Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 636/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2018-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 152 ust. 1 , art. 152 ust 4a, art. 76 ust. 2 pkt 2,
journal: Dz.U. 2018 poz 799
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: art. 7, 77 par. 1 i art. 109 par. 3, art. 138, art. 136, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3, art. 134 par. 1, art. 145 par. 1art. 00 art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2018 r. sprawy ze skargi F. Spółka Akcyjna na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 6 sierpnia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia instalacji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach na rzecz F. Spółka Akcyjna kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 6 sierpnia 2018r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach po rozpatrzeniu odwołania F. S.A. z siedzibą w S. utrzymało w mocy decyzję Starosty J. z dnia 26 kwietnia 2018r. znak: [...], którą wniesiono sprzeciw do złożonego w dniu 4 kwietnia 2018 r. zgłoszenia instalacji do produkcji węgla drzewnego, prowadzonej przez F. S.A. z siedzibą w S.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z akt sprawy skarżąca spółka w dniu 4 kwietnia 2018r. wniosła do Starosty J. zgłoszenie instalacji do produkcji węgla drzewnego zlokalizowanej w zakładzie w S. Do zgłoszenia dołączyła "Analizę porealizacyjną zakładu odzysku energii z biomasy roślinnej zlokalizowanego w [...]" sporządzoną w marcu 2018r. Starosta, po zapoznaniu się z w/w zgłoszeniem oraz po dokonaniu oceny sporządzonej analizy porealizacyjnej wniósł sprzeciw decyzją z dnia 26 kwietnia 2018r.

Kolegium ustaliło, że z analizy porealizacyjnej załączonej do zgłoszenia wynika, że skarżące przedsiębiorstwo prowadzi działalność w zakresie odzysku energii w procesie produkcji biowęgla (wysokoenergetycznego paliwa odnawialnego) z biomasy roślinnej na działce nr ewid. 589/31 w S. Dla przedmiotowej instalacji została wydana przez Burmistrza S. decyzja z dnia 8 sierpnia 2011r. znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach udzielająca zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą: "Budowa Zakładu Odzysku energii z biomasy roślinnej wraz z halą maszyn, halą biomasy, zapleczem socjalnym oraz linią technologiczną i niezbędną infrastrukturą techniczną".

W pierwszej kolejności Kolegium wyjaśniło, że zgłoszona przez spółkę instalacja do produkcji węgla drzewnego nie wymaga pozwolenia zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 2 lipca 2010r. w sprawie przypadków, w których wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z instalacji nie wymaga pozwolenia (Dz. U. z 2010r., Nr 130, poz. 881). W pkt. 15 załącznika do w/w rozporządzenia pod nazwą: "Rodzaje instalacji, z których wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza nie wymaga pozwolenia, z uwzględnieniem skali działalności prowadzonej w instalacjach" zostały bowiem wymienione instalacje do produkcji węgla drzewnego.

Organ wskazał, że w myśl art. 152 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2018r., poz. 799 t.j.) instalacja, z której emisja nie wymaga pozwolenia, mogąca negatywnie oddziaływać na środowisko, podlega zgłoszeniu organowi ochrony środowiska, z zastrzeżeniem ust. 8, i stwierdził, że wniesione przez skarżącą spółkę do organu właściwego zgłoszenie z dnia

4 kwietnia 2018r. spełnia wymogi formalne z art. 152 ust. 2 w/w ustawy.

Dalej Kolegium podało, że w myśl art. 152 ust. 4a ustawy sprzeciw jest wnoszony m.in. jeżeli instalacja nie spełnia wymagań ochrony środowiska, o których mowa w art. 76 ust. 2 pkt 1 i 2. Zgodnie zaś z art. 76 ust. 2 ustawy prawo ochrony środowiska, wymaganiami ochrony środowiska dla nowo zbudowanego lub przebudowanego obiektu budowlanego, zespołu obiektów lub instalacji jest także zastosowanie odpowiednich rozwiązań technologicznych, wynikających z ustaw lub decyzji. Z akt sprawy wiadomo, że z uwagi na mało szczegółowe zapisy zgłoszenia, Starosta w postępowaniu pierwszoinstancyjnym dopuścił jako dowód w niniejszej sprawie przedłożony przez skarżącą spółkę dokument pn.: "Analiza porealizacyjna...", wraz z załącznikiem nr 4 "Wyniki pomiarów emisji zanieczyszczeń do powietrza". Analiza ta stanowiła uzupełnienie do złożonego zgłoszenia. Zatem była przedmiotem analizy i oceny organu I instancji.

Kolegium po zapoznaniu się z całością akt sprawy zważyło, że Burmistrz w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zawarł w pkt. 3.2 obowiązek uwzględnienia w projekcie budowalnym, aby zanieczyszczenia z każdego z modułów odprowadzane były 4 emitorami o wysokości 21 m n.p.t. i średnicy 0,34m każdy, wyposażonymi odpowiednio w 4 systemy filtrów o parametrach zapewniających wartość stężenia pyłu za filtrem, wynoszącą max. 1 mg/m3.

Tymczasem z analizy porealizacyjnej wynika, że skarżąca spółka zgłosiła instalację do produkcji węgla drzewnego stanowiącą cztery moduły i jeden wspólny emitor o parametrach h=21m n.p.t. i d=1,25m zakończony 4 króćcami o średnicy d=0,34m każdy. Z przedłożonych przez spółkę dokumentów zdaniem organu odwoławczego jednoznacznie wynika, że z 4 modułów instalacji zanieczyszczenia do powietrza powinny być emitowane 4 emitorami o wysokości h=21m i średnicy d=,34m każdy wyposażony w system filtrów o parametrach zapewniających wartość stężenia pyłu za filtrem wynoszącą max. 1 mg/m3, zgodnie z warunkami określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach Burmistrza. Natomiast z przedłożonej analizy wynika, że w instalacji znajduje się 1 wspólny emitor, w innym miejscu niż wskazane w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach o parametrach h=21m i d=1,25m zakończony 4 króćcami o średnicy d=0,34m każdy. Zatem zastosowany system jest niezgodny z rozwiązaniem technologicznym określonym w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Nawiązując do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że stwierdzenie Spółki, iż wskazana w raporcie i w w/w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wielkość stężenia pyłu za filtrem wynosząca max. 1 mg/m3 jest niemożliwa do osiągnięcia i stanowi oczywistą omyłkę - nie są zasadne. Organ odwoławczy podał, że na dzień rozpatrywania niniejszej sprawy nie zostały zastosowane wymagane obligatoryjne rozwiązania technologiczne, wynikające z warunków, pozostającej w obrocie prawnym, ostatecznej decyzji Burmistrza z dnia 8 sierpnia 2011r. Zdaniem Kolegium dopóki zapisy w w/w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie zostaną zmienione bądź uchylone to są wiążące zarówno dla wnioskodawcy, jak i organu, więc nie będzie możliwości pozytywnego załatwienia niniejszej sprawy.

W ocenie organu II instancji nie zasługiwały na uwzględnienie twierdzenia skarżącej spółki, że organ I instancji swoją decyzję oparł na przesłankach pozaustawowych, gdyż to przepisy art. 152 ust. 4a ustawy prawo ochrony środowiska określają przesłanki wnoszenia przez organ administracji sprzeciwu do zgłoszenia.

Zdaniem Kolegium zbędne było odniesienie się przez organ I instancji do parametrów emisji, jak i do opisanych w zgłoszeniu metod ograniczenia emisji gazów i pyłów, skoro właściciel instalacji nie zastosował odpowiednich rozwiązań wynikających z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Odnosząc się do wniosku zamieszczonego w odwołaniu i dotyczącego przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego Kolegium stwierdziło, że nie jest zasadny, gdyż zapisy w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach Burmistrza i te zawarte w analizie porealizacyjnej są jednoznaczne. Nadto wskazany w w/w wniosku dowód stanowił element materiału dowodowego w postępowaniu I instancji stanowiącego podstawę badanego rozstrzygnięcia.

W ocenie Kolegium zarówno decyzja organu I instancji, jak i poprzedzające ją postępowanie, nie naruszają przepisów postępowania administracyjnego wskazanych w odwołaniu, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 kpa. Ponadto zdaniem organu odwoławczego decyzja organu I instancji zawiera uzasadnienie faktyczne

i prawne wymagane przepisem art. 107 § 3 kpa. Mając na uwadze powyższe Kolegium orzekło jak w decyzji wymienionej na wstępie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła S.A. zaskarżając w całości wskazaną powyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu spółka zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy w postaci art. 152 ust. 4a w zw. z art. 76 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska z dnia 27 kwietnia 2001 r. (Dz.U.z 2018, nr 799 t.j.), dalej w skardze jako "p.o.ś.", poprzez jego błędne zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu konieczności ziszczenia się przesłanki naruszenia warunków ochrony środowiska przez instalację, a w konsekwencji wydanie decyzji w przedmiocie sprzeciwu, w sytuacji gdy w przedmiotowej sprawie nie zachodziły przesłanki uprawniające organ do podjęcia względem skarżącej decyzji dla niej negatywnej;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:

1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego w postaci zaoferowanej przez skarżącą analizy powykonawczej w sposób wyczerpujący, a w szczególności zaniechanie ustalenia okoliczności, czy zgłoszona instalacja skarżącej powoduje naruszenie warunków ochrony środowiska, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy organ administracji zobowiązany jest podjąć wszelkie niezbędne czynności celem ustalenia stanu faktycznego sprawy w sposób wyczerpujący;

2) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 i § 2 w zw. z art. 80 i w zw. z art. 75 kpa poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci analizy porealizacyjnej z marca 2018r., którego analiza doprowadziłaby organ II instancji do wniosku, iż zgłoszona instalacja nie powoduje naruszenia dopuszczalnych norm ochrony środowiska, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy organ administracji zobowiązany jest dopuścić jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a także dokonać analizy dowodów w zgodzie z zasadą swobodnej, acz nie dowolnej oceny dowodów;

3) art. 7 w zw. z art. 15 w zw. z art. 11 w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez:

– nieodniesienie się organu odwoławczego do wszystkich argumentów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a w szczególności poprzez arbitralne twierdzenie, że zmiana nieistotnych z perspektywy ochrony środowiska elementów instalacji stanowi uzasadnioną podstawę do wniesienia przez organ I instancji sprzeciwu do zgłoszenia instalacji, w konsekwencji czego sprawa administracyjna nie była przedmiotem ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy, podczas gdy obowiązek ten wynika z zasady dwuinstancyjności przewidzianej w art. 15 kpa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

– sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób wykluczający przyjęcie, iż organ II instancji faktycznie rozpoznał ponownie sprawę administracyjną, jak również wykluczający możliwość stwierdzenia, że decyzja ta faktycznie posiada uzasadnienie sporządzone w sposób wymagany przepisami kpa, albowiem uzasadnienie to sprowadziło się do przytoczenia fragmentów uzasadnienia decyzji organu I instancji, opisu działalności spółki oraz wskazania treści przepisów, a zatem nie sposób uznać, aby tak sporządzone uzasadnienie realizowało postulaty stawiane uzasadnieniu decyzji w przepisach kpa, tym bardziej iż nieznane pozostają w związku z tym motywy podjętego przez SKO rozstrzygnięcia, podczas gdy organ administracji działający jako organ II instancji był zobowiązany rozpoznać sprawę ponownie, a także przedstawić w sposób pełny przeprowadzony proces intelektualny, w wyniku którego organ doszedł do takich, a nie innych wniosków;

– sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób uniemożliwiający dokonanie jej kontroli, tj. poprzez brak wskazania w decyzji własnego toku myślowego organu II instancji, brak wyczerpującego wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji przyczyn, dla których SKO uznało, iż decyzja organu I instancji jest prawidłowa, brak przedstawienia stanowiska własnego SKO, które wskazywałoby na konkretne rozwiązania ujęte w treści decyzji środowiskowej dotyczące ochrony środowiska nie zastosowane przez skarżącą, w konsekwencji czego polemika z taką decyzją, przy niemożliwości jednoznacznego ustalenia podstaw jej wydania, jest nie tylko utrudniona, ale wręcz niemożliwa, podczas gdy uzasadnienie decyzji administracyjnych powinno realizować wymagania ujęte w art. 107 § 3 kpa i zawierać kompleksowe uzasadnienie faktyczne i prawne;

4) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez bezrefleksyjne oparcie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Starosty o decyzję Burmistrza z dnia 8 sierpnia 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach znak: [...] oraz w efekcie wadliwe utrzymanie w mocy decyzji Starosty, w sytuacji gdy w obliczu spełnienia wszelkich wymagań ochrony środowiska przez instalację skarżącej brak było podstaw do wniesienia sprzeciwu przez Starostę;

5) naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 84 kpa, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, poprzez nie zwrócenie się przez SKO do biegłego o wydanie opinii, w sytuacji gdy w sprawie wymagane były wiadomości specjalne dotyczące instalacji spółki objętej zgłoszeniem i wpływu jej funkcjonowania na środowisko, a w szczególności zagrożenie zanieczyszczenia środowiska.

Mając na uwadze tak podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, a także o przeprowadzenie dowodów wymienionych w treści skargi, w tym w szczególności dowodu z analizy porealizacyjnej.

W uzasadnieniu skargi skarżąca spółka przedstawiła szeroką argumentację powyższych zarzutów przytaczając treść przepisów prawa oraz stosowne orzecznictwo sądów administracyjnych. Spółka podniosła, że art. 152 ust. 4a p.o.ś. stanowiący podstawę do wniesienia sprzeciwu powinien być stosowany przez upoważnione organy wyłącznie w celu przeciwdziałania zanieczyszczeniom, a nie analizie wszelkich rozwiązań technicznych zastosowanych przez spółkę. Zdaniem skarżącej nie może stanowić podstawy do dowolnego zgłoszenia takiego sprzeciwu arbitralne uznanie przez organ (w niniejszej sprawie organ I oraz II instancji) znikomej modyfikacji technicznych aspektów instalacji, która to modyfikacja nie zmienia sposobu oddziaływania instalacji na środowisko, w tym rodzaj oraz wielkość emisji. Strona skarżąca zarzuciła, że gdyby organ odwoławczy dokonał rzetelnych ustaleń stanu faktycznego i tym samym ustalenia, iż wielkość emisji powstająca w związku z funkcjonowaniem instalacji nie uległa zmianie, organ II instancji (jak również organ I instancji) doszedłby do wniosku, iż instalacja ta spełnia wszelkie wymagania ochrony środowiska, w tym wymagania związane z ochroną powietrza, a tym samym nie powoduje zagrożenia dla środowiska. Spółka podkreśliła ponadto, że zgłaszana instalacja do produkcji węgla drzewnego jest pierwszą tego rodzaju instalacją na rynku światowym, a zatem ocena jej działalności – w tym pod względem emisji pyłów – wymaga oceny podmiotu wyspecjalizowanego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W ramach repliki na odpowiedź na skargę S.A. w piśmie z dnia

7 listopada 2018r. dodatkowo podniosła, co następuje.

1. Z odpowiedzi na skargę wynika, że według SKO w Kielcach dopuszczalne jest zgłoszenie sprzeciwu w trybie art. 152 ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska na podstawie ogólnych, nieprecyzyjnych i niedokładnych ustaleń w sprawie, co wynika wyraźnie z treści odpowiedzi na skargę, w której organ posługuje się stwierdzeniami o charakterze ogólnym, nie odpowiadając de facto na szczegółowe zarzuty skargi.

2. Dokładniejsze badanie sprawy (np. w zakresie parametrów emisji czy metod ograniczenia emisji gazów i pyłów opisanych) SKO uznało za "zbędne". W sposób skrótowy i całkowicie arbitralny, a co najmniej przedwczesny stwierdzono rzekomy brak zastosowania rozwiązań przewidzianych w decyzji

o środowiskowych uwarunkowaniach. Brak ten stwierdzono pomimo, iż, jak SKO samo przyznało w odpowiedzi na skargę (str. 5 akapit drugi od góry), zgłoszenie było "mało szczegółowe", a organ I instancji nie podjął nawet próby jego doprecyzowania.

3. Wielkość i rodzaj emisji, a także opis stosowanych metod jej ograniczania stanowią obligatoryjne elementy zgłoszenia instalacji, o którym mowa w art. 152 ust. 1 p.o.ś., i art. 152 ust. 2 pkt 5 i 6 tej ustawy wprost je wymienia, wskazując, co przedmiotowe zgłoszenie powinno zawierać. Oznacza to, że - skoro inwestor ma obowiązek te elementy zawrzeć w zgłoszeniu - to również organ badający zgłoszenie, ma obowiązek oba te elementy wziąć pod uwagę. Skoro ustawodawca sam nakazuje tak precyzyjnie, aby w zgłoszeniu znalazły się konkretne szczegółowe dane, to nie sposób zaakceptować stanowiska SKO, które uznaje, iż elementy te nie mają żadnego znaczenia.

4. Próżno szukać zarówno w zaskarżonej decyzji wydanej przez SKO, jak i w złożonej przez ten organ odpowiedzi na skargę jakiegokolwiek wyjaśnienia, na czym polegać miały "mało szczegółowe zapisy zgłoszenia", które w ocenie SKO wymagały dopuszczenia jako dowodu analizy porealizacyjnej. Co więcej, stwierdzenie o mało szczegółowych zapisach zgłoszenia stoi w sprzeczności ze stwierdzeniem organu II instancji, zawartym zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i w odpowiedzi na skargę, gdzie wskazano, że "W tym miejscu Kolegium stwierdza, że wniesione przez S.A. do organu właściwego zgłoszenie z dnia 4 kwietnia 2018 r. spełnia w/w wymogi formalne z art. 152 ust. 2 w/w ustawy".

5. Niedopuszczalne jest przejście do porządku dziennego przez SKO w Kielcach nad samodzielną interpretacją przez organ dokonanego przez S.A. zgłoszenia. SKO wskazało, że "z uwagi na mało szczegółowe zapisy zgłoszenia, Starosta w postępowaniu pierwszoinstancyjnym dopuścił jako dowód w niniejszej sprawie przedłożony przez S.A. dokument pn. "Analiza porealizacyjna zakładu odzysku energii z biomasy roślinnej zlokalizowanego w [...]", wraz z załącznikiem nr 4.

6. Tymczasem p.o.ś. zawiera wyraźne postanowienia dotyczące prawidłowego działania organu, w przypadku gdy zgłoszenie z art. 152 ust. 1 ustawy nie jest precyzyjne. Art. 152 ust. 3 p.o.ś. (zd. drugie) wyraźnie bowiem stanowi, że w takim wypadku należy stosować odpowiednio art. 64 § 2 kpa. Jeżeli zatem zgłoszenie, jak stwierdził organ II instancji, było "mało szczegółowe" (czyli: nieprecyzyjne), to po jego złożeniu Starosta miał obowiązek wezwać Spółkę do jego uzupełnienia. Organ I instancji dysponował także uprawnieniem do wezwania spółki do złożenia dodatkowych wyjaśnień w trybie art. 50 § 1 kpa, a ewentualnie nawet w trybie art. 54 § 1 kpa.

7. 30-dniowy termin do zgłoszenia sprzeciwu nie stanowi w żadnym wypadku usprawiedliwienia dla niezbadania istoty sprawy i nie wyłącza obowiązku stosowania ani powołanego wyżej art. 152 ust 3 p.o.ś., ani art. 64 § 2 (czy 50 § 1 kpa, względnie art. 54 § 1) kpa. Chcąc zmieścić się w ustawowym terminie do zgłoszenia sprzeciwu, organ administracji publicznej nie może zastępować sposobów doprecyzowania czy wyjaśnienia zgłoszenia przewidzianych przez p.o.ś. i kpa, domniemywaniem istotnych okoliczności sprawy z załączników do zgłoszenia, nie zawierających wniosków ani oświadczeń samej strony. Sprzeciw organu wobec zgłoszonej instalacji, dokonywany jest bowiem w drodze decyzji administracyjnej, której wydanie organ ma obowiązek poprzedzić dokładnym zbadaniem sprawy i zgromadzeniem w pełnym zakresie materiału dowodowego i przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego.

8. SKO w Kielcach wydając zaskarżoną decyzję zaakceptowało zgłoszenie sprzeciwu przez Starostę - które skutkuje niemożnością rozpoczęcia użytkowania instalacji - mimo iż organ I instancji nie podjął nawet najmniejszej próby wyjaśnienia, czy na pewno powzięte przez niego wątpliwości co do zgodności inwestycji z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach są uzasadnione. Nie zwrócono się do zgłaszającej spółki o jakiekolwiek wyjaśnienia, mimo, iż powołane wyżej przepisy wyraźnie przewidywały obowiązek podjęcia tego rodzaju działań przez organ w przypadku braku precyzyjnego zgłoszenia.

W stosunku do inwestycji innowacyjnej na skalę światową, co zostało również przyznane przy wydawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, organ I instancji - najprawdopodobniej chcąc zmieścić się w zakreślonym, 30-dniowym terminie - poprzestał na "mało szczegółowym zgłoszeniu", "uzupełniając" stwierdzone w nim luki szczegółowym dokumentem specjalistycznym, nie zawierającym jednak stanowiska samej strony (zgłaszającego) odnośnie spełnienia warunków zawartych w decyzji środowiskowej. SKO również nie naprawiło błędów organu I instancji w tym zakresie i nie podjęło działań w trybie art. 136 kpa w celu uzupełnienia materiału dowodowego sprawy, a jedynie wraz z ogólnikowym uzasadnieniem uznało odnoszenie się do sygnalizowanych przez spółkę kwestii za "zbędne".

9. Przyjęty sposób procedowania przez oba organy, polegający na uzupełnianiu materiału dowodowego o dowolnie zinterpretowany przez nie załącznik do zgłoszenia, niezawierający stanowiska strony, braku prowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego w sprawie, które uznano za "zbędne", czy pominięciu "mało szczegółowego" jak to określił organ II instancji, zgłoszenia, pozostaje równocześnie w pełni zgodny ze skrótowym i mało precyzyjnym sposobem zarówno uzasadniania decyzji, jak i odpowiadania na zarzuty skargi. SKO (ani też wcześniej organ I instancji) nie podjęły nawet próby zbadania, czy rzeczywiście spełniona została przesłanka zgłoszenia sprzeciwu, na którą w niniejszej sprawie się powołano. W szczególności nie zbadano, czy na pewno rozwiązania zarzucane jako niespełnione są rozwiązaniami "technologicznymi", z którymi p.o.ś. wiąże możliwość zgłoszenia sprzeciwu.

Mając powyższe na względzie, a przede wszystkim niedopuszczalne, pochopne (a co najmniej przedwczesne) zgłoszenie sprzeciwu wobec wykonanej przez S.A. instalacji, skarżąca podtrzymała w pełni dotychczasowe stanowisko w sprawie. Stwierdziła, że poddanie zaskarżonej decyzji kontroli sądu jest konieczne aby zapobiec powstawaniu w przyszłości sytuacji, w których decyzje administracyjne skutkujące zniweczeniem kilkuletniego wysiłku inwestycyjnego stron, wydawane były z naruszeniem podstawowych obowiązków organów administracji, mających zagwarantować stronom postępowania należyte, wnikliwe rozpatrzenie sprawy przed wydaniem stosownego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wyznaczonym wskazanymi przepisami prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Niewątpliwym w sprawie był fakt, że przedmiotowa instalacja nie wymaga pozwolenia, co wynika z zapisów (pkt 15 załącznika) rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 2 lipca 2010r. w sprawie przypadków, w których wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z instalacji nie wymaga pozwolenia (Dz.U. z 2010r., Nr 130, poz. 881), lecz podlega procedurze zgłoszenia stosownie do art. 152 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 799 ze zm.), dalej jako "p.o.ś.", oraz § 2 ust. 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 2 lipca 2010r. w sprawie rodzajów instalacji, których eksploatacja wymaga zgłoszenia (Dz.U. z 2010r., Nr 130, poz. 880).

Podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia organów obu instancji był przepis art. 152 ust. 4a p.o.ś., zgodnie z którym sprzeciw, o którym mowa w ust. 4, jest wnoszony, jeżeli:

1) eksploatacja instalacji objętej zgłoszeniem powodowałaby przekroczenie standardów emisyjnych lub standardów jakości środowiska;

2) instalacja nie spełnia wymagań ochrony środowiska, o których mowa w art. 76 ust. 2 pkt 1 i 2.

Stosownie zaś do treści art. 76 ust. 2 pkt 2 p.o.ś., wymaganiami ochrony środowiska dla nowo zbudowanego lub przebudowanego obiektu budowlanego, zespołu obiektów lub instalacji jest także zastosowanie odpowiednich rozwiązań technologicznych, wynikających z ustaw lub decyzji.

Wniesienie sprzeciwu przez organ I instancji nastąpiło w związku zapisem zawartym w pkt. 3.2 decyzji Burmistrza z dnia 8 sierpnia 2011 r. znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację dla przedmiotowego przedsięwzięcia, przewidującym obowiązek uwzględnienia w projekcie budowalnym, aby zanieczyszczenia z każdego z modułów odprowadzane były 4 emitorami o wysokości 21 m n.p.t. i średnicy 0,34m każdy, wyposażonymi odpowiednio w 4 systemy filtrów o parametrach zapewniających wartość stężenia pyłu za filtrem, wynoszącą max. 1 mg/m3. Zdaniem organów obu instancji zgłaszana instalacja nie spełnia tak opisanych wymogów, ponieważ z dołączonego do zgłoszenia dokumentu w postaci analizy poreazliacyjnej wynika, że w instalacji znajduje się 1 wspólny emitor, w innym miejscu niż wskazane w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o parametrach h=21m i d=1,25m, zakończony 4 króćcami o średnicy d=0,34m każdy. Ponadto, jak stwierdziła spółka, wielkość stężenia pyłu za filtrem wynosząca max. 1 mg/m3 jest niemożliwa do osiągnięcia ze względu na brak tak skutecznych filtrów na rynku, a takie określenie stężenia w decyzji wynika z błędnego zapisu uzupełnienia Raportu o oddziaływaniu na środowisko. Zatem zastosowany system jest, zdaniem organów, niezgodny z rozwiązaniem technologicznym określonym w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W ocenie Sądu podzielić należy argumentację skarżącej spółki, zgodnie z którą takie stanowisko organów jest wynikiem zbyt pobieżnej oceny analizy porealizacyjnej – ograniczającej się w zasadzie do trzech zdań wniosków tej analizy.

Trzeba zauważyć, że już z tych samych wniosków analizy porealizacyjnej wynika następujące stwierdzenie: "Uważa się, że nie zostały naruszone zapisy decyzji Burmistrza o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia z dnia 08.08.2011r.". I dalej: "Nie zachodzi konieczność wprowadzania dodatkowych instalacji ograniczających emisję zanieczyszczeń pyłowo-gazowych do powietrza. Istniejący system filtracji jest nowoczesny i wysokoefektywny". Z kolei we wcześniejszej części analizy (str. 4-5) podano, że: "Dla 4 modułów odzysku energii wykonany został jednak wspólny emitor o parametrach h=21m i d=1,25m zakończonego 4 króćcami o średnicy d=0,34m każdy. W konsekwencji wielkość emisji powstającej w związku z funkcjonowaniem instalacji (4 moduły odzysku energii) nie uległa zmianie, a jedynie nieznacznie zmieniła się lokalizacja odprowadzania spalin ale bez zmiany powierzchni przekroju emitora (przesunięcie o ok. 1,5m)".

Powyższe stwierdzenia w ocenie Sądu wywołują wątpliwość co do tego, czy rzeczywiście – jak twierdzą organy – w sytuacji zastosowania innego rozwiązania technologicznego istota działania instalacji pozostaje w sprzeczności z zapisami decyzji środowiskowej. Zważywszy, że analiza porealizacyjna ma charakter specjalistyczny, zawiera szczegółowe dane, wyliczenia i wnioski oparte w przeważającej mierze o wiedzę fachową, powyższą wątpliwość należało przed wniesieniem sprzeciwu – nawet uwzględniając krótki termin na dokonanie tej czynności – dokładnie wyjaśnić. Nie można bowiem wykluczyć, że zastosowanie jednego wspólnego emitora dla czterech modułów zamiast czterech odrębnych dla każdego modułu w rzeczywistości prowadzi do jednakowych (czy nawet bardziej korzystnych dla środowiska) rezultatów jeśli chodzi o wielkość emisji, a zatem zastosowana zmiana techniczna nie ma wpływu na zanieczyszczenie środowiska. W świetle m.in. art. 152 ust. 4a pkt 2 p.o.ś. to przecież właśnie spełnianie wymagań ochrony środowiska jest istotą wnoszonego sprzeciwu.

Nasuwa się w związku z tym kolejna wątpliwość wynikająca z faktu, że przy rozwiązaniu przyjętym w pkt. 3.2 decyzji z dnia 8 sierpnia 2011r. o środowiskowych uwarunkowaniach miały funkcjonować 4 emitory, z których każdy miał odprowadzać zanieczyszczenia o wartości stężenia pyłu za filtrem wynoszącej maksymalnie 1 mg/m3. Zatem łącznie z 4 emitorów stężenie pyłu miałoby wynosić maksymalnie 4 mg/m3 (taki wniosek wynika też z zapisów analizy porealizacyjnej). Tymczasem, jak wynika z tego dokumentu, stężenie pyłu PM10 za filtrami wynosi 3,19 mg/m3 (przy czym funkcjonuje wyłącznie jeden emitor). Nie wyjaśniono, czy chodzi tu o łączne stężenie, czy o stężenie dla każdego z istniejących króćców.

Zwrócenia uwagi wymaga także to, że w punkcie 4. decyzji z dnia 8 sierpnia 2011r. o środowiskowych uwarunkowaniach zawarto następujący zapis: "Przedsięwzięcie wymaga sporządzenia analizy porealizacyjnej w zakresie hałasu oraz emisji zanieczyszczenia do powietrza. Wyniki analizy należy przedstawić właściwemu organowi w terminie 1 roku od oddania instalacji do użytkowania. Przedłożone wyniki powinny zawierać ocenę oddziaływania inwestycji na tereny chronione akustycznie oraz poza granicami władania terenem wraz z propozycją i oceną dodatkowych rozwiązań w przypadku stwierdzenia ponadnormatywnego oddziaływania". Z zapisu tego zdaje się zatem wynikać, że sama decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach przewiduje możliwość oddziaływania ponadnormatywnego przez inwestycję, zakładając, że wówczas analiza porealizacyjna będzie przewidywać "propozycję i ocenę dodatkowych rozwiązań". Organy nie odniosły się do tego zapisu, w tym w szczególności do możliwości ponadnormatywnego oddziaływania w kontekście treści pkt. 3.2 decyzji. Poza tym, jak wspomniano, z wniosków analizy porealizacyjnej wynika, że nie zachodzi konieczność wprowadzania dodatkowych instalacji ograniczających emisję zanieczyszczeń pyłowo-gazowych do powietrza, co dodatkowo mogłoby świadczyć o tym, że nie występuje "ponadnormatywne oddziaływanie".

Należy wreszcie odnotować, że zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 2081), dalej jako "u.i.ś.", w analizie porealizacyjnej, o której mowa w art. 82 ust. 1 pkt 5, dokonuje się porównania ustaleń zawartych w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w szczególności ustaleń dotyczących przewidywanego charakteru i zakresu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz planowanych działań zapobiegawczych z rzeczywistym oddziaływaniem przedsięwzięcia na środowisko i działaniami podjętymi dla jego ograniczenia. Po pierwsze trzeba zwrócić uwagę, że w przepisie tym także mowa jest o "planowanych działaniach zapobiegawczych" oraz działaniach podjętych dla ograniczenia oddziaływania na środowisko. Po drugie, sporządzona w niniejszym przypadku analiza porealizacyjna – zgodnie z powyższym przepisem – zawiera odniesienie zarówno do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jak i raportu o oddziaływaniu na środowisko. Zgodnie z art. 80 ust. 1 pkt 2 u.i.ś. jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę także ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Jakkolwiek zatem decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma w tym przypadku charakter ostateczny, nie można pomijać faktu, że dla oceny spełnienia wymogów w niej przewidzianych – także w kontekście poczynionych już wyżej uwag – istotne znaczenie mogła mieć także analiza raportu, na podstawie którego decyzja została wydana, o czym świadczą choćby zapisy zawarte na str. 16 analizy porealizacyjnej.

Podkreślenia wymaga, że fakty uzasadniające wniesienie sprzeciwu muszą być przez organ administracji w odpowiedni sposób udowodnione, to zaś może wywoływać konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego ramy czasowe będą zdeterminowane terminem, w jakim może być wniesiony sprzeciw. W związku z tym organ administracji musi w decyzji precyzyjnie wykazać, z jakimi konkretnymi zagrożeniami będzie się wiązać funkcjonowanie określonej instalacji. Konieczność przeprowadzenia takiej oceny wynika również z postanowień art. 107 § 3 kpa, obligującego organ administracji do wskazania okoliczności stanu faktycznego uzasadniających podjęcie decyzji określonej treści (por. K. Gruszecki, "Prawo ochrony środowiska. Komentarz", wyd. IV, opubl. WKP 2016).

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd uznał, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i z tego powodu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c uchylił zaskarżoną decyzję.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy dokona analizy zgłoszenia oraz zgromadzonej dokumentacji z uwzględnieniem powyższych uwag (a zatem mając na względzie, we wskazanym zakresie i rozumieniu, także treść raportu o odziaływaniu na środowisko) i w zależności od wyniku tej analizy wyda stosowne rozstrzygnięcie w trybie art. 138 kpa, rozważając uprzednio konieczność ewentualnego uzupełnienia materiału dowodowego czy to o wyjaśnienia strony, dodatkową dokumentację, czy – jeśli zajdzie taka konieczność – opinię biegłego, pamiętając przy tym o możliwości skorzystania z uprawnień wynikających z art. 136 kpa, zaś w razie zastosowania rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 138 § 2 kpa

o konieczności dochowania terminu przewidzianego na wniesienie sprzeciwu (por. art. 122c § 3 kpa). Zapadłe rozstrzygnięcie zostanie uzasadnione zgodnie ze wskazaniami art. 107 § 3 kpa.

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego Sąd orzekł w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyła się kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika obliczonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.), kwota wpisu w wysokości 200 zł oraz opłata skarbowa od dokumentu pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.