Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1202/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29
journal: Dz.U. 2015 poz 469
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi H. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykonania urządzeń zapobiegających szkodom oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy L. na wniosek J. M. zastępowanego przez radcę prawną, wszczął postępowanie w sprawie przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie, przez odtworzenie rowu odprowadzającego wody opadowe z terenów położonych między ul. [...]. [...] i [...] w L. i zapobieżenie zalewania działki wnioskodawcy nr 1. Po przeprowadzeniu oględzin oraz zaznajomieniu się ze stanowiskami stron decyzją z dnia [...] r., nr [...], organ ten nakazał "H. W. odtworzenie rowu na działce nr 2 do stanu pierwotnego, w taki sposób, aby wody opadowe swobodnie przepływały w stronę cieku "[...]".

Przedmiotowa decyzja została oparta na art. 29 ust., 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005r. Nr 239, poz. 2019 ze zm. zwanej dalej Prawem wodnym lub ustawą) oraz art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że na skutek zasypania rowu na działce nr 2 na gruncie wnioskodawcy oraz jego żony K. M. gromadzą się wody opadowe, które wcześniej były odprowadzane do cieku wodnego "[...]" przez rów istniejący na sąsiedniej działce. W oparciu o dokumentację fotograficzną organ I instancji ustalił, że właścicielka działki nr 2 samowolnie zasypała niezaewidencjionowany rów, co wstrzymało odpływ wody i spowodowało zalewanie działki oraz piwnicy budynku małżonków M. Następnie organ zanalizował treść przepisu art. 29 Prawa wodnego i doszedł do przekonania, że w sprawie winien znaleźć zastosowanie ust. 3 tego artykułu, bowiem doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie małżonków M. na skutek działań właścicielki sąsiedniej nieruchomości, która zasypała rów istniejący na jej działce. Wójt odniósł się także do części twierdzeń H. W., która w piśmie skierowanym do organu oświadczyła, że na jej działce nie było nigdy żadnego rowu. Wskazał, że powołanie się na pismo [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. stwierdzające, iż nie administruje on żadnym ciekiem wodnym ani urządzeniem wodnym istniejącym na działce nr 2 nie może stanowić dowodu przesądzającego o faktycznym istnieniu przedmiotowego rowu na tej działce. Stwierdził również, że nie można zgodzić się z twierdzeniem, iż jeżeli urządzenie wodne nie zostało uwzględnione na mapach czy innych dokumentach to nie można nakazać jego odtworzenia.

Odwołanie od tej decyzji wniosła H. W. domagając się jej uchylenia w całości. Podniosła, że decyzja organu I instancji jest nie tylko niezgodna z prawem wodnym, prawem własności, ale także ze stanem faktycznym, bowiem nie wie o jaki rów w niej chodzi. W uzasadnieniu odwołująca się wskazała, że do naruszenia stosunków wodnych doszło faktycznie na działce nr 1, a to przez zasypanie przez małżonków M. i M. istniejącego na niej wcześniej stawu. Zaprzeczyła aby na należącej do niej działce doszło do zasypania rowu odprowadzającego wody deszczowe. Sytuacja taka miała natomiast miejsce na działce nr 3 stanowiącej własność J. M., na której Gmina L. samowolnie wykonała kanalizację deszczową z trzema studniami rewizyjnymi. Kanalizacja ta podłączona została do rur znajdujących się na działce nr 1 i za jej pomocą spuszczono wodę z istniejącego wcześniej stawu. H. W. powołała się także na decyzję nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] r., którą nakazano Gminie L. rozbiórkę tego odcinka kanalizacji deszczowej. Następnie odwołująca się wskazała, że nie zasypała rowu istniejącego na jej działce lecz jedynie "dziury" wykopane przez K. M. Ogrodziła także teren swojej działki aby przeciwdziałać takim działaniom sąsiadów. W związku z tym Urząd Gminy L. wykonał wspomniany odcinek kanalizacji. Następstwem tego było jednak podmakanie gruntu zarówno na działce nr 3, jak i na działce nr 2. H. W. dodała, że nie może odtworzyć czegoś czego nie było, bowiem gdyby na jej działce znajdowało się urządzenie wodne, jakim jest rów otwarty to musiałoby to wynikać z ewidencji, a przynajmniej z map sytuacyjno-wysokościowych. Istnienia rowu na jej działce nie potwierdza także [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w K.. W ocenie odwołującej się małżonkowie M. powinni wodę ze swojej działki skierować w kierunku Szkoły Podstawowej przy ul. [...] znajdującej się na terenie posiadającym kanalizację deszczową. Woda ta powinna być odprowadzona przez działkę nr 1, a następnie po gruntach gminnych. Dodała, że gdyby nawet chciała wykonać przedmiotowy rów to nie wie gdzie go powinna wykopać, jak powinien być on szeroki oraz jaką powinien posiadać głębokość. W ocenie odwołującej się przedmiotowy rów stanowi ponadto urządzenie wodne, na którego wykonanie potrzebne jest pozwolenie wodnoprawne w myśl art. 122 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego. H. W. w piśmie z dnia 24 września 2012 r., podała ponadto, że dokumentacja zdjęciowa, jaką posłużyli się w postępowaniu małżonkowie M. nie dowodzi wcześniejszego istnienia rowu na działce nr 2, są to bowiem zdjęcia nie rowu lecz wykopanych przez nich dziur. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 29 ustawy Prawo wodne, utrzymało w mocy zaskarżone orzeczenie. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy. Z przeprowadzonego przez ten organ postępowania wyjaśniającego wynikało bowiem, że doszło do zmiany stanu wody na gruncie co dawało organowi podstawę do zastosowania art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Kolegium wskazało, że wody gromadzące się na działce nr 4 były przesyłane przez działkę małżonków M. i kierowane do rowu na działce nr 2, a następnie do cieku wodnego [...]. Zdaniem SKO ustalono zatem w sposób nie budzący wątpliwości, że zasypanie rowu na działce H. W. spowodowało wstrzymanie tego odpływu wód i zalewanie piwnic budynku na działce nr 1, a zatem wystąpiły szkodliwe skutki opisanej zmiany stosunków wodnych na gruncie. Kolegium uznało, że ciek wodny stanowiący naturalne odprowadzenie wód zgodnie ze spadkiem terenu, który nie został wyodrębniony “ewidencjonalnie" nie musi stanowić urządzenia wodnego w rozumieniu art. 122 Prawa wodnego, aby można było prowadzić postępowanie w trybie art. 29 tej ustawy. Zdaniem Kolegium nie można zanegować istnienia rowu odwadniającego na działce nr 2, a dowodami potwierdzającymi tę okolicznośc są zarówno zdjęcia dokumentujące fakt zakopywania przedmiotowego rowu, ale także ustalenia zapadłe w toczącym się przed nim postepowaniu prowadzonym pod numerem [...] w sprawie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia [...]r., nr [...], dotyczącej konserwacji “wodnicy" istniejącej na przedmiotowym terenie. Po rozpatrzeniu wniesionej na powyższą decyzję SKO przez H. W. skargi do sądu administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 16 maja 2013 sygn. akt II SA/Gl 1487/12, decyzję tę uchylił wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 29 ust. 1 Prawa wodnego właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdjącej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu wody ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Dodatkowo na właścicielu gruntu, stosownie do art. 29 ust. 2 Prawa wodnego, ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich.

W oparciu o przepis art. 29 ust. 3 wójt, burmistrz lub prezydent miasta może w drodze decyzji nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Przesłankami nałożenia na właściciela gruntu obowiązku oprzywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom jest spowodowanie zmiany stanu wód na gruncie oraz wynikająca z tego szkoda dla gruntów sąsiednich. Ustalenie, czy zachodzą podstawy do zastosowania tego przepisu, następuje w postępowaniu dowodowym prowadzonym przez właściwe organy administracyjne.

Działając w oparciu o powołany przepis Prawa wodnego postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ administracji publicznej powinno w pierwszym rzędzie zmierzać do ustalenia, czy na danym gruncie bądź gruntach doszło w istocie do zmiany stanu wód, a także ustalenia na czym ta zmiana polegała oraz czy spowodowała ona szkodę dla gruntów sąsiednich.

W tym zakresie WSA stwierdził brak ustaleń faktycznych dotyczących położenia na terenach sąsiadujących z działką nr 2 pozostałych odcinków przedmiotowego rowu oraz ewentualnych przepustów, a także ustaleń odnoszących się do spadków terenu zapewniających swobodne spływanie wody spornym rowem w kierunku [...]. W szczególności orzekające w sprawie organy nie wskazały, jakie było faktyczne położenie przedmiotowego rowu na działce skarżącej oraz jakie miał on wymiary (szerokość i głębokość).

Podniósł też Sąd, że w aktach sprawy brak także informacji w postaci chociażby wypisów i wyrysów z ewidencji gruntów pozwalających na ustalenie właścicieli poszczególnych nieruchomości, przez które przebiegać powinien przedmiotowy rów odprowadzający wody opadowe. Organ drugiej instancji nie zanalizował także, a następnie nie odniósł się w swojej decyzji do dokumentów dotyczących innych postępowań toczących się w związku z odprowadzaniem wód opadowych z terenu działki nr 1. Zwrócił Sąd uwagę, że w decyzjach obu instancji zawarto też tylko skąpe informacje odnoszące się do decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia [...] r. zatwierdzającej ugodę zawartą między właścicielami kilku parceli położonych w L. Tymczasem z uzasadnienia tej decyzji wynika wprost, że przez szereg parceli położonych w tej miejscowości przebiegała "wodnica" mająca początek na parceli M. M. (prawdopodobnie ojca K. M.). "Wodnica" ta biegła także przez parcelę K. W. (prawdopodobnie poprzednika prawnego H. W.). Treść uzasadnienia omawianej decyzji nie pozostawia także wątpliwości, że w dacie zawierania ugody sporny rów już wcześniej istniał, bowiem strony ugody zobowiązały się go jedynie odbudować i konserwować. Zatwierdzona tą decyzją ugoda zawarta w trybie art. 55 ustawy z dnia 30 maja 1961 r. Prawo wodne (Dz. U. nr 34, poz. 158 ze zm.) określała warunki odwadniania oraz utrzymywania urządzeń wodnych służących temu celowi, a także osoby zobowiązane do utrzymywania tych urządzeń. Stosownie do art. 56 tej ustawy ugoda, zawarta przed powiatowym organem administracji wodnej i przez ten organ zatwierdzona, zastępowała pozwolenie wodnoprawne. Zauważył też Sąd, że zgodnie z art. 133 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne nie było wymagane pozwolenie wodnoprawne na istniejące w dniu wejścia w życie ustawy urządzenia wodne.

W części podzielił Sąd stanowisko skarżącej, że brak precyzyjnego wskazania położenia rowu na działce 2 w L. oraz jego wymiarów, a także brak ustaleń dotyczących spadku terenu powoduje uzasadnione wątpliwości co do zakresu nakazanych jej robót.

Za chybiony uznał jednak Sąd zarzut skargi, że nieprecyzyjnie określony nakaz zamieszczony w sentencji decyzji organu I instancji pociągał za sobą nieważność tego orzeczenia, a to w związku z zaistnieniem przesłanki jego trwałej niewykonalności, którą ustawodawca zawarł w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. W tym względzie wskazał na przepis art. 113 § 2 k.p.a. dający podstawę organowi egzekucyjnemu lub stronie wystąpienia do organu, który wydał decyzję o wyjaśnienie w drodze postanowienia wątpliwości co do jej treści.

Sąd polecił, by przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Wójt Gminy L. uzupełnił zebrany w sprawie materiał dowodowy tak aby pozwolił on na precyzyjne ustalenie położenia zasypanego spornego odcinka rowu na działce nr 2, a także określił jego wymiary. Organ ten w oparciu o dane z ewidencji gruntów powinien także ustalić właścicieli poszczególnych nieruchomości przez które przebiega sporny odcinek rowu oraz zapewnić im czynny udział w sprawie.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wójt Gminy L. decyzją z dnia [...] r. nr [...] (znak [...]) wydaną na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, zobowiązał H. W. do odbudowania po trasie istniejącego wcześniej na działce nr 2 w L. rowu odwadniającego, który powinien posiadać szerokość w dnie 30 cm i głębokość zależnie od spadku, przy czym głębokość minimalna powinna wynosić 40 cm. Zobowiązał też H. W. do stałej konserwacji tego rowu po jego odbudowaniu.

W obszernym uzasadnieniu tej decyzji, po przedstawieniu przebiegu postępowania i zgromadzonych w sprawie dowodów, powołując się m.in. na wyniki przeprowadzonej w dniu 23 lipca 2014 r. z udziałem biegłego M. K. oględzin i opinii tego biegłego z sierpnia 2014 r., Wójt Gminy przedstawił szczegółowo datowane co najmniej od 1971 r. zmiany w układzie odprowadzającym wody z terenu obejmującego m.in. nieruchomości stron postępowania. Stwierdził, że układ odwadniający na spornym terenie miał głównie za zadanie odprowadzenie wody opadowej i roztopowej z terenów położonych od zachodniej strony i powyżej działki nr 1 (tj. z terenu pomiędzy ulicami: [...], [...] i [...]), z którego woda zgodnie ze spadkiem terenu spływała w zaniżenie zlokalizowane w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr 1. Dalej przed zmianami stanu wody dokonanymi na działkach na spornym terenie woda opadowa i roztopowa z terenu działki nr 1 kierowana była na działkę nr 5 stanowiącą własność J. J. zam. L. [...] (obecnie działka nr 6, której współwłaścicielami są M. i M. L.), po czym przepływała do rowu otwartego biegnącego w dalszej części tej działki, a następnie przepustem (rura betonowa o średnicy ok. 40 – 50 cm), woda wpływała do rowu otwartego biegnącego po działce nr 2 – stanowiącej obecnie własność H. W. – w kierunku z północy na południe na działkę nr 3 stanowiącą własność S. M. i znajdowała ujście na terenie działki nr 7 stanowiącej własność [B]nr 2 w L. (później Fabryka [C] Sp. z o.o.) do [...]. Właściciele działek sąsiadujących z tym układem odwadniającym realizując zapisy Decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. znak [...] z dnia [...] r. solidarnie przez pewien dłuższy czas go czyścili i konserwowali w tym także K. W., mąż H. W., na działce nr 2. Dopiero począwszy od 1985 r. układ odwadniający przestał spełniać swoją rolę, co spowodowane było brakiem jego konserwacji lub wręcz działaniami destrukcyjnymi poszczególnych właścicieli działek lub osób trzecich, ale działających na ich zlecenie lub za ich zgodą. Między innymi na działce H. W. nr 2 w różnych okresach czasu blokowany był przepust pomiędzy działkami 6 i 2. Do następnej zmiany stosunków wodnych doprowadziła H. W. kiedy to jesienią 2010 r. oraz w dniu 18 kwietnia 2011 r. najpierw częściowo a potem całkowicie zasypano przedmiotowy rów na odcinku jej działki nr 2. Było to działanie szkodliwe dla działek zlokalizowanych powyżej tego odcinka rowu w tym dla działki nr 1, bo zablokowany został całkowicie spływ wody opadowej i roztopowej tym rowem z tych działek. Było to także działanie szkodliwe dla samej działki nr 2, bo poprzez zlikwidowanie rowu zlikwidowano osuszanie terenu tej działki (rów jak jest suchy poprzez swój lej depresyjny spełnia rolę obniżającą poziom wody gruntowej). Brak odpływu zbierających się na działce nr 1 wód opadowych i roztopowych spowodowane zasypaniem rowu na działce nr 2 i blokowaniem przepustu pomiędzy działkami 6 i 2 powoduje okresowe – wielokrotne w ciągu każdego roku – zalewanie terenu działki nr 1 i piwnic budynku zlokalizowanego na tej działce wodami opadowymi i roztopowymi pochodzącymi z terenu pomiędzy ulicami: [...], [...] i [...]. Prowadzi to do zawilgocenia tego budynku. Nadto powoduje groźne w skutkach dla budynku wahanie zwierciadła wód gruntowych na działce nr 1 powodując ciągłą zmianę warunków geotechnicznych jego posadowienia, groźną dla konstrukcji budynku. W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik H. W. zarzucił, że została ona wydana z naruszeniem:

- art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 24 § 3 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania i wydanie decyzji w sprawie, w której stroną jest kierownik gminnej jednostki organizacyjnej,

- art. 107 § 1 k.p.a. poprzez nieoznaczenie w decyzji stron biorących udział w postępowaniu, oraz brak podania podstawy prawnej obowiązku nałożonego na stronę w pkt 2 decyzji,

- art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 6, 8, 9 i 11 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób sprzeczny z tym przepisem, chaotyczność ustaleń faktycznych, nie wskazanie na podstawie jakich dowodów organ ustalił fakty, a przede wszystkim brak uzasadnienia prawnego,

- art. 40 § 2 k.p.a. poprzez doręczenie decyzji stronie z pominięciem pełnomocnika,

- art. 29 ust. 3 ustawy prawo wodne poprzez uznanie, że H. W. naruszyła stosunki wodne na działce 2 w L., w sytuacji gdy organ nie ustala na czym to naruszenie miało polegać, oraz nie ustala szkody jaka miałaby z tego tytułu wynikać na innych nieruchomościach. Ponadto organ nałożył na stronę obowiązek niemożliwy do spełnienia ze względu na to, iż organ nie ustalił jaki przebieg miał przedmiotowy rów. Sformułowany w pkt 2 decyzji obowiązek konserwacji rowu został nałożony w sytuacji, gdy brak jest przepisów, które pozwalają na nałożenie takiego obowiązku na stronę.

Po rozpatrzeniu tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 29 ust. 3 Prawa wodnego uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w pkt 1 i w tym zakresie orzekło o nałożeniu na H. W. obowiązku wykonania rowu odwadniającego o wymiarach szerokość w dnie 30 cm i głębokości zależnej od spadku terenu, minimum 40 cm wzdłuż działki nr 2 położonej w L. w kierunku z północy na południe łącząc ten odcinek rowu z rowem położonym na działce nr 6 i 3 w sposób umożliwiający swobodny spływ wód opadowych i roztopowych.

W uzasadnieniu tego orzeczenia po dokonaniu wykładni treści art. 29 ustawy stwierdziło, że w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy zaistniały podstawy prawne do zastosowania tego przepisu w związku z działaniami odwołującej się na jej działce nr 2 w L. W tym zakresie SKO, podobnie jak wcześniej Wójt Gminy L., powołało się na sporządzoną na użytek tego postępowania opinię mgr inż. M. K. – biegłego z zakresu gospodarki wodnościekowej. Wynika z niej w sposób jednoznaczny, że w następstwie zasypania w 2010 r. rowu na działce nr 2 został całkowicie zlikwidowany spływ wody opadowej i roztopowej zarówno z tej działki jak i działek sąsiednich m.in. z działki nr 1. Zmiana ta powoduje wielokrotne zalewanie w ciągu roku terenu działki nr 1 oraz piwnic położonego na niej budynku wodami opadowymi i roztopowymi pochodzącymi z terenu pomiędzy ulicami: [...], [...] i [...]. Powoduje to zawilgocenie ścian tego budynku z dalszymi wynikającymi z tego konsekwencjami (pęknięcia płytek i odparzeń na wewnętrznej klatce schodowej budynku i na elewacji zewnętrznej). Negatywnie wpływa też na nasadzenia roślin i krzewów w ogrodzie zlokalizowanym na terenie tej działki. Oznacza to, że zasypanie rowu na działce odwołującej się spowodowało i powoduje szkody na gruntach sąsiednich. Wobec powyższego zasadnym było, również zdaniem SKO, wydanie decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom w oparciu o art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Kolegium uznało, że osnowa zaskarżonej decyzji nakładająca na stronę obowiązek odbudowania po trasie istniejącego wcześniej na działce nr 2 rowu odwadniającego jest nie jasna i niemożliwa do wypełnienia. Rozstrzygnięcie (osnowa) decyzji wydanej na podstawie przepisu art. 29 ust. 3 ustawy powinno bowiem dokładnie określać nałożone obowiązki, tak by mogły one być należycie wykonane przez stronę lub wyegzekwowane w postępowaniu egzekucyjnym. Natomiast organ pierwszej instancji nie ustalił dokładnego przebiegu rowu. Zdaniem Kolegium najistotniejszą w tym względzie kwestią jest zabezpieczenie gruntów sąsiednich i zapewnienie swobodnego spływu wód opadowych i roztopowych z objętego postępowaniem terenu poprzez rów odwadniający biegnący m.in. przez działkę 2. Dlatego też zdaniem SKO konieczne było uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w pkt 1 i orzeczenie o nałożeniu obowiązku w przedmiocie wykonania rowu odwadniającego o wymiarach szerokość w dnie 30 cm i głębokości zależnej od spadku minimum 40 cm wzdłuż działki nr 2 położonej w L. w kierunku z północy na południe łącząc ten odcinek rowu z rowem położonym na działce nr 6 i 3 w sposób umożliwiający swobodny spływ wód opadowych i roztopowych.

Dalej organ drugiej instancji stwierdził, że Wójt Gminy L. nie naruszył treści art. 25 § 1 pkt 1 w zw. z art. 24 § 3 Kpa orzekając w sprawie w której jedna ze stron - K. M. (współwłaścicielka działki nr 1) pełni funkcję Dyrektora Biblioteki Gminnej w L. Zgodnie bowiem z art. 25 § 1 Kpa organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych jego kierownika lub osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 lub osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 Kpa. Kierownikiem organu administracji publicznej w rozumieniu art. 25 § 1 Kpa jest kierownik urzędu w rozumieniu przepisów o pracownikach samorządowych. Zatem Wójt Gminy L. podlegałby wyłączeniu w sytuacji, gdyby sprawa dotyczyła jego interesów majątkowych lub osób z nim spokrewnionych i spowinaconych, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca.

Za chybiony uznało też SKO zarzut naruszenia art. 29 ust. 3 Prawa wodnego odnośnie nałożonego obowiązku konserwacji odtworzonego rowu. Z analizy treści art. 29 Prawa wodnego należy bowiem zdaniem SKO przyjąć, że spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływające na grunty sąsiednie, o których jest mowa w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego – mogą być spowodowane nie tylko z jego bezpośrednimi działaniami o których jest mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Prawa wodnego, ale również zaniechaniami, o których jest mowa a contrario w art. 29 ust. 2 Prawa wodnego. Wobec czego nakaz konserwacji odtworzonego rowu ma na celu utrzymanie prawidłowego jego funkcjonowania i niedopuszczenie do naruszenia stosunków wodnych na gruncie poprzez brak drożności rowu. Znajduje zatem zdaniem Kolegium swoją podstawę bezpośrednio w art. 29 ustawy.

W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję SKO reprezentowana przez adwokata H. W. wniosła o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją Wójta Gminy L..

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. Obrazę przepisów postępowania, która miała wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia a to:

- art. 139 Kpa poprzez wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się i nałożenie na stronę w decyzji reformatoryjnej więcej obowiązków niż nakłada na nią decyzja organu I stopnia,

- art. 138 § 1 pkt 2 Kpa poprzez niekompletne rozstrzygnięcie sprawy i rozpoznanie odwołania jedynie w części i niedokonanie żadnego rozstrzygnięcia w przedmiocie pkt 2 decyzji Wójta Gminy L., mimo iż strona zaskarżyła tę decyzję w całości.

- art. 15 Kpa poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, w konsekwencji nierozpoznania wszystkich zarzutów odwołania, a to zarzutu naruszenia art. 107 § 1 Kpa oraz w sytuacji gdy postępowanie przed organem I stopnia dotknięte jest tak rażącymi uchybieniami, że należy przeprowadzić je w całości od nowa,

- art. 84 § 1 Kpa poprzez dokonanie ustaleń faktycznych w zakresie szkody powstałej na gruntach sąsiednich, jej rozmiarów, związku przyczynowego pomiędzy jej zaistnieniem a zasypaniem rowu - w toku oględzin dokonanych przez organ w sytuacji gdy te okoliczności wymagają wiadomości specjalnych i ustalenia przez biegłego,

2. Sprzeczność istotnych ustaleń organu z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego polegającą na ustaleniu, że przebieg rowu został utrwalony w decyzji z dnia [...]r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. i wynikał z konsensusu wszystkich stron postępowania, w sytuacji gdy decyzja ta nie ma przymiotu ostateczności, a jako wydana wobec osoby niebędącej stroną w postępowaniu jest decyzją nieważną z mocy art. 156 § 1

pkt 4, gdyż H. W. jako wyłączna właścicielka działki nr 2 położonej w L. nigdy nie brała udziału w tamtym postępowaniu, a decyzja nie została jej doręczona, nie zawierała też żadnej ugody,

3. Obrazę prawa materialnego, a to:

- art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, poprzez uznanie, że strona H. W. naruszyła stosunki wodne na działce nr 2 w L., w sytuacji gdy organ nie ustala pierwotnego przebiegu rowu, brak jest również mapy, która by ten przebieg określała, jak również poprzez nieuwzględnienie, że wykonanie takiego urządzenia wymaga uzgodnień z organami nadzoru budowlanego i dokumentacji technicznej, a także poprzez uznanie, że możliwa jest modyfikacja przebiegu rowu, w sytuacji gdy w sposób oczywisty w postępowaniu o przywrócenie stosunków wodnych na gruncie jest to niemożliwe i sprzeczne z prawem, a także poprzez utrzymanie w mocy obowiązku konserwacji rowu nałożonego uprzednio zaskarżoną decyzją Wójta Gminy L., w sytuacji gdy brak jest przepisów, które pozwalają na nałożenie takiego obowiązku na stronę.

W odpowiedzi na skargę SKO w B. wniosło o jej oddalenie podtrzymując w ogólnym zarysie stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo stwierdziło, że utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji w pozostałym zakresie uznając zasadne nałożenie na skarżącą obowiązku konserwacji rowu po jego odtworzeniu.

W piśmie procesowym z dnia 17 czerwca 2016 r. pełnomocnik uczestnika postępowania J. M. wniosła o oddalenie skargi uznając jej zarzuty za niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem brak jest podstaw do przyjęcia, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do jej wzruszenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a, b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwanej dalej ustawa p.p.s.a.).

W świetle zgromadzonego w sprawie oraz szczegółowo omówionego w decyzji organu pierwszej instancji materiału dowodowego nie budzi wątpliwości stan stosunków wodnych na objętym postępowaniem terenie, istniejący jeszcze przed wydaniem decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia [...] r. i decyzją tą potwierdzony. Stan ten został szczegółowo przedstawiony w wydanej w niniejszym postępowaniu opinii biegłego mgr inż. M. K., której fachowości i ustaleń faktycznych strona skarżąca w żaden sposób nie podważyła. Opinia ta potwierdza w tym zakresie ustalenia zawarte we wcześniej wydanych w niniejszej sprawie decyzjach organów obu instancji, będących przedmiotem kontroli tut. Sądu w wyroku z dnia 16 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1487/12. Zawartą w tym wyroku oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania związane były zarówno organy orzekające jak i Sąd przy wydawaniu niniejszego wyroku. W wyroku tym WSA jednoznacznie przesądził, że istniejący na rozpatrywanym terenie stan wody na gruncie obejmował m.in. rów odwadniający na działce skarżącej nr 2 usytuowany w ciągu "wodnicy" biorącej początek na działce nr 1, przebiegający następnie przez działkę nr 5 (obecnie 6), nr 2 i nr 3, aż do działki nr 8. Uznał też za wykazane zasypanie tego rowu w 2010 r. na działce skarżącej. W świetle m.in. jednoznacznej w tym względzie opinii biegłego mgr inż. M. K., rowem tym odprowadzane były wody opadowe i roztopowe z terenów sąsiednich m.in. z działki nr 1. Wody te zgodnie ze spadkiem terenu spływały bowiem w zaniżenie zlokalizowane w bezpośrednim sąsiedztwie tej działki i dalej poprzez istniejący na tej i sąsiednich działkach rów odprowadzane były do cieku [...]. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego dowolne są twierdzenia skargi, że stan ten z materiału dowodowego sprawy nie wynika. Niezrozumiałe jest zwłaszcza stanowisko, że nie mógł być on ustalony z wykorzystaniem w/w decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia [...] r., w sytuacji gdy nie była ona doręczona skarżącej jako wyłącznej właścicielce działki nr 2 i z tego powodu była dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 4 Kpa. Nie zostało bowiem wykazane, a nawet podniesione aby decyzja ta została wyeliminowana w odpowiednim trybie z obrotu prawnego. W konsekwencji ma do niej pełne zastosowanie treść art. 15 Kpa, co oznacza, że organy orzekające były nią w niniejszym postępowaniu związane. Fakt jej obowiązywania w późniejszym czasie potwierdza m.in. zalegająca w aktach administracyjnych decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. z dnia [...] r. nr [...] (karta 11 akt administracyjnych ), treść pisma Urzędu Wojewódzkiego w B. z dnia [...]r. (karta 42 akt administracyjnych), oraz Urzędu Rejonowego z Z. z dnia [...] r. (karta 45 akt adm.). Z decyzji z [...] r. wynika też zarówno przebieg spornego rowu na działce skarżącej jak i jego wymiary. Skoro był on częścią układu odwadniającego to musiał łączyć odcinki rowu na działkach sąsiednich, tj. działce nr 6 i nr 3. Takie też usytuowanie i wymiary rowu zostały określone w opinii biegłego mgr inż. M. K. Przebieg tego rowu został też zaznaczony na mapie sytuacyjnej stanowiącej załącznik do tej opinii. Takie też jego usytuowanie w terenie i wymiary zostały określone w zaskarżonej decyzji. Ustalenie w tym względzie znajdzie zatem pełne potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy. W świetle obowiązujących przepisów nie ma przy tym znaczenia, że przebieg tego rowu nie był zaznaczony na mapach tego terenu. Takie też stanowisko zajął w tym przedmiocie Sąd w wydanym w tej sprawie wyroku sygn. akt II SA/Gl 1487/12.

Skoro jest bezsporne, że przedmiotowy rów na działce skarżącej nie istnieje to oznacza to, że został zasypany, co wynika zresztą ze zgromadzonych w sprawie dowodów i co zostało też już przesądzone w w/w wyroku. Zasypanie rowu na działce nr 2 w oczywisty sposób spowodowało zmianę stanu wody na gruncie w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy, gdyż zatamowało spływ wód opadowych i roztopowych z działek położonych wyżej, w tym z działki inicjatorów postępowania J. M. i K. M. (nr 1). Do naruszenia tego doszło przy tym ze szkodą dla gruntów sąsiednich co wynika w jednoznaczny sposób ze sporządzonej opinii biegłego oraz treści protokołu oględzin z dnia 23 lipca 2014 r. (karta 218 akt adm.). Wniosek taki wynika nadto z zasad doświadczenia życiowego i najczęściej jego postawienie wbrew zaprezentowanemu w skardze stanowisku, nie wymaga w ogóle opinii biegłego. Nie trzeba bowiem wiadomości specjalnych aby stwierdzić, że zatamowanie odpływu wód opadowych i roztopowych powoduje szkodę dla nieruchomości na których wody te, pozbawione istniejącego wcześniej odpływu się gromadzą. Szkoda ta polega choćby na ograniczeniach w możliwości korzystania z zalanego terenu zgodnie z jego dotychczasowym wykorzystywaniem czy przeznaczeniem. Jest też oczywiste, że takie zaleganie wody może spowodować szkody w składniku roślinnym i doprowadzić do zawilgocenia obiektów budowlanych usytuowanych na tym terenie lub w jego pobliżu.

Sformułowany w tym przedmiocie zarzut naruszenia art. 84 § 1 Kpa nie zasługiwał zatem na uwzględnienie.

W świetle treści art. 29 Prawa wodnego, pozbawione jest też podstaw prawnych uzależnienie wydania decyzji zgodnie z § 3 tego przepisu z wymogami wynikającymi z przepisów Prawa budowlanego. Należy też podnieść, że zarzut ten nie został bliżej w skardze sformułowany i uzasadniony.

W konsekwencji zasadnie przyjęły organy orzekające, że w sprawie zaistniały przesłanki do nakazania skarżącej przywrócenia na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy na jej działce istniejącego poprzednio stanu wód w sposób określony w decyzji zaskarżonej.

Zdaniem Sądu brak jest też dostatecznych podstaw do przyjęcia, że obowiązek sformułowany w pkt 2 decyzji organu pierwszej instancji nie znajduje podstawy prawnej. Ustawa nie określa na czym ma polegać obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego wody na gruncie. Z całości unormowań zawartych w art. 29 Prawa wodnego wynika niewątpliwie wniosek, że mają one przeciwdziałać zmianom ukształtowanego na danym terenie sposobu odpływu wód opadowych, dokonywanym ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Zmiany te, jak to trafnie stwierdziło w zaskarżonej decyzji SKO, mogą być też następstwem zaniechania polegającego m.in. na braku właściwej konserwacji istniejącego na danym terenie cieku wodnego. Wniosek taki należy wyprowadzić z rozumowania a contrario z treści art. 29 ust. 2 ustawy. W konsekwencji obowiązek konserwacji rowu odwadniającego mieści się w obowiązku utrzymania dotychczasowego stanu wody na gruncie. W tym względzie nałożony w pkt 2 decyzji organu pierwszej instancji obowiązek nawiązuje też do treści ugody jaka została zatwierdzona w/w decyzją z dnia [...] r.

Na akceptacje nie zasługuje też zarzut wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 139 Kpa, w sytuacji gdy w następstwie wydania decyzji reformatoryjnej doszło jedynie do uściślenia obowiązku orzeczonego decyzją organu pierwszej instancji. Nie można tu zatem mówić o wydaniu decyzji na niekorzyść skarżącej. Nie nałożono bowiem na nią żadnych nowych czy też bardziej uciążliwych obowiązków. Uściślono tylko i to w związku z zarzutami odwołania przebieg podlegającego odbudowie na działce skarżącej rowu odwadniającego. Całkowicie dowolne jest stwierdzenie, że decyzja organu pierwszej instancji była dla skarżącej korzystniejsza bo w ogóle nie nadawałaby się do wykonania i tym samym skarżąca byłaby z jej wykonania zwolniona. Przebieg rowu zgodnie z tą decyzją wynikał bowiem, co jest oczywiste, z istniejących w terenie uwarunkowań, w sytuacji gdy odbudowany rów miał stanowić ciąg "wodnicy". W razie wątpliwości na etapie wykonania tego obowiązku mógłby znaleźć zastosowanie art. 113 § 2 Kpa, na co Sąd zwrócił już uwagę we wcześniej wydanym w tej sprawie wyroku.

Zdaniem Sądu brak jest też podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, w sytuacji gdy treść wydanego przez SKO orzeczenia odpowiada w całości treści tej normy prawnej. Fakt braku w osnowie zaskarżonej decyzji wyrzeczenia w zakresie obowiązku określonego w pkt 2 decyzji organu pierwszej instancji może być ewentualnie rozważony ale w kontekście naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. W tym zakresie w orzecznictwie i doktrynie występuje zdecydowana rozbieżność poglądów. Niewątpliwie bardziej czytelne byłoby orzeczenie organu odwoławczego w którego osnowie stwierdzono by utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji w pozostałej części. Brak takiego wyrzeczenia w osnowie decyzji nie oznacza jednak, że w tym zakresie organ odwoławczy nie rozpoznał odwołania, gdy odniósł się do tego w uzasadnieniu swojego orzeczenia. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W końcowej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji SKO za zasadne uznało bowiem nałożenie na skarżącą obowiązku konserwacji odtworzonego odcinka rowu odwadniającego. W takiej sytuacji zasadne jest przyjęcie, że w zakresie pkt 2 decyzji organu pierwszej instancji została ona utrzymana w mocy. Nawet gdyby jednak przyjąć inaczej to skarżącej przysługiwało prawo złożenia wniosku o uzupełnienie tej decyzji (art. 111 Kpa). Skoro tego nie uczyniła to należy domniemywać, że uznała, iż w tej części decyzja organu pierwszej instancji została utrzymana w mocy, o czym świadczy też treść uzasadnienia skargi i sformułowany zarzut nałożenia na nią tego obowiązku bez podstawy prawnej.

Na akceptację nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 15 Kpa w zw. z art. 107 § 1 Kpa. Wbrew stanowisku skarżącej decyzje organów obu instancji zawierają oznaczenie stron postępowania biorących w nich udział, w szczególności oznaczono w nich skarżącą jako zobowiązaną do wykonania wynikających z tych decyzji obowiązków. Z żadnego przepisu nie wynika, że oznaczenie pozostałych, poza zobowiązanymi z decyzji stron, nie mogło nastąpić przez ich wymienienie jako podmiotów, którym decyzja ma być doręczona. W szczególności brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do przyjęcia, że takie oznaczenie tych stron powoduje skutek o jakim w skardze mowa tj. przyjęciem, że decyzja w ogóle nie została wydana i w konsekwencji, że z naruszeniem art. 15 Kpa sprawa nie została w danej instancji w ogóle rozpoznana.

W pełni podzielić też należy stanowisko SKO co do braku podstaw wyłączenia Wójta Gminy L. od orzekania w niniejszej sprawie. Sformułowany w tym względzie w skardze zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 7 i § 3 Kpa pozostaje w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy w oczywistej sprzeczności z treścią tych przepisów. Uczestniczka postępowania K. M. nie była bowiem przełożoną Wójta jak również nie była w rozumieniu tych przepisów pracownikiem organu orzekającego w pierwszej instancji.

Za w pełni zasadne należy też uznać stanowisko SKO co do doręczenia decyzji organu pierwszej instancji skarżącej i jej córce, a nie w imieniu skarżącej jej adwokatowi, w sytuacji gdy w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie złożono w tym względzie stosownego pełnomocnictwa, zgodnie z treścią art. 33 § 2 i § 3 Kpa. Tylko bowiem wówczas zgodnie z treścią art. 40 § 2 Kpa pisma doręcza się pełnomocnikowi. Stosowne pełnomocnictwo zostało dla adwokata W. G. dołączone dopiero do odwołania. Nawet gdyby jednak przyjąć, że doszło w tym względzie do naruszenia art. 40 § 2 Kpa, to w żaden sposób nie zostało wykazane aby uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy p.p.s.a., a to w sytuacji gdy H. W. w ustawowym terminie wniosła od decyzji Wójta Gminy L. odwołanie.

Również działając z urzędu w związku z treścią art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania legalności zaskarżonej decyzji.

Z tych wszystkich względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.