Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 467/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 33, art. 7 ust. 1 ,
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: art. 13k ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 1/13 w sprawie ze skarg A. K. na decyzje Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 1/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu sprawy ze skarg A. K. na decyzje Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2012 r. w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.), uchylił zaskarżone decyzje oraz poprzedzającą je decyzję organu I instancji, stwierdzając, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny sprawy.

W dniu [...] października 2011 r. o godz. 11:15 w miejscowości P., na drodze krajowej nr 81 został zatrzymany do kontroli samochód ciężarowy o dmc do 3,5 t. marki Citroen Jumper z przyczepą lekką marki Sam, którym kierował A. K.. Ww. zespół pojazdów, którego dopuszczalna masa całkowita wynosiła 4050 kg, poruszał się na odcinku drogi krajowej nr 81 klasy GP pomiędzy granicą miasta K. a S. bez uiszczenia wymaganej opłaty elektronicznej. Powyższy fakt został zarejestrowany przez skaner urządzenia kontrolnego znajdującego się na wyposażeniu mobilnej jednostki kontrolnej Inspekcji Transportu Drogowego. W trakcie kontroli stwierdzono w pojeździe brak urządzenia elektronicznego służącego do pobierania opłat za przejazd po drogach krajowych. Ustalono również, że do kontrolowanego pojazdu nie zostało przypisane żadne urządzenie OBU (brak kontraktu).

Ponadto, na podstawie danych zawartych w systemie stwierdzono przejazd powyższym zespołem pojazdów bez uiszczenia opłaty elektronicznej na odcinku granica m. K. – S. (z wyłączeniem m. Ż.) w dniu [...] października 2011 r. godz. 10:40:38 (CEST) bramownica nr DK81 0015.6 PEF 0(2134) znajdującą się na kilometrze 15 + 600 m ww. drogi.

Decyzją z dnia [...] października 2011 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 6.000 (sześć tysięcy) złotych za przejazd po drodze krajowej w dniu:

- [...] października 2011 r. o godz. 10:40:38 (CEST)

- [...] października 2011 r. o godz. 11:15 (CEST)

bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Powołując się na art. 13k ust. 4, art. 131 ust. 1 pkt 2, art. 13 ust. 1 pkt 3 i 13k ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm. – dalej: u.d.p.) organ stwierdził, że kara za brak uiszczenia opłaty za przejazd po drodze lub odcinku drogi płatnej wynosi 3000 złotych, a więc w związku ze stwierdzeniem dwóch naruszeń nałożono na skarżącego karę w wysokości 6000 zł.

Od powyższej decyzji A. K. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, stwierdzając, że wydanie w trakcie kontroli postanowienia o wszczęciu postępowania i jednocześnie decyzji uniemożliwiło mu skuteczne odniesienie się do postawionych zarzutów, a także spowodowało naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Nie zgodził się ze stanowiskiem, że wystarczającym dowodem na powstanie naruszenia jest poruszanie się po odcinku drogi płatnej, który jest wskazany jedynie w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 80, 433 – dalej: rozporządzenie RM z 22 marca 2011 r.). Skarżący był bowiem przekonany, że znajduje się na drodze, na której nie obowiązuje opłata elektroniczna, a jego wyjaśnienia zostaną uwzględnione przez inspektora prowadzącego kontrolę. Zaakcentował również, że droga nie była oznakowana jako płatna.

Główny Inspektor Transportu Drogowego (GITD) postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. z urzędu wyłączył do odrębnego postępowania sprawę w zakresie kary nałożonej decyzją z dnia [...] października 2011 r. za przejazd w dniu [...] października 2011 r. o godzinie 10:48:38 (CEST) po drodze krajowej nr 81, granica m. K. – S. (z wyłączeniem miasta Ż.).

Następnie dwiema decyzjami z dnia [...] października 2012 r.:

- nr [...]

- nr [...]

utrzymał w mocy decyzję organu I instancji o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 3000 zł za każdy przejazd wykonywany bez uiszczenia opłaty elektronicznej.

W uzasadnieniu powyższych decyzji organ wywiódł, że ustawodawca nie przewidział możliwości sumowania kar pieniężnych za kilka naruszeń, stanowiące odrębne sprawy administracyjne w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. za naruszenia opisane w art. 13k ust. 1 i 2 u.d.p., w jednej decyzji administracyjnej. Z tych względów należało wyodrębnić tyle spraw administracyjnych, ile w protokole kontroli stwierdzono przejazdów, za które nie uiszczono opłat elektronicznych, aby każda stanowiła podstawę do wydania odrębnej decyzji w przedmiocie utrzymania kary pieniężnej w wysokości 3000 zł.

W ocenie organu odwoławczego, z materiału dowodowego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że zespół pojazdów poddany kontroli w dniu [...] października 2011 r. poruszał się po drodze wymienionej w rozporządzeniu RM z dnia 22 marca 2011 r. i za żaden z dwóch przejazdów wymienionych w decyzjach nie została uiszczona opłata, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. Według organu, z pisma K. T. S. Sp. z o.o. (który jest podmiotem odpowiedzialnym za obsługę krajowego systemu poboru opłat) z dnia [...] lutego 2012 r. w sposób niebudzący wątpliwości wynika bowiem, że za każdy z ww. przejazdów opłata elektroniczna nie została uiszczona, gdyż użytkownik pojazdu nie miał podpisanej umowy z operatorem systemu viaToll, tym samym nie mógł on uiścić opłaty elektronicznej.

Organ wskazał także, że o zaliczeniu do kategorii drogi krajowej, za którą pobiera się opłatę elektroniczną, rozstrzygają wyłącznie przepisy ustawy o drogach publicznych i rozporządzeń wykonawczych, nie zaś znak drogowy. Znaki drogowe mają bowiem charakter znaków informujących, a nie znaków zakazu lub nakazu. Podstawą wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 13k ust. 1 u.d.p. było nieuiszczenie opłaty elektronicznej określonej w przepisach ustawy o drogach publicznych na odcinku drogi wymienionym w rozporządzeniu wykonawczym, a nie niezastosowanie się do znaku drogowego, który w tym zakresie nie kreuje obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. W rozpatrywanej sprawie nie bez znaczenia jest fakt, że skarżący nie miał w pojeździe urządzenia służącego do poboru opłaty elektronicznej, bowiem nawet przy znaku informacyjnym o poborze opłaty nie mógłby dokonać jej uiszczenia.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia czynnego udziału w postępowaniu organ wskazał, że jest on bezzasadny, bowiem strona niniejszego postępowania administracyjnego była jednocześnie osobą kontrolowaną. Zatem brała bezpośredni udział w przeprowadzonej kontroli i miała zapewnioną możliwość zgłaszania uwag do protokołu kontroli. Strona zapoznała się z treścią naruszenia oraz sposobem w jaki dokonano ustalenia naruszenia. Była także poinformowana o treści art. 10 k.p.a.

Powyższe decyzje zostały zaskarżone przez A. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. odrębnymi skargami, zarejestrowanymi pod sygnaturami akt: VISA/Wa 1/13 i VISA/Wa 2/13 oraz połączonymi do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Sąd I instancji uwzględnił skargi, aczkolwiek nie podzielił zarzutów co do wydania dwóch odrębnych decyzji wskutek jednej kontroli drogowej, a także co do naruszenia art. 10 k.p.a. Podstawą uchylenia zaskarżonych decyzji było to, że organ nie odniósł się do zarzutu skarżącego, iż na dzień kontroli sporny odcinek drogi krajowej nr 81 nie był oznakowany jako płatny, gdyż nie było na nim ani tabliczki T-34, ani znaku drogowego D-39a. Sąd wywiódł, że organ błędnie uznał, iż w sprawie obojętna dla nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. jest okoliczność właściwego oznakowania drogi, po której poruszał się pojazd kierowany przez skarżącego - jako drogi płatnej. Zdaniem Sądu, dla właściwego zrekonstruowania wymienionej normy konieczne jest ustalenie czy droga ta była oznaczona zgodnie z wymogami ustalonymi w przepisach aktów wykonawczych, do których odwołał się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 sierpnia 2013 r. (sygn. akt II GSK 1467/12). Wskazując na regulacje zawarte w rozporządzeniu Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. Nr 170, poz. 1393), rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 220, poz. 2181), rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 czerwca 2011 r. zmieniającym ww. rozporządzenie z dnia 3 lipca 2011 r. oraz wynikające z art. 7 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, Sąd I instancji podzielił pogląd wyrażony w ww. wyroku NSA z dnia 21 sierpnia 2013 r., że z unormowań tych wynika, iż zarządcy dróg zobowiązani zostali do oznakowania dróg, na których pobierana jest opłata elektroniczna tabliczkami T-34. Sąd wywiódł, że znaki kierunku i miejscowości wraz z tabliczką T-34, stanowią dla użytkowników dróg informację, na jakiej drodze się znajdują i czy za przejazd tą drogą pobierana jest opłata elektroniczna. Znaki te jednocześnie umożliwiają uczestnikom ruchu podjąć decyzję, co do wyboru drogi, płatnej bądź bezpłatnej. Oznacza to, że znak drogowy w postaci tabliczki T-34 wskazuje odcinek drogi, na którym pobierana jest opłata. Przejazd po drodze oznaczonej znakiem T-34 bez uiszczenia stosownej opłaty elektronicznej stanowi naruszenie treści tego znaku. Zdaniem Sądu oznacza to, że obok funkcji informacyjnej znak T-34 zawiera zakaz poruszania się po drodze krajowej bez opłaty, a zatem łączy w swojej treści zarówno funkcję informacji, jaki i zakazu lub zobowiązania do określonego zachowania (...). W świetle powyższych rozważań, należało stwierdzić, że umieszczona pod znakiem drogowym tabliczka E-34 konkretyzuje obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym. Brak odpowiedniej informacji o płatnym odcinki drogi, uniemożliwia użytkownikowi drogi zorientowanie się, na jakiej drodze znajduje się i dokonania odpowiedniego wyboru pomiędzy drogą płatną a alternatywną drogą bezpłatną. Korzystającego w takiej sytuacji z drogi płatnej, nieoznaczonej tabliczką E-34, nie można obciążać odpowiedzialnością za nieuiszczenie opłaty i wymierzać karę pieniężną.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

1) prawa materialnego, tj. art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p., przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej za nieuiszczenie opłaty elektronicznej jest ustawienie znaku drogowego, podczas gdy z treści przepisu art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. taki warunek nie wynika;

2) prawa materialnego, a to art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p., przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej z art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. jest doprowadzenie do stanu zgodnego z zasadami państwa prawa poprzez odpowiednie oznakowanie drogi, tak, aby korzystający z dróg publicznych mieli świadomość ciążącego na nich obowiązku, podczas gdy taka interpretacja art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. uzależniająca obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej (a tym samym nałożenia kary pieniężnej za niewykonanie tegoż obowiązku) od ustawienia znaku drogowego, tj. od elementu niepewnego, zależnego wyłącznie od woli zarządcy drogi krajowej, narusza językową wykładnię obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej wynikającego z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. w zw. z art. 13 k ust. 1 pkt 1 u.d.p., a tym samym niweczy ustalenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej wyłącznie od elementu pewnego, który może ustalić niejako "z góry" bez potrzeby sprawdzania go na każdym odcinku, bowiem wynikającego z przepisów powszechnie obowiązujących oraz rozporządzenia wydanego na podstawie delegacji ustawowej art. 13 ust. 6 u.d.p., co narusza wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadę demokratycznego państwa prawnego;

3) prawa materialnego, a to § 65 ust. 1 i 3 rozporządzenie Ministra Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. Nr 170, poz. 1393 ze zm.), przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej za nieuiszczenie opłaty elektronicznej z art. 13 k ust. 1 pkt 1 u.d.p. jest ustawienie znaku drogowego z tabliczką T-34, który zdaniem Sądu I instancji zawiera w sobie element zakazu poruszania się bez uiszczenia opłaty elektronicznej lub zobowiązania się do takiego zachowania, podczas gdy z treści przepisu art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. taki warunek nie wynika, a ponadto ten rodzaj znaku drogowego nie zawiera w sobie elementu zakazu lub zobowiązania do określonego zachowania;

4) prawa materialnego, a to § 65 ust. 1 i 3 rozporządzenie Ministra Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. Nr 170, poz. 1393 ze zm.), przez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, iż ustawienie znaku drogowego z tabliczką T-34 na odcinku drogi krajowej jest elementem koniecznym do ustalenia nieuiszczenia opłaty elektronicznej, podczas gdy powyższe przepisy nie składają się na zakres obowiązków związanych z uiszczeniem opłaty elektronicznej;

5) przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8 art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. z 2013 poz. 267 - zwanej dalej k.p.a.), które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w bezpodstawnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ nie przeprowadził w sposób wystarczający postępowania wyjaśniającego, w zakresie prawidłowego oznakowania odcinka drogi, po którym realizowany był sporny przejazd, podczas gdy powyższa okoliczność faktyczna nie jest okolicznością istotną dla rozpoznania sprawy, bowiem znak drogowy z tabliczką T-34 nie mieści się w definicji normatywnej drogowego znaku zakazu, jak również nie jest znakiem zobowiązującym do określonego zachowania, a zatem nie może być elementem kreującym obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., a w konsekwencji stanowić o odpowiedzialności kierującego za niewykonanie tego obowiązku i możliwości zastosowania wobec niego sankcji w postaci nałożenia kary pieniężnej za nieuiszczenie opłaty elektronicznej, co tym samym oznacza, że nie jest to okoliczność faktyczna, będąca podstawą nałożenia kary pieniężnej za nieuiszczenie opłaty elektronicznej, a zatem jako nieistotna nie podlega badaniu w postępowaniu wyjaśniającym;

6) przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, 8 art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w bezpodstawnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ nie przeprowadził w sposób wystarczający postępowania wyjaśniającego, w zakresie prawidłowego oznakowania odcinka drogi, po którym realizowany był sporny przejazd, podczas gdy powyższa okoliczność faktyczna nie jest okolicznością istotną dla rozpoznania sprawy, bowiem znak drogowy z tabliczką T-34 nie jest elementem składającym się na hipotezę normy prawnej określającej obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej oraz sankcję administracyjną za jej nieuiszczenie.

W związku z powyższym wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wyraził pogląd, że Sąd I instancji dokonał niedopuszczalnej modyfikacji treści przepisu ustawowego, jakim jest art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. poprzez dokonanie wykładni prawotwórczej tego przepisu, błędnie powołując się na art. 2 Konstytucji RP. Ustawodawca nie uzależnił obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej (a tym bardziej sankcji za jej nieuiszczenie) od ustawienia znaku drogowego. Takiego stwierdzenia brak w obowiązujących przepisach prawa. Ponadto Sąd I instancji błędnie uznał, że obok funkcji informacyjnej znak T-34 zawiera zakaz poruszania się po drodze krajowej bez opłaty, a zatem łączy w swojej treści zarówno funkcje informacji, jak i zakazu lub zobowiązania do określonego zachowania. Tymczasem znaki drogowe, które nie zostały zakwalifikowane do kategorii znaków drogowych zakazu, nie mogą mieć takiego charakteru. Stosownie zaś do ust. 3 § 65 rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych, umieszczona pod znakiem tabliczka T-34 oznacza, że za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym pobiera się opłatę elektroniczną. Z żadnego przepisu ustawy o drogach publicznych, jak i z aktów wykonawczych nie wynika stwierdzenie, z którego można wywodzić uzależnienie opłaty elektronicznej od ustawienia znaku drogowego. Konkretyzacja obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej wynika z treści rozporządzenia wydanego w oparciu o delegację art. 13 ust. 6 u.d.p., a nie ze znaku drogowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie przyczyny nieważności postępowania określone w § 2 tego przepisu, które w niniejszej sprawie nie wystąpiły. Rozpoznanie sprawy wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje jej w całokształcie.

Zważywszy na powyższe, skarga kasacyjna organu nie jest trafna.

Istota zarzutów opartych o naruszenie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania sprowadza się do jednej kwestii. Mianowicie, czy dla nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. ma znaczenie oznaczenie drogi publicznej stosownymi znakami drogowymi z tabliczką T-34. Innymi słowy, czy fakt ten, w zakresie stosownego oznaczenia drogi, jest przesłanką odpowiedzialności kierującego uwzględnioną przez art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p., czy też jest prawnie obojętny dla zrekonstruowania normy prawnej zawartej w powołanym przepisie ustawy o drogach publicznych stanowiącym podstawę materialnoprawną zaskarżonych decyzji.

Kwestia prawna będąca przedmiotem zarzutów kasacyjnych w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego została jednolicie rozstrzygnięta. Reprezentatywne stanowisko judykatury w tym zakresie zostało przedstawione w powołanym przez Sąd I instancji wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2013 r. (sygn. akt II GSK 1467/12), a także w orzeczeniu z dnia 21 sierpnia 2013 r. (sygn. akt II GSK 1692/12, opubl. ONSAiWSA 2014, czy z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1434/12).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę powyższe stanowisko podziela.

W związku z powyższym wskazać należy, że zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. i art. 13ha ust. 1 u.d.p. korzystający z dróg publicznych obowiązani są do ponoszenia opłaty elektronicznej za przejazdy po drogach krajowych lub ich odcinkach pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 1137, dalej: prawo o ruchu drogowym), za które uważa się także zespół pojazdów, składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej. W oparciu o upoważnienie zawarte w art. 13 ust. 6 u.d.p. w dniu 22 marca 2011 r. zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej. Zgodnie z § 2 tego rozporządzenia opłatę elektroniczną pobiera się na drogach krajowych lub ich odcinkach klasy – określonych w załączniku nr 1 i 2 do tego rozporządzenia.

Natomiast rozporządzenie Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz.U. Nr 170, poz.1393) wydane na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908), określa znaki i sygnały drogowe obowiązujące w ruchu drogowym, ich znaczenie i zakres obowiązywania. Konkretne znaczenie znaku, z wyjątkiem znaków ostrzegawczych, wynika z treści danego znaku lub objaśnienia zawartego w treści rozporządzenia. Zgodnie z § 1 ust. 4 w związku z § 2 ust. 4 rozporządzenia napis lub symbol umieszczony na tabliczce pod znakiem drogowym stanowi integralną część znaku. Z kolei z § 65 ust. 3 tegoż rozporządzenia wynika, że umieszczona pod znakiem E-15a, E-15c albo E-15d, tabliczka T-34 oznacza, że za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym pobiera się opłatę elektroniczną. Przepis ten został dodany na podstawie rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 czerwca 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz.U. Nr 124, poz.705) z dniem 30 czerwca 2011 r.

Na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 3 prawa o ruchu drogowym, uwzględniając konieczność zapewnienia czytelności i zrozumiałości znaków i sygnałów drogowych dla uczestników ruchu drogowego, Minister Infrastruktury rozporządzeniem z dnia 3 lipca 2003 r. określił szczegółowe warunki techniczne dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. Nr 220, poz. 2181). Następnie rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 czerwca 2011 r. zmieniającym powyższe rozporządzenie, ustalono, że tabliczkę T-34 umieszcza się na drogach krajowych objętych systemem elektronicznej opłaty drogowej pod znakiem z numerem autostrady E-15c, drogi ekspresowej E–15d lub innej drogi krajowej E–15a, występującym samodzielnie (§ 6.3.7.9.).

Natomiast z treści art. 7 ust. 1 prawo o ruchu drogowym wynika, że znaki i sygnały drogowe wyrażają ostrzeżenia, zakazy, nakazy lub informacje. Wykładnia językowa tego przepisu, jak wywiódł Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 stycznia 2004 r. (sygn. akt P 9/03, OTK-A 2004/1/4), nie wyklucza funkcjonowania znaków drogowych łączących w swojej treści kilka funkcji.

Powyższe zatem oznacza, że znaki kierunku i miejscowości wraz z tabliczką T-34, stanowią dla użytkowników dróg informację, na jakiej drodze się znajdują i czy za przejazd danym odcinkiem drogi pobierana jest opłata elektroniczna. Znaki te jednocześnie umożliwiają uczestnikom ruchu podjąć decyzję, co do wyboru drogi płatnej bądź bezpłatnej.

Taka wykładnia wskazanych przepisów, wbrew zarzutom kasatora, nie oznacza prawotwórczej wykładni art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p., a wręcz przeciwnie została dokonana zgodnie z regułami wynikającymi z art. 2 Konstytucji RP. Oznacza to, że obowiązek ponoszenia opłaty elektronicznej wynika bezpośrednio z przepisów ustawy o drogach publicznych. Jednakże istotnym elementem stanu faktycznego sprawy, dającym podstawę do wymierzenia kary pieniężnej w oparciu o art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. jest ustalenie, czy droga, po której był wykonywany przejazd pojazdu samochodowego w rozumieniu art. 2 pkt 33 prawa o ruchu drogowym, była należycie oznaczona, jako ta, na której istnieje obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej. Brak takiego ustalenia ma znaczenie dla nałożenia stosownej kary pieniężnej.

Wbrew zarzutom kasatora, odmiennej wykładni zakwestionowanych w skardze kasacyjnej przepisów nie uzasadnia argumentacja odnosząca się do rozróżnienia istoty znaku nakazu i informacyjnego, aczkolwiek co do zasad ogólnych jest ona merytorycznie trafna. Istota rozpoznawanej sprawy w spornej kwestii nie dotyczy bowiem tego, jak traktować oba rodzaje znaków z punktu widzenia możliwości kształtowania sytuacji prawnej podmiotu, tylko tego, jakie fakty należy ustalić, by można przyjąć, że kara została nałożona w sposób legalny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przypisanie takiego waloru decyzji musi wychodzić z założenia, że okoliczności, które powodują nałożenie kary, są tak ukształtowane przez prawo, iż nie ma wątpliwości co do przejrzystości działania organu nakładającego karę. Wymóg taki jest spełniony, gdy państwo realizuje nałożone przepisami prawa obowiązki, w tym oznacza w prawem nakazany sposób płatne odcinki dróg, na których mogą być nakładane kary za brak opłaty. Systemowi elektronicznego poboru opłat towarzyszy odpowiednie oznakowanie istnienia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej na drogach. Skoro więc ustawa nałożyła obowiązek oznaczenia drogi płatnej znakiem drogowym z tabliczką informacyjną o płatnym charakterze przejazdu, to wykonanie tego obowiązku przez administrację musi mieć znaczenie dla nałożenia kary pieniężnej.

Reasumując, za nietrafny należało uznać pogląd prezentowany przez kasatora, że w sprawie o nałożenie kary pieniężnej za brak uiszczenia opłaty elektronicznej istotne jest tylko to, czy opłata została uiszczona i istnienie przepisu prawa stanowiącego, że na danym odcinku drogi istnieje obowiązek ponoszenia opłaty elektronicznej przez konkretne podmioty.

W konsekwencji za nietrafne należało uznać zarzuty naruszenia prawa materialnego sformułowane w pkt 1-4 petitum skargi kasacyjnej.

Nie są też zasadne zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania sformułowane w pkt 5-6 petitum skargi kasacyjnej. Nietrafność tych zarzutów jest prostą konsekwencją bezzasadności zarzutów dotyczących prawa materialnego. Skoro prawidłowość oznakowania odcinka drogi, po którym realizowany był sporny przejazd, jest istotną okolicznością faktyczną mającą zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, to nie jest trafne stanowisko, że ustalenie tej okoliczności nie ma wpływu na wynik sprawy. W sytuacji gdy za prawidłowy uznano pogląd Sądu I instancji, że nie jest prawnie obojętna dla nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. okoliczność właściwego oznakowania drogi, po której poruszał się pojazd skarżącego – jako drogi płatnej, zarzuty dotyczące wskazanych przez kasatora przepisów postępowania związane z ustaleniem stanu faktycznego sprawy nie można uznać za zasadne.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.