Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1390/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2017-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151 P.p.s.a.
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 lutego 2017 r. sprawy ze skargi M. C.-S. i P. S. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Starosta na podstawie art. 124 ust. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7 i art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), po rozpatrzeniu wniosku Spółki A., ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości oznaczonych w ewidencji Nr [...] ha oraz nr [...] ha, obręb , gm. stanowiących własność M. C.-S. i P. S. na zasadach wspólności ustawowej małżeńskiej majątkowej, poprzez zezwolenie Spółka A. na realizację celu publicznego polegającego na przebudowie sieci elektroenergetycznej SN (średniego napięcia), tj. posadowieniu na części działki nr [...] stacji transformatorowej 15/0,4 kV oraz ułożeniu na tejże działce linii kablowej SN 15 kV (podziemnej) oraz - w przypadku działki nr [...] - ułożeniu linii kablowej SN 15 kV (podziemnej).

Odnośnie działki nr [...], ograniczeniem objęto pas gruntu o pow. [...] m2, zajmujący powierzchnię pod projektowaną stację transformatorową oraz grunt o pow. [...] (tj. teren o dł. m i szerokości m - liczony po m z obu stron osi kabla) obejmujący pas techniczny pod projektowaną linie kablową. W ramach zezwolenia na ograniczenie starosta wyraził zgodę na wstęp na nieruchomość w celu wykonania prac budowlano-montażowych, związanych z inwestycją oraz czynności związanych z konserwacją , usuwaniem awarii i eksploatacją wybudowanych urządzeń infrastruktury. Przebieg inwestycji przez nieruchomość określony został w załączniku graficznym nr [...]do decyzji.

Dla działki nr [...] wyznaczono obszar ograniczenia obejmujący pas gruntu o pow. tj. o długości m i szerokości m (pas techniczny liczony po m z obu stron osi kabla). W ramach zezwolenia na ograniczenie starosta i w tym przypadku wydał zgodę na wstęp na nieruchomość w celu wykonania prac budowlano-montażowych, związanych z inwestycją oraz czynności związanych z konserwacją, usuwaniem awarii i eksploatacją wybudowanych urządzeń infrastruktury. Przebieg inwestycji przez nieruchomość określony został w załączniku graficznym nr [...]do decyzji.

Do decyzji o ograniczeniu dołączone zostały kopie map zasadniczych w skali 1:500 z przebiegiem projektowanych linii kablowych oraz granicami posadowienia projektowanej stacji transformatorowej oraz zaznaczoną strefą pasa technicznego.

Starosta (w pkt 5 decyzji) zobowiązał również inwestora Sp.

z o.o. do przywrócenia ww. działek do stanu sprzed inwestycji, niezwłocznie po zakończeniu prac lub - gdyby to było niemożliwe - wypłaty na rzecz właściciela stosownego odszkodowania.

Starosta wskazał w uzasadnieniu decyzji, iż planowana inwestycja mieści się w definicji inwestycji celu publicznego zamieszczonej w art. 6 ust. 2 u.g.n. Ponadto w ocenie organu I instancji zamierzenie budowlane wpisuje się w postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Nr XV/145/11 Rady Miejskiej z dnia 29 grudnia 2011 r. Zgodnie z zapisami tego planu, działka nr [...] położona jest na terenie oznaczonym symbolem [...] (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz [..] (teren infrastruktury technicznej - elektroenergetyka, projektowana stacja transformatorowa). Z kolei działka nr [...] położona jest na terenie oznaczonym symbolem [...] (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz istniejąca linia 15 kV do przebudowy.

Organ I instancji stwierdził nadto, że doszło do przeprowadzenia rokowań między inwestorem a właścicielami przedmiotowych działek, które zakończyły się niepowodzeniem, Jako dowód na przeprowadzenie rokowań Starosta podał korespondencję między pełnomocnikiem inwestora - firmą oraz właścicielami, a następnie pełnomocnikiem właścicieli - adw. W. K.

Organ I instancji wskazał również, że w toku prowadzonego postępowania M. C. S. i P. S. wystąpili o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej oraz dowodów z opinii biegłych z zakresu elektroenergetyki i wyceny nieruchomości na okoliczność określenia wpływu budowy stacji transformatorowej na wartość nieruchomości. Zdaniem Starosty brak jest podstaw do pozytywnego rozpatrzenia wniosku. W przedmiotowej sprawie przeprowadzenie rozprawy administracyjnej nie jest wymagane przepisami prawa. Z uwagi na fakt, że zostały zebrane odpowiednie dowody i materiały do wydania decyzji dotyczącej ograniczenia sposobu korzystania z części ww. nieruchomości i do chwili obecnej nie pojawiło się zagadnienie wymagające przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, przeprowadzenie rozprawy nie przyśpieszy ani też nie uprości prowadzonego postępowania. Ponadto wyjaśnienie przedmiotowej sprawy nie wymaga również udziału biegłych, zarówno z zakresu elektroenergetyki, jak i wyceny nieruchomości. Postępowanie dotyczące ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości ma na celu jedynie uzyskanie przez inwestora tytułu prawnego do nieruchomości w celu realizacji danego przedsięwzięcia. Kwestie dotyczące odszkodowania lub ewentualnego zmniejszenia wartości nieruchomości rozstrzygane są bowiem w odrębnym postępowaniu, dopiero po zrealizowaniu planowanej inwestycji. Starosta uznał także, że brak jest podstaw do zawieszenia postępowania na wniosek strony. W przedmiotowej sprawie istnieje obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego określający obszar lokalizacji transformatora oraz trasy linii 15 kV, a Rada Miejska nie podjęła uchwały w sprawie przystąpienia do zmiany planu w powyższym zakresie. Z uwagi jednak na fakt, iż plan został uchwalony w obecnym kształcie, tj. transformator i linia zlokalizowane są min. na terenie działek nr [...] i [...] w obrębie , gmina , to jego zapisy należy uznać za bezwzględnie wiążące. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia tezy o istnieniu zagadnienia wstępnego dotyczącego zaskarżenia zapisów planu zagospodarowania przestrzennego, a tym samym wniosek o zawieszenie postępowania w tym aspekcie jest nieuzasadniony.

Następnie, powołując się na przedstawione wyżej ustalenia Starosta stwierdził, że zostały łącznie spełnione wszystkie przesłanki pozwalające na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 ust. 1-7 u.g.n.

Od decyzji Starosty odwołanie wniósł pełnomocnik właścicieli, zarzucając jej:

- naruszenie art. 140 kc przez pozbawienie właścicieli tj. M.C.-S. i P. S. a uprawnienia do korzystania z nieruchomości z wyłączeniem innych osób naruszenie art. 77 § 1 k.p.a., poprzez wybiórczą i nie kompleksową ocenę materiału dowodowego. Ponadto, pełnomocnik właścicieli zwrócił się do Wojewody o rozpoznanie odwołania po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej, dopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu elektroenergetyki, oraz biegłego za zakresu wycenie nieruchomości, a także przesłuchania stron na okoliczności uzgodnienia stanowisk.

Wojewoda decyzją z dnia [...] na podstawie art. 138 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) w związku z art. 124 ust. 1-7 oraz art. 6 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Starosty, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołując się na treść art. 124 ust. 1 i art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazał, że udzielenie przez starostę zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości podmiotowi realizującemu konkretne przedsięwzięcie inwestycyjne, zostało uzależnione od spełnienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, ograniczenie właściciela lub użytkownika wieczystego w korzystaniu z jego nieruchomości musi nastąpić aby zrealizowany został cel publiczny, który będzie zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku - z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Po drugie, wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. powinno być poprzedzone przeprowadzeniem z właścicielem nieruchomości rokowań, mających na celu udostępnienie przez tę osobę nieruchomości w sposób dobrowolny. Istotne przy wydawaniu decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. jest precyzyjne i jednoznaczne określenie przez wydający decyzję organ administracji, zarówno przebiegu inwestycji przez nieruchomość, jak również zakresu dokonanego przez organ ograniczenia właściciela (użytkownika wieczystego) w jego prawie korzystania z nieruchomości.

Badając okoliczność przeprowadzenia rokowań między stronami organ II instancji stwierdził, że iż w dniu 29 maja 2013 r. Biuro Realizacji Projektów. wystosowało do P. S. i M. C.-S. pisma z prośbą o wyrażenie zgody na ułożenie podziemnej linii 15 kV oraz lokalizację stacji transformatorowej 15/04 kV na działce [...] oraz wyrażenie zgody na ułożenie podziemnej linii 15 kV na działce [...]. Do ww. pism dołączono mapy z projektowanym przebiegiem inwestycji oraz druki oświadczeń w przypadku ewentualnego wyrażenia zgody przez właścicieli na dysponowaniem nieruchomością dla celów budowlanych. W odpowiedzi na ww. pisma pełnomocnik właścicieli - adw. W. K. (pełnomocnictwo w aktach sprawy) wskazał w piśmie z dnia 11 czerwca 2013 r. m.in., że M. C.-S. i P. S. nie wyrażają zgody na podpisanie ww. oświadczeń. W aktach sprawy znajduje się ponadto inna korespondencja między adw. W. K. a firmą., datowania na dzień 20 marca 2015 r., 10 czerwca 2015r., oraz 14 kwietnia 2015 r., która wskazuje jedynie na wymianę stanowisk między stronami postępowania. Z treści powyższych dokumentów wynika, że podjęła próby uzyskania zgody na wejście inwestora na przedmiotowe nieruchomości w celu wykonania inwestycji, jednak do porozumienia między stronami nie doszło. W ocenie organu II instancji, rokowania pomiędzy stronami niniejszego postępowania zostały przeprowadzone w sposób prawidłowy. Zgodnie z szerokim orzecznictwem sądowoadministracyjnym art. 124 u.g.n. nie określa formy prowadzenia rokowań, jednakże mówi o spełnieniu obowiązku ich przeprowadzenia, jako przesłanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości. W praktyce oznacza to taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Zasadnym jest również powołanie stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 20 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1274/09, zgodnie z którym proces rokowań nie może przebiegać w nieskończoność, albowiem w ten sposób można skutecznie blokować niezwykle ważne inwestycje celu publicznego, zaś rozbieżności co do kwoty rekompensaty mogą być na tyle duże, że nawet znaczny upływ czasu nie doprowadziłby do osiągnięcia konsensusu. Skoro zatem inwestor określił i zaproponował właścicielowi warunki uzyskania zgody na wykonanie przedmiotowych prac a właściciel nie przyjął tych warunków, to uznać należy, że spełniony został obowiązek przeprowadzenia rokowań. Mając na uwadze powyższe, organ II instancji stwierdził, że został spełniony warunek wynikający z art. 124 ust. 3 u.g.n.

Przechodząc do oceny, czy realizowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego organ II instancji wskazał, że dla uznania inwestycji jako celu publicznego mają znaczenie przepisy art. 6 u.g.n. oraz art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Terminowi "inwestycja celu publicznego" nadano tam w sposób normatywny, a tym samym wiążący, określoną treść. Zgodnie z brzmieniem definicji zawartej w art. 2 pkt 5 tego aktu, przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania (...) stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wynika z tego wprost, że cel publiczny w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może być rozumiany inaczej niż określa to przepis art. 6 pkt 1- 9 c u.g.n., albo przepis innej ustawy, która by wyraźnie nazywała jakieś zadanie - celem publicznym. Zdaniem organu II instancji, w badanej sprawie realizacja zamierzenia budowlanego wpisuje się w definicję celu publicznego określonego w u.g.n. - co też trafnie zauważył Starosta. Należy jednocześnie zaznaczyć, że inwestor - - jako przedsiębiorstwo energetyczne zgodnie z ustawą z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne, jest zobowiązany zapewnić ciągłość i niezawodność dostaw energii, przy zachowaniu obowiązujących wymagań technicznych. Aby tak było koniecznym jest dokonywanie niezbędnych prac związanych z utrzymaniem istniejącej linii w tym również prac polegających na wymianie konstrukcji wsporczych wraz z fundamentami oraz przewodów, izolacji i osprzętu przy zachowaniu dotychczasowego parametru jakim jest długość linii oraz jej przebieg.

Następnie badając zgodność zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zwanego dalej "mpzp") organ odwoławczy podał, że skonfrontował treść wniosku inwestora z treścią uchwały oraz załącznika do tejże uchwały. Na podstawie analizy uchwały Rady Miejskiej nr XV/145/11 z dnia 29 grudnia 2011 r. (Dz.U.W.Z poz. 323 z dnia 13.02.2012 r.) stwierdzono, że działka nr [...] obręb , położona jest w jednostkach bilansowych oznaczonych symbolami [...], natomiast działka nr [...] obręb - położona jest w jednostce bilansowej oznaczonej symbolem [...]. Ustalenia szczegółowe dla terenu oznaczonego symbolem [...] określono w §15 ust.6 pkt 7 uchwały. Ustalenia te przewidują istniejącą linię 15 kV do przebudowy natomiast na terenie oznaczonym symbolem [...] ustalono funkcjonalne przeznaczenie terenu infrastruktury technicznej elektroenergetyka, projektowana stacja transformatorowa (§129 ust. 1 uchwały). Natomiast w § 129 ust. 6 pkt 2 uchwały widnieje zapis - zaopatrzenie w energię elektryczną z istniejącej napowietrznej sieci energetycznej SN, docelowo sieci kablowej przebiegającej wzdłuż drogi. Nadto, integralną częścią wspomnianej uchwały jest załącznik mapowy obrazujący przebieg ww. linii elektroenergetycznej i miejsce posadowienia stacji transformatorowej. Zamierzeniem inwestora - zgodnie z wniesionym do starosty wnioskiem z dnia 27.11.2015r. - było posadowienie kontenerowej stacji transformatorowej na działce nr [...] oraz ułożenie podziemnych linii kablowych 15 kV na działkach nr [...] i nr [...] obręb . Do wniosku, inwestor dołączył również projekt inwestycji sporządzony na mapie zasadniczej w skali 1:500, który - w ocenie organ II instancji - koresponduje z ustaleniami mpzp i załącznikiem mapowym.

W opinii Wojewody, Starosta w sposób prawidłowy ocenił zgodność zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem oraz prawidłowo uznał, iż planowana inwestycja jest inwestycją mieszczącą się w definicji inwestycji celu publicznego, określonej w art. 6 ust, 2 u.g.n. Prawidłowo również przeprowadził całą procedurę poprzedzającą wydanie decyzji, o czym świadczą dowody zgromadzone w sprawie. W związku z powyższym, w świetle przedstawionych ustaleń prawnych i faktycznych nie znaleziono podstaw do uwzględnienia argumentów pełnomocnika strony zawartych w odwołaniu. Zarzut naruszenia art. 140 kc przez pozbawienie właścicieli uprawnienia do korzystania z nieruchomości z wyłączeniem innych osób nie ma tutaj uzasadnienia. Własność nie jest prawem absolutnym i może być ograniczona, stanowi o tym m.in. art. 21 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. Z kolei art. 64 ust.3 Konstytucji stanowi, iż własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. W badanym przypadku taką ustawą jest ustawa o gospodarce nieruchomościami, a w szczególności art. 124 ust. 1. Wywłaszczenie (a więc i ograniczenie) jest dopuszczalne dopiero wtedy, gdy wymaga tego realizacja celu publicznego, a osiągnięcie tego celu w inny sposób (np. w drodze umowy cywilno-prawnej poprzedzonej negocjacjami) nie jest możliwe. Zakres ograniczenia musi też być ściśle związany z zakresem planowanej inwestycji (zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego). Należy więc mieć na uwadze powierzchnię nieruchomości podlegającej ograniczeniu, która musi być adekwatna do obszaru niezbędnego dla realizacji planowanej inwestycji. Przyjmuje się że ograniczenie powinno być możliwie w minimalnym stopniu dolegliwe dla właścicieli, toteż nieruchomość będąca przedmiotem decyzji o ograniczeniu powinna zawierać się wyłączenie w granicach inwestycji niezbędnych jednak dla prawidłowej realizacji celu publicznego. W ocenie organu II instancji ww. kryteria zostały spełnione. Zdaniem organu odwoławczego, skoro ustalenia planistyczne pokrywają się z projektowanym przebiegiem inwestycji zaproponowanym przez inwestora, to omawiane ograniczenie w prawie własności pozostaje w racjonalnej (najmniej uciążliwej) i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których je ustanowiono. Zgromadzony materiał pozwala stwierdzić, że ingerencja w prawo własności nie ma charakteru nadmiernego i prawnie niedopuszczalnego. O najmniejszej uciążliwości na nieruchomości może świadczyć również fakt, że istniejącą linię napowietrzną zastąpi linia podziemna a posadowienie stacji transformatorowej znajduje się przy granicy działki nr [...] z drogą publiczną a więc w miejscu skrajnym, to jest najmniej ograniczającym prawo własności.

Odnosząc się zaś do zarzutu o naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., organ II instancji stwierdził, że takie twierdzenie nie znajduje odzwierciedlenia w zgromadzonych dokumentach. Do naruszenia przez organ I instancji ww. przepisu doszłoby wtedy, gdyby nie zbadano wszystkich przesłanek warunkujących prawidłowe wydanie - w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. – decyzji. Zdaniem Wojewody rozstrzygnięcie zostało podjęte w oparciu o całokształt materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.) o czym świadczy treść uzasadnienia organu I instancji, w którym to uzasadnieniu starosta w sposób wyczerpujący odniósł się do każdego istotnego - z punktu widzenia niniejszego postępowania - aspektu materialnoprawnego.

Następnie, nawiązując do wniosków dowodowych opisanych w odwołaniu, organ II instancji stwierdził, że są one powtórzeniem wniosków dowodowych złożonych na etapie postępowania przed I instancją, a co do których Starosta odniósł się w uzasadnieniu swojej decyzji. Wojewoda podkreślił, że w całości podziela argumentację organu I instancji co do braku zasadności przeprowadzenia ww. dowodów. Co prawda dał czas pełnomocnikowi strony na dostarczenie wspomnianej wyżej ekspertyzy z zakresu elektroenergetyki, jednakże taka ekspertyza nigdy nie została przedstawiona. Nadto organ II instancji nie widzi powodu, aby przeprowadzić dodatkową rozprawę administracyjną, czy podejmować czynności zmierzające do uzgodnień stanowisk między stronami albowiem - podobnie jak to argumentował organ I instancji - rozprawa administracyjna nie uprości ani nie przyspieszy postępowania, jak również nie ma podstaw do konfrontowania stron postępowania na okoliczność uzgodnienia stanowisk ponieważ - na podstawie zgromadzonej dokumentacji - można stwierdzić, że strony nie zgadzają się co do podstawowej okoliczności jaką jest przeprowadzenie inwestycji w zakresie i kształcie proponowanym przez inwestora. W związku z tym, każda dodatkowa czynność podjęta przez organ nie wniesie nic nowego do sprawy co byłoby punktem zwrotnym w postępowaniu. Z kolei wniosek o powołanie biegłego z zakresu wyceny ma tutaj charakter przedwczesny ponieważ postępowanie odszkodowawcze może być wszczęte dopiero po zakończeniu robót, gdy można określić przedmiot i zakres szkód w odrębnym postępowaniu administracyjnym.

Nadto, organ II instancji wskazał, że w dniu 29 września 2016 r. drogą elektroniczną adw. W. K. przekazał do wiadomości pismo skierowane do Burmistrza Miasta i Gminy . Po analizie treści tego pisma stwierdzono, że nie wnosi ono nic nowego do przedmiotowej sprawy. Pismo stanowi bowiem zapytanie o okoliczności - jak to określił pełnomocnik właścicieli - "przeniesienia" stacji transformatorowej z działki sąsiedniej na działkę Państwa S.

Mając na uwadze całokształt przedstawionych okoliczności Wojewoda stwierdził, że zaistniały przesłanki do ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Pełnomocnik M. C.-S. i P. S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzję Wojewody zarzucając jej :

- naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędne zastosowanie przepisu art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez przyjęcie, że ułożenie sieci elektroenergetycznej i budowa stacji transformatorowej nie może być zrealizowana w innym miejscu i w inny sposób niż przez ograniczenie prawa własności M. C.-S. i

P. S.,

- naruszenie prawa materialnego przez błędne zastosowanie przepisu art. 140 Kodeksu cywilnego, przez pozbawienie M. C.-S. i P. S. uprawnienia do korzystania z nieruchomości z wyłączeniem innych osób.

Uzasadniając skargę pełnomocnik skarżących wskazał, że z ograniczeniem prawa własności, polegającym na posadowieniu na części działki nr [...] stacji transformatorowej 15/0,4 kV oraz ułożeniu na tej działce oraz na działce nr [...] podziemnej linii kablowej SN 15 kV, skarżący nie mogli się zgodzić. Wyrażone zarówno w decyzji Starosty, a następnie w decyzji Wojewody stanowisko, zdaniem skarżących, narusza ich prawo własności wyrażone w przepisie art. 140 kc oraz art. 112 ust. 3 u.g.n. przez ograniczenie przysługującego im prawa własności w sytuacji, w której istnieje możliwość nieingerowania przez organ w to prawo.

Jak wskazuje doktryna (zob. W., P.. art. 112. W: Ustawa gospodarce nieruchomościami Komentarz. Wolters Kluwer, 2015.) publicznoprawne zbawienie własności dokonywane z wykorzystaniem decyzji administracyjnej mieści się w szeroko pojmowanym pojęciu wywłaszczenia. Przy czym wywłaszczenie musi odpowiadać kilku podstawowym cechą, takim jak:

1. dotyczyć nieruchomości przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne lub dla których wydana została ostateczna decyzja o lokalizacji celu publicznego;

2. skutkować pozbawieniem lub ograniczeniem prawa własności;

3. następować dla realizacji celu publicznego, gdzie spełnione muszą być łącznie dwie przesłanki:

- cel publiczny nie może być zrealizowany w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie prawa do nieruchomości

- prawa to nie może być nabyte w drodze umowy

4. dokonywać w drodze decyzji administracyjnej.

Zdaniem pełnomocnika skarżących, organ nie uwzględnił sytuacji, czy ułożenie linii kablowej SN 15kV oraz posadowienie stacji transformatorowej na ich działce jest jedynym możliwym rozwiązaniem, a przedsięwzięcie nie może być zrealizowane w inny sposób, bez potrzeby ograniczania prawa własności. Argumentacja Wojewody oraz Starosty ograniczyła się do wskazania, że planowana inwestycja była uwzględniona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem organ, mimo istnienia przedmiotowego planu, powinien rozważyć czy ułożenie linii kablowej SN 15 kV i posadowienie stacji transformatorowej może być zrealizowane bez potrzeby ingerencji w ich prawo własności. Na uwagę zasługuje również fakt, że inwestor, którym poprzez budowę stacji transformatorowej narazi skarżących na bezpośrednie działanie immisji. Posadowienie stacji transformatorowej na działce skarżących doprowadzi do immisji hałasu oraz fal elektromagnetycznych, które wpływać będą nie tylko na komfort życia skarżących, ale również na ich zdrowie. Stacja transformatorowa jest również obiektem potencjalnie niebezpiecznym, który stanowi zagrożenie poparzenia łukiem elektrycznym czy poparzenia prądem elektrycznym. Budowa takiej stacji w sąsiedztwie domostwa skarżących jest poważnym zagrożeniem ze względu na eksplozje, które powodować może kompensacja z innymi urządzeniami elektrycznymi. Nadto, rozmieszczone wokół stacji pole magnetyczne będzie bezpośrednio przenikać do pomieszczeń wokół niej, w tym do domu skarżących.

W ocenie M. C.-S. i P. S. a, jak podał pełnomocnik, budowa takiej stacji, o ile jest to tylko możliwe, czego organ nigdy nie rozważył, mimo zgłaszanych o powołanie biegłych bądź o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, powinna być wyznaczona na terenie niezamieszkałym przez człowieka, bądź w bezpiecznej odległości od jego domostwa, a nie bezpośrednio w jego sąsiedztwie. Lokalizacja stacji transformatorowej winna być wyznaczona w miejscu bardziej odosobnionym, gdzie oddziaływanie stacji nie będzie stanowiło zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi. Powoływanie się organu I i II instancji wyłącznie na postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz spełnienia przesłanki celu publiczne jest chybione, z uwagi na art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wymienionych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te powinny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Tak więc ustawowe granice prawa własności wyznaczają nie poszczególne przepisy, lecz całokształt obowiązującego ustawodawstwa. Mogą to być zarówno przepisy prawa cywilnego (art. 140 kc), jak i administracyjnego (regulujące wymagania urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, ład przestrzenny, interes publiczny, czy zrównoważony rozwój). Nadto, ograniczając sposób korzystania z nieruchomości skarżących, organ nie wykazał, że jego działania dla celu publicznego są jedyną istniejącą możliwością realizacji tego celu. Niewykazanie przez organ konieczności realizacji inwestycji, która narusza prawo własności, uznać należy za niespełnienie wymagań jakie wiąże ustawa z wywłaszczeniem, a w konsekwencji naruszenie przepisu art. 140 kc.

Mając powyższe na względzie, w ocenie skarżących, w sprawie nie występują przeszkody natury technicznej czy też ekonomicznej dla przebudowy linii elektroenergetycznej oraz budowy stacji transformatorowej w innym miejscu niż bezpośrednio na ich działce.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Skarga nie jest zasadna, albowiem sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że jest ona zgodna z prawem.

Przedmiotem sądowej kontroli była decyzja Wojewody z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości oznaczonych w ewidencji nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [..] ha, obręb , gm. stanowiących własność M. C.-S. i P. S. a poprzez zezwolenie Spółkce A. na realizację celu publicznego polegającego na przebudowie sieci elektroenergetycznej SN (średniego napięcia), tj. posadowieniu na części działki nr [...] stacji transformatorowej 15/0,4 kV oraz ułożeniu na tej działce linii kablowej SN 15 kV (podziemnej) oraz na ułożeniu na działce nr [...] linii kablowej SN 15 kV (podziemnej).

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774) – dalej jako u.g.n., który przewiduje, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Kolejny przepis u.g.n., w art. 124 ust. 3, wprowadza dodatkową przesłankę ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, wskazując, że udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

Wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości uzależnione jest od spełnienia dwóch podstawowych warunków. Po pierwsze, jak wynika z art. 124 ust. 1 u.g.n., ograniczenie właściciela lub użytkownika wieczystego w korzystaniu z jego nieruchomości musi nastąpić aby zrealizowany został cel publiczny, który będzie zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku - z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Po drugie, jak wynika z art. 124 ust. 3 u.g.n., podmiot wnoszący o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości musi wykazać, iż stosowny wniosek poprzedził rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac. Ustawodawca daje więc pierwszeństwo umownego uregulowania kwestii dysponowania nieruchomością związanego z realizacją wymienionych w art. 124 ust. 1 u.g.n. inwestycji celu publicznego. Dopiero nieosiągnięcie porozumienia między właścicielem nieruchomości, a inwestorem, pozwala organ administracji do rozstrzygnięcie spornej kwestii w formie decyzji administracyjnej.

Podkreślenia wymaga, że w związku z tym, że decyzje wydawane na podstawie art. 124 u.g.n. naruszają interes właściciela nieruchomości poprzez ograniczenie prawa własności, ustawodawca dopuścił możliwość ich wydawania jedynie w celu umożliwienia uprawnionym jednostkom realizacji inwestycji celu publicznego, a więc takich, które są realizowane w interesie społecznym i mają służyć ogółowi (por. wyrok WSA z dnia 3 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 567/10, dostępny na http://cbois.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje kwestia, że przedmiotowa inwestycja jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n.

Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie został spełniony warunek przeprowadzenia rokowań ze skarżącymi, wszczętych pismem spółki z dnia 29 maja 2013 r., które zakończyły się brakiem porozumienia pomiędzy przedsiębiorcą a skarżącymi. Świadczy o tym zgromadzony w aktach materiał dowodowy w postaci pisemnej, wymienianej pomiędzy stronami, korespondencji (pisma z dnia 14 czerwca 2013 r., 26 czerwca 2013 r., 9 czerwca 2014 r., 20 marca 2015 r., 14 kwietnia 2015 r., 10 czerwca 2015 r.), a także wynik spotkania stron w dniu 6 lipca 2015 r. Z dokumentów tych jednoznacznie wynika, że strony nie osiągnęły konsensusu w drodze rokowań, przeprowadzonych, w ocenie Sądu, w sposób wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy. Należy podkreślić, że strony zmierzające do załatwienia sprawy - w sposób określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. - nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich swojemu adwersarzowi propozycji jej rozstrzygnięcia. Rokowania mogą zostać zatem zakończone w dowolnym czasie, chociażby gdy - w ocenie którejś ze stron - nie ma szans na zawarcie porozumienia. Nie przewidziano przy tym jakiejś szczególnej formy ich zakończenia. Oznacza to, że strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy na ich skutek dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć (por. wyrok NSA z dnia 22.02.2012 r. I OSK 357/11).

W tym miejscu wskazać trzeba, że wobec konsekwentnego stanowiska skarżących i negatywnego finału rokowań, słusznie organy obu instancji stwierdziły, że przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, której domagali się skarżący, nie wpłynie na pozytywne rozstrzygnięcie w zakresie zgody na realizacje spornej inwestycji na działkach skarżących.

Kolejny wymóg zgodności zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w ocenie Sądu, także został spełniony.

Na podstawie analizy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy w obrębach , zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej nr XV/145/11 z dnia 29 grudnia 2011 r. stwierdzić można, że działka nr [...], obręb , położona jest na terenie oznaczonym na załączniku graficznym do miejscowego planu symbolami [...], natomiast działka nr [...] położona jest w jednostce bilansowej oznaczonej symbolem [...]. Ustalenia szczegółowe dla terenu oznaczonego symbolem [...] określono w § 15 ust. 6 pkt 7 uchwały i przewidują one istniejącą linię 15 kV do przebudowy. Natomiast na terenie oznaczonym symbolem [...] ustalono funkcjonalne przeznaczenie terenu infrastruktury technicznej elektroenergetyka, projektowana stacja transformatorowa (§ 129 ust. 1 uchwały). W § 129 ust. 6 pkt 2 uchwały widniej zapis - zaopatrzenie w energię elektryczną z istniejącej napowietrznej sieci energetycznej SN, docelowo sieci kablowej przebiegającej wzdłuż drogi.

Analizując zakres wniosku inwestora w kontekście podanych wyżej zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Sąd uznał, że prawidłowo organy obu instancji ustaliły, że posadowienie kontenerowej stacji transformatorowej na działce nr [...] oraz ułożenie podziemnych linii kablowych 15 kV na działkach skarżących nr [...] i nr [...] obręb nastąpi zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego tego terenu.

Nawiązując do powyższego i do zarzutów skarżących w zakresie możliwości realizacji spornego przedsięwzięcia publicznego w innym miejscu, niż teren ich działek, podkreślić trzeba, że w świetle przedstawionych obowiązujących zapisów planu, wobec zakresu oraz rodzaju planowanej inwestycji celu publicznego, zasadne jest stanowisko inwestora, co dostrzegły organy pozytywnie rozpatrując jego wniosek w tej sprawie, że nie ma innej możliwości posadowienia kontenerowej stacji transformatorowej i ułożenia linii kablowych elektroenergetycznych w celu realizacji przebudowy istniejącej na tym terenie sieci elektroenergetycznej 15 kV, niż ujęto to w planie zagospodarowania terenu, a więc na działkach skarżących.

Rację mają też organy, że ustalenia ww. planu zagospodarowania są wiążące w postępowaniu w sprawie o wydanie zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Treść tego aktu determinuje treść decyzji wydanej w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., co wprost wynika z tego przepisu.

Sąd podziela także stanowisko organów, że skoro ustalenia planistyczne pokrywają się z projektowanym przebiegiem inwestycji celu publicznego zaproponowanym przez inwestora, to ograniczenie w prawie własności skarżących, oparte na akcie prawa miejscowego, pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których je ustanowiono. Ingerencja w prawo własności skarżących w sposób opisany w decyzji Starosty nie ma charakteru prawnie niedopuszczalnego. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Wojewody, że własność nie jest prawem absolutnym i może być ograniczona, o czym stanowi art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Z kolei postanowienie art. 64 ust. 3 Konstytucji, że ograniczenia mogą być ustanowione tylko w ustawie przesądza o tym, że dopuszczalność ingerencji w prawo własności musi mieć podstawy w regulacji ustawowej. Nie oznacza to jednak, że ograniczenie prawa własności ma wynikać z mocy samego prawa. Dopuszczalność ograniczenia prawa własności może nastąpić w wyniku działania organów władzy publicznej, podjętego w ustanowionych w ustawach formach prawnych i w oparciu o przepis prawa materialnego. Podstawy do ingerencji w prawo własności ustanawia wiele aktów o randze ustawowej i jednym z nich jest u.g.n., a w szczególności art. 124 ust. 1 u.g.n.

W ocenie Sądu, w świetle ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych w niniejszej sprawie przez organy, z uwagi na spełnienie wszystkich warunków do wywłaszczenia w postaci ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, nie może odnieść skutku zarzut skarżących odnośnie naruszenia przez organy art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez nadmierną i niezgodną z prawem ingerencję w ich prawo własności do działek objętych ograniczeniem.

Sąd nie podzielił również zarzutu strony skarżącej w zakresie naruszenia art. 112 ust. 3 u.g.n. z uwagi na okoliczność, że sporny cel publiczny mógł być zrealizowany w innym miejscu i w inny sposób niż ustalono w decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości.

Bez wątpienia ograniczenie w drodze decyzji korzystania z prawa własności nieruchomości, w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., jest jedną z wymienianych w art. 112 ust. 2 u.g.n. form wywłaszczenia. Orzekając w sprawie organ administracji musiał więc mieć na względzie wyrażoną w art. 112 ust. 3 u.g.n. zasadę, a więc że wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez ograniczenie praw do nieruchomości.

W ocenie Sądu, bezskuteczne zakończenie rokowań świadczyło właśnie o braku możliwości rozstrzygnięcia sporu w inny sposób niż przez ograniczenie praw do nieruchomości. Przypomnieć należy, że rokowania z właścicielem nieruchomości obciążonej mogą się zakończyć na różne dopuszczone przez strony sposoby, w tym także ustanowieniem służebności przesyłu. Ustawodawca przewidział w ten sposób możliwość dobrowolnego udostępnienia nieruchomości celem realizacji inwestycji celu publicznego, natomiast rozstrzygnięcie władcze organu administracji publicznej zarezerwował na wypadek odmowy ze strony właściciela wyrażenia zgody na taki rodzaj ograniczenia prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego. Jeśli strony uregulowałyby wzajemne prawa i obowiązki w drodze służebności wydawanie decyzji ograniczającej sposób korzystania byłoby bezprzedmiotowe, co jednak w rozpoznawanej sprawie nie nastąpiło, a zatem nie było możliwość zakończenia sprawy w inny sposób.

Poza tym, jak już powyżej Sąd wskazał, realizacja inwestycji na danym terenie musi korespondować z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu, co jest spełnione w rozpoznawanej sprawie. Tak więc żądanie skarżących dotyczące usytuowania w innym miejscu stacji transformatorowej, realizowanej w ramach tej konkretnej inwestycji objętej wnioskiem inwestora, nie mogło być uwzględnione przez organ.

Z kolei powoływana w uzasadnieniu ww. zarzutów kwestia uciążliwości związanych z posadowieniem spornej stacji nie podlega weryfikacji w tym postępowaniu, dotyczącym wyłącznie udzielenia zezwolenia na wykonanie inwestycji celu publicznego na nieruchomości skarżących, bez ich zgody.

Kontroli Sądu podlegały jedynie przesłanki warunkujących prawidłowe wydanie - w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. - decyzji przez organ I instancji, a więc warunek przeprowadzonych rokowań, zgodności inwestycji z definicją celu publicznego oraz miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie zaś inne aspekty lokalizacji tej inwestycji. Słusznie zatem stwierdziły organy obu instancji, że wnioski dowodowe skarżących o uzyskanie opinii biegłych z zakresu elektroenergetyki na okoliczność oddziaływania stacji transformatorowej na zdrowie oraz o wycenę nieruchomości w celu ustalenia wysokości szkód wywołanych ograniczeniem, nie podlegały uwzględnieniu, gdyż dowody te pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w celu realizacji inwestycji celu publicznego.

W ocenie Sądu, organ I instancji podjął wszelkie czynności zgodne z przepisami prawa niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego mając na względzie słuszny interes społeczny i słuszny interes obywateli, w sposób wyczerpujący zebrał, a następnie wnikliwie rozpatrzył i ocenił cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (art. 77 kpa i art. 80 kpa). Wyniki oceny materiału dowodowego organy obu instancji wyczerpująco, jasno i czytelnie przedstawiły w uzasadnieniach swoich decyzji.

Z powyższych względów Sąd uznał, że decyzje organów obu instancji zostały wydane zgodnie z prawem materialnym, w postępowaniu przeprowadzonym z zachowaniem reguł procesowych, co powoduje, że skarga nie mogła być uwzględniona, a zatem podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł w sentencji na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.