Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 277/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 183 ; art. 145 par 1 pkt 1 lit. b/; art. 145 par 1 pkt 4 kpa; art. 147 kpa, art. 138 par. 2 kpa; art. 207 par. 2 p.p.s.a.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędziowie sędzia NSA Krystyna Borkowska /spr./ sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 września 2009 r. sygn. akt II SA/Rz 685/08 w sprawie ze skargi K. S., S. S. oraz E. W. i A. W. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

I. Wyrokiem z dnia 23 września 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru budowlanego w R. z dnia [...] września 2008 r. oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lipca 2008 r. w przedmiocie rozbiórki samowolnie wykonanego zjazdu.

Zaskarżony wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

1. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., na podstawie art. 48 ust. 1 i art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nakazał J. M. dokonać rozbiórki samowolnie wybudowanego na działce gruntowej nr [...] utwardzonego zjazdu na działkę budowlaną nr [...], stanowiącą jego własność i zaznaczył, że nakaz rozbiórki obejmuje utwardzenie z płyt ażurowych o wymiarach 12,80 x 2,30 m wraz z przepustem z rur betonowych – 300 o długości 13 mb.

Organ I instancji podniósł, że nie dopatrzył się możliwości legalizacji popełnionej samowoli budowlanej, bowiem z informacji Urzędu Miejskiego w K. zawartej w piśmie z dnia [...] czerwca 2008 r. wynika, że działka nr [...] nie jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również nie wydano decyzji o warunkach zabudowy. W toku postępowania S. M. – pełnomocnik inwestora – wyjaśnił, że utwardzenie z płyt ażurowych zostało wykonane w kwietniu 2008 r., natomiast przepust był wykonany około 20 lat temu. Wyjaśnienia te zostały podważone przez współwłaścicieli drogi gruntowej i w związku z tym organ przyjął, że przepust był wykonany w okresie obowiązywania ustawy – Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r.

2. W złożonym od wymienionej wyżej decyzji odwołaniu J. M. zarzucił, że mostek utwardzony obecnie płytami ażurowymi betonowymi istnieje już 20 lat i zaistniała konieczność przeprowadzenia jego remontu. Nie nadawał się on do użytkowania. Z powodu niedrożności wjazdu, woda zalewała jego parcelę. Dodał też, że nie wykonał on nowego obiektu, a jedynie dokonał naprawy już istniejącego. Nadto, zarzucił organowi I instancji, że nie zapewniono mu czynnego udziału w sprawie, a także nie wyjaśniono wszystkich okoliczności sprawy, przez co doszło do naruszenia art. 7, 10 i 77 k.p.a.

3. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. decyzją z dnia [...] września 2008 r. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lipca 2008 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Jako podstawę prawną wskazał art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.).

W uzasadnieniu wskazał, że organ I instancji nie wyjaśnił sprawy w wyczerpujący sposób.

Organ odwoławczy wskazując na definicję pojęcia "zjazd" zawartą w art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz na treść art. 1 cyt. ustawy regulującego pojęcie "drogi publicznej" uznał, że działka nr [...] oraz, stanowiąca własność osób fizycznych i użytkowana jako droga, nie jest drogą publiczną.

Stwierdził, że w związku z powyższym zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego celem ustalenia zakresu wykonywanych robót. Nadto, organ odwoławczy zauważył, że organ I instancji pominął kwestię usytuowania rozpatrywanego dojazdu względem sieci gazowej, która przebiega wzdłuż działki nr 1846, jak też nie ustalił czy wzdłuż tej działki istnieje rów przydrożny. Dodał też, że nie mógł uzupełnić materiału dowodowego z uwagi na to, że zachodziła konieczność uzupełnienia go w znacznej części.

Skargę na decyzję organu II instancji wnieśli K. i S. S. oraz E. i A. W., domagając się nakazania J. M. dokonanie rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu i zarzucając, że naruszył ich uprawnienia wynikające ze współwłasności działki nr [...] i pogwałcił ich prawo do dysponowania wspólną nieruchomością. Materiał dowodowy wskazuje, że inwestycja jest nowym obiektem, wybudowanym na potrzeby tylko inwestora i pozbawia współwłaścicieli działki nr [...] gruntu o powierzchni 29,44 m2. Podnieśli, że przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z przepisami ogólnymi, narusza prawo własności i zasady współżycia społecznego.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu skarżących dotyczącego naruszenia własności działki nr [...], wyjaśnił, iż zarzut ten nie miał wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

W piśmie z dnia [...] kwietnia 2009 r. pełnomocnik J. M. wniósł o oddalenie skargi, wspierając się argumentacją zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i podniósł, że wybudowany mostek na drodze niepublicznej, stanowiącej własność osób fizycznych nie jest budowlą, zatem nie było wymagane pozwolenie na budowę. Natomiast przepust z rur był wykonany 20 lat temu. Położenie płyt ażurowych było remontem utwardzonego wcześniej gruzem przejazdu. W konkluzji stwierdził, że wykonane roboty budowlane były remontem.

Wyrokiem z dnia 23 września 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wyroku stwierdził, co następuje: J. M. jest współwłaścicielem działki nr [...] o pow. 0,06 ha, położonej w K. w obrębie K. G. Jest to działka zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym parterowym. Do działki tej przylega droga polna, nieutwardzona o szerokości między ogrodzeniami, wynoszącej 9,80 m, oznaczona nr ewidencyjnym [...], stanowiąca współwłasność: J. M. w 1/12 części, M. M. w 1/12 części, E. W. w 1/12 części, Z. W. w 1/12 części, A. W. w 1/6 części, E. W. w 1/6 części, K. S. i S. S. w 1/3 części. Dojście i dojazd do działki nr [...] odbywa się z drogi polnej oznaczonej nr [...]. W kwietniu 2008 r. J. M. wjazd i grunt przed częścią ogrodzenia swojej działki utwardził płytami betonowymi ażurowymi na podsypce piaskowo cementowej. Utwardzenie od strony północnej ograniczono krawężnikami betonowymi. Utwardzenie istnieje na długości 12,80 m i szerokości 2,30 m. Teren utwardzony wchodzi w obszar ww. drogi polnej. Wykonane roboty są pokazane na zdjęciach. Pod utwardzeniem znajduje się przepust w osi istniejącego rowu wykonany z rur betonowych – 300 mm na długości 13 m. W stosunku do poziomu drogi polnej przepust jest wgłębiony około 20 cm od górnej skrajni.

W toku postępowania sądowego na skutek oświadczenia uczestniczki M.M. przeprowadzono dowód z odpisu skróconego aktu zgonu, z którego wynikało, że Z., A. W. s. S. i Z. (z domu S.), ostatnio zamieszkały w K. G. zmarł w dniu [...] stycznia 1999 r., w miejscowości Z.

Spadkobiercy Z. W., bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu administracyjnym. W orzecznictwie było utrwalone stanowisko, że pozbawienie spadkobierców udziału w postępowaniu administracyjnym, stanowi podstawę do obligatoryjnego uchylenia zaskarżonej decyzji i w takiej sytuacji nie ma znaczenia, że zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony, bowiem naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu uzasadnia uchylenie decyzji, niezależnie od tego czy to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 grudnia 2002 r., sygn. akt III RN 200/01, OSNAPiUS nr 24, poz. 582).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 919/05, ONSAiWSA 2007, nr 1, poz. 7, stwierdził, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ P.p.s.a., stanowi podstawę do uchylenia decyzji w każdym przypadku naruszenia prawa strony do udziału w postępowaniu administracyjnym, ale musi to być powiązane z oceną, czy i w jaki sposób zostało zakończone postępowanie administracyjne przed wniesieniem skargi, czyli chodzi o to, aby postępowanie administracyjne było zakończone decyzją ostateczną.

Odmienny pogląd został zaprezentowany w wyroku NSA z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 754/07, na który powołała się w przedmiotowej sprawie pełnomocnik Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. gdzie stwierdzono, że w postępowaniu administracyjnym prawami procesowymi rozporządza strona tego postępowania i ta zasada w związku z art. 147 k.p.a. ma również znaczenie przy wykładni art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ P.p.s.a. Naruszenie prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym mogłoby stanowić podstawę do uchylenia decyzji, jeżeli naruszenie prawa procesowego mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W przypadku gdy zaskarżona decyzja jest zgodna z oczekiwaniami strony, której prawa procesowe zostały naruszone, nie można stwierdzić, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (powołano się też na wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 911/05).

Zdaniem Sądu I instancji naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, obliguje Sąd do uchylenia decyzji, niezależnie od tego, czy naruszenie prawa miało wpływ na wynik sprawy. Ze sformułowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ P.p.s.a., wyraźnie wynika, że odnosi się do wszystkich przesłanek wznowieniowych wyliczonych taksatywnie w art. 145 § 1 i art. 145a k.p.a., czyli również do przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Pominięcie strony w postępowaniu administracyjnym, stanowi naruszenie prawa (art. 10 § 1 i art. 61 § 4 k.p.a.), dające podstawę do uchylenia decyzji, bez względu na to, czy naruszenie miało wpływ na wynik sprawy i bez względu na art. 147 k.p.a. Przemawia za tym również zasada praworządności wyrażona w art. 7 Konstytucji RP i w art. 6 k.p.a.

Artykuł 110 P.p.s.a. stanowi, że rozprawa ulega odroczeniu, jeżeli sąd postanowi zawiadomić o toczącym się postępowaniu sądowym osoby, które dotychczas nie brały udziału w sprawie w charakterze stron. Powołany przepis dotyczy zdarzeń zaistniałych w toku postępowania sądowego (przekształcenia podmiotowe) lub odnoszących się do sytuacji określonej w art. 33 § 1 i 2 P.p.s.a. Oznacza to, że Sąd powinien zawiadomić o toczącym się postępowaniu sądowym osoby, które brały udział w postępowaniu administracyjnym, a zostały pominięte w postępowaniu sądowym lub osób, które nie brały udziału w postępowaniu administracyjnym, ale zgłosiły wniosek o dopuszczenie ich do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika postępowania.

Oznacza to, że przepis art. 110 P.p.s.a. nie dotyczy osób, które nie brały udziału w postępowaniu administracyjnym i nie zgłosiły wniosku o dopuszczenie ich do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestników. Do takich osób, którym przysługiwał status strony i nie brały udziału w postępowaniu administracyjnym, ich interes prawny ze względu na zasadę praworządności należy chronić przez zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ P.p.s.a.

W przedmiotowej sprawie administracyjnej, Z. W., jako współwłaściciel działki nr [...] (droga polna) był przez organy traktowany jako strona postępowania. W rzeczywistości nie mógł być stroną postępowania, gdyż zmarł 19 stycznia 1999 r., zatem stronami postępowania powinni być jego spadkobiercy, którzy nie zostali ustaleni. W takiej sytuacji organy naruszyły art. 10 § 1 i art. 64 § 4 k.p.a., które to naruszenie daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i tym samym do zastosowania przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ P.p.s.a.

Wszelkie pisma organu kierowane do stron postępowania powinny być kierowane osobno do każdej strony. W kontrolowanej sprawie administracyjnej pisma i decyzje kierowano do E. i Z. W. Odbiór potwierdzała jako adresatka E. W. Można przypuszczać, że gdyby pisma były kierowane osobno, to wówczas fakt śmierci Z. W. byłby ujawniony (brak doręczenia z adnotacją adresat nie żyje).

Nadto Sąd podniósł, że w toku postępowania administracyjnego pojawił się problem związany z zakwalifikowaniem robót budowlanych wykonanych przez J. M. Działka inwestora nr [...] jest działką budowlana zabudowaną budynkiem mieszkalnym ze zjazdem na drogę polną. Zjazd był nieutwardzony i jest pokazany na mapce do celów projektowych z grudnia 2005 r. Ocena sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy inwestor utwardził płytami istniejący zjazd, czy też wybudował nowy zjazd.

Roboty budowlane polegające tylko na utwardzeniu zjazdu, nie wymagają pozwolenia na budowę, lecz zgłoszenia właściwemu organowi, zaś samo utwardzenie nie jest budową w rozumieniu art. 48 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), dalej jako Prawo budowlane, zatem do takich robót wykonanych bez zgłoszenia mają zastosowanie przepisy art. 50–51 powołanego Prawa budowlanego.

Niewyjaśniona też jest sprawa czy bezpośrednio przed utwardzeniem zjazdu był wykonany przepust, czy też taki już istniał i został wyremontowany.

Uchylając obie decyzje Sąd wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji winien na podstawie postanowienia sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku po Z. W. ustalić jego spadkobierców i jego zapewnić im udział w postępowaniu administracyjnym, a jeżeli takie postępowanie nie zostało przeprowadzone, to dostosować się do unormowania zawartego w art. 30 § 5 k.p.a.; winien też ustalić, czy wzdłuż działki nr [...] przebiega sieć gazowa, a jeżeli tak, to czy jej położenie względem przedmiotowego zjazdu spełnia wymagane odległości; odnośnie kwalifikacji wykonanych robót budowlanych i zakresu dalszego uzupełnienia materiału dowodowego, winie uwzględnić wskazówki zawarte w uzasadnieniu. Powinien również przeprowadzić inne dowody zgłoszone przez strony, jeżeli mogą mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R., zaskarżając wyrok w całości.

W skardze podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez uznanie, że postępowanie administracyjne, w wyniku którego została wydana decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] września 2008 r. znak: [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lipca 2008 r. dotknięte jest wadą dającą podstawę do wznowienia postępowania, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a. oraz art. 61 § 4 k.p.a. poprzez uznanie, że w postępowaniu administracyjnym przed organami nadzoru budowlanego doszło do naruszenia zasady czynnego udziału strony i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dające podstawę do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a., art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez: a) wadliwe wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej niewyjaśnienie. Uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lipca 2008 r. znak: [...] Sąd wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że podstawą prawną uwzględnienia skargi był art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ czyli naruszenie przepisów postępowania naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale nie wyjaśniło, jaki wpływ naruszenie powołanych przepisów mogło mieć na wynik sprawy. Powoduje to, "że uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, ponieważ nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej zweryfikowania"; b) nieprzedstawienie pełnego stanu prawnego sprawy, a w szczególności stanowiska organu, które legło u podstaw zaskarżonej decyzji, w tym błędne uznanie, że w decyzji kasacyjnej organu wojewódzkiego nie zostały zawarte wskazówki, które winny być wyjaśnione w ponownym postępowaniu przed pierwszą instancją, "które to w zasadzie pokrywają się z wskazaniami Sądu co do dalszego postępowania dla organów obu instancji"; c) "wydanie nieprawidłowych wskazań co do dalszego postępowania, które są niezgodne z obowiązującym porządkiem prawnym, co uniemożliwia organom nadzoru budowlanego ponowne prawidłowe rozpoznanie sprawy administracyjnej oraz nie daje rękojmi, iż Sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia".

Nadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) poprzez naruszenie art. 3 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w zw. z art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że "zjazd który jest obiektem budowlanym (budowlą) w pewnych okolicznościach sprawy może być zakwalifikowany jako urządzenie budowlane zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, a ponadto, że jako zjazd może być zakwalifikowane połączenie drogi, nie będącą drogą publiczną, z nieruchomością położoną przy drodze, niestanowiące bezpośredniego miejsce dostępu do drogi publicznej".

W związku ze wskazanymi podstawami kasacyjnymi, na podstawie art. 176 zw. z art. 185 § 1 P.p.s.a. wniesiono o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu od skarżących, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przypisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Naruszenie prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym mogłoby stanowić podstawę do uchylenia decyzji, jeżeli naruszenie praw procesowych mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W przypadku natomiast gdy zaskarżona decyzja jest zgodna z oczekiwaniami strony, której prawa procesowe zostały naruszone, nie można stwierdzić, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny oraz powołany w nim wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2006 r. sygn. akt IOSK 911/05).

Nie można się zgodzić więc ze stanowiskiem, że dla uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ P.p.s.a. nie ma znaczenia, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony. Uchylenie aktu administracyjnego z tej przyczyny powinno zostać poprzedzone stosownym wyjaśnieniem, czy strona, która bez swej winy nie brała udziału w postępowaniu, zażądałaby uchylenia decyzji i przeprowadzenia postępowania administracyjnego z jej udziałem. Dopiero żądanie przez tę stronę uchylenia decyzji wydanej bez jej udziału byłoby podstawą do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Stosownie bowiem do art. reiści 147 k.p.a. wznowienie postępowania z ww. przyczyny nie może mieć miejsca z urzędu. "Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesie zarzut zaistnienia przesłanki wznowieniowej przed sądem administracyjnym. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone" (wyrok NSA z 16 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 832/08, wyrok NSA z 26 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 51/08).

Ponadto organ podniósł, że z załącznika do ustawy – Prawo budowlane wynika, iż zjazd został wyszczególniony w kategorii IV – elementy dróg publicznych i kolejowych dróg szynowych, jak: skrzyżowania i węzły, wjazdy, zjazdy, przejazdy, perony, rampy, a zatem ustawa Prawo budowlane wprost stanowi, że zjazd jest obiektem budowlanym i w żadnych okolicznościach sprawy nie może być potraktowany jak urządzenie budowlane, co ma swoje konsekwencje w zastosowaniu właściwego trybu –legalizacyjnego albo naprawczego (art. 50 i 51 ustawy – Prawo budowlane).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. i S. S. oraz E. i A. W. wnieśli o jej oddalenie, jako że wyrok jest zgodny w porządkiem prawnym.

Skarżący podnieśli, że ujawniona w postępowaniu sądowym sprawa braku udziału w postępowaniu administracyjnym następców prawnych Z. W. nie wpływa na wynik sprawy. Kluczowym zagadnieniem jest klasyfikacja przedmiotowej budowli i obowiązki inwestora względem tej inwestycji.

Uczestnik postępowania J. M. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji.

W uzasadnieniu podniósł, że nie można się zgodzić ze stanowiskiem Sądu, że spadkobiercy po zmarłym Z. W. nie byli zawiadamiani o toczącym się postępowaniu, gdyż żona zmarłego, która również jest spadkobiercą – E. M. była zawiadamiana o toczącym się postępowaniu i jedynie z własnej woli nie brała w nim udziału.

Decyzja II instancji było korzystna dla wszystkich stron ponieważ zmierzała do dokładnego wyjaśnienia niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach wskazanych przez stronę skarżącą w skardze kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, że z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod rozwagę wyłącznie kwalifikowane wady postępowania sądowego, wymienione w art. 183 § 2 cyt. ustawy. Ponieważ w niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z wymienionych we wskazanym wyżej przepisie przesłanek, kontrola sądu kasacyjnego ograniczała się wyłącznie do zbadania zasadności zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Przypomnieć w tym miejscu należy, że w sytuacji kiedy w skardze kasacyjnej kwestionuje się zasadność zaskarżonego orzeczenia, powołując na obydwie podstawy kasacyjne, to niezależnie od tego w jakiej kolejności zostały przytoczone, najpierw będą wymagać rozważenia zarzuty natury procesowej. Ewentualne naruszenia przepisów prawa materialnego mogą bowiem zostać właściwie ocenione dopiero na tle ustalonego prawidłowo stanu faktycznego.

1. Odnosząc się do zawartych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania stwierdzić należy, iż są one zasadne w zakresie w jakim zarzucają Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ oraz art. 141 § 4 P.p.s.a.

Kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a zatem nie zawierała merytorycznego rozstrzygnięcia. Korzystając bowiem z zawartej w tym przepisie możliwości, organ odwoławczy przyjął, iż postępowanie przeprowadzone przez organy I instancji zawiera istotne braki, wymagające jego uzupełnienia w znacznej części.

Uchylając wymienioną wyżej decyzję, a także poprzedzającą ja decyzję organu I instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż w postępowaniu przed organami pozbawieni zostali – bez własnej winy – udziału w tym postępowaniu spadkobiercy Z. M., co czyni zasadnym uchylenie decyzji obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ P.p.s.a.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do interpretacji wymienionego wyżej przepisu w odniesieniu do sytuacji określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., kiedy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Zatem czy w każdym przypadku pozbawienia strony udziału w postępowaniu sąd jest zobowiązany do uchylenia zaskarżonej – przez inną stronę – decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ P.p.s.a., czy też winien uprzednio wyjaśnić wpływ tego uchybienia na wynik sprawy, uzyskując stanowisko pominiętych w postępowaniu administracyjnym stron.

W przedstawionej wyżej kwestii dała się zauważyć w orzecznictwie – w poprzednich latach – rozbieżność poglądów. W ostatnim okresie, za ugruntowany jednak uznać należy pogląd, że naruszenie prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym stanowi podstawę do uchylenia decyzji, jeżeli naruszenie praw procesowych mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyroki NSA z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. I OSK 911/05; z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. II OSK 665/07; z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. II OSK 754/07; z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. II OSK 51/08; z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 832/08).

Skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela stanowisko zaprezentowane w wymienionych wyżej wyrokach.

Zasadą jest, że prawami procesowymi rozporządza strona postępowania. Do jej wyłącznej oceny ustawodawca zostawił też podjęcie obrony w sytuacji pozbawienia jej – bez własnej winy – udziału w postępowaniu. Stanowi o tym art. 147 k.p.a. stwierdzając, że "wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 i 145a k.p.a. następuje na żądanie strony". Treść cytowanego wyżej przepisu, a także wymieniona wyżej "zasada rozporządzalności prawami procesowymi przez stronę" ma przesądzające znaczenie dla wykładni art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ P.p.s.a.

Tak więc jeżeli strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu administracyjnym nie wniesie skargi, nie można wbrew jej stanowisku uznać, że zaistniała w sprawie okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania, na podstawie art. 154 § 1 pkt 4 k.p.a. i uchylić zaskarżoną z innych powodów i przez inne strony decyzję z przyczyny wskazanej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ P.p.s.a.

Prezentując wymieniony wyżej pogląd Sąd kasacyjny uznał w tej sytuacji za zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a.

Z uzasadnienia wyroku nie wynika aby Sąd I instancji wyjaśnił bądź rozważał kwestię czy zawarte w zaskarżonej decyzji rozstrzygniecie, którego podstawę stanowi art. 138 § 2 k.p.a. było zgodne z oczekiwaniami strony pozbawionej udziału w postępowaniu. Zauważyć przy tym należy, że żona zmarłego w 1999 r. Z. W. (też będąca jego następcą prawnym) brała udział w postępowaniu administracyjnym i zawartego w decyzji organu odwoławczego rozstrzygnięcia nie zakwestionowała.

2. Zauważyć też należy, że Sąd I instancji nie odniósł się do podstawowej kwestii jaką było zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z stanowiącym jej podstawę prawną art. 138 § 2 k.p.a. Brak jest jakiejkolwiek oceny Sądu w kontekście czy stwierdzone przez organ II instancji braki w postępowaniu wymagały przeprowadzenia postępowania w znacznej części. Z tych przyczyn za przedwczesne uznać należy odnoszenie się do zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie.

Na zasadzie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania z uwagi na przyczyny, z powodu których wyrok uchylono.