Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1630/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2006-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabela Dobosz Sędziowie WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) AWSA Wojciech Jakimowicz Protokolant Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2006 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 maja 2003 r. Nr [...] w przedmiocie obowiązku wykonania czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. I. uchyla zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego A. M. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2001r., znak [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu k. ziemskiego w K., działając na podstawie art. 80 ust. 2 pkt l w zw. z art. 83 ust. l oraz art. 81 ust. l pkt la i art. 66 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r., Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku A. M. dotyczącego samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego w budynku nr [...] na działce nr [...] w Z. odmówiono wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania tego lokalu. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podano w szczególności w nawiązaniu do dokonanych ustaleń oraz przesłanek z art. 71 ust. l Prawa budowlanego podano, że podczas oględzin nie stwierdzono w przedmiotowym lokalu prowadzenia robót budowlanych. Zrealizowane w nim już prace wykraczają poza zakres remontu bieżącego, zamiar ich wykonywania należało zgłosić do Urzędu Gminy Z. zgodnie z art. 29 ust. 2 w związku z art. 30 ust. l pkt l tej ustawy, a wobec stwierdzenia samowolnego wykonania bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia robót budowlanych innych niż budowa, tj. polegających na montażu, remoncie lub rozbiórce organ przeprowadzi dalsze postępowanie z urzędu na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Co prawda najemcy wystąpili do Urzędu Gminy w Z. o wydanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na lokal gastronomiczny zlokalizowany na działce nr [...] w Z., jednak z uwagi na wcześniejsze wykonanie w tym obiekcie robót budowlanych postępowanie to zostało zawieszone do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez organ nadzoru budowlanego. Właściciel lub osoba posiadająca prawo do dysponowania nieruchomością może wprowadzić zmianę jego funkcji dopiero po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania. W tym przypadku zmiana sposobu użytkowania nie została dokonana, gdyż nie stwierdzono funkcjonowania lokalu gastronomicznego, a zmiana umeblowania nie może być przedmiotem interwencji nadzoru budowlanego jeżeli nie stwierdzono zmiany sposobu użytkowania. W tym przypadku nie stwierdzono też wystąpienia przesłanek z art. 66 pkt 3 Prawa budowlanego, tj. użytkowania obiektu budowlanego niezgodnie z przeznaczeniem bądź w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia.

Decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] lutego 2002r., znak [...], po rozpoznaniu odwołania A. M. od powyższego rozstrzygnięcia, na podstawie art. 138 § 2 i art. 104 k.p.a. w zw. z art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r., Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) - uchylono zaskarżoną decyzję i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji uznano w szczególności za wadliwe stosowanie w sprawie art. 66 Prawa budowlanego, wskazano iż stwierdzenie wykonania robót budowlanych w warunkach określonych w art. 29 i art. 30 tej ustawy winno skutkować wydaniem orzeczenia na podstawie art. 50 - 51 w związku z art. 71 ust. 2 pkt l, przy czym jak wyjaśniono organ pierwszej instancji nie wykazał w sposób bezsporny wystąpienia przesłanek do zastosowania tego trybu bowiem wykonane już roboty budowlane, wymienione tak w protokole oględzin, jak i uzasadnieniu decyzji, nie wymagały uzyskania pozwolenia na budową ani uprzedniego zgłoszenia, co wymaga jednak dalszego wyjaśnienia. Nie podzielono też poglądu organu pierwszej instancji jakoby zmiana sposobu użytkowania obiektu nie została dokonana z uwagi na niestwierdzenie funkcjonowania w nim lokalu gastronomicznego, wskazując na zaniechanie dotychczasowego użytkowania lokalu jako mieszkalnego przez dokonanie robót budowlanych uniemożliwiających dotychczasowe z niego korzystanie. Rzeczą organu pierwszej instancji, który naruszył art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i błędnie zastosował prawo materialne miała być przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wnikliwa ocena stanu faktycznego oraz orzeczenie zgodnie z przepisami prawa.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu k. ziemskiego w K. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2002r., znak [...], na podstawie art. 71 ust. 3, art. 80 ust. 2 pkt. l w zw. z art. 83 ust. l oraz art. 81 ust. l pkt la ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r., Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) oraz art. 104 i 105 § l k.p.a. - umorzono postępowanie jako bezprzedmiotowe. Podano w tym zakresie iż przy ponownym rozpatrzeniu sprawy stwierdzono, że przeróbki i roboty remontowe wykonane wewnątrz przedmiotowego budynku nie wymagały pozwolenia na budową ani zgłoszenia, zaś jak wynika z oględzin [...] września 2001 r. oraz rutynowej kontroli z dnia [...] marca 2002r. nie zaniechano dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu. W budynku bowiem nadal znajduje się pokój mieszkalny i kuchnia, które są w pełni umeblowane i tak wykorzystywane przez zameldowanego tu T. B.. Pozostałe pomieszczenia z indywidualnym wystrojem i aranżacją wnętrza wykorzystywane są aktualnie do celów własnych, natomiast to czy zaniechano dotychczasowego sposobu użytkowania lokalu jako mieszkalnego w całości, czy w części nie może mieć wpływu na ocenę stanu faktycznego sprawy.

W wyniku odwołania od powyższego orzeczenia wniesionego w terminie przez A. M., decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2002r., znak [...], na podstawie art. 138 § 2 i art. 104 k.p.a. w zw. z art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r., Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) - uchylno zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu k. ziemskiego w K. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2002r., znak [...] i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego orzeczenia podano, że zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie, bez wnikliwego zbadania materiału dowodowego, wskazując na znacznie szerszy niż ustalony przez organ pierwszej instancji na podstawie protokołu oględzin dnia [...] września 2001 r. zakres robót ujawniony w dostępnym w aktach projekcie adaptacji przedmiotowego budynku na lokal gastronomiczny, których wykonanie potwierdziła inwentaryzacja lokalu przeznaczonego na PUB (lokal typu "fast - food" z października 2000r.) Wskazując ponownie na regulacje zawartą w art. 28 i art. 71 Prawa budowlanego polecono organowi pierwszej instancji wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy po dokonaniu wnikliwej analizy materiału dowodowego.

W toku rozpoznawania po raz kolejny sprawy, postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu k. ziemskiego w K. nr [...] z dnia [...] stycznia 2003r., na podstawie art. 80 ust. 2 pkt. l w zw. z art. 83 ust. l i art. 81 ust. l pkt l a, b i c ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r., Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) -zobowiązano inwestorów T. B., G. K. i Z. K. do przedłożenia oceny technicznej wykonanych w roku 2000 i 2001 robót budowlanych, opinii rzeczoznawców, protokołu odbioru nowo wykonanej instalacji elektrycznej oraz uzgodnienia inwestycji z zarządcą drogi ul. K. w Z..

Następnie, decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu k. ziemskiego w K. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003r., znak [...], na podstawie art. 80 ust. 2 pkt. l z zw. z art. 83 ust. l oraz art. 81 ust. l pkt. l a i art. 51 ust. l pkt. 2 w zw. z art. 71 ust. 2 pkt. l, ust. 3 i art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r., Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a. - orzeczono, że roboty budowlane wykonane bez wymaganej prawem decyzji pozwolenia na budowę w budynku mieszkalnym nr [...] na działce nr [...] w Z., mające na celu przystosowanie budynku do funkcji PUB - u lokalu gastronomicznego typu "fast - food" zostały wykonane prawidłowo i nie zachodzi konieczność nałożenia na inwestorów obowiązku wykonania zmian lub jakichkolwiek przeróbek w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu decyzji podano, że postępowanie administracyjne w sprawie wykonanych robót budowlanych w budynku nr [...] na działce [...] w Z., związanych z zamierzoną zmianą sposobu użytkowania na lokal gastronomiczny było prowadzone z uwagi na zgłoszenie przez A. M. samowoli budowlanej. Wielokrotne oględziny w trakcie postępowania nie doprowadziły do stwierdzenia funkcjonowania lokalu gastronomicznego, ujawniono natomiast wykonanie robót budowlanych mających na celu przystosowanie budynku dotychczas mieszkalnego do takiej właśnie funkcji. W toku postępowania ustalono, że dokonano częściowych wyburzeń ścian konstrukcyjnych w celu powiększenia istniejących otworów drzwiowych, wykonano szerokie przejścia pomiędzy pomieszczeniami i dodatkowe okienko podawcze, a roboty te wymagały wykonania prawidłowych nadproży, w tym łukowego. Ponadto powiększono istniejące wc., wykonano ścianki działowe oddzielające kuchnię od pomieszczenia zmywalni, flizowanie w kuchni i wc, ułożono płytki terakota w tych pomieszczeniach i sąsiednich, odremontowano opaskę betonową od strony ogrodu - przystosowując ją na podjazd dla osób niepełnosprawnych, wymieniono przewody elektryczne, zwiększając ilość punktów świetlnych. Inwestorzy złożyli do akt sprawy projekt adaptacji opracowany w 2001 r., przedstawiający stan poprzedni oraz stan projektowany. Ponieważ uwzględniając art. 71 ust. l pkt l Prawa budowlanego stwierdzono, że zrealizowano już przeróbki pomieszczeń przeznaczonych uprzednio na pobyt ludzi na cele niemieszkalne, należy uznać że zmiana sposobu użytkowania została dokonana, a w tej sytuacji w myśl art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego stosować należy odpowiednio art. 51 tej ustawy. Opracowany przez inwestorów projekt w celu zmiany sposobu użytkowania nie został zatwierdzony, inwestorzy nie uzyskali także stosownej decyzji pozwolenia na budowę ze zmianą sposobu użytkowania. Do projektu załączono natomiast uzgodnienia pod względem przeciwpożarowym, stwierdzenia zgodności z przepisami bhp oraz wymaganiami ergonomii - bez zastrzeżeń. W celu zbadania całości sprawy organ nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia niezbędnych dokumentów. Zobowiązani dostarczyli : decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] grudnia 2001r., znak [...] o wyrażeniu zgody na rozpoczęcie działalności żywnościowo-żywieniowej; opinię techniczną opracowaną w listopadzie 2002r. przez inż. E. B., stwierdzającą wykonanie robót budowlanych zgodnie ze sztuką budowlaną i obowiązującymi przepisami; postanowienie Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia [...] marca 2003r., znak [...], który nie wniósł sprzeciwu i uwag odnośnie przystąpienia do eksploatacji lokalu gastronomicznego; opinię kominiarską z dnia [...] lutego 2003r., wykonaną przez mistrza kominiarskiego R. S.; protokoły badania ochrony przeciwporażeniowej nr [...] i nr [...] wykonane przez A. G.; protokół okresowej próby szczelności instalacji gazowej z dnia [...] lutego 2003r. wykonanej przez A. F., nr uprawnień [...]; pozytywną opinię Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. co do zmiany przeznaczenia zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] (ul. K.) z indywidualnego na publiczny. Jak wyjaśniono dalej - budynek znajduje się na terenach oznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy Zielonki, zatwierdzonym Uchwałą Rady Gminy Zielonki nr 25/93 z dnia 24 czerwca 1993r. w terenie budowlanym oznaczonym 01 MZ/18,2 z podstawowym przeznaczeniem na budownictwo jednorodzinne i zagrodowe z warunkami stref 18, 2, częściowo w pasie drogi wojewódzkiej, częściowo wraz z obiektami do prowadzenia działalności usługowej i produkcyjnej, zlokalizowanymi w obrębie działki budowlanej. Inwestycja jest zatem zgodna z planem miejscowym i nie zalicza się do przedsięwzięć mogących pogorszyć stan środowiska w świetle rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska albo mogących pogorszyć stan środowiska. Nie narusza ona uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego, których ochronę zapewniają przede wszystkim przepisy techniczno - budowlane, jak również innych przepisów. Odnosząc się nadto do zarzutów A. M. złożonych do protokołu dnia [...] marca 2003r. co do opinii przeciwpożarowej oraz stanu technicznego więźby dachowej i kominów organ pierwszej instancji uznał je za nieuzasadnione wobec dokumentów i opinii zgromadzonych w przedmiotowej sprawie.

Powyższą decyzję zaskarżył w terminie A. M., który domagał się jej uchylenia w całości i wydanie orzeczenia co do istoty sprawy, albo uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżący podnosił, że wykonane roboty budowlane wymagały uzyskania przez inwestorów decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ orzekający uznał, iż pomimo tego prace zostały wykonane prawidłowo i nie zachodzi konieczność nałożenia na inwestorów jakichkolwiek obowiązków - co narusza przepis art. 48 Prawa budowlanego, którego jednoznaczna i kategoryczna dyspozycja uzasadnia wydanie nakazu rozbiórki. Skarżący wskazał następnie, że lokal gastronomiczny ze sprzedażą alkoholu i ogródkiem piwnym będzie dla niego i jego rodziny znaczną uciążliwością, między innymi praktycznie uniemożliwi korzystanie z ogrodu, spowoduje też wzrost natężenia ruchu drogowego. Od momentu rozpoczęcia prac budowlanych niemożliwe stało się również korzystanie przez skarżącego z jedynych schodów do piwnicy i na strych w tej części budynku, która jest jego własnością, co uniemożliwia normalne funkcjonowanie skarżącemu oraz jego rodzinie - co stanowi naruszenie art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego. A. M. zarzucił ponadto, że u podstaw wydanej decyzji legło błędne ustalenie dotyczące dobrego stanu techniczny budynku, gdy w rzeczywistości w wyniku przeprowadzonych robót doszło do pęknięcia ścian, więźba dachowa znajduje się w złym stanie, a jej oględziny nie zostały wykonane.

Decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 maja 2003r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § l pkt. 2 i art. 104 k.p.a. w zw. z art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r., Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.), po rozpoznaniu powyższego odwołania A. M., zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji została uchylona w części dotyczącej treści rozstrzygnięcia, a w to miejsce orzeczono o odmowie nakazania obowiązku wykonania czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem w budynku mieszkalnym nr [...] na działce nr [...] w Z., przystosowanego do funkcji PUBu - lokalu gastronomicznego typu "fast - food" przez inwestorów T. B., G. K. i Z. K..

W uzasadnieniu decyzji odwoławczej opisano dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie oraz po kontroli wydanego aktualnie rozstrzygnięcia stwierdzono, że organ pierwszej instancji uczynił zadość przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo budowlane, strony miały możliwość czynnego udziału w postępowaniu, a zaskarżona decyzja została wydana prawidłowo. Jak wyjaśniono - zakres przeprowadzonych robót budowlanych nie stanowi budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane, natomiast dyspozycja art. 48 tej ustawy dotyczy tylko i wyłącznie sytuacji, gdy bez pozwolenia wykonano budowę. Wobec tego właściwy jest zastosowany przez organ pierwszej instancji tryb art. 51 ustawy - Prawo budowlane, zaś na podstawie materiału dowodowego, zgromadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu k. ziemskiego w K. stwierdzono, że możliwe jest doprowadzenie przedmiotowych robót do stanu zgodnego z prawem. Lokal gastronomiczny nie pozostaje w sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, możliwe jest wykonanie zmiany zjazdu z drogi publicznej, a przedłożone przez inwestorów opinie świadczą o dobrym stanie technicznym budynku i o braku nieprawidłowości w przeprowadzonych robotach budowlanych. W tym stanie sprawy stwierdziwszy prawidłowość postępowania i decyzji organu pierwszej instancji znajdującej podstawę prawną w art. 51 ust. l pkt 2 w związku z art. 71 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 51 ust.4 Prawa budowlanego zreformowano jedynie jej wyrzeczenie zgodnie z treścią art. 51 ust. l pkt 2 tej ustawy.

Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazano, że nie znajdują one potwierdzenia w materiale dowodowym, kwestia uciążliwości przedmiotowego lokalu jest do rozstrzygnięcia w drodze postępowania cywilnego, w kwestii stanu technicznego budynku wypowiedziała się osoba posiadająca uprawnienia do opracowania opinii technicznej i organ nie ma podstaw do jej kwestionowania.

Wnosząc w terminie do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 maja 2003r., znak [...] A. M. kwestionował ją w całości domagając się przede wszystkim stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, zaś w wypadku nie uwzględnienia tego żądania wnosił ojej uchylenia. Skarżący zarzucał, że kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego i procesowego. Roboty budowlane należy bowiem zakwalifikować jako budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, ponieważ budową jest także przebudowa, rozumiana jako działanie nie powodująca zmiany gabarytów obiektu budowlanego, skierowane do wewnątrz tego obiektu, czasem powoduje także zmianę jego formy - a w związku z tym, zastosowanie winien znaleźć art. 48 ustawy Prawo budowlane. A. M. podnosił, że w toku całego postępowania wystąpiły w sprawie istotne uchybienia, w szczególności co do oceny zebranego materiału dowodowego. Sprzeczność ustaleń z zebranym materiałem i przemilczenie w zakresie rodzaju i zakresu wykonywanych robót budowlanych wpłynęły na nieprawidłową kwalifikację wykonanych prac. Wskazuje na to m. in. fakt, że wynik przeprowadzanych oględzin za każdym razem był inny, pomimo że stwierdzono brak nowych robót od 2000 - 2001 roku. Nie ujawniono wykonania nowego podjazdu oraz schodów na zewnątrz budynku. Skarżący wskazał, że prace naruszające elementy konstrukcyjne budynku nie mogą być kwalifikowane jako remont czy modernizacja, a opisane budowle zwiększyły powierzchnię zabudowy budynku. Podniósł również, że dotychczasowe roboty budowlane spowodowały pęknięcie w jego części budynku, co przeczy twierdzeniom o dobrym stanie technicznym budynku, na dowód czego dołączył do skargi dziesięć zdjęć.

W piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2003r. skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe wywody i wnioski oraz wskazał na nowe okoliczności, a mianowicie na decyzję Wójta Gminy Z. z dnia [...] lipca 2003 roku, znak [...], utrzymaną w mocy decyzją Wojewody M. z dnia [...] listopada 2003r., z uzasadnienia których wynika jednoznacznie, że zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu nie jest możliwa ze względu na zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zakazujące wykorzystania działki nr [...] w Z. pod wyłączną funkcję usługową. Rozstrzygnięcia tych decyzji pozostają w sprzeczności z decyzjami zapadłymi przed organami nadzoru budowlanego, opartymi na błędnych interpretacjach zapisów planu zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji, z analogicznym uzasadnieniem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważy, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 97 § l ustawy z dnia 30.08.2002r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz. 1271 z późn. zm. ) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Właściwym do rozpoznania skargi jest zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi ( art. 134 p.p.s.a. ). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść opisanych wyżej orzeczeń, okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania skargę należy uznać za zasadną wobec skuteczności niektórych podnoszonych w niej zarzutów nawiązujących do obowiązków organów administracji publicznej wynikających z art. 7 k.p.a., 77 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a., oraz z uwagi na wystąpienie dalszych niewskazywanych w niej uchybień, kwalifikowanych jako przesłanka wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § l pkt 4 k.p.a.

Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności i wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § l k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji, a także przewidziany w art. 107 § l i 3 k.p.a. obowiązek zawarcia w decyzji uzasadnienie faktycznego - które powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także uzasadnienie prawnego, zwierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę - w ramach motywowania podjętej decyzji - jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania, odzwierciedlenie tego winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji, brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy ( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14.04.2005r. III SA/Wa 180/05, zam zb. LEX nr 166546 ).

Odnosząc te ogólne uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy w pierwszej kolejności wskazać, że nie funkcjonują w obrocie prawnym decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu k. ziemskiego w K. z dnia [...] listopada 2001r., znak [...] i Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2002r., znak [...], które między innymi z uwagi na brak prawidłowych ustaleń zostały słusznie uchylone w toku instancji, stąd rozważania zostaną ograniczone do zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 maja 2003r., znak [...] i poprzedzającej jej wydanie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu k. ziemskiego w K. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003r., znak [...]. W tym kontekście należy jednak dodatkowo zwrócić uwagę na trafną eliminację jako podstawy materialnoprawnej orzekania w niniejszej sprawie art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 roku, Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) oraz stwierdzenie braku przesłanek do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § l k.p.a.

W uzasadnieniu analizowanej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu k. ziemskiego w K. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003r., znak [...], zawarto stwierdzenie, że postępowanie administracyjne w sprawie wykonanych robót budowlanych w budynku nr [...] na działce [...] w Z., związanych z zamierzoną zmianą sposobu użytkowania na lokal gastronomiczny było prowadzone z uwagi na zgłoszenie przez A. M. samowoli budowlanej. Ustalając następnie zakres wykonanych robót budowlanych oraz kwalifikując stan faktyczny jako podlegający regulacji zawartej w art. art. 71 ust. 2 pkt. l, ust. 3 i art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 roku, Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) organ pierwszej instancji nie przytacza treści przepisów, nie wyjaśnia sposobu ich stosowania i nie podaje w szczególności, czym przyjmowana samowola budowlana, przy której jak pisze prowadzono roboty budowlane różni się od stanu faktycznego regulowanego w art. 48 tej ustawy, pomimo wskazań skarżącego na wystąpienie przesłanek do stosowania tego właśnie przepisu. Wydana przez organ pierwszej instancji decyzja narusza zatem wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a sporna materia nie jest oczywista, zważywszy iż w myśl poczynionych przez organ pierwszej instancji ustaleń zrealizowane w przedmiotowym budynku w celu zmiany sposobu jego użytkowania roboty budowlane objęły nie tylko flizowanie kuchni i wc, ułożenie płytek terakota w tych pomieszczeniach oraz sąsiednich, czy wymianę przewodów elektrycznych i zwiększając ilość punktów świetlnych. Wewnątrz obiektu budowlanego -powiększono bowiem istniejące wc, wykonano ścianki działowe oddzielających kuchnię od pomieszczenia zmywalni, wyburzono częściowo ściany konstrukcyjnych w celu powiększenia istniejących otworów drzwiowych, wykonano szerokiego przejścia pomiędzy pomieszczeniami i dodatkowe okienko podawczego ( które to roboty wymagały wykonania prawidłowych nadproży, w tym łukowego ). Ponadto na zewnątrz budynku wykonano podjazd dla osób niepełnosprawnych.

Analogicznie, jako naruszającą wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. ocenić należy także decyzję organu odwoławczego, który orzekając merytorycznie uznaje za prawidłowe ustalenia organu pierwszej instancji i przyjmuje tę samą podstawę prawną rozstrzygnięcia ze zmianą dotyczącą jedynie sposobu wyrzeczenia zawartego w osnowie decyzji. Organ drugiej instancji również nie przytacza treści przepisów i nie wyjaśnia materii dotyczącej stosowania regulacji stanowiących podstawę prawna rozstrzygnięcia pomimo, że wymagają one wykładni. Nie stanowi odniesienia się do zasadniczego zarzut odwołania stwierdzenie organu drugiej instancji, że " ... zakres przeprowadzonych robót budowlanych nie stanowi budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane, natomiast dyspozycja art. 48 tej ustawy dotyczy tylko i wyłącznie sytuacji, gdy bez pozwolenia wykonano budowę..", skoro poza rozważaniami pozostaje szereg definicji ustawowych z art. 3 Prawa budowlanego, w tym definicja pojęcia budowy z punktu 6 , przez którą należy rozumieć również przebudowę. Również nieprzytoczony co do treści art. 71, który w ust. 2 definiuje co należy rozumieć przez samowolną zmianę sposobu obiektu budowlanego lub jego części jest przepisem wymagającym wykładni, w tym odróżnienia sytuacji objętych jego hipotezą pkt l gdzie między innymi mowa przeróbce pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi od przebudowy obiektu budowlanego lub jego części, a nawet dalej idącej bowiem przez użycie zwrotu - "...w szczególności..." ustawodawca wskazuje, że poza sytuacjami typowymi , wymienionymi wprost w ustawie mogą zaistnieć inne , które także można zakwalifikować jako zmianę sposobu użytkowania.

Wydanie właściwego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie wymaga nie tylko wychwycenia różnicy w zakresie stosowania art. 48 Prawa budowlanego i art. 71 ust. 2 pkt l i ust. 3 w związku z art. 51 tej ustawy, ale również dokonania prawidłowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego. Takich ustaleń jak dotąd jednak nie poczyniono.

W szczególności, uwzględniając treść art. 28 k.p.a. - zarówno w sprawie samowoli budowlanej, jak i samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego-lub jego części za strony postępowania należy uznać nie tylko inwestorów, lecz także podmioty, którym przysługuje własność, użytkowanie wieczyste lub ograniczone prawa rzeczowe do gruntów stanowiących teren inwestycji i działek z nimi bezpośrednio sąsiadujących. W nielicznych wypadkach stronami postępowania w takich sprawach mogą być podmioty mające prawa rzeczowe do nieruchomości położonych dalej, co zależy od stopnia uciążliwości inwestycji. Stosownie do dyspozycji zawartej w art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie, przy czym z uwagi na treść art. 7 k.p.a. i 10 k.p.a. to na organie ciąży każdocześnie obowiązek ich ustalenia ( por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 1998r. I SA/Lu 684/97 zam. zb. LEX nr 34726 ).

W żadnej z przytoczonych na wstępie decyzji nie zawarto ustaleń dotyczących kręgu stron postępowania, ani rozważań pozwalających na stwierdzenie czy obiekt budowlany, w którym prowadzono roboty budowlane z uwagi na cech konstrukcyjne stanowi część składową jednej, czy też dwóch nieruchomości będących odrębnymi przedmiotami własności, nie zgromadzono dokumentów lub innych dowodów na okoliczność dotychczasowego, określonego prawem przeznaczenia przedmiotowego budynku lub jego części, dalej budzi zastrzeżenie prawidłowość dokonanych ustaleń co do zakresu zrealizowanych robót budowlanych wewnątrz i na zewnątrz budynku uwzględniając iż nie ma w nich mowy na przykład o ujawnionym w piśmie G. K. z dnia [...].07.2001 r. zamurowaniu okna w kotłowni, czy wymianie chodnika, malowaniu elewacji i ścian wewnątrz budynku - co narusza wymogi z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. co do uzasadnienia faktycznego decyzji. Otwarta pozostaje zatem również wykonania schodów do budynku - o czym mowa w skardze, czy stanu technicznego obiektu budowlanego po zmianach, do czego nie odniosły się wyczerpująco organu wydające kwestionowane decyzje.

Odnośnie kręgu stron postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie z rozdzielników doręczeń pism i decyzji dokonywanych przez organ pierwszej i drugiej instancji oraz potwierdzeń odbioru korespondencji wynika, że byli nimi : T. B., G. K., Z. K., A. M. i B. B.. W aktach sprawy dostępny jest wypis z ewidencji gruntów dla działki nr [...], gdzie odnotowano A. M. jako jej właściciela oraz akt notarialny z dnia [...].04.1963r. Rep. A [...], który nie stanowi dla wyżej wymienionego bezpośredniego tytułu własności do tej nieruchomości . W pozostałości materiał przydatny dla ustalenia kręgu stron stanowi wyrys z mapy ewidencyjnej, a także pozbawione już cech dokumentów urzędowych : kserokopia wypisu opisowych danych ewidencji gruntów i budynków dotycząca działki nr [...] - gdzie jako współwłaściciele figurują M. B., T. B., A. B. oraz działki nr [...] - gdzie jako właściciel figuruje A. M., a także wypis z ewidencji gruntów dotyczący działki nr [...] - gdzie ujawniono B. B., ale nie jako właściciela, lecz władającego nieruchomością. Wskazane wyżej okoliczności pozwalają na stwierdzenie, że w sprawie niniejszej nie uczestniczyli jako strony pomimo istnienia ku temu podstaw właściciele działek nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Co do udziału w sprawie T. B., G. K. i Z. K. należy wskazać, iż sam fakt zawarcia przez wyżej wymienionych z władającym B. B. umowy najmu lokalu użytkowego z dnia [...].04.2001 r. nie uzasadnia przyznania tym podmiotom w myśl art. 28 k.p.a. statusu strony postępowania. Ich udział w postępowaniu jako inwestorów nie został dotąd przez organy pierwszej i drugiej instancji poddany analizie, co jest uzasadnione tym bardziej, że skierowanie decyzji do podmiotu nie będącego stroną stanowi podstawę nieważności postępowania, o której mowa w art. 156 § l pkt 4 k.p.a. Wskazana materia nie została dotąd w postępowaniu administracyjnym wyjaśniona, a zgromadzony materiał nie jest wystarczający dla przesądzenia poruszanej kwestii zważywszy na przykład, że w dokumentacji technicznej projektu adaptacji budynku mieszkalnego na PUB -lokal gastronomiczny wykonanym przez architekta mgr inż. E. K. w 2001 r. jako inwestor figuruje wyłącznie Z. K., czy że z protokołu oględzin dnia [...].10.2002r. wynika iż opisane w nim roboty wykonywano sukcesywnie od 2000r., a więc jeszcze przed zawarciem umowy najmu lokalu użytkowego.

Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej w wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych, przy czym wskazane wyżej uchybienia proceduralne stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu k. ziemskiego w K. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003r., znak [...] na podstawie art. 145 § l pkt b - c p.p.s.a. przy odstąpieniu dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do przeprowadzenia której zmierzając pozostałe zarzuty skargi. Taka kontrola może mieć bowiem miejsce dopiero po ustaleniu z udziałem wszystkich podmiotów, o których mowa w art. 28 k.p.a. rzeczywistego stanu faktycznego sprawy w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie (por. wyrok NSA z 10.02.1981 r. , SA 910/80, ONSA 1981, nr l , poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia , WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14 ), zaś w sprawie niniejszej z uprzednio wskazanych przyczyn jest ona bezprzedmiotowa.

Brak w sprawie podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z przyczyn przewidzianych w art. 156 § l k.p.a., a skoro skarżący nie podał, w czym upatruje istnienia ku powyższemu podstaw, nie jest możliwa polemika z zasadnością zgłoszonego w skardze tym kierunku żądania. Co do zgłoszonego w piśmie z dnia [...] grudnia 2003r wniosku dowodowego na okoliczność pozostawania wydanych w sprawie rozstrzygnięć w sprzeczności z wymogami wynikającymi z zapisów planu zagospodarowania przestrzennego, który oddalono należy wskazać na treść art. 106 § 3 p.p.s.a. Przepis ten stanowi o możliwości przeprowadzenia przez sąd z urzędu lub na wniosek strony uzupełniających dowodów z dokumentu, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Zgłoszony przez skarżącego dowód w postaci decyzji Wójta Gminy Z. z dnia [...] lipca 2003 roku, znak [...] oraz decyzją Wojewody M. z dnia [...] listopada 2003r. - z uzasadnienia których ma wynikać jednoznacznie, że zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu nie jest możliwa ze względu na zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zakazujące wykorzystania działki nr [...] w Z. pod wyłączną funkcję usługową - nie jest przydatny dla oceny legalności działań organów prowadzących postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. Taka kontrola następowałaby nie w oparciu o ocenę prawną prezentowaną przez organy architektoniczne - budowlane w innej sprawie, lecz bezpośrednio na podstawie stanu faktycznego oraz ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym rozstrzygana późniejszą decyzją materia nie stanowiła zagadnienie wstępnego dla organów nadzoru budowlanego prowadzących niniejsze postępowanie.

Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny biorąc za podstawę art. 145 § l pkt b-c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I. sentencji wyroku.

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § l p.p.s.a.