Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 502/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 2 ust 2
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska – Kuraszkiewicz Protokolant Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 października 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 274/12 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 4 października 2012 r., o sygn. akt II SA/Sz 274/12, oddalił skargę [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

I

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm. – dalej: u.d.p.) po rozpatrzeniu odwołania [...] (dalej: skarżąca lub spółka), od decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] marca 2010 r. w sprawie wymierzenia kary pieniężnej w wysokości [...] zł, za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej ul. A. Struga w S. w terminie od dnia [...] stycznia 2005 r. do dnia [...] czerwca 2005 r. pod reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi - uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej rozstrzygnięcia w zakresie terminu zajęcia pasa drogowego ul. A. Struga w S. oraz wysokości wymierzonej kary i ustaliło termin zajęcia pasa drogowego pod reklamy, bez zezwolenia zarządcy drogi w okresie od dnia [...] kwietnia 2005 r. do dnia [...] czerwca 2005 r., tj. 50 dni i wymierzyło z tego tytułu karę administracyjną w wysokości [...] zł, natomiast w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy.

Organ odwoławczy stwierdził, że droga, przy której umieszczone były reklamy skarżącej, to jedna z ulic drogi krajowej ul. A. Struga - ulica wspomagająca południowa. Znajduje się ona w ciągu drogi określonej jako krajowa - w dacie zajęcia w załączniku nr 6 (lp.3) do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 marca 2004 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach dolnośląskim, kujawsko-pomorskim, mazowieckim, pomorskim, śląskim i zachodniopomorskim (Dz. U. Nr 60, poz. 566 – dalej: rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 17 marca 2004 r.), obecnie w załączniku nr 6 (lp.3) do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 listopada 2007 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach dolnośląskim, kujawsko-pomorskim, mazowieckim, pomorskim, śląskim i zachodniopomorskim (Dz. U. Nr 227, poz. 1676 – dalej: rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 listopada 2007 r.). Kolegium stwierdziło, że jak wynika z załącznika graficznego do Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "ul. A. Struga", uchwalonego uchwałą nr IX/184/03 Rady Miasta Szczecin z dnia 22 września 2003 r. (Dz. Urz. Woj. Zachodniopom. z 2003 r. Nr 97, poz. 1670 – dalej: uchwała nr IX/184/03) - miejsce umieszczenia reklam znajduje się w granicach terenu elementarnego D.M.0004.GP. Zgodnie z § 9 ust. 1 tej uchwały przeznaczeniem terenu oznaczonego tym symbolem jest droga publiczna - ulica główna ruchu przyspieszonego. Natomiast decyzją Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] marca 2008 r., znak: [...] o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej ustalono lokalizację dla przebudowy ulicy A. Struga, obejmującą działkę nr [...], powstałą w wyniku podziału działki nr [...]. W zakres inwestycji wchodzi m.in. przebudowa południowej drogi wspomagającej na odcinku od ulicy Iwaszkiewicza do włączenia w rondo, przy którym to odcinku zlokalizowane były reklamy.

Nadto z opinii w sprawie ustalenia kategorii drogi ulicy wspomagającej ulicę A. Struga w [...] z dnia [...] listopada 2009 r. sporządzonej przez rzeczoznawców techniki samochodowej, ruchu drogowego i inżynierii ruchu drogowego [...] wynika, iż działka nr [...] "dr" z obrębu 4069 należy do drogi ulicy wspomagającej ul. A. Struga w S. oraz, że teren tej działki w okresie od [...] stycznia 2005 r. do [...] października 2005 r. znajdował się w ciągu drogi krajowej numer 10. Zgodnie zaś art. 2 ust. 2 u.d.p., ulice leżące w ciągu dróg wymienionych w ust. 1 należą do tej samej kategorii co te drogi.

Dodatkowo SKO podniosło, że, w wykonaniu zaleceń WSA w Szczecinie, zawartych w wyroku z dnia 9 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 634/10 - na zlecenie Kolegium została sporządzona opinia w sprawie kategorii drogi ulicy A. Struga - jezdni wspomagającej południowej. Opinia została sporządzona przez specjalistę z zakresu budowy dróg i lotnisk.

Opiniujący stwierdził, że ulica przy której umieszczone były reklamy należące do skarżącej, jest jedną z ulic drogi krajowej nr 10 i stanowi pas drogowy drogi krajowej. Według opiniującego ulica A. Struga w S. znajdując się w ciągu drogi krajowej nr 10 jest zaliczona do kategorii dróg krajowych, a jej zarządcą jest Prezydent Miasta S.

Organ II instancji uznał, że z kopii oraz wydruków map geodezyjnych wynika, iż droga przy której zostały umieszczone sporne reklamy - nie jest niezależna i nie stanowi oddzielnego pasa. Z mapy drogi (stanowiącej załącznik do książki drogi) wynika, iż ulica Struga - wspomagająca południowa położona jest w pasie drogowym drogi głównej, wyznaczającej ciąg i stanowi z nią całość techniczno-użytkową, a tym samym wchodzi w skład drogi krajowej nr 10.

Zdaniem organu okoliczności te definitywnie przesądzają o tym, że ulica przy której umieszczone były reklamy należące do skarżącej, jest jedną z ulic drogi krajowej nr 10 i stanowi pas drogowy drogi krajowej. Dlatego należało przyjąć stawkę opłaty w wysokości 1,80 zł zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 1 Uchwały Nr XXVIII/567/04 Rady Miasta Szczecina z dnia 8.11.2004 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. Zachodniopom. z 2004 r. Nr 85, poz. 1592 ze zm.).

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 4 października 2012 r. o sygn. akt II SA/Sz 274/12 oddalił skargę spółki. Na wstępie Sąd I instancji stwierdził, że wskazania Sądu zawarte w wyroku z dnia 9 marca 2011 r., II SA/Sz 634/10 co do dalszego toku postępowania zostały wykonane. Nie jest zatem zasadny zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a.

Sąd I instancji wskazał, że droga przy której skarżąca umieściła reklamy to jedna z ulic drogi krajowej ul. A. Struga - ulica wspomagająca południowa. Znajduje się ona w ciągu drogi określonej jako krajowa (w dacie zajęcia w załączniku nr 6 (lp.3) do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 marca 2004 r. Natomiast w obecnym stanie prawnym w załączniku nr 6 (lp.3) do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 listopada 2007 r.

WSA podkreślił, że z załącznika graficznego do Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "ul. A. Struga", przyjętego uchwałą Nr IX/184/03, miejsce w którym umieszczono reklamy znajduje się w granicach terenu elementarnego D.M.0004.GP. Zgodnie zaś z § 9 ust. 1 tej uchwały przeznaczeniem terenu oznaczonego tym symbolem jest droga publiczna - ulica główna ruchu przyspieszonego. Natomiast w decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 31 marca 2008 r. o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, ustalono lokalizację dla przebudowy ulicy A. Struga, obejmującą działkę nr [...], powstałą po podziale działki nr [...]. Inwestycja ta obejmuje m.in. przebudowę południowej drogi wspomagającej na odcinku od ul. Iwaszkiewicza do włączenia w rondo, a przy tym odcinku zlokalizowano reklamy. Poza tym z opinii w sprawie ustalenia kategorii drogi ulicy wspomagającej ulicę A. Struga w S., z dnia [...] listopada 2009 r., sporządzonej przez rzeczoznawców techniki samochodowej, ruchu drogowego i inżynierii ruchu drogowego [...] z obrębu [...] należy do drogi ulicy wspomagającej ulicę A. Struga w Szczecinie oraz, że teren tej działki w okresie od [...] stycznia 2005 r. do [...] października 2005 r. znajdował się w ciągu drogi krajowej numer 10.

Dalej Sąd I instancji stwierdził, że wykonując zalecenia WSA w Szczecinie, zawarte w wyroku z dnia 9 marca 2011 r., organ zlecił ponadto sporządzenie opinii w sprawie kategorii drogi ulicy A. Struga - jezdni wspomagającej południowej. Opinię tę sporządził specjalista z zakresu budowy dróg i lotnisk.

Dokonując oceny kategorii ulicy A. Struga autor opinii wskazał, iż Rada Ministrów w rozporządzeniu z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie sieci autostrad i dróg ekspresowych (Dz. U. Nr 128, poz. 134) określiła przebieg drogi krajowej S-10 poprzez ustalenie jej początku od skrzyżowania z drogą A-6 w Szczecinie, przez Piłę, Bydgoszcz, Toruń do skrzyżowania z drogą S-7 w Płońsku. Przebieg ten jest tożsamy z określonym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071 – dalej: rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r.) z przebiegiem drogi krajowej nr 10, który przewidywał jej przebieg od Szczecina poprzez Stargard Szczeciński - Wałcz - Piłę - Bydgoszcz -Toruń - Lipno - Sierpc do miejscowości Płońsk. Z treści zaś rozporządzenia Ministra Transportu w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach dolnośląskim, kujawsko- pomorskim, mazowieckim, pomorskim, śląskim, zachodniopomorskim wynika, że droga krajowa nr 10 w granicach miasta Szczecina przebiega ulicami: Ku Słońcu, Piastów, Narutowicza - Plac Dziecka, Kopernika, Plac Zwycięstwa, Brama Portowa, Wyszyńskiego, Most Długi, Energetyków, Most Portowy, Gdańska, Most Pionierów, Eskadrowa, Hangarowa, Struga, Zwierzyniecka, Szosa Stargardzka. Dlatego przyjąć należy, że ulice wymienione w rozporządzeniu, zgodnie z treścią art. 2 ust. 2 u.dp. znajdują się w ciągu drogi krajowej nr 10, a zarządcą dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, z wyłączeniem ich części w granicach miast na prawach powiatu, w granicach których zgodnie z treścią art. 19 ust. 5 cyt. ustawy jest prezydent miasta.

W opinii stwierdzono, że ulica A. Struga w S. znajdując się w ciągu drogi krajowej nr 10 jest zaliczona do kategorii dróg krajowych, a jej zarządcą jest Prezydent Miasta S. Organ wskazał przy tym, że zarówno "ulica główna" jak i "ulica wspomagająca", przy której umieszczono reklamy noszą nazwę A. Struga. W opinii wskazano, że ustawa o drogach publicznych nie definiuje pojęć "droga wspomagająca" czy "ulica wspomagająca". Brak jest również definicji tego pojęcia w innych przepisach w tym również wykonawczych takich jak rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Określenia "droga wspomagająca" i "ulica wspomagająca" używane są natomiast powszechnie przy projektowaniu i planowaniu budowy dróg. Powszechnie takie nazewnictwo przyjmuje się nie tylko w tytułach projektów budowlanych, ale również w decyzjach administracyjnych czy zapisach planów zagospodarowania przestrzennego. W uchwale Nr IX/184/03 Rady Miasta z dnia 22 września 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ulicy A. Struga w Szczecinie znajduje się zapis, w którym ustalono przekrój ulicy Struga, w skład której wchodzą: "dwie jezdnie główne po trzy pasy ruchu oraz jezdnie wspomagające ulicy GP po dwa pasy ruchu każda". Tak więc droga określana drogą lub ulicą wspomagającą wyczerpuje wymogi uznania jej za drogę w rozumieniu ustawy o drogach publicznych - art. 4 ust. 2 - albowiem jest budowlą przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego i zlokalizowaną w pasie drogowym. Jest również powszechnie dostępna. Istotne jest natomiast, czy droga ta jest położona w pasie drogowym drogi głównej, ponieważ w takiej sytuacji będzie ona stanowiła całość techniczno-użytkową a tym samym, jeżeli znajdują się one w ciągu drogi krajowej będą również należały do tej kategorii. Należy więc zauważyć, że pojęcia, "droga lub ulica wspomagająca" mają charakter normatywny, choć w aspekcie prawa miejscowego jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto jak zaznaczył Sąd I instancji z kopii oraz wydruków map geodezyjnych wynika, że droga ta nie jest niezależna i nie stanowi oddzielnego pasa drogowego. Droga główna - dwie jezdnie po trzy pasy ruchu - wyznacza ciąg (trasę) przedmiotowej drogi (jezdnia wspomagająca z dwoma pasami ruchu). Tak więc ul. A. Struga, przy której umieszczono reklamy leży w ciągu ul. A. Struga (drogi głównej), stanowiącej przebieg drogi krajowej. Ponadto organ wskazał, że w myśl art. 10 ust. 11 u.d.p. dla poszczególnych kategorii dróg właściwy zarządca drogi prowadzi ewidencję dróg, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów. Zarządca drogi przedłożył do akt sprawy, w formie pisemnej i elektronicznej na płycie CD, wyciąg z ewidencji dróg, tzw. książkę drogi dotyczący ul. A. Struga w Szczecinie. Z mapy drogi, stanowiącej załącznik do książki drogi, wynika, że ul. Struga - wspomagająca południowa położona jest w pasie drogowym drogi głównej, wyznaczającej ciąg i stanowi z nią całość techniczno-użytkową, a tym samym wchodzi w skład drogi krajowej nr 10.

Według Sądu I instancji ustalone okoliczności przesądzają, że ulica przy której umieszczono reklamy jest jedną z ulic drogi krajowej nr 10 i stanowi pas drogowy drogi krajowej. WSA ustalenia organu uznał za prawidłowe i oparte na właściwie zebranym i ocenionym materiale procesowym, a zatem stwierdził, że ustalona wysokość kary jest właściwa.

II

Spółka wystąpiła ze skargą kasacyjną od wyroku Sądu I instancji, zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania. Skarżąca wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 i ust. 1 u.d.p. poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy z tych przepisów wynika, że:

a) do kategorii dróg publicznych zaliczyć może drogę wyłącznie minister właściwy do spraw transportu w drodze rozporządzenia, zatem na ustalenie kategorii drogi nie ma wpływu ani treść planu miejscowego, ani decyzji, ani innych dokumentów; nie można również ustalić kwalifikacji drogi poprzez postępowanie dowodowe, gdyż przepis ten daje delegację do ustalenia kategorii drogi wyłącznie ministrowi właściwemu do spraw transportu;

b) zakwalifikowanie do drogi krajowej drogi leżącej w jej ciągu jest możliwe tylko w przypadku autostrad i dróg ekspresowych płatnych do czasu wybudowania autostrady lub drogi ekspresowej; wynika to z art. 5 ust. 2 i art. 5 ust. 1 pkt 1 u.d.p.; należy więc uznać, że te przepisy, wyłączają w przypadku dróg krajowych zastosowanie art. 2 ust. 2 u.d.p.;

2) naruszenie prawa materialnego, a to błędną wykładnię obowiązującego w dniu umiejscowienia reklam, przepisu § 1 pkt 6 i załącznika nr 6 do rozporządzenia

Ministra Infrastruktury z dnia 17 marca 2004 r., oraz załącznika nr 6 do obowiązującego obecnie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 listopada 2007 r. w związku z art. 2 ust. 2 oraz art. 5 ust. 2 u.d.p. poprzez zakwalifikowanie do drogi krajowej ulicy równoległej do ul. Struga w Szczecinie, odchodzącej od ul. Struga, mimo że zarówno rozporządzenie obowiązujące w dniu przeprowadzenia kontroli, co i rozporządzenie obowiązujące obecnie, do drogi krajowej zalicza tylko ul. Struga na odcinku od ul. [...]; ani wykładnia literalna, ani celowościowa ww. przepisów rozporządzenia i ustawy o drogach publicznych nie pozwala na rozszerzenie pojęcia "drogi krajowej" również na drogę do niej równoległą, odchodzącą od jej ciągu;

3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 2 u.d.p. poprzez przyjęcie, że użyte tam sformułowanie "w ciągu drogi" jest równoznaczne ze sformułowaniem "droga równoległa" lub "droga wspomagająca" podczas gdy nie są to sformułowania tożsame;

4) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy orzekające w sprawie:

a) przepisów prawa materialnego, a to: niezastosowanie art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.p, błędną wykładnię art. obowiązującego w dniu umiejscowienia reklam, przepisu § 1 pkt 6 i załącznika nr 6 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 marca 2004 r. oraz błędną wykładnię art. 2 ust. 2 u.d.p.;

b) naruszenie przez organy prawa procesowego, tj. art. art. 7, art. 8, i art. 77 §

1, art. 80 oraz art. 84 § 1 k.p.a. - naruszenie zasady prawdy obiektywnej,

swobodnej oceny dowodów, zasady zaufania do organów administracji, oraz

przepisów dotyczących możliwości powołania biegłego, poprzez ocenę

materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie z naruszeniem ww. zasad,

oraz oparcia rozstrzygnięcia na opinii biegłego, podczas gdy opinia biegłego

nie może zastąpić wykładni przepisów prawa, a co więcej, żadna z

przeprowadzonych w sprawie opinii, nie wyjaśniła rozumienia pojęcia "w ciągu

drogi" i nie dała jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, czy ulica równoległa do

ulicy Struga, stanowi drogę w jej ciągu.

Argumentację na poparcie zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.

Wniesiona skarga kasacyjna powołuje obydwie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 p.p.s.a. Zarzuca się w niej Sądowi I instancji zarówno naruszenie prawa materialnego (pkt 1), jak i naruszenie przepisów prawa procesowego, które - w ocenie strony - miało istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Jak akcentuje się w orzeczeniach sądów administracyjnych w sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania – jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie - w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Jednakże przed odniesieniem się do poszczególnych zarzutów stawianych w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy wskazać, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że NSA nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 97/13). Jest to zgodne z poglądem, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które zostały naruszone przez Sąd I instancji nakłada na NSA, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała Pełnego Składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, publik. ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz. 1). Zatem by NSA mógł uczynić zadość temu obowiązkowi, wnosząca skargę kasacyjną musi poprawnie określić, jakie przepisy jej zdaniem naruszył Sąd I instancji i na czym owo naruszenie polegało (por. podobne wyroki NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., sygn. akt II FSK 1289/08; z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt II FSK 764/09; z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11).

Przypomnienie warunków konstrukcyjnych skargi kasacyjnej jest w rozpoznawanej sprawie o tyle istotne, gdyż uchybienia w tym zakresie uniemożliwiają rozpoznanie zarzutu sformułowanego w punkcie 4 lit. a) petitum skargi kasacyjnej. Zarzut ten pomimo postawienia go w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - odnosi się do błędnej wykładni oraz niezastosowania prawa materialnego. Nieprawidłowe jest zaś przytaczanie przepisów prawa materialnego, a więc przepisów zawierających normy, z których dla ich adresatów wynikają określone uprawnienia lub obowiązki, w ramach podstawy kasacyjnej określonej jako naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Zatem zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego nie może służyć do zwalczania błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego (por. wyroki NSA: z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II FSK 1140/11; z dnia 27 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 1810/11).

Za niezasadne uznać należy zarzuty naruszenia przepisów postępowania wskazane w punkcie 4 lit. b) petitum skargi kasacyjnej.

Na wstępie należy przypomnieć, że w rozpoznawanej sprawie zarówno Sąd I instancji jak i organ byli związani wyrokiem WSA w Szczecinie z dnia 9 marca 2011 r. o sygn. akt II SA/Sz 634/10, który zawierał konkretne zalecenia i wyznaczał granice ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd stwierdził, że w sprawie przedstawiono bardzo bogaty i dobrze udokumentowany materiał dotyczący spraw gruntowych łącznie z historycznym ujęciem działki nr [...] z obrębu [...] położonej w S. przy ul. A. Struga. Jednakże wszystko to nie usuwało zasadniczych wątpliwości, tj. tego czy ulica, przy której zlokalizowano sporne reklamy leży w ciągu drogi krajowej A. Struga. Formułując wskazania do dalszego postępowania Sąd podkreślił, że organ powinien uzasadnić decyzję odnośnie pojęcia "ulica w ciągu drogi" oraz rozważyć powołanie biegłego z dziedziny drogownictwa, który wypowie się w kwestii tego pojęcia w odniesieniu do przedmiotowej sytuacji. Ponadto Sąd wskazał, że organ powinien ustalić, czy zarządca drogi prowadzi ewidencję dróg, a jeżeli tak to w jakim stopniu może ona być pomocna przy ustaleniu kategorii spornej drogi.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji słusznie stwierdził, że organ wypełnił zgodnie z art. 153 p.p.s.a. polecenia sądu wyrażone w wyroku z dnia 9 marca 2011 r.

Kluczowe znaczenie w przedmiotowej sprawie ma interpretacja pojęcia "ulice leżące w ciągu dróg publicznych". Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 2 u.d.p. ulice leżące w ciągu dróg wymienionych w ust. 1 należą do tej samej kategorii co drogi, przy czym ustawa nie zawiera definicji legalnej pojęcia "ciąg drogi". Definicji tej nie zawierają także inne powszechnie obowiązujące przepisy prawa powoływane przez Sąd I instancji, organy, jak i stronę skarżącą zawarte w rozporządzeniach Ministra Infrastruktury z dnia 17 marca 2004 r. oraz z dnia 12 listopada 2007 r., rozporządzeniach Rady Ministrów z dnia 15 maja 2004 r. oraz z dnia 15 grudnia 1998 r.

Według słownika języka polskiego pod pojęciem "ciąg" należy rozumieć nieprzerwaną ciągłość, tok czegoś, ciąg pieszy, ciąg komunikacyjny (por. M. Szymczak (red.) Słownik języka polskiego, Warszawa 1978 r., str. 290). Biorąc więc pod uwagę literalne brzmienie art. 2 ust. 2 u.d.p. można stwierdzić, że ulice leżące w ciągu dróg publicznych to takie, które wraz drogami publicznymi stanowią nieprzerwaną całość i połączone z nimi tworzą jeden ciąg komunikacyjny (por. Pahl B. Glosa do wyroku WSA z dnia 14 stycznia 2010 r., I SA/Ol 661/09, Lex nr 554033). Natomiast jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 listopada 2011 r. o sygn. akt II FSK 1037/10 ulice leżące w "ciągu dróg" wymienionych w ust. 1 art. 2 ustawy o drogach publicznych - to ulice leżące wzdłuż pasa drogowego, tj. nie łączące się dwie drogi publiczne, ale leżące w ich "ciągu" (biegu drogi publicznej). Pod pojęciem "wzdłuż" należy rozumieć, "że coś znajduje się lub odbywa równolegle do długości danego obiektu" (por. PWN Słownik języka polskiego http://sjp.pwn.pl/slownik/2541439/wzd%C5%82u%C5%BC_I).

Jest zatem oczywiste, że okoliczność, czy daną ulicę można zaliczyć do "ulicy leżącej w ciągu drogi publicznej" - w rozumieniu art. 2 ust. 2 u.d.p. - należy do sfery ustaleń faktycznych. Nie można bowiem wobec braku legalnej definicji tego pojęcia, niejako automatycznie przyjąć - tak jak wywodzi autor skargi kasacyjnej - że w każdym przypadku ulica położona równolegle do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 u.d.p. nie może być uznana za leżącą w ciągu dróg zgodnie z powoływanym już art. 2 ust. 2 u.d.p.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalenia organu zaakceptowane przez Sąd I instancji, prowadzą do wniosku, że droga przy której skarżąca umieściła reklamy, to ulica znajdująca się w ciągu drogi określonej jako krajowa ul. A. Struga (w dacie zajęcia w załączniku nr 6 (lp.3) do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 marca 2004 r. Natomiast w obecnym stanie prawnym w załączniku nr 6 (lp.3) do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 listopada 2007 r.

Powyższa okoliczność wynika z obszernego i dobrze udokumentowanego materiału dowodowego. Jak wynika bowiem z załącznika graficznego do Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "ul. A. Struga", przyjętego uchwałą Nr IX/184/03 - miejsce, w którym umieszczono reklamy znajduje się w granicach terenu elementarnego D.M.0004.GP. Zgodnie zaś z § 9 ust. 1 tej uchwały przeznaczeniem terenu oznaczonego tym symbolem jest droga publiczna - ulica główna ruchu przyspieszonego. Natomiast w decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 31 marca 2008 r. o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, ustalono lokalizację dla przebudowy ulicy A. Struga, obejmującą działkę nr [...], powstałą po podziale działki nr [...]. Inwestycja ta obejmuje m. in. przebudowę południowej drogi wspomagającej na odcinku od ul. Iwaszkiewicza do włączenia w rondo, a przy tym odcinku zlokalizowano reklamy.

Świadczy o tym również znajdująca się w aktach administracyjnych sprawy opinia w sprawie kategorii drogi ulicy A. Struga - jezdni wspomagającej południowej, sporządzona przez specjalistę z zakresu budowy dróg i lotnisk - [...]. W opinii tej stwierdzono m. in., że ulica A. Struga w S. znajdując się w ciągu drogi krajowej nr 10 jest zaliczona do kategorii dróg krajowych, a jej zarządcą jest Prezydent Miasta S. W opinii wskazano, że ustawa o drogach publicznych nie definiuje pojęć "droga wspomagająca", czy "ulica wspomagająca". Brak jest również definicji tego pojęcia w innych przepisach, w tym również wykonawczych, takich jak rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Określenia "droga wspomagająca" i "ulica wspomagająca" używane są natomiast powszechnie przy projektowaniu i planowaniu budowy dróg. Powszechnie takie nazewnictwo przyjmuje się nie tylko w tytułach projektów budowlanych, ale również w decyzjach administracyjnych czy zapisach planów zagospodarowania przestrzennego. W uchwale Nr IX/184/03 Rady Miasta z dnia 22 września 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ulicy A. Struga w Szczecinie znajduje się zapis, w którym ustalono przekrój ulicy Struga, w skład której wchodzą: "dwie jezdnie główne po trzy pasy ruchu oraz jezdnie wspomagające ulicy GP po dwa pasy ruchu każda". Tak więc droga określana drogą lub ulicą wspomagającą wyczerpuje wymogi uznania jej za drogę w rozumieniu ustawy o drogach publicznych - art. 4 ust. 2 - albowiem jest budowlą przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego i zlokalizowaną w pasie drogowym. Jest również powszechnie dostępna. Istotne jest natomiast, czy droga ta jest położona w pasie drogowym drogi głównej, ponieważ w takiej sytuacji będzie ona stanowiła całość techniczno-użytkową, a tym samym, jeżeli znajdują się one w ciągu drogi krajowej będą również należały do tej kategorii. Należy więc zauważyć, że pojęcia, "droga lub ulica wspomagająca" mają charakter normatywny, choć w aspekcie prawa miejscowego, jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto z kopii oraz wydruków map geodezyjnych wynika, że droga ta nie jest niezależna i nie stanowi oddzielnego pasa drogowego. Droga główna - dwie jezdnie po trzy pasy ruchu - wyznacza ciąg (trasę) przedmiotowej drogi (jezdnia wspomagająca z dwoma pasami ruchu). Tak więc ul. A. Struga, przy której umieszczono reklamy leży w ciągu ul. A. Struga (drogi głównej), stanowiącej przebieg drogi krajowej. Ponadto organ wskazał, że w myśl art. 10 ust. 11 u.d.p. dla poszczególnych kategorii dróg właściwy zarządca drogi prowadzi ewidencję dróg, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów. Zarządca drogi przedłożył do akt sprawy, w formie pisemnej i elektronicznej na płycie CD, wyciąg z ewidencji dróg, tzw. książkę drogi dotyczący ul. A. Struga w S. Z mapy drogi, stanowiącej załącznik do książki drogi, wynika, że ul. Struga - wspomagająca południowa położona jest w pasie drogowym drogi głównej, wyznaczającej ciąg i stanowi z nią całość techniczno-użytkową, a tym samym wchodzi w skład drogi krajowej nr 10.

Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej organy nie naruszyły przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wskazanych w petitum skargi kasacyjnej – co słusznie zauważył Sąd I instancji. Należy dodać, iż ustalając prawdę obiektywną organ administracji może się posłużyć wszystkimi dopuszczalnymi w postępowaniu administracyjnym rodzajami dowodów. Stosownie do art. 75 § 1 k.p.a. w postępowaniu jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W tym kontekście nie można podzielić argumentacji autora skargi kasacyjnej, że ww. opinia zawiera w swej treści niedopuszczalną wykładnię prawa oraz nie wyjaśniła rozumienia pojęcia "w ciągu drogi" i nie dała jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, czy ulica równoległa do ulicy Struga, stanowi drogę w jej ciągu. Analiza jej treści pozwala bowiem na uznanie ją za spójną, jasną oraz zawierającą logiczne wywody. Organ powołując biegłego wykonał zalecenia Sądu zawarte w wyroku z dnia 9 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 634/10. Natomiast zebrany w sprawie i poddany wnikliwej analizie materiał dowodowy, szczegółowo wskazany wyżej, doprowadził organ do słusznych i logicznych wniosków. Zatem wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, wskazanych w punkcie 4 b) petitum skargi kasacyjnej.

W konsekwencji nie są również zasadne zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, wskazanych w punkcie 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej. Mając bowiem na uwadze powyższe rozważania nie może budzić wątpliwości, że organ nie opierał ustaleń w zakresie zakwalifikowania spornej drogi jako znajdującej w ciągu drogi określonej jako krajowej na przepisie § 1 pkt 6 i załącznika nr 6 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 marca 2004 r., oraz załącznika nr 6 do obowiązującego obecnie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 listopada 2007 r. w związku z art. 2 ust. 2 oraz art. 5 ust. 2 u.d.p. Natomiast organ po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego i zebraniu materiału dowodowego dokonał prawidłowej subsumcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego, znajdujących zastosowanie w sprawie.

Całkowicie niezasadny jest również zarzut sformułowany w punkcie 1 lit. b) petitum skargi kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej zarzuca naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 u.d.p. podnosząc, że zakwalifikowanie do drogi krajowej drogi leżącej w jej ciągu jest możliwe tylko w przypadku autostrad i dróg ekspresowych płatnych do czasu wybudowania autostrady lub drogi ekspresowej; wynika to z art. 5 ust. 2 i art. 5 ust. 1 u.d.p.; należy więc uznać, że te przepisy, wyłączają w przypadku dróg krajowych zastosowanie art. 2 ust. 2 u.d.p.

Na wstępie zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 2 ust. 2 u.d.p. ulice leżące w ciągu dróg krajowych należą do tej samej kategorii co te drogi. Z załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 2004 r. w sprawie sieci autostrad i dróg ekspresowych wynika przebieg drogi ekspresowej S-10, poprzez ustalenie jej początku od skrzyżowania z drogą A-6 w Szczecinie, przez Piłę, Bydgoszcz, Toruń do skrzyżowania z drogą S-7 w Płońsku. Przebieg ten jest tożsamy z określonym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich z przebiegiem drogi krajowej nr 10, który przewidywał jej przebieg od Szczecina poprzez Stargard Szczeciński - Wałcz - Piłę - Bydgoszcz -Toruń - Lipno - Sierpc do miejscowości Płońsk. Zatem droga S-10 jest zaliczana również do dróg krajowych. Z treści zaś załącznika nr 6 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 marca 2004 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach dolnośląskim, kujawsko-pomorskim, mazowieckim, pomorskim, śląskim, zachodniopomorskim - wynika, że droga krajowa nr 10 w granicach miasta S. przebiega ulicami: [...] Zatem z uwagi na to, iż droga główna jest drogą krajową - na podstawie rozporządzenia właściwych ministrów, jak stanowi art. 5 ust. 2 u.d.p. - to ulica Struga leżąca w ciągu tej drogi posiada - stosownie do art. 2 ust. 2 u.d.p. - ten sam status drogi krajowej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.