Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 986/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2005-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt

SENTENCJA

Dnia 8 lutego 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek, Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska /spr./, Asesor Monika Krzyżaniak, Protokolant asystent sędziego Paweł Pijewski, po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi Miasto K. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego Rady Miasta K. – E. K. 1/ uchyla zaskarżone zarządzenie zastępcze 2/ orzeka, że zaskarżone zarządzenie zastępcze nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

Pismem Nr [...] Wojewoda [...] wezwał Radę Miasta K. do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego E. K., jednak Rada Miasta K. nie podjęła stosownej uchwały.

Zarządzeniem zastępczym z dnia [...] nr [...] wydanym na podstawie art. 85, art. 86 oraz art. 98 a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) Wojewoda [...] stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miasta K. E. K.

W uzasadnieniu wyjaśniono, iż E. K. jest radnym oraz do dnia 8 stycznia 2004 r. pełnił funkcję Prezesa Stowarzyszenia Wędkarskiego A, którego celem działania jest opieka i zagospodarowanie Zalewu [...], stanowiącego mienie gminne. Zgodnie z § 8 pkt. 5 statutu celem Stowarzyszenia jest działalność gospodarcza związana z użytkowaniem nieruchomości, na której zalew jest położony oraz ewentualnie innych zbiorników wodnych. Stowarzyszenie Wędkarskie A pobiera opłatę za wjazd na teren zarządzany przez Stowarzyszenie w wysokości 2 zł, która jest przeznaczona na cele statutowe.

Mając powyższe na uwadze stwierdzono, iż doszło do naruszenia przepisu art. 24 f ust. l ustawy o samorządzie gminnym. Naruszenie tego przepisu stosownie do art. l pkt. 2 a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r. Nr 159. poz. 1574), wywołuje z mocy prawa skutek w postaci wygaśnięcia mandatu radnego i zgodnie z treścią ust. 2 tego artykułu obliguje radę gminy do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu.

Na powyższe zarządzenie Wojewody [...], Miasto K. złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca zarzuciła, iż Wojewoda [...] nie wyjaśnił okoliczności dotyczących charakteru prowadzonej działalności przez Stowarzyszenie; nie wyjaśnił okoliczności dotyczących charakteru i wysokości pobieranych opłat, jak również wydając rozstrzygnięcie nadzorcze naruszył przepisy prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie: art. 24 f ustawy o samorządzie gminnym, art. 169 ust. 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 9 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych ustaw.

W uzasadnieniu podniesiono, iż Radny Rady Miasta K. E. K. pełnił funkcję Prezesa Zarządu Stowarzyszenia Wędkarskiego A do dnia 8 stycznia 2004 roku. Celem działania tego Stowarzyszenia jest opieka i zagospodarowanie Zalewu [...] położonego w K. oraz ewentualnie innych zbiorników wodnych, hodowla ryb wyłącznie do celów wędkarskich, krzewienie wiedzy o biologii ryb i wiedzy wędkarskiej, działalność wychowawcza i edukacyjna. Zgodnie ze Statutem Stowarzyszenia zarejestrowanym w Sądzie Okręgowym w P. w dniu [...] 2000 roku Stowarzyszenie mogło realizować swe cele miedzy innymi poprzez powadzenie działalności gospodarczej związanej z użytkowaniem zalewu [...] i nieruchomości na której zalew jest położony oraz ewentualnie innych zbiorników wodnych. Zalew [...] stanowi własność Miasta K.

Kierowanie zarządem stowarzyszenia, które w swej działalności korzysta z mienia gminnego nie jest jeszcze naruszeniem zakazu określonego w art. 24 f ustawy o samorządzie gminnym. Zakaz dotyczy kierowania działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego. Dopiero więc pełnienie funkcji prezesa w stowarzyszeniu, które prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminnego stanowi naruszenie przepisów skutkujące wygaśnięciem mandatu radnego.

Radny E. K. nie naruszył zakazu wynikającego z art. 24 f ustawy o samorządzie gminnym, gdyż był Prezesem Zarządu Stowarzyszenia, które nie prowadziło działalności gospodarczej.

Stowarzyszenie Wędkarskie A nigdy nie prowadziło działalności gospodarczej. Zgodnie z obowiązującymi w dacie zarejestrowania stowarzyszenia przepisami prawa podjęcie przez stowarzyszenie działalności gospodarczej wymagało wpisu tego faktu do rejestru stowarzyszeń. Stowarzyszenie Wędkarskie A nie ubiegało się o taki wpis.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zarządzenia zastępczego. Ponadto Wojewoda [...] w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazał, iż ze złożonych oświadczeń wynika, że Stowarzyszenie na mieniu gminnym prowadzi płatny parking, a taka działalność wyczerpuje przesłanki definicji działalności gospodarczej. Potwierdzeniem uiszczania opłat za korzystanie z parkingu są ponadto blankiety opłaty parkingowej o nominale l złoty wystawione przez Stowarzyszenie. Na blankietach tych zaznaczono, że kwota opłaty przeznaczona jest na cele statutowe.

Fakt, iż Stowarzyszenie rozliczało się jak podmiot nie prowadzący działalności gospodarczej, nie stanowi dowodu, iż takiej działalności nie prowadziło. W ocenie organu nadzoru prowadzenie płatnego parkingu wyczerpuje przesłanki art. 2 ustawy o działalności gospodarczej, definiującego działalność gospodarczą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Skarga jest zasadna.

Podstawą wydania zarządzenia zastępczego przez Wojewodę [...] był art. 98 a ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) zgodnie z którym – w brzmieniu obowiązującym na dzień jego wydania - jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 190 ust. 2 i 6 i art. 194 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 24b ust. 6, art. 26 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984, Nr 127, poz. 1089 i Nr 214, poz. 1806) oraz art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego, obsadzenia mandatu radnego, wygaśnięcia mandatu wójta, odwołania ze stanowiska albo rozwiązania umowy o pracę z zastępcą wójta, sekretarzem gminy, skarbnikiem gminy, kierownikiem jednostki organizacyjnej gminy i osobą zarządzającą lub członkiem organu zarządzającego gminną osobą prawną, nie podejmuje uchwały, nie odwołuje ze stanowiska lub nie rozwiązuje umowy o pracę, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni.( ust. 1 ).

W razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze.( ust. 2 )

Przepisy art. 98 stosuje się odpowiednio ( ust. 3 )

W uzasadnieniu zarządzenia zarzucono naruszenie art. 24 f ust. 1 cytowanej ustawy o samorządzie gminnym.

Zgodnie z treścią tego przepisu - radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.

Nie budzi wątpliwości i jest bezsporne w sprawie, iż E. K. jest radnym Rady Miasta K. i do dnia 8 stycznia 2004 r. pełnił funkcję Prezesa Stowarzyszenia Wędkarskiego A w K.

Bezsporne jest także, iż Stowarzyszenie to dzierżawi nieruchomości stanowiące mienie gminne.

W § 8 pkt. 5 statutu Stowarzyszenia znajduje się zapis dotyczący działalności gospodarczej stowarzyszenia. Sam jednak zapis w statucie nie stanowi dowodu na to, iż Stowarzyszenie taką działalność prowadzi.

Zgodnie bowiem z treścią art. 34 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. prawo o stowarzyszeniach ( t.j. Dz. U z 2001 r. nr 79 poz. 855 ze zm. ) - Stowarzyszenie może prowadzić działalność gospodarczą, według ogólnych zasad określonych w odrębnych przepisach. Dochód z działalności gospodarczej stowarzyszenia służy realizacji celów statutowych i nie może być przeznaczony do podziału między jego członków. Zgodnie z treścią art. 10 ust. 1 pkt 7 tej ustawy – statut stowarzyszenia określa m. inn. sposób uzyskiwania środków finansowych oraz ustanawiania składek członkowskich. Zapis zatem statutu dotyczący prowadzenia działalności gospodarczej umożliwia podjęcie takiej działalności, sam w sobie nie jest natomiast dowodem na prowadzenie takiej działalności.

W przedmiotowej sprawie sporna pozostaje okoliczność, czy Stowarzyszenie Wędkarskie A prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy.

Jako dowód na okoliczność prowadzenia takiej działalności Wojewoda [...] przedstawił oświadczenia na piśmie K. Ł., P. Z. i B. G. Osoby te oświadczyły, iż w roku 2003 korzystały z parkingu będącego w dzierżawie Stowarzyszenia Wędkarskiego A i ponosiły z tego tytułu opłaty. Wojewoda [...] stwierdził również, iż dowodem na prowadzenie działalności statutowej są druki opłaty parkingowej.

Strona skarżąca stwierdziła, iż stowarzyszenie nie prowadzi działalności gospodarczej i jako dowody na te okoliczność przedstawiła :

1/ oświadczenie Zarządu Stowarzyszenia Wędkarskiego A z dnia [...] 2004 r. w którym wiceprezes stowarzyszenia B. B. i skarbnik stowarzyszenia R. T. oświadczyli, że stowarzyszenie nigdy nie prowadziło i nie prowadzi działalności gospodarczej, w związku z czym nigdy nie było wpisane do rejestru przedsiębiorców,

2/ wniosek o rejestrację Stowarzyszenia z dnia [...] 2000 r. skierowany do Sądu Okręgowego w P. Wydział Cywilny,

3/ pismo Sądu Okręgowego w P. Wydział Cywilny Sekcja Rejestrowa, z którego wynika, że prawomocnym postanowieniem z dnia [...] 2000 r. stowarzyszenie zostało zarejestrowane i wpisane do rejestru stowarzyszeń w dziale A pod numerem [...],

4/ zdjęcia tablic informacyjnych

5/ druki opłat

6/ decyzję Urzędu Skarbowego w K. z dnia [...] 2002 r. o zwolnieniu z obowiązku składania miesięcznych deklaracji CIT-2,

7/oświadczenie podatnika złożone na podstawie art. 25 ust.5 ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych z dnia 27 września 2003 r. ,

8/ zeznanie o wysokości osiągniętego dochodu CIT-8 za rok 2002 oraz bilans, rachunek zysków i strat, zestawienie podstawowych wskaźników ekonomicznych za rok 2003 - złożone w Urzędzie Skarbowym w K.,

9/ sprawozdanie z działalności merytorycznej Stowarzyszenia Wędkarskiego A.

Przedstawiając te dowody strona skarżąca wyjaśniła, iż stowarzyszenie nigdy nie prowadziło działalności gospodarczej. W dacie zarejestrowania w sądzie nie ubiegało się o wpis dotyczący prowadzenia działalności gospodarczej i zostało wpisane do rejestru bez klauzuli o prowadzeniu działalności gospodarczej.

Opłaty na które powołuje się Wojewoda [...] były w rzeczywistości darowiznami na rzecz stowarzyszenia, a osoby które wpłacały te kwoty były o tym informowane zarówno poprzez tablice informacyjne przy wjeździe na teren administrowany przez Stowarzyszenie jak i na druku opłat. Druki te były dowodem dokonania darowizny dla osoby ja dokonującej, jak i dowodem dla stowarzyszenia na podstawie którego stowarzyszenie dokumentowało swoje dochody. Strona skarżąca podniosła również, iż Stowarzyszenie rozliczało się z urzędem skarbowym jako podmiot nie prowadzący działalności gospodarczej. Kwoty uiszczane przez osoby korzystające z terenu dzierżawionego przez stowarzyszenie były wykazywane jako darowizny osób fizycznych i taki sposób składania zeznań podatkowych nigdy nie był kwestionowany przez Urząd Skarbowy.

Strona skarżąca zarzuciła, iż Wojewoda [...] wydając zarządzenie zastępcze nie przeprowadził wyczerpującego postępowania wyjaśniającego i oparł się jedynie na trzech oświadczeniach, które budzą wątpliwości co do swej rzetelności gdyż np. K. Ł. twierdzi, że przy wjeździe na teren Stowarzyszenia każdorazowo uiszczał opłatę w wysokości 1 zł, podczas gdy darowizny wynosiły 2 zł.

Przechodząc do rozważań stwierdzić należy, iż zarzuty strony skarżącej są zasadne. Spełnienie przesłanek wynikających z cyt. art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wymagało dokładnego ustalenia stanu faktycznego.

Zarzut Wojewody [...] wobec radnego E. K. dotyczył zarządzania działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy. Korzystanie przez Stowarzyszenie z mienia komunalnego gminy jest bezsporne w sprawie. Natomiast prowadzenie działalności gospodarczej przez Stowarzyszenie jest okolicznością sporną. Ta zatem okoliczność winna być wyjaśniona przez Wojewodę [...] w sposób nie budzący żadnych wątpliwości i to przed wydaniem zarządzenia zastępczego.

Z akt administracyjnych załączonych do odpowiedzi na skargę wynika, iż jedynymi dowodami na jakich oparł się Wojewoda [...] są trzy złożone oświadczenia.

Zdaniem Sądu w tym składzie tego rodzaju dowody nie są wystarczające dla uznania, iż Stowarzyszenie Wędkarskie A prowadzi działalność gospodarczą, zwłaszcza w świetle przedstawionych przez stronę skarżącą dowodów i kontrargumentów.

Z samego faktu, iż strona skarżąca przedstawiła szereg dowodów wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wynika, że dowody takie istniały przed wydaniem zarządzenia zastępczego, a zatem winny być zebrane i ocenione przez Wojewodę [...] przed wydaniem zarządzenia zastępczego, zwłaszcza, iż jak wynika z pisma z dnia 5 kwietnia 2004 r. Wojewoda [...] był informowany przez stronę skarżącą o istnieniu tych dowodów.

Oceny takiej zastąpić nie może ustosunkowanie się Wojewody [...] do tych zarzutów i argumentów w odpowiedzi na skargę, bowiem odpowiedź na skargę nie może być traktowana jako uzupełnienie zarządzenia zastępczego zwłaszcza, iż w odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] powołuje się na prowadzone postępowanie wyjaśniające, a w załączonych aktach administracyjnych brak jest dowodów na to, aby takie postępowanie było prowadzone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenia legalność zaskarżonego zarządzenia zastępczego. Sąd ocenia również to, czy wydając zarządzenie zastępcze Wojewoda [...] dysponował materiałem dowodowym pozwalającym na dokonanie oceny spełnienia przesłanek wynikających z art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Jak wyżej wykazano - zdaniem Sądu w tym składzie - Wojewoda [...] nie dysponował materiałem dowodowym wystarczającym do uznania, iż radny E. K. spełniał przesłanki wynikające z art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, iż wywody i okoliczności podniesione dopiero w odpowiedzi na skargę, takie które nie stanowiły przedmiotu postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonego aktu i nie zostały zawarte w jego uzasadnieniu w konsekwencji nie mogą być przedmiotem oceny sądu. ( por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2001 r. V SA 3659/00 nie publikowany, wyrok NSA z 25 maja 2001r III SA 2024/00 nie publikowany).

Powołanie się przez pełnomocnika Wojewody [...] na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w sprawie o sygn. akt III SA/Łd 490/04 jako na wydany w podobnym stanie prawnym nie jest zasadne, bowiem w sprawie tej istniał odmienny stan faktyczny, dokładnie ustalony przez Wojewodę [...], który nie budził wątpliwości Sądu.

Mając powyższe na uwadze Sąd w oparciu o art. 148 i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153 poz. 1270) orzekł jak w sentencji.