Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 526/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-08-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 9a ust. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2012 poz 86
law: Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o  przyznanie płatności - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art. 34 ust. 1 i 6
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal (spr.) Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia del. WSA Małgorzata Rysz Protokolant Tomasz Haintze po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A] Spółki z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2011 r. sygn. akt VIII SA/Wa 672/11 w sprawie ze skargi [A] Spółka z o.o. w B. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję, 3. zasądza od Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie na rzecz [A] Spółki z o.o. w B. 1210 (tysiąc dwieście dziesięć) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 12 maja 2010 r. [A] Sp. z o. o. z siedzibą w B. (dalej jako skarżąca lub spółka) wystąpiła o przyznanie płatności na rok 2010.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] przyznał spółce płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010 w łącznej wysokości 155.052,76 zł, w tym: jednolitą płatność obszarową (JPO) w kwocie 97.994,77 zł wynikającej z pomniejszenia o 4.125,74 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości oraz uzupełniającą płatność obszarową (UPO) w kwocie 57.057,99 zł wynikającej z pomniejszenia o 2.402,24 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości.

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 7 ust. 1 i 2, art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051 ze zm. aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.), art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemu wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dziennik Urzędowy UE L z dnia 2 grudnia 2009 r., nr 316, str. 1) w zw. z § 17 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 40, poz. 326 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 - dalej jako k.p.a.).

W uzasadnieniu decyzji organ powołał art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, w myśl którego jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną, a powierzchnią stwierdzoną wynosi powyżej 2 ha lub 3%, ale nie więcej niż 20% stwierdzonego obszaru, wówczas kwota, jaka ma być przyznana zostaje pomniejszona w danym roku o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną. Wyliczona procentowa różnica pomiędzy powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku skarżącej spółki, a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej wynosi 2,02%, w związku z czym płatność została zmniejszona (JPO o kwotę 4.125,74 zł zaś UPO o kwotę 2.402,24 zł). Organ wskazał również, że powierzchnia nieruchomości rolnych została ustalona na podstawie systemu informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dziennik Urzędowy UE L z dnia 31 stycznia 2009 r., Nr 30, str.16).

W odwołaniu od decyzji skarżąca spółka zakwestionowała pomiary powierzchni dwóch działek jako niezgodne ze stanem faktycznym. Podniosła, że w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 17 lipca 2006 r. i 14 kwietnia 2009 r. na działkach ewidencyjnych nr [...], [...] oraz [...] nie stwierdzono uchybień w zgłoszonej powierzchni do dopłat obszarowych. Zgłoszone zatem do dopłat za 2010 rok powierzchnie są prawidłowe.

Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania uznał je za niezasadne twierdząc, że kontrole przeprowadzone metodą inspekcji terenowej dotyczą tylko tego roku, w którym są przeprowadzane celem sprawdzenia danych z wniosku obszarowego.

W skardze do WSA w Warszawie spółka zakwestionowała decyzję w części dotyczącej zmniejszenia płatności wskutek tzw. PEG czyli pomiaru komputerowego ortofotomapy dokonanego przez organ pierwszej instancji. Skarżąca wskazała, że organy zmniejszyły płatność bazując na pomiarze "zza biurka", nie biorąc pod uwagę, iż sporne działki zostały skontrolowane w latach poprzednich w naturze w ramach kontroli na miejscu, gdzie określono ich rzeczywistą powierzchnię kwalifikującą się do płatności. Skarżąca podniosła, że w metodzie teledetekcji jako przyrządy pomiarowe używane są komputery pracowników biur pomiarowych. Przyrządy te, według wiedzy skarżącej, nie posiadają wymaganych świadectw certyfikacji, w związku z czym pomiar takim urządzeniem nie ma wartości dowodowej. W ocenie skarżącej miarodajnym może być jedynie pomiar na miejscu, zaś ustalenia kontroli na miejscu przeprowadzonej w 2009 r. powinny być dla organu wiążące, bez względu na zmianę podmiotu użytkującego dane grunty, czy zmianę przepisów prawnych, gdyż maksymalny obszar kwalifikowany to pojęcie związane z działką rolną, a nie związane z osobą rolnika, który wnioskuje o płatność.

Nadto skarżący wskazał, że art. 28 rozporządzenia nr 1122/2009 nie może być stosowany ze względu na brak implementacji tego przepisu do prawa krajowego. Ponadto warunkiem stosowania tegoż przepisu jest uprzednie określenie tolerancji pomiaru w trybie art. 34 ust. 1 ww. rozporządzenia, co w sprawie nie nastąpiło. Dodatkowo w odniesieniu do działek naruszono wymóg uwzględnienia tolerancji pomiaru z art. 34 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009. Wskazał ponadto, iż organy naruszyły art. 20 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 poprzez brak uwzględnienia wyników pomiarów dokonanych na miejscu przez kontrole w latach poprzednich.

Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 672/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, Wydział Zamiejscowy w Radomiu oddalił skargę.

W uzasadnieniu wskazał, iż zgodnie z art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. W tego rodzaju sprawach korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10.000.

Państwa członkowskie przeprowadzają kontrole administracyjne wniosków o pomoc w celu weryfikacji warunków kwalifikowalności do pomocy. Kontrole te uzupełnia system kontroli na miejscu w celu zweryfikowania kwalifikowalności. Państwa członkowskie mogą korzystać z technik teledetekcji i globalnego systemu nawigacji satelitarnej w celu przeprowadzania kontroli działek rolnych na miejscu.

WSA zauważył także, iż w celu identyfikacji wszystkich działek rolnych w gospodarstwie, wstępnie zadrukowane formularze przekazane rolnikowi zgodnie z art. 22 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L Nr 270, s. 1), zawierają informacje na temat maksymalnego, kwalifikującego się obszaru przypadającego na działkę referencyjną dla celów systemu płatności jednolitych. Materiał graficzny przekazany rolnikowi wskazuje granice działek referencyjnych oraz ich unikalną identyfikację, natomiast rolnik wskazuje położenie każdej działki rolnej.

Powyższe skutkuje konkretnymi konsekwencjami w zakresie odnoszącym się do ram i konstrukcji postępowania wyjaśniającego w sprawach o przyznanie płatności obszarowych. Jest to szczególne uproszczone postępowanie administracyjne, w którym organ administracji, w zakresie odnoszącym się do ustaleń stanu faktycznego sprawy, rozstrzyga na podstawie materiału dowodowego wskazanego we wniosku, a także na podstawie dowodów i innych dokumentów wskazanych i dołączonych przez wnioskodawcę. To na wnioskodawcy bowiem spoczywa ciężar udowodnienia faktu, z którego wywodzi skutki prawne. Konsekwencją tego stanu rzeczy jest to, że organ administracji jest zasadniczo zwolniony z obowiązku poszukiwania dowodów na okoliczności istotne z punktu widzenia uprawnień wnioskodawcy do uzyskania płatności.

Zdaniem WSA w niniejszej sprawie ustalenie powierzchni działek zostało dokonane na podstawie pomiarów powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) odpowiadającej powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej, wykonanych na dostępnych - w systemie informatycznym ARiMR - zdjęciach obszarów zajmowanych przez działki rolne ujęte we wniosku producenta oraz przy użyciu załącznika graficznego dostarczonego przez producenta rolnego, na którym obrysował on powierzchnię użytkowaną rolniczo na danej działce.

Sąd orzekający w sprawie zauważył, iż przy wyznaczeniu powierzchni uprawnionej do płatności organ I instancji opierał się również na załącznikach graficznych dostarczonych przez producenta rolnego wraz z wnioskiem z dnia 15 maja 2009 r. Skarżący na załącznikach graficznych dokonał obrysu powierzchni, wobec której na zadeklarowanych działkach ubiegał się o płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w kampanii na rok 2010.

Powierzchnia działek rolnych została wyznaczona na podstawie danych z informacji geograficznej GIS/LPIS zgromadzonych w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli, uwzględniając tym samym uprawnione obszary do płatności.

WSA wyjaśnił, iż system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych za pomocą technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10.000. Uzyskane wyniki z jednego lub z drugiego rodzaju kontroli mają równoprawne znaczenie. Skontrolowanie i ustalenie powierzchni rzeczywistej do dopłaty przy użyciu systemu komputerowej identyfikacji jest wystarczające i nie ma potrzeby weryfikowania otrzymanego wyniku poprzez kontrolę na miejscu i zestawienia jej wyników z danymi z ewidencji gruntów.

Sąd pierwszej instancji stwierdził także, iż skarżąca nie przedstawiła żadnego dowodu, na podstawie którego skutecznie można byłoby podważyć ustalenia organów administracji stanowiące faktyczną podstawę wydanej w sprawie decyzji.

Oceniając zarzut naruszenia art. 28 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 WSA wyjaśnił, że przepisy rozporządzeń unijnych są stosowane bezpośrednio i nie wymagają implementacji do prawa krajowego, jak ma to miejsce w przypadku dyrektyw.

Nadto, w ocenie WSA, organy odniosły się do zarzutów skarżącego i wskazały z jakich powodów nie uznały pomiarów z kontroli na miejscu z lat 2006 i 2009 za miarodajne. Argumentacji tej trudno zarzucić dowolność. Ponadto mając na względzie zasady doświadczenia życiowego stwierdzić należy, że w wyniku wykonywania prac polowych (np. oranie) powierzchnia działek wykorzystywana gospodarczo może ulec zmianie, zwłaszcza na dużym obszarze, stąd powierzchnia działek rolnych co roku może nieco odbiegać od tej z lat poprzednich.

Powyższy wyrok został w całości zaskarżony przez [A] Sp. z o. o. w B.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.), rozstrzygnięciu WSA zarzucono naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 7 ust. 1a ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego;

b) art. 9a ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 86),

c) art. 28 ust. 1 lit. c Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 poprzez jego błędne zastosowanie;

d) art. 17 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 poprzez jego błędną wykładnię;

e) art. 34 ust. 6 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 poprzez jego błędne zastosowanie (niezastosowanie);

f) art. 35 ust. 1 lit. a) rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 poprzez jego błędne zastosowanie;

g) art. 57 i art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 poprzez jego błędne zastosowanie polegające na pominięciu zasady zakreślonej w punkcie 79 preambuły do rozporządzenia przy określeniu powierzchni obszaru kwalifikowanego;

h) art. 6 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 poprzez jego błędną wykładnię

2. przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na niepełnych aktach sprawy z pominięciem protokołów z kontroli na miejscu zawierających wyniki zatwierdzonych pomiarów spornych działek, którego konsekwencją jest błędne ustalenie przez WSA stanu faktycznego sprawy, w zakresie maksymalnego obszaru kwalifikowanego;

b) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na niepełnym materiale dowodowym, tj. z pominięciem części akt sprawy w postaci części zarzutów zgłoszonych w piśmie procesowym skarżącej z dnia 1 grudnia 2011 r. oraz pism w postępowaniu administracyjnym;

c) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie (niezastosowanie) i akceptacji niezgodnego z art. 7 ustawy oraz przepisami rozporządzenie WE 1122/2009 błędnego ustalenia powierzchni zatwierdzonej przez organy administracji.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

Zdaniem strony skarżącej maksymalny obszar kwalifikowany winien stanowić największą z wartości wymienionych w art. 9a ustawy o krajowym systemie ewidencji tj. być określony z uwzględnieniem wyników kontroli na miejscu działek rolnych (tzn. wartości tej wielkości nie mogą być mniejsze od fizycznie stwierdzonych w terenie). Stwierdzone w ten sposób wartości dla poszczególnych działek rolnych winny podlegać kompensacji i obszar kwalifikowany, ustalony według art. 57 i 58 rozporządzenia Komisji (WE) 1122/2009, winien uwzględniać zasadę określoną w punkcie 79 preambuły do tego rozporządzenia. Sąd natomiast zaakceptował uznanie przez organy za wiążące w tej kwestii pomiary tzw. PEG dokonane w systemie komputerowym ARiMR, uznane za maksymalny obszar kwalifikowany z pominięciem zasady kompensacji.

Nietrafne - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - jest twierdzenie, iż z artykułu 28 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) 1122/2009 wynika, że wynik pomiaru w ramach kontroli zza biurka przesądza o wielkości powierzchni kwalifikowanej działki rolnej. Omawiany przepis zamieszczony jest pod tytułem "kontrole krzyżowe" a prawodawca przez użycie w normie prawnej słowa "sprawdzenie kwalifikowalności" a nie "określenia powierzchni kwalifikowanej", wyraźnie wskazuje na nieprzesądzający charakter takiego pomiaru.

Prawodawca unijny w ustępie 2 artykułu 28 rozporządzenia nakazuje, w przypadku wykazania nieprawidłowości w trakcie kontroli krzyżowej (w tym pomiaru), wszczęcie odpowiedniej procedury administracyjnej w celu wyjaśnienia rozbieżności z przeprowadzeniem kontroli na miejscu włącznie. Nadto, stosownie do art. 34 ust. 6 wspomnianego rozporządzenia, kwalifikowalność działek rolnych do przyznania pomocy sprawdzać należy za pomocą wszelkich możliwych środków (w uzasadnionych przypadkach także przeprowadzenia dodatkowych dowodów).

Jak dalej wskazano w środku odwoławczym, system ewidencji działek rolnych ma zawierać dane zbiorcze z wymienionych przez ustawodawcę źródeł, w tym ze wszystkich kontroli na miejscu. Jeśli faktycznie stwierdzona na miejscu podczas kontroli powierzchnia jest większa niż zmierzona wektorowo, to powierzchnia rzeczywista ustalona na miejscu będzie stanowić maksymalny obszar kwalifikowany (nie ma bezwzględnego priorytetu pomiaru wektorowego). Fizycznie stwierdzona w terenie powierzchnia uznana za uprawianą na danej działce rolnej nie może być mniejsza niż maksymalny obszar kwalifikowany.

Jeśli rolnik kwestionuje uznanie pomiaru PEG jako maksymalnego obszaru kwalifikowanego w sytuacji braku wcześniejszej kontroli na miejscu, ma prawo domagać się przeprowadzenia tejże kontroli lub przeprowadzenia innych środków dowodowych celem określenia rzeczywistej maksymalnej powierzchni kwalifikowanej.

Skarżąca spółka podniosła, iż ARiMR nie kwestionowała, że działki rolne były kontrolowane u poprzedniego użytkownika, a stwierdzone w terenie pomiary są wyższe od przyjętych w postępowaniu za maksymalny obszar kwalifikowany. Organy nie włączyły jednak protokołów z kontroli tych działek do akt sprawy, a WSA tego w ogóle nie dostrzegł, pomijając również fakt niekompletnych akt administracyjnych w tym zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje jednak żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania sądowego prowadzonego przez WSA w Warszawie.

Zauważyć także trzeba, iż skarga kasacyjna powołuje obydwie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 p.p.s.a., tj. wnosząca środek odwoławczy spółka zarzuca Sądowi pierwszej instancji zarówno naruszenie prawa materialnego (pkt 1), jak i naruszenie przepisów prawa procesowego, które w jej ocenie miało istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W takich przypadkach, co do zasady w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, co wynika z celowościowej wykładni art. 188 p.p.s.a. Jeżeli okażą się one trafne, to w zasadzie sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty materialnoprawne nie podlegają dalszemu badaniu.

Analiza zarzutów procesowych wskazuje, iż w ocenie skarżącej WSA w Warszawie uchybił przepisom proceduralnym w dwojaki sposób. Po pierwsze, nie dostrzegł braku w aktach administracyjnych sprawy protokołów kontroli na miejscu z lat 2006 i 2009, przez co źle ustalił stan faktyczny co do wielkości działek ewidencyjnych - zarzuty 2 a) i 2 c). Po drugie, nie odniósł się do wszystkich zarzutów skarżącej sformułowanych w załączniku do protokołu rozprawy z dnia 1 grudnia 2011 r. (k. 31 akt WSA) - zarzut 2 b).

Zarzuty te Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za chybione.

Zauważyć należy, iż w aktach sprawy niewątpliwie brak jest spornych protokołów kontroli na miejscu. Nie oznacza to jednak, iż na tle badanej sprawy WSA faktu tego w ogóle nie dostrzegł i się do niego nie odniósł, co uzasadniałoby sugerowaną wadliwość procesowego działania Sądu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyroku poddano ocenie potrzebę odniesienia się do wskazanych przez skarżącą dokumentów i w konkluzji zaakceptowano stanowisko organu, że nie mają one znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie można więc twierdzić, iż WSA nie uwzględniał w ramach ustalanego stanu faktycznego sprawy istnienia protokołów kontroli na miejscu. Inną natomiast kwestią jest to, czy zasadnie przyjął, że rzeczywiście nie mają one znaczenia dla rozstrzygnięcia w sensie merytorycznym, tj. sposobu ustalania powierzchni działek rolnych kwalifikujących się do dopłat.

Nieprawidłowy jest również zarzut nieodniesienia się przez WSA do wszystkich uwag skarżącej spółki sformułowanych w załączniku do protokołu rozprawy. NSA w niniejszym składzie prezentuje pogląd, iż ustosunkowanie się przez sąd administracyjny do stanowiska strony postępowania nie oznacza obowiązku każdorazowego szczegółowego omówienia wszystkich elementów tego stanowiska odrębnie. Odniesienie się do zarzutów może nastąpić już poprzez sformułowanie określonego poglądu prawnego w sprawie, który jednoznacznie wyklucza inne stanowisko w tym zakresie.

Z istoty kontrolowanego rozstrzygnięcia WSA wynika przyjęta przez ten Sąd wykładnia przepisów materialnoprawnych. Zdaniem Sądu pierwszej instancji wystarczające do ustalenia powierzchni działek ewidencyjnych były dane i narzędzia jakimi dysponowała ARiMR. Trudno więc oczekiwać, by WSA odnosił się do podnoszonych przez skarżącą kwestii tolerancji pomiaru, skoro Sąd ten twierdzi, iż maksymalna powierzchnia referencyjna działek ewidencyjnych ustalona została w taki sposób (na bazie systemu komputerowego), że de facto stosowanie tolerancji nie jest wymagane, co zresztą znajduje potwierdzenie w zamieszczonych w aktach administracyjnych wydrukach "danych szczegółowych" konkretnych działek ewidencyjnych zgłoszonych do płatności (k. 26-36), na których bazował WSA.

Oceniając z kolei zarzuty materialoprawne skargi kasacyjnej NSA wskazuje, iż ich osobna analiza, ze względu na podniesioną problematykę prawną, nie byłaby celowa. Podkreślenia również wymaga fakt wyjątkowo lakonicznego, a miejscami wewnętrznie sprzecznego sformułowania tych zarzutów (por. zarzut 1e i wskazane w nim błędne zastosowanie/niezastosowanie wymienionego przepisu prawa; por. zarzut 1d w którym błędnie powołano art. 17 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, zamiast rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009). Niemniej jednak, z uwagi na treść sformułowanych zarzutów odczytaną łącznie z uzasadnieniem skargi kasacyjnej oraz przy uwzględnieniu sensu uchwały pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, zasadne jest spojrzenie na istotę podniesionych uchybień przez pryzmat zasad weryfikacji danych obszarowych zawartych we wnioskach o płatności.

Naczelny Sąd Administarcyjny w niniejszym składzie wskazuje, iż wbrew twierdzeniom skarżącej spółki, organy ARiMR są uprawnione przede wszystkim do prowadzenia w formie skomputeryzowanej systemu identyfikacji obszarów rolnych kwalifikujących się do płatności oraz do przeprowadzania, niejako w pierwszej kolejności, administracyjnych kontroli wniosków o płatności. Wynika to wprost z treści art. 28 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 oraz z art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009, czego strona skarżąca zdaje się nie dostrzegać.

Potwierdzić również należy generalną zasadę ciężaru dowodu, wyrażoną w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zgodnie z którą to strony są zobowiązane do aktywnego przedstawiania dowodów i składania wyjaśnień w sprawie, bowiem obowiązek udowodnienia danego twierdzenia np. o powierzchni działki ewidencyjnej, spoczywa na tym, kto wywodzi z tego skutki prawne. Tym samym, jeżeli strona wnioskująca o płatność twierdzi, iż np. jej działka ewidencyjna i wskazane na niej działki rolne mają określoną powierzchnię, zaś organ przeciwstawia temu ustalenia z prowadzonego w formie skomputeryzowanej systemu ewidencji obszarów rolnych i nie ma uzasadnionych podstaw do prowadzenia kontroli na miejscu, to strona postępowania (przyszły beneficjent płatności) będzie zobowiązana do udowodnienia, że wskazana przez nią działka rzeczywiście posiada zadeklarowaną powierzchnię. W tym celu strona może np. przedłożyć geodezyjny pomiar powierzchni działek. W takim przypadku organ będzie musiał zająć stanowisko w kwestii przedstawionych przez stronę dowodów, odpowiednio się do tego odnosząc w uzasadnieniu decyzji administracyjnej.

W niniejszej sprawie sytuacja wygląda jednak odmiennie. Zwrócić należy uwagę, iż skarżąca spółka w toku postępowania administracyjnego podniosła fakt istnienia protokołów kontroli (na miejscu) działek ewidencyjnych o nr [...], [...] oraz [...]. Skarżąca wnioskowała o załączenie tych protokołów do akt sprawy celem udowodnienia swoich racji, co jednak zostało przez organ, a następnie WSA zignorowane. Podkreślenia wymaga, iż omawiane kontrole na miejscu zostały przeprowadzone bezpośrednio przez ARiMR bądź na jego zlecenie, a więc sporządzone w ich efekcie protokoły są dokumentem mającym walor urzędowy. Strona skarżąca wnioskując o dopuszczenie dowodu w tym zakresie wywiązała się zatem (wstępnie) z ciążącego na niej obowiązku dowodzenia swoich twierdzeń, zaś organ, w którego gestii znajdują się owe dowody odmówił nie tyle odniesienia się do nich, co nawet załączenia do akt sprawy, celem poddania ich weryfikacji. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, iż nie do zaakceptowania jest teza organu, powtórzona następnie przez Sąd pierwszej instancji, iż owe protokoły nic do sprawy nie wnoszą, bowiem sporządzone zostały w celu weryfikacji innych podmiotów w ramach płatności za lata poprzednie. Teza ta może mieć zastosowanie w odniesieniu do działek rolnych, które są w zasadzie dowolnie określane przez poszczególnych producentów rolnych. Mogą oni zatem w różnych latach w odmienny sposób je kształtować np. w ramach jednej działki ewidencyjnej. Teza ta upada jednak przy ocenie powierzchni działki ewidencyjnej, na której znajdują się działki rolne, a taka sytuacja w sprawie występuje. Ze względu na to, iż organ nie załączył do akt spornych protokołów, nie jest możliwe ustalenie, czy rzeczywiście w ramach kontroli na miejscu w latach 2006 i 2009 zweryfikowano tylko powierzchnię zadeklarowanych przez ówczesnego producenta działek rolnych, czy też w ramach kontroli dokonano również weryfikacji działek ewidencyjnych, na których kompleksowo określono działki rolne. Tym samym w sprawie zachodzi uzasadniona konieczność odniesienia się do wskazanych przez stronę protokołów kontroli na miejscu sporządzonych w latach poprzednich.

Mając powyższe na uwadze NSA stwierdza, iż działanie Sądu pierwszej instancji, a wcześniej Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR, naruszyło art. 34 ust. 1 i 6 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 oraz art. 9a ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności poprzez de facto ich błędną wykładnię, zawężającą faktyczne podstawy ustalenia powierzchni uprawnionej do płatności wyłącznie do danych uzyskanych na podstawie analizy systemu komputerowego.

W sprawie przedwcześnie stwierdzono, iż obszar działek ewidencyjnych, a przez to i rolnych jest taki, jak wskazany w prowadzonym przez ARiMR skomputeryzowanym systemie identyfikacji obszarów rolnych kwalifikujących się do płatności, który jest wystarczający do przeprowadzenia oceny w tym zakresie. NSA zauważa, iż o ile organy mogą i powinny stosować w swoich działaniach system skomputeryzowany, o tyle dane w nim zawarte nie są bezwzględnie wiążące i ostatecznie ustalone. Jeżeli strona dowodzi, iż działka ewidencyjna i ulokowane na niej działki rolne mają odmienną powierzchnię, która dodatkowo w ocenie strony znajduje umocowanie w sporządzonych wcześniej przez organ protokołach kontroli na miejscu, to nie do zaakceptowania jest pomijanie tych dowodów, tak jakby nie miały dla sprawy znaczenia. NSA podkreśla, iż niewątpliwe uproszczenie procedury przyznawania płatności poprzez stosowanie systemu skomputeryzowanego nie zwalnia organu z wyjaśnienia istotnych (podstawowych) dla sprawy okoliczności i prawidłowego skompletowania akt sprawy, które są następnie podstawą oceny przeprowadzanej przez sąd administracyjny.

Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny, dostrzegając wadliwość rozumowania WSA oraz organu uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzję II instancji, orzekając w tym względzie na podstawie art. 188 p.p.s.a.

W ramach ponownego badania sprawy przez organ odwoławczy konieczne będzie uzupełniające przeprowadzenia postępowania dowodowego i ocena słuszności wniosku skarżącej spółki o przyznanie płatności. W ponownym postępowaniu Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR przeprowadzi ocenę wspomnianych protokołów, zwłaszcza w kontekście tego, czy zawarte w nich dane uzasadniają stanowisko strony skarżącej. W razie potwierdzenia słuszności stanowiska spółki organ rozstrzygnie, nie wyłączając kontroli na miejscu (o ile będzie możliwa i celowa), którym danym dać walor wiarygodności.

NSA wskazuje przy tym, iż potencjalna rozbieżność pomiędzy danymi zawartymi w protokołach a danymi wynikającymi z komputerowego systemu identyfikacji nie oznacza sama przez się, iż to skarżąca ma rację. W takim przypadku (konfliktu danych) organ musi przy pomocy środków dowodowych wyjaśnić, dlaczego informacjom zawartym w systemie skomputeryzowanym daje wiarę, odrzucając wyniki poprzedniego pomiaru na miejscu (działek ewidencyjnych i znajdujących się na nich działek rolnych). Gołosłowne stwierdzenie, iż wyniki pomiaru na miejscu wykonano w ramach weryfikacji wniosków "na inną kampanię" nie jest wystarczające.