Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 545/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 31 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184, art 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak, Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 grudnia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1309/10 w sprawie ze skargi Związku Zawodowego Kontrolerów Ruchu Lotniczego na postanowienie Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz Związku Zawodowego Kontrolerów Ruchu Lotniczego kwotę 137 /sto trzydzieści siedem/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 grudnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1309/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę Związku Zawodowego Kontrolerów Ruchu Lotniczego na postanowienie Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] maja 2010 r., znak [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu i uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] marca 2010 r., znak [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r., znak [...] Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego, na podstawie art. 31 § 2 w związku z art. 31 § 1 i art. 123 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), odmówił dopuszczenia organizacji społecznej – Związku Zawodowego Kontrolerów Ruchu Lotniczego do udziału w postępowaniu w przedmiocie ustalenia stawki jednostkowej opłaty terminalowej stosowanej od dnia 1 stycznia 2010 r.

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. dla dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby (w omawianym przypadku Państwowej Agencji Żeglugi Powietrznej oraz Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej), będących stronami postępowania o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie ustalenia stawki jednostkowej opłaty terminalowej stosowanej od dnia 1 stycznia 2010 r., wymagane jest spełnienie łącznie dwóch przesłanek:

– dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu musi być uzasadnione celami statutowymi danej organizacji społecznej;

– za dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny.

Niezbędne jest także ustalenie merytorycznego powiązania przedmiotu postępowania administracyjnego z celem i zakresem działania organizacji społecznej.

Analizując we wskazanym zakresie wniosek Związku Zawodowego Kontrolerów Ruchu Lotniczego – dalej ZZKRL – Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego podniósł, iż cele ZZKRL zostały określone w § 5 statutu. Jest to obrona praw, godności i interesów zawodowych, materialnych i socjalno-bytowych członków oraz tworzenie i działanie na rzecz utrzymania wysokiego prestiżu zawodu kontrolera ruchu lotniczego i asystenta kontrolera ruchu lotniczego oraz integrowanie środowiska zawodowego. Cele te wiążą się z przepisami ustawy z dnia 23 maja 1991 r., o związkach zawodowych (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 ze zm.), zgodnie z którą związek zawodowy jest organizacją powołaną do reprezentowania i obrony praw, interesów zawodowych i socjalnych ludzi pracy. Zgodnie z art. 4 ustawy związki zawodowe reprezentują pracowników i inne osoby wymienione w art. 2, a także bronią ich godności, praw oraz interesów materialnych i moralnych, zarówno zbiorowych, jak i indywidualnych.

Organ uznał, że tak określone cele statutowe nie uzasadniają żądania przez ZZKRL dopuszczenia do udziału w postępowaniu o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej ustalenia stawki jednostkowej opłaty terminalowej, ponieważ przedmiot tego postępowania nie wkracza w zakres działania ZZKRL, polegający na obronie praw, godności i interesów jego członków. Postępowanie administracyjne, którego przedmiotem jest ustalenie stawki jednostkowej opłaty terminalowej stosowanej od dnia 1 stycznia 2010 r., nie wiąże się z obroną interesów pracowniczych, o której mowa w § 5 statutu. Oznacza to brak bezpośredniego powiązania – w rozumieniu art. 31 § 1 k.p.a., pomiędzy przedmiotem postępowania, o dopuszczenie do którego wnosi ZZKRL, a celami statutowymi Związku.

Druga przesłanka uzasadniająca żądanie ZZKRL dopuszczenia do udziału w postępowaniu – interes społeczny – została określona, zdaniem organu, w sposób bardzo ogólny. Interes społeczny nie może być bowiem utożsamiany wyłącznie z partykularnym interesem danej organizacji społecznej, a w szczególności z partykularnym interesem jej członków. ZZKRL powołując się na zapisany w statucie cel – ochronę materialnych interesów swoich członków – wyraźnie podkreślił interes samego stowarzyszenia i jego członków, co stoi w sprzeczności z szeroko pojętym interesem społecznym.

Organ wskazał, że interes społeczny w niniejszej sprawie powinien być analizowany przy uwzględnieniu szerokiego kręgu podmiotów rynku transportu lotniczego, w tym także użytkowników lotnisk (użytkowników statków powietrznych, w tym przewoźników lotniczych), osób korzystających z usług przewozu lotniczego, zarówno pasażerskiego, jak i towarowego, a także innych podmiotów, na działalność których istotny wpływ może mieć wysokość stawki jednostkowej opłaty terminalowej.

Oceniając w tym kontekście interes społeczny, na który powoływał się Związek, organ uznał, iż dopuszczenie ZZKRL do postępowania jest sprzeczne z szeroko pojętym interesem społecznym.

W tym zakresie Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wskazał, że dopuszczenie organizacji służyłoby w istocie zaspokojeniu partykularnych interesów o charakterze materialnym członków oraz pozostałych pracowników Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej, a jednocześnie byłoby sprzeczne z interesem pozostałych podmiotów, na które wpływ może mieć wysokość stawki jednostkowej opłaty terminalowej, w szczególności osób, których działalność w sposób bezpośredni lub pośredni związana jest z lotniskami, na których swoje usługi świadczy Polska Agencja Żeglugi Powietrznej.

Podsumowując swoje rozważania organ uznał, iż brak bezpośredniego powiązania przedmiotu postępowania, o dopuszczenie do udziału, w którym wnioskuje ZZKRL, a jego celami statutowymi. Nie istnieje także słuszny interes społeczny przemawiający za dopuszczeniem Związku do udziału w postępowaniu. Obliguje to organ do wydania postanowienia odmownego.

Po rozpatrzeniu zażalenia ZZKRL, wniesionego na powyższe postanowienie, Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 i art. 31 § 2 oraz art. 123 § 1 i 2 k.p.a., utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego powtórzył swoją argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu i wyjaśnił, iż jego decyzja ustalająca jednostkową opłatę terminalową nie ogranicza kosztów ponoszonych przez Polską Agencję Żeglugi Powietrznej, a jedynie ustanawia niższą niż wnioskowana przez Agencję wysokość stawki stanowiącej jedno ze źródeł przychodów Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej. Zdaniem organu, to bowiem w kompetencji Prezesa Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej leży podejmowanie działań zmierzających do zmniejszania ponoszonych kosztów, co nie musi przekładać się na zmianę wysokości kosztów osobowych.

W związku z powyższym, zdaniem Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, nie istnieje bezpośrednie powiązanie pomiędzy wysokością stawki jednostkowej opłaty terminalowej, a sytuacją materialną pracowników Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej.

Organ powtórzył, iż uzasadnienie słuszności dopuszczenia ZZKRL do udziału w postępowaniu, w oparciu o przywołane przesłanki ochrony interesów materialnych swoich członków doprowadzi do wystąpienia sytuacji konfliktu z szeroko pojętym interesem społecznym.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniósł Związek Zawodowy Kontrolerów Ruchu Lotniczego, zarzucając naruszenie art. 31 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 16 Rozporządzenia Komisji Europejskiej (WE) nr 1794/2006 z dnia 6 grudnia 2006 r. ustanawiającego wspólny schemat opłat za korzystanie ze służb żeglugi powietrznej, gdyż odmowa dopuszczenia ZZKRL do udziału w postępowaniu z powołaniem na błędną interpretację prawa krajowego (art. 31 k.p.a.) narusza powyższy przepis, zgodnie z którym: "Państwa członkowskie gwarantują, że decyzje podejmowane zgodnie z rozporządzeniem będą właściwie uzasadnione i będą podlegać skutecznej procedurze kontrolnej lub odwoławczej".

W ocenie skarżącego, zapewnienie Związkowi możności udziału w postępowaniu odpowiada wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym i działaniem w nim organów administracyjnych, w tym wskazywaniu organowi administracji na możliwe naruszenia prawa pracy i prawa unijnego.

Organ błędnie ocenił, że fakt oczywistej sprzeczności interesów Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej (koszty osobowe) z interesami przewoźników i pasażerów (opłaty nawigacyjne) jest tożsamy z brakiem interesu społecznego w dopuszczeniu ZZKRL do postępowania administracyjnego. Celem ZZKRL jest, aby w ramach społecznej kontroli uczestniczyć w postępowaniu prowadzonym przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w sprawie wysokości stawek opłaty terminalowej. Chodzi o podejmowanie działań przez organizację społeczną po to, aby stawka ustalona w wyniku postępowania uwzględniała realne i obowiązujące koszty osobowe Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej , zgodnie z prawem unijnym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, a Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego odmawiając dopuszczenia ZZKRL do udziału w wyżej opisanym postępowaniu administracyjnym naruszył przepis art. 31 §1 pkt 2 k.p.a.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wyjaśnił, iż stosownie do art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby wystąpić z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Sąd I instancji podkreślił, że określone w przepisie przesłanki dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w toczącym się postępowaniu muszą być spełnione łącznie.

Następnie Sąd I, w oparciu o treść akt sprawy, ustalił, że ZZKRL wystąpił do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego o dopuszczenie do udziału w postępowaniu o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej ustalenia stawki jednostkowej opłaty terminalowej stosowanej od dnia 1 stycznia 2010 r. Wraz z wnioskiem Związek przedłożył aktualny odpis z rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji i publicznych zakładów opieki oraz statut Związku. Natomiast podstawowe cele statutowe ZZKRL, określone w § 5 statutu, ujęte zostały jako obrona praw, godności i interesów zawodowych, materialnych i społeczno-bytowych członków.

Wedle WSA w Warszawie, organ nie tylko nieprawidłowo uznał, iż interes społeczny ZZKRL w niniejszej sprawie powinien być rozpatrywany w szerszym kontekście niż tylko interes grupy kontrolerów ruchu lotniczego i pozostałych pracowników Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej, ale doszedł też do błędnego wniosku, że dopuszczenie ZZKRL do udziału w postępowaniu jest sprzeczne z szeroko pojętym interesem społecznym. Nadto, organ niewłaściwie uznał, że brak jest bezpośredniego powiązania – w rozumieniu art. 31 § 1 k.p.a. – pomiędzy przedmiotem postępowania o dopuszczenie, do którego wniósł ZZKRL, a celami statutowymi Związku, o których mowa w § 5 Statutu.

Uzasadniając motywy wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, WSA w Warszawie wskazał, że użyte w art. 31 § 1 k.p.a. pojęcie interesu społecznego nie zostało ustawowo zdefiniowane. W ocenie Sądu I instancji, niewątpliwie należy ono do kategorii pojęć niedookreślonych, którym organ nadaje treść w procesie stosowania norm prawa materialnego w konkretnym wypadku. Przy stosowaniu przepisów zawierających zwroty niedookreślone nie występuje uznanie administracyjne, pomimo ograniczonego luzu decyzyjnego, skoro ich znaczenie zostaje ustalone w wyniku wykładni. Ocena wystąpienia tej przesłanki (uznanie określonego interesu za społeczny) należy do organu administracyjnego.

Interpretując pojęcie "interesu społecznego" WSA w Warszawie odwołał się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, w którym przyjmuje się, że interes społeczny może polegać na tym, aby organizacja społeczna mogła wypełniać swoje statutowe i ustawowe uprawnienia wobec członków, jak również podejmować działania w celu ochrony praw pewnej grupy ludności oraz, w którym istotę udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, określa się nie jako zaspokojenie partykularnych interesów samej organizacji, ale zapewnienie szeroko pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem.

Sąd wyjaśnił przy tym, że organ nie jest zobowiązany do każdorazowego uwzględnienia wniosku organizacji społecznej tylko z tego powodu, że charakter rozpoznawanej sprawy jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności. Obowiązek ten powstaje jednak już w wyniku dodatkowej oceny i ustalenia, że organizacja wystąpiła w celu ochrony interesu zbiorowego i to nawet wówczas, gdy jednocześnie działania organizacji będą zmierzały do ochrony indywidualnych praw jej członków. Sąd podkreślił, że na gruncie konkretnej indywidualnej sprawy rola określonej organizacji społecznej, która zabiega o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu, musi być jednoznaczna. Musi być jasne, czy udział organizacji społecznej w postępowaniu prowadzi do realizacji celów statutowych, czy też jest tylko formą popierania interesów określonych podmiotów.

Z powyższych wypowiedzi orzecznictwa, Sąd I instancji wyprowadził wniosek, że skoro podstawą działalności organizacji społecznej z założenia jest interes publiczny, zaś organizacja, zgłaszając żądanie udziału w postępowaniu administracyjnym, zmierza do realizacji zadań mających znaczenie dla interesu ogólnospołecznego, to dopiero ustalenie przez organ okoliczności wyłączających istnienie interesu społecznego organizacji w powyższym znaczeniu uprawnia do wydania postanowienia odmownego na podstawie art. 31 § 2 k.p.a.

Następnie Sąd I instancji zestawił stanowisko ZZKRL, wedle którego interes społeczny w tym konkretnym postępowaniu administracyjnym związany jest z urealnieniem stawek opłaty terminalowej, co wpłynie na podniesienie efektywności pracy i bezpieczeństwo świadczonych usług służb kontroli ruchu lotniczego, z ww. poglądem organu.

Z powyższego zestawienia, mając na względzie niedookreślony charakter kategorii interesu społecznego, Sąd I instancji wywiódł, że nieuprawnione jest stanowisko organu, iż dopuszczenie ZZKRL do postępowania jest sprzeczne z szeroko pojętym interesem społecznym.

W ocenie Sądu I instancji, organ nie wykazał okoliczności wyłączających istnienie, po stronie ZZKRL, interesu społecznego, a to dlatego, że nie można przyjąć jako prawidłowego poglądu, w którym organ sprzeczność z interesem społecznym wiąże z dopuszczeniem Związku do udziału w postępowaniu, twierdząc, że dopuszczenie to samo w sobie jest już sprzeczne z interesem innych podmiotów, na które wpływ może mieć wysokość stawki jednostkowej opłaty terminalowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił także stanowiska Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w tej części, w której organ ten stwierdza brak bezpośredniego powiązania w rozumieniu art. 31 § 1 k.p.a., pomiędzy przedmiotem postępowania, o dopuszczenie do którego wnosi ZZKRL, a jego celami statutowymi.

W tej kwestii Sąd I Instancji przywołał twierdzenia organu, w których to twierdzeniach organ sam uznał, że podstawa kosztowa opłaty terminalowej, stanowiąca następnie podstawę dla ustalenia stawki jednostkowej tej opłaty na rok 2010, sporządzona została w parciu o koszty osobowe Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej (ustalone niezgodnie z przepisami prawa). Skoro tak, to – jak podkreślił WSA w Warszawie – już z tego powodu należało rozważyć, czy nie istnieje merytoryczne i faktyczne powiązanie między przedmiotem postępowania administracyjnego, a celami i zakresem działania ZZKRL. Związek domaga się bowiem udziału w postępowaniu dotyczącym ustalenia stawki jednostkowej opłaty terminalowej stosowanej od dnia 1 stycznia 2010 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego, reprezentowany przez adwokata.

W skardze kasacyjnej, jej autor, postawił zarzut naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (teks jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., poprzez odstąpienie od umorzenia postępowania, mimo wystąpienia przesłanki do jego umorzenia oraz zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez sformułowanie uzasadnienia wyroku w sposób nieodpowiadający treści tego przepisu.

Zarzucił też naruszenie art. 31 § 1 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na dorozumianym przyjęciu założenia, że organizacja społeczna ze swej istoty wyraża interes społeczny, a samo żądanie dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym zmierza do realizacji zadań mających znaczenie dla realizacji interesu ogólnospołecznego.

Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i umorzenie postępowania na podstawie art. 189 P.p.s.a., ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wystąpił również o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w odniesieniu do pierwszego zarzutu, Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego stwierdził, że postępowanie główne dotyczące ustalenia stawki opłaty terminalowej, o udział w którym ubiegał się Związek we wniosku z dnia 16 lutego 2010 r., zostało zakończone ostateczną decyzją organu z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], a zatem przed rozpoznaniem skargi (30 grudnia 2010 r.) na postanowienie odmawiające dopuszczenia Związku do udziału w postępowaniu.

Tym samym, w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, ewentualne prowadzenie postępowania pobocznego w oparciu o przepis art. 31 § 1 k.p.a. w sytuacji, gdy postępowanie główne zakończyło się, byłoby prawnie niedopuszczalne, a wydane w takim postępowaniu postanowienie dotknięte byłoby kwalifikowaną wadą, tj. wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a.

Z tego powodu skarżący kasacyjnie uznał także, że w sprawie doszło do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd I instancji zamieścił bowiem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazania co do dalszego postępowania niemożliwe do wykonania (art. 153 P.p.s.a.) i nie dostrzegł, że skoro odpadł przedmiot, którego dotyczyło zaskarżone postanowienie, to w konsekwencji postępowanie przed Sądem stało się bezprzedmiotowe i winno ulec umorzeniu.

Z kolei, w zakresie zarzutu naruszenia art. 31 § 1 k.p.a., autor skargi kasacyjnej stwierdził, iż Sąd I instancji dokonał zbyt szerokiej wykładni tego przepisu i błędnie przyjął, że podstawą działalności każdej organizacji społecznej jest ex definitione interes społeczny rozumiany właśnie w szerokim znaczeniu, tzn. rozumiany jako zmienny w czasie interes wszystkich – wszystkie organizacje społeczne kierują się troską o interes społeczny.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, o nieprawidłowości takiej wykładni świadczy choćby fakt, że obok organizacji społecznych działających na zasadach ogólnych istnieją organizacje społeczne, których byt oparty jest na przepisach szczególnych, a wówczas ocena statutowych celów tych organizacji musi być dokonywana z uwzględnieniem treści tych przepisów. Do takich zaś organizacji należy ZZKRL, którego byt prawny regulują przepisy ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych. Toteż, jak podkreślił skarżący kasacyjnie, przedmiot postępowania administracyjnego dotyczący ustalenia stawki jednostkowej opłaty terminalowej nie mieści się ani w treści art. 1 ustawy o związkach zawodowych, który stanowi, iż związek zawodowy jest dobrowolną i samorządną organizacją ludzi pracy, powołaną do reprezentowania i obrony ich praw, interesów zawodowych i socjalnych, ani też w treści § 5 pkt 1 Statutu ZZKRL, który zawiera nieznacznie zmienioną treść tego przepisu ustawowego.

Jakkolwiek Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego przyznał, że opłaty nawigacyjne są elementem przychodów Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej, z których to dochodów są pokrywane wynagrodzenia kontrolerów, to opłaty te nie są jedynym elementem tych przychodów, a nadto stosowne gwarancje wynagrodzenia kontrolerów zawiera zawarty układ zbiorowy.

Skarżący kasacyjnie zaznaczył też, że o zbieżności celów statutowych z przedmiotem postępowania w żaden sposób nie przesądza treść § 6 Statutu, w którym przewidziano prawo do reprezentowania członków Związku przed organami administracji państwowej. Wedle autora skargi kasacyjnej, czym innym jest bowiem sposób osiągania celów (reprezentacja członków), a czym innym jest cel statutowy, nie są to pojęcia zamienne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. poprzez nieumorzenie postępowania sądowego, mimo wystąpienia przesłanki określonej w tym przepisie.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, bezprzedmiotowość postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie jest wynikiem tego, że odpadł przedmiot, którego dotyczyło zaskarżone postanowienie Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Postępowanie dotyczące ustalenia stawki opłaty terminalowej, tzn. postępowanie główne, zostało bowiem, jak wskazuje pełnomocnik organu, zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Zakończenie tego postępowania nastąpiło przed rozpoznaniem w dniu 30 grudnia 2010 r. skargi na postanowienie odmawiające dopuszczenia Związku Zawodowego Kontrolerów Ruchu Lotniczego do udziału w postępowaniu administracyjnym.

Rozpatrując ten zarzut, wskazać należy, iż w myśl art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, jeżeli postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe.

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2005 r., OSK 1076/04 (LEX nr 165912) wyrażony zotał pogląd, iż uprawnienie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w danej sprawie ma miejsce wówczas, jeżeli postępowanie to jest w toku, bowiem instytucja ta nie funkcjonuje samodzielnie, abstrakcyjnie w oderwaniu od konkretnej sprawy. Jednakże ten ogólnie słuszny, co do zasady, pogląd musi być konfrontowany z okolicznościami faktycznymi konkretnej sprawy. Nie może być bowiem rozumiany w sposób, który w danej sprawie prowadzić może do zniweczenia celu i funkcji przepisu art. 31 k.p.a. wprowadzającego proceduralną formę kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w konkretnej sprawie i działaniem organów administracji w tym postępowaniu, będąc jedną z procesowych gwarancji realizowania w konkretnej sprawie zasady ogólnej postępowania administracyjnego uwzględniania interesu społecznego i słusznego intersu strony, zawartej w art. 7 k.p.a. oraz do uczynienia przepisu art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. w danej sprawie przepisem w istocie martwym.

Na konieczość odnoszenia ogólnego i abstrakcyjnie słusznego poglądu prawnego o związku wniosku organizacji społecznej z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu z postępowaniem wszczętym z inicjatywy innego podmiotu do okoliczności konkretnej indywidualnej sprawy wskazują, poza powołanym wyrokiem NSA z dnia 3 lutego 2005 r. (OSK 1076/04), także inne przykłady z orzecznictwa NSA, np. wyrok z dnia 23 listopada 1999 r. (II SA/Kr 1191/99 z glosą J. Borkowskiego – OSP 2000, w. 7-8, poz. 112), z dnia 20 stycznia 2005 r. (OSK 1755/04, ONSA i WSA 2005 r., nr 6, poz. 111) oraz z dnia 18 listopada 2008 r. (II OSK 1388/07, LEX nr 526062).

Wydanie zatem w dniu [...] marca 2010 r. przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego ostatecznej decyzji w przedmiocie ustalenia stawki jednostkowej opłaty terminalowej stosowanej od 1 stycznia 2010 r. nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego ze skargi na postanowienie odmawiające dopuszczenia Związku Zawodowego do udziału w tym postępowaniu administracyjnym. Przyjęcie poglądu o bezprzedmiotowości postępowania sądowego prowadziłoby bowiem do uniemożliwienia sądowej kontroli postanowienia odmawiającego dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym, w sytuacji zakończenia decyzją ostateczną postępowania, w którym ta organizacja zamierzała uczestniczyć na prawach strony.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., wskazać na wstępie należy, że przepis ten określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Są nimi: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może zaś stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, a w szczególności jeżeli uzasadnienie sądu administracyjnego I instancji nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia. W tym przypadku bowiem, wadliwość uzasadnienia wyroku może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, iż Sąd I instancji, w przedstawionych okolicznościach stanu faktycznego, wyjaśnił podstawy prawne wydanego w sprawie orzeczenia. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika również, że podnoszone w skardze zarzuty były przedmiotem refleksji i oceny Sądu. Nie można też podzielić zawartego w skardze kasacyjnej poglądu, iż uzasadnienie Sądu I instancji jest sformułowane w sposób wadliwy pod względem logicznym i językowym.

Z uzasadnienia tego wynika, jakie były przesłanki rozstrzygnięcia Sądu I instancji, wskazany został stan faktyczny sprawy, a także prawne podstawy jej rozstrzygnięcia. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie zasługuje zatem na uwzględnienie.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 31 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na dorozumianym przyjęciu założenia, że organizacja społeczna ze swej istoty wyraża interes społeczny, a samo żądanie dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym zmierza do realizacji interesu ogólnospołecznego.

Rozpatrując ten zarzut, wskazać należy, iż Sąd I instancji, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, nie przyjął wskaznego powyżej poglądu. WSA w Warszawie, przywołując orzecznictwo sądowoadministracyjne, wskazał, że interes społeczny może polegać na tym, aby organizacja społeczna mogła wypełniać swe statutowe i ustawowe uprawnienia wobec członków, jak również podejmować działania w celu ochrony praw pewnej grupy ludności (wyrok NSA z 4 grudnia 2001 r., II SA 2464/00, LEX nr 81984). Sąd I instancji podkreślił też, że na gruncie konkretnej indywidualnej sprawy, rola określonej organizacji społecznej, która zabiega o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu, musi być jednoznaczna. Musi być jasne, czy udział organizacji społecznej w postępowaniu prowadzi do realizacji celów statutowych, czy też jest tylko formą popierania określonych podmiotów.

Przywołane powyżej poglądy Sądu I instancji nie wskazują, by Sąd ten przyjął wskazane w skardze kasacyjnej, założenia. Sąd ten podkreślił natomiast, że nieuprawnione jest stanowisko organu, iż dopuszczenie Związku Zawodowego do postępowania jest sprzeczne z szeroko pojętym interesem społecznym z uwagi na sprzeczność interesów różnych podmiotów występującą w związku z ustaleniem stawki opłaty terminalowej.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.