Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 77/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 138 par 1 pkt 2, 144
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 51 ust 2
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2015 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy O. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenie kary za wydanie decyzji z naruszeniem terminu -oddala skargę-


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju (dalej: Minister, organ II instancji) z [...] listopada 2014 r., znak:[...] wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. 2013, poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) po rozpatrzeniu zażalenia Wójta Gminy O. na postanowienie Wojewody [...] (dalej: organ I instancji) z [...] maja 2013 r., znak: [...], nakładające na Wójta Gminy O. karę w wysokości 3 500 zł (słownie: trzy tysiące pięćset złotych) za wydanie decyzji z [...] października 2011 r., znak: [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia: "rozbudowa sieci gazowej śr/c 040 mm PE wraz z przyłączem do punktu redukcyjno-pomiarowego dla zasilania budynku mieszkalnego na działkach nr [...] położonych we W. przy ul.[...]", z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. 2012, poz. 647 ze zm., dalej: u.p.z.p.).

W postanowieniu z [...] listopada 2014 r. Minister uchylił zaskarżone postanowienie w całości i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy poprzez wymierzenie Wójtowi Gminy O. kary pieniężnej w wysokości 14 000 zł (czternaście tysięcy złotych) za 28 dni zwłoki w wydaniu ww. decyzji.

Stan sprawy przedstawiał się następująco:

W dniu [...] października 2011 r. Wójt Gminy O., po rozpatrzeniu wniosku [...] Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. Oddział Zakład Gazowniczy w Z., (dalej: inwestor), wydał decyzję znak: [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego obejmującej rozbudowę sieci gazowej śr/c Ø40 mm PE wraz z przyłączem do punktu redukcyjno-pomiarowego dla zasilania budynku mieszkalnego na działkach nr [...] położonych we W. przy ul. [...].

Wojewoda w postanowieniu z [...] maja 2013 r., znak: [...], nałożył na Wójta Gminy O. karę w wysokości 3 500 zł za wydanie decyzji z naruszeniem terminu wskazanego w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. W piśmie z [...] maja 2013 r. znak: [...] Wójt Gminy O. złożył zażalenie na postanowienie Wojewody, wnosząc o jego uchylenie.

W swoim zażaleniu Wójt Gminy O. zarzucił Wojewodzie naruszenie art. 51 ust. 2 i 52 ust. 2c u.p.z.p. w związku z art. 35 § 5 k.p.a. poprzez nieodliczenie od 108-dniowego terminu, w jakim toczyło się postępowanie w sprawie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, okresów przeznaczonych na wykonanie czynności związanych z zawiadomieniem stron o wszczęciu postępowania i prawie zaznajomienia się z jego dokumentacją. Czynności te bowiem były wykonywane w celu zadośćuczynienia obowiązkowi wynikającemu z art. 61 § 4 i art. 73 k.p.a., jak również, aby w najwyższym stopniu urzeczywistnić realizację zasady udziału czynnika społecznego w toczącym się postępowaniu, która to stanowi jedną z kluczowych zasad decydujących o kształcie i charakterze postępowania administracyjnego.

W ocenie Wójta, odliczeniu od ustawowego terminu na wydanie decyzji powinien podlegać zatem okres 20 dni (od momentu wysłania zawiadomień o wszczęciu postępowania i możliwości zapoznania się z dokumentacją tj. [...] czerwca 2011 r., do momentu upływu terminu wyznaczonego do wnoszenia uwag przez stronę, która jako ostatnia odebrała ww. zawiadomienie tj. [...] lipca 2011 r.). Ponadto, według Wójta, przywołane przez Wojewodę w uzasadnieniu skarżonego postanowienia orzecznictwo sądowo-administracyjne dotyczy spraw jednostkowych i z tego powodu nie stanowi zasad prawnych, jak również nie ma zastosowania w niniejszym postępowaniu, gdyż odnosi się ono do odmiennych stanów faktycznych, związanych z samym procesem budowlanym, nie zaś z procedurą wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W ocenie Wójta, organ l instancji błędnie przyjął, że wystąpienie z prośbą o opinię do wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego do [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. nie ma swojej podstawy prawnej, a tym samym okres poświęcony na tę czynność nie podlega odliczeniu od 65-dniowego terminu przeznaczonego na wydanie decyzji Wójta Gminy O.. Zdaniem Wójta, Wojewoda decydując się na takie rozstrzygnięcie, pominął całkowicie konieczność dokonania uzgodnienia na późniejszym etapie, tj. w momencie rozpoczęcia procesu budowlanego przez inwestora.

Zdaniem Wójta, Wojewoda w zaskarżonym postanowieniu powinien również odliczyć od 65-dniowego terminu, przewidzianego na wydanie ww. decyzji, okres poświęcony na wydanie opinii przez [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w K., tj. 9 dni. Skarżący zaznaczył, iż zdaje sobie sprawę, że wskazany wyżej okres mieści się w 20-dniowym okresie przeznaczanym na zaznajomienie się przez uczestników postępowania z dokumentacją, jednakże podnosi niniejszy zarzut z daleko posuniętej ostrożności procesowej, w razie nieuznania przez organ wyższego stopnia racjonalności argumentów dotyczących konieczności odliczenia od okresu, o którym mowa w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tego 20-dniowego terminu. Ponadto Wójt zarzuca organowi I instancji nieodliczenie od terminu, w jakim toczyło się postępowanie, okresu związanego z oczekiwaniem na upływ terminu przeznaczonego na ewentualne wniesienie przez inwestora zażalenia na postanowienie Starosty O. z dnia [...] września 2011 r, wydanego w ramach przeprowadzanej procedury uzgodnień. Skarżący zauważa, że co prawda organ słusznie przywołuje dyspozycję art. 143 k.p.a., zgodnie z którą wniesienie zażalenia nie wstrzymuje wykonania postanowienia, pomija jednak całkowicie drugą część przepisu umożliwiającą organowi wydającemu postanowienie wstrzymanie jego wykonania, jeśli uzna je za uzasadnione. Zdaniem Wójta, Wojewoda winien zatem odliczyć od ustawowego terminu 14-dniowy okres: od momentu ostatniego uzgodnienia tj. [...] września 2011 r., do dnia, w którym upłynął termin na wniesienie zażalenia na postanowienie uzgadniające tj. [...] września 2011 r.

Podobnie, zdaniem Wójta, od terminu biegu postępowania należy odliczyć okres związany z oczekiwaniem na uostatecznienie się decyzji Starosty O. z [...] września 2011 r. dotyczącej częściowego umorzenia postępowania uzgodnieniowego. Z uwagi na częściowe pokrywanie się ww. okresu z terminem przewidzianym na ewentualne wniesienie zażalenia od postanowienia uzgadniającego, odliczeniu powinno podlegać 8 dodatkowych dni.

Wójt zarzucił także Wojewodzie naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 124 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6 i 8 k.p.a., poprzez niewłaściwe uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia, które nie zawiera należytego odniesienia się do wszystkich zgłaszanych przez stronę argumentów świadczących o prawidłowości jej postępowania.

W postanowieniu z [...] listopada 2014 r. Minister uchylił zaskarżone postanowienie w całości i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy poprzez wymierzenie Wójtowi Gminy O. kary pieniężnej w wysokości 14 000 zł (czternaście tysięcy złotych) za 28 dni zwłoki w wydaniu ww. decyzji.

W ocenie organu II instancji, Wojewoda błędnie ustalił okres podlegający wyłączeniu na podstawie art. 51 ust. 2c u.p.z.p., co skutkowało naliczeniem kary w nieprawidłowej wysokości. Minister wyjaśnił, że 65-dniowy termin, wskazany w art. 51 ust. 2 u.p.z.p., rozpoczął się [...] czerwca 201 1 r., tj. w dniu następnym po dniu, w którym do Wójta Gminy O. wpłynął wniosek o wszczęcie postępowania w przedmiotowej sprawie. Powyższe wynika z art. 57 § 1 k.p.a.

Natomiast według organu II instancji, rzeczywisty okres przedmiotowego

postępowania zakończył się w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, tj. w dniu [...] października 2011 r. Dzień [...] października 2011 r. jest zatem ostatnim dniem, który podlega uwzględnieniu przy obliczaniu okresu prowadzenia przez skarżącego postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji ww. inwestycji celu publicznego. Zatem postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie toczyło się, jak słusznie ustalił Wojewoda [...], przez 108 dni, z zastrzeżeniem art. 51 ust. 2c u.p.z.p. Minister podniósł, że do terminu, o którym mowa w art. 51 ust. 2 u.p.z.p., nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Minister podniósł w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że w piśmie z [...] sierpnia 2011 r. znak: [...], Wójt wystąpił do Starostwa [...] w O. -Wydziału Geodezji, Kartografii i Gospodarki Nieruchomościami i Wydziału Ochrony Środowiska oraz [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. Inspektoratu w O., z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji lokalizacyjnej na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 5) i 6) u.p.z.p. Według organu II instancji, postanowienie organu uzgadniającego powinno zatem zapaść w trakcie trwania wyznaczonego prawem terminu, bez możliwości jego wydłużenia czy przywrócenia ze względu na konieczność dokonania niezbędnych czynności wyjaśniających. Po upływie tego terminu właściwy organ uzgadniający nie ma podstaw prawnych do wyrażenia stanowiska. Jeśli organ nie zajął w ww. terminie stanowiska, uznać należało, że ww. uzgodnienie zostało dokonane w ostatnim dniu przewidzianego prawem terminu w drodze tzw. "milczącej zgody". Według Ministra, 2-tygodniowy termin na uzgodnienie projektu decyzji przez [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. upłynął w dniu [...] sierpnia 2011 r. Wobec braku zajęcia stanowiska we wskazanym powyżej terminie przez [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w K., uzgodnienie przez ten organ należało uznać zdaniem organu II instancji za dokonane w ostatnim dniu przewidzianego terminu tj. w dniu [...] sierpnia 2011 r.

Organ II instancji wyjaśnił, że wobec nieuzgodnienia projektu przedmiotowej decyzji w terminie 2 tygodni od dnia otrzymania wniosku o uzgodnienie przez Starostę O., uzgodnienie należało uznać za dokonane w ostatnim dniu ww. terminu tj. w dniu [...] sierpnia 2011 r.

Zdaniem organu II instancji, w niniejszej sprawie uzgodnienie projektu decyzji dokonane przez Wójta z jednostką organizacyjną urzędu, kierowaną przez Wójta Gminy O., nie podlega odliczeniu od 65-dniowego terminu ustawowego na wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 2c u.p.z.p. Minister wskazał, że okres podlegający odliczeniu od 65-dniowego terminu na wydanie decyzji rozpoczął bieg od dnia następnego po dniu nadania najwcześniejszego z pism z prośbą o uzgodnienie (w przedmiotowym stanie faktycznym od dnia następnego po bezpośrednim doręczeniu ww. pisma do organu uzgadniającego) tj. [...] sierpnia 2011 r. Natomiast ostatnim dniem podlegającym odliczeniu jest dzień dokonania uzgodnienia w trybie milczącej zgody organu przez Starostę O., tj.[...] sierpnia 2011 r. Minister, analizując akta przedmiotowej sprawy stwierdził także, że w toku przeprowadzonego przez Wójta Gminy O. postępowania nie zaistniały, poza wskazanymi powyżej, inne czynności ani zdarzenia, które powodowałyby przerwanie biegu 65-dniowego terminu na wydanie decyzji. Zdaniem Ministra, Wojewoda błędnie przyjął że początkiem okresu podlegającego odliczeniu w związku z przeprowadzaną procedurą uzgodnień był dzień [...] sierpnia 2011 r. tj. dzień podpisania przez Wójta Gminy O. pism z prośbą o uzgodnienie projektu decyzji, gdy tymczasem okres ten powinien być liczony od dnia następującego po dniu najwcześniejszego nadania pisma (w tym przypadku bezpośredniego doręczenia) do właściwego organu. Według organu II instancji, z akt sprawy wynika, że najwcześniejsze pisma o uzgodnienie projektu decyzji zostały bezpośrednio doręczone do Starostwa Powiatowego w [...] w dniu [...] sierpnia 2011 r., zatem początkiem okresu podlegającego odliczeniu od biegu terminu postępowania jest dzień [...] sierpnia 2011 r.

W skardze z dnia [...] grudnia 2014 r., Wójt Gminy O., działając na podstawie art. 52 § 1 w zw. z art. 53 § 1, art. 13 § 2 oraz art. 3 § 2 pkt 2) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn.: Dz.U. 2012, poz 270 ze zm., dalej p.p.s.a zaskarżył w całości postanowienie Ministra zarzucając mu :

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, obejmujące:

a) art. 51 ust. 2 i 2c u.p.z.p.,, poprzez odmowę odliczenia od 108-dniowego terminu, w którym nastąpiło wydanie decyzji Wójta Gminy O., czasu przeznaczonego na:

- wykonanie czynności związanych z zawiadomieniem stron o wszczęciu postępowania i prawie zaznajomienia się z jego dokumentacją;

- wystąpienie z prośbą o wydanie opinii do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego do [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K.;

- wykonanie czynności związanych z zapewnieniem stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji;

- oczekiwanie na upływ terminu przeznaczonego na ewentualne wniesienie zażalenia na postanowienie Starosty O. z dnia [...] września 2011 r. oraz odwołania od decyzji z dnia [...] września 2011 r., wydanych w ramach przeprowadzonej procedury uzgodnień,

b) art. 51 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9) u.p.z.p. poprzez odmowę odliczenia od 108-dniowego terminu, w którym nastąpiło wydanie decyzji Wójta Gminy O., czasu przeznaczonego na dokonanie uzgodnień z zarządcą drogi,

2) naruszenie przepisów prawa procesowego, a to art. 139 k.p.a., poprzez wydanie postanowienia na niekorzyść strony odwołującej się, mimo braku wystąpienia przesłanek prawnych, które tego rodzaju decyzję mogłoby uzasadniać,

3) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydanego orzeczenia wynikający z niesłusznego uznania, iż wobec niezgłoszenia przez [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych jakichkolwiek uwag do przedłożonego projektu decyzji w terminie 2 tygodni, jego uzgodnienie nastąpiło z dniem [...] sierpnia 2011 r. i od tego momentu Wójt Gminy O. zobowiązany był podejmować dalsze czynności związane z przedmiotową sprawą.

Wskazując na powyższe naruszenia, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra w całości. W uzasadnieniu skargi, przedstawiono obszerną argumentację, służącą wykazaniu zasadności wskazanych wyżej zarzutów.

Na stronie 2 skargi, Wójt Gminy O. wniósł o wstrzymanie przez Ministra wykonania skarżonego postanowienia Ministra w całości, a w razie odmowy wydania pozytywnego rozstrzygnięcia w tym zakresie przez organ - o wstrzymanie wykonania postanowienia Ministra w całości przez Sąd, z uwagi na możliwość wyrządzenia wykonaniem postanowienia znacznej, nieodwracalnej szkody majątkowej w prawnie chronionych dobrach Skarżącego. Przedstawiając swoje stanowisko Wójt podniósł, iż w jego ocenie nie zachodziły w sprawie żadne przesłanki natury prawnej bądź faktycznej pozwalające na zmianę rozstrzygnięcia Wojewody na niekorzyść skarżącego, gdyż Wojewoda nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa bądź interesu społecznego, co warunkuje możliwość powoływania się na dyspozycję art. 139 k.p.a. Niezależnie od powyższego skarżący podtrzymał swoje zarzuty zawarte w zażaleniu na postanowienie Wojewody [...].

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi, przedstawiając obszerne uzasadnienie swojego stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1) lit. a-c, p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a.).

Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] listopada 2014 r. nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie go z obrotu prawnego. Tym samym nie stwierdzono przywołanych w zarzutach skargi naruszeń przepisu prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 w zw. z art. 53 oraz art. 51 ust. 2 i 2 c, u.p.z.p., które miałoby wpływ na wynik sprawy i przepisów postępowania, tj. art. 139 w zw. z art. 144 k.p.a., które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, które Minister Infrastruktury i Rozwoju zastosował przy jego wydaniu. I tak podstawę wydania, a zarazem uchylenia postanowienia z [...] maja 2013 r. w części i orzeczenia w tej części co do istoty sprawy, stanowiły normy art. 51 ust. 2 i ust. 2 c u.p.z.p. Stosownie do art. 51 ust. 2 u.p.z.p., w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Z kolei zgodnie z normą art. 51 ust. 2 c u.p.z.p., do terminu, o którym mowa w ust. 2, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W myśl przytoczonej regulacji zaskarżonym postanowieniem nałożono na skarżącego karę w wysokości 14 000 zł wobec niewydania decyzji w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na rozbudowie sieci gazowej śr/c Ø40 mm PE wraz z przyłączem do punktu redukcyjno-pomiarowego dla zasilania budynku mieszkalnego na działkach nr [...] położonych we W. przy ul. [...].

Organ odwoławczy za każdy dzień zwłoki, których wyliczył 28, wymierzył karę pieniężną w wysokości 500 zł, czyli łącznie 14 000 zł.

Odnosząc się do argumentacji pkt 1 skargi, która – w ocenie Sądu – jako bezzasadna nie mogła doprowadzić do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego należy zauważyć że: określony w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. obowiązek wydania decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w 65-dniowym terminie jest instrumentem realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 12 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Przewidziany w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. ustawowy termin, w którym organ powinien zakończyć postępowanie w sprawie wniosku o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest gwarancją ochrony praw inwestora do rozpatrzenia wniosku w rozsądnym terminie. Wynika z tego, że wniosek ten powinien być załatwiony bez zbędnej zwłoki, czyli takiej, która wynika z nieuzasadnionych odstępów czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami dokonywanymi przez organ, błędnymi działaniami organu powodującymi przewlekłość postępowania lub stanu całkowitej bezczynności organu. Określony w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. termin na wydanie decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego został przez ustawodawcę ustalony w celu zapewnienia właściwemu w sprawie organowi możliwości przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego oraz dokonania niezbędnych czynności procesowych. Według art. 51 ust. 2c u.p.z.p., do 65-dniowego terminu na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Zaznaczyć należy, iż do czynności o jakich mowa w ww. przepisie nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych które, jakkolwiek wynikają z przepisów prawa, w tym z przepisów k.p.a., stanowią zwykłe działania organu składające się na to postępowanie i nie wymagają dodatkowych nadzwyczajnych działań. Nie można więc uznać za takie czynności np. zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.), zawiadomienia stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu (art. 77 § 4, art. 79 § 2, art. 81 k.p.a.), czy też oczekiwania organu na potwierdzenie otrzymania przez stronę innego pisma (zob: wyrok NSA z dnia 10 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 136/08, wyrok NSA z dnia 14 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1573/09, wyrok NSA z dnia 3 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 87/08). Jak wynika z wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 767/07 oraz z dnia 23 sierpnia 2007 r., sygn. akt 973/06 "Nie mogą stanowić podstawy do odliczenia od biegu 65-dniowego terminu czynności polegające na zawiadomieniu stron o wszczęciu postępowania oraz o prawie do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Są to bowiem czynności konieczne do dopełnienia w każdym postępowaniu administracyjnym". Słusznie podnosi organ II instancji, że podjęcie czynności na podstawie art. 10 k.p.a. nie jest zatem czynnością o charakterze nadzwyczajnym i w przeciwieństwie do np. wezwania nie uzależnia dalszych czynności organu administracji publicznej od zajęcia stanowiska przez stronę.

Okres, w którym organ oczekuje na doręczenie stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania czy też zgromadzeniu materiału dowodowego nie stanowi przedziału czassu pozbawiającego organ możliwości prowadzenia dalszych czynności w toku postępowania. Samo nadanie korespondencji jest zwykłą czynnością organu, charakterystyczną dla postępowania administracyjnego, a oczekiwanie na jej skuteczne doręczenie mieści się w ustawowym terminie przewidzianym na wydanie decyzji.

Zasadna jest argumentacja organu II instancji, który podnosi, że zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania i możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz zapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu należą do zwykłych czynności procesowych organu prowadzącego postępowanie i nie można uznać ich za czynności przerywające bieg terminu ustawowego. Zawiadomienie w przeciwieństwie do np. wezwania nie uzależnia dalszych czynności organu administracji publicznej od zajęcia stanowiska przez stronę.

Nie można uwzględnić zarzutu strony skarżącej, że organ I instancji błędnie przyjął, że wystąpienie z prośbą o wydanie opinii do wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy do [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. Inspektorat w [...] nie ma swojej podstawy prawnej, a tym samym okres poświęcony na tę czynność nie podlega odliczeniu od 65-dniowego terminu przeznaczonego na wydanie decyzji. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6) u.p.z.p., decyzje w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się po uzgodnieniu m.in. z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że w piśmie z [...] czerwca 2011 r., znak: [...], Wójt Gminy [...] nie wystąpił do [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. Inspektorat w O. o uzgodnienie projektu decyzji w trybie u.p.z.p., a jedynie zwrócił się z "prośbą o opinię do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w celu zamieszczenia jej w projekcie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Należy podzielić argumentację przedstawioną przez organy obu instancji, według której okres przewidziany na dokonanie powyższej czynności nie podlega odliczeniu od 65-dniowego terminu, gdyż brak jest podstawy prawnej, która wskazywałaby na konieczność dokonania tej czynności tj. wystąpienia z prośbą o opinię do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Organ II instancji w zaskarżonym postanowieniu słusznie zwrócił uwagę na różnicę między opinią, a uzgodnieniem, która ma charakter zasadniczy, ponieważ opinia, w przeciwieństwie do uzgodnienia, nie jest wiążąca, należy się jedynie z nią zapoznać, ale nie ma obowiązku jej uwzględnienia, natomiast uzgodnienie ma charakter wiążący. Ustosunkowując się zaś do wyjaśnień udzielonych przez Wójta Gminy [...], zgodnie z którymi zaniechanie dokonania ww. czynności na etapie wydawania decyzji mogłoby doprowadzić do sytuacji, w której inwestor, występując o stosowną opinię do [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K., już na etapie realizacji inwestycji, otrzymałby opinię negatywną, która wstrzymałaby rozpoczęty proces budowlany, organ prawidłowo wyjaśnił, że postępowanie w sprawie wymierzenia organowi kary za zwłokę w wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego prowadzone jest wprawdzie w związku z postępowaniem o ustalenie lokalizacji inwestycji, jednakże jest to postępowanie odrębne od tego postępowania. Organ właściwy do wymierzenia kary za niewydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w 65-dniowym terminie dokonuje wprawdzie ustaleń na podstawie akt dotyczących wydania takiej decyzji, ale tylko w takim zakresie, jaki wynika z regulacji odnoszących się do tego szczególnego postępowania, tj. z regulacji zawartych w przepisach art. 51 ust. 2, 2a, 2b, 2c u.p.z.p. Nie jest natomiast uprawniony do oceny merytorycznej postępowania zakończonego wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, ani też innych aktów wydanych przez organ w toku takiego postępowania. W trakcie prowadzenia tego postępowania organ nie może zajmować się również przyszłą realizacją budowy. Z treści art. 51 ust. 2 wynika konieczność nałożenia w drodze postanowienia kary za niewydanie przez właściwy organ decyzji w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji.

Treść tego przepisy jest jednoznaczna i wynika z niej, że ustawodawca wiążąc określoną sankcję z niewydaniem przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni, nie pozostawia organowi wyższego stopnia możliwości jakiegokolwiek wyboru i uznania kwestii wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie zasadności wymierzenia, ani wysokości ewentualnej kary. Na podstawie art. 51 ust. 2 u.p.z.p. nie istnieje możliwość odstąpienia od wymierzania kary. Wymierzenie kary jest niezależne od stanowiska wnioskodawcy, czy też stron postępowania.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu II instancji, według którego odliczeniu od ustawowego 65-dniowego terminu na wydanie decyzji nie podlega również okres oczekiwania na uostatecznienie się wydanych w toku postępowania postanowień uzgadniających. Organ II instancji zasadnie uznał, iż końcem okresu podlegającego odliczeniu od biegu terminu postępowania na podstawie art. 51 ust. 2c u.p.z.p., jest dzień [...] sierpnia 2011 r., tj. dzień w jakim nastąpiło uzgodnienie projektu decyzji lokalizacyjnej przez Starostę O. w trybie tzw. "milczącej zgody organu".

Oznacza to, że wszelkie czynności podjęte po tym dniu (m.in. wydanie przez Starostę O. postanowienia uzgadniającego oraz decyzji umarzającej postępowanie uzgodnieniowe jako bezprzedmiotowe w dniu [...] września 2011 r. oraz oczekiwanie na ich ustatecznienie się, nie podlegają odliczeniu od ustawowego terminu. Organ wyjaśnił też, że postanowienia administracyjne z zasady podlegają natychmiastowemu wykonaniu, zaś zgodnie z art. 143 k.p.a. wniesienie zażalenia nie wstrzymuje ich wykonania, a zatem sam dzień wpływu postanowienia uzgadniającego do organu wydającego decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego powoduje zakończenie zawieszenia biegu terminu 65 dni na wydanie decyzji, chyba że zaistniały okoliczności, o których mowa w art. 53 ust. 5 u.p.z.p.

Ustawowy zwrot "nie wlicza się" wskazuje, że wyliczenie okresów podlegających odliczeniu od terminu 65 dni ma charakter katalogu zamkniętego. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowo-administracyjnym na które powołał się organ II instancji w zaskarżonym postanowieniu. Organ II instancji zasadnie nie podzielił również argumentu strony skarżącej, jakoby Wojewoda naruszył art. 124 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6 i 8 k.p.a., poprzez niewłaściwe uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia, które nie zawiera należytego odniesienia do wszystkich zgłaszanych przez stronę skarżącą argumentów świadczących o prawidłowości jej postępowania.

Odnosząc się do zarzutów przedstawionych w skardze i rozwiniętych w jej uzasadnieniu, należy stwierdzić, że organ II instancji przedstawił w zaskarżonym postanowieniu proces ustalania stanu faktycznego i zastosowania do niego przepisu prawa, wskazując, że rozstrzygnięcie, mimo że jest niekorzystne dla strony skarżącej, jest zasadne, gdyż w danej sytuacji i przy obowiązującym stanie prawnym, nie mógł postąpić inaczej.

Podjęcie przez organ rozstrzygnięcia odmiennego od oczekiwanego przez stronę skarżącą w sytuacji, gdy organ prawidłowo zebrał materiał dowodowy, a ocena tego materiału jest logiczna, nie przekroczył zasady swobodnej oceny dowodów, oraz wskazał prawidłową podstawę prawną, nie oznacza niezgodności zaskarżonego postanowienia z prawem. Odnosząc się do zarzutu przedstawionego pkt 1 b skargi, dotyczącego naruszenia art. 51 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt. 9 u.p.z.p. poprzez odmowę odliczenia od 108-dniowego terminu, w którym nastąpiło wydanie decyzji Wójta Gminy O., czasu przeznaczonego na dokonanie uzgodnień z zarządcą drogi, Sąd stwierdza, że jest on nieuzasadniony. Zdaniem Sądu, okres w którym Starosta O. prowadził postępowanie uzgodnieniowe po wyjaśnieniu rozbieżności w projekcie decyzji przez Wójta Gminy O., nie może podlegać odliczeniu, gdyż po upływie terminu, wskazanego w art. 53 ust. 5 u.p.z.p. organ nie miał podstaw do wyrażania stanowiska w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6) u.p.z.p. Ponadto błąd w tytule projektu decyzji przesłanej do uzgodnienia Staroście O. nie stanowił przeszkody do dokonania uzgodnienia przez ten organ w przewidzianym przez prawo 2-tygodniowym terminie. Uzgodnienie projektu decyzji dokonane przez stronę skarżącą z jednostką organizacyjną urzędu, kierowaną przez Wójta Gminy O., nie podlega odliczeniu od 65-dniowego terminu ustawowego na wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 2c u.p.z.p.

Obowiązek uzgodnienia, na który zwraca uwagę strona skarżąca, wynika z przepisu art. 53 ust. 4 pkt 9) u.p.z.p. stanowiącego, iż decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Związane z tym uzgodnieniem kwestie proceduralne reguluje art. 53 ust. 5 u.p.z.p. stanowiący, że uzgodnień, o których mowa w ust. 4 dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. Jednakże w przypadku, gdy zarówno do wydania głównej decyzji jak i uzgodnienia jej projektu właściwy jest ten sam organ, albo gdy do uzgodnienia jest właściwy organ służbowo podporządkowany organowi prowadzącemu postępowanie główne, to wówczas nie powstaje obowiązek uzgodnienia decyzji (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2007 r., sygn. akt II OSK 776/07, z dnia 24 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1455/08, z dnia 4 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1038/11, z dnia 9 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 609/12).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 39 k.p.a., poprzez wydanie postanowienia na niekorzyść strony odwołującej się, mimo braku wystąpienia przesłanek prawnych, które tego rodzaju decyzję mogłyby uzasadniać, Sąd stwierdza, że organ odwoławczy podwyższając kwotę kary pieniężnej nie naruszył zasady orzekania na niekorzyść strony (art. 139 k.p.a.). Zakaz ten doznaje bowiem ograniczenia, gdy zostanie stwierdzone, że zaskarżony akt rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Bez wątpienia utrzymanie w mocy w całości postanowienia organu I instancji - w sytuacji gdy na etapie postępowania odwoławczego na skutek czynności zmierzających do załatwienia sprawy doszło do ustaleń faktycznych odmiennych od ustaleń organu I instancji, ostatecznie wpływających na treść rozstrzygnięcia - byłoby rażąco sprzeczne z brzmieniem art. 51 ust. 2 u.p.z.p.

W niniejszej sprawie Wojewoda [...] podjął rozstrzygnięcie sprzeczne ze stanem faktycznym odzwierciedlonym w zgromadzonym materiale dowodowym, gdyż będąc w posiadaniu dokumentów jednoznacznie wskazujących na datę osobistego doręczenia wniosków o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, stanowiących podstawę do prawidłowego obliczenia okresu niepodlegającego na podstawie art. 51 ust. 2c u.p.z.p. włączeniu do ustawowego 65-dniowego terminu, nie wziął ich pod uwagę, błędnie przyjmując za początek terminu podlegającego odliczeniu moment podpisania najwcześniejszego z pism zawierających wniosek o uzgodnienie projektu decyzji tj. [...] sierpnia 2011 r., zamiast, mając na względzie przepis art. 57 § 1 k.p.a., dzień następujący po dniu osobistego doręczenia tegoż pisma tj. [...] sierpnia 2010 r. Błędnie organ I instancji określił także koniec terminu podlegającego odliczeniu od 65-dniowego terminu na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego przyjmując, iż był to dzień [...] września 2011 r. (tj. dzień wpływu postanowienia Starosty O. uzgadniającego przedmiotowy projekt oraz decyzji umarzającej postępowanie, jako bezprzedmiotowe z dnia [...] września 2011 r.), gdy tymczasem za koniec ww. terminu należało uznać dzień [...] sierpnia 2011 r. (tj. dzień, w jakim nastąpiło uzgodnienie projektu decyzji lokalizacyjnej przez Starostę O., w trybie tzw. "milczącej zgody organu"). Organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przedstawił argumenty potwierdzające nieprawidłowe wskazanie przez organ I instancji okresów podlegających odliczeniu od terminu ustawowego 65-dni. Na skutek błędnego określenia terminu, podlegającego odliczeniu na mocy art. 51 ust. 2c u.p.z.p., Wojewoda [...] wymierzył karę pieniężną, o której mowa w art. 51 ust. 2 u.p.z.p., w nieprawidłowej wysokości. Błędne zaś określenie ww. terminu było skutkiem rażącego naruszenia przepisów prawa tj. art. 51 ust. 2c u.p.z.p. w zw. z art. 57 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie przy obliczaniu rzeczywistej liczby dni stanowiących przekroczenie wymaganego 65 - dniowego terminu.

Zdaniem Sadu, ustalona wysokość kary pieniężnej w kwocie 14 000 zł odpowiada prawu. Sąd działając z urzędu nie dostrzegł innych naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.