Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 259/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 40
journal: Dz.U. 2017 poz 1769
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Bociąga Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki WSA Ewa Michna (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2018 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. skargę oddala, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz radcy prawnego B. A. kwotę 240,00 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] 2017 r. Burmistrz Miasta i Gminy odmówił przyznania skarżącemu Z. W. zasiłku celowego na pokrycie strat mających znamiona klęski żywiołowej.

Zdaniem organu, w okresie gdy skarżący poniósł szkodę w należących do niego budynkach gospodarczych, tj. 18 marca 2017 r., nie wystąpiła na terenie Gminy klęska żywiołowa (uszkodzone zostały poza budynkami skarżącego jeszcze 3 budynki mieszkalne). Dalej organ podał, że pomoc społeczna, o której mowa w art. 40 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1769 z późn. zm.) nie jest odszkodowaniem pokrywającym całość czy też nawet część poniesionych strat. Zasadniczo to odszkodowanie miało pokryć całość poniesionych strat w wyniku jakiegoś zdarzenia objętego odpowiedzialnością ubezpieczyciela. Zatem, zdaniem organu, w przypadku zawartej umowy ubezpieczenia, w pierwszej kolejności należało żądać rekompensaty od ubezpieczyciela.

Organ ustalił, że skarżący posiadał polisę ubezpieczenia gospodarstwa rolnego i była nią objęta również wiata, która według skarżącego uległa zawaleniu. Decyzją ubezpieczyciela przyznano skarżącemu odszkodowanie w wysokości 13 367,21 zł, a na wniosek skarżącego o ponowne przeliczenie odszkodowania i dopłatę różnicy między sumą ubezpieczenia budynku, a wypłaconym odszkodowaniem, pismem z 5 maja 2017 r. ubezpieczyciel wskazał, że wniosek skarżącego nie został poparty żadnymi dokumentami uzasadniającymi wypłatę wyższego odszkodowania. Dodatkowo poinformowano skarżącego o możliwościach dochodzenia roszczeń z tytułu umowy ubezpieczenia. Na podstawie wywiadu środowiskowego organ ustalił, że skarżący zamieszkuje z mamą i źródłem dochodu rodziny jest renta matki – 1 063,59 zł oraz dochód z gospodarstwa rolnego o powierzchni 7,8185 ha przeliczeniowych w wysokości 2 251,73 zł. Skarżący opłaca składkę na KRUS - 151 zł miesięcznie. Łączny dochód po odliczeniu składki wynosił 3 164,31 zł, w przeliczeniu na osobę 1 582,15 zł. Zarówno skarżący, jak i jego matka borykali się z problemami zdrowotnymi. Wydatki miesięczne rodziny wynosiły 710 zł (energia elektryczna, woda, gaz, telefon oraz zakup leków). Według oświadczenia skarżącego odbudowa wiaty kosztowała 26 000 zł i kwotę tę - ponad otrzymane odszkodowanie pokrył on ze środków własnych (sprzedał dwa byki). Organ dodał, że pomoc społeczna nie ma na celu rozwiązywania wszystkich problemów życiowych osób lecz jej celem jest wsparcie jednostki w dążeniach do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej, w której się znalazła poprzez wsparcie w zaspokajaniu niezbędnych potrzeb życiowych.

W odwołaniu skarżący zarzucił organowi niewłaściwe zastosowanie art. 40 ust. 2 o pomocy społecznej - skoncentrowanie się na badaniu przesłanek wystąpienia klęski żywiołowej na terenie Gminy. Skarżący powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z 3 kwietnia 1996 r., II ARN 20/95 podał, że znaczenia wyrażenia "zdarzenie losowe" nie można ograniczać do przypadków siły wyższej oraz klęsk i innych zdarzeń spowodowanych działaniem żywiołów lub sił przyrody, gdyż także działania człowieka mogą być uznane za zdarzenia losowe dla innego człowieka. Skarżący zaznaczył, że organ powołał się na definicję klęski żywiołowej z art. 3 ust.1 pkt 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej, tymczasem z przepisów tej ustawy nie wynikało, w ocenie skarżącego, że "zdarzenie losowe" nie obejmowało "klęski żywiołowej". W przeciwnym razie, w sytuacji gdy zdarzenie losowe przybierze postać klęski żywiołowej, pomoc społeczna w formie zasiłku celowego przestawałaby być zadaniem własnym gminy i byłaby wyłącznie zadaniem zleconym. W tym zakresie skarżący powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 stycznia 1998 r., OPK 39/97. Skarżący podniósł, że konsekwencją naruszenia ww. przepisów było zastosowanie przez organ art. 18 ust. 1 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej i uznanie, że do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej realizowanych przez gminę należy przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych na pokrycie wydatków związanych z klęską żywiołową lub ekologiczną, zamiast zastosowanie art. 17 ust. 1 pkt 6 ustawy o pomocy społecznej. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania – brak rozważenia w sposób wszechstronny materiału dowodowego i pominięcie jego trudnej sytuacji finansowej i zdrowotnej, w tym okoliczności, że na co dzień opiekuje się schorowaną i niedołężną matką w podeszłym wieku i sam również cierpi na różne dolegliwości, co nie pozwala mu w pełni i w sposób najbardziej efektywny angażować się w prowadzenie gospodarstwa rolnego. Z kolei pobyty w szpitalu oraz zakup lekarstw generowało dodatkowe koszty, które przekraczały jego możliwości finansowe. Organ nie wziął również pod uwagę tego, że skarżący zwracał się już wcześniej o pomoc z powodu trudnej sytuacji materialnej i finansowej, a nadto pominął, że zgodnie z art. 40 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany niezależnie od dochodu. Skarżący zarzucił, że organ stosuje różne praktyki rozstrzygania spraw o takim samym stanie faktycznym i prawnym, gdyż jedna z rodzin, która również poniosła straty w budynkach mieszkalnych i gospodarczych w wyniku wichury z 18 marca 2017 r., otrzymała z urzędu pomoc w formie zasiłku z tytułu zdarzenia losowego w wysokości 4 000 zł pomimo ubezpieczenia tych nieruchomości. Organ pouczając skarżącego o możliwości dochodzenia odszkodowania od ubezpieczyciela nie wziął pod uwagę, że skarżącego nie stać na koszty postępowania sądowego. Skarżący przedłożył nadto rachunki dotyczące dodatkowych kosztów naprawy nieruchomości w łącznej kwocie 8 371,90 zł.

Decyzją z 23 stycznia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Kolegium podało, że samo powstanie strat w warunkach, o których mowa w przepisie art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej nie uprawnia do przyznania zasiłku celowego nawet jeżeli wywołało pogorszenie warunków życia. Świadczenie to nie stanowi rekompensaty, nie ma charakteru odszkodowawczego, ani też zadośćuczynienia lecz ma służyć osobom znajdującym się w szczególnych dla nich sytuacjach, kiedy ich podstawowe potrzeby nie mogą zostać zaspokojone, narażając ich na egzystencję w warunkach nieopowiadających godności człowieka. Osoby i rodziny powinny przezwyciężać trudne sytuacje życiowe wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia, a dopiero niemożliwość samodzielnego ich pokonania stanowi przesłankę włączenia się instytucji państwa. Decyzja w sprawie zasiłku celowego jest wydawana w ramach tzw. uznania administracyjnego, zatem nawet w sytuacjach wystąpienia okoliczności uzasadniających przyznanie zasiłku celowego organ nie jest bezwzględnie zobowiązany do przyznania świadczenia

Kolegium wskazało, że skarżący odbudował wiatę w oparciu o środki własne oraz środki uzyskane z odszkodowania. Z kolei w maju 2017 r. otrzymał 600 zł zasiłku celowego specjalnego w związku z trudną sytuacją zdrowotną i życiową.

Zdaniem Kolegium odmowa przyznania zasiłku celowego na pokrycie strat w wyniku klęski żywiołowej była zasadna. W niniejszej sprawie szkody powstałe w zabudowaniach gospodarczych nie stanowiły zagrożenia dla egzystencji, czy godnego życia skarżącego i jego matki. Ponadto wykorzystując własne środki, w tym uzyskane z ubezpieczenia skarżący "uporał się ze zniszczeniami we własnym zakresie". Organ I instancji w sposób prawidłowy i zupełny przeprowadził postępowanie dowodowe ustalając wszystkie istotne dla sprawy okoliczności faktyczne. W ocenie Kolegium, nie zostały przekroczone granice uznania administracyjnego.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący, podobnie jak w odwołaniu, zarzucił organowi nierówne potraktowanie go w stosunku do pozostałych osób, które poniosły starty w skutek anomalii pogodowych na terenie Gminy i otrzymały zasiłek celowy w wysokości 4 000 zł, co potwierdzało pismo Wojewody z 20 października 2017 r. Ponadto organ nie uwzględnił faktu, że zarówno on, jak i jego matka są osobami schorowanymi i ponoszą koszty leczenia.

W odpowiedzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga była bezzasadna. Organy prawidłowo bowiem ustaliły, że skoro skarżący na własny koszt odbudował zniszczoną wiatę (przy wykorzystaniu w części otrzymanego odszkodowania) to niezasadne było domaganie się środków pochodzących z pomocy społecznej.

Sąd zaznacza, że organy odmówiły wypłaty zasiłku celowego nie tyle z powodu uznania, że gwałtowna wichura nie była "klęską żywiołową", ale z powodu przyjęcia, że skarżący mógł samodzielnie, na własny koszt, usunąć powstałe uszkodzenia (straty). Skarżący zdaje się bowiem nie rozumieć w jaki sposób skonstruowany został system pomocy społecznej. Przepisy ustawy o pomocy społecznej mają na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust.1). Jak podkreśla się wiec w doktrynie (Iwona Sierpowska, Równość jako zasada i wartość. [w:] Pomoc społeczna jako administracja świadcząca. Studium administracyjnoprawne. Warszawa, 2012) przepisy dotyczące pomocy społecznej są skierowane do tych osób, których byt jest zagrożony, czy to w sferze materialnej, czy społeczno-psychologicznej (niewydolność opiekuńcza i wychowawcza, poczucie marginalizacji, uzależnienie). Ustawa o pomocy społecznej przewiduje przy tym system zasiłków stałych, które "należą" się jeśli tylko uprawniony do nich spełni warunki ich przyznania (określone w art. 37 ustawy społecznej) albo są uzależnione od oceny organów pomocy społecznej, czy rzeczywiście istnieje potrzeba ich wypłaty (m.in. art. 40 ustawy o pomocy społecznej).

Skarżący złożył wniosek się o wypłatę zasiłku celowego w związku ze zniszczeniem wiaty. Kluczowa dla sporu była więc wykładnia art. 40 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z powołanym przepisem zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego. Zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust. 2). Może on być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (ust. 3).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 stycznia 2018 r., I OSK 2431/17 sformułowania użyte przez ustawodawcę w treści tego przepisu, w szczególności słowa "również" i "także", niewątpliwie świadczą o konieczności odczytywania ich znaczenia łącznie z art. 39 ust. 1 ustawy, w myśl którego w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zatem nieprawidłowe jest stanowisko, że jakikolwiek zasiłek celowy określony w ustawie o pomocy społecznej może być odczytywany bez odwołania się do wystąpienia i konieczności zaspokojenia niezbędnej potrzeby życiowej. Istota pomocy społecznej wyraża się w subsydiarnym wspieraniu osób i rodzin w przezwyciężeniu trudnych sytuacji życiowych, a funkcja zasiłków celowych sprowadza się do zaspokojenia niezbędnej, konkretnie określonej potrzeby bytowej. Tak więc nie można zasiłku celowego określonego w art. 40 ustawie o pomocy społecznej odrywać od podstawowego celu tego typu świadczeń, a więc zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej.

W powołanym wyżej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że zasiłek celowy, o którym mowa w art. 40 ust. 1 i 2 ustawy, nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może być traktowany jako rekompensata za straty spowodowane klęską żywiołową. Dlatego też stanowisko, że art. 40 ustawy odnosi się do strat w majątku spowodowanych klęską żywiołową, a straty te należy rozumieć w kontekście działalności życiowej skarżącego, jego majątku, czy ma on możliwości zrekompensowania tych strat w inny sposób, a przede wszystkim na ile są one obiektywnie istotne dla wnioskodawcy, jest błędne (por. również wyrok NSA z 25 października 2011 r., I OSK 1236/11).

Istotne przy interpretacji zasad przyznawania zasiłków celowych jest, że zasiłek ten może być przyznany, jeżeli w wyniku strat poniesionych w związku ze zdarzeniem losowym czy z klęską żywiołową, pomimo wykorzystania własnych zasobów i możliwości, dana osoba lub rodzina nie są w stanie zaspokoić niezbędnych potrzeb życiowych. Zasiłek celowy nie służy więc rekompensacie strat, ale ma umożliwić przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych. Innymi słowy, jeżeli poszkodowany jest sam w stanie sobie poradzić finansowo to pomoc społeczna mu nie przysługuje. Tym samym nie miały znaczenia argumenty odwołujące się do wielkości pomocy otrzymanej przez sąsiadów. Organy nie miały obowiązku przyznawania identycznej pomocy wszystkim poszkodowanym.

W rozpoznawanej sprawie w dniu 20 listopada 2017 r., kiedy to sporządzany był protokół z poniesionych strat – budynek gospodarczy był już odbudowany (zdjęcie nr 3), a odszkodowanie pokrywające w części poniesione straty – zostało przyznane (k. 8 akt administracyjnych).Skarżący wprawdzie twierdził, że łączny koszt odbudowy wyniósł 26 000 zł, ale po pierwsze nie przedstawił rachunków potwierdzających w całości poniesione koszty (ta okoliczność stała się zresztą bezpośrednią przyczyną odmowy wypłaty odszkodowania w wyższej kwocie), a po drugie – przyznawał, że resztę należności sam sfinansował sprzedając inwentarz. Z przedstawionych do odwołania faktur na łączną kwotę 8 371,90 zł nie wynikało, że dotyczyły one niespłaconych zobowiązań.

Sąd zdaje sobie sprawę, że skarżący może się czuć pokrzywdzony, że nie otrzymał pomocy podczas gdy jego sąsiedzi taką pomoc otrzymali. Przepisy o pomocy społecznej nie mogą być jednak traktowane jako dodatkowe źródło rekompensat finansowych w sytuacji gdy sam skarżący przyznawał, że ostatecznie, własnym staraniem, sfinansował poniesione straty. Na marginesie sprawy Sąd zauważa, że rodzina skarżącego otrzymała w maju 2017 r. jednorazowo 600 zł zasiłku specjalnego, a skarżącemu przyznano również na koszt Skarbu Państwa – pomoc prawną w postaci ustanowienia z urzędu radcy prawnego. Nie jest więc tak, że skarżący w ogóle nie korzysta lub nie umie korzystać z systemu wspomagania obywateli Rzeczpospolitej Polskiej publicznymi środkami. Nic nie stoi na przeszkodzie, aby wystąpić do sądu powszechnego o ustanowienie pełnomocnika z urzędu w przyszłej sprawie związanej z dochodzeniem odszkodowania od firmy ubezpieczeniowej.

Sąd oddalił więc skargę na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.). Przepis ten stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.

Sąd przyznał wynagrodzenie (240 zł powiększone o stawę podatku od towarów i sług) dla pełnomocnika z urzędu na zasadzie §21 ust.1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. poz. 1715 z późn. zm.).