Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1474/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 188, art. 193, art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant asystent sędziego Monika Mamińska po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 3 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 24/15 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od [...] Sp. z o.o. w W. na rzecz Gminy M. kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 3 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 24/15, na skutek skargi [...] sp. z o.o. w W. (dalej jako "skarżąca"), uchylił decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z [...] listopada 2014 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty M. z [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny:

Burmistrz Miasta M. decyzją z [...] sierpnia 2011 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku skarżącej, zatwierdził projekt podziału nieruchomości gruntowej oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. nr [...] o pow. 0,2632 ha, położonej w M., na dz. nr [...],[...],[...],[...] i [...], pod warunkiem ustanowienia służebności dojścia i dojazdu do drogi publicznej nr [...] na dz. nr [...]o pow. 0,0324 ha na rzecz dz. nr [...] i [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że dz. nr [...] przeznaczona jest na ulicę dojazdową z zapewnionym dostępem do drogi publicznej gminnej nr [...].

Skarżąca pismem z [...] kwietnia 2012 r. wystąpiła do Starosty M. o ustalenie na jej rzecz odszkodowania za dz. nr [...] zajętą pod drogę i podała, że w dniu [...] lutego 2012 r. zwróciła się do Burmistrza Miasta M. o uzgodnienie wysokości odszkodowania w trybie art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", jednak do negocjacji w tym przedmiocie nie doszło.

Starosta M. decyzją z [...] czerwca 2012 r. nr [...] odmówił ustalenia na rzecz skarżącej odszkodowania wskazując, że zgodnie z art. 98 u.g.n. tylko działki wydzielone pod drogi publiczne i na poszerzenie istniejących dróg publicznych przechodzą z mocy prawa na własność gminy. W księdze wieczystej jako właściciel dz. nr [...] nadal ujawniona jest natomiast skarżąca.

Wojewoda W., po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzją z [...] września 2012 r. nr [...] utrzymał ww. decyzję w mocy uznając, że skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje na terenie przedmiotowej nieruchomości przebiegu drogi zaliczonej do odpowiedniej kategorii drogi publicznej, to w sprawie zastosowania nie znalazł art. 98 ust. 1 u.g.n.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 29 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 1321/12 uchylił decyzje organów obu instancji z [...] września 2012 r. i [...] czerwca 2012 r. i wyjaśnił, że należy odróżnić ustalenie przeznaczenia terenu pod drogę publiczną w planie miejscowym od ustawowo zdefiniowanej drogi publicznej, jako budowli o nadanej kategorii drogi publicznej, co następuje w odrębnej procedurze dla każdej z kategorii dróg publicznych. Zaznaczył, że drodze publicznej nie można nadać kategorii w planie miejscowym, gdyż jest ona nadawana dopiero po wybudowaniu drogi i po uzyskaniu przez nią warunków techniczno-użytkowych, określonych w przepisach jako odpowiednie dla danej kategorii drogi. Wskazanie kategorii dróg w art. 98 ust. 1 u.g.n. wiąże się z ustaleniem podmiotu publicznego, który ma stać się właścicielem działek wydzielonych pod drogi, a nie z nadawaniem kategorii drogom, które jeszcze nie zostały wybudowane. Powołany przepis należy rozumieć w ten sposób, że na podstawie ustalonej w planie miejscowym (lub w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego) funkcji danej drogi ustala się, jaka powinna być docelowo jej kategoria i kto ma zostać właścicielem działek pod drogę wydzielonych. Funkcję drogi w planie miejscowym powinno określać się natomiast na podstawie art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Dodatkowo funkcja ta powinna być opisana w nawiązaniu do § 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430). Sąd zaznaczył, że ze względu na dokonane w ustawie o drogach publicznych rozróżnienie dróg publicznych od pozostałych (dróg wewnętrznych), reżimem prawnym art. 98 ust. 1 u.g.n. objęte zostały wyłącznie drogi publiczne. Wyjaśnił, że w powołanym przepisie chodzi o teren przeznaczony pod drogę publiczną, która w dacie zatwierdzenia podziału nie musi być zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych. Dodał, że dla prawidłowej wykładni wskazanych przepisów wytyczną winien być wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z 6 listopada 2007 r. (skarga nr 22531/05; LEX nr 318591). Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie należało przede wszystkim określić charakter przedmiotowej drogi, a zatem wyjaśnić, czy w oparciu o ww. kryteria przedmiotowa działka, określona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako ulica dojazdowa, stanowi drogę publiczną. Sąd podkreślił, że organ nie może ograniczyć się jedynie do interpretacji zapisów planu miejscowego, lecz winien ustalić, czy przedmiotowa droga ma charakter drogi ogólnodostępnej połączonej z siecią dróg publicznych przeznaczonej dla nieograniczonej liczby osób, czy też drogi służącej tylko do wyłącznego użytku określonych podmiotów (np. mieszkańców określonych budynków). Organ powinien ponadto wziąć pod uwagę funkcję i charakter całej drogi, a nie tylko jej odcinka.

Starosta M. decyzją z [...] czerwca 2013 r. nr [...] ponownie odmówił ustalenia na rzecz skarżącej odszkodowania za ww. działkę. Wskazał, że została ona wydzielona jako droga dojazdowa, która zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego między ulicami D., W. P., K. i [...[ S., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w M. z [...] czerwca 1998 r. nr [...], ma zapewnić obsługę pojedynczych obiektów i będzie służyła ograniczonej liczbie osób, tj. właścicielom nieruchomości, z której została wydzielona. Organ dodał, że skarżąca nadal ujawniona jest w księdze wieczystej jako właściciel działki.

Wojewoda Warmińsko – Mazurski decyzją z [...] lipca 2013 r. nr [...], na skutek odwołania skarżącej, uchylił decyzję z [...] czerwca 2013 r. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ zauważył, że Starosta oparł się wyłącznie o ustalenia planu miejscowego, nie badając charakteru powstałej drogi, jak zalecił Sąd w ww. wyroku. W konsekwencji nie wykazał, że sporna działka nie może stanowić drogi publicznej.

Starosta M. decyzją z [...] listopada 2013 r. nr [...] odmówił ustalenia odszkodowania za przedmiotową działkę wskazując, że warunkiem zatwierdzenia podziału nieruchomości, z której wydzielono drogę, było ustanowienie służebności dojścia i dojazdu do drogi publicznej nr [...] na dz. nr [...], na rzecz dz. [...] i [...]. W ocenie organu powyższe wyklucza możliwość uznania tej działki za drogę publiczną. Podniósł ponadto, że wydzielona działka, jako ulica dojazdowa, jest w ograniczony sposób połączona z siecią dróg publicznych i nie może być eksploatowana przez nieograniczoną liczbę osób. Organ dodał, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego działka ta wydzielona została w liniach rozgraniczających o szerokości 9 m, a tym samym nie spełnia wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, przewidujących szerokość drogi nie mniejszą niż 10 m.

Wojewoda Warmińsko – Mazurski decyzją z [...] stycznia 2014 r. nr [...] uchylił decyzję z [...] listopada 2013 r. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia wskazując, że w sprawie nie zostało wyjaśnione, dlaczego dz. nr [...] nie może zostać uznana za drogę ogólnodostępną.

Starosta M. decyzją z [...] sierpnia 2014 r. nr [...] ponownie odmówił ustalenia na rzecz skarżącej odszkodowania za przedmiotową działkę. W uzasadnieniu decyzji podał, że w wyniku przeprowadzonych w dniu [...] marca 2014 r. oględzin przedmiotowej działki i ciągu komunikacyjnego drogi dojazdowej, tj. dz. nr [...] i [...] ustalono, że nie stanowi ona urządzonej drogi i brak jest urządzonego zjazdu na drogę publiczną – ul. W. P. Na wprost potencjalnego zjazdu na drogę publiczną znajdują się bowiem urządzenia techniczne, takie jak słup z lampą oświetleniową, zawór gazowy, studnia kanalizacyjna, barierki i drzewo. Organ zaznaczył, że według oświadczenia przedstawiciela Urzędu Miasta i Gminy M. przedmiotowa działka służy wyłącznie właścicielom działek przyległych i nie jest dostępna ogółowi mieszkańców. Stwierdził, że działka ta jako ulica dojazdowa ma ograniczone połączenia z siecią dróg publicznych i nie może być eksploatowana przez nieograniczoną liczbę osób, co wynika z oględzin i mapy ewidencji gruntów i budynków. Zaznaczył, że do dróg publicznych nie zalicza się dróg, z których korzystać będzie stosunkowo wąski krąg podmiotów uprawnionych. Starosta przywołał ponadto wyjaśnienia Burmistrza M. zawarte w piśmie z [...] lipca 2014 r., dotyczące umowy nabycia prawa własności m.in. dz. nr [...] i [...] przez poprzednika prawnego skarżącej, tj. "l." Sp. z o.o. B. wskazał, że nabywca zobowiązany został do wybudowania na własny koszt infrastruktury technicznej (m.in. dróg i chodników) i miał zapewnić dojazd do działek położonych od strony ul. K., do których dojazd uniemożliwiła sprzedaż dz. nr [...] i nr [...], a po wybudowaniu dróg przekazać grunt wraz z budowlami nieodpłatnie na rzecz Gminy M. Spółka i jej następcy prawni nie wywiązali się jednak z tych zobowiązań. Zdaniem Burmistrza, gdyby na terenie przedmiotowej działki zamierzono urządzić drogę publiczną, to zostałaby ona wydzielona przed sprzedażą, a w planie zagospodarowania przestrzennego ustalono by szerokość drogi w liniach rozgraniczeniowych nie mniejszą niż 10 m. Z kolei w planach inwestycyjnych zapewniono by środki na budowę drogi i wpisano drogę do wykazu dróg gminnych. Organ wskazał ponadto, że w księdze wieczystej jako właściciel działki nadal wpisana jest skarżąca spółka. Dopiero z kolei ujawnienie w księdze wieczystej podmiotu publicznoprawnego dawałoby podstawę do powoływania się w obrocie prawnym na przejście z mocy prawa własności nieruchomości na rzecz gminy.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła, że mimo że sprawa rozpatrywana była po raz czwarty, organ nie wyjaśnił, dlaczego przedmiotowa działka nie może być uznana za drogę ogólnodostępną. Starosta pominął ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym droga ta jest połączona z ul. P. i fakt, że sąsiednie działki należą do różnych osób. Skarżąca podniosła, że wobec ustaleń planu miejscowego poza jej dyspozycją pozostał sposób przeprowadzenia podziału i przeznaczenie dz. nr [...] Sprzedaż działki nastąpiła ponadto przed uchwaleniem planu, a rozporządzenie, do którego wymogów miała być dostosowana szerokość drogi, weszło w życie ponad pół roku później.

Wojewoda Warmińsko – Mazurski decyzją z [...] listopada 2014 r. nr [...], po rozpatrzeniu powyższego odwołania, utrzymał w mocy decyzję z [...] sierpnia 2014 r. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego między ulicami D., W. P., K. i [...] S., dz. nr [...] oznaczono jako ulicę dojazdową zapewniającą obsługę pojedynczych obiektów ([...]). Podkreślił, że podstawowe znaczenie ma treść decyzji podziałowej, na podstawie której doszło do wydzielenia działki. Z decyzji Burmistrza M. z [...] sierpnia 2011 r., wydanej na podstawie art. 93 ust. 3 u.g.n., wynikało zaś, że dz. nr [...] przeznaczona jest pod drogę dojazdową z zapewnionym dostępem do drogi publicznej gminnej. W rozstrzygnięciu tym zawarto jednocześnie warunek ustanowienia na dz. nr [...] służebności dojścia i dojazdu do drogi publicznej nr [...] na rzecz dz. nr [...] i [...]. Wnioskodawca od decyzji tej nie odwołał się. W takiej sytuacji uznać należało, że powstała w wyniku podziału droga nie posiada charakteru drogi publicznej i nie przysługuje za nią odszkodowanie na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. Organ odwoławczy zauważył jednocześnie, że wbrew stanowisku organu pierwszej instancji, stan księgi wieczystej może nie odzwierciedlać rzeczywistego stanu prawnego nieruchomości.

W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżąca podniosła, że Wojewoda W. nie uzasadnił stanowiska, że ulica dojazdowa nie może być drogą publiczną. Podniosła, że zgodnie z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa działka została przeznaczona pod ulicę dojazdową. Określenie drogi dojazdowej wiąże się ze szczególnymi wymaganiami technicznymi i użytkowymi, zaś określenie drogi publicznej wiąże się z podmiotem, któremu przysługuje prawo własności drogi i nie oznacza, że droga dojazdowa nie może być drogą publiczną, np. gminną, a może być wyłącznie drogą wewnętrzną. Skarżąca wskazała, że zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, drogi gminne oznacza się symbolami: Z - zbiorcze, L - lokalne i D - dojazdowe, tak jak została oznaczona w planie miejscowym przedmiotowa droga. Skarżąca stwierdziła, że zaliczenie danej drogi do konkretnej kategorii dróg zgodnie z ustawą o drogach publicznych nie odbywa się na etapie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy też wydania decyzji podziałowej. Określona kategoria może być nadana drodze publicznej dopiero, gdy droga ta spełnia ustawową funkcję w sieci drogowej, co jest możliwe wtedy, gdy uzyska ona określone parametry techniczno-użytkowe, co następuje dopiero po jej wybudowaniu. Skarżąca stwierdziła, że sporna działka jest drogą o znaczeniu lokalnym, mającą służyć nieograniczonej liczbie użytkowników. Zakwestionowała ponadto prawidłowość stanowiska Wojewody, że wynikający z decyzji podziałowej obowiązek obciążenia dz. nr [...] służebnością dojścia i dojazdu do drogi publicznej dyskwalifikuje tę działkę jako działkę przeznaczoną pod drogę publiczną. Stwierdziła, że w sytuacji, gdy działka ta stała się w dniu wydania decyzji podziałowej drogą publiczną odpadł obowiązek ustanowienia służebności dojścia i dojazdu na rzecz dz. nr [...] i [...], gdyż mają one bezpośredni dostęp do drogi publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 3 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 24/15 uchylił decyzje organów obu instancji uznając, że rozpoznając sprawę po wydaniu prawomocnego wyroku z 29 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 1321/12, zignorowały one zarówno ocenę prawną, jak i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w tym wyroku, czym naruszyły art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." Organ pierwszej instancji za przesądzającą o braku zasadności wniosku skarżącej uznał bowiem treść decyzji podziałowej. Przyjął, że uzależnienie przez Burmistrza M. w decyzji z [...] sierpnia 2011 r. podziału dz. nr [...]od ustanowienia na tej działce służebności drogowej na rzecz właścicieli dz. nr [...] i [...], wykluczyło możliwość uznania spornej nieruchomości za drogę publiczną. W ocenie Sądu, za realizację wskazań co do dalszego postępowania nie można uznać przeprowadzenia dowodu z oględzin dz. nr [...]. W protokole z oględzin z [...] marca 2014 r. podano, że sporna działka ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej – ul. B. P. Opisano ponadto, że na granicy działki i ul. B. P. znajdują się: barierka, latarnia i studzienka kanalizacyjna. Z treści tego protokołu wynika, że ograniczono się do oględzin działki, natomiast z zaleceń Sądu wynikała konieczność oceny sposobu użytkowania całego ciągu komunikacyjnego oznaczonego w planie miejscowym symbolem "[...]". W ocenie Sądu braku ustaleń w tym zakresie nie niweluje lakoniczne stwierdzenie Starosty, że dz. nr [...] "w ograniczony sposób" połączona jest z siecią dróg publicznych i nie może być eksploatowana przez nieograniczoną liczbę osób, co ma wynikać z ww. oględzin i z treści mapy z ewidencji gruntów i budynków. Z kolei organ odwoławczy wyraził stanowisko sprzeczne z oceną prawną zawartą w ww. wyroku, uznał bowiem, że o charakterze drogi przesądza wyłącznie treść decyzji podziałowej, na podstawie której wydzielono działkę pod drogę, a nie faktyczny sposób korzystania z tej drogi. Organ poddał ocenie jedynie treść decyzji Burmistrza M. z [...] sierpnia 2011 r., pomijając kwestię, czy przedmiotowa działka stanowi drogę połączoną z siecią dróg publicznych, nie przeznaczoną do wyłącznego użytku mieszkańców zamkniętego osiedla, lecz służącą nieograniczonej liczbie potencjalnych użytkowników mogących korzystać z tej drogi na podobnych zasadach jak z dróg publicznych, czy też jest to droga przeznaczona do wyłącznego użytku właścicieli, np. zamkniętego osiedla lub konkretnej nieruchomości. Sąd przypomniał, że Europejski Trybunał Praw Człowieka w wyroku z 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce, którego treść Sąd w wyroku z 29 stycznia 2013 r. nakazał uwzględnić przy rozpoznawaniu sprawy, uznał, że przeznaczenie w decyzji podziałowej prywatnej działki pod drogę (w sytuacji braku odjęcia jej własności) istotnie ogranicza właściciela w korzystaniu z nieruchomości, a zatem oznacza pozbawienie posiadania w rozumieniu art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji. Sąd, przywołując pozostałą treść wyroku Trybunału, zwrócił przede wszystkim uwagę na kwestię połączenia wydzielonych dróg z siecią dróg publicznych i konieczność uwzględnienia przy ocenie statusu prawnego nieruchomości wydzielonej pod drogę nie tylko jej administracyjnej kwalifikacji, ale też zasad jej użytkowania oraz dostępności. Zdaniem Sądu nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której władze publiczne mogłyby skutecznie uchylić się od obowiązku budowy i utrzymania odpowiedniego stanu dróg innych niż główne arterie komunikacyjne określone w planie i przerzuciłyby ten obowiązek na jednostki. W takiej sytuacji właścicielowi pozbawionemu swojego władztwa na rzecz podmiotu publicznego przysługuje stosowne odszkodowanie. Uwzględniając powyższe Sąd stwierdził, że organy obu instancji nie zastosowały się do oceny prawnej i wskazań Sądu zawartych w wyroku z 29 stycznia 2013 r. i nie uzasadniły przyczyn dokonania odmiennej oceny prawnej, naruszając art. 153 P.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W wyniku powyższych naruszeń organy pominęły podnoszony w toku postępowania administracyjnego przez skarżącą fakt, że działki sąsiadujące ze sporną drogą stanowią własność osób trzecich. Ponadto nie odniosły się do okoliczności, że droga oznaczona w planie miejscowym "[...]", której fragmentem jest dz. nr [...], biegnie m.in. między terenami oznaczonymi symbolami [...],[...], [...], to jest terenami istniejącej zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej i bliźniaczej ([...]), terenami projektowanej zabudowy mieszkaniowej zwartej ([...]) i terenem zabudowy jednorodzinnej parterowej, wolnostojącej ([...]).

Skargę kasacyjną od wyroku z 3 marca 2015 r. wniosła Gmina M, zastępowana przez radcę prawnego S. K., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj.

a) art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie, mimo że działka gruntu, za którą skarżąca domaga się odszkodowania nie została wydzielona pod drogę publiczną, a zatem odszkodowanie za nią nie przysługuje;

b) art. 93 ust. 1 i 3 w związku z art. 96 ust. 1 u.g.n. poprzez ich niezastosowanie, mimo że stanowiły materialnoprawną podstawę decyzji podziałowej, a w treści tej decyzji powołano się na zgodność podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a samego podziału nieruchomości dokonano pod warunkiem ustanowienia dojścia i dojazdu do drogi publicznej;

c) art. 1 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 98 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie do spornej działki wydzielonej pod ulicę dojazdową, zapewniającą obsługę pojedynczych obiektów;

d) art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niezastosowanie, mimo że droga powstała w wyniku podziału jest drogą wewnętrzną z uwagi na to, że nie zalicza się do żadnej z kategorii dróg publicznych i nie jest zlokalizowana w pasie drogowym tych dróg;

2) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego prowadzące do uznania, że organy w uchylonych decyzjach pominęły ustalenie, czy przedmiotowa działka stanowi drogę połączoną z siecią dróg publicznych, nie przeznaczoną do wyłącznego użytku mieszkańców osiedla, podczas gdy zgromadzony materiał dowodowy pozwala na jednoznaczne ustalenie, że działka ta nie znajduje się w pasie drogi publicznej, jest typową drogą wewnętrzną nie połączoną z drogą publiczną, w przyszłości stanowiącą ulicę dojazdową z drogi publicznej do osiedla mieszkaniowego;

b) art. 153 P.p.s.a. przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że wskazania Sądu co do dalszego postępowania mogą z góry narzucać sposób rozstrzygnięcia konkretnych kwestii związanych z treścią przyszłego orzeczenia;

c) art. 141 § 4 P.p.s.a. przez jego niezastosowanie, polegające na braku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. podania, jakich działań wskazanych przez Sąd organy obu instancji nie podjęły i na czym polegać ma brak zastosowania się organów do wytycznych Sądu.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołano argumentację na poparcie powyższych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Dokonując w tym zakresie oceny wniesionej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta zasługuje na uwzględnienie, jednak nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne.

Powyższe zarzuty, oparte na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., sprowadzają się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, że organy administracji publicznej nie wyjaśniły w sposób wyczerpujący stanu faktycznego niniejszej sprawy, a przede wszystkim rzeczywistego przeznaczenia dz. nr [...] wydzielonej pod drogę na mocy decyzji Burmistrza Miasta M. z [...] sierpnia 2011 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości gruntowej oznaczonej jako dz. nr [...]. W konsekwencji Sąd uznał, że organy przedwcześnie przyjęły, że [...] Sp. z o.o. w W. nie przysługuje za ww. działkę odszkodowanie.

Jak wynika z art. 98 ust. 3 u.g.n. odszkodowanie przysługuje za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie i krajowe – z nieruchomości, której podział dokonany został na wniosek właściciela. W tej sytuacji podstawowe znaczenie, co podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 986/11, https://cbois.nsa.gov.pl) i na co słusznie zwróciła uwagę skarżąca kasacyjnie, ma treść decyzji podziałowej. To bowiem na jej podstawie dochodzi do wydzielenia działki gruntu z przeznaczeniem pod drogi publiczne, które stosownie do art. 98 ust. 1 u.g.n. przechodzą na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, albo orzeczenie o podziale prawomocne. To z decyzji podziałowej musi wynikać, czy działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną, czy też jedynie pod drogę wewnętrzną, która choć jest ciągiem komunikacyjnym, to jednak nie ma charakteru publicznego.

Zgodnie przy tym z art. 1 ustawy o drogach publicznych, drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. W myśl natomiast art. 8 ust. 1 powołanej ustawy drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi.

W stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy, wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, brak jest podstaw do zastosowania art. 98 ust. 3 u.g.n. Z decyzji podziałowej z 1 sierpnia 2011 r. wynika jednoznacznie, że dz. nr 392/12 została wydzielona pod drogę wewnętrzną – ulicę dojazdową, a więc drogę, która nie jest drogą publiczną. Decyzja ta wydana została przy tym na podstawie art. 93 ust. 1 u.g.n., tj. zgodnie z ustaleniami planu miejscowego (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego między ulicami: D., W. P., K. i [...] S. w M. zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w M. z [...] czerwca 1998 r.), w którym to planie przedmiotowa nieruchomość położona była na obszarze oznaczonym "[...]"- "Projektowana ulica dojazdowa, zapewniająca obsługę pojedynczych obiektów. Szerokość w liniach rozgraniczających 9,0 m, szerokość jezdni 5,0 m. Linia zabudowy min. 5,0 m od linii rozgraniczającej ulicy".

W takiej sytuacji nie budzi żadnych wątpliwości, że wydzielona w wyniku podziału droga nie ma charakteru drogi publicznej. Należy jeszcze raz podkreślić, że o charakterze działek gruntu wydzielonych pod drogi przesądza treść decyzji podziałowej, ponieważ to na podstawie tej decyzji określone działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność gminy i to za te działki przysługuje ich dotychczasowym właścicielom odszkodowanie. Na marginesie należy dodać, że [...] sp. z o.o. nie kwestionowała decyzji podziałowej i nie składała odwołania co do przyjętego w tej decyzji charakteru wydzielonej działki gruntu jako drogi dojazdowej. Z akt administracyjnych nie wynika również, aby skarżąca kwestionowała ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego dotyczące jej nieruchomości. Tym samym, wbrew stanowisku zawartemu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, brak jest podstaw do przyjęcia, że spółce tej przysługuje odszkodowanie ustalone na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n., ponieważ własność przedmiotowej nieruchomości nie przeszła z mocy prawa na własność gminy M..

Na gruncie niniejszej sprawy nie ma także zastosowania wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z 6 listopada 2007 r., ponieważ zapadł on na gruncie odmiennego stanu faktycznego, a także innej treści art. 98 u.g.n. W sprawie Bugajny decyzja podziałowa wyodrębniła działki przeznaczone pod drogi wewnętrzne służące do użytku publicznego. W niniejszej natomiast sprawie, co wykazane zostało w toku postępowania administracyjnego, dz. nr [...] pozostała własnością [...] Sp. z o.o. jako droga dojazdowa (wewnętrzna). W sprawie Bugajny podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił ponadto art. 98 ust. 1 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym do 2000 r., który odnosił się do działek gruntu wydzielonych pod wszystkie "drogi" wydzielone z nieruchomości objętej podziałem, podczas gdy obecnie obowiązująca regulacja dotyczy jedynie "dróg publicznych".

W tej sytuacji za zasadne uznać należało zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. oraz art. 1 i art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Z powyższych przyczyn zasadny okazał się również zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., bowiem organom orzekającym w sprawie nie sposób zarzucić błędnego ustalenia stanu faktycznego poprzez nieuwzględnienie rzeczywistego wykorzystywania dz. nr 392/12. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że działka ta nadal stanowi własność skarżącej spółki, formalnie nie ma statusu drogi publicznej, jak również brak jest dowodów świadczących o tym, że wchodzi ona w skład drogi publicznej (ma jedynie stanowić dojazd do drogi publicznej gminnej nr [...]). Wręcz przeciwnie, skarżąca nieruchomością tą dysponuje, o czym świadczy znajdujący się w aktach sprawy odpis z księgi wieczystej.

Organy, wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, nie naruszyły również art. 153 P.p.s.a. W wyroku z 29 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 1321/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że w sprawie należało określić charakter przedmiotowej drogi, a zatem wyjaśnić, czy ww. działka, określona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako ulica dojazdowa, faktycznie stanowi drogę publiczną. W ocenie Sądu organ nie powinien ograniczać się jedynie do interpretacji przepisów planu miejscowego, lecz winien ustalić, czy przedmiotowa droga ma charakter drogi ogólnodostępnej połączonej z siecią dróg publicznych przeznaczonej dla nieograniczonej liczby osób, czy też drogi służącej tylko do wyłącznego użytku określonych podmiotów (np. mieszkańców określonych budynków). Organ powinien ponadto wziąć pod uwagę funkcję i charakter całej drogi, a nie tylko jej odcinka.

Wykonując powyższe zalecenia Sądu, Starosta M. przeprowadził m.in. oględziny przedmiotowej działki i ciągu komunikacyjnego drogi dojazdowej, tj. dz. nr [...] i [...] w wyniku których ustalił, że nie stanowi ona urządzonej drogi i brak jest urządzonego zjazdu na drogę publiczną – ul. W. P. Na wprost potencjalnego zjazdu na drogę publiczną znajdują się bowiem urządzenia techniczne, takie jak słup z lampą oświetleniową, zawór gazowy, studnia kanalizacyjna, barierki i drzewo. Organ zaznaczył, że według oświadczenia przedstawiciela Urzędu Miasta i Gminy M. przedmiotowa działka służy wyłącznie właścicielom działek przyległych i nie jest dostępna ogółowi mieszkańców. Działka ta jako ulica dojazdowa ma ograniczone połączenie z siecią dróg publicznych i nie może być eksploatowana przez nieograniczoną liczbę osób, co wynika z oględzin i mapy ewidencji gruntów i budynków. Zaznaczył, że do dróg publicznych nie zalicza się dróg, z których korzystać będzie stosunkowo wąski krąg podmiotów uprawnionych. Powyższe okoliczności potwierdzone zostały dodatkowo w znajdującym się w aktach administracyjnych piśmie Burmistrza M. z [...] lipca 2014 r. (data prezentaty organu), w którym wskazano, że już w umowie nabycia prawa własności, m.in. dz. nr [...] i [...] przez poprzednika prawnego skarżącej, tj. "l." Sp. z o.o., nabywca zobowiązał się do wybudowania na własny koszt infrastruktury technicznej (m.in. dróg i chodników) i miał zapewnić dojazd do działek położonych od strony ul. K., do których dojazd uniemożliwiła sprzedaż dz. nr [...] i nr [...], a po wybudowaniu dróg przekazać grunt wraz z budowlami nieodpłatnie na rzecz Gminy M. Spółka i jej następcy prawni nie wywiązali się jednak z tych zobowiązań. Zdaniem Burmistrza, gdyby na terenie przedmiotowej działki zamierzono urządzić drogę publiczną, to zostałaby ona wydzielona przed sprzedażą i ujęta we właściwy sposób w planie zagospodarowania przestrzennego, który uchwalony został już po podpisaniu powyższej umowy. Z kolei w planach inwestycyjnych zapewniono by środki na budowę drogi i wpisano drogę do wykazu dróg gminnych. Powyższe nie miało jednak miejsca.

W tej sytuacji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zachodziła konieczność dokonywania dalszych ustaleń co do faktycznego sposobu wykorzystania działki nr [...], gdyż kwestia ta nie tylko nie mieści się wśród przesłanek materialnoprawnych, ale została również przez organy orzekające w sprawie w dostateczny sposób wykazana, na co wskazano już powyżej.

Za nieuzasadniony należy uznać natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane tym przepisem elementy. W szczególności Sąd przedstawił stan faktyczny sprawy, zarzuty skargi, stanowiska stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Z uzasadnienia wyroku jasno wynika, czym kierował się Sąd uchylając decyzje organów obu instancji. W tej sytuacji niepodzielenie stanowiska Sądu odnośnie do charakteru przedmiotowej drogi, a w konsekwencji zastosowania w sprawie art. 98 ust. 3 u.g.n., nie może skutkować stwierdzeniem naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Sąd pierwszej instancji nie naruszył również wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 93 ust. 1 i 3 w związku z art. 96 ust. 1 u.g.n. poprzez ich niezastosowanie, bowiem przepisy te stanowiły materialnoprawną podstawę decyzji podziałowej, podczas gdy niniejsza sprawa dotyczy ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę, w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny, podzielając w części zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Przepis art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi upoważnia bowiem Naczelny Sąd Administracyjny przy uwzględnieniu skargi kasacyjnej i uchyleniu zaskarżonego wyroku, do rozpoznania skargi w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Taka sytuacja zaistniała w niniejszym postępowaniu.

Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 193 i w związku z art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O zasądzeniu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Gminy M. od skarżącej [...] Sp. z o.o. w Warszawie orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. z 2013 r. poz. 490 ze zm.). Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej kasacyjnie w wysokości 180 zł oraz wpis od skargi kasacyjnej w wysokości 100 zł.