Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 21/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
Hasła tematyczne: Przeciwdziałanie alkoholizmowi
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal, Sędziowie NSA: Jan Kacprzak, Janusz Zajda (spr.), Protokolant Katarzyna Warchoł, po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 października 2005 r. sygn. akt II SA/Kr 523/03 w sprawie ze skargi P. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 30 stycznia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych; oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 18 października 2005 r., sygn. akt II SA/Kr 523/03, po rozpoznaniu skargi P. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z 30 stycznia 2003 r., nr [...], wydane w przedmiocie wygaśnięcia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych - uchylił zaskarżoną decyzję, orzekł, że nie może być ona wykonana, a także zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania w wysokości 100 zł.

Sąd oparł rozstrzygnięcie na następującym stanie faktycznym:

Burmistrz Miasta B. decyzjami z 28 lutego 2002 r. zezwolił P. C. na sprzedaż w barze gastronomicznym wnioskodawcy napojów o zawartości alkoholu do 18%, a także piwa, w okresie od 5 marca 2002 r. do 31 grudnia 2006 r.

W aktach sprawy znajduje się pismo podpisane przez P. C., zawierające jego oświadczenie o zrezygnowaniu z dniem 8 listopada 2002 r. z korzystania z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w prowadzonym przez siebie barze gastronomicznym.

W dniu 8 listopada 2002 r. Burmistrz B. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wygaśnięcia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych z 28 lutego 2002 r.

Zawiadomienie o wszczęciu postępowania skierowane do P. C. na adres widniejący na zezwoleniach z 2002 r., zawierało pouczenie o prawie do złożenia w terminie 7 dni wyjaśnień i zgłaszania wniosków dowodowych. Pomimo dwukrotnego awizowania, strona nie odebrała zawiadomienia o wszczęciu postępowania.

Decyzją z 16 grudnia 2002 r., nr [...] Burmistrz Miasta B. orzekł o wygaśnięciu obu zezwoleń z 28 lutego 2002 r., wskazując jako jej podstawę prawną przepis art. 18 ust. 12 pkt 3 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Rozstrzygnięcie uzasadnił rezygnacją P. C. z prawa do korzystania z zezwoleń. Podkreślił, że w toku postępowania strona nie złożyła żadnych wyjaśnień, ani wniosków dowodowych.

W odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. P. C zakwestionował podstawowe ustalenie organu I instancji, to jest oświadczył, że nie rezygnował z zezwoleń na sprzedaż alkoholu, a o wszczęciu postępowania nie został powiadomiony i nie wiedział, że takie postępowanie się toczy. Równocześnie przyznał, że otrzymując zezwolenia przekazał Burmistrzowi swe podpisane in blanco oświadczenie o rezygnacji z uprawnienia do sprzedaży alkoholu. Zostało ono na nim wymuszone przez Burmistrza, który uzależnił wydanie zezwoleń od złożenia tego rodzaju oświadczenia bez daty. Oświadczył, że uchyla się od skutków prawnych oświadczenia o rezygnacji, jako złożonego pod przymusem.

W trakcie postępowania odwoławczego, pismem z 6 stycznia 2003 r. skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. Burmistrz B. zaprzeczył jakoby P. C. był zmuszony z góry podpisać rezygnację z zezwoleń. Pismo strony o rezygnacji ze sprzedaży alkoholu wpłynęło do Urzędu Miejskiego 8 listopada 2002 r. i zostało załatwione zgodnie z wnioskiem oraz przepisami. Strona została prawidłowo zawiadomiona o wszczęciu postępowania, zatem nie można zarzucać organowi naruszenia przepisów o prawie strony do udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym.

Burmistrz Miasta wskazał także na wielokrotne skargi mieszkańców budynków sąsiadujących z lokalem prowadzonym przez P. C., twierdzących, że klienci jego baru zakłócają porządek publiczny. O skargach tych uczestnik postępowania był informowany. Dlatego też rezygnację z 8 listopada 2002 r. Burmistrz potraktował jako dobrowolne działanie strony zmierzającej do zakończenia konfliktu z okolicznymi mieszkańcami.

Decyzją z 30 stycznia 2003 r. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w T. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Jako podstawę prawną decyzji wskazało przepisy art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art.144 Kpa oraz art. 18 ust. 12 pkt 3 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi [Dz.U. nr 35, poz. 230 ze zm.].

Skarga P. C. na powyższą decyzję, jak i odpowiedź organu odwoławczego, powtarzały wcześniejszą argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę stwierdzając, że organ odwoławczy naruszył przepisy określające jego obowiązki związane z rozpatrywaniem zarzutów na działanie organu I instancji.

Uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. naruszyło przepisy art. 7 i art. 77 Kpa, bowiem orzekało bez przeprowadzenia jakichkolwiek czynności wyjaśniających twierdzenie strony, że Burmistrz B. działał w oparciu o pismo strony podpisane in blanco w dacie otrzymywania zezwoleń.

Zarzut wykorzystania przez Burmistrza dokumentu podpisanego przez stronę in blanco, w którym po kilku miesiącach wpisano datę późniejszą, jest zarzutem popełnienia przestępstwa z art. 270 § 2 Kodeksu karnego (kto wypełnia blankiet, opatrzony cudzym podpisem, niezgodnie z wolą podpisanego i na jego szkodę albo takiego dokumentu używa, podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności od 3 miesięcy do lat 5).

Gdyby sąd karny potwierdził zarzut zgłoszony przez P. C., to należałoby uchylić decyzję Burmistrza Miasta B. (art.145 § 1 pkt 2 Kpa). Dlatego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. zobowiązane było do zawieszenia postępowania administracyjnego na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, do czasu wyjaśnienia tego zarzutu przez właściwe organy publiczne.

Sąd zwrócił też uwagę, że organy obu instancji nieprawidłowo powołały się na art. 18 ust. 12 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a w konsekwencji nieprawidłowo stwierdziły wygaśnięcie zezwoleń z 28 lutego 2002 r. Powołany przepis stanowi, że zezwolenie wygasa w przypadku zmiany rodzaju działalności punktu sprzedaży. Skarżący nie zmienił rodzaju działalności, przeciwnie, wniósł odwołanie i skargę z tego powodu, że zaskarżona decyzja postawiła (w jego ocenie) pod znakiem zapytania możliwość kontynuowania dotychczasowego rodzaju działalności. Nie było więc podstaw do orzekania o wygaśnięciu zezwoleń.

Rezygnacja przez stronę z przyznanego jej uprawnienia umożliwia organowi uchylenie zezwolenia w trybie art. 155 Kpa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Wskazując jako podstawę kasacyjną art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. zarzuciło naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. przez przyjęcie, że decyzję objętą wyrokiem wydano z naruszeniem art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego uznając, iż organ odwoławczy nie przeprowadził postępowania w przedmiocie zarzutów podnoszonych przez stronę, a dotyczących sfałszowania jej oświadczenia przez Burmistrza B., podczas gdy organ w istocie rozważył i ocenił zasadność przedstawionego zarzutu w oparciu o dostępny mu materiał dowodowy.

Skarżący podniósł, że w niniejszej sprawie dysponował materiałem dowodowym, na który składała się odpowiedź na zarzut P. C. zawarta w piśmie przewodnim Burmistrza z 6 stycznia 2003 r. przekazującym akta wraz z odwołaniem do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. Kolegium dokonało przysługującej mu z mocy art. 77 § 1 Kpa oceny tegoż materiału i w jej wyniku nie dało wiary P. C., a za wiarygodne uznało wyjaśnienia organu I instancji.

Zdaniem skarżącego w dacie wydania decyzji przez Kolegium brak było jakichkolwiek podstaw do zawieszenia postępowania, albowiem nie zachodziła żadna z przesłanek przewidzianych przez przepis art. 97 § 1 Kpa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło ponadto, iż nie można odmówić racji tej części wywodów Sądu, w których wskazuje on, iż brak było podstaw do orzekania w niniejszej sprawie na podstawie art. 18 ust. 12 pkt 3 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Jednakże skoro była to tego rodzaju wada, iż uzasadniała uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji, to winna zostać uchylona nie tylko decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T., ale także poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, albowiem obie te decyzje w równym stopniu były obciążone przedmiotową wadą.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Podstawą skargi kasacyjnej opartej na art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [Dz.U. Nr 153, poz. 1270, dalej p.p.s.a.] jest naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego.

Przytaczając jedynie tę ustawową podstawę skargi kasacyjnej strona skarżąca zobligowana była nie tylko dokładnie ją sprecyzować i uzasadnić, ale również wykazać wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Stawianie skardze kasacyjnej takich wymagań jest niezbędne, ponieważ zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, a jako sąd kasacyjny nie może zastąpić skarżącego w wyborze szczegółowo określonych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które mogłyby być naruszone przy wydawaniu zaskarżonego wyroku.

Zarzut Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., poprzez przyjęcie, iż decyzję objętą wyrokiem wydano z naruszeniem art. 7 i art. 77 Kpa, nie jest zasadny.

Zgodnie z powołanym przepisem ustawy procesowej decyzja podlega uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść tej decyzji. W tej kategorii podstawy uchylenia decyzji, to jest w sytuacji stwierdzenia naruszenia określonych przepisów procesowych, np. o postępowaniu dowodowym, może mieścić się brak należytej staranności organu administracji publicznej w prowadzeniu sprawy, wyrażający się w szczególności w rozstrzyganiu o niej bez pełnej znajomości stanu faktycznego oraz materiału dowodowego występującego w sprawie (por. T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, W-wa 2000, s. 305-306).

Podnosząc zarzut, iż Sąd pierwszej instancji niezasadnie wytknął skarżącemu, iż ten nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, do czego zobowiązuje go art. 77 § 1 Kpa, a także nie wykazał należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, jak tego wymaga art. 7 Kpa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. podjęło jedynie polemikę z ustaleniami i rozważaniami tego Sądu, nie wnosząc do sprawy nowych elementów i jedynie ogólnie wywodząc, że istota błędu Sądu polegała na zakwestionowaniu stanu faktycznego, który w postępowaniu administracyjnym - jego zdaniem - został ustalony prawidłowo.

Odmienna ocena dowodów w skardze kasacyjnej i wyprowadzenie na jej podstawie własnych wniosków, co do stanu faktycznego sprawy, bez wskazania przepisów postępowania, których naruszenie stanowi uchybienie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie stanowi prawidłowej podstawy kasacyjnej.

Orzeczenie Sądu pierwszej instancji ma charakter kasatoryjny, a w jego uzasadnieniu trafnie się podnosi, że zarzut P. C. dotyczący podpisania in blanco dokumentu, na podstawie którego Burmistrz B. później wszczął postępowanie w sprawie wygaśnięcia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, a także użycia tego dokumentu bez wiedzy i zgody autora, ma zasadnicze dla sprawy znaczenie i winien zostać szczegółowo przeanalizowany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., łącznie z nadaniem biegu podniesionemu wobec Burmistrza B. zarzutowi o charakterze karnym. Przedmiot zarzutu, to jest czyn z art. 270 § 2 Kodeksu karnego, ma w kontekście niniejszej sprawy charakter zagadnienia wstępnego, czyli kwestii, która ujawniła się w toku postępowania i dotyczy istotnej dla sprawy przesłanki decyzji. Wskazany tutaj jako podstawa ewentualnego zawieszenia postępowania przez organ administracji publicznej przepis art. 97 § 1 pkt 4 Kpa nie uzależnia takiego rozstrzygnięcia od okoliczności, aby zagadnienie prawne było już wcześniej przedmiotem odrębnego postępowania.

Stwierdzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż nieprawidłowo organy obu instancji powoływały się na przepis art. 18 ust. 12 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, jako materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć, zostało w skardze kasacyjnej uznane za słuszne. Nie oznacza to jednak - wbrew stanowisku skarżącego - iż rozstrzygnięcie Sądu należy uznać za częściowo wadliwe w związku z tym, iż nie została uchylona także decyzja organu pierwszej instancji. Podstawą do zastosowania przepisu art. 135 p.p.s.a. jest stwierdzenie, że akty lub czynności poprzedzające wydanie zaskarżonego aktu lub podjętej czynności naruszyły przepisy prawa materialnego lub procesowego, i że uchylenie jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. W sytuacji gdy Sąd pierwszej instancji uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana na podstawie ustaleń faktycznych wymagających zasadniczego uzupełnienia, przesądzanie powyższej kwestii byłoby co najmniej przedwczesne, zwłaszcza, iż wnioski dowodowe P. C. zostały złożone dopiero w toku postępowania odwoławczego, a Sąd w uzasadnieniu wyroku wypowiedział się w jakiej sytuacji należałoby uchylić decyzję Burmistrza Miasta B.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.