Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1445/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 23 września 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska – Litwiniec Sędzia WSA Łukasz Krzycki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 września 2016 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Wójta Gminy [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2016 roku numer [...] w przedmiocie wymierzenia kary administracyjnej za wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego z naruszeniem terminu oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej także "Minister") po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez Wójta Gminy [...] (dalej także "Wójta" albo "Skarżącego") na postanowienie Wojewody [...] (dalej także "Wojewody") z dnia [...] października 2014 r., znak: [...], wymierzające Wójtowi Gminy [...] karę pieniężną w wysokości 11 000 zł (słownie: jedenaście tysięcy złotych) za wydanie decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. znak: [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie linii kablowej [...] i złączy kablowych w obrębie [...], z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199, z późn. zm.), utrzymał postanowienie Wojewody w mocy.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Ministra zaskarżonego obecnie postanowienia z dnia [...] kwietnia 2016 r., przedstawia się w następujący sposób:

1. W dniu 2 grudnia 2010 r. Wójt Gminy [...], po rozpatrzeniu wniosku [...] S.A. Oddział w [...] Rejon Dystrybucji [...], zwanej dalej "inwestorem", wydał decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie linii kablowej [...] i złączy kablowych w obrębie [...], znak: [...].

2. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] października 2014 r., znak: [...], nałożył na Wójta Gminy [...] karę pieniężną w wysokości 11 000 zł (słownie: jedenaście tysięcy złotych) za wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

3. Pismem z dnia 6 listopada 2014 r. Wójt wniósł do Ministra zażalenie na postanowienie Wojewody [...], zarzucając orzeczeniu, co następuje:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 10 § 1 Kpa, poprzez niezapewnienie stronie możliwości czynnego udziału w postępowaniu w ten sposób, że przed wydaniem postanowienia organ nie umożliwił Skarżącemu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 Kpa w zw. z art. 77 § 1 Kpa, poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i nie wyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego;

3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 61 § 1 i 3 Kpa w zw. z art. 64 § 2 Kpa, poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że postępowanie administracyjne zostaje wszczęte z chwilą złożenia.

III. Zaskarżonym obecnie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. Minister rozpatrzył zażalenie skarżącego na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r., utrzymując te postanowienie w mocy.

Uzasadniając własne rozstrzygnięcie, Minister wskazał w szczególności, co następuje:

1. Regulacja przyjęta w art. 51 ust. 2, 2b i 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest co do zasady zbieżna z treścią art. 35 ust. 6, 7 i 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, z póżn. zm.), zwanej dalej "Prawem budowlanym" co powoduje, iż w procesie wykładni art. 51 ust. 2, 2b i 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym można posiłkować się orzecznictwem sądowoadministracyjnym, a także tezami doktryny, które powstały na gruncie Prawa budowlanego. Możliwość taką potwierdza także uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 7 maja 2010 r., o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675), która w art. 70 pkt 5 nadała aktualne brzmienie przepisowi art. 51 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu do projektu wskazanej powyżej ustawy zawarto stwierdzenie, iż "w pkt 5 na wzór rozwiązania przyjętego w ustawie - Prawo budowlane, wprowadzono karę pieniężną nakładaną na organ I instancji w przypadkach przewlekłości postępowania, co ma na celu przyśpieszenie postępowania i skrócenie procesu inwestycyjnego".

2. Zgodnie z art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar pieniężnych stanowią dochód budżetu państwa. Tak określony termin stanowi gwarancję ochrony praw inwestora do rozpatrzenia wniosku w rozsądnym terminie, a więc bez zwłoki.

W tej sytuacji organ wyższego stopnia pozbawiony został możliwości swobodnego i uznaniowego decydowania o wymierzeniu kary pieniężnej. Organ ten, po ustaleniu liczby dni przekroczenia wskazanego terminu, ma obowiązek wymierzenia kary w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Brzmienie art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie daje podstaw do uznaniowości. Wymierzenie kary jest obligatoryjne. Jedynie wykazanie, że opóźnienie powstało z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu powoduje, że kara pieniężna za okres, w którym to usprawiedliwione opóźnienie powstało, nie będzie wymierzona (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 461/12).

3. Postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. organ I instancji nałożył na Wójta karę pieniężną w wysokości 11 000 zł (słownie: jedenaście tysięcy złotych) za wydanie decyzji z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewoda ustalił, że postępowanie prowadzone przez Skarżącego toczyło się przez 125 dni. Po odliczeniu od okresu trwania postępowania, tj. od 125 dni, ustawowych 65 dni, 12 dni związanych z uzupełnieniem wniosku przez inwestora (tj. - jak wskazał organ I instancji na stronie 2 zaskarżonego postanowienia - od dnia 18 września 2010 r. do dnia 30 września 2010 r.) oraz 26 dni przeznaczonych na uzgodnienie projektu decyzji (liczonych od dnia 4 listopada 2010 r. do dnia 29 listopada 2010 r.), Wojewoda orzekł, że decyzja lokalizacyjna została wydana z 22-dniową zwłoką.

4. W ocenie organu odwoławczego Wojewoda błędnie ustalił liczbę dni zwłoki Wójta w wydaniu decyzji lokalizacyjnej, co poskutkowało wymierzeniem kary w nieprawidłowej wysokości. Należy w tym kontekście wziąć pod uwagę następujące okoliczności sprawy:

(-) Wniosek inwestora o wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji wpłynął do Urzędu Gminy [...] w dniu [...] lipca 2010 r. Wobec tego, 65-dniowy termin, wskazany w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozpoczął bieg w dniu 31 lipca 2010 r., tj. w dniu następującym po dniu, w którym do Urzędu Gminy [...] wpłynął ww. wniosek. Powyższe wynika z treści art. 57 § 1 Kpa, który stanowi, że jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym to zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. W omawianym przypadku przedmiotowy termin zakończył swój bieg w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej, tj. w dniu [...] grudnia 2010 r. Dzień 2 grudnia 2010 r. jest więc ostatnim dniem, który podlega uwzględnieniu przy obliczaniu okresu prowadzenia przez Skarżącego postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji ww. inwestycji celu publicznego. Słusznie ustalił zatem organ I instancji, iż postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie toczyło się przez 125 dni, z zastrzeżeniem art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

(-) Zgodnie z brzmieniem art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do terminu, o którym mowa w ust. 2 powyższej ustawy, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu;

(-) Po otrzymaniu wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego Wójt, pismem z dnia 17 września 2010 r., znak: [...], wezwał inwestora do uzupełnienia ww. wniosku o "aktualną mapę sytuacyjno - wysokościową do celów informacyjnych w skali 1:1000 dla działek nr [...]". Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, ww. wezwanie do usunięcia braku wniosku zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego w dniu 24 września 2010 r., a odebrane przez inwestora w dniu 27 września 2010 r. W odpowiedzi na powyższe wezwanie inwestor w dniu 29 września 2010 r. uzupełnił wskazany przez organ brak formalny wniosku. Zgodnie ze stanowiskiem judykatury, do opóźnień spowodowanych z winy strony, o których mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co do zasady należy zaliczyć konieczność podjęcia przez organ czynności mających na celu usunięcie nieprawidłowości wniosku. Kompletność wniosku nie jest bowiem rzeczą przez organ przewidywalną. W okresie wyznaczonym na uzupełnienie braków wniosku organ prowadzący postępowanie nie ma możliwości podjęcia żadnych działań zmierzających do wydania decyzji. Opóźnienie w postępowaniu związane z tym okresem jest niezawinione przez organ i powinno podlegać odliczeniu od 65-dniowego terminu na wydanie decyzji. Zatem od ustawowego 65-dniowego terminu na wydanie decyzji należy odliczyć czas związany z pisemnym wezwaniem inwestora, w oparciu o art. 64 § 2 Kpa, do usunięcia tych braków, tj. okres od dnia wezwania przez organ do dnia uzupełnienia wniosku (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 136/08). Przenosząc powyższe rozważania na grunt analizowanej sprawy, stwierdzić wypada, iż okres od dnia 25 września 2010 r., tj. od dnia następującego po dniu nadania wezwania do usunięcia braku wniosku, do dnia 29 września 2010 r., tj. do dnia wpływu do Urzędu Gminy [...] odpowiedzi inwestora na ww. wezwanie organu (5 dni), podlega na podstawie art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odliczeniu od 65-dniowego terminu na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jako opóźnienie spowodowane z winy strony;

(-) Następnie pismem z dnia 3 listopada 2010 r., znak: [...], Wójt Gminy [...] wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji lokalizacyjnej do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...]. Wystąpienie o uzgodnienie projektu decyzji stanowi termin przewidziany w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o którym mowa w art. 51 ust 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pismo o uzgodnienie projektu decyzji skierowane do ww. organu zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego w dniu 5 listopada 2010 r. (jak wynika z uwierzytelnionej kopii karty z książki korespondencyjnej Urzędu Gminy [...]), a doręczone w dniu 9 listopada 2010 r. (co wynika z treści uzasadnienia postanowienia uzgadniającego Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...]). Postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r., znak: [...], Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] uzgodnił projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego. Ww. postanowienie wpłynęło do Urzędu Gminy [...] w dniu 29 listopada 2010 r. Powyższego uzgodnienia dokonano zatem w 21-dniowym terminie, o którym mowa w art. 53 ust. 5c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że odliczeniu na podstawie art. 51 ust. 2c ww. ustawy podlega okres od dnia następującego po dniu nadania pisma o uzgodnienie, do dnia wpływu postanowienia w sprawie uzgodnienia do organu, bądź - jeśli takowe nie zapadło - do dnia uzgodnienia projektu decyzji w trybie tzw. "milczącej zgody" (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 243/13; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 888/12). Tak więc odliczeniu od 65-dniowego terminu na wydanie omawianej decyzji podlega okres 24 dni przeznaczonych na uzgodnienie projektu decyzji, liczonych od dnia 6 listopada 2010 r., tj. od dnia następującego po dniu nadania pisma zawierającego prośbę o uzgodnienie projektu decyzji przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], do dnia 29 listopada 2010 r., tj. do dnia, w którym do Urzędu Gminy [...] wpłynęło postanowienie ww. organu z dnia [...] listopada 2010 r.

(-) Poza okolicznościami, o których mowa powyżej, w przeprowadzonym przez Skarżącego postępowaniu lokalizacyjnym nie wystąpiły inne czynności, czy też zdarzenia, których terminy mogłyby zostać odliczone od czasu trwania postępowania na podstawie art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

(-) Po arytmetycznym odliczeniu od okresu trwania postępowania, tj. od 125 dni: (-) ustawowych 65 dni, (-) 5 dni związanych z uzupełnieniem wniosku przez inwestora oraz (-) 24 dni przewidzianych na uzgodnienie projektu decyzji lokalizacyjnej, otrzymujemy matematyczne wyliczenie, z którego wynika, że decyzja Wójta Gminy [...] została wydana z 31 – dniową zwłoką, a nie jak ustalił Wojewoda [...] - z 22 - dniową zwłoką.

(-) Mający znaczenie w niniejszej sprawie błąd organu I instancji w zakresie ustalania terminów nie pod legających wliczeniu do ustawowego terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej, polegał na nieprawidłowym określeniu początku okresów podlegających odliczeniu, a mianowicie błędnym przyjęciu, że odliczeniu podlega okres od dnia następującego po dniu sporządzenia wezwania do uzupełnienia braku wniosku, tj. od dnia 18 września 2010 r., oraz okres od dnia następującego po dniu sporządzenia pisma z prośbą o uzgodnienie projektu decyzji lokalizacyjnej, tj. od dnia 4 listopada 2010 r. Podkreślenia wymaga, iż w postępowaniu w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za nieterminowe wydanie decyzji lokalizacyjnej przy ustalaniu okresu podlegającego odliczeniu od 65-dniowego terminu, co do zasady, znaczenie ma nie data, jaką zostało opatrzone wezwanie skierowane do inwestora czy też pismo adresowane do organu uzgadniającego, ale moment ich wprowadzenia do obrotu prawnego, tj. nadania w placówce pocztowej operatora publicznego (na marginesie warto wyjaśnić, iż z dniem 1 stycznia 2013 r. w miejsce instytucji operatora publicznego wprowadzono instytucję operatora wyznaczonego, zgodnie z art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe, Dz. U. z 2012 r., poz. 1529) lub bezpośredniego doręczenia przez pracownika organu bądź inną upoważnioną do tego osobę (z zastrzeżeniem art. 57 § 1 Kpa). Wobec tego, jak już wyżej wskazano, w analizowanej sprawie odliczeniu od terminu na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego podlega czas od dnia następującego po dniu nadania przez organ wezwania do uzupełnienia braku wniosku oraz okres od dnia następującego po dniu nadania pisma z prośbą o uzgodnienie projektu decyzji.

5. Tym samym stwierdzić trzeba, że ustalenie przez organ I instancji okresów podlegających wyłączeniu z biegu ustawowego 65-dniowego terminu dotknięte zostało błędem. Błąd ten wpłynął na zaniżenie wymiaru kary pieniężnej nałożonej na Wójta. Postanowienie Wojewody wydano zatem z naruszeniem art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawowy termin na wydanie decyzji lokalizacyjnej został bowiem przekroczony przez Skarżącego o 31 dni, co powinno było prowadzić do wymierzenia temu podmiotowi kary pieniężnej w wysokości 15 500 zł (słownie: piętnaście tysięcy pięćset złotych), a nie - jak to uczynił organ I instancji – wymierzenia tej kary w wysokości 11 000 zł (słownie: jedenaście tysięcy złotych) za 22 dni zwłoki. Stosownie jednakże do treści art. 139 k.p.a. w związku z art.144 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać postanowienia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że zaskarżone postanowienie rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.

6. Wyjaśnienia wymaga, iż rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 139 k.p.a. rozumiane jest jako przekroczenie prawa w sposób jasny, niedwuznaczny i występuje wówczas, gdy spełnione są łącznie dwie przesłanki. Według pierwszej z nich, treść decyzji musi pozostawać w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, jeżeli istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. Druga przesłanka wymaga zaś, aby naruszenie prawa było tego rodzaju, że czyniłoby niemożliwym zaakceptowanie takiej decyzji, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. akt I SA/Gd 10/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 243/13). Zwykłe naruszenie prawa nie uprawnia bowiem organu odwoławczego do odstąpienia od zasady ujętej w art. 139 Kpa i wydania rozstrzygnięcia na niekorzyść odwołującej się strony (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. akt I SA/Gd 7/14).

W wyniku dokonania wnikliwej analizy, Minister uznał, iż organ wojewódzki dopuścił się naruszenia przepisów prawa, tj. art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jednakże naruszenie to nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa, a zatem brak jest podstaw do uchylenia przez organ odwoławczy postanowienia Wojewody [...] oraz wymierzenia Wójtowi Gminy [...] kary pieniężnej w większej wysokości. W niniejszej sprawie błędem organu I instancji, który mógłby skutkować podwyższeniem kary pieniężnej, było nieprawidłowe określenie początku okresów podlegających odliczeniu od ustawowego terminu. Odmienne ustalenia faktyczne lub inna ocena ustaleń faktycznych nie mogą być jednak uznane za rażące naruszenie przepisów prawa (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Sz 934/07). Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 maja 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 275/15, stwierdził, że: "w przypadku innych ustaleń faktycznych w zakresie okresu podlegającego odliczeniu, o rażącym naruszeniu prawa można by mówić, gdyby ustalenia organu pierwszej instancji były ewidentnie sprzeczne z materiałem dowodowym".

Tym samym Minister, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kpa, utrzymał w mocy wydane z naruszeniem prawa postanowienie Wojewody [...], lecz korzystniejsze dla Skarżącego.

7. Zarzuty zażalenia Skarżącego na postanowienie w większości nie zasługują one na uwzględnienie:

7.1. W odpowiedzi na zarzut, iż organ wojewódzki nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 Kpa, bowiem nie zawiadomił Wójta Gminy [...] przed wydaniem zaskarżonego postanowienia o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, należy wyjaśnić, że w zażaleniu na postanowienie Wojewody [...] Skarżący nie sprecyzował, jakich czynności nie mógł dokonać wskutek niezawiadomienia go, przed wydaniem przez organ I instancji zaskarżonego postanowienia, o zebraniu całego materiału dowodowego. Warto dodać, że z akt postępowania prowadzonego przez Wojewodę [...] w sprawie wymierzenia Wójtowi Gminy [...] kary pieniężnej za nieterminowe wydanie analizowanej decyzji lokalizacyjnej wynika, że organ I instancji pismem z dnia 5 września 2014 r., znak: [...], zawiadomił Skarżącego o wszczęciu ww. postępowania, o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Powyższe świadczy o tym, że Skarżący miał zapewnioną możliwość czynnego udziału w postępowaniu prowadzonym przez organ wojewódzki. Tym samym zarzut dotyczący naruszenia przez organ I instancji art. 10 § 1 Kpa nie zasługuje na uwzględnienie;

7.2. Wbrew zarzutom zażalenia organ I instancji przeanalizował wyjaśnienia składane przez Skarżącego, albowiem w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia na stronie 3 wskazał, że "nie można odliczyć od czasu trwania postępowania okresu urlopu pracownika urzędu (...)". Powyższe oznacza, że organ I instancji, przy ustalaniu okresu zwłoki w wydaniu decyzji lokalizacyjnej, miał na uwadze nie tylko akta sprawy prowadzonej przez Wójta Gminy [...], ale także złożone przez niego wyjaśnienia. Należy zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez Wojewodę [...] w zaskarżonym postanowieniu, że wewnętrzne problemy organizacyjne organu nie mogą w żaden sposób wpływać na realizację obowiązku wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie określonym w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Swej bezczynności i zwłoki w załatwieniu sprawy organ nie może tłumaczyć urlopem pracownika merytorycznego prowadzącego postępowanie lokalizacyjne, trudnościami kadrowymi, brakiem etatów czy też środków pieniężnych, jak również dużą liczbą prowadzonych spraw bądź koniecznością ich przekazywania między pracownikami z powodu zwolnienia lekarskiego oraz rozwiązania stosunku pracy (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 1999 r. sygn. akt V SAB 147/99; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 lipca 2013 r., sygn. akt II SAB/Gd 54/13; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 451/12.).

Podkreślenia wymaga, że zabezpieczenie należytej obsady kadrowej, zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych, należy do obowiązków organów administracji publicznej. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że natłok wpływających spraw i niewystarczająca obsada kadrowa do załatwiania ich na bieżąco, nie mogą być uznane za uzasadnioną przeszkodę w załatwieniu sprawy (vide: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2011 r., sygn. akt IV SAB/Wa 134/11; z dnia 22 marca 2011 r., sygn. akt I SAB/Wa 321/10; z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt IV SAB/Wa 91/09; z dnia 17 maja 2007 r., sygn. akt IV SAB/Wa 35/07). Organ administracji powinien bowiem tak zorganizować przebieg postępowania, ażeby zakończyć je w przewidzianym ustawowym terminie, bez zwłoki. Jedynie sytuacje wyjątkowe powinny skutkować przedłużeniem ustawowego terminu i będą to takie sytuacje, które uniemożliwiają organowi administracji - pomimo podejmowanych działań i przy zachowaniu wszystkich reguł prawidłowego postępowania administracyjnego - wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Do takich sytuacji z pewnością nie należy brak systemu zastępstw podczas nieobecności pracownika prowadzącego postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Zgodnie z poglądem zaprezentowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2338/13, problemy braków obsady urzędu stanowiącego aparat pomocniczy organu rozpatrującego daną sprawę nie stanowią przesłanki "przyczyn niezależnych od organu". Przesłanka ta dotyczy bowiem obiektywnych zdarzeń zewnętrznych w stosunku do organu i niezależnych od niego. Jako przykłady takich zdarzeń w doktrynie i orzecznictwie podaje się działanie sił przyrody, działania lub zaniechania innych organów, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (A. Matan, Komentarz do art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, LEX, 2010, oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2001 r., sygn. akt l SAB 1/01).

Warto dodać, że na przedłużenie postępowania mogą jedynie wpływać przeszkody w prowadzeniu konkretnej, rozpatrywanej sprawy, a do nich nie sposób zaliczyć znacznej ilości postępowań administracyjnych przeprowadzanych przez organ i braków kadrowych. Strona postępowania nie może bowiem ponosić konsekwencji złej organizacji czy nieskutecznego działania organów, które mają obowiązek rozpatrzyć sprawę w terminie wynikającym z Kpa lub przepisów szczególnych (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SAB/Po 14/08).

W związku z powyższym, okoliczności wskazane przez Skarżącego w wyjaśnieniach składanych przed organem I instancji oraz w zażaleniu na postanowienie Wojewody [...], tj. powierzenie prowadzenia spraw z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego jednemu pracownikowi zatrudnionemu na 1/2 etatu, a także duża liczba wpływających wniosków o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz przebywanie przez ww. pracownika na urlopie wypoczynkowym w chwili wpływu wniosku inwestora, nie należą do przyczyn niezależnych od organu, o których mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a tym samym, jak prawidłowo wskazał organ wojewódzki, nie usprawiedliwiają Wójta Gminy [...] w przekroczeniu 65-dniowego terminu przy wydaniu omawianej decyzji lokalizacyjnej;

7.3. Nie można także zgodzić się ze stanowiskiem Skarżącego, że dni, w których sporządzał wezwanie do uzupełnienia braku wniosku, tj. 17 września 2010 r., i pismo z prośbą o uzgodnienie projektu decyzji lokalizacyjnej, tj. [...] listopada 2010 r., oraz dzień wydania decyzji, tj. [...] grudnia 2010 r., nie podlegają wliczeniu do 65 -dniowego terminu. Sposób obliczania terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, o których mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, został już wyjaśniony na stronie 5 niniejszego rozstrzygnięcia Ministra. Jednak warto ponownie podkreślić, że odliczeniu od terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej podlega czas od dnia następującego po dniu nadania przez organ wezwania do uzupełnienia braków wniosku i pisma z prośbą o uzgodnienie, czyli w takim przypadku znaczenie ma moment ich wprowadzenia do obrotu prawnego (z zastrzeżeniem art. 57 § 1 Kpa). Samo przygotowanie pism stanowi standardową czynność organu, konieczną do dokonania w każdym postępowaniu administracyjnym i nie podlega odliczeniu na podstawie art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zaznaczenia wymaga także, że ustawodawca dokonał ścisłego unormowania problematyki obliczania terminów i ich upływu, nie oddając tego zagadnienia organom administracji pod ocenę o charakterze uznania administracyjnego. Sposób obliczania terminów został uregulowany w art. 57 Kpa. Zgodnie z treścią art. 57 § 1 Kpa zdanie drugie, upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. W badanym przypadku decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego została wydana w dniu [...] grudnia 2010 r., a zatem dzień ten należy uznać za dzień, w którym zakończone zostało postępowanie w sprawie wydania przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej, Tym samym jest to ostatni dzień, który podlega uwzględnieniu przy obliczaniu okresu prowadzenia przez Skarżącego postępowania ww. sprawie. Ponadto, na co również już wskazywano, art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym do 65-dniowego terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu, dotyczy sytuacji, gdy organ administracji publicznej nie ma możliwości podjęcia dalszych czynności w sprawie. Nie sposób zaś uznać, że w dniach, w których organ przygotowywał pisma oraz w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej, był on pozbawiony możliwości podejmowania czynności procesowych w sprawie.

7.4. Przechodząc do kolejnego argumentu Skarżącego, należy zaznaczyć, że uzupełnienie braków podania przez wnioskodawcę pozostaje bez wpływu na początek biegu 65-dniowego terminu. Zgodnie z art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, właściwy organ powinien wydać decyzję w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, bez względu na jego kompletność. Zakładając racjonalność ustawodawcy, celowym było wprowadzenie zapisu, zgodnie z którym termin na wydanie ww. decyzji liczony jest "od dnia złożenia wniosku". Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zapadłym na gruncie Prawa budowlanego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1754/08, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 305/08).

W wyroku z dnia 5 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 305/08, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził: "Skoro z jednoznacznego brzmienia art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego wynika, że ustawodawca wiąże określoną sankcję z niewydaniem przez właściwy organ decyzji w kwestii pozwolenia na budowę w terminie "65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie tej decyzji", to zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu za początek biegu tego terminu przyjąć należy datę wpływu wniosku o wydanie decyzji pozwalającej na budowę. W przepisie tym nie użyto sformułowania "od daty wszczęcia postępowania", nie uzależniono też początku biegu przedmiotowego terminu od tego czy wniosek ten był kompletny czy też nie". W powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał, że jeżeli przepis jest sformułowany jednoznacznie, to każda próba innego jego odczytania wkracza nieuchronnie w rejony prawotwórstwa, a w każdym bądź razie stanowi nadinterpretację tego co ustawodawca wyraził w sposób jasny i stanowczy".

Przedmiotowy problem szeroko omówił także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 10 czerwca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 135/09, w którym wskazał, iż nie można podzielić poglądu jakoby postępowanie administracyjne nie toczyło się aż do momentu złożenia kompletnego wniosku. W ocenie sądu "w przypadku uzupełnienia w terminie braków wniosku postępowanie administracyjne jest kontynuowane, a nie jest prowadzone na nowo. Nie można zatem uznać daty uzupełnienia braków formalnych wniosku za datę wszczęcia postępowania i od tej daty liczyć termin do załatwienia sprawy przez organ. Wszczęcie postępowania następuje bowiem z dniem doręczenia wniosku organowi administracji publicznej, nie jest więc uzależnione od woli urzędnika czy też uznania organu. Gdyby tak było, organ mógłby nawet w 64-tym dniu od wpływu wniosku, kiedy to wnioskodawca nie może jeszcze skutecznie zarzucić mu bezczynności, wysłać wezwanie do uzupełnienia braków, ustalając tym samym własny sposób liczenia terminu na załatwienie sprawy".

Ww. stanowisko zostało zaprezentowane również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zapadłym na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W wyroku z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1182/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż nie jest możliwe, aby organ własnym działaniem mógł modyfikować ustawowe obowiązki, nałożone na niego, a taki skutek nastąpiłby w przypadku przyjęcia koncepcji, że 65-dniowy termin rozpoczyna bieg z chwilą uzupełnienia wniosku. Sąd wskazał, iż po wpływie niekompletnego wniosku organ mógłby w sposób właściwie dowolny podejmować wstępne czynności zmierzające do ustalenia kompletności i poprawności złożonego wniosku, bowiem z przepisów Kpa nie wynika, w jakim terminie organ winien podjąć ww. czynności. Powyższe mogłoby zaś doprowadzić do zwlekania przez organ z wystosowaniem wezwania do usunięcia nieprawidłowości wniosku, w celu opóźnienia momentu, w którym następuje początek ustawowego terminu, a takie działanie jest niedopuszczalne.

Za wyżej zaprezentowanym stanowiskiem przemawia konieczność realizacji celów wynikających z ustawy, tj. przyśpieszenie postępowań w zakresie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego i skrócenie procesu inwestycyjnego. Wniosek "powinien być załatwiony bez zbędnej zwłoki, czyli takiej, która wynika z nieuzasadnionych odstępów czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami dokonywanymi przez organ, błędnymi działaniami organu powodującymi przewlekłość postępowania lub stanu całkowitej bezczynności organu" (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 2194/06).

W ocenie Ministra w sytuacji, gdy wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego obarczony jest brakami, wówczas od okresu trwania postępowania należy odliczyć okres związany z wezwaniem inwestora do uzupełnienia wniosku, liczony od dnia następującego po dniu nadania wezwania do dnia wpływu uzupełnionych braków (tak jak w niniejszej sprawie odliczono okres od dnia 25 września 2010 r. do dnia 29 września 2010 r.), bowiem jest to okres opóźnienia powstałego z winy strony. Wbrew twierdzeniu Skarżącego, brak jest natomiast przesłanek przemawiających za uznaniem, że terminem podlegającym odliczeniu jest również okres pomiędzy wpływem niekompletnego wniosku, a wezwaniem wnioskodawcy do uzupełnienia braków we wniosku. Ocena wniosku pod względem zachowania wymogów formalnych jest zwykłą czynnością procesową konieczną do dopełnienia w każdym postępowaniu administracyjnym i nie podlega odliczeniu od terminu załatwienia sprawy (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2011 r., sygn. akt VIl SA/Wa 2165/10). Uwypuklenia wymaga, że weryfikacja przez organ wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie stanowi żadnej z okoliczności, o których mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu, zaś posłużenie się przez ustawodawcę w treści ww. przepisu zwrotem "nie wlicza się" wskazuje, że wyliczenie zawarte w tym przepisie ma charakter katalogu zamkniętego.

Wskazać należy także, że organ wymierzający karę za nieterminowe wydanie decyzji lokalizacyjnej ma obowiązek zbadać zachowanie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) po wpływie do urzędu wniosku pod kątem szybkości w podejmowaniu działań służących zapewnieniu właściwego toku postępowania. Jak wyjaśniono powyżej, w sytuacji gdy organ takie kroki podejmuje, tj. prawidłowo wzywa stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku, to okres oczekiwania na uzupełnienie tychże braków nie wlicza się do okresu 65-dniowego, ale podlega odliczeniu jako czynność niezależna od organu, zawiniona przez stronę. Czas reakcji organu po wpływie wniosku jest szczególnie ważny w tych postępowaniach, w których ustawodawca wprost w ustawie przewidział termin na wydanie decyzji, mając na uwadze priorytetowość spraw których to postępowanie dotyczy. Przyjęcie odmiennego poglądu mogłoby doprowadzić do swoistego paraliżu postępowania, spowodowanego przeświadczeniem organu, iż dopóki wniosek inwestora pozostaje niekompletny to termin 65-dniowy nie biegnie i tym samym organ nie naraża się na ewentualną karę za przekroczenie ww. terminu.

Mając na uwadze powyższe ustalenia, zauważyć trzeba, że w przedmiotowej sprawie wniosek inwestora o wydanie decyzji lokalizacyjnej wpłynął do Urzędu Gminy [...] w dniu 30 lipca 2010 r., natomiast inwestor został wezwany do uzupełnienia braku formalnego wniosku dopiero pismem organu z dnia 17 września 2010 r., które zostało nadane w dniu 24 września 2010 r.

W wyjaśnieniach złożonych Wojewodzie [...] Skarżący wskazał, że zajmował się omawianym wnioskiem w miesiącu sierpniu i uznając wniosek za kompletny - przekazał sprawę urbaniście w celu przygotowania projektu decyzji. Po czym, w miesiącu wrześniu okazało się, że załączniki graficzne do wniosku są niekompletne, co spowodowało konieczność wezwania wnioskodawcy do ich uzupełnienia.

Jak wynika z powyższego, w analizowanej sprawie od dnia następującego po dniu wpływu wniosku inwestora (31 lipca 2010 r.) do dnia wprowadzenia do obrotu prawnego wezwania do uzupełnienia braku podania (24 września 2010 r.), upłynął okres 56 dni.

W związku z powyższym stwierdzić wypada, iż gdyby Skarżący czuwał nad wstępną weryfikacją wniosku pod względem spełniania wymagań formalnych oraz monitorował przebieg czynności związanych ze sporządzaniem projektu decyzji przez urbanistę, co również należy do jego obowiązków, to wydanie decyzji lokalizacyjnej w przewidzianym ustawą terminie byłoby możliwe. Organ powinien zatem jak najszybciej, aby ustawowy termin nie biegł zbędnie, dokonać oceny wniosku i w razie konieczności - wezwać wnioskodawcę do jego uzupełnienia. Tego natomiast zabrakło w niniejszej sprawie, bowiem wezwanie do inwestora nadano dopiero po 56 dniach od momentu wpływu wniosku, a zatem zaledwie na kilka dni przed upływem ustawowego terminu. Podkreślenia wymaga, iż przepis art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym celowo uzależnia początek 65-dniowego terminu od daty wpływu wniosku bez względu na jego kompletność, aby przeciwdziałać właśnie takim sytuacjom, jaka wystąpiła w niniejszej sprawie.

Podsumowując powyższe rozważania, należy ponownie wskazać, iż w przypadku wpływu niekompletnego wniosku oraz uzupełnienia braków w terminie, postępowanie administracyjne jest kontynuowane, a nie prowadzone na nowo. Nie można zatem uznać daty uzupełnienia braków formalnych wniosku za początek ustawowego 65-dniowego terminu.

7.5. Odnosząc się zaś do zarzutu Skarżącego w przedmiocie naruszenia przez organ I instancji art. 7 Kpa w zw. z art. 77 § 1 Kpa, zaznaczyć trzeba, że organ wojewódzki nie rozpatrzył wnikliwie zebranego materiału dowodowego, przez co dokonał błędnych ustaleń co do okresów podlegających odliczeniu od 65-dniowego terminu, a co za tym idzie - nałożył na Wójta Gminy [...] karę w nieprawidłowej wysokości (jednakże, jak już powyżej wskazano, błędy organu I instancji w zakresie ustalania terminów podlegających odliczeniu nie noszą znamion rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 139 Kpa). W ten sposób Wojewoda [...] dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa w zw. z art. 51 ust. 2 i 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa zobowiązują bowiem organy administracji publicznej do kierowania się zasadą prawdy obiektywnej celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i przeprowadzenia wnikliwego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie niepełnego postępowania dowodowego i niedostatecznie wnikliwe ocenienie jego wyników, jak również dokonanie ustaleń faktycznych bez odpowiedniego oparcia się na całokształcie okoliczności sprawy, stanowi naruszenie wyżej przywołanych przepisów postępowania (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 985/12).

Z powyższym obowiązkiem organu administracji publicznej wiąże się także obowiązek uzasadnienia swojego stanowiska w sposób wymagany przez przepisy Kpa, czyli w taki, aby wyczerpującego wyjaśnić stronie motywy, którymi organ kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w sprawie. Wobec tego, warto zwrócić uwagę na nieścisłości w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, które mogą prowadzić do wniosku, iż postanowienie organu wojewódzkiego nie wypełnia zasady przekonywania zawartej w art. 11 Kpa. Otóż na stronie 2 postanowienia organ I instancji wskazał, że: "Termin liczony od dnia następnego po wezwaniu do uzupełnienia wniosku, tj. 18.09.201 Or. do dnia następnego po uzupełnieniu wniosku przez inwestora, tj. 30.09.201 Or. jest "okresem opóźnienia spowodowanym z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu" i nie jest wliczany do terminu, o którym mowa w art. 51 ust. 2". Natomiast na stronie 3 Wojewoda [...] stwierdził, iż: "Termin ponownie zaczął biec od dnia 30.09.2010r.(...)". Jakkolwiek z wyliczeń dokonanych przez organ I instancji wynika, iż prawidłowo uznał on, że dzień 30 września 2010 r. nie podlega jednak odliczeniu od 65-dniowego terminu, to podkreślić trzeba, że organ winien tak sformułować uzasadnienie swojego rozstrzygnięcia, aby nie wzbudzało ono żadnych wątpliwości.

IV. Pismem z dnia 25 maja 2016 r. Wójt wniósł do tut. Sądu skargę na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2016 r., zarzucając temu orzeczeniu naruszenie następujących przepisów prawa:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie możliwości czynnego udziału w postępowaniu w ten sposób, że przed wydaniem postanowienia organ nie umożliwił skarżącemu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego do załatwienia sprawy i niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego.

3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 61 § 1 i 3 w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że postępowanie administracyjne zostaje wszczęte z chwilą złożenia żądania, bez względu na to czy odpowiada ono wymogom formalnym wniosku przewidzianym w przepisach prawa.

4) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 2 i 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż do terminu 65 dni na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wlicza się okres od dnia doręczenia organowi żądania mającego wady formalne do dnia uzupełnienia braków formalnych wniosku.

Uzsadniając zarzuty skargi, skarżący wskazał w szczególności, co następuje:

1. Organ nie zapewnił stronie możliwości czynnego udziału w postępowaniu w ten sposób, że przed wydaniem postanowienia organ nie umożliwił skarżącemu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

2. Organ uznaje, iż od terminu do wydania decyzji nie można odliczyć okresu urlopu pracownika urzędu czy terminu wykonania projektu decyzji przez firmę zewnętrzną. Zupełnie pomija wyjaśnienia skarżącego, iż w Urzędzie Gminy [...], decyzje o warunkach zagospodarowania terenu wydaje jedna osoba, zgodnie z regulaminem urzędu zatrudniona na 1/2 etatu, a wniosek został złożony w okresie letnim (30 lipca 2010 r. - piątek), gdy powszechnym jest korzystanie przez pracowników z urlopów wypoczynkowych, co też miało miejsce w tej sprawie. Spod uwagi organu uchodzi fakt, iż nie jest to jedyna sprawa, którą zajmuje się ten pracownik, a ustosunkowanie się do wniosku, jest uzależnione od kolejności wpływu.

3. Stosownie do stanowiska NSA wyrażonego w jednym z wyroków stosowanie przedmiotowej kary powinno być racjonalne i funkcjonalne, co wiąże się z prawidłową oceną, czy w konkretnym przypadku występuje zwłoka organu. Taką wykładnię zdaję się potwierdzać to, iż ustawodawca w art. 51 ust 2 UPZP, używa sformułowania "zwłoka", którego definicji legalnej nie odnajdziemy w przepisach ustawy. Pojęcie "zwłoki" występuje w przepisach kodeksu cywilnego, na podstawie, którego jest jednolicie wykładane i jest związane z działaniem lub zaniechaniem zawinionym. Natomiast nie możemy mówić o takim, w przypadku gdy wnioskodawca składa niekompletny wniosek, któremu nie można nadać biegu.

4. Organ błędnie obliczył dni zwłoki, bowiem nie podlegają uwzględnieniu dni, w których wydano wezwanie do uzupełnienia wniosku, czyli dzień 17.09.2010 r., a zatem licząc od dnia 31 lipca 2010 r. do dnia 17.09.2010 r. upłynęło 48 dni, a nie jak twierdzi organ 49. Podobnie okres już od dnia 3 listopada 2010 r. (a nie jak twierdzi organ od 04.11. 2010 r.) do i dnia 29 listopada 2010 roku włącznie z tym dniem nie podlega wliczeniu do okresu zwłoki. Również dzień wydania przedmiotowej decyzji, tj. 02.12.2010 r. nie podlega wliczeniu do tego okresu. Zatem dokonując podliczenia (124 - 65 - 13 - 27 - 19) okres zwłoki trwałby 19 dni, a nie jak twierdzi organ 22, co istotnie wpływa na wysokość wymierzonej kary.

5. Jednak powyższy zarzut błędnego obliczenia okresu, wobec zaskarżenia postanowienia w całości, można uznać za nieistotny i poczyniony niejako na marginesie, w świetle podniesionego zarzutu naruszenia prawa materialnego. Bowiem cały okres od dnia wpłynięcia i żądania obarczonego brakami formalnymi tj. od dnia 31 lipca 2010 r. do jego uzupełnienia w dniu 29 września 2010 r. nie podlega wliczeniu do terminu na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Mając powyższe na uwadze od dnia 30 września 2010 r. do dnia 2 grudnia 2010 r., nawet przy pominięciu okresów niepodlegających wliczeniu, termin w którym wydano przedmiotową decyzję wynosi 63 dni, a w takim wypadku nie doszło do przekroczenia ustawowego terminu, a inkryminowane postanowienie jest niezgodne z prawem i powinno zostać uchylone, a postępowanie umorzone.

6. Organ dokonał błędnej wykładni art. 61 § 1 i 3 w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. przyjmując, iż wszczęcie postępowania administracyjnego następuje z chwilą złożenia żądania, nawet wówczas gdy nie spełnia ono wymogów formalnych wniosku. Zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny i orzecznictwa wszczęcie postępowania na wniosek strony może nastąpić wówczas, gdy zawarte we wniosku żądanie dotyczy sprawy indywidualnej załatwianej w drodze decyzji administracyjnej, wniosek został złożony przez osobę będącą stroną w rozumieniu art. 28 KPA, podanie zawierające żądanie odpowiada warunkom formalnym i procesowym, a organ, do którego wniesiono podanie, jest właściwy w sprawie. "Spełnienie powyższych przesłanek jest przedmiotem oceny przez organ administracji publicznej, do którego wniesiono żądanie" (zob. A. Wróbel w: M Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz 2013, s. 433; por. B. Adamiak, Niekonstytucyjność aktu normatywnego, s. 50). Dopiero złożenie wniosku niedotkniętego wadami formalnym powoduje wszczęcie postępowania (tak. :NSA W wyr. z dnia 16 kwietnia 2009 r. II OSK 537/08, wyr. NSA z dnia 12 września 2008 r. II OSK 1012/07, por. też R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 4, Warszawa 2014, kom. do art. 61 KPA). W sprawie należy wziąć pod uwagę liczne orzecznictwo sądów administracyjnych, które jak stwierdza sam NSA, jest już ustaloną linią orzeczniczą, co prawda ukształtowaną w oparciu o sprawy rozstrzygane na podstawie ustawy prawo budowlane, ale mając na uwadze identyczność regulacji i spójność systemu prawa, bez wątpienia znajdujące zastosowanie do stanu faktycznego zaistniałego w niniejszej sprawie, a które stanowi, iż okres od dnia wpłynięcia wniosku o wydanie decyzji obarczone brakami formalnymi do czasu ich usunięcia nie podlega wliczeniu do terminu na wydanie decyzji, bowiem stanowi on okres opóźnienia spowodowany z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. NSA w wyroku z dnia 30 sierpnia 2012 r. II OSK 873/11 explicite stwierdza, iż termin na wydanie decyzji rozpoczyna swój bieg dopiero wtedy, kiedy wniosek o wydanie pozwolenia na budowę jest kompletny, nie posiada braków, odpowiada wymogom ustawowym (por. też wyrok NSA z 12 września 2008 r., II OSK 1012/07; wyrok NSA z 16 kwietnia 2009 r., II OSK 537/08; wyrok NSA z 8 lipca 2010 r., II OSK 1190/09; B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, KPA. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, s. 292; Z. Wiśniewski, Postępowanie uzgodnieniowe z organami ochrony środowiska w procesie budowlanym. Zagadnienia wybrane, ZNSA 2008, nr 4, s. 43).

V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia 10 czerwca 2016 r. Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI. Sąd rozpoznał skargę na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2016 roku z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej dalej "p.p.s.a.").

Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Stosownie do art.119 pkt 1 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty, na które służy zażalenie.

Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.

W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.

VII. Kontrola legalności zaskarżonego obecnie postanowienia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2016 r. prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu była prawidłowość zastosowania wobec skarżącego przepisu art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z powołanym przepisem, w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Do terminu, o którym mowa w cytowanym przepisie nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 51 ust. 2c ustawy). W ocenie Sądu organ II instancji trafnie uznał, że Wójt Gminy [...] pozostawał w nieuzasadnionej zwłoce z wydaniem decyzji lokalizacyjnej łącznie przez okres 31 dni, co musiało skutkować wymierzeniem Wójtowi kary przewidzianej w ustawie. Słusznie przy tym uznał Minister, że aczkolwiek kwota kary została ustalona przez organ I instancji wadliwie (tj. w wymiarze zaniżonym), co wyniknęło z nieprawidłowego przyjęcia przez Wojewodę, że zwłoka Wójta przy wydaniu decyzji lokalizacyjnej była mniejsza (22 dni) w rzeczywistości (31 dni), to z racji normy wynikającej z art.139 k.p.a. (zakaz reformowania orzeczenia pierwszoinstanyjnego na niekorzyść strony), jej podwyższenie w II instancji było prawnie niedopuszczalne. Zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

2. Skonfrontowanie treści zaskarżonego orzeczenia Ministra z dnia [...] kwietnia 2016 r. z materiałem dowodowym sprawy prowadzi orzekający w niniejszej sprawie Sąd do wniosku o całkowitej prawidłowości zarówno ustaleń faktycznych, jak i ocen prawnych, sformułowanych w zaskarżonym postanowieniu. Odnotować przy tym należy, że treść złożonej przez organ odpowiedzi na skargę (pismo organu z dnia 10 czerwca 2016 r.) w pełni odnosi się do zarzutów skargi. Pozytywny wynik szczegółowej kontroli prawidłowości sformułowanego tam stanowiska organu upoważnia Sąd do przyłączenia się do tego stanowiska w pełni i potraktowania go jako własne. Stosownie do powyższego:

3. W odpowiedzi na zarzut, iż organ II instancji naruszył art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie Skarżącemu możliwości czynnego udziału w postępowaniu, należy wyjaśnić, że w judykaturze funkcjonuje ugruntowany pogląd, zgodnie z którym w sytuacji postawienia organom administracji publicznej zarzutu dotyczącego naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, koniecznym jest ustalenie jakiej konkretnie czynności procesowej strona nie mogła dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego), a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia wskazanej wyżej normy prawa {vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05, z dnia 21 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1098/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 212/11).

W rozpatrywanej sprawie Skarżący nie skonkretyzował w skardze, na czym miałoby polegać naruszenie przez organ odwoławczy przepisu art. 10 § 1 k.p.a. , jak również nie sprecyzował, jakich czynności nie mógł dokonać wskutek niezawiadomienia go o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, przed wydaniem przez organ II instancji zaskarżonego postanowienia. Skoro więc to na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy, to w okolicznościach rozpoznawanej sprawy uznać należy, iż Skarżący nie wykazał takiego związku przyczynowego. Tym samym zarzut dotyczący naruszenia przez organ odwoławczy art. 10 § 1 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie.

Warto też dodać, że postępowanie w sprawie wymierzenia przedmiotowej kary ma charakter nadzorczy i nie jest ono typowym postępowaniem wyjaśniającym, w trakcie którego wytwarzany jest nowy materiał dowodowy. Ustalenie wymiaru zwłoki w wydaniu decyzji lokalizacyjnej dokonywane jest na podstawie materiału dowodowego wytworzonego w trakcie postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego i powinien on być znany organowi, który dopuścił się naruszenia ustawowego terminu w wydaniu decyzji.

4. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego, uznać należy, że organ II instancji wnikliwie przeanalizował zarówno akta postępowania lokalizacyjnego, jak i akta postępowania przeprowadzonego przez Wojewodę [...], a także rozpatrzył wszelkie wyjaśnienia Skarżącego zawarte w zażaleniu na postanowienie Wojewody [...], co znajduje potwierdzenie w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Powyższe oznacza - wbrew twierdzeniu Skarżącego - że organ odwoławczy, przy ustalaniu okresu zwłoki w wydaniu decyzji lokalizacyjnej, nie pominął wyjaśnień złożonych przez Wójta Gminy [...], natomiast nie uwzględnił ich z uwagi na bezzasadność, bowiem okoliczności wskazywane przez Skarżącego nie podlegają odliczeniu od 65-dniowego terminu na podstawie art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Jak wyjaśniono na stronie 8 i 9 zaskarżonego postanowienia, wewnętrzne problemy organizacyjne organu nie mogą w żaden sposób wpływać na realizację obowiązku wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie określonym w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Swej bezczynności i zwłoki w załatwieniu sprawy organ nie może tłumaczyć urlopem pracownika merytorycznego prowadzącego postępowanie lokalizacyjne, trudnościami kadrowymi, brakiem etatów czy też dużą liczbą prowadzonych spraw (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 1999 r., sygn. akt V SAB 147/99; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 lipca 2013 r., sygn. akt II SAB/Gd 54/13; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 451/12).

Ponadto - co również wskazywano w zaskarżonym postanowieniu Ministra - na przedłużenie postępowania mogą jedynie wpływać przeszkody w prowadzeniu konkretnej, rozpatrywanej sprawy, a do nich nie sposób zaliczyć znacznej ilości postępowań administracyjnych przeprowadzanych przez organ i braków kadrowych. Strona postępowania nie może bowiem ponosić konsekwencji złej organizacji czy nieskutecznego działania organów, które mają obowiązek rozpatrzyć sprawę w terminie wynikającym z k.p.a. lub przepisów szczególnych (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SAB/Po 14/08).

W związku z powyższym, okoliczności wskazane przez Skarżącego, tj. powierzenie prowadzenia spraw z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego jednemu pracownikowi zatrudnionemu na 1/2 etatu, a także duża liczba wpływających wniosków o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz przebywanie przez ww. pracownika na urlopie wypoczynkowym w chwili wpływu wniosku inwestora, nie należą do przyczyn niezależnych od organu, o których mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a tym samym nie usprawiedliwiają Wójta Gminy [...] w przekroczeniu 65-dniowego terminu w wydaniu omawianej decyzji lokalizacyjnej.

5. Nie można także zgodzić się ze stanowiskiem Skarżącego, że dni, w których sporządzał wezwanie do uzupełnienia braku wniosku, tj. 17 września 2010 r., i pismo z prośbą o uzgodnienie projektu decyzji lokalizacyjnej, tj. [...] listopada 2010 r., oraz dzień wydania decyzji, tj. [...] grudnia 2010 r., nie podlegają wliczeniu do 65-dniowego terminu.

Sposób obliczania terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub z przyczyn niezależnych od organu, o których mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, również został wyjaśniony w uzasadnieniu rozstrzygnięcia Ministra (na stronie 5 i 9).

Warto jednak ponownie podkreślić, że w postępowaniu w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za nieterminowe wydanie decyzji lokalizacyjnej przy ustalaniu okresu podlegającego odliczeniu od 65-dniowego terminu, co do zasady, znaczenie ma nie data, jaką zostało opatrzone wezwanie skierowane do wnioskodawcy czy też pismo adresowane do organu uzgadniającego, ale moment ich wprowadzenia do obrotu prawnego, tj. nadania w placówce pocztowej lub bezpośredniego doręczenia przez pracownika organu bądź inną upoważnioną do tego osobę (z zastrzeżeniem art. 57 § 1 k.p.a.). Wobec tego, jak już wskazano w zaskarżonym postanowieniu, w analizowanej sprawie odliczeniu od terminu na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego podlega czas od dnia następującego po dniu nadania przez organ wezwania do uzupełnienia braku wniosku oraz okres od dnia następującego po dniu nadania pisma z prośbą o uzgodnienie projektu decyzji. Samo przygotowanie pism stanowi standardową czynność organu, konieczną do dokonania w każdym postępowaniu administracyjnym i nie podlega odliczeniu na podstawie art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z kolei za koniec terminu uważa się upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni, co wynika z treści art. 57 § 1 k.p.a. zdanie drugie. W badanym przypadku decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego została wydana w dniu [...] grudnia 2010 r., a zatem dzień ten należy uznać za dzień, w którym zakończone zostało postępowanie w sprawie wydania przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej, Tym samym jest to ostatni dzień, który podlega uwzględnieniu przy obliczaniu okresu prowadzenia przez Skarżącego postępowania ww. sprawie.

Ponadto art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym do 65-dniowego terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu, dotyczy sytuacji, gdy organ administracji publicznej nie ma możliwości podjęcia dalszych czynności w sprawie. Nie sposób zaś uznać, że w dniach, w których organ przygotowywał pisma oraz w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej był on pozbawiony możliwości podejmowania czynności procesowych w sprawie.

Nie można również podzielić stanowiska Skarżącego, zgodnie z którym termin 65 dni na wydanie decyzji lokalizacyjnej należy liczyć od dnia doręczenia organowi kompletnego wniosku, co zostało wyczerpująco uzasadnione na stronach 9-11 zaskarżonego postanowienia.

Przypomnienia wymaga, że w myśl art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym właściwy organ powinien wydać decyzję w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, bez względu na jego kompletność. Zakładając racjonalność ustawodawcy, celowym było wprowadzenie zapisu, zgodnie z którym termin na wydanie ww. decyzji liczony jest "od dnia złożenia wniosku". Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zapadłym na gruncie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 290), zawierającej co do zasady zbieżną regulację (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1754/08, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 305/08).

W wyroku z dnia 5 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 305/08, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził: "Skoro z jednoznacznego brzmienia art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego wynika, że ustawodawca wiąże określoną sankcję z niewydaniem przez właściwy organ decyzji w kwestii pozwolenia na budowę w terminie "65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie tej decyzji", to zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu za początek biegu tego terminu przyjąć należy datę wpływu wniosku o wydanie decyzji pozwalającej na budowę. W przepisie tym nie użyto sformułowania "od daty. wszczęcia postępowania", nie uzależniono też początku biegu przedmiotowego terminu od tego czy wniosek ten był kompletny czy też nie". W powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał, że "jeżeli przepis jest sformułowany jednoznacznie, to każda próba innego jego odczytania wkracza nieuchronnie w rejony prawotwórstwa, a w każdym bądź razie stanowi nadinterpretację tego co ustawodawca wyraził w sposób jasny i stanowczy".

Natomiast w wyroku z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1182/15, zapadłym na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż nie jest możliwe, aby organ własnym działaniem mógł modyfikować ustawowe obowiązki, nałożone na niego, a taki skutek nastąpiłby w przypadku przyjęcia koncepcji, że 65-dniowy termin rozpoczyna bieg z chwilą uzupełnienia wniosku. Sąd wskazał, iż po wpływie niekompletnego wniosku organ mógłby w sposób właściwie dowolny podejmować wstępne czynności zmierzające do ustalenia kompletności i poprawności złożonego wniosku, gdyż z przepisów Kpa nie wynika, w jakim terminie organ winien podjąć ww. czynności. Powyższe mogłoby zaś doprowadzić do zwlekania przez organ z wystosowaniem wezwania do usunięcia nieprawidłowości wniosku, w celu opóźnienia momentu, w którym następuje początek ustawowego terminu, a takie działanie jest niedopuszczalne.

W sytuacji, gdy wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego obarczony jest brakami, wówczas od okresu trwania postępowania należy odliczyć okres związany z wezwaniem inwestora do uzupełnienia wniosku, liczony od dnia następującego po dniu nadania wezwania do dnia wpływu uzupełnionych braków (tak jak w niniejszej sprawie odliczono okres od dnia 25 września 2010 r. do dnia 29 września 2010 r.), bowiem jest to okres opóźnienia powstałego z winy strony. Wbrew twierdzeniu Skarżącego, brak jest natomiast przesłanek przemawiających za uznaniem, że terminem podlegającym odliczeniu jest również okres pomiędzy wpływem niekompletnego wniosku, a wezwaniem wnioskodawcy do uzupełnienia braków we wniosku. Ocena wniosku pod względem zachowania wymogów formalnych jest zwykłą czynnością procesową konieczną do dopełnienia w każdym postępowaniu administracyjnym i nie podlega odliczeniu od terminu załatwienia sprawy (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2165/10). Uwypuklenia wymaga, że weryfikacja przez organ wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie stanowi żadnej z okoliczności, o których mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu, zaś posłużenie się przez ustawodawcę w treści ww. przepisu zwrotem "nie wlicza się" wskazuje, że wyliczenie zawarte w tym przepisie ma charakter katalogu zamkniętego.

Wskazać wypada także, że organ wymierzający karę za nieterminowe wydanie decyzji lokalizacyjnej ma obowiązek zbadać zachowanie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) po wpływie do urzędu wniosku pod kątem szybkości w podejmowaniu działań służących zapewnieniu właściwego toku postępowania. Jak wyjaśniono powyżej, w sytuacji gdy organ takie kroki podejmuje, tj. prawidłowo wzywa stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku, to okres oczekiwania na uzupełnienie tychże braków nie wlicza się do okresu 65-dniowego, ale podlega odliczeniu jako czynność niezależna od organu, zawiniona przez stronę. Czas reakcji organu po wpływie wniosku jest szczególnie ważny w tych postępowaniach, w których ustawodawca wprost w ustawie przewidział termin na wydanie decyzji, mając na uwadze priorytetowość spraw których to postępowanie dotyczy. Przyjęcie odmiennego poglądu mogłoby doprowadzić do swoistego paraliżu postępowania, spowodowanego przeświadczeniem organu, iż dopóki wniosek inwestora pozostaje niekompletny to termin 65-dniowy nie biegnie i tym samym organ nie naraża się na ewentualną karę za przekroczenie ww. terminu.

Ponadto, jak wyżej zaznaczono, kodeks postępowania administracyjnego nie wskazuje terminu, w jakim organ, do którego wpływa wniosek inicjujący postępowanie, jest zobowiązany zareagować w przypadku stwierdzenia niekompletności podania. Tym bardziej oczywistym jest, że przewidziany w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym termin 65 dni winien być liczony od dnia złożenia przez inwestora wniosku. Tylko wówczas inwestor zyskuje gwarancję niezwłocznego podjęcia przez organ prowadzący postępowanie działań w sprawie.

W świetle dotychczas przedstawionych uwag, trzeba ponownie podkreślić, iż w przypadku wpływu niekompletnego wniosku oraz uzupełnienia braków w terminie, postępowanie administracyjne jest kontynuowane, a nie prowadzone na nowo. Nie można zatem uznać daty uzupełnienia braków formalnych wniosku za początek ustawowego 65-dniowego terminu.

Wbrew przekonaniu Skarżącego w zaskarżonym postanowieniu organ odwoławczy ustosunkował się do wyjaśnień Skarżącego, wyczerpująco wyjaśnił dlaczego okoliczności wskazywane przez Wójta Gminy [...] w zażaleniu na postanowienie Wojewody [...] nie mogą być uznane za uzasadnioną przeszkodę w załatwieniu sprawy w ustawowym terminie. Minister na podstawie ustalonych okoliczności sprawy zastosował właściwe przepisy prawa materialnego, a fakt, że wydane rozstrzygnięcie nie satysfakcjonuje Skarżącego nie świadczy o niezgodności zaskarżonego postanowienia z prawem, bowiem nieuwzględnienie zarzutów podniesionych przez Skarżącego nie może być utożsamiane z niewyczerpującym rozpatrzeniem całego materiału dowodowego, czy też błędną wykładnią przepisów.

W świetle powyższych okoliczności wniesiona skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.