Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 981/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, niebędącego aktem prawa miejscowego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Jakub Linkowski Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec Protokolant Anna Nader po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2005 r. sprawy ze skargi H. W. i H. F. na uchwałę Rady Miasta W. z dnia [...] września 2004 r. Nr [...] w przedmiocie zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały 2. zasądza od Rady Miasta W. na rzecz H. W. i H. F. kwotę 540 zł (pięćset czterdzieści złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

E. L., A. S., L. T., K. T., M. .P., W. W., D. J. K., F. W., H. W., Z. W., H. F., E. O., B. K. K., E. W., G. T. W., G. G., J. W. B. i R. N. wnieśli zarzuty do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] część południowa, kwestionując przeznaczenie działek nr ew. [...] i [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w W. jako rezerwy pod projektowaną zajezdnię tramwajową.

Rada Gminy W. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] września 2002 r. odrzuciła powyższy zarzut, stwierdzając, że przeznaczenie części działki nr [...] pod zajezdnię tramwajową wynika z obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego W. i ustaleń wiążących gminy [...] przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 października 2003 r., uwzględniając skargę H. W. i H. F. stwierdził nieważność powyższej uchwały. W uzasadnieniu Sąd uznał, że zaskarżona uchwała narusza rażąco art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), gdyż nie zawiera ona uzasadnienia faktycznego i prawnego.

Po ponownym rozpatrzeniu zarzutu Rada miasta W. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] września 2004 r. odrzuciła go w całości.

W uzasadnieniu Rada podniosła, że zgodnie z projektem planu zachodnia część działki [...] o powierzchni około 1,19 ha, znalazła się w granicach terenu przeznaczonego pod zajezdnię tramwajową (teren oznaczony na rysunku planu [...]), wschodni fragment o powierzchni około 0,64 ha w ramach terenu usługowego z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej (oznaczony [...]), a pozostała pomocna część w liniach rozgraniczających ul. [...]. Natomiast działka nr [...] wydzielona została pod poszerzenie ul. [...] (o funkcji ulicy głównej [...]), wobec tego nie dotyczy jej zarzut przeznaczenia pod zajezdnię tramwajową. Rada podkreśliła, że w obowiązującym do końca 2003 r. , to jest w okresie sporządzania i wykładania projektu miejscowego płanu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] część południowa, planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego W. zatwierdzonym uchwałą Rady W. Nr [...] z dnia [...] września 1992 r., omawiany teren położony był w obszarze o funkcjach techniczno - produkcyjnych [...]. Ustalenia ogólne planu przewidywały na części południowej terenu rezerwę pod realizację zajezdni tramwajowej.

Rada wyjaśniła, że podział dawnej działki nr [...], której poprzednim właścicielem był S. W., został dokonany w oparciu o ustalenia panu ogólnego W., zgodnie z którym wydzielono następujące działki: nr [...] z przeznaczeniem pod ulicę [...] , nr [...] pod zajezdnię tramwajową, nr [...] pod funkcje techniczno -produkcyjne i nr [...] pod poszerzenie ulicy [...]. Działka nr ew. [...] objęta była działaniem dekretu z dnia [...] października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta W. Spadkobiercy byłego właściciela nie zostali pozbawieni faktycznego władania nieruchomością. Burmistrz Gminy W., decyzjami z [...] grudnia 2000 r. oraz z [...] czerwca 2001 r. ustanowił na rzecz spadkobierców S. W. użytkowanie wieczyste działek nr [...] i [...]. Decyzje nie objęły działek nr [...] i nr [...] ze względu na przeznaczenie ich na cele publiczne (zajezdnia tramwajowa i poszerzenie ulicy).

Rada miasta W. podniosła, że po opracowaniu projektu planu Gmina W. wystąpiła do Zarządu Transportu Miejskiego z zawiadomieniem o planowanej rezygnacji z rezerwy terenu pod lokalizację zajezdni tramwajowej i prośbą o zajęcie stanowiska w tej sprawie. Zarząd Transportu Miejskiego pismem z dnia 20 stycznia 2000 r. wniósł o utrzymanie rezerwy terenu o powierzchni około 8 ha pod zajezdnię tramwajową przy ul. [...]. W związku z tym powstała konieczność wprowadzenia do ustaleń projektu planu rezerwy pod zajezdnię tramwajową o powierzchni ograniczonej w stosunku do obszaru rezerwowanego w planie ogólnym W. o około 8 ha.

Rada zwróciła także uwagę, iż rezerwa pod lokalizację Zajezdni Z. wraz z linią tramwajową łączącą ją z ul. A. znalazła się także w ustaleniach wiążących gminy w. przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonych uchwałą Nr [...] Rady miasta W. z dnia [...] lipca 2001 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]). Uchwałą Nr [...] Rady miasta W. z dnia [...] lutego 2002 r. projekt planu uzyskał stwierdzenie o zgodności z obowiązującymi ustaleniami wiążącymi gminy [...] przy sporządzaniu planów miejscowych.

Proponowany w projekcie planu przebieg ulicy [...] wynika z potrzeby zapewnienia prawidłowej obsługi komunikacyjnej działek położonych na zachód od ul. [...] i przeznaczonych pod funkcje produkcyjno - usługowe (PU) oraz terenu projektowanej zajezdni tramwajowej. W projekcie planu zaproponowano przeprowadzenie ulicy wzdłuż ogrodzenia dawnego Zakładu M. obecnie Zakładu R. (działka nr [...]- stanowiąca własność W. w wieczystym użytkowaniu Zakładu r.), po działce nr ew. [...] ze względu na istniejące zainwestowanie na działce nr [...] i konieczność prawidłowego powiązania drogowego z istniejącą ul. W. zlokalizowaną po przeciwnej stronie ul. B. (projektowane pełne skrzyżowanie drogowe ul. [...] ([...]) o funkcji ulicy głównej z lokalnymi ulicami [...] i [...]).

Skargę na powyższą uchwałę wnieśli H. W. i H. F., domagając się stwierdzenia jej nieważności. Skarżący zarzucili naruszenie art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7,77,80 k.p.a. Według skarżących uzasadnienie kwestionowanej uchwały ogranicza się w istocie do stwierdzenia, że przeznaczenie części działki nr [...] jako rezerwy pod projektowaną zajezdnię tramwajową wynika z dotychczas obowiązującego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego W. i ustaleń wiążących gminy [...] przy sporządzaniu planów miejscowych. Niepełne uzasadnienie uchwały narusza, zdaniem skarżących podstawowe zasady postępowania dowodowego (art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.). Skarżący podnieśli, że jako spadkobiercy S. W. od 50 lat nie mogą zrealizować swych praw wynikających z dekretu z dnia [...] października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta W., w tym przez ostatnie 10 lat z powodu ustaleń ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego W. Przez cały okres obowiązywania tego planu rezerwa terenu pod zajezdnię tramwajową była utrzymywana, lecz inwestycja nie została zrealizowana, co zdaniem skarżących przemawia za uznaniem, że dalsze jej utrzymywanie nie jest uzasadnione. Zdaniem skarżących Rada powinna rozważyć różne możliwości lokalizacji zajezdni, tak aby plan w jak najmniejszym stopniu ograniczał prawa innych osób

Rada miasta W. wniosła o odrzucenie skargi, wywodząc, że pismo skarżących wniesione po wyłożeniu projektu planu miejscowego do publicznego wglądu nie stanowi zarzutu, gdyż ustalenia projektu planu nie naruszają interesu prawnego skarżących. Interes prawny w sferze planowania przestrzennego wynika z prawa własności lub użytkowania wieczystego. H. W. i H. F. dotychczas nie uzyskali prawa własności, ani użytkowania wieczystego działek nr [...] i nr [...] w obrębie [...], lecz są ich samoistnymi posiadaczami i użytkownikami. Zatem zaskarżona uchwała w istocie rozstrzygała o wniesionym proteście a nie zarzucie. Rada zwróciła uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż roszczenie o zwrot nieruchomości lub o ustanowienie użytkowania wieczystego nieruchomości [...] nie rodzi interesu prawnego w sferze planowania przestrzennego i nie uprawnia do kwestionowania ustaleń projektu planu w drodze wniesienia zarzutu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

W rozpoznawanej sprawie, zgodnie z art. 85 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Stosownie bowiem do powołanego przepisu, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to jest przed dniem 11 lipca 2003 r., podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzaniu planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, dalsze czynności w postępowaniu planistycznym prowadzone są na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W niniejszej sprawie oba te warunki zostały spełnione, gdyż Rada Gminy W. podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] część południowa dnia [...] maja 1998 r., zaś projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od [...] kwietnia 2002 r. do [...] maja 2002 r. Zgodnie z art. 23 i 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego można było wnieść protest lub zarzut. Protest, o którym mowa w art. 23 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, może wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z kolei zarzut stosownie do regulacji zawartej w art. 24 ust. l ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym może wnieść tylko ten, czyj interes prawny został naruszony ustaleniami projektu planu. Większym wymaganiom, jakie ustawodawca stawia przy wnoszeniu zarzutu, towarzyszy wzmocniona ochrona praw zainteresowanego zmianą projektu planu. Odrzucenie zarzutu wymaga uzasadnienia faktycznego i prawnego, a uchwała rady gminy o odrzuceniu zarzutu podlega zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Rada gminy jest zatem zobowiązana do odmiennego potraktowania tych, których interes jest prawem chroniony od tych, którzy nie mając takiego interesu składają jedynie postulaty do projektu planu.

Z uwagi na wniosek Rady W. o odrzucenie skargi, jako dotyczącej uchwały o odrzuceniu protestu, Sąd przede wszystkim był zobowiązany do zbadania, czy jest ona dopuszczalna. W związku z tym stwierdzić należy, że rozpoznając skargę na uchwałę Rady Gminy W. o odrzuceniu zarzutu do projektu planu, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż pismo skarżących wniesione po wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu stanowiło zarzut i podlegało rozpatrzeniu w trybie określonym w art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Świadczy o tym wskazana przez Sąd przyczyna stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały - naruszenie art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Stosownie do art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym przed dniem l stycznia 2004 r., z zastrzeżeniem art. 100 powołanej ustawy, wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Z powołanego przepisu wynika, że Rada W. miała obowiązek zastosowania się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2003 r. Taki sam obowiązek spoczywał na Sądzie rozpoznającym niniejszą sprawę.

Przez pojęcie "ocena prawna" rozumie się wyjaśnienie treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. W zakresie oceny mieści się zarówno krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie prawa zostało w danym wypadku uznane przez sąd administracyjny za błędne i wreszcie, jakie zdaniem Sądu zastosowanie lub-;

interpretacja przepisów prawa powinny mieć miejsce, aby rozstrzygnięcie organu administracji publicznej mogło być uznane za zgodne z prawem. Ocena ta może odnosić się tak do przepisów prawa materialnego jak i procesowego (por. T. Woś Postępowanie sądowoadministracyjne Wydawnictwa Prawnicze PWN, Warszawa 1999.).

W rozpoznawanej sprawie Rada W. zastosowała się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku NSA z dnia 28 października 2003 r. i podjęła uchwałę w przedmiocie rozpatrzenia zarzutu. Stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę jest błędne, gdyż nie uwzględnia ono wynikającego z powołanego przepisu art. 99 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obowiązku zastosowania się do oceny prawnej wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny,

Przystępując do rozpoznania zarzutów skargi podnieść należy, co następuje:

Postępowanie w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uregulowane w całości w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym. Jest to regulacja szczególna i wyłącza ona stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w tym dotyczących dowodów. W związku z tym zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisów postępowania art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. jest nieuzasadniony.

Natomiast trafnie skarga zarzuciła naruszenie art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do powołanego przepisu uchwała o odrzuceniu bądź uwzględnieniu zarzutu musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W związku z tym, obowiązkiem Rady było wnikliwe rozpatrzenie zarzutu wniesionego przez H. W. i H. F. oraz wykazanie, że zaproponowane rozwiązanie jest optymalne i mieści się w granicach tzw. władztwa planistycznego. Tymczasem argumentacja zawarta w zaskarżonej uchwale sprowadza się do stwierdzenia, że zaproponowane rozwiązanie jest jedynym możliwym ze względu na zapisy w poprzednio obowiązującym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego W. i ustalenia wiążące gminy [...] przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Takie stanowisko Rady należy ocenić jako przekroczenie, wynikających z art. 4 ust. l ustawy zagospodarowaniu przestrzennym, uprawnień gminy. Jest ono przejawem arbitralnego działania gminy, nie uwzględniającego interesu jednostki, a w sposób nieuzasadniony chroniącego interesy innych podmiotów.

Podnieść także należy, iż z wypisu i wyrysu z ustaleń wiążących gminy [...] przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, pełniących rolę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania W., wynika, że teren przeznaczony na potrzeby przyszłej zajezdni tramwajowej, oznaczony symbolem [...] jest znacznie większy, niż przewidziany na ten cel w projekcie planu, a jednocześnie, że według, projektu planu na teren zajezdni przeznaczono obszar nie objęty w ustaleniach symbolem [...]. Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie wynika, by Rada rozważała dopuszczalność takiego rozwiązania oraz by analizowała jakiekolwiek inne możliwe usytuowanie projektowanej zajezdni tramwajowej z wykorzystaniem innej części terenu oznaczonego symbolem [...]. Zwłaszcza, że jak podnieśli skarżący w sąsiedztwie znajdują się działki do, których nie zostały zgłoszone tzw. roszczenia dekretowe. Nie bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej uchwały jest także to, że rozpatrując zarzut Rada Miejska w P. w ogóle nie odniosła się do argumentacji skarżących przywołanej w zarzucie. W szczególności nie rozważono, czy obciążenie działki nr [...] konsekwencjami urządzenia projektowanej zajezdni tramwajowej nie jest nadmierne, zwłaszcza z tej przyczyny, że ustalenia wiążące gminy [...], na które powołuje się Rada, przeznaczają na potrzeby zajezdni znacznie większy obszar, którego stan prawny pozwoli być może na bezkonfliktowe zrealizowanie spornego zamiaru inwestycyjnego..

Tych wszystkich okoliczności Rada W. nie uwzględniła przy rozpatrywaniu zarzutu wniesionego przez skarżących. Prowadzi to do wniosku, że kwestionowana uchwała nie zawiera wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego (art. 24 ust. 3 ustawy).

Ponowne rozpatrzenie zarzutu będzie wymagało uwzględnienia wskazanych okoliczności, w szczególności zaś rozważenia, czy istotnie zaproponowane w projekcie planu rozwiązanie co do usytuowania projektowanej zajezdni tramwajowej jest najwłaściwsze, a także czy nie obciąża ono w sposób nadmierny nieruchomości, do której prawa roszczą skarżący.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270/0), orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.