Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 614/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 183 par 1 i 2, art. 174 pkt 2, art. 185 par 1, art. 141 par 4, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 156 par 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 14
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia del WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B.S. i T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1305/11 w sprawie ze skargi B. S. i T. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz B. S. i T. S. solidarnie kwotę 357 słownie (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1305/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B.S. i T.S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją z dnia [...] marca 2011r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania B. i T. S. od decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] grudnia 2010r., znak: [...] odmawiającej stwierdzenia na wniosek B. i T. S. nieważności decyzji Prezydenta Miasta Szczecin z dnia [...] stycznia 2009r., nr [...]; zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę 15 budynków mieszkalnych jednorodzinnych o dwóch lokalach mieszkalnych wraz z zagospodarowaniem terenu w zakresie: zewnętrznych instalacji (sieci osiedlowych): wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, elektroenergetycznej, oświetleniowej, gazowej oraz telefonicznej, zjazdu z ul. M., wewnętrznego układu komunikacyjnego z miejscami postojowymi, murów oporowych, na działkach nr ew. A i B z obrębu 2012, przy ul. M. w Szczecinie, zmienionej decyzją Prezydenta Miasta Szczecin z dnia [...] sierpnia 2010r., nr [...] w zakresie wysokości i głębokości posadowienia murów oporowych - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że w sprawie zachowano wymogi przewidziane w art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z dyspozycją tego przepisu przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, organ sprawdził w szczególności zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powołując się na przepis art. 3 ust. 2a ustawy Prawo budowlane, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił co należy rozumieć przez budynek mieszkalny jednorodzinny. Organ podkreślił, że w obowiązujących przepisach prawa nie określono definicji budynku wolnostojącego, tym samym przyjąć należy potoczną definicję znaczeniową tego słowa. W sensie techniczno - budowlanym budynkiem wolnostojącym jest budynek stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, tym samym pomiędzy poszczególnymi elementami konstrukcyjnymi obiektu (fundamentami, ścianami nośnymi, więźbą dachową itp.) istnieje wolna przestrzeń powietrzna i żaden z tych elementów obiektu budowlanego nie jest związany z elementami konstrukcyjnymi drugiego obiektu budowlanego. Jest to budynek, usytuowany w sposób wolny, czyli nie uzależniony w żaden sposób od innego obiektu budowlanego z uwagi na miejsce swej lokalizacji. Nie jest zatem trwale związany z innym budynkiem konstrukcyjnie, nie jest połączony przegrodami, instalacjami, a także nie przylegający bocznymi ścianami do sąsiedniego budynku, umożliwiając w ten sposób dostęp do wszystkich jego ścian. Budynek wolnostojący musi być samodzielny z punktu widzenia funkcjonalno – użytkowo - technicznego (wyrok por. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 listopada 2010r., sygn. akt II SA/Kr 1147/10). Organ II instancji wskazał, że teren, na którym znajdują się działki inwestycyjne nr ew. A, B oznaczony jest symbolem Z.O.2004.MN.U. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "[...]" w Szczecinie zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta Szczecina z dnia 14 stycznia 2008r., nr XVII/439/08 (Dz. U. Woj. Zachodniopomorskiego z dnia 2008r., nr 24, poz. 467). Zgodnie z ustaleniami § 10 w/w miejscowego planu teren przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą, przy czym maksymalna wysokość zabudowy wynosi 9,5 m i nie więcej niż 2 kondygnacje naziemne, jak również budynki powinny być kryte dachami stromymi. Ponadto, powyższym przepisem przewidziano maksymalną powierzchnię zabudowy działki budowlanej - 25% oraz minimalną powierzchnię terenu biologicznie czynną w granicach działki budowlanej - 60%. Organ odwoławczy wskazał, iż z projektu budowlanego zatwierdzonego w/w decyzją pozwolenia na budowę wynika, iż przedmiotem spornej inwestycji jest budowa zespołu jednorodzinnych budynków mieszkalnych dwukondygnacyjnych (strona 10 opisu technicznego projektu budowlanego), których maksymalna wysokość wynosi do 8,10 m (strona 10 opisu technicznego projektu budowlanego), natomiast kąt nachylenia połaci dachowych wynosi 45 i 35 stopni (strona 5 opisu technicznego projektu budowlanego). Ponadto, planowana zabudowa działki inwestycyjnej wynosi 23,19% (strona 10 opisu technicznego projektu budowlanego) natomiast jej powierzchnia biologicznie czynna wynosi 62,5% (strona 10 opisu technicznego projektu budowlanego). W świetle ww. wskazań organ stwierdził, że decyzja pozwolenia na budowę została wydana zgodnie z zapisami w/w miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w Szczecinie. Ponadto, organ wskazał, że do wniosku o pozwolenie na budowę spornej inwestycji dołączono wymagane art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane prawidłowo wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami o nr ew. A oraz B na cele budowlane. Także z uwagi na fakt zaprojektowania najbliższego domu wchodzącego w skład spornej inwestycji w odległości ok. 6 m od granicy z działką o nr ew. C stanowiącą własność Państwa B. i T.S. uznać należy, że omawiane przedsięwzięcie zostało zaprojektowane zgodnie z przepisem 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r., nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Organ odwoławczy wskazał, iż jak wynika z projektu zagospodarowania terenu działka o nr ew. C nie jest zabudowana, w związku z czym nie można analizować na nią wpływu spornej inwestycji pod kątem przepisu 13 warunków technicznych, bowiem zgodnie z obowiązującym orzecznictwem sądowo - administracyjnym przepis ten reguluje ustalenie odległości budynków od innych obiektów tylko wówczas, gdy jedna z nieruchomości jest już zabudowana (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 29.10.2009r., sygn. akt II SA/Ud 22/09). Projektowane domy nie wymagają oddzielenia ścianami przeciwpożarowymi w związku z zaprojektowaniem ich zgodnie z wymaganiami określonymi w 273 ust. 1 w zw. z 209 ust. 1 pkt 1, 227 ust. 1 oraz 271 ust. 1 warunków technicznych, ponadto projekt budowlany spornej inwestycji został bez uwag zaakceptowany przez Rzeczoznawcę Przeciwpożarowego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, odnosząc się do zarzutu podnoszonego w odwołaniu, dotyczącego zatwierdzenia decyzją pozwolenia na budowę projektu budowlanego przewidującego wykonanie murów oporowych podczas, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewidywał w swoich ustaleniach realizacji takiego przedsięwzięcia na terenie obejmującym działki inwestycyjne - stwierdził, że nie ma on wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie. Zgodnie z orzecznictwem sądowo - administracyjnym mur oporowy pełni funkcję zabezpieczającą przed osuwaniem się ziemi z terenu wyżej położonego oraz chroni dany teren przed oddziaływaniem mas ziemnych lub wodnych z innego terenu.

Odpowiadając na zarzut, dotyczący zniszczenia terenu objętego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego strefą K - ochrony krajobrazu kulturowego poprzez realizację muru oporowego, organ stwierdził, że plan zagospodarowania przestrzennego nie konkretyzuje jakich prac budowlanych nie można wykonywać w związku z ochroną tej strefy. Tym samym nie można stwierdzić w sposób nie budzący wątpliwości, że wykonanie kwestionowanego muru oporowego będzie niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zamierzonego rezultatu nie może odnieść również twierdzenie skarżących jakoby sporna inwestycja polegała na budowie budynków w zabudowie bliźniaczej, a nie wolnostojącej, co byłoby niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ wskazał, że każdy z budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej musi być odrębnym budynkiem "stanowiącym konstrukcyjnie samodzielną całość" co oznacza, że każdy musi mieć samodzielną konstrukcję, w tym mieć samodzielnie fundamenty na całym swym obrysie (por. wyrok z dnia 18 czerwca 2008r., sygn. akt II SA/Sz 217/08). W przeciwnym przypadku mamy do czynienia z jednym budynkiem. Jak wynika z dokumentacji projektowej, lokale mieszkalne zaprojektowane w spornych budynkach (po dwa lokale mieszkalne w każdym z budynków) posadowione zostały na jednym wspólnym fundamencie (część konstrukcyjna), posiadają jedną ścianę nośną (rzut fundamentów, parteru oraz poddasza w części architektoniczno - budowlanej) oraz pokryte są jednym dachem (rzut dachu). W świetle projektu, każdy z budynków stanowi całość konstrukcyjną, zatem mają charakter zabudowy wolnostojącej, a nie bliźniaczej.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu, dotyczącego zagrożenia osuwiskiem części gruntu na działce nr ew. C w związku z realizacją inwestycji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że ocenie organów administracji architektoniczno-budowlanej podlega tylko i wyłącznie zgodność zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego z obowiązującymi przepisami prawa. Wszelkie odstępstwa od zatwierdzonej dokumentacji projektowej, w tym niezgodne z przeznaczeniem wykorzystywanie urządzeń budowlanych, stanowią przedmiot postępowań prowadzonych przez właściwe miejscowo organy nadzoru budowlanego.

Wreszcie, za bezzasadny uznał organ, podnoszony w odwołaniu zarzut dotyczący "brutalnego zamknięcia naturalnej przestrzeni widokowej i krajobrazu działki C", bowiem brak jest przepisu prawa, który nakazywałby ochronę ww. wartości w związku z realizacją inwestycji. Także poza niniejszym postępowaniem, zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jest kwestia związana z zarzutem odwołujących się, co do zmniejszenia wartości ich działki – zgodnie z orzecznictwem sądowo - administracyjnym jest to z punktu widzenia prawa budowlanego okoliczność obojętna, gdyż żaden przepis prawa budowlanego nie uzależnia wydania pozwolenia na realizację budynku od tego, by nieruchomość znajdująca się na sąsiedniej działce nie zmniejszyła swej wartości (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 października 2005r., sygn. akt VII SA/Wa 251/05). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, odpowiadając z kolei na zarzut dotyczący przymusowego sytuowania w przyszłości na działce o nr ew. C obiektów w dalszych niż przewidziane w warunkach technicznych odległościach od granicy z działką inwestycyjną - stwierdził, że kwestia ta miała jedynie wpływ na ustalenie kręgu stron w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji pozwolenia na budowę, natomiast pozostaje ona bez wpływu na rozstrzygnięcie wydawane już w trakcie tego postępowania. Reasumując organ II instancji wskazał, że decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym odpowiada przepisom prawa i zasadnie organ pierwszej instancji odmówił stwierdzenia jej nieważności.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli B. i T.S. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 7, 9 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, dalej jako: "k.p.a.") poprzez pominięcie zbadania treści projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta Szczecina nr [...] z [...].01.2009r. pod kątem ustalenia, czy każde z mieszkań w budynku posiada oddzielne wejście z poziomu gruntu oraz ściany oddzielenia, co miało wpływ na wynik postępowania albowiem organ nieprawidłowo ocenił zamierzenie budowlane inwestora jako budynki jednorodzinne wolnostojące podczas, gdy są to budynki jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej ewentualnie budynki wielorodzinne. Naruszenie art. 9, art. 7 i art. 77 w zw. z art. 78 k.p.a., poprzez pominięcie inwestycji w tym lokalizacji konstrukcji podpierającej masy ziemi nawiezione dla podniesienia poziomu terenu, co uniemożliwiło poznanie faktycznych wymiarów konstrukcji oporowej oraz faktycznej ingerencji w krajobraz i otoczenie nieruchomości, podczas gdy realizowane obecnie zamierzenie uczestnika stanowi zaprzeczenie regułom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego związanym z ochronną strefą krajobrazu K. Naruszenia art. 9 i art. 7 i art. 77 w zw. z art. 84 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, czy posadowienie blisko 8 m betonowej konstrukcji, podpierającej masy ziemi nawiezione przez uczestnika w odległości 6m od granicy działki odpowiada prawu, a w szczególności, czy nie spowoduje konieczności odsunięcia ewentualnej zabudowy działki skarżących ze względu na to, że zbytnie zbliżenie się do granicy nieruchomości i wykonywanie wykopów niezbędnych dla przyszłej inwestycji skarżących, skutkować będzie utratą oparcia przez konstrukcję oporową i katastrofą budowlaną, co w konsekwencji nie pozwała ocenić, czy wydana decyzja rażąco nie narusza prawa poprzez niedozwoloną ingerencję w przysługujące skarżącym prawo własności do nieruchomości. Skarżący zarzucili także zaskarżonej decyzji, naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane, poprzez uznanie budynku składającego się z dwóch oddzielnych lokali mieszkalnych, każdy z odrębnym wejściem z poziomu gruntu oraz oddzielonych od siebie ścianą nośną od fundamentu aż po dach za budynek wolnostojący, podczas gdy zgodnie z treścią przepisu oraz rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r., w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) (Dz. U. z 1999r. Nr 112, poz. 1136 z późn zm.) budynek tak określony traktowany powinien być jako budynek w zabudowie bliźniaczej lub budynek o dwóch mieszkaniach (wielorodzinny), tym bardziej, że uczestnik przyznaje fakt posadowienia na działce dwóch budynków poprzez rezygnację z konstruowania ściany oddzielenia pożarowego z powołaniem się na warunki techniczne mówiące o dwóch budynkach, a także oferuje do sprzedaży poszczególne mieszkania jako powstałe w zabudowie bliźniaczej. Skarżący podnieśli, naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez pominięcie badania zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego projektu konstrukcji oporowej, podczas gdy zgodnie z cytowanym przez organ II instancji orzecznictwem sądowym tego rodzaju budowle wymagają pozwolenia na budowę i tym samym badania ich zgodności z treścią planu. Naruszenie art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 35 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że ustalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie w jakim nakazuje objęcie danego terenu strefą K ochrony krajobrazu ze wskazaniem, że ma to na celu podtrzymanie istniejącej kompozycji przestrzennej i zieleni oraz bez wskazania konkretnych zakazów zwalnia organy administracji od sprawdzania zgodności zamierzenia z planem podczas gdy totalna zmiana konfiguracji terenu poprzez budowę blisko 8 metrowej wysokości betonowej konstrukcji dla podniesienia poziomu terenu o 5 metrów nie spełnia wymagań petryfikacji stanu istniejącego jakie formułuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla nieruchomości uczestnika.

Skarżący zarzucili także, naruszanie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., poprzez odmowę stwierdzenia nieważności badanej decyzji podczas, gdy materiały zgromadzone w toku postępowania nakazywały stwierdzenie nieważności, a to z uwagi na niezgodność zaprojektowanej przez uczestnika zabudowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego albowiem jest to zabudowa wielorodzinna lub bliźniacza a plan dopuszcza wyłącznie zabudowę jednorodzinną wolnostojącą, a w części podnoszenia terenu i budowy 100 metrowych konstrukcji oporowych w ogóle nie dopuszcza podobnych zamierzeń. Zdaniem skarżących doszło też do błędnego i bezzasadnego objęcia skarżoną decyzją również decyzji Prezydenta Miasta Szczecin nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. wobec której nie było wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności i nie było wszczętego przez Wojewodę postępowania nieważnościowego.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako "p.p.s.a.") o uchylenie w całości decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011r. oraz na podstawie art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. również o uchylenie decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] grudnia 2010 r. i w konsekwencji o skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia do Wojewody Zachodniopomorskiego, oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący rozwinęli opisane wyżej zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 listopada 2011 r., stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja odpowiadają przepisom prawa. Sąd I instancji podkreślił, że kontrolowane decyzje zapadły w nadzwyczajnym postępowaniu nieważnościowym. Nadto przymiot strony – skarżących w niniejszym postępowaniu nie budzi wątpliwości, ponadto okoliczność ta została przesądzona w świetle wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2010r., Sygn. akt VII SA/Wa 170/10. Zdaniem Sądu I instancji zasadnie organy obu instancji przyjęły, że decyzja o pozwoleniu na budowę kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym nie jest dotknięta kwalifikowaną wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu ww. przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd I instancji uznał za bezzasadne zarzuty dotyczące naruszenia w niniejszym postępowaniu norm procesowych art. 9, art. 7 i art. 77 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji zasadnie w toku postępowania, organy odwoływały się do projektu budowlanego i nie prowadziły postępowania dowodowego w szczególności związanego z wizją w terenie, czy opinią biegłego. Podnoszona przez skarżących kwestia zagrożenia osuwiskiem gruntu na działce nr ew. C w związku z realizacją inwestycji nie może być badana w niniejszym postępowaniu. Ocenie organów administracji architektoniczno-budowlanej podlega tylko i wyłącznie zgodność zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego z obowiązującymi przepisami prawa. Wszelkie kwestie związane z realizacją inwestycji, w szczególności w zakresie odstępstwa od zatwierdzonej dokumentacji projektowej, stanowią przedmiot postępowań prowadzonych przez właściwe miejscowo organy nadzoru budowlanego. Niniejsze postępowanie miało ocenić decyzję kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym, a nie realizację inwestycji w terenie. Sąd I instancji uznał, iż bezpodstawny jest też zarzut naruszenia norm art. 35 i art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane. Po analizie projektu budowlanego Sąd I instancji podzielił stanowisko organu drugiej instancji, zgodnie z którym decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym zapadła w zgodzie z wymogami jakie stawia przepis art. 35 ustawy Prawo budowlane, oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Sąd podzielił stanowisko organów, co do tego, że ocena charakteru obiektu przewidzianego w projekcie budowlanym, w kontekście planu zagospodarowania przestrzennego, właściwego dla terenu inwestycji - wyklucza możliwość skutecznego zarzutu, że zaprojektowane obiekty nie odpowiadają zapisom planu. Sąd I instancji wskazał, iż teren, na którym znajdują się działki nr ew. A, B, objęte inwestycją, dopuszczoną w decyzji pozwolenia na budowę, kontrolowaną w niniejszym postępowaniu nieważnościowym - oznaczony jest symbolem Z.O.2004.MN.U., w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "[...]" w Szczecinie. Zgodnie z ustaleniami § 10 w/w miejscowego planu teren przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą. Sąd I instancji wskazał, iż przepis art. 3 ust. 2a ustawy Prawo budowlane, stanowi, że budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym jest budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nie przekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku. W ocenie Sądu I instancji budynki przewidziane w projekcie, zatwierdzonym decyzją kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym stanowią budynki wolnostojące, zatem są dopuszczalne w świetle planu zagospodarowania przestrzennego powołanego wyżej. Sąd I instancji podzielił stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż w obowiązujących przepisach prawa nie określono definicji budynku wolnostojącego. W potocznym rozumieniu - budynek wolnostojący, to stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość. Jest to budynek, usytuowany w sposób wolny, czyli nie uzależniony w żaden sposób od innego obiektu budowlanego z uwagi na miejsce swej lokalizacji. Nie jest zatem trwale związany z innym budynkiem konstrukcyjnie, nie jest połączony przegrodami, instalacjami, a także nie przylegający bocznymi ścianami do sąsiedniego budynku, umożliwiając w ten sposób dostęp do wszystkich jego ścian. Sąd I instancji stwierdził, iż w świetle ww. przepisów i analizy projektu budowlanego niniejszej inwestycji bezzasadny jest zarzut skarżących, że sporna inwestycja w oczywisty sposób polegała na budowie budynków w zabudowie bliźniaczej, a nie wolnostojącej, co byłoby niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, iż każdy z budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej musi być odrębnym budynkiem, stanowiącym konstrukcyjnie samodzielną całość, co oznacza, że każdy musi mieć samodzielną konstrukcję, w tym mieć samodzielne fundamenty na całym swym obrysie (por. wyrok z dnia 18 czerwca 2008r., sygn. akt II SA/Sz 217/08). W przeciwnym przypadku mamy do czynienia z jednym budynkiem. W świetle dokumentacji projektowej, lokale mieszkalne zaprojektowane w spornych budynkach (po dwa lokale mieszkalne w każdym z budynków) posadowione zostały na jednym wspólnym fundamencie (część konstrukcyjna), posiadają jedną ścianę nośną (rzut fundamentów, parteru oraz poddasza w części architektoniczno - budowlanej) oraz pokryte są jednym dachem (rzut dachu), każdy z budynków stanowi całość konstrukcyjną, zatem mają charakter zabudowy wolnostojącej, a nie bliźniaczej. W ocenie Sądu I instancji, na etapie wydawania decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym i zatwierdzonego nią projektu organ mógł uznać, że dopuszcza do realizacji inwestycję zgodną z planem zagospodarowania przestrzennego, polegającą na budowie budynków mieszkalnych wolnostojących, w których wyodrębniono dwa lokale. W ocenie Sądu I instancji w kontekście powyższych rozważań nie można postawić zarzutu rażącego naruszenia prawa tj. art. 35 ustawy Prawo budowlane, wobec niezgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Sąd I instancji stwierdził, że dla kontroli w postępowaniu nieważnościowym decyzji o pozwoleniu na budowę bezprzedmiotowe jest sięganie do definicji obiektów innej niż zawartej w art. 3 ust 2a ustawy Prawo budowlane, w tym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 rudnia 1999r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (Dz. U. Nr 112, poz. 1316 ze zm.). Zdaniem Sądu I instancji, organ prawidłowo ocenił także jako bezzasadny, podnoszony w odwołaniu zarzut dotyczący "brutalnego zamknięcia naturalnej przestrzeni widokowej i krajobrazu działki C", bowiem brak jest przepisu prawa, który nakazywałby ochronę ww. wartości w związku z realizacją inwestycji. Także poza niniejszym postępowaniem, jest kwestia związana z zarzutem odwołujących się, co do zmniejszenia wartości ich działki w związku z realizacją niniejszej inwestycji. W ocenie Sądu I instancji zasadnie też organ II instancji podkreślił, że przedmiotem kontroli jest decyzja pozwolenia na budowę, która była zmieniana następnie określoną decyzją – taki fakt miał miejsce i w niniejszym postępowaniu nieważnościowym, decyzję o pozwoleniu na budowę należy postrzegać i badać z uwzględnieniem zmian jakie wprowadziła do niej decyzja ją zmieniająca. Sąd I instancji stwierdził, iż bezpodstawne są zarzuty skarżących, że niedopuszczalny jest zatwierdzony w decyzji mur oporowy, skoro nie jest przewidziany w planie zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu nie jest tak, że plan zagospodarowania przestrzennego określa zakres inwestycji na danym terenie w sposób wyczerpujący. Mur oporowy jest budowlą o charakterze technicznym, znajduje zastosowanie dla realizacji określonych inwestycji, stanowi formę quasi uzbrojenia terenu i podobnie jak infrastruktura techniczna instalacje wodnokanalizacyjne uzbrojenia działki nie musi być przewidziany w planie zagospodarowania terenu. Sąd I instancji zaznaczył, że teren objęty przedmiotową inwestycją objęty jest w świetle miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego strefą krajobrazu kulturowego. Sąd podzielił stanowisko organu I instancji, że zgodnie z ustawą o ochronie zabytków z dnia 23 lipca 2003 r. (Dz.U. z 2003r. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) art. 3 pkt 14 krajobraz kulturowy, to przestrzeń historycznie ukształtowana w wyniku działalności człowieka, zawierająca wytwory cywilizacji oraz elementy przyrodnicze. Tym samym termin "ochrona krajobrazu kulturowego" użyty w planie nie dotyczy ochrony ukształtowania terenu, który jest dziełem sił natury a nie człowieka. Sąd I instancji działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli B.S. i T.S. reprezentowani przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu sprawy i zebranego materiału dowodowego, a nadto dokonano oceny niepełnej w sposób wykazany poniżej;

- art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu budynku składającego się z dwóch oddzielnych lokali mieszkalnych, każdy z odrębnym wejściem oraz oddzielonych od siebie ścianą nośną od fundamentu aż po dach za budynek wolnostojący, podczas gdy zgodnie z treścią przepisu oraz rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) budynek tak określony traktowany powinien być jako budynek w zabudowie bliźniaczej lub budynek o dwóch mieszkaniach (wielorodzinny);

- art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu badania zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego projektu konstrukcji oporowej, podczas gdy tego rodzaju budowle wymagają pozwolenia na budowę i tym samym podlegają obowiązkowi badania ich zgodności z treścią planu;

- art. 14 ust. 8 u.p.z.p. oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 28 ust. 4 ustawy Prawo budowlane przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że ustalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie, w jakim nakazuje objęcie danego terenu strefą K ochrony krajobrazu ze wskazaniem, że ma to na celu podtrzymanie istniejącej kompozycji przestrzennej i zieleni oraz bez wskazania konkretnych zakazów zwalnia organy administracji od sprawdzania zgodności zamierzenia z planem, podczas gdy totalna zmiana konfiguracji terenu poprzez budowę 8 metrowej wysokości konstrukcji dla podniesienia poziomu terenu o blisko 5 metrów nie spełnia wymagań petryfikacji stanu istniejącego jakie formułuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla nieruchomości uczestnika;

oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 75, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo tego, że w postępowaniu przed Sądem i w postępowaniu przed organami administracji nie dokonano prawidłowych oraz pełnych ustaleń faktycznych, co w konsekwencji doprowadziło do błędnych ustaleń oceny prawnej i faktycznej w zakresie stwierdzenia zgodności zaprojektowanej przez uczestnika zabudowy bliźniaczej lub wielorodzinnej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza wyłącznie zabudowę jednorodzinną i wolnostojącą, a w części podnoszenia terenu i budowy 100 metrowych konstrukcji oporowych w ogóle nie dopuszcza podobnych zamierzeń, które to uchybienie wystąpiło w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

- 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 151 w zw. z art. 145 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo tego, że wystąpiła przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji w postaci rażącego naruszenia prawa materialnego

a konkretnie: art. 3 pkt 2a i 3, art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo budowlane, art. 14 ust. 8 u.p.z.p. w sposób, który wskazano powyżej;

- 134 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny winien był uchylić zaskarżone decyzje

organu I i II instancji, ze względu na naruszenia prawa materialnego wskazane powyżej;

- 134 § 1 p.p.s.a. ponieważ Sąd I instancji nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie wyszedł poza ich granice, mimo że w przedmiotowej sprawie powinien to uczynić, poprzez ustalenie, że przedmiotem kontroli sądu nie było wyłącznie badanie decyzji pod kątem procedowania czy podlega ona uchyleniu wyłącznie w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

- 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego, przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej, która to nie przystaje do znanego orzecznictwa i poglądów doktryny, brak jasnych wskazań, co do dalszego postępowania i uniknięcie odniesienia się do zarzutów zawartych w skardze;

- 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 9, art. 75, art. 77, art. 78 i art. 80 k.p.a., albowiem przyjęto w wyroku, iż postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji odpowiadało wymogom k.p.a. i było wolne od wad, podczas gdy naruszało powołane przepisy poprzez:

a. pominięcie zbadania treści projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta Szczecina nr [...] z [...] stycznia 2009 r. pod kątem ustalenia czy każde z mieszkań w budynku posiada oddzielne wejście z poziomu gruntu oraz ściany oddzielenia, co miało wpływ na wynik postępowania albowiem organ nieprawidłowo ocenił zamierzenie budowlane inwestora jako budynki jednorodzinne wolnostojące podczas gdy są to budynki jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej ewentualnie budynki wielorodzinne;

b. pominięcie dowodu z oględzin inwestycji w tym lokalizacji konstrukcji podpierającej masy ziemi nawiezione dla podniesienia poziomu terenu, co uniemożliwiło poznanie faktycznych wymiarów konstrukcji oporowej oraz faktycznej ingerencji w krajobraz i otoczenie nieruchomości, podczas gdy realizowane obecnie zamierzenie uczestnika stanowi zaprzeczenie regułom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego związanym z ochroną strefy krajobrazu K i winno być poddane uzgodnieniom i decyzją ochrony środowiska przy udziale społecznym (art. 28 ust. 4 ustawy Prawo budowlane);

c. nie przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego czy posadowienie 8 metrowej konstrukcji, podpierającej masy ziemi nawiezione przez uczestnika, w odległości 0,6m od granicy działki skarżących odpowiada prawu, a w szczególności czy nie spowoduje konieczności odsunięcia ewentualnej zabudowy działki skarżących ze względu na to, że zbytnie zbliżenie się do granicy nieruchomości i wykonywanie wykopów niezbędnych dla planowanej inwestycji skutkować będzie utratą oparcia przez konstrukcję oporową i katastrofą budowlaną, co w konsekwencji nie pozwala ocenić czy wydana decyzja rażąco nie narusza prawa poprzez niedozwoloną ingerencję w przysługujące skarżącym prawo własności do nieruchomości poprzez wprowadzenie trwałych ograniczeń prawa własności tj. wymuszenie oddalenia zabudowy od granicy działki dla ochrony konstrukcji uczestnika, a wprowadzanie tego rodzaju ograniczeń nie mieści się w kompetencji organów administracji budowlanej;

i tym samym przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanu faktycznego, który ustalił organ administracji, bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania i bez jego właściwej oceny, tym samym Sąd wadliwie wykonał swój ustrojowy obowiązek kontroli decyzji administracyjnej pod względem zgodności z prawem, wynikający z art. 1 § 2 ustawy p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż Sąd I instancji nie rozpoznał istoty sprawy, gdyż skarżący wnieśli o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r., a równolegle o uchylenie decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] grudnia 2010 r. i w konsekwencji o skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia do Wojewody Zachodniopomorskiego. Podniesiono, iż Sąd I instancji w ogóle nie rozpoznał zarzutów skarżących i oparł swoje ustalenia wyłącznie w odniesieniu do alternatywnego żądania skarżących, a mianowicie do zarzutu nieważności wydawanych decyzji, co doprowadziło do zbadania skargi przez Sąd I instancji wyłącznie w jej minimalnym wycinku dotyczącym nieważności postępowania. W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację zawartą w zarzutach skargi kasacyjnej zwracając uwagę na kwestię bezpodstawnego uznania przez Sąd I instancji, że budynki objęte kwestionowanym projektem stanowią zabudowę wolnostojącą jednorodzinną, kwestię budowy muru oporowego nie przewidzianego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, i niezgodności tej konstrukcji z przepisami z zakresu ochrony krajobrazu kulturowego K. Nadto podniesiono, iż organy nie zebrały całego materiału dowodowego w szczególności nie przeprowadzając oględzin nieruchomości, nie zbadały na miejscu faktycznej wysokości konstrukcji oporowej, nie przeprowadziły dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy na okoliczność na możliwości zagospodarowania nieruchomości sąsiadujących będzie miała zabudowana na granicy działki skarżących.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Sp. z o.o. z/s w Szczecinie reprezentowana przez radcę prawnego wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie solidarnie od skarżących na rzecz uczestnika kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W piśmie procesowym z dnia 1 lipca 2013 r. skarżący kasacyjnie podtrzymali wszystkie dotychczasowe zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej. Do pisma dołączono zdjęcia wybudowanych przez uczestnika domów oraz rzut osiedla. Zdaniem skarżących z załączonej dokumentacji w sposób niebudzący wątpliwości wynika jaki charakter mają budynki wybudowane przez uczestnika.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej polegający na wzajemnym powiązaniu zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na odniesienie się do kilku kwestii podniesionych w zarzutach bez konieczności przedstawiania argumentacji oddzielnie do obydwu podstaw zaskarżenia wyroku.

Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, iż kontrolowane postępowanie administracyjne było prowadzone w nadzwyczajnym trybie o stwierdzenie nieważności decyzji. Takie postępowanie zawiera ograniczenia w stosunku do postępowania toczącego się w trybie zwykłym, które rozstrzyga sprawę co do istoty, a mianowicie sprowadza się do zbadania zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Należy jednakże zwrócić uwagę, iż w przedmiotowej sprawie z przyczyn wiadomych tylko i wyłącznie organowi architektoniczno – budowlanemu, skarżący kasacyjnie nie brali udziału w postępowaniu zwykłym, nie mogli więc korzystać z przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzjami z dnia [...]stycznia 2009 r. i z dnia [...] sierpnia 2010 r. Powyższe zobowiązywało organy prowadzące postępowanie w trybie nieważnościowym do szczególnie wnikliwej analizy przeprowadzonego postępowania w trybie zwykłym. Zwrócił już na to uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku wydanym w ramach niniejszej sprawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 170/10 w którym jednoznacznie wskazał na interes prawny skarżących kasacyjnie w przedmiotowym postępowaniu. W uzasadnieniu w/w orzeczenia wskazano m.in.: "Trafne są zatem ustalenia organu odwoławczego, że usytuowanie budowli o wysokości ponad 5 m do 7,5 m w tak bliskiej odległości od nieruchomości sąsiedniej może ograniczać jej sposób zabudowy w przyszłości. Nie bez znaczenia dla takiego rozstrzygnięcia sprawy pozostaje fakt, że budowla ta planowana jest wzdłuż całej granicy z działką nr [...] tj. blisko 100m. O ile zatem sam fakt zacienienia przez planowana inwestycję nie może być brany pod uwagę w kontekście przepisów techniczno budowlanych albowiem odnosi się do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi zaś nieruchomość nr [...] nie jest działką zabudowaną, o tyle obowiązkiem organów będzie wyjaśnienie czy rozmiary tej działki i długość muru oporowego nie spowoduje istotnych ograniczeń w sposobie zagospodarowania tej działki. Wobec powyższego prawidłowo organ odwoławczy - nie przesądzając o wyniku rozstrzygnięcia - uznał, że kwestia ta wymaga szczegółowego wyjaśnienia przez organ I instancji...". Wyjaśnienia w powyższym zakresie zawarte w uzasadnieniu Sądu I instancji są lakoniczne i nie pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie, iż budowla ta nie narusza przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w odniesieniu do nieruchomości skarżących kasacyjnie (działka nr C). Należy także zwrócić uwagę na okoliczności w których ten mur oporowy został zrealizowany, a mianowicie w wyniku świadomej niwelacji terenu dokonanej przez inwestora, która to spowodowała konieczność posadowienia muru o wysokości 8 metrów, tak ażeby zabezpieczał utworzoną sztucznie przez inwestora kilkumetrową różnicę w poziomie terenu. Nie można więc traktować tej inwestycji w sposób pobieżny bez przeprowadzenia dokładnej analizy decyzji zmieniającej z dnia [...] sierpnia 2010 r., a przede wszystkim projektu budowlanego zatwierdzonego tą decyzją. W zasadniczy sposób różni się on od pierwotnego projektu zatwierdzonego decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., a ta kwestia umknęła uwadze zarówno organom rozpoznającym sprawę jak i Sądowi I instancji. Także obydwie decyzje wydane w postępowaniu zwykłym zawierają bardzo lakoniczne uzasadnienia, pewnie dlatego, iż jedyną stroną postępowania był inwestor. Rozstrzygając kwestię oddziaływania muru oporowego na działkę skarżących kasacyjnie, należy zauważyć, iż w prognozie skutków wpływu realizacji ustaleń miejscowego planu na poszczególne elementy środowiska w ustaleniach dotyczących ukształtowania terenu stwierdza się: "Realizacja ustaleń planu nie powinna spowodować zmian ogólnej rzeźby terenu. W większości wydzieleń możliwe są drobne niwelacje związane z budynkami i dojazdami" (pkt III. 1 str. 11). Czy niwelacja terenu tak jak to uczynił inwestor w niniejszej sprawie zmieniająca ukształtowanie terenu o kila metrów, jest "drobną niwelacją..." o której wspomina plan. Bardziej szczegółowe ustalenia w tym zakresie dotyczą terenu oznaczonego symbolem Z.O.2008.MN,U, ale tam wprowadzono zakaz działalności powodujących uruchomienie procesów erozyjnych. Zdjęcia załączone do pisma skarżących kasacyjnie z dnia 1 lipca 2013 r. wyraźnie wskazują na znaczną zmianę ukształtowania terenu na działkach inwestora oraz zmianę rzędnych terenu.

Następna kwestia podnoszona w skardze kasacyjnej to problem lokalizacji terenu inwestycyjnego w strefie K ochrony krajobrazu kulturowego, który niewątpliwie wiąże się z powyższą kwestią niwelacji terenu dokonanej przez inwestora. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego lakoniczne stwierdzenie, że termin "ochrona krajobrazu kulturowego" użyty w planie nie dotyczy ochrony ukształtowania terenu, razi dowolnością. Z ustaleń planu w § 6 ust. 3 pkt 3 wynika, iż celem ochrony jest "podtrzymanie istniejącej kompozycji przestrzennej i zieleni...", czy więc działania inwestora polegające na przeprowadzeniu zmiany ukształtowania terenu poprzez znaczną jego niwelację i zmianę rzędnych mieści się w w/w ustaleniach planu. Z przepisu art. 3 pkt 14 ustawy o ochronie zabytków zawierającego definicje krajobrazu kulturowego wynika, że w jego skład wchodzą także elementy przyrodnicze, a czy ukształtowanie terenu nie mieści się w tym pojęciu, takiej analizy Sąd I instancji jak również organy nie przeprowadziły, więc powyższe kwestie będą musiały być uzupełnione w ponownym postępowaniu.

Ostatnia kwestia, chyba najistotniejsza w przedmiotowej sprawie a mianowicie, czy inwestycja spełnia warunki określone w § 10 ust. 1 pkt 1 planu, a więc czy jest to zabudowa jednorodzinna wolnostojąca, czy też zabudowa jednorodzinna w zabudowie bliźniaczej. Potwierdzić należy, iż przepisy prawa nie zawierają legalnej definicji budynku wolnostojącego. Zarówno organy jak i Sąd I instancji rozstrzygając ten problem na korzyść zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej posłużyły się między innymi sformułowaniami przyjętymi w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Sz 217/08 (dostępnego http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oceniając tę kwestię przyjęto, iż budynki objęte zadaniem inwestycyjnym są posadowione na jednym wspólnym fundamencie, posiadają jedna ścianę nośną i pokryte są jednym dachem, mają zatem charakter zabudowy wolnostojącej a nie bliźniaczej. Ponadto Sąd I instancji przyjął, iż bezprzedmiotowe jest sięganie do definicji obiektów innej niż zawarte w art. 3 ust. 2a Prawa budowlanego, w tym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 rudnia 1999r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych.

Należy zauważyć, iż orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 czerwca 2008 r. na które powoływały się organy oraz Sąd I instancji zostało uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1601/08. W uzasadnieniu tegoż wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził m.in., że: "posiadanie przez budynki w zabudowie szeregowej wspólnego fundamentu nie stanowi przeszkody aby uznać, że każdy budynek danego obiektu spełnia warunek samodzielności konstrukcyjnej mimo, że ściany działowe między poszczególnymi budynkami posadowione zostały na wspólnym fundamencie. Także istnienie wspólnego dachu nie wyłącza "a priori" możliwości zakwalifikowania budynku jako stanowiącego konstrukcyjnie samodzielną całość, jeśli jego konstrukcja nie powoduje istnienia części wspólnych poddasza, tym bardziej gdy w budynku zaprojektowano ścianę oddzielenia pożarowego od fundamentu aż po dach". Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela powyższy pogląd. Z uwagi na powyższe argumentacja przedstawiona przez organy administracyjne oraz Sąd I instancji jest nieprawidłowa i wymaga ponownej analizy z uwzględnieniem powyższego stanowiska.

Ponadto jak to przyjęto w sprawie brak jest w przepisach Prawa budowlanego i dziedzin pokrewnych definicji budynku wolnostojącego, ale także budynku w zabudowie bliźniaczej. Należy więc wykorzystać wszelkie dostępne możliwości, ażeby w konkretnym stanie faktycznym ustalić odpowiednią kwalifikację budynku. Dlatego nie zrozumiałe jest stanowisko Sądu I instancji odrzucające a priori możliwość wykorzystania definicji przyjętej w rozporządzeniu z dnia 30 grudnia 1999 r., tym bardziej, iż na podstawie art. 3 ust. 2a Prawa budowlanego tej kwestii nie można rozstrzygnąć, ponieważ nie zawiera ona definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego a także w zabudowie bliźniaczej, a jedynie wymienia te obiekty. Jeżeli organy poszukiwały pojęcia budynku wolnostojącego w znaczeniu potocznym, to niezrozumiałe jest jednoznaczne odrzucenie sformułowań przyjętych w w/w rozporządzeniu, tym bardziej, że jak wynika z art. 40 ust. 3 ustawy z dnia z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz. U. Nr 88, poz. 439, z 1996 r.), wprowadzone w trybie ust. 2 standardowe klasyfikacje i nomenklatury stosuje się w statystyce, ewidencji i dokumentacji oraz rachunkowości, a także w urzędowych rejestrach i systemach informacyjnych administracji publicznej. Ustawa o statystyce publicznej służy wprawdzie innym celom niż przepisy Prawa budowlanego, jednakże nie oznacza to, że nie można posiłkowo wykorzystywać pojęć z ustawy i rozporządzeń wykonawczych (patrz podobne stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 maja 2011 r sygn. akt II OSK 794/10 publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W Wielkim Słowniku Języka Polskiego bliźniak to: "dom składający się z dwóch identycznych i symetrycznych części, mających oddzielne wejścia, ale połączonych jedną wspólną ścianą, zwykle zamieszkiwany przez dwie rodziny", natomiast w powołanym wyżej rozporządzeniu przytoczono następujące pojęcie "W przypadku budynków połączonych między sobą (np. domy bliźniacze lub szeregowe), budynek jest budynkiem samodzielnym, jeśli jest oddzielony od innych jednostek ścianą przeciwpożarową od fundamentu po dach. Gdy nie ma ściany przeciwpożarowej, budynki połączone między sobą uważane są za budynki odrębne, jeśli mają własne wejścia, są wyposażone w instalacje i są oddzielnie wykorzystywane". Jak widać z powyżej przytoczonych pojęć każdą kwestię należy rozpatrywać w konkretnym stanie faktycznym, pomocną na pewno będzie informacja, kto zamieszkuje już wykończone budynki oraz w jaki sposób odbywa się sprzedaż, czy całych budynków, czy ich wydzielonych części.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, który ponownie rozpoznając sprawę uwzględni w/w rozważania i dokona właściwej oceny wydanych w postępowaniu administracyjnym decyzji oraz sporządzi uzasadnienie zgodnie z wymogami określonymi w art. 141 § 4 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.