Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1004/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-04-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 kwietnia 2021 r. sprawy ze skarg M.K. oraz C. S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2020 r. znak [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na prowadzenie badań archeologicznych oddala skargi


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z [...] września 2019 r nr [...] [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, działając na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a), art. 7 pkt 1, art. 22 ust. 2, art. 36 ust. 1 pkt 5, art. 37e, oraz art. 89 pkt. 2 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jednolity Dz. U. 2018 r. poz. 2067 ze zm. - dalej jako u.o.z.) oraz § 18 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 2 sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (tekst jednolity Dz. U. 2018 r. poz. 1609) udzielił E. Sp. z o. o. w P. (Inwestor) pozwolenia na prowadzenie badań archeologicznych w związku z realizacją inwestycji pn. przebudowa linii napowietrznej [...] 110kW [...], słupy energetyczne od 1 do 10 na terenie miejscowości [...] na działkach nr ewid. [...] w m. [...], dz. nr ewid. [...] m. [...], zlokalizowanej w strefie ochrony konserwatorskiej średniowiecznych i nowożytnych nawarstwień kulturowych układu urbanistycznego miasta [...], wpisanych do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z [...] marca 2007 r. oraz w strefie ochrony konserwatorskiej zewidencjonowanych stanowisk archeologicznych [...] stan. [...]

Organ określił ważność pozwolenia do 24 września 2022 r.

Zakres i sposób prowadzenia badań został powiązany z załączonym do wniosku programem badań autorstwa M. K.. Należy je prowadzić w sposób umożliwiający jednoznaczną identyfikację i dokładną przestrzenną lokalizację wszystkich czynności oraz dokonanych odkryć a w szczególności ich rozpoznanie, zadokumentowanie i interpretację, w obszarze wyznaczonym na załączniku mapowym będącym integralną częścią pozwolenia.

[...] WKZ określił również inne warunek pozwolenia polegające na (1) obowiązku kierowania badaniami archeologicznymi albo samodzielnego wykonywania tych badań przez osobę posiadającą kwalifikacje, o których mowa w art. 37e u.o.z., (2) przekazania mu nie później niż w terminie 14 dni przed dniem rozpoczęcia badań, a w toku badań na 14 dni przed dokonaniem zmiany osoby, o której mowa w pkt 1, danych niezbędnych do identyfikacji tej osoby, co uważa się za spełnione w przypadku kierowania ww. badaniami albo samodzielnego ich wykonywania przez osobę posiadającą kwalifikacje, o których mowa w art. 37e u.o.z. o ile do wniosku zostały załączone dokumenty potwierdzające spełnianie przez tę osobę ustawowych wymagań.

Organ określił ponadto warunki polegające na obowiązku:

- zawiadomienia WKZ na 7 dni przed rozpoczęciem i zakończeniem badań archeologicznych,

- niezwłocznego zawiadomienia WKZ o wszelkich zagrożeniach lub nowych okolicznościach ujawnionych w trakcie prowadzenia wskazanych w pozwoleniu badań archeologicznych,

- niezwłocznego zawiadomienia wojewódzkiego konserwatora zabytków o przerwach we wskazanych w pozwoleniu badaniach archeologicznych, które mogą wpłynąć na zmianę programu tych badań prowadzenia dokumentacji przebiegu badań archeologicznych oraz opracowania wyników tych badań w sposób umożliwiający, jednoznaczną identyfikację i dokładną przestrzenną lokalizację wszystkich czynności oraz dokonanych odkryć i przekazania jej WKZ w terminie 6 miesięcy od dnia zakończenia tych badań (wykonanej zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia MKiDN z 2 sierpnia 2018 r.

- prowadzenia doraźnej konserwacji pozyskanych zabytków i przekazania ich WKZ w terminie 6 miesięcy od dnia zakończenia tych badań.

II.

Po rozpatrzeniu odwołania M.K. i C. S. (współwłaściciele działki o nr ewid. [...]), Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] marca 2020 r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie [...] WKZ.

Organ wyjaśnił, że stosownie do art. 36 ust. 6 u.o.z., pozwolenie na prowadzenie badań archeologicznych wydaje się na wniosek osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego. W myśl ust. 7, pozwolenie na prowadzenie badań archeologicznych wydaje się również na wniosek osób fizycznych albo jednostek organizacyjnych zamierzających prowadzić te badania lub poszukiwania. W przypadku nieuzyskania zgody właściciela lub posiadacza nieruchomości na przeprowadzenie tych badań lub poszukiwań, przepisy art. 30 ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio.

Zgodnie z art. 30 ust. 1 i 2 u.o.z., właściciel lub posiadacz zabytku nieruchomego bądź nieruchomości o cechach zabytku jest obowiązany udostępnić ten zabytek bądź nieruchomość wykonawcy badań w celu ich przeprowadzenia. W przypadku odmowy udostępnienia zabytku nieruchomego bądź nieruchomości, o których mowa w ust. 1, wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą właścicielowi lub posiadaczowi udostępnienie tego zabytku bądź nieruchomości, na czas niezbędny do przeprowadzenia badań, jednak nie dłuższy niż 3 miesiące od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Za szkody wyrządzone w związku z badaniami, o których mowa w ust. 1 lub 2, przysługuje odszkodowanie na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym.

Z przepisów rozporządzenia MKiDN z [...] sierpnia 2018 r. wynika, że do wniosku o wydanie pozwolenia na prowadzenie badań archeologicznych dołącza się dokument potwierdzający posiadanie przez wnioskodawcę tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości, uprawniającego do występowania z tym wnioskiem, a w przypadku gdy z wnioskiem występuje podmiot zamierzający prowadzić te badania, zgodę właściciela lub posiadacza nieruchomości na ich prowadzenie albo oświadczenie, że właściciel lub posiadacz tej zgody nie udzielił (§ 9 ust. 3 pkt 2).

Z dokumentów przedstawionych przez E. Sp. z o.o. wynika, że właścicielami nieruchomości, na których planowane jest przeprowadzenie badań są:

- dz. nr [...] Skarb Państwa - Starosta [...] (użytkownik wieczysty E. Sp. z o.o. Oddział Dystrybucji [...]);

- dz. nr [...] A.K. i M.K.;

- dz. nr [...] H. G.;

- dz. nr [...] D. N. i S. N.;

- dz. nr [...] T.P. i A.P.;

- dz. nr [...] K.S. i S. S.;

- dz. nr [...] K. T., U. D., M.S., H.K., T.Z., I. Ś., E.C., J.O., W.Z.;

- dz. nr [...] C. S., Z. S., M.Ś., M.K.;

- dz. nr [...] M.U.;

- dz. nr [...] I. P.;

- dz. nr [...] E.J.;

- dz. nr [...] I. Ł.;

- dz. nr [...] S. Sp. z o.o. [...].

W załączonych dokumentach jako poświadczenie tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości, wynikającego z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, o którym mowa w art. 36 ust. 6 u.o.z., do działki nr ew. [...] i nr ew. [...] wnioskodawca m.in. przedstawił:

- ostateczną decyzję Starosty [...] z [...] sierpnia 2018 r. znak [...], ograniczającą sposób korzystania z części nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...], w związku z planowaną inwestycją polegającą na założeniu i przeprowadzeniu przez nieruchomość napowietrznej linii energetycznej oraz lokalizację 1/2 słupa linii w miejscu dotychczasowego;

- decyzję Starosty [...] z [...] czerwca 2019 r. znak [...], zezwalającą na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w związku z planowaną inwestycją polegającą na założeniu i przeprowadzeniu przez nieruchomość napowietrznej linii energetycznej oraz posadowienie słupa linii.

Zgodnie z art. 124 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm. - dalej u.g.n.) starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości stanowi trwałe uprawnienia do nieruchomości, podlegające ujawnieniu w księdze wieczystej. Jest to rodzaj wywłaszczenia nieruchomości polegający na ograniczeniu własności lub prawa użytkowania wieczystego.

Stosownie do art. 124 ust. 1a u.g.n. w przypadkach określonych w art. 108 k.p.a. lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, przy czym decyzji powyższej nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Intencją ustawodawcy, wprowadzającego art. 124 ust. 1a u.g.n., było przyśpieszenie procesu inwestycyjnego i zapewnienie inwestorowi możliwości sprawnego i szybkiego zrealizowania inwestycji, bez potrzeby oczekiwania na wynik kontroli instancyjnej lub sądowej decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości.

Z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że oprócz praw rzeczowych oraz stosunków zobowiązaniowych źródłem prawa do dysponowania nieruchomością może być decyzja administracyjna oraz orzeczenie sądu. Katalog źródeł prawa do dysponowania nieruchomością nie jest zamknięty, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie oraz dorobku doktryny (m.in. wyrok NSA z 27.06.2003 r. sygn. akt IV SA 4183/01; wyrok NSA z 15.11.1996 r. sygn. akt IV SA 1328/96).

Omawiane decyzje z [...].08.2018 r. i z [...].06.2019 r. stanowią samodzielną podstawę nadania inwestorowi prawa do dysponowania nieruchomością w zakresie rozstrzygniętym w tych decyzjach (zob. wyrok NSA z 05.04.2017 r. sygn. akt II OSK 2681/15, wyrok NSA z 08.11.2017 r. sygn. akt II OSK 2869/16), tj. realizacji inwestycji polegającej na przebudowie linii napowietrznej [...] 110kW [...].

Zdaniem Ministra należało uznać, że mogą one stanowić podstawę do złożenia wniosku nie tylko o pozwolenie budowlane, ale również o pozwolenie na badania archeologiczne bezpośrednio związane z realizacją inwestycji. W ocenie organu odwoławczego, zasadnie [...] WKZ w oparciu o dołączone do rozpatrywanego wniosku dokumenty rozpatrzył sprawę pozwolenia na prowadzenie badań archeologicznych.

Jednocześnie Minister zaznaczył, że przepisy ustawy o ochronie zabytków przewidują możliwość wydania pozwolenia na badania archeologiczne na wniosek osób fizycznych albo jednostek organizacyjnych zamierzających prowadzić te badania lub poszukiwania również przy braku zgody właściciela na przeprowadzenie badań archeologicznych, w myśl art. 36 ust. 7 u.o.z. Właściciele nieruchomości nr ewid. [...], jak wynika z treści odwołania, nie wyrazili zgody na przeprowadzenie wnioskowanych badań archeologicznych na terenie ww. działki. [...] WKZ może rozważyć zastosowanie art. 30 ust. 1 i 2 w zw. z art. 36 ust. 7 u.o.z., tj. wydać decyzję nakazującą właścicielowi lub posiadaczowi udostępnienie tego zabytku bądź nieruchomości, na czas niezbędny do przeprowadzenia badań, jednak nie dłuższy niż 3 miesiące od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna.

Mając na uwadze zarzuty dotyczące niezapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu Minister stwierdził, że naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. uzasadnia uchylenie decyzji, gdy zostanie wykazane, że naruszenie to mogło mieć wpływ na poprawność rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. takiego wpływu nie wywołało. Na etapie postępowania odwoławczego strony miały możliwość przedstawienia swojego stanowiska, pomimo jednak zawartego w odwołaniu wskazania, że "mają wiele uwag i chciałyby je wnieść" do daty wydania decyzji drugoinstancyjnej nie zostały przesłane żadne uwagi i wyjaśnienia.

III.1

Skargę na powyższą decyzję wywiodła M.K., zaskarżając ją w całości. Skargę zarejestrowano w tutejszym Sądzie pod sygn. akt VII SA/Wa 1004/20.

W skardze zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego:

1. art. 6 ust 1 pkt 3 lit. a), art. 7 pkt 1, art. 22 ust. 2, art. 36 ust. 1 pkt 5, art. 37e, oraz art. 89 pkt 2 u.o.z., § 18 rozporządzenia MKiDN z 20 sierpnia 2018 r., art. 124 ust 1 i 1a, art. 124 ust 2, art. 124 ust. 3, art. 124 ust. 4-7, art. 128 i art. 129 u.g.n.

2. art. 21 i art. 64 Konstytucji RP,

3. art. 72 § 1 Kodeksu cywilnego,

4. art. 10 k.p.a.

Strona Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, jak również orzeczenie o kosztach postępowania.

Zdaniem Strony Minister całkowicie pominął zarzut prowadzenia postępowania przez WKZ bez udziału Skarżącej. Odwołująca się nie mogła wnieść uwag nawet w postępowaniu odwoławczym, bowiem nie zapewniono jej prawa zapoznania się z aktami sprawy i nie dano szansy na wniesienie takich uwag. Odwołująca się nie miała możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji. Nie mogła tez brać udziału w postępowaniu przed organem I instancji. Strona miała w szczególności prawo zapoznania się z programem badań M. K., według którego badania mają być przeprowadzane oraz z wnioskiem Inwestora złożonym w tej sprawie.

Strona ma prawo do uczestniczenia w procesie administracyjnym od momentu kiedy się on zaczyna do jego zakończenia a nie jedynie na pewnym wycinku tego postępowania.

Odwołująca ma ponad 80 lat i zamieszkuje w P. i nie ma możliwości by jechać do W., tam przeglądać sprawy lub tez ponosić koszty wysyłania pełnomocnika, by przeglądał akta sprawy kiedy są one w W.. Strona miała prawo przeglądać akta sprawy w P., zapoznawać się z prowadzonym postępowaniem przez organ I instancji a nie tylko organu II instancji.

Organ nie pozwolił Stronie na zapoznanie się z materiałami w sprawie i nie dał jej możliwości wniesienia uwag do postępowania. Strona wskazała, że ma mnóstwo uwag i chciałby je wnieść oraz uzyskać stanowisko organu rozstrzygającego sprawę w drodze decyzji. Organ odwoławczy całkowicie ignoruje ten zarzut i uznaje, że jest on bez znaczenia w sprawie. Kanon wypływający z art. 10 k.p.a. jest zasadą postępowania administracyjnego i nie wolno go niszczyć żadnemu organowi prowadzącemu postępowanie administracyjnego i rozstrzygającemu sprawie w drodze decyzji administracyjnej.

WKZ gdyby dopuścił Stronę do udziału w postępowaniu wiedziałby, że decyzje, które stanowią podstawę rozstrzygnięcia w tej sprawie zostały uchylone prze WSA w Poznaniu - wyrokiem z 12 grudnia 2019 r. uchylono zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2019 r. nr [...] która utrzymywała w mocy decyzję Starosty [...] z [...] listopada 2018 r.

W uzasadnieniu WSA w Poznaniu wskazał między innymi, że istnieje niezgodność dotycząca szerokości ustalonego pasa technologicznego w decyzji Starosty z szerokością pasa jaka wynika z innych dokumentów w sprawie. Ustalona przez Starostę szerokość jest nieprawidłowa i niezgodna z uzgodnieniami w niniejszej sprawie a także z regulacjami ustawowymi.

Dla niniejszej sprawy ustalenie pasa jest zasadnicze bowiem tylko w tym obszarze mogą być prowadzone także badania archeologiczne.

Nie jest wiadome, by [...] WKZ zajmował się sprawą jakichkolwiek badań na polu Skarżącej, które stanowi gospodarstwo rolne.

Nie jest stronie także widome, że E. Sp. z o.o. będzie prowadziło badania archeologiczne na nieruchomości stanowiącej jej własność. Ani Skarżąca ani nikt z pozostałych współwłaścicieli nigdy nie udzielili zgody na prowadzenie takich badań.

Na tę chwilę Inwestor ma zezwolenie na wejścia na nieruchomość Skarżącej w celu posadowienia słupa. Nie ma jednakże zezwolenia na prowadzenie prac archeologicznych i do dnia dzisiejszego nawet nie wystąpił do niej z takim wnioskiem.

WSA w Poznaniu wyrokiem z 27 lutego 2020 r. uchylił także decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2019 r. w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości [...] Z uzasadnienia zaskarżonej obecnie decyzji wynika, że obie uchylone decyzje Wojewody [...] stanowiły poświadczenie tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości.

Reasumując Skarżąca wskazała, że Inwestor nie posiada żadnego tytułu prawnego ani na mocy upoważnienia go do dysponowania nieruchomością z mocy woli właścicieli ani na podstawie decyzji administracyjnych.

III.2

Skargę na powyższą decyzję wywiódł również C.S., zaskarżając ją w całości. Skargę zarejestrowano w tutejszym Sądzie pod sygn. akt VII SA/Wa 1005/20.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ponieważ została wydana z naruszeniem obowiązującego prawa, które winno być respektowane przez podmiot realizujący inwestycje celu publicznego jak i organ administracji uczestniczący w postępowaniu administracyjnym.

Inwestor nie dysponuje prawem do nieruchomości, na której chce przeprowadzić badania archeologiczne.

Nadto, postępowanie administracyjne przed wydaniem decyzji zostało utajnione a strony świadomie wyłączono z postępowania, co jest sprzeczne z zapisami k.p.a. W dniu wszczęcia postępowania jak i w dniu wydania decyzji w obowiązującym stanie prawnym należało skorzystać z art. 10 § 1 k.p.a. i innych zasad ogólnych.

Ponieważ strony zostały wyłączone z postępowania administracyjnego (nie powiadomiono ich o wszczęciu jak i toczącym się postępowaniu) zatem zastosowanie art. 30 ust.1 u.o.z. jest bezzasadne.

Decyzja Starosty [...] z [...] czerwca 2019 r. znak [...] zezwalająca na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości Skarżącego (dz. nr ewid. [...]) została uchylona przez WSA w Poznaniu wyrokiem z 27 lutego 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 961/19. W postępowaniu sądowym brał również czynny udział przedstawiciel wnioskodawcy (E.). Zatem wniosek jest bezzasadny o czym wnioskodawca wiedział i wniosek winien wycofać lub zawiesić postępowanie.

IV.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

V.

Postanowieniem z 1 kwietnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1005/20 tutejszy Sąd połączył sprawy VII SA/Wa 1004/20 i VII SA/Wa 1005/20 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI.

Rozpatrywane skargi są niezasadne, pomimo niewątpliwie trafnego zwrócenia uwagi na naruszenia w sferze informowania Stron o wszczęciu i prowadzeniu postępowania przez [...] WKZ.

W pierwszej kolejności należy jednak wskazać, że w myśl art. 36 ust. 1 pkt 5 u.o.z. pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie badań archeologicznych. Z uwagi więc na to, że działka Skarżących nr [...], na której Inwestor zamierza zrealizować inwestycję celu publicznego, zlokalizowana jest w strefie ochrony konserwatorskiej średniowiecznych i nowożytnych nawarstwień kulturowych układu urbanistycznego miasta [...], wpisanych do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z [...] marca 2007 r. oraz w strefie ochrony konserwatorskiej zaewidencjonowanych stanowisk archeologicznych [...] podjęcie działań inwestycyjnych wymagało uprzedniego uzyskania zgody na przeprowadzenie badań archeologicznych (w ramach prowadzonych wykopów fundamentowych pod słupy energetyczne).

Zasadą w tego rodzaju sytuacjach jest przy tym to (zob. art. 36 ust. 6 u.o.z.), że pozwolenie na prowadzenie badań archeologicznych wydaje się na wniosek osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego. Jako prawidłowy tytuł prawny uprawniający do prowadzenia badań należy traktować więc wszelkie decyzje administracyjne, w tym te wydane w trybie u.g.n., które ograniczają właściciela w prawie dysponowania swoją nieruchomością i udzielają zgody innemu podmiotowi, nie będącemu właścicielem na prowadzenie badań.

Istota zezwolenia na prowadzenie badań konserwatorskich sprowadza się więc do zabezpieczenia możliwości i określenia warunków ich przeprowadzenia, w sytuacji, gdy tak jak w sprawie niniejszej, realizowana będzie inwestycja budowlana, w ramach której dochodzi do wykonania robót ziemnych, które z kolei mogą doprowadzić do odkrycia zabytku archeologicznego w rozumieniu art. 3 pkt 4 i 10 u.o.z. Badania archeologiczne oznaczają bowiem działania mające na celu odkrycie, rozpoznanie, udokumentowanie i zabezpieczenie zabytku archeologicznego, ten zaś oznacza zabytek nieruchomy, będący powierzchniową, podziemną lub podwodną pozostałością egzystencji i działalności człowieka, złożoną z nawarstwień kulturowych i znajdujących się w nich wytworów bądź ich śladów albo zabytek ruchomy, będący tym wytworem.

Warunki wniosku jaki winien zostać złożony celem uzyskania zgody konserwatorskiej określono w § 9 rozporządzenia MKiDN z [...] sierpnia 2018 r. Wniosek Inwestora złożony w niniejszej sprawie spełniał te wymagania, zawierając m.in. precyzyjne wskazanie miejsca prowadzenia badań, uzasadnienie żądania, program badań archeologicznych, dokument potwierdzający posiadanie przez wnioskodawcę tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości, uprawniającego do występowania z tym wnioskiem, stosowną mapę.

Z kolei w § 18 rozporządzenia MKiDN z [...] 2 sierpnia 2018 r. określono elementy decyzji zezwalającej na prowadzenie badań archeologicznych. Rozstrzygnięcie [...] WKZ zawiera wszystkie wymagane rozporządzeniem składowe określając m.in. podmiot uprawniony, miejsce prowadzenia badań, zakres i warunki prowadzenia badań, racjonalny termin ważności pozwolenia, warunek prowadzenia badań przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia oraz obowiązki informacyjne uprawnionego względem organu. W pozwoleniu sformułowano również warunki fakultatywne określone w § 18 ust. 3 rozporządzenia.

W niniejszej sprawie oś sporu stanowi po pierwsze wskazywana przez oboje Skarżących wadliwość w zakresie prowadzenia postępowania z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. Po drugie, brak po stronie Inwestora prawa do dysponowania nieruchomością nr ewid. [...], co ma w ich ocenie wykluczać możliwość wydania pozwolenia. Skoro bowiem inwestor nie ma tytułu prawnego do nieruchomości Skarżących, to nie ma prawa prowadzić jakichkolwiek badań archeologicznych.

Odnosząc się do kwestii wykazania przez wnioskodawcę tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości Skarżących, uprawniającego do występowania z wnioskiem o zgodę na badania należy zwróci uwagę na błędną ocenę przez Skarżących okoliczności sprawy.

Otóż Inwestor jako podstawę żądania wydania zgody na wykonanie badań archeologicznych wskazał, że w odniesieniu do działki nr ewid. [...] przysługuje mu prawo do jej niezwłocznego zajęcia (w tym na posadowienie słupa energetycznego) na podstawie decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2019 r. wydanej na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n. i utrzymanej w mocy decyzją Wojewody [...] z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] Jak już wskazano wcześniej, decyzja tego rodzaju stanowi spełnienie wymagania o którym mowa w § 9 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia MKiDN.

Skarżący wskazują jednak, że na skutek wyroku WSA w Poznaniu z 27 lutego 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 961/19 Inwestor utracił prawo do nieruchomości nr ewid. [...] na które się powołuje, a zatem nie może otrzymać zezwolenia konserwatorskiego.

Stanowiska w tym zakresie Sąd nie podziela. Wskazany wyrok WSA w Poznaniu uchylił wyłącznie zaskarżoną decyzję Wojewody [...], a nie decyzję Starosty [...]. Ma to o tyle istotne znaczenie, bowiem decyzja Starosty wyposażona została w rygor natychmiastowej wykonalności. Wbrew więc twierdzeniom Skarżących, w kontekście wyroku WSA w Poznaniu decyzja Starosty pozostała w obrocie prawnym i wiązała zarówno w dacie orzekania przez [...] WKZ jak i przez Ministra. Inwestor miał zatem prawo domagać się wydania pozwolenia konserwatorskiego.

Nadto Sąd zauważa, że zgodnie z art. 36 ust. 7 u.o.z. pozwolenie na prowadzenie badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym na Listę Skarbów Dziedzictwa, badań konserwatorskich i architektonicznych przy zabytku wpisanym do rejestru albo badań archeologicznych lub poszukiwań ukrytych bądź porzuconych zabytków ruchomych, w tym zabytków archeologicznych, wydaje się również na wniosek osób fizycznych albo jednostek organizacyjnych zamierzających prowadzić te badania lub poszukiwania. W przypadku nieuzyskania zgody właściciela lub posiadacza nieruchomości na przeprowadzenie tych badań lub poszukiwań przepisy art. 30 ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio. Prawo dopuszcza więc możliwość wydania pozwolenia na badania archeologiczne nawet w przypadku braku zgody właściciela danej nieruchomości. W tym przypadku celem wyższego rzędu niż prawo własności jest potrzeba odnalezienia i zabezpieczenia zabytku archeologicznego.

Powyższe przepisy, wbrew twierdzeniom Skarżących, nie mogą stanowić o naruszeniu konstytucyjnej ochrony prawa własności.

VII.

Jak wskazano wcześniej, trafne są zarzuty obydwu Skarżących wskazujące na uchybienie przez organ I instancji wymogom informacyjnym wynikającym z art. 10 § 1 k.p.a. Naruszenie w tym zakresie jest niewątpliwe i jednoznaczne, bowiem Skarżący dowiedzieli się o sprawie dopiero w momencie doręczenia im decyzji organu I instancji, a nie na początku postępowania. Sąd nie ma zatem wątpliwości, że winni oni byli uczestniczyć w postępowaniu już od momentu złożenia wniosku przez Inwestora i wszczęcia w tym zakresie postępowania, albowiem to m.in. ich nieruchomości dotyczy wniosek i żądanie udzielenia zgody na badania archeologiczne prowadzone przy okazji wykonywania wykopów fundamentowych pod słupy. Działanie organu I instancji Sąd jednoznacznie ocenia jako wadliwe i naruszające prawo Skarżących. Zachowanie WKZ nie powinno mieć nigdy miejsca, tym bardziej, że jest to wyspecjalizowany organ wojewódzki, a więc stawiane mu wymagania w zakresie staranności działania są wyższe niż standardowe. Uzasadniona byłaby więc w tym przypadku reakcja Ministra w ramach sprawowanego przez ten organ zwierzchniego nadzoru nad podległymi organami konserwatorskimi I instancji.

Niemniej jednak należy podkreślić, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) podstawą do uwzględnienia skargi może być naruszenie przepisów postępowania tylko wtedy, gdy uchybienie to wywarło istotny wpływ na wynik sprawy.

Stawiając zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Strona musi więc wykazać nie tylko fakt samego naruszenia tego przepisu, ale również i to, w jaki sposób owo naruszenie miało wpływ (i to istotny) na wynik sprawy, a więc jakich czynności Strona nie mogła podjąć i jakie uchybienia spowodowały tego rodzaju naruszenie, że zaskarżona decyzja nie może w żadnym razie pozostać w obrocie.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2572/12 wskazał, że "zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebranym materiale dowodowym i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane naruszenie uniemożliwiało jej dokonanie konkretnych czynności procesowych."

W przedmiotowej sprawie Skarżący nie wskazali związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. a wadliwością rozstrzygnięcia sprawy (zarówno WKZ jak i MKiDN). Nie wskazano w szczególności jakich czynności procesowych nie mogli dokonać w związku z niezawiadomieniem o toczącym się postępowaniu przed organem I instancji i możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym.

Skarżąca M. K. wskazuje, że z uwagi na swój wiek ma prawo do zapoznania się z aktami sprawy w P. a nie w W. Sąd zwraca zatem uwagę, że Strona ustanowiła profesjonalnego pełnomocnika w osobie radcy prawnego. Nadto, pomimo szeroko zapowiadanych w odwołaniu wniosków i twierdzeń, w postępowaniu przed Ministrem, pomimo profesjonalnej reprezentacji, nie złożyła jakiegokolwiek wyjaśnienia lub żądania względem meritum sprawy. Pomimo powiadomienia o możliwości zapoznania się z aktami i przedłużeniu terminu (vide pismo Ministra z 19 lutego 2020 r.), żadne wnioski nie zostały sformułowane. Nie złożono także żądania udostępnienia np. kopii wniosku i załączników złożonych przez Inwestora.

Jakkolwiek więc doszło na etapie postępowania przed [...] WKZ do nieakceptowanego naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. to jednak naruszenie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

W powyższej sytuacji Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił obie skargi jako nieuzasadnione.