Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2278/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 8 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 217
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska (spr.), Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Protokolant referent - Maryla Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2016 r. sprawy ze skargi M. na informację [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu; 1. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona z naruszeniem prawa i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz przekazuję sprawę do ponownego rozpatrzenia przez [...] Jednostkę Wdrażania Programów Unijnych, 2. zasądza od [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych na rzecz M. kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym rozstrzygnięciem z dnia (...) lipca 2016r., nr. (...), Mazowiecka Jednostka Wdrażania Programów Unijnych ( dalej MJWPU lub organ) poinformowała W. (dalej wnioskodawczyni lub skarżąca), że jej protest od wyników oceny merytorycznej wniosku nr. (...) zatytułowanego: (...), nie został uwzględniony.

Zaskarżone rozstrzygniecie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W. złożyło wniosek o dofinansowanie projektu w odpowiedzi na konkurs zamknięty nr. (...) ogłoszony w Regionalnym Programie Operacyjnym W. (...) , w IX Osi Priorytetowej: Wspieranie włączenia społecznego i walka z ubóstwem, w Działaniu 9.2.:Usługi społeczne i usługi opieki społecznej, Poddziałaniu 9.2.1: Zwiększenie dostępności usług społecznych.

Wniosek o dofinansowanie był zatytułowany (...) i został złożony w Mazowieckiej Jednostce Wdrażania Programów Unijnych.

Pismem z dnia (...) czerwca 2016r. MJWPU poinformowała wnioskodawczynię, że przedmiotowy wniosek ( projekt) nie przeszedł pomyślnie etapu oceny merytorycznej. W uzasadnieniu pisma organ wskazał, że projekt oceniany przez niezależnych członków Komisji Oceny Projektów uzyskał 73,5 pkt., jednak w Kryterium 3: Adekwatność doboru grupy docelowej objętej wsparciem w projekcie nie otrzymał wymaganych 60% punktów, przez co nie może być rekomendowany do dofinansowania. Dalej MJWPU podała, że ostateczną i wiążącą ocenę projektu stanowi suma średniej arytmetycznej punktów ogółem za spełnienie ogólnych kryteriów merytorycznych z oceny trzeciego oceniającego oraz tej oceny jednego z dwóch oceniających, która jest bliższa ocenie trzeciego oceniającego ( trzecia ocena 72 pkt., ocena jednego z oceniających bliższa ocenie trzeciego oceniającego – 75 pkt.). Organ wskazał, że uzasadnienie przyczyny odrzucenia wniosku znajduje się w załączonych kserokopiach kart oceny merytorycznej. Do tak sformułowanego pisma organ dołączył trzy karty oceny merytorycznej. Z jednej karty oceny wynika, że projekt uzyskał łącznie 75 punktów przyznanych bezwarunkowo, w tym w Kryterium 3: "Adekwatność doboru grupy docelowej objętej wsparciem w projekcie" otrzymał 3 punkty przyznane bezwarunkowo z 10 maksymalnych i sześciu minimalnych wymaganych do spełnienia. Z drugiej karty oceny wynika, że projekt uzyskał łącznie 78 punktów przyznanych bezwarunkowo i 87 punktów przyznanych warunkowo, w tym w Kryterium 3: "Adekwatność doboru grupy docelowej objętej wsparciem w projekcie" otrzymał 7 punktów przyznanych bezwarunkowo i 9 punktów przyznanych warunkowo, z 10 maksymalnych i sześciu minimalnych wymaganych do spełnienia. Z trzeciej karty oceny wynika, że projekt uzyskał 72 punkty przyznane bezwarunkowo, w tym w Kryterium 3: "Adekwatność doboru grupy docelowej objętej wsparciem w projekcie" otrzymał 4 punkty przyznane bezwarunkowo z 10 maksymalnych i sześciu minimalnych wymaganych do spełnienia.

Karty ocen zawierają rubryki z uzasadnieniem eksperta co do przyznanej punktacji w każdym Kryterium.

Pismem z dnia (...) lipca 2016r. wnioskodawczyni złożyła protest od powyższej oceny projektu. Wskazała w nim, że nie zgadza się z oceną projektu w zakresie Kryterium 2: "Osiągnięcie w ramach projektu skwantyfikowanych rezultatów", w zakresie Kryterium 3: "Adekwatność doboru grupy docelowej objętej wsparciem w projekcie" oraz w zakresie Kryterium 6: "Potencjał finansowy, kadrowy i techniczny wnioskodawcy".

W tym miejscu wskazać należy, że z pierwszej karty oceny wynika, iż w Kryterium 2 wnioskodawczyni otrzymała 11 punktów bezwarunkowych z 15/9 punktów ( max 15, min.9), a w Kryterium 6 otrzymała 6 punktów bezwarunkowych z 10/6 punktów. Z drugiej karty oceny wynika, że w Kryterium 2 otrzymała 15 punktów bezwarunkowych z 15/9 punktów, a w Kryterium 6 otrzymała 6 punktów bezwarunkowych i 9 punktów warunkowych z 10/6 punktów. Z trzeciej karty oceny wynika, że w Kryterium 2 wnioskodawczyni otrzymała 8 punktów bezwarunkowych z 15/9 punktów, a w Kryterium 6 otrzymała 7 punktów bezwarunkowych z 10/6 punktów.

Pismem z dnia (...) lipca 2016r. MJWPU poinformowała wnioskodawczynię, że protest nie został uwzględniony. Organ wskazał, że po przeanalizowaniu protestu nadal ocenia, iż projekt nie spełnia Kryterium 2 i 3. Zaznaczył, że mimo, iż w pierwszym rozstrzygnięciu poinformowano wnioskodawczynię o niespełnieniu Kryterium 3, to jednak z kart oceny wynikało, że nie spełnia on również Kryterium 2: "Osiągnięcie w ramach projektu skwantyfikowanych rezultatów." Bowiem w toku oceny merytorycznej w I ocenie uzyskał 75 punktów, nie uzyskując minimum punktowego w Kryterium 3: "Adekwatność doboru grupy docelowej objętej wsparciem w projekcie." Z uwagi na powyższe projekt został skierowany do oceny trzeciego oceniającego, w której to ocenie uzyskał 72 punkty, przy czym w Kryteriach 2 i 3 nie uzyskał wymaganego minimum 60 % punktów. Ostateczną punktację stanowiła ocena trzeciego ( 72 pkt.) i drugiego ( 75 pkt.) oceniającego, co daje 73,5 punktu za spełnienie ogólnych kryteriów merytorycznych, przy jednoczesnym braku spełnienia minimum punktowego w Kryterium 2 i 3.

W ramach uzasadnienie rozstrzygnięcia organ wskazał, że w odniesieniu do Kryterium 2: Osiągnięcie w ramach projektu skwantyfikowanych rezultatów podtrzymuje dotychczasową punktację II oceny ( 11 pkt.) i III oceny ( 8 pkt.). Przypomniał, iż w kryterium oceniane są:

. adekwatność doboru wskaźników do celu szczegółowego oraz do grupy docelowej, do charakteru projektu (uwzględnienie we wskaźnikach zakresu rzeczowego i charakteru projektu oraz czy mierzą cele projektu);

• realność osiągnięcia wskaźników w kontekście wartości projektu, potencjału finansowego, technicznego i kadrowego Wnioskodawcy, okresu realizacji projektu, ewentualnie innych, istotnych czynników wpływających na realizacje projektu;

• sposób i częstotliwość pomiaru wskaźników oraz źródła ich pomiaru;

• czy projekt realizuje wskaźniki z ram wykonania.

Zacytował uzasadnienie II oceniającego : "Wnioskodawca uwzględnił wszystkie obowiązkowe wskaźniki produktu i rezultatu. Wskazane wskaźniki są adekwatne w stosunku do celów szczegółowych projektu oraz grupy docelowej i charakteru projektu. Wskazane wartości wskaźników są realne do osiągnięcia biorąc pod uwagę wartość projektu, potencjał finansowy i techniczny Wnioskodawcy. Wnioskodawca wskazał częściowo prawidłowo sposób oraz częstotliwość pomiaru wskaźników oraz nie wskazał osoby odpowiedzialnej za pomiar. Przy wskaźnikach rezultatu nr 1, 2 oraz wskaźnikach produktu nr 1 i 2 wnioskodawca wskazał jako źródło pomiaru "wydane decyzje administracyjne". Opis ten jest mało precyzyjny i nie gwarantuje prawidłowego pomiaru wskaźników. Wnioskodawca winien w tym miejscu określić konkretnie np. o jakie decyzje chodzi".

Zacytował III oceniającego: "Wnioskodawca dla wskaźników rezultatu określił wartość bazową, czyli stan wyjściowy przed realizacją projektu. Zgodnie z Instrukcją wypełniania wniosku wartość bazowa wskaźnika nie jest uwzględniana w jego wartości docelowej. Wnioskodawca we wskaźnikach rezultatu wskazał błędne wartości docelowe, które powinny odnosić się wyłącznie do projektu opisywanego we wniosku o dofinansowanie i wskazywać zmianę, jaka projektodawca chce dokonać dzięki realizacji projektu. Źródła danych do pomiaru wskaźnika rezultatu Liczba osób objętych wsparciem świadczenia usług społecznych po zakończeniu projektu wskazują jedynie na źródła w odniesieniu do wartości bazowych wskaźnika (dane dot. usług współfinansowanych przez W. w 2015 r., sprawozdanie MPiPS za 2015 r.), brak wskazania źródeł w odniesieniu do projektu opisywanego we wniosku, zbyt ogólnie w źródłach wskazano na decyzje administracyjne. Sposób pomiaru wskaźnika Liczba osób zagrożonych ubóstwem lub wykluczeniem społecznym objętych usługami społecznymi świadczonymi w interesie ogólnym w programie został błędnie wskazany jako "analiza dokumentacji projektowej wykonywana przed i po zakończeniu realizacji projektu, gdyż powinna wskazywać na moment rozpoczęcia udziału w projekcie. Zbyt ogólnie wskazano na źródło wydane decyzje administracyjne. Zgodnie z Wytycznymi w zakresie monitorowania postępu rzeczowego wskaźnik rezultatu bezpośredniego Liczba wspartych w programie miejsc świadczenia usług społecznych, istniejących po zakończeniu projektu powinien być mierzony do 4 tyg. od zakończenia udziału przez uczestnika w projekcie. Pomiar nie powinien wykraczać poza ten okres (jak wskazał Wnioskodawca przez 24 miesiące)"

Następnie organ odwoławczy uzasadnił stanowisko takim zapisem:" W Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie projektu ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego W. M. na lata 2014- 2020 z dnia (...) r. podano: Dla każdego wybranego wskaźnika rezultatu należy określić jednostkę pomiaru, a następnie na podstawie przeprowadzonej analizy problemu należy określić jego wartość bazową, czyli stan wyjściowy przed realizacją projektu oraz wartość docelowa, której osiągniecie będzie uznane za zrealizowanie wskazanego celu. Należy pamiętać, że wartość bazowa wskaźnika nie jest uwzględniana w jego wartości docelowej. Wartość bazowa wskaźnika powinna odzwierciedlać doświadczenie projektodawcy w zakresie dotychczas zrealizowanych projektów i osiągniętych rezultatów, niemniej nie musi ograniczać się tylko do działań zrealizowanych przez tego projektodawcę (może dotyczyć również wsparcia poza projektowego). W sytuacji, gdy oszacowanie wartości bazowej nie jest możliwe, m.in. ze względu na brak dostępnych danych historycznych lub ich nieporównywalność wartość bazowa może wynosić zero. Wartość docelowa wskaźnika powinna natomiast odnosić się do projektu opisywanego we wniosku o dofinansowanie i wskazywać zmianę, jaka projektodawca chce dokonać dzięki realizacji projektu. Protestujący powołuje się na zapisy z Regulaminu, gdzie podano: IOK sugeruje dodanie wskaźnika produktu odnoszącego się do liczby miejsc świadczenia usług społecznych prowadzonych przez danego Wnioskodawcę w stosunku do danych z roku poprzedzającego rok rozpoczęcia realizacji projektu. Niniejszy zapis nie stoi jednak w sprzeczności z zapisami Instrukcji, z której jednoznacznie wynika, iż wartość docelowa wskaźnika nie jest uwzględniona w jego wartości docelowej. Na podstawie powyższych zapisów nie można uznać zarzutu eksperta za niewłaściwy. Kolejno, w odniesieniu do zarzutu o źródłach danych do pomiaru wskaźnika Instytucja prowadząca sprawę stoi na stanowisku, że ekspert zasadnie wniósł uwagę do wskaźnika Liczba osób objętych wsparciem świadczenia usług społecznych po zakończeniu projektu. Powyższy wskaźnik jest wskaźnikiem rezultatu, czyli określa efekt zrealizowanych działań. Z założenia decyzja administracyjna, która jest wydawana przez właściwy organ, stanowi początkowy lub końcowy etap powstania obowiązku. Biorąc pod uwagę brak doprecyzowania we wniosku w tym zakresie (powstanie czy zaniechanie obowiązku), na co zwracają uwagę obaj oceniający, nie można uznać ich oceny za błędną. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego wskaźnika Liczba osób zagrożonych ubóstwem lub wykluczeniem społecznym objętych usługami społecznymi świadczonymi w interesie ogólnym w programie należy odnieść się do zapisów Regulaminu konkursu: Wskaźniki produktu monitorowane są w momencie rozpoczęcia udziału w projekcie. Projektodawca założył analizę dokumentacji projektowej przed i po zakończeniu realizacji projektu, zatem nie zastosował się do zapisów Regulaminu. Zarzut nie może być uwzględniony. Następnie należy wskazać na zapisy Regulaminu: Wskaźniki rezultatu bezpośredniego odnotowują efekt wsparcia bezpośrednio po zakończeniu udziału w projekcie i mierzone są do 4 tygodni od zakończenia udziału przez uczestnika w projekcie. Dane dotyczące sytuacji uczestnika po upływie 4 tygodni od zakończenia udziału w projekcie nie mogą być uwzględnione we wskaźnikach rezultatu bezpośredniego. W przypadku powrotu uczestnika do projektu po uprzednio zakończonym udziale, informacje odnoszące się do wskaźników rezultatu bezpośredniego dla tego uczestnika powinny zostać usunięte, co powoduje konieczność zaktualizowania wartości wskaźników rezultatu. Ponowny pomiar wskaźników rezultatu dla danego uczestnika będzie miał miejsce po zakończeniu jego udziału w projekcie. Zatem uznaje się ocenę eksperta za przeprowadzoną poprawnie w powyższym zakresie."

W odniesieniu do Kryterium 3 : Adekwatność doboru grupy docelowej objętej wsparciem w projekcie organ podniósł punktację projektu do 5 pkt. przy każdym oceniającym ( II ocena wskazywała na 3 pkt., a III ocena na 4 pkt.) oraz wskazał, że w kryterium oceniane są:

• uzasadnienie wyboru grupy docelowej, jej potrzeb i oczekiwań;

• wielkość i struktura grupy docelowej (w tym udział osób z niepełnosprawnościami, udział osób doświadczających wykluczenia z więcej niż jednego powodu);

• opis barier, na które napotykają uczestnicy projektu;

• sposób przeprowadzania naboru do udziału w projekcie (kryteria rekrutacji, działania motywujące do udziału w projekcie).

Zacytował uzasadnienie II oceniającego: "Wnioskodawca kieruje projekt do kwalifikowanej grupy docelowej. Wnioskodawca wskazał podstawowe cechy grupy docelowej jak wiek, płeć, miejsce zamieszkania. Wskazał szczegółowo wielkość i strukturę grupy docelowej. Brak jednak informacji o dostępności dla osób niepełnosprawnych oraz ewentualnych stopniach niepełnosprawności. Potrzeby i oczekiwania grupy zostały wskazane zbyt ogólnie bez podania konkretnych danych. Wnioskodawca nie wskazał także źródła pozyskania danych nt. potrzeb i oczekiwań w stosunku do konkretnych odbiorców. Opis jest zbyt ogólny i nie odnosi się do konkretnej grupy. Brak wskazania barier uczestników projektu w stosunku do udziału w projekcie. Wnioskodawca nie wskazał także źródeł pozyskania danych nt. zainteresowania potencjalnych uczestników udziałem w projekcie. Wnioskodawca nie wskazał szczegółów odnośnie terminu i sposobu przeprowadzenia rekrutacji oraz osoby odpowiedzialnej za rekrutację. Nie wskazał także rodzaju dokumentów jakie trzeba będzie wypełnić. Brak wskazania konkretnych kryteriów wraz z przypisanymi wagami punktowymi, które gwarantowałyby prawidłowe przeprowadzenie rekrutacji. Należałoby wskazać jakie danę będą pozyskane od grypy docelowej, aby mogłyby być zakwalifikowane do projektu. Wnioskodawca nie wskazał również sposobów informowania o wsparciu i sposobów pozyskania uczestników. Wnioskodawca nie odniósł się do sytuacji, w przypadku pojawienia się trudności w rekrutacji założonej liczby uczestników i uczestniczek projektu bądź też rezygnacji jakieś osoby w trakcie udziału w projekcie. Wnioskodawca nie odniósł się do regulaminu przyjęć. Brak również wskazania. Wnioskodawca wskazał jedynie deklarację, a nie opisał szczegółowo mechanizmów jakie zostaną zastosowane w trakcie realizacji projektu. Sama deklaracja nie wystarcza, aby uznać spełnienie tego kryterium".

Następnie organ przyznał 1 dodatkowy punkt do ww. oceny II eksperta uznając zasadność zarzutu wnioskodawczyni, iż wniosek poprzez zapis, że pomoc w formie usług opiekuńczych skierowana zostanie do osób mających trudności związanych z poruszaniem się, samoobsługą, kontaktami z otoczeniem oraz samodzielnym prowadzeniem gospodarstwa domowego ( główna barierą jest bariera finansowa – ceny usług i opiekunów na rynku są bardzo wysokie), spełnienia wskazanie barier do udziału w projekcie. Organ nie uznał natomiast aby wniosek zawierał analizę potrzeb, barier i oczekiwań wśród potencjalnych uczestników projektu ( przyznając rację w tym zakresie ocenie III eksperta).

Organ dodał również 1 punkt do oceny II eksperta za wskazanie we wniosku terminu rekrutacji uczestników ( 1- 2. 2017r.). Uznał, że zapis wniosku dotyczący utworzenia listy rezerwowej uczestników programu świadczy, wbrew ocenie eksperta, że wnioskodawczyni zaplanowała działania w przypadku rezygnacji jakiejś osoby w trakcie udziału w projekcie. Stwierdzenie to nie skutkowało zmianą punktacji.

Organ odwoławczy nie podzielił natomiast zasadności protestu na okoliczność sposobu informowania o wsparciu i sposobie pozyskania uczestników. Uznał, że zapis dotyczący rekrutacji: " Prowadzona będzie poprzez (...) ops-y, które mają rozpoznane potrzeby lokalnego środowiska. Informacje będą także przekazane do miejsc, w których przebywają osoby starsze i niesamodzielne, jak parafie, organizacja przykościelne, NGOsy zajmujące się wsparciem seniorów" wskazuje gdzie będzie prowadzona rekrutacja, gdzie zostaną wysłane informacje o projekcie. Nie podważa to jednak zarzutu eksperta, który podnosi brak opisu sposobów informowania o wsparciu i sposobu pozyskania uczestników.

W odniesieniu do oceny III eksperta organ przywołał jej treść : " Nie doprecyzowano w jaki sposób zostanie potwierdzony fakt bycia osobą niesamodzielną lub niepełnosprawną wymagającą wsparcia (współpraca w tym zakresie z ops-ami). W kryteriach rekrutacji wskazano jedynie na zamieszkiwanie w W. oraz bycie osobą niesamodzielną. To, jakie osoby niesamodzielne będą rekrutowane do projektu nie zostało dookreślone poprzez kryteria rekrutacyjne. Charakterystyka GD jak samotne gospodarowanie, w tym osoby niepracujące, o złym stanie zdrowia, nieopuszczające mieszkań powinno mieć przełożenie na kryteria gwarantujące udzielenie wsparcia osobom najbardziej wymagających pomocy i takiej pomocy pozbawione, tym bardziej uzasadnione gdy założono do objęcia wsparciem 40 osób. Premiowanie jakie wskazano w opisie grupy docelowej (osoby korzystające w PO PŻ), czy wsparcie w pierwszej kolejności kierowane do osób niesamodzielnych, których dochód nie przekracza 150 %właściwego kryterium dochodowego nie zostało potwierdzone odpowiednimi mierzalnymi kryteriami poprzez zastosowanie odpowiednich wag punktowych. Nie przedstawiono dokumentów, które będą potwierdzały kwalifikowalność GD. Brak informacji na temat sposobu przyjmowania zgłoszeń do projektu. Potrzeby i oczekiwania wskazano zbyt ogólnie tj. że, "trzeba wspierać bezpośrednio w miejscu zamieszkania grupę docelową w celu utrzymania samodzielności seniorów". Wskazano przede wszystkim na barierę finansową, zły stan zdrowia, samotne gospodarowanie, lecz nie przedstawiono konkretnych danych. Zgodnie z zapisami Regulaminu konkursu Wnioskodawca na etapie opracowania wniosku zobowiązany jest do przeprowadzenia analizy potrzeb, barier i oczekiwań wśród potencjalnych uczestników projektu, co nie wynika z treści wniosku. Przedstawiony wymiar oferowanych usług opiekuńczych został określony jako zbyt mały, niemniej wskazano również na wzrost korzystających z usług społecznych ale i na starzejące się społeczeństwo na obszarze realizacji projektu. Wskazano na rekrutowanie w pierwszej kolejności osób niesamodzielnych, których dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150 % właściwego kryterium dochodowego, lecz nie wynika z tego zapisu że będą to tylko takie osoby, a wsparcie ma być adresowane do takich osób. Zasady odpłatności dla pozostałych osób nie zostały zawarte we wniosku"

Następnie organ przyznał dodatkowy 1 punkt do oceny III eksperta uznając, że wniosek zawiera zasady odpłatności dla pozostałych osób. Nie uznał natomiast zasadności protestu co do sposobu potwierdzenia statusu osoby niesamodzielnej lub niepełnosprawnej w oparciu o przepisy prawa krajowego. Wskazał, że zapisy Instrukcji wypełniania wniosku wskazują, iż wnioskodawca musi wskazać na podstawie jakich dokumentów źródłowych będzie kwalifikował uczestników do projektu, np. orzeczenie o stopniu niepełnosprawności lub zaświadczenia o niepełnosprawności w przypadku osób niepełnosprawnych.

Organ podtrzymał ocenę eksperta co do braku wskazania we wniosku kryteriów rekrutacji kandydatów do projektu.

W odniesieniu do Kryterium 6 : "Potencjał finansowy, kadrowy i techniczny wnioskodawcy" organ podniósł punktację projektu o 1 punkt w odniesieniu do każdego oceniającego ( II oceniający przyznał 6 punktów, a III oceniający przyznał 7 punktów). Wskazał, że w kryterium oceniane są:

• zasoby finansowe, jakie wniesie do projektu wnioskodawca i partnerzy (o ile dotyczy);.

. potencjał kadrowy wnioskodawcy i partnerów (o ile dotyczy) i sposób jego wykorzystania w ramach projektu (kluczowe osoby, które zostaną zaangażowane do realizacji projektu oraz ich planowanej funkcji w projekcie);

• potencjał techniczny, w tym sprzętowy i warunki lokalowe wnioskodawcy i partnerów (o ile dotyczy) i sposób jego wykorzystania w ramach projektu.

Organ przywołał uzasadnienie ocen obu ekspertów.

W odniesieniu do oceny II eksperta przywołał: "Wnioskodawca opisał posiadany potencjał finansowy. Potencjał finansowy nie stwarza zagrożenia dla prawidłowej realizacji projektu. Opis potencjału kadrowego jest niewystarczający. Wnioskodawca wskazał osoby, które planuje zaangażować do realizacji projektu. Są to jednak tylko osoby realizujące zadania merytoryczne . Brak jednak informacji nt. osób, które będą zarządzały projektem i osób z doświadczeniem w realizacji projektów współfinansowanych ze środków EFS lub innych środków zewnętrznych. Wnioskodawca nie wskazał osób jakie zaangażuje w ramach zarządzania projektem. W związku z brakiem doprecyzowania nie można uznać, iż wnioskodawca posiada potencjał kadrowy, niezbędny do zrealizowania niniejszego projektu. Wnioskodawca opisał posiadane zaplecze techniczne swoje. Wskazał również sposób jego wykorzystania w ramach projektu. Zaplecze techniczne jest wystarczające do realizacji niniejszego projektu."

W odniesieniu do III oceniającego przywołał jego uzasadnienie: "z punktu D.3 wynika, że do projektu zostanie wniesiony wkład własny również w formie rzeczowej, natomiast z uzasadnienia kosztów, że wyłącznie w formie finansowej. Nie przedstawiono konkretnie potencjału kadrowego Wnioskodawcy i Partnera planowanego do oddelegowania do realizacji projektu. Duża ogólność i niemierzalność wymaganego doświadczenia od kadry projektu "doświadczenie w realizacji i rozliczaniu proi. UE)."

Następnie organ odwoławczy przyznał 1 punkt do ww. ocen za wskazanie z sposób wystarczający ( aczkolwiek bardzo ogólny) wymagań dotyczących koordynatora projektu. Podtrzymał natomiast zarzut eksperta, że we wniosku brak jest doprecyzowania w zakresie potencjału kadrowego, w tym jest niepełny opis doświadczenia kadry, opis ogólny, skutkujący niemożliwością pełnej oceny, w wyniku czego nie można przyznać punktów w kryterium Potencjał finansowy, kadrowy i techniczny wnioskodawcy oraz partnerów projektu, w części: potencjał kadrowy wnioskodawcy i partnerów (o ile dotyczy) i sposób jego wykorzystania w ramach projektu (kluczowe osoby, które zostaną zaangażowane do realizacji projektu oraz ich planowanej funkcji w projekcie).

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżące W. zarzuciło rozstrzygnięciu MJWPU z dnia (...) lipca 2016r. mogące mieć wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania tj. art. 37§ 1 i 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020, tj. brak wymaganej przejrzystości i rzetelności rozpoznania wniosku.

Wniosło o stwierdzenie, iż ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazanie jednocześnie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła w odniesieniu do Kryterium 2 zarzut nieuzasadnionej różnicy punktacji przez trzech oceniających ekspertów. Wskazała, że w odniesieniu do podnoszonego przez organ zarzutu "błędnego wskazania we wskaźnikach rezultatu wartości docelowej, która powinna odnosić się wyłącznie do projektu opisywanego we wniosku o dofinansowanie i wskazywać zmianę, jaką projektodawca chce dokonać dzięki realizacji projektu" oraz że "wnioskodawca określił wartość bazową, czyli stan wyjściowy przed realizacją projektu" jej działanie opierało się na zapisach dokumentacji konkursowej, która mówi: "IOK sugeruje dodanie wskaźnika produktu odnoszącego się do liczby miejsc świadczenia usług społecznych prowadzonych przez danego Wnioskodawcę w stosunku do danych z roku poprzedzającego rok rozpoczęcia realizacji projektu". Ponieważ we wskaźnikach produktu nie jest możliwe wskazanie wartości bazowej, wnioskodawczyni umieściła te dane we wskaźniku rezultatu, zgodnie z sugestią IOK.

Wskaźnik pozwala na monitorowanie spełniania kryterium dostępu nr 8: "Wnioskodawca zapewnia, że projekt prowadzi każdorazowo do zwiększenia liczby osób objętych wsparciem oraz zwiększenia liczby miejsc świadczenia usług społecznych prowadzonych przez danego Wnioskodawcę w stosunku do danych z roku poprzedzającego rok rozpoczęcia". Skarżąca zarzuciła błędną interpretację oceniającego aby dość ogólnie wskazała w projekcie decyzje administracyjne jako źródła w odniesieniu do wartości bazowych wskaźnika. Podniosła, że podstawą przyznania usług społecznych może być jedynie decyzja administracyjna, wydana przez właściwy organ, poprzedzona właściwym postępowaniem toczącym w oparciu o przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Nie zgodziła się z oceną, że "sposób pomiaru wskaźnika Liczba osób zagrożonych ubóstwem lub wykluczeniem społecznym objętych usługami społecznymi świadczonymi w interesie ogólnym w programie został błędnie wskazany jako "analiza dokumentacji projektowej wykonywana przed i po zakończeniu realizacji projektu", gdyż powinna wskazywać moment rozpoczęcia udziału w projekcie". Podniosła, że organ nie sprecyzował jednak, dlaczego tak uważa. Niezrozumiała jest też dla niej uwaga oceniającego, że "pomiar wskaźnika rezultatu bezpośredniego Liczba wspartych w programie miejsc świadczenia usług społecznych, istniejących po zakończeniu projektu powinien być mierzony do 4 tyg. od zakończenia udziału przez uczestnika w projekcie. Pomiar nie powinien wykraczać poza ten okres". Podkreśliła, iż kierowała się zapisami dokumentacji konkursowej, planowała dokonywanie pomiaru tego wskaźnika, aby monitorować spełnianie kryterium dostępu nr 8, tj. Wnioskodawca zapewnia trwałość miejsc świadczenia usług społecznych utworzonych w ramach projektu po zakończeniu realizacji projektu co najmniej przez okres 24 miesięcy".

W odniesieniu do Kryterium 3 : "Adekwatność doboru grupy docelowej objętej wsparciem w projekcie" wskazała, że tworząc projekt, opierała się na przepisach prawa krajowego. Art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 2015 poz. 163) wskazuje, że pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych przysługuje osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona. Usługi opiekuńcze oraz specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane jedynie na podstawie wydanej decyzji administracyjnej właściwego organu, czyli ośrodka pomocy społecznej. Decyzja taka zostaje wydana na podstawie zebranej dokumentacji dotyczącej sytuacji klienta ośrodka pomocy społecznej. Uczestnikiem projektu, czyli osobą niesamodzielną lub niepełnosprawną wymagającą wsparcia, której zostaną przyznane usługi społeczne w ramach projektu, może więc być tylko osoba znajdująca się pod opieką właściwego ośrodka pomocy społecznej, który dysponuje wiedzą o jej ograniczeniach i potrzebach oraz posiada stosowne dokumenty, w tym np. orzeczenie o niepełnosprawności.

Skarżąca podniosła, że we wniosku w pkt. C3.1 napisała, iż "wsparciem zostaną objęte osoby, które z powodu wieku oraz choroby wymagają pomocy innych osób, a są takiej pomocy pozbawione. Pomoc w formie usług opiekuńczych skierowana zostanie przede wszystkim do osób mających trudności związane z poruszaniem się, samoobsługą, kontaktami z otoczeniem oraz samodzielnym prowadzeniem gospodarstwa domowego. Wiele z nich to osoby borykające się z problemem samotności i braku kontaktu z innymi ludźmi". Co oznacza, ze określiła bariery uczestników projektu w stosunku do udziału w projekcie. Określiła też barierę finansową wskazując, że dochód w rodzinie nie przekracza 150% właściwego kryterium dochodowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 o pomocy społecznej (a w przypadku ewentualnego udziału osób, których dochód to kryterium przekracza - wprowadzenie częściowej odpłatności, uzależnionej od dochodu). wskazał szczegółów odnośnie terminu i sposobu przeprowadzenia rekrutacji oraz osoby odpowiedzialnej za rekrutację". Wskazała też w pkt. C3.3: planowany termin przeprowadzenia rekrutacji w okresie 01-02.2017. Za proces odpowiedzialny jest koordynator projektu wraz z pozostałym personelem i pracownikami OPS-ów".

Wnioskodawczyni wskazała też sposoby rekrutacji, że będzie ona "prowadzona poprzez (...) ośrodki pomocy społecznej, które mają rozpoznane potrzeby lokalnego środowiska. Informacje będą przekazywane także do miejsc, w których przebywają osoby starsze i niesamodzielne, jak parafie, organizacje przykościelne, NGOsy zajmujące się wsparciem seniorów". Uregulowała we wniosku w pkt. C3.3 sytuację rezygnacji jakiejś osoby w trakcie udziału w projekcie. W opinii skarżącej stosowne zapisy dotyczące preferowanych kryteriów rekrutacji zostały zawarte we wniosku i wprost informują o tym, kto będzie przyjmowany do projektu w pierwszej kolejności ( osoby niesamodzielne, których dochód nie przekracza 150% właściwego kryterium dochodowego).

W odpowiedzi na skargę organ złożył wniosek o jej oddalenie oraz wskazał adres internetowy dokumentacji konkursowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje;

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 j.t. ze zm., dalej p.p.s.a.), stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Takimi przepisami szczególnymi są m.in. przepisy ustawy z dnia 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2016r., poz. 217, dalej: ustawa wdrożeniowa lub u.z.r.p.s.), które określają m.in. sposób wyboru projektów do dofinansowania oraz procedurę odwoławczą w sprawach dotyczących oceny projektów finansowanych ze środków programu operacyjnego. Jedynie w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy p.p.s.a., z wyłączeniami, o których mowa w art.64 u.z.r.p.s.

Skarga jest zasadna.

Oceniając, co będzie stanowić wzorzec kontroli sądowej, uznać należy, że prawo, wedle którego oceniana jest legalność oceny projektu, to nie tylko przepisy u.z.r.p.s. ale także postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego. Zatem, kontrolując zgodność z prawem dokonanej przez organ oceny projektu, sąd administracyjny ma na względzie zgodność z prawem powszechnie obowiązującym, a także z postanowieniami aktów wydanych na podstawie prawa powszechnie obowiązującego przez właściwe podmioty i w granicach ich kompetencji. Wzorzec kontroli stanowią zatem postanowienia u.z.r.p.s.., postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego oraz postanowienia regulaminu konkretnego konkursu.

Przypomnieć należy, że dokumenty określające warunki i procedury obowiązujące w programach operacyjnych są wydawane na podstawie upoważnienia ustawowego, tj. art. 6, art.7, art. 41 ustawy wdrożeniowej. Z upoważnienia nie wynika, że akty te mogą regulować pewne kwestie odmiennie niż ustawa wdrożeniowa. Dotyczy to przede wszystkim przepisów z art. 46 ust.3 ustawy wdrożeniowej ( właściwa instytucja przekazuje wnioskodawcy pisemną informacje o zakończeniu oceny projektu i jej wyniku wraz z uzasadnieniem oceny i podaniem liczby punktów otrzymanych przez projekt lub informacji o spełnieniu albo niespełnieniu kryteriów wyboru projektu) oraz art. 58 ust. 1 pkt. 1 tej ustawy ( właściwa instytucja, o której mowa w art. 55, informuje wnioskodawcę na piśmie o wyniku rozpatrzenia jego protestu. Informacja ta zawiera w szczególności treść rozstrzygnięcia polegającego na uwzględnieniu albo nieuwzględnieniu protestu, wraz z uzasadnieniem). Zgodnie z zacytowanym zapisem ustawowym obie informacje dotyczące oceny projektu i rozstrzygnięcia protestu muszą zawierać uzasadnienie. Uzasadnienie to musi odzwierciedlać zasadę zawartą w art. 37 ust.1 ustawy wdrożeniowej stanowiącą, że właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Skoro ww. informacje kierowane do wnioskodawcy zgłoszonego projektu stanowią o dwustopniowym postępowaniu konkursowym kontrolowanym również przez sąd administracyjny, to nie ulega wątpliwości, że wymagane przez ustawodawcę uzasadnienie tych informacji musi spełniać element rzetelnego wyjaśnienia przyjętej oceny. Wymaganego uzasadnienia przyjętej oceny nie może zastąpić odesłanie przez organ do lektury karty ocen poszczególnych ekspertów, jak to zrobiła MJWPU w przedmiotowej sprawie w informacji z dnia (...) czerwca 2016r. Zwłaszcza, że wskazana informacja nie zawierała również elementu wskazania niespełnienia przez oceniany projekt Kryterium 2: "Osiągnięcie w ramach projektu skwantyfikowanych rezultatów." Wydając rozstrzygniecie rozpoznające protest MJWPU bagatelizuje tę okoliczność podnosząc, że niespełnienie Kryterium 2 wynika z przedłożonych kart ocen eksperckich. Takie uzasadnienie nie spełnia powyższych ustawowych zasad wyjaśnienie rozstrzygnięcia.

Wskazać należy, jak słusznie zaakcentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 lipca 2013 r. (sygn. akt II GSK 1051/13): "uzasadnienie informacji o wynikach oceny musi zawierać taką treść, aby spełnić swoją ustawową rolę, tzn. umożliwić stronie wniesienie umotywowanego protestu od oceny, która jej nie satysfakcjonuje. Uzasadnienie zatem musi być zrozumiałe dla strony i wyraźnie wskazywać na przyczyny negatywnej oceny, a więc wymieniać uchybienia wraz z ich wyjaśnieniem. Strona powinna bowiem wiedzieć dokładnie dlaczego jej projekt został oceniony negatywnie. Jeżeli uzasadnienie zawiera taką treść i umożliwia stronie podjęcie polemiki z dokonaną oceną, trzeba uznać je za odpowiadające prawu.". Natomiast w wyroku z dnia 11 lipca 2013 r. (sygn. akt II GSK 1113/13) NSA zaakcentował, iż: "...instytucja rozpatrująca protest powinna przeprowadzić szczegółową analizę środka procesowego z uwzględnieniem zarzutów podniesionych zarówno przez ekspertów w kartach ocen merytorycznych jak i skarżącą Spółkę w treści złożonego protestu. Podkreślić należy, że nie jest dopuszczalne "mechaniczne" odwoływanie się do ocen recenzentów, czy wcześniej do ocen ekspertów.".

Takich wymogów, zdaniem Sądu, nie spełnia ani pierwsza informacja dotycząca oceny projektu ani wynik rozpatrzenia protestu. Dokonana przez MJWPU analiza zarzutów - w zakwestionowanych kryteriach winna być przeprowadzona w sposób rzetelny i prawidłowy i odnosić się w sposób szczegółowy do argumentów podniesionych w proteście z uwzględnieniem zapisów zawartych w dokumentacji projektu, z powołaniem się na zasady dokonywania oceny zawarte w Uszczegółowieniu RPO WM.

W opisywanym po raz pierwszy Kryterium 2 organ rozpatrujący protest zawarł uzasadnienie, które zostało w całości zacytowane przez sąd w ustaleniach faktycznych sprawy. Nie poddaje się ono kontroli sądu. Uzasadnienie odnosi się abstrakcyjnie do pojęcia wskaźnika rezultatu, wskaźnika produktu, wartości docelowej bez odpowiedniego przełożenia tych pojęć na treści zawarte we wniosku. Z treści wniosku (A5), wynika, że dotyczy on projektu, którego celem jest wzrost liczby miejsc świadczenia usług opiekuńczych dla 40 niesamodzielnych osób z terenu W. poprzez dostarczenie w okresie trwania projektu kompleksowej usługi, będącej połączeniem usług opiekuńczych świadczonych w miejscu zamieszkania z teleopieka, wzmacniającą poczucie bezpieczeństwa. W pkt. C2.1.1 wniosku wskazano we wskaźnikach realizacji celu, dwa wskaźniki rezultatu: 1) liczba wspartych w programie miejsc świadczenia usług społecznych, istniejących po zakończeniu projektu ( w wartości bazowej wskaźnika 6.632 ogółem i wartości docelowej wskaźnika 6.672 ogółem); 2) liczba osób objętych wsparciem świadczenia usług społecznych po zakończeniu projektu ( w wartości bazowej wskaźnika 6.632 ogółem i wartości docelowej wskaźnika 6.672 ogółem). Wskazano, że oba wskaźnika mierzone będą do 4 tygodnia od zakończenia projektu oraz w okresie trwałości projektu ( 24 miesiące) min. 1 raz/kwartał ( w pkt.A5 zapisano, że wnioskodawca trwałość miejsc świadczenia usług społecznych utworzonych w ramach projektu przez okres co najmniej 24 miesiące po zakończeniu realizacji projektu). W C 2.1.1. zawarto również cztery wskaźniki produktu: 1) liczba osób zagrożonych ubóstwem lub wykluczeniem społecznym objętych usługami społecznymi świadczonymi w interesie ogólnym w programie ( 40, w tym 24 kobiety i 16 mężczyzn); 2) liczba miejsc świadczenia usług społecznych (40); 3) liczba zakupionych zestawów teleopieki (40); 4) liczba godzin wsparcia udzielonego uczestnikom projektu (28.160). W D1 zawarto w liście zadań dwa wskaźniki realizacji i celu: 1) liczba osób zagrożonych ubóstwem lub wykluczeniem społecznym objętych usługami społecznymi świadczonymi w interesie ogólnym w programie ( 40); 2) liczba osób zagrożonych ubóstwem lub wykluczeniem społecznym objętych usługami społecznymi świadczonymi w interesie ogólnym w programie (40).

Organ odwoławczy mimo, że po raz pierwszy uzasadnia to Kryterium 2, jako niespełnione przez wnioskodawczynię ( przy niezgadzaniu się z tą oceną przez skarżącą składającą protest) nie odnosi się do wskazanych zapisów wniosku. Nie odnosi się do zapisu Instrukcji wypełniania wniosku, z którego wynika, że "główna funkcją wskaźników jest zmierzenie, na ile cel projektu został zrealizowany, tj. kiedy można uznać, że zidentryfikowany problem został rozwiązany, a projekt zakończył się sukcesem". Z zapisu Instrukcji , że " Dla każdego wybranego wskaźnika rezultatu należy określić jego wartość bazową, czyli stan wyjściowy przed realizacją projektu oraz wartość docelowa, której osiągniecie będzie uznane za zrealizowanie wskazanego celu. Należy pamiętać, że wartość bazowa wskaźnika nie jest uwzględniana w jego wartości docelowej" organ tylko podkreślił, że wartość bazowa nie jest uwzględniana w jego wartości docelowej. Nie wskazał dlaczego zatem wymagane jest wskazanie wartości bazowej, zarówno przez Instrukcję i Regulaminu konkursu, jak to się ma do zapisów Instrukcji , że wskaźniki powinny w sposób precyzyjny i mierzalny umożliwić weryfikacje stopnia realizacji celu oraz jak się to ma do zapisów wniosku, że projekt będzie realizowany przy udziale ośrodków pomocy społecznej i zapisów, że u skarżącej w ramach miejskie struktury funkcjonuje 18 ośrodków pomocy społecznej , świadczących usługi opiekuńcze osobom samotnym, które z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymagają pomocy innych osób, a są jej pozbawione.

Zaskarżone rozstrzygnięcie protestu nie wskazuje też uzasadnienia dlaczego podstawą negatywnej oceny był wpis we wniosku, że skarżąca będzie dodatkowo monitorowała wskaźniki rezultatu nie tylko do wymaganych 4 tygodni od zakończeniu projektu ale również w okresie trwałości projektu ( 24 miesiące) min. 1 raz/kwartał.

W odniesieniu do Kryterium 3: "Adekwatność doboru grupy docelowej objętej wsparciem w projekcie" zaskarżone rozstrzygniecie nie poddaje się kontroli sądu np. w stwierdzeniu organu, że "należy jednak za III oceniającym podkreślić, że zgodnie z zapisami Regulaminu konkursu Wnioskodawca na etapie opracowania wniosku zobowiązany jest do przeprowadzenia analizy potrzeb, barier i oczekiwań wśród potencjalnych uczestników projektu, co nie wynika z treści wniosku". Tymczasem zarówno z treści protestu jak i wniosku wynika, ze skarżąca wskazywała, iż rekrutacja prowadzona będzie przez (...) ops-y, które maja rozpoznanie potrzeby lokalnego środowiska. We wniosku znajdują się zapisy, że w ramach miejskie struktury funkcjonuje (...) ośrodków pomocy społecznej , świadczących usługi opiekuńcze osobom samotnym, które z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymagają pomocy innych osób, a są jej pozbawione. W ramach wartości bazowej dotyczącej wskaźnika rezultatu wskazywana była wielkość już świadczonej pomocy społecznej w mieście dla 6.632 osób.

Powyższe wskazuje, że w obu kryteriach uznanych przez organ za niespełnione przez projekt, doszło do naruszenia zasady przejrzystości i rzetelności oceny, co skutecznie wykazuje w skardze skarżąca. Naruszenie to uchybia treści art. 37 ust.1 ustawy wdrożeniowej i miało istotny wpływ na wynik oceny.

Tym samym sąd, na podstawie art. 61 ust.8 pkt.1ustawy wdrożeniowej, stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzone w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez MJWPU. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej.