Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 361/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono wydanie  uchwały z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 12 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak, Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Protokolant sekretarz sądowy Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi K. B. i Ł.B. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] 1. stwierdza, że uchwała nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2016 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] została wydana z naruszeniem prawa; 2. zasądza od Rady Gminy [...] na rzecz K. B. i Ł. B. kwotę po [...] zł ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] maja 2020 roku Ł. B., a w dniu [...] maja 2020 roku K. B. wnieśli skargi na uchwałę nr XXVI.165.2016 Rady Gminy P. z dnia 29 listopada 2016 roku w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P..

Zaskarżonej uchwale zarzucali naruszenie:

- przepisów postępowania tj. art. 32 ust.2, art. 27, art. 12 ust.1 i art. 9 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (DZ.U nr 80, poz. 717, dalej jako ustawa) w związku z § 8 pkt 1 -3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 roku w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U z 2004 roku, nr 118, poz.1233 dalej rozporządzenie) poprzez istotne naruszenie procedury planistycznej wyrażające się uchwaleniem

w całości nowego Studium dla obszaru dla którego uprzednio już przyjęto studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr XII/65/99 RADY Gminy P. z dnia 9 grudnia 1999 roku, które nie utraciło mocy obowiązującej, jako że nie zostało uznane za nieważne ani nie zostało uchylone,

a wyłącznie stwierdzono jego nieaktualność( nieeliminującą takiego studium z obrotu, lecz umożliwiającą jego zmianę), co nastąpiło dopiero na etapie końcowym prac nad nowym Studium;

- prawa materialnego tj. art. 1 ust.1 pkt 7, art. 10 ust.1 pkt 7, ust.2 pkt 1 lit.b) oraz pkt 10 ustawy poprzez niespójne i niejednoznaczne wyznaczenie kierunków

i zasad kształtowania przestrzeni rolniczej oraz kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania użytkowania terenów czego wyrazem jest sprzeczność w treści części XXII oraz XXIII części Studium poprzez zakaz nowej zabudowy na terenach rolnych z jednoczesnym wskazywaniem na rozwój funkcji rolniczej przez ,, realizację obiektów dla potrzeb produkcji rolnej’’ oraz ,, modernizację istniejących oraz realizację nowych obiektów obsługi rolnictwa’’;

- prawa materialnego, tj. art.1 ust.1 pkt 7 i art. 9 ust.4 w związku z art. 31 ust.3 i art. 64 ust.3 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie, co skutkowało nadmiernym i nieuzasadnionym ograniczeniem prawa własności do terenów znajdujących się w granicach Studium, na których wprowadzono niemal całkowity zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz zakaz zabudowy terenów rolniczych oznaczonych symbolem R oraz nadmierne ograniczenia parametrów dopuszczalnej maksymalnej zabudowy, a które to zakazy

i ograniczenia będą wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planu miejscowego – podczas gdy brak przyrodniczego i technicznego uzasadnienia do wprowadzenia tak daleko idących zakazów (w szczególności za zakazami takimi nie przemawiają wymagania ładu przestrzennego) oraz ograniczeń w zakresie wysokości dopuszczalnej zabudowy w poszczególnych terenach, których wprowadzenie nie zostało dostatecznie uzasadnione;

- prawa materialnego, tj. art. 10 ust.2 pkt 1 lit.b) ustawy w związku z § 6 pkt 2 rozporządzenia w związku z art. 93 ust.1 – 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku

o gospodarce nieruchomościami (DZ.U z 2020 roku, poz. 65), poprzez określenie

w części XXII Studium minimalnej wielkości działek podlegających podziałowi,

co stanowiło nieuprawnione wkroczenie przez organ gminy w materię regulowaną na poziomie ustawowym (określenie wielkości działek jakie mogą podlegać podziałowi, bądź być efektem rozgraniczenia, nie mieści się w ustaleniu przeznaczenia terenu

i możliwości zagospodarowania i pozostaje poza zakresem kompetencji gminy);

- prawa materialnego – art. 140 kodeksu cywilnego w związku z § 6 pkt 2 rozporządzenia poprzez niewłaściwe zastosowanie i przekroczenie władztwa planistycznego polegające na nieuzasadnionym i nieproporcjonalnym ograniczeniu prawa własności skarżącego do terenów oznaczonych symbolem R oraz faktycznym ograniczeniu skarżącemu możliwości prowadzenia i rozwoju działalności produkcyjnej

w rolnictwie, a to na skutek wprowadzenia zakazu prowadzenia inwestycji mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz zakaz zabudowy (podczas gdy zabudowa taka jest konieczna dla obsługi nowoczesnych gospodarstw rolnych i jest immanentnie wpisana w jej charakter) na terenach oznaczonych symbolem R – co szczególnie uderzyło w interes skarżącego, który w granicach objętych Studium posiada znacznej wielkości obszary sklasyfikowane symbolem R;

- naruszenie prawa materialnego – art. 140 kodeksu cywilnego w związku

z § 6 pkt 2 rozporządzenia poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przekroczenie granic władztwa planistycznego polegające na nieuzasadnionym i nieproporcjonalnym ograniczeniu prawa własności skarżącego do gruntów sklasyfikowanych w Studium symbolem MU( zabudowa mieszkaniowa oraz usługowa dla której jako jeden

z kierunków przeznaczenia wskazano zabudowę zagrodową) poprzez wprowadzenie dla takich terenów zakazu realizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz zbyt niskich parametrów zabudowy, który to zakaz

i ograniczenie nadmiernie ingerują w możliwość prowadzenia nowoczesnych gospodarstw rolnych stanowiących element struktury zagrodowej oraz ich zabudowy;

- naruszenie prawa materialnego tj. art. 1 ust.2 pkt 1 i 7, art. 3 ust. ust.1 i art. 10 ust.1 pkt 1 ustawy w związku z § 6 pkt 2 rozporządzenia poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego i nieuwzględnianie na etapie uchwalania Studium dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu objętego Studium (w szczególności istniejącej zabudowy zagrodowej skarżącego oraz konieczności jej rozbudowy dla zapewnienia obsługi gospodarstwa produkcyjnego) co skutkowało – nieuzasadnionym przeznaczeniem bardzo znacznej ilości nieruchomości skarżącego pod tereny rolnicze(R) z wyłączoną możliwością nowej zabudowy, zbyt niskim określeniem wysokości parametrów dopuszczalnej zabudowy dla poszczególnych terenów objętych studium (np. terenu RU) oraz arbitralnym zakazem lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko

w ramach poszczególnych terenów, wyłączeniem możliwości wznoszenia na terenie oznaczonym (RU) nowych obiektów związanych z chowem lub hodowlą zwierząt

w liczbie powyżej 38 DJP:

- prawa materialnego tj. § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury

z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie( DZ.U z 2019 roku, poz. 1065) w związku z art. 2 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych

(DZ.U z 1995 roku, nr 16, poz. 78 ze zm.) oraz załącznika nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku

w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez nieuwzględnienie na etapie sporządzania Studium, a z których to aktów prawnych należało wywieść,

że przeznaczenie terenu pod zabudowę zagrodową jest przeznaczeniem na cele rolne

i nawet jeśli teren ten zostanie zabudowany nadal będzie miał status gruntów rolnych, a co za tym idzie samo już tylko przeznaczenie gruntów na cele rolne nie powinno uzasadniać całkowitego zakazu zabudowy;

- art. 9 ust.1, art. 10 ust.1 pkt 1 i art. 27 ustawy poprzez uchwalenie Studium bez uwzględnienia dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu objętego zakresem zmian( w szczególności istniejącej zabudowy zagrodowej skarżącego) oraz bez wskazania polityki przestrzennej i zasad zagospodarowania terenu, która ma zostać urzeczywistniona w wyniku zmiany.

Z uwagi na powyższe skarżący wnosili o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości lub ewentualnie stwierdzenie niezgodności zaskarżonej uchwały

z prawem oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Skarżący wskazywali, iż granicę skargi na uchwały organów gminy wyznacza art. 101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym - DZ.U z 20120 roku poz. 713 -( w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały dalej usg), stanowiąc, że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może uchwałę lub zarządzenie zaskarżyć do sądu administracyjnego. Bez wątpienia zaskarżona uchwała, wydana w procesie tworzenia studium podjęta została w sprawie z zakresu administracji publicznej. Studium jest wprawdzie aktem prawa wewnętrznego jednak jako akt planistyczny kształtuje politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy przy sporządzaniu i uchwalaniu planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego( art. 9 ust.4 oraz art. 20 ust.1 ustawy. Studium może więc bezpośrednio i konkretnie naruszać interes prawny lub uprawnienie właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy.

Skarżący jako osoby fizyczne będący właścicielami bądź współwłaścicielami gruntów znajdujących się w granicach objętych Studium mają interes prawny określonym ukształtowaniu treści Studium.

W przedmiotowej sprawie naruszenie interesu prawnego skarżących jest oczywiste i wyraża się w szczególności objęciem gruntów rolnych skarżących całkowitym zakazem zabudowy. Zakaz ten jest dla nich szczególnie dotkliwy ponieważ większość posiadanych przez nich gruntów to grunty sklasyfikowane jako rolne(R).

Ze względu na ograniczoną ilość innych rodzajów gruntów nie mają możliwości rozbudowy gospodarstwa produkcyjnego. Ich interes narusza całkowity zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko( zakaz odnosi się do wszystkich posiadanych nieruchomości), a także sposób klasyfikacji terenów skarżących, niedopuszczający zabudowy. Zdaniem skarżących działki, które biegną równolegle do drogi publicznej winny mieć otwartą możliwość zabudowy.

W ich przypadku taka sytuacja ma miejsce co działek nr ew. [...] położona

w miejscowości K. G.– sklasyfikowana częściowo symbolem MU,

a częściowo R oraz działka nr ew. [...] K. G.– częściowo R i częściowo MU. U podstaw takiego założenia leżą – przeciwdziałanie nadmiernemu rozproszeniu zabudowy( skupianie zabudowy wzdłuż dróg), racjonalizacja kosztów budowy przyłączy oraz zwiększenie możliwości korzystania z nieruchomości i zlokalizowanych na nim obiektów. Analiza Studium wskazuje, iż znaczna część gruntów położona przy drodze została całkowicie wyłączona spod możliwości zabudowy. Prawo własności w jednostce III zostało niewspółmiernie ograniczone w porównaniu do klasyfikacji gruntowej

w jednostkach I i II.

Ograniczenia możliwości zabudowy doznała działka nr [...] w obrębie K. G.– sklasyfikowana symbolem R gdzie skarżący planują budowę inwestycji ,,budowa dwóch budynków inwentarskich (chlewni) o łącznej obsadzie 560 DJP wraz

z niezbędną infrastrukturą.

Skarżący podnosili, iż zgodnie z art. 10 ust.2 pkt 1 lit.b) ustawy studium określa

w szczególności uwzględniając bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę,

o którym mowa w art. 10 ust.1 pkt 7 lit. d) ustawy kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy, jak również kierunki i zasady kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej.

Powyższe kierunki zostały ukształtowane w sposób niespójny i wewnętrznie sprzeczny, a także nieuwzględniający prawa własności skarżących.

Zgodnie z przepisem § 6 pkt 2 rozporządzenia w studium winny być zawarte ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania, w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki

i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określenia tych wymagań w planach miejscowych. Studium nie spełnia tych wymagań, jako określa minimalne powierzchnię działek, co nie jest przedmiotem ustaleń planów miejscowych, a zatem nie może stanowić przedmiotu studium.

Organ dokonał przekroczenia granic władztwa planistycznego poprzez nieuzasadnione i nieproporcjonalne naruszenie prawa własności skarżącego oraz innych właścicieli w szczególności wskutek: zamieszczenia w części XXIII Studium zastrzeżenia( do terenów, które powinny być wyłączone spod nowej zabudowy należy zaliczyć – tereny rolnicze – oznaczone symbolem R). Uderza to w tereny należące do małżonków B., którzy posiadają grunt rolny na obszarze 15, 74 ha. Zamieszczenia w części XXII Studium zakazu realizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko dla terenów oznaczonych R – rolnicze oraz MU- zabudowy mieszkaniowej oraz usługowej dla której jeden z kierunków przeznaczenia wskazano zabudowę zagrodową, który to nadmiernie ingeruje

w możliwość prowadzenia nowoczesnych gospodarstw rolnych stanowiących element struktury zagrodowej. Klasyfikacji znacznych terenów posiadanych przez skarżącego symbolem R z którym może wiązać się zakaz nowej zabudowy, podczas gdy tereny posiadane przez skarżących mogły i powinny zostać sklasyfikowane pod innym symbolem dopuszczającym produkcję rolną oraz nieograniczającym możliwość rozbudowy, nadbudowy, przebudowy zabudowy do obsługi tej produkcji. Klasyfikacji działki nr ew. [...] częściowo pod symbolem MU a częściowo pod symbolem R podczas gdy działka ta powinna być sklasyfikowana pod symbolem dopuszczającym jednocześnie zabudowę zagrodową oraz produkcję rolną.

Zdaniem skarżących za zbyt daleko idące należy uznać wyłączenie możliwości jakiejkolwiek zabudowy na terenach oznaczonych symbolem R. Rozwój polityki sektorowej w rolnictwie, intensyfikacja produkcji rolnej bez możliwości wznoszenia obiektów budowlanych związanych z rolnictwem( budynki inwentarskie, silosy zbożowe, wiaty hale, stajnie czy obory) nie jest absolutnie możliwa. Skoro ingerencja planistyczna gminy jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu przez władze publiczne, to wyznaczenie w studium dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności musi być adekwatnie, szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione. Przy podejmowaniu inicjatywy planistycznej organ winien brać pod uwagę, aby nie dopuścić do sytuacji w której doszłoby do pozaustawowego

i nieuzasadnionego racjami społecznymi ograniczenia prawa własności danych podmiotów. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreślano, że ograniczanie prawa własności może zostać uznane za nadużycie władztwa planistycznego (wyrok WSA w Poznaniu z 27 września 2018 roku, II SA/Po 420/18, w Gdańsku z dnia

20 grudnia 2017 roku, II SA/Gd, wyrok NSA z 8 listopada 2017 roku, II OSK 224/17).

Zdaniem skarżących postanowienia Studium wyłączają w sposób bezzasadny możliwość lokowania na terenach oznaczonych symbolem MU oraz R przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Powyższe wyłączenie jest nieuzasadnione i nieproporcjonalne. Przepisy powszechnie obowiązujące uzależniają możliwość lokowania takich przedsięwzięć od uprzedniego uzyskania decyzji

w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację danego przedsięwzięcia. Skoro ustawodawca określił procedurę poprzedzającą realizację takich inwestycji, to brak jest podstaw, aby w sposób generalny i całkowicie dowolny organy planistyczne całkowicie wyłączały możliwość lokowania takich inwestycji na całym obszarze objętym Studium bez wskazania szczegółowego uzasadnienia takiej decyzji.

Również w ocenie skarżących nieproporcjonalnym i nieuzasadnionym ograniczeniem prawa własności było arbitralne wprowadzenie maksymalnych wskaźników wysokości zabudowy w ramach poszczególnych terenów. Przyjęte wskaźniki, szczególnie w ramach zabudowy zagrodowej) są zbyt niskie. Szczególnie widać to przy wysokości zabudowy terenów oznaczonych RU. Paradoksalnie organ wyznaczył wyższe wskaźniki( choć zbyt niskie) w ramach zabudowy zagrodowej – MU.

Nadto skarżący wskazywali, iż zgodnie z art. 32 ust.2 zd.2 rada gminy podejmuje uchwałę w sprawie aktualności studium i planów miejscowych, a w przypadku uznania ich za nieaktualne w całości lub w części podejmuje działania, o których mowa w art. 27 ustawy. Przepis ten stanowi, że zmiana studium lub planu miejscowego następuje

w takim trybie w jakim są uchwalane.

Zaskarżona uchwała została przyjęta z naruszeniem przepisów ponieważ przystąpienie do prac nad uchwaleniem studium nastąpiło gdy obowiązywało studium przyjęte uchwałą z 9 grudnia 1999 roku( zmienione uchwałą nr XII/65/99) i nie zostało uchylone w całości, a którego nieaktualność stwierdzono na etapie końcowym prac nad studium. Zdaniem skarżących ,,nowe’’ studium winno być uchwalone w trybie zmiany studium, z dopełnieniem wymogów wynikających z § 8 pkt 1 - 3 rozporządzenia. Wobec faktu nieuchwalenia ,,nowego’’ studium w procedurze zmieniającej w efekcie obowiązują dwa niezależne od siebie studia, co stanowi istotne naruszenie prawa dotyczące uchwalania studium uzasadniające stwierdzenie nieważności studium w całości.

W odpowiedzi na skargi organ wnosił o ich oddalenie.

W uzasadnieniu podnosił, iż zgodnie z art. 101 ust.4 w związku z art. 94 ust.1 usg ,,nie stwierdza się nieważności uchwały(.....) po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia chyba, że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust.1 albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego‘’. Studium nie jest aktem prawa miejscowego i w związku z upływem terminu rocznego stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały byłoby niedopuszczalne.

Odnosząc się do zarzutów odnośnie procedury uchwalania studium to organ podnosił, iż nie miało miejsca zmiana poprzedniego studium lecz uchwalenia nowego studium. Należy zauważyć, iż zaskarżona uchwała jest zupełnie nowym dokumentem – w znaczeniu jego budowy, jak i merytorycznej zawartości. To uzasadniało zwolnienie organu z zastosowania techniki wymaganej przy zmianie aktu planistycznego.

W ocenie organu sporządzone studium jest w pełni spójne i jednoznaczne co do wyznaczania kierunków i zasad kształtowania przestrzeni rolniczej oraz kierunków

i wskaźników dotyczących zagospodarowania/ użytkowania terenów.

W celu uczytelnienia struktury funkcjonalno – przestrzennej w poszczególnych jednostkach wyznaczenie wynikało z lokalizacji w jednostkach I,II lub III. Dla jednostki III przewidziano rozwój funkcji rolniczej, o której mowa w rozdziale XXII poprzez możliwość lokalizacji obiektów dla potrzeb produkcji rolnej oraz realizację nowych obiektów obsługi rolnictwa w ramach terenów wskazanych dla zabudowy.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 10 ust.2 pkt 1 lit.b) ustawy w związku z § 6 pkt 2 rozporządzenia. Powierzchnia działki geodezyjnej niewątpliwie stanowi wskaźnik urbanistyczny, który należy brać pod uwagę przy kształtowaniu ładu przestrzennego. Problematyka powierzchni, kształtu a nawet usytuowania działek geodezyjnych( np. względem drogi) znajdować się musi w gestii zainteresowania władzy planistycznej. Zdaniem organu posiada on delegację ustawową do zapisów określających powierzchnię nowo wydzielonych działek budowalnych, w odróżnieniu od powierzchni działek ewidencyjnych.

Organ podnosił, iż skarżący zgodnie z art. 101 ust.1 usg winni wykazać naruszenie interesu prawnego polegające na istnieniu związku między zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną sytuacją prawną czego skarżący nie uczynili. Taki związek musi istnieć obecnie, a nie w przyszłości i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Nieuprawnione są zdaniem organu twierdzenia skarżących, iż doszło do ograniczenia ich prawa własności i determinuje ich sytuację w zakresie jej inwestycyjnego zagospodarowania i sposobu gospodarczego wykorzystania. Konkretne przeznaczenie dla danego terenu nastąpi po uchwaleniu planu miejscowego.

Nadto organ wskazywał, iż Studium dokonuje rozróżnienia terenów służących do prowadzenia działalności rolniczej na tereny gdzie możliwa jest lokalizacja zabudowy zagrodowej oraz na otwarte tereny rolnicze. Zabudowa zagrodowa może być lokalizowana na ternach oznaczonych MU. Dla terenów rolnych ustala się przeznaczenie ,,rola’’ co oznacza miejsce uprawy ziemi.

Nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego w zakresie ochrony

i kształtowania ładu przestrzennego, zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu. W celu zapewnienia zachowania ładu przestrzennego oraz ochrony mieszkańców przed negatywnym oddziaływaniem przedsięwzięć uznano za zasadne wprowadzenie zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Wykonując nadane gminie władztwo planistyczne może być realizowane zgodnie

z przepisami prawa i winno uwzględniać interes publiczny, a nie tylko prywatny.

Zdaniem organu studium nie uniemożliwia prowadzenia i rozwoju gospodarstw rolnych, a jedynie określa docelowy kierunek zagospodarowania. Rolnictwo

w miejscowości G. rozwija się w kierunku wyspecjalizowanych upraw rolnych. Taki kierunek rozwoju został uznany jako zasadny, a ustalenia Studium ustalają jedynie zasady zagospodarowania dla poszczególnych terenów, które mają zapewnić optymalne zagospodarowanie terenów służące rolnictwa w tym kierunku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Wskazać należy, że w przepisie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych( DZ.U nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Wykonywana również przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej( art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi( DZ.U z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. dalej jako p.p.s.a.)

Przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie była uchwała należąca do tej kategorii aktów.

Niewątpliwie zaskarżona uchwała została podjęta w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jest innym niż akt prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej. Tym samym uchwała taka podlega kontroli na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 101 ust.1 usg każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy ma legitymacje skargową. Przepis ten determinuje legitymację skargową oraz zakres rozpoznania sprawy. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych ochroną prawną przysługującą skarżącemu posiadającemu tytuł prawny do określonej nieruchomości. W konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić

w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. W tym kontekście należy dostrzec różnicę pomiędzy naruszeniem interesu prawnego, a uwzględnieniem skargi. Stwierdzenie nieważności aktu w całości lub w części może mieć miejsce jeżeli doszło do obiektywnego naruszenia porządku prawnego – stwierdzenia określonych

i stypizowanych naruszeń określonych w art. 28 ustawy.

Należy zgodzić się ze skarżącymi, iż jako właściciele ponad 15 ha gruntów,

w przeważającej części rolnych położonych w gminie P., w obrębie K. G. i G. prowadzący produkcję rolną – zakresie hodowli trzody chlewnej, starający się

o budowę nowych obiektów do produkcji zwierzęcej mają interes prawny w ustaleniu terenów pod zabudowę tego rodzaju obiektów bądź ograniczeń w tym zakresie.

Mając wszystko to na uwadze Sąd rozpoznał przedmiotową skargę merytorycznie.

Ocena czy uchwała w sprawie studium jest obarczona wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności( względnie stwierdzeniem wydania jej z naruszeniem prawa)na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. dokonuje się przez pryzmat przesłanek art. 28 ust.1 ustawy. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powodują nieważność uchwały rady gminy

w całości lub części. Pojęcie ,, trybu sporządzania studium ‘’ – którego dochowanie stanowi przesłankę formalną zgodności studium z przepisami prawa i odnosi się do czynności jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium. Natomiast pojęcie ,, zasad sporządzania studium ‘’ – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności studium z przepisami prawa – a więc z jego merytoryczną zawartością (część tekstowa i graficzna), zawartych w nim ustaleń,

a także standardów dokumentacji planistycznej.

Odnosząc się pierwszej kolejności do zarzutów co do trybu sporządzania studium , a w szczególności braku eliminacji z obrotu prawnego obowiązującego studium w gminie P. przyjętego uchwałą z 9 grudnia 1999 roku nr XII/65/99, a jego nieaktualność stwierdzono dopiero na etapie końcowym prac nad nowym studium. Wobec nieuchylenia studium z 1999 roku oraz nieuchwalenia ,, nowego’’ studium

w procedurze zmieniającej doszło do sytuacji, iż obowiązują dwa niezależne od siebie studia.

W ocenie Sądu stawiany zarzut w tym zakresie należy uznać za nieusprawiedliwiony. Zgodnie z art. 32 ust.2 Rada Gminy podejmuje uchwały w sprawie aktualności studium i planów miejscowych, a w przypadku uznania ich nieaktualności w całości lub w części podejmuje działania o których mowa w art. 27 ustawy. Należy zgodzić się ze stroną skarżącą, iż gmina podjęła prace nad nowym studium jeszcze gdy nie została podjęta uchwała o nieaktualności poprzedniego studium, ale uchwałą nr XXII/134/2016 z dnia 24 czerwca 2016 roku podjęła uchwałę o nieaktualności poprzedniego studium. Tak więc nieuprawnione jest twierdzenie, iż w gminie P. obowiązują dwa studia. W ocenie Sądu uchybienie o którym mowa w skardze w tym zakresie nie jest uchybieniem istotnym, aby mówić doszło do naruszania trybu uchwalania studium.

Odnosząc się do zasad sporządzania studium zasadniczy problem stanowi czy doszło do przekroczenia władztwa planistycznego gminy w stosunku do terenów rolnych poprzez całkowity zakaz ich zabudowy oraz całkowity zakaz lokowania inwestycji mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko dla terenów oznaczonych MU, RU.

Zgodnie z art. 10 ust.2 pkt 1 lit.b) ustawy studium określa zwłaszcza – uwzględniając bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, o którym mowa w ust.1 pkt 7 lit.d) – kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy.

Należy zauważyć, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, iż ,,interes publiczny‘’ nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w stosunku do interesów jednostki. Przyjęte w ustawie rozwiązania oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Organ ma obowiązek wyważenia praw jednostki i interesu publicznego, a także uwzględnienia aspektów racjonalnych działań, proporcjonalności i ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, chronionego Konstytucją RP (por. wyrok NSA z 26 listopada 2019 roku, II OSK 76/18). Jak wynika z opracowania- część VI uwarunkowania wynikające ze stanu środowiska, przyrody krajobrazu w tym kulturowego oraz wymogów ich ochrony (k- 418 419) gmina P. jest gminą rolniczą – grunty rolne stanowią ok. 77% jej powierzchni. Większość jej stanowią grunty orne( 85%). Gleby wykazują umiarkowanie dobrą jakość do produkcji rolniczej. Gleb najlepszych i chronionych – klasy IIIa i IIIb jest około 16%. Klasa IV gleb stanowi ponad połowę. Wyróżniono obszary - żytnio – ziemniaczany – bardzo dobry, żytnio – ziemniaczany – bardzo słaby i zbożowo – pastewny – bardzo mocny. W opracowaniu wskazano, iż ze względu na stan gleb - bardzo dobrych i dobrych zabudowa nie powinna podlegać rozproszeniu, a dobre warunki gruntowe powinny podlegać ochronie zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych( k- 464). Wyróżniono trzy strefy funkcjonalne: północną o korzystnych warunkach rozwoju rolnictwa, środkową obszar administracyjno – usługowy oraz strefa południowa – o korzystnych warunkach do rozwoju turystyki.

Jeśli chodzi jednostkę rolniczą – winien być wspierany rozwój funkcji rolniczej poprzez modernizację i rozbudowę istniejących siedlisk rolniczych, realizację obiektów dla potrzeb produkcji rolnej, modernizację istniejących oraz realizację nowych obiektów obsługi rolnictwa( k- 480). Skarżący są rolnikami którzy większość swoich gruntów mają zlokalizowanych w terenach oznaczonych R – rolne, dla których to terenów wprowadzono całkowity zakaz zabudowy. Władztwo planistyczne nie może prowadzić do takiej ingerencji w prawo własności, która nie znajduje uzasadnienia w kontekście całego studium a pośrednio eliminuje i nie pozwala na rozwój gospodarki rolnej

w postaci produkcji zwierzęcej.

W ocenie Sądu ocena zaprezentowana w bilansie terenów oraz stanowisku procesowym nie wskazują jakie to wartości będą chronione poprzez całkowity zakaz zabudowy terenów rolnych, zwłaszcza, iż stanowią one przeważającą cześć gruntów gminy. Niewątpliwie rozwój produkcji rolnej musi być związany z lokalizacją obiektów związanych z produkcją rolną. Faktycznie gmina P. słynie z produkcji papryki, ale to nie może oznaczać zakazu rozwoju innej produkcji rolniczej. Należy zauważyć,

iż z bilansu klas gruntów gminy wynika, iż najlepszych, podlegających ochronie gruntów klasy IIIa i IIIb jest tylko 16%.

Ochronie z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych podlegają grunty najlepsze ze względu na klasę bonitacyjna - zasadniczo klas I –III. Ochrona gruntów rolnych klas niższych poprzez całkowity zakaz lokalizacji jakichkolwiek obiektów jest jeszcze dużo szerszą ochroną niż zapewnia wyżej powołana ustawa. Zapewnienie takiej ochrony w sytuacji gminy typowo rolniczej w jednostce III nastawionej na produkcję rolniczą jest w ocenie Sądu nadmierne. Argumentacja w odpowiedzi na skargi, iż rola służy tylko do uprawy nie usprawiedliwia tak silnej ingerencji w prawo własności.

Odnosząc się do zakazu lokalizacji inwestycji zawsze znacząco oddziaływujących na środowisko to należy zgodzić się ze skarżącymi, że ingeruje on

w możliwość prowadzenia nowoczesnych gospodarstw rolnych stanowiących element zabudowy zagrodowej. Zasadniczo lokalizacja takich obiektów jest możliwa, jeżeli spełnione są warunki środowiskowe określone w odrębnej decyzji.

Jeśli chodzi o skarżących to zasadniczym powodem ich niezadowolenia jest zablokowanie możliwości realizacji przez skarżących budowy budynków inwentarskich( chlewni) o łącznej obsadzie 560 DJP. Jak wynika z załączonych dokumentów od 2017 roku toczy się postępowanie w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej dla tego przedsięwzięcia.

Studium zakłada konsekwentne odseparowanie od siebie różnych sposobów zagospodarowania gruntów rolnych, przyjmując kryteria wyodrębnienia poszczególnych stref poprzez całkowity zakaz zabudowy na gruntach oznaczonych R, bądź dopuszczalnej zabudowy zagrodowej MU oraz terenu RU – terenu obsługi rolnictwa. Należy zauważyć, iż tereny oznaczone symbolem R stanowią znaczącą większość obszaru objętego studium, zajmując powierzchnię wielokrotnie większą niż tereny

o symbolach MU i RU. Co do obszaru RU został on wydzielony na niewielkim obszarze na obrzeżach gminy i ograniczony do możliwości budowy obiektów do hodowli i chowu do 38 DJP.

Takie ukształtowanie terenów pod zabudowę praktycznie eliminuje budowę większych obiektów do produkcji zwierzęcej. Co oczywiste każdy ze sposobów zagospodarowania gruntów rolnych posiada własną odrębną specyfikę,

w szczególności charakteryzuje się odmiennym stopniem oddziaływania na otoczenie. Bezspornym jest, iż obiekty służące produkcji rolnej, a przede wszystkim służące hodowli zwierząt w dużej skali charakteryzują się dużą intensywnością oddziaływania (odór).

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przepisy rozporządzenia z 9 października 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (DZ.U z 2016 poz. 71 ze zm. dalej rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć oddziałujących na środowisko) nie mogą stanowić bezpośredniej podstawy do wprowadzania pewnych ograniczeń w planie, to jednak przepisy te mogą posłużyć organowi przy określaniu szczególnych warunków zagospodarowania ograniczania w ich użytkowaniu( art. 15 ust.2 pkt 9 ustawy. – wyroki NSA z 6 lutego 2015 roku, II OSK 2233/13, z 15 listopada 2007 roku, II OSK 916/07, wyroki WSA w Warszawie z 25 lutego 2016 roku, IV SA/Wa 3421/15, z 9 grudnia 2016 roku, IV SA/Wa 2446/16). Powołane wyżej rozporządzenie wprowadzało trzy wielkości dla chowu lub hodowli zwierząt na potrzeby opracowywania raportu oddziaływania na środowisko tj - 210 DJP (§ 2 ust.1 pkt 51), 60 DJP (§ 3 ust.1 pkt 102), 40 DJP (§ 3 ust.1 pkt 103).

Tak więc eliminacja wszelkiego rodzaju inwestycji zawsze znacząco oddziałują na środowisko nie znajduje oparcia w stanie faktycznym przedmiotowym sprawy. Wydzielenie specjalnej strefy – RU na budowę budynków inwentarskich produkcji zwierzęcej miałoby swoje uzasadnienie w związku z intensywnością oddziaływania, ale jego obszar, lokalizacja i wielość produkcji powodują, iż ten rodzaj zabudowy zasadniczo jest eliminowany z obszaru gminy, co pozostaje w sprzeczności z zapisem w części XXII gdzie jako główne kierunki dla jednostki III wyznaczono rozwój funkcji rolniczej poprzez ,,realizację obiektów dla potrzeb produkcji rolnej‘’ oraz ,,modernizację istniejących oraz realizację nowych obiektów obsługi rolnictwa’’.

Organ zasadniczo nie uzasadniania dlaczego przyjął takie rozwiązanie dla RU,

w tym wielkość produkcji oraz obszar.

Za usprawiedliwiony zarzut należy uznać ustalenie minimalnych powierzchni nowo wydzielonych działek budowalnych. Skarżący wskazuje na § 6 pkt 2 rozporządzenia, iż ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania terenów oraz użytkowania terenów powinny określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne.

W miejscowym planie organ na podstawie art. 15 ust.3 pkt 10 ustawy może określić minimalną powierzchnię nowo wydzielonej działki budowalnej. Postanowienie to należy wiązać głównie z pkt 1 tego przepisu, zgodnie z którym rada może określić w planie

w zależności od potrzeb, granice obszaru wymagającego przeprowadzenia scalenia

i podziału nieruchomości. W takim przypadku kiedy w planie będą wyznaczone obszary pod scalenie pojawi się problem wydzielania działek budowlanych.

W przedmiotowej sprawie nie zostały wyznaczone takie tereny, co nie dawało podstaw do określania minimalnej wielkości powierzchni działek budowalnych.

Odnośnie przyjętych wskaźników wysokości zabudowy, to skargi w żadnym stopniu nie zawierają argumentacji przemawiającej za przyjęciem zbyt niskich wartości. Zdaniem Sądu parametry wysokości zabudowy winny nawiązać do wysokości istniejącej zabudowy. Jak wynika z opracowania większość zabudowy gminy stanowią wsie – ulicówki z zabudową mieszkaniowo – zagrodową. Z też względu zarzut zbyt niskich parametrów wysokości zabudowy jest nieuzasadniony.

Zdaniem Sądu w sytuacji gdy studium doszło do naruszenia władztwa planistycznego poprzez ograniczenie prawa własności w sposób nieproporcjonalny poprzez całkowity zakaz zabudowy terenów rolnych oznaczonych symbolem R, gdzie zlokalizowana jest przeważająca liczba nieruchomości posiadanych przez skarżących oraz w sposób nieuprawniony zakazano całkowicie lokalizacji przedsięwzięć zawsze znacząco oddziałujących na środowisko w tym nieruchomości skarżących oraz ustalono minimalną powierzchnie nowo wydzielonych działek budowalnych, to w istotnej części występuje wadliwość studium uzasadniająca jego eliminacje z obrotu prawnego.

W związku z treścią przepisu art. 94 ust. 1 usg, który stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba, że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust.1 albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego, stwierdzono na podstawie art. 94 ust.2 usg o niezgodności zaskarżonego aktu.

Skargi na studium K. B. i Ł. B. zostały na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Z tego względu biorąc za podstawę art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 94 ust.2 usg orzeczono jak na wstępie.

O kosztach postępowania orzeczono biorąc za podstawę art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.