Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 563/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara- Dubiel Sędziowie: WSA Krystyna Daniel (spr.) NSA Anna Szkodzińska Protokolant: starszy sekr. sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2019 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej G. S. - G. kwotę 500 zł ( pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z 9.01.2019 r. Prezydent Miasta K., na podstawie art. 59 ust. 1, 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U z 2018, poz. 1945), § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588):

- w punkcie 1 ustalił na wniosek Inwestora - Firma A, warunki zabudowy dla inwestycji w zakresie obejmującym "przebudowę i nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego (wraz z oficyną) z usługami, garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu z infrastrukturą techniczną na dz. nr [...] obr. [...] [...] przy ul. [...] w K.";

- w punkcie 2 odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji w zakresie obejmującym "rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami na dz. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K."

- w punkcie umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla części wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego obejmującego "budowę zjazdu z drogi publicznej gminnej ul. [...] na dz. nr [...] obr. [...]".

Załączniki: Nr 1- warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, Nr 2 - część graficzna warunków zabudowy, Nr 3 - część tekstowa wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, Nr 4 - część graficzna wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej stanowiły integralną część decyzji.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że postępowanie wszczęto na wniosek inwestora złożony 22.05.2018 r. W toku postępowania ustalono, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie art. 59 i następ. u.p.z.p. Następnie wskazano, że w jego toku na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 5 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz w związku z art. 106 k.p.a. projekt przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy przesłano do uzgodnienia do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Z uwagi na fakt, że żaden z ww. organów nie zajął stanowiska w ustawowym terminie, organ, działając w oparciu o art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., uznał uzgodnienia z tymi organami za dokonane.

Swoje stanowisko w sprawie zajął: Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w opinia z 12.06.2018 r., znak [...] w zakresie infrastruktury i obsługi komunikacyjnej oraz możliwości połączenia z drogą publiczną; Wydział ds. Jakości Powietrza w opinii z 14.06.2018r., znak [...] w zakresie ochrony powietrza: Wydział Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego w opinii z 20.06.2018 r. znak [...] w odniesieniu do terenów zagrożonych powodzią; Wydział Kształtowania Środowiska w opinii z 22.06.2018 r., znak [...] w zakresie ochrony środowiska; Zespół Urbanistyczny w opinii z 07.08.2018r.

Na podstawie zgromadzonych w trakcie postępowania materiałów dowodowych ustalono, że planowane zamierzenie w zakresie punktu 1 spełnia łącznie przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zaś osoba uprawniona przygotowała projekt decyzji.

W odniesieniu do części 2 rozstrzygnięcia decyzji dotyczącej odmowy ustalenia warunków zabudowy w zakresie obejmującym "rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami na dz. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K." organ stwierdził, że planowana przez inwestora całkowita zabudowa podwórka z przekryciem projektowanej części dachem płaskim - zielonym, nie posiada odzwierciedlenia w istniejącej zabudowie tego obszaru. Ponadto z przeprowadzonej analizy wynika, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr [...] nie powinien ulec zmianie. Planowana inwestycja polegać miałaby na całkowitej zabudowie podwórka, która prowadzi do zabudowy powierzchni działki do 100%. Tak wysoki wskaźnik nie występuje na żadnej działce w obszarze analizowanym. W związku z powyższym brak jest podstaw dla wyznaczenia wskaźnika zabudowy dla planowanej inwestycji polegającej na rozbudowie budynku.

Dodatkowo organ l instancji wyjaśnił, że planowana inwestycja powinna wpisać się harmonijnie w istniejący układ urbanistyczny. Tymczasem znaczące zwiększenie powierzchni zabudowy działki (polegające na całkowitej zabudowie podwórka) oraz zabudowa działki obiektem (elementem architektonicznym) nie posiadającym swojego odzwierciedlenia w żadnej istniejącej historycznej kamienicy występującej w obszarze analizowanym, będzie ewidentnym naruszeniem zasad ładu przestrzennego tego kwartału. Planowane zamierzenie naruszyłoby, w określonym przez inwestora zakresie, zasady ładu przestrzennego, nakazującego wkomponowanie zamierzenia inwestycyjnego w istniejący układ urbanistyczny. Planowana inwestycja nie spełnia zasady kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy jakie posiada istniejąca w sąsiedztwie wnioskowanego terenu zabudowa.

W odniesieniu do części 3 rozstrzygnięcia decyzji dotyczącej umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla części wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego obejmującego "budowę zjazdu z drogi publicznej gminnej ul. [...] na dz. nr [...] obr. [...]" przywołano treść art. 29 ust. 6 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z która budowa lub przebudowa zjazdu nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W związku z czym postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla części wnioskowanej inwestycji obejmującej budowę zjazdu stało się bezprzedmiotowe i wymagało umorzenia w tym zakresie.

Odwołanie od decyzji organu I instancji złożyła G. S.. Wniosła o zbadanie i zweryfikowanie zapisanych warunków zabudowy, bowiem w jej ocenie istnieje brak spójności pomiędzy ustaleniami w jej treści. Analiza zawiera informacje, które nie znajdują odniesienia w stanie faktycznym analizowanej kamienicy przy ul. [...] w K. - w kamienicy nie ma w parterze usług. Zapis o ich istnieniu znajduje się w punkcie 3 analizy. Powyższe budzi poważne wątpliwości co do rzetelności i prawidłowości warunków, które mają stanowić podstawę dla wykonania projektu budowlanego. Ponadto, jak podaje, w warunkach zabudowy z jednej strony wskazuje się że odmówiono ustalenia warunków dla rozbudowy budynku frontowego i oficyny w celu zachowania charakteru istniejącej zabudowy, lecz z drugiej strony zezwala się na podniesienie budynku i zwiększenie ilości kondygnacji w budynku poprzez wyburzenie istniejących stropów i obniżenie wysokości kondygnacji. Czyli de facto i tak pozwoli to na rozbudowę kamienicy i duże powiększenie intensywności zabudowy, do czego według zapisów decyzji dojść nie powinno.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 18.03.2019 r., znak: [...], na podstawie art. 59 ust. 1, art. 56 w związku z art. 64 ust. 1, art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 16 ustawy z 7.04.2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw w związku z art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, dalej także jako "k.p.a."), utrzymało w mocy w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że przeprowadzona analiza odpowiada wymogom obowiązującego prawa, a wydana na jej podstawie decyzja zasadnie wskazuje na możliwość ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego w części polegającej na przebudowie i nadbudowie istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego (wraz z oficyną) z usługami, garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu z infrastrukturą techniczną. Sposób określenia obszaru analizowanego wypełnia dyspozycję § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego. W części tekstowej dokumentu analizy, charakteryzując teren inwestycji, podano, że teren objęty wnioskiem położony jest w kwartale historycznej zabudowy, o zdefiniowanym urbanistycznie i architektonicznie charakterze, w obszarze intensywnej zabudowy miejskiej w pełni wyposażonej w infrastrukturę techniczną, komunikacyjną, społeczno - oświatową, administracyjną, kulturową, usługi komercyjne, nieuciążliwe itp. Obszar lokalizacji inwestycji cechuje się najwyższymi walorami urbanistyczno - architektonicznymi, kompozycyjne - estetycznymi, poznawczo - dydaktycznymi i historycznymi, co znajduje swoje odzwierciedlenie w objęciu tej części miasta - strefą ścisłej ochrony konserwatorskiej. Podstawowym rodzajem zabudowy w obszarze analizowanym jest miejska zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, uzupełniona wydzielonymi w parterach, suterenach i piętrach kamienic lokalami usługowymi, komercyjnymi, nieuciążliwymi (kawiarnie i restauracje, sklepy i inne). Wobec powyższego jako bezsporne należy uznać, że planowane zamierzenie inwestycyjne, polegające na przebudowie i nadbudowie budynku wielorodzinnego z usługami, będzie kontynuowało funkcję mieszkalną i usługową zabudowy występującej w obszarze analizowanym.

Zdaniem kolegium, przeprowadzona analiza pozwala również na określenie parametrów nowej zabudowy w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Linię zabudowy organ I instancji wyznaczył jako obowiązującą linie zabudowy, działając w oparciu o § 4 ust. 4 rozporządzenia w granicy działki z działką drogową nr [...], zgodnie z oznaczeniem na załączniku graficznym nr [...] i nr [...] do decyzji. W analizie wskazano, że linia istniejącej zabudowy ul. [...] w obszarze analizowanym, jest wyraźnie ukształtowana, wyznaczona przez historyczny układ urbanistyczny. Budynki sytuowane w zwartej, pierzejowej zabudowie mieszkalnej i mieszkalno-usługowej lokalizowane w granicy z działkami drogowymi wyznaczają dominującą linię zabudowy utworzoną przez elewacje kamienic. Planowana inwestycja nie zmieni istniejącej linii zabudowy wyznaczonej przez budynek frontowy nr [...] na działce nr [...] obr. [...], parametr ten nie ulegnie zmianie. Wobec powyższego w sposób prawidłowy wyznaczono linie zabudowy w oparciu o wyjątkowy sposób jej ustalenia na podstawie ust. 4 § 4 rozporządzenia. Przeprowadzona analiza wykazała, że dla ustalenia linii zabudowy podstawowe znaczenie ma charakter zabudowy - historyczny układ zabudowy pierzejowej, a kształtowania nowej zabudowy powinno przed wszystkim uwzględnić historyczny charakter oraz parametry istniejących budynków kształtujących daną pierzeję ulicy.

Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki/terenu, szerokość elewacji frontowej w wyniku realizacji wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego nie ulegną zmianie. Zatem organ I instancji zasadnie odstąpił od ustaleń w tym zakresie.

Dla budynku frontowego ustalono wysokość górnej krawędzi gzymsu podbudowującego okap na poziomie 15,9 m z tolerancją wynikającą z pomiaru geodezyjnego oraz głównej kalenicy - rozumiana jako maksymalna wysokość budynku -- na poziomie 18,3m z tolerancją wynikającą z pomiaru geodezyjnego, zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia. Zaś dla budynku oficynowego ustalono wysokość: krawędzi gzymsu podbudowującego okap budynku oficynowego w przedziale od 14,4 m do 15,9 m z tolerancją wynikającą z pomiaru geodezyjnego oraz głównej kalenicy - rozumiana jako maksymalna wysokość budynku oficynowego na poziomie 17,0 m z tolerancją wynikającą z pomiaru geodezyjnego, zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia, nawiązując do istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej tj. dz. nr [...] obr. [...].

W analizie szczegółowo opisano sposób kształtowania się wysokości budynków w obszarze analizowanym. Podano, że w obszarze analizy znajdujące się budynki przy ul. [...], charakteryzuje mocno ujednoliconą linią gzymsów w pierzei, co oznacza, że wysokości okapów budynków są do siebie mocno zbliżone. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla zabudowy położonej w pierzejach ulicy [...] w obszarze analizowanym mieści się w przedziale od 3 do 5 kondygnacji, a w pierzei zachodniej (gdzie zlokalizowany jest budynek objęty wnioskiem) od 3 do 4 kondygnacji. Scharakteryzowano sposób kształtowania się przedmiotowego parametru na wszystkich działkach wzdłuż ul. [...], leżących po te samej stronie co teren inwestycji. Z przeprowadzonej analizy wynika, że budynek na dz. nr [...], ul. [...], sąsiadujący z terenem inwestycji, charakteryzuje się następującymi wielkościami (pomiar od rzędnej 203,4m n.p.m.): okap frontowy i tylny - ok. 15,9 m, kalenica - ok. 18,3 m, kąt nachylenia połaci frontowej i tylnej ok. 19°.Oficyna północna (położona w granicy z dz. nr [...]) okap - ok. 15,8m; kalenica - ok. 17,0 m, kąt nachylenia połaci ok. 29°, dach jednospadowy. Zaś budynek na dz. [...], ul. [...] (pomiar od rzędnej 203,6m n.p.m.) posiada następujące parametry: okap frontowy - ok. 14,3m, okap tylny - ok. 14,8m, kalenica - ok. 18,7 m, kąt nachylenia połaci frontowej ok 31° i tylnej ok. 29°. Oficyna północna (położona w granicy z dz. nr [...]) okap- ok. 13,4m, kalenica - ok. 15,0 m, kąt nachylenia połaci ok. 19°, dach jednospadowy. Oficyna południowa (położona w granicy z dz. nr [...]) okap- ok. 14,0 m, kalenica -ok. 16, l m, kąt nachylenia połaci ok. 11°, dach jednospadowy. Analiza działek sąsiednich, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań w zakresie parametrów, cech kształtowania zabudowy, w tym wysokości nowych obiektów pozwala na uznanie, że wyznaczenie przedmiotowego parametru znajduje oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym. Przedmiotowy parametr wyznaczono poprzez powielenie wielkości występujących na działce stanowiącej najbliższe sąsiedztwo, tj. dz. [...], a jednocześnie w zbliżonej wielkości, nieznacznie niżej niż budynek na dz. [...], graniczący również z terenem inwestycji. Ustalenia przedmiotowego parametru wpisują się również w średnie wielkości występujące wzdłuż ulicy [...], które poza jednym narożnym budynkiem dostępnym z dwóch ulic (dz. [...]), osiągają wielkości od 18, 3 m (dz.[...]), przez 18,4 m (dz. [...]), przez 18,7 m (dz.[...]) do 20 m (dz.[...]). Co do zaproponowanej wielkości oficyny to również nie wpłynie ona na naruszenie ładu przestrzennego, została ona ustalona zgodnie z cechami charakterystycznymi dla obszaru analizowanego, w którym kamienice frontowe stanowią dominantę w stosunku do zabudowy oficynowej. Typowe jest, jak wskazuje autor analizy, występowanie zabudowy oficynowej wewnątrz podwórek o gabarytach mniejszych do kamienicy frontowej (dotyczy to głównie parametrów związanych z wysokością elewacji frontowej -wysokość do okapu oraz do poziomu kalenicy).

Geometrię dachu dla planowanej zabudowy wyznaczono poprzez ustalenie, że dla budynku frontowego objętego wnioskiem dachu spadzistego, o układzie połaci dachowych dwuspadowym albo symetrycznym (z wykluczeniem formy dachu łamanego i mansardowego) i kierunku głównej kalenicy dachu równoległego do ul. [...]. Podano, że symetryczny kąt nachylenia połaci dachu winien stanowić wynikową z wysokości okapu i kalenicy - między 15°-25°. Dla nadbudowy budynku oficynowego ustalono dach spadzisty, o układzie połaci dachowych jednospadowym (z wykluczeniem formy dachu łamanego i mansardowego), prostopadły do ul [...] kierunku głównej kalenicy dachu i kącie nachylenia połaci dachu jako wynikowa z wysokości okapu i kalenicy - między 20°-35°. Dodatkowo podano, że w linia okapu winna być czytelnie zaakcentowana (okap należy rozumieć jako dolną krawędź płaszczyzny dachu, wynikającą z zastosowanego kąta nachylenia połaci). Dopuszczono zmianę kąta nachylenia frontowej i tylnej połaci dachowej, jako wynik z ustalonej wysokości kalenicy i ustalonej wysokości elewacji. Wskazano przy tym, że doświetlenie poddasza w elewacji frontowej i tylnej możliwe jest wyłącznie oknami połaciowymi, o szerokości i w osiach okien niższych, istniejących kondygnacji i umieszczonymi w jednej linii. Nakazano, zastosować takie rozwiązania architektoniczne i technologiczne aby pomieszczenia i urządzenia techniczne były wkomponowane w bryłę budynku i swoją wysokością nie przekraczały wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz całkowitej wysokości budynku, tj. wszelkie pomieszczenia i urządzenia techniczne winny być zlokalizowane w głównej bryłę budynku, w ramach wysokości określonych w pkt " Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej" i "Geometria dachu".

Ustalenie dla wnioskowanej inwestycji formy pokrycia budynku, jak ww. wskazano, zasługuje na aprobatę wobec jej potwierdzenia w stanie zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, bowiem przeprowadzona analiza wykazała, że zabudowa historyczna mieszkalno-usługowa w obszarze analizowanym posiada dachy jedno, dwu lub wielospadowe o kalenicach równoległych do osi ulic, zlokalizowane w osi środkowej budynku i o kącie nachylenia od ok. 15° do ok. 40°. Większość z nich kryje nieużytkowe poddasza. Występują doświetlenia poddaszy użytkowych za pomocą wyłącznie okien połaciowych. Istotnym jest, że w kwartale zabudowy w którym zlokalizowany jest teren inwestycji w pierzei ul. [...] na budynkach frontowych i oficynowych nie występują dachy płaskie. Nie występują również tarasy w obrębie dachów kamienic i oficyn.

Analiza, zdaniem kolegium, nie budzi wątpliwości zarówno pod względem merytorycznej, jak również formalnoprawnej poprawności. Zasadnym jest zatem ustalenie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ponieważ wnioskowana zabudowa mieści się w parametrach istniejącej zabudowy mieszkaniowej.

Dalej kolegium wskazało, że teren inwestycji oznaczony jako dz. [...] obr. [...] [...] posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, jaką jest ul. [...].

Zastrzeżeń kolegium nie budzą ustalenia, czy istniejące uzbrojenie terenu inwestycji jest wystarczające dla zamierzenia budowalnego. Zgodnie z pkt 4 lit. a Załącznika nr 1 do decyzji zaopatrzenie w wodę, energię elektryczną, cieplną odprowadzenie wód i ścieków opadowych jest możliwe w oparciu o istniejące przyłącza, na warunkach dysponentów sieci. W aktach sprawy znajdują się też aktualne warunki techniczne, potwierdzające zaopatrzenie planowanej inwestycji ww. media. Istniejące uzbrojenie terenu -- w tym w zakresie obsługi komunikacyjnej od ul. [...] jest wystarczające dla projektowanego zamierzenia inwestycyjnego. Zaś w załączniku nr 1 do decyzji pkt II.4 lit. e,, w sposób prawidłowy został ustalony wskaźnik liczby miejsc postojowych dla projektowanego zamierzenia - zgodnie z art. 54 pkt 2c w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 67 ust. 3 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy oraz przy uwzględnieniu wytycznych ujętych w uchwale Nr LIII/723/12 Rady Miasta Krakowa z 29.08.2012 r. Program obsługi parkingowej dla miasta K.. Kwestia spełnienia ustalonego wskaźnika liczby miejsc postojowych dla projektowanego zamierzenia inwestycyjnego będzie weryfikowana na etapie uzyskania pozwolenia na budowę.

Nie budzi również wątpliwości, że teren objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne zgodnie z treścią art. 10 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (art. 61. ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.), zaś decyzja jest zgodna z przepisami odrębnym (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.).

W odniesieniu do części 2. rozstrzygnięcia dotyczącej odmowy ustalenia warunków zabudowy w zakresie obejmującym "rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami na dz. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K." kolegium w pełni podzieliło ustalenia organu I instancji. Planowana przez inwestora całkowita zabudowa podwórka z przekryciem projektowanej części dachem płaskim - zielonym, nie posiada odzwierciedlenia w istniejącej zabudowie w obszarze analizowanym. Niewątpliwie całkowita zabudowa podwórka, która prowadzi do zabudowy powierzchni działki do 100%, stanowi naruszenie ładu przestrzennego. Jak wykazała przeprowadzona analiza, tak wysoki wskaźnik nie występuje na żadnej działce w obszarze analizowanym.

G. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego argumentując, że planowana inwestycja całkowicie zmieni charakter budynku mieszkalnego przy ul. [...] w K., w którym to budynku posiada lokal mieszkalny. Skarżąca zaznaczyła, że w obrębie budynku zakładane jest zmniejszenie wysokości poszczególnych kondygnacji celem uzyskania miejsca na powstanie dodatkowego piętra użytkowego. Prowadzenie tak generalnych i radykalnych zmian w konstrukcji budynku, zmiana wysokości kondygnacji i zmiana jego układu funkcjonalnego, całkowicie wyklucza możliwość mieszkania w nim w trakcie ich prowadzenia. Bezpośrednio nad lokalem skarżącej znajduje się dwuspadowy dach, nie ma strychu. Zaznaczyła również, że jej lokal budowany był jako pracownia, albowiem jest konserwatorem dzieł sztuki i pracuje w nim wraz z córką, która również jest konserwatorem. Ani decyzja o WZ ani decyzja SKO w żaden sposób nie odnoszą się do tego zagadnienia i nie uwzględniają sytuacji, w której wnioskodawca nie jest w 100% właścicielem nieruchomości i są inni współwłaściciele, którzy nie są zainteresowani prowadzeniem takiej inwestycji, a w wyniku wydania obu decyzji jest ogromne prawdopodobieństwo, że zostaną do tego zmuszeni. Skarżąca opisała spory sądowe prowadzone przez nią z innymi współwłaścicielami nieruchomości. Wskazała również, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze bardzo skupiło się na dowiedzeniu poprawności postępowania przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, jednak zupełnie nie uwzględniło odniesienia skali zmian planowanych w budynku nie jedynie do przepisów zawartych w ustawach, ale do realiów miejsca w którym znajduje się budynek nr [...] przy ul. [...]. Ulica jest wąską, kameralną uliczką "na zapleczu" większych ulic ([...]), przy której już obecnie trudno naleźć miejsce na zaparkowanie samochodu, a nawet czasami na przejechanie nim. Sama działka na której znajduje się budynek posiada małe podwórko, które obecnie zaniedbane mogłoby po przeprowadzeniu modernizacji być podwórkiem z zielenią, a w razie przeprowadzenia inwestycji zaplanowany parking podziemny zupełnie to zniweczy. Zwiększenie intensywności zabudowy spowoduje przeciążenie tego miejsca i pogorszenie jakości mieszkania i życia mieszkańców.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 30. 08. 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i 3 p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a. W ramach kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dokonana w powyższym zakresie kontrola zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów prowadzi do wniosku, że skarga jest zasadna jakkolwiek nie wszystkie zarzuty podniesione w skardze zasługują na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi jest decyzja SKO w K. z 8 marca 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z 9 stycznia 2019 r., którą po rozpatrzeniu wniosku inwestora Firma A z siedzibą w K., w punkcie 1 ustalono warunki zabudowy pn. "przebudowa i nadbudowa istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego (wraz z oficyną) z usługami, garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu z infrastrukturą techniczną na dz. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K."; w punkcie 2 odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji w zakresie obejmującym "rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami na dz. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.", a w punkcie 3 umorzono postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla części wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego obejmującego "budowę zjazdu z drogi publicznej gminnej ul. [...] na dz. nr [...] obr. [...]".

Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach od 1 do 5 tj.:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Sposób ustalania warunków wskazanych w art. 61 ust. pkt 1 ustawy został sprecyzowany w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26. 08. 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej w skrócie rozporządzenie). Oznacza to, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest podstawowym aktem prawnym kształtującym zagospodarowanie przestrzenne, umożliwia się - na zasadzie wyjątku - realizację inwestycji, ale na warunkach określonych przez organy administracji publicznej, przy czym warunki te określa się w sposób wymagany przez prawo. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy ustala się: linie zabudowy, wielkość powierzchni nowej zabudowy w stosunku do pow. działki lub terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układu połaci dachowych). Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1).

Organy administracji publicznej obowiązane są zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 kpa, podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Oznacza to, że trafność rozstrzygnięcia w każdej indywidualnej sprawie wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia argumentów, które stanowiłyby podstawę do podjęcia konkretnego rozstrzygnięcia. Wydając decyzję organy są zobowiązane do przestrzegania przepisów procedury administracyjnej, a zatem zobowiązane są do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy tj. wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z przepisem art. 77 § 1 kpa oraz do uzasadnienia decyzji z zastosowaniem wymogów określonych w przepisie art. 107 § 3 kpa. W związku z powyższym kontrola legalności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji obejmuje oprócz zbadania czy zastosowano prawidłowo przepisy prawa materialnego także zbadanie czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem.

Z treści ww. art. 61 ust. pkt 1 u.p.z.p. wynika, że zgodnie z tzw. zasadą dobrego sąsiedztwa, która ma m.in. na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych projektowane przedsięwzięcie mieścić się musi w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 500). Aby spełnić ten warunek konieczne jest przeprowadzenie analizy urbanistyczno-architektonicznej, przy czym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000 - w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Trzeba przy tym mieć na uwadze, że każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w zakresie ochrony istniejącego ładu przestrzennego. Zadaniem organu administracyjnego jest bowiem ustalenie, czy nowa zabudowa będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją zrealizowanej zabudowy, a także, czy charakter nowej zabudowy w przyszłości nie ograniczy zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu.

Przenosząc powyższe do okoliczności rozpatrywanej sprawy, w pierwszym rzędzie należy wskazać istotne wątpliwości dotyczące kwalifikacji wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego znajdującego wyraz w jego nieprecyzyjnej nazwie wskazanej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Przedmiotowe warunki zabudowy ustalono dla zamierzenie pn.: "przebudowa i nadbudowa istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego (wraz z oficyną) z usługami, garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu z infrastrukturą techniczną na dz. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.". Z samego brzmienia nazwy planowanego przedsięwzięcia nie wiadomo jednak czy budynek mieszkalny przy ul. [...], który wraz z oficyną ma być nadbudowany i przebudowany jest budynkiem, w którym znajduje się również podziemny garaż oraz czy w parterze istniejącego budynku jest realizowana funkcja usługowa czy też inwestor dopiero w ramach przebudowy i rozbudowy wnioskuje również o przebudowę podziemnej kondygnacji (piwnicy) na garaż. Nie wiadomo również czy ustalone warunki zabudowy obejmują zmianę przeznaczenia części lokali mieszkalnych na lokal usługowy/ lokale usługowe, czy też lokale usługowe znajdują się już w budynku. W związku z tymi wątpliwościami co do charakteru i zakresu wnioskowanego przedsięwzięcia trzeba podkreślić, że nazwa przedsięwzięcia, dla którego ustalone zostają warunki zabudowy powinna być jednoznaczna i w miarę dokładnie określać planowane przedsięwzięcie. Mając na uwadze załączony do wniosku inwestora projekt koncepcyjny przedmiotowej przebudowy i nadbudowy budynku (s. 21 akt administracyjnych organu I instancji), należy zauważyć, że obejmuje on również przebudowę kondygnacji podziemnej na garaż, co jak wskazano - powinno być jednoznacznie uwidocznione również w nazwie udzielonych warunków zabudowy.

Niezalenie od powyższego z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że przy sporządzaniu analizy urbanistyczno-architektonicznej analizator nie tylko nie opisał dokładnie budynku przy ul. [...], wskazując, że nie posiada on garażu, ale też nie prowadził analizy w kierunku ustalenia czy w obszarze analizowanym znajdują się garaże podziemne. Ustalenia takie należy uznać za niezbędne, gdyż wymaga tego zasada dobrego sąsiedztwa i związana z nią kontynuacja funkcji realizowanych na działkach sąsiednich. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania wnioskowanej zabudowy ( w tym przypadku przebudowy i nadbudowy) do zabudowy wyznaczonej przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy włączając w to elementy urbanistyczne i architektoniczne. W analizie zupełnie pominięto kwestię garaży podziemnych w budynkach w obrębie obszaru analizowanego, jakkolwiek przedsięwzięcia obejmuje również przebudowę kondygnacji podziemnej na garaż. W ocenie Sądu taka przebudowa stanowi istotną ingerencję w zastane warunki zabudowy i wymaga szczególnie wnikliwego zbadania przez analizatora. Należy mieć przy tym uwadze, położenie wnioskowanego terenu (w pobliżu rzeki W.) oraz w obszarze objętym ochroną konserwatorską, co uzasadnia związaną z tym procedurę uzgodnień przedmiotowych warunków zabudowy m. in. z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków i z Wydziałem Bezpieczeństwa i Zarzadzania Kryzysowego.

Jako nieprawidłowe należy uznać pominięcie w ustalonych warunkach zabudowy ustaleń dotyczących ewentualnej zmiany funkcji mieszkalnej na usługową w części budynku przy ul. [...]. Niejasne określenie przedsięwzięcia w decyzji o warunkach zabudowy, a przede brak jednoznacznego ustalenia czy w budynku przy ul. [...] w obecnym stanie znajdują się tylko lokale mieszkalne czy również usługowe wymaga wyjaśnienia. Podkreślić trzeba, że kwestia ta nie tylko nie została wyjaśniona, ale jest sporna między stronami. W ocenie skarżącej budynek nie posiada żadnego lokalu usługowego, natomiast organy obu instancji pomijają te kwestię, poprzestając na niejasnej nazwie przedsięwzięcia. Zauważyć trzeba, że w przedłożonej do akt administracyjnych analizie urbanistyczno-architektonicznej z 30. 11. 2018 r. sporządzonej przez mgr inż M. W. wskazano na s. 2-3 że " przedmiotowa działka jest czterokondygnacyjnym budynkiem mieszkalnym z usługami z lokalizowanymi w części parteru. W załączniku nr 3 do decyzji I instancji pn. wnioski z analizy brak informacji odnoszących się do funkcji usługowej w budynku. Kwestię braku lokalu usługowego w obecnym stanie w budynku przy [...] podnosiła strona skarżąca w toku postępowania przed organami administracyjnymi oraz w odwołaniu od decyzji organu I instancji, jednakże organ odwoławczy ograniczył się do przytoczenia niejasnej nazwy przedsięwzięcia. Wskazał nadto, że z analizy architektoniczno-urbanistycznej wynika, że w obszarze analizy realizowana jest zabudowa mieszkaniowa i mieszkaniowo-usługowa, nie wyjaśniając wątpliwości odwołania dotyczących braku lokali usługowych w budynku przy ul. [...].

Należy przy tym zwrócić uwagę na ścisły związek decyzji o warunkach zabudowy z kolejnym etapem inwestycyjnym, w którym jest wydawane pozwolenie na budowę. Z mocy art. art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest wiążąca dla organu administracji architektoniczno-budowlanej przy wydawaniu decyzji o pozwolenie na budowę i ocenie projektu budowlanego, będącej następnym etapem procesu inwestycyjnego. Organ w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę winien więc wykazać zgodność projektu budowlanego z ustaleniami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy. Także z przepisu art. 35 ust. 1 pkt. 1 ustawy z 7. 07. 1994 Prawo budowlane (Dz. 2017 . 1332 ze zm.) wynika, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Jak zasadnie wskazano w wyroku WSA w Krakowie z 14. 04. 2018 r. , sygn. akt II SA/Kr 49/18: "wprawdzie decyzja o ustaleniu warunków zabudowy ma odmienny charakter od decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego – jest to decyzja, która określa urbanistyczno-architektoniczne ramy, w jakich dane przedsięwzięcie może być realizowane, to jednak jest jednym z etapów procesu inwestycyjnego. W tym znaczeniu decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie może pomijać istotnych elementów projektu budowlanego jakim jest bez wątpienia garaż podziemny, a także ewentualna zmiana przeznaczenia lokalu (lokali) mieszkalnego na usługowy

W konsekwencji ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia określonego w niejasny, budzącą wątpliwości interpretacyjne sposób z pominięciem ustaleń związanych z realizacją garaży podziemnych w obszarze analizowanym oraz ewentualnej zmiany realizowanej funkcji mieszkaniowej w budynku – należy uznać za nieprawidłowe i wymagające wyjaśnienia.

W związku z podnoszonym zarzutem dotyczącym trybu uzgadniania projektu decyzji o warunkach zabudowy należy wskazać, że stosownie do przepisów art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga wydania szeregu uzgodnień. Regulacje dotyczące uzgodnień z właściwymi organami, co do zasady dotyczą wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, jednakże odpowiednio stosuje się je do decyzji o warunkach zabudowy. Dokonanie uzgodnienia jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zaniechanie przez organ wystąpienia o uzgodnienie, w przypadku istnienia takiego obowiązku, będzie stanowić podstawę do wznowienia postępowania. Wskazać przy tym należy, że postępowanie uzgodnieniowe powinno być prowadzone w stosunku do konkretnej planowanej inwestycji. Zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 kpa. Istnieją dwie możliwości uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zagospodarowania. Uzgodnienie może nastąpić poprzez wydanie postanowienia lub w tzw. trybie milczącym. Zdarzają się przypadki, że organ administracyjny, który w założeniu powinien dokonać uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, wydaje uzgodnienie o negatywnej treści lub określa warunki pod jakimi wyraża zgodę. Może jednak nie zając stanowiska. W konsekwencji brak postanowienia uzgadniającego o ile organ zwrócił się o uzgodnienie i upłynął okres wyznaczony na uzgodnienie nie stanowi naruszenia prawa.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów wskazać należy, że nie podlega uwzględnieniu zarzut dotyczący konkretnych rozwiązań budowlanych jak np. "obniżania stropów dla uzyskania dodatkowej kondygnacji" gdyż kwestie te będą rozpatrywane na etapie zatwierdzania projektu budowlanego i udzielaniu pozwolenia na budowę. Wbrew obawom skarżącej sama decyzja o warunkach zabudowy nie wpływa na wykonywanie prawa własności, ponieważ decyzja o warunkach zabudowy stanowi jedynie rodzaj wiążącej informacji o ogólnym możliwym sposobie zagospodarowania konkretnej nieruchomości, nie przesądzając zarazem, czy taka inwestycja w ogóle powstanie, ani jaki będzie jej ostateczny, precyzyjnie określony kształt. Zgodnie bowiem z art. 63 ust. 1 i 3 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu, ani nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Dopiero na etapie realizacyjnym, z czym związane jest ubieganie się o pozwolenie na budowę wymagane jest aby inwestor legitymował się prawem do nieruchomości umożlwiającym mu jej dysponowaniem na cele budowlane.

Rozpoznając sprawę ponownie, organ przeprowadzi w sposób należyty postępowanie wyjaśniające oraz podejmie stosowne rozstrzygnięcie, uwzględniając sformułowane wyżej uwagi i poglądy prawne.

Wskazane wyżej uchybienia, stanowią o naruszeniu przepisów postępowania, w sposób mogący mieć istotny wpływy na wynik sprawy, skutkując uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz strony skarżącej ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu wpisowi sądowemu od skargi.