Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1148/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara (spr.), Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2015 r. sprawy ze skargi C. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego C. S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 17 pkt 1 kpa oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) w związku z art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania C. S. od decyzji Wójta Gminy B. nr [...] z dnia [...] września 2013 roku, odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych (czterech szamb szczelnych, przyłączy energetycznych, przyłączy wodociągowych i zjazdów z drogi publicznej) na terenie działki ew. nr [...] we wsi K., gmina B., działając na zasadzie art. 138 § 2 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że w omawianej sprawie planowana zabudowa w obszarze analizowanym nie spełnia warunków realizacji inwestycji w zakresie uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Tym samym nie jest spełniony wymóg art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o konieczności łącznego spełnienia przez nową zabudowę warunków ww. ustawy.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.

C. S. pismem z dnia 24.05.2013r. wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla terenu położonego we wsi K. obejmującego działkę nr ew. [...] o powierzchni 0,99ha, załączając do wniosku 2 egz. kopii mapy zasadniczej w skali i: 1000, informację z rejestru gruntów dla działki nr ew. [...] oraz wstępną lokalizację inwestycji na działce, brak warunków z Zakładu Energetycznego. W dniu 10,06.2013 r., tut. Urząd wezwał inwestora do uzupełnienia braków formalnych w ww, sprawie. W dniu 24.06.2013 r. P. C. S. uzupełnił wniosek o warunkach zabudowy z dnia 24.05.2013 r. W wyniku dokonanej, analizy stwierdzono brak możliwości ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji tj. budowy czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych, z zachowaniem wymogów wynikających z art. 61 ustawy oraz zachowaniem podstawy, w tym zachowanie ładu przestrzennego i harmonii zabudowy przy realizacji nowej zabudowy. Dla przeprowadzenia postępowania, zgodnie z treścią art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikające z przepisów szczególnych oraz stanu faktycznego, Zgodnie z zapisem art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r. poz. 647).

W oparciu o treść wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i treść załączonej mapy do analizy urbanistycznej, stwierdzono, że w obszarze analizowanym znajdują się działki zabudowane oraz tereny rolne. Analiza obszaru wykazała, że działki sąsiednie (zlokalizowane w obszarze analizowanym), dostępne z tej samej drogi publicznej zagospodarowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących planowanej do realizacji inwestycji w zakresie kontynuacji funkcji, cech, parametrów zabudowy oraz zagospodarowania terenu, zaś planowana inwestycja stanowić będzie kontynuację funkcji na zasadach "dobrego sąsiedztwa" Działka nr ew. [...] we wsi K. nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, gdyż nie graniczy bezpośrednio z drogą publiczną. Najbliżej położona droga publiczna to droga gminna nr [...]. Dostęp do drogi publicznej możliwy jest poprzez teren działki nr ew. [...] stanowiącą własność Gminy. Działka objęta wnioskiem położona jest w kompleksie gleb klasy III, które wymagają uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, zgodnie z ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004r. nr 121 poz. 1266).

Wójt Gminy B. decyzją nr [...] z dnia [...] września 2013 roku, odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych (czterech szamb szczelnych, przyłączy energetycznych, przyłączy wodociągowych i zjazdów z drogi publicznej) na terenie działki ew. nr [...] we wsi K., gmina B., wskazując, iż że w omawianej sprawie planowana zabudowa w obszarze analizowanym nie spełnia warunków realizacji inwestycji w zakresie uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Tym samym nie jest spełniony wymóg art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o konieczności łącznego spełnienia przez nową zabudowę warunków w w. ustawy.

Skarżący wniósł od powyższej decyzji do SKO w W., odwołanie, w którym podniósł, że jego podanie nie zostało rozpatrzone wg przepisów obowiązujących w dniu jego złożenia, lecz w dniu wydania decyzji jak również, iż ww. decyzja narusza zasadę równego traktowania. Ponadto w ocenie skarżącego wprowadzone w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych zmiany nie są zgodne z Konstytucją RP oraz w decyzji nie uwzględniono aspektów związanych z ochroną gruntów rolnych i leśnych w kontekście budownictwa pasywnego (planowanego do realizacji przez skarżącego).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Na wstępie uzasadnienia wyjaśniło, że organy administracyjne orzekają według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydawania przez nie decyzji. Obowiązek ten dotyczy również organu drugiej instancji, co wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z nią, organ drugiej instancji ma obowiązek uwzględniać aktualny stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania decyzji drugoinstancyjnej. Niezrealizowanie tego obowiązku łączy się z uchybieniem zasadzie prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: “k.p.a."). Jednocześnie podało, że istotnie ustawą z 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 2013, poz. 503) wprowadzono zmiany m. in. w art. 7 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013, poz. 1205), które obowiązują od 26 maja 2013 r. W ww. ustawie zmieniającej ustawę o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zamieszczono regulacji odnośnie do stosowania nowych, wprowadzonych tą ustawą przepisów, do toczących się postępowań. W konsekwencji zmieniony art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych należy stosować także do postępowań wszczętych, a niezakończonych przed wejściem w życie ustawy zmieniającej.

Następnie Kolegium stwierdziło, że ww decyzja Wójta Gminy B. jest nieprawidłowa, a jej wydanie nie zostało poprzedzone wnikliwą, wystarczającą analizą stanu faktycznego i organ I instancji naruszył art. 7 i art. 77 k.p.a.

W ocenie Kolegium organ I instancji nie wyjaśnił wyczerpująco, czy w obszarze analizowanym co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Z załączonej do decyzji analizy funkcji oraz cech zagospodarowania terenu wynika, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne. W uzasadnieniu skarżonej decyzji wskazano natomiast, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa zagrodowa.

Organ odwoławczy wskazał, że orzekając w sprawie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego organ I instancji zobowiązany jest wyjaśnić, czy w obszarze analizowanym występuje zabudowa jednorodzinna, przy czym jeżeli taka występuje, to czy jest to zabudowa typowa jednorodzinna, czy zagrodowa. Jeżeli organ ustali, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa zagrodowa, to powinien zbadać, czy stanowi ona faktyczną bazę i zaplecze gospodarstwa rolnego, w którym prowadzona jest działalność o charakterze rolniczym, czy w rzeczywistości nie ma takiego charakteru, lecz czysto mieszkalny. W zależności od poczynionych w powyższy sposób ustaleń, organ będzie mógł ustalić warunki zabudowy - jeżeli stwierdzi, że planowana inwestycja będzie kontynuacją funkcji występującej w obszarze analizowanym, albo odmówić ich ustalenia - gdy stwierdzi brak kontynuacji funkcji.

Zdaniem Kolegium organ I instancji nie poczynił wystarczających ustaleń w powyższym zakresie. Stwierdziło, że dopóki nie zostanie wyczerpująco wyjaśnione jaką funkcję ma zabudowa znajdująca się w obszarze analizowanym, dopóty nie będzie możliwe stwierdzenie, czy pkt 1 ust. 1 art. 61 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, ze zm., dalej: "u.p.z.p.") jest spełniony.

Organ odwoławczy zauważył także, że we wniosku o wydanie przedmiotowej decyzji inwestor określił jakie media i w jakiej ilości są potrzebne dla planowanej inwestycji. W aktach nie ma jednak żadnego dokumentu (np. od gestorów sieci), z którego wynikałoby, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Organ I instancji nie wezwał inwestora do uzupełnienia materiału dowodowego o dokumenty potwierdzające, że uzbrojenie terenu jest dla inwestycji wystarczające. Natomiast - jak wskazał w załączniku do decyzji pt. "Analiza funkcji oraz cech zagospodarowania terenu", "w oparciu o treść mapy zasadniczej organ ustalił, że istniejące i projektowane uzbrojenie terenu nie jest wystarczające do podłączenia projektowanych budynków do sieci energetycznej i wodociągowej. Podłączenie będzie dopiero możliwe po wybudowaniu niezbędnej infrastruktury w drodze wewnętrznej dojazdowej. Z powyższego nie wynika, czy organ uznał za spełniony warunek określony w punkcie 3 ust. 1 art. 61 u.p.z.p. Z akt sprawy wynika natomiast, że kwestia uzbrojenia terenu nie została wyjaśniona i wymaga wnikliwej analizy.

Ponadto po przytoczeniu treści art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. podniósł, że z decyzji organu I instancji wynika, że Burmistrz [...] ustalił, że dz. ew. nr [...] w planie miejscowym, który obowiązywał do 31 grudnia 2002 r. była położona na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji powinien ustalić, czy przedmiotowa działka znajdowała się na terenie objętym zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych, i zgoda ta została uwzględniona w planie, który utracił moc, tj. czy zmiana przeznaczenia tego gruntu została dokonana w tym planie. Jeśli organ ustali, że taka zgoda była, wówczas warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. będzie spełniony. Wywodził, że w decyzji I instancji nie wyjaśniono ww. okoliczności, więc stwierdzenie o niespełnieniu omawianego warunku jest co najmniej przedwczesne.

Skarżący na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W ocenie skarżącego rozpatrzenie jego wniosku o ustalenie warunków zabudowy powinno nastąpić zgodnie z przepisami obowiązującymi w dniu złożenia wniosku, tj. zgodnie z którymi zmiana przeznaczenia gruntów w omawianym przypadku nie jest wymagana. Stwierdził, że w przedmiotowej sprawie został spełniony warunek z art. 61 pkt. 1 ust. 4 u.p.z.p.

Podkreślił, że jedyna zdaniem Wójta przeszkoda dla wydania pozytywnych warunków zabudowy, tj. aspekt zmiany przeznaczenia gruntów - nie istnieje, zatem wniosek inwestora powinien być rozpatrzony pozytywnie.

Wskazał, że kluczowe jest ustalenie czy wnioski złożone, ale nie rozpatrzone przed dniem zmiany prawa, powinny być rozstrzygane na nowych zmienionych zasadach, czy też wg stanu prawnego obowiązującego na dzień złożenia wniosku. Argumentacja organu odwoławczego, że orzekanie powinno być wg stanu z dnia wydania decyzji jest zdaniem skarżącego błędna, rażąco sprzeczna ze standardami zwyczajowymi oraz prawnymi w szczególności z art. 2 Konstytucji i wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 23 kwietnia 2013 r., sygn. TK P44/10. Zaznaczył, że w ww. wyroku, który dotyczy stosowania nowego i starego prawa dla wniosków złożonych w okresie obowiązywania prawa starego, a nie rozpatrzonych, Trybunał Konstytucyjny jasno stwierdził, że do wniosków złożonych, a nie rozpatrzonych należy stosować prawo obowiązujące w dacie złożenia wniosku w miejsce prawa obowiązującego w dacie rozstrzygania.

Odnosząc się natomiast do powołanego przez organ wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. TK K30/06 uznał, że dotyczy on zupełnie innej kwestii, tj. związanej z adwokaturą i radcami prawnymi i nie ma żadnej analogii do przedmiotowej sprawy. Kwestie intertemporalne są marginalnym aspektem całego wyroku i dotyczą innych okoliczności, niż w niniejszej sprawie.

Następnie podniósł, że dokonując analizy odwołania organ odwoławczy pominął wszystkie argumenty skarżącego. Skarżący stwierdził, że nie tylko prawidłowo i precyzyjnie sformułował zastrzeżenia, które na bazie stanu prawnego powinno rozstrzygnąć Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, ale także znalazł wyrok najważniejszego organu, którego wyroki muszą stanowić obowiązkową wykładnię prawa w Polsce, który to wyrok idealnie pasuje do rozpatrywanej sytuacji, gdyż rozstrzyga jakie prawo powinno być stosowane w sytuacji gdy w trakcie rozpatrywania wniosków nastąpiła zmiana przepisów prawa. W całej decyzji i uzasadnieniu organ odwoławczy nie odniósł się do tego wyroku.

Skarżący zauważył, że podnoszony argument vacatio legis, który dodatkowo znalazł się w cytowanym przez Kolegium wyroku TK 30/06 nie został w żaden sposób zauważony i omówiony. Podobnie sytuacja wygląda z przedstawioną przez skarżącego analizą istniejących standardów prawnych i zwyczajowych.

Wywodził, że rozpatrzenie wniosku przez organ odwoławczy nie zasługuje na miano rzetelnego i wszechstronnego zgodnie z przepisami m.in. art. 7 i 77 k.p.a., art. 2 Konstytucji i wieloma innym przepisami prawa.

Podniósł, że także kwestie naruszenia zasady równego traktowania nie zostały uwzględnione. Powinny zostać przeanalizowane inne decyzje wydawane w "spornym okresie czasu" dotyczącym zmiany ustawy, oraz decyzje dla działek sąsiednich czy nawet w dalszej okolicy od działki przedmiotowej. Zarzucił, że organ nie odniósł się także do niekonstytucyjności zmiany ustawy z 8 marca 2013 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Ustosunkowując się do analizy spełnienia wymagań art. 61 u.p.z.p. podał, że zgodnie z podsumowaniem ww decyzji Wójta jedyny aspekt niespełnienia kryteriów dotyczy kwestii zmiany przeznaczenia gruntów rolnych. Dlatego też, zdaniem skarżącego, nie musi on wiedzieć czy występowanie zabudowy zagrodowej jest przeszkodą w uzyskaniu warunków zabudowy. Jeśli tak jest to powinno to być wyraźnie powiedziane, jeżeli natomiast nie zostało to precyzyjnie określone jako przeszkoda to znaczy, że tej przeszkody Wójt Gminy B. nie widzi i na dalszym etapie procesu odwoławczego nie może się ona pojawić (jako nowa) chociażby ze względu na art. 139 k.p.a. Zatem bezdyskusyjny jest fakt, że jedyny aspekt blokujący wydanie warunków zabudowy dotyczy zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i wiąże się ze zmianą ustawy i sporną kwestią nie/obowiązywania starej/nowej ustawy dla spraw rozpoczętych a nie zakończonych w trakcie zmiany prawa.

Zdaniem skarżącego potwierdzeniem takiej interpretacji jest też regulacja zawarta w art. 111 k.p.a. Mianowicie z § 1a. wynika że organ administracji publicznej, który wydał decyzję, może ją uzupełnić lub sprostować z urzędu w szczególności gdy strona się od tej decyzji odwołuje. Także w przypadku gdy strona błędnie interpretuje nieprecyzyjnie opisaną decyzję to Wójt powinien dokonać sprostowania. Tak więc skoro w odwołaniu skarżący podał, że: "Oznacza to, że aspekt zmiany przeznaczenia gruntów rolnych jest jedynym wymaganiem, który zdaniem Wójta nie zostało spełnione, a wszystkie pozostałe wymagania zostały po dokonaniu "stosownych ocen i analiz" ocenione pozytywnie.", a Wójt tego nie kwestionował to w myśl art. 111 k.p.a., a także bez względu na regulacje prawne w myśl prawidłowego i precyzyjnego wydania decyzji należy uznać, że jest to równoznaczne z aprobatą takiego stanu i tym samym aspekt zasady dobrego sąsiedztwa należy uznać za pozytywnie rozpatrzony, bez możliwości późniejszego pogorszenia tej interpretacji (art. 139 k.p.a).

Skarżący nie zgodził się także z argumentacją organu, że fakt samej zabudowy zagrodowej uniemożliwia realizację budynków o podobnych, choć nie tożsamych standardach i funkcjach.

Powołując się na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. K17/08 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II SA/Po 270/06 stwierdził, że nowe obiekty nie muszą być identyczne z dotychczas istniejącymi. Dobrze jest jeżeli się uzupełniają. Jeżeli więc mamy w pobliżu zabudowę mieszkaniową i/lub zagrodową (czyli realizującą także funkcje mieszkaniowe), to doskonałym uzupełnieniem tej funkcji są nie tylko budynki mieszkalne ale nawet małe nieuciążliwe firmy usługowe, a to przemawia za pozytywnym rozpatrzeniem wniosku skarżącego. Zaznaczył także, że w okolicy powstają nowe budynki mieszkalne, które niezależnie od powierzchni działki będą realizowały przede wszystkim funkcje mieszkaniowe. Ponadto działki bezpośrednio sąsiadujące z jego działką mają wydane warunki zabudowy na kilka budynków mieszkalnych a nawet budynki usługowe.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja SKO nie odpowiada prawu.

Na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji pozasystemowych kryteriów słusznościowych (w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego), ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25 września 2009 r., sygn.. akt I OSK 1403/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").

Badając zaskarżoną decyzję SKO w W., w tak zakreślonych granicach kognicji, Sąd stwierdził, iż w związku z jej wydaniem doszło do naruszenia prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkuje koniecznością jej uchylenia.

Zgodnie z art. 129 § 1 K.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Stosownie zaś do treści art. 129 § 2 K.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie.

Po upływie wskazanego terminu strona traci uprawnienie do wniesienia odwołania, a w konsekwencji decyzja organu pierwszej instancji staje się ostateczna. Zgodnie bowiem z art. 16 § 1 K.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.

Zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak w doktrynie postępowania administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a). W takiej sytuacji dochodzi bowiem do weryfikacji w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która w świetle powołanego wyżej art. 16 § 1 K.p.a. korzysta z ochrony trwałości (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 1999 r. sygn. akt I SA 330/99. Niepublikowany. Dostępny: Lex nr 48749; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 1999 r. sygn. akt I SA 1823/98, ONSA 2000, nr 2, poz. 70; uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 1998 r. sygn. akt OPS 11/98, ONSA 1999, nr 1, poz. 4; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 1998 r. sygn. akt IV SA 1006/96. Niepublikowany. Dostępny: LEX nr 43356; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 552/11. Niepublikowany. Dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2190/11. Niepublikowany. Dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl; B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2008 r., str. 610; K. Glibowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej. Warszawa 2011 r., str. 730; H. Knysiak-Molczyk. Uprawnienia strony w postępowaniu Administracyjnym. Zakamycze 2004, str. 261).

Należy podkreślić, że stwierdzenie, iż odwołanie wniesiono z dochowaniem terminu lub stwierdzenie uchybienia tego terminu nie jest zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 1997 r. sygn. akt SA/Gd 1482/96. Niepublikowany. Dostępny: Lex nr 29004). Jednym z podstawowych obowiązków organu odwoławczego jest zatem zbadanie w postępowaniu wstępnym, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz..., str. 610).

Należyta realizacja obowiązku ustalenia dochowania terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji jest więc koniecznym warunkiem ochrony praw wszystkich stron postępowania i organ administracji jest obowiązany mieć tę ochronę na względzie w każdym przypadku wstępnego badania tego środka prawnego.

Prawidłowe zbadanie zachowania terminu do wniesienia odwołania wymaga ustalenia po pierwsze faktu i daty doręczenia zaskarżanej decyzji, a po drugie daty wniesienia odwołania.

Analiza akt sprawy przekazanych Sądowi przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy w sposób dowolny, przedwczesny, a konsekwencji nieuprawniony, przyjął, że odwołanie skarżącego od decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] września 2013 r. zostało wniesione z dochowaniem ustawowego terminu. Lakoniczne stwierdzenie w tej kwestii zawarte we wstępnej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie znajduje oparcia w materiale dowodowym sprawy. W świetle zaś poczynionych wyżej rozważań odnośnie konsekwencji płynących z zasady trwałości decyzji ostatecznych, w szczególności zaś gwarancji ochrony prawa wszystkich stron postępowania, jakie zapewnić ma realizacja tej zasady, nie ma jakichkolwiek prawnych przesłanek przemawiających za uprzywilejowanym traktowaniem jednej ze stron postępowania. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy bezpodstawnie przyznał zatem pierwszeństwo ochronie uprawnień odwołującego się kosztem gwarancji, jakie art. 16 K.p.a. daje wszystkim stronom postępowania.

Data wniesienia przez C. S. odwołania od decyzji organu pierwszej instancji nie pozostawia wątpliwości. Na znajdującym się w aktach postępowania administracyjnego odwołaniu skarżącego od decyzji organu pierwszej instancji znajduje się prezentata Urzędu Gminy B. z widoczną datą wpływu 13 września 2013 r. W związku z wątpliwościami jakie Sąd powziął w zakresie prawidłowości ustalenia, że odwołanie zostało wniesiono w terminie, organ I instancji w piśmie z dnia 2 grudnia 2014 r. w którym poinformował o tym, że skarżący złożył odwołanie osobiście w kancelarii Urzędu Gminy B. w dniu 30 września 2013 r., a także wydruk z programu komputerowego, potwierdzający rejestrację w tym dniu odwołania od decyzji, przez niego wniesionego. Wskazane dokumenty w zestawieniu z informacjami wynikającymi z prezentaty umieszonej na znajdującym się w aktach administracyjnych odwołaniu pozwalają na dokonanie ustalenia, że skarżący wniósł odwołanie z pośrednictwem Wójta Gminy B. w dniu 30 września 2013 r.

Zestawienie wskazanej daty z możliwymi do ustalenia na podstawie akt sprawy okolicznościami doręczenia skarżącemu decyzji z dnia [...] września 2013 r. nie daje podstaw do stwierdzenia, że odwołanie wniesiono w terminie.

W pierwszym rzędzie należy wskazać, że jedynym znajdującym się w aktach postępowania administracyjnego źródłem informacji w tym zakresie jest pokwitowanie odbioru skierowanej do C. S. przesyłki poleconej, w której przesłano mu decyzję (pokwitowanie znajduje się w kopercie przytwierdzonej do obwoluty akt postępowania przed organem administracji pierwszej instancji). Na dokumencie tym znajduje się odciśnięta za pomocą datownika data 13 września 2013 r. oraz podpis odbiorcy, a nad nim nieczytelna adnotacja. Imię i nazwisko kwitującego wpisane są w sposób uniemożliwiający pełne ich odczytanie, jednakże niewątpliwie nie są to dane skarżącego. Na rozprawie w dniu 18 maja 2015 r. podniósł, że nie pokwitował osobiście odbioru przesyłki, a w jego ocenie pismo te odebrała osoba z zupełnie innego powiatu. Czternastodniowy termin do wniesienia odwołania liczony od daty wskazanej na pokwitowaniu odbioru, upłynął 27 września 2013 r., zatem trzy dni przed wniesieniem przez skarżącego odwołania od decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] września 2013 r. Mając na uwadze powyższe ustalenia, należy wskazać, że stosownie do treści art. 42 § 1 K.p.a. pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Decyzję z dnia [...] września 2013 r. wysłano do skarżącemu na adres podany przez niego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Stosownie do treści art. 43 K.p.a. w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania.

Dopuszczalność dokonania uregulowanego powołanym przepisem tzw. doręczenia zastępczego uzależniona jest od spełnienia szczegółowo wskazanych w nim warunków (zob. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz..., str. 310). Po pierwsze, adresat jest nieobecny i jest to nieobecność w czasie samego doręczenia. Po drugie, pismo przyjmują osobiście za pokwitowaniem pełnoletnie osoby wymienione w przepisie, z zachowaniem kolejności w nim podanej, tzn. domownik, sąsiad, dozorca domu. Po trzecie, osoby te zobowiązują się do oddania pisma osobiście adresatowi. W odniesieniu doręczenia zastępczego sąsiadowi lub dozorcy domu ustawodawca wprowadził dodatkowy warunek w postaci pozostawienia zawiadomienia w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania.

Co szczególnie istotne w realiach przedmiotowej sprawy, o ile wskazane wyżej warunki doręczenia zastępczego zostaną spełnione, to miarodajną dla oceny daty doręczenia jest data przyjęcia pisma przez domownika, sąsiada lub dozorcę domu, niezależnie od tego, czy wywiązali się oni z obowiązku dostarczenia pisma w odpowiednim czasie (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2000 r. sygn. akt I SA/Lu 1731/98. Niepublikowany. Dostępny: Lex nr 40679). Jak powyżej ustalono, informacje zawarte na analizowanym pokwitowaniu pozwalają stwierdzić, że jej odbioru w dniu 13 września 2013 r. nie potwierdził osobiście adresat – C. S. Na pokwitowaniu znajduje się podpis innej osoby, której personaliów nie sposób jednak jednoznacznie ustalić oraz nieczytelna adnotacja. Jak wskazano, skarżący oświadczył na rozprawie w dniu 18 maja 2014 r., że decyzję odebrała nieznana mu osoba.

Doręczyciel, dokonując doręczenia na adres strony podany we wniosku wszczynającym postępowanie, niewątpliwie wydał zatem przesyłkę pocztową zawierającą decyzję innej osobie niż adresat. O ile więc ziściły się wymienionej wyżej warunki doręczenia zastępczego w trybie art. 43 K.p.a., to data pokwitowania odbioru przesyłki przez tę osobę jest datą doręczenia decyzji skarżącemu. Należy przy tym zaznaczyć, że dla skuteczności doręczenia nie jest konieczne, aby podpis na pokwitowaniu odbioru był czytelny. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 października 2010 r. sygn. akt I OSK 1493/10 (Niepublikowany. Dostępny: Lex nr 784355) podpis, nawet nieczytelny, na potwierdzeniu odbioru przesyłki nadanej w toku postępowania administracyjnego jest postawą do uznania jej za skutecznie doręczoną. Przepis art. 46 § 1 K.p.a. nie wymaga też, aby odbierający pismo własnoręcznie nanosił na zwrotne poświadczenie odbioru pisma datę tego odbioru. Data doręczenia musi być natomiast wskazana, aby odbierający pismo mógł również ją potwierdzić własnoręcznym podpisem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2010 r. sygn. akt I OSK 934/09. Niepublikowany. Dostępny: Lex nr 595623).

Podkreślić też trzeba, że określony w art. 43 K.p.a. sposób zastępczego doręczenia pisma opiera się na domniemaniu, że osoba wskazana na potwierdzeniu odbioru pisma jako domownik, sąsiad lub dozorca domu, która pokwitowała odbiór pisma, przyjęła je w celu oddania go adresatowi oraz że pismo to zostało mu doręczone (por. też np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2007 r. sygn. akt II GSK 315/06. Niepublikowany. Dostępny: LEX nr 321253). Domniemanie to może zostać obalone przeciwdowodem. Za wystarczające do obalenia tego domniemania z pewnością nie może być uznane złożone w toku postępowania przed Sądem oświadczenie strony, wyrażające jej domniemanie co do osoby, która pokwitowała odbiór pisma (por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2010 r. sygn. akt I OSK 1493/10. Niepublikowany. Dostępny: LEX nr 784355).

Znajdujące się w aktach postępowania administracyjnego pokwitowanie odbioru decyzji organu pierwszej instancji nie pozwala jednakże na ustalenie, czy wszystkie przesłanki dopuszczalności doręczenia zastępczego zostały spełnione. Nie można bowiem na jego podstawie ustalić, czy decyzję odebrała osoba określona w art. 43 K.p.a. Fakt doręczenia decyzji innej osobie niż adresat powinien znaleźć odzwierciedlenie na potwierdzeniu odbioru, jednakże adnotacja poczyniona na potwierdzeniu odbioru decyzji organu pierwszej instancji jest nieczytelna.

Umieszczone na pokwitowaniu informacje bynajmniej nie pozwalają jednak na przyjęcie, że odwołanie C. S. wniesione zostało z dochowaniem ustawowego terminu. Chociaż – jak wskazano – termin czternastu dni liczony od daty umieszczonej na pokwitowaniu przy podpisie kwitującego upłynął trzy dni przed wniesieniem odwołania, to organ odwoławczy nie wyjaśnił w żaden sposób, dlaczego przyjął, że strona terminowo dokonała tej czynności. Kolegium nie podało, jaką datę uznało za datę doręczenia zaskarżonej decyzji.

Należy tymczasem zaznaczyć, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie wskazuje się, iż potwierdzenie doręczenia pisma w formie pokwitowania nie jest jedynym dowodem, który należy brać pod uwagę przy ocenie daty rozpoczęcia lub zakończenia terminu oraz możliwości dokonania określonych czynności. Podkreśla się, że zarówno sam fakt doręczenia decyzji, jak i termin, w jakim doręczenie nastąpiło, mogą potwierdzać także inne dowody (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt I GSK 1356/11. Niepublikowany. Dostępny: Lex nr 1333068).

Gdy zatem tak, jak w przedmiotowej sprawie, pokwitowanie odbioru decyzji organu pierwszej instancji nie pozawala na jednoznaczne stwierdzenie, że spełnione zostały wszystkie przesłanki doręczenia zastępczego w trybie art. 43 K.p.a., to obowiązkiem organu odwoławczego dokonującego wstępnej kontroli odwołania jest skorzystanie z przysługujących mu uprawnień w celu zweryfikowania prawidłowości czynności podjętych przez doręczyciela, które pozwolą ocenić, czy skutek doręczenia nastąpił w dniu potwierdzenia odbioru przesyłki przez osobę inną niż adresat.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., realizując obowiązek ustalenia, czy odwołanie zostało wniesione w terminie, powinno przede wszystkim zażądać wyjaśnień od operatora pocztowego, co do tego, kto pokwitował odbiór przesyłki pocztowej poleconej zawierającej decyzję organu pierwszej instancji, czy osobą tą był domownik, czy może sąsiad adresata, a także, czy osoba ta podjęła się oddania pisma adresatowi oraz – jeżeli odbiór pokwitował sąsiad – czy doręczyciel umieścił zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, o ile nie było to możliwe, w drzwiach mieszka. Jeżeli wyjaśnienia operatora pocztowego okażą się niewystarczające do ustalenia wskazanych okoliczności, organ odwoławczy przeprowadzi inne niezbędne dowody. W szczególności ustali osobę, która pokwitowała odbiór przesyłki i w razie potrzeby dokona jej przesłuchania, a jeżeli uzna to za konieczne - także przesłuchania doręczyciela i skarżącego.

Jeżeli ustalenia organu odwoławczego potwierdzą, że decyzja Wójta Gminy B. została doręczona C. S. z poszanowaniem wymogów art. 43 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdzi uchybienie terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 K.p.a. Jeżeli zaś okaże się, że warunki doręczenia zastępczego nie zostały zachowane, za datę doręczenia skarżącemu decyzji organu pierwszej instancji Kolegium przyjmie datę faktycznego przekazania decyzji skarżącemu i z uwzględnieniem tej daty zbada, czy odwołanie zostało wniesione w terminie.

Konkludując, Sąd podkreśla, że uchybienie terminu jest czynnością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie w trybie art. 134 K.p.a. postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 1997 r. sygn. akt SA/Łd 2990/95. Niepublikowany. Dostępny: Lex nr 29079). Celem normy prawnej zawartej w art. 16 K.p.a. oraz szczegółowych uregulowań procedury administracyjnej stanowiących narzędzia realizacji statuowanej nią zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, jest zagwarantowanie nie tylko ochrony praw nabytych jednostki (strony postępowania) lecz również zapewnienie ochrony porządku prawnego i pewności obrotu prawnego. Cele te są na tyle istotne i jasno w K.p.a. określone, że naruszenie normy prawnej prowadzące w istocie do obrazy art. 16 § 1 k.p.a. musi być uznane za rażące naruszenie prawa (zob. też H. Knysiak-Molczyk. Uprawnienia strony..., str. 262.). Gdy zatem tak, jak w przedmiotowej sprawie: 1) organ odwoławczy nie ustalił daty doręczenia decyzji organu pierwszej instancji, 2) akta sprawy nie pozwalają na dokonanie przez Sąd samodzielnego i jednoznacznego ustalenia, czy odwołanie wniesiono w terminie, 3) a przeciwnie znajdujące się w nich pokwitowanie odbioru decyzji wskazuje, że skarżący uchybił terminowi, obowiązkiem Sądu jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i zobowiązanie organu odwoławczego do wywiązania się ze spoczywającego na nim obowiązku.

Należy też zaznaczyć, że zgodnie z art. 133 § 1 ppsa sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, w świetle zaś art. 106 ppsa z urzędu lub na wniosek stron może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Jak już wskazano, w toku postępowania Sąd zobowiązał organ odwoławczy do udokumentowania, że odwołanie C. S. od decyzji organu pierwszej instancji zostało wniesione z dochowaniem terminu (k.85). Pomimo wystosowanego wezwania, znajdujące się w aktach sprawy dowody nadal nie dają podstaw do stwierdzenia, że skarżący terminowo dokonał tej czynności w postępowaniu. Jak już natomiast wskazano, za wystarczające w tym zakresie nie może być uznane oświadczenie skarżącego wyrażające jego domniemanie co do osoby kwitującego odbiór decyzji organu pierwszej instancji. W świetle powołanych przepisów ppsa Sąd nie miał zaś możliwości przeprowadzenia dowodów niezbędnych dla ustalenia tej okoliczności we własnym zakresie. Zgodnie z przedstawionymi wyżej wskazaniami Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. przeprowadzi takie dowody po zwrocie akt z odpisem prawomocnego wyroku a w szczególności ustali komu zaskarżona decyzja organu I instancji do Samorządowego Kolegium w W. została doręczona.

Ponieważ Sąd stwierdził naruszenie prawa skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji, Sąd orzekł na mocy art. 145 § 1 pkt 3 kpa.