Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2846/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6319 Inne o symbolu podstawowym 631
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Broń i materiały wybuchowe
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 1 i ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 10 ust. 3 pkt 7 oraz art. 12 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 576
law: Ustawa z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji - tekst jednolity
article: art. 7, art. 16 § 1, art. 155
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1, art. 183 § 1, art. 183 § 2, art. 188, , art. 200, art. 203 pkt 1, art. 205 § 2 oraz art. 209
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: § 2 ust. 5
journal: Dz.U. 2021 poz 535
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu  przed sądami administracyjnymi.
article: § 14 ust. 1 lit. c, § 14 ust. 2 lit. b
journal: Dz.U. 2015 poz 1800
law: Rozporządzenie z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1952/18 w sprawie ze skargi P. R. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 25 czerwca 2018 r., nr EA-b-703/95/18 w przedmiocie odmowy zmiany decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi z dnia 23 marca 2018 r., WABS-642/724/18, 2. zasądza na rzecz P. R. od Komendanta Głównego Policji kwotę 1137 (słownie: tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 maja 2019 r., II SA/Wa 1952/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. R. na decyzję Komendanta Głównego Policji (zwanego dalej "Komendantem Głównym") z dnia [...] czerwca 2018 r., [...] utrzymującą w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] (zwanego dalej "Komendantem Wojewódzkim") z dnia [...] marca 2018 r., [...]. Drugą z wymienionych decyzji Komendant Wojewódzki odmówił zmiany – w zakresie liczby egzemplarzy broni palnej sportowej do celów szkoleniowych – decyzji własnej z dnia [...] marca 2017 r., [...].

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach.

Decyzją z dnia [...] marca 2017 r, [...] Komendant Wojewódzki udzielił P. R. pozwolenia na 12 jednostek broni palnej sportowej do celu szkoleniowego, to jest 8 egzemplarzy centralnego zapłonu z lufami gwintowanymi o kalibrze do 12 mm, 3 egzemplarzy centralnego zapłonu z lufami gwintowanymi o kalibrze do 6 mm oraz 1 egzemplarz broni gładkolufowej.

Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2017 r. P. R. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego o zmianę wcześniejszego pozwolenia z dnia [...] marca 2017 r. poprzez jego rozszerzenie na kolejne 18 egzemplarzy broni palnej sportowej, w tym 15 centralnego zapłonu, 2 bocznego zapłonu i 1 egzemplarz broni gładkolufowej. Wnioskodawca wskazał, że prowadzi strzelnicę, a broń służyć będzie osobom z niej korzystającym, a także przy szkoleniach indywidualnych grup zorganizowanych oraz podczas organizowanych w strzelnicy wydarzeń. Dotychczasowa zbyt mała ilość broni ogranicza prowadzenie tej działalności. Oferta, jaką może przedstawić jest mało konkurencyjna wobec innych podmiotów prowadzących działalność w tym samym zakresie. P. R. wskazał, że ma zawarte umowy na szkolenia strzeleckie. Wyraził przekonanie, że ma warunki do prowadzenia szkoleń w dużych grupach szkoleniowych, to jest około 30-osobowych.

W kolejnym piśmie z dnia [...] września 2017 r. skarżący wskazał, że już we wcześniej złożonym wniosku (o pozwolenie na broń) opisał działalność jego strzelnicy w [...] koło [...] . Jest to obiekt, który jest wskazany na stronie Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] jako miejsce przystrzeliwania broni przez podmioty gospodarcze zajmujące się obrotem i produkcją broni. W ramach działalności strzelnicy skarżący posiada umowy ze stowarzyszeniami i fabryką broni na szkolenia rekreacyjne. Ze strzelnicy korzysta też stowarzyszenie strzeleckie, którego jest współtwórcą i członkiem zarządu. P. R. dodał, że ze względów infrastrukturalnych oraz braku możliwości zabudowy strzelnicy nie ma możliwości posiadania magazynu broni, a tym samym nie może strać się o broń obiektową.

W dniu [...] października 2017 r. skarżący złożył zeznania do protokołu. Wskazał między innymi, że przy obecnej ilości posiadanej broni (12 egzemplarzy) może szkolić 6 osób, aczkolwiek w przypadku zorganizowanej grupy podstawowej są to maksymalnie cztery osoby, natomiast po rozszerzeniu posiadanego pozwolenia o kolejne 18 jednostek broni będzie mógł jako instruktor szkolenia i prowadzący strzelanie obsługiwać grupy liczące 10 osób.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. Komendant Wojewódzki odmówił dokonania wnioskowanej zmiany decyzji, jednakże rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez Komendanta Głównego.

Decyzją z dniu [...] marca 2018 r., [...] Komendant Wojewódzki odmówił zmiany decyzji własnej z dnia [...] marca 2017 r. W motywach decyzji organ przytoczywszy art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej "K.p.a.") wskazał, że wydając rozstrzygnięcie brał pod uwagę wymagania interesu publicznego i słusznego interesu strony. Organ wyraził przekonanie, że wydanie skarżącemu pozwolenia na dodatkowe jednostki broni palnej sportowej w żądanej ilości nie gwarantuje bezpieczeństwa szkolenia, bowiem szkolenie strzeleckie z zachowaniem zasad bezpieczeństwa może być prowadzone przez jednego instruktora jednocześnie dla maksymalnie 5 osób. Wskazał, że strona chce z wykorzystaniem zwiększonej ilości broni przeprowadzać szkolenie strzeleckie dla grup 10 osobowych, a nawet 30-80 osobowych. Tymczasem jeden instruktor fizycznie nie jest w stanie właściwie nadzorować czynności podejmowanych przez więcej, niż 5 uczestników szkolenia. Tym samym nie jest możliwe zapewnienie przez wnioskodawcę szeroko pojętego bezpieczeństwa takim dużym grupom uczestników szkolenia strzeleckiego.

Od powyższej decyzji odwołał się P. R.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2018 r., [...] Komendant Główny utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Zaznaczył, że postępowanie z art. 155 K.p.a. ma uznaniowy charakter, a w tym trybie organ powinien rozważyć czy zachodzi słuszny interes strony rozumiany jako interes prawny, który nie będzie sprzeczny z interesem społecznym.

Dalej organ odwoławczy zasygnalizował, że w dniu [...] lipca 2017 r. na strzelnicy w miejscowości [...] doszło do incydentu, gdzie podopieczny skarżącego oddał niekontrolowany strzał i postrzelił się. Organ zaznaczył, że nie jest jego intencją wypowiadanie się co do trafności, bądź nie stosowanych metod, form i środków treningowych, jednakże zaznaczył, że w świetle opisanego zdarzenia uwzględnienie żądania skarżącego (udzielenia zezwolenia na dodatkowe sztuki broni) nie jest zasadne. Skarżący nie wykazał, że w ramach prowadzonej działalności zatrudnia instruktorów strzelectwa bądź z nimi współpracuje na podstawie stosownych umów, w kontekście zamiaru prowadzenia, po rozszerzeniu posiadanego pozwolenia o kolejne 18 jednostek broni, szkoleń jako instruktor szkolenia i prowadzący strzelanie, liczniejszych grup podopiecznych, niż jest to dotychczas.

Komendant zwrócił uwagę na pewną niekonsekwencję w wypowiedziach skarżącego. We wniosku o rozszerzenie posiadanego pozwolenia powołał się on na współpracę z instruktorami oraz osobami posiadającymi stosowne pozwolenia, która w połączeniu z warunkami istniejącymi na strzelnicy – w jej ocenie – pozwala na prowadzenie zajęć w grupach około 30-osobowych na każdej z dwóch osi strzelnicy. Tymczasem w dniu [...] października 2017 r. skarżący zeznał do protokołu, że dopiero po rozszerzeniu o kolejne jednostki broni posiadanego pozwolenia jest możliwa jego współpraca z instruktorami. Nadto skarżący potwierdził, że obecnie nie zatrudnia na stałe instruktorów, lecz zleca usługę firmom szkoleniowym i dopiero po uruchomieniu nowego obiektu ma zamiar zatrudnić na stałe dwóch instruktorów. W ocenie Komendanta Głównego wskazane rozbieżności w twierdzeniach strony rzutują także na postrzeganie przez organ zasadności zakresu jej żądania.

Organ doszedł do przekonania, że nie występuje po stronie P. R. indywidualny interes, który przemawia za zmianą decyzji pierwotnej. Za taką zmianą nie przemawiają racje interesu społecznego, bowiem w ramach jednego pozwolenia na broń w obrocie nie powinno być więcej jej egzemplarzy niż wymagają tego (lub pozwalają na to) okoliczności danej sprawy. W przypadku strony są to uwarunkowania związane z prowadzoną przez nią działalnością. Komendant Główny podniósł, że w przypadku strony istnieją – podyktowane obiektywnymi względami wynikającymi z zasad bezpieczeństwa – ograniczenia co do ilości osób, które obecnie może ona jednocześnie, a przy tym – co istotne – bezpiecznie szkolić w zakresie strzelectwa. Natomiast racje ekonomiczne, czyli chęć uzyskiwania przez stronę w ramach prowadzonej działalności w zakresie prowadzenia szkoleń strzeleckich większego zarobku, nie mogą być przedkładane nad bezpieczeństwo osób korzystających z usług oferowanych przez nią w ramach prowadzonej działalności.

Skargę na decyzję Komendanta Głównego wniósł P. R.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 28 maja 2018 r., II SA/Po 1952/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd przypomniał, że [...] marca 2017 r. orzeczono o przyznaniu skarżącemu bezterminowego pozwolenia na 12 jednostek broni palnej sportowej do celu szkoleniowych. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 10 ust. 1 i ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 10 ust. 3 pkt 7 oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (wówczas tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 576 z późn. zm., dalej "u.b.a.").

Następnie Sąd – przytaczając i obszernie wyjaśniając przesłanki orzekania w trybie art. 155 K.p.a. – podzielił stanowisko organów, że za zmianą decyzji zezwalającej na posiadanie broni nie przemawia interes społeczny, który wymaga, aby w rękach osób fizycznych nie znajdowało się broni więcej, niż wynika to z autentycznej potrzeby realizacji celu, dla którego pozwolenie na broń wydano. W kontrolowanej sprawie skarżący uzyskał prawo do posiadania określonej liczby broni do celów szkoleniowych.

Sąd zgodził się, że przedstawione przez P. R. okoliczności dotyczące rozwoju działalności gospodarczej nie uzasadniają konieczności zmiany decyzji Komendanta Wojewódzkiego z dnia [...] marca 2017 r. Wyjaśniał dalej, że o tym, czy określona osoba może posiadać większą liczbę egzemplarzy broni niż tę, którą określono w dotychczas wydanym jej pozwoleniu, zależy od ogólnie sformułowanych w art. 155 k.p.a. przesłanek, takich jak brak przepisów szczególnych nie sprzeciwiających się zmianie decyzji oraz istnienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony.

Zdaniem Sądu w sprawie nie można się dopatrzeć pozytywnej przesłanki słusznego interesu strony. Skarżący posiada już 12 egzemplarzy broni palnej sportowej do celów szkoleniowych. Posiadanie kolejnych 18 egzemplarzy tejże broni, jak wywiodły organy, nie gwarantuje bezpieczeństwa szkolenia, bowiem szkolenie strzeleckie z zachowaniem zasad bezpieczeństwa może być prowadzone przez jednego instruktora dla maksymalnie 5 osób. Stąd nie można uznać argumentacji skarżącego, że jako instruktor i prowadzący szkolenie będzie w stanie obsługiwać 10 osobową grupę uczestników szkolenia strzeleckiego z zachowaniem zasad bezpieczeństwa. Zdaniem Sądu organy dokładnie przeprowadziły analizę zgromadzonego materiału dowodowego i zasadnie stwierdziły, że skarżący nie wykazał, że w ramach prowadzonej działalności zatrudnia instruktorów strzelectwa bądź z nimi współpracuje na podstawie stosownych umów. W kontrolowanej sprawie powyższe jest niezmiernie istotne w kontekście przedstawionego wyżej zamiaru prowadzenia szkoleń jako instruktor szkolenia i prowadzący strzelanie, liczniejszych grup podopiecznych, niż jest to dotychczas.

Przechodząc do zagadnień bardziej ogólnych Sąd wskazał na cel, jaki przyświecał ustawodawcy w restrykcyjnym unormowaniu dostępu do broni. Przepisy ustawy o broni i amunicji służą ochronie interesu społecznego i to w aspekcie bezpieczeństwa i porządku publicznego. Z kolei uwzględnienie podnoszonych przez skarżącego racji ekonomicznych nie może prowadzić do przedkładania nad bezpieczeństwo osób korzystających z usług oferowanych przez skarżącego w ramach prowadzonej przez niego działalności chęci uzyskania większych dochodów. Zasadnie organ odwoławczy wywiódł, że pomiędzy formą uprawiania sportu strzeleckiego, a liczbą i rodzajem broni objętej wnioskiem powinna istnieć odpowiednia korelacja. Inaczej powinno się postrzegać indywidualne potrzeby dotyczące rodzaju i ilości broni zgłoszone przez osobę będącą sportowcem wyczynowym (osobę startującą w zawodach i uzyskującą w nich wysokie lokaty), a inaczej osoby, która nie wykazuje takich potrzeb, i która realizuje swoją aktywność sportową jedynie poprzez prowadzenie sportowej strzelnicy i organizowanie "eventów". Zmiana pierwotnej decyzji w zakresie liczby egzemplarzy posiadanej broni przez skarżącego pozostawałoby w sprzeczności z celem, dla którego organy Policji wydają pozwolenia na posiadanie broni palnej sportowej.

W skardze kasacyjnej P. R. zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:

– art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") poprzez nie uwzględnienie skargi i nie uchylenie decyzji Komendanta Głównego,

– art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób niepełny, w szczególności brak odniesienia się do zarzutów zawartych w skardze i brak wyjaśnienia podstaw prawnych rozstrzygnięcia.

Powyższe naruszenia skarżący przedstawił dalej w relacji do naruszeń prawa materialnego, to jest:

– art. 10 ust. 1, ust. 2 pkt 8 i ust. 3 pkt 7 u.b.a. poprzez przyjęcie, ze skarżący nie spełnił przesłanek ustawowych dla uwzględnienia podania o zmianę decyzji pierwotnej poprzez zwiększenie ilości broni palnej,

– art. 155 K.p.a. poprzez niezastosowanie na skutek bezzasadnego uznania, że skarżący nie spełnił przesłanek ustawowych (to jest nie wykazał swojego słusznego interesu i nie wykazał, aby zmianie decyzji nie sprzeciwiał się interes społeczny) dla podania o zmianę treści pierwotnego pozwolenia na broń.

Wskazując na powyższe P. R. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uwzględnienie skargi przez uchylenie zaskarżonej decyzji, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Motywując zarzuty skargi kasacyjnej skarżący podał w wątpliwość twierdzenie Sądu, powtórzone za organami, że bezpieczeństwo na strzelnicy można zapewnić tylko przy szkoleniu maksymalnie 5 kursantów. Sąd pierwszej instancji nie podał na poparcie tej tezy żadnych argumentów prawnych, czy opartych na instrukcjach, opiniach specjalistów w zakresie strzelectwa. Zdaniem P. R. tez przedstawionych w wyroku nie da się zweryfikować, przez co jego orzeczenie może być uznane za naruszające art. 141 § 4 P.p.s.a., jako uchylające się spod kontroli kasacyjnej.

Gdy chodzi o kwestie celów ubiegania się zmianę pozwolenia na broń skarżący akcentował, że w sposób jasny wyjaśnił, że większa ilość sztuk broni palnej jest mu potrzebna do rozwoju działalności gospodarczej. Zaznaczył jednak, że jest to działalność społecznie użyteczna – służy bowiem nauczaniu ludności bezpiecznego posługiwania się bronią i rozwijanie pasji strzeleckiej, będącej rodzajem sportu i uczącej samodyscypliny.

P. R. zaznaczył też, że nie jest tak, że zmiana na jego rzecz pozwolenia na broń, co do ilości sztuk broni godziłaby w interes społeczny. Jego działalność rodzi podaż na rynku oferty szkoleniowej w zakresie posługiwania się bronią palną, co jest pożądane przez ustawodawcę w kontekście art. 85 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (obowiązek obywatela obrony Ojczyzny). Za zmianą decyzji przemawiałby także słuszny interes strony.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Komendant Główny domagając się jej oddalenia. Organ podkreślił, że udzielenie pozwolenia na broń wymaga podania ważnej przyczyny. W ocenie organu nie jest ważną przyczyną udzielenia pozwolenia na większą ilości broni dla celów sportowych (art. 10 ust. 2 pkt 4 u.b.a.) okoliczność taka jak rozwijanie działalności gospodarczej. Ponadto zgodnie z art. 12 ust. 2 u.b.a. udzielając pozwolenia na broń określa się liczbę egzemplarzy broni. Organ policji ma pełną swobodę w zakresie określenia takiej liczby i jest to element decyzji w pełni uznaniowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Ocenę zarzutów skargi kasacyjnej przedstawionych przez P. R. należy poprzedzić pewną uwagą ogólną dotyczącą charakteru decyzji, której niniejsza sprawa dotyczy.

Jak zaznaczono w części sprawozdawczej, przedmiotem skargi złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie była decyzja Komendanta Głównego z dnia [...] czerwca 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego z dnia [...] marca 2018 r. o odmowie zmiany uprzednio wydanego przez ten drugi organ pozwolenia na broń z dnia [...] marca 2017 r. – w zakresie liczby egzemplarzy broni palnej sportowej do celów szkoleniowych. Zaskarżone rozstrzygnięcie to więc nie pozwolenie na broń wydane w trybie zwykłym, a decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym określonym w art. 155 K.p.a.

Postępowanie nadzwyczajne w kierunku zmiany uprzednio wydanej decyzji ostatecznej jest odrębnym postępowaniem, które nie może być traktowane ani przez organy (gdy jest prowadzone z urzędu) ani przez zainteresowaną stronę (gdy jest prowadzone na wniosek) jako forma prostego powtórzenia sprawy administracyjnej na nowo. Zmiana decyzji ostatecznej jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 § 1 K.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych, a prawo do żądania takiej zmiany nie przysługuje stronie bezwarunkowo. Wręcz przeciwnie, możliwość ubiegania się o zmianę ostatecznego rozstrzygnięcia limitowane jest szczególnymi, zapisanymi w art. 155 K.p.a., przesłankami. Zgodnie z tym przepisem "decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony".

W niniejszej sprawie decyzja zmieniana – pozwolenie na broń z dnia [...] marca 2017 r. – rodziła uprawnienia tylko dla skarżącego i on wystąpił o jej zmianę. Oznacza to, że przesłanka zgody strony jest spełniona. Nie ma także przepisów szczególnych, które sprzeciwiałyby się zmianie rozważanej decyzji. Analizy wymagały natomiast przesłanki interesu społecznego lub słusznego interesu strony, które w danym przypadku musiałyby przemawiać za zmianą udzielonego P. R. pozwolenia na broń.

Podsumowując powyższe należy stwierdzić, że postępowanie o zmianę decyzji w istocie koncentruje się na przypisanych mu przesłankach wspomnianego interesu społecznego lub słusznego interesu strony i to dopiero przez ich pryzmat dokonuje się dalszej oceny materialnoprawnej sprawy, to jest czy w danym przypadku właściwe przepisy pozwalałyby zmienić uprzednią decyzję ostateczną w kierunku postulowanym przez zainteresowanego.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w niniejszej sprawie zarówno w decyzjach jak i w wyroku Sądu pierwszej instancji trafnie akcentowano, że postępowanie w sprawie prowadzone było w trybie art. 155 K.p.a..

W tym miejscu można dodać, że potrzeba spełnienia przesłanek z art. 155 K.p.a. jest w okolicznościach sprawy nader czytelna, jako że mamy do czynienia z żądaniem zmiany przez stronę (P. R.) pozwolenia na broń z dnia [...] marca 2017 r. w zakresie liczby egzemplarzy broni palnej sportowej do celów szkoleniowych. Jest to więc część rozstrzygnięcia, która jest bardzo istotna z punktu widzenia treści prawa przyznanego skarżącemu, a zarazem która już pierwotnie była przedmiotem oceny organu. Obecnie postulowana przez skarżącego zmiana jest niebagatelna i zmierza do znaczącego rozszerzenia jego uprawnień.

Wracając do oceny zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny – dostrzegając przedstawioną specyfikę nadzwyczajnego trybu z art. 155 K.p.a., gdzie zmiana decyzji ostatecznej następować może w zasadzie wyjątkowo – doszedł do przekonania, iż w rozważanej sprawie postępowanie administracyjne nie zostało należycie przeprowadzone. Zabrakło przede wszystkim odniesienia się przez organy, co zaakceptował Sąd pierwszej instancji, do podnoszonych przez skarżącego okoliczności, iż ma on możliwość zapewnienia bezpieczeństwa szkoleń (z użyciem broni palnej) większej niż dotychczas ilości osób. Skarżącemu z góry odmówiono zmiany decyzji, głównie z powodu akcentowanego przez organy zarobkowego charakteru działalności, w ramach której broń ma być wykorzystywana, przy jednoczesnym wskazaniu, że skarżący nie jest w stanie zapewnić bezpieczeństwa szkoleń strzeleckich w zakresie rodzącym zapotrzebowanie na postulowaną przez niego ilość sztuk broni. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie zabrakło dostatecznie wnikliwej analizy przesłanek zmiany decyzji. W szczególności w decyzjach, a następnie w wyroku Sądu pierwszej instancji, nie wyjaśniono dlaczego posłużono się przyjętymi kryteriami oceny bezpieczeństwa szkoleń i skąd je wywiedziono (co do dopuszczalnej ilości kursantów na strzelnicy – zob. niżej). Zabrakło wreszcie szerszych rozważań odnoszących się do statusu skarżącego, będącego uprawnionym instruktorem strzelectwa prowadzącym własną strzelnicę i wyjaśnienia w tym kontekście, dlaczego rozszerzenie przez niego działalności zostało tak stanowczo negatywnie ocenione w kontekście słusznego interesu strony i interesu społecznego.

W skardze kasacyjnej sformułowano kilka zarzutów proceduralnych oraz materialnoprawnych, przy czym wszystkie je skarżący wywiódł w zasadzie z jednej tezy: zdaniem P. R. w decyzjach, a następnie w wyroku Sądu pierwszej instancji, niezasadnie przyjęto, że nie jest on w stanie zapewnić bezpieczeństwa szkolenia kursantów na strzelnicy w grupach większych niż 5 osobowe. W ocenie skarżącego twierdzenie takie nie zostało niczym poparte, co świadczy też o brakach w uzasadnieniu wyroku (art. 141 § 4 P.p.s.a.). Skarżący twierdził nadto, że organy Policji, czyniąc chybione założenie dotyczące dopuszczalnej liczby kursantów na strzelnicy za podstawę decyzji, naruszyły art. 10 ust. 1, ust. 2 pkt 8 oraz ust. 3 pkt 7 u.b.a. i w tym kontekście błędnie oceniły przesłanki słusznego interesu strony i interesu społecznego wynikające z art. 155 K.p.a. Sąd z kolei uchybienia te powinien dostrzec i uwzględnić skargę (art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a.).

Odnosząc się do kwestii oceny przesłanek słusznego interesu strony i interesu społecznego zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organy przesadnie eksponowały zarobkowy charakter działalności P. R., starając się wywołać wrażenie, że ma ona charakter interesu prywatnego, a przez to automatycznie nie licującego z potrzebą posiadania broni w większej liczbie egzemplarzy. W tym miejscu należy wspomnieć, że ustawodawca uznaje działalność szkoleniową w strzelectwie za ważną przyczynę posiadania broni (art. 10 ust. 2 pkt 8 u.b.a.) i nie rozróżnia, czy tego rodzaju działalność szkoleniowa jest zarobkowa czy też nie. Można więc z tego wywodzić, że działalność szkoleniowa w strzelectwie jest przez ustawodawcę przynajmniej akceptowana (nie negowana), a jak wiadomo, łączy się ona z posiadaniem broni przez prowadzącego szkolenia. O ile więc rzeczywiście względy bezpieczeństwa i porządku publicznego są w kontekście uregulowań u.b.a. bardzo istotne i wiodące, to jednak nie powinno się z góry niejako zakładać – a tak zdają się rozumować organy – że inicjatywa nakierowana na rozszerzenie komercyjnej działalności szkoleniowej w dziedzinie strzelectwa sportowego jawić się będzie zawsze jako pozbawiona poparcia w słusznym interesie strony i przeciwna interesowi społecznemu.

Przenosząc to na realia sprawy należy stwierdzić, że od osoby zainteresowanej rozszerzeniem pozwolenia na broń dla celów szkoleniowych należy oczekiwać wykazania, że posiada ona warunki bezpiecznego prowadzenia szkoleń i posługiwania się dopuszczoną bronią, ale też nie oznacza to, że określone przeświadczenie organu, co do tych kwestii, upoważnia ten organ do deprecjonowania rzeczowych argumentów strony. W każdym bowiem postępowaniu administracyjnym, także prowadzonym w trybie nadzwyczajnym z art. 155 K.p.a., zagwarantować trzeba należytą konkretyzację praw w procedurze administracyjnej przez indywidualne odniesienie się do okoliczności faktycznych i prawnych.

Istotne okoliczności, które w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powinny być w sprawie wnikliwiej rozważone, skarżący w skardze kasacyjnej wyłuszczył w ramach zarzutu naruszenia art. 10 ust. 1, ust. 2 pkt 8 i ust. 3 pkt 7 u.b.a. – czyli przepisów ustawy o broni i amunicji stanowiących materialnoprawny kontekst jego żądania zmiany pozwolenia z dnia [...] marca 2017 r. w zakresie ilości sztuk broni.

Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.b.a. właściwy organ Policji wydaje pozwolenie na broń, jeżeli wnioskodawca nie stanowi zagrożenia dla samego siebie, porządku lub bezpieczeństwa publicznego oraz przedstawi ważną przyczynę posiadania broni. Owa "ważna przyczyna posiadania broni" to klauzula ogólna, która jednak jest w dalszych przepisach przez ustawodawcę doprecyzowana. Otóż zgodnie z art. 10 ust. 2 u.b.a. pozwolenie na broń może być wydane w różnych celach wymienionych przykładowo w tym przepisie, do których należy między innymi cel szkoleniowy. Z tym łączy się art. 10 ust. 3 pkt 8 u.b.a., gdzie wskazano, że za "ważną przyczynę posiadania broni" uznaje się "posiadanie uprawnień, określonych w odrębnych przepisach do prowadzenia szkoleń o charakterze strzeleckim oraz udokumentowane zarejestrowanie działalności gospodarczej w zakresie szkoleń strzeleckich". W takim przypadku można się ubiegać o udzielenie pozwolenia na broń do celów szkoleniowych.

P. R. otrzymał pierwotne zezwolenie na posiadanie broni z dnia [...] marca 2017 r. właśnie dla celów szkoleniowych. Jak wynika z akt, prowadzi on strzelnicę w miejscowości [...], posiadającą zatwierdzony decyzją Wójta Gminy [...] regulamin (k. 56 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) i prowadzi działalność gospodarczą w tym zakresie, która obejmuje działalność edukacyjną. P. R. jest uprawnionym instruktorem sportu strzeleckiego, co jest potwierdzone legitymacją Polskiego Związku Strzelectwa Sportowego (k. 44 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że wobec P. R. spełnione są przesłanki do ubiegania się o pozwolenie na broń dla celów szkoleniowych. Sporne jest tylko to, czy objęta zezwoleniem ilość egzemplarzy broni może być zwiększona na wniosek skarżącego i czy można stwierdzić, że przemawiają za tym słuszny interes strony lub interes społeczny.

Jak trafnie wywodził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lipca 2013 r., II OSK 2211/12 (orzeczenia.nsa.gov.pl), w przypadku pozwolenia na broń do celów wymienionych w art. 10 ust. 2 u.b.a., ważną przyczyną relewantną dla jego uzyskania, jest udokumentowane spełnienia odpowiedniej przesłanki z art. 10 ust. 3 u.b.a. Zaakcentować przy tym należy, mając na względzie reglamentacyjny charakter regulacji o dostępie do broni i amunicji, że prowadzenie właściwej polityki w zakresie dostępu do broni, powinno zakładać ścisłą odpowiedniość rodzaju broni palnej, którą chciałaby się posługiwać osoba występująca z wnioskiem o wydanie pozwolenia, do deklarowanego celu. Wzgląd na tę okoliczność ustawodawca uznał za na tyle ważny, że prócz celu wydania pozwolenia i rodzaju broni, ustanowił elementem materialnym decyzji administracyjnej także "liczbę egzemplarzy" (art. 12 ust. 2 u.b.a.). Wskazanie "liczby egzemplarzy broni" jest wprawdzie elementem obligatoryjnym decyzji, jednak organ Policji ma swobodę w zakresie określenia tej liczby. Jest to bowiem element rozstrzygnięcia, który ma charakter uznaniowy. O ile zakres swobody, jaką posiada organ Policji w zakresie oceny przesłanek, które warunkują samo wydanie pozwolenia na broń, ograniczają normy materialnoprawne (art. 10 ust. 1, ust. 3 pkt 7 u.b.a.), tak w przypadku określenia "liczby egzemplarzy" broni danego rodzaju, organ dysponuje luzem decyzyjnym. Swoboda decyzyjna w tym zakresie nie może jednak stanowić podstawy do automatycznego rozstrzygania negatywnego.

W niniejszej sprawie decyzje organów Policji sprowadzają się do stwierdzenia, że P. R. nie może zapewnić bezpieczeństwa szkoleń strzeleckich dla grup większych niż 5 osób, stąd większa ilość egzemplarzy broni nie jest mu potrzebna, a w domyśle – za jej posiadaniem nie przemawia słuszny interes strony (ani interes społeczny), gdyż nie będzie mogła posłużyć w prowadzonej działalności z uwagi na względy bezpieczeństwa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego tezy organu są niedostatecznie poparte rzeczowymi argumentami. Sąd nie twierdzi, że organ nie ma racji, natomiast zaznacza, że stanowiska swego dostatecznie nie umotywował.

Jak już zasygnalizowano wyżej P. R. prowadzi strzelnicę w miejscowości [...], na której prowadzone są szkolenia strzeleckie, posiadającą zatwierdzony regulamin. Prowadzi też działalność gospodarczą w tym zakresie i jest uprawnionym instruktorem sportu strzeleckiego. Sam skarżący podkreślał też w toku postępowania, że z jego strzelnicy korzysta wiele podmiotów, a szkolenia przyczyniają się do rozwoju umiejętności strzeleckich u kursantów. Skarżący jest także – jak twierdzi – założycielem stowarzyszenia strzeleckiego. W tych okolicznościach nie budzi wątpliwości, że P. R. co do zasady może prowadzić szkolenia strzeleckie i posiada niezbędną infrastrukturę. Ocenić natomiast należy, czy rozwinięcie takiej działalności, z czym wiązałaby się zmiana pozwolenia w zakresie dopuszczonych sztuk broni, można uznać za takie, które znajduje poparcie w jego słusznym interesie lub interesie społecznym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego argumenty organów, zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji, nie są w tym zakresie przekonujące. W oparciu o materiał sprawy trudno stwierdzić jaką ilość osób skarżący może szkolić jednocześnie i z zapotrzebowaniem na jaką ilość sztuk broni należałoby łączyć taki "potencjał" działalności szkoleniowej. Organ stwierdził, że jeden instruktor bezpiecznie może szkolić 5 osób. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest jasne, na jakich podstawach taką tezę sformułowano. Zauważyć należy, że w obrocie prawnym funkcjonują akty prawne określające zasady szkoleń strzeleckich służb używających broni. I tak, zgodnie z § 5 ust. 5 decyzji 713 Komendanta Głównego Policji z dnia 30 grudnia 2005 r. w sprawie szkolenia strzeleckiego policjantów (Dz. Urz. KGP z 2006 r. Nr 3, poz. 9 z późn. zm.) jeden instruktor może szkolić do 10 osób, wedle § 5 ust. 3 zarządzenia 82 Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia 30 października 2017 r. w sprawie szkolenia strzeleckiego funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. Urz. ABW z 2017 r. poz. 40 z późn. zm.) jeden instruktor może szkolić do 6 osób, natomiast w myśl § 23 ust. 3 decyzji 90/11 Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia 25 lutego 2011 r. w sprawie szkolenia strzeleckiego funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego (Dz. Urz. CBA z 2011 r. Nr 1, poz. 34) jeden prowadzący może prowadzić szkolenie strzeleckie z grupą do 8 osób.

Naczelny Sąd Administracyjny ma świadomość, że powyższe akty dotyczą szkoleń strzeleckich określonych grup zawodowych (służb), do których skarżący nie należy, niemniej dają one pewne rozeznanie co do tego w jakim zakresie działalność szkoleniową w strzelectwie prowadzoną przez jedną osobę można uznać za bezpieczną. Wszystkie z wymienionych aktów określają wyższą liczbę uczestników szkolenia strzeleckiego przypadających na jednego instruktora, aniżeli zaproponowaną przez organy w niniejszej sprawie i wynoszącą 5.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powody przyjęcia określonej liczby uczestników szkoleń prowadzonych przez skarżącego, ponad którą nie mógłby on zagwarantować bezpieczeństwa w zakresie posługiwania się bronią, powinny być przez organy uargumentowane. Poza tym należałoby uzasadnić jak konkretnie zapotrzebowanie na ilość sztuk broni określonego rodzaju przekłada się na ilość osób, które mogą być szkolone.

Organy, co zaakceptował Sąd pierwszej instancji, nie odniosły się w sposób dostateczny do twierdzeń skarżącego dotyczących zasad działania prowadzonej przez niego strzelnicy. Komendant Główny zarzucał P. R. niekonsekwencję w wypowiedziach o ilości uczestników szkoleń w kontekście gwarancji wykwalifikowanej obsady instruktorskiej strzelnicy. Jest to niewłaściwe podejście, gdy chodzi o rolę organu administracji i zasady procesowe wynikające z K.p.a. (art. 7 K.p.a.). Jeżeli organ uważał przykładowo za możliwe prowadzenie działalności szkoleniowej przez skarżącego przy wsparciu zatrudnionych uprawnionych instruktorów, to nie powinien koncentrować się na podważaniu wypowiedzi skarżącego, ale powinien zażądać od niego określonych umów, choćby zawartych pod warunkiem zawieszającym, o podjęciu się przez takich instruktorów współpracy ze skarżącym w przypadku rozszerzenia działalności strzelnicy i dopiero w oparciu o taki materiał ocenić sprawę.

Podsumowując, skoro organ uprawnionemu instruktorowi strzelectwa sportowego, prowadzącemu działalność edukacyjną i prowadzącemu strzelnicę odmawia rozszerzenia zezwolenia na dodatkowe sztuki broni, to powinien wyjaśnić, dlaczego uważa to za nie znajdujące poparcia w słusznym interesie strony czy interesie społecznym (art. 155 K.p.a.), a jeżeli związane jest to z bezpieczeństwem posługiwania się bronią na strzelnicy, to tym bardziej prezentowane tezy należy rzeczowo uargumentować. Samo stwierdzenie organu, że "szkolenie strzeleckie z zachowaniem zasad bezpieczeństwa może być prowadzone przez jednego instruktora dla maksymalnie 5 osób" nie jest wystarczające. Nie wyjaśniono bowiem dlaczego przyjęto konkretnie takie kryterium i dlaczego.

Mając na uwadze powyższe oraz uznawszy, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i jednocześnie rozpoznał skargę, w następstwie czego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Wojewódzkiego.

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2. sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200, 205 § 2 oraz 209 P.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyły się:

– kwota wpisu od skargi wynosząca 200 zł ustalona na podstawie § 2 ust. 5 rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 535) (wpłata na k. 30 akt sądowych),

– kwota wpisu od skargi kasacyjnej wynosząca 100 zł ustalona na podstawie § 3 wskazanego wyżej rozporządzenia (wpłata na k. 80 akt sądowych),

– opłata kancelaryjna odpis orzeczenia z uzasadnieniem w wysokości 100 zł (wpłata na k. 56 akt sądowych),

– wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem przysługujące w kwotach 480 i 240 zł odpowiadające stawkom wynagrodzenia określonym w § 14 ust. 1 lit. c i ust. 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.) oraz

– opłata skarbowa od pełnomocnictwa wynosząca 17 zł (potwierdzenie wpłaty na k. 34 akt sądowych).