Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 833/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6062 Ruch i likwidacja zakładu górniczego
Hasła tematyczne: Inne
Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Urząd Górniczy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 49 ust. 7 pkt 7
journal: Dz.U. 2023 poz 221
law: Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t. j.)
article: art. 105 ust. 1, art. 171 ust. 1 pkt 2, art. 117 pkt 1 i pkt 5
journal: Dz.U. 2022 poz 1072
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch, Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Protokolant Specjalista Agnieszka Górecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2023 r. sprawy ze skargi L sp. z o. o. w W. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w Katowicach z dnia 15 września 2022 r. nr PR.9202.1.2022 Ldz.26270/09/2022/ŁI w przedmiocie wstrzymania ruchu obiektów związanych z przeróbką kopaliny zlokalizowanych w zakładzie górniczym oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 15 września 2022r. nr PR.9202.1.2022 Prezes Wyższego Urzędu Górniczego utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. z 31 maja 2022 r., nr [...], nakazującą skarżącej L sp. z o. o. wstrzymanie ruchu obiektów związanych z przeróbką kopaliny, zlokalizowanych w zakładzie górniczym "[...]", do czasu uregulowania stanu formalno-prawnego związanego z budową i użytkowaniem tych obiektów.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że 26 maja 2022 r. pracownicy Okręgowego Urzędu Górniczego w K. przeprowadzili kontrolę w odkrywkowym zakładzie górniczym "[...]" w S., w którym działalność górniczą na podstawie koncesji prowadzi L sp. z o. o. w W. W decyzji środowiskowej wskazano m.in., że eksploatacja złóż będzie prowadzona bez stosowania procesów przeróbki.

W trakcie kontroli przeprowadzonej 26 maja 2022 r. ustalono m.in., że w granicach zakładu górniczego zlokalizowane są urządzenia zakładu przeróbczego, tj. przesiewacz [...], dodatkowe 3 przenośniki taśmowe, kruszarka z płuczką mieczową, sterownia elektryczna kruszarki i hydrocyklon. Poniżej przenośnika taśmowego zlokalizowanego najbliżej pkt nr [...] obszaru górniczego znajdował się stożek nasypowy przerobionej kopaliny (bezpośrednio poza granicą zakładu górniczego w bezpośrednim sąsiedztwie pkt nr [...]). Uczestniczący w kontroli kierownik ruchu zakładu górniczego oświadczył, że montaż elementów "mobilnych" rozpoczęto w marcu 2022 r., a poszczególne elementy były stopniowo dostawiane i wykonana została próba sprawności. W związku z tym, że urządzenia nie zostały dopuszczone do ruchu, kierownik ruchu zakładu górniczego omówił z przedsiębiorcą konieczność wyłączenia ich z użytkowania do czasu uregulowania stanu formalno-prawnego. W trakcie kontroli wykonano dokumentację fotograficzną. Na urządzeniach zakładu przeróbczego umieszczono tabliczki (kartki) z napisem: "Uwaga! Urządzenie wyłączone z ruchu".

Decyzją z 31 maja 2022 r., Dyrektor OUG w K. nakazał wstrzymanie ruchu obiektów związanych z przeróbką kopaliny, zlokalizowanych w zakładzie górniczym do czasu uregulowania stanu formalno-prawnego związanego z budową i użytkowaniem tych obiektów. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podniesiono m.in., iż ustalenia kontroli przeprowadzonej 26 maja 2022 r. świadczą o prowadzeniu eksploatacji urządzeń zakładu przeróbczego w sposób stanowiący naruszenie obowiązujących przepisów - bez ujęcia ich w planie ruchu zakładu górniczego i bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie organu nadzoru górniczego pierwszej instancji, budowa i użytkowanie obiektów związanych z przeróbką kopaliny, zlokalizowanych w zakładzie górniczym bez ich ujęcia w planie ruchu zakładu górniczego i bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę zatwierdzającej projekt budowlany sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia stwarza bezpośrednie zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu i stanowi naruszenie art. 105 ust. 1 p.g.g. oraz art. 28 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Organ I instancji przyjął, że przedsiębiorca nie rozpoznał zagrożeń związanych z ruchem zakładu górniczego i nie podjął środków zmierzających do zapobiegania i usuwania tych zagrożeń, a także nie posiada i nie przechowuje odpowiedniej dokumentacji zakładu górniczego w zakresie funkcjonowania ww. obiektów związanych z przeróbką kopaliny, co stanowi naruszenie art. 117 pkt 1 i 5 p.g.g.

Od tego rozstrzygnięcie strona wniosła odwołanie.

Rozpoznając sprawę ponownie, Prezes WUG zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję I instancji, gdyż uznał, że wydanie decyzji nakazującej wstrzymanie ruchu obiektów zakładu przeróbczego było uzasadnione.

Przypomniał, że w decyzji właściwego Burmistrza Miasta i Gminy z 14 marca 2012 r. o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na wydobyciu kruszywa metodą odkrywkową ze złoża kruszywa naturalnego wykluczono stosowanie procesów przeróbki. Natomiast przestrzeganie wspomnianej decyzji środowiskowej jest jednym z wymagań dotyczących wykonywania działalności objętej koncesją. W konsekwencji, prowadzenie przeróbki kopaliny wydobytej ze złoża bez względu na to, czy przeróbka prowadzona jest przy wykorzystaniu urządzeń mobilnych, czy też obiektów stacjonarnych, kwalifikowanych jako obiekty budowlane, narusza decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z 14 marca 2012 r. o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia i tym samym decyzję koncesyjną Marszałka Województwa [...] z 3 października 2012 r. Zgodnie zaś z art. 105 ust. 1 p.g.g., ruch zakładu górniczego prowadzi się w sposób zgodny z przepisami prawa, w szczególności na podstawie planu ruchu zakładu górniczego, a także zgodnie z zasadami techniki górniczej.

Organ odwoławczy zauważył, że każda instalacja do przerobu kopalin innych niż gaz ziemny, ropa naftowa oraz jej naturalne pochodne stanowi przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2022 r. poz. 1029, ze zm.), realizacja takiego przedsięwzięcia wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przedsiębiorca górniczy nie przedstawił decyzji środowiskowej, która obejmowałaby instalację do przerobu wydobytej kopaliny. Tak więc prowadzenie przeróbki kopaliny wydobytej z tego złoża narusza też art. 71 ust. 2 cyt. ustawy. Taka działalność stanowi przy tym bezpośrednie zagrożenie dla środowiska, ponieważ nie została przeprowadzona wymagana przez art. 59 ust. 1 ww. ustawy ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, określająca jaki jest wpływ tego przedsięwzięcia na środowisko.

Co do tego, czy obiekty służące do przeróbki kopaliny w zakładzie górniczym są obiektami budowlanymi zakładu górniczego, organ odwoławczy wskazał na definicje sformułowane w art. 3 pkt 1 i 3 pr. bud. Zgodnie z art. 3 pkt 1 pr. bud., przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Stosownie do art. 3 pkt 3 pr. bud., przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty etc.

Biorąc pod uwagę ustalenia zawarte w protokole kontroli z 26 maja 2022 r. oraz wykonaną dokumentację fotograficzną, w ocenie organu odwoławczego, obiekty zakładu przeróbczego mogą stanowić budowle w rozumieniu art. 3 pkt 3 pr. bud. (wolnostojące instalacje przemysłowe i urządzenia techniczne) i tym samym obiekty budowlane w myśl art. 3 pkt 1 pr. bud. Dokładne ustalenia w tym zakresie miały zostać poczynione w trakcie kontroli z udziałem pracowników OUG w K. o specjalności budowlanej 6 lipca 2022 r., jednak z uwagi na zachowanie przedstawicieli przedsiębiorcy, wspomniana kontrola nie doszła do skutku.

Organ podniósł, że podlegająca właściwości organów nadzoru górniczego działalność w zakresie wydobywania kopalin nie ogranicza się do samego procesu odspojenia kopaliny od złoża, lecz rozciąga się na wszystkie etapy procesu pozyskiwania kopaliny, aż do etapu składowania i transportu urobku i wyrobów na terenie zakładu górniczego. Wskazuje na to m.in. objęcie składowisk urobku i wyrobów/produktów oraz kwestii ich ładowania i transportu przepisami o planach ruchu odkrywkowych zakładów górniczych i o zasadach prowadzenia tego ruchu. Jeżeli więc przedsiębiorca aż do etapu składowania oraz transportu urobku i wyrobów na terenie zakładu górniczego wykorzystuje obiekty do przeróbki kopalin, to obiekty te stanowią obiekty bezpośrednio związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością w zakresie wydobywania kopalin.

Podsumowując organ stwierdził, iż obiekty służące do przeróbki kopaliny w odkrywkowym zakładzie górniczym mogą stanowić obiekty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 1 pr. bud. i jedocześnie obiekty budowlane zakładu górniczego w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 p.g.g. Okoliczność ta nie ma jednak znaczenia dla zasadności rozstrzygnięcia o wstrzymaniu ruchu tych obiektów, gdyż prowadzenie przeróbki kopaliny w zakładzie górniczym bez względu na to, czy odbywa się z wykorzystaniem urządzeń mobilnych, czy też obiektów stacjonarnych, kwalifikowanych jako obiekty budowlane, narusza obowiązującą decyzję środowiskową i koncesję. Nadto – z uwagi na nieprzeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko - stanowi bezpośrednie zagrożenie dla środowiska.

Organ podniósł też, że plan ruchu odkrywkowego zakładu górniczego nie przewiduje stosowania jakichkolwiek obiektów, czy urządzeń przeróbczych. Użytkowanie obiektów przeróbczych na terenie tego zakładu narusza więc zatwierdzony plan ruchu i tym samym art. 105 ust. 1 p.g.g., w myśl którego ruch zakładu górniczego prowadzi się m.in. na podstawie planu ruchu zakładu górniczego.

Wbrew twierdzeniom strony, obiekty objęte decyzją organu pierwszej instancji położone są w całości na terenie zakładu górniczego, którego granice określa plan ruchu zakładu górniczego. Zaskarżona decyzja w żadnym miejscu nie stwierdza, iż obiekty te zlokalizowane są poza tymi granicami. Częściowo poza terenem zakładu górniczego zlokalizowany był niebędący urządzeniem stożek nasypowy przerobionej kopaliny, co zostało również wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przy czym, zgodnie z definicją zakładu górniczego (art. 6 ust. 1 pkt 18 p.g.g.) i przepisami dotyczącymi jego ruchu, stożek ten powinien być objęty granicami zakładu górniczego.

Organ stwierdzi, że stan zastany w zakładzie górniczym w trakcie kontroli 26 maja 2022 r., z uwagi na bezpośrednie zagrożenie dla zakładu górniczego i jego pracowników oraz środowiska, w pełni uzasadniał wstrzymanie ruchu tych obiektów. To właśnie zagrożenie stało się powodem, dla którego organ pierwszej instancji odstąpił od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu a organ odwoławczy pogląd ten podzielił.

Decyzja organu odwoławczego stała się przedmiotem skargi do sądu administracyjnego.

Zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I Instancji skarżący zarzucił:

1. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na bezzasadnym i całkowicie kontrfaktycznym przyjęciu przez organy I i II Instancji, że Spółka w ramach działalności objętej koncesją użytkowała obiekty związane z przeróbką kopaliny w celach gospodarczych oraz prowadziła przeróbkę kopaliny na terenie zakładu górniczego w sytuacji, gdy urządzenia, o których mowa w zaskarżonej decyzji odbyły jedynie jednorazową próbę sprawności po ich zakupie, a spółka nigdy nie zainicjowała ani nie uczestniczyła w żadnych zdarzeniach gospodarczych, które chociażby uprawdopodabniałyby prowadzenie przez nią działalności w zakresie przeróbki kopaliny;

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

2.1. art. 49 ust. 7 pkt 7 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców w zw. z art 154 ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze poprzez przeprowadzenie czynności kontrolnych oparciu o wadliwe (nieważne) upoważnienie do kontroli nr [...] z 23 maja 2022 roku, tj. sporządzone z naruszeniem ww. przepisu wobec braku precyzyjnego wskazania przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. terminu początkowego oraz końcowego ważności udzielonego upoważnienia a tym samym okresu, w którym kontrolerzy upoważnieni byli do przeprowadzenia relewantnych czynności kontrolnych w oparciu o udzielone upoważnienie a w konsekwencji nieważność z mocy prawa zaskarżonej decyzji organu II Instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I Instancji, wobec wydania jej de facto bez ważnej podstawy prawnej, względnie z rażącym naruszeniem prawa - tj. w oparciu o ustalenia nielegalnie przeprowadzone czynności kontrolne.

2.2. art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, w tym w szczególności brak wykazania, że na terenie zakładu górniczego faktycznie prowadzono przeróbkę kopaliny, a tym samym naruszenia planu ruchu zakładu górniczego, w sytuacji gdy ustaleń kontrolnych wynika jedynie, że przedmiotowe urządzenia zostały posadowione i uruchomione wyłącznie w celu wykonania próby ich sprawności.

2.3. art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organach na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie, a także na odstąpieniu od dokładnego wyjaśnienia sprawy, w szczególności przez pominięcie wyjaśnienia kluczowych kwestii, w zakresie nieistnienia formalnych i faktycznych podstaw do uznania protokołu kontroli z 26 maja 2022 roku za dokument ważny, wiążący i stanowiący podstawę do wydania decyzji administracyjnej - a w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a.;

2.4. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej wadliwej decyzji organu I Instancji, w sytuacji, gdy wobec istotnych braków w treści wydanego rozstrzygnięcia oraz wadliwie przeprowadzonego postępowania kontrolnego należało uchylić decyzję organu I Instancji oraz umorzyć postępowanie w sprawie, względnie przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I Instancji.

3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

3.1. art. 117 pkt 1 i 5 ustawy Prawo geologiczne i górnicze poprzez bezzasadne przyjęcie, że w ustalonym i przedstawionym przez organy obu instancji stanie faktycznym:

3.1.1. Spółka wykorzystuje obiekty do przeróbki kopalin oraz są one bezpośrednio związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością w zakresie wydobywania kopalin;

3.1.2. Spółka nie rozpoznała zagrożeń związanych z ruchem zakładu górniczego i tym samym nie podjęła środków zmierzających do zapobiegania i usuwania tych zagrożeń oraz nie posiadała właściwej dokumentacji prowadzenia ruchu zakładu górniczego w sytuacji gdy organy obu instancji nie sprecyzowały, co należy rozumieć przez przerób kopalin, szczególnie, że zarówno ustawa Prawo geologiczne i górnicze jak i wydane do niej akty wykonawcze nie wprowadzają definicji legalnej "przeróbki kopalin", a ponadto ograny obu instancji nie wykazały, by Spółka prowadziła działalność, która można kwalifikować jako przeróbkę kopaliny, zwłaszcza, że czynności kontrolne zostały podjęte z naruszeniem prawa, a Spółka została pozbawiona możliwości czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym;

3.2. art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i bezzasadne przyjęcie, że urządzenia mobilne, o których mowa w zaskarżonej decyzji stanowią obiekty budowlane odkrywkowego zakładu górniczego, a w konsekwencji ich tymczasowe posadowienie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy ich charakter, przeznaczenie, sposób i zakres użytkowy w żadnej mierze nie wskazują by objęte były obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia.

W związku z tak wyrażonymi zarzutami, skarżąca wniosła o:

1. stwierdzenie wydania decyzji przez organ II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I z rażącym naruszeniem prawa;

2. uchylenie zaskarżonej decyzji organu II Instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości oraz umorzenie postępowania, względnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania;

3. zasądzenie od organu II instancji na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

Ponadto strona wniosła o wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

Nie zgodził się z twierdzeniem skarżącej, że strona prowadziła jedynie jednorazową próbę sprawności urządzeń po ich zakupie i że zostały one posadowione i uruchomione wyłączenie w tym celu. Z protokołu kontroli wynika bowiem, że przedsiębiorca prowadził przeróbkę wydobytej kopaliny. Zawarte w aktach sprawy zdjęcia wykonane w trakcie kontroli przedstawiają urządzenia i obiekty przeróbcze tworzące ciąg technologiczny, na końcu którego widoczny jest znacznych rozmiarów stożek nasypowy przerobionej kopaliny.

Co do definicji przeróbki organ wskazał, że jest ona zawarta w art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy z 10 lipca 2008 r. o odpadach wydobywczych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1972, ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, przeróbka to procesy mechaniczne, fizyczne, biologiczne, termiczne i chemiczne, a także połączenie tych procesów, którym są poddane wydobyte kopaliny, prowadzone w celu przygotowania ich do wykorzystania, w tym zmiana ich objętości, klasyfikacja, rozdzielanie i ługowanie, a także ponowna przeróbka poprzednio odrzuconych odpadów, z wyłączeniem procesów wytapiania, produkcyjnych procesów termicznych (innych niż wypalanie wapienia) i procesów metalurgicznych.

Ponadto, pojęciem przeróbki posługuje się praktyka górnicza i strona skarżąca, jako przedsiębiorca górniczy, czyli podmiot, który profesjonalnie występuje w obrocie gospodarczym w branży górniczej, z pewnością wie, co oznacza przeróbka kopaliny. Przeróbka definiowana jest jako ogół procesów technologicznych, fizycznych i chemicznych, którym poddawane są wydobyte ze złóż kopaliny (W. Glapa, J.I. Korzeniowski, Mały Leksykon Górnictwa Odkrywkowego, Wrocław 2005, str. 84). Wyróżnia się przy tym przeróbkę mechaniczną i chemiczną. Przez przeróbkę mechaniczną należy rozumieć całokształt procesów mechanicznych, fizykochemicznych i chemicznych prowadzących do uzyskiwania ze stałych kopalin produktów przemysłowych w wyniku zmian zasadniczych własności kopaliny, jak wielkość ziarn, ich kształt, skład mineralogiczny, skład chemiczny. Z kolei przeróbka chemiczna to uszlachetnianie urobku surowego przez zmianę jego budowy chemicznej (koksowanie, wytlewanie lub uwodornienie węgla, prażenie rud, destylowanie ropy naftowej itp.) (Leksykon Górniczy, praca zbiorowa, Katowice 1989 r., str. 248). Zdaniem organu II instancji, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że przedsiębiorca górniczy prowadził na terenie zakładu górniczego przeróbkę mechaniczną wydobytej kopaliny z wykorzystaniem zespołu obiektów i urządzeń, uwidocznionych na zdjęciach znajdujących się w aktach sprawy.

Organ przyznał, że nie jest wykluczone, iż na egzemplarzu upoważnienia przekazanym przedsiębiorcy, w określeniu terminu przeprowadzenia kontroli, nie uzupełniono dat dziennych. Okoliczność ta nie ma jednak żadnego wpływu na prawidłowość przeprowadzenia kontroli 26 maja 2022 r. oraz na legalność czynności podjętych w związku z ustaleniami poczynionym w jej trakcie. Pismem z 8 listopada 2022 r., Dyrektor OUG w K. wyraźnie potwierdził, że pracownicy OUG w K., którzy przeprowadzili kontrolę byli do tego upoważnieni. Ponadto w protokole kontroli strona została pouczona, że może wnieść pisemnie do protokołu albo w terminie 7 dni od dnia jego doręczenia zastrzeżenia, czego jednak nie uczyniła. Nie wniosła także - na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców - sprzeciwu wobec podjęcia i wykonywania przez organ czynności kontrolnych. W konsekwencji, twierdzenia, iż decyzje organów pierwszej i drugiej instancji są nieważne, ponieważ czynności kontrolne, stanowiące ich podstawę, zostały przeprowadzone przez niewłaściwie umocowanych pracowników organu oraz że w związku z tym strona została pozbawiona możliwości wzięcia czynnego udziału w postępowaniu, uznał za całkowicie niezasadne.

Prezes WUG podniósł także, że nie dokonał kwalifikacji obiektów i urządzeń przeróbczych posadowionych na terenie odkrywkowego zakładu górniczego jako obiektów budowlanych, a jedynie wskazał na taką możliwość. Jednocześnie wyjaśnił, że prowadzenie przeróbki kopaliny w zakładzie górniczym bez względu na to, czy odbywa się to z wykorzystaniem urządzeń mobilnych, czy też obiektów stacjonarnych, kwalifikowanych jako obiekty budowlane, narusza obowiązującą decyzję środowiskową i koncesję oraz z uwagi na nieprzeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko stanowi bezpośrednie zagrożenie dla środowiska.

W piśmie procesowym skarżąca rozwinęła argumentację dotyczącą wadliwości upoważnienia do kontroli. Skoro zaś upoważnienie to było wadliwe, to ustalenia kontroli i sporządzony z jej przebiegu protokół nie mogą stanowić dowodu w świetle art. 75 § 1 K.p.a. Powołała się na przepisy ustawy Prawo przedsiębiorców określające obligatoryjne elementy upoważnienia do przeprowadzenia kontroli i określające skutek niezgodności upoważnienia z przepisami, wskazując, że dokument, który nie spełnia wymagań ustawowych, nie stanowi podstawy do przeprowadzenia kontroli, o czym stanowi art. 49 ust. 8 Prawa przedsiębiorców. Wskazała na funkcje gwarancyjne upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, które mają na celu realizację zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259, ze zm. dalej także: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c ustawy).

Jako podstawę faktyczną rozstrzygnięcia Sąd przyjął ustalenia co do stanu faktycznego wskazane przez organ II instancji w zaskarżonej decyzji, gdyż uznał je za prawidłowe.

Zgodnie z art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz. U. z 2022r., poz. 1072) – dalej Pgg, przy wykonywaniu nadzoru i kontroli właściwy organ nadzoru górniczego w przypadku bezpośredniego zagrożenia dla zakładu górniczego, jego pracowników, bezpieczeństwa powszechnego lub środowiska, może w całości lub w części wstrzymać ruch tego zakładu lub jego urządzeń, określając warunki wznowienia ruchu tego zakładu lub urządzeń.

Zaskarżoną decyzją organ nadzoru górniczego I instancji orzekł właśnie o wstrzymaniu ruchu urządzeń - obiektów związanych z przeróbką kopaliny, zlokalizowanych w zakładzie górniczym skarżącej Spółki, a jednocześnie określił warunki wznowienia tego ruchu wskazując, że wstrzymanie nastąpiło do czasu uregulowania stanu formalno – prawnego związanego z budową i użytkowaniem tych obiektów. Z powyższego wynika, że wydana decyzja znajdowała oparcie w powołanym przepisie Pgg, o ile zachodzą przewidziane w nim przesłanki w postaci bezpośredniego zagrożenia dla zakładu górniczego, jego pracowników, bezpieczeństwa powszechnego lub środowiska.

Oceniając, czy przesłanki te został spełnione, Sąd doszedł do przekonania, że tak.

Przedsiębiorca prowadził działalność górniczą na podstawie koncesji z 3 października 2012r., która jednak nie obejmowała przeróbki kopalin i zezwalała jedynie na wydobycie kruszywa naturalnego i kopaliny towarzyszącej. Także poprzedzająca wydanie koncesji decyzja właściwego w sprawie Burmistrza Miasta i Gminy z 14 marca 2012r. o środowiskowych uwarunkowaniach dotyczyła realizacji przedsięwzięcia polegającego na wydobyciu kruszywa metodą odkrywkową. Wskazano w niej wprost, że eksploatacja złóż będzie prowadzona bez stosowania procesów przeróbki. Również w Planie ruchu odkrywkowego zakładu górniczego zatwierdzonym decyzją Dyrektora OUG w K. z 21 sierpnia 2019 r., w pkt 2.2 "Charakterystyka obiektów budowlanych zakładu górniczego" stwierdzono, że w granicach terenu górniczego nie występują obiekty budowlane zakładu górniczego, a w pkt 2.3 "Zmiany w okresie obowiązywania planu ruchu", że w okresie obowiązywania planu ruchu nie przewiduje się budowy obiektów budowlanych zakładu górniczego. Podobnie, w "Zestawieniu projektowanych robót budowlanych w obiektach budowlanych zakładu górniczego - według wzoru nr 6" wskazano, że w granicach zakładu górniczego nie występują, jak też nie przewiduje się lokalizacji innych obiektów, w tym obiektów podstawowych lub budowlanych zakładu górniczego.

Natomiast, jak wynika z akt sprawy, na terenie zakładu górniczego znajdowały się urządzenia przeróbcze, szczegółowo opisane w decyzjach organów obu instancji. Co prawda uczestniczący w kontroli kierownik ruchu zakładu górniczego oświadczył, że montaż elementów "mobilnych" rozpoczęto w marcu 2022 r., a poszczególne elementy były stopniowo dostawiane i wykonana została próba sprawności, a urządzenia nie zostały dopuszczone do ruchu, jednak oświadczeniu temu Sąd nie dał wiary.

Po pierwsze, jak wynika z decyzji organów obu instancji, urządzenia te nie były zgromadzone przypadkowo, chaotycznie, lecz ustawione w ciąg technologiczny. O tym, że faktycznie działały świadczy fakt, że na końcu tego ciągu znajdował się stożek nasypowy przerobionej kopaliny.

Po wtóre, przedsiębiorca nie twierdził, że podjął działania w kierunku zmiany zasad prowadzenia działalności górniczej na na takie, które obejmowałaby także przeróbkę kopaliny, a mimo to już posiadał urządzenia potrzebne do przeróbki i wykonał test ich sprawności. Skoro nie wiadomo, czy przedsiębiorca w ogóle uzyska decyzję zezwalającą na prowadzenie przeróbki kopaliny (co do której przedsiębiorca nie twierdzi, że w ogóle o nią wystąpił), ponoszenie znacznych nakładów inwestycyjnych na zakup koniecznych do tego urządzeń ocenić należy jako nieracjonalne, a tym samym udzielone wyjaśnienie jako niewiarygodne.

Prowadzi to do wniosku, że niezasadny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 117 pkt 1 i 5 Pgg. Zgodnie bowiem z powołanymi przepisami, przedsiębiorca jest obowiązany rozpoznawać zagrożenia związane z ruchem zakładu górniczego i podejmować środki zmierzające do zapobiegania i usuwania tych zagrożeń oraz posiadać i odpowiednio przechowywać dokumentację prowadzenia ruchu zakładu górniczego, czego w tej sprawę nie uczynił, a mimo to podjął działalność w zakresie przeróbki kopaliny.

Przedsiębiorca nie wykazał bowiem, aby rozpoznał zagrożenia związane z przeróbką kopaliny (chociaż ją prowadzi, co wykazały organy) ani nie posiadał odpowiedniej, wymaganej przepisami Pgg dokumentacji dla prowadzenia tych konkretnie robót, bo koncesja i plan ruchu jakie posiadał uprawniały go do wydobywania kopaliny, ale nie do jej przerobu.

Co do nie podania w obu decyzjach definicji przerobu, organ poczynił na ten temat obszerny wywód odpowiedzi na skargę. Nie jest to działanie spóźnione, jeśli wziąć pod uwagę, że w odwołaniu strona tego zarzutu nie podnosiła, zatem organ nie miał obowiązku rozważać tej kwestii wyprzedzająco, jako oczywistej dla profesjonalisty. Natomiast w związku z zarzutem skargi, w odpowiedzi na skargę organ II instancji w wskazał, że definicja ta zawarta jest w art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy z 10 lipca 2008 r. o odpadach wydobywczych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1972, ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, przeróbka to procesy mechaniczne, fizyczne, biologiczne, termiczne i chemiczne, a także połączenie tych procesów, którym są poddane wydobyte kopaliny, prowadzone w celu przygotowania ich do wykorzystania, w tym zmiana ich objętości, klasyfikacja, rozdzielanie i ługowanie, a także ponowna przeróbka poprzednio odrzuconych odpadów, z wyłączeniem procesów wytapiania, produkcyjnych procesów termicznych (innych niż wypalanie wapienia) i procesów metalurgicznych. Sąd podziela opinię organu, że skarżącej jako profesjonaliście działającemu w branży górniczej definicja ta winna być znana.

Wobec wykazania przez organy faktu prowadzenia przeróbki kopaliny nie uznał Sąd także zasadności zarzutu błędu w ustaleniach faktycznych, podobnie jak zarzutów odnoszących się do naruszenia przepisów postępowania, zarzucających niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego. Nadto podnieść należy, że stawiając te zarzuty przedsiębiorca nie wskazał jakie jeszcze dowody winny być przeprowadzone, aby można było uznać, że stan faktyczny został ustalony prawidłowo. Jakkolwiek ciężar dowodzenia spoczywa na organie, to przecież nie można uznać, że strona jest całkowicie zwolniona z inicjatywy dowodowej zwłaszcza, jeżeli podnosi twierdzenia dla niej korzystne, a które mogą być znane jej. Jeżeli jej aktywność sprowadza się tylko do kwestionowania ustaleń organu, bez zgłaszania wniosków, które mogą je podważyć, to tym samym strona naraża się na przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia stanu ustalonego przez organ i wydanie decyzji dla niej niekorzystnej.

Stosownie do art. 105 ust. 1 Pgg, ruch zakładu górniczego prowadzi się w sposób zgodny z przepisami prawa, w szczególności na podstawie planu ruchu zakładu górniczego, a także zgodnie z zasadami techniki górniczej.

Skoro eksploatacja omawianych urządzeń przeróbczych prowadzona była bez ich ujęcia w planie ruchu zakładu górniczego, bez decyzji środowiskowej i bez decyzji o pozwoleniu na budowę, uznać należy, że prowadzona była w warunkach naruszających powołany art. 105 ust. 1 Pgg. Zatem organ nadzoru górniczego zasadnie uznał, że stan taki stanowi zagrożenie dla zakładu górniczego i zatrudnionych w nim ludzi. Wobec tego spełniona została przesłanka określona w cytowanym wyżej art. 171 ust. 1 pkt 2 Pgg, warunkująca możliwość wydania decyzji o wstrzymaniu ruchu urządzeń służących działalności przeróbczej.

Odnosząc się do zagadnienia, czy urządzenia mobilne stanowią obiekty budowlane wymagające pozwolenia na budowę stwierdzić należy, że kwestia ta nie ma istotnego znaczenia, gdyż niezależnie od tego, czy takie pozwolenie jest czy nie jest konieczne w świetle przepisów Prawa budowlanego, nie zmienia to faktu, że dla zgodnego z prawem prowadzenia przeróbki kopaliny konieczne jest uzyskanie zmiany decyzji środowiskowej i udzielonej koncesji.

Ostatnimi wymagającymi odniesienia się zarzutami skargi są te, które dotyczą wadliwości upoważnienia udzielonego pracownikom organu I instancji do przeprowadzenia kontroli, a która – zdaniem strony – wywołuje ten skutek, że upoważnienia te są nieważne, a ustalenia kontroli nie mogą stanowić dowodu w sprawie.

Stosownie do art. 49 ust. 7 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz. U. z 2023r., poz. 221), którego naruszenie zarzuca strona w skardze, upoważnienie do przeprowadzenia kontroli zawiera w szczególności:

1) wskazanie podstawy prawnej;

2) oznaczenie organu kontroli;

3) datę i miejsce wystawienia;

4) imię i nazwisko pracownika organu kontroli uprawnionego do przeprowadzenia kontroli oraz numer jego legitymacji służbowej;

5) oznaczenie przedsiębiorcy objętego kontrolą;

6) określenie zakresu przedmiotowego kontroli;

7) wskazanie daty rozpoczęcia i przewidywanego terminu zakończenia kontroli;

8) imię, nazwisko oraz podpis osoby udzielającej upoważnienia z podaniem zajmowanego stanowiska lub funkcji;

9) pouczenie o prawach i obowiązkach przedsiębiorcy.

Nadto, stosownie do ust. 8 dokument, który nie spełnia wymagań, o których mowa w ust. 7, nie stanowi podstawy do przeprowadzenia kontroli.

W przedmiotowej sprawie szczególnie istotny jest wymóg zawarty w pkt 7. Ze skargi i dołączonej do niej kserokopii upoważnienia wynika bowiem, że na upoważnieniu termin kontroli oznaczono jako "od dnia ...05.2022r. do dnia ...05.2022r.", a więc bez wskazania dat dziennych.

Z uchybienia tego strona wywozi nieważność upoważnienia, a w konsekwencji także decyzji organów obu instancji jako wydanych w oparciu o ustalenia poczynione na podstawie nielegalnych czynności kontrolnych. Sąd uznał jednak takie stanowisko za zbyt daleko idące.

Po pierwsze zauważyć przyjdzie, że wadliwość dotycząca daty nie polegała na jej braku w ogóle, ale na pominięciu jedynie daty dziennej, przez co nie można powiedzieć, że warunek określenia daty przeprowadzenia kontroli nie był spełniony wcale. Nadto przedsiębiorca był wcześniej powiadomiony o zamiarze przeprowadzenia kontroli, przez co nie można uznać, że w jakiś sposób został zaskoczony przybyciem kontrolujących. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się bowiem upoważnienie udzielone przez przedsiębiorcę – skarżącą oznaczonej w nim osobie fizycznej do reprezentowania skarżącej przed organami OUG w K. w czasie kontroli w zakładzie górniczym, datowane na 23 maja 2022r., z czego wynika, że przedsiębiorca miał świadomość, że kontrola będzie wszczęta już po tej dacie.

Nadto nie jest przez nikogo kwestionowane, że kontrola rozpoczęła się 26 maja 2022r. Tym samym, w związku z przystąpieniem do czynności kontrolnych, strona powzięła już wiedzę o jej rozpoczęciu w tym właśnie dniu. Natomiast – jak stanowi art. 49 ust. 7 pkt 7 Prawa przedsiębiorców - termin jej zakończenia jest tylko przewidywany, z czego wynika, że może zostać zmieniony; zarówno przedłużony, jak i skrócony. Jednocześnie w upoważnieniu wskazano datę przez jej określenie "...05.2022r.", z czego wynika, że ten przewidywany termin upływał z końcem maja 2022r.

Po wtóre, oceniając wpływ tego uchybienia na możliwość dopuszczenia dowodu z protokołu kontroli jako dowodu i dokonania na jego podstawie ustaleń faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, należy wyważyć dwie wartości: z jednej strony zaufanie przedsiębiorcy do władzy publicznej i jego prawo do informacji o warunkach kontroli, w tym o terminie jej przeprowadzenia, a z drugiej fakt, że działalność górnicza niesie z sobą ryzyko narażenia zdrowia i życia ludzi większe, niż związane z innymi rodzajami działalności gospodarczej. Dostrzegł to ustawodawca obwarowując możliwość jej prowadzenia wieloma różnymi warunkami, począwszy od konieczności uzyskania koncesji, poprzez sporządzenie i uzyskanie zatwierdzenia planu ruchu przez organ nadzoru górniczego aż do poddania całej działalności zakładu górniczego specjalistycznemu nadzorowi tego organu. Zatem wyważając obie powołane wartości Sąd stwierdził, że należy przyznać prymat ochronie zdrowia i życia ludzi oraz środowiska naturalnego nad prawem przedsiębiorcy do informacji o ścisłych datach przeprowadzenia kontroli zwłaszcza, że o zamiarze jej przeprowadzenia był powiadomiony i mógł się do niej przygotować. Nie można bowiem drobnego uchybienia formalnego (tylko co do oznaczenia daty dziennej) stawiać wyżej, niż konieczność rozpoznania i wyeliminowania zagrożeń dla ludzi i środowiska.

Po trzecie, przedsiębiorca upoważniony jest do wniesienia sprzeciwu wobec podjęcia czynności kontrolnych z naruszeniem przepisów, o czym został pouczony w treści upoważnienia do czynności kontrolnych. Mimo pouczenia, sprzeciwu tego nie wniósł.

Wreszcie podnieść należy, że przedsiębiorca, który w zakresie treści omawianego upoważnienia jest legalistą, sam przeprowadzenie kontroli 6 lipca 2022r. udaremnił mimo interwencji Policji (notatka z próby przeprowadzenia kontroli – poz. 221 akt administracyjnych). Natomiast w związku z kontrolą przedsiębiorca ma nie tylko prawa, ale także obowiązki, np. udostępniania niezbędnych informacji, urządzeń i dokumentów oraz umożliwiania wstępu do zakładów górniczych, o czym został pouczony w obu upoważnieniach do kontroli. Uniemożliwiając kontrolę tym samym własnym działaniem udaremnił sanowanie wadliwości upoważnienia do przeprowadzenia kontroli 26 maja 2022r., a zakres obu kontroli zasadniczo się pokrywał, a ściślej - kontroli z 6 lipca 2022r. był nawet szerszy, gdyż obejmował także zagadnienia budowlane. Wobec tego nie może z wadliwości upoważnienia do przeprowadzenia kontroli 26 maja 2022r. wywodzić skutków korzystnych dla siebie.

Natomiast zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane jest niezasadny. Strona zarzuca w nim, że organ bezzasadnie przyjął, że urządzenia mobilne stanowią obiekty budowlane, wobec czego ich posadowienie wymaga pozwolenia na budowę. Zarzut ten jest nieuzasadniony z tej przyczyny, że organ nie stwierdził, że są to obiekty budowlane, lecz że mogą takimi być. Kwestia ta nie została jednak rozstrzygnięta wobec uniemożliwienia organowi nadzoru górniczego przeprowadzenia kontroli w tym zakresie przez przedsiębiorcę 6 lipca 2022r. Nadto, jest to kwestia nie mająca zasadniczego znaczenia dla sprawy, gdyż niezależnie od charakteru tych urządzeń jako obiektów budowlanych lub nie, strona nie spełniła warunków formalnych do prowadzenia działalności przeróbczej.

Wobec poczynionych ustaleń faktycznych i dokonanej oceny prawnej, wydanie przez Prezesa WUG decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji było uzasadnione, zatem organ nie dopuścił się zarzucanego w skardze naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 Kpa.

W tym stanie rzeczy, Sąd – na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.