Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2499/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Spraw Zagranicznych
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 i art. 6 art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 149 § 1 pkt. 3, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia- Rybak po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Zagranicznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2016 r. sygn. akt II SAB/Wa 55/16 w sprawie ze skargi M.P. na bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 18 maja 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 czerwca 2016 r., sygn. akt: II SAB/Wa 55/16 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.P. na bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 18 maja 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej, w punkcie pierwszym zobowiązał Ministra Spraw Zagranicznych do rozpatrzenia wniosku z dnia 18 maja 2015 r. w terminie 14 dnia od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w punkcie drugim stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie trzecim zasądził od Ministra Spraw Zagranicznych na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

M.P. w dniu 18 maja 2015 r. wystąpił z wnioskiem do Ministerstwa Spraw Zagranicznych o udostępnienie informacji publicznej w postaci pisma polskiego rządu skierowanego do USA o gwarancje dla Saudyjczyka [..].

Rzecznik prasowy MSZ w dniu 1 czerwca 2016 r. poinformował skarżącego, że wskazane przez niego pismo ma formę noty dyplomatycznej stanowiącej korespondencję pomiędzy Rządem RP a Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki. Korespondencja dyplomatyczna ze względu na fakt, iż jest formą komunikacji w stosunkach dyplomatycznych pomiędzy państwami, przekazywaną w szczególny sposób z dochowaniem wymogów przewidzianych przez prawo i zwyczaj międzynarodowy, nie podlega upublicznieniu. Równocześnie rzecznik stwierdził, iż nota dyplomatyczna nie jest dokumentem dotyczącym spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący został również poinformowany, że Rząd RP dwukrotnie wystąpił do Rządu Stanów Zjednoczonych Ameryki o udzielenie gwarancji dla Saudyjczyka [..] w związku z wyrokiem z dnia 24 lipca 2014 r. w sprawie [..] przeciwko Polsce.

Dalej wskazano, że pierwsza nota dyplomatyczna została przekazana w dniu 6 marca 2015 r. przez Ministerstwo Spraw Zagranicznych RP Ambasadzie Stanów Zjednoczonych Ameryki w Warszawie. W jej treści władze polskie powołując się na artykuł 46 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz § 589 ww. wyroku w związku z ustępem 10 tego wyroku, zwróciły się do ambasady Stanów Zjednoczonych w Warszawie o przekazanie Departamentowi Stanów Zjednoczonych Ameryki wniosku Ministerstwa Spraw Zagranicznych o udzielenie gwarancji, iż w stosunku do Saudyjczyka podlegającego jurysdykcji Stanów Zjednoczonych Ameryki nie zostanie orzeczona kara śmierci. Nota została wystosowana jeszcze przed decyzją Komitetu Ministrów Rady Europy z dnia [..] marca 2015 r., w której zwrócił się on do władz polskich, aby w trybie pilnym wystąpić do władz amerykańskich o gwarancje dyplomatyczne, iż Saudyjczyk nie zostanie poddany karze śmierci.

Druga nota dyplomatyczna została przekazana w dniu 13 maja 2015 r. W nocie tej władze polskie, powołując się ponownie na powyżej przywołane przepisy oraz decyzję Komitetu Ministrów Rady Europy z dnia [..] marca 2015 r., ponowiły swoją wcześniejszą prośbę, a ponadto zwróciły się do władz amerykańskich z wnioskiem o udzielenie gwarancji przez odpowiednie władze Stanów Zjednoczonych Ameryki, że Saudyjczyk nie będzie pozbawiony prawa do sprawiedliwego i rzetelnego procesu karnego.

M.P. w reakcji na powyższą odpowiedź, w dniu 22 czerwca 2015 r. wezwał do usunięcia naruszenia prawa i niezwłoczne udzielenie wnioskowanych informacji publicznych w postaci not dyplomatycznych skierowanych do Rządu Stanów Zjednoczonych Ameryki w związku ze sprawą [..]. Ponadto skarżący poprosił o udzielenie informacji czy Rząd Stanów Zjednoczonych Ameryki odpowiedział na przekazane noty dyplomatyczne, a jeżeli tak to prosił o przekazanie otrzymanych odpowiedzi.

Skarżący w dniu 29 czerwca 2015 r. został poinformowany, że rząd USA odpowiedział na obie noty dyplomatyczne w formie not dyplomatycznych, które ze względu na wymagania prawne i zwyczaj międzynarodowy nie podlegają upublicznieniu. W piśmie z dnia 1 grudnia 2015 r., Ministerstwo Spraw Zagranicznych poinformowało nadto skarżącego, że przekazane w dniach 6 marca 2015 r. i 13 maja 2015 r. przedmiotowe noty dyplomatyczne nie zawierają informacji publicznej, o której mowa w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

M.P. w dniu 4 stycznia 2016 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych, domagając się zobowiązania Ministra Spraw Zagranicznych do udostępnienia żądanej informacji publicznej.

Minister Spraw Zagranicznych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko o braku podstaw do uznania żądanej informacji za podlegającą udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, tym razem dodając, że odmienny sposób dostępu do informacji publicznej w przedmiotowej sprawie wynika z art. 27 Konwencji Wiedeńskiej o stosunkach dyplomatycznych sporządzonej w Wiedniu w dniu 18 kwietnia 1961 r.

Skarżący w piśmie procesowym z dnia 30 maja 2016 r. odniósł się do stanowiska organu, w dalszym ciągu domagając się udostępnienia not dyplomatycznych i wskazując, że na stronie internetowej organu zostały udostępnione noty dyplomatyczne z 1991 r..

Pełnomocnik organu w piśmie procesowym z dnia 17 czerwca 2016 r. stwierdził, że noty dyplomatyczne stanowią uprzywilejowaną formę korespondencji międzypaństwowej, a ich nieudostępnianie jest widoczne w praktyce wielu państw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 22 czerwca 2016 r., sygn. akt II SAB/Wa 55/16 dopuścił Stowarzyszenie [..] z siedzibą w W. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, że żądana przez skarżącego informacja w postaci przedmiotowych not dyplomatycznych stanowi informację publiczną. Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (...). W ocenie Sądu, gdy organ obowiązany dysponuje żądaną informacją publiczną powinien ją udostępnić w żądanej formie, w niniejszej sprawie poprzez udostępnienie przedmiotowych not dyplomatycznych, które stanowią dokumenty urzędowe, a zawarta w nich informacja stanowi informację o zamierzeniach władzy wykonawczej o polityce zagranicznej (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a i pkt 2 lit. c ustawy o dostępie do informacji publicznej). Ponieważ organ nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym z powołaniem się na art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, to pozostaje w bezczynności, albowiem nie rozpatrzył wniosku skarżącego z dnia 18 maja 2015 r. na zasadach i w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie Sąd wskazał, że nie jest wypełnieniem obowiązku udostępnienia żądanej informacji publicznej przekazanie wnioskodawcy informacji zawartej w dokumencie w sytuacji, gdy żąda on dokumentów urzędowych w postaci not dyplomatycznych.

W ocenie Sądu bezczynność nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa, albowiem wynikała z błędnej oceny wniosku skarżącego, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, a udzielona skarżącemu informacja stanowiła w pełni realizację jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej w formie w nim określonej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Spraw Zagranicznych zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędną wykładnię użytego w tym przepisie terminu "informacja o sprawach publicznych" a polegającą na przyjęciu, iż znamiona takiej informacji nosi nota dyplomatyczna skierowana do Rządu Stanów Zjednoczonych Ameryki Północnej w procedurze wykonania wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 24 lipca 2004 r., w sprawie [..] przeciwko Polsce;

- art. 1 ust. 2 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie, które skutkowało przyjęciem, iż nota dyplomatyczna skierowana do Rządu Stanów Zjednoczonych Ameryki Północnej w procedurze wykonania Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 24 lipca 2004 r., w sprawie [..] przeciwko Polsce podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż nie podlega odrębnym uregulowaniom ustalający odmienne zasady i tryb dostępu do tych dokumentów,

2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 149 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej polegające na nieuprawnionym stwierdzeniu, że Minister Spraw Zagranicznych nie wydając decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej pozostaje w stanie bezczynności, co skutkowało uwzględnieniem skargi M.P. z dnia 4 stycznia 2016 r., podczas gdy powinna ona zostać oddalona na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto argumentację na poparcie powyższych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M.P. wniósł o jej oddalenie, szeroko odnosząc się do podstaw wniesionej skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie normy prawnej. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie skargę kasacyjna oparto na obu podstawach kasacyjnych. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

W ramach drugiej podstawy kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.) – dalej u.d.i.p., poprzez błędne stwierdzenie, że Minister pozostawał w bezczynności niewydając decyzji o odmowie wnioskowanej informacji, podczas gdy skarga winna być oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a. z uwagi na brak podstaw do uznania żądanej informacji za informację publiczną i konieczności wydawania decyzji w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Istota tak skonstruowanego zarzutu koncentruje się zatem na twierdzeniu, że organ prawidłowo zareagował na wniosek i poinformował wnioskodawcę o braku podstaw do udostępnienia żądanej informacji, która nie ma charakteru informacji publicznej, co zostało wadliwie ocenione przez Sąd I instancji i w konsekwencji niezasadnie skarga nie została oddalona. W realiach niniejszej sprawy konieczna była zatem w pierwszej kolejności ocena stanowiska Sądu o uznaniu żądanej informacji za informację publiczną w kontekście stawianych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego należy stwierdzić, że zarzuty te okazały się pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Strona skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, czego upatruje w przyjęciu, że konkretny dokument, tj. nota dyplomatyczna skierowana do Rządu Stanów Zjednoczonych Ameryki Północnej w procedurze wykonania wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 24 lipca 2004 r., w sprawie [..] przeciwko Polsce wypełnia znamiona pojęcia "informacji o sprawach publicznych" i jako taki podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Meritum powyższych zarzutów sprowadza się zatem do zakwestionowania oceny stanu faktycznego przyjętego przez Sąd w zaskarżonym wyroku, zarzuty te koncentrują się bowiem na próbie podważenia stanowiska Sądu o podleganiu konkretnych, objętych wnioskiem, not dyplomatycznych przepisom u.d.i.p., w szczególności art. 1 ust. 1 tej ustawy. Tak postawione zarzuty nie mogły być skuteczne, bowiem zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do stanu faktycznego kwestionowanego w ramach tych zarzutów, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są co do zasady zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

Kwestia kwalifikacji określonego dokumentu będącego elementem stanu faktycznego sprawy nie jest kwestią wykładni przepisów prawa, tj. odkodowania treści norm prawnych zawartych w tych przepisach. Może być kwestią niewłaściwego zastosowania prawa, tj. niewłaściwego uznania, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W sytuacji, gdy strona skarżąca nie podważa skutecznie wykładni przepisów prawa, jak i ustaleń w zakresie stanu faktycznego – jak to miało miejsce w realiach tej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli przyjmuje jako punkt odniesienia wykładnię przepisów prawa i ustalenia w zakresie stanu faktycznego przyjęte przez Sąd I instancji. Skoro zatem Sąd I instancji przyjął, że nota dyplomatyczna skierowana do Rządu Stanów Zjednoczonych Ameryki Północnej w procedurze wykonania wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 24 lipca 2004 r., w sprawie [..] przeciwko Polsce wypełnia znamiona pojęcia "informacji o sprawach publicznych" w jego rozumieniu przyjętym przez Sąd I instancji i jako taka podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p., to nie ma podstaw do przyjęcia, że tak ustalony w sprawie stan faktyczny nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa, a w konsekwencji brak było podstaw do uznania za zasadny zarzut niewłaściwego zastosowania art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p.

Powracając zatem do oceny podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania, należy stwierdzić, że w świetle wskazanej wyżej jego konstrukcji, również i ten zarzut nie mógł być w niniejszej sprawie skuteczny. Błędnie skarżący kasacyjnie wywodzi, że jego stanowisko o podstawach do oddalenia skargi mogło być obronione zarzutem naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Niezależnie od tego, że Sąd I instancji oparł swoje orzeczenie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a., a nie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., to przepis ten, jak i art. 151 p.p.s.a. mają charakter blankietowy, określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, i jak takie nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Wprawdzie skarżący kasacyjnie zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. powiązał z zarzutem naruszenia art. 16 ust. 1 u.d.i.p., jednakże zarzut naruszenia tego ostatniego przepisu nie mógł odnieść skutku. Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Przepis ten zawiera podstawę materialnoprawną do wydania przez organ decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, w przypadku gdy organ stwierdzi podstawy do jej wydania, a zatem nie mógł być naruszony przez Sąd I instancji poprzez uznanie, że żądanie wniosku dotyczyło informacji publicznej. Sąd oceniając stan faktyczny sprawy stwierdził, że w przypadku odmowy udzielenia informacji publicznej – a za taką Sąd uznał informację żądaną – właściwą formą jest wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia. Sąd uznał zatem, że Minister Spraw Zagranicznych pozostawał w bezczynności, bowiem nie rozpatrzył w sposób prawidłowy wniosku na zasadach i w trybie przepisów u.d.i.p. Skutecznego zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w niniejszej sprawie zaś nie postawiono.

Ubocznie należy wyrazić ogólne stanowisko, że nie byłby uprawniony generalny i bezwarunkowy pogląd, zgodnie z którym w każdym przypadku noty dyplomatyczne należałoby traktować jako takie dokumenty urzędowe, których nie tylko treść, ale i postać podlega bezwzględnemu udostępnianiu w trybie u.d.i.p., w tym na stronach BIP. Należy mieć na uwadze, że kwalifikacja informacji jako publicznej nie wynika wyłącznie z samego uznania dokumentu za urzędowy. Co do zasady dokument urzędowy zawiera informację publiczną a jej treść winna być udostępniana publicznie, czy to z urzędu czy w trybie wnioskowym w oparciu o przepisy u.d.i.p. Niemniej jednak nie można tracić z pola widzenia, że przedmiotem żądania wniosku o udostępnienie informacji jest zawsze informacja publiczna, a więc istotą jest uzyskanie informacji o wiedzy, działalności, zamierzeniach organów władzy publicznej. Nie można więc generalnie wywodzić, że każda nota dyplomatyczna będzie zawierać treść, której udostępnienia można domagać się z powołaniem się na dostęp do informacji publicznej. Kwestie udostępnienia dokumentów, nie ich treści, lecz formy, również winny być badane indywidualnie w każdym przypadku, nie każdy bowiem dokument wytworzony przez władzę publiczną będzie z założenia zawierał informację o sprawach publicznych, bądź informację publiczną podlegającą udostepnieniu w całości lub w części. W kontekście not dyplomatycznych nie można tracić z pola widzenia sytuacji, gdy noty te kierowane są w związku z koniecznością udzielenia gwarancji dyplomatycznych osobie prywatnej, co nie wyłącza możliwości domagania się informacji o działalności organów w sprawie, nie musi jednak oznaczać konieczności udostępnienia pełnej treści noty dyplomatycznej.

Mając na uwadze powyższe, zgodnie ze wskazaniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, organ zobowiązany będzie do rozpatrzenia wniosku na zasadach i w trybie przepisów u.d.i.p., w tym również z uwzględnieniem art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną, która nie miała usprawiedliwionych podstaw oddalił w oparciu o art. 184 p.p.s.a.