Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 14/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2015-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6324 Rodzina   zastępcza,  pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 134, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 193 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i 6, art. 194 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 135
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2015 r. sprawy ze skargi G.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dzieci w rodzinie zastępczej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją, wydaną z upoważnienia Starosty, decyzję z dnia [...] r., nr [...] Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr [...], działając na podstawie art 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), zwanej dalej: k.p.a., art. 193 ust, 1 pkt 1, ust. 6, art. 194 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j. Dz. U. z 2013 r.( poz. 135 ze zm.), oraz § 2 ust. 1 i 2 uchwały Nr XV/136/2012 Rady Powiatu z dnia [...] lutego 2012 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstąpienia od ustalenia opłaty rodzicom za pobyt dziecka lub osoby pełnoletniej przebywającej w rodzinnej i instytucjonalnej pieczy zastępczej (Dziennik Urzędowy Województwa 2012.511, z późn. zm.), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy odstąpienia od ustalenia G.B. opłaty za pobyt małoletnich dzieci – P.B. i K.P. w rodzinie zastępczej.

Decyzja organu odwoławczego zapadła w następującym stanie faktycznym.

Zawiadomieniem z dnia [...] maja 2014 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ponoszenia przez G.B. opłaty za pobyt małoletnich dzieci P.B. i K.P. w pieczy zastępczej, umieszczonych tam na mocy postanowienia z dnia [...] lipca 2009r. Sądu Rejonowego Wydział Rodzinny i Nieletnich (sygn. akt [...]).

Wnioskiem z dnia [...] maja 2014 r. G.B. złożyła prośbę o odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt małoletnich córek P.B. i K.P. w rodzinie zastępczej.

Wydana, z upoważnienia Starosty, decyzja Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie z dnia [...] czerwca 2014 r, nr [...] ustalająca G.B. częściową opłatę za pobyt małoletnich córek w rodzinie zastępczej w wysokości 339,8 zł miesięcznie na okres roku od [...] czerwca 2014 r. poczynając, została - w wyniku odwołania strony - uchylona przez SKO decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. ([...] ), a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania ze wskazaniem, iż postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej jest odrębnym postępowaniem administracyjnym od, wszczętego wnioskiem rodzica dziecka, postępowania o odstąpienie od ustalenia takiej opłaty.

Ponownie rozpoznając sprawę, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] organ l instancji zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie ponoszenia opłaty przez G.B. za pobyt dzieci w pieczy zastępczej, wskazując w uzasadnieniu, że wniosek o odstąpienie od ustalenia przedmiotowej opłaty wszczęło odrębne postępowanie administracyjne, które winno być rozstrzygnięte jako pierwsze.

Załatwiając wniosek strony, decyzją z dnia [...] września 2014 r. (Nr [...]), działając z upoważnienia Starosty, Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie, powołując się na art. 194 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 194 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz § 2 uchwały Nr XV/136/2012 Rady Powiatu z dnia [...] lutego 2012 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstąpienia od ustalenia opłaty rodzicom za pobyt dziecka lub osoby pełnoletniej przebywającej w rodzinnej i instytucjonalnej pieczy zastępczej, odmówił odstąpienia od ustalenia G.B. opłaty za pobyt dzieci - małoletnich P.B. i K.P. w rodzinie zastępczej.

W uzasadnieniu organ przytoczył, podnoszone przez stronę we wniosku o odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dzieci w rodzinie zastępczej, okoliczności świadczące o trudnej sytuacji materialnej rodziny strony tj., konieczność wynajmowania mieszkania i związane z tym opłaty, pozostawanie na utrzymaniu męża, niepobieranie żadnych zasiłków czy dodatków.

Organ I instancji stwierdził, iż rozpoznając powyższy wniosek wziął pod uwagę stan rodzinny, wiek oraz stan zdrowia strony. Wskazał, że strona zgodnie z oświadczeniem mieszka i gospodaruje wspólnie z mężem i córką, jest w wieku aktywności zawodowej, nie jest osobą niepełnosprawną. Dochód rodziny stanowi wynagrodzenie za pracę męża I.B., którego wysokość w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku wynosiła 2.409,00 zł. Rodzina G.B. ponosi miesięczną opłatę za wynajem mieszkania (czynsz, gaz, energia elektryczna, śmieci) w wysokości 1.036,00 zł., a także inne wydatki z tytułu spłaty kredytu konsumenckiego w wysokości 575,72 zł, opłaty bankowej za limit na koncie w wysokości 8,52 zł, spłaca raty za laptopa i internet w wysokości 69,90 zł, za pralkę w wysokości 114,72 zł, za kartę [...] w wysokości 79,90 zł. Wszystkie wydatki rodziny wynoszą 1.884,76 zł. Jako uzasadnione i konieczne uznał wydatki związane z korzystaniem z mieszkania w wysokości 1.036,00 zł., stwierdzając, iż pozostałe nie są niezbędne dla utrzymania podstawowego standardu życia, a co za tym idzie nie zostały uwzględnione. Biorąc powyższe pod uwagę, organ powołując się na treść § 2 ust. 1 uchwały Rady Powiatu z dnia [...] lutego 2012 r., Nr XV/136/2012 w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstąpienia od ustalenia opłaty rodzicom za pobyt dziecka lub osoby pełnoletniej przebywającej w rodzinnej i instytucjonalnej pieczy zastępczej oraz art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, stanowiący, że za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku (...), bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenia społeczne, kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób, ustalił, że dochód miesięczny rodziny przekroczył 150% kryterium dochodowego rodziny, które obecnie dla 3-osobowej rodziny wynosi 2.052,00 zł [tj. 150% x (456,00 zł x 3 osoby w rodzinie)].

Zdaniem organu, w sprawie nie zaistniały również okoliczności wynikające z § 2 ust. 2 ww. uchwały, która w pkt 1-13 przewiduje inne niż wymienione w ust. 1 okoliczności odstąpienia w całości lub w części od ustalenia opłaty. Stwierdził, iż co prawda sytuacja mieszkaniowa i dochodowa rodziny G.B. jest trudna, niemniej rodzina uzyskuje stały comiesięczny dochód, pozwalający na ponoszenie wydatków zarówno niezbędnych (takich jak czynsz, gaz, energia elektryczna), jak i innych wykraczających poza zakres niezbędnych dla utrzymania podstawowego standardu życia (takich jak spłata rat za laptopa i internet). Powyższe ustalenia nie stanowią zatem, w ocenie organu, szczególnego przypadku, który uzasadniałby odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dzieci w rodzinie zastępczej (§ 2 ust. 2 pkt 13 ww. uchwały).

W odwołaniu od decyzji G.B. zarzuciła :

1) naruszenie art. 194 ust. 3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej w związku z § 2 załącznika do uchwały nr XV/136/2012 Rady Powiatu - przez przyjęcie, że nie wystąpiły przesłanki do całkowitego odstąpienia od ustalenia opłaty, w szczególności inne ważne przyczyny uzasadniające odstąpienia od opłaty,

2) rozpatrzenie materiału dowodowego i dokonanie jego oceny w sposób niekompletny i wybiórczy oraz uznanie, że dochody uzyskiwane przeze stronę oraz jej męża pozwalają na uiszczanie opłaty za pobyt dzieci w rodzinie zastępczej, błędne uznanie części wydatków strony za wykraczające ponad minimalny standard życia jak też pominięcie wydatków na żywność i ubrania.

Ponadto odwołująca zwróciła uwagę, że w poprzednich latach odstępowano od obciążenia jej należnością z tytułu pobytu dzieci w rodzinie zastępczej (decyzja z dnia [...] czerwca 2013 r., Nr [...]) właśnie ze względu na wysokość wydatków, jakie ponosi jej rodzina. Zdaniem strony, wydanie tak różnych orzeczeń, w identycznym stanie faktycznym stanowi naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organu administracji. Niezrozumiałe jest bowiem podejmowanie na podstawie tych samych faktów całkowicie odmiennych rozstrzygnięć przez ten sam organ wobec tej samej osoby.

Pismem z dnia [...] października 2014 r. organ pierwszej instancji przekazując Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, odwołanie G.B. wraz z aktami sprawy wyjaśnił, że nie znalazł podstaw do zmiany swojej decyzji. Ustosunkowując się natomiast do zarzutów odwołania wskazał, że decyzja z dnia [...] czerwca 2013 r., na którą powołuje sie strona została podjęta w odmiennej sytuacji rodziny. Wówczas G.B. dokonywała na rzecz organu comiesięcznych wpłat z tytułu zaległych należności za pobyt dzieci w rodzinie zastępczej, które decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., Nr [...], zostały rozłożone na raty. Jednocześnie organ I instancji poinformował, iż ojciec małoletniej P.B. – D.B. nie żyje, natomiast wobec ojca małoletniej K.P. – P.R. toczyło się postępowanie administracyjne w sprawie ponoszenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. W wyniku poczynionych ustaleń organ stwierdził, iż zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia P.R. opłaty za pobyt córki w rodzinie zastępczej. W załączeniu organ pierwszej instancji przesyłał kopię przedmiotowej decyzji.

Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2014 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Zdaniem organu odwoławczego, z prawidłowych ustaleń faktycznych organ I instancji zasadnie wywiódł brak przesłanek do odstąpienia od ustalenia odpłatności za pobyt małoletnich dzieci w rodzinie zastępczej. Kolegium podkreśliło, że analiza dochodów strony i wysokości jej stałych wydatków dokonana w przedmiotowej sprawie przez organ pierwszej instancji jest dokładna. W oparciu o nią można w sposób rzetelny ocenić zdolność strony do ponoszenia opłaty. Organ pierwszej instancji wziął pod uwagę wszystkie istotne okoliczności sprawy i w rezultacie prawidłowo zinterpretował treść powyższej uchwały,

Kolegium podkreśliło, że ustalenie opłaty w razie spełnienia ustawowych warunków jest obowiązkiem organu, a odstąpienie od jej ustalenia ma charakter wyjątkowy, uzależniony od zaistnienia szczególnych zdarzeń, wskazanych szczegółowo we uchwale rady powiatu. W ocenie SKO, żadna z wymienionych okoliczności określonych w § 2 ust. 2 w pkt od 1 do 13 tego paragrafu uchwały Rady Powiatu z dnia [...] lutego 2012 r. w przypadku odwołującej nie zachodzi. Nadto uchwała ta w przypadkach wymienionych w § 2 ust. 2 nie nakazuje organowi odstąpienia od ustalenia opłaty, a jedynie daje taką możliwość i to wyłącznie przy wystąpieniu okoliczności wymienionych w pkt od 1 do 13.

Nadto, Kolegium powołując się na zapisy ustawy o pomocy społecznej wskazało, że do dochodu ustalonego zgodnie z art. 8 ust. 3 nie wlicza się: 1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; 2) zasiłku celowego; 3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów

o systemie oświaty; 4) wartości świadczenia w naturze; 5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych; 6) dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego, Jest to katalog zamknięty, tym samym innych zobowiązań w postaci np. kredytu konsumenckiego, innych zadłużeń, kosztów najmu mieszkania, opłat za media, Iternet itp. (czyli kosztów utrzymania) - nie można odliczyć od dochodu.

W skardze na decyzje organu II instancji G.B. zarzuciła naruszenie:

1) art. 194 ust. 3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej w związku z § 2 załącznika do uchwały nr XV/136/2012 Rady Powiatu w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności rozłożenia na raty lub odstąpienia od ustalenia opłaty rodzicom za pobyt dziecka lub osoby pełnoletniej przebywającej w rodzinie i instytucjonalnej pieczy zastępczej - przez przyjęcie, że nie wystąpiły przesłanki do całkowitego odstąpienia od ustalenia opłaty, w szczególności tzw. inne ważne przyczyny uzasadniające odstąpienie od opłaty;

2) art. 7 i 77 k.p.a. przez brak wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i uznanie, że dochody strony, jak i jej męża pozwalają na uiszczenie opłaty za pobyt córek w rodzinie zastępczej - i brak dokładnej analizy wszystkich wydatków ponoszonych przez rodzinę strony;

3) art. 107 § 3 k.p.a. przez brak odniesienia się do wszystkich podnoszonych przez stronę w odwołaniu zarzutów i twierdzeń i skwitowanie większości z nich w ten sposób, że ocena dokonana - przez organ I instancji była prawidłowa;

4) zasady uznaniowości decyzji przez podjęcie decyzji w sposób dowolny

i. oparcie się na niepełnym i błędnie ocenionym materiale dowodowym, a dodatkowo niewzięcie pod uwagę skutków dla sytuacji rodziny strony, jakie mogą się wiązać z obciążeniem przedmiotowej opłaty;

5) niewłaściwe zastosowanie art. 8 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej w sytuacji, w której przedstawiane przez stronę wydatki nie miały na celu pomniejszenie dochodu w rozumieniu tych przepisów (aby nie przekraczać kryterium dochodowego), lecz wykazanie, że jej sytuacja nie pozwala na ponoszenie dalszych kosztów bez szkody dla koniecznego utrzymania mojej rodziny.

W motywach skargi strona podniosła, że Kolegium zamiast dokonać oceny, czy przedstawione przez stronę koszty w zestawieniu z dochodami umożliwiają wygospodarowanie jakiejkolwiek wolnej kwoty na pokrycie kosztów utrzymania córek w rodzinie zastępczej, ograniczyło się do powołania treści art. 8 ust. 3 i 4 ustawy

o pomocy społecznej, z którego wynika, co składa się na pojęcie dochodu. Strona nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, że powoływane przez nią w treści odwołania comiesięczne wydatki nie stanowią pomniejszenia dochodu w rozumieniu ustawy

o pomocy społecznej. Taka argumentacja organu polega na niezrozumieniu zasadniczych zarzutów odwołania i świadczy o pomieszaniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przesłanek obligatoryjnego odstąpienia od opłaty oraz przesłanek odstąpienia uznaniowego.

Skarżąca podkreśliła, że wniosek z dnia [...] maja 2014 r. o odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dzieci w rodzinie zastępczej oparty był na przesłance innych ważnych przyczyn uzasadniających to odstąpienie, nigdy natomiast nie stwierdzała faktu przekroczenia kryterium dochodowego w jej rodzinie, a która to okoliczność została oceniona przez organ w zakresie dochodów i wydatków strony. Zdaniem strony organ winien ocenić nie tylko wszystkie dochody, ale też wszystkie uzasadnione wydatki. Dopiero na tej podstawie organ będzie mógł ocenić, jaka jest rzeczywista sytuacja rodziny strony oraz, czy w takiej sytuacji można żądać od niej wygospodarowania jakichkolwiek kwot na pokrycie kosztów utrzymania dzieci w rodzinie zastępczej. Kosztów utrzymania nie można ograniczyć jedynie do kosztów czynszu i stałych, nienaruszalnych opłat comiesięcznych (za gaz, energię, wodę, śmieci). W rozpoznawanej sprawie organy pominęły fakt, że na wydatki rodziny składać się też muszą wydatki na odzież, środki czystości, pożywienie, lekarstwa. Tym samym organ I instancji w sposób błędny wyliczył comiesięczne wydatki, a następnie dodatkowo błędnie je zinterpretował. W ocenie skarżącej, organ powinien wskazać kwotę, jaka jego zdaniem wystarczy do minimalnego przeżycia 3-osobowej rodziny.

Nadto organy orzekające w sprawie całkowicie pominęły podnoszony przez stronę fakt wcześniejszego odstępowania od naliczania przedmiotowych należności. Działo się to w identycznych okolicznościach, tzn. w identycznej sytuacji majątkowej rodziny skarżącej, gdy również średni dochód na osobę rodziny strony przekraczał kryterium dochodowe. Zdaniem G.B. stoi to w sprzeczności z obecnym twierdzeniem organu odwoławczego, że w niniejszej sprawie nie było podstaw do zastosowania instytucji odstąpienia od opłaty i potwierdza, że dokonana przez SKO analiza stanu faktycznego i prawnego była błędna.

Organ odwoławczy pominął również fakt, że kryterium dochodowe wynikające z uchwały Rady Powiatu z dnia [...] lutego 2012 r. jest kryterium sztucznym. Nieprzekroczenie granic kryterium powoduje, że organ nie ma prawa naliczać opłat za pobyt dzieci w rodzinie zastępczej. W momencie jego przekroczenia organ powinien zatem ustalić, czy mimo braku przesłanki obligatoryjnej nie występują przesłanki uznaniowe do odstąpienia od nakładania opłaty. Szczególne znaczenie ma to w sytuacji, gdy przekroczenie kryterium jest bardzo niewielkie. Oznacza to, że tym bardziej dokładna powinna być wtedy ocena, czy sytuacja życiowa i majątkowa nie uzasadnia ze względów słusznościowych odstąpienia od nakładania opłaty; czy wydatki strony i jej rodziny mimo, że przekraczają formalnie granice, pozwalają na pokrycie wszystkich niezbędnych wydatków. Takiej analizy zabrakło w zaskarżonej decyzji.

Końcowo skarżąca uznała za niewystarczającą argumentację organu co do uznaniowego charakteru decyzji o odstąpieniu od ustalenia opłaty za pobyt dzieci w rodzinie zastepczej. W zasadzie argumentacja SKO sprowadziła się do przytoczenia właściwych przepisów i stwierdzeniu, że prawidłowo ustalono dochód strony. Zdaniem skarżącej, w przypadku decyzji uznaniowej organ powinien szczegółowo wyjaśnić, dlaczego w określonej sytuacji daje prymat interesowi publicznemu w porównaniu do interesu indywidualnego. Jednocześnie G.B. podkreśliła, że obarczenie jej opłatą może doprowadzić do niewypłacalności rodziny i dodatkowego korzystania ze świadczeń z pomocy społecznej, co z całą pewnością nie leży w interesie publicznym.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna, przy czym także z przyczyn, które Sąd dostrzegł, działając z urzędu.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznaczony jest poprzez art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: ppsa, stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dodatkowo wskazać należy, iż kontrola sądowa sprawowana jest w oparciu akta sprawy administracyjnej (art. 133 § 1 ppsa) według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji.

Przedmiotem kontroli sądowej, sprawowanej w tak zakreślonych granicach, pozostawała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie odstąpienia od ustalenia G.B. opłaty za pobyt dzieci - małoletnich P.B. i K.P. w rodzinie zastępczej.

Podstawę materialnoprawną kontrolowanego aktu jak i aktu go poprzedzającego stanowiły przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (obecnie t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 135 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ustawą o wspieraniu rodziny". Powyższa ustawa, zgodnie z art. 251 weszła w życie w dniu 1 stycznia 2012 r. Z tą też datą, przepisem art. 218 pkt 16 cyt. ustawy, uchylony został art. 79 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U.

z 2008 r., Nr 115, poz. 728; ze zm.), który do tej pory regulował kwestie związane z ponoszeniem przez rodziców opłat za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej.

Z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy wynika, że dzieci skarżącej G.B. - małoletnia K.D.P. i P.B. zostały umieszczone w rodzinnej pieczy zastępczej J. i G.R., zamieszkałych w miejscowości Karsy, co nastąpiło na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] lipca 2009 r., sygn. akt [...]. Wynika z nich również, że decyzjami z dnia [...] kwietnia 2012 r. działający z upoważnienia Starosty Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie, po rozpatrzeniu wniosku J. i G.R., orzekł o przyznaniu:

- od dnia [...] kwietnia 2012r. do dnia [...] grudnia 2025r. (tj. do dnia ukończenia przez

dziecko 18 lat) pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania

małoletniej P.B. w wysokości 1.152,90 zł (decyzja nr [...]),

- od dnia [...] kwietnia 2012 r. do dnia [...] maja 2024 r. (tj. do dnia ukończenia przez

dziecko 18 lat) pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania

małoletniej K.P. wysokości 1.152,90 zł (decyzja nr [...]).

Powyższe rozstrzygnięcia aktualizowały kwestię obciążenia rodziców wskazanych dzieci opłatą za pobyt w rodzinie zastępczej, o czym stanowią przepisy ustawy o wspieraniu rodziny, w szczególności regulacja zawarta w art. 193 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i 6 oraz art. 194 ust. 1 tejże ustawy, przytoczona w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Zgodnie z nimi za pobyt dziecka w pieczy zastępczej opłatę miesięczną solidarnie ponoszą rodzice, przy czym także ci, którzy zostali pozbawieni władzy rodzicielskiej lub którym władza ta została ograniczona lub zawieszona.

Stosownie do treści art. 193 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy, za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości: 1) przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 - w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka. Opłatę, o której mowa w ust. 1, rodzice ponoszą od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej (ust. 1 a, który został dodany przez art. 1 pkt 83 ustawy z dnia 25 lipca 2014 r. o zmianie ustawy

o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2014 r., poz. 1188) i wszedł w życie z dniem 19 września 2014 r.

Zgodnie natomiast z art. 194 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny opłatę, o której mowa w art. 193 ust. 1 ustala, w drodze decyzji, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej. Jednocześnie zgodnie z art. 194 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny rada powiatu określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia tej opłaty. Nadto w myśl art. 194 ust. 3 ustawy starosta na wniosek lub z urzędu, uwzględniając uchwałę, o której mowa w ust. 2, może umorzyć w całości iub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny.

W tym miejscu zwrócić należy uwagę, że na tle konstrukcji obowiązującego w dacie orzekania przez organy art. 194 ustawy o wspieraniu rodziny, pojawiły się rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych w kwestii, czy ustalenie opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, o jakim mowa w ust. 1 tego przepisu, powinno nastąpić w innej decyzji niż rozstrzygnięcie dotyczące odstąpienia od ustalenia tej opłaty, wskazane w ust. 3.

Zdaniem Sądu, przewidziana w omawianym przepisie instytucja odstąpienia od ustalenia opłaty uzasadnia wdrożenie odrębnego postępowania, w ramach którego organ ocenia w pierwszej kolejności, czy spełnione zostały przesłanki do odstąpienia. Natomiast od wyniku tego postępowania może zależeć przedmiotowość dalszego przebiegu (toczonego z urzędu ) postępowania w sprawie ustalenia opłaty. W sytuacji bowiem uznania przez organ, że należy uwzględnić wniosek o odstąpienie, w ogóle nie zachodzi potrzeba wydania kolejnej decyzji, tj. decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Ponadto wydanie orzeczeń w tych dwóch odmiennych od siebie kwestiach ma ten skutek, że podlegają one odrębnemu zaskarżeniu. Ponoszenie opłaty przez rodzica zapada przy tym w postaci decyzji ustalającej (art. 194 ust, 1 ustawy o wspieraniu rodziny), zaś decyzja odstępująca od ustalenia opłaty jest decyzją uznaniową (art. 194 ust. 3 ustawy o wspieraniu rodziny). Zatem musi nastąpić ostateczne zakończenie postępowania w sprawie odstąpienia od ustalenia opłaty, a dopiero wówczas, w zależności od wyników tego postępowania, podjęcie orzeczenia w kwestii ustalenia tej opłaty. Podkreślenia wymaga, że sprawa o odstąpienie od opłaty jest odrębną, indywidualną sprawą administracyjną, która winna zostać załatwiona co do jej istoty, a więc zakończyć się wydaniem odrębnej decyzji administracyjnej. Istotą postępowania administracyjnego jest bowiem to, że toczy się ono w jednej sprawie administracyjnej. Obowiązuje więc zasada "jedna sprawa - jedna decyzja". Wprawdzie art. 62 k.p.a. zezwala na połączenie w jednym postępowaniu różnych spraw, jednak określone w nim przesłanki nie wystąpiły w niniejszej sprawie. Przepis ten stanowi, że w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony (w orzecznictwie dopuszczono możliwość prowadzenia jednego postępowania w kilku sprawach także w stosunku do jednej strony - por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 1999 r., sygn. akt I SA 630/98, LEX nr 39211), przy czym ujęte w tym przepisie tzw. współuczestnictwo formalne, polegające na łącznym prowadzeniu w wielu sprawach administracyjnych jednego postępowania, nie zwalnia organu z obowiązku wydania w każdej z tych spraw odrębnej decyzji. Ponadto nie jest możliwe zastosowanie wskazanego przepisu przy wielości spraw administracyjnych, jeżeli materialnoprawne podstawy działania organu i żądania wniosku są różne (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 września 2014 r., sygn. akt II! SA/Kr 410/14 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl).

Dopiero zatem, gdy decyzja w przedmiocie odstąpienia od ustalenia tej opłaty stanie się ostateczna, organ może rozpatrywać kwestie związane z ustaleniem opłaty. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że wynik sprawy

0. odstąpienie od ustalenia opłaty stanowi tzw. zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., dla sprawy o ustalenie opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt.

1. SA/Wa 711/13, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl).

Biorąc powyższe pod uwagę, za prawidłowe uznać należało stanowisko SKO wyrażone w decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. [...], uchylające pierwszą decyzję organu I instancji i przekazujące sprawę do ponownego rozpoznania ze wskazaniem na konieczność zawieszenia, wszczętego z urzędu, postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dzieci skarżącej w pieczy zastępczej do czasu rozstrzygnięcia wszczętego jej wnioskiem postępowania w sprawie odstąpienia od ustalenia takiej opłaty. Zatem w organy orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo przyjęły, że wskazane wyżej zagadnienia winny być przedmiotem odrębnych spraw i decyzji. Z akt administracyjnych sprawy wynika Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie, po wszczęciu z urzędu w dniu [...] kwietnia 2014 r. postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia G.B. opłaty za pobyt dwójki dzieci – P.B. i K.P. w rodzinie zastępczej i wobec wniosku strony z dnia [...] maja 2014 r. o odstąpienie od ustalenia opłaty, postępowanie to zawiesił postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak [...]. Następnie zawiadomieniem z dnia [...] lipca 2014 r, wszczął postępowanie administracyjne w sprawie odstąpienia od ustalenia G.B. opłaty za pobyt dzieci P.B. i K.P. w rodzinie zastępczej, co było jednak nieuzasadnione bowiem jego wszczęcie nastąpiło przez sam fakt złożenia wniosku przez stronę (art. 61 § 3 k.p.a.),

W tym miejscu należy wskazać na inne jeszcze uchybienie organu I instancji, którego nie dostrzegło Kolegium. Odnosząc się do poczynionych już rozważań dotyczących odrębności spraw w przedmiocie ustalenia opłaty i odstąpienia od opłaty wskazać należy, że w odniesieniu do każdego z dzieci powinny się one zakończyć odrębnymi decyzjami administracyjnymi. Jak już wskazano w orzecznictwie dopuszczono możliwość prowadzenia jednego postępowania w kilku sprawach także w stosunku do jednej strony - por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 1999 r., sygn. akt l SA 630/98, LEX nr 39211), przy czym ujęte w tym przepisie tzw. współuczestnictwo formalne, polegające na łącznym prowadzeniu w wielu sprawach administracyjnych jednego postępowania, nie zwalnia organu z obowiązku wydania w każdej z tych spraw odrębnej decyzji. Tak więc organ I instancji, ze względu na fakt, iż wniosek G.B. dotyczył dwójki dzieci, obowiązany był wszcząć dwa postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty w stosunku do każdej z córek strony, których sytuacja prawna jest inna. Podobnie wszczęte wnioskiem skarżącej postępowania w sprawie odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt każdej z córek w rodzinie zastępczej powinny zakończyć się dwoma odrębnymi decyzjami administracyjnymi rozstrzygającymi w przedmiocie odstąpienia od ustalenia opłaty. Zauważyć zresztą należy, że w poprzednich latach organ prowadził odrębne postępowania w stosunku do każdego z dzieci skarżącej (vide: znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy decyzje Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] w sprawie ustalenia odpłatności G.B. z tytułu pobytu małoletnich córek P.B. i K.P. w rodzinie zastępczej oraz w sprawie częściowego zwolnienia z ponoszenia tej odpłatności). W rozpoznawanej sprawie wydana zaś została jedna decyzja odmawiająca skarżącej odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dwóch córek w pieczy zastępczej.

Odnosząc się do podstaw prawnych kontrolowanych aktów administracyjnych organów obu instancji, wydanych w granicach sprawy wszczętej wnioskiem strony z dnia [...] maja 2014 r., zauważyć należy, że przepisy ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie wprowadzają wyjątków od zasady odpłatności, o której mowa w art. 193 ust. 1 ustawy. Przewidują jednak możiiwość zwolnienia od opłaty lub odstąpienia od jej ustalenia. Zgodnie bowiem z przepisem art. 194 ust. 2 ustawy, rada powiatu określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny. Natomiast na mocy ust. 3 wskazanego przepisu, starosta, czyli organ właściwy do ustalenia opłaty, działając na wniosek lub z urzędu może w drodze decyzji umorzyć w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej.

W rozpoznawanej sprawie aktem takim jest uchwała Rada Powiatu z dnia [...] lutego 2012 r, Nr XV/136/2012 w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstąpienia od ustalenia opłaty rodzicom za pobyt dziecka lub osoby pełnoletniej przebywającej w rodzinnej i instytucjonalnej pieczy zastępczej.

Zgodnie z § 2 ust. 1 załącznika nr 1 do uchwały, odstępuje się od ustalenia odpłatności na wniosek osoby zobowiązanej lub z urzędu w przypadku rodziców, których dochód nie przekracza lub jest równy 150% kryterium dochodowego rodziny lub osoby samotnie gospodarującej. Kryterium dochodowe rodziny oznacza zaś dochód rodziny, który nie przekracza kwoty ustalonej zgodnie z ustawą o pomocy społecznej ( § 1 pkt 12 uchwały).

Stosownie zaś do § 2 ust. 2 uchwały, poza okolicznością o której mowa w ust. 1 załącznika nr 1 do uchwały można w całości lub w części odstąpić od ustalenia opłaty w przypadkach wskazanych w pkt od 1 do 13.

Organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] września 2014r., nr [...] odmówił G.B. odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dzieci małoletnich P.B. i K.P. w rodzinie zastępczej, uznając iż ustalona sytuacja materialna strony wskazuje na brak okoliczności wymienionych w uchwale z dnia [...] lutego 2012 r.

Powyższe zostało ustalone na podstawie oświadczenia złożonego przez G.B. oraz dokumentów zgromadzonych w toku postępowania, z których wynika, że strona prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem oraz córką A.B.. Dochód rodziny stanowi wynagrodzenie za pracę I.B., którego wysokość w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku (tj. kwiecień 2014 r.) wyniosło 2.409,00 zł. Organ pierwszej instancji, działając na podstawie zapisów wskazanej uchwały oraz § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r. poz. 823) wyliczył, że miesięczny dochód rodziny przekroczył 150% kryterium dochodowego rodziny, które dla 3-osobowej rodziny strony wyniósł 2.052,00 zł (tj. 150% x (456,00 zł x 3 osoby w rodzinie).

Dalej organ podał, że odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dzieci w rodzinie zastępczej ma charakter wyjątkowy i uzależniony jest od zaistnienia szczególnych zdarzeń wskazanych szczegółowo w § 2 ust. 2 uchwały, a mianowicie w przypadku, gdy:

1) nie jest znane miejsce pobytu osoby zobowiązanej;

2) osoba zobowiązana przebywa poza granicami kraju i nie ustanowiła swojego pełnomocnika;

3) w rodzinie osoby zobowiązanej występuje długotrwała choroba udokumentowana zaświadczeniem lekarskim;

4) osoba zobowiązana jest osobą psychicznie chorą lub niepełnosprawną i wymaga pomocy innych osób w zakresie samoobsługi i pełnienia ról społecznych oraz jest to udokumentowane zaświadczeniem lekarskim;

5) osoba zobowiązana ponosi opłatę za pobyt innych członków rodziny w placówce opiekuńczo-wychowawczej, domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia, rodzinie zastępczej, placówce leczniczo-rehabilitacyjnej lub innej placówce pomocy społecznej;

6) osoba zobowiązana przebywa w placówce pomocy społecznej lub ośrodku leczniczym;

7) osoba zobowiązana jest w części lub w całości ubezwłasnowolniona;

8) osoba zobowiązana przebywa w areszcie śledczym lub zakładzie karnym;

9) osoba zobowiązana samotnie wychowuje dziecko;

10) osoba zobowiązana jest bezdomna;

11) osoba zobowiązana poniosła straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub zdarzeń losowych;

12) osoba zobowiązana jest osobą niepełnoletnią;

13) wystąpiły inne ważne przyczyny uzasadniające odstąpienie od ustalenia opłaty.

Uznając, że żadne z okoliczności wymienionych w pkt 1 -13 ww. uchwały nie zaistniały w niniejszej sprawie, organ I instancji wywiódł, że szczególny przypadek dotyczy sytuacji nadzwyczajnych, natomiast, co prawda sytuacja mieszkaniowa i dochodowa strony jest dość trudna, jednakże rodzina uzyskuje stały comiesięczny dochód pozwalający na ponoszenie wydatków zarówno niezbędnych (takich jak czynsz, gaz, energia elektryczna), jak i innych wykraczających poza zakres niezbędnych dla utrzymania podstawowego standardu życia (takich jak spłata rat za laptopa czy internet) i nie stanowi to podstawy do odstąpienia od ustalenia G.B. opłaty za pobyt dzieci w rodzinie zastępczej. Stanowisko to zaakceptował organ odwoławczy, czyniąc przy tym wywody o niemożności pomniejszenia dochodu rodziny strony o jej wydatki nie zaliczone do niezbędnych.

W kontekście takiego stanowiska organów za zasadne uznać należy zarzuty skargi, że organ ustalając i oceniając jej sytuację materialną - w ramach zaistnienia podstaw do odstąpienia w całości lub w części od ustalenia opłaty - bezpodstawnie nie wziął pod uwagę i nie ocenił innych podstawowych wydatków bytowych ponoszonych przez rodzinę, tj. zakupu leków, odzieży, żywności, środków czystości. Tym samym błędnie wyliczył comiesięczne wydatki rodziny skarżącej, a w konsekwencji i jej zdolność do ponoszenia opłat za pobyt dwojga dzieci w rodzinie zastępczej. W odniesieniu do stanowiska Kolegium, to wprawdzie jego wywody co do niemożności pomniejszenia dochodu w rozumieniu art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (obecnie t.j. z 2013 r. poz. 182 ) o inne pomniejszenia niż w nim wymienione są teoretycznie poprawne, to pozostają chybione w odniesieniu do okoliczności niniejszej sprawy i zarzutów odwołania. Strona bowiem nie twierdziła, iż dochód jej rodziny powinien być pomniejszony o udokumentowane wydatki, ale dążyła do wykazania, że jej sytuacja materialna pozwala na uznanie, iż zachodzą inne ważne przyczyny w rozumieniu pkt 13 uchwały, uzasadniające odstąpienie od ustalenia opłaty.

Uzasadnione zatem pozostawały zarzuty skarżącej co do tego, iż organ winien ustalić nie tylko wszystkie dochody, ale też wszystkie uzasadnione wydatki rodziny w celu ustalenia jej rzeczywistej sytuacji materialnej i dokonania, w ramach oceny tej sytuacji, rozważenia możności wygospodarowania jakichkolwiek kwot na pokrycie kosztów utrzymania dzieci w rodzinie zastępczej. Bez wątpienia bowiem kosztów utrzymania nie można - jak uczyniły to organy - ograniczyć jedynie do kosztów czynszu i stałych, opłat comiesięcznych (za gaz, energię, wodę, śmieci z pominięciem podstawowych wydatków bytowych na pożywienie, lekarstwa, niezbędną odzież, środki czystości. Zgodzić się zatem należy z zarzutem, iż organ I instancji ( co zaakceptował organ odwoławczy ) w sposób błędny wyliczył comiesięczne wydatki, a następnie dodatkowo błędnie je zinterpretował bez rozważenia kwoty, jaka jego zdaniem kwota wystarczy do minimalnego przeżycia rodziny skarżącej. Wskazane uchybienia stanowią o naruszeniu art. 7, 77 § 1 , 80 i 107 § 3 k.p.a.

Zdaniem Sądu, organ badając tzw. inne przyczyny uzasadniające odstąpienie od ustalenia opłaty, powinien rozważyć sytuację życiową skarżącej, biorąc pod uwagę ogólnie dostępną wiedzę i zasady doświadczenia życiowego. Co prawda w przedmiotowej uchwale nie wyjaśniono, co należy uznać za szczególnie uzasadnione przypadki, jednak w ocenie Sądu muszą one bezsprzecznie polegać na niemożności zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych, takich jak żywność, utrzymanie higieny czy konieczne lekarstwa.

Dalej wskazać trzeba, że organy nie rozważyły możliwości całkowitego lub częściowego odstąpienia od ustalenia opłaty w oparciu o § 2 ust. 2 pkt 5 uchwały Rady Powiatu z dnia [...] lutego 2012 r., który stanowi, że jednym ze szczególnych warunków odstąpienia od ustalenia opłaty w części lub w całości jest sytuacja, gdy osoba zobowiązana ponosi opłatę za pobyt innych członków rodziny w (...) rodzinie zastępczej (...). Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego z dnia [...] lipca 2009 r. w rodzinie zastępczej umieszczono dwójkę dzieci skarżącej, zatem G.B. zobowiązana jest ponosić opłatę nie tylko za jedno dziecko, ale również za pobyt innego członka rodziny (w tym przypadku drugiego małoletniego dziecka). Organy rozpoznające przedmiotową sprawę całkowicie pominęły tę okoliczność, która mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji gdy organy powinny zakończyć prowadzone postępowanie dwiema odrębnymi decyzjami w stosunku do każdej z córek, to zachodzi sytuacja o której mowa w § 2 ust. 2 pkt 5 uchwały Rady Powiatu z dnia [...] lutego 2012 r. Dodatkowo organy nie zawarły w wydanych rozstrzygnięciach ustaleń odnośnie sytuacji drugiego rodzica każdej z córek skarżącej, ani nie rozważyły, czy skarżąca jest jedynym rodzicem na którego może być nałożona opłata za pobyt każdego dziecka w pieczy zastępczej czy też któreś z dzieci posiada drugiego z rodziców i jaka jest jego sytuacja majątkowa, osobista, zdrowotna. W kontrolowanych decyzjach brak jakiegokolwiek odniesienia do tych kwestii. Wprawdzie w aktach zalega decyzja z [...] listopada 2013 r. Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie, na mocy której organ odstąpił od ustalenia ojcu K.P. – P.R. opłaty za pobyt córki w rodzinie zastępczej ze względu na to, że nie było znane miejsce jego pobytu, to fakt jej istnienia i skutki, w kontekście oceny zasadności wniosku skarżącej, powinny być przez organ rozważone i znaleźć swe odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Podobnie brak jest w rozstrzygnięciach organów informacji o ojcu małoletniej P.B. – D.B.. Informacja, iż ojciec drugiego dziecka skarżącej nie żyje, podobnie zresztą jak fakt wydania decyzji w odniesieniu do ojca K.P., pojawia się dopiero w piśmie organu z dnia [...] października 2014 r. ( k. 198-199 ) przekazującym odwołanie strony wraz z aktami sprawy. Wreszcie zauważyć należy, iż ocena zasadności wniosku skarżącej nie została dokonana w odniesieniu do wysokości kosztów jakie związane są z pobytem dwójki jej dzieci pieczy zastępczej. Jak wynika z decyzji znajdujących się w aktach sprawy przyznane rodzinie zastępczej koszty pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania każdej z małoletnich córek wynoszą po 1.152,90 co łącznie daje kwotę zbliżoną do całego dochodu rodziny strony.

Kolejnym uchybieniem organów orzekających w sprawie, a to w kontekście ustaleń co do ilości członków rodziny skarżącej, pozostających we wspólnym gospodarstwie, a co za tym idzie prawidłowego ustalenia miesięcznego dochodu w rodzinie, był brak wyjaśnienia rzeczywistego składu osobowego rodziny skarżącej.

W odniesieniu do tej kwestii wskazać należy, że skarżąca do "Protokołu ze spotkania z rodzicem na okoliczność ustalenia obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej z dnia [...] maja 2014 r." sporządzonym w Miejskim Ośrodku Pomocy Rodzinie i w oświadczeniu z dnia [...] maja 2014 r. skierowanym do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie podała, że gospodaruje wspólnie z mężem I.B. oraz córką A.B., urodzoną w 2010 r. W toku dalszego postępowania w tej kwestii nie wskazywała na inne jeszcze istniejące już lub nowe okoliczności. Nie podnosiła ich ani w odwołaniach ani w skardze do sądu administracyjnego. Należy jednak zauważyć, iż w aktach administracyjnych sprawy, wśród dokumentów obrazujących sytuację materialną jej rodziny ( umowy pożyczki, najmu mieszkania i kredytu bankowego ) dołączonych do wniosku z dnia [...] maja 2014 r. o odstąpienie od opłaty, znajduje się też kserokopia odpisu skróconego aktu urodzenia nr [...], stwierdzającego urodzenie się w dniu [...] stycznia 2014 r., A.I.B., syna I.A.B. i G.B.P..

Zważywszy na treść danych wynikających z aktu urodzenia, wskazujących, iż rodzicami tego dziecka są skarżąca ( nosząca poprzednio nazwisko P.) i jej mąż, obowiązkiem organu było, ze względu na przepisy art. 7 i 77 Kpa, wyjaśnienie faktu wynikającego z tego dokumentu i zweryfikowanie, czy oświadczenia skarżącej nie są wadliwe w odniesieniu do składu osobowego jej rodziny. Zważyć bowiem należy, iż przekroczenie kryterium dochodowego w rodzinie strony było nieznaczne i ustalenie, że składa się ona nie z trzech, a czterech osób prowadziłoby do spełnienia warunku o jakim mowa w § 2 ust. 1 załącznika nr 1 do uchwały, co skutkowałby obowiązkiem odstąpienia od ustalenia odpłatności w przypadku rodziców, których dochód nie przekracza lub jest równy 150% kryterium dochodowego rodziny lub osoby samotnie gospodarującej.

Zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a, organy administracji publicznej prowadzące postępowanie mają obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego dokonania oceny, czy dana okoliczność została udowodniona. Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak

i. uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności.

Przepis art. 80 k.p.a., nakazujący ocenę całokształtu materiału dowodowego, wyraża zasadę swobodnej oceny dowodów. W nauce podkreśla się, że swobodna ocena dowodów, aby nie przekształciła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem określonych reguł tej oceny. Ocena powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego. Organ powinien dokonać oceny poszczególnych dowodów i rozpatrzyć nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale wszystkie dowody we wzajemnej łączności. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie regulują podstaw, na których organ ma oprzeć ocenę dowodów. W nauce wskazuje się, że organ w tej ocenie powinien kierować się wiedzą oraz zasadami życiowego doświadczenia.

Organy administracji publicznej są więc na podstawie przytoczonych przepisów zobowiązane do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas mogą ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona.

Przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu pozostawała decyzja

0. charakterze uznaniowym i jej wydanie winno być poprzedzone szczegółową analizą wszystkich uwarunkowań i okoliczności faktycznych oraz prawnych składających się na sytuację wnioskującego od odstąpienie rodzica dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej. Zapis o brzmieniu "starosta może odstąpić" występujący w art. 194 ust. 3 ustawy o wspieraniu rodziny wskazuje, iż decyzja w zakresie całkowitego lub częściowego zwolnienia, a także odstąpienia od odpłatności za pobyt dziecka w placówce opiekuńczej ma charakter decyzji uznaniowej. Uznanie oznacza przyznanie organowi administracji pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji, pozwalającej na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć tego, który organ uważa za najbardziej właściwy. Od oceny organu zależy więc, czy wyda decyzję zwalniającą zobowiązanych z opłaty lub odstąpi od jej ustalenia. Cechą specyficzną instytucji uznania jest to, że decyzja wydana w tym trybie nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia celowości. Nie oznacza to jednak wyłączenia decyzji uznaniowych całkowicie spod kontroli sądowej. W przypadku, gdy przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja uznaniowa, kontrola taka ograniczona jest do zbadania, czy w toku podejmowania decyzji organ administracji nie przekroczył granic swobodnego uznania, a więc czy zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa dokonano ustalenia stanu faktycznego, a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 Kpa. Z drugiej strony uznaniowy charakter rozstrzygnięcia wyłącza sądową kontrolę wydanej decyzji z punktu widzenia jej celowości czy słuszności, gdyż jest to domena zastrzeżona dla swobodnego uznania organu administracji. Decyzja uznaniowa powinna uwzględniać omówione zasady ogólne określone w Kodeksie postępowania administracyjnego (m.in. powołany już art. 7, a także zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie do organów władzy publicznej - art. 8 Kpa oraz zasadę przekonywania art. 11 Kpa). Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Rzeczą organu wydającego decyzję uznaniową jest wnikliwe rozważenie wszystkich okoliczności faktycznych mających znaczenie dla podjętego rozstrzygnięcia. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA OZ w Lublinie z dnia 22 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA/Lu 21/98, publ. LEX nr 34147).

Tymczasem organy obu instancji ograniczyły się do zbadania, czy zachowane zostało kryterium dochodowe, zaledwie marginalnie odnosząc się do sytuacji bytowej skarżącej i jej rodziny. Jak wcześniej wskazano uznanie administracyjne nakłada na organy administracji szczególny obowiązek precyzyjnego uzasadnienia własnego stanowiska mając oczywiście na uwadze zasady prawidłowego rozumowania i nie tracąc z pola widzenia zasad doświadczenia życiowego.

Konsekwencją - dostrzeżonych przez Sąd - błędów organu I instancji były także uchybienia organu odwoławczego, który oparł się w pełni na twierdzeniach zawartych w uzasadnieniu decyzji organu I instancji mimo, że obowiązkiem jego pozostawało ponowne merytoryczne rozpoznanie tej samej sprawy, którą rozpoznał organ niższej instancji kontroli rozstrzygnięcia organu niższej instancji.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 1995 r. (sygn. akt SA/Lu 2479/94, LEX nr 27106), jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez sąd administracyjny. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma zatem nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie stron postępowania do organów administracyjnych.

Wskazanych standardów nie realizują decyzje organów rozstrzygających w sprawie. Uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie realizują zasad ogólnych k.p.a. przekonywania i pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej. W okolicznościach sprawy miało to szczególne znaczenie, bowiem jak zasadnie wywodziła skarżąca w poprzednich latach Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie, biorąc pod uwagę stałe miesięczne opłaty strony związane z utrzymaniem mieszkania (czynsz, opłatę za energię elektryczną itp.), jak i fakt nieznacznego przekroczenia 150 % kryterium dochodowego 3-osobowej rodziny odstępował od ustalenia G.B. opłaty z tytułu pobytu dzieci w rodzinie zastępczej - decyzja z dnia [...] czerwca 2013 r. ([...]), co następowało w tożsamym stanie faktycznym i prawnym jak w niniejszej sprawie. Również w uchylonej przez SKO decyzji organu I instancji zawarte było stanowisko o częściowym odstąpieniu od ustalenia opłaty. Decyzje kontrolowane obecnie w żaden sposób nie wyjaśniają skarżącej przyczyn odmiennego, niekorzystnego dla niej załatwienia sprawy. Powoływanie się przez organ l instancji na zmianę okoliczności faktycznych ( spłacanie ratalne kosztów związanych z pobytem dzieci w pieczy zastępczej ) jako uzasadniających odmienne rozstrzygnięcie dopiero w piśmie przekazującym odwołanie nie sanuje uchybienia w tym zakresie, którego zresztą nie usunął organ II instancji.

Ze wskazanych powyżej powodów, mając na uwadze charakter decyzji podjętej w ramach uznania administracyjnego, Sąd nie miał możliwości dokonania pełnej oceny postępowania organów w zakresie sytuacji życiowej skarżącej, jej możliwości finansowych, co uzasadniałoby odmowę odstąpienia od ustalenia przedmiotowej opłaty.

Wskazania, co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań. W toku ponownego rozpatrywania sprawy organy uwzględnią wnioski wynikające z treści niniejszego wyroku oraz poczynią ustalenia, które będą miały właściwe oparcie w zebranym materiale dowodowym, uwzględniając obowiązujące w przedmiotowym zakresie przepisy prawa oraz uzasadnią rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 Kpa.

Wykazane w kontrolowanym postępowaniu wadliwości skutkować musiały uchyleniem decyzji obu instancji ze względu na zaistniałe przy ich wydawaniu naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa). Na podstawie art. 152 ppsa orzeczono, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, co wywiera skutek do czasu uprawomocnienia się wyroku w sprawie.

-----------------------

22