Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1852/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2019 r. sprawy ze skargi A. W. i K. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2018 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2018 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po ponownym rozpatrzeniu w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 kwietnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 552/18, odwołania A. W., A. D., D.G., B. B., M. B., M. M. od decyzji Wojewody [...] z [...] października 2017 r., znak: [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę - uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] października 2017 r., znak: [...], w części umarzającej wszczęte z wniosku A.W. i K.W. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2015 r., nr [...], znak: [...] oraz odmówił stwierdzenia, na wniosek A.W. i K. W. nieważności decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2015 r., nr [...], znak: [...]. W pozostałej części, tj. w części umarzającej, wszczęte z wniosku A. D., D. G., B. B., M. B., M. M. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2015 r., nr [...], znak: [...], utrzymał decyzję w mocy.

W uzasadnieniu podjętego orzeczenia organ wskazał, że decyzją z [...] października 2017 r., znak: [...], Wojewoda [...] umorzył, po wszczęciu na wniosek A. W., K. W., A. D., D. G., B. B., M. B., M. M., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2015 r., nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej L. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] gm. [...].

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] stycznia 2018 r., znak: [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] października 2017 r., znak: [...] i przekazał sprawcę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, m. in. że "Pan A. D., Pan D. G., Pani B. B., Pan M.B. oraz Pan M. M. nie wykazali interesu prawnego w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2015 r., nr [...], znak: [...]. Z posiadanych akt nie wynika, aby ww. osobom, przysługiwał jakikolwiek tytuł prawny, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, do nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania ww. inwestycji. (...) usytuowanie planowanego budynku na działce nr ew. [...] może ograniczać możliwość zabudowy działki nr ew. [...]. Pani A. W. jako współwłaściciel powyższej działki nr ew. [...], chcąc zrealizować na niej pewne zamierzenia inwestycyjne (np. budynek mieszkalny, garaż), aby zachować 8 metrową odległość od budynku (tj. odległość przewidzianą w przywołanym wyżej § 271 ust. 1 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.) mogłaby być "zmuszona" odsunąć projektowany obiekt od granicy z działką numer ewid. [...] na odległość większą, aniżeli 3,00 m i 4,00 m wynikające z przepisu § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. (...) mimo dokonanych powyżej ustaleń odnośnie legitymacji materialno-prawnej Pani A.W. w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2015 r., nr [...], znak: [...], nie jest uprawniony do wydania decyzji merytorycznej albowiem skutkowałoby to prowadzeniem postępowania pod kątem merytorycznym (przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.) po raz pierwszy, co stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności, która polega na dwukrotnym rozpoznaniu sprawy w każdym jej aspekcie. Z uwagi na okoliczności faktyczne przedmiotowej sprawy, brak jest możliwości ,,konwalidacji" stwierdzonego wyżej uchybienia przez organ drugiej instancji, w ramach przysługujących mu uprawnień reformatoryjnych."

Od opisanej powyżej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2018 r., znak: [...], L. i T. K. reprezentowani przez adw. T.G. wnieśli sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Prawomocnym wyrokiem tego Sądu z [...] kwietnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 552/18 uchylono decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...]stycznia 2018 r., znak: [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, iż "(...) w prowadzonym przed organem pierwszej instancji postępowaniu nie zaistniały żadne wady, które czyniłyby niemożliwym rozpoznanie sprawy merytorycznie w postępowaniu odwoławczym z uwzględnieniem zasady wynikającej z art. 15 k.p.a. Zdaniem Sądu, organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w stopniu wystarczającym do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie przez organ odwoławczy. Wskazać przy tym należy, że argumentacja powołana w zaskarżonej decyzji potwierdza ten fakt, skoro Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie tylko ocenił akta postępowania prowadzonego przed Wojewodą, ale również niemal przesądził, jak należało ocenić legitymację stron wnioskujących o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2015 r., nr [...], znak: [...], przede wszystkim A. W., opierając się tylko na materiale dowodowym, zgromadzonym przez Wojewodę. Organ odwoławczy nie uznał więc za konieczne uzupełnienie go w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Za koniecznością wydania decyzji kasatoryjnej nie przemawiały także, poczynione przez GINB, ustalenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego. Rozważania te były konsekwencją oceny obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji w odniesieniu do potencjalnej zabudowy działki ww. wnioskodawczyni, a więc mieściły się w zakresie ponownej oceny sprawy, dokonywanej przez organ odwoławczy i umożliwiały wydanie decyzji na podstawie art. 138 §1 k.p.a." – koniec cytatu.

Ponadto w uzasadnieniu ww. wyroku Sąd wskazał, że "o konieczności zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może stanowić odmienna od przedstawionej w decyzji organu pierwszej instancji ocena merytoryczna akt sprawy. Należy podkreślić, że wydanie decyzji kasatoryjnej stanowi wyjątek od zasady, zgodnie z którą organ odwoławczy ma obowiązek rozpoznania sprawy co do istoty. Przyczyny, dla których organ odwoławczy może wydać tego rodzaju rozstrzygnięcie muszą wynikać z przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. Konieczne jest więc, aby w wyniku stwierdzonych i realnie istniejących wad postępowania przed organem pierwszej instancji, lub wad tkwiących w decyzji, konieczne było ponowne przeprowadzenie postępowania. W niniejszej sprawie nie było podstaw do uznania, że stan faktyczny sprawy wyczerpuje dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a., a przez to nie pozwala na wydanie merytorycznej decyzji przez organ drugiej instancji." – koniec cytatu.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego kontynuując uzasadnienie zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji wskazał, że zgodnie z treścią przepisu art. 153 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (tekst jednolity - Dz. U. 2017 r., poz. 1369 ze zm.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Organ stwierdził, że ostateczną decyzją z [...] marca 2018 r., znak: [...] Wojewoda [...] umorzył, wszczęte na wniosek A. D., D.G., B. B., M. B. i M. M. z [...] sierpnia 2017 r., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2015 r., nr [...], znak: [...]. Od powyższej decyzji organu wojewódzkiego z [...] marca 2018 r., znak: [...], żadna z ww. stron nie wniosła odwołania do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Po rozpatrzeniu m.in. wniosku A. D., D. G., B. B., M. B. i M. M. z [...] sierpnia 2017 r., Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją z [...] października 2017 r., znak: [...] umorzył wszczęte na wniosek ww. osób postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2015 r., nr [...], znak: [...].

W świetle powyższego, wobec wydania przez Wojewodę [...], po rozpatrzeniu wniosku ww. osób z [...] sierpnia 2017 r., powyższej decyzji z [...] marca 2018 r., znak: [...], zasadne było utrzymanie w mocy ww. decyzji organu wojewódzkiego z [...] października 2017 r., znak: [...], w części umarzającej, wszczęte z wniosku A. D., D.G., B. B., M. B., M. M. z [...] sierpnia 2017 r. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2015 r., nr [...], znak: [...].

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że jedynie z ostrożności procesowej, w ramach niniejszego postępowania dokonał ponownie oceny interesu prawnego A. D., D. G., B. B., M. B., M.M., w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2015 r., nr [...], znak: [...].

Stosownie do treści przepisu art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1559/06).

W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2017 r., poz. 1332), który, jako przepis szczególny względem przywołanego wyżej art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy natomiast rozumieć zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.

Pismem z [...] grudnia 2017 r., znak: [...], organ wezwał A. D., D. G., B.B., M. B. oraz M. M. do wykazania interesu prawnego w kwestionowaniu ww. decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2015 r., nr [...], znak: [...], a w szczególności do przesłania dokumentów potwierdzających ich tytuł prawny do nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania ww. inwestycji. A. D., D. G., B. Bryl, M.B.k oraz M. M. odpowiedzieli na powyższe wezwanie pismem z [...] grudnia 2017 r., w którym wskazali, że są "mieszkańcami i właścicielami następujących posesji odpowiednio: M. i D. G., [...], działka [...]; D. i A. D. [...], działka [...]; B. i W. B., [...], działka [...]; M. B., [...], działka [...]; B. i M. M., [...], działka [...]." Do powyższego pisma nie dołączyli jednak żadnego dokumentu, potwierdzającego, że przysługuje im tytuł prawny do ww. działek.

Organ stwierdził, że A. D., D. G., B. B., M. B. oraz M. M. nie wykazali interesu prawnego w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2015 r., nr [...], znak: [...]. Z posiadanych akt nie wynika, aby ww. osobom, przysługiwał jakikolwiek tytuł prawny, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, do nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania ww. inwestycji.

Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1572/09 to na podmiocie żądającym wszczęcia postępowania nieważnościowego spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialno-prawną w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Tym samym nie sposób uznać, że skarżącym – A. D., D. G., B. B., M.B. oraz M. M. przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2015 r., nr [...], znak: [...].

W związku z powyższym organ ocenił, że Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją z [...] października 2017 r., znak: [...], zasadnie umorzył, wszczęte na wniosek ww. osób postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. Starosty [...] z [...] listopada 2015 r., nr [...], znak: [...].

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podzielił natomiast stanowiska organu wojewódzkiego, odnośnie braku legitymacji prawnej skarżącej A.W. w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę. A. W. wywodzi swój interes prawny w niniejszym postępowaniu, z tytułu przysługującego jej prawa współwłasności działki nr ew. [...], położonej w miejscowości [...]. Powyższe potwierdza Księga Wieczysta Nr [...], prowadzona przez Sąd Rejonowy dla [...] - [...] w [...] V Wydział Ksiąg Wieczystych. Analiza projektu budowlanego wykazała, że działka nr ew. [...], na której została zaprojektowana sporna inwestycja, graniczy bezpośrednio z działką nr ew. [...] należącą do A. W.. Natomiast sporny budynek został usytuowany w odległości 3 m od granicy z działką nr ew. [...].

W kontekście powyższych ustaleń organ zwrócił uwagę na treść § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 - wg stanu na dzień oceny interesu prawnego A. W.). Stosownie do treści § 271 ust. 1 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, odległość między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, a mającymi na powierzchni większej niż 65% klasę odporności ogniowej (E), dla budynków ZL nie powinna być mniejsza niż 8 m.

Z projektu budowlanego nie wynika, aby ściany projektowanego budynku zwrócone w stronę granicy działki nr ew. [...] były ścianami oddzielenia przeciwpożarowego. W tych okolicznościach usytuowanie planowanego budynku na działce nr ew. [...] może ograniczać możliwość zabudowy działki nr ew. [...]. A.W. jako współwłaściciel powyższej działki nr ew. [...], chcąc zrealizować na niej pewne zamierzenia inwestycyjne (np. budynek mieszkalny, garaż), aby zachować 8 metrową odległość od budynku (tj. odległość przewidzianą w przywołanym wyżej § 271 ust. 1 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.) mogłaby być "zmuszona" odsunąć projektowany obiekt od granicy z działką numer ew. [...] na odległość większą, aniżeli 3,00 m i 4,00 m wynikające z przepisu § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.

Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego działka nr ew. [...] należąca do A. W., znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, tym samym A. W. posiada przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2015 r., nr [...], znak: [...].

Przystępując do merytorycznego rozpoznania sprawy w związku z wiążącym organ wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 kwietnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 552/18, organ wskazał na specyfikę postepowania nieważnościowego w którym sprawę rozpoznaje. Stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia stanowi bowiem wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stwierdzenie nieważności decyzji, będące jednym z trybów godzących w zasadę trwałości decyzji administracyjnej, jest instytucją szczególną, stąd też zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste. Do stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia może dojść wyłącznie w przypadku bezsprzecznego stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. W toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organ administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej kontrolowaną decyzją, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma bowiem na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznawanie zakończonej sprawy. W konsekwencji, zakres prowadzonego w ramach trybu nadzorczego postępowania dowodowego nie odpowiada temu, prowadzonemu w trybie zwykłym. Organy administracji publicznej badają prawidłowość decyzji w trybie art. 156 k.p.a. (dotyczącym stwierdzenia nieważności) w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania kwestionowanej decyzji.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał następnie, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 - wg stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Natomiast stosownie do art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, powyższe oświadczenie inwestor winien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę.

Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestor – L. K. - dołączyła oświadczenie o prawie do dysponowania działką inwestycyjną nr ew. [...] obręb [...][...] na cele budowlane. Tym samym należy stwierdzić, że w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego.

Stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.

Analiza akt sprawy wykazała, że działka nr ew. [...], na której zaplanowano sporną inwestycję, w dacie wydania pozwolenia na budowę objęta była zakresem obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" w gm. [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z [...]listopada 2000 r" (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] z [...] grudnia 2000 r.). Przedmiotową inwestycję zaplanowano na obszarze oznaczonym w ww. miejscowym planie symbolem 2aMN (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej). Powyższe wynika z treści § 2 ust 2 pkt 1 oraz § 4 pkt 1 ww. planu miejscowego.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przedsięwzięcie, polegające na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, nie uchybia, a w szczególności nie uchybia w stopniu rażącym ww. wymogom dotyczącym przeznaczenia terenu inwestycyjnego.

Analiza projektu budowlanego nie wykazała, aby sporna inwestycja naruszała w sposób rażący ustalenia ww. uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z [...] listopada 2000 r. Z całą pewnością nie można zarzucić rażącego naruszenia wymogów co do rodzaju zabudowy (dopuszczalny - budynki jednorodzinne wolnostojące, bliźniacze, szeregowe; projektowane budynek mieszkalny jednorodzinny wolnostojący), co do wysokości budynku mieszkalnego (wymagane - 2,5 kondygnacji w tym poddasze użytkowe; projektowane - 2 kondygnacje, w tym poddasze użytkowe, zob. proj. bud przekrój A-A, rys. nr A-3 str. 47), co do kształtu dachu (wymagane dachy pochyłe; projektowane dach dwuspadowy, zob. proj. bud przekrój A-A, rys. nr A-3 str. 47; Elewacja l rys. nr A-7 str. 51; opis techniczny do projektu budynku mieszkalnego jednorodzinnego pkt 5 Forma architektoniczna i funkcja obiektu budowlanego str. 35), co do maksymalnej powierzchni zabudowy (wymagana pow. zabudowy dla działek wolnostojących - 30% do 35%, projektowana - 19 % zob. proj. bud. opis techniczny do projektu zagospodarowania terenu str. 31) oraz co do powierzchni zielonej (wymagana minimum - 25%; projektowana - powyżej 89,72% - zob. proj. bud. opis techniczny do projektu zagospodarowania terenu str. 31).

Stosownie do treści § 11 ust 3 pkt 4 ww. miejscowego planu, nieprzekraczalna linia zabudowy dla budynków mieszkalnych w obrębie terenów objętych planem wynosi wzdłuż granicy obszaru leśnego - 20 m. Analiza projektu zagospodarowania terenu wykazała, że projektowany budynek mieszkalny został usytuowany w odległości 17 m od granicy obszaru leśnego (działka nr ew. [...]). Tym samym należy stwierdzić, że kontrolowana decyzja Starosty [...]z [...] listopada 2015 r., nr [...], znak: [...], została wydana z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 11 ust. 3 pkt 4 uchwały nr [...] Rady Gminy [...]z [...]listopada 2000 r.

Organ wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - czyli skutki które wywołuje decyzja. O tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. Ponadto o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 1999 r., sygn. akt V SA 876/99; z 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92; z 25 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1111/06 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 października 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1610/06; z 16 stycznia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1059/05;).

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego powyższe przesłanki nie zostały spełnione w okolicznościach niniejszej sprawy.

I tak projektowany budynek mieszkalny został wprawdzie zaprojektowany w mniejszej odległości od granicy obszaru leśnego (działki nr ew. [...]), niż przewiduje to § 11 ust. 3 pkt 4 ww. miejscowego planu, to jednak uchybienie to nie nosi cech kwalifikowanego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – rażącego naruszenia prawa. Naruszenie jest stosunkowo niewielkie, budynek zaprojektowano w odległości 17 m zamiast w odległości 20 m., ponadto nie wywołuje skutków społeczno gospodarczych, których nie można zaakceptować. Usytuowanie projektowanego budynku jest bowiem zgodne z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 - wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji) dotyczącymi usytuowania budynków od granicy lasu. Stosownie do treści § 271 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, odległość między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, a mającymi na powierzchni większej niż 65% klasę odporności ogniowej (E), dla budynków ZL nie powinna być mniejsza niż 8 m.

W myśl § 271 ust. 2 ww. rozporządzenia, jeżeli jedna ze ścian zewnętrznych usytuowana od strony sąsiedniego budynku lub przekrycie dachu jednego z budynków jest rozprzestrzeniające ogień, wówczas odległość określoną w ust. 1 należy zwiększyć o 50%, a jeżeli dotyczy to obu ścian zewnętrznych lub przekrycia dachu obu budynków - o 100%.

Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, że odległość pomiędzy zewnętrznymi ścianami budynków ZL wynosić powinna 8 m, zaś w przypadku, gdy przekrycie dachu jednego z budynków jest rozprzestrzeniające ogień, powinna wynosić 12 m. Stosownie do treści § 271 ust. 8 ww. rozporządzenia najmniejszą odległość budynków ZL, PM, IN od granicy lasu należy przyjmować, jak odległość ścian tych budynków od ściany budynku ZL z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień (tj.12 m).

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w świetle powyższej argumentacji przekroczenie o 3 m wyznaczonej przez przepisy ww. miejscowego planu linii zabudowy względem granicy obszaru leśnego (wynoszącej 20 m), w sytuacji gdy przepisy ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dopuszczają sytuowanie budynków w odległości 12 m od granicy lasu nie przemawia za wyeliminowaniem z obiegu prawnego ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Stan taki nie powoduje skutków społeczno gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie.

Na podstawie powyższych wskazań Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że ww. decyzja Starosty [...] z [...] listopada 2015 r., nr [...], znak: [...], nie narusza rażąco art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 11 ust. 3 pkt 4 uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z [...] listopada 2000 r.

Następnie organ wskazał, że stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Zgodnie z treścią § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy; 3m - w przypadku budynku zwróconego ściana bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Analiza projektu budowlanego wykazała, że planowany budynek mieszkalny został zaprojektowany ścianą z luksferami, bez otworów okiennych i drzwiowych (parter) w odległości 3 m od granicy działki nr ew. [...], ścianą z otworami okiennymi (piętro) w odległości 6,87 m od granicy działki nr ew. [...](zob. proj. bud. projekt zagospodarowania terenu rys. nr A0 str. 33, rys. nr A-1, rzut parteru str. 45 rys. nr A- 2 rzut piętra str. 46, rys. na A7 Elewacja 1 str. 57 i rys. A8 Elewacje 2 str. 52), w odległości 4,40 m od granicy działki nr ewid. [...] oraz w odległości 5 m od granicy działki nr ew. [...] (zob. proj. bud., projekt zagospodarowania terenu, rys. nr A0 str. 33).

Tym samym, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, decyzja Starosty [...] z [...] listopada 2015 r., nr [...], znak: [...], nie narusza rażąco art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Organ przywołał też § 23 ust. 1 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych - odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe, o których mowa w § 22 ust. 2 pkt 1 i 3, powinna wynosić co najmniej 10 m od okien i drzwi do budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz co najmniej 3 m od granicy z sąsiednią działką. Zachowanie odległości od granicy działki nie jest wymagane, jeżeli osłony lub pomieszczenia stykają się z podobnymi urządzeniami na działce sąsiedniej. Stosownie do treści § 23 ust. 3 ww. rozporządzenia, w zabudowie jednorodzinnej, zagrodowej i rekreacji indywidualnej dopuszcza się zmniejszenie odległości określonych w ust. 1 od okien i drzwi do 3 m, od granicy działki do 2 m, a także sytuowanie zadaszonych osłon lub pomieszczeń na granicy działek, jeżeli stykają się one z podobnymi urządzeniami na działce sąsiedniej bądź też przy linii rozgraniczającej od strony ulicy.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że projektowane miejsce gromadzenia odpadów stałych zostało zaplanowane w odległości ok. 2 m od granicy działki nr ew. [...] w odległości ok. 2 m od granicy działki nr ew. [...], oraz w odległości ok. 22 m od granicy działki nr ew. [...] (zob. proj. bud., projekt zagospodarowania terenu, rys. nr AO str. 33). W związku z tym samym kontrolowana decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa - art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 23 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Mając na uwadze argumentację A. W. podniesioną w odwołaniu od decyzji Wojewody [...] z [...] października 2017 r., znak: [...], wskazującą "(...) Budowany z naruszeniem prawa dom jest i będzie źródłem immisji pośrednich. Zaburzony został ład architektoniczny oraz naturalny i estetyczny charakter osiedla. (...) Powoduje to niewątpliwie uszczuplenie walorów użytkowych oraz spadek wartości nieruchomości, w które wcześniej sporo zainwestowaliśmy", Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że ocenie w niniejszym postępowaniu nieważnościowym podlega wyłącznie projekt budowlany pod kątem przewidywanych w nim robót budowlanych. Natomiast kwestia dotycząca robót budowlanych faktycznie wykonanych, oraz kwestia dotycząca sposobu użytkowania obiektu budowlanego po jego zrealizowaniu nie podlegają ocenie w ramach niniejszego postępowania nieważnościowego i nie mogą one stanowić podstawy do przyjęcia, że ww. decyzja Starosty [...] z [...] listopada 2015 r., nr [...], znak: [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Także w nawiązaniu do stanowiska strony Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że nie jest organem właściwym do stwierdzenia ewentualnego spadku wartości nieruchomości sąsiednich oraz ewentualnego obniżonego komfortu korzystania z dotychczas zlokalizowanych nieruchomości. Stwierdzenie nieważności decyzji jest właściwe w sytuacji wystąpienia jednej z przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Pojęcie prawne o zwrocie "rażące naruszenie prawa" odnosi się do naruszenia przepisów prawa materialnego, nie dotyczy interesów ekonomicznych stron postępowania.

W podsumowaniu uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że nie stwierdzono, aby kontrolowana decyzja Starosty [...] z [...] listopada 2015 r., nr [...], znak: [...], rażąco naruszała przepisy prawa obowiązujące w dacie jej wydania. Ponadto nie stwierdzono, aby wydano ją z naruszeniem przepisów o właściwości lub bez podstawy prawnej. Nie dotyczy ona spraw rozstrzygniętych wcześniej innymi decyzjami ostatecznymi, jak również nie skierowano jej do osób niebędących stroną sprawie. Decyzja ta nie była niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą. Nie jest też dotknięta wadą powodującą nieważność rozstrzygnięcia z mocy prawa.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wnieśli A.W. i K.W.

Zaskarżonej decyzji zarzucili:

1. naruszenie treści art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994r. prawo budowlane (t. j.: Dz.U. z 2018r. poz.1202 ze zm.) oraz § 11 ust. 3 pkt 4 uchwały Nr [...] z dnia [...] listopada 2000r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" w Gminie [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] poz. [...],) polegające na dokonaniu błędnej wykładni przepisów prawa materialnego i uznaniu, że błędne wskazanie w decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2015r. nr [...], znak: [...] odległości 17 metrów jako nieprzekraczalnej linii zabudowy - w sytuacji gdy odległość ta zgodnie z Uchwałą wynosi 20 metrów - nie stanowi rażącego naruszenia prawa, podczas gdy stwierdzenie tego uchybienia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego powinno było skutkować a limine stwierdzeniem nieważności decyzji Starosty [...] jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa,

2. naruszenie przepisu § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j.: Dz. U. z 2015r,. poz.1422) w związku z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez nieuwzględnienie, że ściany projektowanego budynku, nie będąc ścianami oddzielenia przeciwpożarowego zwrócone w stronę należącej do skarżącej granicy działki [...] bezpośrednio powodują ograniczenia możliwości zabudowy dla działki [...], co tym samym powoduje, że wydane pozwolenie na budowę zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, w związku z czym winno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego jako nieważne,

3. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane i § 271 ust. 1 Rozporządzenia poprzez utrzymanie w obrocie prawnym decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę wydanej z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy taka przedmiotowa decyzja nie powinna istnieć w obiegu prawnym,

4. naruszenie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, § 271 ust. 1 Rozporządzenia, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez dokonanie lakonicznej i dalece uproszczonej wykładni przepisów prawnych oraz dokonanie analizy zgromadzonych materiałów dowodowych w sposób budzący zasadnicze wątpliwości co do skuteczności i rzetelności działania organu w celu załatwienia w sposób należyty przedłożonej mu sprawy.

W oparciu o tak opisane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2018r. w części odmawiającej stwierdzenia - na wniosek A.W. i K.W. - nieważności decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2015r. i zobowiązanie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2015r., o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżących według norm przepisanych.

Stanowisko skarżących znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wcześniej prezentowane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone orzeczenie odpowiada przepisom prawa.

Sąd w pełni podziela ustalenia i argumentację organu, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonym orzeczeniu. Ocenia je jako prawidłowe, wyczerpujące. Przyjmuje za własne.

Zarzuty skargi nie są uzasadnione.

I tak wbrew zarzutom skargi organ zasadnie ocenił, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zatwierdzenie w kontrolowanej decyzji projektu, w którym usytuowano budynek w odległości 17 metrów od linii lasu, zamiast przewidzianej w miejscowym planie odległości 20 metrów.

W ocenie Sądu organ zasadnie nawiązał do przepisów ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i prawidłowo ocenił, że dostrzeżone naruszenie nie wywołuje skutków niemożliwych do zaakceptowania w państwie prawa. Trafność tej oceny dodatkowo potwierdza zalegające w aktach zaświadczenie, zgodnie z którym projektowane położenie budynku spełnia wymogi planu w zakresie linii zabudowy oznaczonej w załączniku graficznym do tego dokumentu.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo dostrzegł, że usytuowanie budynku projektowanego ścianą bez otworów ale bez standardu ściany oddzielenia pożarowego spowoduje określone konsekwencje dla ewentualnej, przyszłej zabudowy na działce sąsiedniej, należącej do skarżących. Wbrew zarzutom skargi organ właściwie ocenił, że okoliczność ta kształtuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu właścicieli działki sąsiedniej ale nie stanowi o rażącym naruszeniu przepisu prawa materialnego.

Zgodnie z art. 5 ust 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane - obiekt budowlany należy projektować zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich nie może być rozumiana w sposób absolutny. Interes osób trzecich chroniony przepisem art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane nie może naruszać prawa inwestora, wynikającego z art. 4 tej ustawy.

W ocenie Sądu w okolicznościach sprawy niniejszej nie można przyjąć, że doszło do rażącego naruszenia prawa - ww. przepisu. Nie można przyjąć, że zaprojektowanie budynku jak w zatwierdzonym projekcie rażąco zatem w kwalifikowany sposób narusza uzasadnione interesy skarżących w zagospodarowaniu ich działki. Działki która jest już zabudowana, a co do dalszej zabudowy skarżący nie wskazują nawet na planowaną inwestycję.

Sąd stwierdza ponadto, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji w pełni odpowiada wymogom opisanym w art. 107 § 3 k.p.a. Zawiera wyczerpujące uzasadnienie faktyczne oraz prawidłowe uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

I na zakończenie. Postępowanie nieważnościowe opisane w art. 156 § 1 k.p.a. i następnych, jak zostało do omówione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego. Zarówno organ jak i Sąd mogą oceniać kontrolowaną w tym trybie decyzję tylko z punktu widzenia przesłanek nieważnościowych wymienionych w zamkniętym katalogu, opisanym w art. 156 § 1 k.p.a. Na ocenę możliwości wyeliminowania decyzji w trybie stwierdzenia jej nieważności nie mogą mieć zatem wpływu, podnoszone przez skarżących okoliczności takie jak: utrata wartości ich nieruchomości, dążenie do utrzymania ładu architektonicznego i estetycznego na osiedla po myśli ich pierwszych inwestorów.

Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018.1302 t.j.).