Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1128/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję - art. 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 409
journal: Dz.U. 2021 poz 624
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
article: art. 129 par. 2,134 i art 138 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151 a  par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Anna Milicka-Stojek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu A Sp. z o.o. z siedzibą w O od decyzji Prezesa Wód Polskich z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Wód Polskich na rzecz wnoszącej sprzeciw A Sp. z o.o. z siedzibą w O kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Prezes Wód Polskich (dalej jako "organ" lub "Prezes") decyzją z [...] maja 2021 r. nr [...] , działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas Dz.U. z 2021 r. poz. 735), powoływanej dalej jako "K.p.a.", oraz art. 409 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2021 r. poz. 624), powoływanej dalej jako "P.w.", na skutek odwołania Miasta [...] , uchylił decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...]Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako "Dyrektor") z [...] października 2020 r. nr [...] udzielającą pozwolenia wodnoprawnego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Dyrektor decyzją z [...] października 2020 r. udzielił A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej jako "skarżąca") pozwolenia wodnoprawnego, na okres 30 lat, na długotrwałe obniżenie zwierciadła wód podziemnych oraz na trwałe odwadnianie gruntów pod kwaterami nr 1 i nr 2 składowiska odpadów w [...].

Miasto [...]w dniu 5 listopada 2020 r. wniosło odwołanie od powyższej decyzji, żądając jej uchylenia z uwagi na naruszenie szeregu przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy oraz art. 407 ust. 1 P.w. Do odwołania załączono aneks z 1997 r. do projektu wysypiska oraz decyzję zatwierdzającą projekt budowlany składowiska z 1997 r.

Prezes decyzją z [...] maja 2021 r., działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 409 P.w., na skutek powyższego odwołania, uchylił decyzję z 15 października 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że przedłożony przez skarżącą operat wodnoprawny zawiera braki, których nie dostrzegł Dyrektor. Z akt sprawy nie wynika bowiem, by występował on do skarżącej o uzupełnienie tego operatu i dostosowanie go do wymogów wynikających z art. 409 P.w., co oznacza wydanie decyzji bez niezbędnych dokumentów mających wpływ na wynik sprawy. Niezasadnie również w ww. decyzji wydano zezwolenie na 30 lat zamiast na 10, a zatem z przekroczeniem żądania wniosku i bez uzasadnienia takiego rozstrzygnięcia. W tej sytuacji, w ocenie Prezesa, niezbędne jest dostosowanie operatu wodnoprawnego do wymogów art. 409 P.w., wyjaśnienie rozbieżności pomiędzy jego częścią opisową i graficzną w odniesieniu do rowów opaskowych, ich funkcji i zakresu oddziaływania oraz omówienie warunków zawartych w postanowieniach wydanych przed pozwoleniem na budowę składowiska, odnoszących się do gospodarowania wodami w czasie użytkowania składowiska. Zasadne byłoby również przedstawienie funkcjonowania systemu w okresie minionych 20 lat. Z uwagi na konieczność uzupełnienia dokumentów niezbędnych do rozpatrzenia sprawy oraz istotny i szeroki zakres postępowania wyjaśniającego, w ocenie Prezesa, konieczne było wydanie decyzji kasacyjnej.

Decyzja powyższa przesłana został pełnomocnikowi skarżącej na błędny adres i wróciła do organu niepodjęta. Dopiero na skutek wniosku skarżącej z 4 kwietnia 2022 r. decyzję tę skutecznie doręczono jej w dniu 12 maja 2022 r.

W skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciwie od powyższej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie, zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, o przekazanie sprawy do rozpoznania na rozprawie na podstawie art. 64d § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", oraz o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 64c § 6 p.p.s.a., w przypadku niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 64c § 4 p.p.s.a. Skarżąca zarzuciła Prezesowi naruszenie:

1) art. 138 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 129 § 2 i art. 134 K.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji na skutek odwołania Miasta [...] wniesionego po terminie, co skutkować powinno stwierdzeniem uchybienia terminu do wniesienia odwołania;

2) art. 138 § 2 K.p.a., poprzez wydanie decyzji uchylającej decyzję Dyrektora i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania w sytuacji, gdy decyzja ta nie została wydania z naruszeniem przepisów postępowania, a zakres sprawy, co do którego Prezes wskazał na konieczność wyjaśnienia, nie ma istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu sprzeciwu przywołano argumentację na poparcie powyższych zarzutów.

W odpowiedzi na sprzeciw Prezes wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zauważył jednocześnie, że rację ma skarżący, że Miasto [...] otrzymało decyzję pierwszej instancji w dniu 20 października 2020 r., zaś odwołanie od tej decyzji wniosło w dniu 5 listopada 2020 r., a zatem z uchybieniem terminu, który upłynął w dniu 3 listopada 2020 r., to jednak należy mieć na względzie, że w tym czasie obowiązywał przepis art. 15 zzr ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (wówczas Dz.U. z 2020 r. 374 ze zm.), zmieniony art. 68 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2, który to w okresie zagrożenia epidemicznego zawieszał bieg terminów procesowych, m.in. w postępowaniach administracyjnych. W tej sytuacji zarzut rażącego naruszenia prawa poprzez wydanie decyzji, mimo uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Prezesa niezasadne jest również stanowisko o braku podstaw do przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, bowiem Dyrektor udzielił pozwolenia na długotrwałe obniżenie poziomu wód podziemnych oraz na trwałe odwadnianie gruntów pod kwaterami nr 1 i nr 2 składowiska odpadów, które nie odpowiadało wymogom z art. 409 P.w.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Sprzeciw podlega uwzględnieniu.

Stosownie do art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.), przy czym, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64e p.p.s.a.).

Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza konieczność dokonania przez sąd administracyjny oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej. W myśl art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Nie powinno budzić wątpliwości, że etap orzekania, w ramach którego organ może skorzystać z kompetencji przyznanej mu przez wskazany wyżej przepis, jest poprzedzony postępowaniem wyjaśniającym. Dyspozycja art. 138 § 2 K.p.a. jest ściśle związana z wnioskami wywiedzionymi przez organ na tym właśnie etapie, albowiem rozstrzygnięcie kasacyjne opiera się na stwierdzeniu, że w ramach postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy nie jest w stanie uzupełnić postępowania dowodowego w sposób odpowiadający treści art. 136 § 1-4 K.p.a. By jednak organ odwoławczy mógł dokonać stosownych rozważań w tym zakresie, niezbędnym warunkiem poprzedzającym załatwienie sprawy w toku instancji jest stwierdzenie, że postępowanie odwoławcze zostało w tej sprawie skutecznie zainicjowane.

Powyższe determinuje, zdaniem Sądu, uznanie, że prawidłowość stwierdzenia istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. w rozumieniu art. 64e p.p.s.a., nie może zostać ocenione w sposób pomijający to, czy wypowiadając się odnośnie do zasadności posłużenia się rozstrzygnięciem kasacyjnym, organ odwoławczy właściwie poprzedził swoje stanowisko ustaleniem, że w sprawie zostało złożone odwołanie, czy ten środek odwoławczy pochodził od uprawnionego podmiotu, a ponadto został złożony w przewidzianym terminie. Regulacja prawna zamieszczona w rozdziale 10 działu II K.p.a. wskazuje na to, że dopiero czynność procesowa legitymowanego podmiotu w postaci wniesienia odwołania wywołuje skutek wszczęcia postępowania odwoławczego. Wymogi formalne co do treści odwołania określa art. 63 § 2, 3, 3a i art. 128 K.p.a. Zasada, zgodnie z którą od decyzji wydanej w pierwszej instancji odwołanie służy "stronie" (art. 127 § 1 K.p.a.), prowadzi do wniosku, że tok instancji nie może zostać uruchomiony z urzędu, jak też z inicjatywy podmiotu, któremu nie przysługuje status jego strony. Ponadto, w myśl art. 129 § 2 K.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia. Reguły te mają charakter wiążący, co skutkuje tym, że nieuzupełnienie braków formalnych pisma (odwołania) powinno skutkować pozostawieniem go bez rozpatrzenia w formie czynności materialno-technicznej podejmowanej na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., natomiast uchybienie terminu do wniesienia odwołania lub jego podmiotowa albo przedmiotowa niedopuszczalność powinny stanowić podstawę do wydania przez organ odwoławczy jednego z postanowień, o których mowa w art. 134 K.p.a. Wymóg procesowego rozróżnienia wskazanych sposobów zakończenia postępowania w sprawie nie budzi wątpliwości tak w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 1245/18; z 14 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1049/14; z 20 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2792/13; z 3 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 1269/13; https://cbois.nsa.gov.pl), jak i w piśmiennictwie (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 767; Z. Kmieciak (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Warszawa 2019, komentarz do art. 134, uwaga 1; A. Golęba (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, s. 951).

W niniejszej sprawie objętej sprzeciwem postępowanie odwoławcze zakończone zaskarżoną decyzją zostało zainicjowane odwołaniem Miasta [...] z [...] listopada 2020 r. (data pisma, jak i jego nadania w urzędzie pocztowym). Z kolei zaskarżona nim decyzja Dyrektora z [...] października 2020 r. doręczona została ww. podmiotowi w dniu 20 października 2020 r. Powyższe daty, jak wynika z odpowiedzi na skargę, nie są przez organ kwestionowane. Zgodnie natomiast z art. 129 § 2 K.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Z zestawienia ww. dat wynika, że termin do wniesienia odwołania dla Miasta [...] upłynął w dniu 3 listopada 2020 r. Skoro zatem odwołanie to wniesiono w dniu 5 listopada 2020 r., to nastąpiło to z uchybieniem terminu. Z zaskarżonej decyzji nie wynika natomiast dlaczego organ odwołanie to merytorycznie rozpatrzył.

Odnosząc się natomiast do podniesionych w odpowiedzi na skargę argumentów odnośnie do zawieszenia biegu terminów procesowych zauważyć należy, że w Polsce od 14 marca 2020 r. wprowadzony został stanu zagrożenia epidemicznego, a później od 20 marca 2020 r. stan epidemii (rozporządzenia Ministra Zdrowia odpowiednio z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz.U. z 2020 r. poz. 433 ze zm.) i z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz. 491 ze zm.). Zgodnie zaś z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych, nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Przepis ten został wprowadzony do ustawy w dniu 31 marca 2020 r., niemniej jednak, skoro ustawodawca wskazał w nim wprost, że normuje on bieg terminów nie tylko w stanie epidemii lecz także w stanie zagrożenia epidemicznego, uznać należy, że jego skutki obejmują również terminy, których bieg obejmuje okres od 13 marca 2020 r. do 31 marca 2020 r.

Cytowany wyżej art. 15zzs uchylony został ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875), ogłoszoną w Dzienniku Ustaw w dniu 16 maja 2020 r. Ponadto stosownie do art. 68 ust. 6 i ust. 7 ww. ustawy, terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs ustawy zmienianej w art. 46, których bieg nie rozpoczął się na podstawie art. 15zzs tej ustawy, rozpoczynają bieg po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, zaś te których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzs tej ustawy, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Taka sama sytuacja, odnośnie do rozpoczęcia i zakończenia terminu obowiązywania przepisu, ma również miejsce z przywołanym przez organ art. 15 zzr ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, który został uchylony (nie zaś zmieniony jak twierdzi organ) ww. ustawą z dnia 14 maja 2020 r.

Z przywołanych przepisów wynika, że terminy procesowe, wobec ogłoszenia w dniu 14 marca 2020 r. stanu zagrożenia epidemicznego i epidemii, nie rozpoczynały się lub zawieszały bieg od daty 14 marca 2020 r., a następnie stosownie do art. 68 ustawy nowelizującej z dnia 14 maja 2020 r., rozpoczynały lub kontynuowały swój bieg po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 24 maja 2020 r.

Skoro zatem decyzja pierwszej instancji doręczona została Miastu [...] w dniu 20 października 2020 r., zaś odwołanie wniesiono w dniu 5 listopada 2020 r., to tym samym w sprawie nie mogły znaleźć zastosowania ww. przepisy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, bowiem nie dotyczyły okresu podjęcia powyższych czynności procesowych.

Jeszcze raz podkreślić należy, że tylko odwołanie wniesione w terminie dawałoby Prezesowi możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy na etapie odwoławczym i ewentualnego wydania decyzji kasacyjnej wobec stwierdzenia prowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania dowodowego z uchybieniami, które miały mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec stwierdzonego jednak zaniechania wypowiedzenia się przez organ odwoławczy odnośnie do kwestii terminowości wniesienia odwołania, a zatem kwestii o podstawowym charakterze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że wadliwości tej należy przypisać kwalifikowany charakter, odbierający skorzystaniu przez Prezesa z kompetencji kasacyjnej (art. 138 § 2 K.p.a.) cechę jego zgodności z prawem.

Zakres merytorycznej kontroli sądowej, jakiej mogła podlegać w niniejszej sprawie zaskarżona decyzja wskutek złożenia sprzeciwu, nie pozwala natomiast odnieść się Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do zarzutów podniesionych w pkt 2 sprzeciwu. Argumentacja zamieszczona w sprzeciwie wskazuje, że skarżąca, nie podzielając stanowiska Prezesa odnośnie do naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania oraz że zakres sprawy, co do którego Prezes wskazał na konieczność wyjaśnienia, nie ma istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcia. Zagadnienie to, mając na uwadze przywołane wyżej uwagi odnoszące się do wniesienia odwołania z uchybieniem terminu, wykraczają poza zakres kontroli sądowej sprawowanej w niniejszej sprawie.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ uwzględni zaprezentowaną w niniejszym uzasadnieniu ocenę prawną (art. 153 p.p.s.a.). Powinna być ona postrzegana jako zobowiązująca Prezesa do właściwego ustalenia, czy odwołanie od decyzji z 15 października 2020 r. zostało wniesione w terminie, zaś dopiero po ustaleniu tej kwestii powinno zostać wydane rozstrzygnięcie zgodne z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego.

W tym miejscu należy odnieść się do zawartego w sprzeciwie wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Artykuł 64d § 1 p.p.s.a. jako zasadę wprowadza rozpoznanie sprzeciwu na posiedzeniu niejawnym, natomiast § 2 tego przepisu stanowi, że sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie. Przepis ten nie wskazuje jednak, jakimi przesłankami należy kierować się przy jego stosowaniu. Z całą pewnością nie można uznać, że wniosek skarżącej w tym zakresie jest w jakikolwiek sposób wiążący dla Sądu. Jak zwrócono uwagę w komentarzu do omawianego przepisu - powyższa kwestia pozostawiona została uznaniu sądu (Kabat A. Art. 64 (d). W: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VII. Wolters Kluwer Polska, 2018). Sąd nie dostrzegł natomiast żadnych argumentów przemawiających za rozpoznaniem niniejszej sprawy na rozprawie. Sąd nie znalazł również podstaw do zastosowania wobec organu art. 64c § 6 p.p.s.a., bowiem sprzeciw skarżącej przekazany został do Sądu w terminie, o którym mowa w § 4 tego przepisu.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i § 2 p.p.s.a. ww. ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265), na które to koszty składa się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w wysokości 480 zł, wpis od sprzeciwu w wysokości 100 zł oraz zwrot opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.