Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 209/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżone postanowienie oraz pkt 2 poprzedzającego je postanowienia
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 i par. 2 w zw. z art. 145 par. 1 pkt, art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 28
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 marca 2018 r. sprawy ze skargi J. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2016 r, znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz pkt 2 poprzedzającego je postanowienia Burmistrza B. z dnia 15 listopada 2016 r., znak: [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej J. Z. kwotę [...]zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 12 grudnia 2016 r. (znak: [...]) na podstawie:

- art. 138 § 1 pkt 1, art. 144, art. 149 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 – dalej jako: k.p.a.),

- art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1659),

po rozpatrzeniu zażalenia J. Z. na postanowienie Burmistrza B. z dnia 15 listopada 2016 r. (znak: [...]) w sprawie odmowy wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza B. z dnia 6 czerwca 2006 r. (znak: [...]) o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] w B. w prawo własności,

utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Postanowieniem z dnia 15 listopada 2016 r. (znak: [...]) Burmistrz B. w punkcie pierwszym przywrócił termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w celu uchylenia ostatecznej decyzji Burmistrza B. z dnia 6 czerwca 2006 r. (znak: [...]) o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności działki ewidencyjnej położonej w B. nr [...] o powierzchni 478 m2 objętej księgą wieczystą nr [...], przysługujące J. Z.. W punkcie drugim – (będącym przedmiotem obecnego postępowania sądowoadministarcyjnego) – odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza B. z dnia 6 czerwca 2006 r. (znak: [...]) o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności działki ewidencyjnej położonej w B. nr [...] o powierzchni 478 m2 objętej księgą wieczystą nr [...], przysługujące J. Z..

Na powyższe postanowienie w części dotyczącej jego punktu drugiego, tj. w zakresie odmowy wszczęcia postępowania wznowieniowego, w dniu 22 listopada 2016 r. zażalenie złożyła J. Z., zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. oraz obrazę przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a., co generalnie sprowadzało się do kwestionowania nieuczestniczenia przez skarżącą J. Z. w postępowaniu o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności działki, na którą w trakcie trwania małżeństwa z J. Z. – obecnym właścicielem nieruchomości, czyniła duże nakłady.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po zapoznaniu się z aktami sprawy, wydało dwa odrębne postanowienia. Pierwsze z nich, opisane na wstępie, będące przedmiotem skargi oraz drugie (w efekcie złożenia przez J. Z. działającą bez profesjonalnego pełnomocnika dwóch zażaleń) – o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o przywróceniu terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania.

Kolegium wskazało na treść art. 149 § 1 k.p.a. oraz wywiodło, że na gruncie tego przepisu w doktrynie prawa administracyjnego wskazano, iż "w pierwszej fazie postępowania organ administracji bada, czy nie występują negatywne przesłanki przedmiotowe dla wznowienia postępowania. Odmowa wznowienia z przyczyn przedmiotowych będzie miała miejsce wówczas, gdy strona żąda wznowienia w sprawie, w której organ działał w innej formie, na przykład umowy cywilnej, czynności materialno-technicznych, w formie zaświadczenia, gdy sytuacja jednostki jest kształtowana z mocy prawa, gdy sprawa nie jest jeszcze zakończona decyzją ostateczną lub gdy strona opiera żądanie na podstawie rażącego naruszenia prawa.

W pierwszej fazie postępowania organ bada również, czy wniosek pochodzi od strony postępowania. W orzecznictwie używa się szerszego określenia "przesłanki podmiotowe wznowienia postępowania". Odmowa wznowienia z przyczyn podmiotowych następuje wtedy, gdy żądanie złoży podmiot niebędący stroną w sprawie lub strona niemająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego (teza pierwsza wyroku NSA z 8 lipca 1999 r., l SA 1611/98, SIP nr 48572; teza pierwsza wyroku NSA z 28 października 1998 r., l SA 181/98, SIP nr 45692; wyrok NSA z 13 października 1998 r., l SA 373/98, SIP nr 45123; wyrok NSA z 12 października 1998 r., IV SAB 77/98, SIP nr 43765). W sprawie zdolności do czynności prawnych zob. art. 30.

Jak podniosło Kolegium, wnioskiem J. Z. o wznowienie postępowania objęta jest decyzja Burmistrza B. z dnia 6 czerwca 2006 r. (znak: [...]) w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] o pow. 478 m2, objętej KW Nr [...] przysługującego J. Z. w prawo własności na podstawie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2005 r. Nr 175, poz. 1459).

Zdaniem organu, z przepisów tych wynika, że dla złożenia skutecznego wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności koniecznym było legitymowanie się prawem użytkowania wieczystego, lub – w przypadku uregulowanym w art. 1 ust. 2 – prawem własności, ewentualnie posiadanie statusu następcy prawnego dotychczasowego użytkownika wieczystego lub właściciela. W związku z powyższym Samorządowe Kolegium Odwoławcze doszło do wniosku, że J. Z. nie mieściła się w kręgu tych osób. W KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] w Dziale II na podstawie umowy o oddanie terenu państwowego w użytkowanie wieczyste z dnia [...] kwietnia 1978 r. Rep. A Nr [...] i zawartego w niej wniosku DKW [...] Zb Nr [...] dnia [...] kwietnia 1978 roku wpisany został użytkownik wieczysty J. Z., syn A. i T.. Działka ewidencyjna nr [...] wraz z budynkiem stanowiła własność męża wnioskodawczyni. Użytkownikiem wieczystym działki ewidencyjnej nr [...] ujawnionym w KW nr [...] w dniu przekształcenia prawa użytkowania we własność, tj. 6 czerwca 2006 r. był J. Z. i tylko on był stroną w postępowaniu administracyjnym. Zatem J. Z. nie posiadała przymiotu strony w dacie wydania decyzji z dnia 6 czerwca 2006 r. Organ powołał się przy tym na poglądy podnoszące, że wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania z tego powodu, że podanie o wznowienie nie zostało złożone przez stronę, jest możliwe wówczas, gdy z samego podania o wznowienie wynika w oczywisty i niebudzący wątpliwości sposób, że wnoszący to podanie nie jest stroną (por. wyrok NSA z 7 stycznia 2009 r., II OSK 1747/2007, Lexis.pl nr 2011952; wyrok NSA z 20 maja 2010 r., II OSK 910/2009, Lexis.pl nr 8038995; wyrok NSA z 8 lutego 2011 r., II OSK 259/2010, Lexis.pl nr 2580539; wyrok NSA z 18 stycznia 2011 r., II OSK 95/2010, Lexis.pl nr 2494766).

Kolejno wywiódł organ, że określenie w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości kręgu podmiotów, które mogą wystąpić z wnioskiem o przekształcenie, wpływa w sposób bezpośredni na zakres podmiotowy prowadzonego postępowania. Inne podmioty – poza użytkownikami wieczystymi lub właścicielami (w przypadkach określonych w art. 1 ust. 2) nie dysponują przymiotem strony tego postępowania. Zatem, od początku wiadomym jest, że podmiot, który nie jest w kręgu podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku o przekształcenie, nie może złożyć skutecznego wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Słusznie zatem, zdaniem Kolegium, w zaskarżonym postanowieniu wskazano, że kwestia ponoszenia przez J. Z. nakładów na wykończenie domu, opłat, spłacania pożyczek wskazuje na istnienie roszczeń cywilnych, które mogą być dochodzone przed sądem powszechnym. W żaden jednak sposób nie dowodzą interesu prawnego. Żądanie wznowienia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot nieuprawniony. J. Z. nigdy nie była stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza B. z dnia 6 czerwca 2006 r. (znak: [...]) i nie jest nią obecnie.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła skarżąca J. Z. (w tytule pisma podając, że skarga dotyczy postanowienia w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia), domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 134 k.p.a. poprzez stwierdzenie przez organ niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o przywróceniu terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania w sytuacji, kiedy przedmiotem zażalenia skarżącej nie była odmowa przywrócenia terminu, lecz niezasadna odmowa przez organ wznowienia postępowania administracyjnego, a ponadto naruszenie art. 141 k.p.a., 7 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a., art. 7 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz naruszenie 11 k.p.a. i art. 107 k.p.a.

W uzasadnieniu rozwinęła zarzuty skargi.

Pismem z dnia 17 stycznia 2017 r. skarżąca uzupełniła skargę, ponownie domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości oraz zarzucając dodatkowo naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez niedokładne zbadanie stanu faktycznego i pominięcie kwestii nieudzielenia stronie informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, w wyniku czego doszło do odmówienia skarżącej statusu strony postępowania.

W uzasadnieniu skarżąca rozwinęła podniesiony zarzut.

W odpowiedzi nas skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie wywodząc, że zażalenie złożone przez J. Z. rozpoznało dwutorowo, wydając dwa odrębne postanowienia: pierwsze w zakresie punktu pierwszego postanowienia Burmistrza B. z dnia 15 listopada 2015 r. oraz analogicznie, drugie postanowienie odnośnie punktu drugiego postanowienia. Podało, że rozpoznało obydwie kwestie. Ponadto podtrzymało swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu, że zażalenie nie przysługuje na postanowienie o przywróceniu terminu.

Postanowieniem z dnia 30 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 140/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę.

Na to postanowienie, pełnomocnik z urzędu skarżącej, wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 2339/17, uchylił zaskarżone postanowienie o odrzuceniu skargi. W uzasadnieniu podał, że zapadło ono z obrazą art. 58 § 1 pkt. 6 p.p.s.a. oraz wyraził wiążący pogląd, że J. Z. wniosła skargę na postanowienie SKO w [...] z dnia 12 grudnia 2016 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uwagi na treść skargi, okoliczności sprawy oraz fakt, iż skarżąca działała bez profesjonalnego pełnomocnika, Sąd I instancji powinien był najpierw jednoznacznie wyjaśnić intencję skarżącej, tj. ustalić, które postanowienie uczyniła przedmiotem skargi. Powinien był zatem wezwać skarżącą do uzupełnienia braków formalnych wniesionej skargi, poprzez wyjaśnienie występujących w niej rozbieżności co do przedmiotu zaskarżenia. Skarżąca wskazała co prawda w petitum skargi, iż dotyczy ona postanowienia z dnia 12 grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, jednakże z uzasadnienia skargi wynika, że w istocie domaga się ona wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego znak [...] o odmowie wznowienia postępowania, bowiem podnoszone w uzasadnieniu skargi przez skarżącą argumenty skupiają się na wykazaniu, iż wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza B. z dnia 6 czerwca 2006 r. jest konieczne i prawnie uzasadnione. Na obecnym etapie postępowania, wobec wyjaśnień udzielonych w skardze kasacyjnej przez ustanowionego dla skarżącej pełnomocnika z urzędu, Sąd I instancji nie musi już jednak ustalać intencji skarżącej co do przedmiotu zaskarżenia, ale przyjmie, iż J. Z. wniosła w niniejszej sprawie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 12 grudnia 2016 r., znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje, z mocy art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.), orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Postanowieniem takim jest, wydane na podstawie art. 149 § 4 k.p.a., postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wznowieniowego.

W pierwszej kolejności trzeba podkreślić, że przedmiotem skargi J. Z. jest odmowa przez kontrolowane organy administracji publicznej wszczęcia postępowania wznowieniowego w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności działki, która stanowiła majątek osobisty męża skarżącej, a zabudowanej budynkiem mieszkalnym, na który to budynek skarżąca w swoim przekonaniu poczyniła duże nakłady. Podstawą jej wniosku był art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. okoliczność, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Skarga J. Z. zasługiwała na uwzględnienie.

W kontrolowanej sprawie przedmiotem "sporu" pomiędzy zaskarżonym organem a skarżącą jest kwestia posiadania przez nią przymiotów strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Burmistrza B. z dnia 6 czerwca 2006 r. (znak: [...]) w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] o pow. 478 m2, objętej KW Nr [...] przysługującego J. Z. w prawo własności. W ocenie Sądu, w realiach kontrolowanej sprawy, organ nie powinien, bez wnikliwego rozpatrzenia w ramach jurysdykcji administracyjnego tego przymiotu, orzekać formalnoprawnie, w trybie art. 149 § 3 k.p.a., że już z istoty sprawy, na pierwszy rzut oka wynika, że skarżąca nie jest stroną tego postępowania. Nie jest zadaniem Sądu przesądzanie na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego, czy skarżąca jest stroną tego postępowania, gdyż ta kwestia wymaga jednoznacznych ustaleń i oceny w przedmiocie wzajemnych zobowiązań, istnienia stosunków obligacyjnych pomiędzy ówczesnymi małżonkami, a obecnie skarżącą i J. Z., które w tej sprawie nie były czynione. Jednak w realiach kontrolowanej sprawy, skarżąca posiada publiczne prawo podmiotowe, aby okoliczność posiadania przez nią przymiotów strony była zbadana w ramach wszczętego postępowania jurysdykcyjnego/wznowieniowego.

W kontrolowanej sprawie jest bezsprzeczne, że mąż skarżącej J. Z., działając na podstawie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, złożył w trakcie trwania związku małżeńskiego ze skarżącą wniosek o przekształcenie przysługującego mu prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] położonej w B., w prawo własności; a po zakończeniu postępowania administracyjnego, umową darowizny, przeniósł własność działki zabudowanej domem jednorodzinnym na swoją siostrę C. M.. Użytkownikiem wieczystym działki ewidencyjnej nr [...] ujawnionym w KW nr [...] w dniu przekształcenia prawa użytkowania we własność, tj. 6 czerwca 2006 r. był J. Z.. Skarżąca nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym ostateczną decyzją przekształceniową z dnia 06.06.2006 r. J. Z. nabył ww. prawo użytkowania wieczystego przez zawarciem związku małżeńskiego. Skarżąca zarazem podnosi i wstępnie dokumentuje w swych pismach nakłady czynione przez nią w trakcie zawartego związku małżeńskiego na budowę domu usytuowanego na działce przedmiotowej działce, twierdząc zarazem, że są znaczne i że skarżący z różnych względów tych nakładów nie mógł czynić.

Zgodnie z treścią art. 145 k.p.a.:

"§ 1. W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli:

4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu;".

W myśl art. 149 k.p.a. : "§ 1. Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. § 2. Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. § 3. Odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia. § 4. Na postanowienie, o którym mowa w § 3, służy zażalenie".

Materialnoprawnym wzorcem kontroli jest m.in. treść art. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2005 r. Nr 175, poz. 1459) w zw. z art. 28 k.p.a.:

"1. Osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Przez nieruchomość rolną rozumie się nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy na cele inne niż rolne.2. Z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, o którym mowa w ust. 1, w prawo własności nieruchomości, mogą również wystąpić: 1) osoby fizyczne i prawne będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego; 2) spółdzielnie mieszkaniowe będące właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży. 3. Z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą również wystąpić osoby fizyczne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1, oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 2.

4. Przepis ust. 2 pkt 1 stosuje się również do osób, które nabyły udział w użytkowaniu wieczystym po dniu wejścia w życie ustawy. 5. Osoby, o których mowa w ust. 1-4, mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości do dnia 31 grudnia 2012 r."

Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości:

"1. Decyzję o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wydaje: 1) starosta - w przypadku nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, w tym również nieruchomości, w stosunku do których prawo własności Skarbu Państwa wykonują inne państwowe osoby prawne; 2) wójt, burmistrz, prezydent miasta, zarząd powiatu albo zarząd województwa - odpowiednio w przypadku nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego. 2. Prawo użytkowania wieczystego przekształca się w prawo własności nieruchomości z dniem, w którym decyzja, o której mowa w ust. 1, stała się ostateczna. Decyzja ta stanowi podstawę wpisu do księgi wieczystej. 3. Decyzja o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie narusza praw osób trzecich".

Artykuł 28 k.p.a. stanowi, że: "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek".

W ocenie Sądu I instancji, zaskarżone postanowienie pomija treść art. 3 ust. 3 ww. ustawy przekształceniowej z którego wynika, że decyzja o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie narusza praw osób trzecich. W tej sytuacji organ powinien rozważyć w postępowaniu jurysdykcyjnym, czy skarżąca nie spełnia atrybutów osoby trzeciej, o której jest mowa w przywołanym przepisie.

Jak się wskazuje w orzecznictwie możliwe jest dwojakie rozumienie przytoczonego w art. 3 ust. 3 ww. ustawy zwrotu: "nie narusza prawa osób trzecich". Po pierwsze, może on oznaczać zastrzeżenie, że przekształcenie nie może nastąpić, jeżeli naruszałoby to prawa osób trzecich. Po drugie zaś, możliwa jest interpretacja, według której fakt dokonania przekształcenia nie przeszkody do dochodzenia swych praw przez osoby trzecie. Konsekwencją zatem przepisu art. 3 ust. 3 ustawy jest brak możliwości przekształcenia, w razie gdyby naruszałoby to prawa osób trzecich. Nie ulega wątpliwości, że przekształcenie użytkowania wieczystego we własność nie może nastąpić wówczas, gdy nieruchomość objęta jest prawem podmiotowym bezpośrednim - prawem własności innej osoby. Oznacza to, że wykluczone byłoby więc pozytywne i skuteczne dla wnioskodawcy lub jego następcy prawnego rozpatrzenie wniosku o przekształcenie, w przypadku, gdyby osoba trzecia nabyła własność nieruchomości. Zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie nie budzi wątpliwości, że przepis art. 3 ust. 3 ustawy dotyczy również osób, którym przysługują ograniczone prawa rzeczowe lub obligacyjne wobec użytkownika wieczystego, ale treść tego przepisu oznacza także, że osoby roszczące sobie prawa do danej nieruchomości, kwestionujące prawidłowość nabycia jej własności przez jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa, nie mogą zostać pozbawione swoich roszczeń. Ujawnienie się zaś ich przed wydaniem decyzji przekształceniowej i wszczęcie postępowania w celu ich dochodzenia, powinno skutkować zawieszeniem postępowania w sprawie przekształcenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 3014/13; z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1452/16; z dnia 14 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1613/15 i z dnia 2 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 3194/14).

Wobec powyższych ustaleń, nie można zgodzić się z Samorządowym Kolegium Odwoławczym, gdy twierdzi, że już z samego wniosku skarżącej o wznowienie postępowania wynika w oczywisty i niebudzący wątpliwości sposób, że nie jest ona i nie może być – stroną postępowania administracyjnego o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności zabudowanej działki, na którą według swych słów, w czasie trwania małżeństwa z J. Z. czyniła nakłady (wykończenie domu, ponoszenie wszelkich opłat, regulowanie zobowiązań związanych z nieruchomością). Organ wymieniając, zgodnie z ustawą o przekształceniu użytkowania wieczystego w prawo własności, podmioty, które mogą wystąpić z wnioskiem o przekształcenie oraz stwierdzając, że podmiot z poza tego kręgu nie może złożyć skutecznego wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją o przekształceniu, nie wziął jednak pod uwagę, że przekształcenie, o jakim mowa, nie może również naruszać praw osób trzecich, co wynika z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie, konsekwencją wymienionego przepisu jest brak możliwości przekształcenia w razie gdyby naruszało to prawa osób trzecich. Nie budzi również wątpliwości, że przepis art. 3 ust. 3 ustawy dotyczy także osób, którym przysługują ograniczone prawa rzeczowe lub obligacyjne wobec użytkownika wieczystego.

Zważywszy, że w kontrolowanej sprawie J. Z., w stosunku do byłego użytkownika wieczystego, a obecnie właściciela działki nr [...], mogą przysługiwać prawa obligacyjne związane z ew. nakładami poczynionymi na budynek usytuowany na będącej przedmiotem postępowania przekształceniowego działce, które jak podnosi czyniła będąc w związku małżeńskim z użytkownikiem wieczystym J. Z., współposiadając przedmiotową nieruchomość oraz działając w przekonaniu, że przysługuje jej prawo własności tejże nieruchomości - to nie można wykluczyć, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności działki małżonka skarżącej - mogło naruszać jej prawa. Co za tym idzie, nie sposób przyjąć, że w kontrolowanej sprawie J. Z., prima facie, w sposób oczywisty, nie przysługuje przymiot strony, gdyż takie stwierdzenie wymaga bowiem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, obejmującego zwłaszcza badanie i ocenę materiału dowodowego. Jak stwierdził bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 maja 2017 r. (sygn. akt II OSK 2411/15), ustalenie, czy sprawa dotyczy interesu prawnego jednostki, może nastąpić wyłącznie w toku wznowionego postępowania. Oznacza to, że jeśli okoliczność, czy danemu podmiotowi przysługuje status strony postępowania, stanowi jednocześnie przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), to może być ona badana już po wszczęciu postępowania wznowieniowego. W podobnym tonie wypowiedział się WSA w Krakowie, gdzie Sąd argumentował: w przypadku wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (niezawiniony brak udziału w postępowaniu) organ w zasadzie ma obowiązek wznowić postępowanie na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. (tylko oczywisty brak przymiotu strony mógłby na tym etapie postępowania prowadzić do odmowy wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a.), a następnie w toku wznowionego postępowania zbadać, czy osoba składająca wniosek jest stroną postępowania i czy faktycznie przyczyny wznowienia postępowania miały miejsce (vide: wyrok z dnia 19 września 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 708/16). O wyjątkowości badania interesu prawnego do żądania wszczęcia postępowania wznowieniowego na etapie wstępnym, w przypadku oparcia wniosku na przesłance, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wypowiedział się także WSA w Gliwicach, gdzie Sąd przyjął, iż w tym przypadku, w którym określony podmiot żąda wznowienia postępowania ze względu na brak w nim udziału bez własnej winy, nie można odmówić wszczęcia postępowania, bowiem dochodziłoby do oceny przesłanki wznowienia na etapie poprzedzającym jego zawiązanie (vide: wyrok z dnia 9 października 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 281/17).

W świetle przywołanych judykatów, stanowiących reprezentatywny wyraz przyjętej linii orzeczniczej, Sąd orzekający w obecnym składzie, do powołanych poglądów się przychyla i je podziela. Staje również na stanowisku, że ustalenie, czy sprawa dotyczy interesu prawnego jednostki może nastąpić wyłącznie w toku postępowania, przy zapewnieniu udziału w tych czynnościach ustalających, bowiem rozpoznanie interesu prawnego poza postępowaniem, bez zapewnienia czynnego udziału jednostki jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, którego wartością jest prawo do procesu, a zatem prawo do obrony w trybie regulowanym przepisami prawa (vide: J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz 2017, wyd. 15, art. 149, dostęp: Legalis).

Mając powyższe na uwadze, należało stwierdzić, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 149 § 1, przez jego niezastosowanie, i § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a także odpowiednio art. 7 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem do dokonania merytorycznej oceny podstawy wznowienia postępowania bez odpowiedniego wyjaśniającego postępowania jurysdykcyjnego/wznowieniowego, co jest w świetle powyższych ustaleń Sądu niedopuszczalne. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią ocenę prawną Sądu.

Podsumowując, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji w zakresie punktu drugiego.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., w ten sposób, że zasądzono na rzecz skarżącej kwotę 100 zł, na którą składa się kwota uiszczonego wpisu od skargi.