Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 234/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Czystość i porządek
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i 2, art. 5 ust. 1 pkt 2, pkt 3a, pkt 3b, pkt 4, ust. 4, ust. 5, ust. 6, ust. 7, art. 6 ust. 1, art. 10 ust. 2a
journal: Dz.U. 2012 poz 391
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 147 par. 1, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 23 czerwca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2015 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Brzezinach na uchwałę Rady Gminy w Jeżowie z dnia 20 lutego 2013 roku nr XXVIII/192/2013 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Jeżów 1) stwierdza nieważność § 4 ust. 1 i 3, § 5 ust. 1, 3 i 4, § 10, § 13-16, § 17, § 23 ust.1, § 25 zaskarżonej uchwały; 2) stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. LS


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w Brzezinach zaskarżył do sądu administracyjnego uchwałę Rada Gminy Jeżów z dnia 20 lutego 2013r., nr XXVIII/192/2013, w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Jeżów, zarzucając naruszenie przepisów prawa tj. naruszenia przepisów § 135 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908) w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 ww. ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach poprzez zamieszczenie w postanowieniach przepisów § 4 ust. 1 i ust. 3, § 5 ust. 1 i ust. 3, § 14 § 16 ust. 3, § 23 ust. 1 oraz § 25 zaskarżonej uchwały, regulujących sprawy wykraczające poza upoważnienie ustawowe.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że § 4 ust. 1 regulaminu przyjmuje, iż właściciel nieruchomości ma obowiązek niezwłocznego uprzątnięcia śniegu, lodu, błota oraz innych zanieczyszczeń z chodnika, bezpośrednio przylegającego do granicy nieruchomości a także usunięcia z obiektów budowlanych sopli lodowych i nawisów śnieżnych znajdujących się nad chodnikami, po uprzednim upewnieniu się, że czynność ta nie zagraża pieszym i pojazdom, a także do oznakowania w sposób widoczny miejsca ich usuwania, natomiast § 4 ust. 3 regulaminu stanowi, że obowiązek o, którym mowa w § 4 ust., powinien być realizowany poprzez między innymi podjęcie działań likwidujących lub ograniczających śliskość chodnika, przy czym piasek, popiół lub inne materiały użyte do tych celów należy uprzątać z chodnika niezwłocznie, po ustaniu przyczyn ich zastosowania. W ocenie Prokuratora powyższe obowiązki, zawierają wskazania konkretnych zachowań, nie mające oparcia w przepisach ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach.

Nadto powyższy regulamin w zapisie § 5 ust. 1 stanowi, iż mycie pojazdów mechanicznych, poza myjniami może odbywać się wyłącznie na własnej posesji przy użyciu czystej wody niezawierającej innych substancji chemicznych, lub przy użyciu substancji myjących ulegających biodegradacji. W ocenie skarżącego, powyższe ograniczenie do mycia pojazdów przy użyciu czystej wody lub z dodatkiem substancji powyżej wskazanych, jest zbyt daleko idące. Te same argumenty odnoszą się także do rozwiązania przyjętego w §5 ust. 3 regulaminu.

Również zbyt daleko idące Prokurator uznał przyjęcie w § 5 ust. 3, iż naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi może odbywać się wyłącznie w zakresie obejmującym drobne naprawy własnych samochodów oraz pod warunkiem: niepowodowania uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości oraz negatywnego oddziaływania na środowisko, w tym emisji hałasu i spalin oraz zabezpieczenia przed przedostawaniem się płynów samochodowych do środowiska. Unormowanie to bowiem zawiera nieuprawnioną modyfikację regulacji ustawowej poprzez użycie niedookreślonego pojęcia - warsztatu samochodowego oraz drobnych napraw. Naprawy te są nadto uzależnione od niepowodowania uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich nieruchomości oraz negatywnego oddziaływania na środowisko. Rozwiązanie to, nie tylko wkracza w regulację, prawa sąsiedzkiego, ale wprowadza warunek zbyt ogólny, aby adresaci normy mogli go zachować.

W ocenie Prokuratora § 14 regulaminu, który zabrania wrzucania do pojemników i worków na odpady komunalne: śniegu, lodu, gorącego żużla, gorącego popiołu, gruzu budowlanego, szlamów, substancji toksycznych, żrących i wybuchowych, odpadów przemysłowych, medycznych, weterynaryjnych oraz padłych zwierząt oraz spalania odpadów komunalnych w pojemnikach przeznaczonych do rozbiórki, na powierzchni ziemi oraz instalacji grzewczych budynków, a także wywożenia i wysypywania odpadów w miejscach do tego nie przeznaczonych stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego. Rada Gminy przekroczyła legitymację ustawową, wychodząc tą regulacją poza katalog zagadnień, który został szczegółowo określony przez ustawodawcę w ustawie o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach. Wskazane zakazy wynikają z innych aktów prawnych, takich jak ustawa o odpadach. Nadto należy podkreślić, iż art. 4 ust 1 i 2 ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach nie zezwala na wprowadzanie zakazów, a jedynie określenia warunków.

Prokurator wskazał także, że treść zapisów uchwały powoduje konieczność odniesienia się do treści rozwiązania przyjętego w § 16 ust. 3, tj. wskazania, iż właściciel nieruchomości zobowiązany jest do przechowywania, przez okres 3 lat dowodów potwierdzających wykonania przedmiotowej usługi. Unormowanie to należy ocenić jako przekraczające delegację ustawową. Brak jest upoważnienia ustawowego do określenia czasu w jakim konieczne jest przechowywania dowodów potwierdzających korzystanie z usługi. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nie określa czasu w jakim właściciel nieruchomości mają obowiązek przechowywać takie dowody.

Nadto w § 23 ust. 1 regulaminu zawarto wskazanie, iż obowiązek dotyczący deratyzacji, w odniesieniu do właścicieli budynków jednorodzinnych i zabudowy zagrodowej, może być realizowany w miarę potrzeby, a w szczególności w przypadku wystąpienia populacji gryzoni. Takie określenie terminu przeprowadzenia deratyzacji ("w miarę potrzeby") nie spełnia wymogów precyzji, a także daje możliwość indywidualnego uznania, czy faktycznie ma być przeprowadzona deratyzacja. Przyjęte rozwiązanie nastąpiło z przekroczeniem delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy.

Prokurator uznał również, że przepis znajdujący się w § 25, iż osoby nie wykonujące powyższych obowiązków podlegają karze przewidzianej odrębnymi przepisami, budzi poważne zastrzeżenia. Również i w tym przypadku, jego podjęcie nastąpiło z przekroczeniem delegacji ustawowej. Treść art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach, nie upoważnia Rady do przyjmowania postanowień dotyczących odpowiedzialności karnej, wynikającej z niewykonania obowiązków ujętych w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Jeżów.

Prokurator podkreślił, że zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy uregulowane w regulaminie, muszą dotyczyć jedynie kwestii, które zostały wymienione w art. 4 ust. 2 pkt 1-8 ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach. Wyliczenie wskazane w art. 4 ma charakter wyczerpujący. Charakter ten oznacza, iż uchwała rady miejskiej czy gminy, nie może zawierać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4. Nadto konieczne jest, aby uchwała zawierała postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów zamieszczonych przy art. 4 ww. ustawy. Rozwiązanie to ma ogromne znaczenie, z uwagi, iż niewykonanie obowiązków określonych w regulaminie, rodzi odpowiedzialność za wykroczenie określone w art. 10 ust. 2 ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach.

Zdaniem skarżącego wskazane powyżej istotne wady uchwały, a wynikające z przekroczenia delegacji ustawowej, które gdyby je wyeliminowano, uniemożliwiałyby zastosowanie pozostałej części uchwały. Okoliczność ta skutkuje uznaniem, iż zasadny jest wniosek o uchylenie w całości zaskarżonej uchwały.

Odpowiadając na skargę Rada Gminy Jeżów wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że § 4 regulaminu został przyjęty w ramach realizowania przez Radę Gminy ustawowego obowiązku określenia w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy wymagań dotyczących uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego (art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach). Zdaniem organu w kontekście tak sformułowanej dyspozycji ustawowej nie można uznać, że zobowiązanie właścicieli nieruchomości do posypania piaskiem warstwy lodowej i uprzątnięcia piasku stanowi przekroczenie granic kompetencji ustawowej. Ponadto obowiązki, o których mowa we wskazanym powyżej przepisie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach należy postrzegać poprzez cel ustawy, a sposób ich konkretyzowania w akcie gminnym poprzez dopuszczalność uwzględniania warunków lokalnych np. środowiskowych czy terenowych.

Organ zwrócił także uwagę, iż zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, na właścicieli nieruchomości nałożono obowiązek utrzymania czystości i porządku poprzez "uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych". W ocenie Rady Gminy na właścicieli nieruchomości nie nałożono zatem nowych obowiązków, a jedynie doprecyzowano podstawowe obowiązki, jakie na nich ciążą z mocy ustawy, a postanowienia regulaminu wyłącznie uzupełniają wydane przez ustawodawcę przepisy w tym zakresie.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu dotyczącego § 5 regulaminu organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. W związku z powyższym Rada Gminy sprecyzowała jedynie zgodnie z wymogami ustawy wymagania dotyczące mycia pojazdów. Nie stanowi zatem ten zapis przekroczenia delegacji ustawowej. Analogicznie zapis dotyczący wprowadzenia wymogu w zakresie niepowodowania uciążliwości podczas napraw samochodów dla właścicieli sąsiednich nieruchomości oraz negatywnego oddziaływania na środowisko, stanowi określenie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku w gminach zgodnie z przepisami ustawy. Zapis ten jest jasny, precyzyjny i nie budzi żadnych wątpliwości. Nie doszło zatem również i w tym zakresie do naruszenia prawa.

Rada Gminy wskazała, że zgodnie z zapisami ustawy regulamin określa również szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Zgodnie z powyższym zawarcie postanowienia z którego wynika zakaz wrzucania do pojemników i worków na odpady komunalne śniegu lodu, gorącego żużla, gorącego popiołu (...) stanowi szczegółowe określenie sposobu pozbywania się odpadów ze wskazaniem ich rodzaju, w celu wyeliminowania pomyłek, aby każdy z mieszkańców wiedział jakie odpady może wyrzucać do konkretnych pojemników. Rada Gminy nie wykroczyła w tym zakresie poza upoważnienie ustawowe.

Odnosząc się do zarzutu w zakresie nieprecyzyjnego określenia terminu przeprowadzenia deratyzacji organ wskazał, iż z § 23 regulaminu wynika, że właściciele nieruchomości zobowiązani są do przeprowadzenia co najmniej raz w roku deratyzacji. W dalszej części zawarte jest uszczegółowienie i odniesienie do konkretnej grupy mieszkańców - "obowiązek ten w odniesieniu do właścicieli budynków jednorodzinnych i zabudowy zagrodowej może być realizowany w miarę potrzeby, w szczególności w przypadku wystąpienia populacji gryzoni". W związku z tym określony został ogólny termin przeprowadzenia deratyzacji - co najmniej raz w roku, natomiast nie wskazano konkretnego terminu, gdyż uzależnione jest to od potrzeb, a zwłaszcza wystąpienia populacji gryzoni.

Odnośnie zarzutu dotyczącego § 25 regulaminu organ wyjaśnił, że zawarte w nim zostało odesłanie do innych przepisów i niejako przypomnienie mieszkańcom o konieczności przestrzegania regulaminu. Z art. 10 ust. 2a ustawy wynika bowiem, że "Karze określonej w ust. 2 podlega także ten, kto nie wykonuje obowiązków określonych w regulaminie". Rada Gminy zobowiązała więc właścicieli nieruchomości do przestrzegania przepisu powszechnie obowiązującego nie modyfikując w żaden sposób tego obowiązku. Nie można zatem uznać, iż doszło w tym zakresie do naruszenia prawa.

W ocenie Rady Gminy zaskarżona uchwała stanowi jedynie doprecyzowanie obowiązków wynikających z ustawy. Nie można zatem mówić o przekroczeniu delegacji ustawowej bowiem wszystkie przepisy znajdują się w wyliczeniu wskazanym w art. 4 ustawy i stanowią jedynie ich rozwinięcie. Konieczność uszczegółowienia ogólnych zapisów ustawowych, wynika wprost z przepisów ustawy. Szczegółowe sprecyzowanie tychże zapisów przez Radę Gminy nie może prowadzić do wniosku, iż organ przekroczył delegacje ustawową.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego – art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270,) – powoływanej w skrócie jako: "p.p.s.a.".

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na akt organu jednostki samorządu terytorialnego sąd administracyjny stwierdza jego nieważność albo orzeka, iż został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności.

W niniejszej sprawie skarga została złożona przez Prokuratora, co oznacza, że nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a jej wniesienie nie było ograniczone żadnym terminem, gdyż skarga dotyczy aktu prawa miejscowego (art. 53 § 3 p.p.s.a.).

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowią przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku i w gminach (t.j. Dz.U. 2012 poz.391 ze zm.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który to regulamin jest aktem prawa miejscowego. Stosownie do ustępu 2 powołanego artykułu, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, zużytych baterii i zużytych akumulatorów oraz odpadów z remontów,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych urządzeń; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

3) maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów;

4) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami;

5) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

6) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

7) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Przytoczony przepis zawiera delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi. Jednocześnie ściśle określa zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Z jednej strony nie daje on zatem radzie gminy prawa ani do stanowienia aktów prawa miejscowego, regulujących zagadnienia inne, niż wymienione w tym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Konieczność uszczegółowienia ogólnych zapisów ustawowych nie może prowadzić do objęcia regulacją podustawową kwestii, do których upoważnienia wynikającego z przepisów ustawy organ gminy nie posiada (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012r., sygn. akt II OSK 2012/12 – orzeczenie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z drugiej strony uchwalając na jej podstawie regulamin czystości i porządku, rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w art. 4 ust. 2 ustawy ustawie zagadnień (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 października 2013r., sygn. akt IV SA/Po 507/13 – orzeczenie dostępne jw.).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt sprawy niniejszej wskazać należy, że niektóre postanowienia zaskarżonego regulaminu świadczą o wykroczeniu przez Radę Gminy Jeżów poza zakres delegacji ustawowej.

Trafne co do zasady są zarzuty skargi dotyczące § 4 ust. 1 regulaminu, w którym nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek niezwłocznego uprzątnięcia śniegu, lodu, błota oraz innych zanieczyszczeń z chodnika, bezpośrednio przylegającego do granicy nieruchomości, a także usunięcia z obiektów budowlanych sopli lodowych i nawisów śnieżnych znajdujących się nad chodnikami, po uprzednim upewnieniu się, że czynność ta nie zagraża pieszym i pojazdom, a także do oznakowania w sposób widoczny miejsca ich usuwania. Właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych.

Po pierwsze powyższy zapis nie odpowiada ustawowemu obowiązkowi nałożonemu na właściciela nieruchomości, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) ustawy i stanowiącemu, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Powołany przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy ogranicza zatem wyraźnie i jednoznacznie powinności właścicieli nieruchomości w odniesieniu do terenu położonego poza granicami ich nieruchomości, po pierwsze wskazując przestrzeń, którą mają się oni zajmować (chodnik w podanym wyżej ścisłym rozumieniu) oraz po drugie określając czynności, które mają oni wykonywać (uprzątnięcie zanieczyszczeń) – por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 lipca 2014r., sygn. akt II SA/Gl 258/14, dostępny jw. Obowiązek, o którym mowa nie może zatem dotyczyć innych części nieruchomości służących do użytku publicznego, a jedynie tych, o których mowa w omawianym przepisie. Innymi słowy nie każdy chodnik podlega obowiązkowemu uprzątaniu przez właściciela nieruchomości bezpośrednio położonej wzdłuż tego chodnika, a jedynie taki, który stanowi wydzieloną część drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. A contario jeżeli bezpośrednio przy granicy nieruchomości przebiega chodnik, który choćby przeznaczony jest do użytku publicznego, ale nie jest częścią drogi publicznej, to właściciel nieruchomości przylegającej do tego chodnika nie ma obowiązku uprzątania go. Tymczasem rada gminy wprowadziła do regulaminu ponadustawowy obowiązek uprzątania wszystkich chodników bezpośrednio położonych przy granicy nieruchomości, także tych, które nie stanowią wydzielonej części drogi publicznej. Przypomnieć w związku z tym należy, że wg. art. 5 ust. 4 i 5 ustawy obowiązki utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych należą do zarządcy drogi, zaś obowiązki utrzymania czystości i porządku na terenach innych niż wymienione w art. 5 ust. 1-4 ustawy należą do gminy. Tym samym gmina nie może przerzucać na inne podmioty obowiązków, którymi wedle omawianej ustawy sama została obarczona.

Po drugie za naruszający przepisy ustawy należy uznać dalszą część zapisu § 4 ust. 1 regulaminu, zgodnie z którym właściciele nieruchomości obowiązani są do usuwania z obiektów budowlanych sopli lodowych i nawisów śnieżnych znajdujących się nad chodnikami, po uprzednim upewnieniu się, że czynność ta nie zagraża pieszym i pojazdom, a także do oznakowania w sposób widoczny miejsca ich usuwania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że nałożenie obowiązków w powyższym zakresie stanowi przekroczenie delegacji ustawowej, o której mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) ustawy (por. wyroki WSA w Krakowie z dnia 21 listopada 2014r., sygn. akt II SA/Kr 1459/14; WSA w Olsztynie z dnia 17 września 2013r., sygn. akt II SA/Ol 368/13; jak również przywołane przez Prokuratora wyroki WSA w Bydgoszczy z dnia 29 października 2008r., sygn. II SA/Bd 633/08 oraz WSA w Poznaniu z dnia 12 grudnia 2013r., sygn. Iv SA/Po 784/13 – wszystkie orzeczenia dostępne jw.).

Co prawda ustawa uprawnia radę gminy do określania zasad utrzymania czystości i porządku przez uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, to jednak należy podkreślić, że elementy obiektów budowlanych jak dachy, okapy, czy rynny, na których mogą powstawać sople lodowe i nawisy śnieżne, nie stanowią części nieruchomości służących do użytku publicznego, nawet wówczas, jeżeli usytuowane są nad terenami powszechnie dostępnymi (por. wyroki WSA w Gliwicach z dnia 16 stycznia 2014r., sygn. akt II SA/Gl 1198/13 oraz WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 listopada 2013r., sygn. akt II SA/Go 869/13 – orzeczenia dostępne jw.). Poza tym wydaje się, że kwestia ta w wystarczającym stopniu uregulowana jest w art. 61 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013r., pos. 1409 ze zm.), zgodnie z którym właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych oddziałujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury (...), w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska.

Trafnie też Prokurator zakwestionował legalność § 4 ust. 3 regulaminu, w którym uszczegółowiono obowiązki związane z oczyszczaniem chodników i innych części nieruchomości ze śniegu i lodu, m.in. Należy w sposób analogiczny przywołać uwagi dotyczące omawianego wyżej § 4 ust. 1 regulaminu. Brak jest bowiem podstaw prawnych do rozszerzenia obowiązku wynikającego z art. 5 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) ustawy i nakładania na właścicieli nieruchomości obowiązku usuwania śliskości chodników przy użyciu określonych materiałów. Wobec powyższego uzasadnione jest stwierdzenie, iż Rada Gminy Jeżów wykroczyła poza delegację ustawową, dokonując również nieuprawnionej modyfikacji treści obowiązku wynikającego z przepisu ustawy. Stanowisko takie jest powszechnie prezentowane w orzeczeniach sądów administracyjnych, wśród których dla przykładu można wskazać wyroki: WSA w Gliwicach z dnia 15 stycznia 2015r., sygn. akt II SA/Gl 1169/14, WSA w Poznaniu z dnia 27 listopada 2014r., sygn. akt IV SA/Po 646/14; WSA w Łodzi z dnia 25 września 2013r., sygn. akt II SA/Łd 413/13 – orzeczenia dostępne jw.

Za zasadny należy też uznać zarzut dotyczący § 5 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 regulaminu. Przepis ten stanowi wg Rady Gminy konkretyzację obowiązku określonego w art. 4 ust.1 pkt 1 ust 4 ustawy, dotyczącego wymagań związanych z myciem i naprawą pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Określenie wymagań nie jest jednak jednoznaczne z uprawnieniem do wprowadzenia zakazu mycia i napraw pojazdów. Innymi słowy ustawa nie wprowadza generalnego zakazu mycia i naprawy pojazdów samochodowych. Z tego też względu, nawet przy słusznych intencjach Rady Gminy, na podstawie ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach nie da się wywieść zbyt daleko idącego wniosku dotyczącego wprowadzania zakazów mycia i naprawy pojazdów. Uzależnienie możliwości dokonywania napraw pojazdów samochodowych od braku uciążliwości dla innych osób wkracza natomiast w regulację prawa sąsiedzkiego, zawartą w art. 144 Kodeksu cywilnego. Należy też zwrócić uwagę na niespójność użytego w regulaminie pojęcia "warsztat samochodowy" z zawartym w ustawie pojęciem" warsztat naprawczy".

Rada Gminy Jeżów dopuściła się również naruszenia przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez wprowadzenie do zaskarżonego regulaminu § 10. Zgodnie z powołanym zapisem właściciel nieruchomości niezamieszkałej, na której powstają odpady komunalne zapewnia wykonanie obowiązku pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych poprzez zawarcie umowy z przedsiębiorstwem wywozowym posiadającym wpis do rejestru działalności regulowanej, prowadzonego przez Wójta Gminy Jeżów. Właściciel nieruchomości zobowiązany jest do przechowywania, przez okres trzech lat, dowodów potwierdzających wykonanie przedmiotowej usługi. Rada Gminy nie była upoważniona do określenia terminu obowiązku przechowywania powyższych dowodów, skoro obowiązku takiego nie przewiduje ustawa. Natomiast obowiązek zawierania i udokumentowania umowy wynika wprost z zapisu art. 6 ust. 1 ustawy.

W § 13-16 regulaminu czyli w rozdziale 4. uregulowano "częstotliwości i sposoby pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz terenów przeznaczonych do użytku publicznego.

Za przejaw dowolnej inicjatywy ustawodawczej należy uznać uregulowania zawarte w § 14 pkt 1-3 zaskarżonej uchwały, zabraniając: 1) wrzucania do pojemników i worków na odpady komunalne: śniegu, lodu, gorącego żużla, gorącego popiołu, gruzu budowlanego, szlamów, substancji toksycznych, żrących i wybuchowych, odpadów przemysłowych, medycznych i weterynaryjnych oraz padłych zwierząt; 2) spalania odpadów komunalnych w pojemnikach przeznaczonych do zbiórki, na powierzchni ziemi oraz w instalacjach grzewczych budynków; 3) wywożenia i wysypywania odpadów w miejscach do tego nie przeznaczonych. Zapisy te pozostają w sprzeczności z art. 5 ust. 1 pkt 3b ustawy. Skoro bowiem ww. przepis nakłada na właściciela nieruchomości obowiązek pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi, a regulamin określa już zasady postępowania w stosunku do niektórych z tych odpadów (np. w stosunku do zużytych baterii i akumulatorów, przeterminowanych leków, chemikaliów, czy odpadów budowlano–rozbiórkowych – wprowadzając obowiązek selektywnej zbiórki tego typu odpadów § 3 regulaminu), natomiast w stosunku do innych odpadów zasady postępowania określają przepisy odrębne, np. ustawa o odpadach, to wprowadzanie dodatkowych zakazów jest nieuprawnione.

Do przekroczenia delegacji ustawowej doszło też w § 16 regulaminu. Zapisy § 16 ust. 1 i 2 stanowią w zasadzie powtórzenie przepisów art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3a ustawy, obligujący właścicieli nieruchomości do przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacji lub wyposażenia w zbiornik bezodpływowy. Zbędne, a tym samym niedopuszczalne było uregulowanie tej kwestii w zaskarżonej uchwale, skoro w wystarczającym zakresie zasady gromadzenia i pozbywania się nieczystości ciekłych wynikają wprost z ustawy. Przypomnieć należy, że właściciel nieruchomości zobowiązany jest z mocy do pozbywania się nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi (art. 5 ust. 1 pkt 3b ustawy).

Z kolei zasady dotyczące pozbywania się z terenu nieruchomości nieczystości ciekłych i to zarówno przez właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy gminy, jak i właścicieli nieruchomości niebędących mieszkańcami gminy określa art. 6 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym wykonując obowiązek określony w art. 5 ust. 1 pkt 3b ustawy, wszyscy właściciele nieruchomości obowiązani do udokumentowania w formie umowy korzystania z usług wykonywanych przez podmioty wskazane w tym przepisie przez okazanie takich umów i dowodów uiszczania opłat za te usługi. W tym zakresie należy zatem powtórzyć uwagi dotyczące wadliwości § 10 zaskarżonej uchwały, ponownie podkreślając, że w ustawie nie określono okresu, w jakim właściciele nieruchomości mają obowiązek przechowywać dowody potwierdzających wykonanie ww. usług. Rada Gminy nie była zatem upoważniona do zamieszczenia takiej regulacji w 16 ust. 3 regulaminu utrzymania czystości i porządku.

Niezależnie od powyższych uwag Sąd uznał za niezbędne stwierdzenie nieważności wszystkich zapisów tegoż rozdziału 4. regulaminu, a więc także § 13 i 15.. W § 2 pkt 2 regulaminu wskazano bowiem, że treść regulaminu pozostaje w ścisłym związku m.in. z pojęciami zawartymi w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 roku. O odpadach. W dacie 20 luty 2013 roku (data p[odjęcia uchwały) ta ustawa już nie istniała, została uchylona z dniem 23 stycznia 2013 roku i z tym dniem obowiązuje ustawa o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 roku, opublikowana w dniu 8 stycznia 2013 roku w Dz.U. nr 21. Należało zatem w szczegółowe regulacje odnieść do pojęć i zasad zawartych w powołanej ustawie z 14 grudnia 2012 roku.

Za naruszający prawo należy uznać § 17 regulaminu, wprowadzający obowiązek ograniczenia ilości wytwarzanych odpadów poprzez stosowania takich form konsumpcji, aby utrzymać ilość wytwarzanych odpadów na możliwie najniższym poziomie (ust. 1). Ponadto w ust. 2 regulaminu wprowadzono zapis dotyczący wymagań w celu ograniczenia ilości wytwarzanych, zmniejszania ich objętości oraz racjonalizacji procesu segregacji przez opróżnianie opakowań z pozostałości produktu przed umieszczeniem w pojemniku na odpady surowcowe oraz redukowanie objętości odpadów poprzez zgniatanie plastikowych butelek, opakowań wielomateriałowych oraz tekturowych przed umieszczeniem ich w pojemniku na odpady. Powołane przepisy nie mają bowiem tak naprawdę waloru zakazu lub nakazu, który można by było wyegzekwować przy zastosowaniu środków przewidzianych w ustawie – art. 5 ust. 6 i 7 ustawy. Są to raczej zapisy mające charakter edukacyjny, poszerzający świadomość właścicieli nieruchomości na temat ograniczenia powstawania odpadów komunalnych. Jednakże dla takiego zapisu nie ma miejsca w regulaminie czystości i porządku w gminie.

Delegacja ustawowa została przekroczona w § 23 ust. 1 i 2 zaskarżonego regulaminu, którym obowiązek deratyzacji nałożono na właścicieli nieruchomości. Tymczasem uprawnienia gminy odnoszą się wyłącznie do wyznaczenia obszarów obowiązkowej deratyzacji podlegających tym działaniom oraz terminów ich przeprowadzenia. W art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy nie ma mowy o obciążeniu obowiązkiem deratyzacji właścicieli nieruchomości, a zatem nałożenie na nich takiego obowiązku jest więc naruszeniem upoważnienia ustawowego zawartego ww. przepisie ustawy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 grudnia 2013r., sygn. akt II SA/Po 916/13 – dostępny jw.). Poza tym w sposób dorozumiany zapisy § 23 regulaminu nakładają na właścicieli nieruchomości ciężary związane kosztami przeprowadzenia deratyzacji. Ustawa nie przewiduje natomiast możliwości obciążania właścicieli nieruchomości kosztami deratyzacji – por. wyroki: WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 553/13; WSA w Warszawie z dnia 18 października 2013r., sygn. akt IV SA/Wa 1470/13; WSA w Olsztynie z dnia 9 kwietnia 2013r.; WSA w Łodzi z dnia 26 lutego 2015r., sygn. akt II SA/Łd 1146/14 (orzeczenia dostępne jw.).

Ostatni z zakwestionowanych zapisów, którego nieważność należało stwierdzić to § 25 regulaminu, który przewiduje, iż osoby nie wykonujące powyższych (zapisanych w regulaminie) obowiązków podlegają karze przewidzianej odrębnymi przepisami stanowi powtórzenie art. 10 ust. 2a ustawy. Ustawodawca przewidział bowiem w tym przepisie, iż karze grzywny podlega także ten, kto nie wykonuje obowiązków określonych w regulaminie. Zaznaczyć należy więc, że Rada Gminy nie może określać kar związanych z przestrzeganiem ustaw, w tym ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 2 czerwca 2015r., sygn. akt II SA 225/15 – dostępny jw.).

Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 wyroku.

O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej uchwały w zakresie opisanym w pkt 1 wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.

LS