Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1622/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono decyzję II i I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 52
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Waldemar Michaldo (spr.) Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi A. M. i K. G. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 12 września 2014 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących A. M. i K. G. kwotę 774 (siedemset siedemdziesiąt cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 18 listopada 2013 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (PINB) nakazał A. M. i K. G. oraz S. G. przywrócić budynek mieszkamy zlokalizowany na działkach ewid. nr [...] i [...] w M. do stanu poprzedniego poprzez zamurowanie luksferami otworów okiennych na parterze o wymiarach 1,4 m x 1,17 m oraz na drugim piętrze o wymiarach 17 m x 1,15 m we wschodniej ścianie budynku mieszkalnego w następujący sposób: otwory okienne w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego należy wypełnić luksferami, cegłą szklaną lub innym materiałem o podobnym właściwościach zgodnie z § 232 ust. 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.).

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w dniu 5 września 2011r. przeprowadził kontrolę, podczas której ustalił, że w miejscowości M. na działkach nr [...], [...] (ul. P.) zlokalizowany jest budynek mieszkalny o wymiarach zewnętrznych 14,45 m x 8,8 m. Budynek posiada 3 kondygnacje, zrealizowany został na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 30 czerwca 1982 r. znak: [...]. Budynek ten znajduje się w odległości od 2,84 m w narożniku północno - wschodnim do ok. 3,0 m w narożniku południowo - wschodnim od ogrodzenia działki. Obecny podczas kontroli S. G. wniósł do protokołu "że ogrodzenie nie stanowi granicy pomiędzy działkami i jest ono przesunięte o ok. 1,0 m w kierunku budynku mieszkalnego dz. [...]". Podczas kontroli stwierdzono także, że od strony wschodniej budynku znajduje się wejście do budynku, oraz okno na parterze o wymiarach 1,4 m x 1,17 m. S. G. wniósł do protokołu "że w lipcu 2011 r. dokonał wymiany okna starego drewnianego na obecne plastikowe bez zmiany wymiarów otworu". Podczas kontroli przedłożono do wglądu zaświadczenie Starosty [...] z dnia 27 kwietnia 2011 r. znak [...]. Po dokonaniu kontroli oraz analizie zebranego materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie stwierdzono na podstawie ww. zaświadczenia oraz załączonych zdjęć, że w ścianie wschodniej, na parterze budynku znajdowały się luksfery.

Pismem z dnia 16 września 2011 r. K. G. oraz A. M. przedłożyły kserokopie wypisu z ksiąg wieczystych potwierdzający, że są właścicielkami działki [...] w M..

Jednocześnie PINB w B. przypomniał, iż w dniu 28 lutego 2013 r., w ramach ponownie prowadzonego postępowania - po uchyleniu przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 31 sierpnia 2012 r. znak [...] decyzji organu I instancji z dnia 18 listopada 2011 r. znak [...] - przeprowadzone zostały ponowne oględziny na działkach nr [...] i [...] podczas których ustalono m.in. że od strony wschodniej budynku mieszkalnego znajduje się wejście do budynku o wymiarach 2,05 m x 1,0 m, w odległości 1,0 m w stronę zachodnią. Dodatkowo ustalono, że w ścianie wschodniej tego budynku znajdują się dwa otwory okienne na parterze (1,4m x 1,17 m) oraz na drugim piętrze (1,17m x 1,15m). Obecny podczas oględzin S. G. przedłożył do wglądu akt notarialny z dnia 11 czerwca 2011 r. Repertorium A numer [...] z którego wynika, że właścicielem działek nr [...] i [...] w M. jest S. G., natomiast A. M. oraz K. G. posiadają wyodrębnione lokale mieszkalne. S. G. wniósł ponadto do protokołu, że w miesiącu październiku 2012 r. na drugim piętrze w ścianie wschodniej budynku usunięto luksfery oraz, że ogrodzenie nie stanowi granicy pomiędzy działkami, jest ono przesunięte o ok. 1 m w stronę wschodnią.

Pismem z dnia 4 października 2013 r. (sygn. akt [...]) Sąd Rejonowy przesłał opinię z rozgraniczenia ww. działek wraz z załącznikiem graficznym sporządzonym przez geodetę uprawnionego J. G.. Z przedłożonej opinii wynika, iż ściana wschodnia budynku mieszkalnego przy ul. P. znajduje się w odległości 3,0 - 3,1 m od granicy z działką nr [...].

Organ nadzoru budowlanego I instancji stwierdził, że sytuacja jaka występuje w niniejszej sprawie jest przypadkiem innym niż określony w art. 48 i 49b ustawy Prawo budowlane, w związku z czym zastosowanie znajdą przepisy określone w art. 50 i 51 ww. ustawy. W tym zakresie organ zauważył, iż zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie - budynek zwrócony ścianą z otworami okiennymi od granicy działki winien być oddalony od tej granicy co najmniej 4m - obiekt budowlany znajdujący się bliżej nie może posiadać otworów okiennych. W niniejszej sprawie, odległość ta wynosi według opinii geodety 3,0 - 3,1 m od granicy z sąsiednią działką nr [...]. Natomiast wejście do budynku przy ul. P. w M. jest zgodne z ww. przepisami.

Organ nadzoru budowlanego nie dał wiary zeznaniom S. G. zarówno w kwestii istnienia w ścianie wschodniej okna (udowodniono bezspornie że w ścianie istniały wcześniej luksfery) jak i w kwestii usytuowania ogrodzenia między posesjami tj. dz. [...], [...], a działką [...] z przesunięciem w stronę jego działki aż o 1 m.

W takiej sytuacji organ stwierdził, że jedyną możliwością doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem jest przywrócenie do stanu poprzedniego poprzez zamurowanie otworów okiennych.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosły K. G. i A. M.. W odwołaniu zwróciły się o wyegzekwowanie od J. P. właściciela sąsiedniej działki nr [...] usunięcia aktualnego ogrodzenia z części posesji należącej do odwołujących i przesunięcia tego ogrodzenia na granicę wytyczoną i zatwierdzoną wyrokiem sądu z dnia 7 lipca 2000 r. Zaznaczyły, że jest to podyktowane koniecznością dokonania rzeczywistych pomiarów odległości budynków mieszkalnych od granicy na sąsiadujących działkach, jak również utrudnionym wjazdem na podwórko posesji odwołujących ze względu na bardzo wąski przejazd.

Nadto odwołujące podniosły, że nieprawdą jest, iż S. G. jest właścicielem działki, na której usytuowany jest sporny budynek. Z aktu notarialnego z dnia 11 czerwca 2006 r. Rep. A nr [...] wynika, że współwłaścicielkami działek oraz znajdującego się na nich budynku mieszkalnego są również odwołujące.

Dalej podniesiono, że z załącznika do decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 30 czerwca 1982 r. wynika, że budynek znajduje się w odległości 4,5 m od granicy z działką sąsiednią (nr [...]), a nie w odległości 3,0 - 3,1 m jak pisze Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w swojej decyzji. Prowadząc postępowanie organ po raz kolejny nie przeprowadził żadnych pomiarów odległości budynku mieszkalnego na działce nr [...] od granicy z działką nr [...].

Odwołujące podniosły także, że jeśli umieszczenie otworów okiennych w ich budynku od strony budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] jest niezgodne z prawem,, to analogicznie niezgodnie z prawem postąpił właściciel budynku na działce nr [...] umieszczając otwory okienne od strony granicy z działką nr [...]. Tym samym również ten budynek nie powinien posiadać otworów okiennych.

Decyzją z dnia 12 grudnia 2014 r. znak: [...] nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (WINB) uchylił decyzję organu I instancji i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nakazał A. M. i K. G. - jako właścicielom lokali mieszkalnych nr [...] i [...] wydzielonych w budynku mieszkalnym nr [...] przy ul. P. zlokalizowanym na działkach nr [...] i [...] w miejscowości M. - wykonanie robót budowlanych polegających na zamurowaniu otworów okiennych zlokalizowanych we wschodniej ścianie budynku nr [...] na parterze o wymiarach 1,4 m x 1,17 m oraz na drugim piętrze o wymiarach 1,17 m x 1,15 m w następujący sposób: otwory okienne w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego należy wypełnić luksferami lub cegłą szklaną lub innym materiałem o podobnych właściwościach zgodnie z § 232 ust. 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.

W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano art. 138 § 1 pkt 2 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 ze zm.) oraz art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.).

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że granica pomiędzy działkami nr [...] (aktualnie działka nr [...], na której zlokalizowany jest budynek) oraz działką nr [...] wytyczona została w postępowaniu o rozgraniczenie nieruchomości prowadzonym przez właściwy w sprawie sąd powszechny. Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w B. Wydział I Cywilny z dnia [...] lipca 2000 r., sygn. akt: [...] ustalono, że przebieg granicy pomiędzy ww. nieruchomościami przebiega wzdłuż lub nieznacznie odbiega od linii ogrodzenia zlokalizowanego pomiędzy działkami. W toku postępowania sądowego mgr inż. J. G. ustalił, że odległość przedmiotowego budynku od ogrodzenia wynosi 3,10 m. Również pracownicy PINB w toku przeprowadzanych kontroli ustalili, że odległość budynku od ogrodzenia wynosi od 2,84 m do 3,00 m (kontrola PINB z dnia 5 września 2011 r.). Odległość ta została potwierdzona w czasie kontroli przeprowadzonej w dniu 28 lutego 2013 r.

W związku powyższym, mając na uwadze postanowienie sądu o rozgraniczeniu nieruchomości, którego ustalenia w tym zakresie wiążą również organ w tej sprawie, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazał, że odległość budynku zlokalizowanego na działce nr [...] i [...] od granicy z działką nr [...] wynosi mniej niż 4,00 m. Umieszczenie otworów okiennych w ścianie budynku oddalonej o mniej niż 4,00 m od działki sąsiedniej sprzeczne jest zatem z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. W konsekwencji zasadnym jest w ocenie organu odwoławczego prowadzenie postępowania naprawczego określonego przepisami art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane.

Nadto organ zauważył, że przedmiotowy budynek został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę Wójta Gminy [...] z dnia 30 czerwca 1982 r., znak: [...] zgodnie z którym budynek miał być usytuowany w odległości 4,50 m od granicy z działką nr [...], a we wschodniej ścianie miały się znajdować zarówno otwory okienne jak i luksfery. Ze zgromadzonych w sprawie akt postępowania (w szczególności z projektu budowlanego i opinii geodety) wynika, że mapa na której projektowany był budynek była niewłaściwie zwymiarowana, gdyż wskazana na niej szerokość działki wynosi 13,00 m, a w rzeczywistości przedmiotowa działka, zgodnie z pomiarami dokonanymi przez mgr inż. J. G. w toku postępowania o rozgraniczenie nieruchomości ma 12,00 m szerokości. Wobec powyższego budynek zlokalizowany na działkach nr [...] i [...] już pierwotnie nie mógł być wybudowany w odległości większej niż 4,00 m od granicy z działką nr [...]. Nawet na podstawie przepisów wykonawczych obowiązujących w dacie projektowania i budowania obiektu, przedmiotowy budynek nie mógł być zlokalizowany w odległości mniejszej niż 4,00 m w stronę granicy działki sąsiedniej jeżeli posiadał otwory okienne i drzwiowe.

W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowy obiekt został wybudowany sprzecznie z obowiązującymi ówcześnie i aktualnie przepisami. W opinii WINB w K. w przedmiotowej sprawie powinien w konsekwencji znaleźć zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez nałożenie na właścicieli lokali wykonania robót budowlanych, które umożliwią dostosowanie obiektu do wymogów prawa. Dopiero jeżeli nałożenie takich obowiązków nie będzie możliwe, należy zastosować art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy organ odwoławczy uznał, że możliwym jest nakazanie wykonania określonych robót budowlanych polegających na zamurowaniu przedmiotowych otworów okiennych i poprzez te czynności doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, tj. przepisem § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Zdaniem organu II instancji PINB w B. nie miał tym samym podstaw do wydania decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Z poczynionych ustaleń wynika, że w stosunku do otworów okiennych zlokalizowanych w ścianie budynku nie toczyły się żadne postępowania naprawcze, nie została wydana żadna decyzja, która nakazywałaby właścicielom budynku wykonanie w przedmiotowej ścianie jedynie otworów wypełnionych luksferami.

Tym samym stan poprzedni obiektu winien być zgodny z ostatnim stanem usankcjonowanym prawem, tj. ze stanem wskazanym w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją właściwego organu administracji publicznej, w którym od strony działki nr [...] winny znajdować się otwory okienne i luksfery. Mylnie organ I instancji przyjął, że ostatnim stanem usankcjonowanym prawem były otwory wypełnione luksferami. Natomiast stan projektowany był i jest nadal niezgodny z obowiązującymi przepisami. Powyższe zdaniem WINB w K. stanowi podstawę do uchylenia skarżonej decyzji i nałożenia obowiązku zgodnego z przepisami.

W zakresie otworu drzwiowego zlokalizowanego we wschodniej ścianie budynku organ odwoławczy wskazał, że jego odległość od granicy z działką sąsiednią wynosi 4,10 m (3,10 m odległość ściany budynku od granicy z działką nr [...] + odległość osadzenia samych drzwi od lica ściany wynosząca 1,00 m zgodnie z obliczeniami PINB), wobec czego nie ma podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do otworu drzwiowego.

Tym samym organ odwoławczy uznał, że właściwym jest nakazanie właścicielkom lokalu nr [...] i [...] lokalu nr II, tj. A. M. i K. G. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wykonanie robót budowlanych polegających na wypełnieniu istniejących w poziomie parteru i II piętra otworów okiennych luksferami, cegłą szklaną lub innym materiałem o podobnych właściwościach zgodnie z § 232 ust. 6 rozporządzenia, celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosły A. M. i K. G..

Skarżące wniosły o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 156 § 4 k.p.a. w części, w jakiej ww. decyzje nakładają obowiązki określone w art. 51 ustawy Prawo budowlane na K. G. jako wydanych wobec osoby, która nie jest właścicielem, inwestorem ani zarządcą lokalu nr [...], do którego odnoszą się nakazane ww. decyzjami obowiązki, tj. wobec osoby niebędącej stroną w sprawie, względnie jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa, tj. na podstawie określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 52 ustawy Prawo budowlane przez nałożenie określonych w art. 51 tej ustawy obowiązków na podmiot niebędący właścicielem, inwestorem ani zarządcą lokalu nr [...], do którego odnoszą się nakazane ww. decyzjami obowiązki. W pozostałej części skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji względnie z ostrożności procesowej, w razie nieuwzględnienia wniosku wskazanego w pkt I o uchylenie ww. rozstrzygnięć w całości.

W uzasadnieniu skargi skarżące podniosły, że nakaz wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem oraz orzeczony przez PINB nakaz przywrócenia budynku do stanu poprzedniego dotyczy wyłącznie otworów okiennych położonych w stanowiącym odrębną nieruchomość lokalu mieszkalnym nr [...] będącym własnością A. M., położonym na parterze i II piętrze budynku mieszkalnego nr [...] przy ul. P., w rezultacie czego skierowano decyzję do adresata, który nie może wykonać obowiązków nałożonych decyzją, bowiem nie jest ani inwestorem ani właścicielem obiektu oraz nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością (tj. lokalem nr [...]) na cele budowlane.

Nadto skarżące zarzuciły naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 i § 4 k.p.a., art. 9 k.p.a. i art. 10 k.p.a. polegające na braku uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo że zachodziły ku temu przyczyny, ponieważ organ I instancji nie zawiadomił stron o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie otworu okiennego wykonanego w październiku 2012 r. zlokalizowanego na drugim piętrze w ścianie wschodniej budynku mieszkalnego nr [...] i prowadził postępowania w tej sprawie łącznie z wcześniej wszczętym postępowaniem w przedmiocie otworu okiennego zlokalizowanego na parterze w ścianie wschodniej budynku wykonanego w lipcu 2011 r. (prowadzonym na skutek przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ odwoławczy na mocy decyzji z dnia 31 sierpnia 2012 r. nr [...]). Organ rozstrzygnął te dwie sprawy administracyjne jedną decyzją, bez należytego i wyraźnego poinformowania stron, że toczące się postępowanie dotyczy nie tylko sprawy otworu okiennego na parterze, ale także kwestii otworu okiennego na drugim piętrze, tj. nowej sprawy administracyjnej, co prowadziło do naruszenia prawa skarżących do czynnego udziału w postępowaniu przez nieprecyzyjne określenie, co jest w istocie przedmiotem postępowania.

Skarżące podniosły także naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nierozpatrzenie w sposób wszechstronny całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, a co za tym idzie dokonanie nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, polegające w szczególności na braku wyjaśnienia w sposób niebudzący wątpliwości, w jakim konkretnie lokalu stanowiącym odrębną nieruchomość, czy też w jakim pomieszczeniu nieruchomości wspólnej zostały wykonane kwestionowane przez organy obu instancji roboty budowlane (otwory okienne), kto jest właścicielem tej części nieruchomości, w których wykonano te prace, a w rezultacie brak należytego wyjaśnienia do którego właściciela powinna być adresowana decyzja. Nadto skarżące zarzuciły nieprzeprowadzenie żadnych dowodów na okoliczność, czy w związku z podziałem działki nr [...] nie doszło do zmian konfiguracji działek z niej utworzonych, a w rezultacie czynienie ustaleń co do granicy działki nr [...] na podstawie orzeczenia sądowego odnoszącego się do innej działki w znaczeniu geodezyjnym.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.153.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) - tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga okazała się częściowo zasadna i jako taka zasługiwała na uwzględnienie

Zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 12 września 2014 r. jak i poprzedzającą ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 18 listopada 2013r. wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podniesione w tym względzie zarzuty skargi okazały się uzasadnione.

Zgodnie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organ prowadzący postępowanie ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowi z kolei, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym odczytywać należy w ten sposób, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Dopiero całokształt zebranego materiału dowodowego może stanowić podstawę oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Wykonanie wymogów wynikających z przywołanych przepisów jest konieczne dla prawidłowego ustalenia normy prawnej znajdującej zastosowanie w danej sprawie, a w konsekwencji, ustalenia sytuacji prawnej stron postępowania, zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Stanowisko organu prowadzącego postępowanie winno zaś znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, skonstruowanym stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. i z zachowaniem zasady zawartej w art. 11 k.p.a.

Przywołane wyżej zasady, na mocy art. 140 k.p.a., znajdują odpowiednie zastosowanie w postępowaniu odwoławczym, którego istotą jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy.

Zdaniem Sądu czynności procesowe podjęte przez organy nadzoru budowlanego nie są wystarczające do przyjęcia, że kwestionowane w sprawie decyzje zostały wydane w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy.

Zgodnie z treścią art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.)- zwanej dalej w skrócie p.b.- właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51.

W myśl art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., który znajdzie zastosowanie w przedmiotowej sprawie, jeżeli istnieje możliwość doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego powinien nałożyć, w drodze decyzji (wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b.) obowiązek wykonania określonych czynności lub robót, w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z przepisami.

W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości to, że wybór podmiotu zobligowanego do wykonania określonych obowiązków uzależniony jest nie tylko od kolejności podmiotów wymienionych w treści art. 52 p.b., ale również od możliwości realizacji przez ten podmiot nałożonych na niego obowiązków, a więc wykonalności samej decyzji w konkretnych okolicznościach danej sprawy.

Nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora jeżeli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłoby mu na wykonanie nakazu. Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę podziela pogląd, w myśl którego kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 p.b. podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji.

Podkreślić także należy, że kwestia ustalania adresata nakazu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem uzależniona jest indywidualnych okoliczności danej sprawy i winna być poddana wnikliwej analizie organów nadzoru budowlanego.

W przedmiotowej sprawie jako osoby zobowiązane do doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem, co polegać miało na zamurowaniu otworów okiennych, wskazane zostały A. M. oraz K. G. jako właścicielki lokali mieszkalnych nr [...] i [...] zlokalizowanych w budynku nr [...] przy ul. P. w miejscowości M..

W pierwszym rzędzie wskazać należy, że ze znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy aktu notarialnego – umowy darowizny oraz ustanowienia odrębnej własności lokali – zawartego w dniu 11 czerwca 2011 r. Rep. [...] wynika, że w przedmiotowym budynku mieszkalnym nr [...] wyodrębnione zostały dwa lokale mieszkalne. Na lokal oznaczony nr [...] składają się pokoje położone na parterze oraz na pierwszym piętrze. Z kolei lokal oznaczony nr II składa się z pokoi położonych na parterze oraz na drugim piętrze budynku. Lokal nr [...] darowany został przez S. G. K. G., natomiast lokal nr [...] A. M..

W kontrolowanych przez Sąd decyzjach organy obu instancji orzekły o nakazie zamurowania otworów okiennych wskazując, że chodzi o znajdujące się we wschodniej ścianie budynku okno na parterze oraz okno na drugim piętrze. Takie określenie położenia okien, wobec sposobu wyodrębnienia lokali w żadnym razie nie może zostać uznane za wystarczające. Jak wskazano powyżej, z aktu notarialnego wynika, że właścicielką lokalu nr [...] obejmującego część pokoi zlokalizowanych na parterze oraz na drugim piętrze jest wyłącznie A. M.. Już choćby z tego faktu wynika, iż K. G. nie posiada prawa do dysponowania lokalem nr [...], do którego zgodnie z dokonanym podziałem przynależy okno na drugim piętrze.

Jeśli chodzi o okno zlokalizowane na parterze stwierdzić należy, że w aktach brak jest jakichkolwiek ustaleń organów wskazujących do którego z dwóch lokali okno to przynależy. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że jednym z głównych zarzutów podniesionych w skardze jest nałożenie obowiązku wykonania robót budowlanych na osobę która nie jest właścicielem, inwestorem, ani zarządcą lokalu nr [...], w sytuacji gdy oba okna należą do tego właśnie lokalu. Zweryfikowanie przez Sąd powyższego zarzutu na podstawie materiału zgromadzonego przez organ nie jest możliwe. W aktach brak jest bowiem dokumentacji (protokołów z oględzin), które w sposób jednoznaczny określałby przynależność okien do konkretnych lokali. Tym samym organy nadzoru budowlanego dysponując takimi brakami dowodowymi w sprawie nie mogły zaniechać wskazanych ustaleń chcąc precyzyjnie, a przy tym w zgodzie z prawem wskazać adresata obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b.

Co więcej, wskazać należy, że o ile na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji można przyjąć, iż okno na parterze zostało wykonane przez ojca skarżących (protokół z kontroli z dnia 5 września 2011 r.), o tyle brak jest jednoznacznych ustaleń organów co do osoby która wykonała otwór okienny na drugim piętrze budynku. W protokole z oględziny przeprowadzonych przez organ I instancji w dniu 28 lutego 2013 r. podano jedynie, że S. G. wnosi do protokołu, iż w miesiącu październiku 2012 r. na drugim piętrze w ścianie wschodniej usunięto luksfer. Z powyższego twierdzenia nie wynika, kto dokonał tego usunięcia. Kwestia ta powinna być tymczasem wyjaśniona przez organ w pierwszej kolejności.

Odnosząc się w tym miejscu do stwierdzenia organu odwoławczego, że S. G. nie posiada prawa do dysponowania budynkiem na cele budowlane, wskazać należy, że jak wynika z § 7 wspomnianego aktu notarialnego, A. M. ustanowiła m.in. na rzecz S. G. ograniczone prawo rzeczowe w postaci dożywotniej osobistej służebności korzystania z części lokalu nr [...], tj. pomieszczeń położonych na parterze przedmiotowego budynku mieszkalnego.

Powyższy zapis oznacza zatem, że S. G. nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W ramach prawa do korzystania (użytkowania) z części przedmiotowej nieruchomości nie mieści się bowiem prawo do wykonywania na niej robót budowlanych. W tym zakresie argumentacja skargi w jakim przypisuje ona S. G. prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest więc chybiona.

Podsumowując tę część rozważań stwierdzić należy, że prawidłowo działające organy powinny po pierwsze ustalić, kto wykonał przeznaczone do zamurowania okna, a po drugie w skład którego lokalu wchodzą. Następie organy powinny przeanalizować, czy osoba która wykonała okna posiada prawo do dysponowania lokalem, do którego okna te przynależą. Jeżeli autor samowoli (inwestor) prawa tego nie posiada organ nadzoru budowlanego powinien o ile zajdzie taka konieczność skierować obowiązek, o którym mowa w art. w art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. do odpowiedniego właściciela lokalu.

Ponieważ kwestie te są kluczowe do oceny prawidłowości wydanych rozstrzygnięć, brak ustaleń w powyższym zakresie skutkować musi wyeliminowaniem obu kontrolowanych decyzji z obrotu prawnego. Równocześnie stwierdzić należy, że nie są to jedyne uchybienia organów prowadzących postępowanie.

Z akt sprawy wynika, ponadto że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (rozpoznając sprawę po uchyleniu przez organ odwoławczy wcześniej wydanej decyzji) zawiadomieniem z dnia 12 lutego 2013 r. poinformował strony o prowadzeniu postępowania w sprawie wykonania otworu okiennego na parterze w ścianie wschodnie budynku (...). W decyzji kończącej postępowanie z dnia 18 listopada 2013 r. jak również w zaskarżonej decyzji organy orzekły natomiast także o otworze okiennym znajdującym się na drugim piętrze budynku. Organy prowadziły więc postępowanie obejmujące szerszy zakres niż wynikało to z zawiadomienia, o czym strony postępowania nie zostały poinformowane. W tej sytuacji za zasadny należy uznać zarzut skargi, że brak dokładnej informacji o tym, co jest przedmiotem prowadzonego postępowania doprowadził do naruszenia prawa stron do czynnego udziału w postępowaniu i ograniczenia możliwości powoływania przez strony twierdzeń co do nowego przedmiotu postępowania. Takie postępowanie organów stanowi niewątpliwie naruszenie art. 10 k.p.a. Należy podkreślić, że uzyskanie informacji o wszczęciu postępowania administracyjnego w określonej sprawie umożliwia stronie podjęcie stosownych działań w danej sprawie i pozwala na zadbanie o należytą ochronę własnych interesów prawnych. Nadto wskazać należy, że obowiązek informowania i wyjaśnienia stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 k.p.a.) powinien być rozumiany tak szeroko, jak to jest tylko możliwe. W przeciwnym razie mamy do czynienia z naruszeniem art. 7 i 9 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia.

Nadto jako wadliwie należy ocenić działanie organu, który do ustalenia, czy umieszczenie otworów okiennych w ścianie budynku narusza regulacje z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, przyjął odległość budynku od ogrodzenia. Decydująca o spełnieniu norm odległościowych jest zawsze odległość budynku od granicy, ta zaś nie zawsze musi pokrywać się z przebiegiem ogrodzenia. Należy zauważyć, że S. G. podniósł, iż ogrodzenie pomiędzy działkami zostało przesunięte o ok. 1 m w stronę wschodnią. W związku z powyższymi wątpliwościami organy powinny jednoznacznie, dokonując odpowiednich pomiarów, ustalić przebieg tej granicy, a następnie zmierzyć odległość od niej ściany wschodniej budynku przy ul. P. w M..

Z powyższych względów Sąd orzekł o uchyleniu obu kontrolowanych decyzji biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Podstawą uchylenia decyzji organu pierwszej instancji był art. 135 p.p.s.a. który stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skoro także i ta decyzja została wydana z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa, jej uchylenie stało się konieczne.

O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na mocy art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono natomiast na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art.205 §2 p.p.s.a.