Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 330/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 79,  art. 75 par. 1,  art. 76 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 106 par. 3,  art. 130 ust. 2 pkt 1,  art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Przemysław Żmich Protokolant referent stażysta Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2012 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za prowadzenie bez zezwolenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] wymierzył S. W. karę pieniężną w wysokości [...] zł, za prowadzenie bez zezwolenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku. Decyzja została wydana w oparciu o art. 130 ust. 2 pkt 1 i art. 131 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm. – dalej: u.p.s.).

W uzasadnieniu Wojewoda [...] stwierdził, iż ze stron internetowych powziął informację o prowadzeniu przez S. W. placówki (pod adresem: [...], S., ul. [...]) zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, bez wymaganego zezwolenia. O prowadzaniu takiej działalności pod wskazanym adresem świadczyły również informacje zamieszczone na ogrodzeniu budynku (tablica/baner z napisem "[...]").

Informacje o prowadzeniu w [...] placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku uzyskano również od właścicieli placówek tego typu figurujących w rejestrze prowadzonym przez Wojewodę [...].

Ponadto, Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w P., pismem z dnia 17 czerwca 2011 r. poinformował o fakcie zastania 19 maja 2011 r. pod w/w adresem działalności podlegającej nadzorowi wojewody – "w budynku [...] zlokalizowanego przy ul. [...] w S. stwierdzono funkcjonowanie domu seniora przeznaczonego na pobyt osób starszych o ograniczonej zdolności poruszania się (...) W dniu kontroli na terenie obiektu przebywało 6 osób."

Biorąc pod uwagę aspekt społeczny oraz obowiązek ustawowy nałożony art. 22 pkt 10 i art. 130 ust. 2 u.p.s. Wojewoda [...] 8 czerwca 2011 r. wydał upoważnienie do przeprowadzenia pod ww. adresem kontroli doraźnej, w celu zbadania stanu i warunków, w jakich zamieszkują przebywające tam osoby. Zespołowi inspektorów dwukrotnie – 15 czerwca i 27 czerwca 2011 r. (w drugim terminie w asyście funkcjonariuszy policji) – uniemożliwiono wstęp do placówki.

Jednocześnie z innych zebranych dowodów wynika, iż S. W. jest świadom konieczności uzyskania wpisu do rejestru placówek zapewniających całodobową opiekę, gdyż na stronie http://domyopieki.pl w karcie informacyjnej [...] Domu [...] oprócz informacji dotyczących zapewnienia opieki lekarskiej i pielęgniarskiej (w nocy pielęgniarka i opiekunki), pełnej odpłatności i innych, zawarto nieprawdziwą informację, iż ww. jednostka figuruje w rejestrze wojewody.

W związku z zebranymi dowodami, w dniu 6 lipca 2011 r. Wojewoda [...] wszczął z urzędu postępowanie o ukaranie za prowadzenie bez zezwolenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, o czym zawiadomił S. W.

W trakcie postępowania przeprowadzono rozmowy i pozyskano wyjaśnienia m.in. od właścicielki placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, u której przebywa była klientka korzystająca wcześniej z usług całodobowej opieki w [...], od byłej mieszkanki placówki [...] [...] oraz jej córki.

Dnia 6 lipca 2011 r. pozyskano dowód w postaci kserokopii umowy zawartej 21 listopada 2010 r. w S. między osobą określaną w dokumencie jako Pensjonariusz, osobą określaną jako pełnomocnik Pensjonariusza a S. W., właścicielem kompleksu [...] [...] Dom [...] w S. przy ul. [...]. Przedmiotem umowy było przyjęcie pensjonariusza do kompleksu [...] [...] Dom [...] i świadczenie usług opiekuńczych na jego rzecz. S. W. zobowiązał się zapewnić: całodobową opiekę, konsultację lekarską, konsultację rehabilitacyjną, całodzienne wyżywienie składające się z 5 posiłków, pranie bielizny i odzieży, czystość i higienę miejsca pobytu, organizację czasu wolnego – zajęcia terapeutyczne, w miarę potrzeb – posługę duszpasterską. Przekazano także kserokopię potwierdzenia przyjęcia opłaty za pobyt (...) w Domu [...] z dnia 22 listopada 2010 r. oraz rozwiązanie umowy z dnia 11 grudnia 2010 r.

Odpowiadając na pismo Wojewody [...] z dnia 6 lipca 2011 r. Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w P., pismem z dnia 21 lipca 2011 r. przekazał kserokopię "Protokołu ustaleń czynności kontrolno-rozpoznawczych w zakresie ochrony przeciwpożarowej" z 19 maja 2011 r. przeprowadzonych w budynku [...], który został przyjęty przez osobę kontrolującą oraz przez S. W. W dokumencie tym zapisano m.in. "1. Właściciel obiektu: Pan S. W. (...), 2. W przedmiotowym budynku funkcjonuje dom seniora – pobyt osób starszych o ograniczonej zdolności poruszania się z możliwością zakwaterowania w pokojach gościnnych na okres powyżej 3 dni (...) W trakcie przeprowadzonych czynności na terenie obiektu zakwaterowanych było 6 osób. 3. W czasie poprzedzającym rozpoczęcie działalności o której mowa w punkcie 2, przedmiotowy obiekt pełnił funkcję hotelu. Nie przedłożono stosownej dokumentacji potwierdzającej zmianę sposobu użytkowania budynku". Komendant przesłał kserokopię decyzji wydanej [...] czerwca 2011 r. nakazującej S. W. wykonanie szeregu obowiązków wynikających z obowiązujących przepisów.

Jednocześnie w związku z publikacją, która ukazała się 27 lipca 2011 r. w dzienniku "[...]" [...] 2011 r. do Wojewody [...] przesłane zostało pismo podpisane przez D. D., którego treść wskazuje bezpośrednio na prowadzenie w [...] placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom w podeszłym wieku, przewlekle chorym lub niepełnosprawnym. D. D. w swoim piśmie stwierdza m.in., że "[...]" w S., choć nie ma zezwolenia wojewody jest wręcz luksusowym pensjonatem, działa zapewniając odpowiedni standard usług określonych w ustawie o pomocy społecznej (...). W (...) dni zaleczono jej odleżynę, (...). W [...] moja mama ma zapewnioną opiekę, jakiej potrzebuje, rehabilitację i sympatyczne lokatorki (...), a przede wszystkim personel jest wykwalifikowany i wie jak postępować z osobami starszymi. Jest bezpiecznie, czysto i spokojnie. Nikt nie wyrywa sobie jedzenia, rodziny nie muszą przyjeżdżać z dodatkowym jedzeniem (...). W przeciwieństwie do poprzedniego pensjonatu, mieszkańcy dostają owoce, warzywa, normalną herbatę i kawę (...)".

Pismem z dnia 15 lipca 2011 r., Wójt Gminy D. odpowiadając na pismo Wojewody [...] z 8 lipca 2011 r. przekazał uwierzytelnioną kserokopię "Zaświadczenia o dokonaniu zmiany wpisu do ewidencji działalności gospodarczej" z 14 stycznia 2011 r., w którym jako przedsiębiorca figuruje S. W., jedna z dwóch nazw firm brzmi [...] S. W., jako miejsce wykonywania działalności gospodarczej wpisano: S., ul. [...], [...] P., jako datę rozpoczęcia działalności wpisano [...] 2010 r., a jako "Określenie przedmiotu działalności gospodarczej (wg [...]) wpisano m.in.: "[...] Pozostałe zakwaterowanie", "[...] Pomoc społeczna z zakwaterowaniem zapewniająca opiekę pielęgniarską", "[...] Pomoc społeczna z zakwaterowaniem dla osób w podeszłym wieku i osób niepełnosprawnych", [...]. "Pomoc społeczna z zakwaterowaniem", [...] "Pomoc społeczna bez zakwaterowania dla osób w podeszłym wieku i osób niepełnosprawnych", "[...] Pozostała pomoc społeczna bez zakwaterowania, gdzie indziej niesklasyfikowana".

Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w D., pismem z dnia 13 lipca 2011 r., w odpowiedzi na pismo Wojewody [...] z dnia 8 lipca 2011 r. poinformowała o pozyskanych od osoby, która zastrzegła swoje dane osobowe, informacji o nieprawidłowościach w [...], w którym prowadzona jest całodobowa opieka nad osobami w podeszłym wieku, mających polegać m.in. na wydzielaniu skromnych posiłków, ograniczaniu możliwości odwiedzin bliskich, czy też zakazie odwiedzin przez małoletnich wnuków. Osoba ta udostępniła Dyrektorowi OPS umowę opiewającą na kwotę [...] złotych oraz umowy wypowiedzenie pensjonariuszkom wydalonym z placówki za nieodpowiednie zachowanie.

W celu sprawdzenia warunków higieniczno - sanitarnych osób przebywających w [...] Wojewoda [...] zlecił Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w P. przeprowadzenie czynności w ramach posiadanych kompetencji. Do obiektu w dniu 12 sierpnia 2011 r. nie wpuszczono służb sanitarnych.

Także w ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] nastąpiła zmiana sposobu użytkowania budynku bez wymaganego zgłoszenia.

Jak poinformował Wójt Gminy D., na teren posesji pod adresem: S., ul. [...], kilkukrotnie udaremniono wizytę funkcjonariuszy Straży Gminnej w D., którzy udali się by ustalić czy zamieszkują tam i przebywają inne osoby niż zameldowany tam S. W.

S.W. w piśmie z dnia 19 września 2011 r. oświadczył, że prowadzi wynajem pokoi. Jednocześnie jednak prezentowana na stronach internetowych oferta dla osób starszych, w dniu wydania decyzji pozostała niezmieniona.

Mając to wszystko na uwadze Wojewoda stwierdził, iż zgodnie z art. 67 ust. 1 u.p.s. działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku może być prowadzona po uzyskaniu zezwolenia wojewody. Art. 130 ust. 2 pkt 1 u.p.s., stanowi zaś, iż kto bez zezwolenia prowadzi placówkę zapewniającą całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, w której przebywa nie więcej niż 10 osób – podlega karze pieniężnej w wysokości 10.000 zł.

Na terenie posesji służby Komendanta Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] stwierdziły obecność osób, którym świadczona jest całodobowa opieka w rozumieniu wyżej przytoczonych przepisów. Jej prowadzenie potwierdzają także: wpis do ewidencji działalności gospodarczej, egzemplarz zawartej umowy oraz wskazany w nim zakres usług oraz inne pozyskane informacje, także od S. W. oraz materiały dostępne w mediach. Zgromadzone dowody wskazują, że prowadzona przez stronę działalność wymaga zezwolenia Wojewody. Z dokumentów wynika, że w placówce przebywa do 10 osób wymagających całodobowego wsparcia. Obecność 6 osób stwierdziły służby Państwowej Staży Pożarnej, służby nadzoru budowlanego wskazały na przebywanie w niej 7 osób, w piśmie S. W. z dnia 29 lipca 2011 r. podpis złożyło 6 osób, z którymi strona zawarła umowy cywilno - prawne. Brak umożliwienia wstępu na teren posesji kolejnym służbom, w sposób oczywisty, biorąc pod uwagę informacje pozyskane od Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...], rodzi uzasadnione podejrzenie, co do braku spełniania w budynku warunków bezpiecznego przebywania, co w rozumieniu przepisów szczegółowych może prowadzić do zagrożenia zdrowia i życia ludzi.

Biorąc więc pod uwagę fakt prowadzenia przez S. W. działalności polegającej na całodobowej opiece osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, bez wymaganego zezwolenia, należało orzec karę pieniężną w wysokości 10.000 zł.

Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2011 r. złożył S. W.. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu, że w [...] prowadzona jest placówka zapewniająca całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku,

2. naruszenie art. 80 K.p.a. poprzez błędną ocenę dowodów i uznanie za wiarygodne dowodów z zeznań świadków, artykułu z "[...]", korespondencji z Dyrektorem OPS, PINB i Strażą Pożarną,

3. naruszenie art. 67 u.p.s., polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że odwołujący się prowadzi opisaną tam działalność,

4. naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 K.p.a. polegające na zaniechaniu przez Wojewodę [...] wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie.

W uzasadnieniu S. W. podniósł w szczególności, że nie był informowany o terminach przesłuchania świadków, a organ I instancji ustalił stan faktyczny bazując na plotkach, pomówieniach i doniesieniach medialnych.

Po rozpatrzeniu tego odwołania Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...].

Odnosząc się do zarzutów odwołania Minister stwierdził, że nie ma wątpliwości co do tego, że S. W. nie prowadzi domu pomocy społecznej, bądź rodzinnego domu pomocy. Wojewoda w zaskarżonej decyzji nie twierdzi, że strona prowadzi powyższe placówki. Strona prowadzi działalność polegającą na prowadzeniu placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym oraz osobom w podeszłym wieku. Dom pomocy społecznej uzyskuje swój status dopiero po uzyskaniu odpowiedniego zezwolenia. Nie ma więc możliwości, by strona prowadziła nie wpisany do rejestru dom pomocy społecznej. Jeżeli chodzi o rodzinny dom pomocy – zgodnie z art. 52 ust. 2 u.p.s. rodzinny dom pomocy stanowi formę usług opiekuńczych i bytowych świadczonych całodobowo przez osobę fizyczną lub organizację pożytku publicznego dla nie mniej niż trzech i nie więcej niż ośmiu zamieszkujących wspólnie osób wymagających z powodu wieku lub niepełnosprawności wsparcia w tej formie. Zgodnie z art. 36 pkt 2 lit. l u.p.s. usługi opiekuńcze w miejscu zamieszkania, w ośrodkach wsparcia oraz w rodzinnych domach pomocy są świadczeniami niepieniężnymi z pomocy społecznej, a co za tym idzie, ich przyznanie następuje na podstawie decyzji administracyjnego właściwego organu. Zgodnie z informacjami udzielonymi przez Ośrodek Pomocy Społecznej w D. nikt nie był kierowany do placówki przy ul. [...] w S., jak również sam S. W. twierdzi, że przybywające w obiekcie osoby, przebywają tam na podstawie umów cywilnoprawnych.

Minister Pracy i Polityki Społecznej zgadza się z zarzutami odwołania, że przeprowadzenie niektórych dowodów w sprawie w sposób rażący naruszyło przepisy K.p.a. Zgodnie z art. 79 K.p.a. strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. Organ I instancji nie powiadomił strony o planowanym przesłuchaniu świadków, a tym samym uniemożliwił jej czynny udział w przeprowadzanych środkach dowodowych. Dlatego też protokoły z przesłuchania świadków na okoliczność prowadzenia przez S. W. działalności, o której mowa w art. 67 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, nie mogą być brane pod uwagę jako dowód w sprawie.

Jednak Organ II instancji mając na względzie zasady określone w art. 7 oraz art. 77 K.p.a., stwierdził na podstawie całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie (bez uwzględnienia materiałów dowodowych zgromadzonych z naruszeniem przepisów postępowania), że wbrew twierdzeniom S. W. prowadzona przez niego działalność w rzeczywistości jest działalnością w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym oraz osobom starszym.

Odwołujący się nie odniósł się do treści umowy cywilnej z dnia 21 listopada 2010 r. zawartej pomiędzy J. M. oraz J. M. a S. W. Strona nie zakwestionowała prawdziwości przedmiotowego porozumienia. Zgodnie z § 2 tej umowy S. W. zobowiązał się m. in. zapewnić Pensjonariuszce: całodobową opiekę, konsultację lekarską, konsultację rehabilitacyjną, całodzienne wyżywienie składające się z 5 posiłków, pranie bielizny i odzieży, czystość i higienę miejsca pobytu, etc. Zakres świadczonych usług określonych w przedmiotowej umowie pokrywa się w istocie z działalnością, która polega na prowadzeniu placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku. W aktach sprawy znajduje się również kopia potwierdzenia przyjęcia kwoty będącej odpłatnością za pobyt pensjonariuszki w czasie od 22 listopada 2010 r. do 31 grudnia 2010 r., co oznacza, że umowa w tym czasie była realizowana.

Pełnomocnik strony w odwołaniu zarzuca organowi I instancji, że ten zaniechał przeprowadzenia "podstawowych dowodów", które okazałyby się pomocne do ustalenia prawidłowego stanu faktycznego. W ocenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej wojewoda co do zasady podjął takowe działania. Fakt, że strona uniemożliwiła władnym organom przeprowadzenie kontroli w obiekcie, nie można uznać za zaniechanie czynności przez wojewodę.

Minister Pracy i Polityki Społecznej nie zgadza się również ze stwierdzeniem odwołania, że "korespondencja" z Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego oraz z Komendantem Miejskim Państwowej Straży Pożarnej nie stanowią wiarygodnego materiału dowodowego w sprawie. Zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Strona nie wnosiła o przeprowadzenie dowodu przeciwko treści tych dokumentów, dlatego w ocenie organu II instancji należy uznać, że protokół ustaleń czynności kontrolno-rozpoznawczych, może zostać uznany w świetle niniejsze sprawy za dowód na fakt, że w dniu przeprowadzania czynności rozpoznawczych w obiekcie przebywało 6 osób starszych o ograniczonej zdolności poruszania się.

Organ II instancji nie uważa również, że wiarygodnym źródłem informacji co do działalności prowadzonej w [...] może być artykuł w prasie. Co najwyżej może być podstawą do wszczęcia postępowania mającego na celu ustalenie, czy treści dotyczące zarzutu prowadzenia nielegalnej działalności są prawdziwe. Zauważa jednak, że reakcją na przedmiotową publikację był spontaniczny list (załączony do akt sprawy) D. D. z P., która opisując warunki istniejące w innej placówce prowadzącej działalność w zakresie całodobowej opieki, bardzo pozytywnie wypowiada się o działalności prowadzonej przez "[...] w S.". W piśmie z dnia 1 sierpnia 2011 r. D. D. napisała, że w jej ocenie pensjonat działa zapewniając odpowiedni standard usług określonych w ustawie o pomocy społecznej (choć nie posiada zezwolenia). W "[...]" mama D. D. "ma zapewnioną opiekę, jakiej potrzebuje, rehabilitację i sympatyczne lokatorki, z którymi może porozmawiać, a przede wszystkim personel jest wykwalifikowany i wie jak postępować z osobami starszymi." Strona poinformowana o zakończeniu postępowania w sprawie i możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału w sprawie – nie złożyła wyjaśnień również co do treści tego dokumentu.

Minister podkreślił, że bezsprzeczny obowiązek posiadania zezwolenia na prowadzenie tego typu działalności wynika z troski ustawodawcy o osoby, które ze względu na stan zdrowia wymagają szczególnej opieki. Tak więc "prywatny właściciel domu opieki" (jak nazywa przedmiotową działalność strona – pismo z dnia 27 lipca 2011 r.) nawet jeśli nie chce, to musi uzyskać zezwolenie wojewody na prowadzenie działalności we wskazanym powyżej zakresie.

W ocenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej zebrany w sprawie materiał dowodowy (ten, który może zostać uznany za dowody w sprawie – zgodnie z tym, co stwierdzono powyżej) jest wystarczający by uznać, że działalność prowadzona przez S. W. jest działalnością polegającą na zapewnieniu całodobowej opieki osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym oraz osobom w podeszłym wieku. S. W. miał już kilkukrotnie możliwość zajęcia stanowiska w niniejszej sprawie. Jego twierdzenia co do charakteru prowadzonej działalności nie są wiarygodne. Do akt sprawy nie zostały dołączone (również w odwołaniu) żadne dokumenty, które mogłyby wskazywać, że ustalony przez wojewodę stan faktyczny jest błędny.

Minister Pracy i Polityki Społecznej stwierdził, że organ I instancji prawidłowo ocenił istniejący stan faktyczny i prawny, choć niewątpliwie Wojewoda popełnił błędy, skutkujące naruszeniem procedury. Jednakże, Minister oceniając pozostały materiał dowodowy w sprawie stwierdził, że błędy proceduralne organu I instancji nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy.

Skargę na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] grudnia 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł S. W., reprezentowany przez radcę prawnego. Wprawdzie skarga została zaadresowana do WSA w P., ale Minister Pracy i Polityki Społecznej przekazał ją do właściwego sądu.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 79, art. 80 K.p.a. polegające na zaniechaniu przez Wojewodę [...] wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego w sprawie, w tym zaniechania zawiadomienia i przeprowadzenia dowodów bez udziału strony, co wpłynęło na brak prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, dokonania przez organy administracyjne oceny dowodów w sposób jednostronny wbrew zasadzie doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 67 w zw. z art. 22 pkt 10, art. 68, art. 130 ust. 2 u.p.s. polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku wymagającą uzyskania zezwolenia wojewody, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi podniesiono m. in., że błędy popełnione w prowadzonym przez organ I instancji postępowaniu, wbrew stanowisku wyrażonemu w zaskarżonej decyzji przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej, mają istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że naruszenie obowiązku zawiadomienia strony o terminie i miejscu przeprowadzenia dowodu oraz obowiązku zapewnienia stronie udziału w przeprowadzeniu dowodu stanowi naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z dnia 14 listopada 1995 r., SA/Wr 664/95, LEX nr 27053; wyrok NSA z dnia 13 lutego 1986 r. II SA 2015/85). Naruszenia art. 79 K.p.a., w tym art. 79 § 1, nie konwaliduje ewentualne zapoznanie strony z treścią protokołu przesłuchania świadków bez zapewnienia stronie udziału w tej czynności procesowej – dowód taki powinien być powtórzony, do czego w niniejszej sprawie nie doszło (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 grudnia 2010 r. I SA/Bd 884/10, LEX nr 747171). W konsekwencji naruszenia art. 79 K.p.a. doszło do naruszenia art. 7 K.p.a. ustanawiającego zasadę prawdy obiektywnej. Zgodnie z tą zasadą organ administracji publicznej zobowiązany jest do podejmowania wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy.

Skarżący zarzecza jakoby świadczył usługi w rozumieniu art. 68 u.p.s., co w konsekwencji miałoby skutkować koniecznością posiadania zezwolenia wojewody, o jakim mowa w art. 67 ust. 1 u.p.s. Podkreśla, iż prowadzi działalność polegającą jedynie na wynajmie pokojów. W [...] zamieszkiwały 4 osoby na podstawie umów najmu.

Zdaniem skarżącego, w określeniu charakteru jego działalności organy administracyjne bazowały jedynie na plotkach, pomówieniach i doniesieniach medialnych. Ograniczono ustalenia do stwierdzenia, że na terenie nieruchomości zamieszkuje 6 osób starszych przewlekle chorych oraz do tego, że skoro [...] na stronach internetowych został nazwany Domem [...], co jednoznacznie miało świadczyć o tym, że skarżący prowadzi dom opieki społecznej, w rozumieniu art. 67 i art. 68 u.p.s. W postępowaniu wyjaśniającym organy pominęły całkowicie przeprowadzenie dowodu w zakresie określenia charakteru prowadzonej działalności przez skarżącego, opierając się jedynie na treści zaświadczenia z ewidencji działalności gospodarczej.

Nadto, jednym z dowodów przemawiających za świadczeniem kompleksowych usług spełniających przesłanki wskazane w art. 68 u.p.s. jest umowa z dnia 21 listopada 2010 r. zawarta pomiędzy J. M., J. M. a skarżącym. Skarżący wyjaśnia, ze umowa ta została zawarta pod wpływem usilnych próśb ze strony J. M. i w pośpiechu. Wzór umowy został pobrany z Internetu, a następnie bez zastanowienia się nad treścią tej umowy (co skarżący przyznaje, że było błędem) została ona podpisana. Istotnie, w ocenie organu II instancji zakres świadczonych usług określonych w przedmiotowej umowie może pokrywać się z działalnością polegającą na zapewnieniu całodobowej opieki osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub w podeszłym wieku. Skarżący wskazuje, że ostatecznie po przeanalizowaniu treści tej umowy, rozwiązał ją. Wiedział bowiem, że nie ma możliwości wykonania przedmiotowej umowy (ani prawnych, ani faktycznych). Pobrana zaliczka została zwrócona, a umowa nie została wykonana.

Kolejnym dowodem w sprawie, przemawiającym za uznaniem świadczonych usług spełniających przesłanki, o których mowa w art. 68 u.p.s. jest pismo D. D., w którym stwierdza, iż "moja mama ma zapewnioną opiekę, jakiej potrzebuje, rehabilitację i sympatyczne lokatorki (...)". List wysłany do redakcji [...] został przez organy prowadzące postępowanie błędnie zrozumiany. D. D. miała negatywne doświadczenia z domami pomocy społecznej, w których przebywała jej matka do chwili kiedy wynajęła pokój u skarżącego. Stąd jej porównanie warunków zamieszkiwania matki u skarżącego do domów pomocy społecznej, w których dotychczas jej matka przebywała, było jedynym doświadczeniem, które mogło odzwierciedlić jej zadowolenie z najmu pokoju u skarżącego i warunków tam panujących (godne warunki zamieszkiwania, rodzinna atmosfera). Intencją D. D. nie było wskazywanie (przesądzanie), że skarżący prowadzi dom pomocy – którego zresztą nie prowadzi – a jedynie porównanie warunków najmu u skarżącego do warunków panujących w domach opieki społecznej, w których dotychczas jej matka przebywała.

Ponadto skarżący stwierdza, iż kontrole nie zostały przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami. O przedmiocie i terminie kontroli zarządzający kontrolą powiadamia kierownika badanej jednostki oraz organ założycielski na 7 dni przed rozpoczęciem czynności. Tymczasem próby kontroli przeprowadzone w dniu 15 czerwca i 27 czerwca 2011 r. zostały przeprowadzone bez poinformowania skarżącego – dopiero pismem z dnia 6 lipca 2011 r. organ I instancji powiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie o ukaranie za prowadzenie wskazanej powyżej działalności bez wymaganego zezwolenia z urzędu.

W konsekwencji skarżący wniósł o uchylenie obydwu decyzji oraz wstrzymanie ich wykonania, a także o przeprowadzenie dowodów z zeznań świadków, strony i z dokumentów załączonych do skargi.

W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W ocenie sądu skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Wbrew zarzutom skargi Minister Pracy i Polityki Społecznej prawidłowo ustalił stan faktyczny i prawny w sprawie, w oparciu o analizę dowodów zebranych zgodnie z prawem, jakimi dysponował.

Słusznie Minister podniósł, że organ I instancji z naruszeniem art. 79 K.p.a. nie powiadomił skarżącego o planowanym przesłuchaniu świadków, a tym samym uniemożliwił mu czynny udział w przeprowadzanych środkach dowodowych. Dlatego też protokoły z przesłuchania świadków na okoliczność prowadzenia przez S. W. działalności, o której mowa w art. 67 ust. 1 u.p.s., nie zostały wzięte pod uwagę jako dowód w sprawie. Błędy proceduralne organu I instancji nie miały jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż okoliczności istotne dla jej rozstrzygnięcia zostały ustalone w oparciu o inne dowody.

Z taką konkluzją należy się zgodzić. Zarzut skargi, iż błędy popełnione przez organ I instancji, wbrew stanowisku wyrażonemu w zaskarżonej decyzji przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej, miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż naruszenie obowiązku zawiadomienia strony o terminie i miejscu przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka oraz obowiązku zapewnienia stronie udziału w przeprowadzeniu dowodu stanowi naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy – byłby prawdziwy, gdyby dowody z owych zeznań świadków, zebrane z naruszeniem art. 79 K.p.a., stanowiły podstawę ustaleń faktycznych o istotnym znaczeniu dla rozstrzygnięcia. Skoro jednak dowody te zostały przez organ II instancji pominięte w procesie ustalenia stanu faktycznego sprawy, to niezgodne z procedurą przesłuchanie świadków nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Dowody, w oparciu o które oparł swoje ustalenia Minister Pracy i Polityki Społecznej, iż prowadzona przez skarżącego działalność była działalnością w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym oraz osobom starszym, zostały podane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Po pierwsze, Minister wskazał na umowę z dnia 21 listopada 2010 r. zawartą pomiędzy J. M. oraz J. M. a S. W. Skarżący nie zakwestionował faktu zawarcia takiej umowy nawet w skardze, podnosząc jedynie, że umowa została zawarta w pośpiechu i nie była wykonana. Zgodnie z § 2 tej umowy S. W. zobowiązał się m. in. zapewnić pensjonariuszce: całodobową opiekę, konsultację lekarską, konsultację rehabilitacyjną, całodzienne wyżywienie składające się z 5 posiłków, pranie bielizny i odzieży, czystość i higienę miejsca pobytu, etc. Treść tej umowy w ewidentny sposób wyczerpuje znamiona działalności, o jakiej mowa w art. 68 ust. 1-3 u.p.s. Odnosząc się do wskazanego zarzutu skargi o błędzie popełnionym przy zawarciu tej umowy, wynikającym z pośpiechu, stwierdzić należy, że treść strony internetowej, na którą wskazał organ I instancji, potwierdza, iż nie był to przypadek wynikający z pośpiechu, ale taka była treść oferty na usługi "Domu [...]" w [...]. Dowód z treści strony internetowej może być w takiej sytuacji dowodem, który "może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczny z prawem" (art. 75 § 1 K.p.a.). Nie jest też prawdą, że umowa ta nie była wykonana, gdyż rozwiązana została z dniem 11 grudnia 2010 r., a porozumienie w sprawie podaje przyczynę rozwiązania – stwierdzony w trakcie brak możliwości wywiązania się z obowiązków opieki w uzgodnionej kwocie, ze względu na stan zdrowia pensjonariuszki. Zwrócona kwota nie odpowiada też w całości kwocie wniesionej (3770 zł).

Po drugie, organ II instancji wskazuje na spontaniczny list D. D. z P. (załączony do akt sprawy), która – w reakcji na artykuł prasowy – opisując warunki istniejące w innej placówce prowadzącej działalność w zakresie całodobowej opieki, bardzo pozytywnie wypowiada się o działalności prowadzonej przez "[...] w S.". W piśmie z dnia 1 sierpnia 2011 r. D. D. napisała, że w jej ocenie pensjonat działa zapewniając odpowiedni standard usług określonych w ustawie o pomocy społecznej (choć nie posiada zezwolenia). W "[...]" mama D. D. "ma zapewnioną opiekę, jakiej potrzebuje, rehabilitację i sympatyczne lokatorki, z którymi może porozmawiać, a przede wszystkim personel jest wykwalifikowany i wie jak postępować z osobami starszymi." Zdaniem sądu organy obydwu instancji dokonując oceny treści tego listu nie naruszyły granic swobodnej oceny dowodów, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze. Jeśli tę ocenę skarżący chciał podważyć zeznaniem D. D. w charakterze świadka, na okoliczność intencji i treści listu, powinien taki wniosek zgłosić do dnia ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ. Zgłoszenie takiego wniosku dopiero w skardze należy uznać za spóźnione, gdyż sąd może przeprowadzać tylko dowody uzupełniające z dokumentów (art. 106 § 3 P.p.s.a.), a co do zasady nie prowadzi postępowania dowodowego, opierając się przy rozstrzyganiu sprawy na dowodach zebranych w postępowaniu administracyjnym (art. 133 § 1 P.p.s.a.).

Po trzecie wreszcie Minister wskazał na korespondencję z Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego oraz z Komendantem Miejskim Państwowej Straży Pożarnej, z której wynika, że w trakcie kontroli przeprowadzanej przez te organy w "[...]" przebywało odpowiednio 7 i 6 osób starszych. W ocenie sądu dane, co do ilości przebywających w dworku osób, można uznać za dowody wynikające z dokumentów urzędowych, w rozumieniu art. 76 § 1 K.p.a., jak słusznie wskazuje też Minister. Oczywiście powołane wyżej organy nie mogą potwierdzić urzędowo charakteru pobytu zastanych tam osób oraz charakteru działalności prowadzonej przez skarżącego, ale sama liczba przebywających w dworku osób (choćby na potrzeby dyspozycji art. 130 ust. 2 pkt 1 u.p.s.) została udowodniona dokumentem urzędowym.

O charakterze prowadzonej przez skarżącego działalności świadczą dwa pierwsze dowody oraz dane wynikające z wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, i to niezależnie od tego, że po wszczęciu postępowania w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej wpis do ewidencji uległ zmianie.

Jeśli do tego wszystkiego dodamy, że skarżący dwa razy (w dniach 15 czerwca i 27 czerwca 2011 r. – w drugim terminie w asyście funkcjonariuszy policji) uniemożliwił upoważnionemu przez Wojewodę [...] zespołowi inspektorów wstęp na teren posesji, w celu przeprowadzenia kontroli doraźnej, to co najmniej na kpinę z zasad racjonalnego myślenia zakrawa zarzut skargi, że organ I instancji nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie, co wpłynęło na brak prawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Z takiego zachowania skarżącego organy wyprowadziły jak najbardziej prawidłowe wnioski, co do oceny zebranych dowodów. Nie jest też prawdą, że Wojewoda chciał przeprowadzić kontrolę niezgodnie z prawem, bez uprzedniego powiadomienia skarżącego, gdyż w tym wypadku kontrola miała charakter doraźny, a ta nie wymaga uprzedniego zawiadomienia osoby kontrolowanej i może być przeprowadzona w każdym czasie (zob. § 11 ust. 2 w zw. z § 4 pkt 3 i § 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 23 marca 2005 r. w sprawie nadzoru i kontroli w pomocy społecznej – Dz. U. Nr 61, poz. 543 ze zm.). Skoro organ I instancji wszczynając postępowanie o wymierzenie kary pieniężnej nie mógł oprzeć się na wynikach kontroli doraźnej (a temu miała ta kontrola służyć), gdyż uniemożliwił mu to skarżący, to oparł się na innych dowodach, którymi dysponował. Kontrolę, co do warunków sanitarnych przebywających w [...] osób (wyznaczonej z uprzedzeniem) oraz co do zameldowania, skarżący uniemożliwił także inspektorowi sanitarnemu oraz straży gminnej.

Zgłoszonych w skardze wniosków dowodowych o przeprowadzenie dowodu ze świadków i przesłuchania skarżącego sąd nie mógł uwzględnić, z uwagi na wspomniane wcześniej ograniczenia wynikające z art. 106 § 3 P.p.s.a., a z uwagi na jedynie uzupełniający charakter dowodu z dokumentów, sąd nie dopuścił też dowodu z załączonych umów najmu, gdyż dowód taki powinien zostać zgłoszony organom administracji prowadzącym postępowanie, bowiem wymagał on konfrontacji z innymi dowodami. Skarżący nie wykazał przy tym, że nie miał możliwości zgłoszenia wcześniej takiego dowodu.

Wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji został oddalony prawomocnym postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2012 r.

W tej sytuacji uznając, że organ II instancji bez naruszenia procedury prawidłowo ustalił stan faktyczny w sprawie i stwierdził, że skarżący bez zezwolenia prowadził placówkę zapewniającą całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku (art. 67 ust 1 u.p.s.), a także prawidłowo zastosował sankcję z art. 130 ust. 2 pkt 1 u.p.s., sąd w oparciu o art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.