Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1023/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 11a ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 638
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - t.j.
article: art. 18 ust. 2 pkt 15
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Dnia 11 maja 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 maja 2022 roku sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy w Parzęczewie z dnia 30 marca 2021 roku nr XXXI/260/21 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Parzęczew na 2021 rok 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Gminy w Parzęczewie na rzecz Wojewody [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi uchwałę Rady Gminy Parzęczew z 30 marca 2021 r., nr XXXI/260/21, w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Parzęczew na 2021 rok w całości, zarzucając zaskarżonej uchwale naruszenie prawa polegające na obrazie przepisów:

1) art. 7 i art. 94 zdanie 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (t.j. Dz. U. Nr 78, poz. 483) – dalej: "Konstytucja RP" – oraz art. 11a ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 638) – w skróci: "u.o.z." w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt (t.j. Dz. U. z 1998 r. Nr 116, poz. 753) – dalej: "rozporządzenie MSWiA" – to jest poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji niedoprecyzowanie w § 3 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały charakteru wyłapywania bezdomnych zwierząt poprzez wskazanie, że "bezdomne zwierzęta na terenie Gminy Parzęczew podlegają odławianiu stosownie do zaistniałych potrzeb", podczas gdy wyłapywanie zwierząt bezdomnych ma charakter stały lub okresowy;

2) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. poprzez zaniechanie precyzyjnego wskazania w § 4 załącznika do zaskarżonej uchwały konkretnego sposobu działania w zakresie opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ustalenia miejsc, w których przebywać mają koty wolno żyjące oraz określenia listy społecznych opiekunów (karmicieli), a także miejsc i częstotliwości dokarmiania tych zwierząt, podczas gdy z przepisu art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt należy wywieść normę prawną zobowiązującą Radę do precyzyjnego określenia sposobu realizacji tych zadań, w tym konkretnego określenia podmiotów je realizujących;

3) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z. poprzez jego błędną wykładnię niezasadnie zawężającą w § 7 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały zakres zadania własnego gminy w postaci obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt wyłącznie do psów i kotów, podczas gdy literalne brzmienie przepisu wskazuje, że zadanie to dotyczy wszystkich zwierząt umieszczonych w , schronisku, jako że jego realizacja zmierza do zapobiegania bezdomności zwierząt, co jest jednym- z głównych celów programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt,

4) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. poprzez jego błędną wykładnię niezasadnie zawężającą w § 8 i 12 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, zakres zadania własnego gminy w postaci usypiania ślepych miotów wyłącznie do psów i kotów podczas gdy prawidłowa wykładnia celowościowa przepisu przemawia za uznaniem, że zadanie to dotyczy wszystkich zwierząt wolnożyjących i umieszczonych w schronisku, jako że jego realizacja zmierza do zapobiegania bezdomności zwierząt, co jest jednym z głównych celów programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt;

5) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 5 w zw. z art. 11a ust. 2 u.o.z. poprzez pominięcie w § 12 załącznika do zaskarżonej uchwały regulacji wskazanych w delegacji ustawowej w postaci sposobu wydatkowania środków na realizację opieki nad bezdomnymi zwierzętami, przez wskazanie czterech kwot na finansowanie kilku zadań, co stanowi niepełne i nieprawidłowe zrealizowanie upoważnienia ustawowego;

6) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP art. 11a ust. 5 w zw. z art. 11a ust. 2 u.o.z. poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji określenie w sposób niedostateczny w § 12 Programu sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację opieki nad bezdomnymi zwierzętami, to jest:

a) brak wskazania środków na poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

b) ograniczenia środków finansowych wyłącznie do usypiania ślepych miotów psów i kotów, co stanowi niepełne i nieprawidłowe zrealizowanie upoważnienia ustawowego.

Mając powyższe na uwadze pełnomocnik Wojewody [...] wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz o zasądzenie na rzecz Wojewody [...] zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Nadto pełnomocnik Wojewody [...] wniósł o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Wojewody [...] wyjaśnił, że kwestionowana uchwała podjęta została na podstawie art. 11a ust. 1 u.o.z. oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm.) – w skrócie: "u.s.g.". Na podstawie § 1 przedmiotowej uchwały, Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na; terenie Gminy Parzęczew na 2021 rok stanowi załącznik do zaskarżonej uchwały.

Następnie pełnomocnik Wojewody [...] wskazał, że obowiązkowe elementy programu zostały określone w art. 11a ust. 2 pkt 1 - 8 i ust. 5 u.o.z., natomiast fakultatywne określone zostały w ust. 3 i 3a powołanego artykułu. Obligatoryjne elementy programu, o których mowa w art. 11a ust. 2 pkt 3 – 6 u.o.z. mogą zostać powierzone podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, powinien zatem zawierać elementy wskazane w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 oraz ust. 5 u.o.z. ze skonkretyzowaniem ich treści, w tym sposób postępowania w określonych sytuacjach, podmioty odpowiedzialne za realizację poszczególnych zadań, a także wysokość środków i sposób finansowania programu. Pominięcie elementów obligatoryjnych oznaczać będzie niewypełnienie delegacji ustawowej, które (tak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w literaturze przedmiotu),

i uznawane jest za istotne naruszenie prawa. Uchybienie wymogom zawarcia w uchwale pełnej regulacji, poprzez brak w treści uchwały chociażby jednego z elementów obligatoryjnych, skutkuje bezwzględną nieważnością całej uchwały - co ma miejsce w niniejszej sprawie.

Biorąc i pod uwagę zakres spraw podlegających uregulowaniu w oparciu ww. delegację ustawową pełnomocnik Wojewody [...] stwierdził, że Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Parzęczew na rok 2021 (zwany dalej "Programem"), będący załącznikiem do uchwały nr XXXI/260/21 Rady Gminy Parzęczew z dnia 30 marca 2021 r. nie spełnia ustawowych przesłanek określonych w przepisach ustawy, przez co narusza prawo w sposób istotny.

Według pełnomocnika Wojewody [...] nie został wypełniony obowiązek wynikający z § 2 rozporządzenia MSWiA, gdyż w ocenie skarżącego Rada Gminy nie określiła, stosownie do ww. wymogu, czy wyłapywanie bezdomnych zwierząt ma charakter stały, czy też okresowy. Z przepisu załącznika do uchwały wynika, że bezdomne zwierzęta na terenie Gminy Parzęczew podlegają odławianiu stosownie do zaistniałych potrzeb. Powyższe wskazuje, że Gmina nie monitoruje sytuacji na swym terenie i nie realizuje tego zadania z własnej inicjatywy (mimo takiej konieczności). Zatem organ stanowiący gminy powinien ustalenia dotyczące czasu odławiania zawrzeć w uchwale, wskazując czyj wyłapywanie zwierząt na terenie gminy będzie miało charakter stały (odławianie przez czas obowiązywania programu)

i czy też okresowy (odławianie następujące wyłącznie w określonych z góry czasookresach). Ustalenie, że odławianie ma odbywać się stosownie do zaistniałych potrzeb, nie precyzuje i stałego lub czasowego charakteru odławiania lecz świadczy o tym, że czynności te będą prowadzone w zależności od stwierdzonej potrzeby. Reasumując, obowiązek wynikający z rozporządzenia MSWiA nie został w pełni zrealizowany.

Następnie pełnomocnik Wojewody [...] zarzucił, że w zakresie § 4 został on uchwalony z istotnym naruszeniem prawa. W przepisie tym wskazano, że: "Sprawowanie opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ich dokarmianie realizują:

1) Wójt Gminy poprzez:

a) zakup i wydawanie karmy społecznym opiekunom (karmicielom) kotów wolno żyjących;

b) podejmowanie interwencji w sprawach kotów wolno żyjących przy udziale organizacji pozarządowych, których celem statutowym jest ochrona zwierząt i przedstawiciela Urzędu Gminy w Parzęczewie;

2) organizacja pozarządowa, której celem statutowym jest ochrona zwierząt, współpracująca z Gminą Parzęczew, poprzez realizację zadań publicznych obejmujących opiekę nad kotami wolno żyjącymi oraz podejmowanie interwencji w sprawach kotów wolno żyjących.

Pełnomocnik skarżącego zauważył, że stosownie do art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z., program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje w szczególności opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie. Z brzmienia powyższego przepisu wynika, że kwestia opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania, została zaliczona do elementów obligatoryjnych wskazanej uchwały. Podkreślić należy, że program na terenie gminy uchwalany jest na jeden rok, a w konsekwencji musi być dostosowany do warunków i okoliczności występujących oraz przewidywanych w danym roku, i nie można mu nadawać charakteru ogólnych ram, które wymagałyby dalszej konkretyzacji. Program stanowi bowiem podstawę realizacji określonych zadań i koniecznym jest skonkretyzowanie sposobu ich realizacji. Tymczasem w treści § 4 załącznika do zaskarżonej uchwały Rada Gminy w Parzęczewie ograniczyła się jedynie jak wskazano powyżej, że sprawowanie opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie realizowane jest przez organizacje pozarządowe i Wójta Gminy poprzez zakup i wydawanie karmy społecznym opiekunom (karmicielom) kotów wolno żyjących oraz podejmowanie interwencji w sprawach kotów wolno żyjących przy udziale organizacji pozarządowych, których celem statutowym jest ochrona zwierząt i przedstawiciela Urzędu i Gminy w Parzęczewie. W ocenie skarżącego wskazana regulacja cechuje się dużym stopniem i ogólnikowości. Nie wiadomo bowiem, jak mają być ustalane miejsca przebywania kotów wolno żyjących, nie ustalono częstotliwości dokarmiania kotów zasad zakupu karmy, nie wskazano organizacji pozarządowych współpracujących z Gminą i przy udziale, których sprawowana będzie opieka nad kotami wolno żyjącymi. Zdaniem skarżącego kwestionowany przepis uchwały pozbawiony jest doniosłości normatywnej i stanowi w rzeczywistości postulat, gdyż określa w sposób ogólny, nieprecyzyjny i niedookreślony zobowiązania podmiotów w nim wskazanych do sprawowania opieki nad kotami. Natomiast zbytnia ogólnikowość zapisów aktu prawa miejscowego, w którym nie wskazano sposobu ustalania miejsc przebywania wolno żyjących kotów na terenie gminy ani sposobu realizacji obowiązku ich dokarmiania poprzez określenie miejsc i częstotliwości dokarmiania zwierząt oraz podmiotów odpowiedzialnych za wykonywanie tych zadań stanowi istotne naruszenie prawa.

Kolejny z zarzutów odnosi się do ograniczenia wypełnienia obowiązku wynikającego z art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z. poprzez zawężenie w § 7 ust. 1 lit. a) załącznika do zaskarżonej uchwały zabiegu kastracji i sterylizacji wyłącznie do psów i kotów przyjętych do schroniska. Tymczasem zgodnie z brzmieniem art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy program obejmuje obligatoryjną sterylizację albo kastracje zwierząt w schroniskach dla zwierząt. Zatem Rada Gminy niezasadnie ograniczyła ten obowiązek wyłącznie do psów i kotów. Natomiast zgodnie z definicją zwierząt bezdomnych, sformułowaną w art. 4 pkt 16 u.o.z. za takie rozumie się zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. Zwierzęta domowe natomiast, to nie tylko psy i koty, ale stosownie do art. 4 pkt 17 ustawy także inne zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza. W świetle tych unormowań obowiązku sterylizacji lub kastracji nie można ograniczać tylko do psów i kotów, ale musi on dotyczyć wszystkich zwierząt przebywających w schroniskach dla zwierząt, spełniających ustawową definicję zwierząt bezdomnych.

Pełnomocnik Wojewody [...] zarzucił dalej niewypełnienie delegacji ustawowej wynikającej z art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z., poprzez ograniczenie (w § 8 i 12 ust. 2 pkt 4 załącznika do zaskarżonej uchwały) zabiegu usypiania ślepych miotów jedynie do psów i kotów. Rada Gminy uchwalając niniejszą regulację powinna mieć na względzie przede wszystkim treść art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. Dyspozycja wspomnianego przepisu stanowi, że program obejmuje w szczególności usypianie ślepych miotów. Przepis art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. nakłada na gminę obowiązek zapewnienia usypiania ślepych miotów wszystkich zwierzętom, nie ograniczając się wyłącznie do zwierząt dwóch gatunków: pies i kot. Przyjęcie ograniczenia wskazanego w Programie spowoduje, że w stosunku do miotów innych zwierząt niż psy lub koty, Gmina nie będzie realizować ustawowego obowiązku. Gdyby zamiarem ustawodawcy było ograniczenie gatunków zwierząt, dałby temu wyraz poprzez odpowiednią redakcję przepisu. Zatem regulacja ta w zakresie wyrazów "psów i kotów" przekracza granice upoważnienia ustawowego i wprowadza ograniczenie, którego kompetencja nie wynika z treści wskazanego art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy.

Pełnomocnik Wojewody [...] zarzucił również brak wypełnienia obowiązku wynikającego z art. 11a ust. 5 w zw. z art. 11a ust. 2 u.o.z. obligujący organ uchwałodawczy do wskazania sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację zadań określonych w programie. W § 12 załącznika do zaskarżonej uchwały wskazano, że na realizację zadań wynikających z Programu Gmina przeznacza z budżetu na 2021 r. środki finansowe w wysokości 105 800,00 zł brutto, w tym:

1. Odłowienie bezdomnego zwierzęcia domowego lub gospodarskiego, zapewnienie każdemu wyłapanemu bezdomnemu zwierzęciu domowemu miejsca w j schronisku dla zwierząt i obligatoryjna sterylizacja i kastracja w schronisku, trwałe oznakowanie wyłapanego zwierzęcia, opieka sprawowana w schronisku - 96 000,00 zł.

2. Zapewnienie każdemu wyłapanemu bezdomnemu zwierzęciu gospodarskiemu miejsca w gospodarstwie rolnym - 500,00 zł.

3. Sprawowanie opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ich dokarmianie - 300,00 zł.

4. Sterylizacja albo kastracja zwierząt pozostających pod opieką właściciela lub opiekuna, trwałe oznakowanie zwierzęcia będącego pod opieką właściciela lub opiekuna, usypianie zwierząt nieuleczalnie chorych i/lub ciężko poranionych w zdarzeniach drogowych, całodobowa opieka weterynaryjna, usypianie ślepych miotów psów i kotów, wyjazd do zwierzęcia, w tym opieka lekarsko - weterynaryjna, przygotowanie zwierzęcia bezdomnego do adopcji poza schroniskiem (sterylizacja, szczepienia, znakowanie) - 9 000,00 zł.

W ocenie pełnomocnika skarżącego Rada wskazała sposób wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizacje Programu wbrew postanowieniom art. 11a ust. 5 u.o.z., gdyż w § 12 Programu pominęła kwestię podziału środków na poszczególne zadania, a niektórych z nich całkowicie nie uwzględniła. Z literalnego brzmienia art. 11a ust. 5 ustawy wynika, że Program powinien zawierać nie tylko wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizacje Programu, ale także sposób ich wydatkowania. Skarżący podkreśla, że zgodnie z szeroko akceptowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, określenie "sposób wydatkowania środków finansowych" oznacza przedstawienie i w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala bowiem przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktyczne wykonanie poszczególnych zadań. Natomiast Rada Gminy Parzęczew całkowicie pominęła wskazanie wydatków jakie zostaną przeznaczone na poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, a także ograniczyła środki finansowe i wyłącznie do usypiania ślepych miotów psów i kotów. Ponadto Rada zbiorczo wskazała na środki finansowe przeznaczone na odłowienie bezdomnego zwierzęcia domowego lub gospodarskiego, zapewnienie każdemu wyłapanemu bezdomnemu zwierzęciu domowemu miejsca w schronisku dla zwierząt, obligatoryjną sterylizację i kastrację w schronisku, trwałe oznakowanie wyłapanego zwierzęcia, opieka sprawowana w schronisku - kwotę 96 000,00 zł, sterylizację albo kastrację zwierząt pozostających pod opieką właściciela lub opiekuna, trwałe oznakowanie zwierzęcia będącego pod opieką właściciela lub opiekuna, usypianie zwierząt nieuleczalnie chorych i/lub ciężko poranionych w zdarzeniach drogowych, całodobową opiekę weterynaryjną, usypianie ślepych miotów psów i kotów, wyjazd do zwierzęcia, w tym opieka lekarsko - weterynaryjna, przygotowanie zwierzęcia bezdomnego do adopcji poza schroniskiem (sterylizacja, szczepienia, znakowanie) - kwotę 9 000,00 zł. Z takiego zapisu uchwały w żaden sposób nie wynika, w jakiej wysokości będą finansowane poszczególna czynności - co czyni Program w tym zakresie nietransparentnym. Naruszeniem normy art. 11a ust. 5 u.o.z. o ochronie zwierząt jest zatem pozostawianie organowi wykonawczemu Gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały, swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu w zawieranych umowach.

Pełnomocni Wojewody [...] zwrócił uwagę, że realizacja poszczególnych zadań Programu uzależniona jest wprost od ilości środków na ten cel przeznaczonych. W konsekwencji taki sposób sformułowania przepisów Programu nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego do uregulowania przez Radę Gminy w art. 11 a ust. 5 u.o.z. Pominięcie określenia i wysokości środków przeznaczonych do realizacji poszczególnych celów Programu, a w konsekwencji brak wskazania czy na dany cel przeznaczono jakiekolwiek środki, stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ kwestia określenia sposobu wydatkowania kwot na poszczególne zadania objęte Programem ma zasadnicze znaczenie dla realizacji całej uchwały. Prawidłowe wskazanie środków finansowych obejmujących koszty wykonywania poszczególnych zadań objętych takim Programem jest niezbędne do wykonania całej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Parzęczewie wniosła o oddalenie skargi.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ po pierwsze wyjaśnił, że wskazanie w § 3 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały, iż "bezdomne zwierzęta na terenie gminy Parzęczew podlegają odławianiu stosownie do zaistniałych potrzeb" oznacza w istocie, że bezdomne zwierzęta są odławiane w sposób stały, na zgłoszenie podczas rocznego okresu obowiązywania programu. Gmina Parzęczew monitoruje sytuację bezdomności zwierząt w sposób stały i ciągły i wykonuje zadanie na bieżąco. A zatem zapis uchwały odpowiada prawu t.j. jest zgodny z art. 11 ust. 2 pkt 3 u.o.z. w związku z § 2 rozporządzenia w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt.

Po drugie organ podniósł, że delegacja ustawowa nie wskazuje sposobu szczegółowości regulacji w programie zadania polegającego na opiece nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianiu. W ocenie Rady Gminy regulacja w programie zasad dokarmiania kotów wolno żyjących jest wystarczająca, dla wypełnienia bardzo lakonicznej delegacji ustawowej.

Rada Gminy dodała, że miejsca przebywania kotów wolno żyjących ustalane są w sytuacji zgłoszenia przez mieszkańców lub organizacje pozarządowe działające na terenie gminy Parzęczew miejsc faktycznego przebywania zwierząt. Wyznaczanie miejsc dokarmiania, okres i częstotliwość dokarmiania zwierząt ustalana jest również stosownie do potrzeb, w przypadku zaistnienia konieczności dokarmiania kotów wolno żyjących. Zgodnie z art. 33 u.s.g. Wójt wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy, a zdania z zakresu realizacji programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Parzęczew wykonuje pracownik, któremu powierzono te zadania.

Następnie organ wyjaśnił, że w programie uszczegółowiono obowiązek obligatoryjnej sterylizacji zwierząt w schroniskach do psów i kotów (§ 7 ust. 1) gdyż w schronisku dla zwierząt w okresie obowiązywania programu nie przebywały inne zwierzęta z terenu gminy Parzęczew niż psy i koty, aczkolwiek tabela wydatków zawarta w uchwale w pkt 1 zawiera ogólny zapis dotyczący obligatoryjnej sterylizacji i kastracji w schronisku, bez zawężania do tych dwóch gatunków, a zatem zapis tabeli odpowiada art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z.

W zakresie zarzutu naruszenia art. 11 a ust. 2 pkt 6 u.o.z. Rada Gminy wyjaśniła, że w okresie obowiązywania programu w schronisku nie przebywały inne zwierzęta z terenu gminy niż psy i koty, nie było też konieczności w okresie obowiązywania programu usypiania ślepych miotów z uwagi na wcześniejszą sterylizację i kastrację zwierząt.

W zakresie naruszenia art. 11 ust. 5 i ust. 2 u.o.z. organ wyjaśnił, że poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt odbywa się bez dodatkowych kosztów w sposób opisany w § 6 załącznika do uchwały tj. w szczególności poprzez stronę internetową Urzędu Gminy w Parzęczewie oraz Schronisko dla Zwierząt w W., wobec powyższego nie było potrzeby wskazywania w uchwale wysokości środków na poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt.

W zakresie przedstawienia szczegółowości wydatków podniesiono, że delegacja ustawowa z art. 11a ust. 5 w związku z art. 11 ust. 2 u.o.z. nakazuje, iż program zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Bezpodstawnym jest twierdzenie, że zbiorcze przedstawienie niektórych pozycji dotyczących wydatkowania środków nie wypełnia delegacji ustawowej, ustawa bowiem nie precyzuje jak ma być dookreślony sposób wydatkowania środków. Ponadto wydatki przedstawione w tabeli zostały pogrupowane według podmiotów je realizujących na podstawie zawartych umów. Zbiorcze przedstawienie wydatków nie oznacza również, że sposób wydatkowania środków jest fikcją, oznacza tylko tyle, że na etapie planowania wydatków trudno przewidzieć dokładną wysokość środków na poszczególne zadania w ramach jednej umowy, chociażby z powodu trudności w przewidzeniu ile zostanie odłowionych zwierząt i wykonanych innych usług. Przepisy ustawy o ochronie zwierząt nie są przepisami regulującymi sposób wydatkowania środków. Uchwała program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest w tym zakresie aktem planowania, a wydatki na realizację programu dokonywane są zgodnie z ustawą 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 305 ze zm.), w ramach budżetu gminy przez Wójta Gminy. Zatem zbiorcze przedstawienie niektórych pozycji dotyczących wydatkowania środków nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy w tym zakresie.

Jednocześnie do odpowiedzi na skargę organ załączył faktyczną wartość poniesionych środków na realizację programu w 2021 r. z podziałem na zadania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) – w skrócie: "p.p.s.a." – sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Należy przy tym dodać, że w tych sprawach Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.).

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a.).

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy wniosek taki został zawarty w skardze, a organ (Rada Gminy w Parzęczewie, reprezentowana przez Wójta Gminy Parzęczew) w ustawowym terminie nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy w Parzęczewie z 30 marca 2021 r., nr XXXI/260/21, w sprawie określenia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Parzęczew na 2021 rok.

Podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.) – dalej: "u.s.g." – oraz art. 11a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 638).

Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.o.z. zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. W myśl art. 11a ust. 1 wskazanej ustawy rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.

Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (art. 11a ust. 2 u.o.z.).

Natomiast stosownie do art. 11a ust. 5 u.o.z. program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina.

Ponadto stosownie do treści art. 11a ust. 7 u.o.z., projekt programu, o którym mowa w ust. 1, wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania:

1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii;

2) organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy;

3) dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy.

Podmioty, o których mowa w ust. 7, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, o którym mowa w ust. 1, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu (art. 11a ust. 8 u.o.z.).

Wskazać w tym miejscu należy, że akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a ponadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

Zasady podejmowania uchwał lub aktów organu gminy wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 40 tej ustawy przyznaje gminie prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych (ust. 1). Oznacza to, że jeżeli podstawą aktu prawa miejscowego (uchwały) jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, kreujące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami do aktów prawa miejscowego. Trzeba jednak mieć na uwadze, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. To, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, aby cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt (por. wyroki NSA: z 30 lipca 2019 r., II OSK 1754/18; z 14 czerwca 2017 r., II OSK 1001/17; z 13 marca 2013 r., II OSK 37/13).

Podkreślenia również wymaga, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji nie może regulować kwestii nieprzekazanych do regulacji i jednocześnie ma obowiązek uregulowania realizacji zadań jej przekazanych. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Wymienione w art. 11a u.o.z. niezbędne postanowienia programu, jak i określony ustawą sposób procedowania mają więc charakter obligatoryjny. Brak któregokolwiek z powyższych elementów skutkuje stwierdzeniem, że podjęty akt nie wyczerpuje ustawowego upoważnienia.

Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w tej sprawie uchwałę, Sąd doszedł do przekonania, że skarga Wojewody [...] zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty okazały się zasadne.

Przede wszystkim podzielić należy zarzut, że organ stanowiący naruszył przepis art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. poprzez zaniechanie szczegółowego określenia zasad w zakresie opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania. W myśl § 4 Programu sprawowanie opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ich dokarmianie realizują:

1) Wójt Gminy poprzez:

a) zakup i wydawanie karmy społecznym opiekunom (karmicielom) kotów wolno żyjących;

b) podejmowanie interwencji w sprawach kotów wolno żyjących przy udziale organizacji pozarządowych, których celem statutowym jest ochrona zwierząt i przedstawiciela Urzędu Gminy w Parzęczewie;

2) organizacja pozarządowa, której celem statutowym jest ochrona zwierząt, współpracująca z Gminą Parzęczew, poprzez realizację zadań publicznych obejmujących opiekę nad kotami wolno żyjącymi oraz podejmowanie interwencji w sprawach kotów wolno żyjących.

Na tle regulacji art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. w judykaturze przyjmuje się, że program nie może cechować się dużym stopniem ogólności, lecz powinien zawierać konkretne sposoby działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące, listę społecznych opiekunów (karmicieli) oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania zwierząt (tak wyrok NSA z 30 lipca 2019r., sygn. akt II OSK 1754/18 – dostępny w CBOSA). Pomimo tego, że zadanie w zakresie opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ich dokarmianie, zostało zaliczone przez ustawodawcę do obligatoryjnych elementów uchwały, to wspomniany przepis ma raczej charakter generalny i abstrakcyjny, a więc wymagający w istocie jego doprecyzowania w procesie stosowania, co jest sprzeczne z naturą tego rodzaju aktu miejscowego, tj. aktu zawierającego konkretny program opieki nad zwierzętami. Innymi słowy duża zmienność okoliczności w tym populacji wolno żyjących kotów, miejsc ich legowisk, czy liczby społecznych opiekunów dokarmiających koty uzasadnia zatem coroczne weryfikowanie programu opieki nad wolno żyjącymi kotami i dostosowywanie go do aktualnych warunków i potrzeb w tym obszarze działania gminy.

Wykonanie postanowień art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. powinno mieć zatem charakter realny, a rada gminy ma obowiązek skonkretyzować te postanowienia przez wskazanie działań, jakie zostaną podjęte, by osiągnąć cel oznaczony w powołanym wyżej przepisie (por. wyrok WSA w Poznaniu z 11 stycznia 2018r., sygn. akt IV SA/po 906/17 – dostępny w CBOSA). Skuteczna realizacja zadań wskazanych w art. 11a u.o.z. wymaga uregulowana przez uprawniony organ wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, przy czym uregulowanie to powinno być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie. Niewypełnienie tego obowiązku musi natomiast skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, powodującego nienależytą ochronę zwierząt, a w konsekwencji prowadzić do uznania nieważności uchwały (tak wyrok WSA w Gdańsku z 23 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 681/18 - dostępny w CBOSA).

Zaskarżony zapis załącznika do uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami nie spełnia tych wymogów. Przede wszystkim treść § 4 Programu nie stanowi wypełnienia obowiązku wynikającego z zawartego w art. 11a ust. 1 u.o.z. upoważnienia ustawowego, ale też nie zawiera żadnych konkretnych (wykonawczych) treści dla podmiotów wykonujących z ramienia gminy te zadania. Przepis § 4 Programu nie konkretyzuje w istocie zadania gminy, polegającego na sprawowaniu opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ich dokarmianiu. Nie zawiera on żadnych szczegółów co do tego, jak to ustawowe zadanie będzie realizowane. Nie wiadomo bowiem, jak mają być ustalane miejsca przebywania kotów wolno żyjących, nie ustalono częstotliwości dokarmiania kotów, zasad zakupu karmy, nie wskazano organizacji pozarządowych współpracujących z Gminą i przy udziale, których sprawowana będzie opieka nad kotami wolno żyjącymi. Zapis ten jest zatem równie ogólnikowy jak samo upoważnienie ustawowe dla rady gminy do określenia w uchwale programu opieki nad zwierzętami.

W związku z tym podzielić należy stanowisko Wojewody [...], że kwestionowany przepis załącznika do uchwały pozbawiony jest doniosłości normatywnej i stanowi w rzeczywistości postulat, gdyż określa w sposób ogólny, nieprecyzyjny i niedookreślony zobowiązania podmiotów w nim wskazanych do sprawowania opieki nad kotami. Natomiast zbytnia ogólnikowość zapisów aktu prawa miejscowego, w którym nie wskazano sposobu ustalania miejsc przebywania wolno żyjących kotów na terenie gminy ani sposobu realizacji obowiązku ich dokarmiania poprzez określenie miejsc i częstotliwości dokarmiania zwierząt oraz podmiotów odpowiedzialnych za wykonywanie tych zadań stanowi istotne naruszenie prawa

Kwestionowany skargą zapis prowadzi więc w efekcie do uchylania się gminy od realizacji jej ustawowego i obligatoryjnego zadania - zadania własnego, co w istotny sposób narusza delegację ustawową.

Podzielić należy również podniesiony w skardze zarzut nieuprawnionego ograniczenia wypełnienia przez Radę Gminy w Parzęczewie obowiązku wynikającego z art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z. poprzez zawężenie w § 7 ust. 1 lit. a) Programu zabiegu kastracji i sterylizacji wyłącznie do psów i kotów przyjętych do schroniska. Jak słusznie bowiem zauważył skarżący, przepis art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy w sposób jednoznaczny obejmuje obligatoryjną sterylizację albo kastracje wszystkich zwierząt znajdujących się w schroniskach dla zwierząt. Zatem Rada Gminy niezasadnie ograniczyła ten obowiązek wyłącznie do psów i kotów. Jak słusznie podkreślono w skardze Gmina ma obowiązek zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt. Zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 16 u.o.z. za zwierzęta bezdomne rozumie się zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały, natomiast w myśl art. 4 pkt 17 ustawy zwierzętami domowymi są nie tylko psy i koty, ale również inne zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza.

Z powyższego wynika zatem, że do schroniska mogą trafić nie tylko bezdomne psy i koty, ale również wszystkie inne zwierzęta domowe. Z tego wniosek, że nie można ograniczać obowiązku sterylizacji lub kastracji tylko do psów i kotów, ale musi on dotyczyć wszystkich zwierząt przebywających w schronisku dla zwierząt, spełniających ustawową definicję zwierząt bezdomnych.

Nie jest przy tym zasadny podniesiony przez radę gminy argument, że w schronisku dla zwierząt w okresie obowiązywania programu nie przebywały inne zwierzęta z terenu gminy Parzęczew niż psy i koty. Przypomnieć bowiem należy, że uchwała w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem planowania, a zatem podejmowana jest na przyszłość (na kolejny rok). W dniu podejmowania uchwały organ nie jest w stanie przewidzieć, jakie zwierzęta domowe trafią do schroniska dla zwierząt i dlatego nie może z góry zakładać, że tak jak dotychczas w schronisku będą przebywały wyłącznie bezdomne psy i koty.

Reasumując przewidziane § 7 ust. 1 lit. a) załącznika do zaskarżonej uchwały zakres ograniczenie zadania własnego gminy w postaci obligatoryjnej sterylizacji albo

kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt wyłącznie do psów i kotów należy uznać za istotne naruszenie art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z.

Podobnie należy odnieść się do zarzutu niewypełnienia delegacji ustawowej wynikającej z art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z., poprzez ograniczenie w § 8 i § 12 ust. 2 pkt 4 Programu zabiegu usypiania ślepych miotów jedynie do psów i kotów. Tymczasem przepis art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. jednoznacznie stanowi, że program obejmuje w szczególności m.in. usypianie ślepych miotów. Przepis ten nakłada zatem na gminę obowiązek zapewnienia usypiania ślepych miotów wszystkich zwierząt, nie ograniczając się wyłącznie do zwierząt dwóch gatunków: pies i kot. Przyjęcie ograniczenia wskazanego w Programie spowoduje, że w stosunku do miotów innych zwierząt niż psy lub koty, Gmina nie będzie realizować ustawowego obowiązku. Zgodzić się bowiem należy ze skarżącym, że gdyby zamiarem ustawodawcy było ograniczenie gatunków zwierząt tylko do psów i kotów, dałby temu wyraz poprzez odpowiednią redakcję przepisu. Zatem przyjęta w załączniku do zaskarżonej uchwały regulacji w zakresie wyrazów "psów i kotów" przekracza granice upoważnienia ustawowego i wprowadza ograniczenie, którego kompetencja nie wynika z treści wskazanego art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. Natomiast okoliczność, że w okresie obowiązywania programu w schronisku nie przebywały inne zwierzęta z terenu gminy niż psy i koty i dlatego nie było też konieczności w okresie obowiązywania programu usypiania ślepych miotów z uwagi na wcześniejszą sterylizację i kastrację zwierząt, nie może uzasadniać naruszenia ww. przepisu ustawy.

W ocenie Sądu organ stanowiący naruszył przepis art. 11a ust. 5 u.o.z. poprzez zaniechanie określenia w jakiej wysokości będą finansowane poszczególne zadania programowe. W § 12 ust. 1 i 2 załącznika do uchwały Rada Gminy nie dokonała pełnego podziału środków finansowych na poszczególne zadania, a niektóre z nich całkowicie pominęła. Tymczasem w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że przepis art. 11a ust. 5 u.o.z. bezwzględnie wymaga, aby rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków poprzez egzemplifikację zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań. Zgodzić się zatem należy, że § 12 załącznika do zaskarżonej uchwały niewłaściwie realizuje delegację ustawową wynikającą z ww. przepisu ustawy, w którym ustawodawca użył sformułowania: "program zawiera". Wskazuje to jednoznacznie na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu. Jest to, więc norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale, prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości. Lokalny prawodawca zobowiązany został przepisem art. 11a ust. 5 u.o.z. nie tylko do wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań programu, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania. Użyte przez ustawodawcę określenie: "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie, w ramach przewidzianych środków, sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu (por. wyrok WSA w Łodzi z 14 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 531/21 – dostępny w CBOSA).

Jak wynika z § 12 załącznika do zaskarżonej uchwały środki finansowe na realizację zadań wynikających z Programu zostały zabezpieczone w budżecie Gminy Parzęczew w kwocie 105000 zł, w tym określono sposób wydatkowania ww. środków finansowych. Zgodzić się jednak należy, że określenie sposobu wydatkowania środków finansowych było niezgodne z art. 11a ust. 5 u.o.z., bowiem niektóre kwoty określone w § 12 ust. 1 i 2 Programu zostały ujęte w sposób łączny dla wielu zadań, a niektóre zadania zostały pominięte. Na przykład Rada Gminy w Parzęczewie całkowicie pominęła wskazanie wydatków jakie zostaną przeznaczone na poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, a także ograniczyła środki finansowe i wyłącznie do usypiania ślepych miotów psów i kotów. Ponadto Rada zbiorczo wskazała na środki finansowe przeznaczone na odłowienie bezdomnego zwierzęcia domowego lub gospodarskiego, zapewnienie każdemu wyłapanemu bezdomnemu zwierzęciu domowemu miejsca w schronisku dla zwierząt, obligatoryjną sterylizację i kastrację w schronisku, trwałe oznakowanie wyłapanego zwierzęcia, opieka sprawowana w schronisku - kwotę 96000,00 zł. Z kolei na sterylizację albo kastrację zwierząt pozostających pod opieką właściciela lub opiekuna, trwałe oznakowanie zwierzęcia będącego pod opieką właściciela lub opiekuna, usypianie zwierząt nieuleczalnie chorych i/lub ciężko poranionych w zdarzeniach drogowych, całodobową opiekę weterynaryjną, usypianie ślepych miotów psów i kotów, wyjazd do zwierzęcia, w tym opieka lekarsko - weterynaryjna, przygotowanie zwierzęcia bezdomnego do adopcji poza schroniskiem (sterylizacja, .szczepienia, znakowanie) – przeznaczono kwotę 9000 zł. Kwotę 800 zł przewidziano natomiast łącznie dla zapewnienia każdemu wyłapanemu bezdomnemu zwierzęciu gospodarskiemu miejsca w gospodarstwie rolnym oraz na publikowanie informacji o zwierzętach bezdomnych wyłapanych, znalezionych lub o zwierzętach, które zaginęły na terenie Gminy Parzęczew.

Z powyższych zapisów Programu w żaden sposób nie wynika, w jakiej wysokości będą finansowane poszczególna czynności - co czyni Program w tym zakresie nietransparentnym. Nie zmienia tego zawarta w § 12 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały tabela zawierająca szczegółowe informacje o środkach zapewnionych na realizację poszczególnych zadań.

Pominięcie określenia wysokości środków przeznaczonych do realizacji poszczególnych celów Programu, a w konsekwencji brak wskazania czy na dany cel przeznaczono jakiekolwiek środki, stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ kwestia określenia sposobu wydatkowania kwot na poszczególne zadania objęte Programem ma zasadnicze znaczenie dla realizacji całej uchwały. Prawidłowe wskazanie środków finansowych obejmujących koszty wykonywania poszczególnych zadań objętych takim Programem jest niezbędne do wykonania całej uchwały.

Zatem wbrew przepisowi art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt zaskarżona uchwała nie uregulowała w wyczerpujący, całościowy sposób kwestii finansowania realizacji zadań przewidzianych w programie. Tym samym Rada Gminy nie wypełniła delegacji ustawowej, bowiem nie określiła konkretnego sposobu wydatkowania środków. Kwestionowany przepis pozostaje zatem w istotnej sprzeczności z treścią i celem przepisu art. 11a ust. 5 u.o.z., gdyż Rada nie określiła jaka konkretnie kwota przeznaczona będzie na każde z poszczególnych zadań i czy w konsekwencji rzeczywiście każde z tych zadań będzie finansowane, a nie pozostanie jedynie fikcją. Pozostawiła w tym zakresie dowolność organowi wykonawczemu, co jest sprzeczne jest z istotą ustawowej normy upoważniającej. Zakwestionowane postanowienia uchwały nie wyczerpują ustawowego nakazu określenia "sposobów wydatkowania środków finansowych", o którym mowa w art. 11a ust. 5 u.o.z., a przez które - jak wskazano - rozumie się konkretne formy wykorzystania środków finansowych, sposoby ich rozdysponowania.

Nie jest natomiast zasadny zarzut naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z. w zw. z § 2 rozporządzenia MSWiA poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji niedoprecyzowanie w § 3 ust. 3 Programu charakteru wyłapywania bezdomnych zwierząt poprzez niewskazanie, że odławianie bezdomnych zwierząt na terenie Gminy Parzęczew ma charakter stały lub okresowy. W ocenie Sądu określenie w § 3 ust. 3 Programu, że bezdomne zwierzęta na terenie Gminy Parzęczew podlegają odławianiu stosownie do zaistniałych potrzeb, nie narusza przepisów ustawy o ochronie zwierząt. Uprawnienie to adresowane jest bowiem generalnie do wszystkich mieszkańców gminy i osób przebywających na jej terenie, a jego korelatem jest obowiązek gminy do określonego zachowania we wskazanych okolicznościach. Wynika z niego stały obowiązek organu do wyłapywania bezdomnych zwierząt na przykład na skutek interwencji obywateli czy służb publicznych. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że określenie częstotliwości odławiania "na zgłoszenie interwencyjne" w realiach niewielkiej gminy wiejskiej jest zasadne i wskazuje na jego stały charakter (por. wyrok WSA w Krakowie z 18 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 92/21; wyrok WSA w Gdańsku, sygn., akt II SA/Gd 834/18 – dostępne w CBOSA).

Ponadto przepis § 2 rozporządzenia MSWiA, jako pochodzący z aktu rangi podustawowej, nie może stanowić podstawy do konstruowania lub zmiany (w tym uzupełniania lub dookreślania) zakresu upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego. Wynika to już jasno z art. 94 zd. 1 Konstytucji RP, w świetle którego prawo miejscowe może być stanowione tylko "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie". Oznacza to konieczność występowania bezpośredniego powiązania aktu prawa miejscowego z upoważniającym przepisem rangi ustawowej, zaś niedopuszczalne jest samoistne ustanawianie upoważnień do wydawania prawa miejscowego w rozporządzeniach wykonawczych (por. K. Działocha [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Tom II, Wydawnictwo Sejmowe 2001, uw. 4 do art. 94, s. 4; L. Garlicki [w:] System prawa administracyjnego. Tom 2. Konstytucyjne podstawy funkcjonowania administracji publicznej, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, Warszawa 2012, s. 76) – por. wyrok WSA w Poznaniu z 14 listopada 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 680/19 – dostępny w CBOSA.

Niemniej jednak, z uwagi na naruszenie przez organ przepisu art. 11a ust. 2 pkt 2, pkt 4 i pkt 6 oraz ust. 5 u.o.z., należało stwierdzić nieważności zaskarżonej uchwały w całości, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt 1 wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a.

dc