Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2482/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 1, art. 134 par. 1,
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 32 ust.4, i  art 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 1117/17 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2017 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 1117/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w L. na decyzję Wojewody [...] z [...] września 2017r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym wraz z instalacjami wewnętrznymi, instalacjami zewnętrznymi oraz dojściem i zjazdem z drogi wewnętrznej na działkach nr [...], przy ul. [...] w L. – oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...] w L., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz na podstawie art. 203 p.p.s.a. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie, skarżąca kasacyjnie zrzekła się prawa do rozprawy.

Skarżąca Wspólnota na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez:

1. błędne zastosowanie art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 35 ust, 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy z 21.03.1985 r. o drogach publicznych poprzez udzielenie inwestorowi pozwolenia na budowę w sytuacji gdy inwestor nie dysponuje odpowiednim uzgodnieniem z zakresu obsługi komunikacyjnej inwestycji i włączenia jej do ruchu drogowego;

2. niewłaściwe zastosowanie art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w zw. § 13 w zw. z § 57 w zw. z § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. 2015 r. poz.1422) poprzez udzielenie inwestorowi pozwolenia na budowę w sytuacji gdy planowana przez niego inwestycja nie spełnia minimalnych wymagań związanych z zapewnieniem naturalnego oświetlenia lokalom przeznaczonym na stały pobyt ludzi znajdującym się w sąsiadujących z nią budynkach;

3. niewłaściwe zastosowanie w sprawie § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wobec faktu, że miejsce inwestycji nie jest ani śródmieściem L., ani zabudowa nie jest uzupełniającą, generalnie budowa kolejnego budynku nie powinna być uznana za tworzenie zabudowy uzupełniającej. Za zabudowę uzupełniającą uznaje się tzw. plomby wstawiane w miejsca pomiędzy już istniejącymi budynkami. W niniejszym przypadku mamy do czynienia z zabudową obszaru kolejnymi etapami inwestycji nie uzupełnienie zabudowy;

4. naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP), wobec preferencyjnego traktowania Inwestora bez poszanowania praw właścicieli nieruchomości sąsiedniej wynikających z ochrony prawa własności (art. 64 Konstytucji RP);

5. naruszenie normy wskazanej w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, nakazującej poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich występujących w obszarze oddziaływania obiektu.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na oddaleniu skargi, tj:

1. art. 134 § 1 p.p.s.a oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z niedostrzeżeniem przez Sąd I instancji naruszenia przez organy:

• art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 K.p.a. w odniesieniu się do oceny zwiększenia zacienienia/zmiany w oświetleniu naturalnym światłem słonecznym lokalu mieszkalnego położonego na parterze w budynku Wspólnoty wobec oparcia się jedynie na analizie inwestora, bez podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z pominięciem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, bez samodzielnej weryfikacji analizy projektanta, bez uwzględnienia zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, zaś w niniejszym przypadku doszło do prowadzenia postępowania w sposób budzący wątpliwości skarżących co do bezstronności organu i nasuwający wątpliwości co do zakresu zaufania organu w postępowaniu, bez należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, jako że organ nie odniósł się do twierdzeń inwestora, a wątpliwości zgłaszane przez Wspólnotę, nie próbował wyjaśnić, ograniczając się do stwierdzenia, że nie ma podstaw kwestionowania rzetelności analizy

• art. 10 K.p.a. w zw. z art. 81 K.p.a. poprzez brak doręczenia pisma inwestora z dnia 31.07.2017 roku mającym wpływ na wynik sprawy bowiem prowadzącym do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania poprzez dopuszczenie przez organ nowych dowodów i twierdzeń inwestora na etapie postępowania i pozbawienie strony możliwości dwukrotnego merytorycznego zbadania sprawy przez organy administracyjne, poprzez niezagwarantowanie przez organ stronom czynnego udziału w postępowaniu, mimo tego, że inwestor zaprezentował nowe twierdzenia oraz przedłożył nowy materiał dowodowy, co uniemożliwiło skarżącej zajęcie stanowiska i wypowiedzenie się co do nowego materiału sprawy,

• art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 107 § 1 w zw. z art. 15 K.p.a. poprzez nieodniesienie się przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, co powoduje, iż uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów stawianych przez przepisy prawa i na jej podstawie nie jest możliwe ustalenie czy organ w prawidłowy sposób przeprowadził postępowanie odwoławcze;

• art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 75 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia przez organ wnikliwego postępowania dowodowego w sprawie, mającego na celu wyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, polegającego w szczególności na oparciu się przez organ wyłącznie na twierdzeniach inwestora poprzez nieuwzględnienie wniosku dowodowego analizy możliwości zaplanowania dojazdów do planowanej inwestycji od ulicy Kredowej, nie zebrano w tym zakresie pełnego materiału dowodowego, w tym korespondencji pomiędzy Zarządem Dróg i Mostów a inwestorem w przedmiocie uzgodnień, co do dojazdu i zjazdu do garażu, a tym samym nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie, naruszenie art. 8 Kpa wobec braku bezstronności organu w prowadzonym postępowaniu,

• art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 75 § 1 K.p.a. w zw. z art. 78 K.p.a. poprzez nieodniesienie się przez organ do zgłoszonego w odwołaniu wniosku o przeprowadzenie dowodu z oględzin budynku,

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się lub lakoniczne odniesienie się do wszystkich aspektów zarzutów podniesionych w skardze dotyczących naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, art. 31 ust. 3 Konstytucji wynikające z milczącej akceptacji Sądu I instancji, co do stawianych zarzutów nieposzanowania zasady działania na podstawie przepisów prawa, zlekceważenia zasady zaufania do organów, przeprowadzenie sądowej kontroli w tym zakresie miałoby wpływ na wynik sprawy bowiem prowadziłoby do konstatacji, że wydane w sprawie decyzje są błędne i wymagają uchylenia z uwagi na braki postępowania dowodowego prowadzące do niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w związku z nie wyjaśnieniem przez Sąd podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie wskazania, że w sprawie mamy do czynienia z zabudową śródmiejską uzupełniającą,

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a w związku z naruszeniem norm prawa materialnego wskazanych w skardze kasacyjnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono m.in., że przeprowadzona przez Sąd I instancji kontrola zaskarżonej decyzji była pobieżna, oparta na niepełnym materiale dowodowym oraz powielała przedstawioną przez organ ocenę przedmiotowej inwestycji.

Skarżąca kasacyjnie zwróciła też uwagę na konieczność zastosowania w sprawie zasad wynikających z art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego. W ocenie wspólnoty mieszkaniowej, skoro podstawowym celem prawa sąsiedzkiego jest zapewnienie harmonijnego wykonywania prawa własności, to organy oraz Sąd powinny były dokonać oceny dostępu światła dziennego do lokali mieszkalnych oraz dojazdu do budynku i przeprowadzić w tym zakresie stosowne postępowanie. Brak analizy tych zagadnień doprowadził do preferencyjnego traktowania inwestora, a jednocześnie do braku poszanowania słusznych interesów skarżącej kasacyjnie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności, co do zasady, rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego. Ponieważ w niniejszej sprawie są one ściśle powiązane ze sobą będą rozpoznane łącznie.

Za całkowicie nieuzasadniony należy uznać zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. W myśl powołanego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Sama okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony (to właśnie jest główny zarzut wspólnoty), stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia. Zarzuty w tym zakresie nie są jednak skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). Ponadto, przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Błędnej nawet oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku pierwszoinstancyjnego. W związku z powyższym, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić właściwej płaszczyzny do skutecznego zakwestionowania stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się w nim takich mankamentów, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w tym zakresie.

Za niesłuszny uznać też należało zarzut naruszenia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o jakim mowa we wskazanym przepisie oznacza to, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Zakresem rozpoznania sądu stają się więc wszystkie czynności i akty wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania i w jakim trybie, zostały podjęte. W niniejszym przypadku z całą pewnością Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli przedmiotowej sprawy, w jej granicach, mając na uwadze, że nie jest on związany ani zarzutami, ani podstawą prawną.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej organy architektoniczno-budowlane należycie ustaliły w sprawie stan faktyczny, który słusznie został zaakceptowany przez sąd I instancji. Zauważyć należy, że Wspólnota Mieszkaniowa [...] w L. już po wszczęciu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę podnosiła, iż planowana inwestycja będzie "za wysoka" i spowoduje zacienienie jej lokali mieszkalnych oraz, że dojazd do projektowanego budynku koliduje z jej prawami. Te zastrzeżenia zawarte zostały również w odwołaniu od decyzji organu I instancji, w skardze do sądu wojewódzkiego jak i aktualnie w skardze kasacyjnej.

Podkreślić należy, że w projekcie budowlanym znajduje się analiza przesłaniania i analiza nasłonecznienia i zacienienia sporządzona przez autora projektu, który posiada stosowne uprawnienia. Konkluzja tej analizy wskazuje, że budynek projektowany w żadnej relacji nie przesłania lokali mieszkalnych w budynkach sąsiednich, t.j. [...] i [...]. Projektowany budynek usytuowany zostanie na północ od budynku mieszkalnego skarżącej Wspólnoty i nie ma on wpływu na warunki nasłonecznienia i zacieniania pomieszczeń mieszkalnych w lokalach tego budynku, określone w § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nie ma zatem jakichkolwiek podstaw by kwestionować te ustalenia tym bardziej, że zarzuty skarżącej kasacyjnie nie są poparte żadnymi dowodami czy opiniami. Wspólnota nie przedstawiła innej analizy przesłaniania z której wynikałoby, że jej mieszkania nie będą miały wymaganego prawem nasłonecznienia. To, że organ odwoławczy nie odniósł się do zgłoszonego w odwołaniu wniosku o przeprowadzenie dowodu z oględzin budynku nie ma w sprawie żadnego znaczenia. Odnośnie kwestii dojazdu to zgodzić się należy z sądem wojewódzkim i organami orzekającymi, że nie mogą one podważać przyjętego przez autora projektu budowlanego sposobu dojazdu do budynku, ani narzucać inwestorowi odmiennej od przyjętej przez niego koncepcji rozwiązań komunikacyjnych. Należy przypomnieć, że za projekt architektoniczno-budowalny odpowiada wyłącznie projektant i osoby sprawdzające. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej (wynika to z akt sprawy), projektowana obsługa komunikacyjna inwestycji przez drogi wewnętrzne, którą jest ul. [...] i drugą na działce nr [...], na której ustanowiono służebność gruntową została zaakceptowana przez Zarząd Dróg i Mostów w L. Skoro zatem projektowany obiekt nie narusza przepisów techniczno-budowlanych i jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wydanie pozwolenia na budowę było prawidłowe. Inwestorzy wypełnili wszystkie warunki określone w art. 32 ust. 4 oraz w art. 35 ust. 1 ustawy prawo budowlane, co obligowało organy do wydania pozwolenia na budowę na podstawie art. 35 ust. 4 tej ustawy. W niniejszej sprawie sąd wojewódzki prawidłowo przyjął, że organy administracji rzetelnie i wnikliwie oceniły przedłożoną przez inwestora dokumentację uprawniającą do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, zbadały jej zgodność z planem, przepisami prawa budowlanego ze szczególnym uwzględnieniem art. 5 ust. 1 pkt 9 i przepisami techniczno-budowlanymi. Dlatego zarzuty naruszenia prawa procesowego i materialnego okazały się nieskuteczne. Na koniec już tylko zauważyć należy, że niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji statuujący zasadę równości wobec prawa. Skarżąca kasacyjnie Wspólnota Mieszkaniowa, która dysponuje już budynkiem wskazała, że preferencyjnie traktowany jest inwestor, który dopiero zamierza wybudować obiekt mieszkalny. Z ustanowionej na gruncie art. 32 ust. 1 Konstytucji zasady wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów znajdujących się w zbliżonej sytuacji oraz zakaz różnicowania w tym traktowaniu bez przyczyny znajdującej należyte uzasadnienie w przepisie rangi co najmniej ustawowej. Zasady sprawiedliwości wymagają przy tym, aby zróżnicowanie prawne podmiotów pozostawało w adekwatnej relacji do różnic w ich sytuacji faktycznej, jako adresatów danych norm prawnych. Z powyższego wynika, że zasada równości nie ma oznaczać identyczności. Dyskryminacja rozumiana jest zaś jako zróżnicowane traktowanie podmiotów znajdujących się obiektywnie w takiej samej sytuacji, które to odmienne traktowanie nie ma swojej racjonalnej (obiektywnie usprawiedliwionej) podstawy (por. wyrok NSA z 16 listopada 2011 r., sygn. akt. I OSK 607/11) Taka sytuacja w sprawie nie występuje. Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.