Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 569/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2014-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77, art. 107 § 3, art. 140
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie SO del. Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz strony skarżącej A. sp. z o.o. kwotę 450 zł /słownie: czterysta pięćdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi A. sp. z o.o. (zwana dalej jako Spółka) jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego (zwanego dalej GITD) z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.

Organy obu instancji kierowały się następującymi okolicznościami prawnymi i faktycznymi: w dniach od 8 marca 2010 r. do 19 marca 2010 r. inspektorzy transportu drogowego przeprowadzili kontrolę przedsiębiorstwa A. Sp. z o. Przedmiotem kontroli były regulacje związane z przestrzeganiem przepisów dotyczących czasu pracy kierowców, przestrzeganiem przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874, ze zm., zwana dalej u.t.d.) oraz regulacjom z zakresu wykonywania przewozów, przestrzegania przepisów ruchu drogowego. Kontrolą objęto okres od 1 lipca 2009 r. do 30 listopada 2009 r. Zgodnie z okazanymi dokumentami w okresie 6 miesięcy przed wszczęciem kontroli w przedsiębiorstwie zatrudnionych było średnio 7 kierowców. Ustalenia kontroli zostały zawarte w protokole kontroli z dnia 19 marca 2010 r. Podczas kontroli stwierdzono wykonywanie przez przedsiębiorcę transportu drogowego rzeczy.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. WITD nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 30 000 zł. Po rozpatrzeniu odwołania Spółki GITD decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Decyzją oznaczoną jako "z dnia [...] marca 2010 r." WITD nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 30 000 zł. Po rozpatrzeniu odwołania Spółki GITD decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. WITD nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 30 000 zł. Po rozpatrzeniu odwołania Spółki GITD decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy WITD decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 20 000 zł. W szerokim uzasadnieniu organ przedstawił, wyniki przeprowadzonej kontroli i podkreślił, że przedsiębiorca nie wykazał, aby naruszenia stwierdzone w ramach prowadzonych przez niego przewozów drogowych mogłoby być zakwalifikowane do przypadków objętych regulacją art. 92b oraz art. 92c u.t.d. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że strona podczas kontroli przedsiębiorstwa okazała inspektorom transportu drogowego wykresówki, na których stwierdzono naruszenia związane między innymi z czasem pracy kierowców, lecz nie wszystkie, na co zwrócił organ. Zgromadzony w postępowania materiał dowodowy bezsprzecznie wskazuje na ww. naruszenia.

Odwołanie od tej decyzji wniosła A. sp. z o.o. wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Spółka podniosła, że decyzja została wydana w sposób krzywdzący ją, na podstawie wadliwego materiału dowodowego oraz bez uwzględnienia faktów, na podstawie których nietrafnie zastosowano przepisy prawa.

GITD decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzje w całości i nałożył karę pieniężną w wysokości 15 000 zł. W uzasadnieniu wskazał, że bezspornym jest fakt okazania przez stronę wykresówek niezawierających wszystkich wymaganych wpisów. Z uwagi na powyższe zasadnym było nałożenie na stronę kary pieniężnej w wysokości 4750 zł z tytułu naruszenia lp. 6.3.6 pkt 1 i 4 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. W ocenie GITD brak jest możliwości uwzględnienia przesłanek egzoneracyjnych, o jakich mowa w art. 92b u.t.d. Właściwa organizacja i dyscyplina pracy ogólnie wymagana w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych implikuje obowiązek bezwzględnego przestrzegania nakazu odbierania przez kierowców wymaganych przerw i odpoczynków oraz respektowania norm prowadzenia pojazdów, jak również prawidłowego używania wykresówek. Reasumując GITD stwierdził, że średni stan zatrudnienia w przedsiębiorstwie w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli wyniósł 7 kierowców. Z uwagi na powyższe właściwą podstawę wymierzenia kary pieniężnej w niniejszym przypadku stanowi art. 92a ust. 3 pkt 1 u.t.d., ograniczający możliwość nałożenia kary pieniężnej do kwoty 15 000 zł. W związku z tym należało uchylić decyzję organu I instancji w przedmiocie nałożenia na stronę kary pieniężnej w kwocie 20 000 zł oraz ponowne orzeczenie w przedmiocie nałożenia na stronę kary pieniężnej w kwocie 15 000 zł.

A. sp. z o.o. złożyła skargę na opisaną decyzję GITD [...] sierpnia 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Kwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie:

1) art. 7 i 8 k.p.a. przez brak podjęcia przez organy I i II instancji odpowiednich działań, które miałyby na celu wnikliwe i ostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy, jak też brak jakichkolwiek działań na rzecz słusznego interesu obywateli,

2) art. 75 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie wszystkich niezbędnych do wyjaśnienia sprawy dowodów, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, nieocenienie na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy zostały udowodnione co spowodowało ukaranie przedsiębiorcy w sposób nieuzasadniony,

3) art. 86 k.p.a.,

4) art. 107 § 3 k.p.a. przez nieprawidłowe uzasadnienie decyzji, w zakresie podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia,

5) art. 10 § 1 k.p.a. przez niezapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji nieumożliwienie jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań,

6) niewłaściwe zastosowanie art. 92a ust. 1 i ust. 6 u.t.d. oraz lp. 6.3.6 pkt 1 i 4 załącznika nr 3 u.t.d. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez uznanie, że przepisy te w zakresie wysokości nałożonej kary pieniężnej mają zastosowanie w niniejszej sprawie, co spowodowało ukaranie przedsiębiorcy karą pieniężną surowszą niż przewidziana w dacie zaistnienia zdarzenia,

7) błędną interpretację art. 10 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r., Nr 244, poz. 145), przez uznanie, że u.t.d. w brzemieniu ustalonym ww. ustawą w zakresie wysokości kar pieniężnych ma zastosowanie w niniejszej sprawie, jako niezgodnego z Konstytucją RP,

8) art. 2 Konstytucji RP w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 lipca 2013 r., sygn. P 36/12 przez zastosowanie w przedmiotowej sprawie art. 10 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy..., prowadzące do naruszenia zasady demokratycznego państwa i wynikające z zasady zaufania do państwa i tworzonego przez nie prawa oraz zasady ochrony interesów i spraw w toku,

9) przepisu lp. 6.3.7 załącznika nr 3 u.t.d. przez bezpodstawne zastosowanie,

10) art. 92b ust. 1 i 2 u.t.d. przez jego niezastosowanie,

11) art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. przez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie.

W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Uchylenie decyzji lub postanowienia przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Natomiast stwierdzenie nieważności decyzji następuje, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a).

Dokonując kontroli legalności podjętych przez organ administracji rozstrzygnięć Sąd, stosownie do zapisu art. 134 P.p.s.a., nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów.

Skarga jest zasadna.

W pierwszej kolejności, celem ustalenia właściwego wzorca kontroli, warto wskazać, że po wszczęciu postępowania administracyjnego w kontrolowanej sprawie, a więc po dniu 19 marca 2009 r. przed jego ostatecznym zakończeniem, przepisy ustawy o transporcie drogowym były kilkakrotnie nowelizowane.

W szczególności należy zwrócić uwagę na nowelizację dokonaną na mocy ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 244, poz. 1454). Ustawa ta znowelizowała podstawy odpowiedzialności administracyjnej w analizowanym zakresie (art. 92a, art. 92b oraz art. 92c u.t.d.), w tym zastąpiła dotychczasowy załącznik do ustawy o transporcie drogowym, zawierający wykaz naruszeń obowiązków lub warunków oraz wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, trzema załącznikami, z których załącznik nr 3 określa wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, a także wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, za które pociągnięty do odpowiedzialności administracyjnej może być podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem (por. art. 92a ust. 6 w zw. z art. 92a ust. 1 w znowelizowanym brzmieniu). Zgodnie z art. 10 wspomnianej ustawy nowelizującej przepisy ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu nadanym tą ustawą, stosuje się w sprawach o nałożenie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego, wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem jej wejścia w życie. Z przywołanego przepisu intertemporalnego wynika, iż na gruncie kontrolowanej sprawy, która została wszczęta i nie zakończona decyzją ostateczną przed dniem 1 stycznia 2012 r. (art. 11 ustawy nowelizującej), winny znaleźć zastosowanie przepisy ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 września 2011 r.

Wypada przy tym wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23 lipca 2013 r., sygn. akt P 36/12 (dostępny w bazie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, na stronie internetowej: http://www.trybunal.gov.pl), stwierdził, że art. 10 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw w zakresie, w jakim - w sprawach o nałożenie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego wszczętych a nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia tej ustawy w życie - nakazuje stosowanie przepisów ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu nadanym wyżej powołaną ustawą z 16 września 2011 r., przewidujących wyższe kary pieniężne niż kary przewidziane w przepisach obowiązujących w chwili wystąpienia zdarzenia powodującego odpowiedzialność administracyjną, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Oczywistym jest, że organ II instancji, orzekając w dniu [...].08.2013 r., a więc już po wyroku TK z dnia 23.07.2013 r. P 36/12, winien był w uzasadnieniu decyzji szczegółowo ustalić jakie kary na podstawie przepisów obowiązujących w dacie dokonania naruszenia przewidywały wówczas obowiązujące przepisy u.t.d. Następnie winien był zbadać, czy naruszenia te penalizowane są karą pieniężną w świetle przepisów ustawy o transporcie drogowym obowiązujących na skutek wejścia w życie ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 244, poz. 1454) i w jakiej wysokości.

Kolejnym krokiem w celu ustalenia, jakie przepisy prawa materialnego mają zastosowanie dla rozstrzygnięcia sprawy winno być porównanie tychże kar co do ich wysokości. Jeżeli w efekcie opisanego procedowania okazałoby się, że za określane naruszenie w aktualnie obowiązujących przepisach przewidziana jest kara i to kara wyższa, zastosowanie w sprawie miałyby przepisy obowiązujące poprzednio. Brak powyższych ustaleń w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowi o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to w związku z niewyjaśnieniem w sposób należyty podstawy prawnej zaskarżonej decyzji. Rację ma więc skarżąca zarzucając np. że GITD zignorował opisane rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego. Świadczy o tym chociażby nałożenie kary pieniężnej w łącznej wysokości 1750 za brak na okazanych wykresówkach Pana A. L. w ilości 35 sztuk imienia kierowcy. Pomijając wątpliwość co do zgodności z prawem nałożenia tej kary, o czym była mowa wyżej, należy podkreślić, iż na gruncie przepisów obowiązujących zarówno w trakcie wystąpienia naruszenia jak i w czasie jego stwierdzenia podczas kontroli w siedzibie przedsiębiorstwa (lp. 11.4 pkt. 7 lit a Załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. ustawy o transporcie drogowym) za to naruszenie przewidziana była kara w maksymalnej łącznej wysokości 500 zł. Podobnie ma się sprawa nałożenie przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego kary w łącznej wysokości 3000 zł za brak wymaganego wpisu w postaci miejsca zakończenia używania wykresówki na tarczach kierowcy Pana A. S. w sytuacji, gdy przepis lp 11.4 pkt. 7 lit d Załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. ustawy o transporcie drogowym obowiązujący zarówno w trakcie wystąpienia naruszenia jak i w czasie jego stwierdzenia podczas kontroli w siedzibie przedsiębiorstwa przewidywał maksymalną karę za to naruszenie w wysokości 500 zł.

W świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 lipca 2013 r. sygn. akt P 36/12 (Dz. U. z dnia 13 sierpnia 2013 r. poz. 928) Główny Inspektor mógł co najwyżej nałożyć karę w łącznej wysokości 1000 zł. Nałożenie kary w łącznej wysokości 4750 zł stanowi naruszenie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483).

Kwestię tę co do pozostałych naruszeń należy bezwzględnie wyjaśnić. Rozpoznając sprawę organ II instancji dopuścił się także naruszenia innych przepisów postępowania administracyjnego w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę – po raz czwarty – organ I instancji był zobligowany do zrealizowania wytycznych GITD zawartych w jego decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...]. W uzasadnieniu swojej decyzji Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził: "W ponownym postępowaniu organ I instancji rozpatrzy sprawę zgodnie z przepisami ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą oraz zgromadzi niezbędny materiał dowodowy m.in. w celu ustalenia czy przedsiębiorca zapewnił właściwą organizację i dyscyplinę pracy oraz prawidłowe zasady wynagradzania lub premii zachęcających do naruszenia przepisów rozporządzenia o którym mowa w pkt. 1 lit. 1, lub do działań zagrażających bezpieczeństwu drogowego i wyda rozstrzygnięcie z uwzględnieniem nowych dowodów. Ponadto organ I instancji ustali wysokość zatrudnienia w przedsiębiorstwie w oparciu o regulacje prawne art. 92a ustawy o transporcie drogowym tak aby ewentualna sankcja administracyjna była zgodna z przepisami prawa. Również organ I instancji rozpozna w niniejszej sprawie przesłanki art. 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Dodatkowo organ powinien w rozpoznaniu sprawy uwzględnić wprowadzone z dniem 1 stycznia 2012 r. zmiany przepisów prawa materialnego określające naruszenia wskazane w załącznikach do ustawy o transporcie drogowym. Jak również organ powinien w rozpoznaniu sprawy uwzględnić argumenty określone w piśmie z dnia 20 stycznia 2012 r."

Realizując opisane wcześniej wytyczne GITD organ I instancji wezwał J. L. pismem z 22.06.2012 r. do stawienia się w dniu 31.01.2012 r. na przesłuchanie w charakterze strony.

Pismem z 10.07.012 Spółka poinformowała WITD, że Prezes J. L. przebywa na urlopie a wyznaczony na 6 miesięcy wcześniej termin przesłuchania – już minął.

Pismem z 30.07.2012 r. organ poinformował skarżącą, że termin przesłuchania na 31.01.2012 r. był wynikiem oczywistej omyłki pisarskiej. Następnie organ przedłużał czas trwania postępowania do końca listopada 2012 r. argumentując to koniecznością zebrania i oceny materiału dowodowego. Decyzją z [...].11.2012 r. organ I instancji wydał bez uprzedniego poinformowania skarżącej o zakończeniu postępowania i bez umożliwienia jej odniesienia się do rozstrzygnięcia w sprawie (art. 10 § 1 k.p.a.).

W odwołaniu od decyzji WITD z dnia [...].11.2012 r. Spółka słusznie zarzuciła organowi I instancji naruszenie przepisów:

- art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli,

- art. 8 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli,

- art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek,

- art. 10 § 1 k.p.a., zgodnie z który organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań - art. 11 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu,

- art. 77 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy,

- art. 80 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona,

- art. 86 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli po wy czerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały nie wyjaśnione fakty istotne do rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Do przesłuchania stron stosuje się przepisy dotyczące świadków, z wyłączeniem przepisów o środkach przymusu.

GITD jako organ II instancji był w stanie naprawić wskazane w odwołaniu uchybienia organu I instancji w tym celu winien był albo uzupełnić postępowanie dowodowe – w szczególności poprzez przesłuchanie Prezesa skarżącej Spółki albo szczegółowo odnieść się w uzasadnieniu do decyzji o odmowie jego przesłuchania. Organ nie uczynił ani jednego, ani drugiego. Oznacza to, że nie doszło do sanowania uchybień procesowych popełnionych przez organ I instancji, a doszły do niego własne uchybienia procesowe GITD w postaci – nieodniesienia się do zarzutów odwołania, oraz wydania rozstrzygnięcia w oparciu o niepełny stan faktyczny sprawy (art. 136 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 140 k.p.a.). W realiach sprawy miało to istotne znaczenie, z kilku powodów. Organy administracji wzywając Prezesa Spółki na przesłuchanie de facto poinformowały ją, że takowy dowód będzie prowadzony. Spółka oczekując na termin przesłuchania miała prawo liczyć na to, że przedstawi swoją argumentację w formie zeznań Prezesa w charakterze strony.

Powyższe w połączeniu z brakiem powiadomienia jej przez organ o zakończeniu postępowania I instancji i możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego (art. 10 k.p.a.) przesądza o naruszeniu gwarancji procesowych strony. GITD w zaskarżonej decyzji stwierdził, że stan faktyczny sprawy jest bezsporny oraz że nie zachodzą przesłanki z art. 92c i art. 92b ustawy o transporcie drogowym. Stwierdzenie to jest przedwczesne. Wypowiadanie się bowiem co do zaistnienia przesłanek materialnoprawnych będących podstawą rozstrzygnięcia jest możliwe wyłącznie w sytuacji prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Organy de facto arbitralnie przesądziły, że przesłuchanie strony niczego istotnego do sprawy nie wniesie. W świetle, zwłaszcza ustalenia przesłanek z art. 92b i c ustawy o transporcie drogowym jest to niedopuszczalne.

Powyższe uwagi dotyczą także braku rozpoznania wniosku skarżącej o przesłuchanie w charakterze świadków kierowców, których działanie przyczyniło się do powstania stwierdzonych naruszeń (pismo skarżącej z 22.09.2012 r.).

Składając 31.01.2011 r. wniosek o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania sprawy przez Sąd Rejonowy [...] Sąd Pracy sygn. akt [...], dotyczącej naruszeń popełnionych przez kierowców A. S. i R. D. skarżąca wskazała, że materiał zebrany w aktach tej sprawy ma istotny wpływ na ustalenie stanu faktycznego sprawy. Nierozpoznanie tego wniosku, ale przede wszystkim pominięcie materiału dowodowego zebranego w tej sprawie, oznacza, że materiał dowodowy będący podstawą rozstrzygnięcia sprawy, nie jest pełny.

Oczywiście organ administracji nie ma obowiązku prowadzenia wszelkich dowodów wskazywanych przez stronę.

Możliwe są sytuacje, kiedy wyłącznym dowodem pewnych okoliczności mogą być dokumenty, a dowody osobowe są wykluczone z uwagi na treść normy prawnej regulującej dany stosunek prawny. W tym miejscu należy wskazać za NSA (wyrok z dnia 30.11.2012 r. II GSK 1776/11), że zgodnie z art. 92 ust. 1 utd, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów o czasie pracy kierowców (pkt 2) i przepisów wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych (pkt 8) podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 15 000 zł. Suma kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli nie może przekroczyć kwoty 30 000 zł w odniesieniu do kontroli w przedsiębiorstwie (art. 92 ust. 2 pkt 2 utd). Administracyjne kary pieniężne mogą zatem zostać nałożone także za naruszenie określonych w art. 6-9 rozporządzenia nr 561/2006 zasad dotyczących dziennego czasu prowadzenia pojazdu, tygodniowego czasu prowadzenia pojazdu, łącznego czasu prowadzenia pojazdu w ciągu dwóch kolejnych tygodni oraz okresów dziennego i tygodniowego odpoczynku kierowcy. Ustalając, iż doszło do takiego naruszenia należy brać pod uwagę także dyspozycję art. 12 rozporządzenia nr 561/2006. Stosownie do treści tego przepisu "pod warunkiem, że nie zagraża to bezpieczeństwu drogowemu oraz umożliwia osiągnięcie przez pojazd odpowiedniego miejsca postoju, kierowca może odstąpić od przepisów art. 6-9 w zakresie niezbędnym dla zapewnienia bezpieczeństwa osób, pojazdu lub ładunku. Kierowca wskazuje powody takiego odstępstwa odręcznie na wykresówce urządzenia rejestrującego lub na wydruku z urządzenia rejestrującego, albo na planie pracy najpóźniej po przybyciu do miejsca pozwalającego na postój". Wynikająca z treści art. 92 ust. 1 i 2 utd możliwość nakładania kar za każde ze stwierdzonych naruszeń przepisów, a nie za określoną ich ilość czy częstotliwość, skutkuje zobowiązaniem organu kontrolującego do indywidualnego rozpatrywania każdego stwierdzonego przypadku naruszenia zasad określonych art. 6-9 rozporządzenia nr 561/2006, w tym zindywidualizowanego badania, czy w danym konkretnym przypadku nie zachodzi przewidziana przez prawodawcę sytuacja wyłączająca, pomimo stwierdzenia przekroczenia norm czasowych, naruszenia ww. art. 6-9 (tj. czy zachodzi sytuacja z art. 12 rozporządzenia nr 561/2006), a także, czy nie zaszła sytuacja, kiedy pomimo naruszenia zasad rozporządzenia nr 561/2006, wyłączona jest karalność przedsiębiorcy (art. 93 ust. 7 utd).

Zatem, jak wynika z powyższego, art. 12 rozporządzenia nr 561/2006 może stanowić podstawę do odstąpienia od norm czasu pracy, jednakże pod pewnymi warunkami, które muszą być interpretowane ściśle. Jednym z warunków jest wskazanie przez kierowcę powodu odstępstwa odręcznie na wydruku z urządzenia rejestrującego, najpóźniej po przybyciu do miejsca pozwalającego na postój. Zgodnie bowiem z obowiązującymi przepisami prawa zasadą przy wykonywaniu transportu drogowego jest obowiązkowa rejestracja czasu pracy kierowcy przy pomocy zainstalowanego w pojeździe urządzenia rejestrującego - tachografu. Stosownie do art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym przedsiębiorstwo przechowuje wykresówki i wydruki w każdym przypadku sporządzenia wydruków zgodnie z art. 15 ust. 1, w porządku chronologicznym oraz czytelnej formie, przez co najmniej rok po ich użyciu oraz wydaje ich kopie zainteresowanym kierowcom, na ich wniosek. Wykresówki, wydruki, oraz wczytane dane okazuje się lub doręcza na żądanie każdego upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych. Obowiązek ten wynika również z przepisów rozporządzenia nr 561/2006. W tym kontekście wykładnia językowa, jak i systemowa art. 12 rozporządzenia nr 561/2006, prowadzi do wniosku, że jedynym dowodem w sprawie stanowiącym podstawę dla ustaleń odstąpienia od norm określających wymiar czasu pracy kierowców jest tylko i wyłącznie odręczna adnotacja kierowcy na wykresówce urządzenia rejestrującego lub na wydruku z urządzenia rejestrującego, albo na planie pracy. Przytoczone uregulowanie wyraźnie ogranicza zakres postępowania dowodowego wyrażonego w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż prawodawca w pewnym sensie nawiązał tu do tzw. formalnej teorii dowodów, zgodnie z którą określone okoliczności mogą być wykazane tylko przy pomocy ściśle określonych dowodów. Nie jest bowiem sprzeczne z zasadami wyrażonymi w tych przepisach ustalenie, że pewne fakty mogą być udowodnione jedynie za pomocą ściśle określonych dowodów, w sytuacji istnienia ku temu wyraźnej podstawy prawnej. Natomiast taką podstawą prawną w rozpoznawanej sprawie jest właśnie dyspozycja art. 12 rozporządzenia nr 561/2006. (por. wyrok NSA z 24 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 1183/10, dostępny na stronie internetowej www.nsa.gov.pl - zakładka Orzecznictwo, Baza orzeczeń - orzeczenia.nsa.gov.pl)

Skoro w art. 12 rozporządzenia nr 561/2006 wyraźnie określono sposób dokumentowania odstępstw od czasu pracy kierowców, to posłużenie się przez organy w prowadzonym postępowaniu administracyjnym innymi środkami dowodowymi na te okoliczności, byłoby sprzeczne z obowiązującym prawem i naruszałoby dyspozycję art. 75 kpa. Organy nie rozpoznając wnioskowanych przez stronę dowodów w postaci raportów dziennej aktywności kierowców na okoliczność konieczności dojechania do bezpiecznego miejsca postoju, ze względu na bezpieczeństwo pojazdu lub wiezionego ładunku, przy jednoczesnym braku odpowiedniej adnotacji kierowcy na wykresówce urządzenia rejestrującego lub na wydruku z urządzenia rejestrującego, albo na planie pracy, wskazującej powody odstąpienia od norm czasu pracy, nie naruszyły zatem zasad prowadzenia postępowania dowodowego wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa.

W każdym jednak wypadku organ winien wypowiedzieć się co do złożonego wniosku dowodowego, oceniając go w świetle podanych wyżej kryteriów.

Sąd nie odnosił się do pozostałych zarzutów skargi w zakresie prawa materialnego, a to zwłaszcza art. 92b i c ustaw o transporcie drogowym, gdyż na tym etapie postępowania byłoby to przedwczesne.

Stan faktyczny sprawy oraz reżim prawny, który ma do niego zastosowanie nie zostały ustalone w sposób jednoznaczny, co uzasadnia zarzut naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy jak też przepisów prawa materialnego będących podstawą wydanej decyzji, a to poprzez ich zastosowanie do wadliwie ustalonego stanu faktycznego co mogło mieć wpływ na wynik sprawy,

Orzeczenie wydano na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., art. 152 P.p.s.a. i art. 200 P.p.s.a.