Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 67/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 54, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1-5, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 3 ust. 1-2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: par. 3 pkt 5 i pkt 10
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 20 marca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2018 roku sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej A w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej A od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokali mieszkalnych nr 3 i 4 na pomieszczenia mieszkalnictwa zbiorowego Zgromadzenia [...], w części budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego w Ł. przy al. A, na działce nr 370/1 i 370/2 w obrębie [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej k.p.a.), art. 59, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, dalej u.p.z.p.) oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1659 ze. zm.), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta Ł. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokali mieszkalnych nr 3 i 4 na pomieszczenia mieszkalnictwa zbiorowego Zgromadzenia [...], w części budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego w Ł. przy al. A, na działce nr 370/1 i 370/2 w obrębie [...].

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Wspólnota Mieszkaniowa przy al. A, reprezentowana przez radcę prawnego, wnosząc o jej uchylenie. Strona podniosła naruszenie przepisów art. 60 ust. 1 u.p.z.p. poprzez stwierdzenie, że w obszarze analizowanym znajduje się hotel, który stanowił podstawę do uznania zasady dobrego sąsiedztwa i tym samym spełnienie przesłanki kontynuacji funkcji. Tymczasem hotel ten znajduje się poza obszarem analizowanym bo w odległości 110m od terenu inwestycji, a sam obszar wyznaczono w odległości 78 m wokół terenu działki będącej przedmiotem postępowania. Ponadto strona zarzuciła naruszenie przepisów art. 7 i 77 k.p.a. poprzez przeprowadzenie w sposób niedokładny postępowania i niewłaściwe ustalenia stanu faktycznego oraz naruszenie art. 10 k.p.a. i nie umożliwienie zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji.

Pismem z dnia 20 listopada 2017 r. odwołujący, reprezentowani przez radcę prawnego, dodatkowo wskazali, że organ nie wyjaśnił pojęcia zabudowa zamieszkiwania zbiorowego; nie wskazał jakie warunki mają takie mieszkania spełniać, a w kontekście definicji z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422), są to pomieszczenia przeznaczone do okresowego pobytu ludzi, w szczególności hotele, motele, pensjonaty, domy wypoczynkowe, schroniska itp. Zdaniem odwołującego obiekt, co do którego prowadzone jest postępowanie, nie spełnia wskazanych kryteriów.

Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, iż instrumentem prawnym, za pomocą którego gmina stanowi o przeznaczeniu obszarów jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli w gminie brak jest takiego planu, o sposobie zagospodarowania określonego terenu rozstrzyga się w drodze decyzji administracyjnej orzekającej o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Decyzja ta jest zatem wydawana i konieczna wyłącznie w przypadkach, gdy brak jest planu miejscowego. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga m.in. zmiana sposobu zagospodarowania polegająca na budowie nowych obiektów budowlanych. Decyzja taka dotyczy konkretnego terenu i ma charakter aktu indywidualnego, zaś ustalenia dla zagospodarowania obszaru czynione są z uwzględnieniem przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.

Przytaczając treść przywołanej regulacji oraz art. 61 ust. 6 u.p.z.p. oraz § 3 i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 ze zm., dalej rozporządzenie) organ odwoławczy wskazał, iż z materiału dowodowego niniejszej sprawy wynika, że teren objęty wnioskiem nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie budzi zatem wątpliwości dopuszczalność przeprowadzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Zgodnie z powyższym przepisem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe tylko w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w ustawie w tym m.in. warunku, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Podstawową i niezmiernie istotną czynnością w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, czyli analizy urbanistycznej. Rzeczona analiza ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ jej treść jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działań organu administracji w takim postępowaniu.

Kolegium podkreśliło, że w analizowanej sprawie przeprowadzono analizę architektoniczną - tekstową, wykonaną przez uprawnioną osobę w zakresie cech i funkcji terenu oraz sporządzono załącznik graficzny przedstawiający obszar analizowany wokół działki, na której ma być zlokalizowana inwestycja, w wielkości wymaganej na podstawie § 3 ust. 2 wymienionego rozporządzenia tj. trzykrotność szerokości frontu działki, który w tym przypadku 3 x 26m = 78 m od terenu objętego wnioskiem. Jak wskazał autor analizy dla potrzeb rzetelności analizy powiększono minimalny obszar analizy w kierunku wschodnim o ok. 30 m.

Ustalono, że w granicach obszaru analizy występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i usługowa. W otoczeniu inwestycji jest to zabudowa o charakterze śródmiejskim (kamienice czynszowe). W jednej z dawnych kamienic czynszowych poszerzonego obszaru analizy znajduje się hotel. Z uwagi na charakter planowanej inwestycji (przebudowa i zmiana sposobu użytkowania lokali mieszkalnych na pomieszczenia mieszkalnictwa zbiorowego) parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy, w tym gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych, linia zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. - pozostają bez zmian.

Teren ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej - al. A - gdyż bezpośrednio przylega do pasa tej drogi. Obsługa komunikacyjna przewidziana jest na warunkach istniejących.

Istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzonej inwestycji, gdyż zgodnie z oświadczeniem wnioskodawcy podane przez gestorów mediów wielkości dostaw są wystarczające na potrzeby planowanej inwestycji. Załączono do wniosku umowy z gestorami mediów:

- umowa o zaopatrzeniu w wodę oraz odprowadzenie ścieków - zawarta w umowie o najem lokalu mieszkalnego z dnia 2 stycznia 2006 r.;

- umowa PGNiG dostarczenia paliwa gazowego z dnia 14 lutego 2017 r.;

- umowa PGE o dostawę energii elektrycznej zawarta w dniu 14 kwietnia 2015 r.

W wypisie z ewidencji gruntów ww. działka oznaczona jest jako "B" - "tereny mieszkaniowe". Warunek braku konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nie rolnicze i nieleśne należy uznać za spełniony. Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. projekt decyzji o warunkach zabudowy przekazany został do zaopiniowania przez Zarząd Dróg i Transportu w Ł.- zarządcę drogi al. A. Zarząd Dróg i Transportu w Ł. nie zajął stanowiska w sprawie projektu decyzji w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o zaopiniowanie, zatem w związku z art. 53 ust. 5 ww. ustawy uznaje się, że projekt decyzji został pozytywnie zaopiniowany przez wyspecjalizowaną jednostkę.

Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. projekt decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji przesłany został do uzgodnienia z Oddziałem Ochrony Zabytków Biura Miejskiego Konserwatora Zabytków w Departamencie Architektury i Rozwoju UM Zgromadzenia [...]. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017r. Konserwator Zabytków uzgodnił projekt decyzji.

Oceniając materiał dowodowy zebrany w sprawie Kolegium stwierdziło, że analiza urbanistyczna, stanowiąca podstawę do ustalenia, czy wnioskowana inwestycja odpowiada wymogom określonym w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., została sporządzona prawidłowo.

Odnosząc się do zarzutu strony odwołującej, iż bezpodstawnie przyjęto do oceny pod kątem kontynuacji funkcji hotel znajdujący się w odległości 110 m od terenu inwestycyjnego, a tym samym będący poza wyznaczonym obszarem analizy organ odwoławczy wskazał, że obszar analizy poszerzono poza minimalny (wyznaczony wielkością frontu kamienicy) dla potrzeb rzetelności i hotel ów znajdował się na ocenianym terenie. Niezależnie od tego czy powiększenie obszaru było uzasadnione czy też nie Kolegium wyjaśniło, że nie widzi podstaw do odmowy ustalenia w niniejszej sprawie warunków zabudowy. Bezsprzecznie bowiem na terenie analizowanym występuje funkcja mieszkaniowa. Zatem z tego zestawienia w żadnym razie nie można wyprowadzić wniosku o sprzeczności zabudowy istniejącej z planowaną. Bezspornie, zabudowa mieszkaniowa zbiorowa mieści się w definicji obiektu zamieszkania zawartej w rozporządzeniu. Oznacza to, zdaniem organu, iż w sprawie została spełniona przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., czyli zasada dobrego sąsiedztwa.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przepisu art. 10 k.p.a. organ odwoławczy wskazał, że w materiale dowodowym nie tylko znajdują się zwrotne potwierdzenia odbioru zawiadomień o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, ale i protokół stanowiący, iż w dniu 19 września 2017r. Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej w osobach G.K., J. H. i B.M. dokonał wglądu w akta sprawy i sporządził kopię wskazanych dokumentów. Zatem, w ocenie Kolegium, zarzut ten nie znajduje uzasadnienia.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożyła Wspólnota mieszkaniowa przy al. A, reprezentowana przez radcę prawnego, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. art. 60 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przesłanki określone w tych przepisach zostały przez wnioskodawcę spełnione, a zwłaszcza poprzez uznanie, że w obszarze analizowanym znajdował się hotel, co jest sprzeczne z wynikami analizy urbanistycznej w części graficznej, z której wynika, że hotel, o którym mowa w wynikach analizy, znajduje się w odległości 110 m od kamienicy przy al. A, czyli poza obszarem analizowanym, który wynosi 78 m;

2. § 3 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez uznanie, że pomieszczenia mieszkalnictwa zbiorowego są tożsame z zabudową mieszkaniową zbiorową, gdy tymczasem z tego przepisu wynika, że pomieszczenia mieszkalne mogą znajdować się w budynku zamieszkania zbiorowego, jakim może być dom zakonny;

3. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez nie dokonanie wyczerpującego zbadania stanu faktycznego sprawy, co spowodowało wydanie zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne, zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 - dalej zwaną "p.p.s.a."), sprawują kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych, i o ile ich naruszenie miało (prawo materialne) lub mogło mieć (prawo procesowe) istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia, eliminuje wadliwe rozstrzygnięcia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będą jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty. W razie stwierdzenia braku naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddala skargę.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Ł. ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokali mieszkalnych nr 3 i 4 na pomieszczenia mieszkalnictwa zbiorowego Zgromadzenia [...], w części budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego w Ł. przy al. A, na działce nr 370/1 i 370/2 w obrębie [...], odpowiadają przepisom obowiązującego prawa, wobec czego brak jest jakichkolwiek podstaw do usunięcia ich z obrotu prawnego.

Materialnoprawną podstawą decyzji Prezydenta Miasta Ł. (utrzymanej w mocy zaskarżonym rozstrzygnięciem) stanowiły przepisy u.p.z.p. Zasadą jest, że określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, jak w sprawie niniejszej, w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 1 i 4 u.p.z.p.). Wymagania jakie powinny spełnić wnioskodawca celem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zostały określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Z kolei elementy składowe, jakie powinna zawierać analizowana decyzja, wymienione zostały przez ustawodawcę w art. 54 u.p.z.p., stosowanym odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy zachodzi wówczas, gdy dane przedsięwzięcie nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (zob. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1518/11, Lex nr 1367308, wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1542/09, Lex nr 746623). Innymi słowy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w u.p.z.p. warunków – co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Narzędziem służącym do stwierdzenia, czy w danym przypadku zachodzą przesłanki umożliwiające ustalenie warunków zabudowy, opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p.

W ocenie Sądu, sporządzona dla potrzeb niniejszej sprawy analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została przeprowadzona w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym.

Ustawodawca pozostawił bowiem organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie w § 3 ust. 2 rozporządzenia, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przez "front działki", stosownie do § 2 pkt 5 tego rozporządzenia należy rozumieć zaś część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia wskazuje minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu - granicę maksymalną organ wyznacza z kolei według własnego uznania, mając na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jak i zadeklarowaną w art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zasadę wolności zagospodarowania terenu oraz w art. 2 pkt 1 tej ustawy aspekt ładu przestrzennego. Określenie minimalnej wielkości obszaru analizowanego daje możliwość wyznaczenia go w większym rozmiarze, jeśli jest to uzasadnione okolicznościami konkretnego przypadku, a organ w decyzji dotyczącej warunków zabudowy zobowiązany jest precyzyjnie wyjaśnić dlaczego wyznaczył właśnie taki obszar analizowany (zob. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 919/07, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Logiczna bowiem interpretacja przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia, jako przepisu wykonawczego do art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nakazuje uznać, że określone w nim odległości pomimo użycia zwrotu "w odległości nie mniejszej niż" stanowią w zasadzie limit (górną granicę) rozmiarów obszaru analizowanego, poza którymi inwestor może poszukiwać tzw. dobrego sąsiedztwa ("działki sąsiedniej") jedynie w szczególnie uzasadnionych sytuacjach (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 637/09, Lex nr 559708). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1334/09 (Lex nr 741383) wyjaśnił, że o wielkości obszaru wyznaczonego do analizy i "rozciągnięcia" tego obszaru w określonym kierunku mogą decydować m.in. takie względy jak istnienie zabudowy (czasami bardzo licznej) jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną, skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodność zabudowy, duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach.

Przy czym przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego przekraczającego minimalne rozmiary z § 3 ust. 2 rozporządzenia organ orzekający powinien wykazać, iż wielkość obszaru obejmowanego analizą służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 495/12, LEX nr 1248692).

Zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa nie wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji dominującej w obszarze analizowanym, a jedynie kontynuacji funkcji w tym obszarze występujących. Kontynuacja funkcji o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Kontynuacja funkcji nie oznacza zatem nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, względnie zagospodarowania terenu, a wystarczające jest, gdy nowa zabudowa (bądź zagospodarowanie terenu) nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym (zob. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 779/17, Lex nr 2427484). Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy zatem traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności w zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy. Celem ustawodawcy nie było zahamowanie możliwości zagospodarowania terenów, a jedynie zracjonalizowanie sposobu tego zagospodarowania, przy wykorzystaniu kontynuacji cech i funkcji dotychczasowej zabudowy (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1415/11, Lex nr 1109006).

Z przeprowadzonej dla potrzeb rozstrzygnięcia sprawy niniejszej analizy urbanistycznej, której poprawność nie budzi zastrzeżeń Sądu wynika, że front wnioskowanego terenu wynosi ok 26 m zatem i jest to jednocześnie szerokość frontu budynku mieszkalnego wielorodzinnego (kamienicy), której fragmentem jest przedmiotowy lokal. Minimalna odległość granicy obszaru analizy wynosi 78 m i taką też co do zasady wielkość przyjęto. Kolegium wskazało, że organ I instancji uwzględnił dla potrzeb rzetelności oceny zagospodarowania terenu znajdujący się w pobliżu hotel, a tym samym niejako powiększono minimalny obszar analizy w kierunku wschodnim o ok. 30 m. Zdaniem organu odwoławczego, którą to ocenę w okolicznościach przedmiotowej sprawy należy zaakceptować, takie poszerzenie terenu analizowanego nie zmienia i nie ma zasadniczego wpływu na ocenę zagospodarowania terenu i ustalenie kontynuacji funkcji, która jest już możliwa przy uwzględnieniu obszaru wyznaczonego jako minimalny. Niewątpliwie w tak wyznaczonym minimalnym terenie analizy występuje śródmiejska zabudowa wielorodzinna, realizowana poprzez budynki wielomieszkaniowe – kamienice. Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi, dotyczącego niewłaściwego i niezgodnego z prawem poszerzenia terenu analizowanego podkreślić ponownie należy, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się wyraźnie, że uwzględnienie zasady dobrego sąsiedztwa może wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego, w celu wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami już istniejącymi w sąsiedztwie (zob. wyrok NSA z 24 marca 2011 r., II OSK 315/110, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym podniesiony zarzut nie mógł odnieść oczekiwanego przez stronę skutku.

Niewątpliwie w granicach terenu analizowanego występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z funkcjami uzupełniającymi – np. usługowa (w tym kwestionowany przez stronę hotel), co - jak trafnie oceniły organy orzekające - pozwala stwierdzić, że warunek kontynuacji funkcji występującej na obszarze analizowanym w przypadku projektowanej zmiany sposobu użytkowania lokali mieszkalnych zostanie spełniony.

Odnośnie zarzutu naruszenia § 3 pkt 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez uznanie, że pomieszczenia mieszkalnictwa zbiorowego są tożsame z zabudową mieszkaniową zbiorową należy zaznaczyć, że zgodnie § 3 pkt 10 ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o pomieszczeniu mieszkalnym - należy przez to rozumieć pokoje w mieszkaniu, a także sypialnie i pomieszczenia do dziennego pobytu ludzi w budynku zamieszkania zbiorowego. Natomiast zgodnie z brzmieniem § 3 pkt 5 przez budynek zamieszkania zbiorowego należy rozumieć budynek przeznaczony do okresowego pobytu ludzi, w szczególności hotel, motel, pensjonat, dom wypoczynkowy, dom wycieczkowy, schronisko młodzieżowe, schronisko, internat, dom studencki, budynek koszarowy, budynek zakwaterowania na terenie zakładu karnego, aresztu śledczego, zakładu poprawczego, schroniska dla nieletnich, a także budynek do stałego pobytu ludzi, w szczególności dom dziecka, dom rencistów i dom zakonny. Podkreślić należy, że pojęcie "budynku zamieszkania zbiorowego" nie zostało zdefiniowane w sposób uogólniony, lecz jedynie scharakteryzowane przez wskazanie przykładów takich obiektów. Pozwala to na zaliczenie do tej grupy także innych budynków o podobnym charakterze (W. Korzeniewski, R. Korzeniewski "Warunki techniczne dla budynków i ich usytuowania" przepisy z komentarzem, Warszawa 2017, str. 37). Zdaniem sądu przy tym każdy ze wskazanych wyżej obiektów wpisuje się w ogóle pojęcie funkcji mieszkaniowej, co jest wystarczające dla stwierdzenia przesłanki kontynuacji funkcji.

Ponadto należy dodać, że analiza akt administracyjnych wskazuje, że organy obu instancji przeprowadziły postępowanie zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 6, 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. Zebrany w sprawie materiał dowodowy, zwłaszcza przeprowadzona analiza urbanistyczno - architektoniczna pozwoliła na ustalenie wszystkich okoliczności istotnych dla podjęcia decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu planowanej inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokali mieszkalnych. Sporządzona analiza zawiera w części graficznej i tekstowej dane dotyczące stanu faktycznego i prawnego terenu inwestycji oraz wyznaczonego terenu sąsiedniego wystarczające dla oceny dopuszczalności planowanej inwestycji. Niewątpliwie zgromadzony materiał dowodowy dostarczył organom kompleksowych informacji pozwalających na rzetelną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.

W tym stanie rzeczy Sąd, skoro zarzuty skargi okazały się niezasadne, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

dc