Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2590/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1 i 2 i art. 7 ust. 1 pkt 2, art. 7 ust.2, art. 9 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 4 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2011 nr 45 poz 236
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 551/15 w sprawie ze skargi Gminy Miasta D. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie powierzenia spółce zadań własnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 22 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 551/15 oddalił skargę Gminy Miasta D. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie powierzenia spółce zadań własnych.

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lutego 2015 r. Wojewoda P., stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej D. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w sprawie powierzenia przez Gminę Miasto D. własnej spółce – [...] Sp. z o.o. w D. zadań własnych Gminy z zakresu gminnych dróg, ulic, mostów i placów.

Podstawę prawną uchwały stanowiły przepisy art. 18 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r., o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 594) oraz art. 2 i art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236 późn. zm.). Powierzone zadania miały obejmować: wykonywanie remontów dróg gruntowych, chodników, robót ziemnych podbudów, remontów infrastruktury odwadniającej ulice, remontów nawierzchni bitumicznej a także pełnienie dyżurów komunalnych przez czas określony do dnia 31 grudnia 2015 r. Sposób realizacji zadań miała określić umowa wykonawcza zawarta pomiędzy Gminą a Spółką. W § 4 ust. 1 postanowiono, że uchwała podlegać będzie publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa P. i wejdzie w życie w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia (ust. 2).

W ocenie Wojewody P. uchwałę tę podjęto z naruszeniem przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Realizacja zadań gminnych może odbywać się poprzez utworzenie gminnej jednostki organizacyjnej lub poprzez zawieranie umów z innymi podmiotami. W przypadku utworzenia spółki komunalnej powierzenie określonych do wykonania zadań następuje w akcie jej powołania, a nie w umowie zawartej z takim podmiotem. Ponadto § 2 uchwały narusza dyspozycję art. 353¹ Kodeksu cywilnego, tj. zasadę swobody kontraktowania, ponieważ określa elementy stosunku prawnego mającego w przyszłości połączyć określone strony. Uchwała ta nie ma również charakteru aktu prawa miejscowego, co wyłącza jej publikację w dzienniku urzędowym.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Gmina Miasto D. wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego i orzeczenie o kosztach postępowania sądowego. Nie zgodziła się z ustaleniami organu nadzoru o wadliwości uchwały. W ocenie skarżącej Gminy organ nadzoru naruszył art. 18 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce komunalnej poprzez ich niezastosowanie, a art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez stwierdzenie nieważności całej uchwały, a nie jedynie zapisu § 4 ust. 1 uchwały. Gmina miała podstawy, aby powierzyć określone dodatkowe zadania istniejącej spółce komunalnej, której powierzenie tych zadań w momencie jej powstawania nie było możliwe; nie było bowiem takiej potrzeby. Rzeczona uchwała regulowała stosunki prawne pomiędzy Gminą a zawiązaną przez nią Spółką. Taka forma działania gmin jest praktykowana również przez inne jednostki samorządu terytorialnego. Ponadto powołana w uchwale "umowa wykonawcza" nie będzie nosiła cech umowy prawa cywilnego, skoro powierzenie zadań nastąpiło w samej uchwale. Użycie tego sformułowania w treści uchwały było niefortunne, jednak miało ono odnosić się jedynie do kwestii rozliczeń i określenia szczegółowych zasad wykonania zadań. Strona skarżąca zgodziła się natomiast z tym, że uchwała ta nie stanowi aktu prawa miejscowego i nie będzie mogła być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, dlatego nie kwestionuje rozstrzygnięcia nadzorczego w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie.

W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie podniósł, że przekazanie przez Gminę Miasto D. [...] Sp. z o.o. spraw określonych w uchwale dotyczących remontów i budowy dróg gminnych, w trybie ustawy o drogach publicznych nie znajduje uzasadnienia w obowiązującym stanie prawnym.

Z przepisu art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 – dalej zwanej "u.d.p.") wynika, że zarząd drogi sprawuje nieodpłatny zarząd gruntami w pasie drogowym. Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz 782 – dalej zwanej "u.g.n.") trwały zarząd jest jedną z form władania nieruchomościami publicznymi i dotyczy wyłącznie władania nimi przez państwowe lub komunalne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Z chwilą utworzenia przez zarządcę drogi jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, jednostka ta uzyskuje trwały zarząd gruntami w pasie drogowym, który jest jedną z postaci trwałego zarządu uregulowanego w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Przewidziany w ustawie o drogach publicznych tryb uzyskiwania przez zarząd drogi trwałego zarządu gruntami znajdującymi się w pasie drogowym wyłącza stosowanie art. 45 u.g.n.. Zgodnie z art. 43 ust. 1 u.g.n. trwały zarząd jest jedną z form władania nieruchomościami publicznymi i dotyczy wyłącznie władania nimi przez państwowe lub komunalne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Uprawnia to do stwierdzenia, że komunalną osobą prawną nie może być spółka z ograniczoną odpowiedzialnością. Przekazanie przez Gminę Miasto D. [...] Sp. z o.o. spraw określonych w uchwale dotyczących remontów i budowy dróg gminnych w trybie przepisów ustawy o drogach publicznych co nastąpiło w § 2 ust. 3 kwestionowanej uchwały nie znajduje potwierdzenia w obowiązującym stanie prawnym wyżej przedstawionym.

W § 2 ust. 1 uchwały nr [...] podano, że sposób wykonywania powierzonego zadania własnego Gminy Miasta D., o którym mowa w § 1 ust. 1, określi umowa wykonawcza zawarta pomiędzy Gminą Miasta D. a Spółką. Przywołany zapis, w którym użyto czasu przyszłego odnośnie zawarcia umowy na zadania określone w uchwale dowodzi, że zadania wymienione w § 1 ust. 1 uchwały są zadaniami nowymi, które nie były realizowane przez Gminę Miasta D.. Z nowego charakteru zadań wprowadzonych do realizacji przez [...] w D. i warunków określonych dla zawarcia przyszłej umowy wynika, że zapis ten stoi w sprzeczności z art. 353¹ Kodeksu cywilnego.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że w treści skargi podniesiono, iż zadania dotyczące gminnych dróg, ulic mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego nie były dotychczas ujęte w katalogu zadań wymienionych w uchwale powołującej do życia [...] w D.. Te nowe obowiązki zostały nałożone na Spółkę w § 2 ust. 3 uchwały Rady Miejskiej w D. z dnia [...] stycznia 2015 r. W § 1 ust. 1 zakwestionowanej uchwały użyty został zwrot "umowa wykonawcza". W stanie faktycznym i prawnym sprawy w przypadku konkretyzacji zadań, dla których została powołana spółka wymaga zwarcia umowy cywilnoprawnej, uchwała o utworzeniu spółki bądź zmiany jej zadań, dla wykonania tych zadań wyłącza stosowanie ustawy o zamówieniach publicznych. Spółka jest bowiem odrębną osobą prawną od gminy, a inwestorem nadal pozostaje zarządca drogi, o którym mowa w ustawie o drogach publicznych.

Z tych przyczyn Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone rozstrzygniecie nie narusza przepisów prawa i, wbrew twierdzeniom skarżącego, istniały podstawy do stwierdzenia nieważności w całości przedmiotowej uchwały, a nie tylko jej § 4, wobec uznania za słuszny pogląd Wojewody P., że uchwała ta nie jest aktem prawa miejscowego.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Gmina Miasta D. zaskarżyła go w całości podnosząc, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 18 ust. 2 pkt 15 w związku z art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594) poprzez ich niezastosowanie,

- art. 21 ust. 1 w zw. z art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460) poprzez błędną wykładnię i uznanie, że jedyną formą wykonywania przez zarządcę drogi swoich uprawnień jest ustanowienie zarządu drogi i tym samym powierzenie przez zarządcę określonych w uchwale zadań spółce z o.o. z jego 100% udziałem było niedopuszczalne,

- art. 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236), poprzez ich niezastosowanie.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie sprawy i zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody P., a także o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a. wniesiono o przeprowadzenie dowodów z dokumentów:

- protokołu nadzwyczajnego Zgromadzenia Wspólników [...] Sp. z o.o. z [...] maja 2015 r., wraz z uchwałą nr 3, na okoliczność przyjęcia obowiązków wykonania zadań własnych gminy uchwałą zgromadzenia wspólników,

- wyciąg z postanowienia Sądu Rejonowego w Rzeszowie, Wydział XII KRS z dnia [...] marca 2015 r. sygn. akt [...], na okoliczność, że spółka, której powierzono wykonywanie zadania własnego posiadała zmieniony przedmiot działalności uwzględniający nałożone na Spółkę zadania własne.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentowano, że w uchwale Rady Miejskiej D. nie ma wskazania, iż powierzenie zadań Spółce odbywa się w trybie ustawy o drogach publicznych i dotyczy tylko dróg objętych regulacją tej ustawy. Sąd nie rozważał zakresu obowiązywania uchwały w stosunku do innych rodzajów dróg nie objętych regulacją ustawy. Stwierdzono, że skoro sprawy z zakresu gminnych dróg, placów należą zadań własnych gminy, to przy ich wykonywaniu stosuje się przepisy ustawy o samorządzie gminnym i przepisy ustawy o gospodarce komunalnej.

W ocenie kasatora z wykładni gramatycznej przepisu art. 21 ust. 1 u.d.p. wynika, że zarządca może sam wykonywać swoje obowiązki, lub może je powierzyć jednostce organizacyjnej - zarządowi drogi. Do podobnej konkluzji dochodzi Sąd, jednakże nie rozważał on czy dopuszczalne jest w przypadku gdy zarządca nie powołuje zarządu, skorzystanie z ogólnych form gospodarki komunalnej tj. posłużenie się zakładem komunalnym lub formą Spółki, co wynika z art. 2 i 4 ustawy o gospodarce komunalnej. Zapis o możliwości powołania zarządu drogi jest w ocenie skarżącego dodatkową możliwością powołania jednostki specjalizującej się wyłącznie w wykonywaniu obowiązków z ustawy o drogach publicznych i nie mogącej wykonywać żadnych innych zadań. Sąd nie wskazał żadnego przepisu, który wykluczałby posłużenie się spółką z o.o. przez zarządcę w sytuacji gdy samodzielnie chce wykonywać obowiązki zarządcy drogi i nie chce tworzyć kolejnej jednostki organizacyjnej w postaci zarządu drogi. W tym kontekście doszło do naruszenia przez Sąd art. 2 i 4 ustawy o gospodarce komunalnej, poprzez ich niezastosowanie do ustalonego stanu faktycznego.

Zwrócono uwagę, że nie jest wykluczone posłużenie się przez Burmistrza (zarządcę) wykonującego samodzielnie obowiązki zarządcy formą spółki z o.o., ponieważ możliwość wykonywania przez spółkę obowiązków zarządcy została przez ustawodawcę wprost wskazana w art. 19 u.d.p.

Skarżący wskazał, że nadal aktualne pozostają zarzuty wysłowione w skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. w zakresie spełnienia przesłanek do powierzenia zadań własnych przez Gminę spółce ze 100 % jej udziałem. Gmina nałożyła obowiązki w zakresie zadań własnych stosowną uchwałą oraz zmieniła samą umowę spółki. Na tę okoliczność został zawnioskowany dowód z dokumentu w postaci postanowienia sądu rejestrowego w Rzeszowie.

Stwierdzono nadto, że szczegółowy sposób wykonywania przez Spółkę nałożonych zadań określa już uchwała Zgromadzenia Wspólników zawarta w treści protokołu ze zgromadzenia wspólników [...] Sp. z o.o. wnioskowanego jako dowód w postępowaniu ze skargi kasacyjnej. Zdaniem strony całkowicie błędne jest założenie Sądu powielające stanowisko organu administracji, iż użyte w treści uchwały sformułowanie "umowa wykonawcza" odnosi się do umowy w rozumieniu art. 353¹ Kodeksu cywilnego. Sąd nie znając treści ustaleń stron arbitrajnie z góry zakłada, że będzie to umowa cywilnoprawna. Przeczy temu założeniu chociażby cytowana przez sąd orzekający teza wyroku NSA z 2005 r., która zakłada umowę tylko do trybu zamówień publicznych przy wykonywaniu zadań własnych. Skoro samo powierzenie odbyło się aktem organu stanowiącego, to niecelowe jest powielanie tej samej czynności (nakładania zadań) w drodze umowy cywilnoprawnej.

Nie podzielono nadto stanowiska Sądu, że zapis zawarty w § 2 ust. 1 uchwały ma prowadzić do "zawarcia umowy na zadania określone w uchwale" i że zadania wskazane w uchwale są zadaniami nowymi, które nie były realizowane przez Gminę Miasta D..

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda P. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administarcyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej zwanej “P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem zostały spełnione warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.

Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zasadniczo zgadza się z tą oceną, niemniej częściowo nie podziela argumentacji zaprezentowanej w uzasadnieniu wyroku. Nie mogło to jednak mieć wpływu na wynik postępowania kasacyjnego. Zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw, albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Ustalenie, że zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia "odpowiada prawu", w rozumieniu art. 184 in fine P.p.s.a., odnosi się nie tylko do zawartego w sentencji tego orzeczenia rozstrzygnięcia, ale i determinującej jego treść oceny prawnej. Nie występuje wówczas "błąd uzasadnienia", lecz błąd oceny prawnej, która legła u podstaw zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia. W orzecznictwie przyjmuje się, że orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, jeżeli nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, rozstrzygnięcie nie uległoby zmianie (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 207/04, ONSAiWSA 2005 r., nr 5, poz. 101). Zdaniem składu orzekającego taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie.

Rada Miejska w D. podjęła w dniu [...] stycznia 2014 r. uchwalę nr [...] w sprawie powierzenia przez Gminę Miasto D. własnej spółce – [...] Sp. z o.o. w D. zadań własnych Gminy z zakresu gminnych dróg, ulic, mostów i placów. W podstawie prawnej uchwały wskazano przepisy art. 18 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r., o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 – dalej: "ustawa o samorządzie gminnym") oraz art. 2 i art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236 późn. zm. – dalej: "ustawa o gospodarce komunalnej"). Powierzone Spółce zadania miały obejmować: wykonywanie remontów dróg gruntowych, chodników, robót ziemnych podbudów, remontów infrastruktury odwadniającej ulice, remontów nawierzchni bitumicznej a także pełnienie dyżurów komunalnych przez czas określony do dnia 31 grudnia 2015 r. Sposób realizacji zadań miała określić umowa wykonawcza zawarta pomiędzy Gminą a Spółką. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...] lutego 2015 r., którym stwierdzono nieważność powyższej uchwały, jest zgodne z prawem.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji przyjął konstrukcję prawną zakładającą, że wszystkie wymienione w uchwale Rady Miejskiej w D., zadania własne są zadaniami zarządcy drogi i dlatego w pierwszej kolejności zastosowanie mają przepisy ustawy o drogach publicznych. Wyraził pogląd, że jedyną formą wykonywania zadań z zakresu ustawy o drogach publicznych jest powołanie jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, stosownie do treści art. 21 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm. zwana dalej "ustawą o drogach publicznych"). Zdaniem Sądu jednostki takie nie mają osobowości prawnej i dlatego powierzenie zadań Spółce z o.o. nie znajduje potwierdzenia w obowiązującym stanie prawnym. Komunalna osoba prawna nie może być spółką z ograniczoną odpowiedzialnością. Przekazanie przez Gminę Miasto D. [...] Sp. z o.o. spraw określonych w uchwale dotyczących remontów i budowy dróg gminnych zostało w trybie przepisów ustawy o drogach publicznych.

Należy zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że w podstawie prawnej uchwały Rady Miejskiej D. nie ma wskazania, że powierzenie zadań Spółce odbywa się w trybie ustawy o drogach publicznych. Sąd pierwszej instancji zatem błędnie przyjął, że zakres przedmiotu uchwały powinien odnosić się do ustawy o drogach publicznych. Podstawę prawną uchwały stanowią normy art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 pkt. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Zaznaczyć należy, że nie zawierają one odesłań do ustaw szczegółowych tak jak postanowienia art. 7 ust. 2 i art. 6 ust. 2 tej ustawy. Skoro sprawy z zakresu gminnych dróg, placów należą zadań własnych gminy, to przy ich wykonywaniu stosuje się przepisy ustawy o samorządzie gminnym i przepisy ustawy o gospodarce komunalnej, a nie przepisy ustawy o drogach publicznych. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie stanowisko strony skarżącej, że kwestia ustaleń walidacyjnych w zakresie podstawy prawnej, stała się przedmiotem błędnej weryfikacji legalności uchwały i zarządzenia zastępczego. Jednakże generalna ocena rozstrzygnięcia nadzorczego, zawarta w zaskarżonym wyroku, zasadniczo nie podważa, co do istoty jego prawidłowości.

W niniejszej sprawie, kluczowym zagadnieniem stała się możliwość powierzenia przez radę gminy, w drodze uchwały, zadania własnego w zakresie gminnych dróg, ulic, mostów, placów (art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym) istniejącej już Spółce, której jedynym udziałowcem jest gmina. W tej kwestii stanowisko Sądu pierwszej instancji prawidłowo sprowadza się do stwierdzenia, że powierzenie wykonywania zadań gminy może nastąpić jedynie w drodze powołania Spółki, zaś modyfikacja tych zadań (ich uzupełnienie) nie może nastąpić w trybie umowy wykonawczej zawartej pomiędzy Gminą a Spółką. Z tym stanowiskiem należy się zgodzić.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. Z kolei ust. 3 stanowi, że formy prowadzenia gospodarki gminnej, w tym wykonywania przez gminę zadań o charakterze użyteczności publicznej, określa odrębna ustawa. Przepis ten dopuszcza dwa sposoby realizacji zadań gminy: albo przez tworzenie przez gminę własnych jednostek organizacyjnych albo przez powierzanie realizacji zadań gminy innym podmiotom w drodze umów. Nawiązany w ten sposób stosunek prawny między gminą a podmiotem zewnętrznym będzie stosunkiem cywilnoprawnym, powstaje bowiem na podstawie umowy, a nie na skutek przekazania przez gminę swoich kompetencji owemu podmiotowi. Dalej art. 9 ust. 2 stanowi, ze gmina oraz inna gminna osoba prawna może prowadzić działalność gospodarczą wykraczającą poza zadania o charakterze użyteczności publicznej wyłącznie w przypadkach określonych w odrębnej ustawie. Formy prowadzenia gospodarki gminnej, w tym wykonywania przez gminę zadań o charakterze użyteczności publicznej, określa odrębna ustawa (ust. 3). Ustawą, do której odsyła przepis art. 9 w ust. 2 i 3 ustawy o samorządzie gminnym jest ustawa o gospodarce komunalnej. Akt ten określa zasady i formy gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego, polegające na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej (art. 1 ust. 1). Zgodnie z art. 2 tej ustawy gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. W myśl art. 9 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjne, a także mogą przystępować do takich spółek. Spółka taka może zatem zostać utworzona wyłącznie w celu wykonywania przez daną jednostkę samorządu terytorialnego należących do jej kompetencji zadań publicznych własnych bądź zleconych. Przedmiotem działania takiej spółki jest wykonywanie zadań publicznych (własnych bądź zleconych), należących do zakresu działania jednostki samorządu terytorialnego, która taką spółkę utworzyła.

Organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego decydują o wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce komunalnej), co oznacza, że przysługuje im domniemanie kompetencji w tym zakresie. Natomiast brak jest podstaw do cedowania kompetencji wynikającej z art. 9 ustawy o samorządzie gminnym na organ wykonawczy do zawierania umowy wykonawczej (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. II OSK 2283/13, LEX nr 1444513)..

Gmina Miasto D. powierzyła, w formie uchwały, własnej spółce – [...] Sp. z o.o. w D., zadania własne z zakresu gminnych dróg, ulic, mostów i placów. Nawiązując do powyższych rozważań należy przyjąć, że wykonywanie przez gminę zadań komunalnych we własnym zakresie - przez utworzoną w tym celu jednostkę organizacyjną, nie wymaga zawarcia umowy. Podstawą powierzenia wykonywania tych zadań jest bowiem sam akt organu gminy powołujący do życia tę jednostkę i określający przedmiot jej działania. Przepisy art. 2 i 3 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej dotyczą niewątpliwie, dwóch różnych sytuacji, zasygnalizowanych w art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Tylko wtedy, gdy mamy do czynienia z podmiotem od gminy niezależnym organizacyjnie i gospodarczo jego zaangażowanie w wykonywanie gminnych zdań użyteczności publicznej odbywa się na zasadach ogólnych, a więc z wykorzystaniem umowy.

Gmina jest uprawniona do utworzenia spółki z ograniczoną odpowiedzialnością i spółka taka stanowi instrument, za pomocą którego wykonywane są zadania tej jednostki. Spółka taka może zostać utworzona wyłącznie w celu wykonywania przez daną jednostkę samorządu terytorialnego należących do jej kompetencji zadań publicznych własnych bądź zleconych. Przedmiotem działania takiej spółki jest zatem wyłącznie wykonywanie zadań publicznych (własnych bądź zleconych), należących do zakresu działania jednostki samorządu terytorialnego, która taką spółkę utworzyła. Przedmiot działania takiej spółki przede wszystkim określony powinien być w akcie powołującym ten podmiot do życia, który zarazem stanowi podstawę zlecenia spółce wykonywania zadań publicznych jednostki samorządu terytorialnego. Jednostka samorządu terytorialnego uprawniona jest do utworzenia spółki z ograniczoną odpowiedzialnością (art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) i spółka taka stanowi instrument, za pomocą którego wykonywane są zadania tej jednostki. Uchwała powierzająca takiej spółce wykonywanie zadań własnych gminy stanowi zarazem podstawę zlecenia spółce wykonywania tych zadań.

Nie można w uchwale wskazywać, że sposób wykonania powierzonego zadania określi umowa wykonawcza. W § 2 ust. 1 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w D. z dnia [...] stycznia 2015 r. wskazano, że sposób wykonywania powierzonego zadania własnego Gminy Miasta D., o którym mowa w § 1 ust. 1, określi umowa wykonawcza zawarta pomiędzy Gminą Miasta D. a Spółką. Trafnie stwierdził Sąd pierwszej instancji, że w tym przepisie użyto czasu przyszłego odnośnie zawarcia umowy na zadania określone w uchwale, co dowodzi, że zadania wymienione w § 1 ust. 1 uchwały są zadaniami nowymi, które nie były realizowane przez Gminę. Przewidziano, że okres obowiązywania umowy rozpocznie się w dniu wejścia w życie uchwały. Taka regulacja powoduje powierzenie zadań Spółce pro futuro, tj., gdy jeszcze nie są one przedmiotem działalności Spółki. Zasadnie argumentuje Wojewoda w odpowiedzi na skargę, iż nie ma żadnej gwarancji, że zmiana umowy i wpisu w Krajowym Rejestrze Sądowym, zostaną dokonane przed wejściem uchwały w życie. To wzmacnia argumentację, że kolejno powinno się dokonać zmiany umowy Spółki, a potem można jej powierzyć określone zadania.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że [...] jest spółką z o.o. Spółka ta jest wpisana do Krajowego Rejestru Sądowego. Stosownie do art. 37 § 1 Kodeksu cywilnego spółką ta uzyskała osobowość prawną z chwilą wpisu do Krajowego Rejestru Sądowego, czyli stała się odrębnym podmiotem praw i obowiązków. Przepis art. 38 Kodeksu cywilnego stanowi, że osoba prawna działa przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i w opartym na niej statucie. Zgodnie z powołanymi powyżej przepisami ustawy o gospodarce komunalnej w spółkach kapitałowych z udziałem jednostki samorządu terytorialnego działa obligatoryjnie rada nadzorcza.

W świetle powyższego, niedopuszczalnym jest, aby Spółka nie miała wpływu na jej treść, z uwagi na to, że jej postanowienia reguluje uchwała rady (termin obowiązywania) lub podjęte zarządzenie burmistrza narzucające, w imieniu Gminy, jednostronne rozwiązanie stronom umowy. Należy podkreślić, że żaden przepis prawa materialnego nie uprawnia organów gminy do władczego ingerowania w działalność spółki, funkcjonującej wedle zasad prawa cywilnego. Gmina może wpływać na działalność założonej spółki tylko, jako udziałowiec, w granicach przysługujących jej z tego tytułu praw.

Odnosząc się do wniosku strony skarżącej o przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci protokołu nadzwyczajnego Zgromadzenia Wspólników [...] Sp. z o.o. z [...] maja 2015 r., wraz z uchwałą nr 3 oraz wyciągu z postanowienia Sądu Rejonowego w Rzeszowie, Wydział XII KRS z dnia [...] marca 2015 r. sygn. akt [...], Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że nie prowadzi postępowania dowodowego. Wprawdzie przepis art. 106 § 3 P.p.s.a. przewiduje możliwość uzupełnienia, w postępowaniu sądowoadministracyjnym, materiału dowodowego przez dopuszczenie dowodu z dokumentów, lecz instytucja ta ma zastosowanie wyłącznie przed sądem pierwszej instancji.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, na podstawie art. 184 P.p.s.a., jak w sentencji.