Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2334/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: 28 ust 2, 33 ust 1 i 2 pkt 2, 34 ust 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 27 lutego 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon /spr./ sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. 02 S.K.A. z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 maja 2012r. sygn. akt II SA/Lu 150/12 w sprawie ze skargi D. S. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] stycznia 2012r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 24 maja 2012 r. Sygn. akt II SA/Lu 150/12, po rozpoznaniu skargi D. S., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] stycznia 2012 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prezydent Miasta Lublin decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością [...] w L. pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych ze zjazdem publicznym oraz infrastrukturą zewnętrzną na działkach nr: 2264/4, 2267/2, 2269/2, 2272/5, 2278/8, 2281/6, 2286/8, 2287/8, 3085/5, 2987/2 i 88/1 położonych przy ul. [...] w Janowie Lubelskim.

Wojewoda Lubelski, po rozpatrzeniu odwołania D. S., decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. umorzył postępowanie odwoławcze.

Organ wskazał, że D. S. nie jest stroną postępowania w niniejszej sprawie, gdyż należące do niej działki nie znajdują się na terenie planowanej inwestycji i zaskarżona decyzja ich nie dotyczy. Według organu, działki nr 2293/7 i 2293/8 nie są objęte zatwierdzonym przez organ pierwszej instancji planem zagospodarowania terenu (rysunek A/1). Teren inwestycji nie sąsiaduje bezpośrednio z tym działkami, realizacja inwestycji nie spowoduje też ograniczenia w zagospodarowaniu tych działek.

W skardze na powyższą decyzję D. S. zażądała wnikliwego i sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy, podtrzymując zarzuty podniesione w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że podstawę prawną ustalenia kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę stanowi art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zgodnie z którym stronami w tym postępowaniu są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Chociaż w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest mowa wyłącznie o właścicielu nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu, to prawo do udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę w charakterze strony mają również niebędący inwestorami właściciele nieruchomości, na których ma być zrealizowana inwestycja objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę. Skoro prawo do wypowiadania się we wszelkich kwestiach będących przedmiotem decyzji o pozwoleniu na budowę powinien mieć zagwarantowane "sąsiad inwestycji", to tym bardziej powinien je mieć właściciel nieruchomości, na której inwestycja ma być realizowana.

Istotne znaczenie dla określenia zakresu podmiotowego postępowania ma okoliczność, że decyzja organu pierwszej instancji obejmuje wyłącznie pozwolenie na realizację pierwszego z trzech etapów inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych przy ul. [...] w Janowie Lubelskim.

W myśl art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego.

Zatem w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt budowlany, inwestor może uzyskać pozwolenie na budowę wybranych obiektów lub zespołu obiektów, o ile mogą one samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Ustawodawca zastrzegł jednak, iż inwestor zobowiązany jest do takiego wniosku dołączyć projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego. Dzięki temu rozwiązaniu organ rozpoznający wniosek o pozwolenie na budowę dotyczący określonego etapu inwestycji ma możliwość ocenić, czy całość zamierzenia nie naruszy ładu przestrzennego na danym terenie.

Organ ma zatem wówczas obowiązek sprawdzić projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego. Z projektu zagospodarowania działki dla całego zamierzenia budowlanego wynikają zasady rozmieszczenia wszystkich obiektów w terenie, a więc również obiektów realizowanych w następnych etapach inwestycji.

W sprawach dotyczących poszczególnych etapów zamierzenia inwestycyjnego projekt zagospodarowania dla całego zamierzenia budowlanego nie może podlegać wielokrotnemu zatwierdzeniu decyzją administracyjną, czego organy w niniejszej sprawie nie wzięły pod uwagę.

Sąd podzielił pogląd zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 sierpnia 2011 r., II OSK 2339/10 (LexPolonica nr 2619585), zgodnie z którym, skoro inwestor może uzyskać zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na budowę wybranych obiektów lub zespołu obiektów pod warunkiem przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego, to należy rozumieć, że wydanie pozwolenia na budowę w takiej sytuacji stanowi jednocześnie zatwierdzenie przedstawionego projektu zagospodarowania działki lub terenu. Aby całe zamierzenie budowlane w kształcie przedstawionym w projekcie zagospodarowania działki lub terenu mogło być zrealizowane, inwestor powinien przedstawić oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla wszystkich działek objętych projektem zagospodarowania terenu, czyli dla całego zamierzenia budowlanego, co stwarza realne podstawy do uzyskania pozwoleń na budowę dla pozostałych obiektów planowanych do realizacji w następnych etapach i może stanowić gwarancję realizacji tego, co zostało objęte decyzją o warunkach zabudowy. W przeciwnym razie brak by było jakichkolwiek gwarancji, że inwestor w przyszłości będzie realizował wszystkie obiekty, które były zaplanowane w decyzji o warunkach zabudowy, a nie tylko niektóre, dowolnie przez siebie wybrane. Powyższe rozumienie tego problemu wynika z wykładni art. 64 ust. 1 w związku z art. 55 u.p.z.p. i art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego.

W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji udzielił pozwolenia na realizacje pierwszego etapu inwestycji, tj. na budowę trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych ze zjazdem publicznym oraz infrastrukturą zewnętrzną na działkach nr: 2264/4, 2267/2, 2269/2, 2272/5, 2278/8, 2281/6, 2286/8, 2287/8, 3085/5, 2987/2 i 88/1 położonych przy ul. [...] w Janowie Lubelskim. Tymczasem z dołączonych do akt sprawy dokumentów, w tym decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia 20 czerwca 2008 r. oraz projektu zagospodarowania terenu, wynika, że cała inwestycja, która, według zamierzeń inwestora, ma być realizowana w trzech etapach, obejmuje działki o numerach: 2235/3, 3008/1, 2238/6, 3128/1, 2242/6, 2243/6, 2246/7, 3043/3, 3348/3, 2249/3, 2255/3, 2256/6, 2257/10, 2968/3, 2258/7, 2259/8, 2971/2, 3005/2, 2987/2, 2264/4, 2267/2, 2269/2, 3085/5, 2272/5, 2278/8, 2281/6, 2286/8, 2287/8, 2289/3, 2289/4, 2290/3, 2291/4, 2291/5, 2293/7, 2293/8, 2294/5, 2294/6 i część działki nr 4275 położonych przy ul. [...] w Janowie Lubelskim.

Dwie z wymienionych działek – działki o numerach: 2293/7 i 2293/8 stanowią własność skarżącej D. S.. Z części tekstowej i graficznej projektu zagospodarowania terenu wynika, że te działki są objęte drugim etapem przedmiotowej inwestycji. Projektowane są na nich tereny zieleni rekreacyjnej wokół budynków wielorodzinnych.

Zdaniem Sądu skoro działki będące własnością D. S. stanowią część terenu projektowanej inwestycji, to biorąc pod uwagę fakt, że decyzja zezwalająca na realizację pierwszego etapu inwestycji, zatwierdza plan zagospodarowania terenu dla całej inwestycji, nie można odmówić skarżącej przymiotu strony postępowania w niniejszej sprawie. Niewątpliwie posiada ona bowiem w tej sprawie interes prawny.

Bezpodstawne umorzenie postępowania odwoławczego i pozbawienie strony możliwości obrony jej praw stanowi naruszenie prawa procesowego (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.), a także naruszenie prawa materialnego (art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego), które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych względów Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję.

[...] Sp. z o.o. [...] z siedzibą w L. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów według norm przypisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) rażące naruszenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 3 § 2 pkt 1 oraz art. 141 § 4,145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię oraz uznanie, że D. S. jest osobą, której interesu prawnego dotyczy postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę, a tym samym posiada przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy:

– przepis art. 28 ust. 2 ustawy prawo budowlane w związku z art. 3 pkt 20 tej ustawy wyraźnie wskazuje, że stroną postępowania o uzyskanie pozwolenia na budowę są właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu objętego pozwoleniem na budowę, a przed wydaniem decyzji z dnia 20 czerwca 2008 r. Burmistrz Janowa Lubelskiego prawidłowo, na podstawie obowiązujących przepisów, z uwzględnieniem lokalizacji działek, których dotyczył wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę, określił obszar oddziaływania inwestycji objętej tą decyzją i prawidłowo uznał, że w skład tego obszaru nie weszły działki D. S., stąd nie uzyskała ona przymiotu strony postępowania,

– ani D. S., ani WSA w Lublinie nie wykazali, poprzez powołanie się na konkretne normy prawa materialnego np. przepisy techniczno-budowlane, aby wywieść interes prawny D. S., jako strony postępowania, które to przepisy dałyby podstawę do twierdzeń, że jej działki leżą w sferze oddziaływania obiektu budowlanego objętego przedmiotową decyzją zaś argumentacja Sądu o udziale D. S. w postępowaniu o wydanie decyzji pozwolenie na budowę, jako rola gwarancyjna, ukierunkowana na zobowiązanie Spółki do wystąpienia w przyszłości o pozwolenie na budowę na wszystkie działki objęte decyzją o warunkach zabudowy, nie ma żadnego umocowania prawnego i stanowi przez to naruszenie dodatkowo art. 6 k.p.a.;

2) rażące naruszenia art. 127 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 3 § i i § 2 pkt 1 oraz art. 141 § 4, art.145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie oraz uznanie za niezgodną z prawem decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] stycznia 2012 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego, mimo że D. S. nie przysługuje status strony postępowania uprawnionej do uczestnictwa w postępowaniu o udzielenie pozwolenie na budowę, stąd nie miała uprawnienia do wniesienia odwołania;

3) rażące naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie przez WSA w Lublinie, że w toku postępowania dowodowego przed Burmistrzem Miasta Janów Lubelski i Wojewodą Lubelskim nie dokonano wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego i nieprawidłowo oceniono obszar oddziaływania inwestycji oraz nieprawidłowo uznano, że przedmiotowa inwestycja nie ma wpływu na nieruchomość D. S. i nie ogranicza sposobu zagospodarowania tej nieruchomości, gdy tymczasem te ustalenia były dokonane jako prawidłowe i w trakcie tych ustaleń kierowano się, tak oceną lokalizacji nieruchomości Spółki, których dotyczy przedmiotowa decyzja budowlana, jak i przepisami prawa określającymi zakres współdziałania nieruchomości..

Decyzja, która została zaskarżona przez D. S. jest decyzja w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie inwestorowi pozwolenia na budowę i obejmuje działki nr 2264/4, 2267/2, 2269/2, 2272/5, 2278/8, 2281/6, 2286/8, 2287/8, 3085/5, 2987/2 i 88/1. Skoro D. S. nie jest właścicielem żadnej z wymienionych w decyzji działek ani działek sąsiadujących, to zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy prawo budowlane nie jest ona stroną tego postępowania, a więc nie przysługuje jej legitymacja do wnoszenia środków zaskarżenia w sprawie.

Bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy jest fakt, że decyzja w zakresie ustalenia warunków zabudowy obejmowała działki należące do D. S.. Wniosek o pozwolenia na budowę tych działek nie obejmuje, bo inwestycja, co do której zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę działek D. S. nie dotyczy. Działki te nawet nie sąsiadują z działkami, których dotyczy przedmiotowa decyzja budowlana.

W postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami w rozumieniu art. 28 k.p.a. są tylko osoby wymienione w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Postępowanie w zakresie wystąpienia o ustalenie warunków zabudowy jest postępowaniem odrębnym od uzyskania pozwolenia na budowę. Jest co prawda jego pierwszym etapem, ale to od decyzji inwestora zależy, czy inwestycja obejmie wszystkie działki objęte warunkami zabudowy, czy tylko część. Według autora skargi kasacyjnej nie ma przy tym znaczenia, że zgodnie z art. 33 ustawy prawo budowlane, zgodnie z którym "jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego". To, że inwestor musiał złożyć projekt zagospodarowania terenu, obejmującego działki D. S. jako załącznik do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, nie oznacza, że w przypadku wystąpienia o pozwolenie na budowę działek niebędących własnością D. S., ani nie sąsiadujących z inwestycją, D. S. i tak jest uczestnikiem w sprawie. Byłoby to niezgodne z art. 28 ust. 2 ustawy prawo budowlane.

Zgodnie z licznym orzecznictwem obszarem oddziaływania obiektu w postępowaniu związanym z udzieleniem pozwolenia na budowę jest obszar określony dla projektowanego obiektu budowlanego w chwili wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę tego obiektu, a więc obszar działek, na których planowana jest inwestycja i działek sąsiadujących z inwestycją, a więc działek ściśle związanych z postępowaniem.

Krąg podmiotów uprawnionych do udziału w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę został uregulowany w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w sposób odmienny od regulacji zawartej w art. 28 k.p.a.

Skoro pozwolenia na budowę nie obejmuje działek D. S., ani działki te nie sąsiadują z inwestycją, to nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji a D. S. nie jest stroną postępowania. Zdaniem strony D. S. nie wykazała żadnego interesu prawnego, który pozwoliłby dokonać oceny jej statusu jako strony postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Wszystkie zarzuty kasacyjne koncentrują się wokół kwestii czy osoba, która wniosła odwołanie od decyzji z [...] listopada 2011 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę ma status strony postępowania.

Organ umarzając decyzją z [...] stycznia 2012 r. postępowanie odwoławcze podał, że odwołująca nie jest w świetle art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stroną w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę, gdyż działki gruntu stanowiące jej własność nie znajdują się na terenie przedmiotem inwestycji, ani też nie leżą w obszarze oddziaływania planowanych obiektów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wykazując niezasadność stanowiska organu odwoławczego stwierdził, że w sprawie pozwolenia na budowę prawo do udziału w charakterze strony mają także niebędący inwestorami właściciele nieruchomości, na których ma być realizowana inwestycja. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie istotne znaczenie dla określenia zakresu przedmiotowego postępowania miała okoliczność, że decyzja organu pierwszej instancji obejmuje wyłącznie pozwolenie na realizację pierwszego z trzech etapów inwestycji, polegającego na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych. W takiej sytuacji decydujący był fakt, że odwołująca jest właścicielem działek gruntu, które według decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oraz projektu zagospodarowania terenu objęte są planowaną inwestycją, jako całością przedsięwzięcia. Nie mogło zatem być powodem do umorzenia postępowania odwoławczego to, że decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczy wybranych w pierwszym etapie obiektów, położonych na terenie, w którego skład nie wchodzi grunt będący własnością osoby składającej odwołanie.

Zawarte w skardze kasacyjnej stanowisko strony sprowadza się do twierdzenia, że skoro odwołująca nie jest właścicielem żadnej z działek wymienionych w decyzji o pozwoleniu na budowę ani też działek znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji, to w świetle art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie może być uznana za stronę postępowania.

Uznając wszystkie zarzuty kasacyjne za niezasadne zauważyć należy, że dowodzą one niezrozumienia istoty stanowiska wyrażonego w zaskarżonym wyroku. Mianowicie Sąd Wojewódzki oceniając status odwołującej w przedmiotowej sprawie uznał ją za stronę nie dlatego, że nieruchomość będąca jej własnością znajduje się w obszarze oddziaływania obiektów objętych pozwoleniem na budowę lecz dlatego, że nieruchomość ta wchodzi w skład terenu przewidzianego na realizację inwestycji jako całości.

Cały zatem wywód skargi kasacyjnej dotyczący kwestii obszaru oddziaływania inwestycji był dla spornego zagadnienia bezprzedmiotowy.

Autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł bowiem, że Sąd uznając skarżącą za stronę w sprawie pozwolenia na budowę zrównał jej status z inwestorem, kierując się tym, że jest ona właścicielem działek gruntu, które zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy oraz projektem zagospodarowania terenu przewidziane są pod realizację inwestycji.

Zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego jednym z podstawowych warunków uzyskania pozwolenia na budowę jest złożenie przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z wymienioną regulacją koresponduje przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowiący, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Takie ustawowe określenie kręgu stron postępowania oparte jest na założeniu, że z wnioskiem o pozwolenie na budowę występuje inwestor, który dysponuje wymaganym tytułem do nieruchomości objętych terenem planowanej inwestycji.

W przypadku, gdy inwestor nie nabywa prawa do dysponowania wszystkimi nieruchomościami przewidzianymi w ramach całości przedsięwzięcia budowlanego a jednocześnie decyduje się na etapowanie inwestycji, to w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę ustalenie kręgu stron musi się odbyć z uwzględnieniem stanu własności gruntu przewidzianego pod inwestycję w całości, a nie tylko co do wybranych obiektów budowlanych.

Potwierdzeniem tego jest właśnie treść art. 33 ust. 1 in fine Prawa budowlanego stanowiącego, że jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego. Z kolei według art. 34 ust. 3 pkt 1 projekt zagospodarowania działki lub terenu obejmuje: m.in. określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, układ komunikacyjny i układ zieleni.

Obowiązek złożenia projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego oznacza, że w razie etapowania inwestycji właściwy organ przed wydaniem pozwolenia na budowę wybranych obiektów dokonuje sprawdzenia wniosku w kontekście warunków ustalonych dla całości inwestycji.

W rozpoznawanej więc sprawie nie była bez znaczenia okoliczność, że wniosek o pozwolenie na budowę dotyczył budowy trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych (pierwszy etap inwestycji), a według projektu zagospodarowania terenu drugi etap inwestycji obejmuje m.in. działki będące własnością skarżącej, przewidziane pod teren zieleni rekreacyjnej wokół budynków wielorodzinnych.

W takim stanie sprawy statusu strony nie mógł mieć wyłącznie inwestor lecz na równi z nim za stronę należało uznać skarżącą jako właściciela nieruchomości objętej całym zamierzeniem budowlanym, dla którego warunki zabudowy ustalone zostały stosowną decyzją. Możliwość wydania pozwolenia na budowę dla części inwestycji nie może stwarzać sytuacji niezrealizowania planowanego przedsięwzięcia w takim stanie, jaki został uwzględniony w decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Etapowanie inwestycji nie może bowiem naruszać podstawowych zasad procesu inwestycyjno-budowlanego, w tym zasady wynikającej z art. 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którą każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami.

W tym kontekście trafnie Sąd Wojewódzki odwołał się do poglądu wyrażonego w orzecznictwie i piśmiennictwie, według którego aby całe zamierzenie budowlane w kształcie przedstawionym w projekcie zagospodarowania terenu mogło być zrealizowane, inwestor powinien przedstawić oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla wszystkich działek objętych projektem zagospodarowania terenu, czyli dla całego zamierzenia, co stwarza realne podstawy do uzyskania pozwoleń na budowę dla pozostałych obiektów planowanych do realizacji w następnych etapach i może stanowić gwarancję realizacji tego, co zostało objęte decyzją o warunkach zabudowy. W przeciwnym razie brak by było jakichkolwiek gwarancji, że inwestor w przyszłości będzie realizował wszystkie obiekty, które były zaplanowane w decyzji o warunkach zabudowy, a nie tylko niektóre, dowolnie przez siebie wybrane (por. wyrok NSA z 4 sierpnia 2011 r., II OSK 2339/10; Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, LexisNexis, wyd. 1, s. 307-308).

Z tych wszystkich względów akceptacji podlegało stanowisko Sądu Wojewódzkiego w zakresie przyznania skarżącej przymiotu strony w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.

W konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.