Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1886/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.12 ust 5, art.18 ust 1
journal: Dz.U. 2015 poz 2031
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania  i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: art.7, 80, art.84 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant: specjalista Edyta Pacewicz po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1601/14 w sprawie ze skargi G.J. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody L. z dnia [...] marca 2013 r., nr [...]; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz G.J. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 1601/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. J. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość, oddalił skargę.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:

Decyzją Wojewody L. z dnia [...] grudnia 2011 r., Nr [...], nieruchomość położona w obrębie [...] - Kolonia B., gminie Ś., oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,3117 ha, została przeznaczona pod budowę drogi ekspresowej [...] odcinek K.-L.-P., zadnie nr [...]: odcinek od węzła "L." do węzła "W." wraz z włączeniem do drogi L. - P., zadanie nr [...]: odcinek węzeł "L." bez węzła.

Następnie decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Wojewoda L. orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz skarżącego w wysokości 239.200,00 zł z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności wymienionej nieruchomości.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł skarżący, zarzucając naruszenie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687), zwanej dalej "specustawą" oraz art. 6, 7, 8, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. Ponadto strona zakwestionowała ustalenia stanu faktycznego szacowanej nieruchomości, twierdząc, iż nieruchomość w 45% była przeznaczona pod usługi i przypisanie jej zaniżonych stanów cech rynkowych w porównaniu z nieruchomościami przyjętymi do porównań.

Minister Infrastruktury i Rozwoju zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją, utrzymał w mocy decyzję Wojewody L. z dnia [...] marca 2013 r.

W uzasadnieniu Minister wskazał, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości stanowi operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] lipca 2012 r. przez rzeczoznawcę majątkowego Ł. K., zaktualizowany w dniu [...] września 2013 r.

Autor operatu szacunkowego wskazał m.in., iż w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przedmiotowa nieruchomość, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Ś., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w Ś. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. z późn. zm., przeznaczona została w większości pod drogę ekspresową [...] (na obszarze wrysowanego w plan miejscowy węzła). Wskazanie przeznaczenia terenów otaczających - obszar wrysowanego w plan miejscowy węzła drogi ekspresowej [...], tereny usług (U). Wskazanie sposobu użytkowania nieruchomości - rolne. Rzeczoznawca majątkowy, wyceniając grunt, zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Określił wartość rynkową gruntu analizując transakcje nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi przeznaczonymi pod drogi publiczne, położonymi w terenach zabudowanych lub przeznaczonych pod zabudowę usługową lub mieszkalno-zagrodową w gminach Ś., W. i północno - wschodnich obrębach obrzeżnych L. Ostatecznie wartość gruntu przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawca majątkowy oszacował na kwotę 239.200,00 zł. Do porównań przyjęte zostały transakcje nieruchomościami nabywanymi pod drogi publiczne, położonymi w terenach zabudowanych lub przeznaczonych pod zabudowę usługową lub mieszkalno-zagrodową. W ocenie organu odwoławczego, operat szacunkowy sporządzony został w oparciu o właściwy dobór transakcji porównawczych, zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że wartość nieruchomości została określona nieprawidłowo.

Ustosunkowując się natomiast do zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu organ wskazał, iż rzeczoznawca majątkowy na rozprawach przeprowadzonych przez Wojewodę L. w dniu [...] stycznia 2013r. oraz w dniu [...] marca 2013r., a także w pismach w toku postępowania ustosunkował się do kwestii podnoszonych w odwołaniu. Biegły wyjaśnił, iż szacowana nieruchomość jest najbardziej zbliżona swoimi cechami do nieruchomości o cenie minimalnej. Rzeczoznawca majątkowy wskazał, iż przy ustalaniu przeznaczenia nieruchomości "większość" należy rozumieć jako przeważającą powierzchnię nieruchomości. Wyjaśnił także, iż obowiązujące przepisy prawa nie przewidują odrębnej wyceny poszczególnych fragmentów jednej działki ewidencyjnej. Nieruchomość wyceniana została zatem potraktowana jako całość. Ze względu na przeznaczenie drogowe (przeważające) tożsame z celem wywłaszczenia, stosownie do art. 134 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przyjęto aktualny sposób użytkowania nieruchomości. Ponadto biegły stwierdził, iż ceny transakcyjne za nieruchomości drogowe nawiązują swoim poziomem do cen uzyskiwanych w obrocie za grunty otaczające. Poza tym w obrzeżnych, mniej popularnych obrębach miasta, przewyższają one ceny uzyskiwane za grunty przeznaczone pod usługi w terenach słabo zurbanizowanych. Z powyższego w sposób oczywisty wynika, że nawet wówczas, gdyby faktycznie okazało się, że szacowana nieruchomość w przeważającej części przeznaczona jest pod usługi a nie pod drogę, to wartość nieruchomości określono by na tym samym poziomie, ponieważ przyjęta byłaby ta sama baza nieruchomości porównawczych. Wycena uwzględniałaby wówczas jej alternatywne przeznaczenie, tj. pod drogę. Stwierdzić należy także, iż określenie obszaru i rodzaju rynku oraz okresu monitorowania cen w operacie szacunkowym jest wyłączną kompetencją rzeczoznawcy majątkowego, a zarzut błędnego określenia rynku nie znajduje potwierdzenia w świetle stanu nieruchomości i obowiązujących przepisów prawa. Organ podkreślił, że dobór nieruchomości porównawczych oraz wybór cech rynkowych, mających wpływ na zróżnicowanie cen transakcyjnych należy do rzeczoznawcy majątkowego, którego pozycja prawna zbliżona jest do statusu osoby zaufania publicznego. Strona w toku całego postępowania nie powołała żadnych wiarygodnych dowodów, które mogłyby podważyć ustalenia biegłego. Nie przedstawiono alternatywnej opinii o wartości nieruchomości ani nie skorzystano z możliwości oceny kwestionowanego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 10 w zw. z art. 79 § 1 i 2, art. 77 § 1 i 2, art. 8, art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 i 2 k.p.a. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 18 specustawy poprzez zaniżenie przez rzeczoznawcę wyceny wartości nieruchomości i przyjęcie za podstawę ustalenia odszkodowania opinii biegłego, która nie spełniała przesłanek powołanych w w/w normie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji przywołał obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji przepisy specustawy (obecnie: Dz. U. z 2015 r., poz. 2031 z późn. zm.), ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 z późn. zm.), zwanej dalej "u.g.n." oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.).

W ocenie Sądu sporządzona w toku postępowania wycena nieruchomości, z punktu widzenia powołanych przepisów, była prawidłowa i mogła stanowić podstawę dla ustalenia odszkodowania. Sąd wskazał, że operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera pomyłek ani istotnych braków czy niejasności. Operat, jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Sąd podkreślił, że wybór metody szacowania nieruchomości, dobór nieruchomości porównawczych oraz wybór cech rynkowych, mających wpływ na zróżnicowanie cen transakcyjnych należy do rzeczoznawcy majątkowego, którego pozycja prawna zbliżona jest do statusu osoby zaufania publicznego. Czynność, której dokonuje rzeczoznawca majątkowy polegająca na wycenie nieruchomości wymaga, a już zwłaszcza w zakresie sposobu wyceny, wiedzy specjalistycznej, której organ administracyjny nie ma podstaw ani możliwości podważania. Sposób analizy rynku i dobór nieruchomości do porównań mieści się w obszarze wiedzy specjalnej rzeczoznawcy, której nie posiada ani organ rozpoznający sprawę, ani kontrolujący go Sąd. Podmiotem ustawowo upoważnionym do oceny poprawności sporządzonego operatu jest organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Oznacza to, zdaniem Sądu, że w sytuacji, gdy z treści operatu nie wynika, że zawiera on założenia sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa, organ orzekający o odszkodowaniu nie jest władny z urzędu kwestionować poczynionych w nim ustaleń. Jeżeli więc strona w toku prowadzonego postępowania zapoznała się z operatem i uważała, że jest on wadliwy, to winna wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę jego prawidłowości, a po jej uzyskaniu przedłożyć ten dowód organowi, bądź chociażby przedłożyć kontrwycenę nieruchomości sporządzoną na własne zlecenie, co umożliwiłoby podważenia wiarygodności operatu sporządzonego na zlecenie organu i ewentualne podjęcie z urzędu działań mających na celu wyjaśnienie zaistniałych rozbieżności. Takiej jednak kontrwyceny, ani opinii korporacji rzeczoznawców strona skarżąca w toku postępowania administracyjnego nie przedstawiła. Nie może więc obecnie skutecznie czynić organowi zarzutu, że z urzędu nie zakwestionował wyceny rzeczoznawcy z którą się całkowicie zgadzał, nie dostrzegł w niej żadnych błędów formalnych, materialnych a skarżący nie poparł swojej tezy żadnymi dowodami.

Podsumowując Sąd pierwszej instancji uznał, że organy orzekające w sprawie wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu sprawy. Uzasadniły też przekonująco swoje decyzje - zyskując całkowitą aprobatę Sądu.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 18 specustawy, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, mianowicie zaniżenie przez rzeczoznawcę wyceny wartości nieruchomości i przyjęcie za podstawę ustalenia odszkodowania opinii biegłego, która nie spełniała przesłanek powołanych w w/w normie.

Nadto skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.:

- naruszenie dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi przy pominięciu naruszenia przepisów postępowania przez prowadzące postępowanie administracyjne organy, w tym przede wszystkim naruszenie dyspozycji art. 7, 8, 75, 77, 80 oraz 107 § 1 k.p.a.;

- naruszenie dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie stanu faktycznego sprawy ustalonego przez organy administracji z naruszeniem przepisów postępowania, w tym przede wszystkim art. 107 § 1 k.p.a. oraz niepełne ustosunkowanie się do zarzutów podniesionych w skardze kierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego;

- naruszenie dyspozycji art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy w związku z naruszeniem przez organy administracyjne przepisów powołanych w pkt. 1 skarga winna zostać uwzględniona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.;

- naruszenie dyspozycji art. 3 § 1 w zw. z art. 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie jedynie częściowej kontroli zgodności z prawem zaskarżonych decyzji;

- naruszenie dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na niezbadaniu w granicach skargi wszelkich naruszeń przepisów prawa, w tym przede wszystkim uchybień wskazanych powyżej.

Wskazując na powyższe, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów odwołując się przy tym do stanowiska prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

Istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy organy prowadzące postępowanie administracyjne oraz Sąd pierwszej instancji, którego kontroli postępowanie to zostało poddane, w sposób prawidłowy oceniły zgromadzony materiał dowodowy, co rzutowało na wydane rozstrzygnięcia. Trzeba przy tym zauważyć, że zasadniczym dowodem, na którym organy oparły swoje ustalenia był operat szacunkowy sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę, w oparciu o który ustalona została wysokość odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę ekspresową [...].

Organy orzekające w niniejszej sprawie, a za nimi Sąd pierwszej instancji przyjęły, iż dowód z opinii biegłego (operat szacunkowy) został sporządzony w sposób prawidłowy, przez osobę do tego uprawnioną i nie zawiera on "pomyłek ani istotnych braków czy niejasności". Tymczasem w świetle zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej taka ocena tego dowodu była co najmniej przedwczesna, a istniejące w sprawie i konsekwentnie podnoszone przez skarżącego wątpliwości w tym zakresie nie zostały rozstrzygnięte.

Zgodnie z treścią art. 84 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23), gdy w sprawie potrzebne są wiadomości specjalne, organ może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. W przypadku określania wartości nieruchomości zastosowanie znajdują również przepisy Rozdziału 1, Działu IV u.g.n. w zw. z art. 23 specustawy. Trzeba zarazem stanowczo podkreślić, że pomimo, iż opinia biegłego sporządzona jest w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, to stosują się do niej wszelkie reguły dotyczące postępowania dowodowego, wskazane w k.p.a. Stąd też opinia taka, jak każdy inny dowód w postępowaniu administracyjnym podlega ocenie organu w oparciu o art. 80 k.p.a. Odwołując się do prezentowanego w judykaturze stanowiska wskazać przyjdzie, że fakt, iż rzeczoznawca majątkowy z zakresu wyceny nieruchomości jest ekspertem w swojej dziedzinie i dysponuje odpowiednią wiedzą specjalistyczną, nie zwalnia organów administracji od obowiązku samodzielnej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego. Operat rzeczoznawcy majątkowego ma moc prawną opinii biegłego (art. 84 § 1 k.p.a.), zatem podlega swobodnej ocenie jako element materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Oceniając operat organy administracji ani sąd nie mogą wchodzić w zakres wiadomości specjalnych posiadanych przez biegłego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 27 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 801/15). Nie mniej jednak, nie mogą zarazem bezkrytycznie przyjmować ustaleń poczynionych przez biegłego, a zbadanie sporządzonego operatu pod względem spełniania wymogów formalnych, spójności i logiki jest obowiązkiem organu. W razie stwierdzenia jakichkolwiek niejasności lub powstania wątpliwości, organ ma obowiązek podjąć działania zmierzające do ich wyjaśnienia lub usunięcia, w tym wezwać biegłego do złożenia niezbędnych wyjaśnień. Zaniechania w tym zakresie dają zaś podstawę do przyjęcia, iż ustalenia biegłego były błędne, co w konsekwencji powinno prowadzić do stwierdzenia wadliwości wydanego na ich podstawie aktu administracyjnego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należało stwierdzić, że operat szacunkowy sporządzony na potrzeby toczącego się postępowania administracyjnego zawiera szereg niejasności i rodzi daleko idące zastrzeżenia odnośnie prawidłowości ustaleń biegłego. Zarazem, jak słusznie zauważył autor skargi kasacyjnej, wątpliwości w tym zakresie nie zostały rozwiane ani przez organy prowadzące postępowanie ani też przez Sąd pierwszej instancji pomimo, że były zgłaszane w toku postępowania administracyjnego oraz w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie.

Dokonując wyceny nieruchomości rzeczoznawca majątkowy podjął próbę ustalenia jej wartości rynkowej, przyjmując podejście porównawcze i metodę korygowania ceny średniej. Odwołując się do treści § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.), wskazać przyjdzie, że położono w nim nacisk na znajomość cen nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Natomiast z treści art. 4 pkt 16 u.g.n. wynika, że nieruchomością podobną jest nieruchomość porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Nie ulega wątpliwości, że aby mówić o nieruchomościach podobnych konieczne jest ustalenie szeregu ich cech, które obiektywnie rzecz ujmując, są w pewnym stopniu tożsame z nieruchomością wycenianą. Do takich cech zaliczyć trzeba przeznaczenie, wielkość, kształt, położenie, uzbrojenie itp. Jest przy tym oczywistym, że w niektórych sytuacjach, ze względu na specyfikę wycenianej nieruchomości, nie wszystkie te cechy musza być uwzględniane. Ważne jest jednak aby zachowane było "podobieństwo" nieruchomości, a występujące różnice powinny być poddane korekcie w trakcie wywodu biegłego.

Na gruncie niniejszej sprawy, w kwestii oceny nieruchomości podobnych, wskazać trzeba na nieprecyzyjne określenie przeznaczenia wycenianej nieruchomości w planie miejscowym, co mogło mieć istotny wpływ na uzyskany wynik wyceny. Na stronie 8 operatu szacunkowego wskazano bowiem, że wedle treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej w Świdniku z dnia 12 czerwca 2003 r., nr VII/76/2003 – Dz. Urz. Woj. Lubelskiego nr 121, poz. 2837 z późn. zm.), wyceniana nieruchomość jest położona "w większości w rejonie drogi ekspresowej [...]". Już sam fakt takiego określenia przedmiotu wyceny rodzi wątpliwości co do rzetelności operatu szacunkowego jako dowodu w sprawie. W sytuacji, w której dla różnych części nieruchomości przeznaczenie w planie miejscowym jest różne, niezbędne jest dokładne ustalenie każdej z tych części. Trudno bowiem uznać za prawidłową wycenę nieruchomości, która za nieruchomości podobne przyjmuje te, które odpowiadają swym przeznaczeniem jedynie co do części nieruchomości wycenianej. Ani w treści operatu szacunkowego, ani w pozostałych aktach administracyjnych nie zamieszczono wypisu, ani wyrysu z planu miejscowego, który pozwalałby chociażby na częściową ocenę w zakresie przeznaczenia wycenianej nieruchomości. Organ odwoławczy przeszedł nad tym do porządku, kwitując zastrzeżenia strony w tym zakresie odwołaniem się do wyjaśnień rzeczoznawcy, iż "przez większość należy rozumieć przeważającą powierzchnię nieruchomości". Takie stanowisko organu stoi w oczywistej sprzeczności z treścią art. 7 oraz 107 § 2 k.p.a., gdyż niedopuszczalnym jest posługiwanie się pojęciami o nieostrym charakterze w sytuacji, gdy chodzi o ustalenie wysokości ekwiwalentu za utracone prawo.

Wskazać w tym miejscu należy, że jakkolwiek wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (art. 134 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 12 ust. 5 specustawy), jednakże kwestia rzetelnego ustalenia przeznaczenia nieruchomości ma istotne znaczenie dla oceny jej podobieństwa do nieruchomości będących przedmiotem przyjętych do porównań transakcji. Dalszą kwestią, choć pozostającą w związku z wyżej poruszonymi, jest niejednoznaczne stwierdzenie o położeniu nieruchomości "w rejonie drogi ekspresowej [...]". Z takiego określenia nie wynika, która część w planie miejscowym została przeznaczona pod drogę lub też infrastrukturę towarzyszącą.

Dokonując dalszej oceny zarzutów kasacyjnych stwierdzić przyjdzie, że również zbiór nieruchomości podobnych, wymienionych przez biegłego w operacie szacunkowym budzi zastrzeżenia, które nie zostały ani przez organ ani przez Sąd pierwszej instancji wzięte pod uwagę. Z ustaleń biegłego wynika, że cena maksymalna nieruchomości przyjętych do porównania wynosi 150,00 zł za m2 i uzyskano ją w transakcji zawartej w dniu 19 kwietnia 2012 r., dotyczącej działki o pow. 26 m2. Już sam ten fakt winien zwrócić uwagę tak organów jak i Sądu, gdyż trudno mówić o podobieństwie nieruchomości w sytuacji, w której nieruchomość wyceniana ma powierzchnię 3117 m2, a nieruchomość porównywana jest ponad stukrotnie mniejsza, a jej cena stanowi maksymalny pułap cenowy przyjęty do wyliczenia wartości tej nieruchomości. Wybór tej nieruchomości nie został w żaden sposób uzasadniony, nie zawarto również w operacie szacunkowym żadnych wyjaśnień dotyczących czynników korygujących, pozwalających stwierdzić, że jest to nieruchomość podobna do nieruchomości porównywanej.

Dalej wskazać trzeba, że rzeczoznawca przyjął wyłącznie dwa kryteria decydujące o "podobieństwie nieruchomości", a mianowicie położenie nieruchomości i jej otoczenie. Wybór tych kryteriów uzasadniono występowaniem dużego podobieństwa nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi publiczne, co uznać trzeba za prawidłowe. Brakuje jednak w operacie szacunkowym scharakteryzowania tych kryteriów dla każdej z porównywanych nieruchomości z osobna, a rzeczoznawca ograniczył się wyłącznie do ich opisania w odniesieniu do nieruchomości, dla których uzyskano cenę maksymalną i minimalną. Brak opisu pozostałych nieruchomości przyjętych do porównań dyskwalifikuje wycenę rzeczoznawcy ze względu na jej nieweryfikowalność, co trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej. Ponadto, przyjmując wskazane wyżej dwie cechy rynkowe nieruchomości oraz wagę tych cech dla wyceny, rzeczoznawca nie wyjaśnił dlaczego położenie nieruchomości ma wagę cechy 40%, zaś jej otoczenie 60 %, co wszakże wpływa na finalny wynik wyceny, a co nie zostało w najmniejszym stopniu uzasadnione.

Powołane wyżej zastrzeżenia względem operatu szacunkowego w toku postępowania administracyjnego nie zostały wyjaśnione pomimo, że skarżący konsekwentnie je zgłaszał. Zarówno organ jak i Sąd pierwszej instancji nie podjęły próby zbadania operatu szacunkowego, a priori zakładając, że wobec formalnej poprawności został on prawidłowo sporządzony. Tymczasem lektura operatu pozwoliła stwierdzić istnienie szeregu niejasności, których rzeczoznawca majątkowy nie wyjaśnił, a które mogły rzutować na wynik sporządzonej wyceny. Zarazem, o ile twierdzenia strony nie podważały wyniku samej wyceny, a nakierowane były na wyjaśnienie wątpliwości odnośnie sporządzonego dowodu – organ miał obowiązek podjąć działania zmierzające do ich wyjaśnienia, a nie wskazywać stronie możliwości sporządzenia operatu na zlecenie lub odwołania się do organizacji zawodowej rzeczoznawców. To może mieć miejsce dopiero wówczas, gdy zarzuty podniesione przez stronę będą dotyczyły wyłącznie meritum wyceny rzeczoznawcy - nie zaś logiki i spójności wywodu biegłego – jak miało to miejsce w niniejszej sprawie.

Na koniec zauważyć przyjdzie, że częściowo uzasadniony jest też zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w części stanowi powtórzenie argumentów zawartych w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego. Tymczasem sąd administracyjny nie może bezkrytycznie przyjmować ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym, zwłaszcza jeżeli są one kwestionowane przez stronę postępowania. Z treści uzasadnienia powinno wynikać, iż sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je ze stanowiskiem strony skarżącej oraz z ustaleniami poczynionymi przez organy i z materiałem dowodowym sprawy (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2010 r., sygn. akt II GSK 812/09). Nie można też zapominać o tym, że prawidłowo skonstruowane uzasadnienie jest niezbędne dla należytego wywiedzenia zarzutów skargi kasacyjnej. Strona, chcąc merytorycznie polemizować ze stanowiskiem sądu, musi poznać dokładnie argumenty przemawiające za rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonym wyroku (por. np. wyrok NSA z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt I FSK 1291/10). Sytuacja, gdy sąd administracyjny ogranicza się w dużym stopniu do powielenia stanowiska zajętego w sprawie przez organy lub jego prostej akceptacji, nie służy realizacji celów sądowej kontroli administracji publicznej. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji w zasadzie nie odniósł się do podniesionych w skardze zarzutów, kwitując je "fachowością" biegłego, posiadanymi przezeń wiadomościami specjalnymi, brakiem kontroperatu sporządzonego na zlecenie strony oraz brakiem podstaw do weryfikowania wiadomości specjalnych biegłego. Tymczasem, wskazane wyżej okoliczności, które częściowo podniesione zostały w skardze strony (np. kwestia spójności wywodu biegłego oraz logiki poczynionych przezeń ustaleń a także przeznaczenia poszczególnych części nieruchomości), w ogóle nie były przedmiotem analizy Sądu pierwszej instancji.

W kontekście podniesionych zarzutów zupełnie niezrozumiałym jest również zbagatelizowanie przez Sąd pierwszej instancji faktu, iż strona nie została zawiadomiona o przesłuchaniu biegłego (co miało miejsce w dniu [...] marca 2013 r.), co stanowi oczywiste naruszenie przez organ art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 8 i art. 9 tej ustawy.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, uchylając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. decyzje organów obydwu instancji.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a., zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 787,00 zł, na którą składają się: równowartość wpisu od skargi – 200 zł; wpis od skargi kasacyjnej – 100 zł; równowartość opłaty kancelaryjnej za odpis wyroku wraz z uzasadnieniem – 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika strony za obie instancje.

W ponownie prowadzonym postępowaniu, z uwagi na upływ czasu od daty sporządzenia operatu szacunkowego, organ zleci sporządzenie nowego operatu i przy jego ocenie uwzględni poczynione wyżej uwagi.

Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego dostępne są w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl