Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 501/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 20; art. 22; art. 32
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 7; art. 77 par 1;
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 1; art. 6 ust. 1, ust. 4; art. 12 ust. 1b;  art. 18 ust. 5 lit. a, b, c;  art. 92 ust. 1, ust. 2, ust. 4;
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Asesor WSA Danuta Szydłowska Protokolant Marcin Just po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2008 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2008 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu odwołania S. sp. z o.o. z siedzibą w W. (zwaną dalej skarżącą) utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] czerwca 2007 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 18.000 zł, ograniczonej do kwoty 15.000 zł.

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. art. 5, art. 11 ust. 3, art. 14 ust. 1, z art. 18 ust. 5, art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), lp. 2.9 pkt 2 i 3, lp. 1.2 załącznika do ustawy o transporcie drogowym.

Do powyższych rozstrzygnięć organów obu instancji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] maja 2007 r. w K. przy ul. S. zatrzymano do kontroli drogowej samochód osobowy marki M. o numerze rejestracyjnym WB [...], kierowany przez K. P., działającego w imieniu przedsiębiorcy S. sp. z o.o. W momencie kontroli pojazdem była przewożona jedna pasażerka z ulicy G. w K. na ulicę S. Za przejazd kierowca pobrał opłatę w kwocie 9 zł. Kierowca K. P. okazał do kontroli wypis nr [...] z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób numer [...] wydany na rzecz S. sp. z o.o., dowód rejestracyjny wraz z ubezpieczeniem, prawo jazdy oraz zaświadczenie potwierdzające zatrudnienie oraz spełnienie wszystkich wymagań określonych ustawą. Na dachu kontrolowanego pojazdu było zamontowane urządzenie techniczne zawierające nazwę S. oraz numer telefonu [...]. Dodatkowo pojazd był opatrzony naklejonymi na nadwoziu informacjami z numerem telefonu, będącym jednocześnie adresem strony internetowej, tym samym co na urządzeniu na dachu pojazdu. Podczas kontroli drogowej pasażerka została przesłuchana jako świadek w sprawie i zeznała, że "... numer pod który zadzwoniłam to [...]. O numerze tym dowiedziałam się z urządzenia umieszczonego na dachu wcześniej przejeżdżającego pojazdu S.i, na którym widniał numer telefonu [...]". W kontrolowanym pojeździe zamontowany był drogomierz, na podstawie którego kierowca rozlicza usługę przewozową oraz kasa fiskalna, z której wydruk wręcza klientowi.

W wyniku kontroli stwierdzono, że kontrolowany pojazd nie jest taksówką, ponieważ nie spełnia wymogów zawartych w § 24 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz ich niezbędnego wyposażenia, a przede wszystkim dlatego, że usługi rozliczane są na podstawie zamontowanego w pojeździe drogomierza.

W tym stanie rzeczy organ I instancji uznał, że jest to okazjonalny transport drogowy osób, co zgodnie z art. 4 pkt 11 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oznacza przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. W przedmiotowej sprawie przewóz powyższy należy traktować jako przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą.

Ponadto w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego ustalono w Biurze Działalności Gospodarczej i Zezwoleń Urzędu Miasta W., że przedsiębiorcy: S. sp. z o.o. z siedzibą w W. została udzielona licencja numer [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób. Dodatkowo Biuro Działalności Gospodarczej i Zezwoleń Urzędu Miasta W. potwierdziło że, ww. przedsiębiorca nie zgłosił pojazdu marki M. o numerze rejestracyjnym [...] do posiadanej licencji na wykonywanie transportu drogowego osób.

Na podstawie ustaleń kontroli oraz przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w dniu [...] czerwca 2007 r. wydał decyzję nakładającą na S. sp. z o.o. z siedzibą w W. karę pieniężną w ostatecznej wysokości 15.000 zł z tytułu wykonywania przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem;

- zakazu umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy (5.000 zł),

- zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych (5.000 zł);

oraz wykonywania transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji (8.000 zł).

W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik strony podniósł, iż organ naruszył art. 10 i art. 77 k.p.a., ponieważ nie wyjaśnił dokładnie okoliczności sprawy bazując jedynie na protokole, nie zawiadomił strony o zebraniu całego materiału dowodowego i przed samym wydaniem decyzji nie wezwał jej do zapoznania się z nim. Ponadto nie było prawidłowo dokonanego zawiadomienia o wszczęciu postępowania.

W obszernym uzasadnieniu odwołania strona wskazała na niezgodność przepisów ustawy o transporcie drogowym z Konstytucją RP. Skarżąca spółka – dokonując wykładni systemowej ustawy o transporcie drogowym - stwierdziła, iż przepis art. 18 ust. 5 cyt. ustawy nie dotyczy w ujęciu podmiotowym przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą w zakresie krajowego transportu drogowego w przewozach okazjonalnych na podstawie wydanych licencji. W ocenie skarżącej zakazy określone w art. 18 ust. 5 cyt. ustawy nie mogą dotyczyć przewoźników posiadających ważne licencje na przewóz osób w transporcie drogowym. Według strony skarżącej uznać należy, iż zakazy określone w art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym mogą dotyczyć tych przedsiębiorców, którzy wykonują przewozy okazjonalne zarobkowe jako działalność "uboczną" w stosunku do swej podstawowej działalności. Zdaniem skarżącej spółki zakazanie przedsiębiorcy posiadającemu licencję (lub zezwolenie) na wykonywanie transportu drogowego umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy stanowiłoby naruszenie fundamentalnych dla działalności gospodarczej zasad wolności (swobody) jej prowadzenia oraz równości konkurencji. Strona podtrzymała również stanowisko, iż przepis art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym koliduje z przyjętymi w prawie Unii Europejskiej zakazami podejmowania działań ograniczających podaż usług transportowych oraz różnicowania warunków działania przewoźników świadczących usługi równoważne.

Główny Inspektor Transportu Drogowego zarzuty te uznał za chybione. Jego zdaniem analiza akt dokonana przez organ odwoławczy wykazała, iż organ I instancji nie naruszył norm procesowych. Organ podjął bowiem wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, a rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym m.in.: protokół kontroli drogowej, dokumentację ewidencjonującą działalność gospodarczą strony, dokumentację fotograficzną, dokumentację transportową, protokół przesłuchania świadka (pasażerki) oraz pisma wyjaśniające kierowane przez skarżących do organu w toku postępowania administracyjnego. Organ poinformował stronę o przysługującym jej prawie do wypowiedzenia się, co do zebranych materiałów i dowodów oraz o prawie zgłaszania żądań. Strona skorzystała z tego prawa i złożyła za pośrednictwem pełnomocnika pismo wyjaśniające w sprawie, jednakże zawarta w nim argumentacja nie mogła stanowić podstawy do odstąpienia od nałożenia na przedsiębiorcę kary pieniężnej w formie decyzji administracyjnej. Organ podkreślił, że z dokumentacji fotograficznej, zeznań świadka (pasażerki) oraz paragonu fiskalnego z napisem "S. S. Sp. z o.o., ul. Z., [...] W." jednoznacznie wynika, kto wykonywał usługę transportową w dniu [...] maja 2007 r.

Jednocześnie organ II instancji nie zgodził się z zarzutami odwołania dotyczącymi wątpliwości interpretacyjnych związanych z art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym. Zdaniem organu treść art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym jest jasna i precyzyjna. Norma ta określa krąg adresatów, których dotyczy (wszystkie podmioty wykonujące przewozy okazjonalne pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą), jak również enumeratywnie wymienia te czynności, których realizacja jest zabroniona (umieszczanie i używanie w pojeździe taksometru; umieszczanie na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy, umieszczanie na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych).

W obszernej skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i zastosowanie przepisu art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego art. 7, 10 i 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak zapewnienia czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

W uzasadnieniu skarżąca podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko i argumenty wyrażone w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

Skarżąca wskazała, że wykładnia systemowa, jak również wykładnia celowościowa zakazów z art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym pozwala na sformułowanie wniosku, że przepis ten nie powinien być odnoszony do przedsiębiorcy, który profesjonalnie, na podstawie licencji, prowadzi działalność gospodarczą w zakresie przewozu drogowego osób. Według skarżącej, zakazy objęte tą normą mogą dotyczyć tych przedsiębiorców, którzy wykonują przewozy okazjonalne zarobkowe jako działalność "uboczną" w stosunku do swej podstawowej działalności. Przy innej interpretacji omawiane zakazy, z braku kryteriów różnicujących, musiałyby w istocie objąć wszystkich przedsiębiorców świadczących usługi w zakresie przewozów okazjonalnych, nie wyłączając licencjonowanych taksówkarzy, co byłoby wnioskiem prowadzącym do rozwiązań sprzecznych z istotą wykonywania działalności, której dotyczą. Z definicji zawartych w ustawie wynika jednoznacznie, że przewóz okazjonalny obejmuje swym zakresem każdy przewóz osób, który nie jest przewozem regularnym, regularnym specjalnym ani przewozem wahadłowym. Oznacza to, że przewóz taksówkowy jest przewozem okazjonalnym.

Trudno zatem przyjąć, że ratio legis ustawy obejmuje przedsiębiorców posiadających odpowiednie licencje do wykonywania transportu drogowego osób jako działalność podstawową. Zdaniem skarżącej szersze, aniżeli wyżej podane, adresowanie zakazów z art. 18 ust. 5, nie byłoby uzasadnione, nie tylko z punktu widzenia ogólnych zasad wykonywania transportu drogowego, ale również podstawowych zasad prowadzenia działalności gospodarczej jako takiej. Jako przykład wskazała objęty normą art. 18 ust. 5 lit. b) ustawy zakaz umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem, co stanowi naruszenie fundamentalnych dla działalności gospodarczej zasad wolności jej prowadzenia oraz równości konkurencji (art. 20 i 22 Konstytucji RP oraz art. 6 i 7 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - Dz. U. Nr 173, poz. 1807, ze zm.). Jej zdaniem, należy odrzucić wykładnię, która prowadziłaby do rezultatów sprzecznych z podstawowymi zasadami podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej. Nie można sytuacji przedsiębiorców wykonujących przewozy tego samego rodzaju, w oparciu o posiadane licencje i zezwolenia, różnicować przy zastosowaniu kryteriów, które nie są prawnie relewantne dla dokonywania takich zróżnicowań. Interpretacja zakazów z art. 18 ust. 5 nie może także zmierzać do wyeliminowania z rynku, z pogwałceniem zasad wolności i konkurencji, określonej grupy przedsiębiorców wykonujących przewozy okazjonalne. Omawiane zakazy nie mogą zatem dotyczyć przedsiębiorcy wykonującego działalność profesjonalną w krajowym przewozie osób na podstawie licencji, jako działalności podstawowej.

Przepis art. 18 ustawy o transporcie drogowym wywołuje także wątpliwości dotyczące konstytucyjności zakazów wymienionych w ust. 5 lit. a)-c), bowiem odczytane literalnie, są równoznaczne z wprowadzeniem określonych "warunków" wykonywania przewozów okazjonalnych w transporcie drogowym, stanowiących ograniczenie zasady wolności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP) i wymagają uzasadnienia ze względu na ważny interes publiczny. Zdaniem skarżącej nie sposób przekonywująco wskazać ważnego interesu publicznego, poza odwoływaniem się do ogólnych zasad konkurencji na rynku przewozów. Zakazy budzą zastrzeżenia także z punktu widzenia zasady równego traktowania przedsiębiorców (niedyskryminacji).

Niezależnie od powyższego przepisy art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym zostały sformułowane niezgodnie z zasadami rzetelnej legislacji oraz zasadami techniki legislacyjnej. W szczególności nieprawidłowe jest formułowanie zakazów w postaci "umieszczania" (w pojeździe, na pojeździe, na dachu), gdyż prawidłowo należałoby zakazać wykonywania przewozów pojazdami posiadającymi określone oznaczenia lub urządzenia. Nadto art. 18 ust. 5 lit. a) jest niezgodny z zasadami logiki, dlatego iż zakaz umieszczania w pojeździe taksometru czyni bezprzedmiotowym zakaz jego używania, a z kolei zakaz używania jest aktualny tylko wówczas, jeżeli zamontowany jest w pojeździe taksometr, co zostało właśnie zakazane. Z kolei zakaz "umieszczania na dachu lamp lub innych urządzeń technicznych" z jednej strony narusza zasadę dostatecznej określoności zakazów (czynów zakazanych). Posłużono się tu niedookreślonym zwrotem "urządzenie techniczne", które jest zakazem zbyt daleko idącym, który odczytany literalnie i wprost, uniemożliwia umieszczanie na dachu pojazdu nawet anteny, czy bagażnika dachowego. Według skarżącej, nonsens tego zakazu wynika także ze względu na zawarte w jego treści ograniczenie co do umieszczania "na dachu pojazdu". Wskazywałoby ono, a contrario, na dopuszczalność umieszczania na innej części pojazdu, która nie jest dachem, np. na pokrywie bagażnika. Ze względu na powyższe, wspomniane zakazy mogą, jej zdaniem, zostać uznane za niezgodne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, określoną w art. 2 Konstytucji RP, w ramach której mieści się ocena przepisów z punktu widzenia ich rzetelności i zgodności z zasadami poprawnej legislacji. Budzą zasadnicze zastrzeżenia, co do zgodności z prawem europejskim, w szczególności z zakazem ograniczania podaży usług transportowych oraz narzucania nierównych warunków świadczenia równoważnych usług transportowych. Taki właśnie charakter mają normy zakazujące z art. 18 ust. 5 ustawy, adresowane do wskazanych przedsiębiorców - przewoźników w krajowym transporcie drogowym, bez jednoczesnego ustalenia wyraźnych reguł ustawowych tych ograniczeń i kryteriów uzasadniających ich wprowadzenie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. skarżąca stwierdziła, iż organy administracji nie dochowały wymogów działania na podstawie przepisów prawa, tzn. ich działania nie miały wystarczającej podstawy prawnej. Zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy nie bacząc na obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, wydając decyzję oparł się wyłącznie na protokole przeprowadzonej przez funkcjonariuszy kontroli, a całkowicie pominął wyjaśnienia złożone przez stronę. Zarzuciła naruszenie przepisu art. 10 k.p.a. poprzez to, że organ administracji wszczynając postępowanie w sprawie, wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi, nie wezwał strony do złożenia wyjaśnień i nie zapewnił jej możliwości swobodnego wzięcia udziału w toczącym się postępowaniu. Zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania nie może być jednocześnie wezwaniem do złożenia wyjaśnień w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z [...] września 2008 r. (data wpływu do Sądu) strona skarżąca uzupełniła swoje stanowisko w sprawie wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego wobec nałożenia kary pieniężnej nieznanej ustawie. Powołała się na stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (WSA) wyrażone w sprawach ze skargi J. B. (VI SA/Wa 639/08) oraz W. O. (VI SA/Wa 767/08), których przyjęto, że stroną postępowania winna być osoba kierująca pojazdem - przedsiębiorca, który został wpisany do Ewidencji Działalności Gospodarczej, a nie firma, z którą związany jest on umową współpracy. W konsekwencji decyzja organu I instancji została błędnie skierowana do firmy S. sp. z o.o., zamiast do K. P. (kierowcy), zatem zachodzi przesłanka, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. skutkująca nieważnością decyzji.

Ponadto, zdaniem skarżącej, organ administracji wydał decyzję bez podstawy prawnej, w sprzeczności z art. 92 ustawy o transporcie drogowym oraz z art. 6 k.p.a. Wyjaśniając swoje stanowisko skarżąca stwierdza, że ustawa nie przewiduje możliwości nałożenia kary w wysokości 15.000 zł, jako że nie tworzy możliwości nałożenia kary łącznej (jednolitej) za kilka naruszeń. Karę zgodnie z ustawą o transporcie drogowym nakłada się za każde konkretne naruszenie przepisu ustawy i czyni się to w petitum decyzji. Brak przepisu pozwalającego organowi administracji na nałożenie kary łącznej oznacza, iż karę w wysokości 15.000 zł nałożono bez podstawy prawnej, co jest przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Dodatkowo, w ocenie skarżącej, z przepisu art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym wynika, że karę pieniężną można nałożyć jedynie podczas kontroli drogowej. Decyzja organu I instancji w niniejszej sprawie została wydana na skutek kontroli, ale sama kontrola zakończyła się jedynie sporządzeniem i podpisaniem protokołu. Kontrola drogowa nie zakończyła się nałożeniem kary pieniężnej. Nie doszło również do kontroli przedsiębiorstwa, która zakończyłaby się nałożeniem kar pieniężnych. Przepis art. 92 ustawy o transporcie drogowym jest zaś przepisem penalizacyjnym i nie może być interpretowany rozszerzająco. Skoro zatem nie nałożono kar podczas kontroli drogowej, nałożenie kary pieniężnej w następnie wszczętym postępowaniu jest niedopuszczalne, gdyż zostało dokonane bez ustawowego upoważnienia. Brak podstawy prawnej oznacza z kolei nieważność decyzji, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zdaniem skarżącej napis widniejący na samochodzie "S." ani numer telefonu "[...]" nie jest numerem przedsiębiorcy S. sp. z o.o. ani numerem przedsiębiorcy K. P., zatem nie doszło do zarzucanych naruszeń, co w konsekwencji stanowi podstawę do ewentualnego uchylenia decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Oznacza to, że sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i procesowym.

Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej jako p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami skargi i powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę pod tym kątem Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym podjęcie i wykonywanie transportu drogowego, jako gospodarczej działalności usługowej, wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Jednocześnie powyższa licencja nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką, co wynika z zasady określonej w art. 12 ust. 1b cyt. ustawy.

Licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką udziela się przedsiębiorcy dopiero po spełnieniu warunków podanych w przepisie art. 6 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Licencja ta udzielana jest między innymi na określony pojazd i obszar obejmujący: gminę, gminy sąsiadujące – po uprzednim zawarciu przez nie porozumienia, miasto W. – związek komunalny (art. 6 ust. 4 cyt. ustawy).

Ze wskazanych unormowań wynika, że ustawodawca zróżnicował zasady wykonywania przewozów okazjonalnych i przewozów wykonywanych na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Konsekwencją ich odmienności było ustawowe wprowadzenie w art. 18 ust. 5 lit. a), b) i c) norm prawnych, zgodnie z którymi przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się:

a) umieszczania i używania w pojeździe taksometru,

b) umieszczania w pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy, a także

c) umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych.

Pozostaje poza sporem, że organy transportu drogowego ustaliły ostatecznie naruszenie zakazów określonych w pkt b) i c) art. 18 ust. 5. Według niekwestionowanych przez stronę ustaleń obu organów, dokonanych w niniejszym postępowaniu, skarżąca legitymowała się licencją uprawniającą tę spółkę do wykonywania krajowego transportu drogowego osób. Jednocześnie bezsporna jest okoliczność, iż skarżąca nie zgłosiła kontrolowanego pojazdu marki M. o numerze rejestracyjnym [...] do posiadanej licencji na wykonywanie transportu drogowego osób. Także z niekwestionowanych ustaleń organu administracji wynikało, że na dachu kontrolowanego pojazdu było zamontowane urządzenie techniczne zawierające nazwę S. oraz numer telefonu [...]. Dodatkowo pojazd był opatrzony naklejonymi na nadwoziu informacjami z numerem telefonu, będącym jednocześnie adresem strony internetowej, tym samym co na urządzeniu na dachu pojazdu. Podczas kontroli drogowej pasażerka została przesłuchana jako świadek w sprawie i zeznała, że "... numer pod który zadzwoniłam to [...]. O numerze tym dowiedziałam się z urządzenia umieszczonego na dachu wcześniej przejeżdżającego pojazdu S., na którym widniał numer telefonu [...]". Ponadto organ kontroli załączył do protokółu kontroli kopię paragonu fiskalnego wystawionego na skarżącą spółkę i fotografie pojazdu.

Skarżąca nie okazała dowodu świadczącego o zgłoszeniu spornego pojazdu do licencji, tak jak tego wymaga art. 14 ustawy o transporcie drogowym.

Skarżąca uważała, że nałożenie kary pieniężnej za brak licencji było niezasadne, bowiem spółka ta posiadała licencję na wykonywanie przewozów okazjonalnych.

Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej. Jak wynika z paragonu fiskalnego opłaty za przewozy były pobierane przez skarżącą i na jej rzecz. Przesłuchiwany jako świadek K. P. zeznał, że jest zatrudniony jako kierowca na umowę zlecenie przez firmę S. sp. z o.o. w W. i wykonuje usługi kierowania pojazdem, zaś pieniądze za przejazd zawsze pozostawia w rozliczeniu dla firmy S. Z materiału dowodowego zebranego w rozpoznawanej sprawie wynika ponadto, że napis S. pozostaje bez wpływu na odpowiedzialność skarżącej. Napis ten jest informacją dla klienta o charakterze reklamowym, nie ma znaczenia w kwestii wyłączenia odpowiedzialności skarżącej jako przewoźnika, świadczącego usługi transportu drogowego. Powyższe dowody wskazują jednocześnie, że usługi transportu drogowego osób były wykonywane na rzecz strony skarżącej, bowiem to ona pobierała za te przewozy opłaty. W świetle powyższego trafne jest stanowisko organów transportu drogowego, iż skarżąca wykonywała własną działalność gospodarczą z tytułu przewozów okazjonalnych bez wymaganego wypisu z licencji.

W konsekwencji, zdaniem Sądu, organ prawidłowo zebrał i ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy uznając, iż podjęty przez skarżącą dniu [...] maja 2007 r. przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą - wykonywany był bez wymaganego wypisu z licencji, z ewidentnym naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń, o których mowa w art. 18 ust. 5 pkt c) ustawy o transporcie drogowym oraz naruszeniem zakazu umieszczania w pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy (art. 18 ust. 5 pkt b) ustawy.

Tym samym, organy transportu drogowego prawidłowo zastosowały dyspozycję przepisu art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy o transporcie drogowym w związku z lp. 1.2 i lp. 2.9 pkt 2 i 3 załącznika do tej ustawy, który karami; 8.000 zł i 5.000 zł sankcjonuje wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem ww. zakazów.

Sąd nie podzielił podniesionego w skardze argumentu, jakoby unormowania przepisu art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym naruszały konstytucyjną zasadę wolności gospodarczej określoną w art. 20 i art. 22 Konstytucji RP.

Przepis art. 22 Konstytucji RP sankcjonuje właśnie możliwość ograniczenia wolności działalności gospodarczej przewidując, że jest ono dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. O tym, że wolność działalności gospodarczej nie ma charakteru absolutnego, wielokrotnie wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny w swym orzecznictwie (np. wyrok TK z dnia 21 kwietnia 2004 r., sygn. akt K 33/03, OTK-A 2004/4/31). Wprowadzone przez ustawodawcę zakazy dotyczące sposobu wykonywania przewozów okazjonalnych nie dotykają istoty tej konstytucyjnej swobody, a nadto są zgodne z zasadą proporcjonalności.

Powyższe argumenty nie pozwalają także na uznanie, by postanowienia przepisu art. 18 ust. 5 cyt. ustawy prowadziły do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Przyjęta przez Konstytucję RP formuła równości wobec prawa, wyrażona w art. 32 Konstytucji RP mieści się w ogólnym, opisowym pojęciu równości jako przynależności danych podmiotów do tej samej klasy, którą wyróżniamy z punktu widzenia cechy uznanej za istotną. Nie jest ona tożsama z pojęciem identyczności. Zdaniem Sądu, równość wobec prawa należy rozumieć tak, iż wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących (tak również: B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, s. 456-457, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2001, s. 221 i nast.; podobnie L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, wydanie 2, LIBER, Warszawa 1998, s. 94 i nast.).

Innymi słowy, jeśli określona norma prawna traktuje odmiennie adresatów, którzy odznaczają się określoną cechą wspólną, wówczas mamy do czynienia z odstępstwem od zasady równości. Odstępstwo takie nie jest tożsame z naruszeniem art. 32 Konstytucji RP. Niezbędna staje się wówczas ocena przyjętego kryterium zróżnicowania. Równość wobec prawa, to także zasadność wybrania takiego, a nie innego kryterium różnicowania podmiotów prawa (p. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 1998 r., sygn. akt U 17/97, OTK 1998 nr 3, poz. 34; podobnie: wyrok WSA w Łodzi z dnia 21 stycznia 2004 r., sygn. akt I SA/Łd 128/03, ONSAiWSA 2004/2/40).

W świetle poglądów doktryny, jak również orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego należy stwierdzić, iż podważane przez skarżącą spółkę unormowania art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym nie naruszają konstytucyjnej zasady równości wyrażonej w przepisie art. 32 Konstytucji RP. Wbrew jej zarzutom, negowane zakazy ustawowe nie łamią powyższej zasady, albowiem nie różnicują w prawach przedsiębiorców transportowych, odwołując się jedynie do kryterium sposobu świadczenia usług przewozowych. Nie ulega wątpliwości, że regulacja przyjęta przez ustawodawcę w 2005 r. traktuje jednakowo wszystkich przedsiębiorców wykonujących swoją działalność na podstawie ogólnej licencji transportowej wydanej w oparciu o przepis art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Jednocześnie jednak zmierza, poprzez art. 6 ust. 1, do wyraźnego odróżnienia tych przedsiębiorców od podmiotów świadczących specyficzne usługi transportu drogowego osób taksówką. To podmioty świadczące usługi transportu drogowego osób taksówką, w świetle ustawy o transporcie drogowym, zobowiązane są do spełnienia wielu innych dodatkowych i surowszych wymogów w zakresie prowadzonych usług przewozowych. W tym stanie rzeczy, bezzasadny jest zarzut skarżącej dotyczący naruszenia zasady niedyskryminacji.

Za niezasadny należało uznać także zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych strona została poinformowana o wszczęciu postępowania administracyjnego i uprzedzona o możliwości zapoznania się z aktami administracyjnymi oraz wezwana do złożenia wyjaśnień i zajęcia stanowiska. Należy zaznaczyć, iż skarżąca z możliwości tej skorzystała. Nie kwestionowała, by organ przeprowadzał poza jej wiedzą jakieś czynności procesowe istotne dla rozstrzygnięcia. Tym samym, w ocenie Sądu, organy transportu drogowego obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a). Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wymienił dowody, na podstawie których został ustalony stan faktyczny, zatem bezpodstawny jest zarzut wydania decyzji po wyłącznym oparciu się o protokół kontroli. Twierdzenie skarżącej, że zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania nie może zawierać jednoczesnego wezwania do złożenia wyjaśnień w sprawie jest gołosłowne, bowiem przepisy postępowania administracyjnego takiego zakazu nie zawierają. Należy podkreślić, że zarzuty prawa procesowego formułowane przez skarżącą nie wskazują, by opisane uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie podzielił również dodatkowych zarzutów strony zawartych w piśmie procesowym z dnia [...] września 2008 r. gdyż przytoczona wyżej argumentacja Sądu automatycznie uniemożliwia uznanie nieważności zaskarżonych decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów strony wskazać trzeba, że ustawa o transporcie drogowym nie ogranicza organom administracyjnym możliwości nałożenia kary pieniężnej jedynie do miejsca i czasu kontroli drogowej. Interpretacja przepisu art. 92 ust. 2 ustawy dokonana przez stronę jest całkowicie wadliwa i nie uwzględnia oczywistego faktu, że postępowanie kontrolne toczy się także w oparciu o przepisy k.p.a.

Nie jest też trafny zarzut strony co do naruszenia art. 92 ust. 1 cyt. ustawy. Skarżąca błędnie wywodzi, iż w trakcie jednej kontroli drogowej dochodzi do nałożenia kary łącznej nieprzewidzianej w ustawie. Wbrew argumentom skarżącej w trakcie jednej kontroli jest nakładana zawsze jedna kara pieniężna. Niezależnie od stwierdzonej liczby naruszonych przepisów będzie to jedna sprawa administracyjna załatwiana jedną decyzją administracyjną określającą karę pieniężną, na którą składają się kary za poszczególne naruszenia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 29/08 uznał, iż z unormowania art. 92 ust. 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym wynika, iż przedmiotem sprawy administracyjnej jest nałożenie kary pieniężnej za wszystkie naruszenia stwierdzone podczas kontroli. Wolą ustawodawcy było zatem takie ukształtowanie postępowania by nałożenie kary pieniężnej za stwierdzone podczas kontroli drogowej naruszenia stanowiło przedmiot jednej sprawy administracyjnej.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.