Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 643/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 1962 nr 20 poz 90
law: Ustawa z dnia 29 marca 1962 r. o drogach publicznych.
article: art. 137 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 1, art. 2aa, art. 4 pkt 1, 2, 6, 22
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Renata Nawrot, sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2016 r. sprawy ze skargi I. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę


UZASADNIENIE

I. D. w piśmie z dnia 26 września 2007 r. wystąpiła do Prezydenta miasta W. o zwrot nieruchomości położonej przy ul. [...], stanowiącej między innymi działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...].

Prezydent Miasta W. decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] odmówił uwzględnienia wniosku.

Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania I. D., decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Warszawie (dalej również WSA w Warszawie) wyrokiem z dnia 11 maja 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2173/10 oddalił skargę I. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r. nr [...].

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej również NSA) wyrokiem z dnia 17 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1545/11, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej I. D., uchylił wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2011 r. i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

NSA stwierdził w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1545/11, że w sprawach o zwrot nieruchomości należy badać cel wywłaszczenia i jego realizację w określonych terminach. Zaznaczył, że decydujące znaczenie dla celu wywłaszczenia ma treść decyzji wywłaszczeniowej.

NSA wskazał, że niekwestionowany jest pogląd, wedle którego droga (tu ulica [...]) to pojęcie obejmujące – w uproszczeniu – nie tylko jezdnię, ale i chodnik, a także dalsze elementy infrastruktury związane z takim przeznaczeniem terenu. Zaznaczył, że w tej materii należy się odwołać do definicji ustawowych.

NSA stwierdził, że Sąd pierwszej instancji, podając definicję drogi wedle ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, po pierwsze nie rozważył, czy istotnie przepisy tej ustawy mają zastosowanie w sprawie, skoro decyzje wywłaszczeniowe zapadły pod rządami ustawy z dnia 29 marca 1962 r. o drogach publicznych, a wykonanie inwestycji miało miejsce w latach 1976 – 1981 (przy czym, jak zauważył NSA, organ pierwszej instancji podał, że dnia [...] lutego 1984 r. został sporządzony protokół przekazania do eksploatacji ulicy [...] na pewnym odcinku, a inwestycja była wykonywana w latach osiemdziesiątych), a po wtóre nie wskazał, z jakiego przepisu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. definicja ta wynika.

Dalej NSA stwierdził, że jakkolwiek decyzje wywłaszczeniowe posłużyły się zwrotem określającym cel wywłaszczenia, jako "budowa ulicy [...]", to należy go rozumieć szerzej, jako przeznaczenie pod pas drogowy w rozumieniu ustawy o drogach publicznych z 1962 r. o drogach publicznych, ponieważ sformułowanie to określało jedynie nazwę porządkową ulicy, która miała pełnić tę funkcję. NSA przywołał definicję pasa drogowego zawartą w art. 18 ust. 1 ustawy z 1962 r., zgodnie z którym pas drogowy rozumiany był jako pas gruntu zajęty pod drogę publiczną wraz z jej częściami składowymi i przynależnościami, jak jezdnia drogi, mosty, wiadukty i przepusty znajdujące się w ciągu drogi, pobocza, skarpy i urządzenia odwadniające, zadrzewienia, drogi letnie, chodniki, ścieżki dla pieszych i rowerzystów, znaki drogowe i urządzenia ostrzegawczo-zabezpieczające oraz sygnalizacyjne; w pasie drogowym mogły znajdować się budynki i urządzenia związane z utrzymaniem dróg oraz z obsługą ruchu drogowego. Argumentując a contrario z art. 18 ust. 2 powołanej ustawy Sąd wskazał także, że znajdujące się w granicach pasa drogowego w miastach i osiedlach oraz na obszarze wsi o zabudowie ciągłej lub skupionej, pas drogowy oraz wszelkie urządzenia i budynki drogowe, mogły być zajmowane na cele niezwiązane z gospodarką lub komunikacją drogową.

NSA stwierdził, że precyzyjnego ustalenia wymagało, jaki był cel wywłaszczenia działek należących do poprzedników prawnych skarżącej w świetle brzmienia decyzji wywłaszczeniowych i właściwych przepisów. Zaznaczył, że chodzi o ówczesne rozumienie przeznaczenia nieruchomości. Ponadto, jak wskazał, należało ustalić, jakie było wykorzystanie w odpowiednim czasie każdej z działek (ich części) objętych żądaniem oraz szczegółowe przedstawienie dokonanych ustaleń w uzasadnieniach decyzji i wyroku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 października 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 566/13 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r. nr [...] oraz decyzję Prezydent Miasta W. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...].

WSA w Warszawie wywiódł m.in., że badanie przez organ przesłanek z art. 137 ust. 1 u.g.n., tj. kiedy zrealizowano cel wywłaszczenia, nie ma doniosłości prawnej. Istotą bowiem jest, czy nieruchomość może podlegać zwrotowi z uwagi na to, na co jest obecnie wykorzystywana.

Sąd stwierdził dalej, że przekonanie organów obu instancji, iż sporne działki - niezależnie od tego, czy zachodzą w stosunku do nich przesłanki przewidziane w art. 137 ust. 1 u.g.n. - nie podlegają zwrotowi z uwagi na regulację zawartą w art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, byłoby uprawnione tylko wówczas, gdyby organy te wykazały, że po pierwsze przepisy tej ustawy mają w sprawie zastosowanie i po drugie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał na jednoznaczne stwierdzenie, że sporne grunty znajdują się na terenie nieruchomości stanowiącej obecnie drogę publiczną.

WSA w Warszawie powtórzył też za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że precyzyjnego ustalenia w sprawie wymagało, jaki był cel wywłaszczenia działek należących do poprzedników prawnych skarżącej w świetle brzmienia decyzji wywłaszczeniowych i właściwych przepisów oraz jakie było wykorzystanie w odpowiednim czasie każdej z działek (i ich części) objętych żądaniem, a także szczegółowe przedstawienie dokonanych ustaleń.

Sąd zobowiązał organy administracji do dokładnego ustalenia, czy zwrotowi może podlegać część wywłaszczonej nieruchomości. Nakazał też, aby na podstawie znajdujących się w aktach dokumentów, bądź też w wyniku uzupełnienia materiału dowodowego, organy ustaliły granice planowanej inwestycji zatwierdzonej w decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] lutego 1977 r. nr [...], stanowiącej podstawę wydania decyzji wywłaszczeniowej, i czy ewentualnie - jak wskazuje skarżąca - wygasła ona na skutek nieuzyskania w stosownym terminie przez właściwy organ administracji decyzji o realizacji inwestycji oraz decyzji o pozwoleniu na budowę.

Prezydent Miasta W., po uzupełnieniu materiału dowodowego i ponownej jego ocenie, decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] odmówił zwrotu nieruchomości położonej w W. w [...] przy ul. [...] oznaczonej jak działki ewidencyjne: 1) nr [...] z obrębu [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta KW [...]; 2) nr [...] i nr [...] z obrębu [...], dla których prowadzona jest księga wieczysta KW [...].

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że stosownie do art 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej u.g.n.) nieruchomość nie stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W opinii Prezydenta Miasta W. cel wywłaszczenia na wywłaszczonej nieruchomości został zrealizowany. Przedmiotowa nieruchomość została objęta II etapem inwestycji, jaką była budowa ulicy [...] Powołując się na informacje Zarządu Dróg Miejskich (dalej ZDM) organ pierwszej instancji ustalił, że na działce objętej wnioskiem o zwrot, w ramach budowy ulicy [...], zaplanowano wlot ulicy [...], budowę infrastruktury podziemnej ulicy, tj. przewodów energetycznych, przewodów telekomunikacyjnych i kanalizacji oraz urządzenie zieleni. Informacje przekazane przez ZDM, oględziny nieruchomości i treść odbitki z mapy zasadniczej miasta, w opinii Prezydenta Miasta W., prowadzą do wniosku, że zamierzenia inwestycyjne, poza realizacją kanalizacji, zostały zrealizowane. Realizacja wlotu ul. [...] (wykonano jezdnię i chodnik), infrastruktura podziemna (przewody energetyczne wysokiego i niskiego napięcia i sieć telekomunikacyjna) i zieleń uliczna zostały zrealizowane w terminach określonych w art. 137 u.g.n. Nie została wykonana jedynie sieć kanalizacyjna, mająca przebiegać przez część działki [...]. Ponadto potwierdzeniem, że inwestycję polegającą na budowie ulicy [...] realizowano od dnia [...] lipca 1976 r., a ostatecznie przyjęto ulicę do eksploatacji na podstawie protokołu z dnia [...] lutego 1984 r., są zdjęcia lotnicze. Zdjęcie z 1982 r. czyli około 3 lata po dacie wywłaszczenia, potwierdza realizację inwestycji budowy ulicy [...] - wykonano jezdnię, chodniki, zagospodarowano zieleń przydrożną.

Prezydent Miasta W. dostrzegł, że działka nr [...] i nr [...] z obrębu [...] zlokalizowane są w graniach pasa drogowego ulicy [...] Stanowisko ZDM, że faktycznie on włada i gospodaruje przedmiotowym terenem potwierdzają dane z ewidencji gruntów i budynków, w których działka ewidencyjna [...] z obrębu [...] stanowi część drogi publicznej krajowej nr [...] ul. [...] i znajduje się w trwałym zarządzie ZDM, natomiast działka nr [...] z obrębu [...] znajduje się we władaniu ZDM. Przedmiotowe działki zostały sklasyfikowane, jako droga "dr".

I. D., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła odwołanie od powołanej decyzji do Wojewody [...], zarzucając:

1. rażące naruszenie art. 77 § 1, art. 7, art. 8, art. 80, art. 107 § 1 i 3 K.p.a. w zw. z art. 153 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 października 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 566/13 poprzez:

– brak uzasadnienia, że w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, które Prezydent Miasta W. nadal błędnie stosuje, mimo że sam ustalił, iż decyzje wywłaszczeniowe zapadły pod rządami ustawy z dnia 29 marca 1962 r. o drogach publicznych, a wykonanie inwestycji miało miejsce w latach 1976 – 1981,

– brak uzasadnienia, dlaczego nie doszło do zwrotu przedmiotowej nieruchomości w zakresie terenu przeznaczonego na wykonanie ścieżki rowerowej, linii przesyłowych, urządzeń elektrycznych oraz zieleni, niezwiązanych funkcjonalnie z pasem drogowym,

– brak ustalenia, na jakich częściach działek nie został zrealizowany cel wywłaszczania, tj. gdzie miała być wybudowana ścieżka rowerowa, gdzie znajdują się linie przesyłowe i urządzenia elektryczne oraz zieleń niezwiązane funkcjonalnie z pasem drogowym;

2. rażące naruszenie art. 6 K.p.a. poprzez odmowę zwrotu nieruchomości pomimo zajścia przesłanek wskazujących na zbędność części nieruchomości dla celów wywłaszczenia i tym samym wydanie decyzji sprzecznej z art. 137 w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n., a co za tym idzie naruszenie podstawowej zasady praworządności stosowania prawa przez organy administracji publicznej;

3. naruszenie art. 2a i art. 4 pkt 2, 5-7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, podczas gdy organ administracji ustalił, iż decyzje wywłaszczeniowe zapadły pod rządami ustawy z dnia 29 marca 1962 r. o drogach publicznych, a wykonanie inwestycji miało miejsce w latach 1976-1981.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Podniósł dalej, że w zapadłym w przedmiotowej sprawie wyroku z dnia 2 października 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 566/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że badanie przez organ przesłanek z art. 137 ust. 1 u.g.n., tj. kiedy zrealizowano cel wywłaszczenia, nie ma doniosłości prawnej. Istotą bowiem jest, czy nieruchomość może podlegać zwrotowi z uwagi na to, na co jest obecnie wykorzystywana. Przekonanie organów obu instancji, że sporne działki - niezależnie od tego, czy zachodzą w stosunku do nich przesłanki przewidziane w art. 137 ust. 1 u.g.n. - nie podlegają zwrotowi, z uwagi na regulację zawartą w art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych, byłoby uprawnione tylko wówczas, gdy organy te wykazały, że po pierwsze przepisy tej ustawy mają w sprawie zastosowanie i po drugie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał na jednoznacznie stwierdzenie, że sporne grunty znajdują się na terenie obecnie stanowiącym drogę publiczną.

Jak stwierdził Wojewoda [...], przywołany wywód Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie potwierdza od dawna utrwalony w orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie pogląd, że organ administracji orzekając o zwrocie nieruchomości powinien badać nie tylko przesłanki zwrotu nieruchomości określone w art. 136 u.g.n., ale wcześniej - aktualny w chwili orzekania stan prawny nieruchomości powstały po wywłaszczeniu i rozważyć, czy nie stanowi on przeszkody do zwrotu nieruchomości poprzedniemu właścicielowi.

Dalej organ drugiej instancji wskazał, że istotą postępowania w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest ustalenie zbędności tej nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona niezbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Stosownie do treści art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacja tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Wojewoda [...] wskazał następnie, że badając przesłanki zbędności przez pryzmat treści art. 137 ust. 1 u.g.n. należy uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11, w którym orzeczono, że art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z sentencją tego wyroku, nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Jeśli zaś w dniu złożenia wniosku o zwrot cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu, które im przysługiwało przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2003 r.

Jak dalej wywiódł Wojewoda [...], bezwzględną przeszkodą zwrotu, wykluczającą weryfikację zbędności nieruchomości, jest jednakże zajęcie pod drogę publiczną (art. 2a ustawy o drogach publicznych). Organ odwoławczy wskazał, że art. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowi, wprost, że ustawa nie narusza innych ustaw w zakresie gospodarki nieruchomościami. Zatem ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych będzie miała pierwszeństwo w stosowaniu. Wspomniana ustawa w art. 2a formułuje zakaz przenoszenia prawa własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. Jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne może polegać na przeniesieniu własności pomiędzy podmiotami wymienionymi w art. 2a ustawy o drogach publicznych, wyłącznie w razie zmiany przynależności drogi publicznej do określonej kategorii. Drogi publiczne traktowane są jako rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu. Wojewoda podkreślił, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą zrealizowanie na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot inwestycji celu publicznego w postaci drogi publicznej stanowi przeszkodę do realizacji roszczenia o zwrot, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. Zatem posadowienie drogi publicznej to bezwzględna przeszkoda (przesłanka negatywna), uniemożliwiająca zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Wyklucza odzyskanie wywłaszczonego terenu niezależnie od tego, kiedy zorganizowano drogę publiczną, oraz czy osiągnięto pierwotny cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Następnie Wojewoda [...] wskazał, że w orzecznictwie i doktrynie prezentowany jest także pogląd, że zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczanej do odpowiednich kategorii dróg publicznych, przy czym przez określenie to należy rozumieć zajęty pas gruntu w ramach linii rozgraniczających drogę, obejmujący zarówno jezdnie, jak i chodniki, ścieżki rowerowe, miejsca postojowe i parkingi, zieleń przydrożną, a także usytuowane na nim obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu. Słowem chodzi tu o usytuowanie na nieruchomości pasa drogowego lub jego części.

Odnosząc powyższe do realiów rozpatrywanej sprawy, organ odwoławczy stwierdził, że niewątpliwie część nieruchomości będąca przedmiotem postępowania, obejmująca działki ewidencyjne [...], [...] z obrębu [...] leży w pasie drogowym ul. [...] Potwierdza to mapa zasadnicza miasta W. dla nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] z wkreśloną granicą pasa drogowego i pismo Zarządu Dróg Miejskich w W. z dnia [...] lipca 2014 r. Ponadto, w ewidencji gruntów i budynków działka [...] figuruje jako droga krajowa [...], a działka [...] jako droga. Z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu [...] października 2009 r. wynika, że działka nr [...] stanowi w części teren zieleni, w części wchodzi w chodnik oraz częściowo w pas ul. [...], natomiast działka nr [...] stanowi pas zieleni. Urządzenie jezdni, chodników, jak i zieleni przydrożnej, jest natomiast równoznaczne z zajęciem nieruchomości pod drogę publiczną.

W ocenie organu drugiej instancji, wskazane wyżej dokumenty potwierdzają bezsprzecznie, że przedmiotowa nieruchomość w chwili orzekania stanowiła drogę publiczną.

Odnosząc się do zarzutów postawiony przez odwołującą się, Wojewoda za prawidłowe uznał odwołanie się do przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, ponieważ to ta ustawa zawiera obecnie obowiązująca definicję drogi publicznej. Organ bowiem bada, czy nieruchomość została zajęta pod drogę publiczna na dzień wydania decyzji w przedmiocie zwrotu nieruchomości i w rezultacie stosuje obowiązujące przepisy. Jak wywiódł Wojewoda, odwołująca się nie dostrzegła, że podniesiony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 2 października 2013 r. zarzut nieuwzględnienia przepisów ustawy z dnia 29 marca 1962 r. dotyczy zasadniczo innej sytuacji. Celem wywłaszczenia była budowa ulicy [...] Sąd wskazał, że dokonując ustaleń faktycznych pozwalających na wyjaśnienie istnienia przesłanek materialnoprawnych, od których zależy zasadność żądania zwrotu nieruchomości, należy odnieść się do przepisów obowiązujących w czasie, kiedy decyzja wywłaszczeniowa została wydana oraz w okresie wykonywania inwestycji, tj. w latach 1976 – 1981, m.in. do przepisów ustawy o drogach publicznych z 1962 r. Odwołując się do obecnie obowiązującej ustawy o drogach publicznych organy administracji nie badały jednak przesłanki zbędności, tylko bezwzględną przeszkodę wykluczającą weryfikację zbędności nieruchomości, tj. zajęcie pod drogę publiczną. Ustalenie, że grunt jest drogą publiczną czyni zbytecznym badanie zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, co zresztą wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zapadłym w sprawie wyroku z dnia 2 października 2013 r. Ustalenie, że grunt został zajęty pod drogę publiczną jest wystarczającą podstawą odmowy zwrotu nieruchomości. Tym samym organ odwoławczy uznał, że pozostałe zarzuty zawarte w odwołaniu, dotyczące tej części nieruchomości (działki nr [...] i nr [...]), nie znajdują uzasadnienia.

Odnosząc się natomiast do dopuszczalności zwrotu nieruchomości w części stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], Wojewoda [...], stwierdził, że obecnie znajduje się ona poza pasem drogowym ul. [...], co wynika z nadesłanej przez Zarząd Dróg Miejskich mapy z wykreśloną linią pasa drogowego. W tym przypadku należało zatem zbadać przesłanki zbędności z art. 137 u.g.n., przy uwzględnieniu zapadłego w dniu 13 marca 2014 r. wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Jak ustalił organ drugiej instancji, w aktach sprawy znajduje się pismo S. D. (spadkobiercy poprzedniej współwłaścicielki przedmiotowej nieruchomości) z dnia [...] listopada 1995 r. wszczynające postępowanie o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Biorąc pod uwagę wyrok Trybunału Konstytucyjnego, należy zbadać, czy na dzień złożenia wniosku o zwrot, tj. na dzień [...] listopada 1995 r. cel wywłaszczenia dla nieruchomości oznaczonej jako dz. ew. nr [...] został zrealizowany.

Wojewoda stwierdził, że z załączonej do pisma Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] lipca 2014 r. mapy wynika, że działka nr [...] była objęta lokalizacją inwestycji nr [...], tj. wchodziła w skład terenu pod II etap budowy ulicy [...] Z informacji nadesłanej przez ten podmiot wynika ponadto, że inwestycję realizowano w okresie od [...] lipca 1976 do [...] listopada 1981 r. Zarząd Dróg Miejskich zaznacza także, że na przedmiotowych działkach wykonano jezdnię (wlot ulicy [...]), chodnik, bogatą infrastrukturę (napowietrzna linia wysokiego napięcia, przewody niskiego napięcia, kanalizacje przemysłową 1200) i zieleń. Załączone do akt zdjęcie z [...] maja 1982 r. oraz protokół z oględzin potwierdza realizację na działce nr [...] zieleni, świadczącą o wykonanej inwestycji. Protokół z dnia [...] października 2009 r. wskazuje, że działka nr [...] stanowi pas zieleni. Porównując znajdujące się w aktach zdjęcia przedmiotowej nieruchomości pozyskane z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej: z dnia [...] października 1976 r. oraz z dnia [...] maja 1982 r., można dostrzec widoczne zmiany w zagospodarowaniu działki nr [...] w okresie od dnia wywłaszczenia do dnia złożenia wniosku zwrotowego.

Jak stwierdził organ odwoławczy, realizacja zieleni na działce nr [...] co najmniej w dniu [...] maja 1982 r. (czyli przed złożeniem wniosku o zwrot) wskazuje, iż na tej części nieruchomości cel wywłaszczenia został zrealizowany. Potwierdza to zapadły w sprawie wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2013 r. nakazujący cel wywłaszczenia interpretować szerzej, a więc jako przeznaczenie pod pas drogowy w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych z dnia 29 marca 1985 r. Zgodnie z art. 18 ust. 1 wspomnianej ustawy pasem drogowym jest pas gruntu zajęty pod drogę publiczną wraz z jej częściami składowymi i przynależnościami, jak jezdnia drogi, mosty, wiadukty i przepusty znajdujące się w ciągu drogi, pobocza, skarpy i urządzenia odwadniające, zadrzewienia, drogi letnie, chodniki, ścieżki dla pieszych i rowerzystów, znaki drogowe i urządzenia ostrzegawczo-zabezpieczające oraz sygnalizacyjne; w pasie drogowym mogą znajdować się budynki i urządzenia związane z utrzymaniem dróg oraz z obsługą ruchu drogowego. Z uwagi na brak definicji zadrzewień w ustawie z 29 marca 1985 r., organ drugiej instancji odwołał się do art. 5 pkt 27 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. W konsekwencji Wojewoda uznał, że realizacja zieleni na działce [...] stanowi realizację szerzej pojętego celu wywłaszczenia, tj. budowy ulicy [...] Ponadto organ odwoławczy wskazał, że chociaż działka nr [...] obecnie nie znajduje się w pasie drogowym ulicy [...], to w ewidencji gruntów oznaczona jest jako droga, co przemawia za uznaniem, że na tej części nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia.

I. D., reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając:

1. rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy – art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji odmawiającej zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...], nr [...], nr [...] z obrębu [...] (stanowiącej dawną działkę nr [...] z obrębu [...]), przejętej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] lipca 1979 r. Zdaniem skarżącej, organ administracji wydając tę decyzję rażącego naruszenia prawa poprzez odmowę zwrotu nieruchomości dla celów wywłaszczenia i tym samym wydana została decyzja sprzeczna z obowiązującymi przepisami prawa, tj. art. 137 w zw. z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a co za tym idzie doszło do naruszenia podstawowej zasady praworządności stosowania prawa przez organy administracji publicznej;

2. rażące naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy – art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez:

– dokonanie dowolnej i wybiórczej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie,

– niepodjęcie niezbędnych kroków w celu przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego i dokładnego wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia i stanu faktycznego sprawy zgodnie z zaleceniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1545/11 oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 października 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 566/13, który nakazał organom administracji przede wszystkim ocenić przedmiotową sprawę pod kątem tego, czy nieruchomość może podlegać zwrotowi z uwagi na to, na co jest obecnie wykorzystywana;

3. naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – poprzez błędne uznanie, że organ administracji, rozpatrując sprawę, stosował się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracji z dnia 1 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1545/11 oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 października 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 566/13.

Podnosząc powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o:

1. uwzględnienie skargi w całości i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. oraz na podstawie art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi decyzji ją poprzedzającej, tj. decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] czerwca 2015 r.;

2. na podstawie art. 145a § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o zobowiązanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie Wojewody [...] do wydania (w terminie 2 miesięcy od uprawomocnienia się wyroku), decyzji w przedmiocie zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...], nr [...], nr [...] z obrębu [...] (stanowiącej dawną działkę nr [...] z obrębu [...]), przejętej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] lipca 1979 r.;

3. zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej koszów postępowania niezbędnych co celowego dochodzenia praw według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – dalej również P.p.s.a.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Dokonując zatem kontroli legalności zaskarżonej decyzji, z uwzględnieniem oceny prawnej i wskazań, co do dalszego postępowania zawartych w wyrokach: Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej również NSA) z dnia 1 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1545/11 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej również WSA w Warszawie) z dnia 2 października 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 566/13, w pierwszej kolejności należy wskazać, że w decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] lipca 1979 r. stwierdzono, że objęta nią nieruchomość została przeznaczona w decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] lutego 1977 r. nr [...] o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej "pod budowę ulicy [...]". Wskazaną decyzją, po rozpatrzeniu wniosku Wojewódzkiego Zarządu Dróg i Mostów z dnia [...] czerwca 1976 r., ustalono miejsce i warunki realizacji – oznaczone na załączniku graficznym nr [...] - inwestycji polegającej na budowie ulicy [...] na odcinku od rejonu ul. [...] do granicy miasta o długości 7,3 km, zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta W.

Uwzględniając zatem ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania, wrażone w wyroku NSA z dnia 17 stycznia 2013 r. oraz w wyroku WSA w Warszawie z dnia 2 października 2013 r., w których jednoznacznie nakazano odniesienie się w tym zakresie do treści decyzji wywłaszczeniowej, cel wywłaszczenia należało określić, jako "budowę ulicy [...]".

Zarówno NSA, jak i następnie WSA w Warszawie wskazały zarazem, że cel wywłaszczenia powinien być oceniany w świetle "właściwych przepisów". Precyzując to stanowisko, NSA wyjaśnił, że chociaż decyzja posługuje się zwrotem określającym cel wywłaszczenia, jako "budowa ulicy [...]", to należy go rozumieć szerzej, jako przeznaczenie pod pas drogowy w rozumieniu ustawy z 1962 r. o drogach publicznych, ponieważ sformułowanie to określało jedynie nazwę porządkową ulicy, która miała pełnić tę funkcję.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 29 marca 1962 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 20, poz. 90 ze zm. – stan prawny na datę wdania decyzji wywłaszczeniowej) przez pas drogowy rozumiano pas gruntu zajęty pod drogę publiczną wraz z jej częściami składowymi i przynależnościami, jak jezdnia drogi, mosty, wiadukty i przepusty znajdujące się w ciągu drogi, pobocza, skarpy i urządzenia odwadniające, zadrzewienia, drogi letnie, chodniki, ścieżki dla pieszych i rowerzystów, znaki drogowe i urządzenia ostrzegawczo-zabezpieczające oraz sygnalizacyjne; w pasie drogowym mogły znajdować się budynki i urządzenia związane z utrzymaniem dróg oraz z obsługą ruchu drogowego.

Należy nadmienić, że jakkolwiek Wojewoda [...] na str. 8 zaskarżonej decyzji mylnie wskazał ustawę o drogach publicznych z dnia 29 marca 1985 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.), to prawidłowo przywołał treść art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 29 marca 1962 r. Powtarzając za NSA argumentację a contrario z art. 18 ust. 2 tej samej ustawy, należy też dodać, że znajdujące się w granicach pasa drogowego w miastach i osiedlach oraz na obszarze wsi o zabudowie ciągłej lub skupionej, pas drogowy oraz wszelkie urządzenia i budynki drogowe, mogły być zajmowane na cele niezwiązane z gospodarką lub komunikacją drogową.

Uwzględniając realia rozpoznawanej sprawy, godzi się ponadto wskazać, że stosownie do treści art. 28 ust. 1 ustawy z 1962 r. zarządy dróg powinny sadzić i utrzymywać zadrzewienie (zakrzewienie) przydrożne wzdłuż dróg publicznych poza koroną drogi. Zgodnie z art. 28 ust. 3 tej ustawy zarządy dróg mogły sadzić drzewa i krzewy: 1) w obrębie pasa drogowego (art. 18); 2) na pasach przydrożnych wolnych od uprawy (art. 33 ust. 1); 3) na gruntach przyległych do drogi, gdy było przewidywane poszerzenie istniejącej drogi. Przepis art. 28 ust. 4 stanowił zaś, że drzewa i krzewy na gruntach wymienionych w ust. 3 pkt 1 są sadzone i utrzymywane przez zarząd drogi i stanowią własność Państwa.

W świetle powyższego, nie ulega wątpliwości, że cel decyzji wywłaszczeniowej określony jako "budowa ulicy [...]" obejmował nie tylko realizację jezdni, ale także przykładowo wymienionych przez ustawodawcę w treści art. 18 ust. 1 ustawy przynależności, jak urządzenia odwadniające, zadrzewienia, chodniki, ścieżki dla pieszych i rowerzystów, znaki drogowe i urządzenia ostrzegawczo-zabezpieczające oraz sygnalizacyjne, a także budynków i urządzeń związanych z utrzymaniem drogi oraz z obsługą ruchu drogowego.

Odnosząc tak określony cel wywłaszczenia do zgromadzonego przez organy administracji materiału dowodowego, należy stwierdzić, że doszły one do prawidłowej konstatacji, że nie ma podstaw do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (stanowiącej obecnie działki ewidencyjne nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...]) w żadnej części.

Mając na uwadze, że zarówno NSA w wyroku z dnia 17 stycznia 2013 r., jak i WSA w Warszawie w wyroku z dnia 2 października 2013 r. zobowiązały organy administracji do ustalenia wykorzystania każdej z działek "w odpowiednim czasie", należy zauważyć, że już po wydaniu tych wyroków, w dniu 13 marca 2014 r., Trybunał Konstytucyjny orzekł (sprawa P 38/11 – wyrok opublikowany w Dz. U. z dnia 24 marca 2014 r. pod poz. 376), że art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, Nr 106, poz. 675, Nr 143, poz. 963, Nr 155, poz. 1043, Nr 197, poz. 1307 i Nr 200, poz. 1323, z 2011 r. Nr 64, poz. 341, Nr 106, poz. 622, Nr 115, poz. 673, Nr 129, poz. 732, Nr 130, poz. 762, Nr 135, poz. 789, Nr 163, poz. 981, Nr 187, poz. 1110 i Nr 224, poz. 1337, z 2012 r. poz. 908, 951, 1256, 1429 i 1529, z 2013 r. poz. 829 i 1238 oraz z 2014 r. poz. 40 – dalej również u.g.n.) w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny wywiódł m.in., że sądy administracyjne wskazują, iż w literalnej wykładni art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. (zgodnie z którym "nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany") nacisk należy położyć w pierwszej mierze na ustalenie przesłanki "cel wywłaszczenia nie został zrealizowany", a dopiero na drugim etapie i w razie niespełnienia pierwszej przesłanki – na ustaleniu, czy celu nie zrealizowano "pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna". Takie stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie względem obu przesłanek z art. 137 ust. 1 u.g.n. Użycie sformułowania "pomimo upływu" znaczy bowiem tyle, że w razie ustalenia niezrealizowania jeszcze inwestycji roszczenie o zwrot, zgłoszone przed upływem tych terminów, nie będzie mogło być uwzględnione. W tym sensie terminy 7 i 10 lat stanowią tylko "dopełnienie" przesłanki zbędności.

Naczelny Sąd Administracyjny, odnosząc się do powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, np. w wyroku z dnia 16 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 1251/13 i z dnia 26 listopada 2015 r. I OSK 528/14, wywiódł, że wynika z niego brak potrzeby ustalenia, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany w terminach określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n.

Powyższa konstatacja koresponduje zresztą ze stanowiskiem WSA w Warszawie wyrażonym w wyroku z dnia 2 października 2013 r., w którym jednoznacznie stwierdzono, że badanie przez organ przesłanek z art. 137 ust. 1 u.g.n., tj. kiedy zrealizowano cel wywłaszczenia, nie ma doniosłości prawnej. Istotą bowiem jest, czy nieruchomość może podlegać zwrotowi z uwagi na to, na co jest obecnie wykorzystywana.

Uwzględniając zatem ocenę prawną wyrażoną w wyroku NSA z dnia 16 stycznia 2015 r. oraz w wyroku WSA w Warszawie z dnia 2 października 2013 r., a także zmienioną powołanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego treść normy prawnej zawartej w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., należało dojść do wniosku, że prawidłowe wykonanie nałożonego na organy administracji zobowiązania do ustalenia wykorzystania każdej z działek "w odpowiednim czasie", powinno w pierwszej kolejności polegać na ustaleniu, w jaki sposób są one wykorzystywane obecnie.

Jak prawidłowo ustalono w toku postępowania administracyjnego, działki ewidencyjne nr [...] i [...] z obrębu [...] aktualnie znajdują się w pasie drogowym ulicy [...] Powyższe wynika z pisma Zarządu Dróg Miejskich w W. z dnia [...] lipca 2014 r. oraz dołączonej do niego (zał. 8) kopii mapy zasadniczej z wykreślonymi granicami pasa drogowego oraz działek ewidencyjnych objętych żądaniem zwrotu. W ewidencji gruntów i budynków działka nr [...] oznaczona jest jako droga krajowa, a działka nr [...] oznaczona jest jako droga, podobnie, jak działka nr [...]. Z kolei wedle protokołu oględzin, które przeprowadzono [...] października 2009 r., działka nr [...] stanowi w części teren zieleni, w części wchodzi w chodnik oraz częściowo w pas ulicy [...]; przy chodniku znajduje się studzienka od infrastruktury, w ulicy [...] znajduje się kratka spływowa. Natomiast działka nr [...] stanowi pas zieleni przy ogrodzeniu posesji [...]; od strony ulicy [...] znajdują się szafy od infrastruktury technicznej, przy ogrodzeniu znajduje się skrzynka urządzeń elektrycznych i studzienka od infrastruktury. Działki nr [...], nr [...] i częściowo działka nr [...] stanowią pas zieleni pomiędzy ulicą [...] a posesją o adresie [...]. Ustalenia oględzin korespondują z informacjami zawartymi na mapie zasadniczej Miasta W., gdzie w granicach działki nr [...] zaznaczono przewody energetyczne i telekomunikacyjne (2ePWN, PWN, eAWN, 7eptp + eNN, tP), w granicach działki nr [...] zaznaczono przewody energetyczne i telekomunikacyjne (7eptp + eNN, tA) oraz sieć kanalizacyjną (kp 1200), zaś w granicach działki nr [...] zlokalizowano przewód energetyczny (ePWN).

Ponieważ w świetle przedstawionych wyżej wywodów, w szczególności wobec zmiany treści normatywnej art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. przez wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11, miarodajne dla dopuszczalności zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej obecne wykorzystanie, to za prawidłowe należy uznać odniesienie się przez organy administracji do rozumienia drogi publicznej według ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Ta zaś w art. 1 stanowi, że drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Pas drogowy, to zgodnie z art. 4 pkt 1 tej ustawy, wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Droga, to natomiast, stosownie do art. 4 pkt 2 ustawy, budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Zgodnie z art. 4 pkt 6 ustawy chodnik to część drogi przeznaczoną do ruchu pieszych. Z kolei wedle art. 4 pkt 22 ustawy zieleń przydrożna, to roślinność umieszczoną w pasie drogowym, mającą na celu w szczególności ochronę użytkowników drogi przed oślepianiem przez pojazdy nadjeżdżające z kierunku przeciwnego, ochronę drogi przed zawiewaniem i zaśnieżaniem, ochronę przyległego terenu przed nadmiernym hałasem, zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby.

Mając na względzie treść przywołanych regulacji, należy wywieść, że w obecnym stanie prawnym, podobnie, jak w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej, częścią drogi publicznej jest nie tylko jezdnia, ale i chodniki, urządzenia, instalacje, czy zieleń przydrożna. Przy czym, jak trafnie wskazuje Prezydent Miasta W., w świetle § 3 pkt 3 in fine rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.) w liniach rozgraniczających drogi na terenie zabudowy (ulicy) mogą znajdować się również urządzenia infrastruktury technicznej nie związane z funkcją komunikacyjną drogi.

Odnosząc tak ustalony stan prawny do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, należy z kolei dojść do wniosku, że obecne wykorzystanie całości nieruchomości objętej żądaniem zwrotu jest zgodne z celem wywłaszczenia.

Jak wywiedziono, działki nr [...] i [...] znajdują się obecnie w pasie drogowym ulicy [...] Wszystkie działki ewidencyjne objęte przedmiotowym postepowaniem (poza działkami nr [...] i [...] także działka nr [...]) oznaczone są w ewidencji gruntów, jako drogi. Działka nr [...] dodatkowo opisana jest jako droga krajowa – [...]. Również w księgach wieczystych [...] (dla działki nr [...]) oraz [...] (dla działek nr [...] i nr [...]), jako sposób korzystania wpisano "dr - drogi". Na działkach zlokalizowana jest infrastruktura w postaci podziemnych przewodów energetycznych (na wszystkich działkach), telekomunikacyjnych (na działkach nr [...] i nr [...]) i kanalizacji (na działce nr [...]). Wszystkie działki stanowią też w całości (działki [...] i [...]) lub częściowo (działka [...]) pas zieleni pomiędzy posesją pod adresem [...] a ulicą [...].

Mając na względzie dokładne i wyczerpujące ustalenia organów administracji, nie może zdaniem Sądu budzić wątpliwości, że wszystkie działki ewidencyjne, wchodzące w skład nieruchomości objętej przedmiotowym postepowaniem, są wykorzystywane zgodnie z celem określonym w decyzji wywłaszczeniowej z [...] lipca 1979 r. Należy wyjaśnić, a zarazem podzielić stanowisko organów administracji, że jakkolwiek działka nr [...] nie znajduje się obecnie w pasie drogowym ulicy [...], to niewątpliwie został na niej zrealizowany cel wywłaszczenia. Jak bowiem niedwuznacznie wynika z opisanego wyżej protokołu oględzin, działka ta stanowi razem z działką nr [...] (w całości) i działką nr [...] (w części) pas zieleni oddzielający ulicę [...], a także jej skrzyżowanie z ulicą [...], od posesji pod adresem [...]. Takie przeznaczenie działki nr [...], wspólne dla wszystkich działek objętych sporną nieruchomością, potwierdzają też znajdujące się w aktach administracyjnych zdjęcia wykonane podczas oględzin, a dodatkowo także wydruki map z systemu iGeoMap, na których wyraźnie widać, że działka nr [...], ma kształt czworokąta, którego dwa boki graniczą z działką nr [...], a jeden bok z działką nr [...], w ten sposób, że działki te tworzą jednolity pas zieleni.

Mając na uwadze wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz WSA w Warszawie, nakładające obowiązek ustalenia, na jakich częściach działek, znajduje się zieleń niezwiązana funkcjonalnie z pasem drogowym, należy zatem stwierdzić, że powyższe ustalenia jednoznacznie wskazują, że pas zieleni na działce nr [...] niewątpliwie jest funkcjonalnie związany z pasem drogowym ulicy [...]

Co więcej, jak wskazano, na działce tej zlokalizowany jest przewód energetyczny. Jak natomiast ustalił organ pierwszej instancji, na wskazanej działce, objętej decyzją lokalizacyjną z dnia [...] lutego 1979 r. nr [...], zgodnie z planem realizacyjnym, przewidziano przebieg przewodu energetycznego.

Przedstawione powyżej ustalenia w ocenie Sądu nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że zarówno działki nr [...] i nr [...], znajdujące się w pasie drogowym ulicy [...], jak i działka nr [...], która znajduje się poza tym pasem, są obecnie wykorzystywane zgodnie z celem wywłaszczenia, określonym w decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] lipca 1979 r.

Odwołując się do zarzutu skargi, wskazującego, jakoby Wojewoda [...] naruszył art. 153 ppsa, po raz kolejny nieprawidłowo powołując się na przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2013 r., a następnie WSA w Warszawie w wyroku z dnia 2 października 2013 r., zakwestionowały odwołanie się do tej ustawy na potrzeby określenia celu wywłaszczenia. NSA stwierdził, że decydujące znaczenie dla oceny celu wywłaszczenia ma treść decyzji wywłaszczeniowej, zaznaczając przy tym, że w tej materii należy się odwołać do definicji ustawowych. Wskazał, że ustalenia wymaga, jaki był cel wywłaszczenia działek należących do poprzedników prawnych skarżącej w świetle brzmienia decyzji wywłaszczeniowych i właściwych przepisów, zaznaczając, że chodzi o ówczesne rozumienie przeznaczenia nieruchomości.

Ustalenie celu wywłaszczenia decyzji wydanej w 1979 roku musiało zatem zostać dokonane z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów – w przedmiotowej sprawie przepisów ustawy z 1962 r. o drogach publicznych.

Jak powyżej wywiedziono, organy administracji rozpoznające sprawę prawidłowo ustaliły cel wywłaszczenia "budowę ulicy [...]". Wojewoda [...] na stronie 8 zaskarżonej decyzji powołał treść art. 18 ust. 1 ustawy o drogach publicznych z 1962 r., trafnie podając, że cel wwłaszczenia obejmuje nie tylko realizację jezdni, ale także inne elementy, jak mosty, wiadukty i przepusty znajdujące się w ciągu drogi, pobocza, skarpy i urządzenia odwadniające, zadrzewienia, drogi letnie, chodniki, ścieżki dla pieszych i rowerzystów, znaki drogowe i urządzenia ostrzegawczo-zabezpieczające oraz sygnalizacyjne, oraz że w pasie drogowym mogą znajdować się budynki i urządzenia związane z utrzymaniem dróg oraz z obsługą ruchu drogowego.

Naczelny Sąd Administracyjny, a za nim WSA w Warszawie zakwestionował jednak też zastosowanie ustawy z 1985 r., zauważając, że wykonanie inwestycji miało miejsce przed jej wejściem w życie. Wskazuje to, że wedle oceny prawnej obu Sądów przepisy ustawy z 1985 r. nie powinny być również stosowane podczas ustalania, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany.

Niemniej jednak, jak powyżej wywiedziono, po wydaniu wskazanych wyroków, stan prawny uległ zmianie, ponieważ wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11 zmienił treść normy prawnej zawartej w mającym w przedmiotowej sprawie art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., w ten sposób, że dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu nieruchomości w pierwszej kolejności należy ustalić jej aktualne wykorzystanie. Jeżeli bowiem jest ono zgodne z celem wywłaszczenia, to okoliczność, kiedy nastąpiła realizacja tego celu, pozostaje bez znaczenia.

Zatem w zmienionym stanie prawnym organy administracji prawidłowo, rozstrzygając w przedmiocie zwrotu spornej nieruchomości, powołały się na przepisy ustawy o drogach publicznych z 1985 r. Organy prawidłowo ustaliły, w jaki sposób wykorzystywane są działki ewidencyjne obejmujące tę nieruchomość, a ustalenia te, jak wyżej wywiedziono, nie pozostają wątpliwości, co do tego, że ich przeznaczenie jest zgodne z celem wywłaszczenia określonym w decyzji z dnia [...] lipca 1979 r. Ponieważ zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy wskazuje, że dwie z działek (nr [...] i [...]) znajdują się w pasie drogowym ulicy [...], to zasadne było powołanie się na art. 2a ustawy o drogach publicznych z 1985 r., zgodnie z którym drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa (ust. 1), a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy (ust. 2).

Celem ustawodawcy było, aby od dnia 1 stycznia 1999 r. własność dróg publicznych należała wyłącznie do Skarbu Państwa i odpowiednich, w zależności rodzaju drogi, jednostek samorządu terytorialnego. Rozstrzygając konkretną sprawę w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, należy uwzględniać przywołaną regulację. W przeciwnym wypadku rozstrzygnięcia o zwrocie nieruchomości (zajętej pod drogę publiczną) pozostawałoby w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa. Zgodnie z art. 2 u.g.n. ustawa ta w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami nie narusza innych ustaw. Przepis ten wymienia ustawy przykładowo, co oznacza, że objęty nim katalog ustaw jest otwarty. Tak więc przepisy ustawy o drogach publicznych mają, jako przepisy odrębne, pierwszeństwo w ich stosowaniu. Wojewoda [...] trafnie wskazał na stronie 7 zaskarżonej decyzji, że powołany przepis – w odniesieniu do nieruchomości stanowiących drogi publiczne – stanowi bezwzględną przeszkodę zwrotu.

Ponieważ w obowiązującym stanie prawnym istotne dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu nieruchomości jest jej obecne przeznaczenie, to w realiach rozpoznawanej sprawy nie miało też znaczenia, czy ewentualnie decyzja lokalizacyjna z dnia [...] lutego 1977 r. nr [...] wygasła wskutek nieuzyskania w stosownym terminie przez właściwy organ administracji decyzji o realizacji inwestycji oraz decyzji o pozwoleniu na budowę.

Uwzględniając zatem zmienioną wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11 treść normy prawnej zawartej w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. i wynikające tego konsekwencje dla zakresu związania wyrokami NSA z dnia 17 stycznia 2013 r. i WSA w Warszawie z dnia 2 października 2013 r., należy stwierdzić, że organy administracji prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, właściwie określając cel wywłaszczenia oraz obecne wykorzystanie każdej z działek ewidencyjnych składających się na sporną nieruchomość. Należyte ustalenie faktyczne zostały skonfrontowane z treścią właściwych i prawidło rozumianych przepisów, co doprowadziło do celnego rozstrzygnięcia o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Ocena legalności zaskarżonej decyzji w granicach zakreślonych rozstrzygnięciem nie daje więc podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa materialnego lub naruszenia prawa procesowego. Brak jest podstaw do uznania, iż w postępowaniu nie wyjaśniono wszystkich istotnych kwestii mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Decyzja zawiera wszystkie niezbędne elementy, a jej uzasadnienie w stanie faktycznym i prawnym ustalonym w sprawie jest wystarczające. Wobec tego wszelkie zarzuty podniesione w skardze należało uznać za niezasadne.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.