Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SAB/Wr 437/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA – Piotr Kieres Sędziowie: Sędzia WSA – Anetta Makowska - Hrycyk Sędzia WSA – Jadwiga Danuta Mróz (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale III w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 września 2019 r. sprawy ze skargi: M. D. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie: wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku strony skarżącej; II. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącego M. D. kwotę pieniężną w wysokości [...] ([...]) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego M. D. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

M. D. (dalej: Strona, Skarżący) – cudzoziemiec - obywatel U., w dniu [...] maja 2019 r. wniósł skargę na przewlekłość postępowania administracyjnego prowadzonego przez Wojewodę D. (dalej: organ, Wojewoda) w sprawie wniosku z dnia[...] lutego 2017 r., którym zwrócił się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Przedmiotową skargę Skarżący wniósł za pośrednictwem ustanowionego profesjonalnego pełnomocnika. Powołując się na przepisy art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 oraz art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej: P.p.s.a.) Strona zarzuciła naruszenie art. 7, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 w zw. z art. 37 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – dalej: K.p.a.) przez rażące przekroczenie terminów do załatwiania sprawy w postępowaniu i wniosła o:

1. stwierdzenie, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłości postępowania;

2. stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3. zobowiązanie Wojewody D. do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;

4. przyznanie od Wojewody D. na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej [...] zł zgodnie z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a.;

5. zasądzenie od Wojewody D. na rzecz Skarżącego kwoty [...] zł, w tym [...] zł z tytułu kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu i [...] zł z tyt. opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu pełnomocnik Skarżącej opisał czynności podejmowane od złożenia w dniu [...] lutego 2017 r. wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę i brak rozstrzygnięcia organu od ponad [...] lat. W ocenie Skarżącego, ciąg czynności podejmowanych przez Wojewodę nie pozostawia wątpliwości, że organ prowadził to postępowanie opieszale i z naruszeniem wynikających z procedury administracyjnej terminów załatwienia sprawy. Organ nie informował Strony o przyczynach niezałatwienia sprawy ani o przewidywanym terminie jej załatwienia, co stanowi obrazę art. 36 K.p.a. Skarżący nie może zaplanować ani odbyć żadnych podróży, nie może również pracować. Zachowanie organu świadczy o świadomym i bezzasadnym wydłużaniu postępowania, co narusza powołane w skardze zasady postępowania i jest wyrazem lekceważenia przez organ prawa i wszelkich wniosków i ponagleń Strony w sposób rażący i ciągły, stąd Skarżący wnosi o przyznanie na jego rzecz sumy pieniężnej w kwocie [...] zł .

Przesyłając do Sądu skargę wraz z aktami administracyjnymi – Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Zapewnił, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników organu ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców oraz konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach. Na tempo procedowania spraw ma wpływ duża fluktuacja kadr i odpływ pracowników merytorycznych. Zapewnił, że w organizacji pracy urzędu wprowadzane są zmiany zmierzające do usprawnienia załatwiania składanych przez cudzoziemców wniosków. Odnosząc się do okoliczności faktycznych sprawy stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, że przekroczenie terminu rozpoznania sprawy pozbawione jest racjonalnego uzasadnienia. Wprawdzie czas załatwiania spraw jest dłuższy od przewidzianego w art. 35 § 1-3 K.p.a., nie wynika to jednak z opieszałości czy bezczynności pracowników organu ale jest wynikiem skomplikowanego charakteru spraw i ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców. Z uwagi na obowiązujące przepisy ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2018 r. poz. 2094) organ zobowiązany jest zweryfikować w sposób wnikliwy zasadność udzielenia każdego wnioskowanego zezwolenia. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej Wojewoda podniósł, że zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją przewlekłego prowadzenia postępowania, a dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu, z którego należy korzystać wyjątkowo, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia ochrony praw strony. W ocenie organu wniosek Skarżącego o przyznanie sumy pieniężnej jest nieuzasadniony i powinien być oddalony, podobnie jak skarga.

Z przedłożonych wraz ze skargą akt administracyjnych wynika, że wniosek cudzoziemca – obywatela U. - o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP został złożony [...] lutego 2017 r. Pismem z [...] lutego 2017 r. organ wezwał Stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku, które uzupełnione zostały w terminie. Pismem z [...] marca 2017 r. Strona zwróciła się o udzielenie informacji o stanie sprawy oraz o przyspieszenie postępowania. Pismem z [...] maja 2017 r. organ poinformował Stronę o toczącym się postępowaniu i przewidywanym terminie zakończenia postępowania a także wezwał do uzupełnienia brakującej dokumentacji. Jednocześnie Strona została poinformowana o możliwości otrzymania stempla do paszportu potwierdzającego złożenie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy. Jednocześnie - pismem z [...] maja 2017 r. Wojewoda D., działając na podstawie art. 109 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach – wystąpił do Komendanta [...] Policji, Szefa Delegatury ABW oraz Komendanta [...] Straży Granicznej o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt Cudzoziemca stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego. W dniu [...] sierpnia 2017 r. Strona przedłożyła do akt sprawy umowę o pracę oraz potwierdzenie uiszczenia opłaty za wydanie karty pobytu.

Kolejno składanymi pismami: z [...] lipca 2018 r.; [...] sierpnia 2018 r.; [...] września 2018 r.; [...] stycznia 2019 r. – pełnomocnik Strony wnioskował o wgląd w akta sprawy oraz o udzielenie informacji o stanie sprawy. W dniu [...] lutego 2019 r. Strona działając przez pełnomocnika, złożyła ponaglenie, które pismem z [...] maja 2019 r. organ przekazał Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców.

Pismem z [...] kwietnia 2019 r. (wpływ: [...] kwietnia 2019 r.) Strona wniosła do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego we W. - skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D..

Pismem z [...] maja 2019 r. organ poinformował Stronę o przewidywanym terminie zakończenia postępowania na dzień [...] września 2019 r. a także wezwał Stronę ponownie do uzupełnienia dokumentów w sprawie przez dostarczenie:

- wyjaśnienia rozbieżności w danych zawartych w zał. nr 1 do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę z danymi zawartymi w informacji starosty;

- dokumentów potwierdzających posiadanie źródła stabilnego i regularnego dochodu wystarczającego na pokrycie kosztów utrzymania siebie i członków rodziny pozostających na utrzymaniu, np. aktualnej umowy zatrudnienia;

- dokumentów potwierdzających zapewnienie miejsca zamieszkania na terytorium RP.

Do dnia przesłania skargi z aktami sprawy do Sądu – tj. [...] maja 2019 r. decyzja w sprawie nie została wydana. Również na dzień rozpoznania skargi na przewlekłość Sąd nie posiadał informacji o załatwieniu sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. zważył co następuje:

Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania okazała się uzasadniona, bowiem Wojewoda D. dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu wniosku Strony, a przewlekłość ta ma charakter rażący.

Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej P.p.s.a.), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 P.p.s.a.). Na tej podstawie Sąd rozpoznał niemniejszą sprawę w ww. trybie.

W sprawie nie jest sporne, że podstawę procesową działania organów administracji publicznej w zakresie rozpoznania wniosku Strony na podstawie przepisów ustawy o cudzoziemcach regulują przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018r., poz.2096, dalej: K.p.a.).

Terminy załatwiania spraw zostały uregulowane w przepisie art. 35 ww. ustawy. Stosownie do § 1 ww. regulacji organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do terminów określonych w powyższych przepisach nie wlicza się terminów przewidzianych dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5).

Pojęcie przewlekłości definiują dalsze przepisy, wskazując w art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a, że jest to sytuacja, w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Reguły te potwierdzają przyjęte w K.p.a. zasady postępowania, w szczególności art. 12 K.p.a., który obliguje organy administracji do działania w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.).

Istotnych wskazówek w zakresie realizacji tych zasad i sytuacji kwalifikowanych jako naruszenie terminów załatwienia sprawy postrzeganych jako przewlekłość dostarcza orzecznictwo sądów administracyjnych. W orzeczeniach zgodnie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy w sprawie została wydana finalna decyzja, gdyż w odróżnieniu od bezczynności, przewlekłość jest zjawiskiem niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy.

O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi administracji będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia.

Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana jest zarówno na podstawie analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z [...] lutego 2016r. sygn. akt II SAB/Wr 69/15, z [...] maja 2016 r. sygn. akt II SAB/Wr 7/16, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA). Nadto w judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz mając na uwadze takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Przyczyną przedłużającego się postępowania, ale nie jego przewlekłości w rozumieniu art. 149 P.p.s.a. może być też ujawnianie się w toku postępowania dowodowego kolejnych dowodów, nieznanych organowi na początku postępowania. Od organów administracji nie można wymagać, aby wszczynając postępowanie posiadały pełen plan postępowania dowodowego i w toku sprawy już go nie rozszerzały. W sprawach skomplikowanych pod względem dowodowym, sam czas trwania postępowania nie może świadczyć o jego przewlekłości (por. wyrok WSA w K. z [...] stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16, publ. w CBOSA).

Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i § 2 K.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Ustaleniem wzajemnych zależności między zasadą legalizmu a zasadą szybkości postępowania zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) w wyroku z [...] grudnia 2016 r. (sygn. akt II GSK 916/15, publ. w CBOSA), który podkreślił, że zasady te nie pozostają ze sobą w kolizji i powinny być realizowane w równym stopniu. Zasada szybkości postępowania nie niweczy zasady legalizmu, której prawidłowa realizacja nie zwalnia z obowiązku prowadzenia postępowania w sposób sprawny, racjonalny i efektywny. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Powyższe znajduje potwierdzenie w powoływanym już art. 35 K.p.a.

Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy istotne są również dalsze zapisy K.p.a., tj. art. 36 stanowiącym, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2).

Przenosząc opisane uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba stwierdzić, że postępowanie organu administracji publicznej cechowała przewlekłość. Przy czym co w sprawie istotne, z uwagi na niewydanie w sprawie decyzji, ocena ta dokonywana jest na moment wyrokowania przez Sąd. Zebrany w sprawie materiał dowodowy, wyjaśnienia Skarżącego opisane w skardze wskazują na to, że na przestrzeni ponad [...] - ponad [...] miesięcy (licząc ten termin od złożenia wniosku do dnia wyrokowania w sprawie) organ administracji trzykrotnie wzywał Stronę o przedłożenie dodatkowych dokumentów lub aktualizację dokumentów wcześniej złożonych. Przy czym, o ile pierwsze wezwania ( z [...] lutego 2017 r. i [...] maja 2017 r.) mogły być uzasadnione i wynikać z analizy zebranych dokumentów, to skierowane do Strony wezwanie z [...] maja 2019 r. (tj. po ponad dwóch latach bierności organu) o wyjaśnienie rozbieżności w dokumentach złożonych przy wniosku i żądanie zaktualizowanych dokumentów - świadczy ewidentnie o braku koncentracji podejmowanych w postępowaniu czynności lub wręcz pozorowaniu podejmowanych działań. Tym bardziej, że wezwanie o wyjaśnienia i dodatkowe dokumenty nastąpiło ([...] maja2019 r.) tj. po ponagleniu i wielokrotnych monitach Strony o informacje o stanie sprawy oraz po wniesieniu przez Stronę (w dniu [...] maja 2019 r.) skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Podkreślić przy tym należy, że dopiero po [...] miesiącach od złożenia wniosku - w maju 2019 r. organ wystąpił do właściwych organów (Policji, ABW i Straży Granicznej) o informację, czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium Polski nie stanowi zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Przy czym, przez ponad [...] lata (od maja 2017 – do maja 2019 r.) organ nie podejmował żadnych czynności ani nie informował Strony o stanie sprawy i terminie jej załatwienia. W sprawie, organ zaktywizował swoje działania dopiero po wniesieniu przez Stronę (w dniu [...] lutego 2019 r.) ponaglenia. Pomimo tego – wg wiedzy Sądu - organ administracji publicznej do dnia rozpoznania skargi Strony (tj. do [...] września 2019 r.) nie wydał w sprawie żadnego rozstrzygnięcia. Sprawa skarżącego Cudzoziemca jest zatem procedowana od przeszło [...] miesięcy (ponad [...] roku), co bez żadnych wątpliwości ocenić trzeba jako rażąco przewlekłe, zważywszy na zakres podjętych czynności organu administracji publicznej. Przy czym odnotowania wymaga, że sprawa z wniosku Strony nie należy do spraw szczególnie skomplikowanych i wymagających podjęcia szeregu czynności dowodowych. Ponadto, wszystkie niezbędne dokumenty Strona dołączyła do wniosku, lub na wezwanie organu uzupełniała niezwłocznie. Uwzględniając, że celem wystąpienia do organów Policji, ABW i Straży Granicznej jest ustalenie, czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium P. nie stanowi zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, to wystąpienie o taką informację po ponad [...] miesiącach od złożenia wniosku o pobyt, nie świadczy o niezwłocznym działaniu organu, co w przypadku rzeczywistego zagrożenia obronności czy bezpieczeństwu państwa czyniłoby działania organu zupełnie nieskutecznymi. W tych okolicznościach - zasadne jest twierdzenie, że tak długa zwłoka w rozpoznaniu wniosku Strony nie ma żadnego uzasadnienia w okolicznościach sprawy.

Usprawiedliwieniem nierozpoznania wniosku Strony przez okres przeszło [...] miesięcy nie może być w żadnym wypadku sytuacja kadrowa w urzędzie. Tak istotnej przewlekłości nie może również usprawiedliwiać napływ dużej ilości wniosków.

W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji nie informuje Strony o powodach niezałatwienia sprawy a na skompletowanie dokumentów potrzebuje ponad [...] miesięcy. Za rażąco naruszające wszelkie zasady postępowania administracyjnego i podstawowe prawa Strony w postępowaniu należy uznać nie tylko nie nadanie sprawie biegu, ale zastrzegając (w piśmie z [...] maja 2019 r.), że Strona może uzyskać informację o stanie sprawy jedynie po uprzednim wezwaniu ze strony pracownika prowadzącego postępowanie (vide pismo [...] z [...] maja 2019r.). Takie działanie organu administracji publicznej sprzeciwia się w sposób rażący obowiązkowi wynikającemu z art. 36 K.p.a.

Opisane fakty dowodzą, że w rozpoznawanej sprawie organ administracji publicznej, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 K.p.a. dopuścił się przewlekłości, o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a., co obligowało Sąd do uwzględnienia skargi.

Jednocześnie art. 149 § 1 P.p.s.a. określa kompetencje Sądu w przypadku uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z jego brzmieniem Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Dalsze przepisy stanowią, że jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Wskazany zapis zawiera nie uprawnienie ale obowiązek Sądu w zakresie oceny czy w sprawie przewlekłość miała charakter kwalifikowany.

Wypełniając ten obowiązek stwierdzić trzeba, że opisane fakty, mające odzwierciedlenie w aktach sprawy, nie pozostawiają wątpliwości, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z [...] czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. w CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, K.p.a. Komentarz, Warszawa 1998 r., s. 808-812).

Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z [...] marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13, wyrok WSA we W. z [...] kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w P. z [...] października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z [...] marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15, wszystkie orzeczenia publ. w CBOSA).

W kontekście opisanych kryteriów nie może budzić wątpliwości, że działanie organu administracji publicznej w tej sprawie, a raczej jego bezczynność i przekroczenie terminów załatwienia sprawy o nieskomplikowanym charakterze i to bez żadnej istotnej przyczyny, winno być kwalifikowane jako rażąco naruszające prawo. Na ocenę tę niewątpliwie ma wpływ nieskomplikowany charakter sprawy, w istocie Strona już składając wniosek przedstawiła wszystkie istotne dokumenty umożliwiające procedowanie, co wymagało jedynie wystąpienia do właściwych instytucji, o których mowa w art. 109 ustawy o cudzoziemcach. Nie sposób przy tym nie zauważyć, że mimo ponaglenia i ponawianego żądania Strony, organ podjął realne działania po ponad [...] latach i nie zakończył postępowania ani po wniesieniu skargi do Sądu ani nawet do chwili wydania przez Sąd wyroku w dniu [...] września 2019 r. (tj. po ponad [...] miesiącach od złożenia wniosku).

Niewątpliwie tak długie prowadzenie postępowania jest nieakceptowane z punktu widzenia zasad demokratycznego państwa prawa, nosi przy tym znamiona rażącego naruszenia nie tylko zasad postępowania przyjętych w administracji ale nie mając żadnego racjonalnego uzasadnienia dla opieszałego działania organu administracji publicznej – godzi przede wszystkim w fundamentalne prawa Strony, utrudniając jej normalne funkcjonowanie w życiu społecznym (rodzinnym i zawodowym).

Kierując się zatem przedstawionymi kryteriami stopnia przewlekłości postępowania oraz z uwagi na fakt, że do dnia wydania przedmiotowego wyroku Sąd nie ma informacji czy organ administracji publicznej wydał w sprawie decyzję, należało uznać, że w rozpoznawanej sprawie, doszło do rażącego, przewlekłego prowadzenia postępowania. Sąd dostrzega, że na sprawność działania organu administracji publicznej niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Jednakże sytuacja ta nie ulega żadnej poprawie, co powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa, gdy permanentnie dochodzi do rażącego naruszenia praw Strony do szybkiego załatwienia jej sprawy i jak choćby w niniejszej sprawie do procedowania wniosku przez okres [...] miesięcy.

O ile niewątpliwie można zarzucić organowi administracji publicznej niezapewnienie właściwej organizacji pracy w reakcji na zwiększoną ilość wniosków, to zebrany w sprawie materiał daje również wystarczające podstawy do postawienia zarzutów oczywistego lekceważenia wniosków i praw procesowych Strony. Dostrzec bowiem trzeba, że organ administracji publicznej nie podejmuje działań nawet po monitach Strony i nie informuje jej o przekroczeniu terminu załatwieniu sprawy i nowym terminie rozpoznania sprawy. Niezależnie od tego, słusznie podnosi Strona, że ograniczone są także jej uprawnienia i dostęp do akt oraz możliwość uzyskania informacji o statusie jej sprawy. Wynika to niewątpliwe z niewłaściwej organizacji pracy w instytucji ustanowionej celem rozpoznawania spraw obywateli i dla nich. Narusza to zasadę pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej (art. 8 K.p.a.) oraz zasady informowania stron (art. 9 K.p.a.) oraz czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 K.p.a.).

Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz Skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy wyjaśnić, że dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez Stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia, ma ono bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić Stronie wadliwe działanie tegoż organu.

Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdzając, że Wojewoda D. przewlekle prowadzi postępowanie oraz że ta przewlekłość ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, za uzasadnione uznał przyznanie Skarżącemu od Wojewody D. kwoty pieniężnej w wysokości [...] zł. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a oraz § 2 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie I, III i IV sentencji wyroku.

Natomiast na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie [...] dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt II sentencji wyroku). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. (punkt V sentencji wyroku).