Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 138/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art.190
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art.139
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.24 ust.3, art.48d ust.2, art.21 ust.1
journal: Dz.U. 2010 nr 206 poz 1367
law: Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędziowie WSA Adam Lipiński, Andrzej Góraj (spr.), Protokolant specjalista Wiesława Jesiotr, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części w jakiej orzeka o uprawnieniu strony w okresie od 1 sierpnia 2013 r. do 31 grudnia 2013 r., 2. oddala skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

Rozpoznając wniosek K. B. o wypłatę świadczenia mieszkaniowego, Dyrektor Oddziału Regionalnego w [...] Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. na podstawie art. 13 ust. 6 w związku z art. 48d ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm.) oraz w związku z art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.), odmówił wymienionemu żołnierzowi wypłaty świadczenia mieszkaniowego począwszy od dnia 1 stycznia 2014 r.

W odwołaniu od powyższej decyzji żołnierz zarzucił, iż została ona wydana bez jakiejkolwiek podstawy prawnej, albowiem katalog sytuacji, w których zaprzestaje się wypłacania świadczenia mieszkaniowego, zawarty jest w art. 48d ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP a takie okoliczności w jego przypadku nie zachodzą. Od chwili złożenia wniosku o wypłatę świadczenia mieszkaniowego i wypłaty należności za okres od 4 września 2013 r. do dnia 31 lipca 2014 r. nie zmienił garnizonu, w którym wykonuje obowiązki służbowe, nie zmieniły się jego uprawnienia w zakresie przyznania świadczenia mieszkaniowego oraz nie skorzystał z możliwości przydziału lokalu mieszkalnego.

Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] października 2014 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 139 k.p.a. oraz art. 13 ust. 6 i 7, art. 21 ust. 1 i 2, art. 48d ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, po rozpatrzeniu odwołania, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł, że żołnierzowi nie przysługuje prawo do wypłaty świadczenia mieszkaniowego od dnia 1 sierpnia 2013 r. do dnia 31 lipca 2014 r., tj. przez czas wykonywania obowiązków służbowych poza granicami państwa.

W uzasadnieniu podał, że w myśl art. 21 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, prawo żołnierza do zakwaterowania jest realizowane w jednej z następujących form: przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkaniowego, przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej lub wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Podniósł, że ww. ustawa zawiera regulacje dotyczące zakwaterowania żołnierzy zawodowych służących na terenie kraju. Temu celowi przyporządkowane zostały przepisy o własności rzeczowej i miejscowej Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Podstawę orzekania stanowił przepis art. 48d ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych stanowiący, że świadczenie mieszkaniowe jest wypłacane począwszy od dnia wyznaczenia na stanowisko służbowe, przez czas wykonywania obowiązków w danym garnizonie. Wojskowa Agencja Mieszkaniowa może zatem wypłacić świadczenia mieszkaniowe tylko żołnierzowi zawodowemu, który w danym garnizonie na terenie Rzeczypospolitej Polskiej zajmuje określone stanowisko służbowe. Natomiast w odniesieniu do żołnierzy wyznaczonych do pełnienia służby poza granicami państwa kompetencje do realizacji ich uprawnień mieszkaniowych ustawodawca przyznał innym organom określonym w ustawie o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa. Są to odpowiednio szef, dyrektor, dowódca, komendant jednostki organizacyjnej finansującej pełnienie służby poza granicami państwa. Dlatego według organu odwoławczego, organ I instancji błędnie powołał w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 24 ust. 5 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Z przepisu tego wynika m.in. możliwość bezpłatnego zakwaterowania żołnierza zawodowego (wraz z rodziną) wyznaczonego do pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami kraju. Jego zasady określono w § 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 2010 r. w sprawie zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa, z którego wynika, iż jego realizację zapewnia organ finansujący pełnienie służby poza granicami państwa, tj. Departament Administracyjny MON. Organ stwierdził, że wnioskodawca na okres od 1 sierpnia 2013 r. do 31 lipca 2014 r. został wyznaczony na stanowisko służbowe poza granicami państwa i w tym okresie nie pełnił służby w garnizonie na terenie RP, ponadto w czasie pełnienia tej służby otrzymywał świadczenie pieniężne na pokrycie kosztów wynajmu i utrzymania mieszkania zagranicą. Przychylenie się do wniosku strony prowadziłoby do korzystania przez nią równolegle z dwóch form realizacji prawa do zakwaterowania. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji błędnie ustalił termin, od którego stronie nie przysługuje prawo do wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Ponadto organ ten w sposób nieuprawniony wypłacał stronie świadczenie mieszkaniowe od 5 września 2013 r. do 31 grudnia 2013 r., czym rażąco naruszył przepis art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 48d ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych. Stąd też uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł co do istoty sprawy. Ponadto w ocenie Prezesa WAM, zaskarżona decyzja rażąco narusza również interes społeczny, którym w przedmiotowym postępowaniu winno być jednakowe traktowanie żołnierzy uprawnionych tylko do jednej formy realizacji przysługującego im prawa. Powyższa okoliczność wyłącza więc zakaz reformationis in peius określony w art. 139 k.p.a.

W skardze do tutejszego Sądu na powyższą decyzję K.B. zarzucił w szczególności naruszenie: art. 24 ust. 8 pkt 4 i art. 69 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, art. 21 i art. 48d ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, art. 139 k.p.a. W uzasadnieniu ponowił argumenty zawarte w odwołaniu, iż w jego przypadku nie zaistniała żadna ustawowa przesłanka do wstrzymania wypłaty świadczenia. Dodał ponadto, że wydana przez Prezesa WAM decyzja narusza art. 139 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo albo rażąco narusza interes społeczny. Skarżący stwierdził, że biorąc pod uwagę orzecznictwo sądowoadministracyjne w kwestii wykładni rażącego naruszenia prawa, w jego sprawie nie nastąpiło rażące naruszenie prawa dające podstawę do wydania niekorzystnej dla niego decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne.

Uwzględniając skargę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie Wyrokiem z dnia 14 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 2279/14 uchylił decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] października 2014 r. w przedmiocie świadczenia mieszkaniowego.

W pierwszej kolejności Sąd zauważył, że Dyrektor Oddziału Regionalnego w [...] Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, po rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia 14 listopada 2013 r. o wypłatę świadczenia mieszkaniowego, w miesiącu styczniu 2014 r. dokonał materialno-technicznej czynności wypłaty przedmiotowego świadczenia za okres od 5 września 2013 r. do 31 grudnia 2013 r. Tym samym uznał, że takie świadczenie skarżącemu, wyznaczonemu na stanowisko służbowe poza granicami państwa, przysługuje. Natomiast decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. ww. organ odmówił wypłaty świadczenia mieszkaniowego począwszy od dnia 1 stycznia 2014 r. Z kolei Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł, że stronie nie przysługuje prawo do wypłaty świadczenia mieszkaniowego od dnia 1 sierpnia 2013 r. do dnia 31 lipca 2014 r., tj. przez czas wykonywania obowiązków służbowych poza granicami państwa.

Następnie Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Organ odwoławczy nie może również rozszerzać zakresu sprawy. Z użytego przez ustawodawcę w art. 138 § 1 k.p.a. sformułowania "w tym zakresie" wynika oczywiste ograniczenie dla organu odwoławczego, zasadzające się na tym, że organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny. Mając to na względzie Sąd uznał, że zaskarżona decyzja spełnia kryteria orzekania przez organ odwoławczy w zakresie szerszym, niż wyznaczony rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. Już z tego powodu zaskarżona decyzja jako naruszająca przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. in principio, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, podlegała uchyleniu.

Niezależnie od powyższego zdaniem Sądu pierwszej instancji decyzja Prezesa WAM z dnia [...] października 2014 r. narusza również przepis art. 139 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny (zakaz reformationis in peius). Organ odwoławczy nie wykazał bowiem w sposób wyczerpujący, w czym upatruje "rażące naruszenie prawa". Wymogu tego nie spełnia stwierdzenie, że "zaskarżona decyzja organu I instancji w powyższym zakresie rażąco narusza zarówno prawo – przepisy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, regulujące wypłatę świadczenia mieszkaniowego, które mają zastosowanie wyłącznie do żołnierzy wykonujących obowiązki w garnizonie położonym na terenie kraju". Wynika ono bowiem z dokonanej przez organ odwoławczy wykładni przepisów prawa, zaś rażące naruszenie prawa, zgodnie z utrwalonymi poglądami doktryny i judykatury ma miejsce wtedy, gdy rażąco naruszono przepis niebudzący wątpliwości interpretacyjnych. Również stwierdzenie, że decyzja organu I instancji narusza "interes społeczny, którym w przedmiotowym postępowaniu winno być jednakowe traktowanie żołnierzy, uprawnionych do realizacji przysługującego prawa do zakwaterowania tylko w jednej formie", nie jest wystarczające do uzasadnienia odstąpienia od zakazu reformationis in peius. W tej sytuacji przedwczesne byłoby zdaniem Sądu pierwszej instancji odnoszenie się do zarzutów skargi dotyczących meritum sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, domagał się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie rozpoznania skargi a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2016 r. (sygn. akt I OSK 2592/15) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Sąd kasacyjny w uzasadnieniu wyżej powołanego rozstrzygnięcia przesądził, że: "W części dotyczącej przysługiwania skarżącemu świadczenia mieszkaniowego za okres sprzed 31 grudnia 2013 r. organ odwoławczy wydał decyzję na niekorzyść strony odwołującej się. Powtórzyć tu trzeba, że tryb załatwiania wniosku o przyznanie świadczenia mieszkaniowego jest taki, że w razie przysługiwania wnioskującemu żołnierzowi tego świadczenia, jest ono wypłacane. Z art. 24 ust. 3 i art. 48d ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP wynika, że organ dokonuje czynności wypłacania bez wydawania decyzji w tym zakresie. Jest to zatem czynność materialno-techniczna. Natomiast w razie odmowy przyznania żołnierzowi zawodowemu świadczenia mieszkaniowego należy wydać decyzję administracyjną. Skoro zatem doszło do wypłaty skarżącemu świadczenia mieszkaniowego, to do pozbawienia wypłaconych świadczeń nie może dojść na podstawie wydanej później decyzji konstytutywnej w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia na dalsze okresy. W rezultacie doszło do wydania, w trakcie postępowania odwoławczego w przedmiocie przysługiwania skarżącemu prawa do świadczenia mieszkaniowego, decyzji o pozbawieniu przyznanego już prawa do świadczenia. Przysługiwanie to zostało dokonane w formie czynności wypłaty, a następnie nie zostało zakwestionowane przez organ pierwszej instancji. Jest niewątpliwe, że doszło zatem do naruszenia zakazu reformationis in peius (por. m.in. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1878/12; wyrok NSA z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1851/12, niepublikowane, treść [w:] CBOSA, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Trafnie przyjął także sąd pierwszej instancji, że nie zaistniały okoliczności wyczerpujące przesłanki negatywne z art. 139 k.p.a., tj. rażące naruszenie prawa lub rażące naruszenie interesu społecznego decyzją pierwszej instancji w zakresie w jakim dotyczyła ona świadczenia mieszkaniowego sprzed 31 grudnia 2013 r. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z jasną, niebudzącą wątpliwości interpretacyjnych treścią przepisu prawnego. W niniejszej sprawie wzajemna relacja uprawnień mieszkaniowych żołnierza zawodowego pełniącego służbę poza granicami państwa i uprawnień mieszkaniowych żołnierzy pełniących służbę wojskową w kraju budziła wątpliwości organów do tego stopnia, że Prezes WAM wydał wytyczne w tej kwestii. Brak możliwości korzystania przez żołnierza zawodowego pełniącego służbę poza granicami państwa ze świadczenia mieszkaniowego, o którym mowa w art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, został ustalony między innymi na podstawie wykładni zespołu norm art. 48 b i art. 21 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz art. 24 ust. 5 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Nadto, nieobjęcie odmową przyznania świadczenia mieszkaniowego okresu sprzed wydania decyzji konstytutywnej nie tylko nie naruszało prawa w sposób rażący, ale pozostawało w zgodzie z regułą działania decyzji rozstrzygnięć konstytutywnych ex nunc. Naruszenie tej zasady, a do tego sprowadza się kontrowersyjna część decyzji organu odwoławczego, nie może być także uznane za zgodne z interesem społecznym. Rację ma także Sąd pierwszej instancji przyjmując, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż decyzja organu I instancji narusza "interes społeczny, którym w przedmiotowym postępowaniu winno być jednakowe traktowanie żołnierzy, uprawnionych do realizacji przysługującego prawa do zakwaterowania tylko w jednej formie", nie jest wystarczające do uzasadnienia odstąpienia od zakazu reformationis in peius. Autorka skargi kasacyjnej w uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 139 k.p.a. powołuje się na sprzeczne z prawem, pobieranie dwóch świadczeń na ten sam cel. Jednak jak już wyżej wskazano, z mających zastosowanie przepisów prawa materialnego, oczywista niezgodność takiej sytuacji z prawem, nie wynika. W konkluzji należy uznać, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że organ drugiej instancji orzekł na niekorzyść K. B. za okres sprzed 31 grudnia 2013 r., naruszając przepis art. 139 k.p.a.

Rozpoznając ponownie sprawę Sąd pierwszej instancji odniesie się do zarzutów skargi dotyczących meritum sprawy. W zależności od zajętego w tym zakresie stanowiska, biorąc pod uwagę naruszenie przez organ odwoławczy art. 139 k.p.a., Sąd rozstrzygnie sprawę, przy czym ewentualnie rozważy uchylenie zaskarżonej decyzji w części z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym.

Oceniając przedmiotowe orzeczenie według powyższych kryteriów, uznać należy, iż powinno zostać częściowo wyeliminowane z obrotu prawnego jako wadliwe.

W pierwszej kolejności podkreślenia wymagało to, na obecnym etapie postępowania, jego istota w dużej mierze sprowadzała się do zrealizowania zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 14 grudnia 2016 r. (sygn. akt I OSK 2592/15), uchylającym poprzednie rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie i uwzględnienia oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie bowiem z regulacją zawartą w przepisie art.190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Badając powyższe okoliczności wskazać należało, iż Sąd kasacyjny w wyżej powołanym rozstrzygnięciu przesądził, że "W części dotyczącej przysługiwania skarżącemu świadczenia mieszkaniowego za okres sprzed 31 grudnia 2013 r. organ odwoławczy wydał decyzję na niekorzyść strony odwołującej się. Powtórzyć tu trzeba, że tryb załatwiania wniosku o przyznanie świadczenia mieszkaniowego jest taki, że w razie przysługiwania wnioskującemu żołnierzowi tego świadczenia, jest ono wypłacane. Z art. 24 ust. 3 i art. 48d ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP wynika, że organ dokonuje czynności wypłacania bez wydawania decyzji w tym zakresie. Jest to zatem czynność materialno-techniczna. Natomiast w razie odmowy przyznania żołnierzowi zawodowemu świadczenia mieszkaniowego należy wydać decyzję administracyjną. Skoro zatem doszło do wypłaty skarżącemu świadczenia mieszkaniowego, to do pozbawienia wypłaconych świadczeń nie może dojść na podstawie wydanej później decyzji konstytutywnej w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia na dalsze okresy. W rezultacie doszło do wydania, w trakcie postępowania odwoławczego w przedmiocie przysługiwania skarżącemu prawa do świadczenia mieszkaniowego, decyzji o pozbawieniu przyznanego już prawa do świadczenia. Przysługiwanie to zostało dokonane w formie czynności wypłaty, a następnie nie zostało zakwestionowane przez organ pierwszej instancji. Jest niewątpliwe, że doszło zatem do naruszenia zakazu reformationis in peius (por. m.in. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1878/12; wyrok NSA z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1851/12, niepublikowane, treść [w:] CBOSA, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Trafnie przyjął także sąd pierwszej instancji, że nie zaistniały okoliczności wyczerpujące przesłanki negatywne z art. 139 k.p.a., tj. rażące naruszenie prawa lub rażące naruszenie interesu społecznego decyzją pierwszej instancji w zakresie w jakim dotyczyła ona świadczenia mieszkaniowego sprzed 31 grudnia 2013 r. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z jasną, niebudzącą wątpliwości interpretacyjnych treścią przepisu prawnego. W niniejszej sprawie wzajemna relacja uprawnień mieszkaniowych żołnierza zawodowego pełniącego służbę poza granicami państwa i uprawnień mieszkaniowych żołnierzy pełniących służbę wojskową w kraju budziła wątpliwości organów do tego stopnia, że Prezes WAM wydał wytyczne w tej kwestii. Brak możliwości korzystania przez żołnierza zawodowego pełniącego służbę poza granicami państwa ze świadczenia mieszkaniowego, o którym mowa w art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, został ustalony między innymi na podstawie wykładni zespołu norm art. 48 b i art. 21 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz art. 24 ust. 5 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Nadto, nieobjęcie odmową przyznania świadczenia mieszkaniowego okresu sprzed wydania decyzji konstytutywnej nie tylko nie naruszało prawa w sposób rażący, ale pozostawało w zgodzie z regułą działania decyzji rozstrzygnięć konstytutywnych ex nunc. Naruszenie tej zasady, a do tego sprowadza się kontrowersyjna część decyzji organu odwoławczego, nie może być także uznane za zgodne z interesem społecznym. Rację ma także Sąd pierwszej instancji przyjmując, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż decyzja organu I instancji narusza "interes społeczny, którym w przedmiotowym postępowaniu winno być jednakowe traktowanie żołnierzy, uprawnionych do realizacji przysługującego prawa do zakwaterowania tylko w jednej formie", nie jest wystarczające do uzasadnienia odstąpienia od zakazu reformationis in peius. Autorka skargi kasacyjnej w uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 139 k.p.a. powołuje się na sprzeczne z prawem, pobieranie dwóch świadczeń na ten sam cel. Jednak jak już wyżej wskazano, z mających zastosowanie przepisów prawa materialnego, oczywista niezgodność takiej sytuacji z prawem, nie wynika. W konkluzji należy uznać, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że organ drugiej instancji orzekł na niekorzyść K. B. za okres sprzed 31 grudnia 2013 r., naruszając przepis art. 139 k.p.a.

Rozpoznając ponownie sprawę Sąd pierwszej instancji odniesie się do zarzutów skargi dotyczących meritum sprawy. W zależności od zajętego w tym zakresie stanowiska, biorąc pod uwagę naruszenie przez organ odwoławczy art. 139 k.p.a., Sąd rozstrzygnie sprawę, przy czym ewentualnie rozważy uchylenie zaskarżonej decyzji w części z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji".

Wobec powyższego, w sytuacji gdy Sąd drugiej instancji w sposób wyraźny stwierdził, że "(...) organ drugiej instancji orzekł na niekorzyść K. B. za okres sprzed 31 grudnia 2013 r., naruszając przepis art. 139 k.p.a." to tutejszy Sąd był zobligowany uchylić skarżone rozstrzygnięcie w zakresie, w jakim odnosiło się ono do okresu sprzed ww. daty.

W świetle powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).

Co zaś się tyczyło pozostałej merytorycznej części badanej sprawy, to jej istota sprowadzała się do oceny tego, czy żołnierzowi zawodowemu przysługuje równocześnie uprawnienie opisane w przepisie art. 24 ust. 5 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych wraz z uprawnieniem, o którym mowa w art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP.

Czyniąc rozważania w powyższym zakresie nie sposób abstrahować od tego, że żołnierz inicjujący postępowanie, został wyznaczony do służby poza granicami państwa. Stąd zaś, jego uprawnienia mieszkaniowe wynikają z przepisu szczególnego, regulującego uprawnienia żołnierzy zawodowych wyznaczonych do pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa. Tym przepisem szczególnym jest przepis art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. W myśl art. 24 ust. 5 pkt 1, 2 i 3 tej ustawy, żołnierzom zawodowym wyznaczonym do pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa przysługują w szczególności następujące uprawnienia i świadczenia:

1) prawo przebywania w miejscu pełnienia służby wraz z małżonkiem i dziećmi;

2) prawo do nieodpłatnego zakwaterowania w lokalu mieszkalnym, wraz z niezbędnym umeblowaniem i wyposażeniem albo prawo do równoważnika pieniężnego na wynajęcie lokalu mieszkalnego, odpowiednio do zajmowanego stanowiska służbowego oraz liczby uprawnionych i przesiedlonych członków rodziny;

3) prawo do ryczałtu na pokrycie niektórych świadczeń związanych z użytkowaniem lokalu mieszkalnego.

Uznać więc należało, że uprawnienia te stanowią odpowiednik prawa do zakwaterowania, o którym mowa w art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w sytuacji wyznaczenia żołnierza zawodowego poza granicami państwa. W razie przysługiwania żołnierzowi zawodowemu uprawnień z art. 24 ust. 5 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, żołnierz ten nie ma więc prawa do realizowania prawa do zakwaterowania w formie wypłaty świadczenia mieszkaniowego, o którym mowa w art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP.

Tę odrębność regulacji mieszkaniowej odnoszącej się do żołnierzy wyznaczonych do służby poza granicami państwa potwierdzają przepisy § 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 2010 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa (Dz. U. Nr 184, poz. 1237 ze zm.).

Zwrócić należy uwagę na to, że prawo do zakwaterowania ustanowione w art. 21 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz w art. 24 ust. 5 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych łączy się z miejscem pełnienia służby. Przesłanka ta dotyka istoty uprawnienia i sporu w niniejszej sprawie. Celem prawa do zakwaterowania jest umożliwienie żołnierzowi jak najlepsze pełnienie obowiązków służbowych, dzięki mieszkaniu w pobliżu miejsca pełnienia służby. W sytuacji, gdy żołnierz został wyznaczony do służby poza granicami państwa, to niezależnie od formalnego statusu służbowego w granicach państwa, w rzeczywistości pełni służbę w innym miejscu, niż miejscowość dotychczasowego miejsca pełnienia służby wojskowej w kraju. W tym okresie należy zapewnić mu możliwość zamieszkiwania w miejscu pełnienia tej służby poza granicami państwa.

Wypłata świadczenia mieszkaniowego związana z mieszkaniem krajowym i miejscem pełnienia służby przed wyznaczeniem do służby poza granicami państwa, nie miałaby żadnego związku z umożliwieniem zamieszkiwania w miejscu pełnienia służby poza granicami państwa.

Z powyższych przyczyn tutejszy Sąd nie dopatrzył się też naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 24 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, polegającą na błędnym przyjęciu, iż żołnierz wyznaczony na stanowisko służbowe poza granicami RP, traci uprawnienia mieszkaniowe wynikające z ustawy pomimo wyraźnego zapisu ustawowego i braku wyłączenia w art. 21 ust. 6 tej ustawy. Przepis art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP określa przypadki, w których żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, o którym mowa w art. 21 ust. 1 tej ustawy. Natomiast przepisy art. 24 ust. 5 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych nie określają przypadków, w których żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, ale określają formy, w jakich prawo do zakwaterowania jest realizowane, gdy żołnierz zawodowy jest wyznaczony do służby poza granicami państwa (patrz: wyrok NSA z 14 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK ).

W związku z powyższym, w sytuacji gdy okolicznością niesporną było to, że w okresie objętym wnioskiem, żołnierz pełnił zawodową służbę wojskową poza granicami kraju, i w tym czasie otrzymywał ze środków Państwa świadczenie pieniężne na pokrycie kosztów wynajmu i utrzymania lokalu mieszkalnego znajdującego się za granicą Kraju, to jako prawidłowe jawiło się stanowisko organu, że żołnierz nie posiada uprawnienia do równoległego otrzymywania świadczenia mieszkaniowego. Strona miała bowiem zapewnione stosowne warunki mieszkaniowe w miejscu faktycznego pełnienia służby (czyli w miejscu położonym poza granicami RP).

Stąd więc podzielić należało stanowisko organu, iż przyznanie żołnierzowi dochodzonego świadczenia mieszkaniowego, prowadziłoby do podwójnego finansowania przez Państwo, tego samego uprawnienia przysługującego żołnierzowi, tj. prawa do zakwaterowania. Działanie takie nie znajdowałoby zaś żadnego uzasadnienia w przepisach obowiązującego prawa.

W świetle powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w pkt 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).