Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 390/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2008-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6046 Inne koncesje i zezwolenia
Hasła tematyczne: Koncesje
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk, Asesor WSA Olga Białek, Protokolant Renata Sawińska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 23 października 2008 r. sprawy ze skargi P K na decyzję S K O we W [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na sprzedaż napojów [...] zawartości alkoholu oraz na [...] przeznaczonych do spożycia poza miejscem spożycia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. – po rozpatrzeniu odwołania P. K. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] (Nr [...]), odmawiającej wydania na rzecz P. K. zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych do 4,5% zawartości alkoholu oraz piwa, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w sklepie Delikatesy "A.", zlokalizowanym przy A. P. [...] we W. – utrzymało w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie zostało wszczęte na wniosek P. K., który wystąpił do Prezydenta W. o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych do 4,5% zawartości alkoholu oraz piwa, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w sklepie Delikatesy "A.", zlokalizowanym przy A. P. [...] we W. Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, postanowieniem z dnia [...], pozytywnie zaopiniowała wniosek P. K.. Prowadząc postępowanie dowodowe, organ pierwszej instancji zasięgnął dodatkowo pomocniczych opinii dowodowych organu uchwałodawczego samorządowej jednostki pomocniczej miasta W. G. – G. oraz Straży Miejskiej W. Pozytywną opinię w tej sprawie, pismem z dnia [...] (Nr [...]), wyraziła Straż Miejska. Negatywnie natomiast wniosek zaopiniowała Rada Osiedla G. – G., co znalazło odzwierciedlenie w uchwale Nr [...] z dnia [...] oraz w piśmie tej samej daty, skierowanym do organu zezwalającego, w którym zwrócono uwagę na znajdujące się w pobliżu sklepu palcówki oświatowe oraz obiekt sakralny – Kościół Parafii Rzymsko-Katolickiej. W trakcie postępowania wpłynęło także krytyczne stanowisko Komendanta Komisariatu Policji W.-G. sygnalizujące bliskość usytuowania sklepu względem obiektów oświatowych (Gimnazjum Nr [...], Szkoła Podstawowa Nr [...] i Przedszkole Nr [...]) oraz przypadki zakłócania ładu i porządku publicznego w tym rejonie, mające negatywny wpływ na dzieci uczęszczające do tych placówek.

W tej sytuacji organ zezwalający uznał za celowe przeprowadzenie oględzin miejsca sprzedaży, czego dokonano w dniu [...]., po zawiadomieniu wnioskodawcy o miejscu i terminie oględzin. Z czynności tych sporządzono protokół oraz dokumentację fotograficzną. W wyniku przeprowadzonego dowodu ustalono, że po tej samej stronie ulicy w odległości 30,5 metra od placówki handlowej znajduje się Szkoła Podstawowa Nr [...]. Odległość do obiektu sakralnego, jakim jest Kościół Parafii Rzymsko-Katolickiej, wynosi, jak stwierdzono, 30 metrów, a odległość do wejścia do Gimnazjum Nr [...] – 70 m.

Po zakończeniu postępowania dowodowego wnioskodawca zapoznał się w dniu [...] z zebranym materiałem dowodowym i pisemnie przedstawił argumenty przemawiające, w jego ocenie, za udzieleniem zezwolenia.

W uzasadnieniu decyzji odmawiającej wydania wnioskowanego zezwolenia organ pierwszej instancji wywiódł, że wydanie zezwolenia w ustalonym stanie faktycznym stanowiłoby naruszenie § [...] uchwały Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania na terenie miasta W. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (Dz. Urz. W. D. Nr 207, poz. 2950 ze zm.). Stosownie do treści § [...] tejże uchwały, nie dopuszcza się sytuowania miejsc stałej sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w najbliższej okolicy placówek szkolnych, wychowawczych i opiekuńczych dla dzieci i młodzieży oraz obiektów kultu religijnego. Zdaniem organu pierwszej instancji, w najbliższej okolicy placówki, w której miałyby być sprzedawane napoje alkoholowe, znajdują się placówki oświatowe oraz obiekt kultu religijnego. Pomiędzy miejscem sprzedaży napojów alkoholowych, a placówkami oświatowymi i obiektem kultu religijnego, znajdującymi się – jak wykazało prowadzone postępowanie – w najbliższej okolicy punktu sprzedaży, nie istnieje żadna przeszkoda, która ze względu na swój charakter uniemożliwia dostęp oraz kontakt wzrokowy i głosowy. Wyrażenie zgody na sprzedaż napojów alkoholowych w Delikatesach "A." byłoby w takiej sytuacji sprzeczne z zasadami zawartymi we wspomnianej uchwale.

Ze względu na poczynione ustalenia faktyczne, organ zezwalający, zobowiązany do działania na podstawie i w granicach prawa, nie mógł uwzględnić pozytywnej opinii Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży napojów alkoholowych z postanowieniami uchwały Rady Miejskiej Nr [...], gdyż pozytywna opinia Komisji jest – w ocenie organu pierwszej instancji – niezgodna z powołaną uchwałą.

Pierwszoinstancjyjne rozstrzygnięcie zaskarżył wnioskodawca, żądając uchylenia decyzji w całości i wydania zezwolenia na sprzedaż napojów w zakresie objętym wnioskiem, po uprzednim przeprowadzeniu rozprawy i przesłuchaniu Przewodniczącej Rady Osiedla G. – G. oraz Komendanta Komisariatu Policji W. –G. Odwołujący się zarzucił, że kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem:

• § [...] pkt [...] lit. [...] uchwały Rady Miejskiej W. z dnia [...], w związku z art. 21 ustawy z dnia 16 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz § 147 i § 149 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej";

• art. 18 ust. 3a ustawy z dnia 16 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi;

• art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej i konstytucyjnych zasad wolności prowadzenia działalności gospodarczej oraz równości wobec prawa;

• art. 6, art. 7, art. 8 art. 10, art. 12, art. 80 i art. 89 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego.

W motywach odwołania P. K. wywiódł, że pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie rażąco narusza prawo materialne i podstawowe zasady postępowania administracyjnego oraz słuszny interes wnioskodawcy, godząc w gwarantowaną mu swobodę wykonywania działalności gospodarczej i narażając na istotną szkodę majątkową, a przy tym jest wyrazem nieuzasadnionego różnicowania obywateli wobec prawa. W ocenie strony, nie do przyjęcia jest twierdzenie organu zezwalającego, że placówki oświatowe oraz miejsce kultu religijnego znajdują się w najbliższej okolicy Delikatesów "A.", albowiem organ niewłaściwe zastosował art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Odwołujący się podkreślił , że opinia Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych powinna wiązać organ zezwalający i nie może być przez ten organ pomijana, czy podważana, a ponadto opinii tej nie mogą być przeciwstawiane opinie innych jednostek, takich jak Rady Osiedla.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znalazło podstaw do uchylenia lub zmiany kwestionowanej decyzji, uznając, że zawarte w niej rozstrzygnięcie odpowiada przepisom prawa procesowego i materialnego.

Organ drugiej instancji podkreślił, że zasadniczą kwestią, która wymaga rozstrzygnięcia w sprawie jest ustalenie charakteru prawnego wydawanej opinii, a tym samym i związania nią organu zezwalającego.

Zarówno w literaturze prawniczej, jak i w orzecznictwie dominuje pogląd uznający opinię, jako formę współdziałania organów, za niewiążącą i podlegająca – jak każdy dowód – ocenie na podstawie art. 80 k.p.a. W wyroku z dnia 26 listopada 1999 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "art. 106 § 1 k.p.a. podaje, iż współdziałanie organów administracji publicznej w toku załatwiania sprawy, może następować w różnych formach. Najluźniejszą z nich jest opinia – wtedy bowiem, po jej zasięgnięciu, organ prowadzący postępowanie główne nie jest nią związany" (IV SA 1512/98, LEX Nr 48178). W wyroku z dnia 13 października 1997 r. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że "opinia, jeżeli szczególny przepis prawa nie nadał jej innego charakteru, jest tylko oceną faktów z użyciem ustawowych lub subiektywnych kryteriów opiniującego, która nie wiąże organu rozstrzygającego sprawę. Organ ten powinien tylko rozważyć argumenty zawarte w opinii i dokonać ich swobodnej oceny" (II SA 203/97, ONSA 1998, Nr 4, poz. 120).

W rozpatrywanej sprawie nie występuje jednak klasyczna opinia o charakterze dowodowym. Organ zezwalający może bowiem wydać zezwolenie dopiero po uzyskaniu pozytywnej opinii komisji rozwiązywania problemów alkoholowych. Treść opinii może zatem przesądzić o treści decyzji administracyjnej.

Wykładnia językowa art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi wskazuje, że negatywna opinia uniemożliwia wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. W ocenie Kolegium, wydawana przez komisję opinia jest jednak tylko jednokierunkowo wiążąca, co oznacza, że organ zezwalający musi odmówić wydania zezwolenia tylko wówczas, gdy opinia jest negatywna. W przypadku opinii pozytywnej, ocena stanowiska komisji (opinii) podlega normalnym regułom oceny dowodów. W konkluzji przyjąć należy, że z mocy art. 18 ust. 3a przywoływanej ustawy charakter wiążący ma jedynie opinia negatywna. Natomiast pozytywna opinia komisji nie uniemożliwia organowi zezwalającemu wydania decyzji odmownej, nawet z przyczyn wskazanych w uchwale rady gminy wydanej na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a objętych przedmiotem opinii komisji. Organ musi jednak uzasadnić w sposób logiczny i poparty wszechstronną oceną materiału dowodowego stanowisko odbiegające od uzyskanej opinii komisji.

W takim stanie rzeczy nietrafny jest – zdaniem Kolegium – zarzut strony, że organ zezwalający, zobowiązany do działania w granicach prawa i jego przestrzegania, nie może dokonać odmiennej oceny zebranego materiału dowodowego, wysnuć odrębnych wniosków w stosunku do tego co ustaliły jednostki współdziałające, czy pomocnicze, m. in. w kwestii usytuowania placówki handlowej, w której ma być prowadzona sprzedaż napojów alkoholowych.

Według Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., organ pierwszej instancji prawidłowo zebrał i ocenił materiał dowodowy oraz właściwie zastosował § [...] pkt [...] lit. [...] uchwały Nr [...] Rady Miejskiej W., w zw. art. 21 pkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Przepisy prawa miejscowego nie dopuszczają usytuowania miejsc stałej sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w najbliższej okolicy placówek szkolnych, wychowawczych i opiekuńczych dla dzieci i młodzieży oraz obiektów kultu religijnego. Przez pojęcie najbliższej okolicy punktu sprzedaży napojów alkoholowych należy rozumieć obszar mierzony od granicy obiektu, zamknięty trwałą przeszkodą o charakterze faktycznym, taką jak krawędź jezdni, zabudowa, która ze względu na swój charakter uniemożliwia dostęp oraz kontakt wzrokowy i głosowy, mur bez przejść oraz ciek wodny bez bliskich przepraw. Placówka sprzedaży napojów alkoholowych nie znajduje się zatem w najbliższej okolicy szkoły lub obiektu kultu religijnego, jeżeli łącznie spełnione są dwa warunki, tzn. pomiędzy placówką handlową a szkołą lub obiektem kultu religijnego istnieje trwała przeszkoda o charakterze faktycznym i przeszkoda ta uniemożliwia kontakt wzrokowy i głosowy, bądź placówka handlowa oddzielona jest murem bez przejść lub ciekiem wodnym bez bliskich przepraw.

W najbliższej okolicy Delikatesów "A.", naprzeciwko, w odległości trzydziestu metrów, po drugiej stronie ulicy A. P., znajduje się obiekt kultu religijnego. Pomiędzy Delikatesami a obiektem kultu religijnego istnieje wprawdzie trwała przeszkoda, tj. krawędź jezdni, ale nie stanowi ona bariery wzrokowej i głosowej. Podobnie sytuacja przedstawia się z placówką oświatową (boiskiem szkolnym), która w linii prostej, po tej samej stronie ulicy, znajduje się w odległości trzydziestu metrów, natomiast budynek gimnazjum w odległości siedemdziesięciu metrów, po drugiej stronie ulicy. Pomiędzy obiektami istnieje trwała przeszkoda (boisko szkolne oddziela siatka metalowa z bramą wjazdową w pobliżu sklepu, gimnazjum zaś krawędź jezdni i ceglany niski mur z przejściami), ale nie niweluje ona kontaktu wzrokowego i głosowego. Z tego też względu, biorąc pod uwagę małą odległość, Kolegium uznało, że Kościół Parafii Rzymsko-Katolickiej, Szkoła Podstawowa Nr [...] oraz Gimnazjum Nr [...], znajdują się w najbliższej okolicy punktu sprzedaży – Delikatesów "A.".

W ocenie Kolegium, organ zezwalający – po przeprowadzeniu dowodu z oględzin i uwzględnieniu stanowiska jednostki pomocniczej oraz Policji – prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy. Także dokonana przez ten organ ocena dowodów nie budzi zastrzeżeń, gdyż przeprowadzono ją z poszanowaniem zasad logiki i doświadczenia życiowego, bez przekroczenia granic zakreślonych w art. 80 k.p.a. Nieuwzględnienie pozytywnej opinii komisji zostało rzetelnie uzasadnione z wykorzystaniem ustaleń faktycznych. W takim stanie rzeczy Kolegium nie dopatrzyło się niewłaściwego zastosowania norm prawa materialnego przez organ pierwszej instancji.

Organ odwoławczy, dokonując z urzędu kontroli instancyjnej wydanej decyzji, nie stwierdził również innych uchybień przy wydawaniu pierwszo instancyjnego rozstrzygnięcia. Według Kolegium, organ zezwalający zapewnił stronie czynny udział na każdym etapie postępowania. Pełnomocnik strony uczestniczył w oględzinach, mógł zgłaszać wnioski i twierdzenia a przed wydaniem decyzji wypowiedział się co do zebranych w toku postępowania dowodów i materiałów. Tym samym zachowano wszelkie standardy czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. W takiej sytuacji chybiony jest zarzut odwołania o wydaniu zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 8 art. 10, art. 12, art. 80 i art. 89 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. P. K. wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. oraz – na podstawie art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – o uchylenie także poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W., jak również o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według obowiązujących unormowań, zarzucając kwestionowanej decyzji naruszenie:

1. § [...] pkt [...] lit. [...] uchwały Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] w zw. z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz § 147 i § 149 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej";

2. art. 18 ust. 3a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi;

3. art. 6 ust. 1, art. 8 ust. 1 i art. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej oraz konstytucyjnych zasad legalności działania organów władzy publicznej (art. 7 Konstytucji RP) i równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP);

4. przepisów procedury administracyjnej – art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 12 ust. 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 89 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., poprzez zignorowanie zasady praworządności, pominięcie słusznego interesu skarżącego oraz błędne zinterpretowanie interesu społecznego, działanie w sposób podważający zaufanie do organów władzy państwowej, ograniczenie stronie możliwości czynnego udziału w postępowaniu, zaniechanie dokonania wszechstronnego i wnikliwego wyjaśnienia sprawy, weryfikacji sprzecznych opinii zgromadzonych w toku postępowania, nieprzeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez stronę, dowolną ocenę zgromadzonego w postępowaniu materiału dowodowego, pominięcie rozważenia poszczególnych zarzutów i argumentów podniesionych w odwołaniu oraz brak zgodnego z prawem uzasadnienia wydanej decyzji.

Według skarżącego, błędne jest przede wszystkim stanowisko Kolegium, według którego w rozumianej normatywnie najbliższej okolicy Delikatesów "A." znajdują się Kościół Parafii Rzymsko-Katolickiej, Szkoła Podstawowa Nr [...] oraz Gimnazjum Nr [...], a w konsekwencji przyjęcie, że udzielenie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości alkoholu do 4,5% alkoholu oraz piwa, byłoby sprzeczne z § [...] pkt [...] lit. [...] uchwały Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] w zw. z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Według § [...] pkt [...] lit. [...] uchwały Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...], nie dopuszcza się usytuowania miejsc stałej sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w najbliższej okolicy placówek szkolnych, wychowawczych i opiekuńczych dla dzieci i młodzieży oraz obiektów kultu religijnego. Akt ten, wydany na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 oraz art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, nie precyzuje pojęcia "najbliższa okolica", dlatego też należy – zdaniem skarżącego – przyjąć, że pojęcie to występuje w znaczeniu nadanym mu przez art. 21 pkt 1 tejże ustawy (definicja legalna), gdyż uchwała Rady Miejskiej W., będąca aktem prawa miejscowego wydanym na podstawie upoważnienia ustawowego, nie może być sprzeczna z aktem prawnym wyższego rzędu, jakim jest ustawa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 grudnia 2000 r., SA/Bk 292/00).

Skarżący powołał się także na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w L. z dnia [...] (Nr [...], Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych 2005, Nr 4, poz. 113), według której "rada gminy nie jest uprawniona do ustalenia na potrzeby własnych uchwał odmiennych definicji dla pojęć już ustawowo zdefiniowanych". Podobny wniosek daje się wyprowadzić z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2001 r. (IV SA 385/99), w którym przypomniano, że gminne akty prawa miejscowego mogą być wydawane wyłącznie w ramach obowiązujących przepisów wyższego rzędu (konstytucja, ustawa, rozporządzenie) i w zakresie upoważnień wyraźnie tam udzielonych organom gminy. Hierarchia źródeł prawa została wyraźnie określona w art. 87 Konstytucji RP. Akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie mogą być sprzeczne z nimi. Ostatecznie zaś w obowiązującym rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", w § 147 i § 149 załącznika, postanowiono, że "jeżeli w ustawie lub innym akcie normatywnym ustalono znaczenie danego określenia w drodze definicji, w obrębie tego aktu nie wolno posługiwać się tym określeniem w innym znaczeniu" oraz "w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej".

Z tych względów pojęcie "najbliższej okolicy" użyte w uchwale Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] powinno być rozumiane w znaczeniu nadanym temu określeniu przez art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Według tego przepisu, przez najbliższą okolicę należy rozumieć "obszar mierzony od granicy obiektu, zamknięty trwałą przeszkodą o charakterze faktycznym, taką jak krawędź jezdni, zabudowa, która ze względu na swój charakter uniemożliwia dostęp oraz kontakt wzrokowy i głosowy, mur bez przejść oraz ciek wodny bez bliskich przepraw". Jeżeli więc między punktem sprzedaży a obiektem kultu religijnego lub placówką szkolną istnieje trwała przeszkoda, w szczególności trwała przeszkoda o charakterze przykładowo wymienionym w przywołanym przepisie, to nie ma podstaw, by przyjąć, że punkt ten znajduje się w najbliższej okolicy wymienionych obiektów.

Organ pierwszej instancji oparł negatywne dla skarżącego rozstrzygnięcie na ustaleniu, że "nie istnieje żadna przeszkoda, która ze względu na swój charakter uniemożliwia dostęp oraz kontakt wzrokowy i słuchowy", a więc, że nie istnieje żadna trwała przeszkoda oddzielająca punkt sprzedaży od Kościoła św. [...] oraz od Szkoły Podstawowej Nr [...] i Gimnazjum Nr [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze zweryfikowało ten pogląd i przyznało, że "pomiędzy Delikatesami a obiektem kultu religijnego istnieje, co prawda, trwała przeszkoda – krawędź jezdni, ale nie stanowi ona bariery wzrokowej i głosowej". Organ odwoławczy przyznał również, że "podobnie sytuacja przedstawia się z placówką oświatową", ponieważ "istnieje trwała przeszkoda (boisko szkolne oddziela siatka metalowa z bramą wjazdową zaś gimnazjum krawędź jezdni i ceglany niski mur z przejściami), ale nie niweluje ona kontaktu wzrokowego i głosowego". Skoro więc istnieje trwała przeszkoda oddzielająca punkt sprzedaży od wymienionych placówek znajdujących się

w otoczeniu, to placówki te nie znajdują się w "najbliższej okolicy" punktu sprzedaży.

W ocenie strony skarżącej, sprawa wydaje się oczywista w odniesieniu do obiektów usytuowanych po drugiej stronie szerokiej, ruchliwej jezdni (Kościół i Gimnazjum Nr [...] znajdują się po drugiej stronie A. P.), gdyż krawędź jezdni jest bowiem trwałą przeszkodą wprost wskazaną w art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Przepis nie stanowi bowiem, że przeszkodą jest krawędź tylko takiej jezdni, która ze względu na swój charakter uniemożliwia dostęp oraz kontakt wzrokowy i głosowy, a więc możliwość kontaktu wzrokowo-głosowego z drugą stroną jezdni pozostaje bez znaczenia dla oceny, czy tworzy ona trwałą przeszkodę w rozumieniu omawianego przepisu. Tym niemniej skarżący zauważył, że ze względu na usytuowanie i architekturę Kościoła p.w. św. [...] nie ma praktycznie kontaktu wzrokowego między punktem sprzedaży a osobami znajdującymi się w budynku kościoła. Zaznaczył przy tym, że odległość podana przez organ między punktem sprzedaży a budynkiem kościoła mierzona jest nie do wejścia, lecz do krawędzi budynku (odległość do wejścia jest jeszcze większa). Podobnie przedstawia się sytuacja w odniesieniu do Gimnazjum Nr [...] – odległość 70 m mierzona jest do krawędzi budynku, zaś odległość do wejścia przeznaczonego dla uczniów (wejście znajduje się od strony podwórka, po przeciwnej stornie budynku, aniżeli ulica) jest znacznie większa. Ponadto Gimnazjum Nr [...] oddzielone jest dodatkowo drugą przeszkodą, tj. murem ceglanym, wprawdzie niewysokim, lecz uniemożliwiającym bezpośrednie przejście. Organ administracyjny nie dostrzegł przy tym kolejnej bariery wzrokowej i głosowej, jaką jest pas zieleni, w tym drzewa i krzewy. Dodatkową barierę wzrokową stanowi wzajemne usytuowanie punktu sprzedaży i szkoły, a więc dostrzeżenie punktu sprzedaży z wnętrza szkoły wymagałoby wychylenia się przez okna i patrzenia pod znacznym kątem.

Co zaś się tyczy Szkoły Podstawowej Nr [...], to twierdzenie, że znajduje się ona w bezpośredniej okolicy punktu sprzedaży oraz posiłkowanie się odległością określoną na 30 m, jest także błędne i nieuprawnione. Skoro organy powinny badać stan faktyczny rzetelnie i wnikliwie, to po pierwsze powinny mieć na uwadze fakt, że szkoła ta znajduje się przy ul. I. [...] i od tej ulicy jest wejście do szkoły. Usytuowane na jej tyłach boisko szkolne odgrodzone jest od A. P. trwałą przeszkodą w postaci siatki metalowej. Jest w niej wprawdzie brama wjazdowa, jednakże jest ona zamknięta, nie służy jako droga do szkoły, lecz znajduje się tu prawdopodobnie wyłącznie z przyczyn bezpieczeństwa przeciwpożarowego, ewentualnie na wypadek konieczności wjazdu na teren szkoły ciężkich samochodów, maszyn lub urządzeń. Uczniowie Szkoły Podstawowej Nr [...] nie mają żadnego kontaktu wzrokowego ani głosowego z punktem sprzedaży, gdyż sklep jest usytuowany w części tej budynku przy A. P., która nie jest i nie może być widoczna z terenu tej Szkoły. Trwałą przeszkodą jest w tym przypadku nie tylko wysokie ogrodzenie z siatki (co zostało dostrzeżone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze), ale także zabudowa obiektu przy A. P., w którym znajduje się sklep skarżącego.

Zdaniem skarżącego, właśnie po analizie wszystkich uwarunkowań związanych z lokalizacją punktu sprzedaży oraz obiektów znajdujących się w otoczeniu, wzajemnego położenia tych obiektów oraz punktu sprzedaży i przeszkód oddzielających poszczególne placówki, Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych pozytywnie zaopiniowała wniosek P. K. o wydanie zezwolenia (postanowienie z dnia [...]). Opinia wydana została na podstawie art. 106 k.p.a. oraz art. 18 ust. 3a ustawy z dnia 26 października 1982 r., jako dokument urzędowy wydany przez powołany do tego organ w odpowiedniej formie, powinna stanowić dowód tego, co zostało w niej stwierdzone.

Skarżący zarzucił, że odmowa wydania zezwolenia sprzeczna jest z art. 18 ust. 3a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Według tego przepisu, opinię dotyczącą zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy wydaje gminna komisja rozwiązywania problemów alkoholowych, po wydaniu zaś pozytywnej opinii organ zezwalający wydaje zezwolenia, o których mowa w art. 18 ust. 3 wspomnianej ustawy. Skoro ustawa przyznaje specjalnie utworzonej, wyspecjalizowanej jednostce gminnej uprawnienie do opiniowania zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z przepisami prawa miejscowego (uchwałą rady gminy), to pozytywna opinia tego organu ma istotne znaczenie w sprawie. To komisja powołana jest do oceny legalności lokalizacji w świetle obowiązujących przepisów ustawy oraz przepisów prawa miejscowego. Skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem organów co do mocy wiążącej opinii komisji. Nie budzi wątpliwości pogląd, według którego brak pozytywnej opinii w sprawie lokalizacji punktu sprzedaży wydanej przez komisję rozwiązywania problemów alkoholowych stanowi przeszkodę do wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Oczywiste jest również i to, że w określonych przypadkach, nawet mimo pozytywnej opinii komisji, organ może odmówić wydania zezwolenia, jednakże w żadnym razie odmowa ta nie może być uzasadniona niezgodnością lokalizacji punktu sprzedaży z prawem. Skoro stosowna komisja gminna wyraziła pozytywną opinię o lokalizacji punktu sprzedaży, to przyczyną odmowy zezwolenia nie może być nielegalna lokalizacja, a jedynie inne względy (brak spełniania innych aniżeli odpowiednia lokalizacja przesłanek uzyskania zezwolenia).

Sposób potraktowania opinii komisji rozwiązywania problemów alkoholowych w niniejszej sprawie potwierdza całkowitą dowolność działania organu administracyjnego. Organ nie dostrzega, że art. 18 ust. 3a ustawy posługuje się sformułowaniem "wydaje zezwolenie", nie zaś "może wydać zezwolenie". Gdyby opinia nie miała mieć znaczenia materialnoprawnego, a jej rola miałaby się sprowadzać jedynie do dodatkowego dowodu w sprawie, wówczas inna byłaby redakcja art. 18 ust. 3a ustawy (nie "zezwolenia...organ zezwalający wydaje po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy...", lecz "organ może wydać zezwolenia...pod warunkiem uzyskania pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy..."). Redakcja art. 18 ustawy, w szczególności ust. 3a, wskazuje na to, że organ wydający zezwolenie może samodzielnie zbadać szereg przesłanek warunkujących wydanie zezwolenia (jak np. kompletność wniosku, wymogi co do wnioskodawcy itp.), jeśli zaś chodzi o tę jedną przesłankę, jaką jest zgodność z prawem miejscowym lokalizacji punktu sprzedaży, decydujące znaczenie ma opinia powołanego na podstawie ustawy do dokonania oceny i wydania stosownej opinii ciała kolegialnego. Opinii tej nie mogą zostać przeciwstawione opinie innych jednostek (takich jak np. rada osiedla), gdyż opinie takie wydawane są z przekroczeniem kompetencji tychże jednostek. Tak też się stało w sprawie, ponieważ organ zezwalający kierował się negatywną opinią rady osiedla sporządzoną na podstawie zarządzenia Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...]. Organ nie zwrócił uwagi, że zgodnie z § [...] tego zarządzenia rada osiedla powinna wypowiedzieć się co do przewidywanego wpływu funkcjonowania punktu sprzedaży na standard życia mieszkańców, nie zaś w sprawie zgodności lokalizacji z prawem miejscowym. Co więcej, opinia negatywna powinna zawierać uzasadnienie, gdy tymczasem Rada Osiedla nie wypowiedziała się w swej opinii ani o zakresie swych kompetencji, ani też nie sporządziła zgodnego z prawem uzasadnienia. Sposób przeprowadzonej konsultacji uniemożliwił także stronie czynny udział i obronę swych praw w tym zakresie postępowania. Ponadto zarządzenie Prezydenta W. nie stanowi prawa powszechnie obowiązującego i nie może prowadzić do piętrzenia dodatkowych, pozaustawowych wymogów poprzedzających wydanie zezwolenia.

W kontekście podniesionych zarzutów istotne jest, że wniosek o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów do 4,5% zawartości alkoholu oraz piwa, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w sklepie Delikatesy "A." we W. przy ul. A. P. [...] jest de facto wnioskiem o przedłużenie zezwolenia, którego ważność wygasła w dniu [...]. Zezwolenie na sprzedaż alkoholu w tymże sklepie wnioskodawca uzyskał w [...], w tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych (ta sama lokalizacja, taka sama okolica, to samo brzmienie ustawy, taka sama treść uchwały rady miejskiej). Sprzedaż napojów alkoholowych na podstawie wspomnianego zezwolenia z [...] odbywała się z poszanowaniem przepisów ustawy i wszelkich reguł wyznaczonych prawem i obowiązującym zwyczajem. Wnioskodawca przestrzegał obowiązującego porządku i dołożył wszelkich starań, by sprzedaż alkoholu nie oddziaływała negatywnie na okolicę i aby nie wiązała się z łamaniem prawa. Koncentrując się na kwestii ewentualnego kontaktu wzrokowego i głosowego z okolicznymi obiektami organ zdaje się nie zauważać, że zezwolenie dotyczyć ma praktycznie sprzedaży piwa w delikatesach stanowiących zamknięty lokal. Piwo przeznaczone jest do spożycia poza sklepem. Skarżący nie prowadzi lokalu gastronomicznego lub ogródka piwnego, w którym sprzedawany byłby alkohol i przebywaliby klienci spożywający alkohol. Klientami skarżącego są osoby kupujące artykuły spożywcze i wraz z tym piwo zabierane do domu. Taki sposób sprzedaży alkoholu niskoprocentowego w żaden sposób nie wiąże się z demoralizacją młodzieży, nie godzi w uczucia religijne, nie propaguje pijaństwa itp. Nie ma żadnych przesłanek, które przemawiałyby za odmową udzielenia zezwolenia w obecnej sytuacji.

Zdaniem skarżącego, odmowa wydania zezwolenia narusza art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 o swobodzie działalności gospodarczej, według którego podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Wspomniane wolności gospodarcze oraz równość wobec prawa są gwarantowane konstytucyjnie. Wynikająca z art. 32 ust. 1 Konstytucji zasada równości wobec prawa oraz prawo do równego traktowania przez władze publiczne wyraża się w sferze prawa administracyjnego m. in. tym, że podmioty o tym samym statusie prawnym mogą na podstawie tych samych przepisów oczekiwać takich samych rozstrzygnięć orzekających o przyznaniu bądź odmowie przyznania uprawnień, które z tych przepisów wynikają. Tym bardziej jest oczywiste, że ten sam podmiot, działając na podstawie tych samych przepisów, w tej samej sytuacji prawnej, może oczekiwać na wydanie tożsamych co do istoty decyzji administracyjnych (wyrok WSA w Warszawie z dnia 5.10.2004 r., II SA 3196/03).

Tymczasem przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy organ administracyjny złamał te zasady, traktując wnioskodawcę w sposób odmienny, aniżeli innych przedsiębiorców w takim samym stanie prawnym i faktycznym. Decyzją swą organ dał wyraz dowolnego traktowania również samego wnioskodawcy w takich samych okolicznościach. W tych samych bowiem okolicznościach faktycznych i prawnych ten sam organ, temu samemu wnioskodawcy w tej samej lokalizacji wydał decyzję udzielającą zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych poniżej 4,5% i piwa ([...] – od ([...] do ([...].). Również innemu wnioskodawcy, działającemu pod tym samym adresem (A. P. [...] we W.), wydano w dniu [...] zezwolenie na podawanie napojów alkoholowych zawierających do 4/5% alkoholu oraz piwa (zezwolenie Nr [...] ważne do [...]). Przyjęcie na podstawie tego samego stanu prawnego i faktycznego jednej interpretacji przepisów a następnie w innej decyzji przyjęcie sprzecznej z nią interpretacji nie może być uznane za działanie zgodne z prawem. Takie postępowanie organu narusza zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 6 i art. 8 k.p.a. (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 29 czerwca 2005 r., III SA/Gd 257/04). Zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji stanowi niewątpliwe naruszenie art. 8 k.p.a., gdyż powoduje uzasadnione podważenie zaufania obywateli do organów państwa oraz wpływa ujemnie na świadomość i kulturę prawną obywateli (podobnie w wyroku WSA w Warszawie z dnia 25 stycznia 2006 r., VI SA/Wa 1796/05). Różna interpretacja przepisu dokonywana w takim samym stanie faktycznym i przez ten sam organ stanowi naruszenie zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa (wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 listopada 2005 r., VI SA/Wa 1638/05). Dodatkowo, w obliczu tych argumentów podniesionych w odwołaniu organ odwoławczy zachował milczenie, w żaden sposób nie odnosząc się do nich,

Naruszeniem art. 7 k.p.a. jest pominięcie przy wydaniu rozstrzygnięcia słusznego interesu wnioskodawcy, który na podstawie umowy najmu zaangażował się w działalność gospodarczą przy A. P. [...] we W. i miał prawo oczekiwać, przy niezmienionym stanie prawnym i faktycznym, że działalność tę będzie mógł w dotychczasowym zakresie kontynuować. Odmowa wydania wnioskowanego zezwolenia znacząco obniża atrakcyjność sklepu dla klientów, jego konkurencyjność z innymi, okolicznymi placówkami, obniża też rentowność przedsiębiorstwa. Zważyć należy, jak już wspomniano, że pod tym samym adresem (tj. praktycznie w tym samym punkcie) konkurencyjny przedsiębiorca prowadzi sprzedaż napojów alkoholowych na podstawie zezwolenia ważnego do [...] r. Wydanie wnioskodawcy zezwolenia obejmowałoby także okres lat [...], prowadząc do równego traktowania obywateli w takich samych uwarunkowaniach prawnych, czasowych i przestrzennych.

Na podstawie art. 12 k.p.a. organ administracyjny ma obowiązek działać w sprawie wnikliwie, a zgodnie z art. 7 k.p.a. ma też podejmować wszelkie niezbędne działania mające na celu wyjaśnienie stanu faktycznego i załatwienie sprawy zgodnie z prawem. Obowiązkiem organu administracyjnego jest zgromadzić i ocenić w sposób wszechstronny całokształt materiału dowodowego. Służy temu m.in. instytucja rozprawy administracyjnej i przesłuchania świadków, przy czym zgodnie z art. 89 ust. 2 k.p.a. organ powinien przeprowadzić rozprawę m.in. wówczas, gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. W niniejszej sprawie o przeprowadzenie rozprawy wnosił skarżący. Wnosił także o przesłuchanie w charakterze świadków osób, których opinie, po pierwsze, pozostają w sprzeczności z innymi dowodami w sprawie, po wtóre, w sposób krzywdzący dla skarżącego zostały wprowadzone do postępowania i co więcej, uwzględnione przez organ rozstrzygający. Opinia Komisariatu Policji jest przecież sprzeczna z opinią Straży Miejskiej. Podobnie opinia Rady Osiedla oraz działania przewodniczącej tej rady (jej pisma, twierdzenia, zarzuty itp.) są sprzeczne z opinią komisji rozwiązywania problemów alkoholowych. Mimo stosownych wnioskowy w tym zakresie organ drugiej instancji zaniechał zbadania sprawy, wyjaśnienia rozbieżności, ograniczył możliwość czynnego udziału przez skarżącego w postępowaniu poprzez udział w rozprawie, aktywną obecność przy przesłuchiwaniu świadków, o których wnioskował, umożliwiając wypowiedzenie się przed wydaniem decyzji co do zgromadzonych dowodów.

O ile organ rozstrzygający chciał zgromadzić informacje pochodzące od Rady Osiedla oraz za pośrednictwem Rady Osiedla z Komisariatu Policji, a informacje te – choć niekonkretne, ogólne i zdawkowe – w niekorzystnym świetle stawiają sklep skarżącego, wówczas skarżący jako strona postępowania powinien mieć prawo poddania weryfikacji stawianych zarzutów, a to poprzez złożenie wniosków dowodowych oraz doprowadzenie do skonkretyzowania zarzutów. Również organ powinien być tym zainteresowany. Tymczasem brak takiej weryfikacji i zadowalanie się ogólnikowymi opiniami, przy uniemożliwieniu stornie wykazania ich nieprawdziwości, stanowi naruszenie praw skarżącego i godzi w obowiązek wnikliwego zbadania sprawy, zgromadzenia całego materiału dowodowego i poddania go rzetelnej, wszechstronnej ocenie celem ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy.

Zarzut naruszenia art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. uzasadniony jest tym, że organ drugiej instancji w ogóle nie odniósł się do szeregu zarzutów i argumentów podniesionych przez stronę w odwołaniu, jak choćby zarzut nierównego traktowania wobec prawa, zarzut bezpodstawnego wydania decyzji odmownej w tych samych uwarunkowaniach prawnych i faktycznych, w jakich wydawane były i są decyzje udzielające zezwolenia.

Uwzględniając wagę podniesionych zarzutów, skalę naruszenia prawa oraz dowolność sposobu jego stosowania i wykładni, uzasadniony jest – zdaniem skarżącego - wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując w całości stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Kolegium nie podzieliło argumentów skarżącego w kwestii wykładni i stosowania przepisu art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, wokół którego koncentruje się w istocie spór dotyczący rozpatrywanej sprawy. Zdaniem Kolegium, pozytywna opinia nie obliguje jeszcze organu zezwalającego do wydania zezwolenia. W literaturze prawniczej trafnie zwraca się uwagę, że "Przepisy prawa materialnego ustanawiają obowiązek współdziałania przy wydawaniu decyzji administracyjnych, używając szeregu określeń mających znaczenie w doniosłości stanowiska zajmowanego przez organ, z którym należy współdziałać przed wydaniem decyzji. W przepisach prawa materialnego stanowi się o wydawaniu decyzji "w porozumieniu" z innym organem, "po porozumieniu", "za zgodą", "w uzgodnieniu", "po uzgodnieniu", "po zasięgnięciu opinii", ale z zaznaczeniem np., że "opinia negatywna jest wiążąca". Każde z tych określeń nadaje inny ciężar gatunkowy stanowisku organu, z którym się współdziała, ponieważ opinia nie będzie traktowana jako wiążąca, gdy przepis wprost nie nadaje jej takiej mocy..." (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2003, s. 476).

Wbrew twierdzeniom skarżącego, pozytywna opinia, o której mowa w art. 18 ust. 3a ustawy, nie ma charakteru wiążącego dla organu decyzyjnego. Z konstrukcji przepisu wynika jedynie, że brak pozytywnej opinii uniemożliwia udzielenie zezwolenia. Tym samym wiążąca jest jedynie opinia negatywna, ponieważ w jej przypadku udzielenie zezwolenia na sprzedaż alkoholu nie jest możliwe. Przyjęta przez skład orzekający Kolegium wykładnia przepisu odpowiada także zasadzie racjonalności działania prawodawcy. Gdyby bowiem zamiarem ustawodawcy było związanie organu decyzyjnego stanowiskiem komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, nie posłużyłby się opinią, która ma już w orzecznictwie i doktrynie ugruntowany charakter, ale ściślejszą formą współdziałania (np. uzgodnieniem).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasad postępowania dowodowego i oceny materiału dowodowego przez organ pierwszej instancji, a co za tym idzie i błędu subsumcji, Kolegium podtrzymało w całości ocenę wyrażoną w decyzji. W najbliższej okolicy punktu sprzedaży, Delikatesów "A.", znajdują się obiekty, o których mowa w § [...] pkt [...] lit. [...] uchwały Rady Miejskiej W. Nr [...]. Dokonana przez organ pierwszej instancji ocena materiału dowodowego – różniąca się od oceny Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych – została przeprowadzona z poszanowaniem zasad logiki i doświadczenia życiowego i w żadnym aspekcie nie wykracza, zdaniem Kolegium, poza ramy swobodnej oceny dowodów. Sam fakt, że ocena ta różni się od oceny Komisji nie świadczy o bezprawności tej oceny. Jeżeli zaś chodzi o powoływanie się na przedstawione stanowiska Rady Osiedla G.-G., Straży Miejskiej i Policji, to Kolegium zauważyło, że nie są to stanowiska wyrażane w ramach współdziałania. Według art. 75 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Skoro ustawa nie zabrania zasięgania opinii dowodowej od jednostek wkomponowanych w system przeciwdziałania alkoholizmowi, to dowodów tych nie można – w kontekście regulacji zawartej w art. 75 k.p.a. – uznać za naruszenie prawa.

Kolegium nie podzieliło także stanowiska skarżącego jakoby wniosek o wydanie zezwolenia powinien być traktowany jako wniosek o "przedłużenie" wcześniej posiadanego zezwolenia, którego ważność wygasła w dniu [...]. Obowiązujące przepisy nie przewidują bowiem możliwości przedłużenia mocy obowiązującej zezwolenia, w szczególności zaś zezwolenia, którego moc traci ważność wraz z upływem oznaczonego w nim terminu. Ważność zezwolenia, jako decyzji o ściśle oznaczonym terminie ważności, nie może być przedłużana ani skracana, a jedyną skuteczną drogą kontynuowania działalności gospodarczej w zakresie sprzedaży napojów alkoholowych jest uzyskanie nowego zezwolenia, na zasadach określonych przepisami ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Bezzasadny jest, zdaniem Kolegium, zarzut skarżącego, że odmowa wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych narusza art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Sprzedaż napojów alkoholowych jest sferą regulowaną, i co oczywiste, podlega pewnym ustawowym ograniczeniom i rygorom, którym musi poddać się podmiot zamierzający prowadzić taką działalność. Musi też przyjąć, że rygory te, w odniesieniu do różnych podmiotów wywoływać mogą różne skutki prawne, choćby z uwagi na odmienne usytuowanie punktów sprzedaży napojów alkoholowych.

Rozpatrując sprawę w drugiej instancji, Kolegium nie dopatrzyło się także potrzeby przeprowadzania rozprawy. Według art. 89 k.p.a. organ administracji publicznej przeprowadzi w toku postępowania rozprawę w każdym przypadku, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania bądź osiągnięcie celu wychowawczego albo gdy wymaga tego przepis prawa. Organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy. Przesłanki obligatoryjnego przeprowadzenia rozprawy zostały zatem ściśle określone. Kolegium uznało, że w sprawie nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego przy udziale świadków albo w drodze oględzin, a tym samym nie ma potrzeby przeprowadzania rozprawy. Kolegium podkreśliło, że organ pierwszej instancji w sposób wyczerpujący przeprowadził postępowanie dowodowe i w pełni zagwarantował stronie udział w postępowaniu, w tym poprzez możliwość wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. W tym stanie rzeczy zarzut nieprzeprowadzenia rozprawy jest tym bardziej chybiony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Oceniając zaskarżoną decyzję według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., w zw. z art. 3 § 1 pkt 1 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.p.s.a."), sąd administracyjny bada, czy przy wydaniu indywidualnego aktu z zakresu administracji publicznej organy zachowały reguły proceduralne i czy niewadliwie zastosowały normy prawa materialnego odnoszące się do ustalonego w sprawie stanu faktycznego.

Ocena zgodności z prawem decyzji objętej skargą P. K. wymaga przede wszystkim rozstrzygnięcia dwóch, spornych między organami administracji publicznej a skarżącym, kwestii: po pierwsze – charakteru prawnego opinii, o której mowa w art. 18 ust. 3a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.alk.") i jej oddziaływania na rozstrzygnięcie wniosku o udzielenie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, po drugie – zgodności położenia wskazanego przez wnioskodawcę obiektu, w którym miałaby być prowadzona sprzedaż napojów alkoholowych, z uchwalonymi przez radę gminy (na podstawie art. 12 ust. 2 u.alk.) zasadami usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.

Odnosząc się do przeciwstawnych zapatrywań na charakter opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2, należy zauważyć, że akt ten – mimo nadania mu formy postanowienia wydawanego w trybie art. 106 k.p.a. – nie przestaje pełnić funkcji opiniodawczej w postępowaniu głównym zmierzającym do rozpatrzenia i załatwienia wniosku o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych, ponieważ organem właściwym w takiej sprawie jest wójt (burmistrz, prezydent miasta) właściwy ze względu na lokalizacją punktu sprzedaży (art. 18 ust. 1 u.alk.). Zwraca jednak uwagę cecha szczególna, jaką ustawa przypisała opinii, o której mowa w art. 18 ust. 3a u.alk., a mianowicie – jak trafnie podkreśliło Kolegium – jej jednokierunkowe związanie organu zezwalającego. Jeżeli bowiem, według art. 18 ust. 3a u.alk., organ zezwalający wydaje zezwolenia po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2, to uprawniony jest wniosek, że negatywna opinia wyłącza możliwość zezwolenia na wnioskowaną sprzedaż. Wykładnia tego przepisu nie daje natomiast podstaw do twierdzenia, że również opinia pozytywna wiąże bezwzględnie organ zezwalający. W tym zakresie opinia ta – podobnie jak inne opinie występujące w postępowaniu administracyjnym – poddawana jest ocenie według reguł dotyczących wszystkich dowodów. Uregulowanie zawarte w art. 18 ust. 3a u.alk. nie stwarza dostatecznych podstaw do pozbawienia organu zezwalającego możliwości oceny opinii pozytywnej. Koncepcja bezwzględnego związania organu zezwalającego pozytywną opinią, której zdaje się hołdować strona skarżąca, prowadziłaby bowiem do nieakceptowanych przez porządek prawny sytuacji, w których treść opinii pozytywnej rażąco sprzeczna z prawem albo też pozytywna opinia sporządzona bez jakiegokolwiek uzasadnienia, obligowałaby organ do wydania zezwolenia bez względu na dostrzeżone wadliwości, a więc z narażeniem się na zarzut naruszenia prawa. Argumentu tego nie osłabia twierdzenie o możliwości kontroli instancyjnej i sądowej postanowienia zawierającego opinię pozytywną, gdyż, po pierwsze – trudno sobie wyobrazić kwestionowanie przez wnioskodawcę korzystnego dlań (choć bezprawnego) stanowiska komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, po drugie – organ zezwalający nie ma kompetencji do wyeliminowania z obrotu bezprawnego postanowienia z pozytywną opinią, nie jest bowiem w stosunku do komisji rozwiązywania problemów alkoholowych organem nadrzędnym. W konsekwencji organowi zezwalającemu pozostaje ocena pozytywnej opinii według ogólnych zasad proceduralnych obowiązujących w postępowaniu wyjaśniającym. Niezależnie od poczynionych uwag, nie można pomijać i tego, że przypisanie opinii pozytywnej cechy aktu bezwzględnie wiążącego organ zezwalający, marginalizowałoby ustawowe kompetencje tego organu do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i wydania decyzji (art. 12 ust. 1 u.alk.), nadając – podejmowanej w formie postanowienia – opinii w istocie charakter decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie, komisji rozwiązywania problemów alkoholowych zaś funkcję organu zezwalającego, ku czemu nie ma podstaw prawnych.

W kontekście dotychczasowych rozważań można twierdzić, że pozytywna opinia komisji rozwiązywania problemów alkoholowych nie zwalnia organu zezwalającego z obowiązku oceny takiej opinii, a w konsekwencji nie uniemożliwia wydania decyzji negatywnej dla wnioskodawcy również z przyczyn ujętych w uchwale rady gminy podjętej na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 u.alk., jeżeli treść takiej opinii okaże się sprzeczna z obowiązującym prawem.

Odnosząc dotychczasowe uwagi do rozpoznawanej sprawy, trzeba zauważyć, że szczególnym powodem usprawiedliwiającym zbadanie przez organ zezwalający okoliczności usytuowania placówki handlowej, w której miałaby być prowadzona sprzedaż napojów alkoholowych, jest również brak w pozytywnej opinii komisji uzasadnienia co do zgodności lokalizacji placówki z obowiązującym prawem miejscowym, a więc odniesienia się do konkretnych obiektów znajdujących się w pobliżu punktu sprzedaży. Ponieważ takim właśnie brakiem zostało dotknięte postanowienie Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych z dnia [...] ([...]), którym pozytywnie zaopiniowano wniosek P. K., przeto organ zezwalający miał dostateczne podstawy, by zweryfikować pozytywną opinię Komisji przez zestawienie miejsca położenia punktu sprzedaży z obiektami, o których mowa w § [...] pkt [...] lit. [...] uchwały Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...].

W takim stanie rzeczy twierdzenie skarżącego o bezwzględnym związaniu organu zezwalającego pozytywną opinią komisji rozwiązywania problemów alkoholowych i niedopuszczalności odmiennej oceny usytuowania punktu sprzedaży względem takich obiektów jak placówki oświatowe czy świątynie, nie wystarczy do podważenia zaskarżonej decyzji.

Druga kwestia sporna dotyczy zgodności położenia wskazanego przez wnioskodawcę obiektu, w którym miałaby być prowadzona sprzedaż napojów alkoholowych, z uchwalonymi przez radę gminy (na podstawie art. 12 ust. 2 u.alk.) zasadami usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Ustalając usytuowanie placówki handlowej objętej wnioskiem skarżącego względem obiektów podlegających ochronie na podstawie uchwały rady gminy, organ zezwalający przeprowadził dowód z oględzin, co znalazło odzwierciedlenie w protokole z podjętych czynności. Na tej podstawie organ ten uznał, że naprzeciwko Delikatesów "A.", po drugiej stronie ulicy znajduje się obiekt kultu religijnego oddzielony od punktu sprzedaży trwałą przeszkodą jaką jest krawędź jezdni, jednakże przeszkoda ta nie stanowi bariery wzrokowej i głosowej. Podobne wnioski wyprowadzono z usytuowania placówek oświatowych względem punktu sprzedaży, gdyż szkoła podstawowa (boisko szkolne) leży po tej samej stronie ulicy, gimnazjum zaś po stronie przeciwnej, jednakże istniejące przeszkody (siatka metalowa z bramą wjazdową w pobliżu sklepu oddzielająca boisko szkolne od terenu, na którym zlokalizowany jest punkt sprzedaży, oraz krawędź jezdni i niski ceglany mur z przejściami oddzielający gimnazjum) nie niweczą kontaktu wzrokowego i głosowego. Takiej oceny najistotniejszego w sprawie dowodu nie można uznać za dowolną czy też sprzeczną z zasadami poprawnego rozumowania, a w konsekwencji nie sposób organowi zezwalającemu postawić zarzut przekroczenia granic oceny dowodów zakreślonych w art. 80 k.p.a. Trzeba również zaakcentować, że przy ocenie wspomnianego dowodu organ zezwalający niewadliwie zastosował pojęcie "najbliższej okolicy punktu sprzedaży napojów alkoholowych", o którym mowa w art. 21 pkt 1 u.alk., wykazując niewadliwie, że chronione przez uchwałę rady gminy obiekty oświatowe i kultu religijnego znajdują się w takiej właśnie sferze.

Materiał zgromadzony w aktach sprawy nie daje wystarczających podstaw do postawienia organom administracji publicznej zarzutu istotnego naruszenia reguł proceduralnych, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy. Strona miała zapewniony udział w każdej fazie postępowania, z czego też korzystała, uczestnicząc przede wszystkim w oględzinach miejsca lokalizacji punktu sprzedaży objętego wnioskiem skarżącego. Ponieważ ten właśnie dowód pozwalał ustalić rzeczywiste usytuowanie punktu sprzedaży względem obiektów chronionych i odnieść te ustalenia do obowiązującego prawa, przeto miał on decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W takiej sytuacji nie można uznać za wadę proceduralną nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej czy też nieprzesłuchanie świadków.

Sąd nie mógł natomiast odnieść się do zarzutów skarżącego wskazujących na wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych innemu przedsiębiorcy, którego lokal znajduje się w tym samym obiekcie, co Delikatesy "A.", ponieważ decyzja podjęta w tej sprawie nie była przedmiotem zaskarżenia. Uwagę tę należy odnieść także do poprzedniej – wygasłej już – decyzji zezwalającej skarżącemu na sprzedaż napojów alkoholowych.

Na tle rozpoznawanej sprawy nie znajduje uzasadnienia także zarzut naruszenia przez organ zezwalający zasad przyjętych w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej, albowiem swoboda ta podlega ograniczeniom przewidzianym przepisami prawa (art. 6 ust. 1 in fine), w tym także postanowieniom ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, co znalazło wyraz w zaskarżonej decyzji.

Skoro wszczęte skargą P. K. postępowanie sądowe nie dostarczyło dostatecznych podstaw do wzruszenia zaskarżonej decyzji, należało – stosownie do dyspozycji art. 151 u.p.p.s.a. – orzec jak w sentencji.