Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 293/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 8 e, art. 15 c, art. 22 e, art. 24 a
journal: Dz.U. 2016 poz 708
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Protokolant referent stażysta Joanna Mazur po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2019 r. sprawy ze skargi R. J. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister SWiA", "organ") decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] odmówił wyłączenia stosowania wobec R. J. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") art. 15c, art. 22a, art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 708 ze zm.), dalej: "ustawa zaopatrzeniowa".

W uzasadnieniu ww. decyzji organ przedstawił dotychczasowy tok postępowania wskazując, co następuje:

Wnioskiem z dnia [...] lipca 2017 r., który wpłynął do organu [...] lipca 2017 r., R. J. wystąpił do Ministra SWiA o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu wniosku przedstawił przebieg swojej służby wyszczególniając zajmowane stanowiska. Wskazał, że nigdy nie należał do Służby Bezpieczeństwa, nie posiada legitymacji SB, nie był też członkiem PZPR. Jako funkcjonariusz odznaczał się wysokim poziomem zdyscyplinowania, odpowiedzialnością, opanowaniem oraz znajomością obowiązujących przepisów. Wnioskodawca zaznaczył, iż rzetelnie wykonywał i realizował obowiązki służbowe, niejednokrotnie narażając zdrowie i życie podczas działań, których efektem były udaremnione próby przekroczenia wbrew przepisom granicy państwowej.

Organ podał, iż wnioskodawca został zwolniony ze służby w [...] Oddziale Straży Granicznej z dniem [...] czerwca 2007 r. i ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i art. 22a ustawy zaopatrzeniowej, przy czym wypłacana jest emerytura jako świadczenie korzystniejsze.

Z pisma z dnia [...] maja 2017 r. Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - stanowiącego Informację o przebiegu służby nr [...] wynika, że wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od dnia [...] marca 1979 r. do dnia [...] listopada 1984 r., tj. przez 5 lat, 8 miesięcy i 24 dni. W sprawie ustalono, że całkowity okres służby ww. wynosi 28 lat, 3 miesiące i 22 dni (od dnia [...] marca 1979 r. do dnia [...] czerwca 2007 r.). Ponadto do wysługi emerytalnej wnioskodawcy zaliczono okres 1 roku, 10 miesięcy i 13 dni zasadniczej służby wojskowej (od dnia [...] kwietnia 1977 r. do dnia [...] marca 1979 r.).

Z kopii akt osobowych o sygn. [...], przekazanych przez IPN za pismem z dnia [...] lutego 2018 r. (znak: [...]) nie wynika, aby wnioskodawca nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.

Komendant Główny Straży Granicznej w piśmie z dnia [...] marca 2018 r. (znak: [...]) przekazał informacje dotyczące przebiegu służby wnioskodawcy. Z informacji tych wynika, że wnioskodawca po dniu 12 września 1989r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki. Na powyższe wskazują informacje zawarte w opiniach służbowych, wnioskach i rozkazach służbowych o wyróżnieniu, a także wnioskach o podwyższenie dodatku służbowego do uposażenia. Z ww. informacji wynika również, że wnioskodawca był wielokrotnie wyróżniany nagrodami pieniężnymi, urlopami nagrodowymi oraz kilkakrotnie otrzymał zwiększony dodatek służbowy do uposażenia. Ponadto za efektywne wywiązywanie się z postawionych zadań w ochronie granicy państwowej, zakończonych zatrzymaniem sprawców różnego rodzaju zdarzeń, a także za czyny przekraczające zakres zwykłych obowiązków, został mianowany w drodze wyróżnienia na kolejny stopień służbowy. Wnioskodawca otrzymał również odznaczenie "Za zasługi dla województwa [...]". Komendant Główny SG nie stwierdził informacji o wymierzonych wobec wnioskodawcy karach dyscyplinarnych. Jednocześnie poinformował, że w zgromadzonym materiale brak jest dokumentów potwierdzających udział ww. w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia. Jednak z załączonego materiału wynika, że wnioskodawca pełniąc służbę w Strażnicy w S. oraz Placówce SG w O. realizował zadania strażnika granicznego. W ramach realizowanych czynności uzyskał informacje, które przyczyniły się do zatrzymania przemytu wartości ok. 160 mln zł oraz sprawców tego przemytu. Jako funkcjonariusz wnioskodawca aktywnie uczestniczył w prowadzonych działaniach w ochronie granicy państwowej, których efektem były udaremnione próby przekroczenia granicy państwowej wbrew przepisom między innymi wieloosobowych grup nielegalnych imigrantów. Powyższe, jak stwierdzono w piśmie Komendanta Głównego SG, może wskazywać na sytuacje, w których wystąpiło narażenie życia i zdrowia w czasie pełnienia służby przez wnioskodawcę. Ponadto, orzeczeniem komisji lekarskiej wnioskodawca został zakwalifikowany do trzeciej grupy inwalidów, a inwalidztwo pozostaje w związku ze służbą.

Następnie Minister SWiA powołał art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej wskazując, iż zawarte w ww. przepisie przesłanki muszą być spełnione łącznie. Zaznaczył także, że ww. przepis zawiera dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem wnioskodawcy, jednakże nakłada także na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Tylko bowiem w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskodawcy stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy.

Analizując pierwszą z przesłanek formalnych organ wskazał, że "krótkotrwałość" musi być każdorazowo oceniana indywidualnie z zastrzeżeniem oceny w ujęciu bezwzględnym - jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, oraz w aspekcie proporcjonalnym - stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Wykładnia językowa ww. pojęcia prowadzi do wniosku, że "krótkotrwałość" jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Synonimy tego słowa to: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych. Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Dalej organ wskazał, iż "rzetelność wykonywania zadań i obowiązków" po dniu 12 września 1989 r. stanowi pojęcie o charakterze nieostrym, które również powinno być oceniane indywidualnie. Zgodnie z wykładnią językową pojęcie "rzetelności" definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Synonimy tego słowa zgodnie ze słownikiem wyrazów bliskoznacznych to: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany (...)" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych. Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

W świetle powyższego, zdaniem organu, rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Istotna jest także postawa funkcjonariusza w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych.

Z kolei zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Dalej organ wskazał, że spełnienie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" należy postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby pod znakiem zapytania. "Szczególnie uzasadniony przypadek", zachodzi wówczas, gdy wnioskodawca - poza spełnieniem dwóch ww. przesłanek formalnych, legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy. Zatem uprawnienie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami.

Przenosząc powyższe uwagi na stan niniejszej sprawy organ wskazał, iż całkowity okres służby wnioskodawcy wynosi 28 lat, 3 miesiące i 22 dni, natomiast służba pełniona na rzecz totalitarnego państwa wynosi 5 lat, 8 miesięcy i 24 dni, co stanowi około 20% całego okresu służby. W takiej sytuacji nie można mówić o krótkotrwałej służbie na rzecz totalitarnego państwa. Przedmiotowy okres służby zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały. Prawie sześcioletni okres służby nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego, czy epizodycznego i z całą pewnością strona przez ten okres dokładnie zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem.

W zakresie analizy drugiej z ww. przesłanek organ wskazał, iż nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez wnioskodawcę w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Z informacji udzielonych przez Komendanta Głównego SG wynika, że ww. funkcjonariusz rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki, a dokumenty zgromadzone w sprawie nie zawierają treści, które mogłyby podawać w wątpliwość rzetelność służby. Komendant Główny SG poinformował ponadto, że charakter realizowanych obowiązków może wskazywać na wystąpienie narażenia zdrowia i życia.

Reasumując, organ stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka dopuszczalności wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a określona w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. R. J., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra SWiA z dnia [...] grudnia 2018 r. zarzucając naruszenie:

1) art. 8a ustawy zaopatrzeniowej przez błędną wykładnię polegającą na ustaleniu, że obie przesłanki wymienione w tym przepisie muszą być spełnione łącznie w celu wyłączenia stosowania 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej,

2) art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, i art. 107 § 1 k.p.a.,

3) art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżącego.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych.

W motywach skargi wskazano w szczególności, iż analiza art. 8a ustawy zaopatrzeniowej wskazuje, że przesłanki wymienione w ust. 1 pkt 1 i 2 nie muszą być spełnione łącznie. Do wydania pozytywnej dla byłego funkcjonariusza decyzji wystarczające jest spełnienie jednej z wymienionych przesłanek. Spójnik "oraz" łączy bowiem dwie współrzędne wypowiedzi. Nieracjonalne byłoby łączenie obu wymogów wskazanych w art. 8a ust. 1 i 2 ww. ustawy, gdyż w takiej sytuacji przepis ten byłby w rzeczywistości przepisem martwym. Spójniki koniunkcyjne "i", "oraz", "a także", "jak również", "a", "chociaż", "jak" występują w tekstach prawnych nie tylko w znaczeniu koniunkcyjnym, ale i enumeracyjnym (por. S. Wronkowska, M. Zieliński: Problemy i zasady redagowania tekstów prawnych, Warszawa 1993, s. 148-151). O tym, w jakim znaczeniu dany spójnik został użyty, należy wnioskować z całej wypowiedzi. Mając to na względzie, należy przyjąć, że z poprawnym językowo znaczeniem pkt 1 w art. 14a ust. 7 ustawy będziemy mieli do czynienia wtedy, gdy uznamy, że ustawodawca zastosował w tym przepisie spójnik "oraz" w znaczeniu enumeracyjnym, to jest do wymienienia dwóch odrębnych przesłanek, których spełnienie skutkowało będzie wydaniem decyzji pozytywnej dla skarżącego. Nadawanie spójnikowi "oraz" znaczenia koniunkcyjnego prowadzi do wypowiedzi zbudowanej wbrew powszechnie przyjętym regułom składni języka polskiego. Ponadto zbędne staje się wówczas wyodrębnianie w tym przepisie przesłanek w dwóch podpunktach. W takim przypadku zawarte byłyby one w jednym zwartym przepisie.

Podniesiono również, że niezrozumiałe wydaje się podejście organu do kwestii "krótkotrwałości" służby skarżącego przed dniem 31 lipca 1990 r. Przepisy ustawy zaopatrzeniowej nie precyzują tego pojęcia w żaden sposób. Brak jest również aktów niższego rzędu, które precyzowałyby to pojęcie. Organ nie wyjaśnił dlaczego okres służby skarżącego - wynoszący 5 lat, 8 miesięcy i 24 dni - nie jest traktowany jako krótkotrwały. Z uzasadnienia decyzji można wywnioskować, iż jest to okres proporcjonalnie długi w stosunku do całego okresu służby skarżącego, jednak jest to subiektywne stanowisko organu. Pozostała część służby skarżącego to okres ponad 22 lat, a więc okres znacznie dłuższy niż ten negatywnie oceniany przez ustawodawcę. Organ nie wykazał dlaczego przyjął takie kryterium oceny krótkotrwałości służby w przypadku skarżącego.

Zarzucono również, iż błędne jest stanowisko organu co do tego, czy skarżący spełnił przesłanki z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Zaskarżona decyzja nie zawiera argumentacji przemawiającej za zasadnością stanowiska organu. Organ nie przeprowadził weryfikacji wszystkich, przedstawionych przez skarżącego informacji potwierdzających tezę o spełnieniu przesłanki szczególnego przypadku, o którym mowa w art. 8a ww. ustawy.

W odpowiedzi na skargę Minister SWiA wniósł o oddalenie skargi w całości podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra SWiA z dnia [...] grudnia 2018 r. o odmowie wyłączenia stosowania wobec R. J. art. 15c, art. 22a i 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) (Dz. U. z 2016 r., poz. 2270).

Powołana ustawa przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.

Zgodnie z art. 15c ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4. Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Zgodnie natomiast z art. 22a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy. W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej (ust. 2). Wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio (ust. 4). Przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Stosownie natomiast do treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Przesłanki wymienione w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy muszą być spełnione łącznie, zaś przeciwne w tym względzie stanowisko skarżącego nie jest trafne. Należy bowiem zwrócić uwagę, że w ww. przepisie ustawodawca w drodze koniunkcji (przez użycie spójnika "oraz") połączył ze sobą dwa wymogi dla skutecznego ubiegania się o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a oraz art. 24a ustawy w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy. Takie rozumienie art. 8a ust. 1 ustawy wynika z wykładni językowej. Zgodnie z jej regułami, czyli regułami języka polskiego (tzw. znaczeniem słownikowym), techniką legislacyjną (rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej - Dz. U. z 2016 r., poz. 283), logiką formalną (znajdującą zastosowanie do rachunku zdań) oraz utrwaloną praktyką orzeczniczą - użycie spójników: "i", "oraz", lub "łącznie" reprezentuje koniunkcję łączną, czyli taki rodzaj relacji między zdaniami, w których zdania (wyrażenia) poprzedzające i następujące po spójniku muszą być zastosowane kumulatywnie (łącznie).

Wskazać należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego.

Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, jednak wymaga zbadania, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a przede wszystkim czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404 - 405).

Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zawierający przesłanki oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. Obowiązkiem organu jest dokonanie interpretacji tych pojęć, a następnie odniesienie się do wskazanych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy.

Przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zawiera trzy pojęcia niedookreślone: "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" oraz "szczególnie uzasadniony przypadek". W przypadku ustalenia przez organ wystąpienia powyższych przesłanek w danej sprawie, uruchomiona zostaje konstrukcja decyzji uznaniowej, na gruncie której organ może wyłączyć stosowanie przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24c ww. ustawy.

W niniejszej sprawie Minister dokonał wykładni pojęcia "krótkotrwałej" służby przed dniem 31 lipca 1990 r. odwołując się do wykładni językowej, której pierwszeństwo w stosunku do pozostałych rodzajów wykładni jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (por. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 1 marca 2007 r., sygn. akt III CZP 94/06, publ. OSNC 2007, nr 7- 8, poz. 95; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 czerwca 2015 r. sygn. akt II CSK 518/14, publ. LEX nr 1754050). Jednocześnie organ zasadnie wskazał, iż "krótkotrwałość" służby musi być każdorazowo oceniana indywidualnie z zastrzeżeniem oceny w ujęciu bezwzględnym - jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, oraz w aspekcie proporcjonalnym - stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Stanowisko to, zdaniem Sądu, zasługuje na aprobatę, odsyła bowiem do kryteriów najbardziej obiektywnych.

Ze zgromadzonego materiału dowodowego, w tym ze sporządzonej przez IPN informacji o przebiegu służby z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] wynika, że skarżący w okresie od dnia [...] marca 1979 r. do dnia [...] listopada 1984 r., tj. przez okres 5 lat, 8 miesięcy i 24 dni, pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej. Skarżący został zwolniony ze służby w Straży Granicznej z dniem [...] czerwca 2007 r.

Biorąc zatem pod uwagę fakt, że całkowity okres służby skarżącego wyniósł 28 lat, 3 miesiące i 22 dni, z czego okres 5 lat, 8 miesięcy i 24 dni to służba na rzecz totalitarnego państwa, należy podzielić stanowisko organu, że skarżący nie spełnia ww. przesłanki koniecznej do zastosowania art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, tj. przesłanki krótkotrwałej służby, o której mowa w art. 13b ustawy, przed dniem 31 lipca 1990 r. (pkt 1).

Według "Słownika przypomnień" Władysława Kopalińskiego (Wydawnictwo Wiedza Powszechna - Warszawa 1992 r.) "krótkotrwały" to przelotny, przemijający. Z kolei według "Słownika wyrazów bliskoznacznych" (Wydawnictwo Wiedza Powszechna - Warszawa 1988 r.) "krótkotrwały" to chwilowy, przemijający, (...) tymczasowy, przejściowy, dorywczy, doraźny. Ma zatem rację organ twierdząc, że ww. okres służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa nie może być oceniany jako krótkotrwały. Blisko 6-letni okres pełnienia służby to okres obiektywnie długi i jako taki nie mieści się w zakresie przedmiotowym pojęcia "krótkotrwała służba" w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Jak zasadnie wskazał organ, okres 5 lat, 8 miesięcy i 24 dni to czas, w którym funkcjonariusz może dokładnie poznać specyfikę realizowanych zadań i ich charakter. Nie można zatem uznać, że ww. okres służby ma charakter doraźny, epizodyczny, tymczasowy.

W przypadku skarżącego okres służby na rzecz totalitarnego państwa to ponad 20% całego okresu służby. Również przy uwzględnieniu tej proporcji nie można uznać, że jest to okres krótkotrwały w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ww. ustawy.

Z tych powodów, w ocenie Sądu, nie można zakwestionować stanowiska organu, że okres 5 lat, 8 miesięcy i 24 dni służby, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej zarówno w ujęciu bezwzględnym, jak i proporcjonalnym, nie jest krótkotrwały. Tym samym w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Dokonując interpretacji art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy Minister prawidłowo stwierdził w oparciu o wykładnię językową, że pojęcie "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie zadań i obowiązków. W tym kontekście organ zasadnie podzielił stanowisko Komendanta Głównego SG, zawarte w informacji z dnia [...] marca 2018 r., iż skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Straży Granicznej. Jednocześnie organ powołał się na stanowisko Komendanta Głównego SG, że charakter obowiązków realizowanych przez skarżącego może wskazywać na wystąpienie zagrożenia zdrowia i życia. Tym samym organ nie zakwestionował spełniania przez skarżącego przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, co wprost wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji (s. 6 uzasadnienia).

Marginalnie wskazać należy, że wbrew stanowisku organu pojęcia "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." nie można rozumieć wyłącznie jako przypadku pełnienia służby z narażeniem życia i zdrowia. Gdyby taka była wola ustawodawcy, zostałoby to wprost wskazane w ww. przepisie. Zgodnie bowiem z treścią § 145 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", jeżeli norma ma znajdować zastosowanie tylko w określonych okolicznościach, okoliczności te jednoznacznie i wyczerpująco wskazuje się w przepisie prawnym przez rodzajowe ich określenie. W analizowanym przepisie wprowadzenie przez ustawodawcę zwrotu "w szczególności z narażeniem życia i zdrowia" stanowi tylko jeden z przypadków "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", który uprawnia do przyjęcia, że warunek z art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy został spełniony. Z brzmienia ww. przepisu nie można wyprowadzić wniosku, jak czyni to organ, że dla spełnienia przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" konieczne jest stwierdzenie, że funkcjonariusz pełnił służbę z narażeniem życia i zdrowia. Innymi słowy, narażanie zdrowia i życia nie stanowi warunku rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, lecz zostało potraktowane jako przykład takiej rzetelności. Zatem przyjęta przez organ wykładnia ww. przepisu - zawężająca stosowanie przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy wyłącznie do przypadków, w których stwierdzono pełnienie służby z narażeniem życia i zdrowia - nie jest prawidłowa.

Błędne rozumienie ww. przepisu przez organ nie miało jednak znaczenia w rozpatrywanej sprawie, bowiem - jak już wyżej wskazano - organ odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy z powodu niespełnienia przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy. Tylko łączne spełnienie przesłanek z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy stanowi podstawę do podjęcia przez organ rozważań, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" uzasadniający wyłączenie stosowania ww. zasad ogólnych ustawy zaopatrzeniowej. Przy czym zgodzić należy się z organem, że "szczególnie uzasadniony przypadek", to sytuacja w której osoba wnioskująca - spełniająca przesłanki wymienione w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy - legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy.

W świetle powyższego brak jest podstaw do uznania, że organ dopuścił się naruszenia art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.). Nie można również przyjąć, że doszło do naruszenia wymienionych w skardze przepisów postępowania administracyjnego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Organ zebrał bowiem materiał dowodowy oraz wyjaśnił stan faktyczny sprawy w stopniu adekwatnym do podjęcia rozstrzygnięcia. Uzasadnienie rozstrzygnięcia, jakkolwiek zawierające uchybienia w zakresie wykładni art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, nie narusza art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu kwalifikującym zaskarżoną decyzję do eliminacji z obrotu prawnego.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.