Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 266/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-07-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 121 e ust.1, ust. 3,  ust. 7
journal: Dz.U. 2019 poz 161
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: art.7,art.77 par.1, art.80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit.a, lit. c w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Sędzia WSA Alina Dominiak, Protokolant Starszy Asystent Sędziego Konrad Milczanowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2020 r. sprawy ze skargi F. T. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 9 grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie utraty prawa do uposażenia za okres zwolnienia lekarskiego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia 22 października 2019 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 9 grudnia 2019 r. Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji z dnia 22 października 2019 r. w przedmiocie utraty prawa do uposażenia za okres zwolnienia lekarskiego.

W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Komendant Powiatowy Policji decyzją nr [...] z dnia 22 października 2019 r. – działając na podstawie art. 121e ust. 1, ust. 2 pkt 2 oraz ust. 3 i art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 161 ze zm. – zwanej dalej: "ustawą") oraz art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - zwanej dalej jako: "k.p.a.") - stwierdził wobec sierż. szt. F.T. (zwanego dalej także "stroną", "skarżącym", "funkcjonariuszem") utratę prawa do uposażenia za okres zwolnienia lekarskiego wystawionego na okres od dnia 16 czerwca 2019 r. do dnia 8 lipca 2019 r. (23 dni), tj. obejmującego okres, w którym policjant został zwolniony od zajęć służbowych z powodu choroby, w tym niemożności wykonywania zajęć służbowych; jednocześnie decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 1 sierpnia 2019 r. organ dokonał kontroli prawidłowości wykorzystywania przez sierż. szt. F.T. zwolnień lekarskich wystawionych przez lekarza O.W. na okres od 16 czerwca 2019 r. do 8 lipca 2019 r. (ZUS ZLA ZX nr [...]) oraz na okres od 9 lipca 2019 r. do 2 sierpnia 2019 r. (ZUS ZLA ZX nr [...]), przesyłając następnie stronie protokół kontroli wraz z upoważnieniem do jej przeprowadzenia, w celu wniesienia do niego ewentualnych uwag.

Organ wyjaśnił, że podstawą sporządzenia protokołu był wcześniejszy raport sierż. szt. F.T. z dnia 30 maja 2019 r. (dz. Ks.[...]), w którym zwrócił się z prośbą o udzielenie urlopu okolicznościowego z uwagi na konieczność przygotowania się i przystąpienia do egzaminu końcowego w "A" w G. wskazując, że przewidywaną datą przystąpienia do egzaminu jest termin między 24 czerwca a 12 lipca 2019 r.

Funkcjonariusz ustosunkowując się do protokołu kontroli wskazał, że jest prawdą, iż kierował do Komendanta Powiatowego Policji P.G. raport o udzielenie urlopu okolicznościowego z uwagi na przygotowanie się do egzaminu kończącego studia magisterskie, jednakże sugerowanie, że przebywa na zwolnieniu lekarskim w związku z negatywnym rozpatrzeniem wymienionego raportu jest "co najmniej dużym nadużyciem", z którym nie zgadza się. Wyjaśnił, że w dniu 15 czerwca 2019 r. uległ wypadkowi pełniąc służbę - został dwukrotnie uderzony w tył głowy podczas zatrzymania osoby poszukiwanej za dokonanie rozboju. Od tego czasu przebywa na zwolnieniu lekarskim, kontynuując leczenie. Wskazał, że zbieżność terminów jest "zwyczajnym zbiegiem okoliczności i niczym więcej", nie odnosząc się – na co zwrócił organ uwagę - do kwestii ewentualnego przystąpienia przez niego w tym czasie do obrony pracy magisterskiej i dyplomowej.

Natomiast z informacji uzyskanej przez organ z "A" w G. wynikało, że F.T. posiadał status studenta w okresie od dnia 1 października 2017 r. do dnia 24 czerwca 2019 r. Uczelnia wyjaśniła, że nie prowadzi list obecności na zajęciach, a przedmioty oraz terminy ich zaliczenia w semestrze IV zostały wskazane w przesłanej tabeli; ponadto wyjaśniono, że F.T. do obrony pracy magisterskiej podszedł dnia 24 czerwca 2019 r., uzyskując tytuł magistra.

Po udzielonej przez uczelnię odpowiedzi organ skierował pismo do lekarza wystawiającego zwolnienie lekarskie (ZUS ZLA ZX nr [...]) na okres od 16 czerwca 2019 r. do 8 lipca 2019 r. z zapytaniem czy podejście F.T. do obrony pracy magisterskiej w dniu 24 czerwca 2019 r. (w czasie zwolnienia lekarskiego) było jednym z zaleceń lekarskich oraz czy niniejsze nie było sprzeczne z zaleceniami lekarskimi. Skierował również zapytanie do F.T., czy w okresie od 16 czerwca 2019 r. do 2 sierpnia 2019 r. podejmował jakąkolwiek aktywność studencko-dydaktyczną w "A" w G. oraz czy w ww. okresie odbierał z uczelni stosowną dokumentację studencką, np. dyplom lub inne dokumenty.

Z informacji uzyskanej od Kierownika Gminnego Ośrodka Zdrowia w S.K. wynikało, że w czasie wizyty w dniu 16 czerwca 2019 r. F.T. został zbadany, zaordynowano odpowiednie leczenie oraz orzeczono o niezdolności do pracy ze wskazaniem, że "chory może chodzić". Po ponownym wystąpieniu organu z prośbą o uzupełnienie informacji Kierownik Gminnego Ośrodka Zdrowia w S.K. stwierdził, że "lekarz POZ nie wydaje zaleceń dotyczących obron prac magisterskich. A ocena czy obrona pracy magisterskiej nie była sprzeczna z zaleceniem "chory może chodzić", nie należy do kompetencji lekarza POZ". W związku z powyższym, w ocenie organu na uwagę zasługiwał fakt, że na jego zapytania kierowane imienne do lekarza wystawiającego zwolnienia lekarskie, odpowiedzi udzielał kierownik jednostki leczniczej.

Po ponownym wystąpieniu do "A" w G. o uzupełnienie informacji w zakresie odbioru dyplomu przez F.T. wyjaśniono, że do dnia sporządzenia odpowiedzi (18.10.2019 r.) nie odebrał on dyplomu potwierdzającego uzyskanie tytułu magistra.

W dniu 21 października 2019 r. do organu wpłynęło pismo F.T., w którym informował on o wzięciu udziału w egzaminie magisterskim w dniu 24 czerwca 2019 r. oraz o tym, że nie spowodowało to naruszeń zaleceń lekarskich i nie spowodowało przedłużenia leczenia urazu doznanego w wypadku na służbie w dniu 15 czerwca 2019 r. Wskazał, że "udział w ww. egzaminie miał cechy wyższej konieczności, bowiem nieprzystąpienie do niego w wyznaczonym terminie, doprowadziłoby do jego przystąpienia w bardzo odległym, następnym terminie". Do pisma załączone zostało także zaświadczenie lekarskie z dnia 18 października 2019 r., w którym lekarz wystawiający uprzednio zwolnienie lekarskie zaświadczył, że udział w egzaminie magisterskim w dniu 26 czerwca 2019 r. nie spowodował naruszeń zaleceń lekarskich i nie spowodował przedłużenia leczenia, urazu powstałego w pracy w dniu 15 czerwca 2019 r.

Organ przywołał m.in. treść art. 121e ust. 1, ust. 2, ust. 3 oraz ust. 7 ustawy wskazując, że - w wyniku przeprowadzonej kontroli prawidłowości wykorzystania przez sierż. szt. F.T. zwolnień lekarskich – stwierdzono, iż policjant będąc zwolnionym z zajęć służbowych z tytułu choroby, w tym niemożności wykonywania zajęć służbowych w okresie: 16.06.-08.07.2019 r., wykorzystał zwolnienie lekarskie niezgodnie z jego przeznaczeniem.

W ocenie organu zachowanie sierż. szt. F.T., polegające na wykorzystaniu zaświadczenia lekarskiego o czasowej niezdolności do służby - wynikającej z jego choroby spowodowanej wypadkiem na służbie i uniemożliwiającej wykonywanie zajęć służbowych - było niezgodnie z jego przeznaczeniem oraz naruszyło zasady współżycia społecznego.

Zdaniem organu podejście w dniu 24 czerwca 2019 r. do obrony pracy magisterskiej świadczy o wykorzystaniu zwolnienia lekarskiego niezgodnie z jego celem, którym było leczenie się. Skoro zaświadczenie lekarskie stanowiło dla przełożonego w sprawach osobowych obowiązek zwolnienia sierż. szt. F.T. od pełnienia przez niego codziennej służby, to bez wątpienia jego zachowanie było sprzeczne z zasadami współżycia społecznego, którymi - jako funkcjonariusz publicznego zaufania - winien się na co dzień kierować i postępować tak, aby jego działania mogły być przykładem praworządności i prowadziły do pogłębiania społecznego zaufania do Policji.

Organ zaznaczył, że celem zwolnienia lekarskiego jest uzyskanie przez chorego pełnej zdolności do służby. Samo bowiem zwolnienie lekarskie przesądza o niezdolności do służby w okresie w nim wskazanym. Wykonywanie zatem jakichkolwiek czynności mogących przedłużyć okres niezdolności do pracy lub służby zawsze stanowi wykorzystanie zwolnienia niezgodnie z jego celem, przy czym w jego osiągnięciu przeszkodą może być zarówno wykonywanie pracy zarobkowej, jak i inne zachowania chorego utrudniające proces leczenia i rekonwalescencję (zob. wyrok SN z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt III UK 120/05).

Organ stwierdził, że istotnym w sprawie jest, iż na dzień wydania przedmiotowej decyzji policjant nadal przebywa na zwolnieniu lekarskim. Ponadto organ podkreślił, że w prowadzonym postępowaniu nie był zobligowany do ustalenia stanu zdrowia policjanta oraz czy wykonywane przez niego czynności poza zaleceniami lekarskimi wpłynęły na jego zdrowie. Ocenił natomiast, czy doszło do nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia lekarskiego w kontekście rodzaju czynności wykonywanych na zwolnieniu lekarskim, dlatego w tak kształtującym się obrazie sprawy, zaświadczenie lekarskie z dnia 18 października 2019 r. należy - zdaniem organu - uznać za niemające znaczenia w niniejszym przypadku.

Przez nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego należy rozumieć każdą czynność, która nie stanowiła dla osoby niezdolnej do służby czynności dnia codziennego. Nawet zapis w zaświadczeniu lekarskim wskazujący, że pacjent może chodzić uprawnia jedynie do wykonywania zwykłych czynności życia codziennego np. poruszania się po mieszkaniu, udania się na zabieg czy kontrolę lekarską (zob. wyrok SA w Katowicach z dnia 12 listopada 2002 r., sygn. akt III AUa 3189/01).

Organ stwierdził, że przystąpienie do obrony pracy magisterskiej nie należy do czynności życia codziennego, a zatem jest to wykorzystywanie zwolnienia w innym celu niż odzyskiwanie zdolności do pracy czy służby. Nie ma również znaczenia, że czynność ta była wykonana incydentalnie. Nawet jedna czynność będąca przejawem wykorzystywania zwolnienia lekarskiego niezgodnie z jego celem i przeznaczeniem wystarczy, by można było mówić o nieprawidłowości wykorzystania całego zwolnienia lekarskiego. Organ zwrócił uwagę też, że z uzyskanej odpowiedzi wynika, iż lekarz POZ nie wydaje zaleceń dotyczących obrony prac magisterskich.

Odnosząc się do treści wniosku dowodowego strony z dnia 18 października 2019 r. organ wskazał, że nie podziela zdania, iż udział w egzaminie posiadał cechy wyższej konieczności. Przytaczając definicją encyklopedyczną PWN pojęcia "wyższa konieczność (stan wyższej konieczności)", organ stwierdził, że trudno jest uznać, że przystąpienie do obrony pracy magisterskiej na zwolnieniu lekarskim było działaniem w celu uchylenia jakiekolwiek niebezpieczeństwa, zatem obrona pracy magisterskiej w innym terminie nawet odległym, nie może stanowić argumentu w rozpatrywanym przedmiocie.

W rozpatrywanym postępowaniu administracyjnym niekwestionowane jest, że sierż. szt. F.T. w okresie od dnia 16 czerwca 2019 r. do dnia 8 lipca 2019 r. przebywał na zwolnieniu lekarskim, i również jest niekwestionowane, że w ww. okresie przystąpił do obrony pracy magisterskiej. Organ stwierdził, że pochwala podnoszenie wykształcenia ogólnego poprzez kształcenie się w wyższej uczelni, jednak sytuacja podejścia do egzaminu końcowego w innych okolicznościach postrzegana byłaby, jako godna naśladowania. Taka sytuacja miałaby jednak miejsce, gdyby policjant wykonał omawianą aktywność studencką np. poza godzinami służby, a nie podczas zwolnienia lekarskiego. Wykonanie na zwolnieniu lekarskim czynności ewidentnie nie mających nic wspólnego z celem jego wystawienia musi rodzić konsekwencje. Takie zachowanie policjanta oznacza również brak jego lojalności wobec przełożonego oraz innych policjantów, obciążonych w tym czasie dodatkowymi obowiązkami służbowymi, które w tym czasie zastrzeżone były do realizacji przez sierż. szt. F.T..

Organ zaznaczył, że nie bez znaczenia jest też to, że Policja jest instytucją finansowaną z budżetu Państwa, tym samym uposażenia funkcjonariuszy Policji pochodzą z ww. środków budżetowych. Sierż. szt. F.T. za okres wymienionych zwolnień lekarskich pobrał 100 % uposażenia. Nie sposób zatem nie dostrzec, że tego rodzaju postawa policjanta świadczy o lekceważącym podejściu do służby. Takie postępowanie funkcjonariusza Policji nie może więc zostać niezauważone w aspekcie jej interesu, gdzie osoba uprawniona do korzystania z pewnych uprawnień, w tym przypadku do odpłatnego przez pracodawcę zwolnienia z zajęć służbowych z tytułu jego choroby, realizuje te uprawnienia w sposób odmienny do ich celu, a tym samym sprzeczny z ogólnie przyjętymi zasadami moralności społecznej.

W konsekwencji organ stwierdził, że przeprowadzone postępowanie administracyjne jednoznacznie wykazało, iż funkcjonariusz wykorzystał zwolnienie lekarskie w celach niepozostających w związku z rzeczywistym powodem wystawienia tego zwolnienia lekarskiego, podczas gdy oceniając zachowanie osoby korzystającej z takiego uprawnienia należy cel ten pojmować ściśle, a odstępstwa dopuszczać wyjątkowo, gdyż okres zwolnienia lekarskiego nie jest czasem wolnym od służby, którym policjant może dysponować swobodnie. Czas zwolnienia lekarskiego nie może być traktowany jako równoważny okresowi urlopu wypoczynkowego, urlopu bezpłatnego, czy innych dni wolnych od służby, w których to okresach policjant decyduje o sposobie spędzania wolnego czasu (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1687/16). Organ wskazał, że co prawda w niektórych sytuacjach osoba przebywająca na zwolnieniu lekarskim będzie zobligowana do podjęcia określonych działań (np. udział w posiedzeniach rady nadzorczej spółdzielni mieszkaniowej), co może usprawiedliwiać zachowanie prawa do uposażenia, musi to być jednak aktywność, która wymuszona została obiektywnymi okolicznościami, jednakże taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca, gdyż policjant mógł podejść do obrony pracy magisterskiej w innym terminie.

W rozpoznawanej sprawie należało zatem wyciągnąć konsekwencje prawne w stosunku do osoby nadużywającej prawa do świadczenia pieniężnego w czasie zwolnienia lekarskiego, wynikające z art. 121e ust. 3 ustawy, który stanowi, że jeżeli w wyniku kontroli zostanie ustalone nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego, policjant traci prawo do uposażenia za cały okres zwolnienia, co w ocenie organu miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Pozostawienie bez reakcji ze strony przełożonych takiego postępowania funkcjonariusza wpływałoby demoralizująco na innych pełniących służbę w Policji funkcjonariuszy. Mogłoby też godzić w dobry wizerunek Policji i podważać zaufanie do tej formacji. Społeczeństwo musi mieć uzasadnione podstawy do przekonania, że służbę w Policji pełnią i pełnić będą wyłącznie osoby pozostające poza sferą jakichkolwiek podejrzeń o łamanie obowiązujących przepisów prawa, a ponadto, że formacja ta jest w stanie zwalczać wszelkie przejawy naruszania przepisów, także we własnych szeregach.

Na marginesie organ zauważył, że zgodnie z § 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2013 r., poz. 644 ze zm.) policjant jest obowiązany niezwłocznie, jednakże nie później niż w terminie 7 dni od zaistnienia zdarzenia, poinformować w pisemnym raporcie drogą służbową przełożonego w sprawach osobowych m.in. o ukończeniu studiów wyższych, czego wymieniony policjant nie uczynił.

Nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności uzasadnione było natomiast potrzebą natychmiastowego wejścia w życie decyzji z uwagi na ochronę finansowego interesu społecznego równoznacznego z interesem służby.

F.T. nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem wniósł odwołanie do Komendanta Wojewódzkiego Policji, który decyzją nr (...) z dnia 9 grudnia 2019 r. – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 i art. 268a k.p.a. - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił stan faktyczny sprawy oraz przywołał art. 121 ust. 3 pkt 2, ust. 3, ust. 7, ust. 9, ust. 11 i ust. 12 ustawy, stwierdzając, że istotą sprawy nie jest udowodnienie stanu zdrowia sierż. szt. F.T., ani udowodnienie czy udział w przystąpieniu do egzaminu magisterskiego wpłynął na jego zdrowie, a jedynie udowodnienie i ocena tego, czy organ I instancji miał podstawy do stwierdzenia, że strona wykorzystała zwolnienie lekarskie w okresie od 16 czerwca do 8 lipca 2019 r. w sposób nieprawidłowy, niezgodny z jego celem.

Organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie bezsprzecznym jest, że w okresie przebywania na zwolnieniu lekarskim (tj. od 16.06.2019 r. do 8.07.2019 r.), funkcjonariusz - w dniu 24 czerwca 2019 r. - przystąpił do obrony pracy magisterskiej uzyskując tytuł magistra. Organ odwoławczy zaznaczył, że nie kwestionuje, iż podnoszenie kwalifikacji przez stronę w zakresie wykształcenia jest czynem godnym naśladowania, jednak przystąpienie do niego w okresie przebywania na zwolnieniu lekarskim wskazuje na wykorzystanie zwolnienia niezgodnie z jego przeznaczeniem.

W odniesieniu do przedłożonego przez stronę zaświadczenia wystawionego przez lekarza medycyny O.W., że udział sierż. szt. F.T. w dniu 26.06.2019 r. w egzaminie magisterskim (na marginesie zasadnym jest wskazać, że obrona pracy magisterskiej miała miejsce w dniu 24.06.2019 r.), nie spowodował naruszenia zaleceń lekarskich i nie spowodował przedłużenia leczenia i urazu powstałego w pracy w dniu 15 czerwca 2019 r., organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż powyższe zaświadczenie zostało wystawione w dniu 18 października 2019 r., tj. po terminie złożenia egzaminu magisterskiego i – w ocenie organu odwoławczego - nie potwierdza, że zwolnienie lekarskie i udział w czasie jego trwania w obronie pracy magisterskiej jest zgodny z jego celem. Trudno jest zaakceptować bowiem zaświadczenie lekarskie wystawione ponad dwa miesiące po przeprowadzonej kontroli, które zostało wystawione ex post, celem wzmocnienia przyjętej przez funkcjonariusza linii obrony.

Organ stwierdził, że ustawodawca w art. 121e ust. 7 ustawy nie określił, czy wykorzystanie zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem ma mieć charakter jednorazowy, czy ciągły. Wskazano, że co prawda ustawodawca nie reguluje kwestii ograniczenia poruszania się w przypadku wskazania lekarskiego: "chory może chodzić", jednakże – w ocenie organu odwoławczego - zwolnienie od pracy z powodu choroby to czas, w którym pracownik powinien odzyskać zdrowie, aby móc wrócić do pracy. Musi również wykonywać zalecenia lekarskie, a kod 2 ("chory może chodzić") na druku zwolnienia lekarskiego nie oznacza, że można normalnie i aktywnie żyć. Umożliwienie chodzenia podczas choroby nie daje możliwości rozporządzania czasem dowolnie. W trakcie trwania zwolnienia lekarskiego czynności, które można wykonywać nie mogą zakłócać dochodzenia do pełni zdrowia. Możliwość poruszania się podczas zwolnienia lekarskiego to głównie ewentualność udania się do lekarza na kontrolę, po potrzebne leki do apteki, albo udania się na przepisany lub zlecony przez lekarza zabieg. Ważne, by wyjście z domu było związane z chorobą. Inne zachowanie, tj. wyjazdy lub chodzenie na kursy, uczestniczenie w szkoleniach, uznać można za niesprzyjające odzyskaniu zdolności do pracy. Wysiłek umysłowy i fizyczny nie sprzyja powrotom do zdrowia. Jeśli w trakcie kontroli pracownika na zwolnieniu lekarskim wyjdą takie nieprawidłowości, można uznać to za nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego, co skutkuje utratą prawa do świadczenia chorobowego za cały czas trwania zwolnienia (zob. stanowisko Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej w piśmie z dnia 6 kwietnia 2011 r., nr SPS-023-21763/11).

W ocenie organu odwoławczego funkcjonariusz wykorzystywał wskazane zwolnienie lekarskie niezgodnie z jego celem, gdyż celem zwolnienia lekarskiego jest uzyskanie przez chorego pełnej zdolności do służby. Samo bowiem zwolnienie lekarskie przesądza o niezdolności do służby w okresie w nim wskazanym. Przez nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego należy rozumieć każdą czynność, która nie stanowiła dla osoby niezdolnej do służby czynności dnia codziennego. Zapis w zaświadczeniu lekarskim wskazujący, że pacjent "może chodzić" uprawnia jedynie do wykonywania zwykłych czynności życia codziennego np. poruszania się po mieszkaniu, udania się na zabieg czy kontrolę lekarską. W tej sytuacji zakres dopuszczalnego poruszania się funkcjonariusza w przypadku orzeczenia o czasowej niezdolności do pracy zawierającego określenie "chory może chodzić" winien ograniczać się do najbliższych okolic jego miejsca zamieszkania i tylko dla załatwienia podstawowych potrzeb życiowych lub tych związanych z zaleconym leczeniem. Okoliczność, że w trakcie zwolnienia lekarskiego chory może chodzić nie oznacza, że policjant przebywający na zwolnieniu lekarskim może traktować okres zwolnienia lekarskiego, jako czas wolny od służby, którym może swobodnie dysponować. Czas zwolnienia lekarskiego nie może być traktowany jako równoważny okresowi urlopu wypoczynkowego, urlopu bezpłatnego, czy innych dni wolnych od służby, w których to okresach policjant decyduje o sposobie spędzania wolnego czasu.

Strona nie wskazała w sposób nie budzący wątpliwości innych okoliczności świadczących o tym, że przebywała w dniu 24 czerwca 2019 r. w "A" w G. w innych celach, niż wskazano w toku przeprowadzonego postępowania. Nie można uznać przystąpienia do obrony pracy magisterskiej za usprawiedliwione obiektywnymi okolicznościami, czy też wystąpienie w egzaminie cechy wyższej konieczności, na którą wskazuje skarżący.

Organ odwoławczy stwierdził, że rozumiejąc argument skarżącego, że nieprzystąpienie do obrany pracy magisterskiej w wyznaczonym przez szkołę wyższą terminie spowodowałoby, że termin ten zostałby przesunięty na termin następny (odległy), to jednak - jak wskazuje sam skarżący - nie niemożliwy do ustalenia. Dlatego nie można przyjąć, że przystąpienie do powyższego egzaminu należałoby traktować jako "stan wyższej konieczności" w stosunku do prawidłowego wykorzystania zwolnienia lekarskiego, celem powrotu do służby.

Mając to na uwadze w ocenie organu odwoławczego, stanowisko organu I instancji – poprzedzone rzetelnie zebranym materiałem dowodowymi i ocena tego materiału – należy uznać za prawidłowe.

F.T. zaskarżył w całości ww. decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o wyeliminowanie decyzji organów obu instancji oraz umorzenie postępowania w I instancji, względnie o przekazanie sprawy celem jej ponownego i prawidłowego rozpatrzenia przez organ I instancji, zarzucając zaskarżonym decyzjom:

- naruszenie opinii biegłego z zakresu medycyny w postaci zaświadczenia lekarskiego, w którym wskazuje się, że zwolnienie to było wykorzystane zgodnie z zaleceniami lekarskimi i nie było niezgodne z zasadą celowości oraz nieobalenie opinii w tym zakresie;

- naruszenie przez organy nakazu udowodnienia swojej racji dowodem bezspornym; organy takiego dowodu nie przeprowadziły, nie posiadały i nie przedstawiły, przyjmując wyłącznie ocenę i opinię funkcjonariuszy Policji prowadzących kontrolę zasadności i wykorzystania zwolnienia lekarskiego, jako wystarczającą i bezsporną, mimo braku wiedzy i podstaw do ocen podlegających wyłącznej ocenie osób posiadających wiedzę medyczną i wiedzę o prowadzonym leczeniu, jak i zaleceniom lekarskim.

W uzasadnieniu skarżący zarzucił nieuwzględnienie zaświadczenia lekarskiego lekarza prowadzącego, jako opinii biegłego z zakresu medycyny, w którym wskazano, że udział w egzaminie magisterskim na wyższej uczelni nie spowodował naruszeń zaleceń lekarskich i nie spowodował przedłużenia leczenia, czyli zwolnienie lekarskie było wykorzystane zgodnie z zaleceniami lekarskimi i nie było niezgodne z zasadą celowości czyli jak najszybszemu powrotowi do zdrowia.

W odpowiedzi na skargę organ uznał zarzuty skarżącego za chybione i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast – stosownie do art. 135 p.p.s.a. - sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że złożona skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 9 grudnia 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji z dnia 22 października 2019 r. orzekającą o utracie przez skarżącego – sierż. szt. F.T. prawa do uposażenia z powodu nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia lekarskiego przez skarżącego.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 161 ze zm. – zwana dalej "ustawą"), a w szczególności art. 121e ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 3, ust. 7, ust. 9, ust. 10, ust. 12 i ust. 13 tej ustawy.

Zgodnie z art. 121e ust. 1 ustawy prawidłowość orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby, prawidłowość wykorzystania zwolnienia lekarskiego, spełnienie wymogów formalnych zaświadczeń lekarskich oraz oświadczenie policjanta, o którym mowa w art. 121c ust. 1 pkt 3, może podlegać kontroli. W myśl art. 121e ust. 2 pkt 2 ustawy kontrolę przeprowadza przełożony policjanta właściwy w sprawach osobowych - w zakresie prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego i spełnienia wymogów formalnych zaświadczeń lekarskich oraz w zakresie oświadczenia policjanta, o którym mowa w art. 121c ust. 1 pkt 3. Jeżeli w wyniku kontroli zostanie ustalone nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego, policjant traci prawo do uposażenia za cały okres zwolnienia (art. 121e ust. 3 ustawy). Stosownie do art. 121e ust. 7 ustawy kontrola prawidłowości wykorzystania zwolnień lekarskich polega na ustaleniu, czy policjant w okresie orzeczonej niezdolności do służby, w tym sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem lub innym członkiem rodziny, nie wykorzystuje zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem, a w szczególności czy nie wykonuje pracy zarobkowej. W myśl art. 121e ust. 9 ustawy kontrolę prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego oraz oświadczenia policjanta, o którym mowa w art. 121c ust. 1 pkt 3, przeprowadza osoba upoważniona przez przełożonego policjanta. Zgodnie z art. 121e ust. 10 ustawy w razie stwierdzenia w trakcie kontroli, że policjant wykonuje pracę zarobkową albo wykorzystuje zwolnienie lekarskie w inny sposób niezgodny z jego celem, osoba kontrolująca sporządza protokół, w którym podaje, na czym polegało nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego, przy czym – w myśl art. 121e ust. 12 ustawy - protokół przedstawia się policjantowi w celu wniesienia do niego ewentualnych uwag, zaś wniesienie uwag policjant potwierdza własnoręcznym podpisem. Stosownie do art. 121e ust. 13 ustawy na podstawie ustaleń zawartych w protokole przełożony stwierdza utratę prawa do uposażenia za okres, o którym mowa w ust. 3 lub 4.

W rozpoznawanej sprawie przedmiot sporu sprowadza się do oceny tego, czy w świetle zaistniałych w sprawie okoliczności faktycznych i przywołanych przepisów prawa, organy orzekające miały podstawę do stwierdzenia utraty przez skarżącego prawa do uposażenia za okres przebywania na zwolnieniu lekarskim w dniach od 16 czerwca do 8 lipca 2019 r. (23 dni).

W ocenie organów skarżący przebywając w ww. okresie na zwolnieniu lekarskim i przystępując w jego trakcie (w dniu 24 czerwca 2019 r.) do obrony pracy magisterskiej, doprowadził do nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia lekarskiego, niezgodnego z jego celem. Jak przyjęły organy adnotacja w zaświadczeniu lekarskim, że skarżący przebywając na zwolnieniu lekarskim "może chodzić", dotyczy wyłącznie wykonywania "zwykłych czynności życia codziennego" (np. poruszania się po mieszkaniu, udania się na zabieg czy kontrolę lekarską), do których nie można zakwalifikować przystąpienia do obrony pracy magisterskiej, i co w takim przypadku oznacza wykorzystanie zwolnienia lekarskiego w innym celu aniżeli odzyskanie zdolności do pracy (służby). Jednocześnie organy stanęły na stanowisku, że w prowadzonym w niniejszej sprawie postępowaniu nie były obowiązane do ustalenia stanu zdrowia skarżącego policjanta oraz ustalenia czy jego udział w przystąpieniu do egzaminu magisterskiego miał wpływ na jego powrót do zdrowia, a tym samym do służby.

Z prezentowanym przez organy stanowiskiem nie sposób się zgodzić.

Z treści przywołanych powyżej przepisów ustawy o Policji nie wynika, na czym polega nieprawidłowe czy niezgodne z celem wykorzystanie zwolnienia lekarskiego. Z oczywistych względów kwestia ta powinna być zatem przedmiotem wnikliwego badania organu kontrolującego prawidłowość wykorzystania zwolnienia lekarskiego, indywidualnie w każdej sprawie. Ocena prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego niewątpliwie jest uzależniona od rodzaju schorzenia, zaleceń lekarskich, dopuszczalnej aktywności chorego i jej ewentualnego wpływu na proces rekonwalescencji i powrotu do zdrowia. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zasadniczym celem zwolnienia lekarskiego jest wyleczenie i powrót do pełnienia obowiązków służbowych. Zatem wszelkie działania podejmowane przez chorego w trakcie zwolnienia powinny być oceniane właśnie z punktu widzenia ich wpływu, pozytywnego bądź negatywnego, na proces zdrowienia (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 30 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 806/19).

Z treści zwolnienia lekarskiego ZUS ZLA ZX nr (...) wynika, że wystawiający je lekarz – O.W. z Gminnego Ośrodka Zdrowia w S.K. na zaświadczeniu lekarskim umieścił adnotację, że "chory może chodzić". Oznaczało to, że choroba nie wymagała leżenia przez funkcjonariusza w łóżku. Taka adnotacja lekarza upoważniała chorego niewątpliwie do wykonywania zwykłych czynności życia codziennego. Należy jednakowoż w tym miejscu stwierdzić, że przyjęcie za zasadę generalną – co w istocie uczyniły organy orzekające w niniejszej sprawie – że chory mogący na podstawie zwolnienia lekarskiego chodzić jest uprawniony jedynie do poruszania się po mieszkaniu lub do wyjścia z domu wyłącznie w celu zrobienia zakupów czy udania się na zabieg lub kontrolę lekarską, a codzienna aktywność takiej osoby kategorycznie nie może obejmować innych czynności, nie jest prawidłowe. Wbrew przekonaniu organów kategoria "zwykłych czynności dnia codziennego" nie jest określeniem precyzyjnym, o zamkniętym znaczeniu. Wskazanie, że "chory może chodzić" nie determinuje jakich dokładnie czynności może on się podejmować. Oczywiste jedynie być musi, że pacjent nie powinien podejmować się czynności, które nie sprzyjają leczeniu, utrudniają powrót do zdrowia i przedłużają czas rekonwalescencji. Nie sposób jest jednak ocenić takich czynności abstrakcyjnie, bez odwołania się do charakteru schorzenia (por. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1095/18 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 1029/19).

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organy właśnie abstrakcyjnie, bez odwołania się do charakteru choroby skarżącego, uznały, że wskazanie lekarskie na zaświadczeniu lekarskim dopuszczało wymienionego jedynie do podejmowania się zwykłych czynności życia codziennego, wyłącznie takich jak chodzenie na niezbędne zakupy czy kontrole lekarskie. Argumentacja organu w powyższym zakresie nie została w żaden sposób skonkretyzowana i umotywowana w stosunku do indywidualnej sytuacji skarżącego. W szczególności organy nie wykazały, jak przystąpienie przez skarżącego w dniu 24 czerwca 2019 r. do obrony pracy magisterskiej stoi w sprzeczność z celem jego leczenia, utrudniając bądź też je przedłużając, i tym samym odwlekając jego powrót do służby. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym powyżej wyroku z dnia 27 sierpnia 2019 r. "wykładnia celowościowa czy funkcjonalna [art. 121e ust. 3 i ust. 7 ustawy o Policji – przyp. WSA] nie może jednak prowadzić do tezy, że weryfikacja ta może być prowadzona w sposób arbitralny, a taką cechę miałaby kontrola pozbawiona rzeczowych przesłanek i indywidualnego charakteru, pozbawiona odniesienia do rodzaju schorzenia i sposobów leczenia. Sprowadzając rzecz do przykładu, inny może być powód udzielenia zwolnienia osobie cierpiącej z powodu urazu psychicznego, a inny osobie dotkniętej schorzeniem somatycznym, inne też mogą być zalecenia i warunki powrotu do zdrowia".

Kontrola prowadzona w zakresie prawidłowości wykorzystania zwolnienia wymaga zatem odniesienia się do indywidualnego celu zwolnienia. Przy ustaleniu ewentualnej nieprawidłowości w wykorzystaniu zwolnienia nie należy więc abstrahować od rodzaju schorzenia czy niesprawności jaką stwierdzono u pacjenta i w związku z której istnieniem, udzielono zwolnienia od służby. Każdy przypadek należy badać w sposób indywidualny, nie opierając się na wyłącznie ogólnych założeniach.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że organy obu instancji nie wyjaśniły dostatecznie i przekonująco, że w przedmiotowej sprawie, w konkretnym przypadku skarżącego, jego zachowanie stanowiło nieprawidłowe (niezgodne z celem) wykorzystanie zwolnienia lekarskiego.

W tym stanie rzeczy przyjąć należy, że zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem zarówno przepisów prawa materialnego, tj. art. 121e ust. 1 oraz ust. 7 ustawy poprzez ich błędną wykładnię, jak też z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej jako: "k.p.a."), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skoro bowiem prawidłowość wykorzystania zwolnienia lekarskiego może podlegać kontroli (art. 121e ust. 1 ustawy), to dokonując takiej kontroli i stosując kryterium prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego (art. 121e ust. 7 ustawy), rzeczą organów było wyjaśnić w trakcie przeprowadzonego postępowania i wskazać, po pierwsze, z jakiego rodzaju chorobą (czy niesprawnością) funkcjonariusza mamy do czynienia w tym konkretnym przypadku, a po drugie, czy z uwagi na stwierdzoną przez lekarza chorobę, zachowanie skarżącego policjanta, polegające na przystąpieniu do obrony pracy magisterskiej w trakcie przebywania na przedmiotowym zwolnieniu lekarskim, utrudniało mu powrót do zdrowia i pełni sił, a w konsekwencji powrót do pełnienia służby.

W tym kontekście należy zwrócić uwagę, że organy – co słusznie podkreślił skarżący - w istocie nie oceniły pod tym kątem załączonego przez skarżącego do jego wyjaśnień z dnia 18 października 2019 r. zaświadczenia lekarskiego wystawionego przez lekarza – O.W. z Gminnego Ośrodka Zdrowia w S.K. w dniu 18 października 2019 r. (a więc lekarza wystawiającego skarżącemu zwolnienie lekarskie ZUS ZLA ZX nr [...]), w którym to lekarz stwierdził, że udział skarżącego w egzaminie magisterskim nie spowodował naruszenia zaleceń lekarskich i nie spowodował przedłużenia leczenia (urazu powstałego w pracy w dniu 15 czerwca 2019 r.). W ocenie Sądu odmowa wartości dowodowej tego dokumentu (dokonana zresztą dopiero przez organ odwoławczy), z uwagi na to, że został on wydany niejako ex post, tj. po terminie złożenia egzaminu magisterskiego i 2 miesiące po przeprowadzonej kontroli, oraz w celu wzmocnienia przyjętej przez funkcjonariusza linii obrony, nie może zostać zaakceptowana. Oczywistym jest, że dokument ten - jako środek dowodowy przedłożony przez skarżącego – został złożony w celu wsparcia jego stanowiska prezentowanego w kwestii dopuszczalności podjętej przez niego aktywności z punktu widzenia celu wskazanego zwolnienia lekarskiego ZUS ZLA ZX nr (...). Sam fakt natomiast wystawienia takiego dokumentu po terminie złożenia przez skarżącego egzaminu magisterskiego czy też po 2 miesiącach od przeprowadzonej przez organ kontroli, nie dyskwalifikuje sam w sobie oświadczenia wiedzy złożonego w tym dokumencie przez lekarza, który diagnozował dolegliwość skarżącego i wydał mu ww. zwolnienie lekarskie usprawiedliwiające jego czasową niezdolność do pracy (służby) w okresie od 16 czerwca 2019 r. do 8 lipca 2019 r. Jednocześnie zaznaczenia wymaga, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie przeprowadziły żadnego innego dowodu, z którego wynikałoby, iż podjęta przez skarżącego funkcjonariusza aktywność stała w sprzeczności z celem jego leczenia czy też je przedłużała.

W tym stanie rzeczy należało uznać, że ocena zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego okazała się niewystarczająca (dowolna), a poczynione przez organy ustalenia faktyczne nie pozwalały w istocie na postawienie tezy, że zwolnienie lekarskie skarżącego zostało wykorzystane niewłaściwie i co stanowiło podstawę do pozbawienia skarżącego na mocy art. 121e ust. 3 ustawy prawa do uposażenia za cały okres przebywania na zwolnieniu.

Podkreślić w tym miejscu mocno należy, że prawo do uposażenia funkcjonariusza podlega ochronie i jego pozbawienie może mieć miejsce wyłącznie w sytuacjach niewątpliwie spełniających przesłanki ustawowe. Stąd też prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i jego wnikliwa ocena ma w tego typu sprawach fundamentalne znaczenie. Pozbawienie prawa do uposażenia nie może być bowiem wynikiem arbitralnej czy też nieznajdującej odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym oceny organu.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że rozstrzygnięcia organów obu instancji naruszają prawo (art. 121e ust. 1, ust. 3 i ust. 7 ustawy). Przedwczesnym jest bowiem orzeczenie o utracie prawa do uposażenia w sytuacji, kiedy stan faktyczny sprawy (wbrew zasadom określonym art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) nie został w sposób należyty wyjaśniony.

W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w zw. z art. 135 p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań oraz wyrażonej oceny prawnej i wiążą organy w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).