Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 279/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2009-07-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 35 poz 217
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej - Tytuł zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lutego 2008 r. (Dz.U.08.44.262) na: "o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego"

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Przegalińska, Sędziowie Sędzia WSA Kazimierz Maczewski (spr.), Sędzia WSA Alicja Polańska, Protokolant Joanna Kawa, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 8 lipca 2009 r. sprawy ze skargi E. J. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie płatności do gruntów rolnych na 2007 r. oddala skargę


UZASADNIENIE

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu [...] r. do Biura Powiatu P. Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. wpłynął wniosek E. J. o przyznanie płatności na rok [...]. We wniosku - po dokonanej w dniu [...] r. korekcie polegającej na wykreśleniu działki [...] o pow. [...] ha - zadeklarowano do płatności dziewięć działek rolnych położonych na dziesięciu działkach ewidencyjnych. W części VII dotyczącej oświadczenia o sposobie wykorzystania działek rolnych, w kolumnie odnoszącej się do grup upraw zadeklarowano na [...] działkach rolnych o łącznej powierzchni [...] ha grupę upraw, na które producentka ubiegała się o przyznanie tylko jednolitej płatności obszarowej, natomiast na [...] działkach o łącznej powierzchni [...] ha zadeklarowała grupę upraw, na które ubiegała się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej oraz płatności uzupełniającej do grup upraw podstawowych i płatności do upraw roślin energetycznych, których obszar objęty jest uprawą jednej rośliny energetycznej. W dniu [...] r. producentka złożyła zmianę do wniosku, dodatkowo zgłaszając do płatności działkę rolną [...] o powierzchni [...] ha, zmieniając powierzchnię działki [...] z [...] na [...] ha i działki [...] z [...] na [...] ha (obie te działki znajdują się na jednej działce ewidencyjnej [...]) oraz wycofując na działkach rolnych [...] płatność do upraw roślin energetycznych. Kolejną zmianę do wniosku producentka złożyła [...] r., zmieniając powierzchnię całkowitą działki ewidencyjnej [...]. W dniu [...] r. wpłynęła do Biura Powiatu P. kolejna zmiana wniosku, polegająca na wycofaniu działki rolnej [...] (o powierzchni [...] ha). W następnej zmianie (z dnia [...] r.) producentka dokonała wycofania części powierzchni działek rolnych: [...] ([...] ha), [...] ([...]), [...] ([...] ha), [...] ([...] ha), [...] ([...] ha) oraz [...] ([...] ha) – przy czym zmiany te dotyczące działek [...] i [...] nie odpowiadały zmianom dokonanym [...] r.

W dniach [...] r. inspektorzy G. S.A. przeprowadzili kontrolę działek rolnych producentki metodą inspekcji terenowej. Producentka została uprzedzona o kontroli telefonicznie w dniu [...] r. i w czynnościach kontrolnych dokonywanych w tym dniu udział wziął przedstawiciel (mąż) E. J. Kontrola objęła działki rolne [...] jej wyniku, na działkach rolnych [...] oraz [...] stwierdzono brak użytkowania rolniczego, wobec czego zastosowano na nich kod DR 18. Na działkach rolnych [...] oraz [...] ustalono (stosując kod DR 10), że działki nie były rolniczo użytkowane na dzień [...] r. - na co wskazywało występowanie na tych działkach kilkuletnich drzew i krzewów. Na działkach rolnych [...] (położonych na jednej działce ewidencyjnej [...]), których powierzchnię zmierzono metodą GPS, ustalono zawyżenie powierzchni deklarowanej działki [...] w stosunku do powierzchni stwierdzonej (deklarowano pierwotnie [...] ha, stwierdzono powierzchnię [...] ha) oraz zaniżenie powierzchni działki rolnej [...] (zadeklarowano pierwotnie [...] ha, stwierdzono [...] ha).

Pismem z [...] r. (wpływ do organu I instancji – [...] r.) producentka zawiadomiła organ, że "w związku z nadmiernymi opadami atmosferycznymi wjazd na pole maszynami rolniczymi w celu wykonania prac jest niemożliwy, w związku z czym wykonanie prac agrotechnicznych przesunie się w czasie - zostaną one wykonane później".

Pismem z [...] r. (wpływ do organu – [...] r.) producentka wniosła o "przeprowadzenie rekontroli przez ARiMR" – "w związku z błędną kontrolą przeprowadzoną przez Firmę G. S.A. w dn. [...]".

Kolejnym pismem z [...] r. producentka wniosła zastrzeżenia do kontroli "przeprowadzonej w dniu [...] r.", w szczególności do sposobu i zakresu tej kontroli, wskazując, że odbyła się ona na podstawie nieaktualnych danych, nieuwzględniających zgłoszonych przez nią zmian do wniosku. Ponadto wskazała, że kontrolę przeprowadzono w okresie, gdy działki rolne [...] nie były w całości skoszone ze względu na obfite opady atmosferyczne.

Uwzględniając niektóre zastrzeżenia producentki do raportu z kontroli, zmieniono kwalifikację błędu dla działek rolnych [...] poprzez usunięcie kodu DR 31 i DR 7, wskazujących, iż stwierdzono inną grupę upraw niż deklarowano we wniosku, oraz poinformowano producentkę, że wniosek o przeprowadzenie ponownej kontroli działek jest niezasadny.

Kolejnym pismem z [...] r. producentka wniosła ponownie zarzuty do przeprowadzonych czynności kontrolnych przez G. S.A., zarzucając m.in. poświadczenie nieprawdy przez kontrolujących oraz pozbawienie producentki udziału w kontroli – dołączając do pisma [...] czarnobiałych zdjęć działek, opisanych jako działki: [...].

W dniu [...] r. dokonano uzupełniającej kontroli metodą inspekcji terenowej działki rolnej [...], która nie była uwzględniona we wcześniejszej kontroli. W trakcie kontroli inspektorzy ARiMR stwierdzili, że działka położona jest na obszarze o jednolitym sposobie użytkowania większym niż deklarowany.

Po uzyskaniu wyjaśnień od kontrolujących, pismem z [...] r. organ I instancji ustosunkował się do zarzutów przedstawionych przez producentkę.

Decyzją Kierownika P. Biura Powiatowego ARiMR w S. nr [...] z [...] r. umorzono postępowanie w sprawie przyznania jednolitej płatności w części dotyczącej działki rolnej [...] (powierzchnia [...] ha) i działki rolnej [...] (na powierzchni [...] ha) oraz odmówiono przyznania płatności z tytułu jednolitej płatności obszarowej i nałożono sankcję w wysokości [...] zł.

Od tej decyzji pismem z [...] r. E. J. złożyła odwołanie, zarzucając m. in., że organ I instancji błędnie przyjął, iż wycofanie części działek dokonane przez nią [...] r. nastąpiło po zawiadomieniu jej o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu. W dniu [...] r. producentka złożyła "uzupełnienie uzasadnienia odwołania", podnosząc, że wniosek zawierający ww. wycofanie części działek złożyła w biurze Agencji w dniu [...] r. o godz. [...], .a wiadomość telefoniczną o kontroli otrzymała w tym dniu o godz. [...]. W związku z tym, zdaniem producentki, organ powinien uwzględnić dokonane przez nią wyłączenie części powierzchni działek rolnych. Do pisma producentka dołączyła [...] oświadczenia opatrzone datą [...] r. - na podpisane przez dwie osoby, ze wskazaniem ich adresów ale bez wskazania ich imion – w których stwierdzono, że działki rolne [...] "są od [...] r. używane rolniczo".

Na skutek wniesionego odwołania Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z [...] r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, uznając, iż wobec braku możliwości dokładnego określenia czasu wycofania części wniosku i czasu powiadomienia producentki o zamiarze kontroli, należy uwzględnić dokonane przez producentkę w dniu [...] r. zmiany we wniosku o płatności.

Decyzją z [...] r. nr [...] Kierownik Biura Powiatu P. ARiMR umorzył postępowanie w części oraz odmówił przyznania płatności bezpośrednich. Umorzenie postępowania odnosiło się do działki rolnej [...] (o powierzchni [...] ha) oraz do części działek: [...] ([...] ha), [...] ([...] ha), [...] ([...] ha), [...] ([...] ha), [...] ([...] ha) oraz [...] ([...] ha). Wobec stwierdzenia, że powierzchnia zgłoszona we wniosku o przyznanie jednolitej płatności obszarowej wynosiła (po dokonanych zmianach) [...] ha, a powierzchnia stwierdzona w trakcie postępowania [...] ha, zatem różnica procentowa w powierzchni działek zgłoszonych we wniosku i stwierdzonych w czasie kontroli (wyliczona według wzoru: powierzchnia deklarowana - powierzchnia stwierdzona : powierzchnia stwierdzona x 100%) wyniosła [...] % - producentce odmówiono płatności z tytułu jednolitej płatności obszarowej, powołując się na przepis art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z 29.10.2004 r.

W odwołaniu (z [...] r.) od tej decyzji producentka wniosła o jej uchylenie, zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę decyzji, naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, brak wskazania podstawy prawnej do wydania zaskarżonej decyzji, naruszenie prawa procesowego - bowiem pomimo złożonych przez skarżącą wniosków nie wszczęto postępowania wyjaśniającego dotyczących błędnych ustaleń zakwestionowanej kontroli z dnia [...] r. Zamiast uzasadnienia odwołania wpisano: "uzasadnienie zostanie przesłane niezwłocznie po ustaniu przyczyny jego nie załączenia". W uzasadnieniu takim (noszącym datę [...] r.) producentka wskazała na obrazę przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 3 i art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z [...] r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 12.03.2007 r. w sprawie minimalnych norm, art. 143b ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003 ustalającego systemy wsparcia, oraz na naruszenie przepisów postępowania: art. art. 6, 7, 8, 9, 75, 77 i 107 k.p.a. Zdaniem producentki, decyzja organu I instancji sankcjonuje błędny stan faktyczny zawarty w protokole kontroli firmy G. z [...] r. i nie uwzględnia składanych przez nią wniosków i dowodów.

Po rozpatrzeniu sprawy na skutek wniesionego odwołania, Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z [...] r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Decyzja ta wydana została na podstawie:

- art. 7 ust. 2 oraz art. 19 ust. 3 ustawy z 26.01.2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2007 r. nr 35, poz. 217 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą o płatnościach" - w zw. z art. 4 ustawy z 29.02.2008 r. o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz ustawy o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2008 r., nr 44 poz. 262),

- art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z 29.10.2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. Urz. UE Nr L 345 z 20.11.2004 r., str. 1, ze zm.),

- art. 124 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z 19.01.2009 r., ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) 247/2006, (WE) 378/2007, oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE Nr L 30 z 31.01.2009 r., str. 16).

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że producentka zgłaszając wniosek o przeprowadzenie dodatkowej kontroli metodą inspekcji terenowej oraz wnosząc zastrzeżenia do raportu z kontroli, nie przedstawiła żadnych dowodów, które pozwoliłyby podważyć stan stwierdzony w trakcie kontroli. Zarówno treść raportu z kontroli wykonanej przez inspektorów G. S.A., jak i wyjaśnienia stanowiące odpowiedzi na zastrzeżenia producentki kierowane pod adresem kontrolujących, nie pozwalały na uwzględnienie zarzutów o nieprawidłowościach powstałych przy kontroli. Organ zwrócił uwagę, że jedna z tych nieprawidłowości (dotycząca kontroli działek rolnych, mimo że zostały objęte złożonym wycofaniem wniosku), spowodowana została tym, iż wycofanie części wniosku nastąpiło w dniu kontroli – wobec czego taki fakt podlegał weryfikacji, w zakresie skuteczności dokonania tej czynności.

Wskazując, iż kontrole dokonywane są w oparciu o przepisy prawa unijnego i krajowego - w szczególności o przepisy Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21.04.2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w Rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. L 141 z 30.04.2004 r., str. 18) oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 14.03.2007 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym można powierzyć przeprowadzanie kontroli dotyczących płatności do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz roślin energetycznych przeznaczonych na cele energetyczne (Dz. U. nr 57, poz. 383) - organ II instancji wskazał, że firma G. S.A., której Agencja powierzyła przeprowadzanie kontroli, spełniała wymogi określone w tym rozporządzeniu i nie stwierdzono uchybień, które wskazywałyby na naruszenie tych przepisów przez przeprowadzających kontrolę.

Odnosząc się do załączonych do pisma producentki z [...] r. (nazwanego "uzupełnieniem uzasadnienia odwołania") dwóch oświadczeń osób podpisanych jako: J. oraz J. - odnośnie użytkowania rolniczego od [...] r. działek rolnych [...] – organ odwoławczy stwierdził, że oświadczenia takie nie mogą być brane pod uwagę, ponieważ są nieweryfikowalne. Zgodnie z kryteriami określonymi w art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w zw. z art. 143b ust. 4 i 5 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003, wykluczeniem z jednolitej płatności obszarowej objęte są grunty nie utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na [...] r. Z ww. oświadczeń wynika jedynie, że od [...] r. wskazane działki rolne są użytkowane rolniczo, co nie wyklucza spełnienia przesłanek z wymienionych przepisów Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 (odpowiednio: art. 124 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z 19.01.2009 r). Ponadto zdaniem organu, z tych oświadczeń wynika niezrozumienie definicji działki rolnej, którą stanowi zwarty obszar gruntu, na którym jeden rolnik prowadzi jedną grupę upraw, co oznacza, że działki rolne są wyznaczane każdorazowo w okresie gospodarczym przez rolnika, w obrębie prowadzonej przez niego działalności rolniczej, natomiast nie stanowią stałego elementu.

Organ II instancji stwierdził również, że powoływane przez producentkę ortofotomapy mogą stanowić dowód potwierdzający użytkowanie gruntu na dzień [...] r., jeżeli zostały w tej dacie zrobione. Natomiast w teczce aktowej znajduje się tylko jedna ortofotomapa dotycząca działki rolnej [...] (działka ewidencyjna [...]), inne dotyczą działek niezgłoszonych do płatności przez producentkę. Niezasadnie również producentka powołała się na wypisy z rejestrów gruntów, bowiem nie zostały one dołączone przez nią do materiału dowodowego.

W tym zakresie organ odwoławczy przywołał art. 3 ustawy o płatnościach (...), zgodnie z którym, to strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie ze stanem faktycznym, ciężar zaś udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Ponadto, wypis z rejestru gruntów nie stanowi wiarygodnego dowodu, bowiem zawarte w nim dane dotyczą użytków gruntowych i klas gleboznawczych, zaś zgodnie z art. 30 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z 21.04.2004 r., można wziąć pod uwagę całkowitą powierzchnię działki rolnej pod warunkiem, że jest ona w pełni użytkowana zgodnie z normami przyjętymi w danym Państwie Członkowskim lub regionie - w innych przypadkach brana jest pod uwagę powierzchnia faktycznie użytkowana. Powierzchnia faktycznie użytkowana przez producentkę została potwierdzona w raporcie z kontroli wykonanej metodą inspekcji terenowej w dniach [...] r.

Organ odwoławczy wyjaśnił dalej, że zgodnie z art. 50 ww. Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, w przypadku wniosków o pomoc w ramach systemów pomocy obszarowej, jeżeli obszar zatwierdzony grupy upraw jest większy niż zadeklarowany we wniosku pomocowym, do obliczenia pomocy zostanie zastosowany obszar zadeklarowany. W przypadku wniosku o pomoc w ramach systemu jednolitych płatności, jeśli istnieje rozbieżność między zadeklarowanymi uprawnieniami do płatności a zadeklarowanym obszarem, płatność będzie obliczana na podstawie mniejszego wymiaru.

W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że działki rolne [...] nie spełniają wymogu z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, bowiem zgodnie z wynikami kontroli dokonanej metodą inspekcji terenowej, brak jest użytkowania rolniczego tych działek, i dlatego cała ich powierzchnia została wykluczona z płatności bezpośrednich. Dodatkowo, działki rolne [...] oraz [...] nie spełniają wymogu wynikającego z art. 7 ust. 1 ww. ustawy o płatnościach, zgodnie z którym rolnikowi przysługuje płatność bezpośrednia na będące w jego posiadaniu grunty rolne, kwalifikujące się do objęcia płatnościami bezpośrednimi zgodnie z art. 143b ust. 4 zdanie drugie Rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003. Wobec tego nastąpiło wykluczenie tego obszaru nieutrzymywanego w dobrej kulturze rolnej na [...] r. z płatności z tytułu płatności bezpośrednich.

Odnosząc się do kwestii dokonanego przez producentkę w dniu [...] r. (a więc w dniu powiadomienia producentki o zamiarze kontroli) wycofania części działek z płatności, organ stwierdził, że ze zgromadzonego w sprawie materiału nie można jednoznacznie wskazać, iż producentka dokonała wycofania wniosku po poinformowaniu jej o zamiarze przeprowadzenia kontroli – wobec czego czynność tę uznano za skuteczną.

W związku z ustaleniem różnicy (zawyżeniem) powierzchni działek rolnych zadeklarowanych we wniosku i powierzchni stwierdzonej (kwalifikującej się do płatności), producentce odmówiono płatności z tytułu jednolitej płatności obszarowej, bowiem różnica ta wyniosła [...] %. Zgodnie bowiem z art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004, jeżeli w wyniku kontroli administracyjnej bądź kontroli na miejscu wykryte zostanie, iż ustalona różnica między zadeklarowanym a wyznaczonym obszarem przekracza 3%, lecz nie więcej niż 30%, to kwota jaka ma być przyznana w ramach programu dopłat za jeden obszar jest pomniejszana w przedmiotowym roku o dwukrotną wykrytą różnicę; jeżeli ta różnica przekracza 30% stwierdzonego obszaru, za przedmiotowy rok nie przyznaje się żadnej pomocy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. E. J. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, zarzucając jej:

- obrazę prawa materialnego, przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

- błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę decyzji,

- brak wskazania podstawy prawnej do wydania zaskarżonej decyzji oraz

- naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych zgłoszonych przez stronę i pozbawienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżona decyzja wydana została głównie w oparciu o Rozporządzenie Rady WE nr 73/2009 r. z 19.01.2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników, zmieniające rozporządzenie WE nr 1290/2005, WE nr 247/2006, WE nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie nr 1782/2003. Wobec tego, że rozporządzenie to weszło w życie w dniu następującym po jego opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej i stosuje się je od 1 stycznia 2009 r., zatem - w ocenie skarżącej - przepisy tego rozporządzenia nie mogły stanowić podstawy prawnej dla decyzji rozstrzygającej kwestie płatności za rok [...]. Zdaniem skarżącej, decyzja ta została więc wydana z rażącym naruszeniem prawa oraz zawiera ona wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a.). Decyzja ta, kończąca postępowanie wszczęte w dniu 15.05.2007 r., jest więc nieważna, ponieważ prawo nie działa wstecz, a stosownie do art. 156 § 1 k.p.a., organ ją wydający powinien stwierdzić jej nieważność, z urzędu (art.157 § 2 k.p.a.) wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia jej nieważności.

Zdaniem skarżącej, decyzja organu odwoławczego obraża przepisy prawa materialnego, przez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie - przy uzasadnieniu wykluczenia działek rolnych [...] z przyznania do nich płatności bezpośrednich o które wnioskowała skarżąca, a nie - jak podaje organ - także działki rolne [...], bowiem z racji wycofania przez skarżącą części wniosku o dopłaty postępowanie w tym zakresie umorzono decyzją organu I instancji z [...] r.

W ocenie skarżącej, organ odwoławczy błędnie też uznał, że działki rolne [...] zostały pozbawione dopłat ponieważ nie spełniają wymogów z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach (...), zgodnie z którym, rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na wszystkie grunty rolne utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności. Definicja "norm" zawarta jest w art. 2 pkt 3 tej ustawy, zgodnie z którym: "są to normy w rozumieniu art. 2 pkt. 33 rozporządzenia nr 796/2004", natomiast wskazany przepis rozporządzenia stanowi, że pojęcie "normy" - oznacza normy określone przez Państwa Członkowskie zgodnie z art. 5 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 oraz załącznikiem IV do tego rozporządzenia. Z kolei ten przepis stanowi, że to: "Państwa Członkowskie definiują na poziomie krajowym lub regionalnym wymogi minimalne w zakresie dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska".

Ponadto w myśl art. 57 ustawy o płatnościach (...), ilekroć w odrębnych przepisach jest mowa o dobrej kulturze rolnej należy przez to rozumieć normy, przy czym zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 2 lit. b tejże ustawy, to minister właściwy do spraw rolnictwa w porozumieniu z ministrem do spraw finansów określa corocznie, w drodze rozporządzenia minimalne normy, uwzględniając art. 5 rozporządzenia WE nr 1782/2003 oraz załącznik IV.

Skarżąca wskazała dalej, że w wydanym na tej podstawie rozporządzeniu z [...] r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi określił, iż "grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami, jeżeli - w przypadku gruntów ornych - jest na nich prowadzona uprawa roślin lub ugorowanie" (§ 1 ust. 1 pkt 1). Grunt orny uznaje się za ugorowany (§ 2), "jeżeli grunt ten podlegał co najmniej raz w roku, w terminie do dnia 31 lipca: 1) koszeniu lub 2) innym zabiegom uprawowym zapobiegającym występowaniu i rozprzestrzenianiu się chwastów".

Ponadto, w myśl § 4 pkt 1-3 rozporządzenia, "grunty rolne, o których mowa w § 1, nie powinny być porośnięte drzewami i krzewami, z wyjątkiem:

1) drzew i krzewów:

a) niepodlegających wycięciu zgodnie z przepisami o ochronie przyrody,

b) mających znaczenie dla ochrony wód i gleb,

c) niewpływających na prowadzoną na tych gruntach produkcję roślinną,

2) gruntów na których prowadzone są plantacje wierzby,

3) gruntów, o których mowa w § 1 ust. 1 pkt. 2 i 3 oraz ust 2, które mogą być porośnięte pojedynczymi drzewami, o ile nie wpływają na prowadzoną na tych gruntach produkcję roślinną a ich liczba nie przekracza 50 szt. na hektar".

Dla wykazania obrazy przepisów prawa materialnego przez organ odwoławczy, skarżąca wskazała na rozbieżności pomiędzy treścią decyzji a zapisami w protokole kontroli, dotyczącymi działek rolnych [...]. W zaskarżonej decyzji zapisano bowiem, że "w czasie przeprowadzania kontroli stwierdzono w danym roku brak użytkowania rolniczego tychże działek", natomiast kontrolujący ww. działkom rolnym na stronie [...] protokołu z kontroli na miejscu nadali kody nieprawidłowości DR 18 - co oznacza, iż: "w dniu kontroli na działce rolnej nie jest prowadzona działalność rolnicza". Skarżąca zauważyła przy tym, że na tych działkach rolnych deklarowała ugorowanie, tj. grupę upraw JPO, co zostało uwidocznione w protokole kontrolnym na stronie [...] i we wniosku z [...] r.

Zdaniem skarżącej, przy uwzględnieniu treści ww. przepisów, zapisy w protokole kontroli nie potwierdzają żadnej nieprawidłowości. W dniach [...] r., w których trwała kontrola, na działkach rolnych na których deklarowano ugorowanie miało prawo nie być oznak ani śladów zabiegów agrotechnicznych wykonywanych w roku [...], ponieważ skarżąca miała czas na ich wykonanie do dnia 31 lipca - zgodnie z § 2 pkt 1 i pkt 2 ww. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie minimalnych norm. W związku z powyższym, przeprowadzenie kontroli działek rolnych [...] (a także innych), na okoliczność utrzymywania przez rolnika gruntów rolnych zgodnie z normami określonymi w tym rozporządzeniu, przed upływem terminu zakreślonego w tych przepisach, czyni tę kontrolę bezprzedmiotową oraz nieważną z mocy prawa (art. 156 k.p.a.). Zatem wykluczenie w zaskarżonej decyzji z płatności systemu wsparcia bezpośredniego działek rolnych [...] na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach (...) - w ocenie skarżącej - jest nie tylko błędem, ale rodzi skutek nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa i posiadania wady powodującej jej nieważność (art. 156 pkt 1 i pkt 7 k.p.a.).

Skarżąca dodała też, że: "dalszy ciąg uzupełnienia zostanie dosłany pocztą".

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji i Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie - podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i odnosząc się szczegółowo do poszczególnych zarzutów skargi. Organ odwoławczy wyjaśnił też, że zgodnie z definicją, nieużytek stanowi obszar gruntu, który z powodu naturalnych warunków siedliskowych lub na skutek innej działalności nie posiada lub utracił wartość użytkową. Ich zagospodarowanie rolne jest trudne ze względu na konieczność dokonywania odpowiednich zabiegów rekultywacyjnych lub melioracyjnych; nieużytki porolne stanowią powierzchnie po użytkach rolnych, nie objęte już zabiegami agrotechnicznymi.

W piśmie procesowym z [...] r. skarżąca dodatkowo podniosła zarzut naruszenia przepisu art. 80 k.p.a., wskazując, iż w toku postępowania administracyjnego wielokrotnie składała wnioski dowodowe, zmierzające do wykazania błędów i nieprawidłowości powstałych przy przeprowadzaniu kontroli na miejscu (nazywając ją "pseudokontrolą", wykonywaną przez niekompetentnych "studentów" z firmy G.) – jednak Dyrektor ARiMR nie wydał żadnego postanowienia w tym zakresie. Pomijając te wnioski dowodowe organ naruszył także, wynikający z przepisów prawa, obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa. Organ nie wykonał też obowiązku wysłuchania strony co do przeprowadzonych dowodów, zgromadzonych materiałów oraz wszystkich zgłoszonych żądań. Przytaczając następnie argumentację zawartą w skardze, skarżąca zauważyła, że w świetle cytowanych przez nią przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, "na działkach rolnych zgłoszonych w [...] r. do dopłat bezpośrednich, także tych spornych: [...], dopuszcza się występowanie drzew i krzewów wieloletnich jeśli nie przeszkadzają one w prowadzonej na tych gruntach produkcji roślinnej, a do końca dnia 31 lipca [...] r. do godz. 24.00 występowanie zeszłorocznych chwastów, siewek drzew i krzewów, tudzież brak śladów zabiegów agrotechnicznych i nie jest żadnym uchybieniem". Przedmiotową kontrolę ("pseudokontrolę") działek rolnych przeprowadzono więc na 4 dni przed upływem ustawowego terminu zapisanego w ww. rozporządzeniu, co – zdaniem skarżącej - jest rażącym naruszeniem prawa i czyni tę kontrolę nieważną "z mocy prawa".

Z tych powodów skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji lub – z ostrożności procesowej – o jej uchylenie w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. u z n a ł, co następuje:

W wyniku przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji ostatecznej Sąd uznał, że skargę należy oddalić, nie zachodzą bowiem podstawy do stwierdzenia, że decyzja ta nie odpowiada przepisom prawa.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. z 2007 r. nr 35, poz. 217 – zwaną dalej: ustawą o płatnościach), w brzmieniu obowiązującym w [...] r.: "Rolnikowi przysługuje płatność bezpośrednia na będące w jego posiadaniu grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 143b ust. 4 zdanie drugie rozporządzenia nr 1782/2003, jeżeli:

1) posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku XX do rozporządzenia nr 1973/2004;

2) utrzymuje wszystkie grunty rolne zgodnie z normami;

3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności".

Użyte w tym przepisie określenie "płatność bezpośrednia" oznacza - "jednolitą płatność obszarową, o której mowa w art. 143b ust. 1 rozporządzenia nr 1782/2003 ..." (art. 2 pkt 4 wymienionej ustawy), natomiast określenie "grunty rolne" oznacza - "grunty kwalifikujące się zgodnie z art. 143b ust. 4 rozporządzenia nr 1782/2003 do objęcia jednolitą płatnością obszarową, o której mowa w art. 143b ust. 1 tego rozporządzenia" (art. 2 pkt 9 tejże ustawy).

W myśl art. 143b ust. 4 zdanie pierwsze rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników ... (Dz. Urz. UE L 270 z 21.10.2003, str. 1, ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 40, str. 269, ze zm.) - zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1782/2003":

"Obszar użytków rolnych nowego Państwa Członkowskiego objęty systemem jednolitej płatności obszarowej stanowi część wykorzystywanych użytków rolnych utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej na dzień [...] r., niezależnie od tego czy w tym dniu była na nich prowadzona produkcja czy też nie, oraz, jeśli jest to właściwe, jest dostosowany zgodnie z obiektywnymi kryteriami określonymi przez to nowe Państwo Członkowskie po zatwierdzeniu przez Komisję".

Zgodnie ze zdaniem drugim art. 143b ust. 4 rozporządzenia 1782/2003: "Wykorzystywane użytki rolne oznaczają całkowity obszar obejmujący grunty orne, trwałe użytki zielone, trwałe plantacje, ogródki przydomowe tak jak zostały ustalone przez Komisję (EUROSTAT) dla jej celów statystycznych".

Ponadto w myśl ust. 6 akapit drugi cytowanego artykułu rozporządzenia 1782/2003: "Każdy grunt korzystający z płatności w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej utrzymuje się w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska".

Rozporządzenie nr 1782/2003 zostało uchylone przepisem art. 146 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z 19 stycznia 2009 r., ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) 247/2006, (WE) 378/2007, oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.U.UE.L.09.30.16), które weszło w życie z dniem 1 lutego 2009 r., a które stosuje się od dnia 1 stycznia 2009 r. (art. 149). W myśl art. 146 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia nr 73/2009, odniesienia do rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 dokonane w innych (niż rozporządzenie nr 73/2009) aktach "traktowane są jako odniesienia do niniejszego rozporządzenia i odczytuje się zgodnie z tabelą korelacji zawartą w załączniku XVIII". Zgodnie z tą tabelą, ust. ust. 4, 5 i 6 artykułu 143b rozporządzenia nr 1782/2003 zostały zastąpione przez art. 124 rozporządzenia nr 73/2009 (w szczególności: ust. ust. 1, 2 i 4 artykułu. 124). Przepisy art. 124 rozporządzenia nr 73/2009 (powołanego w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji) nie wprowadziły nowych warunków, jakie należy spełnić aby otrzymać płatności bezpośrednie – stanowią one w istocie powtórzenie przepisów art. 143b ust. 4, 5 i 6 rozporządzenia nr 1782/2003. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie, dotyczącej płatności za rok [...], powinny być przywoływane przepisy rozporządzenia nr 1782/2003, jednak z podanych wyżej powodów, wskazanie w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przepisu art. 124 ust. 1 rozporządzenia nr 73/2009 nie stanowi naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy.

Z przytoczonych przepisów ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej w zw. z przepisami art. 143b ust. 4 i 6 rozporządzenia nr 1782/2003 wynika zatem, że warunkiem przyznania rolnikowi (producentowi rolnemu) jednolitej płatności obszarowej, jest m.in. to, by zgłoszone do płatności grunty rolne:

a) stanowiły wykorzystywane użytki rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień [...] r., (niezależnie od tego czy w tym dniu była na nich prowadzona produkcja czy też nie) – art. 7 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt pkt 9 ustawy o płatnościach i w zw. z art. 143b ust. 4 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1782/2003,

b) stanowiły wykorzystywane użytki rolne, tj. grunty orne, trwałe użytki zielone, trwałe plantacje lub ogródki przydomowe – art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w zw. z art. 143b ust. 4 zdanie drugie rozporządzenia nr 1782/2003,

c) były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska (art. 143b ust. 6 akapit drugi rozporządzenia nr 1782/2003), co oznacza - wg art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach – iż mają być one "utrzymywane zgodnie z normami".

Niespełnianie warunku określonego w pkt. a oznacza trwałe wyłączenie takiego gruntu z jednolitej płatności obszarowej, natomiast do takich płatności mogą być zgłaszane grunty, które stanowią "wykorzystywane użytki rolne", tj.: grunty orne, trwałe użytki zielone, trwałe plantacje lub ogródki przydomowe, przy czym te użytki rolne powinny być utrzymywane zgodnie z normami.

Zgodzić się więc należy ze skarżącą, że utrzymywanie gruntów rolnych "w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska", o czym mowa w art. 143b ust. 6 rozporządzenia nr 1782/2003 oznacza - w stanie prawnym obowiązującym w roku 2007 - utrzymywanie gruntów "zgodnie z normami" (art. 7 ust. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach), przy czym normy te zostały określone (na podstawie upoważnienia zawartego w art. 17 ust. 1 pkt 2 lit. b wymienionej ustawy) w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. Nr 46, poz. 306).

Należy jednak zauważyć, że w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji wskazano art. 7 ust. 2 ustawy o płatnościach (ust. 2 wskazano zapewne omyłkowo – zamiast ust. 1 - bowiem przepis ten dotyczy płatności uzupełniających, nie występujących w przedmiotowej sprawie), natomiast w uzasadnieniu decyzji sprecyzowano, że działki rolne [...] oraz [...] nie spełniają wymogu z art. 7 ust. 1 pkt 2 tejże ustawy (stwierdzając przy tym, iż: "brak jest użytkowania rolniczego tych działek (nie zaś, jak podnosi producentka, brak utrzymania dobrej kultury rolnej") - a nie przepisy ww. rozporządzenia ministra w sprawie minimalnych norm - nie dokonywano więc rozważania, czy skarżąca utrzymywała te działki w dobrej kulturze rolnej (tj. zgodnie z normami określonymi w tym rozporządzeniu). W tym więc zakresie, przywoływanie przez stronę skarżącą przepisów tego rozporządzenia - dotyczących m.in. terminów koszenia lub stosowania innych zabiegów agrotechnicznych na ugorowanych gruntach ornych oraz dopuszczalnego zadrzewienia lub zakrzewienia takich działek – nie miało wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Zauważyć przy tym jednak należy, że - mając na względzie wyrażone powyżej stanowisko organu odwoławczego - w przytoczonym fragmencie uzasadnienia zaskarżonej decyzji zbędnie zatem wskazano także pkt 2 art. 7 ust. 1 ustawy (odnoszący się do utrzymywania działek rolnych zgodnie z normami).

W zaskarżonej decyzji wskazano też, że działki rolne [...] oraz [...] nie spełniły również wymogu wynikającego z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach, gdyż nie spełniały one warunku przewidzianego w art. 143b ust. 4, bowiem nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na [...] r.

Istotne znaczenie dla oceny zaskarżonej decyzji miało więc rozważenie, czy ustalony w postępowaniu administracyjnym stan działek rolnych [...] (działki [...] oraz [...] zostały w całości wycofane przez skarżącą i postępowanie w zakresie tych działek zostało w całości umorzone) uzasadniał przyjęcie przez organy obu instancji, iż działki te stanowiły tzw. "nieużytek", a więc grunt nie będący "użytkiem rolnym", tj. gruntem ornym lub trwałym użytkiem zielonym (pozostałe, wymienione w rozporządzeniu nr 1782/2003 użytki rolne, tj. trwałe plantacje lub ogródki przydomowe, nie miały znaczenia w przedmiotowej sprawie). Uwzględniając powyższe wycofanie działek [...], oraz mając na względzie treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji, należy stwierdzić, że w istocie spór pomiędzy stronami sprowadza się do ustaleń dotyczących stanu rzeczywistego działek rolnych: [...] ([...] ha), [...] ([...] ha) oraz [...] ([...] ha) - wykluczonych z płatności (o łącznej zadeklarowanej powierzchni [...] ha), bowiem uchybienia (nieprawidłowości) stwierdzone w odniesieniu do pozostałych zgłoszonych działek ([...]) nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia (zastosowano w tym zakresie kody nie mające wpływu na "naliczanie" płatności). Zatem już z tych powodów należało uznać, że zarzuty skargi odnoszące się do ustaleń dotyczących pozostałych działek rolnych (poza działkami [...]) nie mogły stanowić podstawy do zakwestionowania legalności zaskarżonej decyzji. Stwierdzić też należy, że organy obu instancji dokonały w istocie "połączenia" działek rolnych [...] (położonych na jednej działce ewidencyjnej), o łącznej zadeklarowanej powierzchni [...] ha (odpowiednio: [...] i [...] ha), przy czym producentka rolna dwukrotnie zamieniała powierzchnie tych działek, a ostatecznie ([...] r.) wycofała z działki [...] powierzchnię [...] ha, a z działki [...] [...] ha – co nie odpowiadało zgłoszonej powierzchni tej działki ([...] ha). Uznać jednak należy, że przyjęte w decyzjach obu instancji wyłączenie z powierzchni tych działek łącznie [...] ha - co oznaczało też przyjęcie, że cała działka [...] ([...] ha) została wycofana z płatności - było rozstrzygnięciem nie naruszającym uprawnień skarżącej, a w istocie korzystnym dla niej (przez zmniejszenie stopnia zawyżenia powierzchni zadeklarowanych działek).

Odnosząc się zatem do działki rolnej [...] (o zadeklarowanej powierzchni [...] ha), zauważyć należy, że w protokole z kontroli na miejscu zapisano: "cała działka nieużytkowana rolniczo od kilku lat; występujące na całej powierzchni drzewka i krzewy świadczą, że nie była użytkowana rolniczo w dniu [...] r., (...), brak możliwości pomiaru" – przypisując kody: DR 10 (oznaczający, że "cała działka nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej na dzień [...] r.; kod mający wpływ na naliczanie" i DR 18 ("w dniu kontroli na działce rolnej nie jest prowadzona działalność rolnicza; kod mający wpływ na naliczanie"). Kontrolujący wykonali [...] zdjęcia tej działki, obrazujące jej stan w dniu kontroli, tj. [...] r. W ocenie Sądu opis stanu działki zawarty w protokole znajduje odzwierciedlenie w wykonanych zdjęciach, a zatem uprawnione jest również stwierdzenie w protokole, iż działka I stanowi także "nieużytek". Uznać zatem należy, że istniała podstawa do wykluczenia tej działki z płatności, zarówno z powodu niespełnienia warunku określonego w art. 143b ust. 4 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1782/2003 w zw. z art. 7 ust. 1 i art. 2 pkt 9 ustawy o płatnościach (wobec stwierdzenia, że działka ta już [...] r. nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej), jak i na podstawie art. 143b ust. 4 zdanie drugie w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach (wobec stwierdzenia, że grunt ten stanowi nieużytek, a więc nie jest użytkiem rolnym).

W odniesieniu do działek [...] również uznano w protokole z kontroli, iż stanowią one nieużytki, wpisując: "na całej powierzchni działki ewidencyjnej, na której zostały zgłoszone działki [...] nie stwierdzono śladów zabiegów agrotechnicznych; występują zeszłoroczne chwasty, siewki drzew i krzewów – bez możliwości obejścia granic; kod DR 18" (działka [...]) oraz "cała powierzchnia działki nieużytkowana rolniczo; działka leży w kompleksie nieużytków, na którym występują wieloletnie chwasty; (...) brak możliwości opomiarowania; kod DR 18" (działka [...]). Wykonano przy tym [...] zdjęcia działki [...] (łącznie z [...]) oraz [...] zdjęcia działki [...], obrazujące stan tych działek rolnych w dniu kontroli, tj. [...] r. W ocenie Sądu, także w odniesieniu do tych działek, opis ich stanu rzeczywistego w dniu kontroli, zawarty w protokole, znajduje odzwierciedlenie w wykonanych zdjęciach, a zatem uprawnione są także stwierdzenia w protokole, iż działki [...] stanowią "nieużytki". Wobec tego istniała też podstawa do wykluczenia tych działek z jednolitej płatności obszarowej z powodu niespełnienia warunku określonego w art. 143b ust. 4 zdanie drugie rozporządzenia nr 1782/2003 w zw. z art. 7 ust. 1 o płatnościach - jako gruntu nie będącego użytkiem rolnym.

Ze swej istoty bowiem "nieużytek" nie może stanowić "użytku rolnego", jest bowiem jego logicznym zaprzeczeniem. Wniosek taki potwierdzają też przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) – wydanego na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.). Zgodnie bowiem z § 67 tego rozporządzenia, użytki gruntowe wykazywane w ewidencji dzielą się na następujące grupy: 1) użytki rolne, 2) grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, 3) grunty zabudowane i zurbanizowane, 4) użytki ekologiczne, 5) nieużytki, 6) grunty pod wodami, 7) tereny różne.

Ponadto, w myśl § 68 ust. 1 ww. rozporządzenia, użytki rolne dzielą się na:

1) grunty orne, 2) sady, 3) łąki trwałe, 4) pastwiska trwałe, 5) grunty rolne zabudowane, 6) grunty pod stawami, 7) rowy – z oczywistych więc względów, wśród użytków rolnych nie zostały wymienione nieużytki.

Wprawdzie dane zawarte w ewidencji gruntów dotyczące rodzaju użytków gruntowych na działkach ewidencyjnych (a także przesłanek zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych) nie stanowią bezpośredniej podstawy do dokonywania ustaleń dotyczących działek rolnych zgłaszanych do płatności obszarowych - bowiem to producent rolny decyduje, czy i jakie działki rolne (tj. działki na których będzie prowadzona jedna uprawa o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha), będą położone na działkach ewidencyjnych, a nadto liczba, wielkość działek rolnych, rodzaj prowadzonej na nich uprawy, czy to w okresie rocznym, czy dłuższym, może ulegać zmianie – jednak przytoczone przepisy rozporządzenia wskazują, iż prawodawca w zakresie dotyczącym ewidencji gruntów również przyjmuje logiczną zasadę, iż nieużytek nie może stanowić równocześnie użytku rolnego.

W związku z przytoczonymi powyżej ustaleniami kontroli na miejscu, wykluczenie z płatności powierzchni działek [...] oraz [...] - w ocenie Sądu – było uzasadnione. Wskazać przy tym należy, że przytoczona w odpowiedzi na skargę definicja nieużytku (obszar gruntu, który z powodu naturalnych warunków siedliskowych lub na skutek innej działalności nie posiada lub utracił wartość użytkową (...); nieużytki porolne stanowią powierzchnie po użytkach rolnych nie objęte już zabiegami agrotechnicznymi) odpowiada definicji słownikowej, w której stwierdzono, że: nieużytki to – "obszary ziemi nie uprawiane lub nie nadające się do uprawy, leżące odłogiem" (Mały słownik języka polskiego, pod redakcją S. Skorupki, H. Auderskiej i Z. Łempickiej, PWN 1969). Odnosząc te definicje do uregulowań prawnych, tj. do art. 143b ust. 6 rozporządzenia nr 1782/2003 i art. 7 ust. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach oraz przepisów § 1 i § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie minimalnych norm, stwierdzić należy, że do celów związanych z przedmiotowymi płatnościami, za grunty rolne nieuprawiane, tj. grunty na których nie jest prowadzona działalność rolnicza (nie są użytkowane rolniczo - a więc stanowią nie będące użytkami rolnymi "nieużytki") mogą być uznane grunty orne na których nie jest prowadzona uprawa roślin, a w przypadku ich ugorowania, nie jest dokonywane corocznie (najpóźniej do 31 lipca) ich koszenie lub wykonanie innych zabiegów uprawowych zapobiegających występowaniu i rozprzestrzenianiu się chwastów, natomiast w przypadku łąk (trwałych użytków zielonych) - nie jest dokonywane corocznie (najpóźniej do 31 lipca) koszenie okrywy roślinnej i jej usuwanie.

Ustalenia dokonane w trakcie kontroli na miejscu (wykonanej przez jednostkę organizacyjną spełniającą prawne wymogi do dokonywania takiej kontroli) dotyczące spornych działek [...], w ocenie Sądu, odpowiadają powyższym stwierdzeniom. Wskazać przy tym należy, że kontrola na miejscu stanowi podstawowy sposób ustalania stanu rzeczywistego istniejącego na zgłoszonych do płatności działek rolnych.

Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów, stwierdzić należy, że użyte w zaskarżonej decyzji określenie "brak użytkowania rolniczego" w odniesieniu do działek [...] odpowiada przyjętemu w protokole kontroli kodowi nieprawidłowości DR 18, oznaczającemu, iż "w dniu kontroli na działce rolnej nie jest prowadzona działalność rolnicza". Nie jest trafne kwestionowanie w skardze tych stwierdzeń przez wskazanie, iż w dniach [...] r., w których dokonywana była kontrola na miejscu ww. działek, na których deklarowano ugorowanie, na tych działkach "miało prawo nie być oznak ani śladów wykonywanych zabiegów agrotechnicznych wykonywanych w roku [...], ponieważ skarżąca miała czas na ich wykonanie do dnia 31 lipca – zgodnie z § 2 pkt 1 i pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie minimalnych norm. Ustalenie zawarte w protokole kontroli, dotyczące braku działalności rolniczej (użytkowania rolniczego) na tych działkach nie oznaczają bowiem niespełnienia minimalnych norm (czyli utrzymania działek w dobrej kulturze rolnej w roku [...]) określonych w ww. rozporządzeniu, lecz oznaczają, iż stan działek wskazuje na niespełnienie takich norm w poprzednim roku (lub poprzednich latach), a w odniesieniu do działki [...], stan taki trwał co najmniej już w [...] r. Ustalenie, iż w roku [...] przedmiotowe działki nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej (nie spełniały minimalnych norm) określone zostałoby kodem DR 14, oznaczającym, iż "działka rolna lub jej część nie jest utrzymana w dobrej kulturze rolnej; kod mający wpływ na naliczanie". Kontrolujący takich ustaleń jednak nie dokonali i nie stosowali kodu DR 14, co jest oczywiste, gdyż w istocie (jak zasadnie podnosi skarżąca), w dniach kontroli nie upłynął jeszcze termin wykonania zabiegów agrotechnicznych, niezbędnych dla zachowania minimalnych norm. Wobec tego, w żadnym razie nie można się zgodzić ze skarżącą, iż dokonanie kontroli działek rolnych [...] przed upływem terminu określonego w ministerialnym rozporządzeniu (31 lipca), "czyni tą kontrolę bezprzedmiotową oraz nieważną z mocy prawa", a tym samym wykorzystanie wyników tej kontroli w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją "czyni ją także nieważną - art. 156 k.p.a.". Nie można też się zgodzić ze skarżącą, iż kontrolujący oraz ARiMR "pogwałcili" ww. rozporządzenie ministra. Odnosząc się przy tym do zarzutu, iż "kontrolujący studenci z firmy G." nie posiadali przygotowania zawodowego i kwalifikacji do przeprowadzenia kontroli, przez co została ona przeprowadzona z naruszeniem ww. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie warunków jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym można powierzyć kontrolę, stwierdzić należy, że zarzut naruszenia przepisów tego rozporządzenia jest gołosłowny i organ odwoławczy odniósł się do niego, wyjaśniając, że kontrolujący spełniali wymagania określone tymi przepisami. Zakwestionowanie takich wymogów przez to, iż w kontroli w dniach [...] r. pominięto działkę [...] (skontrolowaną następnie w [...] r.) bądź kontrolowano działki niezgłoszone (wycofane) również nie jest trafne. Zauważyć bowiem należy, że do takich nieprawidłowości w znacznym stopniu przyczyniła się skarżąca producentka, dokonując w ciągu [...] miesięcy kilkakrotnych zmian we wniosku, w tym wycofując część działek już w dniu rozpoczęcia kontroli ([...] r.). Zgłaszane przez skarżącą zastrzeżenia co do sposobu i wyników kontroli były wyjaśniane przez kontrolujących i część tych zastrzeżeń została uwzględniona, w szczególności wykreślono kody DR 7 i DR 31 w odniesieniu do działek [...], jednak – jak wynika z akt sprawy – także i ta nieprawidłowość miała związek ze zmianami dokonywanymi przez skarżącą, bowiem we wniosku z [...] r. zgłosiła ona na tych działkach także uprawy roślin energetycznych (następnie wycofane) i wymienione kody ustalone podczas kontroli dotyczyły właśnie braku tych upraw. Wyjaśniając stan upraw na działkach [...] kontrolujący potwierdzili fakt kilkuletniego braku ich uprawniania, przy czym w stosunku do działek [...] stan taki istniał już co najmniej od [...] r. Powierzchnia działek [...] została zmierzona techniką GPS, natomiast powierzchnię pozostałych działek, z uwagi na brak możliwości zidentyfikowania ich granic, przyjęto zgodnie z deklaracją producentki. W odniesieniu do działki [...] kontrolujący wyjaśnili, iż nie została ona zmierzona, ponieważ na pewnej części graniczyła ona z jednolicie uprawianym ugorem, gdzie wykonano podobny zabieg agrotechniczny jak na działce kontrolowanej (talerzowanie lub podorywkę gruberem). Ponadto kontrolujący potwierdzili podnoszony przez skarżącą fakt, iż działka ta "również sąsiadowała z uprawą pszenicy i buraków cukrowych", co znalazło odbicie w szkicu tej działki (w protokole zapisano: działka położona w kompleksie ugorów).

Stwierdzić należy, że ustalenia faktyczne zawarte w zaskarżonej decyzji oparte zostały na ustaleniach kontroli, uzupełnionych szczegółowymi wyjaśnieniami kontrolujących i ustalenia te - w ocenie Sądu - są przekonujące, nie budzące takich wątpliwości, które mogłyby podważyć ich zasadność.

Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia (pominięcia) wniosków dowodowych zgłaszanych przez skarżącą i pozbawienie jej czynnego udziału w postępowaniu, zauważyć należy, że w skardze nie wymienia się tych wniosków dowodowych. Mając więc na względzie treść odwołań i innych pism skarżącej wskazać należy, że do pisma z [...] r. producentka załączyła dwa oświadczenia osób podpisanych: J. (tak odczytał ten podpis organ odwoławczy) oraz J. - odnośnie użytkowania rolniczego od [...] r. działek rolnych [...]. Organ odwoławczy odniósł się do tych oświadczeń, stwierdzając, że nie mogą być one brane pod uwagę, ponieważ są nieweryfikowalne, m.in. z tego powodu, iż z tych oświadczeń wynika niezrozumienie definicji działki rolnej, którą stanowi zwarty obszar gruntu, na którym jeden rolnik prowadzi jedną grupę upraw, co oznacza, że działki rolne są wyznaczane każdorazowo w okresie gospodarczym przez rolnika, w obrębie prowadzonej przez niego działalności rolniczej, natomiast nie stanowią stałego elementu. Niezależnie więc od tego, iż w [...] r. nie istniały ww. działki rolne [...] bowiem w tym roku w Polsce nie istniały jeszcze przedmiotowe płatności do których są zgłaszane (określane przez producenta) takie działki rolne, stwierdzić należy, że oświadczenia takie zebrane przez producentkę nie mogą stanowić dowodu w sprawie, a producentka nie zgłaszała wniosku o przesłuchanie tych osób w charakterze świadków. W istocie osób podpisujących te oświadczenia nie można byłoby nawet wezwać na przesłuchanie, bowiem producentka nie wskazała ich imion. Nie jest przy tym jasne, czy organ odwoławczy prawidłowo odczytał jeden z podpisów jako "J.", a nie np. "J." (czego skarżąca nie kwestionowała), zwłaszcza, że wskazany w tym oświadczeniu adres jest identyczny z adresem zamieszkania męża producentki - D. J. - wskazanym w złożonym na rozprawie pełnomocnictwie. Okoliczności te wskazują, że w istocie producentka nie miała zamiaru, by osoby podpisujące zbierane przez nią oświadczenia były przesłuchane w charakterze świadków.

Zasadnie również organ II instancji stwierdził, że powoływane przez producentkę ortofotomapy nie mogą stanowić dowodu potwierdzającego użytkowanie działki [...] (działki [...] zostały wycofane) na dzień [...] r., bowiem nie istnieje taka ortofotomapa dotycząca działki ewidencyjnej, na której położona jest działka rolna [...].Z podanych powyżej powodów, również wypisy z ewidencji gruntów nie mogą stanowić dowodu potwierdzającego stan upraw na zgłoszonych działkach zarówno na dzień [...] r., jak i w czasie kontroli. Ponadto, wypis z rejestru gruntów nie stanowi wiarygodnego dowodu, bowiem zawarte w nim dane dotyczą użytków gruntowych i klas gleboznawczych, natomiast zgodnie z art. 30 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z 21.04.2004 r., można wziąć pod uwagę całkowitą powierzchnię działki rolnej pod warunkiem, że jest ona w pełni użytkowana zgodnie z normami przyjętymi w danym Państwie Członkowskim lub regionie - w innych przypadkach brana jest pod uwagę powierzchnia faktycznie użytkowana. Powierzchnia faktycznie użytkowana przez producentkę została potwierdzona w raporcie z kontroli wykonanej metodą inspekcji terenowej w dniach [...] r.

W odniesieniu do załączonych do pisma producentki z [...] r. czarnobiałych kopii zdjęć, mających potwierdzać koszenie i talerzowanie zadeklarowanych działek, organ I instancji poinformował producentkę, iż materiały te nie mogą podważyć wyników kontroli, ponieważ nie odzwierciedlają one stanu działek w czasie kontroli ([...] r.). Stanowisko organu należy uznać za prawidłowe, bowiem (niezależnie od znikomej czytelności kopii zdjęć) stan faktyczny sprawy stanowiący postawę rozstrzygnięcia został ustalony przez organ odwoławczy w oparciu o ustalenia kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniach [...] r. (za wyjątkiem działki [...]) i ewentualne zabiegi agrotechniczne dokonane przez producentkę w późniejszym okresie nie mogły mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia sprawy.

Sąd nie stwierdził również podnoszonego w skardze pozbawienia producentki czynnego udziału w postępowaniu, bowiem zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy nie potwierdza takiego zarzutu, a obszerna korespondencja producentki z organami ARiMR całkowicie przeczy temu zarzutowi. Nie stanowi też naruszenia zasady czynnego udziału w postępowaniu brak udziału skarżącej w czynnościach kontrolnych prowadzonych w dniu [...] r. Niezależnie od powodów braku tego udziału (wg skarżącej – z powodu niepowiadomienia o kontroli w tym dniu, wg kontrolujących – usiłowali oni powiadomić skarżącą o tej kontroli, lecz skarżąca nie odbierała telefonu), należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 25 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21.04.2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.U.UE L 04.141.18): "Kontrole na miejscu przeprowadzane są bez uprzedzenia. Jeżeli jednak nie zagrażałoby to celowi kontroli, można zawiadomić o niej z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do koniecznego minimum. Okres wyprzedzenia nie może przekraczać 48 godzin z wyjątkiem uzasadnionych przypadków". Brak powiadomienia o kontroli albo nieuczestniczenie producenta w kontroli nie stanowi więc przeszkody w przeprowadzeniu skutecznej kontroli i nie oznacza naruszenia praw producenta do udziału w postępowaniu o przyznanie płatności.

Ponadto w myśl art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy o płatnościach organ ARiMR udziela stronom niezbędnych pouczeń (co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą wmieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania) na ich żądanie, jak również (pkt 4) na ich żądanie zapewnia im czynny udział w każdym stadium postępowania. Sąd nie stwierdził naruszenia tych przepisów przez organy obu instancji.

Należy także wskazać, że zgodnie z art. 3 ustawy o płatnościach, strony "są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne".

Odnosząc się jedynie na marginesie (bowiem kwestie te nie stanowiły podstawy rozstrzygnięcia dokonanego przez organ odwoławczy) do podkreślanego w skardze faktu, iż skarżąca utrzymywała zadeklarowane działki rolne zgodnie z normami, bowiem w myśl przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie norm minimalnych, skarżąca miała czas "do końca dnia 31 lipca 2007 r. do godz. 24.00" na dokonanie przewidzianych tymi przepisami zabiegów agrotechnicznych – zauważyć należy jednak, że pismem z [...] r., wysłanym w dniu [...] r. (wpływ do organu [...] r.) producentka powiadomiła organ ARiMR, iż "w związku z nadmiernymi opadami atmosferycznymi wjazd na pole maszynami rolniczymi w celu wykonania prac jest niemożliwy, w związku z czym wykonanie prac agrotechnicznych przesunie się w czasie - zostaną one wykonane później". Faktu wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności uniemożliwiających wykonanie prac agrotechnicznych producentka jednak w żaden sposób nie udowodniła (również w protokole kontroli brak wzmianki o takich przeszkodach i faktu takiego nie zgłaszał przedstawiciel producentki obecny przy kontroli w dnu [...] r. - nie zastosowano więc kodu DR 27 "działka rolna nie została skontrolowana z uwagi na wystąpienie siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności; kod informacyjny" w odniesieniu do żadnej działki). Niezależnie od tego, przede wszystkim wskazać należy, że w myśl art. 72 ww. rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, w razie wystąpienia siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności uniemożliwiających wykonanie koszenia lub innych zbiegów agrotechnicznyh w terminie (np. z powodu długotrwałych opadów), producent powinien w terminie 10 dni roboczych od daty ustania tych okoliczności powiadomić Agencję o zaistniałych nadzwyczajnych okolicznościach - m.in. w celu umożliwienia natychmiastowej weryfikacji zgłoszonych zdarzeń – czego skarżąca również nie uczyniła.

W ocenie Sądu, nie zostały też naruszone prawa strony w postępowaniu administracyjnym, przekazano bowiem stronie kserokopię protokołu kontroli (na prawach oryginału) w celu zapoznania się z wynikami kontroli oraz umożliwiano zapoznanie z innymi dowodami zgromadzonymi w sprawie, na każdym etapie postępowania.

Biorąc wszystko powyższe pod uwagę, na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), skarga jako nieuzasadniona podlega oddaleniu.