Postanowienie NSA, sygn. akt I GSK 1289/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 43 ust. 1, art. 53 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 818
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 - t.j.
article: art. 3 par. 2 pkt 4, art. 3 par. 3, art. 58 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Teza: Na pozostawienie wniosku bez rozparzenia na podstawie art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

TEZY

Na pozostawienie wniosku bez rozparzenia na podstawie art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Piotr Pietrasz po rozpoznaniu w dniu 7 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...]Sp. z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 sierpnia 2020 r. sygn. akt III SA/Lu 343/20 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w P. na pismo L. Agencji Wspierania Przedsiębiorczości w L. z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia bez rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie realizacji projektu postanawia: oddalić skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia 6 sierpnia 2020 r., sygn. akt III SA/Lu 343/20 odrzucił skargę [A.] Spółki z o.o. z siedzibą w P. na pismo L. Agencji Wspierania Przedsiębiorczości z [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie dofinansowania projektu.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

L. Agencja Wspierania Przedsiębiorczości w piśmie z [...] marca 2020 r., skierowanym do [A.] Sp. z o.o. – dalej: skarżąca, spółka - pozostawiła bez rozpatrzenia wniosek Spółki o dofinansowanie projektu. Jako podstawę wskazano art. 43 ust. 1 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U.2020 r. poz. 818, dalej: ustawa wdrożeniowa).

W dniu [...] kwietnia 2020 r. Spółka wniosła pismo nazwane protestem od powyższej informacji.

W odpowiedzi na powyższe, LAWP pismem z dnia [...] maja 2020 r. poinformowała, że na czynność pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia środek odwoławczy nie przysługuje.

Uzasadniając odrzucenie skargi spółki na powyższe pismo z dnia [...] maja 2020 r. WSA w Lublinie podniósł, że ustawa wdrożeniowa oraz Regulamin konkursu nie przewidują środka odwoławczego od informacji o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia na wstępnym etapie weryfikacji wymogów formalnych.

Wniosek złożony przez skarżącą Spółkę nie był przedmiotem oceny dokonywanej przez komisję pod kątem spełnienia kryteriów wyboru, ponieważ, jak uznał organ, wniosek zawierał braki formalne, zaś wnioskodawca nie uzupełnił ich w wyznaczonym terminie. Do oceny merytorycznej, według określonych w regulaminie kryteriów, kierowane są jedynie te wnioski, które przeszły pozytywnie weryfikację wymogów formalnych. Muszą to być wnioski kompletne, odpowiadające wymogom ogłoszonego konkursu. W konsekwencji wniosek skarżącej nie został oceniony negatywnie w oparciu o art. 53 ustawy wdrożeniowej, wobec czego skarżącemu nie przysługiwało prawo wniesienia protestu.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej skarga do sądu administracyjnego przysługuje w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia. W konsekwencji pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia oraz informacja o braku środków odwoławczych na etapie weryfikacji wymogów formalnych, nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego w trybie art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Przepis ten zawiera bowiem zamknięty katalog rozstrzygnięć, od których przysługuje skarga do sądu administracyjnego: nieuwzględnienie protestu, negatywna ponowna ocena projektu lub pozostawienie protestu bez rozpatrzenia. Podjęte przez skarżącą czynności i udzielona przez organ w tym zakresie odpowiedź nie mieszczą się w powyższym katalogu, zatem nie mogą być poddane kontroli sądu administracyjnego.

W ocenie WSA, za dopuszczalnością skargi nie przemawia także art. 64 ustawy, który stanowi, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przepis ten określa bowiem zasady postępowania przed sądami administracyjnymi w sprawach poddanych kontroli sądu na podstawie art. 61 ustawy, w myśl którego wnioskodawca może w zakresie określonym w tym przepisie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a.

[A.] Sp. z o.o. w P. złożyła skargę kasacyjną od powyższego postanowienia, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi poprzez ustalenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Spółka wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego. Ponadto skarżąca Spółka wniosła o wydanie postanowienia w sprawie przedstawienia Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej pytania prejudycjalnego w trybie art. 267 TFUE zmierzającego do ustalenia czy wykładnia art. 125 ust. 3 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w zw. z art. 41 oraz w zw. z art. 47 Karty praw podstawowych należy dokonywać w ten sposób, że stoi na przeszkodzie uregulowaniom, takim jak tym zawartym w art. 43 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie prowadzące do bezpodstawnego przyjęcia przez WSA w Lublinie, że skarżącej nie przysługiwało prawo do wniesienia skargi do Sądu I instancji pomimo faktu, iż doszło do negatywnej oceny Projektu skarżącej;

2) art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 3 § 3 p.p.s.a. poprzez ich błędne zastosowanie i bezzasadne przyjęcie, że niniejsza sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, co doprowadziło do odrzucenia skargi przez Sąd I instancji, podczas gdy WSA w Lublinie pozostawał właściwy do rozpoznania sprawy, bowiem negatywna ocena projektu stanowi akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, od których skarżącej przysługuje możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a tym samym wniesiona skarga powinna podlegać rozpatrzeniu przez WSA w Lublinie.

Naruszenie ww. przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ prawidłowe rozpoznanie sprawy prowadziłoby do uwzględnienia skargi, co czyni uchybienie powyższym przepisom doniosłym.

II. naruszenie prawa materialnego tj.:

1) art. 43 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z pkt 6.1.1.1. Regulaminu Konkursu poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie przez Sąd I instancji, że organ nie dopuścił się naruszenia ww. przepisów (pomimo nieskierowania wniosku przez organ do kolejnego etapu oceny pozostawiając go bez rozpatrzenia, choć uzupełniono braki formalne we wniosku w terminie uzasadnionym nadzwyczajnymi okolicznościami, podczas gdy organ był zobowiązany do przeprowadzenia konkursu na podstawie określonego przez siebie Regulaminu, który określa w szczególności termin, miejsce i formę składania wniosków projektu i sposób uzupełniania w nich braków w zakresie warunków formalnych oraz poprawiania w nich oczywistych pomyłek, a z brzmienia punktu 6.1.1.1. Regulaminu wynika, że weryfikacja warunków formalnych mieści się w zakresie etapów oceny Projektu, co w konsekwencji oznacza, iż organ pozostawiając wniosek be rozpatrzenia dokonał negatywnej oceny Projektu, który podlega powtórnej weryfikacji w zakresie kryteriów i podniesionych zarzutów w wyniku wniesionego protestu.

2) art. 43 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 78 Konstytucji RP w zw. z art. 41 i art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji, prowadzące do pozbawienia skarżącej prawa odwołania się do rozstrzygnięcia skutkującego pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia, podczas gdy z konstytucyjnie ustanowionych zasady legalizmu oraz prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji, a także unijnego prawa do dobrej administracji, w tym prawa do bezstronnego i sprawiedliwego rozpatrzenia swojej sprawy, wynika gwarancja przyznania skarżącej uprawnienia do zaskarżenia każdego podjętego w jej sprawie rozstrzygnięcia, co w konsekwencji oznacza, iż pozostawienie przez organ wniosku bez rozpatrzenia wobec nieuzupełnienia braków formalnych jest negatywną oceną w rozumieniu art. 53 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, w związku z czym skarżąca miała podstawę prawną do odwołania się od rozstrzygnięcia organu w przedmiocie pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia oraz do skutecznego wniesienia protestu, a dalej skarżąca miała prawo do wystąpienia do WSA w Lublinie ze skargą.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych w niej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną LAWP wniosła o oddalenie w całości skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, zgodnie, z którym wniesienie skargi na informację LAWP z dnia [...] maja 2020 r. w następstwie informacji z dnia [...] marca 2020 r. o pozostawieniu wniosku o dofinansowanie bez rozpatrzenia, wydanej na podstawie art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, nie jest dopuszczalne.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu I instancji jest prawidłowe i ma uzasadnione podstawy.

Stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej skarga do sądu administracyjnego przysługuje w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia. Oznacza to, że możliwe jest jedynie zaskarżenie do sądu informacji wydanych na skutek oceny protestu. Protest zaś może być wniesiony w przypadku negatywnej oceny projektu (art. 53 ust. 1 ustawy wdrożeniowej). W świetle powyższego, pozostawienie przez LAWP wniosku bez rozpatrzenia na skutek nieuzupełnienia przez skarżącą braków formalnych (pismo z dnia [...] marca 2020 r.) na etapie weryfikacji warunków formalnych nie może być uznane za negatywną ocenę projektu w rozumieniu art. 53 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, a w konsekwencji od tego rozstrzygnięcia nie przysługiwało prawo do wniesienia protestu na podstawie art. 53 ust. 1 tej ustawy wdrożeniowej. Wniosek strony skarżącej nie przeszedł, bowiem do kolejnego, merytorycznego, etapu konkursu, na którym ocenia się projekt, gdyż nie spełnił warunków, które badane są przez organ na etapie wcześniejszym – oceny formalnej złożonego wniosku. Procedurę tę szczegółowo określa Regulamin konkursu, który wskazuje, że ocena projektów poprzedzona jest weryfikacją warunków formalnych, natomiast ocenę projektów obejmuje ocena formalna oraz merytoryczna.

Od wyników oceny wstępnej wniosku nie przysługuje wnioskodawcy żaden środek prawny, w tym w postaci protestu. Protest, jak wskazano wyżej, składać można w przypadku negatywnej oceny projektu, która dokonywana jest po przejściu wniosku przez etap sprawdzenia wymagań formalnych. Jeżeli wniosek skarżącego nie przeszedł pomyślnie weryfikacji formalnej, to nie mógł być dopuszczony do oceny projektu, a więc złożony "protest" ani inny środek odwoławczy stronie nie przysługiwał. Analogiczny pogląd został wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przykładowo w postanowieniach: z dnia 10 sierpnia 2018 r., sygn. akt I GSK 2641/19; z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3855/17, z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt I GSK 1136/19 (postanowienia te dostępne w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie udzielona przez LAWP informacja z dnia [...] maja 2020 r. nie zawierała rozstrzygnięcia w przedmiocie protestu. Organ w piśmie tym poinformował, że od czynności pozostawienia wniosku o dofinansowanie bez rozpatrzenia, podjętej w trybie art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej środek odwoławczy nie przysługuje oraz wskazywał podstawy tak zajętego stanowiska. L. pismem z dnia [...] marca 2020 r. pozostawiła bez rozpatrzenia wniosek skarżącej, ponieważ pomimo wezwania skarżąca nie uzupełniła jego braków formalnych. Skoro rozstrzygnięcie to nie może być zaskarżone protestem, to nie może być również przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Tym samym Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 61 ustawy wdrożeniowej i odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również stanowiska skarżącej zawartego w pkt I. 2 petitum skargi kasacyjnej poprzez wydanie postanowienia z naruszeniem art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz art. 3 § 3 p.p.s.a.

Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że za dopuszczalnością skargi nie przemawiało brzmienie art. 64 ustawy, który stanowi, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przepis ten określa zasady postępowania przed sądami administracyjnymi w sprawach poddanych kontroli sądu na podstawie art. 61 ustawy wdrożeniowej, w myśl którego wnioskodawca może wnieść skargę do sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. Należy podkreślić, że sprawy regulowane ustawą wdrożeniową podlegają kognicji sądów administracyjnych jedynie w zakresie wskazanym w tej ustawie, a więc w przypadkach rozstrzygnięć, o których mowa w art. 61 ustawy, a podstawą wniesienia skargi jest art. 3 § 3 p.p.s.a. Nie ma zaś podstaw do rozszerzenia właściwości sądów administracyjnych w tych sprawach. Żadna z powołanych podstaw tj. art. 3 § 3 i art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie uprawniają skarżącej do wniesienia skargi administracyjnej, u podstaw której leżałoby pozostawienie przez LAWP wniosku o dofinansowanie bez rozpatrzenia na podstawie art. 43 ust. 1 ustawy.

Wymaga zwrócenia uwagi, że pozostawienie wniosku o dofinansowanie projektu bez rozpatrzenia nie może być kwalifikowane jako akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Pozostawienie bez rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie nie jest czynnością, która dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Organ nie ma obowiązku przyznania dofinansowania wszystkim zgłoszonym do konkursu projektom, spełniającym wymogi formalne. Organ dokonuje wyboru projektów spośród prawidłowo zgłoszonych i spełniających wymogi formalne, stosując określone w ustawie kryteria oceny. Zatem pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia z powodu nieusunięcia braków uniemożliwiających poddanie projektu ocenie według określonych w ustawie kryteriów wyboru nie wpływa więc bezpośrednio na uprawnienia jednostki wynikające z przepisów prawa i nie może być zaskarżone do sądu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. orzeczenia: WSA w Olsztynie z dnia 8 marca 2019 r., sygn. akt I SA/Ol 159/19; post. WSA w Białymstoku z dnia 17 października 2018 r., sygn. akt I SA/Bk 577/18, post. WSA w Gliwicach z dnia 13 września 2018 r., sygn. akt III SA/Gl 936/18; postanowienie WSA w Lublinie z dnia 9 lutego 2017 r., sygn. akt III SA/Lu 1207/16).

Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego zawarty w pkt II. 1 petitum skargi kasacyjnej tj. naruszenia art. 43 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z pkt 6.1.1.1. Regulaminu konkursu. Skarżąca wskazała, że weryfikacja warunków formalnych mieści się w zakresie etapów oceny projektu, co wynika z brzmienia pkt 6.1.1.1. Regulaminu konkursu co w konsekwencji oznacza, że organ dokonał negatywnej oceny projektu, która podlega powtórnej weryfikacji w zakresie kryteriów i podniesionych zarzutów w wyniku wniesienia protestu.

Odnosząc się do podniesionego zarzutu należy wskazać, że regulamin konkursu, w rozdziale VI Procedura oceny i wyboru projektu, w pkt 6.1. Zasady ogólne stanowi wprost, że: "1. Ocena projektów poprzedzona jest weryfikacją warunków formalnych. 2. Ocena projektów obejmuje ocenę formalną oraz merytoryczną. 3. Do oceny projektów (oceny formalnej i merytorycznej) (...)". Regulamin konkursu wyraźnie rozdziela etapy konkursu – na etap weryfikacji warunków formalnych (punkt 6.1.2.) oraz na etapy oceny projektu – ocenę formalną (punkt 6.1.3.) oraz ocenę merytoryczną (punkt 6.1.4.). Regulamin określa etapy, a więc procedurę weryfikacji warunków formalnych oraz przy jej pozytywnym wyniku – regulacje odnoszące się dopiero do podejmowanej oceny projektów.

Postanowienia Regulaminu konkursu odpowiadają również regulacjom ustawy wdrożeniowej. Ocena, czy wniosek o dofinansowanie nie zawiera braków formalnych wskazanych w art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, dokonywana jest przez właściwą instytucję przed poddaniem wniosków ocenie, o której mowa w art. 37 ust. 2 ustawy, czyli ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów. Powyższe uregulowania znalazły swoje odzwierciedlenie w regulaminie konkursu, ale również w załączniku nr 6 do regulaminu konkursu – Kryteria wyboru projektów w ramach działania 3.7. Wzrost konkurencyjności MŚP, który określa i definiuje poszczególne kryteria wyboru projektów. Analiza regulaminu wskazuje, że ocena tak formalna jak i merytoryczna dokonywana jest dopiero po pozytywnej weryfikacji warunków formalnych. Natomiast wniosek o dofinansowanie skarżącej nie przeszedł etapu weryfikacji warunków formalnych, stanowiących etap wcześniejszy od kolejnego etapu konkursu tj. oceny. Skoro weryfikacja warunków formalnych nie mieści się w zakresie etapów oceny, to organ pozostawiając wniosek o dofinansowanie projektu bez rozpatrzenia nie dokonał negatywnej oceny projektu.

Skarżąca kasacyjnie w pkt II. 2 petitum skargi kasacyjnej zarzuciła również naruszenie art. 43 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 78 Konstytucji RP w zw. z art. 41 i art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej podnosząc, że z konstytucyjnie ustanowionej zasady legalizmu oraz prawa do zaskarżenia orzeczeń i decyzji, a także unijnego prawa do dobrej administracji, wynika gwarancja przyznania skarżącej uprawnienia do zaskarżenia każdego podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia, co oznacza, że pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia wobec nieuzupełnienia braków formalnych jest negatywną oceną w rozumieniu art. 53 ust. 1 ustawy.

Należy wskazać, że wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie nie zostało naruszone określone w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, określone w art. 78 Konstytucji RP prawo do zaskarżania decyzji i orzeczeń wydanych w pierwszej instancji oraz konstytucyjnie określonej kognicji sądów administracyjnych (art. 184 Konstytucji RP).

Należy zauważyć, że w sytuacji pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia wnioskodawca celem obrony własnego interesu prawnego naruszonego poprzez nierozpatrzenie jego wniosku może podjąć próbę obrony przed bezczynnością organu administracji publicznej, mimo braku odpowiednich regulacji prawnych w ustawie wdrożeniowej. Podstawą do wniesienia skargi w tym zakresie jest bezpośrednio stosowany art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 -4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a. Formalną możliwość wniesienia skargi na bezczynność w sprawach dotyczących przyznania dofinansowania UE dopuszczono w wydanym na gruncie przepisów ustawy wdrożeniowej postanowieniu NSA z dnia 11 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 587/12. W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

W tym miejscu należy powołać się na stanowisko wyrażone w uchwale z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13 w którym to Naczelny Sąd Administracyjny wskazał że na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Jak wskazano w powołanej uchwale pozostawienie podania bez rozpoznania nie jest czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ nie spełnia kryteriów określonych w tym przepisie. Żaden ze wskazanych w ustawie środków zaskarżenia nie przysługuje od czynności materialno-technicznej pozostawienia podania bez rozpoznania, bo czynność ta nie jest ani decyzją, ani postanowieniem. Nie można jednak zgodzić się z poglądem, że czynność pozostawienia podania bez rozpoznania oznacza, że organ administracji publicznej w sposób władczy odmawia stronie uruchomienia postępowania jurysdykcyjnego. Pozostawienie podania bez rozpoznania jest formą zakończenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie usunęła braków podania w terminie, mimo prawidłowego wezwania i pouczenia. Jeżeli więc organ prowadzący postępowanie pozostawia wniosek bez rozpoznania, mimo że nie zachodzą przesłanki warunkujące podjęcie tej czynności materialno-technicznej (np. wezwanie organu było wadliwe) to pozostaje on w bezczynności, bo odmawia rozpatrzenia sprawy. Już w 1983 r. w orzecznictwie NSA zaakceptowano pogląd, że wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu (wyrok NSA z dnia 14 czerwca 1983 r., SA/Wr 6/83, GP 1983, nr 24).

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że jak stanowi art. 50 ustawy wdrożeniowej do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu i sposobu obliczania terminów, chyba że ustawa stanowi inaczej. Podobnie w art. 67 tej ustawy podkreślono, że do procedury odwoławczej nie stosuje się kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Należy jednak zważyć, że pomimo generalnego wyłączenia stosowania na gruncie ustawy wdrożeniowej przepisów k.p.a. (art. 50 i 67 ustawy wdrożeniowej) uzasadnione jest powołanie się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13

ponieważ w obu ustawach tj. ustawie wdrożeniowej jak i w ustawie – kodeks postępowania administracyjnego występuje niemal identyczna konstrukcja prawna, w art. 64 ust. 2 k.p.a. – pozostawienia podania bez rozpoznania, natomiast w art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej – pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Zauważyć należy, że wskazane akty prawe regulują procedurę administracyjną. Tyle tylko, że KPA reguluje ogólne postępowanie administracyjne, natomiast ustawa wdrożeniowa reguluje postępowanie administracyjne szczególne. Z tego też powodu odniesienie się w tej sprawie do zagadnienia sądowej kontroli pozostawienia podania bez rozpoznania na gruncie KPA było ze wszech miar uzasadnione.

Zatem w ocenie Naczelnego Sąd Administracyjnego na pozostawienie wniosku bez rozparzenia na podstawie art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Czyni to w świetle powyższego wszystkie zarzuty podniesione w petitum skargi kasacyjnej za nieuzasadnione.

Końcowo, odnosząc się do wniosku strony o wystąpienie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) z pytaniem prejudycjalnym, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do wystąpienie z takim pytaniem.

Z art. 267 TFUE wynika obowiązek przedstawienia pytania prawnego (prejudycjalnego) w przypadku, gdy według sądu krajowego do rozstrzygnięcia sprawy konieczna jest wykładnia aktów przyjętych przez instytucje Unii. Określone zagadnienie, aby mogło być przedmiotem pytania prejudycjalnego, powinno dotyczyć kwestii interpretacji prawa unijnego znajdującego zastosowanie w sprawie zawisłej przed sądem krajowym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie poddanej kontroli instancyjnej nie zachodziła uzasadniona wątpliwość co do wykładni wskazanego przepisu prawa unijnego, stąd też Sąd nie uznał za konieczne wystąpienie z pytaniem prejudycjalnym do TSUE.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do zawartego skardze kasacyjnej wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, wyjaśnić wypada, że nie może być on na tym etapie uwzględniony, albowiem w przepisach p.p.s.a. nie określono podstawy prawnej do zasądzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 23), a takim jest postanowienie o odrzuceniu skargi.