Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 405/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-07-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 16 ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 174 poz 1809
law: Rozporządzenie Rady Ministtrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie  przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich.
article: § 1a
journal: Dz.U. 2007 nr 46 poz 308
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi  z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie rodzajów dowodów potwierdzających działanie siły wyższej  lub wystąpienie nadzwyczajnych okoliczności
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 368 poz 15 art. 47 ust. 1, ust. 2
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady  (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich  (EFRROW)
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art. 75
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16 art. 31
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003
journal: Dz.U.UE.L 2005 nr 277 poz 1 art. 51
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz  Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW).

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia NSA Hanna Kamińska Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 7 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Go 791/11 w sprawie ze skargi G. G. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. G. uchylił decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. z [...] września 2011 r. w przedmiocie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości w części utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z [...] maja 2011 r., w zakresie obejmującym odmowę przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych co do pakietu K01b-międzyplon ozimy (pkt 1. i 1.1. decyzji).

Referując stan faktyczny sprawy, Sąd I instancji stwierdził, że wnioskiem z [...] maja 2010 r. G. G. wystąpił do Biura Powiatowego ARiMR w K. o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2010. Wniosek producenta obejmował m.in. pakiet K01 - ochrona gleb i wód w wariancie K01b - międzyplon ozimy.

W dniach [...]-[...] września 2010 r. w gospodarstwie producenta rolnego przeprowadzona została w jego obecności kontrola w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Kontrola wykazała nieprawidłowości polegające na zadeklarowaniu powierzchni większej od powierzchni stwierdzonej.

W odniesieniu do zadeklarowanego we wniosku pakietu K01 - Ochrona gleb i wód, wariant K01b - międzyplon ozimy, 11 października 2010 r. do Biura Powiatowego ARiMR w K. wpłynęło oświadczenia wnioskodawcy o wystąpieniu w 2010 r. powodzi, stanowiącej siłę wyższą lub nadzwyczajną okoliczność. Powódź w obrębie wsi G., S., W., spowodowała zbyt duże wysycenie gleby wodą i w efekcie uniemożliwiła wjazd w pole sprzętu oraz terminowy siew poplonu. Złożone zostały także pisemne oświadczenia P. S. i J. K., stwierdzające, iż w gospodarstwie rolnym G. G. w dniach 27, 28, 29 września w uprawach rolnych wystąpiły szkody spowodowane działaniem siły wyższej lub wystąpieniem nadzwyczajnych okoliczności w postaci bardzo ulewnych deszczy i zamykania śluz na rzece L.

W dniu [...] października 2010 r. w gospodarstwie G. G. została przeprowadzona, w obecności producenta rolnego, kontrola na miejscu. Z raportu tej kontroli wynika, że w przypadku opisanych działek rolnych zastosowano kod nieprawidłowości W28 - brak zasiewu uprawy na dzień kontroli pakietu K01 b oraz kod W 31 - brak siewu do 10 października. W związku z wynikami kontroli na miejscu, [...] marca 2010 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną, w toku której przesłuchano w charakterze świadków J. K. i P. S. oraz producenta rolnego. G. G. w toku zeznań sprecyzował, iż oświadczenie pisemne złożone 11 października 2010 r. dotyczy wyłącznie gruntów, na których miał być posiany poplon. Dołączył również wykaz opadów atmosferycznych wg stacji meteorologicznej [...] Ośrodka Doskonalenia Rolniczego w K.

Decyzją z [...] kwietnia 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. m.in. odmówił G. G. przyznania płatności w zakresie wariantu K01b - międzyplon ozimy. Uzasadniając stwierdził, że nie uznał siły wyższej uniemożliwiającej zasiew poplonu na gruntach położonych w obrębie W. z uwagi na brak formalny polegający na niezłożeniu pisemnych oświadczeń potwierdzających wystąpienie szkody w uprawach rolnych na tym obszarze, przez dwóch świadków, którzy nie są domownikami rolnika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Z. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, powołując się na art. 47 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. Urz. UE Nr L 368 z dnia 23 grudnia 2006 r., s. 15), dalej: Rozporządzenie Nr 1974/2006. Przepis ten stanowi, iż przypadki siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności są zgłaszane przez beneficjenta lub przez upoważnioną przez niego osobę na piśmie właściwemu organowi, wraz z odpowiednimi dowodami wystarczającymi dla właściwych organów, w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności. Zdaniem organu, przedstawione przez skarżącego dowody nie były wystarczające do przyjęcia wystąpienia okoliczności wyjątkowych. Wskazując na § 16 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809 ze zm.), dalej: rozporządzenie z dnia 20 lipca 2004 r., organ podkreślił że po dokonaniu następnej – bo kolejnej w stosunku do kontroli w 2009 r. kontroli - organ zawiesił płatność, z uwagi na wystąpienie nieprawidłowości w 2009 r. Organ odwoławczy stwierdził, że przedstawione przez stronę dowody wskazują, że na zakwestionowanych działkach rolnych G. G. nie zasiał wnioskowanego poplonu zgodnie z wymogami ustawowymi oraz nie udowodnił w przypadku działek rolnych oznaczonych identyfikatorem AL, AM, AŃ, AO w sposób właściwy, iż niedotrzymanie terminów siewu nastąpiło z przyczyn od niego niezależnych. Nie zostały przedstawione takie dowody jak np. protokół oszacowania szkód w uprawach rolnych spowodowanych przez deszcz nawalny, sporządzony przez komisję powołaną przez wojewodę właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkód lub dokument potwierdzający wystąpienie szkody w uprawach rolnych sporządzony przez zakład ubezpieczeń, z którym rolnik zawarł umowę ubezpieczenia.

W skardze na powyższą decyzję wniesioną do WSA w G. G. G. zakwestionował zasadność odmowy przyznania mu płatności rolnośrodowiskowej na 2010 r. z tytułu pakietu K01b.

Sąd I instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sprawie stwierdził, że decyzja organu II instancji w części utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w zakresie obejmującym odmowę przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych co do pakietu K01b - międzyplon ozimy (pkt 1. i 1.1. decyzji) naruszała prawo procesowe i materialne.

W ocenie Sądu I instancji, powołany przez organ art. 47 Rozporządzenia Nr 1974/2006 nie miał w sprawie zastosowania jako podstawa odmowy przyznania płatności, gdyż adresatem tego przepisu nie jest osoba ubiegająca się o płatności przewidziane w przepisach rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r., lecz prawodawca Państwa Członkowskiego.

Zdaniem WSA spór w sprawie powinien być rozpoznany na gruncie art. 75 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu (...) (Dz. Urz. UE Nr L 316 z dnia 2 grudnia 2009 r., s. 65), dalej: Rozporządzenie Nr 1122/2009. Zgodnie z ust. 1 ww. przepisu, jeśli rolnik nie był w stanie wypełnić swych zobowiązań w wyniku siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych, o których mowa w art. 31 rozporządzenia (WE) nr 73/2009, zachowuje prawo do pomocy w odniesieniu do obszaru lub zwierząt kwalifikowalnych w momencie wystąpienia siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych. Ponadto właściwych zmniejszeń nie stosuje się, jeżeli niezgodność będąca następstwem siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych dotyczy wzajemnej zgodności. Stosownie zaś do art. 75 ust. 2, przypadki siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych w rozumieniu art. 31 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 wraz z odpowiednią dokumentacją wymaganą przez właściwy organ zgłaszane są temu organowi na piśmie w terminie dziesięciu dni roboczych od dnia, w którym rolnik uzyskuje taką możliwość. Z kolei w myśl art. 31 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej (...) (Dz. Urz. UE Nr L 30 z dnia 31 stycznia 2009 r., s. 16), dalej: Rozporządzenie Nr 73/2009, do celów niniejszego rozporządzenia działanie siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajne są uznawane przez właściwy organ w przypadkach takich, jak:

a) śmierć rolnika;

b) długookresowa niezdolność rolnika do pracy;

c) poważna klęska żywiołowa w dużym stopniu dotykająca grunty rolne gospodarstwa;

d) wypadek powodujący zniszczenie w gospodarstwie budynków dla zwierząt gospodarskich;

e) choroba epizootyczna dotykająca wszystkie zwierzęta gospodarskie rolnika lub część tych zwierząt.

Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie rodzajów dowodów potwierdzających działanie siły wyższej lub wystąpienie nadzwyczajnych okoliczności (Dz. U. Nr 46 poz. 308 ze zm.), dalej: rozporządzenie z dnia 12 marca 2007 r., stanowi w § 1a – dodanym przez § 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 9 lipca 2010 r. (Dz. U. Nr 129, poz. 866) zmieniającego nin. rozporządzenie z dniem 16 lipca 2010 r. - iż dopuszcza się jako dowód potwierdzający wystąpienie w 2010 r. powodzi, stanowiącej siłę wyższą lub nadzwyczajne okoliczności, o których mowa w art. 31 Rozporządzenia Nr 73/2009:

1) pisemne oświadczenie o jej wystąpieniu sporządzone przez rolnika albo

2) pisemne oświadczenia o jej wystąpieniu sporządzone przez dwóch świadków, którzy nie są domownikami rolnika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników.

Sąd I instancji wskazał, że rozporządzenie z dnia 12 marca 2007 r. wydane zostało na podstawie art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. Nr 35, poz. 217), dalej: ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. Ust. 3 art. 20 tej ustawy został uchylony z dniem 15 marca 2011 r. z mocy art. 1 pkt 4) lit. b ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 54, poz. 278), dalej: ustawa zmieniająca z dnia 4 lutego 2011 r. Uchylenie upoważnienia ustawowego do wydania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozporządzenia z dnia 12 marca 2007 r. oznaczało utratę mocy obowiązującej tego rozporządzenia od dnia 15 marca 2011 r. Jednakże z mocy przepisu art. 4 ustawy zmieniającej z dnia 4 lutego 2011 r. do postępowań w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego, w rozumieniu ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe, przy czym wskazane w nim wyjątki nie dotyczą dotychczasowego art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r.

Reasumując WSA stwierdził, że wobec tego, iż sprawa została wszczęta przed wejściem w życie ustawy zmieniającej i zakończyła się decyzją ostateczną z [...] września 2011 r., to powinny w niej znaleźć zastosowanie przepisy rozporządzenia z dnia 12 marca 2007 r. w brzmieniu obowiązującym od 16 lipca 2010 r., czyli z uwzględnieniem regulacji z § 1a dopuszczającego jako dowód potwierdzający wystąpienie w 2010 r. powodzi tylko pisemne oświadczenie o jej wystąpieniu sporządzone przez rolnika.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji albo o uchylenie wyroku i oddalenie skargi, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej: p.u.s.a., poprzez stwierdzenie, że organy dopuściły się naruszenia § 1a rozporządzenia z dnia 12 marca 2007 r. w zw. z art. 4 ustawy zmieniającej z dnia 4 lutego 2011 r. poprzez niepoddanie przez nie stanu faktycznego w sprawie ocenie zgodnie z § 1a rozporządzenia z dnia 12 marca 2007 r., podczas gdy:

- prawidłowa wykładnia przepisu § 1a rozporządzenia z dnia 12 marca 2007 r. wskazuje, iż nie znajduje on zastosowania w sprawie, bowiem odnosi się wyłącznie do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (a nie do płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych), a tym samym jego niezastosowanie przez organ II instancji nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy,

- poza tym nawet gdyby § 1a rozporządzenia z dnia 12 marca 2007 r. odnosił się do płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych to prawidłowa wykładnia tego przepisu w zw. z art. 4 ustawy zmieniającej z dnia 4 lutego 2011 r. wskazuje, że art. 1a cyt. rozporządzenia został uchylony od dnia 15 marca 2011 r. i nie miał zastosowania w sprawie. Jak uzasadnił, cyt. rozporządzenie zostało wydane na podstawie art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, ma więc zastosowanie jedynie do płatności regulowanych ww. ustawą a nie do sprawy będącej przedmiotem skargi kasacyjnej;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 p.u.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz w zw. z art. 47 Rozporządzenia Nr 1974/2006 i art. 31 Rozporządzenia Nr 73/2009, poprzez niewykazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że naruszenie ww. przepisów prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy, które to dopiero kwalifikowane naruszenie uprawniałyby Sąd do stwierdzenia, iż błąd subsumcji mógł stanowić podstawę uchylenia decyzji.

Wnoszący skargę kasacyjną zastrzegając, że nie kwestionuje naruszenia prawa materialnego przez organ, zarzucił że uzasadnienie wyroku nie zawiera analizy naruszonych przepisów prawa materialnego i nie wyjaśnia "w rzetelny sposób", czy błąd subsumcji miał wpływ na wynik sprawy. Sąd nie dokonał oceny zastosowania dowodów w oparciu o art. 47 Rozporządzenia Nr 1974/2006 i art. 31 Rozporządzenia Nr 73/2009. Zdaniem kasatora przepisy dotyczące okoliczności o charakterze siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności odnoszą się do powodzi, a w sprawie będącej przedmiotem skargi mamy do czynienia z opadami deszczu powodującymi jedynie lokalne podtopienia gruntów rolnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Kontrola sądowa dotyczyła decyzji w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowych i tylko tej jej kwestionowanej w postępowaniu administracyjnym części, którą nie przyznano skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej z tytułu K01b – Międzyplon ozimy. Tak zakreślone granice sprawy administracyjnej odnoszą się również do kontroli kasacyjnej, która dodatkowo, stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., ograniczona jest tylko do tych kwestii, które zostały podniesione w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

W ocenie Sądu I instancji, zaskarżona decyzja była wadliwa z tego względu, że podjęta została w oparciu o niemający zastosowania w sprawie art. 47 Rozporządzenia Nr 1974/2006, z pominięciem przepisu art. 75 ust. 1 w zw. z art. 31 Rozporządzenia Nr 73/2009 oraz z pominięciem § 1a rozporządzenia z dnia 12 marca 2007 r. dodanego w wyniku zmiany tego rozporządzenia kolejnym rozporządzeniem z dnia 9 lipca 2010 r. podjętym na podstawie art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r.

Skarga kasacyjna, mimo przekonania jej autora że nie zarzuca naruszenia przepisów prawa materialnego, oparta została na obu wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzutach zamykających się w twierdzeniu, że § 1a rozporządzenia z dnia 12 marca 2007 r. nie mógł zostać naruszony przez organ, bowiem został uchylony 15 marca 2011 r., a jeśli nawet przyjąć, że obowiązywał w odniesieniu do złożonych przed tym dniem wniosków, to nie mógł zostać zastosowany, ponieważ wskazane rozporządzenie dotyczyło jedynie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Skarga kasacyjna jest chybiona, bo omija wyłożony przez Sąd I instancji przepis wspólnotowy, który zadecydował o wyniku sprawy.

Wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt stanowi jedno z zadań przewidzianych ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.), a aktem prawnym regulującym zasady przyznawania pomocy tego rodzaju jest przywołane już rozporządzenie z dnia 20 lipca 2004 r. Zgodnie z § 16 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w realizacji poszczególnych zadań w ramach pakietów, o których mowa w § 1 ust. 2 ( m.in. zadań, których realizację podjął skarżący), płatność rolnośrodowiskowa podlega w danym roku zmniejszeniu o wysokości określone w załączniku nr 5 w części wskazanej w tym przepisie. Natomiast jeżeli ponownie zostanie stwierdzone uchybienie w realizacji tych zadań, płatność rolnośrodowiskowa podlega zawieszeniu w danym roku i w roku następnym.

Skarżący domagał się płatności za 2010 rok i nie jest sporne, że w 2009 roku organ stwierdził nieprawidłowości realizacji podjętych zadań, tak jak nie jest sporne, że skarżący nie dokonał we właściwym czasie siewu mającego zabezpieczyć okrywę roślinną gruntów ornych w okresie zimowym (wariant K01b Międzyplon ozimy). Spór toczy się wokół tego, czy można było zastosować przepis § 16 ust. 2 rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r. i zawiesić płatność, czy też ze względu na podnoszone przez skarżącego okoliczności nadzwyczajne należało ewentualnie – w razie udowodnienia okoliczności wskazujących na takie okoliczności - uwzględnić stan wyższej konieczności i stwierdzić, iż rolnik zachowuje prawo do pomocy. Sąd I instancji uznał, że mające w sprawie zastosowanie przepisy nakazywały organowi rozważenie załączonych dowodów w kierunku zachowania prawa do pomocy.

Przystępując do właściwych rozważań stwierdzić należy przede wszystkim, że prawidłowa jest dokonana przez Sąd I instancji ocena, iż przepis art. 47 ust. 1 Rozporządzenia Nr 1974/2006 adresowany był nie do organu w indywidualnej sprawie, lecz do państwa członkowskiego, a określone w ust. 2 zasady zgłaszania przypadków siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności odnoszą się do ewentualnie przyjętych przez państwo członkowskie wskazanych w ust. 1 kategorii stanów nadzwyczajnych uzasadniających brak obowiązku częściowego lub pełnego zwrotu już przyznanych płatności, o czym mowa w ust. 1 tego artykułu. W poddanej kontroli sądowej sprawie rzecz nie dotyczy zwrotu płatności, lecz jej nieprzyznania (zawieszenia na podstawie § 16 ust. 2 rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r.). Z tego względu brak było podstaw do stosowania przez organ wskazanego przepisu i wywodzenia z niego prawa organu do samodzielnej i nieskrępowanej oceny, czy złożone przez skarżącego dowody na okoliczność wystąpienia siły wyższej/wyjątkowej okoliczności były wystarczające.

W skardze kasacyjnej nie zarzuca się naruszenia przepisu art. 75 Rozporządzenia Nr 1122/2009, poprzestając na podważaniu prawidłowości zastosowania przepisu krajowego aktu wykonawczego, gdy tymczasem to wskazany przepis wspólnotowy ma zasadnicze znaczenie w sprawie. Zgodnie z treścią ust. 1 tego artykułu, jeśli rolnik nie był w stanie wypełnić swoich zobowiązań w wyniku siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych, o których mowa w art. 31 Rozporządzenia Nr 73/2009, zachowuje prawo do pomocy w odniesieniu do obszaru lub zwierząt kwalifikowalnych w momencie wystąpienia siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych. Zgodnie z ust. 2 art. 75 przypadki siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych w rozumieniu art. 31 Rozporządzenia Nr 73/2009 wraz z odpowiednią dokumentacją wymaganą przez właściwy organ zgłaszane są temu organowi na piśmie w terminie 10 dni roboczych od dnia, w którym rolnik uzyskuje taką możliwość. Przewidziane art. 31 przypadki działania siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności - do celów niniejszego rozporządzenia - są uznawane przez właściwy organ między innymi w przypadku poważnej klęski żywiołowej w dużym stopniu dotykającej grunty rolne gospodarstwa.

Należy zauważyć, iż mimo że Rozporządzenie Nr 73/2009 jak też przyjęty do niego akt wykonawczy Rozporządzenie Nr 1122/2009 odnoszą się do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, to w ograniczonym zakresie przepisy tych aktów znajdują zastosowanie również do pomocy w ramach systemu wsparcia rozwoju obszarów wiejskich. Powyższe znajduje oparcie w określonych w preambule założeniach i przepisach Rozporządzenia Nr 73/2009 i wynika z jednej, przyjętej przez Unię, strategii działania pomocowego na rzecz wsi i rolników (jej założeniem jest stopniowe odchodzenie od płatności bezpośrednich jako głównego sposobu pomocy pomocowego na rzecz działań pomocowych w ramach wsparcia obszarów wiejskich np. pkt 10 preambuły do cyt. Rozporządzenia), której służy zintegrowany system administrowania i kontroli, w szczególności przepisy dotyczące skomputeryzowanej bazy danych, systemu identyfikacji działek rolnych wniosków rolników o pomoc oraz zharmonizowanego systemu kontroli.

Jak zostało przewidziane w zamieszczonym w rozdziale 4 "Zintegrowany system administrowania i kontroli" art. 26 ust. 1 Rozporządzenia Nr 73/2009, w celu stosowania systemów wsparcia wymienionych w załączniku VI państwa członkowskie zapewniają, aby procedury administrowania i kontroli stosowane do tych systemów były kompatybilne z systemem zintegrowanym w zakresie: 1) skomputeryzowanej bazy danych, b) systemów identyfikacji działek rolnych i c) kontroli administracyjnych. W załączniku VI płatności rolnośrodowiskowe wymienione są jako jedne z kompatybilnych systemów wsparcia, o których mowa w art. 26. Dodać należy, że art. 37 cyt. wspólnotowego aktu prawnego stanowi, iż obszar odpowiadający liczbie kwalifikujących się hektarów, w odniesieniu do którego złożono wniosek o płatność jednolitą, może stanowić także podstawę do złożenia wniosku o każdą inną płatność bezpośrednią, jak również o każdą inną pomoc nieobjętą przepisami niniejszego rozporządzenia, o ile przepisy te nie stanowią one inaczej.

Z omówionych powodów nie można przyjąć, że przypadki siły wyższej i szczególnych okoliczności, które wedle twierdzenia wnioskującego o pomoc rolnika, skutkowały niewywiązaniem się z przyjętych zobowiązań, miałyby być rożnie regulowane dla wskazanych systemów pomocy. Omówiony wyżej art. 31 Rozporządzenia Nr 73/2009 wskazał poważną klęskę żywiołową, która w dużym stopniu dotknęła grunty gospodarstwa rolnego, jako przypadek siły wyższej czy nadzwyczajnych okoliczności, które powinny być uznawane przez właściwy organ dla celów tego rozporządzenia. Calami, o których mowa jest m.in. stworzenie procedur administrowania i kontroli, co odnosi się również do płatności rolnośrodowiskowych i co oznacza, że niekorzystne dla wnioskującego o pomoc rolnika wyniki kontroli, powinny uwzględniać wskazywane przez tego rolnika okoliczności niezachowania przewidzianych prawem norm (wymogi w zakresie zarządzania lub zasad dobrej kultury rolnej), właściwych dla danego zobowiązania.

Warto dodać, że przepisy unijne dotyczące wsparcia rozwoju obszarów wiejskich jednoznacznie nakazują stosować wszelkie sankcje, gdy stwierdzony w wyniku kontroli niezgodny z przepisami i zobowiązaniem stan rzeczy spowodowany został przez wnioskodawcę. Wskazać tu należy na przepis art. 51 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE Nr L 277 z dnia 21 października 2005 r., s. 1), dalej: Rozporządzenie Nr 1698/2005, który nakazuje redukować całą należną lub przyznaną już płatność jeżeli nie są przestrzegane podstawowe wymogi w zakresie zarządzania lub zasady dobrej kultury rolnej, lecz tylko wówczas gdy jest to wynikiem działania lub zaniechania, które można przypisać rolnikowi składającemu wniosek o płatność w danym roku. Z przepisem tym współbrzmi art. 75 Rozporządzenia Nr 1122/2009.

Reasumując te część rozważań, nie może być wątpliwości, że prawo do powołania się wnioskującego o płatność rolnika na siłę wyższą lub szczególne okoliczności jako uzasadniające niewywiązanie się z określonych zobowiązań, przewidziane jest art. 75, co znajduje oparcie w art. 26 i 31 Rozporządzenia Nr 73/2009 i jest zgodne z przyjętą art. 51 Rozporządzenia Nr 1698/2005 zasadą zachowania prawa do pomocy w razie, gdy niewypełnienie m.in. zobowiązania rolnośrodowiskowego nastąpiło z przyczyn niezależnych od rolnika.

Jako problematyczne w świetle zarzutów skargi kasacyjnej jawi się dowiedzenie przez rolnika wystąpienia okoliczności nadzwyczajnych lub siły wyższej. Kwestionowane jest zastosowanie przepisów rozporządzenia z dnia 12 marca 2007 r. z uwagi na to, że podjęte zostało jako akt wykonawczy do ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (płatności bezpośrednich) i dlatego, zdaniem kasatora, nie może mieć zastosowania do wsparcia w ramach zobowiązań z ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Po pierwsze wypada zauważyć, że składającym kasację jest organ, który nie miał żadnych wątpliwości, iż przepisy tego rozporządzenia m.in. § 1 pkt 3b i § 1a nie podlegają wyłączeniu z powodu wskazanego w skardze kasacyjnej, lecz dlatego że pierwszy z nich w dniu wydania decyzji pierwotnej nie obowiązywał, z kolei drugiego przepisu organ jakby nie dostrzegł.

W ocenie Sądu I instancji dla oceny, czy rolnik prawidłowo i w oparciu o przewidziane przepisami dokumenty dowiódł zaistnienia siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych, należało zastosować przepis § 1a dodanego rozporządzeniem z dnia 9 lipca 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny pogląd ten podziela. Sąd trafnie zauważył, że utrata z dniem 15 marca 2011 r. mocy obowiązującej art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. stanowiącego podstawę wydania aktu wykonawczego oznacza utratę mocy obowiązującej tego aktu z tym samym dniem. Trafna jest również uwaga, że na mocy art. 4 ustawy zmieniającej ustawę o płatnościach z dnia 4 lutego 2011 r. do postępowań w sprawach wymienionych przepisem płatności stosuje się przepisy dotychczasowe z określonymi wyłączeniami, wśród których brak jest art. 20 ust. 3 ustawy. Oznacza to, że wydając decyzję ostateczną, organ powinien był brać pod uwagę przepisy cyt. rozporządzenia z dnia 12 marca 2007 r. w tym także § 1a tego aktu prawnego. Co do niestosowania ww. przepisów do płatności rolnośrodowiskowej niebędącej żadną z form płatności bezpośrednich, należy przypomnieć o konieczności kompatybilności obu systemów pomocowych dla wsi. Należy zatem zauważyć, że wzajemne przenikanie i uzupełnianie się wspólnotowych regulacji systemów płatności bezpośrednich i udzielanych w ramach wsparcia obszarów wiejskich musi znajdować wyraz w regulacjach krajowych. Jeżeli zatem krajowe unormowania właściwe dla płatności w ramach wsparcia obszarów wiejskich nie regulują kwestii związanych z ogólnie rzecz ujmując procedurami w zakresie administrowania i kontroli, a stosowne regulacje przewidziano w systemie płatności bezpośrednich, należy wzorem unormowań unijnych, sięgać do tych regulacji. Powyższy nakaz wynika choćby z obowiązku zabezpieczenia dla wnioskujących o pomoc finansową w ramach dwóch systemów pomocy jednakowych zasad uznawania określonych zdarzeń za siłę wyższą lub okoliczności nadzwyczajne.

Nie można również nie dostrzegać, że skarżący, powołując się na zdarzenie nadzwyczajne jako uzasadniające niedotrzymanie zobowiązania rolnośrodowiskowego i składając w określonym czasie wniosek o płatność i zawiadomienie o zdarzeniu wraz z niezbędnymi dokumentami, związany był przepisami obowiązującymi w danym czasie. Jeżeli zatem obowiązujący wówczas przepis nakazywał przedstawienie określonych dowodów na okoliczność zaistnienia siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych, rolnik obowiązany był przedstawić dokładnie takie wymagane dokumenty, a nie inne.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa procesowego, to nie zasługują one na uwzględnienie. Stan sprawy nie był kwestionowany, a istota problemu polegała na prawidłowym zastosowaniu przepisów prawa materialnego. Brak jest podstaw, aby uznać, że Sąd naruszył przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jeśli jasno przedstawił stan faktyczny i prawny sprawy oraz wyjaśnił z jakich powodów decyzja musiała zostać uchylona.

Reasumując, organ zobowiązany będzie uwzględnić dokonaną przez Sąd I instancji oraz NSA wykładnię prawa i rozważyć w świetle § 1a rozporządzenia z dnia 12 marca 2007 r. obowiązującego w dacie składania wniosku, czy zdarzenie na jakie wskazuje skarżący mogło zostać uznane za poważną klęskę żywiołową, o której stanowi art. 31 Rozporządzenia Nr 73/2009, określoną w § 1a odwołującym się do tego artykułu jako powódź, a następnie rozważyć, czy złożone przez skarżącego dowody mieszczą się w dyspozycji § 1a pkt 1) lub 2) rozporządzenia z dnia 12 marca 2007 r. i mogą uzasadniać zachowanie prawa do pomocy przez skarżącego.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.