Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 533/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2015-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6040 Wyrób, rozlew i obrót alkoholami
Hasła tematyczne: Przeciwdziałanie alkoholizmowi
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2007 nr 70 poz 473
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 9 kwietnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2015 roku sprawy ze skargi [...] SE Spółka Europejska Oddział w Polsce z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów zawierających powyżej 4,5% do 18% alkoholu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] grudnia 2013 r., znak [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz [...] SE Spółka Europejska Oddział w Polsce z siedzibą w K. [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. znak: [...] Prezydent Miasta T. udzielił zezwolenia na sprzedaż napojów zawierających powyżej 4,5% do 18% alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, na okres do dnia 30 listopada 2016 r., we wskazanych punktach sprzedaży:

SH "R.-P." sp.j. A. i A. C. - punkt sprzedaży ul. K. (C. P.),

K. B.-G. - punkt sprzedaży ul. D. (C. P.),

3. R. B. - punkt sprzedaży ul. D. (P.).

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przedstawił stan sprawy, wskazując na wydane wcześniej decyzje własne, decyzje organu odwoławczego oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 400/13. Organ wskazał, że do rozdysponowania w niniejszym postępowaniu były trzy zezwolenia. W ramach naboru przeprowadzonego w okresie od 11 do 25 lutego 2013 r. przedsiębiorcy złożyli 24 wnioski.

W dalszej części uzasadnienia organ przedstawił działania podejmowane w trakcie postępowania wyjaśniającego oraz wskazał kryteria, jakimi kierował się udzielając (odmawiając udzielania) zezwoleń. Kryteriami, wg których oceniano rozpatrywane wnioski i dokonywano rozstrzygnięcia były:

1. Usytuowanie wnioskowanych przez przedsiębiorców punktów, w których zamierzają prowadzić sprzedaż napojów alkoholowych w poszczególnych częściach miasta, liczby mieszkańców przypadających na jeden punkt sprzedaży w danej części miasta, a także z uwzględnieniem braku w ogóle punktów sprzedaży ww. rodzajów napojów alkoholowych w danej części miasta.

2. Ewentualna utrata przez przedsiębiorcę dotychczasowego punktu sprzedaży ww. rodzajów napojów alkoholowych z powodu realizacji inwestycji miejskich.

3. Usytuowanie wnioskowanych przez ww. przedsiębiorców punktów, w których zamierzają prowadzić sprzedaż ww. rodzajów napojów alkoholowych w poszczególnych częściach miasta w stosunku do już istniejących punktów sprzedaży ww. rodzajów napojów alkoholowych.

4. Dodatkowo (...) wzięto pod uwagę ustalenia dokonane przez Miejską Komisję Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w T., dokonane podczas weryfikacji opinii wymaganej do udzielenia zezwolenia.

Organ I instancji przedstawił szczegółową ocenę poszczególnych wniosków, z punktu widzenia przyjętych kryteriów.

W odwołaniu pełnomocnik BP E. SE S. E. Oddział w P. – zwaną dalej skarżącą zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, przepisów ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, przepisów postępowania oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy tj. wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych na rzecz BP w punktach sprzedaży na stacjach paliw przy ul. S. B. (BP M.) oraz przy S. L. (BP M.), a w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych na rzecz BP w punktach sprzedaży na stacjach paliw przy ul. S. B. (BP M.) oraz przy S. L. (BP M.). Pełnomocnik wniósł ponadto o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, celem zweryfikowania twierdzenia odwołania, że przedsiębiorcy prowadzący w T. stacje paliw ubiegali się o zezwolenia, w każdym przypadku, gdy o zamiarze wydania takiego zezwolenia uzyskali wiadomość, ale żaden z ich wniosków nie został dotychczas uwzględniony przez organ I instancji, a także o przeprowadzenie rozprawy w postępowaniu odwoławczym.

W odwołaniu J. M. P. S.A. pełnomocnik zarzucił organowi I instancji naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów ustawy z dnia 25 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, poprzez przyjęcie zbyt dowolnych i różnorodnych kryteriów udzielania zezwolenia, prowadzące do przekroczenia granic uznania administracyjnego. Wniósł on o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie, co do istoty sprawy - wydanie skarżącej zezwolenia zgodnie z jej wnioskiem, tj. dla punktu sprzedaży przy ul. S. C. w T.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. (SKO) decyzją z dnia [...] r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO wskazało, że są mu znane ograniczenia w uzyskiwaniu przez przedsiębiorców zezwoleń na sprzedaż napojów zawierających pow. 4,5 % alkoholu, z uwagi na wprowadzone uchwałą Rady Miasta Torunia Nr 363/93 z dnia 15 lipca 1993 r., ograniczenie liczby punktów sprzedaży. Do dnia 31 grudnia 2013 r. dopuszczalna liczba punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających pow. 4,5% alkoholu wynosiła 97.

Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi sprzedaż napojów alkoholowych może być prowadzona wyłącznie przez podmioty posiadające stosowne zezwolenia. Ustawa określa m.in. zasady wydawania zezwoleń na prowadzenie sprzedaży napojów alkoholowych oraz warunki, jakie spełniać muszą podmioty ubiegające się o uzyskanie zezwolenia na sprzedaż detaliczną napojów alkoholowych.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 tej ustawy sprzedaż napojów alkoholowych może odbywać się wyłącznie na podstawie zezwolenia wydanego przez prezydenta (wójta, burmistrza) właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży. Zezwolenie wydaje się odrębnie dla każdego rodzaju napojów w tym m.in. dla napojów alkoholowych zawierających pow. 4,5% do 18 % alkoholu. Właściwy organ wydaje zezwolenie po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy o liczbie punktów sprzedaży oraz zasadach ich usytuowania. Decyzja taka wydawana jest przez właściwy organ w ramach uznania administracyjnego.

Według SKO organ I instancji, uwzględniając zalecenia zawarte w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. znak: [...] rozstrzygnął sprawę przyznania stosownych zezwoleń, przedsiębiorcom, którzy złożyli wnioski o przyznanie zezwoleń w trakcie naboru prowadzonego w dniach od 11 do 25 lutego 2013 r.

SKO podało, że w trakcie postępowania wyjaśniającego organ I instancji uzyskał opinie Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w T. Wnioski wszystkich przedsiębiorców zostały pozytywnie zaopiniowane. Wskazało, że opinie wydane na potrzeby niniejszego postępowania zawierają szczegółową ocenę lokalizacji poszczególnych punktów sprzedaży pod kątem zasad ich usytuowania wynikających z uchwały Rady Miasta Torunia z dnia 15 lipca 1993 r. Nr 363/93 w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie miasta T. Uwzględnione w ten sposób zostały uwagi skierowane pod adresem organu I instancji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt: II SA/Bd 400/13.

W ocenie SKO, rozstrzygając przedmiotową sprawę organ I instancji ustalił stan faktyczny, w sposób pozwalający na merytoryczną ocenę sprawy i wydanie rozstrzygnięcia. Organ przyjął kryteria jednolite dla wszystkich przedsiębiorców występujących o wydanie zezwolenia, które pozwalają na zobiektywizowaną ocenę każdego zgłoszonego wniosku, przez pryzmat przyjętych przez organ kryteriów.

SKO nie uznało za uzasadniony podniesiony w odwołaniu zarzut naruszenia przepisu art. 1, art. 41 ust. 1 i ust. 2, art. 12 ust. 1 oraz art. 18 ust. 1 i ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 z poz. zm.). Założenia aksjologiczne wynikające z art. 1 ust. 1 ustawy, w szczególności ograniczenie spożycia napojów alkoholowych, w pierwszej kolejności realizuje Rada Miasta T., która w przywołanej wyżej uchwale ograniczyła liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych na terenie T. Deficyt miejsc, w których może być prowadzona sprzedaż napojów alkoholowych - w stosunku do zgłaszanego przez przedsiębiorców zapotrzebowania - sprawia, że przyznając zezwolenia w ramach dostępnego limitu, organ I instancji musi prowadzać dodatkowe kryteria. W ocenie organu odwoławczego zagęszczenie punktów sprzedaży w określonej części miasta, mogłoby doprowadzić do sytuacji nadmiernej dostępności alkoholu, co pozostawałoby w sprzeczności z dążeniem do ograniczenia spożycia alkoholu.

Zdaniem SKO wydając zaskarżoną decyzję organ I instancji nie naruszył przepisów art. 41 ust. 1 i ust. 2 ustawy określających zadania gminy w zakresie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Ocena realizacji przez gminę tego rodzaju zadań wykracza poza zakres niniejszego postępowania. Organ udzielił zezwoleń podmiotom, których punkty sprzedaży, co do lokalizacji względem obiektów chronionych, spełniają wymogi określone przepisami prawa, w tym prawa lokalnego obowiązującego na terenie miasta T., w związku z czym nie można uznać, że uzasadniony jest podniesiony w odwołaniu zarzut naruszenia przepisu art. 12 ust. 1 i 2 ustawy.

SKO za nieuzasadniony uznało podniesiony w odwołaniu zarzut naruszenia zasady równości przedsiębiorców, ponieważ zasada równości przedsiębiorców zostałaby naruszona, gdyby organ administracji publicznej przy rozstrzyganiu zawisłej przed nim sprawy administracyjnej, stosował różne kryteria rozstrzygania sprawy administracyjnej, w której występują strony o przeciwstawnych interesach. Nieuprawniony jest również zarzut dyskryminacji, w zakresie udzielanych zezwoleń, przedsiębiorców prowadzących stacje paliw. O przyznaniu albo odmowie przyznania zezwolenia nie decydował, bowiem charakter prowadzonej przez nich działalności, a jedynie warunek spełnienia przyjętych przez organ kryteriów.

W skardze do tutejszego Sądu na wyżej wskazaną decyzję skarżąca Spółka wniosła o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji zarzucając naruszenie artykułów: 6, 7, 77 § 1, 107 § 3, 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP , art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.) i art. 1, art. 41, art. 12 ust. 1 i 2, art. 18 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. Nr 70, poz. 473 ze zm.). Ponadto skarżąca Spółka wniosła o połączenie do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia w trybie art. 111 § 2 P.p.s.a. spraw ze skarg na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] r. nr [...] oraz nr [...].

W ocenie skarżącej w przypadku niemożliwości wydania decyzji pozytywnej dla wszystkich wnioskodawców - organ administracyjny musi zastosować kryteria wyboru tych wniosków, które zostaną uwzględnione. Organ zezwalający na detaliczny obrót napojami alkoholowymi musi wybrać takie kryteria podejmowania decyzji uznaniowych, które są zgodne z aksjologią Konstytucji i ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Z tych regulacji jednoznacznie wynika priorytet wychowania w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi, a nie kryterium wyboru uwzględnionych wniosków, wskazane przez organ I instancji - utrata przez przedsiębiorcę dotychczasowego punktu sprzedaży ww. rodzajów napojów alkoholowych w danej części miasta. Zdaniem skarżącej obowiązkiem organu I instancji było podporządkowanie się tym celom, będącymi dla niego nie postulatami, lecz normami o charakterze bezwzględnie wiążącym i pierwszorzędnym (nadrzędnym) znaczeniu przy wyborze uwzględnianego wniosku.

Skarżąca zwróciła uwagę, że uzasadnianie wyboru wnioskodawców, którym zostaje wydane zezwolenie, utratą przez przedsiębiorcę dotychczasowego punktu sprzedaży ww. rodzajów napojów alkoholowych w danej części miasta z uwagi na realizację inwestycji miejskich nie pozostaje we wspominanym merytorycznym związku z ratio legis ustawy. Dlatego kierowanie się przez Prezydenta Miasta T. okolicznością pozbawienia danego przedsiębiorcy lokalizacji, w której prowadził do tej pory sprzedaż ww. rodzajów napojów alkoholowych, z uwagi na konieczność tworzenia korzystnych warunków do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej w postępowaniu administracyjnym dotyczącym reglamentacji detalicznego handlu napojami alkoholowymi w T., jest w ocenie strony oczywistym nadużyciem przez Prezydenta Miasta T. jego kompetencji uznaniowej.

W opinii skarżącej uzasadnione jest stwierdzenie, że organ I instancji zastosował takie kryterium, które było precyzyjnie dopasowane do sytuacji faktycznej tylko jednego konkretnego przedsiębiorcy, ubiegającego się o zezwolenie. Organ I instancji wskazał, że w związku z budową trasy średnicowej będącą ważną inwestycją dla miasta został zburzony budynek, w którym zlokalizowany był punkt sprzedaży napojów alkoholowych. Prezydent Miasta T. ustalił takie kryterium właśnie po to, aby przyznać temu konkretnemu przedsiębiorcy zezwolenie, jako formę rekompensaty za zlikwidowanie ww. punktu, czym wykluczył automatycznie pozostałych przedsiębiorców, co do których wiedział, że nie spełnią tego wymogu. Zdaniem skarżącej przyjęte w sprawie kryteria uznania administracyjnego, a także ich dobór są dowolne i nierówne, co doprowadziło do przekroczenia granic uznania administracyjnego wyznaczonych ww. przepisami ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Skarżąca podała, że Prezydent Miasta T. ustalając w dniu 24 grudnia 2013 r. usytuowanie proponowanych przez wnioskujących przedsiębiorców punktów sprzedaży napojów alkoholowych w poszczególnych częściach miasta, w stosunku do liczby mieszkańców i już istniejących punktów sprzedaży, przyjął liczbę mieszkańców miasta T. według stanu na dzień 31 grudnia 2012 r. w wysokości 198 383 osoby. Skarżąca podkreśliła, że był to stan faktyczny istniejący dwanaście miesięcy przed wydaniem decyzji administracyjnej objętej niniejszą skargą zaś według niej na potrzeby postępowania w sprawie udzielenia zezwoleń na sprzedaż ww. rodzajów napojów alkoholowych powinien był uwzględnić stan liczebny mieszkańców T. na czas bezpośrednio poprzedzający wydanie decyzji tj. na dzień 30 września 2013 r. - liczba mieszkańców wyniosła 189 112 osób.

Według skarżącej powyższa okoliczność jest o tyle istotna, że Prezydent Miasta T. powołał się w swej decyzji na potrzebę niedopuszczenia do nadmiernego nasycenia punktami sprzedaży, rodzajów napojów alkoholowych w stosunku do liczby mieszkańców w poszczególnych częściach miasta. W konsekwencji poprawne zastosowaniu wspomnianego kryterium mogło doprowadzić do wybrania innej część miasta, a także - innego przedsiębiorcy niż ten, któremu zostało przyznane ostatecznie zezwolenie.

Końcowo skarżąca wskazała, że uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 18 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w związku z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP, w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz w zw. z art. 6 K.p.a. przez to, że w ogłoszeniu o możliwości ubiegania się o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych nie został zamieszczony zamknięty katalog kryteriów przydziału zezwoleń.

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Wstępnie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Przedmiotowa sprawa dotyczy wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% do 18% alkoholu.

Podstawę materialnoprawną rozpoznania sprawy będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji stanowią przepisy art. 18 ust. 1, ust. 2, ust. 3 pkt 2 i ust. 3a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r., Nr 70, poz. 473 ze zm.). Zgodnie z art. 18 ust. 1 wskazanej ustawy sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży. Zezwolenie to wydaje się na podstawie pisemnego wniosku przedsiębiorcy (art. 18 ust. 2 ww. ustawy), oddzielnie na następujące rodzaje napojów alkoholowych: 1) do 4,5% zawartości alkoholu oraz na piwo; 2) powyżej 4,5% do 18% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa); 3) powyżej 18% zawartości alkoholu (art. 18 ust. 3 ww. ustawy), po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2 (art. 18 ust. 3a ww. ustawy). Zgodnie zaś z treścią art. 12 ust. 1 i ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży, oraz zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W przedmiotowej sprawie liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży ustaliła Rada Miasta Torunia w dniu 15 lipca 1993 r. podejmując uchwałę nr 363/93 w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu z wyjątkiem piwa przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie miasta Torunia, która w wersji zmienionej uchwałą Rady Miasta Torunia z dnia 12 maja 2011, Nr 106/11 z dniem wejścia w życie (18 czerwca 2011 r.). Limit punktów sprzedaży od dnia 1 stycznia 2013 r. wynosił 97.

Z przytoczonych wyżej regulacji prawnych wynika, iż każdy podmiot gospodarczy, spełniający kryteria ustalone ustawą o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz uchwałami rady gminy, ma prawo ubiegania się o wydanie zezwolenia na sprzedaż wymienionych wyżej rodzajów napojów alkoholowych, składając stosowny wniosek w tym zakresie. Wskazane regulacje nie precyzują jednak trybu procedowania w sytuacji, w której o mniejszą ilość zezwoleń na sprzedaż alkoholu związaną z limitowaniem uchwałami rad gmin ilości punktów sprzedaży, ubiega się większa ilość (od ilości punktów sprzedaży) podmiotów. Skoro każdy przedsiębiorca może złożyć pisemny wniosek o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych i że zezwolenie takie wydaje organ zezwalający po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z ww. uchwałami rady gminy, to tym samym w sytuacji wydania przez tę komisję pozytywnej opinii w stosunku do wszystkich wnioskujących, organ zezwalający powinien rozpatrzyć wniosek każdego przedsiębiorcy w trybie i w sposób, który byłby dla ubiegającego się o zezwolenie, przejrzysty i oparty na równych kryteriach wyboru. Procedura dokonania wyboru, bowiem powinna być transparentna, a więc jasna, klarowna oraz oparta na jednakowych zasadach wyboru. Jest to szczególnie niezbędne ze względu na to, że decyzja w przedmiocie udzielenia zezwolenia na obrót napojami alkoholowymi, wydawana w sytuacji ograniczonej limitem liczby zezwoleń, jest decyzją o ograniczonym prawem zakresie uznania administracyjnego. Zawarte, bowiem w art. 18 ust. 2 i 3 omawianej ustawy przesłanki dopuszczalności wydania takiego zezwolenia - liczba punktów sprzedaży ustalona dla terenu gminy oraz zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży - nie kwalifikują takiej decyzji, jako decyzji w pełni związanej. Wyznaczają one materialnoprawne granice uznania organu wydającego decyzję, w związku z czym nie może on wydać zezwolenia, jeśli doprowadziłoby to do przekroczenia ustalonej przez radę gminy liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych lub było niezgodne z określonymi przez radę gminy zasadami usytuowania miejsc sprzedaży alkoholu.

Zezwolenia na detaliczny obrót napojami alkoholowymi, z wyjątkiem piwa, są wydawane bardzo często w sytuacji ograniczonej limitem zezwoleń wynikającym z treści odpowiednich uchwał rady gminy (więcej wniosków niż wolnych punktów sprzedaży w limicie) wydawanych na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy, to trzeba wyprowadzić wniosek, że te decyzje są decyzjami o ograniczonym prawem uznaniu administracyjnym, kształtującym względem przedsiębiorców rodzaj następstwa prawnego (decyzja pozytywna lub negatywna, gdyż nie wszyscy mogą otrzymać decyzję pozytywną) i ich uznaniowy charakter jest zgodny z zasadami ogólnymi ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 672 z późn. zm.).

Zgodnie z doktryną przez uznanie administracyjne rozumie się uprawnienie, ale jednocześnie i obowiązek organu administracyjnego do podjęcia najlepszego rozstrzygnięcia (następstwa prawnego) ze skali rozstrzygnięć (następstw prawnych) możliwych do przyjęcia w świetle prawa.

Granice przysługującego organowi uznania administracyjnego w sprawach udzielania zezwoleń na sprzedaż alkoholu wyznaczają nie tylko przepisy art. 18 ust. 2 i 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, lecz także ogólna zasada materialnoprawna uwzględniania przy załatwianiu spraw indywidualnych interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, zawarta w art. 7 k.p.a.

Wynikające z instytucji uznania administracyjnego władztwo administracyjne organu administracyjnego - sprowadzające się do tego, że na podstawie jednej i tej samej normy prawnej organ może wydać, w zależności od oceny stanu faktycznego, decyzję pozytywną lub negatywną względem oczekiwań strony - podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Konstrukcja tej sądowej kontroli, wykonywanej pod kątem kryterium legalności, a więc zgodności treści decyzji z treścią norm prawa powszechnie obowiązującego, musi uwzględniać specyfikę działań administracji publicznej.

Także orzecznictwo sądów administracyjnych potwierdza uznaniowy charakter decyzji zezwalającej o sprzedaży alkoholu. W uchwale z dnia 18 września 1995 r., VI SA 10/95, (ONSA 1995, z. 4, poz. 152), NSA jednoznacznie stwierdził, że: ,,Decyzja w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych jest decyzją o ograniczonym zakresie uznania administracyjnego. Zawarte w art. 18 ust. 2 i 3 przesłanki dopuszczalności wydania takiego zezwolenia - liczba punktów sprzedaży ustalona dla terenu gminy oraz zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży - nie kwalifikują takiej decyzji jako decyzji w pełni związanej. Wyznaczają one materialnoprawne granice uznania organu wydającego decyzję. Nie może on wydać zezwolenia, jeśli doprowadziłoby to do przekroczenia ustalonej przez radę gminy liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych lub było niezgodne z określonymi przez radę gminy zasadami usytuowania miejsc sprzedaży alkoholu. Natomiast nie ma on obowiązku prawnego wydać zezwolenia tylko dlatego, że nie zachodzą powyższe przeszkody."

Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w cytowanej uchwale stanowi poważny argument dla przyjęcia ograniczonego prawem uznaniowego charakteru zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Zdaniem tutejszego sądu administracyjnego nie ulega wątpliwości, iż w niniejszej sprawie Organ ustalając kryteria do oceny wniosków powinien działać w granicach przepisów ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Decyzja zezwalająca na sprzedaż alkoholu musi zawierać uzasadnione kryteria uznaniowości sprowadzające się do równego traktowania podmiotów gospodarczych.

Z uzasadnienia decyzji organu l instancji wynika, że w przedmiotowej sprawie oprócz warunków wynikających z ustawy oraz uchwały Rady Miasta T. organ przyjął również dodatkowe kryteria tj.:

1. Usytuowanie wnioskowanych przez przedsiębiorców punktów, w których zamierzają prowadzić sprzedaż napojów alkoholowych w poszczególnych częściach miasta, liczby mieszkańców przypadających na jeden punkt sprzedaży w danej części miasta, a także z uwzględnieniem braku w ogóle punktów sprzedaży ww. rodzajów napojów alkoholowych w danej części miasta.

2. Ewentualna utrata przez przedsiębiorcę dotychczasowego punktu sprzedaży ww. rodzajów napojów alkoholowych z powodu realizacji inwestycji miejskich.

3. Usytuowanie wnioskowanych przez ww. przedsiębiorców punktów, w których zamierzają prowadzić sprzedaż ww. rodzajów napojów alkoholowych w poszczególnych częściach miasta w stosunku do już istniejących punktów sprzedaży ww. rodzajów napojów alkoholowych.

4. Dodatkowo (...) wzięto pod uwagę ustalenia dokonane przez Miejską Komisję Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w T., dokonane podczas weryfikacji opinii wymaganej do udzielenia zezwolenia.

Nie ma przeszkód, aby organ działając w ramach uznania administracyjnego wprowadzał w celu poszukiwania prawdy obiektywnej kryteria pozaustawowe, w sytuacji przyznawania dóbr reglamentowanych. Ważne jest, aby przyjęte wymagania zostały zastosowane w stosunku do wszystkich stron postępowania i aby ocena spełnienia ustalonych kryteriów w pierwszym rzędzie uwzględniała hierarchię celów wynikających z art. 2 ustawy.

Z treści skargi wynika, że istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do oceny, czy zastosowane przez organ kryterium, podniesione do rangi drugiego w hierarchii kryteriów decydujących o ostatecznej decyzji, oparte na zadaniach organu w zakresie polityki rozwoju miasta, a polegające na przyznaniu zezwolenia tym przedsiębiorcą, którzy utracili dotychczasowy punkt sprzedaży alkoholu z powodu realizacji inwestycji miejskich w istocie rzeczy ten cel realizuje i jest do zaakceptowania z punktu widzenia realizacji zadań i celów ustawy o wychowaniu i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Nawiązując do wcześniej omówionej zasady uznaniowości, Sąd podziela zarzut skargi, iż organ I instancji przyjmując kryterium ewentualnej utraty przez przedsiębiorcę dotychczasowego punktu sprzedaży ww. rodzajów napojów alkoholowych z powodu realizacji inwestycji miejskich naruszył zasadę uznaniowości, tj.: art. 1, art. 41 ust. 1 i 2, art. 12 ust. 1 i 2, art. 18 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Ustawa o wychowaniu w trzeźwości w preambule, jako zasadniczy cel określa życie obywateli w trzeźwości. Cel ten jest realizowany poprzez obowiązki organów polegające na podejmowaniu działań zmierzających do ograniczenia spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy (art. 1 ustawy).

Przepis art. 2 ustawy przykładowo wymienia zadania operując terminem "w szczególności", co pozwala na szerokie pojmowanie sposobu wykonywania zadań przy kształtowaniu polityki społecznej.

Jak zatem wynika z powyższego w żadnym aspekcie ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie odwołuje się w zakresie realizacji zadań i celów do realizacji polityki rozwoju miasta, a w szczególności realizacji inwestycji drogowych, gdyż zadania te nie stanowią bezpośrednio realizacji polityki społecznej w rozumieniu ustawy.

Podzielić należy w tym zakresie stanowisko skarżącego, że przyjęte kryterium utraty dotychczasowego punktu sprzedaży napojów alkoholowych z uwagi na realizację inwestycji miejskich stanowi jedynie funkcję rekompensującą dla przedsiębiorcy, który taki punkt utracił, a więc stanowiło kryterium nieistotne z punktu widzenia ustawy o wychowaniu w trzeźwości.

Co więcej, kryterium to przy podejmowaniu decyzji o wydaniu zezwolenia było decydujące i brane pod uwagę w pierwszej kolejności, przed kryteriami, które w istocie rzeczy realizowały cele ustawy tj. kryterium usytuowania wnioskowanych punktów sprzedaży w stosunku do obiektów chronionych ww. ustawą oraz kryterium usytuowania tych punktów w stosunku do już istniejących punktów sprzedaży.

Należy, bowiem zwrócić uwagę, że Pani K. B.-G. udzielono zezwolenia z powodu spełnienia kryterium utraty dotychczasowego punktu sprzedaży z powodu realizacji inwestycji miejskich pomimo, że w odległości 119 m od wnioskowanego punktu sprzedaży przy ul. D. znajduje się Specjalny Ośrodek Szkolno-Wychowawczy. Tym samym de facto pominięto kryterium istotne z punktu widzenia ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi na rzecz kryterium, które to, jak słusznie stwierdził skarżący, nie pozostaje w merytorycznym związku z ratio legis ww. ustawy, a stanowi uznaniowe kryterium organu udzielającego zezwolenia, niebędącego w jakimkolwiek związku z celami ustawy.

Należy, bowiem jeszcze raz podkreślić, że organy administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego są przede wszystkim obowiązane do podejmowania działań zmierzających do ograniczenia spożycia alkoholu i poprzez min. ograniczenie dostępności do alkoholu, właściwie kształtować politykę społeczną. Tymczasem poprzez przyjmowania za wiodące kryteria poza merytoryczne, odnoszące się w istocie rzeczy do realizacji miejskich planów rozwojowych, naruszają w ten sposób cele ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

W sprawie podzielić należy również stanowisko strony skarżącej, że została naruszona zasada równości przedsiębiorców tj. równości podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej (art. 32 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej) poprzez wybór punktu sprzedaży alkoholu w oparciu o powyższe kryterium.

Wskazać należy, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego poważne znaczenie nadaje się nakazowi jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii), co powinno być rozumiane w ten sposób, że wszystkie podmioty prawa, charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną), powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań, zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Podmioty różniące się mogą być natomiast traktowane odmiennie (orzeczenie T.K. z 9 marca 1988 r. sygn. U 7/87 (OTK z 1988 r., cz. I. pn.1, wyrok TK 18 lipca 2008 r. sygn. P 27/07). W orzecznictwie i literaturze przedmiotu podkreśla się również, że samo odstępstwo od równego traktowania nie prowadzi jeszcze do uznania wprowadzających je przepisów za niekonstytucyjne. Nierówne traktowanie podmiotów nie musi oznaczać dyskryminacji lub uprzywilejowania, a w konsekwencji niezgodności z art. 32 czy też art. 2 Konstytucji RP. Konieczna jest jeszcze ocena kryterium, na podstawie którego dokonano zróżnicowania, bowiem wszelkie odstępstwo od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych musi zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach.

W przedmiotowej sprawie kryterium utraty dotychczasowego punktu sprzedaży napojów alkoholowych z powodu realizacji inwestycji miejskich spełniał tylko jeden przedsiębiorca. Zatem było to kryterium zindywidualizowane poprzez wskazanie przez organ określonego przez siebie warunku, jaki musi spełniać podmiot, aby uzyskać zezwolenie, co pozbawiało to kryterium waloru obiektywności. Kierowanie się tym kryterium przez organ I instancji, a następnie niepodważenie go przez SKO stanowiło o naruszeniu zasady uznaniowości.

Przyjęte przez organ kryteria muszą być, bowiem równe dla wszystkich podmiotów ubiegających się o udzielenie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Trudno zaś mówić o równych kryteriach, kiedy to jedno z kilku przyjętych kryteriów może spełnić tylko jeden podmiot, przy czym organ w chwili przyjęcia tego kryterium, jak należy przyjąć, z łatwością mógł określić, a nawet wiedział, który to z podmiotów ubiegających się o zezwolenie to kryterium spełnia, gdyż jak stwierdzono w decyzji " Tut. Organ z racji wykonywanych zadań, posiada wiedzę na ten temat i mógł na jej podstawie ocenić wszystkie wnioski również w tym zakresie".

Świadczy to o dowolności i przekroczeniu granic uznania administracyjnego. Obiektywny, bowiem brak możliwości spełnienia przez pozostałych ubiegających się o zezwolenie tak określonego kryterium wynikał jedynie z tego, że nie utracili oni dotychczasowego punktu sprzedaży napojów alkoholowych z powodu realizacji inwestycji miejskich, a zatem zaistnienia w przeszłości zdarzeń, zależnych od organu udzielającego zezwoleń.

Rozpoznając ponownie sprawę organy winny uwzględnić wszystkie podniesione wyżej uwagi.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi, że Prezydent Miasta T. ustalając w dniu 24 grudnia 2013 r. usytuowanie proponowanych przez wnioskujących przedsiębiorców punktów sprzedaży napojów alkoholowych w poszczególnych częściach miasta, w stosunku do liczby mieszkańców i już istniejących punktów sprzedaży, przyjął liczbę mieszkańców miasta T. według stanu na dzień 31 grudnia 2012 r. w wysokości 198 383 osoby, a nie na dzień 30 września 2013 r., w którym liczba mieszkańców wyniosła 189 112 osób należy uznać za całkowicie niezasadny, ponieważ po pierwsze ustalona przez organ administracji liczba mieszkańców nie uległa zasadniczej zmianie w prezentowanym okresie. Po drugie wielkość liczby mieszkańców należy uznać za obiektywne kryterium, ponieważ dotyczyło ono wszystkich podmiotów składających wniosek o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych w równym zakresie.

Należy wskazać, że zastosowanie kryteriów (z wyjątkiem kryterium ewentualnej utraty przez przedsiębiorcę dotychczasowego punktu sprzedaży ww. rodzajów napojów alkoholowych z powodu realizacji inwestycji miejskich) jest realizacją zadań zarówno tych określonych w ww. ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, jak i tych wynikających z ww. uchwał, mających na celu ograniczenie dostępności do napojów alkoholowych, ponieważ wykluczają one zbytnie nasycenie poszczególnych części miasta punktami sprzedaży ww. rodzajów napojów alkoholowych. Uzależnienie udzielenia zezwolenia od ilości mieszkańców przypadających na jeden punkt sprzedaży w poszczególnych częściach miasta, a także od usytuowania w stosunku do obiektów zastrzeżonych i już istniejących punktów sprzedaży ww. rodzajów napojów alkoholowych sprzyja realizacji zadań dotyczących ograniczania dostępności do alkoholu, ponieważ udzielenie zezwoleń w tych częściach miasta, gdzie już obecnie jest duża liczba punktów sprzedaży ww. rodzajów napojów alkoholowych w stosunku do ilości mieszkańców, powodowałaby zbytnią i niewskazaną w świetle powyższych przepisów dostępność tych napojów (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 512/14, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Na podstawie art. 152 cyt. ustawy Sąd określił, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy uznając, że nie nastąpiły szczególne okoliczności uzasadniające podwyższenie kosztów.