Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 488/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art.136 ust. 1 i 3 , art.137 ust 2
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant: st. asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1200/15 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1200/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. W. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2015 r., w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] października 2014 r. Prezydent Miasta K. orzekł o odmowie zwrotu działek nr [...] i [..] położonych w obrębie [...], jednostce ewidencyjnej [...] w K. na rzecz J. W. (jedynej spadkobierczyni poprzedniej właścicielki nieruchomości M. M.). Organ I instancji ustalił, iż nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] (działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr: [...] i [...]), została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 1983 r. z przeznaczeniem pod budowę Hotelu Pielęgniarek przy ul. K. w K. Organ ustalił, że cel ten został zrealizowany, bowiem protokołem z dnia [...] grudnia 1986 r. budynek został oddany do eksploatacji, tj. zakończyła się adaptacja i dokończenie rozpoczętej budowy budynku, początkowo biurowego, a później przeznaczonego na potrzeby służby zdrowia, a w części niezajętej pod budynek na zieleń otaczająca budynek i fragmenty układu komunikacyjnego. W treści decyzji zostało uwzględnione żądanie M. M. dotyczące objęcia wywłaszczeniem całej nieruchomości zgodnie z art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Biorąc to pod uwagę organ stwierdził, że działka nr [...] ( powstała z kolejnych podziałów działki [...]) została wywłaszczona (dowłaszczona) na wniosek właścicielki a w takim przypadku "dziali los" działki zasadniczej. Od początku bowiem brak w odniesieniu do takiej nieruchomości celu wywłaszczenia. Z tego względu zbędność dowłaszczonej części nieruchomości zachodzi wówczas, gdy zbędna na tenże cel jest nieruchomość główna. Organ ten ustalił ponadto, że działka ta została wykorzystana do realizacji elementów infrastruktury niezbędnych do prawidłowego korzystania z budynku będącego głównym celem wywłaszczenia. Została bowiem przeznaczona na cele zieleni otaczającej budynek oraz ciąg pieszy i drogowy stanowiący dojście (wraz ze schodami wewnętrznymi) i dojazd do budynku. W rezultacie organ uznał, że skoro na działce wywłaszczonej nr [...] zrealizowano cel wywłaszczenia w terminach wskazanych w art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015, poz. 782, dalej: u.g.n.) to brak było podstaw do jej zwrotu oraz do zwrotu dowłaszczonej działki nr [...], bowiem nie stały się zbędne na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 136 § 3 u.g.n.

Odwołanie od tej decyzji wniosła J. W., zarzucając bezzasadność odmowy zwrotu nieruchomości, bowiem cel wywłaszczenia nie został zrealizowany a działka [...] nie została dowłaszczona. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta K., podzielając ustalenia faktyczne i ocenę prawną dokonaną przez organ I instancji, w szczególności, że działka [...] była działką dowłaszczoną, zatem możliwość jej zwrotu jest uwarunkowana możliwością zwrotu działki [...], jako pierwotnie objętej wnioskiem wywłaszczeniowym i niezbędnej dla realizacji inwestycji. W świetle powyższego zbędnym było dokonywanie oceny zrealizowania celu wywłaszczenia na działce nr [...], w sytuacji gdy cel wywłaszczenia na działce [...] został zrealizowany a zatem ze względu na brak spełnienia przesłanki zbędności brak jest możliwości zwrotu tych działek

Powyższą decyzję J. W. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając jej naruszenie w szczególności art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta K., podczas gdy organ winien był ją uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania ze względu na liczne naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego (art. 136 ust. 1 i 3 u.g.n., art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n.) jak i przepisów postępowania (art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.), a także niewyjaśnienie przez ten organ zakresu sprawy istotnego dla rozstrzygnięcia, naruszenie art. 136 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oparcie zaskarżonej decyzji jedynie na ustaleniach poczynionych przez organ I instancji i zaniechanie przeprowadzenia przez Wojewodę [...] postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie, naruszenie art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez bezzasadną odmowę zwrotu przedmiotowej nieruchomości oraz naruszenie art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy na nieruchomości stanowiącej działkę ew. nr [...] objętej wnioskiem skarżącej cel wywłaszczenie nie został zrealizowany pomimo upływu terminów określonych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. wobec tego nieruchomość powinna zostać zwrócona skarżącej.

Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd I instancji doszedł do przekonania, że skarga jako nieuzasadniona i musiała podlegać oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: p.p.s.a. ( Dz. U. Nr. 153, poz. 1270, ze zm.), bowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zawiera opis ustalonego w sprawie stanu faktycznego, analizę zebranych dowodów pod kątem przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jak również w zakresie okoliczności wywłaszczenia działki nr [...] (w szczególności co do przyjętego przez Wojewodę dowłaszczenia działki nr [...], obecnie [...]). Przeanalizowano przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości dochodząc do wniosku, że działka nr [...] nie jest zbędna na cel wywłaszczenia, bowiem cel ten został na niej zrealizowany w terminach wynikających z przepisów u.g.n., zaś działka nr [...] jako dowłaszczona dzieli los nieruchomości głównej. Zdaniem Sądu I instancji postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w niniejszej sprawie w sposób pełny i dało podstawę do wydania zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze powyższe Sąd I instancji uznał zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a., jak również zarzut naruszenia art. 136 u.g.n. w zw. z art. 15 i art. 107 § 3 k.p.a. za bezzasadne. W kwestii dowłaszczenia nieruchomości Wojewoda [...] na str. 5 i 6 decyzji szczegółowo wyliczył dokumenty wskazujące na objęcie pierwotnym wnioskiem o wywłaszczenie jedynie działki nr [...] i dowłaszczenie działki nr [...], co doprowadziło do wywłaszczenia całej działki nr [...], a więc łącznie działki nr [...] i nr [...]. Organ odwoławczy wręcz zacytował odpowiednie fragmenty tych pism. W tej sytuacji twierdzenie, że przyjęcie tezy o dowłaszczeniu nie zostało uzasadnione jest w ocenie Sądu I instancji niezgodne z prawdą. Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że w aktach sprawy brak wniosku byłego właściciela o dowłaszczenie, Sąd stwierdził, że analiza wniosku wywłaszczeniowego z dnia 29 kwietnia 1983 r., oferty "wyrażającej gotowość zawarcia umowy kupna - sprzedaży" z dnia 12 kwietnia 1983 r., elaboratu szacunkowego z dnia [...] marca 1983 r. oraz protokołu z rozprawy wywłaszczeniowej jednoznacznie wskazuje, że wnioski zawarte w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji dotyczące rozszerzenia zakresu wywłaszczenia na wniosek właścicielki są prawidłowe. Sąd wskazał ponadto, że w przypadku dowłaszczenia części nieruchomości na wniosek właściciela nieruchomość ta od samego początku jest zbędna na cel wywłaszczenia, a zatem nie jest racjonalne badanie w odniesieniu do tej części nieruchomości kwestii wykorzystania jej na cel wywłaszczenia. Nieruchomość ta dzieli los nieruchomości "głównej", pierwotnie przewidzianej do wywłaszczenia. Zatem zawarty w skardze zarzut nieustalenia, czy na działce nr [...] nastąpiła realizacja celu wywłaszczenia nie mógł zdaniem Sądu I instancji odnieść skutku. Sąd zwrócił również uwagę na to, że nie cały obszar działki nr [...] został zajęty pod zabudowę - niezajęta przez budynek część działki nr [...] przeznaczona była na zieleń otaczającą budynek i fragmenty układu komunikacji pieszej po terenie obiektu - chodnik z płyt betonowych. W ocenie Sądu nie uzasadniało to jednak przyjęcia, że ta niezajęta budynkiem część działki nr [...] jest zbędna na cel wywłaszczenia określony jako "budowa hotelu pielęgniarek". Takie zagospodarowanie nieruchomości znajdującej się w bezpośrednim otoczeniu budynku ma z nim ścisły związek. Nie sposób wyobrazić sobie by jakikolwiek budynek mógł funkcjonować bez możliwości dojścia do niego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła J. W., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie (WSA w Krakowie), względnie o jego uchylenie i uwzględnienie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. Ponadto, wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania kasacyjnego, obejmujących koszty zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: naruszenie art. 151 w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 z późn. zm., dalej: p.u.s.a.) poprzez bezzasadne oddalenie skargi; naruszenie art. 151 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi będące skutkiem przyjęcia za prawidłowy stanu faktycznego sprawy ustalonego przez orzekające w sprawie organy administracji i niedostrzeżenia istotnego naruszenia przy jego ustalaniu wyżej wskazanych przepisów k.p.a. Przedmiotowe naruszenia przepisów prawa procesowego miały zdaniem skarżącej kasacyjnie istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ, gdyby WSA w Krakowie dokonał prawidłowej analizy sprawy, to zauważyłby jak wiele popełniono błędów podczas prowadzenia postępowania wyjaśniającego i ustalania stanu faktycznego przez organy I i II instancji, i jak wiele kwestii o charakterze podstawowym nie zostało wszechstronnie wyjaśnionych zgodnie z podstawowymi zasadami uregulowanymi w art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. i nie uznałby ustaleń organów za kompletne, co przełożyłoby się na uchylenie zaskarżonej decyzji. Do przepisów postępowania, których naruszenie miało istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy skarżąca kasacyjnie zaliczyła również art. 141 § 4 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. Wskazała, że naruszenie nastąpiło poprzez wybiórcze i sprzeczne z materiałem dowodowym zebranym w sprawie przedstawienie stanu faktycznego i akceptację nieprawidłowych ustaleń faktycznych poczynionych przez organy rozpoznające niniejszą sprawę, w szczególności brak odniesienia się w sposób szczegółowy w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów i argumentów przedstawionych w skardze, w tym do zarzutu braku realizacji celu wywłaszczenia na działce nr [...]. Skarżąca wskazała, że to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż brak wypowiedzenia się co do części zarzutów oznacza, że kwestia ewentualnego uzupełnienia decyzji co do rozstrzygnięcia nie była w ogóle kontrolowana, a gdyby była, wówczas musiałoby nastąpić jej uchylenie. Rozwijając opisane wyżej zarzuty wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że orzekające w przedmiotowej sprawie organy przy ustalaniu stanu faktycznego dopuściły się istotnych naruszeń wymienionych w zarzutach przepisów k.p.a., a polegających między innymi na tym, że nie został dopełniony obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (w szczególności nie zostało wyjaśnione, czy na przedmiotowych działkach został zrealizowany cel wywłaszczenia), materiał dowodowy nie został zebrany w sposób pełny i wyczerpujący (zakończono badanie okoliczności sprawy gdy wykazane zostało, że działka nr [...] została dowłaszczona), nie zostało również zbadane, że działka nr [...] została zajęta na cel wywłaszczenia jeszcze przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej, ponadto pominięto, że obecnie 80% tej działki jest niezabudowane (stanowi tereny zielone). W tej sytuacji rzeczona działka powinna zostać skarżącej zwrócona. Nie zostało także wzięte pod uwagę, że w rzeczywistości doszło do wywłaszczenia całej działki nr [...], bowiem była ona niezbędna do realizacji celu wywłaszczenia. W ocenie skarżącej z analizy akt postępowania wywłaszczeniowego, w szczególności z pisma Dyrekcji Rozbudowy Miasta K. II z dnia 18 czerwca 1983 r. wynika, że pierwotnie niewywłaszczona część działki nr [...] (tj. działka nr [...]) była już wtedy użytkowana i zajęta przez KBM-Zachód pod budowę Hotelu Pielęgniarek i w konsekwencji została przeznaczona do późniejszego wywłaszczenia. Zdaniem skarżącej kasacyjnie rzeczywistym celem wydania orzeczenia wywłaszczeniowego było zalegalizowanie stanu faktycznego już istniejącego na działce nr [...], czyli istnienia budynku, w którym mieścił się Hotel Pielęgniarek - w takiej sytuacji nie można mówić o realizacji celu wywłaszczenia. W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną organy dokonały w niniejszej sprawie wybiórczej i dowolnej oceny dowodów, arbitralnie stwierdziły, że wywłaszczona została tylko część działki nr [...], tj. działka nr [...], a działka [...] została "dowłaszczona" na wniosek M. M. Zdaniem skarżącej organ pominął dowody świadczące o tym, że to potrzeby Dyrekcji Rozbudowy Miasta K. II doprowadziły do szerszego zakresu wywłaszczenia, a nie wniosek M. M. Co więcej Wojewoda nie wypowiedział się w ogóle co do części zarzutów odwołania, w tym zarzutu braku realizacji celu wywłaszczenia na działce nr [...], zasłaniając się jedynie stwierdzeniem, iż została ona dowłaszczona na wniosek właściciela i tym samym nie podlega badaniu realizacja na niej celu wywłaszczenia, podczas gdy z materiału dowodowego wynika, że działka ta planowo miała zostać objęta dalszym wywłaszczeniem i była niezbędna do realizacji celu wywłaszczenia.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. naruszenie art. 137 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm., dalej: u.g.n.) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przypadku gdy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na całej nieruchomości to niemożliwy jest zwrot niewykorzystanej części z uwagi na to, że była dowłaszczona, ponadto naruszenie art. 136 ust. 1 i 3 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie kreują po stronie skarżącej roszczenia o zwrot wywłaszczonych nieruchomości ponieważ zostały one wykorzystane na cel wywłaszczenia, a także naruszenie art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. poprzez ich błędne niezastosowanie, polegające na ich pominięciu przy dokonywaniu subsumcji i uznaniu, że w okolicznościach niniejszej sprawy ewentualny zwrot części nieruchomości niewykorzystanej na cel wywłaszczenia jest niemożliwy, pomimo iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany w ustawowych terminach, których upływ nakłada obowiązek zwrotu części niewykorzystanych nieruchomości. Skarżąca wskazała, że z treści art. 137 ust. 2 u.g.n. nie wynika zakaz zwrotu niewykorzystanej części nieruchomości, rzekomo dowłaszczonej. Ponadto wykładnia tego przepisu w sposób jasny wskazuje, iż w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część bez rozróżnienia na nieruchomości wywłaszczone i dowłaszczone. W ocenie skarżącej wykładnia zakazująca zwrotu nieruchomości dowłaszczonych pomimo braku realizacji na nich celu wywłaszczenia jest w sposób ewidentny sprzeczna z treścią przepisu, przepisy u.g.n. nie uprawniają do wysnuwania takich wniosków. WSA w Krakowie wyłączając możliwość zwrotu działki nr [...] (rzekomo dowłaszczonej) wprowadził dodatkową, pozaprawną przesłankę zwrotu części nieruchomości, stanowiącą niedopuszczalną nadinterpretację wyżej wskazanego przepisu u.g.n. Taka wykładnia zdaniem J. W. prowadzi do naruszenia prawa do zwrotu części wywłaszczonej, a niewykorzystanej na cel wywłaszczenia nieruchomości, a tym samym również prawa własności. Rzekomy zakaz zwrotu nieruchomości dowłaszczonych w sytuacji, gdy zwrotowi nie podlega nieruchomość główna z pewnością nie wynika z treści przepisów u.g.n. Ponadto skarżąca kasacyjnie podniosła, że przedmiotowy stan faktyczny nie uprawniał do odmowy zwrotu nieruchomości, w szczególności działki nr [...], gdyż nawet w przypadku dowłaszczenia nieruchomości na organie nadal spoczywał obowiązek zbadania realizacji celu wywłaszczenia. Pominięto również zdaniem skarżącej to, że działka nr [...] jest zbędna na cel wywłaszczenia, ponieważ w przeważającej części stanowi trawnik w związku z czym prawidłowa wykładnia przepisów art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. powinna prowadzić do jej zwrotu.

Ponadto zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 7, 8 i 107 § 3 k.p.a. oraz w związku z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności, nieuwzględnienie słusznego interesu strony skarżącej oraz odmówienie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, podczas gdy zasada proporcjonalności nakazuje taką interpretacje przepisów, aby w jak najmniejszym stopniu naruszane były podstawowe prawa konstytucyjne obywateli, takie jak prawo własności. Zarzucono także naruszenie art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284) poprzez jego niezastosowanie, a przez to pozbawienie skarżącej prawnie uzasadnionego oczekiwania uzyskania efektywnego korzystania z nieruchomości stanowiącej własność jej spadkodawcy, jak również naruszenie postanowień Karty Praw Podstawowych UE, w szczególności art. 17 kreującego ochronę własności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Ta ostatnia okoliczność nie miała miejsca w niniejszej sprawie.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania związanych z wadliwym, według skarżącej, ustaleniem stanu faktycznego tj. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Nie są one zasadne. W tym zakresie przede wszystkim trzeba wskazać, że nie ulega wątpliwości, że przedmiotem wniosku inwestora Miasta K. - Dyrekcji Rozbudowy Miasta K. II z dnia 29 kwietnia 1983 r. o wywłaszczenie była działka [...] wydzielona z działki nr [...], co wynika wprost z tego wniosku (karta 151 akt adm.). W uzasadnieniu decyzji wywłaszczeniowej jako cel wywłaszczenia wskazano, budowę Hotelu pielęgniarek przy ul. K. w K. inwestycja miała być realizowana zgodnie z decyzją o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji oraz o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z dnia [...] czerwca 1982 r. (nr [...]). Z uwagi na to, że budynek na dzień wywłaszczenia nieruchomości był w stanie surowym otwartym, inwestycja realizowana przez drugiego inwestora miała polegać na adaptacji i dokończeniu rozpoczętej budowy budynku przejętego na podstawie umowy z dnia [...] grudnia 1982 r. od Kombinatu Budownictwa Mieszkaniowego "Zachód" w K. Skarżąca nie kwestionuje, że przedmiotowy budynek zajmujący zdecydowana większość działki nr [...], został oddany do eksploatacji protokołem z dnia [...] grudnia 1986 r. Potwierdza to także szereg dokumentów wskazanych przez organy administracji w uzasadnieniach ich decyzji. Z dokumentów tych, szczególnie ze zgromadzonych zdjęć tej działki, czego także nie kwestionuje skarżąca, wynika, że niewielkie skrawki działki [...] nie znajdujące się pod budynkiem, zajęte są pod fragmenty układu komunikacyjnego i zieleń. W tych okolicznościach Sąd pierwszej instancji prawidłowo zaaprobował stanowisko organów co do poczynionych w tym zakresie ustaleń faktycznych i uznania, że cel wywłaszczenia działki nr [...] został zrealizowany w terminach z art. 137 u.g.n. W szczególności dotyczy to części działki nie znajdującej się pod budynkiem. Jak to bowiem trafnie ujął Sąd pierwszej instancji, zagospodarowanie niewielkich skrawków działki znajdujących się w bezpośredniej bliskości przy budynku ma ścisły związek z budynkiem. Nie sposób sobie wyobrazić aby budynek mógł funkcjonować bez układu komunikacyjnego umożliwiającego dojście do niego. Przyjmuje się powszechnie, że cel wywłaszczenia jest zrealizowany nie tylko wtedy, gdy wybudowano główny cel wywłaszczenia, lecz również wtedy gdy zostanie utworzona infrastruktura dla tego przedsięwzięcia oraz zieleń stanowiąca strefę ochronną.

Drugą kwestią istotną dla rozstrzygnięcia sprawy było ustalenie podstawy objęcia decyzją wywłaszczeniową z [...] lipca 1983 r. działki nr [...] wydzielonej z działki [...] powstałej z działki [...]. Należało zatem odpowiedzieć na pytanie czy była to część nieruchomości wywłaszczona na wniosek inwestora czy na wniosek właścicielki M. M. Organy administracji uznały, że działka nr [...] stała się przedmiotem wywłaszczenia (dowłaszczenia) na skutek wniosku właścicielki tej działki w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Jak już wyżej podano z wniosku inwestora o wywłaszczenie wynika, że dotyczył on jedynie działki nr [...] ze znajdującym się na niej budynkiem w stanie surowym otwartym. Do wniosku dołączono wykaz zawarty w operacie podziałowym nr [...]. Działka nr [...] (w tym dz. nr [...]) miała zostać przy właścicielu. Także dołączony do wniosku inwestora elaborat szacunkowy sporządzony w dniu [...] marca 1983 r. przez K. K., zawierający naniesione przez biegłego zmiany wysokości odszkodowania za działkę [...] (na datę [...] lipca 1983 r.) wykonany został przed złożeniem wniosku o wywłaszczenie na potrzeby postępowania ugodowego. W aktach znajduje się także oferta dobrowolnej sprzedaży z dnia 12 kwietnia 1983 r., skierowana przez inwestora Dyrekcję Rozbudowy K. II do M. M., dotycząca działki [...]. Ale co najważniejsze w protokole rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej zawarto zapis o zobowiązaniu się inwestora w terminie 14 dni od dnia rozprawy do ustosunkowania się do żądania pełnomocnika M. M. objęcia wywłaszczeniem całej działki. Jak wynika z tego protokołu pismo z tym żądaniem, przekazano inwestorowi z prośbą o zwrot po wykorzystaniu. Ponadto w piśmie z dnia 10 czerwca 1983 r. Dzielnicowy Zarząd Gospodarki Terenami K. P. poinformował pełnomocnika M. M., że podanie zawierające prośbę o objęcie wywłaszczeniem całej nieruchomości zostało przekazane na rozprawie przedstawicielce inwestora. Wreszcie Inwestor Dyrekcja Rozbudowy Miasta K. II pismem z dnia 18 czerwca 1983 r., poinformował Urząd dzielnicowy [...], że inwestor wyraża zgodę na wywłaszczenie całej nieruchomości M. M. Fakt uwzględnienia wniosku o dowłaszczenie potwierdza też decyzja wywłaszczeniowa z [...] lipca 1983 r., w której jako nieruchomość wywłaszczoną wskazuje się działkę nr [...], w której skład wchodzi obecna działka [...]. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono również, że z uwagi na wniosek o dowłaszczenie nieruchomości konieczne jest na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości zawieszenie postępowania odszkodowawczego do czasu sporządzenia przez biegłego nowych operatów szacunkowych. W świetle powyższych dokumentów, pomimo nieodnalezienia po wielu latach wniosku właścicielki o dowłaszczenienie, nie budzi wątpliwości, że taki wniosek złożyła. Uznaniu przez organy działki nr [...] za dowłaszczoną i akceptacji tego przez Sąd pierwszej instancji, nie przeczy akcentowana w skardze kasacyjnej bezsporna okoliczność, że w chwili wywłaszczenia budynek był w stanie surowym, a działka dowłaszczona była jak wynika z pisma inwestora zajęta pod zaplecze budowy. Odnosząc się od tego twierdzenia skarżącej, wskazać należy, że po pierwsze okoliczność zrealizowania celu wywłaszczenia przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej może być roztrząsana w sprawie o stwierdzenie nieważności takiej decyzji ale nie ma znaczenia w niniejszej sprawie. Po wtóre skarżąca kasacyjnie przemilcza, że budynek do stanu surowego zamkniętego był budowany przez poprzedniego inwestora Kombinat Budownictwa Mieszkaniowego na nieruchomości będącej w dzierżawie, co czyni nieuprawnionym twierdzenie o samowoli budowlanej. Przejęcie budynku w stanie surowym przez Miasto K. i zmiana przeznaczenia budowanego budynku na Hotel pielęgniarek umożliwiła nowemu inwestorowi wystąpienie z wnioskiem o wywłaszczenie działki [...] celem adaptacji i dokończenia budowy tego budynku na potrzeby służby zdrowia. Nie można się także zgodzić ze skarżącą kasacyjnie, że także działka [...] została wywłaszczona na wniosek inwestora, czego jakoby potwierdzeniem miałoby być pismo inwestora Dyrekcji Rozbudowy Miasta K. II z dnia 18 czerwca 1983 r. W piśmie tym inwestor wyraził zgodę na objęciem wywłaszczeniem zgodnie z wnioskiem M. M. całej działki [...] (w tym [...]) wobec faktu iż faktycznie nieruchomość ta została zajęta przez KBM zachód i była użytkowana pod budowę hotelu oraz jako zaplecze budowy a ponadto działki te jak twierdził inwestor przewidziane były do dalszego wywłaszczenia w ramach budowy osiedla mieszkaniowego m.in. pod budowę ul. K. Zatem z pisma tego wynika, że inwestor podał jedynie argumentację przemawiającą za uwzględnieniem wniosku o dowłaszczenie. Z pisma tego nie wynika aby działka nr [...] została wywłaszczona na wniosek inwestora. Pomijając już ogólnikowość twierdzeń zawartych w tym piśmie, to twierdzeniu skarżącej przeczy też treść uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowej z [...] lipca 1983r., w której nie powołuje się okoliczności wskazanych w piśmie z 18 czerwca 1983 r. jako podstawy wywłaszczenia. Dodać do tego można, iż nie sposób też uznać, że zaplecze budowy mogło stanowić podstawę wywłaszczenia tj. trwałego pozbawienia własności nieruchomości. Natomiast to, że budowa osiedla i ulicy na działce [...] była jedynie niczym nie popartym przewidywaniem inwestora, potwierdza brak ich realizacji do dnia dzisiejszego. W konsekwencji zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca kasacyjnie nietrafnie zarzuca sądowi i organom administracji, nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego w odniesieniu do podstawy wywłaszczenia działki nr [...] i uznania jej za działkę dowłaszczoną.

Następna kwestią do rozstrzygnięcia była wykładnia przepisu art. 136 ust. 1 i 3 w zw. z art. 137 ust. 2 u.g.n. w kontekście tego, czy działka dowłaszczona na wniosek właściciela dzieli los działki wywłaszczonej na wniosek inwestora. Naczelny Sąd Administracyjny wykładnię tych przepisów dokonaną przez Sąd pierwszej instancji w całości podziela.

Materialnoprawną podstawę wystąpienia z wnioskiem o zwrot nieruchomości stanowi art. 136 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia. Otrzymawszy wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości organ bada, na podstawie art. 136 u.g.n., czy wniosek pochodzi od podmiotu w nim wymienionego, czy dotyczy wywłaszczonej nieruchomości, także czy nie ma przeszkód do prowadzenia postępowania co do zbędności na cel wywłaszczenia, wskazanych w art. 229 u.g.n. Wprawdzie art. 136 ust. 3 u.g.n. odwołuje się do art. 137, bowiem żądanie zwrotu nieruchomości, a dalej jej zwrot jest możliwy, gdy stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia, a definicję zbędności czy przesłanki decydujące o zbędności zawiera art. 137 u.g.n., jednakże konieczne jest rozważenie, jak odpowiednio zastosować ust. 3 art. 136 u.g.n. do części nieruchomości, wywłaszczonej zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie ugruntowany jest pogląd, że w przypadku wywłaszczenia na cele użyteczności publicznej nieruchomości w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w sytuacji, gdy wywłaszczenie obejmuje na żądanie właściciela, na podstawie art. 5 ust. 3 cyt. ustawy z dnia 12 marca 1958 r., całą nieruchomość, bo w jego wyniku pozostała dla niego część nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania na dotychczasowe cele, działka dowłaszczona dzieli los działki zasadniczej ( por. np. NSA w wyrokach z dnia 25 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 1752/13, z dnia 9 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2420/13, z dnia 17 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 681/10 i z dnia 30 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 388/10 oraz M. Wolanin w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2013, s. 1110-1111, nb 18.). Działka dowłaszczona jest od początku zbędna na cel wywłaszczenia. Zwrot części terenu wywłaszczonego na wniosek byłego właściciela jest zatem możliwy jedynie wtedy, jeżeli zostaną spełnione przesłanki zbędności tej części terenu, który został wywłaszczony na wniosek inwestora dla realizacji celu wywłaszczenia. Teren wywłaszczony na wniosek byłego właściciela nie miał bowiem określonego celu, przez pryzmat którego można dokonywać oceny jego zbędności. Zbędność ta podlega zatem ocenie przez pryzmat zbędności tej części, o którą wnioskowano do wywłaszczenia dla realizacji celu z ustaloną uprzednio lokalizacją i ze względu na którą uwzględniono wniosek byłego właściciela o dowłaszczenie części nienadającej się do dalszego samodzielnego wykorzystywania przez jej właściciela. Odmienne stanowisko skarżącej kasacyjnie nie zostało poparte stanowiskiem doktryny i judykatury, bowiem nie znajduje aprobaty.

Oczywistą konsekwencją wyżej przedstawionego stanowiska, że część dowłaszczona dzieli los części wywłaszczonej na wniosek inwestora, jest nietrafność zarzutów skargi kasacyjnej związanych z brakiem ustaleń organów administracji dotyczących realizacji celu wywłaszczenia na działce nr [...]. Zarówno organy jak i Sąd prezentując takie stanowisko wskazały ten skutek, zatem odniosły się do tych zarzutów skarżącej podnoszonych już w postępowaniu administracyjnym i w skardze. Zbędnym było szersze odnoszenie się do tej kwestii. Zatem także zarzuty naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. i 134 § 1 p.p.s.a. nie zasługują na aprobatę. Dodać do tego należy, że Sąd pierwszej instancji odniósł się do wszystkich istotnych zarzutów podniesionych w skardze a uzasadnienie wyroku nie zawsze musi zawierać odniesienie się do wszystkich także tych nieistotnych zarzutów skargi, mających w ocenie strony świadczyć o jej zasadności (co także dotyczy zarzutu zawartego w odpowiedzi na skargę), będąc przy tym zgodnym z wymogami art. 141 § 4 p.p.s.a., o ile z wywodu Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa (tak np. NSA w wyroku z dnia 17 marca 2015 r. sygn. akt. II GSK 271/14 pub. w Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl)

Ze względu na przedstawione wyżej stanowisko nietrafne są także zarzuty błędnego niezastosowania art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., bowiem, brak było przesłanek wskazanych w tych przepisach do zwrotu działki wywłaszczonej nr [...] jak i dowłaszczonej nr [...].

Autor skargi kasacyjnej nie stawia zarzutu niekonstytucyjności oraz sprzeczności z art. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz z Kartą Praw Podstawowych Unii Europejskiej powołanych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami będącymi podstawą zaskarżonych decyzji, co dla Sądu kasacyjnego jest wiążące (art. 176 p.p.s.a). Sąd II instancji nie jest uprawniony do precyzowania za stronę, reprezentowaną przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzutów skargi kasacyjnej bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji (wyrok NSA z: 10.12.2010 r., II FSK 1389/09; 3.2.2012 r., I FSK 541/11; 2.2.2012 r., I GSK 856/10; 21.4.2011 r., I OSK 49/11, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2013, s. 650-651, nb 12, 14). Jak się wydaje autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenie tych regulacji w pozbawieniu skarżącej jej własności lub słusznego odszkodowania na skutek niewłaściwej interpretacji przepisów u.g.n. Jednak autor skargi kasacyjnej nie bierze pod uwagę faktu, że prawo własności nie jest prawem absolutnym. Zatem właściciel może być jej pozbawiony, byle byłoby to w interesie publicznym i w przypadkach i na warunkach przewidzianych w ustawie i za uczciwym odszkodowaniem. Skarżąca na skutek wywłaszczenia, w części na jej wniosek, została pozbawiona własności nieruchomości za stosownym odszkodowaniem. Decyzji tej nie kwestionuje. Państwo w drodze uregulowań ustawowych dopuściło możliwość żądania zwrotu nieruchomości zbędnych na cel wywłaszczenia. Skarżąca przesłanki zbędności wywłaszczonej nieruchomości nie wykazała. Skoro zatem organy prawidłowo odmówiły zwrotu tej nieruchomości nie naruszając przepisów regulujących to uprawnienie, nie można uznać aby w ten sposób doszło do naruszenia wskazanych przepisów Konstytucji, Konwencji o ochronie Praw Człowieka i podstawowych Wolności oraz Karty Praw Podstawowych UE. W okolicznościach niniejszej sprawy przesłanką zwrotu nie mógł być sam wskazany w art. 7 k.p.a. słuszny interes skarżącej.

Prawidłowość przyjętego przez Sąd pierwszej instancji stanowiska co do braku przesłanek zwrotu przedmiotowej nieruchomości, uniemożliwiała uwzględnienie przez ten Sąd skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. i powodowała konieczność jej oddalenia na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że postawione w skardze kasacyjnej zarzuty nie są usprawiedliwione, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.