Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1864/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski (spr.), sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant ref. staż. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2015 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] maja 2015 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...](dalej: "Kolegium" lub "organ odwoławczy") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 267; dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej S. (dalej: "Spółdzielnia", "skarżący") od decyzji Zarządu Dzielnicy U. Miasta W. (dalej: "organ I instancji") nr [...] z [...] września 2014 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu, niezbędną infrastrukturą techniczną na dz. ew. nr [...] i [...] oraz cz. dz. ew. nr [...], [...], [...] i [...] w obr. [...], położonych w rejonie ul. Z., ul. S., ul. J. na terenie Dzielnicy U. Miasta W. orzekło o umorzeniu postępowania odwoławczego.

U podstaw podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia:

Decyzją z [...] września 2014 r. organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu, niezbędną infrastrukturą techniczną na dz. ew. nr [...] i [...] oraz cz. dz. ew. nr [...], [...], [...] i [...] w obr. [...], położonych w rejonie ul. Z., ul. S., ul. J. na terenie Dzielnicy U. Miasta W.

Od powyższej decyzji odwołała się w terminie ustawowym Spółdzielnia.

Wobec wątpliwości organu odwoławczego odnośnie statusu Spółdzielni w przedmiotowym postępowaniu, pismem z dnia 30 marca 2015 roku Kolegium wezwało skarżącą do wykazania, na podstawie art. 28 k.p.a., interesu prawnego i faktycznego w niniejszym postępowaniu. Jednocześnie Kolegium wystąpiło o wskazanie powodów uznania Spółdzielni za stronę postępowania do organu I instancji.

Pismem z 7 kwietnia 2015 r. Spółdzielnia wyjaśniła w szczególności, że opiera swój interes prawny na przepisach art. 251 w zw. z art. 244 kc, art. 1 ust. 3 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych oraz art. 208 ust. 2-4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Dokonując ponownego rozpatrzenia sprawy, Kolegium wskazaną na wstępie decyzją z [...] maja 2015 r. umorzyło postępowanie odwoławcze. Uzasadniając wskazało, iż w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy stronami są właściciele i użytkownicy wieczyści działki, której to postępowanie dotyczy, oraz działek sąsiednich. Organ odwoławczy przywołał brzmienie art. 28 k.p.a. i podniósł, że z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca miała interes prawny w przedmiotowym postępowaniu. Zauważył, iż wezwana o wykazanie interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu, skarżąca wskazała, że opiera swój interes prawny na przepisach art. 251 w zw. z art. 244 kc, art. 1 ust. 3 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych oraz art. 208 ust. 2-4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Kolegium zauważyło także, iż organ I instancji uznał, że Spółdzielni przysługuje na podstawie art. 208 u.g.n. roszczenie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do m.in. części nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. A zatem, Spółdzielnia ma interes prawny w przedmiotowym postępowaniu.

W ocenie Kolegium Spółdzielnia nie wykazała interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu i w konsekwencji nie jest jego stroną. Zauważyło, iż z akt wynika, że Spółdzielnia nie jest rzeczowo uprawniona do dz. ew. nr [...], [...] i [...] z obr. [...] posadowionych w sąsiedztwie planowanego budynku. Podnoszone w ww. pismach okoliczności nie dowodzą, że zaistniała podstawa do uznania, że Spółdzielnia taki interes posiada. Zdaniem Kolegium, nie czyni Spółdzielni uprawnionej do ww. nieruchomości okoliczność, że przysługuje jej na podstawie art. 208 u.g.n. roszczenie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. O tym, czy określonemu podmiotowi służy prawo strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym, decyduje norma prawna, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa lub obowiązki. Kolegium, powołując się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 sierpnia 2001 (I SA 72/00) oraz z 26 kwietnia 2007 (I OSK 853/06), podniosło, iż przepis art. 208 u.g.n. nie daje skarżącej żadnego tytułu prawno-rzeczowego do nieruchomości. Mają oni niewątpliwie interes faktyczny (...), nie jest to jednak interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Jeżeli w dniu wydania zaskarżonej decyzji spółdzielni nie przysługiwał żaden prawnorzeczowy tytuł do działki, a roszczenie o oddanie działki w użytkowanie wieczyste i przeniesienie własności znajdujących się na niej budynków nie było nawet realizowane na drodze sądowej (powództwo wniesione zostało dopiero po wydaniu decyzji), to istniały zatem dostateczne podstawy do przyjęcia, że spółdzielnia w dacie podjęcia zaskarżonego aktu administracyjnego nie posiadała wyraźnego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., którego istnienie dopiero uprawnia do brania udziału w ogólnym postępowaniu administracyjnym.

Konkludując Kolegium stwierdziło, że Spółdzielnia nie ma interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu i w konsekwencji nie jest jego stroną.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczną decyzję organu odwoławczego z [...] maja 2015 r. złożyła Spółdzielnia, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi i instancji. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie przepisów:

1) prawa materialnego poprzez pominięcie przy ustaleniu interesu prawnego skarżącej:

– art. 35 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 roku o spółdzielniach mieszkaniowych w zw. z art. 208 ust 2-4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, z którego wynika roszczenie Spółdzielni o przeniesienie na nią prawa użytkowania wieczystego gruntu wraz z własnością budynków;

– art. 251 kc w zw. z art. 244 kc, z treści których wynika ochrona prawna spółdzielczych własnościowych praw do lokali mieszkalnych będących w zasobach Spółdzielni;

– art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 roku o spółdzielniach mieszkaniowych, który nakłada na spółdzielnie mieszkaniowe obowiązek zarządu mieniem członków tej spółdzielni, a w tym zakresie podejmowanie wszelkich działań zmierzających do ochrony praw członków związanych ze spółdzielczymi prawami do lokali mieszkalnych;

– art. 61 ust. 1 i art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, iż organ I instancji prawidłowo uwzględnił i zastosował zasadę dobrego sąsiedztwa;

2) postępowania, a mianowicie:

– art. 28 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na zawężeniu pojęć "strona" i "interes prawny" poprzez odmówienie Spółdzielni statusu strony oraz posiadanie interesu prawnego w niniejszym postępowaniu, gdy zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych;

– art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez ocenę dowodów w sposób dowolny oraz niezmierzający do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przez co sprawa nie została rozpatrzona w sposób rzetelny i wnikliwy;

– art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i umorzenie postępowania odwoławczego pomimo braku podstaw.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r, poz. 1647) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w toku dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organ administracji rozpoznając sprawę nie naruszył prawa w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania. Przy czym stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych ustawowych kryteriów stwierdzić należy, że skarga jest bezzasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja SKO w W. umarzająca postępowanie odwoławcze zainicjowane złożeniem odwołania przez Spółdzielnię Budowlano-Mieszkaniową S. od decyzji Zarządu Dzielnicy U. m. W. z [...] września 2014 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu, niezbędną infrastrukturą techniczną na dz. ew. nr [...] i [...] oraz cz. dz. ew. nr [...], [...], [...] i [...] w obr. [...], położonych w rejonie ul. Z., ul. S., ul. J. na terenie Dzielnicy U. m. W.

Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał brak posiadania przez odwołującego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Spółdzielnia bowiem nie legitymuje się żadnym tytułem prawnym do działek nr [...], [...] i [...] z obr. [...] posadowionych w sąsiedztwie planowanego budynku. Jedynie może wykazać się tytułem faktycznym, jednak tytuł taki nie legitymizuje uprawnień mających źródło w art. 28 k.p.a.

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zwrócić należy w tym miejscu uwagę, że interes prawny strony powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie, czy skargę. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie podkreślany jest w szczególności realny i aktualny charakter interesu prawnego wynikający z zastosowania konkretnej normy prawnej. Należy przy tym zaznaczyć także, iż interes prawny powinien mieć charakter obiektywny, a nie wynikać z subiektywnego przekonania podmiotu o jego naruszeniu, czy wreszcie jego woli prowadzenia określonego postępowania. Ponadto, od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji.

Organ II instancji prowadząc postępowanie odwoławcze zobowiązany jest zatem w pierwszej kolejności ustalić czy podmiot wnoszący odwołanie ma interes prawny w zgłoszonym żądaniu, a zatem czy dysponuje statusem strony tego postępowania.

Brak przymiotu strony powoduje, że postępowanie wszczęte na skutek wniesionego odwołania staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. W takim przypadku organ administracji publicznej zobowiązany jest wydać rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania odwoławczego w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W świetle obowiązującego porządku prawnego oraz utrwalonych poglądów doktryny nie ulega wątpliwości, że brak statusu strony lub jego utrata w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego powoduje bezprzedmiotowość postępowania o charakterze podmiotowym. W konsekwencji w przypadku, gdy organ II instancji stwierdzi, że postępowanie odwoławcze jest bezprzedmiotowe umarza to postępowanie.

Sąd zauważa, iż organ dokonuje oceny interesu prawnego podmiotu ubiegającego się o przymiot strony na dzień orzekania. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że stronami w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy są podmioty, którym przysługuje prawo własności lub użytkowania wieczystego działki, której to postępowanie dotyczy oraz działek sąsiednich.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie Kolegium w sposób prawidłowy uznało, że skarżąca Spółdzielnia nie legitymuje się interesem prawnym uprawniającym do skutecznego wywiedzenia odwołania od decyzji Zarządu Dzielnicy U. Miasta W. nr [...] z [...] września 2014 r.

Z analizy akt sprawy wynika, że skarżąca Spółdzielnia nie jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym ani zarządcą nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W ocenie Sądu, żadnego z tych tytułów skarżąca Spółdzielnia nie wykazała. A zatem skarżąca, w dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie miała przymiotu strony w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy. Przymiot ten nie wynika również z przysługującego Spółdzielni, na podstawie art. 208 u.g.n., roszczenia o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Przepisy u.g.n. są skonstruowane w ten sposób, że przyznają wymienionym podmiotom jedynie wspomniane roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego, nie stają się natomiast one użytkownikami wieczystymi z mocy samego prawa. Samo roszczenie nie kreuje bowiem legitymacji do udziału w postępowaniu administracyjnym.

Należy zauważyć, że dopuszczalne byłoby przyznanie legitymacji podmiotowi, któremu przysługuje ekspektatywa uzyskania prawa użytkowania wieczystego, jednakże ma miejsce to wtedy, gdy zostanie zawarta umowa w formie aktu notarialnego (vide postanowienie Sądu Najwyższego z [...] kwietnia 2007r, sygn. akt [...]; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] kwietnia 2006r. sygn. akt [...]), odpowiednio zostanie wydany prawomocny wyrok sądowy zastępujący oświadczenie dłużnika – m. W. (art. 1047 § 1 k.p.c.). W rozpatrywanej sprawie wspominane okoliczności nie występują.

Nie jest natomiast w ocenie Sądu możliwe tak daleko idąca wykładnia art. 28 k.p.a. przyznająca uprawnienie ze sfery zastrzeżonej dla przepisów prawa materialnego podmiotowi, który nie może nawet wykazać się ekspektatywą uzyskania takiego prawa. Jak wynika z ustaleń organu, nie podważonych w skardze, skarżącemu nie przysługuje żadne prawo, zarówno o charakterze rzeczowym, jak i obligacyjnym. Może jedynie wykazać się roszczeniem wynikającym z art. 208 u.g.n. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do m.in. części nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Fakt, że Spółdzielni być może przysługuje roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego nie przesądza, że prawo to jej przysługuje (umowa i konstytutywny wpis w Księdze Wieczystej), ani że przysługuje jej prawo użytkowania w rozumieniu art. 244 K.c.

W konsekwencji – skoro skarżąca Spółdzielnia może wykazać się jedynie roszczeniami (które nie były nawet realizowane na drodze sądowej) - bez ich skonkretyzowania bądź w umowie notarialnej bądź w prawomocnym wyroku sądowym, nie było możliwe przyznanie jej przymiotu strony w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy. Istniały zatem dostateczne podstawy do przyjęcia przez organ odwoławczy, że Spółdzielnia w dacie podjęcia zaskarżonego aktu administracyjnego nie posiadała wyraźnego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., którego istnienie dopiero uprawnia do brania udziału w ogólnym postępowaniu administracyjnym.

Wbrew zarzutom skargi organ odwoławczy przeprowadził postępowanie wnikliwie i zgodnie z regułami dowodowymi określonymi procedurą administracyjną, w tym art. 7 , art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jednocześnie Sąd kontrolując sprawę z urzędu i nie będąc związany zarzutami i wnioskami skarżącej nie dostrzegł innych wad powodujących konieczność eliminacji zaskarżonej decyzji z obiegu prawnego.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.