Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1466/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.91 ust.1 i art.97 ust.5
journal: Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie NSA Wojciech Chróścielewski del.WSA Stanisław Marek Pietras Protokolant Andrzej Bieńkowski po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Powiatowego Policji w Krośnie Odrzańskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 lipca 2009 r. sygn. akt II SAB/Go 31/09 w sprawie ze skargi J. W. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w Krośnie Odrzańskim w przedmiocie wypłaty równoważnika pieniężnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 30 lipca 2009 r., sygn. akt II SAB/Go 31/09, po rozpoznaniu skargi J. W. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w K.O. w przedmiocie wypłaty równoważnika pieniężnego, zobowiązał Komendanta Powiatowego Policji w K. O. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 2 kwietnia 2009 r. w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008, w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Wnioskiem z dnia 2 kwietnia 2009 r. J. W. – emerytowany funkcjonariusz Policji wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji w K.O. o wypłacenie należnego równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008 wraz z odsetkami. Wywodził, iż należnego mu świadczenia został w 2006 roku bezprawnie pozbawiony. W tej mierze powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 953/07.

Komendant Powiatowy Policji w K.O. odpowiadając na wniosek pismem z dnia 9 kwietnia 2009 r. wyjaśnił, że § 8 i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 919 ze zm.) w wyniku jego nowelizacji zostały uchylone. Skutkowało to utratą z dniem 1 stycznia 2006 r. przez osoby pobierające świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Jednocześnie stwierdził, iż z tym dniem nastąpiło wygaśnięcie z mocy prawa wydanych w tym zakresie decyzji administracyjnych o przyznaniu tych świadczeń dla wskazanej grupy osób, a zatem te akty nie wywołują żadnych skutków prawnych w kwestii wypłaty należności. Wskazał też, iż uchylone zostały przepisy dotyczące określenia organów właściwych do wydania decyzji w sprawie przyznawania, odmowy przyznania lub zwrotu równoważnika pieniężnego za remont lokalu i od dnia 1 stycznia 2008 r. żaden z organów (komendantów) nie ma w tym przedmiocie uprawnienia. Zaznaczył, że powołane przez wnioskodawcę orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczyło niedopuszczalności orzekania o wygaśnięciu decyzji administracyjnej o przyznaniu równoważnika na podstawie przepisu art. 162 § 1 K.p.a., natomiast nie potwierdzało ono prawa byłych funkcjonariuszy do równoważnika pieniężnego.

Ponadto, podkreślił, że ani ustawa o Policji, ani ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji nie regulują prawa emerytowanych funkcjonariuszy do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Potwierdził to Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 8 maja 2003 r. w sprawie III RN 69/02, a także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 października 2008 r. w sprawie U 4/08. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, nowelizacja rozporządzenia cofająca emerytom i rencistom uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie narusza ustawy o Policji, a także Konstytucji RP, a zatem nie narusza praw nabytych byłych funkcjonariuszy, które zresztą nie mają charakteru absolutnego i mogą być wzruszone.

Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wielkopolskim po rozpoznaniu zażalenia J.W. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w K. O. w piśmie z dnia 11 maja 2009 r. podzielił stanowisko organu pierwszej instancji o braku podstaw do wypłaty emerytowanym funkcjonariuszom Policji równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i stwierdził, iż nie znalazł podstaw do wydania w przedmiotowej sprawie decyzji administracyjnej.

Następnie J.W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w K. O. i Komendanta Wojewódzkiego Policji w G.W. w przedmiocie odmowy wydania decyzji administracyjnej dotyczącej wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008. Ponadto skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w K.O. pozbawiającej go ww. równoważnika oraz wydanie wyroku zobowiązującego Komendanta Powiatowego Policji w K. O. do wydania decyzji administracyjnej w sprawie wypłaty równoważnika za 2006, 2007 i 2008 r., wraz z ustawowymi odsetkami.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że stosownie do art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, emerytom i rencistom zwolnionym ze służby przysługuje prawo ubiegania się o przydział lokalu mieszkalnego z zasobów Policji lub o pomoc finansową w budownictwie. Z przepisów ustawy o Policji wynika, iż podstawowym prawem funkcjonariusza jest prawo do lokalu mieszkalnego (art. 88). Bezpośrednio z prawem do lokalu mieszkalnego związane jest uregulowanie zawarte w art. 91 ust. 1 przedmiotowej ustawy tj. prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Zdaniem skarżącego prawo do wyżej wymienionego równoważnika pieniężnego nie wynikało z treści § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., wydanego w wykonaniu delegacji zawartej w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji w związku z art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji. Natomiast w sytuacji uchylenia przepisu, który był podstawą do przyznania uprawnień na przyszłość, wygaśnięcie takiej decyzji z powodu jej bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. następuje tylko wówczas, gdy w przepisach zmieniających stan prawny przewidziany został taki skutek. Samo uchylenie podstawy prawnej wydanych decyzji powoduje, że z dniem wejścia w życie takiej zmiany prawa, przestaje istnieć podstawa prawna do wydania w przyszłości takich decyzji. Natomiast nie powoduje to wygaśnięcia uprawnień nabytych na podstawie decyzji wydanych w oparciu o istniejącą wówczas podstawę prawną.

Komendant Powiatowy Policji w Krośnie Odrzańskim w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie i podtrzymał stanowisko zawarte w piśmie z dnia 9 kwietnia 2009 r., wskazując, że sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej załatwianej w formie decyzji administracyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim po rozpoznaniu skargi uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku podał, że dla oceny zasadności rozpatrywanej skargi na bezczynność decydujące znaczenie miało ustalenie, czy Komendant Powiatowy Policji w K.O. zobowiązany był do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 2 kwietnia 2009 r. i ustosunkowania się do niego w drodze decyzji administracyjnej. Ta bowiem okoliczność pozostawała przesądzająca dla uznania, iż znajduje się on w stanie zaskarżalnej bezczynności.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że uprawnienia emerytów policyjnych reguluje ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U z 2004 r. Nr 8, poz. 67, ze zm.), która w art. 29 ust. 1 stanowi, że funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Na podstawie art. 30 tej ustawy emerytom i rencistom policyjnym zapewnia się pomoc w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Kwestii mieszkań i związanych z nimi uprawnień policjantów dotyczą przepisy rozdziału 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), a wśród nich przepis art. 91 ust. 1 stanowiący, że policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Do 1 stycznia 2006 r. prawo emeryta policyjnego do równoważnika pieniężnego za remont lokalu wywodzone było z przepisu § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca z 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego ( Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 919), wydanego na podstawie art. 91 ust. 2 ustawy o Policji. Przepis ten został uchylony z dniem 1 stycznia 2006 r., przez § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 266, poz. 2246). W związku z dokonaną nowelizacją wskazać należy, iż rozporządzenie zmieniające, na mocy którego uchylono § 8 rozporządzenia z 2002 r. nie zawiera w swojej treści norm, które określałyby następstwa wprowadzonej nowelizacji w zakresie stanów uregulowanych wcześniej w drodze wydania stosownej decyzji administracyjnej o przyznaniu prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Oznacza to, że ustawodawca nie wskazał w jaki sposób uchylenie § 8 rozporządzenia z 2002 r. oddziaływać ma w sferze interesów prawnych osób, które były beneficjentami uchylonego uregulowania. W doktrynie w zakresie skutku jaki rodzi zmiana stanu prawnego na istnienie wcześniej zawiązanego stosunku prawnego przyjmuje się, że uchylenie, czy zmiana podstawy prawnej stosunku prawnego, skonkretyzowanego w decyzji, nie ma wpływu na dalsze istnienie tego stosunku. Jeżeli więc ustawodawca przewiduje konieczność ustania wcześniej ustalonych stosunków prawnych, zazwyczaj zamieszcza w aktach nowelizujących stosowne dyspozycje. Skoro więc w rozporządzeniu nowelizującym ustawodawca nie wskazał konsekwencji uchylenia § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. to uprawniony jest pogląd, że nadal pozostają wiążące decyzje przyznające równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego.

Sąd pierwszej instancji powołał również wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 r. w sprawie U 4/08 OTK-A 2008/8/141, który dotyczył kwestii zgodności § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego ( Dz. U. Nr 70, poz. 633 ) z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.) w związku z art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz z art. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Jednakże zważywszy na analogiczne zasady regulacji prawnych dotyczących równoważnika za brak lokalu mieszkalnego i równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz identyczny sposób ich zmiany, w ocenie Sądu pierwszej instancji stanowisko Trybunału odnieść należy również do kwestii uprawnień emerytowanych funkcjonariuszy Policji do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego i nowelizacji rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. dotyczącego równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. Analizując regulacje ustawy o Policji, ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji i rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005 r. i rozważając jaki jest krąg podmiotów uprawnionych do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, Trybunał uznał, iż żaden przepis ustawy o Policji ani ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji nie przyznaje emerytom policyjnym uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W tym kontekście uchylenie § 8 rozporządzenia nie zmienia stanu prawnego przez pozbawienie emerytów i rencistów policyjnych uprawnienia do równoważnika pieniężnego, skoro uprawnienie takie nie wynikało z ustawy. Zaskarżony przepis nie narusza zatem zasady ochrony praw nabytych (art. 2 Konstytucji). Trybunał uznał również, iż § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 6 kwietnia 2005 r., zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie wykracza poza granice upoważnienia ustawowego i jest zgodny z art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy w związku z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. W konsekwencji nie ma podstaw do stwierdzenia niezgodności zaskarżonego przepisu z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, przytoczony wyrok Trybunału nie rozstrzyga jednakże podnoszonej wcześniej kwestii wpływu zmiany stanu prawnego na sytuację prawną emerytowanych funkcjonariuszy Policji, legitymujących się, pozostającą nadal w obrocie prawnym, decyzją o przyznaniu prawa do równoważnika pieniężnego za brak czy remont lokalu mieszkalnego.

W sprawie jest niesporne, że skarżący legitymuje się decyzją z dnia 12 maja 1998 r. o przyznaniu prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i otrzymując taki ekwiwalent do końca 2005 r., wnioskiem z dnia 2 kwietnia 2009 r. wystąpił o jego wypłatę za lata 2006-2008.

Dokonując oceny procesowej złożonego wniosku organ ustala, czy określona sprawa może stanowić przedmiot postępowania administracyjnego oraz czy dysponuje on zdolnością do prowadzenia postępowania w tej konkretnej sprawie i do wydania decyzji. Obowiązek załatwienia sprawy w terminie przewidzianym w art. 35 K.p.a. polega na wydaniu decyzji merytorycznej czyli rozstrzygającej o istocie sprawy (np. o uprawnieniu którego strona się domaga) lub kończącej postępowanie w sposób formalnoprocesowy. W sytuacji, gdy organ stwierdzi, że brak jest podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a więc zachodzi bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, wydaje decyzję o umorzeniu postępowania (art. 105 § 1 K.p.a.).

Jednocześnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że jeżeli istnieje przesłanka do załatwienia sprawy w formie decyzji, to organ nie może poprzestać na udzieleniu informacji stronie co do braku możliwości pozytywnego załatwienia sprawy (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 października 1995 r., II ARN 45/95, OSNAPiUS 1996, nr 10, poz. 138, postanowienie SN z dnia 13 lipca 1983 r., II SA 593/83, ONSA 1983, nr 2, poz. 55).

W konsekwencji, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Komendant Powiatowy Policji w Krośnie Odrzańskim dotychczas nie załatwił sprawy w sposób wymagany przepisami K.p.a., co doprowadziło do stanu zaskarżalnej bezczynności. W ocenie Sądu pierwszej instancji skutkiem przyznania skarżącemu prawa do równoważnika pieniężnego w drodze decyzji administracyjnej, na podstawie obowiązujących wówczas przepisów, jest powstanie stosunku prawnego, którego zmiana lub rozwiązanie wymaga także wydania decyzji administracyjnej, podlegającej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Skoro bowiem uprawnienie skarżącego do równoważnika za remont lokalu wynikało z decyzji administracyjnej, to brak uzasadnienia prawnego do przyjęcia, iż kolejne wnioski w tym przedmiocie organ winien załatwiać w innej formie W tym też przejawia się posiadanie przez skarżącego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. Tym samym legitymowany jest on również do wniesienia skargi na bezczynność organu stosownie do wymogu art. 50 § 1 P.p.s.a. Skoro więc skarżący ubiega się o przyznanie mu prawa do równoważnika za remont lokalu, to jego wniosek powinien zostać rozpatrzony przez właściwy organ w drodze decyzji administracyjnej. Stanowisko organu administracji nie da się pogodzić z wynikającą z art. 8 K.p.a. zasadą działania organów w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Sytuacja prawna obywateli kształtowana musi być w sposób jednoznaczny, a konstytucyjna zasada państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz konstytucyjne prawo do Sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) wymaga, by zmiany tej sytuacji dokonywane były w sposób przejrzysty i zrozumiały dla obywatela, w drodze umożliwiającej kontrolę sądową.

Odnosząc się natomiast do stanowiska Komendanta Powiatowego Policji w K.O., iż brak jest w aktualnym stanie prawnym organu posiadającego kompetencję do rozpoznania wniosku skarżącego ze względu na uchylenie przepisu § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., Sąd pierwszej instancji wskazał, że przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji odsyłają w zakresie uprawnień mieszkaniowych emerytów policyjnych do zasad przewidzianych dla funkcjonariuszy pozostających w służbie. Uznać zatem należy, że organem właściwym do rozpoznania wniosku emeryta policyjnego odnoszącego się do stosunku prawnego w zakresie spraw mieszkaniowych jest organ właściwy do rozpoznania wniosku funkcjonariusza (§ 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego – w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2006 r.). Oznacza to, że organem właściwym do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 2 kwietnia 2009 r. jest Komendant Powiatowy Policji w Krośnie Odrzańskim (§ 9 ust. 1 pkt 5 cyt. rozporządzenia).

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim na podstawie art. 149 i art. 286 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Komendant Powiatowy Policji w K.O. i zaskarżając go w całości zarzucił naruszenie prawa materialnego oraz norm kompetencyjnych przez błędną wykładnię i zastosowanie przepisów art. 91 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), art. 29 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 2 lit. c/, art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.), § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919 ze zm.) przez przyjęcie, iż Komendant Powiatowy Policji w K.O. jest organem właściwym do rozpoznania wniosku skarżącego o przyznanie równoważnika za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008 jako sprawy administracyjnej oraz że sprawa ta winna być załatwiona w formie decyzji administracyjnej.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej, na podstawie art. 176 w związku z art. 185 § 1 i art. 188 P.p.s.a., wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania albo uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi kasacyjnej przez odrzucenie skargi skarżącego oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organy orzekające słusznie uznały, że emeryt (rencista) policyjny był uprawniony do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, co do zasady tylko do 2006 r. (tak orzekł WSA w Warszawie w wyrokach z 21 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 1335/06, z 8 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 2180/06). Ustalanie uprawnienia do równoważnika za remont lokalu zgodnie z § 3 cyt. wyżej rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. dokonywane jest w każdym roku oddzielnie na podstawie aktualnego, składanego przez policjanta oświadczenia majątkowego. Zatem w każdym z tych przypadków mamy do czynienia ze sprawą administracyjną jeżeli występuje z wnioskiem osoba uprawniona. Nowy wzór oświadczenia majątkowego, wprowadzony przy nowelizacji rozporządzeniem z 28 grudnia 2005 r. nie może być składany przez emerytów policyjnych, gdyż jednoznacznie jest on skierowany do policjantów i nie zawiera miejsca na stosowne adnotacje dla emerytów jak to było przy poprzednio obowiązującym wzorze oświadczenia. Nowelizacją tą również, uchylono przede wszystkim dotychczasowy § 8 oraz § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. skutkującymi cofnięciem dotychczasowych uprawnień do równoważnika jak i uchyleniem dotychczasowego postanowienia dotyczącego określenia organu właściwego do rozpatrywania spraw w przedmiocie równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego dla emerytów i rencistów policyjnych. Zdaniem organu administracji skutkiem nowelizacji, zdaniem organu administracji, nie ma organu właściwego do rozpatrywania tych spraw nie ma zatem sprawy administracyjnej i formy decyzji administracyjnej przy "załatwianiu" wniosków emerytów policyjnych w tym przedmiocie.

Sąd w swych rozważaniach nad formą rozstrzygnięcia przez organ administracji całkowicie pominął normę wynikającą z postanowień art. 91 ust. 5 ustawy o Policji, zastrzegającą wyłączność, co do kręgu uprawnionych, uniemożliwiającą wykładnię rozszerzającą na emerytów i rencistów policyjnych. Zdaniem organu administracji stanowisko Sądu, iż wobec uchylenia § 9 ust. 2 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. należy stosować przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, uznając przy tym Komendanta Powiatowego Policji w K.O. jako organ właściwy do rozpoznania wniosku skarżącego, nadając mu przy tym przymioty funkcjonariusza (§ 9 ust. 1 rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2006 r.) uznać należy za chybiony przyjęty w sposób dowolny, rozszerzający wykładnię stosowania przepisów bezzasadnie. Nie można bowiem uznać, co wynika jednoznacznie z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 r. w sprawie U 4/08 jak i orzeczeń sądowych m.in. wyroku Sądu Najwyższego z 8 maja 2003 r. sygn. akt III RN 69/02, NSA z dnia 7 listopada 2007 r. sygn. akt I OSK 1478/06, że powoływana przez Sąd ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji stanowiła podstawę do przyznawania równoważnika na zasadach dla policjantów jak i wskazywała właściwy organ do rozpatrzenia żądania emeryta policyjnego w sytuacji braku przesłanek zawartych w art. 1 pkt 1 K.p.a. Art. 97 ust. 5 ustawy o Policji wskazujący sposób rozstrzygania spraw w formie decyzji administracyjnej między innymi dotyczących zasad równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego (art. 91 ust. 1) ma wyłącznie zastosowanie do kręgu osób wskazanych przez ustawodawcę to jest policjantów. Rozciąganie w aktualnym stanie prawnym rozstrzygania w formie decyzji administracyjnej, co do zgłaszanych wniosków przez emerytów i rencistów policyjnych nie znajduje uzasadnienia prawnego i stanowi naruszenie norm wyrażonych przez ustawodawcę w cytowanym wyżej przepisie. Wydając orzeczenie zawierające rozstrzygnięcie merytoryczne czy też umarzające postępowanie, na co wskazywał w uzasadnieniu wyroku Sąd, naruszono by przepisy o właściwości, a tym samym zostałyby wypełnione przesłanki zawarte w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przyczyny określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują.

Z treści skargi kasacyjnej wynika, że została ona oparta na podstawie kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. – naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię i zastosowanie określonych w niej przepisów.

Na wstępie zauważyć należy, iż zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów, które w prawnie ustalonym terminie mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończyły postępowania stosownym aktem lub czynnością. Dla dopuszczalności skargi nie ma przy tym znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została opieszałością organu, czy też wiąże się z przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, istota sprawy sprowadzała się do wyjaśnienia, czy Komendant Powiatowy Policji w Ż. był organem właściwym do rozpoznania wniosku J. S. z dnia 18 grudnia 2008 r. o wypłacenie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008 w formie decyzji administracyjnej, innego aktu lub podjęcia stosownej czynności w sytuacji, gdy przepis § 8 i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego zostały uchylone przez § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 26, poz. 2246).

Sąd pierwszej instancji orzekając w sprawie dotyczącej bezczynności organu, nie przeprowadza kontroli określonego aktu lub czynności organu, lecz biorąc za podstawę stan faktyczny i prawny danej sprawy rozstrzyga, czy istotnie organ pozostaje w bezczynności

W przedmiotowej sprawie stwierdził pozostawanie organu w bezczynności i zobowiązał go do załatwienia wniosku, wskazując na działania procesowe prowadzące do zakończenia postępowania administracyjnego. Wbrew stanowisku kasatora Sąd pierwszej instancji nie zawarł oceny, czy skarżącemu jako emerytowanemu funkcjonariuszowi Policji przysługuje bądź nie przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.

Przede wszystkim jednak w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na konieczność szczegółowego określenia przedmiotu sprawy, w której doszło do bezczynności. Zauważyć należy, że wniosek skarżącego dotyczył wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008 wraz z ustawowymi odsetkami albowiem w sprawie bezspornym jest, iż nadal w obrocie prawnym pozostaje decyzja administracyjna z dnia 12 maja 1998 r. przyznająca mu prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego ze wskazaniem, że jego wypłata będzie następowała corocznie w wysokości ustalonej na podstawie obowiązujących stawek. Z akt sprawy wynika, że wspomniany równoważnik był skarżącemu wypłacany do 2005 r., na podstawie składanych przez niego oświadczeń mieszkaniowych. A zatem obowiązkiem organu, do którego wpływał wniosek skarżącego było rozważenie, w jakim trybie i formie powinien być on załatwiony.

Wskazać należy, iż autor skargi kasacyjnej pominął ten aspekt sprawy, gdyż zarzucił naruszenie określonych przepisów prawa materialnego przez przyjęcie, że wskazany Komendant Powiatowy Policji jest właściwy do rozpoznania wniosku skarżącego o przyznanie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008 jako sprawy administracyjnej. W konsekwencji spowodowało to, iż wywody zawarte w skardze kasacyjnej nie dotyczą istoty sprawy rozstrzygniętej przez Sąd pierwszej instancji. Sprowadzają się one bowiem do stwierdzenia, że fakt uchylenia z dniem 1 stycznia 2006 r. § 8 i § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 919) spowodował z tym, dniem automatyczne wygaśnięcie decyzji przyznających emerytowanym funkcjonariuszom policji prawo do przedmiotowego równoważnika, przepisy prawa nie przewiduje takiego uprawnienia dla tej kategorii osób, a zatem żądanie emeryta w przedmiocie przyznania mu tego uprawnienia nie jest sprawą administracyjną i nie istnieje organ administracji właściwy do jej rozstrzygnięcia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione stanowisko organu nie może być zaaprobowane z następujących powodów.

Brak w nowej regulacji prawnej postanowień co do losu decyzji wydanych przed jej wejściem w życie sprawił, że wiąże ona nadal, mimo że przestała istnieć lub zmieniła się podstawa prawna, które uzasadniała ich wydanie (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008 r. I OSK 953/07). A zatem Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że uchylenie, zmiana lub stwierdzenie nieważności decyzji przyznającej skarżącemu określone uprawnienie na przyszłość (bezterminowo) mogłoby nastąpić tylko w trybie przewidzianym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Taka sytuacja jednak w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła.

Ponadto zauważyć należy, że przepis art. 97 ust. 5 ustawy o Policji nie przewiduje sprawy ustalenia i wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego jako podlegającej załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. W świetle delegacji zawartej w art. 92 ust. 2 ustawy o Policji, określeniu w drodze rozporządzenia podlegała wysokość oraz szczegółowe zasady przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania równoważnika. W § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 919 ze zm.) określono organy właściwe "do wydawania decyzji w sprawach przyznawania, odmowy przyznania, cofania albo zwrotu równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego".

Wskazać także należy, że wykonanie decyzji o przyznaniu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, wymaga corocznego ustalania kwoty waloryzowanego równoważnika na podstawie oświadczenia mieszkaniowego składanego corocznie przez beneficjenta (§ 3 ust. 2 cyt. rozporządzenia). Jego wypłata następuje nie później niż w terminie sześciu miesięcy od dnia złożenia powołanego oświadczenia mieszkaniowego (§ 3 ust. 6 tego rozporządzenia). Oznacza to, że właściwa jednostka organizacyjna Policji ustala wysokość i dokonuje wypłaty tego świadczenia dopiero po złożeniu oświadczenia mieszkaniowego (§ 3 ust. 7 rozporządzenia).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie niepodjęcie przez organ czynności wykonawczych i ograniczenie się do pisma informacyjnego upoważniało do stwierdzenia, iż pozostawał on w stanie zaskarżalnej bezczynności. Jak wyżej wskazano, istniała bowiem w obrocie prawnym ostateczna decyzja administracyjna przyznająca skarżącemu jako emerytowanemu funkcjonariuszowi Policji prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, a jego wypłata następowała w drodze czynności materialno-technicznej organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

W piśmiennictwie przyjmuje się, że akt lub czynność (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.) może dotyczyć nie tylko uprawnień lub obowiązków określonych wprost przepisami prawa (istniejących ex lege), czy opartych na przepisach prawa, ale także skonkretyzowanych aktem zastosowanie prawa np. w drodze decyzji (A. Kabat, B. Dauter, B. Gruszczyński, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. II Zakamycze 2006, str. 25, E. Łętowska, glosa do wyroku NSA Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 14 sierpnia 2002 r. II SA/Gd 4182/01, OSP 2008, z. 10, poz. 135. M. Bogusz, glosa do wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 15 lipca 2005 r. II SAB/Bd 23/2004, OSP 2006, z. 3). Natomiast w sytuacji, gdy w obecnie organu skarżącemu nie przysługiwało uprawnienie do wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego powinien wydać decyzję administracyjną. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, który skład orzekający w pełni podziela, że odmowa dokonania czynności materialno-technicznej powinno być dokonane w drodze decyzji, gdyż jest to negatywne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, o której załatwienie wnosi strona mająca w tym interes prawny (wyrok NSA z dnia 26 maja 2009 r. I OSK 761/09).

W tej sprawie forma decyzji w razie odmowy dokonania czynności wypłaty spornego świadczenia jest w pełni pożądana, zważywszy, że takie działanie organu oznacza pozbawienie uprawnienia, które zostało przyznane ostateczną decyzją administracyjna. Podkreślić bowiem należy, iż skarżący nie ma możliwości uzyskania skutecznej ochrony przed Sądem powszechnym lub w postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Organem uprawnionym do wszczęcia egzekucji jest bowiem wyłącznie organ państwowy. Ubocznie zauważyć należy, iż decyzja przyznająca skarżącemu uprawnienie nie określa wysokości należności będącego podstawą wszczęcia egzekucji administracyjnej (art. 26 i 27 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji).

Brak jest również podstaw do uznania tej decyzji jako tytułu egzekucyjnego, o którym mowa w art. 777 § 1 pkt 3 K.p.c. i nadanie jej sądowej klauzuli wykonalności. Przepis art. 777 § 1 pkt 3 K.p.c. nawiązuje bowiem do zasady, że decyzja lub postanowienie ogólnoadministracyjne podlegają realizacji w drodze egzekucji administracyjnej, zaś wyjątki od tej zasady są dopuszczalne wtedy, gdy przewiduje to przepis ustawy.

Powyższe rozważania upoważniają do stwierdzenia, iż wbrew stanowisku kasatora Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że odmowa wypłaty skarżącemu równoważnika pieniężnego za lata 2006-2008 dokonana w formie pisma informacyjnego stanowiła bezczynność organu.

Omówiona zmiana stanu prawnego nie spowodowała, iż sprawa skarżącego przestała być sprawą administracyjną podlegającą rozpoznaniu przez organ, który uprzednio wydał decyzję przyznająca skarżącemu przedmiotowy równoważnik i do 2005 r. dokonywał jego wypłaty. Odmienne stanowisko pozbawiłoby bowiem skarżącego legitymującego się ostateczną decyzją o przyznaniu prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu jakiejkolwiek ochrony prawnej w demokratycznym państwie prawa.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.