Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 552/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 8a ust. 1 pkt 2; art. 15c; art. 22a; art. 24c
journal: Dz.U. 2018 poz 132
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Protokolant specjalista Sylwia Mikuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2019 r. sprawy ze skargi A. F. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralni Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r. poz. 132, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą zaopatrzeniową", lub "ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...)", wydał w dniu [...] stycznia 2019 r. decyzję nr [...], mocą której odmówił wyłączenia stosowania wobec A. F. art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy.

A. F., beneficjentka renty rodzinnej po zmarłym mężu K. F., wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2017 r. (data wpływu do organu: [...] września 2017 r.), wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niej art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

W uzasadnieniu przedmiotowego wniosku strona wskazała, że jej zmarły mąż służbę na rzecz totalitarnego państwa pełnił zaledwie przez 1 rok, 4 miesiące i 26 dni. Była to służba wojskowa, do której został powołany i nie miał możliwości uniknięcia jej, ze względu na powszechny obowiązek obrony. Wnioskodawczym podkreśla, że mąż przepracował ponad 37 lat w organach Milicji Obywatelskiej.

Strona skarżąca podkreśliła, że znalazła się w bardzo ciężkiej sytuacji ze względu na pogarszający się stan zdrowia i sędziwy wiek

Analizując niniejszą sprawę, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że z akt sprawy wynika, że K. F. został zwolniony ze służby w Policji w dniu [...] lipca 1990 r. A. F. ma ustalone prawo do renty rodzinnej po zmarłym emerycie-renciście, której wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Z pisma z dnia [...] kwietnia 2017 r. Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, tj. informacji o przebiegu służby nr [...] wynika, że mąż wnioskodawczyni, pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od dnia [...] lipca 1953 r. do dnia [...] grudnia 1954 r.

Całkowity okres służby ww. wynosi 38 lat 8 miesięcy i 19 dni, z czego okres służby na rzecz totalitarnego państwa wynosi 1 rok 4 miesiące i 26 dni.

Z kopii akt osobowych o sygn. [...], przekazanych pismem z dnia [...] grudnia 2017 r., (znak: [...]) przez Instytut Pamięci Narodowej – Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nie wynika, aby K. F. nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.

Komendant Główny Policji w piśmie z dnia [...] marca 2018 r. (znak: [...]) przekazał informację, że ze względu na krótkotrwałą służbę po dniu 12 września 1989 r. K. F., w aktach osobowych nie odnaleziono dokumentów mogących świadczyć o rzetelności służby pełnionej przez wymienionego. Brak jest również dokumentów wprost odnoszących się do zdarzeń z narażeniem zdrowia i życia.

Organ stwierdził, że wskazane w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej przesłanki:

1) krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz

2) rzetelnego wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia muszą być spełnione łącznie.

Art. 8a ustawy zaopatrzeniowej zawiera w istocie dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem konkretnej osoby, jednakże nakłada także na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek.

Wyłącznie w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Analizując pierwszą z przesłanek formalnych, organ wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo organ winien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Oznacza to, że obok oceny czy dany okres czasu może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także oceniony abstrakcyjnie, jako stosunek tego czasu do całego okresu służby.

Organ oparł się na wykładni językowej pojęcia "krótkotrwałości" i stwierdził, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Również ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy powyższego słowa: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Analizując drugą z przesłanek formalnych, organ wskazał, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie.

W oparciu o wykładnię językową organ wskazał, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy – przyjętych na siebie obowiązków. Również ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy powyższego słowa: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań oraz wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Ponadto istotna jest także postawa funkcjonariusza w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych.

Zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Zauważyć jednak należy, że warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Minister odnosząc się do przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, wskazał, iż spełnienie tego warunku trzeba postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawić rzetelność służby osoby zainteresowanej pod

znakiem zapytania.

Przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku" znalazła się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne.

"Szczególnie uzasadniony przypadek", w ocenie Ministra, zachodzi wówczas, gdy poza spełnieniem dwóch wskazanych wyżej przesłanek formalnych, funkcjonariusz legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy. Uprawnienie wynikające z art. 8a ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" służby jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wówczas zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

Funkcjonariusz pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez okres 1 roku 4 miesięcy i 26 dni, podczas gdy jego całkowity okres służby wynosi 38 lat 8 miesięcy i 19 dni.

Minister wskazał, iż nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez K. F. w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r., jednakże brak jest jakichkolwiek dowodów, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Jednocześnie, uwzględniając datę zwolnienia wymienionego ze służby, tj. 31 lipca 1990 r. organ wskazał, iż niespełna 10-miesięczny okres pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. nie pozwala na obiektywną ocenę spełnienia przesłanki zawartej w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji K. F. nie legitymował się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy. Ponadto postawa i osiągnięcia w służbie ww., jak również charakter i warunki jej pełnienia, nie dowodzą, aby przedmiotowa sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem beneficjentki renty rodzinnej po byłym funkcjonariuszu, ogólnie obowiązującego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

A. F. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], żądając jej uchylenia w całości.

Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego:

a) art. 8a ustawy o zapatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zwrot "narażenie zdrowia i życia" stanowi warunek konieczny do zastosowania art. 8a, w sytuacji gdy jedynymi przesłankami otwierającymi możliwość zastosowania go względem konkretnej osoby pozostaje krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.

b) art. 8a ustawy o zapatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, iż czynnik "narażenie zdrowia i życia" wymaga stwierdzenia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, w sytuacji gdy w/w przepis warunku takiego nie konstruuje,

2) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i błędne uznanie, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a.

Zdaniem skarżącej chybiony jest wniosek organu, że obok spełnionych przesłanek krótkotrwałości służby i rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, konieczne jest również wykazanie "narażenia zdrowia i życia" funkcjonariusza w trakcie pełnienia służby. Wbrew twierdzeniom organu przepis art. 8a takich warunków nie przewiduje. Zwrot "narażenie zdrowia i życia" stanowi jedynie przykład rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.

Skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem organu, że przesłanka "narażenia zdrowia i życia" wymaga stwierdzenia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby. Sam fakt realizowania zadań w jednostkach organizacyjnych Policji jest nieoderwalnie związany z wystąpieniem sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia.

Zdaniem skarżącej nie można zgodzić się z wnioskami organu, jakoby w przedmiotowej sprawie nie zachodził szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Skarżąca podkreśliła, że ma obecnie ponad 70 lat. Jedynym źródłem jej utrzymania jest pobierane świadczenie, które przeznaczała na utrzymanie i zobowiązania. Ponadto pomaga niepełnosprawnej – cierpiącej na porażenie mózgowe – córce. Otrzymując 1700,00 zł, nie jest w stanie pokryć nawet zaciągniętych zobowiązań. Nie jest też w stanie podjąć pracy celem uzupełnienia brakującej części świadczenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2019 r. o odmowie wyłączenia stosowania wobec A. F. art. 15c, art. 22a i 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) (Dz.U. z 2016 r., poz. 2270).

Powołana ustawa przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.

Zgodnie z art. 15c ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru – za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru – za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4. Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1-3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Zgodnie natomiast z art. 22a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy. W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej (ust. 2). Wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio (ust. 4). Przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Stosownie natomiast do treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Przesłanki wymienione w art. 8a ust. 1 ww. ustawy muszą być spełnione łącznie, bowiem ustawodawca w drodze koniunkcji (przez użycie spójnika "oraz") połączył ze sobą dwa wymogi dla skutecznego ubiegania się o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a oraz art. 24a ustawy w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy.

Wskazać jednocześnie należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego.

Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, jednak wymaga zbadania, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a przede wszystkim czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2009, s. 404-405).

Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza – wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] "System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego", red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zawierający przesłanki oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. Obowiązkiem organu jest dokonanie interpretacji tych pojęć, a następnie odniesienie się do wskazanych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy.

Przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zawiera trzy pojęcia niedookreślone: "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" oraz "szczególnie uzasadniony przypadek". W przypadku ustalenia przez organ wystąpienia powyższych przesłanek w danej sprawie, uruchomiona zostaje konstrukcja decyzji uznaniowej, na gruncie której organ może wyłączyć stosowanie przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24c ww. ustawy.

W niniejszej sprawie Minister przywołując słownikowe znaczenie wyrazu "krótkotrwały", trafnie zauważył, iż pojęcie to ma stosunkowo szerokie znaczenie w języku potocznym. Nie sposób jednak uznać, aby prawidłowo zrekonstruował znaczenie tego pojęcia w kontekście jego użycia w analizowanej regulacji prawnej. Organ nie wziął bowiem pod uwagę, że – w języku potocznym – pojęcie "krótkotrwały" jest używane przy opisie różnych zjawisk czy wydarzeń i – zależnie od kontekstu – może charakteryzować diametralnie różne okresy.

Należy bowiem mieć na względzie, że posługując się pojęciem "krótkotrwałości" prawodawca odniósł je generalnie do oceny czasu trwania służby funkcjonariuszy. Nie użył tego pojęcia abstrakcyjnie, jak to wydaje się przyjmować organ, powołując wszelkie, potoczne znaczenia tego wyrazu w różnych kontekstach. Należało zatem rozważyć, jakie okresy pracy (służby) – w języku potocznym – określa się pojęciem krótkotrwały przede wszystkim z perspektywy osoby, która nabyła już uprawnienia emerytalne po przepracowaniu kilkudziesięciu lat. Te przypadki musiał bowiem mieć przede wszystkim na względzie prawodawca, przyjmując omawianą regulację – dotyczącą także świadczeń emerytalnych. Z tej perspektywy zasady doświadczenia życiowego potwierdzają, że pojęcie krótkotrwałej pracy (służby) odnoszone jest z reguły do ogólnego czasu aktywności zawodowej osób, w tym świadczenia pracy na rzecz poszczególnych pracodawców.

Stanowiska prezentowanego przez organ, jakoby prawodawca użył co do służby funkcjonariuszy określenia "krótkotrwała" wyłącznie w celu scharakteryzowania okresów określanych potocznie np. mianem: "chwilowy", "doraźny", "nietrwały", "przejściowy" czy "przemijający" (m.in. takie określenia wymieniono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji) nie sposób wyprowadzić z treści samej ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) ani towarzyszących jej przyjęciu dokumentów.

Jak wynika z uzasadnienia do projektu ww. ustawy: "konieczne jest ograniczenie przywilejów emerytalnych i rentowych związanych z pracą w aparacie bezpieczeństwa Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, ponieważ nie zasługują one na ochronę prawną przede wszystkim ze względu na powszechne poczucie naruszenia w tym zakresie zasady sprawiedliwości społecznej" (druk sejmowy nr 1061, s. 5). Ustawodawca zamierzał przyjąć stosowne rozwiązania wobec niezrealizowania celów zakreślonych poprzednią nowelizacją ustawy zaopatrzeniowej - ustawą z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin oraz ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) (Dz. U. z 2009 r. Nr 24, poz. 145). Potwierdzają to fragmenty uzasadnienia projektu ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. (druk sejmowy nr 1061 s. 1 wers 1 i 2, s. 2 wers 32 i 33, s. 3 wers 1 i 2, s. 4 wers 32 i 33. s. 5 wers 1-3). Jednoznacznie wyrażanym celem ww. ustawy było zatem wyłącznie odebranie funkcjonariuszom i ich rodzinom nienależnych przywilejów. Świadczy o tym m.in. stwierdzenie: "Zaproponowane rozwiązania nie mają charakteru represyjnego, nie ustanawiają odpowiedzialności za czyny karalne popełnione w okresie PRL, ani nie zastępują takiej odpowiedzialności, a jedynie odbierają niesłusznie przyznane przywileje" (druk sejmowy nr 1061 s. 5).

Z ustaleń organu wynika, iż służba K. F. na rzecz totalitarnego państwa trwała przez 1 rok 4 miesiące i 26 dni w okresie od [...] lipca 1953 r. do [...] grudnia 1954 r. Całkowity okres służby ww. wynosił natomiast 38 lat 8 miesięcy i 19 dni.

W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, w ocenie Sądu, iż służbę K. F. na rzecz totalitarnego państwa należy ocenić jako krótkotrwałą.

Odnosząc się do przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, stwierdzić należy, iż organ nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez funkcjonariusza w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Jednocześnie Minister stwierdza, że z uwagi na datę zwolnienia męża skarżącej ze służby, tj. 31 lipca 1990 r., nie może dokonać obiektywnej oceny spełnienia tej przesłanki.

W ocenie Sądu powyższe stwierdzenie organu jest wewnętrznie sprzeczne. Organ bowiem z jednej strony twierdzi, iż nie może – z uwagi na wskazane okoliczności faktyczne – dokonać oceny spełnienia przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, z drugiej zaś strony nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez funkcjonariusza po dniu 12 września 1989 r., a więc w istocie dokonuje oceny spełnienia tej przesłanki.

Zdaniem Sądu organ winien dokonać oceny spełnienia przez męża skarżącej przesłanki, opierając się na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Sam fakt krótkiego, bo niespełna 10-miesięcznego okresu tej służby, nie zwalnia organu od konieczności dokonania tej oceny.

Należy też w tym miejscu podkreślić, iż ustawodawca nie wymaga w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, aby "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r." rozumieć wyłącznie jako przypadek pełnienia służby z narażeniem życia i zdrowia. Gdyby taka była wola ustawodawcy, zostałoby to wprost wskazane w ww. przepisie. Zgodnie bowiem z treścią § 145 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283), jeżeli norma ma znajdować zastosowanie tylko w określonych okolicznościach, okoliczności te jednoznacznie i wyczerpująco wskazuje się w przepisie prawnym przez rodzajowe ich określenie. W analizowanym przepisie wprowadzenie przez ustawodawcę zwrotu "w szczególności z narażeniem życia i zdrowia" stanowi tylko jeden z przypadków "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", który uprawnia do przyjęcia, że warunek z art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy został spełniony. Z brzmienia ww. przepisu nie można natomiast wyprowadzić wniosku, jak czyni to organ, że dla spełnienia przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" konieczne jest stwierdzenie, że funkcjonariusz pełnił służbę z narażeniem życia i zdrowia. Zatem przyjęta przez organ wykładnia ww. przepisu – zawężająca stosowanie przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy wyłącznie do przypadków, w których stwierdzono pełnienie służby z narażeniem życia i zdrowia – nie jest prawidłowa.

Organ nie przeprowadził także prawidłowej analizy przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Dokonując takiej oceny, Minister odniósł się jedynie do osiągnięć męża skarżącej w służbie, co jest – zdaniem Sądu – niewystarczające. Należy bowiem pamiętać, że w niniejszej sprawie skarżąca jest beneficjentką renty rodzinnej po zmarłym mężu K. F.. W takiej zaś sytuacji przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku" winna być oceniana także w odniesieniu do sytuacji osobistej beneficjentki renty rodzinnej. W tym też zakresie skarżąca powołała się na swoją trudną sytuację zdrowotną, a także na fakt łożenia na utrzymanie niepełnosprawnej dorosłej córki. Okoliczności te winny zostać poddane ocenie organu. Organ nie poddał jednak ocenie faktu niepełnosprawności samej skarżącej, jej wieku i braku możliwości podjęcia aktywności zawodowej, co może mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Przy ponownej ocenie sprawy organ będzie zobligowany kierować się wykładnią prawa i wskazówkami zawartymi w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.