Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 522/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2011-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 23 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2004 nr 156 poz 1641
law: Ustawa z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej - tekst jednolity
article: art. 103
journal: Dz.U. 2009 nr 168 poz 1323
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej.
article: art. 154
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom,, Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska (sprawozdawca), Protokolant Starszy referent Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 20 października 2011 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w B. P. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o przedłużeniu okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] Dyrektor Izby Celnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 188 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.) po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2011 r. odmawiającą uchylenia decyzji Nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. o przedłużeniu okresu zawieszenia J.B. w pełnieniu obowiązków służbowych od dnia [...] lipca 2008 r. do czasu zakończenia postępowania karnego.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 roku, nr [...] Dyrektor Izby Celnej na podstawie art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 156, poz. 1641 ze zm.) zawiesił inspektora celnego J.B. w pełnieniu obowiązków służbowych w okresie od dnia 21 kwietnia 2008 roku do dnia 21 lipca 2008 roku. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu 18 kwietnia 2008 r. do Izby Celnej wpłynęła pisemna informacja Prokuratury Krajowej – Biura do Spraw Przestępczości Zorganizowanej – V Wydziału Zamiejscowego (sygn. akt [...]) o przedstawieniu J.B. zarzutów z art. 228 § 1 k.k. w zw. z art. 12 k.k. w zw. z art. 65 § 1 k.k. Wobec tego i powołując się na wynikający z art. 23 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej obowiązek zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych funkcjonariusza celnego w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego o przestępstwo popełnione umyślnie, ścigane z oskarżenia publicznego, Dyrektor Izby Celnej rozstrzygnął jak w decyzji.

Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2008 roku Dyrektor Izby Celnej wskazując, że śledztwo przeciwko J.B. nie zakończyło się, a przedstawione celnikowi zarzuty popełnienia przestępstwa związane są z wykonywaniem obowiązków służbowych, na podstawie art. 23 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej przedłużył okres zawieszenia inspektora celnego J.B. w pełnieniu obowiązków służbowych od dnia [...] lipca 2008 roku do czasu zakończenia postępowania karnego.

W pismach z dnia 13 kwietnia 2010 roku oraz z dnia 4 stycznia 2011 roku J.B., powołując się na przepis art. 154 k.p.a., wniosła o uchylenie decyzji Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] lipca 2008 roku.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Dyrektor Izby Celnej odmówił uchylenia decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. o przedłużeniu okresu zawieszenia J.B. w pełnieniu obowiązków służbowych od dnia [...] lipca 2008 r. do czasu zakończenia postępowania karnego.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek wniosku J.B. z dnia 23 maja 2011 roku Dyrektor Izby Celnej zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2011 r.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniesiono, że tryb przewidziany w art. 154 kpa i 155 k.p.a. służy wzruszaniu decyzji ostatecznych nie dotkniętych żadnymi wadami (prawidłowych) lub wzruszaniu decyzji ostatecznych dotkniętych wadami, które nie uzasadniają jednak stwierdzenia nieważności decyzji (wady niekwalifikowane). Istotą postępowania w trybie art. 154 k.p.a. jest sprawdzenie czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Przesłankami tymi są wyłącznie słuszny interes strony lub interes społeczny. W ocenie organu słuszny interes strony w rozumieniu art. 154 k.p.a. należy rozumieć jako interes prawny, a nie jako interes faktyczny i nie może on być sprzeczny z interesem społecznym. W niniejszej sprawie słuszny interes strony (funkcjonariusza ubiegającego się o przywrócenie do pełnienia obowiązków służbowych) godzi w interes służby, a co za tym idzie w interes społeczny, gdyż przywracanie do służby funkcjonariusza z zarzutami korupcyjnymi nie jest zasadne z uwagi na kształtowanie się postaw wewnątrz Służby Celnej, jak i wizerunku tej Służby na zewnątrz.

Organ nie podzielił przeciwnego stanowiska strony, iż to właśnie odmowa uchylenia decyzji przedłużającej okres zawieszenia w pełnieniu służby nie kształtuje dobrego wizerunku Służby Celnej i jest wbrew interesowi społecznemu. Organ przypomniał, że stanowiący podstawę prawną decyzji o przedłużeniu okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych przepis art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej dawał możliwość przedłużenia okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych w szczególnie uzasadnionym przypadku. Organ wskazał, że Dyrektor Izby Celnej uznał, iż w okolicznościach sprawy zachodzi tego rodzaju wypadek, bowiem powodem przedłużenia okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych J.B. był fakt przedstawienia zarzutu z art. 228 § 1 k.k. w zw. z art. 12 k.k. w zw. z art. 65 § 1 k.k. Ciężar gatunkowy i okoliczność popełnienia zarzucanego przestępstwa w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych w opinii organu administracji były wystarczającą podstawą do podjęcia decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. o przedłużeniu okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego.

Odwołując się do szczególnego charakteru funkcji, jaką pełni funkcjonariusz celny i przywołując dla poparcia swojego stanowiska w tym względzie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 października 2004 roku w sprawie K 1/04 organ uznał, że w interesie Służby Celnej leży, by do zakończenia postępowania karnego skarżąca nie wykonywała obowiązków służbowych. Odnosząc się do podnoszonego przez stronę zarzutu braku kadry, która mogłaby kształcić młodych funkcjonariuszy, a to z powodu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych doświadczonych funkcjonariuszy, organ stwierdził, że niewątpliwie w interesie Służby Celnej nie leży, by szkoleniem zajmowały się osoby, na których ciążą zarzuty korupcyjne. Zatem zgodne z interesem społecznym jest czasowe odsunięcie tych osób od pełnienia obowiązków. W konkluzji organ stwierdził, że interes społeczny nie przemawia za wzruszeniem decyzji z dnia [...] lipca 2008 r.

W ocenie Dyrektora Izby Celnej za wzruszeniem tej decyzji nie przemawia także słuszny interes strony, przez który należy rozumieć powody podlegające szczególnej ochronie, które usprawiedliwiają starania o uchylenie ostatecznej decyzji administracyjnej. Takim powodem nie mogą zaś być przytoczone przez stronę wypowiedzi na temat stosowania zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych funkcjonariuszy Policji oraz opinie odnoszące się do przewlekłości postępowań przygotowawczych prowadzonych przeciwko funkcjonariuszom Służby Celnej oraz zawieszania i zwalniania tychże funkcjonariuszy. Również fakt, iż Prokurator, mając pełną wiedzę na temat zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie uznał za konieczne zawieszenia w obowiązkach służbowych na podstawie art. 276 k.p.k., nie stanowi uzasadnienia słusznego interesu strony. Takiego interesu nie uzasadnia także subiektywne przekonanie o bezzasadności stawianych w postępowaniu karnym zarzutów.

W odniesieniu do podnoszonej przez stronę skarżącą przewlekłości postępowania karnego Dyrektor Izby Celnej zauważył, że prowadzenie postępowania karnego oznacza, iż istnieją ku temu odstawy, w przeciwnym bowiem razie postępowanie zostałoby umorzone.

Organ uznał również za chybiony zarzut nierównego traktowania, wskazując, że przeczy temu właśnie okoliczność wydawania w różnych sprawach decyzji o różnej treści, a zatem rozstrzygania tych spraw w sposób indywidualny.

W związku zaś ze wskazaniem przez skarżącą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na fakt zgłoszenia wniosku o unieważnienie decyzji na podstawie art. 156 k.p.a., Dyrektor Izby Celnej stwierdził, że złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji i jednoczesne wnioskowanie o jej uchylenie na podstawie art. 154 k.p.a., który to tryb zarezerwowany jest dla decyzji niewadliwych, wzajemnie się wykluczają.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie J.B. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] kwietnia 2011 r. oraz decyzji Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] lipca 2008 r.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

- prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisów art. 23 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 ze zm.);

- przepisów postępowania administracyjnego – art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., polegającego na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która wydała decyzję bezpośrednią ją poprzedzającą;

- przepisu art. 154 k.p.a. poprzez przyjęcie, że za wzruszeniem decyzji nie przemawia interes społeczny ani słuszny interes strony;

- interesu prawnego strony skarżącej poprzez pozbawienie jej możliwości pełnienia obowiązków służbowych przez czas bliżej nieokreślony.

W uzasadnieniu skargi J.B. podniosła między innymi, że decyzja Dyrektora Izby Celnej o przedłużeniu okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych od dnia [...] lipca 2008 r. do czasu zakończenia postępowania karnego jest decyzją uznaniową. Niezbędnym warunkiem wydania decyzji jest wystąpienie szczególnych okoliczności uzasadniających takie działanie organu administracji celnej. Zdaniem skarżącej wydając przedmiotową decyzję organ nie wskazał żadnych szczególnych okoliczności uzasadniających przedłużenie okresu zawieszenia do czasu zakończenia postępowania karnego. Takim szczególnym przypadkiem nie może być przedłużające się postępowanie karne. Ponadto decyzja powinna była zostać poprzedzona analizą całokształtu okoliczności związanych z dotychczasową służbą w charakterze celnika oraz sytuacji osobistej skarżącej.

W ocenie skarżącej J.B. tak w interesie organów celnych jak i skarżącej byłoby powierzenie jej w ramach służby dotychczasowych czynności o charakterze administracyjno - biurowym, które wykonywała przed zawieszeniem. Zatem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, to jest art. 23 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej.

Jako istotny w sprawie skarżąca powołała także czas trwania postępowania przygotowawczego, które obecnie prowadzone jest od prawie trzech lat. Skarżąca stwierdziła w związku z tym, że nie do przyjęcia jest sytuacja zawieszenia jej w obowiązkach służbowych przez następnych kilka lat trwania postępowania. Przy tym będzie to szczególnie dotkliwe i krzywdzące z uwagi na brak wpływu skarżącej na tempo prowadzonych postępowań karnych. Natomiast uwzględnienie interesu strony oraz interesu społecznego w rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a. należy rozumieć w ten sposób, że mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia niepozostającego w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ działając w granicach uznania administracyjnego przyjmuje ten sposób orzekania zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że przesłanką podjęcia decyzji o przedłużeniu okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych nie był sam fakt przedstawienia zarzutów skarżącej, ale ciężar i rodzaj zarzucanych jej czynów. Wymienione okoliczności stanowią szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 o Służbie Celnej, w z związku z czym nie znajduje podstaw zarzut naruszenia wymienionego przepisu. Jednocześnie organ podkreślił, że skarżąca nie skorzystała z przysługującego jej prawa do zaskarżenia decyzji w przedmiocie przedłużenia zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych i nie kwestionowała zaistnienia przesłanek zastosowania wobec niej regulacji zawartej w art. 23 ust. 3 ustawy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. organ podniósł, że postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, do którego odpowiednie zastosowanie mają przepisy o odwołaniach, nie jest klasycznym postępowaniem obejmującym działanie dwóch organów niższej i wyższej instancji. Nie można więc uznać, że podpisanie w jednej sprawie decyzji w obydwu instancjach przez jednoosobowy organ administracji, jakim jest dyrektor izby celnej, wyczerpuje dyspozycję art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Z istoty wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wynika bowiem, że jest on rozpoznawany przez ten sam organ. Dodatkowo zauważono, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. dotyczy wyłączenia pracownika, a nie organu.

W odpowiedzi na zarzut naruszenia przepisu art. 154 k.p.a. przez przyjęcie, że za wzruszeniem decyzji nie przemawia interes społeczny, ani słuszny interes strony, Dyrektor podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 p.p.s.a., który w § 1 stanowi między innymi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.).

Mając powyższe na względzie, Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest nieuzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego.

W pierwszym rzędzie wskazać należy, że niezasadny był najdalej idący zarzut skargi, wedle którego przy wydawaniu zaskarżonej decyzji zostały naruszone przepisy art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 k.p.a.

Bezspornie zaskarżona decyzja z dnia [...] czerwca 2011 roku, tak jak utrzymana nią w mocy decyzja z dnia [...] kwietnia 2011 roku zostały podpisane przez tę samą osobę – młodszego inspektora celnego R.W., będącego piastunem organu Dyrektora Izby Celnej . Jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela zaprezentowanego w skardze poglądu, iż w opisanej sytuacji osoba pełniąca funkcję Dyrektora Izby Celnej podlegała wyłączeniu w postępowaniu prowadzonym na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidzianym w art. 127 § 3 k.p.a., w związku z art. 188 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm), które przewidują, że do postępowań dotyczących między innymi zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.).

Zagadnienie stosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., który uprzednio przewidywał wyłączenie pracownika organu administracji publicznej w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, wywoływało w orzecznictwie rozbieżności. Na tym tle wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanej przez skarżącą uchwale z dnia 22 lutego 2007 r., II GSP 2/06 (ONSAiWSA 2007/3/61), Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07, jak również NSA w składzie 7 sędziów w wyroku z dnia 10 marca 2009 r., II OPS 2/09 (ONSAiWSA 2009/4/60). W uchwale z dnia 22 lutego 2007 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że przepisy o wyłączeniu pracownika mają zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego, jak również do osoby piastującej funkcję organu. Zawsze tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 k.p.a.) trzeba bezwzględnie oceniać czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 127 § 3 k.p.a.

Także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r. orzekł, że art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji. W związku z orzeczeniem Trybunału art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. został z dniem 11 kwietnia 2011 roku zmieniony przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. Nr 6, poz. 18 ze zm.) i obecnie stanowi, że pracownik organu administracji podlega wyłączeniu od udziału w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.

W wyroku z dnia 10 marca 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że członek samorządowego kolegium odwoławczego, który brał udział w wydaniu decyzji zaskarżonej wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy, podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 2 i 78 Konstytucji RP.

W orzeczeniu z dnia 22 stycznia 2007r., II OSK 213/06 NSA przyjął, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. znajduje zastosowanie przy ponownym rozpatrzeniu sprawy na mocy art. 127 k.p.a. także wówczas, gdy decyzję w charakterze organu pierwszej instancji wydał piastun funkcji ministra lub upoważniona przez niego osoba. Podobne stanowisko zostało wyrażone w wyroku z dnia 18 marca 2009 r., I OSK 1507/08. Jednakże ta kwestia nie jest rozstrzygana w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie. Przeciwne stanowisko, że w przypadku organu monokratycznego w postępowaniu z art. 127 § 3 k.p.a. nie ma zastosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. zostało wyrażone między innymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2007 r., I OSK 909/07, a także w wyroku NSA z dnia 3 lutego 2009 r., II GSK 696/08. W ostatnio przywołanych wyrokach podkreślono, że art. 127 § 3 k.p.a. reguluje dwie sytuacje, które w orzecznictwie i doktrynie traktowane są odrębnie. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy służy od decyzji wydanych w pierwszej instancji przez dwa jakościowo różne organy, tzn. od decyzji wydanych przez ministra oraz samorządowe kolegium odwoławcze. Dotychczas wiążące rozstrzygnięcie znalazł jedynie spór dotyczący drugiej z wymienionych sytuacji. Natomiast, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 września 2007 r., I OSK 909/07, o ile odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. o wyłączeniu członka organu kolegialnego jest technicznie możliwe w stosunku do członków samorządowych kolegiów odwoławczych, jest to niemożliwe w odniesieniu do organów monokratycznych, jeżeli decyzję w pierwszej instancji wydała osoba pełniąca funkcję organu. Zasadą jest zaś wydawanie decyzji przez organ, który może, ale nie musi upoważnić pracowników podległego mu urzędu do wydawania decyzji - art. 268a k.p.a.

Przedstawione zagadnienie prawne stało się również przedmiotem uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r., I OPS 13/09, w której stwierdzono, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby pełniącej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że rozważając zastosowanie instytucji wyłączenia do utraty zdolności rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy należy wskazać na zasadnicze różnice w stosowaniu tej instytucji w zakresie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Podkreśla to Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. akt P 57/07 wskazując, że "skoro prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ jest wyjątkiem od klasycznego modelu postępowania odwoławczego, to zgodnie z zasadą exceptiones non sunt extentendae wyjątku tego nie można interpretować rozszerząjąco, a tym bardziej nie można go przenosić na inne instytucje postępowania, jak np. wyłączenie pracownika lub członka organu kolegialnego. Zawsze więc tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 k.p.a.), trzeba ocenić czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika lub członka organu kolegialnego przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Samorządowe kolegium odwoławcze orzeka nie w pełnym składzie, lecz w trzyosobowych składach orzekających, co oznacza, że istnieje możliwość takiego ukształtowania osobowego składu SKO orzekającego ponownie w danej sprawie, aby nie znaleźli się w nim członkowie składu orzekającego, który wydał pierwsze rozstrzygnięcie w tej sprawie". Wyłączenie członka samorządowego kolegium odwoławczego nie prowadzi do utraty kompetencji, lecz w zasadzie (poza utratą quorum) wyłącznie do zmiany składu orzekającego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że organy administracji publicznej w znaczeniu nadanym w art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., jak też w zakresie użytego w art. 127 § 3 k.p.a. pojęcia minister, mają kompetencje przyznane przepisami materialnego prawa administracyjnego i przepisami procesowego prawa administracyjnego do: wykonywania administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej w zwykłym trybie postępowania administracyjnego; ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji w toku instancji w postępowaniu odwoławczym oraz nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego; odwołalności wydanych przez siebie decyzji (na podstawie art. 127 §3, 157 § 1, 150 § 3, 154 § 1, 155, 161 § 1 k.p.a.). Przyznanie organom administracji publicznej kompetencji do wykonywania administracji publicznej oznacza obowiązek działania. Konstrukcja prawna instytucji procesowej wyłączenia pracownika (bądź organu czy też członka organu kolegialnego) nie może więc prowadzić do pozbawienia organów administracji publicznej zdolności do wykonywania zadań publicznych, a zatem do pozbawienia kompetencji przyznanych przepisami prawa. Organ administracji publicznej, wykonując kompetencje, do jakich został powołany, realizuje zadania publiczne, a nie reprezentuje i nie broni własnego interesu prawnego. W doktrynie prawa administracyjnego jedną z generalnych zasad jest zasada statuująca zakaz przekazywania kompetencji na inny organ (niedopuszczalność przenoszenia kompetencji między organami administracji), nawet hierarchicznie podporządkowany, bez wyraźnej podstawy prawnej. Przepisy upoważniające do przenoszenia kompetencji jako przepisy szczególne wobec zasady ogólnej, nie mogą być interpretowane rozszerzająco.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że kompetencje przyznane organom administracji publicznej nie przechodzą na aparat pomocniczy, który jedynie powołany jest do realizacji tej kompetencji w imieniu i na rachunek organu. Pracownicy aparatu pomocniczego powiązani zależnością organizacyjną nie gwarantują bezstronnego działania. Zastosowanie wobec ministra art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przez pozbawienie go zdolności do realizacji kompetencji na rzecz podległego pracownika tworzyłoby wyłącznie pozory bezstronności, a nie gwarancję bezstronnego załatwienia sprawy. Stosowanie przepisów o wyłączeniu pracownika do osoby piastującej stanowisko ministra w sprawie należącej do właściwości ministra oznaczałoby, że decyzji administracyjnej nie powinien wydawać osobiście minister, lecz upoważniony pracownik ministerstwa, gdyż tylko wówczas byłoby możliwe wydanie decyzji przez ministra na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie wyrażone w uchwale z dnia 20 maja 2010 r. stanowisko dotyczące wyłączenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w postępowaniu o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. w przypadku osoby pełniącej funkcję Głównego Geodety Kraju można odnieść do wydanej w tym trybie decyzji piastuna organu Dyrektora Izby Celnej. Analogię uzasadnia bowiem ta sama specyfika organu, będącego w obu przypadkach organem monokratycznym. Zauważyć także należy, że w odniesieniu do decyzji wydanej z upoważnienia Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego analogiczne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 lipca 2011 roku, II GSK 755/10, jak również – w odniesieniu do decyzji wydanej z upoważnienia Dyrektora Izby Celnej – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 5 lipca 2011 roku, III S.A./Lu 175/11.

W konsekwencji Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, nie podzielając odmiennego stanowiska wyrażonego w przytoczonych przez skarżącą orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2010 roku, I OSK 781/10, LEX nr 874323 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 lipca 2011 roku, III S.A./Lu 206/11, uznał, że zaskarżona decyzja Dyrektora Izby Celnej nie narusza przepisów art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 k.p.a.

Na uwzględnienie nie zasługiwały także pozostałe sformułowane w skardze zarzuty.

Jako chybiony należało ocenić zarzut naruszenia zaskarżoną decyzją przepisów art. 23 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Przepis art. 23 wymienionej, poprzednio obowiązującej ustawy, stanowił w ustępach od 1 do 3 że: funkcjonariusza celnego zawiesza się w pełnieniu obowiązków służbowych na czas nie dłuższy niż 3 miesiące, w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo popełnione umyślnie, ścigane z oskarżenia publicznego (ust. 1); funkcjonariusza celnego można zawiesić w pełnieniu obowiązków służbowych na czas nie dłuższy niż 3 miesiące w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo popełnione nieumyślnie ścigane z oskarżenia publicznego lub postępowania dyscyplinarnego, o którym mowa w rozdziale 12, jeżeli jest to celowe z uwagi na dobro postępowania lub dobro służby (ust. 2); w szczególnie uzasadnionych wypadkach okres zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych można przedłużyć do czasu zakończenia postępowania karnego (ust. 3).

Zatem przepis art. 23 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. regulował przypadki zawieszenia funkcjonariusza celnego w pełnieniu obowiązków służbowych oraz okresy zawieszenia, przewidując w ust. 3 możliwość przedłużenia okresu zawieszenia do czasu zakończenia postępowania karnego w szczególnie uzasadnionych przypadkach. W aktualnie obowiązującej ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 roku o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.) zagadnienia te normuje art. 103.

Przepisy art. 23 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. stanowiły – odpowiednio – podstawę wydanych w stosunku do J.B. decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 roku o zwieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych na okres trzech miesięcy oraz z dnia [...] lipca 2008 roku o przedłużeniu okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego. Należy przy tym podkreślić, że wskazane decyzje stały się ostateczne, a J.B. nie zaskarżyła decyzji przedłużającej okres zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, nie kwestionowała zatem prawidłowości i zasadności tej decyzji.

Natomiast przytoczone przepisy nie były podstawą wydania zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2011 roku, jak również utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 roku. Przedmiotu obu wymienionych ostatnio decyzji nie stanowiła kwestia zaistnienia przesłanek zawieszenia J.B. w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, bowiem w tym przedmiocie rozstrzygnięto już ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2008 roku.

Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją zostało wszczęte na skutek skierowanego do Dyrektora Izby Celnej wniosku J.B. o uchylenie decyzji z dnia [...] lipca 2008 roku na podstawie art. 154 k.p.a. Artykuł ten w § 1 stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W myśl § 2 w przypadkach określonych w § 1 właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji.

Postępowanie określone w art. 154 k.p.a. obejmuje przypadki weryfikacji decyzji prawidłowych lub obarczonych wadami niekwalifikowanymi. Wymaga przy tym podkreślenia, że okoliczność czy dana decyzja jest prawidłowa czy też dotknięta wada niekwalifikowaną, jest pozbawiona znaczenia prawnego w stosowaniu art. 154 k.p.a. Niezależnie bowiem od tego czy dana decyzja jest prawidłowa, czy też wadliwa w stopniu uniemożliwiającym zastosowanie jednego z określonych w kodeksie postępowania administracyjnego postępowań nadzwyczajnych, organ może ją uchylić lub zmienić na podstawie art. 154 k.p.a. tylko wówczas, gdy spełnione zostały wymienione w tym przepisie przesłanki (tak Andrzej Wróbel Komentarz aktualizowany do kart. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz wyrok NSA z dnia 18 września 2008 roku, II OSK 1789/07, ONSAiWSA 2009/6/117).

Z powyższego wynika, że przedmiotem postępowania w trybie art. 154 k.p.a. jest badanie czy w stanie faktycznym sprawy wystąpiły przesłanki warunkujące zastosowanie przewidzianej w tym artykule instytucji, tj. czy decyzja, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa jest ostateczna oraz czy za jej uchyleniem (lub zmianą) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Omawiana norma prawna nie ma natomiast na celu kolejnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, jak ma to miejsce w zwykłym postępowaniu rozpoznawczym ani nie służy badaniu legalności decyzji (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 września 2010 roku, III S.A./Wr 118/10, LEX nr 757841).

W konkluzji stwierdzić zatem należy, że wydając w oparciu o art. 154 k.p.a. zaskarżoną decyzję z dnia 24 czerwca 2011 roku oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia 21 kwietnia 2011 roku Dyrektor Izby Celnej nie stosował przepisów art. 23 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Nie ma więc podstaw w odniesieniu do zaskarżonej decyzji zarzut błędnej wykładni, której organ nie dokonywał oraz niewłaściwego zastosowania tych przepisów prawa materialnego. Wprawdzie w uzasadnieniu obu decyzji wymienione przepisy zostały przywołane, jednakże wyłącznie w ramach relacji z dotychczasowego przebiegu postępowania oraz podania treści i motywów decyzji objętej wnioskiem z art. 154 k.p.a.

Z wymienionych przyczyn nie mogą odnieść skutku argumenty skarżącej o niewystąpieniu szczególnie uzasadnionego wypadku, który uzasadniałby przedłużenie okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego oraz o konieczności wydania decyzji w tym przedmiocie po przeanalizowaniu całokształtu okoliczności związanych z dotychczasową służbą skarżącej. Argumenty te bowiem zmierzały do podważenia prawidłowości decyzji z dnia [...] lipca 2008 roku przedłużającej okres zawieszenia skarżącej w pełnieniu obowiązków służbowych, a zagadnienie to nie było przedmiotem poddanego kontroli sądowej postępowania administracyjnego.

Sąd nie podzielił także zarzutów odnoszących się do zastosowania art. 154 k.p.a.

Wymaga podkreślenia, że oba rodzaje interesów, o których mowa w art. 154 k.p.a. - strony postępowania oraz społeczny - powinny być rozumiane w kategoriach zobiektywizowanych. Nie można zatem uznać za słuszny interes strony lub interes społeczny w ujęciu art. 154 k.p.a. wyłącznie subiektywnego przeświadczenia strony o doznanej krzywdzie ani domagania się przez nią dokonania ponownych ustaleń stanu faktycznego, z którymi się nie godzi, a które były już przedmiotem rozpoznania oraz oceny przez organy administracji publicznej. Istotne natomiast w tej kwestii są okoliczności, które pozwalają ustalić że żądanie strony jest słuszne i zasługuje na społeczną akceptację (tak wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 września 2010 roku, III SA/Wr 118/10, LEX nr 757841 oraz wyrok NSA z dnia 17 września 2010 roku, I OSK 428/10, LEX nr 745237).

Kierując się wymienionymi względami Sąd doszedł do przekonania, że niewadliwe jest stanowisko organu, iż w okolicznościach sprawy za uchyleniem decyzji z dnia [...] lipca 2008 roku nie przemawia interes społeczny ani słuszny interes strony.

W szczególności trafnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że przywołane przez skarżącą wypowiedzi na temat stosowania instytucji zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych funkcjonariuszy celnych, czas trwania postępowania przygotowawczego, jak również fakt nieskorzystania przez Prokuratora w toku tego postępowania z instytucji przewidzianej w art. 276 k.p.k. oraz subiektywne przekonanie strony o bezzasadności stawianych w postępowaniu karnym zarzutów nie stanowią tego rodzaju obiektywnych powodów, podlegających szczególnej ochronie, które usprawiedliwiałyby wniosek o uchylenie ostatecznej decyzji na podstawie art. 154 k.p.a.

W związku z zarzutem odwołującym się do długotrwałości postępowania karnego Sąd zważył, że nietrafnie skarżąca powołała dla poparcia swojego stanowiska wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 marca 2009 roku, III SA/Gd 17/09. Wyrok ten był wydany na skutek skargi na decyzję przedłużającą okres zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, podczas gdy tego rodzaju decyzja wydana w stosunku do J.B. jest ostateczna, a przedmiot niniejszej sprawy jest inny. Nadto w uzasadnieniu wyroku w sprawie III SA/Gd 17/09 zaakcentowano, że samo przedłużanie się postępowania karnego nie może stanowić podstawy przedłużenia okresu zawieszenia, a w okolicznościach wymienionej sprawy nie zachodziły inne ku temu podstawy. W szczególności, odmiennie niż ma to miejsce w sprawie niniejszej, postawione skarżącemu zarzuty nie wiązały się z podejrzeniem popełnienia przez niego czynów, które mogłyby powodować wątpliwości co do rzetelności wykonywanych przez niego obowiązków funkcjonariusza celnego. Jak wskazał zaś jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, takie wątpliwości mogłyby się wiązać na przykład z zarzutem przyjęcia korzyści materialnej w związku z wykonywanymi czynnościami służbowymi.

W pełni zasadne jest natomiast stwierdzenie przez organ, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy interes funkcjonariusza wnioskującego o uchylenie ostatecznej decyzji przedłużającej okres zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych pozostaje w sprzeczności z interesem służby, a tym samym z interesem społecznym. Zważyć bowiem należy, że zarzuty postawione skarżącej dotyczą umyślnego przestępstwa polegającego na przyjęciu korzyści majątkowej lub osobistej albo jej obietnicy w związku z pełnieniem funkcji publicznej (art. 228 § 1 k.k.), mającego przy tym charakter czynu ciągłego (art. 12 k.k.) oraz sprawcy, który z popełnienia przestępstwa uczynił sobie stałe źródło dochodu lub popełnia przestępstwo działając w zorganizowanej grupie albo związku mających na celu popełnienie przestępstwa (art. 65 § 1 k.k.). Mając na względzie charakter wymienionych zarzutów, które dotyczą popełnienia przestępstwa pozostającego w bezpośrednim związku z wypełnianiem obowiązków służbowych, niewątpliwie słusznie Dyrektor Izby Celnej wskazał na niezasadność przywracania do służby funkcjonariusza obciążonego takimi zarzutami, a to z uwagi na kształtowanie się wizerunku służby celnej na zewnątrz, jak i postaw wewnątrz tej służby, w szczególności młodych funkcjonariuszy.

W związku z tym nieskuteczny w okolicznościach sprawy jest argument skarżącej, iż uwzględnienie interesu strony oraz interesu społecznego w rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a. należy rozumieć jako możliwość wyboru korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia niepozostającego w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym. W niniejszej sprawie charakter postawionych skarżącej zarzutów w zestawieniu z wysokimi wymaganiami, jakie stawiane są funkcjonariuszom służby celnej w zakresie postawy etycznej oraz rolą tej służby wyłączają bowiem możliwość uznania, że zasługuje na społeczną akceptację uchylenie decyzji o zawieszeniu skarżącej w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego. Nie ma przy tym znaczenia argument o możności powierzenia J.B., po uchyleniu decyzji, wykonywanych przed zawieszeniem w pełnieniu obowiązków czynności o charakterze administracyjno – biurowym, gdyż są to również czynności wykonywane przez funkcjonariusza celnego.

Jak akcentował zaś Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 października 2004 roku, K 1/04, OTK-A 2004/9/93, "zadania Służby Celnej mają wymiar wieloaspektowy. Stanowią one realizację celów przypisywanych tradycyjnie, z jednej strony - służbom pionu śledczego, z drugiej zaś - skarbowego. Należy zwrócić uwagę na doniosłość prawidłowego wykonywania zadań Służby Celnej dla budżetu państwa. Powszechnie znane są też ryzyka towarzyszące wykonywaniu służby oraz ich skala - w szczególności wywierana na celników presja korupcyjna oraz częstotliwość stykania się ze środowiskami przestępczymi. Wieloaspektowy, publiczny wymiar Służby Celnej powoduje, że w istotnym stopniu jej działania a nawet wyobrażenia o nich, kształtują autorytet organów państwa i zaufanie do ich funkcjonariuszy. Stąd też wymagania w stosunku do funkcjonariuszy publicznych Służby Celnej muszą być tak wysokie, aby podstawy ich autorytetu umacniały".

Wskazanymi kryteriami musi kierować się Dyrektor Izby Celnej przy wykonywaniu należącego do niego na mocy art. 19 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej zadania realizacji polityki kadrowej i szkoleniowej w izbach celnych i urzędach celnych. W świetle zaś wymienionych kryteriów nie można ocenić zaskarżonej decyzji jako dowolnej. W szczególności sam wzgląd na przedłużające się postępowanie karne i w związku z tym długi okres zawieszenia skarżącej w pełnieniu obowiązków służbowych nie mogą być uznane za słuszny interes strony i stanowić skutecznej podstawy zastosowania instytucji z art. 154 k.p.a. w sytuacji, gdy postawione skarżącej zarzuty są tego rodzaju, że podważają zaufanie organu celnego, jak również zaufanie społeczne do funkcjonariusza, który powinien wszakże spełniać opisane wcześniej wysokie wymagania.

Z tych wszystkich względów, uznając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.