Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SAB/Gd 43/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność postępowania
Stwierdzono przewlekłość postępowania
Stwierdzono, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa
Stwierdzono, że przewlekłość postępowania nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa
Orzeczono o wymierzeniu grzywny w trybie art. 149 par. 2 ustawy - PoPPSA
Przyznano od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 8 i 9, art. 119 pkt 4, art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 w zw. art. 154 § 6 oraz art. 200 i art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 265
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
article: art. 6, art. 8, art. 9, art. 10, art. 12, art 35, art. 36, art. 61 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędziowie Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 października 2020 r. sprawy ze skargi M. J. B. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej 1. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności i przewlekłości postępowania; 2. stwierdza, że bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie przez niego postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Wojewodzie [...] grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych; 4. przyznaje od Wojewody [...] na rzecz skarżącej M. J. B. sumę pieniężną w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych; 5. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej M. J. B. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z 27 maja 2020 r. M. B. wniosła skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej zarzucając organowi naruszenie przepisów: art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym.

Mając na względzie podniesione zarzuty skarżąca wniosła o:

1) zobowiązanie Wojewody [...] do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi;

2) orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skarg do sądu (art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa w zw. z art. 149 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,);

3) przyznanie skarżącej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a.

w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.;

4) wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.;

5) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa;

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że w dniu 1 października 2019 r. złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, zaś w dniu 14 stycznia 2020 r. ponaglenie, które do dnia wniesienia skargi nie zostało rozpoznane. Natomiast

w wyniku wniesienia ww. środka organ wezwał stronę w dniu 22 stycznia 2020 r.

do osobistego stawiennictwa w siedzibie organu. Pismem z dnia 6 kwietnia 2020 r. skarżąca została zawiadomiona o wszczęciu postępowania administracyjnego, tj. po 3 miesiącach od dnia osobistego stawiennictwa w urzędzie i po 6 miesiącach od dnia złożenia wniosku. W przedmiotowym piśmie organ z góry założył, że postępowanie będzie trwało jeszcze ok. 160 dni. Co więcej, w toku postępowania organ nie dopełnił obowiązku określonego w art. 36 K.p.a. i nie zawiadomił strony o zwłoce w załatwieniu sprawy, jak również nie wskazał nowego terminu jej załatwienia.

Zaistniała więc bezczynność organu administracji publicznej, gdyż w ustawowym terminie nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia, innego aktu lub nie podjął stosownej czynności.

Wystąpiła także przewlekłość postępowania, gdyż podejmowane przez organ czynności procesowe miały charakter czynności pozornych, nieistotnych dla załatwienia sprawy. Tym samym organ nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie

w sposób zgodny z prawem.

Biorąc pod uwagę, że przyczyny przewlekłości i bezczynności leżały wyłącznie po stronie organu oraz że termin do załatwienia sprawy został wielokrotnie przekroczony i uwzględniając również uchybienia organu należy przyjąć, że miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie zarówno stopień zaniedbań ze strony organu, naruszenie terminów przez organ, sposób zachowania strony, jak i okoliczności materialnoprawne przemawiają za uznaniem, iż doszło do rażącego naruszenia prawa, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności

z obowiązującym prawem. Przekroczenie ustawowego i maksymalnego zarazem terminu załatwienia sprawy, których dopuścił się organ jest znaczne i niezaprzeczalne, a przy tym pozbawione racjonalnego uzasadnienia, za które z pewnością nie można uznać powtarzanych od 2014 r. twierdzeń organu o brakach kadrowych. Podnoszone przez organ trudności kadrowe nie oznaczają przyczyn "niezależnych od organu"

w rozumieniu art. 35 § 5 K.p.a., są to bowiem okoliczności pozostające wewnątrz aparatu administracyjnego.

Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie,

na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie da się zatem pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Organ nie może także

w nieskończoność powoływać się na kłopoty kadrowe i zmiany organizacyjne. Przyznanie wnioskowanej sumy pieniężnej powinno uzmysłowić organowi powinność odpowiedniego organizowania czasu pracy i ustalania priorytetów działania w czasie

w taki sposób, aby strony nie czekały kilkanaście miesięcy na wydanie rozstrzygnięcia, nie będąc przy tym zawiadomione o przyczynach ewentualnej zwłoki w terminowym rozpatrzeniu sprawy. Takie działanie narusza zasadę pogłębiania zaufania do administracji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podnosząc, że dniem wszczęcia postępowania w sprawie jest w myśl art. 61 § 3 K.p.a. dzień wpływu wniosku do Urzędu Wojewódzkiego tj. 11 października 2019 r.

Następnie organ wskazał, że w dniu 14 stycznia 2020 r. wpłynęło do Wojewody [...] ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Pismem z dnia 22 stycznia 2020 r. przekazano ponaglenie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców powiadamiając o tym fakcie stronę. Pismem z dnia 22 stycznia 2020 r. wezwano stronę postępowania do dopełnienia obowiązku osobistego złożenia wniosku wynikającego z art. 105 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. W dniu 13 lutego 2020 r. strona złożyła odciski linii papilarnych oraz uzupełniła wniosek dołączając do niego załączniki.

Stosownie do treści art. 109 ustawy o cudzoziemcach, pismem z dnia 30 marca 2020 r. przekazanym pismem zbiorczym z dnia 9 kwietnia 2020 r. Wojewoda [...] zwrócił się do Naczelnika Wydziału Postępowań Administracyjnych Komendy Wojewódzkiej Policji w [...], Komendanta Morskiego Oddziału Straży Granicznej oraz Naczelnika Wydziału [...]Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego

w [...] o udzielenie informacji, czy wjazd i pobyt cudzoziemki na terytorium RP stanowią zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Pismem z dnia 6 kwietnia 2020 r., na podstawie art. 36 § 1 K.p.a., Wojewoda [...] zawiadomił pełnomocnika strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, w związku z koniecznością zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, w tym ustalenia, czy wjazd i pobyt cudzoziemki na terytorium RP stanowią zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, wyznaczając nowy termin załatwienia sprawy na dzień 15 sierpnia 2020 r. Jednocześnie organ nie założył z góry, że postępowanie będzie trwało jeszcze 160 dni, a jedynie stosownie do art. 36 § 1 K.p.a. określił ramy czasowe w których powinno nastąpić zakończenie postępowania (rola informacyjna). Tak rozumiejąc treść art. 36

§ 1 K.p.a., po zgromadzeniu materiału dowodowego i dopełnieniu wszystkich czynności, w dniu 2 czerwca 2020 r., Wojewoda [...] na podstawie art. 114 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach orzekł o udzieleniu stronie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W dniu 5 czerwca 2020 r. decyzja została wysłana do pełnomocnika strony.

Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu niezałatwienia sprawy

w terminie organ przyznał, że choć w istocie czas załatwienia sprawy uległ wydłużeniu, strona została o tym poinformowana stosownie do art. 36 § 1 K.p.a. pismem z dnia

6 kwietnia 2020 r. W związku z tym nie jest uzasadnione twierdzenie, że w toku postępowania organ nie dopełnił obowiązku określonego w art. 36 K.p.a. i nie zawiadomił o zwłoce w załatwieniu sprawy, jak również nie wskazał nowego terminu jej załatwienia.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 12 K.p.a. organ przyznał,

że postępowanie trwało 236 dni, jednak czynności były podejmowane niezwłocznie, przy zachowaniu kolejności wpływających wniosków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności),

jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle zaś art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.), zwanej dalej w skrócie: "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. brak efektywnych działań administracji w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają

na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie

i w określonej formie. Z treści tych przepisów wynika, że opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci: bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Skargi w tym przedmiocie mogą wówczas być rozpoznawane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 4 P.p.s.a.

W myśl art. 149 § 1 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych

w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Ponadto – zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. – sąd, w przypadku,

o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Na wstępie należy jeszcze podkreślić, że w myśl art. 53 § 2b P.p.s.a., formalnym wymogiem dla skutecznego wniesienia skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Przy tym ponaglenie, dla swej skuteczności, musi zostać wniesione w toku postępowania, którego dotyczy zarzucana organowi opieszałość (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r. II OPS 5/19). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że pełnomocnik skarżącej pismem, które wpłynęło do organu w dniu 14 stycznia 2020 r. wniósł wymagane prawem ponaglenie.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi należy zauważyć,

że zarzuca ona obie postaci opieszałości organu w rozpoznaniu wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy – czyli bezczynność oraz przewlekłość. W związku z tym ocenę,

czy w kontrolowanym postępowaniu doszło do zarzucanych bezczynności oraz przewlekłości należy poprzedzić koniecznym rozgraniczeniem zakresów obu skarg przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 P.p.s.a., tj. skarg na: bezczynność organu oraz odrębnie na przewlekłe prowadzenie postępowania.

Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela zapatrywanie wyrażone już w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12, zgodnie z którym nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegająca na dodaniu (od 11 kwietnia 2011 r.) skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynności", przez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.). Chodzi w tym przypadku

o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 K.p.a. lub wynikającego

z przepisów szczególnych (do których odsyła art. 35 § 4 K.p.a.), względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 K.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 (a od sierpnia 2015 r. – także pkt 9) oraz art. 149 P.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie. Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" wprowadzona do K.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 K.p.a. wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności.

Z kolei pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne

i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy

(zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. II OSK 1031/12). Potwierdza to definicja legalna "przewlekłości" wprowadzona do K.p.a. z dniem

1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2).

Mając na względzie dokonane rozróżnienie Sąd uznał, że Wojewoda [...] dopuścił się zarówno bezczynności, jak też przewlekłości w prowadzeniu zainicjowanego wnioskiem skarżącej postępowania, a naruszenia te miały charakter rażący w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a.

Zgodnie z art. 12 K.p.a. organ administracji publicznej powinien działać

w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1), a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Wskazany przepis normuje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego

– zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym możliwym czasie. W doktrynie podnosi się, że zasada ta ma dla skuteczności ochrony interesu społecznego oraz interesu jednostki istotne znaczenie

i należy do kardynalnych zasad dobrego postępowania. Przewlekłość zawsze jest bowiem zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych, podważa

w oczach społeczeństwa autorytet władzy oraz oddala moment wykonania nakazu prawa. Realizacja wskazanej zasady jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy oraz ustanawiającymi środki ochrony przed przewlekłością

i bezczynnością organów administracji publicznej, a także statuującymi odpowiedzialność pracownika organu administracji publicznej.

W myśl ogólnej reguły z art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, z tym że – zgodnie z § 2 tego artykułu – niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone

w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia

na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca,

a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca

od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). Przy czym do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo

z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.). Zgodnie z art. 36 K.p.a.,

o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki

w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

Na tym tle normatywnym w pierwszej kolejności należało ocenić kwestię zarzucanej organowi bezczynności, tj. kwestię dochowania przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie terminu przedłużonego z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 K.p.a.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, wniosek skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy (w celu wykonywania pracy) wpłynął do organu

11 października 2019 r. Oznacza to, że w tym dniu rozpoczął bieg ustawowy termin

do załatwienia sprawy, bowiem zgodnie z art. 61 § 3 K.p.a. datą wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Przyjmując nawet, że sprawa ta miałaby charakter sprawy szczególnie skomplikowanej w rozumieniu przywołanego wyżej art. 35 § 3 K.p.a., to zasadniczo powinna być ona załatwiona nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, a więc do dnia 12 grudnia 2019 r. (art. 57

§ 1 i 3 K.p.a). W tym terminie sprawa nie została jednak załatwiona, a strona nie została poinformowana o późniejszym terminie jej załatwienia. Nastąpiło to dopiero zawiadomieniem z dnia 6 kwietnia 2020 r., na zasadzie art. 36 § 1 K.p.a., gdzie termin do wydania decyzji w sprawie udzielenia stronie zezwolenia na pobyt czasowy został przedłużony do dnia 15 sierpnia 2020 r.

W przedmiotowej sprawie Sąd uwzględnił, że w toku postępowania toczącego się przed organem ogłoszono stan zagrożenia epidemiologicznego, a następnie stan epidemii. Okoliczność ta nie była jednak ani pierwotną, ani główna przyczyną pozostawania przez organ w bezczynności.

Zgodnie z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych

(Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.; powoływanej dalej w skrócie jako "ustawa o COVID") – dodanym z dniem 31 marca 2020 r. – w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID, bieg terminów procesowych

w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu na ten okres. Stan zagrożenia epidemicznego, wprowadzony rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia

na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz.U. poz. 433), obowiązywał na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej w okresie od 14 marca

2020 r. do 20 marca 2020 r., natomiast stan epidemii – wprowadzony rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. poz. 490) – trwa od 20 marca 2020 r.

W art. 15zzs ust. 10 ustawy o COVID wskazano, że w okresie zawieszenia

m.in. terminów procesowych w postępowaniu administracyjnym nie stosuje się przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy nie stosuje się (pkt 1) oraz

że organom prowadzącym postepowanie nie wymierza się kar, grzywien ani nie zasądza się od nich sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (pkt 2). Przywołany art. 15zzs ustawy

o COVID został uchylony przez art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoM. B.-2 (Dz.U. poz. 875; w skrócie "zm.u.COVID"), z dniem 16 maja 2020 r. (art. 76 zm.u.COVID), z tym że na mocy regulacji przejściowej art. 68 ust. 7 zm.u.COVID terminy w postępowaniach w art. 15zzs ustawy o COVID wymienionych, które uległy zawieszeniu, zaczęły biec dalej po upływie 7 dni od wejścia w życie ww. ustawy zmieniającej (które nastąpiło 16 maja 2020 r.), czyli od 24 maja 2020 r.

W ocenie Sądu w świetle cytowanych regulacji ustawy o COVID i ustawy zmieniającej (zm.u.COVID) w okolicznościach kontrolowanej sprawy, organ dopuścił się bezczynności. Należy bowiem mieć na względzie, że zanim przywołane przepisy weszły w życie organ przez okres 3 miesięcy nie podjął żadnej czynności postępowania. Dopiero na skutek wniesionego przez stronę w 14 stycznia 2020 r. ponaglenia organ zajął się sprawą wzywając stronę do osobistego złożenia wniosku. Przy czym czynności te miały miejsce jeszcze w styczniu 2020 r., a więc na dwa miesiące przed wprowadzeniem stanu epidemii. W przedmiotowej sprawie dzień wyznaczony przez organ jako granica czasowa rozpoznania sprawy, tzn. 15 sierpnia 2020 r., przypadał z woli organu na termin, w którym począwszy od 24 maja 2020 r. nie obowiązywał już art. 15zzs ustawy o COVID, uchylony przez art. 46 pkt 20 ustawy zmieniającej z dnia 14 maja 2020 r. (zm.u.COVID).

Kontynuując wywód w przedmiocie terminowości funkcjonowania organów

w sprawach z zakresu udzielania cudzoziemcom zezwolenia na pobyt wskazać należy dodatkowo, że przed wydaniem decyzji organ ma obowiązek, na podstawie art. 109

ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2094 ze zm.) zwrócenia się do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także do konsula właściwego ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub do innych organów z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Osoby wymienione w ust. 1 przekazują właściwą informację w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku (ust. 2); w szczególnie uzasadnionych przypadkach termin

30-dniowy może być przedłużony do 60 dni, o czym organ obowiązany do przekazania informacji zawiadamia wojewodę (ust. 3); jeżeli organ obowiązany do przekazania informacji, o której mowa w ust. 1, nie przekaże informacji w terminach, o których mowa w ust. 2 lub 3, uznaje się, że wymóg uzyskania informacji został spełniony (ust. 4).

Procedura uzyskania informacji, o której mowa w art. 109 ustawy o cudzoziemcach powoduje wydłużenie postępowania w przedmiocie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Przy uwzględnieniu czasu niezbędnego na obieg dokumentów, a nadto przy wystąpieniu przypadku, o którym mowa w art. 109 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach, czas wydania decyzji może się wydłużyć o kolejne

3 miesiące, nie powinien wobec tego, w ocenie Sądu, łącznie przekroczyć czterech

- lub pięciu miesięcy (w zależności od stopnia skomplikowania sprawy).

Przechodząc do oceny, czy w kontrolowanym postępowaniu doszło do zarzucanej przewlekłości Sąd uznał, że w skardze zasadnie wywiedziono, iż Wojewoda [...] prowadził postępowanie w taki właśnie sposób. Postępowania nie cechowała bowiem wymagana dynamika, a czynności organu w jego ramach nie były należycie skoncentrowane, o czym niezbicie świadczy analiza akt sprawy.

Zwrócić należy chociażby uwagę na okoliczność, że wniesiony przez stronę wniosek wymagał uzupełnienia. Pomimo tego od dnia jego wpływu do organu,

tj. od 11 października 2019 r., przez ponad 3 miesiące Wojewoda [...] nie podjął żadnych działań w celu załatwienia sprawy. Pierwsza czynność postępowania datowana jest bowiem na dzień 22 stycznia 2020 r. i polegała ona na wezwaniu strony do dopełnienia obowiązku osobistego złożenia wniosku. Co istotne, przedmiotowe wezwanie wystosowano już po wniesieniu przez skarżącą ponaglenia w sprawie. Odpowiadając na wezwanie organu, w dniu 13 lutego 2020 r., strona uzupełniła pierwotnie złożony wniosek składając odciski linii papilarnych oraz wymagane załączniki. Kolejna czynność organu, polegająca na wystosowaniu pisma do właściwych organów o udzielnie informacje, czy wjazd i pobyt cudzoziemki na terytorium RP stanowią zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, podjęta została dopiero w dniu 30 marca

2020 r., przy czym pismo to zostało przekazane pismem zbiorczym jeszcze później,

bo w dniu 9 kwietnia 2020 r. Odnotowania wymaga, że pismem z dnia 6 kwietnia

2020 r. organ zawiadomił stronę o niezałatwieniu spawy w terminie i wyznaczył kolejny termin załatwienia sprawy. Ta czynność postepowania nie prowadziła jednak do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy, miała jedynie charakter formalny. Oznacza to,

że od dnia uzupełnienia wniosku, do wyekspediowania pisma upłynęło 8 tygodni,

w trakcie których organ ograniczył się jedynie do analizy wniosku i wygenerowania

ww. pisma. Decyzja kończąca postępowanie wydana została natomiast w dniu

2 czerwca 2020 r., tj. dopiero po wniesieniu przez stronę skarżącą skargi inicjującej przedmiotowe postępowanie sądowe.

Analiza przedstawionych w chronologicznym ciągu czynności postępowania wskazuje, że od dnia wpłynięcia wniosku strony do dnia wydania decyzji minęło niespełna 8 miesięcy. Biorąc pod uwagę okres oczekiwania Wojewody [...] na odpowiedź organów na pismo z dnia 30 marca 2020 r. oraz wymóg uzupełnienia wniosku przez stronę, faktyczny czas trwającego postępowania i tak w znaczny sposób wykracza poza przewidziane przepisami ramy czasowe postępowania. Wskazane okoliczności przesądzają, że w prowadzonym w sprawie postępowaniu na dzień wniesienia skargi zaistniała bezczynność organu, a postepowanie w sprawie prowadzone było w sposób przewlekły, co stanowi naruszenie zasad i terminów określonych w art. 35 i art. 36 oraz w art. 6, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 K.p.a.

Sąd w składzie rozpoznającym sprawę nie stwierdził wystąpienia jakichkolwiek przesłanek uzasadniających przekroczenie terminu załatwienia sprawy. Mając na uwadze przywołaną powyżej treść art. 109 ust. 2-4 ustawy o cudzoziemcach zauważyć należy, że z akt sprawy nie wynika, by obowiązane do przekazania wymaganych prawem informacji na temat skarżącej organy zawiadomiły Wojewodę [...],

że 30-dniowy termin został przedłużony do 60 dni, ani by przekazały wymaganą informację o skarżącej. Uwzględniając powyższe założenia przyjąć należy, że – zgodnie z art. 109 ust. 2 i ust. 4 ustawy o cudzoziemcach – wymóg uzyskania informacji został spełniony w terminie 30 dni od dnia doręczenia pisma, która to data, jako nieutrwalona w aktach sprawy, i tak pozostaje nieznana. Zdaniem Sądu, sprawa z wniosku skarżącej nie była też skomplikowana, co tłumaczyłoby zasadność wydłużonego okresu jej rozpoznania (art. 35 § 3 Kp.a.).

W okolicznościach niniejszej sprawy nie można też uznać, że nie doszło do bezczynności z powodu wskazania przez organ terminu załatwienia sprawy zgodnie

z art. 36 K.p.a. Przepis ten stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy

w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2).

W niniejszej sprawie, w dniu 20 kwietnia 2020 r. (data doręczenia pisma z dnia

6 kwietnia 2020 r.), organ zawiadomił pełnomocnika skarżącego w trybie art. 36 K.p.a., że termin do wydania decyzji w sprawie został przedłużony do dnia 15 sierpnia 2020 r. Wyznaczenie nowego, odległego terminu załatwienia sprawy po ponad 3 miesięcznym okresie bezczynności nie może w tej sytuacji skutkować uznaniem, że skoro termin ten jeszcze nie upłynął, to organ nie pozostaje w bezczynności. Wyznaczanie nowego terminu na podstawie omawianego przepisu nie ma służyć ochronie organu administracji przez stwierdzeniem jego bezczynności w sprawie, a powinno chronić interesy stron postępowania.

Zaprezentowane zestawienie okoliczności faktycznych kontrolowanej sprawy

i ich analiza pokazują, że organ podejmował czynności w sprawie zasadniczo dopiero po działaniach strony skarżącej mających na celu wyegzekwowanie szybkości postępowania – co w świetle orzecznictwa już pozwala uznać, że postępowania to było prowadzone z naruszeniem przepisów prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 września 2018 r. II OSK 1659/18). W tym stanie rzeczy można zasadnie zarzucić organowi przewlekłe prowadzenie postępowania. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organy administracji publicznej powinny działać efektywnie, to jest sprawnie, szybko i skutecznie, uwzględniając ekonomikę podejmowanych działań. Innymi słowy, działania administracji winny się charakteryzować aktywnością nakierowaną na sprawne i prawidłowe załatwienie konkretnej sprawy. Tym wymogom organ w skarżonym postępowaniu nie uczynił w pełni zadość. Poniesione w odpowiedzi na skargę twierdzenia organu, że podejmował czynności niezwłocznie, nie znajduje bowiem odzwierciedlenia w aktach przedmiotowej sprawy. Na gruncie zaistniałego stanu faktycznego sprawy należy więc stwierdzić, że skarżone postępowanie prowadzone było dłużej, niż było to rzeczywiście obiektywnie niezbędne.

W konsekwencji dostrzeżonych i opisanych uchybień, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie 1. sentencji wyroku.

W ocenie Sądu analiza wszystkich okoliczności sprawy pozwala na stwierdzenie, że bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postepowania miały charakter rażący. Rażący charakter stwierdzonych uchybień oznacza wadliwość o szczególnym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w przypadku braku podejmowania jakichkolwiek czynności, czy też niepodejmowania ich przez bardzo długi czas. Taka sytuacja miała miejsce

w niniejszej sprawie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie to musi być nie tylko niezaprzeczalne, czy znaczne, ale też nieznajdujące żadnego usprawiedliwienia w okolicznościach prawnych lub faktycznych sprawy. Przedmiotowa sprawa nie ma charakteru szczególnie skomplikowanej, powinna zatem zostać rozpoznana bez jakiejkolwiek zwłoki. W sytuacji gdy organ załatwił sprawę po upływie 7,5 miesiąca przekroczenie terminu załatwienia sprawy należy uznać za rażące.

Z tych względów Sąd, działając w oparciu o art. 149 § 1a P.p.s.a. stwierdził,

że bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2. sentencji wyroku).

Jednocześnie Sąd pragnie wyjaśnić, że w ramach przysługujących mu na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. kompetencji, orzekł także o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości 500 zł (pkt 3. sentencji wyroku), mając na uwadze konieczność zdyscyplinowania organu i zapobieżenia podobnym naruszeniom prawa w przyszłości, a także wagę uchybienia w świetle standardów państwa prawnego. Przyjąć należy,

że przekroczenie w kontrolowanej sprawie terminu jej załatwienia jest znaczne,

a zarazem nie znajduje żadnego usprawiedliwienia w okolicznościach prawnych lub faktycznych sprawy. W tej sytuacji Sąd uznał, że w okolicznościach sprawy grzywna

w kwocie określonej w wyroku będzie adekwatna do naruszenia przepisów określających termin załatwienia sprawy, a zarazem spełni wystarczająco swą funkcję prewencyjno-represyjną.

Odnosząc się do żądania skargi dotyczącego przyznania skarżącej sumy pieniężnej stwierdzić należy, że suma pieniężna przyznawana stronie skarżącej ma charakter kompensacyjny, przy czym nie jest ona odszkodowaniem. Przyznanie sumy pieniężnej ma na celu zadośćuczynienie stronie ignorowania jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy oraz rekompensatę negatywnych przeżyć związanych z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez zbędnej zwłoki. Przyznanie odpowiedniej sumy pieniężnej stanowi sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania jurysdykcyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2019 r. II OSK 1360/19, z dnia 8 lutego 2018 r. I OSK 2177/17, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Oceniając przedstawiony całokształt działań Wojewody [...] oraz mając

na względzie, jaką funkcję mają spełnić instytucje przewidziane w art. 149 § 2 P.p.s.a. Sąd doszedł do przekonania, że stopień zawinienia organu w nieterminowym załatwieniu sprawy dawał podstawy do przyznania skarżącej od organu sumy pieniężnej w wysokości 1.000 (jeden tysiąc) złotych. Kwota ta, w ocenie Sądu, nie jest ani symboliczna, ani nadmierna i w adekwatny do stwierdzonego uchybienia przepisów sposób spełnia zastrzeżoną dla tej instytucji rolę.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt 4.sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 5. sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając od organu odwoławczego na rzecz strony skarżącej 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które oprócz uiszczonego wpisu sądowego od skargi w wysokości 100 zł oraz opłaty skarbowej

od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł składa się również wynagrodzenie reprezentującego stronę skarżącą radcy prawnego ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265 t.j.).