Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1534/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 3
journal: Dz.U. 2005 nr 169 poz 1418
law: Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej   Polskiej
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant starszy sekretarz sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Skarbu Państwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1710/11 w sprawie ze skargi K. P., S. P., A. P. i K. Z. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ujawnienia w rejestrze wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1710/11, po rozpoznaniu skargi K. P., S. P., A. P. i K. Z., stwierdził nieważność decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] stycznia 2011 r. o odmowie K. P., A. P., S. P. oraz K. Z. ujawnienia w rejestrze wojewódzkim wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A. P. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, potwierdzonej decyzją Prezydenta Miasta Szczecina z dnia [...] października 2002 r.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Wyrokiem Sądu Okręgowego w Szczecinie z dnia 9 stycznia 2002 r., sygn. akt I.C. 1544/00 ustalono, że A. P. był właścicielem gospodarstwa rolnego w P., powiat Brzeżany w województwie tarnopolskim.

Prezydent Miasta Szczecina w decyzji z dnia [...] października 2002 r., nr [...], wydanej na podstawie art. 212 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543) orzekł, że K. P., A. P. , S. P. i K. Z., są uprawnieni do realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w wysokości 173.052,00 zł, na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży działki budowlanej przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową oraz ceny sprzedaży położonych na niej budynków lub lokali stanowiących własność Skarbu Państwa.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] Wojewoda Zachodniopomorski, stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta Szczecina z dnia [...] października 2002 r., a decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] czerwca 2009 r. Organ wskazał, że z kopii potwierdzonego przez Sąd Rejonowy w Goleniowie pisma z dnia 31 grudnia 1990 r. wynika, iż H. D. w obecności Konsula Generalnego RP w Sydney zrzekła się prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza granicami kraju na rzecz K. P. Następnie w okresie od 28 września do 1 października 2009 r. S. P., K. Z. oraz A. P. zrzekli się prawa do rekompensaty na rzecz K. P.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. Wojewoda Zachodniopomorski pozytywnie ocenił spełnienie przez K. P. wymogów do uzyskania prawa do rekompensaty w udziale po A. P. oraz w zakresie udziałów spadkowych przysługujących H. D., S. P., A. P. i K. Z., którzy dokonali zrzeczenia się swoich praw na rzecz K. P.

Na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2005 r. Nr 169, poz. 1418 ze zm.; zwanej dalej również ustawą o realizacji prawa do rekompensaty), Wojewoda Zachodniopomorski wezwał wnioskodawcę w terminie 6 miesięcy do wskazania jednej z przewidzianych przez ustawę form realizacji prawa do rekompensaty, jak również do dołączenia do wniosku operatu szacunkowego wskazującego wartość pozostawionej nieruchomości.

Pismami z dnia 5 listopada 2010 r. oraz 14 grudnia 2010 r. K. P. złożył wnioski do Zachodniopomorskiego Urzędu Wojewódzkiego o ujawnienie danych wnioskodawcy w rejestrze wojewódzkim i przekazanie ich do rejestru centralnego celem dokonania wypłaty należnej rekompensaty.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] Wojewoda Zachodniopomorski odmówił K. P., A. P., S. P. oraz K. Z. ujawnienia w rejestrze wojewódzkim wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A. P. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

Po rozpatrzeniu odwołania organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję i stwierdził, że zgodnie z treścią art. 7 ust. 3 cyt. ustawy z 8 lipca 2005 r., osoby, które posiadają zaświadczenia lub decyzje potwierdzające prawo do rekompensaty wydane na podstawie odrębnych przepisów i nie zrealizowały prawa do rekompensaty, występują do wojewody, który wydał decyzję lub do wojewody właściwego ze względu na siedzibę starosty, który wydał zaświadczenie lub decyzję, z wnioskiem o ujawnienie w rejestrze, o którym mowa w art. 19 ust. 1, wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty, zgodnie z art. 13 ust. 1 cyt. ustawy o realizacji prawa do rekompensaty.

Z analizy akt sprawy wynika, że w chwili wydawania zaskarżonej decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] stycznia 2011 r. brak było ostatecznej decyzji lub zaświadczenia potwierdzającego wnioskodawcom prawo do rekompensaty, wydanych w trybie poprzednio obowiązujących przepisów prawa, jak też w oparciu o przepisy obecnie obowiązującej ustawy, gdyż decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] Wojewoda Zachodniopomorski stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta Szczecina z dnia [...] października 2002 roku, nr [...], orzekającej, że K. P., A. P., S. P. i K. Z., są uprawnieni do realizacji prawa do rekompensaty za nieruchomość pozostawioną poza granicami kraju, określonej w kwocie 173.052,00 zł na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży działki budowlanej przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową oraz ceny sprzedaży położonych na niej budynków lub lokali stanowiących własność Skarbu Państwa a decyzja ta została utrzymana w mocy przez Ministra Skarbu Państwa w dniu [...] sierpnia 2009 r.

W związku z powyższym, zdaniem Ministra Skarbu Państwa, Wojewoda Zachodniopomorski prawidłowo uznał, iż w chwili wydawania zaskarżonej decyzji, brak było dokumentu potwierdzającego wnioskodawcom prawo do rekompensaty, w oparciu o który można by dokonać ujawnienia ich danych w rejestrze wojewódzkim.

Minister wskazał, że ujawnienie w rejestrze wybranej formy prawa do rekompensaty jest czynnością materialno-techniczną. Ustawa nie określa formy, w jakiej nastąpić powinno stwierdzenie braku spełnienia wymogów ustawowych.

W ocenie organu odwoławczego uprawnienie strony do żądania dokonania stosownego wpisu w rejestrze podlega weryfikacji w świetle art. 7 ust. 3 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty, zaś konkretyzacji normy prawnej zawartej w tym przepisie w odniesieniu do indywidualnej sytuacji strony organ obowiązany jest dokonać w drodze decyzji administracyjnej, w myśl art. 104 k.p.a.

Jednocześnie Minister podkreślił, że utrzymanie w mocy decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] stycznia 2011 r. odmawiającej ujawnienia w rejestrze wojewódzkim wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty, nie stanowi przeszkody w dalszej kontynuacji działań zmierzających do potwierdzenia prawa do rekompensaty według obecnie obowiązującej ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Organ stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż Wojewoda Zachodniopomorski wydał w dniu [...] sierpnia 2010 r. postanowienie nr [...], w którym dokonał pozytywnej oceny spełnienia przesłanek przez właściciela pozostawionego mienia i wnioskodawcę do potwierdzenia prawa do rekompensaty oraz wezwał zgodnie z przepisami ustawy K. P. do sporządzenia aktualnego operatu szacunkowego pozostawionego mienia i wskazania wybranej formy rekompensaty.

W przypadku spełnienia przez wnioskodawcę powyższego wymogu (tj. po dostarczeniu aktualnego operatu szacunkowego) Wojewoda Zachodniopomorski wyda decyzję ostateczną, stanowiącą podstawę do ewentualnego ujawnienia danych w rejestrze wojewódzkim i przekazania tych danych do rejestru centralnego w celu wypłaty rekompensaty.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli K. P., A. P., S. P. i K. Z. wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji, jako naruszającej prawo.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił wniesioną skargę i stwierdził, że organy prawidłowo uznały, że wpis do rejestru stanowi czynność materialno-techniczną, lecz nie wyprowadziły z tego właściwych konsekwencji prawnych.

Niedopuszczalne jest w ocenie Sądu pierwszej instancji zastępowanie działania organu w formie czynności materialno-technicznej, kwalifikowanym aktem administracyjnym, jakim jest decyzja. Wybór formy działania nie może być dowolny, a organ administracji publicznej związany jest formą wskazaną w przepisach materialnego prawa administracyjnego.

Organ I instancji, jako podstawę prawną powołał dwa przepisy: art. 104 k.p.a. oraz art. 7 ust. 3 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty. Przepis art. 104 k.p.a. wprawdzie stanowi, że załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji, lecz odnosi się to tylko do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego lub innych przepisów załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej formie prawnej (wyrok NSA z dnia 17 grudnia 1985 r., sygn. akt III SA 988/85, ONSA 1985, nr 1, poz. 38).

Przepis art. 7 ust. 3 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty stanowi, że jego adresaci występują do wojewody z wnioskiem o ujawnienie w rejestrze wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty. Czynność wskazana w tym artykule, tj. ujawnienie w rejestrze, jak wyżej wskazano – ma charakter czynności materialno-technicznej. W związku z tym jeżeli organ nie widzi podstaw do ujawnienia w rejestrze decyzji czy zaświadczenia wydanych na podstawie odrębnych przepisów, to wyłącznie w drodze pisma informującego (art. 9 k.p.a.) pozostawia podanie bez rozpoznania, co stanowi także czynność materialno-techniczną.

Jak ustalono w orzecznictwie, pozostawienie podania bez rozpoznania oznacza stwierdzenie przez organ administracji publicznej – w drodze odpowiedniej adnotacji – że podanie zawiera wadę i że wskutek tego stało się bezskuteczne z mocy prawa (por. wyrok NSA z dnia 14 maja 1999 r., sygn. akt I SA 1381/98, Lex nr 48561).

Wobec tego wydanie decyzji przez organ I instancji stanowiło nieuprawnioną zmianę formy prawnej działania organu administracji, co oznacza, że decyzja ta dotknięta jest wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ odwoławczy, utrzymując w mocy decyzję dotkniętą wadą nieważności, w takim samym stopniu jak organ I instancji rażąco naruszył prawo.

Przepis art. 7 ust. 3 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty, będący normą prawa materialnego, nie przewiduje wydania decyzji odmownej na zasadzie domniemania tej formy prawnej. W tym przypadku obowiązuje generalna zasada, że do wydania decyzji odmownej konieczne jest istnienie takiego przepisu, który do odmownego dokonania czynności materialno-technicznej, przewiduje rozpatrzenie sprawy w formie prawnej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił następnie, że straciło na aktualności stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 31 sierpnia 1984 r., sygn. akt SA/Wr 430/84 (OSP 1986, nr 9, poz. 176). Orzeczenie to zostało wydane w początkowym okresie funkcjonowania sądownictwa administracyjnego, kiedy zakres kognicji NSA był bardzo ograniczony. Nie obejmował on skarg na czynności materialno-techniczne i na bezczynność w tym zakresie. Dlatego NSA, kierując się ochroną praw podmiotowych jednostki, ujemne konsekwencje wąskiej ustawowej kompetencji starał się zmniejszać także poprzez szersze stosowanie domniemania załatwienia spraw w formie decyzji. Obecnie, kiedy przedmiotem zaskarżenia mogą być inne niż decyzje i postanowienia, akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a. (a także bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania – art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.), nie ma żadnego racjonalnego powodu, aby w sprawach w których przepisy przewidują załatwienie sprawy w formie czynności materialno-technicznych, uruchamiać dwuinstancyjne administracyjnej postępowanie jurysdykcyjne. Postępowanie takie może być bowiem prowadzone gdy przewiduje to przepis prawa materialnego. Takiej podstawy działania organu nie przewiduje przepis art. 7 ust. 3 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnym granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

W związku z tym WSA na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stwierdził nieważność decyzji organów obu instancji.

W skardze kasacyjnej Minister Skarbu Państwa zaskarżył opisany wyżej wyrok w całości zarzucając:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 7 ust. 3 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 104 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że nie jest dopuszczalne odmowne rozstrzygnięcie postępowania o ujawnienie w rejestrze decyzji czy zaświadczenia w formie decyzji administracyjnej,

2) naruszenie przepisów postępowania, to jest:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 104 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji, lecz odnosi się to tylko do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego lub innych przepisów, załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej formie prawnej,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W związku z powyższym wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a także 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazano, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie jest zaskarżony przez Ministra Skarbu Państwa w części, to jest w zakresie pkt 1 i 2, wobec naruszenia wskazanych w petitum sprawy przepisów prawa materialnego.

Organ przytoczył poglądy doktryny, zgodnie z którymi, jeżeli istnieje wątpliwość co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że powinna być załatwiona w drodze decyzji administracyjnej. Jednakże koniecznym warunkiem przyjęcia takiego domniemania jest ustalenie, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia (tak A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 104 k.p.a., teza 10). Nie ulega wątpliwości, że sprawa rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP, jest indywidualną sprawą rozstrzyganą w postępowaniu administracyjnym przed właściwymi organami administracji rządowej.

Ustawa nie określa jednocześnie formy, w jakiej następuje stwierdzenie braku spełnienia wymogów ustawowych określonych w art. 7 ust. 3 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty. Orzecznictwo sądowoadministracyjne dotyczące zagadnienia załatwienia sprawy przemawia za przyjęciem decyzji administracyjnej, jako formy załatwienia sprawy o odmowie wpisu w rejestrze wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty.

W przypadku, gdy uprawnienie strony nie powstaje bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracji państwowej, o ile nie jest przewidziana inna forma jego działań, obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej (tak NSA w wyroku z dnia 31 sierpnia 1984 r., sygn. akt SA/Wr 430/84). Brak wskazania w ustawie formy odmownego załatwienia wniosku o ujawnienie w rejestrze wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty nie oznacza, że decyzja jest pozbawiona mocy prawnej. Tezę tą potwierdza uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 12 października 1998 r., sygn. akt OPS 6/98, gdzie podkreślono, że "brak wskazania wprost przez ustawodawcę działania w formie decyzji administracyjnej nie oznacza, że jest ona wyłączona". Przytoczono również wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1156/09, zgodnie z którym, gdy wojewoda dokonuje negatywnej oceny spełnienia wymagań określonych w art. 7 ust. 3 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty, obowiązany jest wydać decyzję administracyjna.

Wydany wyrok narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 104 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji lecz odnosi się to tylko do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego lub innych przepisów, załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej formie prawnej. Obowiązujące uregulowania prawne nie wyłączają możliwości wydawania decyzji odmownych na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty, a najnowszego orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że załatwienie tego typu spraw następuje w drodze decyzji administracyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Rozpoznając skargę kasacyjną, stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. w jej granicach Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za usprawiedliwione zarzutów naruszenia przepisów postępowania, jak również zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.

Błędnie skarga kasacyjna, jako naruszony wskazuje przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., który stanowi podstawę orzekania przez Sąd pierwszej instancji, gdy stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik postępowania. W rozpoznawanej sprawie przepis ten nie stanowił podstawy wyroku, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zastosowanie tej podstawy orzekania było prawidłowe, a ocena, że decyzja Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 12 stycznia 2011 r. została wydana bez podstawy prawnej, zaś decyzja organu odwoławczego – z rażącym naruszeniem prawa – trafna.

Przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przewiduje stwierdzenie nieważności decyzji gdy została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że brak podstawy prawnej zachodzi wówczas gdy prawo nie wymaga określenia albo ustalenia praw lub obowiązków w drodze decyzji. Zastosowanie tej podstawy będzie miało miejsce gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej do działania organów administracji w formie decyzyjnej.

Podstawę działania Wojewody w tej sprawie stanowił przepis art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W myśl tego przepisu osoby, które posiadają zaświadczenie lub decyzje potwierdzające prawo do rekompensaty wydane na podstawie odrębnych przepisów i nie zrealizowały prawa do rekompensaty, występują do wojewody, który wydał decyzję lub do wojewody właściwego ze względu na siedzibę starosty, który wydał zaświadczenie lub decyzję, z wnioskiem o ujawnienie w rejestrze, o którym mowa w art. 19 ust. 1, wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty, zgodnie z art. 13 ust. 1.

Zasadnie z treści przytoczonego przepisu Sąd pierwszej instancji wywiódł, że ujawnienie w rejestrze ma postać czynności materialno-technicznej a przepis nie przewiduje formy decyzji w przypadku gdy organ odmawia dokonania tej czynności.

W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że o właściwości organu i formie jego działania w indywidualnej sprawie rozstrzyga norma rekonstruowana na podstawie przepisów prawa. Kompetencja organu do wydania decyzji musi wynikać z upoważnienia zawartego w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Typowe zarzuty językowe zawarte w przepisach prawa kreujące normę upoważniającą do wydania decyzji przyjmują najczęściej brzmienie: "właściwy w sprawie wydania decyzji jest", "decyzję wydaje", "postępowanie w sprawie kończy decyzja", "przeprowadza postępowanie wyjaśniające i rozstrzyga o".

Z przepisu art. 7 ust. 3 ustawy o nowelizacji prawa do rekompensaty nie można wyinterpretować formy decyzyjnej w przypadku gdy wojewoda odmawia ujawnienia w rejestrze wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty. Jeśli więc ujawnienie w wojewódzkim rejestrze ma formę czynności materialno-technicznej to odmowa wpisu do tego rejestru winna mieć formę pisma informującego stronę o stanowisku organu wraz z podaniem przyczyn.

Na aprobatę zasługuje stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, uznającego, iż straciło aktualność wcześniejsze orzecznictwo NSA dopuszczające decyzyjną formę działania, gdy organ odmawia przyznania prawa.

Rozszerzenie kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. do kontroli aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a także do bezczynności lub przewlekłego działania organów w przypadkach określonych w pkt 1–4 zapewnia ochronę praw podmiotowych bez konieczności przyjmowania domniemania formy decyzji.

Przyjmowanie takiego domniemania wyklucza w pewnych przypadkach sam ustawodawca, który w przypadkach odmowy dokonania czynności materialno-technicznej przewiduje wprost formę decyzji. Przykładowo tak stanowił przepis art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.), który przyznał organowi kompetencje do rozstrzygania w formie decyzji o odmowie zameldowania, gdy zgłoszone dane budziły wątpliwości.

Podobne regulacje przewiduje ustawa z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) oraz rozporządzenie wykonawcze do niej z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454 ze zm.). W myśl regulacji tam zamieszczonych wprowadzenie zmian w danych ewidencyjnych następuje w trybie czynności materialno-technicznych w postaci wprowadzenia do bazy danych na podstawie udokumentowanego zgłoszenia.

Jednakże gdy aktualizacja wymaga wyjaśnień zainteresowanych i uzyskania dowodów przeprowadza się postępowanie wyjaśniające i wydaje decyzje (pozytywne lub odmowne).

Wpis do ewidencji gruntów i budynków danych przedmiotowo-podmiotowych następuje w myśl § 10 i 11 powołanego rozporządzenia w drodze czynności materialno-technicznych, jednakże gdy brak jest danych o właścicielu nieruchomości a nieruchomością władają inne osoby lub jednostki organizacyjne wykazanie ich w ewidencji wymaga zgodnie z § 12 ust. 2 decyzji starosty.

Podane przykłady świadczą o tym, że o decyzyjnej formie działania organu można mówić tylko wówczas gdy z przepisów ustawy wynika jednoznacznie upoważnienie organu do wydania decyzji.

Z podanych względów zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisu art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty w zw. z art. 104 k.p.a. nie mógł być uznany za trafny, a skarga kasacyjna jako nieposiadająca usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.