Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 4/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2007-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia NSA Rafał Wolnik Protokolant starszy referent Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi R. S. na uchwałę Rady Miasta W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...] r. nr [...] Rada Miasta W. postanowiła o przystąpieniu do opracowania planu zagospodarowania przestrzennego Miasta W.. O przystąpieniu do sporządzania planu Burmistrz Miasta ogłosił obwieszczeniem na tablicy ogłoszeń i stronie internetowej Urzędu Miejskiego oraz poprzez publikację w [...] Nr [...] z dnia [...] r., informując o prawie zgłaszania wniosków do planu w terminie do [...] 2005 r. Zawiadomienie o przystąpieniu do sporządzania planu zostało nadto przesłane podmiotom uzgadniającym i opiniującym, wymienionym w rozdzielniku do pisma nr [...] z [...] r. oraz Gminnej Komisji Urbanistyczno – Architektonicznej.

Na tym etapie postępowania zgłoszone zostały wnioski do planu, których wykaz znajduje się w aktach. Skarżąca wniosków do planu nie składała. Wnioski zostały rozpatrzone zarządzeniem Burmistrza Miasta z dnia [...] 2005 r.

Dla potrzeb planu sporządzono dokumentację fotograficzną stanu zagospodarowania terenów, zdjęcia lotnicze miasta, inwentaryzację terenów zabudowanych, analizę występowania obszarów zalesionych i inwentaryzację obiektów zabytkowych. Do projektu planu przygotowane zostały : prognoza skutków finansowych uchwalenia planu oraz prognoza oddziaływania na środowisko.

Projekt planu został przedstawiony Gminnej Komisji Urbanistyczno – Architektonicznej, która pismem z [...] 2005 r. wskazała na konieczne zmiany i uzupełnienia. Po dokonaniu korekt, projekt planu został poddany procedurze uzgodnień. Uzyskano wymagane prawem opinie i uzgodnienia, jak również zgody na przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne.

Projekt planu został wyłożony do publicznego wglądu na okres od [...] do 17 [...] 2006 r., o czym poinformowano poprzez obwieszczenie w [...] z [...] 2006 r. i [...] z [...] 2006 r.

W dyskusji publicznej nad projektem planu, która odbyła się [...] 2006 r. wzięło udział [...] osób. Uwagi zgłoszone do projektu zostały rozpatrzone zarządzeniem Burmistrza z [...] 2006 r. W wyniku dyskusji nad projektem doszło również do podjęcia przez Radę Miejską uchwały z [...] r. zmieniającej uchwałę z dnia [...] r. o przystąpieniu do sporządzenia planu. Na skutek zmiany wyłączono z zakresu planu trzy rejony miasta, określone w załącznikach od [...] do [...]. O okoliczności tej ogłoszono publicznie poprzez ogłoszenie prasowe w [...] z dnia [...] r. i poprzez obwieszczenie.

Uchwałą z dnia [...] r. nr [...] Rada Miasta W. uchwaliła plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego dla obszaru miasta W.. Częścią uchwały są załączniki mapowe ([...]-[...]) oraz tekstowe : rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu i rozstrzygnięcie o sposobie realizacji inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, należących do zadań własnych oraz o zasadach ich finansowania.

W uchwale, w jej części nagłówkowej, zawarto stwierdzenie, że zostaje ona podjęta na wniosek Burmistrza Miasta, po stwierdzeniu zgodności planu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta W., przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miasta W. z dnia [...] r.

Pismem z [...] 2006 r. R. S. wezwała Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa i zmianę uchwały w ten sposób, aby stanowiące jej własność nieruchomość nr [...] i [...] zostały zakwalifikowane do jednostki oznaczonej symbolem RM. W podstawie prawnej powołano się na art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu podano, że decyzją ostateczną z dnia [...] r. Burmistrz Miasta W. ustalił warunki zabudowy dla działek nr [...] i [...] dla inwestycji polegającej na budowie zagrody rolnika, dopuszczając budowę budynku mieszkalnego wraz z budynkiem gospodarczym. Przy wydaniu decyzji uwzględniono zapisy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta.

Po uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego obie działki znalazły się natomiast w jednostce oznaczonej symbolem N 35 R dla której wprowadzono zakaz nowej zabudowy kubaturowej. W ten sposób R. S. została pozbawiona możliwości wzniesienia zaplecza produkcyjnego potrzebnego do prowadzenia przeszło 2 hektarowego gospodarstwa rolnego. Stanowi to naruszenie prawa własności nie znajdujące usprawiedliwienia w art. 31 ust. 3 w zw. z art. 46 ust. 3 Konstytucji . Zarzucono również, że skoro decyzja ustalająca warunki zabudowy była zgodna z zapisami Studium, to niekonsekwencją jest twierdzenie, że uchwalony plan również jest z tym Studium zgodny.

Uchwałą z dnia [...] r. doręczoną w dniu [...]r. nr [...] Rada Miasta W. uznała zgłoszone wezwanie do usunięcia naruszenia prawa za bezzasadne. W uzasadnieniu będącym załącznikiem do Uchwały podano, że zgodnie z obowiązującym Studium uwarunkowań (...) parcele nr [...] i [...] znajdują się w strefie leśnej, dla której tekst Studium ustala zachowanie istniejącej zabudowy mieszkaniowo – usługowej bez prawa do rozbudowy i dalszych podziałów przy Kompleksowej i czynnej ochronie środowiska przyrodniczego. W trakcie sporządzania planu na bieżąco analizowane były wydane decyzje o warunkach zabudowy, które w miarę możliwości uwzględniano. Uwzględnienie decyzji o budowie zagrody rolnika w strefie leśnej uznano jednak za godzące w art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Postanowienia Studium wiążą bowiem organ na etapie uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego.

Jednocześnie zauważono, że dopuszczenie na przedmiotowych działkach zabudowy typu RM nie stanowi zagrożenia dla środowiska i nie powodowałoby istotnych zakłóceń w rozwoju struktury osadniczej Miasta. Dopuszczenie takiej lokalizacji wymaga jednak uprzedniej zmiany obowiązującego studium uwarunkowań, co zostało zapoczątkowane podjęciem przez Radę Miasta w dniu [...] r. uchwały nr [...] w sprawie przystąpienia do zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta W. wraz z elementami strategii rozwoju miasta W..

W skardze do sądu administracyjnego R. S. wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały z dnia [...] r. nr [...]. Zarzuciła naruszenie art. 140 Kc w związku z art. 553 k.c. , art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podniosła, że uchwała rażąco i w sposób nieuzasadniony ogranicza prawo własności skarżącej w zakresie korzystania z nieruchomości. Nadto zarzuciła, że podjęta uchwała pozostaje w sprzeczności z ustaleniami Studium (...) oraz nie zawiera odrębnego, wymagającego odpowiedniej uchwały, rozstrzygnięcia Rady Miasta stwierdzającego zgodność postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z postanowieniami Studium.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta W. wniosła o jej oddalenie. Podano, że zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ który wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla terenu uchwalono plan zagospodarowania zawierający dla danego terenu odmienne regulacje. O skutku tym skarżąca była poinformowana poprzez pouczenie zawarte w decyzji.

Procedura planistyczna w przekonaniu organu została przeprowadzona prawidłowo. W jej toku czyniono starania o uwzględnienie wydanych decyzji ustalających warunki zabudowy. Nie było to jednak możliwe w odniesieniu do działek skarżącej, albowiem treść decyzji pozostawała w sprzeczności z ustaleniami Studium.

W procedurze wydawania decyzji ustalającej warunki zabudowy uwzględniane są inne czynniki niż zapisy Studium, którym organ wydający decyzję nie jest związany. Odmiennie sprawa wygląda w toku uchwalania planu, gdzie takie związanie Studium istnieje.

Wskazano również, że w przekonaniu organu skarżąca mylnie odczytuje zapisy Studium i planu. Plan nie jest w żadnej mierze ze Studium sprzeczny. Działki skarżącej, wbrew jej twierdzeniom, nie są położone na terenach o funkcji podstawowej rekreacja i mieszkalnictwo. Ta funkcja podstawowa odnosi się w Studium do całej jednostki strukturalnej "[...]", ale nie do rejonu działek [...] i [...], które wg Studium leżą w strefie leśnej o funkcji przyrodniczej. Zgodnie z pkt [...] tekstu Studium, strefa leśna obejmuje tereny głównych kompleksów leśnych i dolesień. Jest to strefa najwyższych wartości przyrodniczych i krajobrazowych [...]. Natomiast § [...] ust. [...] pkt [...] lit. [...], [...] planu na terenie o symbolu N 35 R dopuszcza m.in. uprawy roślin przemysłowych i zadrzewienia śródpola jako uzupełnienie kompleksów leśnych.

Uchwalony plan jest wobec tego zgodny ze Studium, o czym Rada rozstrzygnęła w zaskarżonej uchwale. Rozstrzygnięcie takie nie wymaga podjęcia odrębnej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę. Takim przepisem szczególnym jest art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu. Uchwała podjęta przez radę gminy w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej i podlega zaskarżeniu do sądu.

Warunkami skutecznego wniesienia skargi jest uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa oraz wykazanie przez wnoszącego skargę naruszenia interesu prawnego. Skarżąca poprzedziła wniesienie skargi wezwaniem organu do usunięcia prawa i w terminie wniosła skargę. Skarżąca jest właścicielką działek objętych zakresem planu, który jako prawo miejscowe wpływa na sposób wykonywania prawa własności. Z tego względu stwierdzić należy, że uchwała w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego dotyczy interesu prawnego właścicieli działek objętych tym planem, oddziałując na sferę uprawnień i kształtując sytuację prawną. Nie jest to jednak równoznaczne z naruszeniem tego interesu, ingerencja w prawo właściciela może być bowiem zarówno uprawniona ( legalna ) jak i nielegalna.

Postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego stanowią źródło norm modyfikujących i precyzujących dopuszczalne sposoby korzystania przez właściciela z nieruchomości. Argument ten został podniesiony w skardze. Zgodnie z art. 140 k.c. właściciel może, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy i rozporządzać rzeczą. Prawo własności nie ma zatem charakteru bezwzględnego i podlega ograniczeniom, limitowanym przez standardy ustawowe i konstytucyjne. Nie można zgodzić się z argumentami skargi, że w niniejszej sprawie granice dopuszczalnej ingerencji w prawo skarżącej zostały przekroczone. Brak jest potwierdzenia zarzutu dowolności ingerencji. Kwalifikacja terenu dokonana w planie, nie dotyczy tylko działek skarżącej, lecz znacznie większego obszaru. Kwalifikacja ta ma nadto uzasadnienie w istniejącym stanie zagospodarowania terenów należących do strefy leśnej oraz w konieczności zachowania jej walorów przyrodniczych, stanowiących wartość w wymiarze społecznym. Nie zostały zatem naruszone granice dopuszczalnej ingerencji w prawo własności, wyznaczone standardami konstytucyjnymi, w szczególności art. 31 ust. 3 i 64 ust. 3 Konstytucji. Nie można również stwierdzić, że wprowadzone ograniczenia niweczą istotę prawa własności. Prawo to wyznaczone jest tradycyjną triadą uprawnień właściciela ( posiadanie, korzystanie i rozporządzanie rzeczą ). W sytuacji ograniczeń planu dotyczą one wyłącznie kwestii korzystania z rzeczy, przy czym nie pozbawiają właściciela prawa korzystania, lecz modyfikują jego zakres, zaś właściciel ma prawo, do czasu docelowego zagospodarowania terenu, użytkować swą własność w sposób dotychczasowy.

Nie mógł również w sprawie odnieść skutku argument odwołujący się do art. 553 k.c. Przepis ten definiuje pojęcie gospodarstwa rolnego, jako pewnego zespołu majątkowego. Prawo zabudowy konkretnej działki nie jest jednak elementem tej definicji. Pozbawiona zatem jakiejkolwiek wagi w sprawie ( a jednocześnie fałszywa ) jest teza skargi, jakoby poprzez zapisy planu skarżąca stała się właścicielką gospodarstwa rolnego, która " nie mieści się w ustawowej definicji". Z art. 140 k.c. bynajmniej nie wynika, że budynki, urządzenia czy inwentarz mają znajdować się w granicach jednego zwartego kompleksu działek, mają one jedynie stanowić "zorganizowaną całość gospodarczą". Należy jednocześnie podkreślić, że definicja z art. 553 k.c. służy kwalifikowaniu określonych, istniejących już obiektów, jako ewentualnie wchodzących w skład gospodarstwa, nie daje jednak właścicielowi np. gruntów rolnych roszczenia o zabudowę konkretnej działki. W tym zakresie argumentacja skargi musiała zatem zostać uznana za chybioną.

Zaskarżona uchwała podjęta została, w ocenie Sądu, z zachowaniem rygorów procedury planistycznej, o jakich mowa w art. 14 – 20 ustawy z dnia 27 marca

2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zawiera również obligatoryjne postanowienia o jakich mowa w art. 15 ust. 2 ustawy. Nie jest trafny zarzut, że wbrew art. 20 ust. 1 powoływanej ustawy, gmina nie podjęła uchwały w przedmiocie stwierdzenia zgodności planu ze Studium. Nie jest rzeczą wymaganą, aby w tym zakresie podejmowana była uchwała pod postacią odrębnego dokumentu. Wymóg z art. 20 ust. 1 jest spełniony także wówczas, gdy pozytywne stwierdzenie o takiej zgodności planu ze Studium zawarte jest w treści uchwały przyjmującej plan. Zaskarżona uchwała zawiera wyraźne stanowisko Rady Miejskiej co do zgodności planu ze Studium.

Skarżąca stoi na stanowisku, że plan takiej zgodności ze Studium nie wykazuje. Zgodnie z zapisami Studium, działki skarżącej znajdują się w strefie oznaczonej na wyrysie ze Studium kolorem zielonym. Teren ten stanowi strefę leśną, na którą składają się główne kompleksy leśne i dolesienia. W strefie tej obowiązują ustalenia programów urządzeniowo – leśnych. Przewidziane jest zachowanie istniejących obiektów zabudowy mieszkaniowo – usługowe, bez prawa do rozbudowy i dalszych podziałów. Jak wynika z dołączonego do akt wypisu z tekstu Studium, zostało ono sporządzone z uwzględnieniem istniejącego stanu zagospodarowania przy konfrontacji z przyjętymi koncepcjami rozwoju. W istniejącym zagospodarowaniu wyodrębniono dwie zasadnicze strefy : miejską i naturalną. W strefie naturalnej wydzielono zaś strefę leśną i strefę terenów otwartych. Strefa leśna to strefa najwyższych wartości przyrodniczych i krajobrazowych [...], obejmuje ona obszary rezerwatów, kompleksów leśnych i innych terenów chronionych oraz główne koncentracje urządzeń turystycznych i sportowych.

Zgodnie z zapisami zaskarżonego planu, działki skarżącej położone są w jednostce planistycznej N 35 R, do której odnosi się § [...] z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W ramach dwóch zasadniczych stref wydzielonych na potrzeby Studium, plan zagospodarowania wyróżnia cały szereg szczegółowo zróżnicowanych jednostek. Ich charakterystyka odnosi się do docelowego zagospodarowania danego terenu, z uwzględnieniem stanu aktualnego użytkowania i zagospodarowania. Dla strefy

N 35 R za podstawowe przyjęto przeznaczenie rolnicze. W ramach przeznaczenia dopuszczalnego wskazano : urządzenia dróg gospodarczych, ścieżek rowerowych, tras [...], tras rowerowych, uprawę roślin przemysłowych, realizację urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, zadrzewienia śródpolne. Odnośnie prawa zabudowy, dopuszczono rozbudowę istniejących obiektów ( pod warunkami określonymi w § [...] ust. [...] pkt [...] lit. [...] planu ). Jako przeznaczenie zabronione określono natomiast realizację wszelkich obiektów budowlanych innych niż wymienione w § [...] ust. [...] pkt [...] lit. [...] oraz eksploatację surowców i zmianę ukształtowania terenów.

Porównanie postanowień Studium ( w sposób ogólny wyznaczającego kierunki zagospodarowania ) oraz planu zagospodarowania przestrzennego w przekonaniu Sądu nie wykazuje ich sprzeczności. W szczególności w odniesieniu do prawa zabudowy, Studium stanowi zasadniczo o zachowaniu istniejącego stanu zagospodarowania kubaturowego. Plan zagospodarowania to ograniczenie do obiektów istniejących utrzymuje, dopuszczając jednorazową rozbudowę, pod warunkiem utrzymania funkcji rolniczej przyległych terenów lub utworzenia albo powiększenia gospodarstwa agroturystycznego. Wymóg zgodności zapisów planu i Studium nie może zostać sprowadzony do powtórzenia zapisów obu aktów, różny jest bowiem ich cel i stopień szczegółowości. Zgodność ta musi być rozważana w kategorii braku sprzeczności między przyjętymi warunkami. Sprzeczności takiej, w zakresie funkcji i zagospodarowania terenu, przeprowadzona analiza treści nie wykazuje.

Należy odnieść się również do argumentu skargi, dotyczącego faktu wydania dla działek skarżącej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla realizacji budynku zagrody rolnika. Decyzja ta została wydana przed uchwaleniem planu. Tryb, w jaki wyznacza się dopuszczalny sposób zagospodarowania terenu, określa w szczególności art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja ustalająca warunki zabudowy służy wykazaniu, czy planowana inwestycja nie koliduje z istniejącym ładem przestrzennym, istniejącym sposobem zagospodarowania terenów sąsiednich.

W wyznaczonym obszarze analizowanym organ bada, czy np. choć jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zagospodarowana w sposób pozwalający określić istniejący stan zagospodarowania co do funkcji i parametrów zabudowy. W efekcie mogą być wydawane decyzje ustalające warunki zabudowy, które doprowadzą do rozszerzenia zakresu istniejącego zagospodarowania, powstawania w sąsiedztwie obiektów analogicznych co do funkcji i parametrów, ale sprzecznych z założonym w Studium kierunkiem rozwoju. Studium kierunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest analizowane i uwzględniane w toku wydawania decyzji ustalającej warunki zabudowy, a ewentualne postanowienia w tej kwestii zawarte w decyzji nie mają wagi prawnej.

Mając na uwadze przedstawioną argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.