Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 522/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 75 ust. 1,6,7, art. 4,6 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 40
law: Ustawa z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych.
article: art. 11 ust. 3 w zw. z art. 11 ust. 2, art. 31 ust. 1
journal: Dz.U. 1981 nr 12 poz 58
law: Ustawa z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskiego Związku Działkowców Okręgowego Zarządu [...] w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 7 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 540/17 w sprawie ze skargi Polskiego Związku Działkowców Okręgowego Zarządu [...] w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] maja 2017r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia użytkowania nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 listopada 2017r., sygn. akt II SA/Bk 540/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę Polskiego Związku Działkowców Okręgowego Zarządu [...] w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] maja 2017r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania nieruchomości.

Wspomniany wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] października 2016r. nr [...] Prezydent Białegostoku, po rozpoznaniu wniosku Polskiego Związku Działkowców Okręgowego Zarządu [...] w B. (dalej w uzasadnieniu jako: PZD OZP) o wydanie na podstawie art. 75 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 13 grudnia 2013r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. z 2014r. poz. 40, ze zm.), dalej w uzasadnieniu jako: "u.r.o.d.", decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania nieruchomości położonej w [...], w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów nr działek [...] i [...], o łącznej powierzchni 3,4119ha, odmówił stwierdzenia nabycia prawa użytkowania przedmiotowej nieruchomości zajmowanej przez ogród działkowy.

Od ww. decyzji Prezydenta Białegostoku odwołanie złożył PZD OZP.

Decyzją z dnia [...] listopada 2016r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku, uchyliło decyzję Prezydenta Białegostoku z dnia [...] października 2016r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] marca 2017r. nr [...] Prezydent Białegostoku odmówił stwierdzenia nabycia prawa użytkowania nieruchomości położonych w [...], w obrębie [...], oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...] i [...], o łącznej powierzchni 3,4119ha. W ocenie organu I instancji, pracowniczy ogród działkowy (dalej w uzasadnieniu jako: POD) im. [...] nigdy nie przekształcił się w ogród stały, bowiem na rok przed terminem, na który została udzielona lokalizacja, wydana została decyzja z dnia [...] grudnia 1985r. o jego likwidacji. Zgodnie zaś z art. 11 ust. 3 w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 6 maja 1981r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. z 1981r. Nr 12, poz. 58 ze zm.), dalej w uzasadnieniu jako: "u.p.o.d.", ogród ten nigdy nie stał się ogrodem stałym, a tym samym nie nastąpił skutek wynikający z dyspozycji art. 11 ust. 3 ww. ustawy o przejściu zajętej nieruchomości w nieodpłatne użytkowanie na rzecz stowarzyszenia prowadzącego rodzinny ogród działkowy. W ocenie organu I instancji, ponieważ rodzinny ogród działkowy (dalej w uzasadnieniu jako: ROD) formalnie nie istnieje, nie można było stwierdzić nabycia prawa użytkowania tejże nieruchomości zajmowanej przez ogród działkowy im. [...].

Od powyższej decyzji Prezydenta Białegostoku PZD OZP złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku.

Decyzją z dnia [...] maja 2017r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku, utrzymało w mocy ww. decyzję Prezydenta Białegostoku z dnia [...] marca 2017r. W ocenie organu odwoławczego, stosownie do art. 66 pkt 1 u.r.o.d., ROD w rozumieniu ustawy z dnia 8 lipca 2005r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. z 2005r. Nr 169, poz. 1419 zez m.), dalej w uzasadnieniu jako: "u.r.o.d. z 2005r.", stają się ROD w rozumieniu niniejszej ustawy. Z kolei jak wynika z art. 41 ust. 1 oraz ust. 2 u.r.o.d. z 2005r., POD istniejące w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy stają się ROD w jej rozumieniu. Skoro przedmiotowy POD im. [...] został zlikwidowany mocą decyzji z dnia [...] grudnia 1985r., to nie mógł przekształcić się w ROD.

Zdaniem organu odwoławczego zastosowanie w sprawie mógłby znaleźć art. 41 ust. 2 u.r.o.d. z 2005r. przewidujący, że POD o nieuregulowanym stanie prawnym, a zarejestrowane w rejestrze pracowniczych ogrodów działkowych, prowadzonym na podstawie art. 31 ust. 1 u.p.o.d. stają się ROD w rozumieniu niniejszej ustawy. Znajdujące się w aktach sprawy kopie wypisu z rejestru POD Krajowej Rady Polskiego Związku Działkowców z dnia 28 maja 1996r. dla POD im. [...] składającego się z działek o nr [...] i nr [...] (wcześniej działki o nr [...] i nr [...]) oznaczają, że w dniu wejścia w życie przepisów u.r.o.d. z 2005r., która uchylała art. 31 ust. 1 u.p.o.d., POD im. [...] posiadał stosowny wpis. Natomiast znajdująca się w aktach sprawy decyzja Geodety Miejskiego z dnia [...] grudnia 1985r., orzeka likwidację czasowego ogrodu działkowego, położonego w [...] przy ul. [...]. Pomimo jednak wydania decyzji o likwidacji, ogród działkowy działał i wciąż działa, a podejmowane czynności egzekucyjne, zmierzające do wydania nieruchomości były bezskuteczne i zostały zaprzestane przez Prezydenta Białegostoku. To wszystko, zdaniem organu II instancji, wskazuje, że pomimo, iż Polski Związek Działkowców jest stowarzyszeniem ogrodowym w rozumieniu art. 2 pkt 6 u.r.o.d., legitymowanym do inicjowania postępowania w zakresie określenia statusu prawnego gruntów zajmowanych pod ogrody działkowe, to w sensie prawnym, teren nieruchomości ogrodu działkowego im. [...] nie mógł przekształcić się w ROD na podstawie art. 41 ust. 2 u.r.o.d. z 2005r. Nie występowała bowiem przesłanka nieuregulowanego stanu prawnego, którą odróżnić należy od nielegalnego zajmowania gruntu, bez jakichkolwiek dokumentów mogących po stronie Polskiego Związku Działkowców stwarzać poczucie legitymowania się tytułem prawnym. Oznacza to również, że o ile POD nie stał się ROD na podstawie u.r.o.d. z 2005r., to formalnie nie doszło do objęcia zajmowanego gruntu przepisami u.r.o.d. Na podstawie art. 66 pkt 1 u.r.o.d., z dniem wejścia w życie tej ustawy, ROD w rozumieniu przepisów u.r.o.d. z 2005r., stają się ROD w rozumieniu nowej ustawy. Skoro brak było podstaw, by objąć POD przepisami ustawy u.r.o.d. z 2005r., to nie nastąpiło również objęcie gruntów przepisami u.r.o.d. W konsekwencji uznano, że w zaistniałych okolicznościach nie było podstaw do wydania decyzji stwierdzającej prawo użytkowania nieruchomości na podstawie art. 75 ust. 6 u.r.o.d.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniósł PZD OZP zarzucając jej naruszenie:

1) art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017r., poz. 1257 ze zm.), dalej w uzasadnieniu jako "K.p.a.", poprzez niewyczerpujące zebranie i niewszechstronne rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie na okoliczność, czy ROD im. [...] jest na terenie samowolnie zajmowanym przez niego, czy też jest ogrodem stałym lub ma status ogrodu działkowego o nieuregulowanym stanie prawnym, a zatem uzasadniony jest wniosek o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 75 ust. 6 i 7 u.r.o.d.;

2) art. 41 ust. 1 i 2 u.r.o.d. z 2005r. poprzez błędne przyjęcie, że nie ma on zastosowania w sprawie ponieważ dotyczy ROD o nieuregulowanym stanie prawnym, a zatem ROD im. [...], jako zajmujący grunt nielegalnie, nie mógł uzyskać statusu ogrodu stałego w świetle tego przepisu;

3) art. 75 ust. 1, 6 i 7 u.r.o.d. poprzez niezastosowanie go w sprawie, przez stwierdzenie prawa użytkowania gruntu przez ROD o nieuregulowanym stanie prawnym, mimo że 24-miesięczny termin do podjęcia przez gminę [...] decyzji o ewentualnej likwidacji ROD im. [...] upłynął w dniu 19 stycznia 2016r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę PZD OZP. Dokonując oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji Sąd I instancji wyjaśnił, że dla skutecznego nabycia prawa użytkowania nieruchomości zajmowanej przez ROD konieczne jest uprzednie ustalenie, czy doszło do przekształcenia POD im. [...] w ROD, a tym samym, czy jest możliwe objęcie przedmiotowego ogrodu przepisami u.r.o.d. Skoro ustawa u.r.o.d. z 2005r. weszła w życie w dniu 21 września 2005r., a POD im. [...] został zlikwidowany na mocy ostatecznej decyzji Geodety Miejskiego z dnia [...] grudnia 1985r., to nie mógł przekształcić się w ROD. Nie mógł mieć także zastosowania art. 41 ust. 2 u.r.o.d. z 2005r., zgodnie z którym POD o nieuregulowanym stanie prawnym, a zarejestrowane w rejestrze POD prowadzonym na podstawie art. 31 ust. 1 u.p.o.d., stają się ROD w rozumieniu tejże ustawy. Co prawda POD im. [...] na dzień wejścia w życie ustawy u.r.o.d. z 2005r. posiadał stosowny wpis w rejestrze POD Krajowej Rady Polskiego Związku Działkowców, tym niemniej w aktach sprawy znajduje się również ostateczna decyzja Geodety Miejskiego z dnia [...] grudnia 1985r., mocą której orzeczono o likwidacji czasowego ogrodu działkowego położonego w [...] przy ul. [...], zarządzono odebranie gruntu z dniem [...] grudnia 1986r. oraz wskazano, że likwidacja czasowego ogrodu następuje bez odszkodowania.

W ocenie Sądu i instancji taki stan faktyczny nie może świadczyć o nieuregulowanym stanie prawnym POD im. [...]. To, że ogród faktycznie nie został zlikwidowany nie oznacza, iż na moment dokonania wpisu do rejestru można mówić o nieuregulowanym stanie prawnym. W obrocie prawnym istnieje bowiem ostateczna decyzja Geodety Miejskiego z dnia [...] grudnia 1985r. o likwidacji czasowego ogrodu działkowego. Sąd podkreślił, iż należy odróżnić samowolne zajmowanie gruntu, pomimo wydania decyzji likwidacyjnej, od sytuacji w której POD funkcjonowałby na nieruchomości na podstawie niejasnych regulacji bądź też nie mógł wykazać dokumentów potwierdzających prawo do gruntu, pomimo legalnego na nim funkcjonowania. Oznacza to, że z formalnego punktu widzenia przedmiotowy grunt nie przekształcił się z POD w ROD, a w konsekwencji nie został objęty regulacjami u.r.o.d. W związku z tym nie było podstaw do stwierdzenia nabycia prawa użytkowania nieruchomości zajmowanych przez ogród działkowy im. [...] na podstawie art. 75 ust. 1 oraz ust. 6 i 7 u.r.o.d. Przepisy te dotyczą bowiem wyłącznie ROD, zaś POD im. [...] w sensie formalnym nigdy nie stał się ROD. Nie została też spełniona przesłanka nieuregulowanego stanu prawnego tejże nieruchomości, o której mowa w art. 41 ust. 2 u.r.o.d. z 2005r. W konsekwencji oznacza to, że w sensie formalno-prawnym nie doszło do objęcia nieruchomości składającej się z działek o nr [...] i nr [...] przepisami u.r.o.d. z 2005r., a przez to grunt zajmowany przez POD im. [...] nie stał się ROD w rozumieniu u.r.o.d. Prawidłowości takiego stanowiska, zdaniem Sądu I instancji, nie podważają też załączone dokumenty. Zgodnie z pismem z dnia 6 marca 1995r. – działkę nr [...] (obręb [...] arkusz [...]) oznaczono w ówcześnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (dalej w uzasadnieniu jako: "m.p.z.p. z 1994r.", symbolem odpowiadającym opisowi "tereny stałych ogrodów działkowych", natomiast działka nr [...] (obręb [...] arkusz [...]) oznaczona była symbolem odpowiadającym opisowi "tereny rolnicze w dolinie rzeki Białej o funkcji ekologicznej współtworzące system przyrodniczy". Działka nr [...] nie była zatem przeznaczona pod tereny stałych ogrodów działkowych, co znajduje potwierdzenie w piśmie z dnia 23 października 1995r. Samo więc przeznaczenie działki nr [...] w m.p.z.p. z 1994r. nie może świadczyć o nieuregulowanym stanie prawnym i rodzić przeświadczenie o przekazaniu gruntu w użytkowanie. Brak tytułu prawnego do obu działek potwierdza też pismo z dnia 13 lipca 2005r., zgodnie z którym Prezydent Białegostoku wnosi o wstrzymanie działań w kierunku przekazania ROD w użytkowanie ze względu na toczące się prace aktualizacyjne względem planu.

Nie budzi wątpliwości Sądu I instancji, że w przypadku ogrodu im. [...] brak jest jakiejkolwiek dokumentacji, która mogłaby wskazywać na nieuregulowany stan prawny ogrodu. W szczególności takim dokumentem nie jest przytoczona uchwała Rady Miejskiej w Białymstoku z dnia 7 listopada 1994r. Nr VII/31/94, dotycząca zatwierdzenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Białegostoku i zmian w miejscowych planach szczególnych. Przedmiotem tej uchwały było bowiem określenie szczegółowego zagospodarowania przestrzennego terenów nią objętych, a nie przekształcanie podmiotowe ogrodów działkowych. Na mocy tej uchwały przedmiotowy POD nie mógł zatem w żadnym razie być przekształcony w ROD. W konkluzji Sąd i instancji uznał, że POD im. [...] w sensie prawnym nie przekształcił się w ROD, a tym samym nie został objęty przepisami u.r.o.d, ani przepisami u.r.o.d. z 2005r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniósł PZD OZP w Białymstoku. Zaskarżając wyrok w całości, podniósł następujące zarzuty naruszenia prawa:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017r., poz. .2188 ze zm.), dalej w uzasadnieniu jako P.u.s.a., oraz art. 3 § 1 z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm.), dalej w uzasadnieniu jako: "P.p.s.a." w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji organu II instancji, a w konsekwencji także organu I instancji, mimo że m.in. z dokumentów dostarczonych wraz ze skargą nie wynika w sposób niebudzący wątpliwości, iż ROD im. [...] w [...] ma nadal charakter nielegalny; niedostateczne i niewszechstronne ustalenia stanu faktycznego wywołały skutek błędnej subsumpcji.

2. naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 75 ust. 1, 6 i 7 u.r.o.d. poprzez niezastosowanie go w sprawie w celu stwierdzenia prawa użytkowania przez ROD im. [...] prawa użytkowania nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, mimo że 24-miesięczny okres do podjęcia przez gminę [...] decyzji o ewentualnej ponownej likwidacji ROD upłynął w dniu 26 stycznia 2016r.;

b) art. 66 pkt 1 u.r.o.d. w zw. z art. 41 ust. 1 i ust. 2 u.r.o.d. z 2005r. oraz art. 11 ust. 3 w zw. z art. 11 ust. 2 oraz art. 31 ust. 1 u.p.o.d., poprzez przyjęcie, że ROD im. [...] w [...], wskutek decyzji likwidacyjnej z dnia [...] grudnia 1985r. nie przekształcił się w latach następnych w stały ogród działkowy i nie ma tytułu prawnego do użytkowania nieruchomości, ani też statusu ogrodu działkowego o nieuregulowanym stanie prawnym;

c) art. 3 w zw. z art. 4 oraz art. 6 ust. 1 u.r.o.d., poprzez nieprzyjęcie, że za stwierdzeniem nabycia prawa użytkowania nieruchomości przemawiają niesprzeczny interes prawny skarżącego połączony z interesem społecznym.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że przyjęta przez WSA w Białymstoku subsumpcja prawna jest co najmniej przedwczesna. Z przedłożonych bowiem przez skarżącego urzędowych dokumentów wynika, iż gmina od lat traktowała ROD im. [...] jako ogród stały. Co prawda w aktach sprawy nie ma dokumentu, który by jednoznacznie prawnie rozstrzygał tę kwestię, ale "są tu na tyle mocne domniemania, iż niezbędna jest dodatkowa kwerenda odnośnie dokumentów i inne środki dowodowe". Tego rodzaju działania zostały jednak zaniechane, chociaż ich przeprowadzenie jest możliwe i konieczne, tym bardziej, iż w dokumentacji Polskiego Związku Działkowców ogród im. [...] zarejestrowany jest jako stały. Nadto wskazano, iż niezrozumiałe jest dlaczego organ administracji publicznej, skoro teraz podnosi pozostawanie w obrocie prawnym decyzji likwidacyjnej z dnia [...] grudnia 1985r., nigdy jej nie egzekwował. Zdaniem skarżącego interes prawny i interes społeczny są niesprzeczne, a nawet zbieżne w świetle przepisów u.r.o.d. W ocenie skarżącego kasacyjnie zasadny jest też zarzut naruszenia art. 75 ust. 1, 6 i 7 u.r.o.d., albowiem 24-miesięczny termin do wydania nowej decyzji o likwidacji ROD im. [...] upłynął w dniu 19 stycznia 2016r., przy założeniu, że stan prawny ogrodu nie jest uregulowany.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji podniesienia obu podstaw kasacyjnych, zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005r. sygn. akt FSK 618/04, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Odnosząc się zatem do zarzutu naruszenia przepisów postępowania wypada wskazać, iż chybiony jest – przywoływany w powyższym kontekście – zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. Regulacja ta stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, co obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Powyższa regulacja nie ma charakteru procesowego ale ustrojowy (kompetencyjny), określając generalnie zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Przepis ten wskazując cele działania sądów administracyjnych nie określa sposobu procedowania przed tym sądem. Do jego naruszenia może dojść, gdyby sąd I instancji odmówiłby rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Natomiast ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa procesowego nie oznacza uchybienia, wynikającemu z art. 3 § 1 P.p.s.a., zakresowi kontroli działalności administracji publicznej (vide: wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2018r. sygn. akt II FSK 39/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). W skardze kasacyjnej brak jest natomiast zarzutów wskazujących na to, że Sąd I instancji dopuścił się któregokolwiek z powyższych naruszeń prawa. Podobnie nietrafiony jest zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. Przepisy te także są normą o charakterze ustrojowym, która określa podstawową funkcję sądów administracyjnych i toczącego się przed nimi postępowania. Stąd też to czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu (vide: wyrok NSA z dnia 8 października 2015r. sygn. akt II GSK 2991/14; wyrok NSA z dnia 10 listopada 2016r. sygn. akt II GSK 912/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Odnosząc się z kolei do zarzutu niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.) wypada wskazać, iż Sąd I instancji bazował na kluczowym dla sprawy ustaleniu, iż czasowy ogród działkowy położony w [...] przy ul. [...], składający się z działek nr [...] i nr [...], o łącznej powierzchni 3,2ha, został zlikwidowany bez odszkodowania decyzją Geodety Miejskiego w Białymstoku z dnia [...] grudnia 1985r., która – na skutek odwołania wniesionego przez Wojewódzki Zarząd Polskiego Związku Działkowców w Białymstoku – została utrzymana w mocy decyzją Urzędu Wojewódzkiego w Białymstoku z dnia [...] stycznia 1986r. Powyższa ostateczna i pozostająca w obrocie prawnym decyzja orzekała nadto odebranie z dniem [...] grudnia 1986r. gruntu, który został przekazany ww. czasowemu ogrodowi działkowemu decyzją Prezydenta Białystoku z dnia [...] sierpnia 1981r. Skarżący kasacyjnie powyższych ustaleń nie podważa, a w szczególności nie wskazuje, że powyższa decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego. Powyższego ustalenia nie podważa też stwierdzenie skarżącego kasacyjnie, iż powyższa decyzja nie została dotychczas wyegzekwowana. Trafnie natomiast wskazuje Sąd I instancji, iż prawnokształtujący charakter powyższego rozstrzygnięcia determinuje sposób załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania nieruchomości w trybie art. 75 ust. 6 i 7 u.r.o.d. Istnienie w obrocie prawnym ww. ostatecznej decyzji nie pozwala uznać, iż po dacie jej wydania na przedmiotowym terenie istniał POD.

Ponadto, wbrew skarżącemu kasacyjnie, nie można przypisać istotnego znaczenia zarzutowi pominięcia w zaskarżonym wyroku dokumentów wskazujących, iż władze Białegostoku, co najmniej od dnia [...] marca 1995r., teren, w odniesieniu do którego złożono wniosek o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania, traktowały jako stały ogród działkowy. Jakkolwiek przedstawione w tym zakresie dokumenty były przedmiotem oceny w zaskarżonym wyroku, której poprawności nie zakwestionowano w skardze kasacyjnej, co oczywiście deprecjonuje powyższe zarzuty, to dodatkowo wypada podkreślić, iż dokumenty te w żaden sposób nie oddziaływały na ostateczną decyzję likwidującą czasowy ogród działkowy istniejący legalnie w przedmiotowej lokalizacji do 1986r. Nie zawierały bowiem stanowiska właściwego organu podjętego w ramach jednego z nadzwyczajnych trybów postępowania, służących weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych. Skuteczności zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. nie można także upatrywać w stanowisku o przedwczesności rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i konieczności dalszej kwerendy dokumentów i dowodów, skoro – jak podaje skarżący – miałaby ona dotyczyć dowodów innych niż wskazujące na wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Urzędu Wojewódzkiego w Białymstoku z dnia [...] stycznia 1986r.

Nie są także zasadne zarzuty naruszenia prawa materialnego. Wskazane jako naruszone art. 66 pkt 1 u.r.o.d. w zw. z art. 41 ust. 1 i ust. 2 u.r.o.d. z 2005r. oraz art. 11 ust. 3 w zw. z art. 11 ust. 2 i art. 31 ust. 1 u.p.o.d. jednoznacznie stanowią, iż ROD w aktualnym rozumieniu, definiowanym przez art. 2 pkt 5 u.r.o.d., może wyprowadzać swe istnienie od POD, bowiem zarówno przepis art. 41 ust. 1 u.r.o.d. z 2005r., jak i art. 66 pkt 1 u.r.o.d. wskazywały, iż w dniu wejścia w życie kolejnej ustawy regulującej problematykę ogrodów działkowych, dotychczasowe POD w rozumieniu przepisów u.p.o.d., stawały się ROD w rozumieniu u.r.o.d. z 2005r., zaś te, w dniu wejścia w życie u.r.o.d. stawały się ROD w rozumieniu nowej ustawy. Trafnie jednak konkluduje Sąd I instancji, iż powyższe "stawanie się" ogrodem działkowym w rozumieniu nowej ustawy było możliwe tylko wtedy gdy w dniu wejścia w życie owej ustawy istniał ogród działkowy w rozumieniu przepisów ustawy derogowanej. Jeżeli zatem przepis art. 41 ust. 1 u.r.o.d. z 2005r. stanowił, iż POD istniejący w dniu wejścia w życie tej ustawy stawał się ROD w jej rozumieniu, to tym samym w dniu 21 września 2005r. musiał istnieć POD aby stać się ROD w rozumieniu nowej ustawy. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie, bowiem z niezakwestionowanych ustaleń wynika, iż ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 1986r., wydaną na podstawie art. 11 ust. 2 u.p.o.d., czasowy ogród działkowy położony w [...] przy ul. [...] został zlikwidowany. Tym samym w dniu 21 września 2005r., kiedy weszła w życie u.r.o.d. z 2005r. nie istniał i nie mógł stać się ROD w rozumieniu tejże ustawy. Stan taki trwa nieprzerwanie do chwili obecnej. Trafny jest zatem wniosek Sądu I instancji, iż POD położony w Białymstoku przy ul. [...] nigdy nie przekształcił się w ROD w rozumieniu aktualnie obowiązującej u.r.o.d. Natomiast w toku postępowania nie wskazano aby ogród ów powstał jako ROD w oparciu o przepisy u.r.o.d. z 2005r. bądź aktualnie obowiązującej u.r.o.d.

Nie jest także trafny zarzut wadliwego przyjęcia przez Sąd I instancji, iż ogród działkowy, który funkcjonuje nieprzerwanie mimo decyzji likwidacyjnej, winien być uznany za ROD o nieuregulowanym stanie prawnym w rozumieniu art. 75 ust. 1 u.r.o.d. Przepis ten bowiem odnosi się wyłącznie do ROD, zlokalizowanego na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, do której stowarzyszenie ogrodowe prowadzące ów ROD nie może wykazać tytułu prawnego. Powyższa regulacja zakłada zatem istnienie ROD zlokalizowanego na określonym gruncie, natomiast okoliczności niniejszej sprawy jednoznacznie wskazują, iż grunt objęty żądaniem stwierdzenia nabycia prawa użytkowania nie jest zajmowany przez ROD w rozumieniu przepisów u.r.o.d., a w konsekwencji nie można mówić o zlokalizowaniu ROD na tym gruncie. Dokonując wykładni powyższego przepisu należy jednak przede wszystkim mieć na uwadze, iż został on przewidziana jako dodatkowy tryb likwidacji ROD. Nie może zatem przepis ów znaleźć zastosowania do podmiotów, które nie są ROD i jako takie nie są zlokalizowane na określonym gruncie. Ponadto trafna jest konkluzja Sądu I instancji, iż likwidacja czasowego ogrodu działkowego i orzeczone odebranie ww. gruntu jasno wskazuje, iż ogród ów tytułu do zajmowanej nieruchomości został pozbawiony ostatecznym aktem stosowania prawa. Nie pozwala to uznać, iż w tej sytuacji mamy do czynienia z brakiem możliwości wykazania tytułu prawnego do nieruchomości w rozumieniu art. 75 ust. 1 u.r.o.d. Tym samym zupełnie nieadekwatnie do okoliczności niniejszej sprawy postawiony został zarzut naruszenia art. 75 ust. 6 i 7 u.r.o.d. Skoro podmiot zajmujący przedmiotową nieruchomość nie jest ROD, to tym samym nie było podstawy do wydania decyzji o jego likwidacji w trybie art. 75 ust. 1 u.r.o.d. W konsekwencji zaś, niewydanie powyższej decyzji w zakreślonym przez ustawę terminie, nie może być podstawą nabycia prawa użytkowania nieruchomości.

Nie jest trafny także zarzut naruszenia art. 3 w związku z art. 4 oraz art. 6 ust. 1 u.r.o.d., poprzez nieprzyjęcie, że za stwierdzeniem nabycia prawa użytkowania nieruchomości przemawiają zarówno interes prawny skarżącego jak i interes społeczny. Odwołanie się do ogólnych regulacji u.r.o.d. określających podstawowe cele i status ROD, a także wskazywanie na generalny postulat relacyjny organów administracji i ROD, nie może skutecznie wpłynąć na krytyczną ocenę zaskarżonego wyroku, skoro regulacje te nie były przedmiotem oceny i stosowania przez Sąd I instancji, a będące materialną podstawą rozstrzygnięcia przepisy art. 75 ust. 1, 6 i 7 u.r.o.d. nie odwołują się do ich treści, jak i do klauzul generalnych: słusznego interesu strony i interesu społecznego.

Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.