Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 94/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2010-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 36  ust. 4,  art. 37  ust. 1 i  ust. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek /sprawozdawca/ Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant Kinga Kręc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2010r. sprawy ze skargi A. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w L. z dnia 14 grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia obowiązku uiszczenia jednorazowej opłaty planistycznej spowodowanej wzrostem wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławczego w L. decyzją z dnia 14 grudnia 2009 r. nr ([...]) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – po rozpatrzeniu odwołania A. T. od decyzji Wójta Gminy M. z dnia 15 października 2009 r. ustalającej jednorazową opłatę w kwocie 990,50 zł w związku ze wzrostem wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i sprzedażą przez A. T. udziału [...] w nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obręb [...] - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzja ta podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 10 czerwca 2008 r. Wójt Gminy M. zawiadomił B. T. i A. T. – jako współwłaścicieli ww. nieruchomości - o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wzrostu jej wartości w związku z uchwaleniem przez Radę Gminy Męcinka miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Męcinka (uchwała nr XXXIX/182/05 z dnia 29 grudnia 2005r.).

W toku postępowania organ pozyskał operat szacunkowy nieruchomości sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego dnia 24 lipca 2008 r. w którym określono wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu na kwotę 2995 zł a po uchwaleniu planu na kwotę 14602 zł. Na tej podstawie Wójt Gminy M. decyzjami z dnia 24 września 2008 r. skierowanymi odrębnie do każdego ze współwłaścicieli ustalił opłaty z tytułu renty planistycznej dla B. T. w kwocie 967,25 zł a dla A. T. w kwocie 1934,50 zł. W wyniku odwołań wniesionych przez strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzjami z dnia 13 listopada 2008r. uchyliło zaskarżone decyzje ustalające opłaty z tytułu tzw. "renty planistycznej" i przekazało sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, kwestionując przede wszystkim poprawność operatu szacunkowego.

W ponownym postępowaniu rzeczoznawca majątkowy sporządził aneks do operatu w wyniku którego zmianie uległa wartość działki po uchwaleniu planu miejscowego, gdyż ustalono ją na kwotę 11541 zł. Kolejnymi decyzjami z dnia 30 stycznia 2009 r. Wójt zobowiązał B. T. do uiszczenia opłaty w wysokości 712,16 zł zaś A. T. w wysokości 1424,32 zł. Na skutek odwołań również i te decyzje zostały przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wyeliminowane z obrotu prawnego a sprawy przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (decyzje SKO z dnia 26 marca 2009 r.). W ocenie organu odwoławczego nie wyeliminowano wszystkich uchybień wskazanych we wcześniejszych decyzjach kasacyjnej, zwłaszcza dotyczących operatu szacunkowego.

W efekcie przedstawionych wyżej rozstrzygnięć rzeczoznawca majątkowy przedłożył kolejny operat szacunkowy określony przez niego jako korekta, sporządzony w dniu 7 maja 2009 r. w którym określono wartość części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], przed uchwaleniem planu na kwotę 2988 zł zaś po uchwaleniu planu na kwotę 8931 zł. Na podstawie tego operatu Wójt Gminy M. decyzją z dnia 15 października 2009 r. ([...]) na podstawie art. 36, art. 37 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zobowiązał A. T. do uiszczenia jednorazowej opłaty w wysokości 990,50 zł. Dodać należy, że odrębną decyzją podjętą w tym samym dniu, Wójt zobowiązał również B. T. do uiszczenia jednorazowej opłaty w wysokości 495,25 zł. (opłata wymierzona tą decyzją jest przedmiotem odrębnej sprawy sądowoadministracyjnej – sygn. akt II SA/Wr 93/10 - przyp. Sądu).

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego działka nr [...] położona jest na obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (uchwalonego uchwałą Rady Gminy Męcinka nr XXXIX/182/05 w dniu 29 grudnia 2005 r.) w części symbolem MN1- tereny planowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej a w części symbolem R1- tereny planowanej zabudowy zagrodowej, obiektów gospodarczych wraz z obiektami usługowymi o charakterze rolniczym na terenach użytkowanych rolniczo z możliwością jej rozbudowy i uzupełnienia. Przed dniem 29 grudnia 2005 r. działka leżała na terenie nie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i była użytkowana rolniczo. Natomiast według stanu na dzień uchwalenia planu działka była "częścią składową działki" o nr [...].

Organ wyjaśnił, że podstawę podjętego rozstrzygnięcia stanowią przepisy art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przedstawił ich brzmienie. W oparciu o przywołane normy stwierdził, że przesłankami ustalenia jednorazowej opłaty o której mowa w art. 36 ust. 4 są: obiektywny wzrost wartości nieruchomości będący wynikiem uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zbycie nieruchomości w drodze umowy w formie aktu notarialnego przed upływem pięciu lat od dnia w którym uchwalony plan lub jego zmiana stały się obowiązujące. Wyjaśnił dalej, że wzrost wartości nieruchomości określany jest na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego zgodnie z wymogami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami z uwzględnieniem zasad wynikających z § 50 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Mając na uwadze przywołane regulacje organ podał, że wartość rynkową nieruchomości przed uchwaleniem planu rzeczoznawca oszacował w oparciu o ceny działek rolnych położonych podobnie jak przedmiot wyceny w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy. Natomiast wartość rynkową nieruchomości po uchwaleniu planu, określono jako sumę wartości części działki przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową oraz części działki przeznaczonej pod zabudowę zagrodową. Dokonując oceny przedłożonej korekty operatu szacunkowego organ stwierdził, że wartość nieruchomości oszacowana została zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym oraz z Powszechnymi Krajowymi Zasadami Wyceny. Wartość nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...] według wartości na dzień zbycia wynosiła przed uchwaleniem planu 25.778 zł a po uchwaleniu planu 51.426 zł. Działka nr 123/2 (wydzielona z działki nr 123) przed uchwaleniem planu stanowiła teren użytków rolniczych jej wartość wynosiła więc 2.998 zł natomiast po uchwaleniu planu znalazła się w obszarze oznaczonym w planie symbolami MN i R1 więc jej wartość wynosi 8.931 zł. Tym samym wartość nieruchomości wzrosła o kwotę 5.943 zł. Przy ustaleniu wartości rynkowej nieruchomości rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Podejście to polega na określeniu wartości nieruchomości, przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego (art. 152 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami). Przez nieruchomości podobne rozumie się natomiast, nieruchomość porównywalną z nieruchomością będącą przedmiotem wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W sporządzonym operacie przyjęto nieruchomości podobne, "które przeanalizowano zarówno przed uchwaleniem m.p.z.p. jak i po uchwaleniu m.p.z.p." Istotę podejścia porównawczego stanowi wybór najbardziej porównywalnych nieruchomości (będących przedmiotem obrotu) do wycenianej i odpowiednia korekta ich cen transakcyjnych. Korekta ta obejmuje również uwzględnienie trendu czasowego, czyli przyjęcie współczynnika określającego wzrost wartości nieruchomości . Z przyjętych do operatu transakcji wyraźnie wynika wzrost wartości nieruchomości. Zdaniem organu przedstawiona korekta operatu szacunkowego zawiera odniesienie do wszystkich zgłoszonych przez Kolegium i stronę zastrzeżeń.

W odwołaniu od powyższej decyzji A. T. zarzucił przede wszystkim, że określenie wartości nieruchomości nastąpiło z pominięciem sposobu szacowania wynikającego z przepisu § 50 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Przepis ten nakazuje aby w przypadku, gdy przed uchwaleniem planu nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub decyzja o warunkach zabudowy, określać wartość nieruchomości przyjmując faktyczny sposób jej wykorzystania. Ponieważ w dniu 29 grudnia 2005 r. dla obszaru Sichowa nie obowiązywał plan miejscowy, wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu powinna być oszacowana według tej zasady. Zdaniem strony, przez faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego należy rozumieć nie tyko rodzaj i położenie nieruchomości oraz stan nieruchomości ale również jej cechy użytkowe i ekonomiczne. Odwołujący się uważa, że działka nr [...] spełniała wszelkie warunki uprawniające do tego, że mogłaby być wykorzystana na cele budowlane. Przede wszystkim nie była objęta zakazem zabudowy. Z uwagi na jej walory, miała większą wartość niż działki rolnicze, które nie miały dostępu do drogi i nie mogły być w przyszłości wykorzystane na cele budowlane. Dlatego też, nigdy nie była przez dotychczasowych właścicieli wykorzystywana pod uprawę plonów rolnych lecz stanowiła "przedłużenie" siedliska. Zdaniem strony, naruszenie § 50 ust. 3 rozporządzenia doprowadziło również do naruszenia art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez: ustalenie wzrostu wartości działki nr [...] w oparciu o nieruchomości niepodobne, pominięcie cen transakcyjnych dotyczących działek najbliżej położonych tj. w Sichowie, ustalenie wzrostu wartości nieruchomości tylko na podstawie błędnie sporządzonego operatu szacunkowego z pominięciem innych dowodów np. oględzin działki; brak wykazania związku przyczynowego pomiędzy uchwaleniem planu a wzrostem wartości działki nr [...] (gdyż nie jest prawdą stwierdzenie organów, że przed uchwaleniem planu na działce nie można było realizować budownictwa). Odwołujący się zauważył również, że do kwestii będącej przedmiotem ostatniego zarzutu, już wcześniej odniosło się Kolegium stwierdzając, że przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych umożliwiały budowę zagrodową na działkach rolnych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. rozpoznając sprawę w toku instancji nie podzieliło zarzutów odwołania i na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 zaskarżoną obecnie decyzją utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy M. z dnia 15 października 2009 r.

Motywując podjęte rozstrzygnięcie organ podniósł, że w swojej wcześniejszej decyzji (z dnia 26 marca 2009 r.) wskazał na wadliwości operatu szacunkowego wynikające z naruszenia § 50 ust. 2 przywołanego wyżej rozporządzenia nakazującego, między innymi, aby przy ustalaniu wartości nieruchomości przyjmować stan nieruchomości z dnia uchwalenia lub zmiany planu. Przez stan nieruchomości rozumieć należy stan zagospodarowania, stan prawny i techniczno-użytkowy (§ 1 pkt 2 rozporządzenia). Tak ustalone zasady pozostają w zgodzie z art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który nakłada na organ obowiązek ustalenia jednorazowej opłaty "na dzień sprzedaży". Rzeczoznawca przy ustaleniu stanu nieruchomości powinien uwzględnić więc fakt, że na dzień uchwalenia planu (tu: 17 marca 2006 r.) nieruchomość stanowiła jedną działkę oznaczoną geodezyjnie nr [...]. Natomiast jej podział został dokonany dopiero na mocy decyzji z dnia 30 lipca 2007 r.

W ocenie organu drugiej instancji operat szacunkowy stanowiący podstawę naliczenia opłaty został sporządzony zgodnie z zasadami wynikającymi z przywołanych przepisów a wskazane dotychczas wadliwości wyceny zostały usunięte.

Oceniając operat Kolegium stwierdziło, że rzeczoznawca określił wartość nieruchomości biorąc pod uwagę jej faktyczne wykorzystanie przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jej przeznaczenie po uchwaleniu tego planu. Jak wskazał rzeczoznawca, według ustaleń planu działka nr [...] leży w części na obszarze oznaczonym symbolem MN1 – tereny planowanej zabudowy mieszkaniowej (dla PsV – przy drodze 31D) a części na obszarze oznaczonym symbolem RM/MN – tereny zabudowy zagrodowej z dopuszczeniem wymienności funkcji zagrodowej na funkcję mieszkaniową oraz usługową, z możliwością wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej pod warunkiem zachowania przepisów odrębnych (dla B); w części w obszarze oznaczonym symbolem RM - tereny zabudowy zagrodowej (Ps III ) oraz w części w obszarze oznaczonym symbolem R1 – tereny planowanej zabudowy zagrodowej (dla części Ps III i Ps IV). Według ustaleń rzeczoznawcy przed uchwaleniem planu, przedmiotowa działka była użytkowana rolniczo.

Z operatu wynika również, że na dzień uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działka nr [...] stanowiła część składową działki nr [...]. Według ustaleń planu działka nr [...] wydzielona dopiero w 2007 r. znajduje się natomiast w obszarze oznaczonym w planie miejscowym symbolem MN1 oraz R1.

Mając powyższe na uwadze wartość rynkową nieruchomości przed uchwaleniem planu określono jako sumę wartości: części działki zagrodowej (B) o pow. 0,5434 ha oraz części użytkowanej rolniczo o pow. 1, 0786 ha. Do analizy przyjęte zostały działki o funkcji zagrodowej oraz o funkcji rolnej, położone podobnie jak przedmiot wyceny, w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy. Natomiast wartość rynkową nieruchomości po uchwaleniu planu określono jako sumę wartości części działki przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową o pow. 0,8664 ha oraz części działki przeznaczonej pod zabudowę zagrodową o pow. 0,7556 ha, co zdaniem Kolegium spełnia wymogi § 50 ust. 2 przywołanego wcześniej rozporządzenia. Ponadto w operacie przyjęto ceny z dnia zbycia nieruchomości, co potwierdza również analiza rynku nieruchomości.

Zdaniem Kolegium, wbrew zarzutom odwołania, do porównania przyjęto nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej. Z operatu wynika, że do analizy rynku, rzeczoznawca przyjął nieruchomości rolne i o funkcji zagrodowej, położone w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowań (str.15-17 i 22-23 operatu), co czyni zarzuty strony w tym zakresie bezpodstawne. Natomiast zgodnie z § 26 ust.3 rozporządzenia domeną rzeczoznawcy jest określenie rodzaju rynku, jego obszaru i okresu badania. Ponadto zarzuty wskazujące, że do porównania przyjęto niewłaściwe nieruchomości – zdaniem Kolegium – nie zostały szczegółowo uzasadnione i mają charakter ogólny.

Organ odwoławczy nie zgodził się również z interpretacją "faktycznego sposobu użytkowania" zawartą w odwołaniu. Zwrot ten, użyty w § 50 ust. 3 rozporządzenia odnosi się bowiem do sytuacji istniejącej na gruntach określonej działki, związanej z używaniem do określonego celu. Z operatu wynika, że działka nr [...] wg ewidencji gruntów stanowiła nieruchomość składającą się z części zabudowanej budynkiem mieszkalnym i gospodarczym o pow. 0,5434 ha a w części była niezabudowana (użytki Ps III; Ps V, Ps VI o łącznej pow. 1,0786 ha). Rzeczoznawca określając stan faktyczny działki podał, że była ona w części zabudowana budynkiem a w części użytkowana rolniczo, co zgodne jest również ze stanem ewidencyjnym. Zdaniem Kolegium brak jest podstaw do przyjęcia twierdzenia strony, że część określona jako użytki rolne była wykorzystywana z przeznaczeniem pod budownictwo. Twierdzeniu temu przeczą ustalenia dokonane przez rzeczoznawcę oraz dokumentacja fotograficzna umieszczona w operacie. Zatem wyjaśnienie tej okoliczności nie wymaga postępowania uzupełniającego. Strona została natomiast powiadomiona o możliwości zapoznania się z operatem szacunkowym a czynności dokonywane przez rzeczoznawcę w toku wyceny – takie jak oględziny nieruchomości – nie stanowią elementu postępowania dowodowego. Organ nie musiał więc stosować art. 79 k.p.a. i zawiadamiać stron o przeprowadzaniu tych czynności.

W ocenie Kolegium, operat szacunkowy wykazuje związek przyczynowy pomiędzy wzrostem wartości nieruchomości a uchwaleniem planu. Organ wyjaśnił również, że w decyzji z dnia 13 listopada 2008 r. do której to nawiązuje strona w odwołaniu, jedynie w sposób ogólny wskazano na potencjalne możliwości realizacji budownictwa zagrodowego na gruntach rolnych. Jednakże z analizy przeprowadzonej przez rzeczoznawcę bezspornie wynika, że ceny gruntów wykorzystywanych na cele upraw rolnych i ceny gruntów przeznaczonych w planach pod zabudowę zagrodową znacznie od siebie odbiegają. Średnia wartość 1m2 gruntu użytkowanego rolniczo wynosi 0,95 zł a gruntu przeznaczonego pod zabudowę zagrodową 3,23 zł. Uwzględniając powyższe Kolegium nie znalazło więc podstaw do uwzględnienia zarzutów odwołania.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem A. T. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami dotyczących szacowania nieruchomości tj. art. 151 ust.1, art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1, art. 4 pkt 16 i 17 w związku z § 50 ust. 3 rozporządzenia z dnia 20 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przez przyjęcie, że ustalenie wartości nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego dokonano zgodnie z przywołanymi przepisami; naruszenie art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez przyjęcie, że w związku z uchwaleniem planu nastąpił wzrost wartości nieruchomości, pomimo braku istnienia tego związku przyczynowego.

W uzasadnieniu zakwestionowano stwierdzenie organu, że rzeczoznawca w procesie wyceny przed uchwaleniem planu uwzględnił faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości – działki nr [...]. Sformułowanie użyte w § 50 ust. 3 rozporządzenia nie jest, zdaniem strony, tożsame z użytkowaniem określonym w dokumentach ewidencyjnych. Kolegium bezzasadnie przyjęło, że działka użytkowana była rolniczo tj. w sposób wskazany w ewidencji gruntów. Strona skarżąca podniosła, że współwłaściciele nieruchomości zdawali sobie sprawę z tego, że przedmiotowa działka z uwagi na swoje usytuowanie i dostęp do drogi nadaje się pod budownictwo i z tego względu wykorzystywali ją z myślą o tym, że nie jest przeznaczona pod uprawy polowe, ale pod budownictwo. W ocenie strony skarżącej Wójt Gminy M. i rzeczoznawca całkowicie pominęli przepis § 50 ust. 3 przywołanego rozporządzania (nie został on powołany ani w decyzji ani w operacie szacunkowym). Twierdzenie Kolegium, że uchwalenie planu spowodowało tak znaczny wzrost wartości nieruchomości, jest zatem nieuprawnione. Skoro przed uchwaleniem planu na działce nr [...] można było realizować budownictwo zagrodowe (co stwierdziło samo Kolegium) to oznacza to, że uchwalenie planu nie mogło spowodować aż ta znacznego wzrostu wartości działki – prawie o 300 %.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1), przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 przywołanego przepisu). Sądy administracyjne kierując się kryterium legalności dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Rozstrzygając w granicach danej sprawy, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że ma prawo wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, Nr 1270 z późn. zm.- zwanej dalej u.p.p.s.a.).

Dokonana zgodnie z przedstawionymi kryteriami sądowa kontrola zaskarżonego aktu wykazała konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po myśli przywołanego przepisu zaskarżony akt podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania stanowiące podstawę wznowienia postępowania oraz naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) – zwanej w dalszej części u.p.z.p.

Przepis art. 36 ust 4 u.p.z.p. stanowi, że jeżeli wartość nieruchomości wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściciel zbywa tę nieruchomość, wójt burmistrz lub prezydent miasta, pobiera jednorazową opłatę określoną w planie w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Z kolei według art. 37 ust. 1 przywołanego aktu, wysokość tej opłaty ustala się na dzień sprzedaży nieruchomości zaś wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniem lub zmianie planu a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą planu lub faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Wartość nieruchomości przed uchwaleniem lub zmianą planu i po jego uchwaleniu lub zmianie określa rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym sporządzonym zgodnie z zasadami wynikającymi z ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004, Nr Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) – dalej u.g.n.. Ponadto zastosowanie znajdują również regulacje zawarte w § 50 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.) – zwanego dalej rozporządzeniem. Według § 50 ust. 1 rozporządzenia przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości dla ustalenia odszkodowania lub opłaty, o których mowa w art. 36 ust. 3 i 4 u.p.z.p., określa się wartość nieruchomości, uwzględniając jej przeznaczenie przed uchwaleniem planu miejscowego lub przed jego zmianą oraz jej przeznaczenie po uchwaleniu planu lub jego zmianie. Nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Jak natomiast stanowi ust. 3 powołanego przepisu, w przypadku, gdy przed uchwaleniem planu miejscowego nie obowiązywał plan miejscowy lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy określaniu wartości nieruchomości dla celów o których mowa w ust. 1, przyjmuje się faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem tego planu.

Przedstawiając powyższe unormowania należy również mieć na uwadze, że już po wydaniu zaskarżonej decyzji Kolegium przepis art. 37 ust. 1 u.p.z.p. był przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego, w związku z pytaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W wyroku z dnia 9 lutego 2010 r. (sygn. akt P 58/08) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r. który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w ar. 87 ust. 3 tej ustawy, jest niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP. Wyrok ten został opublikowany został z dniem 15 lutego 2010 r. w Dzienniku Urzędowym nr 24, poz. 124 i od tego dnia stał się prawomocny i obowiązujący. Oznacza to, że od dnia jego wejścia z życie zarówno organy administracji jak i sądy są nim związane (art. 190 Konstytucji RP). W tych okolicznościach Sąd zobowiązany był, przy kontroli legalności zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji uwzględnić przywołany wyrok i wynikające z niego skutki. Sprowadzają się one do tego, że w przypadku, jeżeli nieruchomość objęta postępowaniem w sprawie ustalenia renty planistycznej położona jest na obszarze, dla którego przed 1 stycznia 1995r. uchwalony był miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc obowiązującą z mocy art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, i w tym nieobowiązującym już planie, przeznaczenie nieruchomości było takie samo jak w planie uchwalonym po dniu 1 stycznia 2004 r., brak jest podstaw do wymierzania jednorazowej opłaty. W uzasadnieniu swojego orzeczenia Trybunał wyjaśnił, że użyte w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. sformułowanie " jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła...", należy rozumieć w ten sposób, że wzrost wartości nieruchomości musi być bezpośrednim następstwem uchwalenia planu miejscowego lub jego zmiany. Z tego względu, ustalając wzrost wartości nieruchomości można brać pod uwagę jedynie te okoliczności wpływające na wzrost, które mają bezpośredni związek, są następstwem uchwalenia planu albo jego zmiany i wpływają na wzrost wartości nieruchomości. Trybunał zauważył, że istotną cechą wynikającego z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. obowiązku poniesienia opłaty, jest potencjalna korzyść za którą uznać należy, ustabilizowanie sytuacji właścicieli i użytkowników wieczystych w związku z uchwaleniem planu miejscowego. Jak stwierdzono w wyroku "z tego faktu wynika konieczność, w wypadku sprzedaży nieruchomości, poniesienia kosztów na rzecz gminy, która miejscowy plan uchwala. Istotna jest aktywność gminy w tym zakresie. Prawo gminy do pobierania opłat wiąże się z odniesieniem rzeczywistej korzyści wynikającej z uchwalenia planu miejscowego". Trybunał podkreślił również, że "brak aktywności gminy w uchwaleniu lub zmianie miejscowego planu przy jednoczesnym pobraniu opłaty w sytuacji, gdy nowo uchwalony plan nie zmienił w istocie przeznaczenia terenów i zasad ich zagospodarowania w stosunku do poprzednio obowiązującego wygasłego planu, prowadzi do zróżnicowania, które nie jest w żaden sposób uzasadnione".

Zdaniem Sądu, z powyższego wywieść należy, że w sytuacji, gdy w nowo uchwalonym planie przeznaczenie zbytej nieruchomości jest takie samo jak przeznaczenie przewidziane dla niej w planie miejscowym, który utracił moc obowiązującą ze względu na regulację art. 87 ust. 3 u.p.p.z., – w istocie nie dochodzi do wzrostu wartości nieruchomości będącej bezpośrednim następstwem uchwalenia przez gminę planu miejscowego. Powyższe potwierdza stanowisko Trybunału, wskazującego, że właściciele nieruchomości nie powinni ponosić negatywnych konsekwencji nieobowiązywania planu miejscowego z powodu zaniedbania władzy lokalnej. Jak bowiem słusznie zauważył WSA w Krakowie, wzrost wartości nieruchomości powinien być rozpatrywany jako skutek uchwalenia nowego planu miejscowego bezpośrednio po poprzednim, a nie jako efekt utraty ciągłości planowania i stworzenia sytuacji okresowego braku jakiegokolwiek planu z jego opłatowymi konsekwencjami.

Z przedstawionych wyżej wywodów (stanowiących w większości powtórzenie uzasadniania przywołanego wyżej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego) wynika zatem wymóg zbadania i wyjaśnienia, czy dana nieruchomość (objęta postępowaniem w sprawie wymierzenia jednorazowej opłaty) położona była uprzednio na obszarze dla którego obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc na podstawie art. 87 ust. 3 u.p.z.p.. Jeżeli tak, pojawia się następnie wymóg porównania przeznaczenia jakie przewidywał dla niej poprzednio obowiązujący plan (który utracił moc) w stosunku do jej przeznaczenia w nowym planie. Wymierzenie renty planistycznej będzie uzasadnione, jeżeli nowy plan zmienia dotychczasowe przeznaczenie danej działki wynikające z planu który utracił moc, gdyż to zdarzenie bezsprzecznie powoduje zwiększenie jej wartości. Jeżeli zmiana taka nie zostanie wykazana, brak podstaw do wymierzenia opłaty. Dopiero w razie braku ustaleń tożsamości przeznaczenia wynikającego z "nowego" i "starego" planu, badaniu będą podlegały przesłanki art. 37 ust. 1 u.p.z.p. (sposób faktycznego wykorzystania nieruchomości).

W niniejszej sprawie organy administracji w toku postępowania ustaliły, że nieruchomość z tytułu zbycia której ustalono rentę planistyczną, tj. działka nr [...] położona była na obszarze dla którego Rada Gminy Męcinka w dniu 29 grudnia 2005r. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie organ pierwszej instancji podał, że przed dniem wejścia w życie tego planu miejscowego działka leżała na obszarze nie objętym planem i była użytkowana rolniczo. Takie samo stwierdzenie zawarte jest w operacie szacunkowym. Jednakże, ani organy ani też rzeczoznawca nie wyjaśnili czy dla obszaru, na którym położona jest nieruchomość przed dniem 1 stycznia 1995 r. uchwalony był i obowiązywał jakikolwiek miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Nie wiadomo zatem czy stwierdzenie, brak planu przed dniem podjęcia uchwały z dnia 29 grudnia 2005 r. spowodowany był utratą w dniu 31 grudnia 2003 r. mocy planu uchwalonego przed 1 stycznia 1995 r., czy też może dla obszaru na którym położona jest działka nigdy nie uchwalono żadnego planu. Okoliczności tej nie można również ustalić na podstawie przedstawionych Sądowi akt sprawy i znajdujących się w nich dokumentów. Braki w powyższym zakresie uzasadnione są tym, że w świetle brzmienia art. 37 ust. 1, obowiązującego w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji przeznaczenie w planie miejscowym uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r. pozostawało bez znaczenia dla określenia wzrostu wartości nieruchomości. Tym samym organy mogły pominąć ustalenia w tym zakresie. Sytuację zmienia jednak przywołane wcześniej orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego – którego zgodnie z art. 190 Konstytucji RP Sąd już pominąć nie może. W świetle przytoczonego wyroku okoliczność, czy do dnia 31 grudnia 2003 r. przedmiotowa nieruchomość była objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania może mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli tak – czego w sposób jednoznaczny wykluczyć nie można - konieczne jest porównanie przeznaczenia nieruchomości we wcześniej obowiązującym planie i w zależności od wyników, ocena, czy w ogóle dopuszczalne jest wymierzenie renty planistycznej. Bez zbadania i wyjaśnienia powyższej kwestii, zdaniem Sądu, niemożliwe jest uznanie, że przepis art. 37 ust. 1 został przez organy prawidłowo w niniejszej sprawie zastosowany.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że fakt, iż zaskarżona decyzja wydana została przed ogłoszeniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie stanowi – zdaniem składu orzekającego - przeszkody do oceny tej decyzji przez Sąd z uwzględnieniem przywołanego wyroku. Należy mieć bowiem na względzie, że zgodnie z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, Sąd może przy rozstrzyganiu spraw stosować bezpośrednio przepisy Konstytucji, chyba, że stanowi ona inaczej. Natomiast ocena zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem regulacji ocenionych przez Trybunał jako niezgodne z Konstytucją naruszałoby prawo do sprawiedliwego rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd (por. art. 45 Konstytucji). Powyższe okoliczności, przemawiają za uwzględnieniem przy kontroli zaskarżonej decyzji opisanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Tym samym ocena, czy nałożenie na stronę skarżącą jednorazowej opłaty nastąpiło na podstawie przepisu zgodnego z Konstytucją, wymaga przede wszystkim wyjaśnienia, czy nieruchomość była objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił swoją moc, a jeżeli tak, jakie było jej przeznaczenie w tym planie i czy uległo zmianie w stosunku do planu uchwalonego w dniu 29 grudnia 2005 r.

W konsekwencji stwierdzić należy, że na podstawie przedstawionych Sądowi akt sprawy nie jest możliwa ocena, czy – w świetle orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego - opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości mogła być w niniejszym przypadku w ogóle wymierzona. Zarówno treść podjętych przez organy decyzji jak też materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy nie pozwala na ocenę istotnych – w świetle orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego – okoliczności, uprawniających organy do zastosowania jako podstawy wymierzenia opłaty przepisu art. 37 ust. 1 u.p.z.p.

Niezależnie od powyższego Sąd uznał za konieczne zwrócenie uwagi na istotne braki w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Jedną z przesłanek ustalenia renty planistycznej jest – jak słusznie zauważył organ pierwszej instancji - zbycie nieruchomości w okresie 5 lat od dnia wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powodującego wzrost wartości nieruchomości. W aktach brak jednak jakichkolwiek dowodów potwierdzających fakt zbycia nieruchomości i datę, w której zdarzenie to miało miejsce. Również organy w podejmowanych decyzjach w żadnym zakresie kwestii tej nie wyjaśniają – nie powołują się nawet na datę umowy i oznaczenie aktu notarialnego. Ta okoliczność nie poddaje się zatem kontroli. Na podstawie przedstawionych Sądowi akt nie można również ocenić, czy trafne są ustalenia rzeczoznawcy majątkowego przedstawione w operacie szacunkowym co do przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym w dniu 29 grudnia 2005 r., przyjęte następnie przez organy. W operacie szacunkowym stwierdzono bowiem, że działka nr [...] położona jest na obszarze oznaczonym symbolem MN1- tereny planowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (dla PsV- przy drodze 31D); w części w obszarze oznaczonym symbolem RM/MN – tereny zabudowy zagrodowej z dopuszczeniem wymienności funkcji zagrodowej na funkcję mieszkaniową oraz usługową, z możliwością wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej pod warunkiem zachowania przepisów odrębnych (B); w części w obszarze oznaczonym symbolem RM – tereny zabudowy zagrodowej (dla Ps III) oraz w części w obszarze oznaczonym symbolem R1 – tereny planowanej zabudowy zagrodowej (cz. Ps III i Ps IV). Natomiast działka nr [...] – która według organów była przedmiotem zbycia – leży w obszarze oznaczonym symbolem MN1oraz w części w obszarze R1. Wskazać jednak należy, że w aktach sprawy brak dokumentacji geodezyjnej, sporządzonej w odpowiedniej skali i w sposób czytelny przedstawiającej działkę nr [...] oraz działkę nr [...] jak też wypisu a przede wszystkim wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pozwalających na zweryfikowanie ustaleń biegłego co do przeznaczenia przewidzianego w planie miejscowym dla poszczególnych części nieruchomości objętych przedmiotem niniejszego postępowania. Powyższe oznacza, że organy nie zweryfikowały i nie oceniły, czy biegły prawidłowo ustalił przeznaczenie poszczególnych części nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, tym bardziej, że zbyciu podlegała wydzielona geodezyjnie część działki nr [...]. Tym samym, pomimo, że powyższa okoliczność ma podstawowe znaczenie dla sprawy, nie została poddana ocenie organu, w szczególności ocenie organu drugiej instancji, który w uzasadnieniu decyzji wprost odwołuje się tylko do ustaleń zawartych w operacie szacunkowym. Brak w tym zakresie poczynionych samodzielnie przez organy ustaleń znajdujących również swoje odbicie w aktach sprawy wskazuje, że nie zostały wyjaśnione podstawowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności faktyczne. Tym samym doszło do naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 7 k.p.a. organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Według art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji obowiązane są zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Przedstawione braki w materiale dowodowym nie pozwalają Sądowi przede wszystkim na dokonanie oceny, czy w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy przepis art. 37 ust. 1 u.p.z.p. może być uznany za zgodny z Konstytucją i tym samym, czy mógł on stanowić podstawę wydania zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. Nie można również skontrolować, czy prawidłowo przyjęto przeznaczenie określone w planie miejscowym dla poszczególnych części nieruchomości, co również ma istotne znaczenie dla ustalenia czy istnieją podstawy do wymierzenia przedmiotowej opłaty.

Konieczne jest jednak wskazanie, że - gdyby stan faktyczny sprawy pozwalał na zastosowanie art. 37 ust. 1 u.p.z.p. - pojęcie faktycznego użytkowania nieruchomości o którym mowa w ww. przepisie powinno obejmować nie tylko konkretny sposób korzystania z nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela, ale również to w jaki sposób mógłby on z niej korzystać. O możliwości przeznaczenia nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową lub zagrodową decyduje bowiem nie tylko to czy zabudowa taka na danej nieruchomości istnieje lub jest realizowana lecz również i to, czy zabudowa taka na określonym terenie jest dopuszczalna. Istotne jest zatem wyjaśnienie, czy przed wejściem w życie planu ustalającego przeznaczenie danej nieruchomości np. pod zabudowę mieszkaniową lub jednorodzinną, istniała możliwość wzniesienia takiej zabudowy, po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy. Nie można nie dostrzec, że gdyby taka możliwość istniała, to powinna ona zostać objęta pojęciem faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości. Dla potencjalnego nabywcy nieruchomości istotne jest bowiem to, jak faktycznie może wykorzystać nieruchomość a nie to jak rzeczywiście z niej korzystał. Takie też stanowisko wyrażone zostało w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 24 marca 2010 r.,(sygn akt II SA/Wr 48/10), które aprobowane jest przez skład orzekający w niniejszej sprawie.

W okolicznościach niniejszej sprawy – o ile okazałoby się, że dla obszaru na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomości nie uchwalono wcześniej żadnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - konieczne byłby więc ustalenie, czy przed uchwaleniem planu z dnia 29 grudnia 2005 r. dopuszczalne było zrealizowanie na przedmiotowej nieruchomości takiej zabudowy, którą przewidziano w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ( w tym również zabudowy zagrodowej). Organy wskazują, że po uchwaleniu planu część działki nr [...], która została zbyta, przeznaczona była pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz zabudowę zagrodową. Natomiast przed uchwaleniem planu ta część wykorzystywana była na cele rolne. W żaden sposób nie wyjaśniono jednak, czy przed uchwaleniem planu dopuszczalne było wykorzystanie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w całości lub w części (wówczas istotne jest której części) pod zabudowę mieszkaniową lub zagrodową - tym bardziej, że na działce nr [...] jak wynika z operatu, znajdował się już wówczas budynek mieszkalny. Gdyby sytuacja taka była możliwa, to nie można wykluczyć, że okoliczność ta wpłynęłaby na wysokość wzrostu wartości nieruchomości. Powyższe rozważania mogą mieć jednak zastosowanie dopiero po zadaniu przez organy, czy w sprawie może mieć zastosowanie art. 37 ust. 1 u.p.z.p.

Reasumując: przy ponownym rozpatrzeniu sprawy właściwy organ winien ustalić, czy dla obszaru na którym położona jest przedmiotowa nieruchomość przed dniem 31 grudnia 2003 r. obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc na podstawie art. 87 ust. 3 u.p.z.p, a jeżeli tak, jakie było przeznaczenie nieruchomości w tym planie i czy nowo przyjęta dla tego terenu funkcja rzeczywiście spowodowała wzrost wartości nieruchomości. Jeżeli plan nie obowiązywał organ ustali faktyczny sposób korzystania z nieruchomości w sposób wyżej rozumiany. Ponadto uzupełni materiał dowodowy sprawy konieczny dla zbadania, jakie jest przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym 29 grudnia 2005 r. oraz o dowody potwierdzające fakt zbycia nieruchomości.

Dopiero po uzupełnieniu materiału dowodowego organ raz jeszcze rozważy, czy istnieją podstawy do wymierzenia jednorazowej opłaty i podejmie stosowną decyzję.

Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c u.p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Klauzula zawarta w pkt II wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu w sposób uwzględniający skargę, przepisu art. 152 przywołanego aktu.