Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 1239/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 3 i 3 a
journal: Dz.U. 2017 poz 1778
law: Ustawa  z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędzia NSA Eugeniusz Christ, Sędzia WSA Anna Tyszkiewicz-Ziętek (spr.), Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2019 r. sprawy ze skargi G. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 ust. i art. 31 i 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1778, dalej: u.s.u.s.) oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365, dalej: rozporządzenie) odmówił umorzenia należności G. M. (dalej: wnioskodawczyni, strona, skarżąca) z tytułu składek w łącznej kwocie 6. 262,53 zł, w tym na: ubezpieczenia społeczne - za okres: od listopada 2005 r. do stycznia 2006 r. w łącznej kwocie 2 451,67 zł (z tytułu składek - 1 042,67 zł i odsetek liczonych na 3 sierpnia 2018 r. – 1.409,00 zł), na ubezpieczenie zdrowotne - za okres: od kwietnia 2005 r. do stycznia 2006 r. w łącznej kwocie 3 636,71 zł (z tytułu składek - 1516,31 zł, odsetek liczonych na 3 sierpnia 2018 r. — 2 094,00 zł), Fundusz Pracy - za okres: od listopada 2005 r. do stycznia 2006 r. w łącznej kwocie 174,15 zł (z tytułu: składek - 74,15 zł, odsetek liczonych na 3 sierpnia 2018 r. - 100 zł).

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że strona motywowała swoją prośbę trudną sytuacją finansową i zdrowotną. Podała, że kwota pobieranej emerytury jest na tyle niska, że nie jest w stanie spłacić zadłużenia. Dokonanie potrącenia z emerytury uniemożliwi stronie zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych, w tym zakup leków i zmusi ją do ubiegania się o pomoc społeczną. Oświadczyła, że prowadzi wspólne gospodarstwo z mężem, który choruje na [...] i [...] i nie osiąga żadnych dochodów.

Dalej organ podał, że w aktach sprawy znajduje się oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej, która nie prowadzi działalności gospodarczej oraz przedłożone przez stronę recepty. W celu rozpatrzenia sprawy korzystano także z danych wygenerowanych z Kompleksowego Systemu Informatycznego ZUS oraz rejestrów centralnych: Centralnej Ewidencji Informacji o Działalności Gospodarczej; Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców, Bazy Danych Ksiąg Wieczystych.

W toku postępowania organ ustalił, że strona prowadziła działalność gospodarczą do 6 stycznia 2006 r., z przerwą od 23 października 2001 r. do 30 czerwca 2004 r. W okresie prowadzenia działalności nie wywiązywała się z obowiązku opłacania składek, w ten sposób zostając dłużnikiem ZUS, który naliczył odsetki od nieopłaconych w terminie należności.

W oparciu o uregulowania zawarte w art. 24 u.s.u.s. ustalono, że nie upłynął jeszcze termin, w którym należności za okres od kwietnia 2005 r. do stycznia 2006 r. mogą być dochodzone. Zgodnie z zapisami u.s.u.s. w brzmieniu obowiązującym w okresie od 24 listopada 1998 r. do 31 grudnia 2011 r. należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym składka stała się wymagalna. W związku z uchwaleniem ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców, której przepisy weszły w życie z dniem 1 stycznia 2012 r. do ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych zostały wprowadzone zmiany dotyczące m.in. skrócenia okresu przedawniania należności z tytułu składek do 5 lat. W świetle powołanego przepisu dochodzone należności ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym składka stała się wymagalna.

Zgodnie z art. 24 ust. 5f u.s.u.s. w przypadku wydania przez Zakład decyzji ustalającej obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym, podstawę wymiaru składek lub obowiązek opłacania składek na te ubezpieczenia, bieg terminu przedawnienia ulega zawieszeniu od dnia wszczęcia postępowania do dnia, w którym decyzja stała się prawomocna.

Z kolei zgodnie z art. 24 ust 5b w/w ustawy bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego.

W przypadku zaistnienia okoliczności powodujących zawieszenie biegu terminu przedawnienia, po ich ustaniu przedawnienie biegnie dalej. Oznacza to, że pewnego czasu nie wlicza się do okresu przedawnienia, przy czym po zakończeniu okresu zawieszenia, przedawnienie biegnie dalej, z uwzględnieniem okresu pomiędzy rozpoczęciem biegu a powstaniem przyczyny zawieszenia.

Zgodnie z art. 24 ust. 5 u.s.u.s. nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia.

W kontekście przywołanych regulacji organ stwierdził, że wobec zaległości za okres od kwietnia 2005 r. do stycznia 2006 r. podjęte zostały czynności skutkujące zawieszeniem biegu terminu przedawnienia od dnia wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności na podstawie ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą (Dz. u. z 2012 r., poz. 1551), tj. od [...] do dnia uprawomocnienia się decyzji w tej sprawie, tj. [...], wydłużając termin przedawnienia o 3 lata i 127 dni. Z kolei wobec zaległości za okres od listopada 2005 r. do stycznia 2006 r. podjęte zostały czynności skutkujące zawieszeniem biegu terminu przedawnienia od dnia wszczęcia postępowania w sprawie określenia wysokości należności z tytułu składek, tj. od [...] do nadal. Wobec zaległości za okres od kwietnia 2005 r. do grudnia 2005 r. wszczęcie postępowania egzekucyjnego nastąpiło w 2005 r. i 2006 r.

i spowodowało, że bieg terminu przedawnienia uległ zawieszeniu i będzie trwał do zakończenia postępowania. Nadto zaległości za okres od kwietnia 2005 r. do grudnia 2005 r. zostały zabezpieczone hipoteką, co w świetle art. 24 ust. 5 u.s.u.s. wyklucza przedawnienie tych zobowiązań.

W dalszych wywodach zaskarżonej decyzji wskazano, że strona prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem. Rodzina posiada stałe źródło dochodu z tytułu pobieranego przez wnioskodawczynię świadczenia emerytalnego w wysokości 1 167,25 zł brutto, tj. 825 zł netto. Koszty związane z utrzymaniem mieszkania stanowią kwotę ok. 260 zł. Na ochronę zdrowia rodzina przeznacza miesięcznie ok. 100 zł. Oprócz zadłużenia wobec ZUS, strona zalega także z tytułu podatku na kwotę 70 zł, spłacaną po 20 zł miesięcznie ma też inne zaległości za okres 2003 r. w kwocie 6.700 zł, które nie są spłacane. Wnioskodawczyni jest właścicielką domu mieszkalnego położonego w J.

W ocenie ZUS powołane we wniosku argumenty oraz zgromadzone dokumenty nie stanowią podstawy do umorzenia należności z tytułu składek w oparciu o obowiązujące przepisy.

Zgodnie z art. 28 ust. 3 ustawy u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności z zastrzeżeniem ust. 3a. Nieściągalność należności została zdefiniowana w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 ustawy o s.u.s. i zachodzi w przypadku, gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność miesięcznego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie,

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe;

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym,

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym,

4b)nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję,

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

W stosunku do działalności prowadzonej przez stronę nie było prowadzone postępowanie upadłościowe ani likwidacyjne, wobec czego przesłanki, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4 i 4b ustawy u.s.u.s. nie zachodzą. Z przyczyn oczywistych nie ma również zastosowania art. 28 ust. 3 pkt 1 ustawy u.s.u.s. Zadłużenie jest wyższe niż kwota kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, a więc przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 4a u. s.u.s. również nie zachodzi.

Należności są objęte przymusowym dochodzeniem w trybie egzekucji administracyjnej. Organ egzekucyjny dokonał zajęcia świadczenia emerytalnego wnioskodawczyni i w okresie sierpień – wrzesień 2018 r. wyegzekwował kwotę 274,60 zł, co pozwala na stwierdzenie, że zaległe składki zostaną ściągnięte w perspektywie 46 miesięcy. Strona otrzymuje świadczenie emerytalne, z którego można prowadzić skuteczne postępowanie egzekucyjne, przy jednoczesnym zapewnieniu środków na zaspokojenie podstawowych potrzeb, a zatem brak podstaw do uznania należności za całkowicie nieściągalne i umorzenia ich w oparciu o art. 28 ust. 3 u.s.u.s.

Z kolei podstawa umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności określona została w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i wydanym na tej podstawie rozporządzeniu. Przepisy te zobowiązują płatnika do wykazania, że ze względu na sytuację rodzinną i stan majątkowy nie może opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Do sytuacji takich § 3 ust. 1 rozporządzenia w szczególności zalicza przypadki:

1. gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych,

2. poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności,

3. przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Strona wnioskując o umorzenie zaległości wskazywała na sytuację finansową oraz zdrowotną.

Analizując uregulowania prawne dotyczące możliwości umorzenia należności z tytułu składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności należy brać pod uwagę między innymi to, czy spłata zadłużenia w dłuższym okresie nie spowoduje sytuacji, w której strona po uiszczeniu należności z tytułu składek nie będzie dysponowała środkami niezbędnymi do zachowania podstawowych potrzeb życiowych (np. w zakresie wyżywienia, ubrania itp.). Oceniać także należy, czy trudności płatnicze mają charakter okresowy, czy stały i pogłębiający się. Zgodnie z obowiązującymi przepisami ciężar udowodnienia, że nie ma żadnej możliwości spłaty zadłużenia ciąży na osobie zobowiązanej.

Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy organ wskazał, że strona prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem, jedynym źródłem dochodu jest świadczenie emerytalne wnioskodawczyni pobierane w kwocie

1 167,25 zł brutto, tj. 825 zł netto. Koszty związane z utrzymaniem mieszkania stanowią kwotę ok. 260 zł.

Dalej organ stwierdził, że konieczność ponoszenia kosztów utrzymania nie stanowi przesłanki umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek, gdyż są to wydatki ponoszone przez ogół społeczeństwa, a nie wydatki o nadzwyczajnym charakterze.

Oprócz przedmiotowego zadłużenia strona zalega także z uiszczeniem podatku w kwocie 70 zł (spłaca go w ratach po 20 zł miesięcznie), posiada również zobowiązania za okres 2003 r. w kwocie 6 700 zł, które nie są spłacane. Każdy z wierzycieli może dochodzić swoich należności zgodnie z przepisami prawa.

Wobec powyższego organ stwierdził, że sytuacja finansowa wnioskodawczyni, pomimo, iż uznawana przez nią za trudną, nie nosi znamion ubóstwa. Posiadanie stałego źródła dochodu zapewnia możliwość zaspokojenia niezbędnych potrzeb.

W ocenie Zakładu nawet egzekucja prowadzona ze świadczenia emerytalnego nie zagraża egzystencji strony, bowiem świadczenia z ubezpieczenia społecznego są chronione prawnie poprzez zawężenie zakresu dokonywanych potrąceń, co ma na celu ochronę dłużnika w procesie dochodzenia należności pieniężnych poprzez zapewnienie mu środków utrzymania.

Po przeanalizowaniu przedłożonych przez zobowiązaną dokumentów organ stwierdził, że sytuacja strony nie stanowi przesłanki umorzenia należnych zobowiązań w oparciu o § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia.

W aktach sprawy nie odnotowano dokumentów, które świadczyłyby, iż rodzina nie może zaspokoić podstawowych potrzeb w oparciu o uzyskiwany dochód, z uwagi na swój stan zdrowia lub konieczność opieki nad członkiem rodziny. Wskazane problemy zdrowotne mogą być dodatkowym utrudnieniem w codziennej egzystencji, lecz nie stanowią podstawy do umorzenia należności. Na ochronę zdrowia, jak podała strona, rodzina przeznacza miesięcznie kwotę ok. 100 zł.

Wnioskodawczyni nie prowadzi już działalności gospodarczej, zatem przesłanka wskazana w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nie ma w niniejszej sprawie zastosowania.

Zakład, nie bagatelizując problemów strony, w tym również finansowych czy zdrowotnych, stwierdził, że stosownie do regulacji wynikającej z art. 47 powołanej wcześniej ustawy, na płatniku składek ciąży ustawowy obowiązek terminowego, comiesięcznego rozliczania i opłacania składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne. Obowiązek ten istnieje od dnia rozpoczęcia działalności aż do dnia zaprzestania jej wykonywania, niezależnie od osiąganych dochodów, czy też pojawiających się w trakcie prowadzenia działalności problemów finansowych czy zdrowotnych. Obligatoryjność opłacania składek na ubezpieczenia dotyczy wszystkich płatników składek.

Opłacanie składek z tytułu prowadzonej działalności jest ustawowym obowiązkiem płatnika. Brak możliwości jednorazowej ich zapłaty nie daje podstaw do umorzenia należności. ZUS nie może umarzać zaległości każdej osobie zobowiązanej, która złoży wniosek o umorzenie należności. Nie wystarczy, gdy wnioskodawca wskaże uciążliwości i trudności w zapłacie narosłych należności. Dłużnik musi się bowiem liczyć z koniecznością zapłaty składek, zaś odstąpienie od realizacji tego obowiązku ma charakter zupełnie wyjątkowy. Spłata należności składkowych nie musi nastąpić jednorazowo, ale w formie dogodnych rat. Ta forma spłaty zadłużenia umożliwia uregulowanie należności w dłuższym okresie czasu, a nadto skutkuje nienaliczaniem odsetek za zwłokę od następnego dnia po dniu wpływu wniosku o udzielenie ulgi, a także ograniczeniem negatywnych konsekwencji wynikających z przymusowego ich dochodzenia w trybie egzekucji.

W ocenie organu dotychczasowa współpraca z Zakładem nie wykazała, aby strona miała wolę spłaty zadłużenia. Zobowiązana kilkakrotnie występowała z wnioskami o umorzenie należności, które zostały rozpatrzone odmownie. Nie skorzystała także z możliwości umorzenia należności z tytułu składek, jakie dawały przepisy ustawy z 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą (Dz. u. z 2012 r., poz. 1551), bowiem nie uregulowała w wyznaczonym terminie należności niepodlegających umorzeniu. W tej sprawie otrzymała decyzję odmowną, która z uwagi na wniesione odwołanie uprawomocniła się w dniu [...].

ZUS jako wierzyciel publicznoprawny nie może swobodnie dysponować swoją wierzytelnością (należnościami z tytułu składek), lecz czyni to na zasadach i w sposób określony w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych. Umorzenie traktowane jest jako instytucja o wyjątkowym charakterze, której stosowanie uzależnione jest od zaistnienia konkretnych, wskazanych przez ustawodawcę przesłanek, a Zakład nie ma podstaw do swobodnego rozszerzania zakresu zasad zdefiniowanych przez ustawodawcę.

W dalszych wywodach zaskarżonej decyzji wyjaśniono, że organ odmówił uwzględnienia wniosku strony przedkładając interes społeczny nad interes zobowiązanego ze względu na przedstawione poniżej okoliczności:

- strona pobierając świadczenie emerytalne, korzysta z systemu ubezpieczeń społecznych, co przy jednoczesnym nieregulowaniu zaległości w opłacaniu składek narusza interes społeczny i uderza w solidarność ubezpieczonych,

- sytuacja materialna rodziny wnioskodawczyni nie nosi znamion ubóstwa, a więc nie jest wystarczającym argumentem do wydania pozytywnej decyzji w zakresie umorzenia zaległych składek;

- ZUS jest instytucją powołaną do rzetelnego dysponowania zasobami funduszu ubezpieczeń społecznych, a tym samym podejmowania decyzji z ograniczeniem negatywnych dla społeczeństwa skutków prawnych podjętego rozstrzygnięcia;

- w sprawach o umorzenie należności z tytułu zaległych składek interes publiczny musi być szczególnie mocno akcentowany, bowiem akceptowanie stanu, w którym dopuszcza się niewywiązywanie się z obowiązku opłacania składek nie tylko godzi w prawa innych płatników lecz również narusza zasadę równego traktowania ubezpieczonych.

Nadto organ podkreślił, że umorzenie należności stanowi wyraz definitywnej rezygnacji ZUS z możliwości ich wyegzekwowania. W związku z tym, biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter tych należności oraz uwzględniając cele, na jakie składki są przeznaczone, organ odpowiedzialny za ich pobór zobowiązany jest do szczegółowej staranności i ostrożności w procesowaniu spraw z zakresu umarzania należności z tytułu składek.

W skardze na powyższą decyzję, strona podniosła, że – jak wielokrotnie wskazywała – uregulowanie zaległości wiązałoby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych.

Nadto zakwestionowała naliczenie tak wysokich składek, skoro była to nowootwarta działalność gospodarcza na niższych składkach, a nadto od tego czasu (2005 r.) minęło 13 lat i nastąpiło przedawnienie roszczenia. Podała, że od stycznia br. jest emerytką ze świadczeniem 825 zł netto, chorującą od kilkunastu lat na [...] i [...], a mimo to ZUS twierdzi, że jest w stanie spłacać zaległości. Oświadczyła, że posiada tylko dom zajęty przez komornika z powodu niespłaconych kredytów i podniosła, że to błędne decyzje administracji samorządowej spowodowały jej kłopoty. Ze skutkami tych decyzji, za które nikt nie poniósł odpowiedzialności, strona wraz z rodziną walczy od 18 lat.

W odpowiedzi na skargę ZUS podtrzymał w całości dotychczasową argumentację i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga okazała się uzasadniona.

Kontroli Sądu - na podstawie art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: P.p.s.a.) podlegała decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...], którą odmówiono umorzenia zaległości skarżącej z tytułu składek (wraz z odsetkami) na ubezpieczenie społeczne za okres od listopada 2005 r. do stycznia 2006 r. oraz na ubezpieczenie zdrowotne - za okres od kwietnia 2005 r. do stycznia 2006 r. w łącznej kwocie 6. 262,53 zł.

Wniosek skarżącej inicjujący postępowanie w niniejszej sprawie podlegał rozpatrzeniu w oparciu o art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s., a także w kontekście art. 28 ust. 3 a tej ustawy oraz Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne.

Na mocy art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Warunek ten nie musi być spełniony jedynie w odniesieniu do składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami tych składek, w odniesieniu do których ustawodawca dopuszcza w uzasadnionych przypadkach możliwość umorzenia także pomimo braku całkowitej nieściągalności. "W przypadku wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonego, który był jednocześnie płatnikiem tych składek, organ stosuje art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. i bada, czy zachodzi przypadek całkowitej nieściągalności składek, a w przypadku stwierdzenia, że nie występuje całkowita nieściągalność, bada sprawę pod kątem istnienia przesłanek, czy zobowiązany wykazał, że opłacenie należności pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny" (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 44/12, LEX nr 1310089, wszystkie powoływane w niniejszym uzasadnieniu wyroki, niezależnie od podawanej numeracji systemu LEX, dostępne także w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przesłanki stwierdzenia całkowitej nieściągalności wymienione są enumeratywnie w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Stanowi je m.in. sytuacja, gdy nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności (pkt 3), stwierdzenie przez naczelnika urzędu skarbowego lub komornika sądowego braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję (pkt 5), a także stan, w którym oczywiste jest, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne (pkt 6).

Skoro strona otrzymuje emeryturę i jest właścicielką domu mieszkalnego, to zasadne jest stwierdzenie organu, że omawiane zaległości nie są całkowicie nieściągalne.

Stany faktyczne uzasadniające umorzenie należności, mimo niestwierdzenia ich całkowitej nieściągalności, wskazane są przykładowo w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Stanowi on, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Przytoczona regulacja nie pozostawia wątpliwości, że zastosowanie uznania administracyjnego, w ramach którego organ może (ale nie jest zobowiązany) umorzyć zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia poprzedzone być musi szczegółowym przeanalizowaniem ujawnionych przez stronę danych dotyczących jej sytuacji materialnej, osobistej i rodzinnej. Treść przywołanego przepisu wskazuje jednocześnie, że ustalenia, czy uregulowanie zaległych należności z tytułu składek może pociągnąć dla skarżącego i jego rodziny zbyt ciężkie skutki, czynione są w oparciu o materiał dowodowy oferowany przez wnioskodawcę. Skoro bowiem przepis stanowi wprost, że to zobowiązany ma wykazać spełnienie przesłanek określonych w § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., to znaczy, że w tym zakresie ciężar dowodu spoczywa na wnioskodawcy (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1416/10, z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 685/11 oraz z dnia 8 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2410/11).

W ocenie składu orzekającego zakwestionować należało dokonaną przez organ analizę sytuacji materialnej i osobistej skarżącej w kontekście rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r.

Decyzja administracyjna wydana w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek - tak na podstawie art. 28 ust. 1, jak i art. 28 ust. 3a u.s.u.s. - ma charakter uznaniowy, co nie oznacza jednak, że może być ona powzięta w sposób dowolny. Wiąże się to z podwyższonymi wymogami dla organów wydających rozstrzygnięcia w tym trybie (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 2145/17). Wybór treści rozstrzygnięcia nie może być dowolny, ale musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. W przypadku stwierdzenia braku przesłanek w sprawie do umorzenia zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, konieczne jest uzasadnienie takiego stanowiska, z powołaniem się na konkretne dowody lub fakty (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 318/16). Tymczasem w niniejszej sprawie organ autorytarnie stwierdził, że dwuosobowa rodzina, której jedynym źródłem dochodu jest emerytura skarżącej wypłacana w kwocie 825 zł netto, nie znajduje się w ubóstwie, ma możliwość zaspokojenia niezbędnych potrzeb i warunki, aby podjąć ratalną spłatę zadłużenia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zasadnie wskazano wprawdzie na konieczność oceny, czy spłata zadłużenia w dłuższym okresie nie spowoduje sytuacji, w której strona po uiszczeniu należności z tytułu składek nie będzie dysponowała środkami niezbędnymi do zachowania podstawowych potrzeb życiowych (np. w zakresie wyżywienia, ubrania itp.), a także uwzględnienia, czy trudności płatnicze mają charakter okresowy, czy też stały i pogłębiający się. Organ jednak w żadnym stopniu nie sprostał tym wymogom.

Słuszne skądinąd stwierdzenie organu, że koszty utrzymania ponosi ogół społeczeństwa, wobec czego nie mają one charakteru nadzwyczajnego, nie uprawnia organu, aby pomijać je w analizie budżetu gospodarstwa domowego. Określenie przez ustawodawcę kwoty świadczenia emerytalnego wolnej od egzekucji ma niewątpliwie na celu, jak zasadnie zauważył organ, ochronę minimalnych potrzeb emeryta. Niemniej jednak w niniejszej sprawie należało uwzględnić, że kwota ta ma zapewnić utrzymanie nie tylko zobowiązanej emerytce, ale także jej małżonkowi. Przyczyny, dla których nie osiąga on żadnego dochodu nie wynikają z akt sprawy, strona wskazuje jedynie na istotne schorzenia męża. Zasadne w takich okolicznościach faktycznych jest zestawienie dochodów małżonków z minimum socjalnym i minimum egzystencji dwuosobowego gospodarstwa domowego, czego organ zaniechał.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że w sprawach zainicjowanych wnioskiem o umorzenie zaległości wobec ZUS, zwłaszcza u osób, które - tak jak skarżąca - zakończyły aktywność zawodową ze względu na wiek i stan zdrowia "nie chodzi o wykazanie potencjalnej możliwości uzyskania dochodu, ale o uprawdopodobnienie, że z danego źródła, w konkretnym okresie, osoba ta uzyska realnie środki pozwalające jej na spłatę zadłużenia. Ogólne i w sposób hipotetyczny wskazanie przesłanek podjęcia rozstrzygnięcia o odmowie umorzenia, w oparciu o przesłankę z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), nie może zostać uznane za uzasadnione" (por. m.in. wyrok WSA w Łodzi z dnia 25 października 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 588/16).

Rozpatrując wniosek skarżącej organ musi mieć także na uwadze, że "sytuacja, w której spłata zaległości spowoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych do środków pomocy państwa (korzystanie z pomocy społecznej) nie jest zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest zgodna również z interesem publicznym" (por. m.in. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 28 października 2014 r., sygn. akt I SA/Gl 379/14).

Jak więc wykazano powyżej konieczna jest ponowna ocena sytuacji materialnej i osobistej skarżącej w kontekście otwartego katalogu okoliczności uzasadniających umorzenie zaległości nie uznanych za całkowicie nieściągalne.

Wskazać w tym miejscu należy (za wyrokiem NSA z dnia 30 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 345/2006, LEX nr 321267), że prawidłowo skonstruowane uzasadnienie, zawierające wyczerpujące omówienie co do oceny zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, wykładni zastosowanych przepisów i oceny przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa jest istotne z punktu widzenia stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), realizowanej na mocy art. 107 § 3 powołanego aktu prawnego. Organ administracji, zgodnie z tą zasadą, jest bowiem obowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Celem jest doprowadzenie stron do przekonania o trafności wydanego rozstrzygnięcia i uniknięcie w ten sposób wykonania decyzji z zastosowaniem środków przymusu. Nie ulega też wątpliwości, że "zwłaszcza w uzasadnieniu decyzji negatywnej dla zobowiązanego, powinno znaleźć się szczegółowe omówienie kwestii istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie okoliczności uzasadniających zastosowanie instytucji umorzenia" (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2003 r., sygn. akt III SA 3118/2001, LEX nr 116545).

Podkreślenia jednocześnie wymaga, że, jak już była mowa, decyzje dotyczące umorzenia zaległości wobec ZUS wydawane są w oparciu o tzw. uznanie administracyjne, w ramach którego ustawodawca pozostawił organowi wybór pomiędzy równoważnymi rozstrzygnięciami. Wskazana specyfika rozstrzygania spraw związanych z umorzeniem zaległości determinuje także zakres sądowej kontroli decyzji uznaniowych. Kontrola ta dotyczy zarówno wykładni prawa materialnego, jak i właściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, uwzględniającego wynikające z przepisów k.p.a. reguły dowodzenia, kompletność materiału dowodowego oraz jego ocenę. W przypadku, gdy ustawodawca daje organowi możliwość rozstrzygnięcia sprawy na zasadzie uznania, sądowa kontrola jego decyzji obejmuje przede wszystkim samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, w ramach którego organ musi wnikliwie zbadać i precyzyjnie ustalić czy zaistniały przesłanki warunkujące umorzenie zaległości. Sąd administracyjny nie jest natomiast uprawniony do wydania rozstrzygnięcia o umorzeniu zaległości, nie leży także w kompetencjach Sądu zobowiązanie organu do umorzenia zaległości skarżącej.

Nie przesądzając zatem wyniku sprawy, Sąd stwierdził konieczność ponownej, wnikliwej oceny sytuacji materialnej i osobistej skarżącej pod kątem okoliczności uzasadniających umorzenie zaległości nie uznanych za całkowicie nieściągalne, co organ przeprowadzi uwzględniając powyższą argumentację. Nadto wykaże w sposób przejrzysty dla strony, poparty stosowną dokumentacją załączoną do akt sprawy, że należności objęte rozstrzygnięciem nie uległy przedawnieniu. Uwzględni przy tym ugruntowany w orzecznictwie pogląd, że art. 24 ust. 5 u.s.u.s. sprzeciwia się standardom wyznaczonym przez ustawę zasadniczą - Konstytucję RP. Nie sposób bowiem nie zauważyć analogii pomiędzy przepisem art. 70 § 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, o niekonstytucyjności którego orzekł Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 8 października 2013 r. (SK 40/12), a treścią art. 24 ust. 5 u.s.u.s. Ustanowienie hipoteki przymusowej na nieruchomości nie wyklucza zatem przedawnienia zobowiązania zabezpieczonego hipoteką, z tym, że termin przedawnienia biegnie na zasadach ogólnych (por. m.in wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 25 kwietnia 2017 r. sygn. akt I SA/Bd 235/17, Lex nr 2284488).

Mając na uwadze powyższe Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.