Uchwała Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego, sygn. akt III AZP 8/93
Sąd Najwyższy
Data orzeczenia: 1993-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz. 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
Teza: Wojewodzie nie służy skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./.

TEZY

Wojewodzie nie służy skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./.


SENTENCJA

Sąd Najwyższy na poniższe pytanie prawne Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego:

Czy wojewodzie jako organowi administracji rządowej, a zarazem reprezentantowi Skarbu Państwa służy prawo wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej uchylającą decyzję wojewody o odmowie komunalizacji określonego składnika mienia ogólnonarodowego i stwierdzającą nabycie składnika takiego mienia przez określoną gminę /związek gmin/ na mocy ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./?

podjął uchwałę:


UZASADNIENIE

I. Z mocy art. 1 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej /Dz.U. nr 16 poz. 94 ze zm./ do Konstytucji RP został wprowadzony przepis art. 42a, stanowiący, że "wojewoda jest organem administracji rządowej oraz przedstawicielem rządu w województwie". Ustawa Konstytucyjna z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 84 poz. 426/ w art. 69 stanowi, co następuje:

"1. Wojewoda jest organem administracji rządowej oraz przedstawicielem Rady Ministrów w województwie. 2. Tryb powołania i odwołania, a także zakres działania wojewodów określa ustawa".

Zgodnie z art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej /Dz.U. nr 21 poz. 123 ze zm./ wojewoda wykonuje w terenie zadania administracji rządowej, a stosownie do przepisu art. 3 ust. 1 cyt. ustawy "wojewoda rozpatruje sprawy indywidualne należące do jego zakresu działania". Dodać trzeba jeszcze, że na zasadzie art. 4 ust. 1 tejże ustawy "do wojewody należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie nie zastrzeżone dla innych organów tej administracji". Uregulowanie zawarte w art. 3 ust. 1 cyt. ustawy odpowiada w pełni wszystkim przesłankom stosowania przy rozstrzyganiu spraw indywidualnych przez wojewodę przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika z brzmienia art. 1 par. 1 pkt 1 Kpa. Powołany art. 1 par. 1 pkt 1 Kpa wymienia cztery przesłanki wyznaczające zakres jego stosowania: a/ podmiotową - ma to być organ administracyjny, b/ działający w zakresie swojej właściwości, c/ orzekający w sprawie indywidualnej, czyli charakteryzującej się podwójną konkretnością /osoby i uprawnień/, d/ rozstrzygający tę sprawę przez wydanie decyzji administracyjnej.

W powołanej ustawie z dnia 22 marca 1990 r. określa się wojewodę wprost jako organ administracyjny oraz powierza mu się rozpatrywanie wszystkich spraw indywidualnych, których rozpoznanie nie zostało zastrzeżone dla innych organów administracyjnych. Z mocy art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./ "wojewoda wydaje decyzje w sprawie stwierdzenia nabycia mienia z mocy prawa, w sprawie jego przekazania - w zakresie unormowanym ustawą", a więc określono w tym przepisie jego właściwość rzeczową oraz wymieniono decyzję administracyjną jako formę rozstrzygnięcia sprawy. W ustawie z dnia 10 maja 1990 r. w art. 18 ust. 2 potwierdzono pośrednio właściwość instancyjną wojewody jako organu pierwszej instancji, wskazując na szczególny organ odwoławczy, którym jest Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa.

Konsekwencją tych wszystkich uregulowań prawnych jest to, że wojewoda jako organ administracyjny, rozstrzygający w pierwszej instancji sprawy z zakresu komunalizacji mienia ogólnonarodowego /państwowego/, ma w postępowaniu administracyjnym pozycję prawną unormowaną przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Organ ten wszczyna postępowanie administracyjne z urzędu albo podejmuje czynności na wniosek stron, określa ramy i zakres czynności procesowych, zmierzając do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, zapewnia stronom czynny udział w postępowaniu, aby wreszcie, po zakończeniu czynności postępowania, podjąć decyzję administracyjną stanowiąca władcze i jednostronne rozstrzygnięcie sprawy. Pozycja prawna organu administracyjnego, który wydał decyzję administracyjną w sprawie, ulega zmianie tylko w wypadku wniesienia do sądu administracyjnego skargi na niezgodność z prawem tej decyzji. Zgodnie bowiem z art. 202 par. 1 Kpa "w postępowaniu sądowym stroną przeciwną w stosunku do skarżącego jest organ administracji państwowej, który wydał decyzję". W postępowaniu sądowo-administracyjnym organ ten ma pozycję odpowiadająca stronie pozwanej, ale przepisy działu VI Kpa nie rozszerzają uprawnień tego organu i nie stwarzają mu legitymacji do występowania z inicjatywą lub zadaniem wszczęcia postępowania przed sądem administracyjnym. Z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie wynika uprawnienie organu administracyjnego do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na własną decyzję lub w obronie własnej decyzji wzruszonej przez organ odwoławczy. W postępowaniu administracyjnym prowadzonym zarówno w trybie zwykłym /instancyjnym/ jak i w trybach nadzwyczajnych, przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie dopuszczają żadnej zmiany statusu organu administracyjnego; zawsze jest on organem prowadzącym postępowanie i wyposażonym w uprawnienia o charakterze władczym.

Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. w art. 18 ust. 4 stanowi o "odpowiednim" stosowaniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu przed wojewodą jako organem pierwszej instancji oraz przed kolegialnym organem odwoławczym, którym jest Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa. Takie sformułowanie przepisu może nasuwać wątpliwości, czy stosowanie przepisów kodeksu do postępowania w tych sprawach nie doznaje zasadniczego ograniczenia. Wątpliwości te jednak można oddalić, mając na uwadze z jednej strony to, że w pojęciu "odpowiedniości" stosowania przepisów prawnych, do których się odsyła, mieści się również stosowanie ich w całości i wprost, jeżeli nie ma różnic pomiędzy przedmiotem regulacji prawnej aktu odsyłającego i przepisów, do których odesłanie następuje. Z drugiej zaś strony ani w przepisach powołujących Krajową Komisję Uwłaszczeniową, ani w przepisach odnoszących się do postępowania przed organem pierwszej instancji oraz decyzji, którą wydaje on w sprawie, nie ma takich odrębności regulacji prawnej, które wymagałyby modyfikowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego albo wyłączałyby możliwość ich stosowania. Jest to wobec tego tylko pewien nadmiar ostrożności procesowej prawodawcy, który nie chciał zamykać drogi do wprowadzenia unormowań odrębnych aktem normatywnym niskiej rangi /np. zarządzeniem, co zresztą byłoby zabiegiem legislacyjnym do zakwestionowania nawet przy istnieniu delegacji do określenia "trybu działania" Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej - art. 18 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r./.

II. Artykuł 18 ust. 2 wspomnianej już ustawy z dnia 10 maja 1990 r. stanowi o utworzeniu szczególnego organu odwoławczego w sprawach komunalizacji mienia państwowego rozstrzyganych w pierwszej instancji przez wojewodę. Tego rodzaju odstępstwa od zwykłego toku instancji, tzn. rozpoznawania odwołania przez organ wyższego stopnia, a więc znajdujący się bezpośrednio wyżej w szczeblowej strukturze administracji publicznej, mieszczą się w zakresie wyjątków przewidzianych w art. 127 par. 1 in fine Kpa. Z reguły tymi szczególnymi organami odwoławczymi są organy administracji publicznej o charakterze kolegialnym, i tak również jest w tym wypadku. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa jest kolegialnym organem odwoławczym, działającym w imiennie określonym składzie osobowym.

Zarządzeniem nr 2 Prezesa Rady Ministrów z dnia 12 lutego 1991 r. w sprawie powołania i trybu działania krajowej Komisji Uwłaszczeniowej /M.P. nr 7 poz. 49/ powołano do jej składu trzynaście osób, a zarządzeniem nr 38 Prezesa Rady Ministrów z dnia 24 października 1991 r. /M.P. nr 35 poz. 255/ skład jej uzupełniono o sześć osób. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa orzeka w składach liczących trzy osoby, a w sprawach skomplikowanych - w składach siedmiu osób. Rozstrzygnięcie sprawy następuje przez podjęcie decyzji przyjmowanej w drodze głosowania składu, decyzję podpisuje przewodniczący składu, który też sporządza jej uzasadnienie /par. 4 i 5 zarządzenia nr 2/; Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa jest też właściwa do rozpoznawania odwołań do decyzji wojewody wydawanych w sprawach komunalizacji mienia państwowego. Nie jest to organ administracyjny, który byłby w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego organem wyższego stopnia w stosunku do wojewody, ponieważ jest nim z mocy art. 17 pkt 2 właściwy w sprawie minister. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa jest powołana wyłącznie do sprawowania orzecznictwa w sprawach indywidualnych i to tylko w wypadku wniesienia odwołania od decyzji wojewody. W związku z tym nie można traktować Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej jako organu nadrzędnego wobec wojewody, a jedynie jako szczególny organ odwoławczy, usytuowany na szczeblu centralnym, który co do orzecznictwa odwoławczego w sprawach komunalizacji mienia państwowego wyręcza - jednakże tylko w tym zakresie - organ wyższego stopnia w stosunku do wojewody.

Nie budzi wątpliwości w doktrynie i w orzecznictwie sądu administracyjnego pogląd, według którego organ, który wydał w sprawie decyzję, nie jest i nie może w tej samej sprawie być stroną postępowania. Pogląd ten nie budzi wątpliwości w odniesieniu do organów administracji rządowej, a także w odniesieniu do organów samorządu terytorialnego oraz samorządu zawodowego. Organy administracji publicznej w wypadkach określonych przepisami prawa mogą być stronami postępowania administracyjnego, które dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku, co odnosi się również do organów samorządu, jednakże ma to miejsce tylko w postępowaniu przed innym organem administracji publicznej, właściwym w innej sprawie. W tej sprawie, w której z mocy przepisów prawa organ administracji publicznej jest powołany do wydania decyzji w zakresie swej właściwości, nie będzie on stroną postępowania i nie mogą mu przysługiwać żadne jej uprawnienia, bo korzysta on z uprawnień władczych, opatrzonych sankcją przymusu państwowego, takiej pozycji organu rozstrzygającego sprawę władczo i jednostronnie organ administracji publicznej nie traci po wydaniu decyzji administracyjnej w pierwszej instancji, albowiem przepisy kodeksu postępowania administracyjnego ustanawiają szereg dalszych kompetencji tego organu, związanych ze zmianą takiej decyzji, z dopuszczalnością jej wzruszenia w trybie samokontroli, czy też w nadzwyczajnych trybach; ma on również określone uprawnienia w wypadku egzekucji administracyjnej. Mając takie kompetencje, zawarowane w przepisach proceduralnych, organy te nadal mogą w określonych wypadkach ingerować władczo w sprawę administracyjną, którą rozstrzygały w pierwszej instancji, np. po wydaniu decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy organ pierwszej instancji jest znów właściwy do rozpoznania i rozstrzygnięcia tej samej sprawy.

Odwołanie jest typowym środkiem zaskarżenia, i to w czystej postaci, ponieważ tylko strona postępowania może je wnieść /niezależnie od udziału w postępowaniu w pierwszej instancji/ oraz tylko i wyłącznie na skutek odwołania może być wszczęte postępowanie odwoławcze. Organ pierwszej instancji, który nie skorzystał z uprawnienia do wzruszenia własnej decyzji w trybie samokontroli, przekazuje, w trybie i zakresie unormowanych art. 132 Kpa, odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu /art. 133 Kpa/. Jedynie w wypadkach szczególnych uregulowań będzie on miał jeszcze obowiązek ustosunkowania się do zarzutów odwołania /art. 171 Kpa zdanie drugie - dotyczy postępowania w sprawach zobowiązań podatkowych/. Wskutek wniesienia odwołania i przekazania go do organu odwoławczego, na ten właśnie organ przechodzi kompetencja do rozstrzygnięcia sprawy, co jednak nie oznacza, że od tej chwili organ administracyjny I instancji traci wszystkie swoje uprawnienia i pozycję prawną określoną przepisami o postępowaniu administracyjnym. Zresztą to właśnie organ administracyjny I instancji będzie organem egzekucyjnym w wypadku przymusowego wykonania decyzji ostatecznej.

III. Organy administracji publicznej bywały zawsze i są nadal powołane do rozstrzygania spraw o charakterze majątkowym, które chociaż mają charakter cywilnoprawny, to z mocy wyraźnego przepisu pozostają we właściwości organów administracji publicznej i są rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej, a kontrola ich zgodności z prawem należy do sądu administracyjnego. Taki charakter mają sprawy wywłaszczeniowe lub sprawy o niektóre odszkodowania. Organ administracji publicznej, rozstrzygający w takich sprawach, ma z reguły taką pozycję prawną, jaką ma w sprawach typowych dla prawa administracyjnego. Jeżeli więc przepisy prawa materialnego nie wprowadzą odrębnych rozwiązań, np. w formie czasowej niedopuszczalności drogi sądowej /np. w prawie wodnym, przypadki odszkodowania przewidziane w Kpa/, to organy administracji publicznej będą w pełnym zakresie poddane powszechnie obowiązującym uregulowaniom postępowania administracyjnego. Tak też właśnie jest na gruncie stanu prawnego obowiązującego w sprawach komunalizacji mienia państwowego. Organy administracji publicznej mają obowiązek prowadzenia postępowania w sposób zapewniający dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy, przy czynnym udziale stron, oraz rozstrzygnięcia sprawy z uwzględnieniem wymagań interesu społecznego i interesów jednostkowych /art. 7 i 10 Kpa/. W postępowaniu w sprawie komunalizacji mienia państwowego wojewoda ma obowiązek wyważenia wszystkich racji interesu społecznego związanych zarówno z uszczupleniem zasobów mienia Skarbu Państwa, jak i z potrzebami gminy dotyczącymi wykonania zadań publicznych o znaczeniu lokalnym, a także uwzględnienia słusznych interesów jednostkowych podmiotów, do których należy komunalizowane mienie państwowe.

W granicach wyznaczonych uregulowaniami zawartymi w powołanej już ustawie z dnia 10 maja 1990 r. na organie pierwszej i drugiej instancji w jednakowym stopniu spoczywa obowiązek wynikający z art. 7 Kpa, który odnosi się zarówno do wykładni przepisów procesowych, jak i do stosowanego w sprawie prawa materialnego.

Jednym z ważniejszych obowiązków spoczywających na organach prowadzących postępowanie administracyjne w pierwszej instancji i drugiej instancji oraz w trybach nadzwyczajnych jest zapewnienie stronom czynnego udziału we wszystkich czynnościach postępowania. Obowiązek ten powinien być wykonany w momencie wszczęcia postępowania albo przez powiadomienie wszystkich stron o wszczęciu postępowania z urzędu, albo też przez wezwanie do udziału w postępowaniu także pozostałych stron, jeśli zostało ono wszczęte na wniosek jednej ze stron. Ten fundamentalny obowiązek procesowy spoczywa na każdym organie powołanym do rozstrzygania spraw indywidualnych przez wydanie decyzji administracyjnych. Dotyczy on organów wszystkich szczebli, zarówno organów monokratycznych, jak i organów kolegialnych. W postępowaniu komunalizacyjnym respektowanie tego obowiązku - którego naruszenie prowadzi do wadliwości postępowania skutkującego jego wznowienie na podstawie art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa - ma szczególną doniosłość; albowiem tylko z udziałem wszystkich stron, tzn. gminy i jednostek organizacyjnych, do których należy komunalizowane mienie państwowe, można prawidłowo ocenić względy interesu publicznego ponadlokalnego /Skarbu Państwa/ i lokalnego oraz interesu jednostkowego. Stroną tego postępowania zawsze jest gmina, która wskutek wydania decyzji ma uzyskać tytuł własności mienia państwowego albo stwierdzenie przejścia na nią tego tytułu; jest także stroną tego postępowania podmiot, do którego należy przekazywane mienie /przedsiębiorstwo, inna państwowa lub społeczna jednostka organizacyjna, choćby nie mająca osobowości prawnej - art. 29 Kpa/.

IV. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa jest organem administracji publicznej usytuowanym na szczeblu centralnym, o wąsko zakreślonym zakresie właściwości i kompetencji, sprowadzonym do sprawowania tylko orzecznictwa odwoławczego w indywidualnych sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji komunalizowanych przez wojewodów. Wspomniano już o tym wcześniej, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nie jest organem wyższego stopnia w stosunku do wojewody. W zakresie wykonywanego orzecznictwa odwoławczego Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa poddana jest mocy obowiązującej kodeksu postępowania administracyjnego, z drobnymi dopełnieniami regulacji procedury, zawartymi w powołanym wcześniej zarządzeniu nr 2 Prezesa Rady Ministrów z dnia 12 lutego 1991 r. /par. 5/. Ostateczne decyzje Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej mogą być poddane kontroli sądu administracyjnego na skutek skargi strony na niezgodność decyzji z prawem.

W wypadku gdy strony nie są zainteresowane poddaniem kontroli sądowej tych decyzji, a zachodzą przesłanki niezgodności decyzji z prawem, skargę może wnieść prokurator na podstawie art. 197 pkt 3 Kpa w terminie sześciu miesięcy od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia stronie. Żadne uregulowanie prawne nie stoi na przeszkodzie temu, ażeby zawiadomienie do właściwej prokuratury o uzyskaniu mocy ostatecznej przez decyzję administracyjną, wydaną z naruszeniem prawa przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową, pochodziło od podmiotu, który jest powołany do reprezentowania Skarbu Państwa w zakresie czynności prawa cywilnego. W obowiązującym stanie prawnym nie ma odrębnego podmiotu powołanego generalnie do obrony interesów majątkowych Skarbu Państwa /na wzór dawniejszej Prokuratorii Generalnej/, co stanowi pewną ułomność regulacji prawnej okresu transformacji ustrojowej.

Z tego też względu konieczne może być zabieganie przez wojewodę o wniesienie do sądu administracyjnego skargi przez prokuratora, jeśli zgodna z prawem decyzja, wydana przez wojewodę w pierwszej instancji, zostanie w postępowaniu odwoławczym obalona i zastąpiona naruszającą prawo decyzją Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej. W takim bowiem wypadku wojewoda, jako reprezentant Skarbu Państwa, nie ma żadnych możliwości podejmowania działań procesowych, a wobec tego może jedynie korzystać ze środków działania pozaprocesowych, zmierzających do wywołania inicjatywy procesowej uprawnionego podmiotu - jedynego w tym wypadku - prokuratora, w którego ustawowo określonych zadaniach podejmowanie tego rodzaju inicjatyw mieści się w całej pełni.

Z przytoczonych względów Sąd Najwyższy udzielił odpowiedzi jak w sentencji uchwały.