Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 678/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2021-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy: article: art.51 ust.5
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art.134 par.1, art.64e, art.151a par.1-2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art.7, art.10 par.1-2, art.15, art.77, art.81,art.107 par.1,art.136,art.138 par.2,art.139
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w dniu 1 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w R. na decyzję "[...]" Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie rozbiórki pawilonów handlowych oddala sprzeciw. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku


UZASADNIENIE

Decyzją z "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: WINB lub organ odwoławczy), na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej jako: k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., dalej jako: P.b.), uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (dalej jako: PINB lub organ I instancji) z "[...]", którą organ I instancji nakazał "[...]" sp. z o.o. w R. (dalej jako: Spółka lub inwestor) obowiązek rozbiórki pawilonów handlowych zlokalizowanych na działkach oznaczonych nr "[...]" i nr "[...]" położonych w R. przy ul. D., wybudowanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę z "[...]" oraz jego zmiany z "[...]" wydanych przez Starostę P. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w niniejszej sprawy oraz obowiązujący w tym zakresie stan prawny wraz z odwołaniem się do aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych. Podano, że pismem z 12 grudnia 2016 r. Burmistrz Miasta i Gminy R. wystąpił do PINB z wnioskiem o kontrolę budowy, tj. zgodności z udzielonym pozwoleniem na budowę, amfiteatru ze sceną i widownią, pawilonów handlowych oraz infrastruktury na wskazanych wyżej działkach. W wyniku przeprowadzonych 19 stycznia 2017 r. czynności kontrolnych ustalono, że na przedmiotowych działkach, będących własnością Gminy R. a ich dzierżawcą jest Spółka, zlokalizowany jest amfiteatr, na terenie którego znajdują się obiekty takie, jak scena i pawilony handlowe. Obiekty zrealizowane zostały na podstawie pozwolenia na budowę z "[...]" oraz jego zmiany z "[...]" wydanych przez Starostę P. Spółka "[...]" uzyskała decyzję na częściowe użytkowanie amfiteatru, tj. sceny o powierzchni 196m². Jednocześnie wskazano, że inwestor odstąpił w sposób istotny od zatwierdzonego projektu budowlanego, bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, zmieniając zagospodarowanie terenu m.in. lokalizację pawilonów handlowych oraz ich wymiary. W związku z powyższymi ustaleniami, 25 stycznia 2017 r. PINB wszczął postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych wykonanych w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w pozwoleniach na budowę. Wskazano, że zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części miasta teren tych działek położony jest w obszarze oznaczonym symbolem 17 UK, tj. teren przeznaczony na funkcję organizowania imprez masowych; aktualnie realizowany obiekt amfiteatru należy wykonać zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Następnie PINB decyzją z "[...]" nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w terminie do końca czerwca 2017r., projektu budowlanego zamiennego w dwóch egzemplarzach zgodnego z obowiązującymi przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzgodnionego z Burmistrzem Miasta i Gminy R. oraz organami na podstawie odrębnych przepisów, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych budowy pawilonów handlowych wraz z infrastrukturą, zlokalizowanych na opisanych działkach, istotnie odbiegających od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę z "[...]" oraz jego zmiany z "[...]" wraz z orzeczeniem technicznym, czy wykonane roboty budowlane zostały zrealizowane zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Z kolei decyzją z "[...]" Starosta P. uchylił decyzję o pozwoleniu na budowę z "[...]" oraz decyzję zmieniającą z "[...]", wskazując, że wszelkie dalsze rozstrzygnięcia związane z kontynuacją budowy przedmiotowej inwestycji należą do kompetencji PINB. Zaznaczono, że zakresem decyzji uchylającej pozwolenie na budowę objęta była całość inwestycji, tj. budowa amfiteatru ze sceną i widownią, pawilonów handlowych o konstrukcji murowano-drewnianej, sieci uzbrojenia terenu jak wodno-kanalizacyjnej, elektrycznej, ukształtowania terenu, ciągów pieszo-jezdnych oraz parkingów na wskazanych działkach. Na wniosek inwestora PINB wyznaczył nowy termin przedłożenia projektu zamiennego, tj. do końca lipca 2017 r. Pismem z 20 lipca 2017 r. Burmistrz Miasta i Gminy R. powiadomił PINB, że sporządzony projekt budowlany zamienny dla przedmiotowej inwestycji jest niezgodny z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkalno-usługowej dla tej części miasta i nie uzgodnił sporządzonego projektu budowlanego zamiennego. Inwestor 15 września 2017 r. przedłożył organowi I instancji kolejny projekt zamienny opracowany przez uprawnione osoby wraz z orzeczeniem technicznym, wykonanym przez specjalistę posiadającego uprawnienia budowlane o specjalności konstrukcyjno-budowlanej, dotyczący wykonanych robót i wskazaniem na konieczność wykonania robót wzmacniających konstrukcję obiektów wskazanych w dalszej części projektu zamiennego. W powołanym orzeczeniu technicznym wskazano, że według obliczeń statystycznych dla obecnie obowiązujących norm budowlanych, większość elementów nośnych nie spełnia stanów granicznej nośności SGN i użytkowania SGU. Elementy te należy wzmocnić, stworzyć nowe usztywnienia, wzmocnienia węzłów, zaś powyższe zalecenia należy uwzględnić w projekcie budowlanym. Ponadto w zaleceniach i wnioskach orzeczenia technicznego dołączonego do projektu zamiennego wskazano, że przystosowując przedmiotowy obiekt do nowych warunków użytkowania i obowiązujących przepisów oraz norm budowlanych niezbędne jest przeprowadzenie przebudowy i remonty we wskazanym zakresie. Postanowieniem z "[...]" PINB wezwał inwestora do uzupełnienia przedłożonego projektu budowlanego zamiennego, zaś decyzją z "[...]" zatwierdził projekt budowlany zamienny pawilonów handlowych wraz z infrastrukturą, zlokalizowanych na przedmiotowych działkach, wybudowanych w sposób istotnie odbiegających od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę z "[...]" oraz jego zmiany z "[...]" oraz nakazał inwestorowi wykonanie pod nadzorem osoby z uprawnieniami budowlanymi określonych w projekcie zamiennym robót budowlanych, polegających na wzmocnieniu konstrukcji pawilonów, zgodnie z rysunkami K-1, K-2, K-3, K-4 projektu zamiennego, w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi, w terminie trzech miesięcy, od dnia kiedy decyzja niniejsza stanie się ostateczna i nałożył na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektów.

WINB, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Gminę R., decyzją z "[...]" uchylił w całości zaskarżoną decyzję oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując między innymi na konieczność ustalenia dokładnego zakresu spornej inwestycji oddanego do użytkowania decyzją z "[...]". Organ odwoławczy podniósł, że należy zwrócić szczególną uwagę, czy konstrukcja stalowa zadaszenia sceny, instalacje oświetleniowo-nagłośnieniowe wraz z konstrukcjami stalowymi, a także pomieszczenia w poziomie piwnicy sceny, w tym instalacje wodno-kanalizacyjne, zostały również oddane do użytkowania, a także skąd wynika różnica powierzchni sceny – oddana do użytkowania: 193 m² podczas, gdy według zatwierdzonego projektu miała ona mieć powierzchnię 471,8 m². Ponadto wskazano, że wszystkie obiekty i instalacje nie oddane do użytkowania, a ujęte w zatwierdzonym projekcie budowlanym, powinny być wymienione w projekcie zamiennym. Skoro bowiem ma on stanowić substytut pierwotnego zatwierdzonego projektu budowlanego, musi spełniać wymogi określone w art. 35 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. oraz przepisach technicznych. WINB nakazał również organowi I instancji szczegółowo opisać nieprawidłowości ustalone po weryfikacji projektu zamiennego złożonego do akt sprawy w postanowieniu wydanym w trybie art. 35 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., wzywającym inwestora do ich uzupełnienia w zakreślonym terminie. Podkreślono, że przy ustalaniu zakresu nieprawidłowości organ I instancji winien szczególną uwagę zwrócić na zakres projektu zamiennego, który winien dotyczyć całości inwestycji, tj. budowy amfiteatru ze sceną i widownią, pawilonów handlowych oraz infrastruktury na przedmiotowych działkach ze szczególnym uwzględnieniem dokonanych odstępstw. Analiza projektu zamiennego powinna odnosić się do art. 35 ust. 3 P.b., w tym oceny zgodności z obecnie obowiązującymi warunkami technicznymi, tj. rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i form projektu budowlanego, w szczególności § 8 ust. 1-3 w zakresie projektu zagospodarowania terenu oraz rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zaznaczono, że wydana decyzja powinna, stosownie do art. 107 k.p.a., opisywać wszechstronnie stan faktyczny i prawny ze szczególnym uwzględnieniem zakresu oceny projektu zamiennego, zaś w przypadku pozostałych niezgodności z przepisami organ I instancji winien precyzyjnie wskazać na czym polegają te nieprawidłowości, które nie zostały uzupełnione w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 35 ust. 3 P.b.

Spółka wniosła sprzeciw na powyższą decyzję organu odwoławczego, który wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 625/18, został oddalony.

W toku ponownego postępowania przed organem I instancji przeprowadzono dodatkowe oględziny, które wykazały, że stan techniczny ławek na widowni, sceny oraz garderoby pod sceną jest nieodpowiedni, zaś według oświadczenia inwestora obiekt nie jest użytkowany od 2011 r. Następnie postanowieniem z "[...]" PINB wezwał, w trybie art. 35 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., do uzupełnienia projektu budowlanego zamiennego poprzez przedstawienie w projekcie budowlanym zamiennym całości zamierzenia inwestycyjnego tj. amfiteatru ze sceną i widownią, pawilonami handlowymi, siecią uzbrojenia terenu (wodno-kanalizacyjną., elektryczną), ciągami pieszo-jezdnym oraz parkingiem, przedstawienie projektu zagospodarowania terenu inwestycji oraz dostarczenie dwóch egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, uwzględniających pkt 1 i 2 w terminie do końca października 2019 r. Na wniosek inwestora PINB postanowieniem z "[...]" wyznaczył nowy termin dostarczenia uzupełnionego projektu zamiennego do 31 stycznia 2020 r. Następnie decyzją z "[...]" organ I instancji nakazał Spółce obowiązek rozbiórki pawilonów handlowych, zlokalizowanych na przedmiotowych działkach, wybudowanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę z "[...]" oraz jego zmiany z "[...]". W uzasadnieniu PINB wskazał, że niewykonanie przez inwestora obowiązku przedłożenia projektu zamiennego skutkuje koniecznością wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 51 ust. 5 P.b. Jednocześnie okoliczność zakończenia przedmiotowych robót budowlanych wyklucza nakaz zaniechania dalszych robót budowlanych. Wyjaśniono, że stan poprzedni, w rozumieniu powołanego wyżej przepisu, oznacza stan faktyczny jaki miał miejsce przed rozpoczęciem robót budowlanych, o których mowa w art. 50 ust. 1 P.b. W przypadku samowoli budowlanej polegającej na istotnym odstąpieniu od projektu budowlanego chodzi zaś o stan przed dokonaniem odstępstwa. Organ, wydając decyzję nakazującą w trybie art. 51 ust. 5 P.b. doprowadzenie do stanu poprzedniego, powinien wskazać stan zgodny z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją. W niniejszej sprawie tego rodzaju rozstrzygnięcie nie może zostać wydane, gdyż stan poprzedni musi być zgodny z prawem, zaś doprowadzenie inwestycji do stanu zgodności z nieistniejącą już w obrocie prawnym decyzją o pozwoleniu na budowę nie zapewnia zgodności z prawem. W takim przypadku należy rozważyć możliwość wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, która nie może być zalegalizowana na podstawie projektu zamiennego, przy czym projekt zamienny powinien zalegalizować dokonane odstępstwa albo przewidywać przywrócenie parametrów inwestycji do stanu zgodnego z prawem, np. zgodnie z poprzednio wydana decyzją o pozwoleniu na budowę. Jeżeli zaś prowadzona inwestycja nie może być zalegalizowana w żadnych dopuszczalnych wariantach, to w grę wchodzić powinien obowiązek rozbiórki tej inwestycji. Tylko bowiem w ten sposób można doprowadzić zagospodarowanie terenu nieruchomości do zgodności z prawem. Organ I instancji wskazał, że przedmiotem rozbiórki są objęte wyłącznie pawilony handlowe, tj. obiekty wybudowane niezgodnie z warunkami pozwolenia na budowę. Z kolei obiekt amfiteatru ze sceną i widownią został wybudowany zgodnie z warunkami pozwolenia i następnie dopuszczony do użytkowania na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, zatem nie może być objęty sankcją rozbiórki.

Odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji złożyła Spółka, zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 28, art. 30, art. 77 i art. 89 k.p.a. poprzez między innymi niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w zakresie zgodności z pozwoleniem na budowę każdego z wybudowanych pawilonów handlowych, stanowiska Spółki w zakresie woli złożenia projektu zamiennego na pawilony handlowe, brak wyjaśnienia wątpliwości co do czynności prawnych Spółki, tzn. prawidłowości jej reprezentacji i w efekcie uniemożliwienia Spółce występowania przez cały okres postępowania administracyjnego jako strona.

Postanowieniem z "[...]" WINB zlecił organowi I instancji uzupełnienie materiału dowodowego poprzez wyjaśnienie na jakiej podstawie organ I instancji wskazał w zaskarżonej decyzji, że obiekt amfiteatru ze sceną i widownią został wybudowany zgodnie z warunkami pozwolenia i następnie dopuszczony do użytkowania na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, zatem nie może być objęty sankcją rozbiórki, a także uzupełnienie akt sprawy o stosowne decyzje wraz z protokołami kontroli obowiązkowej i wnioskami inwestora, potwierdzającymi powołaną okoliczność stanu faktycznego przedmiotowej inwestycji, mającą istotne znaczenie dla określenia zakresu nałożonego obowiązku, bowiem w aktach sprawy znajduje się decyzja z "[...]" wraz z wnioskiem inwestora, które odnoszą się jedynie do oddania do użytkowania fragmentu sceny o powierzchni 193m². Pismem z 21 maja 2021 r. PINB wyjaśnił, że jedyną decyzją udzielającą pozwolenia na użytkowanie była decyzja z "[...]", wydana zgodnie z wnioskiem inwestora na część sceny o powierzchni 193m² (bez garderoby, widowni oraz infrastruktury towarzyszącej ujętej w pozwoleniu na budowę). Czynności kontrolne z 13 kwietnia 2021 r. wykazały, że scena drewniana uległa zniszczeniu wobec braku pokrycia dachowego oraz zabezpieczenia przed działaniami czynników atmosferycznych. Ponadto ustalono, że Spółka ma umowę dzierżawy do 2 grudnia 2021 r.

Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym, WINB podniósł, że art. 51 ust. 5 P.b. ma charakter przepisu bezwzględnie obowiązującego, zatem w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., organ nadzoru budowlanego musi wydać decyzję, którą w zależności od okoliczności faktycznych, nakaże zaniechać dalszych robót budowlanych bądź doprowadzić obiekt do stanu poprzedniego albo nakaże rozbiórkę obiektu lub jego części, bez względu na to z jakich powodów nie został wykonany obowiązek z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. Przy czym, dokonując wyboru jednego z wyżej wymienionych rozstrzygnięć organ nadzoru budowlanego winien mieć na uwadze, że celem postępowania legalizacyjnego prowadzonego na podstawie art. 51 P.b. jest doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, ale nie w jakimś ograniczonym zakresie, gdyż pojęcie stanu zgodnego z prawem jest tylko jedno. Nie może zatem dojść do sytuacji, że pomimo wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 5 P.b., inwestycja nadal narusza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przepisy techniczno-budowlane bądź inne wymogi prawa. Decyzja ta bowiem definitywnie kończy postępowanie legalizacyjne i tym samym, żaden organ nie będzie miał już podstawy prawnej dla zalegalizowania budowy, jej dokończenia, jak i do orzeczenia jej rozbiórki. Organ nadzoru budowlanego winien zatem precyzyjnie wskazać i uzasadnić konieczny zakres rozbiórki. Podniesiono, że jak wynika z akt niniejszej sprawy decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę z "[...]" oraz decyzja zmieniająca z "[...]", przenosząca pozwolenie na obecnego inwestora, wydane przez Starostę P., uprawniały inwestora do wykonania w ramach inwestycji amfiteatru na przedmiotowych działkach następujących robót budowlanych/ budowy obiektów, według planu zagospodarowania działki oraz zatwierdzonego projektu:

- sceny o powierzchni 471,8m², powierzchnia zabudowy piwnic sceny 183,56m², powierzchnia użytkowa piwnic sceny 144,56m², kubatura piwnic sceny 550,68m²; zadaszenie sceny płótnem wodoodpornym na konstrukcji stalowej; pod urządzenia nagłaśniające i kamery konstrukcja szkieletowe stalowa;

- widowni o powierzchni 2947,8m² (o parametrach wskazanych w projekcie w zakresie odległości od sceny, odległości pomiędzy poszczególnymi sektorami, szerokością przejść, kątem nachylenia skarpy, tj. wysokością metrów nad poziomem morza; ilością i szerokością stopni pomiędzy poszczególnymi sektorami; szerokością miejsc siedzących; rozmieszczeniem rzędów w osiach;

- pawilony handlowe konstrukcji drewnianej na podmurówce z cegły ceramicznej pełnej, o powierzchni zabudowy/powierzchni całkowitej 360,0 m² (o wymiarach 3m x 4m oraz o wymiarach 4m x 6m); kubatury łącznej 1229,18m²;

- sieci uzbrojenia terenu wodno-kanalizacyjnej, elektrycznej;

- ukształtowania terenu w ciągi pieszo-jezdne;

- parkingu (o powierzchni 2623m2, na minimum 103 samochody osobowe);

- miejsca zabaw dla dzieci o powierzchni 2210,0m² (za widownią w części północnej amfiteatru);

- ciągów kołowych;

- przenośne sanitariaty (stawiane w czasie trwania imprez w miejscu wskazanym w części graficznej projektu budowlanego).

Jednocześnie wskazano, że decyzją z "[...]" PINB oddał do użytkowania jedynie fragment samej sceny o powierzchni 193 m². Natomiast zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji z "[...]" odnosi się jedynie do pawilonów handlowych wykonanych w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu i warunków pozwolenia na budowę. W pozostałej części inwestycji brak zarówno pozwolenia na budowę, które zostało w całości uchylone przez Starostę Powiatowego w P., jak i oceny organu I instancji co do zgodności z pierwotnym zatwierdzonym projektem, miejscowym planem oraz warunkami technicznymi w zakresie: zadaszenia konstrukcji stalowej, instalacji (wodno-kanalizacyjnymi oraz energetyczno-akustycznymi), pomieszczeń w poziomie piwnicy pod sceną (garderoby, 2 WC, salon), pozostałej części sceny o powierzchni 278,82m², widowni, parkingów, miejsc zabaw dla dzieci czy ciągów kołowych. Ponadto w piśmie z 30 grudnia 2020 r. PINB wskazał na wątpliwość faktyczną możliwości prowadzenia działalności w amfiteatrze z uwagi na jego stan techniczny, co potwierdza kontrola z 13 kwietnia 2021 r. Wskazano również, że inwestor nadal nie wykonał obowiązku usunięcia nieprawidłowości projektu zamiennego, tj. uzupełnienia w zakresie całego zamierzenia inwestycyjnego, nałożonego postanowieniem z "[...]". Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji naruszył przepisy proceduralne w zakresie zebrania i oceny materiału dowodowego, tj. art. 7. art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez brak ustalenia okoliczności faktycznych i prawnych całej inwestycji i poprzestanie na wydaniu rozstrzygnięcia jedynie wobec pawilonów handlowych. Podkreślono, że decyzja w trybie art. 51 ust. 5 P.b. kończy postępowanie naprawcze, a zatem wykonanie nałożonego obowiązku powinno skutkować doprowadzeniem całej inwestycji do zgodności z prawem, tj. przepisami P.b., warunkami technicznymi, wykluczeniem zagrożenia bezpieczeństwa nośności konstrukcji względnie bezpiecznego użytkowania pozostałych obiektów objętych w ramach inwestycji polegającej na budowie przedmiotowego amfiteatru. Zatem na obecnym etapie sprawy na podstawie zebranego materiału dowodowego brak wątpliwości w zakresie konieczności rozbiórki pawilonów handlowych z uwagi na niezgodność z zatwierdzonym pierwotnie projektem, miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz występujące zagrożenie bezpieczeństwa konstrukcji, jednakże organ I instancji nie ustalił, czy jest możliwość doprowadzenia pozostałej części inwestycji do stanu poprzedniego, tj. zgodnie z pierwotnie zatwierdzonym projektem i przepisami. Znajdująca się w aktach sprawy ekspertyza techniczna odnosi się jedynie do pawilonów handlowych bez oceny pozostałej części inwestycji. Nie ma zatem możliwości ustalenia, czy ten zakres inwestycji z uwagi na zły stan techniczny (naruszenie warunków technicznych, zagrożenie dla bezpieczeństwa nośności konstrukcji lub bezpieczeństwa użytkowania) winien również być objęty nakazem rozbiórki a jeśli tak, to w jakim zakresie. Organ odwoławczy wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wszystkie obiekty i instalacje nie oddane do użytkowania winny być ocenione pod względem zgodności z pierwotnie zatwierdzonym projektem budowlanym, miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami technicznymi, wykluczającymi naruszenie warunków technicznych oraz bezpieczeństwo konstrukcji i/lub użytkowania. Organ I instancji winien rozważyć możliwość uzupełnienia znajdującego się w aktach sprawy orzeczenia technicznego względem całości inwestycji lub nałożenia obowiązku w trybie art. 81 c P.b. z uwagi na uzasadnione wątpliwości co do jakości wykonanych robót budowlanych przy budowie amfiteatru i infrastruktury towarzyszącej, przy czym analiza winna określać nie tylko stwierdzone nieprawidłowości, ale również wskazywać, czy jest możliwość doprowadzenia do stanu poprzedniego czy konieczna jest rozbiórka a jeśli tak, to w jakim zakresie. Zaznaczono, że kolejną decyzję wydaną w trybie art. 51 ust. 5 P.b. organ I instancji winien uzasadnić zgodnie z treścią art. 107 k.p.a., tj. opisać wszechstronnie stan faktyczny i prawny ze szczególnym uwzględnieniem rodzaju nałożonego obowiązku, którego wykonanie będzie skutkowało doprowadzenie całej inwestycji a nie jedynie pawilonów handlowych, które mają marginalne znaczenie dla budowy amfiteatru z całą niezbędną infrastrukturą towarzyszącą do stanu zgodnego z prawem. Przy czym, nie można wykluczyć konieczności rozdzielenia w jednej decyzji obowiązku rozbiórki w zakresie poszczególnych obiektów i/lub ich części oraz w kolejnym punkcie sentencji, doprowadzenia do stanu poprzedniego pozostałej części obiektu zgodnie z orzeczeniem technicznym lub ekspertyzą.

Sprzeciw od powyższej decyzji wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie:

a) art. 139 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na niekorzyść skarżącego i m.in. zobowiązanie PINB przy ponownym rozpoznaniu sprawy do ocenienia pozostałej części inwestycji w postaci wszystkich nie oddanych do użytkowania obiektów i instalacji, w tym też np. amfiteatru i infrastruktury towarzyszącej, pod względem zgodności z pierwotnie zatwierdzonym projektem budowlanym, miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami technicznymi, podczas gdy decyzja PINB z "[...]" dotyczyła jedynie pawilonów handlowych, a w konsekwencji rażące naruszenie prawa,

b) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 139 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania również w zakresie pozostałej części inwestycji tj. amfiteatru i infrastruktury towarzyszącej, podczas gdy decyzja PINB z "[...]" dotyczyła jedynie pawilonów handlowych, a w konsekwencji rażące naruszenie prawa, poprzez pogorszenie sytuacji odwołującego się i wyjście poza zakres zaskarżenia,

c) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji kasacyjnej, zawierającej merytoryczne wskazówki odnośnie do rozstrzygnięcia sprawy przekazanej organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, które powodują pogorszenie sytuacji skarżącego.

W związku z powyższymi zarzutami, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na rzecz Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący odniósł się szczegółowo do podniesionych zarzutów. Wskazał, że w niniejszej sprawie nie było podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej, bowiem PINB nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania odnośnie do pozostałej części inwestycji, w tym w szczególności do amfiteatru i infrastruktury towarzyszącej, w takim stopniu i zakresie, które miałyby istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy w pierwszej instancji. Jednocześnie zarzucił organowi odwoławczemu błędną ocenę stanu faktycznego, jak również błędną wykładnię przepisów prawa materialnego. W ocenie skarżącego w konsekwencji wydania zaskarżonej sprzeciwem decyzji jego sytuacja uległa pogorszeniu, o ile bowiem organ I instancji nałożył na Spółkę obowiązek rozbiórki wyłącznie pawilonów handlowych, zlokalizowanych na przedmiotowych działkach, to organ II instancji uchylając tą decyzję nałożył na PINB wytyczne co do zbadania pozostałej części inwestycji w postaci wszystkich nie oddanych do użytkowania obiektów i instalacji, w tym też np. amfiteatru i infrastruktury towarzyszącej. Tym samym, zaskarżona decyzja WINB wychodzi poza zakres zaskarżenia wynikający z treści odwołania, bowiem jej wykonanie będzie skutkowało doprowadzeniem całej inwestycji a nie jedynie pawilonów do stanu zgodnego z prawem, co stawia skarżącego w gorszej sytuacji niż przed wniesieniem odwołania. Skarżący powołał się przy tym na zakaz reformationis in peius, czyli niedopuszczalność orzekania przez organ odwoławczy na niekorzyść strony odwołującej się. Podniesiono również, że decyzja kasacyjna nie może zawierać merytorycznych wskazówek odnośnie do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przekazanej organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Natomiast wskazane przez WINB wytyczne dla organu I instancji faktycznie sugerują jakie organ ten powinien wydać rozstrzygnięcie po ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jednocześnie w zakresie wydanych przez organ odwoławczy wytycznych zabrakło kwestii podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu, jak np. konieczność wyjaśnienia zgodności z pozwoleniem na budowę każdego (oddzielnie) z wybudowanych pawilonów handlowych, zbadania skutków wydanej decyzji w kontekście między innymi ograniczenia mieszkańcom oraz turystom dostępu do zorganizowanej kultury, a także przeanalizowania, czy wydana decyzja nie spowoduje po stronie Spółki przymusu poniesienia nakładów finansowych ponad racjonalne ramy. Ponadto wskazano, że organ odwoławczy pominął fakt, że niektóre z pawilonów są zbudowane w sposób prawidłowy. Nie odniesiono się również do roli, jaką dla społeczeństwa mogłyby pełnić zarówno wskazane pawilony, jak i pozostałe obiekty. Zignorowane też konsekwencje finansowe jakie na skutek wydania określonej decyzji poniesienie Spółka, co jest szczególnie istotne w związku z zaistniałymi skutkami pandemii koronawirusa.

W odpowiedzi na sprzeciw WINB wniósł o jego oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019r., poz. 2325, dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Sąd uznał, że wniesiony w niniejszej sprawie sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Podnieść przede wszystkim należy, że w myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to także z treści art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Zatem podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017r., sygn. akt II OSK 2219/15, dostępne w CBOSA).

W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: po pierwsze, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy organ ten uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jakkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2279/13, CBOSA). Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" ma charakter ocenny. Jest zatem określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, dostępne w CBOSA). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16, dostępny w CBOSA).

Należy przy tym zaznaczyć, że wszystkie okoliczności, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie bowiem z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją obowiązywania zasady praworządności jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Ponadto stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, zaś w myśl art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i przekazał ją do ponownego rozpoznania organowi I instancji, wskazując na naruszenie przepisów postępowania, m.in. art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. oraz brak wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i oceny materiału dowodowego. WINB podniósł, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę z "[...]" oraz decyzja zmieniająca z "[...]", przenosząca pozwolenie na obecnego inwestora, uprawniały inwestora do wykonania w ramach inwestycji amfiteatru na przedmiotowych działkach, według planu zagospodarowania działki oraz zatwierdzonego projektu: sceny o powierzchni 471,8m², widowni o powierzchni 2947,8m², pawilony handlowe o łącznej kubaturze 1229,18m², a także sieci uzbrojenia terenu wodno-kanalizacyjnej, elektrycznej, ukształtowania terenu w ciągi pieszo-jezdne, parkingu, miejsca zabaw dla dzieci, ciągów kołowych oraz przenośnych sanitariatów. Jak wynika zaś z akt sprawy decyzją z "[...]" PINB oddał do użytkowania jedynie fragment samej sceny o powierzchni 193 m². Natomiast zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji z "[...]" odnosi się jedynie do pawilonów handlowych wykonanych w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu i warunków pozwolenia na budowę. W pozostałej części inwestycji brak zarówno pozwolenia na budowę, które zostało w całości uchylone przez Starostę P., jak i oceny organu I instancji co do zgodności z pierwotnym zatwierdzonym projektem, miejscowym planem oraz warunkami technicznymi. Podniesiono również, że inwestor nadal nie wykonał obowiązku usunięcia nieprawidłowości projektu zamiennego, tj. uzupełnienia w zakresie całego zamierzenia inwestycyjnego, nałożonego postanowieniem z "[...]". Jednocześnie wątpliwa jest możliwość prowadzenia działalności w amfiteatrze z uwagi na jego stan techniczny, co potwierdziła kontrola przeprowadzona 13 kwietnia 2021 r. Organ odwoławczy podkreślił, że decyzja w trybie art. 51 ust. 5 P.b. kończy postępowanie naprawcze, a zatem wykonanie nałożonego obowiązku powinno skutkować doprowadzeniem całej inwestycji do zgodności z prawem, tj. przepisami P.b., warunkami technicznymi, wykluczeniem zagrożenia bezpieczeństwa nośności konstrukcji względnie bezpiecznego użytkowania pozostałych obiektów objętych w ramach inwestycji polegającej na budowie przedmiotowego amfiteatru. Wskazano, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wszystkie obiekty i instalacje nie oddane do użytkowania winny być ocenione pod względem zgodności z pierwotnie zatwierdzonym projektem budowlanym, miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami technicznymi, wykluczającymi naruszenie warunków technicznych oraz bezpieczeństwo konstrukcji i/lub użytkowania. Organ I instancji winien rozważyć możliwość uzupełnienia znajdującego się w aktach sprawy orzeczenia technicznego względem całości inwestycji lub nałożenia obowiązku w trybie art. 81c P.b. z uwagi na uzasadnione wątpliwości co do jakości wykonanych robót budowlanych przy budowie amfiteatru i infrastruktury towarzyszącej, przy czym analiza winna określać nie tylko stwierdzone nieprawidłowości, ale również wskazywać, czy jest możliwość doprowadzenia do stanu poprzedniego czy konieczna jest rozbiórka a jeśli tak, to w jakim zakresie.

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę stanowisko organu odwoławczego w kwestii uzupełnienia postępowania organu I instancji we wskazanym wyżej zakresie należy uznać za zasadne. Wymienione przez WINB braki postępowania organu I instancji nie mogą być usunięte w toku postępowania odwoławczego w trybie art. 136 k.p.a., gdyż naruszyłoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określoną w art. 15 k.p.a., która zakłada, że każdy z organów prowadzi merytoryczne postępowanie, a więc dwukrotnie ocenia zgromadzone w sprawie dowody oraz w sposób rzeczowy i dogłębny analizuje argumenty stron i w konsekwencji dokonuje prawidłowej subsumcji przepisu prawa, do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie.

Jak wynika natomiast z akt rozpoznawanej sprawy ustalony przez organ I instancji stan faktyczny pozostaje nadal niepełny i wymaga uzupełnienia w znacznym zakresie. Należy zauważyć, że wyszczególnione przez organ odwoławczy czynności jakie winien wykonać organ I instancji stanowią istotne elementy stanu faktycznego, które są niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że przedmiotowa inwestycja obejmowała budowę amfiteatru ze sceną i widownią, pawilonów handlowych konstrukcji murowano-drewnianych szt. 15, sieci uzbrojenia terenu wodno-kanalizacyjnej, elektrycznej, ukształtowania terenu w ciągi pieszo-jezdne oraz parking. Decyzją PINB z "[...]" do użytkowania został oddany jedynie fragment samej sceny o powierzchni 193 m² z planowanej powierzchni 471,8m², przy czym, jak wynika z protokołu kontroli przeprowadzonej 13 kwietnia 2021 r. wynika, że istniejąca scena drewniana nieużytkowana przez wiele lat uległa zniszczeniu. Z kolei nałożony decyzją z "[...]" obowiązek rozbiórki dotyczy jedynie pawilonów handlowych, odnośnie do których stwierdzono, że zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu i warunków pozwolenia na budowę. Natomiast w pozostałej części inwestycji brak zarówno pozwolenia na budowę, które zostało w całości uchylone przez Starostę P., jak i oceny organu I instancji co do zgodności z pierwotnym zatwierdzonym projektem, miejscowym planem oraz warunkami technicznymi. Należy przy tym zauważyć, że inwestor nadal nie wykonał obowiązku usunięcia nieprawidłowości projektu zamiennego, tj. uzupełnienia w zakresie całego zamierzenia inwestycyjnego, nałożonego postanowieniem z "[...]". Tymczasem projekt budowlany zamienny musi obejmować całą inwestycję, stanowiącą przedmiot postępowania naprawczego. Dopiero tak sporządzony projekt budowlany zamienny może stać się przedmiotem analizy organu nadzoru budowlanego, który orzeka na podstawie art. 51 ust. 4 P.b. bądź art. 51 ust. 5 P.b. Celem postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 50-51 P.b. jest bowiem doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, w szczególności prawa budowlanego szeroko rozumianego. Przy czym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem nie może być rozumiane jako doprowadzenie do stanu zgodności z prawem tylko w jakimś ograniczonym zakresie gdyż jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 października 2018r., sygn. akt II OSK 2686/16, LEX nr 2591853 pojęcie "stanu zgodnego z prawem" jest jedno. W tym przypadku, jak słusznie wskazał organ odwoławczy, wykonanie nałożonego obowiązku powinno skutkować doprowadzeniem całej inwestycji do zgodności z prawem, tj. przepisami P.b., warunkami technicznymi, wykluczeniem zagrożenia bezpieczeństwa nośności konstrukcji względnie bezpiecznego użytkowania pozostałych obiektów objętych w ramach inwestycji polegającej na budowie przedmiotowego amfiteatru.

Odnosząc się natomiast do podnoszonego przez skarżącego zakazu reformationis in peius w postępowaniu administracyjnym, wynikającego z treści art. 139 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny, wskazać należy, że w orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że przepis art. 139 k.p.a. nie ma zastosowania przy rozpatrywaniu sprawy przez organ I instancji w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 maja 1998 r., sygn. akt FPS 2/98, ONSA 1998/3/79). Zakaz z art. 139 k.p.a. odnosi się jedynie do wydanej w danej sprawie decyzji organu odwoławczego, podjętej w wyniku kontroli poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Nie tylko nie obejmuje on decyzji o charakterze kasacyjnym (a więc decyzji, które nie orzekają merytorycznie), ale też nie wiąże organu I instancji przy ponownym rozpoznaniu i rozstrzyganiu sprawy w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2015 r., sygn. akt I OSK 392/14, LEX nr 1985921; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3752/21, LEX nr 3213647). Podobnie dzieje się, gdy rozstrzygnięcia organów zostaną uchylone przez sąd administracyjny.

W świetle powyższych rozważań należy zatem stwierdzić, że organ odwoławczy zasadnie uchylił decyzję organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zauważyć należy, że w niniejszym postępowaniu Sąd ogranicza się jedynie do badania prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a w związku z tym nie może odnosić się do kwestii merytorycznych. Przy czym zaznaczyć należy, że także organ odwoławczy nie podjął jeszcze rozstrzygnięcia merytorycznego, a wskazał jedynie na uchybienia w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji.

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzeczono o oddaleniu sprzeciwu.