Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1474/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.92 ust. 1, ust.2, art.93 ust.1
journal: Dz.U. 2001 nr 125 poz 1371
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym.
article: art.138 par. 1 i par.2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędzia WSA Piotr Borowiecki Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2008 r. sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów transportu drogowego oddala skargę Do orzeczenia zgłoszono zdanie odrębne


UZASADNIENIE

Decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2007 r., wydaną na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 127, poz. 874, z późn. zm.) oraz zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli z dnia [...] września 2007 r. nałożono na przedsiębiorstwo – B. Spółka [...] z o.o., z siedzibą w P. (dalej: strona, Spółka) karę pieniężną w kwocie 11.750,00 zł.

Karę nałożono w następującym stanie prawnym i faktycznym.

Mianowicie, dnia [...] września 2007 r. w miejscowości S., na drodze krajowej nr 6 został zatrzymany do kontroli pojazd marki [...] o nr rej. [...]. Pojazd prowadził kierowca p. K. K.(pierwszy kierowca) jadący w załodze dwuosobowej z kierowcą p. R. M.(drugi kierowca). W trakcie kontroli wykonywany był przejazd na trasie G.-O. Zgodnie z okazanym zleceniem kierowcy jechali po grupę osób do hotelu w O.

Powyższą karę nałożono za naruszenia wymagań określonych w art. 92 ust. 1 oraz art. 92 ust. 4 powołanej wyżej ustawy w zw. z lp. załącznika do ustawy: 1.8.1; 10.2.a; 10.2.b, 10.1.a, tj. w szczególności za:

1. Wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie: kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne (wysokość kary: 500,00 zł);

2. Skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego:

a) o czas do jednej godziny,

b) za każdą rozpoczętą kolejną godzinę (wysokość kary: 900,00 zł + 10.200,00 zł)

3. Skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego:

a) o czas do jednej godziny,

b) za każdą rozpoczętą kolejną godzinę (50,00 zł + 100,00 zł)

Co do pierwszego naruszenia, to kierowca okazał do kontroli świadectwo kwalifikacji, które utraciło ważność w dniu [...] kwietnia 2007 r. oraz zaświadczenie o spełnianiu wymagań zgodnie z ustawą o transporcie drogowym, na którym termin ważności orzeczenia psychologicznego został określony na dzień [...] kwietnia 2027 r. Kierowca oświadczył, że ostatni raz był na badaniach psychologicznych przed otrzymaniem świadectwa kwalifikacji. W związku z tym organ Inspekcji Transportu Drogowego stwierdził wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne, powołując się na przepisy art. 39 ust. 1 pkt 1 b, art. 39j ust. 1, 2, 3 i 4 art. 39k ust. 1 i 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, a także art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 17 listopada 2006 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 235, poz. 1701).

W odpowiedzi na zawiadomienie z dnia [...] września 2007 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego strona przesłała zaświadczenie o nadaniu NIP, REGON, odpis aktualny z Rejestru Przedsiębiorców, orzeczenie lekarskie kierowcy oraz jego świadectwo kwalifikacji, na którym termin ważności orzeczenia psychologicznego został określony na dzień [...] kwietnia 2027 r., umowę o pracę kierowcy zawartą z przedsiębiorcą prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą Z. z siedzibą w miejscowości P. Strona nie przesłała żądanego orzeczenia psychologicznego kierowcy, potwierdzającego brak w dniu kontroli przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy.

Stwierdzone naruszenie, zgodnie z lp. 1.8.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, podlega karze pieniężnej w wysokości 500,00 zł.

O stwierdzonych naruszeniach przedsiębiorca został powiadomiony w listach naruszeń kontrolowanych kierowców załączonych do zawiadomienia z dnia [...] września 2007 r. o wszczęciu postępowania. W odpowiedzi przedsiębiorca poinformował, że kierowca jest pracownikiem Z. J.M., oraz że do pracy w charakterze kierowcy w B. Spółka z o. o. jest wynajmowany na mocy umowy pomiędzy firmami. Strona wyjaśniła ponadto, że B. Spółka z o. o. jako przewoźnik nie ma jakiegokolwiek wpływu na ewentualne naruszanie czasu pracy przez kierowcę.

Ponadto organ pierwszej instancji przywołał przepis art. 10 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. L 102/1 z 11.04.2006 r.), nakazujący przedsiębiorstwu transportowemu zorganizowanie pracy kierowców, o których mowa w ust. 1, w taki sposób, aby mogli oni przestrzegać przepisów rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II niniejszego rozporządzenia. Przedsiębiorstwo transportowe wydaje odpowiednie polecenia kierowcy i przeprowadza regularne kontrole przestrzegania przepisów rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II niniejszego rozporządzenia.

Przywołano też art. 10 ust. 3 ww. rozporządzenia, w myśl którego przedsiębiorstwo transportowe odpowiada za naruszenia przepisów, których dopuszczają się kierowcy tego przedsiębiorstwa, nawet jeśli naruszenie takie miało miejsce na terytorium innego Państwa Członkowskiego lub w państwie trzecim.

W myśl art. 4 lit p), "przedsiębiorstwo transportowe" oznacza osobę fizyczną, osobę prawną lub związek lub grupę osób nieposiadającą osobowości prawnej, niezależnie od tego, czy działa zarobkowo, lub jednostkę państwową, niezależnie od tego, czy posiada ona osobowość prawną, czy też podlega organowi posiadającemu osobowość prawną, która zarobkowo lub na potrzeby własne wykonuje przewozy drogowe.

W myśl art. 4 pkt 15 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, przewoźnik drogowy, to przedsiębiorca uprawniony do wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego.

Mając na uwadze wyżej przytoczone przepisy organ nie uznał wyjaśnień strony, iż "jako przewoźnik nie ma jakiegokolwiek wpływu na ewentualne naruszanie czasu pracy przez kierowcę", gdyż zgodnie z ww. przepisami to przewoźnik odpowiada za naruszenia, których dopuszczają się kierowcy tego przedsiębiorstwa.

Odnosząc się do pozostałych naruszeń, sankcjonowanych karami określonymi w lp. 10.2 oraz 10.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, tzn. skrócenie dziennego i tygodniowego czasu odpoczynku o odpowiednie jednostki czasu (a/ o czas do jednej godziny, b/za każdą kolejną rozpoczętą godzinę), po wyjaśnieniu zasad korzystania z tych rodzajów wypoczynku przeprowadzono szczegółową analizę stwierdzonych naruszeń dokonanych przez obu kierowców. Analiza ta, oparta na danych zawartych na kartach kierowców z tachografu cyfrowego w okresie od dnia [...] sierpnia 2007 r. do dnia [...] września 2007 r. pozwoliła stwierdzić skrócenie dziennego, jak i tygodniowego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego.

Kierowcy podczas kontroli nie okazali żadnych dokumentów uzasadniających odstąpienie od przestrzegania norm wymaganych odpoczynków.

Konsekwencją stwierdzonych naruszeń była kara pieniężna w wysokości 100, 00 zł o czas do jednej godziny oraz 200,00 zł za czas powyżej jednej godziny – skrócenia dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego, zgodnie z lp. 10.2 lit. a) i b) załącznika do ustawy o transporcie drogowym, a także kara za skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego w wysokości 50,00 zł - za czas do jednej godziny oraz w wysokości 100,00 zł, - za każdą następną rozpoczętą godzinę - zgodnie z lp. 10.1 lit. a) i b) załącznika do ustawy o transporcie drogowym.

Bezspornym jest, że wyżej opisane naruszenia kierowców zagrażały zarówno bezpieczeństwu ruchu drogowego, jak również zostały popełnione wielokrotnie. W ocenie organu od przedsiębiorcy, któremu udzielono licencji, należy oczekiwać profesjonalizmu i należytej staranności. Ujawnione naruszenia, w ocenie organu, wskazują na oczywiste zaniedbanie przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy. Ustalenia kontroli drogowej pod kątem obowiązujących przepisów wskazały jednoznacznie, że stwierdzone naruszenia mają charakter wielokrotny i rażący. W związku z tym nałożono karę pieniężną w określonej wyżej kwocie.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł przedsiębiorca zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania wskutek niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy koniecznych dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia (art. 7 K.p.a.) oraz poprzez uniemożliwienie przedsiębiorcy wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 K.p.a.), a także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 92 ust. 1 oraz art. 92 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym w zw. z lp. załącznika do ustawy: 1.8.1., 10.2.a, 10.2.b., 10.1.a., 10.1.b - poprzez niewłaściwe zastosowanie.

W związku z powyższymi zarzutami przedsiębiorca wniósł o uchylenie w całości decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w G. z dnia [...] września 2007 r. i przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu wskazano przede wszystkim, iż [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w G. nie odniósł się w zaskarżonej decyzji w sposób wymagany przez przepisy art. 107 § 3 K.p.a. do twierdzeń i zarzutów przedsiębiorcy zawartych w piśmie z dnia [...] września 2007 r.

Przedsiębiorca załączył do ww. pisma świadectwo kwalifikacji wydane przez Starostę P. w dniu [...] kwietnia 2007 r., z którego jednoznacznie wynikało, że pierwszy kierowca (K. K.) posiada ważne badania psychologiczne do dnia [...] kwietnia 2027 r. Powołane świadectwo kwalifikacji jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 K.p.a. i stanowi dowód tego co zostało w nim urzędowo stwierdzone. W świetle powyższego bezzasadne jest ustalenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w G., że pierwszy kierowca nie posiadał w dniu [...] września 2007 r., podczas kontroli, ważnych badań psychologicznych.

Ponadto przepis art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym stanowi, iż przepisów o nakładaniu kar pieniężnych na wykonujących przewozy drogowe nie stosuje się, jeżeli stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. W takiej sytuacji, właściwy ze względu na miejsce położenia przeprowadzenia kontroli organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej.

W ocenie przedsiębiorcy nie ulega wątpliwości, że gdyby [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w G. przeprowadził wnikliwe, wszechstronne postępowanie dowodowe (w tym dopuścił dowód z przesłuchania w charakterze strony Prezesa Zarządu Spółki na okoliczność ustalenia przyczyn, z powodu których posiadane przez obu kierowców tachografy cyfrowe wykazywały skrócenie dziennego i tygodniowego odpoczynku przy wykonywaniu transportu drogowego, a następnie dopiero dokonał ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, to postępowanie w przedmiocie nałożenia kar pieniężnych zostałoby umorzone.

W okolicznościach faktycznych rozpatrywanej sprawy przedsiębiorca nie mógł bowiem skuteczne zapobiec naruszeniu przez ww. kierowców dziennego i tygodniowego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego. Kierowcy ci świadczyli przecież pracę przez długi okres czasu w odległości kilkuset kilometrów od siedziby przedsiębiorcy. Bezpośredni nadzór przedsiębiorcy był nad nimi niemożliwy.

Przedsiębiorca wskazał również, że w toku postępowania [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w G. dokonując ustaleń w zakresie skrócenia dziennego i tygodniowego odpoczynku przy wykonywaniu transportu drogowego przez kierowców nie ustalił w sposób jednoznaczny, nie budzący wątpliwości, iż podlegające kontroli i sprawdzeniu dane z poszczególnych tachografów cyfrowych istotnie dotyczyły czasu pracy ww. kierowców (tzn. że na każdym z tachografów rejestrowany był czas tylko jednego z kierowców).

Decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2008 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 39j, art. 39 k, art. 39 l, a 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 pkt 2 i 8 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz lp. 1.8.1 lp. 10.1 a) i b), lp. 10.2. a) i b) załącznika do powołanej ustawy, art. 6 ust. 1, art. 8 ust. 1-9 rozporządzenia (WE) Nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (...), po rozpatrzeniu odwołania przedsiębiorcy:

1) uchylono zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nałożenie kary pieniężnej w wysokości 500,00 zł z tytułu wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne i przekazano w tym zakresie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji;

2) w pozostałym zakresie utrzymano zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w mocy.

Po przypomnieniu treści podstawowych przepisów mających zastosowanie w sprawie, tj. art. 92 ust. 1 pkt 2 i 8 ustawy o transporcie drogowym oraz lp. 10.1, 10.2 oraz lp. 1.8.1 załącznika do powołanej ustawy, poddano analizie zarówno przepisy dotyczące stwierdzonych naruszeń, przedstawione już w decyzji organu I instancji, jak i dane zawarte na kartach kierowców z tachografu cyfrowego

W odniesieniu do naruszenia sankcjonowanego karą określoną w lp. 1.8.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, tzn. wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne, organ II instancji stwierdził, iż w powyższym zakresie należy decyzję uchylić i przekazać do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, ponieważ organ nie odniósł się do przesłanych przez stronę dowodów, które świadczą o posiadaniu przez pierwszego kierowcę (p. K. K.) na dzień kontroli stosownych uprawnień. Organ odwoławczy podkreślił również fakt, iż z powyższego stanu faktycznego może wynikać inne naruszenie, które przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji powinien wziąć pod uwagę.

Odnosząc się do naruszeń polegających na skróceniu dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu transportu drogowego organ odwoławczy przypomniał, że zgodnie z art. 8 ust. 1-5 i 8 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, kierowca korzysta z dziennego i tygodniowego okresu odpoczynku.

W każdym 24 godzinnym okresie po upływie poprzedniego dziennego okresu odpoczynku lub tygodniowego okresu odpoczynku kierowca musi wykorzystać kolejny dzienny okres odpoczynku. Jeśli część dziennego okresu odpoczynku zawarta w 24 godzinnym okresie wynosi co najmniej 9 godzin, ale mniej niż 11 godzin, wówczas ten dzienny okres odpoczynku uznaje się za skrócony dzienny okres odpoczynku.

Dzienny okres odpoczynku może zostać przedłużony do rozmiarów regularnego lub skróconego tygodniowego okresu odpoczynku.

Kierowca może mieć najwyżej trzy skrócone dzienne okresy odpoczynku pomiędzy dwoma tygodniowymi okresami odpoczynku.

Na zasadzie odstępstwa od przepisów ust. 2, w ciągu 30 godzin od zakończenia dziennego lub tygodniowego okresu odpoczynku, kierowca należący do kilkuosobowej załogi musi skorzystać z kolejnego dziennego okresu odpoczynku trwającego co najmniej 9 godzin.

Jeżeli kierowca dokona takiego wyboru, dzienne okresy odpoczynku i skrócone tygodniowe okresy odpoczynku poza bazą można wykorzystać w pojeździe, o ile posiada on odpowiednie miejsce do spania dla każdego kierowcy i pojazd znajduje się na postoju.

Kierując się powyższymi zasadami organ odwoławczy dokonał powtórnej analizy czasu dziennego odpoczynku kierowców opartej na danych zawartych na kartach kierowców z tachografu cyfrowego.

Analiza danych zawartych na karcie pierwszego kierowcy z tachografu cyfrowego wykazała, że w dniu [...] sierpnia 2007 r. o godzinie 1436 kierowca rozpoczął 24 - godzinny okres rozliczeniowy, w ciągu którego kierowca powinien odebrać minimum 9 - godzinny nieprzerwany odpoczynek. W okresie tym kierowca odebrał jedynie 8 godzin i 22 minuty nieprzerwanego odpoczynku, tj. od godziny 614 dnia [...] sierpnia 2007 r. do godziny 1436 dnia [...] sierpnia 2007 r. czasu UTC. Oznacza to, że kierowca skrócił dzienny czas odpoczynku o czas 38 minut. W niniejszym przypadku dopuszczalne było odebranie przez kierowcę odpoczynku w wymiarze 9 godzin.

Analiza danych zawartych na karcie ww. kierowcy z tachografu cyfrowego wykazała, że w dniu [...] sierpnia 2007 r. o godzinie 1648 kierowca rozpoczął 24 - godzinny okres rozliczeniowy, w ciągu którego kierowca powinien odebrać minimum 9 - godzinny nieprzerwany odpoczynek. W okresie tym kierowca odebrał jedynie 3 godziny i 56 minut nieprzerwanego odpoczynku, tj. od godziny 1252 dnia [...] sierpnia 2007 r. do godziny 1648 dnia [...] sierpnia 2007 r. czasu UTC. Oznacza to, że kierowca skrócił dzienny czas odpoczynku o czas 5 godzin i 4 minuty. W tym przypadku dopuszczalne było odebranie przez kierowcę odpoczynku w wymiarze 9 godzin.

Analiza danych zawartych na karcie ww. kierowcy z tachografu cyfrowego wykazała, że w dniu [...] sierpnia 2007 r. o godzinie 825 kierowca rozpoczął 24 - godzinny okres rozliczeniowy, w ciągu którego kierowca powinien odebrać minimum 9 - godzinny nieprzerwany odpoczynek. W okresie tym kierowca odebrał jedynie 1 godzinę i 56 minut nieprzerwanego odpoczynku, tj. od godziny 629 dnia [...] sierpnia 2007 r. do godziny 825 dnia [...] sierpnia 2007 r. czasu UTC. Oznacza to, że kierowca skrócił dzienny czas odpoczynku o czas 7 godzin i 4 minuty. W tym przypadku dopuszczalne było odebranie przez kierowcę odpoczynku w wymiarze 9 godzin.

Analiza danych zawartych na karcie ww. kierowcy z tachografu cyfrowego wykazała, że w dniu [...] sierpnia 2007 r. o godzinie 1000 kierowca rozpoczął 24 - godzinny okres rozliczeniowy, w ciągu którego kierowca powinien odebrać minimum 9 - godzinny nieprzerwany odpoczynek. W okresie tym kierowca odebrał jedynie 3 godziny i 35 minut nieprzerwanego odpoczynku, tj. od godziny 625 dnia [...] września 2007 r. do godziny 1000 dnia [...] września 2007 r. czasu UTC. Oznacza to, że kierowca skrócił dzienny czas odpoczynku o czas 5 godzin i 25 minut. W tym przypadku dopuszczalne było odebranie przez kierowcę odpoczynku w wymiarze 9 godzin.

Analiza danych zawartych na karcie ww. kierowcy z tachografu cyfrowego wykazała, że w dniu [...] września 2007 r. o godzinie 1731 kierowca rozpoczął 24 - godzinny okres rozliczeniowy, w ciągu którego kierowca powinien odebrać minimum 9 - godzinny nieprzerwany odpoczynek. W okresie tym kierowca odebrał jedynie 1 godzinę i 56 minuty nieprzerwanego odpoczynku, tj. od godziny 403 dnia [...] września 2007 r. do godziny 559 dnia [...] września 2007 r. czasu UTC. Oznacza to, że kierowca skrócił dzienny czas odpoczynku o czas 7 godzin i 4 minuty. W tym przypadku dopuszczalne było odebranie przez kierowcę odpoczynku w wymiarze 9 godzin.

Analiza danych zawartych na karcie ww. kierowcy z tachografu cyfrowego wykazała, że w dniu [...] września 2007 r. o godzinie 1140 kierowca rozpoczął 24 - godzinny okres rozliczeniowy, w ciągu którego kierowca powinien odebrać minimum 9 - godzinny nieprzerwany odpoczynek. W okresie tym kierowca odebrał jedynie 37 minut nieprzerwanego odpoczynku, tj. od godziny 1220 dnia [...] września 2007 r. do godziny 1257 dnia [...] września 2007 r. czasu UTC. Oznacza to, że kierowca skrócił dzienny czas odpoczynku o czas 8 godzin i 23 minuty. W tym przypadku dopuszczalne było odebranie przez kierowcę odpoczynku w wymiarze 9 godzin.

Analiza danych zawartych na karcie w/w kierowcy z tachografu cyfrowego wykazała, że w dniu [...] września 2007 r. o godzinie 1811 kierowca rozpoczął 24 - godzinny okres rozliczeniowy, w ciągu którego kierowca powinien odebrać minimum 9 - godzinny nieprzerwany odpoczynek. W okresie tym kierowca odebrał jedynie 2 godziny i 36 minut nieprzerwanego odpoczynku, tj. od godziny 1116 dnia [...] września 2007 r. do godziny 1352 dnia 10 września 2007 r. czasu UTC. Oznacza to, że kierowca skrócił dzienny czas odpoczynku o czas 6 godzin i 24 minuty. W tym przypadku dopuszczalne było odebranie przez kierowcę odpoczynku w wymiarze 9 godzin.

Analiza danych zawartych na karcie drugiego kierowcy z tachografu cyfrowego wykazała, że w dniu [...] września 2007 r. o godzinie 953 kierowca rozpoczął 24 - godzinny okres rozliczeniowy, w ciągu którego kierowca powinien odebrać minimum 9 - godzinny nieprzerwany odpoczynek. W okresie tym kierowca odebrał jedynie 1 godzinę i 8 minuty nieprzerwanego odpoczynku, tj. od godziny 845 dnia [...] września 2007 r. do godziny 953 dnia [...] września 2007 r. czasu UTC. Oznacza to, że kierowca skrócił dzienny czas odpoczynku o czas 7 godzin i 52 minuty. W tym przypadku dopuszczalne było odebranie przez kierowcę odpoczynku w wymiarze 9 godzin.

Analiza danych zawartych na karcie drugiego kierowcy z tachografu cyfrowego wykazała, że w dniu [...] września 2007 r. o godzinie 2020 kierowca rozpoczął 24 - godzinny okres rozliczeniowy, w ciągu którego kierowca powinien odebrać minimum 9 - godzinny nieprzerwany odpoczynek. W okresie tym kierowca odebrał jedynie 2 godziny i 36 minut nieprzerwanego odpoczynku, tj. od godziny 1116 dnia [...] września 2007 r. do godziny 1352 dnia [...] września 2007 r. czasu UTC. Oznacza to, że kierowca skrócił dzienny czas odpoczynku o czas 6 godzin i 24 minuty. W tym przypadku dopuszczalne było odebranie przez kierowcę odpoczynku w wymiarze 9 godzin.

Kierowcy podczas kontroli nie okazali żadnych dokumentów uzasadniających odstąpienie od przestrzegania norm wymaganych odpoczynków.

Mając na uwadze całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i treść przywołanych przepisów prawa organ II instancji nie znalazł podstaw do uchylenia decyzji w zakresie naruszenia lp. 10.2 a i b. Ponadto uznał, iż [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego, a karę pieniężną za przedmiotowe naruszenie w wysokości 11.100 złotych wymierzył słusznie i zgodnie z przepisami prawa.

Odnośnie trzeciego naruszenia (lp.10.1 lit. a) i b) organ II instancji wskazał, że stosownie do art. 8, rozporządzenia nr 561/2006, w myśl ust. 6-9 w ciągu dwóch kolejnych tygodni kierowca wykorzystuje co najmniej:

- dwa regularne tygodniowe okresy odpoczynku, lub

- jeden regularny tygodniowy okres odpoczynku i jeden skrócony tygodniowy okres odpoczynku trwający co najmniej 24 godziny.

Skrócenie to należy jednak skompensować równoważnym odpoczynkiem wykorzystanym jednorazowo przed końcem trzeciego tygodnia następującego po danym tygodniu. Tygodniowy okres odpoczynku rozpoczyna się nie później niż po zakończeniu sześciu okresów 24 godzinnych licząc od końca poprzedniego tygodniowego okresu odpoczynku.

Odpoczynek wykorzystywany jako rekompensata za skrócony tygodniowy okres odpoczynku wykorzystuje się łącznie z innym okresem odpoczynku trwającym co najmniej dziewięć godzin.

Jeżeli kierowca dokona takiego wyboru, dzienne okresy odpoczynku i skrócone tygodniowe okresy odpoczynku poza bazą można wykorzystywać w pojeździe, o ile posiada on odpowiednie miejsce do spania dla każdego kierowcy i pojazd znajduje się na postoju.

Tygodniowy okres odpoczynku, który przypada na dwa tygodnie można zaliczyć do dowolnego z nich, ale nie obu.

Ostateczna analiza danych zawartych na karcie pierwszego kierowcy z tachografu cyfrowego wykazała, że kierowca po przyjętym okresie rozliczeniowym odebrał jedynie 43 godziny i 32 minut nieprzerwanego tygodniowego czas odpoczynku, tj. od godziny 1252 dnia [...] sierpnia 2007 r. do godziny 846 dnia [...] sierpnia 2007 r. czasu UTC. Oznacza to, że kierowca skrócił tygodniowy czas odpoczynku o czas 1 godzinę i 28 minut. W niniejszym przypadku dopuszczalne było odebranie przez kierowcę odpoczynku w wymiarze minimum 45 godzin nieprzerwanego odpoczynku.

Mając powyższe na względzie, Główny Inspektor Transportu Drogowego uznał, iż organ I instancji dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego i karę pieniężną w wysokości 150,00 zł za powyższe naruszenie wymierzył słusznie i zgodnie z przepisami prawa.

Główny Inspektor Transportu Drogowego, po ponownej analizie materiału dowodowego, zważył, iż w przedmiotowym stanie faktycznym zachodzą przesłanki naruszenia przepisów prawa w zakresie czasu pracy kierowców przy wykonywaniu transportu drogowego. W ocenie Głównego Inspektora czynności podjęte przez organ I instancji były prawidłowe i zgodne z prawem.

Odnośnie zarzutu Spółki dotyczącego naruszenia przez organ I instancji art. 10 K.p.a. Główny Inspektor Transportu Drogowego nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia. Jak wynika ze zgromadzonych podczas postępowania wyjaśniającego akt sprawy, dnia [...] września 2007 r. organ I instancji wysłał do strony zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego, zawierające pouczenie o przysługującym stronie prawie do czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu, prawo do wglądu w akta, jak również prawo do wypowiadania się w sprawie. Jak wynika z dowodów zgromadzonych w sprawie, strona skorzystała z powyższych uprawnień. W związku z czym zarzut strony jakoby został naruszony przywołany powyżej przepis K.p.a. jest chybiony i niezgodny z prawdą.

Odnośnie zarzutu strony dotyczącego nieudowodnienia przez organ pierwszej instancji, iż podlegające kontroli i sprawdzeniu dane z poszczególnych tachografów cyfrowych istotnie dotyczyły czasu pracy kontrolowanych kierowców, organ II instancji wyjaśnił, iż aktywność kierowcy podczas danego zadania przewozowego w przypadku używania tachografu cyfrowego jest rejestrowany na "karcie kierowcy", którą jest urządzenie przenośne przekazujące informacje oraz zapamiętujące informacje (dane), wydane konkretnemu kierowcy przez władze Państw Członkowskich (w tym przypadku władze Rzeczypospolitej Polskiej), w celach identyfikacji kierowcy oraz przechowania istotnych danych. Każda "karta kierowcy" zawiera dane identyfikujące każdego kierowcę, a mianowicie imię, nazwisko, nr PESEL. To na podstawie tych danych, przypisanych konkretnemu kierowcy, inspektorzy transportu drogowego dokonują analizy czasu pracy. W związku z powyższym udowadnianie przez organ pierwszej instancji czy dana "karta kierowcy" należy na pewno do kontrolowanego kierowcy nie znajduje zastosowania w praktyce.

Odnośnie powołanego przez stronę art. 97 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym organ odwoławczy wyjaśnił, iż w rozpatrywanym przypadku powyższy przepis nie ma zastosowania. Przywołany powyżej stosuje się w okolicznościach nadzwyczajnych, przy zdarzeniach o charakterze niespodziewanym i szczególnym, których przedsiębiorca w żaden sposób nie mógł ich przewidzieć. Natomiast - jak wynika ze zgromadzonych dowodów - kontrolowani kierowcy naruszali czas pracy wielokrotnie, a co za tym idzie pracodawca miał możliwość i obowiązek kontrolowania pracy kierowców i stosowania adekwatnych środków dyscyplinarnych.

Organ odwoławczy wyjaśnił również, iż kary w transporcie drogowym określono w sposób sztywny w ramach poszczególnych naruszeń, a decyzje wydawane na podstawie tych przepisów mają związany, a nie uznaniowy charakter. Jeżeli strona znajduje się w sytuacji uniemożliwiającej poniesienie kary w orzeczonej wysokości, może - w oparciu o art. 42 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) - wystąpić ze stosownym wnioskiem do właściwego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego wydającego decyzje w pierwszej instancji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła Spółka zaskarżając pkt 2 decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2008 r. W tym zakresie zaskarżonej decyzji zarzucono:

- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 136 i nast. K.p.a. wskutek nieuchylenia w całości decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2007 r. do ponownego rozpoznania, ani też nie przeprowadzenie postępowania dowodowego we własnym zakresie, zgodnie z wnioskami i twierdzeniami zawartymi w odwołaniu przedsiębiorcy;

- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 92 ust. 1 i art. 92 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym, w zw. z lp. załącznika do ustawy: 1.10.2 a, 1.10.2.b, poprzez niewłaściwe zastosowanie,

i w związku z tym wniosła o uchylenie pkt. 2 decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2008 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w G. z dnia [...] listopada 2007 r.

W uzasadnieniu rozwinięto zarzut, iż Główny Inspektor Transportu Drogowego ograniczył się w swojej decyzji tylko do kontroli decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2007 r., zamiast przeprowadzenia odrębnego postępowania w sprawie. W szczególności organ II instancji nie odniósł się do wniosku przedsiębiorcy, który wnosił m.in. o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania w charakterze strony Prezesa Zarządu Spółki na okoliczność ustalenia przyczyn, z powodu których posiadane przez obu kierowców tachografy cyfrowe wykazywały skrócenie dziennego i tygodniowego odpoczynku przy wykonywaniu transportu drogowego. W okolicznościach faktycznych rozpatrywanej sprawy przedsiębiorca nie mógł skutecznie zapobiec ewentualnemu naruszeniu przez kierowców dziennego i tygodniowego czasu odpoczynku przy wykonywaniu transportu drogowego.

Kierowcy ci świadczyli przecież pracę przez długi okres czasu w odległości kilkuset kilometrów od siedziby przedsiębiorcy, bez bezpośredniego nadzoru służb pracowniczych skarżącego, będąc w trasie.

W ocenie Spółki w rozpatrywanej sprawie powinien więc zostać zastosowany przepis art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, a postępowanie należało umorzyć. Możliwość ta powinna zostać rozpatrzona wnikliwie przez organ odwoławczy, który w tej sprawie orzekł jednak arbitralnie, bez próby wniknięcia w istotę sprawy.

Ponadto Spółka podniosła, że kwoty nałożonych na Spółkę kar pieniężnych w znacznej mierze poddają pod wątpliwość sens prowadzenia działalności w zakresie przewozów drogowych.

W obszernej odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu powtórzono argumenty użyte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do twierdzeń strony, podniesionych w treści skargi, stwierdzono, iż organ II instancji zasadnie nie przeprowadził dowodu w postaci przesłuchania Prezesa Zarządu przedsiębiorcy, gdyż przeprowadzenie takiego dowodu w przedmiotowej sprawie ma jedynie charakter pomocniczy. Wynika to z treści art. 86 K.p.a., zgodnie z którym jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały nie wyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Do przesłuchania stron stosuje się przepisy dotyczące świadków, z wyłączeniem przepisów o środkach przymusu. W niniejszej sprawie organ II instancji na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania wyjaśniającego uznał, iż zostały wyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i w związku z tym uznał za zbędne przeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony.

Ponadto stwierdzono, że organ II instancji ponownie rozpoznał sprawę biorąc pod uwagę całość materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu dlatego też niezrozumiały jest zarzut strony, iż Główny Inspektor ograniczył się tylko do kontroli decyzji wydanej przez organ I instancji w przedmiotowej sprawie.

Podkreślono też, iż przedsiębiorca wykonujący działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego zobowiązany jest, a jednocześnie uprawniony do wydawania odpowiednich poleceń kierowcy i przeprowadzania regularnych kontroli przestrzegania przepisów rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 oraz przepisów dotyczących czasu pracy kierowców. W ocenie organu II instancji, przedsiębiorca zobowiązany do przeprowadzania bieżących kontroli, czy kierowcy przestrzegają przepisów m. in. dotyczących czasu pracy, powinien w taki sposób zorganizować ich pracę, aby jednocześnie umożliwić sobie wypełnianie ciążących na nim obowiązków.

Główny Inspektor Transportu Drogowego ponownie też podkreślił, iż za działalność przedsiębiorstwa zawsze ponosi odpowiedzialność osoba, która je prowadzi - z podmiotowego punktu widzenia - przedsiębiorca. To na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób (w tym kierowcy), którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje.

Strona jako profesjonalista ma obowiązek i powinność zadbać o staranne wykonywanie ciążących na niej obowiązków wskazanych w przepisach regulujących daną sferę prowadzonej działalności gospodarczej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2008 r., którą uchylono decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2007 r. w części dotyczącej nałożenie kary pieniężnej w wysokości 500,00 zł z tytułu wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne i przekazano w tym zakresie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, a w pozostałym zakresie - utrzymano zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w mocy.

Jak trafnie zauważył organ odwoławczy - Główny Inspektor Transportu Drogowego, skarżąca Spółka nie kwestionuje – co do zasady – dokonanych ustaleń faktycznych w sprawie, sprowadzających się do skali stwierdzonych w toku kontroli drogowej w dniu [...] września 2007 r. naruszeń dotyczących skrócenia dziennego i tygodniowego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego przez obydwu kierowców. Spółka nie kwestionuje też przyjętych stawek kar za poszczególne naruszenia i wysokości nałożonej kary, stanowiącej sumę kar odrębnie naliczonych za poszczególne naruszenia, których wysokość jednostkowa została określona ostatecznie w załączniku do ustawy o transporcie drogowym (lp. 10.2 oraz lp. 10.1).

Jednocześnie skarżąca Spółka podniosła zarówno w odwołaniu, jak i w skardze, zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, art. 10 K.p.a. (w odwołaniu) oraz art. 136 i nast. K.p.a. (w skardze), a także zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 92 ust. 1 oraz art. 92 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym w zw. z lp. 10.2 lit. a) i b) oraz lp. 10.1 lit. a) i b) załącznika do powołanej ustawy.

Zarzuty naruszenia art. 7 i 10 K.p.a. strona wiąże z niewyjaśnieniem wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy koniecznych dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia oraz uniemożliwieniem przedsiębiorcy wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Natomiast zarzut naruszenia "art. 136 i nast. K.p.a." miał, według strony, miejsce wskutek nieuchylenia w całości decyzji organu I instancji i skierowania sprawy do ponownego rozpoznania, a także nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego we własnym zakresie przez organ II instancji, zgodnie z wnioskami i twierdzeniami zawartymi w odwołaniu przedsiębiorcy.

Naruszenia powołanych wyżej przepisów prawa materialnego były – według strony - skutkiem ich niewłaściwego zastosowania.

Nie negując wprost stwierdzonych w toku kontroli naruszeń dotyczących skrócenia dziennego i tygodniowego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego przez obydwu kierowców oraz wysokości nałożonej z tego tytułu kary pieniężnej, ani sposobu jej naliczania, skarżąca Spółka neguje w istocie samą zasadę nałożenia na Spółkę kary pieniężnej za przedmiotowe naruszenia. W ocenie Spółki, nie może ona odpowiadać za naruszenia związane z czasem pracy (i odpoczynku) kierowców, którzy przez dłuższe okresy czasu prowadzą pojazd poza siedzibą Spółki, nie podlegając bezpośredniej kontroli Zarządu Spółki. Zarzucając naruszenie "art. 136 i nast. K.p.a." Zarząd Spółki zarzucił w istocie organowi II instancji odstąpienie od przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Jak wynika ze skargi Spółki, tym dodatkowym dowodem miałyby być wyjaśnienia Prezesa Zarządu Spółki, z których wynikałoby, że przedsiębiorca nie ma wpływu na wyegzekwowanie przestrzegania czasu pracy przez kierowców na długich trasach.

Jak słusznie zauważył Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę, w obowiązujących przepisach prawa regulujących wykonywanie transportu drogowego zarówno krajowego, jak i międzynarodowego, brak jest wyłączeń co do obowiązku przestrzegania czasu pracy kierowców niezależnie od długości tras, na których wykonywany jest przez nich przewóz. Nie zachodzi więc również wyłączenie odpowiedzialności przedsiębiorcy za egzekwowanie przestrzegania przepisów dotyczących czasu pracy przez kierowców, którymi w wykonywaniu działalności transportowej się posługuje. To do przedsiębiorcy należy właściwa organizacja pracy kierowców wykonujących przewozy na długich trasach, a co się z tym wiąże organizacja kontroli przestrzegania przez nich właściwych przepisów w tym przepisów o czasie pracy. Przedsiębiorca nie może uchylać się od odpowiedzialności powołując się na długość trasy wykonywanych przewozów skoro zajmuje się zawodowo wykonywaniem przewozów na tak długich trasach (strona jest uprawniona do wykonywania międzynarodowego transportu drogowego).

W ocenie skarżącej Spółki w rozpatrywanej sprawie powinien mieć zastosowanie art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, w myśl którego przepisów ust. 1-3 (o nakładaniu kar pieniężnych na wykonujących przewozy drogowe) nie stosuje się, jeżeli stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. W takiej sytuacji, właściwy ze względu na miejsce położenia przeprowadzenia kontroli organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej.

Jak wyjaśnił organ II instancji przepis ten ma rzeczywiście charakter wyjątkowy – odnosi się do stanów i sytuacji nadzwyczajnych, do których z całą pewnością nie zalicza się skrócenie dziennego i tygodniowego czasu odpoczynku kierowców przy wykonywaniu przewozu drogowego, będące następstwem niewłaściwego zorganizowania ich pracy przez przedsiębiorcę, a w konsekwencji - braku nadzoru przedsiębiorcy nad czasem pracy (i odpoczynku) kierowców wykonujących przewozy na długich trasach i pozostających przez dłuższe okresy czasu poza siedzibą przedsiębiorstwa.

Jak trafnie też zauważył organ II instancji w odpowiedzi na skargę, wynikająca z Kodeksu pracy powinność, która obciąża pracodawcę, zapoznania pracownika z zakresem obowiązków i instruktażu co do sposobu wykonywania pracy, połączona jest z ponoszeniem przez pracodawcę ryzyka. Zgodnie bowiem z zasadą ryzyka pracodawcy (tzw. ryzyko osobowe), to pracodawca obciążony jest skutkami niewłaściwego doboru pracowników do danego zadania i zmuszony jest ponosić straty wynikłe wskutek ich niezaradności i braku należytego przygotowania do pracy.

Zgodnie z przepisami ustawy o transporcie drogowym za naruszenie przepisów ustawy odpowiedzialność ponoszą niezależnie przedsiębiorca, jak i kierowca. Różnica polega na tym, iż orzekanie w sprawach odpowiedzialności kierowcy odbywa się na zasadach określonych w Kodeksie postępowania w sprawach o wykroczenia, natomiast orzekanie w sprawach odpowiedzialności przedsiębiorcy odbywa się na zasadach określonych w K.p.a. oraz ustawie o transporcie drogowym.

Jak zauważył Główny Inspektor Transportu Drogowego, zasady odpowiedzialności administracyjnej za naruszenie przepisów regulujących sprawy transportu drogowego mają charakter szczególny, a jak podnosi strona skarżąca – kary stosowane w takich przypadkach są szczególnie dotkliwe.

Dotkliwość tę pogłębia też charakter wydawanych w tych sprawach decyzji, mających z założenia charakter decyzji związanych, nie pozostawiających organowi administracji żadnych "luzów interpretacyjnych", żadnej możliwości uznania. Wiąże się z tym ustalona w jednolity sposób, sztywna wysokość kar, które są nakładane w zasadzie niezależnie od winy przedsiębiorcy i nie podlegają miarkowaniu. Stąd w tym postępowaniu tak istotne znaczenie ma ścisłe ustalenie stanu faktycznego, który ma stanowić przesłankę do nałożenia kary; w istocie przede wszystkim (jeśli nie wyłącznie) na tym, wstępnym etapie postępowania przedsiębiorca ma wpływ na ewentualne nałożenie kary. Stąd precyzyjne uregulowanie w przedmiotowej ustawie zasad postępowania kontrolnego, posługiwanie się ustalonymi wzorami protokołów kontroli, itp.

W rozpatrywanej sprawie stan faktyczny ustalony w wyniku kontroli (stwierdzone naruszenia) nie został w istocie skutecznie zakwestionowany przez skarżącą Spółkę, a Główny Inspektor Transportu Drogowego zasadnie stwierdził, że w toku przeprowadzonego w sprawie postępowania administracyjnego starannie dokonano ustaleń faktycznych i stosownie do tego zastosowano obowiązujące przepisy.

Sąd podziela ten pogląd organu II instancji.

Natomiast już poza zakresem skargi wyjaśnienia wymaga prawidłowość, a ściślej - legalność wydania przez organ II instancji – na podstawie art. 138 ust. 1 pkt 1 K.p.a. – jednej decyzji administracyjnej, którą w części, w odniesieniu do jednego naruszenia, uchylono zaskarżoną decyzję, w pozostałej zaś części, obejmującej dwa pozostałe naruszenia, utrzymano zaskarżoną decyzję w mocy.

Oznacza to, że Główny Inspektor Transportu Drogowego, rozpatrując w wyniku odwołania ponownie sprawę, orzekł w części kasacyjnie, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, w pozostałej zaś części, uznając decyzję za prawidłową, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 138 § 1 K.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze.

Z kolei zgodnie z § 2 przepisu art. 138 organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W wydanym w podobnej jak rozpatrywana sprawie zapadł wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 listopada 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1590/06. Mianowicie, Główny Inspektor Transportu Drogowego wydając zaskarżoną decyzję orzekł co do istoty sprawy (merytorycznie) w części, utrzymując decyzję organu pierwszej instancji w mocy (na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.), zaś w pozostałej części uchylił decyzję organu pierwszej instancji w zakresie kary nałożonej za wykonywanie przewozu drogowego pojazdem niewyposażonym w urządzenie rejestrujące i przekazał sprawę w tej części do rozpoznania organowi pierwszej instancji, działając w tym zakresie na podstawie przepisu art. 138 § 2 K.p.a.

W powołanym wyroku WSA stwierdzono, że wydając podobne rozstrzygnięcie organ dopuścił się naruszenia art. 138 K.p.a., albowiem sentencja zaskarżonej decyzji nie znajduje uzasadnienia w treści tego przepisu. Nie można bowiem jednocześnie orzec merytorycznie w części, zaś w pozostałej części wydać rozstrzygnięcie stricte kasacyjne na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

Zdaniem WSA w Warszawie, organ odwoławczy, wydając swoje rozstrzygnięcie, może powołać się na przepis art. 138 § 2 zd. 1 K.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 K.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji bowiem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części, jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów.

Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko wtedy, gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo, co prawda, postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe.

Ponadto w cytowanym wyroku przywołano pogląd, iż art. 138 K.p.a. zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej, niż wymienione w komentowanym przepisie. W przypadku, gdy organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w części, może orzec co do istoty sprawy tylko w tej części, jeżeli zaś uchylił zaskarżoną decyzję w całości, to nie może orzec co do istoty sprawy w części, a w pozostałej przekazać sprawę do rozpoznania organowi pierwszej instancji. W świetle przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję jedynie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W wydanym w następstwie skargi kasacyjnej od powyższego wyroku WSA w Warszawie wyroku NSA z dnia 11 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 29/08, stwierdzono, że istota problemu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do tego, czy w wypadku wykonywania przewozu drogowego z naruszeniem więcej niż jednego z warunków, określonych w ustawie o transporcie drogowym lub przepisach wymienionych w art. 92 ust. 1 tej ustawy, organ nakładający karę pieniężną za stwierdzone naruszenia załatwia w drodze decyzji jedną sprawę administracyjną czy wiele takich spraw.

W ocenie NSA WSA w Warszawie stwierdzając naruszenie art. 138 § 2 K.p.a., stanął na stanowisku, że w wypadku wielości naruszeń organ nakładający karę pieniężną prowadzi postępowanie w jednej sprawie administracyjnej, którą załatwia wydając jedną decyzję. Pogląd ten nie został co prawda wypowiedziany przez Sąd I instancji wprost, lecz wynika on z przyjętej wykładni art. 138 § 2 K.p.a., zgodnie z którą decyzja wydana w sprawie stanowi niepodzielną całość.

Główny Inspektor Transportu Drogowego stoi natomiast na stanowisku, że w wypadku stwierdzenia, w toku jednej kontroli, kilku naruszeń istnieje wiele spraw administracyjnych tożsamych podmiotowo, lecz różniących się przedmiotowo, a każda z nich załatwiana jest odrębnie, przy czym nie jest wykluczone nadanie w tym wypadku rozstrzygnięciom formy procesowej jednej decyzji.

Analizując treść art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym NSA stwierdził, że wypełnienie dyspozycji tego przepisu następuje w wypadku wykonywania przewozu drogowego lub innych czynności związanych z przewozem z naruszeniem określonych obowiązków lub warunków, wynikających z wymienionych w nim ustaw. Zdaniem NSA, chodzi tu o jeden czyn (podjęte działanie) podmiotu wykonującego przewóz drogowy, sprzeczny z prawem, którego konsekwencją jest nałożenie kary pieniężnej. Niezależnie od stwierdzonej liczby naruszonych przepisów będzie to jedna sprawa administracyjna załatwiana jedną decyzją administracyjną określającą karę pieniężną, na którą będą się składać kary za poszczególne naruszenia. Za przyjęciem takiej wykładni omawianego przepisu przemawia także art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, który ogranicza sumę kar pieniężnych nakładanych podczas jednej kontroli. Zważywszy, że ustawodawca nie przewidział żadnego trybu ustalania "łącznej kary pieniężnej", to przy założeniu wielości spraw administracyjnych załatwianych odrębnymi decyzjami przestrzeganie zakazu przekroczenia określonej w art. 92 ust. 2 sumy kar pieniężnych byłoby w praktyce niemożliwe. Zdaniem NSA, z unormowania art. 92 ust. 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym wynika, że przedmiotem sprawy administracyjnej jest nałożenie kary pieniężnej za wszystkie naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli. Zauważyć przy tym należy, że w K.p.a. nie przewidziano możliwości prowadzenia jednego postępowania w kilku sprawach dotyczących tego samego podmiotu. Skoro ustawodawca nie dopuścił takiej możliwości w przepisie szczególnym - ustawie o transporcie drogowym, jak również nie stworzył instrumentu pozwalającego na ograniczanie, stosownie do art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, sumy kar pieniężnych nałożonych decyzjami podjętymi w odrębnych sprawach, to należy przyjąć, że jego wolą było takie ukształtowanie postępowania, by nałożenie kary pieniężnej za stwierdzone podczas jednej kontroli naruszenia stanowiło przedmiot jednej sprawy administracyjnej.

Konsekwencją przyjęcia, że decyzja nakładająca karę pieniężną za wykonywanie przewozu drogowego z naruszeniem określonych obowiązków lub warunków załatwia co do istoty jedną sprawę administracyjną, jest stwierdzenie, że WSA prawidłowo uchylił decyzję organu odwoławczego z uwagi na nadanie rozstrzygnięciu treści nie przewidzianej w art. 138 § 1 i § 2 K.p.a. Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że powołany przepis zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć i dlatego nadanie mu treści innej niż wynikająca z powołanego przepisu stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W podobnym stanie prawnym zapadł z datą 22 kwietnia 2008 r. wyrok NSA o sygn. akt II GSK 55/08, w którym NSA stwierdził, że przedmiotem w tego rodzaju postępowaniach administracyjnych są sprawy indywidualne rozstrzygane decyzją administracyjną. Istota problemu zawiera się w odpowiedzi na pytanie co należy rozumieć pod pojęciem sprawy administracyjnej. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że sprawą administracyjną jest relacja pomiędzy dwoma nierównorzędnymi stronami stosunku administracyjno-prawnego, jakimi są organ administracji publicznej i niepodporządkowany mu podmiot prawa, wyrażająca się przewidzianą przepisami prawa materialnego, możliwością ukształtowania praw i obowiązków stron tego stosunku (podobnie T. Woś, glosa do wyroku NSA z dnia 21 stycznia 1988 r. IV SA 859/87, OSP 19991, Nr 4, poz. 95). Konkretna sprawa administracyjna zawsze będzie związana z określonym stanem faktycznym dotyczącym stron stosunku administracyjno-prawnego i zawsze będzie odnoszona do określonej normy administracyjnej ("Wiążące konsekwencje normy prawa administracyjnego ustala się w stosunku do określonego podmiotu i ze względu na określone fakty" - W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa, 1983 r.). Zaistnienie po stronie konkretnego podmiotu, w dacie obowiązywania określonej normy prawnej, zidentyfikowanego stanu faktycznego pozwala na stwierdzenie, że mamy do czynienia ze sprawą, która z inicjatywy tego podmiotu, bądź organu administracji będzie rozstrzygnięta poprzez ustalenie konsekwencji prawnych wiążących obie strony stosunku administracyjno-prawnego. Konsekwencje te zostaną określone w formie decyzji, w wyniku przeprowadzonego w danej sprawie postępowania administracyjnego. Podstawową kwestią dla postępowania administracyjnego jest zakreślenie granic, w jakich postępowanie będzie się realizowało, a granice te wyznaczać będzie stan faktyczny w jakim znalazła się strona postępowania oraz obowiązująca powszechnie norma prawa administracyjnego znajdująca zastosowanie do tego stanu faktycznego.

W rozpoznawanej sprawie decyzja zakwestionowana przez Sąd I instancji rozstrzygała na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. w ten sposób, iż, stwierdzając naruszenie wskazanego przepisu (...) uchylała decyzję pierwszoinstancyjną co do nałożonej kary (...) i w tej części przekazywała sprawę do ponownego rozpoznania, nakazując przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, zaś decyzję o nałożeniu kary w wysokości (...). za naruszenie przepisu rozporządzenia (...) utrzymała w mocy.

(...)

Aby rozstrzygnąć kwestię, czy postępowanie o nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym za dwa naruszenia jest postępowaniem w jednej czy w dwóch sprawach należy, przenosząc poczynione rozważania teoretyczne na grunt rozpoznawanej sprawy, rozważyć jak przedstawiają się elementy kształtujące sprawę administracyjną w przeprowadzonym przez organ postępowaniu. Jak już wyżej zostało powiedziane, sprawę administracyjną tworzą: strony stosunku administracyjno-prawnego, tj. organ administracji i podmiot mu podporządkowany, stan faktyczny, który tego podmiotu dotyczy oraz norma prawna kształtująca stan faktyczny i mająca do niego zastosowanie.

Analizując wymienione elementy dla potrzeb prowadzonej sprawy nie może być żadnych wątpliwości co do stron postępowania administracyjnego, gdzie z jednej strony występuje Inspektor Transportu Drogowego (w pierwszej instancji jest to inspektor wojewódzki, a w drugiej Główny Inspektor Transportu Drogowego), a z drugiej strony wykonujący przewóz i kontrolowany w związku z tym przedsiębiorca transportowy (...).

Przedsiębiorca ten podlega w realizowanej przez siebie działalności przewozowej zasadom określonym w przepisach tak ustawy o transporcie drogowym, jak też w szeregu innych aktów prawa krajowego i wspólnotowego, a więc to, w jaki sposób będzie realizował zgłoszoną działalność, będzie kreowało stan faktyczny dotyczący tego przedsiębiorcy. Stan ten stwierdzony w trakcie kontroli drogowej (...), w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa, będzie podlegał rygorowi określonemu przepisem art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym dysponującym nałożeniem kary pieniężnej jako sankcji za niezastosowanie się do konkretnej, obowiązującej normy prawnej. Tak więc w przypadku postępowania o nałożenie takiej kary, tożsamość sprawy w jej warstwie normatywnej wyznaczać będą dwie normy - przepis naruszony i przepis, który za takie naruszenie przewiduje karę (przepis sankcjonowany i sankcjonujący).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nałożenie na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym dwóch kar pieniężnych za naruszenie obowiązków przewidzianych w różnych przepisach, zawartych w różnych unormowaniach, przy uwzględnieniu faktu, że różne naruszenia muszą zostać dowiedzione w odmienny sposób, a dowiedzenie jednego naruszenia nie pozostaje w związku z dowodem na kolejne naruszenie, eliminuje możliwość uznania, iż w takim przypadku, mimo wydania jednej decyzji, mamy do czynienia z jedną, tożsamą w znaczeniu materialnym, sprawą administracyjną. Powyższe prowadzi do wniosku, że każda z takich kar może być nałożona odrębnym rozstrzygnięciem, tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Powyższej tezie nie stoi na przeszkodzie fakt, że zgodnie z art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym suma kar pieniężnych nie może przekroczyć określonej tym przepisem kwoty (15.000,00 zł. dla kontroli drogowej. 30.000,00 zł dla kontroli przedsiębiorstwa), bowiem barierę tę ustawodawca odnosi nie do decyzji, a do kontroli. Protokół kontroli stanowi podstawowy dowód ustaleń faktycznych i punkt wyjścia do ewentualnego wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawach o nałożenie kar za wyszczególnione w protokole naruszenia. Zatem niezależnie od tego, czy organ będzie rozstrzygał jedną decyzją kilka spraw, czy uczyni to w jednym rozstrzygnięciu, wymieniając odrębnie każdą z nakładanych kar, zawsze źródłem ustaleń co do naruszeń obowiązującego prawa jest jedna kontrola drogowa powołana w uzasadnieniu decyzji."

Rozstrzygając rozpatrywaną sprawę Sąd stanął na stanowisku, iż decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2008 r., którą uchylono decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2007 r. w części dotyczącej nałożenie kary pieniężnej wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne i przekazano w tym zakresie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, a w pozostałym zakresie, obejmującym skrócenie dziennego i tygodniowego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego, utrzymano zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w mocy, dotyczy w istocie trzech spraw administracyjnych w podanym wyżej rozumieniu, z których każda mogła być rozstrzygnięta odrębną decyzją administracyjną.

W tym stanie rzeczy Sąd nie dopatrzył się naruszenia przedmiotową decyzją, będącą przedmiotem niniejszego postępowania, naruszenia art. 138 K.p.a.

Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.


ZDANIE ODRĘBNE

Sędziego WSA Piotra Borowieckiego

do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

z dnia 6 października 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 1474/08

Działając na podstawie art. 137 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stwierdzam, iż nie podzielam stanowiska wyrażonego w niniejszym wyroku z następujących przyczyn:

Na wstępie należy zważyć, iż w świetle przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną wyłącznie z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

W mojej ocenie analizowana pod kątem legalności skarga B. sp. z o.o. z siedzibą w P. zasługuje na uwzględnienie, chociaż – co należy wyraźnie podkreślić - z przyczyn innych, aniżeli wskazane w uzasadnieniu skargi.

Moim zdaniem w niniejszej sprawie zachodzą wszelkie podstawy do stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2008 r., nr [...], została wydana z istotnym uchybieniem przepisu art. 138 kodeksu postępowania administracyjnego.

Należy zauważyć, iż zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze.

Z kolei zgodnie z § 2 przepisu art. 138 organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zgodnie z poglądami doktryny przepis art. 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej, niż wymienione w komentowanym przepisie (vide: R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 354, tak również: P. Przybysz /w:/ Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 272 i cyt. tam orzecznictwo).

Doktryna wskazuje przykładowo, iż w przypadku, gdy organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w części, może orzec co do istoty sprawy tylko w tej części, jeżeli zaś uchylił zaskarżoną decyzję w całości, to nie może orzec co do istoty sprawy w części, a w pozostałej przekazać sprawę do rozpoznania organowi pierwszej instancji (tak m.in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 802).

Należy zwrócić uwagę, iż w świetle przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję jedynie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W niniejszej sprawie Główny Inspektor Transportu Drogowego, wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] maja 2008 r., orzekł co do istoty sprawy (merytorycznie) w części, utrzymując decyzję organu pierwszej instancji w mocy (na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.), zaś w pozostałej części uchylił decyzję organu pierwszej instancji w zakresie kary pieniężnej nałożonej za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie skierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne i przekazał sprawę w tej części do rozpoznania organowi pierwszej instancji, działając w tym zakresie na podstawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a.

W mojej ocenie wydając powyższe rozstrzygnięcie organ administracji publicznej dopuścił się naruszenia art. 138 k.p.a., albowiem sentencja zaskarżonej decyzji nie znajduje uzasadnienia w treści tego przepisu. Nie można bowiem jednocześnie orzec merytorycznie w części, zaś w pozostałej części wydać rozstrzygnięcie stricte kasacyjne na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Wskazane uchybienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego miało w konsekwencji istotny wpływ na wadliwe rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, co stanowi podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego w/w decyzji z dnia [...] maja 2008 r.

Należy wskazać, iż powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 29/08).

Moim zdaniem podnieść należy na marginesie, iż organ odwoławczy, wydając swoje rozstrzygnięcie, może powołać się na przepis art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji bowiem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części, jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów (tak m.in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 811).

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko wtedy, gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo, co prawda, postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe (vide: R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 361 i cyt. tam wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 1997 r., sygn. akt I SA/Po 1237/96).

Dodać należy, iż w piśmiennictwie przyjęty jest pogląd, że wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. (tak m.in. B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 600-601).

Tym samym przyjąć należy, iż Główny Inspektor Transportu Drogowego, stwierdzając w zaskarżonej decyzji z dnia [...] maja 2008 r., że zachodzi konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego w uchylonej części, dopuścił się – moim zdaniem – istotnego naruszenia przepisu art. 138 § 2 k.p.a., albowiem nie uzasadnił, dlaczego przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy.

W konsekwencji nie mogę zgodzić się z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2008 r., iż w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia normy postępowania administracyjnego wskazanej w przepisie art. 138 k.p.a.

Piotr Borowiecki

Sędzia WSA w Warszawie