Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 104/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-08-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Zabezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2, art. 9
journal: Dz.U. 2018 poz 554
law: Ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka, Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi K. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...].


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach stwierdziło z urzędu nieważność decyzji wydanej przez działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta C. Inspektora Działu Świadczeń Rodzinnych i Świadczeń z Funduszu Alimentacyjnego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. z dnia [...] r., nr [...], przyznającej K.T. (dalej w skrócie: "strona") świadczenia z funduszu alimentacyjnego na dziecko M.T. w kwocie 500, 00 zł. miesięcznie, na okres od dnia 1 października 2015 r. do dnia 30 września 2016 r. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia wskazano, że przywołana decyzja organu pierwszej instancji została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 9 w związku z art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 554, dalej "ustawa" lub "ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów"), gdyż z informacji Sądu Okręgowego w K. wynikało, że kwestia możliwości wszczęcia egzekucji administracyjnej w chwili wydania przedmiotowej decyzji nie była rozstrzygnięta, a miejsce pobytu dłużnika zostało ustalone, zatem decyzja przyznająca świadczenia była przedwczesna.

Wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 25 października 2017 r., złożonym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach, strona domagała się zmiany decyzji z dnia [...] r. Poinformowała, że dostarczyła do organu wszystkie dokumenty i nie może odpowiadać za przepływ dokumentów w obrocie z zagranicą. Z przyczyn nieznanych i od niej niezależnych mimo ustalenia miejsce pobytu byłego męża za granicą, do dnia dzisiejszego nie udało się wyegzekwować zaległych alimentów. Zatem, gdyby nie pieniądze z funduszu alimentacyjnego, nie miałaby środków na utrzymanie siebie i córki.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia [...] r., nr [...], po zapoznaniu się z wnioskiem strony, w trybie art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] r. Wyjaśniło, iż od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, a do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Obowiązek odpowiedniego stosowana do takiego wniosku przepisów dotyczących odwołań od decyzji podkreśla merytoryczny charakter ponownego postępowania, na co zwrócił uwagę NSA w wyroku z dnia 11 czerwca 1999 r. o sygn. akt IV SA 2498/98 (wyrok niepublikowany) stwierdzając, iż: "Cechą postępowania odwoławczego w ujęciu art. 138 k. p. a. jest to, że nie ogranicza się ono do kontroli decyzji I - instancyjnej, lecz organ odwoławczy obowiązany jest ponownie sprawę rozstrzygnąć. Wymieniony przepis nakłada na organ administracji obowiązek merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Zasada ta obowiązuje również ściśle w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 127 § 3 k. p. a., mimo, tożsamości podmiotowej organu I i II instancji." (cytat). W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wywiodło, iż zgodnie z treścią art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Z art. 156 § 2 k.p.a. wynika natomiast, iż nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Przepis art. 157 k.p.a. stanowi, iż właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a rozstrzygnięcie następuje w drodze decyzji. Zawiadomieniem z dnia 18 września 2017 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wszczęło z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta C. Inspektora Działu Świadczeń Rodzinnych i Świadczeń z Funduszu Alimentacyjnego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. z dnia [...] r., nr [...], przyznającej stronie świadczenia z funduszu alimentacyjnego na dziecko M.T. w kwocie 500, 00 zł. miesięcznie, na okres od dnia 1 października 2015 r. do dnia 30 września 2016 r., gdyż zachodziło prawdopodobieństwo, że przedmiotowa decyzji dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu podjętego w sprawie rozstrzygnięcia wskazało, że badało, czy decyzja własna z dnia [...]r. była prawidłowa, a poprawność decyzji stwierdzającej nieważności decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. została oceniona według stanu prawnego i stanu faktycznego istniejącego w dniu jej wydania (por. str. 2 i 3 uzasadnienia zaskarżonej decyzji).

Stosownie do treści art. 9 ust. 1 ustawy świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują osobie uprawnionej do ukończenia przez nią 18 roku życia albo w przypadku gdy uczy się w szkole lub szkole wyższej do kończenia przez nią 25 roku życia, albo w przypadku posiadania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności- bezterminowo. Przepis art. 2 pkt 2 ustawy stanowi natomiast, że bezskuteczności egzekucji - oznacza egzekucję, w wyniku której w okresie ostatnich dwóch miesięcy nie wyegzekwowano pełnej należności z tytułu zaległych i bieżących zobowiązań alimentacyjnych; za bezskuteczną egzekucję uważa się również niemożność wszczęcia lub prowadzenia egzekucji alimentów przeciwko dłużnikowi alimentacyjnemu przebywającemu poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w szczególności z powodu: a) braku podstawy prawnej do pojęcia czynności zmierzających do wykonania tytułu wykonawczego w miejscu zamieszkania dłużnika, b) braku możliwości wskazania przez osobę uprawnioną miejsca zamieszkania dłużnika alimentacyjnego za granicą. Po myśli art. 2 pkt 11 ustawy osobą uprawnioną jest osobę uprawnioną do alimentów od rodzica na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, jeżeli egzekucja okazała się bezskuteczna.

Na podstawie akt sprawy, a w szczególności pisma Sądu Okręgowego w K. z dnia [...]r., nr [...], Kolegium ustaliło, że strona irlandzka, gdzie wówczas przebywał dłużnik alimentacyjny L.T. ustaliła aktualny jego adres zamieszkania na terenie [...], a podstawą prawną do podjęcia czynności zmierzających do wykonania tytułu wykonawczego w miejscu zamieszkania dłużnika był wyrok Sądu Rejonowego w C. z dnia [...]r. o sygn. akt [...]. Zatem po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kolegium uznało, iż słusznie w decyzji z dnia [...] r. stwierdziło, że decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...]r. jako przedwczesna została wydana z rażącym naruszeniem wyżej przetoczonych przepisów ustawy, tym samym spełniona została przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (cytat - str. 3 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Odnosząc się do okoliczności podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium wyjaśniło, że nie ma wpływu na tryb postępowania i czas załatwiania spraw w sytuacji, gdy dłużnik zobowiązany do płacenia alimentów przebywa poza granicami kraju. Procedury te nie mieszczą się w zakresie kompetencji samorządowych kolegiów odwoławczych, co wynika ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz. U. z 2015 r. poz. 1659 z późn. zm.).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...]r., wniosła strona wyrażając niezadowolenie z podjętego w jej sprawie rozstrzygnięcia i domagając się jej uchylenia. Poinformowała, iż odkąd uczciwie zgłosiła w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w C. fakt, że jej były mąż zaczął płacić alimenty i nie potrzebuje już korzystać ze świadczeń z funduszu alimentacyjnego zaczęły się jej kłopoty. Od tamtej pory dostaje szereg pism z obu organów administracji z różnymi decyzjami i postanowieniami, z którymi się nie zgadza. Jest tylko zwyczajnym szarym obywatelem, który najzwyczajniej w świecie pogubił się w tej całej biurokracji. Sama wie tylko tyle, że nie ma sobie nic do zarzucenia, bowiem zawsze dostarczała wszelkie wymagane dokumenty i zaświadczenia, jak też nie ma zamiaru odpowiadać za błąd, czy niedopatrzenie pracownika organu. Podkreśliła, że otrzymywane środki przez cały okres korzystania z funduszu alimentacyjnego były jej i córki jedynym źródłem utrzymania.

Odpowiadając na skargę, organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Na podstawie art. 135 p.p.s.a., stosuje środki w celu usunięcia naruszenia prawa we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

Na wstępie należy podkreślić, że postępowanie, w którym zaskarżona decyzja została wydana ma charakter nadzwyczajny stanowiący wyjątek od wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych.

Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji nie jest środkiem, za pomocą którego można wzruszać każdą decyzję ostateczną, abstrahując od stopnia tej wadliwości. Prowadzone w trybie nieważnościowym postępowanie charakteryzuje się szeregiem odmienności od trybu "zwykłego". Jedną z istotnych różnic jest jego cel, a mianowicie zbadanie okoliczności, które uzasadniałyby wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej.

Nie ulega przy tym żadnej wątpliwości, że w postępowaniu tym stosuje się pozostałe przepisy k.p.a., z tym jednak zastrzeżeniem, że nie chodzi tu o "ponowne rozpatrzenie sprawy", ale o jej ocenę pod względem konkretnych przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej zasadniczo orzeka na podstawie akt postępowania zwykłego. Co do zasady nie można jednak z góry wykluczyć możliwości przeprowadzenia postępowania dowodowego w ramach postępowania nadzwyczajnego, nie mniej jednak winno być ono ograniczone wyłącznie do takich przypadków, gdzie brak określonego dowodu całkowicie wyklucza wydanie rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2017 r. sygn. akt II FSK 1301/15, CBOS).

Ocena istnienia przesłanek stwierdzenia nieważności następuje na podstawie przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania decyzji podlegającej weryfikacji, a nie z daty stwierdzenia jej nieważności i nie ma na nią wpływu późniejsza zmiana prawa ani tym bardziej zmiana interpretacji tego prawa (por. wyroki NSA z dnia: 28 listopada 1997 r. sygn. akt III SA 1134/96, publ. ONSA 1998, nr 3 poz. 101 oraz 20 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 278/10, CBOS).

W świetle powyższego, zakres kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie ograniczony jest do weryfikacji legalności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. wyłącznie pod kątem powołanej w tych decyzjach przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 2 pkt 2 i art. 9 ustawy) przy wydaniu decyzji organu I instancji z dnia [...] r., mocą której stronie skarżącej zostało przyznane świadczenie z funduszu alimentacyjnego na dziecko w kwocie 500, 00 zł. miesięcznie, na okres od dnia 1 października 2015 r. do dnia 30 września 2016 r.

Przesłanka nieważności postępowania, zawarta w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który legł u podstaw obu decyzji kontrolowanych w niniejszej sprawie odnosi się do dwóch przypadków:

1) działania organu bez podstawy prawnej, co może nastąpić w sytuacji, gdy przepis, na który powołuje się organ: w ogóle nie istniał, bądź istniał, ale w dacie wydawania decyzji już nie obowiązywał; bądź też miał odmienną treść od przyjętej przez organ (przy czym nie chodzi tu o różnice w wykładni przepisu lecz o "nadanie" mu treści nieistniejącej w ustawie);

2) rażącego naruszenia prawa, które polega na kumulatywnym wystąpieniu trzech przesłanek: oczywistości naruszenia prawa, charakterze przepisu, który został naruszony, skutkach społecznych, jakie wywołuje konkretna decyzja.

Oczywistość naruszenia prawa polega na niebudzącej żadnych wątpliwości sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Co istotne, w taki sposób może zostać naruszony wyłącznie przepis, który jest stosowany w bezpośrednim i jednoznacznym rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania szerokiej i różnorodnej wykładni prawa, mogącej prowadzić do rozbieżnych wyników (por. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2721/15, dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA, dalej: "CBOS"). Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Aby stwierdzić nieważność decyzji z tej przyczyny należy ustalić, że wada taka tkwi w samej decyzji, np. została ona wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, bądź gdy pozostaje w oczywistej z nim sprzeczności. Nie chodzi tu przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2017 r. sygn. II OSK 2454/15, CBOS). Zatem zachodzi w przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2001 r. sygn. akt II SA 1726/00, CBOS).

W tym miejscu przyjdzie zaznaczyć, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., choć jest zawarty w ustawie proceduralnej, ma charakter prawnomaterialny (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 2160/11, CBOS). Z tej przyczyny nie sposób uznać, że wydana na rzecz strony skarżącej przywołana już wcześniej decyzja organu I instancji z dnia [...] r. była przedwczesna, bez analizy wady w niej tkwiącej (np. czy została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, czy też pozostaje w sprzeczności o charakterze rażącym z treścią konkretnego przepisu prawa, obowiązującego w dacie jej wydania). W uzasadnieniu podjętych w postępowaniu nieważnościowym dwóch decyzji organ nie dokonał żadnych rozważań w tym zakresie jedynie podniósł, że kwestia możliwości wszczęcia egzekucji administracyjnej w chwili jej wydania nie była rozstrzygnięta, a miejsce pobytu dłużnika alimentacyjnego zostało ustalone. Za niewystarczające należy uznać powołanie się wyłącznie na treść pisma Sądu Okręgowego w K. z dnia 5 października 2015 r. jako wystarczającą przesłankę uniemożliwiającą przyznanie stronie skarżącej świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Informacja w nim zawarta jedynie wskazuje, że strona [...] ustaliła aktualny adres zamieszkania byłego męża strony skarżącej (dłużnika alimentacyjnego) na terenie [...], celem podjęcia czynności zmierzających do wykonania tytułu wykonawczego w miejscu jego zamieszkania. Organ powołał się nadto na bliżej nieokreśloną decyzję własną z dnia [...]r. i posłużył się nią do powyższej oceny (por. ostatnie zdanie na stronie drugiej oraz strona 3 uzasadnienia zaskarżonej decyzji).

W konsekwencji przyjdzie jednak zauważyć, że nie odniósł się do samego rozstrzygnięcia prowadzącego do stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji z dnia [...]r.

Materialnoprawną podstawę decyzji ostatecznej organu I instancji z dnia [...] r. stanowiły obowiązujące wówczas przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (obecnie tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r. poz. 554, dalej jak dotychczas "ustawa" lub "ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów").

Ustawa ta przewiduje wsparcie przez Państwo osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej z powodu niemożności wyegzekwowania alimentów od dłużnika zobowiązanego do ich uiszczania. Wsparcie to realizowane jest m.in. poprzez przyznanie osobom uprawnionym do alimentów świadczenia pieniężnego wypłacanego z funduszu alimentacyjnego w wysokości bieżąco ustalonych alimentów, jednakże nie wyższej niż 500 złotych (art. 10 ust. 1 ustawy).

W tym miejscu należy wskazać, że podstawowym warunkiem przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego obok progu dochodowego na osobę w rodzinie (725,- zł.) było i nadal jest zaistnienie stanu bezskuteczności egzekucji alimentów.

Tak więc, zgodnie z ówczesnym jak i obecnym brzmieniem art. 2 pkt 2 ustawy bezskuteczność egzekucji - oznacza to egzekucję, w wyniku której w okresie ostatnich dwóch miesięcy nie wyegzekwowano pełnej należności z tytułu zaległych i bieżących zobowiązań alimentacyjnych; za bezskuteczną egzekucję uważa się również niemożność wszczęcia lub prowadzenia egzekucji alimentów przeciwko dłużnikowi alimentacyjnemu przebywającemu poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w szczególności z powodu:

a) braku podstawy prawnej do pojęcia czynności zmierzających do wykonania tytułu wykonawczego w miejscu zamieszkania dłużnika,

b) braku możliwości wskazania przez osobę uprawnioną miejsca zamieszkania dłużnika alimentacyjnego za granicą.

Natomiast dłużnik alimentacyjny to osoba zobowiązana do alimentów na podstawie tytułu wykonawczego, przeciwko której egzekucja okazała się bezskuteczna (art. 2 pkt 3 ustawy). Jednocześnie osoba uprawniona to taka osoba, która posiada prawo do alimentów od rodzica na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, jeżeli egzekucja okazała się bezskuteczna (art. 2 pkt 11 ustawy).

Tymczasem na dzień 29 października 2015 r., zgodnie z art. 15 ust. 4 pkt 3 ustawy do przyznania osobom uprawnionym do alimentów świadczenia pieniężnego wypłacanego z funduszu alimentacyjnego wymagane były inne zaświadczenia lub oświadczenia oraz dowody niezbędne do ustalenia prawa do świadczenia, w tym:

a) dokument stwierdzający wiek osoby uprawnionej,

b) zaświadczenie organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne albo oświadczenie stwierdzające bezskuteczność egzekucji,

c) orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności,

d) odpis podlegającego wykonaniu orzeczenia sądu zasądzającego alimenty, odpis postanowienia sądu o zabezpieczeniu powództwa o alimenty, odpis protokołu zawierającego treść ugody sądowej lub ugody zawartej przed mediatorem,

e) orzeczenie sądu rodzinnego o ustaleniu opiekuna prawnego dla osoby uprawnionej,

f) zaświadczenie albo oświadczenie o uczęszczaniu osoby uprawnionej do szkoły lub szkoły wyższej,

g) informacje właściwego sądu lub właściwej instytucji o podjęciu przez osobę uprawnioną czynności związanych z wykonaniem tytułu wykonawczego za granicą albo o niepodjęciu tych czynności w szczególności w związku z:

– brakiem podstawy prawnej do ich podjęcia lub

– brakiem możliwości wskazania przez osobę uprawnioną miejsca zamieszkania dłużnika alimentacyjnego za granicą,

h) zaświadczenie lub oświadczenie o wysokości składek na ubezpieczenie zdrowotne.

Zważywszy na przywołaną treść art. 15 ust. 4 pkt 3 lit. b) ustawy do wniosku należało dołączyć zaświadczenie organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne albo oświadczenie stwierdzające bezskuteczność egzekucji.

Stosownie do art. 15 ust. 5 ustawy w przypadku złożenia wniosku bez zaświadczenia, o którym mowa w ust. 4 pkt 3 lit. b), organ właściwy wierzyciela występuje do organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne z wezwaniem o przesłanie zaświadczenia o bezskuteczności egzekucji.

Dodatkowo, w zacytowanym art. 15 ust. 4 pkt 3 lit. g) ustawy wyszczególniono dokumenty, które należy dołączyć do wniosku, w tym również informacje właściwego sądu lub właściwej instytucji o podjęciu przez osobę uprawnioną czynności związanych z wykonaniem tytułu wykonawczego za granicą albo o niepodjęciu tych czynności w szczególności w związku z:

– brakiem podstawy prawnej do ich podjęcia lub

– brakiem możliwości wskazania przez osobę uprawnioną miejsca zamieszkania dłużnika alimentacyjnego za granicą.

Obowiązujące w dniu 29 października 2015 r., na podstawie art. 15 ust. 9 ustawy, rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego (Dz. U. z 2010 r. nr 123, poz. 836 z późn. zm. z 2011 r. nr 298, poz. 1770), które utraciło moc z dniem 1 stycznia 2016 r., w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1359 i 2183) i zostało zastąpione rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 grudnia 2015 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego (Dz. U. z 2015 r. poz. 2229), jednoznacznie wskazywało w § 2, że postępowanie w sprawie o przyznanie świadczeń wszczyna się na podstawie wniosku o ustalenie prawa do świadczeń, którego wzór określa załącznik nr 1 do tego rozporządzenia. Do wniosku należy dołączyć odpowiednio, zgodnie z § 2 pkt 1 lit. j) w przypadku gdy osoba uprawniona nie otrzymała alimentów albo otrzymała je w wysokości niższej od ustalonej w wyroku sądu, ugodzie sądowej lub ugodzie zawartej przed mediatorem:

- zaświadczenie organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne o całkowitej lub częściowej bezskuteczności egzekucji alimentów, a także o wysokości wyegzekwowanych alimentów lub

- informację właściwego sądu lub właściwej instytucji o podjęciu przez osobę uprawnioną czynności związanych z wykonaniem tytułu wykonawczego za granicą albo o niepodjęciu tych czynności, w szczególności w związku z brakiem podstawy prawnej do ich podjęcia lub brakiem możliwości wskazania przez osobę uprawnioną miejsca zamieszkania dłużnika alimentacyjnego za granicą, jeżeli dłużnik zamieszkuje za granicą. Nadto, również inne dokumenty i oświadczenia niezbędne do ustalenia prawa do świadczeń (§ 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego).

Z powyższego wynika, że w ówczesnym stanie prawnym, osoba ubiegająca się o świadczenia z funduszu alimentacyjnego do złożonego wniosku o ustalenie do nich prawa powinna załączyć zaświadczenie organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne albo oświadczenie stwierdzające bezskuteczność egzekucji.

Szczegółowa analiza akt administracyjnych wskazuje, że strona skarżąca do wniosku z dnia 20 października 2015 r. dołączyła zaświadczenie komornika o bezskuteczności egzekucji alimentów, potwierdza to jej odręczny wpis dokonany na formularzu wniosku w części II pkt 2 podpunkt 1 (str. 33 akt administracyjnych - powyżej pouczenia). Znajdująca się w aktach administracyjnych kserokopia tego wniosku została potwierdzona za zgodność z oryginałem. Należy przypuszczać, że w dacie złożenia wniosku zaświadczenie to istniało. Tym samym wypełniona została niezbędna dyspozycja art. 15 ust. 4 pkt 3 lit. b) ustawy poprzez załączenie do wniosku strony skarżącej zaświadczenia organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne.

Wspomniane w uzasadnieniu obu decyzji organu administracji pismo Prezesa Sądu Okręgowego z dnia [...] r. (k. 35 akt administracyjnych) dowodzi, że strona skarżąca w dniu 16 marca 2015 r. złożyła wniosek o poszukiwanie dłużnika alimentacyjnego. Również Sąd Okręgowy w K. w dniu 27 lipca 2015 r. wystosował do [...] wniosek, w trybie art. 56 i art. 57 Rozporządzenia Rady (WE) nr 4/2009, co potwierdziło w dniu 4 września 2015 r. Ministerstwo Sprawiedliwości [...]. Dodatkowo, w informacji Prezesa Sądu Okręgowego w K. z dnia [...]r., nr [...], znajdującej się w aktach administracyjnych, okoliczność ta została potwierdzona (k. 26 akt). Strona skarżąca wypełniła zatem ciążący na niej obowiązek, wynikający z art. 2 pkt 2 ustawy, bowiem za bezskuteczną egzekucję uważa się również niemożność wszczęcia lub prowadzenia egzekucji alimentów przeciwko dłużnikowi alimentacyjnemu przebywającemu poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w szczególności z powodu:

a) braku podstawy prawnej do pojęcia czynności zmierzających do wykonania tytułu wykonawczego w miejscu zamieszkania dłużnika,

b) braku możliwości wskazania przez osobę uprawnioną miejsca zamieszkania dłużnika alimentacyjnego za granicą.

Nie ulega wątpliwości, że organ I instancji dopiero w roku 2017 kierował korespondencję do Prezesa Sądu Okręgowego w K., celem wyjaśnienia sprawy (por. pismo z dnia 29 maja 2017 r., nr [...], k. 19 akt). Zebrany w sprawie przez organy administracji materiał dowodowy jednak jest niewystarczający, aby udzielić odpowiedzi na pytanie, czy egzekucja prowadzona wobec dłużnika alimentacyjnego była prowadzona i czy była skuteczna, czy też bezskuteczna.

Literalne brzmienie art. 15 ust. 4 pkt 3 lit. g) ustawy nakazuje dołączenie do wniosku informacji właściwego sądu lub właściwej instytucji o podjęciu przez osobę uprawnioną czynności związanych z wykonaniem tytułu wykonawczego za granicą albo o niepodjęciu tych czynności w szczególności w związku z brakiem podstawy prawnej do ich podjęcia lub brakiem możliwości wskazania przez osobę uprawnioną miejsca zamieszkania dłużnika alimentacyjnego za granicą.

Przepis nie zawiera żadnych wskazań w kwestii terminu podjęcia przez uprawnionego czynności związanych z wykonaniem tytułu wykonawczego za granicą, ani reguł dotyczących ustalania, czy termin został zachowany.

Ustawodawca rozstrzygnął natomiast, że prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego ustala się na okres świadczeniowy - nie wcześniej niż od początku okresu świadczeniowego - począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek do organu właściwego wierzyciela (art. 18 ust. 1 ustawy). Organ, który wniosek otrzymuje jest obowiązany ocenić między innymi jego kompletność, tj. zbadać, czy zawiera on wszystkie wymagane prawem załączniki. Jeżeli wniosek jest niekompletny, winien wezwać stronę do jego uzupełnienia. Uzupełnienie wniosku w wyznaczonym terminie lub po terminie, ale z powodów nie obciążających wnioskodawcy gwarantuje zachowanie prawa do świadczenia od miesiąca złożenia wniosku (nie wcześniej niż od początku okresu świadczeniowego).

W tej sytuacji bez analizy wady tkwiącej w decyzji organu I instancji z dnia [...] r. nie można uznać, że była ona przedwczesna, co uzasadniałoby zastosowanie w sprawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 2 pkt 2 i 11 oraz art. 9 ustawy.

Skład orzekający w niniejszej sprawie zauważa nadto, że strona skarżąca konsekwentnie wskazywała, iż nie otrzymywała alimentów należnych jej od byłego męża. W takich okolicznościach nie może, w myśl zasad, stanowiących preambułę ustawy wywiedzionych z Konstytucji RP, ponosić negatywnych konsekwencji działań organów, będąc przy tym w domniemaniu prawnym i faktycznym prawidłowości podjętych z urzędu przez organ działań. Niemniej w przedmiotowej sprawie wyjaśnienia tej istotnej w sprawie okoliczności należycie nie wykazano.

Rozpoznając i badając ponownie sprawę organ oceni, mając na względzie wyżej wskazane motywy, czy w kontekście okoliczności przedmiotowej sprawy, istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji z dnia [...] r., na podstawie której stronie skarżącej wypłacono świadczenia i podejmie rozstrzygnięcie odpowiadające prawu z uwzględnieniem wszystkich powyższych uwag i przedstawioną wykładnią przepisów obowiązujących w dacie jej wydania, zwłaszcza art. 2 pkt 2 i 11 oraz art. 9 i art. 15 ustawy, zgodnie z zasadami określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

W tej sytuacji, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.