Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1574/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 3, 6, 9,20
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Beata Łomnicka WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na uchwałę Nr LV/1126/16 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 października 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bieńczyce – Szpital" I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w zakresie dotyczącym terenu oznaczonego symbolem ZP.10, II. zasądza od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz strony skarżącej A. Sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 16 marca 2017 r. Firma A wiosła skargę na uchwalę nr LV 1126/16 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 października 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Bieńczyce-Szpital". Skarżąca zarzuciła zaskarżonej uchwale naruszenie przepisów prawa administracyjnego materialnego oraz postępowania; tj.: 1) art. 140 ustawy Kodeks cywilny polegające na nieuprawnionym ograniczeniu prawa własności skarżącego; 2) art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącego związanych z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem; 3) art. 15 ust. 2 pkt 8 ww. ustawy w zw. z § 4 pkt 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez brak zwarcia wszystkich wymaganych zapisów planu w zakresie zasad scalania i podziałów działek; 4) art. 15 ust. 2 pkt 10 ww. ustawy oraz § 4 pkt 9 lit. a ww. Rozporządzenia poprzez wyznaczenie w planie miejscowym również terenów przeznaczonych pod tereny dróg wewnętrznych; 5) art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ww. ustawy, poprzez uchwalenie planu, którego ustalenia w zakresie przeznaczenia niektórych terenów są niezgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa; 6) art. 17 pkt 9 ww. ustawy poprzez nieprawidłowe rozpatrzenie przez Radę Miasta Krakowa zgłoszonych uwag do projektu planu miejscowego. W ocenie strony skarżącej, przedstawione powyżej naruszenia wskazują na istotne naruszenie trybu sporządzania planu oraz naruszenie zasad jego sporządzania. Strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały w całości bądź ewentualnie w zakresie ustaleń dotyczących nieruchomości należących do skarżącej.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że jest właścicielem działki o nr [...] obr. 8 Nowa Huta w Krakowie, która znajduje się na terenie oznaczonym symbolem ZP.10 – tereny zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod parki, ogrody, zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym, zieleń izolacyjną. Działka strony skarżącej objęta była zakresem postępowania w sprawie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla budynku handlowo-usługowego. Ze względu na wejście w życie ww. planu organ wszczął postępowanie w zakresie wygaszania rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta Krakowa z 24 października 2016 r., nr [...], znak: [...], w którym zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę dla zamierzenia pn.: "Budowa budynku handlowo - usługowego na dz. nr [...] obr 8 jedn. ewid. Nowa Huta przy [...]/[...] w K. wraz z instalacjami (...)". Ze względu na wniesienie odwołania, powyższa decyzja nie stała się ostateczna przed dniem wejścia w życie zaskarżonego planu. Zdaniem strony skarżącej, organy planistyczne w sposób nieuzasadniony wyłączyły możliwość zabudowy przedmiotowej nieruchomości pomimo posiadania wiedzy o podejmowaniu przez inwestora działań inwestycyjnych względem tej nieruchomości. W wyniku nieprawidłowego wykonywania przez organ gminy władztwa planistycznego został naruszony interes prawny skarżącego wynikający przede wszystkim z treści: art. 31 ust. 3 Konstytucji, art. 233 k.c. oraz art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uzasadniając zarzut rażącego naruszenia art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, strona skarżąca wskazała, że uchwalony plan jest sprzeczny z zapisami Studium, bowiem przewiduje odmienne wykorzystanie znacznych terenów objętych planem. Podano, że w Studium działka nr [...] przeznaczona jest w całości pod tereny oznaczone symbolem MW – tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Tymczasem działka spółki została przeznaczona w planie miejscowym pod tereny zieleni urządzonej (ZP.10). Podobne niezgodności ze Studium zaistniały w zakresie terenów oznaczonych w planie miejscowym symbolem ZP.11., ZP.12, ZP.15, ZP.17. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisu § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podniesiono, że w zaskarżonej uchwale nie zostały zawarte wszystkie wskaźniki i parametry jakie zgodnie z treścią ww. przepisu cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury, powinny być ustalone w zakresie scaleń i podziałów nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Strona skarżąca wskazała, że plan miejscowy określa minimalną powierzchnię powydzielanych działek jedynie dla terenu MN/MWn.6. Ponadto określone zasady dotyczą jedynie podziałów nieruchomości, pomijając w całości kwestię możliwych scaleń. Wskazując na naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 9a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podano, że z treści planu miejscowego wynika, iż organ wyznaczył nie tylko przebieg dróg publicznych, ale również dróg wewnętrznych, czym przekroczył przysługujące mu z ustawy uprawnienia do ingerowania w prawo własności podmiotów, którym przysługuje prawo do nieruchomości przeznaczonych pod drogi wewnętrzne. Nawiązując do zarzutu naruszenia przez organ planistyczny art. 17 pkt 9 ww. ustawy, strona skarżąca podniosła, że niektóre czynności podjęte przez organ planistyczny zostały przeprowadzone w sposób niezgody z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazano na okoliczność braku rzeczywistego rozstrzygnięcia przez Radę Miasta Krakowa w prawidłowy sposób zgłoszonych na etapie procedury planistycznej uwag do planu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w pkt II wyroku z dnia 10 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 269/17, oddalił skargę Firma A . W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że – wbrew zarzutom skarżącej Spółki – Rada Miasta Krakowa w dniu 12 października 2016 r. (podczas pierwszego czytania projektu) podjęła odrębne uchwały w przedmiocie zgłoszonych do projektu planu uwag (w tym też do uwag złożonych przez skarżącą Spółkę). Załącznik nr 2 do zaskarżonego planu miejscowego obejmuje szczegółowo opisane uwagi, które nie zostały przez Prezydenta uwzględnione, a które zostały przedstawione Radzie Miasta Krakowa pod obrady. Również w tej kwestii rada dopełniła swojego obowiązku wynikającego z art. 17 ust. 14, art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Działka nr [...] objęta jest w obowiązującym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa symbolem MW – tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Jednak jak wynika z postanowień Studium dla tego terenu MW – tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej przewidziano funkcje podstawową i funkcję dopuszczalną. Funkcja podstawowa – to zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wysokiej intensywności realizowana jako budynki mieszkaniowe wielorodzinne (m.in. kamienice w zwartej zabudowie o charakterze śródmiejskim, zabudowa osiedli mieszkaniowych, budynki wielorodzinne realizowane jako uzupełnienie tkanki miejskiej) wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie, zieleń urządzona i nieurządzona). Natomiast funkcja dopuszczalna – to usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej (tom III Wytyczne do planów miejscowych, s. 9). Zatem przeznaczenie działki nr [...] w zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod tereny zieleni urządzonej (ZP.10) nie narusza ustaleń studium, a wręcz jest z nimi zgodne (w zakresie funkcji dopuszczalnej). Z uwagi na jasne i spójne postanowienia Studium, które dopuściły usytuowanie terenu przedmiotowej działki w obrębie terenów zieleni urządzonej, mających pełnić wiele istotnych funkcji w kształtowaniu środowiska przyrodniczego miasta, w tym stanowić miejsce dla rekreacji mieszkańców – kreowanie w planie wspomnianej polityki poprzez zakaz zabudowy jest oczywistą kontynuacją i uszczegółowieniem postanowień studium. W tej sytuacji, wobec ścisłego wypełniania i realizacji polityki przestrzennej gminy zapisanej w studium, Sąd uznał przepisy planu za zgodne z art. 20 u.p.z.p. Podobnie rzecz wygląda co do terenów oznaczonych w planie miejscowym symbolami ZP.11., ZP.12., ZP.15., ZP.17 – Studium Miasta Krakowa dopuszcza takie ustalenie przeznaczenia terenu. Organ planistyczny uzasadniając takie przeznaczenie tych terenów wskazał na niedobór terenów zielonych w bardzo gęstej zabudowie, a także złożone wnioski i uwagi mieszkańców oraz Rady Dzielnicy XVI Bieńczyce o zabezpieczenie istniejących terenów zieleni.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 140 k.c. oraz art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p., poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącego związanych z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem, Sąd wskazał, że żaden z powołanych w skardze przepisów nie ustanawia prawa własności jako prawa bezwzględnego, nie poddającego się żadnym ograniczeniom. Zarzut strony skarżącej wynika z mylnego przekonania, że prawo własności ma charakter absolutny, a także że zawiera się w nim nieograniczone prawo do zabudowy własnego gruntu, a miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego kreuje prawo własności. Zgodnie z ustaleniami planu miejscowego, teren należącej do działki skarżącej Spółki został przeznaczony pod zieleń urządzoną (ZP.10) o podstawowym przeznaczeniu pod parki, ogrody, zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym, zieleń izolacyjną. Takie przeznaczenie tych terenów nie zostało określone w sposób dowolny, ale wyznaczone zostało z uwzględnieniem postanowień zawartych w studium, które dopuszczało możliwość ustalenia zieleni na obszarze, dla którego teren nieruchomości obejmujący działki strony skarżącej zaklasyfikowano pod tereny zielni urządzonej (ZP). Za takim przeznaczeniem przemawia nadto: stosunkowo mała powierzchnia działki, (kwestia zachowania wymogów co do odległości istniejących zabudowań), sąsiedztwo drogi publicznej (kwestia odległości ewentualnego zabudowania na działce od pasa jezdni). Już choćby z tego względu należy opowiedzieć się za dopuszczalnością ustalenia w planie, na tak dużym terenie przeznaczonym w studium pod budownictwo wielorodzinne, o przeznaczeniu jego części (tu obszaru o pow. 0,0685 ha) pod zieleń.

Dalej Sąd ocenił jako nieuzasadniony zarzut dotyczący naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez brak zwarcia wszystkich wymaganych zapisów planu w zakresie zasad scalania i podziałów działek. Wbrew zarzutom skargi, w § 11 zaskarżonego planu, zawarto szczegółowe zasady i warunki przeprowadzania scaleń i podziału nieruchomości. Organ planistyczny zawarł regulacje dotyczące ograniczeń stosownie do okoliczności faktycznych i prawnych dotyczących terenu objętego zaskarżonym planem. Sąd nie zgodził się również z zarzutem, że organ planistyczny wyznaczając przebieg dróg wewnętrznych przekroczył swoje uprawienia do ingerowania w prawo własności podmiotów, którym przysługuje prawo do nieruchomości przeznaczonych pod drogi wewnętrzne. Sąd podkreślił, że także w tym przypadku strona skarżąca nie wskazuje, w jaki sposób podnoszone w skardze uchybienie oddziałuje na wykonywanie przez niego prawa własności nieruchomości, skoro ustalenia planu określające przebieg dróg wewnętrznych nie dotyczą należącej do skarżącej spółki działki nr [...], bowiem plan nie wyznacza na niej drogi tego rodzaju.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, w zakresie punktu II, wniosła Firma A Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego, a to: a) art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że zaskarżona uchwała w zakresie terenu oznaczonego symbolem ZP.10 nie zawiera ustaleń niezgodnych z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa; b) art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w błędnym uznaniu, że organ planistyczny jest upoważniony do wyznaczania w planie miejscowym terenów przeznaczonych pod drogi wewnętrzne; c) art. 140 k.c. w zw. z art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p., poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącego związanych z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem; 2) naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak wymaganego tym przepisem wystarczającego uzasadnienia Sądu w zakresie motywów jakimi kierował się Sąd uznając, że w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta Krakowa w większym zakresie, tj. również w zakresie obszaru oznaczonego symbolem ZP.10; b) art. 233 § 1 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez rezygnację z wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego; c) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 2 pkt 10, art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p., poprzez błędne oddalenie skargi, pomimo istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały również w zakresie obszaru oznaczonego symbolem ZP.10, na którym znajduje się nieruchomość skarżącej. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt II i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie w tym zakresie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano przede wszystkim, że wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, uchwalony plan w znacznym zakresie jest sprzeczny ze studium, przewidując odmienne niż w studium wykorzystanie znacznych obszarów objętych planem. Zatem powinno to skutkować stwierdzeniem nieważności planu miejscowego w całości. W Studium działka nr [...] przeznaczona jest w całości pod tereny oznaczone symbolem MW - tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Tymczasem działka spółki została przeznaczona w planie miejscowym pod tereny zieleni urządzonej (ZP.10). Podobne niezgodności ze Studium zaistniały w zakresie terenów oznaczonych w planie miejscowym symbolem ZP.11., ZP.12, ZP.15, ZP.17. Zdaniem skarżącej kasacyjnie już tylko z tych powodów zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności planu miejscowego w całości lub w części w zakresie nieruchomości skarżącej spółki. Nadto Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że organ planistyczny jest upoważniony do wyznaczania w planie miejscowym terenów przeznaczonych pod drogi wewnętrzne.

Wyrokiem z dnia 8 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2795/17, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił punkt II zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 lipca 2017 r., II SA/Kr 269/19, i w tym zakresie przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od Miasta Krakowa na rzecz Firma A kwotę 630 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny jako zasadny ocenił zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że zaskarżona uchwała w zakresie terenu oznaczonego symbolem ZP.10 nie zawiera ustaleń niezgodnych z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. Przepis art. 2 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach, a art. 4 ust. 1 u.p.z.p. wprost wskazuje, że zadaniem własnym gminy jest ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Przepisy te stanowią podstawę do kształtowania jednego z istotnych uprawnień organów gminy, jakim jest władztwo planistyczne. Władztwo planistyczne stanowi kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego kształtowania polityki przestrzennej. Uchwalając plan miejscowy najczęściej następuje wyważanie interesów: prywatnego i publicznego, co nieuchronnie prowadzi do powstawania konfliktów interesów indywidualnych z interesem publicznym. Władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego prawa. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Przywołane regulacje u.p.z.p. przyznają gminie atrybut tzw. władztwa planistycznego, stanowiąc podstawę legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Stanowią one, przewidziane w art. 64 ust. 3 Konstytucji i art. 140 Kodeksu cywilnego, przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania prawa własności nieruchomości, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Prawo własności nie jest prawem absolutnym może zatem doznawać ograniczeń między innymi na podstawie przepisów u.p.z.p. Plan miejscowy, na mocy art. 14 ust. 8 u.p.z.p., został uznany za akt prawa miejscowego, czyli zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze gminy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy, ustalając przeznaczenie danego terenu w określonym zakresie, może prowadzić do ograniczeń prawa własności przez posiadających to konstytucyjnie chronione prawo (art. 21 Konstytucji) na objętym planem obszarze, ale również na obszarze sąsiadującym z terenem planu, jeśli istnieje prawdopodobieństwo oddziaływania funkcji działek objętych planem na teren sąsiadujący. Ograniczenia te muszą jednak pozostawać w zgodzie z wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadą proporcjonalności, która zakazuje nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki (zob. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r. sygn. akt SK 9/98. OTK 1999 Nr 4, poz. 78). Wskazany przepis Konstytucji wskazuje też wartości, których ochrona przemawia za dopuszczalnością ingerencji w sferę praw (w tym w prawa właściciela). W konsekwencji, organy gminy zobowiązane są w toku procedury planistycznej rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy, a sytuacje konfliktowe rozstrzygać zgodnie z obowiązującym prawem, w szczególności mając na względzie konieczność zachowania proporcjonalności ingerencji w prawo własności.

Dalej Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że obowiązek zgodności postanowień planu z ustaleniami studium wynika z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Gmina kształtuje swoją politykę przestrzenną, w tym lokalne zasady zagospodarowania, uchwalając studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowana przestrzennego. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. W orzecznictwie i literaturze zauważa się także, że zgodność planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p., studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy służy gminie do określenia kierunków jej polityki przestrzennej. Stąd, zgodnie z art. 10 ust. 2 u.p.z.p., jego postanowienia wyznaczają z zasady ogólne kierunki działalności i wskaźniki dla wydzielonych obszarów. Studium zawiera diagnozę zagospodarowania przestrzennego i określa politykę gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego, zwykle w dłuższym czasie. Postanowienia studium są dla organu sporządzającego plan wiążące (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), co oznacza, że regulacje planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. Rada gminy, uchwalając określonej treści studium, sama decyduje o zakresie, szczegółowości związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od stopnia szczegółowości ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przy czym podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego. Skoro, jak wskazano wyżej, w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium (por. wyrok NSA z 26 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 412/11, LEX nr 1081781).

Na tle powyższych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że działka nr [...], należąca do skarżącej Spółki, objęta jest w obowiązującym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa (uchwała z dnia 9 lipca 2014 r. Nr CXII/1700/14 Rady Miasta Krakowa w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa), symbolem MW – tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Z postanowień studium dla tego terenu MW – tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej przewidziano funkcje podstawową i funkcję dopuszczalną. Funkcja podstawowa – to zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wysokiej intensywności realizowana jako budynki mieszkaniowe wielorodzinne (m.in. kamienice w zwartej zabudowie o charakterze śródmiejskim, zabudowa osiedli mieszkaniowych, budynki wielorodzinne realizowane jako uzupełnienie tkanki miejskiej) wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie, zieleń urządzona i nieurządzona). Natomiast funkcja dopuszczalna – to usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej. Konfrontując regulacje planu z postanowieniami Studium, Sąd I instancji doszedł do przekonania, że przeznaczenie działki nr [...] w zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod tereny zieleni urządzonej (ZP.10) nie narusza ustaleń studium, a wręcz jest z nimi zgodne (w zakresie funkcji dopuszczalnej).

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko strony skarżącej, że Sąd I instancji dokonał wadliwej oceny zgodności planu ze studium. Zasadniczo powinien zwrócić uwagę na to, że wiodące znaczenie w procesie interpretacji norm planu odnoszących się do działki skarżącej ma kwestia ich zgodności z regulacjami studium przewidującymi funkcję podstawową tego terenu. Koreluje ona z zawartymi w studium, kierunkami zmian w strukturze przestrzennej dla obszaru "Bieńczyce" tj. utrzymaniem i uzupełnieniem istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej z dopuszczeniem usług na poziomie lokalnym i ponadlokalnym. Treść obowiązującego studium wskazuje, że co prawda w zakresie funkcji dopuszczalnej możliwe jest przeznaczenie części terenów MW między innymi pod zieleń urządzoną i nieurządzoną, jednakże w tym miejscu studium mowa jest o terenach miejskich, a nie terenach prywatnych. Wskazuje na to redakcja treści studium, które w ramach funkcji dopuszczalnej, wymienia inwestycje celu publicznego. Ponadto w zakresie zieleni studium wymienia zieleń w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej. Przedmiotowe wyliczenie nie ma wprawdzie charakteru zamkniętego, jednakże inne formy zieleni, o których mowa jest w studium, również powinny mieć publiczny charakter. W tym kontekście nie można więc podzielić stanowiska Sądu I instancji, że z uwagi na jasne i spójne postanowienia studium, które dopuściły usytuowanie terenu przedmiotowej działki w obrębie terenów zieleni urządzonej, mających pełnić wiele istotnych funkcji w kształtowaniu środowiska przyrodniczego miasta, w tym stanowić miejsce dla rekreacji mieszkańców – kreowanie w planie polityki poprzez zakaz zabudowy, jest oczywistą kontynuacją i uszczegółowieniem postanowień studium.

Kontynuując argumentację Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że działka skarżącej znajduje się na terenie oznaczonym symbolem ZP.10 – tereny zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod parki, ogrody, zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym, zieleń izolacyjną. Organ planistyczny uzasadniając takie przeznaczenie tych terenów, wskazał na niedobór terenów zielonych w bardzo gęstej zabudowie, a także na złożone wnioski i uwagi mieszkańców oraz Rady Dzielnicy XVI Bieńczyce o zabezpieczenie istniejących terenów zieleni. Zdaniem Sądu I instancji przyjęte w planie ustalenia zostały również uzasadnione faktycznymi uwarunkowaniami przedmiotowych nieruchomości. Za takim przeznaczeniem, zdaniem Sądu I instancji, przemawia nadto: stosunkowo mała powierzchnia działki, (kwestia zachowania wymogów co do odległości istniejących zabudowań), sąsiedztwo drogi publicznej (kwestia odległości ewentualnego zabudowania na działce od pasa jezdni). Z tego względu, zdaniem Sądu I instancji, należy opowiedzieć się za dopuszczalnością ustalenia w planie, na tak dużym terenie przeznaczonym w studium pod budownictwo wielorodzinne, o przeznaczeniu jego części (tu obszaru o pow. 0,0685 ha), pod zieleń nieurządzoną. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego są to istotne okoliczności faktyczne, które jednak nie zwalniają Sądu od dokonania oceny prawnej zgodności norm planu z ustaleniami studium, zwłaszcza pod kątem ewentualnej nieproporcjonalnej ingerencji w prawo własności. Jak wskazano wyżej przyjęte w u.p.z.p. rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu publicznego (interesu gminy) i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów jednostek) i interesu publicznego. "Procedura planowania przestrzennego jest procesem konkretyzowania abstrakcyjnej idei interesu ogólnego, który materializuje się w uchwalonym planie tylko wtedy, gdy jest wypadkową wszystkich wchodzących w grę interesów. W państwie prawnym nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczeń uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli [...] sądowej, a już szczególnie wówczas, gdy chodzi o udowodnienie, że w interesie publicznym leży ograniczenie (lub odjęcie) chronionego przez konstytucję prawa własności" (wyrok SN z dnia 18 listopada 1993 r., sygn. akt III ARN 49/93, LEX nr 9595).

W dalszej części uzasadnienia wyroku Naczelny Sąd Administracyjny uznał za pozbawiony doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., oraz § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w błędnym uznaniu, że organ planistyczny jest upoważniony do wyznaczenia w planie miejscowym terenów przeznaczonych pod drogi wewnętrzne. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Stosownie natomiast do treści § 4 pkt 9 rozporządzenia ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać: a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Określone w § 4 pkt 9 rozporządzenia, wymogi dotyczące stosowania standardów przy tworzeniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego, odnoszące się do zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, dotyczą określenia układu komunikacyjnego w znaczeniu urbanistycznym. Obejmują one całą jednostkę urbanistyczną, którą poddano regulacji w planie zagospodarowania przestrzennego, stąd konieczność określenia również warunków powiązania tego układu (wraz z siecią infrastruktury technicznej), z układem zewnętrznym. Wydzielenie dróg wewnętrznych wynika zatem z przyjętej koncepcji struktury funkcjonalno-przestrzennej Miasta Krakowa oraz zasad rozwoju struktury urbanistycznej. Ustalenia planu określające przebieg dróg wewnętrznych nie dotyczą bezpośrednio działki o nr ewidencyjnym [...] obręb 8 Nowa Huta w Krakowie, ponieważ plan nie wyznacza na niej drogi tego rodzaju. Spółka nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu planu w zakresie dotyczącym dróg wewnętrznych, gdyż jej legitymacja wywodzi się z prawa własności działki ewidencyjnej nr [...], która nie graniczy z żadną z nowo planowanych dróg wewnętrznych. Kwestionowanie przez skarżącą wyznaczenia w planie dróg wewnętrznych stanowi więc zarzut, którego nie można powiązać z naruszeniem jej interesu prawnego. Niezależnie od powyższego należy zgodzić się z Sądem I instancji, że wyznaczenie dróg wewnętrznych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest dopuszczalne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 233 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez rezygnację z wszechstronnego rozważania całego materiału dowodowego. Zgodnie z art. 106 § 5 p.p.s.a. do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Stosownie zaś do treści art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W sprawie zakończonej zaskarżonym wyrokiem Sąd nie prowadził uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Nie znajdował więc zastosowania art. 106 § 5 p.p.s.a, a w konsekwencji odpowiednie przepisy k.p.c., w tym art. 233. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługiwał też na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 20 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 6 ust. 2, art. 15 ust. 2 pkt 10, u.p.z.p. poprzez błędne oddalenie skargi pomimo istnienia podstaw do stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie obszaru oznaczonego symbolem ZP.10, na którym znajduje się nieruchomość skarżącej – ani zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak należytego uzasadnienia stanowiska Sądu oddalającego skargę Spółki.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę Sąd Wojewódzki dokona oceny, czy nie naruszono zasad sporządzenia planu w zakresie jego zgodności ze studium uwarunkowań. Przede wszystkim zbada, czy nie doszło do przekroczenia przez Radę Miasta Krakowa władztwa planistycznego w zakresie kształtowania, przysługującego skarżącej Spółce, prawa własności nieruchomości. Oceni przy tym, czy ograniczenia w sposobie korzystania przez Spółkę z należącej do niej nieruchomości, wynikające ze skarżonego planu, mieszczą się w granicach władztwa planistycznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713, dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293, dalej "u.p.z.p.") – postrzeganym na ogół jako przepis szczególny wobec powołanego przepisu u.s.g. – istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także – zwłaszcza w przypadku kontroli aktów prawa miejscowego takich uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem; w konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17, CBOSA oraz powołane tam orzecznictwo). W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały – ta podstawa zależy jeszcze od czegoś więcej, mianowicie od naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Innymi słowy, naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie implikuje jeszcze uwzględnienia skargi. Stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić – jak stanowi powołany już art. 28 ust. 1 u.p.z.p. – tylko w razie stwierdzenia określonych, stypizowanych naruszeń prawa (istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także w razie naruszenia właściwości organów).

Ponieważ wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie uprzednio wydany w niniejszej sprawie został w części uchylony w wyniku kontroli instancyjnej, ponowne rozpoznanie sprawy następuje w zakresie wynikającym z kasacyjnego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego. Należy przy tym mieć na względzie art. 190 zdanie 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Kontrolując zaskarżoną uchwałę zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, Sąd uznał, że zachodzą podstawy do stwierdzenia jej nieważności w części – w zakresie opisanym w sentencji wyroku.

W świetle wiążących wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego należało na obecnym etapie postępowania w pierwszej kolejności rozważyć, czy nie naruszono zasad sporządzania planu w zakresie zgodności (niesprzeczności) jego postanowień zrelatywizowanych do działki skarżącej nr [...] z obowiązującym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa (uchwała z dnia 9 lipca 2014 r. Nr CXII/1700/14 Rady Miasta Krakowa w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa). Nie ulega wątpliwości – wynika to z niekwestionowanych ustaleń Sądu I instancji oraz wiążących ustaleń Naczelnego Sądu Administracyjnego – że wspomniana działka należy w Studium do terenów oznaczonych symbolem MW – tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Dla tych terenów przewidziano funkcję podstawową i funkcję dopuszczalną. Funkcja podstawowa to zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wysokiej intensywności realizowana jako budynki mieszkaniowe wielorodzinne (m.in. kamienice w zwartej zabudowie o charakterze śródmiejskim, zabudowa osiedli mieszkaniowych, budynki wielorodzinne realizowane jako uzupełnienie tkanki miejskiej) wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie, zieleń urządzona i nieurządzona). Natomiast funkcja dopuszczalna – to usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej.

Kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie ma zreferowana wyżej wykładnia przytoczonych postanowień Studium dotyczących funkcji dopuszczalnej, dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny, a w szczególności teza, w myśl której: "(...) W zakresie funkcji dopuszczalnej możliwe jest przeznaczenie części terenów MW między innymi pod zieleń urządzoną i nieurządzoną, jednakże w tym miejscu studium mowa jest o terenach miejskich, a nie terenach prywatnych. Wskazuje na to redakcja treści studium, które w ramach funkcji dopuszczalnej, wymienia inwestycje celu publicznego. Ponadto w zakresie zieleni studium wymienia zieleń w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej. Przedmiotowe wyliczenie nie ma wprawdzie charakteru zamkniętego, jednakże inne formy zieleni, o których mowa jest w studium, również powinny mieć publiczny charakter". Warto w tym kontekście zauważyć, że podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 11 marca 2020 r., II SA/Kr 354/19, wskazując – w nawiązaniu do tożsamych postanowień Studium – że "teren do zabudowy nie może zostać przekształcony jako teren zielony bez wykupu go przez Gminę".

W zaskarżonym planie działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem ZP.10 – tereny zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod parki, ogrody, zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym, zieleń izolacyjną. Takie jej przeznaczenie, hipotetycznie rzecz ujmując, nie naruszałoby postanowień Studium, gdyby stanowiła ona teren miejski (własność Gminy) i miała przybrać formę zieleni o charakterze publicznym; tymczasem jest inaczej – jest to działka będąca własnością skarżącej Spółki. Przeznaczenie działki o takim statusie prawnym (własnościowym), przynależnej w Studium do terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW), pod zieleń urządzoną było niedopuszczalne – naruszało ustalenia Studium. W konsekwencji skonstatować trzeba naruszenie art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., które wyczerpuje znamiona istotnego naruszenia zasad sporządzania planu. W ocenie Sądu implikuje ono, samo przez się, konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części opisanej w sentencji wyroku.

Niezależnie od powyższego, zgodnie ze wskazaniami i zreferowaną wyżej oceną prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego, należało rozważyć podnoszony przez stroną skarżącą zarzut przekroczenia granic władztwa planistycznego. W tym kontekście uwzględnienia wymagały z jednej strony argumenty eksponowane przez organ planistyczny i Sąd I instancji w wydanym uprzednio wyroku, które przemawiają za rozwiązaniem przyjętym w zaskarżonym planie (niedobór terenów zielonych w bardzo gęstej zabudowie, wnioski i uwagi mieszkańców oraz Rady Dzielnicy XVI Bieńczyce o zabezpieczenie istniejących terenów zieleni, stosunkowo mała powierzchnia działki, sąsiedztwo drogi publicznej), a z drugiej strony – argumenty podnoszone przez skarżącą w skardze wskazujące na to, że wyłączenie przedmiotowej nieruchomości spod zabudowy narusza jej uzasadnione interesy oraz stanowi nadmierną ingerencję w prawo własności. Skarżąca podkreślała przy tym, że w odniesieniu do przedmiotowej działki był prowadzony zaawansowany proces inwestycyjny – skarżąca uzyskała wpierw decyzję o ustaleniu warunków zabudowy (decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 27 stycznia 2014 r.), a następnie pozwolenie na budowę budynku handlowo – usługowego, które jednak nie uzyskało przymiotu ostateczności przed wejściem w życie planu (decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 24 października 2016 r.). Te okoliczności nie wykluczają a limine postanowień planistycznych ograniczających lub nawet wyłączających możliwość zabudowy, ale dowodzą potencjału inwestycyjnego działki i powodują, że wspomniane postanowienia jawią się jako daleko idąca ingerencja w samo prawo własności i sposób jego wykonywania. Taka zaś ingerencja, aby była dopuszczalna, musi być uzasadniona i zracjonalizowana ważnymi i skonkretyzowanymi potrzebami stanowiącymi komponent wyraźnie zidentyfikowanego interesu społecznego. Zdaniem Sądu, przytoczone wyżej argumenty mające przemawiać za rozwiązaniem przyjętym w zaskarżonym planie – choć nie są bez znaczenia – w niniejszym przypadku nie stanowią dostatecznej przeciwwagi dla wykazanego interesu indywidualnego skarżącej i ochrony jej prawa. Prowadzi to do wniosku o naruszeniu zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) oraz przekroczeniu granic władztwa planistycznego (art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p.)

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej i – pośrednio – zarzuty skargi inicjującej postępowanie sądowe zostały ocenione przez Naczelny Sąd Administracyjny i uznane za bezzasadne, toteż nie ma potrzeby ani podstaw do ich rozważania na obecnym etapie. Na rozprawie w dniu 18 czerwca 2020 r. pełnomocnik skarżącej sprecyzował żądanie skargi wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej terenu ZP.10. W ocenie Sądu zakres rozstrzygnięcia zawartego w sentencji wyroku koreluje z stwierdzonym naruszeniem zasad sporządzania planu oraz z granicami interesu prawnego skarżącej.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a.