Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 1033/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2017-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 44, art. 129 § 2, art. 134
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2017 r. sprawy ze skargi M.M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] Burmistrz Miasta ustalił M.M. opłatę w wysokości 1.199,05 zł miesięcznie za pobyt jej ojca – S.K. w Domu Pomocy Społecznej, poczynając od [...] sierpnia 2013 r.

W dniu 24 sierpnia 2015 r. (data stempla pocztowego na kopercie) M.M. wniosła odwołanie od wyżej wymienionej decyzji Burmistrza Miasta i jednocześnie złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od tego orzeczenia wskazując, że w dniu 16 lipca 2015r. otrzymała decyzję Urzędu Skarbowego o zajęciu wynagrodzenia za pracę na rzecz Gminy w związku z decyzją nr [...] orzekającą o zwrocie opłaty za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej, zastępczo poniesionej przez Gminę. Wówczas zwróciła się do Burmistrza Miasta o nadesłanie powyższej decyzji oraz innych dokumentów dotyczącej przedmiotowej sprawy. W dokumentacji otrzymanej w dniu 17 sierpnia 2015 r. znajdowała się również wspomniana decyzja w formie uwierzytelnionego za zgodność z oryginałem odpisu. Strona wskazała, że w okresie od stycznia do listopada 2013 r. była obciążona psychicznie i fizycznie w związku z chorobą nowotworową jej męża, którym opiekowała się do jego śmierci ([...] listopada 2013 r.). W tym trudnym okresie życia strona ściśle współpracowała z opieką medyczną i jednocześnie pracowała zawodowo. W piśmie z dnia [...] września 2015 r. strona opisała trudne relacje pomiędzy nią a jej ojcem, który traktował ją przedmiotowo, znęcał się fizycznie i moralnie również nad całą rodziną. Wskazała, że S.K. miał ograniczone prawa rodzicielskie. Przez 45 lat nie utrzymywała żadnych kontaktów ze swoim ojcem. Z uwagi na traumatyczne przeżycia z dzieciństwa, nawiązanie kontaktu z MOPS sprawiało jej trudność, gdyż przywoływało okres dzieciństwa. W ocenie strony przyczyny uchybienia terminu nie ustały i trwają nadal, gdyż wspomnień przemocy fizycznej i molestowania seksualnego przez ojca nie może wymazać z pamięci. Postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło uchybienie do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium podało, iż przed dokonaniem merytorycznego rozpoznania sprawy, organ odwoławczy obowiązany jest zbadać w postępowaniu wstępnym, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Kolegium przyjęło za organem I instancji, iż w przedmiotowej sprawie za datę doręczenia decyzji stronie należy przyjąć dzień 6 grudnia 2013 r. Fakt doręczenia decyzji uruchomił bieg terminu określonego wart. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego ( t.j. Dz.U z 2013 r. , poz. 267 ze zm. – określanej dalej jako k.p.a.), a czternastodniowy termin odwołania, liczony od dnia następnego po dniu doręczenia decyzji, rozpoczął bieg w dniu 7 grudnia 2013 r. i upłynął z końcem dnia 20 grudnia 2013r. Wobec faktu, iż organ odwoławczy postanowienie nr [...] z dnia [...] października 2015 r. nie uwzględnił wniosku strony o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania Kolegium stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania, gdyż strona złożyła odwołanie z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a., a art. 134 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w formie postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Wyrokiem z dnia 15 czerwca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. sygn. akt II SA/Go 58/16 uchylił powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2015 r. nr [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż doręczenie decyzji organu I instancji z dnia [...] listopada 2014 r. nastąpiło w trybie doręczenia zastępczego określonego w art. 44 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 k.p.a.). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a.). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 k.p.a.).

Ponadto Sąd podkreślił, iż procesowa instytucja doręczenia zastępczego polega nie tyle na domniemaniu, ile oparta jest na konstrukcji fikcji prawnej poprzez uznanie, że nastąpiło doręczenie pisma, które de facto nie miało miejsca. Warunkiem jednak przyjęcia przez organ takiej fikcji prawnej, tj. uznania, iż nastąpiło doręczenie zastępcze, jest dysponowanie przez ten organ niebudzącym wątpliwości dowodem potwierdzającym, że przesłanki określone w art. 44 k.p.a. zostały spełnione. Z powyższego przepisu wynika, że skuteczność tego sposobu doręczania pism uzależniona została od bezwzględnego zachowania wymogów określonych w tym przepisie. Dlatego też zasady i procedury odnoszące się do stosowania instytucji doręczenia zastępczego powinny być przestrzegane ściśle. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, iż nie można skutecznie powołać się na fikcję doręczenia. Aby więc organ administracji mógł przyjąć zaistnienie materialnoprawnego skutku doręczenia pisma stronie w trybie doręczenia zastępczego (art. 44 § 4 k.p.a.) zwrotne potwierdzenie odbioru nie może budzić wątpliwości, co do prawidłowości wypełnienia wszystkich warunków tej formy doręczenia. Samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma pieczęci urzędu pocztowego oraz daty i wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia pisma ustanowione w art. 44 k.p.a. Bezwarunkowo konieczna jest wyraźna adnotacja, że doręczyciel zawiadomił adresata o przesyłce w sposób określony w art. 44 k.p.a. W świetle art. 44 k.p.a. ocena ziszczenia się skutku prawnego, o którym mowa w § 4, polegającego na uznaniu pisma za doręczone nie może być sformułowana wyłącznie w oparciu o związek tegoż przepisu z § 1, do którego on odsyła, a więc tylko w oparciu o stwierdzenie, iż pismo było przechowywane przez pocztę przez okres czternastu dni w jej placówce pocztowej, lecz musi być powiązana także z ustaleniem, że spełnione zostały w czasie biegu tego terminu wszystkie pozostałe wymogi płynące zarówno z § 2, jak i § 3, czyli wymogi związane z pierwszym i powtórnym zawiadomieniem o nadejściu przesyłki.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd zauważył, iż analiza zwrotnego poświadczenia odbioru decyzji nadanej w placówce pocztowej w dniu 18 listopada 2013 r. pozwala stwierdzić, iż doręczenie nie spełnia wymogów określonych w powołanym art. 44 § 2 i 3 k.p.a., a w konsekwencji błędnie organ odwoławczy uznał, iż decyzja została skutecznie doręczona na podstawie art. 44 § 4 k.p.a. Na potwierdzeniu odbioru przesyłki doręczyciel nie zamieścił bowiem informacji o miejscu przechowywania przesyłki oraz o pozostawieniu zawiadomienia w skrzynce pocztowej o miejscu jej przechowywania.

Dlatego też Sąd uznał, że organ II instancji z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. i w konsekwencji z naruszeniem art. 44 § 2 k.p.a., stwierdził, że doręczenie zastępcze było skuteczna w dniu 6 grudnia 2013 r. i że odwołanie złożono po upływie terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy postanowieniem z dnia [...] września 2016 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na przepis art. 134 k.p.a. stwierdziło niedopuszczalność odwołania skarżącej M.M. od wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta decyzji z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...].

W uzasadnieniu postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż pozostaje związane przytoczonym powyżej stanowiskiem wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 15 czerwca 2016 r. w sprawie II SA/Go 58/16, co do braku skuteczności doręczenia decyzji z dnia [...] listopada 2013 r.

Odnosząc się, w kontekście przywołanego wyroku, do odwołania M.M. od decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...] listopada 2013r. nr [...] Kolegium wskazało, że przepis art. 134 k.p.a. obliguje je, jako organ odwoławczy, do badania dopuszczalności złożonego środka odwoławczego. Wywiodło, że powołany przepis wyróżnia dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania – podmiotowe, jak i przedmiotowe. Do pierwszych zalicza się złożenie odwołania przez podmiot niemający legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia lub też wniesienie odwołania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych. Przyczyny przedmiotowe obejmują z kolei przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz sytuację wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji.

Kolegium wskazało, że odwołanie jest niedopuszczalne jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego, a zatem w przypadku gdy została wydana, ale nie została stronie doręczona lub ogłoszona. Wskazało przy tym, iż wprowadzenie decyzji do obrotu co do zasady następuje poprzez jej doręczenie, a tylko wyjątkowo, w sytuacjach wymienionych w art. 14 § 2 k.p.a. można ją ogłosić stronie ustnie. Ale w takim przypadku treść i istotne motywy takiego rozstrzygnięcia powinny zostać utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji. Wykluczone jest zatem skuteczne wniesienie odwołania w sytuacji gdy, decyzja nie weszła do obrotu prawnego, tzn. nie została doręczona stronie. Taka właśnie – w ocenie Kolegium - sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie, bowiem decyzja Burmistrza Miasta z dnia [...] listopada 2013r., nr [...], zgodnie z przytoczonym stanowiskiem Sądu nie została M.M. skutecznie doręczona, wobec czego organ I instancji powinien dokonać prawidłowego doręczenia decyzji stronie, co jest koniecznym warunkiem wejścia do obrotu prawnego powyższej decyzji. W sytuacji wniesienia odwołania przed datą skutecznego doręczenia stronie decyzji, organ II instancji, któremu takie przedwczesne odwołanie zostało przedstawione do rozpatrzenia, zobowiązany jest w oparciu o art. 134 k.p.a. wydać postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania. Rozpatrzenie odwołania w przedstawionej sytuacji stanowiłoby rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego.

W skardze na powołane powyżej postanowienie z dnia [...] września 2016 r., M.M., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzuciła organowi naruszenie:

1. art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie,

2. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie,

3. art. 134 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania.

W oparciu o te zarzuty strona skarżąca wnosiła o:

- uchylenie zaskarżonego orzeczenia gdyż nie dokonało ono uchylenia decyzji nakładających na nią prawne i finansowe obowiązki,

- uchylenie decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]

- przyznanie kosztów postępowania " zgodnie z taryfikatorem".

W motywach skargi strona skarżąca zarzucała, że Kolegium nie zapoznało się dokładnie z materiałem dowodowym, zawartym w aktach sprawy, a w szczególności z treścią zawartą w: piśmie z dnia [...] sierpnia 2015 r. zawierającym odwołanie i wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania się od decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r., piśmie z dnia [...] sierpnia 2015 r. zawierającym odwołanie i wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania się od decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2014 r., piśmie z dnia [...] września 2015 r. w związku z otrzymaną korespondencją z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. oraz skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. od postanowień nr [...] z dnia [...] października 2015 r., a także w wyrokach WSA w Gorzowie Wlkp. w sprawach II SA/Go 58/16, II SA/Go 59/16 SA/Go 60/16, II SA/Go 61/16.

W ocenie skarżącej, Kolegium w zaskarżonym postanowieniu dokonało tym samym tylko częściowej analizy materiału dowodowego przedmiotowej sprawy i pominęło, że wyroki WSA w Gorzowie Wlkp. odnoszą się wyłącznie do dokumentacji przekazywanej skarżącej ( bez skutecznego doręczenia) w 2013 i 2014 r.. Natomiast 8 lipca 2015 r. otrzymała ona pismo z Urzędu Skarbowego o zajęciu jej wynagrodzenia za pracę w Urzędzie Wojewódzkim na kwotę 6473,04 zł na rzecz Burmistrza Miasta, za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej. W związku z tym skarżąca zwróciła się do Burmistrza Miasta i MOPS-u o przesłanie jej decyzji, nakładającej na nią obowiązek finansowy oraz inne dokumenty mające związek ze sprawą. W korespondencji otrzymanej w dniu 17 sierpnia 2015 r. od MOPS skarżąca otrzymała m.in. potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r., co potwierdziła własnoręcznym podpisem, stosownie do wymogu art. 45 §1 k.p.a. i w przypisanym terminie, tj. 23 sierpnia 2015 r. złożyła odwołania wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu odwołania od tych decyzji.

Z uwagi na opisane powyżej, udokumentowane fakty, bezzasadne jest – zdaniem skarżącej - stwierdzenie Kolegium, że odwołanie jest niedopuszczalne, gdyż decyzja nie weszła do obrotu prawnego, a zatem w przypadku gdy została wydana, ale nie została doręczona stronie. Wskazała, iż stosownie do "wyroku NSA z 15 września 2015 r., II SA/Kr 748/15", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawalnej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia.

Skarżąca podkreśliła, że w okolicznościach sprawy rodzi się pytanie, czy w opinii Kolegium tytuł wykonawczy TW-1 z dnia [...] marca 2015 r., wystawiony przez Burmistrza Miasta na podstawie decyzji z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], nakładający na nią obowiązek finansowy ponoszenia kosztów pobytu za pobyt ojca skarżącej wszedł do obrotu prawnego? Tytuł ten został przez Burmistrza Miasta przekazany do Urzędu Skarbowego w celu przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego do majątku skarżącej, skutkował jego wszczęciem i zajęciem wynagrodzenia za pracę w Urzędzie Wojewódzkim. Aktualnie na jej prośbę Urząd Skarbowy zawiesił postępowanie egzekucyjne, oczekując na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy.

Tym samym – zdaniem skarżącej - nie można zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium wyrażonym w zaskarżonym postanowieniu, że decyzja nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nie weszła do obrotu prawnego skoro spowodowała ona dla niej drastyczne konsekwencje prawne i finansowe.

Podsumowując skarżąca stwierdziła, iż organ odwoławczy poprzez "błędną interpretację niektórych przepisów prawnych" oraz niedokładne zapoznanie się z treścią merytoryczną, dotyczącą całej sprawy, doprowadziło do chaosu prawnego w przedmiotowej sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, powoływanej dalej jako p.p.s.a.) kontrola sądowa sprawowana jest w granicach danej sprawy administracyjnej bowiem sąd, dokonując oceny legalności działań administracji publicznej, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie pozostawało postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdzające niedopuszczalność odwołania skarżącej od wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], która ustaliła skarżącej opłatę w wysokości 1.199,05 zł miesięcznie za pobyt jej ojca – S.K. w Domu Pomocy Społecznej, poczynając od [...] sierpnia 2013 r.

Przeprowadzona według wskazanych powyżej reguł kontrola sądowa doprowadziła do oddalenia skargi jako bezzasadnej, gdyż zaskarżone skargą postanowienie nie narusza prawa w stopniu o jakim mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. tj. w stopniu mającym bądź mogącym mieć wpływ na wynik sprawy administracyjnej ( treść rozstrzygnięcia organu).

W ocenie Sądu, rozstrzygając o niedopuszczalności odwołania skarżącej od wskazanej decyzji, Kolegium dokonało prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak też niewadliwej jego oceny w świetle obowiązujących przepisów prawa.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że Kolegium zasadnie wskazało na jego związanie przy rozstrzyganiu, ustaleniami i oceną prawną wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu - prawomocnego od 12 sierpnia 2016 r. - wyroku z dnia 15 czerwca 2016 r. w sprawie II SA/Go 58/16. Wyrokiem tym Sąd uchylił postanowienie SKO z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia przez skarżącą terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. W jego uzasadnieniu Sąd jednoznacznie stwierdził, iż Kolegium nie miało podstaw do stwierdzenia przekroczenia przez M.M. terminu do złożenia odwołania, gdyż decyzja Burmistrza Miasta z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] nie weszła do obrotu prawnego, a to z uwagi na błędne uznanie przez organ, że spełnione zostały przesłanki z art. 44 § 2 k.p.a. Zatem nie zaistniał skutek o jakim mowa w art. 44 § 4 k.p.a.,tj. skutek w postaci jej doręczenia adresatowi ( tu: stronie ).

Uprawomocnienie się wyroku w sprawie II SA/Go 58/16 i dokonany zwrot akt administracyjnych Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu obligował ten organ do ponownego odniesienia się do wniesionego przez stronę odwołania od decyzji z dnia [...] listopada 2013 r., przy czym pozostawał on związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania. Owo związanie wynikało z przepisu art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Tak więc w ramach wszczętego, złożeniem środka odwoławczego od decyzji organu I instancji, postępowania wstępnego, oceniając dopuszczalność odwołania, Kolegium obligowane było przyjąć, że decyzja od której zostało ono złożone, nie została skarżącej skutecznie doręczona. Skoro tak, to nie nastąpił skutek o jakim mowa w art. 44 § 4 k.p.a., a odwołanie nadane w dniu 24 sierpnia 2015 r. jest niedopuszczalne w rozumieniu przepisu art. 134 k.p.a. z przyczyn przedmiotowych. Pozostaje ono przedwczesne bowiem w obrocie prawnym nie ma jeszcze decyzji administracyjnej od której ten środek prawny mógłby przysługiwać.

Tym samym termin do wniesienia odwołania dla skarżącej w ogóle nie zaczął biec. Odwołanie jest przedwczesne, a zatem niedopuszczalne, w sytuacji, gdy w obrocie prawnym nie ma jeszcze decyzji administracyjnej, od której środek prawny w postaci odwołania mógłby przysługiwać. Odwołanie, aby mogło zostać wniesione konieczne jest uprzednie zaistnienie zdarzenia prawnego wywołującego skutki prawne jakim jest w tym przypadku doręczenie decyzji stronie. Nie jest dopuszczalne wyprzedzające dokonanie czynności procesowej ( por. wyroki NSA z dnia 5 czerwca 2008 r.,sygn. akt OSK 831/07 i z dnia 29 stycznia 2013 r.,sygn. akt II FSK 1178/11 oraz postanowienie NSA z dnia 29 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 721/12). W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, że decyzje doręcza się stronie na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej (art. 109§ 1 k.p.a o.p.). W przypadkach wymienionych w art. 14 § 2 k.p.a decyzja może być ogłoszona ustnie ( art. 109 § 2 k.p.a.), ale z taką sytuacją nie mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie. Doręczenie decyzji stronie postępowania rodzi doniosłe skutki prawne. Od chwili doręczenia decyzji organ, który wydał decyzję, jest nią związany (art. 110 k.p.a.). W terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, strona może zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia lub co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach (art. 111 § 1 k.p.a.). Również odwołanie od decyzji wnosi się w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia stronie (art. 129 § 2 k.p.a.). W ujęciu procesowym, decyzja jako akt zewnętrzny, musi być zatem zakomunikowana stronie. Dopóki decyzja nie zostanie zakomunikowania stronie, dopóty jest aktem niewywierającym żadnych skutków. Uzewnętrznienie decyzji w stosunku do strony stwarza nową sytuację procesową. Doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego. Od tego dopiero momentu decyzja wiąże organ administracji publicznej i stronę (por. uchwałę 7 sędziów NSA z 4 grudnia 2000 r., FPS 10/00, ONSA 2001 r. nr 2, poz. 56). Decyzja, która nie została doręczona stronie jest decyzją, która nie weszła do obrotu prawnego (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, LexisNexis 2012, s. 311-312). Szczególny przypadek zachodzi wówczas, gdy w postępowaniu występuje wielość stron, a decyzja kończąca to postępowanie doręczona została tylko niektórym z nich. W takiej sytuacji nie można przyjąć, że decyzja nie weszła do porządku prawnego, a organ nie jest nią związany. W przypadku wielości stron postępowania istnienie prawne decyzji rozpoczyna się w chwili jej doręczenia przynajmniej jednej ze stron (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 1176/05, LEX nr 236587). Taka sytuacja nie zachodzi jednak w rozpoznawanej sprawie. Skarżąca była jedyną stroną postępowania administracyjnego, w którym wydano decyzję z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]. W przypadku gdy adresatem decyzji pozostaje wyłącznie jedna strona, to brak skutecznego doręczenia jej wydanej decyzji nie rodzi de facto skutku wprowadzenia decyzji do obrotu prawnego. Oznacza to w rezultacie nieistnienie takiej decyzji w obrocie. W konsekwencji powoduje to również, że nie rozpoczyna się bieg terminu z art. 129 § 2 k.p.a. do złożenia odwołania od tejże decyzji ( por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1650/06 ).

Powyższe stanowisko - wbrew odmiennemu przekonaniu strony skarżącej - stanowi w okolicznościach sprawy realizację oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu wyroku, wydanego w sprawie II SA/Go 58/16. Wskazać przy tym należy, że prawomocny pozostaje również wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 15 czerwca 2016 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Go 59/16, którym Sąd uchylił postanowienie Kolegium z dnia [...] października 2015 r. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] listopada 2013 r., także ze względu na to, że powyższa decyzja nie została skutecznie doręczona skarżącej i w konsekwencji nie weszła do obrotu prawnego. Zważywszy na poczynione rozważania bezzasadne zatem pozostawały zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 134 k.p.a. W celu rozstrzygnięcia sprawy nie było bowiem Kolegium obowiązane do analizy pism, rozstrzygnięć, skarg i uzasadnień wyroków powołanych w skardze, poza wyrokiem w sprawie II SA/Go 58/16, co organ uczynił. Bezzasadne jest też stanowisko skargi w zakresie twierdzeń, iż decyzja z dnia [...] listopada 2013r. nr [...] weszła do obrotu prawnego, bowiem doszło do skutecznego doręczenia jej M.M. przez fakt otrzymania przez skarżącą, potwierdzonej za zgodność z oryginałem, kopii tej decyzji w ramach korespondencji prowadzonej przez nią z Burmistrzem Miasta. Z załącznika do skargi wynika bowiem, że skarżąca zwróciła się do tego organu o doręczenie jej, poświadczonej za zgodność z oryginałem, kopii decyzji nr [...] oraz związanej z nią dokumentacji ( w ramach, której znalazła się również decyzja z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]), a to z uwagi na otrzymanie zawiadomienia o wszczęciu przeciwko niej przez Urząd Skarbowy postępowania egzekucyjnego i tytułu wykonawczego, wystawionego w wyniku tej decyzji. Doręczenie skarżącej uwierzytelnionej kopii decyzji, ma jedynie walor informacyjny i nie wywiera skutku prawnego w postaci jej doręczenia w rozumieniu art. 109 § 1 k.p.a., związania nią organu (art. 110 k.p.a.), jak też wejścia jej do obrotu prawnego. W orzecznictwie dominuje bowiem pogląd, że przez doręczenie decyzji należy rozumieć doręczenie jej oryginału. Każda "kopia" decyzji, która zostaje doręczona stronom, musi być podpisana przez osobę (osoby) upoważnioną do wydania decyzji, przez co każdy egzemplarz jest decyzją na prawach oryginału. Nie ma podstaw do uznania, że w aktach sprawy można pozostawić oryginał wydanej decyzji, a stronie doręczyć li tylko wypis lub odpis decyzji (por. postanowienie NSA z dnia 27 października 1998 r. sygn. akt II SA/Gd 1618/96, Lex nr 44208; wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 782/10, Lex 9520600). Stanowisko takie jest także konsekwentnie prezentowane w piśmiennictwie. Przyjmuje się mianowicie, iż przepis art. 109 § 1 k.p.a. stanowi o doręczeniu stronie "decyzji", a więc oryginału, a nie odpisu, wyciągu z protokołu posiedzenia organu czy też kopii decyzji. Strona jest uprawniona do otrzymania w oryginale, z własnoręcznym podpisem osoby reprezentującej organ, dokumentu, jakim jest decyzja sporządzona na piśmie" (por. B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz, C.H. Beck 2011, s. 443; M. Jaśkowska, A. Wróbel, K.p.a, Komentarz, Wolters Kluwer Polska 2011, s. 680-681). Gdyby ustawodawcy chodziło o doręczenie jedynie "odpisu" decyzji, przesądziłby o tym w wyraźny sposób zarówno w treści art. 109 k.p.a., jak i innych przepisach dotyczących doręczenia pism uczestnikom postępowania administracyjnego (w szczególności art. 39 i n. k.p.a.). Skoro zatem nie czyni tego wyraźnie, w sposób niebudzący wątpliwości, to zamiaru takiego przypisać mu nie można. Warto w tym miejscu zauważyć, że ustawodawca w niektórych przepisach szczególnych wyraźnie zezwala na doręczanie jedynie odpisu decyzji, określając expressis verbis krąg adresatów, którym odpis decyzji może zostać doręczony. Sytuacje takie są jednak zupełnie wyjątkowe w systemie postępowania administracyjnego ( por. A. Skóra, Glosa do wyroku SN z dnia 12 grudnia 2003 r., III RN 135/03, GSP-PO 2005, nr 1-2, poz. 31, wyrok NSA z dnia 28 marca 2013 r., sygn.akt II OSK 2322/11 ). Zauważyć też należy, że również sama strona skarżąca nie wiązała z faktem doręczenia jej kopii decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] – w celach informacyjnych - skutku doręczenia (art. 109, 110 k.p.a.), skoro wraz z odwołaniem od tej decyzji, złożyła też wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia.

Również wystawienie administracyjnego tytułu wykonawczego nie spowodowało, iż wspomniana decyzja weszła do obrotu prawnego. Zwrócić bowiem należy uwagę, iż tytuł dotyczy wierzytelności stwierdzonej innym orzeczeniem, a mianowicie decyzją z dnia [...] marca 2014 r. [...]. Ponadto wystawienie tytułu spowodowało jedynie, iż w tym zakresie przysługują skarżącej odrębne środki przewidziane ustawą z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji t.j. Dz. U z 2016 r., poz. 599 ze zm. (por. wyrok NSA z dnia 25 października 2016 r., sygn. akt II FSK 2431/14 ). Skutki procesowe ustawy procesowe łączą z doręczeniem stronie decyzji w formie prawem przewidzianej, a nie z zapoznaniem się z treścią decyzji przez stronę, jak i z faktycznym otrzymaniem takiej decyzji przez stronę (por. wyrok NSA z dnia 2 września 2010 r., sygn. akt II FSK 636/09).

W kontekście zarzutów skargi, wywodów jej uzasadnienia oraz wniosków obejmujących także żądanie uchylenia, prócz zaskarżonego decyzji, także decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], wskazać należy, że przedmiotem zaskarżenia strony pozostawało wyłącznie postanowienie Kolegium z dnia [...] września 2016 r. Kontroli legalności w niniejszej sprawie podlegało zatem jedynie powyższe orzeczenie organu odwoławczego stwierdzające niedopuszczalność odwołania, mające zatem charakter wyłącznie proceduralny. W konsekwencji także Sąd, będąc związanym przedmiotem zaskarżenia, nie mógł badać ani pod względem formalnym, ani merytorycznym zgodności z prawem decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]. Zresztą musiałoby się to odbyć z naruszeniem zasady dwuinstancyjności, wynikającej z art. 15 k.p.a., gdyż dotychczas powyższa decyzja nie podlegała merytorycznej ocenie przez organ odwoławczy. Ponadto środki prawne o jakich mowa w art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. uruchamiane są jedynie w przypadku eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonego aktu ( postanowienia ) do czego niniejszej sprawie nie było podstaw.

W kontekście powyższych rozważań zasadnie organ z przyczyn przedmiotowych – działając na podstawie art. 134 k.p.a. – stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez skarżącą w dniu 24 sierpnia 2015 r. od decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...].

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Podkreślić należy, iż konsekwencją uprawomocnienia się wyroku w niniejszej sprawie i zwrotu akt administracyjnych sprawy do Kolegium będzie ciążący na organie odwoławczym, zwrot tych akt Burmistrzowi Miasta jako organowi I instancji. To na tym organie ciąży obowiązek skutecznego doręczenia M.M. decyzji z dnia [...] listopada 2013 r., która dotychczas nie weszła do obrotu prawnego, wobec czego zawarte w niej rozstrzygnięcie nie może wywoływać skutków prawnych.