Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 755/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust 1 pkt 2 i 50 ust 4
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Sędziowie sędzia WSA Andrzej Siwek, asesor WSA Anna Milicka – Stojek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych i nałożenia obowiązków oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Zaskarżonym postanowieniem z [...] lutego 2022 r., nr [...] , [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy", "[...]WINB") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351, dalej: "p.b."), po rozpoznaniu zażalenia [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca") – utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] (dalej: "organ I instancji", "PINB") z [...] października 2021 r., nr [...] wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych i nakładające na skarżącą przedłożenia określonych dokumentów.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Przed organem I instancji prowadzone jest postępowanie administracyjne dotyczące zgodności prowadzenia robót budowlanych polegających na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych na terenie dz. nr ew. [...] w obrębie [...] z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz przepustu na Kanale [...] na terenie dz. nr ew. [...] w obrębie [...] położonych przy ul. [...] w [...]

PINB w dniu [...] października 2021 r. dokonał czynności kontrolnych na ww. nieruchomości. Z protokołu kontroli z [...]października 2021 r. nr [...] wynika, iż inwestor realizuje budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych oraz przepust na Kanale [...] na podstawie decyzji z [...] grudnia 2008 r., nr [...] Prezydenta [...] zatwierdzającej projekt budowlany. Stwierdzono niedrożność Kanału [...] w rejonie projektowanego przepustu. Kanał w tym miejscu zasypany obsuwającą się ziemią i betonem. Okazano dzienniki budowy (2 szt.) każdy na osobny budynek. Dziennik nr [...] r. tom II wydany 24 lutego 2021 r. oraz dziennik nr [...] r. tom II wydany 30 grudnia 2020 r. - adnotacja na obydwu dziennikach o zagubieniu dzienników tom I zarówno na budynek A i B. Brak możliwości sprawdzenia wpisów do dzienników w przedmiocie realizacji przepustu. Kierownik budowy oświadczył, że nie on budował przepust, taki stan przepustu zastał w momencie obejmowania stanowiska i nic nie wie w przedmiotowej sprawie. Nie okazano żadnych dokumentów formalno - prawnych w przedmiocie przedmiotowego przepustu, w tym dokumentów wynikających z uzyskanego pozwolenia wodnoprawnego. W dniu kontroli stwierdzono niezgodność wykonania przepustu z założeniami projektu budowalnego. Nie przedstawiono badań geotechnicznych z zagęszczenia zasypki. Brak poprawnego umocnienia koryta rowu zgodnego z założeniami projektowymi. Po kontroli [...] października 2021 r. kierownik budowy prowizorycznie udrożnił rurę wzdłuż koryta rowu pod przepustem. Wpisami do dziennika budowy poinformowano kierownika budowy o wstrzymaniu dalszych robót budowlanych z racji wykonania przepustu z odstępstwami do projektu budowlanego. Skontrolowano zgodność prowadzonych prac w zakresie dwóch budynków. Nie stwierdzono nieprawidłowości. Aktualny zakres prac na etapie rozpoczęcia murowania ścian piętra 1 na obydwu budynkach. W trackie prowadzonych oględzin nie stwierdzono bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia.

W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy postanowieniem z [...] października 2021 r., nr [...] PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych na terenie działki nr ew. [...]w obrębie [...] oraz przepustu na Kanale [...]na terenie dz. nr ew. [...] w obrębie [...] położonych przy ul. [...] w [...] , realizowanych według decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] wydaną przez Prezydenta [...]w dniu [...] grudnia 2008 r. oraz nałoży na skarżącą: 1. obowiązek przedłożenia obowiązek przedłożenia oceny technicznej określającej, czy roboty budowlane polegające na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych na terenie dz. nr ew. [...] w obrębie [...] oraz przepustu na Kanale [...]na terenie dz. nr ew. [...] w obrębie [...]położonych przy ul. [...] w [...] , są zgodne z obowiązującymi przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. nr 75 poz. 690, dalej: "r.w.t.") oraz innymi przepisami m.in. miejscowym planem zagospodarowania ternu (MPZT), 2. geodezyjnych pomiarów wytyczenia, dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych na terenie dz. nr ew. [...] w obrębie [...] oraz przepustu na Kanale [...]na terenie dz. nr ew. [...] w obrębie [...] położonych przy ul. [...]w [...], wraz z uwzględnieniem odległości granic działek sąsiednich, 3. badań geotechnicznych przepustu na Kanale [...] na terenie dz. nr ew. [...] w obrębie [...] położonych przy ul. [...] w [...] (wraz z określeniem zagęszczenia zasypki).

Od powyższego postanowienia w ustawowym terminie zażalenie wniosła skarżąca.

[...]WINB w uzasadnieniu postanowienia stwierdził, że organ I instancji dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy. Wyjaśnił, że w postępowaniu administracyjnym wydanie orzeczenia administracyjnego w formie postanowienia lub decyzji, w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie, stosownie do wymogów art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. Wyjaśnił ponadto, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego tak, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Odwołał się jednocześnie do art. 7 k.p.a.

Wskazał ponadto, że inkryminowane rozstrzygniecie wydane zostało na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. oraz art. 50 ust. 2 i 3 p.b. przywołał jednocześnie treść ww. przepisów. Podkreślił również, że w przypadkach określonych w art. 50 ust. 1 p.b., wówczas kiedy roboty budowlane prowadzone są w warunkach naruszenia prawa i istnieje możliwość ich legalizacji, właściwy organ nadzoru budowlanego ma obowiązek wstrzymania prowadzenia tych robót. Zaznaczył, że wstrzymanie robót umożliwia przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i podjęcie rozstrzygnięcia co do dalszych losów realizowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego, jako że samo w sobie nie załatwia sprawy co do istoty. Ponadto podniósł, że zgodnie z art. 50 ust. 4 p.b. postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych jest ważne 2 miesiące od dnia doręczenia. Zdaniem [...]WINB jest to czas przewidziany przez ustawodawcę na przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i ewentualne wdrożenie procedury naprawczej. Zaznaczył ponadto, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, organ nadzoru budowlanego powinien wydać jedną z decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1 p.b., zmierzających do legalizacji wykonanych robót lub ich prawnego zakwestionowania. Dalej wskazał, że organ I instancji w dniu 28 grudnia 2021 r. wydał decyzję w oparciu o ww. przepis. W ocenie organu odwoławczego procedura w tym zakresie nie została naruszona.

Zdaniem [...]WINB, wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych jest uzasadnione. Kwestią, na którą zwrócił uwagę jest fakt, że podczas przeprowadzonych oględzin przedmiotowej nieruchomości w dniu [...] października 2021 r., które to stanowiły bezpośrednią podstawę wydania rozstrzygnięcia, PINB stwierdził w zakresie wykonywanego przepustu na Kanale [...] , jako wykonanego z odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego. W dniu 25 października 2021 r., kanał był zasypany obsuwającą się ziemią i betonem. W dniu [...] października 2021 r. podczas kolejnych oględzin kierownik budowy prowizorycznie udrożnił rurę wzdłuż koryta rowu pod przepustem. Wyjaśnił, że nie przedstawiono także żadnych badań geotechnicznych z zagęszczenia zasypki oraz brak było poprawnego umocnienia koryta rowu zgodnego z założeniami projektowymi. [...] WINB stwierdził, że zgodnie zaś z projektem budowlanym przepustu na Kanale [...] sporządzonym przez mgr inż. arch. G R (nr upr. [...]) oraz inż. arch. N S zasypkę wykopu należy wykonywać bardzo starannie, gdyż grunt wokół rury musi mieć zdolność przenoszenia parcia od rury i obciążeń zewnętrznych. Materiał zasypki należy układać warstwami o grubości 15-30 cm obustronnie po bokach rury a następnie dobrze zagęszczać. Właściwe zagęszczenie zasypki stanowi jeden z podstawowych elementów technologii wykonawstwa przepustu. Zaleca się stosowanie zagęszczarek mechanicznych z tym, że w trefie pachwinowej należy stosować zagęszczanie ręczne (str. 5 projektu). Jeśli zasypka będzie wykonana z bardzo słabego materiału, ułożonego luźno bez zagęszczenia, wtedy boki rury będą przesuwać się w kierunku na zewnątrz, aż zostanie osiągnięty stan granicznych odkształceń i nastąpi wyboczenie przekroju (str. 6 projektu).

W związku z powyższym [...]WINB podniósł, że zasadnym wydaje się przedłożenie dodatkowej dokumentacji w zakresie robót budowalnych prowadzonych przy budowie przepustu na Kanale [...], tj. badań geotechnicznych ww. przepustu wraz z określeniem zagęszczenia zasypki, jak i oceny technicznej określającej, czy roboty budowane polegające na budowie przedmiotowego przepustu na Kanale [...]na terenie dz. nr ew. [...] w obrębie [...]położonego przy ul. [...] w [...]zgodne są z r.w.t.

W zakresie zaś konieczności przedłożenia oceny technicznej określającej, czy roboty budowlane polegające na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych na terenie dz. nr ew. [...] w obrębie [...]są zgodne z obowiązującymi przepisami r.w.t., czy też wytyczenia pomiarów geodezyjnych tychże dwóch budynków mieszkalnych wraz z uwzględnieniem odległości granic działek sąsiednich organ odwoławczy zaznaczył, że w trakcie czynności kontrolnych w dniu [...]października 2021 r. organu I instancji ustalił, iż dzienniki budowy tom I zarówno na budynek A jak i B zostały zagubione, a to właśnie w nich powinny znajdować się informacje dotyczące m.in. wytyczenia geodezyjnego, gdyż jest to pierwsza z czynności, jaką dokonuje się w ramach robót przygotowawczych, które to oznaczają przystąpienie do robót budowlanych (art. 41 ust. 1 i 2 pkt 1 p.b.). Ponadto prawidłowe dokonanie wytyczenia geodeta potwierdza wpisem do dziennika budowy. Organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na brak ww. dokumentacji, a tym samym brak możliwości zweryfikowania prawidłowości pomiarów, organ powiatowy ma prawo żądać od inwestora ich wykonania. Ponadto zauważył, że decyzja o pozwoleniu na budowę datowana jest na dzień [...] grudnia 2008 r., natomiast tom II dzienników budowy budynku A oraz budynku B zostały wydane 30 grudnia 2020 r. oraz 24 lutego 2021 r. [...]WINB wskazał, że brak pierwotnych dzienników budowy, przy założeniu rozpoczęcia budowy najpóźniej 3 lata od momentu uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę (czyli ok. 2011 r.) oznacza brak potwierdzenia, iż do momentu wydania nowych dzienników budowy budowa obu budynków mieszkalnych jednorodzinnych prowadzona była zgodnie ze sztuką budowlaną, wiedzą techniczną i przepisami. W ocenie organu odwoławczego zasadne wydaje się także przedłożenie przez skarżącą oceny technicznej dotyczącej prawidłowości wykonywanych robót budowlanych również w zakresie budynków.

Organ odwoławczy odnosząc się do pozostałych kwestii dotyczących zgodności przedmiotowych robót budowlanych z przepisami planistycznymi zauważył, że przedmiotowa inwestycja jest realizowana w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę i zatwierdzony nią projekt budowlany. Zaznaczył jednocześnie, że organ nadzoru budowanego nie może władczo ingerować w przyjęte i zaakceptowane przez organ architektoniczno - budowlany rozwiązania projektowe, czy też je podważać. W jego ocenie od weryfikacji legalności decyzji o pozwoleniu na budowę jest Wojewoda [...].

W związku z powyższym organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie PINB z [...] października 2021 r., nr [...].

2. Skargę na postanowienie [...]WINB z [...] lutego 2022 r. złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. przez wydanie postanowienia z [...] lutego 2022 r., nr [...]przez [...]WINB utrzymującego w mocy postanowienie wydane przez PINB z [...] października 2021 r., nr [...] dot. ul. [...]dz. [...] i [...], podczas gdy w dniu [...] grudnia 2021 r. PINB wydał decyzję nr [...] orzekającą o odstąpieniu od nakładania na skarżącą obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. - tj. wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, w związku z czym postępowanie stało się w całości bezprzedmiotowe, a organ administracji publicznej powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania w całości;

- art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. przez wydanie ww. postanowienia z [...] lutego 2022 r. przez [...]WINB utrzymującego w mocy ww. postanowienie z [...] października 2021 r. wydane przez PINB dot. ul. [...] dz. [...] i [...], podczas gdy w dniu [...] grudnia 2021 r. PINB wydał decyzję nr [...]orzekającą o odstąpieniu od nakładania na skarżącą obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. - tj. wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, w związku z czym, ww. postanowienie z [...] lutego 2022 r. wydane przez [...]WINB jest nieważne ponieważ dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną tj. decyzją z [...] grudnia 2021 r., nr [...] wydaną przez PINB;

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 7a k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a., mających istotny wpływ na wynik sprawy, do którego naruszenia doszło wskutek prowadzenia postępowania z naruszeniem zasady procedowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, którego to naruszania skarżąca dopatruje się w tym, iż: a) jak wynika z treści uzasadnienie postanowienia, "skontrolowano zgodność prowadzonych prac w zakresie dwóch budynków. Nie stwierdzone nieprawidłowości. Aktualny zakres prac na etapie rozpoczęcia murowania ścian piętra 1 na obydwu budynkach. W trakcie przeprowadzonych oględzin nie stwierdzono bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia.", a pomimo ww. wniosków pokontrolnych, organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie organu I Instancji dotyczącego wstrzymania prowadzenia robót budowlanych polegających na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych na terenie działki nr ew. [...] w obrębie [...]co stanowi w sposób oczywisty działanie organu odwoławczego sprzeczne z zasadą proporcjonalności prawa administracyjnego, z której wynika nakaz dążenia do stosowania w stosunku do obywateli środków, które nie są nadmiernie dolegliwe; b) z treści uzasadnienia postanowienia, nie wynika żeby organ zgromadził jakikolwiek materiał dowodowy (i dokonał jego obiektywnej oceny), który implikowałby możliwością wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych na terenie dz. nr [...] w obrębie [...], w szczególności mając na uwadze fakt, iż budynki te nie pozostają nawet na tej samej działce co przepust na Kanale [...]. który znajduje się na dz. nr ew. [...] w obrebie [...]. a wobec to tylko i wyłącznie którego, organ odwoławczy stwierdza nieprawidłowości; c) stwierdzona niezgodność wykonania przepustu z założeniami projektu budowlanego, brak przedstawienia badań geotechnicznych z zagęszczenia zasypki oraz brak poprawnego umocnienia koryta rowu, czy też rzekomy brak drożności rury wzdłuż koryta rowu pod przepustem - Kanału [...], implikuje możliwością wstrzymania robót budowlanych - dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych na terenie działki nr [...]w obrębie [...], podczas gdy powyższe zastrzeżenia organu odwoławczego dotyczą stosunków wodnych i melioracji urządzeń wodnych i mając na uwadze zasadę proporcjonalności, o której mowa w lit a) petitum powyżej, i zasady przyjaznej interpretacji przepisów, nie powinny wpływać na możliwość kontynuowania prac budowlanych związanych z ww. budynkami i naraża skarżącą na realne opóźnienie z wykonaniem inwestycji i implikuje wysokim ryzykiem obciążenia go karami umownymi oraz odsetkami karnymi za zwłokę przez kontrahentów i inne osoby trzecie, a tym samym na poniesienie szkody dużych rozmiarów w jej majątku;

- art. 7 k.p.a. oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez: a) błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy i uznanie, że rura wzdłuż koryta rowu pod przepustem została prowizorycznie udrożniona przez kierownika budowy, podczas gdy z oświadczenia kierownika budowy z 9 listopada 2021 r. (stanowiącego załącznik do zażalenia z 9 listopada 2021 r. - w aktach sprawy) wynika, iż rura została odblokowana i jest całkowicie drożna; b) błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, i uznanie że Kanał [...]na dz. nr ew. [...]w obrębie [...] pozostaje w tym miejscu obsuwający się ziemią i betonem, podczas gdy z oświadczenia kierownika budowy z 9 listopada 2021 r. wynika (stanowiącego załącznik do zażalenia z 9 listopada 2021 r. - w aktach sprawy), iż prace naprawcze zmierzające do usunięcia niedrożności ww. kanału oraz umocnienia koryta rowu pod przepustem, została zlecona przedsiębiorstwu - "[...] i jest systematycznie wykonywana;

- art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 33 i nast. p.b. poprzez całkowicie pominięcie faktu prawomocności decyzji z [...] grudnia 2008 r., nr [...] Prezydenta [...]zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, następnie przeniesionego decyzją Prezydenta [...] z [...]maja 2021 r., nr [...] na rzecz obecnego inwestora - [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], podczas gdy z ww. decyzji wynika, iż skarżąca spełniła wszelkie wymogi stawiane przez art. 33 i nast. p.b., a projekt budowlany oraz wszelkie inne dokumenty dotyczące inwestycji odpowiadają prawu;

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez: a) brak wskazania, w oparciu o jakie dowody zostało wydane ww. postanowienie z [...] lutego 2022 r. przez [...]WINB utrzymujące w mocy postanowienie PINB w zakresie wstrzymania robót budowlanych - dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych na terenie dz. nr ew. [...] w obrębie [...], w tym dowodów, na których oparto rozstrzygnięcie oraz wszystkich przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, b) brak wskazania podstaw faktycznych (uzasadnienia faktycznego) - nakazania wstrzymania prowadzonych robót budowlanych - dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych na terenie dz. nr ew. [...] w obrębie [...] i wyjaśnienia procesu subsumpcji i zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 4) p.b., który stanowi, iż organ nadzoru budowlanego wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach, przy jednoczesnym stwierdzeniu w treści uzasadnienia postanowienia iż "skontrolowano zgodność prowadzonych prac w zakresie dwóch budynków. Nie stwierdzone nieprawidłowości. Aktualny zakres prac na etapie rozpoczęcia murowania ścian piętra 1 na obydwu budynkach. W trakcie przeprowadzonych oględzin nie stwierdzono bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia.", c) poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, a także brak wskazania motywów jakimi kierował się organ odwoławczy pomijając okoliczności świadczące o tym, iż ewentualne nieprawidłowości związane z przepustem na Kanale [...] który znajduje się na dz. nr ew. [...]w obrębie [...], nie mają jakiegokolwiek wpływu i związku na realizowane przez skarżącą roboty budowlane - dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych na terenie dz. nr ew. [...]w obrębie [...];

- art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. poprzez bezpodstawne nakazanie wstrzymania prowadzonych robót budowlanych, pomimo braku ku temu jakichkolwiek podstaw faktycznych i prawnych, w szczególności pomimo braku prowadzenia robót budowlanych budynków w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska;

- art. 81 ust. 4 p.b. w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez przeprowadzenie całego postępowania dowodowego w trybie czynności kontrolnych, poza postępowaniem administracyjnym, co narusza podstawowe uprawnienie strony postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi skarżąca szeroko przedstawiła prezentowane stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów oraz przytoczyła stan faktyczny sprawy.

3. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

1. Istota sprawy sprowadza się do oceny zgodności z prawem rozstrzygnięć organów obu instancji, w których wstrzymano prowadzenie robót budowlanych i nałożono na skarżącą obowiązek przedłożenia określonych dokumentów (na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b.) w sytuacji, gdy w dniu [...] grudnia 2021 r. (tj. po rozstrzygnięciu organu I instancji) PINB wydał decyzję orzekającą o odstąpieniu od nakładania na skarżącą obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. (tj. wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem).

Zdaniem Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie organu II instancji jest zgodne z prawem i wszelkie zarzuty skarżącej wskazujące na naruszenie prawa procesowego i materialnego są niezasadne.

2. W pierwszej kolejności wskazać trzeba na chronologię rozstrzygnięć podejmowanych w niniejszej sprawie:

- [...] października 2021 r. PINB wydał postanowienie nr [...] wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych i nakładające na skarżącą przedłożenia określonych dokumentów;

- [...] grudnia 2021 r. przedłożono ocenę techniczną wykonaną przez inż. J L posiadająca uprawnienia budowlane [...], legitymującego się przynależnością do [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa pod numerem [...] , wykonując tym samym obowiązek wynikający z postanowienia PINB nr [...] z [...]października 2021 r.;

- [...] grudnia 2021 r. PINB wydał decyzję nr [...] orzekającą o odstąpieniu od nakładania na skarżącą obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b.;

- [...] lutego 2022 r. [...]WINB utrzymał w mocy postanowienie PINB z [...] października 2021 r. wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych i nakładające na skarżącą przedłożenia określonych dokumentów.

Sąd w pełni podziela pogląd NSA wyrażony w wyroku z 27 września 2002 r. (sygn. akt IV SA 2174/00), że wydanie decyzji określonej w art. 51 ust. 1 p.b. w terminie wskazanym w art. 50 ust. 4 p.b. nie powoduje bezprzedmiotowości rozpoznania zażalenia na postanowienie, o jakim mowa w jej art. 50 ust. 1 p.b. Taka też sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie.

W przedmiotowej sprawie zastosowanie znalazł art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b., zgodnie z którym: "(...) w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: (...) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach". Hipoteza art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. obejmuje sytuację faktyczną, w której inwestor nie dopuszcza się odstępstw od pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia, ale wykonał roboty budowlane w sposób istotnie odbiegający od przepisów, to jest naruszył je tak dalece, że wymaga to ingerencji nadzoru budowlanego (por. wyrok WSA w Lublinie z 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 378/20).

Z kolei zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., który został wskazany w decyzji PINB z [...] grudnia 2021 r.: "(...) Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji (...) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania". Dla prawidłowego zastosowania unormowania zawartego w art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. wystarczające jest ustalenie zakresu niezbędnych czynności lub robót budowlanych do wykonania celem doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, a więc prac koniecznych, aby stan ten osiągnąć. Stan zgodny z prawem, w rozumieniu tego przepisu, oznacza w pierwszej kolejności zgodność z zatwierdzonym projektem budowlanym lub innymi warunkami pozwolenia na budowę albo zgodność z dokonanym zgłoszeniem (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 14 września 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 947/21).

Dodatkowo wskazać należy, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 (art. 50 ust. 4 p.b.). Innymi słowy, o ile w terminie dwóch miesięcy od doręczenia postanowienia o wstrzymaniu robót taka decyzja została wydana, wówczas postanowienie wstrzymujące roboty budowlane zachowuje ważność, także w sytuacji, gdy następnie w trybie instancyjnym lub kontroli sądowej decyzja zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego. Dopuszczalne jest więc podjęcie przez organ nadzoru budowlanego w wyniku ponownego rozpoznania sprawy kolejnej decyzji już po upływie dwóch miesięcy (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 766/19). Upływ terminu ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych nie stanowi przeszkody w dokonaniu kontroli jego legalności przez sąd administracyjny (por. wyrok NSA z 26 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1304/08).

Z decyzji PINB z [...] grudnia 2021 r. wynika, że przedłożono do organów wymaganą ocenę techniczną wykonując tym samym obowiązek wynikający z postanowienia PINB nr [...] z [...] października 2021 r.

Z analizy przedłożonej dokumentacji (tzn. oceny technicznej oraz zdjęć wykonanego przepustu) wynika, że: "(...) roboty budowlane prowadzone były w sposób bezpieczny oraz uniemożliwiający spowodowanie zagrożenia bezpieczeństwa lub zagrożenia dla przebywających tam osób oraz dla otoczenia. Umocnienie koryta rowu wykonano profesjonalnie łącznie z zawibrowaniem podłoża zgodnie z założeniami projektowymi. Elementy konstrukcyjne przepustu nie wykazują żadnych odkształceń, spękań ani uszkodzeń. Prace zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną, wiedzą techniczną oraz na podstawie projektu technicznego prac naprawczych. Przejazd nad przepustem jest bezpieczny. Można korzystać zgodnie z jego przeznaczeniem." Po przeprowadzeniu analizy posiadanych dokumentów, organ nadzoru budowlanego uznał, że inwestor wykonuje roboty budowlane zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami wynikającymi z pozwolenia na budowę - wykonano roboty budowlane związane budową przepustu na Kanale [...]na terenie działki nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w [...]. Dodatkowo ustalono, iż wykonane przez inwestora roboty budowlane nie wymagają żadnych niezbędnych czynności ani robót w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, tym samym nie naruszają przepisów prawa oraz nie zagrażają bezpieczeństwu ludzi i mienia. W związku z tym, że w zakresie wykonanych robót nie wykazano nieprawidłowości, organ nie znalazł podstaw do dalszego prowadzenia postępowania w tej sprawie.

Zasadnie PINB przy tym wskazał, że istnieje możliwość wydania przez organ prowadzący postępowanie w trybie art. 51 p.b. decyzji orzekającej o odstąpieniu od nakładania obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt. 1 i 2 p.b. orzekając w ten sposób co do istoty sprawy. Uchylenie postanowień o wstrzymaniu robót budowlanych może nastąpić z różnych przyczyn i jako takie nie może stanowić wystarczającej przesłanki do umorzenia postępowania prowadzonego w trybie art. 51 p.b. Wszczęte w okresie ważności postanowień postępowanie, którego celem jest doprowadzenie wykonywanych czy też wykonanych już robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, nie staje się już tylko z tej przyczyny bezprzedmiotowe (por. wyrok NSA z 15 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1344/05).

3. Zdaniem Sądu, wszelkie zarzuty podnoszone w skardze są niezasadne. W szczególności nie można podzielić poglądu, że zaskarżone postanowienie [...] WINB z [...] lutego 2022 r. jest niezgodne z prawem, gdyż postępowanie to powinno zostać:

- umorzone jako bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.) lub

- rozstrzygnięcie jest nieważne (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.), gdyż dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (tj. decyzją PINB z [...] grudnia 2021 r.).

Twierdzenia takie nie znajdują żadnego uzasadnienia prawnego i opierają się na niezrozumieniu istoty i wzajemnych relacji wskazanych przepisów prawa i zastosowanie różnych trybów postępowania. Czym innym jest bowiem postępowanie organów prowadzone w trybie art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. a czym innym w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b.

Postanowienie przewidziane w art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. wydaje się wówczas, gdy organ nadzoru budowlanego podczas przeprowadzonej na budowie kontroli, a w tym po zapoznaniu się z ustaleniami i warunkami decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, dojdzie do przekonania, że wystąpiło istotne odstąpienie od wymogów wynikających z tej decyzji, względnie z treści projektu budowlanego, i to niezależnie od tego, czy projekt ten został zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę, czy też został dołączony do zgłoszenia budowlanego milcząco zaakceptowanego przez organ (por. wyrok WSA w Gdańsku z 9 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 97/21). Art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. stanowi zatem jedną z przesłanek uzasadniającą wstrzymanie robót budowlanych, a w konsekwencji prowadzenie tzw. postępowania naprawczego przez właściwy organ nadzoru budowlanego. Postępowanie takie jest dwuinstancyjne, w pierwszej instancji prowadzone przez PINB a w drugiej instancji przez [...] WINB. Prawidłowe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym (por. wyrok NSA z 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt II GSK 1453/18). Zatem w niniejszej sprawie organ odwoławczy miał prawny obowiązek rozpatrzeć i skontrolować postanowienie PINB wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.).

Nie oznacza to jednak – jak twierdzi skarżący – że rozstrzygnięcie [...] WINB z [...] lutego 2022 r. w sytuacji, gdy w obrocie prawnym była już decyzja PINB z [...] grudnia 2021 r. dotyczy "sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną". Dla stwierdzenia, że w sprawie występuje tzw. res iudicata, istotne znaczenie ma stwierdzenie tożsamości obu spraw. Decyzja ostateczna (tak jak i ostateczne postanowienie) ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Sprawa musi dotyczyć więc tych samych podmiotów, chyba że w prawa strony zbywalne i dziedziczne wejdą jej następcy prawni. Tożsamość musi dotyczyć też przedmiotu, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony (por. wyrok NSA z 19 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 2529/20). Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie, chociażby w kontekście różnej podstawy prawnej obu rozstrzygnięć.

Rozstrzygnięcie [...] WINB z [...] lutego 2022 r. jest bowiem konsekwencją zażalenia skarżącego i stanowi pełną realizacją zasady dwuinstancyjności postępowania. Z kolei decyzja PINB z [...] grudnia 2021 r. podjęta została po przedłożeniu oceny technicznej wskazującej na prawidłowe wykonywanie robót budowlanych.

Podsumowując, wydanie decyzji przez PINB określonej w art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. w terminie wskazanym w art. 50 ust. 4 p.b. nie powoduje bezprzedmiotowości (art. 105 § 1 k.p.a.) rozpoznania zażalenia na postanowienie, o jakim mowa w art. 50 ust. 1 p.b. lub nieważności postanowienia z powodu rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.).

4. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego i procesowego przez organ odwoławczy, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.