Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 2076/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2004-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 611  Podatki  i  inne świadczenia pieniężne, do  których   mają zastosowanie przepisy Ordynacji  podatkowej, oraz egzekucja t
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Małecki Sędziowie NSA Sylwia Zapalska NSA Sylwester Marciniak(spr) Protokolant st.sekr.sąd. Urszula Kosowska po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi R.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego; I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...]r. Nr [...], II. Zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania w kwocie 10 zł (słownie: dziesięć złotych). /-/S.Marciniak /-/J.Małecki /-/S.Zapalska


UZASADNIENIE

W dniu [...]r. Zarząd Dróg Miejskich wystawił tytuł wykonawczy przeciwko R. L. z tytułu należności wynikających z opłaty za postój w strefie ograniczonego postoju za lata [...],[...],[...] na kwotę [...]zł. Na kwotę tę składa się należność główna oraz odsetki ustawowe obliczone na dzień 27 stycznia [...]r.

Skarżący R. L. uiścił w dniu 11.01. [...]r. na rachunek bankowy Zarządu Dróg Miejskich kwotę [...]zł, na którą składała się kwota wskazana w tytule wykonawczym oraz koszty upomnienia w wysokości [...]zł. Należność wpłacona przez skarżącego została rozliczona przez Zarząd Dróg Miejskich w następujący sposób:

- należność główna – [...]zł,

- odsetki – [...]zł,

- koszty upomnienia [...]zł.

Do wyegzekwowania pozostała zatem jeszcze kwota [...]zł.

W dniu 24 stycznia [...]r. skarżący wniósł do Naczelnika Urzędu Skarbowego w zarzuty dotyczące tytułu wykonawczego. W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że w ogóle nie otrzymał odpisu tytułu wykonawczego i podniósł, że nie został pouczony o prawie wniesienia zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji. Skarżący wywodził ponadto, że opłaty parkingowe jako świadczenia o charakterze okresowym mają termin przedawnienia wynoszący 3 lata. W związku z tym, zdaniem skarżącego, roszczenie wierzyciela uległo już przedawnieniu.

Następnie Naczelnik w dniu [...]r. zwrócił się do Zarządu Dróg Miejskich w trybie art. 34 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji o ustosunkowanie się do przedstawionego zarzutu i zajęcie stanowiska w powyższej sprawie.

W odpowiedzi na zarzuty Zarząd Dróg Miejskich wydał w dniu [...]r. postanowienie nr [...] na podstawie art. 17§1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, art. 106 §5 kpa, w którym postanowił nie uznać zarzutów za zasadne.

W uzasadnieniu wierzyciel podniósł, że zarzut przedawnienia nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zgodnie z art. 118 Kodeksu cywilnego termin przedawnienia wynosi 10 lat, a zatem należność nie została jeszcze przedawniona.

Na powyższe postanowienie skarżący – zgodnie z pouczeniem – wniósł w dniu [...]r. zażalenie do Dyrektora Izby Skarbowej. W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że należności z tytułu opłat parkingowych w strefie parkowania są świadczeniami okresowymi, a zatem ma do nich zastosowanie 3-letni termin przedawnienia.

W dniu [...]r. Zarząd Dróg Miejskich wydał postanowienie nr [...] na podstawie art. 113§1 kpa, w którym postanowił sprostować błąd zawarty w postanowieniu z dnia [...]r. w sprawie zarzutów na postępowanie egzekucyjne w części dotyczącej pouczenia, poprzez wskazanie, że organem właściwym do rozpoznania zażalenia jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze, do którego wnosi się zażalenie za pośrednictwem organu egzekucyjnego.

W odpowiedzi na sprostowanie postanowienia skarżący wniósł w dniu [...]r. zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego za pośrednictwem Zarządu Dróg Miejskich, załączając wcześniejsze zażalenie skierowane błędnie do Dyrektora Izby Skarbowej.

Na skutek wniesienia zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało w dniu [...]r. postanowienie nr [...] na podstawie art. 17 pkt 1 i art. 138§2 oraz art. 144 kpa w zw. z art. 17, art. 18, art. 34 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w którym postanowiło uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że obowiązkiem wierzyciela jest ustosunkowanie się do wszystkich zgłoszonych zarzutów, czego w rozpoznawanej wierzyciel nie uczynił. Ponadto organ drugiej instancji podniósł, że wywód Zarządu Dróg Miejskich dotyczący długości terminu przedawnienia jest niekonsekwentny. Skoro organ pierwszej instancji uznał publicznoprawny charakter opłaty parkingowej, to jednocześnie nie można proponować stosowania do tych należności przepisów kodeksu cywilnego.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Zarząd Dróg Miejskich wydał w dniu [...]r. postanowienie nr [...] na podstawie art. 17 §1 ustawy z dnia 16 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. – Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1074 ze zm.), w którym postanowił nie uznać zarzutów za zasadne.

W uzasadnieniu Zarząd Dróg Miejskich podniósł, że przedmiotem sprawy są należności z tytułu postoju w strefie ograniczonego postoju w okresie od [...]r. do [...]r. Wysokość opłat za parkowanie i obszar, na którym obowiązywały został określony w uchwale nr 526/96 Zarządu Miasta z dnia 6 listopada 1996 r. w sprawie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych, a następnie w zarządzeniu nr 22/99 Prezydenta Miasta z dnia 7 maja 1999 r. ze zmianami. Ponadto Zarząd Dróg Miejskich podkreślił, że pomimo doręczenia upomnienia należności nie zostały przez skarżącego uregulowane, co spowodowało wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Zarząd Dróg Miejskich wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżącego zobowiązanie nie przedawniło się, ponieważ zgodnie z Ordynacją podatkową zobowiązanie przedawnia się po upływie 5 lat, licząc od końca roku, w którym upłynął termin płatności. W związku z tym zarzuty wniesione przez skarżącego nie zasługują na uwzględnienie.

Od postanowienia skarżący złożył zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W uzasadnieniu ponownie podniósł, że tytuł wykonawczy nigdy nie został mu doręczony, a ponadto zobowiązanie do uiszczenia należności zostało przedawnione.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po przeprowadzeniu postępowania, wydało w dniu [...]r. postawienie nr [...] na podstawie art. 17 pkt 1, art. 138§1 pkt 1 i art. 144 kpa, w którym postanowiło utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ sporna sprawa została prawidłowo oceniona przez organ pierwszej instancji. Organ drugiej instancji wskazał w szczególności, że w aktualnym stanie prawnym opłaty za parkowanie powinny być traktowane jak niepodatkowe należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego i podlegają uregulowaniom Ordynacji podatkowej. Zobowiązanie zatem nie wygasło, ponieważ nie upłynął 5-letni termin przedawnienia.

Od postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego skarżący wniósł w dniu [...]r. skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu, w której domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia.

W uzasadnieniu skarżący ponownie podniósł, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ustosunkowało się do wszystkich zarzutów podniesionych w zażaleniu. W szczególności skarżący podkreślił, że nie został mu doręczony tytułu wykonawczy, co powoduje, że wszelkie czynności dokonane w sprawie są bezprawne. Skarżący uzupełniał następnie skargę kolejnymi pismami (k.12, 23 i 37).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znalazło podstaw do zmiany swego stanowiska i wniosło o oddalenie skargi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że rozpatrując zażalenie nie badało formalnej prawidłowości postępowania egzekucyjnego, opierając się w tym zakresie na stanowisku wierzyciela. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego kwestią sporną było przedawnienie należności, która w ocenie organu drugiej instancji nie wygasła, ponieważ zgodnie z Ordynacją podatkową nie upłynął 5-letni termin przedawnienia (k. 20-21).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga wniesiona przez skarżącego jest uzasadniona, ponieważ zaskarżona decyzja organu podatkowego narusza przepisy prawa materialnego.

Na wstępie należy podkreślić, że na podstawie art. 1§2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej.

Obowiązek uiszczania opłat parkingowych na terenie gmin został uregulowany w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 5 lipca 1994 r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych (Dz.U. Nr 89, poz. 416), a następnie bez zasadniczych różnic w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych (Dz. U. nr 51, poz. 608), które zostało wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. - Dz. U. z 2000 r. nr 71, poz. 838 ze zm.). Na podstawie wskazanych aktów prawa powszechnie obowiązującego organy gmin wydawały akty prawa miejscowego, w których określane były wysokości opłat oraz szczegółowy obszar strefy płatnego postoju. W analizowanej sprawie wysokość opłat za parkowanie i obszar, na którym obowiązywały zostały określone w uchwale nr 526/96 Zarządu Miasta z dnia 6 listopada 1996 r. w sprawie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych, a następnie w zarządzeniu nr 22/99 Prezydenta Miasta z dnia 7 maja 1999 r. ze zmianami.

Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych, jak i wcześniejsze rozporządzenie stanowiące podstawę prawną wydanej decyzji, budzi jednak uzasadnione wątpliwości, co do zgodności z normami Konstytucji RP z 1997 r. Nie ulega wątpliwości, że opłaty za parkowanie pobierane przez gminy mają charakter opłat publicznoprawnych. Oceniając zgodność z Konstytucją RP ich regulacji prawnej należy zatem brać pod uwagę art. 217 Konstytucji RP, który ustanawia zasadę wyłączności ustawy w zakresie regulowania materii podatkowej, która dzięki temu przepisowi została podniesiona do rangi zasady konstytucyjnej. Art. 217 Konstytucji nakłada na ustawodawcę obowiązek nakładania podatków oraz regulowania wszystkich podstawowych elementów stosunku prawnopodatkowego, do których należy zaliczyć podmiot, przedmiot opodatkowania, podstawę opodatkowania, a także stawki podatkowe wyłącznie w drodze ustawy. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem, wszystkie istotne elementy stosunku podatkowego powinny być uregulowane bezpośrednio w ustawie, natomiast do normowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane tylko te sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla konstrukcji prawnej danego podatku (np. wyrok NSA z dnia 21.XI.2000 r. sygn. III SA 2001/99, wyrok NSA z dnia 22.XI.2001 r. sygn. I SA/Po 3/01, wyrok NSA z dnia 14.II.2002 r. sygn. I SA/Po 461/01, wyrok NSA z dnia 28.II.2001 r. sygn. SA/Sz 2072/99, wyrok NSA z dnia 3.IV.2003 r. sygn. I SA/Po 1553/01, wyrok NSA z dnia 27.XI.2003 r. sygn. I SA/Po 4390/01).

Podstawowe znaczenie dla oceny prawnej analizowanej sprawy ma wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 grudnia 2002 r. (P 6/02 – OTK-A 2002/7/91), w którym TK orzekł o niekonstytucyjności przepisów, na podstawie, których organy gmin pobierały opłaty parkingowe. Pomimo stwierdzenia, że upoważnienie ustawowe upoważniające Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad wprowadzenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych oraz organu właściwego do ustalenia tych opłat jest niezgodne z art. 217 Konstytucji RP, Trybunał Konstytucyjny w sentencji wyroku orzekł, że pobrane na podstawie tych przepisów opłaty nie podlegają zwrotowi, a niekonstytucyjne przepisy tracą moc z dniem 30 listopada 2003 r.

Ponadto, zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądowym powszechnie akceptowany jest pogląd, iż na mocy art. 178 Konstytucji RP sędziowie w swych orzeczeniach są niezawiśli i podlegają wyłącznie ustawom i Konstytucji, dlatego przepis ten umożliwia pominięcie aktu prawnego niezgodnego w ocenie Sądu z Konstytucją w konkretnej sprawie.

W świetle powyższego należy stwierdzić, że nie ma podstawy prawnej do wystawienia tytułu wykonawczego i prowadzenia postępowania egzekucyjnego w analizowanej sprawie, ponieważ przepisy, na podstawie, których powstało zobowiązanie do uiszczenia opłaty parkingowej są niezgodne z Konstytucją RP. Nie można zatem mówić o powstaniu obowiązku w zakresie opłat o charakterze publicznoprawnym, jeżeli podstawowe elementy konstrukcji prawnej opłat, wymienione w art. 217 Konstytucji RP, nie są wywodzone bezpośrednio z ustawy. W ocenie Sądu niedopuszczalne jest, więc w demokratycznym państwie prawa prowadzenie postępowania egzekucyjnego wobec należności, których powstanie budzi uzasadnione wątpliwości, co do ich zgodności z Konstytucją RP, w szczególności w sytuacji, gdy o niezgodności z Konstytucją analizowanych przepisów wypowiedział się już Trybunał Konstytucyjny. Należy jednak podkreślić, że powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie stanowi podstawy do zwrotu uiszczonej już przez zobowiązanego opłaty.

Ponadto Sąd pragnie zauważyć, że w trakcie postępowania egzekucyjnego organy egzekucyjne postępowały niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W szczególności naganny jest fakt braku potwierdzenia doręczenia tytułu wykonawczego. Zgodnie z art. 26§5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny jest zobowiązany do doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego, ponieważ z tą chwilą następuje wszczęcie egzekucji administracyjnej. Wykonanie tego obowiązku przez organ egzekucyjny jest niezwykle istotne dla zobowiązanego, ponieważ umożliwia mu skuteczną obronę i wnoszenie środków zaskarżenia przewidzianych w ustawie. Tymczasem w aktach sprawy znajduje się tytułu wykonawczy wystawiony przeciwko skarżącemu (k. 17), natomiast z akt tych nie wynika kiedy i czy w ogóle został on zobowiązanemu doręczony.

Z tych powodów Sąd wniesioną skargę uznał za uzasadnioną i na podstawie art. 145§1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.

Postanowienie o kosztach postępowania znajduje uzasadnienie w treści art. 200 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i przepisów wprowadzających tę ustawę.

/-/S.Marciniak /-/J.Małecki /-/S.Zapalska

LF