Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2716/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant spec. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2017 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokali oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] września 2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r. z znak: [...] nakazującą zarządcy lokali – [...] z siedzibą w [...] oznaczonych numerami [...] przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania w/w lokali w budynku położonym na nieruchomości przy ul. [...] w [...], użytkowanych na potrzeby prowadzenia działalności hotelowej.

Organ odwoławczy uchylił też z urzędu postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. wstrzymujące użytkowanie w/w lokali w budynku położonym na nieruchomości przy ul. [...] w [...] wykorzystywanych na prowadzenie działalności hotelowej bez wymaganego prawem zgłoszenia do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej oraz nakładające na [...] z siedzibą w [...] – zarządcy w/w lokali obowiązek przedstawienia w terminie 2 miesięcy określonych dokumentów.

Organ odwoławczy na postawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) przekazał sprawę samowolnej zmiany sposobu użytkowania w/w lokali mieszkalnych na potrzeby prowadzenia działalności hotelowej do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Postępowanie administracyjne zostało wszczęte z urzędu w dniu 12.06.2015 r. Przedstawiciel Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] dokonał oględzin w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...]. Przedstawiciel [...] z siedzibą w [...] oświadczył, że spółka od stycznia 2014 r. zajmuje się wynajmem lokali w tym budynku. Przy wejściu do budynku znajduję się recepcja i pomieszczenie ochrony.

W lokalu nr [...] firma [...] przechowuje swoje wózki i materiały: pościel, środki czystości, ręczniki na zlecenie spółki [...] reprezentującej właścicieli lokali, którą organ powiatowy uznał za zarządcę lokali użytkowanych na potrzeby prowadzenia działalności hotelowej i wobec samowolnej zmiany sposobu użytkowania nakazał na podstawie art. 71a ust. 4 w związku z art. 71 a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 280) przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania decyzją [...] w dniu [...] lipca 2016 r. wobec nieprzedłożenia wymaganej dokumentacji w zakreślonym terminie określonym postanowieniem I [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r.

Po rozpatrzeniu odwołania [...]. z siedzibą w [...] organ odwoławczy uchylił zarówno w/w postanowienie wstrzymujące użytkowanie lokali i nakładające obowiązek jak i decyzję nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania. Organ odwoławczy wskazał, że odwołane dokumenty nie zostały przedłożone, a w dniu kontroli 17 maja 2016 r. budynek był niedostępny.

W ocenie organu odwoławczego fakt samowolnej zmiany sposobu użytkowania jest niewątpliwy.

W lokalach mieszkalnych prowadzana jest działalność gospodarcza propagowana w ofercie dla klientów jako [...].

Spółka dokonała zgłoszenia do ewidencji obiektów, w których świadczone są usługi hotelarskie prowadzonej przez Prezydenta [...] w dniu [...] lipca 2015 r.:

242 miejsca noclegowe w apartamentach 2 i 4 osobowych.

Kontrolowany przez Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej w sierpniu 2015 r. przedsiębiorca nie okazał dokumentów dotyczących opinii sanitarnych, przeciwpożarowych oraz opinii wymaganych odrębnymi przepisami.

Organ odwoławczy wskazał, że adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 71 a ust. 4 Prawa budowlanego może być wyłącznie podmiot wskazany w art. 61 ustawy czyli właściciel lub zarządca budynku, albowiem te podmioty są zobowiązane do użytkowania obiektu zgodnie z przeznaczeniem (art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego).

W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z akt sprawy nie wynika, aby [...] była zarządcą omawianych lokali w budynku przy ul. [...] w [...] bowiem w aktach brak jest stosownej dokumentacji.

Organ odwoławczy wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ powiatowy powinien uzupełnić akta o umowę [...] z właścicielami w/w lokali bądź o stosowne dokumenty potwierdzające prawo własności do przedmiotowych lokali i prowadzić postępowanie z udziałem poszczególnych właścicieli bądź ich pełnomocnika (jeśli do akt zostanie załączony stosowny dokument pełnomocnictwa). Natomiast w odniesieniu do recepcji zlokalizowanej w części wspólnej budynku – ewentualne obowiązki mogą być nałożone na wspólnotę mieszkaniową.

Organ odwoławczy zaznaczył, że nałożenie określonych obowiązków na zarządcę lokali będzie możliwe, jeśli z ,materiału dowodowego będzie wynikało, że [...] faktycznie zarządza tymi lokalami tj. gospodaruje nimi, sprząta, pobiera za ich utrzymanie stosowne opłaty."

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] w [...] wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji i umorzenie postępowania.

Zaskarżonej decyzji spółka zarzuciła naruszenie przepisów procedury tj.:

a) naruszenie art. 138 § 1 ust 2 Kpa poprzez jego niezastosowanie w zakresie, w jakim Instancji uchylając zaskarżoną Decyzję nie orzekł, co do istoty sprawy i nie umorzył postępowania w pierwszej instancji w całości, jako bezprzedmiotowego, mimo że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dawał ku temu przesłanki.

b) naruszenie art. 138 § 2 Kpa poprzez jego zastosowanie w zakresie uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazał sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, w sytuacji, w której nie istniał konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Materiał dowodowy pozwalał na umorzenie sprawy jako bezprzedmiotowej.

c) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zmian., dalej, jako "KPA") poprzez dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego i przyjęcie, że należy zbadać kto faktycznie jest zarządcą lokali wskazanych w zaskarżonej decyzji, w sytuacji, w której złożone do akt sprawy dokumenty jednoznacznie wskazują, że zarządcą lokali (obiektu budowlanego) jest Wspólnota Mieszkaniowa [...], a z pewnością nie jest nim Skarżąca.

d) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 i art. 77 § 1 Kpa poprzez błędną ocenę materiału dowodowego i ustalenie, że lokale wskazane w zaskarżonej decyzji są wykorzystywane na prowadzenie działalności hotelowej wymagającej zgłoszenia tj. zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń, w sytuacji, w której w/w okoliczności nie zachodzą, a z dowodów, w tym opinii specjalisty, złożonych przez moją Mocodawczynię wynika, ze lokale są wykorzystywane zgodnie z ich przeznaczeniem na cele mieszkaniowe.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga została oddalona ponieważ zaskarżona decyzja prawa nie narusza.

Sąd administracyjny, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontroluje jedynie legalność zaskarżonej decyzji lub postanowienia, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.

Uwzględnienie skargi następuje wówczas gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju naruszenia nie wystąpiły, wobec czego należy uznać, iż skarga nie jest zasadna.

Sąd kontrolował decyzję nr [...] z dnia [...] września 2016 r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylającą w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nakazującą zarządcy [...] z siedzibą w [...] przywrócenie do poprzedniego sposobu użytkowania lokali oznaczonych numerami: [...] w budynku położonym na nieruchomości przy ul. [...] w [...], użytkowanych na potrzeby prowadzenia działalności hotelowej, a także uchylającą z urzędu postanowienie w/w organu powiatowego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. wstrzymujące użytkowanie w/w lokali i nakładającą na spółkę [...] obowiązek przedstawienia w terminie 2 miesięcy określonych dokumentów.

Podstawą prawną decyzji zaskarżonej jest przepis art. 138 § 2 kpa, który upoważnia organ odwoławczy do uchylenia zaskarżone decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, że zostały w postępowaniu przed organem pierwszej instancji naruszone przepisy art. 7, 77 § 1 kpa i 107 § 3 kpa skutkiem czego organ ten nie wyjaśnił sprawy w zakresie istotnym dla jej rozstrzygnięcia. Ze stwierdzeniem tym należy się zgodzić. O ile bowiem w świetle zebranych dowodów doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokali mieszkalnych na cele hotelowe, podobnie jak do zmiany części wspólnych budynku o tyle nie zostało przez organ pierwszej instancji ustalone, do jakich podmiotów powinien być skierowany nakaz przywrócenia lokali do poprzedniego sposobu użytkowania.

Brak tego ustalenia w oparciu o przekonujące dowody, a szczególności brak dokumentów potwierdzających zarząd spółki [...] z siedzibą w [...] co do wszystkich wymienionych w decyzji lokali uzasadnił także uchylenie postanowienia nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] nakładającego na tę spółkę obowiązek przedstawienia dokumentów takich jak:

1. opis i rysunek określający usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której dokonano zmiany sposobu użytkowania;

2. zwięzły opis techniczny, określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję wraz z danymi techniczno - użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby, również danymi technologicznymi;

3. oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

4. zaświadczenie Prezydenta [...] o zgodności zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

5. ekspertyzę techniczną określającą stan techniczny konstrukcji i elementów budynku w odniesieniu do nowego przeznaczenia budynku wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności oraz zgodności z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;

6. opinie rzeczoznawców do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, do spraw sanitarnohigienicznych oraz do spraw bezpieczeństwa i higieny pracy, dotyczące zmiany dotychczasowego sposobu użytkowania.

Poza sporem jest, że lokale w budynku przy ul. [...] w [...] miały charakter lokali mieszkalnych, natomiast co do 30% tych lokali prowadzona jest działalność gospodarcza proponowana w ofercie dla klientów [...], jako usługi hotelowe. Przez części wspólne korytarze, klatki schodowe, windy, garaże oraz patio transportowane są wózki z brudną pościelą pochodząca z tych lokali.

Zgodnie z art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych (t.j. Dz. U. 2014 nr 0 poz. 196) przez usługi hotelarskie rozumie się krótkotrwałe, ogólnie dostępne wynajmowanie domów, mieszkań, pokoi, miejsc noclegowych, a także miejsc na ustawienie namiotów lub przyczep samochodowych oraz świadczenie, w obrębie obiektu, usług z tym związanych. Przez hotel rozumie się obiekty posiadające co najmniej 10 pokoi, w tym większość miejsc w pokojach jedno- i dwuosobowych, świadczące szeroki zakres usług związanych z pobytem klientów (zgodnie z art. 36 pkt 1 w/wym. ustawy o usługach turystycznych) natomiast zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga Zgłoszenia właściwemu organowi. Z kolei, w myśl art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie, bądź zaniechani w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno - sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

Pismem z dnia 18 listopada 2015 r. Komenda Miejska Państwowej Straży Pożarnej [...] poinformowała o przeprowadzonej kontroli w związku z prowadzeniem działalności hotelowej o nazwie "[...]". W trakcie kontroli ustalono, że "w obiekcie znajduje się ok. 300 Lokali mieszkalnych, z których 85 przystosowano do prowadzenia działalności polegającej na dziennym i długoterminowym wynajmie, prowadzonym przez tą [...] W ramach działalności zapewniono 242 miejsca noclegowe w tym zlokalizowane na najwyższej dziewiątej kondygnacji, a mieszkańcy lokali nie są stałymi użytkownikami budynku. Zgodnie z obowiązującymi przepisami dokonanie intensyfikacji użytkowania w/wym. lokali poprzez ich wynajem wpływa na zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego w przedmiotowym budynku. Lokale objęte najmem znajdują się w jednej strefie pożarowej z pozostałymi lokalami mieszkalnymi, powinny więc spełniać wymagania określone dla kategorii zagrożenia ludzi ZL IV i ZL V. Ponadto przy zmianie kwalifikacji przedmiotowego obiektu z mieszkalnego średniowysokiego (ZL IV, SW) na budynek zamieszkania zaliczony on będzie do kategorii ZL V, a pod względem wysokości do grupy budynków wysokich."

W trakcie kontroli dokonanej przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] ustalono, że "użytkownie poszczególnych lokali mieszkalnych poprzez ich wynajem (krótki lub długotrwały) nie stanowi zmiany warunków higieniczno - sanitarnych. Natomiast zmiana sposobu użytkowania dotyczy nieruchomości jako całości. Znacznie obciążone zostały ciągi komunikacyjne w części wspólnych nieruchomości w tym także klatki schodowe budynku. Przewożona w wózkach serwisowych korytarzami i windami bielizna brudna i czysta, środki i sprzęt do utrzymania czystości, ograniczają w znacznym stopniu pozostałym stałym mieszkańcom budynku, możliwość swobodnego korzystania z części wspólnych. Również konieczność wydzielenia i obsługi oraz korzystania z pomieszczeń magazynów bielizny brudnej i czystej oraz pomieszczeń socjalno – sanitarnych ekip sprzątających jest typowe dla działalności hotelowej, a nie budynku mieszkalnego Niestająca zmiana osób korzystających z usług hotelowych wymaga uruchomienia procedur czystszego sprzątania pomieszczeń i części wspólnych."

Na zmianę sposobu użytkowania lokali mieszkalnych na prowadzenie działalności hotelowej zwrócił także uwagę Wojewódzki Inspektor Handlowy w [...], który pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. poinformował, że w toku kontroli przeprowadzonej w sierpniu 2015 r. stwierdzono, że "przedmiotem działalności w/w spółki jest zarządzanie lokalami mieszkalnymi spełniającymi wymogi apartamentów nie stanowiącymi własności spółki. Apartamenty te oferowane za pośrednictwem internetowych portali rezerwacyjnych zlokalizowane są w trzech odrębnych lokalizacjach, między innymi w budynku przy ul. [...]. W toku kontroli okazano zgłoszenie [...] z dnia [...] lipca 2015 r. do ewidencji innych obiektów, w których świadczone są usługi hotelarskie, prowadzonej przez Prezydenta [...]. Zgodnie z art. 38 ust. 3 i art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o usługach turystycznych (Dz. U. z 2014r. poz. 196 ze zm.) zgłoszono 242 miejsca noclegowe w apartamentach 2 i 4 osobowych. Kontrolowany przedsiębiorca nie okazał wymagań dotyczących opinii sanitarnych, przeciwpożarowych jak również innych opinii określonych odrębnymi przepisami."

W świetle tych ustaleń niewątpliwe doszło do samowolnej zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego i wymogów sanitarnych w obiekcie i zmiany sposobu użytkowania, która uzasadniała zaskarżone procedury określone w art. 71 a ustawy Prawo budowlane.

Adresatem decyzji (na co wskazał organ) wydanej na podstawie art. 71 a ust. 4 Prawa budowlanego nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowana może być wyłącznie podmiot wskazany w art. 61 ustawy czyli właściciel lub zarządca budynku, gdyż te podmioty są zobowiązane do użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego) i to niezależnie od tego kto dokona samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu.

Postępowanie powinno się więc toczyć z udziałem właścicieli poszczególnych lokali, których ustalenie nie powinno stanowić trudności na podstawie wpisów do ksiąg wieczystych. Wśród właścicieli lokali może być też spółka [...] co wymaga ustalenia przez organ. Co do części wspólnych ewentualne obowiązki powinny być nałożone na wspólnotę mieszkaniową.

Jak trafnie wskazał organ nałożenie obowiązków jest też możliwe na zarządcę poszczególnych lokali t.j. spółkę [...] jeśli z materiału dowodowego będzie wynikać, że zarząd ten sprawuje.

Z powyższych względów zaskarżona decyzja kasacyjna jest zgodna z prawem i konieczne będzie rozpatrzenie sprawy ponownie przez organ I instancji.

Sąd orzekł na podstawie art. 151 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.