Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 142/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 68 § 1, art. 77 § 1, art. 80 art. 83
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 74
journal: Dz.U. 2021 poz 919
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 1135/18 w sprawie ze skargi K. C. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 26 marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 października 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 1135/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. C. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 26 marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Skarżący zaskarżając ten wyrok w całości i wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. zwana dalej "p.p.s.a.") zarzucił naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w związku z zaakceptowaniem przez Sąd naruszenia przez organ ogólnych zasad tj. art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. polegającego na przeprowadzeniu czynności dowodowych w sposób całkowicie dowolny nie dopełniając wszelkich wymogów nałożonych organy przez przepisy, takich jak:

a. sporządzenie protokołu kontroli wbrew wymogom przepisu 68 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze. zm.), dalej k.p.a.,

b. braku przeprowadzenia stosownych dowodów w postaci przesłuchania świadka zdarzenia w osobie funkcjonariuszy Policji przeprowadzających kontrolę, który mógłby potwierdzić treść sporządzonej notatki służbowej odnoszącej się rzekomo do kontroli przeprowadzonej wobec skarżącego, i tym samym doprowadzenie do sytuacji, w której skarżący został pozbawiony skutecznej możliwości działania w postępowaniu przez wzgląd na niezgodne z przepisami działania organu;

2. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z naruszeniem przez organ art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 83 k.p.a. w zw. z art. 271 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. Nr 43, poz. 296) w zw. z art. 171 § 4 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. (Dz.U. Nr 89, poz. 555 ze. zm., dalej "k.p.k.") polegającym na:

a. dowolnej a nie swobodnej ocenie materiału dowodowego polegającej na zaakceptowaniu dowodów pozyskanych przez organ z naruszeniem przepisów postępowania,

b. dowolnej a nie swobodnej ocenie materiału dowodowego polegającej na uznaniu za wiarygodne notatki służbowej i ustalanie na jej podstawie, iż skarżący otrzymał jakąkolwiek zapłatę za rzekomo wykonaną usługę,

c. przyjęciu jako wiarygodny dowodu w postaci protokołu kontroli sporządzonego niezgodnie z przepisami prawa,

d. przyjęciu jako dowód pozwalający na ustalenie stanu faktycznego dowodu z notatki urzędowej sporządzonej przez funkcjonariuszy Policji bez przesłuchania w charakterze świadka funkcjonariuszy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy gdyż organ błędnic ustalił stan faktyczny w sprawie;

3. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w związku z naruszeniem przez organ art. 74 u.t.d. w zw. z art. 68 § 1 k.p.a. polegające na sporządzeniu protokołu z kontroli, który nie odpowiada wymogom prawa i nie zawiera wszystkich istotnych elementów a także jest wewnętrznie sprzeczny.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżący przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Zarządzeniem z dnia 29 marca 2022 r. sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym w zakresie odnoszącym się do wykonywania przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a tej ustawy oraz wykonywania transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez licencji stwierdził, że decyzja ta nie jest nie zgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie wniesionej na nią skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że według Sądu I instancji, przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne uzasadniały – wobec ich prawidłowości – przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny odnośnie do zaktualizowania się w rozpatrywanej sprawie znamion – przypisanych stronie skarżącej – deliktów, a w konsekwencji nałożenie na stronę kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł.

Skarga kasacyjna, której zarzuty wyznaczają, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadnia twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie wyroku Sądu I instancji, której konsekwencją powinno być jego uchylenie.

Zarzuty skargi kasacyjnej, na których gruncie strona skarżąca podważa prawidłowość stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy – podnosząc, jak z nich wynika, że podstawę jego ustaleń stanowił protokół kontroli drogowej, który nie odpowiada wymogom określonym w art. 68 k.p.a. w związku z art. 74 ustawy o transporcie drogowym, nie zawiera wszystkich istotnych elementów i jest wewnętrznie sprzeczny oraz notatka urzędowa, która z kolei nie mogła stanowić dowodu w sprawie, a tym samym podstawy dokonywanych w sprawie ustaleń zwłaszcza, że nie zostali przesłuchani w charakterze świadków funkcjonariusze Policji sporządzający tę notatkę i przeprowadzający kontrolę, co w konsekwencji powodowało, że – jej zdaniem – ustalenia stanu faktycznego sprawy zostały oparte na niewiarygodnych oraz wadliwych dowodach, które nie mogły stanowić podstawy tychże ustaleń, a tym samym podstawy formułowanych na ich podstawie ocen oraz wniosków – nie są usprawiedliwione.

Odpowiadając na zarzuty skargi kasacyjnej oraz odnosząc się do pierwszej spośród podnoszonych na ich gruncie kwestii spornych, która jest stawiana w pkt 1 lit. a) oraz w pkt 2 lit. a), lit. c) i w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej, trzeba przede wszystkim podnieść, że brak jest podstaw, aby twierdzić, że źródłem braku prawidłowości przeprowadzonych w sprawie ustaleń faktycznych miałyby być wskazywane przez stronę skarżącą wadliwości, czy też deficyty protokołu kontroli drogowej.

O wadliwości wymienionego protokołu kontroli nie można bowiem wnioskować na tej podstawie, że – jak podnosi strona skarżąca – protokół ten "[...] został sporządzony w sposób niepełny" i "[...] nie zawiera dokładnego opisu przebiegu kontroli" (zob. s. 3 oraz s. 4 skargi kasacyjnej). Zwłaszcza, że strona skarżąca nie wyjaśnia jednocześnie na czym miałyby polegać zarzucane przez nią deficyty protokołu kontroli drogowej.

W tym zwłaszcza w zakresie mającym się odnosić do dokładnego opisu przebiegu kontroli, któremu to opisowi strona skarżąca nie przeciwstawia żadnych argumentów z których wynikałoby, czy też mogłoby wynikać, że opis ten nie odpowiada rzeczywistemu stanowi rzeczy, a więc innymi słowy, że wymieniony protokół – stanowiąc dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. – nie odzwierciedla i nie potwierdza istniejącego w momencie kontroli stanu faktycznego. Również w toku postępowania wyjaśniającego prowadzonego w sprawie – co nie jest bez znaczenia z punktu widzenia oceny zasadności stanowiska prezentowanego w skardze skargi kasacyjnej, a odnoszącego się do omawianego aspektu spornej w sprawie kwestii – przyjmując pasywną postawę wobec tego postępowania oraz podejmowanych w nim czynności, strona skarżąca nie przedstawiała żadnych dowodów, czy też argumentów, w świetle których można byłoby podważyć wiarygodność omawianego dowodu oraz odzwierciedlonego w jego treści przebiegu, opisu oraz wyniku kontroli, którego prawidłowość aktualnie kwestionuje, i w odniesieniu do którego – co jest nie mniej istotne – nie kwestionowała i aktualnie nie kwestionuje tego, że protokół ten – zgodnie z tym co zostało w nim odzwierciedlone – został sporządzony w dwóch jednobrzmiących egzemplarzach, z których jeden, po odczytaniu, został przekazany kierowcy, a mianowicie właśnie stronie skarżącej.

Uwzględniając w tym kontekście cel, jak również logikę czynności kontrolnych przeprowadzanych przez uprawnione organy administracji publicznej na podstawie ustawy o transporcie drogowym (w tym również Policję, co wynika z art. 89 ust. 1 i art. 81 tej ustawy) należy stwierdzić, że istota protokołu z kontroli wyraża się w tym, że dokument ten odzwierciedla i potwierdza istniejący w momencie kontroli stan faktyczny. Jego walor, jako dowodu, wyraża się zaś w tym, że skoro jest on sporządzany podczas kontroli drogowej, to w relacji do okoliczności czasu i miejsca jej przeprowadzania umożliwia to odzwierciedlenie w jego treści – i to niemal na bieżąco – nie dość, że przebiegu czynności kontrolnych to również, jeżeli nie przede wszystkim, stwierdzonych w trakcie tych czynności faktów, zdarzeń i okoliczności mających, czy też mogących mieć istotne znaczenie z punktu widzenia formułowanych na ich podstawie ocen oraz wniosków, a ponadto – co najistotniejsze – ich utrwalenie we wskazany sposób.

Dlatego też właśnie protokół kontroli drogowej jest podstawowym dokumentem stanowiącym materiał dowodowy w sprawach o nałożenie kary pieniężnej (zob. np. wyroki NSA z dnia: 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt II GSK 867/18; 9 lipca 2019 r., sygn. akt II GSK 1944/17).

Akcentując w związku z powyższym – w tym w odpowiedzi na argumentację odnosząca się do tego, że z protokołu powinno wynikać, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby (zob. s. 4 skargi kasacyjnej) – że treść sporządzonego w rozpatrywanej sprawie protokołu kontroli drogowej odzwierciedla dokonane w jej toku czynności i ustalenia, z uwzględnieniem daty i miejsca przeprowadzenia kontroli, danych kierowcy pojazdu, danych pasażera oraz danych identyfikujących podmiot kontrolowany, albowiem jasno i wyraźnie wynika z niego, kto, gdzie i kiedy zatrzymał do kontroli kierowany przez stronę samochód osobowy marki S. o nr rej. [...], a co za tym idzie kto dokonywał czynności kontrolnych oraz z czyim udziałem były ono dokonywane, a ponadto podkreślając, że z wymienionego protokołu kontroli, aż nadto jasno i wyraźnie wynika, że w trakcie przeprowadzonej kontroli ustalono, iż to strona skarżąca była kierowcą pojazdu, którym wykonywano telefonicznie zamówiony przez pasażera (który, jak podał zamówił taksówkę) przewóz z Placu Konstytucji 1 na Dworzec Centralny w Warszawie, a ponadto, że w kontrolowanym pojeździe, który nie posiadał żadnych oznaczeń, nie stwierdzono zainstalowanej kasy fiskalnej, ani urządzenia spełniającego funkcję taksometru, a ponadto, że kierujący pojazdem nie przedstawił licencji na wykonywanie transportu drogowego osób, co uzasadniało podejrzenie zaistnienia naruszeń przepisów ustawy o transporcie drogowym wymienionych w lp. 1.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, tj. wykonywania przewozu okazjonalnego osób bez wymaganej licencji oraz w lp. 2.10 załącznika do tej ustawy, tj. wykonywania przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego, a mianowicie przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu więcej niż 7 osób łącznie z kierowcą, nie sposób jest twierdzić, że protokół ten posiada sugerowane przez stronę skarżącą deficyty, których nota bene sama strona nie precyzuje, ani też w żaden inny sposób nie dookreśla.

Abstrahując od tego, że przywołane powyżej i utrwalone w treści protokołu kontroli ustalenia korespondują z innymi przeprowadzonymi w sprawie dowodami (a mianowicie, pismem Starosty Wyszkowskiego z dnia 16 października 2017 r., pismem Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 16 października 2017 r.) – a w tej mierze, wobec treści art. 74 ustawy o transporcie drogowym za nieuzasadnione należałoby uznać oczekiwanie odnośnie do potrzeby powielania dowodu z protokołu kontroli dowodem z przesłuchania w charakterze świadków funkcjonariuszy przeprowadzających kontrolę, co zdaje się sugerować strona skarżąca, która poza podważaniem waloru dowodowego notatki urzędowej, o czym mowa dalej, nie podnosi przy tym, i nie podnosiła również w toku postępowania wyjaśniającego prowadzonego w sprawie, żadnych okoliczności, które miałyby to uzasadniać, a z protokołu kontroli nie wynika przy tym, że jest ona nieoczywista – o wadliwości, a co za tym idzie braku przydatności tego protokołu, jako podstawy przeprowadzonych w sprawie ustaleń faktycznych, nie sposób jest również wnioskować w oparciu o argument, że nie wskazano i nie odnotowano w nim przyczyn odmowy jego podpisania przez stronę (s. 4 skargi kasacyjnej).

Odnosząc się do tej kwestii trzeba w punkcie wyjścia podkreślić, że kontrolowany kierowca – tak jak każdy kontrolowany – ma prawo odmówić podpisania protokołu kontroli, a uprawnieniu temu towarzyszy jednocześnie – co trzeba uznać za oczywiste – brak obowiązku podawania przyczyny odmowy podpisania protokołu. Innymi jeszcze słowy, w prawie do odmowy podpisania protokołu kontroli mieści się również prawo do odmowy podania przyczyny odmowy podpisania protokołu.

Jeżeli więc z art. 74 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym wynika, że odmowę podpisania protokołu przez kontrolowanego kontrolujący odnotowuje w protokole kontroli i podaje jej przyczynę (a tożsame w swej istocie uregulowanie obowiązuje na gruncie art. 68 § 2 k.p.a.), to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że jeżeli fakt odmowy podpisania protokołu kontroli nie może (sam w sobie) stanowić podstawy odmowy uznania procedury kontrolnej za prawidłową (zob. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt II GSK 1709/18), a w konsekwencji niweczyć jej ustaleń oraz wyniku, to tym bardziej tego rodzaju lub im podobnych konsekwencji nie może również (sam w sobie) powodować brak wskazania w protokole kontroli przyczyn odmowy jego podpisania. Zwłaszcza, że skuteczność korzystania z uprawnienia do odmowy podpisania protokołu kontroli nie jest warunkowa jego przyczyną, która nie musi być przy tym – bo kontrolowany nie ma takiego obowiązku – ujawniana wobec kontrolujących.

W świetle przedstawionych argumentów, brak odnotowania w protokole kontroli drogowej przyczyn odmowy jego podpisania, nie może podważać odzwierciedlonych i utrwalonych w tym protokole ustaleń, ani też podważać jego waloru, jako dowodu w sprawie.

Zwłaszcza, że wniosku tego rodzaju w żadnym stopniu, ani też zakresie nie uzasadnia stanowisko, z którego wynika, że sporządzony w rozpatrywanej sprawie protokół należałoby uznać za wewnętrznie sprzeczny i tym samym wadliwy, z tego powodu, że zawierając adnotację o braku zastrzeżeń odnotowano w nim jednocześnie odmowę podpisania protokołu przez stronę (zob. s. 4 – 5 skargi kasacyjnej).

W korespondencji do powyżej przedstawionych argumentów – w tym zwłaszcza argumentu, że skuteczność korzystania z uprawnienia do odmowy podpisania protokołu kontroli nie jest niczym warunkowa – trzeba podnieść, że brak wniesienia zastrzeżeń do protokołu kontroli przy jednoczesnej odmowie jego podpisania, ani nie świadczy o wewnętrznej sprzeczności treści tego protokołu, ani też nie może tworzyć pola dla domniemywania braku jego rzetelności. Brak wniesienia zastrzeżeń do protokołu nie zobowiązuje bowiem kontrolowanego do jego podpisania. Wniesienie zastrzeżeń do protokołu albo ich nie wnoszenie ma charakter w pełni autonomiczny w relacji do korzystania przez stronę kontrolowaną z uprawnienia do odmowy podpisania protokołu. W rezultacie, tak jak protokół może zostać podpisany bez zastrzeżeń albo z zastrzeżeniami, tak również odmowa jego podpisania – która nie jest niczym warunkowana – może nastąpić bez zgłoszonych zastrzeżeń albo z zastrzeżeniami.

Druga spośród spornych w sprawie kwestii, a mianowicie kwestia odnosząca się do notatki urzędowej z dnia 14 września 2017 r., wymaga aby, zarzuty na gruncie których jest ona stawiana – tj. zarzuty z pkt 1 lit. b), pkt 2 lit. b) i d) petitum skargi kasacyjnej – poprzedzić wyjaśnieniem, że z art. 184 in fine p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną również wtedy, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, a w rozumieniu tego przepisu prawa, zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, gdy rozstrzygnięcie sądu administracyjnego I instancji pozostaje w zgodności z treścią uzasadnienia i wnioskami wynikającymi z tego uzasadnienia, natomiast ewentualne błędy w nim zawarte dotyczą wykładni prawa, czy też nawet podstawy prawnej, a nie ulega wątpliwości, że po ich usunięciu – co odnieść trzeba również do deficytów argumentacji prawnej, która może przecież podlegać korekcie – sentencja nie uległaby zmianie (por. w tej mierze np. wyroki NSA z: 14 października 2020 r., sygn. akt II GSK 428/18; 9 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 682/15; 11 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 1334/13; 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 852/12; 13 października 2009 r., sygn. akt I FSK 657/08).

Uwzględniając znaczenie konsekwencji wynikających z art. 184 in fine p.p.s.a., w odpowiedzi na omawiane zarzuty kasacyjnej trzeba stwierdzić, że jakkolwiek faktem jest, że w ślad za Głównym Inspektorem Transportu Drogowego (s. 3 uzasadnienia kontrolowanej decyzji), Sąd I instancji również odwołał się do wymienionej notatki urzędowej (s. 7 i s. 10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), to jednak za nieuzasadniony należałoby uznać wniosek, że pomimo zaniechania przesłuchania w charakterze świadka funkcjonariuszy Policji przeprowadzających kontrolę drogową, na okoliczność tejże właśnie kontroli – w tym przesłuchania funkcjonariusza sporządzającego notatkę urzędową – wymieniona notatka stanowiła (wręcz samoistną) podstawę przeprowadzonych w sprawie ustaleń faktycznych.

O braku trafności tego rodzaju wniosku – i nie kwestionując przy tym poglądu, że notatka służbowa nie może stanowić dowodu w rozumieniu art. 75 k.p.a. (zob. np. wyroki NSA z dnia: 22 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 877/06; 21 listopada 2001 r., sygn. akt I SA/Gd 306/99) – trzeba wnioskować na tej podstawie, że okoliczności, przebieg oraz wynik przeprowadzonej kontroli drogowej został odzwierciedlony i utrwalony w treści protokołu kontroli, o którego znaczeniu wynikającym z art. 74 ustawy o transporcie drogowym była mowa powyżej, i którego znaczenie, jako podstawowego dowodu w rozpatrywanej sprawie – co nie mniej istotne – zostało również zaakcentowane przez Sąd I instancji (s. 11 – 12 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).

Odwołując się w związku z powyższym do dotychczas przedstawionych argumentów, z których wynika, że brak jest podstaw, aby zasadnie można było podważać odzwierciedlone i utrwalone w tym protokole ustalenia, czy też podważać jego walor dowodowy, trzeba podnieść, że postępowanie odwoławcze w toku instancji w administracji, ma przede wszystkim charakter kontrolny, albowiem jego przedmiotem jest ocena prawidłowości decyzji administracyjnej, a w tym kontekście, że to w postępowaniu przed organem I instancji obowiązuje zasada koncentracji materiału dowodowego w postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym przed tym właśnie organem.

Jeżeli tak, to w omawianym i spornym w sprawie zakresie nie można tracić z pola widzenia tego, że to protokół kontroli drogowej (oraz utrwalone w jego treści okoliczności, które nie są podważane w sprawie) – a nie notatka urzędowa, co eksponuje strona skarżąca – stanowił, jako zasadniczy dowód, podstawę przypisania stronie deliktów polegających na naruszeniu przepisów ustawy o transporcie drogowym w zakresie odnoszącym się do wykonywania przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a tej ustawy oraz wykonywania transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez licencji, co jasno i wyraźnie wynika z uzasadnienia decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. Z wymienionego protokołu kontroli, aż nadto jasno i wyraźnie wynika bowiem, że nie posiadając licencji na wykonywanie transportu drogowego osób (co potwierdzają również przywołane powyżej pisma Starosty Wyszkowskiego oraz Prezydenta m.st. Warszawy), strona skarżąca osobiście i należącym do niej samochodem osobowym (marki S. o nr rej. [...], posiadającym 5 miejsc siedzących łącznie z kierowcą, który nie posiadał oznaczeń oraz nie był wyposażony w kasę fiskalną, ani urządzenie spełniające funkcję taksometru), wykonywała telefonicznie zamówioną przez pasażera usługę przewozu (stawiając się w jej wykonaniu w wyznaczone miejsce) z P. na Dworzec Centralny w Warszawie. W świetle tych okoliczności za uzasadniony trzeba więc uznać wniosek, że wykonywany przez stronę skarżącą przewóz pasażera nie był przewozem grzecznościowym, lecz przewozem okazjonalnym, a więc przewozem, który nastąpił w wykonaniu zawartej w przedstawiony sposób konsensualnej i odpłatnej umowy przewozu, na podstawie której strona zobowiązała się do przewiezienia pasażera z ustalonego telefonicznie miejsca do miejsca docelowego. Nie sposób jest bowiem założyć, aby telefonicznie zamawiając "taksówkę" zamawiający nie liczył się z obowiązkiem zapłaty za zamówiony i zlecony przewóz, a przyjmujący zamówienie – który w jego wykonaniu stawił się w wyznaczone miejsce – aby, przewóz ten wykonał nieodpłatnie, to jest bez wynagrodzenia, którego moment (chwila) uiszczenia – wobec tego, że kwestii tej nie reguluje kodeks cywilny – została pozostawiona woli stron.

Tym samym, okoliczności utrwalone w protokole kontroli – które nie są kwestionowane skargą kasacyjną – oraz formułowane na ich podstawie oceny i wnioski należało uznać za wystarczające dla przyjęcia, że obrazujące je działanie realizowało znamiona wymienionych powyżej deliktów uzasadniając ich przypisanie stronie skarżącej i nałożenie na nią kary pieniężnej.

Z przedstawionych powodów – a w tej mierze trzeba również podnieść, że w relacji do okoliczności utrwalonych w protokole kontroli, skarga kasacyjna nie zarzuca naruszenia przez Sąd I instancji, jako wzorców kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, przepisów prawa materialnego stanowiących (oraz współstanowiących) podstawę przypisania stronie wymienionych deliktów administracyjnych – również więc omawiane zarzuty kasacyjne należało uznać za nieusprawiedliwione.

W rekapitulacji przedstawionych argumentów trzeba więc stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do zarzucanego skargą kasacyjną naruszenia – jako wzorców kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji – przepisów ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego.

Nie sposób jest również twierdzić, aby w rozpatrywanej sprawie miało dojść do naruszenia przepisów art. 83 k.p.a., art. 271 k.p.c. oraz 171 § 4 k.p.k., o czym trzeba wnioskować przede wszystkim na tej podstawie – i abstrahując już nawet od tego, że przepisy art. 271 k.p.c. oraz 171 § 4 k.p.k. z oczywistych wręcz powodów nie mogły stanowić adekwatnych wzorców kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji – że zarzut ich naruszenia (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej), nie został w ogóle uzasadniony, w tym w sposób, w jaki należałoby tego oczekiwać w świetle wymogów wynikających z art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. (zob. w tej mierze np. wyroki NSA z dnia: 9 czerwca 2021 r., sygn. akt III FSK 3619/21; 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2162/13; 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2084/13; 27 listopada 2014, sygn. akt I FSK 1752/13; 10 października 2014 r., sygn. akt II OSK 793/13; 20 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2575/13).

Jeżeli przy tym, w przypadku skargi kasacyjnej – będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia – czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest istotna z tego powodu, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym wniesieniem tego pisma (jak w przypadku skargi czy też zażalenia), ale także z jego treścią (zob. wyrok NSA z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/17), to z punktu widzenia znaczenia konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym – o której mowa była na wstępie – a które wyrażają się w tym, że Sąd ten nie może domniemywać granic zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, albowiem te wyznaczają zarzuty skargi kasacyjnej, a nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, uzupełnianie, konkretyzowanie, uściślanie lub interpretowanie niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, czy też nadawanie im innego znaczenia niż wynika to z ich treści i towarzyszącej im argumentacji, czy też stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych i domniemywanie tym samym intencji wnoszącego skargę kasacyjną (zob. np. wyroki NSA z dnia: 6 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 1542/20; 29 października 2020 r. sygn. akt I GSK 285/18; 16 lipca 2020 r. sygn. akt I GSK 611/20; 4 grudnia 2019 r. sygn. II FSK 2031/18; akt 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13), to zarzut naruszenia wymienionych przepisów prawa tym bardziej należy uznać za nieskuteczny i tym samym za nieusprawiedliwiony.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.