Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1768/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kuś, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 marca 2022 r. sprawy ze skargi R.G., J. S., P. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2021 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...]czerwca 2021 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 735, dalej jako "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania R. G., J. S. i P. M.– utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] października 2020 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] października 2016 r., nr [..] udzielającej pozwolenia na budowę.

Do wydania zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB" bądź "organ odwoławczy") doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych ustalonych przez organy.

Decyzją z [..] października 2016 r., nr [...], Prezydent Miasta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] [z siedzibą w K. pozwolenia dla zamierzenia budowlanego pn.: "Remont, przebudowa, rozbudowa i nadbudowa budynku na cele hotelowo-gastronomiczne wraz z instalacjami wewnętrznymi (wod.-kan., gaz., c.o., energia, wentylacja mechaniczna) na dz. nr 463/2, 459/3, 514/1 obr. 1 [...] przy ul. G. w K.".

W dniu[...] stycznia 2020 r. Do[...[ Urzędu Wojewódzkiego wpłynął wniosek R. G., J.S. i P. M. (dalej także: "wnioskodawcy" lub "skarżący") o stwierdzenie nieważności i wstrzymanie wykonania ww. decyzji Prezydenta Miasta K. [...] października 2016 r. Wniosek ten uzasadniono tym, że przedmiotowe pozwolenie na budowę wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia z 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm. - według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji, dalej także "Pr.bud.") w zw. z § 12 ust. 1, 5 pkt 1 i 2 i § 271 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1422, z póżn. zm. – w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania badanej decyzji, dalej także "r.w.t.").

Wojewoda [...]...] ustalił, że wnioskodawcy nie byli stronami postępowania zakończonego ww. ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z [...]października 2016 r., natomiast są stronami postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji, ponieważ są współwłaścicielami działki nr [...], która znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu objętego wydanym pozwoleniem.

Decyzją z [...] października 2020 r., znak: [...], Wojewoda [...] po wszczęciu postępowania na wniosek skarżących, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z [...]października 2016 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

Od powyższej decyzji Wojewody [...] wnioskodawcy złożyli odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Odwołanie zostało wniesione w terminie.

Rozpatrując odwołanie GINB w pierwszej kolejności wskazał, że w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, inwestor – [...] Sp.j. w K., złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami inwestycyjnymi (tj. działkami nr ewid. [...], [...] [...]) na cele budowlane. Wobec tego w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego naruszenia przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Pr.bud.

Dalej organ odwoławczy przypomniał, że w myśl art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ miał obowiązek sprawdzić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Działki, na których zaplanowana została inwestycja, w dniu wydania pozwolenia na budowę objęte były miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta K.z 13 kwietnia 2011 r. (Dz. Urz. Woj. [...] nr 255, poz. 2059 z 17 maja 2011 r., dalej: "plan miejscowy" lub "[...]"). Z załącznika graficznego do ww. planu miejscowego wnika, że działki inwestycyjne nr ewid. [...], [...], [...], znajdują się na obszarze oznaczonym w planie miejscowym symbolem [...]. Stosownie do § 88 ust. 1 [...], przeznaczenie podstawowe terenu oznaczonego symbolem [...] to zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z usługami z zastrzeżeniem § 9 ust. 1 pkt 1 (zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, z wyjątkiem inwestycji drogowych oraz infrastruktury technicznej) oraz obiekty i lokale zamieszkania zbiorowego takie jak: hotele, hostele, pensjonaty.

W świetle powyższego GINB uznał, że sporne przedsięwzięcie polegające na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie kamienicy na cele hotelowo gastronomiczne, na działkach nr ewid. [...], [...], [...] przy ul. [...] w K. nie naruszało ustaleń MPZP w zakresie przeznaczenia terenu inwestycyjnego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów § 8 ust. 2 pkt 8 lit. a oraz § 10 ust. 4 pkt 1 lit. c [...] wprowadzających zakaz nadbudowy budynków frontowych, organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z dyspozycją § 88 ust. 3 pkt 2 lit. f planu miejscowego posesja przy ul. [...] / [...] objęta jest ochroną konserwatorską pełną, w tym budynki przy ul. [...] objęte są ochroną konserwatorską częściową. GINB wskazał, że w świetle § 5 ust. 1 pkt 4, § 5 ust. 1 pkt 5, § 8 ust. 2 pkt 8 lit. a oraz § 10 ust. 4 pkt 1 lit. c [...]zakazuje się nadbudowy budynków frontowych, czyli usytuowanych od strony ulicy, placu lub innej przestrzeni publicznej. Tymczasem z zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta K. projektu budowlanego wynika, że w ramach spornej inwestycji planuje się nadbudowę budynku w części nazwanej "współcześnie odbudowywana oficyną" od ul. [...] - (od frontu) jaki i od strony podwórza o jedną kondygnację (proj. bud. TOM 2, rzut III piętra, rys. nr P3-1 ZB). Uwzględniając definicje "oficyny" oraz "budynku frontowego" zawarte w planie miejscowym, organ odwoławczy stwierdził, że nadbudowywana część budynku od strony ul. [...] nazwana "współcześnie odbudowywaną oficyną" stanowi budynek frontowy, a nie budynek oficyny - jak wskazano w projekcie budowlanym. Tym samym nadbudowa tej części budynku "oficyny" od strony ul. [...], jest niezgodna z postanowieniami [...]. Samo bowiem określenie w projekcie budowlanym budynku jako "współczesna oficyna" nie przesądza jeszcze o tym, że w analizowanym przypadku mamy do czynienia z "oficyną" w rozumieniu § 5 ust. 1 pkt 5 ww. planu miejscowego.

Pomimo takiego ustalenia, GINB uznał, że choć sporna inwestycja we wskazanej części została zaprojektowana niezgodnie z ustaleniami MPZP, to jednak nie zaburza ona ładu przestrzennego obowiązującego na terenie, na którym przewidziano jej realizację. Część objęta nadbudową (tj. "współcześnie odbudowywana oficyna") jest niższa od innej jego części, tj. "budynku frontowego od ul. [...]" (proj. bud. TOM 2, Elewacja południowa zmiany budowlane, rys. nr [...] ZB), a co za tym idzie nie ma negatywnego wpływu na zachowanie ładu przestrzennego na tym terenie. Poza tym, [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej "[...] WKZ") pozwoleniem z [...]lipca 2016, nr [...] zezwolił inwestorowi na "prowadzenie w budynku przy ul. [...] [...] w K.położonej na dz. nr [...] [...], , obr. [...] (K[...] przy ul. [...] nr rej. [...], [...] [...] / [...] Nr rej. A-492) robót budowlanych polegających remoncie, przebudowie, rozbudowie i nadbudowie kamienicy na cele hotelowo - gastronomiczne, jako II Etap inwestycji, z wyłączeniem wnętrz parteru i piwnic kamienicy" w oparciu o projekt budowlany zatwierdzony kontrolowaną decyzją Prezydenta Miasta K.. Skoro więc, sporna inwestycja nie odbiega pod względem architektonicznym, ani gabarytami od zabudowy istniejącej na tym terenie, a organ konserwatorski zaakceptował inwestycję w projektowanym kształcie, to w ocenie GINB nie można uznać, że stwierdzone naruszenie wywołuje negatywne skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. To z kolei powoduje, że zdaniem GINB nie doszło w tym zakresie do rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Organ odwoławczy odniósł się również do zarzutu skarżących dotyczącego naruszenia przepisu § 10 ust. 4 pkt 1 lit. h MPZP (zgodnie z którym na posesjach, terenach objętych ochroną konserwatorską pełną obowiązuje zakaz zabudowy podwórzy i dziedzińców, z dopuszczeniem budowy lub odbudowy /odtworzenia/ oficyn zgodnie z ustaleniami szczegółowymi niniejszej uchwały, lub wynikających z uwarunkowań historycznych) i wynikających z tego wątpliwości, czy rzeczywiście istnieją uwarunkowania historyczne, uzasadniającego dokonanie odbudowy tylnej oficyny. GINB wskazał w tym względzie, że według projektu budowlanego planuje się częściową zabudowę podwórza poprzez budowę galerii wzdłuż północnej ściany budynku, budowę szybu windy, zabudowę parteru po obrysie oficyny tylnej murem wzdłuż północnej granicy i zadaszonej szklanym dachem (proj. bud. TOM 1, Rozwiązania materiałowe i konstrukcyjne, str. 89, proj. bud. TOM 2, rzut parteru - projekt zmiany budowlane, rys nr P0-1). Jednakże organ II instancji uznał się za niewłaściwy do oceny czy w analizowanym przypadku istnieją "uwarunkowania historyczne" uzasadniające realizację nowej zabudowy od strony podwórza. Powyższe zagadnienie leży w sferze uprawnień organów właściwych w sprawie ochrony zabytków, a inwestor uzyskał pozwolenie [...]WKZ na realizację spornej inwestycji, wobec czego brak jest podstaw do uznania, że doszło do rażącego naruszenia § 10 ust. 4 pkt 1 lit. h MPZP.

Ponadto GINB nie dopatrzył się, aby kontrolowana decyzja Prezydenta Miasta K. naruszała w sposób rażący pozostałe postanowienia planu miejscowego (za wyjątkiem § 8 ust. 2 pkt 4 [...], którego ocena zgodności została omówiona w dalszej części uzasadnienia decyzji GINB, dotyczącej zgodności decyzji z przepisami techniczno-budowlanymi).

Stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę Prezydent Miasta K. zobowiązany był bowiem sprawdzić także zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

W tym zakresie, odnosząc się do zarzutu skarżących dotyczącego niezgodności spornej inwestycji z przepisem § 271 ust. 1-2 r.w.t., GINB wyjaśnił, że określone w tej normie wymagania w zakresie minimalnej odległości (8 m) między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, odpowiednio do § 2 ust. 2 pkt 2 r.w.t. przy nadbudowie, rozbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynków o powierzchni użytkowej przekraczającej 1000 m2, o których mowa w art. 5 ust. 7 pkt 1-4 i 6 Pr.bud. mogą być spełnione w sposób inny niż określony w rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy.

Rzeczoznawca mgr inż. K. P. (nr upr. [...]) stwierdził zgodność projektu z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej z uwagami, które zostały zawarte w "Ekspertyzie technicznej zabezpieczenia przeciwpożarowego budynku o funkcji hotelowo - gastronomicznej przy ul [...] w K. (projekt budowlany, TOM 3). W ekspertyzie wymieniono również te elementy, które nie spełniają wymagań wynikających z przepisów techniczno-budowlanych i przeciwpożarowych. Autor ekspertyzy dopatrzył się naruszeń następujących przepisów z zakresu bezpieczeństwa pożarowego: § 176 ust.4, § 235 ust. 2, § 239 ust. 4, § 240 ust. 1, § 241 ust. 1 i 2, § 244 ust 1 pkt 2, § 245 pkt, § 249 ust. 3 pkt 1, § 256 ust. 3 i ust. 6 pkt 5 oraz § 271 ust. 1 r.w.t. (proj. bud. TOM 3 str. 22-25 ekspertyzy). W dalszej części ekspertyzy zostały jednak opisane przyjęte rozwiązania zastępcze i zamienne zapewniające zabezpieczenie przeciwpożarowe obiektu (proj. bud. TOM 3, str. 28-29 ekspertyzy). W konkluzji rzeczoznawca stwierdził, że "zaproponowana koncepcja bezpieczeństwa pożarowego budynku wraz z rozwiązaniami zastępczymi, (...) w pełni rekompensuje niespełnione wymagania określone w obowiązujących przepisach techniczno-budowlanych i zapewni odpowiedni poziom bezpieczeństwa, w tym niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej (...)" (proj. bud. TOM 3, ekspertyza techniczna 7. Analiza i ocena wpływu rozwiązań zastępczych na poziom bezpieczeństwa pożarowego, str. 29).

Ponadto postanowieniem z [...] grudnia 2015 r., znak: [...]Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej (dalej "[...]Komendant PSP") wyraził zgodę na spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego w sposób inny niż wynikający z przepisów r.w.t. w zakresie wskazanym w ww. "Ekspertyzie technicznej (...)" (postanowienie [...] Komendanta PSP w proj. budowlanym TOM 3).

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia § 8 ust. 2 pkt 4[...], GINB wyjaśnił, że przepis ten dopuszcza lokalizację nowych budynków w granicy działek w celu umożliwienia realizacji zwartej zabudowy pierzei ulic i placów oraz zabudowy podwórców. Zatem norma ta umożliwia inwestorowi sytuowanie budynku z odstępstwem od ogólnej zasady sytuowania budynków określonej w przepisie § 12 ust. 1 r.w.t.

Analiza dokumentacji projektowej przez GINB wykazała, że w ramach spornej inwestycji przewidziano m.in.: rozbudowę budynku w części nazwanej w projekcie budowlanym "[...]" (środkowa część budynku) w odległości ok. 0,75 m od granicy z działką nr ewid.[...], rozbudowę budynku nazwanego "współcześnie odbudowaną oficyną" (część budynku przy ul. [...]) w odległości od ok. 0,20 m do ok. 0,70 m od granicy działek nr ewid. 460 oraz 459/4 (proj. bud. TOM 2, rzut parteru, rys. nr P0-1 ZB, str. 14; proj. bud. TOM 2, elewacja północna - projekt, rys. nr PE_3-1, proj. bud. TOM 3, Schematy pożarowe zagospodarowanie działki - projekt str. 306). Usytuowanie pozostałych ścian spornego budynku hotelowo - gastronomicznego względem granic działek sąsiednich nr ewid. [...] [...] i [...] nie uległo zmianie.

Organ odwoławczy doszedł do przekonania, że zawarty w § 8 ust. 2 pkt 4 [...] nakaz lokalizacji nowych budynków w granicy działek został ustanowiony w celu umożliwienia realizacji zwartej zabudowy pierzei ulic i placów oraz zabudowy podwórców. W związku z powyższym wskazane powyżej usytuowanie rozbudowy środkowej części budynku, tj. tzw. [...] nie w granicy z działką sąsiednią nie stanowi rażącego naruszenia § 8 ust. 2 pkt 4 [...]. Środkowa część budynku (tzw. [...]) po rozbudowie będzie przylegała bezpośrednio do budynku zlokalizowanego na działce nr [...](ul. [...]), a zatem spełniony zostanie cel § 8 ust. 2 pkt 4. W ocenie GINB nie można zatem stwierdzić, że w sprawie wystąpiły skutki społeczno-gospodarcze niemożliwie do zaakceptowania w praworządnym państwie.

W części opisanej w projekcie jako "współcześnie odbudowywana oficyna", od poziomu 1 piętra, ściana budynku (fragment galerii komunikacyjnej) ściana z otworami okiennymi i drzwiowymi usytuowana została w odległości od ok. 3,00 m do ok. 4,80 m (pomiar dokonany skalówką, brak wymiarów na projekcie) od granic z działkami nr ewid. [...] i [...] (proj. bud. TOM 2 projekt Rzut 1 piętra, rys. nr PB i Rzut 1 piętra projekt zmiany budowlane, rys. nr PB_ZB; proj. bud. TOM 2 elewacja północna - projekt, rys. nr PE_3-1), na fragmencie oficyny współczesnej (w jej wschodnim narożniku na 2 i 3 piętrze) ściana z otworami okiennymi i drzwiowymi usytuowana została w odległości ok. 2 m od granicy działki nr ewid. [...] (proj. bud TOM 2 Rzut II piętra, rys. nr P2-1, proj. bud. Rzut III piętra, rys. nr P3-1, proj. bud. TOM 2 elewacja północna - projekt, rys. nr PE_3-1).

W związku z powyższym projektowany budynek, w części nazwanej "współcześnie odbudowywaną oficyną", w której ściana budynku wraz ze ścianą szybu dźwigu osobowego została usytuowana w odległości od ok. 0,20 m do ok. 0,70 m od granicy działek nr ewid. [...] i [...] oraz w nadbudowywanej części (3 piętro budynku "współcześnie odbudowywanej oficyny") został zaprojektowany z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. w zw. z § 12 ust. 1 i § 12 ust. 2 r.w.t. w zw. z § 8 ust. 2 pkt 4 planu miejscowego. Zdaniem GINB, wskazane naruszenie nie ma jednak charakteru rażącego, gdyż jego skutki nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Z projektu budowlanego TOM 2, rys. P0-1 (rzut parteru projekt) oraz rys. P01_ZB (rzut parteru projekt zmiany budowlane) wynika, że w ścianie budynku określanego jako "współcześnie odbudowywana oficyna" znajdowały się otwory. Zatwierdzony projekt budowlany dotyczy budynku, który został "podzielony" na 3 części nazwane jako: budynek "frontowy od ul. [...]" (część budynku od ul. [...]), "przełączka do [...]" (środkowa część budynku) oraz budynek "współcześnie odbudowanej oficyny" (część budynku przy ul. [...]). Wobec tego organ II instancji uznał, że stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K.w całości z uwagi na naruszenie § 12 ust. 1 oraz § 12 ust. 2 r.w.t. oraz § 8 ust. 2 pkt 4 [...] w odniesieniu tylko do części określanej jako budynek "współcześnie odbudowanej oficyny" (część budynku przy ul. [...]) byłoby sprzeczne ze skutkami ekonomicznymi. Nie jest natomiast możliwe stwierdzenie nieważności ww. decyzji w części określanej jako budynek "współcześnie odbudowanej oficyny" gdyż wszystkie opisane w projekcie budowlanym fragmenty budynku stanowią funkcjonalną całość. W tej części budynku przewidziano szyb windowy (proj. budowlany, TOM 1, s. 89), który to element inwestycji zapewni dostęp i możliwość korzystania z budynku hotelowo - gastronomicznego. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 Pr.bud., obiekty budowlane należy projektować i budować zapewniając niezbędne warunki do korzystania z obiektów użyteczności publicznej i mieszkaniowego budownictwa wielorodzinnego przez osoby niepełnosprawne, w tym osoby starsze. Według GINB, stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę w części pozbawiłoby dostępność architektoniczną obiektu oraz komunikację osobom niepełnosprawnym.

Dalej organ odwoławczy przypomniał, że w myśl § 12 ust. 5 pkt 1 r.w.t. odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż 1,5 m do okapu, gzymsu, balkonu lub daszku nad wejściem, a także do takich części budynku jak galeria, taras, schody zewnętrzne, pochylnia lub rampa. Z projektu budowlanego wynika, że w elewacji północnej budynku "oficyny współczesnej" zaprojektowano galerię, która została usytuowana w odległości od ok. 1,5 m do ok. 2 m od granicy z działkami nr ewid. [...]i [...] (proj. bud. TOM 2 rzut 1 piętra, rys. nr PB_). Prawo budowlane oraz przepisy r.w.t. nie zawierają definicji "galerii". Tym niemniej, opierając się na słownikowej definicji tego pojęcia GINB zauważył, że według projektu budowlanego sporna "galeria" pełni funkcję komunikacyjną (proj. bud. TOM 1, 8. usytuowanie z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe, w tym odległość od obiektów sąsiednich, str. 103), co pozwala uznać ją za galerię w rozumieniu § 12 ust. 5 pkt 1 r.w.t. W kontekście argumentacji skarżących, którzy podnoszą, że okolicznością uniemożliwiającą uznanie ww. łącznika za galerię, w rozumieniu ww. przepisu jest fakt, że jest ona obudowana drewniano-szklanymi ścianami, GINB wyjaśnił, że przepis § 12 ust. 5 pkt 1 r.w.t. nie wprowadza rozróżnienia na galerie obudowane i nieobudowane, czy też galerie otwarte oraz zamknięte (np. z przeszkleniami). Skoro brak jest legalnej definicji "galerii", a przepisy nie precyzują w jakiej formie (otwartej czy zamkniętej, z przeszkleniami, czy bez) można sytuować galerię w odległości 1,5 m od granicy działki sąsiedniej, to nie można uznać, że kontrolowana decyzja Prezydenta Miasta K. narusza w stopniu rażącym art. 35 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. w zw. z § 12 ust. 5 pkt 1 r.w.t.

Organ odwoławczy nie dopatrzył się również naruszenia § 13, art. 57 oraz § 60 ust. 1 r.w.t. określających wymagania dotyczące oświetlenia pomieszczeń w sąsiednich budynkach, co potwierdza znajdująca się w aktach sprawy analiza nasłonecznienia i zacienienia

GINB podkreślił, że projekt budowlany został opracowany i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane. Ponadto w aktach sprawy znajdują się oświadczenia projektantów o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, wymagane na podstawie art. 20 ust. 4 Pr.bud.

Mając na uwadze zarzut skarżących, że projekt budowlany nie zawiera wyrysowanych projektowanych, zbliżonych do granicy nieruchomości wnioskodawców ścian i nie określono ich relacji do granic i sąsiadującej zabudowy, GINB przyznał, że projekt zagospodarowania terenu nie spełnia wymogów § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Na projekcie zagospodarowania terenu nie naniesiono, ani odległości budynku podlegającego przebudowie, nadbudowie i rozbudowie od granicy z nieruchomościami sąsiednimi, jak również ze zlokalizowanymi na tych nieruchomościach budynkami, jak również wymiarów tych nie naniesiono w stosunku do projektowanej rozbudowy i nadbudowy. Konsekwencją powyższego była konieczność, w ramach prowadzonego postępowania nieważnościowego, dokonywania pomiarów przez organ z użyciem skalówki. Powyższe uchybienie nie może jednak zostać uznane za rażące, albowiem projekt budowlany zawiera niezbędne elementy, pozwalające na dokonanie jego kontroli pod kątem zgodności z przepisami Prawa budowlanego. Stąd też organ odwoławczy nie stwierdził, aby wskazane uchybienie wywoływało szczególnie negatywne, a zatem niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie, skutki społeczno-gospodarcze. Znajdujące się w projekcie budowlanym rysunki - w szczególności projekt zagospodarowania terenu (proj. bud. TOM 1, rys. nr PE2-1 ZB, str. 31), rzuty parteru, 1, 2 i 3 piętra z wrysowanymi ścianami budynku inwestycyjnego oraz granicami działek sąsiednich (zob. proj. bud. TOM 2, proj. bud. TOM 2, rzut parteru, rys. nr P0-1, proj. bud. TOM 2, rzut III piętra, rys. PB_, proj. bud. TOM 2, rzut II piętra, rys. nr P2-1, proj. bud. rzut III piętra, rys. nr P3-1), umożliwiają określenie w przybliżeniu odległości w jakiej sporna inwestycja została zaprojektowana od granic sąsiednich działek. Poza tym, znajdujące się na działkach nr ewid. [...] i [...][...] budynki usytuowane są w znacznej odległości (tj. odpowiednio ok. 12 m i ok. 17 m od nieruchomości inwestycyjnej (wydruk z portalu www.geoportal.pl) przez co brak zwymiarowania odległości między spornym budynkiem, a budynkami istniejącymi na ww. działkach nr ewid. 460 i 459/4, nie przemawia za uznaniem, że w analizowanym przypadku mamy do czynienia kwalifikowanym naruszeniem prawa.

Odnosząc się do zarzutów skarżących dotyczących naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. organ odwoławczy zgodził się, że Wojewoda [...] nie odniósł się do wszystkich zarzutów skarżących oraz nie wyjaśnił w sposób dostateczny przyczyn, dla których odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K.. Jednakże w ocenie GINB, tego rodzaju uchybienie nie stanowi podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy może wydać rozstrzygnięcie kasacyjne jedynie wówczas, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Taka sytuacja nie ma miejsca w analizowanym przypadku.

Końcowo GINB stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta K. z[...] października 2016 r. nie narusza rażąco prawa, a ponadto organ ten nie dopatrzył się innych wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodzili się wnioskodawcy, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, który wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji zarzuca:

1. naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. art. 35 ust. 1 Pr.bud. w zw. z § 8 ust. 2 pkt 4, § 8 ust. 2 pkt 8 lit. a oraz § 10 ust. 4 lit. c planu miejscowego, a to poprzez uznanie przez organ odwoławczy, że stwierdzona niezgodność projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie stanowiła o wydaniu decyzji Prezydenta Miasta K. z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy naruszenie to (o charakterze oczywistym, co przyznaje sam organ II instancji) musi być uznane za rażące, gdyż prowadzi do zaakceptowania sytuacji, w której inwestor jest uprawniony do prowadzenia robót budowlanych i rozbudowy budynku, która byłaby niedopuszczalna przy prawidłowej ocenie złożonego wniosku o pozwolenie na budowę, co jest niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawa i prowadziłoby do akceptacji różnego traktowania inwestorów przez organy administracji;

2. naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z § 12 ust. 1 i 5 r.w.t., a to poprzez uznanie przez organ odwoławczy, że udzielenie pozwolenia na budowę budynku usytuowanego niezgodnie z przepisami r.w.t. nie stanowiło rażącego naruszenia prawa, w sytuacji gdy w demokratycznym państwie prawa nie jest możliwe zaakceptowanie sytuacji gdy inwestor uzyskuje zgodę na realizację zamierzenia budowlanego niezgodnego z planem miejscowym, niespełniającego warunków technicznych określonych w przepisach;

3. naruszenie przepisu art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a., a to poprzez nierozpoznanie przez organ II instancji zarzutu niezgodności projektu budowlanego z określonym w § 10 ust 1 lit. h [...] wymogiem zgodności projektowanej rozbudowy z uwarunkowaniami historycznymi i przyjęcie, że opinia konserwatorska przesądza tą kwestię, w sytuacji gdy wojewódzki konserwator zabytków nie jest organem uprawnionym do kontroli zgodności planowanej rozbudowy z zapisami planu miejscowego i jego pozytywna opinia nie przesądza tej kwestii, która winna być merytorycznie rozstrzygnięta przez organy administracji architektoniczno-budowlanej;

4. naruszenie przepisu art 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a., a to poprzez nierozpoznanie przez organ odwoławczy zarzutu niezachowania przez projektowaną rozbudowę wymogów ochrony przeciwpożarowej i ograniczenie się do stwierdzenia przez GINB, że kwestia ta jest przesądzona na skutek uzgodnienia z Komendantem Straży Pożarnej, w sytuacji gdy uzgodnienie nie przesądza, czy spełnione są wymogi niezbędne dla zachowania właściwego poziomu ochrony przeciwpożarowej, a kwestia ta winna podlegać zbadaniu również w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę;

5. naruszenie przepisu art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a., a to poprzez nierozpoznanie przez organ odwoławczy zarzutu związanego z naruszeniem wymogów proceduralnych w toku wydawania przez Prezydenta Miasta K.decyzji o udzieleniu pozwoleniu na budowę, który wydając powyższą decyzję w sposób rażący naruszył obowiązki określone w art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a., zaniechując praktycznie jakiejkolwiek analizy sprawy, jak też pomijając udział skarżących w sprawie, co stanowiło naruszenie przepisów art. 10 k.p.a.;

6. naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art 35 ust 1 i 4 Pr.bud., a to poprzez stwierdzenie przez GINB, że zaistniałe uchybienia projektu nie stanowią o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy zgodnie z przywoływanymi przepisami, pozwolenie na budowę może być wydane jedynie dla prawidłowo sporządzonych projektów budowlanych, co w konsekwencji powoduje, iż organ rażąco naruszył prawo poprzez zatwierdzenie wadliwego projektu budowlanego.

Z uwagi na podniesione zarzuty skarżący wnoszą m.in. o uchylenie decyzji GINB oraz o zasądzenie od organu odwoławczego solidarnie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

Uzasadniając skargę jej autor podkreślił m.in., że skarżący nie zgadzają się z oceną organów, co do charakteru stwierdzonych naruszeń w decyzji o pozwoleniu na budowę. Według skarżących, w § 8 ust. 2 pkt 8 lit. [...] ustanowiony został zakaz nadbudowy budynków frontowych objętych ochroną konserwatorską pełną i objętych ochroną konserwatorską częściową. Także § 10 ust. 4 pkt 1 lit. c [...]nakazał zachowanie wysokości budynku frontowego. Projektowana nadbudowa budynku narusza powyższe zakazy w sposób oczywisty.

Oprócz podwyższenia budynku, planowana rozbudowa została zaprojektowana niezgodnie z § 8 ust. 2 pkt 4 [...] oraz z § 12 ust. 1 i 5 r.w.t., gdyż została usytuowana w odległości kilkudziesięciu centymetrów od granicy nieruchomości sąsiedniej, Odstępstwo od zachowania odległości od granicy wymaganej zgodnie z wymaganymi przepisami [...] przewiduje jedyne dla lokalizacji nowych budynków w granicach działek w celu umożliwienia realizacji zwartej zabudowy pierzei ulic i placów oraz zabudowy podwórców. Planowana rozbudowa dotyczy istniejącego budynku, a w dodatku nie została ona zrealizowana w granicy i nie służy też realizacji zwartej zabudowy pierzei ulic i placów oraz zabudowy podwórców.

W ocenie skarżących, argumentacja GINB jest pozbawiona jakichkolwiek podstaw, gdyż rozbudowa nie może być zgodna z ładem przestrzennym, skoro jest sprzeczna z aktem prawnym ([...]), który ów ład przestrzenny reguluje. Regulowanie ładu przestrzennego należy do wyłącznych uprawnień Rady Gminy w ramach uchwalania planu miejscowego, a nie do GINB.

Skarżący analogicznie oceniają również naruszenia związane z niedopuszczalnym zbliżeniem rozbudowy do granicy ich nieruchomości. Organ argumentuje, że w tej części budynku przewidziano m.in. windę, a zatem z uwagi na ochronę osób niepełnosprawnych nie można stwierdzić nieważności decyzji. To jednak do inwestora należy zaprojektowanie budynku spełniającego wszystkie niezbędne wymogi (w tym ochrony osób niepełnosprawnych) w sposób dopuszczalny na gruncie obowiązujących przepisów. Co więcej, w sposób naruszający odległość od granicy zaprojektowano nie tylko szyb windy, ale również salę restauracyjną, co GINB pomija. Organ lI instancji pominął przy tym kwestię, że podstawową zasadą obowiązującą w demokratycznym państwie prawa jest zasada równości wobec prawa. Nie jest więc dopuszczalne traktowanie w preferencyjny sposób inwestorów, kosztem innych podmiotów.

Skarżący wskazują ponadto na istniejące wątpliwości co do tego, czy rzeczywiście istnieją uwarunkowania historyczne, uzasadniające dokonywaną odbudowę tylnej oficyny. Dokumentacja historyczna nie zawiera bowiem jakiegokolwiek uzasadnienia dla planowanej lokalizacji ściany w granicy działki [...](czy raczej w zbliżeniu do niej). Zachowane materiały historyczne, jak też sama analiza przedłożona przez inwestora wskazują, iż działka [...] była pierwotnie częścią działki [...], a oficyna budynku przy ul. [...]miała sięgać aż do granicy działki na której ma być realizowana przedmiotowa inwestycja. Brak jest przy tym jakichkolwiek dokumentów w aktach sprawy potwierdzających na ustalenie istnienia rzekomych uwarunkowań historycznych, pozwalających na zabudowę podwórza w sposób określony w projekcie budowlanym.

GINB nie zbadał również zarzutów dotyczących bezpieczeństwa pożarowego dla planowanego budynku jak też zabudowań sąsiednich. Organ odwoławczy oparł się wyłącznie na decyzji [...] Komendanta PSP. Tymczasem na pierwszym i kolejnych piętrach budynku od strony północnej, czyli w tzw. "galerii" zostały zaprojektowane ściany drewniano-szklane, które nie posiadają jakiejkolwiek klasy odporności ogniowej. Powoduje to, iż ściana taka winna znajdować się w odległości przynajmniej 16 m od ściany sąsiedniego budynku, zgodnie z zapisami § 271 ust. 1 i 2 r.w.t. Natomiast najbliższy budynek (na działce 460) znajduje się w odległości 11,5 - 12 m od tej ściany, co powoduje, iż nie są spełnione wymagania w zakresie odległości budynków od siebie.

Podsumowując skarżący wskazują, decyzja o pozwoleniu na budowę dotknięta jest szeregiem uchybień o rażącym charakterze, takimi jak:

- niezgodność z [...]w zakresie nadbudowy,

- niezgodność z [...] w zakresie zbliżenia do granicy,

- niezgodność z [...] w zakresie zabudowy podwórza,

- posadowienie budynku zbyt blisko granicy nieruchomości sąsiedniej,

- niedochowanie norm w zakresie ochrony przeciwpożarowej,

- sporządzenie projektu budowlanego niezgodnie z obowiązującymi przepisami,

- niepodjęcie przez Prezydenta Miasta K. jakichkolwiek czynności zmierzających do pełnego wyjaśnienia jej stanu faktycznego,

- pominięcie skarżących jako stron w postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne.

Jednocześnie należy podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem postępowania sądowego była ocena prawidłowości ww. decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2021 r. utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie Wojewody [...] z [...]października 2020 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K.z [...]października 2016 r., nr [...]udzielającej pozwolenia na budowę.

Należy wobec tego w pierwszej kolejności podkreślić, że skoro przedmiotem kontroli jest decyzja podjęta w ramach postępowania nieważnościowego, to prowadzone w trybie nadzoru postępowanie organów administracji nie mogło mieć na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, jakie ma miejsce w przypadku postępowania odwoławczego, a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem decyzji objętej tym postępowaniem. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie jest kolejnym, trzecim etapem postępowania zwykłego. Jest to postępowanie nadzwyczajne, w którym stosuje się szczególne kryteria oceny kwalifikowanej decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce wówczas, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji służy więc eliminacji z obrotu prawnego takich rozstrzygnięć wydawanych w toku administracyjnego postępowania, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawnego i obowiązującego systemu prawnego. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej. Działanie organu w tym postępowaniu wymaga więc zupełnie innego podejścia niż w postępowaniu zwykłym. Nastawione powinno być wyłącznie na poszukiwanie najcięższych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. To zaś również oznacza, że żadne inne uchybienia, nawet jeśli mają miejsce, nie mogą być w tym postępowaniu uwzględnione, bo nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2020r., sygn. akt I OSK 1405/19, LEX nr 3085896).

W przypadku przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) należy brać pod uwagę zasadę, że tylko wyjątkowe naruszenie prawa będzie mogło być uznane za rażące. W związku z tym niezbędne jest wykazanie, że zostały spełnione trzy przesłanki: (1) oczywistość naruszenia prawa, to znaczy stwierdzenie, że przepis który został naruszony jest jasny i nie wymaga bardziej wyrafinowanej wykładni, (2) jednoznacznie imperatywny charakter przepisu, który został naruszony, tj. taki który wyznacza jednoznaczny obowiązek określonego zachowania się, a nie np. kompetencję fakultatywną bądź uprawnienie (upoważnienie) oraz (3) racje ekonomiczne lub gospodarcze, które uniemożliwiają zaakceptowanie w praworządnym państwie skutków społecznych lub ekonomicznych powodowanych przez kwestionowaną decyzję. Dodatkowo, wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale muszą być jasno wskazane (patrz np. wyrok NSA z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1439/16, dostępny na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA").

Kontrolując sprawę w ramach wyznaczonych powołanymi na wstępie przepisami, Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie w przypadku zdecydowanej większości wad kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę nie można mówić o oczywistym charakterze naruszeń prawa, a względem wszystkich z nich – tym bardziej o spełnieniu trzeciej z wymienionych wyżej przesłanek przesądzających o rażącym naruszeniu prawa. Warto przy tym zaznaczyć, że rażące naruszenie prawa występuje w sytuacji, gdy orzeczenie wydane przez organ w sposób ewidentny odbiega od obowiązującej normy prawnej, przy czym wykładnia tej normy nie budzi wątpliwości.

Przechodząc do merytorycznej kontroli skarżonych decyzji wymaga w pierwszej kolejności podkreślenia, że zgodnie z dyspozycją art. 35 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji Prezydenta Miasta K.), w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Z dyspozycji przywołanego art. 35 ust. 4 Pr.bud. wynika zatem, że decyzja w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę jest decyzją związaną, albowiem organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania pozytywnej dla inwestora decyzji w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 Pr.bud., przy jednoczesnym braku przesłanki odmowy udzielenia pozwolenia na budowę wskazanej w art. 35 ust. 5 Pr.bud.

Prezydent Miasta K.weryfikując wniosek inwestora w trybie przepisów art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 Pr.bud. uznał, że spełnia on wszystkie stawiane przez prawo wymogi, co uzasadniało zatwierdzenie przedłożonego projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę.

Kontrolując powyższą decyzję w postępowaniu nadzwyczajnym organy ustaliły, że inwestor złożył wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę oraz załączył do niego wymagane przepisami ww. ustawy - Prawo budowlane dokumenty (zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 33 ust. 2), tj. poprawnie wypełnione oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz 4 egzemplarze kompletnego projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu.

Wobec tego, w powyższym zakresie nie doszło do naruszenia prawa.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania badanej decyzji o pozwoleniu na budowę), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Zarówno skarżący, jak i organy prowadzące postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę uznają, że w sprawie doszło do naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr.bud.

Z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta K.wynika, że w ramach spornej inwestycji w budynku "współcześnie odbudowanej oficyny" (część budynku przy ul. [...]) przewidziano m.in. rozbiórkę stropu DZ i budowę nowego stropu żelbetowego nad pierwszym piętrem oraz nadbudowę tego budynku o jedną kondygnację (zob. proj. bud. TOM 1, D. Rozwiązania materiałowe i konstrukcyjne, str. 86 i 87). Nadbudowa ww. budynku przy ul. [...] obejmuje zarówno jego część frontową jak i od strony podwórza (zob. proj. bud. TOM 2, rzut III piętra, rys. nr [...]).

Zgodnie z § 88 ust. 3 pkt 2 lit. f planu miejscowego obowiązującego dla danego terenu, posesja przy ul. [...] / [...] objęta została ochroną konserwatorską pełną, natomiast budynek przy ul. Senackiej 10 objęty został ochroną konserwatorską częściową. Stosownie do treści § 5 ust. 1 pkt 4 i § 8 ust. 2 pkt 8 lit. a [...] dla budynków frontowych, tj. budynków usytuowanych od strony ulicy, placu lub innej przestrzeni publicznej, objętych ochroną pełną lub częściową, ustanowiono zakaz ich nadbudowy. Jednocześnie w § 10 ust. 4 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. h [...]wprowadzono nakaz zachowania wysokości budynków frontowych (w tym wysokości gzymsu wieńczącego).

Wobec powyższego, zamiar nadbudowy budynku przy ul. [...] na pierwszy rzut oka wydaje się w oczywisty sposób naruszać przywołane przepisy planu miejscowego. Konkluzja ta może już jednak budzić uzasadnione wątpliwości, gdy weźmie się pod uwagę pewne odrębności wynikające z charakteru wskazanych zakazów i nakazów, a także treść pozostałych postanowień [...] mających zapewnić ochronę zabytków. Zauważyć przyjdzie, że według definicji "oficyny", zamieszczonej w § 5 ust. 1 pkt 5 [...], za taki obiekt uznać należy nie tylko budynki, ale także boczne i tylne części kubaturowe budynku frontowego usytuowane w głębi posesji. Jak wcześniej wyjaśniono, w rozpoznawanej sprawie projekt budowlany przewiduje nadbudowę budynku przy ul. Senackiej 10 obejmującą zarówno jego część frontową, jak i tę od strony podwórza, a więc tylną jego część w głębi posesji, która w świetle przywołanej wyżej definicji powinna być zatem uznana za "oficynę". Dodatkowo wypada zauważyć, że wyrażony w treści § 10 ust. 4 pkt 1 lit. c [...] "zakaz" nadbudowy oficyn nie dotyczy oficyn objętych ochroną konserwatorską częściową, a więc taką jaką objęta została posesja przy ul. [...]. Nadbudowa tylnej części ww. budynku wydaje się więc w pełni dopuszczalna, choć pod warunkiem nieprzekroczenia wysokości kalenicy budynku frontowego (§ 10 ust. 4 pkt 2 lit. h). W tych uwarunkowaniach, jedynie planowana nadbudowa frontowej części ww. budynku mogłaby zostać uznana za "oczywiście" naruszającą prawo, gdyby nie treść § 88 ust. 4 pkt 6 [...], który nie został w ogóle uwzględniony przez skarżących oraz organy orzekające w niniejszej sprawie. Tymczasem przepis ten wprost wskazuje, że przeznaczony do nadbudowy budynek przy ul. [...] stanowi "oficynę boczną - nr rej. zabytków A-492, z dnia [...] r." Powyższe zdaje się zatem usuwać zastrzeżenia co do faktu, że kamienica przy ul. Senackiej 10 powinna - wedle ww. zapisów planu miejscowego – zostać uznana w całości za oficynę, a nie budynek frontowy. Poza tym, GINB nie bez racji zwraca uwagę, że "współcześnie odbudowywana oficyna" tworzyć będzie spójną całość z głównym budynkiem frontowym przy ul. [...] i [...] Stąd uprawnione jest uznanie, że ograniczenie dla gabarytów nadbudowywanej oficyny, jaką w świetle przywołanych zapisów [...]stanowi kamienica przy ul. [...], stanowić powinna właśnie wysokość budynku frontowego przy ul. [...] i [...] Przyjęcie zaś, że tylko część położona w głębi podwórza budynku przy ul. [...] mogłaby podlegać nadbudowie, prowadziłoby natomiast do istotnego zaburzenia ładu przestrzennego obszaru objętego ochroną konserwatorską, czemu niewątpliwie zapobiegać miały m.in. postanowienia § 8 oraz § 10 [...], który określa zasady ochrony krajobrazu kulturowego, dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej.

W tym stanie rzeczy, Sąd nie podzielił stanowczych stwierdzeń skarżących oraz organów obu instancji, że w przedmiotowym zakresie naruszenie prawa miało oczywisty charakter. Przedstawione rozważania być może potwierdzają istnienie pewnych rozbieżności przy odczytywaniu zapisów planu miejscowego, ale pozwalają zrozumieć zasadność decyzji [...]WKZ z [...]lipca 2016 r., nr [...] zezwalającej inwestorowi na sporną nadbudowę budynku przy ul. [...] w K.. Sama tylko możliwość przyjęcia odmiennej wykładni ww. postanowień planu bez wątpienia nie może natomiast stanowić, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa.

Niemniej gdyby nawet zaaprobować tego rodzaju pogląd - zdaniem Sądu - organy słusznie doszły do wniosku, że zarzucana obraza postanowień planu miejscowego nie doprowadziła do skutków społeczno-gospodarczych, nie dających się pogodzić z zasadą praworządnego państwa.

Wada ta, w żadnym razie nie ingeruje bowiem w słuszny interes skarżących, będących współwłaścicielami działki sąsiadującej z nieruchomością inwestycyjną od strony podwórza. Poza tym, kontrolowane zamierzenie budowlane było poddane kontroli organu ochrony zabytków, co trafnie akcentują organy rozpoznające niniejszą sprawę. W konsekwencji to organ konserwatorski, poprzez wydanie decyzji z [...] lipca 2016 r., nr [...] uznał, że w jej wyniku nie dojdzie do ingerencji w walory zabytkowe obiektu, ani też nie zostanie zaburzony ład architektoniczny tej części chronionej zabudowy. Organy orzekające w sprawie pogląd ten w pełni podzieliły, mając na uwadze, że to właśnie [...] WKZ jest organem wyspecjalizowanym i kompetentnym w kwestii oceny wpływu przedsięwzięć budowlanych na podlegające ochronie wartości zabytków nieruchomych i historycznego obszaru chronionego.

Z tożsamych powodów na aprobatę nie zasługiwał zarzut rażącego naruszenia § 10 ust. 4 pkt 1 lit. h [...], w którym przewidziano zakaz zabudowy podwórzy i dziedzińców, z dopuszczeniem budowy lub odbudowy (odtworzenia) oficyn zgodnie z ustaleniami szczegółowymi planu miejscowego lub wynikających z uwarunkowań historycznych. GINB trafnie uznał, że nie jest właściwy do oceny, czy faktycznie istnieją wskazane uwarunkowania historyczne uzasadniającego realizację takiej zabudowy od strony podwórza ("odbudowa tylnej oficyny"). Natomiast specjalizujący się w dokonywaniu tego typu oceny, tj. [...] WKZ musiał dostrzec takowe uwarunkowania, skoro wydał pozwolenie konserwatorskie z [...] lipca 2016 r., nr [...]

W początkowych rozważaniach Sąd nie bez przyczyny podkreślił, że w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie przyjmuje się, iż o rażącym naruszeniu prawa przesądzają – występujące zasadniczo kumulatywnie – trzy przesłanki: "oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja" (W. Chróścielewski (w:) W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne..., s. 190; podobnie NSA w wyroku z dnia 14 marca 2012 r., II OSK 2525/10, opubl. w Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - CBOSA). Jeśli chodzi o skutki decyzji, to liczą się te, których nie da się pogodzić z wymaganiami praworządności (por. W. Chróścielewski (w:) W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne..., s. 190; E. Śladkowska, Wydanie decyzji..., 208–244; zob. też H. Knysiak-Molczyk (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Opublikowano: WK 2015). Zatem podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa musi być nie tylko stwierdzenie, że decyzja ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych, ale także, że skutkiem tego naruszenia jest powstanie – w następstwie wydania tej decyzji – sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie (zob. wyrok NSA z dnia 8 marca 2012r., sygn. akt I OSK 363/11, CBOSA). Skutki te (zgodnie z obowiązującym orzecznictwem) winny być traktowane jako decydujące o kwalifikacji stwierdzonego naruszenia. Z racji zaś tego, iż skutki danego aktu, jak również skutki obciążających go uchybień, mają ze swej natury charakter następczy względem podjętego rozstrzygnięcia, przy ich ocenie nie tylko dopuszczalnym, ale wręcz koniecznym jest uwzględnienie tych okoliczności, które nastąpiły po wydaniu badanego rozstrzygnięcia. Jednocześnie – jako iż stwierdzenie nieważności decyzji jest odstępstwem od zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych – stwierdzone naruszenie prawa winno mieć znacznie większą wagę niż trwałość ostatecznej decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1111/06; wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r. sygn. akt V SA 86/92; wyroki SN: z dnia 8 kwietnia 1994 r. sygn. akt III ARN 15/94; z dnia 20 grudnia 1994 r. sygn. akt III ARN 71/94, opubl. CBOSA).

Ustalenie, czy wydanie przez Prezydenta Miasta K. decyzji o pozwoleniu na budowę wywołało poważne skutki społeczno-gospodarcze, nie dające się pogodzić z zasadą praworządności, powinno więc mieć kluczowe znaczenie dla możliwości stwierdzenia nieważności tej decyzji. W ocenie Sądu, w świetle przedstawionych wyżej argumentów, organy orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo stwierdziły, że omawiana wada – która zdaniem Sądu w ogóle nie występuje – nie spełnia łącznie wszystkich przesłanek pozwalających zakwalifikować ją jako rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż nie wystąpiły racje ekonomiczne lub gospodarcze, które uniemożliwiałyby zaakceptowanie w praworządnym państwie skutków społecznych lub ekonomicznych powodowanych przez kwestionowaną decyzję.

Przepis art. 35 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. stanowi, że organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę zobowiązany jest także sprawdzić zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Z projektu budowlanego zatwierdzonego badaną decyzją Prezydenta Miasta K. wynika, że w ramach spornej inwestycji przewidziano m.in.:

- w "przełączce do [...]" (środkowa część budynku): rozbiórkę stropu DZ i budowę nowego stropu żelbetowego nad pierwszym piętrem, podniesienie ściany w osi D 5-8 zgodnie z historycznym zasięgiem, zamurowanie okien i wybicie drzwi w osi D 5-8, przebudowę istniejącego dachu mansardowego z lukarnami zgodnie z inwentaryzacją przed jego rozbiórką w latach siedemdziesiątych, budowę kanałów technicznych pod podłogą łazienki 2.5.2, budowie kanału w szczycie dachu na południe od osi D 5-8, budowę pionowego kanału wentylacji mechanicznej parteru kuchni przechodzącego przez pomieszczenie centrali wentylacji kuchni i zakończoną wyrzutnią w formie komina, rekonstrukcję klatki schodowej w formie ganków podwórka, rozbiórkę daszku poliwęglanowego i budowę zadaszenia szklanego klatki schodowej z klapami oddymiającymi;

- w budynku "współcześnie odbudowanej oficyny" (część budynku przy ul. [...]), poza wspomnianą już rozbiórką stropu DZ, budową nowego stropu żelbetowego nad pierwszym piętrem oraz rozbiórką istniejącego dachu i nadbudową budynku o jedną kondygnację, również m.in.: rozbiórkę lastrykowej klatki schodowej na poddasze z zachowaniem elementów historycznych żeliwnych balustrad do ponownego wykorzystania, budowę galerii o konstrukcji żelbetowej wzdłuż północnej ściany budynku wymkniętej drewnianą zabudową ganków, budowę niezależnego szybu windy o konstrukcji stalowej na palowanym fundamencie, zabudowę parteru po obrysie historycznej oficyny tylnej murem wzdłuż północnej granicy i zadaszonej szklanym dachem (zob. proj. bud. TOM 1, D. Rozwiązania materiałowe i konstrukcyjne, str. 86 i 87).

Skarżący nie zgadzają z oceną GINB, że projektowana inwestycja nie narusza rażąco § 12 ust. 1 r.w.t., gdzie dopuszcza się sytuowanie obiektu w odległości 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy (pkt 2), oraz § 12 ust. 2 r.w.t., który przewiduje możliwość sytuowania budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Niemniej organy słusznie zauważyły, że w § 8 ust. 2 pkt 4 planu miejscowego dopuszczono lokalizację nowych budynków w granicach działek w celu umożliwienia realizacji zarówno zwartej zabudowy pierzei ulic i placów, jak również zabudowy podwórców. Zasadnie wywiódł więc organ odwoławczy, że przepis ten umożliwia inwestorowi sytuowanie budynku z odstępstwem od wymagań określonych w § 12 ust. 1 i ust. 2 r.w.t. Sąd zgadza się przy tym ze stwierdzeniem GINB, że zawarty w § 8 ust. 2 pkt 4 MPZP nakaz lokalizacji nowych budynków w granicy działek został niewątpliwie ustanowiony w celu umożliwienia realizacji zwartej zabudowy pierzei ulic i placów oraz zabudowy podwórców. Mając to na uwadze nie można zgodzić się ze skarżącymi co do konieczności przyjęcia rygorystycznej wykładni powyższego zapisu planu miejscowego i w sytuacji, gdy w jego treści odwołano się do lokalizacji "nowych budynków", to skorzystanie z tej normy prawnej nie jest dopuszczalne w odniesieniu do budynków istniejących, a podlegających jedynie rozbudowie. Nie sposób bowiem uznać, aby wolą lokalnego prawodawcy było umożliwienie budowy nowych obiektów w granicy działek, np. w celu zabudowy podwórców, a wykluczenie takiej możliwości już przy rozbudowie budynków istniejących. To właśnie takie rozumienie powołanej regulacji doprowadziłoby do powstania skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie. W rezultacie prawidłowo GINB uznał, że przepis ten powinien mieć zastosowanie także w przypadku rozbudowy istniejących obiektów. Jednocześnie nie można przyjąć, ażeby takie usytuowanie środkowej części budynku tzw. [...] który po rozbudowie będzie bezpośrednio przylegał do budynku zlokalizowanego na działce nr 462 (ul. Grodzka 42), mimo że nie będzie on w całości zlokalizowany w bezpośredniej granicy z działkami nr ewid. 460 oraz 459/4 (odległość od ok. 0,20 m do ok. 0,70 m – proj. bud. TOM 2, rzut parteru, rys. nr P0-1 ZB, str. 14; proj. bud. TOM 2, elewacja północna - projekt, rys. nr PE_3-1), stanowiło rażące naruszenie § 8 ust. 2 pkt 4 [...], skoro spełnione zostaną postulaty wynikające z tej normy prawnej.

Organ odwoławczy przyznał, że na fragmencie oficyny współczesnej (w jej wschodnim narożniku na 2 i 3 piętrze) ściana z otworami okiennymi i drzwiowymi usytuowana została w odległości ok. 2 m od granicy działki nr ewid. [...] (proj. bud TOM 2 Rzut II piętra, rys. nr P2-1, proj. bud. Rzut III piętra, rys. nr P3-1, proj. bud. TOM 2 elewacja północna - projekt, rys. nr PE_3-1), co nie odpowiada dyspozycji § 12 ust. 1 pkt 1 r.w.t. Jednocześnie jednak organ podkreślił, że z projektu budowlanego TOM 2, rys. P0-1 (rzut parteru projekt) oraz rys. P01_ZB (rzut parteru projekt zmiany budowlane) niespornie wynika, że w ścianie budynku określanego jako "współcześnie odbudowywana oficyna" już uprzednio znajdowały się otwory. Zarazem i w tym przypadku organ odwołał się do postanowień § 8 ust. 2 pkt 4[...] i celów, jakim miało służyć umożliwienie stosowania odstępstw od przepisów r.w.t., przewidziane w zapisach planu miejscowego.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podzielił także ocenę GINB w zakresie zarzutu niezgodności spornej inwestycji z warunkami określonymi w § 271 ust. 1-2 r.w.t. W doktrynie i orzecznictwie nie jest kwestionowane, że stosownie do treści § 2 ust. 2 pkt 2 r.w.t., przy nadbudowie, rozbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynków o powierzchni użytkowej przekraczającej 1000 m2 (tak jak w badanym przypadku), o których mowa w art. 5 ust. 7 pkt 1-4 i 6 Pr.bud. mogą znaleźć zastosowanie rozwiązania zastępcze i zamienne, o ile zostaną one wskazane np. w ekspertyzie technicznej sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych i uzgodnione z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanym sprawie, a w aktach sprawy znajduje się "Ekspertyza techniczna zabezpieczenia przeciwpożarowego budynku o funkcji hotelowo - gastronomicznej przy ul [...] w K. (projekt budowlany, TOM 3), sporządzona przez rzeczoznawcą mgr inż. K.P. (nr upr. KG PSP 562/2012). [...] Komendant PSP postanowieniem z [...] grudnia 2015 r., znak: [...], zaakceptował zaproponowane w ww. "Ekspertyzie technicznej (...)" rozwiązania i udzielił zgody na spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego w sposób inny niż wskazany w § 12 ust. 1 i ust. 5, § 68 ust. 1, § 176 ust. 4, § 235 ust. 2, § 239 ust. 4, § 240 ust. 1, § 241 ust. 1 i ust. 2, § 244 ust. 1 pkt 2, § 245 pkt 2, § 249 ust. 3 pkt 1, § 256 ust. 3 i ust 6 pkt 5 oraz § 271 ust 1 r.w.t. Tym samym nie można zarzucić, że projekt budowlany zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta K. narusza w rzeczonym zakresie wymienione warunki techniczno-budowlane.

Nie uszło również uwadze Sądu, że w myśl § 12 ust. 5 pkt 1 r.w.t. odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż 1,5 m do okapu, gzymsu, balkonu lub daszku nad wejściem, a także do takich części budynku jak galeria, taras, schody zewnętrzne, pochylnia lub rampa. Skarżący sygnalizują, że według projektu budowlanego, w elewacji północnej budynku "oficyny współczesnej" przewidziano galerię, która została usytuowana w odległości od ok. 1,5 m do ok. 2 m od granicy z działkami nr ewid. 460 i 459/4 (proj. bud. TOM 2 rzut 1 piętra, rys. nr PB_). Rację ma natomiast GINB dochodząc do wniosku, że jak wynika z projektu budowlanego galeria ta, z uwagi na pełnione funkcje i przyjęte rozwiązania (proj. bud. TOM 1, 8. usytuowanie z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe, w tym odległość od obiektów sąsiednich, str. 103), bez wątpienia może być uznana za "galerię" w rozumieniu § 12 ust. 5 pkt 1 r.w.t., a istotnego znaczenia nie może mieć tu fakt zastosowania przegrody szklanej, wydzielającej tę galerię z przestrzeni.

Ustosunkowując się natomiast do kwestii zastosowania do jej budowy materiałów palnych (drewno), należy ponownie przypomnieć, że zaproponowane przez rzeczoznawcę do spraw przeciwpożarowych rozwiązania zamienne i zastępcze, przyjęte w projekcie budowlanym, zostały ostatecznie zaakceptowane przez Małopolskiego Komendanta PSP. Z tych przyczyn Sąd nie podzielił oceny skarżących, że zaplanowanie przedmiotowej galerii w odległości 1,5 m od granicy z działką sąsiednią stanowi o rażącym naruszeniu art. 35 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. w zw. z § 12 ust. 5 pkt 1 r.w.t.

Organy, a także tutejszy Sąd nie dopatrzyły się innych nieprawidłowości bądź braków w dokumentacji projektowej, które mogłyby zostać uznane za rażąco naruszające przepisy Prawa budowlanego i norm techniczno-budowlanych.

W rozpoznawanej sprawie skarżący wskazują jednak, że decyzja Prezydenta Miasta K.z [...] października 2016 r. rażąco narusza przepisy postępowania administracyjnego, albowiem organ ten przed wydaniem pozwolenia na budowę nie podjął czynności zmierzających do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Poza przedstawionymi już na wstępie rozważaniami na temat zakresu przedmiotowego postępowania nadzwyczajnego, konieczne jest zatem przypomnienie, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji mają co do zasady charakter materialnoprawny. Nie są one związane z postępowaniem, w którym wydano decyzję, ale wynikają z samej decyzji (wyrok NSA z 16 grudnia 1998r., sygn. akt I SA 339/98, LEX nr 44548; wyrok NSA z 16 października 1998 r., sygn. akt II SA 1241/98 "Jurysta" 1998, nr 12, s. 27; wyrok NSA z 16 października 1998 r., sygn. akt II SA 1079/98, LEX nr 41821; wyrok NSA z 8 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1646/97, LEX nr 48679; wyrok NSA z 7 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 4078/18, LEX nr 3036910). Nie oznacza to, że nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyn procesowych. Jednakże stwierdzenie rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w stosunku do przepisów prawa procesowego jest czymś wyjątkowym (zob. wyrok WSA w Warszawie z 23 marca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1806/06, LEX nr 322283). Można mówić o rażącym naruszeniu przepisów proceduralnych wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, zostały zastosowane nieprawidłowo albo w ogóle nie byłyby zastosowane (zob. wyroki NSA: z 25 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 1711/19, LEX nr 3065080; z 13 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1212/06, LEX nr 377245; tak też: P.M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Opublikowano: LEX/el. 2022).

Ponadto, jak wskazał WSA w Gdańsku w wyroku z 13 lutego 2013 r. (sygn. akt II SA/Gd 694/12, LEX nr 1285281) za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie. Podobny pogląd wyraził NSA w wyroku z 6 marca 2019 r. (II OSK 1018/17, LEX nr 2644837) stwierdzając, że zasadniczo w odniesieniu do postępowania administracyjnego "rażące naruszenie prawa" ma miejsce wtedy, gdy organy w ogóle pominęły prowadzenie postępowania wyjaśniającego, albo też prowadziły je w sposób niepozwalający na ustalenie podstawowych kwestii stanu faktycznego w danej sprawie.

Podzielając powyższe stanowisko należy zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie Prezydent Miasta Krakowa dysponował kompletną dokumentacją projektową oraz opiniami, pozwoleniami i uzgodnieniami, w oparciu o które zostało wydane pozwolenie na realizację spornej inwestycji. W zasadzie wszystkie zasygnalizowane przez skarżących wady ww. decyzji dotyczą natomiast w gruncie rzeczy błędnej oceny projektu budowlanego, w tym projektu zagospodarowania terenu, dokonanej przez Prezydenta Miasta Krakowa w odniesieniu do obowiązujących przepisów planu miejscowego i warunków techniczno-budowlanych. Powyższe wyklucza więc możliwość przyjęcia, iż doszło do rażącego naruszenia prawa procesowego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W judykaturze panuje bowiem zgodne przekonanie, że zastosowania sankcji nieważności nie można wyprowadzić z samej tylko odmiennej oceny mocy dowodowej, na której organy orzekające w sprawie oparły ustalenia stanu faktycznego (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1571/13, CBOSA).

Na aprobatę nie zasługiwały ponadto te zarzuty skargi, w których skarżący dopatrują się rażącego naruszenia prawa w fakcie niezapewnienia im udziału w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. W tym względzie przypomnieć wypada, że w literaturze i orzecznictwie sądów administracyjnych panuje zasadniczo zgodny pogląd co do niekonkurencyjności trybów wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności decyzji. Stąd przyjmuje się, że okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania, a do takich zaliczyć trzeba sytuację, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), nie mogą jednocześnie stanowić podstaw do żądania stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z 19 września 2013 r., sygn. akt II OSK 533/12, LEX nr 1408542, w którym stwierdzono, że okoliczność stanowiąca podstawę wznowienia nie jest jednocześnie okolicznością skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji; zob. też np. wyrok NSA z 3 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 2496/15, LEX nr 2253598; wyrok NSA z 24 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2132/16, LEX nr 2531085, gdzie stwierdzono, że "Żadna z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1–8 k.p.a. nie może jednocześnie skutkować nieważnością postępowania").

Z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika również, że organ administracji orzekający w postępowaniu o stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego ma obowiązek zbadać z urzędu, czy nie zachodzą wszystkie przesłanki nieważności wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., a nie tylko wskazane we wniosku strony. Wniosek strony jak i jego uzasadnienie w sprawie o stwierdzenie nieważności nie jest bowiem wiążący dla organu administracji (zob. wyrok NSA z 17 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 562/08). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że GINB zbadał także, czy w sprawie nie zachodzą inne przesłanki nieważnościowe. Na podstawie zawartości nadesłanych akt sprawy stanowisko to należy uznać za uprawnione.

Skoro więc w sprawie nie wystąpiły przesłanki pozytywne z art. 156 § 1 k.p.a., a dodatkowo nie można uznać skutków społeczno-gospodarczych, jakie mogłaby wywołać kwestionowana decyzja za niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznych państwie prawa (w tym również z uwagi na ponad 28 letni upływ czasu od jej wydania), to zarówno orzeczenie organu I instancji, jak i decyzję GINB należy uznać za prawidłowe.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie dostrzegł przy tym w zaskarżonych decyzjach takiego naruszenia prawa, które wskazywałoby na konieczność uwzględnienia skargi z urzędu. Niewątpliwe braki uzasadnienia decyzji organu I instancji zostały naprawione w postępowaniu odwoławczym, gdyż GINB w sposób wyczerpujący wskazał na motywy zapadłego rozstrzygnięcia oraz odniósł się do wszystkich zarzutów i twierdzeń skarżących.

W takim stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.