Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 795/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 184 ust. 1, art. 207 ust. 1 pkt 1-3
journal: Dz.U. 2016 poz 1870
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Mirosława Pindelska (spr.), Sędzia WSA - Marek Krawczak, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Protokolant - st. ref. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Z. H. P. C. Ś. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów (obecnie Ministra Inwestycji i Rozwoju) z dnia ... lutego 2017 r., nr ... w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu [...] lutego 2014 r. Samorząd Województwa [...] zawarł ze Z. (dalej: "Z.", "skarżący" lub "beneficjent") umowę nr [...] o dofinansowanie projektu pn. "[...]". Beneficjent otrzymał dofinansowanie w łącznej kwocie nieprzekraczającej 1.374.522,10 zł zobowiązując się równocześnie do wniesienia wkładu własnego niepieniężnego w wysokości 187.434,83 zł. Projekt realizowany był w partnerstwie z Gminą G. w okresie od [...] stycznia 2014 r. do [...] czerwca 2015 r. Strony umowy ustaliły m.in., iż koszty pośrednie projektu rozliczane ryczałtem stanowić będą 7% poniesionych, udokumentowanych i zatwierdzonych w ramach projektu wydatków bezpośrednich.

We wniosku o dofinansowanie w kosztach bezpośrednich w ramach Zadania 6 Zarządzanie projektem beneficjent przewidział wynagrodzenie koordynatora projektu zatrudnionego na podstawie umowy o pracę przy miesięcznym wynagrodzeniu w wysokości 4.200 zł brutto Do obowiązków koordynatora należało: podejmowanie kluczowych decyzji dotyczących realizacji projektu, nadzór nad pracą członków zespołu projektowego, zarządzanie personelem zgodnie z zasadą równości szans K i M (w tym przeprowadzenie szkolenia z zakresu równości szans K i M), nadzór nad wszystkimi członkami zespołu projektowego oraz zapewnienie pracownikom elastycznych form zatrudnienia, co ułatwi im godzenie obowiązków rodzinnych i zawodowych), współprowadzenie spotkań informacyjnych dla rodziców/opiekunów prawnych, kontrola prawidłowej i zgodnej z harmonogramem realizacji poszczególnych zadań, opracowanie merytorycznej części wniosku beneficjenta o płatność, przegląd ofert rynkowych i kontakt ze zleceniobiorcami, kontakt z IP, podmiotami zewnętrznymi, partnerem oraz personelem, organizacja i udział w cyklicznych spotkaniach zespołu projektowego (w ramach Grupy Sterującej) oraz zarządzanie w sytuacjach kryzysowych, w tym opracowanie działań naprawczych i korygujących i zmiany w projekcie.

Z wniosków o płatność za okres od stycznia do lipca 2014 r. wynikało, że od stycznia do dnia [...] czerwca 2014 r. na stanowisku koordynatora w wymiarze pełnego etatu zatrudniony był W.K. Następnie wynagrodzenie za koordynację projektu prowadzoną od dnia [...] czerwca 2014 r. Z. rozliczał we wnioskach o płatność jako usługę. Skarżący rozwiązał umowy o pracę z W.K., który zdecydował się na uruchomienie własnej działalności gospodarczej. Została ona zarejestrowana jako S. w dniu [...] czerwca 2014 r.

W celu zaangażowania od dnia [...] czerwca 2014 r. do dnia [...] czerwca 2015 r. kolejnego koordynatora, beneficjent przeprowadził w dniu [...] maja 2014 r. rozeznanie rynku, w wyniku którego w wybrano ofertę firmy S. która, zgodnie z protokołem z dnia [...] czerwca 2014 r., jako jedyna spełniała kryteria określone w zaproszeniu do składania ofert. Następnie w dniu [...] czerwca 2014 r. beneficjent zawarł umowę na świadczenie usług koordynowania projektem z W.K. prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą S., w której określono całkowitą kwotę wynagrodzenia w wysokości 4.200,00 zł brutto miesięcznie za świadczenie przedmiotu umowy. W § 1 pkt 6 umowy wskazano, iż: "wykonawca oświadcza, iż posiada kwalifikacje, bądź posiada potencjał dysponujący kwalifikacjami wymaganymi przez Zleceniodawcę a niezbędne do realizacji niniejszej umowy". Właściciel wyłonionego podmiotu nie został związany zapisami przedmiotowej umowy do osobistego świadczenia przedmiotu. Zakres obowiązków koordynatora został określony w załączniku nr 1 do umowy i brzmiał analogicznie do czynności wskazanych we wniosku o dofinansowanie i w zaproszeniu do składania ofert.

W wyniku kontroli doraźnej projektu przeprowadzonej przez Instytucję Pośredniczącą w dniach [...]-[...] listopada 2015 r., stwierdzono naruszenie pkt 7 lit. a) i b) podrozdziału 4.5 Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL z dnia 2 kwietnia 2014 r. (dalej: "Wytyczne"). IP dostrzegła przekroczenie maksymalnego miesięcznego limitu zaangażowania zawodowego w odniesieniu do koordynatora projektu – W.K. - prowadzącego jednoosobową działalność gospodarczą oraz świadczącego usługi jako osoba fizyczna.

W dniu [...] marca 2016 r. Marszałek Województwa [...] (dalej Marszałek" lub "organ I instancji") wezwał skarżącego do zwrotu wydatków niekwalifikowalnych w kwocie 49.238,14 zł, a wobec braku zwrotu, w dniu [...] kwietnia 2016 r. wszczął postępowanie administracyjne.

Ponieważ właściciel S. nie został zobowiązany do osobistego świadczenia pracy, Marszałek wezwał beneficjanta do wykazania osób realizujących usługę koordynacji projektu po stronie ww. firmy. W piśmie z dnia [...] stycznia 2016 r. Z. odpowiedział, że: "zgodnie z zawartą umową z podmiotem S. zgodną wolą obu stron przedmiotowej umowy było aby realizacja zadań związanych z koordynowaniem projektem miała charakter usługi zleconej, a właściciel wyłonionego podmiotu nie został związany zapisami przedmiotowej umowy do osobistego świadczenia przedmiotu umowy i faktycznie nie realizował czynności tych osobiście. Od momentu zawarcia niniejszej umowy Beneficjent współpracował z podmiotem S., a więc osobami, które wykonywały czynności na rzecz podmiotu S. (...) Beneficjent nie jest w stanie wskazać kto, kiedy i jakie działania realizował gdyż nie wiązał ani nie wiąże na dzień dzisiejszy Beneficjenta żadna umowa z konkretnymi osobami z firmy S."

Organ I instancji uznał, że beneficjent nie udzielił mu odpowiedzi, kto stanowił potencjał wybranego podmiotu, zatem przesłuchał w charakterze świadka W.K. Osoba ta, zasłaniając się tajemnicą przedsiębiorstwa lub nie udzielając precyzyjnych odpowiedzi, nie wskazała konkretnych osób zaangażowanych przez firmę S., które miały by realizować usługę koordynacji badanego projektu. Z zeznań świadka nie wynikało także precyzyjnie, czy, a jeśli tak, jakie działania na rzecz projektu realizował on osobiście, a w jakiej części usługa koordynacji projektu była realizowana przez pozostały personel jego firmy.

Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Marszałek wydał w dniu [...] sierpnia 2016 r. decyzję o nr [...] zobowiązującą Z. do zwrotu części dofinansowania przyznanego na realizację ww. projektu wykorzystanego z naruszeniem procedur obowiązujących w ramach PO KL w kwocie 49.238,14 zł wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania środków do dnia ich zwrotu.

Organ I instancji stwierdził przede wszystkim, iż realizacja zadania dotyczącego koordynowania projektem w okresie od [...] czerwca 2014 r. do zakończenia projektu, nie miała charakter usługi zleconej, tj. zlecenia zadania na zewnątrz, jak rozliczał ją beneficjent we wnioskach o płatność. Powołując się na treść Wytycznych Marszałek podkreślił, że we wniosku o dofinansowanie stanowiącym załącznik do umowy i obowiązującym przez cały okres trwania projektu skarżący wskazał, że koordynator będzie zatrudniony na podstawie umowy o pracę (poz. 267 szczegółowego budżetu projektu). Z uwagi zaś na fakt rozliczania przez beneficjenta kosztów pośrednich w stałej wysokości (7% kosztów bezpośrednich), żadne z zadań w projekcie nie można uznać za zadanie zlecone w rozumieniu Wytycznych.

Dalej w związku z faktem, że beneficjent, ani wykonawca usługi na żadnym etapie postępowania nie przedłożyli dokumentacji lub wyjaśnień wskazujących na posługiwanie się przez firmę S. personelem, który stanowił potencjał pozwalający realizować projekt zgodnie z Wytycznymi, nie wyjaśnili, kto faktycznie wykonywał czynności w projekcie w zakresie jego koordynacji, organ I instancji stwierdził, iż zebrany materiał dowodowy w sprawie nie pozwala na potwierdzenie posiadania przez S. potencjału kadrowego oprócz potencjału samego właściciela. Tym samym czynności koordynatora projektu były wykonywane osobiście jedynie przez W.K. Spełniał on więc zawartą w pkt 6 podrozdziału 2.3 Wytycznych definicję personelu projektu, którego dotyczą m.in. ograniczenia ilości godzin łącznego zaangażowania zawodowego we wszystkich projektach współfinansowanych ze środków unijnych wynoszące maksymalnie 240 godzin miesięcznie.

Jak ustalił Marszałek podmiot S. w okresie realizacji kontrolowanego projektu był zaangażowany również w realizację dwóch innych projektów:

1. nr [...] realizowany przez [...] Fundację [...]:

• jako koordynator - zgodnie z umową na świadczenie usługi koordynowania projektem - wymiar miesięcznego zaangażowania podmiotu nie może być mniejszy niż 1/2 etatu na miesiąc przez okres od [...] września 2014 r. do [...] czerwca 2015 r.;

• jako specjalista ds. sprawozdawczości i rozliczeń - zgodnie z umową na wykonywanie czynności specjalisty ds. sprawozdawczości i rozliczeń projektu 100 godz./miesiąc w okresie od [...] stycznia 2015 r. do [...] czerwca 2015 r.;

2. nr [...] realizowany przez Stowarzyszenie [...]:

• jako koordynator zgodnie z zawartą umową nie mniej niż 100 godz./miesiąc w terminie od [...] stycznia 2015 r. do [...] listopada 2015 r.;

• jako specjalista ds. sprawozdawczości i rozliczeń - zgodnie z zawartą umową 100 godz./miesiąc w okresie od [...] stycznia 2015 r. do [...] listopada 2015 r.

Ponadto W.K. jako osoba fizyczna był zaangażowany w realizację kolejnych dwóch projektów:

1. nr [...] realizowany przez Miasto S./Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w okresie od [...] lutego do [...] grudnia 2014 r.;

2. nr [...] realizowany przez Polski Komitet Pomocy Społecznej w C. w okresie od [...] czerwca 2014 r. do [...] czerwca 2015 r.

Na podstawie umów zawartych z beneficjentami oraz kart czasu pracy S. Organ I instancji stwierdził, iż w okresie od września 2014 r. do czerwca 2015 r. miesięczne zaangażowanie W.K. jako firmy S. w realizację projektów PO KL kształtowało się następująco: wrzesień 2014 r. - 264 godziny, październik 2014 r. - 276 godzin, listopad - 216 godzin, grudzień 2014 r. - 252 godziny, styczeń 2015 r. - 540 godzin, luty 2015 r. - 540 godzin, marzec 2015 r. - 564 godziny, kwiecień 2015 r. - 552 godziny, maj 2015 r. - 540 godzin, czerwiec 2015 r. - 552 godziny.

W tych okolicznościach Marszałek uznał przekroczenie maksymalnego miesięcznego limitu zaangażowania zawodowego członków personelu projektu realizowanego przez Z., co stanowi naruszenie pkt 7 lit a) i b) podrozdziału 4.5 Wytycznych i za niekwalifikowalną uznał kwotę 49.238,14 zł (46.016,96 zł - koszty bezpośrednie oraz 3.221,18 zł - koszty pośrednie) związaną z zawarciem w ramach projektu umowy z podmiotem S.

Dodatkowo organ I instancji wyraził swoje wątpliwości co do zachowania bezstronności przy przeprowadzaniu postępowania dotyczącego wyboru oferty na wykonywanie czynności koordynowania projektem. W związku z wcześniejszą współpracą W.K. z beneficjentem, pracownik ten posiadał wiedzę o konkretnej kwocie wynagrodzenia na stanowisku koordynatora zaplanowanej w budżecie projektu. Złożona przez niego oferta (jako przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą S.) odpowiadała w 100% kwocie, jaką określono we wniosku o dofinansowanie. Ponadto w czasie składania kontr-ofert, tj. w dniach [...] i [...] czerwca 2014 r., W.K. był zatrudnionym przez Z. koordynatorem. Mógł mieć więc do nich wgląd zwłaszcza że sam złożył ofertę dopiero w dniu [...] czerwca 2014 r. o godz. 8:00, czyli jako ostatni spośród potencjalnych wykonawców.

Beneficjent złożył odwołanie od decyzji Marszałka do Ministra Rozwoju i Finansów (dalej: "Minister", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji"), który decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko Marszałka, uznając je w całości za prawidłowe. Zaznaczył, iż w umowie o dofinansowanie skarżący zobowiązał się realizować projekt zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie oraz Wytycznymi. We wniosku przewidział zatrudnienie koordynatora projektu na umowę o pracę i w takim kształcie jego wniosek był oceniany i przyjął do realizacji. Pomimo jego wyraźnego zapisu we wniosku, iż koordynator będzie zatrudniony na podstawie umowy o pracę, beneficjent ponosił wydatki na jego wynagrodzenie na postawie umowy o wykonywanie usługi koordynowania projektem zawartej z firmą S. Zdaniem Ministra zmiana formy zatrudnienia koordynatora oznacza zmianę założeń merytorycznych projektu, które w dany sposób zostały ocenione przez IP i mogły przyczynić się do uzyskania przez projekt liczby punktów pozwalającej na uzyskanie dofinansowania. Zarządzanie projektem sprawowane przez personel projektu jest bowiem wyżej oceniane na etapie wyboru wniosku do dofinansowania, gdyż takie rozwiązanie pozwala beneficjentowi na sprawowanie pełnego nadzoru nad realizacją zadań i ich jakością. Zaangażowanie firmy zewnętrznej do wykonania danego zadania/zadań obarczone jest natomiast większym ryzykiem wykonania zadań niezgodnie z oczekiwaniami i wiąże się ze słabszą kontrolą beneficjenta. Organ II instancji stwierdził, że w badanym przypadku skarżący nie mógł nawet takiej kontroli w pełni i należycie sprawować, gdyż nie posiadał wiedzy, czy ktokolwiek, poza W.K., wykonywał na jego rzecz usługę koordynacji projektem.

Dodatkowo w ocenie Ministra W.K. zakładając jednoosobową działalność gospodarczą miał na celu ominięcie zapisów Wytycznych dotyczących personelu projektu. Świadczy o tym fakt, że do dnia [...] czerwca 2014 r. był on zatrudniony w skontrolowanym projekcie zgodnie z wnioskiem, zaś powodem jego rezygnacji z pracy miało być założenie firmy (jednoosobowa działalność gospodarcza), której następnie beneficjent powierzył, niezgodnie z wnioskiem, realizację usługi koordynacji projektem od dnia [...] czerwca 2014 r. Organ uważa, iż rozpoczęcia działalności gospodarczej nie uniemożliwia pracy na etat. Gdyby jednak takie rozwiązanie nie było akceptowalne przez W.K., Z. powinien zatrudnić na jego miejsce innego pracownika, zgodnie z postanowieniami obowiązującego wniosku o dofinansowanie,. Tylko takie rozwiązanie mogło uchronić skarżącego przed konsekwencjami finansowymi.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 oraz art. 87 Konstytucji RP poprzez wydanie decyzji administracyjnej na podstawie Wytycznych, które nie są źródłem prawa powszechnie obowiązującego, Minister wyjaśnił, że zwrotowi podlegają środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, które wykorzystano z naruszeniem procedur. Termin "procedura" ma charakter pojemny, ze względu na brak definicji legalnej. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że chodzi o naruszenie powszechnie obowiązujących przepisów prawa krajowego i unijnego, umów międzynarodowych, umów o dofinansowanie i innych procedur niestanowiących źródeł prawa powszechnie obowiązującego, które beneficjent dobrowolnie zobowiązał się stosować poprzez podpisanie umowy o dofinansowanie. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszym przypadku w odniesieniu do Wytycznych. Naruszenie Wytycznych jako procedur stanowi także naruszenie prawa i tym samym wydatek dokonany w ten sposób i zrefundowany ze środków europejskich stanowi szkodę w budżecie unijnym, gdyż wydatkowano środki w sposób nieprawidłowy.

Co zaś do twierdzeń skarżącego, że naruszeń nie stwierdzono ani podczas weryfikacji wniosków o płatność ani podczas poprzedniej kontroli na miejscu przeprowadzonej w Z., organ odwoławczy zaznaczył, że ocena kwalifikowalności wydatków dokonywana jest wieloetapowo. Odbywa się to zarówno na etapie wyboru projektów, jak i na etapie ich realizacji i rozliczania, więc na każdym z tych etapów możliwe jest stwierdzenie wydatków niekwalifikowalnych. Wcześniejsze ustalenia organów kontrolnych w tym zakresie nie ograniczają możliwości wykrycia nowych nieprawidłowości.

Beneficjent zaskarżył powyższą decyzję Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją Marszałka, z także o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Z. zarzucił naruszenie:

1. art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1870 ze zm.), dalej: "u.f.p.", poprzez przyjęcie, iż środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich zostały wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ww. ustawy, tj. procedur obowiązujących przy ich wykorzystaniu,

2. art. 2 pkt 7 oraz art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U.UE.L2006.110/25) w zw. z art. 4 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L.1995.312.1), poprzez jego nieprawidłową wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sprawie wystąpiła nieprawidłowość w rozumieniu ww. przepisów tj. wskutek naruszenia procedur doszło do powstania szkody lub mogłoby dojść do jej powstania w budżecie ogólnym UE, bez powiązania tego naruszenia przez organ z niebezpieczeństwem potencjalnej szkody,

3. art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23).dalej: "K.p.a." w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 i art. 184 u.f.p. poprzez wydanie decyzji nie znajdującej podstaw w obowiązujących przepisach prawa,

4. art. 7 K.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli,

5. art. 9 K.p.a. poprzez zaniechania obowiązku udzielenia skarżącemu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek,

6. art. 11 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia skarżącemu zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy,

7. art. 15 K.p.a. poprzez bezrefleksyjne powielenie przez organ odwoławczy wadliwych ustaleń organu I instancji,

8. art. 77 K.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego,

9. art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy powoływane w decyzji okoliczności zostały udowodnione,

10. art. 86 K.p.a. poprzez zaniechanie przesłuchania strony w celu wyjaśnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy,

11. art. 89 K.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia rozprawy w sytuacji gdy zachodziła potrzeba wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków i strony,

12. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zaniechanie wskazania w uzasadnieniu wydanej decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej,

13. art. 136 K.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia przez organ odwoławczy z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie względnie zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję,

14. art. 46 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2016 r. poz. 486 ze zm.) poprzez brak wykazania upoważnienia osoby, która podpisała decyzję organu I instancji, do wydania tejże decyzji w imieniu Marszałka,

15. art. 4a ust. 3 z dnia 4 września 1997 r. ustawy o działach administracji rządowej (Dz.U. z 2016 r. poz. 543), poprzez brak wykazania upoważnienia osoby, która podpisała decyzję organu odwoławczego, do wydania tejże decyzji w imieniu Ministra.

Skarżący podniósł, że nie zobowiązał się w umowie o dofinansowanie do stosowania powoływanych przez organy "wytycznych" wprowadzonych w dniu 1 kwietnia 2014 roku. Powołując się na § 1 pkt 6, § 3 ust. 2 oraz § 3 ust. 4 zaznaczył, iż swoistym kuriozum, nie spotykanym w prawie zobowiązań, jest to aby w ramach zasady swobody umów, organ uprawniony był do wymuszania na obywatelu zobowiązania się do stosowania procedur, które nie są mu znane w chwili zawarcia umowy. Użycie zwrotu "wymuszać" uzasadnił faktem, iż beneficjent nie ma żadnego wpływu na treść umowy o dofinansowanie. Mamy bowiem do czynienia z wzorcem umowy, do którego beneficjent może jedynie przystąpić, o ile nie chce utracić wnioskowanego dofinansowania. Dobrowolność decyzji beneficjenta o zawarciu umowy o dofinansowanie o z góry ustalonej treści, kończy się z chwilą przystąpienia beneficjenta do udziału w danym konkursie.

Z. zaznaczył, iż umowa o dofinansowanie w ramach niniejszego projektu została zawarta [...] lutego 2014 r., zaś podstawą wydania decyzji obu instancji jest naruszenie procedur w postaci "wytycznych", które zostały wprowadzone 1 kwietnia 2014 r., jako obowiązujące z dniem 1 maja 2014 r. W ocenie skarżącego dowodzi to, iż w dniu zawarcia umowy wymuszono na nim ogólne zobowiązanie się do stosowania procedur, które jeszcze nie istniały w dniu zawarcia umowy, a więc procedur, które nie mogły mu być znane. Ponadto w samej umowie nie wskazano konkretnego dokumentu zawierającego procedury, z którymi miał się rzekomo zapoznać i które miał następnie stosować. Co więcej Instytucja Pośrednicząca nie wywiązała się z obowiązku powiadomienia go o wszelkich zmianach Wytycznych.

Dalej Beneficjent podkreślił, że wydatek na usługę zleconą w zakresie koordynacji projektu był przedmiotem weryfikacji ze strony organu I instancji na etapie badania wniosku o płatność za okres od dnia [...] maja 2014 r. do dnia [...] lipca 2014 r. W dniu [...] października 2014 r. organ wystosował do niego pismo, w którym warunkowo uznał za niekwalifikowalne w ramach projektu wydatki wskazane w poz. 38 i 42 załącznika nr 1 do ww. wniosku o płatność. Dodatkowo został zobowiązany do przesłania całości posiadanej dokumentacji związanej z wyłonieniem ww. wykonawcy usługi oraz przedstawienia dokumentami pozwalającej na weryfikację czasu pracy wykonywanej w ramach koordynowania projektem. Skarżący udzielił Marszałkowi wyczerpującej odpowiedzi w piśmie z dnia [...] października 2014 r., załączając do pisma wymaganą dokumentację w wyniku czego organ uznał wydatki na wynagrodzenie koordynatora jako usługę zlecona za kwalifikowane i rozliczał już bez żadnych zastrzeżeń na podstawie kolejnych wniosków o płatność. Organ I instancji od samego początku posiadał zatem pełną i szczegółową wiedzę o zmianie sposobu realizowania projektu w obszarze koordynowania projektem począwszy od [...] czerwca 2014 r. aż do zamknięcia projektu. Ponownie zakwestionowano prawidłowe realizowanie projektu w obszarze koordynowania projektem dopiero w trakcie kontroli przeprowadzonej w listopadzie 2015 roku, a to już po zamknięciu projektu.

W ocenie skarżącego organy pomijają fakt, że powyższa zmiana nie miała żadnego wpływu na zatwierdzony budżet projektu, ani nie spowodowała żadnej szkody w budżecie Unii Europejskiej. Wręcz przeciwnie skarżący uniknął powstania szkody i konieczności wprowadzania zmian w budżecie zapewniając dopuszczalny prawem sposób zarządzania projektem i w rezultacie osiągnięcie wszystkich docelowych wskaźników projektu. Kwestionowana zmiana całkowicie wpisywała się w określone w Wytycznych zasady konstruowania budżetu, które nie wymagają aby poniesione wydatki musiały być zgodne ze szczegółowym budżetem projektu, przedkładanym na etapie wyboru projektu.

Z. zakwestionował również stanowisko organu odnośnie uznania przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą S. za personel projektu w rozumieniu Wytycznych. Przez personel projektu należy rozumieć osoby zaangażowane do realizacji zadań w ramach projektu, które osobiście wykonują zadania w ramach projektu, tj. w szczególności osoby zatrudnione na podstawie stosunku pracy lub stosunku cywilnoprawnego, osoby samozatrudnione, osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą, osoby współpracujące w rozumieniu ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1442, z późn. zm.) oraz osoby wykonujące świadczenia w formie wolontariatu. Tymczasem W.K. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą S. winien być wedle skarżącego traktowany jako wykonawca. W rezultacie nie znajdują do niego zastosowania limity czasowe rozstrzygające o kwalifikowalności wydatków określone w Wytycznych. Organ I instancji bezpodstawnie kwalifikując wykonawcę jako personel projektu, zakwestionował wyłącznie fakt, iż karty pracy rozliczały usługę świadczona przez wykonawcę, a nie poszczególnych osób świadczących pracę/usługę w ramach jego przedsiębiorstwa. Taka logika organu z założenia obarczona jest błędem, mając na uwadze fakt, iż wykonawca nie może być kwalifikowany jako personel projektu, gdyż na podstawie zawartej umowy nie był zobowiązany, ani też zgodnie ze złożonymi zeznaniami, nie świadczył całej usługi koordynacji osobiście. Z kolei osoby świadczące usługę w ramach jego organizacji nie mogą być traktowane jako personel projektu, którego nakład pracy winien zostać rozliczany jako wydatek kwalifikowalny na zasadach określonych w Wytycznych stosowanych wobec personelu projektu. Nadto za całkowicie niezrozumiałe beneficjent uznał żądanie IP imiennego wskazania osób, które wykonywały usługę w ramach struktur przedsiębiorstwa ww. wykonawcy. Skarżący nie był wstanie podać takich informacji, gdyż stanowiły one tajemnicę przedsiębiorstwa, a ich posiadanie przez stronę nie było istotne dla należytego wykonania zawartej z wykonawcą umowy. Strona uważa przy tym, że na okoliczność zatrudniania pracowników przez W.K. w czasie realizacji spornego projektu, organy winny przesłuchać w charakterze świadka A.B., pełniąca funkcję opiekuna projektu, która miała mieć wiedzę w tym przedmiocie.

Kończąc skarżący podał, iż żaden z wypadków naruszeń procedur, na których organy oparły decyzję o zwrocie środków unijnych, a w szczególności zmiana formy świadczenia usługi koordynacji, nie nosi cech "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady nr 1083/2006, bowiem organy nie wykazał, że podane naruszenia spowodowały lub mogły spowodować jakąkolwiek szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. W szczególności zmiana w zakresie formy realizacji usługi koordynacji ze stosunku pracy na usługę zleconą nie miała żadnego wpływu na zatwierdzony budżet projektu. Nie nastąpiło przesunięcie wydatków w ramach budżetu wymagające złożenia wniosku w trybie § 26 umowy o dofinansowanie, jak też wydatki nie zostały dokonane z przekroczeniem budżetu przewidzianego na usługę koordynacji, założonego w wniosku o dofinansowanie projektu (4200 zł brutto miesięcznie).

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r. poz.1066 j.t. ze zm. ) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2017r. poz. 1369 j.t. ze zm., dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art.156 Kodeksu postępowania administracyjnego czy w art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że sąd ma prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Sąd, kierując się tymi przesłankami uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd podziela ustalenia faktyczne i prawne dokonane przez organ i uznaje je za prawidłowe i stanowiące uzasadnioną podstawę do wydania zaskarżonej decyzji.

Wbrew zarzutom skargi organ zgromadził w sprawie pełny materiał dowodowy, dający podstawę do orzekania w sprawie. Ocena tego materiału została należycie przeprowadzona z uwzględnieniem logicznego i rzetelnego wnioskowania.

Przypomnieć należy, że to skarżący składając wniosek o dofinansowanie projektu sam określił zadania, które przeprowadzi w ramach realizacji tegoż projektu oraz określił sposób ich prowadzenia i koszty ich ponoszenia. Zatem w pełni odpowiada za realizację tych zadań w sposób przez siebie określony. Ustalony przez skarżącego sposób realizacji tych zadań został zaakceptowany przez organ w ramach pozytywnej oceny wniosku o dofinansowanie oraz poprzez skierowanie projektu do podpisania umowy. Z treści wniosku skarżącego wynika, że został on złożony w ramach konkursu nr. [...], w Programie Operacyjnym Kapitał Ludzki, w IX Osi Priorytetowej: Rozwój wykształcenia i kompetencji w regionach, w Działaniu 9.1.: Wyrównywanie szans edukacyjnych i zapewnienie wysokiej jakości usług edukacyjnych świadczonych w systemie oświaty, w Poddziałaniu 9.1.2 : Wyrównywanie szans edukacyjnych uczniów z grup o utrudnionym dostępie do edukacji oraz zmniejszenie różnic w jakości usług edukacyjnych. Wniosek pt. "[...]", przeszedł pozytywna ocenę i został skierowany do dofinansowania. Stanowiło to podstawę do zawarcia umowy o dofinansowanie projektu z dnia [...] lutego 2014r. o nr. [...], aneksowanej w dniu [...] czerwca 2015r. Sam wniosek był integralną częścią umowy o czym stanowił jej § 34 ust.2 pkt.1. Skarżący zobowiązał się do realizacji projektu na podstawie wniosku ( § 3 ust.1 zdanie pierwsze). Zaś w § 5 umowy określono okres realizacji projektu, zgodnie z okresem wskazanym we wniosku i dotyczącym realizacji zadań w ramach tego projektu. Umowa przewidywała w § 26 ust. 1, że beneficjent może dokonywać zmian w projekcie pod warunkiem ich zgłoszenia w formie pisemnej Instytucji Pośredniczącej (IP) nie później niż na 1 miesiąc przed planowanym zakończeniem realizacji projektu oraz przekazania aktualnego wniosku i uzyskania pisemnej akceptacji Instytucji Pośredniczącej. Nie ulega wątpliwości, że skarżący przewidział w projekcie, w jego szczegółowym budżecie, w zadaniu 6 Zarzadzanie projektem, w ppkt. nr. 257 (uwaga sądu – organ nieprawidłowo wskazał nr. tego ppkt. jako 267), iż koordynator projektu będzie zatrudniony na umowę o pracę, na pełny etat. Uregulował też wysokość wynagrodzenia miesięcznego brutto. Zapis ten nigdy w toku realizacji projektu nie został zmieniony. Strona nie korzystała w tej kwestii z regulacji zawartej w § 26 umowy, a aneks do umowy z dnia [...] czerwca 2015r. nie obejmował tej kwestii. IP nigdy nie wyraziła pisemnej zgody na zmianę tego zapisu.

Zatem stan faktyczny sprawy musi odnosić się do warunków ustalonych w umowie i załącznikach do niej oraz faktów wynikających ze stopnia zrealizowania tej umowy. Oczywistym jest, że skarżący powinien wykonać umowę z należytą starannością na warunkach w niej określonych. Umowa wiązała się z otrzymaniem środków publicznych, w większości z budżetu Unii Europejskiej - w kwocie 1.327.663,39zł, a z budżetu krajowego w kwocie 46.858,71 zł. Dofinansowanie dotyczyło łącznej kwoty nieprzekraczającej 1.374.522,10 zł.

W sprawie należało stosować reguły i zasady wynikające z Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, w którym udzielono dofinansowania, w tym Wytyczne w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki oraz stosowne przepisy unijne, w tym rozporządzenie Rady (WE) nr. 1083/2006 z dnia 11 lipca 20106r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 ( Dz. UE L. nr 210 str.25). Ich regulacjom poddał się skarżący zgodnie z zapisami zawartymi w § 3 ust.2 i ust.4 oraz § 31 umowy o dofinansowanie projektu.

Przypomnieć należy, że środki z funduszy europejskich przyznawane były, w okresie zawierania i realizacji przedmiotowej umowy skarżącego o dofinasowanie projektu, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ( u.z.p.p.r.). Ustawa ta uwzględnia zasady określone w wówczas obowiązującym rozporządzeniu Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie, w tym zasadę ustanowienia na poziomie krajowym kwalifikowalności wydatków w ramach poszczególnych programów operacyjnych, ustanowienie systemu zarządzania i kontroli oraz szczegółowe określenie zadań i funkcji instytucji zarządzających. Znajduje to swój wyraz w treści art. 26 ust. 1, który wskazuje zadania instytucji zarządzającej, m.in. takie jak: określenie kryteriów kwalifikowalności wydatków objętych dofinansowaniem w ramach programu operacyjnego (art. 26 ust. 1 pkt 6), jak też odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych (art. 26 ust. 1 pkt 15).

W tym kontekście należy stwierdzić, że krajowe Wytyczne zostały wydane przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju w dniu 2 kwietnia 2014 r., z późniejszymi zmianami, na podstawie art. 35 ust. 3 pkt 4a u.z.p.p.r. oraz art. 56 ust. 4 rozporządzenia nr 1083/2006. W myśl pierwszego z tych przepisów: "Minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego, w celu zapewnienia zgodności sposobu wdrażania programów operacyjnych z prawem Unii Europejskiej oraz spełniania wymagań określanych przez Komisję Europejską, a także w celu zapewnienia jednolitości zasad wdrażania programów operacyjnych, może, z uwzględnieniem art. 26, wydać wytyczne dotyczące programów operacyjnych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach programów operacyjnych." Drugi z wymienionych przepisów stanowi zaś, iż: "Zasady kwalifikowalności wydatków ustanawia się na poziomi krajowym, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w rozporządzeniach szczególnych dotyczących poszczególnych funduszy. Zgodnie zaś z art. 60 rozporządzenia nr 1083/2006 Instytucja zarządzająca odpowiada za zarządzanie programami operacyjnymi i ich realizację zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami.

Dalej wg. art. 70 wymienionego rozporządzenia państwa członkowskie są odpowiedzialne za zarządzanie programami operacyjnymi i ich kontrolę, w tym są odpowiedzialne za odzyskiwanie kwot nienależnie wypłaconych wraz z odsetkami z tytułu zaległych płatności w stosownych przypadkach. Państwa członkowskie zgłaszają te nieprawidłowości Komisji i informują Komisję na bieżąco o przebiegu postępowań administracyjnych i prawnych.

Do najistotniejszych aktów ukierunkowanych na ochronę interesów finansowych Unii Europejskiej należy rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U. UE. L 1995.312.1; dalej jako "rozporządzenie nr 2988/95"). Zgodnie z motywem 3 tego rozporządzenia: "szczegółowe zasady regulujące zdecentralizowane zarządzanie oraz monitorowanie wykorzystywania środków podlegają szczegółowym przepisom, które są zróżnicowane w zależności od dziedziny polityki Wspólnoty; we wszystkich dziedzinach należy przeciwstawiać się działaniom przynoszącym szkodę interesom finansowym Unii." W motywie 5 tego rozporządzenia wskazano, że: "nieprawidłowe postępowanie oraz środki administracyjne i kary odnoszące się do tego postępowania są przewidziane w zasadach sektorowych."

Przepisy sektorowe to m.in. przepisy rozporządzenia nr 1083/2006. Na gruncie polskiego prawa regulacja procedur, o których mowa w art. 2 ust. 4 rozporządzenia nr 2988/95, a w konsekwencji tego wynikający z art. 70 rozporządzenia nr 1083/2006 obowiązek odzyskiwania kwot wypłaconych w związku z nieprawidłowościami zdefiniowanymi w art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 i art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 - realizowany jest na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych. Ustawa ta w art. 207 ust. 1 nie używa terminu "nieprawidłowości" lecz terminów - "wykorzystanie niegodnie z przeznaczeniem", "wykorzystanie z naruszeniem procedur", "pobranie nienależnie lub w nadmiernej wysokości." Zastosowane nazewnictwo nie zmienia jednak faktu, że zdarzenia określone w art. 207 ust. 1 u.f.p. są działaniami podejmowanymi na rachunek budżetu Unii, w celu usuwania nieprawidłowości w rozumieniu art. 1 rozporządzenia nr 2988/95, skutkiem czego są to działania podejmowane w zakresie tego rozporządzenia. Są zatem częścią tej samej dyspozycji gwarantującej dobre zarządzanie funduszami Unii i ochronę jej interesów finansowych, a konsekwentnie do tego, terminy użyte w art. 207 ust. 1 pkt 1-3 u.f.p. powinny być interpretowane w sposób jednolity z pojęciem "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95, jak też art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006.

Przepis art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych stanowi, że w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy, z zastrzeżeniem ust. 8 i 10.

Zgodnie natomiast z art. 184 ust. 1 u.f.p. "wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu." Szczegółowe warunki dofinansowania projektu określa umowa o dofinansowanie projektu, o której mowa w art. 5 pkt 9 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (art. 206 ust. 1 u.f.p.). W związku z powyższymi przepisami procedurami, o których mowa w art. 184 u.f.p. są bezsprzecznie m.in. procedury określone w umowie o dofinansowanie projektu, w tym wymienione Wytyczne. Oznacza to, że poprawność działania beneficjenta realizującego umowę o dofinansowanie projektu z wykorzystaniem środków UE należy dokonywać, z uwzględnieniem postanowień tej umowy, Wytycznych oraz przepisów prawa polskiego, które powinny być wykładane i stosowane z uwzględnieniem prawa europejskiego, bowiem regulacje polskie dotyczące realizacji programów operacyjnych służą osiąganiu wspólnych celów wynikających z prawa europejskiego i realizacji polityki rozwoju (tak NSA w wyroku z dnia 12 grudnia 2014r., sygn. akt II GSK 1467/13).

Przypomnieć też należy, że rozporządzeniu nr.1083/2006/WE przepis art. 2 pkt. 7 definiuje: "nieprawidłowość": jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego, a przepis art. 98 zatytułowany: " Korekty finansowe dokonywane przez państwa członkowskie" stanowi:"1. Państwa członkowskie w pierwszej kolejności ponoszą odpowiedzialność za śledzenie nieprawidłowości, działając na podstawie dowodów świadczących o wszelkich większych zmianach mających wpływ na charakter lub warunki realizacji lub kontroli operacji, lub programów operacyjnych oraz dokonując wymaganych korekt finansowych.

2. Państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty dokonywane przez państwo członkowskie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Państwo członkowskie bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze (..)

3. Wkład anulowany zgodnie z ust. 2 nie może być ponownie wykorzystany na operację lub operacje, które były poddane korekcie, ani też, w przypadku gdy korekta finansowa dotyczy nieprawidłowości systemowej, na istniejące operacje w ramach całości lub części osi priorytetowej, w obrębie której wystąpiła nieprawidłowość systemowa.

4. W przypadku nieprawidłowości systemowej państwo członkowskie rozszerza zakres swego dochodzenia w celu objęcia nim wszystkich operacji, których nieprawidłowości te mogą dotyczyć."

Zgodnie z wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 14 lipca 2016r., sygn. akt C- 406/14, "nieprawidłowość" w rozumieniu art. 2 pkt 7, uzasadniająca konieczność dokonania korekty finansowej na mocy art. 98, występuje o ile nie można wykluczyć, że uchybienie to miało wpływ na budżet odnośnego funduszu. Dalej TSUE wskazał, że z definicji zawartej w art. 2 pkt.7 wynika, iż naruszenie prawa Unii stanowi nieprawidłowość w rozumieniu tego przepisu jedynie wtedy, gdy powoduje ono lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku. Naruszenie takie należy uznać za nieprawidłowość, o ile może ono jako takie mieć skutki budżetowe. Natomiast nie trzeba udowadniać wystąpienia konkretnych skutków finansowych.

W odniesieniu do Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL, należy wskazać, że w Rozdziale 3, Podrozdziale 1, pkt.1 stanowią one, iż wszystkie wydatki w ramach PO KL są kwalifikowalne, o ile łącznie spełniają wymienione warunki. W ramach wyliczenia warunków znajdują się punkty oznaczone m. in. literą a, b i h. Według litery "a" wydatki są niezbędne do realizacji projektu, a więc mają bezpośredni związek z celami projektu. Według litery "b" są racjonalne i efektywne, tj. nie są zawyżone w stosunku do cen i stawek rynkowych oraz spełniają wymogi efektywnego zarzadzania finansami ( relacja nakład/ rezultat).Według litery "h" są zgodne z zatwierdzonym budżetem projektu".

W ramach powyższych reguł, w toku oceny konkursowej, zostało uznane, za wydatki kwalifikowalne, wynagrodzenie ze stosunku pracy w wysokości 4.200 zł brutto miesięcznie, ponoszone z tytułu umowy o pracę zawartej z koordynatorem projektu, przewidziane w budżecie projektu. Wniosek o dofinansowanie projektu oprócz danych dotyczących umowy o pracę i wysokości miesięcznego wynagrodzenia, przewidywał również, w sposób szczegółowy, zakres czynności koordynatora projektu. Nie ulega wątpliwości, że taki zapis wniosku miał charakter merytoryczny, wpływający na ocenę, czyli wynik konkursu. Bowiem takie rozwiązanie zawsze pozwala beneficjentowi na sprawowanie pełnego nadzoru nad realizacją zadań i ich jakością, przez co jest wyżej oceniane w ramach konkursu, niż zaangażowanie firmy zewnętrznej do wykonania danego zadania. Zaangażowanie firmy zewnętrznej obarczone jest większym ryzykiem wykonania zadań niezgodnie z oczekiwaniami i wiąże się ze słabszą kontrolą beneficjenta. Nie ulega tym samym wątpliwości, że sposób wykonania zadania Zarządzanie projektem, jako założenie merytoryczne, wiązało skarżącego wg. treści zapisów projektu w myśl § 3 ust.1 umowy. Nadto wskazany sposób Zarządzania projektem i powiązany z nim sposób finansowania tej czynności, został uznany w ramach konkursu jako wydatek kwalifikowany, spełniający wymogi Wytycznych, co do efektywnego zarzadzania finansami, przewidziany w budżecie projektu. Tym samym wszelkie zmiany w tej materii wymagały aprobaty IP zgodnie z § 26 ust. 1 umowy o dofinansowanie projektu.

Nie ulega też wątpliwości, że skarżący odstąpił od stosowania tego zapisu w wersji go obowiązującej, i w dniu [...] czerwca 2014r., po rozwiązaniu umowy o pracę z koordynatorem projektu W.K., zawarł z nim, jako osobą prowadzącą działalność gospodarczą pod firmą S., umowę zlecenia - świadczenia usługi koordynowania projektem. Uczynił to bez zgody IP. Już sam ten fakt świadczy o naruszeniu przez skarżącego procedur, czyli warunków umowy, dający podstawę do zakwestionowania kwalifikowalności wydatków wynikających z umowy zlecenia. Niezależnie od naruszenia powyższego warunku umowy ( obowiązku zatrudniania koordynatora projektu na umowę o pracę, co daje beneficjentowi i organowi pełną kontrolę wykonania zadania, jakości jego wykonania i czasu jego wykonania), to jeszcze dodatkowo wskazać należy, iż do zawarcia umowy zlecenia doszło w warunkach naruszenia zasad konkurencyjności, a sama umowa zlecenia nie przewidywała kto będzie te czynności wykonywał, ani jak będzie to uwidocznione w miesięcznym sprawozdaniu z wykonania czynności, na potrzeby wymagań Wytycznych i potrzeby kontroli co do prawidłowej ich realizacji. Były to przecież czynności opłacane ze środków publicznych, środków poddanych szczególnemu nadzorowi. Według prawidłowych ustaleń organu, skarżący, z dużą nieodpowiedzialnością, przyjął ofertę S. na świadczenie usługi koordynowania projektem, w warunkach, gdzie jej złożenie powinno stanowić podstawę jej odrzucenia. W.K. złożył tę ofertę jako ostatni, dzień po zakończeniu pracy na stanowisku koordynatora projektu, znał wszystkie wymagania skarżącego w tej materii, nadto miał możliwość, w ramach trwającego stosunku pracy, zapoznania się z wcześniej złożonymi ofertami w tej kwestii ( oferty z dnia [...] czerwca 2014r. i [...] czerwca 2014r.), co pokazują ustalenia kontrolne w tej sprawie. Wymieniona oferta została złożona przez osobę fizyczną, wcześniej zatrudnioną na umowę o pracę i nie zmienia tej okoliczności fakt, że oferta powoływała się na prowadzenie przez W.K. działalności gospodarczej. W dalszym ciągu była to ta sama, działająca osoba fizyczna, a nie inny, bliżej nie określony podmiot prawny. Tym samym twierdzenie skarżącego, że przyjął tę ofertę, bo spełniała wszystkie jego wymagania, jest co najmniej niestosowne w sprawie, zważywszy na zapisy umowy dotyczące konkurencyjności wydatków. Brak uregulowania kwestii kto personalnie będzie wykonywał czynności wynikające z umowy zlecenia oraz jak będzie to uwidocznione w miesięcznym sprawozdaniu z wykonania czynności, dodatkowo świadczy o nierzetelnym działaniu skarżącego w realizacji przedmiotowego projektu.

Prawidłowo organ wskazuje, że z wiążącej treści Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, z dnia 2 kwietnia 2014r., wynika definicja " zadania zleconego na zewnątrz" i tylko jej spełnienie w rozumieniu tych Wytycznych pozwala na uznanie, że mamy do czynienia z prawidłowo wykonaną, taką usługą. Mianowicie w podrozdziale 4.12 stanowi się, że: 1) "Zlecenie zadania merytorycznego oznacza zlecenie całości działań przewidzianych w ramach danego zadania lub istotnej ich części wykonawcom. 2) Wydatki związane ze zlecaniem zadań merytorycznych lub istotnej ich części w ramach projektu mogą stanowić wydatki kwalifikowalne pod warunkiem, że Beneficjent wskaże we wniosku o dofinansowanie projektu zadania, które zamierza zlecać wykonawcom i wniosek w takiej formie zostanie zatwierdzony przez podmiot będący strona umowy. 3) Beneficjent powinien udokumentować faktyczną realizację zleconego zadania merytorycznego zgodnie z umową zawartą z wykonawcą poprzez np. pisemny protokół odbioru zadania, przyjęcia wykonanych prac, itp. 4) Przepisy niniejszego podrozdziału mają zastosowanie również w przypadku zlecania zadania "zarządzanie projektem". Jednocześnie pkt 3a podrozdziału 4.4 Wytycznych stanowi, że "w przypadku zlecania przez Beneficjenta realizacji zadań merytorycznych na zewnątrz, zgodnie z podrozdziałem 4.12, podstawa wyliczenia limitu kosztów pośrednich rozliczanych ryczałtem ulega pomniejszeniu.

W przedmiotowej sprawie skarżący w żaden sposób nie dochował wymienionych wyżej warunków. Podpisując umowę zlecenia z S., w warunkach ww. wymienionych, skarżący w rzeczywistości dopuścił do nadużycia tegoż przedsiębiorcy w pobieraniu środków publicznych na realizacje zadań, co do których nie wykazywał kto, jak, w jaki sposób, i w jakim czasie rzeczywiście te zadania wykonał ( dotyczy to kilku projektów, w odniesieniu do tego przedsiębiorcy). Ponieważ nie ma takich dokumentów również skarżący, to samo stwierdzenie wykonawcy, że bezimiennie wykonano te zadania, nie jest wystarczające do uznania zasadności wydatku. Nie można wykluczyć, że zadania nie wykonano w całości, bądź że wydatek ten nie był niezbędny.

W ustaleniach faktycznych sprawy oba organy poszły w interpretacji przepisów na korzyść skarżącego. Świadczy o tym cały, pełny zakres czynności dowodowych i wyjaśnień zastosowany przez organy. Organy poszukiwały dowodów na okoliczność kto i co wykonał w ramach umowy zlecenia. Podjęto kilkukrotne próby przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka, zakończone przesłuchaniem w dniach [...] czerwca i [...] lipca 2016r. W.K. ( k 176-181 i 2148 223 akt adm.). Wymieniony świadek nie dał świadectwa kto, kiedy i co wykonał w ramach umowy. Wręcz przeciwnie w sposób niezasadny zasłaniał się albo brakiem zakresu powiadomienia na jakie okoliczności ma być przesłuchiwany, albo tajemnicą przedsiębiorcy nie umiejąc jej określić, albo brakiem pamięci co do szczegółów czynności. Ani ten świadek, ani skarżący, wzywany przez organ, nie wykazali aby W.K., na użytek przedmiotowego projektu, zatrudniał osoby trzecie w ramach wykonywania zadania Zarządzanie projektem. Organ prześledził również korespondencje emailową stron. W ramach ustaleń poufnych, organ wykazał, iż w omawianym okresie od [...] czerwca 2014r. do [...] czerwca 2015r. W.K., dokonał wpłat zaliczek na podatek dochodowy pracowników tylko za okres styczeń – kwiecień 2015r. Takich wpłat nie było w roku 2014 ani w maju i czerwcu 2015r. Wobec faktu braku ustalenia i wykazania przez skarżącego, że w dacie składania oferty i podpisywania umowy zlecenia, a także jej realizacji przez S., istnieli inni jego pracownicy posiadający potencjał kadrowy pozwalający realizować zadanie Zarządzania projektem i go realizowali, organ uznał, iż zadanie było wykonywane samodzielnie przez W.K. jako osobę samozatrudniającą się. W związku z powyższym spełniał on definicję zawartą w pkt. 6 podrozdziału 2.3 Wytycznych: "personel projektu stanowią osoby zaangażowane do realizacji zadań w ramach projektu, które osobiście wykonują zadania w ramach projektu, tj. w szczególności osoby zatrudnione na podstawie stosunku pracy lub stosunku cywilnoprawnego, osoby samozatrudnione, osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą, osoby współpracujące w rozumieniu ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2013r. poz. 1442, ze zm.) oraz osoby wykonujące świadczenia w formie wolontariatu". Jest to prawidłowe ustalenie, zdaniem sadu.

Nie można temu wnioskowi odmówić zasadności czy logiki rozumowania, wbrew zarzutom skargi, gdzie skarżący podnosząc różną argumentację, nie dostrzega własnych błędów i nieprawidłowości w wykonaniu projektu.

W tym miejscu wskazać na leży na treść Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, gdzie w pkt 7 podrozdziału 4.5 zapisano: wydatki związane z zaangażowaniem osoby wykonującej zadania w projekcie lub projektach są kwalifikowalne, o ile: a) obciążenie z tego wynikające, nie wyklucza możliwości prawidłowej i efektywnej realizacji wszystkich zadań powierzonych danej osobie; b) łączne zaangażowanie zawodowe tej osoby w realizację wszystkich projektów finansowanych z innych źródeł, w tym środków własnych Beneficjenta i innych podmiotów, nie przekracza 240 godzin miesięcznie." Zgodnie z przedmiotowymi Wytycznymi "Beneficjent weryfikuje spełnienie warunków, o których mowa w lit. a i b, przed zaangażowaniem osoby do projektu i zobowiązuje ją do spełnienia tych warunków w okresie kwalifikowania jej wynagrodzenia w tym projekcie." Ponadto, w myśl "Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach POKL": "powyższe dotyczy wszelkich form zaangażowania zawodowego, w szczególności w ramach stosunku pracy, stosunku cywilnoprawnego i samozatrudnienia, o którym mowa w sekcji 4.5.3, zaangażowania w ramach prowadzenia własnej działalności gospodarczej".

Zatem możliwość "zaangażowania w ramach prowadzenia własnej działalności gospodarczej" dała też prawną podstawę do uznania powyższego faktu. Natomiast dalsze ustalenia organów co do faktu, iż W.K. był w tym samym czasie równolegle zaangażowany, z przekroczeniem dopuszczalnych limitów, w realizacje innych projektów, wskazanych w decyzji (miesięczne jego zaangażowanie w realizację projektów PO KL kształtowało się następująco: wrzesień 2014 r. - 264 godziny, październik 2014 r. - 276 godzin, listopad - 216 godzin, grudzień 2014 r. - 252 godziny, styczeń 2015 r. - 540 godzin, luty 2015 r. - 540 godzin, marzec 2015 r. - 564 godziny, kwiecień 2015 r. - 552 godziny, maj 2015 r. - 540 godzin, czerwiec 2015 r. - 552 godziny), pozwoliło organom zasadnie zakwestionować kwalifikowalność wydatków związanych z jego wynagrodzeniem.

Prawidłowo organ wskazał na naruszenie przez skarżącego Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, w pkt 7 podrozdziału 4.5. Przyjęte przez W.K. zakresy realizacji zadań, w tym w ramach przedmiotowego projektu, przekraczały limit 240 godzin miesięcznie, przez co wykluczona była możliwość prawidłowej i efektywnej realizacji wszystkich powierzonych mu zadań. Skarżący świadomie i z naruszeniem procedur ( umowy o dofinansowanie i wskazanych Wytycznych), doprowadził do tej sytuacji.

Zarzuty skargi sprowadzają się do polemiki z argumentacją organu i nie zasługują, zdaniem sądu, na uwzględnienie.

Nie można też podzielić zasadności twierdzenia skarżącej o nieprawidłowościach w wydaniu obu decyzji administracyjnych, polegających na braku upoważnienia dla osób je podpisujących. Wbrew zarzutom skargi analiza akt administracyjnych wykazuje, iż stosowne upoważnienia do wydania decyzji przez organ I i II instancji istniały i znajdują się na karcie 450 akt adm.( upoważnienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lipca 2015r., nr. [...], dla K.K.) i na kartach 102- 103 akt sądowych ( upoważnienie Ministra Rozwoju z dnia [...] grudnia 2015r., nr. [...], dla A.D. oraz oświadczenie Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] września 2016r., nr. [...], stwierdzające, że upoważnienia oraz pełnomocnictwa udzielone do dnia [...] września 2016r. przez Ministra Rozwoju pozostają w mocy).

W ocenie sądu przeprowadzone postępowanie w pełni odpowiada wymogom wynikającymi z k.p.a. Organy obydwu instancji działały na podstawie prawa i w jego granicach, a w toku postępowania podjęto wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Organy zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia, a poczynione przez nie ustalenia, w tym końcowe ustalenia organu odwoławczego, są prawidłowe i mają oparcie w zgromadzonej dokumentacji. W ocenie sądu dokonanej ocenie stanu faktycznego sprawy nie sposób zarzucić dowolności, gdyż wyciągnięte wnioski są logicznie poprawne i merytorycznie uzasadnione. Zaskarżona decyzja zawiera pełne uzasadnienie faktyczne i prawne. Organ też wyczerpująco wyjaśniły stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy.

Tym samym sąd uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego, w sposób mogący istotnie wpłynąć na wynik sprawy, ani innych niewskazanych przepisów proceduralnych. Nie doszło też do, zarzucanego w skardze, naruszenia prawa materialnego z art. 207 ust.1 pkt. 2 w zw. z art. 184 ust.1 u.f.p i w zw. z Wytycznymi w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL , w tym jego, wskazanych przez skarżącą, postanowień, w sposób wpływający na wynik sprawy. Nie naruszono też w żaden sposób przepisu art. 2 pkt.7 oraz art. 98 ust.2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U.UE.L2006.110/25) oraz w zw. z art. 4 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich.

Z tych wszystkich względów uznając, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa sąd oddalił skargę jako niezasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.