Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 28/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 203 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach

SENTENCJA

Dnia 27 listopada 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska - Karwecka po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 691/16 w sprawie ze skargi S. G. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od S. G. na rzecz Głównego Inspektora Ochrony Środowiska kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 8 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 691/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji) po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi S. G. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: GIOŚ) z [...] grudnia 2015 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej S. G. (dalej: skarżący kasacyjnie) reprezentowany przez r.pr. K. C. zaskarży w całości wyrok Sądu I instancji.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyrokowi temu zarzucono naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 252 ustawy o odpadach z 14 grudnia 2012 r. w zw. z art. 3 ust. 14 oraz art. 14 ust. 1 ustawy o odpadach, poprzez błędną wykładnię "polegające wydaniu wyroku w oparciu o ustawę, która utraciła moc, a w konsekwencji przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie niewłaściwej interpretacji tych przepisów oraz błędnym przyjęciu", że GIOŚ rozpatrzył wyczerpująco całość materiału dowodowego i dokonał prawidłowej oceny, co z kolei miało doprowadzić do błędnych wniosków, że skarżący dokonał zakupu odpadów, chociaż w rzeczywistości zakupiony przez skarżącego towar, odpadem nie był. W konsekwencji "błędne stanowisko WSA utrzymało w mocy decyzją nakładającą na skarżącego karę pieniężną w wysokości 10 000 zł, co miało istotny wpływ na wynik sprawy",

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 203 ust. 1 ustawy o odpadach z 14 grudnia 2012 r. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt. 3 oraz art. 6 i 7 ust. 1 ustawy o odpadach z 14 grudnia 2012 r., poprzez błędną wykładnię polegającą na pominięciu tego zapisu i oparciu wydanego wyroku w sprawie IV SA/Wa 691/16 na zapisie uchylonej ustawy o odpadach z 27 kwietnia 2001 r., co z kolei miało doprowadzić do błędnych wniosków (wykraczających poza ramy decyzji GIOŚ), że zakupiony przez skarżącego towar handlowy w postaci podkładów kolejowych stanowił odpad niebezpieczny, podczas gdy materiał zgromadzony w sprawie nie daje podstaw do takiego twierdzenia. Zarówno z materiału dowodowego w postaci Sprawozdania Nr [...] z badań laboratoryjnych drewnianych podkładów kolejowych wykonanych pod kątem szkodliwości, jak również z wydanej decyzji GIOŚ nr [...] wynika w sposób jednoznaczny, że zakupione podkłady kolejowe nie stanowią odpadu niebezpiecznego o kodzie 17 02 04*, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 203 ust. 1 ustawy o odpadach z 14 grudnia 2012 r., w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 33, art. 18 ust. 1, 2 i 3, art. 19 ustawy o odpadach z 14 grudnia 2012 r. poprzez niejako legalizowanie - sprzecznych z ustawą o odpadach - działań GIOŚ polegających na uniemożliwianiu podmiotom gospodarczym prowadzenia działań zgodnych z zapisem ustawy o odpadach z 14 grudnia 2012 r., mówiących o zapobieganiu powstawania odpadów, tym samym niejako zmuszania ich do niczym nieuzasadnionego generowania ilości odpadów.

4) "art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 203 ust. 1 ustawy o odpadach z 14 grudnia 2012 r., w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 33, art. 18 ust. 1, 2 i 3, art. 19 ustawy o odpadach z 14 grudnia 2012 r. poprzez niejako legalizowanie - sprzecznych z ustawą o odpadach - działań GIOŚ polegających na uniemożliwianiu podmiotom gospodarczym prowadzenia działań zgodnych z zapisem ustawy o odpadach z 14 grudnia 2012 r., mówiących o zapobieganiu powstawania odpadów, tym samym niejako zmuszania ich do niczym nieuzasadnionego generowania ilości odpadów".

II. przepisów prawa procesowego:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 203 ust. 1 ustawy o odpadach z 14 grudnia 2012 r., w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy o odpadach z 14 grudnia 2012 r., poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że zakupiony przez skarżącego towar handlowy w postaci podkładów kolejowych - wbrew art. 14 ust. 1 ustawy o odpadach z 14 grudnia 2012 r. - należy zakwalifikować jako odpad, gdy przy prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego należało uznać, że sprzedawane podkłady stanowiły towar handlowy służący do ponownego wykorzystania.

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 203 ust. 1 ustawy o odpadach z 14 grudnia 2012 r., w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 18 ustawy o odpadach z 14 grudnia 2012 r., poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że zakupiony przez skarżącego towar handlowy w postaci podkładów kolejowych musiał być obligatoryjnie zakwalifikowany jako odpad, podczas gdy sprzedający – P. [...] SA mogła zgodnie z zapisem art. 18 ustawy o odpadach, dokonać odzysku przedmiotowych podkładów do ponownego użycia, a następnie dokonać sprzedaży odzyskanego, niebędącego odpadem materiału.

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 203 ust. 1 ustawy o odpadach z 14 grudnia 2012 r., w zw. z art. 3 ust. 1 pkt. 22 ustawy o odpadach z 14 grudnia 2012 r. poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że sprzedający przedmiotowe podkłady kolejowe – P. [...] SA, [...] - nie mógł zgodnie zapisem art. 3 ust. 1 pkt 22 ustawy o odpadach z 14 grudnia 2012 r. dokonać przygotowania przedmiotowych podkładów do ponownego użycia, a następnie sprzedać ich skarżącemu jako materiał do ponownego wykorzystania.

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 79d ust.5, art. 3, art. 79b ust. 2 pkt 2 i 5 ustawy o odpadach, polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wbrew wskazanym przez skarżącego materiałom dowodowym oraz powołanym zapisom ustawy o odpadach, błędnie uznał, że skarżący prowadzi działalności w zakresie zbierania odpadów oraz przekazywał odpady podmiotom, które nie uzyskały wymaganych zezwoleń na zbieranie odpadów, a w konsekwencji nakładając na skarżącego karę pieniężną za przewinienie, które w rzeczywistości nie zostało przez skarżącego popełnione.

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 10 Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 73 § 3 k.p.a. w związku przepisami ustawy z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r. poz. 1114) poprzez pominięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w rozpatrywanej sprawie zarzutu dotyczącego niezastosowania się GIOŚ do naruszenia art. 10 k.p.a. oraz art. 73 § 3 k.p.a. w związku przepisami ustawy z 17 lutego 2005 r. oraz związane z powyższym naruszenie art. 391 k.p.a. poprzez niedoręczanie skarżącemu pism za pośrednictwem e-PUAP.

6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 35 oraz art. 36 k.p.a. poprzez pominięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w rozpatrywanej sprawie zarzutu niezałatwienia przez GIOŚ sprawy bez zbędnej zwłoki oraz niezawiadomienie o przedłużeniu załatwienia sprawy do 29 grudnia 2015 r.

7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w rozpatrywanej sprawie, iż GIOŚ dokonał właściwej oceny zebranego materiału dowodowego.

8) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 8 k.p.a. - poprzez pominięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w rozpatrywanej sprawie zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a., z którego wynika, że postępowanie administracyjne powinno być prowadzone w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli.

9) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 75 k.p.a. poprzez pominięcie wniosku skarżącego złożonego do GIOŚ o wystąpienie do Instytutu [...] o nadesłanie kompletnego sprawozdania z badań nr [...] oraz "orzeczenia z do sprawozdania z badań nr [...] wydane przez Instytut [...], [...], a tym samym nieuwzględnienie w toku postępowania ww. sprawozdania".

10) art. 345 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 70 ust. 1 ustawy Ordynacja podatkowa, polegające na niewłaściwej interpretacji tego przepisu i przyjęciu, że decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej wydana w dniu [...] grudnia 2012 r. przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska Nr [...], dotyczyła zdarzenia z 2011 r., posiadała walor decyzji ostatecznej, podczas gdy skarżący w ustawowym terminie wniósł odwołanie do GIOŚ. W związku z powyższym, decyzja wydana przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska nie uzyskała waloru decyzji ostatecznej, tym samym brak jest podstaw do uznania jej za decyzję prawomocną, funkcjonującą w obrocie prawnym.

W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o:

1) uchylenie decyzji w całości i umorzenie postępowania, bądź

2) przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,

3) zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowań poniesionych we wszystkich instancjach.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że nie istniała żadna przesłanka, na podstawie której Inspektor Ochrony Środowiska miał prawo zakwalifikować nabyte przez skarżącego podkłady jako odpad. Według skarżącego kasacyjnie, wbrew ustawie jest działanie Inspektora Ochrony Środowiska - powołanego w celu dbania o ochronę środowiska, a w konsekwencji również WSA utrzymującego w mocy wadliwą decyzję GIOŚ - nakłaniającego do generowania niczym nieuzasadnionych ilości odpadów, jednocześnie wymierzając karę podmiotom, które zgodnie z ustawą zapobiegają powstawaniu odpadów oraz wykorzystują odzyskane materiały do ponownego użycia. Błędne jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który uznał wbrew powołanym zapisom ustawy o odpadach, że zakupione przez skarżącego w celu ponownego użycia podkłady kolejowe, stanowiły odpad niebezpieczny.

Zakupiony od P. [...] S.A. towar, jakim były podkłady kolejowe, był dalej sprzedawany, m.in. firmie H. i P. oraz innym podmiotom w niezmienionej formie, jako podkłady kolejowe służące do remontu bocznicy kolejowej. Inspektor Ochrony Środowiska w żaden sposób nie wykazał, iż zakupiony towar w rzeczywistości stanowi odpad. Jedynie, wg własnej swobodnej, niczym nieuzasadnionej oceny uznał, iż skoro podkłady zostały wymontowane ze szlaku kolejowego to nie mogą być już ponownie użyte, co nie ma odzwierciedlenia ani w faktycznym stanie rzeczy, ani tym bardziej we wskazanych przez skarżącego regulacjach ustawy o odpadach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wbrew wskazanym przez skarżącego materiałom dowodowym oraz powołanym zapisom ustawy o odpadach, przyjmuje zapis uchylonej ustawy z 2001 r. przez co błędnie uznał, że skarżący prowadzi działalności w zakresie zbierania odpadów oraz przekazywał odpady podmiotom, które nie uzyskały wymaganych zezwoleń na zbieranie odpadów, a w konsekwencji nałożył na skarżącego karę pieniężną za przewinienie, które w rzeczywistości nie zostało przez skarżącego popełnione.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie. W skardze kasacyjnej powołano dwie podstawy kasacyjne unormowane w art. 174 p.p.s.a.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że skarżący kasacyjnie nie wykazał jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania wskazanych w skardze kasacyjnej.

Ponadto skarżący kasacyjnie błędnie zarzuca naprzemienne naruszenie przepisów ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21 ze zm.) oraz ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 185 poz. 1243 ze zm.). Organ II instancji wydał decyzję na podstawie art. 79b ust. 2 pkt 2 i art. 79b ust. 2 pkt 5 oraz 79d ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach w zw. z art. 246 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Zgodnie z art. 246 ustawy z 14 grudnia 2014 r. o odpadach, w sprawach wszczętych i niezakończonych stosuje się dotychczasowe przepisy karne oraz o karach pieniężnych w dotychczasowym brzmieniu, z zastrzeżeniem art. 237. Z art. 246 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach wynika zasada dalszego stosowania prawa dawnego w sprawach wszczętych i niezakończonych w okresie obowiązywania ustawy o odpadach z 27 kwietnia 2001 r.

W sprawie nie doszło do naruszenia art. 203 ust. 1 ustawy o odpadach z 14 grudnia 2012 r. (Dz. U. z 2013 r. poz. 21 ze zm.). Należy zauważyć, że przepis ten nie zawiera jednostki redakcyjnej w postaci ust. 1, tak jak błędnie wskazano w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do precyzowania, czy formułowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej. Treść art. 203 ustawy o odpadach z 14 grudnia 2012 r. stwarza możliwość, bez konieczności nowelizacji, zastąpienie odesłania do ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach odesłaniem do ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 203 ustawy o odpadach z 14 grudnia 2012 r. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 18 ustawy o odpadach z 14 grudnia 2012 r., ponieważ ponowne użycie, rozumiane jako działanie polegające na wykorzystywaniu produktów lub części produktów niebędących odpadami ponownie do tego samego celu, do którego były przeznaczone nie dotyczy odpadów w postaci podkładów kolejowych.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 203 ustawy o odpadach z 14 grudnia 2012 r. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 22 ustawy o odpadach z 14 grudnia 2012 r., ponieważ z akt sprawy nie wynika, aby przedmiotowe odpady w postaci podkładów kolejowych były poddane procesowi odzysku. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 22 ustawy o odpadach z 14 grudnia 2012 r., przygotowanie do ponownego użycia oznacza odzysk polegający na sprawdzeniu, czyszczeniu lub naprawie, w ramach którego produkty lub części produktów, które wcześniej stały się odpadami, są przygotowywane do tego, aby mogły być ponownie wykorzystywane bez jakichkolwiek innych czynności wstępnego przetwarzania.

W niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 79d ust. 5, art. 3, art. 79b ust. 2 pkt 2 i 5 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w [...] prawidłowo nałożył na skarżącego S. G. na podstawie art. 79b ust. 2 pkt 2, art. 79b ust. 2 pkt 5 oraz 79d ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów bez wymaganego zezwolenia oraz za przekazywanie odpadów podmiotom, które nie uzyskały wymaganych zezwoleń na zbieranie odpadów. Zarzut dotyczący naruszenia art. 3 ustawy o odpadach nie wskazuje jakiej jednostki redakcyjnej on dotyczy. Art. 3 składa się z trzech ustępów. Ustęp trzeci tego artykułu zawiera kilkadziesiąt punktów. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do precyzowania, czy formułowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej.

Nie można stwierdzić naruszenia art. 10 k.p.a. oraz art. 73 § 3 k.p.a. w związku przepisami ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r. poz.1114). GIOŚ dał skarżącemu możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym w sprawie i nie miał obowiązku, a jedynie uprawnienie do zastosowania art. 73 § 3 k.p.a. Skarżący kasacyjnie nie wskazał jednocześnie, której jednostki redakcyjnej art. 10 k.p.a. dotyczy jego zarzut.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 35 oraz art. 36 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu niezałatwienia przez GIOŚ sprawy bez zbędnej zwłoki wskazać należy, że skarżący miał możliwość wniesienia stosownej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Przewlekłość postępowania lub bezczynność organu powinna być przedmiotem odrębnej skargi.

Nie doszło w niniejszej sprawie do naruszenia art. 7, 8 , 75, 77 oraz 80 k.p.a. Wskazać należy, że Sąd I instancji miał podstawy, aby uznać, że organy obu instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. O naruszeniu przez organ norm zawartym w przepisach art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., można mówić w szczególności wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustala on faktów, czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organy administracji w sposób wyczerpujący zebrały materiał dowodowy, w konsekwencji czego nastąpiło wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego. Zgodnie z zasadami ogólnymi i postępowania dowodowego doszło do zebrania materiału dowodowego i jego rozważenia, w konsekwencji wydania prawidłowych rozstrzygnięć opartych na właściwej podstawie procesowej i podstawach materialnych wraz z prawidłowym uzasadnieniem zaskarżonej decyzji odpowiadającym wymogom określonym w art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. Odnosząc się zarzutu dotyczącego pominięcia przez organ wniosku skarżącego o wystąpienie do Instytutu [...] o nadesłanie kompletnego sprawozdania z badań nr [...] wskazać należy, że w aktach sprawy znajduje się kopia orzeczenia Instytutu [...], [...] z [...] listopada 2010 r. (orzeczenie do sprawozdania z badań Nr [...] dotyczące klasyfikacji drewnianych podkładów kolejowych znajdujących się na odcinku toru nr [...] na szlakach [...] pod względem bezpieczeństwa), z którego treści wynika, że badane podkłady kolejowe "spełniają wymagania Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 maja 2004 r. w sprawie warunków, w których uznaje się, że odpady nie są niebezpieczne (Dz. U. 2004 Nr 128 poz. 1347)". Orzeczenie to potwierdza, że przedmiotowe podkłady kolejowe są odpadami innymi niż niebezpieczne. Z orzeczenia tego nie wynika, że przedmiotowe podkłady kolejowe nie są odpadami. Wskazać należy, że karze pieniężnej uregulowanej w art. 79b ust. 2 pkt 2 i art. 79b ust. 2 pkt 5 ustawy o odpadach z 27 kwietnia 2001 r. podlega posiadacz odpadów, który przekazuje odpady podmiotom nie posiadającym stosownych zezwoleń oraz ten kto zbiera odpady bez wymaganego zezwolenia. Oznacza to, że kara pieniężna nakładana jest na posiadacza odpadów zarówno w przypadku zbierania/przekazywania podmiotom nie posiadającym stosownych zezwoleń – odpadów niebezpiecznych jak i innych niż niebezpieczne. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie pozostaje rodzaj odpadów, jaki stanowiły sporne podkłady kolejowe.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 70 ust. 1 ustawy Ordynacja podatkowa. Obowiązek podatkowy rozumiany jako poniesienie kary pieniężnej będącej konsekwencja naruszenia art. 79b ust. 2 pkt 5 oraz 79b ust. 2 pkt 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach powstał z dniem ujawnienia przez organ I instancji naruszenia przepisów ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Zgodnie z art. 68 § 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja Podatkowa, ostatecznym dniem doręczenia decyzji wymierzającej karę pieniężną był dzień 31 grudnia 2015 r. Powyższy termin liczony jest dla decyzji organu I instancji, a nie jak wskazuje skarżący dla decyzji organu II instancji. Decyzja organu I instancji wymierzająca karę pieniężną w wysokości 10 000 zł (ustalająca zobowiązanie), została doręczona stronie w dniu 18 grudnia 2012 r., tj. z zachowaniem ostatecznego terminu.

Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego.

Nie doszło do naruszenia art. 252 ustawy o odpadach z 14 grudnia 2012 r. w zw. z art. 3 ust. 14 oraz art. 14 ust. 1 ustawy o odpadach, poprzez błędną wykładnię. Zgodnie z art. 252 ustawy o odpadach z 14 grudnia 2012 r. poprzednia ustawa o odpadach utraciła moc z dniem 23 stycznia 2013 r. Art. 3 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach nie ma jednostki redakcyjnej w postaci ustępu 14. Przepis ten składa się z trzech ustępów. Orzekające w sprawie organy nie stosowały art. 14 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Przepis ten nakłada na organy administracji ogólny obowiązek osiągania celów założonych w polityce ekologicznej państwa i wdrażania hierarchii postępowania z odpadami oraz zasady bliskości, a także utworzenia w kraju zintegrowanej sieci instalacji gospodarowania odpadami, spełniających wymagania ochrony środowiska, oraz opracowania krajowego planu gospodarki odpadami oraz wojewódzkich planów gospodarki odpadami.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 203 ust. 1 ustawy o odpadach z 14 grudnia 2012 r. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt. 3 oraz art. 6 i 7 ust. 1 ustawy o odpadach z 14 grudnia 2012 r., poprzez błędną wykładnię. Orzekające w sprawie organy nie stosowały art. 4 ust. 1 pkt. 3 oraz art. 6 i 7 ust. 1 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach.

Na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, Minister Środowiska wydał w dniu 27 września 2001 r. rozporządzenie w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. Nr 112, poz. 1206), w którym wszystkie odpady podzielone zostały na 20 grup w zależności od źródła ich powstawania. W grupie 17 ww. katalogu odpadów, w której wymienione zostały "odpady z budowy, remontów i demontażu obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej (włączają glebę i ziemię z terenów zanieczyszczonych)" pod kodem 17 02 04⃰ "Odpady drewna, szkła i tworzyw sztucznych zawierające lub zanieczyszczone substancjami niebezpiecznymi (podkłady kolejowe)", wymienione zostały podkłady kolejowe pochodzące z remontów torowisk.

Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił, że w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym, przede wszystkim opartym na wynikach dokonanej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, w dniach 16 kwietnia – 9 maja 2012 r. kontroli, odnotowanych w protokole z kontroli nr [...], podpisanym przez skarżącego bez wniesienia uwag i zastrzeżeń, ustalono że skarżący na podstawie umowy nr [...] z 18 marca 2011 r. zakupił od przedsiębiorstwa P. [...] S.A. z siedzibą W. 16 610 sztuk podkładów kolejowych, opisanych w fakturze VAT nr [...] z 29 marca 2011 r. jako "odpady drzewne - nawierzchni kolejowej podkładn/t opał.kraj". Skarżący udzielił także pisemnej informacji do protokołu kontroli nr [...], w której poinformował, iż oprócz 16 610 sztuk podkładów kolejowych, zakupionych zgodnie z umową sprzedaży z 18 marca 2011 r., w okresie od dnia 1 stycznia 2011 r. do dnia 16 kwietnia 2012 r. nie kupował żadnych innych podkładów kolejowych. Zakupione podkłady kolejowe częściowo sprzedał, zgodnie z przedstawionymi w trakcie kontroli fakturami VAT, a częściowo magazynował na placu zlokalizowanym w L. przy ul. B. [...]. Zakupione podkłady kolejowe nie były magazynowane w żadnej innej lokalizacji.

W niniejszej sprawie nie jest sporne, że skarżący nie okazał kart przekazania odpadów, jak również nie posiadał zezwolenia na zbieranie odpadów, wymaganego na mocy art. 28 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Nie zostało również zakwestionowane w sprawie, że skarżący, na podstawie faktury VAT [...] z 30 września 2011 r. sprzedał 40 sztuk podkładów kolejowych firmie H. [...] Sp. z o. o. z siedzibą w C., która nie posiadała decyzji z zakresu gospodarowania odpadami o kodzie 17 02 04* tj. odpady z drewna, szkła i tworzyw sztucznych zawierające lub zanieczyszczone substancjami niebezpiecznymi (podkłady kolejowe). W prawidłowej ocenie Sądu I instancji, powyższe doprowadziło do stwierdzenia, że skarżący prowadzi działalność w zakresie zbierania odpadów bez wymaganego zezwolenia, jak i przekazywania odpadów podmiotom, które nie uzyskały wymaganych zezwoleń na zbieranie odpadów, co uzasadniało wymierzenie mu kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł. Z regulacji, które stosowały orzekające w sprawie organy, a które Sąd I instancji poddał prawidłowej kontroli wynika, że podkłady kolejowe posiadają status odpadu, a ich zakup przez skarżącego powinien być udokumentowany kartą przekazania odpadów. Ponadto skarżący powinien posiadać zezwolenie na zbieranie ww. odpadów. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że organ odwoławczy zasadnie orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji wymierzającej karę w trybie art. 79b ust. 2 pkt 2 i 5 ustawy o odpadach z 2001 r.

Nie zasługiwały także na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia art. 203 ust. 1 ustawy o odpadach z 14 grudnia 2012 r., w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 33, art. 18 ust. 1, 2 i 3, art. 19 ustawy o odpadach z 14 grudnia 2012 r. Orzekające w sprawie organy nie stosowały tych przepisów. Skarżący kasacyjnie w skardze kasacyjnej nie wskazał zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., na czym polegało naruszenie prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do precyzowania, czy formułowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej. Jeżeli zarzuty są postawione w oparciu o pierwszą podstawę kasacyjną, należało precyzyjnie określić, czy naruszenie nastąpiło poprzez błędną wykładnię przepisu czy jego niewłaściwe zastosowanie.

W pierwszym przypadku należy wykazać, jaką interpretację (rozumienie) przepisu przyjął sąd w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka jest, zdaniem skarżącego kasacyjnie, prawidłowa. Naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. gdy stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w obowiązującej normie prawnej. Skarżący kasacyjnie zobowiązany był więc do wskazania, dlaczego przyjęty przez Sąd I instancji przepis nie "przystaje" do przepisu, stanowiącego podstawę orzekania. Taka argumentacja w skardze kasacyjnej nie występuje.

W podsumowaniu należy stwierdzić, że skarżącemu prawidłowo wymierzono administracyjną karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów bez wymaganego zezwolenia oraz za przekazywanie odpadów podmiotom, które nie uzyskały wymaganych zezwoleń na zbieranie odpadów. Skarżący kasacyjnie nie wykonał formalnego obowiązku prawnego polegającego na uzyskaniu zgody administracyjnej w postaci zezwolenia na zbieranie odpadów. Również na gruncie ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach na zbieranie odpadów jest wymagane uzyskanie zezwolenia. Obowiązek uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów wynika z zasady reglamentacji. Zasada ta przewiduje konieczność uzyskania formalnej zgody właściwego organu administracji przed rozpoczęciem działań dotyczących odpadów. Skarżący takiej zgody nie miał i dlatego organ I instancji nałożył na skarżącego administracyjną karę pieniężną.

Mając na uwadze to co stwierdzono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.