Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 157/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 30 §4, art. 61a §1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. sp. z o.o. sp. komandytowa z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2486/16 w sprawie ze skargi S.sp. z o.o. sp. komandytowa z siedzibą w W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 30 sierpnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2486/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę spółki S. Sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2016 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Postanowieniem z [...] września 2015 r. Wojewoda [...], rozpatrzywszy wniosek R. L., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2015 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono na rzecz spółki [...] S.A. pozwolenia na budowę obiektu handlowo-usługowego z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą przy ul. D. i O. w K., nr działki [...],[...], obręb Z.. W ocenie organu działka nr [...], której użytkowaniem wieczystym jest R. L. nie znajdowała się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej powyższym pozwoleniem na budowę, co przesądzało o braku u wnioskodawcy przymiotu strony postępowania.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł R. L. Rozpatrzywszy zażalenie, wymienionym postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r. GINB utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Wojewody.

Zaskarżonym w niniejszym postępowaniu wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę spółki S. Sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w W. na wymienione postanowienie GINB.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka S. Sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w W., zaskarżając go w całości i na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "P.p.s.a."):

1. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a w związku z art. 30 § 4 K.p.a. i art. 6 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie dla ustalenia konsekwencji następstwa proceduralnego w postępowaniu przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego polegającego na przekształceniu podmiotowym po stronie skarżącej wskutek wniesienia prawa użytkowania wieczystego - prawa zbywalnego do działki o nr [...] o powierzchni 1615 m2 graniczącej bezpośrednio z ulicą O. w K. aportem jako wkładu do majątku skarżącej Spółki, skutkującym wstąpieniem Spółki jako nabywcy nieruchomości w miejsce poprzedniej strony postępowania z mocy prawa, który to fakt winien być rozpoznany z urzędu w ramach przestrzegania zasady ciągłości postępowania, co jednak wbrew obowiązkom proceduralnym nie nastąpiło;

2. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a w związku z art. 28 K.p.a. oraz w związku z art. 50 § 1 P.p.s.a. wskutek błędnej ich wykładni poprzez pozbawienie skarżącej przymiotu strony postępowania, co skutkowało oddaleniem skargi, wbrew przedstawionej przez Spółkę szerokiej argumentacji wykazującej tożsamość interesu prawnego w kwestionowaniu aktów administracyjnych i procedur związanych z wydaniem pozwolenia na budowę obiektu handlowo-usługowego spółce [...] S.A. dla działki [...],[...], obręb Z. w K. wraz z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą przy ul. D. i ul. O. (obecnie po podziale - działka [...]) i ustaleniem obszaru oddziaływania tej inwestycji, a interesem prawnym wykazywanym szeroko przez R.L. w postępowaniu przed Starostą K., Wojewodą [...] oraz Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, w szczególności poprzez uznanie, że przeniesienie zbywalnego prawa użytkowania wieczystego do działki nie skutkuje utrzymaniem uprawnienia do kwestionowania rozstrzygnięć dotyczących tej działki wynikającego z niebudzącego wątpliwości interesu prawnego do udziału w postępowaniu dotyczącego praw i obowiązków prawnego dysponenta działki [...] położonej w K., a znajdującej się w jej sąsiedztwie;

3. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a w związku z art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia wobec zignorowania stanu faktycznego w istocie potwierdzającego, że skarżąca posiada status strony postępowania ze względu na istnienie interesu prawnego w kwestionowaniu rozstrzygnięć organów administracyjnych wskutek zaistnienia następstwa proceduralnego po stronie skarżącej, a także nie poczynienie żadnych własnych ustaleń w tym zakresie;

4. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a w związku z art. 61a § 1 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że rozstrzygnięcie odmawiające wszczęcia postępowania wpływa tylko ha podmiot, który wystąpił z wnioskiem o jego wszczęcie i tylko ten podmiot ma legitymację, aby dalej skarżyć do sądu administracyjnego to rozstrzygnięcie.

W związku z powyższymi zarzutami Skarżąca kasacyjnie wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;

2. ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi;

3. zasądzenie na rzecz Skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego;

4. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła spółka [...] S.A., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu tej sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, które są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami.

W świetle art. 174 powołanej ustawy skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z wymogiem wykazania istotnego wpływu naruszeń przepisów postępowania na wynik sprawy koresponduje regulacja zawarta w art. 184 P.p.s.a. zgodnie z którą Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, lecz także gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Taka też sytuacja zaistniała w kontrolowanej sprawie.

Trafny okazał się bowiem zgłoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 50 § 1 P.p.s.a. poprzez błędne odmówienie skarżącej Spółce posiadania interesu prawnego w zaskarżeniu postanowienia GINB z [...] sierpnia 2016 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jak też zarzut naruszenia art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a w związku z art. 30 § 4 K.p.a. poprzez przeoczenie wadliwego niezastosowania tegoż przepisu K.p.a. przez orzekający w sprawie organ II instancji.

Zauważyć bowiem trzeba, co zupełnie przeoczył tak GINB jak i orzekający w sprawie Sąd I instancji, iż zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej "Pr. bud.") stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Regulacja ta dotyczy także postępowań nadzwyczajnych wszczynanych w tego rodzaju sprawach. Posiadanie przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę związane jest zatem między innymi z byciem podmiotem praw zbywalnych do określonej nieruchomości w postaci jej własności bądź użytkowania wieczystego. Podkreślić należy, iż także w kontrolowanym postępowaniu R. L. swoje twierdzenia co do przysługiwania mu statusu strony wywodził wyłącznie z bycia użytkownikiem wieczystym nieruchomości, która w jego ocenie znajdowała się w obszarze oddziaływania inwestycji, na jaką wydane zostało pozwolenie na budowę.

W związku z powyższym w tego rodzaju postępowaniach znajdzie zastosowanie art. 30 § 4 K.p.a. zgodnie z którym w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni.

W kontrolowanej sprawie okolicznością bezsporną jest, że już po wywiedzeniu przez R. L. zażalenia na postanowienie o odmowie wszczęcia na jego wniosek postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, a przed rozpoznaniem tegoż zażalenia przez GINB, przeniósł on przysługujące mu prawo użytkowania wieczystego nieruchomości, z którego wywodził on swój interes prawny do zainicjowania tegoż postępowania nieważnościowego na rzecz S.Sp. z o.o. sp.k., albowiem prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] wniósł do spółki jako wkład niepieniężny.

W takiej sytuacji procesowej w sprawie winien zatem znaleźć zastosowanie art. 30 § 4 K.p.a., albowiem zasadę następstwa prawnego należy odnieść także do przypadku zbycia prawa w toku postępowania nadzwyczajnego, w tym nieważnościowego. Nie sposób bowiem przyjąć, aby postępowanie nieważnościowe miało się toczyć bez udziału osób, którym przysługiwałby przymiot strony w postępowaniu zwykłym, a nie może budzić żadnej wątpliwości, iż zmiana podmiotu w takim postępowaniu następuje z mocy prawa. W konsekwencji, zbywca prawa traci uprawnienia strony w takim postępowaniu na rzecz nabywcy.

Pominięcie regulacji zawartej w art. 30 § 4 K.p.a. spowodowało, iż GINB ograniczył się do stwierdzenia, iż R. L., nie posiada w dacie orzekania przez organ II instancji tytułu prawnego do działki nr ew. [...], jak również nie wykazał tytułu prawnego do jakiejkolwiek innej nieruchomości w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, a tym nie posiada on interesu prawnego w kwestionowaniu przedmiotowego pozwolenia na budowę. Nie posiada zatem legitymacji procesowej w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...], co uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 K.p.a. Jednocześnie GINB nie zbadał w ogóle prawidłowości dokonanej przez Wojewodę oceny, że działka nr [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej spornym pozwoleniem na budowę, co przesądzało o braku u jej użytkownika wieczystego przymiotu strony postępowania oraz prawidłowości orzekania w tym zakresie w trybie określonym w art. 61a § 1 K.p.a.

Tego uchybienia przez GINB przepisowi art. 30 § 4 K.p.a. nie zauważył Sąd I instancji, który aprobując tok rozumowania przedstawiony w zaskarżonym postanowieniu wyraził pogląd, iż spółka S. Sp. z o.o. sp.k. z siedzibą we Wrocławiu (która w terminie prawem przewidzianym mimo wadliwego niedoręczenia jej postanowienia GINB złożyła na nie skargę) nie ma interesu prawnego do wniesienia skargi, albowiem zaskarżone postanowienie rozstrzygało jedynie, iż określona osoba fizyczna nie może zainicjować żądanego postępowania, nie dotyczyło zaś oceny interesu prawnego skarżącej spółki.

Takie stanowisko Sądu I instancji uznać należy za błędne.

Użyte w art. 50 § 1 P.p.s.a. pojęcie interesu prawnego odbiega w swym znaczeniu od zakresu "interesu prawnego", o jakim stanowi art. 28 K.p.a., który odnosi się przede wszystkim do uprawnień i obowiązków opartych w prawie materialnym. Powołany art. 50 § 1 P.p.s.a. daje podstawy do sformułowania poglądu o istnieniu nowej kategorii interesu prawnego, jakim jest interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. Znaczenie tego rodzaju interesu prawnego jest szersze, bowiem obejmuje także prawa i obowiązki regulowane przepisami prawa procesowego i ustrojowego.

Powyższe jest szczególnie wyraźnie widoczne na tle kontrolowanej sprawy, gdzie interes prawny spółki S. Sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w W. w zaskarżeniu postanowienia GINB z dnia [...] sierpnia 2016 r. wyrażał się właśnie w potrzebie poddania tegoż orzeczenia organu administracji kontroli pod kątem prawidłowości pominięcia Spółki w postępowaniu prowadzonym przed tym organem mimo tego, iż była ona następcą prawnym podmiotu, który zainicjował postępowanie nieważnościowe, co do prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, z którego wywodził on uprawnienie do występowania w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę.

Zauważyć jednakże należy, iż pomimo zaistniałych po stronie Sądu I instancji naruszeń wskazanych wyżej przepisów postępowania brak było podstaw dla uwzględnienia skargi kasacyjnej, albowiem w aktualnej sytuacji procesowej uznać trzeba, iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Uzasadniając powyższe stanowisko wskazać należy, iż Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu znanym jest, że decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił na rzecz Spółki [...] S.A. pozwolenia na budowę obiektu handlowo-usługowego z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą przy ul. D. i O. w K., nr działki [...],[...], obręb Z. Odwołanie od tej decyzji w terminie prawem przewidzianym złożył między innymi R. L.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze. Jako podstawę prawną swojego orzeczenia Wojewoda wskazał art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 K.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm., dalej Pr. bud.).

W uzasadnieniu Wojewoda [...] zaznaczył, że kwestionowana decyzja dotyczy budowy obiektu handlowo-usługowego wraz z parkingiem, zaś ze względu na położenie nieruchomości do której R. L. posiada tytuł prawny względem planowanego obiektu nie jest on stroną w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę.

Skargę na decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2015 r. umarzającą postępowanie odwoławcze wywiódł R. L., który następnie na mocy aktu notarialnego z dnia [...] października 2015 r. przeniósł na rzecz S. Sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w W. prawo użytkowania wieczystego działki nr [...].

Wyrokiem z 20 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 765/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, uznając, że Spółka S. Sp. z o.o. sp.k. wstąpiła w prawa i obowiązki dotychczasowego użytkownika wieczystego, oddalił jej skargę na decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2015 r. nr [...].

Wyrok ten został zaskarżony skargą kasacyjną przez S. Sp. z o.o. Sp. komandytowa z siedzibą w W. i uzyskał przymiot prawomocności z dniem 25 maja 2018 r., kiedy to Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem o sygn. II OSK 1669/16 oddalił skargę kasacyjną.

W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził między innymi, iż należy w pełni się zgodzić z poglądem zaprezentowanym w tej sprawie, że nieruchomość skarżącej położona jest poza obszarem oddziaływania spornego obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Pr. bud.

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż zgodnie z art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Powyższe przesądza o tym, iż orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie może abstrahować od treści wskazanego wyżej prawomocnego wyroku mocą, którego przesądzono, iż nieruchomość będąca w użytkowaniu wieczystym skarżącej kasacyjnie położona jest poza obszarem oddziaływania spornego obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Pr. bud., co oznacza, że tak skarżącej, jak i każdoczesnemu właścicielowi, bądź użytkownikowi wieczystemu działki działka nr [...] nie przysługuje zgodnie z art. 28 ust. 2 Pr. bud. przymiot tak strony zarówno w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na jego budowę, jak i w postępowaniach nadzwyczajnych materii tej dotyczących.

Powyższe oznacza, iż choć Spółka S. Sp. z o.o. sp.k. niewątpliwie miała interes prawny w zaskarżeniu do sądu administracyjnego postanowienia GINB z [...] sierpnia 2016 r. utrzymującego w mocy orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego, zaś uzasadnienie tegoż postanowienia GINB było oczywiście wadliwe, bowiem pomijało zagadnienie następstwa prawnego Spółki po R. L., to jednocześnie w aktualnym stanie faktycznym i prawnym brak po stronie Spółki S. Sp. z o.o. sp.k. przymiotu strony postępowania jest przesądzony i ma charakter oczywisty - stwierdzenie tej okoliczności nie wymaga jakiegokolwiek badania sprawy, a jedynie zapoznania się z prawomocnym wyrokiem z 25 maja 2018 r., sygn. II OSK 1669/16.

Co za tym idzie w obecnej sytuacji jedynym prawnie dopuszczalnym sposobem rozpoznania wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego odnośnie decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2015 r. nr [...] udzielającej pozwolenia na budowę, pochodzącego od właściciela bądź użytkownika wieczystego działki nr [...] byłoby orzeczenie o odmowie wszczęcia tegoż postępowania, ze względu na oczywisty brak przymiotu strony u wnoszącego podanie.

Powyższe oznacza, że aktualnie tak zaskarżony wyrok Sądu I instancji, jak i postanowienie GINB pomimo, ich wadliwych uzasadnień odpowiadają prawu, co uzasadniało oddalenie skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 P.p.s.a.