Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1405/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę o wznowienie postępowania
Powołane przepisy: article: art. 270, art. 272 par. 1 i 2, art. 281, art. 282 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Bożena Marciniak Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2016 r. sprawy ze skargi M. P. i M. P. w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego orzeczeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2095/13 oddala skargę o wznowienie postępowania.


UZASADNIENIE

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy J. T.-M., A. M., J. M., w miejsce którego wstąpili J. S. i Z. N., oraz M. P., uchylił własną decyzję z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...]. Jednocześnie organ nadzoru stwierdził, że decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] stycznia 1953 r., nr [...] oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1952 r., nr [...], w części obejmującej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], określonej w aktach notarialnych dotyczących sprzedanych lokali mieszkalnych nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i lokalu użytkowego nr [...] w budynku przy ul. [...] oraz praw związanych z tymi lokalami, zostały wydane z naruszeniem prawa, a w pozostałej części działki nr [...] oraz w części dotyczącej działek ewidencyjnych [...] i [...] stwierdził ich nieważność.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że nieruchomość [...] położona przy ul. [...], róg ul. [...], oznaczona nr hip. [...], stanowiła własność M. F. S. i została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Obecnie nieruchomość ta obejmuje działkę nr [...], na której posadowiony jest budynek o adresie [...], w którym wyodrębniono 26 lokali wraz z odpowiednimi udziałami w użytkowaniu wieczystym gruntu oraz działki nr: [...] (cześć) i [...]. Wszystkie działki stanowią własność [...]. W dniu 8 lutego 1949 r. dawna właścicielka nieruchomości [...] M. F. S. wystąpiła o przyznanie jej prawa własności czasowej do gruntu tej nieruchomości. Prezydium Rady Narodowej w [...] orzeczeniem z dnia [...] czerwca 1952 r. odmówiło przyznania jej prawa własności czasowej, wskazując, że zachodzi konieczność przejęcia posesji na cele publiczne. Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z [...] stycznia 1953 r. utrzymało w mocy orzeczenie organu I instancji. Następnie umowami sporządzonymi w formie aktów notarialnych w Państwowym Biurze Notarialnym w [...] w dniu [...] lipca 1952 r., Rep. Nr [...], i w dniu [...] lipca 1952 r., Rep. Nr [...], M. F. S. sprzedała wszystkie swoje prawa do nieruchomości hip. [...], jakie jej przysługiwały, przysługują i mogą przysługiwać w przyszłości na rzecz J. B., który zmarł [...] lutego 1983 r. i którego spadkobiercami zostali: A. L. B., M. M. z d. B., J. B., M. M. B. z d. M. (postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] maja 2000 r.). Z kolei na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] lutego 2006 r. spadek po A. B. nabyła B. E. W.-B. Aktualnie roszczenia do przedmiotowej nieruchomości przysługują spadkobiercom J. B.: M. M., M. B., B. W.-B., B. B. i J. B.

M. M. w dniu 25 września 2006 r. wystąpiła o stwierdzenie nieważności obu powołanych wyżej orzeczeń dekretowych z dnia [...] stycznia 1953 r. i z dnia [...] czerwca 1952 r. Po rozpatrzeniu tego wniosku Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. stwierdził, że decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] stycznia 1953 r. oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1952 r. w części obejmującej działkę ewidencyjną nr [...], określonej w aktach notarialnych dotyczących sprzedanych lokali mieszkalnych nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i lokalu użytkowego nr [...] w budynku przy ul. [...] oraz praw związanych z tymi lokalami zostały wydane z naruszeniem prawa, a w pozostałej części działki nr [...] oraz w części dotyczącej działek ewidencyjnych [...] i [...] stwierdził ich nieważność. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 marca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1157/09, z uwagi na skierowanie decyzji do osób zmarłych, stwierdził nieważność decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2009 r. i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 1261/10, oddalił skargę kasacyjną Ministra Infrastruktury od powołanego wyżej wyroku.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] stycznia 2012 r., nr [...] stwierdził, że decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] stycznia 1953 r. oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] czerwca 1952 r. w części obejmującej działkę ewidencyjną nr [...], określonej w aktach notarialnych dotyczących sprzedanych lokali mieszkalnych nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i lokalu użytkowego nr [...] w budynku przy ul. [...] oraz praw związanych z tymi lokalami zostały wydane z naruszeniem prawa, a w pozostałej części działki nr [...] oraz w części dotyczącej działek ewidencyjnych [...] i [...] stwierdził ich nieważność. Następnie Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymał w mocy tę decyzję. Organ nadzoru ustalił, że w odniesieniu do lokali nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] prawo użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości powstało wyłącznie na podstawie umowy cywilnoprawnej, bez uprzedniej decyzji ustanawiającej użytkowanie wieczystego tego gruntu. W takim przypadku organ nie jest władny swoim działaniem odwrócić skutków tych umów i dlatego są to skutki nieodwracalne. Natomiast podstawą nabycia własności lokali nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] oraz odpowiednich udziałów w prawie użytkowania wieczystego gruntu były decyzje administracyjne, a zatem skutkiem decyzji dekretowej jest wydanie decyzji o sprzedaży lokali, a nie sama czynność cywilnoprawna. Skutki te mają zaś charakter skutków odwracalnych.

Na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2013 r. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli T. Ł., I. C., J. T.–M. i A. M., L. B., M. P. i M. P. Postanowieniem z dnia 23 lipca 2014 r. Sąd, na podstawie art. 111 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, połączył wszystkie sprawy do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadził je pod sygn. akt I SA/Wa 2095/13. W uzasadnieniu skarg podniesiono m.in. zarzut naruszenia przez organ nadzoru prawa do równego traktowania właścicieli lokali mieszkalnych w nieruchomości przy ul. [...] (art. 32 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez zróżnicowanie sytuacji prawnej właścicieli lokali), niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, zarzut naruszenia art. 156 § 2 kpa poprzez błędne przyjęcie przez organ nadzoru, że orzeczenie dekretowe w części dotyczącej wykupionych, wymienionych w decyzji lokali nie wywołały nieodwracalnych skutków prawnych i w tym zakresie są nieważne, art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że orzeczenia dekretowe rażąco naruszyły prawo w sytuacji, gdy w rzeczywistości nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa przez organy administracji publicznej wydające decyzję na podstawie dekretu warszawskiego. W obszernych i szczegółowych uzasadnieniach skarg skarżący przedstawili argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów.

Wojewódzki Sądu Administracyjny, po rozpoznaniu złożonych skarg, wyrokiem z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2095/13, oddalił skargi. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Sąd wyjaśnił, że wszyscy skarżący są właścicielami lokali w budynku posadowionym na działce nr [...] i przysługują im udziały w prawie użytkowania wieczystego tej działki związane z lokalami, których są właścicielami. Do skarżących odnosi się ta część zaskarżonej decyzji, którą organ stwierdził nieważność orzeczeń dekretowych w odniesieniu do części działki nr [...]. W tym zakresie skarżący posiadają status strony tylko w części dotyczącej udziału w prawie użytkowania wieczystego działki nr [...] związanego z prawem własności lokalu każdego ze skarżących. Dlatego do kwestionowania decyzji w części odnoszącej się ponad udziały w prawie użytkowania wieczystego działki nr [...] każdego ze skarżących nie są oni uprawnieni i te skargi, w których decyzje są zaskarżone w całości, ponad udziały skarżących, podlegają oddaleniu. Skarżący nie są również uprawnieni do kwestionowania decyzji w części dotyczącej działek nr [...] i [...], do których nie przysługuje skarżącym żaden tytuł prawnorzeczowy. Nie mają interesu prawnego do bycia stroną postępowania w zakresie tych działek. Faktyczne z nich korzystanie nie daje przymiotu strony postępowania. Wobec tego skargi T. Ł., L. B., M. i M. P., jako odnoszące się do całości decyzji, w części ponad ich udziały w prawie użytkowania wieczystego w działce nr [...] podlegały oddaleniu. Sąd stwierdził również, że organ nadzoru prawidłowo uznał, że orzeczenia dekretowe zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu [...]. Sąd wskazał, że z ustaleń organu nadzoru wynika, że zgodnie z obowiązującym w dacie wydania orzeczeń dekretowych "Ogólnym planem zabudowania W.", zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r., przedmiotowa nieruchomość była przeznaczona pod zabudowę zwartą 5-kondygnacyjną. Z materiałów archiwalnych z 1945 r. i 1948 r. wynika, że na przedmiotowej nieruchomości już przed wojną został wybudowany budynek murowany, frontowy 5/6 kondygnacji i oficyna 5 kondygnacyjna, oba o przeznaczeniu mieszkalnym. Budynki w czasie wojny nie odniosły większych szkód, tylko częściowemu spaleniu uległo kilka lokali. Zatem z dokumentacji tej wynika, że funkcja zapisana w planie zabudowy z 1931 r. była przez dotychczasowego właściciela realizowana i mogła być przez niego dalej realizowana. Nie było więc podstaw do odmowy uwzględnienia wniosku dekretowego. Ponieważ nie było podstaw do odmowy przyznania prawa własności czasowej, to orzeczenia dekretowe rozstrzygające wniosek dekretowy odmiennie, zapadły z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu, co stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności takich orzeczeń określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Niezasadnie więc w ocenie Sądu skarżący zarzucali w swoich skargach organowi nadzoru naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Sąd zauważył ponadto, że obowiązkiem organu nadzoru, przy uznaniu że zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 kpa do stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego, jest zbadanie, czy nie występują negatywne przesłanki określone w art. 156 § 2 kpa. Takimi przesłankami są nieodwracalne skutki prawne wywołane kontrolowaną w trybie nadzoru decyzją. Sąd wyjaśnił, że w sytuacji, gdy sprzedaż lokali i ustanowienie udziału w prawie użytkowania wieczystego związanego ze sprzedanymi lokalami poprzedzały decyzje o sprzedaży, to nie zachodzą odwracalne skutki prawne orzeczenia dekretowego, gdyż pierwszą czynnością po wydaniu orzeczenia administracyjnego było wydanie decyzji o sprzedaży lokali, które organ może w ramach własnych kompetencji odwrócić. Taka sytuacja dotyczy natomiast skarżących. Pierwotną sprzedaż lokali, których obecnie są właścicielami, poprzedzało wydanie decyzji o sprzedaży (lokal nr [...] - z dnia [...] grudnia 1987 r., nr [...], lokal nr [...] - z dnia [...] maja 1974 r., lokal nr [...] - z dnia [...] czerwca 1989 r., nr [...], lokal nr [...] – z dnia [...] lutego 1974 r., nr [...]). Dlatego w odniesieniu do udziałów w prawie użytkowania wieczystego związanego z lokalami, których właścicielami są skarżący, organ nadzoru stwierdził nieważność orzeczeń dekretowych, gdyż nie wywołały one, w odniesieniu do skarżących, nieodwracalnych skutków prawnych. Dlatego w ocenie Sądu I instancji podnoszony w skargach zarzut naruszenia przez organ nadzoru art. 156 § 2 kpa nie znajduje potwierdzenia. Również za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji. Organ nadzoru nie naruszył sformułowanej we wskazanych przepisach Konstytucji zasady równości. Sąd wyjaśnił, że naruszenie tej zasady ma miejsce wówczas, gdy organ różnicuje sytuację adresatów decyzji, mimo że znajdują się oni w takiej samej sytuacji prawnej. W rozpoznawanej sprawie tak nie jest. Organ nadzoru, co do części nieruchomości, stwierdził wydanie orzeczeń dekretowych z naruszeniem prawa. W odniesieniu do lokali objętych tym rozstrzygnięciem ich sprzedaż pierwotnie nie poprzedzało wydanie decyzji o sprzedaży, zawarcie aktów notarialnych było więc w tych przypadkach bezpośrednim skutkiem wydania orzeczeń dekretowych, a z uwagi na ich charakter (czynności cywilnoprawnych), organ nie jest władny własnym działaniem odwrócić skutków prawnych tych czynności cywilnoprawnych. Sytuacja więc nabywców lokali w budynku na działce nr [...] przy zawieraniu umów sprzedaży nie była identyczna.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2095/13 stał się prawomocny z dniem 6 marca 2015 r.

M. P. i M. P. skargą z dnia 17 sierpnia 2015 r. wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2014 r. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że w wyroku z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 Trybunał Konstytucyjny uznał art. 156 § 2 kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, za niezgodny z art. 2 Konstytucji. Wyrok ten wszedł w życie w dniu 21 maja 2015 r. Tym samym dopełniony został zakreślony w art. 272 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi termin na wniesienie skargi w przedmiocie wznowienia postępowania. Skarżący wskazali, że decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], została wydana przez organ administracyjny w oparciu o art. 156 § 2 kpa. W szczególności organ wydający decyzję zastosował art. 156 § 2 kpa w ramach oceny sytuacji prawnej skarżących jako właścicieli lokalu mieszkalnego o numerze [...], położonego w budynku posadowionym na działce nr [...] przy ulicy [...], jak również sytuacji prawnej działek o numerach [...] i [...] położonych na tej nieruchomości. Na skutek oddalenia skargi wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt I SA/WA 2095/13, decyzja rozstrzygająca o prawach stron stała się prawomocna i ostateczna.

W ocenie skarżących w sprawie bezspornym jest, że od wydania unieważnionej decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] stycznia 1953 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1952 r., nastąpił znaczny upływ czasu (ponad 60 lat). Unieważniona decyzja stanowiła podstawę dla ukształtowania praw i obowiązków zarówno organów administracji, które rozporządzały lokalami położonymi w budynku posadowionym na działce nr [...], jak również osób, które nabyły własność tych lokali, zarówno na podstawie decyzji administracyjnych, jak również aktów cywilnoprawnych. W szczególności wydanie decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. dotyczyło podstaw nabycia przez poprzedników prawnych skarżących, jak również właścicieli lokali nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] użytkowania wieczystego gruntu oraz własności wyżej wymienionych lokali. Zdaniem skarżących, w sprawie zachodzi analogiczna sytuacja do tej, która stanowiła podstawę wydania wyroku przez Trybunał Konstytucyjny.

Sytuacja prawna właścicieli lokali nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...],[...],[...] znajdujących się w budynku posadowionym na działce nr [...] uległa, w wyniku wydania decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r., pogorszeniu w związku z powstaniem stanu niepewności co do sytuacji prawnej tych lokali. Stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] stycznia 1953 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1952 r., w części działki nr [...] objętej aktem notarialnym dotyczącym lokalu [...], jak również pozostałych lokali nabytych na mocy aktów notarialnych pociąga za sobą niekorzystne skutki dla właścicieli tychże lokali, którzy nie mogą uzyskać "potwierdzenia" prawa użytkowania wieczystego przysługującego im z tytułu własności lokali. Powstały stan niepewności wpływa np. na możliwość zbycia tych lokali za cenę adekwatną do ich wartości. O niekorzystnych dla skarżących skutkach wydania decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. może świadczyć fakt, że jeden z wnioskodawców w przedmiotowej sprawie, M. M., pismem z dnia 20 maja 2015 r., powołując się na tę decyzję, wniósł o wydanie nieruchomości wraz z lokalami stanowiącym przedmiot własności skarżących. W tej sytuacji, zdaniem skarżących, niedopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej, w szczególności w odniesieniu do wyżej wymienionych lokali oraz praw związanych z tymi lokalami.

Zdaniem skarżących organ nie mógł pominąć w treści decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. skutków prawnych polegających na nabyciu wyżej wymienionych lokali wraz z użytkowaniem wieczystym części działki nr [...], zwłaszcza że warunkiem sine qua non ich nabycia było uprawnienie Skarbu Państwa (a następnie organu samorządu terytorialnego) do swobodnego dysponowania nieruchomością, uzyskane w następstwie decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] stycznia 1953 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] czerwca 1952 r. Zdaniem skarżących przepis zawarty w art. 156 § 2 kpa stanowi o wszelkich skutkach prawnych decyzji administracyjnej, a nie o jej skutkach "bezpośrednich". W tej sytuacji skarżący wnieśli o: wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt I SA/WA 2095/13 i jego uchylenie oraz stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2013 r., jak również uchylonej nią decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2012 r., względnie ich uchylenie.

W uzasadnieniu skargi o wznowienie skarżący przedstawili argumenty na poparcie zasadności swoich wniosków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 270 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) można żądać wznowienia postępowania, które zostało zakończone prawomocnym orzeczeniem. Stosownie zaś do art. 281 powołanej ustawy, na rozprawie sąd rozstrzyga przede wszystkim o dopuszczalności wznowienia i jeżeli brak jest ustawowej podstawy wznowienia lub termin do wniesienia skargi nie został zachowany, odrzuca skargę o wznowienie. Sąd może jednak po rozważeniu stanu sprawy połączyć badanie dopuszczalności wznowienia z rozpoznaniem sprawy. Dopuszczalność wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego jest zatem uwarunkowana: po pierwsze, przesłanką oparcia skargi o wznowienie na ustawowej podstawie, po drugie, przesłanką wniesienia skargi o wznowienie w ustawowym terminie.

W niniejszej sprawie skargą o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego objęto postępowanie zakończone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2095/13. Rozpoznawana skarga o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego została wniesiona w ustawowym terminie i opiera się na ustawowej podstawie wznowienia postępowania, określonej w art. 272 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z tym przepisem można żądać wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane orzeczenie. Stosownie do treści art. 272 § 2 powołanej ustawy skargę o wznowienie postępowania w sytuacji określonej w art. 272 § 1 wnosi się w terminie trzech miesięcy od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Skarżący wnosząc skargę o wznowienie w dniu 17 sierpnia 2015 r. zachowali ustawowy termin do złożenia skargi o wznowienie postępowania w zakresie objętym tą skargą, bowiem została ona wniesiona w terminie trzech miesięcy od dnia ogłoszenia przedmiotowego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, które nastąpiło w dniu 21 maja 2015 r. Zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2095/13 oparty został w szczególności na przepisach art. 156 § 2 kpa w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Także wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. akt P 46/13 swoim rozstrzygnięciem obejmował przepisy art. 156 § 2 kpa w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

W tych okolicznościach Sąd, działając na podstawie art. 281 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznał, że skarga o wznowienie postępowania sądowego jest dopuszczalna, co oznaczało konieczność kontroli zaskarżonego wyroku. Przy czym Sąd stosownie do treści art. 281 powołanej ustawy połączył badanie dopuszczalności wznowienia z rozpoznaniem sprawy, a na podstawie art. 282 § 1 tej ustawy rozpoznał sprawę na nowo w granicach, jakie zakreśla podstawa wznowienia.

Odnosząc się zatem do powołanego jako podstawę wznowienia stanowiska Trybunału Konstytucyjnego zawartego w wyroku z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, dotyczącego art. 156 § 2 kpa, wskazać należy, że wyrok ten ma charakter interpretacyjny, zawiera wskazówki, jak należy rozumieć badany przepis z uwzględnieniem wskazanych przez Trybunał zasad konstytucyjnych, jego skutkiem nie jest zaś wyeliminowanie przepisu z obrotu prawnego. Wymienionym wyżej wyrokiem Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 kpa w zakresie, w jakim wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W orzeczeniu tym Trybunał Konstytucyjny wskazał też, że wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 kpa w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 kpa, przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał Konstytucyjny wskazał na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Za nadmierne ograniczenie tych konstytucyjnych zasad Trybunał Konstytucyjny uznał umożliwienie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, jeśli decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. Należy także zwrócić uwagę na to, że wyrok ten dotyczył ochrony ukształtowanych stanów prawnych, na podstawie których obywatel nabył prawo bądź ekspektatywę. Nie można także nie zauważyć, że u podstaw zajętego przez Trybunał Konstytucyjny stanowiska legła ochrona obywateli poszkodowanych aktami wywłaszczeniowymi.

W niniejszej sprawie, uwzględniając charakter przedmiotowego wyroku Trybunału i wymienione w nim wskazówki interpretacyjne, stwierdzić należy, że brak było podstaw do uznania, jak twierdzą skarżący, że w rozpatrywanej sprawie uzasadniona jest odmowa stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] stycznia 1953 r., nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] czerwca 1952 r., nr [...] odmawiającego przyznania byłej właścicielce prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] objętej działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), ze względu na znaczny upływ czasu od ich wydania oraz fakt, że decyzja ta była podstawą nabycia przez nich określonego prawa. Wynika to z faktu, że wbrew przekonaniu skarżących, powołane wyżej decyzje dekretowe nie były bezpośrednią podstawą nabycia przez nich praw do spornej nieruchomości w postaci prawa własności lokali oraz odpowiednich udziałów w prawie użytkowania wieczystego gruntu, które podlegałoby konstytucyjnej ochronie z punktu widzenia wynikających z art. 2 Konstytucji zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Jak wynika z akt sprawy, sporna nieruchomość [...] położona przy ul. [...], róg ul [...], oznaczona nr hip. [...], stanowiła własność M. F. S. i została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Obecnie nieruchomość ta obejmuje działkę nr [...], na której posadowiony jest budynek o adresie [...], w którym wyodrębniono 26 lokali wraz z odpowiednimi udziałami w użytkowaniu wieczystym gruntu oraz działki nr: [...] (cześć) i [...]. Wszystkie działki stanowią własność [...]. Dawna właścicielka nieruchomości [...] M. F. S. w dekretowym terminie wystąpiła o przyznanie jej prawa własności czasowej do gruntu tej nieruchomości. Prezydium Rady Narodowej w [...] orzeczeniem z dnia [...] czerwca 1952 r. odmówiło przyznania jej prawa własności czasowej, wskazując, że zachodzi konieczność przejęcia posesji na cele publiczne. Następnie Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z [...] stycznia 1953 r. utrzymało w mocy orzeczenie organu I instancji.

Niekwestionowanym przez skarżących jest fakt, że następnie znajdujące się w budynku posadowionym na spornej nieruchomości lokale zostały sprzedane wraz z odpowiednim udziałem w prawie użytkowania wieczystego do gruntu. W zależności od okresu, w którym następowała sprzedaż, dokonywana ona była bądź jedynie na podstawie aktu notarialnego, bądź też, jak to miało miejsce w przypadku skarżących, możliwość zawarcia aktu notarialnego obwarowana była koniecznością uzyskania odrębnej decyzji administracyjnej zezwalającej na sprzedaż lokalu. Tak więc sytuacja prawna nabywców lokali nie była identyczna.

Istnienie lub nieistnienie odrębnej decyzji administracyjnej, dotyczącej zgody na sprzedaż lokalu oraz ustanowienie odpowiedniego udziału w użytkowaniu wieczystym jest kluczowym elementem stanu prawnego sprawy, decydującym o tym, czy orzeczenie dekretowe może być uznane za wywierające bezpośrednie skutki prawne w stosunku do obecnych właścicieli nabytych lokali. W tej kwestii ugruntowane jest orzecznictwo wypracowane w kontekście problemu rozumienia pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych orzeczeń dekretowych. Z orzecznictwa tego wynika wprost, w jakiej sytuacji uprawnienia właścicieli lokali wiązać należy ze skutkami prawnymi orzeczenia dekretowego, a w jakiej ze skutkami prawnymi decyzji zezwalającej na zbycie lokalu.

W tej sytuacji wyjaśnić należy, że odwracalność albo nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. A więc, jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Decyzja wywoła wobec tego skutek prawny nieodwracalny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. W sytuacji natomiast, gdy sprzedaż lokali i ustanowienie udziału w prawie użytkowania wieczystego związanego ze sprzedanymi lokalami poprzedzały decyzje o sprzedaży, to nie zachodzą odwracalne skutki prawne orzeczenia dekretowego, gdyż pierwszą czynnością po wydaniu orzeczenia administracyjnego było wydanie decyzji o sprzedaży lokali, które organ może w ramach własnych kompetencji odwrócić.

Z uzasadnienia uchwały Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r. (publ. OPS 7/96), w której Sąd ten dokonał analizy omawianego problemu, wynika, że należy odróżnić skutki prawne, które wywołała decyzja kwestionowana w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności, od dotyczących tego samego przedmiotu skutków prawnych wywołanych późniejszymi decyzjami lub innymi zdarzeniami prawnymi. W konsekwencji w uzasadnieniu tej uchwały wyrażono pogląd, że decyzja o odmowie ustanowienia własności czasowej na rzecz poprzedniego właściciela gruntu, wydana na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowania gruntów na obszarze m.st. Warszawy powoduje ten skutek, że znajdujące się na tym gruncie budynki przeszły na własność gminy, a następnie Państwa, natomiast późniejsza sprzedaż lokalu w takim budynku i oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej nie jest skutkiem prawnym decyzji o odmowie ustanowienia własności czasowej, lecz późniejszych decyzji wydanych w innych sprawach administracyjnych oraz innych zdarzeń prawnych. Podstawą takiego stanowiska jest założenie, że skutki prawne wywołane przez późniejszą decyzję dotyczącą tego samego przedmiotu, którego dotyczyła decyzja wcześniejsza, nie mogą być automatycznie utożsamiane ze skutkami prawnymi wywołanymi przez wcześniejszą decyzję. Przyjęcie odwrotnego założenia oznaczałoby praktycznie wyłączenie możliwości wzruszenia późniejszej decyzji z tego powodu, że stan prawny ukształtowany wcześniejszą decyzją był prawnie wadliwy. Gdyby bowiem w takim przypadku ograniczyć się do stwierdzenia, że wcześniejsza decyzja została wydana z naruszeniem prawa, skutek prawny tej decyzji nie zostałby cofnięty, a wobec tego Skarb Państwa jako właściciel nieruchomości był uprawniony do rozporządzania nią, pomimo że decyzja o odmowie ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz poprzedniego właściciela została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Oznacza to, że w sytuacji, gdy umowa ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej była poprzedzona decyzją administracyjną w tym przedmiocie, to ta decyzja, a nie wcześniejsza decyzja odmowna, była podstawą ustanowienia na rzecz określonej osoby trzeciej użytkowania wieczystego i zawarcia umowy. Ocena, czy z powodu zawarcia umowy notarialnej o oddaniu gruntów i ewentualnie znajdujących się na nich budynków w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej zachodzi nieodwracalność skutków prawnych decyzji administracyjnej, na podstawie której umowa ta została zawarta, może być zatem przedmiotem badania w ewentualnym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zezwalającej na sprzedaż będącej podstawą umowy. Sprawa ta nie może natomiast być przedmiotem badania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie przyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntów prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego). Są to dwie różne sprawy administracyjne, dotyczące odrębnych decyzji administracyjnych. Jeśli bowiem podstawą zawarcia umowy cywilnoprawnej o ustanowieniu użytkowania wieczystego gruntów była decyzja administracyjna, tak jak w rozpatrywanej sprawie, w tym przedmiocie nieodwracalne skutki prawne wiążą się ze skutkami tej decyzji, nie zaś decyzji o nieprzyznaniu byłemu właścicielowi gruntów na podstawie dekretu prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego). Skutki prawne decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego gruntów nie mogą być oceniane w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie przyznania poprzedniemu ich właścicielowi prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego). Samo ustanowienie na rzecz osoby trzeciej użytkowania wieczystego gruntów umową zawartą na podstawie decyzji administracyjnej w tym przedmiocie nie powoduje nieodwracalności (w rozumieniu art. 156 § 2 kpa) skutków prawnych decyzji o odmowie przyznania byłemu właścicielowi tych gruntów prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego). Ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji odmownej otworzy w powyższej sytuacji możliwość wszczęcia z tego powodu postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji o ustanowieniu na rzecz osoby trzeciej użytkowania wieczystego i tym samym dokonania w tym postępowaniu ustaleń i ocen, czy zawarcie na podstawie tej ostatniej decyzji umowy użytkowania wieczystego i przyznanie tego prawa powoduje, w świetle aktualnego stanu prawnego, nieodwracalność skutków prawnych decyzji o ustanowieniu tego prawa. Skoro istnieje droga administracyjna dla dokonywania w odrębnym postępowaniu ustaleń i ocen w powyższej kwestii, to nie można rozpatrywać zagadnienia nieodwracalności, w zakresie związanym z istnieniem tego prawa na rzecz osoby trzeciej, skutków prawnych wcześniejszej decyzji administracyjnej, odmawiającej przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego).

Jak wynika z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2095/13, okoliczności te miały wpływ na niemożliwość przyjęcia, że w rozpatrywanej sprawie zaszła negatywna przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowych wskazana w art. 156 § 2 kpa, tj. nieodwracalne skutki prawne.

Trybunał Konstytucyjny wskazał na konieczność dokonywania wykładni art. 156 § 2 kpa w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności z art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem wynikających z art. 2 Konstytucji zasad pewności prawa i zaufania obywatela do państwa. Jak jednak wskazał dalej Trybunał Konstytucyjny, wymóg ten odnosi się do decyzji, na podstawie których doszło do nabycia prawa lub ekspektatywy. Biorąc pod uwagę wskazane wyżej okoliczności sprawy, stwierdzić należy, że objęte postępowaniem w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia dekretowe nie były podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy przez skarżących. Podstawę taką stanowiła bowiem decyzja zezwalająca na sprzedaż i ustanowienie w odpowiedniej ułamkowej części prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu (w przypadku skarżących decyzja z dnia [...] lutego 1974 r., nr [...]). Podniesione przez Trybunał Konstytucyjny argumenty na rzecz ochrony praw nabytych przez strony postępowania mogą mieć ewentualnie zastosowanie w postępowaniu dotyczącym kontroli legalności decyzji zezwalającej na sprzedaż lokalu, z której skarżący mogą wywodzić swoje prawa.

W tej sytuacji, uwzględniając wszystkie okoliczności sprawy, Sąd orzekający stanął na stanowisku, że w rozpatrywanej sprawie brak jest podstaw uzasadniających przyjęcie konstytucyjnej ochrony praw skarżących wskazanej w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Oznacza to, że sam znaczny upływ czasu od wydania kwestionowanej decyzji nie może uzasadniać odstąpienia od stwierdzenia jej nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa. Niezbędną przesłanką jest równoczesne wykazanie, że na podstawie kwestionowanej w trybie nieważnościowym decyzji nastąpiło nabycie prawa lub ukształtowanie ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów.

W ocenie Sądu, zgodne zatem z art. 2 Konstytucji było przeprowadzenie kontroli legalności kwestionowanych decyzji dekretowych pod kątem zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa. W konsekwencji należało uznać, że skarga o wznowienie postępowania sądowego nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 282 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.