Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1595/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 6, art. 106 par. 5, art. 149 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 3
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 16 ust. 1, art. 35 ust. 3, srt. 36 ust. 3
journal: Dz.U. 2011 nr 123 poz 698
law: Ustawa z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach - tekst jednolity.
article: par. 10
journal: Dz.U. 2002 nr 167 poz 1375
law: Rozporządzenie Ministra Kultury z dnia 16 września 2002 r. w sprawie postępowania z dokumentacją, zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania  oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych.
article: art. 232,227,233 par. 1
journal: Dz.U. 1964 nr 43 poz 296
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 79/14 w sprawie ze skargi B. G. i Z. G. na bezczynność [...] S.A. z siedzibą w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] S.A. z siedzibą w Krakowie na rzecz B. G. i Z. G. solidarnie kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 9 kwietnia 2014 r., II SAB/Kr 79/14 zobowiązał [...] S.A. z siedzibą w K. do wydania w terminie 14 dni aktu lub podjęcia czynności w sprawie z wniosku skarżących B. i Z. G. z 17 czerwca 2013 r., znak: 2824/2013/KK. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność [...] S.A. z siedzibą w K. (zwanej dalej Spółką) nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i zasądził od Spółki na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu, Sąd I instancji wskazał, że B. i Z. G. wezwali Spółkę do podjęcia negocjacji w przedmiocie ustanowienia za wynagrodzeniem służebności przesyłu oraz zapłaty wynagrodzenia za bezumowne korzystanie przez Spółkę z ich nieruchomości. W piśmie wniesiono także o udostępnienie kserokopii decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na wskazanych działkach nr [...] i nr [...] obręb [...]. Pismem z 16 lipca 2013 r. Spółka wezwała wnioskodawców do przesłania planu sytuacyjnego z naniesioną strukturą elektroenergetyczną (odręczny szkic posesji z punktami odniesienia, mapa sytuacyjna lub ewidencyjna) celem identyfikacji przedmiotowej linii względem granic działek.

W piśmie z 20 sierpnia 2013 r. B. i Z. G. ponowili wniosek o udostępnienie kopii stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy, eksploatacji i remontów linii elektroenergetycznych, jednocześnie zobowiązując się pokryć koszty wykonania przedmiotowych kserokopii. W odpowiedzi z 2 października 2013 r., Spółka wezwała wnioskodawców do sprecyzowania jakie dokumenty są przedmiotem wniosku, tj. podania daty dokumentów, nazwy organu wydającego itp.

Następnie, B. i J. G. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Spółki dotyczącą nieudostępnienia informacji publicznej na ich wniosek z 17 czerwca 2013 r. w terminie wskazanym w przepisie art. 13 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782 ze zm.; zwanej dalej u.d.i.p.), przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z przepisem art. 17 ust. 1 u.d.i.p., z wnioskiem o stwierdzenie w zakresie tym bezczynności strony przeciwnej, przy jednoczesnym zobowiązaniu do udzielenia informacji w żądanym zakresie i w żądanej formie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wynika obowiązek stosowania przez spółkę prawa handlowego, zajmującą się dystrybucją energii elektrycznej, ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne są "zadaniami publicznymi". W świetle powyższych rozważań, żądanie udostępnienia decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych dotyczy "sprawy publicznej" i nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy. Skarżący podali, że do dnia sporządzenia niniejszej skargi nie otrzymali wnioskowanych dokumentów w żądanej formie, ani rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, czy też w sprawie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Podniosła, że nie pozostaje w bezczynności w wykonaniu wniosku skarżących, bowiem udzieliła im odpowiedzi na wniosek wskazując, że bez jego sprecyzowania nie będzie możliwa realizacja żądania. Bez sprecyzowania przedmiotowego wniosku nie jest możliwe zweryfikowanie czy uczestnik w ogóle dysponuje stosowną informacją publiczną.

Użyte we wniosku sformułowanie "wszelkie ewentualne decyzje" jest bowiem nieprecyzyjne i wskazuje, że również skarżący nie są w stanie jednoznacznie wskazać, że jakiekolwiek decyzje administracyjne zostały w tej kwestii kiedykolwiek wydane.

Sąd I instancji nie podzielił stanowiska zajętego przez Spółkę. Z treści art. 4 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". Sąd zaznaczył, że określenie "zadania publiczne" ma szerszy zakres od sformułowania "zadania władzy publicznej". Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 u.d.i.p. zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy, bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli.

Nie budzi wątpliwości Sądu I instancji, że na przedsiębiorstwie energetycznym, do którego skarżący zwrócili się z wnioskiem z 17 czerwca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, ciążył obowiązek rozpoznania tego wniosku w przewidzianej prawem formie w zależności od tego, czy wnioskowana informacja miała charakter informacji publicznej. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności.

W ocenie Sądu sporządzenie kopii określonych konkretnych dokumentów ma charakter informacji publicznej. Jak już wyżej wskazano informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i stanowią ją nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez dany podmiot, lecz również te, których używa on do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Niewątpliwie decyzje stanowiące podstawę lokalizacji i budowy urządzeń energetycznych są dokumentem, w którego posiadaniu pozostaje inwestor, a jeżeli inwestorem jest podmiot realizujący zadania publiczne, to i decyzje te służą realizowaniu zadań publicznych przez taki podmiot. Z tego względu dostęp do tego dokumentu należy traktować jako dostęp do informacji publicznej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że dokumentacja związana z procesami inwestycyjnymi (w tym decyzje administracyjne, operaty szacunkowe i inne dokumenty) są dokumentami, do których dostęp gwarantuje ustawa o dostępie do informacji publicznej jeżeli znajdują się one w posiadaniu organu, do którego kierowany jest wniosek o taką informację.

Według art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji, to również odmowa udzielenia informacji publicznej przez inny podmiot zobowiązany następuje w drodze decyzji.

Postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest postępowaniem administracyjnym, uregulowanym zasadniczo przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, do którego – w określonym zakresie mają również zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie jest zasadne stanowisko, że postępowaniem administracyjnym można nazwać jedynie takie postępowanie, o jakim mowa w art. 1 i 2 k.p.a.

Zdaniem Sądu I instancji, Spółka powinna zakończyć wszczęte z wniosku z 17 czerwca 2013 r. postępowanie w sposób przewidziany prawem, tj. zasadniczo albo udzielić informacji publicznej albo wydać decyzję o jej odmowie bądź też w razie uznania, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej – udzielić wnioskodawcy odpowiedzi w formie zwykłego pisma.

Sąd nie podzielił stanowiska Spółki, że wniosek zawiera zbyt ogólne żądanie i nie wiadomo, jakie decyzje lub inne dokumenty wnioskodawca stara się otrzymać.

Oczywiste jest, zdaniem Sądu, że skoro decyzje, dokumentację techniczną lub inne dokumenty były przygotowywane przez poprzednika prawnego i były udzielane tylko przedsiębiorstwu energetycznemu, to wnioskodawcy nie są w stanie precyzyjniej podać, jaki numer decyzji lub z jakiej daty data decyzja pochodzi.

Wniosek w zakresie udostępnienia informacji publicznej winien być na tyle "czytelny" dla danego podmiotu, aby na jego podstawie można było ustalić, o jakie dokumenty lub o jaką informację publiczną zwraca się wnioskodawca.

Skoro nie budzi wątpliwości, że wnioskodawca w tej sprawie domagał się kserokopii dokumentacji technicznej i prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji i budowy urządzeń infrastruktury przesyłowej na wyraźnie oznaczonych działkach skarżącego, a w szczególności ewentualnych decyzji, protokołów odbiorów technicznych i przekazania do eksploatacji, protokołów zdawczo-odbiorczych, dzienników budowy – to tak określony zakres żądania nie można uznać za zbyt ogólny i nieprecyzyjny. Tym samym w ocenie Sądu zawarta także w odpowiedzi na skargę argumentacja Spółki stanowi jedynie formę odmowy udostępnienia informacji poprzez zasłanianie się argumentem o zbyt ogólnym żądaniu wnioskodawcy.

Sąd nie neguje możliwości udostępniania informacji na podstawie ustawy z 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz. U. z 2011 r. Nr 123, poz. 698 ze zm.), jak i tego, że w przypadku, gdy wnioskodawca domaga się udostępnienia danych dokumentów które stanowią materiały archiwalne wchodzące do narodowego zasobu archiwalnego to przepisy tej ustawy (ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach) będą miały pierwszeństwo przed przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z jej art. 1 ust. 2. Nie oznacza to jednak, że w tej sprawie taka sytuacja ma miejsce. Przede wszystkim jednak Spółka nie wykazała, aby wnioskowane przez skarżącego dokumenty stanowiły materiał archiwalny.

Spółka nie wskazała, dlaczego budowa urządzeń elekromagnetycznych na działkach nr [...] i [...] miałaby stanowić źródło wiedzy o wartości historycznej bądź źródło informacji o rozwoju życia gospodarczego w takim zakresie, że dokumenty związane z tymi budowami znajdują się w narodowym zasobie archiwalnym. Nawet powołanie się przez Spółkę na art. 15 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach nie stanowi samo przez się, że wnioskowane w tej sprawie dokumenty w tym archiwum się znajdują. Art. 15 ust. 1 pkt 1 i 3 ww. ustawy stanowi, że państwowy zasób archiwalny tworzą materiały archiwalne powstałe i powstające w wyniku działalności organów państwowych oraz innych państwowych jednostek organizacyjnych oraz obcych organów władzy i administracji państwowej i innych organów, jednostek organizacyjnych i organizacji, związków wyznaniowych, a także okupacyjnych jednostek wojskowych, jeżeli materiały te znajdują się w Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis ten tylko wskazuje podmiotowo, jakie organy państwa i inne jeszcze podmioty mogą wytwarzać tzw. materiał archiwalny, co nie oznacza, że każdy np. dokument pochodzący od podmiotu określonego w art. 15 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach będzie stanowił taki materiał archiwalny.

Także powołanie się przez Spółkę na art. 35 ust. 3 i art. 36 ust. 3 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach nie stanowi – w tej sprawie - podstawy do przyjęcia, że żądane przez skarżącego informacje nie mogą zostać udostępnione w trybie u.d.i.p. Art. 35 ust. 3 i art. 36 ust. 3 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach stanowią bowiem, że zasób archiwalny archiwów zakładowych oraz dokumentacja przechowywana w składnicach akt służy potrzebom jednostek, w których archiwa te i takie składnice akt zostały utworzone, a do korzystania z których przez osoby trzecie konieczne jest zezwolenie kierownika tej jednostki organizacyjnej, w której istnieje archiwum zakładowe lub składnica akt.

W ocenie Sądu dostęp do dokumentów zgromadzonych w archiwach zakładowych lub składnicach akt nie może stanowić ograniczenia w dostępie do informacji publicznej. Jak wynika z art. 35 ust. 2 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, zasób archiwalny archiwów zakładowych stanowią materiały archiwalne powstałe i powstające w związku z działalnością jednostek organizacyjnych, w których zostały utworzone. Oznacza to, że w istocie nie tylko wszystko to, co już powstało w związku z działalnością danego podmiotu wykonującego zadania publiczne stanowi archiwum zakładowe, ale także i to, co powstaje w związku z taką działalnością jest objęte pojęciem zasobu archiwalnego archiwów zakładowych. Stanowiłoby to wystarczającą formę w istocie do całkowitego lub prawie całkowitego uniemożliwienia realizacji ustawy o dostępie do informacji publicznej i konstytucyjnej zasady gwarantującej taki dostęp.

O ile zasady dostępu do narodowego zasobu archiwalnego stanowią lex specialis wobec zasad dostępu zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, o tyle takiej zależności nie ma w stosunku do archiwów zakładowych. Tym samym art. 35 ust. 3 i 36 ust. 3 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach nie stanowią lex specialis wobec art. 1 i następne ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie można bowiem dokonywać wykładni przepisów ustaw w ten sposób, aby pominąć stosowanie konstytucyjnej zasady.

Mając na uwadze okoliczności związane z terminem udzielenia odpowiedzi przez Spółkę na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, Sad uznał, że odpowiedź Spółki została udzielona z naruszeniem prawa, ale nie było to rażące naruszenie prawa. Tym samym w tej sprawie Sąd stwierdził, że bezczynność w niniejszej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła [...] S.A. w K., zarzucając naruszenie prawa materialnego, a w szczególności przepisów:

1) art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 16 ust. 1 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach poprzez ich niezastosowanie i uwzględnienie skargi;

2) art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 35 ust. 3 i art. 36 ust. 3 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach poprzez ich niezastosowanie i uwzględnienie skargi;

3) art. 4 ust. 3 u.d.i.p. w związku z § 10 rozporządzenia Ministra Kultury z 16 września 2002 r. w sprawie postępowania z dokumentacją, zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych (Dz. U. Nr 167, poz. 1375) poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że uczestnik dysponuje informacją publiczną w niniejszej sprawie.

Ponadto, zarzucono naruszenie prawa procesowego, a w szczególności przepisów:

4) art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; zwanej dalej p.p.s.a.) poprzez jego niezastosowanie i nieodrzucenie skargi;

5) art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 232 k.p.c. w związku art. 227 k.p.c. oraz art. 233 § 1 k.p.c. poprzez uznanie, że uczestnik dysponuje informacją publiczną, był inwestorem budowy sieci energetycznej, a skarżący nie ma innej możliwości uzyskania wnioskowanych informacji

6) art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i zobowiązanie uczestnika do wydania aktu lub dokonania czynności.

Z uwagi na podniesione zarzuty wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi na bezczynność oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz uczestnika kosztów postępowania za obie instancje według norm przepisanych. Ewentualnie wniesiono o 1) zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi na bezczynność oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz uczestnika kosztów postępowania za obie instancje według norm przepisanych lub 2) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Wnosząca skargę kasacyjną zaznaczyła, że w niniejszej sprawie bezsporne jest, iż wnioskodawcy konsekwentnie wnosili o udostępnienie im decyzji związanych z lokalizacją i budową infrastruktury energetycznej na ich nieruchomości (pisma wnioskodawców z 17 czerwca 2013 r. i 20 sierpnia 2013 r.). Tymczasem wytwarzane przy tej okazji dokumenty mogą stanowić w chwili obecnej państwowy zasób archiwalny w rozumieniu przepisu art. 15 ust. 1 pkt. 1 i 3 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. Trybem właściwym dla udostępnienia tego rodzaju informacji publicznej jest tryb przewidziany w cytowanej wyżej ustawie o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, a nie tryb przewidziany w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Ponadto, samo powoływanie się na ustawę o dostępie do informacji publicznej nie implikuje konieczności jej stosowania, jeśli z całokształtu okoliczności wynika, że skarżący mają zapewniony dostęp do żądanych informacji w innym trybie i jeżeli jest to wniosek w indywidualnej sprawie. W takim przypadku skarga na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej jako niedopuszczalna powinna podlegać odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Nie bez znaczenia jest przy tym treść przepisów art. 35 ust. 3 i art. 36 ust. 3 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. W zależności od zakwalifikowania uczestnika jako państwowej jednostki organizacyjnej (którą była w przeszłości) czy też tzw. innej jednostki organizacyjnej (którą uczestnik jest obecnie) - dokumentacja posiadana przez uczestnika może być zakwalifikowana jako zasób archiwalny albo jako składnica akt. Zasób archiwalny, jak i składnica akt ma służyć potrzebom uczestnika, natomiast udostępnienie zawartej w nich dokumentacji może nastąpić za zezwoleniem kierownika jednostki organizacyjnej. Wnioskodawcy nigdy zaś o wyrażenie takiej zgody nie występowali. Skoro zatem w ustawie o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach przewidziany został tryb dokumentacji będącej w posiadaniu uczestnika (co nie przesądza jeszcze o posiadaniu przez uczestnika jakichkolwiek dokumentów dotyczących niniejszej sprawy), przepisy u.d.i.p. powinny ustąpić pierwszeństwa regulacjom szczególnym.

Dlatego też w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 16 ust. 1, art. 35 ust. 3 i art. 36 ust. 3 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach.

Z kolei konsekwencją naruszenia powyższych przepisów prawa materialnego jest naruszenie przepisu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. z uwagi na nieodrzucenie skargi. Nawet gdyby przyjąć, że regulacje zawarte w u.d.i.p. powinny znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie (a regulacje zawarte w ustawie narodowym zasobie archiwalnym i archiwach powinny zostać pominięte), to i tak skarga w niniejszej sprawie nie powinna zostać uwzględniona. Zgodnie bowiem z treścią przepisu art. 4 ust. 3 u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej są zobowiązane podmioty, które są faktycznie w jej posiadaniu. Tymczasem ustalenie przez Sąd, że uczestnik jest w posiadaniu przedmiotowej dokumentacji jest - w stanie faktycznym niniejszej sprawy - całkowicie dowolne. Przede wszystkim w treści korespondencji kierowanej do wnioskodawcy, uczestnik wskazywał, że na podstawie informacji zawartych we wniosku nie jest w stanie stwierdzić czy dysponuje informacją publiczną w niniejszej sprawie (pisma z 16 lipca 2013 r. i 2 października 2013 r.).

Uwadze Sądu uchodzi przy tym treść przepisu § 10 rozporządzenia Ministra Kultury z 16 września 2002 r. w sprawie postępowania z dokumentacją zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych. Zgodnie z przedmiotową regulacją prawną, jednostki organizacyjne przekazują materiały archiwalne do właściwego archiwum państwowego nie później niż po upływie 25 lat od ich wytworzenia, czyli w stanie faktycznym niniejszej sprawie przekazanie takie musiało nastąpić dawno temu. W świetle powyższej regulacji wezwanie skarżących do sprecyzowania wniosku zawarte w korespondencji ma oparcie w obowiązującym stanie prawnym. Skoro bowiem prawdopodobne jest, że uczestnik nie dysponuje już informacją publiczną (gdyż przekazał ją już do archiwum), konieczne jest uprzednie sprawdzenie powyższej okoliczności. Nie jest to jednak możliwe bez sprecyzowania wniosku. Dopiero wówczas możliwe będzie stwierdzenie czy uczestnik dysponuje żądaną informacją. Dlatego też zobowiązywanie uczestnika do wydania aktu lub czynności jest co najmniej przedwczesne. Uwadze Sądu uchodzą bowiem dwa fakty notoryjne. Po pierwsze do lat 90-tych budowa urządzeń energetycznych (w szczególności poza obrębem miast) odbywała się w oparciu o przepisy ustawy z 28 czerwca 1950 r. o powszechnej elektryfikacji wsi i osiedli. Budowa w tym trybie nie wymagała wydawania żadnych decyzji administracyjnych (okoliczność ta dotyczy zwłaszcza linii zbudowanej w 1956 r.). Jednocześnie powszechna elektryfikacja i związane z nią czynności organów administracyjnych (wbrew stanowisku WSA) stanowią materiał archiwalny mający znaczenie jako źródło informacji o wartości historycznej o działalności Państwa Polskiego i innych państwowych jednostek organizacyjnych oraz o rozwoju życia gospodarczego.

Drugim faktem notoryjnym są obowiązujące aż do 4 grudnia 1991 r. (aż do uchwały Trybunału Konstytucyjnego w sprawie sygn. akt W 4/91) regulacje prawne, które zobowiązywały poszczególne osoby fizyczne, prawne jak również jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej do budowania własnym kosztem i staraniem urządzeń energetycznych, a następnie przekazywania ich zakładom energetycznym. Na skutek takich właśnie regulacji inwestorem budującym poszczególne urządzenia mógł być każdy (w tym również i poprzednik prawny wnioskodawcy), a nie tylko zakład energetyczny. Tym samym adresatem ewentualnych decyzji związanych z budową urządzeń energetycznych mógł być ich inwestor, a nie zakład energetyczny. Dlatego też nie jest możliwe w chwili obecnej jednoznaczne ustalenie (bez sprecyzowania wniosku) czy uczestnik dysponuje jakąkolwiek informacją publiczną w niniejszej sprawie. Z treści uzasadnienia nie wynika zaś dlaczego Sąd I instancji daje wiarę wnioskodawcom, że nie są oni w stanie sprecyzować wniosku, natomiast nie daje wiary uczestnikowi, iż bez sprecyzowania tego wniosku nie jest możliwe udzielenie informacji w przedmiocie dysponowania informacją publiczną.

Błędny jest także pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że przepisy u.d.i.p. powinny być stosowane w każdym przypadku w pierwszej kolejności (przed przepisami innych ustaw). Pogląd ten pozostaje bowiem w sprzeczności z treścią u.d.i.p., jak również stanowiskiem NSA wyrażonym w cytowanych wcześniej wyrokach. Dlatego też - uwzględnienie skargi może nastąpić tylko w przypadku, gdy skarżący wykaże, że podejmował próby uzyskania informacji publicznej w innym trybie (niż u.d.i.p.), a próby te nie odniosły spodziewanego rezultatu. Zgodnie bowiem z poglądem wyrażonym przez NSA w wyroku z 10 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1499/12 - "dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja fizycznie istnieje, nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy i - co najistotniejsze - nie funkcjonuje w obiegu publicznym, a zainteresowany nie ma innego trybu dostępu do niej".

Dlatego też doszło w niniejszej sprawie do naruszenia przepisów art. 4 ust. 3 u.d.i.p. w związku z § 10 rozporządzenia Ministra Kultury z 16 września 2002 r. w sprawie postępowania z dokumentacją, zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych, a ponadto przepisów art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 232 k.p.c. w związku art. 227 k.p.c. oraz art. 233 § 1 k.p.c., co miało wpływ na wynik niniejszego postępowania.

Z kolei skutkiem naruszenia powyższych przepisów jest naruszenie przepisu art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i zobowiązanie uczestnika do wydania aktu lub dokonania czynności. Konsekwencją wadliwego rozstrzygnięcia co do meritum sprawy jest wadliwe rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaznaczono, że skarżący w pełni popierają rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W przedmiotowej sprawie skarżący nie mają możliwości uzyskania wnioskowanych informacji w jakimkolwiek innym znanym trybie. Nie posiadają oni bowiem wiedzy pozwalającej na dokładną identyfikację wnioskowanej dokumentacji oraz ewentualnych organów czy archiwów, które miałyby jej ową dokumentację udostępnić, o ile takie istnieją. Jednocześnie, decyzje i dokumenty dotyczące budowy linii energetycznych są dokumentami, w których posiadaniu pozostaje inwestor, a jeżeli inwestorem jest podmiot realizujący zadania publiczne, to i decyzje te i dokumenty służą realizowaniu zadań publicznych przez taki podmiot.

Ponadto wskazano, że w składnicy akt przechowywane są dokumenty zbędne do prowadzenia działalności danego podmiotu. Zatem, w ocenie skarżących, skoro Spółka dalej prowadzi działalność w zakresie tożsamym z zakresem działalności rozpoczętej przed laty przez jej poprzedników prawnych, to ta Spółka nie mogła przekazać wszystkich dokumentów do składnicy. Gdyby faktycznie było tak jak twierdzi Spółka, skąd wiedziałaby w ogóle, że przedmiotowe urządzenia przesyłowe należą do niej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż postawione w niej zarzuty nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, a ponadto podstawy kasacyjne zostały częściowo wadliwie skonstruowane.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że zgodnie z art. 176 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, a ponadto musi ona zawierać także wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć wskazanie wszystkich przepisów, które miały być naruszone przez Sąd I instancji. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym polegało naruszenie każdego z kwestionowanych przepisów i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania normy prawnej, zaś w przypadku przepisów procesowych - wykazanie dodatkowo, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przywołanie w skardze kasacyjnej właściwych podstaw zaskarżenia jest niezbędne z uwagi na zakres postępowania kasacyjnego wyznaczony przez art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że jeżeli - tak jak w niniejszej sprawie - nie zachodzi nieważność postępowania sądowego w rozumieniu art. 183 § 2 p.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje prawidłowość zaskarżonego orzeczenia Sądu I instancji wyłącznie z punktu widzenia przepisów wyraźnie powołanych w skardze kasacyjnej.

W rozpatrywanej skardze kasacyjnej jej autor wyliczenie przepisów wskazanych w podstawach kasacyjnych poprzedził zwrotem "w szczególności". Użycie takiego sformułowania może wskazywać, że oczekiwał on, że NSA oceni sprawę także pod kątem innych jeszcze przepisów, nie ograniczając się tylko do wytkniętych przyczyn wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia. Sąd kasacyjny nie jest uprawniony do wyręczania strony i uzupełniania za nią zarzutów kasacyjnych. Nie może zatem domniemywać intencji autora skargi kasacyjnej. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swe rozważania tylko do przepisów, które wprost zostały wskazane w skardze kasacyjnej.

Przechodząc do zarzutów skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może w ogóle odnieść się do twierdzeń Spółki przedstawionych w ostatnim zdaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej a dotyczących wadliwości zaskarżonego wyroku "w przedmiocie wymierzenia grzywny oraz w przedmiocie kosztów sądowych". Sugestii tych autor skargi kasacyjnej nie powiązał z jakimkolwiek przepisem, który miałby naruszyć Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie był zatem upoważniony do kontroli zaskarżonego wyroku w tym zakresie.

Za całkowicie bezzasadny należy uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 232 k.p.c. w związku art. 227 k.p.c. oraz art. 233 § 1 k.p.c. Przepis art. 106 § 5 p.p.s.a. stanowi, że do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3 powołanego artykułu, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Z kolei art. 106 § 3 p.p.s.a. przewiduje, że Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zatem jedynie w przypadku przeprowadzenia takiego postępowania dowodowego, czyli postępowania dowodowego w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 p.p.s.a., mogą mieć zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania cywilnego i art. 106 § 5 p.p.s.a. W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie przeprowadzał takiego uzupełniającego postępowania dowodowego, a co za tym idzie w ogóle nie stosował i nie mógł stosować wskazanych przepisów dotyczących postępowania dowodowego. W konsekwencji oczywiste jest, że przy wydaniu zaskarżonego wyroku nie mogło dojść do naruszenia powołanych wyżej przepisów. Tym samym przy pomocy tych przepisów autor skargi kasacyjnej nie mógł skutecznie zwalczać stanowiska Sądu I instancji w kwestionowanym zakresie.

Nie można ponadto zgodzić się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko zaprezentowane w postanowieniu NSA z 24 stycznia 2006 r., ]I OSK 928/05, że strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu w przypadku, gdy uznaje, że żądane informacje są informacjami publicznymi i powinny być udzielone w trybie wnioskowym na podstawie u.d.i.p. W razie takiej skargi sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności organu w zakresie informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość kwalifikacji wniosku dokonanej przez organ. Oznacza to, że w analizowanych przypadkach wojewódzki sąd administracyjny zobowiązany jest rozpoznać skargę merytorycznie, przesądzając najpierw czy wnioskowane informacje są czy nie są informacjami publicznymi. Po przesądzeniu powyższej kwestii, sąd następnie powinien stwierdzić, czy organ wykonał wynikający z przepisów omawianej ustawy obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia stosownych działań, a później czy zobowiązany organ wywiązał się ze swych powinności w nakazanych prawem terminie. Skoro ocena kwalifikacji żądanej informacji wymaga merytorycznego rozstrzygnięcia, to brak jest podstaw do odrzucenia skargi na bezczynność organu, nawet wtedy, gdy sąd stwierdzi, że organ ten nie pozostawał w bezczynności (por. postanowienia NSA z 30 maja 2012 r., I OSK 1049/12 i z 21 czerwca 2012 r., I OSK 1392/12). W rozpoznawanej sprawie nie zachodziła zatem niedopuszczalność drogi sądowej w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., a tym samym o naruszeniu i tego przepisu nie może być mowy.

Zamierzonego skutku nie mógł też odnieść zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. Naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. strona wnosząca skargę kasacyjną upatruje w jego zastosowaniu, mimo że w ocenie Spółki, w tej sprawie nie pozostaje ona w stanie bezczynności. Należy w związku z tym podkreślić, że powyższy przepis ma charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji dopatrzył się zwłoki organu, to nie można Sądowi uwzględniającemu skargę zarzucić naruszenia omawianego przepisu, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej. Naruszenie wymienionego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. jednak nie powołano. Należy zatem z art. 149 § 1 p.p.s.a. powiązać właściwy przepis prawa materialnego lub procesowego, który – zdaniem strony skarżącej kasacyjnie - miał naruszyć Sąd, wykazując jednocześnie, jaki wpływ na treść rozstrzygnięcia miało zarzucane naruszenie. Tego w rozpoznawanej skardze kasacyjnej jednak nie uczyniono, gdyż nie spełnia takiego wymogu odrębne powołanie także innych przepisów, ale bez bezpośrednio powiązania ich z art. 149 § 1 p.p.s.a.

Przepisy u.d.i.p. przewidują dwa zasadnicze etapy rozpatrzenia przez organ wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Organ zobowiązany jest najpierw ocenić, czy żądana informacja mieści się w pojęciu informacji publicznej, a dopiero w dalszej kolejności rozpatrzyć sprawę pod katem negatywnych przesłanek udostępnienia wnioskowanych danych. Jeżeli żądane informacje mają charakter informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), a organ jest w posiadaniu wskazanych przez stronę dokumentów, to powinien zakończyć wszczęte postępowanie w sposób przewidziany prawem, to jest udzielając informacji publicznej, albo wydając decyzję o odmowie udostępnienia informacji lub o umorzeniu postępowania, jeżeli zaistniały przesłanki do wydania takich rozstrzygnięć. W pozostałych przypadkach załatwienie sprawy dostępu do informacji publicznej przybiera postać pism skierowanych do wnioskodawcy i zawiadamiających go o tym, że: a) adresat wniosku nie jest zobowiązany do udostępnienia żądanych danych, gdyż nie jest to informacja publiczna lub że nie dysponuje on przedmiotową informacją albo nie jest podmiotem, od którego można takich danych żądać, ewentualnie że b) istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji.

Bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej ma miejsce nie tylko, gdy w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. adresat wniosku w ogóle nie zareagował na otrzymany wniosek, ale także wówczas gdy udziela on informacji niebędącej przedmiotem wniosku lub informacji niepełnej, niejasnej, czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji.

Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 powołanego artykułu ustawy, będące w posiadaniu takich informacji. Oznacza to, że dla realizacji obowiązku informacyjnego istotne jest, to czy dany podmiot posiada informacje żądane przez stronę, nie ma natomiast znaczenia to, czy istniała podstawa prawna do ich wytworzenia, a także jakie konkretnie przepisy prawa materialnego zobowiązują organ do gromadzenia takich informacji. Innymi słowy, po pierwsze obowiązek przekazania dotyczy nie tylko tych informacji, które podmiot sam wytworzył i zobowiązany jest posiadać, lecz także takich, które uzyskał i przechowuje, mimo braku konieczności prowadzenia dokumentacji. Po drugie oznacza to również, że organ nie ma obowiązku przekazywania dokumentów, których nie ma, mimo że powinien je posiadać (por. wyrok NSA z 23 września 2003 r., II SA 1852/03 i z 20 lutego 2013 r., I OSK 2235/12).

Z powyższego wynika, że zaistnienie negatywnych przesłanek, w tym nieposiadanie w ogóle wnioskowanych informacji, uniemożliwia adresatowi wniosku pozytywne rozpatrzenie otrzymanego żądania (lub uwzględnienia wniosku w całości). Jednak, aby można było uznać, że nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej (także tej, której organ nie posiada w całości), podmiot zobowiązany do jej udostępnienia, powinien wyraźnie powiadomić o tym wnioskodawcę. Zatem podmiot, który zamierza zawiadomić stronę, że nie posiada jakichkolwiek wnioskowanych informacji, powinien po pierwsze w tym zakresie złożyć wobec strony oświadczenie, a po drugie twierdzenie takie w całości uwiarygodnić. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że strona nie może domniemywać intencji adresata wniosku oraz samodzielnie domyślać się czy dysponuje on żądanymi informacjami, czy też danych tych, nawet w części, nie posiada. Tym samym oświadczenie to musi być jednoznaczne w swej treści. Adresat wniosku musi więc wprost wypowiedzieć się nie tyle, że nie posiada "kompletnej dokumentacji", lecz że nie ma żadnych z wnioskowanych dokumentów. Ponadto powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanej informacji musi odbywać się z zachowaniem ogólnych, powszechnie akceptowanych standardów proceduralnych, w tym zasad "dobrej administracji". Powinno więc ono zawierać dane pozwalające na ocenę rzetelności takiego twierdzenia. Wnioskodawca nie może być w tym zakresie pozbawiony należnej mu ochrony, a mogłoby to mieć miejsce, gdyby samo ogólnikowe twierdzenie zobowiązanego podmiotu zwalniałoby go z zarzutu bezczynności. W orzecznictwie trafnie więc akcentuje się, że powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanych dokumentów należy rozpatrywać w kontekście zasad przewidzianych w art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a., a tym samym powiadomienie powinno zawierać informację, dlaczego organ nie posiada żądanych informacji oraz inne dane, która mogą mieć wpływ na sytuację faktyczną i prawną wnioskodawcy. Sąd musi mieć możliwość oceny czy prawdopodobne jest, że organ rzeczywiście nie posiada żądanej informacji. Oceniając czy podmiot zobowiązany powinien taką informację posiadać, Sąd powinien między innymi móc ustalić, czy informacja ta jest związana z zakresem jego działania i kompetencją (por. wyrok NSA z 24 listopada 2009 r., I OSK 851/09 oraz z 27 marca 2012 r., I OSK 156/12). Tylko przy zachowaniu powyższych zasad możliwe jest zapewnienie wnioskodawcy realnej ochrony i zabezpieczenie jej przed arbitralnymi działaniami zobowiązanego podmiotu.

W rozpoznawanej sprawie Spółka do czasu złożenia skargi na jej bezczynność nie udostępniła skarżącym wnioskowanych przez nich dokumentów, ani nie poinformowała o negatywnych przesłankach odmowy uwzględnienia wniosku, w tym nie zawiadomiła ich, że nie posiada żadnych decyzji i innych dokumentów dotyczących lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych posadowionych na wskazanych działkach.

Jak wynika z akt sprawy – korespondencja Spółki z wnioskodawcami ograniczyła się tylko do dwóch pism. W pierwszym z tych pism, opatrzonym datą 16 lipca 2013 r., Spółka wezwała wnioskodawców do przesłania planu sytuacyjnego z naniesioną strukturą elektroenergetyczną (odręczny szkic posesji z punktami odniesienia, mapa sytuacyjna lub ewidencyjna) celem identyfikacji przedmiotowej linii względem granic działek. W odpowiedzi na kolejny wniosek, Spółka ponownie wezwała wnioskodawców do jego sprecyzowania. Takich wypowiedzi nie można uznać jako dotyczących kwestii posiadania czy braku posiadania interesujących wnioskodawców dokumentów, a zwłaszcza za zawiadomienie stron o braku jakichkolwiek dokumentów dotyczących przedmiotowej inwestycji.

Wezwania o sprecyzowanie wniosku Sąd I instancji trafnie ocenił za bezzasadne. Treść wniosku skarżących była bowiem wystarczająco jasna i pozwalała na ustalenie treści żądania, które jednoznacznie ograniczało się do udostępnienia decyzji dotyczących posadowienia urządzeń elektroenergetycznych na konkretnych, wskazanych działkach. Zatem omówione pisma nie zwalniały Spółki z obowiązku rozpatrzenia otrzymanego wniosku w formie i na zasadach określonych w przepisach u.d.i.p. oraz nie usprawiedliwiają jej bezczynności.

Wnioskodawcy, by skutecznie domagać się udostępnienia im informacji publicznej, nie są obowiązani najpierw sami udowodnić, że adresat wniosku posiada interesujące ich dokumenty. Ustawodawca nie nałożył na nich ani takiego obowiązku, ani nie zobowiązał ich do wykazania interesu prawnego lub faktycznego w żądaniu informacji publicznej. Odmienne zapatrywania prowadziłyby do zdeprecjonowania idei dostępu do informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej służyć ma każdemu do realizacji jego konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. W doktrynie i orzecznictwie sądowym, mając na uwadze treść art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. oraz konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką informację uznaje się treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się organów władzy publicznej i innych podmiotów realizujących zadania publiczne czy gospodarujących mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Taki przymiot mają zarówno dokumenty bezpośrednio wytworzone przez wskazane podmioty, jak i te których one używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań. Bez znaczenia jest to, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu adresata wniosku. Ważne jest natomiast to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez dany organ i odnosiły się do niego bezpośrednio. Każdy dokument służący realizacji zadań publicznych przez podmiot zobowiązany podlega więc udostępnieniu na zasadach przewidzianych w omawianej ustawie. Udostępnieniu na tych zasadach podlegają między innymi decyzje administracyjne, które stanowiły podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych należących obecnie do przedsiębiorstw energetycznych. Przedsiębiorstwa te przy wykorzystaniu tych urządzeń realizują bowiem zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Zobowiązane są zatem do udostępnienia takich informacji, jeżeli nimi dysponują. Z powinności tej zwalniać ich może wyłącznie rzeczywisty brak jakichkolwiek dokumentów zawierających informacje publiczne, a nie sam fakt, że to nie one wytworzyły takie dokumenty czy też posiadana przez nich dokumentacja nie jest kompletna. W razie braku jakichkolwiek dokumentów zawierających informacje publiczne adresat wniosku bezwzględnie zobowiązany jest przede wszystkim powiadomić o tym wnioskodawcę i uwiarygodnić twierdzenia, że rzeczywiście nie posiada wnioskowanych danych. Spółka – o czym była już mowa – ani nie skierowała do skarżących wymaganego zawiadomienia, ani nie uwiarygodniła twierdzeń co do nieposiadania jakichkolwiek żądanych od niej informacji.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie trafnie stwierdził w niniejszej sprawie stan bezczynności [...] S.A. Spółka do dnia rozpoznania sprawy przez Sąd nie udzieliła bowiem wnioskodawcom żadnych informacji ani nie powiadomiła ich o negatywnych przesłankach wykluczających możliwość uwzględnienia ich wniosku w całości.

Zamierzonego skutku nie mogły również odnieść powołane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego. Skarga skierowana do WSA w Krakowie dotyczyła tylko bezczynności Spółki. Rozpoznając taką skargę Sąd I instancji zobowiązany był przede wszystkim do oceny, czy wnioskowane dane mają cechy informacji publicznej i czy Spółka należy do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia takich danych, jeżeli je posiada. Takiej kwalifikacji w zaskarżonym wyroku dokonano. Skarżąca kasacyjnie tej oceny skutecznie nie podważyła, gdyż w skardze kasacyjnej nie sformułowała zarzutów naruszenia art. 1 ust. 1 i art. 6 ani art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Po przesądzeniu powyższych kwestii, powinnością Sądu było ustalenie, czy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej pozostaje w zwłoce w zakresie skierowanego do niego wniosku. Z tego obowiązku, co wyjaśniono już wcześniej, WSA w Krakowie wywiązał się. Sąd ten nie był przy tym uprawniony ani zobowiązany do wyjaśniania przyczyn zaistniałego stanu rzeczy, w tym do ustalania czy Spółka posiada wnioskowane informacje oraz czy w sprawie rzeczywiście może wchodzić w rachubę inny tryb i zasady udostępniania informacji, zwłaszcza że – co wymaga ponownego podkreślenia – Spółka na takie okoliczności w pismach skierowanych do wnioskodawców w ogóle nie powoływała się. Oczywiste zatem jest, że na dotychczasowym etapie postępowania nie miały i nie mogły mieć zastosowania ani przepisy art. 16 ust. 1, art. 35 ust. 3 i art. 36 ust. 3 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, ani § 10 rozporządzenia Ministra Kultury z 16 września 2002 r. w sprawie postępowania z dokumentacją, zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych. Dlatego zarzuty naruszenia wskazanych przepisów oraz powiązanych z nim przepisów art. 1 ust. 2 i art. 4 ust. 3 u.d.i.p. są niezasadne. Na obecnym etapie sprawy Sąd nie może wypowiadać się ani co do sposobu, w jaki powinien być rozpatrzony wniosek, ani co do formy i podstawy ewentualnej odmowy udostępnienia dokumentów przez Spółkę. Zobowiązanie w zaskarżonym wyroku do rozpatrzenia wniosku nie jest tożsame z nakazem uwzględnienia przedmiotowego żądania. Oznacza natomiast obowiązek ponownego przeanalizowania treści wniosku stron oraz podjęcia działań adekwatnych do wyniku poczynionych ustaleń, w tym udzielenia stronom pełnej, konkretnej i wiarygodnej odpowiedzi.

Dodać należy, że z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wynika, że w przypadku kolizji ustaw pierwszeństwo nad przepisami ustawy mają przepisy ustaw szczególnych, ale tylko w przypadku odmiennego uregulowania zasad i trybu dostępu do informacji publicznych. Wymaga to skrupulatnego badania przedmiotu wniosku oraz zakresu odrębnej regulacji. Odrębna regulacja dotyczy bowiem tylko tego, co wyraźnie wynika z ustawy szczególnej. Ponadto zasadą jest, że dostęp do informacji publicznej następuje na zasadach i w trybie przewidzianym w przepisach u.d.i.p. Strona bez rzeczywistych podstaw nie może być pozbawiona praw, które ustawodawca zawarł w Konstytucji RP. Dlatego przepisy stanowiące wyjątek od ustawy o dostępie do informacji publicznej powinny być wykładane w sposób ścisły i stosowane wówczas, gdy zapewniają one realny dostęp do informacji w innym trybie. Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązek informacyjny obciąża podmioty, o których mowa w ust. 1 i ust. 2, będące w posiadaniu informacji publicznych. Decydujące znaczenie zatem ma przede wszystkim to, czy Spółka posiada przedmiotowe informacje związane z realizacją przez nią zadań publicznych, a nie to, w jaki sposób weszła w ich posiadanie oraz w jaki sposób są one przechowywane i gromadzone. Skoro zasadą jest udostępnienie informacji, a ograniczenie tego prawa jest wyjątkiem, to na podmiocie zobowiązanym do udzielenia informacji spoczywa ciężar wykazania przesłanek uniemożliwiających jej udostępnienie. Mówiąc konkretnie, Spółka ma obowiązek wykazać, że nie ma żądanych dokumentów, bo np. przekazała je do archiwum.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490).