Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 536/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 25, art. 27 ust. 1
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
article: art. 85 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 147, 141 par. 4, 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia WSA del. Mirosława Pindelska Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady m.st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 1640/10 w sprawie ze skargi J.R., L.W., E.S., Z.S. i K.D. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1640, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi J.R., L.W., E.S., Z.S. i K.W. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 26 lutego 2009 r., nr L/1520/2009, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w § 6 pkt 6 dopisku po przecinku: "dla budynku wolnostojącego i segmentu budynku bliźniaczego" w odniesieniu do działek numer ewidencyjny [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] w obrębie [...] pkt 1), stwierdził, że zaskarżona uchwała w części opisanej w pkt 1 nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku (pkt 2) oraz zasądził od Rady m.st. Warszawy na rzecz skarżącej K.D. kwotę 557 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 3).

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

J.R., L.W., E.S., Z.S., K. W. i L.G. wnieśli skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na uchwałę nr L/1520/2009 z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Natolina Zachodniego – część Moczydłowska Wschód, zarzucając jej naruszenie art. 25 w zw. z art. 23 ust. 1, art. 24 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, ze zm.), domagając się stwierdzenia jej nieważności oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżona uchwała została podjęta niezgodnie z treścią projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu, który może być przedmiotem protestów i zarzutów. Wprowadzone w tekście planu zmiany nie znajdują odzwierciedlenia w procedurze uchwalania planu według ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto ponieważ plan został uchwalony z naruszeniem procedury skarżący zostali pozbawieni możliwości ustosunkowania się do wprowadzonych zmian w rozdz. 3 § 6 pkt 1 i 6.

Podkreślono także, że wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu nastąpiło trzykrotnie, przy czym merytoryczna treść ustaleń planu nie została zmieniona. Zgodnie z treścią wyłożonego projektu planu w 2003 r. dla terenów oznaczonych symbolem MN2 w rozdziale 3. Przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów w § 9 ustalono: "Na terenach ekstensywnej zabudowy jednorodzinnej oznaczonej na rysunku planu symbolem MN2, obowiązują następujące zasady zagospodarowania: 1) dopuszcza się jedynie realizację zabudowy jednorodzinnej w formie wolnostojących budynków jednorodzinnych lub bliźniaczych; 6) wielkość działki budowlanej wynosić musi nie mniej niż 750 m²". Natomiast w zaskarżonej uchwale zasady zagospodarowania dla obszaru MN2 ustalono w rozdziale 3. Przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów, w § 6: "Na terenach ekstensywnej zabudowy jednorodzinnej oznaczonej na rysunku planu symbolem MN2, obowiązują następujące zasady zagospodarowania: 1. ustala się realizację zabudowy jednorodzinnej w formie budynków wolnostojących lub bliźniaczych, 6. wielkość działki budowlanej wynosić musi nie mniej niż 750 m², dla budynku wolnostojącego i segmentu budynku bliźniaczego". Zatem zmiana ustaleń w pkt 1 i 6 planu już uchwalonego spowodowała zmniejszenie intensywności dopuszczalnej zabudowy.

Zdaniem skarżących są to zmiany zasadnicze, które wpływają na dopuszczalny sposób zagospodarowania nieruchomościami. Każda zmiana niezależnie od jej wpływu na zawartość merytoryczną winna być udokumentowana w procedurze uchwalania planu. Ponadto jeżeli na skutek rozpatrzenia zarzutu lub protestu dokonuje się zmian merytorycznych treści planu, to pomijając czy zmiany te działają na korzyść właścicieli czy nie, wymaga to powtórzenia czynności określonych w art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (art. 25 tej ustawy). Jeżeli w wyniku uwzględnienia indywidualnego protestu (chodzi o protest M.F.) dokonywane są zmiany o charakterze ogólnym, które godzą w interes innych osób, to zmiany te wymagają powtórzenia procedury w niezbędnym zakresie. Ponieważ procedura nie została powtórzona, skarżący zostali pozbawieni możliwości złożenia protestów i zarzutów. W konsekwencji skarżący wywiedli, że doszło do naruszenia trybu postępowania i z tego względu wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ewentualnie w części tj. § 6 pkt 1 i 6.

Postanowieniem z dnia 3 listopada 2010 r., wydanym w sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę L.G.

W piśmie procesowym uzupełniającym z dnia 21 września 2011 r. skarżący J.R., L.W., E.S., Z.S., K.W. zmodyfikowali żądanie skargi i wnieśli o stwierdzenie nieważności zapisów planu w § 6 pkt 6 – dopisku po przecinku "dla budynku wolnostojącego i segmentu budynku bliźniaczego" w odniesieniu do działek stanowiących ich własność, a oznaczonych numerami: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] w obrębie [...], ewentualnie o stwierdzenie nieważności zakwestionowanej części zapisu planu w stosunku do wszystkich nieruchomości położonych w obszarze MN2.

W odpowiedzi na skargę Rada m. st. Warszawy wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego wyjaśniając, że uchwałą Rady m. st. Warszawy, nr [...], z dnia [...] grudnia 2005 r. nastąpiło rozpatrzenie protestu wniesionego przez skarżącą M.F. do projektu omawianego planu miejscowego. Uchwała ta dotyczyła całości Natolina Zachodniego, choć określony w niej przedmiot może budzić wątpliwości. W ocenie organu złożony protest jednoznacznie świadczy o tym, że zapisy wyłożonego planu zostały właściwie zrozumiane. Budynek bliźniaczy jest pojedynczym budynkiem stanowiącym samodzielną konstrukcję, a dwa takie same budynki przyległe do siebie stanowią zabudowę bliźniaczą (złożoną z dwóch segmentów). W uchwalonym planie został doprecyzowany zapis tej zabudowy poprzez uwzględnienie użytego w proteście M.F. słowa "segment".

Dalej wskazano, że art. 25 ustawy odnosi się bezpośrednio do rady gminy, która stwierdza konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i ponowienia czynności, o których mowa w art. 18 ust. 2 w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. W tym wypadku nie zachodziła konieczność ponowienia czynności w niezbędnym zakresie, bowiem zawarte w planie ustalenia koncepcji urbanistycznej i form zabudowy pozostały bez zmian i nie uchybiały wyczerpanemu trybowi postępowania planistycznego. Nieuprawniony jest też zarzut naruszenia art. 23 ust. 1 i art. 24 ust. 1 ustawy, gdyż w sprawie jedynie M.F. skorzystała z prawa wniesienia protestu. Natomiast skarżący nie skorzystali z tych uprawnień, stąd nie można przyjąć, że zostali pozbawieni możliwości ustosunkowania się do przeznaczenia i zasady zagospodarowania tych terenów.

W piśmie uzupełniającym odpowiedź na skargę z dnia 16 listopada 2011 r. organ podniósł, że treść projektu planu wyłożonego w 2003 r. do publicznego wglądu i treść uchwalonego planu jest tożsama, zatem nie można mówić, że uniemożliwiono skarżącym złożenie protestów i zarzutów. Zdaniem organu dokonane uszczegółowienia nie zmieniają merytorycznie treści ustaleń planu.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie.

W uzasadnieniu orzeczenia zaznaczono, że skarżący posiadają interes prawny warunkujący wniesienie skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), albowiem zapisy planu dotyczą nieruchomości, których skarżący są właścicielami. Zdaniem Sądu zapisy planu odnoszące się do działek skarżących naruszyły ten interes prawny wywołując negatywne następstwa w sferze prawnej polegające na ograniczeniu możliwości inwestowania przez nich w sposób oczekiwany według zapisów projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu i przez nich niekwestionowanego. Stwierdzenie naruszenia tego interesu prawnego w tym wypadku wymagało powiązania z kwestią proceduralną, a mianowicie zapis planu w kształcie uchwalonego już przepisu prawa miejscowego był mniej korzystny, bądź mógł zostać uznany za mniej korzystny w możliwości kształtowania przez właścicieli sposobu zabudowy na ich działkach. Ponadto wskutek wprowadzenia takiej zmiany bez ponowienia procedury planistycznej w zakresie ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu właściciele zostali pozbawieni możliwości kwestionowania nowego brzmienia tego planu i złożenia zarzutów do projektu planu. Jako właściciele działek o nr ewidencyjnych wskazanych w wyroku skarżący byliby uprawnieni do złożenia zarzutów do projektu planu, którego zapisy uległy zmianie.

Dalej Sąd przytoczył przepis art. 25 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i podkreślił, że norma ta odnosi się do rady gminy, jednakże przyjęcie wykładni systemowej i celowościowej pozwala wywieść wniosek, że nakaz ponowienia czynności planistycznych w niezbędnym zakresie obowiązuje również w przypadku dokonania zmian w projekcie planu przez organ wykonawczy gminy. Powyższe wskazuje też na wymóg powtórzenia koniecznych czynności planistycznych, po dokonaniu zmian kształtu projektu planu, jeszcze zanim zostanie on przedstawiony do uchwalenia radzie. Z tego względu kwestią wtórną było ustalenie okoliczności jaki podmiot i na jakim etapie dokonał zmiany kwestionowanego zapisu planu. Konsekwencje tych działań są jednakowe, tzn. konieczne jest powtórzenie czynności planistycznych wymienionych w art. 18 ust. 2 w zakresie niezbędnym do wprowadzenia takich zmian.

Zdaniem Sądu naruszenie tak określonego trybu prac nad projektem, zgodnie z art. 27 ustawy, powoduje nieważność uchwały rady gminy podjętej w sprawie planu miejscowego.

W dalszej części uzasadnienia Sąd wyjaśnił, że w niniejszej sprawie bezspornym jest, iż w zapisach projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu w 2003 r., a tekstem planu uchwalonym uchwałą nr L/1520/2009 z dnia 26 lutego 2009r. jest różnica. W ocenie Sądu analiza zapisów projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu oraz uchwalonego planu prowadzi do wniosku, że nie można w sposób jednoznaczny stwierdzić, aby obydwa zapisy były tożsame, a naniesione zmiany stanowiły jedynie redakcyjne poprawki niebudzące wątpliwości adresatów normy prawnej. Kwestionowany przez skarżących zapis planu (tj. pkt 6 in fine) w celu jego należytej oceny należy powiązać z pkt 1 omawianego § 6. Kwestią powodującą wątpliwości jest użycie w projekcie planu pojęcia "zabudowy jednorodzinnej w formie wolnostojących budynków jednorodzinnych lub bliźniaczych", natomiast w planie najpierw ustala się zabudowę jednorodzinną w formie budynków wolno stojących lub bliźniaczych oraz przewiduje się zabudowę na działce nie mniejszej niż 750 m² budynków wolno stojących i segmentów budynku bliźniaczego.

Podniósł także, że Rada m.st. Warszawy dla wyjaśnienia stanowiska, że w istocie obydwa zapisy tj. w projekcie planu i w uchwalonym planie są znaczeniowo tożsame powołuje się na wykładnię pojęcia zabudowy jednorodzinnej i budynku bliźniaczego, przywołując w tym celu przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) oraz orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. W ocenie Sądu taka sytuacja nie może zostać uznana wyłącznie za zmianę redakcyjną, nieskutkującą obowiązkiem ponowienia czynności planistycznych. Jeżeli, w ocenie Sądu, nie jest możliwe poprzez proste porównanie sformułowań i wyrażeń użytych w projekcie i samym planie przeprowadzenie procesu myślowego pozwalającego na stwierdzenie, że zapisy obydwu dokumentów nie różnią się treściowo, wówczas mamy do czynienia ze zmianą planu skutkującą koniecznością zastosowania art. 25 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Dodatkowo, jeżeli wyjaśnienie zawartości merytorycznej obydwu dokumentów wymaga sięgnięcia do wykładni przepisów, tym bardziej nie ma podstaw, aby taką poprawkę zakwalifikować wyłącznie jako redakcyjną.

W niniejszej sprawie spór dotyczy użytego w projekcie planu pojęcia "budynków jednorodzinnych lub bliźniaczych", natomiast w planie wprowadzono pojęcie: "budynku wolnostojącego i segmentu budynku bliźniaczego". Pojawienie się słowa "segment" spowodowało potrzebę wykładania i interpretacji zapisów planu w stosunku do zapisów zawartych w projekcie. Sytuacja taka powoduje, że wprowadzona poprawka nie może zostać uznana za redakcyjną, lecz za zmianę, która wymaga zapoznania z nią osób zainteresowanych. Zaś taka zmiana, stosownie do art. 25, powoduje konieczność ponowienia czynności planistycznych w niezbędnym zakresie. Skoro uchybiono temu obowiązkowi to doszło do naruszenia trybu postępowania, co skutkować mogło stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym interesu prawnego skarżących tj. w części dotyczącej działek stanowiących ich własność. Przy czym Sąd w tym zakresie oparł się na znajdujących się w aktach postępowania sądowego odpisach z ewidencji gruntów.

Od powyższego orzeczenia skargę kasacyjną wywiodła Rada m. st. Warszawy, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Rady m.st. Warszawy kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. na podstawie art. 173 § 1 i 2 oraz art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, tj.

1. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących,

2. art. 3 pkt 2 i 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 126 ze zm.) oraz § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie do oceny stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji przyjęcie, że wprowadzone do projektu planu miejscowego Natolina Zachodniego - część Moczydłowska Wschód zmiany nie są zmianami redakcyjnymi,

3. art. 25 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wprowadzone do projektu planu Natolina Zachodniego – część Moczydłowska Wschód zmiany skutkowały koniecznością zastosowania ww. przepisu,

4. art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie nieważności uchwały Rady m.st. Warszawy w części wskazanej w pkt 1 zaskarżonego wyroku, w sytuacji braku naruszenia trybu postępowania w procedurze sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Natolina Zachodniego - część Moczydłowska Wschód;

II. na podstawie art. 173 § 1 i 2 oraz art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.

1. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku z pominięciem istotnych okoliczności wynikających z akt sprawy i przyjęcie, iż w procedurze sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Natolina Zachodniego - część Moczydłowska Wschód doszło do zmiany treści zapisów projektu planu skutkującej koniecznością ponowienia czynności planistycznych w niezbędnym zakresie,

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i przyjęcie, że wprowadzone do projektu planu miejscowego Natolina Zachodniego - część Moczydłowska Wschód zmiany nie są zmianami redakcyjnymi i skutkowały koniecznością ponowienia czynności planistycznych w niezbędnym zakresie,

3. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie do oceny stanu faktycznego sprawy i nieoddalenie skargi,

4. art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności uchwały Rady m.st. Warszawy w części wskazanej w pkt 1 zaskarżonego wyroku, pomimo braku naruszenia prawa przez ten organ;

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej rozszerzył ww. zarzuty. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wskazano, że w niniejszej sprawie nie nastąpiło naruszenie interesu prawnego skarżących, albowiem treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyłożonego w 2003 r. do publicznego wglądu, jak i treść uchwalonego planu jest merytorycznie tożsama. Zatem nie można mówić, że uniemożliwiono skarżącym złożenie protestów i zarzutów do uchwalonego planu. Zdaniem organu protesty i zarzuty mogli oni składać na etapie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Skoro po wyłożeniu merytoryczna treść zapisów projektu planu nie uległa zmianie, organ nie miał obowiązku powtórzenia czynności wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu przed jego uchwaleniem. Tym samym skarżący nie zostali pozbawieni przez organ możliwości kwestionowania brzmienia planu i składania zarzutów.

W ocenie organu dokonane uszczegółowienia zapisów nie zmieniały merytorycznie treści ustaleń planu. Wywodząc powyższe organ powołał się pogląd SN zawarty w wyroku z dnia 3 października 2002 r., sygn. akt III RN 160/01, zaaprobowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z dnia 22 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 89/07, a dotyczący rozumienia pojęć zwartych w miejscowych planach według treści, która już została zdefiniowana w pokrewnym systemowo dziale prawa, definicje pojęć "budynku" i "budynku mieszkalnego jednorodzinnego" zawarte w art. 3 pkt 2 i 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz definicję pojęcia "zabudowy jednorodzinnej" zawartą w § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Nadto organ wyjaśnił, że w zapisach § 9 pkt 1 i 6 projektu miejscowego planu wyłożonego do publicznego wglądu w 2003 r. oraz § 6 pkt 1 i 6 uchwalonego planu pojęcie "budynku bliźniaczego" użyte jest jako forma zabudowy jednorodzinnej, różna od formy budynku jednorodzinnego wolno stojącego. W żadnym razie nie użyto wyrażenia "zespół budynków". Zatem pojęcie "budynku bliźniaczego" oznacza jeden budynek, czyli segment zabudowy bliźniaczej. Pojęcie budynku bliźniaczego opiera się na wydzieleniu z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych w odróżnieniu od budynku wolno stojącego. Oznacza to, że budynek bliźniaczy nie jest budynkiem wolno stojącym, ale jak każdy budynek musi mieć wszystkie ściany własne. Budynek bliźniaczy to pojedynczy budynek stanowiący samodzielną konstrukcję, a dwa takie same budynki przyległe do siebie stanowią zabudowę bliźniaczą. Zatem budynek bliźniaczy to segment zabudowy bliźniaczej.

Biorąc pod uwagę powyższe, doprecyzowanie dokonane w treści § 6 pkt 6 uchwalonego miejscowego planu nie zmieniało treści ustaleń zapisanych w projekcie planu wyłożonym do publicznego wglądu, z którym mogli się również zapoznać skarżący i wobec którego mogli składać protesty i zarzuty. Wyłożony projekt planu, jak i uchwalony plan ustalają taką samą minimalną powierzchnię działki, niezależnie od tego, czy miałby się na niej znaleźć budynek wolno stojący, czy budynek bliźniaczy.

Ponadto, zdaniem organu, gdyby w zapisie § 9 pkt 1 i 6 projektu planu miejscowego była mowa o budynku bliźniaczym, tak jak to twierdzą skarżący, jako jednej bryle, to zupełnie niezrozumiałym byłoby rozróżnienie w ww. zapisie § 9 pkt 1 pojęcia budynku bliźniaczego i budynku wolno stojącego.

Nadto, zdaniem organu, pojęcie "segment budynku bliźniaczego" jest tożsame z pojęciem "budynek bliźniaczy". W tym zakresie Sąd I instancji niewłaściwie zastosował przepisy art. 3 pkt 2 i 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Organ podniósł także, że jego zdaniem użycie przez Sąd wyrażenia "segmentów budynku bliźniaczego" oznacza, iż w istocie Sąd przyjął definicję budynku bliźniaczego wskazywaną przez skarżących, tj. jako budynku wolno stojącego (w jednej bryle) składającego się z dwóch segmentów. W świetle przedstawionej argumentacji definicja ta nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Zdaniem organu okoliczność przyjęcia przez Sąd powyższej definicji budynku bliźniaczego jako budynku wolno stojącego spowodowała stanowisko Sądu, iż wprowadzone do projektu planu miejscowego zmiany nie są zmianami redakcyjnymi.

Nadto brak zmian merytorycznych w treści planu nie generował po stronie organu obowiązku ponowienia czynności planistycznych, zatem Sąd prezentując odmienny pogląd naruszył art. 25 i 27 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Konsekwencją przyjęcia, że doszło do zmiany merytorycznej w treści planu było także uchybienie przez Sąd art. 133 § 1, art. 144 § 4, art. 151 i art. 147 § 1 p.p.s.a. w sposób opisany w punkcie 2 ppkt 1-4 podstaw kasacyjnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J.R., E.S., K.W. i Z.S. wnieśli o jej o oddalenie jako niemającej uzasadnionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Zaś w związku z tym, że w niniejszej sprawie przesłanki nieważności postępowania enumeratywnie wyliczone w § 2 art. 183 p.p.s.a. nie zaistniały, przedmiotowa skarga kasacyjna mogła zostać rozpoznana w granicach podniesionych w jej treści zarzutów. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Pierwszym zarzutem tejże skargi kasacyjnej jest zarzut naruszenia przez Sąd orzekający w sprawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zarzut ten nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie bowiem do treści art. 101 ust. 1 przywołanej wyżej ustawy o samorządzie gminnym skargę na uchwałę rady gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, w tym na uchwałę o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, może wnieść do sądu administracyjnego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą rady, jeśli wcześniej wezwie radę do usunięcia zarzucanego naruszenia i wezwanie to okaże się bezskuteczne - jak w niniejszym przypadku. Tak skonstruowany przepis art. 101 ustawy o samorządzie gminnym istotnie rzutuje na legitymację skarżącego. W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone.

Przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera dopiero drogę do jej merytorycznego rozpoznania (oceny). Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi być uwzględniona.

Obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie - z mocy mającego zastosowanie w tej sprawie art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) - tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy.

Tak skonstruowana skarga z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym zobowiązuje sąd administracyjny do badania, czy skarga spełnia wymagania formalne (termin, wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia, charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia), a następnie, gdy wymagania te zostały spełnione, tak jak w niniejszej sprawie, sąd przystępuje do badania legitymacji skarżącego. Tak też Sąd postąpił w niniejszej sprawie, zajmując stanowisko, że indywidualny interes prawny skarżących jako właścicieli działek, których dotyczyły zapisy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Natolina Zachodniego – część "Moczydłowska Wschód" przyjętego uchwałą Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 lutego 2009 r. Nr L/1520/2009 dla terenów oznaczonych symbolem MN2 został naruszony, bowiem jak trafnie przyjęto w zaskarżonym wyroku uregulowania tego prawa miejscowego uchwalonego i przyjętego w § 6 pkt 6 wywołały negatywne następstwa w sferze prawnej polegające na ograniczeniu możliwości inwestowania przez nich w sposób oczekiwany według zapisów projektu, z którym mogli się zapoznać w toku wyłożenia do publicznego wglądu i którego nie kwestionowali.

Stanowisko to, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej uprawniało i jednocześnie zobowiązywało Sąd I instancji, w świetle regulacji art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, do uznania, iż skarżący mają legitymację do zaskarżenia planu i w związku z tym poddania go merytorycznej ocenie.

Natomiast oceniając merytorycznie zapisy zaskarżonego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolem MN2 prawidłowo ustalono w tej sprawie stan faktyczny, który nie jest przecież kwestionowany także w tej mierze przez skarżącego kasacyjnie.

Przede wszystkim niesporne jest, że do zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stosownie do treści art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zastosowanie mają uregulowania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. Nr 15 z 1999 r., poz.139 ze zm.).

Niesporne jest także to, iż wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu w tej sprawie nastąpiło trzykrotnie, przy czym merytoryczna treść ustaleń planu nie została zmieniona. Zgodnie z treścią wyłożonego projektu planu w 2003 r. dla terenów oznaczonych symbolem MN2 w rozdziale 3. Przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów w § 9 ustalono: "Na terenach ekstensywnej zabudowy jednorodzinnej oznaczonej na rysunku planu symbolem MN2, obowiązują następujące zasady zagospodarowania:

1) dopuszcza się jedynie realizację zabudowy jednorodzinnej w formie wolnostojących budynków jednorodzinnych lub bliźniaczych.

6) wielkość działki budowlanej wynosić musi nie mniej niż 750 m ²."

Natomiast w zaskarżonej uchwale zasady zagospodarowania dla obszaru MN2 ustalono w rozdziale 3. Przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów, w § 6:

"Na terenach ekstensywnej zabudowy jednorodzinnej oznaczonej na rysunku planu symbolem MN2, obowiązują następujące zasady zagospodarowania:

1. ustala się realizację zabudowy jednorodzinnej w formie budynków wolnostojących lub bliźniaczych,

6. wielkość działki budowlanej wynosić musi nie mniej niż 750 m², dla budynku wolnostojącego i segmentu budynku bliźniaczego".

Zmiana ustaleń w pkt 1 i 6 planu już uchwalonego, w ocenie skarżących, spowodowała zmniejszenie intensywności dopuszczalnej zabudowy, natomiast zdaniem skarżącego kasacyjnie jest to jedynie uszczegółowienie, doprecyzowanie zapisu planu wyłożonego do publicznego wglądu na skutek zgłoszonego w sprawie protestu. Niespornym jest także, że wersja planu po uwzględnieniu jednego z protestów, nie została już ponownie wyłożona, a skarżący, którzy wcześniej zapoznali się z treścią proponowanych rozwiązań planistycznych nie mieli możliwości ponownego zapoznania się z nimi i ewentualnie skorzystać z możliwości złożenia w tym zakresie zarzutów w oparciu o normę art. 24 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem organu skoro w sprawie nastąpiło doprecyzowanie rozwiązań planistycznych, nie zachodziła konieczność ponowienia czynności w niezbędnym zakresie, bowiem zawarte w planie ustalenia koncepcji urbanistycznej i formy zabudowy pozostały bez zmian.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji prawidłowo zakwestionował rozwiązania planistyczne uchwalone zaskarżoną uchwałą w § 6 pkt 6 i w tym zakresie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działek skarżących, skoro uchwalenie przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego nastąpiło z obrazą art. 25 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Stosownie do treści tej normy jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym także w wyniku uwzględnienia wniosków, protestów i zarzutów, czynności, o których mowa w art. 18 ust. 2 ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania zmian. Tym samym mając na uwadze powyższe rozwiązanie uznać należy, że także na etapie przedstawienia radzie gminy projektu planu do uchwalenia (jak i przed tym) może dojść do zmiany koncepcji w całości lub w części, a także zmian w odniesieniu do poszczególnych terenów, jednakże z zastrzeżeniem konieczności ponowienia etapów postępowania przy opracowywaniu planu miejscowego, zgodnie z art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast przepis art. 18 określa procedurę sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niesporne jest również, że niezbędne jest rygorystyczne przestrzeganie etapów przygotowywania planu miejscowego, gdyż każde naruszenie przepisów art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części (art. 27 omawianej ustawy).

W tej sprawie należy wyraźnie podkreślić, iż chodzi tutaj o stanowienie przepisu gminnego, powszechnie obowiązującego (art. 7 cyt. ustawy) zatem przestrzeganie etapów stanowienia prawa miejscowego w tym sformalizowanym procesie legislacyjnym jest w pełni uzasadnione. Również przestrzeganie rygorystyczne tych etapów procedury planistycznej stanowi także gwarancję dla podmiotów uczestniczących w tym postępowaniu, że ich wnioski będą rozpatrzone. W szczególności wyłożenie planu do publicznego wglądu ma na celu zadośćuczynienie interesom podmiotów zainteresowanych wprowadzonymi rozwiązaniami, transparentność i upublicznienie planu.

Skarżący zostali ww. gwarancji pozbawieni przy uchwalaniu kwestionowanego planu w oznaczonym zakresie, gdyż uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zmienionej wersji, niż wynikało to z projektu wyłożonego do publicznego wglądu w 2003 r., bez ponowienia czynności, o których mowa w art. 18 ust. 2 w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian, uniemożliwiło im zakwestionowania uchwalonych rozwiązań w sposób ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym przewidziany tj. jak trafnie wskazał Sąd I instancji kwestionowania nowych rozwiązań poprzez złożenie zarzutów do projektu planu. Ewentualne odrzucenie uchwałą zarzutu umożliwiało stronie złożenie skargi na taką uchwałę do sądu administracyjnego

Zmiana dokonana w § 6 pkt 6 zaskarżonej uchwały poprzez dodanie po słowach: cytat "wielkość działki budowlanej wynosić musi nie mniej niż 750 m²", słów, cytat: "dla budynku wolnostojącego i segmentu budynku bliźniaczego" w powiązaniu z treścią pkt 1 wskazanego § 6 gdzie określono, że na obszarze MN2 ustala się realizację zabudowy jednorodzinnej w formie budynków wolno stojących lub bliźniaczych, nie może być uznane za doprecyzowanie dotychczasowego przepisu czy też jego uszczegółowienie, a wyłącznie za nadanie mu w istocie nowej treści. Uszczegółowienie bowiem zapisu dotyczącego wielkości działki budowlanej przewidującego pierwotnie dla budynków jednorodzinnych zarówno w formie budynków wolno stojących jak i bliźniaczych powierzchnię działki budowlanej nie mniej niż 750 m², a więc jednakowej wielkości działki dla budynku wolno stojącego jak i budynku bliźniaczego, w sposób zasadniczy zmieniło treść wskazanego uregulowania zawartego w ww. normie prawa miejscowego. To, że w niniejszej sprawie treść wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu w 2003 r. (ostatnie wyłożenie) pozwalała jednoznacznie odczytać powyższe zapisy jako określające jednakową wielkość działki na spornym terenie zarówno dla budynków wolno stojących i budynków bliźniaczych, świadczy pismo p.o. Dyrektora Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 3 lutego 2010 r., w którym przyznano ten fakt. Dokonane, jak wskazuje organ, doprecyzowanie § 6 pkt 6 zaskarżonej uchwały poprzez określenie, że na działce o określonej wielkości można sytuować budynek wolno stojący i segment budynku bliźniaczego nie jest wyłącznie zmianą redakcyjną, co prawidłowo przyznano w zaskarżonym wyroku, która wymaga zapoznania się z nią osób zainteresowanych. Taka treść § 6 pkt 6 zaskarżonej uchwały eliminuje wcześniejsze dopuszczenie na działce budowlanej o powierzchnie nie mniejszej niż 750 m² lokalizacji budynków bliźniaczych. Tym samym przedmiotowe doprecyzowanie, czy też dokonywanie wykładni treści planu poprzez wyjaśnienie pojęcia budynku jednorodzinnego jest zmianą planu, która w sposób niewątpliwy wymaga ponowienia czynności, o których mowa w art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Poza tym dodając nową treść w § 6 pkt 6 skarżonej uchwały wprowadzono w nim nowe pojęcie segmentu budynku bliźniaczego, które przecież nie ma odpowiedniej definicji ustawowej, a jest pojęciem z zakresu architektury. Zatem trafnie Sąd I instancji zauważył, iż pojawienie się słowa "segment" spowodowało potrzebę wykładni i interpretacji zapisów planu w stosunku do zapisów zawartych w projekcie. Niezbędne też było wraz z dokonaną wyżej zmianą jednoczesne wyjaśnienie w § 2 skarżonej uchwały - zawierającej wyjaśnienie pojęć zawartych w uchwale - zamieszczenia definicji pojęcia segment budynku bliźniaczego, a tego też nie uczyniono.

Opisane wyżej okoliczności powodują, że w tym wypadku należało raz jeszcze wyłożyć zmieniony w przywołanym zakresie projekt planu, czego w tej sprawie nie dokonano. Naruszono tym samym w sposób niewątpliwy normę art. 25 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym naruszenie interesu prawnego skarżących związane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. To zaś pozwalało, wobec zaistnienia przesłanki z art. 27 ust. 1 omawianej ustawy w związku z art. 147 p.p.s.a., na stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w opisanym wyżej zakresie.

Dlatego też wskazane wyżej przesłanki nie pozwalają uznać za usprawiedliwione kolejnych zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w tym art. 25 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i art. 27 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 3 pkt 2 i 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz § 3 pkt 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez błędną ich wykładnię, albowiem w motywach zaskarżonego wyroku Sąd nie wykładał tych norm prawa materialnego aby za skuteczne można było uznać zarzuty skargi kasacyjnej błędnej ich interpretacji. Brak jest również jakichkolwiek podstaw do uznania, że przepisy te przez Sąd I instancji zostały wadliwie zastosowane.

Jednocześnie brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 151 i art. 147 § 1 p.p.s.a.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania.

Niewątpliwie szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku Sądu zajmuje wskazanie podstawy rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Powinno ono mieć charakter zwięzły, ale pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie Naczelny Sąd Administracyjny, czy Sąd I instancji nie popełnił błędu w swoim rozumowaniu. Tym samym zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie można by uznać za usprawiedliwiony w sytuacji, kiedy Sąd nie wyjaśniłby w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z treści tego przepisu, dlaczego uznał, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia art. 25 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, iż przesłanki uwzględnienia skargi na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. zamieszczone w motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia zostały prawidłowo i w sposób jednoznaczny przedstawione. Uzasadnienie to jest przekonujące i nie można mu zarzucić dowolności.

Nadto zauważyć należy, iż chybiony jest również zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. W niniejszej sprawie ta norma prawa procesowego nie została naruszona albowiem rozstrzygnięcie Sądu I instancji wydane zostało po zamknięciu rozprawy i niewątpliwie oparte zostało na podstawie akt planistycznych przedstawionych przez organ wraz z odpowiedzią na skargę.

Podobnie nieusprawiedliwiony pozostaje zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Skoro jak już wyżej zaznaczono w rozpoznawanej sprawie, prawidłowo Sąd I instancji zastosował konstrukcję prawną z art. 147 § 1 p.p.s.a., to jednocześnie brak było podstaw do zastosowania normy art. 151 p.p.s.a.

Dlatego też w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy uznać, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw pozwalających na jej uwzględnienie.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.