Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 374/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
oddalono skargę 1 skarżącego
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędzia WSA Mirosław Bator po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 czerwca 2021 r. sprawy ze skarg T. C. i S. C. oraz B. B. na uchwałę nr L/1383/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 grudnia 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Zwierzyniec – Księcia Józefa" I. w uwzględnieniu skargi T. C. i S. C. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej obejmującej obszar oznaczony jako ZPb.8; II. oddala skargę B. B.; III. zasądza od Gminy Miejskiej Kraków solidarnie na rzecz T. C. i S. C. kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

T. C. i S. C. oraz B. B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie dwie niezależne skargi na uchwałę nr L/1383/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 grudnia 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Zwierzyniec – Księcia Józefa".

W swojej skardze T. C. i S. C. wnieśli o: stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, bądź ewentualnie w części w zakresie obszaru oznaczonego symbolem ZPb.8, bądź ewentualnie w części dotyczącej działki nr [...] obr. [...] Krowodrza; o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonej uchwale, na podstawie art. 57 § 1 pkt 3 P.p.s.a., zarzucili naruszenie:

1) art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia w zakresie przeznaczenia działki nr [...] obr. [...] Krowodrza pod zieleń urządzoną, ogrody lub zieleń towarzyszącą istniejącym obiektom budowlanym są niezgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, które dla ww. działki wyznacza zabudowę jednorodzinną wolnostojącą i bliźniaczą, a także usługi wolnostojące i wbudowane;

2) art. 6 ust. 1 i 2 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art 31 ust. 3 Konstytucji przez przekroczenie granic władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie prawa własności skarżących;

3) art. 32 ust. 1 Konstytucji przez naruszenie zasady równości przez wyłączenie działki skarżących z zabudowy w sytuacji, gdy właściciele nieruchomości sąsiednich o podobnych uwarunkowaniach uzyskali możliwość zabudowy;

4) art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez wprowadzenie nakazu odprowadzania wód opadowych w sposób zorganizowany tj. do rowu lub kanalizacji oraz zakazu lokalizacji szczelnych zbiorników na wody opadowe na nieruchomości, z pomimo że w ww. przepisach brak jest delegacji do ustalania w planie miejscowym norm nakazujących i zakazujących dotyczących zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej adresowanych do podmiotów usytuowanych poza ustrojem administracji publicznej;

5) art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez brak określenia w planie miejscowym granic i sposobów zagospodarowania obszarów osuwania się mas ziemnych.

W uzasadnieniu skarżący podali, że są właścicielami nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] obr. [...] Krowodrza.

W dniu 16 grudnia 2020 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę nr L/1383/20 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Zwierzyniec-Księcia Józefa" (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2020 r., poz. 8610). Uchwała narusza interes prawny skarżących wynikający z przysługującego im prawa własności nieruchomości zlokalizowanej na terenie wyznaczonym w § 23 ust. 1 zaskarżonej uchwały jako "Teren zieleni urządzonej" oznaczony symbolem ZPb.8, o podstawowym przeznaczeniu pod zieleń urządzoną, ogrody lub zieleń towarzyszącą istniejącym obiektom budowlanym.

Wskazali, że nieruchomość jest niezabudowana i w obecnym stanie prawnym działka skarżących jest w istotnym zakresie wyłączona spod zabudowy, pomimo że działki sąsiednie są zabudowane domami jednorodzinnymi, a skarżący od wielu lat podejmują próby ochrony ich uzasadniających interesów wynikających z prawa własności, domagając się możliwości zabudowania ich nieruchomości również domem jednorodzinnym. Skarżący korzystali przy tym z uprawnień przysługujących im w toku procedur planistycznych. Już w piśmie z dnia 8 listopada 1996 r. skarżący wnosili o zmianę przeznaczenia nieruchomości w projekcie sporządzanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu Przegorzał.

Następnie w toku sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wzgórze św. Bronisławy II" skarżący złożyli wniosek o zmianę przeznaczenia działki - pismem z dnia 7 sierpnia 2009 r. oraz uwagę do projektu planu - pismem z dnia 4 marca 2011 r. Stanowisko skarżących nie zostało uwzględnione i w uchwale z dnia 6 lipca 2011 r. (nr XXI/234/11) nieruchomość ponownie została wyłączona z zabudowy - jako teren zielony, oznaczony symbolem ZPo.12.

W toku sporządzania planu miejscowego dla obszaru "Zwierzyniec - Księcia Józefa" skarżący w dniu 18 września 2020 r. wnieśli uwagę do projektu planu, nakierowaną na możliwość zlokalizowania na nieruchomości domu jednorodzinnego. Uwaga ta nie została uwzględniona. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano:

a. występowanie w obszarze projektu planu osuwisk nieaktywnych;

b. brak możliwości odprowadzania wód opadowych do kanalizacji opadowej.

W związku z nieuwzględnieniem uwagi skarżący złożyli następnie w dniu 24 listopada 2020 r. wniosek do Przewodniczącego Rady Miasta Krakowa o złożenie poprawki do projektu planu. Pismo to zostało przekazane do Prezydenta Miasta Krakowa, który udzielił odpowiedzi dopiero w dniu 19 stycznia 2021 r. (a zatem już po uchwaleniu planu).

Skarżący wskazali, że ich postulaty, leżące u podłoża skargi, skierowane są wyłącznie na dopuszczenie przeznaczenia nieruchomości pod jeden dom jednorodzinny i to przy uwzględnieniu rygorów wynikających ze skomplikowanych warunków gruntowych (o ile takie występują).

Zarzucili niezgodność planu ze studium podnosząc, że zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Obowiązek przestrzegania zgodności treści planu ze studium wynika ponadto z art. 9 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Plan miejscowy przyjęty zaskarżoną uchwałą w zakresie ustaleń dotyczących nieruchomości skarżących jest sprzeczny z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, przyjętego uchwałą Rady Miasta Krakowa nr Xll/87/03 z dnia 16 kwietnia 2003 r., zm. uchwałą Rady Miasta Krakowa nr XCIII/1256/10 z dnia 3 marca 2010 r. oraz uchwałą Rady Miasta Krakowa nr CXII/1700/14 z dnia 7 lipca 2014 r. (dalej "Studium").

Zgodnie ze Studium nieruchomość położona jest w obszarze jednostki urbanistycznej nr [...]. W zakresie standardów przestrzennych Studium wyznacza dla tej jednostki zabudowę jednorodzinną wolnostojącą i bliźniaczą, a także usługi wolnostojące i wbudowane. Jak wynika z ustalonych dla tej jednostki wytycznych do planów miejscowych "w terenach wskazanych do zainwestowania znajdujących się w obrębie osuwisk - rozstrzygnięcie co do możliwości zainwestowania, jak również ustalenie parametrów tego zainwestowania nastąpi na etapie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po rozpoznaniu w zakresie uwarunkowań geologicznych" (s. 109, tom III Studium).

Zgodnie z generalnymi wytycznymi Studium "uwarunkowanie związane z osuwaniem się mas ziemnych (...) należy każdorazowo weryfikować (...) poprzez przeprowadzenie wyprzedzającego rozpoznania warunków geologicznych w sposób określony dla wyznaczania i dokumentowania osuwisk" (s. 108 t. II zasady i kierunki polityki przestrzennej. Cz. II.5.13 Obszary szczególnego zagrożenia).

Jak wynika z powyższego, dla terenu na którym występuje problem osuwisk, Studium nakazuje aby przed rozstrzygnięciem planistycznym co do możliwości zainwestowania, przeprowadzać "rozpoznanie w zakresie warunków geologicznych". Podstawą rozstrzygnięcia planistycznego winno być więc dokonanie fachowej, specjalistycznej oceny geologicznej.

W przypadku nieruchomości skarżących ustaleń takich ("rozpoznania") nie poczyniono (przeciwnie, zignorowano ogólnodostępne opracowania, z których wynika możliwość zainwestowania). Nie stanowi takiego rozpoznania "opinia Geologa Powiatowego" do projektu planu, o której organ wspomina w zał. nr 2 do uchwały nr L/1383/20 (nazywana wymiennie "wnikliwymi konsultacjami z Geologiem Powiatowym" - tak w piśmie z dn. 19.01.2021 r.), uzyskana np. na podstawie art. 17 pkt 6 lit. a tiret ósmy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sytuacji, gdy organ przedstawia do zaopiniowania gotowy projekt planu, w którym arbitralnie wyłączył już określone obszary z zabudowy (odwrócona kolejność działań). Tym samym ustalenia planistyczne przyjęto w sposób niezgodny ze Studium a możliwość zainwestowania ograniczono w sposób dowolny (wskazując rzekomą a nie rzeczywistą przyczynę).

Problematyczne jest już samo ustalenie, że na działce (jej części) występuje osuwisko i jaki jest jego zakres. Zgodnie z par. 5 ust. 2 pkt 15 uchwały na rysunku planu "elementem informacyjnym, nie stanowiącym ustaleń" jest m.in. osuwisko 85751 (nieaktywne). Na załączniku graficznym do uchwały granice osuwiska częściowo w granicach działki oznaczonej jako ZPb.8. Jednak w sporządzonej na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy Analizie zasadności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu (zał. 2 do Zarządzenia Prezydenta Miasta Krakowa 385/2018 z 13 lutego 2018 r.) wskazano, że obszar objęty planem znajduje się na obszarze, na którym występują osuwiska. Jednocześnie w opracowaniu tym granice osuwiska częściowo w granicach działki określono jako "granice przypuszczalne" (w odróżnieniu od "granic pewnych") (rys. 7. s. 16 Analizy). W Rejestrze terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi brak jest także karty rejestracyjnej osuwiska.

Zgodnie z art. 3 pkt 32a ustawy Prawo ochrony środowiska, osuwanie powierzchniowych warstw gleby zalicza się do zbiorczej kategorii "ruchów masowych ziemi". Natomiast zgodnie z art. 11oa ust. 1 Starosta prowadzi obserwację terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów, na których występują te ruchy,

a także rejestr zawierający informacje o tych terenach.

W przypadku kwestionowanej uchwały ten sam organ sporządza projekt planu oraz prowadzi opisany rejestr.

Istnienie osuwiska jest kwestią faktu. Jak wyjaśnił WSA w Krakowie "to czy osuwisko w terenie faktycznie istnieje czy też nie, nie wynika żadnych przepisów prawa czy to powszechnie obowiązującego czy prawa miejscowego, a jedynie z działania sił natury. Organy administracji publicznej obszary te jedynie obserwują i rejestrują, dla zabezpieczenia obywateli przed katastrofalnymi skutkami ich występowania" (Wyrok WSA w Krakowie z 10.11.2020 r., II SA/Kr 843/20).

Prowadzony dla Miasta Krakowa "Rejestr terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów, na których występują te ruchy" zamieszczony jest w BIP UMK https://www.bip.krakow.pl/ ?dok 10=107693. Zgodnie z upublicznioną w BIP m. Krakowa informacją. Rejestr terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów, na których ruchy te występują stanowią: Mapa osuwisk. Objaśnienia do mapy osuwisk, tabelaryczne zestawienie osuwisk. Kraty rejestracyjne osuwisk. W tak rozumianym rejestrze brak jest karty rejestracyjnej osuwiska obejmującego działkę 184.

Jednocześnie mapa osuwisk identyfikuje osuwisko nieaktywne 85751 (arkusz 11 Mapy M-34-36-D-d-1).

Zdaniem skarżących przyjmując możliwy fakt istnienia na części działki osuwiska nieaktywnego i z tej przyczyny wyłączając możliwość zabudowy, nie poprzedzono tego wymaganym w Studium "rozpoznaniem geologicznym". Zgromadzona w ramach Rejestru dokumentacja nie może stanowić "rozpoznania warunków geologicznych". Wynika to już bezpośrednio z treści opracowań zawartych w Rejestrze. W zaliczonym do Rejestru opracowaniu zatytułowanym "Objaśnienia (...)" stwierdzono m.in., że "sposób zagospodarowania terenu tam, gdzie zjawiska osuwiskowe występują, leży w gestii jednostek samorządu terytorialnego i powinien być uzależniony od stopnia ryzyka osuwiskowego akceptowalnego przez społeczności lokalne oraz władze gminy" oraz wyjaśniono, że opracowanie "w żadnym przypadku nie określa przeznaczenia działek własnościowych oraz nie określa wrażliwości na ruchy masowe obiektów i infrastruktury znajdujących się w granicach osuwisk" (s. 18 i nast.).

Powyższe uzasadnia przyjęcie, że o ile zapisy studium pozwalają wyłączyć z zabudowy teren kwalifikowany jako osuwisko, to wymagają poprzedzenia tego indywidualnym rozpoznaniem geologicznym, czego w zakresie nieruchomości skarżących nie uczyniono.

Skarżący zarzucili też przekroczenie granic władztwa planistycznego podnosząc, że: zgodnie z art. 28 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przyjmuje się, że pod pojęciem naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego należy rozumieć także przekroczenie przez organ planistyczny granic tzw. władztwa planistycznego (tak m.in. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2018 r., II OSK 224/17). Władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności, którego uwzględnianie nakazuje także art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. Skoro uchwalając plan miejscowy rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja musi także uwzględniać zasadę proporcjonalności, wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (wyr. NSA z dnia 8 listopada 2018 r., II OSK 224/17). Dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania: 1/ czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków; 2/ czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz 3/ czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywateli. (wyr. TK z dnia 26 kwietnia 1995 r. K11/94). Ingerując w prawo własności organy planistyczne gminy muszą wskazać jakie to wartości (cele) są na tyle istotne (ważnie społecznie), aby uzasadniały ograniczenie prawa własności podmiotu prywatnego. Ingerencja w sferę własności musi pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (wyr. NSA z dnia 4 stycznia 2010 r., II OSK 1708/09).

Rozpatrując uwagę skarżących (poprzez jej nieuwzględnienie) jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano występowanie w obszarze projektu planu osuwisk nieaktywnych oraz brak możliwości odprowadzania wód opadowych do kanalizacji opadowej. Uwaga skarżących nakierowana była na możliwość zlokalizowania na działce domu jednorodzinnego (tego typu postulaty składali od wielu lat). Oczywiście zamiary (wola) uprawnionych wynikająca z prawa własności nie musi być uwzględniana przez organ planistyczny. Prawo własności nie ma bowiem charakteru absolutnego.

Jednakże rozstrzygnięcie planistyczne, wyraźnie sprzeczne wolą uprawnionych, również nie może być dowolne. Analiza podanego uzasadnienia dla nieuwzględnienia praw właścicieli wskazuje na dowolność przyjętego rozstrzygnięcia planistycznego. Ponieważ występowanie zjawisk osuwiskowych (zwłaszcza w formie osuwisk nieaktywnych) samo przez się nie może być podstawą wprowadzenia zakazu zabudowy (kwestię te omówiono szerzej także w kontekście Studium), skarżący odnieśli się do kwestii "braku możliwości odprowadzania wód opadowych do kanalizacji opadowej" wskazując, że uzasadnienie przyjętych rozwiązań planistycznych stanowi zał. II do Zarządzenia Prezydenta Miasta Krakowa 2782/2020 z 30.10.2020 r. Jako przyczynę wyłączenia z zabudowy terenów zagrożonych osuwaniem się ziemi podano, że "tereny te w związku z brakiem kanalizacji opadowych oraz nieszczelnościami zbiorników kanalizacyjnych wyłączono z zabudowy" (s. 12 zał. II do Zarządzenia Prezydenta Miasta Krakowa 2782/2020).

Zdaniem skarżących powyższe pozostaje w sprzeczności z innymi materiałami planistycznymi, a także z zastaną sytuacją faktyczną. W sporządzonej na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy Analizie zasadności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu (zał. 2 do Zarządzenia Prezydenta Miasta Krakowa 385/2018 z 13.02.2018) w części 4. Dotychczasowy stan infrastruktury technicznej, wyraźnie wskazano, że obszar objęty planem "znajduje się w zasięgu obsługi miejskiej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej eksploatowanej przez MPWiK" (s. 8 Analizy).

Ponadto w § 13 ust. 3 pkt 8 oraz w zał. nr 3 do uchwały w części I. 2. lit f wprowadzono "nakaz odprowadzania wód opadowych w sposób zorganizowany tj. do rowu lub kanalizacji' oraz jednocześnie "zakaz lokalizacji szczelnych zbiorników na wody opadowe". Powyższe rozstrzygnięcia są tym samym wewnętrznie sprzeczne: przyczyną wyłączenia z zabudowy jest jakoby nieszczelność zbiorników kanalizacyjnych a jednocześnie wprowadza się zakaz lokalizacji zbiorników szczelnych.

Skarżący wskazali, że wprowadzone zakazy i nakazy są niezgodne z § 4 pkt 9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydanego na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Treść powyższego upoważnienia ustawowego została dookreślona w treści Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który w § 4 pkt 9 stanowi, że ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać:

a. określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych,

b. określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym,

c. wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych.

W przywołanych przepisach, jak również w całej ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, brak jest delegacji do ustalania w planie miejscowym norm nakazujących i zakazujących (czyli nakazów, zakazów) adresowanych do podmiotów usytuowanych poza ustrojem administracji publicznej w zakresie obowiązku podłączania do sieci wodociągowej oraz kanalizacji obiektów budowlanych. Tym samym normy zawarte § 13 ust. 3 pkt 3, 8 i 9 lit. b zaskarżonej uchwały, jako przewidujące takie nakazy i zakazy, wychodzą poza granice upoważnienia ustawowego, a zatem stanowią materię, która nie powinna być regulowana przez prawodawcę lokalnego. Normy te powinny być wyeliminowane z mocą ex tunc z obowiązującego porządku prawnego (por. wyroki WSA w Krakowie z dnia 5 marca 2019 r., II SA/Kr 1557/18 oraz z dnia 7 lutego 2019 r. II SA/Kr 1415/18). Zakwestionowane przepisy stanowią ponadto niedopuszczoną prawem, wobec braku stosowanego upoważnienia, modyfikację norm § 26 i § 28 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także odpowiednio art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Wniosek taki wynika z porównania treści wyżej opisanych przepisów i przepisów zaskarżonych.

Ponadto treść § 13 ust. 5 pkt 4, przewidującego zakaz wykonywania instalacji na paliwa stałe w obiektach budowlanych na całym obszarze planu, jest sprzeczna z art. 96 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym to sejmik województwa może, w drodze uchwały, w celu zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na zdrowie ludzi lub na środowisko, wprowadzić ograniczenia lub zakazy w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw. W art. 96 ust. 6 pkt 3 tej ustawy określono, że uchwała, o której mowa w ust. 1 między innymi określa rodzaje lub jakość paliw dopuszczonych do stosowania lub których stosowanie jest zakazane lub parametry techniczne, rozwiązania techniczne, parametry emisji instalacji, w których następuje spalanie paliw, dopuszczonych do stosowania na obszarze określonym w tej uchwale. Ustalanie zakazów w zakresie eksploatacji instalacji oraz określanie paliw należy zatem do kompetencji sejmiku województwa, a nie do kompetencji rady gminy.

Zdaniem skarżących zaskarżona uchwala narusza ponadto art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy przez brak określenia w planie granic obszarów osuwania się mas ziemnych. W § 5 ust. 2 zaskarżonej uchwały, który wymienia elementy "niestanowiące ustaleń planu" wskazano natomiast na obszary "terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi" oraz "terenów, na których występują te ruchy" (pkt 14) oraz "obszar osuwisk nieaktywnych" (pkt 15).

Do naruszenia władztwa planistycznego doszło także poprzez naruszenie zasady równości. Brak wymaganych przez Studium wnikliwych geologicznych rozeznań, jako przesłanki rozstrzygnięcia planistycznego, nie przeszkodził Radzie w przeznaczeniu do zainwestowania nieruchomości o analogicznych uwarunkowaniach geologicznych (por. działki, których przeznaczenie określone jako MN.1, MN.2, MN.3, MN.5, MN/U.2 czy też działka KDD.6 położona w obszarze terenu zagrożonego ruchami masowymi ziemi).

Na podstawie wcześniejszych rozstrzygnięć organu do zainwestowania przeznaczono działki bezpośrednio sąsiadujące z działka skarżących, a na podstawie zaskarżonej uchwały do zainwestowania przeznaczono dalsze nieruchomości o analogicznych uwarunkowaniach, jak nieruchomość skarżących. Naruszenie zasady równości ma więc podwójny wymiar. W przypadku skarżących jest to o tyle dotkliwe, że dążą oni do realizacji jednego domu jednorodzinnego.

W pismach z 28 maja 2021 r. i 31 maja 2021 r. skarżący podnieśli, że mimo złożenia obszernej odpowiedzi na skargę organ nie odniósł się do istotnego zarzutu skargi, jakim jest brak rozpoznania warunków geologicznych (tezy 11-14 skargi). Zgodnie ze studium był to warunek wyłączenia nieruchomości skarżących z zabudowy.

Organ błędnie próbuje przekonywać (teza 22), że wymóg zgodności planu ze studium jest spełniony już tylko z tego powodu, że studium wyznacza zieleń jako funkcję dopuszczalną dla tej jednostki. Organ pomija zupełnie fakt, że ustalenie przeznaczenia zgodnego z funkcją dopuszczalną (a jednocześnie niezgodnego z funkcją podstawową, jaką dla tej jednostki jest zabudowa jednorodzinna) nie zostało pozostawione do uznania organu. Organ mógł przyjąć funkcję dopuszczalną w miejsce funkcji podstawowej tylko w przypadku określonym w studium, tj. po rozpoznaniu warunków geologicznych, którego jednak w tym przypadku zabrakło.

Skarżący zarzucili, że organ wskazuje, niezgodnie ze stanem faktycznym, iż decyzję o wyłączeniu nieruchomości z zabudowy podjęto po konsultacjach z Geologiem Powiatowym (teza 23). W rzeczywistości organowi temu przedstawiono do zaopiniowania gotowy projekt planu, w którym już wyłączono nieruchomość skarżących z zabudowy (tym samym Geolog Powiatowy nie wypowiadał się w ogóle co do możliwości zabudowy).

Skarżący złożyli do akt Opinię geotechniczną dotyczącą warunków zabudowy na dz. nr [...] obr. [...] Krowodrza przy ul. Księcia Józefa w Krakowie, sporządzoną przez biegłego geologa, akcentując w ślad za ww. opinią, że istota problemu sprowadza się do tego, że wbrew obowiązkowi wynikającemu ze Studium (Tom II s. 108) organ zaniechał sporządzenia "wyprzedzającego rozpoznania warunków geologicznych" dla nieruchomości skarżących. Gdyby takiego rozpoznania dokonał, to wykluczenie zabudowy, przy zapewnieniu zgodności z zapisami Studium, nie byłoby możliwe.

Skarżący B. B. zaskarżył uchwałę w całości, wskazując że zakres zaskarżenia (całościowy a nie wyłącznie częściowy, czy to w zakresie konkretnych postanowień lub wyłącznie w zakresie nieruchomości, których skarżący jest właścicielem) wynika ze znacznej ilości uchybień o charakterze istotnym, które uzasadniają eliminację z obrotu zaskarżonej uchwały w całości, a nie jedynie w jej części).

W swojej skardze skarżący wniósł o: stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Z ostrożności procesowej, wyłącznie na wypadek uznania przez Sąd braku podstaw do stwierdzenia nieważności całej zaskarżonej uchwały, skarżący wniósł o uznanie za nieważne następujących postanowień: § 19 ust. 1, § 22 ust. 1, § 23 ust. 1, § 24 ust. 1, § 26 ust. 1, § 28 ust. 1, § 29 ust. 1, a także o uznanie za nieważną klasyfikacji terenu ZP.1 (co do którego skarżący twierdzi, że należało go sklasyfikować np. jako teren ZPo - ogrody i zieleń towarzysząca obiektom budowlanym); o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie:

1) przepisu art. 9 ust. 4 oraz art. 15 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 20 ust. u.p.z.p. poprzez ustalenie przeznaczenia znacznej części gruntów (tym w szczególności gruntów skarżącego) w sposób sprzeczny z przeznaczeniem tych gruntów w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego określonych w Uchwale Nr CXII/1700/14 z dnia 9 lipca 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa" ("Studium");

2) przepisu art. 9 ust. 4 oraz art. 15 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 20 ust. u.p.z.p. poprzez ustalenie przeznaczenia znacznej części gruntów w sposób sprzeczny ze sformułowanymi w Studium wytycznymi do planów miejscowych i kierunkami zmian w strukturze przestrzennej (Jednostka 18 - Park Nadwiślański - Zachód i Przegorzały) - jako że cześć graficzna zaskarżonej uchwały w powiązaniu z jego częścią tekstową wskazuje, że na terenach skarżącego wyznaczono teren zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępny park, co implikuje usunięcie dotychczasowej zabudowy, a w Studium zaliczono te grunty do obszarów Zieleni nieurządzonej oraz zgodnie z kierunkami zmian w strukturze przestrzennej na obszarze Jednostki 18 pn. Park Nadwiślański - Zachód i Przegorzały, istniejąca zabudowa powinna być utrzymana;

3) przepisu art. 9 ust. 4 oraz art. 1 ust. 3 u.p.z.p. zw. z art. 20 ust. u.p.z.p. poprzez

nieuwzględnienie istniejącego stanu zagospodarowania terenu;

4) przepisu art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku - Kodeks cywilny ("k.c.") poprzez przekroczenie władztwa planistycznego gminy przy uchwaleniu zaskarżonej uchwały, wskutek dowolnego i pozbawionego uzasadnienia merytorycznego:

(i) wyznaczenia Terenu zieleni urządzonej, oznaczonego symbolem ZP.1, o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępny park (§ 24 ust. 1),

(ii) ustalenia na terenie ZP.1 wskaźnika intensywności zabudowy na poziomie 0,01 - 0,2 (§ 24ust.2pkt 2),

(iii) ustalenia na terenie ZP.1 maksymalnej wysokości zabudowy na poziomie 5 metrów (§ 24 ust. 2 pkt 3),

które to ustalenia skutkują nieproporcjonalnym ograniczeniem prawa własności skarżącego do terenów oznaczonych w planie miejscowym symbolem ZP.1, innymi słowy nieruchomość skarżącego co do zasady została wyłączona spod zabudowy i przeznaczona na publicznie dostępny park, co w istocie stanowi wywłaszczenie skarżącego z jego własności;

5) przepisu art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1, 6 i 9 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 140 k.c. poprzez przekroczenie władztwa planistycznego gminy przy uchwaleniu zaskarżonej uchwały, a to wskutek całkowicie dowolnego zawężenia przeznaczenia podstawowego gruntów skarżącego pod publicznie dostępny park (ZP.1), co nastąpiło:

(i) z całkowitym pominięciem istniejącego ładu oraz warunków przestrzennych, w tym z pominięciem faktu, iż teren objęty przedmiotowym planem miejscowym oraz tereny z nim sąsiadujące są już postrzegane jako krakowski obszar zielony - z którym to ładem i warunkami przestrzennymi nie koliduje obecne zagospodarowanie terenu, który w zaskarżonej uchwale został przeznaczony pod publicznie dostępny park,

(ii) bez uwzględnienia uwarunkowań systemu przyrodniczego Krakowa oraz głównych kierunków kształtowania systemu przyrodniczego przedstawionych w Studium,

(iii) z przekroczeniem przez organ uprawnień planistycznych przez niezgodne z zasadą proporcjonalności oraz zasadą równości ograniczenie prawa własności w odniesieniu do nieruchomości skarżącego;

6) przepisu art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione różnicowanie sytuacji właścicieli sąsiadujących nieruchomości, a w efekcie dyskryminację, polegającą na ustaleniu różnego przeznaczenia jednakowych, pod względem planistycznym, działek w zaskarżonej uchwale;

7) przepisu art. 1 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez objęcie zaskarżoną uchwałą terenów w żaden sposób ze sobą niepowiązanych, przede wszystkim niepowiązanych pod względem przestrzennym, architektonicznym, krajobrazowym i historycznym oraz uchwalenie zaskarżonej uchwały bez uwzględnienia ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju jako podstaw kształtowania polityki przestrzennej, poprzez uchwalenie zaskarżonej uchwały ze względu na jak najszybszą konieczność wykonania inwestycji w postaci budowy sali gimnastycznej.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że jest właścicielem nieruchomości gruntowych składających się z działek o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...] powstałych w wyniku podziału działki [...], obręb [...] Krowodrza. Mając na uwadze fakt, że treść zaskarżonej uchwały przesądza o sposobie wykorzystania nieruchomości będących własnością skarżącego (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.) skarżący posiada interes prawny we wniesieniu skargi w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Nieruchomości skarżącego, które znajdują się w granicach obszaru objętego projektowanymi rozwiązaniami (obręb [...] Krowodrza), graniczą z ciągiem pieszym, łącznie tworząc zwarty teren o kształcie prostokąta wielkości 66,45 ara (dz. nr [...] o pow. 33,62 ara, dz. nr [...] o pow. 17,09 ara, dz. nr [...] o pow. 15,74 ara).

W 2019 r. skarżący uzyskał pozytywną decyzję - pozwolenie na budowę dot. inwestycji polegającej na budowie oczka wodnego wraz z zagospodarowaniem terenu ogrodu. W 2020 r. skarżący uzyskał pozytywną decyzję - pozwolenie na budowę dot. inwestycji polegającej na budowie pergoli oraz oczka wodnego wraz z zagospodarowaniem terenu ogrodu. Wyżej wymienione decyzje zostały następnie zmienione m.in.:

a. w dniu 20 stycznia 2020 r. w zakresie zmiany lokalizacji piwniczki ogrodowej, zmiany lokalizacji zbiornika podziemnego na wody opadowe, budowy pergoli ogrodowej wraz z zagospodarowaniem terenu;

b. w dniu 22 kwietnia 2020 r. w zakresie zmiany wyglądu i charakterystycznych parametrów pergoli ogrodowej.

Skarżący rozpoczął roboty budowalne w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 w zakresie: "Przebudowy pergoli ogrodowej zlokalizowanej w Krakowie przy ul. [...] na działce nr [...] obr. [...] Krowodrza na budynek wolnostojący mieszkalny z gabinetem lekarskim oraz pomieszczeniami do odbywania kwarantanny oraz izolacji domowej w przypadku zarażenia koronawirusem COVID-19 w celu zapewnienia maksymalnego bezpieczeństwa zdrowia i życia w ramach zwalczania COVID-19, a o okoliczności rozpoczęcia prac powiadomił stosowny organ administracji architektoniczno-budowlanej pismem z dnia 31 sierpnia 2020 r.".

W dniu 28 marca 2018 roku Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę nr XCVIIl/2565/18 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Zwierzyniec - Księcia Józefa". Już w dniu 4 czerwca 2018 roku skarżący wniósł pismo do przedmiotowego planu, w którym wnioskował o ustalenie na jego nieruchomości zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

W związku z trwającymi pracami planistycznymi, po wyłożeniu przedmiotowego projektu planu miejscowego, skarżący złożył uwagi do planu, wnosząc o jego zmianę w sposób, który umożliwi mu dalsze zagospodarowanie działek jak dotychczas. Uwagi te nie zostały uwzględnione.

W dniu 16 grudnia 2020 roku Rada Miasta Krakowa podjęła zaskarżona uchwałę. Po ogłoszeniu zaskarżonej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego skarżący w dniu 8 stycznia 2021 roku wniósł do Wojewody Małopolskiego pismo, w którym zwrócił uwagę na uchybienia, w szczególności niezgodność uchwały ze Studium.

Uzasadniając zarzuty skarżący podniósł, że zarzuty zasadniczo dają się uszeregować w trzy kategorie: sprzeczności projektowanych rozwiązań planistycznych ze Studium, zarzuty dot. przekroczenia granic władztwa planistycznego, zarzuty dot. uregulowania w jednym planie miejscowym przeznaczenia terenów w żaden sposób ze sobą niepowiązanych.

Odnośnie zarzutów dot. niezgodność ze studium, to zaskarżona uchwała narusza postanowienia Studium poprzez:

a. wyznaczenie Terenów zieleni w parku krajobrazowym, oznaczonych symbolami ZNzl.1, ZNzl.2, ZNzl.3, ZNzl.4, ZNzl.5, ZNzl.6 (§ 22 ust. 1 Zaskarżonej Uchwały) o podstawowym przeznaczeniu pod zieleń urządzoną w formie łąk, ogrodów lub zieleńców, w sytuacji gdy w Studium część tego terenu została oznaczona jako Zieleń nieurządzona (ZR) o funkcji podstawowej określonej jako różnorodne formy zieleni nieurządzonej, lasy, grunty rolne, a część jako Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN) o funkcji podstawowej określonej jako zabudowa jednorodzinna z zielenią towarzyszącą zabudowie;

b. wyznaczenie Terenu zieleni urządzonej, oznaczonego symbolem ZP.1 (§ 24 ust. 1 Zaskarżonej Uchwały) o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępny park, w sytuacji gdy w Studium teren ten został oznaczony jako Zieleń nieurządzona (ZR) o funkcji podstawowej określonej jako różnorodne formy zieleni nieurządzonej, lasy, grunty rolne;

c. wyznaczenie Terenów zieleni urządzonej, oznaczonych symbolami ZPb.1, ZPb.2, ZPb.3, ZPb.4, ZPb.5, ZPb.6, ZPb.7, ZPb.8, ZPb.9 (§ 23 ust. 1 Zaskarżonej Uchwały) o podstawowym przeznaczeniu pod zieleń urządzoną, ogrody lub zieleń towarzyszącą istniejącym obiektom budowlanym, w sytuacji gdy w Studium część tego terenu została oznaczona jako Zieleń nieurządzona (ZR) o funkcji podstawowej określonej jako różnorodne formy zieleni nieurządzonej, lasy, grunty rolne, a część jako Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN) o funkcji podstawowej określonej jako zabudowa jednorodzinna z zielenią towarzyszącą zabudowie;

d. wyznaczenie Terenu Infrastruktury technicznej - wodociągi, oznaczonego symbolem W.1 (§ 29 ust. 1 Zaskarżonej Uchwały) o podstawowym przeznaczeniu pod lokalizację obiektów i urządzeń budowlanych z zakresu infrastruktury wodociągowej, w sytuacji gdy w Studium cześć tego terenu została oznaczona jako Zieleń nieurządzona (ZR) o funkcji podstawowej określonej jako różnorodne formy zieleni nieurządzonej, lasy, grunty rolne, a część jako Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN) o funkcji podstawowej określonej jako zabudowa jednorodzinna z zielenią towarzyszącą zabudowie;

e. wyznaczenie Terenu zieleni urządzonej, oznaczonego symbolem ZPw.1 (§ 26 ust. 1 Zaskarżonej Uchwały) o podstawowym przeznaczeniu pod ogólnodostępną zieleń urządzoną towarzyszącą infrastrukturze wodociągowej, w sytuacji gdy w Studium część tego terenu została oznaczona jako Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN) o funkcji podstawowej określonej jako zabudowa jednorodzinna z zielenią towarzyszącą zabudowie, a cześć jako Zieleń nieurządzona (ZR) o funkcji podstawowej określonej jako różnorodne formy zieleni nieurządzonej, lasy, grunty rolne;

f. wyznaczenie Terenu zabudowy usługowej, oznaczonego symbolem U. 1 (§ 19 ust. 1 Zaskarżonej Uchwały) o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami usługowymi, w sytuacji gdy w Studium teren ten został oznaczony jako Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN) o funkcji podstawowej określonej jako zabudowa jednorodzinna z zielenią towarzyszącą zabudowie;

g. wyznaczenie Terenów Komunikacji z podziałem na Tereny dróg publicznych o podstawowym przeznaczeniu pod drogi publiczne klasy dojazdowej, oznaczone symbolami KDD.1-KDD.8 oraz Teren ciągów pieszych o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępne ciągi piesze, oznaczone symbolami KDX.1 (§ 28 ust. 1 Zaskarżonej Uchwały), w sytuacji gdy w Studium część tego terenu została oznaczona jako Zieleń nieurządzona (ZR) o funkcji podstawowej określonej jako różnorodne formy zieleni nieurządzonej, lasy, grunty rolne, a część jako Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN) o funkcji podstawowej określonej jako zabudowa jednorodzinna z zielenią towarzyszącą zabudowie.

Zaskarżona Uchwała narusza również zapisy Studium zawarte w Tomie III "Wytyczne do planów miejscowych" ("Wytyczne") w Informacjach dot. Zasad gospodarowania przestrzenią.

a. Zgodnie z III. 1.2.2 Wytycznych, wyznaczone w strukturalnych jednostkach urbanistycznych tereny o głównych kierunkach zagospodarowania pod zabudowę mieszkaniową (MN, MNW, MW), usługowo-mieszkaniową (UM), usługi (U, UH), przemysł i usługi (PU) oraz infrastrukturę techniczną (IT) i tereny cmentarzy (ZC) nie mogą ulec zwiększeniu kosztem terenów nieinwestycyjnych - terenów zieleni urządzonej (ZU) i zieleni nieurządzonej (ZR) oraz wód powierzchniowych śródlądowych (W). W Zaskarżonej Uchwale naruszono również powyższą zasadę, ponieważ wyznaczając Teren Infrastruktury technicznej — wodociągi (W.1) zwiększono teren o głównym kierunku zagospodarowania pod infrastrukturę techniczną kosztem terenów oznaczonych w Studium jako tereny zieleni nieurządzonej (ZR).

b. Zgodnie z III. 1.2.1 Wytycznych, granice oddzielające tereny przeznaczone do zabudowy i zainwestowania od terenów wolnych od zabudowy w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych należy traktować jako niezmienne, nieprzekraczalne i niepodlegające korektom przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W Zaskarżonej Uchwale naruszono tę zasadę, gdyż granice oddzielające tereny do zabudowy od terenów wolnych od zabudowy zostały zmienione czego wynikiem jest, że cześć terenów przeznaczonych w Studium pod zabudowę mieszkaniowa MN w planie miejscowym została przeznaczona pod tereny zieleni urządzonej (ZNzl), tereny zieleni w parku krajobrazowym (ZPb), bądź teren infrastruktury technicznej – wodociągi (W).

c. Zgodnie z III. 1.2.6 Wytycznych, wskazany w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych dla terenów o różnych funkcjach udział funkcji dopuszczalnej w ramach funkcji podstawowej można zrealizować w planach miejscowych: poprzez wyznaczenie terenu zgodnego z funkcją dopuszczalną albo poprzez ustalenie przeznaczenia uzupełniającego, towarzyszącego przeznaczeniu podstawowemu - jednakże suma powierzchni tak wyznaczonych terenów nie może przekraczać wskaźnika funkcji dopuszczalnej, wskazanego w studium a odnoszącego się do powierzchni całego terenu o określonej funkcji zagospodarowania. Natomiast zgodnie z III.1.2.7 Wytycznych, w przypadku wydzielenia funkcji dopuszczalnej z wyznaczonej kategorii terenu, udział tej funkcji dopuszczalnej nie może przekroczyć wielkości 50% powierzchni wydzielonego terenu. W Zaskarżonej Uchwale naruszono również powyższą zasadę, gdyż wskaźnik funkcji dopuszczalnej został przekroczony i jest zdecydowanie wyższy niż określona wartość dopuszczalna 50%.

12. W tym miejscu należy wskazać, że również w czasie debaty nad uchwaleniem Zaskarżonej Uchwały niektórzy Radni Organu prezentowali stanowisko dot. niezgodności postanowień Zaskarżonej Uchwały ze Studium. Podczas I czytania projektu w dniu 18 listopada 2020 roku większość Radnych, którzy zabrali głos zwracali uwagę na wyznaczenie terenów publicznych na terenach oznaczonych w Studium jako tereny zieleni nieurządzonej (ZR) oraz na wyznaczenie funkcji usługowych wzdłuż ul. Księcia Józefa, gdzie w Studium tereny te oznaczone są jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN) oraz tereny zieleni nieurządzonej (ZR).

W orzecznictwie sądowym (skarżący podał przykłady orzeczeń) wskazuje się, że przeznaczenie określonych terenów w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego ma kluczowe znaczenie dla określenia przeznaczenia tychże terenów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i nie jest możliwe ustalenie w planie miejscowym przeznaczenia sprzecznego z przeznaczeniem przyjętym w studium.

Plan zagospodarowania przestrzennego powinien stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, nie może prowadzić do zmiany kierunków zagospodarowania objętych studium. Zmiana przeznaczenia terenów w planie miejscowym może być dokonana wyłącznie po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, z zachowaniem trybu w jakim studium jest uchwalane.

Biorąc powyższe pod uwagę oraz zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, Zaskarżona Uchwała powinna zostać unieważniona w całości, ewentualnie w części, np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 lutego 2020 roku, sygn. II SA/Po 836/19.

Odnosząc się do zarzutu, o którym mowa w pkt 2.3) petitum, dot. nieuwzględnienia istniejącego stanu zagospodarowania, skarżący wskazał, że Zaskarżona Uchwała narusza również art. 1 ust. 3 u.p.z.p. Zgodnie z ww. przepisem, ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne.

W ramach procedury uchwalania Zaskarżonej Uchwały organ nie wziął pod uwagę istniejącego stanu zagospodarowania terenu, w szczególności zabudowań powstałych m.in. na działkach skarżącego na podstawie ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-l9, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, w związku z czasowym zawieszeniem stosowania m.in. przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, przepisów u.p.z.p, przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Brak uwzględnienia nowo powstałych zabudowań w procedurze uchwalania Zaskarżonej Uchwały oznacza, że organ nie mógł wypełnić dyspozycji ww. przepisu, gdyż nie mógł wyważyć interesów publicznych i prywatnych zmierzających do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu. Organ uznał, że działki skarżącego są niezabudowane, przez co całkowicie odstąpił od obowiązku wynikającego z art. 1 ust. 3 u.p.z.p.

Jednocześnie, w związku z nieuwzględnieniem istniejącej zabudowy, Zaskarżona Uchwała zawiera ustalenia sprzeczne ze Wytycznymi Studium, tj. wytycznymi do planów miejscowych i kierunkami zmian w strukturze przestrzennej (Jednostka 18 - Park Nadwiślański – Zachód i Przegorzały). Zgodnie z ww. kierunkami zmian w strukturze przestrzennej na obszarze Jednostki 18, istniejąca zabudowa powinna być utrzymana. Wyznaczenie na działkach skarżącego terenu zieleni urządzonej mogłoby implikować usunięcie dotychczasowej zabudowy, co stanowi oczywistą sprzeczność z ustaleniami studium stanowiącymi nakaz utrzymania istniejącej zabudowy.

W związku z powyższym Zaskarżona Uchwała, z uwagi na nieuwzględnienie zabudowy powstałej w trakcie procesu jej uchwalania, powinna być uznana za nieważną.

Co do zarzutów z pkt 2.4) - 2.6) petitum (przekroczenie granic władztwa planistycznego) skarżący wskazał:

Zgodnie z § 24 ust. 1 Zaskarżonej Uchwały, na działkach skarżącego został wyznaczony Teren zieleni urządzonej, oznaczony symbolem ZP.1. o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępny park. Przeznaczenie działek skarżącego pod publicznie dostępny park oznacza w istocie wywłaszczenie skarżącego, tj. najdalej idącą ingerencję w prawo własności zmierzającą do pozbawienia skarżącego przedmiotowego prawa.

Zarzuty w sprawie § 24 ust. 1 Zaskarżonej Uchwały skarżący podzielił na zarzuty dot.:

(i) bezpodstawnego ograniczenia prawa własności skarżącego z uwagi na niezasadność przeznaczenia terenu pod publicznie dostępny park z uwagi na uwarunkowania systemu przyrodniczego Krakowa oraz głównych kierunków kształtowania systemu przyrodniczego przedstawionych w Studium oraz pominięcia faktu, iż teren objęty przedmiotowym planem miejscowym oraz tereny z nim sąsiadujące są już postrzegane jako krakowski obszar zielony, co znajduje odzwierciedlenie we wcześniej wspomnianych uwarunkowaniach i kierunkach systemu przyrodniczego Krakowa, (ii) przekroczenia przez organ uprawnień planistycznych przez niezgodne z zasadą proporcjonalności oraz zasadą równości ograniczenie prawa własności nieruchomości skarżącego.

Odnosząc się do pierwszej grupy zarzutów skarżący stwierdził, że ograniczenie prawa własności skarżącego ze względu na przeznaczenie należącego do niego terenu pod publicznie dostępny park jest całkowicie nieuzasadnione z punktu widzenia zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego. Obszar w jakim znajduje się nieruchomość skarżącego jest otoczony ogólnodostępnymi, publicznymi terenami zielonymi, do których należy m.in. Las Wolski. Potwierdzeniem tego faktu jest chociażby dokument pn. "Kierunki rozwoju i zarządzania terenami zieleni w Krakowie na lata 2019 - 2030", w którym ta cześć miasta nazywana jest "zachodnim klinem zieleni". O niezasadności kreowania nowych terenów zieleni na przedmiotowym obszarze świadczą również statystyki dotyczące terenów zielonych w poszczególnych dzielnicach miasta Krakowa. Zgodnie ze stanem na dzień 30 grudnia 2014 roku, zapotrzebowanie na tereny zieleni publicznej o funkcji rekreacyjnej w dzielnicy Zwierzyniec wynosiło 22,04 ha (z uwagi na 22.040 zameldowanych mieszkańców), natomiast istniejąca powierzchnia terenów zieleni publicznej o funkcji rekreacyjnej wynosiła 60.69 ha. Oznacza to, że dzielnica Zwierzyniec posiadała dodatni bilans wynoszący 38,65 ha. Był to najlepszy bilans spośród wszystkich krakowskich dzielnic, co więcej dzielnica Zwierzyniec posiadała również najlepszy stosunek ilości metrów kwadratowych terenów zieleni publicznej o funkcji rekreacyjnej na mieszkańca wynoszący 27,54.

Kolejnym dokumentem potwierdzającym brak zasadności tworzenia nowego parku jest treść Jednolitej Listy Rankingowej inwestycji miejskich w zakresie zieleni ("JLR"). JLR uwzględnia wszelkie planowane inwestycje w zakresie parków miejskich oraz rzecznych na terenie miasta Krakowa oraz jest opiniowana przez Komisję Planowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska Rady Miasta Krakowa. Publicznie dostępnego parku wyznaczonego na nieruchomości skarżącego nie wymieniono wśród 28 inwestycji umieszczonych na JLR, co oznacza, że nie jest w żaden sposób zaplanowaną inwestycją, lecz jedynie zupełnie bezpodstawnym i nieuzasadnionym działaniem organu przy uchwalaniu Zaskarżonego Planu.

Co do drugiej grupy zarzutów, przeznaczenie obszaru oznaczonego w Zaskarżonej Uchwale jako ZP.1 pod publicznie dostępny park jest sprzeczne z zasadą proporcjonalności i stanowi arbitralne przekroczenie granic władztwa planistycznego. (wyrok NSA z 21 sierpnia 2012 r., II OSK 1339/12).

Nie ma żadnego uzasadnienia dla tak znaczącej ingerencji w prawo własności skarżącego, jak ta ustanowiona w Zaskarżonej Uchwale.

Odnosząc się do zarzutu dyskryminacji skarżący przywołał przepisy Konstytucji RP (art. 32 - wszyscy są wobec prawa równi, wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne oraz nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny.

W Zaskarżonej Uchwale bez żadnego uzasadnienia ustalono odrębnie przeznaczenie niemalże identycznych obszarów. Dla przykładu na obszarze "Wodociągowa" w jego północnej części, kilka działek oznaczono jako ZPb.1 (tereny zieleni urządzonej, o podstawowym przeznaczeniu pod zieleń urządzoną, ogrody lub zieleń towarzyszącą istniejącym obiektom budowlanym), natomiast zbliżone pod względem położenia i zabudowy działki leżące po drugiej stronie ulicy oznaczono jako ZP.1 (teren zieleni urządzonej, o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępny park). Wskazane działki nie różnią się pod względem warunków przestrzennych i krajobrazowych oraz pod względem istniejącego stanu zagospodarowania, dlatego różnicowanie ich przeznaczenia jest wysoce niezasadne.

Powyżej opisany przypadek stanowi jawną dyskryminację skarżącego jako właściciela działek, które zostały przeznaczone pod publicznie dostępny park, gdyż nie ma żadnego logicznego uzasadnienia przeznaczenia akurat tych gruntów pod publicznie dostępny park, a prawie jednakowych gruntów sąsiednich jedynie pod teren zieleni urządzonej. W uzasadnieniu Zaskarżonej Uchwały nie przedstawiono żadnego uzasadnienia dokonania takiego wyboru działek. Jest rzeczą jasną, że przeznaczenie działki pod publicznie dostępny park jest niejako przejawem przyszłego wywłaszczenia, a więc znacznie większej ingerencji w prawo własności niż przeznaczenie nieruchomości pod teren zieleni urządzonej. W związku z czym dochodzi do nierównego traktowania poszczególnych właścicieli bez jakiejkolwiek uzasadnionej przyczyny. (vide wyrok WSA z dnia 12 września 2019 r., sygn. II SA/Kr 401/19).

W związku z powyższym nie powinien w obrocie prawnym funkcjonować akt naruszający tak podstawowe reguły jak zasada równego traktowania wyrażona w art. 32 Konstytucji RP.

Zarzut z pkt 2.7) petitum (objęcie Zaskarżoną Uchwałą niepowiązanych obszarów):

Zgodnie z Zaskarżoną Uchwałą granice planu obejmują pięć niegraniczących bezpośrednio ze sobą obszarów położonych w zachodniej części Krakowa, w Dzielnicy VII Zwierzyniec: obszar "Muzeum", obszar "Szkoła", obszar "Wodociągowa", obszar "Benedyktowicza", obszar "Glinnik". Wskazane wyżej obszary nie graniczą ze sobą bezpośrednio oraz nie są ze sobą w żaden sposób powiązane, przede wszystkim nie są powiązane pod względem przestrzennym, krajobrazowym, historycznym bądź architektonicznym, nie dzielą również tożsamych, lub chociażby podobnych, uwarunkowań środowiskowych.

W przepisie art. 1 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. wprowadzono jako zasadę, że ład przestrzenny i zrównoważony rozwój stanowią podstawę zakresu i sposobów postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy. Natomiast zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1) u.p.z.p., w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury.

Jak wyraźnie podkreśla się w doktrynie (powołano w skardze), "takie unormowanie ma charakter materialnoprawny, ustalający w stanowczy sposób, że całokształt zakresu i sposobów postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy musi być ukierunkowany na cele naczelne, to jest ład przestrzenny i zrównoważony rozwój"’. Definicję "ładu przestrzennego" zawiera art. 2 pkt 1 u.p.z.p., stanowiący, iż ilekroć w u.p.z.p. należy przez to rozumieć takie ukształtowanie jest mowa o "ładzie przestrzennym" przestrzeni, które tworzy harmonijna całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Biorąc pod uwagę przywołane wyżej przepisy oraz poglądy doktryny oraz odnosząc się do Zaskarżonej Uchwały, skarżący stwierdził, że objęcie planem miejscowym terenów w żaden sposób ze sobą niepowiązanych, jak to uczyniono w Zaskarżonej Uchwale, stoi w sprzeczności z obowiązującymi zasadami kształtowania polityki przestrzennej - zasadą ukierunkowania na ład przestrzenny, zasadą podobieństwa oraz zasadą kontynuacji funkcji. Nie można ukształtować przestrzeni w sposób tworzący harmonijną całość w sytuacji określania przeznaczenia terenów wzajemnie ze sobą niepowiązanych. Brak pierwotnego powiązania terenów, brak ich "całości", wyklucza stworzenie wymaganej ustawowo harmonijnej całości.

Zdaniem skarżącego o tworzeniu całości nie decyduje bezpośrednie graniczenie ze sobą terenów objętych planem, lecz wzajemne powiązanie tychże terenów. W Zaskarżonej Uchwale takie powiązanie nie istnieje, w szczególności nie istnieje jakiekolwiek powiązanie pomiędzy obszarami "Wodociągowa", "Benedyktowicza" i "Glinnik" a obszarami "Muzeum" oraz "Szkoła".

W celu działania zgodnie z zasadami kształtowania polityki przestrzennej organ powinien uchwalić co najmniej dwa osobne plany zagospodarowania przestrzennego w miejsce Zaskarżonej Uchwały. Pierwszy plan obejmujący obszary "Wodociągowa", "Benedyktowicza" oraz "Glinnik" (dostęp do tej samej drogi publicznej - ul. Księcia Józefa, podobne uwarunkowania środowiskowe, niewielka odległość pomiędzy poszczególnymi obszarami, położenie na Wzgórzu św. Bronisławy), natomiast drugi plan składający się z obszarów "Muzeum" oraz "Szkoła".

Również w orzecznictwie sądowym można znaleźć potwierdzenie konieczności powiązania ze sobą obszarów objętych planem zagospodarowania przestrzennego. (WSA w Krakowie II SA/Kr 18/19).

W związku z powyższym nie bez znaczenia pozostają uwagi Radnych dot. Projektu Zaskarżonej Uchwały, które miały miejsce podczas obrad Rady Miasta Krakowa w dniu 16 grudnia 2020 roku. Podczas ww. debaty zostały ujawnione prawdopodobnie prawdziwe przyczyny uchwalenia Zaskarżonej Uchwały w obecnym kształcie, tj. ustalającej przeznaczenie terenów na obszarach ze sobą niepowiązanych.

Konieczność jak najszybszej budowy sali gimnastycznej przy szkole nie może być motywem podjęcia wadliwej uchwały, w szczególności w niniejszej sytuacji nie jest to wystarczające uzasadnienie dla podjęcia Zaskarżonej Uchwały w obecnym kształcie, ponieważ zgodnie z art. 1 ust. 1, podstawą kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego powinien być ład przestrzenny i zrównoważony rozwój, a nie sam plan inwestycyjny gminy.

Biorąc powyższe pod uwagę, zdaniem skarżącego, oczywistym jest fakt, iż objęcie Planem miejscowym niepowiązanych ze sobą obszarów jest niezgodne z zasadami planowania i zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym uchwalony Plan miejscowy powinien zostać unieważniony zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

W piśmie z 28 maja 2021 r. skarżący podtrzymał wszystkie wnioski i zarzuty oraz odniósł się do odpowiedzi na skargę.

W odpowiedzi na skargę T. C. i S. C. organ wniósł o jej oddalenie. Przedstawił tok formalnoprawny podjęcia uchwały oraz wskazał, że w ramach procedury planistycznej związanej ze sporządzeniem zaskarżonej uchwały wykonano poprawnie wszystkie przewidziane przepisami prawa czynności.

Zgodnie z regulacją zawartą w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm.) - dalej u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z przepisu tego wynika, w ocenie strony przeciwnej, uprawnienie do wniesienia skargi przysługuje wyłącznie temu podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Zaskarżając uchwałę w trybie tej regulacji należy zatem dowieść, że kwestionowany akt naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawnomaterialną skarżących, czyli np. pozbawia ich pewnych, prawem gwarantowanych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Prawo do wniesienia skargi w powyższym trybie wiązać musi się z ustaleniem, że istnieje realny związek między zaskarżoną uchwałą a indywidualną sytuacją prawną skarżących, innymi słowy treść skarżonej uchwały wpływać ma na ich sferę prawnomaterialną, aby uznać, że są legitymowani do jej zaskarżeni skargą sądowoadministracyjną. Skarga taka nie ma charakteru actio popularis, zaś sąd zobowiązany jest do zbadania legitymacji procesowej skarżących poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza ich prawem chroniony interes lub uprawnienie. W postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust 1 u.s.g. orzeka się jedynie w ,,granicach'’ interesu prawnego skarżącego. Oznacza to, że przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest cała uchwała w sprawie planu, jednakże w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania planu lub istotnego trybu sporządzania planu, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżących. Wobec tego, jeżeli skarżący wywodzą swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności planu miejscowego mogłoby ewentualnie nastąpić, co do zasady, tylko w odniesieniu do części tego planu, który dotyczy nieruchomości skarżących.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie legitymuje ani sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Dlatego, w ocenie strony przeciwnej, domaganie się przez skarżących stwierdzenia nieważności uchwały w całości nie zasługuje na uwzględnienie.

Organ wskazał, że nieruchomość oznaczona działką ewidencyjną o nr [...] obręb [...] Krowodrza w Krakowie jest objęta częściowo ustaleniami zaskarżonej uchwały, natomiast w pozostałym zakresie w dalszych ciągu objęta jest ustaleniami uchwały Rady Miasta Krakowa Nr XXI/234/11 z dnia 6 lipca 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wzgórze Św. Bronisławy II", która została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego Nr 384, poz. 3387 z dnia 4 sierpnia 2011 r. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Wzgórze Św. Bronisławy II", działka ewidencyjna o nr 184 obr. [...] Krowodrza przeznaczona została pod teren zieleni przeznaczony pod ogrody i zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym, oznaczony symbolem ZPo.12. Pełna treść ww. planu miejscowego została opublikowana w opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej Miasta Krakowa.

Zdaniem organu zarzut naruszenia wymogu zgodności zaskarżonego planu miejscowego z uchwałą Nr CXII/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa należy uznać za nieuzasadniony, gdyż stanowi daleko idące uproszczenie, niepoprzedzone analizą istniejących uwarunkowań przestrzennych, proceduralnych oraz prawnych.

Z treści skargi zdaje się wynikać, że skarżący postrzegają pojęcie zgodności planu ze Studium jako dokładne powielenie wybranych wybiórczo zapisów studialnych w planie miejscowym. Zdaniem organu przyjęcie takiej koncepcji jest niedopuszczalne, ponieważ wówczas rozróżnienie tych dokumentów pod kątem ich zawartości merytorycznej byłoby w istocie niemożliwe, a to z kolei całkowicie rozmija się z intencjami ustawodawcy. Proste odzwierciedlenie wybiórczo wybranych ustaleń Studium do ustaleń planu nie może być właściwym kryterium postępowania przy ocenie zgodności planu ze Studium. Odmienny charakter Studium i planu miejscowego, jak i kryteria badania zgodności tych dokumentów, zostały zaakcentowane m.in. w treści uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2013 r., II OSK 92/13.

Studium, jako akt polityki wewnętrznej gminy, ustala ogólne warunki zagospodarowania przestrzennego, wytyczając przy tym kierunki dla planowania miejscowego. Jest to akt z założenia elastyczny tworzący ramy dla opracowania planu miejscowego. Wskazując więc na konkretne funkcje terenów kierunkuje planowanie miejscowe, które wyznaczonej funkcji powinno odpowiadać, przy czym stopień związania planu ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia tych ustaleń. Choć ustawodawca zmienia sformułowania przesłanki badania zgodności postanowień planu miejscowego ze studium, określając je w przepisie art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym raz jako konieczność zapewnienia spójności, innym razem wskazując na konieczność zapewnienia nienaruszalności postanowień studium, tym niemniej zawsze punktem wyjścia dla oceny zgodności planu ze studium będzie sposób ujęcia ustaleń w dokumencie studium. Studium, tak jak i plan miejscowy, są aktami szczególnymi, składają się z części tekstowej i graficznej, które to części wzajemnie się uzupełniają. Badanie zatem zgodności postanowień planu miejscowego ze studium musi nastąpić z uwzględnieniem nie tylko załącznika graficznego, ale też i postanowień tekstowych studium.

W świetle art. 15 ust. 1 u.p.z.p. projekt planu winien być sporządzony zgodnie z zapisami Studium, gdyż ustalenia Studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4).

Dla części działki [...] obr. [...] Krowodrza (dla części działki, która została objęta planem "Zwierzyniec - Księcia Józefa") Studium wyznacza teren zabudowy mieszkaniowej (MN).

Przeznaczenie terenu w planie miejscowym pod teren zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod zieleń urządzoną, ogrody lub zieleń towarzyszącą istniejącym obiektom budowlanym, oznaczony symbolem ZPb.8, jest zgodne z przewidzianą w Studium funkcją dopuszczalną kategorii terenu, bowiem dla terenów zabudowy mieszkaniowej Studium wyznacza:

funkcję podstawową - zabudowa jednorodzinna (realizowana jako budynki mieszkalne jednorodzinne lub ich zespoły, w których wydzielono do dwóch lokali mieszkalnych lub lokal mieszkalny oraz lokal użytkowy o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku; wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże, budynki gospodarcze) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie (w tym realizowaną jako ogrody przydomowe);

funkcję dopuszczalną - usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi: kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej. Pełna treść dokumentu Studium została opublikowana w Biuletynie Informacji Publicznej Miasta Krakowa pod adresem:.

Jako kierunek zmian w strukturze przestrzennej dla jednostki nr 18 Park Nadwiślański - Zachód i Przegorzały, Studium wskazuje na kształtowanie pierzei usługowej o charakterze usług lokalnych i ponadlokalnych w zabudowie przerywanej zielenią towarzyszącą usługom wzdłuż ul. Księcia Józefa po jej północnej stronie. Zapis ten znajduje odzwierciedlenie w zaskarżonym planie miejscowym, w którym dla terenów zlokalizowanych bezpośrednio przy ulicy Księcia Józefa wyznaczono zarówno tereny zabudowy usługowej (U.1), mieszkaniowo-usługowej (MN/U.1, MN/U.2) jak i tereny zieleni (ZPw.1, ZPb.7, ZPb.8).

Mimo że Studium wyznacza dla działki nr [...] jako główny kierunek zagospodarowania teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, to po konsultacjach z Geologiem Powiatowym podjęto decyzję o wyłączeniu możliwości lokalizowania nowej zabudowy dla wszystkich działek znajdujących się w obszarze planu w zasięgu występowania osuwisk nieaktywnych (szerzej Ad.2). Takie działanie było zgodne z wytycznymi Studium, ponieważ w II Tomie dokumentu Studium wskazano cyt. (....) Dla terenów gdzie występują osuwiska, a Studium wskazuje je do zainwestowania, to wskazanie to nie jest wiążące. Nadrzędne znaczenie posiada tutaj uwarunkowanie związane z osuwaniem się mas ziemnych, które należy każdorazowo weryfikować przy przeznaczeniu danego terenu do zainwestowania podczas sporządzania planu miejscowego, poprzez przeprowadzenie wyprzedzającego rozpoznania warunków geologicznych w sposób określony dla wyznaczania i dokumentowania osuwisk oraz terenów zagrożonych ruchami masowymi (strona 108 Tom II Studium). Dodatkowo w dokumencie Studium wskazano cyt.: w terenach wskazanych do zainwestowania znajdujących się w obrębie osuwisk - rozstrzygnięcie co do możliwości zainwestowania, jak również ustalenie parametrów tego zainwestowania nastąpi na etapie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po rozpoznaniu w zakresie uwarunkowań geologicznych (Tom III Wytyczne do planów miejscowych str. 109).

Wobec powyższego, dla działki nr [...] obr. [...] jednostka ewidencyjna Krowodrza w Krakowie, w treści zaskarżonego planu miejscowego określono przeznaczenie pod Tereny zieleni urządzonej, o podstawowym przeznaczeniu pod zieleń urządzoną, ogrody lub zieleń towarzyszącą istniejącym obiektom budowlanym

oznaczone na rysunku symbolem ZPb.8.

Zgodnie z treścią § 23 zaskarżonej uchwały cyt.:

1. Wyznacza się Tereny zieleni urządzonej, oznaczone symbolami ZPb.1, ZPb.2, ZPb.3, ZPb.4, ZPb.5, ZPb.6, ZPb.7, ZPb.8, ZPb.9, o podstawowym przeznaczeniu pod zieleń urządzoną, ogrody lub zieleń towarzyszącą istniejącym obiektom budowlanym.

2. W zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, ustala się:

1) minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego: 90%;

2) wskaźnik intensywności zabudowy: 0,01 - 0,2;

3) maksymalną wysokość zabudowy: 5 m.

Mając powyższe na względzie organ wskazał, że ustalenia planistyczne nie tylko wzajemnie się uzupełniają, ale również są zgodne z zapisami dokumentu Studium. Okoliczność, iż zapisy zawarte w dokumencie Studium ze swej istotny są elastyczne m.in. w zakresie jakim obejmują funkcję podstawą i dopuszczalną nie powinien przesądzać o niezgodności zaskarżonej uchwały, w sytuacji gdy zapisy zaskarżonego planu miejscowego w zakresie nieruchomości skarżących są zgodne z funkcją dopuszczalną określoną w dokumencie Studium i znajdują swoje uzasadnienie.

Biorąc pod uwagę powyższe przyjęte w planie miejscowym ustalenia, w tym przeznaczenie terenu, jest zgodne z dokumentem Studium i realizuje politykę przestrzenną określoną w ww. dokumencie.

Co do zarzutu przekroczenia granic władztwa planistycznego organ wskazał, że w myśl art. 140 k.c., a przede wszystkim art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, jednym z elementów ograniczających prawo własności są przepisy ustaw. Do kategorii ustaw ograniczających prawo własności należą niewątpliwie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa ta w przepisie art. 3 ust. 1 stanowi, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu w planie miejscowym, określane doktrynalnie jako "władztwo planistyczne". Jest to wyłączna kompetencja rady gminy i żaden inny podmiot nie może jej realizować. Z kolei art. 6 ust. 1 stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a ust. 2 tegoż artykułu stanowi, że każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie. Syntetyczne zestawienie powyższych norm prowadzi do wniosku, iż możliwe jest tylko takie zagospodarowanie terenu, jakie jest dopuszczone przez obowiązujące normy prawne, w tym przepisy planu miejscowego. Zatem, wykonywanie prawa własności nie oznacza niczym nieograniczonej dowolności właściciela w tym zakresie. Pogląd ten znajduje swoje uzasadnienie na gruncie orzecznictwa sądowego (vide II OSK 1932/07).

Z punktu widzenia art. 1 ust. 2 u.p.z.p. prawo własności stanowi jedną ze składowych katalogu wartości, które należy uwzględnić w toku prac planistycznych. W konkretnej sytuacji przestrzennej określonego terenu nie można wykluczyć kolizji pomiędzy tymi wartościami i brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych, ażeby wartościom wyartykułowanym w skardze (prawu własności) z góry przypisywać prymat nad pozostałymi wartościami. Funkcja planowania przestrzennego polega właśnie na wyważaniu tychże wartości, jak również interesu publicznego i prywatnego, co zdaniem organu zostało w skarżonym planie właściwie uczynione.

Argumentacja skarżących koncentruje się w istocie na propagowaniu odmiennej wizji planistycznej terenu obejmującego jej własność. Tymczasem to gmina posiada kompetencję do ustalania przeznaczenia terenu i warunków jego zagospodarowania. Fakt, iż ustalenia planistyczne nie odpowiadają oczekiwaniom skarżących nie decyduje jeszcze o naruszeniu prawa własności czy jakichkolwiek innych przepisów prawa.

W ocenie organu z mocy przepisu art. 6 ust. 1 u.p.z.p. organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, zaś zaskarżona uchwała została podjęta po rozważeniu wszystkich interesów indywidualnych i publicznego, w wyniku czego przyjęto, że wprowadzenie ładu przestrzennego może być zrealizowane jedynie poprzez przyjęte ustalenia planistyczne. Zasadą polityki przestrzennej jest realizacja ochrony i uwzględnienia wartości wysoko cenionych, do których zalicza się, zgodnie z treścią przepisu art. 1 ust. 1 u.p.z.p., ład przestrzenny i powiązanie go z zasadą rozwoju zrównoważonego. Adresatem powyższej zasady są organy planistyczne, którym zakreślono kierunek podejmowanych rozstrzygnięć. Zarówno "ład przestrzenny" jak i "zrównoważony rozwój" to wartości nadrzędne, wymienione expressis verbis w ww. ustawie. Pojęcie ładu przestrzennego definiowane jest w ustawie jako "takie kształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturalne oraz kompozycyjno-estetyczne" (por. art. 2 u.p.z.p.), natomiast zrównoważony rozwój to taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń. Zasada ładu przestrzennego to wartość nadrzędna, która oznacza, że przyjęte ustalenia planistyczne i odpowiadające im rozwiązania realizują zasady polityki przestrzennej a w zakresie kształtowania struktury funkcjonalno-przestrzennej z uwzględnieniem postulatu harmonizowania owych wartości.

Projekt planu miejscowego jest sporządzany w ramach sformalizowanej procedury planistycznej określonej przepisami ustawy o planowaniu przestrzennym. W ramach tej procedury planistycznej projekt planu miejscowego jest opiniowany i uzgadniany. W ramach procedury planistycznej Geolog Powiatowy pismem z dnia 2 lipca 2020 r. znak; [...], pozytywnie zaopiniował projekt planu. Dodatkowo Wydział Kształtowania Środowiska pismem z dnia 2 lipca 2020 r. znak: WS- [...] pozytywnie zaopiniował projekt planu w zakresie cyt.: terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Dlatego pomimo, że dokument Studium wyznacza dla działki nr [...] jako główny kierunek zagospodarowania teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, to ze względu na fakt położenia nieruchomości w zasięgu występowania osuwisk nieaktywnych, podjęto decyzję o wyłączeniu możliwości lokalizowania nowej zabudowy dla wszystkich działek znajdujących się w obszarze planu, a będących w zasięgu występowania osuwisk nieaktywnych.

Okoliczność, że przyjęto ustalenia w zaskarżonej uchwale, iż na wszystkich nieruchomościach znajdujących się w zasięgu występowania osuwisk nieaktywnych nie dopuszczono prawa zabudowy, nie stanowi przekroczenia granic władztwa planistycznego. Fakt, że wszystkie nieruchomości znajdujące się w zasięgu występowania osuwisk nieaktywnych znajdują się w terenach, dla których nie dopuszczono prawa zabudowy, w ocenie organu wskazuje na adekwatne i proporcjonalne ustalenia planistyczne, połączone z poszanowaniem granic władztwa planistycznego gminy.

Odnosząc się do zarzutu przekroczenie władztwa planistycznego gminy w zakresie zapisów zaskarżonej uchwały § 13 ust. 3 pkt 8 dotyczącego cyt.: dla obszaru osuwisk nieaktywnych, terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi:

a) zakaz rozsączania wód opadowych w gruncie,

b) nakaz odprowadzania wód opadowych w sposób zorganizowany, tj. do rowu lub kanalizacji;

c) zakaz lokalizacji szczelnych zbiorników na wody opadowe

organ wskazał, że: Celem zaskarżonego planu miejscowego jest m.in. ustalenie odpowiednich zapisów planistycznych dla terenów zagrożonych ruchami masowymi (por. § 3 pkt 4).

Mając powyższe na względzie organ wskazał, że Państwowy Instytut Geologiczny - Państwowy Instytut Badawczy pełniący państwową służbę geologiczną, w latach 2017 - 2018 na zlecenie Ministra Środowiska wykonał "Mapę osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi w skali 1:10 000, powiat Miasto Kraków, woj. Małopolskie" wraz z opracowaniem kart rejestracyjnych dla wszystkich obszarów osuwisk i terenów zagrożonych. Przywołane opracowanie zostało wykonane w ramach projektu "System Osłony Przeciwosuwiskowej SOPO" i stanowi podstawę "Rejestru terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów, na których występują te ruchy" prowadzonego przez Prezydenta Miasta Krakowa. Obszar mpzp "Zwierzyniec - Księcia Józefa" pozostaje w zasięgu arkusza nr M-34-64-D-d-1 wyżej wymienionej mapy, gdzie dla osuwiska nr [...] (numer identyfikacyjny osuwiska zgodny z bazą danych SOPO) typ granicy określony został jako pewny. Karta rejestracyjna osuwiska o numerze ewidencyjnym 12-61-011-085751 opracowana została w 2018 r. przez PIG-PIB i zespół autorski. Jak wynika z przywołanej karty rejestracyjnej osuwisko jest nieaktywne, ale nie można wykluczyć wznowienia się ruchów, co może nastąpić na skutek długotrwałych lub intensywnych opadów deszczu, wiosennych roztopów oraz zdarzeń o charakterze katastrofalnym.

Jak wynika z opracowania "Objaśnienia do mapy osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi" podstawową formą ograniczenia ryzyka dla osuwisk, na których istnieje zabudowa i infrastruktura, jest dbałość o sprawne systemy odprowadzania wód opadowych i roztopowych poza granice osuwisk oraz prowadzenie prac modernizacyjnych i zmiennych ze szczególnym uwzględnieniem stopnia skomplikowania warunków gruntowych. W związku z tym w planie miejscowym zawarto odpowiednie regulację dotyczące odprowadzania wód opadowych w taki sposób, aby przeciwdziałać aktywizacji ruchów ziemi w ramach terenów osuwiskowych.

Zajmując stanowisko w przedmiocie zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak określenia w planie miejscowym granic i sposobu zagospodarowania obszarów osuwania się mas ziemnych, organ wskazał, że ustalenia zaskarżonego planu miejscowego określają szczegółowo przeznaczenie nieruchomości poprzez wskazanie docelowego sposobu zagospodarowania nieruchomości, w tym również wskazane terenów, w zakresie których wskazano m.in. parametry kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu poprzez wskazanie minimalnego wskaźnik terenu biologicznie czynnego, wskaźnika intensywności zabudowy, a także maksymalną wysokość zabudowy.

Wskazane w treści zaskarżonej uchwały obszary terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi czy też obszar osuwisk nieaktywnych (por. § 5 ust. 2 pkt 14 i 15 zaskarżonej uchwały), nie stanowią odrębnych terenów o indywidualnie ustalonej kategorii przeznaczenia terenu, gdyż żadne przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie nakazują, by taką kategorię terenów wyróżnić w ramach sporządzanych ustaleń planistycznych w postaci wyodrębnionej kategorii przeznaczenia terenu. Dlatego nie znajduje podstaw prawnych wyznaczenie tychże terenów odrębnymi liniami rozgraniczającymi, czy też kolorami na rysunku planu miejscowego.

Uwarunkowanie faktyczne występujące na obszarze, dla którego został sporządzony plan miejscowy, związane z obszarami osuwania się mas ziemnych, zostało przeanalizowane w toku sporządzania skarżonej uchwały i dlatego na rysunku planu zaznaczono obszary, w których ruchy mas ziemnych występują bądź mogą wystąpić przy uwzględnieniu typologii tych obszarów:

-obszary terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oznaczone numerami 11620, 12763, 12764, 12765 wpisane do Rejestru terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów, na których występują te ruchy;

-obszar osuwisk nieaktywnych nr 85753, 85756, 85757, 85751, 85748;

-tereny o spadkach powyżej 12% predysponowane do występowania ruchów masowych.

Organ podkreślił, że zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. część tekstowa planu stanowi treść uchwały, a część graficzna oraz wymagane przepisami prawa rozstrzygnięcia, stanowią załączniki do uchwały.

W odpowiedzi na skargę B. B. organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że skarżący wywodzi źródło naruszenia swojego interesu prawnego z przysługującego mu prawa własności działek nr [...], [...] i [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna Krowodrza. Działki te, zgodnie z ustaleniami skarżonego planu, znajdują się w terenie zieleni urządzonej, o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępny park oznaczonym symbolem ZP.1.

Odnosząc się do zarzutu, że uchwała narusza interes prawny skarżącego, gdyż w stosunku do jego nieruchomości nie uwzględnia parametrów wynikających z uzyskanej przed wejściem w życie planu miejscowego decyzji o pozwoleniu na budowę pergoli oraz oczka wodnego wraz z zagospodarowaniem terenu oraz nie uwzględnia planowanego zagospodarowania nieruchomości związanego z ,,przebudową pergoli ogrodowej zlokalizowanej w Krakowie przy ul. [...] na działce nr [...] obręb [...] Krowodrza na budynek wolnostojący mieszkalny z gabinetem lekarskim oraz pomieszczeniami do odbywania kwarantanny oraz izolacji domowej w przypadku zarażenia koronawirusem COVID-19 w celu zapewnienia maksymalnego bezpieczeństwa zdrowia i życia w ramach zwalczania COVID-19", która to inwestycja realizowana jest przez skarżącego na podstawie przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, organ podniósł, że zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wejście w życie postanowień planu miejscowego nie wzrusza ważności ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, którego warunki odbiegają od ustaleń planu. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 9 października 2019 r., sygn. akt. li SA/KR 785/19.

W orzecznictwie przyjmuje się, że z naruszeniem interesu prawnego mamy do czynienia wówczas, gdy zaskarżonym rozstrzygnięciem został naruszony interes prawny podmiotu składającego skargę w sposób bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny (wyrok Trybunału Konstytucyjnego dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4).

Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt. II OSK 334/20 "W postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad bądź trybu sporządzania planu miejscowego, sąd może stwierdzić nieważność uchwały w części wyznaczonej interesem prawnym skarżącego. Jeżeli więc skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności aktu powinno zasadniczo nastąpić tylko w odniesieniu do części planu miejscowego dotyczącej tej nieruchomości, a w szerszym zakresie tylko wówczas, gdy jest to niezbędne dla zachowania spójności ustaleń planistycznych." Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sądu Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 12 marca 2020 r., sygn. akt. II SA/Sz 1105/19, uznając, że ,,obowiązek uwzględnienia skargi powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma jednak wówczas, gdy naruszony zostaje wprawdzie interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem".

Z uwagi zatem na okoliczność, że skarga na uchwałę Rady Miasta Krakowa w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie ma charakteru ,,actio popularis", w ocenie organu skarżący nie wykazał, w jaki sposób został naruszony jego interes prawny ustaleniami zapisów skarżonego planu, dotyczącymi:

a) terenów zieleni w parku krajobrazowym (symbole ZNzl1-ZNzl6);

b) terenów zieleni urządzonej oznaczonych symbolami ZPb.1-ZPb.8;

c) terenu infrastruktury technicznej - wodociągi oznaczonego symbolem W.1;

d) terenu zieleni urządzonej oznaczonego symbolem ZPw.1;

e) terenu zabudowy usługowej oznaczonego symbolem U.1;

f) terenu dróg publicznych oznaczonego symbolami KDD.1-KDD.8;

g) terenu ciągów pieszych oznaczonego symbolem KDX.1.

Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów organ zauważył, że zakwalifikowanie nieruchomości skarżącego w skarżonym planie miejscowym do kategorii terenu zieleni urządzonej o symbolu ZP.1, o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępny park, jest zgodne z wytycznymi obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, zmienionymi uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr CXII/1700/14 z dnia 9 lipca 2014 r.

Na podstawie art. 9 ust. 4 w powiązaniu z art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wytyczne studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Dla nieruchomości składającej się działek nr [...], [...], [...] obręb [...] Krowodrza Studium wyznacza teren zieleni nieurządzonej (ZR). Przeznaczenie terenu w planie miejscowym pod teren zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępny park, oznaczony symbolem ZP.1, jest zgodne z przewidzianą w Studium funkcją dopuszczalną tej kategorii terenu, bowiem dla terenów zieleni nieurządzonej Studium wyznacza:

- funkcję podstawową - różnorodne formy zieleni nieurządzonej, lasy, grunty rolne.

- funkcję dopuszczalną - zabudowa/zagospodarowanie terenu realizowana/e jako terenowe urządzenia sportowe, które nie zmniejszają określonego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, wody powierzchniowe, stawy, rowy oraz zbiorniki wodne poeksploatacyjne, różnorodne formy zieleni urządzonej, zieleń izolacyjna, ogrody działkowe i botaniczne, rekultywacja wyrobisk w obrębie, których zakończona została eksploatacja kopalin, jeżeli zostały wskazane w tabelach strukturalnych jednostek urbanistycznych.

Jako kierunek zmian w strukturze przestrzennej dla jednostki nr 18 Park Nadwiślański - Zachód i Przegorzały, Studium wskazuje na możliwość aktywizacji zieleni nieurządzonej w kierunku sportu, rekreacji i wypoczynku. Zapis ten znajduje odzwierciedlenie w zaskarżonym planie miejscowym, w którym dla terenów zlokalizowanych w sąsiedztwie Kopca Kościuszki wyznaczono tereny zieleni publicznej ze względu na wybitne walory krajobrazowe.

Wobec powyższego dla nieruchomości składających się z działek nr [...], [...], [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna Krowodrza w Krakowie, w treści zaskarżonego planu miejscowego określono przeznaczenie pod Teren zieleni urządzonej, o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępny park oznaczony na rysunku symbolem ZP.1.

Zgodnie z treścią § 24 zaskarżonej uchwały cyt.

1. Wyznacza się Teren zieleni urządzonej, oznaczony symbolem ZP.1, o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępny park.

2. W zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, ustala się:

1) minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego: 90%;

2) wskaźnik intensywności zabudowy: 0,01 - 0,2;

3) maksymalną wysokość zabudowy: 5 m.

Mając powyższe na względzie organ wskazał, że ustalenia planistyczne są zgodne z wytycznymi Studium. Okoliczność, iż zapisy zawarte w dokumencie Studium ze swej istotny są elastyczne m.in. w zakresie jakim obejmują funkcję podstawą i dopuszczalną nie powinien przesądzać o niezgodności zaskarżonej uchwały, w sytuacji gdy zapisy zaskarżonego planu miejscowego w zakresie nieruchomości skarżącego są zgodne z funkcją dopuszczalną określoną w dokumencie Studium i znajdują swoje uzasadnienie.

Dodatkowo organ zaznaczył, że ustalenia skarżonego planu dla nieruchomości skarżącego stanowią kontynuację wizji planistycznej przyjętej dla nieruchomości w poprzednio obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wzgórze św. Bronisławy II", uchwalonym uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr XXI/234/11 z dnia 6 lipca 2011 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego Nr 384, poz. 3387 z dnia 4 sierpnia 2011 r.). Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Wzgórze Św. Bronisławy II", działki ewidencyjne [...], [...], [...] obręb [...] Krowodrza przeznaczone zostały pod teren zieleni przeznaczony pod ogrody i zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym, oznaczony symbolem ZPo.9.

Zarzuty skarżącego w zakresie niezgodności ustaleń skarżonej uchwały z wytycznymi określonymi w Studium należy zatem uznać za pozbawione podstaw.

Dalej organ wskazał, że żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa nie nakłada na organ planistyczny obowiązku odwzorowania w planie miejscowym istniejącego stanu zagospodarowania terenu. Funkcją planu miejscowego jest ustanowienie przyszłego, docelowego porządku planistycznego w obszarze objętym jego granicami. Zgodnie z przepisami art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tereny, których przeznaczenie pian miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Zarzuty skarżącego należy uznać za chybione.

W odniesieniu do zarzutów 4-6 organ wskazał, że pomimo, iż dokument Studium wyznacza dla nieruchomości składającej się z działek nr [...], [...], [...] jako główny kierunek zagospodarowania teren zieleni nieurządzonej, to ze względu na występujące w obszarze wybitne wartości krajobrazowe, organ planistyczny powziął decyzję, aby działki skarżącego zakwalifikować do kategorii terenu zieleni urządzonej przeznaczonej pod park publiczny. Teren parku publicznego o powierzchni 1,5 ha, oznaczony symbolem ZP.1, jest położony przy jednym z głównym szlaków prowadzących na Kopiec Kościuszki i Sikornik, w sąsiedztwie zespołu zabytkowej zabudowy zbiornika głównego Miejskiego Wodociągu usytuowanego przy ulicy Wodociągowej. Teren parku obejmuje działki w posiadaniu osób fizycznych oraz Gminy Miejskiej Kraków, a docelowo, poprzez realizację celu publicznego i wykup gruntów, stanie się w całości terenem miejskim i będzie stanowił w przyszłości otwarty teren zielony dostępny dla wszystkich mieszkańców Krakowa. Celem lokalizacji parku jest zagwarantowanie przyszłym pokoleniom terenu zagospodarowanego i otwartego oraz wprowadzenie w obszar zieleni służącej rekreacji i wypoczynkowi. Wyznaczenie publicznie dostępnego parku zapewnia realizację potrzeby interesu publicznego i potrzeby społeczeństwa. Należy w tym miejscu podkreślić rolę zieleni publicznej, o którą zabiega ogół społeczeństwa (co było widoczne podczas procedury planistycznej - wniosków i uwag), a przeciwko której protestują pojedynczy właściciele lub instytucje.

W przedmiocie zarzutu 7 organ wskazał, że granice skarżonego planu określone zostały w załączniku graficznym do uchwały Nr XCVI11/2565/18 Rady Miasta Krakowa z dnia 28 marca 2018 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Zwierzyniec - Księcia Józefa". Uchwała ta, zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, została poprzedzona stosowną analizą zasadności przystąpienia do tego opracowania planistycznego. Przepisy prawa nie wprowadzają obowiązku zachowania tzw. "integralności terytorialnej planu miejscowego". Plan miejscowy może zatem składać z wielu niestykających się bezpośrednio ze sobą obszarów. Wymagania ładu przestrzennego oraz powiązania pomiędzy obszarami zostały w projekcie planu uwzględnione, gdyż plan miejscowy uwzględnia relacje nowej zabudowy z terenami otaczającymi, charakter oraz gabaryty istniejącej zabudowy w obszarze planu jak również poza nim, a kształtowanie warunków przestrzennych oparto o zasadę zachowania zrównoważonego rozwoju i ładu przestrzennego. Skarżony plan został uchwalony z uwagi na konieczność ustanowienia nowego porządku planistycznego m. in. na obszarach objętych już obowiązującymi ustaleniami planistycznymi. Dla planu miejscowego określono cele jego sporządzenia:

1. ustalenie zasad zagospodarowania terenu, w tym ochrony cennych przyrodniczo i krajobrazowo terenów w oparciu o przyjętą w Studium politykę przestrzenną oraz określenie zasad kształtowania nowej zabudowy oraz warunków dla uzupełnienia zabudowy, zgodnie z wytycznymi w Studium, w taki sposób, aby gabarytami i charakterem nawiązywała do zabudowy istniejącej na analizowanym obszarze;

2. stworzenie warunków do rozwoju obiektu kultury – oddziału Muzeum Historycznego Miasta Krakowa oraz obiektu oświaty - Szkoły Podstawowej nr 32 im. Karola Chodkiewicza w Krakowie;

3. umożliwienie zagospodarowania Cmentarza Wojennego Glinnik;

4. ustalenie odpowiednich zapisów planistycznych dla terenów zagrożonych ruchami masowymi.

Zarzuty skarżącego dotyczące nieprawidłowego określenia granic planu miejscowego należy uznać za pozbawione podstaw, tym bardziej, że dotyczą one treści odrębnej uchwały Rady Miasta Krakowa Nr XCVIII/2565/18 Rady Miasta Krakowa z dnia 28 marca 2018 r., której załącznik graficzny stanowił podstawę do określenia granic skarżonego planu.

W przedmiocie pozostałych zarzutów:

A. wyznaczenia Terenów zieleni w parku krajobrazowym, oznaczonych symbolami ZNzl.1-ZNzL6, o podstawowym przeznaczeniu pod zieleń urządzoną w formie łąk, ogrodów lub zieleńców, w sytuacji, gdy w Studium część tego terenu została oznaczona jako Zieleń nieurządzona (ZR) o funkcji podstawowej określonej jako różnorodne formy zieleni nieurządzonej, lasy, grunty rolne, a część jako Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN) o funkcji podstawowej określonej jako zabudowa jednorodzinna z zielenią towarzyszącą zabudowie

organ wyjaśnił, że:

Studium dla terenów zieleni nieurządzonej ZR oprócz funkcji podstawowej przewiduje funkcję dopuszczalną pod tereny zieleni urządzonej. Ponadto, w zapisach Studium, dla strukturalnej jednostki urbanistycznej nr 18 Park Nadwiślański-Zachód i Przegorzały, wyznaczono jako kierunek zmian w strukturze przestrzennej możliwość aktywizacji zieleni nieurządzonej w kierunku sportu, rekreacji i wypoczynku.

Ponadto w projekcie planu, dla części terenów, w którym Studium przewidywało przeznaczenie pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, z uwagi na występujące w obszarze osuwiska, wyłączono te tereny z zabudowy wprowadzając tereny zieleni. Działanie takie jest zgodne z zapisami Studium, które stanowi że o ostatecznym zagospodarowaniu terenów inwestycyjnych wyznaczonych w Studium na osuwiskach przesądzą zapisy planów miejscowych (tom III Studium str.109).Ustalenia planistyczne są również zgodne z zapisami tomu II dokumentu Studium, na podstawie których zostały zawarte wskazania:

- ,,wykluczenie z zabudowy zinwentaryzowanych osuwisk oraz wyznaczenie obszarów zagrożonych wystąpieniem ruchów których ewentualne zagospodarowanie musi przewidywać przeciwdziałania propagacji procesów masowych, geodynamicznych" (pkt 11.5.10 lit. e, str.107 tom II Studium);

- dotyczące obszarów osuwania się mas ziemnych (pkt 11.5.13 tiret drugi, str. 108, tom II Studium,):

"Obszary, na których występują ruchy masowe oraz obszary zagrożone takimi ruchami zostały oznaczone na rysunku Studium z podaniem charakteru zagrożenia. Dla terenów gdzie występują osuwiska, a Studium wskazuje je do zainwestowania, to wskazanie to nie jest wiążące. Nadrzędne znaczenie posiada tutaj uwarunkowanie związane z osuwaniem się mas ziemnych, które należy każdorazowo weryfikować przy przeznaczeniu danego terenu do zainwestowania podczas sporządzania planu miejscowego, poprzez przeprowadzenie wyprzedzającego rozpoznania warunków geologicznych w sposób określony dla wyznaczania i dokumentowania osuwisk oraz terenów zagrożonych ruchami masowymi.

B. terenu zieleni urządzonej, oznaczonego symbolem ZP.1 o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępny park, w sytuacji gdy w Studium teren ten został oznaczony jako Zieleń nieurządzona (ZR) o funkcji podstawowej określonej jako różnorodne formy zieleni nieurządzonej, lasy, grunty rolne;

organ wyjaśnił, że:

dla terenu zieleni nieurządzonej ZR Studium oprócz funkcji podstawowej, jako funkcję dopuszczalną wskazuje różnorodne formy zieleni urządzonej. Ponadto, w zapisach Studium, dla strukturalnej jednostki urbanistycznej nr 18 Park Nadwiślański- Zachód i Przegorzały, wyznaczono jako kierunek zmian w strukturze przestrzennej możliwość aktywizacji zieleni nieurządzonej w kierunku sportu, rekreacji i wypoczynku

C. wyznaczenia Terenów zieleni urządzonej, oznaczonych symbolami ZPb.1-ZPb.9 o podstawowym przeznaczeniu pod zieleń urządzoną, ogrody lub zieleń towarzyszącą istniejącym obiektom budowlanym, w sytuacji, gdy w Studium część tego terenu została oznaczona jako Zieleń nieurządzona (ZR) o funkcji podstawowej określonej jako różnorodne formy zieleni nieurządzonej, lasy, grunty rolne, a część jako Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN) o funkcji podstawowej określonej jako zabudowa jednorodzinna z zielenią towarzyszącą zabudowie organ wyjaśnił, że

dla terenu zieleni nieurządzonej ZR Studium jako funkcję dopuszczalną wskazuje różnorodne formy zieleni urządzonej. Ponadto, w zapisach Studium, dla strukturalnej jednostki urbanistycznej nr 18 Park Nadwiślański-Zachód i Przegorzały, wyznaczono jako kierunek zmian w strukturze przestrzennej możliwość aktywizacji zieleni nieurządzonej w kierunku sportu, rekreacji i wypoczynku.

D. wyznaczenia Terenu Infrastruktury technicznej - wodociągi, oznaczonego symbolem W.1 o podstawowym przeznaczeniu pod lokalizację obiektów i urządzeń budowlanych z zakresu infrastruktury wodociągowej, w sytuacji, gdy w Studium część tego terenu została oznaczona jako Zieleń nieurządzona (ZR) o funkcji podstawowej określonej jako różnorodne formy zieleni nieurządzonej, lasy, grunty rolne, a część jako Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN) o funkcji podstawowej określonej jako zabudowa jednorodzinna z zielenią towarzyszącą zabudowie

organ wyjaśnił, że

ustalanie w planie miejscowym przeznaczenia terenu pod tereny infrastruktury technicznej jest zgodne z każdą z wyznaczonych w studium funkcji zagospodarowania terenów. W planie miejscowym poszerzono teren wodociągów o symbolu W.1 przez wzgląd na infrastrukturę podziemną (sieci przesyłowe o dużych średnicach) występującą pod powierzchnią terenu).

E. wyznaczenia Terenu zieleni urządzonej, oznaczonego symbolem ZPw.1 o podstawowym przeznaczeniu pod ogólnodostępną zieleń urządzoną towarzyszącą infrastrukturze wodociągowej, w sytuacji, gdy w Studium część tego terenu została oznaczona jako Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN) o funkcji podstawowej określonej jako zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z zielenią towarzyszącą zabudowie, a część jako Zieleń nieurządzona (ZR) o funkcji podstawowej określonej jako różnorodne formy zieleni nieurządzonej, lasy, grunty rolne

organ wyjaśnił, że:

Studium dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MN jako funkcję dopuszczalną wyznacza zieleń urządzoną i nieurządzoną, natomiast dla terenów Zieleni nieurządzonej ZR jako funkcję dopuszczalną różnorodne formy zieleni urządzonej, a więc przeznaczenie w planie miejscowym jest zgodne ze Studium. Teren ZPw.1 został wyznaczony na obszarze występującej infrastruktury podziemnej (sieci przesyłowych), na którym ewentualne zagospodarowanie i tak jest w znacznej mierze ograniczone.

F. wyznaczenia Terenu zabudowy usługowej, oznaczonego symbolem U.1 o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami usługowymi w sytuacji, gdy w Studium teren ten został oznaczony jako Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN) o funkcji podstawowej określonej jako zabudowa jednorodzinna z zielenią towarzyszącą zabudowie

organ wyjaśnił, że:

zapisy dla strukturalnej jednostki urbanistycznej nr 18 Park Nadwiślański-Zachód i Przegorzały, gdzie Studium jako kierunek zmian w strukturze przestrzennej wskazuje kształtowanie pierzei usługowej o charakterze usług lokalnych i ponadlokalnych w zabudowie przerywanej zielenią towarzyszącą usługom wzdłuż ul. Księcia Józefa po jej północnej stronie, a więc przeznaczenie w planie miejscowym jest zgodne ze Studium.

G. wyznaczenia Terenów Komunikacji z podziałem na Tereny dróg publicznych o podstawowym przeznaczeniu pod drogi publiczne klasy dojazdowej, oznaczone symbolami KDD.1-KDD.8 oraz Teren ciągów pieszych, o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępne ciągi piesze, oznaczone symbolami KDX.1, w sytuacji gdy w Studium część tego terenu została oznaczona jako Zieleń nieurządzoną (ZR) o funkcji podstawowej określonej jako różnorodne formy zieleni nieurządzonej, lasy, grunty rolne, a część jako Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN) o funkcji podstawowej określonej jako zabudowa jednorodzinna z zielenią towarzyszącą zabudowie

organ wyjaśnił, że:

zgodnie z zapisami Studium ustalanie w planie miejscowym przeznaczenia terenu pod tereny komunikacji (drogi lokalne, dojazdowe, wewnętrzne) jest zgodne z każdą z wyznaczonych w studium funkcji zagospodarowania terenów (pkt 10 str. 6 t. III).

H. zwiększenia terenu Infrastruktury technicznej – wodociągi (W.1) kosztem terenów zieleni nieurządzonej (ZR), niegodnie z wytycznymi Studium

organ wyjaśnił, że:

zgodnie ze Studium granice pomiędzy terenami inwestycyjnymi, o głównych kierunkach zagospodarowania pod zabudowę mieszkaniową (MN, MNW, MW), usługowo-mieszkaniową (UM), usługi (U, UH), przemysł i usługi (PU) oraz infrastrukturę techniczną (IT) i tereny cmentarzy (ZC) mogą ulegać wzajemnemu przesunięciu, niemniej zmiany w ten sposób wprowadzane, nie mogą powodować przyrostu poszczególnych terenów o więcej niż 20% powierzchni wyznaczonego na rysunku studium terenu o danej funkcji. W obszarze planu Studium wyznacza teren infrastruktury technicznej o powierzchni 2,95 ha, natomiast w planie powierzchnia terenu infrastruktury technicznej - wodociągów (W.1) wynosi 3,33 ha, zmieszczono się zatem w wyznaczonym w Studium wskaźniku "nie więcej niż 20%’’. Ponadto poprzez zwiększenie terenu infrastruktury nie nastąpiło kosztem terenów nie inwestycyjnych (tylko kategorii MN), a w projekcie planu zwiększono powierzchnię terenów zielonych (wyznaczono tereny zieleni o większej powierzchni, niż wskazywało Studium).

I. wyznaczenia granic oddzielających tereny przeznaczone do zabudowy i zainwestowania od terenów wolnych od zabudowy w sposób sprzeczny z wytycznymi Studium (tom III.1.2.1 Studium), który to dokument wskazuje, że granice te w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych należy traktować jako niezmienne, nieprzekraczalne i niepodlegające korektom przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Skarżącego, organ planistyczny naruszył tę zasadę, gdyż granice oddzielające tereny do zabudowy od terenów wolnych od zabudowy zostały zmienione czego wynikiem jest, że część terenów przeznaczonych w studium pod zabudowę mieszkaniową MN w planie miejscowym została przeznaczona pod tereny zieleni urządzonej (ZNzl), tereny zieleni w parku krajobrazowym (ZPb), teren infrastruktury technicznej - wodociągi (W)

organ wyjaśnił, że:

zgodnie ze Studium granice pomiędzy terenami inwestycyjnymi, o głównych kierunkach zagospodarowania pod zabudowę mieszkaniową (MN, MNW, MW), usługowo-mieszkaniową (UM), usługi (U, UH), przemysł i usługi (PU) oraz infrastrukturę techniczną (IT) i tereny cmentarzy (ZC) mogą ulegać wzajemnemu przesunięciu, niemniej zmiany w ten sposób wprowadzane, nie mogą powodować przyrostu poszczególnych terenów o więcej niż 20 % powierzchni wyznaczonego na rysunku studium terenu o danej funkcji.

Ponadto w projekcie planu, dla części terenów, w którym Studium przewidywało przeznaczenie pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, z uwagi na występujące w obszarze osuwiska wyłączono te tereny z zabudowy wprowadzając tereny zieleni. Działanie takie jest zgodne z zapisami Studium, które stanowi, że o ostatecznym zagospodarowaniu terenów inwestycyjnych wyznaczonych w Studium na osuwiskach przesądzą zapisy planów miejscowych.

J. naruszenia zasad zawartych w tomie III.1.2.6 i III.1.2.6.7 Studium, zgodnie z którymi - wg wytycznych zawartych w III.1.1.2.6 dokumentu Studium, wskazany w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych dla terenów o różnych funkcjach udział funkcji dopuszczalnej w ramach funkcji podstawowej można zrealizować w planach miejscowych: poprzez wyznaczenie terenu zgodnego z funkcją dopuszczalną albo poprzez ustalenie przeznaczenia uzupełniającego, towarzyszącego przeznaczeniu podstawowemu - jednakże suma powierzchni tak wyznaczanych terenów nie może przekraczać wskaźnika funkcji dopuszczalnej, wskazanego w studium a odnoszącego się do powierzchni całego terenu o określonej funkcji zagospodarowania. Natomiast zgodnie z pkt III.1.2.7 Studium, w przypadku wydzielenia funkcji dopuszczalnej z wyznaczonej kategorii terenu, udział tej funkcji dopuszczalnej nie może przekroczyć wielkości 50% powierzchni wydzielonego terenu.

W ocenie skarżącego, w zaskarżonej uchwale naruszono również powyższą zasadę, gdyż wskaźnik funkcji dopuszczalnej został przekroczony i jest zdecydowanie wyższy niż określona wartość dopuszczalna 50%

organ wyjaśnił, że:

sposób kształtowania funkcji podstawowej oraz dopuszczalnej uściślają ustalenia kart dla poszczególnych strukturalnych jednostek urbanistycznych. Dla strukturalnej jednostki urbanistycznej nr 18 Park Nadwiślański Zachód i Przegorzały, dla obszaru obejmującego plan, Studium wyznacza następujące kierunki zmian w strukturze przestrzennej;

- Kształtowanie pierzei usługowej o charakterze usług lokalnych i ponadlokalnych w zabudowie przerywanej zielenią towarzyszącą usługom wzdłuż ul. Księcia Józefa po jej północnej stronie;

- Możliwość aktywizacji zieleni nieurządzonej w kierunku sportu, rekreacji i wypoczynku.

Realizując kierunki zmian w strukturze przestrzennej zawarte w studium, uwzględniając i odpowiednio bilansując przeznaczenia terenów i przesunięcia ich granic, w projekcie planu wyznaczono tereny zgodne z funkcją podstawową i dopuszczalną dokumentu Studium.

K. zgłaszania przez radnych Miasta Krakowa w trakcie debaty nad uchwaleniem Zaskarżonej Uchwały uwag dotyczących wyznaczenia funkcji usługowych wzdłuż ul. Księcia Józefa w sposób niezgodny z wytycznymi Studium, które dla tych terenów wyznacza kierunek zagospodarowania pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN) oraz tereny zieleni nieurządzonej (ZR)

organ wyjaśnił, że:

w toku dyskusji nad projektem planu miejscowego podczas dwóch sesji Rady Miasta Krakowa, na zapytania radnych był udzielone odpowiedzi przez przedstawicieli Prezydenta Miasta Krakowa, jako organu sporządzającego projekt planu miejscowego. W oparciu o otrzymane informacje, radni miejscy podjęli decyzję i przegłosowali uchwałę o planie miejscowym.

Postulaty zgłaszane przez zainteresowane osoby na tym etapie postępowania planistycznego, zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie podlegają rozpatrzeniu ani przez organ sporządzający projekt planu miejscowego, ani przez organ stanowiący gminy. Nie mogą również skutkować ich bezpośrednim wprowadzeniem do projektu planu miejscowego.

Postanowieniem z 9 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym Sąd - na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - postanowił zarządzić połączenie sprawy ze skargi B. B. ze sprawą o sygn. akt II SA/Kr 374/21 ze skargi T. C. i S. C. - w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia i dalsze prowadzenie pod wspólną sygnaturą akt II SA/Kr 374/21.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.; dalej: ustawa o COVID), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r., poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3). W niniejszej sprawie Przewodniczący II Wydziału WSA w Krakowie wyznaczył na dzień 9 czerwca 2021 r. posiedzenie niejawne Sądu w składzie trzech sędziów.

Przeprowadzenie rozprawy w niniejszej sprawie stanowiłoby nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a jednocześnie nie ma technicznych możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość, z bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne w trybie wyżej opisanym, nie wymaga zgody stron postępowania, a dokonywane jest jednoosobowo przez Przewodniczącego Wydziału. Nadto zgodnie z § 1 pkt 1 zarządzenia nr 61 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 października 2020 r., z dniem 17 października 2020 r., w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie odwołane zostały rozprawy przy jednoczesnym utrzymaniu działalności orzeczniczej Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych. Zarządzenie dostępne jest na stronie internetowej WSA w Krakowie.

Zdaniem Sądu skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów umożliwiło jej rozstrzygnięcie bez szkody dla wyjaśnienia sprawy. Przy tym rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji skarżących i skarżonego organu, bowiem podnoszone przez nich argumenty są rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy oraz skargę, odpowiedź na skargę i inne pisma procesowe. Z tych względów Sąd rozpoznał na podstawie cytowanego powyżej art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem, jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania.

Stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.) – zwanej dalej "u.p.z.p.", plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

Zgodnie natomiast z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., nieważność uchwały rady gminy w całości lub części powoduje jedynie istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

Przedmiotem rozpoznania Sądu jest ocena zgodności z prawem – legalności uchwały nr L/1383/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 grudnia 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Zwierzyniec – Księcia Józefa".

Obie skargi zostały złożone w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 z późn. zm.), zwanej dalej "u.s.g.". Stosownie do tego przepisu, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje interes faktyczny, ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też zagrożenie w przyszłości naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia musi mieć miejsce, musi być realne i wynikać z aktu, na który w trybie art.101 ustawy o samorządzie gminnym wnoszona jest skarga (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, Baza Orzeczeń Lex nr 151236; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2).

Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego - sąd odrzuca skargę.

Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny wniesionej skargi należało więc ustalić, czy skarżący mieli legitymacje do wniesienia skarg, bowiem stanowi to niejako warunek wstępny przeprowadzenia merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały.

W orzecznictwie przyjmuje się powszechnie, iż każdy właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze planu ma legitymację do jego skarżenia przy czym, na uwzględnienie zasługuje jedynie taka skarga, w której skarżący wykaże, że uchwała wpływa na przysługujące mu prawo własności w aspekcie naruszenia interesu prawnego a nie faktycznego.

Skarżący T. C. i S. C. są właścicielami nieruchomości stanowiącej działkę nr ewidencyjny [...] obr. [...] Krowodrza. Skarżący B. jest natomiast właścicielem nieruchomości stanowiących działki nr ewidencyjny [...], [...], [...] (powstałe w wyniku podziału działki [...]) obr. [...] Krowodrza. Przedmiotowe nieruchomość są objęte ustaleniami zaskarżonej uchwały.

Zaznaczyć także należy, że wobec zaskarżenia uchwały z dnia 16 grudnia 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Zwierzyniec – Księcia Józefa" (plan ten został uchwalony po podjęciu przez Radę Miasta Krakowa uchwały Nr XCVI11/2565/18 Rady Miasta Krakowa z dnia 28 marca 2018 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Zwierzyniec - Księcia Józefa") skarżący nie byli obowiązani do złożenia wezwania organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przed złożeniem skargi, zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935).

W ramach przeprowadzonej procedury związanej ze sporządzeniem zaskarżonego planu wykonano następujące czynności:

I. Ogłoszenie/obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o przystąpieniu do sporządzenia planu -1 czerwca 2018 r.

II. Termin składania wniosków do planu - do 25 czerwca 2018 r.

III. Rozpatrzenie wniosków złożonych do planu – Zarządzenie Nr 1253/2020 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 2 czerwca 2020 r.

IV. Ogłoszenie/obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko - 21 sierpnia 2020 r.

V. Wyłożenie do publicznego wglądu projektu planu wraz oddziaływania z prognozą na środowisko - od 31 sierpnia do 28 września 2020 r.

VI. Dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w wyłożonym projekcie planu -1 września 2020 r.

VII. Termin składania uwag do wyłożonego projektu planu – do 12 października 2020r.

VIII. Rozpatrzenie uwag złożonych do wyłożonego projektu planu - Zarządzenie Nr 2748/2020 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 29 października 2020 r.

IX. Przekazanie pod obrady Rady Miasta Krakowa projektu uchwały w sprawie uchwalenia planu – Zarządzenie Nr 2782/2020 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 30 października 2020 r.

X. Przekazanie pod obrady Rady Miasta Krakowa projektu uchwały w sprawie rozstrzygnięć o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa uwag złożonych do projektu planu - Zarządzenie Nr 2783/2020 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 30 października 2020 r.

XI. Uchwalanie planu - Sesja Rady Miasta Krakowa - 18 listopada 2020 r. - pierwsze czytanie projektu uchwały w sprawie uchwalenia planu oraz czytanie i głosowanie projektu uchwały w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa uwag do projektu planu - Rada podjęła uchwałę Nr XLVIII/1300/20.

XII. Uchwalanie planu - Sesja Rady Miasta Krakowa - 16 grudnia 2020 r. - drugie czytanie projektu uchwały - Rada podjęła uchwałę Nr L/1383/20 w sprawie uchwalenia planu.

XIII. Ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 28 grudnia 2020 r., poz. 8610. Uchwała weszła w życie 12 stycznia 2021 roku.

Sąd, badając dokumentację planistyczną, nie dopatrzył się naruszenia procedury planistycznej uregulowanej w art. 17 u.p.z.p., a w związku z tym uznaje, że była ona prawidłowa.

Przechodząc do zarzutów skarg związanych z naruszeniem zasad sporządzania planu.

Ponieważ, zdaniem Sądu, skarga T. C. i S. C. była zasadna, natomiast skarga B. B. – jako w całości bezzasadna – podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł w pkt I i II sentencji wyroku, w niniejszym uzasadnieniu Sąd kolejno odniesie się do każdej ze skarg.

Skarga T. C. i S. C. eksponuje istotne naruszenie prawa (zasad sporządzania planu) przy uchwalaniu planu miejscowego, a konkretnie przepisów art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., czyli sprzeczność kontrolowanego planu w zakresie działki tych skarżących z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (uchwała Nr CXI1/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa), dalej "Studium".

Waga tego zarzutu skargi, w przypadku jego potwierdzenia się, jest niebagatelna. Trzeba bowiem mieć na uwadze przepis art. 9 ust. 4 u.p.z.p., który wskazuje, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy uchwalaniu planów miejscowych. Studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, czy kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne. Studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne i jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 78 i nast.).

Zgodnie z jednolitym orzecznictwem sądów administracyjnych, "Jeżeli w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym, niż przeznaczenie przyjęte w studium, kwalifikowane jest jako naruszenie zasad sporządzania planu, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium. Stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości zapisów tego ostatniego aktu i w związku z tym może być silniejszy lub słabszy" (tak wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2016 r., II OSK 2529/14, LEX nr 2106680). " 1. W ujęciu systemowym zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. 2. Innymi słowy, konkretne obszary mogą mieć określone przeznaczenie w planie, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskazała taki rodzaj przeznaczenia dla tych obszarów. Zatem ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów przyjętych w studium" (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., II OSK 1251/17, LEX nr 2345607). W efekcie inne przeznaczenie określonego terenu w planie miejscowym niż w studium należałoby zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza wówczas, gdy to inne przeznaczenie terenu w planie miejscowym jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium ( tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 czerwca 2017 r., IV SA/Wa 617/17, LEX nr 2415278, czy też wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 lutego 2017 r. IV SA/Po 1004/16, LEX nr 2247610, wyrok WSA w Gdańsku, z dnia 24 września 2014 r., II SA/Gd 340/14, LEX nr 1534098).

Przy ustalaniu przeznaczenia danego terenu w planie miejscowym organ planistyczny związany jest ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. To ustalenia studium są podstawowym kryterium odniesienia przy kontrolowaniu, czy granice władztwa planistycznego nie zostały przekroczone.

Badanie kwestii, czy plan nie narusza ustaleń studium, powinno być oceniane przez pryzmat dokumentu Studium obowiązującego w dacie uchwalenia zaskarżonego planu.

Treść dokumentu Studium należy odczytywać poprzez łączne zastawienie części tekstowej oraz graficznej Studium.

Mając powyższe na uwadze, należy przeanalizować zapisy Studium oraz przeznaczenie nieruchomości będącej własnością skarżących T. C. i S. C. w zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Dla części działki nr [...] obr. [...] Krowodrza (dla tej części działki, która została objęta zaskarżonym planem "Zwierzyniec - Księcia Józefa") Studium wyznacza teren zabudowy mieszkaniowej (MN). Dla terenów zabudowy mieszkaniowej Studium wyznacza:

- funkcję podstawową - zabudowa jednorodzinna (realizowana jako budynki mieszkalne jednorodzinne lub ich zespoły, w których wydzielono do dwóch lokali mieszkalnych lub lokal mieszkalny oraz lokal użytkowy o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku; wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże, budynki gospodarcze) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie (w tym realizowaną jako ogrody przydomowe);

- funkcję dopuszczalną - usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi: kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej.

Natomiast w zaskarżonym planie przeznaczenie leżącej w jego obrębie części działki nr [...] obręb [...] Krowodrza to teren zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod zieleń urządzoną, ogrody lub zieleń towarzyszącą istniejącym obiektom budowlanym, oznaczony w zaskarżonym planie symbolem ZPb.8.

Przy tym nieruchomość oznaczona działką ewidencyjną nr [...] obręb [...] Krowodrza w Krakowie jest objęta częściowo ustaleniami zaskarżonej uchwały, natomiast w pozostałym zakresie w dalszym ciągu objęta jest ustaleniami uchwały Rady Miasta Krakowa Nr XXI/234/11 z dnia 6 lipca 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wzgórze Św. Bronisławy II" (Dz. Urz. Województwa Małopolskiego Nr 384, poz. 3387 z dnia 4 sierpnia 2011 r.). Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Wzgórze Św. Bronisławy II", działka ewidencyjna o nr [...] obr. [...] Krowodrza przeznaczona została pod teren zieleni - ogrody i zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym, oznaczony symbolem ZPo.12.

Biorąc pod uwagę powyższe, zdaniem Sądu należy stwierdzić, że przyjęte w zaskarżonym planie przeznaczenie działki nr [...] jest niezgodne z przewidzianą w Studium jej funkcją. Przeznaczenie w planie miejscowym leżącej w nim części działki nr [...] w całości pod teren zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod zieleń urządzoną, ogrody lub zieleń towarzyszącą istniejącym obiektom budowlanym, oznaczony w zaskarżonym planie symbolem ZPb.8, nie tylko narusza ustalenia Studium, ale jest z nim sprzeczne. Dlatego zarzuty skargi T. C. i S. C. oraz podniesioną w niej argumentację Sąd uznał za zasadną, co - w uwzględnieniu skargi T. C. i S. C. - skutkowało orzeczeniem jak w pkt I sentencji, w której Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej obejmującej obszar oznaczony jako ZPb.8 (czyli obejmujący działkę skarżących).

Argumentacja odpowiedzi na skargę nie mogła skutkować oddaleniem skargi. Organ planistyczny nie może arbitralnie zmieniać przeznaczenia gruntu w sposób niezgodny ze Studium. Organ winien był, chcąc nie naruszyć ustaleń Studium, przed uchwaleniem planu dokonać jego zmiany. W niniejszym przypadku organ tego zaniechał, a argumentacja co do stanowiska Geologa Powiatowego nie mogła odnieść skutku w postaci oddalenia tej skargi.

W ocenie Sądu w omówionym wyżej zakresie uchwalenie planu zostało dokonane z naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W sferze faktów nie można stwierdzić, że naruszająca ustalenia Studium arbitralność organu planistycznego, dokonana z naruszeniem interesu prawnego skarżących T. C. i S. C. ma oparcie w prawie.

Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p., interes publiczny jest jednym z czynników podlegających uwzględnieniu w planowaniu przestrzennym (pkt 9), obok prawa własności. Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 4 u.p.z.p., ilekroć w ustawie jest mowa o "interesie publicznym" - należy przez to rozumieć uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym. Jest to pojęcie wieloznaczne, niemniej da się uchwycić jego istotną treść. Nie ma sporu, że organ w procesie planowania przestrzennego musi wyważyć interes publiczny i interes jednostki, o ile na tej linii dochodzi do kolizji, jak również, że nie ma ogólnej, nadrzędnej zasady przyznającej prymat jednemu lub drugiemu (por. przykł. wyrok NSA z dnia 20 września 2017 r. II OSK 2304/16, LEX nr 2412713, wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 lutego 2013 r., II SA/Kr 1308/12, LEX nr 1342970). Jednak nie budzi wątpliwości, że interes publiczny jest czymś innym niż interes jednostki (poszczególnego właściciela), polegający na chęci skorzystania z atrybutów prawa własności poprzez zabudowę działki.

Wprawdzie w II Tomie dokumentu Studium wskazano cyt. (....) Dla terenów gdzie występują osuwiska, a Studium wskazuje je do zainwestowania, to wskazanie to nie jest wiążące. Nadrzędne znaczenie posiada tutaj uwarunkowanie związane z osuwaniem się mas ziemnych, które należy każdorazowo weryfikować przy przeznaczeniu danego terenu do zainwestowania podczas sporządzania planu miejscowego, poprzez przeprowadzenie wyprzedzającego rozpoznania warunków geologicznych w sposób określony dla wyznaczania i dokumentowania osuwisk oraz terenów zagrożonych ruchami masowymi (strona 108 Tom II Studium). W Studium wskazano też, że "w terenach wskazanych do zainwestowania znajdujących się w obrębie osuwisk - rozstrzygnięcie co do możliwości zainwestowania, jak również ustalenie parametrów tego zainwestowania nastąpi na etapie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po rozpoznaniu w zakresie uwarunkowań geologicznych (Tom III Wytyczne do planów miejscowych str. 109)

– do czego organ odwołuje się w odpowiedziach na skargi, jednakże w przypadku omawianej działki ustalono przeznaczenie terenu skarżących wbrew zapisom Studium, które nakazywało przeprowadzenie wyprzedzającego rozpoznania warunków geologicznych w sposób określony dla wyznaczania i dokumentowania osuwisk oraz terenów zagrożonych ruchami masowymi, czego organ w odniesieniu do działki nr [...] nie dokonał, a co zasadnie zarzuciła i wyjaśniła skarga, której argumentację Sąd podziela i przyjmuje za własną.

Jakkolwiek studium nie jest aktem prawa miejscowego, a aktem prawa wewnętrznego, to jako akt planistyczny kształtuje politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy przy sporządzeniu i uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Ustalenia planu miejscowego stanowią konsekwencję ustaleń studium. Dysponując władztwem planistycznym gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale jedynie w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Tym samym istnieje ścisły związek pomiędzy studium i planem miejscowym, który sprawia, że nie można zasadnie twierdzić, iż studium nie ma żadnego znaczenia dla właściciela nieruchomości. Wręcz przeciwnie, studium, mimo że nie jest aktem prawa miejscowego, poprzez to, że wiąże organy gminy przy uchwalaniu planu miejscowego, ma istotne znaczenie dla kształtowania sytuacji prawnej właściciela nieruchomości położonej na terenie gminy (tak postanowienie NSA z 12 lutego 2016 r., II OSK 260/16, NZS 2016/2/2). Określone obszary gminy mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod funkcje danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod takie funkcje. Konsekwencją powyższej zasady jest treść art. 15 ust. 1 u.p.z.p., który obliguje organ gminy do sporządzenia projektu planu zgodnie z zapisami studium (tak wyrok NSA z z dnia 1 października 2015 r., II OSK 626/14, LEX nr 2002690). Podobne stanowisko zawarł NSA w wyroku z dnia z dnia 12 lutego 2013 r., II OSK 2460/12, LEX nr 1351346: "1. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest dokumentem planistycznym stanowiącym po 2003 r. niejako szkielet planistyczny gminy, który nie jest tylko, jak przed tą datą, prognozą określającą politykę przestrzenną gminy, lecz zawierającą konkretne uwarunkowania przejawiające się m.in. w precyzyjnym (choć w ogólniejszej skali niż plan) określeniu granic poszczególnych obszarów, co wynika z treści art. 10 ust. 2 pkt 3-16 u.p.z.p. 2. Zgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie może być rozumiana ogólnie. 3. Nie kwestionując kompetencji jednostki samorządu terytorialnego do kształtowania ładu przestrzennego i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie, trzeba wskazać, iż wyrażana w planie zagospodarowania przestrzennego swoboda kształtowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju mieścić się musi w granicach zakreślonych przez ustawy i pozostawać w zgodności z uwarunkowaniami zakreślonymi w obowiązującym studium".

Wobec tego, jak to słusznie wskazał WSA we Wrocławiu (wyrok z dnia 10 lutego 2015 r., II SA/Wr 697/14, LEX nr 1650766): " Związanie rady gminy treścią studium może ulegać stosownym zmianom, ale jedynie poprzez nowelizacje treści studium, umożliwiające realizację przedsięwzięć nieprzewidzianych w dotychczasowym jego brzmieniu, przy zachowaniu trybu, jaki przewidział ustawodawca do podjęcia takiej uchwały przez organ stanowiący gminy. W przypadku, gdy organy gminy uznają za zasadne czy niezbędne ustalenie sposobu zagospodarowania terenu pozostającego w sprzeczności z treścią obowiązującego studium, ustalenie to może nastąpić po uprzednim dokonaniu zmiany we właściwym fragmencie studium" (por. tak samo wyrok WSA w Łodzi z dnia 25 lipca 2017 r., II SA/Łd 1008/16, LEX nr 2346628).

Okoliczność, że rada gminy stwierdzi w uchwale że ustalenia planu nie naruszają studium nie wyłącza obowiązku sądu administracyjnego przeprowadzenia kontroli, czy plan miejscowy rzeczywiście jest zgodny z ustaleniami studium. Odmienna sytuacja zachodziłaby w przypadku, gdyby stwierdzenie zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium było przedmiotem odrębnej i niezaskarżonej uchwały rady gminy (tak wyrok NSA z dnia 22 lutego 2018 r., II OSK 1106/16, LEX nr 2469214).

Skoro zatem zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy ma nie naruszać ustaleń studium, to naruszenie tej zasady skutkuje stwierdzeniem nieważności planu w całości lub w części.

Przestrzeganie tej zgodności jest jedną z podstawowych zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2018 r., II OSK 821/16, LEX nr 2464408 ).

Tak więc stwierdzenie ewidentnego braku zgodności planu co do działki nr [...] z zapisami Studium, musiało skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w części określonej w pkt I sentencji wyroku, na podstawie art. 147§1 P.p.s.a.

Sąd akcentuje, że dokonał analizy części graficznych – rysunków wszystkich planów miejscowych w otoczeniu działki nr [...] (dostępne na stronie BIP) i stwierdził, że wszystkie okoliczne działki są przeznaczone pod zabudowę, a jedynie działka nr [...] jest przeznaczona pod zieleń w sytuacji, gdy Sąd w aktach planistycznych ani odpowiedzi na skargę nie znalazł podstaw i uzasadnienia dla wyłączenia działki skarżących nr [...] spod możliwości zabudowy. Mamy tu do czynienia z naruszającą ustalenia Studium arbitralnością organu, dokonaną z naruszeniem interesu prawnego skarżących T. C. i S. C..

Sąd orzekł przy tym, mając na uwadze granice naruszonego interesu prawnego skarżących T. C. i S. C., zatem nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Odpowiadając na zarzuty skargi przekroczenia granic przysługującego Gminie władztwa planistycznego oraz art. 140 kodeksu cywilnego poprzez nadmierne ograniczenie uprawnień skarżących związanych z prawem własności przedmiotowej działki nr [...] poprzez wyłączenie jej z terenów zabudowy mieszkaniowej na rzecz terenów zielonych, Sąd wskazuje, że także i ten zarzut skargi jest uzasadniony.

Jako utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych należy uznać pogląd, iż organ planistyczny nie może kształtować w sposób dowolny przeznaczenia nieruchomości. Ponadto w wyroku z dnia 12 stycznia 2000r., P 11/98 (OTK 2000, nr 1, poz. 3) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że dopuszczalność ograniczeń prawa własności, tak samo jak wszelkich innych konstytucyjnych praw i wolności jednostki, musi być oceniana także z punktu widzenia ogólnych przesłanek ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w szczególności z punktu widzenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji). Nadto Trybunał stwierdził, że ograniczenia prawa własności dopuszczalne są tylko w zakresie, w jakim nie naruszają "istoty" tego prawa (art. 64 ust. 3 in fine Konstytucji RP, pokrywający się zresztą z ogólną zasadą z art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji RP). Trybunał Konstytucyjny wskazał też, że art. 31 ust. 3 zd. 1 Konstytucji RP szczególny nacisk położył na kryterium "konieczności w demokratycznym państwie". Zdaniem Trybunału oznacza to, że każde ograniczenie praw i wolności jednostki musi być w pierwszym rzędzie oceniane w płaszczyźnie pytania, czy było ono "konieczne", czyli innymi słowy, czy tego samego celu (efektu) nie można było osiągnąć przy użyciu innych środków, mniej uciążliwych dla obywatela, bo słabiej (bardziej płytko) ingerujących w sferę jego praw i wolności.

Również Europejski Trybunał Praw Człowieka, w wyroku z dnia 20 lipca 2004r., sygn. akt 37598/97 (Lex nr 139381) stwierdził, że: "Ingerencja w prawo do poszanowania mienia musi jednakże zachowywać sprawiedliwą równowagę pomiędzy wymogami interesu publicznego lub powszechnego społeczności, a wymogami ochrony podstawowych praw jednostki. Troska, by osiągnąć tę równowagę, jest odzwierciedlona w strukturze art. 1 Protokołu nr 1 jako całości, który winien być odczytywany w świetle ogólnej zasady prawnej wskazanej w zdaniu pierwszym. W szczególności musi zostać zachowana rozsądna relacja proporcjonalności pomiędzy stosowanymi środkami a celem, który ma zostać zrealizowany przy użyciu jakiegokolwiek środka pozbawiającego osobę jej własności lub kontrolującego korzystanie z niej".

W orzeczeniu z 26 kwietnia 1995r., K 11/94 (OTK 1995, nr 1, poz. 12) Trybunał Konstytucyjny wyraził natomiast pogląd, iż dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji) konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania:

1) czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków,

2) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz

3) czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się także, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25. 05. 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r., nr 4, póz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12. 01. 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części - nawet znacznej - atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą - nie musi oznaczać zabronionej ingerencji w istotę jego prawa własności.

W odniesieniu do przedmiotowej uchwały, w części dotyczącej akurat działki nr [...], jako wyjątku wobec działek leżących w jej otoczeniu i przeznaczonych pod zabudowę, a mających analogiczne uwarunkowania geologiczne, kwestionowane ustalenia planu – niezgodnie ze Studium - przekreślają możliwość jej zabudowy na cele mieszkalne, co wykracza poza ramy ustawowego upoważnienia dla organów planistycznych gminy do kształtowania prawa własności w procedurze sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ naruszył też określoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji zasadę równości przez wyłączenie działki skarżących z zabudowy w sytuacji, gdy właściciele nieruchomości sąsiednich o podobnych uwarunkowaniach uzyskali możliwość zabudowy.

W związku z powyższymi uwagami, na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. należy stwierdzić, że uchwalając zaskarżony plan miejscowy w odniesieniu do działki nr [...] organ planistyczny naruszył zasady władztwa planistycznego i nie zachował zasady równości i proporcjonalności, co szczegółowo zarzuca skarga. W zaskarżonej uchwale Rada Miasta Krakowa niewątpliwie znacznie ograniczyła zagospodarowanie działki nr [...] i, zdaniem Sądu, dokonała tego w sposób arbitralny.

Odnosząc się natomiast do skargi B. B., Sąd stwierdził, że jest ona niezasadna. Sąd podzielił w tym wypadku argumentację odpowiedzi na skargę i przyjął ją za własną.

Wobec działek nr [...], [...] i [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna Krowodrza Studium wyznacza teren zieleni nieurządzonej (ZR).

Dla terenów zieleni nieurządzonej Studium wyznacza:

- funkcję podstawową - różnorodne formy zieleni nieurządzonej, lasy, grunty rolne.

- funkcję dopuszczalną - zabudowa/zagospodarowanie terenu realizowana/e jako terenowe urządzenia sportowe, które nie zmniejszają określonego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, wody powierzchniowe, stawy, rowy oraz zbiorniki wodne poeksploatacyjne, różnorodne formy zieleni urządzonej, zieleń izolacyjna, ogrody działkowe i botaniczne, rekultywacja wyrobisk w obrębie, których zakończona została eksploatacja kopalin, jeżeli zostały wskazane w tabelach strukturalnych jednostek urbanistycznych.

Zatem przeznaczenie terenu w planie miejscowym pod teren zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępny park, oznaczony symbolem ZP.1, jest zgodne z przewidzianą w Studium funkcją dopuszczalną tej kategorii terenu.

Jako kierunek zmian w strukturze przestrzennej dla jednostki nr 18 Park Nadwiślański - Zachód i Przegorzały, Studium wskazuje na możliwość aktywizacji zieleni nieurządzonej w kierunku sportu, rekreacji i wypoczynku. Zapis ten znajduje odzwierciedlenie w zaskarżonym planie miejscowym, w którym dla terenów zlokalizowanych w sąsiedztwie Kopca Kościuszki wyznaczono tereny zieleni publicznej ze względu na wybitne walory krajobrazowe. Wobec powyższego, dla działek nr [...], [...], [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna Krowodrza w Krakowie, w treści zaskarżonego planu miejscowego określono przeznaczenie pod Teren zieleni urządzonej, o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępny park oznaczony na rysunku symbolem ZP.1.

Zgodnie z treścią § 24 zaskarżonej uchwały:

1. Wyznacza się Teren zieleni urządzonej, oznaczony symbolem ZP.1, o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępny park.

2. W zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, ustala się:

1) minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego: 90%;

2) wskaźnik intensywności zabudowy: 0,01 - 0,2;

3) maksymalną wysokość zabudowy: 5 m.

Mając powyższe na względzie wskazać należy, iż ustalenia planistyczne są zgodne z wytycznymi Studium. Okoliczność, iż zapisy zawarte w dokumencie Studium ze swej istotny są elastyczne m.in. w zakresie jakim obejmują funkcję podstawą i dopuszczalną nie powinien przesądzać o niezgodności zaskarżonej uchwały, w sytuacji gdy zapisy zaskarżonego planu miejscowego w zakresie nieruchomości skarżącego B. B. są zgodne z funkcją dopuszczalną określoną w dokumencie Studium i znajdują swoje uzasadnienie.

Podtrzymując wszelkie dotychczas wyrażone rozważania Sąd wskazuje, że odmienny charakter Studium i planu miejscowego, jak i kryteria badania zgodności tych dokumentów, akcentuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wskazuje się, że stosownie do art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 1 tej ustawy wójt burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem.

Studium, jako akt polityki wewnętrznej gminy, ustala ogólne warunki zagospodarowania przestrzennego, wytyczając przy tym kierunki dla planowania miejscowego. Jest to akt z założenia elastyczny tworzący ramy dla opracowania planu miejscowego. Wskazując więc na konkretne funkcje terenów kierunkuje planowanie miejscowe, które wyznaczonej funkcji powinno odpowiadać, przy czym stopień związania planu ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia tych ustaleń.

Choć ustawodawca zmienia sformułowania przesłanki badania zgodności postanowień planu miejscowego ze studium, określając je w przepisie art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym raz jako konieczność zapewnienia spójności, innym razem wskazując na konieczność zapewnienia nienaruszalności postanowień studium, tym niemniej zawsze punktem wyjścia dla oceny zgodności planu ze studium będzie sposób ujęcia ustaleń w dokumencie studium. Studium, tak jak i plan miejscowy, są aktami szczególnymi, składają się z części tekstowej i graficznej, które to części wzajemnie się uzupełniają. Badanie zatem zgodności postanowień planu miejscowego ze studium musi nastąpić z uwzględnieniem nie tylko załącznika graficznego, ale też i postanowień tekstowych studium.

W świetle art. 15 ust. 1 u.p.z.p. projekt planu winien być sporządzony zgodnie z zapisami Studium, gdyż ustalenia Studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4).

Ustawa o planowaniu nie podejmuje jednolicie zagadnienia relacji między planem miejscowym, a studium. W istocie w swoim pierwotnym brzmieniu ustawa stanowiła jednoznacznie o zgodności planu miejscowego ze studium zarówno w art. 15 ust. 1 jak i art. 20 ust. 1 zd. 1. Normatywny wymóg zgodności był pierwotnie skorelowany z bardzo rygorystyczną podstawą do stwierdzenia nieważności planu miejscowego, a mianowicie każdym naruszeniem zasad sporządzania planu, zatem także i naruszeniem nieistotnym. Zmiana nastąpiła po uchwaleniu ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ustawa ta zmieniła brzmienie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w ten sposób, że dokonano rozluźnienia związku między planem miejscowym a studium. Plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Tym samym pojęcie zgodności zostało zastąpione pojęciem nienaruszania, które z pewnością stanowi "poluzowanie" relacji między studium i planem. Jak wynika z treści uzasadnienia do projektu ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. propozycje zawarte w ustawie zmierzają do "usunięcia istotnego problemu, na który napotykają dziś planiści i rady gmin przy sporządzaniu i uchwalaniu planu. Obecny przepis art. 20 ust. 1 ustawy wymagający "zgodności" planu ze studium zastępuje się "nie narusza ustaleń studium". Dotychczasowe sformułowanie powoduje często, wbrew intencjom autorów studium, niemożliwość uchwalenia planu, gdyż trudno jest ustalić, czy proponowane w planie rozstrzygnięcie jest zgodne ze studium, skoro jest w studium nieokreślone. Propozycja realizuje postulaty samorządów napotykających opisany problem." W ustawie nowelizującej zmieniono jednak wyłącznie art. 20 ust. 1, przy jednoczesnym pozostawieniu bez zmian art. 15 ust. 1, co spowodowało powstanie swoistego dualizmu. Z jednej bowiem strony ustawa stanowi o konieczności zachowania zgodności między planem a studium, z drugiej natomiast ustawa stanowi już tylko o nienaruszaniu ustaleń studium.

O istotności naruszenia zasady niezgodności (nienaruszalności) planu miejscowego ze studium można mówić wówczas, gdy plan miejscowy nie tylko nie jest zgodny z zapisami studium, ale co więcej również narusza zapisy studium. Ma to miejsce na przykład w sytuacji, w której w planie miejscowym ustalono przeznaczenie terenu, które całkowicie abstrahuje od przewidzianych kierunków zagospodarowania w studium zarówno podstawowych jak i dopuszczalnych, ale nie ma to miejsca w niniejszym przypadku w odniesieniu do działek nr [...], [...] i [...] obręb [...].

Dodatkowo, jak zaznaczył organ, ustalenia skarżonego planu dla ww. nieruchomości skarżącego B. B. stanowią kontynuację wizji planistycznej przyjętej dla nieruchomości w poprzednio obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wzgórze św. Bronisławy II".

Sąd wskazuje, że prawo własności nie stanowi prawa absolutnego, ani naczelnej wartości, której należy dawać prymat nad innymi w trakcie procesu sporządzania planu miejscowego. Prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, jak również art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na mocy przepisów u.p.z.p. gmina została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Kreowanie polityki przestrzennej na szczeblu gminy niejednokrotnie wymaga rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidualnym, a interesem publicznym, co zaistniało w niniejszej sprawie w odniesieniu do działek skarżącego B. B.. Treść aktów planistycznych często bowiem wkracza w sferę praw rzeczowych właścicieli nieruchomości, a także uprawnień innych podmiotów zainteresowanych określonym przeznaczeniem terenu. W trakcie rozwiązywania tych konfliktów uwzględniać należy ogólne zasady konstytucyjne, w tym zwłaszcza wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadę proporcjonalności oraz wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadę demokratycznego państwa prawnego. Zezwalają one na ograniczanie prawa własności jedynie wówczas, gdy niezbędnie wymaga tego inne dobro chronione w postaci np. interesu publicznego bądź prawa własności innych osób. W razie kolizji przyznanie prymatu jednemu interesowi ponad drugim wymaga zatem każdorazowo porównania wartości chronionych z tymi, które w efekcie wprowadzanej regulacji ulec mają ograniczeniu. W konsekwencji uczynienie jednego z interesów nadrzędnym, gdy chodzi o konflikt w pełni równorzędnych interesów jednostek, spośród których jedna doznać ma ograniczenia posiadanych praw rzeczowych, wymaga szczególnej rozwagi i szczególnie wnikliwego umotywowania (vide wyrok NSA z dnia 6 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2233/13, LEX nr 1658127).

W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy co do działek nr [...], [...] i [...] obręb [...] należy zatem uznać, że ustalając w planie przeznaczenie nieruchomości skarżącego B. B. organ planistyczny miał na uwadze główny cel sporządzania planu, który został wyznaczony przez strategiczny dokument planistyczny gminy, jakim jest Studium.

Odnosząc się w tym miejscu do argumentów skarżącego dotyczących dotychczasowego zagospodarowania jego działek, to Sąd podziela argumentację organu z odpowiedzi na skargę. Sąd wskazuje, że prawomocna decyzja o pozwoleniu na budowę może być realizowana niezależnie od ustaleń planu. Zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wejście w życie postanowień planu miejscowego nie wzrusza ważności ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, którego warunki odbiegają od ustaleń planu.

Należy też zauważyć, że żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa nie nakłada na organ planistyczny obowiązku odwzorowania w planie miejscowym istniejącego stanu zagospodarowania terenu. Funkcją planu miejscowego jest ustanowienie przyszłego, docelowego porządku planistycznego w obszarze objętym jego granicami. Zgodnie z przepisami art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tereny, których przeznaczenie pian miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania.

Sąd też w całej rozciągłości akceptuje stanowisko organu w kwestii związanej z przebudową pergoli ogrodowej zlokalizowanej w Krakowie przy ul. Malczewskiego 31 na działce nr [...] obręb [...] Krowodrza na budynek wolnostojący mieszkalny z gabinetem lekarskim oraz pomieszczeniami do odbywania kwarantanny oraz izolacji domowej w przypadku zarażenia koronawirusem COVID-19 w celu zapewnienia maksymalnego bezpieczeństwa zdrowia i życia w ramach zwalczania COVID-19, która to inwestycja realizowana jest przez skarżącego B. B. na podstawie przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 poz. 374).

W konsekwencji powyższych ustaleń kontrolowany plan w odniesieniu do działek nr [...], [...] i [...] obręb [...] nie narusza art. 140 Kodeksu cywilnego i art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Należy też stwierdzić, że plan nie narusza zasady proporcjonalności. Jak to zostało wykazane powyżej ingerencja planistyczna kontrolowanego organu planistycznego mieści się w ramach prawa, nie narusza ustaleń Studium przewidującego na tym terenie zieleń i nie stanowi nadużycia władztwa planistycznego. Plan w odniesieniu do działek nr [...], [...] i [...] obręb 16 nie naruszył także, wobec argumentacji przedstawionej powyżej, treści art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p., gdyż w treści planu organ planistyczny nie nadużył władztwa planistycznego, a jego rozstrzygniecie planistyczne jest, wbrew temu co twierdzi skarżący, uzasadnione względami interesu publicznego przemawiającymi za zgodnym z prawem ograniczeniem sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości (działek nr [...], [...] i [...] obręb [...]) przez skarżącego B. B.. Powyższe rozważania oraz precyzyjne, rzeczowe i zasadne stanowisko organu legły u podstaw stwierdzenia przez Sąd bezzasadności jego skargi wniesionej w niniejszej sprawie.

Sąd doszedł do przekonania, że zakres ingerencji gminy w prawo własności tego skarżącego nie nosi znamion dowolności i mieści się w granicach wyznaczonych prawem gminy do władczego rozstrzygania o zasadach kształtowania ładu przestrzennego w akcie prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Skarżący B. B. nie wykazał też, w jaki sposób został naruszony jego interes prawny ustaleniami zapisów skarżonego planu, dotyczącymi:

a) terenów zieleni w parku krajobrazowym (symbole ZNzl1-ZNzl6);

b) terenów zieleni urządzonej oznaczonych symbolami ZPb.1-ZPb.8;

c) terenu infrastruktury technicznej - wodociągi oznaczonego

symbolem W.1;

d) terenu zieleni urządzonej oznaczonego symbolem ZPw.1;

e) terenu zabudowy usługowej oznaczonego symbolem U.1;

f) terenu dróg publicznych oznaczonego symbolami KDD.1-KDD.8;

g) terenu ciągów pieszych oznaczonego symbolem KDX.1.

Wszystkie powyższe rozważania oraz stanowisko organu wyrażone w odpowiedziach na skargi legły u podstaw orzeczenia jak w sentencji wyroku – w pkt I – na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.; w pkt II – na podstawie art.151 P.p.s.a..

O kosztach postępowania orzeczono w pkt III sentencji, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na zasądzone koszty postępowania składa się uiszczony przez skarżących T. C. i S. C. wpis od skargi w wysokości [...] zł, uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa 17 zł oraz kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego tych skarżących, ustalona jako stawka minimalna na podstawie § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).