Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt SA/Rz 1965/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2004-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Powołane przepisy: article: art. 7
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 718
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw
article: art. 32 ust. 4
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 39 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 415
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
article: art. 10 § 1, art. 145 § 1 pkt 4 i 5
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie NSA Ryszard Bryk AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant: ref.staż. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych 1. Uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dn. [...].09.2003 r. Nr [...]. 2. Określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana do momentu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. 3. Zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Z. K. kwotę 10 zł /dziesięć/ tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

SA/Rz 1965/03

Uzasadnienie

Prezydent Miasta [...] decyzją z dn. [...].09.2003r. Nr [...] zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę dla J. i T. W. na inwestycję pn. wykonanie robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na lokal handlowy w budynku przy ul. [...] w R. na dz. o nr ewid. 820/2 w obr. [...]. Organ nie uwzględnił zastrzeżeń zgłaszanych w postępowaniu przez Z. K., właścicielkę przyległego mieszkania, uznając że w ramach inwestycji nie dojdzie do naruszenia jej interesów, albowiem przewidziane jest wyciszenie sąsiadującej z jej mieszkaniem ściany, a ponadto likwidacja części trawnika od ul. [...] nie dowodzi możliwości zwiększenia się ruchu w pobliżu lokalu handlowego. Co do wykonalności uchwały wspólnoty mieszkaniowej nieruchomości przy ul. [...] i ul. [...], to wobec treści opinii radcy prawnego co do jej wykonalności, organ nie znalazł podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Od powyższej decyzji odwołania wniosły A. Z. i Z. K. A. Z. zakwestionowała decyzję o pozwoleniu na budowę, wywodząc iż została ona pochopnie wydana, zaskarżono uchwałę wspólnoty mieszkaniową nieruchomości udzielającej zgodę na wykonanie robót budowlanych do sądu powszechnego, nie wiadomo jaki rodzaj działalności w lokalu będzie miał być prowadzony. Prowadzenie działalności gospodarczej w tym lokalu spowoduje zwiększenie ruchu samochodowego i pieszego. Z. K. zarzuciła naruszenie w postępowaniu przepisów prawa oraz jej interesu prawnego. Podniosła, że jest osobą kaleką, realizacja inwestycji naruszy jej egzystencję jako osoby niepełnosprawnej. Argument o wyciszeniu ściany przyległej odwołująca się odebrała jako potwierdzenie iż planowana jest w lokalu działalność hałaśliwa, a więc uciążliwa. Zarzucono ponadto, że planowana jest zmiana elewacji, poprzez zlokalizowanie w miejscu dotychczasowego okna drzwi wejściowych do lokalu, osadzonych w odległości 2 m od okien odwołującej się. Z. K. podnosi, że nie przeprowadzono oględzin z jej udziałem, celem potwierdzenia zgłaszanych zastrzeżeń oraz rozważenia możliwości zlokalizowania drzwi wejściowych od ul. [...]. Odwołująca się przywołała fragment opinii radcy prawnego o nieprawidłowym trybie podjęcia uchwał przez wspólnotę mieszkaniową, wnosząc o uchylenie wydanej decyzji.

Organ odwoławczy wezwał inwestorów do wykazania się tytułem do nieruchomości, stanowiącej trawnik przy ul. [...], a przewidywany do częściowej likwidacji. Inwestorzy – J. i T. W. przedstawili umowę nieodpłatnego użyczenia zawartą ze Skarbem Państwa, reprezentowanym przez Wiceprezydenta Miasta, której przedmiotem była część dz. o nr ewid. 826/5 celem wykonania dojścia do lokalu handlowego przy ul. [...]. Przedstawili także zgodę Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg i Zieleni na utwardzenie części działki przy zbiegu ul. [...] i ul. [...]. Organ II instancji zawiadomił strony o możliwości przeglądania uzupełnionych akt sprawy, w następstwie czego pismo procesowe w dn.1.12.2003r. złożyła Z. K. Zakwestionowała, że określenie planowanej działalności jako "handlowej działalności przemysłowej" nie jest wiarygodnym stwierdzeniem, skoro na zebraniach wspólnoty mieszkaniowej deklarowano, że ma to być gabinet dentystyczny. Zdaniem wnoszącej izolacja akustyczna ściany nie załatwia wszystkich problemów, bo dochodzą do tego hałasy związane z wchodzeniem i wychodzeniem z lokalu, dostawa towaru. Likwidacja części trawnika ułatwi dostęp do okien mieszkania Z. K., czego nie negował organ I instancji wywodzący iż nie można jednoznacznie rozstrzygnąć że wykonanie wejścia do lokalu wpłynie istotnie na zwiększenie natężenia ruchu w pobliżu lokalu. Wnosząca podtrzymała uwagi na temat braku dokonania oględzin, a nawet sprawdzenia jej inwalidztwa. Zarzuciła, że organy prowadzą postępowanie tendencyjnie, dopuszczając do uzupełniania postępowania dowodowego, nie biorąc natomiast pod uwagę zgłaszanych przez nią argumentów.

Wojewoda [...] decyzją z dn. [...].12.2003r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną odwołaniami decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, że nie było koniecznością uzyskanie w przedmiotowej sprawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zaś prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane zostało udowodnione zawiadomieniem o wpisie w księdze wieczystej prawa własności lokalu mieszkalnego na rzecz T. W. i J. W., uchwała nr [...] podjętą przez wspólnotę mieszkaniową w sprawie wyrażenia zgody na wykonanie otworu drzwiowego w ścianie zewnętrznej budynku w miejsce okna, a także umową użyczenia części działki nr 826/5. Zdaniem Wojewody wniesienia skargi na uchwałę wspólnoty mieszkaniowej nie wyklucza uznania, że inwestor dysponował tytułem prawnym na cele budowlane, nadto sąd nie wstrzymał wykonania tej uchwały. Podniesiono, że inwestycja zlokalizowana jest w konturze AU, gdzie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą Rady Miasta z dn.23.06.1992r. Nr [...], opubl. Dz.Urz. Woj. [...] Nr 9, poz.109 z dn.13.10.1992r. przewiduje m.in. lokalizowanie urządzeń kultury, rekreacji, gastronomii, handlu i usług. Złożony projekt budowlany został pozytywnie zaopiniowany przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, a nadto zaopiniowany przez rzeczoznawców ds. higieniczno-sanitarnych i bezpieczeństwa i higieny pracy. Odnosząc się do zarzutów odwołań wskazano, że gwarancja zachowania interesów osób trzecich w myśl prawa budowlanego została zawarta w art.5 ust.1 tej ustawy. Przyjmując, że o naruszeniu takich praw można mówić tylko wtedy, gdy zostałyby naruszone przepisy prawa, a konkretnie przepisy techniczno-budowlane, organ II instancji, nie dopatrzył się takich naruszeń. Wskazano, że brak jest w przepisach prawa przepisów, co do wymogów odległości między wejściem do lokalu handlowego, a oknami mieszkania. Likwidacja trawnika będzie miała miejsce na odcinku przylegającym do planowanego lokalu, zaś trawnik przed oknami Z. K. pozostanie nienaruszony. Lokalizacja budynku przy ul. [...] w centrum miasta, zdaniem organu odwoławczego, nie pozwala zgodzić się z twierdzeniami odwołujących, o zmianie warunków użytkowych znajdujących się tam już lokali, w następstwie realizacji inwestycji. Organ odwoławczy wskazał, że z mocy art.32 ust.4 i art.35 ust.1 i 2 prawa budowlanego możliwość ingerencji organów orzekających w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę jest ograniczona, a spełnienie wszystkich wymogów przez inwestora nie pozwala na odmowę udzielenia pozwolenia na budowę. Kompletność dokumentacji, w tym fotograficznej, przemawiała za niecelowością przeprowadzania oględzin w terenie.

W aktach sprawy znajdują się także, złożone przy piśmie T. W. i J. W. z dn.26.01.2004r. akt notarialny sprzedaży lokalu mieszkalnego przy ul. [...] na rzecz D. i A. T. (Rep. [...] z dn.23.07.2003r). oraz umowa użyczenia z dn.23.07.2003r. tego lokalu małżonkom J. i T. W. na cele budowlane ze zbowiązaniem się do cesji praw wynikających z uzyskania pozwolenia na budowę (przeniesienia pozwolenia z J. i T. W. na rzecz D. i A. T.). Wnoszący te materiały wskazali, że nie przedstawiali je uprzednio, albowiem nie sądzili, by były one istotne w sprawie. Dokumenty te złożono po zapoznaniu się z treścią skargi sądowadministracyjnej Z. K.

Skargę na decyzję Wojewody wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie Z. K., domagając się jej uchylenia i zasądzenia kosztów procesu. Skarżąca wskazała, że inwestorzy zbyli lokal, czego organy nie zbadały, uchwałę wspólnoty mieszkaniowej zaskarżono do sądu powszechnego, zaś umowę użyczenia działki ze Skarbem Państwa podpisała tylko jedna osoba z inwestorów. Co do zaskarżonej uchwały wspólnoty mieszkaniowej to Z. K. wskazała, że sąd powszechny jeszcze nawet nie rozpoznał jej wniosku o wstrzymanie wykonania uchwały, z tej przyczyny powoływanie się na tę okoliczność jest chybione. Podtrzymano wywody o uciążliwościach, jakie skarżąca zakłada, a związanych z sąsiedztwem planowanego wejścia do lokalu handlowego. Skarżąca wskazała, że w lokalu tym prowadzone są intensywne roboty budowlane.

Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Odnośnie zbycia lokalu wskazano, że inwestorowi posiadali umowę użyczenia tego lokalu na cele budowlane, nadto T. W. posiadał pełnomocnictwo J. W. do zawarcia umowy użyczenia gruntu Skarbu Państwa. Podtrzymano ocenę wyrażoną w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dn. 15.03.2004r. SA/Rz 1965/03 oddalono wniosek skarżącej Z. K. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Z. K. w piśmie procesowym z dn.28.05.2004r. poinformowała, że Sąd Rejonowy w R. wyrokiem z dn.6.04.2004r. uchylił uchwały wspólnoty mieszkaniowej przy ul. [...] i ul. [...] w R. w przedmiocie wyrażenia zgody na wykonanie otworów drzwiowych w elewacji budynku od obu tych ulic, jednocześnie wstrzymując wykonanie tych uchwał (sygn. [...]). Zarzuciła, ze odpowiedź na skargę nie zawiera żadnego merytorycznego uzasadnienia jej zarzutów, brak jest także stanowiska organu odnośnie możliwości wykonania otworu drzwiowego od ul. [...]. Dokonane roboty budowlane skutkują tym, że dzieci pukają do okien skarżącej, gromadzi się w tym miejscu młodzież, będąca pod wpływem alkoholu lub narkotyków, pod lokal podjeżdżają samochody parkujące naprzeciw okien skarżącej, spokój zakłóca urządzenie alarmowe lokalu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie skarga została złożona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r., dlatego też z mocy art.97 § 1 ustawy z dn.30.08.2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm., zwana dalej Pwsa) podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn.30.08.2002r., Dz.U. Nr 153, poz.1270, zwana dalej Ppsa). Ta reguła intertemporalna ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z przyczyn, które sąd uwzględnił z urzędu. W dn.11.07.2003r. weszła w życie ustawa z dn.27.03.2003r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz.718), która w art.7 zawarła normy o charakterze intertemporalnym (międzyczasowym). W myśl art.7 ust.1 tej ustawy do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe, z zastrzeżeniem ust.2. Sprawa o wydanie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych przez T. i J. W. została wszczęta w dn.7.07.2003r., przeto z mocy art.7 ust.1 cyt. wyżej ustawy należało stosować przepisy prawa budowlanego w brzmieniu sprzed 11.07.2003r.. Art.7 ust.2 noweli z dn.27.03.2003r. nie odnosił się do sprawy wydania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, przeto zastrzeżenie to nie miało znaczenia w przedmiotowej sprawie. W myśl art.32 ust.4 ustawy z dn.7.07.1994r. – prawo budowlane (Dz.U. Nr 106 z 2000r., poz.1126 ze zm.) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: 1) złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, 2) wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sąd nie podziela stanowiska organu odwoławczego, że na wykonanie robót budowlanych objętych decyzjami obu instancji nie było koniecznym uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (s.2 decyzji organu odwoławczego). Przepis intertemporalny art.7 ust.1 ustawy z dn.27.03.2003r. (por. wcześniej wskazana ustawa) odsyłał do przepisów dotychczasowych, pod tym pojęciem rozumieć należy także przepisy ustawy z dn.7.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 15 z 1999r., poz.139 ze zm., zwana dalej uzp). W myśl art.39 ust.1 uzp w brzmieniu obowiązującym do dn.11.07.2003r., zmiana zagospodarowania terenu polegająca w szczególności na wykonaniu, odbudowie, rozbudowie i nadbudowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z kolei art.39 ust.2 uzp stanowił, że nie wymagają ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu: 1) roboty budowlane polegające na remoncie lub montażu, przebudowa oraz zmiana przeznaczenia budynku lub jego części, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu, 2) roboty budowlane nie wymagające pozwolenia na budowę. Zakres zamiaru inwestycyjnego jednoznacznie przekonuje, że w sprawie chodziło o uzyskanie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, polegającym na zmianie przeznaczenia części budynku (zmianie z lokalu mieszkalnego na lokal handlowy) i to takiej zmianie, która powoduje zmianie przeznaczenia terenu. Zmianie bowiem ulegać miało przeznaczenie części działki o nr ewid. 826/5, stanowiącej własność Skarbu Państwa. Zmiana ta polegać miała na wykonaniu dojścia do lokalu przy ul. [...] i wykonaniu zewnętrznego wejścia do tego lokalu (tak opisano przedsięwzięcie w projekcie budowlanym – por. s.4 projektu). Organ I instancji zatwierdził taki projekt budowlany, choć w treści decyzji nie ujawnił, by przedsięwzięcie uprawniało inwestora do wykonywania tego typu robót budowlanych na działce 826/5. Dodać należy, że w tym czasie inwestor nie legitymował się, wbrew wymogom z art.32 ust.4 pkt 2 prawa budowlanego prawem do dysponowania tą działką na cele budowlane. Brak ten starał się uzupełnić organ odwoławczy, wzywając inwestora do przedłożenia takiego dokumentu. T. W. przedstawił stosowną umowę użyczenia działki o nr ewid. 826/5, zawartą na etapie postępowania odwoławczego. Utrzymanie w mocy przez Wojewodę decyzji organu I instancji nie zmieniło faktu, że decyzja nie zawiera upoważnienia do wykonywania robót budowlanych na w/w działce, robót które prowadzą do zmiany zagospodarowania terenu. Taki zakres inwestycji był przyjęty świadomie przez organy, jak i inwestora, skoro z dowodów dołączonych do skargi jak i szkicu sytuacyjnego dla likwidacji części trawnika przy ul. [...] (k.16 akt II instancji) wynika, że zamiar ten został zrealizowany. Nakazuje to przyjąć, że decyzje obu instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, a to art.32 ust.4 pkt 1 prawa budowlanego w zw. z art.39 ust.2 pkt 1 uzp, poprzez brak uzyskania uprzednio decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Decyzje obu instancji zapadły także z naruszeniem prawa, dającym podstawę do wznowienia postępowania. Jest niewątpliwym, że w trakcie postępowania przez organem I instancji mieszkanie przy ul. [...] zostało zbyte przez inwestorów na rzecz D. i A. T. Osoby te nie brały udziału w postępowaniu przed organami obu instancji. Niezależnie od faktu uzyskania przez inwestora, nie będącego właścicielem lokalu, tytułu prawno-rzeczowego do dysponowania tym lokalem na cele budowlane, właścicielowi tego lokalu służą prawa strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na roboty budowlane, których przedmiotem miałaby być zmiana przeznaczenia tego lokalu. Naruszenie normy art.10 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego (ustawa z dn.14.06.1960r. – tekst jedno. Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz.1071 ze zm., zwany dalej k.p.a.) statuującej zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym, czyni uzasadnionym wniosek o naruszeniu przepisów o postępowaniu administracyjnym, dającym podstawę do wznowienia postępowania (art.145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Fakt sprzedaży przedmiotowego mieszkania nie był organom znany, co wynika wyraźnie z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, powołującego się na dowody dysponowania lokalem na cele budowlane. Tłumaczenie T. i J. W., że nie przedstawili uprzednio dowodów w zakresie sprzedaży lokalu i umowy użyczenia lokalu na cele budowlane, gdyż sądzili, że nie są one istotne w sprawie, nie ma większego znaczenia. Warunkiem uzyskania pozwolenia na budowę było m.in. wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art.32 ust.4 pkt 2 prawa budowlanego). Dowody w tym zakresie, na których opierały się orzekające w sprawie organy okazały się nieaktualne, a wyszły na jaw nowe dowody, nie znane organom w trakcie orzekania, choć istniały (akt notarialny sprzedaży lokalu) lub miały istnieć (umowa użyczenia lokalu) już w dacie wydawania decyzji przez obie instancje. Konkluzje te uprawniają do wniosku o ziszczeniu się normy art.145 § 1 pkt 5 k.p.a., stanowiącej o przesłance do wznowienia postępowania, w sytuacji wyjścia na jaw nowych okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia, nie znanych organowi, a istniejących w dacie wydawania decyzji.

Co się tyczy wpływu wyroku Sądu Rejonowego w R. [...] z dn.6.04.2004r. w przedmiocie uchylenia uchwał wspólnoty mieszkaniowej w przedmiocie wyrażenia zgody na wykonanie otworu drzwiowego to wyrok ten zapadł już po wydaniu decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych i miał charakter konstytutywny. W dacie wydawania pozwolenia na budowę inwestorzy posiadali stosowną uchwałę wspólnoty mieszkaniowej. Inne zarzuty skarżącej, odnoszące się do uciążliwości związanej z realizacją inwestycji nie miały znaczenia dla kierunku weryfikacji wydanych decyzji, zarzuty te będą mogły być przedmiotem uwagi organu w dalszym toku postępowania.

Uznając, że wydane decyzje naruszają prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pk1 1 lit. a Ppsa) oraz przepisy o postępowaniu dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art.145 § 1 pkt 1 lit.b Ppsa) postanowić należało jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.97 § 2 Pwsa.