Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1429/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant sekr. sąd. Wioletta Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2018 r. sprawy ze skargi P.P.H. "S." [...] Sp. jawna z siedzibą w W. na uchwałę Rady miasta W. z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta W. oddala skargę


UZASADNIENIE

Skargą z [...] kwietnia 2018r. Spółka [...] J. i E. S. Spółka Jawna z siedzibą w W. (dalej Skarżący), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, działając na podstawie art. 101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity z dnia 15 września 2017 r. - Dz.U. z 2017 r. poz. 1875,) oraz art. 50 §1, art. 53 §2a, art. 54§1 w zw. z art. 3 §2 pkt.5 Ustawy Praw postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U. Nr 153, 1270) tekst jednolity z dnia 22 czerwca 2017 r. (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369) - dalej PPSA, wniosła skargę na Uchwałę Rady [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2018r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie [...] (Dz.Urzęd. M. poz.1968) - dalej Uchwała, w zakresie §5 ust.2 Uchwały oraz §15 ust. 2 Załącz do Uchwały tj. Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie [...] (d Regulamin).

Skarżąca zarzuciła Radzie [...] naruszenie:

1. art. art. 4 ust.2 pkt.2 Ustawy z dnia .września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r. poz. 1289) - dalej "ustawa" w zw. z art. 94 Konstytucji poprzez przekroczenie delegacji ustawowej do wydania aktu prawa miejscowego przekroczenie postanowieniem §15 ust.2 Regulaminu, stanowiącego załącznik nr 1 Uchwały, wymogów materialnych (treściowych) regulaminu utrzymania czystości porządku na terenie gminy;

2. art. art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy, poprzez - błędną wykładnię prowadzącą do naruszenia przepisów art. 6j ust. 3 w zw. z art. 6c ust - ustawy, która to wykładnia podważyła ustawowe zasady ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na nieruchomościach, na których nie zamieszkują mieszkańcy;

3. § 38 ust.1 pkt.3 i §39 ust.1 w zw. §143 Zasad Techniki Prawodawczej stanowiących załącznik do Rozporządzenie Prezesa Ra Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" z dnia 20 czerwca 2002 r. (te jednolity z dnia 29 lutego 2016r. - Dz.U. z 2016 r. poz. 283), poprzez wprowadzenie życie w §5 ust.2 Uchwały, jednostki redakcyjnej z załącznika do Uchwały, mimo iż sama - uchwała wchodzi w życie w okresie późniejszym, a to z pominięciem wprowadzenia życie §1 Uchwały w zakresie §15 ust. 2 załącznika do Uchwały po upływie 30 dni ogłoszenia Dziennika Urzędowego.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności §5 ust. 2 Uchwały w zakresie wprowadzenia w życie §15 ust.2 załącznika do Uchwały oraz stwierdzenie nieważności §15 ust.2 załącznika do uchwały Rady [...] [...] z dnia [...] lutego 2018r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości - porządku na terenie [...] (Dz.Urzęd. Woj. M. poz.1968).

W uzasadnieniu skargi wskazano, że jak wynika z uzasadnienia do projektu Uchwały (druk 1894 z 01-02-2018r) konieczność wprowadzenie zmian w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie [...] wynikła z faktu wejścia w życie Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 grudnia 2016r. w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów (Dz.U. z 2017 r. poz. 19) - dalej Rozporządzenie.

W ocenie Skarżącej nowe regulacje zawarte w §15 ust.2 Regulaminu, nie mają nic wspólnego z treścią Rozporządzenia. Ustalają one nowe, dotkliwe fiskalne obowiązki dla Skarżącego, niekorzystnie kształtując jego obowiązki wynikające z nowego brzmienia Regulaminu.

Skarżąca wyjaśniła, że jest właścicielem nieruchomości w rozumieniu art.2 ust.1 pkt.4 ustawy. Nieruchomość tę stanowi, działka gruntu nr [...], obręb [...], dla której prowadzona jest Księga Wieczysta nr [...]. Jest to nieruchomość niezamieszkała, zabudowana (budynek biurowy), na której powstają jednak odpady komunalne. Skarżący regularnie wnosi opłaty gospodarowanie odpadami komunalnymi na podstawie ustawy.

Nowe regulacje §15 ust.2 Regulaminu naruszają dotychczasowe uprawnienia Skarżącej i nakładają na nią nowe, sprzeczne z ustawą obowiązki polegające na konieczności wyposażenia nieruchomości w pojemniki o dodatkowej pojemności. Co istotnie rozszerza obowiązek związany z wyposażeniem nieruchomości w minimalną ilość pojemników, który z kolei nie ma uzasadnienia w potrzebach właściciela nieruchomości, bowiem ilość odpadów komunalnych wytwarzanych na nieruchomości Skarżącego nie ulegnie zmianie (wzrostowi) względem ilości wytwarzanych dotychczas. Zmiana ta nie pozostaje także w związku ze zmianą sposobu selektywnego zbierania odpadów komunalnych na terenie gminy. Konsekwencją wprowadzenia tych dodatkowych obowiązków będzie przy tym wzrost wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi ponoszonymi na rzecz gminy.

Mając powyższe na uwadze, Skarżąca wskazała, że ma interes prawny w rozumieniu art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym.

Podniosła, że w doktrynie i judykaturze przyjmuje się, iż rada gminy powinna ująć w regulaminie uchwalanym na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy wszystkie kwestie wskazane w tym przepisie, a brak któregoś z wyszczególnionych w nim elementów skutkuje istotnym naruszeniem prawa. Równie poważnym naruszeniem jest ujecie w akcie prawa miejscowego elementów nie przewidzianych w delegacji ustawowej do jego wydania.

Zgodnie z art. 4 ust.2 pkt.2 ustawy Regulamin określa zasady dotyczące - rodzaju i minimalnej pojemności, pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

Dla prawidłowego utworzenia wzorca wynikającego z tego przepisu, rada gminy powinna do tego wzorca odpowiednio wprowadzić/wykorzystać zobiektywizowane dane dotyczące średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach oraz odpowiednio uwzględnić liczbę osób korzystających z tych pojemników.

Przepis § 15 ust. 1 i 2 Regulaminu stanowi:

1. Do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości stosuje się pojemniki, o których mowa w § 10 ust. l, spełniające wymagania określone w § 11 o pojemności dostosowanej do potrzeb danej nieruchomości i charakteru prowadzonej na tej nieruchomości działalności.

2. Minimalną łączną pojemność pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych powstających w danym miesiącu kalendarzowym na danej nieruchomości, określa się, z uwzględnieniem częstotliwości odbiorów, na podstawie średnich ilości wytwarzanych odpadów komunalnych wynoszących:

1) dla obiektów biurowych, usługowych, produkcyjnych i rzemieślniczych, magazynów, hurtowni oraz obiektów użyteczności publicznej: 40 litrów na jedną osobę zatrudnioną;

2) dla obiektów gastronomicznych: 5 litrów na jedno miejsce konsumpcyjne w restauracji stołówce, zaś dla lokali nie posiadających miejsc konsumpcyjnych 120 litrów na jeden lokal;

3) dla obiektów hotelowych, pensjonatów, moteli oraz innych o podobnym charakterze: 40 I na jedno łóżko;

4)dla obiektów całodobowego zbiorowego zakwaterowania: 60 litrów na jedno łóżko;

5) dla szkół (wszystkich typów), uczelni wyższych, przedszkoli, żłobków i placówek o podobnym charakterze: 10 litrów odpowiednio na jednego ucznia, studenta, słuchacza, podopiecznego jedną osobę zatrudnioną;

6) dla obiektów handlowych takich jak sklepy, supermarkety, hipermarkety, galerie handlowe 40 litrów na jedną osobę zatrudnioną. W przypadku prowadzenia na terenie obiektu działalności gastronomicznej łączną ilość odpadów należy określić z zastosowaniem wskaźnika określone w pkt 2;

7) dla szpitali, hospicjów i innych obiektów, w których wykonywane są przez całą do - świadczenia zdrowotne: 60 litrów na jedno łóżko;

8) dla obiektów, w których wykonywane są świadczenia zdrowotne, z wyłączeniem świadcz szpitalnych i całodobowych: 40 litrów na jedną osobę zatrudnioną;

9) dla dziennych placówek pomocy społecznej - 40 litrów na jedną osobę zatrudnioną i 10 litrów na jednego podopiecznego;

10) dla punktów handlowych poza lokalem, w tym targowisk - 60 litrów na jedną oso zatrudnioną jednak nie mniej niż jeden pojemnik 120 litrów na jeden punkt handlowy;

11) dla cmentarzy - 2 litry na jedno miejsce pochówku, a w okresie świąt obchodzonych - podstawie obrządku właściwego dla danego wyznania - 10 litrów na jedno miejsce pochówku.

Przepis art. 4 ust.2 pkt.2 ustawy przesądza w ocenie Skarżącej, że regulamin utrzymania powinien określać rodzaj i minimalną pojemność pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, natomiast nie zezwala radzie na określenie w drodze postanowień regulaminu łącznej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalny powstających w danym miesiącu kalendarzowym na danej nieruchomości", która to ilość pośredni wyznacza minimalną ilość odpadów komunalnych, jaka musi zostać w danym miesiącu wytworzona na terenie nieruchomości niezamieszkałej, czy też raczej jaka musi zostać zadeklarowana przez jej właściciela na potrzeby ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Skarżąca przytoczyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1037/17, mający uzasadniać jej stanowisko.

Ponadto Strona skarżąca wskazała, że rada gminy ustalając minimalną łączną pojemność pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych powstających w danym miesiącu kalendarzowym na danej nieruchomości niezamieszkałej naruszyła także art. 4 ust.2 pkt 2 CzystGmU poprzez:

1. ustalenie minimalnej pojemności pojemników bez uwzględnienia średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w innych źródłach (nieruchomościach niezamieszkałych),w związku z zaniechaniem analizy ilości odpadów powstających nie nieruchomościach niezamieszkałych na terenie [...].

W ocenie strony, prawodawca lokalny ma w związku z tym różne drogi i techniki prawotwórcze do wyboru, w tym np.: zastosowanie odpowiedniego odesłania, wprowadzenie algorytmu lub wprowadzenie wyników ustaleń w przedmiocie ww. średniej bezpośrednio do normy prawa lokalnego (wyr. NSA z 9.12.2016 r., II OSK 766/15, Legalis). W przedmiotowej sprawie tego typu analiz i ustaleń nie było. W konsekwencji nieruchomości, na których wykonywana jest działalność handlowa, biurowa czy usługowa, ze względu na nowe regulacje §15 ust.2 Regulaminu, będą musiały zostać wyposażone nie w pojemniki (jak do tej pory), a w kontenery - o ile ich posadowienie będzie możliwe. Korzystający z kontenerów, nie będą pozbywali się odpadów w jakiejś usystematyzowany sposób, ale do dowolnie wybranego kontenera. Każdy z kontenerów będzie w jakiś sposób zapełniony. Oznacza to, ze każdy będzie odebrany i za każdy [...] pobierze opłatę. (patrz: Uchwała Rady [...] [...] czerwca 2013r nr [...]). Tymczasem nie można wykluczyć, iż te same ilości odpadów można zgromadzić zbiorczo w jednym dedykowanym kontenerze. O wyborze powinien decydować właściciel nieruchomości kierując się wyłącznie, jak to wskazano w §15 ust.1 Regulaminu, "potrzebami danej nieruchomości i charakterem prowadzonej na tej nieruchomości działalności".

2. Ustalenie minimalnej pojemności pojemników, bez uwzględnienia liczby osób rzeczywiście korzystających z tych pojemników, poprzez dobór kryteriów uwzględniających liczbę osób niekorzystających z pojemników i nieuwzględnieniu liczby osób korzystających z pojemników.

3. Ustalenie minimalnej pojemności pojemników, poprzez odesłanie do niedookreślonych pojęć, poza normatywnych, niezdefiniowanych w ustawie, co uniemożliwia właściwe zastosowanie i wykonanie dyspozycji kontestowanego przepisu Regulaminu.

W skardze podniesiono także, że zgodnie z § 25 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) uchwała powinna możliwie bezpośrednio i wyraźnie wskazywać kto, w jakich okolicznościach i jak powinien się zachować. Uchwały podejmowane przez organy samorządowe muszą zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego. Z nakazu przyzwoitej legislacji należy wywieść, że redakcja przepisów prawnych wymaga pojęć jednoznacznych, precyzyjnych określających w sposób jednolicie zrozumiały intencję prawodawcy i oczekiwane przez niego zachowanie adresata przepisu. Przede wszystkim należy wskazać, iż "zatrudnienie" immanentnie kojarzone jest ze stosunkiem pracy nawiązanym na podstawie przepisów Prawa Pracy. Nie obejmuje on stosunków cywilnoprawnych. Wymogi poprawnej legislacji nakazywałyby zatem albo zamiast słowa "zatrudnioną" użyć słowa "pracującą" albo zwrotu "świadczącą pracę na podstawie stosunku pracy lub świadczące usługi na podstawie stosunku cywilnoprawnego". W obecnym brzmieniu przepisu, Skarżący nie jest w stanie określić, czy chodzi o wszystkie osoby pracujące dla niego, czy tylko o osobowy pracujące w danej lokalizacji i czy obowiązek odnieść tylko do pracowników, czy też do osób świadczących usługi na podstawie stosunku cywilnoprawnego (np. informatyk świadczący usługi na odległość poprzez środki komunikacji elektronicznej).

Skarżąca zobrazowała, jakie negatywne konsekwencje rodzić może wadliwa legislacja §15 ust.2 Regulaminu, oraz wyjaśniła, że przepis ten w połączeniu z §10 ust. 1 pkt.1-2 w zw z §15 ust.1 pkt.1 Regulamin, prowadzi do przyjęcia, że najkorzystniejszy finansowo jest wariant wyboru dużego kontenera. Jednakże, przypadku powierzchni biurowych nie istnieje możliwość korzystania tylko z kontenerów o pojemności 1100 I ale także z pojemników o pojemności 660 I. Pozostają do wyboru mniejsze, a zatem generowane są większe koszty dla przedsiębiorców oraz większe, nieuzasadnione wpływy do budżetu [...]. Należy podkreślić, iż w podanym przykładzie koszt odbioru odpadów według poprzedniego brzmienia §15 regulaminu utrzymania czystości porządku na terenie [...] wyniósłby jedynie 21 zl (120l x 1)

3.2. Naruszenie przepisów ustawy poprzez ograniczenie uprawnienia właścicieli nieruchomości niezamieszkałych do deklarowania ilości powstających na jego nieruchomości odpadów komunalnych.

Zdaniem Skarżącej, poprzez postanowienie § 15 ust. 2 Regulaminu rada gminy de facto narzuciła właścicielom nieruchomości minimalną ilość odpadów komunalnych, jaka musi być przez nich wytworzona, a raczej zadeklarowana na potrzeby ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Odnotowania bowiem w tym miejscu wymaga, że w odróżnieniu od brzmienia zapisów § 15 poprzednio obowiązującego Regulaminu, obecnie uchwałodawca zrezygnował z zapisu, który pierwszeństwo w ustaleniu zapotrzebowania danej nieruchomości niezamieszkałej na pojemniki dawał rzeczywistym potrzebom nieruchomości, traktując wskaźniki o których mowa w niniejszej skardze jedynie jako ogólne wytyczne.

Taki zabieg legislacyjny, jak ten zastosowany w zaskarżonej uchwale, zdaniem strony ma służyć wyłącznie zwiększeniu wpływów Miasta [...] z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, przy czym źródłem tych wpływów mają być wyłączenie właściciele nieruchomości niezamieszkałych, którzy - niezależnie od ilości wytwarzanych przez siebie odpadów komunalnych - w każdym przypadku będą musieli uiszczać opłatę w wysokości minimalnej wynikającej z podstawie danych podanych w § 15 ust. 2 Regulaminu do wzoru wyliczenia opłaty.

Skarżąca wskazała, że rozwiązanie takie zostało uznane za niedopuszczalne w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1037/17.

3.3. Brak rzeczywistych konsultacji społecznych projektu Regulaminu.

Zgodnie z uzasadnieniem Uchwały, powodem przygotowania projektu uchwały wprowadzającej Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie [...] było wejście w życie Rozporządzenia. Natomiast modyfikacje treści Regulaminu w porównaniu do treści Rozporządzenia znacznie wykraczają poza zakres tego ostatniego. Zmiany dotknęły w mniejszym lub większym zakresie każdy z 33 paragrafów Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie [...] przyjętego uchwałą Rady [...] z dnia [...] lipca nr [...].

Konsultacje społeczne, o których mowa w uzasadnieniu do Uchwały, a także w Raporcie konsultacji społecznych sporządzonym w [...] w dniu [...]-01-2018r. ograniczyły się w do kwestii zmiany zasad selektywnej zbiórki. Zarówno w treści dystrybuowanych planów informacyjnych, jak i w przekazach medialnych publikowanych na stronach internetowych [...], nie zamieszczono żadnych informacji, iż zmiany Regulaminu będą znacznie rozleglejsze, niż wynikało by to z konieczności implementacji postanowień Rozporządzenia. Wręcz przeciwnie kampania pod hasłem: "Wyrzuć to do właściwego kosza!", "Od 1 stycznia 2019r. pojawia się nowa kategoria odpadów - odpady BIO (kuchenne).", sugeruje że to wszystkie zmiany. Uzasadnienie projektu zaskarżonej Uchwały zawiera jedynie enigmatyczną informację zamieszczoną na 3 stronie uzasadnienia dotyczą wprowadzonych zmian w zakresie w łącznej minimalnej pojemności pojemników wymaganej na nieruchomościach niezamieszkałych, bez wyjaśnienia przyczyn tych zmian.

3.4. Błędna redakcja przepisów końcowych.

Wprowadzenie §15 ust.2 Regulaminu nastąpiło nie tylko z naruszeniem ustawy ale także zasad techniki legislacyjnej. Jedynym celem wprowadzenie nowej regulacji, jest zwiększenie obciążenia opłatą za gospodarowanie odpadami i większe wpływy do budżetu [...]. Zgodnie z §5 ust.2 Uchwały wchodzi ona w życie z dniem 1 stycznia 2019r. za wyjątkiem zaskarżonego §15 ust.2 Regulaminu, który wchodzi w życie po upływie 30 dni od daty ogłoszenia Uchwały. W tym samym terminie ulega uchyleniu §15 ust.1 obowiązującego regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie [...] wprowadzony uchwałą Rady [...] nr [...] z [...] lipca 2015r. (dalej Uchwała 2015).

Taki zabieg legislacyjny w ocenie strony jest wadliwy. Mianowicie w obecnym stanie prawnym do dnia [...].12.2018r. obowiązuje regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie [...] wprowadzony Uchwałą z 2015. W uchwale tej uchylony już został §15 ust.1. W związku z faktem, iż była to jedyne jednostka redakcyjna w §15, z prawnego punktu widzenia przestał on istnieć. Na mocy §5 ust.2 Uchwały §15 ust.2 miał wejść w życie po 30 dniach od dnia ogłoszenia Uchwały. Jednakże należy wskazać, iż w takim wypadku występuje co najmniej parę wątpliwości.

Przede wszystkim z legislacyjnego punktu widzenia, nie można wprowadzić w Uchwale z 2015 w §15 ust.2, gdyż nie istnieje ust.1. Na mocy §5 ust.2 podjęto próbę wprowadzenia w życie jedynie ust.2, z pominięciem ust.1. Co powinno mieć miejsce. Nadto należy rozróżnić wprowadzenie zmian do uchwały od wprowadzenia nowej uchwały. Wprowadzenie treści przepisu w brzmieniu §15 ust.2 powinno nastąpić w trybie zmiany Uchwały 2015, albowiem Rada [...] nie jest władna wprowadzić w życie "pojedynczy przepis", ale całą uchwałę. Czynność dokonana przez Radę [...] sprowadza się do uchwalenia, iż w życie wchodzą postanowienia §15 ust.2 Regulaminu na podstawie uchwały, która jeszcze nie obowiązuje. Z legislacyjnego punktu widzenia nie można wprowadzić najpierw jednostki redakcyjnej aktu prawnego, a dopiero potem samego aktu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, uzasadniając to brakiem wykazania przez Skarżącą, iż doszło do naruszenia jej interesu prawnego zaskarżoną uchwałą, ewentualnie o oddalenie skargi.

Rada wskazała, że nie można podzielić argumentów Skarżącej.

Po pierwsze: § 15 ust. 2 Regulaminu jest kontynuacją merytoryczną przepisu § 10 i 11 Regulaminu w zakresie, w jakim określa wskaźniki, które zostały przetransportowane do aktu prawa miejskiego z analizy średnią ilości odpadów powstających na poszczególnych typach nieruchomości tzw. niezamieszkanych. W związku z powyższym przedmiotem skargi winna Skarżąca uczynić § 10 ust. 1 lub § 11 ust. 1, względnie § 15 ust. 1 Regulaminu, który odsyła do tych, wyżej wymienionych, przepisów aktu prawa miejscowego.

Po drugie: koszt pojemników i ich dostarczenia do nieruchomości ponosi [...]. W myśl bowiem § 3 ust. 1 uchwały Nr [...] Rady [...] z [...] lipca 2015 r. w sprawie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w za1cresr odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w [...] i zagospodarowania - tych odpadów (Dz. Urz. Woj. M. z dnia 30 lipca 2015 r., poz. 6698), [...] wyposaża nieruchomości w pojemniki lub worki, za wyjątkiem worków przeznaczonych do odbierania odpadów zielonych, służące do zbierania odpadów komunalnych oraz pokrywa koszty utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Podobnie czyni to uchwalona w dniu 8 lutego 2018 r. uchwała (§ 3), opublikowana w Dz. Urz. Woj. M. z dnia 23 lutego 2018r. poz. 1970.

Po trzecie: rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji komunalnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 19), w tym § 6 ust. 1 tego aktu prawnego, statuuje obowiązek dostosowania pojemników do rodzaju (frakcji) odpadów komunalnych. Dokonany w rozporządzeniu ścisły podział na określone rodzaje odpadów komunalnych zrodzi konieczność sukcesywnego wyposażenia (lub doposażania) od 1 stycznia 2019 r. nieruchomości w pojemniki, które będą uwzględniać frakcje, takie jak "BIO" i " Papier" . W świetle bowiem obowiązując regulaminu utrzymania czystości i porządku w [...], papier może być zbierany wraz z frakcją opakowań z tworzywa sztucznego i metalami, natomiast frakcja BIO jest odbierania jedynie z targowisk i gastronomii. Powyższe oznacza, że w istocie od 1 stycznia 2019 r. zwiększy się na nieruchomościach w [...] liczba pojemników przeznaczonych do selektywnego gromadzenia odpadów komunalnych, tyle tylko, że koszt wyposażania i doposażania poniesie nie właściciel nieruchomości, a [...].

W świetle powyższego organ uznał, że Skarżąca nie wykazała interesu prawnego. Sam status przedsiębiorcy (tu: status właściciela nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne) i regulowanie przez Skarżącą opłaty z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi nie jest wystarczające dla wykazania interesu prawnego. Zauważyć bowiem należy, że zaskarżony przepis Regulaminu nie narusza nabytego od chwili wprowadzenia systemu gospodarowania odpadami komunalnymi (1 lipca 2013 r.) uprawnienia Skarżącej do nieodpłatnego otrzymania pojemnikowi, o pojemności wskazanej w deklaracji, o której stanowi art. 6m ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Żaden z aktów prawnych wydanych przez organ stanowiący [...] nie limituje ilości odbieranych od właścicieli nieruchomości odpadów komunalnych i tym samym nie limituje liczby pojemników przeznaczonych do gromadzenia odpadów komunalnych; właściciel nieruchomości otrzymuje nieodpłatnie od [...] tyle pojemników, ile zadeklarował w deklaracji o wysokości opłaty.

Z kolei okoliczność zwiększenia liczby pojemników przeznaczonych do gromadzenia poszczególnych frakcji odpadów od 1 stycznia 2019 r. nie wynika z treści § 15 ust. 2 Regulaminu, a z § 4 ust. 1 Regulaminu w związku z wym. wyżej rozporządzeniem Ministra Środowiska. Zdaniem organu nawet gdyby przyjąć, że Skarżąca wykazując naruszenie swojego interesu prawnego miała na uwadze nie tyle (cyt.) "konieczność wyposażenia nieruchomości w pojemniki o dodatkowej pojemności" (str. 4 skargi), ale - z punktu widzenia treści całej skargi - wzrost kosztów opłaty spowodowany koniecznością przeliczania ilości odpadów wg wskaźników określonych w § 15 ust. 2 Regulaminu, upatrywanym w tym przepisie regulaminowym jako obowiązek każdego właściciela nieruchomości tzw. niezamieszkanej, to powyższa ocena może wynikać z dokonania przez Skarżącą błędnej interpretacji normy delegacyjnej art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, która nie określa" wymagań" (art. 4 ust. 2 pkt 1, pkt 5 i pkt 7), ani "obowiązków" (art. 4 ust. 2 pkt 6), ale zasady, o których jest mowa w zdaniu wprowadzającym w brzmieniu określonym art. 4 ust. 2 ustawy.

Wobec powyższego Skarżąca nie wykazała, w ocenie Organu, w jaki sposób zaskarżona uchwała narusza Jej interes prawny lub uprawnienie, wobec czego należy uznać, że Skarżąca nie posiada legitymacji procesowej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, co skutkować powinno jej odrzuceniem.

W przypadku nieuwzględnienia przez Sąd przedstawionej argumentacji, w odpowiedzi na dalsze zarzuty sformułowane w skardze, organ odniósł się do zarzutów wskazanych w skardze wywodząc, iż:

1) Zarzut odnoszący się do § 15 ust. 2 Regulaminu, postawiony na str. 4 in fine- 15 in fine skargi, dotyczy konieczności, w ocenie Skarżącej, obliczenia przez właściciela nieruchomości ilości wytwarzanych na nieruchomości odpadów komunalnych wg wskaźników określonych w zaskarżonym przepisie regulaminowym. Po wtóre, jak podnosi Skarżąca, z punktu widzenia literalnego brzmienia przepisu art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy, ustawodawca nie przewidział określania przez organ stanowiący gminy "łącznej pojemności pojemników" .

W ocenie Organu, wprowadzenie wyników ustaleń analitycznych wprost do Regulaminu ma sens, ponieważ może (ale nie musi) posłużyć właścicielowi nieruchomości do szacowania ilości wytwarzanych odpadów komunalnych (m.in. w tych nieruchomościach, które są oddane użytkownikom do korzystania na podstawie umów cywilnoprawnych). Nadto - nie sposób nie zauważyć, że art. 6o ust. 1 ustawy, w zakresie, w jakim odnosi się do nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, odwołuje się do średniej ilości odpadów powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. Owo odwołanie zawarte w ww. przepisie, jest w tym zakresie tożsame z przesłanką określoną w art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. a, w oparciu o którą gmina, przy ustalaniu, jaka będzie minimalna pojemność pojemników, zobowiązana jest uwzględnić średnią ilość odpadów komunalnych wytwarzanych nie tylko w gospodarstwach domowych, ale także w innych źródłach a zatem na nieruchomościach tzw. niezamieszkałych oraz na terenach przeznaczonych do użytku publicznego).

Organ wskazał, że [...] jest [...] gminą w Polsce. Z mocy ustawy o ustroju miasta [...] obligatoryjne jest istnienie jednostek pomocniczych (dzielnic), które realizują zadania publiczne, w tym szereg spraw związanych z systemem gospodarowania odpadami komunalnymi. Na podstawie uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] lipca 2016 r. w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz warunków i trybu składania deklaracji za pomocą środków komunikacji elektronicznej (Dz. Urz. Woj. M.. z dnia 15 lipca 2015 r., poz. 6730) Urzędy Dzielnic przyjmują deklaracje o wysokości opłaty z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi, a na mocy zarządzeń Prezydenta [...] i udzielonych przez ten organ upoważnień, prowadzą weryfikację deklaracji, a także analitykę związaną z okolicznością niezłożenia deklaracji. Decyzja wymierzająca opłatę - po myśli art. 6o usatwy, w przypadku nieruchomości niezamieszkanych musi uwzględniać średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. (wydruk uchwały z Dziennika Urz. Woj. M.. stanowi załącznik nr 7 ).

Przepisy ustawy nie definiują "nieruchomości o podobnym charakterze". Z semantycznego punktu widzenia można przyjąć, że stosunek zależności podobieństwa będzie wyznaczać np. charakter prowadzonej w danej nieruchomości działalności. Wobec powyższego przyjęto, że na potrzeby ustalenia minimalnej pojemności pojemników, konieczne jest zbadanie średniej ilości odpadów komunalnych powstałych w 2017 r. na nieruchomościach rodzajowo wymienionych w punktach 1-11 zaskarżonego przepisu § 15 ust. 2. Powyższe nie stoi w sprzeczności z przesłanką delegacyjną, która zobowiązuje gminę do ustalenia średniej ilości odpadów komunalnych w "innych źródłach" nie wymieniając przy tym rodzajowo katalogu tych źródeł. W związku z powyższym dla obliczeń średniej ilości odpadów komunalnych skatalogowano rodzaje nieruchomości - jako różne źródła. Cytując za poglądem wyrażonym w prawomocnym wyroku WSA w Gliwicach z dnia 13 stycznia 2016 r. sygn. II SA/Gl 1001/15 "obowiązujące przepisy nie normują też kwestii jakie i ile rodzajów "innych" źródeł wytwarzania odpadów powinno być wymienionych w regulaminie, dla prawidłowego zróżnicowania minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych w które powinny być wyposażone dane nieruchomości na których dane źródła odpadów istnieją. W konsekwencji nie narusza obowiązujących przepisów podział nieruchomości na źródła wymienione w § 6 załącznika zaskarżonej uchwały. "

Ustalenie samej średniości odpadów komunalnych nie "przełoży się" na obliczenie pojemności pojemnika. Konieczne jest w tym celu określenie parametru, które ustawodawca nazwał "liczbą osób korzystających z pojemników", przy czym sądy administracyjne "dopuściły" stosowanie także innych parametrów (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 13 stycznia 2016 r.; II SA/Gl 1001/15 rozpoznający sprawę związaną z uchwałą Rady Miasta R. z dnia 24 czerwca 2015 r. nr VIII/84/2015 w przedmiocie utrzymania czystości i porządku).

Słownik Języka Polskiego definiuje "korzystanie" jako "posługiwanie się (czymś), używanie (czegoś), w związku z czym konieczne stało się przyjęcie takiego kryterium, które odnosiło się zobiektywizowanej osoby "korzystającej z pojemnika" . Stąd w zaskarżonym przepisie jest mowa o "zatrudnionym", łóżku", czyli osobach (pacjentach) stale korzystających z danych pojemników ustawionych na nieruchomości i które to dane są możliwe do ustalenia. Zarzut Skarżącego określony w skardze, dotyczący nieuwzględnienia kryteriów osób korzystających faktycznie z pojemników poprzez pominięcie (przykładowo) osób niepozostających w stosunku pracy, a wykonujących faktycznie pracę na rzecz danego pracodawcy, jest - z punktu widzenia gminnej analityki "średniości odpadów" - abstrakcyjny.

W przypadku ustalania średniej ilości odpadów komunalnych w innych źródłach ustawodawca nie relatywizował przesłanki "liczby osób korzystających z pojemników" do konkretnej kategorii nieruchomości. A zatem - każda możliwa do ustalenia przez gminę wielkość dla konkretnego typu nieruchomości niezamieszkanej, stanie się parametrem służącym do określenia "minimalnej pojemności pojemników", bo taki jest efekt (skutek) finalny delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 pkt 2.

Organ zobrazował sposób obliczenia wskaźników przyjętych dla poszczególnych typów nieruchomości określonych w pkt 1-11 §15 ust. 2, służących następnie do obliczenia minimalnej pojemności pojemników i posłużył się przykładem. Wskazał, że podany przykład pokazuje średnią, która nie stanowi stałej wielkości 40 l. dla każdej nieruchomości, ale obrazuje sposób wyliczenia, który w ostatecznym podsumowaniu analizy przełożył się na wielkość 40 l. wpisaną do pkt 1 w § 15 ust. 2 Regulaminu. Ustalenie dotyczyło wszystkich odebranych odpadów komunalnych bez względu na podział frakcyjny, który w roku 2019 zostanie zmieniony, w porównaniu do lat poprzednich. Nie można było bowiem przyjąć jakiegokolwiek założenia w odniesieniu do frakcji PAPIER, która aktualnie jest zbierana łącznie z opakowaniami z tworzywa sztucznego i metalami. W odniesieniu zaś do frakcji BIO - odpady tej frakcji odbierane były (i są) wyłącznie z targowisk i obiektów gastronomicznych.

W tej sytuacji wprowadzenie do § 15 ust. 2 wyrażenia dotyczącego "minimalnej łącznej pojemności pojemników" stało się konieczne ze względu na samodzielne określanie liczby pojemników dla poszczególnych frakcji przez właściciela nieruchomości tzw. niezamieszkanej, w oparciu o wielkość wytwarzanych odpadów komunalnych w poszczególnych frakcjach, przy uwzględnieniu rodzaju i wielkości (pojemności) danego pojemnika, określoną w § 10 ust. 1 i ust. 2 oraz § 11 ust. 1 Regulaminu.

To, w jaki sposób właściciel nieruchomości niezamieszkanej ustali liczbę pojemników o określonej pojemności będzie zależało nie od wielkości (wskaźników) określonych w skarżonym § 15 ust. 2 Regulaminu, ale od faktycznych potrzeb związanych z wytwarzaniem odpadów na danej nieruchomości tzw. niezamieszkanej.

W ocenie organu, przyjęte w pkt 1-11 kryteria stanowią zasadę (przesłankę/sposób) określającą minimalną pojemność pojemników, która to pojemność, w przypadku [...], została wskazana konkretnie w § 10 ust. 1 Regulaminu.

Nowy Regulamin w § 15 ust. 2 nie wprowadza także zmian normatywnych, a zatem takich, które mają bezpośredni wpływ na sytuację właścicieli nieruchomości. Wskazanie w § 15 ust. 2 innych wskaźników wiąże się bezpośrednio z określeniem, w sposób odmienny od dotychczasowego stanu, rodzajów nieruchomości tzw. niezamieszkanych oraz ustalenia (a następnie przeliczenia) średnich odpadów komunalnych w oparciu o miniony rok kalendarzowy (2017). Analiza nie zmieniła ustaleń co do minimalnej pojemności pojemnika, który tak w obowiązującym regulaminie, jak i nowym Regulaminie, wynosi 120 l.

Twierdzenie Skarżącej, że regulacja § 15 ust. 2 zmierzała do (cyt.) "zobowiązania właścicieli nieruchomości niezamieszkanych do wyposażenia nieruchomości w jak największy pojemnik (a nie ustalenie minimalnej pojemności pojemnika), a to w celu pobrania przez [...] jak największej opłaty za odbiór odpadów komunalnych, niezależnie, czy pojemniki (kontenery) będą pełne, czy puste" jest niczym nie usprawiedliwione. W myśl bowiem art. 6j ust. 3 ustawy, opłata, która dotyczy nieruchomości niezamieszkanych "stanowi iloczyn zadeklarowanej liczby pojemników z odpadami powstającymi na danej nieruchomości oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi". To, w jaki sposób właściciel nieruchomości obliczy ilość wytwarzanych odpadów, zależy wyłącznie od niego samego i przyjętego przez niego kryterium obliczania liczby i wielkości (pojemności) pojemników, przy uwzględnieniu § 10 i 11 Regulaminu. W tym zakresie ma zastosowanie § 15 ust. 1, który w nowym Regulaminie, analogicznie, jak w obowiązującym regulaminie, uzyskał podobne brzmienie i którego regulacja w sposób jednoznaczny określa, że determinantem w określeniu przez właściciela nieruchomości tzw. niezamieszkanej pojemności pojemników jest uwzględnienie potrzeb związanych z charakterem prowadzonej przez niego działalności. Nie ma zatem racji Skarżąca podnosząc na str. 12 skargi, że (cyt.) "obecnie uchwałodawca zrezygnował z zapisu, który pierwszeństwo w ustaleniu zapotrzebowania danej nieruchomości niezamieszkanej dawał rzeczywistym potrzebom nieruchomości, traktując wskaźniki, o których mowa w niniejszej skardze jedynie jako ogólne wytyczne.". Kwestionowanie zatem przez Skarżącą podwyższenia w Regulaminie wskaźników w porównaniu z określonymi w obowiązującym regulaminie, jest pozbawione racji prawnej także i z tego powodu, że owe wskaźniki w żaden sposób nie przekładają się na sytuację prawną Skarżącej.

Wyjaśniono także, że to, iż wskaźniki określone w kwestionowanym przez Skarżącego § 15 ust. 2 różnią się od wielkości wskazanych w aktualnie obowiązującym regulaminie, jest rzeczą naturalną, ponieważ wielkość wytwarzanych odpadów zmienia się. Wielkości ustalane w 2015 r. za rok 2014 były inne, i inne są teraz. Nadto kwestionowany przez Skarżącą Regulamin dokonał innego pogrupowania rodzajów nieruchomości w porównaniu z regulaminem z 2015 r. Nie ma zatem racji Skarżąca twierdząc, że (cyt.) "minimalna ilość wytwarzanych na nieruchomości odpadów jest całkowicie oderwana od rzeczywistych potrzeb nieruchomości i zdecydowanie wyższa niż wynikałoby to chociaż z poprzedniego brzmienia Regulaminu" (str. 12 in fine skargi).

2) Drugim postawionym przez Skarżącą zarzutem jest brak rzeczywistych konsultacji społecznych projektu Regulaminu, w których nie brali udziału przedsiębiorcy . Zdaniem Skarżącej, "większość rzeczywistych zmian w Regulaminie miała być ukryta przed opinią społeczną" .

Organ nie podzielił powyższego zarzutu. Wyjaśnił, że [...] października 2017 r. na stronie internetowej [...] została zamieszczona informacja o treści: Uprzejmie informujemy, że od 16 października br. zaczynamy konsultacje społeczne nowych zasad selektywnej zbiórki odpadów komunalnych i zapisów Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta [...]. Zachęcamy wszystkich zainteresowanych do udziału w spotkaniach konsultacyjno - informacyjnych, których terminy przedstawiamy poniżej oraz do zgłaszania uwag mailem na odpady@Um.[...].pl do 30 listopada br.

Do informacji został dołączony link do plakatu zat. "Wyrzuć to .... do właściwego kosza!"(o treści znanej Skarżącej - ponieważ została przytoczona w treści skargi) oraz link do projektu Regulaminu, który - w zakresie dotyczącym § 15 ust. 2 - nie odbiegał w sposób istotny od treści uchwalonego w dniu 8 lutego 2018 r. Regulaminu. Informacja o konsultacjach zawarta została także na platformie konsultacyjnej (zakładka "konsultacje społeczne" na stronie internetowej [...]). W spotkaniach organizowanych przez [...] w terminach określonych na ww. stronach internetowych można było uczestniczyć osobiście, ale można też było zgłaszać uwagi do treści projektu Regulaminu na adres poczty elektronicznej, wskazany na stronie internetowej. Akcja informacyjna została przeprowadzona także w oparciu o plakaty zawieszone we wszystkich Urzędach Dzielnic. Nadto przeprowadzono konsultacje w trybie art. 5 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, oraz w zgodzie z uchwałą Nr [...] Rady [...] z dnia [...] lutego 2013 r. w sprawie szczegółowego sposobu konsultowania z [...] Radą Działalności Pożytku Publicznego lub organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi wart. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, projektów aktów prawa miejscowego w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji.

Organ podkreślił, że § 15 ust. 2 Regulaminu nie zawiera treści normatywnej, kreującej dla adresatów (właścicieli nieruchomości tzw. niezamieszkanych) powinności, czy obowiązku. Logiczne jest zatem, że przedmiotem konsultacji projektu Regulaminu nie ustanowiono tych postanowień, których treść wprawdzie zaprojektowano jako ulegającą zmianie, ale treść ta nie stanowiła głównej przyczyny konsultacji, jaką niewątpliwie jest zmiana sposobu zbierania odpadów komunalnych. Jednak jawność projektu Regulaminu od października 2017 r., który, jak należy przypuszczać, znany był Skarżącej, pozwalała na wnoszenie uwag do całej treści projektu, bądź poszczególnych postanowień. Skarżąca w skardze nie określiła, czy zgłaszała uwagi, wobec powyższego postawiony przez Nią zarzut" ukrycia rzeczywistych zmian przed opinią społeczną" jest całkowicie bezzasadny.

3 Trzecim zarzutem stawianym przez Skarżącą, jest dokonanie w Regulaminie nieprawidłowego zabiegu redakcyjnego polegającego na wprowadzeniu w życie § 15 ust. 2 wcześniej, niż wejście w życie pozostałych przepisów tego aktu prawnego, wraz z jednoczesnym uchyleniem § 15 ust. 1 obowiązującego regulaminu z 2015 r.

Organ wskazał, że w sprawach związanych z poprawnością legislacyjną zastosowanie mają przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283), zwanego dalej "ZTP". W świetle § 143 ZTP usytuowanego (jako jedyny przepis) w Dziale VII zat. "Projekty aktów prawa miejscowego" do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI.Z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale I w rozdziałach 1-7 i w dziale II, a do przepis I porządkowych - również w dziale I w rozdziale 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Z punktu widzenia Rozdziału 6 Działu I ZTP (który stosuje się odpowiednio dla projektów uchwał prawa miejscowego), zróżnicowanie terminu wejścia w życie jest możliwe, jeśli jest niezbędne dla zrealizowania celu ustawy i nie narusza jej spójności (§ 44 ust. 2 w zw. z § 143). Zróżnicowanie terminu w projekcie aktu prawa miejscowego w świetle ZTP może zatem być dokonane, co do zasady, na dwa sposoby:

- poprzez wprowadzenie uchwały - Przepisy wprowadzające uchwałę w sprawie regulaminu utrzymania czystości,

- poprzez zastosowanie w akcie prawa miejscowego sformułowania wyrażonego w § 45 ust 1 pkt 6 ZTP "ustawa [tu: uchwała] wchodzi w życie .... , z wyjątkiem art. [tu: §] ... , który wchodzi w życie .....

Można, co do zasady, podzielić pogląd K. Makowskiego w publikacji "Budowa aktów prawa miejscowego" (źródło: Lex Omega), że (cyt.) "rozporządzenie w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" wprowadza możliwość uchwalenia przepisów wprowadzających akt prawa miejscowego". Tyle tylko, że nie jest taki sposób przez gminy praktykowany chociażby z punktu widzenia tytułu, jaki ów akt prawny powinien posiadać.

Stosownie do konstytucyjnej hierarchii źródeł prawa, akt prawa miejscowego obowiązuje na terenie organu, który ów akt ustanowił. Powstaje zatem pytanie: czy jednostki redakcyjne zawarte w tych aktach są "przepisami", czy "postanowieniami". Z przeglądu orzecznictwa sądowego wynika, że są to "postanowienia" (przykładowo: wyrok NSA z dnia 25 maja 2017 r., II OSK 2462/15), wobec powyższego wątpliwości dotyczą poprawnego zredagowania tytułu uchwały, który, w przypadku ustaw, nosi nazwę "Przepisy wprowadzające ustawę ( ... )" .

Drugi sposób, to zastosowanie wyjątku dla (w przypadku skarżonej uchwały) jednego przepisu regulaminowego, który, z przemyślanego założenia [...], miał wejść wcześniej, niż pozostała część aktu prawnego. Owe założenia wynikały przede wszystkim z potrzeby przegrupowania rodzajów nieruchomości określonych w § 15 obowiązującego regulaminu, co niejako wymusiło wyliczenie w miarę adekwatnej średniej ilości odpadów dla tych poszczególnych rodzajów nieruchomości.

Pozostawienie regulacji, która jest przyjęta w obowiązującym regulaminie, bez dokonywania zmian nie byłoby racjonalne.

Po pierwsze - należało dookreślić rodzaj tych nieruchomości, które w obowiązującym regulaminie są pominięte (jak np. placówki medyczne/tzw. przychodnie, które nie udzielają całodobowych świadczeń zdrowotnych; w Regulaminie nazwano je "obiektami, w których wykonywane są świadczenia zdrowotne, z wyłączeniem świadczeń szpitalnych i całodobowych". Nadto - należało wyodrębnić pewien rodzaj nieruchomości, który różni się w sposób zasadniczy, pomimo wspólnej nazwy "placówki pomocy społecznej". Są bowiem placówki, o których jest mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, a są też takie, które objęte są regulacją ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Z punktu widzenia odpadów powstających na tego typu nieruchomościach ma znaczenie, czy są to placówki, które świadczą całodobowo usługi opiekuńcze, wspomagające, czy też są placówkami dziennymi. Obowiązujący regulamin wymienia w jednym rzędzie "szpitale i domy pomocy społecznej" (można jedynie wyinterpretować, że domy pomocy społecznej są całodobowe), a jednocześnie nic nie stanowi o innych opiekuńczych placówkach, w których świadczone są w sposób dzienny, a nie całodobowy, różne usługi opiekuńcze. Po trzecie - oddzielono wyraźnie obiekty hotelowe, pensjonaty, motele, od obiektów zbiorowego zakwaterowania. W tym ostatnim przypadku dookreślono także, że są to całodobowe obiekty zbiorowego zakwaterowania, do których można zaliczyć np. koszary, zakłady karne.

Drugim powodem, dla którego zasadne było wprowadzenie zmian w § 15, to zastosowanie innego, bardziej miarodajnego miernika przeliczeniowego, niż powierzchna obiektów typu handlowego, usługowego. I tak - zamiast miernika wielkości powierzchni dla obiektów handlowych, biurowych, usługowych, rzemieślniczych, który jest przyjęty w obowiązującym regulaminie, w Regulaminie zastosowano miernik osobowy (ilość wytwarzanych odpadów przez pracownika obiektu; pracownik jest tu rozumiany jako osoba korzystająca z pojemnika). "Osobami korzystającymi z pojemników" mogą być potencjalnie wszyscy, którzy znajdują się w danej nieruchomości, tyle tylko, że liczba tych osób jest niemożliwa do oszacowania. Trzecim powodem (ściśle wiążącym się z drugim) jest unormowanie, w porównaniu z obowiązującym regulaminem, dotyczące średniej ilości wszystkich odpadów wytwarzanych na nieruchomości, a nie tylko odpadów zmieszanych (jak jest w aktualnym regulaminie).

Z uwagi jednak na fakt, iż do końca roku 2018 istnieje model selektywnego zbierania określony w obowiązującym regulaminie, to nie można było przyjąć równoczesnego wejścia w życie także ust. 1 § 15. Przepis ten bowiem zawiera odesłanie do § 10 i § 11 - te zaś przepisy dotyczą selektywnego sposobu zbierania odpadów komunalnych według nowych zasad wynikających z rozporządzenia Ministra Środowiska.

Biorąc zatem pod uwagę potrzebę zaktualizowania danych wiążących się ściśle z materią średniej ilości odpadów komunalnych, określono na nowo źródła powstawania tych odpadów oraz związane z powyższym przeliczenia. Z tego też względu § 15 ust. 2 wszedł w życie wcześniej, niż pozostałe przepisy Regulaminu.

Przykładem (jednym z wielu) wcześniejszego wprowadzenia niektórych przepisów przed wejściem w życie całego aktu prawnego jest ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (art. 139).

Pismem z [...] września 2018r. Skarżąca odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę stanowiska organu w zakresie odrzucenia jej skargi, wskazała na argumentację mającą uzasadniać, że wykazała, iż nie tylko posiada interes prawny, ale również został on naruszony kwestionowaną uchwałą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że wbrew stanowisku zajętemu w odpowiedzi na skargę skarżąca Spółka posiada legitymację skargową opartą na treści art. 101 ust. 1 u.s.g. zgodnie z którym, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W sytuacji gdy skarżąca posiada nieruchomość na terenie [...] nie może budzić wątpliwości, że kwestionowana uchwała oddziałuje na jej sytuację prawną. W związku z treścią art. 6j ust. 3 i art. 6k ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach należy też przyjąć, że kwestionowany przepis zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim odnosi się do obiektów biurowych (§ 15 ust. 2 pkt. 1) bowiem jak wynika z treści skargi tego typu obiekt znajduje się na nieruchomości skarżącej, narusza interes prawny skarżącej, gdyż może mieć wpływ na wysokość ponoszonych przez nią opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W tym zatem zakresie sformułowany w odpowiedzi na skargę wniosek o odrzucenie Skargi nie zasługiwał na uwzględnienie.

Przyjęcie, że odnoszący się do skarżącej ww. zapis objętej skargą uchwały narusza interes prawny skarżącej, w ocenie Sądu nie stanowi jednak wystarczającej podstawy do uwzględnienia skargi, gdyż brak jest jednocześnie podstaw do przyjęcia, że do naruszenia tego doszło w sprzeczności z obowiązującym prawem z rozumieniu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Kwestionowany przepis został uchwalony w oparciu o delegację zawartą w art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z tą delegacją, Rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego.

Zgodnie z kolei z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy uchwalony przez radę gminy regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy określa szczegółowe zasady dotyczące rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników.

W świetle tego unormowania nie może budzić wątpliwości, że zobowiązuje ono, a jednocześnie uprawnia właściwą radę gminy do określenia minimalnej pojemności pojemników do zbierania odpadów, w które powinny być wyposażone m.in. nieruchomości stanowiące poszczególne "źródła" wytwarzania odpadów komunalnych, przy czym przy ustalaniu "minimalnej" pojemności tych pojemników rada gminy ma obowiązek uwzględnić dwa kryteria, a mianowicie średnią ilość wytwarzanych odpadów w danym rodzaju źródła oraz liczbę osób korzystających z tych pojemników. Oznacza to po pierwsze, że w sytuacji gdy rada gminy w drodze aktu prawa miejscowego (art. 6c ust. 2 ustawy) postanowi o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne (do takich zalicza się też skarżąca), co więcej zgodnie z ust. 3 tegoż przepisu uchwała, o której mowa w ust. 2, może dotyczyć wszystkich właścicieli nieruchomości lub właścicieli określonych nieruchomości, w szczególności nieruchomości na których jest prowadzony określony rodzaj działalności.

Tym samym w ocenie Sądu przywołane powyżej unormowania upoważniają Radę nie tylko do objęcia należącej do niej nieruchomości zaskarżonym regulaminem, ale również do określenia rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na jej terenie, przy uwzględnieniu przesłanek określnych w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy.

Wskazać również należy, że obowiązujące przepisy nie normują kwestii jakie i ile rodzajów "innych" źródeł wytwarzania odpadów powinno być wymienionych w regulaminie, dla prawidłowego zróżnicowania minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych w które powinny być wyposażone dane nieruchomości na których dane źródła odpadów istnieją. W konsekwencji nie narusza obowiązujących przepisów podział nieruchomości na źródła wymienione w § 15 ust. 2 załącznika zaskarżonej uchwały. Skarżąca zresztą takiego podziału nie kwestionuje. Nie można podzielić przy tym zarzutu, że przy formułowaniu zakwestionowanego skargą przepisu organ uchwałodawczy rodzaj i minimalną pojemności pojemników uzależnił od błędnie określonej i nieuzasadnionej wielkość produkowanych przez poszczególne źródła odpadów. Wskazać należy, że § 10 Regulaminu wskazuje rodzaje pojemników jakie należy stosować poczynając od 120 litrów, od 660 i kontenery od 1120 l. Przy czym z regulaminu nie wynika, że są to jedyne rodzaje pojemników jakie mogą być stosowane, określa on bowiem minimalne tj. "od" np. 120 l. rodzaje pojemników, wprowadzając tym samym katalog otwarty.

Co więcej Rada, na gruncie rozpoznawanej sprawy postępując zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy miała uprawnienie do określenia szczegółowych zasady dotyczącym nie tylko rodzaju ale i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, przy uwzględnieniu m.in wskazanych w tym przepisie parametrów.

Ta minimalna pojemność w niniejszej sprawie została określona alternatywnie. Nie może bowiem dla poszczególnych źródeł odpadów być mniejsza od ściśle określonej wielkości danego rodzaju (pojemnik lub worek) pojemnika, lub wielkości wynikającej z iloczynu przewidywanej i przyjętej w kwestionowanej normie średniej ilości produkowanych w danym źródle odpadów oraz liczby zatrudnionych. Zdaniem Sądu brak jest zatem dostatecznych podstaw do przyjęcia, że taki sposób określenia minimalnej wielkości pojemników w które mają być wyposażone obiekty biurowe określone w § 15 ust. 2 pkt 1 załącznika do skarżonej uchwały wykracza poza delegację z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Skarżąca nie podała zresztą jak prawidłowo powinien brzmieć przepis wypełniający przedmiotową delegację, a w szczególności jak inaczej minimalna pojemność pojemników miałaby uwzględniać średnią ilość wytwarzanych odpadów komunalnych w odniesieniu do liczby korzystających z pojemników osób, bez jednoczesnego ryczałtowego ustalenia tej ilości. Co więcej z delegacji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy nie wynika też aby minimalna pojemność pojemników musiała odpowiadać ściśle iloczynowi osób z nich korzystających oraz ryczałtowej wielkości odpadów na jedną osobę korzystającą z pojemników. Wówczas bowiem nie byłaby to już "minimalna" pojemność o jakiej w tej delegacji ustawowej mowa. Należałoby bowiem znać konkretną, dokładną a nie średnią ilość odpadów wytwarzanych w danym źródle, a takiej na przyszłość nie da się z całą pewnością ustalić.

W odniesieniu do kwestionowanych przepisów wskazać należy, że przyjęte wielkości tj. 40 l/ 1 osobę zatrudnioną, miały na celu dookreślenie parametru, które ustawodawca nazwał "liczbą osób korzystających z pojemników".

Słownik Języka Polskiego definiuje "korzystanie" jako "posługiwanie się (czymś), używanie (czegoś), w związku z czym konieczne stało się przyjęcie takiego kryterium, które odnosiło się zobiektywizowanej osoby "korzystającej z pojemnika" . Stąd w zaskarżonym przepisie jest mowa o "zatrudnionym", czyli osobach stale korzystających z danych pojemników ustawionych na nieruchomości i które to dane są możliwe do ustalenia. W przypadku ustalania średniej ilości odpadów komunalnych w innych źródłach ustawodawca nie relatywizował przesłanki "liczby osób korzystających z pojemników" do konkretnej kategorii nieruchomości. A zatem - każda możliwa do ustalenia przez gminę wielkość dla konkretnego typu nieruchomości niezamieszkanej, stanie się parametrem służącym do określenia "minimalnej pojemności pojemników", bo taki jest efekt (skutek) finalny delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 pkt 2.

W tej sytuacji wprowadzenie do § 15 ust. 2 wyrażenia dotyczącego "minimalnej łącznej pojemności pojemników" stało się konieczne ze względu na samodzielne określanie liczby pojemników dla poszczególnych frakcji przez właściciela nieruchomości tzw. niezamieszkanej, w oparciu o wielkość wytwarzanych odpadów komunalnych w poszczególnych frakcjach, przy uwzględnieniu rodzaju i wielkości (pojemności) danego pojemnika, określoną w § 10 ust. 1 i ust. 2 oraz § 11 ust. 1 Regulaminu.

Tym samym zarzut Skarżącej, dotyczący nieuwzględnienia kryteriów osób korzystających faktycznie z pojemników poprzez pominięcie (przykładowo) osób niepozostających w stosunku pracy, a wykonujących faktycznie pracę na rzecz danego pracodawcy, nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Bowiem to właściciel de facto jest obowiązany do dokonania ostatecznie deklaracji co do rodzaju i pojemności pojemnika, jaki będzie używał. Zawarte w § 15 ust. 2 pkt 1 sformułowanie "minimalnej łącznej pojemności pojemników" ma zatem uzasadnienie o tyle, iż umożliwia ewentualnie samodzielne określanie liczby pojemników dla poszczególnych frakcji przez właściciela nieruchomości tzw. niezamieszkanej, w oparciu o wielkość wytwarzanych odpadów komunalnych w poszczególnych frakcjach, przy uwzględnieniu rodzaju i wielkości (pojemności) danego pojemnika, określoną w § 10 ust. 1 i ust. 2 oraz § 11 ust. 1 Regulaminu. Przy czym to, w jaki sposób właściciel nieruchomości niezamieszkanej ustali faktycznie liczbę pojemników o określonej pojemności będzie zależało nie od wielkości (wskaźników) określonych tym przepisie, ale od faktycznych potrzeb związanych z wytwarzaniem odpadów na danej nieruchomości tzw. niezamieszkanej.

Tym samym prowadzenie wyników ustaleń analitycznych wprost do Regulaminu jest również uzasadnione tym, że może (ale nie musi) posłużyć właścicielowi nieruchomości do szacowania ilości wytwarzanych odpadów komunalnych. Nadto - nie sposób nie zauważyć, że art. 6o ust. 1 ustawy, w zakresie, w jakim odnosi się do nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, odwołuje się do średniej ilości odpadów powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. Owo odwołanie zawarte w ww. przepisie, jest w tym zakresie tożsame z przesłanką określoną w art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. a, w oparciu o którą gmina, przy ustalaniu, jaka będzie minimalna pojemność pojemników, zobowiązana jest uwzględnić średnią ilość odpadów komunalnych wytwarzanych nie tylko w gospodarstwach domowych, ale także w innych źródłach a zatem na nieruchomościach tzw. niezamieszkałych oraz na terenach przeznaczonych do użytku publicznego).

Co więcej jak wyjaśnił organ wprowadzona wielkość 40 l. nie jest wbrew zarzutom skargi dowolna. Bowiem wynika ona z analizy opartej na średnich wielkościach ogólnie odpadów odebranych dotychczas z tego rodzaju nieruchomości. Co też organ starał się wykazać w odpowiedzi na skargę. Nie narusza zatem dyspozycji art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy ustalenie tej średniej dla szerszej grupy podmiotów, przy przyjęciu, że stanowią one porównywalne źródło wytwarzanych odpadów komunalnych. Tym samym, nie zasługuje na aprobatę twierdzenie skarżącej, że ta średnia ilość została ustalona arbitralnie.

W ocenie Sądu na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut, iż wskaźniki określone w kwestionowanym przez Skarżącego § 15 ust. 2 różnią się od wielkości wskazanych w aktualnie obowiązującym regulaminie. Kwestionowany przez Skarżącą Regulamin dokonał bowiem innego pogrupowania rodzajów nieruchomości w porównaniu z regulaminem z 2015 r. W świetle przedstawionego powyżej stanowiska, nie można zatem uznać, aby tak jak wywodzi skarżąca "minimalna ilość wytwarzanych na nieruchomości odpadów jest całkowicie oderwana od rzeczywistych potrzeb nieruchomości i zdecydowanie wyższa niż wynikałoby to chociaż z poprzedniego brzmienia Regulaminu" (str. 12 in fine skargi).

Sąd nie podzielił także twierdzenia Skarżącej, że regulacja § 15 ust. 2 pkt 1 zmierzała do (cyt.) "zobowiązania właścicieli nieruchomości niezamieszkanych do wyposażenia nieruchomości w jak największy pojemnik (a nie ustalenie minimalnej pojemności pojemnika), a to w celu pobrania przez [...] jak największej opłaty za odbiór odpadów komunalnych, niezależnie, czy pojemniki (kontenery) będą pełne, czy puste" jest niczym nie usprawiedliwione. Jak wskazano powyżej, to właściciel nieruchomości będzie nadal deklarował jaki rodzaj i wielkość pojemnika chce używać. W przypadku zaś nieruchomości niezamieszkałych zgodnie z art. 6j ust. 3 ustawy, opłata, "stanowi iloczyn zadeklarowanej liczby pojemników z odpadami powstającymi na danej nieruchomości oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi". Tym samym to, w jaki sposób właściciel nieruchomości obliczy ilość wytwarzanych odpadów, będzie nadal zależała od niego i przyjętego przez kryterium obliczania liczby i wielkości (pojemności) pojemników, przy uwzględnieniu § 10 i 11 Regulaminu. Determinantem w określeniu przez właściciela nieruchomości tzw. niezamieszkanej pojemności pojemników jest uwzględnienie potrzeb związanych z charakterem prowadzonej przez niego działalności. Nie można zatem uznać stanowiska skarżącej , że "obecnie uchwałodawca zrezygnował z zapisu, który pierwszeństwo w ustaleniu zapotrzebowania danej nieruchomości niezamieszkanej dawał rzeczywistym potrzebom nieruchomości, traktując wskaźniki, o których mowa w niniejszej skardze jedynie jako ogólne wytyczne.". Kwestionowanie zatem przez Skarżącą podwyższenia w Regulaminie wskaźników w porównaniu z określonymi w obowiązującym regulaminie, jest pozbawione racji prawnej także i z tego powodu, że owe wskaźniki nie przekładają się w sposób negatywny na sytuację prawną Skarżącej. Co więcej umożliwiają jej podparcie się przy deklaracji z podanych w uchwale wielkości w celu ewentualnego wyeliminowania sankcji określonej w art. 6o ust. 1 ustawy zgodnie z którym, w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę dostępne dane właściwe dla wybranej przez radę gminy metody, a w przypadku ich braku - uzasadnione szacunki, w tym w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. Przyjąć bowiem należy, że w regulaminie przy określeniu średniej ilości odpadów wytwarzanych w danym obiekcie przyjęto właśnie nieruchomości o charakterze podobnym.

Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że zaskarżonej uchwale nie można również zarzucić, iż wydana została z naruszeniem trybu jej uchwalania tj. iż brak było konsultacji społecznych projektu Regulaminu. Jak wynika z wyjaśnień organu w dniu [...] października 2017 r. na stronie internetowej [...] została zamieszczona informacja o treści: Uprzejmie informujemy, że od 16 października br. zaczynamy konsultacje społeczne nowych zasad selektywnej zbiórki odpadów komunalnych i zapisów Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta [...]. Zachęcamy wszystkich zainteresowanych do udziału w spotkaniach konsultacyjno - informacyjnych, których terminy przedstawiamy poniżej oraz do zgłaszania uwag mailem na odpady@Um.[...].pl do 30 listopada br. Do informacji został dołączony link do plakatu zat. "Wyrzuć to .... do właściwego kosza!"(o treści znanej Skarżącej - ponieważ została przytoczona w treści skargi) oraz link do projektu Regulaminu, który - w zakresie dotyczącym § 15 ust. 2 - nie odbiegał w sposób istotny od treści uchwalonego w dniu [...] lutego 2018 r. Regulaminu. Informacja o konsultacjach zawarta została także na platformie konsultacyjnej (zakładka "konsultacje społeczne" na stronie internetowej [...]). W spotkaniach organizowanych przez [...] w terminach określonych na ww. stronach internetowych można było uczestniczyć osobiście, ale można też było zgłaszać uwagi do treści projektu Regulaminu na adres poczty elektronicznej, wskazany na stronie internetowej. Akcja informacyjna została przeprowadzona także w oparciu o plakaty zawieszone we wszystkich Urzędach Dzielnic. Nadto przeprowadzono konsultacje w trybie art. 5 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, oraz w zgodzie z uchwałą Nr [...] Rady [...] z dnia [...] lutego 2013 r. w sprawie szczegółowego sposobu konsultowania z [...] Radą Działalności Pożytku Publicznego lub organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi wart. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, projektów aktów prawa miejscowego w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji.

Przyjąć zatem należy, że zainteresowani mieli zagwarantowane prawo nie tylko do zapoznania się z projektem Regulaminu ale również do wnoszenie uwag do jego treści.

W ocenie Sądu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy nie mógł mieć także wpływu zarzut, wskazujący na nieprawidłowy zabieg redakcyjny polegającego na wprowadzeniu w życie § 15 ust. 2 wcześniej, niż wejście w życie pozostałych przepisów tego aktu prawnego, wraz z jednoczesnym uchyleniem § 15 ust. 1 obowiązującego regulaminu z 2015 r.

Sąd podzielił w tym zakresie stanowisko organu, w którym wskazano, że " sprawach związanych z poprawnością legislacyjną zastosowanie mają przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283), zwanego dalej "ZTP". W świetle § 143 ZTP usytuowanego (jako jedyny przepis) w Dziale VII zat. "Projekty aktów prawa miejscowego" do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI.Z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale I w rozdziałach 1-7 i w dziale II, a do przepis I porządkowych - również w dziale I w rozdziale 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Z punktu widzenia Rozdziału 6 Działu I ZTP (który stosuje się odpowiednio dla projektów uchwał prawa miejscowego), zróżnicowanie terminu wejścia w życie jest możliwe, jeśli jest niezbędne dla zrealizowania celu ustawy i nie narusza jej spójności (§ 44 ust. 2 w zw. z § 143). Zróżnicowanie terminu w projekcie aktu prawa miejscowego w świetle ZTP może zatem być dokonane, co do zasady, na dwa sposoby:

- poprzez wprowadzenie uchwały - Przepisy wprowadzające uchwałę w sprawie regulaminu utrzymania czystości,

- poprzez zastosowanie w akcie prawa miejscowego sformułowania wyrażonego w § 45 ust 1 pkt 6 ZTP "ustawa [tu: uchwała] wchodzi w życie .... , z wyjątkiem art. [tu: §] ... , który wchodzi w życie .....

Stosownie do konstytucyjnej hierarchii źródeł prawa, akt prawa miejscowego obowiązuje na terenie organu, który ów akt ustanowił. Powstaje zatem pytanie: czy jednostki redakcyjne zawarte w tych aktach są "przepisami", czy "postanowieniami". Z przeglądu orzecznictwa sądowego wynika, że są to "postanowienia" (przykładowo: wyrok NSA z dnia 25 maja 2017 r., II OSK 2462/15), wobec powyższego wątpliwości dotyczą poprawnego zredagowania tytułu uchwały, który, w przypadku ustaw, nosi nazwę "Przepisy wprowadzające ustawę ( ... )" .

Drugi sposób, to zastosowanie wyjątku dla (w przypadku skarżonej uchwały) jednego przepisu regulaminowego, który, z przemyślanego założenia [...], miał wejść wcześniej, niż pozostała część aktu prawnego. Owe założenia wynikały przede wszystkim z potrzeby przegrupowania rodzajów nieruchomości określonych w § 15 obowiązującego regulaminu, co niejako wymusiło wyliczenie w miarę adekwatnej średniej ilości odpadów dla tych poszczególnych rodzajów nieruchomości.

Pozostawienie regulacji, która jest przyjęta w obowiązującym regulaminie, bez dokonywania zmian nie byłoby racjonalne.

Po pierwsze - należało dookreślić rodzaj tych nieruchomości, które w obowiązującym regulaminie są pominięte (jak np. placówki medyczne/tzw. przychodnie, które nie udzielają całodobowych świadczeń zdrowotnych; w Regulaminie nazwano je "obiektami, w których wykonywane są świadczenia zdrowotne, z wyłączeniem świadczeń szpitalnych i całodobowych". Nadto - należało wyodrębnić pewien rodzaj nieruchomości, który różni się w sposób zasadniczy, pomimo wspólnej nazwy "placówki pomocy społecznej". Są bowiem placówki, o których jest mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, a są też takie, które objęte są regulacją ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Z punktu widzenia odpadów powstających na tego typu nieruchomościach ma znaczenie, czy są to placówki, które świadczą całodobowo usługi opiekuńcze, wspomagające, czy też są placówkami dziennymi. Obowiązujący regulamin wymienia w jednym rzędzie "szpitale i domy pomocy społecznej" (można jedynie wyinterpretować, że domy pomocy społecznej są całodobowe), a jednocześnie nic nie stanowi o innych opiekuńczych placówkach, w których świadczone są w sposób dzienny, a nie całodobowy, różne usługi opiekuńcze.

Po trzecie - oddzielono wyraźnie obiekty hotelowe, pensjonaty, motele, od obiektów zbiorowego zakwaterowania. W tym ostatnim przypadku dookreślono także, że są to całodobowe obiekty zbiorowego zakwaterowania, do których można zaliczyć np. koszary, zakłady karne.

Drugim powodem, dla którego zasadne było wprowadzenie zmian w § 15, to zastosowanie innego, bardziej miarodajnego miernika przeliczeniowego, niż powierzchna obiektów typu handlowego, usługowego. I tak - zamiast miernika wielkości powierzchni dla obiektów handlowych, biurowych, usługowych, rzemieślniczych, który jest przyjęty w obowiązującym regulaminie, w Regulaminie zastosowano miernik osobowy (ilość wytwarzanych odpadów przez pracownika obiektu; pracownik jest tu rozumiany jako osoba korzystająca z pojemnika). "Osobami korzystającymi z pojemników" mogą być potencjalnie wszyscy, którzy znajdują się w danej nieruchomości, tyle tylko, że liczba tych osób jest niemożliwa do oszacowania. Trzecim powodem (ściśle wiążącym się z drugim) jest unormowanie, w porównaniu z obowiązującym regulaminem, dotyczące średniej ilości wszystkich odpadów wytwarzanych na nieruchomości, a nie tylko odpadów zmieszanych (jak jest w aktualnym regulaminie).

Z uwagi jednak na fakt, iż do końca roku 2018 istnieje model selektywnego zbierania określony w obowiązującym regulaminie, to nie można było przyjąć równoczesnego wejścia w życie także ust. 1 § 15. Przepis ten bowiem zawiera odesłanie do § 10 i § 11 - te zaś przepisy dotyczą selektywnego sposobu zbierania odpadów komunalnych według nowych zasad wynikających z rozporządzenia Ministra Środowiska.

Biorąc zatem pod uwagę potrzebę zaktualizowania danych wiążących się ściśle z materią średniej ilości odpadów komunalnych, określono na nowo źródła powstawania tych odpadów oraz związane z powyższym przeliczenia. Z tego też względu § 15 ust. 2 wszedł w życie wcześniej, niż pozostałe przepisy Regulaminu. "

Z tych wszystkich względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.