Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 480/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2015-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2, art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 21 lipca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia NSA Janina Kosowska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2015 roku sprawy ze skargi M. i K. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy 1/ uchyla zaskarżoną decyzję; 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących M. i K. Laskowskich solidarnie kwotę 457 złotych (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że we wniosku z dnia "[...]" (data wpływu), K. i M. L. (zwani dalej skarżącymi) wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia "[...]" ustalającej - na wniosek Spółki A. (zwanej dalej inwestorem) warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie maksymalnie sześciu elektrowni wiatrowych wraz z placami montażowymi, drogami dojazdowymi i towarzyszącą infrastrukturą: techniczną, energetyczną, telekomunikacyjną, na działce nr "[...]" w obrębie geodezyjnym N., gmina K. Powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej w skrócie k.p.a., skarżący zarzucili przedmiotowej decyzji rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej w skrócie u.p.z.p., poprzez zignorowanie przez organ obowiązku uzyskania uprzedniej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, a ponadto - art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. W sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r., poprzez naruszenie przez organ zasady ładu przestrzennego w wyniku nieuprawnionego zawężenia tzw. obszaru analizowanego.

Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia "[...]". W uzasadnieniu wskazało, że zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. jest chybiony, gdyż uznanie elektrowni wiatrowej za urządzenie infrastruktury technicznej zmienia zakres tzw. analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku gdy, w sprawie - na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. - nie ma zastosowania zasada dobrego sąsiedztwa, jej zadaniem jest wykazanie, że inwestycja spełnia jedynie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3-5 u.p.z.p. W dalszej kolejności, Kolegium za chybiony uznało zarzut naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 4 U.p.Z.p. Podniosło, iż Wójt Gminy w celu zbadania, czy określony w tym przepisie warunek został spełniony zwrócił się do organu w sprawach ochrony gruntów rolnych. W wyniku tego, Starosta, postanowieniem z dnia "[...]", uzgodnił projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a zapis z tego postanowienia został przeniesiony do treści decyzji Wójta Gminy. Kolegium zauważyło, iż postanowienie to nie jest wprawdzie prawidłowe, Iecz dopóki funkcjonowanie w obrocie prawnym nie ma podstaw do stwierdzenia, że warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie został spełniony. Na zakończenie dodało, że na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie ma wpływu również uznanie za nieważną (w części) decyzji środowiskowej Wójta Gminy z dnia "[...]".

Skarżący, reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika, złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając decyzji z dnia "[...]" rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Podnieśli, iż decyzja o warunkach zabudowy nie może mieć charakteru decyzji warunkowej, czy też hybrydowej, gdyż jest to nieakceptowalne z perspektywy zasady praworządności. Wskazali, iż Wójt Gminy nie ustalił warunków zabudowy dla całej działki objętej wnioskiem, a tylko dla tej części, na której nie znajdują się użytki rolne klasy IlIb, ignorując zasadę, zgodnie z którą ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości nie zaś jedynie do części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Stwierdzili ponadto, iż uzgodnienie w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych nie zwalnia organu prowadzącego postępowanie od ustalenia, czy inwestycja spełnia wszystkie warunki wymienione wart. 61 u.p.z.p.

Rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia "[...]" utrzymało w mocy decyzję własną z dnia "[...]". W uzasadnieniu stwierdziło, iż w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki nieważności, określone wart. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazało, iż zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Kolegium, po wyjaśnieniu pojęcia "bez podstawy prawnej", stwierdziło, iż w niniejszej sprawie nie można mówić o tego rodzaju wadzie decyzji, bowiem organ orzekający był umocowany do ustalenia warunków zabudowy na podstawie przepisów u.p.z.p. Wskazując, jak rozumieć należy pojęcie "rażącego naruszenia prawa", Kolegium stwierdziło, że kontrolowanej decyzji nie można zarzucić także tego rodzaju naruszenia prawa. Zauważyło, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków, określonych wart. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym warunku, o którym stanowi pkt 4 (teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67, o której mowa wart. 88 ust. 1). Wskazało, iż z załączonego do akt sprawy wypisu z rejestru gruntów z dnia 21 stycznia 2015 r., wynika, że działka nr "[...]", obręb N., gmina K. ma powierzchnię 107,43 ha i została oznaczona jako użytki: R IlIb (5,93 ha); R IVa (18,08 ha); R IVb (43,19 ha); R V (22,30 ha); R VI (3,91 ha); Ps IV (6,25 ha); Ps V (6,7 ha); Ls V (0,88 ha), N (0,19 ha). Stwierdziło, iż z powyższego wynika, że w skład przedmiotowej działki wchodzą grunty, które w świetle art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.), zwanej dalej w skrócie u.o.g.r., wymagają zgody na zmianę ich przeznaczenia na cele nierolnicze. Takiego uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy należało dokonać - na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. - ze starostą. Kolegium zauważyło, że w niniejszej sprawie Starosta postanowieniem z dnia "[...]" uzgodnił przedstawiony projekt decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji pod następującym warunkiem: "w przypadku posadowienia planowanej inwestycji na gruntach rolnych oznaczonych w operacie ewidencyjnym jako użytek rolny R IIIb, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę należy uzyskać decyzję zezwalającą na wyłączenie ww. użytku z produkcji rolniczej". Wójt Gminy w decyzji z dnia "[...]" - w pkt 2 ppkt 4 lit. c - ustalił natomiast, że realizacja inwestycji na gruntach rolnych klasy III oraz wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego gruntach rolnych klasy IV-VI, wymaga wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej na powierzchni niezbędnej do prawidłowego funkcjonowania planowanych obiektów, o ile będą tego wymagały przepisy odrębne. Kolegium stwierdziło, iż wprawdzie postanowienie uzgodnieniowe zawierało warunek, niemniej jednak jako ostateczne wiązało organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Uzgodnienie, o którym mowa wart. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. przewiduje bowiem formę związaną, a w konsekwencji dopóki postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie w odpowiednim trybie wyeliminowane z obrotu prawnego i w jego miejsce nie zostanie podjęte inne, wiąże ono organ prowadzący postępowanie główne. Wad proceduralnych jakimi dotknięte jest postępowanie uzgodnieniowe nie można rozciągać na postępowanie główne, zaś wadliwość postępowania uzgodnieniowego może być wyłącznie przedmiotem oceny w postępowaniu nakierowanym na wzruszenie wydanego w nim akt (vide: wyroki NSA z 20 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 922/06, LEX nr340121 i z 4 września 2014 r., sygn. akt II OSK 531/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Kolegium zauważyło jednocześnie, iż przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.f. (w brzmieniu z 2010 r.) wskazywał, że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowy do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej. Zauważyło, iż przepis ten zawiera pojęcie zwartego obszaru projektowanego do zmiany przeznaczenia, określając, że jeżeli obszar ten przekracza 0,5 ha, zamiana wymaga zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi (w 2010 r. - Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej). Dodało jednak, że w orzecznictwie występują rozbieżności w zakresie rozumienia pojęcia zwartego obszaru projektowanego do nierolniczego przeznaczenia. Przyjmuje się bowiem, że pojęcie zwartego obszaru dotyczy jedynie powierzchni działki lub działek, na których planowana jest inwestycja albo ich części (vide: wyroki NSA z 3 lutego 2012 r., sygn. akt: II OSK 2225/10; z 6 maja 2010 r., sygn. akt: II OSK 670/09; z 27 czerwca 2008 r., sygn. akt: II OSK 738/07; z 10 stycznia 2008 r., sygn. akt: II OSK 1826/06; i wyrok WSA w Poznaniu z 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt: II SA/Po 355/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Prezentowany jest również inny pogląd, a mianowicie, że zwarty obszar gruntów projektowanych do takiego przeznaczenia nie może być interpretowany w ten sposób, iż celem ustawodawcy było zawężenie jego stosowania tylko do działki geodezyjnej. Obszar ten obejmować więc mógł również kilka działek geodezyjnych, o ile stanowiły one zwarty obszar i przeznaczone były do "odrolnienia" zwłaszcza w sytuacji, gdy uprzednio dokonano podziału jednej działki o tożsamym rolnym przeznaczeniu na kilka odrębnych działek ewidencyjnych (vide: wyroki NSA z 10 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 299/09; z 6 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 113/08; z 10 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1826/06; oraz wyroki WSA w Bydgoszczy z 4 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 1001/13; WSA w Szczecinie z 5 października 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 710/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Kolegium stwierdziło, iż powyższe dowodzi, że przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r. mógł być wykładany rozbieżnie. Jeżeli natomiast norma prawna może być rozumiana w różny sposób i każdy z tych sposobów można uzasadnić to takiego przepisu nie można naruszyć rażąco (vide: wyroki NSA z 26 maja 2003 r., sygn. akt III SA 2347/01; z 5 października 2001 r., sygn. akt IV SA 1295/98, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Kolegium dodało jednocześnie, że decyzja o warunkach zabudowy określa jedynie, czy z punktu widzenia przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określona inwestycja może powstać na

danym terenie. Nie określa się w tym postępowaniu dokładnej lokalizacji obiektu na terenie działki. Dopiero bowiem na etapie wydawania pozwolenia na budowę organ przesądza o lokalizacji obiektu na działce. Tak więc biorąc pod uwagę ilość planowanych elektrowni (6) i wymiary ich fundamentów (około 20 m x 20 m), nie sposób przyjąć, iż zwarty obszar projektowany do zmiany przeznaczenia przekracza 0.5 ha (20 x 20 x6 = 2.400m2 = 0,2400 ha).

W skardze na przedmiotową decyzję, skarżący, reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika, zarzucając jej, że wydana została z naruszeniem art. 156 § 1 pkt2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt. 4 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że decyzja z dnia "[...]" nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, wnieśli o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący stwierdzili, że wprawdzie art. 60 ust. 1 u.p.z.p. obliguje organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy do uprzedniego uzgodnienia projektu decyzji z organami, o których mowa wart. 53 ust. 4, co może prowadzić do wniosku, iż dla ustalenia, czy na gruncie danego przypadku zachodzi warunek, o którym mowa wart. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. koniecznym i zarazem wystarczającym jest uzyskanie przez organ decydujący stanowiska organu uzgadniającego, jednakże, co podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym unormowanie zawarte w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, przez co jeśli teren wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, to decyzja ustalająca warunki zabudowy nie może zostać wydana (zob. np. wyrok NSA z 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt" OSK 1086/11). Powyższe oznacza w szczególności, iż normą zawartą w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. bezpośrednio związany jest organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Ocena, czy na gruncie ocenianego przypadku zachodzi, sformułowany w tym przepisie warunek nie jest zatem wyłącznie uzależniona do stanowiska uzyskanego od organu uzgadniającego. Pomimo zatem obowiązku uzgodnienia z właściwym organem w zakresie ochrony gruntów rolnych organ prowadzący postępowanie główne w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest obowiązany do zbadania, czy w sprawie spełnione są wszystkie warunki określone wart. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Czym innym jest bowiem uzgodnienie inwestycji w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p., a czym innym ustalenie przez organ prowadzący postępowanie główne, czy inwestycja spełnia wszystkie przesłanki określone wart. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, skarżący stwierdzili, iż Wójt Gminy, posiadając informację, co do tego, .że przynajmniej część objętego wnioskiem terenu, o powierzchni znacznie przekraczającej 0,5 ha, stanowią grunty rolne wymagające zgody na zmianę ich przeznaczenia na cele nierolnicze, zobligowany był - bez względu na uzyskane uzgodnienie - do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Skarżący podkreślili, iż ze stanowiska Starosty, zawartego w postanowieniu uzgodnieniowym, jednoznacznie wynika, że w przypadku posiadania planowanej inwestycji na gruntach rolnych oznaczonych w operacie ewidencyjnym jako użytek rolny R IIIb, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę należy uzyskać decyzję zezwalającą na wyłączenie przedmiotowego użytku z produkcji rolniczej. Zauważyli, iż Wójt Gminy w ramach procedury uzgodnieniowej otrzymał tym samym jednoznaczną informację, że planowana inwestycja nie będzie realizowana na terenie nie wymagającym zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, przez co wbrew - formalnie rzecz biorąc - pozytywnemu stanowisku organu uzgadniającego, mając na względzie art. 61 ust. 1 pkt. 4 u.p.z.p., powinien wydać decyzję odmowną, a nie inkorporować do wydanej decyzji powyższy warunek.

Skarżący dodali, że Kolegium całkowicie pominęło okoliczność, iż w świetle obowiązujących wówczas przepisów prawa, Starosta nie był (i w dalszym ciągu nie jest) właściwym organem w zakresie wydawania ewentualnej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klasy R IIlb na cele nierolnicze. Taką zgodę mógł wydać jedynie Minister właściwy do spraw rolnictwa i to w dodatku wyłącznie w związku ze zmianą obowiązującego dla danego terenu planu miejscowego lub ewentualnie w związku z procedurą uchwalenia planu miejscowego dla obszaru, który takiego planu nie posiadał. Minister nie mógł wydać takiej zgody dla terenu, który nie został objęty planem miejscowym, w szczególności nie mógł wydać takiej zgody w ramach procedury uzgodnieniowej poprzedzającej wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

W ocenie skarżących, z powyższego wynika zatem, że decyzja Wójta Gminy wydana została z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Zaproponowany przez Kolegium zabieg interpretacyjny uznali natomiast za chybiony i nieuprawniony. Skarżący stwierdzili ponadto, iż nawet gdyby przyjąć - w ślad za Kolegium, iż ze względu na poważne problemy interpretacyjne przepisu art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r. nie można uznać, że decyzja ustalająca warunki zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem prawa, to i tak decyzja ta powinna być w oparciu o powyższą przesłankę wyeliminowana z obrotu prawnego. Czym innym jest bowiem samo w sobie naruszenie przepisu art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r., czym innym są zaś - na gruncie niniejszej sprawy konsekwencje naruszenia tego przepisu. W rezultacie naruszenia tego przepisu organ ustalający warunki zabudowy wydał bowiem decyzję mieszaną, częściowo warunkową oraz nie ustalającą warunków zabudowy dla całej działki objętej wnioskiem. Właściwy - w zakresie wydawania decyzji o warunkach zabudowy - organ nie może natomiast wydawać decyzji warunkowych - organ może wydać albo decyzję pozytywną albo decyzję negatywną. Nie jest uprawniony do wydawania decyzji hybrydowych (mieszanych, częściowo warunkowych - a więc dla pewnych części działki objętej wnioskiem ustalających warunki zabudowy, a dla innych uzależniających ich ustanowienie od spełnienia pewnych przesłanek). Takie decyzje są bowiem nieakceptowalne z perspektywy zasady praworządności. W świetle powyższego, skarżący uznali, iż decyzja Wójta Gminy ma charakter decyzji mieszanej, w części warunkowej, przez co obarczona jest kwalifikowaną wadą prawną, tj. wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

Skarżący podkreślili ponadto, iż Kolegium, oceniając decyzję objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności, pominęło podkreślaną wielokrotnie w judykaturze zasadę, iż ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (vide: np. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2008., sygn. akt II OSK 1826/06). W warunkach niniejszej sprawy Wójt Gminy nie ustalił warunków zabudowy dla całej działki objętej wnioskiem, a tylko dla tej części, na której nie znajdują się użytki rolne klasy IlIb - warunki zabudowy dla części działki, na której znajdują się te użytki, czyli dla obszaru działki przekraczającego powierzchnię 5,5 ha, zostały uzależnione od wyłączenia tychże użytków z produkcji rolnej - a więc od spełnienia warunku, który nie zachodził w dacie wydania decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 17 lipca 2015 r., pełnomocnik inwestora, wnosząc o oddalenie skargi, stwierdził, że inwestor nie podziela stanowiska o rażącym naruszeniu przez decyzję z dnia "[...]" art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r. Zauważył, iż w aktach administracyjnych znajdują się dokumenty, wskazujące które tereny przeznaczone są do zajęcia pod poszczególne elementy planowanej inwestycji (wskazano ich powierzchnię i klasy użytków). Wynika z nich, że zwarty obszar projektowany do przeznaczenia pod inwestycję nie będzie przekraczał 0,5 ha gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, a zatem inwestycja nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Inwestor stwierdził jednocześnie, iż w praktyce sądowej można spotkać szereg orzeczeń, w których przyjmuje się, że przy określaniu wielkości zwartego terenu przeznaczonego pod wyłączenie z produkcji rolnej przesądzające znaczenie ma treść wniosku inwestora oraz, że terenem tym nie jest obszar całej działki, lecz wskazana we wniosku powierzchnia, którą inwestor planuje zająć pod konkretną inwestycję (vide: wyroki WSA w Gliwicach z 22 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 706/08, Lex nr 493240; WSA w Gdańsku z 9 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 732/07, Lex nr 515690; WSA w Warszawie z 6 lutego 2007 r., sygn. akt IV SAlWa 2355/06, Lex nr 319163; i z 12 lutego 2007r., sygn. akt IV SAlWa 2354/06, Lex nr 314387; oraz uchwała NSA z 3 lutego 1997 r., sygn. akt OPS 13/96, ONSA 1997/3/105). W ocenie inwestora, wykładania gramatyczna art. 7 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r. prowadzi do wniosku, że zwarty obszar projektowany dla zmiany przeznaczenia gruntu na cele budowlane to obszar zabudowy, a nie obszar całkowitej powierzchni działki, na której ma być realizowana inwestycja. Świadczy o tym użycie przez ustawodawcę w tym przepisie pojęcia "zwarty obszar projektowany" zamiast "obszar powierzchni działki gruntu" oraz potwierdza to orzecznictwo sądowoadministracyjne (vide: wyroki NSA z 11 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1433/11, Lex nr 1367265; z 27 czerwca 2008r., sygn. akt II OSK 738/07, CBOSA; z 3 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2225/10, CBOSA; oraz wyrok WSA w Poznaniu z 20 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Po 404/13, Lex nr 1504898). Powołując się na wyrok WSA w Warszawie z 3 listopada 2011r., sygn. akt IV SAlWa 1343/11, Lex nr 1154991, oraz § 5 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w zw. z art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p., inwestor stwierdził ponadto, iż pomimo tego, że decyzja o warunkach zabudowy formalnie odnosi się do całej działki, to jednak ograniczenie dopuszczalności zabudowy do konkretnej powierzchni danej działki jest nie tylko dopuszczalne, ale wręcz w pewnych okolicznościach celowe. Z ostrożności procesowej inwestor dodał, iż nawet gdyby przyjąć, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. to nie można byłoby uznać, że było to rażące naruszenie prawa w rozumieniu przytoczonego w przedmiotowym piśmie orzecznictwa sądów administracyjnych.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie w dniu 21 lipca 2015 r., pełnomocnik skarżących - na pytanie Sądu - stwierdził, iż skarżący mogą być stroną postępowania w niniejszej sprawie, gdyż zamieszkują w sąsiedztwie planowanej inwestycji. Pełnomocnik Kolegium oraz pełnomocnik inwestora, podtrzymując stanowisko zawarte odpowiednio w zaskarżonej decyzji i odpowiedzi na skargę oraz w piśmie procesowym z dnia 17 lipca 2015 r., wnieśli o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Skargę należało uwzględnić.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych( tj. Dz.U. z 2014 r., poz 1647) oraz art.134 § 1 w zw. z art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje m.in. gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Na wstępie zauważyć należy, iż przedmiotem kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie decyzja utrzymująca w mocy decyzję wydaną w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Tryb tego nadzwyczajnego postępowania administracyjnego regulują przepisy art. 156-159 k.p.a. Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jeżeli postępowanie zainicjowane zostanie wnioskiem o stwierdzenie nieważności, organ administracji publicznej obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy został on złożony przez podmiot legitymowany, czyli będący stroną w sprawie. Dopiero ustalenie dopuszczalności wszczęcia tego postępowania, skutkuje przejściem do postępowania rozpoznawczego.

Wskazać należy, iż co do zasady stroną postępowania nieważnościowego jest strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji. Krąg stron w tych postępowaniach może być jednak różny. Nie zawsze bowiem osoba, która miała przymiot strony w postępowaniu zwykłym, musi mieć ten przymiot w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji i odwrotnie. Do ustalenia kręgu stron postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy zastosowanie znajduje art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W każdej takiej sprawie kwestię legitymacji procesowej należy rozważyć zatem indywidualnie, odpowiadając na pytanie, jakiego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki ewentualnego

stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznego z potrzebami danej osoby. Podkreślić należy, że interes prawny musi mieć charakter indywidualny i skonkretyzowany. Oznacza to, że treść przepisu prawa, z którego dany podmiot wywodzi swój interes prawny, musi przyznawać mu konkretne i indywidualne uprawnienia bądź nakładać obowiązki o takim samym charakterze. Interes prawny musi też aktualnie istnieć w sprawie, w której organ władny jest wydać decyzję.

Wskazać należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy będą zawsze wnioskodawca oraz właściciel lub użytkownik wieczysty działki, na której ma być realizowana inwestycja. Stronami tego postępowania mogą być także właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich, jeśli decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wkracza w sferę ich praw i obowiązków (zob. wyrok NSA z 10 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 268/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl. i powołane w jego uzasadnieniu orzecznictwo). W każdej sprawie kwestia legitymacji procesowej wymaga zatem wnikliwego rozważenia.

W niniejszej sprawie z akt administracyjnych wynika, że skarżący nie brali udziału w charakterze strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia "[...]", o której stwierdzenie nieważności wnoszą. Jak wskazano wyżej, powyższe nie oznacza jednak jeszcze, że nie przysługuje im przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Kwestia ta wymaga bowiem wnikliwego wyjaśnienia i oceny zebranego w tym zakresie materiału dowodowego. W niniejszej sprawie z akt administracyjnych wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po otrzymaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, podjęło czynności mające na celu wyjaśnienie kwestii legitymacji procesowej skarżących (wezwanie z dnia 6 listopada 2014 r. - k. 72), lecz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie dokonało żadnej oceny w tym zakresie. Tymczasem z przedłożonych przez skarżących na wezwanie dokumentów (k. 74-86) wynika, że w dacie składania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy nie byli już oni właścicielami działek położonych w sąsiedztwie planowanej inwestycji, a mają tylko prawo dożywotniego użytkowania budynku położonego na jednej z nich o nr "[...]". W orzecznictwie sądowym akcentuje się co prawda, że w ściśle określonych przypadkach

także ograniczone prawo rzeczowe może być źródłem interesu prawnego, o którym mowa wart. 28 k.p.a. (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2811/12, wyrok NSA z 30 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1792/09 oraz wyrok WSA w Warszawie z 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt VII SAlWa 1745/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). niemniej jednak powinno być to ocenione przez organ z uwzględnieniem okoliczności konkretnej sprawy, czego jednak Kolegium zaniechało.

W rozpoznawanej sprawie jest to o tyle istotne, bowiem działka o nr "[...]" , której dotyczy decyzja o ustaleniu warunków zabudowy obejmuje obszar aż 107,43ha, a z wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla 6 elektrowni wiatrowych, ani też z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie wynika w jakiej odległości od granic działek sąsiadujących ma być realizowana inwestycja tj. poszczególnych elektrowni wiatrowych. Dołączone zaś mapy jako załącznik do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie są czytelne.

Stwierdzić natomiast należy, że ustalenie stanu faktycznego w drodze zebrania i oceny materiału dowodowego jest funkcją postępowania administracyjnego, w ramach którego organy administracji publicznej zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.). To na nich zatem spoczywa obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności rozpoznawanej sprawy. Ustalenia te oraz ich ocena powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej decyzji. Zgodnie bowiem z art. 107 § 3 kpa, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W świetle powyższego, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja podjęta została z naruszeniem wskazanych przepisów postępowania. Z jej uzasadnienia nie wynika bowiem, aby kwestia legitymacji procesowej skarżących była przedmiotem jakiejkolwiek oceny. Nie pozwala to tym samym na zweryfikowanie jej prawidłowości w przedmiotowym zakresie i czyni koniecznym jej uchylenie. Niebudzące wątpliwości ustalenie, czy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji pochodzi od strony ma bowiem istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Dopiero bowiem przesądzenie o dopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji otwiera drogę do jej merytorycznego rozpoznania. W przypadku, gdy żądanie wnosi podmiot, który nie ma przymiotu strony w sprawie, organ administracji publicznej zobowiązany jest do odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego. Co istotne, na tym etapie postępowania organ nie ocenia jeszcze, czy badana decyzja dotknięta jest jedną z wad określających w art.159 § 1k.p.a.

W toku ponownego rozpoznawania niniejszej sprawy, Kolegium powinno zatem dogłębnie wyjaśnić kwestię legitymacji procesowej skarżących, a poczynione ustalenia w tym zakresie i ich ocena powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej decyzji. Dopiero przesądzenie przez organ, że skarżącym przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji pozwala bowiem na rozpoznanie niniejszej sprawy co do istoty.

Z uwagi na to, że w warunkach niniejszej sprawy Kolegium podjęło się już jednak jej rozpoznania co do meritum, na marginesie stwierdzić należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nie podziela dokonanej przez ten organ oceny w zakresie wystąpienia - przy wydawaniu decyzji z dnia "[...]" - przesłanki rażącego naruszenia prawa, tj. art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Przychylić się bowiem należy do prezentowanego w orzecznictwie sądowym poglądu, zgodnie z którym przepis art. 7 ust. 2 u.o.g.r nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., który nakazuje ustalić, czy "teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne". Wskazać zatem należy, iż ,teren" w rozumieniu tego przepisu to teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji. Z przepisów u.p.z.p. wynika, że teren, którego dotyczy wniosek powinien być w tym wniosku konkretnie oznaczony i przedstawiony na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 52 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Ustalenie warunków zabudowy odnosi się zatem do działki objętej wnioskiem jako całości nie zaś jak we wniosku w rozpoznawanej sprawie, na nie wskazanej konkretnie, a jedynie określonej powierzchniowo część, dużej obszarowo działki, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana). Podkreślić należy, że decyzja taka przesądza jedynie - co do zasady - że na konkretnej działce wskazanej we wniosku istnieje możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami) nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. W konsekwencji zatem na tym etapie nie rozstrzyga się, która część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze, czy nieleśne (zob. wyrok NSA z 10 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1826/06 oraz wyrok WSA w Łodzi z 31 sierpnia 2010 r,. sygn. akt II SA/Łd 480/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie, jak wynika z wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy (k. 7), wniosek ten obejmuje działkę nr "[...]" o pow. 107,43ha, obręb N., gmina K. Wbrew natomiast twierdzeniom zawartym w tym wniosku, działka ta nie składa się z gruntów klasy III o powierzchni nieprzekraczającej 0,49 ha. Jak wynika bowiem z wypisu z rejestru gruntów (k. 99), działkę tą tworzą między innymi użytki rolne R IlIb o powierzchni 5,93 ha. Obszar planowanej przez inwestora zabudowy nie jest geodezyjnie rozgraniczony. W tych okolicznościach, przyjęta przez Kolegium wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 uo.g.r. prowadziłaby do obejścia prawa, ponieważ dopuszczałaby możliwość ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji planowanej na gruncie podlegającym ochronie na mocy przepisów u.o.g.r. w sytuacji, gdy inwestor ograniczy powierzchnię zabudowy do 0,5 ha. W okolicznościach niniejszej sprawy, Kolegium winno mieć na względzie, że warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. musi być spełniony, bowiem działka, objęta wnioskiem inwestora o ustalenie warunków zabudowy, wymagała uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, o której mowa wart. 7 ust. 2 pkt 1 u.o..g.l. Podkreślić przy tym należy, że przepis art. 7 ust. 1 u.o.g.l. stanowi odzwierciedlenie ogólnej zasady, że jeśli przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne wymaga zgody właściwego organu administracji, to taka zmiana przeznaczenia może nastąpić jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgoda ta stanowi zaś element procedury planistycznej i nawet ewentualne jej uzyskanie przez inwestora nie może uzasadniać ustalenia warunków zabudowy dla takiego terenu w drodze decyzji administracyjnej (zob. uchwała NSA z 29 listopada 2010 r., sygn. akt II OPS 1/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl) .

Ponadto nie jest zrozumiałe utożsamianie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 60 ust.1 u p z p ze sprawą zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze , o której mowa w art. 7 ust.2 pkt.1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Kryterium bowiem obszarowe określone wart. 7 ust.2 pkt 1 powołanej ustawy może być zachowane, wystarczy bowiem, że z dużej obszarowo działki wydzielona zostanie mniejsza obszarowo niż 0,5 ha, (nawet kilka) działka gruntu, o którym mowa w tym przepisie.

W świetle powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonego aktu podjęto stosownie do art. 152 p.p.s.a. o kosztach postępowania rozstrzygnięto stosownie do art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego przez skarżących należnego w sprawie wpisu oraz wydatków i wynagrodzenia pełnomocnika, będącego adwokatem, ustalonego zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.)