Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 769/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 154 ust. 1, 2, 3 i 6, art. 152 ust. 1, art. 134 ust. 1, art. 96 ust. 1.
journal: Dz.U. 2004 nr 210 poz 2135
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych
article: art. 73, art. 1 pkt 2.
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 174 pkt 2, art. 133, art. 141 par. 4, art. 153.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Czesława Socha Protokolant Dorota Gaj - Mizerska po rozpoznaniu w dniu 3 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 22 listopada 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 1501/11 w sprawie ze skargi U. G. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz U. G. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I

Objętym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględnił skargę U. G. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2011 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, uchylając tę decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Małopolskiego Oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2011 r.. Sąd stwierdził również, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu oraz orzekł o kosztach.

Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco:

w dniu 15 września 2010 r. Dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ ogłosił konkurs ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od 1 stycznia 2011 r. do 31 grudnia 2015 r. w rodzaju opieka psychiatryczna i leczenie uzależnień w zakresie świadczenia zdrowia psychicznego dla dorosłych na obszarze powiatu myślenickiego. Oferta skarżącej w rankingu otwarcia postępowania konkursowego uzyskała łączną liczbę punktów 41,991. Po przeprowadzonych negocjacjach ze wszystkimi oferentami komisja konkursowa dokonała oceny ofert i sporządziła ranking końcowy zgodnie, z którym skarżąca uzyskała łącznie 44,804 punkty, klasyfikując się na trzecią pozycję. Listę oferentów zamykających listę i jednocześnie wyczerpujących kwotę przeznaczoną na postępowanie, stanowiły oferty z pierwszego i drugiego miejsca konkursu.

Dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. oddalił odwołanie skarżącej od rozstrzygnięcia konkursu. Decyzja ta została uchylona decyzją Prezesa NFZ z dnia [...] lutego 2011 r. i sprawa przekazana do ponownego rozpoznania przez organ I instancji z uwagi na niedopełnienie obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.). Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ ponowienie oddalił odwołanie skarżącej. Objętą skargą decyzją Prezes NFZ utrzymał w mocy decyzję z [...] lutego 2011 r. wskazując w uzasadnieniu, że oferta skarżącej nie została wybrana w związku z otrzymaniem zbyt niskiej liczby punktów w rankingu ofert. Prezes powołując się na treść art. 152 ust. 1, art. 153 i art. 154 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) oraz na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że skarżącej nie przysługiwało prawo zapoznania się z ofertami innych uczestników postępowania. Stwierdził, że komisja konkursowa w ramach postępowania konkursowego stosowała te same zasady i przepisy wobec wszystkich oferentów biorących udział w postępowaniu. Kryteria oceny, zasady punktowania i warunki wymagane od oferentów były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania.

Sąd I instancji uwzględniające skargę wywiódł, że zgodnie z art. 152 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowany ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 ze zm., dalej: ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej) świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez fundusz zasad prowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 tej ustawy. Zdaniem Sądu do uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może dojść wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług. Wobec tego obowiązkiem organu administracji będzie zbadanie okoliczności podnoszonych we wniosku, odwołaniu od rozstrzygnięcia, a następnie ocena czy i w jakim zakresie naruszenie to realnie spowodowało doznanie takiego uszczerbku. Sąd I instancji podkreślił, że w postępowaniu administracyjnym musi zatem dojść do ujawnienia i badania wszelkich okoliczności związanych z oceną ofert. Wskazał, że Prezes NFZ podał, iż zbadał całość akt sprawy. W ocenie Sądu należało zatem przyjąć, że kontroli poddana została cała dokumentacja sprawy w tym część niejawna postępowania konkursowego włącznie z ofertami konkurencyjnymi i szczegółami punktacji. W konsekwencji wszystkie te materiały stały się aktami administracyjnymi sprawy. Zastosowanie, od chwili złożenia przez skarżącą odwołania, miały wobec tego przepisy ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, w tym przepisy związane z udostępnianiem akt sprawy (art. 73 k.p.a.). Sąd I instancji stwierdził, że wbrew tej zasadzie odmówiono skarżącej udostępnienia akt sprawy, między innymi ofert złożonych przez konkurencyjnych świadczeniodawców, mimo, że skarżąca o to wnosiła. Sąd zauważył, że odmowę argumentowano przepisami ustawy o ochronie danych osobowych oraz ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Stwierdził w tym zakresie, że akta, do których dostępu odmówiono skarżącej, nie były objęte klauzulą poufności, o której mowa w art. 55 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r., Nr 155, poz. 1095 ze zm., dalej: ustawa o swobodzie działalności gospodarczej), a tylko nadanie takiej klauzuli wyłącza skutecznie i w sposób uprawniony jawność akt. Wobec tego Sąd uznał, że organy naruszyły zasadę względnej jawności akt sprawy oraz zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.), a także zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Organy, w ocenie Sądu nie wyjaśniły w pełnym zakresie stanu faktycznego sprawy i nie rozważyły wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, czym naruszyły art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a.

W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 p.p.s.a.

II

Skargą kasacyjną Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie:

I przepisów postępowania:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ) p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, oz. 1269 ze zm., dalej: p.u.s.a.) i uchyleniu decyzji Prezesa NFZ w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenia wyroku:

- naruszenia art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 80 k.p.a. i błędne przyjęcie, że:

- żaden z organów wypowiadających się w sprawie nie ujawnił na podstawie jakich konkretnie kryteriów wynikających z przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej i na podstawie jakich kryteriów wynikających z zarządzeń Prezesa Funduszu oferta skarżącej uzyskała wyniki podane przez komisję, pomimo tego, że organy Funduszu w uchylonych decyzjach przedstawiły zastosowane w postępowaniu kryteria oceny i uzyskaną liczbę punktów w każdym z nich, ponadto dokonały oceny postępowania konkursowego pod kątem analizy okoliczności, które mogłyby spowodować uszczerbek interesu prawnego odwołującego się w rozumieniu art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej i odnosiły się do oceny przejrzystości zasad przeprowadzonego postępowania konkursowego;

- nieprzeprowadzenie szczegółowej analizy porównawczej oferty skarżącej w relacji do oferty podmiotu, który wygrał konkurs oraz brak w aktach administracyjnych dokumentacji drugiego, obok skarżącej, oferenta, stanowiło brak mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy i uniemożliwiło wypowiedzenie się co do istotnych okoliczności sprawy, jest zarzutem chybionym, ponieważ w uchylonych orzeczeniach dokonano porównania punktacji uzyskanej przez obu oferentów, zaś wniosek o dostęp do akt postępowania administracyjnego skarżącej dotyczył udostępnienia całości dokumentacji konkursowej, w tym i dokumentów zawierających dane wrażliwe drugiego oferenta (dane osobowe i tajemnice przedsiębiorstwa), które co prawda były dokumentami analizowanymi w postępowaniu konkursowym, natomiast ponieważ w żaden sposób nie dotyczyły granic postępowania odwoławczego, zdeterminowanych granicami zarzucalności (gravamen) odwołania od rozstrzygnięcia konkursu ofert – nie mogły stanowić składowych akt postępowania administracyjnego;

2. art. 133 i art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a.:

- poprzez nieprawidłową ocenę prawną odnośnie zakresu dokumentów, jakie powinny zostać włączone do akt administracyjnych, a w szczególności oferty konkurencyjnej, a w konsekwencji nieprawidłowe wskazania co do dalszego postępowania, które będą miały wpływ na sposób ponownego rozpatrzenia sprawy i konieczności, w ocenie skarżącego, podjęcia działań sprzecznych z obowiązującym prawem, tj. przepisem art. 152 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej – wbrew art. 6 k.p.a. z racji związania organów Funduszu zaprezentowaną w uzasadnieniu wyroku ocena prawną Sądu;

-poprzez uchylenie decyzji organów I i II instancji między innymi z powodu niekompletności, w ocenie Sądu akt administracyjnych, chociaż były one kompletne;

II. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 152 ust. 1 w zw. z art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach i przyjęcie, że aktami postępowania administracyjnego zainicjowanego odwołaniem od rozstrzygnięcia konkursu ofert, są także dokumenty oraz informacje składane przez oferentów w postępowaniu konkursowym, pomimo, że art. 152 ust. 1 i art. 154 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej jednoznacznie definiują zakres interesu prawnego odwołującego się i wyznaczają granice zaskarżalności czynności i decyzji organów Funduszu oraz zakres postępowania odwoławczego (gravamen) – do zbadania przez organ czy w toku postępowania konkursowego interes prawny świadczeniodawcy, którego oferta nie została wybrana nie doznał uszczerbku na skutek niezgodnego z prawem działania komisji konkursowej lub dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu. Postępowanie odwoławcze nie ma bowiem charakteru rewizyjnego w zakresie analizy porównawczej zawartości wszystkich świadczeniodawców i nie zmierza do powtórzenia w tym zakresie czynności postępowania konkursowego, a jest jedynie postępowaniem weryfikującym czy w postępowaniu konkursowym przestrzegane były zasady wynikające z przepisów prawa, w szczególności zasada równego traktowania stron. Na tej zasadzie organy Funduszu dokonują kontroli czy ocena i wycena punktowa złożonych ofert została dokonana prawidłowo, w oparciu o obiektywne i przejrzyste kryteria.

Podnosząc te zarzuty kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

III

W odpowiedzi na skargę kasacyjną U. G. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

IV

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 §1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, która w tej sprawie - w ocenie składu orzekającego - nie zachodzi. Powyższa zasada oznacza związanie Sądu m.in. podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Zatem to podstawy skargi kasacyjnej decydują o zakresie dokonanej kontroli wyroku Sądu pierwszej instancji. Podkreślić przy tym należy, że budując podstawy skargi kasacyjnej w oparciu o wzorzec ustawowy określony w art.174 p.p.s.a., autor środka zaskarżenia zwalcza konkretne orzeczenie Sądu I instancji w zakresie jego zgodności z prawem materialnym czy przepisami postępowania. Powinien, więc odnieść się do tych ustaleń, które przyjął Sąd I instancji i przedstawić przyczyny odmiennego stanowiska w zakresie ich subsumcji, czy też wykładni przepisu.

Rozpoznawana skarga kasacyjna jest tożsama z wieloma skargami kasacyjnymi wniesionymi przez Prezesa NFZ od wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. uchylających decyzje w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej. Jej podstawy kasacyjne oraz argumentacja na ich poparcie w zasadzie nie pozostają w związku z ustaleniami przyjętymi w zaskarżonym wyroku i wywodem prawnym Sądu I instancji obejmującym wyjaśnienie podstawy rozstrzygnięcia.

W objętym skargą kasacyjną wyroku Sąd I instancji przesądził trzy istotne okoliczności. Przyjął, że organ dysponował całością akt postępowania administracyjnego i zbadał całość akt, w tym dokumentacją z części niejawnej postępowania konkursowego włącznie z ofertami konkurencyjnym i szczegółami punktacji. Przesądził, że akta (oferty) nie były objęte klauzula poufności, o której mowa w art. 55 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Stwierdził, że z naruszeniem zasady określonej w art. 73 k.p.a. odmówiono skarżącej udostępnienia pełnych akt sprawy.

W oderwaniu od tego osądu autor skargi kasacyjnej zarzuca w oparciu o podstawę, o której stanowi art. 174 pkt 2 p.p.s.a., w punkcie I.1 petitum środka odwoławczego, naruszenie przepisów postępowania przez błędne przyjęcie, że żaden z organów wypowiadających się w sprawie nie ujawnił na podstawie jakich kryteriów wynikających z przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej i na podstawie jakich kryteriów wynikających z zarządzeń Prezesa Funduszu oferta skarżącej uzyskała wyniki podane przez komisję. Zarzuca Sądowi I instancji także błędne uznanie, że nieprzeprowadzono szczegółowej analizy porównawczej oferty skarżącej w relacji do oferty podmiotu, który wygrał konkurs oraz brak w aktach administracyjnych dokumentacji drugiego, obok skarżącej, oferenta mimo, że w uchylonych orzeczeniach dokonano porównania punktacji uzyskanej przez obu oferentów.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest jakiegokolwiek wywodu Sądu I instancji dotyczącego sposobu ustalania wyników poszczególnych etapów postępowania konkursowego czy oceny prawidłowości kryteriów przyjętych przez komisję konkursową wpływających na konkretny wynik punktowy uczestników – oferentów biorących udział w konkursie, a tym samym prawidłowości wyboru oferty najkorzystniejszej. Nadto, o czym już była mowa, Sąd I instancji nie stwierdził niekompletności akt sprawy administracyjnej czy nieprzeprowadzenia analizy porównawczej ofert tak skarżącej jak i innych podmiotów uczestniczących w konkursie. Wręcz przeciwnie, przyjęte przez Sąd zostało, że organ prowadząc postępowanie dysponował całością niezbędnych do przeprowadzenia kontroli administracyjnej postępowania konkursowego, akt sprawy włączając w to dokumenty – oferty – wszystkich podmiotów biorących udział w konkursie. Skoro, zastrzeżenia Sądu I instancji skierowane były do sposobu przeprowadzenia postępowania, ściślej rzecz ujmując do przestrzegania w jego toku przez organ zasad postępowania administracyjnego, w tym względnej jawności akt administracyjnych sprawy i prawa strony od czynnego udziału w sprawie, nie zaś do kwestii związanych z prawidłowością i zgodnością z prawem kontroli wyników postępowania konkursowego, to zarzut naruszenia przepisów postępowania sformułowany w sposób podany w skardze kasacyjnej jest całkowicie nieusprawiedliwiony..

Nie pozostaje w związku z pisemnymi motywami zaskarżonego wyroku także zarzut skargi kasacyjnej obejmujący naruszenie art.133 § 1 p.p.s.a.i art.141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. przez nieprawidłową oceną prawną odnośnie zakresu dokumentów jakie powinny zostać włączone do akt administracyjnych, a w szczególności oferty konkurencyjnej.

Podkreślenie wymaga, że z niezakwestionowanych odpowiednim zarzutem skargi kasacyjnej ustaleń Sądu I instancji wynika, że organ dysonował całością akt administracyjnych, na które składa się także dokumentacja konkursowa, a ściślej rzecz ujmując oferty innych uczestników konkursu. Problem przy tak przeprowadzonym wywodzie Sądu I instancji nie sprowadza się zatem do tego co składa się na akta administracyjne, lecz do odpowiedzi na pytanie czy stronie postępowania przysługuje prawo do udostępnienia całości akt, zwłaszcza w sytuacji, gdy Sąd przesądził, a organ tego nie podważył, że akta te nie były objęte klauzulą poufności.

Kwestii tej dotyczący w istocie zarzut naruszenia prawa materialnego odnoszący się do charakteru postępowania zainicjowanego odwołaniem wniesionym w oparciu o art. 154 ust.1 ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 256/12 rozważając ten problem stwierdzono, że istotne w tym zakresie znaczenie mają dwa artykuły ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych: art. 152 i art. 154. Według art. 152 ust. 1 ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Przepis art. 154 ust. 1 zdanie pierwsze ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej stanowi, że świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie (zd. pierwsze ust. 3 art. 154).

Postępowanie zainicjowane odwołaniem jest więc w istocie postępowaniem administracyjnym (dwuinstancyjnym), kończącym się wydaniem w każdej instancji decyzji administracyjnej, pełniącym funkcję postępowania kontrolnego w stosunku do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (postępowania konkursowego lub postępowania w trybie rokowań). Odwołanie jako środek zaskarżenia służy, co do zasady, weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia, umożliwiającej jego wzruszenie. Można nawet powiedzieć, że cechą charakterystyczną instytucji odwołania jest dążenie do wyeliminowania tą drogą z obrotu prawnego określonego rozstrzygnięcia. Z art. 154 ust. 1 ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej wynika, że przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym, wszczętym odwołaniem jest rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy (z uwzględnieniem wyłączeń określonych w art. 152 ust. 2 ustawy), polegające na dokonaniu wyboru świadczeniodawców, z którymi zostaną zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, i – siłą rzeczy wskazujące świadczeniodawców, którzy nie zostali zakwalifikowani do zawarcia takich umów. Na tej podstawie należy stwierdzić, że odwołanie dotyczy całego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy (świadczeniodawców) i co do zasady nie ma podstaw do ograniczenia tego środka zaskarżenia wyłącznie do "sprawy" wnoszącego odwołanie, rozumianej jako rozpatrzenie okoliczności dotyczących oceny jego tylko oferty z punktu widzenia zgodności z regułami przeprowadzania postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń. Przemawia za tym przede wszystkim charakter tego postępowania. Zarówno bowiem postępowanie w formie konkursu, jak i postępowanie w trybie rokowań, jest postępowaniem opartym na zasadzie konkurencji (o ograniczoną ilość dóbr może się ubiegać nieograniczona liczba świadczeniodawców). Ustalenie wyniku tego konkurowania w postaci rankingu – klasyfikacji wartościującej poszczególne oferty mieści w sobie implicite porównywanie ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu. Ustawa nakłada na Fundusz obowiązek równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ust. 1 ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej). Równe traktowanie w zakresie ocen ofert jest kwestią pewnych relacji pomiędzy tymi ocenami. Nie jest więc możliwe skontrolowanie respektowania zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców wyłącznie na podstawie weryfikacji oceny oferty odwołującego się dokonanej pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom. Narusza bowiem tę zasadę również prawidłowa ocena oferty odwołującego się w sytuacji, gdy ocena któregokolwiek z jego konkurentów wyżej uplasowanego w rankingu została bezpodstawnie zawyżona. Teza, że odwołanie wszczynające kontrolne postępowanie administracyjne zmierza do weryfikacji i wzruszenia całego wyniku postępowania znajduje potwierdzenie w przepisie art. 154 ust. 2 zd. drugie ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej, który stanowi, że wniesienie odwołania wstrzymuje zawarcie umowy o udzielanie świadczeń do czasu jego rozpatrzenia. Należy dodać, że to wstrzymanie obowiązuje, ze względu na niewykonalność decyzji administracyjnej organu pierwszej instancji, do czasu ostatecznego rozpatrzenia odwołania, czyli w razie wniesienia odwołania, o którym mowa w art. 154 ust. 4 ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej, do czasu wydania w tej sprawie decyzji przez organ drugiej instancji – Prezesa Funduszu.

Przepisy omawianej ustawy nie zawierają, poza uregulowaniem określonych kwestii dotyczących tego postępowania, odesłania do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ani też zastosowania przepisów k.p.a. w takich sprawach wprost nie wyłączają. Narodowy Fundusz Zdrowia jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną (art. 96 ust. 1 ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej), wykonującą określone zadania publiczne w zakresie ochrony zdrowia, wyposażoną m. in. w kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 154 ust. 3 i ust. 6 ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej. Znajduje tu więc zastosowanie art. 1 pkt 2 k.p.a., z którego wynika, że przepisy Kodeksu mają zastosowanie do postępowania przed organami Funduszu (dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu i Prezesem Funduszu), zmierzającego do rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. Nie ulega zatem kwestii, że k.p.a. ma zastosowanie w omawianych sprawach, z wyłączeniem tych jego przepisów, które dotyczą kwestii odmiennie uregulowanych w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej.

Z wyżej przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie nie podziela zarzutów skargi kasacyjnej co do tego, że postępowanie odwoławcze jest, w świetle omawianej ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej ograniczone "do zbadania przez organ czy w toku postępowania konkursowego interes prawny świadczeniodawcy, którego oferta nie została wybrana nie doznał uszczerbku na skutek niezgodnego z prawem działania komisji konkursowej lub dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu" i że "postępowanie odwoławcze nie ma charakteru rewizyjnego w zakresie analizy porównawczej zawartości ofert wszystkich świadczeniodawców". To postępowanie, według wnoszącego skargę kasacyjną opiera się więc na zasadzie zarzucalności (gravamen), z czego skarżący zdaje się wyprowadzać wniosek, że organ rozpatrujący odwołanie bada sprawę jedynie w granicach zarzutów podniesionych w odwołaniu. Zdaniem NSA, przywołane w skardze kasacyjnej przepisy art. 152 ust. 1 i 154 ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej nie uzasadniają tego stanowiska, a tym samym zarzut naruszenia tych przepisów jest nieusprawiedliwony.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).