Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 814/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1, at. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 22, art. 17 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: art. 6 pkt 1
journal: Dz.U. 2008 nr 50 poz 291
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 9 stycznia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant St. Specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2014 roku sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...], nr [...]. a.bł.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy R. odmawiającą przyznania B. K. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Jak wynika z akt sprawy wnioskiem z dnia 11 czerwca 2013 r. B. K. zwróciła się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem R. K..

Decyzją z dnia [...] nr [...] Wójt Gminy R., wskazując art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), § 8 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2013 r., poz. 3), odmówił przyznania B. K. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazał, że wnioskodawczyni nie spełnia przesłanki dotyczącej rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Powołując się na orzecznictwo sądowe oraz uchwałę siedmiu sędziów NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt l OPS 5/12 organ wskazał, że B. K. jest właścicielem gospodarstwa rolnego o pow. 2,7194 ha fizycznych tj. 0,7002 ha przeliczeniowych, co zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 2 pkt 22 w/w ustawy stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Z powyższą decyzją nie zgodziła się B. K., wskazując w odwołaniu, że wprawdzie jest właścicielem gospodarstwa rolnego, jednakże ziemi tej nie uprawia, gdyż oddała ją w dzierżawę.

Wspominaną na wstępie decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że z przedstawionych w sprawie dokumentów wynika, że R. K. orzeczeniem o niepełnosprawności został zaliczony do osób niepełnosprawnych na okres do ukończenia 16 roku życia tj. do 9 lutego 2014 r. W orzeczeniu wskazano, że niepełnosprawność datuje się od urodzenia i dziecko wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz wymaga konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji. Faktyczną opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem sprawuje jego matka B. K., która jak oświadczyła nie ma ustalonego prawa do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego oraz nie legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności. B. K. jest właścicielem gospodarstwa rolnego oddanego w dzierżawę na okres 10 lat na podstawie umowy zawartej w dniu [...]. Zdaniem organu rolnik nie należy do osób rezygnujących z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, bowiem z literalnego brzmienia tego przepisu nie wynika czy rolnik jest osobą rezygnującą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Wyjaśnił, że w orzecznictwie sądowym utrwaliło się stanowisko, według którego praca we własnym gospodarstwie rolnym jest formą aktywności zawodowej, uprawianą dla celów zarobkowych i przy jej wykonywaniu nie jest możliwe uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego. Osoba prowadząca gospodarstwo rolne nie jest poddana reżimowi pracy, charakterystycznemu dla zatrudnienia u innego podmiotu (określone godziny pracy, miejsce wykonywania obowiązków, dyspozycyjność i inne). W związku z czym, przy właściwej organizacji pracy, rolnik może prowadzić gospodarstwo rolne i jednocześnie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W ocenie Kolegium również fakt dzierżawy gospodarstwa rolnego nie może mieć wpływu na sposób podjętego rozstrzygnięcia, albowiem brak osobistej pracy w gospodarstwie nie przenosi własności gospodarstwa, a jedynie świadczy o innym sposobie zarządzania. Praca w gospodarstwie rolnym nie wymaga osobistej pracy rolnika, do którego gospodarstwo należy, a zatem może zostać ono również wydzierżawione. Skoro zatem B. K. nie spełnia warunku rezygnacji z zatrudnienia, o jakim mowa w art. 3 pkt 22 w/w ustawy, to zdaniem organu spełnienie innych przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 tj. legitymowaniem się przez syna stosownym orzeczeniem o niepełnosprawności, sprawowaniem przez zainteresowana faktycznej opieki nad dzieckiem, brakiem przesłanek negatywnych wyrażonych w art. 17 ust. 5 w/w ustawy, nie może mieć istotnego znaczenia dla sprawy. Warunkiem ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem łączne spełnienie wszystkich pozytywnych przesłanek określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi B. K. podtrzymała argumentację zawartą w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wskazane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 §1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.).

Po myśli art. 134 §1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowi art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.; dalej: ustawa). Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, jeśli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie natomiast z art. 3 pkt 22 ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że skarżąca B. K. sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym synem R. K. ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Skarżąca jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 2,7194 ha. Organ odmówił jej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego twierdząc, że nie spełnia podstawowej przesłanki dotyczącej niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, bowiem jest rolnikiem, a zatem nie należy do osób rezygnujących z zatrudnienia.

Sąd nie podziela przyjętego przez organ stanowiska z uwagi na błędną ocenę stanu faktycznego i przyjęcie że skarżąca nie spełnia wszystkich wymogów art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Rozpoczynając od istoty świadczenia pielęgnacyjnego wskazać należy, że świadczenie to jest adresowane wyłącznie do osób, których źródłem utrzymania jest wykonywanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i które nie podejmują lub rezygnują z tego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to pełni rolę rekompensaty finansowej za niepodjęcie lub rezygnację z własnej woli z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Celem ustawodawcy było wyłączenie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do osób posiadających inne źródło utrzymania (dochodów), czy też które otrzymują jakiekolwiek świadczenia (dochody) z innych tytułów, wymienionych w art. 17 ust. 5 ustawy. Wykładnia logiczna i systemowa postanowień art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych skłania do zajęcia stanowiska, że rezygnacja z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nie może budzić wątpliwości. Musi to być stan trwały, czyli osoba taka musi definitywnie zrezygnować z aktualnego zatrudnienia, jak również nie podejmować tego zatrudnienia w przyszłości.

Ustawodawca ograniczył pojęcie "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" do wykonywania pracy przez pracowników najemnych, którzy są związani z pracodawcą różnego rodzaju umowami oraz w ramach spółdzielni produkcyjnych i usługowych. Definicja ustawowa odnosi się expressis verbis m.in. do działalności gospodarczej o charakterze pozarolniczym, co wskazuje na celowy i świadomy zamiar nieobjęcia tym pojęciem działalności rolniczej. Za takim wyłączeniem przemawia fakt, iż w odróżnieniu od pracownika osoba prowadząca gospodarstwo rolne nie jest poddana wymogom w zakresie czasu i organizacji pracy, a zatem może elastycznie zarządzać własnym czasem, także w zakresie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W konsekwencji więc osoba taka nie może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne.

Skoro zatem prowadzenie gospodarstwa rolnego wyklucza możliwość ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne ustalenia wymaga czy wnioskodawczyni jest rolnikiem prowadzącym gospodarstwo rolne.

Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie wyjaśnia znaczenia słowa "rolnik". Pojęcie to zostało zdefiniowane w art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j. Dz. U. z 2008 r. nr 50 poz. 291 ze zm.), zgodnie z którym rolnikiem jest pełnoletnia osoba fizyczna, zamieszkująca i prowadząca na terytorium RP, osobiście i na własny rachunek, działalność rolniczą w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym, w tym również w ramach grupy producentów rolnych, a także osoba, która przeznaczyła grunty prowadzonego przez siebie gospodarstwa rolnego do zalesienia. Ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy podlega jednak tylko ten rolnik, którego gospodarstwo obejmuje obszar użytków rolnych powyżej 1 ha przeliczeniowego lub dział specjalny (art. 7 ust. 1 pkt 1 i art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników).

W przedmiotowej sprawie skarżąca jest właścicielem gospodarstwa rolnego o pow. 2,7194 ha, co odpowiada 0,7002 ha przeliczeniowych. Nie podlega więc obowiązkowemu ubezpieczeniu w KRUS. Z akt sprawy nie wynika też by podlegała ubezpieczeniu społecznemu rolników na wniosek. Co więcej, skarżąca sama podniosła, że nie prowadzi gospodarstwa rolnego, bowiem w 2006 r. oddała go w dzierżawę na okres 10 lat. Okoliczność ta jest o tyle istotna dla sprawy, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 11 grudnia 2012 r. (I OPS 5/12) wyraźnie podkreślił, iż samo posiadanie lub własność gospodarstwa nie mogą być kwalifikowane jako jego prowadzenie, jeśli nie wiąże się z nimi wykonywanie określonej działalności rolniczej. Samo posiadanie gospodarstwa nie przynosi bowiem dochodu. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że z załączonej do akt administracyjnych umowy dzierżawy z dnia [...] nie wynika aby skarżąca oddając grunty w dzierżawę zyskała jednocześnie prawo pobierania czynszu dzierżawnego, którego wysokość co do zasady kształtowana jest wolą stron takiej umowy.

Słusznie zauważyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., że brak osobistej pracy w gospodarstwie nie przenosi własności gospodarstwa, nie ulega bowiem wątpliwości, że na prowadzenie gospodarstwa rolnego mogą składać się różne czynności. Mogą to być chociażby czynności polegające na zarządzaniu gospodarstwem. Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym we wspomnianej uchwale, zarządzanie takie winno mieć jednak charakter zawodowej, stałej, osobistej i realizującej interesy danej osoby (posiadacza gospodarstwa) działalności rolniczej, mającej charakter pracy lub innych czynności wiążących się z prowadzeniem gospodarstwa. Oddanie gruntu w dzierżawę oznacza z kolei oddanie rzeczy do używania i pobierania pożytków przez czas oznaczony lub nieoznaczony, co w zasadzie wyklucza możliwość zarządzania gospodarstwem przez jego właściciela. Niemniej jednak samo twierdzenie, że skarżąca zarządza gospodarstwem, nie zwalnia organu od poczynienia w tym zakresie ustaleń i uzasadnienia swojego stanowiska. Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby organy przedstawiły stosowne dowody na okoliczność wykonywania przez skarżącą czynności świadczących o prowadzeniu przez nią gospodarstwa rolnego.

Należy także zaznaczyć, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest finansowe zrekompensowanie osobie rezygnującej z aktywności zawodowej utraconych dochodów przez wypłatę jej określonej przepisami kwoty oraz opłacenie składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe. W myśl art. 6 ust. 2a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r., nr 205, poz. 1585 ze zm.) "za osobę pobierającą świadczenie pielęgnacyjne wójt, burmistrz lub prezydent miasta opłaca składkę na ubezpieczenia emerytalne i rentowe od podstawy odpowiadającej wysokości świadczenia pielęgnacyjnego przysługującego na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych przez okres niezbędny do uzyskania okresu ubezpieczenia (składkowego i nieskładkowego) odpowiednio 20-letniego przez kobietę i 25-letniego przez mężczyznę, jednak nie dłużej niż przez 20 lat." Wedle z kolei art. 6 ust. 2b cytowanej ustawy wójt, burmistrz lub prezydent miasta nie opłaca składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe za osobę pobierającą świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli podlega ona obowiązkowi ubezpieczenia społecznego z innego tytułu na podstawie ustawy systemowej lub na podstawie odrębnych przepisów. Opłacanie składek ze środków publicznych na ubezpieczenie emerytalno-rentowe może zatem stanowić uzasadnione kryterium dyferencjacji statusu ubezpieczonych w zakresie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższe ma znaczenie w sprawie o tyle, że, jak już wspominano, z akt sprawy nie wynika aby skarżąca podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników, czy opłacała składki KRUS. Nadto, zgromadzony w sprawie materiał dowodzi, że decyzjami z lat [...] Wójt Gminy R. przyznawał skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia za poszczególne okresy wraz ze składką na ubezpieczenie społeczne. Oznacza to, że we wcześniejszym okresie skarżąca również nie opłacała składek w KRUS, a to z kolei może świadczyć o tym, iż nie prowadziła i nadal nie prowadzi gospodarstwa rolnego. W takiej sytuacji, mimo posiadania gruntów rolnych, skarżąca mogłaby ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Mając powyższe na uwadze, wskazać należy, że organy rozpoznające przedmiotową sprawę nie wyjaśniły w sposób dostateczny dla jej rozstrzygnięcia kwestii prowadzenia przez skarżącą gospodarstwa rolnego, naruszając tym samym przepisy art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Materiał zebrany w sprawie nie uprawniał bowiem organów do wydania zaskarżonych rozstrzygnięć. Przyjęcie, że skarżąca jako właściciel gospodarstwa rolnego o powierzchni 2,7194 ha (0,7002 ha przeliczeniowych) jest rolnikiem prowadzącym gospodarstwo rolne, a tym samym nie rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej musi znajdować odzwierciedlenie w konkretnych ustaleniach faktycznych, których w tej sprawie organ nie poczynił, a do czego będzie zobowiązany przy ponownym rozpoznaniu sprawy, stosując się do powyższych wskazań.

Wyciągnięte natomiast wnioski na wadliwie ustalonym stanie faktycznym nie uprawniały organ do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, czym zostały naruszone przepisy prawa materialnego – ustawy o świadczeniach rodzinnych powołane w komparycji zaskarżonych decyzji.

Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

a.bł.