Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2302/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Budżetowe prawo
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 90 ust. 2a, ust. 3e, ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Beata Krajewska (spr.), Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant starszy specjalista - Sylwia Wojtkowska-Just, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi "Z" Sp. z o.o. w L. na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia i rozliczenia dotacji dla niepublicznych szkół; 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym paragrafu 4, paragrafu 6 ust. 2 i 4 oraz paragrafu 8 ust. 1 i 2; 2. zasądza od Rady Powiatu [...] na rzecz "Z." Sp. z o.o. w L. kwotę 557 zł. (słownie pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu [...] czerwca 2009r. Rada Powiatu M., działając m.in. na podstawie art. 90 ust. 4 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm.) oraz art. 4 pkt 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001, Nr 142, poz. 1592 ze zm.), na mocy uchwały Nr [...] ustaliła tryb udzielania i rozliczania dotacji szkołom niepublicznym o uprawnieniach szkół publicznych oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystania, powierzając wykonanie tej uchwały Zarządowi Powiatu M. (§ 12 uchwały).

Pismem z [...] lipca 2012 r. Centrum N. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. wezwała Radę Powiatu M. do usunięcia naruszenia prawa podnosząc, że § 4 uchwały narusza art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty poprzez wprowadzenie wymogu podania informacji o planowanej liczbie uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji, które to uregulowanie nie ma potwierdzenia w obowiązujących przepisach. Z kolei § 6 ust. 2 uchwały narusza ustawę w zakresie, w jakim przewiduje możliwość wstrzymania dotacji dla uczniów/słuchaczy tego typu szkoły z kolejnym miesiącem jej zakończenia. Jak podał pełnomocnik wnioskodawcy zgodnie z art. 90 ust. 2a ustawy o systemie oświaty, dotacja powiązana jest z liczbą uczniów uczęszczających do danej szkoły. Przez długie lata nie budziło wątpliwości, że dotacja przysługuje również na absolwentów szkoły, do końca roku szkolnego, w którym ukończyli oni szkołę. Takie stanowisko, jak zaznaczył autor wezwania, zostało przyjęte przez MEN, gdyż funkcjonowanie szkoły pociąga za sobą stałe wydatki np. wynagrodzenie pracowników, koszty utrzymania bazy lokalowej. Ustawę naruszono także zdaniem pełnomocnika w § 6 ust. 4 uchwały w zakresie, w jakim nowe zadania edukacyjne rozpoczęte przez dotowany podmiot z dniem 1 września są uwzględniane w podstawie obliczenia/naliczenia dotacji w kolejnym roku budżetowym dotowania podmiotu. Pojęcie "nowe zadania edukacyjne" są terminem nieznanym ustawie o systemie oświaty, nie sprecyzowano również jak należy to pojęcie interpretować.

Z kolei w § 8 ust. 1 uchwały - w zakresie w jakim podstawę obliczenia/naliczenia dotacji określa się na podstawie danych zawartych w sprawozdaniu SIO ze stanem na 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji pomimo, że dotacja zgodnie z art. 90 ust. 3 ustawy, nie jest obliczana/naliczana na podstawie danych zawartych w sprawozdaniu SIO. Pełnomocnik kwestionował również ust. 2 § 8 w zakresie w jakim uregulowane zostało, że do uzyskania przez Powiat informacji o ostatecznej kwocie części oświatowej subwencji ogólnej na dany rok kalendarzowy, dotacja będzie wyliczana zaliczkowo. Jak wskazał autor wezwania Rada Powiatu nie ma podstaw prawnych do modyfikacji charakteru normy ustawowej, a kwota subwencji oświatowej nie jest powiązana z kwotą dotacji oświatowej.

W okresie przewidzianym na odpowiedź na powyższe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przedmiotowa uchwała przestała obowiązywać w związku z wejściem w życie w dniu [...] lipca 2012r. uchwały Rady Powiatu M. z [...] czerwca 2012r., Nr [...], w sprawie trybu udzielania dotacji szkołom niepublicznym o uprawnieniach szkół publicznych oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania.

Pismem z 3 września 2012 r. Centrum N. Sp. z o.o. w L. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Rady Powiatu M. z [...] czerwca 2009 r.

Kwestionowanemu aktowi zarzuciła naruszenie art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty poprzez wydanie uchwały z naruszeniem zasad przyznawania dotacji oraz art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej przy wydawaniu zaskarżonej uchwały.

Mając strona wniosła o stwierdzenie nieważności § 4, § 6 ust. 2 i 4 oraz § 8 ust. 1 i 2 uchwały nr [...] Rady Powiatu M. z dnia [...] czerwca 2009r. a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu kwestionowano § 4 uchwały w zakresie w jakim przewiduje nałożenie na podmiot dotowany dodatkowych wymogów niż są przewidziane w przepisach ustawowych. Beneficjent dotacji, jak podniósł pełnomocnik skarżącego nie jest zobowiązany do przedkładania innych dokumentów niż te wskazane w ustawie o systemie oświaty, w szczególności dokumentacji dotyczącej SIO.

Uzasadniając zarzut naruszenia ustawy przez § 6 ust. 2 uchwały autor skargi wskazał, że art. 90 ust. 2a ustawy o systemie oświaty stanowi, że dotacja dla szkoły niepublicznej przysługuje na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jednego ucznia danego typu i rodzaju szkoły, (...) pod warunkiem, że osoba prowadząca szkołę poda organowi właściwemu do udzielenia dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. Przez długie lata, jak zaznaczył wnoszący skargę nie budziło wątpliwości, że dotacja przysługuje również na absolwentów danej szkoły, do końca roku szkolnego, w którym ukończyli oni szkołę. Pogląd ten znajdował swój wyraz w przyjętym stanowisku MEN wyrażonym w piśmie z [...] stycznia 1995r., że za moment zakończenia uczęszczania ucznia do szkoły (w przypadku jej ukończenia) należy uznawać dzień 31 sierpnia. Takie stanowisko zostało potwierdzone w odpowiedzi MEN z [...] lipca 2009r. na interpelację nr [...].

Pełnomocnik skarżącego zarzucił - podtrzymując wcześniejszą argumentację przedstawioną w postępowaniu prowadzonym przed organem – niezgodność z ustawą § 6 ust. 4 uchwały w zakresie w jakim nowe zadania edukacyjne rozpoczęte przez dotowany podmiot z dniem 1 września są uwzględniane w podstawie obliczenia/naliczenia dotacji, w kolejnym roku budżetowym dotowania podmiotu. Pojęcie to, jak zaznaczył autor skargi, jest terminem nieznanym ustawie i niesprecyzowanym.

Pełnomocnik Centrum zakwestionował również § 8 ust. 1 uchwały w zakresie w jakim podstawę obliczenia/naliczenia dotacji określa się na podstawie danych zawartych w sprawozdaniu SIO ze stanem na 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji, a następnie dokonuje korekty na podstawie tego sprawozdania ze stanem na 31 marca roku udzielonej dotacji, z uwagi na niezgodność tego zapisu z przepisami ustawy o systemie oświaty.

Niezgodny z ustawą, według Spółki, jest także § 8 ust. 2 uchwały w zakresie w jakim uregulowane zostało, że do uzyskania przez Powiat informacji o ostatecznej kwocie części oświatowej subwencji ogólnej na dany rok kalendarzowy, dotacja będzie wyliczana zaliczkowo. Zdaniem pełnomocnika ustawa jednoznacznie określa kwestię przekazywania dotacji w terminach określonych ustawą, a Rada Powiatu nie ma podstaw prawnych do jej modyfikacji.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu M. wniosła o jej oddalenie. Podniosła również, że zapisem § 11 nowej uchwały z [...] czerwca 2012 roku, Nr [...], stwierdziła utratę mocy obowiązującej zaskarżonej uchwały z [...] czerwca 2009 roku a wraz z nią noweli z dnia [...] marca 2010 roku, co powoduje brak interesu prawnego po stronie skarżącego do ich zaskarżania. Jak zaznaczył autor odpowiedzi na skargę z zapisów tych nie wynikały żadne skutki finansowe dla skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

| Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002, nr 153 poz. |

|1269 ze zm.) kontrola zaskarżonego aktu prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego jest dokonywana przez sąd |

|administracyjny pod względem zgodności z prawem, przy uwzględnieniu stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego aktu. |

|Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonego aktu stanowił art. 90 ustawy o systemie oświaty, który w ust. 1 stwierdza, że |

|niepubliczne przedszkola, w tym specjalne, szkoły podstawowe i gimnazja, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół |

|podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych oraz szkół podstawowych artystycznych, otrzymują dotacje z budżetu gminy. |

|Skarżąca spółka prowadzi szkoły niepubliczne z uprawnieniami szkoły publicznej. |

|Stosownie do art. 90 ust. 2a ustawy o systemie oświaty dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, w których |

|realizowany jest obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na|

|jednego ucznia danego typu i rodzaju szkoły w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu |

|terytorialnego, o której mowa w ust. 1 i 2, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji |

|planowaną liczbę uczniów nie później niż do 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W ust. 3 ww. artykułu została |

|uregulowana wysokość dotacji. Przepis ten stanowi, że dotacje dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych |

|niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 50 % ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy |

|lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod |

|warunkiem że osoba prowadząca niepubliczną szkołę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później |

|niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej |

|danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na |

|prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju. Dotacje te stosownie do ust. 3c są przekazywane w 12 częściach w terminie do |

|ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki. Dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na |

|dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje|

|mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki (ust. 3d). |

|Zgodnie natomiast z art. 90 ust. 3e ustawy o systemie oświaty organy jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w ust. 1a-3b, |

|mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetów tych jednostek. Zakres kontroli wynika z|

|ust. 3f ww. artykułu. Zgodnie z tym przepisem osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli przez organy, o których mowa w ust. 3e, |

|mają prawo wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji |

|przebiegu nauczania. |

|Z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty wynikają kompetencje dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, którego |

|zadaniem jest ustalenie trybu udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz trybu i zakresu kontroli |

|prawidłowości ich wykorzystywania, przy uwzględnieniu w szczególności podstawy obliczania dotacji, zakresu danych, które powinny być |

|zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz terminu i sposobu rozliczenia dotacji. |

|Mając na uwadze treść powyższych przepisów należy stwierdzić, że Centrum N. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. |

|słusznie zakwestionowała uchwałę Rady Powiatu M. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. w części obejmującej ustalenia zawarte w § 4, § |

|6 ust. 2 i 4 oraz § 8 ust. 1 i 2 zasadnie zwracając uwagę na ich sprzeczność z art. 90 ustawy o systemie oświaty oraz naruszenie art. |

|94 Konstytucji RP poprzez wyjście poza zakres delegacji ustawowej przy uchwalaniu aktu prawa miejscowego. Zasadnie również wskazano na |

|naruszenie przepisem § 6 ust. 2 uchwały art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty poprzez wprowadzenie pozaustawowej formy ograniczenia |

|zasady wypłacania dotacji na każdego słuchacza. |

|Podkreślić należy, iż Rada Powiatu M. jako organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielenia lub rozliczania |

|dotacji w formie uchwały. Uchwała ta powinna być zgodna z regulacjami ustawowymi, ponieważ w przypadku przekroczenia upoważnień |

|ustawowych pozostaje ona w sprzeczności z art. 94 Konstytucji RP, który jednoznacznie stanowi, że stanowienie prawa miejscowego |

|następuje nie tylko na podstawie, lecz także w granicach upoważnień ustawowych. Oznacza to niedopuszczalność wyjścia w akcie prawa |

|miejscowego poza granice upoważnienia ustawowego. |

|Z uwagi na to za niedopuszczalne uznać należy modyfikowanie w uchwałach organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego |

|regulacji ustawowych, poprzez nakładanie na dotowane jednostki dodatkowych obowiązków, od których spełnienia zależy uzyskanie dotacji. |

|Zgodnie z brzmieniem przepisów ustawy o systemie oświaty organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może uregulować inne |

|kwestie niż podstawę obliczania dotacji i zakres danych zawartych we wniosku o udzielenie dotacji, ale przedmiotem regulacji może być |

|wyłącznie tryb udzielania i rozliczania dotacji. Jednak tryb i zakres danych, o których mowa w przepisie art. 90 ust. 4 ustawy o |

|systemie oświaty, nie może być mylony z zasadami oraz przesłankami, które w obrębie całego systemu prawnego mają takie znaczenie jak |

|warunki konieczne. Ustawodawca bowiem w omawianym przepisie upoważnił organ jednostki samorządu terytorialnego do określenia jedynie w |

|sposób techniczny zakresu danych, które wniosek musi zawierać. |

|Analizując przepisy zakwestionowane w skardze należy podzielić stanowisko strony skarżącej. |

|W § 6 ust. 2 zaskarżonej uchwały wprowadzono zapis, zgodnie z którym za końcowy termin uczęszczania ucznia do przedszkola, szkoły, |

|placówki oświatowej uznaje się w przypadku skreślenia z listy uczniów - ostatni dzień miesiąca, w którym uczeń uczęszczał do szkoły. |

|Zapis ten pozostaje w sprzeczności z przepisami ustawy o systemie oświaty, która przewiduje przyznanie dotacji podmiotowo na jednego |

|ucznia. Dopóki słuchacz jest uczniem szkoły i nie zostanie skreślony zgodnie z postanowieniami statutowymi z listy słuchaczy |

|przysługuje szkole dotacja niezależnie od tego, czy słuchacz uczęszcza na zajęcia. Nieobecność na zajęciach i zaprzestanie uczęszczania|

|do szkoły nie ma wpływu na przyznane dotacje. Nieobecny jest bowiem słuchaczem danej szkoły, figuruje w księdze słuchaczy. Dlatego ma |

|rację strona skarżąca wywodząc, że ww. zapis wprowadza pozaustawową formę ograniczenia zasady wypłacania dotacji na każdego słuchacza, |

|co pozostaje w sprzeczności z art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty. |

|Zasadnie także zakwestionowano § 4 oraz § 8 ust. 1 uchwały w zakresie w jakim przewiduje nałożenie na podmiot dotowany dodatkowych |

|wymogów niż są przewidziane w przepisach ustawowych. Beneficjent dotacji, jak podniósł pełnomocnik skarżącego nie jest zobowiązany do |

|przedkładania innych dokumentów niż te wskazane w ustawie o systemie oświaty, w szczególności dokumentacji dotyczącej SIO. |

|Ustawa o systemie oświaty nie przewiduje także zaliczkowego wyliczania dotacji, co czyni zarzut skierowany do § 8 ust. 2 zasadnym. |

|Przepis art. 90 ust. 3 stanowi, że dotacje dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a |

|przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 50 % ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków |

|bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba |

|prowadząca niepubliczną szkołę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 |

|września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i |

|rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły |

|publicznej danego typu lub rodzaju. Dotacje te stosownie do ust. 3c są przekazywane w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia |

|każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki. Nie znajduje także oparcia w ustawie przewidziane w § 6 ust. 4 uchwały |

|uwzględnianie w podstawie obliczenia/naliczenia dotacji "nowych zadań edukacyjnych", niezależnie od tego, iż jak słusznie podnosi |

|skarżąca, jest to termin nieznanym ustawie i niesprecyzowanym. |

|Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami - sąd administracyjny uwzględniając skargę|

|na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo |

|stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. |

|Nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania przed sądem administracyjnym okoliczność, że Rada Powiatu M. podjęła uchwałę z dnia |

|[...] czerwca 2012 r., Nr [...], którą zmieniła zaskarżoną uchwałę. Mimo, iż w dacie orzekania przez Sąd zaskarżona uchwała w |

|zaskarżonej części została już zmieniona przez organ, to jednak nie czyniło to bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. Nie |

|można pominąć faktu, że zaskarżona uchwała, gdy jeszcze obowiązywała, wywoływała skutki prawne na terenie Powiatu M. Przepisy |

|zaskarżonej uchwały, w przypadku niestwierdzenia ich nieważności, miałyby w dalszym ciągu zastosowanie do okresu jej obowiązywania, |

|czyli od momentu jej wejścia w życie do czasu wejścia w życie przepisów ją derogujących. |

|Zasadnym jest w tym miejscu zwrócić uwagę na odmienność skutków prawnych uchylenia czy też zmiany przepisów powszechnie obowiązujących |

|od stwierdzenia ich nieważności. Mianowicie stwierdzenie nieważności wywiera skutek prawny z mocą ex tunc i powoduje, że dany przepis |

|jest nieważny od samego początku. Natomiast w następstwie uchylenia czy zmiany przepisu przez prawodawcę, traci on moc prawną z dniem |

|wejścia w życie nowych regulacji. Dlatego też uchylenie czy zmiana zaskarżonej uchwały nie czyniło zbędnym wydania przez Sąd wyroku w |

|przedmiotowej sprawie (tak NSA w wyroku z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1776/06). |

|Wobec powyższego stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części określonej w sentencji wyroku było w pełni zasadne. Orzeczenie |

|to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oparł o art. 147 § 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie |

|art. 200 ppsa Sąd orzekł o kosztach postępowania sądowego. |

| |