Postanowienie NSA, sygn. akt II OW 221/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 6 pkt 2,art. 190 ust. 1, 2, i 13, art. 240 ust. 4 pkt 1a, art. 545 ust. 4, art. 573
journal: Dz.U. 2017 poz 1566
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne
article: art. 15 par. 1 pkt 4 i par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta W. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta W. a Dyrektorem Zarządu Zlewni w W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w sprawie prowadzenia postępowania administracyjnego dotyczącego wykonania bez pozwolenia wodnoprawnego przebudowy R. postanawia: wskazać Dyrektora Zarządu Zlewni w W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie jako organ właściwy w sprawie.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 14 listopada 2018 r. Prezydent Miasta W. wystąpił z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy organem samorządu terytorialnego - Prezydentem Miasta W. a organem administracji rządowej - Dyrektorem Zarządu Zlewni w W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie i wskazanie Dyrektora Zarządu Zlewni w W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie jako organu właściwego do prowadzenia postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu, dotyczącego wykonania bez pozwolenia wodnoprawnego przebudowy R. polegającej na ujęciu go w rurociąg na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] przy ul. S. w Dzielnicy [...] Miasta W..

We wniosku wskazano, że pismem z dnia 27 października 2017 r. Prezydent Miasta W. zawiadomił współwłaścicieli nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], na której stwierdzono przebudowę R., o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wykonania bez pozwolenia wodnoprawnego przebudowy ww. rowu.

W związku z wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566 ze zm.; dalej zwanej Prawem wodnym z 2017 r.) pismem z dnia 8 stycznia 2018 r. Prezydent Miasta W. przekazał sprawę do Dyrektora Zarządu Zlewni w W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie.

Dyrektor Zarządu Zlewni w W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie prowadził postępowanie w sprawie, a następnie na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. zawiadomieniem z dnia 12 października 2018 r. przekazał sprawę do dalszego prowadzenia Prezydentowi Miasta W., wskazując, że nie jest organem właściwym do jej prowadzenia. Organ powołał się na art. 545 ust. 4 Prawa wodnego z 2017 r. i wskazał, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, niewymienionych w ust. 1-3 ww. przepisu stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym, że organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego jest Prezes Wód Polskich. W uzasadnieniu Dyrektor Zarządu Zlewni w W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie powołał się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2018 r., sygn. akt II OW 24/18, i stwierdził, że w ocenie podmiotów uprawnionych do rozstrzygania sporów kompetencyjnych, w sprawach z zakresu budownictwa wodnego i melioracji wodnych prowadzonych na podstawie art. 64, 64a i b, art. 77 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121 ze zm.; zwanej dalej Prawem wodnym z 2001 r.), wszczętych przed dniem 1 stycznia 2018 r. zastosowanie mają przepisy dotychczasowe z konsekwencją zakończenia ich przez dotychczas właściwy organ (w tym przypadku Prezydenta Miasta W.).

W swoim wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Prezydent Miasta W. powołał się na wykładnię przepisów dotyczących właściwości organów przyjętą w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2018 r., sygn. akt II OW 14/18, i wniósł o wskazanie Dyrektora Zarządu Zlewni w W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie jako organu właściwego w sprawie.

W odpowiedzi na wniosek Dyrektor Zarządu Zlewni w W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta W. jako organu właściwego do załatwienia sprawy. Organ ten uznał, że w świetle art. 545 ust. 4 Prawa wodnego z 2017 r. do spraw wszczętych a niezakończonych dotyczących budownictwa wodnego i melioracji wodnych, stosuje się przepisy dotychczasowe co oznacza, że postępowania w sprawach, które wpłynęły do starostw przed dniem 1 stycznia 2018 r. muszą być przez nie zakończone, z tym, że organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego będzie Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej PGW Wody Polskie. Zdaniem organu, w sprawach z zakresu budownictwa wodnego prowadzonych na podstawie art. 64a, 64b i art. 77 Prawa wodnego z 2001 r., zainicjowanych przed dniem 1 stycznia 2018 r. zastosowanie mają przepisy dotychczasowe z konsekwencją zakończenia takiej sprawy przez dotychczas właściwy organ, a zatem Prezydenta Miasta W., albowiem właściwość organu I instancji nie uległa zmianie, zaś zastosowanie mają przepisy Prawa wodnego z 2001 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne i spory o właściwość, o których mowa w art. 4 p.p.s.a. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.).

Rozpoznając przedmiotowy wniosek trzeba mieć na względzie, że badanie właściwości organu, w szczególności właściwości rzeczowej, przeprowadzane jest przez pryzmat przedmiotu sprawy, która ma podlegać rozstrzygnięciu, a więc z uwzględnieniem aspektu materialnoprawnego, gdyż z niego wynika zakres właściwości rzeczowej. Tylko w ten sposób możliwe jest zweryfikowanie właściwości rzeczowej konkretnego organu administracji publicznej.

W niniejszej sprawie przedmiotem sporu jest ustalenie organu właściwego do prowadzenia postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu przed dniem 1 stycznia 2018 r. przez Prezydenta Miasta W., dotyczącego wykonania bez pozwolenia wodnoprawnego przebudowy R. polegającej na ujęciu go w rurociąg na działce ewidencyjnej nr [...].

Podstawą działania organów administracji publicznej jest prawo materialne i procesowe obowiązujące w dniu wydania decyzji. W przypadku zmiany prawa zasadą jest stosowanie prawa nowego, szczególnie prawa procesowego i prawa regulującego kompetencje organów. Stosowanie prawa dotychczasowego do spraw niezakończonych przed dniem wejścia w życie nowej ustawy jest dopuszczalne, jeżeli przepis szczególny wyraźnie tak stanowi.

Z dniem 1 stycznia 2018 r. weszła w życie ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, która uchyliła obowiązującą dotychczas ustawę Prawo wodne z 2001 r. (art. 573 ustawy Prawo wodne z 2017 r.). Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte jeszcze pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy Prawo wodne z 2001 r., a więc to jej przepisy prawa materialnego znajdą zastosowanie w tej sprawie, zgodnie z regułą intertemporalną z art. 545 ust. 4 ustawy Prawo wodne z dnia 20 lipca 2017 r. Przepis ten stanowi bowiem, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, niewymienionych w ust. 1-3d, stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego jest Prezes Wód Polskich, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego był w tych sprawach Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej albo dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej.

Naczelny Sąd Administracyjny, w niniejszym składzie, podziela wyrażony w orzecznictwie tego Sądu pogląd odnoszący się do wykładni art. 545 ust. 4 Prawa wodnego z 2017 r., zgodnie z którym przepisy te należy interpretować w ten sposób, że pod pojęciem "przepisów dotychczasowych" należy rozumieć przepisy prawa materialnego, a właściwość rzeczową powinno określać się według przepisu prawa obowiązującego w dacie wydania decyzji. W sytuacji zmiany przepisów dotyczących właściwości organów administracji publicznej właściwym do rozpatrzenia sprawy powinien być organ, który jest uprawniony do załatwiania danego rodzaju spraw według obowiązujących aktualnie przepisów o zakresie jego działania (chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej). Przyjęcie koncepcji sukcesji uprawnień z dotychczasowych - aktualnie wprawdzie istniejących organów, lecz już rzeczowo lub miejscowo niewłaściwych – na nowy organ gwarantuje "podążanie“ kompetencji w ślad za nową strukturą organów i ich aktualnymi zadaniami. Akceptacja tej koncepcji ma zalety praktyczne, wyznacza bowiem organ właściwy również w sytuacji likwidacji organu, który wydał zakwestionowaną decyzję (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 27 listopada 2015 r., sygn. akt II OW 101/15, 8 lutego 2018 r., sygn. akt II OW 133/17, 20 lipca 2018 r., sygn. akt II OW 27/18, 20 lipca 2018 r., sygn. akt II OW 14/18, 18 września 2018 r., sygn. akt II OW 65/18, 6 grudnia 2018 r., sygn. akt II OW 181/18, 18 grudnia 2018 r., sygn. akt II OW 138/18).

Przedmiotowe postępowanie administracyjne było prowadzone na podstawie art. 64a Prawa wodnego z 2001 r., który w ust. 1 stanowił, że jeżeli urządzenie wodne zostało wykonane bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo zgłoszenia, właściciel tego urządzenia może wystąpić z wnioskiem o jego legalizację, do którego dołącza dokumenty wskazane w art. 131 ust. 2. W myśl art. 64a ust. 2 powołanej ustawy organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może wydać decyzję o legalizacji urządzenia wodnego, jeżeli lokalizacja tego urządzenia nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów art. 63, ustalając jednocześnie, w drodze postanowienia, wysokość opłaty legalizacyjnej, wynoszącą 10-krotność opłaty skarbowej za wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Natomiast zgodnie z ust. 5 art. 64a jeżeli właściciel urządzenia wodnego nie wystąpił z wnioskiem, o którym mowa w ust. 1, lub nie uzyskał decyzji o legalizacji urządzenia wodnego, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego nakłada na właściciela tego urządzenia, w drodze decyzji, obowiązek likwidacji urządzenia, ustalając warunki i termin wykonania tego obowiązku.

Ogólna właściwość organów do wydawania pozwoleń wodnoprawnych została uregulowana w art. 140 ustawy Prawo wodne z 2001 r. Zasadą jest, że organem właściwym do wydawania pozwoleń wodnoprawnych jest starosta, wykonujący to zadanie jako zadanie z zakresu administracji rządowej (art. 140 ust. 1). Ustawodawca przewidział jednak dwa wyjątki od tej zasady, wskazując konkretne przypadki, w których organem właściwym jest marszałek województwa (art. 140 ust. 2) oraz kiedy organem właściwym jest dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej (art. 140 ust. 2a).

Natomiast w obecnym stanie prawnym odpowiednikiem przepisu art. 64a ustawy Prawo wodne z 2001 r. jest przepis art. 190 Prawa wodnego z 2017 r.

Zgodnie z art. 190 ust. 1 Prawa wodnego z 2017 r. jeżeli urządzenie wodne zostało wykonane bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego lub zgłoszenia, właściciel tego urządzenia może wystąpić z wnioskiem o jego legalizację, do którego dołącza odpowiednio dokumenty, o których mowa w art. 407 ust. 2 oraz w art. 422.

W myśl ust. 2 właściwy organ Wód Polskich może wydać decyzję o legalizacji urządzenia wodnego, jeżeli lokalizacja tego urządzenia nie narusza:

1) ustaleń planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza,

2) ustaleń planu zarządzania ryzykiem powodziowym,

3) ustaleń planu przeciwdziałania skutkom suszy,

4) ustaleń programu ochrony wód morskich,

5) ustaleń krajowego programu oczyszczania ścieków komunalnych,

6) ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy albo decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego,

7) wymagań dotyczących ochrony zdrowia ludzi, środowiska, ochrony przyrody i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków wynikających z przepisów odrębnych

- oraz jest zgodna z art. 187, ustalając jednocześnie obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej.

Natomiast zgodnie z ust. 13 tego przepisu jeżeli właściciel urządzenia wodnego nie wystąpił z wnioskiem, o którym mowa w ust. 1, lub nie uzyskał decyzji o legalizacji urządzenia wodnego, właściwy organ Wód Polskich nakłada na właściciela tego urządzenia, w drodze decyzji, obowiązek likwidacji urządzenia, ustalając warunki i termin wykonania tego obowiązku.

Przedmiotowy rów jest urządzeniem wodnym zarówno na podstawie przepisów Prawa wodnego z 2001 r. (art. 9 ust. 1 pkt 19a), jaki i Prawa wodnego z 2017 r. (art. 16 pkt 65a). Przepisy ustawy Prawo wodne z 2001 r. dotyczące wykonania urządzeń wodnych stosuje się odpowiednio do przebudowy urządzeń wodnych (art. 9 ust. 2 pkt 2). Również art. 17 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego z 2017 r. przewiduje, że przepisy ustawy dotyczące wykonania urządzeń wodnych - stosuje się odpowiednio do odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy, rozbiórki lub likwidacji tych urządzeń, z wyłączeniem robót związanych z utrzymywaniem urządzeń wodnych w celu zachowania ich funkcji.

Nie ulega wątpliwości, że po wejściu w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. nowej ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne nastąpiły istotne zmiany w strukturze organów administracji wodnej oraz zmiany właściwości niektórych organów w sprawach gospodarowania wodami. Przepisy przejściowe wprost nie wskazują, który organ jest obecnie uprawniony do prowadzenia postępowania administracyjnego wszczętego przed dniem 1 stycznia 2018 r. w przedmiocie legalizacji przebudowy urządzenia wodnego, dlatego w niniejszej sprawie dla określenia, który organ jest właściwy do prowadzenia postępowania w tego rodzaju sprawach, należy ustalić, który organ na podstawie przepisów Prawa wodnego z 2017 r. jest właściwy do prowadzenia tego rodzaju spraw. Przepis art. 190 Prawa wodnego z 2017 r. jako organ właściwy wskazuje właściwy organ Wód Polskich. Zgodnie z art. 14 ust. 6 pkt 2 Prawa wodnego z 2017 r. w sprawach należących do zakresu działania Wód Polskich organem właściwym w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego jest dyrektor zarządu zlewni Wód Polskich - w sprawach decyzji, o których mowa m.in. w art. 190 ust. 2, 13 i 14. Z kolei art. 240 Prawa wodnego z 2017 r., reguluje zadania Wód Polskich i w ust. 4 pkt 1a przewiduje, że zarządy zlewni wykonują zadania Wód Polskich w tym prowadzą sprawy dotyczące m.in. decyzji, o których mowa w art. 190 ust. 2, 13 i 14.

W związku z tym, że przepisy przejściowe wprost nie wskazują, który organ jest obecnie uprawniony do załatwiania tego rodzaju spraw, mając na uwadze koncepcję "podążania" kompetencji w ślad za nową strukturą organów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skoro w aktualnym stanie prawnym organem właściwym do prowadzenia postępowania w przedmiocie legalizacji przebudowy urządzeń wodnych jest właściwy organ Wód Polskich, to zgodnie z powołanymi powyżej przepisami Prawa wodnego z 2017 r., do prowadzenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie właściwym jest Dyrektor Zarządu Zlewni w W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 oraz art. 4 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.