Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 59/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2018-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 53 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pkt 1, art. 54 pkt 2 lit. a, b i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 156 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Banach, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2018r. sprawy ze skargi Muzeum [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 kpa utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...], którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasta C. z dnia [...] o ustaleniu, na rzecz O.P. S.A. [...], lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej 18060 T. a _S7, w tym budowie wieży kratowej o wysokości 40m n.p.t., posadowieniu szaf sprzętowych na konstrukcji wsporczej wraz z niezbędnymi obiektami towarzyszącymi (przyłączem elektroenergetycznym i trasą WLZ) na działce o nr ewid.[...], położonej w miejscowości T. a, gm. C..

W uzasadnieniu tej decyzji SKO wyjaśniło, że Burmistrz Gminy i Miasta C., po rozpatrzeniu wniosku O.P. S.A. i przeprowadzeniu stosownego postępowania administracyjnego, ostateczną decyzją z [...] ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla opisanej wyżej inwestycji.

Wnioskiem z dnia 7 czerwca 2017r. Muzeum [...] wniosło o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Burmistrza Gminy i Miasta C. Jako podstawę prawną tego wniosku uzupełnionego pismem z dnia 29 czerwca 2017 r., pełnomocnik strony wskazał przepisy art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a., a w uzasadnieniu wniosku zarzucił, że wskazana decyzja rażąco narusza prawo, tj. przepisy art. 52 ust. 2 pkt 1 oraz art. 53 ust. 3 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyjaśnił, że dla nieruchomości sąsiedniej, tj. działki nr [...], położonej w T. , stanowiącej własność Muzeum [...], Burmistrz Gminy i Miasta C. wydał w dniu [...] decyzję Nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na rozbudowie edukacyjnego placu zabaw oraz budowie dozorcówki o powierzchni około 100 m². Decyzja ta jest ostateczna. Teren ten obecnie znajduje się w strefie oddziaływania planowanej anteny sektorowej projektowanej stacji bazowej, a zatem wskazany plac zabaw dla dzieci znajduje się w obszarze występowania promieniowania elektromagnetycznego ww. anteny, przekraczającego wartość dopuszczalną. W ocenie pełnomocnika, taki stan rzeczy jest niedopuszczalny z uwagi na zagrożenie życia i zdrowia ludzi, a wskazana decyzja lokalizacyjna jest niewykonalna.

Po zawiadomieniu stron o wszczęciu postępowania i jego przeprowadzeniu w trybie nadzwyczajnym, Kolegium nie znalazło podstaw do stwierdzenia nieważności i wydało decyzję z dnia [...], którą odmówiło stwierdzenia nieważności wyżej wskazanej decyzji Burmistrza Gminy i Miasta C. o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Kolegium Odwoławcze w innym składzie, rozpoznając sprawę z wniosku złożonego odrębnie przez M. S. oraz z wniosku Muzeum [...] z siedzibą w K., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją Kolegium z dnia [...] stwierdziło, że nie znajduje podstaw do jej zmiany bądź uchylenia.

Kolegium podkreśliło, że inny jest zakres i kryteria rozpoznania sprawy o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego – w trybie instancyjnym, a inny w przypadku postępowania nadzwyczajnego prowadzonego w sprawie stwierdzenia nieważności. W zwykłym toku postępowania niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy (np. kwestia oddziaływania inwestycji, analizy warunków ochrony środowiska i zdrowia lu-

dzi) uzasadnia uchylenie decyzji celem uzupełnienia i sformułowania wyczerpującego uzasadnienia decyzji. Inaczej te kwestie ocenia się w postępowaniu nadzwyczajnym. Rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, nie jest każde naruszenie prawa, ale tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Organ nie jest zobowiązany do przeprowadzenia nowego postępowania dowodowego, ale ma obowiązek dokonać oceny wydanej już decyzji, zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania.

Badając sprawę ponownie w trybie nadzwyczajnym, w zakresie wyżej określonym, SKO stwierdziło, że stosownie do dyspozycji art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu, inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie miejscowego planu, a w przypadku jego braku, w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się na wniosek inwestora. W badanej sprawie, z uzupełnionym w trakcie postępowania wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego wystąpiła O.P. S.A. w W. określając zakres inwestycji. Zgodnie z art. 54 ustawy o planowaniu, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa rodzaj inwestycji; warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych oraz linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1 tej ustawy. Z dokumentacji technicznej przedsięwzięcia dołączonej, w ramach uzupełnienia wniosku o ustalenie lokalizacji stacji bazowej, przy piśmie pełnomocnika inwestora z dnia 28.10.2015r. wynika, że jej oddziaływanie nie będzie przekraczać wartości dopuszczalnych prawem. Organ zauważył, że jedynie wyżej wskazane elementy, wymienione w art. 54 ww. ustawy są obligatoryjnymi składnikami decyzji o-ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przepis ten nie zobowiązuje organu do podania szczegółowych parametrów technicznych planowanego przedsięwzięcia, ponieważ te zostaną doprecyzowane' na następnym etapie postępowania inwestycyjnego dotyczącego pozwolenia na budowę. Niemniej jednak, wbrew zarzutom odwołania, iż w decyzji lokalizacyjnej nie uwzględniono tiltów maksymalnych, Kolegium zauważyło, że organ I instancji w punkcie pierwszym rozstrzygnięcia na stronie pierwszej i drugiej decyzji podał bardzo szczegółową charakterystykę przedsięwzięcia, określoną we wniosku przez inwestora, w tym także wielkości i kierunki tiltów (tabelka na stronie drugiej decyzji). Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że badana decyzja Burmistrza Gminy i Miasta C. z dnia [...] obejmuje wszystkie elementy wymienione w ww. przepisie, w tym także warunki w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz wymagania w zakresie ochrony interesów osób trzecich.

Wbrew zarzutom stron, Burmistrz Gminy i Miasta C. dokonał stosownej analizy w aspekcie kwalifikacji planowanego przedsięwzięcia pod kątem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i przesądził, że inwestycja objęta wnioskiem inwestorskim nie została wymieniona w w/w rozstrzygnięciu. Ocena taka znalazła się we wniosku inwestorskim, w decyzji lokalizacyjnej, jak i w stanowisku RDOŚ, który jest wyspecjalizowanym organem w zakresie ochrony środowiska.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona zarzuciła Kolegium, że nie przeprowadziło szczegółowo analizy wpływu promieniowania elektromagnetycznego. Odnosząc się do takiego zarzutu Kolegium stwierdziło, że parametry techniczne wynikające z dokumentacji technicznej złożonej przez inwestora wraz z wnioskiem, nie kwalifikują planowanego przedsięwzięcia do inwestycji mogących znacząco wpływać na środowisko, wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów.

W aktach sprawy znajduje się dokument pod nazwą "Analiza środowiskowa budowa stacji telefonii komórkowej oraz uzupełnienie wniosku, które poświadczają, że parametry anten planowanego przedsięwzięcia nie będą spełniać wymogów określonych w § 2 ust. 1 pkt 7, jak i wyartykułowanych w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, a przesądzających o konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jednocześnie Kolegium zauważyło, że omawiany zarzut nie wskazuje na wadliwość dołączonego do akt sprawy opracowania, gdyż przedstawiona przez inwestora charakterystyka inwestycji zakładająca, że jej parametry nie będą znacząco oddziaływać na środowisko, nie została przez inwestora skutecznie zakwestionowana. W znajdującej się w aktach dokumentacji wyznaczono zasięg promieniowania dla anten GSM i UMTS w tym dla minimalnych i maksymalnych pochyleń wiązek. Wysokości, na jakich występuje promieniowanie, wynoszą odpowiednio 31,2 m i 39,0 m (przy uwzględnieniu tiltów odpowiednio: 31,3 m, 29,2 m i 26,6 m) i są to wysokości i miejsca całkowicie niedostępne dla ludności, bowiem zarówno w promieniu 70 m, jak i w promieniu 150 m od środka elektrycznego nie występują obiekty o wspomnianych wysokościach, umożliwiające dostępność tych miejsc dla ludzi. Oznacza to, że oddziaływanie elektromagnetyczne nie przekracza granicznych stanów w ustawowych odległościach i wnioskowanych przez inwestora wysokościach nad poziomem wskazanym we wniosku inwestorskim.

Odnosząc się do zarzutu braku odniesienia się Kolegium do możliwości realizacji spornej inwestycji w bezpośrednim sąsiedztwie planowanego placu zabaw dla dzieci, Kolegium wyjaśniło, że na szóstej stronie uzasadnienia decyzji SKO z dnia [...] stwierdzono wprost, że wyznaczony liniami rozgraniczającymi teren inwestycji objęty decyzją Burmistrza Gminy i Miasta C. z dnia [...], nie znajduje się w strefie oddziaływania planowanych anten sektorowych planowanej stacji bazowej – przekraczającego wartości dopuszczalne w miejscach dostępnych dla ludności.

Organ zauważył także, że sama decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie przesądza o możliwości jej powstania. Dopiero pozwolenie na budowę, ewentualnie zgłoszenie zamiaru przystąpienia do robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę, daje inwestorowi taką możliwość. Zatem na etapie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie bada się obiektów i urządzeń pozostających w zamiarach inwestycyjnych, których powstanie co do zasady nie jest przesądzone. W postępowaniu inwestycyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę ponownie będzie badana możliwość realizacji inwestycji w aspekcie norm technicznych warunków technicznych normujących odległości inwestycji od siebie i od granic nieruchomości.

SKO za niezasadny uznało również zarzut, że wieża stacji bazowej będzie stanowić dominantę przestrzenną oraz to, że będzie znajdować się w sąsiedztwie obszaru chronionego. Zgodnie bowiem z art. 56 ustawy o planowaniu, w przedmiotowym postępowaniu nie bada się wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walorów architektonicznych i krajobrazowych. Podstawą odmowy uwzględnienia wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie mógł być wyłącznie przepis art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu, co jednoznacznie wynika z art. 56 tej ustawy. Niedopuszczalne było oczekiwanie spełnienia wymagań kontynuacji zabudowy określonych w art. 61 ww. ustawy, ponieważ przepisy dotyczące decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie znajdują zastosowania do sprawy o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego; brak w ustawie takiego odesłania. Także sprzeciw stron postępowania nie może decydować o wydaniu bądź odmowie wydania decyzji lokalizacyjnej. Przepisu ww. ustawy nie przewidują takiej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji.

Na koniec organ zauważył, że na potrzeby sprawy inwestor przedłożył wizualizację planowanej stacji bazowej telefonii komórkowej na tle otaczającej zabudowy i jej wpływ na będące w sąsiedztwie Muzeum [...]. W wyniku jednak analizy przedstawionej dokumentacji oraz wizji lokalnej organ uzgadniający, tj. Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...] pozytywnie uzgodnił przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne. Odnośnie bezpośredniego sąsiedztwa obszaru chronionego organ wyjaśnił natomiast, że projekt decyzji lokalizacyjnej był przedmiotem uzgodnienia przez wyspecjalizowany organ w zakresie ochrony środowiska, jakim jest Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Organ ten w formie milczącej zgody zaaprobował określone w decyzji lokalizacyjnej warunki w aspekcie ochrony środowiska.

Ponieważ skontrolowana przez SKO decyzja nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 kpa, brak było podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji.

W skardze na powyższą decyzję Muzeum [...] zarzuciło naruszenia przepisów art. 156 § 1 pkt 2 i 5 kpa w zw. z art. 53 ust. 1 pkt 1 i art. 54 pkt 2 lit. a), b) i d) ustawy o planowaniu, poprzez zaniechanie stwierdzenia nieważności mimo istniejących ku temu przesłanek, w szczególności w postaci rażącego naruszenia w/w przepisów ustawy o planowaniu. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji SKO z [...].

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że SKO nie odniosło się do kwestii, że decyzja Burmistrza Gminy i Miasta C. z [...] nie określa wymagań ochrony interesów osób trzecich, które stanowią istotną treść decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego zgodnie z art. 54 pkt 2 lit. d ustawy o planowaniu, w tym również w zakresie wynikającym z art. 5 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy uznał przy tym, że Burmistrz Gminy i Miasta C. był zwolniony w tym zakresie z dokonywania własnych ustaleń, gdyż ustaleń w tym zakresie powinien dokonać inny organ w ramach postępowania o wydanie pozwolenia na budowę (ewentualnie w ramach sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych, co do których nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę). Zdaniem skarżącego taki pogląd jest wadliwy, ponieważ decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego ma określać wymagania ochrony interesów osób trzecich. Tym interesem były walory zabytkowe i kulturowe ekspozycji Muzeum [...]w T. (Parku Etnograficznego). Oczywistym dla skarżącego jest, że wybudowanie masztu spowoduje, iż Muzeum [...] nie będzie mogło wykonać swojego zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie parku zabaw dla dzieci, który jeżeli powstanie, to istniałby "w cieniu" masztu telefonii komórkowej, przez co inwestycja taka staje się nieracjonalna.

Skarżący zakwestionował również stanowisko SKO, że Burmistrz Gminy i Miasta C. był zwolniony z oceny kwestii ochrony zabytków, środowiska i dziedzictwa kulturowego, gdyż nie było potrzeby sporządzania oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, a organy uzgadniające nie wnosiły do planowanej inwestycji żadnych zastrzeżeń. Wojewódzki Konserwator zabytków poinformował bowiem Burmistrza, że wieża telefonii komórkowej jest agresywnym elementem w dotychczasowej, otwartej przestrzeni, który niezwykle obniża walory krajobrazowe i estetyczne terenów przyległych, w tym przede wszystkim terenu Muzeum [...]. Oczywistym przy tym jest, że oddziaływanie masztu telefonii komórkowej nie ogranicza się jedynie do działki, na której zlokalizowany jest ten maszt, ani nie ogranicza się do promieniowania elektromagnetycznego. Budowa nowoczesnego masztu o konstrukcji stalowej stoi w sprzeczności, nie współgra krajobrazowo i funkcjonalnie z zabytkowymi obiektami pochodzącymi z innej epoki. Bliskość obszaru Natura 2000 pn. "Wzgórza Chęcińsko – Kieleckie" powoduje, że oddziaływanie anten i masztu stanowi zagrożenie dla rozwoju i migracji sezonowej licznych gatunków ptaków mających na tym obszarze swoje siedliska. Skarżący powołał pogląd WSA w W. (wyrok z 21 czerwca 2016 r., IV SA/Wa 140/16, z którego wynika, że w przypadku lokalizacji inwestycji na obszarze chronionego krajobrazu, konieczna jest ocena, czy inwestycja jest możliwa do pogodzenia z celem, dla którego obszar ten został utworzony.

SKO nie uwzględniło również, że w trakcie postępowania nie były rozważane jakiekolwiek warianty alternatywne lokalizacji masztu, mimo że uzasadnieniem dla jego budowy miała być bliskość drogi krajowej nr 7 i zaspokojenie potrzeb osób korzystających z tej drogi.

SKO nie uwzględniło również, że decyzja Burmistrza Gminy i Miasta C. została wydana z rażącym naruszeniem art. 53 ust. 3 pkt 1 ustawy o planowaniu. Zgodnie z tym przepisem bowiem, organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych. Analiza ta obejmuje między innymi ustalenie zagospodarowania i zabudowy nieruchomości odnośnie zarówno działki, której wniosek dotyczy bezpośrednio, jak również działek sąsiadujących. W tym zakresie organ powinien wziąć pod uwagę nie tylko stan istniejący na gruncie, ale również stan przeznaczenia wynikający z wydanych przez siebie ostatecznych decyzji administracyjnych o warunkach zabudowy lub o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a w szczególności ostatecznej decyzji z [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na rozbudowie edukacyjnego placu zabaw oraz budowie budynku dozorcówki o powierzchni ok. 100 m², wydanych dla sąsiedniej działki nr [...], stanowiącej własność Muzeum [...].

Podsumowując autor skargi stwierdził, że decyzja Burmistrza Gminy i Miasta C. z [...] nie zawiera obligatoryjnej treści wynikającej z art. 53 ust. 1 pkt 1 i art. 54 pkt 2 lit. a), b) i d) ustawy o planowaniu, w związku z czym zasadne jest przyjęcie, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, co obligowało SKO do zmiany własnego stanowiska i stwierdzenia jej nieważności zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 i 5 kpa.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. W jej uzasadnieniu organ uzupełniająco zauważył, że sama decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie przesądza o możliwości jej powstania. Dopiero bowiem pozwolenie na budowę, ewentualnie zgłoszenie zamiaru przystąpienia do robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę daje inwestorowi taką możliwość.

Na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2018 r. profesjonalny pełnomocnik skarżącego sprecyzował, że zarzuca naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i 5 kpa w zw. z art. 53 ust. 1 i art. 54 pkt 2 lit. a, b i d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy zauważyć, że jej przedmiotem była decyzja SKO, utrzymująca w mocy w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzję tego samego organu odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasta C. ustalającej na rzecz O.P. S.A. w W. lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej, w tym budowie wieży kratowej o wysokości 40m n.p.t., posadowieniu szaf sprzętowych na konstrukcji wsporczej wraz z niezbędnymi obiektami towarzyszącymi na działce o nr ewid.[...],położonej w miejscowości T. a, gm. C.. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna dotyczyła decyzji wydanych w postępowaniu nadzwyczajnym uregulowanym w art. 156 – 159 kpa.

Jak to wyjaśniono w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych, przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest sprawa procesowa: "rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego [...] zgodnego z przepisami, głównie materialnego prawa administracyjnego, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej materialnej, [...] jej prawidłowości, pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne. W postępowaniu tym organ nie może jednak przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej" (B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001, z. 8, s. 31). W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie dokonuje się - jak w postępowaniu zwykłym - oceny przysługujących stronie uprawnień lub ciążących na niej zobowiązań, a ocenia się legalność decyzji wydanej w ww. postępowaniu zwykłym. Ocena dokonywana przez organ administracji dotyczy wyłącznie zbadania, czy kwestionowana wnioskiem nieważnościowym decyzja została dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1. Zatem przedmiotem tego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta kontrolowaną decyzją (por. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2015 r., I OSK 1021/13, LEX nr 1655816, Jaśkowska Małgorzata (w:), Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego. LEX/el. 2016).

Konsekwencją przedstawionego usytuowania postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w systemie prawa jest to, że nie jest dopuszczalne w jego toku ponowne analizowanie przesłanek wydania decyzji administracyjnej podważanej w postępowaniu nieważnościowym. Ponieważ przy tym instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, unormowana w art. 156 – 159 kpa, stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych, przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji muszą być interpretowane w sposób ścisły czy wręcz ścieśniająco (wyrok NSA z 22 września 1999 r., IV SA 1380/97, LEX nr 47894; wyrok NSA z 10 listopada 1998 r., IV SA 912/97, LEX nr 45693; zob. także wyrok NSA z 29 czerwca 1999 r., IV SA 1889/97, LEX nr 47887; wyrok NSA z 29 czerwca 1999 r., IV SA 1066/97, LEX nr 48675). W orzecznictwie stwierdza się, że ich zaistnienie powinno być bezsporne i mieć oczywisty charakter, co podkreśla wyjątkowość tej instytucji (Przybysz Piotr Marek, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, opublikowano: LEX/el. 2018).

Organ administracji nie jest związany zarzutami zawartymi we wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji i jeśli nawet uważa, że podniesione przez wnioskodawcę zarzuty są niezasadne, to musi zbadać z urzędu, czy zaskarżona decyzja nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 (wyrok NSA z 27 października 1999 r., IV SA 1715/97, LEX nr 48731; teza druga wyroku NSA z 29 czerwca 1999 r., IV SA 1889/97, LEX nr 47887).

Wskazana kontrola respektująca przedstawione zasady została w sprawie przeprowadzona przez właściwy z mocy art. 157 § 1 w zw. z art. 17 pkt 1 i art. 127 § 3 kpa organ, tj. Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Nie stwierdzając w decyzji Burmistrza Gminy i Miasta C. z dnia [...] ustalającej na rzecz O.P. S.A. w W. lokalizację inwestycji celu publicznego wad nieważnościowych, o jakich mowa w art. 156 § 1 pkt 1, 3,4, 6 i 7 kpa, organ odniósł się bliżej do zarzutów zawartych we wniosku nieważnościowym Muzeum [...] z dnia 7 czerwca 2017 r. Z wniosku tego, a także z zarzutów formułowanych w toku postępowania administracyjnego i powtórzonych w skardze wynika, że Muzeum [...] zarzucało wydanie decyzji z dnia [...] z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) oraz to, że zaskarżona decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały (art. 156 § 1 pkt 5 kpa).

Pierwszy z przywołanych zarzutów wymaga wskazania przepisów materialnego prawa administracyjnego, których rażącego naruszenia miał się dopuścić organ wydający decyzję objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności. W tym zakresie skarżący wskazywał w toku postępowania sądowoadministracyjnego różne przepisy ustawy o planowaniu, przy czym te z nich, których w tej ustawie nie ma (powołany prawdopodobnie omyłkowo w pisemnej skardze i jej uzasadnieniu art. 53 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz.U.2017.1073 t.j., dalej ustawa o planowaniu) oraz te, których treść nie znajduje jakiegokolwiek odzwierciedlenia w uzasadnieniu wniosku nieważnościowego, w skardze i w okolicznościach sprawy (art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu wskazany przez pełnomocnika strony skarżącej na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2018 r.), nie mogły być przedmiotem analizy Sądu, ani tym bardziej skuteczną podstawą skargi.

Rażące naruszenie przepisu art. 52 ust. 2 pkt 1 oraz art. 53 ust. 3 pkt 1 ustawy o planowaniu, strona wnioskująca o stwierdzenie nieważności uzasadniła tym, że złożony w sprawie wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie zawierał określenia granic terenu objętego tym wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, a analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, dokonywana w myśl art. 53 ust. 3 pkt 1 ustawy o planowaniu przez właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji lokalizacyjnej, wbrew wykładni wynikającej z wyroku NSA z 23 stycznia 2008 r., II OSK 1915/06, dotyczyła tylko terenu działki objętej zamierzeniem inwestycyjnym, zamiast uwzględniać obszar większy i badać uwarunkowania wynikające z odrębnych przepisów w odniesieniu do tego większego terenu. Zarzut ten wnioskodawca powiązał z faktem wcześniejszego wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla nieruchomości sąsiadującej z przedmiotową, polegającej na rozbudowie edukacyjnego placu zabaw i dozorcówki oraz z tym, że ten plac znajduje się bezpośrednio w strefie oddziaływania projektowanej anteny sektorowej o azymucie [...], lub 250, a więc w obszarze występowania promieniowania elektromagnetycznego przekraczającego dopuszczalną wartość. Zdaniem strony skarżącej regulacja wynikająca z obu tych decyzji pozostaje ze sobą w sprzeczności, przy czym wcześniejsze wydanie decyzji lokalizacyjnej dla placu zabaw i dozorcówki powoduje, że późniejsza, zaskarżona wnioskiem nieważnościowym decyzja z [...] jest niewykonalna. Z taką argumentacją nie można się zgodzić.

Przede wszystkim nie jest prawdą, że promieniowanie elektromagnetyczne emitowane przez projektowaną stację bazową telefonii komórkowej przekracza dopuszczalne wartości oraz aby powodowało to konieczność poszerzenia obszaru oddziaływania tej stacji w zakresie nieobjętym wnioskiem i analizą, o jakiej mowa w art. 53 ust. 3 pkt 1 ustawy o planowaniu. Ze złożonych w toku postępowania i poddanych analizie zarówno w postępowaniu zwykłym, jak i nieważnościowym dokumentów w postaci Analizy środowiskowej Nr [...] "Budowa stacji telefonii komórkowej" oraz uzupełnienia wniosku wynika, że parametry anten planowanego przedsięwzięcia nie będą spełniać wymogów określonych w § 2 ust. 1 pkt 7 i w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U.2016.71 t.j.), co oznacza, że nie jest na jej realizację konieczne uzyskiwanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ponadto z materiałów tych wynika, że wysokości, na jakich występuje promieniowanie przy uwzględnieniu podanych w opracowaniu tiltów, nie są dostępne dla ludności, w tym dla korzystających z będącego w pobliżu Parku Etnograficznego w T. , a także z projektowanego do rozbudowy edukacyjnego placu zabaw i projektowanej dozorcówki. Takie ustalenie organów nie zostało niczym podważone zarówno w toku postępowania rozpoznawczego prowadzonego przez Burmistrza Gminy i Miasta C., jak i w toku kontrolowanego postępowania nieważnościowego. Jak słusznie zauważyło Kolegium, przedstawiony zarzut nie wskazuje na wadliwość opracowań przyjętych za podstawę ustaleń wartości promieniowania emitowanego przez przedmiotową stację bazową, co dyskwalifikuje możliwość powoływania takiego zarzutu w postępowaniu rozpoznawczym, a tym bardziej – z uwagi na konieczność wykazania rażącego naruszenia prawa – w postępowaniu nieważnościowym.

Wbrew zarzutowi skargi, pomiędzy wcześniej wydaną decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego dotyczącą placu zabaw i dozorcówki, a kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją, nie istnieje związek powodujący niewykonalność tej drugiej decyzji, ani też związek wymagający uwzględnienia jej wydania przy ocenie zasięgu terenu, który winien być poddany analizie, o jakiej mowa w art. 53 ust. 3 pkt 1 ustawy o planowaniu.

Przede wszystkim należy zauważyć, że decyzja lokalizacyjna z [...] nie określa dokładnie usytuowania planowanego do rozbudowy edukacyjnego placu zabaw i planowanej do wybudowania dozorcówki, lecz wyznacza jedynie linie rozgraniczające teren inwestycji oznaczone na załączniku graficznym do tej decyzji literami ABCD-A i EFGHIJK-E (k. 355 akt administracyjnych). Z porównania granic terenu tamtej inwestycji z granicami zasięgu oddziaływania anten sektorowych spornej stacji bazowej (k. 120 akt administracyjnych) wynika, że nawet nieuwzględniając okoliczności, że z uwagi na wysokość tych anten, emitowane przez nie promieniowanie znajduje się na wysokości niedostępnej dla ludności, i tak granice tej emisji nie obejmują całego terenu inwestycji polegającej na rozbudowie edukacyjnego placu zabaw, a tylko nieznaczną jej część. Oznacza to, że co do zasady nie jest wykluczone pogodzenie realizacji obu tych inwestycji bez powodowania jakiegokolwiek zagrożenia dla zdrowia i życia korzystających z rozbudowanego placu zabaw. Wynika z tego równocześnie, że wymieniona w art. 156 § 1 pkt 5 kpa i powołana we wniosku o stwierdzenie nieważności przesłanka, w sprawie nie zachodziła.

Ponadto należy zauważyć, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie stanowi wystarczającej podstawy do rozpoczęcia inwestycji. Do tego bowiem konieczne jest uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę (względnie zgłoszenie zamiaru budowy), a w ramach takiego postępowania również wykazanie się prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Należy również wyrazić pogląd, że z zestawienia treści art. 52 i 65 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu wynika, że ustawodawca nie wprowadził ograniczenia co do możliwości wydania wielu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w odniesieniu do tego samego terenu. Oznacza to, że decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, podobnie jak decyzje o warunkach zabudowy (art. 63 ust. 1 ustawy o planowaniu), mogą być wydawane dla wielu podmiotów. Co więcej, nie ma przeszkód, aby ten sam wnioskodawca, na rzecz którego wydana została decyzja ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego bądź warunki zabudowy, mógł uzyskać kolejną decyzję, lecz dotyczącą innego zamierzenia inwestycyjnego. Ustawa nie wymaga także, aby wnioskodawca (inwestor) na etapie składania wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego (o warunki zabudowy) i rozstrzygania sprawy w tym przedmiocie dysponował tytułem prawnym do nieruchomości objętej wnioskiem (por. A. Plucińska-Filipowicz (red.), Wierzbowski Marek (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany. Opublikowano: LEX/el. 2018). Oznacza to w okolicznościach niniejszej sprawy, że skoro nie ma przeszkód, aby na ten sam teren została wydana więcej niż jedna decyzja ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego dla różnych potencjalnych inwestorów, to tym bardziej nie ma przeszkód, aby częściowo kolidujące ze sobą ze względu na obszar oddziaływania decyzje lokalizacyjne, zostały wydane dla inwestycji planowanych na sąsiadujących ze sobą działkach. Możliwość realizacji jednej z takich kolidujących ze sobą inwestycji będzie wtedy uzależniona od uzyskania przez jednego z inwestorów dysponujących decyzją ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego, pozwolenia na budowę dotyczącego takiej inwestycji. Na marginesie można dodać, że pozwolenie na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej objętej zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją lokalizacyjną, zostało uchylone nieprawomocnym wyrokiem WSA w Kielcach z dnia 21 lutego 2018 r. w sprawie II SA/Ke 854/17. W związku z tym nie może być mowy o zarzucanej we wniosku nieważnościowym Muzeum [...] z dnia 7 czerwca 2017 r. oraz w skardze, sprzeczności ze sobą obu inwestycji objętych decyzjami Burmistrza Gminy i Miasta C. z dnia [...]. ustalającymi lokalizację dwóch różnych inwestycji celu publicznego, tj. rozbudowy edukacyjnego placu zabaw i stacji bazowej telefonii komórkowej. Nie może być więc również mowy o niewykonalności drugiej z tych decyzji z powodu wydania pierwszej z nich, co sprawia, że również z przedstawionego powodu, drugi z powołanych we wniosku nieważnościowym i w skardze zarzutów, oparty na brzmieniu art. 156 § 1 pkt 5 kpa - nie był zasadny.

Wracając do analizy przepisów ustawy o planowaniu, których rażące naruszenie mające uzasadniać stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasta C. podniesiono w skardze, należy zauważyć, że ani w toku kontrolowanego postępowania, ani w skardze nie wykazano takich naruszeń przywołanych przepisów.

Zgodnie z przywołanym w skardze przepisem art. 54 pkt 2 lit. a), b) i d) ustawy o planowaniu, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich.

Wymogi wynikające z przytoczonych przepisów zostały spełnione w zaskarżonej decyzji. W jej punkcie 2. na stronie drugiej i trzeciej zostały bowiem określone warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz warunki w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, a w punkcie 4. określono wymagania w zakresie ochrony interesów osób trzecich. W szczególności w punkcie drugim decyzji wskazano, że w związku z usytuowaniem planowanej inwestycji bezpośrednio w sąsiedztwie obiektu chronionego zgodnie z rejestrem zabytków prowadzonym przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, jakim jest teren Parku Etnograficznego w T. , rozwiązania projektowe mają uwzględniać sąsiedztwo obiektu chronionego. Organ wskazał ponadto, że przedmiotem ochrony jest ekspozycja na otwartej przestrzeni, która stanowi integralną część z obiektami architektury i budownictwa wiejskiego. Jak wynika z uzasadnienia wyroku WSA w Kielcach z dnia 21 lutego 2018 r., II SA/Ke 854/17, nieuwzględnienie takich właśnie szczegółowych warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy zawartych w decyzji lokalizacyjnej z [...], było jednym z powodów uchylenia pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowe, które tych warunków nie realizowało. Skoro więc elementy decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określone w art. 54 pkt 2 lit. a), b) i d) ustawy o planowaniu, w decyzji lokalizacyjnej z 22 czerwca 2016 r. rzeczywiście się znalazły, i wynikające z nich warunki i zasady zgodnie z wspomnianym wyrokiem WSA w Kielcach mają być uwzględnione przy wydawaniu pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji bazowej, to nie można w żadnym razie twierdzić, aby przepisy art. 54 pkt 2 lit. a), b) i d) ustawy o planowaniu zostały naruszone, i to w stopniu rażącym.

Ponieważ więc podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.