Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 846/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 2 ust. 2 i art. 6
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. E. z o.o. z/s w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2011 r. sygn. akt II SAB/Wa 259/11 w sprawie ze skargi S. E. z o.o. z/s w W. na bezczynność Wójta Gminy R. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 21 czerwca 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyją


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Wa 259/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. Spółka z o.o. z siedzibą w Warszawie na bezczynność Wójta Gminy R. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 21 czerwca 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż wnioskiem z dnia 21 czerwca 2011 r. S. Sp. z o.o. zażądała od Wójta Gminy R. udostępnienia w trybie ustawy o informacji publicznej następujących informacji:

(1) W jakim terminie Wójt zainstalował działającą elektroniczną skrzynkę podawczą funkcjonującą stosownie do odnośnych przepisów prawa.

(2) Jeśli skrzynka nie była zainstalowana, o udzielenie informacji o podjętych przez Wójta czynnościach zmierzających do wyeliminowania naruszenia prawa w tym względzie oraz kar jakie zostały nałożone na osoby odpowiedzialne za ten stan rzeczy.

(3) Dlaczego Urząd korzysta z usług Spółki bezumownie i jakie jest stanowisko Wójta w kwestii uiszczenia podatku VAT, od usług które najprawdopodobniej nie będą przyjęte przez Urząd do fakturowania. Przedmiotowa umowa zakończyła się, jak wynika z dokumentacji dnia 25 maja 2011 r. i do dnia 8 czerwca 2011 r. Spółka nie otrzymała żadnej dokumentacji w tej materii. Natomiast jak wynika z załączonego dokumentu N. (niezależna od Spółki instytucja), wszystkie usługi były świadczone do dnia 8 czerwca 2011 r. do godz. 12:45.

(4) Przesłanie na adres Spółki kserokopii umowy regulującej świadczonej obecnie usługi w przedmiocie utrzymania - hostingu oficjalnego serwisu internetowego Gminy R..

(5) Dołączenie Spółki do grona podmiotów ewentualnie włączonych do postępowania w przedmiocie wyłonienia wykonawcy na produkcję nowego serwisu WWW, a także udostępnienie informacji publicznej o tym czy wniosek Spółki będzie uwzględniony lub o wydanie decyzji o nieudzieleniu informacji w tej materii.

Spółka wniosła ponadto o wyznaczenie terminu rozmowy w trybie telefonicznym, w dogodnym dla Urzędu terminie lub w dniu przyjęć interesantów - w trybie art. 253 k.p.a. oraz o zwrotne (w emailu) potwierdzenie otrzymania niniejszego wniosku/prośby.

W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia 28 czerwca 2011 r. Wójt Gminy R. wyjaśnił, iż umowa w sprawie usługi w przedmiocie utrzymania - hostingu oficjalnego serwisu internetowego Gminy R. wygasła z dniem 18 maja 2011 r. Za świadczoną usługę Spółka otrzymała wynagrodzenie stosownie do zapisu punkt 5 umowy. W chwili obecnej Gmina R. po zakończeniu umowy nie korzysta z usług Spółki. W celu wyjaśnienia ewentualnych wątpliwości dot. poprzedniego kontraktu zaproszono Spółkę na rozmowę w dogodnym uzgodnionym przez strony terminie.

Nieusatysfakcjonowana taką odpowiedzą Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wójta Gminy R. w przedmiocie udzielenia odpowiedzi na wniosek Spółki z dnia 21 czerwca 2011 r., dotyczący informacji publicznej oraz zażądała zwrotu od organu kosztów postępowania. W skardze Spółka wskazała, iż udzielona przez Wójta Gminy R. odpowiedź stanowi wadliwe wykonanie ustawy o dostępie do informacji publicznej, albowiem nie odpowiada na postawione we wniosku zagadnienia.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy R. wniósł o jej odrzucenie, zaś dalszym pismem procesowym z dnia 30 listopada 2011 r. zmienił stanowisko w sprawie i zażądał oddalenia skargi podnosząc, iż skarżący w dniu składania wniosku był w posiadaniu informacji publicznej, o których udostępnienie wnosił. Wskazał nadto na nieprecyzyjność wniosku w zakresie wyeliminowania naruszeń prawa związanych z brakiem zainstalowania skrzynki internetowej Gminy oraz udzielił odpowiedzi, iż Gmina nie zawarła umowy w zakresie utrzymania hostingu oficjalnego serwisu internetowego Gminy.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w aktach administracyjnych sprawy znajduje się umowa z dnia 18 maja 2010 r. zawarta pomiędzy stronami niniejszego sporu, w której to umowie Spółka zobowiązywała się do utrzymywania i udostępniania na swoim serwerze strony internetowej Gminy R.. Natomiast na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie Spółka przyznała, iż umowa ta została rozwiązana i gdy składała wniosek o udzielenie informacji publicznej pozostawała w sporze z Urzędem Gminy R. z tytułu rozliczenia usługi utrzymywania i udostępniania przez Spółkę na swoim serwerze strony internetowej Gminy. Obecnie spór ten nie istnieje. Pełnomocnik Wójta Gminy R. potwierdził istnienie powyższych okoliczności i podkreślił, iż pismem z dnia 30 listopada 2011 r. organ udzielił Spółce odpowiedzi w zakresie umowy o świadczenie usług utrzymywania serwisu internetowego Gminy, wskazując iż Gmina nie zawarła umowy o taką usługę z innym podmiotem.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji zdecydowana większość zagadnień zawartych we wniosku z dnia 21 czerwca 2011 r. nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., a jedynie stanowi oświadczenia oraz pytania formułowane przez Prezesa Przedsiębiorstwa S. Sp. z o.o. kierowane do Gminy R. w związku ze sporem istniejącym wówczas między stronami, w przedmiocie rozliczenia z tytułu wykonywania łączącej uczestników niniejszego sporu umowy z dnia 18 maja 2010 r., dotyczącej utrzymywania i udostępniania na serwerze Spółki strony internetowej Gminy R.. Spółka twierdziła, iż pomimo rozwiązania umowy, Gmina nadal korzystała z jej usługi i dlatego należy się Spółce z tego tytułu wynagrodzenie. W szczególności tej problematyki dotyczyły pytania wniosku z dnia 21 czerwca 2011 r. wskazane wyżej według powyższych oznaczeń pkt: (3), (7) wniosku oraz częściowo pkt: (1), (2) i (4). Pierwsza grupa pytań – pkt: (3), (7) wprost dotyczy sposobu rozwiązania sporu i rozliczeń miedzy stronami umowy oraz potrzeby skonfrontowania swoich stanowisk podczas ewentualnej rozmowy, dlatego też jako zagadnienia sporne pomiędzy uczestnikami sporu biznesowego, wymykają się z problematyki regulowanej przedmiotową ustawą. Co prawda dla bytu informacji publicznej obojętna jest motywacja jednostki zainteresowanej jej udzieleniem, jednakże do zakresu informacji publicznej nie można zaliczyć spraw indywidualnych, w szczególności spraw spornych miedzy żądającym udostępnienia informacji a podmiotem daną informację posiadającym. Natomiast zagadnienia z pkt: (1), (2) i (4) są istotne dla sporu pomiędzy Gminą a Spółką w celu ustalenia czy Gmina nie zawarła umowy z innym podmiotem dotyczącej udostępnienia serwera. Z kolei zagadnienie oznaczone wyżej jako pkt (5) dotyczą nie sfery informacji publicznej ale wprost wskazania skarżącej Spółki jako ewentualnego wykonawcy nowego serwisu internetowego WWW Gminy R.. Dokładna analiza treści tego fragmentu wniosku wskazuje, iż Spółka doskonale wie - zatem posiada informację publiczną - iż Gmina na dzień 21 czerwca 2011 r. (data wniosku o udzielenie informacji publicznej) nie posiada czynnej strony WWW i nie zawarła, jak dotąd, umowy o udostępnienie serwera dla swojej strony internetowej. Dlatego też udzielenie w ramach ustawy o informacji publicznej odpowiedzi na zagadnienia w pkt (1), (2) i (4) – mogące stanowić informacje publiczne jest zbędne, gdyż zainteresowany, co wynika z pkt (5) wniosku, takie informacje publiczne posiada. Z tych względów odpowiedź Wójta Gminy R. z dnia 28 czerwca 2011 r. (otrzymana przez Spółkę w dniu 4 lipca 2011 r.) skupia się jedynie na biznesowo-cywilnych zagadnieniach. Nadto za poprawnością takiego rozumowania przemawia zawarta w pkt 3 skargi wypowiedź skarżącej Spółki. Wójt Gminy R. pismem z dnia 30 listopada 2011 r. uzupełnił swoją odpowiedź w zakresie zagadnienia pkt (1), (2) i (4) wniosku z dnia 21 czerwca 2011 r. o wskazanie, iż jak dotąd Gmina nie zawarła umowy o usługę udostępnienia serweru dla potrzeb internetowo-informacyjnych Gminy z innym podmiotem. Oczywiście, co wykazano wyżej i co wynika z treści zagadnienia pkt (5) wniosku inicjującego całą sprawę, Spółka już w chwili składania wniosku znała odpowiedź na to pytanie. Natomiast zagadnienia (1) i (2) wniosku zostały w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nieprecyzyjnie sformułowane (rodzaj pytania warunkowego, alternatywnego), co utrudnia udzielenie na nie satysfakcjonujących odpowiedzi. Natomiast zagadnienie odpowiedzialności dyscyplinarnej (pracowniczej) za nieposiadanie przez Gminę strony internetowej wykracza poza ramy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podkreślenia wymaga tu, iż informacja publiczna to informacja dotycząca konkretnych faktów, danych, istniejących na datę jej wydania stanów wiedzy posiadanej przez piastuna informacji. Zagadnienia ujęte w pkt (6) i (8) wniosku są obojętne dla przedmiotu sprawy, albowiem nie mieszczą się w problematyce ustawy o dostępie do informacji publicznej, z tych też względów ich analiza jest dla niniejszego postępowania zbędna. Reasumując, Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż wbrew stanowisku skarżącej Spółki – Wójt Gminy R. w chwili rozpoznawania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie pozostawał w niniejszej sprawie w bezczynności, w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła S. spółka z o.o. z siedzibą w Warszawie, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 2 ust. 2 i art. 6 u.d.i.p. poprzez błędną ich interpretację, polegającą na odmowie dostępu do informacji publicznej w związku z pozostawaniem stron w stosunkach gospodarczych oraz odmowę wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. Wniesiono ponadto o stwierdzenie bezczynności organu oraz naruszenie prawa przez wadliwe wykonanie czynności udzielenia informacji w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem oraz nakazanie rozpatrzenia całego wniosku poprzez przesłanie w terminie trzech dni żądanej informacji w podany w nim sposób i formie, a także o stwierdzenie, że żądane informacje stanowią informację publiczną oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący kasacyjnie zarzucił ponadto, że przedmiotowy wyrok naruszył art. 32 ust 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez uznanie, że podmiot pozostający w stosunkach gospodarczych z organem posiadającym informacje publiczne, zostaje pozbawiony części przysługujących mu praw do dostępu do informacji publicznej.

W motywach skargi kasacyjnej wskazano, iż w niniejszej sprawie żądana informacja publiczna nie została udzielona. Nie wydano tez decyzji administracyjnej co do odmowy udostępnienia informacji publicznej. Skarżący kasacyjnie nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, iż żądane informacje były i są w posiadaniu wnioskującego oraz, że interesant pozostający lub będący w stosunkach gospodarczych z organem, jakoby z samej definicji, posiadał mniejsze prawa do żądania informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójt Gminy R. wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wniesiona skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na zarzutach naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego tj. art. 2 ust. 2 i art. 6 u.d.i.p., a także art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez nieuprawnione przyjęcie, iż fakt pozostawania z organem w stosunkach gospodarczych pozbawia wnioskodawcę prawa dostępu do informacji publicznej. Żaden z podniesionych zarzutów nie mógł odnieść oczekiwanego skutku, ponieważ Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, iż zdecydowana większość zagadnień zawartych we wniosku z dnia 21 czerwca 2011 r. nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p. i w konsekwencji brak było w niniejszej sprawie podstaw do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, jak i udostępnienia tej informacji. Wójt Gminy R. udzielając odpowiedzi na wniosek spółki pismem z dnia 28 czerwca 2011 r. oraz z dnia 30 listopada 2011 r. wypełnił ustawowe wymogi postępowania zawarte w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W sprawie nie doszło więc do naruszenia art. art. 2 ust. 2 i art. 6 u.d.i.p. w postaci opisanej w skardze kasacyjnej. Ustawodawca nie sformułował w ustawie o dostępie do informacji publicznej, ani w żadnym innym akcie prawnym definicji legalnej dostępu do informacji publicznej, czy też samego pojęcia informacji publicznej. Art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Jak podaje się w literaturze, sprawą publiczną jest działalność zarówno organów władzy publicznej, organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym. Sprawami publicznymi nie są jednak konkretne indywidualne sprawy danej osoby, zwłaszcza o charakterze prywatnym (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz praktyczny" LexisNexis 2008 r., s. 15).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy uznać należy, że większość informacji, których udostępnienia domagała się skarżąca spółka we wniosku z dnia 21 czerwca 2011 r. nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Jak wskazano, informacja publiczna musi dotyczyć faktów, tymczasem wniosek z dnia 21 czerwca 2011 r. w przeważającej części dotyczył uzyskania przez spółkę informacji w zakresie rozliczenia umowy o utrzymywanie i udostępnianie na serwerze spółki strony internetowej organu. Pozostałe pytania zawarte we wniosku zmierzały do uzyskania przez spółkę odpowiedzi, czy gmina nie zawarła z innym podmiotem umowy dotyczącej udostępnienia serwera. W jednym z pytań spółka wnosiła wręcz o dołączenie jej do grona podmiotów ubiegających się o produkcję nowego serwisu internetowego. Bez wątpienia pytania te nie dotyczą istniejących faktów, lecz wyłącznie indywidualnej sprawy, a zatem nie są informacją publiczną, o której stanowi art. 1 i art. 6 u.d.i.p. Skoro zatem żądane przez skarżącą spółkę informacje, nie mają charakteru informacji publicznej, organ nie miał zgodnie z art. 16 u.d.i.p. podstaw do wydania decyzji. Odmowa udostępnienia informacji publicznej wymaga wydania decyzji administracyjnej tylko wtedy, gdy chodzi o informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Wnioskodawca powinien być jednak powiadomiony o odmowie udostępnienia informacji, co miało miejsce w niniejszej sprawie poprzez udzielenie odpowiedzi na wniosek w pismach z dnia 28 czerwca 2011 r. oraz z dnia 30 listopada 2011 r. Nie można więc uznać aby Sąd pierwszej instancji naruszył podniesiony w skardze kasacyjnej art. 2 ust. 2 i art. 6 u.d.i.p., a także art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, ponieważ rozstrzyganie sporów z organem oraz interpretowanie przez ten organ przyszłych zdarzeń nie mieści się w zakresie przedmiotowym u.d.i.p.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a.