Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1619/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 par. 4, art. 134 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie NSA Leszek Kamiński (spr.) del. WSA Dorota Dąbek Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2016 r.. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "M. G." Sp. z o.o. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 445/13 przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej B. – P. w sprawie ze skargi "M. G." Sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia 20 lutego 2013 r. nr ... w przedmiocie zmiany zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 445/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę "M. G." sp. z o.o. w B., zw. dalej skarżącą lub spółką, na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., zw. dalej SKO lub Kolegium, z dnia 20 lutego 2013 r., ..., w przedmiocie zmiany zagospodarowania terenu.

W motywach wyroku Sąd I instancji wskazał, że Wójt Gminy B. B., zw. dalej Wójtem, decyzją z dnia 13 listopada 2012 r., działając na podstawie art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zw. dalej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nakazał skarżącej wstrzymanie użytkowania terenu wykorzystywanego przez spółkę jako punkt składowania, przeładunku i sortowania węgla na terenie działki o numerze ewidencyjnym ... w obrębie ewidencyjnym B. B., gmina B. B. i zobowiązał spółkę do wystąpienia w terminie do dnia 7 grudnia 2012 r. z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do zmiany zagospodarowania działki. Za strony postępowania uznano skarżącą, jako użytkownika wieczystego przedmiotowej nieruchomości oraz Starostę B., zw. dalej Starostą, będącego w posiadaniu przedmiotowej działki w imieniu Skarbu Państwa. O prowadzonym postępowaniu poinformowano faktycznego użytkownika działki na przedmiotowym terenie ‒ S. sp. z o.o. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że na przedmiotowej działce odbywa się składowanie, przeładunek i sortowanie węgla, a zmiana zagospodarowania terenu nastąpiła bez wymaganej decyzji o warunkach zabudowy.

Nie zgadzając się z dokonanym rozstrzygnięciem, odwołanie od ww. decyzji złożyła spółka S. sp. z o.o.

SKO decyzją z dnia 20 lutego 2013 r., działając na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 28, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz 267 ze zm.), zw. dalej k.p.a., art. 59 ust. 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożyła M. G. Spółka z o.o. w B.

Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd I instancji wskazał, że sprowadza się ona do oceny, czy rzeczywiście na działce ewidencyjnej nr ... miała miejsce zmiana zagospodarowania terenu.

W ocenie Sądu, decyzja wydana na podstawie art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma charakter uznaniowy. Przepis ten daje organowi możliwość wyboru jednej z sankcji za dokonanie bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zmian zagospodarowania terenu, niewymagających uzyskania pozwolenia na budowę. Stąd też, w ocenie Sądu, wybór jednego z alternatywnych rozstrzygnięć art. 59 ust. 3 winien być poprzedzony dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego oraz uzasadniony z zachowaniem wymogów procesowych wynikających z art. 7 k.p.a., to jest z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

Zdaniem Sądu, organ I instancji przy wydawaniu decyzji naruszył przepisy postępowania w sposób istotny, opierając rozstrzygnięcie na niepełnym materiale dowodowym. Przede wszystkim organ nie ustalił, czy rzeczywiście doszło na spornej działce do zmiany zagospodarowania terenu.

Sąd I instancji uznał, że w przedmiotowej sprawie zabrakło ustaleń w zakresie zagospodarowania terenu z okresu przed nabyciem nieruchomości przez stronę skarżącą. W ocenie Sądu, niezbędne było dokładne wyjaśnienie, czy w miejscu obecnie prowadzonego składu węgla istniał inny skład o innym zakresie działalności gospodarczej, jak również ustalenie przez organ, czy utwardzenie obecnie istniejącego terenu działki płytami betonowymi istniało również w okresie przed nabyciem nieruchomości. Sąd argumentował, że z dokumentów zgromadzonych przez organ I instancji po wydaniu zaskarżonej decyzji wynika, że na spornej działce była prowadzona działalność polegająca na zbieraniu odpadów poprzez ich składowanie. W miejscu spornej działki "M." sp. z o.o. prowadziła działalność w zakresie zbierania odpadów (decyzja Starosty z dnia 5 marca 2007 r.). Udzielając zezwolenia w przedmiocie zbierania odpadów organ uznał, że nie ma konieczności uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu lub zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. ustawy Prawo budowlane.

W ocenie Sądu, zasadne było zalecenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, aby podczas ponownego rozpatrywania sprawy Wójt ustalił, jaki był ostatnio faktyczny stan zagospodarowania działki zgodny z prawem, wykorzystując wszelkie możliwe dowody w sprawie. Racjonalna, w ocenie Sądu, była również wskazówka, aby w przypadku map były one oryginalne, ewentualnie ich kopie poświadczone za zgodność z oryginałem, gdyż w aktach sprawy znajduje się np. kopia mapy sytuacyjno-wysokościowej z dnia 5 maja 2002 r. mogąca potwierdzać inne zagospodarowanie przedmiotowej działki niż w chwili obecnej. Sąd uznał zatem, że należy z tego względu zweryfikować powyższa kopię mapy, która nie może stanowić dowodu w sprawie.

W ocenie Sądu, uzasadnione jest stanowisko SKO, że nieistotne dla rozstrzygnięcia sprawy jest ustalenie stanu zagospodarowania działki w dniu lub przed dniem jej sprzedaży, jeżeli odpowiada stanowi obecnemu, gdyż warunkiem zastosowania art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest nielegalna zmiana zagospodarowania terenu przez aktualnego właściciela lub użytkownika wieczystego, lecz samo dokonanie takiej zmiany, nawet przed sprzedażą. Konsekwencje nielegalnej zmiany dokonanej przez poprzedniego właściciela lub użytkownika wieczystego ponoszą aktualni właściciele lub użytkownicy wieczyści.

Zdaniem Sądu, uzasadnienie w powyższym zakresie mieści się w obowiązku zawarcia zaleceń przez Kolegium w związku ze zdaniem drugim art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sąd uznał, że ma rację Kolegium wywodząc, iż bez znaczenia dla sprawy są ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, gdyż studium nie przesądza o zagospodarowaniu terenu i jest jedynie aktem kierownictwa wewnętrznego. Niezgodność aktualnego zagospodarowania terenu działki z postanowieniami poprzednio obowiązującego planu miejscowego także nie przesądza o tym, że dokonano kiedykolwiek niezgodnej z prawem zmiany zagospodarowania terenu.

Sąd wskazał, że słusznie organ odwoławczy wskazał na konieczność ustalenia prawidłowego kręgu stron postępowania w świetle art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niezbędne jest wskazanie prawidłowo adresata decyzji nakazującej wstrzymanie użytkowania terenu z jednoczesnym wyznaczeniem terminu, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Bezsporne jest, że adresatem decyzji wydanej na podstawie powyższej normy jest właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości. Zdaniem Sądu I instancji, w rozpatrywanym przypadku nie wyjaśniono, w jakiej roli w postępowaniu występowała skarżąca spółka, która nie jest ani właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym działki nr ...

W ocenie Sądu, Kolegium kierując się zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadnie wskazało, że organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania. Zdaniem Sądu, słusznie również Kolegium zwróciło uwagę na przepis art. 28 k.p.a., gdyż istotę interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, czego nie wykazano w toku postępowania, a już z treści zaskarżonej decyzji wynika, że skarżąca jest jedynie użytkownikiem faktycznym.

Końcowo Sąd stwierdził, że Kolegium prawidłowo uznało, iż z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy istotne jest ustalenie, czy rzeczywiście nastąpiła zmiana zagospodarowania terenu i czy zmiana ta nastąpiła bez wymaganych decyzji. Akta sprawy nie zawierają wystarczających dowodów potwierdzających na dokonanie takiej zmiany i wydanie decyzji administracyjnej. W takiej sytuacji Sąd wskazał, że w toku prowadzonego postępowania nie podjęto wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a tym samym dopuszczono się naruszenia przepisów procesowych, a zwłaszcza art. 7 i 77 § 1 k.p.a., w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to obligowało Kolegium do uchylenia podjętego rozstrzygnięcia przez organ I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ‒ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., Sąd I instancji orzekł o oddaleniu skargi.

W skardze kasacyjnej spółka zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

- w ramach podstawy skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a, poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organ 138 § 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ II instancji może w decyzji uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji zawierać stanowisko co do sposobu merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, i to w sytuacji, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres spraw ma, w ocenie organu II instancji, istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, jak również wskazywać w jaki sposób organ I instancji powinien interpretować przepisy,

- w ramach podstawy skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku polegające na braku odzwierciedlenia oceny zarzutów skargi w uzasadnieniu wyroku, jak również na braku dostatecznego wyjaśnienia rozstrzygnięcia w zakresie niestwierdzenia naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., ograniczające się jedynie do powtórzenia treści decyzji i odpowiedzi na skargę sporządzonej przez SKO.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że wskazania organu odwoławczego dotyczą interpretacji przepisów prawa materialnego, co jej zdaniem, nie powinno mieć miejsca i stanowi naruszenie dyspozycji przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Skarżąca argumentowała, że organ odwoławczy w treści decyzji uchylającej decyzję organu I instancji stwierdził, że "nieistotne dla rozstrzygnięcia sprawy jest ustalenie stanu zagospodarowania działki w dniu lub przed dniem jej sprzedaży, jeżeli odpowiada stanowi obecnemu". W tej sytuacji organ odwoławczy nakazał ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie aktualnego stanu faktycznego i prawnego nieruchomości. Skarżąca zauważyła, że postępowanie wyjaśniające powinno dotyczyć również poprzedników prawnych, od których została nabyta nieruchomość, gdyż skarżąca nabyła nieruchomość zagospodarowaną w odpowiedni sposób, co pozwalało jej prowadzić określoną działalność gospodarczą na nieruchomości. Podmiot, od którego nastąpiło nabycie praw do nieruchomości prowadził na jej terenie działalność o takim samym bądź zbliżonym charakterze, co było zgodne z ówczesnymi przepisami o planowaniu przestrzennym. Zdaniem skarżącej, oznacza to, że w ramach postępowania wyjaśniającego powinno dojść do ustalenia kiedy doszło do aktualnego zagospodarowania i czy to zagospodarowanie było zgodne z ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa. Dopiero bowiem, gdy taka zmiana była niezgodna z obowiązującymi przepisami dopuszczalne byłoby nałożenie obowiązków wynikających z przepisu art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Nadto, w ocenie skarżącej uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada w pełni wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Zdaniem spółki, Sąd I instancji nie odniósł się merytorycznie do zarzutu naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Skarżąca podniosła, że na stronie 9 uzasadnienia wyroku Sąd powtarza za organem odwoławczym, iż uzasadnione jest stanowisko SKO, że nieistotne dla rozstrzygnięcia sprawy jest ustalenie stanu zagospodarowania działki w dniu lub przed dniem jej sprzedaży, jeżeli odpowiada stanowi obecnemu, natomiast na stronie 8 uzasadnienia Sąd wskazuje, że "zabrakło ustaleń w zakresie zagospodarowania terenu z okresu przed nabyciem nieruchomości przez stronę skarżącą". Zdaniem spółki, ta wewnętrzna sprzeczność w uzasadnieniu wyroku wymaga sprecyzowania, gdyż z jednej strony organ administracji przekraczając kompetencje określone w art. 138 § 2 k.p.a. stwierdza, że nieistotne jest ustalenie stanu zagospodarowania działki przed dniem jej nabycia przez skarżącą, a z drugiej strony Sąd zgadza się z tym stanowiskiem, stwierdzając jednocześnie, że brak jest ustaleń w zakresie zagospodarowania terenu z okresu przed nabyciem nieruchomości przez skarżącą, co ma istotne znaczenie dla ewentualnego zastosowania art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi.

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść ‒ w granicach określonych w skardze ‒ do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Przechodząc do rozpoznania przedmiotowej sprawy wskazać należy, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach, określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu, mają charakter wyjątkowy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2003 r., sygn. akt IV SA 1496/02, z dnia 2 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA 632/99, z dnia 27 października 1999 r., sygn. akt I SA 2127/98, w CBOSA).

Pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczy naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a, poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organ 138 § 2 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ II instancji może w decyzji uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji zawierać stanowisko co do sposobu merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, w sytuacji, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres spraw ma, w ocenie organu II instancji, istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, jak również wskazywać w jaki sposób organ I instancji powinien interpretować przepisy.

Odnosząc się do wyżej przytoczonego zarzutu wskazać należy, iż zalecenia o jakich mowa w zdaniu drugim art. 138 § 2 k.p.a., wiążą organ jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, zaś sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należy do wyłącznej kompetencji organu I instancji. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 502/06, Lex nr 339485). Oznacza to, że przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, organ odwoławczy może jedynie udzielić wskazówek co do zakresu postępowania dowodowego w pierwszej instancji. Nie może natomiast ingerować w rozstrzygnięcie sprawy przez ten organ. Art. 138 § 2 zdanie drugie k.p.a. pozostawia bowiem uznaniu organu odwoławczego wskazanie, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ I instancji. Jednakże, zarówno w ocenie Sądu I instancji, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie organ nie zawarł stanowiska, co do sposobu merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. SKO słusznie uznało natomiast, że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie obarczone zostało istotnymi wadami postępowania, gdyż rozstrzygnięcie zasadniczej w przedmiotowej sprawie kwestii, tj. ustalenie czy doszło do zmiany zagospodarowania terenu oparte zostało na niepełnym materiale dowodowym. W ocenie Sądu, wskazane przez Sąd I instancji barki dowodowe niewątpliwie należały do istotnych, gdyż nie mieści się w kompetencjach organu odwoławczego uzupełnienie postępowania wyjaśniającego poprzez przeprowadzenie dowodów w zakresie podstawowych dla sprawy ustaleń jak np. m.in. ustalania prawidłowego kręgu stron postępowania (w celu ustalenia prawidłowego adresata decyzji), ustaleń dotyczących zagospodarowania terenu z okresu przed nabyciem nieruchomości, istnienia innego składu o innym zakresie działalności, ustalenie ostatniego zagospodarowania działki zgodnego z prawem.

Wskazane braki dowodzą trafności konkluzji organu odwoławczego, zaakceptowanej przez Sąd I instancji, o potrzebie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a w konsekwencji prawidłowego zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. dla podjętej decyzji o charakterze kasacyjnym.

W odniesieniu do zarzutu skarżącego dotyczącego rzekomego wskazania przez organ II instancji, w jaki sposób organ I instancji powinien interpretować przepisy wyjaśnić należy, że z art. 138 § 2 k.p.a. nie wynika, by organ I instancji był związany poglądem prawnym, wyrażonym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, którego notabene organ nie wyraził. Zostało to też jasno wyartykułowane w decyzji organu II instancji w której organ wskazuje, że "Organ pierwszej instancji po przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy samodzielnie dysponuje zakresem postępowania wyjaśniającego, jednak wskazania organu odwoławczego wiążą organ pierwszej instancji co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności wskazanych w orzeczeniu organu drugiej instancji". Z powyższego nie można wywieść by organ II instancji związał organ I instancji poglądem prawnym którego w decyzji nie wyraził.

Za niezasadny uznać również należy drugi z zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej, tj. zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku polegające na braku odzwierciedlenia oceny zarzutów skargi w uzasadnieniu wyroku, jak również na braku dostatecznego wyjaśnienia rozstrzygnięcia w zakresie niestwierdzenia naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., ograniczające się jedynie do powtórzenia treści decyzji i odpowiedzi na skargę sporządzonej przez SKO

Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. wymaga ustosunkowania się do zarzutów przedstawionych w skardze jak również skoncentrowanie się tylko na kwestiach, które mają znaczenie zasadnicze dla rozstrzygnięcia sprawy, a pominięcie wątków, które mają charakter uboczny i na rozstrzygniecie nie wpływają nie stanowi uchybień, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji sąd nie musi odnosić się do wszystkich zagadnień podniesionych w skardze, jeśli nie mają one istotnego znaczenia dla końcowego wyniku kontroli zaskarżonego aktu lub czynności (postanowienie NSA z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1810/10). Zgodnie z art. 141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z przepisu tego wynika m.in., że sąd administracyjny ma obowiązek umotywowania swojego stanowiska co do zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia, a więc przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do jego podjęcia. Wymóg zawarcia w uzasadnieniu wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia należy rozumieć w ten sposób, że uzasadnienie musi pozwalać na skontrolowanie przez strony i sąd wyższej instancji, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów, tj. winna zostać w nim uwidoczniona operacja logiczna, którą przeprowadził sąd, stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2006 r., I FSK 372/05). Motywy wyroku muszą być zatem jasne i przekonujące oraz stanowić konsekwentną i logiczną całość (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2006 r., II OSK 632/05). Powyższe wymagania co do uzasadnienia orzeczenia sądowego mają prowadzić do tego, aby uzasadnienie to było sporządzone w taki sposób, aby możliwa była kontrola instancyjna tego orzeczenia.

Dokonując oceny uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem spełnienia wymogów, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., należy zauważyć, że możliwe jest odtworzenie przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji oddalając skargę. Zatem uzasadnienie zaskarżonego postanowienia odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, stanowisk stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie w sposób umożliwiający dokonanie właściwej kontroli instancyjnej.

Podsumowując, zarzuty skargi kasacyjnej nie miały usprawiedliwionych podstaw, zastosowanie normy art. 138 § 2 k.p.a. do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, uznać należało za prawidłowe, zasadnie zatem Sąd I instancji oddalił skargę.

Z przedstawionych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

-----------------------

10