Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1839/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 2, art. 27, art. 36 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: art. 10 par. 1, art. 31 par 3, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 140
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia del. NSA Andrzej Irla Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Oddział w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 43/09 w sprawie ze skargi [...] Oddział w G. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na prowadzenie prac związanych z realizacją budynku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 maja 2009 r., I SA/Wa 43/09 oddalił skargę [...] Oddział w G. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] września 2008 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na prowadzenie prac związanych z realizacją budynku. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, przywołaną decyzją z [...] września 2008 r. utrzymał w mocy decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] marca 2008 r., nr [...] w sprawie pozwolenia na prace związane z realizacją budynku "[...]" w rejonie ul. [...], [...], [...], na terenie działek nr [...],[...],[...],[...],[...], w obrębie ewidencyjnym [...] w Gdańsku, znajdującym się w obszarze zabytkowego miasta Gdańska wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku z [...] października 1947 r. (obecnie pod numerem [...]).

Postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek Fundacji "[...]". Do wniosku dołączony został "Projekt architektoniczno-budowlany. [...], Gdańsk ul. [...]/[...]", Kraków 2007, autorstwa Grupy Projektowej- [...].

Decyzją z [...] marca 2008 r., Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków pozwolił na prace związane z realizacją budynku "[...]", stwierdzając w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że przedstawiona w dokumentacji inwestycja nie wpłynie negatywnie na zachowane historyczne wartości przestrzenne i architektoniczne obiektu, a także zabytkowego miasta Gdańska. W ocenie tego organu, istnieją przesłanki merytoryczne dla pozwolenia na prace, zgodnie z żądaniem strony. Jednocześnie organ wskazał, że dokumentacja określa sposób zagospodarowania terenu inwestycji, kształt bryły oraz materiał użyty do realizacji, nie precyzuje jednak ostatecznego kształtu architektonicznego oraz detalu elewacji, wobec czego warunkiem koniecznym dla przystąpienia do realizacji całej inwestycji jest przedstawienie dokumentacji uzupełniającej projekt w tym zakresie.

W odwołaniu od tej decyzji [...] Oddział w G. wskazało, że przedstawiona w projekcie budowla w sposób zasadniczy negatywnie wpłynie na wartości historyczne, przestrzenne i architektoniczne zabytkowego miasta Gdańska, a szczególnie na panoramę miasta, ciągnącą się od strony południowej od bramy [...], aż po [...], z częściowo zachowanymi fortyfikacjami i odbudowanymi kamienicami.

Rozpatrując to odwołanie, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) dalej "ustawa o ochronie zabytków", pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Stwierdził, że analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym projektu dołączonego do wniosku, w oparciu o przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a zwłaszcza art. 4 pkt 2 (zgodnie z którym ochrona zabytków polega w szczególności na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań, mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla ich wartości), wskazuje, iż wnioskowany zakres prac jest możliwy do zaakceptowania ze stanowiska konserwatorskiego. Planowana inwestycja została przygotowana w oparciu o wytyczne konserwatorskie do warunków międzynarodowego konkursu na koncepcję architektoniczną budynku [...] w Gdańsku, przedstawione w piśmie Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 16 czerwca 2004 r. Wśród wytycznych wskazano w szczególności, że strukturę przestrzenno-architektoniczną należy kształtować w sposób respektujący nadrzędność przestrzeni historycznej i związanych z nią elementów historycznego zagospodarowania, ze szczególnym uwzględnieniem wartości zabytkowych południowego przebiegu średniowiecznych fortyfikacji i sylwety Głównego Miasta. Podkreślono, iż "nową architekturę (...) należy harmonijnie wtopić w zabytkową strukturę miasta", oraz że "należy dążyć - poprzez odpowiednie ukształtowanie bryły oraz linię zabudowy - do takiego ukształtowania bryły nowopowstającego budynku, aby nie spowodować zdominowania przez nią historycznego otoczenia". Jednocześnie organ II instancji podniósł, że projektowany obiekt nie przekracza wysokości ustalonych dla poszczególnych stref w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, tj. dla terenu "a" - 12 m, dla terenu "b" - 18 m, dla terenu "c" - 6 m, uzgodnionych z Pomorskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Wobec powyższego, rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji nie ma cech dowolności i jest zgodne z wcześniejszym stanowiskiem w tej sprawie Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Organ odwoławczy podkreślił, iż dokonując rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, przede wszystkim kierował się zasadą określoną w przepisie art. 7 kpa, zgodnie z którą przyjął, iż obrona interesu indywidualnego i jej zakres sięgają do granic kolizji z interesem społecznym. Jeśli bowiem w sprawach pozostawionych przez przepisy uznaniu administracyjnemu interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie i leży to w możliwości organu administracji, organ ten ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony, chyba że pozytywnemu rozstrzygnięciu stoi na przeszkodzie niebudzący wątpliwości interes ogólny. Wskazał także na fakt, że inwestor, przed przystąpieniem do realizacji inwestycji, obowiązany jest, zgodnie z wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, przedstawić temu organowi uzupełniający program prac, obejmujący planowane rozwiązania architektoniczne elewacji, w tym wystrój i detale architektoniczne noworealizowanego obiektu, w celu uzyskania pozwolenia wydanego w formie decyzji administracyjnej.

Na powyższą decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego skargę do WSA w Warszawie złożyło [...] Oddział w G., wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1) naruszenie art. 5 Konstytucji RP, oraz art. 4 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 tej ustawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co miało wpływ na wynik sprawy;

2) naruszenie art. 5 Europejskiej Konwencji Krajobrazowej z 20 października 2000 r. (Dz. U. z 2006 r. nr 14, poz. 98) poprzez dopuszczenie do naruszenia krajobrazu kulturowego zabytkowego miasta wbrew obowiązkowi jego ochrony, co miało wpływ na wynik sprawy,

3) naruszenie art. 138 kpa w zw. z art. 80 § 1 kpa poprzez dokonanie ustaleń sprzecznych z podstawowymi zasadami wiedzy o ochronie zabytków, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

4) naruszenie art. 138 kpa w zw. z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej w postępowaniu w I instancji (art. 7 kpa i art. 77 kpa), poprzez brak wszechstronnej i dokładnej analizy materiału dowodowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

5) naruszenie art. 138 kpa w zw. z naruszeniem art. 10 § 1 kpa w zw. z art. 31 § 3 kpa i art. 140 kpa poprzez zaniechanie wezwania organizacji społecznej do zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto w piśmie z 12 maja 2009 r. stanowiącym uzupełnienie skargi, [...] podniosło zarzut naruszenia zasady praworządności wynikającej z art. 2 Konstytucji RP oraz art. 7 kpa.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga jest nieuzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowił art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków, zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, w związku z art. 4 pkt 2 cytowanej ustawy, który stanowi, iż ochrona zabytków polega w szczególności na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań, mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla ich wartości.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 5 Konstytucji RP, oraz wyżej przytoczonych przepisów prawa materialnego, Sąd stwierdził, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, pismem z dnia 16 czerwca 2004 r. Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków, w odpowiedzi na wniosek Fundacji [...] w Gdańsku z 27 listopada 2003 r., w oparciu o przepis art. 27 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, przedstawił wytyczne konserwatorskie do warunków międzynarodowego konkursu na koncepcję architektoniczną budynku [...] w Gdańsku. Wskazał w nich m.in. na konieczność kształtowania struktury przestrzenno-architektonicznej w sposób respektujący nadrzędność przestrzeni historycznej i związanych z nią elementów historycznego zagospodarowania, ze szczególnym uwzględnieniem wartości zabytkowych południowego przebiegu średniowiecznych fortyfikacji i sylwety Głównego Miasta, oraz na odrzucenie metody rekonstrukcji jako kierunku poszukiwań architektonicznych z uwagi na zbyt skąpy źródłowy materiał historyczny. Ponadto, w warunkach konkursowych dla planowanej inwestycji znajdowały się także zapisy miejscowego planu zagospodarowania Nr 1121 Śródmieście - rejon ul. Podwale Przedmiejskie w mieście Gdańsku, zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Gdańska z 26 września 2002 r., nr LIII/1622/2002, oraz decyzja Prezydenta Miasta Gdańska z [...] września 2009 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania tego terenu. Analizując pod tym kątem projekt planowanej inwestycji, Sąd uznał, że organy administracji prawidłowo przyjęły, że ze stanowiska konserwatorskiego istnieją merytoryczne przesłanki dla wydania pozwolenia na prowadzenie prac związanych z realizacją powyższego projektu, zgodnie z żądaniem strony. Wskazano, że projektowany obiekt nie tylko nie narusza historycznej podlegającej ochronie konserwatorskiej przestrzeni Starego Miasta Gdańska, ale również nie przekracza wysokości ustalonych dla poszczególnych stref w uzgodnionym przez Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o numerze ewidencyjnym 1139 (uchwała Rady Miasta Gdańska z dnia 26 lutego 2007 r. Nr VII/110/07), tj. dla terenu "a" - 12 m, dla terenu "b" - 18 m, dla terenu "c" - 6 m. Mając na uwadze, że projekt budynku [...] w Gdańsku mieści się w granicach wyznaczonych przez wytyczne konserwatorskie, zaś projektowany budynek spełnia także wymagane parametry określone wcześniej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uzgodnione z Pomorskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, brak było podstaw do odmowy wydania pozwolenia na prowadzenie prac związanych z realizacją przedmiotowej inwestycji zgodnie z wyłonionym w ramach międzynarodowego konkursu projektem.

Organy administracji skorzystały z przysługującego im na podstawie art. 36 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków uprawnienia i - jako warunek konieczny dla przystąpienia do realizacji całej inwestycji - wskazały na potrzebę wcześniejszego przedstawienia dokumentacji uzupełniającej projekt w zakresie ostatecznego kształtu architektonicznego oraz detalu elewacji, co w sposób istotny zapobiegnie ewentualnemu naruszeniu dóbr podlegających ochronie. Oznacza to, że organy administracji nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, wyznaczonych przepisami art. 4 i 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków.

Wobec powyższych ustaleń, brak jest także podstaw do uznania zasadności zarzutu naruszenia art. 5 Europejskiej Konwencji Krajobrazowej oraz art. 138 w zw. z art. 7, 77 i 80 kpa. W ocenie Sądu organy administracji wnikliwie i wyczerpująco rozpatrzyły całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego i dokonały prawidłowej oceny przesłanek pozwalających na zaakceptowanie planowanej inwestycji. Ponadto, uzasadnienie zarzutów skargi, jak i bogaty materiał dokumentacyjny (ryciny, zdjęcia, opinie) zgromadzony w toku postępowania sądowadministracyjnego przedstawiony przez strony postępowania stanowi w większości polemikę z ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organy w toku postępowania administracyjnego. Jednak z uwagi na zakres kontroli sądowoadministracyjnej, materiały te nie podlegały ocenie w przedmiotowej sprawie. Za nieuzasadniony uznał też Sąd zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 10 kpa, ponieważ z akt sprawy wynika bowiem bezspornie, że skarżące [...] bardzo aktywnie uczestniczyło w postępowaniu zapoznając się ze zgromadzonym materiałem dokumentacyjnym.

Skargą kasacyjną z 1 września 2009 r. zaskarżono powyższy wyrok w całości, zarzucając mu:

1. naruszenie art. 36 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 4 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków poprzez ich błędne zastosowanie przejawiające się w uznaniu, iż projektowana budowla nie narusza wartości zabytkowych, a co za tym idzie, że istnieją przesłanki do wydania decyzji o pozwoleniu na prace budowlane w obrębie zabytku,

2. błędne zastosowanie art. 27 ustawy o ochronie zabytków, przejawiające się w wydaniu decyzji zezwalającej na prace budowlane na zabytku, która jest sprzeczna z wytycznymi wydanymi wcześniej przez Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do warunków międzynarodowego konkursu architektonicznego na koncepcję architektoniczną budynku [...] w Gdańsku,

3. naruszenie art. 80 kpa poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów,

4. naruszenie art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie zgromadzonego materiału dowodowego,

5. naruszenie art. 31 § 3 kpa oraz art. 140 kpa poprzez niezapewnienie czynnego udziału skarżącemu w postępowaniu.

Mając na uwadze te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podniesiono:

Ad 1. Zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków ochrona zabytków polega m.in. na zapobieganiu zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków. Elementem ochrony zabytków jest również ochrona wartości widokowych zabytków - a co z tym związane - ich otoczenia. Decyzja PWKZ w sprawie zgody na prowadzenie prac budowlanych i utrzymująca tę decyzję decyzja MKiDN stoi w oczywistej sprzeczności z tym przepisem. Wynika z niego nakaz kierowania się przez PWKZ ogólnymi dyrektywami ustawy w zakresie ochrony zabytków wynikającymi z art. 4 ustawy o ochronie zabytków przy wydawaniu zezwoleń na prowadzenie prac budowlanych przy zabytku. Innymi słowy decyzje w tym zakresie muszą uwzględniać m.in. konieczność ochrony zabytków przed zagrożeniami w postaci narażenia zabytku na utratę wartości zabytkowej (np. poprzez zasłonięcie zabytku). Tymczasem zaskarżona decyzja MKiDN oraz zaskarżony wyrok WSA w Warszawie zezwalają na zniszczenie istotnej wartości zabytkowej Głównego Miasta w Gdańsku, jaką jest historyczny układ urbanistyczny oraz eliminują możliwość podziwiania murów i baszt obronnych z punktów widokowych w okolicach ul. [...]. Przepis art. 4 ustawy o ochronie zabytków w istocie określa przesłanki, jakimi muszą się kierować organy administracji wydające pozwolenia i decyzje określone w przepisach tej ustawy. Przeciwny pogląd sprowadzałby się do zaakceptowania całkowitej dowolności aktów wydawanych w tym zakresie i braku jakichkolwiek podstaw ich merytorycznej kontroli w postępowaniu odwoławczym. Dlatego też pozwolenie wydane w trybie określonym w art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków musi być wydane na podstawie przesłanek sformułowanych w przepisie art. 4 ustawy o ochronie zabytków.

Ad 2. Zaskarżony wyrok oraz decyzja MKiDN utrzymująca w mocy decyzję PWKZ o zgodzie na prace budowlane wznoszące budynek [...] naruszają wytyczne wydane przez ten sam organ do warunków międzynarodowego konkursu architektonicznego na koncepcję architektoniczną budynku [...] w Gdańsku. Zgodnie z art. 27 ustawy o ochronie zabytków na wniosek właściciela lub posiadacza zabytku wojewódzki konserwator zabytków przedstawia, w formie pisemnej, zalecenia konserwatorskie, określające sposób korzystania z zabytku, jego zabezpieczenia i wykonania prac konserwatorskich, a także zakres dopuszczalnych zmian, które mogą być wprowadzone w tym zabytku (wytyczne te do dzisiaj nie zostały zmienione i wiążą organ i stronę). Wydana później na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków decyzja PWKZ zezwalająca na prace budowlane wznoszące budynek [...] stoi w oczywistej sprzeczności z tymi wytycznymi. Naruszenia wytycznych przedstawiają się jak następuje:

a) odnośnie uwarunkowań urbanistyczno krajobrazowych (pkt 1.1) wbrew wytycznym projektowana budowla nie respektuje nadrzędności przestrzeni historycznej (przedpole murów obronnych), a w szczególności związanych z nią fortyfikacji i sylwetki Głównego Miasta, które zostaną częściowo lub w całości zasłonięte (budynek projektowanego [...] ma 130 m długości, a poprzednio istniejący miał około 20 m długości),

b) zgodnie z wytycznymi (pkt 1.2) znane materiały ikonograficzne czyli rycina z XVII w. miały stanowić inspirację dla współczesnych rozwiązań przestrzennych, a tymczasem projektowany budynek w niczym nie nawiązuje do małej drewnianej budowli z XVII w. Pierwotny budynek był niewielką budowlą składającą się głównie z jednej sali z małymi przybudówkami (pow. ok. 600 m kw.), natomiast projektowana budowla stanowi kompleks wielu budynków o łącznej kubaturze 26 000 m3 i powierzchni 10 600 m2,

c) zgodnie z wytycznymi (pkt 1.3) projekt miał poprzez m.in. właściwy dobór gabarytów, proporcje bryły, system kompozycyjny elewacji oraz zastosowane materiały harmonijnie wtopić się w zabytkową strukturę miasta, a tymczasem zasłania zabytkową strukturę miasta, gdyż jego długość wynosi 130 m zamiast 20 m. Ponadto proponowana konstrukcja oparta jest na żelbecie i cegle klinkierowej, która w pierwowzorze nie występowała,

d) pomimo wytycznych (pkt 1.4) do dziś projekt budowlany nie został przez autorów przedstawiony w kontekście pierzei głównego miasta, którą w oczywisty sposób zasłania szczególnie z okolic ulicy [...] oraz ulic [...] i [...],

e) w pkt 2.5 wytycznych nakazano ukształtować bryłę budynku w taki sposób, aby nie spowodować zdominowania przez nią historycznego otoczenia. Warunek ten nie został spełniony, gdyż bryła otoczenie to w całości zasłania,

f) pkt 2.6 wytycznych nakazywał umożliwienie oglądu z wnętrza budynku południowej sylwety Głównego Miasta. Będzie to niemożliwe ze względu na całkowity brak okien w budynku (od strony miasta planuje się tylko dwa otwory drzwiowe na kondygnację tarasu).

Powyższe zalecenia konserwatorskie mimo unieważnienia wyników konkursu na wyłonienie projektu [...], są w dalszym ciągu aktualne. Projektowane zamierzenie budowlane, projekt [...] autorstwa grupy arch. [...], zdobył przecież na wymienionym konkursie jedynie nagrodę specjalną (nagrody głównej nie mógł zdobyć w związku z niespełnieniem wytycznych konserwatorskich) i następnie bez przetargu został wybrany do realizacji. Przyznanie nagrody projektowi [...] w ramach wspomnianego konkursu okazało się nielegalne, co potwierdził wyrok Zespołu Arbitrów Urzędu Zamówień Publicznych z 15 lutego 2005 r. (UZP/ZO/0-227/05). Dlatego też wydanie w 2008 roku przez PWKZ decyzji zezwalającej na prace budowlane wznoszące [...], która stoi w sprzeczności z wydanymi w tej samej sprawie w 2004 r. zaleceniami konserwatorskimi, narusza zasadę praworządności wynikającą z art. 7 Konstytucji RP oraz z art. 7 kpa. Trudno bowiem zgodzić się z sytuacją w której na przestrzeni 4 lat ten sam organ administracji ochrony zabytków podejmuje co do zasady w tej samej sprawie dwie sprzeczne ze sobą czynności.

Ad 3. Zgodnie z podstawowymi zasadami wiedzy konserwatorskiej ochrona zabytków polega m.in. na przywracaniu im dawnego wyglądu i na eksponowaniu ich na tle przestrzeni architektonicznej miast. W wytycznych PWKZ czytamy, że "strukturę przestrzenno-architektoniczną należy kształtować w sposób respektujący nadrzędność przestrzeni historycznej i związanych z nią elementów historycznego zagospodarowania, ze szczególnym uwzględnieniem wartości zabytkowych południowego przebiegu średniowiecznych fortyfikacji i sylwety Głównego Miasta", i dalej że "nową architekturę należy harmonijnie wtopić w zabytkową strukturę miasta" oraz że "należy dążyć - poprzez odpowiednie ukształtowanie bryły oraz linię zabudowy - do takiego ukształtowania bryły budynku, aby nie spowodować zdominowania przez niego historycznego otoczenia". Późniejsza decyzja konserwatora zezwalająca na budowę wielkiej budowli w bliskiej odległości od murów zabytkowego miasta i jednocześnie zasłonięcie panoramy miasta od ul. [...], w tym widoku średniowiecznych murów obronnych, stanowi odejście od pierwotnych wytycznych konserwatorskich i naruszenie podstawowych zasad sztuki konserwatorskiej. Decyzja ta została podjęta z naruszeniem granic swobodnej oceny dowodów. PWKZ ustalił, że projektowana budowla nie wpłynie na zachowane historyczne wartości przestrzenne i architektoniczne obiektu, podczas gdy stoi to w oczywistej sprzeczności z wymienionymi zasadami wiedzy konserwatorskiej. Swobodna ocena dowodów polega na tym, że organ przy ocenie dowodów kieruje się wiedzą i doświadczeniem życiowym (B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 1997, s. 155). Decyzja PWKZ dopuszczająca do budowy monstrualnej budowli w bezpośrednim sąsiedztwie zabytkowych murów miasta urąga podstawowym zasadom wiedzy konserwatorskiej (dopuszczenie do zasłonięcia zabytku). Należy więc przyjąć, że ustalenia faktyczne zostały poczynione z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 KPA). Gdyby PWKZ nie przekroczył granic swobodnej oceny dowodów poprzez naruszenie zasad wiedzy konserwatorskiej to dokonałby odmiennej oceny zebranego materiału dowodowego w szczególności ustaliłby, że projektowana budowla narusza istotne wartości zabytkowe. Konsekwencją takich ustaleń musiałaby się stać odmowa pozwolenia na wykonywanie spornych prac budowlanych.

Ad. 4. Zgodnie z art. 7 kpa w toku postępowania organy stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Natomiast zgodnie z art. 77 § 1 kpa organ administracji państwowej jest zobowiązany w sposób wszechstronny zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy. Ocena materiału dowodowego nie może się sprowadzać do jednozdaniowej analizy zebranego materiału dowodowego, jak to zrobił PWKZ. Nie wskazał on przy tym, na jakich szczegółowo ustaleniach oparł swoje przekonanie o tym, że projektowana budowla nie wpłynie na zachowane historyczne wartości przestrzenne i architektoniczne obiektu. Brak jest jakiejkolwiek analizy w zakresie nauki konserwatorskiej. Decyzja nie wspomina, że projektowana budowla zasłoni widok starych murów obronnych wraz z tzw. Dworem Miejskim (XIV - XVII w.). Naruszył tym art. 107 § 3 kpa, co skłania do stwierdzenia, że organ nie dokonał wszechstronnej oceny materiału dowodowego i naruszył tym samym zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 § 1 kpa) oraz obowiązek wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa), co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Gdyby organ wszechstronnie przeanalizował wszystkie dowody, zasięgnął opinii biegłych i naukowców (choćby skupionych w Stowarzyszeniu Konserwatorów Zabytków, albo w Stowarzyszeniu Historyków Sztuki) to mógłby podjąć inne decyzje, gdyż dysponowałby szerszą wiedzą w przedmiotowej sprawie.

Ad 6. Zgodnie z art. 10 § 1 kpa organy są zobowiązane umożliwić czynny udział strony w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im zapoznanie się z zebranym materiałem dowodowym. Przepis ten na podstawie art. 31 § 3 kpa i art. 140 kpa stosuje się również do organizacji społecznej działającej w postępowaniu na prawach strony. Skarżący nie został zawiadomiony o zakończeniu zbierania materiału dowodowego i tym samym uniemożliwiono mu wypowiedzenie się, co do zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji. Zasada czynnego udziału strony w postępowaniu odnosi się poprzez art. 31 § 3 kpa również do organizacji społecznej. Poprzez zaniechanie wezwania organizacji społecznej do zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i do wypowiedzenia się, co do zebranego materiału dowodowego organ naruszył wskazany art. 10 § 1 kpa. Mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w przypadku zabrania głosu przez organizację społeczną mogłaby ona przedstawić swoje argumenty przemawiające przeciwko budowie [...] w proponowanym kształcie (w tym opinie autorytetów naukowych w tej dziedzinie sprzeciwiających się budowie [...]) i wpłynąć na przebieg postępowania. Niestety ze względu na krótki okres czasu między wydaniem postanowienia o dopuszczeniu organizacji społecznej do postępowania na prawach strony, a wydaniem decyzji w pierwszej instancji (2 tygodnie) skarżący nie miał możliwości przedstawienia swojego stanowiska w sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie jako bezzasadnej. Podniesiono w szczególności, że uczestnik postępowania podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

2. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.

3. Zarzutu naruszenia art. 36 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 4 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków nie można uznać za usprawiedliwiony, ponieważ zamierzone prace związane z realizacją budynku "[...]" w rejonie ul. [...],[...],[...], na terenie działek nr [...],[...],[...],[...],[...], w obrębie ewidencyjnym [...] w Gdańsku pozostają w całkowitej zgodności z obowiązującym dla terenu planowanej inwestycji miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a więc aktem prawa miejscowego, w którym uwzględniono zabytkowy charakter przedmiotowego obszaru miasta Gdańska. Tym samym twierdzenie wnoszącego skargę kasacyjną o narażeniu zabytku na utratę wartości zabytkowej poprzez jego zasłonięcie nie znajduje uzasadnienia w stanie faktycznym i prawnym sprawy.

4. Zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 27 ustawy o ochronie zabytków nie stanowi podstawy kasacyjnej w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu skargę kasacyjną można oprzeć tylko i wyłącznie na takim naruszeniu prawa materialnego, do którego doszło przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, natomiast uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej względnie, że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie “podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej. Brak tego sprecyzowania uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu nawet ocenę, czy przepis, którego naruszenie zarzucono Sądowi I instancji w ogóle miał zastosowanie w sprawie.

5. Zarzuty naruszenia art. 80 kpa poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów oraz art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie zgromadzonego materiału dowodowego są chybione, ponieważ Sąd I instancji dokonał - w oparciu o akta sprawy - trafnej oceny prawnej, że organy administracji wnikliwie i wyczerpująco rozpatrzyły całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego i dokonały prawidłowej oceny przesłanek pozwalających na zaakceptowanie planowanej inwestycji, skoro wyjaśniły, dlaczego nie podzieliły punktu widzenia wnoszącego skargę kasacyjną. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty [...] Oddział w G. mają charakter merytorycznej polemiki z koncepcją ochrony zabytków, prezentowaną przez powołane do tego organy administracji publicznej, co wynika z odmiennego punktu widzenia na konserwatorska ochronę zabytków. Kwestia ta jednak pozostaje poza zakresem właściwości sądów administracyjnych.

6. Nie można również podzielić zarzutu naruszenia art. 10 § 1 w zw. z art. 31 § 3 kpa oraz art. 140 kpa poprzez niezapewnienie czynnego udziału skarżącemu w postępowaniu. Zasada czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym doznaje pogwałcenia, jeżeli strona lub uczestnik postępowania nie zostali powiadomieni o toczącym się postępowaniu lub uniemożliwiono im wypowiedzenie się, co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Liczna i obfita korespondencja prowadzona w sprawie przez [...] O. w Gdańsku oraz przedstawione w niej dowody, oświadczenia i żądania dowodzą niezbicie, że [...] miało zapewnione wszelkie warunki do zaprezentowania swojego stanowiska w sprawie. W tym stanie rzeczy zaniechanie przez organ I instancji wezwania organizacji społecznej do zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i do wypowiedzenia się, co do zebranego materiału dowodowego pozostaje bez jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.