Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2329/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 54, art. 64 ust. 1, art. 60, art. 53 ust. 4 pkt 9
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie sędzia WSA Paweł Groński, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2015 r. sprawy ze skargi B. K. i C. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2015r. nr [...], 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz B. K. i C. K. solidarnie kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, po rozpatrzeniu wniosku B. i C. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...] marca 2015 r. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie bazy zapleczowej firmy transportowej składającej się z budynku biurowo-socjalnego, budynku garażowo-magazynowego z częścią socjalną, zespołu trzech kontenerów biurowo- socjalnych, zbiornika bezodpływowego na ścieki, placu manewrowego oraz parkingu dla ok. 10 szt. samochodów ciężarowych i ok. 10 szt. samochodów osobowych na działce nr [...], położonej przy drodze krajowej nr [...] w m. A.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że Wójt Gminy [..] zwrócił się do zarządcy drogi krajowej nr [...] z wnioskiem z dnia [...] lutego 2015 r. o uzgodnienie w trybie art. 106 k.p.a., projektu tej decyzji dla powyższej inwestycji, zgodnie z art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2015 r., poz. 199). Po rozpatrzeniu ww. wniosku Zastępca Dyrektora Oddziału w W. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, działając z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, wydał postanowienie z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...], o odmowie uzgodnienia projektu ww. decyzji. Postanowienie to zaskarżyli B. i C. małż. K., składając wniosek z dnia [...] marca 2015 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad rozpoznając ponownie sprawę wskazał, że podstawą prawną uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, dokonywanego przez właściwego zarządcę drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, jest przepis art. 35 ust. 3 cytowanej wyżej ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z jego treścią, "zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu Innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą".

W przedmiotowej sprawie przedłożony przez Wójta Gminy [...] projekt decyzji o warunkach zabudowy zawiera ustalenia dotyczące warunków i wymagań w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji wskazując w pkt 4 lit g, iż działce nr [...] należy zapewnić dostęp do drogi publicznej (krajowej nr [...]) poprzez zjazd bezpośredni publiczny. W przedmiotowym projekcie zostało wskazane również, aby istniejący zjazd przebudować za zgodą i na warunkach zarządcy drogi - Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad - Oddział w W..

Z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy wynika, że istniejący zjazd z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] jest zjazdem indywidualnym, jednakże do obsługi powyższej inwestycji wymagany jest zjazd publiczny, gdyż jak wynika z § 55 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia zjazd publiczny został określony przez zarządcę drogi jako zjazd co najmniej do jednego obiektu, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza lub działalność o charakterze publicznym. W związku z powyższym organ uzgadniając projekt decyzji o warunkach zabudowy, jako zarządca drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego zobligowany jest zbadać czy ustalenia zawarte w projekcie decyzji o warunkach zabudowy nie wpłyną na pogorszenie się bezpieczeństwa ruchu drogowego na ww. drodze.

Powyższe wynika z faktu, iż istniejący zjazd indywidualny musiałby ulec przebudowie do parametrów zjazdu publicznego celem zapewniania prawidłowej obsługi komunikacyjnej zamierzenia inwestycyjnego, o którym mowa w przesłanym do uzgodnienia projekcie decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z treścią przepisu art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r., o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 460), budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację lub przebudowę zjazdu, jednak ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.

Organ wskazał, iż decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., znak [...], Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2015 r. o odmowie udzielenia zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], położonej w m. A.. Organ stwierdził, iż w tej sytuacji brak jest możliwości włączenia do drogi krajowej nr [...] ruchu drogowego spowodowanego zamierzoną inwestycją, a to stanowi podstawę odmowy uzgodnienia projektu omawianej decyzji.

Organ wskazał, iż działka nr [...] powstała w wyniku podziału działki pierwotnej, która przylegała zarówno do drogi krajowej nr [...] jak i do drogi niższej kategorii (działka nr [...]), zatem strony mają możliwość zapewnienia obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji za pośrednictwem ww. drogi niższej kategorii, a następnie po fragmencie (nowo powstałej) działki nr [...] do nieruchomości stron. Takie rozwiązanie obsługi komunikacyjnej wymaga porozumienia z właścicielem ww. działki, natomiast w przypadku braku porozumienia, stosowną służebność drogową można ustanowić (na wniosek stron) na działce nr [...] w postępowaniu przed sądem powszechnym (art. 145 k.c.). Organ powołał się na stanowisko WSA w Warszawie zawarte w wyroku z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt VII SA/WA 1303/10, że dopiero w przypadku braku możliwości ustanowienia służebności drogi koniecznej strona może, w ostateczności, wnieść do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o zezwolenia na lokalizację zjazdu. Natomiast Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 7 lipca 1999 r., sygn. akt II CKN 786/98, OSNC 2000, nr 2, poz. 34, stwierdził, że dostęp do drogi publicznej jest nieodpowiedni w rozumieniu art. 145 § 1 k.c. także wtedy, gdy wyjazd z nieruchomości przylegającej do drogi publicznej i odwrotnie jest nie tylko uciążliwy, ale i wówczas, gdy stwarza niebezpieczeństwo dla właściciela tej nieruchomości jak i innych uczestników ruchu drogowego. Organ stwierdził, że dokona oceny takiego projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, który będzie zawierał ustalenia w zakresie obsługi komunikacyjnej wskazując, iż powinna ona odbywać się za pośrednictwem dróg niższej kategorii.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżonemu postanowieniu B. i C. K. zarzucili naruszenie:

1. § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1990 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie – poprzez niewłaściwe jego zastosowanie wyrażające się sprzeciwem organu wobec planowanej zmiany charakteru zjazdu i w konsekwencji brakiem uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, pomimo iż w niniejszej sprawie nie ma innej możliwości dojazdu samochodów ciężarowych do ich nieruchomości niż przez drogę krajową nr [...] oraz nie można do tych celów wykorzystać istniejących dróg niższych klas z uwagi na parametry tych dróg, zabudowę wzdłuż tych dróg oraz ustanowienie na nich ograniczenia w ruchu pojazdów o masie całkowitej przekraczającej 8 ton, 2. art. 8, 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie następujących okoliczności: a) dostęp do ich działki możliwy jest tylko z jednej strony drogi nr [...], jedynej dostępnej drogi publicznej i nawet w przypadku ustanowienia służebności przejazdu przez działki sąsiednie, to z uwagi na obiektywne czynniki ograniczające możliwość przejazdu ( profil drogi, gęsta zabudowa, zakaz ruchu dla pojazdów o masie powyżej 8 ton) nie ma możliwości aby pojazdy o dużych gabarytach i masie 8 ton mogły dotrzeć do przedmiotowej nieruchomości, b) planowany sposób zabudowy oraz wykorzystania nieruchomości nie wpłynie negatywnie na bezpieczeństwo ani płynność ruchu na drodze krajowej nr [...], ponieważ planowana zabudowa, sposób umiejscowienia wjazdu i bramy doprowadzi do utworzenia dodatkowej infrastruktury dla uczestników ruchu ( m. in. warsztat i parking przydatne w razie awarii lub konieczności odbycia pauzy przez kierowców), której brak jest w najbliższej okolicy, c) na odcinku 1000 m drogi krajowej [...] w każdą stronę od istniejącego zjazdu z ich działki nie ma innych zjazdów na sąsiednie nieruchomości gruntowe, a sam zjazd znajduje się na prostym odcinku drogi i jest dobrze widoczny dla innych uczestników drogi, tym samym nie wpłynie znacząco na płynność ruchu i bezpieczeństwo ruchu, d) zjazd z drogi nr [...] na ich działkę istnieje i jest użytkowany, jego szerokość i nośność jest wystarczająca dla obciążonych nośników siodłowych z naczepami, i według ich wiedzy spełnia wymagane prawem warunki techniczne,

e) wnioskowana przez nich przebudowa zjazdu, wbrew stanowisku organu, nie jest konieczna do formalnej zmiany charakteru indywidulanego na publiczny, lecz ma wyłącznie na celu poprawę bezpieczeństwa użytkowników drogi nr [...]. Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] marca 2015 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc te same argumenty co w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie pierwszoinstancyjne naruszają prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199; dalej jako u.p.z.p. ) decyzja o warunkach zabudowy określa rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, m.in. w zakresie infrastruktury komunikacyjnej oraz linie rozgraniczające teren inwestycji. W przepisie tym ustawodawca określił zakres ingerencji organu w sferę praw inwestora przez przedstawienie zasad i warunków przedsięwzięcia projektowanego wobec danego terenu, co oznacza zakaz umieszczania w treści decyzji innych warunków niż w nim wymienionych. Jednocześnie organ administracji prowadzący takie postępowanie jest związany treścią wniosku inwestora. Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje organ po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. (art. 53 ust. 5 ust. 5 u.p.z.p.). Dotyczą one oceny zgodności decyzji z przepisami prawa regulującymi konkretną sprawę, w związku, z którą ustawodawca nakłada obowiązek uzgodnienia. Organem uzgadniającym jest organ właściwy w sprawach będących przedmiotem uzgodnienia, stąd też nie może wyjść poza ustawowo określony zakres uzgodnienia, a oceny dokonuje z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną materię. Uzgodnienie jest formą wiążącego wpływu jednego organu na drugi, przez uzależnienie możliwości wydania aktu od akceptacji jego treści przez organ uzgadniający (wyrok NSA z 9.05.2001 r., sygn. akt IV SA 2255/99, publ. Lex nr 55769). Z tak określonych granic działania organu uzgadniającego wynika, iż odmowa uzgodnienia może nastąpić tylko na podstawie wskazanego wprost przepisu prawa (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, red. prof. zw. dr hab. Zygmunt Niewiadomski, Wydawnictwo CH.Beck, Warszawa 2004, str. 428).

Stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego organem uzgadniającym jest właściwy zarządca drogi. Wójt Gminy [...] w przedłożonym do uzgodnienia projekcie decyzji ustalił, iż obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji ma się odbywać do drogi krajowej nr [...] poprzez zjazd bezpośredni publiczny. Istniejący zjazd ma być przebudowany za zgodą i na warunkach zarządcy drogi - Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad – Oddział w W.. W tej sytuacji Genialny Dyrektor Dróg Krajowcach i Autostrad miał dokonać uzgodnienia projektu decyzji w części w jakiej określono w niej warunki obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji, a dokładnie możliwości wykonania zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...]. Stosownie do art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze zapewnia zjazd, a w przypadku gdy chodzi o połączenie komunikacyjne z obiektem, w którym ma być prowadzona działalność gospodarcza - jak słusznie zauważył organ uzgadniający - jest to zjazd publiczny (§ 55 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie - Dz. U. Nr 43, poz. 430). W celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze klasy GP, do której zalicza się też drogę krajową nr [...], stosowanie zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, np. gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości ( § 9 ust. 1 powołanego rozporządzenia). Podkreślenia wymaga, że przepis § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia nie formułuje całkowitego zakazu budowy zjazdów z dróg klasy GP, co oznacza, że rzeczą organu uzgadniającego jest wnikliwe ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego w aspekcie tego czy w danym przypadku nie zachodzą takie wyjątkowe okoliczności, które sprawiają, że połączenie danej nieruchomości przyległej do drogi klasy GP nie jest możliwe w inny sposób niż przez zjazd publiczny. Z analizy treści uzasadnień obu wydanych rozstrzygnięć, wynika, że organ uzgadniający temu obowiązkowi nie sprostał, gdyż nie wskazał jakie okoliczności faktyczne i prawne legły u podstawy odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Przede wszystkim nie wziął pod uwagę, po pierwsze - charakteru planowanej inwestycji, która ma polegać na budowie bazy transportowej dla samochodów ciężarowych o masie powyżej 8 ton, po drugie – że może ona służyć innym uczestnikom ruchu drogowego, po trzecie – że nie ma możliwości innego dojazdu do nieruchomości, na której planowana jest inwestycja, po czwarte - sugerowana przez organ ustanowienie służebności drogowej nie rozwiąże problemu połączenia nieruchomości z drogą publiczną, a więc z drogą gminną, z tego powodu, że nie ma ona odpowiednich parametrów dla ruchu tego rodzaju samochodów ciężarowych i w związku z tym obowiązują na niej ograniczenia w ruchu dla takich pojazdów, po piąte – że nie chodzi tu o wykonanie nowego zjazdu publicznego, lecz o przebudowę istniejącego zjazdu indywidulanego z działki skarżących na drogę krajową nr [...], który to zjazd, jak wynika z materiału dowodowego, usytuowany jest na prostym odcinku drogi krajowej.

W rozpatrywanej sprawie nie odniesiono się do przewidzianej w § 78 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie możliwości wyposażenia zjazdu w dodatkowe pasy ruchu dla pojazdów skręcających z drogi, w wypadkach uzasadnionych względami bezpieczeństwa ruchu. Nie odniesiono się również w ogóle do natężenia ruchu na przedmiotowej drodze krajowej, jak również nie wykazano, aby przedmiotowy zjazd jest usytuowany w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego. w rozumieniu § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, nie można dokonać z pominięciem konkretnych uwarunkowań lokalnych oraz wymagań technicznych danej drogi. Brak rzetelnej oceny w powyższym zakresie, spowodował naruszenie przez organ orzekający przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga, że powołana w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia decyzja z dnia [...] marca 2015 r. o odmowie udzielenia zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidulanego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] nie może stanowić podstawę do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z tej przyczyny, że po pierwsze - została wydana w innym postępowaniu i na innej podstawie prawnej, po drugie – decyzja ta nie uzyskała przymiotu prawomocności, bowiem w stosunku do niej toczy się postępowanie sądowoadministracyjne ze skargi skarżących. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ zastosowuje się do stanowiska Sądu wyrażonego w niniejszym orzeczeniu i wyda stosownie rozstrzygnięcie. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.