Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2862/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Oświata
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Zarząd Powiatu
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 4 i 6
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 90 ust. 11, art. 90 ust. 3f
journal: Dz.U. 2016 poz 1943
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.
article: art. 38 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1868
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia NSA Barbara Stukan-Pytlowany Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Powiatu Jarocińskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 kwietnia 2018 r., sygn. akt III SA/Po 97/18 w sprawie ze skargi F.w W. na uchwałę Zarządu Powiatu Jarocińskiego z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania przekazywania dotacji na prowadzenie Szkolnego Schroniska Młodzieżowego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od F.w Wikowyi na rzecz Zarządu Powiatu Jarocińskiego 510 (pięćset dziesięć) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu sprawy ze skargi Fundacji [...] w W. na uchwałę Zarządu Powiatu Jarocińskiego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania przekazywania dotacji na prowadzenie Szkolnego Schroniska Młodzieżowego w W. stwierdził nieważność w całości uchwały Zarządu Powiatu Jarocińskiego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w sprawie wstrzymania przekazywania Fundacji [...] w W. (Fundacja, skarżąca) dotacji na prowadzenie Szkolnego Schroniska Młodzieżowego w W. i rozstrzygnął o zwrocie kosztów postępowania.

Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że: na podstawie uchwały Nr [...] Zarządu Powiatu Jarocińskiego z dnia 1 grudnia 2017 r. w sprawie wstrzymania przekazywania Fundacji [...] dotacji na prowadzenie Szkolnego Schroniska Młodzieżowego w W. wstrzymano przekazywanie Fundacji [...] dotacji na prowadzenie Szkolnego Schroniska Młodzieżowego w W. na okres od miesiąca maja 2017 r. do dnia umożliwienia przeprowadzenia w Szkolnym Schronisku Młodzieżowym w W. czynności kontrolnych, o których mowa w art. 90 ust. 3 f ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( Dz. U. z 2016 r., poz. 1943 ze zm., dalej ustawa o systemie oświaty). Wykonanie tej uchwały powierzono Staroście jarocińskiemu. Uchwała ta weszła w życie z dniem podjęcia. W uzasadnieniu tej uchwały wskazane zostało, że jednostka dotowana utrudnia bądź udaremnia czynności kontrolne, a w związku z tym zaistniały okoliczności wstrzymania przekazywania dotacji.

W zakresie ww. uchwały Fundacja złożyła skargę wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości, zarzucając zaskarżonemu aktowi:

- naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 90 ust.3fa oraz 3fb ustawy o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2017 r. - poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie;

- naruszenie przepisów art. 1 pkt 1, art. 6 oraz art. 104 § 1 w związku z art. 19 i art. 20 Kodeksu postępowania administracyjnego - poprzez wydanie rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej w formie i w sposób nieprzewidziany przez przepisy prawa, a ponadto przez nieuprawniony do tego organ jednostki samorządu terytorialnego.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że organ działał sprzecznie z przepisami prawa, a rozstrzygnięcie dotyczyło indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej. W związku z tym zostało wydane w formie i w sposób nieprzewidziany przez przepisy prawa, a ponadto przez nieuprawniony do tego organ jednostki samorządu terytorialnego.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę dokonał analizy zarówno w zakresie zarzutów przepisów prawa materialnego, jak i procesowego, przedstawiając także, jak podstawę swojej argumentacji orzecznictwo sądów administracyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., dalej "p.p.s.a.") stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości i orzekł o zwrocie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku wskazał, że przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest ocena zgodności z prawem uchwały Nr [...] Zarządu Powiatu Jarocińskiego z dnia [...] grudnia 2017 r. w sprawie wstrzymania przekazywania Fundacji [...] dotacji na prowadzenie Szkolnego Schroniska Młodzieżowego w W. do dnia umożliwienia przeprowadzenia w Szkolnym Schronisku Młodzieżowym w W. czynności kontrolnych, o których mowa w art. 90 ust. 3 f ustawy o systemie oświaty.

Sąd I instancji podkreślił, że materialnoprawną podstawą uchwały wskazaną w tym akcie przez Zarząd Powiatu Jarocińskiego są przepisy prawne zawarte w dwóch aktach normatywnych tj.:

(a) art. 30 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tj. DZ. U. 2017, poz. 1868 ze zm.) oraz

(b) art. 90 ust. 3fa oraz 3fb ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tj. Dz.U.2017, poz. 2198 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu jej podjęcia.

WSA wskazał, że w ww. akcie normatywnym (art. 30 ustawy o samorządzie powiatowym) brak jest jednostki art. 30 ust. 2 pkt 2 (wskazanej jak już wyżej zostało opisane, jako podstawa prawna podjęcia uchwały). Ponadto art. 30 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym normuje problematykę przedmiotowo niezwiązaną z niniejszą sprawą tj. dotyczącą nieudzielenia zarządowi absolutorium (art. 30 ust. 1) oraz odwołania zarządu (art. 30 ust. 2).

Dalej Sąd I instancji przywołał treść art. 90 ust. 3b oraz 90 ust. 3fa ustawy o systemie oświaty i stwierdził, że powyższe przepisy prawne wskazują wyłącznie zakres czynności, które zobowiązany jest podjąć organ dotujący, nie wskazują jednocześnie formy prawnej rozstrzygnięć w sytuacji spełnienia przesłanek zastosowania art. 90 ust. 3 fa i 3fb ustawy o systemie oświaty.

Powstają więc dwa problemy związane z niniejszym sporem, a mianowicie:

1) dotyczący właściwej formy prawnej czynności dokonywanej w niniejszej sprawie administracyjnej przez organ dotujący, oraz

2) dotyczący określenia właściwego organu dotującego (tj. właściwego organu powiatu), zobowiązanego do podjęcia czynności i wydania rozstrzygnięcia.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania wskazał, że zaskarżony akt - w postaci uchwały Nr [...] Zarządu Powiatu Jarocińskiego, jako należący do kategorii aktów unormowanych w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., a podlegający kontroli judykacyjnej WSA – został wydany sprzecznie z przepisami prawa.

Podstawą normatywną do dokonywania czynności w zakresie niniejszej sprawy tj. wstrzymania - przez organ dotujący - przekazywania szkole lub placówce dotacji do dnia umożliwienia przeprowadzenia w szkole lub placówce czynności kontrolnych jest indywidualny akt administracyjny, wydany na podstawie art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. Zgodnie z treścią tego przepisu w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu decyzje wydaje starosta, chyba, że przepisy szczególne przewidują wydawanie decyzji przez zarząd powiatu. Starosta może upoważnić wicestarostę, poszczególnych członków zarządu powiatu, pracowników starostwa, powiatowych służb, inspekcji i straży oraz kierowników jednostek organizacyjnych powiatu do wydawania w jego imieniu decyzji, o których mowa w ust. 1 (art. 38 ust. 2 ustawy). Decyzje wydane przez zarząd powiatu z zakresu administracji publicznej podpisuje starosta. W decyzji wymienia się imiona i nazwiska członków zarządu, którzy brali udział w wydaniu decyzji (art. 38 ust. 2 a ustawy). Od decyzji, o których mowa w ust. 1 i 2, służy odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej (art. 38 ust. 3 ustawy).

Z uwagi na nieprawidłowości w obu ww. zakresach wskazał, że zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W tym stanie rzeczy Sąd I instancji, z uwagi na fakt, iż organ samorządu terytorialnego działał w nieprawidłowej formie prawnej oraz akt - w przedmiocie wstrzymania przekazywania szkole lub placówce dotacji do dnia umożliwienia przeprowadzenia w szkole lub placówce czynności kontrolnych - został wydany przez niewłaściwy organ powiatu - z perspektywy art. 38 ustawy o samorządzie powiatowym, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały w całości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Zarząd Powiatu Jarocińskiego (dalej skarżący kasacyjnie) zaskarżając go w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. prawa materialnego:

- art.38 ust. l ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2018 r. poz.995 ze zm.) w związku z art. 90 ust. 11 ustawy o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2017 r., a więc w dacie podjęcia przez Zarząd Powiatu Jarocińskiego Uchwały nr [...] - poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w stanie faktycznym sprawy podstawą normatywną w zakresie wstrzymania przekazywania dotacji ze środków budżetu powiatu, jest indywidualny akt administracyjny, wydany na podstawie art.38 ust. l ustawy o samorządzie powiatowym, tj. decyzja administracyjna, wydana przez starostę.

II. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi:

a. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 90 ust.11 i ust. 3fb ustawy o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2017 r.. poprzez ich niezastosowanie i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Zarządu Powiatu wskutek niewłaściwego zastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu dla oceny tego aktu art. 147 § i p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., w sytuacji, gdy uchwała ta stanowiła czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., do którego odsyła art. 90 ust.11 ustawy o systemie oświaty. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy - tj. zastosowany przez Sąd rodzaj rozstrzygnięcia. Naruszenie to należy zakwalifikować, jako mające wpływ na wynik postępowania właśnie z uwagi z uwagi na rodzaj wydanego rozstrzygnięcia.

b. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz.2188 ze zm. - P.u.s.a. ) w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zignorowanie i brak odniesienia się przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do argumentacji powiatu i przywołanych przez powiat orzeczeń sądów administracyjnych w odpowiedzi na skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, że czynność wstrzymania przekazywania szkole lub placówce dotacji do dnia umożliwienia przeprowadzenia w szkole lub placówce czynności kontrolnych jest czynnością, o jakiej mowa w art.3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, czym Sąd pierwszej instancji naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, ponieważ brak stanowiska Sądu w danej kwestii wyklucza możliwość skontrolowania wyroku przez Sąd Odwoławczy;

c. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak w uzasadnieniu wyroku odniesienia się do przepisów art. 90 ust.11 ustawy z dnia ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2016 r. poz.1943 ze m.) w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2017 r, czym Sąd naruszył przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, ponieważ brak stanowiska Sądu w tej kwestii wyklucza możliwość skontrolowania wyroku przez Sąd Odwoławczy.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów Zarząd Powiatu Jarocińskiego przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Fundacja wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od organu na rzecz Fundacji zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony akt w postaci uchwały Zarządu Powiatu Jarocińskiego Nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. spełnia przesłanki normatywne aktu wskazanego w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Jednocześnie stwierdził, że w stanie faktycznym sprawy podstawą normatywną w zakresie wstrzymania - przez organ dotujący - przekazywania szkole lub placówce dotacji do dnia umożliwienia przeprowadzenia w szkole lub placówce czynności kontrolnych jest indywidualny akt administracyjny, wydany na podstawie art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. Zgodnie z treścią tego przepisu w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu decyzje wydaje starosta chyba, że przepisy szczególne przewidują wydawanie decyzji przez zarząd powiatu. W konsekwencji, czego działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, uznając, iż organ samorządu terytorialnego udziału w nieprawidłowej formie prawnej oraz akt, w świetle art. 38 ustawy o samorządzie powiatowym, został wydany przez niewłaściwy organ powiatu.

Kwestionując zasadność takiego rozstrzygnięcia skarżący kasacyjnie podniósł zarzuty odnoszą się do obu podstaw kasacyjnych. Co do zasady w pierwszej kolejności należy rozpoznać zarzuty naruszenie przepisów postępowania, jednakże z uwag na sposób sformułowanych i zakres podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż właściwym będzie ich łączne rozpoznanie.

W ocenie NSA nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż zaskarżony akt spełnia przesłanki normatywne aktu wskazanego w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. WSA pominął fakt, że z dniem 1 stycznia 2017 r. dodany został art. 90 ust. 11 ustawy o systemie oświaty, co nastąpiło na podstawie art. 1 pkt 78 lit. x ustawy z dnia 23 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2016.1010), obowiązujący w dacie wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z tym przepisem przyznanie dotacji, o których mowa w art. 90 ust. 1a-8, stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uwzględniając brzmienie tego przepisu stwierdzić należy, że swoją dyspozycją obejmuje także czynność wstrzymania przekazania dotacji, o której mowa w ust. 3fb art. 90 ustawy o systemie oświaty.

Dodanie przez ustawodawcę art. 90 ust. 11 ustawy o systemie oświaty i określenie w nim, że przyznanie dotacji stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oznacza rozszerzenie kontroli sądu administracyjnego poza sferę decyzji i postanowień, będących tradycyjnie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, jest to umożliwienie sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej w zakresie przyznawania dotacji, o których mowa w art. 90 ust. 1a-8 ustawy o systemie oświaty, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach (jurysdykcyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym). Skoro przyznanie dotacji stanowi czynność z zakresu administracji publicznej o mniej sformalizowanym charakterze, to nie można zasadnie czynić zarzutu skarżącemu kasacyjnie, że czynność wstrzymania przekazywania Fundacji dotacji dokonał w formie uchwały. Decydujące znaczenie w tym przypadku ma nie nazwa, lecz treść czynności, a w rozpoznawanej sprawie jednoznacznie wynika, że czynność ta dotyczy wstrzymania przekazywania Fundacji dotacji na okres od miesiąca maja 2017 r. do dnia umożliwienia przeprowadzenia czynności kontrolnych, o których mowa w art. 90 ust. 3f ustawy o systemie oświaty.

W ocenie NSA na uwadze należy mieć fakt, że przyznanie środków publicznych przez ich dysponenta podmiotowi spoza sektora finansów publicznych jest czynnością z zakresu administracji publicznej. Ustawa o systemie oświaty nie przewiduje wprawdzie wydania aktu administracyjnego, jednak nie wyklucza to podejmowania innych czynności (np. sporządzania pism i wystąpień odmawiających zapłaty lub stwierdzających prawidłowość naliczenia udzielonej dotacji, wstrzymania przekazania dotacji), których charakter publicznoprawny kwalifikuje je do poddania kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Również w doktrynie podkreśla się, że zastosowanie norm regulujących omawianą dotację w indywidualnym przypadku wymaga poczynienia odpowiednich ustaleń faktycznych, w tym weryfikacji uprawnienia do otrzymania dotacji, i następnie subsumcji stanu faktycznego pod znajdujące zastosowanie przepisy, z których wynika algorytm ustalenia wysokości dotacji. Dopiero w ten sposób organ kreuje normę indywidualno-konkretną, której realizacja następuje poprzez wypłatę należnej kwoty dotacji (zob. komentarz do art. 90 ustawy o systemie oświaty - M. Plich, Komentarz LEX 2015, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 320/07, LEX 365849).

Stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała dotyczy czynności podjętej w indywidualnej sprawie, skierowany jest do oznaczonego podmiotu i dotyczą jego uprawnień, jako beneficjenta, które to uprawnienia określone są w przepisach prawa powszechnie obowiązującego (ustawa o systemie oświaty), a działanie organu powiatu w postaci wstrzymania wypłacania bieżących dotacji ma charakter władztwa administracyjnego, w związku z tym mamy do czynienia z czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W treści tego przepisu mowa jest o aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej, innych niż decyzje i postanowienia wydawane w administracyjnych postępowaniach jurysdykcyjnych, co wyraźnie wskazuje, że chodzi o sprawy indywidualne, podobnie jak w przypadku spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnej, tyle tylko, że w sprawach tych nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej, lecz mogą być podejmowane akty lub czynności dotyczące określonych adresatów. Tak jak decyzja czy postanowienie administracyjne są kierowane do określonych podmiotów, tak akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., są kierowane przez organ administracji publicznej również do określonych podmiotów. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 5 lutego 2008 r. (sygn. akt I OPS 3/07; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl) ustawodawca coraz częściej odchodzi od ukształtowania stosunków administracyjnoprawnych, zachodzących między państwem (jego organami) a obywatelami i innymi podmiotami administrowanymi, w drodze decyzji administracyjnej, na rzecz uprawnień i obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa. W takich przypadkach do konkretyzacji prawnego stosunku administracyjnego nie jest wymagane rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej, natomiast mogą pojawić się akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej, których przedmiotem jest przyznanie (odmowa przyznania), stwierdzenie (odmowa stwierdzenia) albo uznanie (odmowa uznania) określonego uprawnienia lub obowiązku wynikających z mocy powszechnie obowiązującego przepisu prawa. Ponadto w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, że w dacie wydania zaskarżonego aktu nie było przepisów prawa przesądzających, iż wstrzymanie przekazania dotacji winno nastąpić w drodze decyzji administracyjnych, dopiero w ustawie z dnia 27 października 2017 r. w finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. 2017.2203) obowiązującej od dnia 1 stycznia 2018 r. jednoznacznie wskazano, że organ dotujący wstrzymuje, w drodze decyzji administracyjnej przekazywanie określonym w tym przepisie podmiotom dotacji do dnia umożliwienia przeprowadzenia w tej szkole lub placówce czynności kontrolnych. Przepis ten nie ma jednak zastosowania w rozpoznawanej sprawie. W związku z powyższym nie można zgodzić się z Sądem I instancji, że wstrzymanie przekazywania dotacji winny nastąpić w formie decyzji wydanej przez starostę na podstawie art. 38 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Wskazać należy, że WSA wydając wyrok nie uwzględnił i nie odniósł się do przepisu art. 90 ust. 11 ustawy o systemie oświaty, co w kontekście powyższych uwag, czyni zasadnymi zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej.

Zauważyć należy, że organy jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w ust. 1a-3b, mogą kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji przyznanych szkołom, przedszkolom, innym formom wychowania przedszkolnego i placówkom z budżetów tych jednostek - art. 90 ust. 3e ustawy o systemie oświaty.

W przypadku utrudniania lub udaremniania przez szkołę niepubliczną o uprawnieniach szkoły publicznej niewymienioną w ust. 2a lub przez organ prowadzący czynności kontrolnych, o których mowa w ust. 3f, organ dotujący wzywa dyrektora szkoły lub organ prowadzący szkołę do zaprzestania tych działań w określonym terminie – art. 90 ust 3fa ustawy o systemie oświaty. Po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 3fa, organ dotujący wstrzymuje przekazywanie szkole dotacji do dnia umożliwienia przeprowadzenia w szkole czynności kontrolnych, o których mowa w ust. 3f - art. 90 ust. 3fb – ustawy o systemie oświaty.

Niewątpliwie, zatem regulacja art. 90 ust. 3fa-3fc ustawy o systemie oświaty, ma na celu swoiste dyscyplinowanie szkół (i odpowiednio również placówek) niepublicznych i ich osób prowadzących, tak, aby nie utrudniały one ani nie udaremniały czynności kontrolnych, wymagających wstępu do szkoły (placówki) i wglądu do przechowywanej tam dokumentacji. Jeżeli organ kontrolny stwierdzi naruszenie ust. 3fa, najpierw wzywa do zaprzestania działań utrudniających lub uniemożliwiających czynności kontrolne w określonym terminie. Wezwanie powinno nastąpić na piśmie, musi ono być doręczone szkole i organowi prowadzącemu oraz powinno jednoznacznie wskazywać, jakie działania stanowią zdaniem organu kontrolnego naruszenie prawa. Termin zaprzestania działań jest jednocześnie terminem, w którym pracownikowi upoważnionemu do prowadzenia kontroli należy umożliwić wstęp do szkoły (placówki) oraz dostęp do żądanych dokumentów. Musi on być realny i uwzględniać słuszne interesy kontrolowanego, w tym m.in. usprawiedliwioną nieobecność pracownika mającego niezbędną wiedzę o sprawach szkoły, jak również możliwości uczestniczenia osoby reprezentującej organ prowadzący podczas przeprowadzania czynności kontrolnych. Samo wezwanie do zaprzestania działań utrudniających lub uniemożliwiających czynności kontrolne jest czynnością materialno-techniczną, która nie wiąże prawnie kontrolowanego, jednak wywołuje istotne skutki prawne. Najważniejsza konsekwencja bezskutecznego upływu terminu - a więc nieudostępnienia dokumentów w czasie wyznaczonym - polega, bowiem na wstrzymaniu przekazywania dotacji (komentarz do art. 90 i art. 80 ustawy o systemie oświaty - M. Pilich, Komentarz LEX 2015).

W rozpoznawanej sprawie, po wszczęciu postępowania kontrolnego, organ dotujący dwukrotnie (pismem z dnia 10 listopada 2017 r. i 17 listopada 2017 r.) bezskutecznie wzywał Fundację do umożliwienia przeprowadzenia kontroli wykorzystania dotacji za rok 2016 i udostępnienia kontrolującym pełnej i niezbędnej dokumentacji w celu przeprowadza kontroli. Skoro Fundacja obowiązku tego nie wykonała to organ samorządowy miał wszelkie podstawy do tego, aby uznać, iż jednostka dotowana utrudnia, bądź udaremnia czynności kontrolne i co za tym idzie mógł wstrzymać przekazywanie udzielonej wcześniej dotacji oświatowej. Wskazać należy, że wstrzymanie przekazywania dotacji to środek służący jedynie wyegzekwowaniu obowiązku poddania się kontroli, a zatem na ten moment tylko dotacja może być wstrzymana. Dlatego też wstrzymanie dotacji, o jakim mowa w art. 90 ust. 3fb ustawy o systemie oświaty nie oznacza, że dotacja za okres, kiedy jest wstrzymane jej przekazywanie, przestaje być świadczeniem należnym szkole (placówce) niepublicznej za bieżące okresy. Organ właściwej jednostki samorządu terytorialnego nie jest natomiast do dnia umożliwienia przeprowadzenia w szkole czynności kontrolnych w opóźnieniu, pomimo upływu terminów przewidzianych w ust. 3c. Tym samym, po "odblokowaniu" możliwości przeprowadzenia kontroli szkole (placówce) wypłaca się wstrzymaną dotację bez odsetek.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy i jednocześnie istota sprawy został dostatecznie wyjaśniona. Dlatego na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, a wniesioną przez Fundację skargę oddalił, jako niezasadną, na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 265), przy czy na zasądzoną kwotę składa się: uiszczony wpis od skargi kasacyjnej – 150zł oraz 360 zł - wynagrodzenie radcy prawnego reprezentującego skarżącego kasacyjnie.