Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1383/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] czerwca 2020 r. znak [...] w przedmiocie opinii o zamiarze likwidacji szkoły 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Edukacji i Nauki na rzecz Gminy [...]kwotę 580 zł (słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Minister Edukacji Narodowej postanowieniem z [...] czerwca 2020 r., nr [...]), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku

z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej Kpa.) oraz art. 89 ust. 3, ust. 4 i ust. 9 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 910), po rozpatrzeniu zażalenia Wójta Gminy [...] z 17 marca 2020 r. utrzymał w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty nr [...] negatywnie opiniującego zamiar likwidacji z dniem

[...] sierpnia 2020 r. Szkoły Podstawowej nr [...] w [...] z siedzibą [...].

Organ odwoławczy w uzasadnieniu postanowienia podał, że Rada Gminy [...] w dniu [...] stycznia 2020 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej nr [...] w [...].

Wskazała w niej, że w budynku likwidowanej szkoły zostanie utworzona szkoła filialna, obejmująca strukturą organizacyjną klasy I - III. Zamiar likwidacji szkoły wynika z małej liczby uczniów, niekorzystnej prognozy demograficzne, małoliczne odziały, nauka w klasach łączonych, brak stołówki i możliwości lokalowych na jej utworzenie, realizacja zajęć pozalekcyjnych i pozaszkolnych nieadekwatna do potrzeb uczniów i rodziców. Uczniowie likwidowanej szkoły będą kontynuować naukę w Szkole Podstawowej nr [...] w [...], a dowóz bezpłatnie zapewni Gmina i będzie on realizowany przez podmiot zewnętrzny

Wójt Gminy [...] pismem z [...] stycznia 2020 r. nr [...] wystąpił do [...] Kuratora Oświaty z wnioskiem o wydanie opinii w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej nr [...] w [...]. Do wniosku dołączono uchwałę z [...] stycznia 2020 r. wraz z uzasadnieniem.

[...] Kurator Oświaty postanowieniem nr [...] (brak daty) negatywnie zaopiniował zamiar likwidacji powyżej określonej szkoły. W tym miejscu podać należy, że powyżej określony organ w dniu [...] maja 2020 r. wydał postanowienie nr [...], którym sprostował postanowienie, poprzez zapis: "[...],[...] marca 2020 r.".

W ocenie Kuratora, likwidacja szkoły filii szkoły spowoduje niekorzystne zmiany nie tylko dla uczniów, pracowników szkoły, wpłynie również niekorzystnie na organizację jej pracy i sprawowanie nadzoru pedagogicznego, bowiem po planowanym przekształceniu zajęcia dla dzieci z przedszkola i uczniów szkoły podstawowej organizowane będą w trzech lokalizacjach. Zdaniem Kuratora aspekty takie, jak: mała liczba uczniów w szkole, bliskość domu rodzinnego, kameralna atmosfera oraz możliwość indywidualizacji nauczania są istotne z punktu widzenia rozwoju szczególnie dzieci w młodszym wieku. Natomiast zmiana szkoły, środowiska, adaptacja do nowego otoczenia, jest trudnym doświadczeniem i może mieć negatywny wpływ na poczucie bezpieczeństwa. Dlatego lepszym rozwiązaniem, zdaniem Kuratora, jest organizacja kształcenia w klasach łączonych. Kurator podniósł, że zamiar likwidacja szkoły i utworzenie spotkał się ze sprzeciwem rodziców i związku zawodowego NSZZ "Solidarność" Pracowników Oświaty i Wychowania.

Kurator stwierdził, że nie bagatelizuje kwestii ekonomicznych, jednak stoi na stanowisku, iż nadrzędnym celem wszelkich działań w obszarze oświaty jest dobro dziecka i przede wszystkim należy ocenić przede wszystkim skutki likwidacji szkoły w kontekście zapewnienia uczniom odpowiednich warunków nauki, wychowania i opieki oraz dostępność edukacji w poszczególnych rejonach gminy, w tym długości drogi do szkoły, również w aspekcie czasu dojazdu, czy rodzaju transportu. Należy również zbadać zasadność projektowanych zmian w kontekście gminnej strategii oświatowej, a także przedstawienia perspektyw dalszego wykorzystania i konkretnych kwalifikacji i dorobku zawodowego nauczyli.

Wójt Gminy [...] w dniu [...] marca 2020 r. skierował do Ministra Edukacji Narodowej zażalenie na przedmiotowe postanowienie [...]Kuratora Oświaty. Organ w uzasadnieniu zażalenia wskazał na przesłanki związane z likwidacją szkoły i odniósł się do argumentów wyrażonych przez Kuratora w zaskarżonym postanowieniu. Rada Gminy wniosła o zmianę postanowienia Kuratora i pozytywne zaopiniowanie zamiaru likwidacji szkoły z dniem [...] sierpnia 2020 r.

Minister Edukacji Narodowej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia podał, że kompetencje kuratora do wyrażania wiążącego stanowiska w przedmiocie likwidacji, czy przekształcenia szkoły publicznej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego wynikają z jego ustrojowej roli jako organu odpowiedzialnego za realizację polityki oświatowej państwa na obszarze danego województwa (art. 51 ust. 1 pkt. 5 ustawy - Prawo oświatowe) oraz jako organu nadzoru pedagogicznego, który w szczególności obejmuje swymi działaniami kwestię zapewnienia uczniom bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki (art. 55 w związku z art. 51 ust. 1 pkt. 1 ustawy - Prawo oświatowe). Kurator oświaty w trybie art. 89 ustawy - Prawo oświatowe, wydaje opinię jako organ realizujący na obszarze danego województwa politykę oświatową państwa oraz jako organ sprawujący nadzór pedagogiczny nad daną szkołą. Przy wydawaniu tej opinii zobligowany jest więc do uwzględnienia nie tylko okoliczności wskazanych w art. 89 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe, jak termin likwidacji szkoły, zapewnienie możliwości kontynuowania nauki, dokonanie stosownych zawiadomień o zamiarze likwidacji szkoły, ale również te wszystkie aspekty związane z likwidacją szkoły, które odnoszą się do współtworzenia i realizacji regionalnej i lokalnej polityki oświatowej zgodnej w tym względzie z polityką państwa. Kurator powinien ocenić także propozycję zapewnienia uczniom właściwych warunków nauki, wychowania

i opieki, co związane jest z realizacją zadań nadzoru pedagogicznego. Wydając przedmiotową opinię kurator musi odnosić się do przepisów prawa nakładających na organ prowadzący szkołę określone obowiązki, zaś ocena zwłaszcza w zakresie obejmującym aspekty związane z nadzorem pedagogicznym, nie sprowadza się tylko do wskazania konkretnych działań, o których mowa w art. 89 ust. 1 czy art. 39 ust. 3 ustawy - Prawo oświatowe, ale właśnie do oceny skutków likwidacji szkoły

w kontekście zapewnienia uczniom odpowiednich warunków nauki, wychowania

i opieki. W tym też przejawia się uznaniowość przedmiotowej opinii. W związku

z tym, jeżeli nawet gmina spełniałaby wszystkie wymogi określone w art. 89 i art. 39 ustawy - Prawo oświatowe, to nie nakłada to na kuratora oświaty obowiązku wydania pozytywnej opinii co do zamiaru likwidacji szkoły, bowiem kurator opiniuje przede wszystkim zamiar likwidacji szkoły, a nie spełnienie tylko wymogów ww. przepisów. W ocenie organu II instancji, opinia Kuratora nie narusza przepisów prawa

w ww. zakresie i mieści się w granicach uznania administracyjnego, zaś zarzuty strony są niezasadne.

Zdaniem Ministra, Szkoła Podstawowa nr [...] w [...] dysponuje odpowiednimi warunkami lokalowo-dydaktycznymi do realizowania zadań statutowych ośmioletniej szkoły podstawowej. Dobrze wyposażona baza lokalowo-dydaktyczna szkoły nie daje podstaw do uznania zasadności planowanej jej likwidacji.

Minister stwierdził, że zagwarantowanie dowozu do szkoły oraz bezpieczeństwa w czasie jego trwania jest bardzo ważne, podobnie jak czas dowozu i czas przebywania poza domem w oczekiwaniu na transport ze szkoły do domu, ale nie jest decydujące.

Za pozostawieniem szkoły przemawiają również w opinii Ministra dane demograficzne, które nie wskazują, jak podnosi Gmina, na niekorzystne zmiany demograficzne w obwodzie likwidowanej szkoły.

Minister wyjaśnił, że nauka w systemie klas łączonych nie jest przeszkodą

w realizacji podstawy programowej i jest dopuszczona przepisami prawa.

Minister zwrócił uwagę, że w przepisach prawa oświatowego nie określono wymaganej minimalnej liczebności oddziału podczas obowiązkowych zajęć edukacyjnych (również wychowania fizycznego), określonych w ramowym planie nauczania dla szkoły podstawowej, ustalonym na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 3 kwietnia 2019 r. w sprawie ramowych planów nauczania dla publicznych szkół (Dz.U. poz. 639). W myśl przepisów ww. rozporządzenia w klasach IV - VIII szkoły podstawowej obowiązkowe zajęcia wychowania fizycznego mogą być prowadzone w grupie oddziałowej, międzyoddziałowej lub międzyklasowej - liczącej nie więcej niż 26 uczniów. W ocenie Ministra większość treści określonych w ww. podstawie programowej wychowania fizycznego jest możliwa do zrealizowania również w przypadku klas o małej liczebności. Natomiast te elementy, które wymagają większej liczebności klasy, m.in. gry zespołowe, mogą być realizowane np. w grupie międzyklasowej. Z uwagi na powyższe, mała liczebność klas nie może stanowić wystarczającej przesłanki

do likwidacji szkoły. Zdaniem Ministra nauczanie w klasach łączonych w szkole

w [...], pod warunkiem, że jest ono prowadzone zgodnie z przepisami prawa, jest korzystniejsze dla uczniów od narażania ich na trudności adaptacyjne w nowym środowisku czy konieczność korzystania z dowozu, a tym samym wydłużenia czasu przebywania uczniów poza domem. Minister dodał, że uczniowie małej, wiejskiej szkoły w [...] nie są narażeni na niewłaściwą realizację procesu dydaktycznego z uwagi na małą liczebność klas i związaną z tym konieczność organizacji nauczania w klasach łączonych.

Co do aspektu ekonomicznego stojącego za podjęciem uchwały

o likwidacji z dniem [...] sierpnia 2020 r. szkoły Minister wskazał, że subwencja oświatowa na 2020 r. dla gminy [...] - 12,6 mln zł wzrosła w stosunku do ostatecznej subwencji w 2019 r. o 0,4 mln zł przy spadku liczby uczniów rzeczywistych o ok. 9,0%. Porównując dane dotyczące wydatków bieżących w dziale 801 i 854 (z wyłączeniem przedszkoli i dowożenia uczniów) do wydatków ogółem wynika, że stosunek wydatków bieżących do wydatków ogółem dla gmin w 2019 roku wyniósł 22% i był wyższy niż w poprzednim roku o 0,3 pkt procentowego. W odniesieniu do gminy [...] wskaźnik ten wyniósł 28,5% i był niższy w porównaniu do poprzedniego roku o 1,5 pkt procentowego. Oznacza to, że wydatki oświatowe gminy zmniejszyły się w stosunku do wydatków ogółem. W przypadku porównania wydatków bieżących do dochodów ogółem dla gmin

w 2019 r. otrzymujemy udział na poziomie 22% i jest on niższy niż w 2018 r. o 0,7 pkt procentowego. Oznacza to, że dochody samorządów rosną szybciej niż wydatki bieżące w zakresie oświaty. W odniesieniu do Gminy [...] wskaźnik ten w 2019 r. wyniósł 27,5% i był niższy niż w poprzednim roku o 3,1 pkt procentowego, oznacza to że dochody gminy rosną szybciej niż wydatki bieżące w zakresie oświaty.

Zdaniem Ministra podniesione argumenty natury ekonomicznej, dotyczące przeznaczenia przez Gminę [...] środków finansowych na funkcjonowanie szkoły, nie mogą stanowić przesłanki do jej likwidacji. Minister podkreślił, że głównym argumentem organizowania i utrzymania sieci szkół podstawowych na danym terenie gminy powinna być przede wszystkim korzyść dla społeczności mieszkańców wyrażająca się m. in. poprzez poprawę warunków nauki dzieci tych mieszkańców, a nie tak jak w tym przypadku obniżenie kosztów utrzymania tych szkół.

W konkluzji Minister stwierdził, że zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, podzielając stanowisko Kuratora w sprawie negatywnej opinii dotyczącej zamiaru likwidacji szkoły.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła Gmina [...], domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 89 ust. 1 w zw. z art. 89 ust. 9 ustawy Prawo oświatowe poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że kontynuowanie nauki w innej szkole publicznej oznacza zapewnienie warunków, które są przynajmniej równie dotychczasowym, podczas gdy z ww. przepisu taki obowiązek nie wynika, a także naruszenie ww. przepisu polegające na błędnej jego interpretacji skutkujące utrzymaniem w mocy postanowienia Kuratora z [...] marca 2020 r., podczas gdy warunki określone w art. 89 ust. 1 ww. ustawy zostały spełnione; opinia kuratora w sprawie likwidacji szkoły ma charakter rozstrzygnięcia celowego i może znajdować uzasadnienie tylko w racjach

i przesłankach zawartych w prawie materialnym, gdyż muszą istnieć jej prawne kryteria; w przypadku odmowy wydania pozytywnej opinii, kurator powinien wskazać ustawowe podstawy swego stanowiska, dopiero bowiem niewykonanie lub realna groźba niewykonania przez organ prowadzący szkołę, wyraźnie wskazanego

w ustawie Prawo oświatowe lub innych ustawach obowiązku, związanego

z zapewnieniem uczniom likwidowanej szkoły wszystkich przysługujących im uprawnień, legitymuje do zajęcia negatywnego stanowiska;

2. naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, polegające na rozpoznaniu przedmiotowej sprawy wbrew dyrektywom wynikającym z tego przepisu, w szczególności poprzez brak oceny dowodów w sposób wyczerpujący i miarodajny i błędnym przyjęciu m in.:

a) wskaźnika zmianowości,

b) wydłużenia się uczniom drogi z miejsca zamieszkania do siedziby szkoły,

c) uczęszczania wszystkich dzieci z obwodów szkół podstawowych nr [...] i [...] do ich siedzib, podczas gdy z danych statystycznych na przestrzeni lat wynika, że ok. 20% dzieci jest dowożonych do innych szkół lub uczy się za granicą;

3. naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, skutkujące niewłaściwym zbadaniem istniejącego stanu faktycznego oraz nieuwzględnieniem interesu społecznego;

4. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 16 ust. 2, art. 165 Konstytucji RP oraz art. 89 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe poprzez przyjęcie, że istniały podstawy

do wydania spornych postanowień i to w ramach uznania administracyjnego. podczas gdy uznanie administracyjne nie może być dowolne a winno być wyznaczone konkretnymi normami prawnymi, gwarancją bowiem samodzielności jest ograniczenie zakresu nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego wyłącznie do kryterium legalności.

W obszernym uzasadnieniu skargi strona skarżąca rozwinęła argumentację sformułowaną na rzecz zawartych w niej zarzutów. Stanęła na stanowisku, że

nie zostało jednoznacznie stwierdzone, aby zamiar likwidacji szkoły mogło prowadzić do naruszenia jakichkolwiek przepisów powszechnie obowiązującego prawa, a w szczególności tych, które uwzględniają dobro dzieci i umożliwiają realizację obowiązku szkolnego

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a.").

Skarga jest uzasadniona.

Przesłanki likwidacji szkoły publicznej przez organ prowadzący szkołę określa art. 89 ust. 1 i 3 Prawa oświatowego, stanowiąc, że szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14-18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich - tych uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty.

Rada Gminy [...] w uchwale podjętej w dniu [...] stycznia 2020 r. nr [...] wyraziła zamiar likwidacji Szkoły Podstawowej nr [...] w [...]. Likwidacja szkoły miała nastąpić w dniu [...] sierpnia 2020 r.

Strona skarżąca w skardze do Sądu podniosła, że spełniła wypełniła wymagania określone w art. 89 ust. 1 Prawa oświatowego, zapewniła możliwość kontynuowania nauki uczniom likwidowanej szkoły z klas IV –VIII w Szkole Podstawowej nr [...] w [...] w natomiast klasy I-III będą kontynuować naukę w filii tej szkoły w [...]. Gmina podkreśliła, że szkoła ta dysponuje odpowiednimi warunkami lokalowo –dydaktycznymi do realizacji zadań statutowych ośmioletniej szkoły podstawowej. W ocenie strony skarżącej art. 89 ustawy - Prawo oświatowe nakłada na organ prowadzący szkołę w razie likwidacji szkoły ogólny obowiązek zapewnienia uczniom szkoły likwidowanej możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej. W tym przepisie chodzi o gwarancję możliwości kontynuowania nauki, a nie o gwarancję porównywalnych lub lepszych warunków kontynuowania nauki. Po likwidacji szkoły, klasy od IV-VIII będą kontynuować naukę i to jest najistotniejsze. Warunki nauki będą ulegały zmianie w miarę możliwości finansowych gminy, a to nie zawsze od niej zależy.

Skład orzekający, podziela stanowisko strony skarżącej podziela to zapatrywanie skarżącej i stwierdza, że zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty naruszają prawo.

W rozpatrywanej sprawie chodzi w istocie o ustalenie podstaw i zakresu ingerencji organu administracji rządowej - kuratora oświaty w decyzje organu stanowiącego gminy, prowadzącego szkołę, dotyczące likwidacji szkoły.

W związku z tym należy przypomnieć, że zasadniczym elementem wyznaczającym pozycję ustrojową jednostek samorządu terytorialnego jest ich samodzielność, podlegająca ochronie sądowej (art. 163 i 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz.U. z 2020 r. poz. 713, dalej jako u.s.g.). Gwarancją tej samodzielności jest również ograniczenie zakresu nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego do kryterium legalności (art. 171 Konstytucji RP i art. 85 u.s.g.).

Gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 2 ust. 1 u.s.g.). Do zadań własnych gminy należą m. in. sprawy edukacji publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g.). Potwierdza to art. 8 pkt 15 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe, według którego zakładanie i prowadzenie m. in. szkół podstawowych należy do zadań własnych gminy.

Art. 51 ust. 1 ustawy - Prawa oświatowego stanowi, że kurator oświaty wykonuje w imieniu wojewody, zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności: 1) sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi i niepublicznymi przedszkolami, innymi formami wychowania przedszkolnego, szkołami, placówkami oraz kolegiami pracowników służb społecznych, które znajdują się na obszarze danego województwa. Przedmiotem nadzoru kuratora jest głównie działalność szkół i placówek (art. 55 ustawy), zaś jedynie w ograniczonym zakresie środki nadzoru mogą być kierowane do organu prowadzącego szkołę (art. 56 ust. 1 i 6).

Ustawa - Prawo oświatowe określa również granice tego nadzoru. W zakresie działalności dydaktyczno-wychowawczej i opiekuńczej organ sprawujący nadzór pedagogiczny, może ingerować w działalność szkoły lub placówki wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie (art. 58).

Natomiast art. 89 ust. 3 ustawy - Prawo oświatowe stanowi, że szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, a w przypadku publicznej szkoły artystycznej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - po uzyskaniu pozytywnej opinii ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną może zostać zlikwidowana za zgodą organu, który udzielił zezwolenia na jej założenie.

Te kompetencje kuratora oświaty kwalifikują się do kategorii działań określonych w ustawie o samorządzie gminnym jako zatwierdzanie, uzgadnianie lub opiniowanie rozstrzygnięć organu gminy przez inny organ, o których mowa w art. 89 tej ustawy. Powołany przepis (§ 1) stanowi, że jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić, co do zasady, nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu.

W świetle art. 171 ust. 2 Konstytucji RP, kurator oświaty nie jest organem nadzoru nad działalnością gminy. Niemniej jednak powołany przepis art. 89 został zamieszczony w rozdziale 10 tej ustawy o nadzorze nad działalnością gminną (por. np. wyrok NSA z 2 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 3274/19).

Należy zauważyć, że przepis art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym odróżnia (pojęciowo) rozstrzygnięcia organu nadzorczego określone w art. 96 ust. 2, art. 97 ust. 1 tej ustawy od zajęcia stanowiska w trybie art. 89. Z tego względu problem charakteru prawnego środka przewidzianego w art. 89 ustawy o samorządzie gminnym budzi pewne wątpliwości w orzecznictwie sądowym i w piśmiennictwie (por. np. A. Matan [w:] B. Dolnicki (red), Ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz, wyd. II, WKP 2018, wyrok NSA z 2 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 3274/19).

W ocenie Sądu, środek w postaci negatywnej opinii kuratora oświaty ma cechy środka nadzorczego. Pełni niewątpliwie taką funkcję, jako że w istocie opinia kuratora oświaty w sprawie likwidacji szkoły decyduje jednostronnie o skuteczności (ważności) działania organu założycielskiego w tej materii. Z tego też powodu podlega kontroli sądowej na zasadach dotyczących kontroli rozstrzygnięć organu nadzoru (art. 98 ustawy o samorządzie gminnym). Za takim znaczeniem tego środka przemawia także, poza wykładnią systemową - wspomnianym usytuowaniem w ramach rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym, dotyczącego nadzoru nad działalnością gminną, fakt, że należy do kompetencji organu, który w tym zakresie działa w imieniu wojewody (art. 51 ust. 1 Prawa oświatowego), a więc organu nadzoru w znaczeniu konstytucyjnym. Działanie w cudzym imieniu w prawnym rozumieniu tego terminu oznacza zarachowanie tego działania na poczet podmiotu reprezentowanego. Nawet jeżeli to umocowanie ma, jak w tym przypadku charakter ustawowy, to jeżeli konkretny przepis ustawy na to nie pozwala, nie ma podstaw prawnych do przyjęcia, że umocowanemu w zakresie kompetencji nadzorczych "wolno więcej" niż podmiotowi, którego reprezentuje.

Pozwala to na wniosek, że kompetencje kuratora oświaty, określone w art. 89 ust. 3 Prawa oświatowego w związku z art. 89 ustawy o samorządzie gminnym - podmiotu działającego w imieniu wojewody, w ramach jednostki organizacyjnej wchodzącej w skład zespolonej administracji rządowej w województwie (art. 4 pkt 17 i art. 51 ust. 1 ustawy) podlegają, poza ustawą - Prawo oświatowe, regule nadzoru sprawowanego nad działalnością jednostek samorządowych, określonej w Konstytucji i w odniesieniu do gmin w ustawie o samorządzie gminnym (nadzoru z punktu widzenia legalności).

Z tych powodów Sąd nie podziela stanowiska, że opinia kuratora oświaty przewidziana w art. 89 Prawa oświatowego nie mieści się w zakresie nadzoru nad działalnością gminną, sprawowanego przez administrację rządową, którego podstawowe ramy określa wspomniany art. 171 Konstytucji RP. Nie ma żadnych prawnych przesłanek do dopatrywania się w Prawie oświatowym wyjątków od konstytucyjnego kryterium nadzoru i podstaw do wkraczania przez organy sprawujące nadzór pedagogiczny (co do zasady nad szkołami) w działalność jednostek samorządowych prowadzących szkoły w ramach swoich zadań własnych, głębiej, niż pozwala na to Konstytucja i samorządowe ustawy ustrojowe. W szczególności usprawiedliwieniem takiej ingerencji nie mogą być wyłącznie przepisy typu zadaniowego - np. art. 51 ust. 1 pkt 5 ustawy oświatowej mówiący o realizowaniu przez kuratora polityki oświatowej państwa. Odwołanie się do polityki państwa pozwalałoby bowiem na kontrolę działań jednostek samorządu terytorialnego również pod względem celowościowym. Prowadzi to, zdaniem Sądu do wniosku, że organ nadzoru pedagogicznego wydając na podstawie art. 89 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe opinię w sprawie likwidacji szkoły prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego działa wyłącznie według kryterium legalności. Może odmówić organowi samorządowemu prowadzącemu szkołę wydania pozytywnej opinii tylko wtedy, gdyby decyzja o likwidacji jest sprzeczna z konkretnymi przepisami ustawy. Nie uzasadniają zatem takiej odmowy względy polityki państwa, definiowanej przez organ nadzoru, ze wskazaniem celów tej polityki w sposób raczej wybiórczy.

Taka wykładnia przytaczanych przepisów prawa, zgodnie z którą kurator oświaty wydając postanowienie w przedmiocie wyrażenia opinii jest związany prawem, mimo braku zakreślonych w ustawie kryteriów szczegółowych, znajduje oparcie stanowisku w Trybunału Konstytucyjnego zajętym w wyroku z 8 maja 2002 r. sygn. akt K 29/00 (OTK-A 2002/3/30), a także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i doktrynie. Wynika z niego, że kurator oświaty wydając opinię w sprawie likwidacji szkoły jest związany konkretnymi normami prawnymi, m. in. wynikającymi z przepisu art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty (obecnie art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe) i innymi i z innych przepisów prawa.

Z akt sprawy wynika, że strona strona skarżąca wypełniła warunki określone w art. 89 ust. 1 ustawy - Prawa oświatowe. Zapewniła możliwości kontynuowania nauki na poziomie szkoły podstawowej uczniom w klasach I–III w likwidowanej szkole, natomiast uczniowie klas IV-VII będą mogli kontynuować naukę w Szkole Podstawowej nr [...] w tej samej miejscowości i będą korzystać z bezpłatnego transportu zorganizowanego przez Gminę. Podkreślenia wymaga fakt, że odległość między szkołami jest nieznaczna.

Podkreślić należy, że art. 89 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe nakłada na organ prowadzący szkołę w razie likwidacji szkoły ogólny obowiązek zapewnienia uczniom szkoły likwidowanej możliwości kontunuowania nauki w innej szkole publicznej. W tym przepisie chodzi o gwarancję możliwości kontynuowania nauki, a nie o gwarancję porównywalnych lub lepszych warunków kontynuowania nauki.

Z art. 39 ust. ust. 3 ustawy - Prawo oświatowe, który określa wymagania dotyczące drogi dziecka z domu do szkoły wynika, że jeżeli ta droga przekracza odległości wymienione w ust. 2 (3 km - w przypadku uczniów klas I-IV szkół podstawowych, 4 km - w przypadku uczniów klas V-VIII szkół podstawowych), obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka albo zwrot kosztów przejazdu dziecka środkami komunikacji publicznej, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice, a do ukończenia przez dziecko 7 lat - także zwrot kosztów przejazdu opiekuna dziecka środkami komunikacji publicznej.

Strona skarżąca na każdym etapie postępowania zaskarżonego postanowienia, że mimo braku obowiązku dowozu uczniów do szkoły organ prowadzący szkolę chce wyjść naprzeciw dzieciom i rodzicom i zamierza zapewnić bezpłatny dowóz dzieci do szkoły.

Organ szczególnie podkreśla kwestię transportu dzieci do nowej szkoły, w kontekście wydłużenia czasu ich pobytu poza domem. Te okoliczności nie mają znaczenia w niniejszej sprawie, podobnie jak względy demograficzne, opinia lokalnej społeczności, polityka oświatowa Państwa.

Zdaniem Sądu kompetencje organu stanowiącego gminy dotyczące likwidacji szkoły należałoby określać nie tylko na podstawie omawianych wyżej art. 89 ust. 1 i art. 39 ust. 3 ustawy - Prawo oświatowe, ale również z uwzględnieniem innych przepisów prawnych, w szczególności przepisów tej ustawy określających zadania jednostek samorządu terytorialnego w zakresie edukacji, w tym prowadzenia szkół. Ustawa o samorządzie gminnym stanowi jedynie ogólnie, że do zadań własnych gminy należą sprawy edukacji publicznej, nie przesądzając o ich obowiązkowym charakterze (art. 7 ust. 1 pkt 8 i ust. 2 tej ustawy). Ustawa Prawo oświatowe określa z kolei zadania oświatowe jednostek samorządu terytorialnego Do zadań oświatowych gminy (obowiązkowych) należy zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej m. in. w szkołach, o których mowa w art. 8 ust. 15 (art. 11 ust. 2 pkt 1), czyli np. w szkołach podstawowych, w tym integracyjnych oraz z oddziałami integracyjnymi lub specjalnymi.

Ponadto ustawa - Prawo oświatowe nakłada na Radę Gminy obowiązek ustalenia sieci prowadzonych przez gminę publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych (art. 32 ust. 1). Ustalenie planu sieci publicznych szkół prowadzonych przez gminę następuje po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty o zgodności planu z warunkami określonymi w ustawie (art. 39 ust. 8).

Plan sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez gminę, w tym granice obwodów publicznych szkół podstawowych, powinny uwzględniać dążenie do tego, aby szkoły podstawowe były szkołami: 1) o pełnej strukturze organizacyjnej; 2) funkcjonującymi w jednym budynku lub jego bliskiej lokalizacji (art. 39 ust. 6). Ponadto ustawa wymaga, aby sieć publicznych szkół podstawowych była zorganizowana w sposób umożliwiający wszystkim dzieciom spełnianie obowiązku szkolnego, w szczególności z zachowaniem określonych w ustawie, nieprzekraczalnych odległości (drogi) pomiędzy domem dziecka a szkołą (art. 39 ust. 2).

Z przytoczonych przepisów wynika, że spoczywające na gminie obowiązki w zakresie zapewnienia dzieciom i młodzieży prawa do kształcenia się oraz do wychowania i opieki, stosownie do wieku i osiągniętego rozwoju, mają charakter dyrektyw o charakterze ogólnym. Nie można z nich wyprowadzić szczegółowych standardów (poza tymi, o których mowa w art. 39 ust. 2 ustawy), dotyczących zapewnienia warunków realizacji obowiązku szkolnego, nie tylko w zakresie samego nauczania, ale również co do warunków nauczania (lokalowych czy innych), które mogłyby być wykorzystane jako dodatkowe kryteria oceny zasadności decyzji o likwidacji szkoły, połączonej z przeniesieniem nauczania dzieci tej szkoły do innej placówki. Tym samym nie mają prawnego uzasadnienia m. in. stwierdzenia organu, że dzieci, które rozpoczęły naukę w danej szkole podstawowej mają prawo do ukończenia danej szkoły.

Skład orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, że negatywna opinia organu pierwszej instancji i organu drugiej instancji w sprawie likwidacji szkoły została oparta na argumentacji pozaprawnej i celowościowej. Nie ma więc dostatecznego uzasadnienia prawnego, nie wskazuje z jakimi konkretnymi przepisami prawnymi kolidują zamierzenia jednostki samorządowej co do likwidacji szkoły.

Trzeba jeszcze raz podkreślić, że gmina wykonuje zadania w zakresie prowadzenia szkół podstawowych jako zadania własne, działając na własną odpowiedzialność (art. 2 ust. 1 u.s.g.). Wobec tego ingerencja w istocie o charakterze nadzorczym w tę jej samodzielność wymaga konkretnej podstawy ustawowej i może być usprawiedliwiona jedynie niezgodnością z prawem zamierzonych działań. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości teza, że wiążące dla organu stanowiącego stanowisko kuratora w sprawie likwidacji szkoły lub placówki nie może naruszać samodzielności gminy w zakresie wykonywania jej własnych, obowiązkowych zadań publicznych w dziedzinie oświaty (por. np. wyrok NSA z 10 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 258/06, wyrok WSA w Rzeszowie z 14 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 692/17, wyrok NSA z 2 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3274/19, wyrok WSA w Warszawie z 20 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1603/19).

Przedstawione powyżej rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżone postanowieni i postanowienie organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem art. 89 ust. 1 i ust. 3 ustawy - Prawo oświatowe i dlatego podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.). Okoliczności istotne w tej sprawie zostały prawidłowo ustalone, a ustalenia i oceny, które podważa strona skarżąca mają istotne znaczenia przy ocenie legalności postanowienia organu zawierającego negatywną opinię o zamiarze likwidacji szkoły.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw z art. 205 ustawy procesowej. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 3 tej ustawy.