Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1039/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art.9 ust.1, art.18 ust.2 pkt 4 lit,a, art.27 ust.1
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
article: §67, §68
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
article: art.21
journal: Dz.U. 2000 nr 100 poz 1086
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: art.147§1, art.205 §2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art.91,93
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Wojciech Rowiński, asesor WSA Paweł Dańczak, Protokolant sekr. sąd. Wioletta Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2002 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do części działek oznaczonych numerami ewidencyjnym [...], [...], [...] oraz [...] z obrębu [...] (powstałych w wyniku wtórnego podziału działki numer ewidencyjny [...] z obrębu [...]), położonych w miejscowości [...], w zakresie w jakim są one usytuowane na terenie oznaczonym symbolem: [...], w granicach ewidencyjnych użytku leśnego; 2. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do części działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] z obrębu [...] (powstałej w wyniku wtórnego podziału działki numer ewidencyjny [...] z obrębu [...]), położonej w miejscowości [...], w zakresie w jakim jest ona usytuowana na terenie oznaczonym symbolem: [...], w granicach ewidencyjnych użytku leśnego; 3. zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Wojewody [...] (dalej także Wojewoda) jest uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2002 r. nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego po obu stronach [...] na odcinku przebiegającym przez miasto [...]. Wojewoda złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą uchwałę Rady Miasta, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części tekstowej i graficznej, w odniesieniu do części działek nr ew. [...], [...], [...] oraz [...] z obrębu [...] położonych w miejscowości [...], powstałych w wyniku wtórnego podziału pierwotnej działki nr [...][...] - w zakresie, w jakim usytuowane są one na terenie oznaczonym symbolem A24ML, w granicach ewidencyjnych użytku leśnego. Dalej o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej, w odniesieniu do części działki oznaczonej nr ew. [...] z obrębu [...], położonej w miejscowości [...], powstałej w wyniku wtórnego podziału pierwotnej działki nr [...] z obrębu [...] w zakresie, w jakim usytuowana jest ona na terenie oznaczonym symbolem A24ML – również w granicach ewidencyjnych użytku leśnego.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. z 1995 r. Nr 16, poz. 78 ze zm.) w zw. z art. 9 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 8, art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999 r, nr 15, poz. 139 ze zm.), dalej "ustawa z.p.", poprzez brak uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w stosunku do działki nr ew. [...] (po podziale nr [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...]) w miejscowości [...].

W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że przy podejmowaniu powyższej uchwały naruszony został przepis art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy z.p. oraz właściwość organów, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy z.p., co na mocy art. 27 ust. 1 ustawy z.p. winno skutkować nieważnością w granicach terytorialnych obejmujących użytek leśny.

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy z.p. organ sporządzający projekt planu uzgadnia go z organami właściwymi do uzgadniania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów szczególnych. Ponieważ stwierdzono występowanie gruntów leśnych w odniesieniu do obszaru objętego planem miejscowym, to wobec dyspozycji art. 9 ust. 1 i art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy z.p. zastosowanie miały także przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Zgodnie z kolei z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne, wymagające zgody na zmianę, może być dokonane jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. O tym jakie grunty rolne i leśne wymagają zgody na zmianę przeznaczenia, stanowił art. 7 ust. 2 ustawy i jeśli chodzi o grunty leśne, nie stanowiące własności Skarbu Państwa, to wymagały one zgody wojewody, niezależnie od areału przeznaczenia pod cele inne niż leśne. Zgoda taka była wydawana w drodze decyzji administracyjnej i stanowiła podstawę do zmiany przeznaczenia na cele nieleśne w planie miejscowym.

W przedmiotowej sprawie organ sporządzający projekt planu nie uzyskał zgody wojewody na zmianę przeznaczenia, zatem nie był uprawniony do dokonywania tych zmian w planie.

Zdaniem Wojewody brak uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia działki leśnej na cele zabudowy mieszkaniowej na dużych działkach leśnych stanowi naruszenie trybu sporządzania planu i w oparciu o art. 27 ust. 1 ustawy o z.p. skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności w tej części planu.

Na poparcie swego stanowiska skarżący przytoczył szereg wyroków, zarówno wojewódzkich sądów administracyjnych, jak i NSA.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w [...] wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Podniosła, że zgodnie z ówczesną ewidencją użytków gruntowych na działce nr [...] z obrębu [...] nie zaewidencjonowano gruntów leśnych. Wobec tego organ nie występował do właściwych organów o wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntów leśnych - na terenie działki nr [...] z obrębu [...] - na cele nieleśne. Jako podstawę zaniechania wskazano art. 21 ustawy z 17 kwietnia 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101), którego brzmienie było takie samo w 2002 r. Zgodnie z nim podstawę planowania stanowiły dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga Wojewody [...] została wniesiona w oparciu o art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.), dalej u.s.g. Mianowicie u.s.g. w art. 91 ust. 1 stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Organem nadzoru jest właściwy wojewoda. Termin 30 dni jest terminem, który nie podlega zawieszeniu ani przedłużeniu. Jednocześnie Wojewoda uzyskał uprawnienie do wystąpienia do sądu administracyjnego w każdym późniejszym terminie po wejściu w życie planu, jeśli stwierdzi, że przy jego uchwalaniu doszło do naruszenia zasad, trybu i właściwości organów. Stanowił o tym - obecnie, jak i dacie uchwalenia planu - art. 93 ust. 1 u.s.g..

Rozpoznając zatem skargę Wojewody [...] wniesioną w trybie wyżej opisanym Sąd uznał za zasadną, co skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta [...] w części. Kontrolowany plan został uchwalony 3 września 2002 r., kiedy obowiązywała ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Cała procedura planistyczna toczyła się pod rządami tej ustawy - od podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu w dniu 21 listopada 1995 r. do dnia jego uchwalenia. Zasadnie zatem Wojewoda [...] przyjął, że kontrola zarówno zasad, jak i trybu uchwalenia planu winna zostać dokonana w odniesieniu do zgodności norm w tej ustawie przewidzianych.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o z.p. w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się postanowienia przepisów szczególnych, odnoszących się do obszaru objętego planem i przedmiotu jego ustaleń. Ponadto z art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy z.p. jednoznacznie wynika, iż organ sporządzający projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uzgadnia go, stosownie do jego zakresu, z organami właściwymi do uzgadniania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, na podstawie przepisów szczególnych. Oznacza to, że organy gminy sporządzając projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zobligowane były do uwzględnienia w nim postanowień wynikających z przepisów szczególnych, odnoszących się do obszaru objętego planem. Takimi przepisami są reguły zawarte w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Stosownie do dyspozycji art. 7 ust. 2 pkt 5 tej ustawy przeznaczenie na cele nieleśne gruntów leśnych, nie stanowiących własności Skarbu Państwa, wymaga uzyskania zgody wojewody, wyrażonej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Wyrażenie tej zgody następuje w formie decyzji administracyjnej. Decyzja taka stanowi następnie przesłankę do dokonania zmiany przeznaczenia w planie miejscowym.

Z tego względu na wstępie konieczne było ustalenie, że działki ewidencyjne wymienione w skardze (w dacie uchwalenia planu działka nr [...] z obrębu [...]) wymagały uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne w toku procedury planistycznej. Konstatacja w tym zakresie musiała być poprzedzona stwierdzeniem, że przedmiotowa działka nr [...] stanowiła w części lub całości użytek leśny Ls. Jedynie bowiem w sytuacji objęcia granicami działki nr [...] użytków leśnych, konkretyzował się wymóg uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne.

Istota sporu w tej sprawie dotyczy zaś przesądzenia, czy w dacie uchwalenia planu działka nr [...] stanowiła w części użytek leśny. Organ bowiem powołuje się na zapisy ewidencji i twierdzi, że zgodnie z ówczesnym zapisem w ewidencji, nie zanotowano gruntów leśnych na działce nr [...]. Jednocześnie organ nie przedkłada wypisu z ewidencji mającego potwierdzać charakter nieleśny działki, ani innego dokumentu, z którego pośrednio ma wynikać, że działka ta nie obejmowała swoim zasięgiem użytku leśnego. Rada Gminy jedynie twierdzi, że zapis z ówczesnej ewidencji nie przewidywał na spornej działce użytku leśnego.

Z drugiej strony Wojewoda przedkłada wypis z rejestru gruntów, z którego wynika, że na działce o łącznej powierzchni 1,2486 ha w dacie podjęcia uchwały występowały lasy i grunty leśne oznaczone symbolem LsVI na powierzchni 1,0686 ha. Powyższe wynika także z pisma Starosty [...] z 31 stycznia 2019 r. znak [...].

Jednocześnie z akt planistycznych nie wynika, aby w ogóle organ zwracał się do Wojewody [...] o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne – odnośnie ewentualnie innych działek leśnych, poza sporną nr [...]. Taka zgoda została natomiast uzyskana na działki rolne i decyzją nr [...] z [...] listopada 1997 r. Wojewoda wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych o powierzchni 14,12 ha na cele nierolnicze.

Kluczową zatem kwestią jest element stanu faktycznego tj. informacja o rodzaju użytków gruntowych na działce nr [...]. Wynika ona z ewidencji gruntów i budynków. Ewidencja gruntów i budynków, w obowiązującym w dacie podejmowania badanej uchwały stanie prawnym, prowadzona była na podstawie rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). § 67 rozporządzenia stanowi, że użytki gruntowe wykazywane w ewidencji dzielą się na poszczególne grupy, tj. użytki rolne, grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, grunty zabudowane i zurbanizowane, użytki ekologiczne, nieużytki, grunty pod wodami i tereny różne, natomiast § 68 dotyczy podziału poszczególnych użytków gruntowych, wyszczególnionych w § 67 na szczegółowe kategorie, oznaczone wskazanymi tam symbolami. Z § 68 ust. 2 pkt 1 tego rozporządzenia wynika, że lasy klasyfikowane są w ewidencji symbolem "Ls".

Z kolei przepis art. 21 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2000r, Nr 100, poz. 1086 ze zm.) stanowi, że podstawą planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki państwowej i gospodarki gruntami powinny być dane wynikające z ewidencji gruntów i budynków. Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że ewidencja gruntów i budynków jest urzędowym źródłem informacji faktycznych wykorzystywanych w postępowaniach administracyjnych, a także w postępowaniu planistycznym. Znajduje to potwierdzenie w orzecznictwie NSA (vide przykładowo wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2013r., sygn. akt II OSK 987/13).

Skoro informacja w ewidencji gruntów stanowi podstawę planowania, zapisy z niej wynikające mają fundamentalne znaczenie dla określenia rodzaju użytku gruntowego.

Tymczasem z wypisu z tej ewidencji na dzień uchwalenia planu wynika, że działka nr [...] obejmowała także użytek Ls. Z kolei organ twierdzi, że w ewidencji widniał zapis, że na działce nr [...] nie zaewidencjonowano gruntów leśnych. Jednocześnie nie przedkłada na tę okoliczność żadnych dowodów czy to bezpośrednich, czy pośrednich. Z dokumentów zgromadzonych przy skardze wynika, że dla obszaru, w którym znajduje się przedmiotowa działka toczyło się postępowanie w przedmiocie modernizacji ewidencji gruntów i budynków, które zakończyło się w 2001 r. Wskutek tej modernizacji na działce nr [...] wykazano użytek leśny. Jest to okoliczność potwierdzająca fakt zaewidencjonowania użytku leśnego na części działki nr [...]. Skoro plan został uchwalony 3 września 2002 r., to należy przyjąć, że modernizacja została uwzględniona w ewidencji, a prezydent Miasta [...] nie zakwestionował skutecznie tej tezy.

Skoro stanowisko organu opiera się jedynie na twierdzeniach, niepopartych dowodami, należało przyjąć jako wykazany stan faktyczny polegający na tym, że działka nr [...] z obrębu [...] obejmowała w części użytki leśne, skutkiem czego było wymagane uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne – skoro w planie na działce w części leśnej przewidziano zabudowę jednorodzinną oraz drogę klasy lokalnej. Tymczasem prezydent Miasta [...] o taką zgodę nie zwrócił się do Wojewody.

Przepis art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy z.p., określający szczegółowo kolejne etapy postępowania poprzedzające podjęcie uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego wymagał, aby prezydent uzgodnił projekt planu, stosownie do jego zakresu z organami właściwymi do uzgadniania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, na podstawie przepisów szczególnych. Skoro zaniechano wystąpienia o wydanie decyzji wyrażającej zgodę na zmianę przeznaczenia, doszło do naruszenia trybu uchwalenia planu.

Naruszenie tak określonego trybu prac nad projektem i właściwości organów, zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy z.p. powoduje nieważność uchwały rady gminy podjętej w sprawie planu miejscowego. Wykładnia gramatyczna cytowanego zapisu prowadzi do wniosku, że każde naruszenie trybu postępowania (np. zmiana kolejności, skrócenie terminu, pominięcie którejś z czynności) oraz właściwości organów w procesie sporządzania i ustanawiania planu zagospodarowania przestrzennego powoduje sankcję w postaci nieważności uchwały. W orzecznictwie oraz doktrynie na tle ostatnio przywołanego przepisu ugruntowany został pogląd, że zapisy dotyczące procedury sporządzania planu są kategoryczne, a klauzula w nim zawarta ma na celu zapewnienie ich bezwzględnego przestrzegania przez organy samorządu lokalnego. Podkreślano, że skoro plan miejscowy jest przepisem gminnym, a więc prawem lokalnym powszechnie obowiązującym, to obowiązek ścisłego przestrzegania rygorów jego stanowienia jest jedną z gwarancji państwa prawnego w tworzeniu prawa lokalnego (vide wyrok WSA w Opolu z dnia 20 kwietnia 2009r. sygn. akt II SA/Op 575/08).

Tak restrykcyjna sankcja przewidziana w cytowanym przepisie nie została recypowana do obecnie obowiązującej ustawy. Norma art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) stanowi, że jedynie istotne naruszenie trybu sporządzania planu powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Dla ustalenia istotności decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu. Innymi słowy, czy stwierdzone naruszenie procedury planistycznej mogłoby mieć wpływ na treść zapisów planu.

Poprzednio obowiązująca ustawa nie dawała możliwości gradacji wagi i charakteru uchybienia w procedurze stanowienia planu. Nie miało także znaczenia jaki obszar terytorialnie obejmuje część planu, co do której doszło do naruszenia trybu jego stanowienia. Niemniej jednak w tej sprawie brak decyzji w sprawie zgody na zmianę przeznaczenia mógł mieć wpływ na treść planu w tej części. Gdyby bowiem Wojewoda [...] odmówił wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia lasu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i drogę, wówczas część działki nr [...] miałaby nadal w planie przeznaczenie leśne.

Stanowisko zaprezentowane w niniejszym wyroku znajduje akceptację w orzecznictwie NSA – vide przykładowo wyroki NSA z 4 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2730/13, z 3 grudnia 2013r. sygn. akt II OSK 987/13 i z 18 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2067/17.

Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w opisanej w wyroku części na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g.

O zwrocie kosztów Sąd orzekł na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a., na które składa się wynagrodzenie pełnomocnika reprezentującego skarżącego w wysokości 480 zł.