Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 352/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98a ust. 1, 1a i 1b, art. 154, art. 157
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2018 r. sprawy ze skargi H. G. i R. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2018r. Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta i Gminy K., decyzją z [...] 2017 r., nr [...], ustalił na rzecz H. i R. G., opłatę adiacencką w wysokości [...] zł należną z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, położonej w obrębie geodezyjnym M. , oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,6522 ha, objętej księgą wieczystą nr [...], w związku z jej podziałem na wniosek właścicieli.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przytoczył treść art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (w skrócie: u.g.n.) i wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] 2016 r., nr [...], Burmistrz Miasta i Gminy K. zatwierdził podział przedmiotowej nieruchomości. Podział został dokonany na wniosek właścicieli H. i R. G.. W wyniku podziału powstały działki o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] - przeznaczone pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i pod tereny dróg klasy dojazdowej, zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w K. nr [...] z dnia 18 września 2013 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. - część I (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z dnia [...] 2013 r. poz. [...]). Decyzja podziałowa stała się ostateczna w dniu 20 grudnia 2016 roku.

Z uwagi na powyższe zawiadomieniem z dnia 28 lipca 2017 roku wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie naliczenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału. Biorąc pod uwagę, że określenie wzrostu wartości nieruchomości wymaga wiedzy specjalistycznej, której organ nie posiada, Burmistrz zlecił wycenę nieruchomości dla celów opłaty adiacenckiej z tytułu podziału rzeczoznawcy majątkowemu. Następnie organ dokonał oceny dowodu w postaci operatu szacunkowego z dnia 21 sierpnia 2017 roku, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego L. S.. Organ sprawdził operat szacunkowy pod względem formalnym, nie dopatrując się żadnych uchybień i nieprawidłowości w zakresie analizy rynku, doboru transakcji do porównania czy też określenia wartości rynkowej nieruchomości. Organ uznał, że operat został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami i wskazaniami staranności zawodowej. Biegły wyczerpująco scharakteryzował stan i opis nieruchomości, jej przeznaczenie oraz uzasadnił wybrane podejście i metodę wyceny.

Dalej organ opisał w skrócie zastosowaną przez rzeczoznawcę metodę wyceny przedmiotowej nieruchomości. Stwierdził, iż biegły dokonał dokładnej analizy rynku i wziął pod uwagę grunty niezabudowane z przeznaczeniem pod zabudowę - z terenów wiejskich gminy K. w wyjątkiem obrębu Krążkowy, o powierzchni podobnej do badanej nieruchomości. Badaniem objął transakcje przeprowadzone w latach 2015 -2017 i na podstawie tych transakcji określił cechy rynkowe, czyli te atrybuty nieruchomości, co do których można stwierdzić, że wpływają na poziom cen na danym rynku nieruchomości. Po dokonanej analizie do porównania rzeczoznawca przyjął z badanego rynku nieruchomości, które najlepiej spełniały warunki podobieństwa do przedmiotu wyceny i dokonał ich charakterystyki, uwzględniając przy tym cechy mające wpływ na cenę nieruchomości, m.in. atrakcyjność położenia miejscowości, odległość od K. i głównych szlaków komunikacyjnych, położenie, odległość od drogi asfaltowej, bezpośrednie otoczenie nieruchomości i dalsze sąsiedztwo, dostęp do infrastruktury technicznej, kształt działki, utrudnienia w zabudowie z tytułu występowania elementów infrastruktury technicznej bądź przeszkód naturalnych. Przypisując poszczególnym cechom wagi określające procentowo, ocenił wpływ danej cechy na kształtowanie wartości gruntu.

Wobec formalnej prawidłowości operatu organ przyjął wartość nieruchomości przed podziałem w wysokości 166.700,- zł i po podziale w wysokości 210.400,- zł. Wskazano, że wartość rynkowa stanowi najbardziej prawdopodobną cenę możliwą do uzyskania na lokalnym rynku nieruchomości.

Dalej zauważono, iż w uchwale Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] 2015 roku, w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałej w wyniku podziału nieruchomości, wprowadzono na terenie Gminy K. opłatę adiacencką w związku ze wzrostem wartości nieruchomości w wyniku zatwierdzenia jej podziału i ustalono stawkę procentową w wysokości 30 % różnicy wartości nieruchomości przed i po podziale. Z rachunku matematycznego różnica wartości nieruchomości wynosi 43.700,- zł, zatem opłata adiacencka w związku ze wzrostem wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, stanowiąca 30% różnicy wartości nieruchomości, wynosi 13.110,- zł.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli H. i R. G., reprezentowani przez r.pr. P. J.. Odwołujący podnieśli, iż w przedmiotowej sprawie doszło do przeszacowania wartości nieruchomości, co doprowadziło do znacznego zawyżenia wysokości opłaty adiacenckiej. Zdaniem odwołujących się przedmiotowy operat nie pozwala na dokonanie weryfikacji poprawności dokonanych porównań. Sposób opisu nieruchomości wybranych do oceny nie pozwala na ocenę, czy wyboru dokonano prawidłowo. Żeby dokonać oceny, czy dobrane przez biegłego nieruchomości zostały wybrane prawidłowo, konieczne jest opisanie ich w taki sposób, aby istniała możliwość ich zidentyfikowania. W innym przypadku kontrola ich doboru staje się niemożliwa. W operacie wskazano jedynie pewne cechy nieruchomości, które są ujęte w sposób ogólny i nie pozwalają na taką weryfikację. Podanie jedynie gmin, w których znajdują się nieruchomości, uniemożliwia stronie jakąkolwiek weryfikację.

Ponadto zauważono, że rzeczoznawca zastosował dwie różne metody do wyceny wartości nieruchomości przed i po podziale. W jednej rzeczoznawca porównywał nieruchomości parami. W drugiej zaś użył metody korygowania ceny średniej. W ocenie skarżących takie szacowanie wartości jest nierzetelne i zawyża różnicę wartości, która jest podstawą obliczenia wysokości opłaty adiacenckiej.

Stwierdzono też, że rzeczoznawca przy określaniu wartości nieruchomości sprzed podziału posłużył się transakcjami sprzedaży szeregu działek nieruchomości. Przyjęte do porównania nieruchomości trudno uznać za podobne do nieruchomości wycenianej. Poprzez zastosowaną metodykę określania cech nieruchomości i wagi tych cech, opartych na nieobiektywnych przesłankach, strona nie ma możliwości weryfikacji poprawności wyceny rzeczoznawcy. Żadna z przyjętych do porównania nieruchomości nie ma charakteru zbliżonego do nieruchomości przedmiotowej. Przyjęte nieruchomości w sposób znaczący różnią się powierzchnią. Współczynniki korygujące nie uwzględniają posiadania przez nieruchomości uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania, co w sposób znaczący wpływa na ceny nieruchomości przedmiotowego typu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "SKO" lub "Kolegium") decyzją z dnia [...] 2018 r., nr [...], utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Opierając się na treści art. 98a ust. 1 u.g.n. , SKO stwierdziło, że ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy o której mowa w ust. 1 art. 98a u.g.n.. Istota obowiązku uregulowanego w art. 98a ust. 1 u.g.n. sprowadza się zatem do konieczności uregulowania przez właściciela nieruchomości opłaty adiacenckiej, w razie łącznego wystąpienia dwóch przesłanek:

1) zmiany wartości nieruchomości w następstwie podziału geodezyjnego nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela

2) obowiązywania, w dniu w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała -się ostateczna, uchwały rady gminy ustalającej stawkę

procentową opłaty adiacenckiej.

Zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie oba te warunki zostały spełnione.

Następnie wyjaśniono, że wzrost wartości nieruchomości będący następstwem podziału nieruchomości został ustalony przez rzeczoznawcę majątkowego w sporządzonym na zlecenie organu operacie szacunkowym stosownie do treści art. 154 ust. 1 u.g.n. Wskazano, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W ocenie Kolegium przedstawiony w sprawie operat jest wyczerpujący, logiczny i nie zawiera wewnętrznych sprzeczności. Sporządzony został zgodnie z zasadami wyceny nieruchomości, określonymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami i rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Z dokonanych na podstawie operatu szacunkowego ustaleń bezsprzecznie wynika, że wartość nieruchomości stanowiącej własność odwołujących, objętej postępowaniem, wzrosła na skutek dokonania jej podziału.

SKO wyjaśniło, iż podczas rozprawy administracyjnej przed Kolegium rzeczoznawca wyjaśnił, że w operacie szacunkowym umieścił wszystkie dane konieczne do identyfikacji transakcji nieruchomością, tj. cena z m2, powierzchnia, stan prawny, przeznaczenie oraz data transakcji. W ocenie rzeczoznawcy dane zawarte w operacie dotyczące nieruchomości przyjętych do porównania, a zawarte na str. 12 i 14, są wystarczające do weryfikacji poprawności dokonanych porównań. Odnosząc się natomiast do zarzutu przeprowadzenia wyceny dwoma metodami rzeczoznawca wyjaśnił, iż nie jest to sprzeczne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, a zastosowanie takich metod uzasadnione było faktem, iż do określenia wartości nieruchomości przed podziałem rzeczoznawca odnotował tylko 8 transakcji nieruchomościami podobnymi, podczas gdy do zastosowania metody korygowania ceny średniej konieczne jest minimum 11 transakcji. W przypadku natomiast określenia wartości po podziale rzeczoznawca dysponował 26 transakcjami do porównania i stąd uznał, iż w takim przypadku korzystniejsza będzie metoda korygowania ceny średniej. W ocenie rzeczoznawcy te metody są równoważne, a wyniki zastosowania obu metod powinny być zbliżone. Ponadto rzeczoznawca wyjaśnił, iż nieruchomości przyjęte do porównania są podobne pod względem zarówno przeznaczenia jak i powierzchni. Jak wynika z przedłożonego operatu, nieruchomości przyjęte do ustalenia wartości nieruchomości przed podziałem są podobne pod względem powierzchni do nieruchomości wycenianej, tj. mieszczą się w przedziale od 4500 m2 do 6290m2, a powierzchnia nieruchomości wycenianej wynosi 6522 m2 i przeznaczone są - tak jak nieruchomość wyceniana, pod zabudowę mieszkaniową i mieszkaniowo - zagrodową. Natomiast do określenia wartości nieruchomości wydzielonych w wyniku podziału przyjęto transakcje działkami poniżej 1000m2 z lat 2015-2017 r. - niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę z terenu wiejskiego gminy K., podobnie jak nieruchomość wyceniana.

Kolegium zauważyło, iż nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły.

H. i R. G. wnieśli skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.), polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienia czy operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami prawa. Ponadto zarzuca naruszenie art. 8 i 107 § 3 K.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, poprzez m.in. zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń.

Podniesiono, że strona nie jest w stanie określić, jak organ I instancji obliczył różnicę wartości nieruchomości według operatu szacunkowego. W sposób ogólny decyzja odsyła do operatu szacunkowego. Ponieważ uzasadnienie decyzji jest jedynym dostępnym dla strony narzędziem do weryfikacji prawidłowości podjęcia decyzji, tak poważne błędy lub niedomówienia odbierają stronie możliwość odniesienia się do stanowiska organu i sposobu liczenia.

W ocenie strony skarżącej organ II instancji nie dokonał wyjaśnienia wszelkich wątpliwości słusznie podnoszonych przez stronę w tej sprawie i oparł swoją decyzję na wycenie dokonanej operatem szacunkowym wykonanym mimo wszystko w sposób nierzetelny, a przynajmniej nie pozwalający stronie na weryfikacje prawdziwości danych w nim zawartych.

Z badania operatu szacunkowego wnika, iż opisany w nim proces wyceny nieruchomości został oparty na wadliwych założeniach co do sposobu oszacowania wartości nieruchomości według stanu po podziale, a oprócz tego w jego treści można znaleźć istotne błędy i sprzeczności. Ustalony przez rzeczoznawcę wzrost wartości nieruchomości powinien odzwierciedlać zwiększenie jej wartości będące wyłącznie następstwem budowy drogi (z pominięciem innych czynników mogących rzutować na wartość tej nieruchomości, a szczególnie na wartość po stworzeniu warunków do korzystania z infrastruktury). Zarówno przed podziałem, jak i po mamy do czynienia z tą samą nieruchomością - o tych samych granicach zewnętrznych tym samym stanie prawnym, posiadającą ten sam zestaw cech i właściwości. Przedmiotowy operat szacunkowy nie pozwala na dokonanie weryfikacji poprawności dokonanych porównań. Sposób opisu nieruchomości wybranych do oceny nie pozwala na ocenę czy wyboru dokonano prawidłowo.

Zakwestionowano też bezstronność biegłego, który w niniejszej sprawie jest podwykonawcą strony sporu, czyli gminy. Przyjmując stałe zlecenia z gminy jest on podmiotem zainteresowanym wynikiem sprawy. Z kolei dla gminy opłata adiacencka jest elementem dochodu. Oba te podmioty nie są zainteresowane przekazywaniem stronie rzetelnych danych, które można poddać weryfikacji. Przy zastosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cenach tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Nie sposób uznać za praworządną sytuacji, w której gmina występując de facto jako strona zainteresowana jak najwyższą wyceną wzrostu wartości nieruchomości, wynajmuje swojego własnego rzeczoznawcę, który nie przedstawia żadnych danych pozwalających zweryfikować jego wycenę. Rzeczoznawca nie uzasadnił według jakich kryteriów dobierał działki do porównania.

Ponadto biegły nie uwzględnił, iż w wyniku budowy infrastruktury zostały wycięte drzewa. Mimo twierdzenia organu, iż rekompensatę stanowią dodatkowe nasadzenia, to jednak ma to wpływ na wartość nieruchomości. Stwierdzono także, iż wszystkie przyjęte do porównania transakcje dotyczą okresu, w którym występowały silne wahania koniunktury na rynku nieruchomości. Nie sposób więc uznać transakcji tak odległych od daty, na którą wyceniano wartość nieruchomości po podziale jako transakcji nadających się do porównania. Nieruchomości te uzyskiwałyby więc na wolnym rynku różną cenę za m2. Przyjęcie do porównania działek o nieokreślonym przeznaczeniu, transakcji niedających się stronie zweryfikować, nie pozwala dokonać krytycznej analizy prawidłowości operatu szacunkowego.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje;

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny jest legalność decyzji ustalającej opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, przy czym badaniu podlega także operat szacunkowy, który stanowił podstawę wyliczeń. Zarzuty skargi sprowadzają się głownie od kwestionowania prawidłowości oceny tego dowodu, co zdaniem stron skutkowało poczynieniem nieprawidłowych ustaleń w zakresie określenia wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału i ostatecznie rzutowało na ustalenie wartości dzielonej nieruchomości przed i po podziale, a w dalszej kolejności na wysokość ustalonej opłaty adiacenckiej.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowił art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r, poz. 121 ze zm. – dalej w skrócie: "u.g.n."). Zgodnie z ust. 1 powyższego artykułu, w brzmieniu aktualnym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z ust. 1a, ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. Natomiast ust. 1b powołanego artykułu stanowi, iż wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi.

W tym miejscu zauważyć należy, iż w toku postępowania administracyjnego, jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, doszło do zmiany brzmienia art. 98a ust. 1 oraz dodania w tym artykule ustępu 1b. Zgodnie z wcześniejszym brzmieniem art. 98a ust. 1 u.g.n. obowiązującym przed 23 sierpnia 2017 r., jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Wspomniana nowelizacja została dokonana ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw ( Dz.U. z 2017 r., poz. 1509 – dalej zwana jako: "ustawa nowelizująca"), w której zawarto również przepisy przejściowe. Zgodnie art. 4 ust.1 ustawy nowelizującej do spraw wszczętych na podstawie przepisów ustawy zmienianej (u.g.n.) i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z uwzględnieniem ust. 2-4 oraz 6-8. Z kolei art. 4 ust. 3 ustawy nowelizującej przewiduje, iż do postępowań, o których mowa w art. 98a ust. 1 (...) ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, w zakresie terminów oraz poziomu cen nieruchomości uwzględnianych w procesie wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej, stosuje się przepisy dotychczasowe. Ponadto zgodnie do art. 4 ust. 4 ustawy nowelizującej do operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy i w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy nadal wykorzystywanych do celu, dla którego zostały sporządzone, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, iż do postępowań niezakończonych przed wejściem w życie art. 98a w nowym brzmieniu, a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, przepisy tego artykułu w dotychczasowym brzmieniu będą miały zastosowanie wyłącznie w zakresie terminów i poziomu cen uwzględnianych w procesie wyceny na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej. Ustawa nowelizująca nie przekreśla ważności (aktualności) operatów sporządzonych przed wejściem w życie noweli i w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy nadal wykorzystywanych do celu, dla którego zostały sporządzone.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy w pierwszej kolejności zauważyć należy, iż w zakresie terminu ustalenia opłaty adiacenckiej zastosowanie znajdzie art. 98a ust. 1 w brzmieniu sprzed nowelizacji. Oznacza to jednak, iż decyzja ustalająca opłatę adiacencką winna zostać wydana w terminie trzech lat licząc od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. W rozpoznaje sprawie decyzja podziałowa Burmistrza Miasta i Gminy K. z [...] 2016 r. o nr [...] stała się ostateczna z dniem [...] 2016 r., zatem trzyletni termin, o którym mowa w art. 98a ust.1 (sprzed nowelizacji) upłynie z dniem [...] 2019 r. Tymczasem ostateczna decyzja w sprawie ustalenia decyzji adiacenckiej została wydana przez SKO w K. w dniu [...] 2018 r.

Spełniony został też kolejny warunek ustalenia opłaty adiacenckiej. W dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy R. M. K. nr [...] z dnia [...] 2015 r. w sprawie ustalenia stawek opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. W. poz. [...] z dnia [...] 2015 r.), którą określono wysokość stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału na 30% wzrostu wartości.

Zdaniem Sądu doszło też do prawidłowego ustalenia, iż w wyniku podziału przedmiotowej nieruchomości wzrosła jej wartość.

Wyłącznym dowodem określającym wysokość opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału jest operat szacunkowy przygotowywany przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 156 ust 1 u.g.n.) . Nie oznacza to jednak, że nie podlega on ocenie organu administracji, prowadzącego postępowanie, w którym ma on być podstawą ustaleń faktycznych. Do oceny operatu szacunkowego, tak jak każdego innego dowodu, mają zastosowanie art. 80 k.p.a., który nakazuje organowi administracji oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz art. 7 k.p.a., który nakazuje podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, a także art. 77 §1 k.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z powołanych przepisów wynika, że organ administracji winien wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, zaś w razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości, podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Kontrola ta nie może ograniczać się jedynie do spełniania przez operat warunkowo formalnych, ale musi także opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości. Dlatego uznać należy, że organ na podstawie tego dokumentu może samodzielnie ocenić jego wartość dowodową. Ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracyjny, jak i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza treści operatu budzi wątpliwości, co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięciu istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów (por. wyrok WSA w Kielcach z 16 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 1072/15 – dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Weryfikacji w trybie art. 80 k.p.a. i art. 84 k.p.a. podlega zatem wyłącznie prawidłowość sporządzenia operatu, a w szczególności to, czy nie zawiera on nieścisłości, błędów metodologicznych, rachunkowych, czy jest jasny. Za niedopuszczalne uznać zatem należy kwestionowanie przyjętej metodologii wyceny, zastosowanych wzorów i wartości poszczególnych składników tych wzorów.

Przechodząc w tak zakreślonych granicach do kontroli operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby niniejszej sprawy wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Z analizy załączonego do akt sprawy operatu szacunkowego wynika, iż dla dokonania wyceny nieruchomości zastosowano w tym przypadku podejście porównawcze, metodę porównywania parami (dla wyceny nieruchomości przed podziałem) oraz metodę korygowania ceny średniej (dla wyceny nieruchomości po podziale). Zgodnie z § 4 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. nr 207, poz. 2109 ze zm.) przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Natomiast metoda korygowania ceny średniej polega na porównaniu, co najmniej kilkunastu nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. W ocenie Sądu brak jest podstaw prawnych do kwestionowania możliwości zastosowania obu ww. metod szacowania wartości nieruchomości. Biegły, zgodnie z § 56 powołanego rozporządzenia uzasadnił w operacie wybór podejścia, metody i techniki szacowania. Dodatkowo na rozprawie administracyjnej poprowadzonej w dniu 23 stycznia 2018 r. wyjaśnił, iż dla wyceny nieruchomości przed podziałem nie mógł zastosować metody korygowania ceny średniej z uwagi na brak wystarczającej liczby transakcji dotyczących nieruchomości podobnych.

Z analizowanego operatu szacunkowego wynika, iż do porównania biegły przyjął transakcje dotyczące prawa własności gruntami niezabudowanymi o porównywalnej powierzchni i przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową, położone w obrębie lokalizacji wycenianej nieruchomości. Biegły wyszukał na terenie tej samej gminy kilka nieruchomości o podobnej, aczkolwiek nie identycznej wielkości do nieruchomości wycenianej przed podziałem (rynek gruntów niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę o pow. powyżej 2000m2) oraz kilkadziesiąt nieruchomości podobnych pod względem przeznaczenia, stanu technicznego oraz powierzchni zabudowy do działek gruntu powstałych po podziale wycenianej nieruchomości. Dobór przyjętych do porównania nieruchomości poparty został charakterystyką ich podobieństwa. Nieruchomości przyjęte do analizy są porównywalne z nieruchomością wycenianą pod względem powierzchni, jak i cech wpływających na wartość, przy słusznym założeniu, że do wyceny wystarczające jest oznaczenie działek porównywanych pod względem ich położenia, powierzchni, przeznaczenia, stanu prawnego i cech szczególnych wpływających na ich wartość. Operat przedstawia tabele zawierające wykaz i opis tych nieruchomości wraz z ich cenami transakcyjnymi. Przy wycenie nieruchomości przed podziałem (metoda porównywania parami) opisano szczegółowo trzy nieruchomości przyjęte przez autora operatu do porównania bezpośredniego (str. 14 i 19 operatu). Natomiast przy wycenie nieruchomości przed podziale biegły opisał szczegółowo nieruchomości o cenie transakcyjnej minimalnej i maksymalnej (str. 22 operatu). Z kolei dane dotyczące pozostałych nieruchomości (w tym oznaczenie ich lokalizacji i numerów geodezyjnych) umożliwiają ich identyfikację. Opisano też szczegółowo sposób obliczenia zakresu czynników korygujących (str. 18-19 oraz 21-22 operatu) oraz sposób obliczenia wartości nieruchomości przed i po podziale z uwzględnieniem tych czynników (str. 20 i 23-24 operatu).

Bezpodstawny jest zatem zarzut, iż opis nieruchomości przyjętych do porównania uniemożliwia weryfikację, czy wyboru dokonano prawidłowo. Ponadto na str. 13 operatu biegły przedstawił w tabeli 54 wiarygodnych transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę, odnotowanych na terenie gminy K. w okresie 2015-2017 r. Wskazał przy tym jednoznacznie, iż po 2010 roku nastąpiła stabilizacja cen na rynku mieszkań oraz działek gruntu przeznaczonych na cele budowlane. Pojawiające się wahania cen maja charakter sezonowy, są niewielkie i miesząc się granicy błędu oszacowani. Strona skarżąca kwestionując te twierdzenia w żaden sposób nie wykazała, ich nieprawdziwości.

Ze sporządzonego do sprawy operatu szacunkowego wynika, iż dla ustalenia wartości nieruchomości po podziale biegły zsumował wartość rynkową działek powstałych w skutek tego podziału. Taki sposób wyceny zgodny jest z brzmieniem art. 98a ust. 1b zdanie trzecie u.g.n. obowiązującym w dniu orzekania przez organy obu instancji, zgodne z którym wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi. W świetle powołanego wyżej art. 4 ust. 1 ustawy nowelizującej z 20 lipca 2017 r. przepis ten znajdzie zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Zauważy przy tym należy, iż z uzasadnienia projektu powyższej zmiany ustawy (Sejm RP VIII kadencji druk VIII.1560) wynika, że doprecyzowanie zasad określania wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej miało na celu wyeliminowanie wątpliwości interpretacyjnych oraz rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych występujących w tym zakresie. Wycena nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości powinna bowiem odzwierciedlać ratio legis instytucji opłaty adiacenckiej. Wzrost wartości w tym przypadku wynika z dokonania podziału nieruchomości (w postępowaniu administracyjnym lub sądowym), którego skutkiem jest wydzielenie działek mogących stanowić odrębne nieruchomości. Przed nowelizacją niektóre sądy w sytuacjach, kiedy rzeczoznawca majątkowy określa wartość nieruchomości po podziale jako sumę wartości poszczególnych działek, nie dopuszczały tej metody, powołując się na ustawową definicję nieruchomości. Zdaniem autorów projektu zmian przepisu art. 98u u.g.n. taka interpretacja ograniczała możliwość wykonania rzetelnej wyceny nieruchomości w związku z niedostateczną liczbą nieruchomości podobnych do nieruchomości po podziale. Obserwacja rynku wskazywała, bowiem, że właściciele nieruchomości tylko sporadycznie zbywają po podziale nieruchomość w całości (wszystkie wydzielone działki gruntu łącznie). Doprecyzowanie zasad wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości miała na celu wyeliminować przypadki niewłaściwej praktyki wyceny nieruchomości.

Z powyższego wynika, iż zastosowana w przedmiotowej sprawie przez biegłego metoda wyceny przedmiotowej nieruchomości, jakkolwiek dokonana przed wejściem w życie przepisu art. 98a ust. 1b u.g.n., musi zostać oceniona jako prawidłowa, a operat ten mógł być wykorzystany w postępowaniu administracyjnym.

Całkowicie niezrozumiały jest zarzut skargi dotyczący nieuwzględnienia przy wycenie przedmiotowej nieruchomości, iż "w wyniku budowy infrastruktury zostały wycięte drzewa". Przedmiotem kontrolowanej decyzji było ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z jej podziałem, a nie w związku ze stworzeniem warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drog (art. 145 u.g.n.). Zauważyć przy tym należy, iż zgodnie art. 98a ust. 1b zdanie 2 u.g.n. stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości (podkreślenie Sądu). Jeszcze raz zaznaczyć należy, iż wzrost wartości wynika z dokonania podziału nieruchomości, którego skutkiem jest wydzielenie działek mogących stanowić odrębne nieruchomości.

Reasumując, w opinii Sądu, operat z 21 sierpnia 2017r. niewątpliwie wskazuje na to, że podział nieruchomości skarżących spowodował oczywisty wzrost jej wartości, co zostało w sposób jasny i klarowny wywiedzione, z przywołaniem i porównaniem konkretnych wartości. Organy orzekające zasadnie uznały, że sporządzony w sprawie operat pod względem formalnym, nie narusza właściwych przepisów u.g.n., a także zawiera wszystkie wynikające z § 56 ww. rozporządzenia elementy wymagane dla operatu szacunkowego.

Warto także wskazać, iż w sytuacji, gdy strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu, do czego jest uprawniona na mocy art. 157 u.g.n. W zakresie merytorycznym operat bowiem może być podważony jedynie przez ocenę dokonaną w trybie przywołanego przepisu lub kontroperatem. Jeżeli więc skarżący po zapoznaniu się w treścią operatu mieli wątpliwości co do merytorycznej wartości operatu, to mogli zainicjować przeprowadzenie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych oceny prawidłowości jego sporządzenia. Skarżący nie przedstawili też kontroperatu, w którym zawarta byłaby odmienna od kwestionowanej wycena wzrostu wartości nieruchomości. Organ, dysponując dwoma istotnie różniącymi się operatami szacunkowymi, miałby też podstawę, aby wystąpić, w trybie art. 157 u.g.n., do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego na własne zlecenie. Z akt sprawy wynika, iż strona miała możliwość zapoznania się z treścią operatu na długo przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, mogła zatem odnieść się do dokonanej w nim wyceny. Pełnomocnik skarżących był też zawiadomiony o rozprawie administracyjnej w dnia 23 stycznia 2018 r., w toku której mógł zadawać pytania obecnemu na tej autorowi operatu szacunkowego z 21 sierpnia 2017 r.

Sąd uznał, że organy orzekające w sprawie wnikliwie, wszechstronnie i rzetelnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu sprawy. Przekonująco uzasadniły swoje decyzje, nie naruszając przy tym granic swobodnej oceny dowodów i nie naruszyły obowiązującego prawa. W sprawie wykazano, iż nastąpił wzrost wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Każdy taki wzrost wartości nieruchomości rozumianej jako pole inwestycyjne, powoduje wzrost jej ceny na rynku obrotu nieruchomości i stanowi podstawę do rozłożenia korzyści płynących z zwiększenia atrakcyjności rynkowej działek zarówno na właściciela, jak i na organ administracji publicznej. Należy podkreślić, że opłata adiacencka to świadczenie z tytułu korzyści, jakie odnosi właściciel bądź użytkownik wieczysty z faktu przeprowadzenia w terenie, na którym położona jest działka, takich działań, które zwiększają jej wartość rynkową (por. J. Szachułowicz, M. Krassowska, A. Łukaszewska, Gospodarka Nieruchomościami. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis 2003).

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę jako niezasadną.