Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 361/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2015-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6146 Sprawy uczniów
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 147
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 90d,  art. 90t,  art. 90m
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędzia WSA Beata Kozicka Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Lipowa z dnia 9 października 2014 r. nr XLIX/269/14 w przedmiocie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Lipowa uchwałą z dnia 9 października 2014 r. Nr Nr XLIX/269/14 w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy Lipowa, wydaną na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w art. 90f ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) unormowała zasady udzielania pomocy materialnej uczniom zamieszkałym na terenie Gminy Lipowa.

Jako podstawę prawną uchwały podano nadto art. 18 ust. 2 pkt 14a i pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013r. poz. 594 ze zm.) oraz i art. 90m ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004r. Nr 256 poz. 2572 ze zm.).

Uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od jej opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego, o czym stanowił jej § 4, a uchwalony regulamin zamieszczono w jej załączniku.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Wojewoda Śląski wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Lipowa w całości, jako sprzecznej z art. 90f ustawy o systemie oświaty.

Organ nadzoru uznał jako bezwzględny obowiązek rady gminy, wynikający z treści art. 90f ustawy o systemie oświaty, ustalenie wszystkich niezbędnych elementów aktu normującego materię określoną w tym przepisie.

Skarżący stwierdził, że art. 90f ustawy o systemie oświaty uprawnia do ustalenia w szczególności: 1) sposobu ustalania wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz innych okoliczności, o których mowa w art. 90d ust. 1; 2) formy, w jakich udziela się stypendium szkolnego w zależności od potrzeb uczniów zamieszkałych na terenie gminy; 3) trybu i sposobu udzielania stypendium szkolnego; 4) trybu i sposobu udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego. Jeżeli zatem ustawodawca przewidział dwie formy udzielania zasiłku szkolnego - rzeczową i pieniężną Rada Gminy powinna wypowiedzieć się co do trybu i sposobu udzielania tego świadczenia odnosząc się do jego obu form.

Zdaniem skarżącego, Rada Gminy Lipowa nie wypełniła tego obowiązku. Nie zawarła w treści badanego aktu szczegółowej regulacji co do sposobu udzielania zasiłku szkolnego przyznawanego czy to w formie pomocy rzeczowej o charakterze edukacyjnym, czy też w formie świadczenia pieniężnego. Brak unormowania przedstawionych kwestii skutkować może wyłączeniem możliwości udzielania zasiłku szkolnego uprawnionym uczniom z terenu Gminy Lipowa, gdyż niedopuszczalne było przekazanie w § 18 ust. 2 Regulaminu do właściwości wójta Gminy decyzji w zakresie formy realizacji i sposobu płatności zasiłku szkolnego. Taką subdelegację kompetencji rady gminy do ustalenia trybu i sposobu udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego uznał Wojewoda Śląski za zaprzeczenie jednoznacznej treści art. 90f ustawy o systemie oświaty.

Odnosząc się do pozostałych regulacji zawartych w załączniku zaskarżonej uchwały Wojewoda Śląski zakwestionował unormowania zawarte w § 11 ust. 5 zd. 2 oraz w § 18 ust. 2 Regulaminu uznając te regulacje za zbędne, a wręcz wykraczające poza ramy upoważnienia ustawowego. Wskazał na jednoznaczne stwierdzenie w art. 90n ustawy o systemie oświaty, iż w sprawach świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym wydaje się decyzję. Zatem określanie w regulaminie formy działania organu przyznającego świadczenie nie było możliwe. Wojewoda Śląski zakwestionował nadto postanowienia § 11 ust. 5 zd. 1 oraz § 18 ust. 1 Regulaminu, w których wskazano, że decyzję o przyznaniu lub odmowie stypendium (odpowiednio - zasiłku szkolnego) podejmuje upoważniony przez Wójta Gminy Lipowa pracownik Urzędu Gminy Lipowa i potraktował te unormowania jako regulację wykraczającą poza materię regulaminu wydawanego na podstawie art. 90f ustawy o systemie oświaty. Jego zdaniem wskazane postanowienia dotyczą spraw podległości służbowej i organizacyjnej w Gminie. Powołując się na stanowisko piśmiennictwa prawniczego wskazał, że w myśl art. 33 ustawy o samorządzie gminnym wójt wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy, którego jest kierownikiem. Ustawodawca posłużył się pojęciem urzędu w znaczeniu zespołu osób. Przypisane wójtowi władztwo organizacyjne oznacza nie tylko możność użycia wszystkich środków w celu oddziaływania na prace urzędu lecz także pełną odpowiedzialność za przebieg i wyniki tej pracy w całym zakresie. Uwzględniając fakt pozostawania pracowników urzędu w hierarchicznej zależności służbowej wobec wójta gminy podkreślił, że organ ten samodzielnie decyduje, kto faktycznie wykonuje jego zadania. Wójt jednak za zadania te odpowiada i wykluczona jest tu możliwość ingerencji organu stanowiącego.

Skarżący uznał także inne postanowienia Regulaminu za wykraczające poza materię wyznaczoną w delegacji ustawowej.

Jego zdaniem nieuprawnione było uzależnianie wysokości zasiłku szkolnego w danym roku od kwoty środków otrzymanych na ten cel z budżetu państwa. W jego opinii sposób ustalania wysokości zasiłku szkolnego, zgodnie z przepisem art. 90e pkt 1 i 3 stawy o systemie oświaty jest uzależnione od trudnej sytuacji materialnej ucznia spowodowanej zdarzeniem losowym. Przesłanka warunkująca wysokość zasiłku jest zatem pochodną okoliczności charakteryzujących sytuację adresata normy i jest niezależna od kondycji finansowej gminy, dla której udzielanie świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym jest zadaniem własnym (art. 90p ust. 1 ustawy o systemie oświaty).

Nadto za wykraczający poza delegację ustawową określoną w art. 90f pkt 3 i 4 ustawy o systemie oświaty skarżący uznał wymóg przedstawienia wraz z wnioskiem o przyznanie stypendium o charakterze socjalnym załączników wymienionych w § 9 ust. 1 Regulaminu i załączników do wniosku o przyznanie zasiłku szkolnego wymienionych w § 14 ust. 2 Regulaminu. Także określenie warunków ubiegania się o przyznanie zasiłku szkolnego jakie nastąpiło w § 14 ust. 1 Regulaminu, zdaniem Wojewody Śląskiego, wykraczało poza delegację zawartą w art. 90f ust. 4 w/w ustawy.

Odnosząc się natomiast do przepisów Regulaminu, w których dokonano powtórzenia treści zawartych w ustawie, powołując się na stanowisko orzecznictwa, wojewoda uznał takie rozwiązanie prawne za naruszające prawo i prowadzące do stwierdzenia ich nieważności. Zauważył, że regulowanie w uchwałach organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego jeszcze raz tego, co zostało zawarte w obowiązującej ustawie może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy.

Skarżący uznał z powyższej przyczyny za niedopuszczalne uregulowanie Regulaminu zawarte w:

§ 17 ust. 1 powtarzający treść art. 90e ust. 3 ustawy o systemie oświaty;

§ 8 ust. 2 powtarzający treść art. 90n ust. 4 ustawy o systemie oświaty;

§ 5 ust. 1 powtarzający treść art. 90n ust. 2 ustawy o systemie oświaty;

§ 9 ust. 1 powtarzający treść art. 90n ust. 5 i 5a ustawy o systemie oświaty;

§ 11 ust. 2 i 3 w zakresie wyrazów "miesięcznie lub jednorazowo" i ust. 4 powtarzające treść art. 90d ust. 10 i 11 ustawy o systemie oświaty;

§ 19 ust. 1 – 4 powtarzający treść art. 90o ust. 4;

§ 15 powtarzający treść art. 90e ust. 4 ustawy o systemie oświaty.

Wskazane w skardze uchybienia uznane zostały przez skarżącego za nakazujące uznać, że kwestionowana uchwała Nr XLIX/269/14 Rady Gminu Lipowa w całości podjęta została z rażącym naruszeniem prawa i konieczne jest jej wyeliminowanie z obrotu prawnego w całości.

W odpowiedzi na skargę, działający w imieniu Gminy Lipowa Wójt tej Gminy, wniósł o stwierdzenie jej nieważności uznając za zasadne wszystkie zarzuty zawarte w skardze.

W dniu 30 kwietnia 2015r. organ przesłał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nową uchwałę z dnia 28 kwietnia 2015r. nr IX/33/15 uchylającą w całości zaskarżoną przez Wojewodę Śląskiego uchwałę z dnia 9 października 2014r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2014r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądy te badają zatem prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów dokonaną przez organy administracji publicznej.

Sprawując tak rozumianą kontrolę legalności, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. ), zwanej dalej P.p.s.a., sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W chwili podejmowania kontroli legalności zaskarżonej przez organ nadzoru uchwały Gminy Lipowa z dnia 9 października 2014r. nie istnieje już ona w obrocie prawnym ze względu na jej uchylenie.

Wskazać trzeba jednak, że mimo usunięcia uchwały z obrotu prawnego postępowanie sądowoadministracyjne nie stało się bezprzedmiotowe. Zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy dokonane po zaskarżeniu tego aktu do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydanie przez ten sąd wyroku jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej zmianę. Orzecznictwo sądów administracyjnych dotykające tego zagadnienia należy traktować jako stabilne. Przyjmuje się w nim, że domniemanie zgodności z prawem aktu prawa miejscowego uchylone być może dopiero wyrokiem sądu administracyjnego. Wyrok stwierdzający nieważność uchwały ma charakter orzeczenia konstytutywnego. Dopiero z chwilą wydania wyroku tej treści przestaje obowiązywać domniemanie zgodności z prawem kontrolowanego aktu normatywnego. Akt uchylający zaskarżoną uchwałę nie przesądza natomiast o legalności jej obowiązywania z okresu poprzedzającego uchylenie.

Nie ustała zatem potrzeba weryfikacji legalności zaskarżonej uchwały. Pod jej rządem, a to w okresie od października 2014r. do kwietnia 2015r. niewątpliwie udzielana była uczniom z terenu Gminy Lipowa pomoc materialna o charakterze socjalnym, a więc, mimo uchylenia uchwały jej przepisy mogłyby być zastosowane jako podstawa prawa w ewentualnym postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie nieważności decyzji przyznających tę pomoc czy o wznowienie postępowania w sprawach zakończonych na gruncie uchylonej uchwały.

Przechodząc tym samym do merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu wskazać należy na art. 147 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w jej art. 3 § 2 pkt 5 i 6, sąd administracyjny stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Unormowanie to pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" aktem organów gmin oznacza ich nieważność (por. Tadeusz Woś "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, W-wa 2004 r., str. 310).

Do istotnych naruszeń prawa skutkujących nieważność uchwały organu samorządu terytorialnego należy zaliczyć naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów wyznaczających podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

Wojewoda Śląski dopatrzył się istotnej nieważności zaskarżonej uchwały z powodu naruszenia przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał. Wskazał bowiem na sprzeczności zaskarżonej uchwały z treścią delegacji ustawowej pozwalającej na jej podjęcie.

Zarzuty skarżącego można podzielić w tym zakresie na dwie grupy - zarzut wyjścia uchwałodawcy poza obszar wyznaczony upoważnieniem ustawowym i zarzut braku wypełnienia obowiązku ujęcia całości materii nim objętej.

Nadto, poza wskazanymi dwoma rodzajami uchybień, skarżący uznał za rażące naruszenie prawa sposób zredagowania wymienionych w skardze przepisów Regulaminu stanowiącego załącznik zaskarżonej uchwały. Uchybienie to polegać miało na powtórzeniu w postanowieniach Regulaminu regulacji ustawowych. W tym zakresie nie powołał jednak żadnego wzorca kontroli.

Sąd uznał za stosowne odnieść się w pierwszej kolejności do ostatniej z grupy zarzutów przedstawionych w skardze.

Pojęcie sprzeczności z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. Do aktów takich bezspornie zaliczyć należy rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908). Zgodnie z § 118 w zw. z § 143 załącznika do w/w rozporządzenia w aktach organów samorządu terytorialnego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej i przepisów innych aktów normatywnych. Jeżeli jakiś przepis jest zawarty w ustawie, to powtarzanie go w akcie wykonawczym jest zbyteczne, ponieważ w ten sposób niczego się nie normuje.

Ugruntowane jest stanowisko i judykatury i piśmiennictwa prawniczego w tym zakresie, że powoływanie się na zasady techniki prawodawczej może mieć miejsce zwłaszcza wtedy, kiedy zakres powtórzeń przepisów ustaw, w tym definicji ustawowych, będzie rozległy albo kiedy postanowienia aktu prawa miejscowego będą powodowały zmianę postanowień ustaw (por. m. in. T. Bąkowski, "Sądowa kontrola legislacji administracyjnej pod względem zgodności z zasadami techniki prawodawczej. Legislacja administracyjna. Teoria. Orzecznictwo. Praktyka", pod red. M. Stahl, Z. Łuniewskiej, W-wa 2012, s. 37-46; G. Wierczyński "Konsekwencje nieprzestrzegania zasad techniki prawodawczej"; T. Bąkowski, P. Uziębło, G. Wierczyński "Zarys legislacji administracyjnej. Uwarunkowania i zasady prawotwórczej działalności administracji publicznej", pod red. T. Bąkowskiego, Gdańsk 2011, s. 86-87).

Nie kwestionując w żadnym razie przedstawionego stanowiska Sąd podziela jednak także pogląd, w myśl którego zakaz normatywnych powtórzeń wyrażony w § 118 przywołanego wyżej rozporządzenia nie ma charakteru absolutnego. Wyjątkowo mogą zdarzyć się bowiem takie sytuacje, że potrzebny jest przepis "zapowiadający" dalsze unormowania, bez którego unormowania te sprawiałyby wrażenie wyrwanych z kontekstu, lub nietworzących zamkniętej całości czy niewystarczająco komunikatywnych. Dopuszczalność wyjątkowego powtarzania przepisów ustawy dotyczy zwłaszcza takich aktów, jak statuty czy regulaminy. Akty tego rodzaju są często dla pewnego kręgu odbiorców podstawowym źródłem informacji i dlatego należy dążyć, by informacja ta była możliwie pełna, co może wymagać powtórzenia przepisów ustawy (por. S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 239). Podobne też stanowisko odnaleźć można w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał Konstytucyjny stwierdzał bowiem, że przepis aktu wykonawczego zawierający powtórzenie przepisu ustawowego nie wprowadza do obowiązującego systemu prawnego nowej normy, bądź regulującej zagadnienie pozostające poza prawną reglamentacją, bądź regulującej to zagadnienie w sposób odmienny od dotychczasowego, a to oznacza, że jest to wyraźne superfluum prawodawcy, które będąc uchybieniem w technice legislacyjnej, nie może być jednak ocenione jako naruszenie przepisu stanowiącego delegację ustawową (por. G. Wierczyński "Konsekwencje nieprzestrzegania zasad techniki prawodawczej", s. 630 i tam przywołane orzeczenia TK w szczególności orzeczenie z dnia 15 stycznia 1991r. sygn. U 8/90 publ. OTK 1991/1/8)

Przyjmując zatem, że zakaz powtórzeń regulacji ustawowych w akcie prawa miejscowego nie skutkuje automatycznie istotnym uchybieniem prawa, a w konsekwencji nieważności przepisu "powtarzającego", Sąd przystąpił do szczegółowego zbadania wszystkich przepisów kontrolowanego Regulaminu zakwestionowanych z tego tytułu. W ramach kontroli miał przede wszystkim na względzie, czy wskazane przez skarżącego powtórzenia nie zostały "wymuszone" poprzez konstrukcję art. 90f ustawy o systemie oświaty, a także czy "powtórzone" przepisy nie zostały przez uchwałodawcę zmodyfikowane. Powtórzenia, o których mowa – jeżeli uzna się je wyjątkowo za konieczne – powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (por. S. Wronkowska, op.cit., ss. 32 i 239).

Pierwszym z uznanych za powielenie przepisu rangi ustawowej wskazany został w skardze § 5 ust. 1 Regulaminu. Wskazano w nim, że "stypendium szkolne przyznawane jest na wniosek rodziców albo pełnoletniego ucznia, odpowiednio dyrektora szkoły, kolegium nauczycielskiego, nauczycielskiego kolegium języków obcych, kolegium pracowników służb społecznych lub ośrodka, o którym mowa w art. 90b ust. 3 pkt 2 ustawy o systemie oświaty".

W sposób tożsamy uregulowana została kwestia określenia formy i podmiotów inicjujących postępowanie w sprawie przyznania pomocy materialnej o charakterze socjalnym w art. 90n ust. 2 ustawy o systemie oświaty.

Umknęło uwadze skarżącego, że również w § 12 Regulaminu powtórzona została powyższa regulacja, a nadto w § 5 ust. 2 uchwałodawca dokonuje powielenia art. 90n ust. 3 w/w ustawy.

Zauważyć jednak trzeba, że przepis art. 90n ust 1, 2 i 3 odnosi się generalnie do "świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym" wymienionych w art. 90c ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o systemie oświaty. Uchwałodawca poprzez uregulowanie zawarte w § 5 ust. 1 i 2 oraz § 12 ust. 1 i 2 Regulaminu wskazuje natomiast odrębnie - w stosunku do stypendium szkolnego i zasiłku szkolnego - na sposób wszczęcia postępowania w tych sprawach.

Skoro rada gminy upoważniona została w delegacji ustawowej zawartej w art. 90f pkt 3 i 4 ustawy o systemie oświaty do określenia trybu i sposób udzielania stypendium szkolnego oraz zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego, to w konsekwencji opowiedzieć się należy za stanowiskiem, że w upoważnieniu tym określono dla rady gminy obowiązek unormowania proceduralnych aspektów przyznawania pomocy materialnej uczniom z terenu danej gminy.

Bezspornie do unormowań trybu postępowania należy określenie sposobu jego wszczęcia. Zamieszczenie przepisu, stanowiącego co prawda dosłowne powtórzenie ustawowe, ale niezbędnego dla spójnego przedstawienia procedury poprzedzającej wydanie decyzji w przedmiocie pomocy materialnej o charakterze socjalny nie jest, w opinii Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, uchybieniem istotnym skutkującym koniecznością uznania takiej regulacji za nieważną.

W tożsamy sposób ocenia Sąd treść § 8 ust. 2 lit. a-d Regulaminu określającego niezbędną treść wniosku wszczynającego postępowanie w sprawie. Zwraca przy tym uwagę, że ustawodawca w art. 90n ust. 4 ustawy o systemie oświaty zawarł wskazanie "w szczególności’ stanowiąc tym samym, że jest możliwe poszerzenie treści wniosku przez uchwałodawcę. Zwrot "w szczególności" oznacza tu możliwość wyjścia poza ramy wskazane w tym przepisie, a jako obligatoryjne części uchwały reguluje elementy w nim wymienione. Uprawnienie do poszerzenia katalogu zawartego w art. 90n ust. 4 powinno zezwalać uchwałodawcy na powtórzenie obligatoryjnej części unormowania, gdyż stworzenie normy obejmującej jedynie dodatkowe wymagania uchwalone w regulaminie powodowałby zdecydowanie mniej czytelny cały przepis.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza natomiast, że uchwałodawca nie został upoważniony do zmodyfikowania w uchwalonym przez siebie akcie treści art. 90n ust. 4 pkt 4 ustawy o systemie oświaty, co skutkuje, że § 8 ust. 2 lit e Regulaminu musi zostać uznany za nieważny. Dokonana modyfikacja polega na pominięciu w treści wskazanego paragrafu sformułowania - "inną niż forma pieniężna" - odnoszącego się do formy świadczenia pomocy materialnej zgłaszanej przez wnioskodawcę. Pominięcie tego sformułowania i wprowadzenie w to miejsce ograniczonej treści - "formę świadczenia" - wypacza zdecydowanie wolę ustawodawcy.

Przechodząc do kolejnego z zakwestionowanych przepisów, a to § 9 ust. 2 Regulaminu Sąd podziela stanowisko skarżącego, że powtórzenie art. 90n ust. 5 i 5a ustawy o systemie oświaty stanowiło istotne uchybienie prowadzące do nieważności tych uregulowań. Przyczyną nie jest jednak sam fakt powtórzenia przepisów ustawy lecz powtórzenie ich w sposób niepełny, powodujący brak istotnego unormowania w Regulaminie. Takie bezpodstawne zaniechanie pełnego uregulowania może być przyczyną poważnych wątpliwości interpretacyjnych, a tym samym jest niedopuszczalne. Uchwałodawca pominął bowiem, że z woli ustawodawcy -składający oświadczenie jest obowiązany do zawarcia w nim klauzuli następującej treści: "Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia". Klauzula ta zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań.

W ten sam sposób Wojewódzki Sąd Administracyjny traktuje zakwestionowany w skardze § 10 ust. 1 i 2 Regulaminu, w którym bezpodstawnie zawężono czas wyznaczony przez ustawodawcę jako termin do składania wniosków o przyznanie pomocy materialnej o charakterze socjalnym.

Dokonując oceny legalności kolejnego z zakwestionowanych przez Wojewodę Śląskiego przepisu, a to § 11 ust. 2, 3 i 4 Regulaminu Sąd zwraca uwagę, że w upoważnieniu ustawowym, o którym mowa w art. 90f pkt 1 i 3 ustawy o systemie oświaty przyznano radzie gminy kompetencje do uregulowania sposobu ustalania wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz innych okoliczności, o których mowa w art. 90d ust. 1 ustawy o systemie oświaty, a także kompetencje do ustalania trybu i sposobu udzielania stypendium szkolnego.

Niewątpliwie w terminie "sposób ustalania" mieszczą się zasady czy metody działania zmierzające do realizacji prawa ucznia do stypendium szkolnego w wyznaczonej tymi zasadami wysokości. Są to zasady, które dają wskazania wójtowi jaki rodzaj działań musi poprzedzać udzielenia prawa do stypendium szkolnego i w jaki sposób ustalić jego wysokość. Wójt wydaje decyzję w tym przedmiocie na podstawie zasad wyznaczonych przez organ stanowiący.

Bezspornie jednak powierzając tę kwestię radzie gminy ustawodawca równolegle, w treści art. 90d ust. 7-13 w/w ustawy, przedstawił szereg wytycznych dla organu stanowiącego regulując tym samodzielnie szereg zasad dotyczących ustalania wysokości stypendium szkolnego jak również zasad jego udzielania. Uchwałodawca, unikając jakichkolwiek powtórzeń regulacji zamieszczonych w ustawie może tym samym nie mieć gwarancji co do tego, że treść uchwalonego przez niego aktu będzie wystarczająco czytelna. W ten sam sposób można ocenić delegację zawartą w art. 90f pkt 2 w/w ustawy, w której ustawodawca obliguje organ do ustalenia form w jakich stypendium szkolne ma być udzielane i jednocześnie zawiera w ustawie katalog tych form. Traktując zatem, że powtórzenie zasad działania organu zostało niejako "wymuszone" przez ustawodawcę treścią upoważnienia z art. 90f pkt 1 w/w ustawy nie można uznać dostrzeżonego przez organ nadzoru uchybienia jako istotnego naruszenie prawa.

W § 15 Regulaminu powtórzono w całości treść art. 90e ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Jest to regulacja odnosząca się ewidentnie do procedury udzielania świadczenia i jako powtórzenie określające ostateczny termin do złożenia wniosku o przyznanie zasiłku szkolnego nie stanowi uchybienia o charakterze istotnym. Przypomnieć można pogląd wyrażony w judykaturze, podzielony w pełni przez Sąd orzekający, z którego wynika, że przytaczanie treści aktów prawnych wyższego rzędu w akcie prawa miejscowego może być dopuszczalne, jeżeli czyniłoby to akt prawa miejscowego w pełni czytelnym i zrozumiałym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r. o sygn. akt II SA/Wr 745/06 czy wyrok NSA z dnia 6 czerwca 1996 r. o sygn. akt SA/Gd 2949/94, publ. CBOSA).

Przechodząc do kontroli legalności kolejnego z paragrafów Regulaminu, a to do jego § 17 zauważyć trzeba, że z użytego w art. 90f pkt 4 ustawy o systemie oświaty zwrotu "tryb i sposób udzielania zasiłku szkolnego" wynika powinność określenia metody, czy też zasady udzielania stypendium, gdyż organ wykonawczy gminy właśnie w oparciu o te postanowienia, udziela zasiłku szkolnego w każdej indywidualnej sprawie. Dokonując wykładni a contrario treści art. 90f pkt 1 i 2 oraz 3 i 4 w/w ustawy Sąd zauważa, że ustawodawca odmiennie traktuje pojęcie "sposób ustalania wysokości" i "sposób udzielania". Jeżeli traktowałby je w sposób tożsamy zbędna byłaby regulacja art. 90f pkt 1 w/w ustawy wobec zamieszczenia pkt 3 w tym przepisie. Przyznając Gminie kompetencje do ustalania wysokości i formy stypendium szkolnego nie przyznał takowej w stosunku do zasiłku szkolnego. Z tych przyczyn za niedopuszczalne prawnie traktować należy powtórzenia regulacji ustawowej dotyczącej wysokości zasiłku szkolnego (nawet w sposób dosłowny) w Regulaminie wydanym na podstawie art. 90f w/w ustawy.

Sąd w pełni zgadza się ze stanowiskiem skarżącego odnośnie § 19 Regulaminu, co więcej uznaje, że uregulowanie kwestii utraty prawa do pomocy materialnej o charakterze socjalnym przedstawione nadto w § 11 ust. 6 Regulaminu wykracza poza uprawnienia do ustalania trybu i sposobu udzielania takich świadczeń. Ustawodawca w sposób precyzyjny określił w art. 90o ustawy o systemie oświaty zarówno przesłanki materialne jak i postępowanie w sprawie wstrzymania i cofnięcia uprawnienia do stypendium szkolnego oraz wyegzekwowania nienależnie pobranych z tego tytułu należności. W uchwale wydanej na podstawie art. 90f ustawy o systemie oświaty nie jest prawnie uzasadnione regulowanie powyższych kwestii.

Ustosunkowując się do kolejnej grupy zarzutów opartych na naruszeniu art. 90f ustawy o systemie, określonego jako wyjście uchwałodawcy poza obszar wyznaczony upoważnieniem, Sąd dokonał oceny zasadność stanowiska skarżącego zajętego w stosunku do § 9 ust. 1, § 11 ust. 5 zd. 2, §14 ust. 1, § 14 ust. 2, art. 17 ust. 2 i § 18 ust. 2 Regulaminu podkreślając przy tym, że skarga pozbawiona jest w tym miejscu jakiegokolwiek uzasadnienia. Zmusza to Sąd do skorzystania z uprawnienia nadanego treścią art.134 § 1 P.p.s.a.

Tryb postępowania w sprawie pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów obejmuje, jak wcześniej zostało powiedziane, czynności zmierzające do wszczęcie postępowania w sprawie, jak i tryb postępowania w toku. W ramach postępowania w toku organ prowadzi postępowanie wyjaśniające korzystając ze zgromadzonych dowodów. W treści § 9 ust. 1 organ stanowiący uznał za słuszne określić, że ustalenia wysokości dochodu, którego wysokość stanowi przesłankę przyznania pomocy materialnej dokonywane będzie na podstawie dokumentów umożliwiających określenie wysokości dochodu według zasad ustawy o pomocy społecznej. Dokumenty te należy dołączyć do wniosku. Określenie rodzaju dokumentów wskazanych w treści § 9 ust. 1 Regulaminu mieści się zatem w granicach upoważnienia ustawowego zawartego w art. art. 90f ust. 3. Jednocześnie też nie pozostaje w sprzeczności z wytycznymi ustawodawcy, zgodnie z wolą którego wniosek o przyznanie świadczenia pomocy materialnej o charakterze socjalnym zawierać ma w szczególności dane uzasadniające przyznanie świadczenia pomocy materialnej, w tym zaświadczenie albo oświadczenie o wysokości dochodów.

Sąd nie podziela także stanowiska organu, co do przekroczenia kompetencji nadanych radzie gminy na mocy art. 90f pkt 4usatwy o systemie oświaty poprzez stworzenie otwartego katalogu rodzaju dowodów, na podstawie których organ może dokonać weryfikacji prawdziwości zaistnienia zdarzenia losowego stanowiącego warunek przyznania zasiłku szkolnego (§ 14 ust. 2 Regulaminu). W zakresie przedmiotowym trybu i sposobu mieści się regulacja procesowa, która obejmuje dopuszczalność dowodów, których przeprowadzenie daje podstawy do ustalenia przesłanek uzasadniających przyznanie uprawnienia zasiłku szkolnego. Z tego względu postanowienia § 14 ust. 2 zaskarżonej uchwały mieszczą się w zakresie przedmiotowym udzielonego upoważnienia ustawowego.

Niezrozumiałe i zbyt rygorystyczne jest nadto zastrzeżenie skarżącego w stosunku do treści w § 14 ust. 1 Regulaminu. Zdaniem Sądu w ramach kompetencji rady gminy nadanych na mocy upoważnienia ustawowego określonego w art. 90f pkt 4 w/w ustawy mieści się wyraźne przedstawienie warunków wymaganych dla przyznania zasiłku szkolnego. Uchwała dotyczy bowiem podmiotów zamieszkałych na terenie Gminy Lipowa, a zasiłek szkolny przyznaje się uczniowi znajdującemu się przejściowo w trudnej sytuacji materialnej z powodu zdarzenia losowego.

Stanowisko Wojewody Śląskiego jawi się tu jako nieuzasadniona prawnie, nadmierna ingerencja w zagwarantowaną konstytucyjnie i ustawowo samodzielność jednostek samorządu terytorialnego i jako takie stoi w sprzeczności z art. 165 ust. 2 oraz art. 171 Konstytucji RP.

Wskazane w skardze przepisy § 11 ust. 5 zd. 2 oraz § 18 ust. 2 Regulaminu, w opinii Wojewody Śląskiego, zawierają również uregulowanie materii nieobjętej treścią upoważnienia w delegacji ustawowej. Zdaniem skarżącego ustawodawca nie upoważnił rady gminy do określenia organu przyznającego świadczenia pomocy materialnej o charakterze socjalnym oraz określenia formy jego działania. Jednocześnie też przyznanie Wójtowi Gminy Lipowa kompetencji do ustalenia formy realizacji i sposobu płatności zasiłku szkolnego (§ 18 ust. 2 Regulaminu) skarżący uznał jako nieuprawnioną subdelegację kompetencji rady gminy.

W zakwestionowanych regulacjach uchwałodawca określił, że "w decyzji o przyznaniu stypendium szkolnego ustala się formę jego realizacji oraz sposób płatności (§ 11 ust. 5 zd. 2) i odpowiednio w § 18 ust. 2 - "w decyzji o przyznaniu zasiłku szkolnego ustala się formę jego realizacji oraz sposób płatności".

Po myśli art. 90n ust. 1 ustawy o systemie oświaty w sprawach świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym wydaje się decyzje administracyjne.

Potwierdzenie tej ustawowo narzuconej formy rozstrzygnięcia w uchwale jest działaniem zbędnym jednak nie przesądzającym per se o nieważności kontrolowanego aktu prawa miejscowego. Natomiast o nieważności unormowania zawartego w § 11 ust. 5 zd. 2 jak też w § 18 ust. 2 Regulaminu przesądza zamieszczenie w tych przepisach postanowień dookreślających zawartość decyzji administracyjnej. Elementy decyzji administracyjnej określa przepis art. 107 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 107 § 2 k.p.a. decyzje administracyjne mogą zawierać również inne składniki lecz musi to wynikać z przepisów szczególnych. Sąd podziela wyrażony w orzecznictwie pogląd co do tego, że prawo do stanowienia o zawartości decyzji poprzez wprowadzenie do niej dodatkowych składników powinno wynikać wprost z przepisu rangi ustawowej albo z wyraźnego brzmienia przepisu udzielającego kompetencję, natomiast kompetencji takiej nie można domniemywać (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 lutego 2005 r. IV SA/Wr 26/2005 publ. CBOSA).

Z treści art. 90f pkt 1 do 4 ustawy o systemie oświaty zdecydowanie nie wynika uprawnienie dla rady gminy do formułowania regulacji określających dodatkowe składniki decyzji administracyjnych. Zakwestionowane przepisy § 11 ust. 5 zd. 2 i §18 ust. 2 określające, że w decyzji ustala się formę realizacji zasiłku szkolnego oraz sposób płatności pozostają w istotnej sprzeczności z art. 90f ust. 1-4 ustawy o systemie oświaty w zw. 107 § 2 k.p.a.

Przechodząc do oceny ostatniego z przepisów należącego do grupy zarzutów, określonych jako wyjście uchwałodawcy poza obszar wyznaczony upoważnieniem, a to do § 17 ust. 2 Regulaminu, w którym według skarżącego w sposób nieuprawniony uzależnia się wysokość zasiłku szkolnego w danym roku odnosząc się do kwoty środków otrzymanych na ten cel z budżetu państwa Sąd uznaje ten zarzut za zasadny.

W upoważnieniu ustawowym zawartym w art. 90f ust. 4 ustawy o systemie oświaty nie przyznano radzie gminy kompetencji do scedowania swoich uprawnień do ustanowienia zasad udzielania zasiłków szkolnych na wójta gminy. Przyznanie zatem Wójtowi Gminy Lipowa prawa do ustalania każdorocznie wysokości zasiłku szkolnego jaki może być przyznawany podmiotom uprawnionym stanowi nieuprawnioną subdelegację kompetencji rady gminy do ustalania zasad udzielania zasiłków szkolnych na wójta gminy. Zależność wysokości udzielanej pomocy materialnej wynika natomiast bezpośrednio z art. 90b ust. 1 ustawy o systemie oświaty, który stanowi, że uczniowi przysługuje prawo do pomocy materialnej ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie państwa lub budżecie właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Trzeba nadto zgodzić się z organem nadzoru, że przesłanką warunkującą wysokość indywidualnego zasiłku szkolnego jest wyłącznie przejściowa trudna sytuacja ucznia wywołana zdarzeniem losowym, o czym stanowi art. 90e ust. 1 ustawy o systemie oświaty.

Szerszego ustosunkowania, zdaniem Sądu, wymagał natomiast zarzut dotyczący treści § 11 ust. 5 zd. 1 oraz § 18 ust. 1 Regulaminu. W przepisach tych Rada Gminy Lipowa wskazała jako podmiot uprawniony do wydawania decyzji w sprawach stypendium szkolnego i zasiłku szkolnego pracownika Urzędu Gminy w Lipowej upoważnionego przez Wójta tej Gminy.

Na gruncie ustawy o systemie oświaty dokonano szczegółowych regulacji zarówno co do formy prawnej, w jakiej przyznaje się lub odmawia świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym jak i co do właściwości rzeczowej organu orzekającego w tych sprawach.

W art. 90n ust. 1 ustawy o systemie oświaty wskazano, że w sprawach świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym wydaje się decyzje administracyjne. W jej art. 90m ust. 1 określono nadto generalną właściwość rzeczową organu wskazując, że świadczenie pomocy materialnej o charakterze socjalnym przyznaje wójt (burmistrz, prezydent miasta). Ustawodawca zezwolił nadto na odstępstwo od generalnej zasady właściwości organu wykonawczego uprawniając organ stanowiący do upoważnienia kierownika ośrodka pomocy społecznej do prowadzenia postępowania w sprawach świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym (art. 90m ust. 2 w/w ustawy).

Organ właściwy do wydania decyzji w sprawach świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym, jakim jest wójt, na mocy art. 39 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym może upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji lecz decyzja ta, mimo że wydana jest faktycznie przez inny niż wójt podmiot, pozostaje decyzją wydaną w imieniu wójta. Upoważnienie do wykonywania funkcji w imieniu organu upoważniającego zwane w piśmiennictwie prawniczym pełnomocnictwem administracyjnym powoduje, że organem kompetentnym pozostaje nadal wyznaczony ustawowo organ administracji. Organ wyposażony w kompetencje nie traci ich zatem, a podmiot upoważniony nie staje się organem administracji, nie nabywa tych kompetencji jako własne, lecz wykonuje je w imieniu i na rzecz organu, do którego kompetencje należą. Mimo że zastępca wójta (burmistrza, prezydenta miasta) lub inny pracownik urzędu gminy faktycznie sporządza i podpisuje decyzję, to na zewnątrz jest to nadal decyzja organu, czyli decyzja podjęta przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta).

Stwierdzenie w § 11 ust. 5 zd. 1 i § 18 ust. 2 Regulaminu, że "decyzję o przyznaniu lub odmowie przyznania stypendium podejmuje upoważniony przez Wójta pracownik Urzędu Gminy Lipowa" pozostaje w istotnej sprzeczności z art. 90m ust. 1 ustawy o systemie oświaty.

Sąd podziela także postawiony w skardze zarzut niewypełnienia w kontrolowanej uchwale w całości obowiązku wynikającego z upoważnienia ustawowego przez pominięcie regulacji w zakresie trybu i sposobu przyznawania zasiłku szkolnego w formie rzeczowej. W §§ 10 – 15 Regulaminu, poza stwierdzeniem, że zasiłek ten może być przyznany w formie świadczenia pieniężnego brak jest jakiegokolwiek odniesienia do trybu i sposobu przyznawania zasiłku szkolnego w formie rzeczowej.

Aczkolwiek z przedstawionego w skardze stanowiska organu nadzoru wynika, iż zarzuty naruszenia prawa dotyczą tylko wybranych przepisów uchwały, a w dodatku Sąd nie uwzględnił stanowiska skarżącego co do wszystkich kwestionowanych regulacji, niemniej jednak stwierdzenie nieważności obejmować powinno całość kontrolowanego aktu. Pozostawienie w mocy niezakwestionowanych fragmentów uchwały byłoby nieuzasadnione przede wszystkim z uwagi na ich niekompatybilność wewnętrzną, a także z tego powodu, iż akt w takim fragmentarycznym kształcie nie wypełniałby w całości obowiązku wynikajacego z delegacji ustawowej.

W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji na mocy art. 147 P.p.s.a.