Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 268/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 24a, art. 36, art. 37
journal: Dz.U. 2018 poz 992
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - tekst jedn.
article: art. 18 pkt 20, art. 90, art. 91 ust. 1, art.
journal: Dz.U. 2018 poz 913
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 23 października 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w C. na uchwałę Sejmiku Województwa z dnia 28 stycznia 2019 r., nr [...] w sprawie przyjęcia aktualizacji Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa 2022 w zakresie wskazania miejsc spełniających warunki magazynowania odpadów dla zatrzymanych transportów odpadów oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 28 stycznia 2019 r. Sejmik Województwa wydał uchwałę nr 56/V/19 w sprawie przyjęcia aktualizacji Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa 2022 w zakresie wskazania miejsc spełniających warunki magazynowania odpadów dla zatrzymanych transportów odpadów. Jako podstawę prawną wydania uchwały wskazano art. 18 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 913 ze zm.), art. 36 ust. 2 oraz art. 37 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2018 r., poz. 922 ze zm.) w związku z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1479).

Skargę na powyższą uchwałę, po uprzednim wezwaniu organu administracji do usunięcia naruszenia prawa, wniósł A z siedzibą w C., która wskazała, że zaskarżona uchwała podlega kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 90 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa i art. 3 § 2 pkt 6 w związku z art. 53 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zmianami), dalej p.p.s.a.

Zaskarżonej uchwale skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 22 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 2 oraz art. 32 Konstytucji RP poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego i w konsekwencji arbitralne, dowolne i naruszające zasady równego traktowania, słuszności i sprawiedliwości:

1) wyznaczenie nieruchomości Spółki jako lokalizacji spełniającej warunki magazynowania odpadów dla zatrzymanych transportów odpadów przy powoływaniu się na nieprawdziwe okoliczności jakoby Spółka wyraził zgodę na powyższe, nie uwzględniając, że Spółka jeszcze na etapie konsultacji społecznych pismem z 15 listopada 2018 r. poinformowała Urząd Marszałkowski Województwa o braku możliwości utworzenia miejsca dla zatrzymanych transportów na terenie jej nieruchomości, co jednoznacznie przesądza o braku zgody Spółki w tym zakresie;

2) wyznaczenie nieruchomości Spółki jako lokalizacji spełniającej warunki magazynowania odpadów dla zatrzymanych transportów odpadów, mimo braku zgody Spółki na powyższe, jak również istnienia negatywnej opinii Starosty w tym zakresie, w sytuacji gdy z uzasadnienia uchwały wynika, że organ wybierając miejsca spełniające warunki magazynowania odpadów dla zatrzymanych transportów odpadów kierował się zgodą danego podmiotu na utworzenie takiej lokalizacji na jego nieruchomości, jak również opiniami starostów i prezydentów miast na prawach powiatu;

3) wyznaczenie nieruchomości Spółki jako lokalizacji spełniającej warunki magazynowania odpadów dla zatrzymanych transportów odpadów bez wskazania rzeczywistych przesłanek jakimi kierował się organ przy wyborze nieruchomości Spółki, jak również bez należytego uzasadnienia dlaczego wyznaczono nieruchomość Spółki, mimo braku jej zgody i mimo istnienia negatywnej opinii Starosty w tym zakresie;

4) wyznaczenie nieruchomości Spółki jako lokalizacji spełniającej warunki magazynowania odpadów dla zatrzymanych transportów odpadów, przy przyjęciu przez organ, że nie było innych alternatywnych propozycji potencjalnych miejsc magazynowania zatrzymanych transportów odpadów, mimo że organ w żadnym zakresie nie dokonał weryfikacji tych potencjalnych lokalizacji, pod kątem możliwości wyznaczenia ich jako miejsc spełniających warunki magazynowania odpadów dla zatrzymanych transportów odpadów.

2. art. 24a ust. 2 ustawy o odpadach, poprzez brak jakiegokolwiek odniesienia się i merytorycznego rozpatrzenia w toku procedury uchwałodawczej negatywnej opinii Starosty co do możliwości utworzenia miejsca postojowego na terenie powiatu, ewentualnie przez brak uzasadnienia dlaczego mimo negatywnej opinii Starosty, organ wyznaczył lokalizację Zakładu jako miejsce spełniające warunki magazynowania odpadów dla zatrzymanych transportów odpadów.

3. art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, przez brak wymaganego wyważenia praw konstytucyjnie chronionych oraz wartości w celu ochrony, których prawa te są ograniczane, a w konsekwencji nieuprawnione i arbitralne ograniczenie prawa własności Spółki, w tym prawa do dysponowania nieruchomością i decydowania o sposobie jej zagospodarowania, poprzez wyznaczenie nieruchomości Spółki jako lokalizacji spełniającej warunki magazynowania odpadów dla zatrzymanych transportów odpadów, pomimo wyraźnego braku zgody Spółki na powyższe, jak również w sytuacji gdy wyznaczenia takiego dokonano w sposób sprzeczny z przyjętymi przez organ kryteriami wyboru lokalizacji i przy uwzględnieniu nieprawdziwych okoliczności.

4. art. 42 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez brak dołączenia do uchwały uzasadnienia zawierającego informację o udziale społeczeństwa w postępowaniu oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa, w tym w szczególności w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski Spółki wniesione pismem z 15 listopada 2018 r.

Uzasadniając interes prawny w złożeniu skargi, skarżąca wskazała, że Zarząd Województwa opracował treść załącznika nr 12, który stanowi aktualizację Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa 2022 w zakresie wskazania miejsc spełniających warunki magazynowania odpadów dla zatrzymanych transportów odpadów. W załączniku nr 12 do Planu, stanowiącym integralną część Uchwały Sejmiku Województwa, wyznaczono dwa miejsca w województwie, które spełniają warunki magazynowania odpadów, w tym A.

W ocenie skarżącej, narusza to jej interes prawny, gdyż pismem z 15 listopada 2018 r. poinformowała Urząd Marszałkowski Województwa o braku możliwości utworzenia miejsca dla zatrzymanych transportów na terenie jej nieruchomości. Utworzenie na nieruchomości skarżącej, wbrew jej woli, miejsca postojowego, na które będą kierowane zatrzymane transporty odpadów w istotny sposób wpłynie na możliwość korzystania z nieruchomości i ograniczy jej prawo własności, chociażby poprzez pozbawienie prawa decydowania o sposobie jej zagospodarowania. Powołując się na art. 24a ust. 5 ustawy o odpadach skarżąca wskazała również, że nie tylko będzie musiała znosić fakt, że na jej terenie znajdzie się taki transport odpadów, ale do czasu usunięcia takiego transportu, zostaną na nią nałożone dodatkowe obowiązki związane z magazynowaniem znajdujących się w nim odpadów.

W dalszej kolejności, uzasadniając poszczególne zarzuty, skarżąca wskazała, że z uzasadnienia skarżonej uchwały wynika, że wybierając miejsca spełniające warunki magazynowania odpadów dla zatrzymanych transportów odpadów kierowano się zgodą danego podmiotu na utworzenie takiej lokalizacji, jak również przesłanką, aby były to miejsca, które już obecnie pełnia funkcję związaną z gospodarowaniem odpadami. Zdaniem skarżącej, wskazanie jej Zakładu, mimo jednoznacznego jego stanowiska o braku możliwości utworzenia miejsca dla zatrzymanych transportów na terenie Zakładu, stanowi przekroczenie granic uznania administracyjnego. Pismem z 15 listopada 2018 r. skarżąca poinformowała Urząd Marszałkowski Województwa o braku możliwości utworzenia miejsca dla zatrzymanych transportów na terenie Zakładu, należącym do skarżącej. Jako argument wskazała m.in. otrzymane informacje od mieszkańców o obawach związanych z ewentualnymi uciążliwościami ww. przedsięwzięcia, jak również brak zgody udziałowców spółki. Informację o braku możliwości utworzenia miejsca postojowego na terenie Zakładu skarżącej Zarząd Województwa otrzymał jeszcze przed opracowaniem uchwały w brzmieniu uchwalonym przez Sejmik Województwa, w okresie trwania konsultacji społecznych. Tym samym, nie jest uprawnione twierdzenie znajdujące się w uzasadnieniu uchwały, że skarżąca przekazała informacje o możliwości utworzenia miejsca magazynowania dla zatrzymanych transportów odpadów na jej nieruchomości. Analogiczne stanowisko zajął Starosta, który pismem z 18 września 2018 adresowanym do Marszałka Województwa, jednoznacznie stwierdził, że nie posiada miejsca, które spełniałoby warunki magazynowania odpadów. Swoje stanowisko podtrzymał w postanowieniu z 13 listopada 2018 r., negatywnie opiniującym projekt aktualizacji Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa.

Powyższe okoliczności powodują, że uchwała podjęta przez organ ma charakter dowolny, gdyż została podjęta w oparciu o nieprawdziwa przesłankę istnienia zgody skarżącej na utworzenie na terenie jej Zakładu miejsca postojowego dla zatrzymanych transportów odpadów. Powoływanie się w uchwale na zgodę skarżącej, mimo dysponowania jej pismem o braku możliwości utworzenia miejsca postojowego na terenie Zakładu, dowodzi niedołożenia należytej staranności podejmowaniu uchwały i arbitralności działania organu w tym zakresie.

Skarżąca podniósła, że organ przyjął, że warunkiem wyznaczenia miejsca postojowego będzie potwierdzenie możliwości jego utworzenia przez dany podmiot, tym samym wszystkie strony powinny być traktowane jednakowo. Organ wybierając lokalizację powinien opierać się na przejrzystych i precyzyjnych kryteriach, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu uchwały. Skoro organ uznał, że nie jest zasadne utworzenia miejsca postojowego na terenie innych powiatów, w tym na terenie RIPOK E. D., gdyż starostowie, prezydenci jak i podmiot zarządzający instalacją przekazali informacje o braku możliwości jego utworzenia, analogicznie powinien postąpić w przypadku A. Różne traktowanie podmiotów w takim samym stanie faktycznym i prawnym narusza przepisy prawa. Uchwała wskazująca Zakład skarżącej jako miejsce spełniające warunki magazynowania odpadów dla zatrzymanych transportów odpadów, mimo wyraźnego sprzeciwu skarżącej w tym zakresie i negatywnej opinii Starosty, jednocześnie argumentująca powyższe brakiem alternatywnych propozycji ze względu na zgłoszone sprzeciwy innych podmiotów i negatywne opinie starostów, narusza konstytucyjne zasady sprawiedliwości i równego traktowania przez władze publiczne.

W przypadku gdyby Organ zdecydował się jednak wyznaczyć Zakład skarżącej jako miejsce spełniające warunki magazynowania odpadów dla zatrzymanych transportów odpadów, mimo braku jej zgody, powinien przekonywująco i szczegółowo uzasadnić swoje stanowisko w tym zakresie. W związku z tym, że decyzję podjął w ramach uznania administracyjnego, zobowiązany byt wskazać przejrzyste i jednoznaczne kryteria, którymi kierował się wybierając nieruchomość skarżącej, jak również okoliczności przemawiające za nie uwzględnieniem braku jej zgody i negatywnej opinii Starosty w tym zakresie. Uzasadnienie uchwały w ogóle nie odnosi się do tych okoliczności. Z uzasadnienia uchwały wynika wyłącznie, że wyboru dokonano ze względu na brak innych alternatywnych lokalizacji, jak również ze względu na domniemaną zgodę skarżącej. Stwierdzenie organu, że nie było innych propozycji potencjalnych miejsc magazynowania zatrzymanych transportów odpadów jest dowolne, gdyż organ oprócz uzyskania opinii podmiotów zarządzających RIPOK, jak również starostów, czy prezydentów miast na prawach powiatów, nie podjął żadnych czynności zmierzających do weryfikacji potencjalnych lokalizacji pod kątem spełniania wymogów magazynowania odpadów. Skarżąca zaznaczyła, że na terenie województwa działa kilkadziesiąt podmiotów pełniących funkcję związaną z gospodarowaniem odpadami. Organ dysponował wystarczającym czasem by przyjąć sprawiedliwe i uzasadnione kryteria wyboru lokalizacji dla zatrzymanych transportów odpadów. Skoro zaś za takie kryterium przyjął uzyskanie informacji o możliwości utworzenia przedmiotowego miejsca od zainteresowanych podmiotów, powinien być w tym zakresie konsekwentny. Skarżąca nie wyraziła zgody na utworzenie na jej nieruchomości miejsca magazynowania dla zatrzymanych transportów odpadów. Powyższe okoliczności powodują, że organ nie podał w uzasadnieniu uchwały rzeczywistych przestanek, jakimi kierował się przy wyborze nieruchomości skarżącej, jak również dlaczego dokonał takiego wyboru mimo braku uzyskania zgody skarżącej.

Wszystkie wyżej wymienione okoliczności, zdaniem skarżącej, powodują że zaskarżona uchwała, ustanawiająca Zakład skarżącej jako jedną z lokalizacji, spełniającej warunki magazynowania odpadów, została podjęta arbitralnie i dowolnie, z rażącym naruszeniem uznania administracyjnego. Uchwalenie aktualizacji wojewódzkiego planu gospodarki odpadami w zakresie wskazania miejsc spełniających warunki magazynowania odpadów nie zostało pozostawione wyłącznie uznaniu administracyjnemu, lecz ulega ograniczeniom wynikającym chociażby z konstytucyjnych zasad równości, sprawiedliwości społecznej czy też proporcjonalności.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 24a ust. 2 ustawy o odpadach skarżąca wskazała, że Starosta od początku informował Marszałka Województwa o braku możliwości utworzenia miejsca postojowego na terenie powiatu c. W piśmie z 18 września 2018 r. Starosta zaznaczył, że utworzenie takiego miejsca w pełni spełniającego wszystkie warunki ustawowe oraz jego utrzymanie wiąże się z poniesieniem dużych nakładów finansowych, na które powiat nie posiada funduszy. Wskazano, że w sierpniu 2017 r. przez powiat c. przeszła nawałnica powodując uszkodzenie dróg, budynków mieszkalnych i gospodarczych oraz wyrządzając liczne szkody w lasach. W związku z tym, znaczna, wcześniej nieplanowana część środków z budżetu powiatu c., została przeznaczona na likwidację skutków nawałnicy. Starosta zaznaczył również, że w powiecie c. znajdują się tereny chronione dlatego zatrzymanie odpadów lub odpadów niebezpiecznych bez wymaganych dokumentów w otulinie terenów chronionych może mieć negatywny wpływ na te formy ochrony przyrody. Swoje stanowisko podtrzymał w postanowieniu z 13 listopada 2018 r., negatywnie opiniując projekt aktualizacji Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa w zakresie miejsc spełniających warunki magazynowania odpadów dla zatrzymanych transportów odpadów.

Sejmik Województwa wyznaczając Zakład jako miejsce postojowe dla zatrzymanych transportów odpadów zupełnie przemilczał negatywna opinie Starosty. Organ wprawdzie wystąpił o opinię Starosty, jednak nie ocenił jej merytorycznie. Tym samym, nie spełnia wymogu art. 24a ust.2 ustawy o odpadach umożliwienie staroście wydania opinii wyłącznie celem spełnienia przesłanek formalnych jednoczesnego merytorycznego ustosunkowania się do zajętego przez starostę stanowiska. Negatywne zaopiniowanie przez Starostę planu w części dotyczącej wyznaczenia miejsc spełniających warunki magazynowania odpadów oznaczało, że organ powinien rozważyć stanowisko organu opiniującego i dać temu wyraz w uzasadnieniu aktu. Nie ulega wątpliwości, że poprzez brak jakiegokolwiek odniesienia się do przepisu, bez negatywnej opinii starosty w toku procedury uchwałodawczej organ naruszył wskazywany art. 24a ust. 2 ustawy o odpadach. Tym bardziej, że organ w uzasadnieniu uchwały uznał za zasadne wskazanie, że pozostali starości i prezydenci miast na prawach powiatu przekazali informację o braku możliwości utworzenia miejsca postojowego na terenie ich powiatów.

Nie wskazano w uchwale żadnych argumentów przemawiających za wyborem Zakładu skarżącej, mimo negatywnej opinii Starosty w tym zakresie. Nie ulega wątpliwości, że starosta będzie najlepiej poinformowaną osobą co możliwości nie tylko technicznych, ale również finansowych utworzenia w danym powiecie miejsca magazynowania odpadów dla zatrzymanych transportów odpadów. W związku z powyższym, w przypadku nieuwzględnienia negatywnej opinii Starosty, organ powinien uzasadnić przyczyny pominięcia zgłaszanych zastrzeżeń. Całkowite pominięcie jednoznacznej negatywnej opinii Starosty przy procedowaniu aktualizacji wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, w odniesieniu do wskazania Zakładu jako miejsca magazynowania odpadów dla zatrzymanych transportów odpadów, wskazuje na arbitralne podjęcie w tym zakresie uchwały.

Natomiast uzasadniając zarzut naruszenia art. 140 k.c. w zw. z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP skarżąca wskazała, że wprowadzenie zakazów nie może odbywać się w sposób dowolny, bez zachowania odpowiednich proporcji. Uzasadnienie uchwały powinno zawierać rozważania dotyczące zachowania proporcji pomiędzy chronionym prawem własności a obowiązkiem utworzenia miejsca postojowego wynikającym z ustawy o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz niektórych innych ustaw. W przekonaniu skarżącej uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie dowodzi wymaganej staranności ważenia potrzeby ustalania regulacji ograniczających prawa własności. Uzasadnienie uchwały nie wyjaśnia przyczyn dlaczego wbrew woli skarżącej jej prawo własności ma zostać ograniczone. Z uzasadnienia Uchwały wynika jednoznacznie, że organ nie utworzył miejsca postojowego w innej lokalizacji, ze względu na brak uzyskania zgody uprawnionych podmiotów. Wskazanie nieruchomości skarżącej jako lokalizacji dla zatrzymanych transportów odpadów bez uzyskania jej zgody, jak również bez wskazania przejrzystych i jednoznacznych kryteriów wyboru nieruchomości skarżącej wbrew jej woli, powoduje nieproporcjonalną i bezpodstawną ingerencję w konstytucyjnie chronione prawo własności.

Wreszcie uzasadniając zarzut naruszenia art. 42 ustawy o udostepnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko skarżąca wskazała, że zgodnie z tym artykułem organ opracowujący projekt dokumentu wymagającego udziału społeczeństwa rozpatruje uwagi i wnioski jak również dołącza do przyjętego dokumentu uzasadnienie zawierające informacje o udziale społeczeństwa w postępowaniu oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa. Zaskarżona Uchwała takiego uzasadnienia nie zawiera. Skarżąca nie posiada informacji w jaki sposób organ odniósł się do pisma z 15 listopada 2018 r., informującego o braku możliwości utworzenia miejsca dla zatrzymanych transportów na terenie Zakładu. Skarżąca nie wie również, jakie były przyczyny braku uwzględnienia jej zastrzeżeń, co do możliwości utworzenia na terenie jej Zakładu miejsca postojowego, a jednocześnie uwzględnienie analogicznych uwag zgłaszanych przez pozostałych zarządców instalacji odpadowych.

W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa wniósł o jej oddalenie.

Odnosząc się do pierwszego zarzutu wskazano, że z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że dokonując wyboru miejsc spełniających warunki magazynowania odpadów, o których mowa w art. 24a ust. 2 ustawy o odpadach, organ kierował się przesłanką, aby były to miejsca, które już teraz pełnią funkcję związaną z gospodarowaniem odpadami, a ich ewentualne dostosowanie w zakresie spełniania warunków magazynowania odpadów nie będzie wymagało ponoszenia znacznych nakładów finansowych. Organ wziął również pod uwagę, że budowa zupełnie nowych miejsc magazynowania odpadów dla zatrzymanych transportów odpadów nie byłaby możliwa do zrealizowania przez starostów w ustawowym terminie 6 miesięcy od uchwalenia wojewódzkiego planu gospodarki odpadami (art. 24a ust. 4), co sankcjonowane jest administracyjną karą pieniężną od 10 000 do 100 000 zł z art. 195a ustawy o odpadach, ponadto budziłaby protesty okolicznych mieszkańców i pochłonęłaby znaczne środki z budżetów właściwych starostw powiatowych na ich utworzenie.

Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika ponadto, że w toku prac nad uchwałą zwrócono się do starostw powiatowych, miast na prawach powiatu oraz podmiotów zarządzających Regionalnymi Instalacjami Przetwarzania Odpadów Komunalnych (dalej: "RIPOK") o przeanalizowanie możliwości utworzenia takich miejsc na terenie danego powiatu bądź instalacji regionalnej. W odpowiedzi tylko dwóch zarządzających instalacjami regionalnymi, w tym skarżąca, przekazało informacje o możliwości utworzenia miejsca magazynowania dla zatrzymanych transportów odpadów. Starosta W. przekazał informację o możliwości utworzenia miejsca na terenie RIPOK E. D., jednak podmiot zarządzający nie potwierdził tego faktu (nie wypowiedział się w sprawie). Wobec powyższego, zgłoszone propozycje zostały zweryfikowane przez pracowników Departamentu Środowiska i Rolnictwa Urzędu Marszałkowskiego Województwa w trakcie oględzin.

Celem oględzin było przede wszystkim sprawdzenie, czy zaproponowane miejsca spełniają ww. kryteria wyboru. Obecni w trakcie oględzin przedstawiciele skarżącego przekazali informację, że miejsce mogłoby zostać utworzone przy wjeździe do zakładu, zaraz za punktem wagowym. Wskazali ponadto, że cały teren zakładu jest ogrodzony i dozorowany, a wskazane miejsce wymagałoby jedynie wyposażenia w dodatkową kamerę. Proponowane miejsce stanowi utwardzony plac, zlokalizowane jest w pobliżu głównych ciągów komunikacyjnych oraz z dala od zabudowy mieszkaniowej i nie stanowi uciążliwości. Oględziny wykazały zatem, że zaproponowane przez skarżącą miejsce spełnia kryteria wyboru, którymi kierował się organ zmieniając wojewódzki plan gospodarki odpadami w przedmiotowym zakresie. Okoliczności te zostały również przedstawione w notatce z oględzin.

Z uwagi na fakt, że oględziny potwierdziły zgodność obu zaproponowanych miejsc z ww. przyjętymi przez organ kryteriami, nie analizowano już potencjalnych alternatywnych miejsc, ponieważ termin 6 miesięcy wyznaczony przez ustawodawcę na uchwalenie aktualizacji wojewódzkiego planu gospodarki odpadami był bardzo krótki, a procedura aktualizacji planu jest przedsięwzięciem złożonym i czasochłonnym.

Mając na uwadze powyższe, wskazano, że skarżąca dokonała wyraźnej nadinterpretacji, zarzucając Zarządowi Województwa dokonanie wyboru miejsc dla zatrzymanych transportów odpadów na podstawie kryterium zgody podmiotów zarządzających RIPOK. Zaznaczono, że w żadnym miejscu uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie znajduje się słowo zgoda, natomiast informacje o możliwości utworzenia takich miejsc stanowiły jedynie punkt wyjścia do analizy przez organ przydatności zgłoszonych miejsc pod kątem kryteriów obiektywnych wymienionych w uchwale, co znalazło odzwierciedlenie w jej uzasadnieniu. Nie zgodzono się również z twierdzeniem skarżącej, że wyznaczenie miejsc magazynowania dla zatrzymanych transportów odpadów nastąpiło z przekroczeniem granic uznania administracyjnego oraz z naruszeniem konstytucyjnych zasad sprawiedliwości i równego traktowania przez władze publiczne. Nieprawdą jest również, że organ nie wskazał rzeczywistych przesłanek, jakimi kierował się przy wyborze nieruchomości skarżącego. Nie doszło zatem w żaden sposób do naruszenia art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz niektórych innych ustaw.

Nie znaleziono również podstaw, aby uwzględnić zarzut naruszenia art. 24a ust. 2 ustawy o odpadach, wskazując że powołany przepis zawiera wymóg zaopiniowania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami w części dotyczącej wyznaczenia miejsc spełniających warunki magazynowania odpadów dla zatrzymanych transportów odpadów przez właściwych starostów, na terenie działania których mają zostać wyznaczone te miejsca. Wprowadzając tą zmianę do ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach ustawodawca nie przewidział dla opinii starosty charakteru wiążącego sejmik województwa, tak jak to wyraźnie uczynił w art. 41a ust. 4 ustawy o odpadach w odniesieniu do negatywnej opinii wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska. Sejmik Województwa nie był więc związany negatywną opinią Starosty. W toku prac nad zaskarżoną uchwałą opinie właściwych starostów, w tym Starosty C., zostały zgodnie z procedurą uzyskane.

Odnosząc się do podniesionych w opinii Starosty argumentów wskazano, że utworzenie miejsca dla zatrzymanych transportów odpadów w granicach zakładu skarżącego nie spowoduje negatywnego wpływu na zlokalizowane na terenie powiatu formy ochrony przyrody, ponieważ sam zakład leży poza granicami tych form. Ponadto Starosta posługuje się ogólnym stwierdzeniem o konieczności poniesienia dużych nakładów finansowych, bez wskazania konkretnych inwestycji oraz szacunkowych kosztów, gdy tymczasem z oględzin przeprowadzonych przez pracowników Departamentu Środowiska i Rolnictwa Urzędu Marszałkowskiego Województwa w obecności przedstawicieli skarżącej wynika, że skarżąca dysponuje odpowiednim miejscem, które wymagałoby jedynie nakładów w postaci zakupu dodatkowej kamery. Ponadto wskazano, że ustawa o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz niektórych innych ustaw wprowadziła - poza obowiązkiem związanym z aktualizacją wojewódzkiego planu gospodarki odpadami – także zmianę w art. 400a ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 20001 r. Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którą tworzenie miejsc spełniających warunki magazynowania odpadów, o których mowa w art. 24a ustawy o odpadach jest finansowane ze środków wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej (art. 400a ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 400b ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska). Z powyższych względów argumenty Starosty podniesione w piśmie z 18 września 2018 r., a także informacja udziałowców spółki skarżącej o braku niezbędnego, przygotowanego terenu do przyjmowania tego typu transportów, nie mogły stanowić przeszkody do wyznaczenia miejsca dla zatrzymanych transportów odpadów na terenie zakładu skarżącej. Negatywna opinia udziałowców Spółki, a następnie wycofanie się przez skarżącą z lokalizowania na terenie RIPOK N. D. miejsca dla zatrzymanych transportów odpadów w piśmie z 15 listopada 2018 r. również nie mogło mieć wpływu na treść powziętej uchwały, ponieważ jak wskazano przy uwagach do zarzutu pierwszego, podejmując uchwałę organ nie kierował się zgodą podmiotów dysponujących miejscami spełniającymi warunki do utworzenia miejsc dla zatrzymanych transportów odpadów, lecz kryteriami obiektywnymi takimi jak: kwestie już istniejącej infrastruktury, kwestie zabezpieczeń, ponoszenia jak najmniejszych nakładów utworzenia i możliwości utworzenia miejsc w ustawowym terminie bez narażania starostów na ponoszenie administracyjnych kar pieniężnych. Z uwagi na ustawowy obowiązek wyznaczenia przez sejmik województwa, a utworzenia przez starostów miejsc dla zatrzymanych transportów odpadów, zgoda Gminy C. wyłącznie na regionalny charakter instalacji RIPOK N. D. w kontekście utworzenia w jej granicach tego miejsca, pozbawiona jest znaczenia prawnego w przedmiotowej sprawie. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały pośrednio zawiera odniesienie się do argumentów zawartych w opinii Starosty, poprzez wskazanie przesłanek, na których oparto się wyznaczając miejsca dla zatrzymanych transportów odpadów. Natomiast brak bezpośredniego odniesienia się w uzasadnieniu do kwestii podnoszonych w opinii Starosty z 13 listopada 2018 r. mógłby co najwyżej stanowić zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, które nie miało żadnego wpływu na rozstrzygnięcie, nie zaś przepisów prawa materialnego, jak uznał skarżący.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 140 k.c. w zw. z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP wskazano, że ograniczenie prawa własności skarżącej w następstwie podjęcia zaskarżonej uchwały nastąpiło w granicach wskazanych przez przepisy prawa, tj. w oparciu o obowiązek wynikający z art. 22 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz niektórych innych ustaw, a podjęcie zaskarżonej uchwały nastąpiło zgodnie z obowiązującymi przepisami: art. 18 pkt 20 ustawy o samorządzie województwa, art. 24a ust. 2 i art. 36 ust. 2 ustawy o odpadach oraz z uwzględnieniem konsultacji społecznych wymaganych przez art. 36 ust. 7 tej ustawy. Wbrew twierdzeniom skarżącej, wyznaczenie jej nieruchomości, jako jednego z miejsc dla zatrzymanych transportów odpadów nie miało charakteru dowolności, ponieważ oparte zostało na przejrzystych i jednoznacznych kryteriach wymienionych w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały i zweryfikowanych w trakcie oględzin przeprowadzonych w toku prac nad uchwałą. Art. 22 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz niektórych innych ustaw nakładając na sejmik województwa obowiązek wyznaczenia miejsc dla zatrzymanych transportów odpadów nie wskazuje kryteriów, jakimi winien kierować się organ wyznaczając te miejsca, a w szczególności nie zawiera stwierdzenia, że organ ten powinien kierować się zgodą właściciela nieruchomości. Można zatem wnioskować, że wyznaczenie i utworzenie takich miejsc ustawodawca uznał za przedsięwzięcie o istotnym znaczeniu dla interesu publicznego, co potwierdzają dodatkowo bardzo krótkie terminy (6 miesięcy) na realizację obowiązków sejmików województw oraz starostów.

Niezależnie od powyższego, wskazano, że przedstawionym w piśmie z 15 listopada 2018 r. powodem braku zgody skarżącej na wyznaczenie miejsca dla zatrzymanych transportów odpadów na terenie jej zakładu były względy społeczne, nie zaś przyczyny związane z ograniczeniem korzystania z nieruchomości.

Końcowo, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 42 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko wskazano, że konsultacje społeczne w toku prac nad zaskarżoną uchwałą odbywały się w terminie od 29 października do 20 listopada 2018 r. W trakcie prowadzonych konsultacji społecznych nie wpłynęły uwagi i wnioski do projektu załącznika 12 "Wyznaczone miejsca w województwie spełniające warunki magazynowania odpadów dla zatrzymanych transportów odpadów", stanowiącego aktualizację wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Pismo skarżącej z 15 listopada 2018 r., w którym Spółka wycofała zgodę na utworzenie na swoim terenie miejsca magazynowania, zostało potraktowane jako ciąg dalszy prowadzonej korespondencji związanej z wyznaczaniem miejsc spełniających warunki magazynowania odpadów, a nie jako uwaga złożona w ramach konsultacji, ponieważ pismo to nie odnosiło się do treści konsultowanego projektu, co jest celem uwag składanych w trybie art. 39 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy. Jednocześnie wskazano, że w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały zabrakło adnotacji o braku uwag w toku konsultacji społecznych oraz o terminie ich trwania, jednakże stwierdzono, że brak ten mógłby co najwyżej stanowić zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, które nie miało żadnego wpływu na rozstrzygnięcie, nie zaś przepisów prawa materialnego, jak uznała skarżąca.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego, i terenowych organów administracji rządowej – a zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. – także na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga podlega oddaleniu.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszym postępowaniu jest uchwała nr 56/V/19 Sejmiku Województwa z 28 stycznia 2019 r. w sprawie przyjęcia aktualizacji Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa 2022 w zakresie wskazania miejsc spełniających warunki magazynowania odpadów dla zatrzymanych transportów odpadów, na którą skargę złożyła A z siedzibą w C. (zwana dalej skarżącą).

Skarga została złożona w trybie art. 91 ust. 1 w zw. z 90 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 512, zwanej dalej u.s.w). Zgodnie z art. 90 ust. 1 u.s.w. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego, natomiast zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.w. przepisy art. 90 u.s.w. stosuje się odpowiednio, gdy organ samorządu województwa nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo, przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne, narusza prawa osób trzecich.

W okolicznościach niniejszej sprawy przedmiotem zaskarżenia jest uchwała w sprawie przyjęcia aktualizacji Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa w zakresie wskazania miejsc spełniających warunki magazynowania odpadów dla zatrzymanych transportów odpadów, a więc akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. (akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej). W odniesieniu do tego typu aktów cytowany § 2a art. 53 p.p.s.a. przewiduje, że mogą one zostać zaskarżone w każdym czasie. W zakresie obowiązywania powyższego przepisu mieści się bardzo szeroka kategoria skarg w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę aktów i działań organów administracji publicznej oraz aktów i działań innych podmiotów spoza kręgu organów administracji publicznej, które zostały poddane kontroli sądów administracyjnych na podstawie ustaw szczególnych, jeśli przepisy tych ustaw nie przewidują środków zaskarżenia w postępowaniu, w którym akty te zostały podjęte. Do tej kategorii należy zaliczyć przede wszystkim skargi na akty i czynności, o których mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2019, poz. 506 ze zm., dalej u.s.g.), czy w art. 90 i 91 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa. W wyniku zmiany art. 90 u.s.w. dokonanej na mocy art. 6 pkt 2 lit. a) ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935) ustawodawca, dostosowując wskazany przepis do rozwiązań przyjętych w p.p.s.a., zrezygnował z wymogu poprzedzania skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia. Obecnie zatem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ województwa w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Powyższa zmiana weszła w życie od 1 czerwca 2017 r. i znajduje zastosowanie do uchwał i zarządzeń podjętych po tej dacie (art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej), a więc do uchwały będącej przedmiotem niniejszego postępowania sądowego.

Zgodnie z art. 18 pkt 20 u.s.w. do wyłącznej właściwości sejmiku województwa należy (m. in.) podejmowanie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami i statutem województwa do kompetencji sejmiku województwa. Zgodnie z art. 36 ust. 2 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 701, zwanej dalej u.o.) sejmik województwa uchwala wojewódzki plan gospodarki odpadami opracowany przez zarząd województwa. Aktualizacja planu gospodarki odpadami następuje co do zasady co 6 lat (art. 37 u.o.), jak również w przypadkach wynikających z przepisów szczególnych, jak to ma miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy, o czym niżej. Powołany już wyżej art. 90 ust. 1 u.s.w. stanowi zaś, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 91 ust. 1 u.s.w. przepisy art. 90 stosuje się odpowiednio, gdy organ samorządu województwa nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo, przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne, narusza prawa osób trzecich.

Wojewódzki plan gospodarki odpadami jest planistycznym instrumentem, służącym osiągnięciu celów założonych w polityce ekologicznej państwa oraz wdrażaniu hierarchii postępowania z odpadami, określając ogólne cele i kierunki działań właściwych organów w zakresie gospodarki odpadami. Jako taki, plan ten stanowi swoiste źródło prawa administracyjnego, określające zamierzenia administracji publicznej i stanowi jedną z materialnych przesłanek aktów wydawanych przez organy administracji publicznej (por. wyrok NSA z 13 marca 2012 r. sygn. II OSK 2695/11). Nie jest to jednocześnie akt prawa miejscowego, bowiem taka kwalifikacja analizowanej uchwały nie wynika z przepisów prawa. W konsekwencji, takiego charakteru nie może mieć również uchwała w przedmiocie aktualizacji planu gospodarki odpadami. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie przesądził o dopuszczalności skargi na uchwałę w sprawie przyjęcia planu gospodarki odpadami (por. wyrok z dnia 14 kwietnia 2015 roku, sygn. akt: II OSK 2154/13), potwierdzając jednocześnie, że uchwała w przedmiocie takiego planu nie jest aktem prawa miejscowego. Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że choć plan ten nie jest aktem prawa miejscowego, a jedynie aktem kierownictwa wewnętrznego, to podlega zaskarżeniu przez każdy podmiot, który wykaże, że jego interes prawny został naruszony przez konkretne postanowienia planu.

W konsekwencji skarżona uchwała - w ocenie sądu - jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, podlegającą sądowej kontroli w sytuacji, gdy skargę wnosi podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały jej postanowieniami naruszone. W ocenie sądu, na uchwałę w sprawie aktualizacji wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, wydaną z zakresu administracji publicznej, która nie jest aktem prawa miejscowego, skarga przysługuje, w oparciu o przepis art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. i art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 u.s.w. Sąd podziela w tym zakresie argumenty skargi uznając, że skarga w trybie art. 91 u.s.w. może być wnoszona w sytuacjach podejmowania przez organy samorządowe czynności prawnych innych niż stanowienie prawa miejscowego. Zgodnie z orzecznictwem, wskazane przepisy nie zawierają bowiem takiego ograniczenia. Sąd jednocześnie zauważa, że plany gospodarki odpadami nie są aktami o charakterze wyłącznie informacyjnym, a ich postanowienia mogą wpływać na sytuacje prawne podmiotów spoza administracji publicznej. W odniesieniu do planu gospodarki odpadami w orzecznictwie akcentuje się, że tylko pozornie wiążą jedynie organy administracji publicznej, gdyż w istocie wiążą także podmioty ubiegające się o wydanie zezwolenia lub pozwolenia, skoro dany podmiot nie otrzyma określonego zezwolenia/pozwolenia, jeżeli plan gospodarki odpadami stoi temu na przeszkodzie i przesądza o wydaniu decyzji odmownej. Dopuszczalna jest zatem co do zasady skarga na taki plan. W odniesieniu do będącej przedmiotem zaskarżenia uchwały w sprawie aktualizacji planu gospodarki odpadami, w pierwszej kolejności konieczna jest weryfikacja interesu prawnego do jej zaskarżenia, a co więcej – stwierdzenie, że interes ten został naruszony.

W związku z powyższym, przed dokonaniem kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały sąd administracyjny w pierwszej kolejności rozstrzyga, czy narusza ona interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej czyli, czy strona ma legitymację czynną do wniesienia skargi. Po ustaleniu, że strona skarżąca posiada legitymację do wniesienia skargi na uchwałę organu województwa następuje merytoryczne rozpoznania sprawy. Oznacza to, że dopiero po uprzednim stwierdzeniu naruszenia interesu prawnego, bądź uprawnienia strony skarżącej sąd może rozpoznać sprawę i orzec, czy naruszenie tego interesu, bądź uprawnienia, nastąpiło wraz z naruszeniem obiektywnego porządku prawnego i odpowiednio do tego orzec o uwzględnieniu lub nieuwzględnieniu skargi (por. wyrok NSA z 3.09. 2004 r., sygn. akt OSK 476/04; wyrok NSA z 26. 02. 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07; wyrok WSA w Krakowie z 12. 11. 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1077/13, www.nsa.gov.pl).

Bezspornie, skarżąca została wymieniona w treści załącznika nr 12 do uchwały jako podmiot na terenie którego znajduje się jedno z miejsc wyznaczonych w województwie, spełniające warunki magazynowania odpadów dla zatrzymanych transportów odpadów (zarządzający – A w C.) i jednocześnie wykazała, że posiada nieruchomość, na której wyznaczono miejsce spełniające warunki magazynowania odpadów. Ustalenia uchwały dotyczą zatem jej bezpośrednio poprzez wyznaczenie takiego miejsca, z którym wiążą się określone ustawowo obowiązki (magazynowanie odpadów). W konsekwencji, skarżąca wykazała naruszenie jej interesu prawnego. Niewątpliwie, ujęcie jej w załączniku nr 12 do uchwały jako zarządzającą terenem, na którym wyznacza się miejsce magazynowania odpadów wiąże się z konkretnymi obowiązkami prawnymi, wynikającymi z ustawy o odpadach w zakresie ich magazynowania. Te obowiązki skarżąca będzie musiała realizować, a zatem zaskarżona uchwała kreuje jej sytuację prawną, ingerując w sferę jej zobowiązań prawnych, zarówno od strony pozytywnej (poprzez konieczność podejmowania konkretnych działań, związanych np. z przyjęciem transportu odpadów i ich przechowaniem, jak i strony negatywnej – np. poprzez znoszenie sytuacji pozostawania na terenie jej nieruchomości transportu odpadów, w trakcie którego ujawniono naruszenie przepisów o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów). Kształt postanowień zaskarżonej uchwały ma zatem istotne znaczenie dla możliwości prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącą, jako podmiotu świadczącego usługi z zakresu gospodarki odpadami.

Jak wskazano powyżej, stwierdzenie naruszenia interesu prawnego nie skutkuje jeszcze uwzględnieniem skargi. Kolejnym etapem analizy sądu w ramach kontroli zaskarżonego aktu jest ocena jego zgodności z prawem. Ta analiza musi zatem następować przez pryzmat przepisów, stanowiących materialną podstawę wydania danego aktu. Zgodnie bowiem z art. 82 ust. 1 zd. 1 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna.

Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1479) sejmik województwa jest obowiązany do uchwalenia aktualizacji wojewódzkiego planu gospodarki odpadami w zakresie wskazania miejsc spełniających warunki magazynowania odpadów, o których mowa w art. 24a ust. u.o. w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszego przepisu. Do dnia utworzenia przez starostę miejsca wskazanego w wojewódzkim planie gospodarki odpadami marszałek województwa wskazuje inne miejsce strzeżone do magazynowania zatrzymanych transportów odpadów i informuje o tym organy, o których mowa w art. 24a ust. 1 u.o., nie później niż w ciągu miesiąca od dnia wejścia w życie niniejszego przepisu. Z kolei, zgodnie z art. 24a ust. 1 i 2 u.o. jeżeli w trakcie kontroli transportu odpadów ujawniono:

1) naruszenie szczegółowych wymagań dla transportu odpadów,

2) przemieszczanie odpadów do nieuprawnionego odbiorcy,

3) naruszenie przepisów o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów

- pojazd wraz z odpadami może zostać zatrzymany przez Krajową Administrację Skarbową, Straż Graniczną, Policję, Inspekcję Transportu Drogowego oraz organy Inspekcji Ochrony Środowiska (ust. 1). Zatrzymany pojazd wraz z odpadami jest kierowany do najbliższego dostępnego miejsca wyznaczonego w wojewódzkim planie gospodarki odpadami spełniającego warunki magazynowania odpadów. Plan ten w części dotyczącej wyznaczenia miejsc spełniających warunki magazynowania odpadów podlega zaopiniowaniu przez właściwych starostów, na terenie działania których mają zostać wyznaczone te miejsca. Starosta wyraża opinię w terminie nie dłuższym niż miesiąc od dnia otrzymania planu. Nieudzielenie opinii w tym terminie uznaje się za opinię pozytywną. Z art. 24a ust. 3 – 6 u.o. wynika, że miejsca, o których mowa w ust. 2, wyznacza się uwzględniając jedno miejsce magazynowania odpadów na 1 mln mieszkańców w województwie, nie więcej jednak niż trzy miejsca w województwie. Starosta w terminie 6 miesięcy od uchwalenia wojewódzkiego planu gospodarki odpadami utworzy miejsce, o którym mowa w ust. 2. Pojazd wraz z odpadami umieszcza się w miejscu wyznaczonym zgodnie z ust. 2 do czasu usunięcia naruszeń szczegółowych wymagań dla transportu odpadów lub ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za zagospodarowanie tych odpadów. Za usunięcie, strzeżenie i przechowywanie pojazdu w miejscu, o którym mowa w ust. 2, pobiera się opłaty.

W treści skargi skarżąca wskazuje, że wyznaczenie miejsca w wojewódzkim planie gospodarki odpadami spełniającego warunki magazynowania odpadów nastąpiło bez jej zgody, mimo że – jak wynika z uzasadnienia uchwały – zgoda podmiotu była jednym z kryteriów wyboru tych miejsc. Z tego faktu skarżąca wywodzi rażące przekroczenie granic uznania administracyjnego oraz arbitralność w wyborze. Jej zdaniem, wybór skarżącej jako zarządzającego takim miejscem, mimo jednoznacznego wycofania zgody, stanowi naruszenie tych kryteriów, a w konsekwencji przesądza, że uchwała ma dowolny charakter, oparty o nieprawdziwą przesłankę zgody. Ponadto, zdaniem skarżącej, organ niejednakowo potraktował podmioty, które odmawiają takiej zgody, co narusza zasadę sprawiedliwości i równego traktowania przez władze, a także proporcjonalności (w odniesieniu do ingerencji w prawa właścicielskie).

Z taką argumentacją nie można się zgodzić.

Cytowane przepisy art. 22 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz niektórych innych ustaw w związku z art. 24a u.o. nie wprowadzają wprost kryteriów, jakimi kierować ma się organ, wskazując miejsca magazynowania odpadów. Z powołanej regulacji wynika jednak, że sejmik musi, w zakreślonym terminie, wskazać miejsca, które spełniają warunki magazynowania odpadów i powinno to nastąpić w formie aktualizacji uchwały w przedmiocie wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Powyższe prowadzi do wniosku, że w ramach realizacji tego obowiązku sejmik województwa musi wskazać konkretne miejsca. W przepisach jednak nie ustala się jakichkolwiek kryteriów wyboru tych miejsc. Kwestia ta zatem została pozostawiona uznaniu organu. Oczywiście, uznanie nie oznacza dowolności, co wiąże się z koniecznością wykazania przez organ, że ustalił obiektywne kryteria wyboru i kryteria te następnie zastosował w okolicznościach danej sprawy.

Analiza dokumentacji przedłożonej przez organ, a towarzyszącej podejmowaniu zaskarżonej uchwały wskazuje, że organ podjął wszelkie działania, by dokonać wyboru miejsc w sposób konsyliacyjny. W tym celu zwrócił się zarówno do starostów powiatowych, jak i podmiotów prowadzących na terenie województwa działalność w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi z pytaniem o możliwość realizacji zadań wynikających z art. 24a ustawy o odpadach. Bezsporne jest, że skarżąca początkowo zadeklarowała chęć realizacji tych zadań, wskazując że dysponuje odpowiednim terenem. Wobec ujawnienia się dwóch podmiotów, które zadeklarowały gotowość realizacji zadań wynikających z art. 24a u.o., pracownicy samorządowi dokonali oględzin terenu i instalacji pod kątem możliwości realizacji ustawowych zadań oraz dostosowania zakładów do nowych zadań. W ocenie sądu, podjęte przez organ działania zmierzające do wyłonienia podmiotów, które na zasadzie dobrowolności realizowałyby obowiązki, wynikające z ustawy, były w pełni prawidłowe i słuszne. Oczywiste jest też, że w sytuacji, gdy brak jest podmiotów, które na zasadzie dobrowolności będą realizować określone obowiązki ustawowe (jak to ostatecznie nastąpiło w okolicznościach niniejszej sprawy, skoro skarżąca wycofała zgodę na wyznaczenie jej zakładu jako miejsca magazynowania odpadów), a jednocześnie – organ dysponuje określonym zakresem władzy, w oparciu o którą może w określony sposób ukształtować sytuację prawną określonych podmiotów – organ ten musi poszukiwać kryteriów, które z jednej strony zabezpieczą jak najbardziej skuteczne realizowanie określonych zadań, a z drugiej strony – nie będą miały charakteru dyskryminacyjnego. Zdaniem sądu, temu zadaniu w okolicznościach niniejszej sprawy organ wojewódzki sprostał, co potwierdza nie tylko uzasadnienie zaskarżonej uchwały, ale cała dokumentacja, w tym korespondencja, kierowana w niniejszej sprawie do starostów powiatowych oraz podmiotów gospodarujących odpadami, protokoły oględzin miejsc oraz informacje (komunikaty i zaproszenia) o spotkaniach w celu wyłonienia podmiotów (miejsc). Bez wątpienia z dokumentacji tej wynika, że co do zasady żaden starosta nie był zainteresowany, aby w obszarze jego właściwości wyznaczyć miejsce magazynowania odpadów. Podobne stanowisko zajęli zarządzający regionalnymi instalacjami do przetwarzania odpadów komunalnych, z wyjątkiem skarżącej (pierwotnie) oraz Zakładu przetwarzania odpadów budowlanych w R. Jak wynika z analizy tej dokumentacji oraz uzasadnienia zaskarżonej uchwały, kryteria, jakimi ostatecznie kierował się sejmik wojewódzki w wyborze miejsc, obejmowały poszukiwanie podmiotów, które już dysponują infrastrukturą służącą gospodarce odpadami, co związane jest przede wszystkim z tym, by zminimalizować nakłady ponoszone na realizację obowiązku. Ponadto, organ brał pod uwagę podmioty, które gwarantują zabezpieczenie skutecznej realizacji obowiązku magazynowania, znajdują się w bliskiej odległości od głównych ciągów komunikacyjnych oraz znaczącej odległości od zabudowań mieszkalnych. Organ weryfikował spełnienie tych kryteriów w terenie, przeprowadzając oględziny miejsc. Z oczywistych, w ocenie sądu względów, zweryfikował tylko te podmioty, które wyraziły chęć realizacji zadań w zakresie magazynowania odpadów. W konsekwencji, kwestia wyboru miejsca, jak wskazują okoliczności niniejszej sprawy, wiązała się z podjęciem konkretnej aktywności przez zarząd województwa, który w pierwszej kolejności podjął starania o znalezienie zarządców instalacji, którzy dobrowolnie podjęli by się realizacji tej funkcji. Z pism od starostów wynika jednocześnie, że w zasadzie żaden z nich nie widział możliwości realizacji analizowanej funkcji na terenie swojej właściwości. W konsekwencji, w świetle kategorycznego brzmienia przepisów nakładających na samorząd województwa obowiązku, a także opatrzenia braku realizacji tego obowiązku sankcją oraz konkretnego terminu jego realizacji – krótkiego (6 miesięcy) - organ ten musiał dokonać określonych wyborów w celu poszukiwania kryteriów wyznaczenia miejsc. Zdaniem sądu, te wybrane kryteria, biorąc pod uwagę całokształt okoliczności podjęcia niniejszej uchwały, nie cechują się dowolnością i arbitralnością. Świadczą o poszukiwaniu przez organ samorządowy rozwiązań, które uwzględniają stanowisko różnych zainteresowanych podmiotów, choć ostatecznie – w braku dobrowolności – przeważyły kryteria abstrahujące od zgody podmiotu.

W konsekwencji, sąd nie podziela stanowiska skarżącej, że jednym z kryteriów wskazanych przez organ jako decydujące o wyborze miejsca magazynowania odpadów było kryterium zgody. Nie wynika ono bowiem ani z uzasadnienia skarżonej uchwały, ani z dokumentacji towarzyszącej podjęciu uchwały. Myli się też skarżąca, poszukując tych kryteriów tylko w uzasadnieniu skarżonej uchwały, bowiem – jak wskazano powyżej – znajdują one odzwierciedlenie w całej dokumentacji niniejszej sprawy. Należy jednocześnie podkreślić, że w przepisach prawa nie został sformułowany obowiązek sporządzania uzasadnień uchwał podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego (z wyjątkami, dotyczącymi np. uchwał podejmowanych na podstawie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Uzasadnienie takie, zostało sporządzone w okolicznościach niniejszej sprawy, ma więc walor informacyjny, wskazuje na motywację organu samorządowego. Trudno jednak oczekiwać, skoro nie ma ono charakteru obligatoryjnego, a ustawa nie określa jego elementów treściowych, by spełniało ono takie same funkcje, jak uzasadnienie decyzji administracyjnej, uregulowane w przepisach k.p.a., a więc aby było jednoznaczne i wyczerpujące w zakresie przesłanek, jakimi kierował się organ podejmując określone decyzje. Konkludując, w ocenie sądu podjęta uchwała nie cechuje się dowolnością, nie ma też charakteru dyskryminacyjnego, gdyż została podjęta po przeanalizowaniu szeregu istotnych okoliczności, mających wpływ na wybór miejsc magazynowania odpadów. Nie narusza zatem wskazanych w skardze przepisów prawa. Wskazać też należy, że ustawodawca minimalizuje finansowe i organizacyjne konsekwencje realizacji omawianego obowiązku, wskazując w art. 24a ust. 4 u.o., że to starosta, w terminie 6 miesięcy od uchwalenia planu gospodarowania odpadami, tworzy te miejsca. Przy czym, zgodnie z art. 400a ust. 1 pkt 6 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1396 ze zm.) tworzenia miejsc spełniających warunki magazynowania odpadów, o których mowa w art. 24a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach odbywa się w oparciu o środki funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej (a więc środki publiczne, a nie prywatne skarżącej). Ponadto, realizacja obowiązków związanych z magazynowaniem odpadów zatrzymanych jest odpłatna.

Sąd nie dopatrzył się jednocześnie naruszenia art. 24a ust. 2 u.o. poprzez brak uwzględnienia i odniesienia się w uzasadnieniu uchwały do negatywnej opinii Starosty co do możliwości utworzenia miejsca magazynowania odpadów na obszarze powiatu c. Charakter prawny instytucji współdziałania, wskazanej przez ustawodawcę w art. 24a ust. 2 u.o. i sformułowanej jako opinia, wskazuje że stanowisko organu współdziałającego nie ma znaczenia wiążącego dla organu podejmującego uchwałę. Organ zatem musiał dopełnić procedury, występując do starosty o zajęcie stanowiska, co miało miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy, natomiast nie musiał go uwzględnić. Podobnie, jak już wskazano powyżej, przepisy prawa nie formułują obowiązku ustosunkowania się do opinii w treści uzasadnienia uchwały. Jedynie na marginesie można zauważyć, że gdyby opinia była wiążąca dla samorządu województwa to zaskarżona uchwała nie zostałaby w ogóle podjęta i realizacja ustawowych obowiązków byłaby zablokowana.

Sąd przychyla się też do stanowiska zawartego w odpowiedzi na skargę w kwestii kwalifikacji pisma z 15 listopada 2018 r., informującego o braku możliwości utworzenia miejsca zatrzymania transportów na terenie skarżącej, jako pisma wyrażającego kolejne stanowisko skarżącej w sprawie, nie zaś jako uwagi wniesionej w trybie art. 42 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm., zwanej dalej u.o.o.ś.). Bezsporne w sprawie niniejszej jest to, że skarżąca prowadziła korespondencję z organem. Jej pismo z 15 listopada 2019 r. było kolejnym pismem, skierowanym do organu. Wprawdzie zostało ono zgłoszone w terminie składania uwag, nie mniej jednak z jego treści w żaden sposób nie wynika, że ma ono charakter uwagi do projektu uchwały. Jego treść wyraźnie wskazuje, że stanowi ono kontynuację wcześniejszej korespondencji, jaką skarżąca wymieniała z organem. W konsekwencji, organ nie miał obowiązków, wynikających z art. 42 u.o.o.ś., w zakresie dołączenia do przyjętego dokumentu uzasadnienia, zawierającego informacje o udziale społeczeństwa w postępowaniu oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa.

Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie sądu zaskarżona uchwała nie narusza prawa, a argumentacja skargi okazała się nieuzasadniona. W tej sytuacji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.