Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 531/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Wznowiono postępowanie przed NSA,uchylono wyrok NSA,uchylono wyrok WSA i przekazano do ponownego rozpoznania

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia WSA del. Beata Sobocha-Holc Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi P.D. o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2020 r. sygn. akt II GSK 1870/18 w sprawie ze skargi kasacyjnej P.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 146/18 w sprawie ze skargi P.D. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odwołania w sprawie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zwieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. wznawia postępowanie zakończone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2020 r. sygn. akt II GSK 1870/18; 2. uchyla wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2020 r. sygn. akt II GSK 1870/18; 3. uchyla wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 146/18 r. i sprawę przekazuje temu Sądowi do ponownego rozpoznania; 4. zasądza od Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz P.D. 1140 (tysiąc sto czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 1870/18, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej P.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 146/18 w sprawie ze skargi P.D. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Warszawie z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odwołania w sprawie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddalił skargę kasacyjną.

Z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że [...] czerwca 2017 r. Dyrektor ogłosił postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w trybie konkursu ofert w rodzaju rehabilitacja lecznicza w zakresie fizjoterapia ambulatoryjna na okres od dnia [...] października 2017 r. do dnia [...] czerwca 2022 r., wskazując na możliwość zawarcia maksymalnie jednej umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej po przeprowadzeniu postępowania.

Do konkursu zgłoszone zostały dwie oferty: P.D. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "D.M.." oraz [A.].

Komisja konkursowa po dokonaniu analizy złożonych ofert pod kątem spełnienia przez oferentów kryteriów określonych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1372 ze zm.), w dniu [...] września 2017 r. dokonała rozstrzygnięcia postępowania wybierając do udzielania świadczeń P.D., którego oferta uzyskała najwyższą liczbę punktów, tj. 58. Oferta [A.] uzyskała 52,27 pkt.

W dniu [...] września 2017 r. do Mazowieckiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ wpłynęło odwołanie [A.]. W odwołaniu wskazano, że oferent podał nieprawdziwe dane odnośnie personelu medycznego (dotyczy lek. E.R.), oraz że Komisja konkursowa wybrała ofertę, która powinna zostać odrzucona z uwagi na niespełnienie szeregu wymagań przewidzianych przepisami prawa, w szczególności odnoszących się do braku dostępu dla niepełnosprawnych oraz innych wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 422).

Dyrektor decyzją z dnia [...] października 2017 r. na podstawie art. 154 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1793 ze zm.; dalej: ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej) w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. uwzględnił odwołanie [A.].

Dyrektor decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] października 2017 r.

WSA w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję. Sąd wskazał, że z oświadczenia lek. E.R. wynika, że nie wyrażała ona zgody na podawanie i przetwarzanie jej danych osobowych oraz wykazywania jej w charakterze personelu w żadnej ofercie złożonej przez podmiot wybrany do udzielania świadczeń w postępowaniach w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej prowadzonych w rodzaju rehabilitacja lecznicza. Podkreślił, że powyższe oświadczenie nie było znane organowi w dniu rozstrzygnięcia konkursu ofert – w przeciwnym wypadku oferta skarżącego zostałaby odrzucona na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 7 powołanej ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, wskazanym wyżej wyrokiem z dnia 14 grudnia 2020 r., oddalił skargę kasacyjną uznając ją za niezasadną. Zwrócił uwagę, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, która wyznacza w sposób konkretny granice sprawy, a więc zakres kontroli kasacyjnej. Sąd II instancji nie może ustalać zakresu podnoszonych naruszeń ani kierunków weryfikacji wyroku. W tym kontekście NSA stwierdził, że rozpoznawane zarzuty kasacyjne nie spełniają przedstawionych wymogów, bo nie wskazują istoty naruszeń powołanych przepisów albo czynią to w sposób wybiórczy. Samo odwołanie się do fragmentów uzasadnienia wyroku i treści niektórych przepisów nie wyjaśnia naruszenia przepisu. Podobnie nie czyni tego stwierdzenie, że gdyby organ poprawnie zebrał i ocenił materiał dowodowy do wydałby poprawną decyzję. Zapewne by tak było, ale skoro, zdaniem strony, materiał zebrano i oceniono nieprawidłowo, to należało pokazać jak naruszenie powołanych w zarzucie przepisów wpłynęło na tę ocenę i w czym tkwią wady w zakresie ustaleń faktycznych. Braki w tej materii nie dają podstaw do uwzględnienia takich zarzutów, bo są to istotne braki formalne. Ponadto strona skarżąca kasacyjnie na żadnym etapie postępowania administracyjnego, co słusznie zauważył Sąd I instancji, nie przedstawiła dokumentów, które byłyby w sprzeczności z oświadczeniami p. E. R..

NSA za nietrafny uznał również zarzut kasacyjny, wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów materialnych wskazując między innymi, że art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej ma charakter blankietowy, co oznacza, że dla skuteczności zarzutu niewystarczające jest podniesienie naruszenia tego przepisu, bez jednoczesnego wskazania konkretnego przepisu regulującego warunki, które powinna spełniać oferta lub właściwej regulacji ustalonej w warunkach określonych przez Prezesa NFZ na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy.

Skarżący wniósł, na podstawie art. 270 w zw. z art. 271 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: p.p.s.a.), skargę o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej powołanym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2020 r. z powodu nieważności wynikającej z tego, że skarżący wskutek naruszenia przepisów prawa pozbawiony był możliwości działania w sprawie zakończonej tymże wyrokiem.

Wnoszący skargę o wznowienie postępowania wskazał, że naruszenie przepisów prawa i pozbawienie możliwości działania obejmowało oraz wynikało z, w szczególności:

a) braku jakiegokolwiek poinformowania skarżącego lub jego pełnomocnika o tym, że "Przewodniczący" (z informacji uzyskanych telefonicznie: Pani Przewodnicząca Wydziału), na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst. jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842; dalej: ustawa o szczególnych rozwiązaniach), zarządził stosownym zarządzeniem przeprowadzenie posiedzenia niejawnego w niniejszej sprawie zakończonej Wyrokiem i rozpatrzył Skargę Kasacyjną w jego trakcie (brak poinformowania skarżącego o powyższym zarządzeniu i brak doręczenia jego odpisu), co w szczególności również stanowi naruszenie prawa skarżącego do rzetelnego procesu;

b) braku poinformowania skarżącego lub jego pełnomocnika o planowanym terminie posiedzenia niejawnego w niniejszej sprawie zakończonej wyrokiem i rozpatrzenia skargi kasacyjnej, co w szczególności również stanowi naruszenie prawa Skarżącego do rzetelnego procesu;

c) braku wskazania oraz poinformowania skarżącego lub jego pełnomocnika o przyczynach lub przesłankach uznania oraz uzasadnienia dla rozpoznania niniejszej sprawy zakończonej wyrokiem i skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, co w szczególności również stanowi naruszenie prawa skarżącego do rzetelnego procesu;

d) braku wskazania i poinformowania skarżącego lub jego pełnomocnika o tym, dlaczego nie został zastosowany art. 15zzs4 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, a zamiast tego zastosowany został art. 15zzs4 ust. 3 tej ustawy, podczas gdy w skardze kasacyjnej wyraźnie został sformułowany wniosek przez skarżącego o rozpoznanie sprawy skargi kasacyjnej na rozprawie na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., a także nie miał zastosowania art. 182 § 2 p.p.s.a., co w szczególności stanowi również naruszenie prawa skarżącego do rzetelnego procesu;

e) doprowadzenia do sytuacji, że brak był jakiekolwiek możliwego działania przez skarżącego w powyższym zakresie, chociażby przez umożliwienie mu odniesienia się do ww. zarządzenia w sprawie przeprowadzenia posiedzenia niejawnego, chociażby przez złożenie wniosku o skierowanie przedmiotowej sprawy na rozprawę (sama możliwość takiego działania została odebrana, a może dzięki temu rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie byłoby uzasadnione), a także poprzez brak możliwości przedstawienia chociażby pisemnie przez skarżącego argumentacji i uzasadnienia, polegających w szczególności na powołaniu poglądów wyrażonych w orzecznictwie lub doktrynie, stanowiących dodatkowe uzupełnienie i rozbudowania przedstawionych i uargumentowanych już w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych, stosowanie do art. 183 § 1 p.p.s.a.

Powyższe stanowiło naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, w ramach której rozpatrywana była skarga kasacyjna oraz na wydanie wyroku z dnia 14 grudnia 2020 r., a w szczególności naruszone zostały następujące przepisy postępowania:

- art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o szczególnych rozwiązaniach poprzez jego nieprawidłowe i nieadekwatne zastosowanie w zw. z art. 176 § 2 p.p.s.a. i złożonym wnioskiem skarżącego o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz w zw. z art. 193 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odpowiedniego wskazania w uzasadnieniu wyroku podstaw dla wydania zarządzenia w sprawie przeprowadzenia posiedzenia niejawnego, a także w związku z art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ust. 1 i ust. 2;

- art. 15zzs4 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach poprzez brak jego zastosowania w z w. z art. 176 § 2 p.p.s.a. i złożonym wnioskiem skarżącego o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz w zw. z art. 193 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odpowiedniego wskazania w uzasadnieniu Wyroku podstaw dla wydania zarządzenia w sprawie przeprowadzenia posiedzenia niejawnego, a także w związku z art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ust. 1 i ust. 2;

- art. 176 § 2 p.p.s.a. i złożonego na jego podstawie wniosku skarżącego o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, poprzez całkowite jego pominięcie i nie zastosowanie w odniesieniu do niego właściwego przepisu szczególnego to jest art. 15zzs4 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, przewidującego wyjątki i ograniczenia w zakresie zapewnienia jawności.

Powyższe naruszenia doprowadziły, wg strony, również do wydania w odstępie nieco więcej niż miesiąca czasu dwóch kompletnie różnych orzeczeń/rozstrzygnięć Naczelnego Sądu Administracyjnego, to jest odpowiednio: ww. wyroku z dnia 14 grudnia 2020 r. (sygn. akt: II GSK 1870/18 - oddalenie skargi kasacyjnej) oraz wyroku z dnia 26 stycznia 2021 r. (sygn. akt II GSK 37/19, uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie). Podniesiono, że obie sprawy, zakończone wyrokami wskazanymi w zdaniu poprzedzającym, są w praktyce identyczne i były procedowane równolegle: wszędzie były prezentowane w praktyce te same argumenty, stanowiska, okoliczności faktyczne, te sarnę strony brały udział oraz były takie same podstawy formalno-prawne.

Mając powyższe na uwadze, podstawie art. 277 w związku z art. 282 § 1 i 2 p.p.s.a. w skardze o wznowienie postępowania wniesiono o:

- uchylenie w całości wyroku z dnia 14 grudnia 2020 r. sygn. akt II GSK 1870/18, uwzględnienie w całości niniejszej skargi o wznowienie postępowania w całości oraz ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy w tym zakresie przez Naczelny Sąd Administracyjny,

- rozpoznanie niniejszej skargi o wznowienie postępowania oraz o rozpatrzenie skargi kasacyjnej na rozprawie - zgodnie z art. 176 § 2 p.p.s.a.,

- z ostrożności procesowej, aby w ramach rozpatrywania niniejszej sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, w ramach wnioskowanego skargą wznowienia postępowania oraz rozpatrywania skargi kasacyjnej, uwzględnione zostały, wskazane w niniejszym dokumencie argumenty i stanowiska (w uzasadnieniu), stanowiące dodatkowe uzupełnienie i rozbudowanie przedstawionych i uargumentowanych już w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych, stosowanie do art. 183 § 1 p.p.s.a.,

- z ostrożności procesowej, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., aby w ramach rozpatrywania niniejszej sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, w ramach wnioskowanego wznowienia postępowania oraz rozpatrywania Skargi Kasacyjnej, przeprowadzone zostały dowody uzupełniające z dokumentów załączonych do skargi o wznowienie,

- na podstawie art. 203 p.p.s.a. - o zasądzenie na rzecz wnoszącego skargę o wznowienie postępowania kosztów postępowania według norm.

W odpowiedzi na skargę o wznowienie organ wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm. Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. wniósł również o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przewidziane tym przepisem związanie prawomocnym orzeczeniem polega na tym, że przesądzenie we wcześniejszym wyroku kwestii o charakterze prejudycjalnym oznacza, że kwestia nie może już być w ogóle badana w postępowaniu późniejszym.

Przepis art. 270 p.p.s.a. - stanowiąc, że w przypadkach przewidzianych w dziale niniejszym można żądać wznowienia postępowania, które zostało zakończone prawomocnym orzeczeniem - wskazuje, że skarga o wznowienie postępowania jest środkiem obalania prawomocnych orzeczeń w wyjątkowych, ściśle określonych przepisami prawa wypadkach.

Postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania - mogąc doprowadzić do wzruszenia prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego - ma zatem charakter nadzwyczajny. Znaczy to, że przepisu Działu VII ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, regulujące wznowienie postępowania, w tym przesłanki żądania wznowienia postępowania z powodu nieważności, przewidziane art. 271 pkt 2 p.p.s.a. muszą być interpretowane ściśle.

Regulacje art. 280-282 p.p.s.a. uzasadniają stwierdzenie, że wniesienie skargi o wznowienie postępowania powoduje uruchomienie dwufazowego postępowania, mającego na celu:

1. zbadania dopuszczalności skargi o wznowienie postepowania,

2. zbadanie zasadności skargi o wznowienie postepowania - jeżeli wznowienie jest dopuszczalne – i ewentualnie oddalenie skargi o wznowienie postępowania lub ponowne rozpoznanie istoty tego samego sporu, który był wcześniej prawomocnie zakończony, przy czym w przypadku wznowienia postępowania z przyczyn:

a/ nieważności - nawet gdyby przyczyny wznowienia nie dawały podstaw do odmiennej treści orzeczenia niż prawomocnie wydanego sąd wydaje nowe orzeczenie w postępowaniu już prawidłowo przeprowadzonym,

b/ innych niż nieważnościowe - rozpoznanie to następuje w granicach przyczyn wznowienia.

Ad 1. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że rozpoznawana skarga o wznowienie postępowania jest dopuszczalna (art. 280 § 1 i 281 p.p.s.a.), została bowiem wniesiona w terminie (art. 277- 278 p.p.s.a.) i oparto ją na ustawowej podstawie wznowienia (art. 271 pkt 2 p.p.s.a.).

Ad 2. Badając czy podstawy wznowienia postępowania, podane przez stronę realnie zaistniały, trzeba przypomnieć, że powołując art. 271 pkt 2 p.p.s.a. – zgodnie z którym można żądać wznowienia postępowania z powodu nieważności, m.in. jeżeli strona wskutek naruszenia przepisów prawa była pozbawiona możności działania – w skardze o wznowienie postępowania postawiono zarzut naruszenia art. 15zzs4 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach przez jego niezastosowanie oraz art. 15zzs4 ust. 3 tej ustawy przez jego wadliwe zastosowanie.

Wskazać zatem trzeba, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie posiedzenia niejawnego, zakończonego wyrokiem NSA zaskarżonym skargą o wznowienie postępowania, jak i w dacie wyznaczania tego posiedzenia art. 15zzs4 ust. 1 stanowił, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich w sprawach, w których strona wnosząca skargę kasacyjną nie zrzekła się rozprawy lub inna strona zażądała przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, jeżeli wszystkie strony w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zamiarze skierowania sprawy na posiedzenie niejawne wyrażą na to zgodę. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów.

Z kolei wg ust. 3 wskazanego artykułu, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Z powołanych przepisów, zdaniem składu orzekającego NSA, wynika wystarczająco wyraźnie, że ustawodawca w ust. 1 i ust. 3 art. 15zzs4 powoływanej ustawy przewidział dwie odrębne możliwości skierowania spraw na posiedzenie niejawne i przepisami tymi określił odmienne i niezależne od siebie przesłanki rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W tym stanie rzeczy zarzut naruszenia prawa przez wadliwe zastosowanie art. 15zzs4 ust. 3 zamiast art. 15zzs4 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach jest nietrafny. Wnoszący skargę o wznowienie postępowania nie podważył bowiem tego, że zostały spełnione łącznie trzy przesłanki zarządzenia przeprowadzenia posiedzenia niejawnego, określone art. 15zzs4 ust. 3 powołanej ustawy, tj.:

1/ konieczność rozpoznania sprawy (z uwagi na jej przedmiot), 2/ możliwość wywołania nadmiernego zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących w razie przeprowadzenia wymaganej przez ustawę rozprawy (fakt notoryjny), 3/ brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku (z uwagi na istniejące w ówczesnym czasie możliwości techniczne).

Zarzut, że strona nie zrzekła się rozprawy (art. 176 § 2 p.p.s.a.) i nie wyrażała zgody na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym - z punktu widzenia regulacji zawartej w art. art.15zzs4 ust. 3 ustawy o szczególnych rozwiązaniach - nie ma prawnego znaczenia.

Oczywistym jest też, że brak wyjaśnienia – w szczególności w uzasadnieniu wyroku wydanego po rozpoznaniu skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym (art. 141 § 4 p.p.s.a.) – dlaczego nie zastosowano art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o szczególnych rozwiązaniach nie stanowi naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 271 pkt 2 p.p.s.a. W przepisie tym w omawianym zakresie chodzi o pozbawienie strony możliwości działania w postępowaniu (zatem przed wydaniem wyroku i sporządzeniem jego pisemnych motywów).

Wobec powyższego skład orzekający NSA stwierdził, że wyznaczenie posiedzenia niejawnego na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o szczególnych rozwiązaniach nie stanowiło naruszenia prawa i to pozbawiającego stronę możliwości działania.

Zwrócenia uwagi wymaga jednak, że w skardze o wznowienie postępowania zarzucono także brak poinformowania strony o zarządzeniu przeprowadzenia posiedzenia niejawnego, tym samym o fakcie i terminie posiedzenia, na którym rozpoznano skargę kasacyjną i po przeprowadzeniu którego wydano wyrok, zaskarżony skargą o wznowienie postępowania.

Wprawdzie tak stawianych zarzutów nie powiązano wprost z naruszeniem konkretnie wskazanego przepisu prawa.

Całokształt wywodów skargi o wznowienie postępowania pozwala jednak przyjąć, że istota sporu w tym zakresie dotyczy możliwości wywiedzenia - z treści art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy o szczególnych rozwiązaniach - obowiązku poinformowania strony o zarządzeniu, co do przeprowadzenia posiedzenia niejawnego.

Zdaniem składu orzekającego NSA co prawda doręczanie stronom zawiadomienia o zamiarze skierowania sprawy na posiedzenie niejawne wprost przewiduje tylko art. 15zzs4 ust. 1ustawy o szczególnych rozwiązaniach. Brak tego typu zapisu w treści art. 15zzs4 ust. 3 powołanej ustawy. Trzeba jednak mieć na uwadze, że art. 15zzs4 ustawy o szczególnych rozwiązaniach kompleksowo reguluje kwestię rozpoznawania skarg kasacyjnych przez Naczelny Sąd Administracyjny w sytuacji kryzysowej, związanej z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19. Owe szczególne rozwiązania co do rozpoznawania skarg kasacyjnych przez NSA zawarto w trzech jednostkach redakcyjnych tego samego artykułu. Reguły wykładni systemowej nakazują natomiast uwzględniać fakt, że przepisy prawne tworzą system i należy uwzględniać ich wzajemne relacje oraz miejsce w systemie.

Za zasadne uznać należy zatem, że zarządzenie, o którym mowa w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, podlega doręczeniu stronom - tak jak stanowi ust. 1 powołanego artykułu - z tą tylko różnicą, że przeprowadzenie posiedzenia niejawnego na podstawie zarządzenia przewidzianego art. 15zzs4 ust. 3 nie wymaga wyrażenia przez strony zgody.

W orzecznictwie wskazuje się, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3, zachowuje standardy ochrony prawa strony w sytuacji, gdy strony zostały zawiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość pisemnego zajęcia stanowiska w sprawie przed terminem posiedzenia (por. np. wyroki NSA: z 19 sierpnia 2021 r., I FSK 203/21; z 20 lipca 2021 r. II FSK 136/21). Stanowisko to uznać należy za trafne. Co bowiem istotne, przepisy art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy o szczególnych rozwiązaniach nie przewidują rozpoznania skarg kasacyjnych na posiedzeniu niejawnym z mocy ustawy (jak np. na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. po spełnieniu określonych warunków) lecz na podstawie stosownego zarządzenia, bez doręczenia którego strona nie może przewidywać, że jej sprawa zostanie skierowania na posiedzenie niejawne i nie znając terminu posiedzenia zostaje pozbawiona możliwości zaprezentowania swego stanowiska przed rozpoznaniem sprawy. Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada rozpoznawania przez NSA sprawy w granicach skargi kasacyjnej wniesionej w określonym prawem terminie, co oznacza, że brak jest możliwości formułowania po tym terminie dodatkowych podstaw kasacyjnych. Strony mogą jednak przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych (art. 183 § 1, zdanie 2 p.p.s.a.).

Zauważyć w końcu należy, że praktyka pokazuje, że art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie obowiązku doręczania stronom zarządzenia o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne jest interpretowany w przedstawiony wyżej sposób.

Twierdzenie, że w rozpatrywanym przypadku strona została pozbawiona możliwości działania, z przyczyn leżących poza nią - z uwagi na niesporny brak doręczenia zarządzenia przeprowadzenia posiedzenia niejawnego - jest zatem usprawiedliwione.

Ad 2 a/ Jak już wskazano, wznowienie z przyczyn nieważności postępowania (w tym na podstawie art. 271 pkt 2 p.p.s.a.) nie wymaga badania czy wskazana podstawa wznowienia miała wpływ na rozstrzygnięcie. Nie można jednak nie zauważyć, że strona wnosząca skargę o wznowienie postępowania wywodzi, że wpływ braku możliwości działania na rozstrzygnięcie skarżonym wyrokiem NSA z dnia 14 grudnia 2020 r. potwierdza fakt, że w analogicznej sprawie o sygn. akt II GSK 37/19 – w której zawiadomiono ją o wyznaczeniu posiedzenia niejawnego i złożyła pisma procesowe – zapadło odmienne rozstrzygnięcie.

Tymczasem, zdaniem składu orzekającego w sprawie ze skargi o wznowienie postepowania, analiza uzasadnienia w powołanej sprawie o sygn. akt II GSK 37/19 wskazuje, że sprawę rozpoznano w granicach podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia zawartego w skardze kasacyjnej, nie popiera zaś twierdzeń, że to możliwość złożenia dodatkowych pism procesowych skutkowała odmiennym rozstrzygnięciem. Sam fakt różnych rozstrzygnięć w odrębnych sprawach oczywiście nie rzutował na ocenę zasadności wznowienia postępowania w rozpatrywanym przypadku.

W świetle całokształtu powyższych rozważań wnoszący skargę zasadnie jednak domagał się wznowienia postępowania i ponownego rozpoznania sprawy prawomocnie zakończonej wyrokiem z dnia 14 grudnia 2020 r., II GSK 1870/18.

Rozpoznając tę sprawę ponownie – w granicach skargi kasacyjnej i z uwzględnieniem uzupełniających wywodów zawartych w skardze o wznowienie postępowania – skład orzekający NSA uznał, że skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, mimo częściowo nietrafnych zarzutów.

Przede wszystkim nietrafny jest zarzut naruszenia art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Stanowi on, że odrzuca się ofertę, jeżeli oferent lub oferta nie spełniają wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz w szczegółowych warunkach umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 2.

W ocenie składu orzekającego nie powinno ulegać kwestii, że przywołany przepis art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej ma charakter przepisu blankietowego/wynikowego. Zatem bez powiązanie jego naruszenia ze wskazaniem w jakim zakresie i z naruszeniem jakich regulacji wadliwie ustalono, że nie spełniono "wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz w szczegółowych warunkach umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotne" zarzut nie może być uznany za skuteczny. Wprawdzie w podstawach kasacyjnych wskazano szereg przepisów procesowych – jednak tylko w zarzutach dotyczących wadliwości uzasadnienia wyroku w powiązaniu z brakiem odniesienia się do zarzutów skargi co do naruszenia art. 154 ust. 4,6 i 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej.

Co do prawidłowości ustaleń faktyczny dotyczących przesłanki spełnienia wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz w szczegółowych warunkach umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (z art. 149 ust. 1 pkt 7), podkreślenia wymaga w tym miejscu, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. - na mocy którego w skardze o wznowienie postępowania wniesiono o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego - sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Na gruncie powyższego przepisu w orzecznictwie jednolicie wskazuje się przede wszystkim na fakultatywność przeprowadzenia dowodu na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. np. wyrok z dnia 29 października 2021 r. II GSK 1470/21).

Utrwalona i w pełni aprobowana przez skład orzekający jest też linia orzecznicza, że sąd administracyjny nie przeprowadza postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Sąd administracyjny nie może prowadzić postępowania dowodowego i dokonywać ustaleń, celem merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Może to jedynie uczynić w granicach zakreślonych w art. 106 § 3 p.p.s.a. - ale nawet wówczas celem tego postępowania nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy prawidłowo organy ustaliły stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepis prawa materialnego do poczynionych ustaleń (por. wyrok NSA z 17 listopada 2021 r., II OSK 3469/18). Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje podstaw, by żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postępowania przed organem administracji por. (wyrok NSA z 17 listopada 2021 r., II OSK 1959/21). Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie służy zatem uzupełnianiu materiału sprawy o dowody, które - jak twierdzi strona wnosząca skargę o wznowienie na podstawie art. 271 pkt 2 p.p.s.a. - nie były wcześniej znane.

Naczelny Sąd Administracyjny stosuje przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym - zgodnie z art. 193 p.p.s.a. - "odpowiednio", niewątpliwie więc możliwość uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. nie może być intepretowana szerzej niż w postępowaniu przed sądem I instancji, a biorąc pod uwagę cel uzupełniającego postępowania dowodowego dopuszczenie i przeprowadzenia nowych dowodów na etapie postępowania kasacyjnego jest tym bardziej ograniczone.

Z tych względów wnioski dowodowe zgłoszone w skardze o wznowienie postępowania nie zostały uwzględnione.

Za chybiony Naczelny Sąd Administracyjny uznał też zarzut naruszenia art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Stanowi on, że Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Ani w petitum skargi kasacyjnej ani w jej uzasadnieniu nie wyjaśniono w czym przejawiać miało się nierówne traktowanie stron. Zarzutem naruszenia tego przepisu, nawet w powiązaniu ze wskazanymi zarzutami naruszenia przepisów k.p.a., nie można skutecznie zarzucać, że "nie zostały jakkolwiek uprawdopodobnione" prawidłowości rozstrzygnięć z naruszeniem wykazania interesu prawnego konkurenta.

Za usprawiedliwione uznać natomiast należało oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie w jakim Sądowi I instancji zarzucono brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroki do zarzutów naruszenia art. 154 ust. 4, 6 i 7 ustawy o świadczeniach.

W art. 141 § 4 p.p.s.a. ustawodawca określił niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, czyli: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjmuje w swym orzecznictwie, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli instancyjnej. Według składu orzekającego skoro omawiany przepis wskazuje konieczność przedstawienia zarzutów podniesionych w skardze, to oczywiste jest, że w pisemnych motywach rozstrzygnięcia konieczna jest ocena tych zarzutów. Wprawdzie zgodnie z poglądem akceptowanym zarówno w judykaturze, jak i w doktrynie wojewódzki sąd administracyjny w uzasadnieniu wyroku nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów skargi i do każdego z argumentów na ich poparcie - może je oceniać całościowo (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2015 r., II GSK 470/14, wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., II GSK 702/15, wyrok NSA z 19 czerwca 2018 r., II GSK 2336/16, wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., II GSK 2671/16, wyrok NSA z 4 października 2018 r., II GSK 2983/16). Najistotniejsze jest, aby z wywodów sądu wynikało, dlaczego uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze. Uwagi wymaga też, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. - jako przepisu postępowania - może być skuteczną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy tego typu uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpatrywanym przypadku Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że brak odniesienia się przez Sąd I instancji do wskazanych na wstępie zarzutów nie pozwala na przeprowadzenie kontroli instancyjnej wyroku. Bez dokonania przez WSA oceny wskazanego zarzutu skargi nie ma podstaw do stwierdzenia, że deficyt uzasadnienia nie mógł mieć wpływu na wynik sprawy. Z kolei kontrola zasadności tego zarzutu przez Naczelny Sąd Administracyjny – z pominięciem stanowiska Sądu I instancji, naruszałaby zasadę dwuinstancyjnego postępowania sądowoadministrcayjnego.

Za niezrozumiałe uznać natomiast należało powiązanie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. z przepisami art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. Art. 3 p.p.s.a. należy do przepisów wyznaczających zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego. Skład orzekający podziela pogląd, że naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. - zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie - ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, wykroczył poza przyznane mu kompetencje sądu, zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Taki stan rzeczy w sprawie nie ma miejsca. Okoliczność zaś, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, a pisemne motywy są - w jego ocenie - niepełne nie może być utożsamiana z uchybieniem art. 3 § 1 p.p.s.a. Art. 3 § 2 p.p.s.a. z kolei zawiera katalog przedmiotów zaskarżenia, w szczególności przepis ten w punkcie 1 wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W podstawach skargi kasacyjnej i jej uzasadnieniu nie wskazano jednak w czym przejawia się naruszenie tego przepisu (por. np. wyroki NSA: z dnia 28 maja 2019 r., II OSK 1255/18, z dnia 18 czerwca 2019 r., II OSK 2029/17). Zarzut nie poddaje się zatem kontroli.

Z tych wszystkich względów na podstawie art. 282 § 2 i art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punktach 1, 2 i 3 sentencji wyroku.

Postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania sądowego (pkt 4) wydano na podstawie art. 276 w zw. art. 203 pkt 1 p.p.s.a.. Na koszty te składają się koszty postępowania wznowieniowego i postępowania kasacyjnego – wpis od skargi o wznowienie postępowania, wpis od skargi kasacyjnej, opłata kancelaryjna za sporządzenie uzasadnienia Sądu pierwszej instancji oraz koszty zastępstwa procesowego strony w postępowaniach przed sądem kasacyjnym oraz w postępowaniu wznowieniowym – ustalone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 ze zm.