Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 988/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6274 Nabywanie nieruchomości przez cudzoziemca
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 149 par. 3, art. 145 par. 1 pkt 5, 7, 8
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Małgorzata Miron (spr.) Protokolant asystent sędziego Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 2013/12 w sprawie ze skargi W. W. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Sygnatura akt II OSK 988/13

UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2012 r. w sprawie IV SA/Wa 2013/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi W. W. uchylił postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania i poprzedzające je postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] maja 2012 r. nr [...]; oraz zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych na rzecz skarżącego W. W. kwotę 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Zaskarżonym postanowieniem z [...] lipca 2012 r. nr [...] wydanym przez

Ministra Spraw Wewnętrznych utrzymano w mocy postanowienie nr [...] z [...] maja 2012 r. o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z [...] października 2010 r. utrzymującą w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z [...] sierpnia 2010 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z [...] grudnia 1999 r. wraz z prostującym je postanowieniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z [...] grudnia 1999 r. zezwalających Rządowi Republiki [...] na nabycie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonych w W., przy ulicy [...] nr [...], nr Hip. [...] [...], dzielnica [...], woj. mazowieckie, stanowiących własność Skarbu Państwa.

Postępowanie zostało wywołane wnioskiem W. W., który jako podstawę do wznowienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 1956 r. o odmowie przyznania A. R. własności czasowej do nieruchomości położonej w W. przy ulicy [...] [...] (dalej także jako decyzja dekretowa), wskazał wydanie przez Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej decyzji z [...] lutego 2012 r. o umorzeniu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 1956 r. Powodem było uznanie przez Ministra, że decyzja jest decyzją nieistniejącą gdyż jej odpis nie został doręczony dawnemu właścicielowi (nie mógł być doręczony gdyż w dacie wydania decyzji A. R. nie żył). Nie została także doręczona jego spadkobiercom.

Rozpoznając wniosek o wznowienie postępowania organ uznał, że decyzja z [...] lutego 2012 r. nie może stanowić podstawy do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 5 k.p.a. gdyż nie istniała w dacie wydawania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji rozstrzygnięcia z [...] sierpnia 2010 r. Nie może także stanowić podstawy do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej wydaniem decyzji [...] z [...] grudnia 1999 r. zezwalającej na nabycie przez Rząd [...] tej nieruchomości. Organ wywodził, że punktem wyjścia dla oceny legalności wydania decyzji w trybie art. 156-159 k.p.a. jest stan rzeczy z chwili wydania decyzji. Wydając decyzję zezwalającą MSWiA opierał się na treści zapisów w księgach wieczystych, a z tych nie wynikały roszczenia dekretowe. Dopiero decyzja z [...] lutego 2012 r. pozwoliła na ustalenie, że powoływany przez organ akt administracyjny jest aktem nieistniejącym. Stan prawny na datę wydania decyzji zezwalającej był zatem ustalony prawidłowo. Decyzja z [...] lutego 2012 r. nie może mieć zatem wpływu na trafność decyzji zezwalającej na nabycie nieruchomości przez Republikę [...].

Minister Spraw Wewnętrznych postanowieniem nr [...] z [...] lipca 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Odnosząc się do wniosku skarżącego zawartego w skardze o wznowienie i wskazanych przepisów prawa tj. art. 145 § 1 pkt 4, 5, 7, 8 k.p.a. organ wskazał, że nie może być podstawą wznowienie okoliczność niebrania przez W. W. udziału w postępowaniu, gdyż postępowanie o stwierdzenie nieważności zostało wywołane jego wnioskiem. Również za nieskuteczny organ uznał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. gdyż decyzja z [...] lutego 2012 r., wskazana jako nowy dowód nie istniała w dacie wydania decyzji zezwalającej. Decyzja ta nie zmienia stanu prawnego nieruchomości ujawnionego w księgach wieczystych, nie rodzi podstaw do stwierdzenia nieważności tego orzeczenia a tym samym nie daje podstaw do wznowienia. Okoliczność nieistnienia decyzji dekretowej może być co najwyżej podstawą do wznowienia postępowania w przedmiocie samego zezwolenia. Zaskarżone postanowienie nie zostało także wydane z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. Organ stwierdził także, że nie ma zastosowania w niniejszym postępowaniu art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. ponieważ orzeczenie zezwalające na nabycie nieruchomości nie zostało wydane na podstawie orzeczenia dekretowego ale na podstawie zapisów w księgach wieczystych, z których nie ujawnione były roszczenia dekretowe.

Nie doszło także do naruszenia przepisów postępowania gdyż organ wydając orzeczenie w sposób rzetelny i wyczerpujący ustalił stan faktyczny i na jego podstawie uznał, że podnoszone przez skarżącego roszczenia do nieruchomości nie mogą stanowić podstawy do wznowienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zezwolenia nabycia przez Republikę [...] nieruchomości.

Skargę na powyższe postanowienie wywiódł skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego go postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych z [...] maja 2012 r.

Zarzucił:

a) naruszenie art. 148 § 1 pkt 5 i 8 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy;

b) art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 6 i 8. k.p.a. poprzez naruszenie podstawowych zasad postępowania i wprowadzenie wnioskodawcy w błąd czego dowodem jest postanowienie z [...] lipca 2012 r. a także pominięcie wskazań WSA w wyroku z 26 maja 2011 r. w sprawie V SA/WA 2791/10 dotyczącego tej samej sprawy.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że wniosek dekretowy dawnego właściciela nieruchomości warszawskiej miał pierwszeństwo przed wszelkimi innymi działaniami w tym przed oddaniem w użytkowanie wieczyste przedmiotowego gruntu. Niewątpliwie następcy prawni dawnego właściciela A. R. nie uczestniczyli w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji zezwalającej mimo, że przysługiwał im przymiot strony z powodu tego, iż orzeczenie dekretowe nie zostało doręczone dawnemu właścicielowi a zatem było orzeczeniem nie istniejącym. Okoliczność tę potwierdził w swej decyzji Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarski Morskiej z [...] lutego 2012 r. Decyzja ta stanowi podstawę do wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. i potwierdza zasadność żądania stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 1999 r.

Uchylając postanowienie odmawiające wznowienie postępowania nieważnościowego Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił stan faktyczny uznając go za skomplikowany. Wskazał, że przedmiotem rozstrzygnięcia w tej sprawie był wniosek z 4 kwietnia 2012 r. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją z [...] października 2010 r. utrzymującą w mocy decyzję MSWiA z [...] sierpnia 2010 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej Rządowi [...] na nabycie przedmiotowej nieruchomości. Postępowanie zakończone wydaniem tej decyzji toczyło się bez udziału dawnych właścicieli tej nieruchomości i bez ich spadkobierców. Organ bowiem uznał, w świetle decyzji z [...] grudnia 1956 r. o odmowie przyznania A. R. własności czasowej, że zgodnie z przepisami dekretu z 26.10.1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. nr 50, poz. 279 - dalej dekret warszawski) grunty te, wraz z zabudowaniami przeszły na własność Skarbu Państwa.

Następca prawny dawnego właściciela, W. W., wszczął następnie postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] twierdząc, że bez swej winy nie brał udziału w sprawie. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 1999 r. wywodząc, że nie doszło do stwierdzenia nieważności orzeczenia dekretowego z [...] grudnia 1956 r. a zatem nie było podstaw do udziału w sprawie spadkobierców A. R., jako że utracili na mocy decyzji dekretowej prawo do nieruchomości. Na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] października 2010 r. nr [...] utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję wskazując, że decyzja dekretowa nadal istnieje w obrocie prawnym, a ponadto, że wydając decyzję zezwalającą organ przede wszystkim opierał się na zapisach w księgach wieczystych, a tam jako właściciel ujawniony był Skarb Państwa. Nie ujawnione były żadne roszczenia dekretowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 maja 2011 r. oddalił skargę W. W. na ww. decyzję.

W związku z powyższym W. W. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej. I to właśnie wtedy Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wydał decyzję z [...] lutego 2012 r. o umorzeniu tego postępowania, jako że stało się ono bezprzedmiotowe. Wskazał, że decyzja dekretowa nie istnieje ponieważ nie została doręczona stronie.

Wydanie decyzji przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] lutego 2012 r. stwierdzającej o nieistnieniu decyzji dekretowej stało się przesłanką stanowiącą, w ocenie skarżącego, podstawę do wznowienia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej. Skarżący wskazał, że o tej nowej okoliczności dowiedział się 8 marca 2012 r., tj. z momentem doręczenia mu tej decyzji. W związku z tym wniósł o wznowienie postępowania na podstawie art. 151 § 1 pkt. 2 k.p.a., uchylenie decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 1999 r. i postanowienia nr [...] z [...] grudnia 1999 r. jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa.

W sprawie zakończonej wydaniem decyzji zezwalającej toczyło się już postępowanie wznowieniowe zakończone wydaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyroku z 26 czerwca 2011 r. - o czym była mowa wyżej. Powodem nie uwzględnienia skargi W. W., było ustalenie przez organ a następnie przez sąd, że w obrocie prawnym istnieje decyzja dekretowa. WSA stwierdził w uzasadnieniu, że dopóki decyzja dekretowa istnieje w obrocie prawnym i nie zostanie wzruszona, brak jest podstaw do kwestionowania decyzji zezwalającej.

Skarżący uzyskał zatem orzeczenie administracyjne tj. decyzję MTiB z [...] lutego 2012 r., z której wynika, że decyzja dekretowa jest decyzją nieistniejącą. Dlatego skarżący złożył ponowny wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej wskazując na tę właśnie okoliczność tj. pojawienie się nowego dowodu. Mimo to organ ponownie odmawiając wznowienia postępowania na tej nowej przecież podstawie stwierdził, że to za mało aby uznać o wadliwość decyzji zezwalającej. Wywodzi, że organ wydający decyzję zezwalającą był związany treścią decyzji dekretowej, a poza tym nie wiedział o tym, iż była ona decyzją nieistniejącą.

W tak ustalonym stanie faktycznym Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa tj. art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Zdaniem Sądu skoro poprzednio i organ i Sąd jasno stwierdzili, że powodem niemożności stwierdzenia wadliwości rozstrzygnięcia zawartego w decyzji zezwalającej jest istnienie w obrocie prawnym decyzji dekretowej to niewątpliwie pojawienie się w obrocie prawnym decyzji stwierdzającej nie istnienie decyzji dekretowej, która to okoliczność powinna być znana organowi przy wydawaniu decyzji zezwalającej (mógł to organ bez najmniejszej trudności stwierdzić w toku tego postępowania) jest przesłanką do wznowienia postępowania, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Sąd wojewódzki podał, że skarżący powołał się na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wskazując na wydanie przez MTiB decyzji z [...] lutego 2012 r. tj. wyjście na jaw nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, które mają istotne znaczenie dla sprawy, a które istniały w dniu wydania decyzji i nie były znane organowi wydającemu decyzją. Niewątpliwie pojawienie się w obrocie prawnym tej decyzji jest nowym dowodem, a Sąd stoi na stanowisku, że okoliczność związana z wadliwością doręczenia decyzji dekretowej powinna być znana organowi wydającemu decyzją zezwalającą. Analiza treści decyzji zezwalającej wskazuje na to, że organ w ogóle nie zajmował się kwestią czy istnieją roszczenia dekretowe i tylko i wyłącznie na podstawie odpisów z ksiąg wieczystych przyjął, że grunt na mocy dekretu warszawskiego, przeszedł na własność Gminy, a następnie Skarbu Państwa. Oczywistym jest, że w przypadku zbywania nieruchomości dekretowych na terenie W. organ powinien w pierwszej kolejności ustalić czy roszczenia dekretowe istnieją, czy przypadkiem nie toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej albo czy być może w ogóle nie został rozpatrzony do tej pory wniosek dekretowy — co także się zdarza. Dowód ten w postaci decyzji z [...] lutego 2012 r. jest zatem dowodem istotnym w sprawie gdyż pozwala na ocenę czy następcy prawni dawnego właściciela nieruchomości warszawskiej powinni być stroną postępowania zezwalającego a co za tym idzie czy nie będąc nią - zostali, bez swej winy pozbawieni możliwości udziału w tym postępowaniu. Dowody istotne w sprawie to takie, które mogłyby mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie w sprawie, co oznacza, że w sprawie zapadłaby decyzja odmienna niż rozstrzygnięcie dotychczasowe. Dowód ten nie był znany organowi gdyż decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej nie była wydana jednakże okoliczność ta, którą ostatecznie tenże Minister potwierdził, a dotycząca nie istnienia w obrocie prawnym decyzji dekretowej, powinna być ujawniona w toku postępowania zakończonego wydaniem decyzji zezwalającej na zbycie nieruchomości. Nie została ujawniona, jak się wydaje przez zaniedbanie organu. Dla oceny istnienia przesłanek z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie jest istotne czy ujawnione dowody i okoliczności nie były znane organowi prowadzącemu postępowanie w wyniku zaniedbań wynikających z niedokładnego wyjaśnienia sprawy czy z innych powodów. Istotne jest natomiast czy organ mógł się z tym dowodem zapoznać. W tym niewątpliwie wypadku, ma rację organ wywodząc, że nie mógł się z tym dowodem (decyzją) zapoznać, gdyż dopiero później skarżący wszczął postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej. Mimo tych prawidłowych ustaleń organ wyprowadził błędny wniosek o tym, że okoliczność ta jest wystarczająca do odmowy wznowienia postępowania.

W ocenie Sądu kontrolowana decyzja narusza prawo dlatego, że odmawia skarżącemu prawa do wznowienia postępowania mimo, że we wcześniejszej decyzji organu, jak i Sądu wskazywane było, że dopóki decyzja dekretowa pozostaje w obrocie prawnym dopóty nie można stwierdzić o naruszeniu prawa przy wydawaniu decyzji zezwalającej. A nawet więcej Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 26 maja 2011 r. jasno wskazał, że "jedynie eliminacja decyzji z [...] grudnia 1956 r. otworzy skarżącemu drogę pozwalającą na ewentualne skuteczne podważanie rozstrzygnięć objętych wnioskiem o stwierdzenie nieważności". Z tak jasnego stwierdzenia organ nie wyprowadził prawidłowego wniosku.

Jako nietrafny Sąd wojewódzki uznał zarzut naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. bowiem organ zebrał materiał dowodowy, a następnie go rozpatrzył jednakże wysnuł z niego wadliwe wnioski. Tego rodzaju wadliwość stanowi naruszenie art. 80 k.p.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, mając na uwadze powyższe wskazania ponownie oceni przesłankę do wznowienia, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a następnie wyda stosowne postanowienie zgodne z dyspozycją art. 149 k.p.a. pamiętając o tym, że podjęcie decyzji o wznowieniu postępowania obliguje organ do rozstrzygnięcia istoty sprawy - o czym stanowi art. 149 § 2 k.p.a.

Minister Spraw Wewnętrznych wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2012 r. zaskarżając go w całości.

Wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. jego zastosowanie do stanu faktycznego, w którym nowy dowód w postaci decyzji stwierdzającej nieistnienie innej decyzji (orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] grudnia 1956 r.) nie istniał w momencie wydania decyzji, której miałoby dotyczyć wznowione postępowanie.

W związku z podniesionym zarzutem skarżący kasacyjnie wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;

2. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 5 grudnia 2012 r. uznał za zasadną przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. do wznowienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej Rządowi Republiki [...] na nabycie nieruchomości i stwierdził, iż nową okolicznością faktyczną jest decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej [...] lutego 2012 r. stwierdzająca za nieistniejące orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1956 r. odmawiające A. R. przyznania prawa własności czasowej do gruntu. Sąd wskazał, iż okoliczność stwierdzona decyzją Ministra TBiGM powinna być znana ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w chwili wydawania decyzji zezwalającej na nabycie nieruchomości, a zatem stanowi podstawę do wznowienia postępowania.

Takie stwierdzenie prowadzi wprost do wniosku, iż Sąd wskazuje na zasadność wznowienia wstępowania zakończonego decyzją zezwalającą na nabycie nieruchomości. Tymczasem przedmiotem rozpatrzenia w sprawie niniejszej było postanowienie Ministra SW o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej, nie zaś odmowa wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją zezwalającą. W związku z powyższym wskazać należy, iż w ocenie organu zachodzi tu istotna rozbieżność pomiędzy sentencją wyroku, a jego uzasadnieniem.

W ocenie Skarżącego, aby przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. mógł być podstawą wznowienia postępowania w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji nowe dowody musiałyby dotyczyć stanu sprawy dotyczącej postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności, a nie postępowania, w wyniku którego wydano decyzję zezwalającą.

Skarżący kasacyjnie podniósł także, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny zarzucając Ministrowi Spraw Wewnętrznych naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., wskazał, iż okoliczność stwierdzona decyzją Ministra TBiGM z [...] lutego 2012 r., powinna tyć znana ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych już w chwili wydawania decyzji zezwalającej na nabycie nieruchomości. Oznacza to, iż według Sądu minister właściwy do spraw wewnętrznych mógł i powinien sam ustalić, iż orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] grudnia 1956 r. jest nieistniejące. Z takim stwierdzeniem skarżący kasacyjnie nie godzi się. Orzeczenie administracyjne z 1956 r. funkcjonowało w obrocie i wywierało skutki prawne do chwili wyeliminowania go z obrotu prawnego decyzją Ministra TBiGM z [...] lutego 2012 r. Decyzja ta stanowi więc wydany przez właściwy organ i we właściwym trybie akt administracyjny stwierdzający, iż orzeczenie z 1956 r. jest orzeczeniem nieistniejącym. Minister właściwy do spraw wewnętrznych nie mógł sam dokonać ewentualnych ustaleń w tym zakresie z uwagi na brak właściwości, a jednocześnie był związany powyższą decyzją.

Autor skargi kasacyjnej nie podzielił również poglądu przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że organ błędnie ustalając stan prawny nieruchomości oparł się jedynie na stanie ujawnionym w księgach wieczystych i nie zajmował się kwestią istnienia roszczeń dekretowych. Odnosząc się do powyższego organ stwierdził, że na chwilę wydania Rządowi Republiki [...] zezwolenia na nabycie nieruchomości Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji posiadał informację, iż w stosunku do nieruchomości nie ma żadnych roszczeń. Oznaczało to, iż roszczenia dekretowe dawnych właścicieli albo nie zostały zgłoszone albo zostały rozstrzygnięte poprzez odmowę przyznawania własności czasowej. Brak roszczeń do nieruchomości potwierdzał także brak stosownych wpisów w księgach wieczystych. Minister rozpatrując sprawę z wniosku Rządu Republiki [...] o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości nie miał zatem podstaw zakładać, iż roszczenia dekretowe w stosunku do przedmiotowej nieruchomości nie były rozstrzygnięte. Sam fakt istnienia orzeczenia administracyjnego z 1956 r. stał się znany ministrowi z chwilą wystąpienia przez W. W. z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej Rządowi Republiki [...] na nabycie nieruchomości, co nastąpiło 4 maja 2010 r. Trudno jest przyjąć stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku, iż Minister wydając zezwolenie dopuścił się zaniedbania w ustaleniu roszczeń dekretowych. Podnosząc taką tezę Sąd nie wskazał chociażby jak ustalenie takich roszczeń miałoby się odbyć, poza wglądem do ksiąg wieczystych, które mają odzwierciedlać stan prawny nieruchomości. Poza tym należy wskazać, iż zaniedbania dochodzenia roszczeń dekretowych dopuścili się sami następcy prawni dawnego właściciela. Trudno wymagać od organu administracji, aby podejmował działania zamiast osób najbardziej zainteresowanych, przejmując niejako za nie inicjatywę.

W uzasadnieniu decyzji nr [...] Minister zgodził się z zarzutem podniesionym przez W. W., iż orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] grudnia 1956 r. dotknięte było wadą prawną, wydane zostało bowiem na rzecz Pana A. R., który zmarł 1 kwietnia 1951 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, iż na gruncie obecnie obowiązujących przepisów kodeksu postępowania administracyjnego taka sytuacja jest niedopuszczalna. Jednakże, jak wskazał Minister w uzasadnieniu decyzji nr [...], ustalenie skutków prawnych tej sytuacji powinno być zakwalifikowane na gruncie przepisów obowiązujących w dniu wydania orzeczenia, tj. na dzień [...] grudnia 1956 r. i należy to do właściwości ministra właściwego do spraw infrastruktury. Kwestię tę rozstrzygnął właściwy obecnie Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] lutego 2012 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej Rządowi Republiki [...] na nabycie nieruchomości w pełni uzasadnił swoje stanowisko, wskazując, iż nie może samodzielnie rozstrzygać o roszczeniach dekretowych, gdyż takim działaniem wchodziłby w kompetencje innego organu. Zgodność z prawem decyzji nr [...] i [...] wydanych przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 26 maja 2011 r. (sygn. akt V SA/Wa 2791/10) oddalając skargę W. W. na decyzję MSWiA odmawiającą stwierdzenia nieważności zezwolenia. Sąd w wyroku tym wskazał, że jedynie eliminacja decyzji z dnia [...] grudnia 1956 r. otworzy skarżącemu drogę pozwalającą na ewentualne skuteczne podważanie rozstrzygnięć objętych wnioskiem o stwierdzenie nieważności. W zaskarżonym wyroku z 5 grudnia 2012 r. Sąd powołał się na powyższe stwierdzenie wyrywając je niejako z kontekstu i pomijając dalszy wywód zawarty w uzasadnieniu wyroku z 26 maja 2011 r. Sąd natomiast w dalszej części stwierdza, iż po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji z [...] grudnia 1956 r. właściwym trybem postępowania zmierzającym do uwzględnienia racji W. W. powinien być tryb wznowienia postępowania zakończonego decyzją zezwalającą na nabycie nieruchomości, a nie wznowienie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Tak więc wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 maja 2011 r. i 5 grudnia 2012 r. wskazują na odmienne skutki wyeliminowania (w przypadku wyroku z dnia 26 maja 2011 r. - ewentualnego wyeliminowania) z obrotu prawnego decyzji z 1956 r.

Autor skargi kasacyjnej przywołał także treść uchwały NSA z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. I OPS 2/12 stwierdzając, iż będzie miała zastosowanie w niniejszej sprawie.

Organ wskazał także, że decyzja zezwalająca wydana w trybie ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców nie ma charakteru kształtującego prawo własności (prawo użytkowania wieczystego) danej nieruchomości. Decyzja ta kreuje jedynie możliwość ewentualnego nabycia praw do danej nieruchomości od podmiotu uprawnionego w przewidzianej przez prawo formie. Z kolei wyeliminowanie decyzji z 1956 r. nie skutkuje powstaniem po stronie W. W. jako następcy prawnego A. R. żadnych praw rzeczowych do przedmiotowej nieruchomości (co uzasadniałoby jego udział w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] grudnia 1999 r.), a jedynie powstaniem określonych roszczeń, które w przyszłości jedynie mogą spowodować powstanie po jego stronie określonych praw rzeczowych.

Podsumowując skarżący kasacyjnie wskazał, iż zaskarżony wyrok w konfrontacji z wyrokiem tego samego Sądu z 26 maja 2011 r. wskazuje brak spójnej linii orzeczniczej, rozbieżności dotyczące kwalifikacji prawnej tego samego stanu faktycznego i brak pogłębionej analizy skomplikowanego stanu prawnego, jaki zachodzi w niniejszej sprawie. W ocenie Skarżącego ujawniona nowa okoliczność faktyczna (fakt nieistnienia orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] grudnia 1956 r.) lub ujawnienie nowego dowodu (decyzji Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2012 r.) może stanowić podstawę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją z [...] grudnia 1999 r., którą Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zezwolił Rządowi Republiki [...] na nabycie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Nie stanowi natomiast - jak błędnie uznał Sąd w zaskarżonym wyroku - podstawy do wznowienia postępowania zakończonego decyzją z [...] października 2010 r. utrzymującą w mocy decyzję z [...] sierpnia 2010 r. Ponadto, podstawą prawną takiego wznowienia postępowania byłby art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., a nie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., który został błędnie zastosowany przez WSA w Warszawie w sprawie niniejszej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu albowiem wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Kontrolowanym przez Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięciem organ administracji odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2010 r., mocą której organ utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1999 r. Zaistnienie przesłanki do wznowienia postępowania W. W. upatruje w stwierdzeniu przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2012 r., że decyzja z dnia [...] grudnia 1956 r. odmawiająca A. R. przyznania prawa własności czasowej nie weszła do obrotu prawnego albowiem nie została doręczone żadnej ze stron. Zdaniem wnoszącego skargę do Sądu pierwszej instancji powyższa okoliczność wskazuje na zaistnienie przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 pkt 5, 7 i 8 k.p.a. w stosunku do postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] października 2010 r. Tą decyzją organ odmówił bowiem stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1999 r. zezwalającej na nabycie Rządowi Republiki [...] prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] [...] i ul. [...] [...] wskazując, że w obrocie prawnym zarówno w dacie wydania decyzji z dnia [...] grudnia 1999 r. jak i w dacie wydawania decyzji w postępowaniu nieważnościowym pozostawała decyzja Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] grudnia 1956 r. Rozstrzygnięcie to wywoływało skutki prawne i jest wiążące dla organów do czasu wyeliminowania go z obrotu prawnego np. poprzez stwierdzenie nieważności. Powyższe stanowisko podzielił również WSA w Warszawie w wyroku z dnia 26 maja 2011 r. oddalając skargę W. W. na decyzję z dnia [...] października 2010 r.

W świetle powyższych, niekwestionowanych ustaleń prawidłowe jest stanowisko

Sądu pierwszej instancji, że w okolicznościach niniejszej sprawy wadliwie organy

administracji uznały, iż nie zaistniała przesłanka wymieniona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Przepis ten przewiduje 2 sytuacje, w których organ administracji zobligowany jest do wznowienia postępowania administracyjnego: zaistnienie nowych istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych nieznanych organowi, który wydał decyzję oraz wyjście na jaw nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, a nieznanych organowi wydającemu decyzję.

Rację ma skarżący kasacyjnie twierdząc, że wadliwie Sąd pierwszej instancji przyjął, iż decyzja z dnia [...] lutego 2012 r. jest nowym dowodem w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., który uzasadniał wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] października 2010 r. Wykładnia tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że dla uznania, że dany dowód stanowi przesłankę do wznowienia postępowania musi on istnieć w dacie wydawania decyzji i nie jest organowi znany. Takie stanowisko ugruntowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych. M.in. w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r., w sprawie II OSK 768/11, NSA stwierdził, że art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wymaga kumulatywnego spełnienia wymienionych w nim przesłanek: (...) nowe dowody muszą zostać ujawnione po wydaniu decyzji ostatecznej; oraz (...) nowe dowody musiały istnieć już wcześniej, to jest w chwili wydawania decyzji ostatecznej, lecz dla tego organu są one nowymi tylko dlatego, że nie były mu wcześniej znane. Nie ma znaczenia, czy ujawnione okoliczności lub dowody nie były znane organowi prowadzącemu postępowanie pierwotnie w wyniku zaniedbań, czy z innych powodów. Warunkiem wznowienia postępowania jest w tym przypadku jedynie to, aby nowa okoliczność czy dowód miały istotne znaczenie dla sprawy i istniały w dniu wydania decyzji, przy czym nie były znane organowi, który wydał decyzję (LEX nr 1252179)

W tym stanie decyzja z dnia [...] lutego 2012 r. żadną miarą nie mogła być potraktowana jako przesłanka do wznowienia postępowania skoro została wydana po ostatecznym zakończeniu postępowania, którego dotyczył wniosek o wznowienie.

W takim zakresie skarga kasacyjna prawidłowo zatem wskazuje na wadliwości rozstrzygnięcia Sądu wojewódzkiego. Nie można jednak podzielić zarzutów skargi kasacyjnej w zakresie, w jakim zarzuca się Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Jak bowiem zostało wyżej wskazane przepis ten wymienia dwie okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania, a skoro ustawodawca połączył je spójnikiem "lub" to niewątpliwie mogą one wystąpić oddzielnie, niezależnie od siebie.

Mając powyższe na uwadze należało uznać, że wprawdzie decyzja z dnia [...] lutego 2012 r. nie stanowiła "nowego dowodu" jednak okoliczności, które legły u podstaw jej wydania niewątpliwie stanowiły "istotne dla sprawy, nowe okoliczności nieznane organowi w dniu wydania decyzji". W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał wszak, że skoro decyzja z dnia [...] grudnia 1956 r. nie została doręczona żadnej ze stron, to oznacza to, że nie weszła do obrotu prawnego, co uzasadnia twierdzenie, że jest aktem nieistniejącym. Skoro w decyzji z dnia [...] października 2010 r., jak i w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2011 r. wyrażono pogląd, że dla wzruszenia decyzji z dnia [...] grudnia 1999 r. niezbędne jest uprzednie wzruszenie decyzji z dnia [...] grudnia 1956 r. to niewątpliwie okoliczność nieistnienia tej ostatniej decyzji stanowi nową, istotną dla sprawy okoliczność. Wiedza Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o tym, że decyzja z dnia [...] grudnia 1956 r. jest aktem nieistniejącym mogłaby bowiem mieć kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1999 r. skoro wydanie tej ostatniej decyzji było uzależnione od rozpoznania ostateczną decyzją "wniosku dekretowego" byłych właścicieli nieruchomości stanowiących działki nr [...] i [...].

Nie ma także racji skarżący kasacyjnie organ, iż wyjście na jaw, że decyzja odmawiająca przyznania prawa własności czasowej nie weszła do obrotu prawnego stanowi przesłankę wznowieniową wymieniona w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. i to do decyzji z [...] grudnia 1999 r., a nie z dnia [...] października 2010 r. Niezależnie od tego czy możnaby w oparciu o te okoliczności wznowić również postępowanie zakończone pierwszą z ww. decyzji nie można podzielić stanowiska Ministra, że wznowienie postępowania możnaby oceniać jedynie z punktu widzenia przesłanki wymienionej w pkt 8. Zgodnie z treścią tego przepisu wznawia się postępowanie jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Wprawdzie nie może budzić wątpliwości, że wszystkie ww. rozstrzygnięcia, które zapadły w niniejszej sprawie po [...] grudnia 1956 r. są konsekwencją wydania decyzji odmawiającej przyznania prawa własności czasowej jednakże decyzja ta nie została wyeliminowania z obrotu prawnego żadnym rozstrzygnięciem, w szczególności decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Stwierdzono jedynie, że decyzja ta nie istnieje a zatem, że zaistniał skutek ex tunc. To oznacza, że do takich sytuacji nie ma zastosowania art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Zbieżne z powyższym poglądem stanowisko zostało zawarte w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 13 listopada 2012 r. I OPS 2/12 (ONSAiWSA 2013/1/1.), w której wskazano, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Wprawdzie skład podejmujący tę uchwałę odnosił się do skutków stwierdzenia nieważności decyzji, a nie stwierdzenia jej nieistnienia jednakże biorąc pod uwagę, że w obu przypadkach następuje ten sam skutek: nieistnienie decyzji od chwili jej wydania, rozważania dotyczące skutków stwierdzenia nieważności mają zastosowanie również w sytuacji stwierdzenia, że mamy do czynienia z decyzją, która nie weszła do obrotu prawnego jako niedoręczona stronom, a zatem nieistniejąca.

W tym stanie rzeczy nie ma racji skarżący kasacyjnie co do tego, że okoliczności wskazane przez W. W. nie mogły stanowić podstawy do wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] października 2010 r. w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a co najwyżej stanową przesłankę wymienioną w pkt 8 tego przepisu w stosunku do decyzji [...] grudnia 1999 r.

Jedynie na marginesie wskazać należy, że skarżący kasacyjnie okoliczności powyższe podniósł jedynie w uzasadnieniu złożonej skargi lecz nie sformułował w tym zakresie żadnych zarzutów. Tymczasem prawidłowo sformułowana skarga kasacyjna to taka, którą strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Powinna ona zawierać zarówno powołanie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 30 czerwca 2004 r., w sprawie FSK 208/04, Lex 135375).

Dodatkowo wskazać należy, że art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., który zdaniem skarżącego kasacyjnie został naruszony przez Sąd pierwszej instancji jest przepisem postępowania, a nie przepisem prawa materialnego.

Niezależnie od powyższego wskazać natomiast należy, że kontrolowane przez Sąd pierwszej instancji postanowienie nie mogło się ostać albowiem zostało wydane z naruszeniem art. 149 § 3 k.p.a. Uszło bowiem uwadze organu, iż wniesienie przez stronę podania o wznowienie postępowania uruchamia jedynie postępowanie wstępne, którego celem jest ustalenie przez organ czy nie zachodzą przedmiotowe bądź podmiotowe przesłanki niedopuszczalności wznowienia oraz czy zachowany został wymóg terminowości podania. Właściwy organ zobligowany jest zatem do zbadania na tym etapie czy podanie wniesione zostało przez uprawniony podmiot, czy strona domaga się wzruszenia w trybie nadzwyczajnym decyzji ostatecznej oraz czy strona przywołała w podaniu którąś z podstaw wyliczonych w art. 145 § 1 k.p.a. Oprócz ustalenia czy nie zachodzi z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych niedopuszczalność wznowienia w owej wstępnej fazie rozpatrywania podania organ administracji ma prawo i obowiązek badać tylko kwestię zachowania jednomiesięcznego terminu. Nie wolno mu natomiast oceniać, czy przyczyny wznowienia wskazane przez stronę faktycznie wystąpiły; tę kwestię organ administracji powinien rozważyć dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.). Pogląd ten jest w sposób jednolity prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie (m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 września 2000 r. sygn. akt III SA 2304/99 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 1991 r. sygn. akt IV SA 487/91,. B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2011,). W okolicznościach niniejszej sprawy organ nie był zatem uprawniony, do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a. odmawiającego wznowienia postępowania. Obowiązkiem organu było bowiem wydanie postanowienia o wznowieniu postępowaniu a następnie, po zbadaniu czy zaistniała któraś z przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 pkt 5, 7, i 8 k.p.a., wydania decyzji w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 lub 2 albo 151 § 2 k.p.a. Już sama ta wadliwość zaskarżonego postanowienia obligowała do jego uchylenia, a to uzasadnia twierdzenie, że zaskarżony wyrok, mimo wadliwego uzasadnienia narusza prawo.

Rozpoznając ponownie sprawę organ związany będzie wskazana wyżej oceną prawną również co do formy rozstrzygnięcia.

Z tych względów, w oparciu o art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Adminsistracyjny orzekł jak w sentencji.