Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 315/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 22, art. 92 a, art. 92 b, art. 92 c
journal: Dz.U. 2016 poz 1907
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 7, art. 8, art. 11,  art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3,
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Felicja Kajut, Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2017 r. sprawy ze skargi N. O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 31 stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem prawa oddala skargę.


UZASADNIENIE

N. O. (dalej jako "skarżąca") do dnia 31 sierpnia 2016 r. prowadziła działalność gospodarczą pod nazwą [...] N. O. Przedmiotem działalności gospodarczej skarżącej był międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy, wykonywany w oparciu o licencję nr [...].

W okresie od 15 września 2016 r. do 14 października 2016 r [...] Wojewódzki Inspektorat Transportu Drogowego w [...] przeprowadził kontrolę przestrzegania przez skarżącą obowiązków i warunków przewozu drogowego wynikających z przepisów określonych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz aktów prawnych określonych w art. 4 pkt 22 tej ustawy. Wyniki kontroli ujęto w protokole z dnia 24 października 2016 r. nr [...]

Decyzją z dnia 4 listopada 2016 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego działając na podstawie art. 93 ust. 1 w zw. z art. 92 a ust. 1 cyt. ustawy nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 15.000 zł za stwierdzone podczas kontroli naruszenia obejmujące:

- skrócenie dziennego czasu odpoczynku (wskazane w l.p. 5.3.1 i 5.3.2. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym);

- przekroczenie maksymalnego dziennego czasu powodzenia pojazdu (l.p. 5.1.1 i 5.1.2 ww. załącznika);

- skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku (l.p. 5.4.1. i 5.4.2. ww. załącznika);

- nieuzasadnione użycie kilku wykresówek w ciągu tego samego 24-godzinnego okresu (l.p. 6.3.1. ww. załącznika);

- nieokazanie kontrolującym wykresówek (l.p. 6.3.7. ww. załącznika);

- niezgłoszenie zmiany istotnych danych objętych licencją (l.p. 1.4. ww. załącznika).

Kara została nałożona w wysokości 15.000 zł, po jej obniżeniu przez organ z kwoty 42.000 zł na podstawie art. 92a ust. 3 pkt 1 wyżej wskazanej ustawy.

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ pierwszej instancji szczegółowo opisał stwierdzone naruszenia oraz ich kwalifikację prawną. Ponadto organ wskazał, że wbrew przekonaniu skarżącej w sprawie nie mogły mieć zastosowania art. 92 b i 92 c ustawy o transporcie drogowym. Skarżąca nie zapewniła bowiem właściwej organizacji pracy kierowców. Organ zakwestionował ponadto wyjaśnienia, jakoby skarżąca nie miała wpływu na zaistniałe naruszenia oraz nie mogła ich przewidzieć, ponieważ oddelegowała swoich kierowców do poleceń wydawanych przez inne podmioty związane z przewozami drogowymi (spedycja). Organ podkreślił, że fakt ten nie zwalniał skarżącej z obowiązku sprawowania bieżącego i skutecznego nadzoru nad pracą kierowców. Skarżąca wskazała, że wyposażyła kierowców w służbowe aparaty telefoniczne służące do ciągłego kontaktu ze spedytorem. Aparaty te powinny jednak przede wszystkim służyć skarżącej do ciągłego kontaktu z kierowcami i w efekcie do sprawowania skutecznego nadzoru nad ich pracą. Organ ocenił, że ograniczenie się przez skarżącą do przekazywania wszelkich spraw związanych z przewozami drogowymi – w tym z czasem pracy kierowców – innym podmiotom (spedytorom), nie pozwala na przyjęcie, aby skarżąca faktycznie zapewniła właściwą organizację pracy w swoim przedsiębiorstwie.

W odwołaniu od wyżej wskazanej decyzji skarżąca potrzymała stanowisko, że zapewniła właściwą organizację i dyscyplinę pracy, ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych oraz że nie miała wpływu na powstałe naruszenia, na co przedstawiła stosowne dowody. Podkreśliła, że działając w dobrej wierze zatrudniła w firmie osobę do zarzadzania transportem to jest do kierowania i sprawowania pełnej kontroli związanej z pracą kierowców, w tym przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, obowiązkowych przerwach i odpoczynkach. Zatrudniona przez skarżącą J. O. legitymowała cię stosownym certyfikatem kompetencji zawodowych oraz doświadczeniem w zakresie transportu rzeczy. Spełniła zatem wszystkie wymagania stawiane osobie zarządzającej transportem, zgodnie z ustawą o transporcie drogowym. Do odwołania dołączono dokumenty obejmujące: umowy o pracę zawarte przez skarżącą z zatrudnionymi w przedsiębiorstwie kierowcami to jest Z. O., H. O. i A. K., zaświadczenia o ukończeniu przez kierowców szkoleń BHP, informacje dla pracowników, porozumienia zmieniające warunki pracy i płacy, wykaz obowiązków i czynności kierowców, roczne karty ewidencji czasu pracy, protokoły kontroli drogowych zagranicznych organów kontrolnych, kopie wykresówek, umowę o pracę zawartą z J. O. i kopię certyfikatu kompetencji zawodowych J. O.

Decyzją z dnia 31 stycznia 2017 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy zakwestionowaną decyzję organu pierwszej instancji jako zgodną z prawem.

Analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji co do liczby i rodzaju stwierdzonych podczas kontroli nieprawidłowości a także co do wysokości nałożonej na skarżącą kary.

Mając na uwadze zarzuty odwołania organ wskazał, że skarżąca skutecznie nie wykazała, aby w przedmiotowej sprawie mogły mieć zastosowanie przepisy ustawy o transporcie drogowym pozwalające - pomimo zaistnienia naruszeń - na niewymierzenie skarżącej kary (art. 92 b cyt. ustawy) lub umorzenie postępowania w sprawie (art. 92 c cyt. ustawy). Organ podkreślił, że okoliczności pozwalające na zastosowanie wyżej wskazanych przepisów powinien udowodnić przedsiębiorca, gdyż to on wywodzi z nich skutki prawne, które zwalniają go od odpowiedzialności za naruszenia, których dopuścili się kierowcy. Zastosowanie tych przepisów wymagało zaś wykazania, że skarżąca zapewniła należytą organizację pracy lub też że naruszenia te powstały na skutek wyjątkowych zdarzeń, których profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy przy zachowaniu należytej staranności i przezorności nie był w stanie racjonalnie przewidzieć, np. będących rezultatem siły wyższej, bądź działań osoby trzeciej, za której winę przedsiębiorca nie może odpowiadać.

W ocenie organu przedstawione wraz z odwołaniem dokumenty nie stanowią dowodów przemawiających za zastosowaniem art. 92 c i art. 92 b ustawy o transporcie drogowym. Dokumenty te stanowią dla kierowcy informację jak powinien wykonywać swoje obowiązki. Rolą przewoźnika drogowego jest jednak nie tylko informowanie kierowcy, jak powinien pracować, ale przede wszystkim bieżące organizowanie pracy kierowców, zapobieganie łamaniu przepisów oraz adekwatne reagowanie na nienależyte wykonywanie obowiązków pracowniczych przez kierowców. Organ podkreślił, że przewoźnik powinien powierzać do wykonania takie zadania przewozowe, by kierowca mógł je wykonać zgodnie z prawem. Zdaniem organu skarżąca nie przedstawiła natomiast żadnych dowodów na właściwą organizację pracy kierowców, rozumianą jako przydzielanie im zadań, w których terminy oraz miejsca załadunków i rozładunków, nie wymuszały na pracownikach łamania przepisów rozporządzenia nr 561/2006. Żaden z przedłożonych przez stronę w toku kontroli i w toku postępowania administracyjnego dokumentów nie był bowiem listem przewozowym CMR, bądź zleceniem spedycyjnym, a więc dokumentem, który mógłby być zestawiony z danymi cyfrowymi bądź wykresówkami, na których ujawniono popełnienie danego naruszenia i który mógłby dać odpowiedź, czy skarżąca podejmowała się wykonywania zleceń, które mogły zostać wykonane zgodnie z prawem. Z kolei chcąc wykazać konieczność umorzenia postępowania na podstawie art. 92c cyt. ustawy nie jest wystarczające odwoływanie się do zwykłych działań przedsiębiorcy lub osób, którymi posługuje się przy prowadzeniu działalności gospodarczej i organizacji pracy przedsiębiorstwa.

W uzasadnieniu odniesiono się nadto odrębnie do przedłożonych przez stronę dokumentów, wyjaśniając z jakich względów nie zostały one uznane za dowód przemawiający za zastosowaniem art. 92b i 92c ustawy o transporcie drogowym. W odniesieniu do kart ewidencji czasu pracy kontrolowanych kierowców, wskazano, że karty te jako dokument wypełniany ręcznie, mają mniejszą moc dowodową niż zapisy z tachografów oraz wykresówek. Co więcej, w sposób oczywisty mają znacznie mniejszą dokładność, co do zawartych informacji o przebiegu jazdy kierowcy oraz jego pracy w danym dniu. Z kolei okazane kopie wykresówek nie zawierają żadnych adnotacji, o których mowa w art. 12 rozporządzenia nr 561/2006 i nie wskazują okoliczności nadzwyczajnych, które wskazywałyby na konieczność odstąpienia od przestrzegania przepisów. Organ odwoławczy podkreślił również, że stosownie do treści lp. 6.3.7 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym wykresówki winny zostać okazane przez skarżącą na etapie kontroli. Przedstawienie ich na etapie postępowania odwoławczego, nie stanowiło zatem podstawy do odstąpienia od nałożenia kary z tytułu lp. 6.3.7 załącznika nr 3 do cyt. ustawy. Odnośnie załączonego do odwołania dokumentu sporządzonego w języku francuskim organ wyjaśnił, że strona powinna przedstawić tłumaczenie tego dokumentu, jeżeli w jej ocenie świadczy on o istnieniu okoliczności przemawiającej na jej korzyść. Tłumaczenia takiego jednak nie przestawiono.

W podsumowaniu organ stwierdził, że w sprawie zaistniały podstawy do nałożenia kary pieniężnej na przedsiębiorcę. Do stwierdzonych w toku kontroli naruszeń doszło bowiem w okolicznościach, które przedsiębiorca powinien przewidzieć i nie dopuścić do ich zaistnienia. To zaś byłoby możliwe przy zapewnieniu przez przedsiębiorcę właściwej organizacji pracy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 31 stycznia 2017 r. nr [...] z powodu rażącego naruszenia prawa to jest:

- art. 7, art. 10 § 1 i art. 77 k.p.a. mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niepodjęcie przez organy wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony;

- art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania przez organy wbrew zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, a także świadomości i kultury prawnej obywateli;

- art. 92 b i art. 92 c ustawy o transporcie drogowym, poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy po stronie skarżącej zachodziły przesłanki zasługujące na uwzględnienie - niezastosowanie powołanego przepisu naraziło skarżącą na poniesienie odpowiedzialności finansowej w sytuacji, gdy zachodziły okoliczności wyłączające tą odpowiedzialność;

- art. 4 ust. 2 lit. c rozporządzenia nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylającego dyrektywę Rady nr 96/26/WE;

- art. 10 oraz art. 86 k.p.a. poprzez zaniechanie możliwości czynnego udziału stron (kierowców) w celu umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w trakcie kontroli osobą reprezentującą skarżącą była J. O., osoba kierująca i zarządzająca transportem w okresie prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącą to jest od dnia 7 lutego 2011 r. do dnia 31 sierpnia 2016 r. Skarżąca podkreśliła, że organ błędnie przyjął, że to skarżąca miała obowiązek przechowywania wykresówek kierowców, ponieważ zgodnie z art. 4 ust. 2 cyt. rozporządzenia nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. i stosownie do zawartych umów, to J. O. była osobą uprawnioną do wykonywania zadań zarządzającego transportem w imieniu przedsiębiorcy. Niezależnie od tego skarżąca zakwestionowała sam sposób przeprowadzenia kontroli. Inspektorzy nie przeprowadzili bowiem kontroli akt osobowych kierowców, ani też kontroli porównawczych wykresówek kierowców z listami przewozami CMR bądź innymi dokumentami przewozowymi to jest zleceniami transportowymi czy krajowymi listami przewozowymi. O udzielnie wyjaśnień nie zwrócono się także do kierowców. Kontrola przeprowadzona została tym samym w sposób arbitralny, a stan faktyczny sprawy ustalono na podstawie niepełnego materiału dowodowego. Skarżąca podkreśliła, że zaniechanie przez organ podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego skutkującym wadliwością decyzji.

Skarżąca zwróciła nadto uwagę, że gdyby ustawodawca przewidywał, że wyłączenie odpowiedzialności przewoźnika może nastąpić tylko w przypadku wystąpienia klęsk żywiołowych lub katastrof nie wprowadziłaby do ustawy o transporcie drogowym dwóch odrębnych przepisów to jest art. 92b i art. 92c.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas w zależności od rodzaju naruszenia uchyla decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Stwierdzenie nieważności decyzji determinowane jest uznaniem, że w realiach danej sprawy zachodzi tzw. wada kwalifikowana określona w art. 156 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Zaskarżona decyzja może z kolei ulec uchyleniu wówczas, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Z przeprowadzonego w sprawie postępowania wyjaśniającego wynika, że w dniach od 15 września 2016 r. do 14 października 2016 r. przeprowadzono u przedsiębiorcy N. O. kontrolę problemową w zakresie przestrzegania obowiązków i warunków przewozu drogowego wynikających z przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz aktów prawnych wymienionych w art. 4 pkt 22 tej ustawy. Skutkiem przeprowadzonej kontroli było stwierdzenie szeregu naruszeń przepisów o transporcie drogowym dotyczących: 1) skrócenia dziennego czasu odpoczynku; 2) przekroczenia maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu; 3) skrócenia tygodniowego czasu odpoczynku; 4) nieuzasadnionego użycia kilku wykresówek w ciągu tego samego 24 – godzinnego okresu – za każdy dzień; 5) nieokazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu – za każdy dzień; 6) niezgłoszenia na piśmie lub w postaci dokumentu elektronicznego organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych w wymaganym terminie.

Stwierdzone przez organy w postępowaniu poszczególne przypadki naruszenia obowiązków lub warunków prowadzenia przez skarżącą przewozu drogowego zostały - we wskazanym powyżej zakresie – zostały szczegółowo wskazane i opisane w uzasadnieniach obu decyzji, zarówno co do okoliczności ich powstania, argumentacji organów uznających za wiarygodne przyjęcie tych ustaleń oraz szczegółowej kwalifikacji prawnej tych naruszeń.

W ocenie Sądu organy obu instancji nie naruszyły zarzucanych w skardze przepisów postępowania. W szczególności należy stwierdzić, że nie doszło w sprawie do naruszenia art. 8, art. 10 § 1 oraz art. 86 k.p.a. Skarżąca brała czynny udział na każdym etapie postępowania mając pełną możliwość wypowiadania się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów, a także mając prawo do składania żądań i przedstawiania własnych twierdzeń i dowodów. Strona została m.in. zawiadomiona przez organ pierwszej instancji o wszczęciu postępowania w sprawie, które zawierało prawidłowe pouczenie o przysługujących jej w tym postępowaniu prawach (k. 330 akt administracyjnych).

Sąd stwierdza, że inna, aniżeli skarżącej ocena przez organy stanu faktycznego dokonana na tle obszernego materiału dowodowego nie może świadczyć o naruszeniu przez te organy zasad prawdy materialnej jak i prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej określonych w art. 7 i 8 k.p.a. Należy w tym miejscu wyjaśnić, że z zasady prawdy materialnej wynika dla organów obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, o czym stanowi art. 7 k.p.a. Uzupełnieniem tej zasady jest skierowany do organów administracji obowiązek zebrania całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a. – tzw. zasada zupełności). Zadaniem tych organów jest więc takie ustalenie stanu faktycznego sprawy, aby odpowiadał on rzeczywistości. Warunkiem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego jest zarówno zebranie wszystkich istotnych dla sprawy dowodów, ale także ich prawidłowa ocena. Oceny tej organ dokonuje natomiast na podstawie własnej wiedzy oraz doświadczenia życiowego, a o jej prawidłowości decyduje to, czy wyciągnięte przez organ wnioski mają logiczne uzasadnienie (art. 80 k.p.a.). Przy czym rozpatrzeniu podlegają nie tylko poszczególne dowody odrębnie, lecz wszystkie dowody we wzajemnej łączności. W efekcie, wyniki ustaleń powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, która w świetle art. 107 § 3 k.p.a. powinna zawierać w szczególności - wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności, natomiast uzasadnienie prawne decyzji powinno zawierać wyjaśnienie jej podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. To właśnie jest istotny element realizacji zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Jest to ponadto istotny element realizacji zasady przekonywania stron postępowania administracyjnego (art. 11 k.p.a.).

Zdaniem Sądu organy nie uchybiły powyższym zasadom postępowania dokładając starań, by dokładnie ustalić stan faktyczny w niniejszej sprawie, o czym świadczy zebrany materiał dowodowy oraz treść uzasadnień wydanych w sprawie decyzji. Należy przyjąć, że dla potrzeb wydania zaskarżonych rozstrzygnięć zebrany materiał dowodowy był kompletny i – w świetle powyższych wyjaśnień – dawał organom podstawę do podjęcia ustaleń co do stwierdzenia wskazanych naruszeń obowiązków i warunków przewozu drogowego wynikających z przepisów ustawy o transporcie drogowym i aktów prawa wymienionych w art. 4 pkt 22 tej ustawy. Na tle zgromadzonego w aktach materiału nie było koniecznym dokonywanie kontroli akt osobowych kierowców jak i żądanie przez organy przedstawienia przez skarżącą wszystkich dokumentów CMR bądź innych dokumentów potwierdzających przewozy (z okresu objętego kontrolą) w celu dokonania analiz porównawczych z treścią zgromadzonych wykresówek. Należy nadto podkreślić, że ustalenia związane z naruszeniami obowiązków i warunków przewozu drogowego dokonane przez organ pierwszej instancji nie były przez skarżącą kwestionowane. Okoliczność ta wynika wprost z treści odwołania od decyzji organu pierwszej instancji (s. 2), gdzie skarżąca zaakceptowała fakt zaistnienia naruszeń wyszczególnionych w decyzji wydanej w następstwie przeprowadzonej kontroli.

Z drugiej strony zebrany materiał dowodowy był wystarczający do przyjęcia stanowiska, że skarżąca nie spełniła przesłanek określonych w art. 92b i art. 92c ustawy o transporcie drogowym. Spór pomiędzy skarżącą a organami sprowadzał się bowiem również do tego czy zaistniały po stronie skarżącej okoliczności wykluczające nałożenie kary pieniężnej za naruszenia przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, względnie określone w ustawie o transporcie drogowym okoliczności uniemożliwiające wszczęcie lub prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Co do zasady bowiem odpowiedzialność skarżącej jako podmiotu wykonującego przewóz drogowy za działania kierowcy może być wyłączona tylko w wypadku wykazania okoliczności, które w świetle przepisów obowiązującego prawa zwalniają od odpowiedzialności administracyjnej.

W ustawie o transporcie drogowym powyższe regulacje zawarto w art. 92b i art. 92c. Stosownie do art. 92b ust. 1 wskazanej ustawy nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz zapewnił:

1) właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów:

a) rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85,

b) rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym,

c) Umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), sporządzonej w Genewie dnia 1 lipca 1970 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 94, poz. 1086 i 1087);

2) prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia, o którym mowa w pkt 1 lit. a, lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Z kolei zgodnie z art. 92b ust. 2 ustawy o transporcie drogowym za naruszenie przepisów, o których mowa w ust. 1, karze grzywny, na zasadach określonych w art. 92, podlega kierowca lub inna osoba odpowiedzialna za powstanie tych naruszeń."

W realiach rozpatrywanej sprawy organy orzekające zasadnie uznały, że nie ma podstaw do zastosowania art. 92b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. W toku prowadzonego postępowania skarżąca nie wykazała bowiem w żaden sposób, że zapewniła właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów wskazanych w art. 92b ust. 1 punkt 1 ustawy o transporcie drogowym. W rozpatrywanej sprawie - jak wskazano powyżej - nie ma sporu co do tego, że kontrola wykazała szereg powyższych naruszeń. Skarżąca starała się jednakże uwolnić od konsekwencji stwierdzonych naruszeń powołując się na dokumentację dołączoną do odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Przedmiotowa dokumentacja - na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy - nie stanowiła materiału dowodowego przemawiającego za zastosowaniem art. 92b ustawy o transporcie drogowym.

Niezależnie od braku możliwości zastosowania art. 92b ustawy o transporcie drogowym organy orzekające w sprawie zobligowane były do rozważenia czy skarżąca wykazała przynajmniej jedną z przesłanek egzoneracyjnych przewidzianych w art. 92c ustawy o transporcie drogowym.

Zgodnie z art. 92c ust. 1 powyższej ustawy nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli:

1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub

2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ, lub

3) od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat.

Sąd podkreśla, że odpowiedzialność za naruszenia przepisów, których katalog został zawarty w załączniku nr 3 do ustawy o transporcie drogowym nie opiera się na zasadzie winy. Jest to odpowiedzialność ex lege, z której podmiot wykonujący przewóz może się zwolnić po wykazaniu przynajmniej jednej z ustawowo określonych przesłanek. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych ciężar dowodu w tym zakresie spoczywa na podmiocie wykonującym przewóz. Należy mieć również na uwadze, że rozważane sankcje administracyjne mają przede wszystkim znaczenie prewencyjne. Istotą kary administracyjnej jest bowiem przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. Proces wymierzania kar pieniężnych należy zatem postrzegać w kontekście stosowania instrumentów władztwa administracyjnego. Kara administracyjna nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej. Jej istotę stanowi natomiast wymuszenie na przedsiębiorcy przestrzegania przepisów prawa. Jest więc zapowiedzią negatywnych konsekwencji, jakie nastąpią w przypadku naruszenia obowiązków wynikających z dyrektyw administracyjnych, w tym przypadku – zapewnienia wykonywania transportu w sposób gwarantujący bezpieczeństwo na drogach, ochronę życia i zdrowia ludzkiego. W tej perspektywie stanowi przejaw interwencjonizmu państwowego w sferę, która została uznana przez ustawodawcę za szczególnie istotną i ma zagwarantować należyte prowadzenie działalności gospodarczej (zob. w tej materii: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 976/09; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podzielając dokonaną przez organ wykładnię wskazanego przepisu i uznając prawidłowość jego zastosowania w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, iż art. 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, stanowiący ogólną klauzulę wyłączającą odpowiedzialność administracyjną przedsiębiorcy nie może być interpretowany w sposób zaproponowany przez skarżącą. To wypaczałoby bowiem sens wskazanego obowiązku i oznaczałoby w istocie zwolnienie przedsiębiorcy z odpowiedzialności w każdej sytuacji.

Podkreślić należy, że przedsiębiorca ma możliwość reagowania na działania osób, którymi posługuje się przy wykonywania transportu drogowego między innymi poprzez własne akty staranności w zakresie właściwej organizacji przedsiębiorstwa w tym planowania przewozów, jak też bieżącą kontrolę dokumentacji obrazującej czas pracy kierowcy i stosowanie, w przypadku stwierdzenia naruszeń, właściwych środków dyscyplinujących. Mając na uwadze obiektywną odpowiedzialność przewoźnika za naruszenie sankcjonowanych karą pieniężną przepisów ustawy o transporcie drogowym, jak również jego odpowiedzialność za naruszenia przepisów, których dopuszcza się kierowca, niemożność przewidzenia zdarzeń lub okoliczności, dla uwolnienia się od odpowiedzialności na podstawie przepisu art. 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym powinna być wykazana przez przewoźnika przy uwzględnieniu kryterium odpowiednio wysokiej staranności (tak zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 1168/14; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy mieć nadto na uwadze, że przedsiębiorca ma wpływ na to, czy zatrudniani przez niego kierowcy dopuszczają się naruszeń, nawet jeśli są one przez nich umyślnie zawinione. Wpływ ten polega między innymi na prowadzeniu odpowiednich szkoleń, dokonywaniu kontroli lub doborze kadry w taki sposób, aby do naruszeń nie dochodziło. Jak podkreślił zaś Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wskazanego powyżej wyroku z dnia 17 listopada 2010 r. (sygn. akt II GSK 976/09) przepis art. 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym jest przepisem wyjątkowym, odnoszącym się do wyjątkowych sytuacji i to takich, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć. Sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest zawarcie takich umów i obmyślenie takich organizacyjnych rozwiązań, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem. Akceptacja poglądu przeciwnego prowadziłaby do trudnych do zaaprobowania skutków, to jest przerzucenia odpowiedzialności za prowadzenie działalności gospodarczej, w jej najbardziej ryzykownym wymiarze, z przedsiębiorcy na jego kierowców.

W realiach rozpatrywanej sprawy skarżąca nie wykazała wystąpienia okoliczności ujętych przepisem art. 92c ust.1 ustawy o transporcie drogowym – nadzwyczajnych, niespodziewanych, które miałyby bezpośredni wpływ na powstanie stwierdzonych naruszeń, a których doświadczony i profesjonalny podmiot organizując przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie byłby w stanie przewidzieć, pomimo tego, że o takiej konieczności pouczył skarżącą skutecznie organ pierwszej instancji (zob.: zawiadomienie o wszczęciu postępowania – k. 330 akt administracyjnych). W toku postępowania administracyjnego skarżąca nie przedłożyła bowiem jakichkolwiek dokumentów wskazujących, że w jej przedsiębiorstwie podejmowane są działania, które w wypadku ich pełnego wdrożenia mogłyby zwolnić przewoźnika od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia.

Za niewystarczające w tej materii poczytać zaś należy argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, w której skarżąca wskazała ogólnikowo, że zatrudniała profesjonalnych i doświadczonych kierowców, którym przedstawiano dokumentację dotyczącą podstawowych czynności i obowiązków oraz – w celu analizy i eliminowania ewentualnych nieprawidłowości – wykazy naruszeń sporządzane przez Inspekcję Transportu Drogowego.

W związku z powyższymi zapatrywaniami za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 92 c ustawy o transporcie drogowym poprzez jego niezastosowanie, co doprowadziło do przyjęcia, że wyłączną odpowiedzialność za naruszenie przepisów dotyczących transportu drogowego ponosi przedsiębiorca.

W odniesieniu do zarzutów skargi należy ponadto zauważyć, że przepisy ustawy o transporcie drogowym przewidują odpowiedzialność trzech grup podmiotów, przy czym tylko dwie z nich ponoszą odpowiedzialność na zasadzie winy. Podmiotami ponoszącymi odpowiedzialność ba zasadzie winy są kierujący pojazdem (art. 92 ust. 1 ustawy) oraz osoba zarządzająca przedsiębiorstwem lub zarządzająca transportem w przedsiębiorstwie (art. 92 ust. 3 u.t.d.). Natomiast inny charakter ma odpowiedzialność podmiotu wykonującego przewóz drogowy. Za naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego karze pieniężnej podlega ten podmiot, a wykaz naruszeń i wysokość kar określa zaś załącznik nr 3 do ustawy (zgodnie z art. 92a ust. 6 tej ustawy). Kary te są nakładane w trybie administracyjnym, zaś odpowiedzialność nie ma charakteru karnego, nie jest zatem - jak wskazano we wcześniejszych rozważaniach - oparta na zasadzie winy. Odpowiedzialność administracyjna ma charakter odpowiedzialności niezależnej od winy w tym sensie, że jest ponoszona co do zasady z tytułu wystąpienia określonego skutku (stwierdzonego naruszenia), bez konieczności wykazywania związku przyczynowego między zachowaniem podmiotu odpowiedzialnego, a powstałym skutkiem. W związku z tym skarżąca nie może uwolnić się od odpowiedzialności zasadnie przypisanej jej przez organy poprzez generalne wskazanie, że sprawami związanymi z transportem zajmowała się J. O. będąca zarządzającym transportem.

W konsekwencji uznać należy, że organ odwoławczy zasadnie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję pierwszoinstancyjną. Decyzja o nałożeniu kary ma bowiem charakter decyzji związanej, co oznacza że organ administracyjny nie działa w ramach tzw. uznania administracyjnego. Przy stwierdzeniu naruszenia obowiązków lub warunków wykonywania przewozu drogowego organ administracyjny - co do zasady - zobowiązany jest do nałożenia kary pieniężnej w wysokości określonej w załącznikach do ustawy. Postępowanie administracyjne prowadzone było właściwie, a organy wykazały wszystkie istotne dla sprawy okoliczności faktyczne. Należy mieć również na uwadze, że zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca zostały obszernie uzasadnione, zawierając przy tym wszystkie wymagane przepisami elementy.

Powyższe zapatrywania prowadzić musiały do uznania, że zaskarżone rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Transportu Drogowego jest zgodne z prawem.

Nie znajdując zaś podstaw do stwierdzenia z urzędu, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego wydana została z naruszeniem przepisów prawa (vide: art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 powyższej ustawy, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.