Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 623/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184,  art. 183 par. 1,  art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c;
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7,  art. 77 par. 1, w zw. z art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Arkadiusz Windak (spr.) Protokolant asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 grudnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 786/14 w sprawie ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 17 grudnia 2014 r. oddalił skargę K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny sprawy.

Prezydent Miasta Poznania, po rozpoznaniu wniosku D. i W. N., decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], powołując się na art. 59 ust. 1 i 2 w zw. z art. 54 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej określanej jako "u.p.z.p.") ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], arkusz [...], obręb [...], przy ul. [...] w P.

Odwołanie od tej decyzji wniosła K. W. domagając się jej uchylenia i podnosząc, że decyzja narusza art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 w zw. z art. 54 u.p.z.p.

W wyniku rozpoznania sprawy na skutek złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] maja 2014 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

Uzasadniając podjętą decyzję Kolegium powołało się na art. 63 ust. 2 i art. 61 ust. 1 i 2 u.p.z.p. wyjaśniając, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, gdyż nie uprawnia do realizacji inwestycji i nie rozstrzyga zagadnień techniczno-budowlanych, gdyż kwestie te należą do materii postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zagadnienia związane z usytuowaniem obiektu względem granic nieruchomości będą przedmiotem zainteresowania organu administracji architektoniczno-budowlanej na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego. Także w tym postępowaniu ocenie będą poddane kwestie dotyczące parametrów technicznych rozbudowy.

Kolegium zauważyło, że zgodnie z wnioskiem z dnia 13 kwietnia 2012 r., inwestor planuje zabudowę przestrzeni pod płytą balkonu od strony tylnej budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej (segment prawy) na działce oznaczonej nr [...] przy ul. [...]. Do ustalenia cech obiektów posłużyła organowi I instancji analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, przeprowadzona na obszarze wokół terenu inwestycji, w oparciu o wymogi zawarte w rozporządzeniu. Kolegium zgodziło się z organem I instancji, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi sytuacja, gdy objęty wnioskiem prawy segment budynku docelowo wraz z segmentem lewym pod nr [...], może posiadać jednolitą lub zbliżoną głębokość wysunięć od strony elewacji ogrodowej. Stąd zamierzenie inwestycyjne zmierza do dalszej kontynuacji charakteru zabudowy bliźniaczej. Organ II instancji uznał, że zamierzenie inwestycyjne nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa. Tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe i kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Dalej Kolegium podało, że przedmiotowa rozbudowa budynku spowoduje zwiększenie jego powierzchni użytkowej zaledwie o ok. 8,5 m2. Nie wpłynie ona negatywnie na sąsiednią zabudowę, na zaburzenie spójności dwóch scalonych segmentów, a także na dotychczasowe zagospodarowanie działki. Zatem zamierzenie nie doprowadzi do zmiany bliźniaczego charakteru całego budynku. W ocenie Kolegium, analiza urbanistyczna wypełnia znamiona prawidłowo sporządzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Mapa zasadnicza obszaru objętego wnioskiem jest zgodna ze stanem faktycznym zagospodarowania terenu. Planowana inwestycja spełnia wszystkie wymagania z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.

Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego wniosła K. W. domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. w zw. z art. 54 i art. 64 u.p.z.p. oraz naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podkreślił, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Następnie Sąd przywołał treść art. 61 u.p.z.p. oraz § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Sąd uznał, że w ramach przeprowadzonego postępowania prawidłowo wyznaczono obszar analizowany, zgodnie z § 3 ust. 3 rozporządzenia i przeprowadzono w nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Na odcinku, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość przeważa zabudowa w typie bliźniaczym, tj. budynki scalone są ze sobą na wspólnej granicy, są identyczne lub bardzo zbliżone do siebie formą. Średni udział powierzchni zabudowy wynosi ok. 35%. Powierzchnia zabudowy bliźniaczych budynków mieszkalnych zawiera się w przedziale od 73 m2 do 116 m2. Budynki średnio posiadają do trzech kondygnacji nadziemnych i wysokość 9 m. Średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 10,9 m. Dominują dachy płaskie. Budynki przy ul. [...] usytuowane są na jednej linii zabudowy położonej w odległości 6 m od frontowych granic. W przypadku kilku budynków przy ul. [...] część elewacji jest wysunięta przed tak wyznaczoną linię na odległość nie większą niż 1 m. Z uwagi na charakter zamierzenia szczegółowo przeanalizowano cechy budynku objętego wnioskiem (prawy segment przy ul. [...]) i stycznego do niego od strony południowej segmentu lewego przy ul. [...]. Uwzględniono także sąsiedztwo z najbliższymi budynkami bliźniaczymi położonymi na północ i południe od inwestycji.

Stwierdzona w obszarze analizowanym zabudowa, zdaniem Sądu I instancji, pozwala na określenie parametrów planowanej zabudowy, tym bardziej że nie jest to nowa zabudowa, a jedynie rozbudowa tylnej części budynku (od strony zachodniej) w strefie od poziomu tarasu do płyty balkonowej. Ma na celu powiększenie pierwszej kondygnacji przez obudowanie ścianami zewnętrznymi przestrzeni w obrysie istniejącego na piętrze balkonu i pod nim znajdującego się naziemnego tarasu o wymiarach (w obrysie) 1,2 m x 7 m, zajmując powierzchnię ok. 8,5 m2. Rozbudowa rozciągając się po obrysie balkonu wzdłuż całej zachodniej elewacji, będzie styczna do granicy działki i znajdującego się w niej sąsiedniego budynku lewego segmentu, stanowiącego własność skarżącej. Przy proponowanym rozwiązaniu rozbudowa osiągnie głębokość zbliżoną z wysuniętym w granicy lewym segmentem, ponieważ osiągnie wyłącznie jedną kondygnację nadziemną, nie przekroczy wysokości lewego, wyższego segmentu skarżącej.

Linię zabudowy wyznaczono prawidłowo w załączniku graficznym do decyzji jako nieprzekraczalną linię zabudowy, która nie ulegnie zmianie. W analizie, uzasadniając wyznaczenie linii zabudowy, organ podkreślił, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, a działka inwestycyjna jest już zabudowana. Budynki usytuowane są na jednej linii zabudowy położonej w odległości 6 m od frontowych granic. W przypadku kilku budynków przy ul. [...] część elewacji jest wysunięta przed tak wyznaczoną linię na odległość nie większą niż 1 m. Z tego powodu organ odstąpił od wyznaczenia linii zabudowy jako przedłużenia linii zabudowy na działkach sąsiednich, czyli zgodnie z wymogami określonymi w § 4 ust. 1 rozporządzenia, który to przepis stanowi, iż obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Organ jako podstawę określenia nieprzekraczalnej linii zabudowy powołał przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia, który dopuszcza inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Rzeczoną linię organ określił uwzględniając istniejącą linię zabudowy na terenie inwestycji wyznaczoną poprzez wybudowany obiekt. Ustalenie obowiązującej linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia jest uzasadnione, tym samym nie można czynić organowi zarzutu naruszenia prawa, skoro przepis rozporządzenia dopuszcza odstępstwo pod pewnym warunkiem. W sprawie niniejszej warunek ten został spełniony, gdyż linia zabudowy nie ulegnie zmianie.

Stosownie do § 5 rozporządzenia, organ określił wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy. Wskaźnik zabudowy w obszarze analizowanym zawiera się w przedziale od 35% do 60% powierzchni działek, zaś powierzchnia zabudowy budynków mieszkalnych zawiera się w przedziale od 73 m2 do 116 m2. Wskaźnik powierzchni nowej zabudowy określono na poziomie średnim 51-52%, na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia. Ustalenia w tym zakresie odpowiadają prawu. Ponieważ parametry dotyczące powierzchni zabudowy działki oraz budynku gospodarczego różniły się między tymi które podał inwestor, a danymi z ewidencji gruntów i budynków, autor analizy zweryfikował te wartości uzyskując przybliżony wskaźnik zabudowy na poziomie 51,5%, co było zbieżne z danymi wynikającymi z dokumentów geodezyjnych i wartościami podanymi przez skarżącą. Po weryfikacji danych uznając, że planowany do zabudowy taras jest wliczony do powierzchni zabudowy – nie nastąpi przyrost wskaźnika zabudowy. To czy planowana rozbudowa całkowicie się zrówna z licem ściany sąsiada, czy będzie nieznacznie wysunięta rozstrzygnięte zostanie w projekcie budowlanym. Zakres rozbudowy skutkuje przyrostem powierzchni użytkowej o zaledwie 8,5 m2. Przy takich warunkach, choć zamierzenie przekracza wartości średnie, charakterystyczne dla obszaru analizowanego, nie wpłynie negatywnie na sąsiednią zabudowę, czy zaburzenie spójności dwóch scalonych segmentów. Dzięki położeniu rozbudowy od strony elewacji ogrodowej, przyrost powierzchni zabudowy umożliwi z jednej strony podniesienie standardu budynku czy też poprawę jego użytkowania, z drugiej zminimalizuje skutki odczytania przyrostu powierzchni zabudowy praktycznie nie widocznej od strony ulicy. W znikomy sposób wpłynie także na dotychczasowe zagospodarowanie w obrębie działki. Biorąc pod uwagę skalę zamierzenia, dopuszczono niewielkie odstępstwa, w żaden sposób nie ingerujące w formę budynku eksponowanego od strony ul. [...]. Zatem przy zachowaniu podstawowych, identycznych czy bardzo zbliżonych parametrów decydujących o spójności architektonicznej scalonych segmentów – zamierzenie zachowa swój bliźniaczy charakter. Zamierzenie nie godzi w zastany porządek, kontynuuje funkcję mieszkaniową jednorodzinną, dominującą na terenie analizowanym, linia zabudowy pozostaje bez zmian, szerokość elewacji frontowej (zgodnie z § 6) i wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (§ 7 rozporządzenia) bez zmian, geometria dachu zgodnie z § 8 rozporządzenia, zaś wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, zgodnie z § 5.2 rozporządzenia – choć przekraczający obecnie średnie wartości z obszaru analizowanego, z uwagi na specyfikę zamierzenia również nie ulegnie zmianie.

W ocenie Sądu, wymagania formalne określone w przywołanych przepisach i niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy zostały spełnione. Sąd I instancji wyjaśnił, że uzasadnieniem dla naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa nie jest sprzeciw skarżącej wobec planów budowlanych inwestora, tym bardziej, że planowana inwestycja zmierza do dalszej kontynuacji charakteru zabudowy bliźniaczej nieruchomości, realizowana po obrysie wystającego ponad poziom terenu tarasu (1,2 m x 7 m), łącznie 8,5 m2 powierzchni.

Uciążliwości, które mogą wystąpić na etapie realizacji inwestycji wykraczają poza ramy niniejszego postępowania i dlatego pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie.

Odnosząc się do zarzutu wskazującego na nieprecyzyjne określenie parametrów zabudowy, Sąd wskazał, że parametry te zostały określone w sposób odpowiedni dla decyzji o warunkach zabudowy, bowiem decyzja ta ma charakter promesy uprawniającej do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę. Dopiero organ architektoniczno-budowlany ustali szczegóły techniczne inwestycji, oceniając, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonego przedsięwzięcia.

K. W., działając poprzez pełnomocnika, wniosła od opisanego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżają wyrok w całości i wnosząc o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie

2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...], przy ul. [...].

W skardze kasacyjnej strona zarzuciła wyrokowi Sądu I instancji:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym:

a) art. 61 ust. 1 pkt 1-5, art. 54 ust. 2 pkt "d" w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.,

b) §3.1., §5.1 i 2, §9 ust. 1, 2, 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań, dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588);

c) normy PN ISO 9836 5.1.2.2. "Właściwości użytkowe w budownictwie. Określenie i obliczenie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych" i normy PN 70 B 02365 pkt 2.1 Powierzchnia budynków. Podział określenia i zasady pomiaru;

d) art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane;

e) § 3 pkt 16 i § 12 ust. 3, pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;

f) § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 164, poz. 1589);

2) przepisów prawa procesowego w tym art. 7, art. 77 oraz art. 6 i 8 k.p.a.

Uzasadniając zarzuty skargi kasacyjnej strona stwierdziła, że Sąd I instancji niezasadnie uznał, że organy administracji I II instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, prawidłowo ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygniecie odpowiadające zebranym dowodom i przepisom prawa. Zdaniem skarżącej, Sąd błędnie uznał, że "wszelkie podnoszone przez odwołującą kwestie dotyczące wpływu inwestycji na jej działkę sąsiednią i pogorszenie jej warunków bytowych nie mogą w tym postępowaniu odnieść żadnego skutku, a zwłaszcza wpłynąć na ocenę wydanej decyzji". Skoro, zgodnie z art. 55 w zw. z art. 64 u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający pozwolenie na budowę, to przesądza o możliwości rozbudowania budynku lub wzniesienia nowego.

Procent i sposób zabudowy działki w zabudowie jednorodzinnej bliźniaczej oraz sposób korzystania przekłada się bezpośrednio na warunki bytowania na nieruchomości sąsiedniej, szczególnie bliźniaczej, wpływając na jej wartość, która ustalana jest według przepisów odrębnych.

Zatem przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy nie może być pominięty interes osób trzecich.

Sąd I instancji oddalając skargę niezasadnie uznał, że wskaźnik zabudowy wynosi 51,5%. Ustalając ten wskaźnik organy argumentują, że wskaźnik zabudowy działki podany przez inwestora wynosi 59,2% a przyjęty z dokumentów geodezyjnych 51%-52%, wobec czego autor analizy zweryfikował różnie podawany procent zabudowy "uzyskując przybliżony wskaźnik zabudowy na poziomie 51,5%".Zdaniem skarżącej, średni wskaźnik wyliczony według różnych pomiarów wynosi 55,35% (51,5% + 59,2% = 110,70 : 2 = 55,35%).

Przyjmując wskaźnik 51,5% organ wyjaśnił, że doprecyzowanie powierzchni zabudowy może nastąpić w trakcie przygotowania projektu budowlanego i inwentaryzacji istniejącego budynku. Zdaniem skarżącej, powierzchnia zabudowy działki obejmuje także budynek gospodarczy, którego powierzchnia nie będzie przedmiotem inwentaryzacji powykonawczej przeznaczonego do rozbudowy budynku mieszkalnego. Według pomiarów uprawnionego projektanta powierzchnia budynku gospodarczego wynosi 118 m2, co jest zgodne z danymi z ewidencji gruntów i co przyznaje organ w uzasadnieniu decyzji. W analizie natomiast, która według Sądu ma kluczowe znaczenie dla sprawy, uwzględnione jest 114 m2 w oparciu o mapkę geodezyjną, której skala, zdaniem organu, nie pozwoliła na dokładne ustalenie powierzchni zabudowy.

Taki sposób ustalenia wskaźnika zabudowy jest sprzeczny z §5.2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r., według którego nowy wskaźnik zabudowy należy wyznaczyć, a w decyzji nowy wskaźnik nie został wyznaczony, albowiem nie został w niej określony liczbą - procentem. Przy tym, w rozporządzeniu Minister Infrastruktury dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika powierzchni nowej zabudowy niż średni, co należy rozumieć jako wyjątek.

W rozważanej sprawie właściciele nie powinni korzystać z tego przywileju, ponieważ posiadają największy wskaźnik zabudowy, przekraczają średni wskaźnik o połowę, posadowili budynek mieszkalny 1,5 m przed linią zabudowy, aby zminimalizować wysunięcie przed lewy segment tarasu i balkonu od strony ogrodu, budynek gospodarczy został rozbudowany bez pozwolenia na budowę z 40 m2 do 118 m2 albo 135 m2.

Intensywność wykorzystania terenu na działce o nr geod. [...] jest więc bardzo duża, przy tym budynki - mieszkalny i gospodarczy są w całości przedmiotem najmu a na terenie nieruchomości, i przed nią, przez całą dobę znajduje się kilka zmieniających się samochodów, w tym dostawczych.

W ocenie skarżącej kasacyjnie, oznaczenie lokalizacji rozbudowy jest sprzeczne z §12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które należy uwzględnić przy wydaniu decyzji, zgodnie z normą wyrażoną w art. 54 ust. 2 pkt "d" w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. albo zgodnie z art. 61.1.1., ponieważ przepisy §12 określają wymagania dotyczące nowej zabudowy, które nakazuje uwzględnić art. 61.1.1 u.p.z.p.

Zamierzenie inwestycyjne polegające na zabudowie całego tarasu o powierzchni 8,5 m2 jest niezgodne z § 12 ust. 3 pkt 3 warunków technicznych, a wydana decyzja i utrzymujący ją w mocy wyrok zostały wydane z naruszeniem norm wyrażonych w art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. albo art. 61.1.1. tej ustawy.

Według skarżącej kasacyjnie, nietrafne jest uznanie przez Sąd I instancji, że nastąpi jedynie przyrost powierzchni użytkowej o 8,5 m2, natomiast powierzchnia zabudowy nie ulegnie zmianie. Wadliwe bowiem jest utożsamienie powierzchni użytkowej budynku z powierzchnią zabudowy. Powierzchnię użytkową mierzy się wewnątrz budynku po obrysie podłogi a powierzchnię zabudowy po jego stronie zewnętrznej po obrysie ścian. Taras nie jest budynkiem z definicji, ponieważ nie jest wyodrębniony z przestrzeni, nie posiada fundamentów, ścian i dachu zatem nie jest wliczony do powierzchni zabudowy budynku mieszkalnego.

Dalsza rozbudowa budynku na działce nr [...], w celu poprawienia użytkowania i zwiększenia wynajmu pomieszczeń od strony ogrodu, zwiększy hałas, ruch najemców, ich klientów i samochodów. Przybliży przy tym budynek mieszkalny do usytuowanego w odległości około 4 m, w całości wynajmowanego budynku gospodarczego, zajmującego połowę działki, który swoimi wymiarami urąga zabudowie jednorodzinnej, co w oczywisty sposób narusza chroniony przepisami interes osób trzecich, w tym skarżącej. Interes ten musi być uwzględniony już na etapie wydania decyzji o warunkach zabudowy szczególnie przy tak małych działkach (419 m2 każda).

Nie trafne jest też twierdzenie Sądu, że poprzez rozbudowę budynku o 8,5 m2 zamierzenie zachowa swój bliźniaczy charakter. Od frontu prawy segment jest już wysunięty przed linię zabudowy o około 1,5 m i tym samym przed segment skarżącej posadowiony w tej linii. Zatem rozbudowa segmentu prawego od strony ogrodu (nawet w przypadku zrównania z segmentem lewym) skutkuje nieodwołalnie zwiększeniem jego głębokości w stosunku do segmentu prawego.

Sąd I instancji niesłusznie usprawiedliwia wysunięcie prawego segmentu (63a) przed linię zabudowy tym, że także elewacja budynków o nr [...] przy ul. [...] jest wysunięta przed linię zabudowy. Skarżąca zauważa, że w segmentach o nr [...] przed linią zabudowy posadowione są schody zewnętrzne, których według wyżej powołanych norm nie wlicza się do powierzchni zabudowy, a które zostały wliczone przy ustaleniu średniego wskaźnika zabudowy zawyżając go niesłusznie z korzyścią dla wnioskodawców.

Oddalając skargę Sąd wadliwie przyjął, że nie nastąpi przyrost wskaźnika zabudowy" uznając że planowany taras jest wliczony do powierzchni zabudowy. Twierdzenie to nie znajduje żadnego uzasadnienia, albowiem według obowiązującej w dacie budowy normy PN-70 B-02365, 2.1 taras czy balkon nie był wliczony do powierzchni zabudowy i nie jest też wliczany według normy PN-ISO 9836. Według powołanych norm, powierzchnia zabudowy to powierzchnia terenu zajęta przez wykończony budynek, wyznaczona przez rzut zewnętrznych ścian budynku na powierzchnie terenu (PN-ISO) lub powierzchnia rzutu poziomego budynku mierzona po zewnętrznym obrysie ścian kondygnacji przyziemnej lub nadziemnej w przypadku gdy jej obrys występuje poza obrys kondygnacji przyziemnej.

Jest oczywiste, że taras nie odpowiada definicji budynku, o której mowa w art. 3 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Ponadto, rozbudowa parterowej kondygnacji przesądzi o możliwości rozbudowy piętra, ponieważ druga kondygnacja zostanie posadowiona na części rozbudowanej. Poza tym dwa okna balkonowe usytuowane na poziomie płyty balkonu stanowią przeszkodę w przykryciu nowobudowanej części dachem odpowiedniej grubości; funkcji tej nie spełnia płyta balkonowa.

W opracowywanym dla tego terenu miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego powierzchnia zabudowy nie może przekroczyć 40% a powierzchnia budynku gospodarczego 40 m2. Zapisy te powinny być także istotną wskazówką przy rozpoznaniu wniosku inwestorów. Poprzednio obowiązujący m.p.z.p. dopuszczał zabudowę na omawianym terenie w 50% a będący w opracowaniu m.p.z.p. zmniejsza ten procent, co dowodzi, że wskaźnik zabudowy, według władz Miasta Poznania, w tym rejonie maleje. W tej sytuacji Prezydent Miasta Poznania, któremu znane były te założenia, wydaną przez siebie decyzją deprecjonuje ustalony od lat kierunek zabudowy Miasta Poznania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje.

Na wstępie podkreślić należy, że skarga kasacyjna, będąca szczególnym środkiem odwoławczym, musi spełniać wymagania określone przepisami art. 174-176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.). Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty powinny być powiązane ze wskazaniem konkretnych norm, którym uchybić miał Sąd I instancji, w tym z przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Takich norm i uchybień ww. ustawy procesowej w skardze jednak nie przedstawiono.

Jedną z najbardziej eksponowanych w skardze kasacyjnej kwestii jest sposób ustalenia wskaźnika zabudowy na terenie objętym analizą. W tym zakresie skarżąca kasacyjnie zarzuca niewłaściwe oraz nieuzasadnione obliczenie średniego wskaźnika zabudowy na poziomie 51,5%. Jednocześnie podnosi błędne uznanie przez Sąd I instancji, że w wyniku zrealizowania planowanego przedsięwzięcia nie ulegnie zmianie powierzchnia zabudowy a jedynie powierzchnia użytkowa budynku.

Ustosunkowując się do tego zagadnienia w pierwszej kolejności należy zauważyć, że Sąd I instancji zaakceptował sposób ustalenia średniego wskaźnika zabudowy w decyzji ustalającej warunki zabudowy oraz w poprzedzającej ją analizie, zasadnie opierając się nie tyle na informacjach podanych wyłącznie przez projektanta, ale przede wszystkim na danych wynikających z prowadzonej przez organy administracji geodezyjno-kartograficznej dokumentacji. Ustalone na poziomie 51-52% wskaźniki zabudowy znajdują potwierdzenie w danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków oraz w aktualnej mapie zasadniczej. Zasadnym jest zwrócenie uwagi, że w decyzji ustalającej warunki zabudowy w ramach wymagań dotyczących nowej zabudowy wskazano, że wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki ma pozostać bez zmian. Stwierdzenie to niecelowym czyni rozważania co do precyzyjnego określenia istniejącego lub przyszłego wskaźnika zabudowy po zrealizowaniu przedsięwzięcia, skoro ma on pozostać bez zmian, pod warunkiem, że za trafne uzna się przyjęcie, że realizacja objętego wnioskiem przedsięwzięcia nie spowoduje zmiany w intensywności zabudowy działki inwestora. Konieczne jest zatem odniesienie się do zarzutu błędnego, w ocenie skarżącej kasacyjnie, uznania przez Sąd I instancji, że w wyniku zabudowy przestrzeni pod płytą balkonu a nad tarasem od tyłu budynku mieszkalnego zwiększeniu ulegnie tylko zmiana powierzchni użytkowej budynku a nie nastąpi wzrost powierzchni zabudowy.

W związku z tym, że przepisy ustawy Prawo budowlane nie definiują pojęcia powierzchni zabudowy, pomocnym może być, tak jak uczyniła to strona skarżąca, odwołanie się do polskiej normy PN-ISO 9836:1997 "Właściwości użytkowe w budownictwie. Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych". Z przepisów art. 5 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 3 kwietnia 2002 r. o normalizacji (Dz. U. Nr 169 poz. 1386 ze zm.) wynika, że polskie normy nie są przepisami powszechnie obowiązującymi. Art. 5 ust. 1 stanowi bowiem, że polska norma jest normą krajową, przyjętą w drodze konsensu i zatwierdzoną przez krajową jednostkę normalizacyjną, powszechnie dostępną, oznaczoną - na zasadzie wyłączności - symbolem PN. Zgodnie zaś z art. 5 ust. 3 ww. ustawy. stosowanie polskich norm jest dobrowolne. Tym niemniej, z uwagi na brak definicji ustawowej, posiłkowanie się definicją powierzchni zabudowy zawartą w polskiej normie jest praktyką pożądaną w tego typu sytuacjach i powszechnie akceptowaną (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt II OSK 675/13).

Zgodnie z polską normą PN-ISO 9836:1997, powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. Przy tym do powierzchni zabudowy nie wlicza się:

– powierzchni obiektów budowlanych ani ich części nie wystających ponad powierzchnię terenu;

– powierzchni elementów drugorzędnych, np. schodów zewnętrznych, ramp zewnętrznych, daszków, markiz, występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego;

– powierzchni zajmowanej przez wydzielone obiekty pomocnicze, np. szklarnie, altany, szopy.

Wbrew zatem twierdzeniu skarżącej kasacyjnie, powierzchnia zabudowy nie jest wyznaczana przez rzut pionowy "po obrysie ścian budynku", ale zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela zatem stanowisko organów i Sądu Wojewódzkiego, że do powierzchni zabudowy należało wliczyć także powierzchnię tarasu znajdującą się pod płytą balkonową na poziomie drugiej kondygnacji nadziemnej. Zatem obudowa ścianami zewnętrznymi ograniczonej już poziomo przestrzeni w obrysie istniejącego na piętrze balkonu i znajdującego się pod nim tarasu, nie spowoduje zmiany powierzchni zabudowy działki. Oznacza to, że nieuzasadniony okazał się zarzut naruszenia art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, który definiuje wyłącznie pojęcie budynku.

Skoro taras stanowi element budynku, nierozerwalnie z nim związany, winien być wliczony do powierzchni zabudowy budynku. To natomiast chybionym każe uznać zarzut braku precyzji przy określaniu parametrów przyszłej zabudowy i tym samym naruszenia § 2 ust. 3 (winno być: § 2 pkt 3) rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy, który to wskaźnik zabudowy nie ulegnie zmianie, jak prawidłowo stwierdził Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku.

Nie jest również usprawiedliwiony zarzut nieuwzględnienia przy określaniu wskaźnika powierzchni zabudowy zapisów nieobowiązującego już miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz treści opracowywanego planu, skoro nie można ich było uznać za istniejące w dniu wydawania decyzji przepisy prawa miejscowego.

Chybiony jest również postawiony Sądowi I instancji zarzut nieuwzględnienia interesu prawnego skarżącej poprzez uznanie, że podnoszone przez stronę uwagi dotyczące wpływu inwestycji na jej działkę i pogorszenie jej warunków bytowych nie mogą wpłynąć na ocenę kwestionowanej decyzji. Powołany przez skarżącą art. 54 pkt 2 lit. d ustawy Prawo budowlane (wadliwie wskazany przez stronę jako art. 54 ust. 2 pkt d), w zw. z art. 64 ust. 1 stanowi, że decyzja o ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego (decyzja o ustaleniu warunków zabudowy) określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesu osób trzecich. W skardze kasacyjnej nie powołano normy prawnej z której strona wywodzi, że jej prawa zostaną naruszone w wyniku zrealizowania planowanej inwestycji. Funkcja mieszkaniowa budynku będącego przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy nie ulegnie zmianie. Natomiast takie okoliczności jak intensywność przyszłego wykorzystywania nieruchomości, tzn. ilość osób mogących potencjalnie korzystać z rozbudowywanego budynku, czy ilość podjeżdżających samochodów, powodowany tym hałas, wykraczają poza zakres zainteresowania organów wydających decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Podstawy do badania tego rodzaju kwestii nie stanowi art. 61 u.p.z.p.

Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyznaczają możliwości realizowania określonych inwestycji w kontekście zachowania ładu przestrzennego, a nie faktycznego sposobu wykorzystania obiektu w przyszłości. Nie istnieją przy tym normy prawne gwarantujące niezmienność sposobu zagospodarowania nieruchomości sąsiednich.

Nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji § 3 pkt 16 i § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Spełnienie przepisów ww. rozporządzenia jest analizowane przez właściwe organy administracji architektoniczno-budowlanej na etapie wydawania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o warunkach technicznych, czy budowlanych, jakie musi spełniać planowana inwestycja, lecz jedynie o tym, czy w świetle występującej na danym terenie zabudowy jej realizacja będzie stanowić kontynuację zarówno owej zabudowy, jak i funkcji. Decyzja ta określa rodzaj (przeznaczenie, powierzchnię zabudowy, wysokość itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 227/14 i z dnia 30 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 1582/13).

Poza oceną prawną Sądu I instancji oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostają okoliczności w jakich został zrealizowany na działce nr [...] budynek gospodarczy oraz istniejący budynek na działce nr [...] – jak twierdzi skarżąca kasacyjnie - "niezgodnie z linią zabudowy ustaloną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie budowy i później". Zarzuty te wykraczają bowiem poza zakres sprawy będącej przedmiotem postępowania, którym było ustalenie warunków zabudowy a nie kontrola legalności wybudowania istniejących i użytkowanych budynków.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, co skutkować musiało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.