Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1929/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 96, art. 98 ust. 1 i 3 w zw. z art. 100
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.
article: art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędzia del. WSA Paweł Groński Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 210/14 w sprawie ze skargi B.P. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od B.P. na rzecz Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 3 kwietnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi B.P. (dalej jako "skarżący") uchylił postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] grudnia 2013 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z [...] maja 2013 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że 2 września 2010 r. Wójt Gminy K. zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku o uzgodnienie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku letniskowego na terenie działki o nr ew. [...] w obrębie [...], gm. [...].

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku zawiesił postępowanie do czasu zakończenia procedury określającej konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, prowadzonego w trybie art. 96 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm. – dalej jako "ustawa środowiskowa"). Postanowieniem z [...] maja 2013 r. – w związku z przeprowadzoną oceną oddziaływania na obszar Natura 2000 - Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia. Następnie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku podjął zawieszone postępowanie i postanowieniem z 21 maja 2013 r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł skarżący.

Postanowieniem z [...] grudnia 2013 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy odmowę uzgodnienia, przy czym wskazał omyłkowo inną datę ([...] czerwca 2013 r.) postanowienia Regionalnego Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że postanowienie organu I instancji zostało wydane na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm. – dalej jako "u.p.z.p."). Teren inwestycji znajduje się w obszarze mającym znaczenie dla Wspólnoty Młosino-Lubnia i obszaru specjalnej ochrony ptaków Bory Tucholskie, a także w otulinie Wdzydzkiego Parku Krajobrazowego.

W ocenie organu odwoławczego, zgodność projektu decyzji z przepisami dotyczącymi obszaru Natura 2000 została rozstrzygnięta w postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z [...] maja 2013 r. wydanym w trybie art. 98 ust. 1 ustawy środowiskowej. Wobec stwierdzenia w tym postanowieniu, że realizacja przedsięwzięcia może znacząco wpływać negatywnie na obszar Natura 2000 Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska był zobowiązany do wydania postanowienia o odmowie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia. Organ uzgodnieniowy orzekając na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest związany oceną dokonaną w trakcie uzgadniania warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000.

Odnosząc się do zgodności planowanej inwestycji z przepisami dotyczącymi Wdzydzkiego Parku Krajobrazowego, organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji nie przeanalizował w pełni przepisów dotyczących tej formy ochrony przyrody. W ocenie organu odwoławczego, rozstrzygnięcie tej kwestii z uwagi na negatywną ocenę projektu pod kątem jej wpływu na obszar Natura 2000 nie jest niezbędne. Organ odwoławczy zatem odstąpił od badania wpływu tego przedsięwzięcia na Wdzydzki Park Krajobrazowy.

Skargę na powyższe postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wniósł skarżący.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że zasadnicza kwestia w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy organ ochrony przyrody prowadzący postępowanie uzgodnieniowe w oparciu o art. 53 ust. 4 pkt 8 w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. był związany rozstrzygnięciem, wydanym przez ten sam organ, kończącym postępowanie w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 i wobec tego wydanie postanowienia uzgodnieniowego mogło ograniczyć się do przywołania osnowy postanowienia o odmowie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia.

Sąd I instancji dokonał analizy przepisów ustawy środowiskowej dotyczących oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Wskazał, że planowane przedsięwzięcie nie należy do grupy przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko jest lub może być wymagane. Jednak oceny wymagało, czy jako niezwiązane bezpośrednio z ochroną obszaru Natura 2000, ani nie wynikające z tej ochrony, może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, jego integralność oraz spójność sieci obszarów Natura 2000. Obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 został stwierdzony postanowieniem z [...] listopada 2010 r., wydanym na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy środowiskowej.

Sąd I instancji wyjaśnił, że z art. 61 ust. 4 ustawy środowiskowej wynika, iż ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, o której mowa w art. 62 ust. 2 ustawy środowiskowej, przeprowadza się w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 96 ust. 1 ustawy środowiskowej, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 został stwierdzony na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy środowiskowej. Ocena wpływu na obszar Natura 2000 przeprowadzana jest w takim przypadku w toku postępowania o wydanie decyzji wskazanych w art. 96 ust. 1 ustawy środowiskowej. Takimi zaś decyzjami jest m.in. decyzja o warunkach zabudowy – art. 96 ust. 2 pkt 1 ustawy środowiskowej w związku z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej.

Zgodnie z art. 96 ust. 1 i 3 ustawy środowiskowej, wszczęcie postępowania z art. 97 ustawy środowiskowej następuje w przypadku gdy organ właściwy do wydania decyzji wymaganej przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia, innego niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, rozważy przed wydaniem tej decyzji, czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Jeżeli organ ten uzna, że przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, wydaje postanowienie w sprawie nałożenia obowiązku przedłożenia właściwemu miejscowo regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska dokumentacji wskazanej w art. 96 ust. 3 ustawy środowiskowej. Zgodnie z art. 97 ust. 1, 3 i 4 ustawy środowiskowej, po otrzymaniu tych dokumentów, regionalny dyrektor ochrony środowiska stwierdza, w drodze postanowienia, obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 i nakłada obowiązek przedłożenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 i określa zakres tego raportu, przy czym zakres raportu powinien być ograniczony do określenia oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. W oparciu o zgromadzone materiały organ wydaje postanowienie o uzgodnieniu warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000 bądź odmawia uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia.

Sąd I instancji wyjaśnił, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku postanowieniem z [...] maja 2013 r. odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia i prawidłowo pouczył strony o braku możliwości wniesienia zażalenia. Przepis art. 98 ust. 8 ustawy środowiskowej wyraźnie wyklucza zaskarżalność postanowień wydanych na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy środowiskowej. Te zaś postanowienia zgodnie z systematyką art. 98 ust. 2 i 3 ustawy środowiskowej dzielą się na postanowienia o uzgodnieniu warunków oraz o odmowie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia. Oznacza to, że weryfikacja tych rozstrzygnięć może zostać dokonana w decyzji kończącej postępowanie główne, tj. jednej z decyzji wskazanej w art. 96 ust. 1 ustawy środowiskowej – czyli w tej sprawie decyzji o warunkach zabudowy.

Sąd I instancji podkreślił, że postępowanie prowadzone w oparciu o przepisy ustawy środowiskowej w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 jest odrębnym postępowaniem uzgodnieniowym prowadzonym w ramach postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do postępowania uzgodnieniowego prowadzonego z kolei na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu. Ponadto zakres związania tymi rozstrzygnięciami jest odrębnie normowany. Z art. 100 ustawy środowiskowej wynika, że postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000 wiąże organ właściwy do wydania decyzji, o której mowa w art. 96 ust. 1, czyli w tym przypadku organ wydający decyzję o warunkach zabudowy – Wójta Gminy K.. Natomiast z przepisów tych nie wynika, żeby postanowieniem wydanym na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy środowiskowej był związany inny organ prowadzący postępowanie uzgodnieniowe. Nie oznacza to jednak, że organ uzgadniający – zwłaszcza, że w tym przypadku jest to ten sam organ – ma nie brać pod uwagę wydanego w innym trybie i na innej podstawie prawnej rozstrzygnięcia odnoszącego się do tego samego przedmiotu ochrony. Jednak w tej sprawie z żadnej regulacji nie wynika, że w niniejszym postępowaniu uzgodnieniowym Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku był związany swoim rozstrzygnięciem wydanym w postępowaniu prowadzonym w oparciu o ustawę ustawy środowiskowej i nie był władny poczynić własnych ustaleń. W ocenie Sądu I instancji, organ uzgadniający projekt decyzji o warunkach zabudowy pod względem wymagań ochrony przyrody dokonuje we własnym zakresie oceny oddziaływania na środowisko, a raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko sporządzany jest w ramach postępowania o wydanie decyzji środowiskowej i nie stanowi elementu postępowania uzgodnieniowego prowadzonego w ramach postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Różnicą przedmiotową jest w przypadku oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 ograniczenie badania oddziaływania przedsięwzięcia do tego obszaru. Raport natomiast niezależnie w jakim postępowaniu jest sporządzany stanowi zasadnicze źródło wiedzy odnośnie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Oznacza to, że organ w postępowaniu uzgodnieniowym prowadzonym w oparciu o ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może korzystać z niego posiłkowo, jak również z wszelkich zgromadzonych w tamtym postępowaniu dowodów, ma jednak obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w pełnym zakresie i dokonania własnych ustaleń oraz samodzielnej oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. W ocenie Sądu I instancji, znajduje to także uzasadnienie w świetle przesłanek zaskarżania postanowień wydawanych na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy środowiskowej oraz postanowień uzgodnieniowych w trybie u.p.z.p. Postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000 wiąże organ wydający decyzję kończącą postępowanie główne, tj. decyzję o warunkach zabudowy. Zatem dopiero w odwołaniu złożonym od tej decyzji możliwe będzie kwestionowanie ustaleń oraz wniosków zawartych w postanowieniu o odmowie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia. Organem odwoławczym, który rozpatruje ten środek zaskarżenia jest samorządowe kolegium odwoławcze. Postanowienie o odmowie uzgodnienia warunków zabudowy może zostać zaskarżone przez inwestora, co wynika z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. W ocenie Sądu I instancji, inwestor będzie oczywiście zainteresowany w zaskarżeniu jedynie postanowienia niekorzystnego. Tym samym kwestia oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 będzie badana jeszcze przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy oraz przez wyspecjalizowane organy obu instancji.

Zdaniem Sądu I instancji, taka dwutorowość postępowania uzgodnieniowego nie powinna doprowadzić do powstania komplikacji na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Zawsze bowiem organ wydający decyzję o warunkach zabudowy będzie związany postanowieniem wydanym na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy środowiskowej. Natomiast na pełniejsze i wszechstronniejsze rozpatrzenie sprawy pozwoli weryfikacja wniosków wynikających z tego postanowienia na etapie postępowania odwoławczego od decyzji o warunkach zabudowy przez inny organ administracji publicznej, tj. samorządowe kolegium odwoławcze oraz w oparciu o stanowisko zaprezentowane samodzielnie na potrzeby tego postępowania nie tylko przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska i Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w postanowieniu wydanym na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 w związku z art. 53 ust. 5 u.p.z.p.

Skargą kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska.

W pierwszej kolejności zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego.

Po pierwsze, błędną wykładnię art. 53 ust. 4 pkt 8 w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. polegającą na przyjęciu, że w ramach postępowania uzgodnieniowego toczącego się na tej podstawie organy ochrony przyrody dokonują oceny wpływu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, niezależnie od wyniku oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, o której mowa w art. 59 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy środowiskowej. W ocenie organu, ocena ta stanowi instrument, przez który zostały implementowane do prawa krajowego przepisy art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej i tym samym jej wyniki nie mogą być podważane w żadnym innym postępowaniu wynikającym wyłącznie z przepisów prawa krajowego, ponieważ byłoby to niezgodne zarówno z zasadą prounijnej wykładni, jak i zasadą pierwszeństwa prawa unijnego, wynikających z zasady lojalnej współpracy (art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej). W ocenie organu, Sąd I instancji działając wbrew tym zasadom naruszył powołane przepisy w sposób mający wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby uznał za prawidłowe pierwszeństwo procedury wynikającej z ustawy środowiskowej i brak możliwości podważania jej wyniku w innym niezależnym postępowaniu oddaliłby skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.").

Po drugie, błędną wykładnię art. 98 ust. 1 i 3 w związku z art. 100 ustawy środowiskowej, polegające na przyjęciu, że postanowienie regionalnego dyrektora ochrony środowiska odmawiające uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia wiąże tylko organ główny, a więc Wójta Gminy K. (o którym stanowi art. 96 ust. 1 ustawy środowiskowej w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p.), a nie wiąże tego organu działającego jako organ ochrony przyrody (I i II instancji) na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. W ocenie organu, na skutek tego doszło do niezastosowania art. 110 k.p.a. (zasady związania organu administracji publicznej wydaną przez siebie decyzją administracyjną), co w przypadku dokonania odmiennego rozstrzygnięcia (uzgadniającego warunki zabudowy) uchylonymi przez Sąd I instancji postanowieniami I i II instancji doprowadziłoby do sytuacji, w której organ główny związany dwoma orzeczeniami zawierającymi przeciwstawne rozstrzygnięcia w zakresie oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 znalazłby się w "patowej sytuacji" i nie mógłby rozstrzygnąć sprawy głównej. Wydana w takiej sytuacji decyzja o warunkach zabudowy obarczona byłaby wadą nieważności, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zaś organ główny związany jest zarówno postanowieniem wydanym na podstawie ustawy środowiskowej, jak i u.p.z.p.

Po trzecie, niezastosowanie art. 53 ust. 5b w związku z art. 60 ust. 1a u.p.z.p. jako wzorców kontroli, z których wynika, że przepisu art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., nie stosuje się do inwestycji, dla których przeprowadzono ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, zgodnie z ustawą środowiskową, w trakcie której uzgodniono realizację przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, co wskazuje na wolę ustawodawcy, że zarówno pełna ocena oddziaływania na środowisko, jak i ocena ograniczona do oddziaływania na obszar Natura 2000 mają pierwszeństwo przed odrębnymi postępowaniami prowadzonymi na podstawie wyłącznie przepisów prawa krajowego. Jednocześnie organ zauważył, że w takiej sytuacji przeprowadzenie pełnej oceny (w zakresie wszystkich form ochrony przyrody) wyłącza w ogóle potrzebę dokonywania uzgodnienia na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., natomiast przeprowadzenie oceny ograniczonej musi wiązać w tym postępowaniu uzgodnieniowym w zakresie oceny wpływu na obszary Natury 2000, ale go nie wyłącza, ponieważ dotyczy ono także innych form ochrony przyrody i ich otulin (w niniejszej sprawie otuliny Wdzydzkiego Parku Krajobrazowego). Tym samym gdyby Sąd I instancji zastosował te przepisy jako wzorce kontroli to musiałby dojść do wniosku, że wynik oceny oddziaływania na obszary Natura 2000 był dla organów l i II instancji wiążący, a zatem ich orzeczenia były prawidłowe.

Organ zarzucił także naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ oraz art. 135 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi w oparciu o błędną ocenę prawną polegającą na przyjęciu, że w ramach postępowania uzgodnieniowego toczącego się na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., organy ochrony przyrody dokonują oceny wpływu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, niezależnie od wyniku oceny odziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, o której stanowi art. 59 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy środowiskowej. W ocenie organu, stan faktyczny sprawy był wyjaśniony zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Inwestycja dotyczyła przedsięwzięcia, dla którego ocena oddziaływania na obszar Natura 2000 wykazała naruszenie art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, a organy I i II instancji stosownie do art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. wyjaśniły podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz dlaczego miała ona zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego.

Po drugie, art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez brak wyjaśnienia dlaczego według Sądu I instancji rozstrzygnięcia organu I i II instancji wydane na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 i art. 53 ust. 5 w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p, pomimo że stanowią w świetle utrwalonego orzecznictwa sądowego oraz poglądów doktryny uzgodnienie, a więc formę prawnie wiążącą, nie będą wiązały wójta gminy. Ponadto dotyczy to także postępowania odwoławczego przed organem głównym – samorządowym kolegium odwoławczym stanowiły będą jedynie stanowisko, które pozwoli na pełniejsze i wszechstronniejsze rozpatrzenie sprawy. W ocenie skarżącego kasacyjnie, organ główny związany jest zarówno postanowieniem regionalnego dyrektora ochrony środowiska odmawiającym uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia (stosownie do art. 100 ustawy środowiskowej) na podstawie art. 96 ust. 1 i 3 ustawy środowiskowej, jak i postanowieniem wydawanym na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., a tym samym treść tych orzeczeń musi być spójna. Tylko w takim przypadku organ główny będzie mógł wydać rozstrzygnięcie nieobarczone wadą.

Wskazując na powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz jej oddalenie ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto organ wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, należy podkreślić, że prawidłowy jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ oraz art. 135 w związku z art. 153 p.p.s.a. z powodu uwzględnienia skargi w wyniku błędnej oceny prawnej polegającej na przyjęciu stanowiska, że w postępowaniu uzgodnieniowym w rozumieniu art. 53 ust. 4 pkt 8 w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., organy ochrony przyrody dokonują oceny wpływu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, niezależnie od oceny odziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, w rozumieniu art. 59 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy środowiskowej. Ponadto ze stanu faktycznego w tej sprawie ustalonego zgodnie z dyspozycją art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. wynika, że jest to przedsięwzięcie dla którego ocena oddziaływania na obszar Natura 2000 jednoznacznie wykazała naruszenie art. 33 ust. 1 u.o.p. co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu prawnym i faktycznym postanowienia wydanego przez organ I jak i II instancji. Należy bowiem zaznaczyć, że w świetle przepisu art. 53 ust. 4 pkt 8 w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu, a nie tylko zasięgnięciu opinii, z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w odniesieniu do obszarów objętych ochroną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 2–9 u.o.p., oprócz tylko parku narodowego i jego otuliny. Natomiast w świetle art. 96 ust. 1 i art. 98 ust. 1 w związku z art. 100 ustawy środowiskowej regionalny dyrektor ochrony środowiska, po przeprowadzeniu oceny oddziaływania danego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, wydał postanowienie w którym odmówił dla danego przedsięwzięcia uzgodnienia warunków realizacji tego przedsięwzięcia w zakresie jego oddziaływania na ten obszar Natura 2000. Ponadto jest to postanowienie uwzgodnieniowe wiążące organ wydający decyzję o ustaleniu warunków zabudowy na podstawie art. 100 ustawy środowiskowej. Dlatego też, biorąc pod uwagę zakres przedmiotowy normy z art. 53 ust. 4 pkt 8 i ust. 5 w związku z art. 60 ust.1 u.p.z.p. w relacji do przepisów art. 98 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 100 ustawy środowiskowej należy stwierdzić, że szerszy jest oczywiście zakres przedmiotowy normy z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. Jednak jest oczywiste, że obejmuje on także ocenę realizacji danego przedsięwzięcia na terenie obszaru Natura 2000, a ponadto jest już w obrocie prawnym odmowne ostateczne postanowienie uzgodnieniowe regionalnego dyrektor ochrony środowiska co do możliwości realizacji właśnie tego przedsięwzięcia na tym terenie. Oznacza to w praktyce, że niezależnie od oceny co do możliwości realizacji tego przedsięwzięcia w otulinie Wdzydzkiego Parku Krajobrazowego, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska prawidłowo utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy dla danego przedsięwzięcia realizowanego na obszarze mającym znaczenie dla Wspólnoty Młosino-Lubnia i obszaru specjalnej ochrony ptaków Bory Tucholskie. Dlatego też słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący niezastosowania przez Sąd I instancji jako wzorców kontroli przepisów art. 53 ust. 5b w związku z art. 60 w ust. 1a u.p.z.p. Powyższe przepisy jednoznacznie bowiem stanowią, że art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. nawet nie stosuje się do inwestycji, dla których przeprowadzono ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, także zgodnie z art. 59 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy środowiskowej, podczas której uzgodniono realizację przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska.

Po drugie, należy zaznaczyć, że tzw. "pełna" ocena oddziaływania na środowisko, jak i ocena ograniczona do oddziaływania na obszar Natura 2000 mają pierwszeństwo przed odrębnymi postępowaniami, które są prowadzone na podstawie tylko przepisów prawa krajowego. Oznacza to, że przeprowadzenie tego rodzaju ograniczonej ceny oddziaływania tego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 powinno także wiązać w postępowaniu uzgodnieniowym, o którym stanowi przepis art. 53 ust. 4 pkt 8, ponieważ obejmuje przecież oddziaływanie tego przedsięwzięcia na obszary objęte ochroną w rozumieniu przepisu art. 6 ust. 1 pkt 2–9 u.o.p. (oprócz parku narodowego do którego odnosi się art. 53 ust. 4 pkt 7 u.p.z.p.) czyli w tej sprawie jest to otulina Wdzydzkiego Parku Krajobrazowego. Dlatego też jeżeli Sąd I instancji zastosowałby powyższy wzorzec kontroli, to stwierdziłby, że wynik oceny oddziaływania tego przedsięwzięcia na obszary Natura 2000 jest dla organów I jak i II instancji także w tej sprawie wiążący. Należy również zaznaczyć, że nieprawidłowa wykładnia przez Sąd I instancji art. 53 ust. 4 pkt 8 oraz art. 60 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 59 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy środowiskowej wynika także z tego, że ocena oddziaływania danego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 jest wynikiem implementacji do u.o.p. art. 6 ust. 3 Dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz.Urz. WE 1992 L.206. s. 7 ze zm.). Dlatego też wynik powyższej oceny oddziaływania takiego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 musi być uwzględniony w każdym postępowaniu administracyjnym, w którym jest brany pod uwagę zakres tego oddziaływania na powyższą formę ochrony przyrody (art. 6 ust. 1 pkt 5 u.o.p. w związku z art. 53 ust. 5b u.p.z.p.). Dlatego też w tej sprawie wbrew stanowisku Sądu I instancji, Wójt Gminy K. musi brać pod uwagę, także działając jako organ ochrony przyrody na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., odmowne ostateczne postanowienie uzgodnieniowe wydane przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 w związku z art. 100 ustawy środowiskowej odnośnie braku możliwości realizacji danego przedsięwzięcia na terenie obszarów Natura 2000. Dlatego też słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, że na podstawie art. 100 ustawy środowiskowej Wójt Gminy K. związany jest postanowieniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku odmawiającym uzgodnienia warunków realizacji danego przedsięwzięcia wydanym w oparciu o art. 96 ust. 1 i 3 ustawy środowiskowej. Oznacza to, że zakres przedmiotowy tego postanowienia, jak również postanowienia organu uzgodnieniowego, wydanego na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., zawarty w ich uzasadnieniu prawnym i faktycznym musi być spójny.

Po trzecie, biorąc pod uwagę powyższe okoliczności prawne i faktyczne Sąd I instancji naruszył także art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a. z powodu uchylenia zaskarżonego postanowienia organu I instancji jak i II instancji. W tej sprawie brak było bowiem podstaw prawnych do zastosowania art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. z powodu braku naruszenia przez właściwe organy przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych względów biorąc pod uwagę, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 188 w związku z art. 151 ustawy p.p.s.a.

Sąd orzekł także o kosztach postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 ustawy p.p.s.a.