Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 721/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-08-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6379 Inne o symbolu podstawowym 637
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 228 ust. 1 pkt 2, art. 228 ust. 2 w zw. z art. 228 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 146 poz 1546
law: Ustawa z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant st. ref. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi C. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kar pieniężnych oddala skargę


UZASADNIENIE

VI SA/Wa 721/15

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. Komisja Nadzoru Finansowego (KNF), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 228 ust. 1 pkt 2 oraz art. 228 ust. 2 w zw. z art. 228 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych (Dz. U. Nr 146, poz. 1546 ze zm.) – także jako ustawa, utrzymała w mocy decyzję z dnia [...] października 2013 r. nakładającą na C. s.a. z siedzibą w W. (także jako C. lub Towarzystwo) kary pieniężne w kwotach:

- 300 000zł za naruszenie przez C. art. 65a ust. 1 pkt 1 ustawy w zakresie nieopracowania i niewdrożenia szczegółowych procedur podejmowania decyzji inwestycyjnych w procesie zarządzania portfelem inwestycyjnym C. (C.), za naruszenie art. 65a ust. 1 pkt 2 ustawy w zakresie nieopracowania i niewdrożenia procedur umożliwiających monitorowanie i mierzenie w każdym czasie ryzyka związanego z poszczególnymi przedmiotami lokat oraz ryzyka portfela inwestycyjnego C., ze szczególnym uwzględnieniem umów mających za przedmiot instrumenty pochodne, w tym niewystandaryzowane instrumenty pochodne, a także majątkowe, o których mowa w art. 145 ust. 1 pkt 6 ustawy;

- 400 000zł za naruszenie przez C. art. 104 ust. 5 ustawy w zakresie nabywania do portfela Subfunduszu Dłużnych Papierów Korporacyjnych powyżej 10% wartości nominalnej papierów dłużnych wyemitowanych przez jeden podmiot, za naruszenie art. 93 ust. 1 pkt 5 ustawy w zakresie lokowania powyżej 10% wartości aktywów Subfunduszu Dłużnych Papierów Korporacyjnych w papiery wartościowe i instrumenty rynku pieniężnego, inne niż określone w art. 93 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy, za naruszenie § 20 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 1 września 2009 r. w sprawie okresowych sprawozdań oraz bieżących informacji dotyczących działalności i sytuacji finansowej towarzystw funduszy inwestycyjnych i funduszy inwestycyjnych dostarczanych przez te podmioty Komisji Nadzoru Finansowego (Dz. U. Nr 156, poz. 1235) – także jako rozporządzenie – w zakresie nieprzekazywania w terminie w formie raportu bieżącego informacji o przekroczeniu ograniczeń inwestycyjnych wynikających z ustawy i zwiększaniu tego przekroczenia w odniesieniu do Subfunduszu Dłużnych Papierów Korporacyjnych.

KNF umorzyła postępowanie w przedmiocie nałożenia na spółkę sankcji z art. 228 ust. 1 ustawy w zw. z możliwością naruszenia art. 65a ust. 2 ustawy w zakresie nieprzekazania depozytariuszowi C. szczegółowych procedur podejmowania decyzji inwestycyjnych opisanych w wymienionej decyzji.

Decyzję wydano w następujących ustaleniach;

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. KNF wszczęła z urzędu postępowania w sprawie nałożenia na C. kar wymienionych w powołanej decyzji w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami.

Powodem wszczęcia postępowania były informacje o nieprawidłowościach pozyskane w ramach bieżącego nadzoru nad działalnością funduszy inwestycyjnych, a także uchybienia przez C. obowiązkowi opracowania, wdrożenia i przekazania depozytariuszowi C. dwóch procedur wewnętrznych. W trakcie postępowania strona składała pisemne zeznania oraz przeprowadzono rozprawę [...] sierpnia 2013 r., z której sporządzono protokół a nadto strona przedstawiła swoje stanowisko w dniu [...] sierpnia 2013 r.

Ustalono, że C. prowadził działalności na podstawie zezwolenia Komisji Papierów Wartościowych i Giełd z [...] października 2004 r. Jednym z funduszy inwestycyjnych zarządzanych przez stronę jest spółka C., w ramach którego wydzielono m.in. Subfundusz Dłużnych Papierów Korporacyjnych. C. został wpisany do rejestru funduszy inwestycyjnych [...] lipca 2010 r. Zarówno C., jak i Subfundusz Dłużnych Papierów Korporacyjnych rozpoczęły działalność [...] lipca 2010 r. Funkcję depozytariusza C. pełnił Bank P. s.a. (Bank P. s.a.). na podstawie umowy o prowadzenie rejestru aktywów C. z wydzielonymi subfunduszami, zawartej z C. [...] kwietnia 2009 r.

Na podstawie prospektu informacyjnego C. z [...] stycznia 2010 r. ustalono, że Subfundusz Dłużnych Papierów Korporacyjnych (subfundusz rynku krajowego) lokuje aktywa głównie w dłużne papiery wartościowe i instrumenty rynku pieniężnego emitowane przez przedsiębiorstwa, których jednakże udział może wynosić od 66% do 100% wartości aktywów tego subfunduszu.

Na podstawie wyjaśnień strony i przeprowadzonych analiz ustalono, że do portfela Subfunduszu Dłużnych Papierów Korporacyjnych, od trzeciego kwartału 2010 r. nabywano obligacje korporacyjne spółek o wartości przekraczającej 10% wartości nominalnej obligacji wyemitowanych przez dany podmiot. Stanowiły one od 11,82% (B. s.a.) do 100% (V. s.a.). przekroczenia te obejmowały 12 spośród 37 emitentów, których walory znajdowały się w portfelu Subfunduszu Dłużnych Papierów Korporacyjnych wydzielonego w ramach C. Powodem tego była przyjęta przez C. interpretacja art. 104 ust. 6 ustawy, wg której Towarzystwo uznało, że korzysta z wyłączenia wynikającego z tego przepisu. Interpretację tę C. stosował do wszystkich obligacji korporacyjnych nabywanych do portfela Subfunduszu Dłużnych Papierów Korporacyjnych stwierdzając, że limit, o którym mowa w art. 104 ust. 5 ustawy, nie był stosowany przez C. Subfundusz Dłużnych Papierów Korporacyjnych w odniesieniu do wszystkich papierów dłużnych znajdujących się w portfelu C. Subfunduszu Dłużnych Papierów Korporacyjnych.

Ustalono, że C., ze względu na interpretację art. 104 ust. 6 ustawy, nie posiadał dokumentacji, pozwalającej zidentyfikować wartości nominalnej, wyemitowanych przez poszczególne podmioty, papierów dłużnych wchodzących w skład portfela Subfunduszu Dłużnych Papierów Korporacyjnych. Ustalono, że źródłem tej interpretacji było zestawienie zgodności składników lokat Subfunduszu Dłużnych Papierów Korporacyjnych sporządzone przez pracownika Departamentu Zarządzania Aktywami Towarzystwa. Na podstawie wyjaśnień C. i złożonego raportu w dniu [...] grudnia 2011 r. o przekroczeniu ograniczeń inwestycyjnych w portfelu Subfunduszu Dłużnych Papierów Korporacyjnych wydzielonego w ramach C. ustalono, że w dniu [...] sierpnia 2010 r. doszło po raz pierwszy do przekroczenia w portfelu Subfunduszu Dłużnych Papierów Korporacyjnych 10% wartości nominalnej papierów dłużnych wyemitowanych przez jeden podmiot (nabyto 203 obligacje B. po 1000,00zł za sztukę na łączną wartość 203 000,00zł, co stanowiło 11,82% ich wyemitowanej wartości nominalnej – wartość emisji 1 717 000,00zł). Na podstawie wyjaśnień strony złożonych [...] listopada 2012 r. i [...] stycznia 2013 r. oraz złożonych na rozprawie w dniu [...] sierpnia 2013 r. stwierdzono, że na dzień [...] sierpnia 2013 r. nadal w portfelu Subfunduszu Dłużnych Papierów Korporacyjnych znajdują się obligacje korporacyjne spółek o wartości przekraczającej 10% ich wyemitowanej wartości nominalnej.

Na podstawie tabel zgodności lokat Subfunduszu Dłużnych Papierów Korporacyjnych i wyjaśnień C. z dnia [...] listopada 2011 r. stwierdzono, że od 30 czerwca 2011 r. dokonywano lokat przekraczających 10% wartości aktywów Subfunduszu Dłużnych Papierów Korporacyjnych w papiery wartościowe i instrumenty rynku pieniężnego nie emitowane, które nie były poręczone lub gwarantowane przez Skarb Państwa lub Narodowy Bank Polski, niedopuszczone do obrotu na rynku regulowanym ani zorganizowanym i nie były przedmiotem oferty publicznej oraz nie kwalifikowały się do kategorii instrumentów pieniężnych z art. 93 ust. 1 pkt 4 ustawy.

Na podstawie wyjaśnień C. z dnia [...] lutego 2012 r. (tabela zgodności lokat w Subfunduszu Dłużnych Papierów Korporacyjnych) stwierdzono, że w wyniku błędu ludzkiego dokonano niewłaściwej kwalifikacji lokat w obligacje kilku spółek. Błąd polegał na tym, że zamiast zakwalifikować je do kategorii z art. 93 ust. 1 pkt 5 ustawy, walory zakwalifikowano do kategorii z art. 93 ust. 1 pkt 2 ustawy.

W związku z powyższym ustalono, że łączna wartość lokat Subfunduszu Dłużnych Papierów Korporacyjnych w instrumenty określone w art. 93 ust. 1 pkt 5 ustawy, w okresie od 30 czerwca 2011 r. do 15 lutego 2012 r. wynosiła 22,75% do 40,09% wartości aktywów.

Na podstawie raportu bieżącego z dnia [...] grudnia 2011 r. o stanie przekroczeń ograniczeń inwestycyjnych w portfelu wydzielonego w ramach C. Subfunduszu Dłużnych Papierów Korporacyjnych stwierdzono, że na dzień 1 grudnia 2011 r. składniki lokat, o których w art. 93 ust. 1 pkt 5 ustawy, stanowiły łącznie 41,27% wartości aktywów Subfunduszu Dłużnych Papierów Korporacyjnych.

Na podstawie zeznań Towarzystwa z [...] listopada 2012 r. i z dnia [...] stycznia 2013 r. oraz złożonych na rozprawie [...] sierpnia 2013 r. ustalono, że składniki lokat Subfunduszu Dłużnych Papierów Korporacyjnych nadal stanowią łącznie ponad 10% wartości jego aktywów, przy czym KNF zwracała uwagę C. na konieczność dostosowania lokat do wymogów z art. 93 ust. 1 pkt 5 i z art. 104 ust. 5 ustawy, wskazując w piśmie z dnia [...] grudnia 2011 r. na niedopuszczalną interpretację przez Towarzystwo art. 104 ust. 6 ustawy. Na dzień 22 stycznia 2013 r. dostosowano do poziomu poniżej 10% wartości emisji obligacji dwóch spółek. Według Towarzystwa wcześniejsza niż data zapadalności (wykupu znajdujących się w portfelu obligacji) sprzedaż części papierów wartościowych mogłaby spowodować straty finansowe dla funduszu i dla jego uczestników.

Pismem z dnia [...] lipca 2011 r. KNF zwróciła się do C. o przekazanie procedur, o których mowa w art. 65a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy podmiotowi pełniącemu funkcję depozytariusza C.

W odpowiedzi w wyjaśnieniach z [...] lipca 2011 r. C. podał, że nie wprowadził procedury zarządzania ryzykiem, jednocześnie nie odnosząc się do obowiązku ich opracowania i wdrożenia, jak i do obowiązku przekazania ich C. Natomiast na podstawie wyjaśnień C. z dnia [...] września 2011 r. KNF stwierdziła, że w tej dacie Towarzystwo było na etapie tworzenia tej procedury wewnętrznej. Uchwałą nr [...] z [...] sierpnia 2011 r. przyjęto "Regulamin C. s.a. dotyczący podejmowania decyzji inwestycyjnych na rynku regulowanym oraz N.". Uchwałą nr [...] z [...] listopada 2011 r. przyjęto "Procedury monitorowania i mierzenia ryzyka związanego z poszczególnymi składnikami lokat w funduszach inwestycyjnych otwartych wraz z wydzielonymi Subfunduszami zarządzanymi przez C. s.a.".

Na podstawie wyjaśnień C. z dnia [...] listopada 2011 r. oraz zeznań z [...] listopada 2012 r. stwierdzono, że obie procedury przekazano do Banku P. s.a. (depozytariusza C.) w dniu [...] listopada 2011 r. Na podstawie zeznań C. z dnia [...] stycznia 2013 r. ustalono, że opóźnienie w opracowaniu i wdrożeniu tych procedur wynikało z błędu ludzkiego (niedopatrzenia).

Pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. KNF zwróciła się do C. o dopełnienie obowiązku z § 9 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia – przekazania Komisji m.in. informacji o przekroczeniu ograniczeń inwestycyjnych i o zwiększeniu tego przekroczenia.

W dniu [...] grudnia 2011 r. o godz. 17.36 wpłynął do KNF raport bieżący nr [...] o stanie przekroczeń w stosunku do Subfunduszu Dłużnych Papierów Korporacyjnych, wskazujący po raz pierwszy na przekroczenie tych ograniczeń inwestycyjnych wskazanych w art. 93 ust. 1 pkt 5 i w art. 104 ust. 5 ustawy i na ich zwiększenie. Raport obejmował okres od wystąpienia pierwszego przekroczenia.

W dniu [...] grudnia 2011 r. KNF pisemnie zwróciła uwagę na istotne (wskazane w tym piśmie) kwestie funkcjonowania funduszy inwestycyjnych oraz ryzyka związane z prowadzona przez nie działalnością, wskazując na przepisy art. 93 i art. 93a ustawy oraz na obowiązek wynikający z jej art. 65a ust. 1 pkt 1 i 2. Podkreślano konieczność przestrzegania ograniczeń inwestycyjnych oraz znaczenie art. 104 ust. 4 i 5 ustawy wskazując, że ust. 6 tego przepisu zezwala na niestosowanie limitów w nim określonych, jeżeli nie można ustalić wartości brutto papierów dłużnych lub instrumentów rynku pieniężnego, albo wartości netto papierów wartościowych w emisji. Przepis art. 104 ust. 6 ustawy dopuszcza odstąpienie od stosowania ograniczeń jedynie w momencie nabycia tych aktywów przez fundusz i w przypadku zdarzeń niezależnych od funduszu, dlatego będąc wyjątkiem nie powinien być interpretowany rozszerzająco. Podkreślano w tym piśmie, jako niedopuszczalne, iż w przypadku braku możliwości ustalenia wartości nominalnej tych walorów wyemitowanych przez jeden podmiot, składanie oferty ich nabycia o wartości przekraczającej 10% wartości danej emisji i objęcie ponad 10% tej emisji, dlatego, że w przypadku niewypłacalności emitenta, negatywne tego skutki powinny w ograniczonym zakresie wpływać na wartość całego portfela funduszu inwestycyjnego.

Tymczasem z pisemnego stanowiska strony z dnia [...] września 2012 r. wynikało, iż w przyjętej interpretacji art. 104 ust. 6 ustawy, w przypadku niemożności ustalenia wartości brutto papierów dłużnych lub wartości netto papierów wartościowych emisji, nie stosowano ograniczeń z art. 104 ust. 5. W pisemnych zeznaniach z dnia [...] lipca 2013 r. C. stwierdził, że KNF dopiero w dniu [...] grudnia 2011 r. przedstawiła interpretację art. 104 ust. 6 ustawy, przyznając w zeznaniach z dnia [...] listopada 2012 r., że przyczyną niestosowania ograniczeń z art. 104 ust. 5 ustawy, była błędna interpretacja przez Towarzystwo art. 104 ust. 6 ustawy. Dopiero pismo KNF otrzymane [...] grudnia 2011 r. tą interpretację Towarzystwa zmieniło.

W odniesieniu do dwóch procedur wewnętrznych, w piśmie z dnia [...] listopada 2012 r. C. potwierdził ich przyjęcie uchwałami nr [...] z [...] sierpnia 2011 r. i nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. stwierdzając, że do czasu ich podjęcia, podpisania o przekazania do C. (mając na względzie dni wolne od pracy), nie stosowano wymagań z art. 65a ust. 1 ustawy. W zeznaniach z dnia [...] stycznia 2013 r. stwierdzono, że niestosowanie tych procedur wynikało z błędu ludzkiego i z niedopatrzenia. Natomiast przyczyną przekazania informacji dopiero [...] grudnia 2011 r. o wystąpieniu przekroczeń ograniczeń inwestycyjnych z art. 93 ust. 1 pkt 5 i z art. 104 ust. 5 ustawy, była ponowna weryfikacja tych przekroczeń dokonana [...] grudnia 2011 r. po zmianie błędnej interpretacji art. 104 ust. 6 ustawy. Wyjaśnienia te potwierdzono na rozprawie w dniu [...] sierpnia 2013 r. podkreślając, że błędne postępowanie nie było zawinione.

W piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r. C. ponosił, że C. nie sygnalizował Towarzystwu przekroczeń ograniczeń inwestycyjnych w portfelu Subfunduszu Dłużnych Papierów Korporacyjnych. Zdaniem C. nie doszło do naruszenia art. 104 ust. 5 ustawy, gdyż KNF widział potrzebę interpretacji art. 104 ust. 5 i 6 ustawy dopiero w piśmie z dnia [...] grudnia 2011 r., co dowodzi rozbieżności i niejednoznaczności rozumienia tego przepisu. Z tych samych względów, w ocenie C., nie doszło do naruszenia § 20 ust. 1 rozporządzenia.

W tych ustaleniach została wydana w dniu[...] października 2013 r. w pierwszej instancji decyzja administracyjna.

Komisja stwierdziła, że niezgodnie z art. 104 ust. 5 i art. 160 ust. 2 ustawy, do portfela Subfunduszu Dłużnych Papierów Korporacyjnych nabywano obligacje korporacyjne o wartości przekraczającej 10% wartości nominalnej papierów dłużnych jednego emitenta. W okresie od [...] sierpnia 2010 r. do [...] sierpnia 2013 r. w portfelu Subfunduszu Dłużnych Papierów Korporacyjnych znajdowały się takie obligacje w ilościach wzrastających (od 11,82% do 100%). C. nie kwestionował powyższych przekroczeń wynikających z art. 93 ust. 1 pkt 5 i z art. 104 ust. 5 ustawy, podnosząc, ze powodem była błędna interpretacja art. 104 ust. 6 ustawy, której organ nie uznał, jako usprawiedliwiającą stwierdzone naruszenia.

Ustalono, że Towarzystwo nie posiadało dokumentacji pozwalającej zidentyfikować wartości nominalnej nabytych instrumentów emisji od jednego podmiotu, które weszły w skład portfela Subfunduszu Dłużnych Papierów Korporacyjnych. Ustalono także, iż C. nie podejmowało działań w celu ustalenia wartości nabytych obligacji korporacyjnych, a ograniczenia inwestycyjne nie były stosowane w odniesieniu do żadnego instrumentu finansowego nabywanego przez Towarzystwo.

Zdaniem KNF art. 104 ust. 6 ustawy zezwala na odstąpienie od ograniczeń z art. 104 ust. 5 ustawy, jeżeli nie można obiektywnie ustalić wartości instrumentów emisji w chwili ich nabycia lub w przypadku zaistnienia okoliczności niezależnych od funduszu. Przepis art. 104 ust. 6 ustawy ma charakter wyjątku od zasady z art. 104 ust. 5 ustawy, a więc nie można interpretować go rozszerzająco, jak czynił to C., a zdaniem Komisji jego prawidłowa interpretacja nie powinna dla profesjonalisty nastręczać wątpliwości.

C. tłumaczył wątpliwości interpretacyjne art. 104 ust. 6 ustawy stanowiskiem Komisji z dnia [...] grudnia 2011 r. i tym, że C. stosował analogiczną jak C. interpretację tego przepisu, nie sygnalizując przekroczeń ograniczeń inwestycyjnych. W związku z tym Komisja podkreślała, że przedmiotem postępowania nie jest działanie C., niemniej jednak C. jest podmiotem niezależnym od C. i funduszu, samodzielnie dokonując oceny właściwych przepisów. Zatem działania C. nie miały wpływu na stwierdzone nieprawidłowości C., podobnie jak naruszenie przez Towarzystwo obowiązku informacyjnego wobec KNF.

Stanowisko KNF z dnia [...] grudnia 2011 r., skierowane do towarzystw funduszy, nie wynikało z wątpliwości interpretacyjnych przepisu i tych wątpliwości nie rozstrzygało, gdyż miało jedynie na celu zwrócenie uwagi na istotne kwestie dotyczące funkcjonowania funduszy inwestycyjnych oraz ryzyka związanego z prowadzoną przez nich działalnością.

Zdaniem Komisji tłumaczenie strony, iż działała w interesie uczestników funduszy nie wycofując się z inwestycji przed jej zakończeniem, nie uzasadniało naruszenia art. 93 ust. 1 pkt 5 ustawy. W ocenie KNF działanie w interesie uczestników funduszy, to działanie zgodne z przepisami prawa, w szczególności przez przestrzeganie ograniczeń inwestycyjnych służących dywersyfikacji portfeli funduszy inwestycyjnych, która zabezpiecza środki powierzone funduszom przez uczestników funduszy. Ograniczenia inwestycyjne mają na celu to, że w przypadku niewypłacalności emitenta papierów wartościowych, niekorzystne tego skutki w sposób ograniczony wpływają na wartość całego portfela funduszu.

W toku postępowania ustalono, że od 30 czerwca 2011 r. do portfela Subfunduszu Dłużnych Papierów Korporacyjnych nabywano, w ilościach przekraczających 10% wartości aktywów tego subfunduszu z naruszeniem art. 93 ust. 1 pkt 5 ustawy, papiery wartościowe i instrumenty rynku pieniężnego nie emitowane, nie poręczone lub gwarantowane przez Skarb Państwa ani przez Narodowy Ban Polski, niedopuszczone do obrotu na rynku regulowanym ani zorganizowanym, niebędące przedmiotem oferty publicznej i niekwalifikujące się do kategorii z art. 93 ust. 1 pkt 4 ustawy.

W okresie od [...] sierpnia 2010 r. występowały przekroczenia ograniczeń inwestycyjnych (art. 104 ust. 5 ustawy), a w okresie późniejszym (od 30 czerwca 2011 r.) przekroczenia wynikające z art. 93 ust. 1 pkt 5 ustawy. Obowiązek informowania KNF o tych przekroczeniach C. wypełnił w dniu [...] grudnia 2011 r. (raport bieżący nr [...]). W związku z tym Komisja stwierdziła, że z naruszeniem § 20 ust. 1 rozporządzenia, obowiązek informacyjny nie był spełniany od 6 sierpnia 2010 r. do 9 grudnia 2011 r. (przez ponad 16 miesięcy).

W związku z uchyleniem przepisu art. 65a ustawy przez art. 1 pkt 26 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. o zmianie ustawy o funduszach inwestycyjnych oraz ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 70), która weszła w życie 1 lutego 2013 r. – także jako ustawa zmieniająca – KNF wskazała, iż obecnym odpowiednikami art. 65a ustawy są przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 30 kwietnia 2013 r. w sprawie sposobu, trybu oraz warunków prowadzenia działalności przez towarzystwa funduszy inwestycyjnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 538), które weszło w życie 23 maja 2013 r. – także jako rozporządzenie z 2013 r. Odpowiednikiem art. 65a ust. 1 pkt 1 ustawy jest § 29 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 2013 r., a art. 65a ust. 1 pkt 2 ustawy, § 10 i § 12 tego rozporządzenia.

Zgodnie z § 29 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 2013 r. sposób zarządzania przez towarzystwo funduszami określa uchwalony przez zarząd lub radę nadzorczą regulamin. Natomiast § 10 i § 12 rozporządzenia z 2013 r. przewiduje konieczność opracowania i wdrożenia przez towarzystwo procedur umożliwiających pomiar i zarządzanie ryzykiem zarządzanych przez towarzystwo funduszy.

Obecnie obowiązujące przepisy nie przewidują po stronie funduszy inwestycyjnych analogicznych obowiązków, jak określonych uprzednio w art. 65a ust. 1 ustawy.

Jednakże z ustaleń organu administracji wynika, że dopiero w dniu [...] sierpnia 2011 r. wdrożono w Towarzystwie "Regulamin...", a [...] listopada 2011 r. "Procedury..." (oba akty opisano wcześniej). Regulacje te przekazano [...] listopada 2011 r. Bankowi P. – depozytariuszowi C.

Zatem w okresie od [...] lipca 2010 r. (rozpoczęcie działalności przez C.) do [...] sierpnia 2011 r. (przez 14 miesięcy), z naruszeniem art. 65a ust. 1 pkt 1 ustawy, brak było w Towarzystwie procedur podejmowania decyzji inwestycyjnych w procesie zarządzania portfelem inwestycyjnym.

W okresie od [...] lipca 2010 r. do [...] listopada 2011 r. (16 miesięcy), z naruszeniem art. 65a ust. 1 pkt 2 ustawy, brak było także procedur monitorowania i mierzenia w każdym czasie ryzyka związanego z poszczególnymi przedmiotami lokat oraz ryzyka portfela inwestycyjnego funduszu.

Ponadto w okresie od [...] lipca 2010 r. do 14 listopada 2011 r. (16 miesięcy), z naruszeniem art. 65a ust. 2 ustawy, wymienione regulacje wewnętrzne nie przekazano C. Ponieważ obecnie obowiązujące przepisy nie przewidują obowiązku przekazania takich procedur depozytariuszowi funduszu inwestycyjnego, w tym zakresie odstąpiono od nałożenia kary pieniężnej.

W związku z obowiązującymi uprzednio i obecnie przepisami oraz mając na względzie art. 6 ust. 3 ustawy zmieniającej, na podstawie art. 228 ust. 1 ustawy (w brzmieniu dotychczasowym) i na podstawie art. 228 ust. 2 ustawy (przepis nie zmieniony ww. powołaną ustawą), nałożone zostały kary pieniężne w wysokościach podanych w decyzji. Kara pieniężna na podstawie art. 228 ust. 1 ustawy dotychczasowej w związku z art. 6 ust. 3 ustawy zmieniającej została nałożona dlatego, iż stwierdzonych naruszeń Towarzystwo dopuściło się pod rządami poprzedniej ustawy, a poprzednie i obecne brzmienie tego przepisu w tym zakresie nie uległo zmianie.

Uzasadniając wysokość nałożonych kar pieniężnych Komisja podkreślał ilość i wagę naruszeń stwierdzając, że łącznie można było za te naruszenia wymierzyć karę do 1000 000zł., cofnąć zezwolenie C. lub zastosować obie te kary łącznie. Nakładając wyłącznie karę pieniężną KNF uznała, że będzie to środek adekwatny do stwierdzonych nieprawidłowości, jednocześnie dyscyplinujący C. na przyszłość w wykonywaniu obowiązków nałożonych przepisami na prawa na Towarzystwo.

C. s.a. z siedziba w W. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy akcentowała niezadowolenie z decyzji, w szczególności w zakresie wymiaru kary oraz uzasadnienia jej wysokości. W związku z tym wnoszono o uchylenie, względnie zmianę decyzji.

Podkreślano, że sankcje wynikające z decyzji będzie ponosił obecny zarząd C., gdyż poprzedni został zmieniony. Dlatego, nie narażając się na zarzut działania na szkodę Towarzystwa, zaskarżono wymienioną decyzję administracyjną wskazując na jej wydanie ze spełnieniem przesłanki wydania bez podstawy prawnej (art. 156 k.p.a.) w zakresie wysokości nałożonej sankcji.

Zdaniem C. Komisja nieprawidłowo zastosowała dwie sankcje z dwóch przepisów (z art. 228 ust. 1 i z 228 ust. 2 ustawy).

W ocenie C. ust. 2 art. 228 ustawy odnosi się wprost do jego ust. 1, niezależnie od odrębności redakcyjnej obu przepisów, gdyż ustawodawcy chodziło o tę samą, a nie o taką sama sankcję. W konsekwencji tylko jednej karze (do 500 000zł) podlega łączne naruszenie wskazane w obu tych przepisach, co znajduje potwierdzenie w treści art. 228 ust. 3 ustawy, w której ustawodawca nie odwołuje się do kary z ust. 1, pomimo identyczności sankcji, uznając za właściwe powtórzenie kary, jako odnoszącej do innego zakresu działalności towarzystwa.

W celu dokonania wykładni systemowej, cytując powołane przepisy ustawy, oraz odwołując się do udzielonych Towarzystwu zezwoleń i do treści postanowienia o wszczęciu przedmiotowego postępowania i do zaskarżonej decyzji C. stwierdził, że postępowanie dotyczyło wyłącznie jednej sfery jego działalności "zarządzania funduszami inwestycyjnymi". Natomiast z treści ust. 1 i ust. 2 art. 228 ustawy wynika (w sensie formalnym), że przepisy te zostały wyodrębnione ze względu na przypisanie w jednym z nich odpowiedzialności za działanie towarzystwa, zaś w drugim – towarzystwu i funduszowi inwestycyjnemu.

C. podkreślał, że Komisja nakładając karę z art. 228 ust. 1 ustawy wskazała na dwa naruszenia - z art. 65a ust. 1 pkt 1 i z art. 65a ust. 1 pkt 2 ustawy, natomiast nakładając karę z art. 228 ust. 2 na trzy naruszenia – z art. 104 ust. 5 i z art. 93 ust. 1 pkt 5 ustawy oraz z § 20 rozporządzenia. Stosując zatem konsekwentnie rozumowanie KNF, można by łącznie nałożyć karę w wysokości 2 500 000zł.

W postanowieniu o wszczęciu postępowania nie rozróżniono naruszenia przepisów przez Towarzystwo i przez fundusz zarządzany przez Towarzystwo. Pogrupowania tego dokonano w decyzji. Takie działanie naruszyło przepisy postępowania (art. 6, 8 i 9 k.p.a.) powodując u strony niepewność co do zakresu sankcji, jaka mogła jej grozić. Odwołując się do przepisów z zakresu prawa karnego i karnego skarbowego C. stwierdził, że nałożona de facto kara łączna powinna być wyznaczona granicą najwyższego wymiaru kary (przez co skarżący rozumie karę 500 000zł), tym bardziej, że w sprawie było prowadzone jedno postępowanie, zakończone jedna decyzja administracyjną.

W tych warunkach, opisując przebieg postepowania, omawiając zastosowane przepisy i odnosząc się do zarzutów C., została wydana decyzja wymieniona na wstępie, w której KNF stwierdziła, że po wniesieniu przez C. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarząd Towarzystwa w dniu [...] września 2014 r. podjął uchwałę o otwarciu likwidacji Subfunduszu Dłużnych Papierów Korporacyjnych (raport bieżący funduszu nr [...]).

W swoich motywach w zasadzie decyzja ostateczna nie odbiegała od argumentacji przedstawionej w decyzji zaskarżonej. Organ zwrócił uwagę na naruszenie art. 65a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy w zakresie nieopracowania i niewdrożenia przez C. procedur podejmowania decyzji w procesie zarządzania portfelem inwestycyjnym C. oraz procedur monitorowania i mierzenia ryzyka związanego z poszczególnymi przedmiotami lokat i ryzyka portfela inwestycyjnego C. Procedury te wprowadzono dopiero [...] sierpnia i [...] listopada 2011 r. z powodu, jak określiła strona, niedopatrzenia osób odpowiedzialnych.

C. naruszył art. 104 ust. 5 ustawy nabywając do portfela Subfunduszu Dłużnych Papierów Korporacyjnych powyżej 10% wartości nominalnej papierów dłużnych wyemitowanych przez jeden podmiot. Kwoty te wahały się od 11,82% do 100%. Powodem była, jak określiła strona postępowania, błędna interpretacja art. 104 ust. 6 ustawy.

Zarządzany przez C., C., naruszył art. 93 ust. 1 pkt 5 ustawy, lokując powyżej 10% wartości aktywów Subfunduszu Dłużnych Papierów Korporacyjnych w papiery wartościowe i instrumenty rynku pieniężnego inne niż określone w art. 93 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy. Od 30 czerwca 2011 r. do 15 lutego 2012 r. łączna wartość tych lokat Subfunduszu Dłużnych Papierów Korporacyjnych wynosiła od 22,75% do 40,09%.

C. naruszył § 20 ust. 1 rozporządzenia nie przekazując w terminie raportu o przekroczeniach inwestycyjnych i zwiększeniu tych przekroczeń w odniesieniu do Subfunduszu Dłużnych Papierów Korporacyjnych. Przekroczenia te wystąpiły począwszy od [...] sierpnia 2010 r. Następnie od 30 czerwca 2011 r. Subfundusz Dłużnych Papierów Korporacyjnych naruszył ograniczenia z art. 93 ust. 1 pkt 5 ustawy, a Komisja została poinformowana dopiero [...] grudnia 2011 r. (raport nr [...]).

Odnośnie zarzutu niewłaściwej interpretacji art. 228 ust. 1 i 2 ustawy KNF stwierdziła, że są to dwa odrębne przepisy uzasadniające nałożenie dwóch odrębnych sankcji. Zgodnie z ust. 1 art. 228 ustawy sankcja jest nakładana za nieprawidłowość działania towarzystwa, a zgodnie z ust. 2 za nieprawidłowość działania funduszu. Obie sankcje nakładane są na towarzystwo. Zatem, w przypadku naruszenia obowiązków zarówno przez C., jak i przez C., dopuszczalne jest nałożenie sankcji na podstawie art. 228 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 228 ust. 1 ustawy. Gdyby sankcja z art. 228 ust. 2 ustawy nakładana był na fundusz zarządzany przez towarzystwo, to skutki tego złego zarządzania funduszem ponosiliby uczestnicy funduszu, a nie podmiot nim zarządzający. W skrajnych przypadkach uczestnicy funduszu ponieśliby dwukrotne konsekwencje złego zarządzania funduszem przez towarzystwo, w skutek działań samego funduszu i w związku z działaniem nadzorczym KNF. Natomiast odwołanie się przez C. do art. 228 ust. 3 ustawy było nietrafne, gdyż przepis ten dotyczy innego przedmiotowego zakresu naruszeń.

KNF uznała za bezzasadny zarzut naruszenia powołanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przepisów postępowania, w związku z treścią postanowienia o wszczęciu postępowania. Z treści postanowienia wynika, że Komisja sprecyzowała podstawę nałożenia sankcji (art. 228 ust. 1 i art. 228 ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy) wskazując na przepisy odnoszące się do poszczególnych naruszeń (art. 104 ust. 5, art. 93 ust. 1 pkt 5, art. 65a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy oraz § 20 ust. 1 rozporządzenia). Sporządzenie natomiast jednego protokołu z kontroli nie miało znaczenia dla postepowania, tak jak wydanie jednego postanowienia i jednej decyzji, gdyż odpowiedzialność dotyczyła jednego podmiotu – C. – za jego własne działania oraz za działania nadzorcze w stosunku do C.

KNF stwierdziła, że nie wymierzyła w decyzji "kary łącznej" w rozumieniu prawa karnego, gdyż ustawa nie przewiduje tego rodzaju kary.

Omawiając błędną interpretację art. 104 ust. 6 ustawy przez C. Komisja podkreślała, że przepis ten przewiduje możliwość odstąpienia od stosowania limitów z ust. 3-5 lecz z ograniczeniem do chwili nabywania papierów wartościowych i innych wartości, w której nie można ustalić ich wartości brutto lub wartości netto papierów w emisji. W chwili kiedy fundusz może już ustalić wartość brutto papierów dłużnych, instrumentów rynku pieniężnego lub wartość netto papierów wartościowych w emisji i stwierdzi przekroczenie limitu, zgodnie z art. 106 ust. 4 ustawy jest obowiązany niezwłocznie dostosować stan swoich aktywów do wymagań ustawy, z uwzględnieniem interesu swoich uczestników. Tymczasem C. przekroczył limity inwestycyjne z art. 104 ust. 5 ustawy zwiększając to przekroczenie. Natomiast C. nie posiadał dokumentów pozwalających na zidentyfikowanie wartości nominalnej papierów dłużnych wyemitowanych przez poszczególnych emitentów, które weszły w skład portfela Subfunduszu Dłużnych Papierów Korporacyjnych. To, że depozytariusz (Bank P.) nie sygnalizował C. tych przekroczeń, zdaniem KNF, nie miało znaczenia. Zgodnie bowiem z art. 10 ustawy działania depozytariusza i towarzystwa należy rozpatrywać oddzielnie. Decyzje inwestycyjne, dotyczące C. i wyodrębnionego w jego strukturze Subfunduszu Dłużnych Papierów Korporacyjnych podejmuje C., ponosząc odpowiedzialność za popełnione uchybienia.

Zdaniem KNF przepis art. 104 ust. 6 ustawy nie wzbudzał wątpliwości interpretacyjnych, a pismo urzędu z dnia 1 sierpnia 2011 r. nie było spowodowane tymi rozbieżnościami.

Komisja podkreślała, że zidentyfikowanie naruszenia limitów inwestycyjnych przez C. stanowiło naruszenie prawa, a w interesie uczestników funduszu jest przestrzeganie prawa zarówno przez towarzystwo, jak i przez fundusz. Wprowadzenie bowiem ograniczeń inwestycyjnych ma zapewnić bezpieczeństwo aktywów uczestników funduszu na wypadek niewypłacalności emitenta.

Uzasadniając wysokość nałożonej kary pieniężnej KNF stwierdziła, że wysokość tę uzasadnia działanie i zaniechanie C. i bez znaczenia dla tej odpowiedzialności jest umyślność lub nieumyślność, tj. wina w naruszeniu prawa. Podstawą nałożenia kary jest obiektywne stwierdzenie naruszenie prawa, a jej celem jest zmobilizowanie strony do prawidłowego wykonywania obowiązków. Wysokość kary pieniężnej uzasadniona była tym, że doszło do wielokrotnego naruszenia prawa przez C. utrzymującego się w długim przedziale czasowym (14 i 16 miesięcy). Wskazane w decyzji przepisy ustawy służą ochronie interesów uczestników funduszu, zatem ich naruszenie było ze szkoda dla tych podmiotów.

To, że stwierdzone naruszenia wynikły z błędnej interpretacji przepisów przez pracowników C., zdaniem KNF nie usprawiedliwia Towarzystwa, gdyż wymaga się od niego prowadzenia działalności w sposób profesjonalny. Dlatego nie uwzględniono, jako usprawiedliwienia stwierdzonych naruszeń, nieprawidłowego działania poprzedniego zarządu Towarzystwa. Ustalając wysokość kary pieniężnej KNF miała także na względzie wynik finansowy spółki w tym osiągnięty przez nią zysk. Podkreślano, że w ramach towarzystw funkcjonują inspektorzy nadzoru, których zadaniem jest zapewnienie przestrzeganie prawa i identyfikowanie wszystkich nieprawidłowości.

Miarkując wysokość kary pieniężnej uwzględniono to, że Towarzystwo wprowadziło procedury z art. 65 ust. 1 ustawy przed wszczęciem postępowania oraz to, że na tle skali działalności C. przekroczenia limitów inwestycyjnych dotyczyły jedynie 12 emitentów.

Na decyzję C. s.a. z siedzibą w W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności obu decyzji administracyjnych ewentualnie o ich uchylenie z wnioskiem o zasądzenie kosztów postępowania.

Decyzji zarzucono naruszenie art. 27 § 1 w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przez udział w jej wydaniu osób, które brały udział w wydaniu decyzji w pierwszej instancji.

Skarga zarzucała także (analogicznie jak we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) rażące naruszenie art. 228 ust. 1 i 2 ustawy przez nałożenie sankcji w wysokości 700 000zł, co zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oznacza wydanie decyzji bez podstawy prawnej.

Skarżący nie kwestionował ustaleń faktycznych nie zgadzając się jedynie co do zastosowania wymienionych przepisów ustawy o funduszach inwestycyjnych oraz podkreślał naruszenie powołanych przepisów postępowania.

Zdaniem skarżącego wyłączeniu od podjęcia decyzji ostatecznej podlegali: A. J. ([...] KNF), W. K. ([...] KNF), L. G. ([...] KNF) i L. K. ([...]l Ministra Finansów), gdyż osoby te brały udział w podejmowaniu decyzji wydanej w pierwszej instancji. Do osób tych, w ocenie skarżącego, miały zastosowanie przepisy art. 1, art. 24 § 1 pkt 5 i art. 24 § 3 oraz art. 27 § 1 k.p.a., gdyż głosy tych osób były decydujące dla rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2014 r. w sprawie II GSK 320/13). W związku z tym osoby te powinny zostać wyłączone od wydania zaskarżonej decyzji z mocy prawa.

Skarżący podkreślał, że wyrażony pogląd umacnia fakt zmiany art. 11 ustawy nowela z dnia 24 października 2011 r. wprowadzającą do tego przepisu ustępy 7-9, w których uregulowano sposób orzekania o wyłączeniu członków KNF ze względu na okoliczności uzasadniające ich brak bezstronności (art. 24 § 3 k.p.a.). Pogląd wyrażony przez NSA w wymienionym wyroku skarżący podzielał w całości łącznie ze stwierdzeniem wyrażonym przez Sąd o nieaktualności poprzednich wyroków dotyczących tej kwestii.

W ocenie skarżącego, w przypadku braku koniecznego składu KNF do rozpatrzenia sprawy, będzie miał zastosowanie art. 26 § 2 w zw. z art. 18 k.p.a. oraz ustawa z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej, zgodnie z którymi Prezes Rady Ministrów wyznaczy odpowiedni organ (bądź wskaże właściwe osoby) do podjęcia decyzji.

Przechodząc do zarzutu naruszenia prawa materialnego (art. 228 ust. 1 i ust. 2 ustawy) przedstawiono w skardze podobną argumentację, jak we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem C. organ administracji błędnie przyjął, że oba przepisy stanowią dwie niezależne podstawy dla wymiaru sankcji. W ocenie skarżącego jego teza znajduje potwierdzenie przy analizie art. 228 ust. 3 ustawy, w którym ustawodawca nie odwołuje się do ust. 1 chociaż sankcja z art. 228 ust. 3 jest taka sama. W związku z tym C. stwierdził, że w ust. 1 i w ust. 2 chodzi o tę sama (lecz nie taką samą ) karę.

Odwołując się do przepisów art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i 2 oraz do art. 45 ustawy, a także do zezwolenia C., postanowienia o wszczęciu postępowania i decyzji skarżący stwierdził, że wszystkie odnoszą się do zakresu działania C. – tj. zarzadzania funduszami inwestycyjnymi. Z treści ust. 1 i ust. 2 art. 228 ustawy wynika, że przepisy te zostały wyodrębnione ze względu na przypisanie w jednym z nich odpowiedzialności za działanie towarzystwa, zaś w drugim – towarzystwu i funduszowi inwestycyjnemu. Jednakże niezależnie od układu redakcyjnego art. 228, zawsze dotyczy on jednego podmiotu i pełnionej przez niego funkcji – zarządzanie funduszami inwestycyjnymi. W związku z tym, zdaniem skarżącego, nie ma wątpliwości, że wszystkie stwierdzone naruszenia dotyczyły tylko tej sfery działania C. Wywody te doprowadziły skarżącego do wniosku, iż organ administracji na podstawie art. 228 ust. 1 i 2 ustawy nieprawidłowo nałożył dwie sankcje zamiast jednej w wymiarze nieprzekraczającym 500 000zł. W tym zakresie ponownie odwołano się do zasad wymierzania kar w postępowaniu karnym i karnoskarbowym. Na potwierdzenie swojej tezy wskazano, iż w sprawie toczyło się jedno postępowanie w zakresie zarządzania przez C. funduszami inwestycyjnymi, sporządzono jeden protokół kontroli i wydano jedną decyzję administracyjną.

Konkludując C. stwierdził, że z art. 228 ust. 1 i 2 ustawy wynika tylko jedna norma prawna składająca się z dwóch ustępów, co sprowadza się do możliwości ukarania Towarzystwa jedna karą do 500 000zł.

W odpowiedzi na skargę Komisja Nadzoru Finansowego (przytaczając argumentację podnoszoną w decyzji oraz załączając dwie opinie prawne) wnosiła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje;

Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają w pierwszej instancji wojewódzkie sądy administracyjne – art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647).

Zgodnie z art. 1 § 1 wymienionej ustawy, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej nie jest sprawowana przez sąd według kryteriów słuszności, lecz dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż skarga nie ma uzasadnionych podstaw dla jej uwzględnienia.

Skarżący – C. – w uwagach ogólnych skargi stwierdził, że "nie kontestuje okoliczności faktycznych będących podstawą podjęcia decyzji i decyzji poprzedzającej i w decyzjach tych szczegółowo opisanych". Wobec tego stwierdzenia uznał za zbędne ponowne przytaczanie tych okoliczności. Jak powiedział: "W istocie bowiem istniejący spór stanowi spór co do prawa a nie co do faktów".

Przez to stanowisko skarżącego należy przyjąć, że nie kwestionował merytorycznych ustaleń Komisji, co do stwierdzonych przez ten organ naruszeń, podważając wydanie decyzji w drugiej instancji przez Komisję (z naruszeniem wskazanych w skardze przepisów postępowania) w składzie obejmującym jej kilku członków orzekających uprzednio w "pierwszej instancji" [...] października 2013 r. i podważając nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 228 ust. 1 i ust. 2 ustawy w dwóch wysokościach podanych w decyzjach.

Stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania (art. 27 § 1 w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.) wskazano na brzmienie art. 11 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym ze zmianą wprowadzoną nowelą z dnia 21 lipca 2006 r. W nowelizacji ustawy o nadzorze dodano w art. 11 ust. 7-9 określające zasady wyłączania od udziału w postępowaniu Przewodniczącego i Zastępców Komisji Nadzoru Finansowego oraz jej członków. Opierając swoje wywody na wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2014 r. wydanego w sprawie II GSK 320/13, C. uznał, że A. J. ([...] KNF), W. K. ([...] KNF), L. G. ([...] KNF) i L. K. ([...] Ministra Finansów – członek KNF) powinni zostać wyłączeni od udziału w postępowaniu przy wydawaniu decyzji ostatecznej, jako że brali udział w wydawaniu uprzedniej decyzji w dniu [...] października 2013 r. Przytaczając w znacznym zakresie pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w powołanym wyroku II GSK 320/13, C. niejako nie zauważa racjonalności innej argumentacji, na przykład wyrażonej w glosie Marcina Dyla do tego wyroku. Wskazując na wymieniony wyrok NSA oraz na przepisy art. 26 § 2 i art. 18 k.p.a. skarżący stwierdził, że organem wyższego stopnia nad Komisją Nadzoru Finansowego jest Prezes Rady Ministrów, który w przypadku wyłączenia Przewodniczącego KNF i jego Zastępców oraz członków Komisji, jest władny wyznaczyć inny organ do załatwienia sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stanowiska tego nie podziela.

Komisja Nadzoru Finansowego jest jedynym w państwie organem nadzoru nad rynkiem finansowym i w ramach tego nadzoru realizuje ustawowe zadania wobec podmiotów funkcjonujących na tym rynku w Rzeczypospolitej Polskiej, w szczególności rozstrzygając sprawy indywidualne w drodze decyzji administracyjnych. Istotne znaczenie ma również to, że KNF jest organem kolegialnym w skład którego wchodzą, poza Przewodniczącym KNF i jego Zastępcami, także Minister Finansów, Minister Pracy i Polityki Społecznej (lub wyznaczeniu przez tych ministrów ich przedstawiciele), Prezes Narodowego Banku Polskiego albo delegowany przez niego Wiceprezes Narodowego Banku Polskiego oraz przedstawiciel Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. Komisja i Przewodniczący KNF wykonują zadania przy pomocy Urzędu Komisji Nadzoru Finansowego. Pracami UKNF kieruje Przewodniczący KNF oraz jego dwaj zastępcy, pozostali członkowie Komisji nie pracują w urzędzie, będąc wyłącznie stałymi – ustawowo określonymi – członkami Komisji. Przewodniczący Komisji i jego Zastępcy oraz członkowie Komisji sprawują funkcję piastuna tego organu.

Ustawa o nadzorze nad rynkiem finansowym wskazuje kategorie spraw, co do których rozstrzygnięcia może wydawać wyłącznie Komisja. Z uwagi na unormowania procedury administracyjnej zasadnicze znaczenie ma także to, że nie został wskazany żaden inny organ państwowy, który byłby właściwy w sprawach należących do zakresu działania Komisji Nadzoru Finansowego, a w szczególności nie został wskazany inny organ, który byłby organem wyższego stopnia w stosunku do KNF. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 2 ustawy o nadzorze, Komisja jest organem właściwym w sprawach nadzoru nad rynkiem finansowym, natomiast nadzór nad działalnością Komisji sprawuje Prezes Rady Ministrów (ust. 3).

Należy podkreślić, że zakres nadzoru Prezesa Rady Ministrów został jednoznacznie określony w ustawie o nadzorze. Ustawa ta przewiduje, że Komisja przedstawia Prezesowi Rady Ministrów coroczne sprawozdanie ze swojej działalności. Prezes Rady Ministrów powołuje Przewodniczącego KNF, a także odwołuje go w określonych w ustawie przypadkach, powołuje i odwołuje Zastępców Przewodniczącego KNF na jego wniosek, w drodze zarządzenia nadaje Urzędowi Komisji statut oraz określa w drodze rozporządzenia zagadnienia związane z wynagradzaniem Przewodniczącego KNF i jego Zastępców, jak i pracowników Urzędu Komisji.

Biorąc pod uwagę powyższe uprawnienia Prezesa Rady Ministrów nie można dojść do wniosku, że jest on organem wyższego stopnia w stosunku do Komisji. Właściwość Prezesa Rady Ministrów jako organu wyższego stopnia w stosunku do Komisji Nadzoru Finansowego w żadnym razie nie może być wyprowadzona z art. 17 pkt 3 k.p.a., jak i z powołanych przez skarżącego art. 26 § 2 lub z art. 18 k.p.a.

Komisja Nadzoru Finansowego powołana z dniem 1 stycznia 2008 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz.U. Nr 157, poz. 1119 ze zm.) jest centralnym organem administracji publicznej. W ustawie tej brak jest przepisów, które statuowałyby inny organ, a zwłaszcza Prezesa Rady Ministrów, jako organ wyższego stopnia w stosunku do Komisji Nadzoru Finansowego. Mimo że ustawa nie określa wprost, iż Komisja Nadzoru Finansowego jest organem centralnym (ministrem w rozumieniu przepisów k.p.a.), to wniosek taki wyprowadzić należy z całościowej analizy przepisów ustawy o nadzorze finansowym (por. wyroki NSA z dnia 10 października 2011 r. w sprawie II GSK 476/10 i z dnia 21 lutego 2012 r. w sprawie II GSK 67/11oraz postanowienia NSA z dnia 31 sierpnia 2011 r. w sprawach sygn. akt II GSK 1608/11, II GSK 1607/11, II GSK 1633/11, z 14 grudnia 2011 r. sygn. akt II GSK 1649/11).

Powyższe stwierdzenia umacnia regulacja zawarta w art. 11 ust. 6 ustawy o nadzorze - do decyzji Komisji stosuje się odpowiednio przepis art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Zgodnie z powołanym w art. 11 ust. 6 ustawy o nadzorze przepisem art. 127 § 3 k.p.a. - od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej.

Ustawa o nadzorze traktuje całą Komisję Nadzoru Finansowego (jej Przewodniczącego i jego zastępców wraz z jej członkami określonym w art. 5 ust. 2 ustawy o nadzorze), jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., czyli jako organ, którego piastunem są wszystkie wymienione osoby łącznie. Stosując konsekwentnie przepis art. 127 § 3 k.p.a. w związku z art. 11 ust. 6 ustawy o nadzorze należy stwierdzić, że z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy można się zwrócić do organu, a więc do całej Komisji Nadzoru Finansowego, a nie do jej Przewodniczącego jego Zastępców lub do poszczególnych członków Komisji. Zatem ponowne rozpatrzenie sprawy przeprowadza w prowadzonym postępowaniu cała Komisja.

Istotą zarzutu C. były przepisy zawarte w ust. 7 – 8 art. 11 ustawy o nadzorze stanowiące o wyłączeniu Przewodniczącego Komisji, Zastępcy Przewodniczącego lub członków Komisji od udziału w postępowaniu. W przepisach tych wskazano jako podstawę wyłączenia przypadki określone w art. 24 § 3 k.p.a. – bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika.

Nie przeprowadzając zbędnych, w ocenie Sadu, dywagacji na temat, czy członkowie Komisji są jej pracownikami, należy zauważyć, że przepis art. 24 § 3 k.p.a. wskazuje na inne okoliczności niż wymienione w jego § 1 dotyczące zaistnienia wątpliwości co do bezstronności danej osoby wchodzącej w skład organu kolegialnego. Nie są to zatem okoliczności wprost podane w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., jako że zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. (o czym nadmieniono wcześniej) cała Komisja jako organ jest uprawniona i obowiązana do rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Będą to więc okoliczności odnoszące się do przypadków bezpośrednio dotyczących każdego członka Komisji, w tym do jej Przewodniczącego i Zastępców. Przypadki takie ogólnie określa w § 2 uchwała nr 111/206 Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 5 grudnia 2006 r. w sprawie określenia zasad postępowania osób wchodzących w skład Komisji Nadzoru Finansowego (Dz. Urz. KNF z 2007 r. nr 2 poz. 4) stanowiąc, że członek Komisji w sytuacji, gdy istnieją znane mu okoliczności mogące wywołać wątpliwości co do jego bezstronności, powinien o tym niezwłocznie poinformować Komisję Nadzoru Finansowego. W takim przypadku członek Komisji może się wyłączyć z tej części posiedzenia Komisji, która dotyczy danej sprawy. Innymi słowy członek Komisji podlega wyłączeniu jedynie w sytuacji, która może wskazywać (ze względu na różne okoliczności bezpośrednio dotyczącego tego członka Komisji) na zaistnienie wątpliwości co do jego bezstronność w konkretnej sprawie.

W świetle przytoczonych uwag nie można uznać za trafne stanowisko C., które prowadzi do zastosowania wprost art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. do każdego członka Komisji, który brał udział w wydaniu decyzji zaskarżonej wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Prawodawca przyjął, że Komisja (jako organ) będzie rozpatrywała sprawę z wniosku o ponowne jej rozpatrzenie. Mając na względzie racjonalność prawodawcy, który ustalając siedmioosobowy skład Komisji oraz wymagane dla ważności podejmowanych rozstrzygnięć jej czteroosobowe quorum, wskazując w art. 11 ust. 7 i 8 ustawy o nadzorze na przepis art. 24 § 3 k.p.a., świadomie wprowadził rozwiązanie prawne stanowiące odstępstwo od, wynikającej z art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a., zasady wyłączenia od udziału w postępowaniu członka organu kolegialnego tylko z tego powodu, że brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym ten zarzut skarżącego uznał za nietrafny.

Kolejnym zarzutem C., w ocenie skarżącego uzasadniającym stwierdzenie nieważności decyzji, był zarzut odnoszący się do nieprawidłowego zastosowania przez Komisję Nadzoru Finansowego przepisu art. 228 ust. 1 i ust. 2 ustawy i na podstawie tych przepisów wymierzenie dwóch kar pieniężnych. Zdaniem skarżącego oba przepisy ustawy o funduszach inwestycyjnych (ust. 1 i ust. 2 art. 228) stanowią faktycznie jedna normę prawną, której naruszenie może być podstawą do nałożenia jednej sankcji administracyjnej nieprzekraczającej 500 000zł.

Zgodnie z art. 228 ust. 1 ustawy - w przypadku gdy towarzystwo narusza przepisy prawa, (...) lub narusza interes uczestników funduszu inwestycyjnego, (...) lub uczestników zbiorczego portfela papierów wartościowych, Komisja może, w drodze decyzji:

1) cofnąć zezwolenie albo

2) nałożyć karę pieniężną do wysokości 500.000 zł, albo

3) zastosować łącznie obie sankcje, o których mowa w pkt 1 i 2.

Zgodnie natomiast z ust. 2 - Komisja może nałożyć na towarzystwo sankcje, o których mowa w ust. 1, jeżeli stwierdzi, że fundusz inwestycyjny narusza przepisy regulujące działalność funduszy inwestycyjnych, przepisy ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym, ustawy o ofercie publicznej lub ustawy o obrocie instrumentami finansowymi, nie przestrzega przepisów statutu lub warunków określonych w zezwoleniu lub nie działa zgodnie z postanowieniami prospektu informacyjnego, a także w przypadku, gdy statut funduszu lub prospekt informacyjny funduszu zawiera postanowienia niezgodne z przepisami ustawy lub nieuwzględniające należycie interesu uczestników funduszu.

W ocenie składu orzekającego w sprawie, mając także na względzie argumentację C., nie można podzielić stanowiska skarżącego o tożsamości norm prawnych zawartych w obu przepisach.

Przepis art. 228 ust. 1 ustawy wprost wskazuje na naruszenie odnoszące się do towarzystwa, natomiast jego ust. 2 stanowi o naruszeniach funduszu inwestycyjnego. To, że w przypadku stwierdzenia obu naruszeń odpowiedzialność ponosi towarzystwo, nie zmienia faktu dopuszczenia się tych naruszeń przez inne podmioty.

Zasadnie KNF zwracała uwagę na odmienność zadań funduszu inwestycyjnego od zadań towarzystwa. Zadaniem funduszu inwestycyjnego (jego przedmiotem działalności) jest ujmując skrótowo, zgodnie z art. 3 ust. 1 i 3 ustawy, lokowanie zebranych środków pieniężnych w określone w ustawie papiery wartościowe, instrumenty rynku pieniężnego i inne prawa majątkowe, ze szczególnym uwzględnieniem interesu uczestników, przestrzegając zasad ograniczania ryzyka inwestycyjnego określonych w ustawie.

Zgodnie natomiast z art. 4 ust. 2 ustawy organem funduszu inwestycyjnego jest towarzystwo, które tworzy fundusz inwestycyjny, zarządza nim i reprezentuje fundusz w stosunkach z osobami trzecimi (ust. 1), przy czym fundusz nie jest podmiotem zależnym od towarzystwa (ust. 4).

W świetle tych uwag zasadnym jest stanowisko organu administracji o odmienności uregulowań zawartych w art. 228 ust. 1 i ust. 2 ustawy. Fundusz inwestycyjny, nie będąc podmiotem zależnym od towarzystwa, może dopuścić się naruszeń podanych w art. 228 ust. 2 ustawy, tak jak towarzystwo może w zakresie swojej działalności zarządzania funduszem dopuścić się naruszeń własnych (art. 228 ust. 1). Z faktu, że za naruszenia własne i naruszenia funduszu odpowiedzialność ponosi towarzystwo, nie można wyprowadzać wniosku o tożsamości obu norm prawnych, gdyż odnoszą się one do innych naruszeń, których dopuściły się inne podmioty. Z tych względów na towarzystwo mogą zostać nałożone sankcje administracyjne na podstawie obu przepisów, natomiast tożsamość tych sankcji nie może stanowić podstawy do przyjęcia jednorodzajowości norm prawnych zawartych w obu tych przepisach.

Skarżący (C.) nie kwestionował ustaleń faktycznych dokonanych przez Komisję, o czym nadmieniono wcześniej. Niemniej jednak należy uznać, iż KNF zasadnie stwierdziła naruszenie przez skarżącego art. 65a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy w zakresie nieopracowania i niewdrożenia przez C. procedur podejmowania decyzji w procesie zarządzania portfelem inwestycyjnym C. oraz procedur monitorowania i mierzenia ryzyka związanego z poszczególnymi przedmiotami lokat i ryzyka portfela inwestycyjnego C. Procedury te wprowadzono dopiero [...] sierpnia i [...] listopada 2011 r. z powodu niedopatrzenia osób odpowiedzialnych.

Z ustaleń organu administracji wynika, iż C. naruszył art. 104 ust. 5 ustawy nabywając do portfela Subfunduszu Dłużnych Papierów Korporacyjnych powyżej 10% wartości nominalnej papierów dłużnych wyemitowanych przez jeden podmiot. Kwoty te wahały się od 11,82% do 100%. Powodem tej nieprawidłowości była błędna interpretacja przez skarżącego art. 104 ust. 6 ustawy.

Zarządzany przez C., C., naruszył także art. 93 ust. 1 pkt 5 ustawy, lokując powyżej 10% wartości aktywów Subfunduszu Dłużnych Papierów Korporacyjnych w papiery wartościowe i instrumenty rynku pieniężnego inne niż określone w art. 93 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy. Zgodnie z ustaleniami KNF łączna wartość tych nieprawidłowych lokat Subfunduszu Dłużnych Papierów Korporacyjnych wynosiła od 22,75% do 40,09%.

Nadzorowany przez C., C., naruszył również § 20 ust. 1 rozporządzenia nie przekazując w terminie raportu o przekroczeniach inwestycyjnych i zwiększeniu tych przekroczeń w Subfunduszu Dłużnych Papierów Korporacyjnych. Także Subfundusz Dłużnych Papierów Korporacyjnych naruszył ograniczenia z art. 93 ust. 1 pkt 5 ustawy, a Komisja została poinformowana dopiero o tym fakcie [...] grudnia 2011 r. (raport nr [...]).

W związku ze stwierdzonymi naruszeniami, zdaniem Sądu, Komisja Nadzoru Finansowego zasadnie zastosowała sankcje przewidziane w art. 228 ust. 1 i ust. 2 ustawy, nakładając kary pieniężne podane w zaskarżonej decyzji administracyjnej. Wysokość nałożonych kar Komisja wszechstronnie uzasadniała także w zakresie możliwości ich miarkowania.

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.