Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 862/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6063 Opłaty eksploatacyjne
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 stycznia 2020 r. sygn. akt III SA/Gl 227/19 w sprawie ze skargi M. C. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie opłaty podwyższonej za wydobywanie kopaliny bez koncesji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; 2. zasądza od Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego na rzecz M. C. 6747 (sześć tysięcy siedemset czterdzieści siedem) złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 9 stycznia 2020 r., sygn. akt VI SA/Gl 227/19 oddalił skargę M. C. (dalej: "skarżący") na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w K. (dalej: "organ II instancji") z [...] stycznia 2019 r., utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. (dalej: "organ I instancji") z 29 listopada 2018 r. w przedmiocie opłaty za wydobywanie kopaliny bez koncesji.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu 15 lutego 2018 r. pracownicy Okręgowego Urzędu Górniczego w K. przeprowadzając wizję terenową w miejscowości D. W. na działkach o numerach 121, 122/2, 124/1, 124/3, 124/4, 124/5, 151/3, 152/1 i 152/2 oraz na działkach sąsiednich stwierdzili istnienie trzech wyrobisk powstałych po eksploatacji piasku. W czasie wizji wykonano dokumentację fotograficzną oraz pomiary wyrobisk z wykorzystaniem odbiornika GPS. W toku wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie naliczenia opłaty podwyższonej za wydobycie piasku bez wymaganej koncesji ustalono, że dla przedmiotowego terenu nie udzielono koncesji na wydobywanie kopalin, pozwoleń wodno-prawnych, jak również nie została wydana decyzja w sprawie rekultywacji i zagospodarowania gruntów. Ponadto ustalono, że na części terenu, na którym doszło do nielegalnej eksploatacji, z inicjatywy skarżącego, udokumentowano złoże piasku [...]" w kat. C1. Skarżący starał się o uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji złoża.

Kolejne oględziny terenu przeprowadzone 4 kwietnia 2018 r. wykazały, że sytuacja w terenie nie uległa zmianie w stosunku do stanu, jaki istniał w dniu 15 lutego 2018 r. w czasie przeprowadzania wizji terenowej. Obecny podczas oględzin współwłaściciel części działek, na których były wyrobiska – E. C. (ojciec skarżącego), oświadczył, że działki nabył wraz z żoną w 2016 r. W chwili zakupu znajdowało się tam stare wyrobisko po eksploatacji piasku. Dalej wyjaśnił, że zarówno on jak i jego żona nie prowadzili na terenie żadnych robót ziemnych związanych z wydobywaniem kopaliny. Działki wydzierżawili synowi, a ten podjął działania związane z uzyskaniem decyzji środowiskowej. Nadto wskazał, że prawdopodobnie w 2017 r. skarżący rozpoczął prace ziemne na przedmiotowym terenie i po zebraniu wierzchniej warstwy nakładu rozpoczął wydobywanie piasku.

Skarżący podczas przesłuchania w dniu 14 maja 2018 r. wyjaśnił natomiast, że roboty ziemne w terenie rozpoczął w związku z zamiarem urządzenia stawu z przeznaczeniem na rekreację. W trakcie robót okazało się, że znajdują się tam złoża piasku, co skłoniło go do podjęcia działań zmierzających do uzyskania koncesji na wydobywanie kopaliny. Przedłużająca się procedura oraz konieczność uzyskania decyzji środowiskowej spowodowały jednak, że zdecydował się rozpocząć wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji. Wskazał, że prawdopodobnie prace zostały rozpoczęte, w miejscu starego wyrobiska, w 2017 r. Roboty ziemne zostały zakończone w listopadzie bądź w grudniu 2017 r.

W dniu 17 maja 2018 r. skarżący przedstawił, sporządzony na jego zlecenie przez mierniczego górniczego inż. E. K., "Operat pomiarowy ubytku zasobów, miejscowość [...], dz. ewid. Nr 152/1, 152/2 wg stanu na 10.04.2018". Wynikało z niego, że w wyniku działalności skarżącego ubyło 3 384 ton piasku. W związku z wątpliwościami organu co do treści przedłożonego opracowania, w dniu 6 lipca 2018 r. przeprowadzono kolejne oględziny w terenie. W protokole z oględzin szczegółowo opisano wspomniane wątpliwości, ponadto wykonano pomiary urządzeniem GPS 35 punktów wyznaczających spąg wyrobiska. Nadto, wytyczono pięć punktów o numerach 36, 41, 46, 47 i 57, zlokalizowanych na spągu wyrobiska, które zostały wykorzystane w opracowaniu przedstawionym przez skarżącego. Różnice w pomiarach ujęto w tabeli zamieszczonej w treści protokołu. Poza tym stwierdzono, że punkty, w których autor opracowania wykonał pomiar, nie były punktami charakterystycznymi, w których należało wykonać pomiar rzędnych w spągu wyrobiska. Lokalizacja punktów o numerach 36, 41, 46 i 57 znajdowała się w wyrobisku w miejscach najwyższych na spągu wyrobiska w niewielkich pryzmach piasku powstałych podczas prowadzenia wydobycia kopaliny na tym terenie, co zostało udokumentowane poprzez wykonanie fotografii. W ocenie organu rzeczywiste rzędne wysokościowe punktów 36, 41, 46, 57 i 47 są niezgodne z rzędnymi wysokościowymi przedstawionymi na mapie sytuacyjno-wysokościowej, stanowiącej załącznik do operatu pomiarowego przedstawionego przez skarżącego.

We wrześniu 2018 r. organ I instancji sporządził "Sprawozdanie z prac biurowych mających na celu obliczenie ilości wydobytej kopaliny bez koncesji", w którym dokonał obliczenia ilości wydobytej kopaliny bez koncesji. Do obliczeń przyjęto wyrobiska obejmujące Pole II i III, pominięto natomiast Pole I, ponieważ ustalono, że prowadzone tam roboty nie przekroczyły warstwy nadkładu. Zgodnie z ww. dokumentacją z Pola II wydobyto 6 918,9 m3, a z Pola III 48,1 m3 piasku, czyli łącznie 6 967 m3. Po przeliczeniu na jednostkę masy ustalono, że łącznie wydobyto 11 216,87 ton piasku.

Po dokonaniu tych ustaleń Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w K. decyzją z [...] listopada 2018 r. ustalił dla skarżącego opłatę podwyższoną w kwocie 269 205,00 zł za wydobycie bez wymaganej koncesji, w okresie od wiosny 2017 r. do grudnia 2017 r., 11 216,87 ton kopaliny – piasku na działkach o numerach ewidencyjnych 121, 124/4, 124/5, 151/3, 152/1 i 152/2 oraz umorzył postępowanie wobec rodziców skarżącego E. C. i A. C.

Po rozpatrzeniu sprawy na skutek odwołania skarżącego Prezes Wyższego Urzędu Górniczego, decyzją z [...] stycznia 2019 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśnił, że obliczenia ilości kopaliny wydobytej bez koncesji organ I instancji dokonał bazując na bezpośrednich pomiarach wykonanych przez własnych pracowników w czasie oględzin. W oględzinach uczestniczyli nadinspektorzy do spraw górnictwa odkrywkowego, do spraw miernictwa (uprawniony mierniczy górniczy) oraz do spraw geologii (uprawniony geolog górniczy). Pomiary wykonano precyzyjnym odbiornikiem GPS typ R8s firmy TRIMBLE + kontroler TSC3, z użyciem odpowiednich poprawek. Jak wynika z materiału dowodowego, wątpliwości wzbudziły rzędne wysokościowe spągu wyrobiska i zakres eksploatacji przyjęte w operacie złożonym przez skarżącego w stosunku do własnych ustaleń pracowników organu I instancji. W związku z powyższym, w czasie dodatkowych oględzin przeprowadzonych w dniu 6 lipca 2018 r. m.in. wytyczono i pomierzono w terenie pięć punktów, które zostały pomierzone wcześniej przez mierniczego górniczego E. K. W tym zakresie, po pierwsze stwierdzono różnice rzędnych wysokościowych we wskazanych punktach w stosunku do pomiaru wykonanego na zlecenie odwołującego. Po drugie, co istotniejsze, stwierdzono, że punkty przyjęte do obliczeń w operacie przedłożonym przez skarżącego nie były punktami charakterystycznymi, w których należało wykonać pomiary wysokości spągu wyrobiska, gdyż znajdowały się w najwyższych jego miejscach, to jest na pryzmach piasku powstałych podczas prowadzenia wydobycia. Tym samym rzędne wysokościowe tych punktów nie odzwierciedlały rzeczywistego położenia spągu wyrobiska i były inne niż rzędne przedstawione w sprawozdaniu sporządzonym przez pracowników organu I instancji, co miało bezpośredni wpływ na obliczenia ilości wydobytego piasku. Przedstawiony w operacie sporządzonym na zlecenie skarżącego obmiar wskazywał na mniejszą głębokość wyrobiska, niż w rzeczywistości miało to miejsce. Organ II instancji podkreślił przy tym, że strony postępowania zgodnie potwierdziły, że sytuacja w terenie w trakcie wizji i pomiarów w dniu 6 lipca 2018 r. nie uległa zmianie od czasu przeprowadzenia poprzednich oględzin.

W tym stanie rzeczy operat złożony przez skarżącego, zdaniem organu II instancji, nie mógł zostać uwzględniony przy obliczeniach ilości kopaliny wydobytej bez koncesji. Organ podkreślił przy tym, że wysokość opłaty podwyższonej została ustalona w prawidłowej wysokości, a organ I instancji dochował należytej staranności przy jej ustaleniu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, według skarżącego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a.") i art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. polegające na zaniechaniu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a to okoliczności czy wydobycie piachu z wyrobiska nie odbywało się w przeszłości, a co za tym idzie czy tylko skarżący jest odpowiedzialny za ubytek piasku,

2. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a. oraz 79 § 1 i 2 k.p.a. poprzez brak zapewnienia czynnego udziału strony w każdym etapie postępowania przejawiający się brakiem zapewnienia stronie udziału w przeprowadzeniu dowodu "Sprawozdanie z prac biurowych mających na celu obliczenie ilości wydobytej kopaliny bez koncesji",

3. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. w związku art. 8 § 1 k.p.a., art. 11 k.p.a. oraz art. 75 § 1 k.p.a. poprzez brak powołania niezależnego od organu i skarżącego biegłego celem obliczenia ilości wydobytego piasku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, oddalając skargę, przytoczył treść istotnych w sprawie przepisów ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2017 r. poz. 2126, ze zm., dalej: "p.g.g."). Zgodnie z art. 140 ust. 1 p.p.g., działalność wykonywana bez wymaganej koncesji albo bez zatwierdzonego albo podlegającego zgłoszeniu projektu robót geologicznych podlega opłacie podwyższonej. Według art. 6 ust. 1 pkt 3 p.g.g., kopaliną wydobytą jest całość kopaliny odłączonej od złoża, zaś złożem kopaliny jest naturalne nagromadzenie minerałów, skał oraz innych substancji, których wydobywanie może przynieść korzyść gospodarczą (art. 6 ust. 1 pkt 19 p.g.g.). Z kolei, działalność w zakresie wydobywania kopalin ze złóż może być, w świetle art. 21 ust. 1 pkt 2 p.g.g., wykonywana na podstawie udzielonej koncesji.

Sąd I instancji wskazał, że według ustaleń organów na działkach stanowiących przedmiot własności rodziców skarżącego, a będących w jego posiadaniu jako dzierżawcy, bezspornie mimo braku koncesji skarżący zaczął wydobywać piasek. Skarżący przyznał, że roboty ziemne na tym terenie prowadził od wiosny 2017 r. do grudnia 2017 r., a ten fakt potwierdził również ojciec skarżącego.

W ocenie Sądu I instancji spór sprowadza się do ilości wydobytego piasku, która rzutuje na wysokość opłaty podwyższonej za wydobycie kopaliny bez koncesji. Sąd stwierdził, że w sporze tym należy przyznać rację organowi. Wskazał, że skarżący przedstawił w toku postępowania przed organem I instancji wykonany na jego zlecenie prywatny operat sporządzony przez mierniczego górniczego inż. E. K., który wykonał oględziny i pomiary w terenie w dniu 10 kwietnia 2018 r. Organ przeprowadził oględziny w terenie z udziałem pełnomocnika strony w dniu 4 kwietnia 2018 r., w czasie których nie stwierdzono żadnych zmian w odniesieniu do pierwszej wizji, która miała miejsce w dniu 15 lutego 2018 r. Jednak po otrzymaniu prywatnej opinii (operatu), organ przeprowadził kolejne oględziny terenu w dniu 6 lipca 2018 r. ze względu na widoczne rozbieżności w pomiarach wykonanych przez inż., E. K. i wykonanych przez pracowników organu, Organ ustalił i obszernie wyjaśnił przyczynę owych rozbieżności. W szczególności wskazał na błędne dane przyjęte do obliczeń przez mierniczego górniczego E. K.

W efekcie organ sporządził we wrześniu 2018 r. własny operat pn. "Sprawozdania z prac biurowych mających na celu obliczenie ilości wydobytej kopaliny bez koncesji". Dokument ten został przygotowany przez uprawnionych pracowników z zakresu miernictwa górniczego, górnictwa odkrywkowego i geologii. Sprawozdanie przedstawia obszerną i pełną dokumentację złoża, przedstawia opis zastosowanych metod obliczenia wydobytej kopaliny, dokumenty obliczeniowo-pomiarowe oraz dokumentację fotograficzną. Sprawozdanie uwzględnia protokoły z wszystkich oględzin terenu, a to z 15 lutego 2018 r., z 4 kwietnia 2018 r. i z 6 lipca 2018 r. Sprawozdanie jest obszerne, szczegółowe, a jego autorami są uprawnieni pracownicy organu, którzy do pomiarów wykorzystali specjalistyczne urządzenia. Raport z pomiaru określa producenta urządzeń, użytkownika, rodzaj i wersję oprogramowania, parametry odwzorowania, a także dane techniczne wykorzystanych urządzeń. Pomiaru dokonał uprawniony pracownik posiadający specjalistyczne kwalifikacje i sprzęt do dokonania takich obliczeń. Dokumentacja zawiera obliczenie ilości wydobytej kopaliny i obliczenie wysokości opłaty podwyższonej.

Kwestie uprawnień górniczych w ustawie Prawo geologiczne i górnicze zawarto w Dziale IV "Kwalifikacje, rzeczoznawcy i odpowiedzialność zawodowa, Rozdziale 2 zatytułowanym "Kwalifikacje w zakresie górnictwa i ratownictwa górniczego" (art. 53). Znajduje się tam wykaz stanowisk, w odniesieniu do których określa się wymagania i stwierdza kwalifikacje. Nie budzi zatem wątpliwości posiadanie przez osoby dokonujące pomiarów i obliczeń, uprawnień do tych czynności, na podstawie których sporządzono fachową dokumentację. Sposób obliczenia objętości mas ziemi zobrazowano tabelarycznie z odniesieniem się do konkretnych punktów pomiarowych. Rzetelności pomiarów zarówno wyrobiska jak i urobku skarżący w istocie skutecznie nie zakwestionował, nie podważył również skutecznie metodologii dokonanych obliczeń. Sam zarzut niepowołania w sprawie niezależnego biegłego celem obliczenia ilości wydobytego piasku, przy jednoczesnym niewykazaniu wadliwości obliczeń organu nie jest wystarczające dla uwzględnienia podnoszonego zarzutu. Sporządzona dokumentacja jest fachowa i pełna. Organ w sposób przekonujący wskazał przyczynę rozbieżności w operacie przedstawionym przez skarżącego i w wyliczeniach organu.

W ocenie Sądu I instancji organ prawidłowo uznał, że dysponuje wiedzą specjalistyczną oraz sprzętem technicznym do dokonania oceny stanu sprawy, to jest jego pracownicy mają odpowiednie uprawnienia i dysponują sprzętem oraz wiedzą potrzebną do ustalenia wielkości wyrobiska i urobku. Wobec ustalenia przez organ rozbieżności w pomiarach, nie było potrzeby powoływania biegłego celem obliczenia ilości wydobytego piasku.

W ocenie Sądu I instancji prawidłowo zgromadzono i ocenionego materiał dowodowy. Organy nie przekroczyły granic ich swobodnej oceny. W ramach owej swobody nie zostały przekroczone granice dowolności, organ kierował się zasadami logiki, traktował zebrane dowody obiektywnie i co najistotniejsze, ocenił je wyłącznie z punktu widzenia ich znaczenia i wartości dla toczącej się sprawy. Sąd I instancji nie stwierdził naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania to jest art. 7 k.p.a., art. 8 §1 k.p.a., art. 10 §1 k.p.a, art. 11 k.p.a., art. 75 §1 k.p.a, art. 77 §1 k.p.a, art. 79 §1 i 2 k.p.a.

M. C. złożył skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie przez Sąd I instancji zarzutu skargi wskazanego w punkcie 1 zarzutów skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, a to zarzutu braku zbadania czy wydobycie piachu nie odbywało się w przeszłości, a co za tym idzie czy tylko skarżący jest odpowiedzialny za ubytek kruszywa oraz twierdzeń i argumentów podniesionych przez skarżącego w jego uzasadnieniu, czego wyrazem jest brak odniesienia się przez Sąd do zaskarżonego zarzutu w uzasadnieniu wyroku i w konsekwencji brak możliwości kontroli instancyjnej w tym zakresie;

2) na wypadek nieuwzględnienia zarzutu określonego w pkt 1, naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 151 p.p.s.a. poprzez jego nieuprawnione zastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach spowodowane niedostrzeżeniem wad procesowych w zakresie nieprawidłowego zastosowania przez organy administracji art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. polegających na zaniechaniu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przez organy administracji, a także zaniechaniu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w sprawie przez organy administracji mającego na celu ustalenie, czy wydobycie piachu z wyrobiska odbywało się przed zakupem przez ojca skarżącego nieruchomości, na której znajduje się złoże, a co za tym idzie czy tylko skarżący jest odpowiedzialny za ubytek piasku, a uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, jako że poczynienie przez organ dokładnych ustaleń w tym zakresie wpłynęłoby na ustalenie odnośnie do ilości wydobytego przez skarżącego kruszywa, a przez to na wysokość nałożonej opłaty.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Wyższego Urzędu Górniczego wnosił o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania, wyjaśniając, że okoliczność, że na terenie, na którym skarżący prowadził nielegalne wydobycie piasku istniało już stare wyrobisko została uwzględniona w postępowaniu administracyjnym. Nie wskazał jednak na konkretne ustalenia w uzasadnieniach decyzji lub w aktach sprawy oraz na dowody, które pozwalałyby na zweryfikowanie tego wyjaśnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ skarżący zrzekł się rozprawy, a organ w terminie wynikającym z tego przepisu nie zażądał jej przeprowadzenia.

W związku z treścią zarzutów skargi należy przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej skonstruowane zostały w oparciu tylko o podstawę przewidzianą w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Usprawiedliwiony jest wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku.

Pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczy wyłącznie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naruszenie to miało nastąpić w taki sposób, że Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku nie odniósł się zarzutu wskazanego w punkcie 1 skargi na decyzję organu II instancji, w którym zarzucono organom niezbadanie czy wydobycie piachu nie odbywało się w przeszłości, a co za tym idzie, czy tylko skarżący jest odpowiedzialny za ubytek kruszywa. Sąd I instancji, według skarżącego nie odniósł się do tego zarzutu oraz twierdzeń i argumentów podniesionych w uzasadnieniu zarzutu; w konsekwencji brak jest możliwości kontroli instancyjnej w tym zakresie.

W związku z tak sformułowanym zarzutem przypomnienia wymaga, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a określa niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, a do jego naruszenia może dojść, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, w tym jeżeli w ramach przedstawienia stanu sprawy sąd nie wskaże, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania i z jakiego powodu lub jeżeli nie wyjaśni podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia. Przy tym naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

W tym kontekście należy wskazać, że w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach – gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, opubl. ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 39), bądź uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyroki NSA: z 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1485/11; z 9 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 2966/17 - te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść uzasadnienia wyroku powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i – w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. W razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości sądu kasacyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, ale wymaga odniesienia się do tych zarzutów, których zbadanie jest niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Zarzut uchybienia temu wymogowi jest uzasadniony w sytuacji, gdy sąd I instancji nie wyjaśni w sposób umożliwiający kontrolę wyroku dlaczego nie stwierdził (lub stwierdził) w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Odnosząc powyższe do kwestionowanego orzeczenia należy stwierdzić, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku w zakresie, którego dotyczy sformułowany zarzut nie realizuje powyższych wymagań. Przy tym należy zauważyć, że zagadnienie, dla którego oceny jest istotna kompletność uzasadnienia wyroku, jest w obecnym stanie sprawy najistotniejsze. Chodzi bowiem o ustalenie ile kopaliny wydobył skarżący bez koncesji, w sytuacji kiedy według ustaleń organów przytoczonych w uzasadnieniu wyroku w części relacjonującej zaskarżoną decyzję, na nieruchomości w chwili jej nabycia przez ojca skarżącego w 2016 r. było stare wyrobisko po eksploatacji piasku. Skarżący nie kwestionuje w skardze kasacyjnej ani tego, że wydobywał kopalinę bez koncesji, ani tego że podstawą ustaleń faktycznych jest sporządzony przez organ dokument oparty na pomiarach dokonanych przez pracowników organu nazwany "Sprawozdanie z prac biurowych mających na celu obliczenie ilości wydobytej kopaliny bez koncesji", zamiast złożonego przez skarżącego opracowania mierniczego górniczego inż. E. K. "Operat pomiarowy ubytku zasobów, miejscowość [...], dz. ewid. Nr 152/1, 152/2 wg stanu na 10.04.2018". Natomiast rozstrzygnięcie, czy przypisana skarżącemu ilość wydobytego piasku ustalona została na podstawie pomiaru całego wyrobiska, a więc także i tego, które istniało w czasie nabycia nieruchomości przez ojca skarżącego, czy po odjęciu ilości piasku przypadającej na stare wyrobisko, jest istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Właśnie to zagadnienie było przedmiotem zarzutu sformułowanego w punkcie 1 petitum skargi na decyzję organu II instancji. Wynika powyższe już z treści samego zarzutu, a tym bardziej, jeżeli uwzględni się uzasadnienie skargi, w którym skarżący wskazuje na wcześniejsze powstanie części ubytku piasku.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji, mimo tak wyraźnego sformułowania w skardze problemu istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy, nie odniósł się w jakimkolwiek zakresie do tego zagadnienia. Wprawdzie w uzasadnieniu wyroku znalazło się ogólne stwierdzenie, że w sporze co do ilości wydobytego piasku należy przyznać rację organowi. Jednak nie oznacza to, że stwierdzenie takie można traktować jako, choćby lakoniczne, odniesienie się do omawianej okoliczności. Z rozwinięcia tego stwierdzenia w dalszej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika bowiem, że Sąd I instancji ocenił jedynie, szeroko swoją ocenę uzasadniając, dlaczego było prawidłowe oparcie się przez organy na ustaleniach i pomiarach przedstawionych w "Sprawozdaniu z prac biurowych mających na celu obliczenie ilości wydobytej kopaliny bez koncesji", a nie na złożonym przez skarżącego opracowaniu mierniczego górniczego inż. E. K. Nie odniósł się też Sąd do tego, czy wymienione wyżej "Sprawozdanie z prac biurowych..." daje podstawę do dokonania ustaleń, czy zostało uwzględnione wydobycie piasku ze starego wyrobiska. Omawiana wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku wyrażająca się w braku jego kompletności wynikającej z zaniechania odniesienia się do istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy zagadnienia przedstawionego w zarzucie skargi do Sądu I instancji, uniemożliwia przeprowadzenie kontroli wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny w zakresie prawidłowości podstawy faktycznej zaskarżonego wyroku. W związku z tym takie naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a należy uznać za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co sprawia że zarzut skargi kasacyjnej jest usprawiedliwiony.

W konsekwencji wskazanego wyżej braku kompletności uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie jest możliwa ocena drugiego zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 151 p.p.s.a. poprzez jego nieuprawnione zastosowanie przez Sąd I instancji, spowodowane niedostrzeżeniem nieprawidłowego zastosowania przez organy administracji art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. polegającego na zaniechaniu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zabrania materiału dowodowego mającego na celu ustalenie, czy wydobycie piasku z wyrobiska odbywało się przed zakupem nieruchomości, co miało wpływ na poczynienie przez organ dokładnych ustaleń odnośnie do ilości wydobytego przez skarżącego kruszywa, a przez to na wysokość nałożonej opłaty. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem ocenić, czy Sąd I instancji nie dostrzegł nieprawidłowego zastosowania przez organy administracji art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. ani też czy to zastosowanie było prawidłowe, czy nieprawidłowe, skoro nie wiadomo jaki stan faktyczny w omawianym wyżej zakresie przyjął Sąd I instancji i jak ocenił postępowanie organów z uwzględnieniem treści art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a.

Z przedstawionych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji powinien odnieść się do zarzutu skarżącego sformułowanego w punkcie 1 petitum skargi na decyzję organu II instancji i ocenić, czy prawidłowo lub nieprawidłowo uwzględniono lub nie uwzględniono w decyzjach organów okoliczność wcześniejszego istnienia wyrobiska po wydobyciu piasku na nieruchomości, którą dysponował w 2017 r. skarżący.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w związku z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Zasądzona kwota stanowi zwrot wpisu od skargi kasacyjnej (1347 zł) oraz kosztów za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej przez adwokata reprezentującego skarżącego, który prowadził sprawę także przed sądem pierwszej instancji (5400 zł).