Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 496/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2019-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędziowie Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska Protokolant Specjalista Beata Basak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi G. L. na decyzję Wojewody z dnia [...] [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do sądu decyzją z [...] r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...], Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z [...] r., [...], w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:

Umową sprzedaży w formie aktu notarialnego, zawartą w dniu 19 lutego 1987 r., H. D. i J. D. zbyli na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w L., o łącznej powierzchni 1,0728 ha. Zakupu nieruchomości dokonano z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego "P.-W.".

Wnioskiem z 28 lutego 2014 r. poprzedni właściciel wystąpili o zwrot nieruchomości, podnosząc, że nieruchomość nigdy nie była i nie jest wykorzystana na cel określony w akcie notarialnym. W toku postępowania, opracowano dokumentację geodezyjno-prawną, ustalono, że teren objęty wnioskiem o zwrot obejmuje obszar o pow. 0,0515 ha. Przeprowadzono dwukrotnie oględziny, w wyniku których ustalono, że teren objęty wnioskiem o zwrot jest porośnięty trawą i stanowi część większego niezagospodarowanego obszaru. Przebiega na nim prowizoryczne przejście dla pieszych z płyt betonowych, w pozostałej części grunt jest wolny od jakiejkolwiek zabudowy. Wzdłuż zachodniej granicy projektowanej do zwrotu działki biegnie podziemny wodociąg, na gruncie istnieje też hydrant i dwie studzienki (wodociągowa

i kanalizacyjna).

Decyzją z [...] r. Starosta L. orzekł o zwrocie na rzecz wnioskodawców części wywłaszczonej nieruchomości położonej przy ul. [...] w L., oznaczonej dawnym nr [...], w części wchodzącej w obszar aktualnej działki nr [...].

W wyniku odwołania Gminy [...], decyzją z [...] r. Wojewoda uchylił decyzję Starosty i odmówił zwrotu ww. nieruchomości. W uzasadnieniu Wojewoda stwierdził, że wbrew stanowisku organu I instancji, objęta wnioskiem o zwrot nieruchomość nie stała się zbędna na cel, na jaki została wykupiona – w trybie przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości. Wojewoda stwierdził, że sporna nieruchomość, po dacie jej nabycia i aż do chwili obecnej, wykorzystywana jest jako teren zielony, zagospodarowany i pielęgnowany, o czym świadczą umowy zawarte z przedsiębiorstwem świadczącym usługi w zakresie utrzymania terenów zielonych. Zdaniem organu odwoławczego, zagospodarowanie tego terenu pod zieleń osiedlową mieści się w pojęciu celu wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego.

Od decyzji Wojewody H. D. i J. D. wnieśli skargę, która została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 28 kwietnia 2016 r. (II SA/Lu 908/15).

W wyniku skargi kasacyjnej wniesionej przez H. D., wyrokiem z 13 września 2018 r. (I OSK 2818/16) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Wojewody z [...]

Uzasadniając rozstrzygnięcie Naczelny Sąd Administracyjny uznał za błędne stanowisko sądu I instancji oraz Wojewody, co do tego, że na spornej nieruchomości zrealizowano cel publiczny, na który nastąpiło nabycie działki. Stwierdził, że zgromadzony w aktach postępowania materiał dowodowy nie potwierdza w żaden sposób, aby na przedmiotowym terenie powstała jakakolwiek infrastruktura, która miałaby służyć prawidłowemu funkcjonowaniu osiedla mieszkaniowego i zaspokajaniu towarzyszących zamieszkiwaniu potrzeb mieszkańców. Nie można przyjąć, że istniejąca na tej działce zieleń jest w jakiś sposób powiązana funkcjonalnie z osiedlem mieszkaniowym, gdyż nie jest urządzonym terenem zielonym z placem zabaw służącym mieszkańcom osiedla. Z kolei charakterystyka znajdującego się na tej działce fragmentu prowizorycznej ścieżki z płyt betonowych, może wskazywać, że pozostają one w tym miejscu od czasu realizacji budowy osiedla i służyły dla celów tej budowy. Skoro na spornej nieruchomości nie znajduje się żaden obiekt, który mógłby świadczyć o realizacji celu wywłaszczenia, to istnienie samej zieleni (i to nieurządzonej) uznać trzeba za niewystarczające z punktu widzenia realizacji celu publicznego. Nie można bowiem, bez naruszenia konstytucyjnej reguły ochrony własności, przyjąć założenia, że realizacji osiedla mieszkaniowego służyć może każdy teren zielony, bez względu na to, co się na nim znajduje.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] r., Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty z [...] r.

Uzasadniając rozstrzygnięcie Wojewoda podniósł, że stosując się do zaleceń zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy stwierdzić, że sporna nieruchomość po dacie jej nabycia, do chwili obecnej jest wykorzystywana jako teren zielony, porośnięty trawa i chwastami, z prowizorycznym przejściem pieszym z płyt betonowych. Nie można zatem przyjąć, aby zieleń ta była powiązana funkcjonalnie z osiedlem mieszkaniowym, którego budowa stanowiła cel nabycia nieruchomości. Wobec tego należy uznać, że objęta wnioskiem o zwrot nieruchomość stała się zbędna na cel publiczny, na jaki ją wykupiono, co pozwala na stwierdzenie, że zostały spełnione przesłanki do zwrotu zawarte w art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm., dalej jako u.g.n.).

W skardze do sądu administracyjnego Gmina zarzuciła naruszenie: (1) art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., poprzez uznanie, że na przedmiotowej nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia i jako zbędna powinna zostać zwrócona byłym właścicielom, pomimo, iż powstały na niej elementy wchodzące w skład infrastruktury osiedla mieszkaniowego w postaci podziemnej infrastruktury technicznej oraz terenów zieleni; (2) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nienależytą

i powierzchowną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz poczynienie błędnych ustaleń faktycznych co do celu na jaki nastąpiło nabycie spornej nieruchomości, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 136 ust. 3 u.g.n.

i uznania, że na nieruchomości, której zwrot orzeczono nie zrealizowano celu nabycia.

W uzasadnieniu Gmina przedstawiła obszerną argumentację dowodzącą, że cel publiczny nabycia nieruchomości został zrealizowany. Osiedle mieszkaniowe zostało wybudowane, a sporna nieruchomość znajduje się w jego obrębie, w bezpośrednim sąsiedztwie budynków mieszkalnych i użyteczności publicznej. Nieruchomość jest zagospodarowana pod elementy infrastruktury osiedla mieszkaniowego, tj. pod zieleniec. Sporny teren znajduje się w stałym utrzymaniu co najmniej od 2010 r. Teren jest schludny i uporządkowany, zieleń nosi ślady pielęgnacji. Ponadto wzdłuż granicy działki przebiega sieć wodociągowa i kanalizacyjna, w tym hydrant i dwie studzienki. Infrastruktura ta wpisuje się w cel nabycia nieruchomości – budowę osiedla mieszkaniowego. W obrębie terenów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne, muszą występować obiekty takie jak m.in. zieleńce usytuowane pomiędzy poszczególnymi budynkami, stanowiące przestrzenie wolne od zabudowy, które zapewniają mieszkańcom możliwość biernego i czynnego odpoczynku oraz dają poczucie ładu i harmonii. Gmina stwierdziła, że w całości popiera stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu wyroku z 28 kwietnia 2016 r. (II SA/Lu 908/15), w którym wskazano, że sporna działka stanowi element infrastruktury osiedla jako teren zielony.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

Ponieważ zaskarżona decyzja Wojewody jest następstwem uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zarówno poprzedniego wyroku Sądu

I instancji (z 28 kwietnia 2016 r.), jak i poprzedniej decyzji Wojewody (z [...].), kwestią o podstawowym znaczeniu dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji jest zastosowanie się organu do wiążącej oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku NSA z 13 września 2018 r. (art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.). Jest to tym istotniejsze, że w rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny wyraził poglądy determinujące merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy.

W ocenie Sądu Wojewoda w pełni zastosował się do oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania, natomiast argumenty Gminy podniesione w skardze stanowią w istocie niedopuszczalną polemikę z wiążącą oceną prawną wyrażoną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z oczywistych względów, motywowanych treścią zarówno art. 153 p.p.s.a., jak i zasadą prawomocności materialnej wyroku (art. 170 p.p.s.a.), nie jest dopuszczalna w toku postępowania jakakolwiek polemika z ocenami wyrażonymi w prawomocnym wyroku NSA wydanym w tej samej sprawie. Argumenty podniesione w skardze stoją w oczywistej sprzeczności z tymi zasadami, czego dobitnym dowodem jest stwierdzenie skarżącej, że "w całości popiera stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu wyroku z 28 kwietnia 2016 r. (II SA/Lu 908/15)". Skarżąca Gmina nie może powoływać się na poglądy wyrażone w uzasadnieniu wyroku uchylonego, które to poglądy zostały zakwestionowane przez sąd wyższej instancji w wydanym w tej samej sprawie prawomocnym wyroku.

Istotą sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie jest kwestia realizacji celu publicznego, na który nabyto sporną nieruchomość.

Uwzględniając treść wyroku NSA z 13 września 2018 r., Sąd nie znajduje podstaw do zakwestionowania prawidłowości oceny i stanowiska organów. Ustalenia faktyczne co do sposobu zagospodarowania spornej nieruchomości są niesporne, sporna jest tylko ocena tych ustaleń. Zdaniem Sądu organy obydwu instancji prawidłowo uznały w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, że cel publiczny nabycia nieruchomości nie został zrealizowany. Nie jest zasadny argument Gminy, że na nieruchomości powstały elementy wchodzące w skład osiedla mieszkaniowego. Takie argumenty są w oczywisty sposób sprzeczne z treścią wiążącej oceny prawnej wyrażonej w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Tezie o wybudowaniu na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot elementów infrastruktury osiedlowej przeczy materiał dowodowy zebrany w sprawie. Z materiału tego wynika, że na nieruchomości nie zrealizowano w istocie żadnego celu publicznego, pozostawiono ją w większości niezagospodarowaną, a pewne elementy infrastruktury (sieć podziemna – wodociąg, znajdująca się wzdłuż zachodniej granicy projektowanej do zwrotu działki) pozostają poza związkiem z realizacją celu publicznego nabycia nieruchomości. Jak jednoznacznie wskazał NSA, "(...) na nieruchomości tej nie podjęto żadnych zorganizowanych działań zmierzających do realizacji celu wywłaszczenia jakim miała być budowa osiedla mieszkaniowego [...]. Teren wnioskowanej do zwrotu działki porośnięty jest trawą i stanowi część większego obszaru wolnego od jakiejkolwiek zabudowy. Wzdłuż północnej granicy projektowanej działki nr [...] przebiega prowizoryczne tymczasowe przejście z płyt betonowych. Wzdłuż zachodniej granicy biegnie sieć podziemna - wodociąg. Według koncepcji zagospodarowania osiedla przedmiotowy teren miał stanowić teren zielony, a w zatwierdzonym (po wywłaszczeniu) planie realizacyjnym grunt przeznaczono pod plac zabaw z otoczonym terenem zielonym. Nie można jednak przyjąć, że istniejąca na tej działce zieleń jest w jakiś sposób powiązana funkcjonalnie z osiedlem mieszkaniowym, gdyż nie jest urządzonym terenem zielonym z placem zabaw służącym mieszkańcom osiedla. Z kolei charakterystyka znajdującego się na tej działce fragmentu prowizorycznej ścieżki z płyt betonowych, może wskazywać, że pozostają one w tym miejscu od czasu realizacji budowy osiedla i służyły dla celów tej budowy".

Wobec takich, wiążących w sprawie ocen prawnych wyrażonych przez Naczelny Sąd Administracyjny, nie da się żadną miarą zgodzić z argumentacją Gminy, że na spornym terenie podjęto jakiekolwiek działania związane z realizacją celu publicznego, na jaki nabyto nieruchomość w 1987 r. Stan zagospodarowania jednoznacznie wskazuje na brak jakiejkolwiek idei zagospodarowania, działkę pozostawiono w istocie niezagospodarowaną, a pewne elementy infrastruktury mają charakter przypadkowy, całkowicie poboczny. Nie można też mówić o modyfikacji celu publicznego, gdyż po prostu nie podjęto żadnych planowych, zorganizowanych działań, które mogłyby wskazywać na realizację jakiegokolwiek zamierzenia związanego z celem publicznym.

Sąd oczywiście zgadza się z argumentacją Gminy, że realizacja takiego celu publicznego jak budowa osiedla mieszkaniowego obejmuje nie tylko same budynki, ale również całą infrastrukturę (m.in. drogi, parkingi, obiekty użyteczności publicznej – szkoły, przychodnie etc.). Infrastrukturę osiedla tworzą również tereny zielone, bez których istnienia nie sposób sobie wyobrazić funkcjonowania osiedla. Są to poglądy już utrwalone w orzecznictwie i Sąd w pełni je podziela. Tyle tylko, że w orzecznictwie zwraca się również uwagę, iż utworzenie terenów zielonych na obszarze osiedla mieszkaniowego może stanowić realizację celu publicznego (wywłaszczenia lub innych form nabycia, do których mają odpowiednie zastosowanie przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości) o tyle, o ile stanowi przejaw pewnej zorganizowanej działalności właściciela tegoż terenu pozostającej w powiązaniu z funkcjonowaniem osiedla, w szczególności z istniejącą zabudową. Warunku tego nie spełnia przypadkowo rosnąca i niezorganizowana zieleń (por. wyrok NSA z 10 sierpnia 2018 r., I OSK 789/18; wyrok WSA w Lublinie z 5 marca 2019 r., II SA/Lu 899/18).

Jak już wyżej wskazano, w rozpoznawanej sprawie stan spornej nieruchomości wskazuje na brak jakiegokolwiek działania planowego, ukierunkowanego na realizację elementu infrastruktury osiedla w postaci terenu zielonego. Byłoby to możliwe, gdyby w stanie zagospodarowania działki dało się dostrzec choćby ślad takiej myśli przewodniej i konkretnych działań. Kwestię tą w sposób jednoznaczny i wiążący przesądził Naczelny Sąd Administracyjny, wywodząc, że skoro "na spornej nieruchomości nie znajduje się żaden obiekt, który mógłby świadczyć o realizacji celu wywłaszczenia, to istnienie samej zieleni (i to nieurządzonej) uznać trzeba za niewystarczające z punktu widzenia realizacji tego celu". Próba wywodzenia, że wyrazem realizacji celu publicznego budowy osiedla mieszkaniowego jest każdy teren porośnięty trawą znajdujący się gdzieś na obszarze osiedla, niezależnie od tego, co się na tym terenie znajduje, byłaby sprzeczna z konstytucyjnymi gwarancjami ochrony własności. Obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w przypadku braku realizacji zamierzonego celu publicznego, jest gwarancją tego, że instytucja wywłaszczenia będzie stosowania racjonalnie, a nie nadużywana ze szkodą dla interesu indywidualnego właściciela.

Te same argumenty wynikające z konstytucyjnej zasady ochrony własności przesądzają również o konieczności ścisłej wykładni celu publicznego, na który nabyto nieruchomość. Z tego względu, tezy o braku realizacji celu publicznego na spornej nieruchomości nie podważa powoływanie się przez Gminę na zawarte w podmiotem zewnętrznym umowy dotyczące utrzymywania zieleni na terenie całego osiedla. Kwestię tą w sposób wiążący przesądził Naczelny Sąd Administracyjny wskazując, że wszelkie niejasności w zakresie realizacji celu publicznego "należy interpretować na korzyść tego, kogo nieruchomość wywłaszczono, gdyż to jego prawo zostało odjęte na rzecz interesu ogółu". Polemika z tym poglądem wyrażonym w prawomocnym wyroku wydanym w rozpoznawanej sprawie nie jest dopuszczalna z uwagi na treść art. 153

i art. 170 p.p.s.a.

W świetle powyższych wywodów chybione są zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i art. 136 ust. 3 u.g.n., gdyż wbrew argumentacji Gminy organy prawidłowo uznały, że cel publiczny nabycia nieruchomości nie został zrealizowany. Zasadnicza przesłanka zwrotu wywłaszczonej nieruchomości została zatem spełniona.

Mając powyższe na uwadze, nie znajdując podstaw do zakwestionowania legalności zaskarżonej decyzji, sąd oddalił skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a.