Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 670/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2017-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Marcin Kamiński /spr./ WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi H. S. i T. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki tarasu wraz z zadaszeniem -skargę oddala-


UZASADNIENIE

Przedmiotem skarg TS, HS (skarżących) jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], wydaną w przedmiocie nakazu rozbiórki tarasu wraz z zadaszeniem.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco:

W dniu 10 grudnia 2001 r. WM zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o sprawdzenie legalności prowadzonych przez HS robót budowlanych, związanych z remontem budynku mieszkalnego oraz dobudowanego od strony północnej garażu wraz z altaną, jak również wjazdu na działkę skarżącej.

Po przeprowadzeniu czynności kontrolnych, postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2002 r., znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej również: PINB) w [...], działając na podstawie art. 123 i art. 124 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (K.p.a.) oraz art. 50 ust. 1 pkt 3, ust. 2-5 i art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (u.P.b.), wstrzymał roboty budowlane przy dobudowie budynku gospodarczo-garażowego, zlokalizowanego na działce nr 1985/1 (obecnie, po podziale: nr 1985/5) w [...].

Decyzją z dnia [...] marca 2002 r. nr [...] organ I instancji nakazał HS, TS doprowadzić budynek gospodarczo-garażowy do stanu zgodnego z "warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zatwierdzonym w/w decyzją projektem budowlanym poprzez wykonanie na własny koszt rozbiórki tarasu wraz z zadaszeniem".

Organ stwierdził, że skarżący dobudowali od strony północnej, do istniejącego na działce nr 1985/1 przy ul. [...] budynku mieszkalnego dwukondygnacyjnego, budynek garażowo-gospodarczy o wymiarach 4 m na 8 m. W ocenie organu w trakcie realizacji powyższej inwestycji skarżący odstąpili w sposób istotny od decyzji z dnia [...] października 1997 r. nr [...] o pozwoleniu na dobudowę budynku gospodarczo-garażowego do budynku mieszkalnego od strony północnej. Odstępstwo to polega nazlikwidowaniu projektowanego dachu, wymurowaniu nad garażem pięciu słupów wraz ze sklepieniami łukowymi nad powstałym w ten sposób tarasem, z nowym (innym) dachem na wysokość 2,0 m nad tarasem. Tym samym nadbudowa tarasu spowodowała znaczne powiększenie kubatury budynku, jak również zmianę jego wysokości z projektowanej 2,39 m do wysokości 4,6 m.

Organ wskazał, że skarżąca HS po wykonaniu "nabudowy tarasu" zwróciła się pismem z dnia 25 stycznia 2002 r. do Prezydenta Miasta [...] o zmianę decyzji z dnia [...] października 1997 r. nr [...] na podstawie art. 36a u.P.b. poprzez wyrażanie zgody na nadbudowę nad garażem zadaszonego tarasu, jednak pismem z dnia 31 stycznia 2002 r. Prezydent Miasta [...] przekazał PINB wniosek o zmianę powyższej decyzji, stwierdzając, że roboty budowlane polegające na nadbudowie tarasu zostały już wykonane, a zatem nie można dokonać zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę. Z akt sprawy wynika, że skarżąca do wniosku o zmianę pozwolenia na budowę dołączyła sporządzone przez inż. budownictwa DP rysunki zamienne do projektu budowlanego, obejmujące wykonany taras wraz z zadaszeniem.

Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2002 r. PINB umorzył postępowanie w sprawie remontu dachu budynku mieszkalnego położonego na działce nr 1985/1 w [...], natomiast decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2002 r. tenże organ umorzył postępowanie w sprawie budowy wjazdu na działkę nr 1985/1 w [...].

Decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 u.P.b., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej również: WINB), działając jako organ odwoławczy, uchylił opisaną wyżej decyzję PINB w [...] i jednocześnie nakazał skarżącym, w terminie do dnia 30 października 2002 r., rozebrać taras wraz z zadaszeniem w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem realizowanego budynku gospodarczo-garażowego i uzyskania pozwolenia na wznowienie robót.

W uzasadnieniu decyzji podano, że podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 25 stycznia 2002 r. organ I instancji ustalił, iż na działce nr 1985/1 przy [...] HS, TS od strony północnej istniejącego budynku mieszkalnego dobudowali budynek gospodarczo-garażowy o wymiarach 4 m x8 m. Dobudowa ta realizowana była na podstawie pozwolenie na budowę udzielonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 1997 r. nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany. Zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym dobudowę należało wykonać jako parterową jednokondygnacyjną, podpiwniczoną, z dachem jednospadowym, o wysokości w najniższym punkcie 2,39 m. Całość budynku gospodarczo-garażowego podniesiono o jedną kondygnację stanowiącą zadaszony taras, gdzie dach trójspadowy został wsparty na słupach betonowych.

Organ odwoławczy wskazał, że w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 1997 r. nr [...] ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr 1985/1 dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczo-garażowego, ściśle określono warunki realizacji spornej inwestycji: powinien to być budynek jednokondygnacyjny z dachem jednospadowym, z odprowadzaniem wód opadowych na własną działkę, o powierzchni zabudowy około 40m2, zachowaniem architektonicznego charakteru zabudowy wykształconej w rejonie ulicy Wolności. Powyższą decyzją określono warunki jakie inwestor winien spełnić i zachować przy projektowaniu inwestycji, przesądzając o bryle obiektu i decyzją tą związany jest organ udzielający pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy podkreślił, że każda istotna zmiana w trakcie realizacji inwestycji winna być poprzedzona decyzją zatwierdzającą projektzamienny. Wykonanie obiektu dwukondygnacyjnego zamiast jednokondygnacyjnego jest istotnym odstępstwem od warunków otrzymanego przez inwestora pozwolenia na budowę, podczas realizacji inwestycji nie może on samowolnie dokonywać zmian i odstępstw od warunków wynikających z przepisów szczególnych. Dlatego prawidłowo postanowieniem z dnia 1 lutego 2002 r. wstrzymano roboty budowlane przy budowie budynku gospodarczo-garażowego. Kwestionowaną odwołaniem decyzję zreformowano w związku z tym, że nie określała ona terminu wykonania zobowiązania doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z warunkami zawartymi w decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zatwierdzonym projektem budowlanym. Nakazano więc w określonym terminie czynności do wykonania i uzyskania pozwolenia na wznowienie robót. Warunkiem uzyskania pozwolenia na wznowienie robót jest wykonanie rozbiórki tarasu wraz z zadaszeniem. Zawarty w odwołaniu wniosek o zmianę decyzji organu I instancji i określenie czynności w myśl art. 51 ust. 1 pkt 2 u.P.b., z uwagi na warunki wynikające z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, nie może zostać uwzględniony. Decyzja ta jednoznacznie wskazała, że budynek winien być realizowany jako jednokondygnacyjny. Nie jest zatem możliwe pozostawienie wykonanej nadbudowy tarasu.

Wyrokiem z dnia 22 września 2004 r. wydanym w sprawie o sygn. SA/Rz 1478/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę HS, wniesioną na ww. decyzję WINB z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...]. Powyższy wyrok stał się prawomocny z dniem [...] kwietnia 2005 r.

W ocenie Sądu nie były trafne zarzuty skargi, jakoby kwestionowana w niej decyzja naruszyła przepisy o postępowaniu administracyjnym. W szczególności chybiony jest zarzut naruszenia art. 9, art. 11 w związku z art. 107 § 1 i 2 K.p.a.Wbrew zarzutowi skargi, zaskarżona decyzja odpowiada warunkom określonym omówionymi przepisami K.p.a. Zawiera wszystkie niezbędne składniki decyzji administracyjnej, zaś zawarta w niej ocena zebranego i udokumentowanego materiału dowodowego prawa nie narusza /art. 80 K.p.a./. Dokonane nią prawidłowe ustalenia, znajdują oparcie w zebranych dowodach. Sąd nie podzielił także zarzutu skargi o rażącym naruszeniu art. 51 ust. 1 pkt 2 u.P.b. w zw. z art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a. W szczególności nie można zgodzić się ze skarżącą, że organ odwoławczy błędnie przyjął, iż nadbudowa tarasowa stanowi istotne odstępstwo od ustalonych warunków zabudowy. Sąd wskazał, że postanowieniem z dnia [...] lutego 2002 r. nr [...] organ I instancji, powołując się na art. 50 ust. 1 u.P.b. wstrzymał HS roboty budowlane przy budowie budynku gospodarczo-garażowego na działce nr 1985/1 w [...]. Przepis ten stosuje się "w przypadkach innych niż określone w art. 48", a jednocześnie biorąc pod uwagę, że powyższe postanowienie wydane na podstawie tego przepisu nie zostało zaskarżone - w drodze zażalenia - przez żadną ze stron, zdaniem Sądu uznać należało, że postanowienie to przesądziło dalszy tryb postępowania w sprawie, tj. obligowało właściwy organ do wydania decyzji przewidzianych w art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 u.P.b.

W ocenie Sądu niesporne jest, że podczas realizacji inwestycji budynek gospodarczo-garażowy podniesiono o jedną kondygnację stanowiącą zadaszony taras, wykonano dach trójspadowy wsparty na słupach betonowych. Nie jest też kwestionowane, że opisane zmiany projektowanej inwestycji nie zostały poprzedzone uzyskaniem decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, jak i zatwierdzeniem zmienionego projektu budowlanego. W realiach opisywanej sprawy nie może również budzić jakichkolwiek wątpliwości, że zmiany dokonane w czasie realizacji budynku gospodarczo-garażowego zostały w zaskarżonej decyzji prawidłowo zakwalifikowane jako "istotne odstąpienie" od zatwierdzonych warunków jego realizacji. Słusznie też w tej decyzji podkreślono, że inwestor nie ma prawa samowolnie odstąpić w trakcie budowy od warunków ustalonych w pozwoleniu na budowę.

Po rozpatrzeniu wniosku HS o stwierdzenie nieważności decyzji WINB z dnia [...] czerwca 2002 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie decyzją z dnia 25 stycznia 2010 r., nr [...], utrzymaną w mocy po ponownym rozpatrzeniu wniosku, decyzją z dnia 15 marca 2010 r., nr [...], odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 23 września 2010 r. wydanym w sprawie o sygn. VII SA/Wa 998/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę HS na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r., znak [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

WSA w Warszawie wskazał, że decyzja objęta wnioskiem skarżącej była kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, który wyrokiem wydanym w dniu 22 września 2004r. w sprawie SA/Rz 1478/02 oddalił skargę HS. Wobec tego, że wniosek o wszczęcie postępowania nadzorczego zawiera te same zarzuty naruszenia prawa przez organ wydający decyzję co skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, organ prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania nadzorczego mającego na celu stwierdzenie nieważności decyzji uznanej przez Sąd za zgodną z prawem.Sąd podzielił stanowisko organu że, wyrok oddalający skargę zamyka organom administracji publicznej możliwości korzystania z nadzwyczajnych postępowań, właściwych dla uchylenia decyzji ostatecznych wadliwych, ale tylko wówczas, gdy przyczyny tej wadliwości mogły być zbadane przez sąd administracyjnych. Po wyroku oddalającym skargę niedopuszczalne jest więc stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, albowiem sąd z urzędu powinien ustalić, czy występują okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności w myśl art. 156§ 1 K.p.a. Żadna z okoliczności wymienionych w tym przepisie nie zmienia swej wartości prawnej z upływem czasu. Jeśli nie występowały przyczyny nieważności w chwili wydania decyzji, to nie powstaną one również po jej wydaniu, więc wszystkie mogą być ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zatem po wydaniu przez sąd administracyjny wyroku oddalającego skargę na decyzję administracyjną niedopuszczalne jest prowadzenie przez organy administracji publicznej postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tejże decyzji. W takim przypadku należy więc odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, natomiast wszczęte należy umorzyć.

Ponieważ zobowiązani inwestorzy nie wykonali obowiązku rozbiórki wynikającego z decyzji z dnia [...] czerwca 2002 r., PINB w [...] wystosował upomnienie z dnia 10 kwietnia 2012 r., w którym wezwał ich do wykonania nakazu zawartego w w/w decyzji. Niezastosowanie się adresatów wezwania do treści upomnienia, spowodowało wszczęcie postępowania egzekucyjnego i wydanie postanowienia z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], o nałożeniu na inwestorów grzywny w wysokości 24. 506 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia 21 czerwca 2012 r. Postanowieniem z dnia [...] lipca nr 22/2012 znak [...] organ oddalił zarzuty wniesione przez zobowiązanych oraz oddalił wniosek o wstrzymanie egzekucji.

Po rozpatrzeniu zażaleń skarżących, WINB postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. nr [...], uchylił w całości postanowienie PINB z dnia [...] lipca 2012 r. o oddaleniu zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego i oddaleniu wniosku o wstrzymanie egzekucji. Natomiast postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. nr [...], uchylił w całości postanowienie PINB z dnia [...] czerwca 2012 r. o nałożeniu na inwestorów grzywny. W uzasadnieniu postanowienia organ zażaleniowy wyjaśnił, że na skarżących został nałożony obowiązek niepieniężny, jednakże nie podlegał on egzekucji administracyjnej, wobec czego była ona niedopuszczalna. Przepis art. 51 u.P.b. określa dalszy tok postępowania w przypadku niewykonania obowiązku nałożonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał skarżącym rozebrać na własny koszt taras wraz z zadaszeniem na budynku gospodarczo-garażowym, zlokalizowanym na działce nr 1985/5 w [...].

W podstawie prawnej organ wskazał art. 84 ust. 1 pkt 1, art. 51 ust. 3 pkt 2, art. 52 u.P.b. oraz art. 104 K.p.a. Organ wskazał również, że decyzja ta została wydana "po rozpatrzeniu sprawy niewykonania obowiązku" określonego decyzją PWINB w Rzeszowie z dnia [...] czerwca 2002 r. znak [...].

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ nadzoru budowlanego wskazał, że ponownie rozpatrzył sprawę w kontekście opisanych wyżej i wydanych w postępowaniu egzekucyjnym postanowień WINB. Wskazał, że ostateczna decyzja WINB "z dnia [...] marca 2002 r. nr [...]" została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.P.b. Wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.P.b. nie kończy postępowania, a obowiązek wynikający z tej regulacji w ogóle nie podlega egzekucji. W razie niewykonania obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 u.P.b., zastosowanie ma art. 51 ust. 3 pkt 2 u.P.b. (zgodnie z ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane). Przepis art. 51 ust. 3 pkt 2 u.P.b. stanowi, że w przypadku niewykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, właściwy organ nakazuje w drodze decyzji zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. PINB w [...] wskazał, że są to sankcje, które organ nakłada z urzędu w wyniku niewykonania obowiązku określonego w art. 51 ust. 1 pkt 2 u.P.b. Skoro zaś skarżący nie wykonali obowiązku nałożonego na nich decyzją wydaną na podstawie ww. regulacji, za zasadne uznano wydanie decyzji o rozbiórce tarasu wraz z zadaszeniem na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 u.P.b.

W odwołaniu od decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. skarżący zarzucili m.in. naruszenie art. 51 ust. 1 i 2 u.P.b. w zw. z art. 29 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przez uznanie, że wydanie decyzji z dnia [...] marca 2002 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.P.b. nie kończy postępowania w sprawie, zaś obowiązek wynikający z tych przepisów nie podlega egzekucji. Podnieśli, że PINB rozpoznał ponownie sprawę niezgodnie z wytycznymi zawartymi w postanowieniu WINB z dnia [...] września 2012 r.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił decyzję PINB w [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Zdaniem organu odwoławczego, nakazanie przez PINB w [...] kwestionowaną decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. rozbiórki tarasu wraz z zadaszeniem nie znajduje uzasadnienia w treści art. 51 ust. 3 pkt 2 u.P.b. Wynika z niego bowiem, że konsekwencją niewykonania obowiązku nałożonego decyzjąwydaną na podstawie art. 51 ust.1 pkt 2 tej ustawy, jest wydanie kolejnej decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Na podstawie tego przepisu organ nie może ponownie nakładać obowiązku wykonania rozbiórki części obiektu jako wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskanie pozwolenia na ich wznowienie. Nadto organ I instancji nie miał podstaw do wydania decyzji o takim samym rozstrzygnięciu jak w decyzji WINB z dnia [...] czerwca 2002 r. Takie czynności organu stanowią rażące naruszenie przepisów prawa.

Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2013 r. wydanym w sprawie o sygn.II SA/Rz 474/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r.

Zdaniem Sądu zaskarżoną decyzją organ naruszył art. 138 § 2 K.p.a., gdyż wskazane przez PWINB uchybienia przepisów prawa nie mają charakteru naruszeń przepisów postępowania. Wskazany jako niewłaściwie zastosowany art. 51 ust. 3 pkt 2 u.P.b. nie jest przepisem proceduralnym, lecz przepisem prawa materialnego. Jego treść wskazuje konsekwencje stwierdzenia niewykonania przez inwestora obowiązków nałożonych decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.P.b. Moc prawna regulacji art. 51 ust. 3 pkt 2 u.P.b., wyposaża organy nadzoru architektoniczno – budowlanego w kompetencje do wiążącego ustalania zachowań podmiotów administrowanych. Powołany przepis ustalając rodzaje nakazów kierowanych do inwestorów nie jest przepisem proceduralnym, czyli takim który ustala przebieg czynności organu mających doprowadzić do wydania decyzji administracyjnej. Określając rodzaje nakazów jakie mają doprowadzić do wyeliminowania stanu samowoli budowlanej, przepis ten ustala sferę praw i obowiązków w sferze prawa materialnego a nie procesowego. Organ odwoławczy podkreślając, że organ I instancji nie mógł ponownie nakładać obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w istocie kwestionuje sposób konkretyzacji normy prawa materialnego, do czego nie jest uprawniony treścią art. 138 § 2 K.p.a. Sąd wskazał, że jeżeli organ odwoławczy dostrzeże wyłącznie naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci nieprawidłowego ustalenia treści stosunku prawnoadministracyjnego, to winien zastosować art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i zreformować wydaną decyzję przy uwzględnieniu zakazu wynikającego z art. 139 k.p.a. Należy podzielić tezę NSA z wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/11, iż organ administracji I instancji nie może zostać skutecznie związany ocenami, poglądami i stanowiskiem organu drugiej instancji odnośnie wykładni przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Natomiast jest związany prawnie wskazanymi przez organ odwoławczy "okolicznościami", jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu tej sprawy. Wiążące prawnie są także oceny prawne organu odwoławczego w przedmiocie stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania.

Sąd podał, że w opisywanej sprawie organ odwoławczy wbrew wyraźnemu brzmieniu art. 138 § 2 K.p.a. nie wskazał na te okoliczności, których niewyjaśnienie uniemożliwia wydanie decyzji w oparciu o zebrany materiał dowodowy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia WINB nie sposób doszukać się wskazania braków w materiale dowodowym, który uniemożliwiają wykonanie treści art. 51 ust. 3 pkt 2 u.P.b. Wyłączną podstawą skasowania decyzji PINB w [...] były nieprawidłowości w interpretacji i zastosowaniu art. 51 ust. 3 pkt 2 u.P.b. nie zaś naruszenia przepisów o postępowaniu wyjaśniającym w stopniu wymagającym powtórzenia tego postępowania przynajmniej w znacznej części. Innymi słowy, organ wskazując w uzasadnieniu decyzji, iż organ I instancji nieprawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego nie mógł doprowadzić do usunięcia braków w postępowaniu wyjaśniającym, jak wskazuje treść art. 138 § 2 K.p.a.

W skardze kasacyjnej HS zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (P.p.s.a) wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, w szczególności przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., w zw. z 138 § 2 K.p.a, w zw. z art. art. 15 K.p.a. w związku z art. 78 Konstytucji RP, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uchylenie decyzji PWINB z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] uchylającej decyzję PINB z dnia [...] stycznia 2013 r., w przedmiocie nakazania skarżącej rozbiórki tarasu z zadaszeniem, z uwagi na to, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a., w zw. z art. 51 ust. 3 pkt. 2 u.P.b. bez prawnych podstaw do przyjęcia, że w sprawie doszło do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, albowiem organ odwoławczy stwierdzając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. 51 ust. 3 pkt. 2 u.P.b., który zawiera rodzaje nakazów kierowanych do inwestorów nie jest przepisem proceduralnym, czyli takim, który ustala przebieg czynności organu mających doprowadzić do wydania decyzji administracyjnej, przywołany przepis stanowi sferę praw i obowiązków w zakresie prawa materialnego a nie procesowego, a skoro zdaniem organu II instancji, organ I instancji nie mógł nakładać obowiązku dokonania określonych robót budowlanych w istocie kwestionuje sposób konkretyzacji normy prawa materialnego, do czego nie jest uprawniony treścią art. 138 § 2 K.p.a., w sytuacji kiedy:

– stanowisko organu odwoławczego było w pełni uzasadnione, albowiem stwierdzenie, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego uprawniało ten organ do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. i uchylenia decyzji organu I instancji do ponownego rozpoznania, jednocześnie wskazując właściwy przepis, w oparciu o który powinno być prowadzone postępowanie, w zakresie wydania orzeczenia. Organ odwoławczy, uchylając zaskarżoną decyzję i orzekając co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.), nie może rozstrzygać w oparciu o inny przepis prawa materialnego, niż wcześniej organ I instancji w uchylonej decyzji, gdyż w przeciwnym razie decyzja tak wydana naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - art. 15 K.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP. W sytuacji, kiedy organ odwoławczy uznaje, że zaskarżona decyzja I instancji została wydana w oparciu o niewłaściwy przepis prawa materialnego, lub też wskazuje, że uzasadnione byłoby rozważenie zastosowania innych przepisów prawa materialnego, powinien na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylić tę decyzję, jednocześnie wskazując właściwy przepis, w oparciu o który powinno być prowadzone postępowanie. Organ odwoławczy, uchylając zaskarżoną decyzję i orzekając co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.), nie może rozstrzygać w oparciu o inny przepis prawa materialnego, niż wcześniej organ I instancji w uchylonej decyzji, gdyż w przeciwnym razie decyzja tak wydana naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP),

– interpretację przepisu art. 138 § 2 K.p.a., w zakresie jego zastosowania przez organ odwoławczy należy ocenić w kontekście wykładni art. 51 ust. 1 pkt 2 u.P.b., zgodnie z którym w razie niewykonania obowiązku o którym mowa w tym przepisie, zastosowanie ma przepis art. 51 ust. 3 pkt 2 obwiązującego Prawa budowlanego - ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r., o zmianie ustawy Prawo budowlane, a dokładnie ust. 2 pkt 1 ustawy wskazuje, że do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie w/w ustawy, zastosowanie mają przepisy tej ustawy. Wobec powyższego zgodnie z art. 51 ust. 3 pkt. 2 u.P.b. po upływie terminu lub na wniosek inwestora właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt. 2 i wydaje decyzję: w przypadku nie wykonania obowiązku w terminie - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Są to sankcje, które organ z urzędu nakłada w wyniku niewykonania obowiązku określonego art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego,

– nie jest trafny pogląd Sądu, że uchylenie decyzji przez organ II instancji na mocy art. 138 § 2 K.p.a., skutkowało naruszeniem przez ten organ art. 136 K.p.a., albowiem treść cyt. przepisu wskazuje, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W sprawie bowiem nie zachodziła konieczność dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodu, a właściwego zastosowania przepisu prawa materialnego, co skutkowało koniecznością uchylenie decyzji organu I instancji,

II. naruszenie przepisów postępowania, w szczególności przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewskazanie w uzasadnieniu wyroku wytycznych dla organu, którego orzeczenie zostało uchylone w zakresie dalszego postępowania, w sytuacji kiedyuzasadnienie zaskarżonego orzeczenia dotyczy wykładni (de facto rozszerzającej) przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Sąd wskazuje, na czym polegało dokonane naruszenie przy wydaniu decyzji przez organ II instancji, lecz nie wskazuje wytycznych co do dalszego postępowania organu administracji "stwierdzone przez WSA naruszanie przepisów w postaci art. 138 § 2 K.p.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy skoro nie wskazano stosownie do treści tej regulacji podstaw do uchylenia decyzji PINB i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania" (str. 7 uzasadnienia). Zgodnie z wyrokiem NSA, II FSK 133/07, uzasadnienie wyroku, które w przypadku określonym w art. 141 § 4 P.p.s.a. nie przedstawia dosłownie niezbędnych i jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania organu administracji, narusza to unormowanie.

Wyrokiem z dnia 26 listopada 2015 r.wydanym w sprawie o sygn. II OSK 756/14 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA w Rzeszowie.

W ocenie NSA zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., w zw. z 138 § 2 K.p.a, w zw. z art. 15 K.p.a. w związku z art. 78 Konstytucji RP nie miał usprawiedliwionej podstawy. Jak zasadnie wykazał Sąd I instancji organ odwoławczy wbrew wyraźnemu brzmieniu art. 138 § 2 K.p.a. nie wskazał na okoliczności, których niewyjaśnienie uniemożliwia wydanie decyzji w oparciu o zebrany materiał dowodowy.Jak zaś wynika z treści art. 138 § 2 K.p.a. warunkiem jego zastosowania jest to, że sprawa wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w oparciu o przepis art. 138 § 2 K.p.a. powinno być traktowane jako wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, co czyni niedopuszczalną wykładnię rozszerzającą tego przepisu (zob. wyrok NSA z dnia 29 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 633/05,). Przepis powyższy należy ponadto odczytywać łącznie z art. 136 K.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W wyroku z dnia 7 lutego 2013 r. II OSK 1274/11 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał trafnie, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 K.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 K.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji, bowiem gdy przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 K.p.a. umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub znacznej części jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów. Podobnie przyjął NSA w wyroku z dnia 13 lutego 2013 r. II OSK 1919/11 i w wyroku z dnia 29 grudnia 2011 r.II OSK 1725/10. Powyższe oznacza, że mieści się w kompetencjach organu odwoławczego uzupełnienie w ograniczonym zakresie postępowania wyjaśniającego poprzez przeprowadzenie określonego dowodu lub nawet kilku dowodów (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r. II OSK 2323/12).

Przenosząc powyższe rozważania na okoliczności niniejszej sprawy zdaniem NSA należało podzielić stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, iż wyklucza możliwość wydania decyzji w trybie kasacyjnym okoliczność, że organ odwoławczy ma inny pogląd w zakresie stosowanego przez organ I instancji prawa materialnego. Poruszając się bowiem w granicach ustaleń faktycznych może zająć odmienne stanowisko co do stosowanego przepisu a następnie dokonać analizy, czy zastosowanie tego przepisu wymaga przeprowadzenie czynności dowodowych. W okolicznościach sprawy organ odwoławczy nie uzasadnił w przekonujący sposób wystąpienia przesłanek przewidzianych w art. 138 § 2 K.p.a., ani też nie wskazał, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 K.p.a. Nawet bowiem uznanie przez organ odwoławczy, że organ I instancji nie podjął wszystkich czynności niezbędnych do pełnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy lub przynajmniej w stopniu wystarczającym do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia nie może prowadzić jeszcze do wniosku, że istnieje konieczność przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Jak już bowiem wyżej wskazano, organ odwoławczy ma możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 K.p.a., gdy pewne okoliczności faktyczne sprawy nie zostały w pełni wyjaśnione, tak aby możliwe stało się podjęcie przez niego rozstrzygnięcia o charakterze merytorycznym a nie czysto procesowym, jakim jest decyzja kasacyjna przewidziana w art. 138 § 2 K.p.a.

W ocenie NSA stwierdzić należy, że w opisywanej sprawie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji było wadliwe, gdyż zasadnie przyjął Sąd I instancji, że w uzasadnieniu rozstrzygnięcia WINB nie sposób doszukać się wskazania braków w materiale dowodowym, które uniemożliwiają wykonanie treści art. 51 ust. 3 pkt 2 u.P.b. Wyłączną podstawą skasowania decyzji PINB były nieprawidłowości w interpretacji i zastosowaniu art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego nie zaś naruszenia przepisów o postępowaniu wyjaśniającym w stopniu wymagającym powtórzenia tego postępowania przynajmniej w znacznej części.

NSA podał, że nie ma również usprawiedliwionej podstawy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., w zakresie odnoszącym się do braku wytycznych w zaskarżonym wyroku. Wprawdzie w uzasadnieniu tego wyroku nie wskazano wprost czynności którą miałby wykonać organ odwoławczy, jednakże z wcześniejszej części uzasadnienia wyroku jednoznacznie wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzywszy się potrzeby powtarzania postępowania dowodowego, a zatem pozostawiając merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, wskazuje na normę wyrażoną w przepisie art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego przyjętą jako podstawę materialną decyzji, którą zastosował organ I instancji.

Zdaniem NSA podzielić też należało wywód Sądu I instancji odnoszący się do zastosowania ww. przepisu jako konsekwencji prawnej niewykonania obowiązku nałożonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a taka była podstawa decyzji z 2002 r. Nie ma przy tym racji organ odwoławczy twierdząc w zaskarżonej i uchylonej przez Sąd I instancji decyzji, że na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 u.P.b. organ nie może ponownie nakładać obowiązku rozbiórki, albo że jest to decyzja o takim samym rozstrzygnięciu jak decyzja z 2002 r. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jest (i był w dacie orzekania decyzją z 2002 r.) podstawą do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, natomiast art. 51 ust. 3 pkt 2 u.P.b. w przypadku niewykonania ww. obowiązku jest podstawą nakazania zaniechania dalszych robót budowlanych bądź nakazania rozbiórki całego lub części obiektu, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Inaczej mówiąc, co wyartykułował Sąd I instancji, ten ostatni przepis jest konsekwencją niewykonania nałożonego obowiązku. To zaś, że przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji z 2002 r. było nałożenie obowiązku rozbiórki tarasu (stanowiącego część obiektu), a przedmiotem decyzji opartej na art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego było nakazanie rozbiórki części obiektu budowlanego (tj. tarasu) nie może być odczytywane jako ponowne wydanie decyzji wobec tego samego przedmiotu, ani też, że jest to powtórne nałożenie tego samego obowiązku. Pomijając zbieżność semantyczną określenia części obiektu budowlanego, zarówno podstawy na których wydawane były kolejne decyzje, jak też ich przedmiot wynikający z dyspozycji obu omawianych przepisów różnicują je pod względem zakresu stosowania nie pozwalając na zaakceptowanie twierdzenia, że organ ponownie nakłada obowiązek rozbiórki, albo że jest to decyzja o takim samym rozstrzygnięciu. Organ odwoławczy ma więc, wynikające z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, jednoznacznie określone podstawy i granice możliwego rozstrzygnięcia, a zatem zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w ocenie NSA nie miał usprawiedliwionej podstawy.

Decyzją z dnia [...] kwietna 2016 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 51 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 u.P.b., utrzymał w mocy decyzję PINB w [...] z dnia [...] stycznia 2013 r.

W uzasadnieniu organ podał, że rozpatrując ponownie sprawę uwzględnił ocenę prawną i zalecenia zawarte w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 4 grudnia 2013 r. (II SA/Rz 474/13) oraz w wyroku NSA z dnia 26 listopada 2015 r. (II OSK 756/14). Organ odwoławczy wskazał, że skarżący istotnie odstąpili od ustaleń i warunków określonych w decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...]października 1997 r. udzielającej pozwolenia na dobudowę budynku gospodarczo-garażowego o wymiarach 4 m x 8 m do budynku mieszkalnego, wykonując dodatkową kondygnację budynku stanowiącą zadaszony taras, gdzie dach trójspadowy został wsparty na słupkach betonowych. Organ podał, że w przypadku prowadzenia robót budowlanych, wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach, organ rozstrzyga sprawę w oparciu o przepisy określone w art. 50 i 51 ustawy u.P.b. Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, a dokładnie ust. 2 pkt 1 tej ustawy wskazuje, że do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie w/w ustawy, zastosowanie mają przepisy tej ustawy.

WINB wskazał, że organ I instancji postanowieniem z dnia 1 lutego 2002 r., działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 u.P.b. wstrzymał roboty budowlane przy budowie budynku gospodarczo-garażowego prowadzone przez HS.Procedura postępowania organu nadzoru budowlanego po wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 u.P.b. przewiduje wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 u.P.b. Organ I instancji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane wydał decyzję nr [...], którą nakazał HS, TS doprowadzić budynek gospodarczo-garażowy do stanu zgodnego z warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zatwierdzonym w/w decyzją projektem budowlanym poprzez wykonanie na własny koszt rozbiórki tarasu wraz z zadaszeniem. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w trybie odwoławczym decyzją z dnia [...] czerwca 2002r. znak: [...] uchylił w całości ww. decyzję PINB w [...] i jednocześnie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.P.b. nakazał HS, TS, w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem budowanego budynku gospodarczo-garażowego i uzyskania pozwolenia na wznowienie robót, rozebrać taras wraz z zadaszeniem w terminie do dnia 30 października 2002r.

Organ odwoławczy wskazał, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że inwestor – HS, TS nie wykonali obowiązku nałożonego opisaną wyżej decyzją. W razie niewykonania obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2, zastosowanie ma art. 51 ust. 3 pkt 2 u.P.b. Wobec powyższego zgodnie z art. 51 ust. 3 pkt 2 u.P.b., po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 i wydaje decyzję w przypadku niewykonania w terminie obowiązku – nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Są to sankcje, które organ z urzędu nakłada w wyniku niewykonania obowiązku określonego w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wobec powyższego w ocenie organu odwoławczego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zasadnie wydał na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 u.P.b. zaskarżoną decyzję z dnia [...] stycznia 2013r., którą nakazał HS, TS rozebrać na własny koszt taras wraz z zadaszeniem na budynku gospodarczo-garażowym, zlokalizowanym na działce nr 1985/5 w [...].

Powołując się na wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 4 grudnia 2013 r. II SA/Rz 474/13 organ odwoławczy podał, że przepis art. 51 ust. 3 pkt 2 u.P.b. nie jest przepisem proceduralnym lecz przepisem prawa materialnego. Jego treść wskazuje konsekwencje stwierdzenia niewykonania przez inwestora obowiązków nałożonych decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy. Moc prawna regulacji art. 51 ust. 3 pkt 2 u.P.b. wyposaża organy nadzoru architektoniczno - budowlanego w kompetencje do wiążącego ustalania zachowań podmiotów administrowanych. Powołany przepis ustalając rodzaje nakazów kierowanych do inwestorów nie jest przepisem proceduralnym, czyli takim który ustala przebieg czynności organu mających doprowadzić do wydania decyzji administracyjnej. Powołany przepis określając rodzaje nakazów jakie mają doprowadzić do wyeliminowania stanu samowoli budowlanej, ustala sferę praw i obowiązków w sferze prawa materialnego a nie procesowego. Organ wskazał również, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 listopada 2015r. II OSK 756/14 naprowadził, że nałożenie w przedmiotowej sprawie obowiązku rozbiórki części obiektu budowlanego tj. tarasu na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 u.P.b. nie może być odczytywane jako ponowne wydanie decyzji wobec tego samego przedmiotu ani też nie jest powtórnym nałożeniem tego samego obowiązku. Mając powyższe na uwadze WINB stwierdził, że zaskarżona decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. w świetle wyżej opisanych uwarunkowań faktycznych i prawnych jest w pełni uzasadniona.

Odnosząc się do argumentów skarżących podniesionych w odwołaniu organ wyjaśnił, że sprawy samowoli budowlanych dokonanych przez WM nie stanowią przedmiotu rozpoznawanej sprawy.

W skargach do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania egzekucyjnego, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. naruszenie art. 32 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie polegające na nierównym traktowaniu obywateli RP, a tym samym nakazanie dokonania rozbiórki na nasz własny koszt tarasu wraz z zadaszeniem na budynku gospodarczo-garażowym na działce nr 1985/5 w [...], w sytuacji gdy na sąsiedniej nieruchomości WM dokonał w ostatnim czasie trzech samowoli budowlanych, w których prowadzona jest uciążliwa dla działalność gospodarcza;

2. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że sporna inwestycja stanowi samowolę budowlaną, w sytuacji gdy zmiana lokalizacji zadaszenia na pięciu słupkach o wysokości 2 m została naniesiona przez projektanta i zarazem kierownika budowy przed rozpoczęciem prac budowlanych w dwóch posiadanych projektach budowlanych, a zatem brak jest podstaw do twierdzeń, iż budowa obiektu odbyła się niezgodnie z projektem; skarżący podnieśli, że nie mieli wiedzy, iż projektant i kierownik budowy nie dokonali zmian w tzw. projekcie archiwalnym;

3. błąd w ustaleniach faktycznych, a mający wpływ na wynik postępowania, polegający na pominięciu okoliczności, iż projektant nie dokonał zmian w projekcie archiwalnym, a to z uwagi na fakt, iż zmiany te były mało istotne, a w dacie projektowania i wykonania budynku brak było definicji ustawowej istotnego odstępstwa od decyzji.

Niezależnie od powyższego skarżący podnieśli, że w całości podtrzymują zarzuty zawarte w odwołaniu skierowanym do [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego od decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r.W odwołaniu skarżący zarzucili naruszenie art. 51 ust. 1 i 2 u.P.b. w zw. z art. 29 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przez uznanie, że wydanie decyzji z dnia [....] marca 2002 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.P.b. nie kończy postępowania w sprawie, zaś obowiązek wynikający z tych przepisów nie podlega egzekucji. Ponadto skarżący zarzucili w odwołaniu naruszenie art. 34 ust. 4 i art. 59 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 29 pkt 1 i art. 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Skarżący wskazali, że organ nadzoru budowlanego naruszył w istotny sposób art. 32 Konstytucji RP, który statuuje zasadę równości obywateli wobec prawa i równego traktowania przez władze publiczne. Zdaniem skarżących ich sąsiad WM dokonał na sąsiedniej nieruchomości w ostatnim czasie trzech samowoli budowlanych, w których prowadzona jest uciążliwa działalność gospodarcza (zamiast garażu zostały wybudowana została myjnia samochodowa na trzy stanowiska). Pomimo dokonania powyższych samowoli właściwe organy nadzoru budowlanego nie dokonały wszczęcia postępowania w celu weryfikacji legalności wzniesionych obiektów.

Skarżący wskazali, że organ administracji nakazał dokonanie na ich koszt rozbiórki tarasu wraz z zadaszeniem na budynku gospodarczo-garażowym na działce, a to z uwagi na okoliczność, iż rzekomo wbrew prawu dokonali podniesienia zadaszenia na pięciu słupkach na wysokość dwóch metrów. Zdaniem skarżących podkreślenia wymaga okoliczność, że zmiana ta została uprzednio dokonana na projektach budowlanych przez projektanta i kierownika budowy, jednakże w projekcie archiwalnym zalegającym w organie administracji (jak się później okazało) poprawka ta nie została naniesiona. Projektantka wskazała skarżącym, że nie naniosła poprawek na projekcie archiwalnym, a to z uwagi na obowiązującą w tym czasie ustawę Prawo budowlane, która nie definiowała tzw. zmian istotnych w projekcie. Powyższa okoliczność niewątpliwie winna być rozpatrzona z punktu widzenia nie tylko równości obywateli wobec prawa, ale również tzw. sprawiedliwości społecznej.

Skarżący podnieśli, że jak zauważono w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 września 1996 r. (sygn. akt. K 10/96), zasada sprawiedliwości społecznej może wpływać na kwestie zastosowania zasady równości także w tym znaczeniu, że może być też jednym z podstawowych argumentów za zróżnicowaniem sytuacji prawnych danych jednostek w określonym wypadku. W ocenie skarżących działanie organu administracji, który w żaden sposób nie reaguje na kilkukrotne naruszenie prawa budowlanego przez WM pozostaje w istotnej sprzeczności z zasadami sprawiedliwości społecznej. Prowadzi to do wniosku, że w sprawie doszło do naruszenia art. 32 Konstytucji RP, poprzez nierówne traktowanie obywateli przez organy administracji publicznej. Tym bardziej, że w przypadku samowoli budowlanych sąsiada do dnia dzisiejszego nie została wydana żadna decyzja o rozbiórce któregokolwiek z budynków, w przeciwieństwie do "samowoli skarżących".

Skarżący podali, że poważne wątpliwości budzi fakt, że w aktach sprawy brak jest dokumentacji projektowej dotyczącej garażu wraz z naniesionymi zmianami, poprawkami projektanta i równocześnie kierownika budowy DP. W dniu 28 listopada 2012r., podczas zapoznania się z aktami skarżący stwierdzili ten brak, co w ich ocenie stanowi poważne uchybienie. Projekt ten ma istotne znaczenie w sprawie, a jego brak budzi poważne wątpliwości co do sposobu załatwiania spraw przez organ administracyjny.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje legalnościową kontrolę zaskarżalnych działań lub zaniechań kompetencyjnych organów administracji publicznej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych), będąc związany granicami sprawy administracyjnej sensu largo, której dotyczy skarga. Jednocześnie sąd ten nie jest – co do zasady – związany granicami skargi, w tym podniesionymi zarzutami i wnioskami oraz powołaną przez stronę skarżącą podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, p.p.s.a.), biorąc z urzędu pod rozwagę wszelkie stwierdzone naruszenia prawa i sankcjonując je w granicach wyznaczonych w art. 145-150 p.p.s.a. lub w przepisach szczególnych.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem Sąd w toku legalnościowej kontroli zaskarżonej decyzji oraz – rozszerzając na podstawie art. 135 p.p.s.a. granice rozpoznania skargi – także poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji nie stwierdził naruszeń prawa, które uzasadniałyby ingerencję w moc obowiązującą kwestionowanych decyzji na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. Tym samym należy stwierdzić, że decyzje organu odwoławczego oraz organu pierwszej instancji odpowiadają prawu w świetle zakresu i treści kompetencji orzeczniczych sądu administracyjnego.

Zasadnicze znaczenie dla sformułowania powyższego zwrotu stosunkowego w przedmiocie legalności zaskarżonej decyzji mają z jednej strony wydany w sprawie o sygn. SA/Rz 1478/02 prawomocny wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 22 września 2004 r. oddalający skargę na decyzję organu odwoławczego z dnia 13 czerwca 2002 r. nakazującą rozbiórkę tarasu wraz z zadaszeniem oraz uzyskanie pozwolenia na wznowienie robót (art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b.), z drugiej zaś – normatywny związek zachodzący pomiędzy wydanymi w postępowaniu naprawczym decyzjami nakładającymi obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b.) a decyzjami weryfikującymi wykonanie powyższego obowiązku (art. 51 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b.).

Jeżeli chodzi o pierwsze zagadnienie, to na uwadze trzeba mieć, że w następstwie prawomocnego wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 22 września 2004 r. (sygn. SA/Rz 1478/02) o oddaleniu skargi na decyzję organu odwoławczego z dnia [...] czerwca 2002 r., na mocy której skarżącym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 (w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw, obowiązującym w dniu wydania powyższej decyzji) nakazano wykonanie rozbiórkowych robót budowlanych w odniesieniu do tarasu i zadaszenia oraz wykonania czynności polegających na uzyskaniu pozwolenia na wznowienie robót. Ponieważ skarżący nie zaskarżyli powyższego wyroku do NSA, dlatego stał się on prawomocny, pociągając za sobą uzyskanie cechy prawomocności przez decyzję skarżonego organu z dnia 13 czerwca 2002 r., co do której powyższym wyrokiem skargę oddalono. Okoliczność ta ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem nie można podważać mocy obowiązującej prawomocnej decyzji w zakresie, w jakim została ona skontrolowana przez sąd administracyjny, bez podważenia mocy wyroku tego sądu oddalającego skargę oraz wynikającej z niego oceny prawnej. Sądy administracyjne ponownie orzekające w tej samej sprawie lub w innej sprawie, która pozostaje związku z ta pierwszą, są bowiem związane prawomocnym orzeczeniem wydanym w tej pierwszej sprawie, a więc muszą respektować moc wiążącą wynikającą z jego sentencji i uzasadnienia (art. 170 p.p.s.a.), a ponadto są zobowiązane do zachowania treści oceny prawnej sformułowanej w tym uzasadnieniu (arg. z art. 153 p.p.s.a.).

W sprawie, której dotyczy skarga, przedmiotem kontroli stała się wydana w ponownym postępowaniu (po uchyleniu przez WSA w Rzeszowie wyrokiem z dnia 4 grudnia 2013 r. wydanym w sprawie II SA/Rz 474/13 decyzji kasatoryjnej organu odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2013 r., utrzymanym w mocy przez NSA wyrokiem z dnia 26 listopada 2015 r.) decyzja organu odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2016 r. utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] stycznia 2013 r., którą na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. stwierdzono niewykonanie obowiązków nałożonych wskazaną wyżej prawomocną decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. (obejmujących przede wszystkim wykonanie robót rozbiórkowych) oraz nakazano rozbiórkę tarasu z zadaszeniem. Niewątpliwie, co zostanie jeszcze wyjaśnione poniżej, przesłanką orzeczenia – w postępowaniu sprawdzającym prowadzonym w ramach postępowania naprawczego na podstawie art. 51 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. – w przedmiocie wykonania obowiązku nałożonego decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. jest właśnie ta ostatnia decyzja oraz wynikająca z niej ocena prawna. Niezależnie zatem od tego, że sprawa administracyjna rozstrzygana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. ma charakter odrębny względem sprawy wynikającej z art. 51 ust. 3 p.b., to na pewno treść oraz ocena prawna decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. determinuje ocenę prawną formułowaną w decyzji wydawanej na podstawie art. 51 ust. 3 p.b.

Organy oraz sądy administracyjne orzekające na podstawie art. 51 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. nie mogą zatem nie uwzględnić związania prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego (art. 170 p.p.s.a.) oddalającym skargę na decyzję wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., jeśli decyzja ta stała się następnie podstawą do wydania na podstawie art. 51 ust. 3 p.b. decyzji orzekającej w sprawie wykonania obowiązków wynikających z tej pierwszej decyzji. Organy administracji i sądy administracyjne nie są również uprawnione do podważania oceny prawnej wynikającej z prawomocnego wyroku (art. 153 p.p.s.a.) oddalającego skargę na decyzję wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. w toku dokonywania kontroli decyzji wydanej w związku z weryfikacją wykonania tej pierwszej na podstawie art. 51 ust. 3 p.b. Prawomocna ocena legalności decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. determinuje ocenę prawną w sprawie skargi na decyzję wydaną na podstawie art. 51 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. W tym zakresie nie jest również dopuszczalne prowadzenie postępowania nadzwyczajnego w celu podważenia mocy obowiązującej prawomocnej decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. w zakresie, w jakim poważałoby to związanie prawomocnym wyrokiem oddalającym skargę.

Powyższych wniosków nie mogą podważyć wątpliwości stron skarżących co do prawidłowości ocen prawnych organu wydającego decyzję z dnia [...] czerwca 2002 r. oraz sądu administracyjnego, który wydał wyrok w sprawie o sygn. SA/Rz 1478/02 i który nie został zaskarżony przez strony skargą kasacyjną. Wątpliwości te mogą nawet być ocenione jako zasadne, jeśli zważyć, że do akt sprawy administracyjnej zakończonej decyzją z dnia 13 czerwca 2002 r. nie dołączono odpisu decyzji z dnia 20 października 1997 r. o pozwoleniu na budowę wraz z zatwierdzonym projektem budowlanym, od którego odstępstwa stały się podstawą wszczęcia postępowania naprawczego. Również zarzuty skarżących dotyczące nieuwzględnienia przez organy faktu złożenia dokumentacji obejmującej zmianę projektu zatwierdzonego decyzją z dnia 20 października 1997 r. i wadliwości uznania, że doszło do istotnego odstąpienia od pierwotnego projektu zmierzają w istocie do pośredniego poważenia mocy obowiązującej prawomocnej decyzji z dnia [...] czerwca 2002 r. i jako takie nie mogą zostać uwzględnione. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie jest także uprawniony do weryfikacji prawidłowości oceny prawnej wyrażonej w sprawie o sygn. SA/Rz 1478/02 w zakresie kwalifikacji spornych robót budowlanych (np. co do tego czy roboty te zostały wykonane w ramach odstąpienia od pierwotnego projektu, czy też stanowiły nieobjętą nim nadbudowę). Wszelkie zarzuty w tym zakresie Sąd uznaje zatem za niedopuszczalne.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie może zatem ze względu na ograniczenia procesowe wkraczać w oceny prawne wyrażone w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego oddalającym skargę w innej sprawie – jakkolwiek pozostającej w związku ze sprawą, w której wniesiono skargę – jeśli wkroczenie to musiałoby pociągać za sobą podważenie związania jego treścią. Nie może również obejmować procesem orzekania sprawy administracyjnej, której nie dotyczy skarga.

Niezależnie od powyższego trzeba wyraźnie podkreślić, że decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. została wydana w innej w sensie materialnoprawnym sprawie niż decyzja zaskarżona. Podstawę prawną sprawy rozstrzygniętej tą ostatnią decyzją stanowi bowiem art. 51 ust. 3 p.b. Sąd ze względu zatem na zasadę związania granicami sprawy, której dotyczy skarga (art. 134 § 1 p.p.s.a.), nie może objąć rozpoznaniem i orzekaniem sprawy załatwionej decyzją na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b.

Drugim istotnym zagadnieniem w sprawie jest problem związku materialnoprawnego istniejącego pomiędzy decyzjami wydanymi na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 3 p.b. Jak już wspomniano, decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 3 p.b. jest konsekwencją prawną wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. i pozostaje z nią w bezpośrednim związku.

Zgodnie z treścią art. 51 ust. 3 p.b. po upływie terminu wykonania obowiązków nałożonych w decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję: 1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo 2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Z powyższej regulacji wynika zatem, że przedmiotem postępowania prowadzącego do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 p.b. jest w istocie sprawdzenie wykonania obowiązków wynikających z decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. oraz w zależności od wyników tej weryfikacji wydanie odpowiedniej decyzji. Jeżeli powyższe obowiązki zostały prawidłowo wykonane, organ w drodze deklaratoryjnej decyzji stwierdza ich wykonanie, co kończy postępowanie naprawcze (art. 51 ust. 3 pkt 1) p.b.). Jeżeli natomiast obowiązki te nie zostały prawidłowo wykonane w pełnym zakresie, wtedy organ jest zobowiązany wydać decyzję sankcjonującą stan nielegalnego niewykonania obowiązków wynikających z decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. poprzez nakazanie zaniechania wykonywania dalszych robót budowlanych, rozbiórki obiektu lub jego części albo doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

W sprawie będącej przedmiotem skargi organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, że nałożone na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. prawomocną decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. obowiązki w zakresie wykonania robót rozbiórkowych tarasu z zadaszeniem nie zostały do dnia orzekania wykonane. Stwierdzenie to upoważniało i zobowiązywało skarżony organ do wydania na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 p.b. decyzji sankcjonującej niewykonanie powyższego obowiązku, bez prawnej możliwości ponownego badania legalności lub zasadności decyzji z dnia 13 czerwca 2002 r. (zob. uwagi powyżej). Decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 3 p.b. jest w tym sensie decyzją zależną (pochodną) od decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., co powoduje, że moc obowiązująca tej ostatniej decyzji jest przesłanką wydania decyzji na podstawie art. 51 ut. 3 p.b. Jeżeli zatem decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. nie została wykonana w zakresie nałożonego obowiązku, właściwy organ jest zobowiązany do wydania decyzji sankcjonującej ten stan, bez ponownego badania i rozważania legalności prowadzonych robót lub wzniesionego obiektu, gdyż kwestie te zostały już rozstrzygnięte decyzją, której wykonanie jest poddawane ocenie.

W ocenie Sądu skarżone organy obydwu instancji prawidłowo ustaliły, że obowiązki (w tym obowiązek wykonania robót rozbiórkowych tarasu z zadaszeniem) nałożone decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. nie zostały wykonane, i – wobec niemożności doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego (zrealizowany obiekt był od początku realizowany bez wymaganego prawem pozwolenia) i zakończenia procesu wykonywania robót budowlanych – zasadnie orzekły rozbiórkę.

Odnosząc się natomiast szczegółowo do zarzutów sformułowanych w skardze, należy wskazać, że są one pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji RP, albowiem skarżone organy nie naruszyły bezpośrednio zasady równości wobec prawa w sprawie, której dotyczy skarga. Poza zakresem oceny Sądu zasadniczo pozostaje natomiast sposób stosowania prawa przez organy nadzoru budowlanego w innych (nawet porównywalnych pod względem prawnym lub faktycznym) sprawach, jeśli sprawy te nie wykazują koniecznego związku ze sprawą, której dotyczy skarga. Skarżący mogą natomiast zwracać się do właściwych organów przełożonych ze skargami dotyczącymi funkcjonowania i wykonywania zadań publicznych przez organy, które w ich ocenie naruszają prawo (w tym np. zasadę równości) na tle rozstrzygania różnych spraw administracyjnych (zob. art. 221 i n., art. 227 i n. k.p.a.).

Zarzut błędnych ustaleń faktycznych i ocen prawnych w zakresie kwalifikacji spornego obiektu oraz skutecznego wprowadzenia zmian w projekcie budowlanym nie mógł zostać uwzględniony z uwagi na podniesione wyżej przeszkody prawne wynikające ze związania prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego oddalającym skargę oraz związek zaskarżonej decyzji z decyzją utrzymaną w mocy powyższym wyrokiem.

Również zarzuty naruszenia art. 51 ust. 1 i 2 p.b. w zw. z art. 29 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 34 ust. 4 i art. 59 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 29 pkt 1 i art. 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jako oczywiście bezzasadne zostały oddalone.

Mając na względzie przytoczone wyżej argumenty i stwierdzając, że organy orzekające w sprawie, której dotyczy skarga, nie naruszyły mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa w sposób i w stopniu uzasadniającym ingerencję w moc obowiązującą kwestionowanych decyzji, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.