Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 351/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2020-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 września 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 13 lutego 2019 r., nr V/52/19 w przedmiocie uchwalenia Statutu Sołectwa [...] I. stwierdza nieważność § 7 pkt 3 załącznika Nr 1 do zaskarżonej uchwały w zakresie słów "wybieranie i", II. w pozostałym zakresie skargę oddala.


UZASADNIENIE

Rada Gminy, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w dacie uchwalenia: Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm., dalej: u.s.g.), podjęła 13 lutego 2019 r. uchwałę nr V/52/19 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa [...].

Prokurator Rejonowy zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. (dalej: WSA) powyższą uchwałę w części obejmującej § 7 pkt 3, § 8 pkt 1 i § 21 ust. 1, zarzucając istotne naruszenie prawa, tj.:

1. art. 5 oraz art. 31 i 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g., poprzez wskazanie w § 8 pkt 1 uchwały, że sołtysowi powierza się obowiązek reprezentowania sołectwa na zewnątrz, co uchybia wskazanym powyżej przepisom ustawy samorządowej, bowiem jest to kompetencja zastrzeżona dla wójta,

2. art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 2 u.s.g., poprzez wskazanie w § 7 pkt 3 oraz § 21 ust. 1, że do kompetencji zebrania wiejskiego należą wszystkie sprawy istotne dla mieszkańców sołectwa, a w tym wybieranie i odwoływanie sołtysa i rady sołeckiej, a także, iż sołtys i członkowie rady sołeckiej mogą być odwołani przez zebranie przed upływem kadencji, pomimo tego, że u.s.g. nie nadaje organowi uchwałodawczemu jakim jest zebranie wiejskie kompetencji do odwołania sołtysa oraz powoływania i odwoływania poszczególnych członków rady sołeckiej.

Stawiając powyższe zarzuty prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 7 pkt 3, § 8 pkt 1 i § 21 ust. 1.

W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wskazał, że systemowa i funkcjonalna wykładnia § 8 pkt 1 zaskarżonego statutu sołectwa prowadzi do wniosku, że kompetencja sołtysa do reprezentowania sołectwa na zewnątrz nie sprowadza się do dokonywania w imieniu sołectwa czynności prawnych, a jedynie do pełnienia funkcji honorowo-reprezentacyjnych. Organ podkreślił, że nie kwestionuje faktu, iż sołectwo jako jednostka pomocnicza gminy nie posiada osobowości prawnej, zdolności prawnej ani zdolności do czynności prawnych, a w rezultacie nie może być stroną czynności prawnych w rozumieniu prawa cywilnego. Tym samym przyznanie sołtysowi prawa do reprezentowania sołectwa byłoby bezprzedmiotowe. Natomiast w ocenie organu sołectwo powinno posiadać swojego reprezentanta w rozumieniu nie cywilnoprawnym, ale ze względu na istotną rolę tej podstawowej komórki organizacyjno-społecznej w skali lokalnej. Kompetencję przyznaną sołtysowi w § 8 pkt 1 statutu należy uznać za upoważnienie do reprezentacji mieszkańców sołectwa w sensie honorowym.

Odnosząc się do kompetencji kreacyjnych zgromadzenia wiejskiego, wyrażonych w § 7 pkt 3 oraz § 21 ust. 1 statutu, organ wskazał, że statut nie doprowadził do przekroczenia upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 35 ust. 3 pkt 2 oraz pkt 5 u.s.g. Stosownie do art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. statut jednostki pomocniczej precyzuje zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej, w tym sołtysa i rady sołeckiej. Art. 36 ust. 2 u.s.g. stanowi iż organy są wybierane w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania.

Przepisy u.s.g. nie precyzują trybu ewentualnego odwołania sołtysa oraz członków rady sołeckiej. W ocenie organu kompetencja do stanowienia w tym zakresie wynika zarówno z przytaczanego art. 35 ust. 3 pkt. 2 u.s.g. jak i konstytucyjnej zasady samodzielności jednostki samorządu terytorialnego ustanowionej w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Organ wskazał, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym przez WSA w Olsztynie pod sygn. akt II SA/Ol 1364/12 organ nadzoru, tj. Wojewoda co do zasady nie kwestionował możliwości uregulowania trybu odwołania sołtysa i rady sołeckiej w statucie jednostki pomocniczej, zarzucił jednak brak dostatecznie precyzyjnych kryteriów umożliwiających dokonanie tej czynności. WSA w Olsztynie co do zasady podzielił ten pogląd w wyroku z 29 stycznia 2013 r.

Zdaniem organu odmawiając jednostce samorządu terytorialnego możliwości regulowania trybu odwołania organów jej jednostek pomocniczych można doprowadzić do nieuzasadnionego ograniczenia jej samodzielności. Brak jest argumentów natury aksjologicznej, dla których ustanowienie takiej możliwości naruszałoby zasady dokonywania wyborów przez mieszkańców sołectw – skoro ustawodawca przewiduje taką możliwość dla wójtów/burmistrzów/prezydentów miast. Wyeliminowanie z obrotu zaskarżonych przepisów będzie w praktyce oznaczało bezwzględne utrwalenie funkcji raz wybranego sołtysa i członka rady sołeckiej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, stosownie do art. 3 § 1 o § 2 pkt 5 i 6 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - określanej dalej jako p.p.s.a.). W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt,

o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu

w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów

o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej pozostawała uchwała Rady Gminy w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa [...]. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił art. 35 u.s.g. Zgodnie z ustępem 1 tego przepisu organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji

z mieszkańcami. W świetle natomiast ustępu 3 statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Sąd podziela stanowisko skarżącego, co do istotnego naruszenia prawa przez § 7 pkt 3 zaskarżonego statutu w zakresie w jakim przyznaje Zebraniu Wiejskiemu kompetencje do wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej. Prawo wybierania sołtysa

i członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych (art. 36 ust. 2 u.s.g.). Brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego jako organu uchwałodawczego do dokonywania wyboru sołtysa czy też rady sołeckiej. Przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje

w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze (por. wyroki WSA

w Opolu: z dnia 15 września 2009 r., II SA/Op 225/09; z dnia 18 stycznia 2007 r., II SA/Op 592/06; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 14 lutego 2017 r., II SA/Ol 1429/16, wyrok WSA Krakowie z dnia 5 sierpnia 2020 .r. , III SA/Kr 176/20, wyrok WSA

w Gorzowie Wlkp. z dnia 17 października 2019 r., II SA/Go 349/19). W związku z tym Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały w zakresie słów "wybieranie i". Zdaniem Sądu nie można natomiast przyjąć, że skoro dany przepis (art. 36 ust. 2 u.s.g.) reguluje tryb wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, to tak samo zostało ustawowo uregulowane ich odwoływanie. Gdyby ustawodawca zamierzał objąć ustawową regulacją także odwołanie sołtysa lub rady sołeckiej, to uczyniłby to w ustawie. Stąd brak w tym zakresie regulacji nie stanowi wady ustawy ani też nie jest zaniechaniem prawodawczym. Ustawodawca kierując się zasadą samodzielności pozostawił kwestie regulacji odwoływania (a nawet samej możliwości odwoływania) sołtysa zapisom statutów jednostek pomocniczych co również odnosi się do członków rady sołeckiej. Nie można zatem uznać, że przyznanie Zebraniu Wiejskiemu - jako organowi uchwałodawczemu - kompetencji do odwołania Sołtysa

i członków Rady Sołeckiej, w sposób istotny narusza prawo (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2019 r., II OSK 1528/17, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 lipca 2020 r., IV SA/Po 404/20, wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 lipca 2020 r., II SA/Kr 186/20, wyrok WSA w Kielcach z dnia 20 lutego 2020 r., II SA/Ke 1102/19). Wobec powyższego skarga została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a. w zakresie

w jakim skarżący zakwestionował uprawnienie Zebrania Wiejskiego do odwołania Sołtysa i członków Rady Sołeckiej, wyrażone w § 7 pkt 3 i § 21 ust. 1 zaskarżonego statutu. Sąd nie znalazł również podstaw do podzielenia zarzutu skargi dotyczącego

§ 8 pkt 1 statutu, stanowiącego, iż Sołtysowi powierza się reprezentowanie Sołectwa na zewnątrz, jako pozostającego w sprzeczności z art. 5 oraz art. 31 i 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g.. Nie można bowiem uznać, by Rada Miejska modyfikowała zasady reprezentacji gminy. Należy zwrócić uwagę, że stanowisko Prokuratora podważa treść przepisów samej u.s.g. Stanowi ona, że sołtys jest organem wykonawczym

w sołectwie (art. 36 ust. 1). Wprawdzie ustawodawca nie sprecyzował prerogatyw organów wykonawczych jednostek pomocniczych gminy, jednak na gruncie u.s.g. można wyróżnić: 1) uprawnienia w sferze publicznoprawnej wynikające z art. 39 ust. 4 u.s.g. zgodnie z którym rada gminy może upoważnić organ wykonawczy jednostki pomocniczej do załatwiania spraw indywidualnych, 2) uprawnienia w sferze prywatnoprawnej wynikające z art. 48 ust. 1 u.s.g. zgodnie z którym jednostka pomocnicza zarządza i korzysta z mienia komunalnego oraz rozporządza dochodami z tego źródła w zakresie określonym w statucie, a sam statut ustala również zakres czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia. O ile zaskarżony statut nie przewidywał przekazania Sołtysowi uprawnień do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, to przewidywał przekazanie sołectwu mienia komunalnego (§ 26 ust. 6 statutu), wskazując jednocześnie, że zakres korzystania z tego mienia obejmuje korzystanie z niego w ramach czynności zwykłego zarządu (§ 26 ust. 7 statutu). Taki zakres korzystania z mienia może w sposób oczywisty wymagać dokonywania czynności na zewnątrz (pro foro externo). Nadto sołtys jako organ wykonawczy reprezentuje sołectwo w sytuacji, gdy działa wobec innej jednostki pomocniczej na terenie tej samej gminy lub gdy przedstawia radzie gminy opinie lub wnioski jej mieszkańców (por. wyrok WSA w Gorzowie z dnia 28 marca 2018 r., II SA/Go 50/18). Należy też zwrócić uwagę, że orzecznictwo sądowe jest zgodne co do tego, iż sołtys reprezentuje sołectwo w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. orzeczenia NSA: z 20 maja 1991 r., SA/Wr 381/91, LEX 25967; 14 lipca 1995 r., SA/Łd 1280/95, LEX 26126, CBOSA). Z tych przyczyn Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę również w odniesieniu do § 8 pkt 1 statutu.