Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1065/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 72 ust.4
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art.331
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 156 pat 1  pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 188
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędzia del. WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia A. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 229/14 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia A. z siedzibą w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] października 2013 r. znak: [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie na rzecz Stowarzyszenia A. z siedzibą w P. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 6 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 229/14 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia "A." z siedzibą w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia, oddalił skargę.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 18 września 2013 r. Stowarzyszenie "A." wystąpiło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2012 r. (znak: [...]), stwierdzającego, że realizacja planowanego przedsięwzięcia, polegającego na budowie zespołu elektrowni wiatrowych w okolicy miejscowości [...], gm. [...] przebiega etapowo oraz że nie zmieniły się warunki określone w decyzji Wójta Gminy [...] w dniu [...] listopada 2008 r. (znak: [...]) o środowiskowych uwarunkowaniach wraz z postanowieniem prostującym omyłkę pisarską (znak: [...]) oraz o dopuszczenie Stowarzyszenia "A." do udziału w powyższym postępowaniu o stwierdzenie nieważności jako podmiotu działającego na prawach strony.

Postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. (znak: [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie odmówiło wszczęcia postępowania nieważnościowego dotyczącego ww. postanowienia Wójta Gminy [...] oraz dopuszczenia Stowarzyszenia "A." do udziału w tym postępowaniu.

W dniu 13 listopada 2013 r. Stowarzyszenie "A." złożyło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] października 2013 r. W uzasadnieniu ww. wniosku podniesiono, że organ dokonał oceny materiału dowodowego sprawy z rażącym naruszeniem obowiązujących w tym przedmiocie przepisów prawa. Zdaniem skarżącego, organ nie dokonał wnikliwej oceny, czy spełnione zostały przesłanki wynikające z art. 31 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – dalej jako: k.p.a.) i nie ustosunkował się do wniosku Stowarzyszenia o dopuszczenie tej organizacji do udziału w postępowaniu w związku z art. 12, art. 9 ust. 1 Konwencji z Aarhus, w którym ustalono zasadę wolności tworzenia i działania stowarzyszeń, podczas gdy art. 9 ust. 3 Konwencji zapewnia mu dostęp do procedur sądowych lub innych procedur. Nadto skarżący podniósł, że organ nie dokonał w sposób dostateczny oceny, czy postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2013 r. nie zostało podjęte w okolicznościach określonych przepisem art. 156 §1 k.p.a.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. (znak: [...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] października 2013 r. (znak: [...]).

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że w postępowaniu, którego dotyczy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zasadnie przyjęto, że celem postępowania nieważnościowego nie jest prowadzenie od początku całej sprawy łącznie z postępowaniem dowodowym i wyjaśniającym, a tylko zbadanie przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie organu, postępowanie nieważnościowe charakteryzuje się tym, że organ działa tu w trybie nadzoru, czyli kontrolnie, a więc postępowanie to wymaga innego podejścia do sprawy niż w postępowaniu zwyczajnym organu I instancji, czy też w postępowaniu odwoławczym. Zdaniem organu, w postępowaniu nieważnościowym rozpatrywane są bowiem kwestie czysto prawne, które powinny być rozstrzygane wedle zasad stosowania kasacji, tj. nie gromadzi się nowych dowodów w sprawie, a w wyniku tego postępowania może zapaść tylko rozstrzygnięcie kasacyjne, jeżeli organ stwierdzi wystąpienie jednej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., zaś podjęte wówczas rozstrzygnięcie nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej wadliwym aktem administracyjnym. Ponadto organ podkreślił, że przeprowadzone postępowanie wykazało, iż zarzut rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu ocenianego postanowienia Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2012 r. był nieuzasadniony. W ocenie tego organu, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy uznać należało zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wywody odnoszące się do zawartego w postanowieniu stwierdzenia potwierdzającego etapowość przebiegu realizacji planowanego przedsięwzięcia i potwierdzającego, że nie zmieniły się warunki określone w decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu elektrowni wiatrowych. Organ powołując się na treść art. 72 ust. 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm. – dalej jako: u.u.i.s.o.) wskazał bowiem, że nie ulega wątpliwości, iż kompetencję do potwierdzenia etapowości realizacji planowanej inwestycji przypisano organowi, który wydał decyzję środowiskową. W ocenie organu, nie sposób również zaaprobować stanowiska zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, iż postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2012 r. odnosi się do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i kształtuje jej istnienie i obowiązywanie, a więc utrzymuje jej postanowienia względem znaczącego oddziaływania inwestycji na środowisko. Zdaniem organu, podawanie w wątpliwość prawidłowości ustalenia istotnych okoliczności sprawy na etapie postępowania stanowiącego nadzwyczajny tryb wzruszenia postanowienia nie jest w żaden sposób uzasadnione, zaś wnioskodawcy domagają się w istocie ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, czemu nie służy postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności. Organ wskazał przy tym, że ostateczna decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2008 r. od momentu uzyskania przez nią waloru ostateczności funkcjonuje w obrocie prawnym, a zawarte w niej ustalenia stanowiły podstawę rozstrzygnięć w wydanych w odrębnych postępowaniach decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i pozwolenia na budowę. Organ podkreślił również, że rozstrzygając sprawę z wniosku inwestora z dnia 11 października 2012 r., Wójt Gminy [...] postanowieniem z dnia [...] października 2013 r., potwierdził etapową realizację przedsięwzięcia oraz że nie zmieniły się warunki określone w punkcie I decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Tym samym, w ocenie organu, trudno uznać za zasadny zarzut stawiany we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że doszło do rażącego naruszenia wskazanego przepisu prawa stanowiącego materialnoprawną podstawę postanowienia Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2012 r. Jednocześnie rozważając kwestię dopuszczenia Stowarzyszenia "A." do udziału w tym postępowaniu organ stwierdził, że poza wskazaniem poszczególnych celów statutowych, Stowarzyszenie nie wykazało jak owe cele wiążą się merytorycznie z przedmiotem postępowania prowadzonego w oparciu o art. 72 ust.4 u.u.i.s.o. Dlatego też, zdaniem organu, Stowarzyszenie, składając wniosek o dopuszczenie do udziału w przedmiotowym postępowaniu, nie spełniło wymagań, przewidzianych przez prawo krajowe, od których spełnienia zależy dopuszczenie czynnika społecznego do postępowania administracyjnego toczącego się w sprawie indywidualnej.

Skargę na ww. postanowienie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie Stowarzyszenie "A.", domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie.

Skarżące Stowarzyszenie zarzuciło organowi naruszenie przepisów prawa materialnego i norm prawa procesowego, tj.:

1) art. 7 i 77 k.p.a. poprzez naruszenie przez organ przepisów zobowiązujących go do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przed wydaniem rozstrzygnięcia,

2) art. 28, art. 31 §1 pkt 2 i art. 31 § 2 k.p.a. oraz art. 44 ust. 1 u.u.i.s.o. poprzez nie przyznanie Stowarzyszeniu "A." statusu podmiotu działającego na prawach strony w postępowaniu nieważnościowym,

3) art. 8, art. 9 oraz art. 11 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania i wydanie postanowienia niezgodnego z zasadą pogłębiania zaufania, udzielania informacji oraz wyjaśniania zasadności przesłanek,

4) art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 138 k.p.a. poprzez naruszenie przez organ przepisów zobowiązujących go do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przed wydaniem rozstrzygnięcia,

5) art. 7 i 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez brak działania ze strony organu zmierzającego do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a nadto brak odniesienia się do zarzutów zgłoszonych przez skarżące Stowarzyszenie,

6) obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na materiale niekompletnym, z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów i brak rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący oraz przyjęcie dowolnej oceny dowodów w wyniku braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego,

7) art. 87 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 6 w zw. z załącznikiem I pkt 20 Konwencji z Aarhus z 1998 r. stosowanej bezpośrednio poprzez art. 9, art. 91 w zw. art. 32, art. 87 ust. 1. Konstytucji RP, w odniesieniu do art. 152 oraz 174 Dyrektywy WE,

8) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak podania dowodów na potwierdzenie okoliczności stanowiących podstawę faktyczną podjęcia decyzji, brak wskazania przyczyn nieuznania poszczególnych dowodów, a także brak wyjaśnienia podstawy prawnej wydanej decyzji, brak sporządzenia uzasadnienia postanowienia odpowiadającego wymogom tego przepisu, w szczególności poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie postanowienia.

W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie podniosło, że jako organizacja społeczna, nie działa we własnym interesie, lecz dąży do oceny prawnej postanowienia Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2012 r., w którym organ ten dokonał nieprawdziwego stwierdzenia, że realizacja planowanego przedsięwzięcia przebiega etapowo oraz że nie zmieniły się warunki określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej przez Wójta Gminy [...] w dniu [...] listopada 2008 r. (znak: [...]), co wg skarżącego, jest niezwykle istotne z punktu widzenia przepisów dotyczących ochrony środowiska i zagospodarowania przestrzennego, gdyż przekłada się na usytuowanie obiektu na danym terenie, a tym samym na jego wpływ na środowisko. Skarżący wskazał, że decydując o lokalizacji określonego obiektu konieczne jest ustalenie i spełnienie warunków ustawowych chroniących dobra i warunki środowiskowe, w tym także zasady bezpieczeństwa dla zdrowia i życia ludzi. W ocenie skarżącego, argumentacja ta w sposób jednoznaczny potwierdza, że udział Stowarzyszenia w niniejszym postępowaniu był uzasadniony, a wskazane uchybienia organu przy wydawaniu ww. postanowienia niewątpliwie mają istotny wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza, iż wydane postanowienie kreuje możliwość dalszego wykorzystania tej decyzji jako podstawę rozstrzygnięcia przy wydawaniu ewentualnych kolejnych pozwoleniach budowlanych.

Skarżące Stowarzyszenie podkreśliło również, że działa w interesie społecznym, pilnując przestrzegania przepisów Konstytucji RP i Konwencji z Aarhus poprzez egzekwowanie obowiązków państw sygnatariuszy dotyczących zapewnienia zainteresowanej społeczności możliwości zgłaszania uwag na odpowiednio wczesnym etapie postępowania, gdy możliwe są różne warianty realizacji inwestycji (art. 6 ust. 4 Konwencji), aby zgłoszone uwagi były rozważane przez administrację (art.6 ust. 8). Dlatego też w ocenie skarżącego, przepisy Konwencji mają zastosowanie w niniejszej sprawie z uwagi na treść jej art. 6 ust. 1 i zał. nr I pkt 20 w zw. art. 51 ust. 1 i art. 53 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz rozporządzenia w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Zdaniem skarżącego, organ miał bowiem obowiązek uwzględnić wymagania dotyczące wysokiego poziomu ochrony zdrowia ludzkiego i środowiska naturalnego oraz ustalić wpływ elektrowni wiatrowych na zdrowie ludzkie jeszcze przed podjęciem jakiejkolwiek decyzji. W ocenie skarżącego w niniejszej sprawie istnieje merytoryczne i faktyczne powiązanie między przedmiotem postępowania administracyjnego a celami i zakresem działania Stowarzyszenia, bowiem domaga się ono wszczęcia postępowania nieważnościowego wobec postanowienia, które kreuje możliwość dalszego wykorzystywania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w kolejnych postępowaniach, co odpowiada celom statutowym Stowarzyszenia, które działa na rzecz ekologii i zapewnienia bezpieczeństwa ekologicznego obywateli. Zdaniem skarżącego Stowarzyszenia, wskazało ono konkretne argumenty uzasadniające, iż postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2012 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa i zawiera wady powodujące jego nieważność z mocy prawa. Skarżący podniósł przy tym, że organ nie ustosunkował się do tych zarzutów i nie rozpatrzył wnikliwie, czy konkretne wady postanowienia, wskazane przez Stowarzyszenie, stanowią podstawy do wszczęcia postępowania z urzędu w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowego postanowienia. Niezależnie od powyższego skarżący wskazał, że zadaniem organu było rozważenie zasadności wniosku Stowarzyszenia nie tylko w oparciu o przepisy art. 31 § 1 k.p.a., ale nadto rozważenie zasadności zarzutów zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności co do istnienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a., bowiem organ administracji publicznej wszczyna postępowanie nadzwyczajne z urzędu wtedy, gdy żądanie organizacji społecznej jest uzasadnione.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, że w jego ocenie brak było podstaw do uwzględnienia skargi. Sąd I instancji podał przy tym, że przedmiotem postępowania prowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie był wniosek Stowarzyszenia "A." o stwierdzenie nieważności wydanego na wniosek inwestora (budującego w oparciu o wydane zezwolenia elektrownie wiatrowe) na podstawie art. 72 ust. 4 u.u.i.s.o., postanowienia Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2012 r., stwierdzającego, że realizacja przedsięwzięcia określonego w decyzji tego organu z dnia [...] listopada 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, polegającego na budowie zespołu elektrowni wiatrowych w okolicy miejscowości [...], przez stwierdzenie jego nieważności na podstawie art. 156 k.p.a., a dokładniej w oparciu o przesłankę wskazaną w art. 156 § 2 k.p.a. Dlatego też w ocenie Sądu I instancji wobec tak określonego przedmiotu postępowania za bezprzedmiotowe należało uznać obszerne wywody i zarzuty skargi odnoszące się w istocie nie do wskazanego wyżej postanowienia lecz do decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu elektrowni wiatrowych w okolicy miejscowości [...], która nie była przedmiotem wniosku Stowarzyszenia z dnia 18 września 2013 r, które zainicjowało niniejsze postępowanie. Tym samym, zdaniem Sądu I instancji, zarzuty podnoszone w tym zakresie, a dotyczące naruszenie przez organ art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 oraz art. 80 k.p.a., wykraczają poza granice przedmiotowe niniejszej sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.). Ponadto, w ocenie Sądu I instancji, organ zasadnie uznał, że zarzut skarżącego Stowarzyszenia, iż postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2012 r. zostało wydane bez podstawy prawnej był bezpodstawny, gdyż postanowienie to zostało wydane w oparciu o art. 72 ust. 3, 4 i 4a u.u.i.s.o. Sąd I instancji wskazał przy tym, że wbrew wywodom zawartym we wniosku Stowarzyszenia, przepis ten został także prawidłowo zastosowany przez organ, zaś wydanie tego postanowienia nie wymagało prowadzenia nowego postępowania dowodowego w zakresie środowiskowych uwarunkowań realizacji wyżej opisanego przedsięwzięcia, bowiem jego celem było uniknięcie wielokrotnego wydawania decyzji środowiskowej. Sąd I instancji podkreślił również, że w analizowanej sprawie zasadnie organ nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji, organ trafnie wskazał też na odmienność zasad postępowania zwykłego, odnoszącego się do kwestii merytorycznych, opartych na przepisach prawa materialnego, które mogą być objęte statutowymi celami skarżącego Stowarzyszenia, od postępowania nadzwyczajnego, opartego na art. 156 k.p.a. w sprawie stwierdzenia nieważności istniejącego w obrocie aktu prawnego. W ocenie Sądu I instancji niezasadna jest też zawarta w skardze sugestia, iż w sprawie tej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie samo powinno doszukiwać się przesłanki nieważnościowej z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., w sytuacji, gdy brak takiej przesłanki w odniesieniu do przedmiotowego postanowienia Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2012 r. był oczywisty. Dlatego też, w ocenie Sądu I instancji, za całkowicie chybione uznać należało także pozostałe zarzuty skargi, w szczególności naruszenie przez organ art. 87 ust. 1 Konstytucji RP oraz przepisów Konwencji z Aarhus, nie mających w sprawie zastosowania, a także art. 107 § 3 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła strona skarżąca kasacyjnie – Stowarzyszenie "A.".

Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną jego wykładnię oraz przepisów o postępowaniu mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

I. art. 1 § 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 i z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz w zw. z art. 31 k.p.a. polegające na tym, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, błędnie przyjął i uzasadnił, że organ słusznie odmówił wszczęcia postępowania nieważnościowego, a w konsekwencji tej odmowy, zasadnie odmówił również skarżącemu Stowarzyszeniu dopuszczenia do udziału na prawach strony w przedmiotowym postępowaniu, bez wszczęcia postępowania nieważnościowego;

II. art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz naruszenie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i w zw. z art. 138 § 1 pkt 3, art. 75, art. 77 i art. 107 k.p.a. polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie niezasadnie oddalił skargę Stowarzyszenia, nie uchylił postanowienia z dnia [...] grudnia 2013 r. (znak: [...]) Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie, którym organ utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] października 2013 r. (znak: [...]) i nie przekazało sprawy do ponownego rozpatrzenia w celu wszczęcia postępowania nieważnościowego, rozpatrzenia statusu Stowarzyszenia i przeanalizowania przesłanek nieważnościowych postępowania, wyłącznie w przypadku dopuszczenia Stowarzyszenia do przedmiotowego postępowania;

III. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu wyroku, jakie okoliczności faktyczne wymagały wyjaśnienia w celu ustalenia, czy skarżącemu Stowarzyszeniu przysługuje prawo żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Wójta Gminy [...];

IV. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie pomimo braku ku temu podstaw.

Wskazując na powyższe uchybienia skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, a także zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie na rzecz skarżącego Stowarzyszenia zwrotu kosztów postępowania wraz z ewentualnymi kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie podał, że w jego ocenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w zaskarżonym wyroku nie odniósł się w ogóle do okoliczności podniesionej w skardze przez Stowarzyszenie, iż organ błędnie przywołał w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2013 r., że wniosek Stowarzyszenia o stwierdzenie nieważności dotyczy postanowienia Wójta gminy [...] z dnia [...] października 2013 r., w sytuacji gdy Stowarzyszenie "A." wniosło o stwierdzenie nieważności postanowienia Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2012 r. Ponadto, zdaniem skarżącego kasacyjnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie bardzo ogólnie, bez rzetelnej analizy, odniósł się do okoliczności, iż organ zarówno w postanowieniu z dnia [...] października 2013 r., jak i w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2013 r. odmówił wszczęcia postępowania nieważnościowego i w konsekwencji takiej decyzji odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do postępowania, jako podmiotu na prawach strony, nie wskazując, która z tych okoliczności przesądziła o tym, iż nie zostało wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2012 r. (znak: [...]), w którym organ gminy stwierdził, że realizacja planowanego przedsięwzięcia przebiega etapowo oraz że nie zmieniły się warunki określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej przez Wójta Gminy [...] w dniu [...] listopada 2008 r. (znak: [...]) dotyczącej przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu elektrowni wiatrowych w okolicy miejscowości [...], gm. [...]. Skarżący kasacyjnie wskazał także, że Sąd I instancji tylko jednym zdaniem odniósł się do kwestii przyznania bądź nie Stowarzyszeniu statusu podmiotu działającego na prawach strony, natomiast w odniesieniu do odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego Sąd I instancji zgodził się jedynie z wywodami organu zawartymi w treści uzasadnienia podjętego przez nie rozstrzygnięcia. Skarżący podkreślił, że w jego ocenie bezspornym pozostawał fakt, iż postępowanie prowadzone w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest nową sprawą, a nie kontynuacją postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, zakończonego decyzją bądź postanowieniem ocenianym w trybie postępowania nieważnościowego. Ponadto, w ocenie skarżącego, organ powinien w pierwszej kolejności ustalić, czy wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji posiada status strony bądź podmiotu działającego na prawach strony, a dopiero w dalszym etapie, po wszczęciu postępowania, organ powinien zbadać, czy wydane w sprawie rozstrzygnięcie jest dotknięte co najmniej jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., która to kolejność nie została w przedmiotowej sprawie zachowana. Skarżący podniósł również, że organem wydającym postanowienie był Wójt Gminy [...], a nie jak wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie, Wójt [...], gdyż [...] jest wsią wchodzącą w skład jednego z 11 sołectw, które stanowią jednostki pomocnicze gminy [...]. Zdaniem skarżącego, Sąd I instancji błędnie zgodził się z argumentacją organu, który odmawiając wszczęcia postępowania nieważnościowego nie zbadał okoliczności, ani nie dokonał stwierdzenia, że Stowarzyszenie "A." nie posiada przymiotu podmiotu działającego na prawach strony i z tego powodu nie dopuścił go do postępowania, nie wskazując przy tym – podobnie jak Sąd I instancji – jakie wymagania przewidziane przez prawo krajowe były rozpatrywane i dały podstawę dla dokonania władczego rozstrzygnięcia, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym, w ocenie skarżącego, dopiero ustalenie przez organ, że wnoszący o stwierdzenie nieważności postanowienia nie ma przymiotu podmiotu działającego na prawach strony mogłoby skutkować odmową wszczęcia postępowania, podczas gdy w sprawie organ nie dochował wspomnianej kolejności najpierw odmawiając wszczęcia postępowania, a dopiero w konsekwencji tego odmawiając Stowarzyszeniu dopuszczenia do udziału w postępowaniu nieważnościowym. Stąd też, zdaniem skarżącego, zarówno obywa składy Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie, jak i Sąd I instancji w sposób niewystarczający i przedwczesny uznały, że należy odmówić wszczęcia postępowania nieważnościowego i dopuszczenia skarżącego Stowarzyszenia do postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2012 r. Skarżący kasacyjnie wskazał, że w jego ocenie, odmowa wszczęcia postępowania nie jest możliwa w okolicznościach, kiedy to, czy podmiot ma przymiot strony, wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym przedmiocie, gdyż w takich przypadkach postępowanie nieważnościowe powinno być wszczęte, zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., co stwarzałoby możliwość szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, za niedopuszczalne należało więc uznać prowadzenie postępowania w zakresie istnienia przesłanek nieważnościowych w sytuacji, gdy w wyniku przeprowadzonych czynności procesowych okazałoby się, że podmiot żądający stwierdzenia nieważności postanowienia nie ma przymiotu podmiotu działającego na prawach strony. Dlatego też, w ocenie skarżącego kasacyjnie, organ odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie, a następnie odmawiając dopuszczenia Stowarzyszenia do postępowania oraz nie stwierdzając, czy skarżącemu Stowarzyszeniu przysługuje status podmiotu działającego na prawach strony, naruszył przepisy postępowania administracyjnego, gdyż nie zbadał całości sprawy, nie wszczął postępowania, a jednocześnie odniósł się do zarzutów strony, stwierdzając, że są niezasadne. Skarżący kasacyjnie wskazał, że organ prowadząc postępowanie w trybie art. 156 k.p.a. powinien w sposób wyczerpujący wyjaśnić, czy wnoszącemu o stwierdzenie nieważności postanowienia przysługiwał przymiot podmiotu działającego na prawach strony w postępowaniu zwykłym, co bezpośrednio przekłada się na legitymację do wniesienia żądania o stwierdzenie nieważności, bądź dokonać takiego stwierdzenia w postępowaniu nieważnościowym, po przeprowadzeniu w tym zakresie postępowania wyjaśniającego. W ocenie skarżącego kasacyjnie, uprawnienie Stowarzyszenia do udziału w tym postępowaniu jest bezsporne, bowiem spełniło ono przesłanki istnienia celu statutowego zbieżnego z przedmiotem postępowania oraz interesu społecznego, co powoduje, iż organizacja ta powinna była być dopuszczona w tej sprawie do postępowania. Skarżący kasacyjnie podkreślił również, że rozpatrując przesłanki do wniesienia przez Stowarzyszenie żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego, organ błędnie przyjął, z czym zgodził się Sąd I instancji, że postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2012 r., o którego stwierdzenia nieważności wnioskowało Stowarzyszenie, nie odnosi się ściśle do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] listopada 2008 r. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, zarówno organ jak i Sąd I instancji zupełnie pominęły kwestię, iż Wójt Gminy [...] posiadając kompetencję do wydania postanowienia z dnia [...] października 2012 r. potwierdził w postanowieniu nieprawdziwe okoliczności, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a wydanie postanowienia, w którym organ dokonuje fałszywych ustaleń jest rażącym naruszeniem prawa, czego Sąd I instancji w ogóle nie rozpatrzył. Ponadto w ocenie skarżącego kasacyjnie, stosownie do treści art. 72 ust. 3 u.u.i.s.o. nie znajduje zastosowania do przywołanego w postanowieniu z dnia [...] października 2012 r. wniosku inwestora o wydanie postawienia potwierdzającego etapowość inwestycji, gdyż wniosek inwestora z dnia 8 października 2012 r. nie był wnioskiem o wydanie żadnej z decyzji wskazanej w art. 72 ust. 1 ww. ustawy. Dodatkowo skarżący kasacyjnie podniósł, że Wójt Gminy [...] wydał w dniu [...] października 2012 r. postanowienie niezgodne z wnioskiem inwestora, bowiem stwierdził w nim, zgodnie z żądaniem inwestora, że realizacja przedsięwzięcia przebiega etapowo, a ponadto dokonał stwierdzenia, że nie zmieniły się warunki określone w decyzji Wójta Gminy [...] (znak: [...]) o potwierdzenie czego inwestor już nie wnioskował. Jednocześnie, zdaniem skarżącego kasacyjnie, Wójt Gminy [...] w postanowieniu z dnia [...] października 2012 r., niezależnie od zakresu żądania wnioskodawcy, zajął stanowisko niezgodne ze stanem faktycznym, ponieważ do chwili złożenia przez Stowarzyszenie wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia Wójta Gminy [...], jak i obecnie nie została zrealizowana, czy chociażby rozpoczęta jedna z części inwestycji, której dotyczy decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2008 r. W ocenie skarżącego kasacyjnie, również za błędne należy uznać rozstrzygnięcie Wójta Gminy [...] wskazane w postanowieniu z dnia [...] października 2012 r., iż nie zmieniły się warunki określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej w dniu [...] listopada 2012 r., gdyż zdaniem skarżącego kasacyjnie warunki te uległy zmianie w zakresie części terenów wskazanych w decyzji środowiskowej wydanej przez Wójta w 2008 r., tj. dla dz. nr [...]/6 w obr. Kotłowo i dz. nr [...]/4 w obr. [...]. W ocenie skarżącego kasacyjnie, Wójt Gminy [...] pominął bowiem fakt, iż w dniu 7 czerwca 2010 r. Rada Gminy w [...] podjęła Uchwałę Nr XLIII/331/10 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w gminie [...], pod nazwą "Gazociąg wysokiego ciśnienia" i zgodnie z § 15 ust. 1. ww. planu miejscowego na obszarze objętym mniejszą uchwałą tracą moc ustalenia "miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla zespołu elektrowni wiatrowych wraz z infrastrukturą techniczną niezbędna dla prawidłowej realizacji funkcji przeznaczenia podstawowego w okolicy miejscowości [...] w gminie [...]", przyjętego uchwałą Nr XI/91/07 Rady Gminy [...] z dnia 30 października 2007 r. (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 2008 r. Nr 16, poz. 280). Skarżący kasacyjnie podkreślił, że z powyższych ustaleń wynika bowiem bezspornie, iż na dz. nr [...]/6 w obr. Kotłowo i nr [...]/4 w obr. [...] w gminie [...], zmieniły się warunki określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej w dniu [...] listopada 2012 r., gdyż tereny te pierwotnie przeznaczone w planie miejscowym w 2007 r. pod budowę elektrowni wiatrowych, w 2010 r. zostały w innym planie miejscowym przeznaczone pod budowę gazociągu wysokiego ciśnienia. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, chybiony był również zarzut organu, że kompetencja do oceny zgodności z prawem uchwał w sprawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego służy jedynie wojewodzie. Skarżący kasacyjnie zaznaczył bowiem, że w niniejszej sprawie Stowarzyszenie wskazało, iż Wójt Gminy [...] wydając decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dokonał oceny zgodności postanowień tej decyzji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego na terenie objętym planowaną inwestycją – budową elektrowni wiatrowych wraz z infrastrukturą, jako że podstawowym kryterium przesądzającym o możliwości wydania pozytywnej decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych jest zgodność lokalizacji zamierzonego przedsięwzięcia z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego, co obliguje organ administracji w pierwszej kolejności do ustalenia, czy dla danego obszaru został opracowany i obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego, którego postanowieniami jest związany i które determinują treść decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych. Tym samym, w ocenie skarżącego kasacyjnie, zarówno organ jak i Sąd I instancji nie dopatrzył się w tej okoliczności uchybienia, a dodatkowo organ uczynił Stowarzyszeniu zarzut dokonywania nieuprawnionych wywodów w odniesieniu do planu miejscowego, dokonując jednak w tym zakresie argumentacji, która nie odnosiła się do stanu faktycznego przedstawionego przez Stowarzyszenie we wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia Wójta Gminy [...]. Dlatego też, zdaniem skarżącego kasacyjnie, usytuowanie inwestycji gazociągu wysokiego ciśnienia, którego nie było w chwili wydawania przez Wójta Gminy [...] decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, na działkach, na których jednocześnie planuje się budowę elektrowni wiatrowych istotnie zmieniło warunki o środowiskowych uwarunkowaniach określone w decyzji Wójta Gminy [...] z 2008 r. W ocenie skarżącego kasacyjnie, zasadne byłoby więc przeprowadzenie ponownej oceny oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji budowy zespołu elektrowni wiatrowych w związku z kumulacją oddziaływań różnych inwestycji (elektrowni wiatrowych wraz z infrastrukturą gazociągu wysokiego ciśnienia), a tym samym uzyskanie nowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Skarżący kasacyjnie powołując treść art. 72 ust. 2 i 4 u.u.i.s.o. wskazał, że wbrew twierdzeniom obu składów Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie i Sądu I instancji, postanowienie Wójta ściśle odnosi się do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z 2008 r., a tym samym nieprawdziwe twierdzenie Wójta Gminy [...] zawarte w postanowieniu z 2012 r. ma istotny wpływ na dalsze losy planowanej inwestycji, gdyż po upływie 4 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna, czyli od listopada 2012 r., inwestor nie mógłby załączyć tej decyzji do wniosku o pozwolenie na budowę, jednakże uzyskując w dniu [...] października 2012 r. (zaledwie miesiąc przed upływem terminu 4 lat) postanowienie Wójta, w którym stwierdził on, że realizacja planowanego przedsięwzięcia przebiega etapowo oraz nie zmieniły się warunki określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] listopada 2008 r., niejako "wydłużony" został termin o kolejne 2 lata, w którym inwestor mógłby ubiegać się o pozwolenie na budowę przy wykorzystaniu tej decyzji środowiskowej. Dlatego też, zdaniem skarżącego kasacyjnie, powyższa argumentacja w sposób jednoznaczny wskazuje, iż udział Stowarzyszenia w niniejszym postępowaniu był zasadny, a podniesione uchybienia organów obu instancji niewątpliwie mają istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie w zakresie wskazanym poniżej.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Zgodnie z treścią art. 72 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.) " 3. Decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się do wniosku o wydanie decyzji, o których mowa w ust. 1. Złożenie wniosku powinno nastąpić w terminie 4 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna, z zastrzeżeniem ust. 4 i 4b. 4. Złożenie wniosku może nastąpić w terminie 6 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna, o ile strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lub podmiot, na który została przeniesiona ta decyzja, otrzymali, przed upływem terminu, o którym mowa w ust. 3, od organu, który wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, stanowisko, że realizacja planowanego przedsięwzięcia przebiega etapowo oraz nie zmieniły się warunki określone w tej decyzji. Zajęcie stanowiska następuje w drodze postanowienia. 4a. Na postanowienie, o którym mowa w ust. 4, przysługuje zażalenie. 4b. Złożenie wniosku o wydanie decyzji, o której mowa w ust. 1 pkt 18a, może nastąpić w terminie 10 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna".

Z przytoczonego przepisu wynika, że złożenie wniosku o wydanie decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko może nastąpić w terminie 6 lat, jeżeli przed upływem 4 lat od dnia, w którym decyzja środowiskowa stała się ostateczna strona otrzyma postanowienie organu zawierające stanowisko, że realizacja planowanego przedsięwzięcia przebiega etapowo oraz nie zmieniły się warunki określone w tej decyzji. Dla prawidłowości i skuteczności postanowienia wydanego na podstawie art. 72 ust. 4 ustawy istotne znaczenie ma data, w której decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach danego przedsięwzięcia stała się ostateczna, gdyż skutki prawne określone w ustawie wywiera jedynie postanowienie, które strona otrzymała przed upływem 4 lat od daty, kiedy decyzja środowiskowa stała się ostateczna. Tak: Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 czerwca 2016 r. II SA/Bd 921/15.

Omawiany przepis stanowi także o tym, kto jest legitymowany do wystąpienia z wnioskiem o "przedłużenie ważności" decyzji środowiskowej. Inną sprawą jest natomiast, kto, obok wnioskodawcy może brać udział w tym postępowaniu w charakterze strony. Powyższą kwestię należy rozstrzygnąć odwołując się do istoty tego postępowania, które stanowi nawiązanie i kontynuację postępowania o środowiskowych uwarunkowaniach. Kierując się tą wskazówką należałoby przyjąć, że w postępowaniu o "przedłużenie ważności" decyzji środowiskowej prawo strony mają te wszystkie podmioty, które były legitymowane do udziału w postępowaniu "głównym". (tak: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2015 r. , IV SA/Wa 2589/14; a także por.: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 10 października 2012 r., sygn. II SA/Sz 717/12 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 5 listopada 2014 r. sygn. II SA/Wr 489/14). W judykaturze podnosi się, że należy też zwrócić uwagę, że aktualność oznacza stan zastany obecnie, w danym czasie, czyli jego teraźniejszość, a możliwość realizacji nie oznacza faktycznej zdolności podmiotu do realizowania warunków określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ale potrzebę i zasadność ich realizacji w formie i zakresie w tej decyzji orzeczonych wobec istniejących informacji na temat stanu środowiska. Stwierdzenie aktualności warunków realizacji przedsięwzięcia oznacza zatem, że wyprowadzona z informacji o stanie środowiska teraźniejsza potrzeba jego ochrony nie wymaga uzupełnienia tych warunków poprzez wprowadzenie nowych form ochrony czy rozszerzenia ich zakresu (albo wyeliminowania pewnych warunków i ograniczenia ich zakresu). Tak: WSA w Wrocławiu w wyroku z dnia 17 sierpnia 2016 r. , sygn. akt II SA/Wr 425/16.

Zarazem, zgodnie z art. 31 k.p.a. § 1. Organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.§ 2. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. § 3. Organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony.

Trzeba w tym miejscu zauważyć, że pozycja organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym jest zróżnicowana: może być ona stroną postępowania administracyjnego, które dotyczy jej interesu prawnego (art. 28 i 29 k.p.a.), ale także - niezależnie od posiadanego interesu prawnego - zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może żądać wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu dotyczącym innej osoby, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. O ile w świetle tych przesłanek żądanie wszczęcia postępowania jest uzasadnione, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o wszczęciu postępowania z urzędu. Rozpatrzenie, złożonego w przez organizację społeczną żądania wszczęcia postępowania powinno nastąpić na podstawie art. 31 k.p.a., a nie na postawie art. 61a k.p.a., gdyż podstawy prawne oceny takiego wniosku w tych przepisach dotyczą innych podmiotów, innych sytuacji prawnych oraz zawierają w związku z tym inne przesłanki jego weryfikacji. Nie można weryfikować wniosku organizacji społecznej o wszczęcie postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a k.p.a. Tak wyrok: Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2016 r. II OSK 234/15 . Z przepisu art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. wynika, że organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Należy dalej podkreślić, że rozstrzygając w tej kwestii organ każdorazowo ocenia, czy udział organizacji społecznej w sprawie leży w interesie społecznym. Nawet jeśli udział organizacji społecznej jest uzasadniony jej celami statutowymi, organ administracji publicznej może uznać jej żądanie za niezasadne. Jest oczywiste, że udział organizacji społecznej jako podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych, których wymiar wykracza poza interesy stron postępowania, dotyczy bowiem określonej społeczności, ma znaczenie ogólne, społeczne. W takiej sprawie interes indywidualny strony (stron) może kolidować z interesem określonej zbiorowości społecznej i dlatego, poza stronami, udział w postępowaniu powinien mieć również zapewniony reprezentant interesu ogólnego, społecznego. Takim reprezentantem jest w świetle procedury administracyjnej organizacja społeczna, jeżeli do udziału w postępowaniu nie motywują ją jej własne interesy.

W realiach kontrolowanego wyroku Sądu I instancji trzeba podkreślić, że ogólna teza podnosząca, iż stwierdzenie nieważności decyzji rażąco naruszającej prawo leży w interesie społecznym prowadzi do wniosku, że w każdej sprawie mającej związek ze statutową działalnością organizacji społecznej ta organizacja mogłaby żądać wszczęcia postępowania nadzwyczajnego wyłącznie na podstawie zarzutu, że decyzja, która miałaby być skontrolowana w tym postępowaniu rażąco narusza prawo. Tak szerokie rozumienie interesu społecznego, o którym mowa w art. 31 § 1 k.p.a. godziłoby w zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Konieczne jest zatem wykazanie, że funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji, której zarzuca się wadę nieważności wywołuje skutki niedające się pogodzić z interesem społecznym.

Dodatkowo trzeba zauważyć, że intencją ustawodawcy było dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze reprezentanta interesu społecznego niezależnie od tego, jaki jest jej stosunek do sprawy. Organizacja społeczna może zatem również popierać żądanie, jeżeli uzna za możliwe pogodzenie interesu jednostkowego stron postępowania z interesem społecznym. Z treści art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. nie wynikają bowiem żadne prerogatywy dla interesu społecznego, który, ze względu na udział organizacji społecznej w postępowaniu powinien uzyskać pierwszeństwo przed interesem strony i odwrotnie - ze względu na pierwszeństwo interesu indywidualnego należy ograniczać udział organizacji społecznej w postępowaniu do przypadków wyjątkowych.

Kwestią sporną w kontrolowanym wyroku Sądu I instancji, z perspektywy podstaw prawnych skargi kasacyjnej, jest zgodność z prawem postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] grudnia 2013 r. utrzymującego w mocy własne postanowienie z dnia [...] października 2013 r., którym: 1) odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie nieważności dotyczącego postanowienia Wójta Gminy [...] postanowienia Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2012 r. (znak: [...]), stwierdzającego, że realizacja planowanego przedsięwzięcia, polegającego na budowie zespołu elektrowni wiatrowych w okolicy miejscowości [...], gm. [...] przebiega etapowo oraz że nie zmieniły się warunki określone w decyzji Wójta Gminy [...] w dniu [...] listopada 2008 r., oraz 2) dopuszczenia Stowarzyszenia "A." do udziału w tym postępowaniu. Postanowienie, zdaniem skarżącego kasacyjnie, kwalifikujące się do stwierdzenia nieważności zostało wydane na podstawie omówionego powyżej art. 72 ust. 4 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Z treści zaaprobowanych przez Sąd I instancji postanowień SKO wynika, że organy przypisują kwestionowanemu postanowieniu Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2012 r. walor względnie porównywalny z zaświadczeniem, albo decyzją deklaratoryjną o charakterze związanym. Tak jednak nie jest, i w tym miejscu Sąd II instancji zauważa, że Sąd I instancji zaaprobował rozstrzygnięcie organów administracyjnych, które prowadziły wywód prawny wypowiadając się o istocie postępowania nieważnościowego, zasadności jego prowadzenia na tle przesłanek z art. 31 k.p.a., jednak przy pominięciu specyfiki i charakteru skutków prawnych przedmiotowego kwestionowanego postanowienia Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2012 r. stwierdzającego, że realizacja planowanego przedsięwzięcia, polegającego na budowie zespołu elektrowni wiatrowych w okolicy miejscowości [...], gm. [...] przebiega etapowo oraz że nie zmieniły się warunki określone w decyzji Wójta Gminy [...] w dniu [...] listopada 2008 r. Jest bowiem teoretycznie możliwa taka zmiana terenu planowanej inwestycji w czasie, która może determinować brak aktualności przedmiotowych warunków. Przykładowo, ze zgromadzonego w danej potencjalnej sprawie materiału przed wydaniem takiego postanowienia w trybie art. 72 ust. 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku może potencjalnie wyniknąć, że któryś z warunków nie będzie mógł być zrealizowany w praktyce, co skutkuje brakiem prawnego potwierdzenia aktualności przedmiotowych warunków. Na przykład, odwołując się do opisu stanu środowiska zamieszczonego w określonych opiniach Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz w prognozach oddziaływania na środowisko projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego odnoszących się do zakresu przedmiotowej inwestycji – można ustalić, iż teren planowanej inwestycji uległ od dnia, gdy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna, przekształceniu, które uniemożliwia realizację planowanej inwestycji. Obszary bezpośrednio sąsiadujące z planowanymi lokalizacjami elektrowni wiatrowych mogą przestać być w dalszym ciągu terenami niezabudowanymi i użytkowanymi rolniczo (i mogą zacząć podlegać normom akustycznym), a także mogą przestać być nagle ubogimi pod względem różnorodności flory i fauny. Potencjalnie, hipotetycznie mogą być ustalone nowe obszary podlegające ochronie na podstawie ustawy o ochronie przyrody, mogą być wskazane zmiany w zagospodarowaniu terenu, które powodują ukształtowanie nowych, potencjalnie cennych siedlisk przyrodniczych. Mogą się zmienić się także uwarunkowania dotyczące środowiska abiotycznego. Prowadzone w tym miejscu hipotetyczne rozważania mają podkreślić fakt, że kwestionowane postanowienie w swej istocie prawnej nie jest jedynie biernym i nie opartym na wyjaśnieniu stanu faktycznego, mechanicznym przedłużeniem ważności decyzji, z którą jest powiązane funkcjonalnie.

Wobec powyższego, skoro organy administracyjne pominęły istotę i specyfikę skutków prawnych kwestionowanego postanowienia, słuszny jest zarzut skargi kasacyjnej podnoszący naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 w zw. z art. 31 k.p.a., a w konsekwencji zaaprobowania przez Sąd I instancji, naruszenia przez organ przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 107 k.p.a. w zw. z art. 31 k.p.a. co mogło przełożyć się istotnie na wynik sprawy i prawidłową ocenę materialnoprawnych aspektów art. 31 k.p.a. Chodzi tutaj o wszechstronne wyjaśnienie, bez naruszenia ww. zasad postępowania, posiadania przez stowarzyszenie uzasadnienia/legitymacji dla wniosku nieważnościowego celami statutowymi i przemawianiem za wnioskiem interesu społecznego. W tym miejscu Sąd II instancji zwraca uwagę, że organy koncentrowały się na analizie celów statutowych stowarzyszenia w kontekście art. 31 k.p.a., mając w drugim tle kwestie interesu społecznego, o którym jest mowa w tym przepisie i ustalenia, czy skarżące kasacyjnie stowarzyszenie działa w interesie społecznym. Wszystko to zarazem w pewnym, aczkolwiek istotnym dla wyniku sprawy, "oderwaniu" od istoty kwestionowanego postanowienia przy ocenie przesłanek z art. 31 k.p.a., a także od okoliczności prawnej polegającej na tym, że istotne naruszenie zasad postępowania, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia decyzji, może być przesłanką stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie można bowiem zasadnie w świetle prawa twierdzić, że tylko wnioskujące stowarzyszenie ma wykazać materialnoprawną zdolność do wszczęcia postępowania nieważnościowego m.in. przez skonkretyzowane wykazanie przesłanek, o których stanowi art. 31 k.p.a., gdyż zarazem obowiązkiem organu jest rozpatrzyć ten wniosek z wszechstronnym rozważeniem specyfiki stanu prawnego odnoszącego się do przedmiotu postępowania, które jest wnioskowane przez stowarzyszenie. W tym przypadku powinna istnieć symetria, stowarzyszenie powinno wykazać zasadność wniosku, a organ powinien rozpatrzyć wniosek zgodnie ze specyfiką sprawy, której wniosek dotyczy. Nawet najbardziej uargumentowany wniosek może być bowiem błędnie oceniony, jeżeli organ dokona tej oceny z naruszeniem materialnoprawnego wymiaru art. 31 k.p.a. w zw. z art. 72 ust. 4 ustawy o dostępie do informacji o środowisku i treścią art. 156 k.p.a. W związku z tym, Sąd II instancji uznał, że Sąd I instancji naruszył przepisy postępowania w stopniu mającym znaczenie dla materialnoprawnego aspektu art. 31 k.p.a., a zatem w stopniu mającym znaczenie dla wyniku sprawy. W związku z tym, mając na uwadze pokrywanie się zarzutów skargi z uwzględnionym zarzutem skargi kasacyjnej, a także zasady ekonomii procesowej, Sąd II instancji działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c , art. 135, art. 188 p.p.s.a p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji i rozpatrzył jednocześnie skargę uchylając oba kontrolowane postanowienia. Tym samym Sąd uznał, że w sprawie powinny być ponownie przeanalizowane z zachowaniem zasad postępowania materialnoprawne przesłanki art. 31 k.p.a. do wszczęcia postępowania z uwzględnieniem materialnoprawnej specyfiki postanowienia wydawanego w trybie art. 72 ust. 4 ww. ustawy. Kwestia działania na prawach strony w postępowaniu jest zagadnieniem materialnoprawnym, które wymaga wszechstronnych ustaleń. Zdaniem Sądu II instancji, organy powinny jeszcze raz przeanalizować, czy w niniejszej sprawie istnieje merytoryczne i faktyczne powiązanie między przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności a celami i zakresem działania Stowarzyszenia i jego argumentacji co do wadliwości kwestionowanego postanowienia, bowiem domaga się ono wszczęcia postępowania nieważnościowego wobec postanowienia, które kreuje możliwość dalszego wykorzystywania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w kolejnych postępowaniach, co odpowiada celom statutowym Stowarzyszenia, które działa na rzecz ekologii i zapewnienia bezpieczeństwa ekologicznego obywateli. Należy zatem ponownie rozważyć, czy mając na uwadze materialnoprawną specyfikę kwestionowanego postanowienia wniosek stowarzyszenia jest w interesie publicznym, i czy zachodzi zgodność celu statutowego z interesem społecznym.

Należy podkreślić w tym miejscu, że Sąd II instancji nie przesądza w żadnym wypadku wyniku końcowego sprawy, jest jednak zdania, że wniosek skarżącego kasacyjnie stowarzyszenia powinien być rozpatrywany z uwagi na wartości, o których stanowi art. 31 k.p.a. w tym, w zakresie interesu społecznego, także w nawiązaniu do skutków prawnych i samej istoty postanowienia Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2012 r. Sąd II instancji nie wypowiada się w przedmiocie pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej i skargi o charakterze materialnoprawnym, jak również w przedmiocie zarzutów dotyczących naruszenia postępowania przez organ w przedmiocie ustaleń co do przesłanek z art. 156 k.p.a. gdyż było by to przedwczesne i w pewnym stopniu poza zakresem sprawy kontrolowanej przez Sąd I instancji.

Mając na uwadze powyższe, Sąd II instancji orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c , art. 135, art. 188 p.p.s.a jak w pkt I sentencji wyroku. O zasądzeniu kosztów postępowania, jak w pkt 2 sentencji wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 p.p.s.a.