Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 303/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6030 Dopuszczenie pojazdu do ruchu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak - Kolczyńska Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Weiher po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2017 r. sygn. akt VIII SAB/Wa 43/17 w sprawie ze skargi S. Z. na bezczynność Starosty R. w przedmiocie rejestracji pojazdu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 września 2017 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 43/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym skargi S. Z. na bezczynność Starosty R. w przedmiocie niewydania decyzji, w pkt 1 zobowiązał Starostę R. do rozpoznania wniosku w sprawie rejestracji samochodu osobowego marki [...] o numerze rejestracyjnym [...], w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; w pkt 2. stwierdził, że bezczynność Starosty R. w rozpatrzeniu ww. wniosku skarżącego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 3. zasądził od Starosty R. na rzecz skarżącego S. Z. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:

Pismem z dnia 23 marca 2017 r. S. Z. wniósł skargę na bezczynność Starosty R. w przedmiocie niewydania decyzji w sprawie rejestracji samochodu osobowego marki [...] o numerze rejestracyjnym [...]. Autor skargi wniósł o:

- stwierdzenie, że organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a.;

- zobowiązanie organu do wydania decyzji administracyjnej w sprawie;

- stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie nastąpiło w związku z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w dniu 17 października 2016 r. do Starostwa Powiatowego w R. wpłynął wniosek skarżącego o rejestrację samochodu osobowego marki [...], numer rejestracyjny [...], nr VIN: [...], rok produkcji 1994 wraz z dokumentacją. Po weryfikacji dowodów własności pojazdu z dowodem rejestracyjnym pojazdu z zawartymi informacjami w systemie CEPiK stwierdzono istotne rozbieżności pomiędzy egzemplarzem umowy kupna sprzedaży z dnia 3 listopada 2009 r., którym posłużył się skarżący w Wydziale Komunikacji, a egzemplarzem umowy przedłożonym w dniu 9 listopada 2009 r. przy zgłoszeniu zbycia przedmiotowego pojazdu przez poprzedniego właściciela w Wydziale Komunikacji Urzędu Miejskiego w R.

Na skutek zaistniałych rozbieżności zwrócono się do Wydziału Komunikacji Urzędu Miejskiego w R. o przesłanie dokumentu, na podstawie którego dokonano zgłoszenia zbycia przedmiotowego samochodu. Z udostępnionej kopii umowy jednoznacznie wynikała rozbieżność, polegająca na zmianie formy dokumentu własności poprzez dopisanie w pozycji kupujący w jednym z egzemplarzy współwłaściciela oraz naniesienie adnotacji o 50% współwłasności przedmiotowego pojazdu. Wobec powyższego niezwłocznie poinformowano skarżącego o obowiązku przedłożenia do rejestracji przedmiotowego pojazdu jednobrzmiącego egzemplarza umowy zgodnego z egzemplarzem umowy, który został przedłożony do zgłoszenia zbycia w dniu 9 listopada 2009 r.

W dniu 14 października 2016 r. skarżący ponownie zgłosił się do Wydziału Komunikacji Starostwa Powiatowego w R. z wnioskiem o rejestrację wskazanego powyżej pojazdu. Weryfikacja przedłożonych do rejestracji dokumentów ponownie potwierdziła fakt rozbieżności pomiędzy dwoma przedłożonymi egzemplarzami umów.

Dnia 25 października 2016 r., Starosta R. wydał postanowienie nr [...] o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wyjaśnienia rozbieżności w dokumentach załączonych do wniosku z dnia 13 października 2016 r.

Na skutek wniesionego zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. postanowieniem znak: [...] orzekło o uchyleniu powyższego postanowienia.

Kontynuując postępowanie w dniu 27 grudnia 2016 r. organ wystąpił pismem nr [...] do Komisariatu II Policji w R. o wszczęcie postępowania mającego na celu ustalenie, czy egzemplarz umowy skarżącego załączony do wniosku o rejestracje wyczerpał znamiona dokumentu sfałszowanego

W dniu 27 lutego 2017 r., wpłynęła odpowiedź na przedmiotowe pismo z którego wynika, iż postępowanie w sprawie zostało umorzone, a akta główne przekazano do Prokuratury Rejonowej R..

Dnia 14 lutego 2017 r. wpłynęło do wiadomości Starosty R. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R.

Po ponownej weryfikacji akt zgromadzonych w przedmiotowej sprawie Starosta R. wydał postanowienie nr [...] o zawieszeniu postępowania w sprawie rejestracji przedmiotowego pojazdu do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez inny organ.

W dniu 2 marca 2017 r. skarżący złożył zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na ww. postanowienie z dnia 20 lutego 2017 r. Kolegium postanowieniem z dnia 13 marca 2017 r. znak: [...] uchyliło postanowienie Starosty i umorzyło postępowanie w przedmiocie zawieszenia.

Prokuratura Rejonowa R. pismem z dnia 7 marca 2017 r. powiadomiła organ I instancji, że postanowieniem z [...] marca 2017 r. podjęła na nowo umorzone dochodzenie w sprawie posłużenia się przez skarżącego w dniu 13 października 2016 r. w Starostwie Powiatowym w R. podrobioną umową.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. znak: [...] Kolegium uznało zażalenie za uzasadnione w części dotyczącej zażalenia na przewlekłość postępowania i wyznaczyło Staroście R. dodatkowy termin załatwienia sprawy tj. nie później niż w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia. Jednocześnie Kolegium uznało zażalenie za nieuzasadnione w części dotyczącej zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie (bezczynność organu).

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że z akt sprawy nie wynika, aby sprawa do dnia rozpoznania skargi została zakończona. Sąd zauważył, iż co prawda decyzją znak: [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. organ I instancji odmówił rejestracji przedmiotowego samochodu, jednakże Kolegium decyzją znak: [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny odnosząc się do przedmiotowej sprawy stwierdził, że nieterminowe załatwienie narusza zasadę sformułowaną w art. 6 K.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Odnosi się to również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw (art. 35 K.p.a.). Następnie wskazał, że obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki zawarty w art. 35 § 1 K.p.a., czy gdy chodzi o sprawy skomplikowane - w art. 35 § 3 K.p.a., pozostaje w bezpośrednim związku z ogólnymi zasadami prawa administracyjnego, w tym zasadą praworządności - art. 7 K.p.a. oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów - art. 8 K.p.a.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że nie ma kompetencji, aby przesądzić, jak powinien w przedstawionych okolicznościach sprawy postąpić organ, należy to do obowiązków organu i dlatego Sąd w punkcie 1 wyroku zobowiązał organ na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. do rozpoznania wniosku skarżącego w sprawie rejestracji samochodu osobowego marki [...] o numerze rejestracyjnym [...], w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy.

Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., nie uznał bezczynności organu za rażącą, gdyż organ w zakreślonym terminie wyrażał swoje stanowisko i podejmował czynności, a nierozpoznanie wniosku wynikało ze skomplikowanego charakteru sprawy, jak i toczącego się postępowania dochodzeniowego i sprawy karnej w Sądzie Rejonowym w R., o czyn z art. 270 k.k., zakończonej wyrokiem z 30 sierpnia 2017 r. sygn. akt: [...] (punkt 2 wyroku).

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 P.p.s.a. (punkt 3 wyroku).

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w części określonej w punkcie 2. S. Z. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie:

1) naruszenie przepisów art. 5 pkt 3 i art. 6 pkt 8 ustawy z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa poprzez brak orzeczenia, że bezczynność Starosty R. ma związek z rażącym naruszeniem prawa administracyjnego, tj. z naruszeniem art. 6, 7, 8, 10, 12, 14, 35, 36, 77 i 80 ustawy – K.p.a. w związku z przepisami art. 73 ust. 1 pkt 1 i art. 74 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym.

Orzeczenie, że bezczynność Starosty R. nie ma związku z rażącym naruszeniem prawa, jest sprzeczne z istniejącymi w sprawie okolicznościami faktycznymi wynikającymi z wniosku o rejestrację samochodu, z dokumentami znajdującymi się w aktach, a także, z przebiegiem postępowania administracyjnego, co przedstawiono w dalszej części niniejszej skargi,

2) błędną wykładnię rażącego naruszenia przepisów prawa, bo jako rażące naruszenia kwalifikowane są naruszenia norm prawa materialnego, przepisów kompetencyjnych i procesowych, a istota rażącego naruszenia prawa tkwi w zaprzeczeniu któregoś z elementów normy prawnej, co w tej sprawie zaistniało wielokrotnie w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Starostę R.,

3) błędną ocenę naruszeń przepisów prawa, w treści skarżonego wyroku - cytat strona 6, 8 wiersz od dołu: "Jednocześnie Sąd. nie uznał bezczynności za rażącą, przez co:

3.1/ skarżącemu utrudnione zostało dochodzenie odszkodowania za szkodę wynikającą z bezczynności Starosty R.,

3.2/ skarżony wyrok uniemożliwia dochodzenie odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych / urzędników Starostwa na rzecz Skarbu Państwa w przypadku wypłaty odszkodowanie.

4) Szczególnie zarzucam błędną ocenę:

4.1/ realizowanych przez urzędników Starostwa Powiatowego w R., wielokrotnych naruszeń przepisów prawa administracyjnego wynikających z akt przedmiotowego postępowania administracyjnego ( opisanych w dalszej części niniejszej skargi ), którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych mogła być ustalona w bezpośrednim rozumieniu, co zdaniem skarżącego realizowane było tendencyjnie, w celu dokonania odmowy rejestracji samochodu,

4.2/ naruszenia przepisów prawa w postępowaniu administracyjnym w sposób nieakceptowalny z punktu widzenia praworządności ze względu na skutki poniesione przez skarżącego w związku z brakiem rejestracji samochodu i w związku z brakiem dopuszczenia samochodu do ruchu drogowego w okresie prawie 1 roku.

5) brak w praktyce skutecznej realizacji funkcji kontroli administracji samorządowej (art. 184 Konstytucji RP) - brak wskazania związku bezczynności z rażącym naruszeniem przepisów prawa stanowi brak dyscyplinującego, prewencyjnego praktycznego i realnego oddziaływania na pracowników Starostwa Powiatowego w R., że w prowadzonym postępowaniu administracyjnym nie mogą lekceważyć przepisów ustaw i orzeczeń organu II instancji, bo jako funkcjonariusze publiczni podlegają odpowiedzialności według ustawy z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U.2016.0.1169)

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w części zawartej w pkt 2 i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania łącznie ze skargą z dnia 12 grudnia 2017 r. skierowaną do WSA VIII Wydział Zamiejscowy w Radomiu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] listopada 2017 r., [...] o utrzymaniu w mocy incydentalnej decyzji Starosty R. z dnia [...] września 2017 r. o czasowej rejestracji samochodu, jak również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Dlatego obowiązkiem strony jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07, Lex nr 1095923). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14, Lex nr 1658243). Podkreślić należy, że obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest podanie, który z przepisów został naruszony i przyporządkowanie go do odpowiedniej podstawy kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2019 r., I OSK 467/17 opubl. na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Przypomnieć należy, iż z uwagi na wymogi formalne, które musi spełniać skarga kasacyjna, a także skutki niedochowania tych wymogów, w szczególności mających charakter konstrukcyjny i dotyczących podstaw kasacyjnych, wprowadzono przymus adwokacko-radcowski w celu zapewnienia stronie niemającej odpowiedniego przygotowania prawniczego możliwość skutecznego wniesienia takiego sformalizowanego środka odwoławczego. Zatem profesjonalny pełnomocnik powinien dołożyć co najmniej należytej staranności przy sporządzaniu skargi kasacyjnej, a więc nie tylko oprzeć ją na prawidłowych podstawach kasacyjnych, ale również uzasadnić wnoszone zarzuty w sposób klarowny, logiczny i czytelny.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że złożona skarga kasacyjna, pomimo że została sporządzona przez radcę prawnego nie wypełnia wymagań normatywnych dotyczących elementów konstrukcyjnych, jakimi musi cechować się ten środek zaskarżenia.

Odnosząc się do postawionego w skardze zarzutu, wskazać należy, że jest on niezasadny. Po pierwsze, Sąd pierwszej instancji nie stosował przepisów ustawy dnia z dnia 20 stycznia 2011. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa, dlatego nie mógł naruszyć wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów tej ustawy.

Po drugie, uzasadniając naruszenie art. 6, 7, 8, 10, 12, 14, 35, 36, 77 i 80 K.p.a. w związku z przepisami art. 73 ust. 1 pkt 1 i art. 74 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, skarżący kasacyjnie wskazał na skutki poniesione przez skarżącego w związku z brakiem rejestracji samochodu i w związku z brakiem dopuszczenia samochodu do ruchu drogowego w okresie prawie 1 roku. Podniósł, że Starosta R. bezzasadnie wydał "zbędną decyzję incydentalną o czasowej rejestracji pojazdu", mimo spełnienia przez wnioskodawcę wszystkich warunków wymaganych przepisami prawa do wydania stałego dowodu rejestracyjnego. Skarżący wskazał, że samochód skarżącego nie był dopuszczony do ruchu w związku z rażącym naruszeniem wskazanych przepisów prawa administracyjnego mimo, że spełnił wszystkie warunki niezbędnego zarejestrowania pojazdu.

Należy podkreślić, że kontrola sądu rozpoznającego skargę na bezczynność ogranicza się do ustalenia, czy organ rzeczywiście nie podjął działania, do którego był zobowiązany. Poza zakresem kontroli sądu pozostawała natomiast prawna poprawność oceny zagadnień materialnoprawnych, które były przedstawiane przez stronę. Brak zatem było podstaw do prowadzenia rozważań w kwestii istnienia materialnoprawnych przesłanek rejestracji pojazdu, czy skarżący je spełnił, i czy wydając decyzję Starosty R. z dnia [...] września 2017 r. o czasowej rejestracji samochodu Starosta R. rażąco naruszył wskazane wyżej przepisy prawa. Ocena w tym zakresie ma bowiem charakter wtórny i dokonywana jest w ramach merytorycznego rozpoznania sprawy.

Wyjaśnić nalży, że działanie sądu administracyjnego podlega regulacji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Z tego punktu widzenia istotne jest zatem, aby skarżący zawarł w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez Sąd pierwszej instancji w procesie orzekania. Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest bowiem przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem.

Skarżący kasacyjnie zaskarżył pkt 2 wyroku Sądu pierwszej instancji, w którym orzeczono, że bezczynność starosty R. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd pierwszej instancji uznając, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa wskazał, że organ w zakreślonym terminie wyrażał swoje stanowisko i podejmował czynności, a nierozpoznanie wniosku wynikało ze skomplikowanego charakteru sprawy, jak i toczącego się postępowania dochodzeniowego i sprawy karnej w Sądzie Rejonowym w R., o czyn z art. 270 k.k., zakończonej wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2017 r. sygn. akt: [...].

W skardze kasacyjnej nie wniesiono zarzutów naruszenia przepisów postępowania zawartych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi regulujących ustalanie stanu faktycznego, będącego podstawą zaskarżonego wyroku, nie zakwestionowano zatem skutecznie ustalonego stanu faktycznego będącego podstawą zaskarżonej części orzeczenia.

Nie podniesiono także zarzutu naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a. będącego podstawą prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, ani też art. 37 § 1 pkt 1 P.p.s.a. definiującego pojęcie bezczynności.

Z uwagi na powyższe, skarga kasacyjna nie mogła być skuteczna i nie mogła doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Na końcu należy wskazać, że przedmiotem zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji nie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] listopada 2017 r., [...] o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty R. z dnia [...] września 2017 r. o czasowej rejestracji samochodu, dlatego też z wyżej wskazanych powodów nie mogła być przedmiotem orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.