Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 596/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędziowie WSA Monika Nowicka asesor WSA Tomasz Wykowski Protokolant Agnieszka Dauter-Kozłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2007 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2005 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Budownictwa na rzecz skarżącego J. L. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku J. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 127 § 3 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2005 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, Urząd Spraw Wewnętrznych w K. z dnia [...] kwietnia 1960 r., nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości o powierzchni [...] m2, będącej własnością C. L. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Komisji Odwoławczej do spraw wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] sierpnia 1960 r., nr [...]

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ powołał się na następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 1960 r., nr [...], działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 70 poz. 17), wywłaszczyło na rzecz Państwa, na wniosek [...] Zarządu [...] w K. nieruchomość położoną w C., o powierzchni [...] m2, nr hip. [...], stanowiącą własność C. Ł.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 1960 r., nr [...], Komisja Odwoławcza ds. Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych utrzymała ww. orzeczenie w mocy.

J. L., spadkobierca byłej właścicielki nieruchomości, wystąpił do Ministra Infrastruktury z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji.

W toku prowadzonego postępowania nadzorczego Minister Infrastruktury dokonał analizy orzeczeń wywłaszczeniowych w kontekście, stanowiącej materialnoprawną podstawę ich wydania, ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1958 r. Nr 17 poz. 70).

Organ powołując się na treść art. 2 ww. ustawy zgodnie z którym wywłaszczenie mogło nastąpić jedynie na rzecz Państwa, a ubiegającym się mogło być m. in. przedsiębiorstwo państwowe, uznał, że skoro wnioskodawcą było przedsiębiorstwo [...] – [...] Zarząd [...] w K. to warunek ten został spełniony.

Minister przyjął również, że zaistniała przesłanka z art. 3 ww. ustawy. Organ wskazał, że z uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowej wynika, iż wywłaszczenia dokonano na cele realizacji narodowych planów gospodarczych, jak również była niezbędna dla realizacji celów statutowych wnioskodawcy - budowy bazy zaopatrzenia [...], na jej terenie miały powstać magazyny dla przechowywania [...] oraz budynki biurowe, co miało służyć wszystkim mieszkańcom powiatu [...] poprzez poprawę warunków przechowywania [...] oraz zaopatrzenia w nie ludność. Fakt, iż przedmiotowa nieruchomość była niezbędna na cel wywłaszczenia potwierdzała opinia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] kwietnia 1957r., nr [...], jak również z pismo Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Miejskiego Zarządu Architektoniczno - Budowlanego z dnia [...] października 1955 r., nr [...]

Minister Infrastruktury wskazał, że ze zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji wynika, iż spełniony został również warunek z art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, bowiem ubiegający się o wywłaszczenie przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpił do właściciela nieruchomości o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, jednak właścicielka nie zgodziła się na zawarcie umowy sprzedaży. Spełniony został również warunek z art. 15 ustawy, to jest złożenia wniosku o wszczęcie postępowania, bowiem pismem z dnia [...] listopada 1959 r., l. dz. [...] [...] Zarząd [...] złożył wniosek o wywłaszczenie nieruchomości wraz z wymaganymi załącznikami: zaświadczeniem z dnia [...] października1956 r., nr [...] znak [...] o zatwierdzeniu lokalizacji szczegółowej, ofertą nabycia nieruchomości skierowaną do właścicielki, planem sytuacyjnym sporządzonym przez organ państwowej służby geodezyjnej i kartograficznej, spełniono także warunek z art. 16 ustawy (obowiązek zawiadomienia właściciela nieruchomości o wszczęciu postępowania), co potwierdza pismo Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] stycznia 1960 r., nr [...], zawiadamiające C. L. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i rozprawie wywłaszczeniowo - odszkodowawczej. Minister wskazał ponadto, że Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej wydawało orzeczenie po przeprowadzeniu rozprawy o której mowa w art. 20 ustawy wywłaszczeniowej w trakcie której badana była kwestia lokalizacji inwestycji.

Odnosząc się do sprawy odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość organ nadzoru wskazał, że w rozprawie brał udział rzeczoznawca powołany na zlecenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K., a w aktach sprawy znajduje się elaborat szacunkowy sporządzony w dniu [...] grudnia1959 r. przez tego biegłego.

Mając na uwadze powyższe ustalenia, Ministra Infrastruktury decyzją z dnia [...] września 2005 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, Urząd Spraw Wewnętrznych w K. z dnia [...] kwietnia 1960 r., nr [...] oraz utrzymującej go w mocy decyzji Komisji Odwoławczej ds. Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] sierpnia 1960 r., nr [...].

Od decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2005 r. J. L. wystąpił do Ministra Infrastruktury z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W toku prowadzonego postępowania organ w dużej mierze powtórzył argumentację wyrażoną wcześniej w decyzji z dnia [...] września 2005 r. podkreślając, iż postępowanie wywłaszczeniowo – odszkodowawcze prowadzone w stosunku do nieruchomości położonej w C. o powierzchni [...] m2, nr hip. [...], stanowiącej własność C. L. nie naruszało przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. nr 17, poz. 70). W szczególności stwierdzone zostało, że nieruchomość była niezbędna na cele określone w punkcie 3 ww. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zachowane zostały zasady prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego m.in. [...] Zarząd [...] w K. wystąpił z wnioskiem o wywłaszczenie nieruchomości, strony postępowania zostały zawiadomione o jego wszczęciu i o terminie rozprawy wywłaszczeniowo – odszkodowawczej. Ponadto przy ustaleniu odszkodowania organ powołał biegłego i wysłuchał jego opinii, odszkodowanie przyznano na podstawie operatu szacunkowego wykonanego przez rzeczoznawcę. Minister Budownictwa za nieuzasadniony uznał zarzut J. L., iż prowadząc postępowanie nadzorcze nie dokonał oceny legalności procesu wywłaszczeniowego ograniczając się jedynie do jego opisu i stwierdzając, że nie zachodzi przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowo – odszkodowawczej.

Mając na uwadze powyższe, Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję z dnia [...] września 2005 r., nr [...].

Na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] stycznia 2007 r. J. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę wnosząc o jej uchylenie jako naruszającej prawo. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że Minister Budownictwa skupił się wyłącznie na zbudowaniu stanu faktycznego nie odniósł się natomiast do podniesionych przez nią zarzutów. Skarżący zaznaczył, że we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oraz w odwołaniu podnosił, iż decyzja wywłaszczeniowo – odszkodowawcza dotknięta była wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, bowiem wydana została wbrew materialnoprawnemu zakazowi, który wynikał z planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego przez Prezydium Rządu w lutym 1952 r., cel wywłaszczenia nie mógł być zrealizowany na nieruchomości bowiem plan nie przewidywał, iż grunt ten jest przeznaczony pod budownictwo przemysłowe – budowę magazynów. W ocenie skarżącego oznacza to, że nieruchomość nie została wykorzystana na cel dla którego dokonano wywłaszczenia.

Ponadto J. L. podniósł, że z decyzji wywłaszczeniowej nie wynika podstawa prawna jej przejęcia, bowiem nie powołano w niej art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, brak ten stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji.

W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o oddalenie skargi stwierdzając, że podniesione w niej zarzuty nie stanowią nowych okoliczności w sprawie, organ ustosunkował się do nich w treści zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim należy podkreślić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (postępowanie nadzorcze) jest postępowaniem toczącym się w trybie nadzwyczajnym, a jego przedmiotem jest ustalenie czy decyzja administracyjna jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 kpa skutkujących stwierdzeniem nieważności decyzji. Postępowanie toczące się w trybie art. 156 § 1 i nast. kpa jest postępowaniem samodzielnym i dotyczy odrębnej sprawy od sprawy rozstrzygniętej zakwestionowaną decyzją. Niemniej postępowanie to podlega tym samym zasadom oraz przepisom, które regulują "zwykłe" postępowanie administracyjne. W szczególności do postępowania nadzorczego mają w pełnym zakresie zastosowanie art. 7, 77 § 1 i 80 kpa statuujące podstawową zasadę procesową – dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co wiąże się z obowiązkiem zebrania pełnego materiału dowodowego i wnikliwej jego oceny, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów.

Należy stwierdzić, że w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją tych zasad i norm nie dochowano.

Podstawowa dla oceny legalności decyzji wywłaszczeniowej kwestia dopuszczalności wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości powinna podlegać ocenie według przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r., która w art. 3 ust. 1 stanowiła, że wywłaszczenie nieruchomości jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczona nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych.

W orzecznictwie sądowym wielokrotnie podkreślano, że organ wywłaszczeniowy był obowiązany dokonać oceny czy nieruchomość skazana we wniosku o wywłaszczenie była rzeczywiście niezbędna na cel wywłaszczenia (vide wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 sierpnia 1999 r. III RN 77/99, OSNAP 2002/4/82).

Dodatkowo trzeba podkreślić, że przeznaczenie nieruchomości na cele określone w art. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w ówcześnie obowiązującym porządku prawnym następowało w oparciu o plany zagospodarowania przestrzennego ustalone na podstawie dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowanym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (DZ.U. Nr 16, poz. 109 ze zm.).

Z materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach sprawy wynika pośrednio, że teren objęty wywłaszczeniem był objęty planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego opracowanym w latach 1950-1952 i zatwierdzonym przez Prezydium Rządu, który przewidywał dla tego terenu przeznaczenie pod budownictwo domów jednorodzinnych i małych domów mieszkalnych ze środków własnych ludności. Natomiast samego planu w aktach sprawy brak, co uniemożliwi kontrolę przez Sąd postępowania wywłaszczeniowego w tym zakresie, tym bardziej, że organ nie dokonał żadnej analizy ocenianej decyzji pod tym względem i nie odniósł się do tego zarzutu.

W aktach sprawy brak jest też decyzji o lokalizacji ogólnej nr [...] wydanej przez Wojewódzki Komitet Planowania Gospodarczego w S. z dnia [...] listopada 1955 r., nr [...] na którego powoływało się Prezydium Miejskiej Rady Narodowej – Miejski Zarząd Architektoniczno-Budowlany w C. nadając w dniu [...] października 1956 r. zaświadczenie lokalizacyjne nr [...] wyrażające zgodę na lokalizacje szczegółowe biur, magazynów i budynków gospodarczych [...] Hurtowni [...].

Brak ten uniemożliwia sądowi zbadanie co było podstawą wydania decyzji o lokalizacji ogólnej – czy był to plan zagospodarowania przestrzennego czy też inny akt prawny, co ma istotne znaczenie dla przedmiotowej sprawy.

Zasadny jest zatem zarzut skargi, niewyjaśnienia przez organ czy w chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej w celu zbudowania na wywłaszczonej nieruchomości magazynów dla hurtowni [...] było zgodne z planem zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu.

Należy podkreślić, że z całości akt sprawy wynika, że na wywłaszczonej nieruchomości nigdy nie zbudowano magazynów, ponieważ faktycznie miasto przeznaczyło na budowę tych obiektów inny teren na którym faktycznie je wybudowano.

Organ podejmując rozstrzygnięcie w sprawie wywłaszczeniowej obowiązany był powołać w podstawie prawnej art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, tymczasem w obu decyzjach wywłaszczeniowych wydawanych w rozpoznawanej sprawie, zarówno w decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] kwietnia 1960 r. jak i w utrzymującej ją w mocy decyzji Odwoławczej Komisji ds. Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw wewnętrznych z dnia [...] sierpnia 1960 r. w podstawie prawnej nie powołano powyższego przepisu, co oznacza, że obie powyższe decyzje naruszyły prawo w stopniu rażącym. Stanowisko takie potwierdza orzecznictwo sądowe w tym wyrok SN z dnia 4 czerwca 1998 r. sygn. III RN 38/98 OSNP 1999/6/194 prawidłowo przytoczony w skardze.

Z powyższych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2005 r. w zakresie odnoszącym się do wywłaszczenia nieruchomości zostały wydane w oparciu o niedostatecznie wyjaśniony stan faktyczny i prawny sprawy oraz niewłaściwą ocenę materiału dowodowego.

Wprawdzie ocena legalności decyzji wywłaszczeniowej w zakresie ustalenia odszkodowania została dokonana przez organy administracji prawidłowo, bowiem o odszkodowaniu należnym wywłaszczonemu orzeczono na podstawie wyników rozprawy i po wysłuchaniu opinii powołanego w tym celu biegłego (art. 22 ustawy o zasadach i wywłaszczeniu nieruchomości), Sąd postanowił jednak uchylić obie decyzje w całości mając na względzie dalszy tryb postępowania przed organami administracji publicznej w przedmiotowej sprawie.

Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji powinny uzupełnić brakujący materiał dokumentacyjny, a następnie dokonać wnikliwej analizy zgromadzonych dokumentów uwzględniając przy tym wymogi ustawy odnoszące się zarówno do przebiegu postępowania wywłaszczeniowego, jak i niezbędnych elementów decyzji wywłaszczeniowej. Ponadto organy powinny uwzględnić przedstawianą wyżej ocenę prawną dokonaną przez Sąd.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.