Wyrok NSA, sygn. akt III SA 872/84
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1984-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: 1. Decyzje wydawane w granicach tak zwanego uznania administracyjnego nie są wyłączone spod obowiązku ich uzasadniania na zasadach ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że z przepisów zawartych w ustawach odrębnych, wydanych przed wejściem tego kodeksu w życie, wynikała taka możliwość wyłącznie ze względu na bezpieczeństwo Państwa lub porządek publiczny.

2. Ani ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. o łączności /Dz.U. nr 8 poz. 48 ze zm./ ani wydane na jej podstawie rozporządzenie Ministra Łączności z dnia 23 grudnia 1968 r. w sprawie zasad wydawania zezwoleń na zakładanie i używanie amatorskich i doświadczalnych urządzeń radiowych i warunków ich używania /Dz.U. 1969 nr 2 poz. 14/ nie przewidują możliwości odstąpienia od uzasadnienia decyzji w sprawie zezwoleń.

TEZY

1. Decyzje wydawane w granicach tak zwanego uznania administracyjnego nie są wyłączone spod obowiązku ich uzasadniania na zasadach ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że z przepisów zawartych w ustawach odrębnych, wydanych przed wejściem tego kodeksu w życie, wynikała taka możliwość wyłącznie ze względu na bezpieczeństwo Państwa lub porządek publiczny.

2. Ani ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. o łączności /Dz.U. nr 8 poz. 48 ze zm./ ani wydane na jej podstawie rozporządzenie Ministra Łączności z dnia 23 grudnia 1968 r. w sprawie zasad wydawania zezwoleń na zakładanie i używanie amatorskich i doświadczalnych urządzeń radiowych i warunków ich używania /Dz.U. 1969 nr 2 poz. 14/ nie przewidują możliwości odstąpienia od uzasadnienia decyzji w sprawie zezwoleń.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Andrzeja Ż. na decyzję Głównego Inspektora Państwowej Inspekcji Radiowej z dnia 24 maja 1984 r. w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na założenie i używanie radiostacji i na podstawie art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję, a także - zgodnie z art. 208 Kpa - zasądził od tego organu kwotę złotych sześćset tytułem zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego.


UZASADNIENIE

Andrzej Ż. uzyskał zezwolenie na założenie i używanie radiostacji amatorskiej. W związku z wprowadzeniem stanu wojennego, w myśl par. 17 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 grudnia 1981 r. w sprawie wykonania przepisów dekretu o stanie wojennym w zakresie łączności /Dz.U. nr 29 poz. 160/, z dniem wejścia w życie tego rozporządzenia z mocy prawa straciły ważność zezwolenia na założenie i używanie radiostacji indywidualnych i klubowych. W związku z tym Andrzej Ż. złożył w styczniu 1983 r. do Okręgowego Inspektoratu Państwowej Inspekcji Radiowej w W. podanie o wydanie mu nowego zezwolenia na założenie i używanie radiostacji amatorskiej. Okręgowy Inspektorat Państwowej Inspekcji Radiowej w W. decyzją z dnia 8 lutego 1984 r. nr PIR/1/E/400/246/84 odmówił wydania zezwolenia. Decyzja ta nie miała uzasadnienia, a jej podstawa prawna - rozporządzenie Ministra Łączności z dnia 23 grudnia 1968 r. w sprawie zasad wydawania zezwoleń na zakładanie i używanie amatorskich i doświadczalnych urządzeń radiowych i warunków ich używania /Dz.U. 1969 nr 2 poz. 14/ - została podana bez wskazania przepisu mającego zastosowanie w sprawie. z akt nie wynika również, aby przed wydaniem decyzji stronie dano możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów /art. 10 par. 1 in fine Kpa/.

Andrzej Ż. odwołał się od tej decyzji w dniu 15 lutego 1984 r. do Głównego Inspektoratu Państwowej Inspekcji Radiowej, zarzucając, że organ I instancji nie uzasadnił odmowy wydania zezwolenia. Podał, że nie tylko nigdy nie naruszył przepisów rozporządzenia Ministra Łączności z 1968 r., normującego zasady wydawania zezwoleń i używania radiostacji, ale nawet w 1983 r. został odznaczony Brązowym Medalem za Zasługi dla Obronności Kraju oraz ma nienaganną opinię zawodową i partyjną.

Główny Inspektorat decyzją z dnia 24 maja 1984 r. nr EZ/400/3061/84 utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Decyzja ta, podobnie jak decyzja Okręgowego Inspektoratu, nie odpowiadała formie określonej w art. 107 Kpa, a mianowicie nie zawierała uzasadnienia, nie precyzowała dokładnej postawy prawnej, nie zawierała pouczenia o prawie jej zaskarżenia do sądu administracyjnego.

Andrzej Ż. zaskarżył w dniu 14 czerwca 1984 r. decyzję instancji odwoławczej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, po otrzymaniu - na żądanie - wyjaśnienia Głównego Inspektoratu, że służy mu prawo wniesienia takiej skargi. W skardze zwrócił uwagę, że decyzja nie tylko nie zawiera uzasadnienia, ale nie wskazuje przepis stanowiącego podstawę odmowy. Podniósł nadto, że jest członkiem PZPR, dyrektorem przedsiębiorstwa, został odznaczony w 1983 r. Brązowym Medalem za Zasługi dla Obronności Kraju właśnie za dotychczasową działalność krótkofalowca. tym bardziej więc jest niezrozumiały brak zaufania do niego.

W piśmie procesowym z dnia 18 lipca 1984 r. Główny Inspektorat Państwowej Inspekcji Radiowej wyraził pogląd, że w myśl par. 4 cytowanego rozporządzenia Ministra Łączności z dnia 23 grudnia 1968 r. nie ma obowiązku prawnego wydania zezwolenia, natomiast w myśl par. 36 ust. 1 tego rozporządzenia może w każdej chwili cofnąć lub zawiesić wydanie zezwolenia, nie podając powodów takiej decyzji; skarga więc jest nieuzasadniona.

Na rozprawie w Naczelnym Sądzie Administracyjnym w dniu 19 grudnia 1984 r. skarżący podniósł dodatkowo, że został wybrany prezesem koła krótkofalowców oraz był delegatem na Wojewódzką Konferencję partyjną. Złożył nadto do akt pozytywną opinię wystawioną mu przez Komitet Wojewódzki PZPR w B. P. jako dyrektorowi przedsiębiorstwa państwowego oraz aktywnemu członkowi partii. Te fakty, jego zdaniem, nie harmonizują z wyrażonym mu brakiem zaufania w postaci odmowy zezwolenia. Przypisuje to zabiegom funkcjonariusza Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych, który dawniej pełnił służbę w Urzędzie w B. P., a z którym miał nieporozumienia. Pełnomocnik Głównego Inspektoratu wyjaśnił, że przed wydaniem decyzji organ odwoławczy, zgodnie z zarządzeniem Głównego Inspektora Państwowej Inspekcji Radiowej nr 8/83 z dnia 26 września 1983 r. /nie publikowanym/, zasięgnął opinii właściwych organów spraw wewnętrznych. Opinie te były dla skarżącego negatywne, tak jeśli idzie o opinię organu stopnia wojewódzkiego, jak i Ministerstwa Spraw Wewnętrznych. Ten wzgląd przesądził o sposobie załatwienia sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Paragraf 4 rozporządzenia Ministra Łączności z dnia 23 grudnia 1968 r. w sprawie zasad wydawania zezwoleń na zakładanie i używanie amatorskich i doświadczalnych urządzeń radiowych i warunków ich używania /Dz.U. 1969 nr 2 poz. 14/ stwierdza, że osoba fizyczna może uzyskać zezwolenie na założenie i używanie amatorskiego urządzenia radiowego, jeśli spełnia warunki określone w tym przepisie. Wynika stąd, że samo spełnienie wymaganych warunków przez stronę nie zobowiązuje jeszcze organu do udzielenia jej zezwolenia, na co wskazują wyrazy "może uzyskać".

Brak uzasadnienia decyzji organów I i II instancji utrudnia ocenę, czym kierowały się one, odmawiając wydania zezwolenia: niespełnieniem przez stronę wymaganych prawem warunków /określony wiek, przynależność do Polskiego Związku Krótkofalowców, posiadanie świadectwa uzdolnienia/, interesem społecznym, który miał obowiązek uwzględnić, działając w granicach uznania /art. 7 Kpa/, czy też oboma względami. Z faktu, że skarżący korzystał już z zezwolenia przed wprowadzeniem stanu wojennego, oraz z wyjaśnień złożonych dopiero na rozprawie sądowej przez pełnomocnika Głównego Inspektoratu można pośrednio wnosić, że chodzi tu raczej o zaostrzenia organów spraw wewnętrznych. naruszenie przez organy Inspekcji art. 10 par. 1 Kpa, umożliwiającego stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów w sprawie przed wydaniem decyzji, w połączeniu z brakiem uzasadnienia decyzji, opróżniło ujawnienie tych okoliczności i uniemożliwiło mu merytoryczne ustosunkowanie się do zarzutów, które nie zostały ujawnione.

Organy Inspekcji I instancji powołał się na par. 36 ust. 1 omawianego rozporządzenia, uprawniający organ administracji do cofnięcia wydanego zezwolenia w każdym czasie i bez podania powodów. zwalniałoby to również organy administracji od obowiązku uzasadnienia odmowy wydania zezwolenia. Stanowisko takie jest nietrafne. Artykuł 107 par. 1 Kpa zobowiązuje organy administracji do uzasadnienia decyzji, art. 107 par. 3 Kpa zaś wskazuje na treść uzasadnienia. Odstępstwa od obowiązku uzasadnienia decyzji normuje art. 107 par. 4 i 5 Kpa. W myśl par. 4 można odstąpić od uzasadnienia decyzji, gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony, przy czym należy uzasadniać decyzji rozstrzygające sporne interesy stron oraz decyzje wydane w trybie odwoławczym. zgodnie zaś z par. 5 organ może odstąpić od uzasadnienia decyzji w przypadkach, w których z dotychczasowych przepisów ustawowych wynikła możliwość zaniechania lub ograniczenia uzasadnienia ze względu na interes bezpieczeństwa Państwa lub porządek publiczny. jak z tego wynika, decyzje wydawane w granicach tak zwanego uznania administracyjnego nie są wyłączone spod obowiązku ich uzasadniania na zasadach ogólnych określonych w kodeksie postępowania administracyjnego, chyba że z przepisów zawartych w ustawach odrębnych, wydanych przed wejściem w życie kodeksu, wynikała także możliwość i to wyłącznie ze względu na bezpieczeństwo Państwa lub porządek publiczny. Również w nauce prawa został wyrażony pogląd, że tam, gdzie przepisy prawa dają organowi możliwość elastycznego działania, nie powołując się na interes Państwa lub porządek publiczny, organ administracji nie jest zwolniony od obowiązku uzasadnienia decyzji /Z. Janowicz: Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym, Warszawa - Poznań 1982, str. 191/. Możliwość odstąpienia w rozpoznawanej sprawie od uzasadnienia nie była przewidziana w ustawie ani nawet w par. 4 lub innym przepisie omawianego rozporządzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny niejednokrotnie wskazywał w swoim orzecznictwie, że uznanie administracyjne straciło w świetle kodeksu postępowania administracyjnego swój dotychczasowy charakter /wyrok w sprawie SA 820/81 - OSPiKA 1982 nr 1-2 poz. 22 z glosą J. Łętowskiego/. Zwłaszcza art. 7 Kpa nakazuje załatwić sprawę, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Wskazówka ta ma na względzie przede wszystkim decyzje uznaniowe, albowiem w przypadku decyzji związanych zharmonizowanie obu interesów jest już z reguły dokonane w sposób sformalizowany w większym lub mniejszym stopniu przez samego normodawcę w przepisach prawa materialnego. W tym kontekście należy rozpatrywać względną tylko swobodę organu administracji, wynikającą z par. 4 cytowanego rozporządzenia, oraz obowiązek uzasadnienia rozstrzygnięcia.

Rozważenia przez organy wymagają istotne argumenty i dowody przedstawione przez skarżącego, jak te, że jest długoletnim, aktywnym członkiem partii, dyrektorem wzorowo prowadzonego państwowego przedsiębiorstwa, osobą niedawno odznaczoną medalem za zasługi dla obronności państwa z tytułu działalności jako krótkofalowca. Oceny tych okoliczności powinien dokonać właściwy organ administracji państwowej, konfrontując je z ewentualnymi przeciwwskazaniami wydania zezwolenia, podyktowanymi interesem społecznym, i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji zgodnie z art. 107 par. 3 Kpa.

Ustalone naruszenia przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, uzasadniają uchylenie decyzji zgodnie z art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa. O zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego postanowiono stosownie do art. 208 Kpa.