Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 874/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), Sędzia WSA Tomasz Stawecki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Z.W. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] z siedzibą w S. na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] lutego 2021 r. znak [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., znak: [...], Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256, późn. zm., dalej jako: "k.p.a.") oraz art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 282, z późn. zm., dalej także: "u.o.z.o.z."), po rozpatrzeniu odwołania Z. W., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą: W. Z., P.W. "[...]" z siedzibą w [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] lipca 2020 r., nr [...], wymierzającą ww. przedsiębiorcy karę pieniężną wysokości 20 000 zł z tytułu wykonania robót budowlanych, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z., na terenie strefy ochrony konserwatorskiej układu urbanistycznego miasta [...], wpisanej do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z [...] września 1990 r.

Do wydania zaskarżonej decyzji Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu (zwanego dalej także: "Ministrem" lub "organem II instancji") doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez ten organ.

Decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] września 1990 r., znak: [...] pod numerem [...], został wpisany do rejestru zabytków układ urbanistyczny miasta [...] i [...] w strefie ochrony konserwatorskiej obejmującej obszar miasta [...] w jego historycznych granicach wraz z zamkiem, parkiem, folwarkiem, [...], obszar [...] oraz przedmiejską zabudową [...] i [...] wzdłuż wylotowych ulic w i ich historycznym przebiegu. Jak wyjaśnił organ II instancji, ww. obszar obejmuje budynek przy Placu [...][...] i [...], na działkach nr ew. [...],[...]. Wskazaną strefę ochrony konserwatorskiej zamyka m.in. linia brzegowa Jeziora [...], przebiegająca w odległości kilkuset metrów od tylnej elewacji budynku przy Placu [...][...] i [...].

Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 22 maja 2020 r. Starosta [...] stwierdził, że przy budynku położonym przy placu [...][...] i [...] (teren znajdujący się od strony tylnej, południowo-wschodniej elewacji) w [...] zostały wykonane roboty budowlane polegające na wybudowaniu drewnianej konstrukcji pod wiatę lub ogródek gastronomiczny. Konstrukcja miała wymiary 10 na 20 metrów i jedną kondygnację nadziemną. Starosta [...] nie wydał pozwolenia na wykonanie ww. robót budowlanych na terenie zabytkowego układu urbanistycznego miasta [...].

Decyzją z [...] maja 2020 r., nr [...], Starosta [...] nakazał wstrzymanie działań, które mogą prowadzić do obniżenia wartości zabytkowej układu urbanistycznego miasta [...], polegających na budowie wiaty o drewnianej konstrukcji na terenie działek nr ew. [...] i [...] w [...].

W dniu 9 czerwca 2020 r. Starosta [...] ponownie przeprowadził oględziny na terenie działek nr ew. [...] i [...] w [...] i stwierdził, że wiata o konstrukcji drewnianej i rozmiarach 20 na 10 m, nie posiada jeszcze zadaszenia i nie wypełniono ścian.

Pismem z 10 czerwca 2020 r. Starosta [...] zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej z powodu podjęcia robót budowlanych bez zgody Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, o której mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Pismem z 25 czerwca 2020 r. organ I instancji zawiadomił o zebraniu materiału dowodowego oraz o możliwości zapoznania się z nim, a także o możliwości zgłoszenia uwag w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia.

Następnie w dniu [...] lipca 2020 r. Starosta [...] wydał decyzję nr [...], którą wymierzył Z. W. – prowadzącemu Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "[...]" z siedzibą w [...] karę pieniężną w wysokości 20 000 zł z tytułu wykonania robót budowlanych, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z., na terenie strefy ochrony konserwatorskiej układu urbanistycznego miasta [...], wpisanej do rejestru zabytków.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się ukarany Z. W. (dalej także "Skarżący"), wnosząc w ustawowym terminie odwołanie, w którym zarzucił organowi I instancji naruszenie przepisów art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 7 pkt 1 u.o.z.o.z., poprzez błędną wykładnię, że budynek restauracji przy Placu [...][...] i [...] podlega ochronie konserwatorskiej. Budynek ten nie jest wpisany do rejestru zabytków, a jedynie znajduje się na terenie układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków. Skarżący zarzucił także naruszenie przepisów art. 36 ust. 1 i art. 107 ust. 1 ww. ustawy, poprzez ich zastosowanie oraz naruszenie art. 6 k.p.a., poprzez wydanie decyzji w sprawie, w której organ pierwszej instancji nie był uprawniony do wydania rozstrzygnięcia z uwagi na brak objęcia budynku ochroną konserwatorską. Skarżący zarzucił również dowolne przyjęcie, że inwestycja doprowadziła do obniżenia wartości zabytkowej układu przestrzenno-urbanistycznego miasta. W ocenie Skarżącego organ powiatowy naruszył przepisy art. 7 i 77 k.p.a., poprzez brak podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności w odniesieniu do okoliczności mających wpływ na wysokość kary, a także art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się przy ustalaniu wysokości kary.

Po rozpatrzeniu ww. odwołania, Minister wskazał, że zgodnie z art. 107d ust. 1 u.o.z.o.z., kto bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków podejmuje działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1-5, podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 do 500 000 zł. Karę pieniężną, o której mowa w ust. 1 nakłada w drodze decyzji organ ochrony zabytków, który był właściwy do wydania pozwolenia (art. 107d ust. 5 ww. ustawy).

Do kar pieniężnych stosuje się przepisy działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego, który zawiera m.in. art. 189d wskazujący, jakie przesłanki organ musi wziąć pod uwagę wymierzając administracyjną karę pieniężną.

Według organu II instancji, w rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że Z. W. (będący najemcą nieruchomości) na terenie zabytkowego układu urbanistycznego miasta [...], wykonał bez uzyskania pozwolenia organu ochrony zabytków roboty budowlane polegające na wybudowaniu parterowej drewnianej wiaty o rozmiarach 10 m x 20 m z konstrukcją pod dach wielospadowy, która wykracza poza działki nr ew. [...] i [...] i obejmuje także działki nr ew. [...] i ewentualnie [...]. Ukarany miał świadomość, że podejmowanie działań na terenie zabytkowego układu urbanistycznego wymaga uzyskania pozwolenia, skoro wnioskiem z dnia 6 marca 2020 r. wystąpił do Starosty [...] o wydanie pozwolenia na przeprowadzenie remontu elewacji budynku położonego na tym obszarze przy Palcu [...][...] i [...].

Minister przypomniał, ze organ I instancji wyjaśnił w uzasadnieniu swojej decyzji z [...] lipca 2020 r., że na podstawie decyzji wpisowej z [...] września 1990 r. ochronie podlegają wszystkie zewnętrzne elementy poszczególnych budynków znajdujących się na zabytkowym obszarze. Najemca nieruchomości położonej na terenie wpisanym do rejestru zabytków jest zatem bezwzględnie zobowiązany do uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Organ powiatowy wskazał także, że wybudowana wiata stanowi istotną ingerencję w zabytkowy charakter otoczenia, co zostało zilustrowane na fotografiach znajdujących się w aktach organu powiatowego wykonanych podczas kontroli. Konstrukcja jest widoczna na około 80 metrów z punktu widokowego zlokalizowanego na molo Jeziora [...]. Starosta [...] zwrócił także uwagę na otoczenie nieruchomości, na której wybudowana została wiata, tj. plac [...], który otwiera się na jezioro tuż za działkami nr ew. [...] i [...] i stanowi teren rekreacyjno-sportowy zabudowany otwartymi elementami małej architektury jak: plac zabaw, muszla koncertowa wraz ze skwerem i fontannami oraz skatepark. Z placu prowadzi alejka na molo Jeziora [...] z punktem widokowym. Teren ten jest już silnie zagospodarowany i zdominowany wieloma elementami małej architektury, zaś na tle placu [...] stała się dodatkowo widoczna konstrukcja drewnianej wiaty, która docelowo miała być pokryta plandeką, co stworzy zamkniętą formę kubaturową, mającą wpływ na brak uporządkowania i czytelności tego terenu. Ponadto organ I instancji zauważył, że zabudowa wiaty jest znacząco wyeksponowana na tle zabudowy historycznej i panoramy tej części miasta widocznej z brzegu Jeziora [...]. Wybudowana wiata zaburza widok w zakresie jednorodności architektonicznej tego terenu i zaprojektowanego porządku zabudowy o określonej funkcji. Obowiązkiem organu konserwatorskiego jest natomiast dbałość o wygląd terenów zabudowy współczesnej mającej wpływ na ekspozycję i wygląd obiektów historycznych. Starosta [...] zwrócił także uwagę, że powstała bez pozwolenia konserwatorskiego konstrukcja wiaty przeznaczonej na działalność gastronomiczną jest niezgodna z zasadami zagospodarowania tego terenu w procedowanym projekcie uchwały miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu południowo - zachodniej części [...] (w rejonie m. in. Placu [...]). Etap 2. Powstanie wiaty lamie ład przestrzenny tej części miasta i powoduje uszczerbek dla wartości zabytku.

Organ odwoławczy podzielił ww. stanowisko Starosty [...]. Wskazał, że zgodnie z art. 7 pkt 1 i 4 u.o.z.o.z. do form ochrony zabytków należy: wpis do rejestru zabytków i ustalenie ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z postanowieniami § 7 pkt 1 uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w [...] w rejonie ul. [...], Placu [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...] i ul. [...], gmina [...]. Etap 1 (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., poz. [...], dalej także: "m.p.z.p.") - w zakresie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej ustalono m.in. ochronę konserwatorską układu urbanistycznego miasta [...] wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] z dnia [...] września 1990 r. Zatem teren na którym wybudowana została konstrukcja wiaty jest objęty podwójną ochroną konserwatorską w postaci wpisania do rejestru zabytków obszaru miasta [...], na którym jest położony - jako układ urbanistyczny oraz poprzez ustalenie ochrony tego obszaru w m.p.z.p. Minister za bezpodstawny uznał wobec tego zarzut strony błędnego zastosowania w sprawie przepisu art. 107d ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z.

W kontekście oceny przesłanek nakładania administracyjnej kary pieniężnej określonych w art. 189d k.p.a., organ odwoławczy stwierdził, że na skutek wybudowania bez pozwolenia konserwatorskiego konstrukcji wiaty o wymiarach 10 na 20 m, miało miejsce działanie skutkujące obniżeniem wartości zabytkowego układu urbanistycznego miasta [...]. Zatem waga i okoliczności naruszenia są istotne. Minister wskazał na brak dowodów, że miało miejsce zagrożenie życia i zdrowia (art. 189d pkt 1 k.p.a.), niemniej podkreślił, że jest to kolejne tego rodzaju naruszenie popełnione przez ukaranego, bowiem inwestor również bez uzyskania pozwolenia konserwatorskiego rozpoczął remont elewacji budynku przy Placu [...][...] i [...] (art. 189d pkt 2 k.p.a.). Ukarany nie podjął dobrowolnie działań mających na celu uniknięcie skutków naruszenia prawa (art. 189d pkt 5 k.p.a.). Ponieważ ukarany posiadał świadomość, że jest wymagane uzyskanie pozwolenia konserwatorskiego, to okoliczność tę Minister uznał za przyczynienie się do powstania naruszenia. Powiatowy Konserwator Zabytków w piśmie z dnia [...]marca 2020 r. skierowanym do pełnomocnika Z. W. poinformował, że budynek przy Placu [...][...] i [...] w [...] jest położony na terenie układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków, w związku z czym, na prowadzenie robót budowlanych na tym obszarze konieczne jest uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z. (art. 189d pkt 4 k.p.a.). Oceniając przesłankę dotyczącą uzyskania korzyści przez ukaranego, Minister wskazał, że należy do nich niewątpliwie zaliczyć koszty sporządzenia dokumentacji projektowej wymaganej jako załącznik do wniosku o wydanie pozwolenia wydawanego przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, które w omawianej sprawie było wymagane przy prowadzeniu robót budowlanych przy zabytku (§ 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków - Dz. U. z 2018 r., poz. 1609) - art. 189d pkt 6 k.p.a. Dalej organ II instancji podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie Skarżący nie przedstawił okoliczności dotyczących jego sytuacji finansowej (art. 189d pkt 7 k.p.a.). Jednocześnie w ocenie organu odwoławczego w sprawie nie wystąpiły pozostałe przesłanki wymienione w art. 189d k.p.a.

W konsekwencji powyższego Minister uznał, że wymierzenie Skarżącemu kary w wysokości 20 000 zł było zasadne i adekwatne do popełnionego naruszenia.

Z takim rozstrzygnięciem organu II instancji nie zgodził się Z. W., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, który wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji zarzuca:

1. naruszenie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit b w zw. z art. 7 pkt 1 u.o.z.o.z. poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że nieruchomość stanowiąca działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...] w [...], której najemcą jest Skarżący podlega ochronie konserwatorskiej, podczas gdy nieruchomość ta nie jest wpisana do rejestru zabytków, a jedynie znajduje się na terenie układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków, co nie uprawnia do stawiania jej wymogu uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie prac w jej obrębie;

2. naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie części materiału dowodowego, tj. Załącznika nr 1 do uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania (części graficznej) i w konsekwencji przeprowadzenie całkowicie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów i uznanie, że nieruchomość stanowiąca działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...] w [...], której najemcą jest Skarżący podlega ochronie konserwatorskiej na podstawie m.p.z.p., podczas gdy z Załącznika nr 1 do ww. uchwały, stanowiącego jej integralną część wynika, że nieruchomość ta zlokalizowana jest poza obszarem objętym planem;

3. naruszenie art. 36 ust. 1 u.o.z.o.z. poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy budynek restauracyjny, którego najemcą jest Skarżący nie stanowi zabytku podlegającego ochronie konserwatorskiej, wobec czego nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie przy nim prac;

4. naruszenie art. 107d ust. 1 u.o.z.o.z. poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy skoro Skarżący nie był zobowiązany do uzyskania pozwolenia konserwatorskiego, to brak jest po jego stronie zaniechania, które mogłoby spowodować wymierzenie mu kary pieniężnej przewidzianej we wskazanym przepisie.

Na wypadek nieuwzględnienia powyższych zarzutów, Skarżący zarzuca decyzji Ministra:

5. dowolne przyjęcie za organem I instancji, że posadowiona wiata stanowi istotną ingerencję w zabytkowy charakter otoczenia oraz, że zachowanie Skarżącego skutkowało obniżeniem wartości zabytkowego układu urbanistycznego miasta [...];

6. naruszenie art. 189d k.p.a. w zw. z art. 107g u.o.z.o.z. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wymierzeniu skarżącemu kary z uwzględnieniem wyłącznie tych dyrektyw, które w ocenie organu obciążają Skarżącego, z jednoczesnym pominięciem dyrektyw, które przemawiają na korzyść Skarżącego, co doprowadziło do utrzymania w mocy kary zbyt dolegliwej dla strony,

7. naruszenie art. 189d pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że jednokrotne podobne naruszenie dokonane w przeszłości stanowi okoliczność obciążającą Skarżącego, podczas gdy wskazany przepis nie odnosi się do zachowań jednorazowych - chodzi bowiem o "częstotliwość" oznaczającą częste występowanie, powtarzanie się naruszenia,

8. naruszenie art. 189d pkt 7 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i stwierdzenie, że Skarżący nie przedstawił okoliczności dotyczących jego sytuacji finansowej, podczas gdy wskazany przepis posługuje się pojęciem "warunków osobistych", co jest pojęciem szerszym od pojęcia "sytuacji finansowej".

Mając to na uwadze Skarżący wnosi o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2020r., umorzenie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, a także o przyznanie Skarżącemu od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesione zostało, że organ błędnie zakwalifikował nieruchomość stanowiącą działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...] w [...], której najemcą jest Skarżący, jako nieruchomość podlegającą ochronie konserwatorskiej z uwagi na jej położenia na obszarze układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków. Sama nieruchomość nie została odrębnie wpisana do rejestru zabytków i nie stanowi odrębnego zabytku. Skarżący powołuje się w tym zakresie na orzecznictwo sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego, w świetle którego, budynku położonego na terenie układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków nie można tylko z tej racji traktować jako zabytku, a zatem wszelkie przy nim prace powodujące zmianę jego wyglądu nie wymagają pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Zdaniem Skarżącego powyższe oznacza, że sam fakt położenia nieruchomości na terenie układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków nie przesądza o podleganiu ochronie konserwatorskiej tym bardziej, że sam sporny obiekt nie ma charakteru zabytkowego - powstał bowiem w latach 60-tych ubiegłego wieku.

Odnosząc się do kwestii ochrony rzekomo wynikającej z m.p.z.p., Skarżący wskazuje, że zgodnie z art. 20 ust. 1 zd. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dot. uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, część tekstowa planu stanowi treść uchwały, z kolei część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy powołuje się na treść ww. uchwały, całkowicie pomijając jednak jej graficzną część, z której wprost wynika, że obszar nieruchomości, której najemcą jest Skarżący, znajduje się poza granicą obszaru objętego przedmiotowym planem.

Z daleko posuniętej ostrożności, Skarżący zwraca uwagę, że sporna wiata została umieszczona na tyłach budynku, a nie od reprezentacyjnej części miasta – rynku. Obszar, na którym została umieszczona wiata należy do terenu silnie przekształconego, na którym wzniesione są nowe obiekty, w tym także obiekty użyteczności publicznej, jak amfiteatr czy skatepark, a także obiekty małej gastronomii. Obszar ten nie koresponduje widokowo z płytą Placu [...]. Teren ten traktować zatem należy jako przekształcony jeszcze przed wykonaniem prac przez Skarżącego, wobec czego nie sposób przyznać racji organowi, który twierdzi, że przeprowadzone roboty doprowadziły do obniżenia wartości zabytkowego układu urbanistycznego miasta [...].

W przekonaniu Skarżącego organ naruszył art. 189d k.p.a. w zw. z art. 107g u.o.z.o.z. Organ pominął bowiem, że de facto Skarżący nie uzyskał żadnych korzyści w związku z rzekomym naruszeniem. Z uwagi na pandemię koronawirusa, praktycznie niemożliwym było korzystanie z posadowionej wiaty zgodnie z planowanym przeznaczeniem. Branża gastronomiczna, w której działa Skarżący została dotknięta jednymi z najsurowszych restrykcji w związku z sytuacją epidemiczną, przez co niemożliwym stało się przyjmowanie gości w zewnętrznym "ogródku".

Dodatkowo organ naruszył art. 189d pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że jednokrotne podobne naruszenie dokonane w przeszłości stanowi okoliczność obciążającą Skarżącego, podczas gdy wskazany przepis nie odnosi się do zachowań jednorazowych. Nawet zatem jeśli uznać, że Skarżący w przeszłości dopuścił się podobnego naruszenia, co zresztą Skarżący kwestionuje, a co stanowi przedmiot odrębnego toczącego się postępowania, to takie jednorazowe naruszenie nie może stanowić okoliczności obciążającej Skarżącego na potrzeby wymiaru kary administracyjnej.

Zdaniem autora skargi, organ naruszył również art. 189 pkt 7 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i stwierdzenie, że Skarżący nie przedstawił okoliczności dotyczących jego sytuacji finansowej. Skarżący przedstawił okoliczności dotyczące jego warunków osobistych, które powinny mieć wpływ na wymiar kary. Wskazał bowiem na konsekwencje, jakie dla jego działalności będzie powodować wymierzona kara, z uwagi na branżę, w jakiej działa Skarżący. Z tego powodu, wymiar kary w wysokości, jaką organ utrzymał w mocy, stanowi dla Skarżącego zbyt dużą dolegliwość i znacząco wykracza poza granice dopuszczalnej represji.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity - Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, tutejszy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu nie narusza prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Kontroli tutejszego Sądu poddana została decyzja Ministra z [...] lutego 2021 r., którą organ II instancji utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] lipca 2020 r., nr [...], wymierzającą przedsiębiorcy – Z. W., w oparciu o art. 107d ust. 1 u.o.z.o.z., karę pieniężną wysokości 20 000 zł.

W sprawie nie jest kwestionowane, że zakres prac podjętych przez Skarżącego na nieruchomości stanowiącej działki o nr ew. [...] i [...] położone przy Placu [...][...] i [...] w [...], polegających na budowie wiaty o konstrukcji drewnianej i wymiarach 20 na 10 m, przewidzianej do zadaszenia dachem wielospadowym, stanowił roboty budowlane, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z. Przepis ten przewiduje natomiast, że pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga m.in. prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, w tym prac polegających na usunięciu drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni.

Należy w tym miejscu wyjaśnić, że z uwagi na treść art. 2 ust. 1 u.o.z.o.z. oraz art. 2 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), między ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami a Prawem budowlanym zachodzi relacja współstosowania ustaw, w tym znaczeniu, że do obiektów budowlanych (robót budowlanych) objętych ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stosuje się zarówno przepisy tej ustawy, jak i przepisy Prawa budowlanego.

Definicja robót budowalnych zamieszczona została w przepisach ustawy - Prawo budowlane, gdzie w art. 3 pkt 7 wskazano, że przez roboty budowlane należy rozumieć zarówno budowę, jak i prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego.

Niewątpliwie budowa drewnianej wiaty użytkowej o powierzchni jak w niniejszej sprawie stanowi zatem roboty budowlane w rozumieniu ww. przepisów.

Nie jest również sporne, że teren, na którym prowadzone były przedmiotowe roboty znajduje się na obszarze zaliczonym do strefy ochrony konserwatorskiej układu urbanistycznego miasta [...], wpisanej do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] września 1990 r. pod nr [...].

Tym niemniej, w kontekście zarzutów skargi, w których jej autor podnosi przede wszystkim naruszenie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit b w zw. z art. 7 pkt 1 oraz art. 36 ust. 1 u.o.z.o.z. poprzez wadliwe przyjęcie przez organy, że nieruchomość objęta inwestycją Skarżącego podlega ochronie konserwatorskiej i jej realizacja wymagała uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, kluczowe wydaje się w pierwszej kolejności wyjaśnienie powyższej kwestii.

W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 3 pkt 2 u.o.z.o.z. zabytek nieruchomy to nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Według art. 6 ust. 1 pkt 1 lit b cyt. ustawy, do zabytków nieruchomych zalicza się w szczególności układy urbanistyczne, ruralistyczne i zespoły budowlane, a więc nie tylko same budynki. Owe układy podlegają ochronie i opiece, bez względu na stan ich zachowania i jako zabytki nieruchome podlegają wpisowi do rejestru w trybie art. 9 ust. 1 u.o.z.o.z. Historycznym układem urbanistycznym lub ruralistycznym jest, zgodnie z art. 3 pkt 12 przywołanej ustawy, przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym sieci ulic lub sieci dróg. Ochroną objęty jest w takim przypadku cały układ urbanistyczny, który tworzą wchodzące w jego skład elementy, np. budynki. W razie zaś wpisania budynku będącego elementem układu urbanistycznego dodatkowo do rejestru zabytków przedmiotem ochrony dodatkowej jest sam budynek ze względu na jego cechy zabytkowe.

Bez wątpienia słusznie w skardze zwrócono wobec tego uwagę, że istnieje różnica pomiędzy ochroną obszarową układu urbanistycznego a ochroną indywidualną poprzez jednostkowy wpis do rejestru konkretnego budynku. W niniejszej sprawie to rozróżnienie nie miało jednak jakiegokolwiek znaczenia dla rozstrzygnięcia, bowiem Skarżący wykonał roboty budowlane przy zabytku jakim jest właśnie układ urbanistyczny.

Wbrew argumentacji skargi, stanowisko to znajduje oparcie w ugruntowanych już poglądach doktryny i orzecznictwa sądowoadministracyjnego, zaś w okolicznościach rozpoznawanej sprawy za całkowicie nieuprawnione uznać trzeba powoływanie się przez Skarżącego na pogląd Sądu Najwyższego, wyrażony w wyroku z 10 czerwca 2005 r., sygn. akt II CK 729/04. Wypada w tym miejscu zauważyć, że tezy zawarte w ww. orzeczeniu SN miały odniesienie przede wszystkim do zagadnień związanych z wykładnią i zastosowaniem art. 73 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami i możliwością obniżenia opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, przewidzianą w tym przepisie dla każdej nieruchomości wchodzącej w skład strefy uznanej za zabytek jako cały obszar. Dlatego też SN wskazał, że w tym kontekście istotne znaczenie ma to, iż wspomniany przepis wyraźnie mówi o nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków, co oznacza, że nie można go odnosić do zbioru nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sądu Najwyższego z 18 grudnia 2002 r. (sygn. akt I CKN 1268/00, OSNC 2004, nr 2, poz. 30) również wskazano, że "uznanie strefy zabudowy za zabytek nie powoduje jeszcze uznania za zabytek każdego położonego w niej budynku". Jednocześnie jednak SN stwierdził, że okoliczność ta "natomiast wywołuje określone ograniczenia dotyczące tej strefy, jak np. (...) możliwość określenia warunków prowadzenia działalności budowlanej".

Wobec powyższego, aktualnie zgodnie przyjmuje się, że wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego, stanowiącego wpis obszarowy, a nie indywidualny, nie oznacza, że obiekty znajdujące się na takim obszarze nie podlegają ochronie zabytków. Wprost przeciwnie, wpis obszarowy oznacza, że ochronie prawnej podlegają wszystkie znajdujące się na tym obszarze obiekty. Inny natomiast jest tylko zakres ochrony takich obiektów niż obiektów wpisanych indywidualnie do rejestru zabytków. W przypadku wpisu obszarowego ochronie podlegają zewnętrzne cechy obiektów (tworzące substancję zabytkową). W przypadku wpisu indywidualnego ochrona jest szersza, gdyż obejmuje również wnętrze obiektu, co oznacza, że zezwoleń konserwatora zabytków wymagają również prace budowlane prowadzone wewnątrz budynku wpisanego indywidualnie do rejestru zabytków (zob. wyroki NSA: z dnia 18 czerwca 2013 r., II OSK 427/12; z dnia 29 grudnia 2011 r., II OSK 2152/10, LEX nr 1152142; z dnia 16 czerwca 2011r., sygn. akt II OSK 1599/10, ONSAiWSA 2012, nr 4, poz. 73; z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 668/11, LEX nr 1152181).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 grudnia 2020 r. (sygn. akt II OSK 1864/18, dostępne na: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - "CBOSA"), w ramach układu urbanistycznego i zespołu budowlanego, ochronie konserwatorskiej podlega historyczne rozplanowanie oraz kompozycja przestrzenna zespołu, relacje pomiędzy powierzchnią zabudowaną oraz zielenią, gabaryty budowli, a także wygląd ich elewacji. Stąd też przyjmuje się, że wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego, czy zespołu budowlanego oznacza, że również budynek znajdujący się na tym obszarze jest objęty ochroną wynikającą z wpisania do rejestru zabytków jednego z ww. rodzajów zabytków nieruchomych (określonych w pkt 12 i 13 art. 3 ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami) (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 79/20, CBOSA).

To, że każdy z budynków wchodzących w skład zespołu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków może być wpisany także odrębnie do rejestru zabytków, nie oznacza, że niewpisanie do rejestru zabytków takiego budynku powoduje, iż budynek ten nie jest objęty ochroną wynikającą z wpisu do rejestru zabytków układu urbanistycznego lub zespołu budowlanego (por. przywołane już wyroki NSA: z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 668/11 oraz z dnia 16 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1599/10, CBOSA)

Nie jest więc trafne stanowisko Skarżącego, że jego nieruchomość nie była objęta taką ochroną jak zabytek wpisany do rejestru zabytków, ponieważ nie została dodatkowo wpisana do rejestru zabytków jako odrębny zabytek nieruchomy. Nieruchomość może być bowiem objęta różnymi formami ochrony, które determinują zakres jej ochrony. Zabytkowy zespół budowlany lub budynek położony na terenie wpisanego do rejestru zabytków układu urbanistycznego może być objęty różnymi zakresami ochrony konserwatorskiej (które nie muszą się pokrywać) zależnymi od form ochrony jakimi są objęte.

Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie potwierdza tym samym możliwość stosowania art. 36 ust. 1 u.o.z.o.z. do obiektów niewpisanych indywidualnie do rejestru zabytków, ale objętych wpisem obszarowym (tak też A. Ginter Artur, A. Michalak, Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, Opublikowano: WK 2016).

Z przedstawionych powodów, tutejszy Sąd w pełni podziela i uznaje za własne stanowisko, że dla zastosowania art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie jest konieczne, aby dana nieruchomość (obiekt) była objęta indywidualnym wpisem do rejestru zabytków (tak też WSA w Warszawie w wyroku z dnia 27 marca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2173/18, CBOSA). Wymóg uzyskania zezwolenia właściwego konserwatora zabytków odnosi się bowiem także do prowadzenia robót budowlanych przy obiekcie, który nie posiada co prawda samoistnej wartości zabytkowej, ale znajduje się na obszarze figurującym w rejestrze zabytków jako całość (np. stanowiąc element zabytkowego układu urbanistycznego) (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1541/15, CBOSA). Powyższe pozostaje zresztą w pełnej korelacji z brzmieniem art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego, w którym wymóg uzyskania pozwolenia w sposób wyraźny odnosi się do "prowadzenia robót budowlanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków) (zob. M. Cherka (red.), Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, Opublikowano: LEX 2010).

Wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego obejmującego obszar miasta [...] w jego historycznych granicach wraz z zamkiem, parkiem, folwarkiem, [...], obszar [...] oraz przedmiejską zabudową [...] i [...] wzdłuż wylotowych ulic w i ich historycznym przebiegu oznacza, że ww. strefa ochrony konserwatorskiej obejmuje również nieruchomość i budynek przy Placu [...][...] i [...], na działkach nr ew. [...], [...]. Z tego powodu nie można zgodzić się z twierdzeniami Skarżącego, że wykonane roboty nie wymagały uzyskania pozwolenia konserwatorskiego, o którym mowa w art. 36 ust. 1 u.o.z.o.z.

To, że konkretne roboty dotyczyły obiektu nie chronionego indywidualnie nie ma znaczenia i niczego w jej odpowiedzialności nie zmienia. Z uwagi na ochronę wynikającą z objęcia danej nieruchomości układem urbanistycznym, Skarżący miał obowiązek uzyskania pozwolenia w trybie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z. Twierdzenie aktualnie o tym, że przecież budynek nie jest indywidualnie chroniony więc można dokonywać swobodnej – jak należy przypuszczać – ingerencji w jego strukturę zewnętrzną bez szkody dla substancji chronionej układu urbanistycznego jest przykładem niezrozumienia zasad ochrony zabytkowych układów urbanistycznych.

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi zauważyć należy, że strona zdaje się nie dostrzegać znaczenia ingerencji, jakie w chronionej substancji zabytkowego układu spowodowała realizując roboty budowlane bez uzyskania stosownego pozwolenia konserwatora zabytków. Mając na uwadze rozmiar i charakter inwestycji nie można nawet przez chwilę podzielić argumentacji Skarżącego, że tak naprawdę zabytkowy układ urbanistyczny miasta [...] w ogóle nie ucierpiał. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przez organy i którym dysponuje Sąd niezbicie wynika, że doszło do zakłócenia krajobrazu i panoramy miasta, które stanowią konieczny element chronionego układu urbanistycznego. Takie działanie w żadnym razie nie może być postrzegane jako brak naruszenia, czy też nie może wskazywać na jego znikomość, uzasadniającą odstąpienie od wymierzenia kary (art. 189f k.p.a.). Wbrew przekonaniom Strony zabytkowy układ urbanistyczny poprzez wzniesienie kolejnego elementu obcego w jego tkance ucierpiał i nie pozostaje w stanie niezmienionym. Niewątpliwie rację mają tutaj organy wskazując, że wzniesiona konstrukcja drewnianej wiaty o zamkniętej formie kubaturowej stała się dodatkowo widoczna w krajobrazie chronionego obszaru, co ma wpływ na uporządkowanie i czytelność tego terenu. Ponadto Starosta [...] słusznie zauważył, że zabudowa wiaty jest znacząco wyeksponowana na tle zabudowy historycznej i panoramy tej części miasta [...] widocznej z brzegu Jeziora [...]. W konsekwencji, działania Skarżącego wymagały pilnej i stanowczej interwencji organów ochrony konserwatorskiej. Organ konserwatorski chroniąc układ urbanistyczny chroni bowiem nie tylko położenie budynków, ulic i określonych obiektów w danym miejscu, ale chroni również to, jak prezentuje się układ urbanistyczny miasta i czy zachowuje on wartości historyczne, artystyczne i naukowe (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 września 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 279/19, CBOSA). Konserwator jako wyspecjalizowany organ w zakresie ochrony zabytków może w ramach własnej kompetencji stwierdzić, że wykonane roboty ingerują w układ urbanistyczny, a inne działania doprowadziły do zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru (zob. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1541/15, CBOSA). Taka też sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie i wymagała skutecznych działań organu konserwatorskiego.

Nie można natomiast w sposób uprawniony twierdzić, że w sytuacji już wcześniejszego umiejscowienia w chronionym obszarze miasta [...] innych niepożądanych elementów, zakłócających walory zabytkowego układu, działanie Skarżącego – polegające na realizacji kolejnego elementu obcego w substancji zabytkowej i to o tak znacznych rozmiarach – nie czyni jakiejkolwiek szkody w zabytkowym układzie urbanistycznym. Samowolnych działań Skarżącego nie może w żaden sposób tłumaczyć nawet częściowa wcześniejsza degradacja walorów krajobrazowych miasta. Istotne jest przy tym wyjaśnienie organu II instancji, który w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał, że owe silne zagospodarowanie terenu innymi elementami małej architektury nie wywołuje tak negatywnych skutków, z uwagi na to, że zabudowa ta ma charakter otwarty (skwer z fontannami, plac zabaw, muszla koncertowa oraz skatepark). Nie stanowi zatem zamkniętych obiektów kubaturowych, jak wiata zrealizowana przez Skarżącego.

Z przedstawionych powodów, w sprawie zastosowanie znajdował przepis art. 107d ust. 1 u.o.z.o.z., gdyż Skarżący był zobowiązany do uzyskania pozwolenia konserwatorskiego przez rozpoczęciem przedmiotowych robót budowlanych, a jego brak po stronie Skarżącego stanowi zaniechanie, które musiało spowodować wymierzenie mu kary pieniężnej przewidzianej w tym przepisie.

Z uwagi na powyższe, istotnego znaczenia w sprawie nie mógł mieć już nawet fakt, że Skarżący zasadnie podnosi błędne przyjęcie przez organ odwoławczy, iż nieruchomość objęta inwestycją podlega jednoczesnej ochronie przewidzianej w uchwale nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w [...] w rejonie ul. [...], Placu [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...] i ul. [...], gmina [...]. Etap 1. Jak trafnie spostrzegł tu autor skargi, z Załącznika nr 1 do ww. uchwały niezbicie wynika, że nieruchomość stanowiąca działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...] w [...], na której Skarżący prowadził roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia konserwatorskiego, nie jest objęta przedmiotowym planem. Niemniej jednak, z przyczyn wcześniej wskazanych, dla przypisania Skarżącemu odpowiedzialności z art. 107d ust. 1 u.o.z.o.z., wystarczające było samo tylko ustalenie, że teren inwestycji podlega ochronie konserwatorskiej z mocy decyzji wpisowej z [...] września 1990 r., a Skarżący rozpoczął na tym obszarze roboty budowlane, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, bez uzyskania stosownego pozwolenia.

Sąd nie podzielił natomiast pozostałych zarzutów skargi odnoszących się do naruszenia przez organy 189d k.p.a.

Zgodnie z tym przepisem, wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę:

1) wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia;

2) częstotliwość niedopełniania w przeszłości obowiązku albo naruszania zakazu tego samego rodzaju co niedopełnienie obowiązku albo naruszenie zakazu, w następstwie którego ma być nałożona kara;

3) uprzednie ukaranie za to samo zachowanie za przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe;

4) stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa;

5) działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa;

6) wysokość korzyści, którą strona osiągnęła, lub straty, której uniknęła;

7) w przypadku osoby fizycznej - warunki osobiste strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana.

Wskazać należy, że w szczególności w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji dokonał rozważenia wszystkich ww. przesłanek mających wpływ na wysokość nakładanej kary pieniężnej, wyczerpująco wyjaśniając Skarżącemu motywy, którymi kierował się przy ustalaniu jej wymiaru.

Pozbawiony jakiegokolwiek uzasadnienia jest zarzut skargi, jakoby organ pominął, że Skarżący nie uzyskał żadnych korzyści w związku z popełnionym naruszeniem (art. 189d pkt 6 k.p.a.). Minister wyjaśnił bowiem w tym względzie, że do rzeczonych korzyści zaliczyć trzeba chociażby brak poniesienia przez Skarżącego kosztów sporządzenia dokumentacji projektowej, wymaganej przy wniosku o wydanie koniecznego pozwolenia konserwatorskiego. Należy przy tym podkreślić, że samowolna realizacja robót budowlanych przy zabytku zazwyczaj wiąże się z osiągnięciem pewnych oszczędności finansowych przez inwestora, np. ze względu na brak konieczności przestrzeganie wszystkich wymagań i rygorów ze strony nadzoru konserwatorskiego, przynajmniej do czasu, kiedy stan ten nie zostanie ujawniony.

Nie można zgodzić się także ze Skarżącym, który uważa, że organ naruszył art. 189d pkt 2 k.p.a., gdyż jednorazowe naruszenie zakazu w przeszłości nie może stanowić okoliczności obciążającej stronę na potrzeby wymiaru kary administracyjnej. W ocenie Sądu, dla ustalenia, czy powyższa przesłanka ma wpływ na wymiar kary, organ administracji publicznej powinien zweryfikować, czy strona niedopełniała w przeszłości obowiązku albo naruszała zakaz w stosunku do niedopełnienia obowiązku lub naruszała zakaz, w następstwie którego ma być nałożona kara i czy naruszenia są tego samego rodzaju. Organ administracji publicznej powinien zatem ocenić, czy strona postępowania administracyjnego nie dopełniła w przeszłości tego samego lub podobnego obowiązku albo naruszyła w przeszłości ten sam lub podobny zakaz, który jest przedmiotem postępowania. Naruszeniami prawa tego samego rodzaju mogą być naruszenia tych samych lub podobnych obowiązków (zakazów), w następstwie których ma być nałożona administracyjna kara pieniężna (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Opublikowano: LEX/el. 2021).

Zdaniem Sądu, ratio legis i treść przepisu art. 189d pkt 2 k.p.a. stwarza zatem podstawy do przyjęcia, że nawet jednorazowe naruszenie w przeszłości przez stronę przepisów prawa może mieć wpływ na dokonywaną przez organ ocenę wymiaru administracyjnej kary pieniężnej. Oczywistym jest, że w takim przypadku wspomniana w tej normie prawnej "częstotliwość" niedopełniania w przeszłości obowiązku albo naruszania zakazu tego samego rodzaju musi być uznana za nieznaczną, jednak bez wątpienia może, a nawet powinna być wzięta pod uwagę przy określeniu przez organ wymiaru kary, przemawiając co do zasady na niekorzyść strony.

W zakresie dyrektywy określonej w art. 189 pkt 7 k.p.a. niewątpliwie rację ma Skarżący, że pojęcie "warunków osobistych strony", którym ustawodawca posłużył się w tym przepisie, ma znaczenie szersze do "warunków finansowych". Tym niemniej, Skarżący poza wskazaniem właściwie wyłącznie na trudności finansowe jego przedsiębiorstwa wywołane epidemią koronawirusa, która wpłynęła szczególnie na branżę restauracyjną (w ramach której prowadzi On działalność), w postępowaniu przed organami nie wykazał, ażeby ustalona wysokość nałożonej sankcji pieniężnej wpływała w dotkliwy sposób na jego sytuację i stanowiła dla niego trudny do udźwignięcia ciężar, którego realizacja nie będzie możliwa bez istotnego uszczerbku dla niego bądź jego bliskich. Warto natomiast odnotować, że zgodnie z dyspozycją art. 107d ust. 1 u.o.z.o.z., wysokość kary pieniężnej za naruszenie, którego dopuścił się Skarżący może wynosić nawet 500 000 zł. Tym samym, wymiar kary orzeczonej przez organy w rozpoznawanej sprawie, mając na uwadze okoliczności i charakter naruszenia, zdaniem Sądu w żadnym razie nie może być uznany za zbyt dolegliwy lub nader represyjny dla sprawcy. Z całą pewnością stwierdzić ponadto należy, że trudności na jakie powołuje się Skarżący mają charakter przejściowy i nie stwarzają same w sobie podstaw do podważenia zasadności wymiaru kary orzeczonej przez konserwatora zabytków.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd uznał, że organ II instancji ocenił sprawę w sposób właściwy, a zatem nie doszło do naruszenia przepisów postępowania ani prawa materialnego, zarzucanego w skardze, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Z tych względów, w oparciu o art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.