Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2567/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 44
journal: Dz.U. 2016 poz 353
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 50 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 31
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia zintegrowanego oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Środowiska (dalej również: "organ II instancji" lub "Minister") z [...] lipca 2016 r., znak: [...] (dalej również: "zaskarżona decyzja"). Na mocy tej decyzji Minister, po rozpatrzeniu - tożsamych co do treści zarzutów – odwołań Stowarzyszenia na rzecz [...] w W. (dalej: "skarżący" lub "Stowarzyszenie"), Stowarzyszenia [...], Stowarzyszenia [...]. i Komitetu [...] od decyzji Marszałka Województwa [...] (dalej "organ I instancji" lub "Marszałek") z [...] lutego 2016 roku, znak: [...] udzielającej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej "inwestor" lub "[...]"), pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów funkcjonującej na terenie Zakładu przy ul. [...] w W., na terenie którego eksploatowane jest istniejące składowisko odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, na warunkach określonych w tym pozwoleniu, utrzymał w mocy wskazaną wyżej decyzję Marszałka.

II. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych.

II.1. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. wystąpił do Marszałka Województwa [...] z wnioskiem z [...] września 2015 r. w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do mechaniczno- biologicznego przetwarzania odpadów zlokalizowanej na terenie Zakładu przy ul. [...] w W., na terenie którego jest eksploatowane istniejące składowisko odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, objęte odrębnym pozwoleniem zintegrowanym. Przy piśmie z 3 grudnia 2015 r. pełnomocnik spółki przedłożył poprawioną wersję wniosku, uwzględniającego uwagi wskazane w piśmie Marszałka z [...] listopada 2015 r. Zgodnie z art. 218 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (aktualny tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 519 ze zm.; dalej "p.o.ś.), w celu zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu, zamieszczono informację o przedmiotowym wniosku oraz o możliwości i terminie wnoszenia uwag: na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej i tablicy ogłoszeń Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...], na tablicy ogłoszeń oraz stronie internetowej Urzędu Miejskiego w W., na stronie internetowej [...] Sp. z o.o., na tablicy ogłoszeń w siedzibie [...] Sp. z o.o. przy ul. [...] w W., a także na terenie realizacji inwestycji przy ul. [...] w W. (kontener obiektu przy wejściu na teren budowy). We wskazanym 21-dniowym terminie (od 28 grudnia 2015 r. do 18 stycznia 2016 r.), organ udostępnił zainteresowanym osobom treść wniosku. W dniu 18 stycznia 2016 r. do organu wpłynęły uwagi do wniosku, tj. przy piśmie Stowarzyszenia [...] w W. z 14 stycznia 2016 r. oraz przy piśmie Stowarzyszenia [...] z 14 stycznia 2016 r. Pisma te pokrywały się w treści. W związku uwagami wniesionymi do wniosku w ramach przeprowadzonego udziału społeczeństwa, Marszałek w piśmie z 21 stycznia 2016 r. zawiadomił [...] Sp. z o.o. o wyznaczonym terminie, tj. na dzień [...] stycznia 2016 r., przeprowadzenia dowodu z oględzin nieruchomości zlokalizowanej przy ul. [...] w W. Pismem z 28 stycznia 2016 r. Marszałek wezwał inwestora do złożenia wyjaśnień i uzupełnienia braków merytorycznych do przedmiotowego wniosku. W przedłożonym piśmie strona została także zobligowana do złożenia wyjaśnień w odniesieniu do uwag wniesionych w ramach przeprowadzonego udziału społeczeństwa. Przy piśmie z 5 lutego 2016 r. [...] przedłożył uzupełnienie do złożonego wniosku, odnoszące się do zagadnień wskazanych przez organ w piśmie z 28 stycznia 2016 r. Ponadto, przy piśmie z 8 lutego 2016 r. strona przedłożyła protokół kontroli Nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (Delegatura w W.) z [...] lutego 2016 r. znak: [...] oraz decyzję Nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta W. z [...] lutego 2016 r. znak: [...], udzielającą [...] Sp. z o.o. pozwolenia na użytkowanie części inwestycji pn.: "Rozbudowa istniejącej linii sortowniczej odpadów o system mechanicznego i biologicznego przetwarzania odpadów i kompostowanie i stabilizacji, polegającej na budowie zakładu segregacji i zagospodarowania odpadów przy ul. [...] w W. (działki nr [...], [...], [...] obr. [...])". Wraz ze złożeniem uzupełnienia do wniosku, strona zweryfikowała jego zakres przedmiotowy tj. m.in. zrezygnowała z ubiegania się o ujęcie w pozwoleniu zintegrowanym biologicznego przetwarzania selektywnie zebranych odpadów zielonych i innych bioodpadów, waloryzacji tzw. stabilizatu na sicie o prześwicie oczek o wielkości 20 mm czy też przetwarzania odpadów w postaci szkła.

II.2. Decyzją z [...] lutego 2016 r., Marszałek Województwa [...] na podstawie art. 201 ust. 1, art. 202 ust. 1, 2 i 2a, art. 204, art. 211 ust. 1 i 6 p.o.ś. w związku z ust. 5 pkt 3 lit. a załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz. U z 2014r. , poz. 1169, zwanego dalej "rozporządzeniem") udzielił [...] Sp. z o.o. pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów funkcjonującej na terenie zakładu przy ul. [...] w W., na terenie którego eksploatowane jest istniejące składowisko odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, na warunkach określonych w tym, pozwoleniu.

II.3. W odwołaniach - identycznych w swej treści - Stowarzyszenie [...] w W., Stowarzyszenie [...], Stowarzyszenia [...] i Komitetu [...] wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do jej ponownego rozpoznania przez organ I instancji względnie, na wypadek przeprowadzenia postępowania przez Ministra Środowiska uzupełniającego postępowania dowodowego, uchylenie zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty.

Stowarzyszenie [...] w W. uzasadniając swoją legitymację do wniesienia odwołania od decyzji Marszałka odwołało się do art. 44 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 353 ze zm., dalej: "ustawa ocenowa"). Skarżący wskazał w tej części skargi, że "Stowarzyszenie [...]" zostało zarejestrowane w KRS w 2011 r. oraz działa aktywnie na rzecz ochrony środowiska od prawie 5 lat. W tej części odwołania skarżące Stowarzyszanie wskazało również, że: "Nie ulega wątpliwości, że Stowarzyszanie [...] ma charakter organizacji ekologicznej i działa przez okres co najmniej 12 miesięcy, a tym samym spełnione zostały warunki, o których mowa w art. 44 ust. 1 i 2 Uuoiś i stowarzyszanie posiada odpowiednią legitymację do wniesienia odwołania i uczestniczeniem w postępowaniu odwoławczym".

II.4. Minister wskazaną na wstępie decyzją z [...] lipca 2016 r. utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] lutego 2016 r. W uzasadnieniu tej decyzji w pierwszej kolejności Minister wskazał, odwołując się do art. 44 ustawy ocenowej oraz art. 185 ust. 2a p.o.ś, że Stowarzyszenie [...], Stowarzyszenie [...], Stowarzyszenie [...] i Komitet [...] posiadają legitymację do wniesienia odwołania od decyzji Marszałka. Następnie Minister wskazał, że zgodnie z treścią art. 201 ust. 1 p.o.ś. pozwolenia zintegrowanego wymaga prowadzenie instalacji, której funkcjonowanie, ze względu na skalę prowadzonej działalności, może powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości, z wyłączeniem instalacji lub ich części stosowanych wyłącznie do badania, rozwoju lub testowania nowych produktów lub produktów technologicznych. Rodzaje instalacji, których funkcjonowanie wymaga uzyskania pozwolenia zintegrowanego zostały określone rozporządzeniem. W zakresie gospodarki odpadami w pkt 5 ppkt 3 a tiert 2 załącznika do w/w rozporządzenia został wskazany rodzaj instalacji prowadzonej przez [...], mianowicie instalacja do unieszkodliwiania odpadów innych niż niebezpieczne z wyłączeniem działań realizowanych podczas oczyszczania ścieków komunalnych o zdolności przetwarzania ponad 50 ton na dobę, z wykorzystaniem obróbki fizyczno-chemicznej. Dokonując analizy decyzji organu I instancji Minister stwierdził, iż Marszałek w sposób szczegółowy określił funkcjonowanie przedmiotowej instalacji w zakresie jej eksploatacji w odniesieniu do poszczególnych etapów prowadzenia procesów, w ramach których wskazał elementy ciągów technologicznych wraz z podaniem urządzeń i obiektów technicznych. Organ I instancji, odnosząc się do wymogów prawa, wskazał masę odpadów poddawanych przetworzeniu i powstających (wytwarzanych), po danym procesie przetworzenia, a także podał podstawowy skład chemiczny i właściwości dla poszczególnych rodzajów wytwarzanych odpadów. Procesy technologiczne poszczególnych wariantów eksploatacji instalacji zostały przedstawione w sposób szczegółowy i nie budzący jakichkolwiek wątpliwości, co do przebiegu oraz ich merytorycznych aspektów. W tym kontekście zwraca uwagę spójność co do zawartych ustaleń odnoszących się do zbiegu przetwarzania odpadów określonych w danym elemencie do odpowiadających temu elementowi stwierdzeń dotyczących wytwarzanych (powstających z procesu przetwarzania) odpadów. Kolejno zauważyć należy, że miejsca i sposoby gospodarowania odpadami zostały wskazane w odniesieniu do wszystkich wymienionych powyżej wariantów eksploatacji instalacji. W opinii organu odwoławczego, instalacja będąca przedmiotem omawianego pozwolenia zintegrowanego z całą pewnością ma charakter modułowy, o czym świadczą jej części mechaniczna i biologiczna. Odnosząc się do zarzutów odwołań Minister podniósł, że w sprawie nie ma do czynienia ze składowiskiem odpadów, lecz z instalacją mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów w związku z powyższym kwestia naruszenia § 2.1 ppkt 7 i 10 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2013 r. w sprawie składowisk odpadów, w zakresie niewłaściwego zlokalizowania składowiska i instalacji z nim powiązanej, jest niezasadny. Fakt, że [...] Sp. z o.o., który jest również prowadzącym odrębną instalację - składowisko odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, które zlokalizowane jest przy ul. [...] w W.., posiada wymagane prawem pozwolenie zintegrowane (decyzja Wojewody [...] z [...] maja 2007r. Nr [...] (z jej zmianami) na prowadzenie tej instalacji, nie oznacza, że w kwestii prawidłowości wydanego pozwolenia zintegrowanego dla instalacji mechaniczno-biologicznego przetwarzania doszło do naruszenia przepisów w/w rozporządzenia w sprawie składowisk. Minister zauważył, że przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie składowisk odpadów regulują kwestie lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamykania składowisk odpadów, co jednoznacznie wskazuje, że nie mają one zastosowania do instalacji mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych. Zarzut usytuowania na ww. składowisku odpadów instalacji mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów, a więc zarzut dotyczący naruszenia normy określonej art. 104 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2016 r. poz. 1987 ze zm.; dalej: "ustawa o odpadach") i § 18 w/w rozporządzenia Ministra Środowiska nie znajduje odzwierciedlenia w materiale dowodowym. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 208 ust. 2 pkt 4 p.o.ś., który dotyczy wymogu dołączania do wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego raportu początkowego, organ II instancji stwierdził jego niezasadność. Minister podniósł ponadto, że zgodnie z art. 208 ust. 2 pkt. 4 p.o.ś., wniosek o wydanie pozwolenia zintegrowanego powinien zawierać raport początkowy w przypadku gdy eksploatacja instalacji obejmuje wykorzystywanie, produkcję lub uwalnianie substancji powodującej ryzyko oraz występuje możliwość zanieczyszczenia gleby, ziemi lub wód gruntowych na terenie zakładu. Raport początkowy stanowi więc element wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego, ale wyłącznie w przypadkach gdy spełnione są kryteria wymienione w art. 208 ust. 2 pkt. 4 ww. ustawy. Eksploatacja wymagającej uzyskania pozwolenia zintegrowanego instalacji, musi zatem wiązać się z wykorzystywaniem, produkcją lub uwalnianiem substancji powodujących ryzyko oraz fakt ten musi stwarzać ryzyko zanieczyszczenia gleby, ziemi lub wód gruntowych tymi substancjami na terenie zakładu lidzie eksploatowana jest przedmiotowa instalacja. Dlatego też należy stwierdzić, że każdy prowadzący instalację wymagającą uzyskania pozwolenia zintegrowanego powinien zbadać jakie substancje powodujące ryzyko występują w związku z eksploatacją instalacji i czy mogą trafić do środowiska powodując zanieczyszczenia gleby, ziemi lub wód gruntowych na terenie zakładu. Taka analiza powinna w pierwszej kolejności zawierać przegląd wszystkich substancji jakie są wykorzystywane, produkowane lub uwalniane w związku z eksploatacją danej instalacji i odniesienie ich właściwości do klas zagrożenia wymienionych w częściach 2-5 załącznika I do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1272/2008 z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie klasyfikacji, oznakowania i pakowania substancji i mieszanin. Należy to odnosić do wszystkich substancji zarówno tych stosowanych bezpośrednio w instalacji, występujących w produktach (w tym produktach ubocznych) mogących występować w ściekach jak również wprowadzanych do powietrza oraz zawartych w wytwarzanych odpadach. Zidentyfikowane substancje powodujące ryzyko należy następnie poddać ocenie ilościowej i jakościowej pod kątem zagrożeń stwarzanych dla środowiska gruntowo-wodnego. Dopuszczalne jest grupowanie substancji o podobnych właściwościach, czy odniesienie ich ilości do ogólnej objętości oczyszczanych ścieków. Następnie, należy ocenić czy zidentyfikowane substancje powodujące ryzyko stwarzają możliwość zanieczyszczenia gleby, ziemi lub wód gruntowych na terenie zakładu. W tym celu prowadzący instalację powinien dokonać przeglądu infrastruktury technicznej służącej do przesyłu, magazynowania czy przetwarzania tych substancji. Efektem przeprowadzonej analizy powinna być informacja, które z substancji powodujących ryzyko stwarzają możliwość zanieczyszczenia gleby, ziemi i wód gruntowych na terenie zakładu np. z uwagi na znaczne ilości danej substancji posiadającej właściwościach silnie toksyczne, która jest wykorzystywana w urządzeniach o niezadowalającym stanie technicznym, bez dodatkowej infrastruktury minimalizującej ryzyko zanieczyszczenia. Dla tych substancji należy sporządzić raport początkowy. Jeżeli przeprowadzona analiza wykaże brak ryzyka zanieczyszczenia np. z uwagi na bardzo dobry stan techniczny instalacji oraz wdrożone systemy ograniczające możliwość przedostania się substancji powodujących ryzyko do środowiska oznacza to. że raport początkowy dla takiej instalacji nie jest wymacany. Wniosek o wydanie pozwolenia zintegrowanego powinien wtedy zawierać pełna analizę ryzyka, wyjaśniającą z jakich przyczyn raport początkowy nie został przygotowany. Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Organ odwoławczy zauważył bowiem, że we wniosku (w jego uzupełnieniu) inwestor zidentyfikował i wymienił substancje powodujące ryzyko. Jednocześnie z racji usytuowania instalacji mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów na utwardzonym, szczelnym i skanalizowanym podłożu z wyposażeniem części biologicznej w system odprowadzania odcieków poprzez zbiornik do urządzeń kanalizacyjnych [...] w W., uznać trzeba przeprowadzoną w tej materii analizę za prawidłową. Jednocześnie organ wskazał, że zgodnie z art. 211 ust. 6 pkt 7 w/w p.o.ś., pozwolenie zintegrowane określa ilość, stan u skład ścieków, o ile nie są one wprowadzane do wód lub do ziemi. Kolejno zaznaczyć trzeba, że wśród informacji wymaganych przepisami prawa, które wnioskodawca jest obowiązany podać we wniosku o udzielenie pozwolenia zintegrowanego, brak jest wymogu dotyczącego przedłożenia umowy z odbiorą ścieków - właścicielem urządzeń kanalizacyjnych. Niezależnie od powyższego wyjaśnienia zauważyć trzeba, że [...] posiada wymagane prawem pozwolenie wodnoprawne, co oczywiście związane jest z zawartą uprzednio umową z właścicielem urządzeń kanalizacyjnych. Za nieznajdujący odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym organ uznał zarzut dotyczący braku analizy akustycznej, w której przedstawiono skumulowane oddziaływanie wszystkich źródeł hałasu. Zaznaczył, że kwestia ta - dopuszczalnego poziomu hałasu wraz z wszystkimi danymi stanowiącymi podstawę obliczeń - znajdują się w aktach sprawy (uzupełnienie wniosku wraz z załącznikami). Minister za niezasadny uznał również zarzut dotyczący braku określenia przez organ I instancji w analizowanym pozwoleniu zintegrowanym obowiązku dotyczącego przeprowadzenia wstępnych pomiarów z omawianej instalacji. Wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 147 ust. 4 p.o.ś. prowadzący instalację nowo zbudowaną lub zmienioną w sposób, z której instalacja wymaga pozwolenia, jest obowiązany do przeprowadzenia wstępnych pomiarów wielkości emisji z tej instalacji. W myśl art. 147 ust. 5 p.o.ś. obowiązek ww. pomiarów prowadzący instalację jest obowiązany zrealizować w ciągu 14 dni. A zatem zgodnie z ww. przepisami prawa, obowiązek przeprowadzenia pomiarów wielkości emisji z instalacji jest obowiązkiem bezpośrednio wynikającym z mocy prawa, co oznacza, że nie jest nakłady na dany podmiot w drodze decyzji administracyjnej. Przechodząc do zarzutów odnoszących się do kwestii zgodności pozwolenia zintegrowanego z ustaleniami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ wskazał, że żaden z przepisów prawa materialnego nie wskazuje na konieczność dokonywania analizy porównawczej dotyczącej wymogów wynikających z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z treścią wniosku o udzielenie pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie danej instalacji. Zauważył, że wśród decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy ocenowej, dla których ustawodawca - mocą art. 86 tej ustawy - określił, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzję, nie została wymieniona decyzja - pozwolenie zintegrowane. Kolejno zauważył, że niezależnie od braku omówionego wymogu przedkładania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach [...] składając wniosek o udzielenie pozwolenia zintegrowanego przedłożył:

1) decyzję Prezydenta Miasta W. Nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia Prezydenta Miasta W. z dnia [...] czerwca 2010 r. znak: [...] wydaną w przedmiocie zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą "Ustawienie i uruchomienie linii sortowniczej odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne przy ul. [...] w W. (dz. nr [...], [...], [...], obręb [...]) (...),

2) decyzję Nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach Prezydenta Miasta W. z dnia [...] czerwca 2014 r. znak: [...], [...] wydaną w przedmiocie zgody na realizację przedsięwzięcia pn. "Rozbudowa istniejącej linii sortowniczej odpadów o system mechanicznego i biologicznego przetwarzania odpadów (kompostowanie i stabilizacja) w W. przy ul. [...]" (...)"; (sprostowaną postanowieniem Prezydenta Miasta W. z dnia [...] czerwca 2014 r. znak: [...], [...], w odniesieniu do wydajności części mechanicznej instalacji do przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych).

Niezależnie od faktu, że ww. ustalenia wynikające z ww. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie podlegają żadnej analizie porównawczej, to w zakresie parametrów technicznych instalacji zwartych we wniosku o udzielenie pozwolenia zintegrowanego i ustalonych warunków, które organ I instancji określił w analizowanej decyzji stwierdzić trzeba pełną zbieżność warunków merytorycznych. Kwestia ta została szczegółowo wyjaśniona przez Marszałka Województwa [...] i jego ustalenia należy uznać, jakkolwiek pozostające poza meritum przedmiotowego rozstrzygnięcia, za niezwykle dokładne, spójne i znajdujące odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym.

III.1. Skargą na decyzję organu II instancji wniosło Stowarzyszenia na rzecz [...] w W., wnosząc o uchylenie decyzji Ministra i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

A) naruszenie prawa materialnego:

1) art. 33 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 pkt 1 ustawy ocenowej w zw. z art. 218 pkt 1 p.o.ś., poprzez błędną wykładnię prowadzącą do nieudostępnienia wniosku [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. o wydanie pozwolenia zintegrowanego w pełnym, zmienionym brzmieniu,

2) art. 38a ustawy o odpadach poprzez niezastosowanie i w konsekwencji wydanie pozwolenia zintegrowanego dla [...] Spółka z o.o. w W. na prowadzenie instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów, pomimo nieujęcia przedmiotowej instalacji w wojewódzkim planie gospodarki odpadami;

B) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 107 §3 k.p.a. w zw. z art. 33 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, w zw. z art. 218 pkt 1 p.o.ś., poprzez nie ustosunkowanie się w uzasadnieniu decyzji przez organ II instancji, do zgłaszanego zarzutu naruszenia prawa materialnego tj. art. 33 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w zw. z art. 218 pkt 1 p.o.ś.,

2) art. 7 k.p.a. i 77 §1 k.p.a. w zw. z art. 208 ustęp 2 pkt 4 lit.a p.o.ś. poprzez nie zgromadzenie kompletnego materiału dowodowego i oparcie decyzji wyłącznie na analizie braku ryzyka zanieczyszczenia gleby, ziemi lub wód gruntowych, sporządzonej przez [...] Sp. z o.o. w W., a więc podmiot zainteresowany rozstrzygnięciem,

3) art. 107 §3 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 38a ustawy o odpadach, poprzez nie ustosunkowanie się w uzasadnieniu decyzji przez organ II instancji do zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a., co doprowadziło do oparcia decyzji wyłącznie na twierdzeniach wnioskodawcy i pominięcia całokształtu obowiązujących przepisów, związanych z planowaniem w gospodarce odpadami, w szczególności art. 38a ustawy o odpadach.

III.2. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

III.3. Pismem z 3 lutego 2017 r. inwestor odniósł się do zarzutów skargi i wskazał między innymi, że intencją ustawodawcy nie było powstanie automatyzmu w razie zmiany wniosku co do ponownego udostępniania go do wiadomości publicznej (por. np. wyrok NSA w sprawie [...]). Instalacja objęta wnioskiem, który został udostępniony społeczeństwu, po uzupełnieniu wniosku nie zmieniła się w żaden istotny sposób. Co więcej, prowadzący instalację zrezygnował z instalacji do przetwarzania selektywnie zebranych odpadów zielonych i innych bioodpadów, sita o wielkości oczek 20 mm, rozdrabniacza oraz zmniejszył ilość odpadów przewidywanych do wytwarzania, zaklasyfikowanych jako odpady o kodzie: 19 12 12 (tj. frakcji powyżej 80 mm), ograniczając tym samym oddziaływanie instalacji na środowisko. Jeżeli chodzi o naruszenie 38a ustawy o odpadach, to [...] odwołał się m. in. do art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ustawy z dnia 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o odpadach, podnosząc rozpoczęcie rozbudowy instalacji przed 6 lutego 2015 r. Dodatkowo uczestnik powołał się na uchwałę Sejmiku Województwa [...] z [...] marca 2016 r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. w sprawie wykonania Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa [...] 2012 (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r.), na podstawie której "instalacja uczestnika postępowania stała się pełnoprawną instalacją RIPOK". Inwestor podniósł także, że konieczność lub brak konieczności sporządzenia raportu początkowego podlega ocenie organu (jest to kwestia stricte uznaniowa), który ma prawo dokonać oceny na podstawie takich przesłanek, faktów i dowodów - jakie uzna w realiach danej sprawy i jej stanu faktycznego za wystarczające. Wyjaśnił także, że Miasto W. jak i część aglomeracji uzależnione jest od jednego odbiorcy odpadów komunalnych a co za tym idzie skazane na monopol cenowy. Realizowane przedsięwzięcie przekłada się bezpośrednio na interes publiczny, a nie interes prywatny reprezentujący kapitał zagraniczny.

III.4. Na rozprawie 25 kwietnia 2017 r. pełnomocnik inwestora wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentu znajdującego się na karcie 25 akt sądowych, na okoliczność, iż skarżące Stowarzyszenie zostało założone 11 grudnia 2015 r. W związku z tym inwestor stwierdził brak legitymacji skargowej stowarzyszenia w przedmiotowej sprawie i wniósł o oddalenie skargi z tego powodu. Pełnomocnik skarżącego potwierdził, że skarżące stowarzyszenie zostało założone 11 grudnia 2015 r. w W. Wywiódł natomiast legitymację Stowarzyszenia z faktu, że jego odwołanie zostało rozpatrzone przez Ministra i Stowarzyszenie było uczestnikiem postępowania administracyjnego.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga podlega oddaleniu, albowiem skarżące Stowarzyszanie nie posiadało legitymacji czynnej do wniesienia skargi na decyzję Ministra.

IV.2. Zgodnie z art. 44 ust. 1 ustawy ocenowej, organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony, jeżeli prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania. Przepisu art. 31 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. W myśl zaś art. 44 ust. 2 ustawy ocenowej, organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji; wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym organizacja uczestniczy na prawach strony. Zgodnie z art. 44 ust. 3 ustawy ocenowej, organizacji ekologicznej służy skarga do sądu administracyjnego od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Z powyższej regulacji wynika, że jednym z koniecznych warunków udziału organizacji ekologicznej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa jest prowadzenie przez taką organizację działalność statutowej w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania. Wymóg ten dotyczy nie tylko postępowania przed organem I instancji, ale i udziału w postępowaniu odwoławczym (art. 44 ust. 2 ustawy ocenowej), a także możliwości zainicjowania postępowania sądowoadministracyjnego (art. 44 ust. 3 ustawy ocenowej). Przemawia za tym wykładnia systemowa wewnętrzna (wymóg okresu prowadzenia działalności przewidziano już w art. 44 ust. 1 ustawy ocenowej), a także wykładnia celowościowa. Otóż rzeczony wymóg minimalnego okresu prowadzenia działalności przez organizację ekologiczną miał na celu usprawnienie postępowań wymagającym udziału społeczeństwa, tym ograniczenie liczby potencjalnych uczestników postępowania, co zawsze wpływa pozytywnie również na stabilność zapadłych orzeczeń. Warto podkreślić, że chodzi tu często o orzeczenia dotyczące przedsięwzięć o dużym znaczeniu dla ochrony środowiska i społeczności lokalnej, a nadto przedsięwzięcia związane z reguły z wydatkowaniem znacznych środków publicznych, często pochodzących z tzw. funduszy unijnych. W końcu wymóg czasowy prowadzenia działalności statutowej ma zapobiegać nadużywaniu instytucji udziału społeczeństwa poprzez tworzenie organizacji ekologicznej wyłącznie w celu blokowania określonych inwestycji z motywów niekoniecznie mających na uwadze ochronę środowiska, a np. ochronę interesów konkurencji lub otrzymanie nienależnych świadczeń od inwestora. Wszystkie te racje aktualne są również na etapie kontroli sądowoadministracyjnej. Ponadto, skoro wymóg prowadzenia działalności statutowej przez co najmniej 12 miesięcy obowiązuje w mniej sformalizowanym postępowaniu administracyjnym, to tym bardziej winien on obowiązywać w postępowaniu mającym na celu kontrolę tych postępowań (argumentum a minori ad maius).

IV.3.1. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że nie budzi wątpliwości, że Stowarzyszenie [...] w W. zostało założone w dniu [...] grudnia 2015 r. (k. 24-26 akt sądowych, oświadczenie pełnomocnika skarżącego na k. 150 akt sądowych). Zatem stowarzyszanie to nie było uprawnione ani do wniesienia odwołania od decyzji Marszałka ani do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Pierwszy z tych środków prawnych został złożony w dniu 24 lutego 2016 r., skarga zaś została złożona w dniu 24 sierpnia 2016 r. (k. 8 akt sądowych). Z akt administracyjnych nie wynika, aby Minister żądał okazania dokumentów potwierdzających przesłankę wymogu czasowego działania Stowarzyszenia. Należy przyjąć, że Minister oparł się tutaj na oświadczeniu zawartym w odwołaniu Stowarzyszenia o spełnieniu tego wymogu. Okoliczności złożenia tego oświadczenia przez przedstawiciela skarżącego nie mają istotnego znaczenia w niniejszej sprawie.

IV.3.2. Brak spełnienia wymogu określonego w przepisie szczególnym do wniesienia skargi (w niniejszej sprawie chodzi o art. 44 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy ocenowej) uzasadnia oddalenie takiej skargi a limine, bez badania zasadności podniesionych w tej skardze zarzutów. Należy się tu odwołać w drodze analogii do utrwalonego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądu dotyczącego możliwości badania przez sąd administracyjny interesu prawnego skarżącego warunkującego jego legitymację czynną (art. 50 § 1 p.p.s.a.), na każdym etapie postępowania sądowego (por. np. uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005r., sygn. akt OPS 1/04, ONSAiWSA z 2005 r., nr 4, poz. 62). W szczególności nie można zaakceptować stanowiska, iż wniesienie skargi do sądu przez podmiot, który organ administracji publicznej potraktował jako stronę postępowania i do którego skierował decyzję administracyjną, przesądza o istnieniu interesu prawnego skarżącego, w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., a tym samym zwalnia sąd z badania tego interesu w znaczeniu materialnym. Zatem skierowanie decyzji przez organ do danego podmiotu, który nie posiadał w postępowaniu administracyjnym interesu prawnego, jedynie formalnie czyni z tego podmiotu stronę w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W przypadku zaś stwierdzenia przez sąd wojewódzki braku u skarżącego interesu prawnego (materialnego), skutkuje to ustaleniem braku jego legitymacji w postępowaniu sądowoadministracyjnym, co w konsekwencji prowadzi do oddalenia skargi, bez możliwości ustosunkowania się do zarzutów skargi. Stanowisko takie Naczelny Sąd Administracyjny wyraził m. in. w wyrokach z 29 stycznia 2015 r., II OSK 1573/13; z 3 października 2014 r., II OSK 742/13; z 21 marca 2013 r., I OSK 684/12; z 4 marca 2011 r., II OSK 406/10 oraz II OSK 419/10; z 18 września 2007 r., II OSK 1225/06 - CBOSA. Reasumując, Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że status strony postępowania sądowoadministracyjnego nie może w żadnym razie wynikać tylko z faktycznego traktowania jakiegokolwiek podmiotu jako strony przez organ administracji publicznej (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 1153/10, CBOSA oraz z dnia 17 lipca 2014 r., I OSK 2964/12, CBOSA). Oczywiście sytuacja taka nie ma miejsca w razie nałożenia na podmiot nie będący w rzeczywistości stroną obowiązków lub przyznania jej uprawnień (w znaczeniu materialnoprawnym). Podmiot taki ma bowiem interes prawny w domaganiu się wyeliminowania z obrotu prawnego takiego wadliwego aktu administracyjnego kształtującego jego prawa lub obowiązki (zob. też art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.; na gruncie tego przepisu podkreśla się zresztą w orzecznictwie, że samo doręczenie decyzji podmiotowi nie będącemu stroną nie oznacza jeszcze, że decyzja została skierowana do podmiotu nie będącego stroną – por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2013 r., II OSK 2079/11, CBOSA). Podobnie podmiot nie będący w rzeczywistości stroną ma interes prawny (wywodzony w takim przypadku z norm procesowych oraz konstytucyjnego prawa do sądu) w kwestionowaniu decyzji organu umarzającej wobec tego podmiotu postępowanie odwoławczego na skutek stwierdzenia braku interesu prawnego (art. 138 ust. 1 pkt 3 k.p.a.)

IV.3.3. Źródłem legitymacji czynnej Stowarzyszenie [...] w W. nie może być – podnoszona przez pełnomocnika skarżącego na rozprawie 24 kwietnia 2017 r. - okoliczności rozpoznania odwołania tego Stowarzyszenia przez Ministra, czyli potraktowanie tego Stowarzyszenia jako uczestnika na prawach strony. Po pierwsze, wyżej już wskazano, że faktyczne traktowanie danego podmiotu jako strony przez organ nie kreuje per se takiego jej statusu w sensie prawnym. Za poglądem tym przemawia też ogólne akceptowana zasada prawa, że naruszenie przepisów prawa nie może być co do zasady źródłem uprawnień (Ex iniuria ius non oritur). Odwołanie się do tej zasady na gruncie niniejszej sprawy jest szczególnie uzasadnione w aspekcie oświadczenia złożonego przez skarżące Stowarzyszanie w odwołaniu co do okresu prowadzenia działalności statusowej. Po drugie, skarżąca nie może powoływać się jako na źródło swojej legitymacji art. 50 § 1 p.p.s.a., w części, w jakiej dotyczy organizacji społecznej w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Na gruncie niniejszej sprawy podstawą udziału Stowarzyszenia w postępowaniu administracyjnym był bowiem nie art. 31 k.p.a., a art. 44 ustawy ocenowej. Przepis ten jest przepisem szczególnym wobec art. 31 k.p.a. oraz art. 50 § 1 p.p.s.a., w sposób odrębny określa bowiem legitymację organizacji ekologicznej. Z jednej strony uchyla wymóg badania interesu społecznego w udziale organizacji ekologicznej w postepowaniu administracyjnym oraz wymóg brania udziału w tym postepowaniu przed wniesieniem skargi, z drugiej jednak strony wprowadza nieprzewidziany w powołanych regulacjach ogólnych wymóg prowadzenia działalności statutowej przez co najmniej 12 miesięcy. Stąd też w odniesieniu do Stowarzyszenia nie mógł znaleźć na gruncie niniejszej sprawy zastosowania pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia z dnia 18 lutego 2014 r., II OSK 2099/12, CBOSA, jako odnoszący się do art. 31 k.p.a., a nie art. 44 ustawy ocenowej. Warto dodać, że na szczególny charakter art. 44 ustawy ocenowej wobec art. 50 § 1 p.p.s.a. zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny m. in. w postanowieniu z dnia 19 kwietnia 2016 r., II OSK 2010/14, CBOSA. Reasumując, naruszenie przez Ministra art. 44 ustawy ocenowej nie może być źródłem legitymacji skargowej Stowarzyszenia, która uzależniona była w niniejszej sprawie od spełnienia wymogu prowadzenia działalności statutowej przez co najmniej 12 miesięcy.

IV.4. Uzupełniająco należy dodać, że w niniejszej sprawie odwołania od decyzji Marszałka wniosły również inne podmioty niż Stowarzyszenie [...] w W., przy czym odwołania te zawierały tożsame zarzuty. Organ II instancji rozpoznał zatem sprawę na skutek odwołań wniesionych również przez inne podmioty, niż skarżące Stowarzyszenie. Przy czym m. in. Stowarzyszanie [...] oraz Stowarzyszanie [...], co potwierdzają jawne i publiczne dostępne dane z Krajowego Rejestru Sądowego (zob. KRS nr [...] oraz KRS nr [...]), prowadzą działalność odpowiednio od 2011 oraz 2003 r. W takim przypadku nie zachodzi zatem konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania odwoławczego w stosunku do tego Stowarzyszenia w trybie art. 134 § 2 w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Minister rozpoznał bowiem sprawę w postepowaniu odwoławczym również na skutek środków prawnych wniesionych przez podmioty legitymowane w świetle art. 44 ustawy ocenowej. Zaskarżona decyzja, zgodnie z regułami kodeksowymi (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.), nie zawiera przy tym odrębnych rozstrzygnięć w sentencji do poszczególnych odwołań, a rozstrzyga o utrzymaniu w mocy decyzji Marszałka.

IV.5 Z powyższych powodów orzeczono, jak w sentencji.