Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 870/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 75 § 1, art. 77, art. 80, art. 107 § 3, art. 127
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędziowie NSA Anna Robotowska Krystyna Anna Stec (spr.) Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. P. O. i W. dla T.-G. w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 7 lutego 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 2409/11 w sprawie ze skargi Z. P. O. i W. dla T.-G. w J. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz Z. P. O. i W. dla T.-G. w J. kwotę 8646 (osiem tysięcy sześćset czterdzieści sześć) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 2409/11 oddalił skargę Z. P. O. i W. dla T. – G. w J. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] września 2011 r. nr [...], w przedmiocie przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej, z następującym uzasadnieniem.

W dniu [...] sierpnia 2010 r. Z. P. O. i W. dla T. – G. (dalej: skarżąca, grupa producentów) złożyło wniosek o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od [...] grudnia 2009 r. do [...] czerwca 2010 r.

Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR w K. wezwał grupę producentów do złożenia wyjaśnień i poinformował ich o ujęciu w załączniku do wniosku niekwalifikowanych kosztów inwestycji, dotyczących m.in.: zakupu i montażu separatora, zakresu prac zrealizowanych na gruncie niestanowiącym własności lub przedmiotu użytkowania wieczystego grupy producentów oraz braku możliwości dofinansowania kosztów przygotowania i realizacji inwestycji, związanych z zakupem i montażem wagi samochodowej. Organ zażądał również wyjaśnienia konieczności zakupu sortowni "naważarko-pakowaczki" oraz wskazał, że w przypadku zakupu gruntu, pomoc finansowa przyznawana jest do wartości rynkowej, określonej na podstawie dokumentu wystawionego przez uprawnionego rzeczoznawcę.

W odpowiedzi na wezwanie skarżąca złożyła m.in. kosztorys powykonawczy z dnia [...] grudnia 2010 r., dotyczący wydzielenia wartości robót wykonanych na gruncie, który nie stanowi własności grupy producentów w kwocie netto 23.157,52 zł, dla inwestycji o nazwie "Chłodnia i magazyn owoców i warzyw". Z wniosku o przyznanie pomocy finansowej nie wyłączono żadnych kosztów zrealizowanych inwestycji, w tym kosztów prac budowlanych, zrealizowanych na gruncie niestanowiącym własności grupy producentów.

Kontrola na miejscu, przeprowadzona w dniach [...]–[...] stycznia 2011 r. wykazała, że zakupiona sortownia "naważarko-pakowaczka" nie była wykorzystywana przez grupę producentów (linia do sortowania nie pracowała), zaś w chłodniach z kontrolowaną atmosferą nie stwierdzono przechowywania owoców i warzyw. W komorach znajdowały się zmagazynowane puste skrzyniopalety, przy czym jedna komora była pusta. Jednocześnie inspektorzy B. M. OR ARiMR wskazali, że zatwierdzony plan dochodzenia do uznania nie zawiera informacji na temat montażu instalacji chłodniczej z kontrolowaną atmosferą.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR w K. przyznał Zrzeszeniu pomoc finansową na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w kwocie 1.814.895,99 zł, za 11 półrocze 5 roku realizacji planu dochodzenia do uznania, tj. za okres od dnia [...] grudnia 2009 r. do dnia [...] czerwca 2010 r. Organ odmówił natomiast przyznania kwoty pomocy finansowej ogółem w wysokości 421.121,29 zł, na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji - w zakresie: 1) kosztów związanych z zakupem i montażem separatora [...],2) kosztów związanych z "opracowaniem wzorcowej dokumentacji dla postępowania ofertowego na budowę chłodni i magazynu owoców i warzyw wraz z częścią socjalną w J.", w zakresie kosztów przygotowania i realizacji, związanych z montażem wagi samochodowej", 3) kosztów zakupu gruntu przeznaczonego pod budowę chłodni i magazynu owoców i warzyw wraz z częścią socjalną, ponad jego wartość rynkową, określoną w sporządzanym operacie szacunkowym, 4) kosztów robót wykonanych na gruncie, który nie stanowi własności grupy producentów oraz nie jest przedmiotem użytkowania wieczystego, 5) kosztów zakupu "naważarko-pakowaczki" do jabłek konsumpcyjnych oraz wykonania instalacji kontrolowanej atmosfery, 6) sprawowania nadzoru inwestorskiego przy budowie chłodni i magazynu owoców i warzyw wraz z częścią socjalną, dotyczącego wykonania instalacji kontrolowanej atmosfery. Ponadto Dyrektor M. OR ARiMR dokonał obniżki należnej kwoty pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji w wysokości 421.121,29 zł.

Po rozpatrzeniu odwołania Prezes ARiMR decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W wezwaniu z dnia [...] maja 2011 r. organ I instancji poinformował grupę producentów o kosztach niekwalifikowanych (wskazanych w decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r.) w łącznej kwocie 561.495,05 zł oraz stwierdził, że koszty te nie mogą zostać objęte pomocą finansową - biorąc pod uwagę specyfikę produkcji grupy producentów. Wyjaśniono, że koszty te nie są niezbędne do uzyskania uznania za organizację producentów, w ramach realizacji zatwierdzonego planu dochodzenia do uznania. Wskazano nadto na możliwość odstąpienia od zastosowania kary (stosownie do art. 119 ust. 3 drugi akapit RK (WE) Nr 1580/2007), dając tym samym stronie możliwość wykazania, że nie ponosi odpowiedzialności za włączenie do wniosku niekwalifikującej się kwoty pomocy.

W odpowiedzi na wezwanie z dnia [...] maja 2011 r. skarżąca złożyła szereg załączników oraz wyjaśniła, że wycofała się z wniosku pomocą finansową w kwocie netto 62.303,83 zł. - z tytułu: zakupu i montażu separatora [...] w kwocie 12.046,31 zł, opracowania wzorcowej dokumentacji dla postępowania ofertowego na budowę chłodni i magazynu owoców i warzyw" wraz z częścią socjalną w J. oraz dostawą i montażem wagi samochodowej w kwocie netto 300,00 zł, różnicy pomiędzy wydatkiem poniesionym, a wartością rynkową nieruchomości nr [...] w J., określoną w operacie szacunkowym w kwocie 26.800,00 zł, kosztów robót wykonanych poza w/w działką w kwocie 23.157,52 zł.

Strona skarżąca nie zgodziła się z uznaniem za koszt niekwalifikowany kwoty 257.403,90 zł - za zakup i montaż sortowni "naważarko-pakowaczki" oraz kwoty 239.156,60 zł - za zakup i montaż urządzeń do kontrolowanej atmosfery, sprawowania nadzoru inwestorskiego przy budowie chłodni i magazynu owoców i warzyw wraz z częścią socjalną w J., dotyczące wykonania ww. instalacji w kwocie 2.630,72 zł. Tym samym grupa producentów nie zgodziła się z odmową przyznania pomocy finansowej do poniesionych kosztów inwestycji ogółem w kwocie netto 499.191,22 zł.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Dyrektor M. OR ARIMR decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], przyznał Z. P. O. i W. dla T. – G. pomoc finansową na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w kwocie 2.028.048,92 zł, za II półrocze piątego roku realizacji planu dochodzenia do uznania, z czego pomoc ze środków UE wynosi 1.352.032,61 zł. Organ odmówił przyznania kwoty pomocy na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji w wysokości 421.121,29 zł. Jednocześnie organ I instancji nałożył karę na należną kwotę pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania, w kwocie netto 207.968,36 zł.

Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] września 2011 r., Prezes ARiMR utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podniesiono, że pomocą finansową w ocenie organu można objąć koszty związane z przygotowaniem i realizacją inwestycji, jednakże wyłącznie te koszty, które związane są z przygotowaniem i realizacją inwestycji dotyczących prac budowlanych, o których mowa w pkt 1-7 wykazu kosztów kwalifikowanych. Natomiast montaż wagi samochodowej nie jest zaliczany do kosztów inwestycji, o których mowa w pkt 1-7, a do kosztów zakupu i montażu urządzeń przeznaczonych do magazynowania lub przygotowywania owoców i warzyw do sprzedaży, o których mowa w pkt 9 wykazu kosztów kwalifikowanych. Tym samym koszty związane z "Opracowaniem wzorcowej dokumentacji dla postępowania ofertowego na budowę chłodni i magazynu owoców i warzyw wraz z częścią socjalną w J." w zakresie kosztów przygotowania i realizacji inwestycji, związanych z montażem wagi samochodowej, w kwocie netto 300,00 zł, nie powinny stanowić kosztu kwalifikowanego, gdyż nie dotyczą inwestycji, o których mowa w pkt 1-7 wykazu kosztów, a więc grupa niesłusznie wniosła o kwotę pomocy finansowej w wysokości 225,00 zł.

W odniesieniu do wniosku o zwrot kosztów związanych z zakupem/montażem separatora [...], stanowiącym część instalacji wodno-kanalizacyjnej, organ stwierdził, że zgodnie z pkt 7 wykazu kosztów kwalifikowanych, do objęcia pomocą finansową można włączyć instalację wodno-kanalizacyjną, dotyczącą użytkowania budynku w części uzasadniającej jej bezpośrednie wykorzystanie w procesie technologicznym służącym przechowywaniu, magazynowaniu, sortowaniu lub przygotowaniu owoców i warzyw do sprzedaży. Zakres inwestycji przyczyniających się do oczyszczania wód z instalacji wodno-kanalizacyjnej spełniających wymagania wynikające z przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 8 lipca 2004 roku w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. z 2004 r. Nr 168 poz. 1763), w tym zakup i montaż separatora nie zostały ujęte w Wykazie kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania, stanowiącym załącznik do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw oraz wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania. Tym samym, w ocenie organu, koszty związane z budową separatora do filtrowania wody z instalacji wodno-kanalizacyjnej nie mogą stanowić kosztu kwalifikowanego. Zakupu oraz montażu separatora nie można również uznać za inwestycję, jaką należy podjąć w celu uzyskania uznania za organizację producentów owoców i warzyw, wobec czego koszty poniesione na zakup i montaż wskazanego separatora w kwocie 12.046,31 zł, nie powinny stanowić kosztu kwalifikowanego.

Odnośnie wniosku o zwrot kosztów zakupu gruntu przeznaczonego pod budowę chłodni i magazynu owoców i warzyw wraz z częścią socjalną w J. - działka nr [...] organ stwierdził, że zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia MRiRW z dnia 17 czerwca 2009 r. pomoc finansowa na pokrycie kosztów kwalifikowanych inwestycji dotyczących zakupu gruntu jest przyznawana wyłącznie do wysokości stanowiącej wartość rynkową, określoną na podstawie dokumentu wystawionego przez uprawnionego rzeczoznawcę. Zdaniem organu, ponieważ wartość gruntu zgłoszona we wniosku na podstawie aktu notarialnego nr [...] wynosiła 110.000 zł, zaś złożony przez skarżącą w dniu [...] października 2010 r. operat szacunkowy określał jego wartość rynkową na kwotę 83.200,00 zł, różnica pomiędzy tymi wartościami, tj. kwota netto 26.800,00 zł nie powinna stanowić kosztu kwalifikowanego. Ponadto organ stwierdził, że kontrola administracyjna wykazała, że część robót budowlanych stanowiących przedmiot wnioskowania o dofinansowanie została wykonana poza gruntem należącym do grupy, tj. poza działką Nr [...] położoną w J., co jest niezgodne z § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MRiRW w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw oraz wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania oraz z deklaracją Prezesa Zarządu Z. zawartą w załączniku nr 10 do wniosku.

W dniu [...] grudnia 2010 r. skarżąca przedstawiła kosztorys powykonawczy, zawierający zakres i koszt robót wykonanych poza ww. działką, potwierdzony wynikami kontroli na miejscu. W związku z powyższym organ uznał, że wartość robót przedstawiona w tym kosztorysie, w kwocie 23.157,52 zł nie może stanowić kosztu kwalifikowanego.

Organ wskazał również, że grupa producentów jako koszt kwalifikowany przedstawiła inwestycje dotyczące zakupu sortowni "naważarko-pakowaczki" do jabłek konsumpcyjnych (w kwocie netto 257 403,90 zł) oraz wykonania instalacji kontrolowanej atmosfery (w kwocie netto 239 156,60 zł) do 4 komór chłodniczych. W ocenie organu, skoro wnioskodawca w okresie od dnia [...] czerwca 2009 r. do dnia [...] czerwca 2010 r. prowadził działalność operacyjną związaną tylko i wyłącznie z sektorem produktów przeznaczonych do przetwórstwa, zakup sortowni "naważarko-pakowaczki" do jabłek konsumpcyjnych oraz koszt wykonania instalacji kontrolowanej atmosfery, jest nieuzasadniony z punktu widzenia specyfiki działalności grupy producentów. Ponadto montaż instalacji kontrolowanej atmosfery nie został ujęty w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania, co stoi w sprzeczności z § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a) ww. rozporządzenia. Zgodnie zaś z art. 46 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1580/2007 ustanawiającego przepisy wykonawcze do rozporządzeń Rady (WE) Nr 2200/96, (WE) Nr 2201/96 i (WE) Nr 1182/2007 w sektorze owoców i warzyw, pomoc na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania przyznawana jest na inwestycje niezbędne do realizacji przez grupę producentów, w celu uzyskania uznania za organizację producentów owoców i warzyw. Zatem, zakupu sortowni "naważarko-pakowaczki" do jabłek konsumpcyjnych w kwocie netto 257.403,90 zł, oraz wykonanie instalacji kontrolowanej atmosfery, w kwocie netto 239.156,60 zł, ogółem w wysokości netto 496.560,50 zł, nie można uznać za koszty niezbędne, jakie należy zrealizować w celu uzyskania uznania za organizację producentów owoców i warzyw, biorąc pod uwagę sprzedaż jaką grupa producentów zrealizowała w ostatnim roku planu dochodzenia do uznania. Tym samym, zdaniem organu, grupa producentów niesłusznie wniosła o kwotę pomocy finansowej w wysokości 372.420,37 zł (75% z kwoty 496.560,50 zł).

W ocenie organu, w związku z uznaniem za koszt niekwalifikowany wykonania instalacji kontrolowanej atmosfery, również sprawowanie nadzoru inwestorskiego przy budowie chłodni i magazynu owoców i warzyw wraz z częścią socjalną w J., dotyczące wykonania ww. instalacji, uznano za koszt niekwalifikowany w kwocie 2.630,72 zł.

Za niezasadny organ uznał również zarzut dotyczący niezakwalifikowania do objęcia pomocą finansową kosztów robót budowlanych w kwocie netto 23.157,52 zł.

Organ podniósł, że żądana kwota pomocy finansowej stanowiła 2.657.138,57 zł, natomiast należna kwota pomocy, ustalona przez Dyrektora M. OR ARiMR wynosi 2.236.017,28 zł, wobec czego we wniosku o przyznanie pomocy finansowej grupa producentów ujęła nienależną kwotę pomocy finansowej w wysokości 421.121,29 zł. W związku z tym, na podstawie art. 117 ust. 2 i 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) Nr 543/2011, Dyrektor Oddziału Regionalnego nałożył na grupę producentów karę w wysokości 207.968,36 zł, bowiem nie wykazała ona, że nie jest odpowiedzialna za włączenie do wniosku niekwalifikującej się kwoty pomocy finansowej w wysokości 207.968,36 zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., oddalając skargę stwierdził, że pomocą finansową mogą być objęte tylko takie inwestycje, które w sposób niebudzący żadnych wątpliwości, będą wykorzystywane przez grupę producentów, w ramach realizacji zatwierdzonego planu dochodzenia do uznania.

W odniesieniu do niezakwalifikowania do objęcia pomocą finansową kosztów związanych z oczyszczaniem wód z instalacji wodno-kanalizacyjnej, tj. zakupu i montażu separatora w kwocie netto 12.046,31 zł, Sąd I instancji podzielił pogląd organu, iż koszty takie nie powinny stanowić kosztu kwalifikowanego. Pomocą finansową na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania, zgodnie z wykazem kosztów kwalifikowanych, można objąć koszty zakupu lub budowy infrastruktury technicznej tych budynków oraz zagospodarowania terenu, w tym m. in. koszty utwardzenia terenu w zakresie koniecznym do właściwego dojazdu lub eksploatacji budynków oraz budowli, w części uzasadniającej ich wykorzystanie bezpośrednio w procesie technologicznym służącym przechowywaniu, magazynowaniu lub przygotowaniu owoców i warzyw do sprzedaży. W ocenie Sądu, zakup oraz montaż separatora przy placu manewrowym trudno uznać za inwestycje, jakie należy podjąć w celu uzyskania uznania za organizację producentów owoców i warzyw, tym samym nie powinny być one uznane za koszty kwalifikowane. Tym samym nie ma podstaw prawnych do przyznania pomocy finansowej w kwocie 9.034,73 zł (75% z kwoty 12.046,31 zł).

Odnosząc się do niezakwalifikowania do objęcia pomocą finansową kosztów zakupu sortowni "naważarko-pakowaczki" oraz wykonania instalacji do kontrolowanej atmosfery Sąd I instancji stwierdził, że pomocą finansową na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji, ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania, mogą być objęte wyłącznie inwestycje niezbędne w celu uzyskania uznania za organizację producentów. Sąd wskazał, że organizacja producentów ma zapewnić infrastrukturę swoim członkom, w sytuacji, gdy zachodzi taka potrzeba, tj. członkowie organizacji producentów produkują produkty (owoce lub warzywa), wymagające zabezpieczenia przechowywania w kontrolowanej atmosferze, oraz przesortowania i zapakowania, celem sprzedaży na rynek produktów świeżych. Tym samym, Sąd podniósł, że aby uznać, że organizacja producentów musi zapewnić swoim członkom środki techniczne umożliwiające przechowywanie owoców i warzyw w kontrolowanej atmosferze oraz ich sortownie i pakowanie, należałoby stwierdzić, że dana organizacja produkuje i dostarcza owoce i warzywa do bezpośredniej konsumpcji, tj. na rynek owoców i warzyw świeżych, np. do sieci handlowych, hipermarketów, na rynki hurtowe, itp. Zdaniem Sądu I instancji, gdy grupa producentów 100% produkcji dostarcza bezpośrednio do zakładów przetwórczych, jako surowiec z przeznaczeniem do przetworzenia, nieuzasadnione jest twierdzenie strony, że niezbędne w celu uzyskania uznania było zapewnienie swoim członkom infrastruktury związanej z przechowywaniem owoców i warzyw w kontrolowanej atmosferze, oraz maszyn i urządzeń służących do sortowania i pakowania owoców i warzyw. Realizacja takich inwestycji nie jest bowiem niezbędna, w celu uzyskania przez grupę uznania za organizację producentów. Sąd wskazał, że w analizowanym przypadku uzyskanie statusu uznania gwarantuje grupie producentów zapewnienie swoim członkom infrastruktury wymaganej do realizowania dostaw do zakładów przetwórczych, do której można zaliczyć np. kombajny do zbioru owoców i warzyw, skrzyniopalety, środki transportu itp.

Za trafne Sąd I instancji uznał stanowisko organu zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, że w przepisach rozporządzenia MRiRW z dnia 17 czerwca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw oraz wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania, określono zasady przyznawania pomocy finansowej do inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania. Wskazując na treść § 1 ust. 1 oraz § 2 pkt 4 powołanego rozporządzenia, Sąd stwierdził, że plan dochodzenia do uznania zawiera w szczególności zakres oraz harmonogram działań, które zamierza realizować wstępnie uznana grupa producentów, przede wszystkim dotyczących planowania produkcji, strategii sprzedaży, rozwoju kanałów marketingowych i promocji (...) realizowanych w poszczególnych latach, w celu spełnienia warunków uznania tej grupy producentów za organizację producentów. Sąd I instancji podniósł, że potencjał produkcyjny i sprzedażowy grupy producentów, jak również rodzaj produkowanych owoców i warzyw, rodzaj kanałów dystrybucji (sprzedaż na rynek owoców i warzyw świeżych, czy sprzedaż do przetwórstwa), a także rodzaj wykonywanych działań (czynności) w odniesieniu do owoców i warzyw po dokonaniu zbioru (w danej organizacji producentów), podlega ocenie za poszczególne lata realizacji planu dochodzenia do uznania, z uwzględnieniem maksymalnie ostatniego (piątego) roku realizacji planu. Pełna realizacja planu dochodzenia do uznania (maksymalnie w okresie 5 lat), ma zaś umożliwić wstępnie uznanej grupie producentów spełnienie kryteriów uznania za organizację producentów. Sąd nie uwzględnił zatem argumentu strony skarżącej o planowanej sprzedaży owoców i warzyw na rynek produktów świeżych (do bezpośredniej konsumpcji), po zakończeniu realizacji planu dochodzenia do uznania. W związku z tym Sąd I instancji nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącej, dotyczącym zakresu objęcia pomocą finansową kosztów związanych z montażem instalacji kontrolowanej atmosfery w kwocie netto 239.156,60 zł oraz zakupu sortowni "naważarko - pakowaczki" w kwocie netto 257.403,90 zł, ogółem w wysokości netto 496.560,05 zł, które potencjalnie mogłyby zostać wykorzystane przez grupę producentów w przypadku pojawienia się produkcji na rynek owoców i warzyw świeżych, po zakończeniu realizacji planu dochodzenia do uznania. Zdaniem Sądu, nie istniały zatem podstawy prawne do przyznania pomocy finansowej w kwocie 372.420,38 zł (75% z kwoty 496.560,05 zł).

Za prawidłowe Sąd I instancji uznał też stanowisko organu odwoławczego, że za koszt kwalifikowany nie można uznać również sprawowania nadzoru inwestorskiego, związanego z montażem instalacji kontrolowanej atmosfery w kwocie netto 2.630,72 zł. Nie uwzględnił tym samym zarzutu niezakwalifikowania do objęcia pomocą finansową kosztów związanych z przygotowaniem i realizacją inwestycji dotyczącej kontrolowanej atmosfery.

Z uwagi zaś na treść § 1 ust. 1 pkt 2 oraz § 2 ust. 1 pkt 3 lit. a) rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw oraz wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania, Sąd nie uwzględnił zarzutu dotyczącego niezakwalifikowania do objęcia pomocą finansową kosztów robót budowlanych w kwocie netto 23.157,52 zł.

Za bezzasadne Sąd I instancji uznał również zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. dz. U z 2013 r. poz. 267; dalej: k.p.a.), bowiem organ w wezwaniu do złożenia wyjaśnień z dnia [...] maja 2011 r., poinformował skarżącą o braku możliwości dofinansowania części inwestycji, które zostały zgłoszone przez grupę producentów do objęcia pomocą finansową. Ponadto już organ I instancji wskazał, że mimo iż zakup i montaż instalacji chłodniczej z kontrolowaną atmosferą oraz zakup sortowni "naważarko-pakowaczki", zgodnie z Wykazem kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania stanowią koszty kwalifikowane, to jednak, aby podlegały one dofinansowaniu, muszą być bezpośrednio związane z prowadzoną działalnością grupy producentów, tj. dostarczaniem owoców i warzyw do zakładów przetwórczych. W odpowiedzi na to wezwanie skarżąca nie przedłożyła żadnych dowodów i nie przedstawiła żadnych argumentów skutkujących uznaniem, że płatność powinna być przyznana w całej żądanej przez nią kwocie.

Z. P. O. i W. dla T. – G. w J. wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając orzeczenie w całości i domagając się jego uchylenia w całości oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), naruszenie prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 117 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) Nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz.U.UE.L.2011.157.1; dalej: rozporządzenie Komisji (UE) nr 543/2011, polegające na zastosowaniu tego przepisu poprzez nałożenie na skarżącego kary pieniężnej za włączenie do wniosku kwoty niekwalifikowanej (tj. kwoty 179.367,45 zł, stanowiącej 75 % całkowitego kosztu netto zakupu instalacji kontrolowanej atmosfery), mimo iż w ustalonym w sprawie stanie faktycznym nie było podstaw do zastosowania tej kary, a to z uwagi na zachodzenie przesłanki określonej w art. 117 ust. 3 zd. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 543/2011, albowiem skarżący nie był odpowiedzialny za włączenie kwoty niekwalifikowanej do wniosku o dofinansowanie, gdyż wydatek na zakup instalacji chłodniczej z kontrolowaną atmosferą ujęty był w zatwierdzonym przez państwo członkowskie planie dochodzenia do uznania jako kwalifikowany (okoliczność bezsporna), zgodnie z przepisami art. 111 ust. 1 i ust. 2 lit. c) ww. rozporządzenia Komisji;

2. na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez:

a) naruszenie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; dalej: p.u.s.a.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1, art. 135 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz w zw. z art. 117 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 543/2011 - poprzez wadliwą kontrolę zgodności z prawem działalności organów administracyjnych i nieuchylenie decyzji Prezesa ARiMR z dnia [...] września 2011 r., chociaż powyższa decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisu prawa materialnego wymienionego powyżej w pkt 1) podstaw kasacyjnych niniejszej skargi, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na zastosowaniu ww. przepisu prawa materialnego nakazującego nałożenie na wnioskującego o dofinansowanie kary pieniężnej, mimo istnienia w ustalonym stanie faktycznym przesłanki wyłączającej zastosowanie tego przepisu, określonej w art. 117 ust. 3 zd. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 543/2011, albowiem skarżący wnioskujący o pomoc finansową nie był odpowiedzialny za włączenie do wniosku przedmiotowej kwoty niekwalifikowanej (wydatku na zakup urządzeń kontrolowanej atmosfery, stanowiących integralną część instalacji chłodniczej), a to z tego powodu, że wydatek ten uwzględniony był w wykazie kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym przez Marszałka Województwa M. i pozytywnie zaopiniowanym przez Dyrektora M. OR ARiMR planie dochodzenie do uznania.

Uchybienie przez Sąd I instancji wymienionym na wstępie przepisom postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż spowodowało nieuchylenie zaskarżonej decyzji, mimo istnienia przesłanki uchylenia tej decyzji w postaci jej wydania w oparciu o błędne zastosowanie przepisu prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy;

b) naruszenie art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1, art. 135 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz w zw. z art. 8 k.p.a. - poprzez wadliwą kontrolę zgodności z prawem działalności organów administracyjnych i nieuchylenie decyzji Prezesa ARiMR z dnia [...] września 2011 r., chociaż organy administracyjne zarówno I, jak i II instancji uchybiły przepisom postępowania naruszając zasadę zaufania do władzy publicznej wyrażoną w art. 8 k.p.a. W szczególności organ I instancji nałożył na skarżącego karę pieniężną, o której mowa w art. 117 ust. 3 zd. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 543/2011 za włączenie do wniosku kwoty zdaniem organu niekwalifikowanej, przeznaczonej na zakup instalacji chłodniczej, mimo, iż wydatek ten został uwzględniony w zatwierdzonym przez Marszałka Województwa M. i pozytywnie zaopiniowanym przez Dyrektora M. OR ARiMR planie dochodzenia do uznania. Równocześnie tą samą decyzją odstąpiono od wymierzenia kary za włączenie do wniosku innej kwoty zdaniem organu niekwalifikowanej, tj. przeznaczonej na zakup sortowni naważarko-pakowaczki z tego powodu, że była ona uwzględniona w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania jako koszt kwalifikowany, a zatem strona nie jest odpowiedzialna za włączenie tej kwoty do wniosku. Organ II instancji, mimo przyznania, że kwestionowany wydatek na zakup instalacji chłodniczej był wydatkiem uwzględnionym w planie dochodzenia do uznania, utrzymał decyzję pierwszoinstancyjną zawierającą sprzeczne rozstrzygnięcia w przedmiocie takiego samego stanu faktycznego w oparciu o tą samą podstawę prawną, co narusza wskazaną wyżej zasadę zaufania do władzy publicznej.

Powyższe uchybienie przepisom postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż decyzja ewidentnie naruszająca zasadę zaufania do władzy publicznej winna być wyeliminowana z obrotu poprzez jej uchylenie, czego Sąd I instancji nie uczynił.

c) naruszenie art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., a to w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1, poprzez wadliwą kontrolę zgodności z prawem działalności organów administracyjnych i nieuchylenie decyzji Prezesa ARiMR z dnia [...] września 2011 r., chociaż organy administracyjne zarówno I, jak i II instancji naruszyły przepisy postępowania nie wyjaśniając dokładnie stanu faktycznego sprawy w zakresie ustalenia, czy przedstawiony przez skarżącego we wniosku o udzielenie pomocy finansowej wydatek na zakup instalacji chłodniczej z kontrolowaną atmosferą kwalifikował się do udzielenia pomocy wg kryterium określonego w § 1 ust. 1 pkt 1 lit. d) rozporządzenia MRiRW z dnia 17 czerwca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej wstępnie uznanej grupie "producentów owoców i warzyw oraz wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania (Dz. U. Nr 98, poz. 822; dalej: rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej), to jest kryterium

odpowiadania specyfice zbioru i działań wykonywanych w odniesieniu do owoców i warzyw po jego dokonaniu. W szczególności organy administracyjne wbrew dyspozycji norm proceduralnych zawartych w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. nie dokonały wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w zakresie ustalenia, czy przedmiotowa instalacja chłodnicza z kontrolowaną atmosferą jest odpowiednia ze względu na specyfikę zbioru Z., które zajmuje się głównie produkcją owoców dla celów przemysłowych (przetwórczych), a nie dla celów bezpośrednio konsumpcyjnych (tj. do sprzedaży detalicznej konsumentom). Jak wynika w sposób oczywisty z uzasadnień przedmiotowych decyzji administracyjnych twierdzenia organów w tym zakresie były całkowicie arbitralne i dowolne, niepoparte dowodami i wyjaśnieniami, a organ I instancji nie skorzystał z możliwości dopuszczenia jakiegokolwiek dowodu, dla wyjaśnienia istotnej okoliczności stanu faktycznego sprawy, pomimo że art. 7 i 75 § 1 k.p.a. nakazują dopuszczenie dowodów, które mogą się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, także z urzędu, nie wyłączając dowodu z opinii biegłego w sprawie wymagającej wiadomości specjalnych. Mimo iż skarżący w odwołaniu od decyzji I instancji przytoczył szereg merytorycznych argumentów, z powołaniem literatury fachowej, przemawiających za tym, że urządzenia kontrolowanej atmosfery mają zastosowanie również przy przechowywaniu owoców przeznaczonych do przetwórstwa, organ II instancji nie odniósł się do tych argumentów w żaden sposób w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, pozostawiając ten istotny aspekt stanu faktycznego niewyjaśnionym.

Wyżej przedstawione naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uchybienie przez organy administracyjne przepisom dotyczącym dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i to w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia, winno prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji administracyjnej.

d) naruszenie art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., a to w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwą kontrolę zgodności z prawem działalności organów administracyjnych i nieuchylenie decyzji Prezesa ARiMR z dnia [...] września 2011 r., mimo iż uzasadnienie tej decyzji, z naruszeniem proceduralnej zasady przekonywania nie odnosiło się w żaden sposób do podniesionych w odwołaniu argumentów skarżącego dotyczących zasadności zakupu instalacji chłodniczej z kontrolowaną atmosferą z uwagi na kryterium odpowiadania specyfice zbioru i działań wykonywanych w odniesieniu do owoców i warzyw po jego dokonaniu, wynikającego z § 1 ust. 1 pkt 1 lit. d) rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej. Powyższe naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego które skutkować winno uchyleniem zaskarżonych decyzji, czego Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uczynił.

e) naruszenie art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., a to w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 15 i art. 127 § 1 i 2 oraz 138 § 2 k.p.a., poprzez wadliwą kontrolę zgodności z prawem działalności organów administracyjnych i nieuchylenie decyzji Prezesa ARiMR z dnia [...] września 2011 r., mimo iż wydana została z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a. i uszczegółowionej w art. 127 § 1 i 2 oraz art. 138 § 2 k.p.a. W szczególności organ II instancji ograniczył się wyłącznie do obrony decyzji pierwszoinstancyjnej przed zarzutami odwołania bez ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie i bez uwzględnienia argumentów strony przedstawionych w toku postępowania odwoławczego, dotyczących w szczególności zasadności zakupu urządzeń do kontrolowanej atmosfery jako części instalacji chłodniczej służącej do przechowywana jabłek przemysłowych, a nie tylko jabłek konsumpcyjnych. Mimo iż decyzja I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie, organ II instancji nie uchylił tej decyzji i nie przekazał sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Dokonując w myśl przytoczonych przepisów postępowania sądowoadministracyjnej kontroli zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami postępowania, Sąd I instancji powinien uchylić decyzję wydaną z naruszeniem przepisów proceduralnych istotnym dla wyniku sprawy, czego jednak nie uczynił. Powyższe uchybienie przepisom postępowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do pozostawienia w obrocie prawnym decyzji, która powinna zostać uchylona.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano przede wszystkim, że odnośnie instalacji chłodniczej z kontrolowaną atmosferą, organy nie dokonały wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego – pomijając szereg merytorycznych argumentów, z powołaniem literatury fachowej, przemawiających za tym, że urządzenia kontrolowanej atmosfery są elementem instalacji chłodniczej i mają zastosowanie przy przechowywaniu owoców przeznaczonych do przetwórstwa.

Prezes ARiMR w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku zasługiwał na uwzględnienie, mimo iż nie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej uznać można za usprawiedliwione.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji uznał, że pomocą finansową - o przyznanie której wystąpiła strona - mogą być objęte tylko takie inwestycje, które w sposób niebudzacy żadnych wątpliwości, będą wykorzystywane przez grupę producentów, w ramach realizacji zatwierdzonego planu dochodzenia do uznania. W ocenie tego Sądu, jak wskazano w pisemnych motywach rozstrzygnięcia, organ dokonując ustaleń - dotyczących zakupu i montażu separatora, zakupu sortowni "naważarko-pokowaczki, wykonania /montażu/ instalacji do kontrolowanej atmosfery i kosztów nadzoru z tą instalacją związanego oraz kosztów inwestycji na gruncie niestanowiacym własności wnioskodawcy – nie uchybił art. art. 7, 77, 80 ani też art. 107 § 3 k.p.a. WSA stwierdził przy tym, że strona nie przedłożyła żadnych dowodów ani nie przedstawiała żadnych argumentów, które mogły skutkować uznaniem, że płatność powinna być przyznana w całej żądanej przez stronę kwocie.

W tym zakresie, w podstawach skargi kasacyjnej sformułowano jedynie zarzut odnośnie odmowy udzielenia pomocy finansowej związanej z instalacją chłodniczą z kontrolowaną atmosferą, wskazując - w pkt 2 c-d petitum skargi kasacyjnej - na naruszenia art. art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a.

Rozważając zasadność powyższych zarzutów należy mieć na względzie, że zgodnie ze wskazanym w uzasadnieniu tych zarzutów § 1 ust. 1 pkt. 1 lit a i d rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 czerwca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw oraz wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania (Dz.U. nr 98, poz. 822) - wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw /.../ jest przyznawana pomoc finansowa na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji związanych ze zbiorem, przechowywaniem, magazynowaniem lub przygotowaniem do sprzedaży owoców i warzyw, ujętych w grupie lub grupach produktów, dla których grupa została wstępnie uznana, jeżeli inwestycja lub jej etap zostały (m.in.) ujęte w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania na dany okres rozliczeniowy (lit. a) i odpowiadają specyfice zbioru i działań wykonywanych w odniesieniu do owoców i warzyw po jego dokonaniu (lit. d).

Odnośnie spełnienia tych wymogów strona podnosiła – powołując się na fachową literaturę – nie tylko, że urządzenia do kontrolowanej atmosfery są elementem ujętej w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania "instalacji chłodniczej", ale także, że instalacja ta ma zastosowanie przy przechowywaniu owoców przeznaczonych także do przetwórstwa.

Sąd I instancji nie dostrzegł, że organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie uznał instalacji kontrolowanej atmosfery za element inwestycji "Budowy chłodni i magazynu owoców wraz z częścią socjalną" - stwierdzając jednoznacznie, że jest to instalacja oddzielna (por. strona 13 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Czyniąc te wywody organ nie odniósł się do argumentów strony, wspieranych – jak już wskazano - powoływaną literaturą fachową.

Tymczasem treść art. 107 § 3 k.p.a. wskazuje, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W doktrynie prawa i postępowania administracyjnego wskazuje się, że obowiązek uzasadniania decyzji pozostaje w związku z zasadą przekonywania - art. 11 k.p.a. - oraz z wyrażoną w art. 8 tej ustawy zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel - Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego; LEX/el., 2013, teza 11.). Ponadto w orzecznictwie - na tle przytoczonego przepisu - trafnie przyjmuje się, że w szczególności decyzje negatywne dla strony (odmowne lub częściowo odmowne) powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Zgodzić należy się z tym, że z decyzji musi zatem wynikać między innymi, iż organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego.(por. wyrok NSA z dnia z dnia 25 stycznia 2011r., II GSK 96/10).

W świetle powyższego uznać należy, że Sąd I instancji nie dostrzegł wady uzasadnienia, polegającej na braku rozważenia argumentów strony, co do wskazanych kwestii, niewątpliwie dotyczących okoliczności istotnych dla sprawy.

Podkreślania wymaga nadto, że także w uzasadnieniu wyroku argumenty te nie były przedmiotem rozważań. Sąd I instancji stwierdził zaś, nie oceniając odmiennych ustaleń organu, że koszty związane z instalacją kontrolowanej atmosfery nie mogły być uznane za koszt kwalifikowany - gdyż inwestycja ta nie była niezbędna w celu uzyskania przez grupę uznania za organizację producentów, z uwagi na dostarczanie produkcji do zakładów przetwórczych (por. strona 18 uzasadnienia). Powyższe stanowisko uznać należy za nową ocenę dowodów, a w konsekwencji na niedopuszczalne dokonanie przez Sąd I instancji samodzielnych ustaleń faktycznych. Sprzeczność zaprezentowanych przez organ i Sąd stanowisk jest oczywista i tym bardziej wymaga jednoznacznego wyjaśnienia. Nie powinno bowiem ulegać wątpliwości, że w przedstawionym stanie sprawy uzasadnienie zaskarżonej decyzji uchybia zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i nie spełnia wymogu przekonywania.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów dotyczących postępowania dowodowego należy stwierdzić, że dopiero po odniesieniu się do argumentów strony, wspieranych - jej zdaniem - stanowiskiem specjalistów, możliwa będzie ocena czy i w jakim zakresie sprawa wymaga uzupełnienia materiału dowodowego.

W skardze kasacyjnej postawiono też zarzut naruszenia art. 117 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 - polegający na jego (wadliwym) zastosowaniu.

Zgodnie z tym przepisem, jeżeli kwota określona na podstawie ust. 2 lit. a) - tzn. kwota kwalifikująca się do wsparcia - przekracza kwotę określoną zgodnie z ust. 2 lit. b) - tzn. kwotę, którą należy wypłacić beneficjentowi po sprawdzeniu kwalifikowalności wniosku - o więcej niż 3 %, nakłada się odpowiednią karę. Kwota kary jest równa różnicy między kwotami obliczonymi w ust. 2 lit. a) i b).

Jednak jeżeli organizacja producentów lub grupa producentów może wykazać, że nie jest odpowiedzialna za włączenie niekwalifikowalnej kwoty nie stosuje się żadnej kary.

Z treści zdania drugiego przepisu wynika więc jednoznacznie, że możliwość odstąpienia od stosowania kary zależy od okoliczności faktycznych sprawy, wykazanych przez organizację lub grupę producentów.

Co do zasady niewłaściwe zastosowanie przepisu polega tymczasem na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej. Innymi słowy niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego.

Zarzut wadliwego zastosowania tego przepisu, mimo iż - jak wskazano w skardze kasacyjnej - nie było podstaw do zastosowania kary, albowiem skarżąca nie była odpowiedzialna za wyłączenie kwoty dotyczącej instalacji chłodniczej, w istocie zmierza więc do podważenia ustaleń faktycznych.

Tymczasem ugruntowany w orzecznictwie i doktrynie jest pogląd, że nie można w skardze kasacyjnej skutecznie stawiać zarzutu nietrafnego zastosowania prawa materialnego, gdy z jej uzasadnienia wynika, że wadliwie zostały ustalone okoliczności stanu faktycznego, bez wskazania przy tym, jakie normy postępowania naruszył sąd pierwszej instancji (wyrok NSA z dnia 14 października 2004 r., FSK 568/04, ONSA WSA 2005, nr 4, poz. 67; por. także wyrok NSA z dnia 17 listopada 2005 r., II OSK 209/05, LEX nr 206991).

Omawiany zarzut nie znajduje zatem usprawiedliwienia.

Trafny natomiast w tym zakresie jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny zawsze zobligowany jest zbadać w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku wskazuje zaś, że Sąd I instancji w ogóle nie odniósł się ani do zasadności zastosowania kary możliwości ani do możliwości odstąpienia, nie analizował pod tym katem okolicznościach sprawy - mimo iż w tej materii organ w zaskarżonej decyzji wypowiedział się i niewątpliwie kwestia ta mieści się w granicach sprawy, w której skarga została wniesiona.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy uchybienie to musi zostać usunięte.

Dalsze zarzuty wniosku o uchylenie wyroku nie popierały.

W szczególności stwierdzona wadliwość decyzji organu II instancji nie pozwala przyjąć, że tym samym doszło do naruszenia dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Objęty zarzutami skargi kasacyjnej art. 127 k.p.a. stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji (§1). Właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (§2).

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie właściwość organu odwoławczego nie budzi żadnych wątpliwości.

Ponadto - jako że za zasadnością skargi kasacyjnej przemawia trafność zarzutów naruszenia przepisów postępowania – kierunek rozstrzygnięcia nie jest przesądzony. Zarzut wadliwego zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. jest tym samym przedwczesny.

Mając na uwadze całokształt rozważań skargę kasacyjną należało jednak uwzględnić.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).