Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 768/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2021-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.
article: art. 3 ust. 2 pkt 13, art. 4 ust. 1, ust. 2 pkt 2 lit. b, pkt 6, pkt 7, art. 5 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1289
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.
article: art. 4 pkt 16 i 17
journal: Dz.U. 2019 poz 122
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jedn.
article: par. 6, par. 115, par. 118, par. 143
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
article: art. 77
journal: Dz.U. 2015 poz 1094
law: Ustawa z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń - tekst jednolity
article: art. 431
journal: Dz.U. 2018 poz 1025
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - tekst jednolity
article: art. 31 ust. 3, art. 87 ust. 2, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 5 i 6
journal: Dz.U. 2017 poz 1160
law: Ustawa z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych - t.j.
article: par. 22 i 23
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 147 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędzia WSA Arkadiusz Windak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w G. na uchwałę Rady Miejskiej w Gryfinie z dnia 26 października 2017 r. nr XL/399/17 w przedmiocie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Gryfino I. stwierdza nieważność Załącznika do zaskarżonej uchwały obejmującej § 16 ust. 2 pkt 4 w zakresie słów: "ogrodzenie nieruchomości w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez zwierzę i jednocześnie wykluczający dostęp do nieruchomości osób trzecich, a", II. stwierdza nieważność Załącznika do zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 20 ust. 1 pkt 3, III. oddala skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w Gryfinie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Gryfinie z dnia 26 października 2017 r., nr XL/399/27 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości

i porządku na terenie Gminy Gryfino (Dz. Urz. Woj. Zach. z 2017 r., poz. 4807 – zwanej dalej: "Regulaminem"), podjętą na podstawie art. 4 ust. 1-2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. 2017 r., poz. 1289 ze zm. – dalej zwaną "u.c.p.g.").

W skardze podniesiono zarzuty istotnego naruszenia przepisów prawa,

w powiązaniu ich z art. 94 Konstytucji RP, tj.:

1) art. 4 ust. 2 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.

o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm. - dalej zwaną "u.s.g.") oraz art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2019 r., poz. 122 ze zm. – dalej zwaną: "u.o.z") oraz § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie Zasad techniki prawodawczej

z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 283 – zwanego dalej: "ZTP"), poprzez powtórzenie w § 2 pkt 8 Regulaminu definicji pojęcia "zwierzęta domowe", podczas gdy definicja taka została uregulowana przez ustawodawcę w art. 4 pkt 17 u.o.z., podczas gdy w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw oraz innych aktów normatywnych,

2) art. 4 ust. 2 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 2 pkt 1 ustawy z dnia

29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz. U.

z 2017 r., poz. 2132 ze zm.) oraz § 137 w zw. z § 143 ZTP, poprzez uregulowanie

w § 2 pkt 9 Regulaminu definicji pojęcia "zwierzę bezdomne", podczas gdy definicja taka została uregulowana przez ustawodawcę w art. 4 pkt 16 u.o.z., podczas gdy w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw oraz innych aktów normatywnych,

3) art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 77 ustawy z dnia

20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2018 r., poz.618 ze zm.) i art. 431 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r., poz. 1025 ze zm.) oraz § 137 w zw. z 143 ZTP, poprzez przekroczenie upoważnienia, ustawowego i nałożenie w § 16 ust. 2 pkt 1, 3, 6 Regulaminu na opiekunów zwierząt domowych obowiązku zachowania środków ostrożności zapewniających skuteczny dozór nad zwierzętami, prowadzenie psa na uwięzi, w przypadku psów agresywnych w kagańcu, ogrodzenie nieruchomości sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez zwierzę, natychmiastowe usuwanie zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta domowe na chodnikach i innych obiektach przeznaczonych do użytku publicznego, dopuszczenie do zakłócenia ciszy i spokoju przez zwierzęta domowe, jednocześnie stanowiło powielenie norm generalnych i abstrakcyjny, wynikającej z art. 77 § Kodeksu wykroczeń i z art. 431 Kodeksu cywilnego, odnoszących się do odpowiedzialności karnej i cywilnej osób posiadający zwierzęta domowe,

4) art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g., poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i nałożenie w § 16 ust. 2 pkt 4 Regulaminu - w przypadku posiadania psa agresywnego - umieszczenia w miejscu widocznym przed wejściem na teren nieruchomości tablicy informacyjnej o obecności takiego zwierzęcia, podczas gdy nałożenie na obywateli takiego obowiązku nie wynika z normy upoważniającej,

5) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 2 u.s.g., poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i nałożenie w § 16 ust. 2 pkt 2 Regulaminu na właścicieli psów obowiązku dopilnowania, aby pies wyprowadzany był na uwięzi, a w przypadku ras uznawanych za agresywne także w kagańcu, przy czym zwolnienie psa, rasy nieuznanej za agresywną z uwięzi jest możliwe tylko w przypadku zapewnienia przez właściciela psa kontroli jego zachowania, podczas gdy nałożenie na obywateli takiego obowiązku nie wynika z normy upoważniającej, a jednocześnie stanowiło naruszenie zasady proporcjonalności,

6) art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 2 u.s.g., poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i nałożenie w § 19 Regulaminu zakazu chowu i hodowli zwierząt gospodarskich w zabudowie wielorodzinnej, instytucjach użyteczności publicznej, centrach handlowych, hotelach, ogrodach, oraz terenach przeznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego jako rekreacyjne, podczas gdy brak jest normy upoważniającej do nałożenia na obywateli takiego obowiązku,

7) art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 144 Kodeksu cywilnego oraz § 137 w zw. z § 143 ZTP, poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i nałożenie w § 20 pkt 3 Regulaminu na posiadacza zwierząt gospodarskich obowiązku utrzymywania tych zwierząt oraz prowadzenia ich chowu i hodowli w sposób nie powodujący uciążliwości, w szczególności zapachowych i hałasu, dla współużytkowników i użytkowników nieruchomości sąsiednich, co jednocześnie stanowiło powielenie norm generalnych i abstrakcyjnych wynikającej z art. 144 Kodeksu cywilnego odnoszących się do obowiązku właścicieli nieruchomości do korzystania ze swojego prawa zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem nieruchomości i poszanowaniem stosunków miejscowych,

8) art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g., poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i nałożenie w § 9 Regulaminu na właścicieli nieruchomości, na której będzie organizowana impreza masowa lub inna okolicznościowa o charakterze publicznym, wyposażenia nieruchomości w pojemniki lub worki o określonej pojemności, podczas gdy o sposobie pozbywania się odpadów powstałych w czasie trwania imprez, decydują organizator imprezy i właściciel nieruchomości, podczas gdy Rada nie jest uprawniona do ingerowania w tym zakresie w stosunki cywilnoprawne,

9) art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g., poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 11 Regulaminu, że lokalizacja miejsc gromadzenia odpadów komunalnych powinna być zgodna z obowiązującymi przepisami, w tym w szczególności § 22 i 23 rozporządzenia Ministra Infrastruktury

z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać powszechnie budynki i ich usytuowanie lub odpowiednimi przepisami aktów zmieniających, podczas gdy Rada nie jest uprawniona do ingerowania w tym zakresie w stosunki cywilnoprawne.

Na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Uzasadniając podniesione zarzuty Prokurator argumentował, że w § 16 ust. 2 pkt 1-6 Regulaminu nałożono na opiekunów zwierząt domowych obowiązki zachowania środków ostrożności zapewniających ochronę zdrowia i życia ludzi oraz zwierząt, dołożenia starań, aby zwierzę nie było uciążliwe dla otoczenia, powstrzymywania się od pozostawiania zwierzęcia bez dozoru poza miejscem ich stałego utrzymywania oraz zabezpieczenia terenu nieruchomości przed wydostaniem się zwierzęcia. W odniesieniu do obowiązków właścicieli zwierząt domowych normy prawne dotyczące obowiązków w zakresie zachowania bezpieczeństwa i środków ostrożności, zapewnienia ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do użytku, wynikają z przepisów zamieszczonych w aktach wyższego rzędu, a mianowicie z art. 77 i art. 145 Kodeksu wykroczeń, a także z art. 144 i 431 Kodeksu cywilnego. Stąd też uregulowania zawarte w § 16 ust. 2 pkt 1-6 Regulaminu stanowiły niedopuszczalne przekroczenie upoważnienia ustawowego, a nadto powielenie norm już istniejących w aktach prawnych wyższego rzędu.

W odniesieniu do zawartego w § 16 ust. 2 pkt 4 Regulaminu obowiązku umieszczania w miejscu widocznym tabliczki ostrzegającej przez zwierzęciem, mogącym stanowić zagrożenie oraz przed psem, uregulowanie takie Prokurator uznał za wykroczenie poza zakres upoważnienia ustawowego. Trudno bowiem uznać, że obowiązek ten mieści się w ramach ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, jak stanowi art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 9 czerwca 2015 r., II SA/01/362/15, Lex nr 1746475).

Prokurator podniósł, że w § 16 ust. 2 pkt 2 Regulaminu Rada Gminy nałożyła na właścicieli psów obowiązek wyprowadzania psa na uwięzi w obroży, a w przypadku ras uznawanych za agresywne także w kagańcu. Jednocześnie uchwałodawca lokalny ustanowił wyjątki od tego obowiązku, co dotyczy zwolnienia psa, jeśli właściciel ma możliwość sprawowania kontroli nad jego zachowaniem. Takie uregulowanie stanowi wykroczenie poza granice upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., a nadto nie daje się pogodzić z konstytucyjną zasadą proporcjonalności.

W argumentacji swej wnoszący skargę posłużył się uzasadnieniem wyroku NSA z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 3039/15, zgodnie z którym spełnienie warunku panowania nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne nie wymaga zawsze np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy, a psów ras agresywnych oraz mieszańców tych ras dodatkowo w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby, wieku) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności (por. także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 lutego 2019 r. o sygn. II SA/Gd 886/18).

Według Prokuratora, również postanowienia § 10 ust. 1 i 2 Regulaminu zostały podjęte z przekroczeniem upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. We wskazanej jednostce redakcyjnej Regulaminu zakazano bowiem obywatelom na terenie Gminy Widuchowa (winno być Gryfino) utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach zajętych przez instytucje użyteczności publicznej, centra handlowe, hotele, strefy przemysłowe, a także terenach zajętych pod budownictwo wielorodzinne, podczas gdy brak jest normy upoważniającej do nałożenia na obywateli takiego obowiązku. Wprowadzenie takiego zakazu nie znajduje podstawy w normie upoważniającej wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g.

Podobnie, zdaniem Prokuratora, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego wprowadzono przepis § 9 Regulaminu, w którym uchwałodawca wkroczył w sferę stosunków cywilnoprawnych pomiędzy właścicielem nieruchomości, na której ma być organizowana impreza masowa a organizatorem tejże imprezy. W uchwale wskazano, iż właściciel nieruchomości ma obowiązek zadbać o wyposażenie nieruchomości w pojemniki lub worki o pojemności uwzględniającej normatyw 5l na każdą osobę uczestniczącą w imprezie. Niewątpliwie tego rodzaju uregulowania nie mieszczą się w zakresie upoważnienia ustawowego. Gmina nie ma podstawy prawnej do regulowania stosunków cywilnoprawnych, a z treści przepisu nie wynika, aby odnosił się do sytuacji organizowania imprez masowych, o których mowa w ustawie z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych.

Prokurator uważa, że nie ma także potrzeby przywoływania w Regulaminie przepisów o charakterze informacyjnym, jak to miało miejsce w § 11, w którym organ stanowiący wskazał, iż lokalizacja miejsc gromadzenia odpadów komunalnych powinna być zgodna z obowiązującymi przepisami, w tym z § 22 i 23 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. lub odpowiednimi przepisami aktów zmieniających. Tego rodzaju regulacja jest całkowicie zbędna, albowiem odnosi się

do przepisów obowiązujących i zawartych w akcie prawnym o wyższej randze. Postanowienia takie nie mieszczą się w zakresie delegacji ustawowej określonej

w art. 4 ust. 2 ustawy, bowiem regulamin utrzymania czystości i porządku w gminach stanowi akt prawa miejscowego i nie może zawierać postanowień o charakterze informacyjnym.

Zdaniem Prokuratora, o wadliwości zaskarżonej uchwały świadczy także jej niezgodność ze standardami kształtowania aktów o charakterze normatywnym określonymi w ZTP.

Stosownie do § 137 ZTP w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Na mocy § 143 ZTP przywołany § 137 ZTP ma odpowiednie zastosowanie do aktów prawa miejscowego.

W przypadku postanowień § 2 pkt 7 i 8 Regulaminu Rada Gminy powtórzyła

w tych jednostkach redakcyjnych definicje pojęć, które zostały już zdefiniowane

w aktach prawnych wyższego rzędu, a mianowicie w ustawie u.o.z. i w ustawie

o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt. Pojęcie "zwierzęta domowe" zostało już zdefiniowane przez ustawodawcę w art. 4 pkt 17 u.o.z., zaś pojęcie "zwierzęta gospodarskie" posiada swoją definicję ustawową w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia

29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich.

Prokurator podał, że ten sam zarzut odnieść należy do regulacji § 2 pkt 9 Regulaminu, w którym powtórzono definicję "zwierząt bezdomnych", podczas gdy definicja taka została uregulowana przez ustawodawcę w art. 4 pkt 16 u.o.z.

W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd o niedopuszczalności powtarzania w akcie prawa miejscowego postanowień ustaw lub ich modyfikacji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2008 r., II OSK 370/07, Lex nr 446997). Funkcją prawa nie jest zatem informowanie, lecz regulowanie. Tak więc względy praktyczne nie mogą uzasadniać praktyki polegającej na powielaniu w uchwałach organów samorządu postanowień ustaw i rozporządzeń (wyrok Wojewódzkiego Sądu Apelacyjnego w Gliwicach z dnia 12 września 2008 r., II SA/GI 565/08, Lex nr 483135). Podkreślił, że należałoby wystrzegać się dokonywania w akcie prawa miejscowego nawet dosłownych powtórzeń.

W odpowiedzi na skargę, organ zastępowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł o jej oddalenie w całości.

Organ uważa, że całkowicie pozbawione podstaw prawnych jest twierdzenie, iż przedmiotowa uchwała wielokrotnie naruszała art. 94 Konstytucji RP, art. 4 ust. 2 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz reguły poprawnej legislacji wyrażone w § 137 i § 143 ZTP. Wskazał, że nie ma ww. jednostek redakcyjnych w przywołanym wyżej rozporządzeniu ZTP. Przedmiotowe rozporządzenie składa się bowiem tylko z dwóch paragrafów, przy czym drugi z nich to przepis o wejściu w życie rozporządzenia. Uważa, że nieuwzględnienie przez legislatora dyrektyw techniki prawodawczej, których urzędowym zbiorem jest załącznik do rozporządzenia ZTP, nie może z racji charakteru tych dyrektyw (dyrektyw celowościowych) być traktowane jako stanowienie aktu prawodawczego sprzecznego z prawem, której dotyczyłaby sankcja nieważności. Na powyższym stanowisku stoi również doktryna (S. Wronkowska, M Zieliński, Problemy i zasady redagowania tekstów prawnych, Warszawa 1993).

Zdaniem organu, za powyższym przemawia również § 29 ust. 1 i 2 w zw.

z art. 132 ZTP, bowiem załączniki nie zawierają przepisów merytorycznych (przepisy merytoryczne znajdują się w treści ustawy lub odpowiednio rozporządzenia), a co za tym idzie brak podstaw do przyjęcia, iż załącznik zawiera w sobie również merytoryczny nakaz stosowania zawartych w nim dyrektyw celowościowych. Gdyby tak było to należało uznać, że prawodawca redagując rozporządzenie w sprawie zasad techniki prawodawczej sam naruszył ww. przepisy, czyli ustanawiając te zasady Prezes Rady Ministrów sam ich nie zastosował.

Niezależnie od powyższego organ zauważył, iż w samym rozporządzeniu

ZTP brak jest przepisu ustanawiającego nakaz stosowania dyrektyw celowościowych techniki prawodawczej. Mając na uwadze powyższe, organ nie zgodził się twierdzeniem Prokuratora, że rzekome naruszenie przepisów § 137 i § 143 załącznika do rozporządzenia ZTP jest równocześnie naruszeniem prawa, które pociąga za sobą nieważność przedmiotowej uchwały.

Niezależnie od powyższego, organ nie zgodził się z zarzutem Prokuratora,

że zaskarżona uchwała jest w ogóle sprzeczna z § 137 i 143 ZTP. Zważywszy, że uchwała została podjęta w wykonaniu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. oraz nie jest ona aktem wewnętrznym, gdyż reguluje zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy to w odniesieniu do tego aktu nie znajdą zastosowania unormowania dotyczące projektów aktów normatywnych

o charakterze wewnętrznym (dział VI). W konsekwencji, nie znajdzie odpowiedniego zastosowania § 137 ZTP. Jeżeli natomiast przyjąć, że regulamin utrzymania czystości i porządku jest bliższy aktom wykonawczym, to mógłby do niego znaleźć ewentualnie zastosowanie przepis § 118 ZTP, który stanowi, iż nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Podkreślił, że zawarta w § 118 ZTP, dyrektywa celowościowa, jak wskazuje się w doktrynie nie ma charakteru bezwzględnego.

Według organu, brak powtórzeń uregulowań ustawowych niewątpliwie skutkowałby skrótowością regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, co zaś skutkowałoby jego niską komunikatywnością i zrozumiałością, albowiem adresaci ww. uchwały nie mogliby tylko na podstawie tego aktu prawa miejscowego ustalić jaki jest rzeczywisty zakres wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy. W tym kontekście za szczególnie bezpodstawny organ uznał zarzut powtórzenia w regulaminie definicji legalnych zawartych w ustawach. Powtórzenie zostało zastosowane właśnie dlatego, że jest dokładne, pozwala zagwarantować to, iż adresat właściwie zrozumie treść regulaminu. Nie da się kompleksowości regulacji osiągnąć bez powtórzeń przepisów ustawy zapewniających regulaminowi wewnętrzną spójność, kompletność i zrozumiałość. Pozwala to obywatelowi uzyskać informacje o jego prawach i obowiązkach bez konieczności równoczesnego sięgania do ustawy i zastanawiania się jakie zachodzą relacje pomiędzy treścią ustawy a treścią regulaminu. W konsekwencji zarzuty Prokuratora wyrażone w pkt 1, 2, 3 i 7 petitum skargi, organ uznał za chybione.

Według organu, wprowadzenie w § 16 ust. 2 pkt 2 Regulaminu nakazu wyprowadzania psa na uwięzi przedstawicieli ras uznawanych za agresywne

w nałożonym kagańcu, nie koliduje z regulacją art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., co więcej służy osiągnięciu celu ustawowego, jakim jest ochrona osób trzecich przebywających w miejscach publicznych. Takie sformułowanie w żaden sposób nie narusza zasady proporcjonalności, uwzględnia cechy osobnicze zwierzęcia i nie stanowi przekroczenia upoważnienia ustawowego (wyrok NSA z 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 618/14, wyrok WSA w Poznaniu z 8 grudnia 2016 r. sygn. akt t IV SA/Po 622/16, wyrok WSA w Gdańsku z 15 maja 2019 r. sygn. akt II SA/GD 59/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 października 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 901/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 lutego 2020 r. II SA/Kr 1451/19). Podobnie odniósł się organ do regulacji zawartej w § 16 ust. 2 pkt 4 regulaminu. Zwierzęta domowe, których dotyczy regulacja, to zgodnie art. 4 pkt 17 u.o.z, winny być utrzymywane na terenie nieruchomości właściciela, w taki sposób, aby zapewniony był prawidłowy dozór właściciela nad zwierzęciem i aby unikać zagrożeń wobec osób trzecich, w tym poprzez odpowiednie oznakowanie nieruchomości tabliczką.

Organ uważa, że zapisy § 16 ust. 2 pkt 2 i 4 regulaminu korespondują z art. 10a ust. 3 i 4 u.o.z., zgodnie z którymi, zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Zakaz ten nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście. Dlatego zarzuty Prokuratora dotyczące przekroczenia kompetencji ustawowej wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 6 (pkt 3, 4 i 5 petitum skargi) u.c.p.g., organ uznał za pozbawione podstaw.

W odniesieniu do zarzutu skargi wskazującego naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g., organ wskazał, że w przyznanym radzie gminy upoważnieniu mieści się zarówno określenie wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, jak również wskazanie obszarów lub nieruchomości wyłączonych z możliwości utrzymywania zwierząt gospodarskich, (por. wyrok WSA w Łodzi z 5 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 4/20; wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 991/17). W ocenie organu, regulacja § 19 i § 20 ust. 1 pkt 3 Regulaminu spełnia ww. wymagania i nie stanowi przekroczenia kompetencji ustawowej. Za zupełnie niezrozumiały organ uznał zarzut Prokuratora odnoszący się do naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. - dotyczący obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe - przez uchwalenie § 20 ust. 1 pkt 3 Regulaminu, bowiem ww. zapisy regulaminu dotyczą innej materii - wymagań dotyczących utrzymywania zwierząt gospodarskich. Ponadto podkreślił organ, że Prokurator nie wskazał, jak miałoby dojść do przekroczenia upoważnienia ustawowego, ograniczając się wyłącznie do stwierdzenia, że regulacja zawarta w Regulaminie nie znajduje podstawy w normie upoważniającej. Z nieznanych organowi przyczyn, Prokurator odwołuje się w uzasadnieniu skargi do § 10 ust. 1 i 2 Regulaminu i do wprowadzonego na terenie Gminy Widuchowa zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich na określonych terenach, podczas gdy skarga dotyczy Gminy Gryfino, zaś § 10 zaskarżonego regulaminu po pierwsze nie jest podzielony na ustępy, a po wtóre ma inne brzmienie, niż przywołane przez Prokuratora.

Za zupełnie niezrozumiały organ uznał zarzuty Prokuratora odnoszące się do naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., dotyczący wszak obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, przez uchwalenie § 9 i 11 (a także § 20 ust. 1 pkt 3 - o czym wyżej) Regulaminu, bowiem ww. zapisy regulaminu dotyczą innej materii,

tj. wyposażenia nieruchomości w określone pojemniki lub worki w przypadku imprezy masowej lub innej imprezy o charakterze publicznym (§ 9) i lokalizacji miejsc gromadzenia odpadów komunalnych (§ 11). Z tych już względów zarzuty te nie mogą się ostać. Jednakże z ostrożności procesowej organ uważa, że ww. zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Kwestionowane uregulowania mieszczą się

w kompetencji przyznanej radzie gminy w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g.,

tj. do określenia rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym.

Z najdalej idącej ostrożności procesowej, na wypadek podzielenia przez Sąd

w części stanowiska Prokuratora, w ocenie organu brak jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Zgłoszone zarzuty dotyczą jedynie pojedynczych jednostek redakcyjnych, jakie znalazły się łącznie w 4 paragrafach Regulaminu, podczas gdy cały ten Regulamin liczy przeszło 20 paragrafów. Zarzuty te mają przede wszystkim charakter techniczny i redakcyjny, a w swojej istocie dotyczą przede wszystkim kwestii powtórzeń przepisów ustaw.

W żaden sposób nie można obronić tezy Prokuratora o rzekomo dużym zakresie nieprawidłowości w zaskarżonej uchwale, co miałoby uzasadnić jej stwierdzenie nieważności w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi

i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego

i faktycznego z daty ich podjęcia.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą

do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje

w ustawach samorządowych.

Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g., w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia.

Uchwała rady gminy podjęta w sprawie regulaminu utrzymania porządku

i czystości w gminie ma, zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 u.c.p.g., charakter aktu prawa miejscowego. Stosownie do treści art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Następnie art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowane są więc normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem, w akcie rangi ustawowej musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 u.s.g. Przy ocenie legalności aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie zarówno to, że akt ten nie może naruszać regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP, oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są wyłącznie dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu.

W odniesieniu do kwestionowanego regulaminu, zakres jego regulacji wynikał

z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., który przewidywał, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie:

a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady,

b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży,

c) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

d) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych

do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników

w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków;

2a) utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych

z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Wynikające z przytoczonego przepisu elementy uchwały dotyczącej regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie mają charakter wyczerpujący, zatem nie jest dopuszczalne zamieszczanie w tym akcie postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 u.c.p.g.

W konsekwencji stwierdzić należy, że organ uchwałodawczy gminy posiada obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej - nie może domniemywać swej kompetencji i dokonywać wykładni rozszerzającej, czy wyprowadzać kompetencji

w drodze analogii. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny

i materialny między aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, do istotnych wad uchwały, których wystąpienie w myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia bądź też kiedy uchwałodawca gminny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (ustawami), co pozostaje w związku z naruszeniem zasad techniki prawodawczej. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z Zasadami techniki prawodawczej, które co prawda stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r., ale nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej będzie można zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne (tak Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 27 kwietnia 2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36).

Zgodnie z regułą wynikającą z § 115 w związku z § 143 ZTP, w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane

do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym).

To koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, według którego akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale

i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Ponadto w myśl § 118 w związku z § 143 ZTP, w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, które może być traktowane w konkretnych sytuacjach jako rażące naruszenie prawa.

Należy też zauważyć treść przepisu § 6 ZTP, który statuuje nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012 r., s. 38). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego.

Mając to wszystko na uwadze Sąd przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej uchwały i uznał, że zaskarżone postanowienia przepisów § 16 ust. 2

pkt 4 Regulaminu (wynika z uzasadnienia skargi) w zakresie słów: "ogrodzenie nieruchomości w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez zwierzę

i jednocześnie wykluczający dostęp do nieruchomości osób trzecich, a", § 20 ust. 1

pkt 3 Regulaminu, w sposób istotny naruszają prawo.

W zakwestionowanym § 16 ust. 2 pkt 4 Regulaminu ustalono, że: "Do obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe należy ogrodzenie nieruchomości w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez zwierzę i jednocześnie wykluczający dostęp do nieruchomości osób trzecich, a w przypadku utrzymywania psów agresywnych – odpowiednie oznakowanie nieruchomości tabliczką ze stosowną informacją". Uchwałodawca wskazanym przepisem dopuścił zasadę postępowania ze zwierzęciem domowym również na nieruchomościach prywatnych, a nie jak to przewiduje delegacja ustawowa na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku. Ponadto Regulaminem rozszerzono względem właściciela nieruchomości obowiązek ogrodzenia w sposób wykluczający dostęp do nieruchomości osób trzecich w sytuacji, gdy upoważnienia do nałożenia takiego obowiązku na właściciela nieruchomości do sprecyzowania w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy nie sposób wywnioskować z przepisów aktów wyższego rzędu.

Zauważyć należy, że art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., dotyczy dwóch rodzajów obowiązków, a mianowicie po pierwsze ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwościami dla ludzi, a po drugie ochrony przed zanieczyszczeniami terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Z przepisu tego wynika zatem, że każdy z tych obowiązków odnosi się do miejsc przeznaczonych do wspólnego użytku (miejsc publicznych, takich jak place, parki).

Z tego też względu ograniczenia ustalane przez radę gminy nie mogą obejmować nieruchomości stanowiących własność osób utrzymujących zwierzęta domowe (por. K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, B. Dziadkiewicz, Komentarz do ustawy o czystości i porządku w gminach, Warszawa 2007, s. 179). Potwierdza to art. 3 ust. 2 pkt 13 u.c.p.g., który stanowi, że gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności określają wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. Regulacja zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.p.c.g. nie upoważnia zatem rady gminy do ingerowania w prawo własności w ten sposób. Określenie dodatkowych obowiązków właścicieli nieruchomości, na których są utrzymywane zwierzęta domowe stanowi nie tylko przekroczenie delegacji ustawowej, ale również zasady proporcjonalności (por. wyroki: WSA w Olsztynie z 12 marca 2019 r., II SA/Ol 123/19; WSA w Poznaniu z 8 grudnia 2016 r., IV SA/Po 622/16; z 21 kwietnia 2016 r., IV SA/Po 1056/15; z 14 czerwca 2018 r., IV SA/Po 431/18; z 14 czerwca 2018 r., IV SA/Po 431/18; z 12 sierpnia 2020 r., IV SA/Po 163/20; WSA w Gdańsku z 17 czerwca 2020 r., II SA/Gd 377/20; z 15 stycznia 2020 r., II SA/Gd 435/19; z 11 grudnia 2019 r., II SA/Gd 383/19 z 20 listopada 2019 r., II SA/Gd 392/19; WSA w Warszawie z 27 maja 2020 r., VIII SA/Wa 89/20; WSA we Wrocławiu z 26 sierpnia 2020 r., II SA/Wr 311/20; WSA w Białymstoku z 12 kwietnia 2016 r., II SA/Bk 788/15; z 4 czerwca 2020 r., II SA/Bk 179/20).

Powyższe czyni zasadnym zarzut Prokuratora, że § 16 ust. 2 pkt 4 Regulaminu w zakresie dwóch wyżej wymienionych obowiązków został uchwalony z naruszeniem delegacji ustawowej.

Sąd podzielił zastrzeżenia Prokuratora co do treści § 20 ust. 1 pkt 3 Regulaminu nakładającego obowiązek utrzymywania zwierząt gospodarskich oraz prowadzenie ich chowu lub hodowli, które nie będzie powodowało uciążliwości, w szczególności zapachowych i hałasu, dla współużytkowników oraz użytkowników nieruchomości sąsiednich. Zapis ten, w ocenie Sądu, jest nieprecyzyjny, niejasny i może być różnie interpretowany. Nie wiadomo, jakie konkretnie obowiązki zostały nałożone na właścicieli zwierząt gospodarskich, przy czym zaznaczyć należy, że musiałyby to być obowiązki egzekwowalne. Tymczasem ani Regulamin, ani obowiązujące przepisy prawa nie określają norm, przekroczenie których oznacza, że hałas wywoływany przez zwierzęta oraz wydzielanych zapach powodują nadmierną uciążliwość dla otoczenia. Należy też wskazać, że w zasadzie nie jest możliwe zapewnienie, by zwierzęta (jakiekolwiek) nie powodowały żadnych hałasów, jednak nie każdy hałas będzie powodował uciążliwości, a więc sytuację ciężką do zniesienia na co dzień (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 227/17; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 748/18 – dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.p).

Z uwagi na brak jasności, precyzji i możliwość różnych interpretacji, Sąd uznał za istotnie naruszający prawo i tym samym skutkujące stwierdzeniem nieważności, postanowienie § 20 ust. 1 pkt 3 Regulaminu.

W pozostałej części skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Sądu, wprowadzenie w § 2 pkt 8 i 9 Regulaminu definicji: "zwierząt domowych", "zwierząt bezdomnych", będące powtórzeniem zapisu ustawowego zawartego w art. 4 pkt 16-17 u.o.z., nie stanowi naruszenia prawa, które mogłoby skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały. Jakkolwiek powtórzenie przepisów ustawy w uchwale nie powinno mieć miejsca, a akt prawa miejscowego powinien uszczegóławiać regulacje ustawowe w zakresie ściśle wyznaczonym ustawową delegacją, jednak w ocenie Sądu, nie w każdym przypadku takiego powtórzenia dochodzi do istotnego naruszenia prawa. O takim skutku można byłoby mówić, gdyby przy implementacji przepisów ustawy do uchwały doszło do ich modyfikacji i takiego przekształcenia, które wypaczałoby sens, bądź stało w sprzeczności z ustawowymi regulacjami. W badanej sprawie sytuacja taka jednak nie zachodzi, bowiem wymienione w skardze ww. przepisy Regulaminu zawierają definicję ustawową. Stąd też naruszenie prawa w tym zakresie należało uznać za nieistotne. O redagowaniu przepisów aktów prawodawczych zgodnie z zasadami techniki prawodawczej mowa będzie także w dalszej części uzasadnienia wyroku przy ocenie legalności § 11 Regulaminu, a uwagi tam przedstawione dotyczą także § 2 pkt 8 i 9 Regulaminu.

Wbrew stanowisku Prokuratora, jako nieuzasadnione, uznać należy zarzuty dotyczące naruszenia § 16 ust. 2 pkt 1, 3, 6 Regulaminu, określającego szereg wymagań opiekunów względem posiadanych zwierząt, dopatrując się w nich przekroczenia upoważnienia ustawowego i powielenia norm generalnych

i abstrakcyjnych wynikających z art. 77 Kodeksu wykroczeń i art. 431 Kodeksu cywilnego.

W tym miejscu wskazać należy na pogląd NSA wyrażony w wyroku z dnia

17 listopada 2015 r. (sygn. akt II OSK 618/14), który Sąd orzekający w sprawie podziela i uważa za swój, że przepis art. 4 ust. 2 pkt. 6 u.c.p.g. ma odmienną konstrukcję od pozostałych punktów upoważniających radę do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. W przywołanym przepisie nie wymieniono, tak jak w innych punktach wymagań lub czynności, które mają być zamieszczone w regulaminie, ale obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe zakreślono granicami celów wymienionych w przepisie, tj. ochroną przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochroną przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Tym samym, zdaniem Sądu, ustawodawca dopuszcza pewien zakres dyskrecjonalności lokalnego prawodawcy w określaniu rodzaju i charakteru obowiązków tych osób, pod warunkiem zachowania pewnych standardów, w tym zasady proporcjonalności (por. także Wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 1029/16, wszystkie przytaczane orzeczenia dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu, zaskarżone przepisy nie przekraczają upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Zobowiązanie do zachowania środków ostrożności zapewniających skuteczny dozór nad zwierzętami, prowadzenie psa na uwięzi, w przypadku psów agresywnych w kagańcu, natychmiastowe usuwanie zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta domowe na chodnikach i innych obiektach przeznaczonych do użytku publicznego, niedopuszczenie do zakłócenia ciszy i spokoju przez zwierzęta domowe, mieści się w zakresie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe mających na celu ochronę przed uciążliwością dla ludzi.

Zestawienie treści ww. opisanych punktów § 16 ust. 2 pkt 1, 3, 6 Regulaminu

z wyżej wymienionymi przepisami Kodeksu wykroczeń i Kodeksu cywilnego nie pozwala na przyjęcie, aby ich zakresy normatywne były tożsame. W tej mierze wyjaśnienia wymaga, że powołane przepisy Kodeksów stanowią normy prawa karnego i cywilnego penalizujące określone w hipotezie norm zachowania, poprzez określenie grożących z tego tytułu sankcji odpowiednio prawa karnego lub cywilnego, zaś zapisy Regulaminu określają obowiązki właścicieli (opiekunów) zwierząt domowych. Co istotne nie tylko budowa norm jest inna, ale także sama dyspozycja przepisów Kodeksów i regulaminu nie pokrywa się. Poza tym w przypadku Regulaminu adresatem jest właściciel (opiekun) zwierzęcia domowego, zaś normy zawarte w wymienionych wyżej Kodeksach dotyczą każdego, kto wypełnia znamiona czynu zabronionego lub kto chowa/posługuje się zwierzęciem i z tym związaną odpowiedzialność deliktową wywołuje. Przy czym o "chowaniu", o którym mowa

w art. 431 §1 Kodeksu cywilnego można mówić dopiero wówczas, gdy piecza wykonywana jest w sposób trwały (nie doraźnie, okazjonalnie), polega na nadzorze, zapewnieniu utrzymania i ochrony oraz ma na celu dowolną korzyść chowającego, chociażby satysfakcję z pieczy. Ponadto, w rozumieniu przywołanego przepisu do osób posługujących się zwierzęciem należy zaliczyć również pracodawcę, zatrudniającego pracownika, który w ramach pełnionych przez niego funkcji, działając w interesie zakładu, zwierzęciem bezpośrednio się posługuje (por. Wyrok SA

w Szczecinie - I Wydział Cywilny z dnia 2 czerwca 2016 r. sygn. akt I ACa 17/16).

W ocenie Sądu, również nałożenie obowiązku posiadania odpowiedniej tablicy informacyjnej (§ 16 ust. 2 pkt 4 in fine Regulaminu) w przypadku posiadania psa agresywnego odpowiada celowi regulacji wynikającej z delegacji ustawowej - chroni przed zagrożeniem lub uciążliwością na jakie może narazić się osoba znajdującą się w pobliżu obiektu lub też na terenie tego obiektu, jak również pozostaje w granicach wyznaczonych zasadą proporcjonalności (z punktu widzenia tychże celów taka informacja jest przydatna). Skarga w tej mierze jest więc niezasadna.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut Prokuratora, że doszło do naruszenia prawa, poprzez nałożenie w treści § 16 ust. 2 pkt 2 Regulaminu, na właścicieli psów obowiązku dopilnowania, aby pies wyprowadzany był na uwięzi, a w przypadku ras uznawanych za agresywne, także w kagańcu, przy czym zwolnienie psa, rasy nie uznanej za agresywną z uwięzi jest możliwe tylko w przypadku zapewnienia przez właściciela psa kontroli jego zachowania, ponieważ nie wynika to z normy upoważniającej, a nadto stanowi naruszenie wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasady proporcjonalności.

Wskazać należy, że Rada uchwalając § 16 ust. 2 pkt 2 Regulaminu działała

w ramach upoważnienia ustawowego, określając zasady utrzymania porządku

i czystości na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Zdaniem Sądu, zakwestionowany przez Prokuratora zapis służy osiągnięciu celów ustawowych przewidzianych w przepisie prawa, który stanowił podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały, tj. ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi.

Przy ocenie zgodności z prawem tego obowiązku należy bowiem wziąć pod uwagę okoliczność, iż z ogólnodostępnej przestrzeni publicznej korzystają zarówno właściciele psów i ich podopieczni, jak i inne osoby, dla których kontakt z obcym zwierzęciem może stanowić źródło lęku, czy stresu. Stąd też konieczność korzystania w takich miejscach ze smyczy, i w określonych przypadkach również kagańca, należy traktować jako element poszanowania praw wszystkich użytkowników, także tych, którzy nie życzą sobie kontaktu z obcym zwierzęciem, bądź się go obawiają.

Zdaniem Prokuratora, taki generalny nakaz odnoszący się do wszystkich psów, bez uwzględnienia rasy, wieku i kondycji zwierzęcia, jest zdecydowanie zbyt rygorystyczny.

Zauważyć w związku z tym należy, że co do zasady nakładanie obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe jest zgodne z celem upoważnienia ustawowego, jednak obowiązki te muszą pozostawać w zgodzie z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (zob. np. wyrok WSA

w Gdańsku z 9 stycznia 2019 r., sygn. II SA/Gd 748/18). Sąd nie podzielił poglądu Prokuratora, iż w tym zakresie doszło do naruszenia wyżej wymienionej zasady konstytucyjnej. Rozróżnienie jako podstawy nałożenia obowiązków na określone kategorie adresatów w przepisie prawa miejscowego m.in. z uwzględnieniem cech osobniczych ich podopiecznych, także co do wieku, stanu zdrowia, byłoby niedopuszczalne gdyż miałoby charakter nieobiektywny. Nie jest bowiem możliwe ustalenia takich kryteriów, nie mających związku z zachowaniem bezpieczeństwa, jak stan zdrowia psa, który będąc chory może być agresywny wobec innych ludzi lub przeciwnie powolny, ospały a zatem niezagrażający bezpieczeństwu w miejscu publicznym.

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. dotyczący

§ 19 Regulaminu, Prokurator zarzucił w nim przekroczenie upoważnienia ustawowego i nałożenie zakazu chowu i hodowli zwierząt gospodarskich w zabudowie wielorodzinnej, instytucjach użyteczności publicznej, centrach handlowych, hotelach, ogrodach, oraz terenach przeznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego jako rekreacyjne.

Zdaniem Sądu, zgodnie z przywołanym przepisem u.c.p.g., organ był uprawniony do określenia tego rodzaju wymagań odnoszących się do terenów wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także wprowadzenia zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich na określonych obszarach wyłączonych z produkcji rolniczej. Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie przez tereny wyłączone z produkcji rolniczej rozumieć należy te tereny, na których rozpoczęto inne niż rolnicze użytkowanie gruntów. Do terenów takich zaliczyć należy także i takie tereny, o których mowa

w § 19 Regulaminu. Obszary w postaci zwartych terenów zajętych przez centra handlowe, hotele, strefy przemysłowe, budownictwo wielorodzinne, jednorodzinne

i instytucje użyteczności publicznej, pozostają bowiem niewątpliwie terenami, gdzie rozpoczęto inne niż rolnicze użytkowanie gruntów. W odniesieniu do tego rodzaju terenów Rada Gminy była uprawniona do określenia wymagań dotyczących utrzymywania zwierząt gospodarskich, w tym także do wprowadzenia zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich na określonych w § 19 Regulaminu obszarach, oznaczonych jako obszary w zabudowie wielorodzinnej, instytucjach użyteczności publicznej, centrach handlowych, hotelach, ogrodach działkowych oraz terenach wyznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego jako rekreacyjne.

Sąd nie podzielił również zarzut skargi wskazującego na istotną wadliwość przepisu § 9 Regulaminu, poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego

i wskazanie, że właściciel nieruchomości, na której będzie organizowana impreza masowa lub inna impreza okolicznościowa o charakterze publicznym, ma obowiązek zadbać o wyposażenie nieruchomości w pojemniki lub worki o pojemności uwzględniającej normatyw 5 l na każdą osobę uczestniczącą w imprezie. Zdaniem Prokuratora, Rada nie jest uprawniona do ingerowania w tym zakresie w stosunki cywilnoprawne. Powyższego zarzutu i przedstawionej do niego argumentacji, Sąd nie podzielił.

Bez wątpienia nie może wskazany przepis regulaminu korespondować

z naruszeniem art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., który dotyczy innej kwestii, tj. obowiązków właścicieli zwierząt domowych. W zakresie uregulowanym w § 9 regulaminu, rzecz dotyczy art. 5 ust. 1 pkt 5 u.c.p.g., zgodnie z którym właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku poprzez realizację innych (niż wymienione w pkt 1-4) obowiązków określonych w regulaminie. W myśl art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. b u.c.p.g., Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania

w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu (m.in.) liczby osób korzystających z tych pojemników. Formułując § 9 Regulaminu, Rada przepis ten adresowała do właścicieli nieruchomości, do czego miała uprawnienie, zgodnie z ww. przepisami art. 5 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2

lit. b u.c.p.g.

Ponadto Sąd uznaje, że wbrew temu co zarzuca Prokurator, analizowany przepis nie ingeruje w stosunki cywilnoprawne pomiędzy właścicielem nieruchomości a organizatorem imprezy masowej. To kto poniesie koszty związane z realizacją przedmiotowych obowiązków pozostawiono pełnej swobodzie kształtowania umowy pomiędzy stronami. Sąd nie podziela przy tym argumentacji pojawiającej się niekiedy na kanwie rozważania legalności uchwał dotyczących zbliżonych zagadnień, odwołującej się do wkraczania tego rodzaju przepisami w regulację zasad i obowiązków związanych z organizacją imprez masowych, przewidzianą przepisami art. 5 i 6 ustawy z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1160). W żadnym z przepisów ww. ustawy nie dookreślono wymaganej, chociażby minimalnej ilości pojemników na odpady komunalne, która winna znajdować się na terenie imprezy masowej, tak jak uczyniono to w § 9 Regulaminu.

Sąd nie uwzględnił zarzucanego skargą istotnego naruszenia prawa materialnego, postanowieniem przyjętym w § 11 regulaminu, poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i nieuprawnione ingerowanie tym przepisem w stosunki cywilnoprawne. Wskazany przepis stanowi, że: "Lokalizacja miejsc gromadzenia odpadów komunalnych powinna być zgodna z obowiązującymi przepisami, w tym w szczególności § 22 i § 23 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422) lub odpowiednimi przepisami aktów zmieniających".

Nawet zakładając, iż dyskusyjna może być ww. regulacja, z tego względu, że wyłącznie odnosi się do wskazania przepisów obowiązujących zawartych w akcie wykonawczym do ustawy, to samo informacyjne zwrócenie uwagi właścicielom nieruchomości na konieczność przestrzegania zasad z innego aktu prawnego co do miejsc gromadzenia odpadów komunalnych, nie niesie ze sobą skutku wymagającego ingerencji ze strony Sądu w postaci wyeliminowania spornego zapisu z Regulaminu.

Jeżeli dany przepis Regulaminu nie stanowi niedozwolonej modyfikacji innej obowiązującej normy prawa (ustawowej definicji, ustawowego zakresu odpowiedzialności), a jedynie jej powtórzenie lub przypomnienie, to naruszenie polegające na wykazywanym, niewątpliwym naruszeniu zasad techniki prawodawczej, nie stanowiło istotnego naruszenia prawa, które skutkować musiałoby stwierdzeniem nieważności opisywanych wyżej § 2 pkt 8 i 9 Regulaminu oraz § 11 Regulaminu.

W ocenie Sądu, zamieszczenie w Regulaminie takiego rodzaju zapisu jak

w § 11 Regulaminu nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Nie nakłada on bowiem na właścicieli nieruchomości jakiegoś dodatkowego obowiązku lub zakazu, a jest ściśle związany z regulacyjną funkcją tego aktu, uszczegółowiając w odniesieniu do przedmiotu regulacji przepis zawarty w innym akcie. Przypomnienie o tym właścicielom nieruchomości posiada istotną wartość informacyjną, co w regulaminie, jako zbiorze zasad postępowania może być dopuszczalne.

Sąd zarazem zauważa, że część podnoszonych przez Prokuratora argumentów nawiązuje do regulacji zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej, których naruszenie w orzecznictwie sądów administracyjnych często stanowiło przesłankę do kwestionowania niezgodnych z tymi zasadami przepisów aktów prawa miejscowego, Skład orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, iż określone w ww. rozporządzeniu zasady techniki prawodawczej mają charakter – zaleceń o charakterze technicznym, a nie norm bezwzględnie obowiązujących, co zresztą również zostało potwierdzone w szeregu orzeczeń sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2014/12). Przepisy § 2 pkt 8 i 9 oraz § 11 Regulaminu, nie mogą stanowić przykładu poprawnego zastosowania przez organ zasad techniki prawodawczej. Jednakże – zdaniem Sądu – nie daje to podstaw do uznania, iż stanowi to istotne naruszenie prawa skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności tych przepisów i upoważnienia zawartego w art. 40 ust. 1 u.s.g., skoro zakwestionowane przez Prokuratora postanowienia mieszczą się w zakresie upoważnienia wynikającego z u.s.g., ani nie modyfikują regulacji wynikających z innych obowiązujących aktów prawnych, a tylko w takich sytuacjach można byłoby twierdzić, że doszło do istotnego naruszenia prawa.

Podsumowując, mając na względzie opisany wyżej zakres i wagę stwierdzonych naruszeń prawa, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględnił częściowo skargę i orzekł o stwierdzeniu nieważności Załącznika do zaskarżonej uchwały obejmujący § 16 ust. 2 pkt 4 w zakresie słów: "ogrodzenie nieruchomości

w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez wierzę i jednocześnie wykluczający dostęp do nieruchomości osób trzecich, a" oraz § 20 ust. 1 pkt 3 Załącznika zaskarżonej uchwały, o czym orzekł odpowiednio jak w pkt I i II sentencji wyroku.

W pozostałym zakresie Sąd skargę oddalił, o czym orzekł w pkt III sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Sąd wskazuje, że w związku z obowiązkiem podejmowania działań służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs

ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych

z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374).