Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1452/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak- Podsiadły, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak- Pęczkowska, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), Protokolant st. ref. Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r., znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2014 r. znak: [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), po ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. – utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2014 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] grudnia 2013 r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie obiektu.

Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r. toczyło się z wniosku skarżącego – A. W..

W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana w jednym z nadzwyczajnych trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Tryb ten umożliwia kontrolę ostatecznych rozstrzygnięć organów administracji publicznej, co stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. i polega jedynie na skontrolowaniu, czy rozstrzygniecie wydane w postępowaniu zwyczajnym jest dotknięte którąś z wad wymienionych w art.156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Stwierdził, że ponowna analiza akt wskazuje, że decyzja [...] WINB z dnia [...] grudnia 2013 r. nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art.156 § 1 k.p.a.

Organ wskazał, że w postępowaniu prowadzonym w postępowaniu zwykłym ustalono, że na działce nr [...] obr. [...], zlokalizowanej przy ul. B. w R. został wybudowany w latach 1971-1972 bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę suchy ustęp, w odległości ok. 80 cm od granicy z działką sąsiednią nr [...]. Jego usytuowanie narusza przepisy obowiązującego w dacie budowy zarządzenia nr 130 Ministra budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. Bud. Nr 10, poz. 44 ze zm.). Organ pierwszej instancji wydał nakaz rozbiórki uznając, że przedmiotowy obiekt został wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w chwili budowy. Uznał, że nie spełnia on także obecnie obowiązujących przepisów w zakresie jego usytuowania co do zachowania odległości od pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi i usytuowania od granicy z działką sąsiednią. "Przedmiotowy obiekt znajduje się także w strefie ochronnej ujęcia wody (studni zlokalizowanej na tej samej działce). Następstwem naruszenia przez przedmiotowy obiekt przepisów jest spowodowanie niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia".

W postępowaniu odwoławczym [...] WINB decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. działając na podstawie art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) uchylił decyzję PINB dla Miasta [...] i udzielił pozwolenia na użytkowanie suchego ustępu na działce nr [...] obr. [...], zlokalizowanej przy ul. B. w R..

GINB wskazał, że w sprawie wykluczono, że ustęp znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Powołał się na uchwałę NSA z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13, w świetle której, w postępowaniu w przedmiocie rozbiórki należy uwzględniać przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że na podstawie "Uproszczonego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]", zatwierdzonego zarządzeniem nr [...] Naczelnika Powiatu w R. z dnia [...] grudnia 1974 r., teren na którym wybudowano ustęp przeznaczony był pod zabudowę budownictwem zagrodowym.

W ocenie [...] WINB sporny ustęp nie powoduje ponadto niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W postępowaniu nieważnościowym prowadzonym przez GINB brak jest podstaw do zarzucania powyższemu ustaleniu rażącego naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r.

Organ wskazał, że wystąpienie przesłanki wymienionej w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. w postaci spowodowania niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, lub niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia, nie można wywodzić i opierać na samym usytuowaniu obiektu z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych, dotyczących wymaganych odległości od granicy działki czy zabudowy sąsiedniej. Dla wydania nakazu rozbiórki niewystarczającym jest zwykłe pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia, koniecznym jest zaistnienie pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia w stopniu niedopuszczalnym. Podkreślił, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym prezentowany jest pogląd, że zaistnienie powyższej przesłanki wiąże się z faktycznym stworzeniem niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia.

Organ wskazał ponadto, że na podstawie materiału dowodowego sprawy [...] WINB stwierdził, że zbiornik ustępu posiada ściany i dno betonowe (nieprzepuszczalne) i nie ma podstaw do wydania nakazu, o którym mowa w art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., ponieważ obiekt ten jest zdatny do użytku. W świetle przepisów ww. ustawy, sprawa samowoli budowlanej w sytuacji, gdy nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 37 i art. 40, powinna zostać zakończona decyzją orzekającą o legalności inwestycji, zaś prawną formą potwierdzającą ten stan, jest pozwolenie na użytkowanie, wydane na podstawie art. 42 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego o nieszczelności zbiornika ustępu, GINB wskazał, że w aktach sprawy znajduje się protokół oględzin ustępu z dnia [...] sierpnia 2013 r., podczas których stwierdzono, że zbiornik ustępu połączony jest stalową rurą z budynkiem gospodarczym, przez którą do zbiornika odprowadzane są nieczystości ze stajni. Zbiornik posiada betonowe ściany i dno. Brak jest informacji o jego nieszczelności. Na etapie postępowania nieważnościowego nie ma podstaw, aby powyższym ustaleniom zarzucać rażące naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organ zauważył, że obok ustępu zlokalizowany jest gnojownik, w stosunku do którego [...] WINB decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nakazał wykonanie nieprzepuszczalnego betonowego dna, w terminie do [...] maja 2014 r.

W konkluzji GINB stwierdził, że decyzja [...] WINB z dnia [...] grudnia 2013 r. nie jest obarczona żadną z wad nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. i brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r. złożył A.W.. Wniósł o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] marca 2014 r.

Zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez naruszenie ustaleń art. 5 ust. 1 pkt 6, art. 42 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w związku z uregulowaniami § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Podnosił, że zostały naruszone jego uzasadnione interesy jako właściciela działki sąsiedniej. Nie zgadzać się ze stwierdzeniem, że obiekt jest zdatny do użytku. Podkreślał, że obiekt znajduje się w odległości 80 cm zamiast wymaganych 2 metrów. Stwierdził, że skoro odległość jest mniejsza niż wymagają to przepisy, to nastąpiło pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia.

Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu.

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły dlatego skarga została oddalona.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana w jednym z nadzwyczajnych postępowań jakim jest postępowanie w trybie nieważnościowym.

Postępowanie to jest szczególnym trybem postępowania administracyjnego, gdyż nie zmierza do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, jak ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym, lecz ma na celu wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem. Organ nadzorczy nie rozstrzyga istoty sprawy, a stwierdzenie nieważności może nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy zostanie spełniona jedna z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., które nie mogą być interpretowane rozszerzająco. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ ocenia decyzję na dzień jej wydania, a stwierdzenie nieważności powoduje eliminację decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem od daty jej uchylenia (ex tunc).

Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej, przy czym, rozpoznając sprawę w omawianym trybie, bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji.

Należy również pamiętać, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, organ nie prowadzi postępowania dowodowego w takim zakresie, jaki jest wymagany w zwykłym postępowaniu administracyjnym, a przede wszystkim nie orzeka ponownie co do istoty sprawy. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych ustaleń faktycznych. W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego.

Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że kontrolowana decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych wart. 156 §1 k.p.a.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r. utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2014 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r., mocą której uchylono decyzję o nakazie rozbiórki i udzielono pozwolenia na użytkowanie suchego ustępu na działce nr [...] obr. [...], zlokalizowanej przy ul. B. w R..

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności pozwolenia na użytkowanie zasadnie wskazał, że nie zachodziły przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., które uprawniałyby do wydania nakazu rozbiórki spornego ustępu. Dla zastosowania przepisów art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. niezbędne jest wykazanie wystąpienia równocześnie dwóch przesłanej, a mianowicie że nastąpiło niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia, a następnie podać w jakich okolicznościach faktycznych i prawnych organ upatruje to pogorszenie. Obiekt budowlany wzniesiony w wyniku samowoli budowlanej nie spełniających przesłanek orzeczenia przymusowej rozbiórki na podstawie ww. art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. podlega rygorom z art. 40 tej ustawy, które umożliwiają jego legalizację.

Jak ustalono w sprawie, usytuowanie ustępu nie narusza regulacji § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) w zakresie odległości od okien w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi. Wprawdzie usytuowanie ustępu narusza przepisy techniczno-budowlane z daty budowy jak i obecnie obowiązujące, w zakresie odległości od granicy z działką sąsiednią, jednakże w ocenie organu, który wydał decyzję będącą oceny w postępowaniu nieważnowściowym, taka lokalizacja nie stanowi podstawy do stwierdzenia pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia w stopniu niedopuszczalnym.

Jak słusznie wskazał organ w zaskarżonej decyzji, w orzecznictwie sądowo-administracyjnym prezentowany jest pogląd, że samo stwierdzenie niezgodności wybudowanego obiektu z przepisami nie jest podstawą do przyjęcia, że naruszenie to automatycznie stwarza niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia. Zastosowanie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. może mieć miejsce w sytuacji niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Wystąpienie jednych z dwóch wymienionych stanów musi być wykazane w sposób niebudzący wątpliwości. Nie wystarczy samo podanie, że wystąpiło zagrożenie, lecz należy je ściśle określić i podać w jakich okolicznościach organ to zagrożenie upatruje. Zagrożenie musi być realne, a nie tylko teoretyczne.

Należy zgodzić się z organem, że stwierdzenie okoliczności przesądzających o rozbiórce, czyli niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia spowodowanego przez wzniesienie obiektu (suchego ustępu) winno dotyczyć określonego czasu, tj. w lat 1970-tych, i nie może odnosić się do stanu późniejszej zabudowy na sąsiedniej działce.

Stosownie do art. 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., na terenach zabudowy zagrodowej przewiduje się mniejsze odległości dla urządzeń sanitarno-gospodarczych, o których mowa w ust. 1, czyli zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe, dołów ustępowych i podobnych urządzeń gospodarczych o poj. 10 m3 (na § 36 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wskazał organ pierwszej instancji w decyzji nakazującej rozbiórkę). Przepis ten stanowi, że "W zabudowie jednorodzinnej, zagrodowej i rekreacji indywidualnej odległości urządzeń sanitarno-gospodarczych, o których mowa w ust. 1 powinny wynosić co najmniej:

1) od okien i drzwi zewnętrznych do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi – 5 m, przy czym nie dotyczy to dołów ustępowych w zabudowie jednorodzinnej,

2) od granicy działki sąsiedniej, drogi (ulicy) ciągu pieszego – 2 m.".

GINB prawidłowo ocenił również zarzut odnośnie usytuowania ustępu od studni. Z akt sprawy wynika, że studnia przy budynku mieszkalnym na działce nr [...] nie pełni funkcji studni dostarczającej wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, gdyż do budynku mieszkalnego doprowadzona jest woda z sieci wodociągowej. W związku z tym sam fakt usytuowania ustępu w odległości mniejszej niż 15 m, nie stanowi okoliczności polegającej na stworzeniu niebezpieczeństwa lub niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia. Ponadto, z akt sprawy wynika, że przedmiotowy zbiornik ustępu posiada ściany i dno betonowe (nieprzepuszczalne), ponadto obiekt jest zdatny do użytku.

Sąd zgodził się również z ustaleniami organu, iż decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r. nie jest obarczona żadną z pozostałych wad prawnych enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., została bowiem wydana przez właściwy organ, na podstawie prawidłowego przepisu prawa materialnego, nie dotyczy sprawy już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do prawidłowo określonych stron postępowania, jest wykonalna, a jej wykonanie nie wywoła czynu zagrożonego karą. Ponadto, ww. decyzja nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Tym samym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r. odpowiadają prawu. Organ nie naruszył wskazanych w skardze przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku