Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 144/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2007-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 15 art. 127 par. 1 art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia NSA Julia Szczygielska Asesor WSA Olga Białek /sprawozdawca/ Protokolant Magdalena Domańska-Byskosz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 maja 2007 r. przy udziale - sprawy ze skargi S. F., J. i S. F., J. H., T. G., H. M. i A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości stanowiącej własność Gminy L., położonej w obrębie C. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją datowaną na dzień 4 października 2006 r. Wójt Gminy L., działając na podstawie art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 1 i 4 w związku z art. 97 ust. 1 i 3 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.); art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r., Nr 13, poz. 74 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a., zatwierdził z urzędu projekt podziału nieruchomości stanowiącej własność Gminy L., położonej w obrębie C., oznaczonej geodezyjnie jako działki nr [...] o pow. 0,2722 ha i nr [...] o pow. 0,2477 ha, na działki: nr [...] o pow. 0,1025 ha, nr [...] o pow. 0,1697 ha, nr [...] o pow. 0,1220 ha oraz nr [...] o pow. 0,1257 ha. W sposób graficzny i liczbowy zatwierdzony projekt podziału przedstawiony został na załączniku nr 1 stanowiącym integralną część decyzji.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli S. F., J. i S. F., J. H., T. G., H. M. i A. M., domagając się jednocześnie wstrzymania wykonania decyzji. Kwestionując decyzję pierwszoinstancyjną odwołujący się podkreślili, między innymi, że: "została [ona] wydana z rażącym naruszeniem prawa, na podstawie fałszywych dowodów, zatajenia faktów, z pomięciem obowiązującego dla działek [...] i [...] planu realizacyjnego Zespołu Warsztatów Rzemieślniczych, na podstawie którego powinno nastąpić dalsze wyniesienie projektowanych granic w terenie, z pominięciem nas jako stron postępowania, fałszywego zapisu daty wydania decyzji, oraz bezprawnej klauzuli o uprawomocnieniu się decyzji i bezprawnym jej wykonaniem przez utrwalenie punktów granicznych w terenie i dokonanie podziału działki bez naszego udziału już w dniu [...]".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] (nr [...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzyło postępowanie odwoławcze.

Motywując podjęte rozstrzygnięcie Kolegium przede wszystkim zauważyło, że podział został dokonany z urzędu a poddane podziałowi działki stanowią własność Gminy L. Odwołujący się są natomiast właścicielami sąsiednich nieruchomości, przylegających do gruntów działek objętych podziałem i w przeszłości ubiegali się o ich kupno. Na podstawie wyjaśnień Wójta Gminy L. podano również, że skarżący byli dzierżawcami części powyższych gruntów. Przechodząc do merytorycznego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy wskazał, że po myśli art. 97 ust. 1 i 3 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 z późn. zm) podziału nieruchomości można dokonać na wniosek osoby, która ma w tym interes prawny, lub z urzędu jeżeli m. in. nieruchomość stanowi własność gminy i nie została oddana w użytkowanie wieczyste. Zdaniem Kolegium, w świetle przywołanych przepisów właściciele nieruchomości przylegającej do nieruchomości w odniesieniu do której wszczęte zostało postępowanie administracyjne o podział, nie są stronami tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. W ocenie organu stronami postępowania o podział nieruchomości nie mogą być osoby, które nie mają do niej żadnego tytułu prawnego lecz są zainteresowane nabyciem tej nieruchomości (części działek). Zdarzenia przyszłe, a w pewnym sensie nawet niepewne, nie mogą stanowić o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym który nie daje uprawnień strony. Kolegium wywiodło, że skoro w świetle cytowanych przepisów stroną postępowania o podział nieruchomości może być tylko osoba, której przysługują do nieruchomości prawa rzeczowe, to interesu prawnego w takim postępowaniu nie można również oprzeć o prawo wynikające z umowy dzierżawy lub umowy najmu. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego Kolegium podało, że nadal zachowuje aktualność wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 maja 1995 r. (III ARN 16/95 – OSNAP 1995/21/258), zgodnie z którym, z wnioskiem o podział nieruchomości może wystąpić tylko osoba dysponująca tytułem własności lub użytkowania wieczystego. Konsekwencją takiego brzmienia przepisów prawa i ich wykładni jest to, że osoba nie będąca właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nie może być stroną postępowania podziałowego. Nie może zatem skutecznie ani uczestniczyć w tym postępowaniu ani przeciwdziałać zatwierdzeniu projektu podziału. W ocenie organu odwoławczego takie stanowisko wynika również z przywołanych w decyzji orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 1997 r., SA/Gd 3467/95; z dnia 22 października 1998 r., I SA 500/98, LEX nr 44571; z dnia 21 października 1999 r. publik. LEX nr 48618). W reasumpcji organ stwierdził, że wobec przedstawionych okoliczności, brak jest podstaw do rozpatrzenia przedstawionego odwołania i dlatego należało umorzyć wszczęte w jego wyniku postępowanie odwoławcze.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiedli S. F., J. i S. F. J. H., T. G., H. M. oraz A. M. zarzucając jej rażące naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Zdaniem skarżących decyzja narusza art. 28 k.p.a. przez bezprawne i całkowicie dowolne manipulowanie fragmentami treści tez wyroków sądowych dla ich dostosowania do orzeczenia o braku interesu prawnego skarżących jak też przez niedokonanie analizy faktów i załączonych dowodów oraz przedstawionych zarzutów o naruszeniu ich interesu prawnego. Takie działanie uchybia wyrażonej w art. 6 i art. 7 Konstytucji RP zasadzie państwa prawnego i zasadzie ochrony własności. Ponadto zdaniem skarżących decyzja Kolegium narusza również art. 6 i art. 7 k.p.a. oraz art. 75, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 81, art. 107 § 1 i § 3 przywołanego kodeksu, przez nierozpatrzenie sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy. Wskazano też na naruszenie art. 61 k.p.a. przez wszczęcie postępowania w sprawie podziału, po wcześniejszym wykonaniu wielu czynności postępowania administracyjnego o podział. Ponadto sformułowano zarzut rażącego naruszenia art. 93 ust. 1, 2, 4 i 5, art. 97 ust. 1 i ust. 1a, 1b i ust. 2 oraz art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przez pominięcie w zaskarżonej decyzji oraz w postanowieniu opiniującym zgodność podziału z planem miejscowym, faktu sprzeczności dokonanego podziału z zatwierdzonym planem realizacyjnym, w tym dokonania podziału działek z przeprowadzeniem nowych granic w sposób przecinający budynki, obiekty oraz urządzenia stanowiące - według skarżących - ich własność i zbudowanych zgodnie z posiadanymi przez nich decyzjami zatwierdzającymi plan realizacyjny i udzielający pozwoleń na budowę. W skardze podniesiono również zarzut naruszenia art. 48, art. 50 oraz art. 199 Kodeksu cywilnego, przez brak uwzględnienia praw rzeczowych, jakie – zdaniem skarżących – przysługują im do nieruchomości, oraz przez pominięcie ich roszczeń zgłoszonych do Gminy w dniu [...]. Z tych względów zawnioskowano o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz postanowienia Wójta Gminy L. z dnia [...] o wszczęciu postępowania w sprawie podziału jednej nieruchomości w skład której wchodzą dwie działki (zdaniem skarżących to ustalenie jest niezgodne z przepisami Kodeksu cywilnego) i o pozytywnym zaopiniowaniu podziału.

Powyższe zarzuty i wnioski poparte zostały bardzo obszernym uzasadnieniem oraz materiałem dowodowym w postaci załączników do skargi. W głównych motywach uzasadnienia skarżący podnieśli, że Kolegium nie uwzględniło dołączonych przez nich do odwołania dowodów potwierdzających, że posiadają oni interes prawny w przedmiotowej sprawie. Przedstawili również historię nieruchomości począwszy od roku 1982 r. kiedy to, opracowano projekt realizacyjny budowy zespołu warsztatów usługowych na działce oznaczonej wówczas nr [...]. Zaznaczyli, że już od tego czasu ubiegali się o nabycie działek rzemieślniczych wyznaczonych w projekcie realizacyjnym. W związku z tym już w latach osiemdziesiątych Urząd dokonał podziału działki nr [...] i jak wskazano "geodeta wydzielił tylko część działek". Następnie zawarto z każdym z inwestorów umowę dzierżawy obejmującą w całości działki oznaczone po podziale nr od [...] do [...] oraz częściowo tereny z działek nr [...] i [...]. W roku 1983 Urząd Gminy rozpoczął sprzedaż działek wydzielonych pod zabudowę rzemieślniczą, a pozostałe grunty (działki nr [...] i [...]) pozostały nadal przedmiotem dzierżawy, która – jak twierdzą skarżący - trwała nieprzerwanie do roku 2005, kiedy to część umów została wypowiedziana a część nieprzedłużona. Powyższe fakty (potwierdzone stosownymi dowodami) w opinii skarżących bezsprzecznie udowadniają, że byli posiadaczami dzierżawionych części działek oznaczonych nr [...] i [...] w dniu [...] i w dniu [...]. Ponadto, działki te zostały przez nich zabudowane (z ich środków własnych) na podstawie pozwolenia na budowę. Wybudowali tam część infrastruktury technicznej oraz dokonali nasadzeń. Skarżący informowali również, że wielokrotnie starali się o nabycie przedmiotowych działek – ostatnio zespołowo we wniosku z dnia [...] - jednak Urząd nigdy nie pouczył ich, że przysługuje im pierwszeństwo (art. 30 uggwn) lub roszczenie (art. 207 ust. 1 ugn), pomimo, że spełniali wymagane prawem warunki.

Kwestionując merytoryczne argumenty Kolegium, poddali analizie przywołane przez organ orzeczenia sądowe. Ich zdaniem z treści wyroku NSA z dnia 28 stycznia 1997 r. (SA/Gd 3467/95) jasno wynika, że to nie z własności sąsiedniej nieruchomości (jak wskazał organ) lecz z braku praw rzeczowych do nieruchomości dzielonej wynika, że właściciele sąsiednich nieruchomości nie mogą być stronami postępowania o podział. Tymczasem oni, są właścicielami urządzeń i obiektów na nieruchomości objętej podziałem. Prawo własności jest zaś najszerszym i najpełniejszym prawem rzeczowym. Skarżący zacytowali również fragmenty pracy Z. Radwańskiego "Kodeks cywilny. Część ogólna" § 11 Rozdział IV "Prawa majątkowe" oraz § 15 Rzeczy. Rozdział V "przedmioty stosunku cywilnoprawnego".

W ocenie skarżących stan faktyczny i przywołane przez nich dowody potwierdzają, że jako posiadacze działek wybudowali na nich zgodnie z pozwoleniami sieć wodociągową (poza przyłączami, szambami, budynkami gospodarczymi, ogrodzeniami, drzewami i innymi roślinami) – która to sieć wybudowana z ich środków – stanowi ich własność a równocześnie część składową nieruchomości gruntowej, gdyż nigdy nie została przekazana na majątek przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego. Wywodzili, że do dnia dzisiejszego nie dokonano podziału rzeczy (nieruchomości) a w szczególności odłączenia części składowych nieruchomości i przekształcenia jej w rzecz samoistną, która mogłaby być przedmiotem odrębnych praw rzeczowych. Jak wynika z dalszej części skargi, jej autorzy uważają, że: "...posiadają prawa rzeczowe do części składowych nieruchomości w świetle Kodeksu cywilnego. Prawa rzeczowe posiadają zaś dwie cechy: dotyczą rzeczy oraz są prawami bezwzględnymi, są skuteczne względem każdej osoby fizycznej i każdej osoby prawnej".

Powyższe – zdaniem skarżących - dowodzi, że posiadają oni jako właściciele tych urządzeń i obiektów interes prawny określony w art. 28 k.p.a. i dlatego, powinni być uznani za strony postępowania podziałowego dwóch (a nie jednej jak wskazał organ) nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i [...].

Podkreślili również, że przysługuje im, jako posiadaczom nieruchomości zabudowanych na podstawie pozwolenia na budowę, roszczenie z art. 207 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami o oddanie tych nieruchomości, w drodze umowy w użytkowanie wieczyste.

Odnosząc się do uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazali, że jest ono tylko "zlepkiem fragmentów wyroków NSA i SN i ich uzasadnień" i, że nie spełnia wymogów wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. W ich ocenie, Kolegium przywołując pojedyncze zdania z wyroków - bez jakiejkolwiek analizy faktycznej i prawnej – postawiło sprzeczny z tymi orzeczeniami wniosek. Tymczasem wykorzystane w decyzji wyroki NSA, czytane w całości, są dla nich korzystne. Wszystkie przytoczone orzeczenia potwierdzają bowiem, że powinni być uznani za strony postępowania. Kolegium z niewiadomych dla skarżących powodów (gdyż nie wynika to z uzasadnienia) ustaliło jednak, że stronami nie są. W konkluzji uzasadnienia skargi wskazano zaś, że z kontekstu całej decyzji wynika, że zasadniczo, uzasadnienie Kolegium oparte jest na twierdzeniu, że interes prawny skarżących wynika z faktu, że są właścicielami nieruchomości sąsiednich, podczas gdy w toku postępowania nie podali informacji i nie wnosili zarzutów, że są właścicielami sąsiednich nieruchomości. Natomiast są – co zostało przez dowiedzione – właścicielami urządzeń i obiektów na nieruchomościach objętych podziałem.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu podniesione w skardze zarzuty są nieuzasadnione, gdyż skarżący nie posiadają interesu prawnego, ponieważ w odniesieniu do przedmiotowych działek nie przysługują im żadne prawa rzeczowe (własność, użytkowanie wieczyste). Tym samym nie mogą więc mieć wpływu na podział działki. Natomiast ponieśli oni wyłącznie nakłady na nieruchomość, co nie może być rozumiane w świetle obowiązujących norm, jako "prawa rzeczowe do części składowych nieruchomości". Z tych względów organ wywiódł, że skarżący posiadają wyłącznie interes faktyczny, który nie stwarza przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. Kolegium zauważyło również, że przywołany przez autorów skargi przepis art. 207 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma w sprawie związanej z podziałem zastosowania, dlatego nie widzi podstaw do ustosunkowania się do tej kwestii.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając zatem w granicach przyznanych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Dokonując czynności kontrolnych, Sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji.

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnych uchybiających prawu materialnemu - jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - jak też rozstrzygnięcia dotknięte wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b przywołanego przepisu), a także wydane bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c ww. przepisu).

W rozstrzygnięciu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. poddanym na skutek zaskarżenia kontroli Sądu, wskazane wyżej wady i naruszenia prawa nie wystąpiły, dlatego też skarga nie mogła być uwzględniona.

Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego zainicjowanego przez S. F., J. i S. F., J. H., T. G., H. M. oraz A. M., w związku z wniesieniem przez nich odwołania od decyzji Wójta Gminy L. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości stanowiącej własność Gminy L., położonej w obrębie C., oznaczonej geodezyjnie jako działki nr [...] i nr [...].

Podstawę podjętego przez organ odwoławczy orzeczenia stanowił przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a, określający jeden z rodzajów rozstrzygnięć kończących postępowanie odwoławcze. W tej sytuacji kontroli Sądu musiała być więc poddana kwestia prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji tej formy rozstrzygnięcia, co łączy się przede wszystkim z koniecznością oceny tego, co jest istotą sporu w niniejszej sprawie, a mianowicie, czy Kolegium prawidłowo przyjęło, że skarżący nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu o podział nieruchomości komunalnej.

Trzeba mieć zatem na względzie, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest jego dwuinstancyjność (art. 15 k.p.a.). Zasada ta jest realizowana przez uregulowane w art. 127 § 1 k.p.a. prawo do wniesienia odwołania. Uprawnienie to oparte jest jednak na zasadzie skargowości i przysługuje wyłącznie stronie postępowania. To zaś oznacza, że odwołanie jest środkiem prawnym zaskarżenia decyzji administracyjnej z którego, z woli ustawodawcy, może skorzystać tylko podmiot spełniający kryteria określone w art. 28 k.p.a.

Treść art. 28 k.p.a. wskazuje natomiast, że definicja strony postępowania administracyjnego skonstruowana została na pojęciu interesu prawnego i obowiązku. W doktrynie i judykaturze powszechnie przyjmuje się, że ustalenie interesu prawnego podmiotu uczestniczącego w postępowaniu administracyjnym, następuje ostatecznie w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. W pojęciu interesu prawnego mieszczą się uprawnienia i obowiązki wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Mówiąc innymi słowy, wnoszący żądanie ma interes prawny jeżeli opiera to żądanie na konkretnej normie prawnej /por. J.P. Tarno, A. Korzeniowska, Glosa do wyroku NSA z dnia 13 grudnia 1993 r., I SA 1725/93, "Glosa", kwiecień 1997, s. 13/. Jednocześnie interes prawny musi charakteryzować się tym, że jest indywidualny, konkretny, istniejący obiektywnie i potwierdzony okolicznościami faktycznymi, które stanowią podstawę zastosowania prawa materialnego /por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C.H. Beck Warszawa 2006/. Szczególnymi cechami tak rozumianego interesu prawnego jest bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, na której budowany jest interes prawny oraz jego realność. Oznacza to, że jeżeli sprawa dotyczy dwóch lub więcej podmiotów, to interes prawny mają tylko te z nich, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego. Ponadto interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa materialnego. Nie może to być więc interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 1996 r., sygn. akt IV S.A. 846/95).

Wypracowane przez doktrynę i orzecznictwo zasady rozumienia pojęcia strony postępowania administracyjnego stanowić powinny podstawę do rozważań przy ocenie legitymacji procesowej skarżących do inicjowania postępowania odwoławczego w sprawie o podział nieruchomości. Efektem tych rozważań mogło zaś być jedno z rozstrzygnięć podjętych na podstawie art. 138 k.p.a. przez organ odwoławczy. Jeżeli zatem organ ten ustalił w toku postępowania, że wnoszący odwołanie nie są stronami, to wypełniona została przesłanka bezprzedmiotowości postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.), która stworzyła po jego stronie, obowiązek umorzenia zainicjowanego przez nich postępowania. Dla zastosowanej formy rozstrzygnięcia istotne jest też stanowisko zawarte w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 1999 r. (OPS 16/98 ONSA 1999, Nr 4, poz. 119) w którym sformułowano tezę, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W uzasadnieniu przywołanej uchwały przyjęto, że: "legitymację strony do wniesienia odwołania należy oceniać według przepisów art. 28, 29 i 30 k.p.a. Wystarczające jest dla skutecznego wniesienia odwołania przyjęcie tzw. subiektywnej wersji legitymacji procesowej strony, skuteczne zatem powinno być odwołanie wniesione na podstawie przekonania podmiotu, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego praw i obowiązków. Twierdzenie takie może zostać zweryfikowane tylko w sposób procesowy, na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego jako takiego. Jeżeli twierdzenie owo nie zostanie pozytywnie zweryfikowane, to należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Ustalenie takiej przesłanki stwarza obowiązek zakończenia postępowania w drugiej instancji; ponieważ nie ma podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, nie ma też podstaw do ustalenia koniecznego związku twierdzeń strony z powszechnie obowiązującymi normami prawa materialnego. W tym wypadku również powód umorzenia powstanie w konkretnej sprawie administracyjnej, dotyczącej indywidualnie oznaczonego podmiotu".

Przedstawione wyżej uwagi potwierdzają zatem, że w przypadku, gdy odwołanie wnosi osoba, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji twierdząc, że jest stroną postępowania i zaskarżona decyzja dotyczy jej interesu prawnego, organ odwoławczy obowiązany jest rozpoznać jej odwołanie w celu weryfikacji tych twierdzeń.

Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Lektura akt pierwszej i drugiej instancji potwierdza bowiem, że odwołujący się nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Wójta Gminy L. z dnia [...] o podziale nieruchomości, uważali jednak, że byli stronami tego postępowania. W tych okolicznościach, skoro wstępne czynności wyjaśniające nie dawały podstaw do zastosowania art. 134 k.p.a. organ odwoławczy zasadnie poddał weryfikacji w toku czynności procesowych, czy istotnie odwołującym się przysługiwał przymiot stron postępowania podziałowego.

Z przedstawionych wcześniej rozważań odnoszących do pojęcia strony wynika, że przy ustalaniu, czy danemu podmiotowi przysługuje status strony decydujące znaczenie mają przepisy prawa materialnego. W przypadku podziałów nieruchomości są to przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.).

Po myśli przepisu art. 97 ust.1 tej ustawy, podziału nieruchomości można dokonać na wniosek osoby, która ma w tym interes prawny lub z urzędu – jeżeli jest on niezbędny dla realizacji celów publicznych (art. 97 ust. 3 pkt 1) oraz gdy nieruchomość stanowi własność gminy i gdy nie została oddana w użytkowanie wieczyste (art. 97 ust. 3 pkt 2). Treść decyzji organu pierwszej instancji wskazuje, że w niniejszej sprawie postępowanie w sprawie podziału wszczęto z urzędu przywołując wskazane wyżej podstawy. Zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a. obowiązkiem organu było więc określenie stron tego postępowania.

Analizując tę kwestię sięgnąć należy do ustalonych w orzecznictwie sądowoadmnistracyjnym poglądów. Co istotne w orzeczeniach sądów w których rozstrzygano tę kwestię na gruncie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami uznawano, że aktualność zachowało stanowisko określające strony postępowania podziałowego wypracowane w judykaturze jeszcze pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Wskazywano, że wówczas prawo do wystąpienia z wnioskiem o podział nieruchomości przyznawano jedynie osobie która posiadała tytuł prawny do nieruchomości w postaci prawa własności lub użytkowania wieczystego tej nieruchomości. Takie stanowisko znajdowało swoje oparcie w ocenie interesu prawnego stron postępowania oraz w założeniu, że w postępowaniu o podział nie decydowano o przeznaczeniu dzielonej nieruchomości lecz jego celem było wydzielenie z jednej działki dwóch lub więcej działek, co umożliwiało późniejsze wprowadzenie ich do obrotu prawnego. Konsekwentnie również przyjmowano, że w postępowaniu o podział nieruchomości przymiot strony tego postępowania – w rozumieniu art. 28 k.p.a. - nie przysługuje właścicielom nieruchomości bezpośrednio przylegającej do nieruchomości w odniesieniu do której, na wniosek jej właściciela, wszczęto to postępowanie. Za stronę tego postępowania nie uznawano również osoby, która ubiegała się o sprzedaż w trybie bezprzetargowym części przyległego gruntu stanowiącego własność gminy (por. wywody zawarte w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia12 września 2001 r., II SA/Gd 941/99, ONSA z 2002 r., Nr 4, poz. 155 i przywołane w nim orzecznictwo NSA i SN, oraz w uzasadnieniu NSA z dnia 17 sierpnia 2000 r., II SA/Gd 2248/98, ONSA z 2002, Nr 2, poz. 69).

W powołanym już wyroku z dnia 12 września 2001 r. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że pomimo zmiany przepisów regulujących podział nieruchomości jaka miała miejsce w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w przypadku podziału nieruchomości stanowiącej własność gminy dokonanego z urzędu, przedstawione poglądy zachowują aktualność. W takich okolicznościach za stronę postępowania podziałowego Sąd uznał wyłącznie gminę. Wyjaśnił jednocześnie, że: "Kryterium decydującym o dopuszczalności podziału takiej nieruchomości jest zgodność ustaleń planu miejscowego oraz przepisów szczególnych z ograniczeniami wynikającymi z art. 93 ust. 3 ustawy. W tych granicach gmina jako właściciel nieruchomości może w postępowaniu o podział nieruchomości swobodnie decydować o wielkości nowo wydzielonych działek, które zamierza następnie wprowadzić do obrotu prawnego Przedmiotem postępowania administracyjnego o podział nieruchomości w takim trybie nie może być rozstrzyganie spornych interesów przyszłych nabywców nowo wydzielonych nieruchomości, gdyż nie taki jest cel tego postępowania". W cytowanym wyroku Sąd odwołał się również do wcześniej prezentowanej w orzecznictwie tezy, zgodnie z którą osoby zainteresowane nabyciem mienia komunalnego nie są stronami w postępowaniu administracyjnym o podział nieruchomości stanowiącej wyłączną własność gminy, dokonywanego z urzędu. Decyzja o podziale nieruchomości, do której nie posiadają oni żadnego tytułu prawnego nie dotyczy bowiem ich interesu prawnego ani obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a. Osoby takie mają wyłącznie interes faktyczny w ubieganiu się o nabycie mienia komunalnego na drodze cywilnoprawnej. Zdarzenie przyszłe i niepewne, jakim jest możliwość nabycia części nieruchomości podlegającej podziałowi nie stanowi ich interesu prawnego ocenianego według kryteriów materialnych.

W podobnym duchu wypowiadały się sądy administracyjne również w późniejszych orzeczeniach. I tak, w wyroku z dnia 24 września 2003 r. (I SA 2515/01, LEX nr 159259) NSA stwierdził, że jeżeli strona skarżąca w dacie podziału nie miała żadnych praw rzeczowych do nieruchomości dzielonej to fakt, że była jej współużytkownikiem nie daje jej praw strony w postępowaniu podziałowym, gdyż sam fakt podziału nie ma żadnego wpływu na zakres praw, którymi dysponował skarżący. Z kolei w wyroku WSA w Warszawie z dnia 31 stycznia 2005 r. (SA/Wa 1165/04 opublik. system Legalis) wskazano, że stronami postępowania podziałowego są wyłącznie właściciele lub użytkownicy wieczyści, co oznacza, że stronami tego postępowania nie są osoby, które aktualnie nie mają do nieruchomości objętej podziałem tytułu prawnego. Pogląd, że podmiot, który nie wykazał praw do nieruchomości [ze stanu faktycznego sprawy wynikało, że chodziło o posiadacza budynku mieszkalnego] nie może brać udziału w postępowaniu dotyczącym podziału nieruchomości, potwierdził również NSA w wyroku z dnia 14 grudnia 2005 r., OSK 252/05, publik. Legalis).

Przedstawione wyżej opinie (podzielane również przez obecnie orzekający skład) znajdują odpowiednie zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Jak wynika z uzasadnienia skargi, jej autorzy - co do zasady – raczej zgadzają się z ogólną tezą, że osoba której nie przysługują żadne prawa do nieruchomości nie posiada interesu prawnego w postępowaniu o podział nieruchomości. Twierdzą jednak, że oni do tej kategorii osób nie należą, gdyż posiadają prawa rzeczowe do części składowych nieruchomości – wybudowanej przez nich sieci wodociągowej (poza przyłączami, szambami, budynkami gospodarczymi, ogrodzeniami, drzewami i innymi roślinami). Wywodzą, że urządzenia i obiekty – wybudowane przez nich na podstawie pozwolenia na budowę - stanowią ich własność, a jednocześnie część składową nieruchomości. To zaś dowodzi posiadania przez nich, w postępowaniu o podział nieruchomości na której te urządzenia i inne obiekty się znajdują, interesu prawnego określonego w art. 28 k.p.a. Swój interes prawny wywodzą zatem z norm Kodeksu cywilnego uznając, że posiadają prawo własności części składowych nieruchomości. Z tym stanowiskiem nie sposób jednak się zgodzić. Skarżący słusznie podnieśli, że wybudowane przez nich budynki, ogrodzenia i nasadzenia stanowią część składową nieruchomości. Słusznie też wywodzą, że okoliczność, iż oznaczona rzecz stała się częścią składową, ma takie znaczenie, że nie może być ona odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych (art. 47 § 1 k.c.). Przywołana przez nich zasada szczególnego znaczenie nabiera jednak w przypadku, gdy rzeczą jest nieruchomość, dlatego została rozwinięta przepisach art. 48 i art. 191 Kodeksu cywilnego. W przepisach tych – zwłaszcza w art. 191 k.c. wypowiedziana została zasada superficies solo cedit, która oznacza, że wszystko co zostało z gruntem w sposób trwały połączone – dzieli los prawny tego gruntu. Inaczej mówiąc, wszystko co zostało na gruncie lub w gruncie wzniesione, lub zasadzone, staje się jako część składowa – własnością właściciela gruntu, bez względu na to, kto (właściciel gruntu, właściciel materiałów lub inna osoba) oraz z czyich materiałów i za czyje pieniądze tego dokonał. Przedstawiona zasada znajduje zastosowanie do wskazywanych w skardze budynków gospodarczych, urządzeń i nasadzeń poczynionych przez skarżących na gruncie gminnym. Zaznaczyć jednak trzeba, że może ona doznać ograniczenia w odniesieniu do sieci wodociągowych ze względu na brzmienie art. 49 k.c. Przepis ten może bowiem wyłączyć zasadę superficies solo cedit jeżeli sieci te zostały faktycznie podłączone do przedsiębiorstwa (a nie przekazane na jego majątek). Wówczas nie są częścią składową gruntu a ich byt prawny jest odrębny od bytu prawnego gruntu. Konsekwencją przedstawionych uregulowań jest to, że budynki i urządzenia wybudowane przez skarżących na poddanych podziałowi działkach – jako części składowe gruntu – stanowią własność Gminy L. a nie własność skarżących. W przypadku zaś sieci wodociągowej, nawet hipotetyczne przyjęcie, że urządzenie to poprzez faktyczne podłączenie do przedsiębiorstwa (czy tak było, skarżący się nie wypowiadają) weszło w jego skład, nie mogłoby oznaczać, że osobom które sieć tę wybudowały, z tego tytułu przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości przez które ta sieć przebiega. Gdyba taka sytuacja zaistniała to ewentualne prawa do tego urządzenia nie mogą być utożsamiane z prawem do gruntu, gdyż prawa te są od siebie odrębne. Z tego też względu skarżący, nie mogą wyłącznie z racji wybudowania wskazanych w skardze urządzeń i obiektów wywodzić skutecznie, że przysługują im prawa rzeczowe do nieruchomości objętej postępowaniem podziałowym. W świetle omawianych przepisów mogą być oni traktowani jako osoby, które jedynie dokonały nakładów na nieruchomość komunalną. Nakłady te mogą oczywiście w odrębnym postępowaniu cywilnym podlegać rozliczeniu, jednak kwestia ta nie pozostaje w bezpośrednim związku z podziałem nieruchomości i nie rodzi po stronie skarżących przymiotu stron postępowania.

Dla rozpoznawanej sprawy istotne jest zatem, że jak wynika z poczynionych przez organ odwoławczy (niekwestionowanych przez skarżących) ustaleń, w dniu wszczęcia postępowania o podział nieruchomości – jak też w chwili wydania decyzji przez organ pierwszej i drugiej instancji – skarżącym nie przysługiwał żaden tytuł prawny do poddanych podziałowi nieruchomości. Dysponowali oni wcześniej umowami dzierżawy co do ich części – jednak jak sami potwierdzają - umowy te wygasły w roku 2005. Natomiast posiadanie nieruchomości jest - chronionym przez prawo i wyposażonym w określone skutki prawne - stanem faktycznym i nie może być utożsamiane z tytułem prawnym do gruntu. Skoro więc skarżący nie wykazali żadnych praw do nieruchomości objętych podziałem nie mogli brać udziału w postępowaniu zmierzającym do jego dokonania ani skutecznie kwestionować go w postępowaniu odwoławczym.

Interesu prawnego skarżących w postępowaniu dotyczącym podziału nieruchomości stanowiącej własność Gminy L., nie można również wywieść, z faktu, że ewentualnie przysługuje im jako posiadaczom tej nieruchomości roszczenie na podstawie art. 207 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak wcześniej zauważono nie są bowiem stronami postępowania podziałowego te podmioty, które nie posiadają do nieruchomości żadnego tytuł prawnego, lecz zainteresowane są nieruchomością, która uległa podziałowi ze względu na ewentualnie istniejące roszczenie do gminy o ustanowienie użytkowania wieczystego. Ewentualne nabycie prawa własności (lub użytkowania wieczystego) nieruchomości w przyszłości nie stanowi o interesie prawnym lecz o interesie faktycznym, ten zaś nie daje im uprawnień do uzyskania przymiotu strony postępowania. Zatem skarżący nie mając żadnego tytułu prawnego do działek gruntu objętych podziałem, nie mogą skutecznie powoływać się na art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, gdyż to nie on decyduje o ustaleniu w stosunku do konkretnego podmiotu przymiotu strony w postępowaniu podziałowym. Stanowisko takie prezentowane już było w judykaturze w związku z oceną interesu prawnego w postępowaniu podziałowym osób powołujących się na roszczenie wynikające z art. 2 c ustawy z dnia 7 października 1992 r. zmieniającej ustawę o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (obecnie art. 204 ustawy o gospodarce nieruchomościami; por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2002 r., I SA 1710/00, LEX nr 82813) oraz osób powołujących się na roszczenie o przekształcenie przysługującego im ograniczonego prawa rzeczowego do lokalu mieszkalnego w spółdzielni i ustanowienie udziału w użytkowaniu wieczystym nieruchomości wspólnej na rzecz dotychczasowego spółdzielca legitymującego się ograniczonym prawem rzeczowym (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 listopada 2006 r., II SA/Wr 152/05). Dodać też należy, że podział nieruchomości nie wpływa bezpośrednio na możliwość dochodzenia ewentualnego roszczenia o ustanowienie użytkowania wieczystego i nie pozostaje w bezpośrednim związku ze sferą interesu prawnego skarżących opartego na tym roszczeniu. Kwestia późniejszego przeznaczenia i wykorzystania dzielonych nieruchomości nie jest bowiem przedmiotem i celem postępowania podziałowego.

Z przedstawionych wyżej względów stwierdzić trzeba, że organ odwoławczy trafnie ocenił, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o podział działek oznaczonych nr [...] i [...] i z tego względu zasadnie umorzył postępowanie odwoławcze.

W kontekście tego co dotychczas powiedziano nie można podzielić podniesionych w skardze zarzutów naruszenia art. 28 k.p.a. oraz pozostałych przepisów normujących postępowanie administracyjne. Organ odwoławczy rozważając, czy skarżącym przysługuje przymiot stron postępowania o podział, prawidłowo zinterpretował i zastosował przepis art. 28. Słusznie ocenę interesu prawnego skarżących odniósł do przepisów normujących postępowanie podziałowe, zawartych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Trafnie też wyprowadził wniosek, że przymiotu strony w tym postępowaniu nie mają osoby, które nie legitymują się do danej nieruchomości żadnym tytułem prawnym. Nie jest zrozumiały zarzut naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. skoro zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy wymienione w tym przepisie. Nie można też podzielić zarzutu skarżących, że całość uzasadnienia opiera się na założeniu przez Kolegium, że ich interes prawny wynika z faktu, że są oni właścicielami sąsiedniej nieruchomości. Kolegium – co jasno wynika z treści uzasadnienia – przyjęło, że stronami postępowania o podział nieruchomości nie mogą być osoby, które nie dysponują do nieruchomości żadnym rzeczowym tytułem prawnym (własność, użytkowanie wieczyste) i które zainteresowane są nabyciem nieruchomości. Właśnie z tego względu organ uznał, że skarżący nie mogą być stronami postępowania. Warto też zauważyć, że na etapie postępowania administracyjnego skarżący twierdzili, że są stronami postępowania nie precyzując czytelnie z czego wywodzą swój interes prawny. Dopiero na etapie skargi do sądu jako źródło wskazali prawo własności jakie przysługuje im do części składowych nieruchomości fakt, że jako posiadacze ubiegają się o nabycie nieruchomości na zasadzie przysługującego im roszczenia. Nie można więc czynić organowi zarzutu, że nie odniósł się wprost do tych argumentów w kwestionowanej decyzji. Kolegium dokonało natomiast oceny ich interesu zarówno w kontekście tego, że są właścicielami nieruchomości sąsiedniej (w odwołaniu pojawiał się wątek naruszenia granic) jak też i tego, że ubiegali się o jej nabycie. Przywołane w decyzji poglądy analizujące problematykę stron postępowania o podział nieruchomości zaczerpnięte z orzeczeń sądowadministracyjnych doprowadziły organ do trafnego wniosku, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony postępowania, gdyż mogą się powołać jedynie na interes faktyczny a nie na interes prawny. Dodać należy, że jeżeli organ w swoim uzasadnieniu - nawet w sposób zmodyfikowany - przyjął poglądy wynikające z orzeczeń sądowych, to z pewnością takie działanie nie może być kwalifikowane jako naruszenie prawa. Kolegium ze wskazaniem na właściwe przepisy i z przedstawieniem prawidłowej argumentacji uzasadniło prezentowane w zaskarżonej decyzji stanowisko omawiające skarżącym przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu podziałowym. Stawiając zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. wskazywali, że stanowi ono "zlepek fragmentów wyroków i uzasadnień tych wyroków" lub "kombinację zestawień fragmentów wyroków" przez co organ "manipulował" orzeczeniami NSA, które są dla nich korzystne. Zdaniem Sądu, przywołane przez Kolegium orzeczenia sądowe (aczkolwiek podjęto je w poprzednim stanie prawnym) były trafne. Odczytanie zawartych w tych orzeczeniach poglądów w sposób korzystny dla skarżących, spowodowane było przyjęciem przez nich błędnego założenia, że przysługują jako posiadaczom nieruchomości i właścicielom ich części składowych przysługuje im prawo uczestniczenia w postępowaniu podziałowym. Przedstawione w tym względzie zarzuty są więc niezasadne. W konsekwencji, skoro skarżący nie mieli legitymacji do skutecznego uruchomienia postępowania odwoławczego, Kolegium nie mogło – tak jakby sobie tego życzyli - rozpoznać ich odwołania i zawartej w nim merytorycznej argumentacji, wraz z przedstawionymi dowodami. Bezprzedmiotowe są więc argumenty skargi wskazujące na naruszenie art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz na naruszenie przepisów o postępowaniu dowodowym. Organ nie mógł również naruszyć przepisu art. 207 przywołanej ustawy, gdyż przepis ten nie ma zastosowania w postępowaniu o podział. Sam podział nie wpływa też bezpośrednio na realizację roszczenia (nawet gdyby takie skarżącym przysługiwało) określonego w art. 207 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Bez związku z istotą rozpoznawanej sprawy (przymiot strony) pozostaje natomiast polemika, czy podział dotyczy jednej czy dwóch nieruchomości w rozumieniu Kodeksu cywilnego.

Wobec przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych Sąd nie znalazł podstaw do kwestionowania poprawności rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, umarzającego postępowanie odwoławcze i stąd, zgodnie z art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.