Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2879/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 8 ust. 4
journal: Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.
article: art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant st. asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. B., A. W., M. W., H. S.i Z. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 805/12 w sprawie ze skargi I. B. , A. W., M.W., H. S. i Z. B. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2012 r. (sygn. akt I SA/Wa 805/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I. B., H. S., A. W., M. W., Z. B. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o odszkodowaniu.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] marca 1963 r. nr [...], Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych utrzymała w mocy orzeczenie Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z dnia [...] grudnia 1961 r. nr [...] o wywłaszczeniu [...] m2 z nieruchomości o powierzchni całkowitej wynoszącej [...] ha, położonej w L., oznaczonej w księdze wieczystej "O.", a stanowiącej współwłasność: Z. W., I. W., E. W., A. W. i T. B. oraz ustaleniu odszkodowania w kwocie [...] zł, należnego z tytułu wywłaszczenia.

Następnie, decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...]Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji Komisji Odwoławczej i poprzedzającego je orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z dnia [...] grudnia 1961 r. – w części dotyczącej ustalenia odszkodowania, a rozpoznając sprawę – na skutek wniosku: I. B., A. W., M W., H. S. i Z. B. o ponowne jej rozpatrzenie, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. utrzymał w mocy swoje pierwotne rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu swego stanowiska Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wskazał, że kwestionowaną decyzją przyznano odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94). Przepis zaś art. 8 ust. 1 i art. 21 w/w ustawy gruntowej przewidywał obowiązek przeprowadzenia w tym postępowaniu rozprawy. Odnosząc zatem powyższe do rozpoznawanej sprawy, Minister stwierdził, że Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej - Urząd Spraw Wewnętrznych w W., zawiadomieniami z dnia [...] lipca 1961 r. i z dnia [...] lipca 1961 r., poinformowało o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w odniesieniu do nieruchomości, o ogólnej powierzchni [...] ha, położonych w gromadach J. i L. w powiecie p. i podało termin oraz miejsce rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Wyznaczono ją na dzień [...] września 1961 r. i rozprawa ta została przeprowadzona. Uczestniczył w niej użytkownik nieruchomości – M. W., który wniósł o sporządzenie operatu szacunkowego nieruchomości przeznaczonej do wywłaszczenia i ustalenie odszkodowania w formie nieruchomości zamiennej.

Organ wyjaśnił też: cel, funkcje i zadania postępowania nieważnościowego, w tym pojęcie "rażącego naruszenia prawa", określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Powołując się zatem na orzecznictwo sądowoadministracyjne (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1459/2007, Lex Polonica nr 2025942 i z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 195/2009 Lex, Polonica nr 2113996) wyjaśnił, że nieobecność biegłego na rozprawie nie mogła być oceniania w kategoriach przesłanki, uzasadniającej stwierdzenie nieważności decyzji odszkodowawczej.

Jednocześnie, organ nadzoru podkreślił, że w niniejszej sprawie biegły (rzeczoznawca z listy biegłych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W.), mimo że nie uczestniczył w rozprawie, to brał udział w postępowaniu poprzez sporządzenie pisemnej opinii szacunkowej z dnia [...] września 1961 r., określającej wartość wywłaszczanej nieruchomości na kwotę [...] zł i taką też kwotę – orzeczeniem z 1961 r. - przyznano byłym współwłaścicielom wywłaszczonego gruntu.

Minister wyjaśnił przy tym, że cena sprzedaży nieruchomości ustalona została w oparciu o zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 5 kwietnia 1958 r. (M.P. Nr 24, poz. 143) w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych i dla gruntu rolnego w klasie VI i wynosiła ona 8500 zł za 1 ha. Stosownie zaś do przepisu § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 30 czerwca 1951 r. w sprawie zasad i trybu zaliczania gromad do stref ekonomicznych (Dz. U. Nr 38, poz. 294), przeznaczona do wywłaszczenia nieruchomość znajdowała się w strefie ekonomicznej miejskiej, bo znajdowała się w przedziale [...] km od centrum miasta W. Biegły dokonał więc wyliczenia odszkodowania poprzez przemnożenie powierzchni wywłaszczanej nieruchomości i obowiązującej stawki, tj. [...] ha × 8500 zł. Poza tym Minister podniósł, że - zgodnie z przepisem art. 8 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. - odszkodowanie za grunt leśny określać należało, jak za grunt rolny z doliczeniem wartości użytkowej drzewostanu, a w braku materiałów użytkowych w drzewostanie - z doliczeniem kosztów zalesienia i pielęgnacji, poniesionych przez właściciela. Tym samym, w ocenie organu nadzoru, dla oceny, czy odszkodowanie zostało przyznane w prawidłowej wysokości, nie tyle było istotne, czy grunt został sklasyfikowany jako rolny, czy leśny, tylko, czy na gruncie tym znajdował się drzewostan. Tymczasem, wnioskodawcy nie przedstawili żadnego dowodu wskazującego, że wywłaszczona nieruchomość stanowiła las. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy odwoływano się jedynie do pisma Stowarzyszenia [...]z dnia [....] czerwca 1936 r., które odnosiło się do wycięcia drzew, znajdujących się w pasie drogowym, przylegającym do gruntu stanowiącego własność spadkobierców E. W. Powyższe – zdaniem Ministra - nie oznaczało więc jeszcze, że wywłaszczona część gruntu stanowiła las. Wprawdzie, w rejestrze pomiarowym, sporządzonym w 1962 r. na potrzeby wywłaszczenia, przedmiotowy grunt sklasyfikowany został istotnie jako las, tym niemniej z opisu terenu, zawartego w operacie szacunkowym wynikało, że grunt o powierzchni [...] m2 przeznaczony do wywłaszczenia, był gruntem rolnym pod lasem, a zatem znajdował się poza obszarem zalesionym. Także w odwołaniu od decyzji wywłaszczeniowej z 1961 r., - jak akcentował organ - strony nie podnosiły, że grunt był zalesiony, a jedynie domagały się nieruchomości zamiennej, gdyż trzech spadkobierców E. W. zamierzało wybudować domy.

W rezultacie Minister uznał, że w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do uznania, że odszkodowanie nie zostało przyznane w prawidłowej wysokości.

W kwestii natomiast niedostarczenia, za wywłaszczaną, nieruchomości zamiennej, organ nadzoru podkreślił, że ustawa z dnia 12 marca 1958 r., jako zasadę przyjmowała przyznawanie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość (art. 7), a dopiero w dalszej kolejności dostarczenie nieruchomości zamiennej (art. 10) i poza tym nieruchomość zamienna była przyznawana była "w miarę możliwości". Powyższe oznaczało więc, że to od uznania organu zależało ewentualne przyznanie nieruchomości zamiennej. W sytuacji zatem, gdy występowało uznaniowe wydawanie decyzji, nie można było mówić o rażącym naruszeniu prawa.

Ponadto, jak zaakcentował Minister, w przypadku, gdy poza wywłaszczaną pozostawała właścicielowi jeszcze inna działka, która mogła być przeznaczona na cele budowy domu jednorodzinnego, albo działka z domem jednorodzinnym, nieruchomość zamienna nie przysługiwała. W rozpatrywanym zaś stanie faktycznym, nieruchomość, z której wywłaszczono działkę o powierzchni [...] ha, miała powierzchnię [...] mórg, tj. [...] ha, a tym samym byli właściciele, po wywłaszczeniu, posiadali jeszcze grunt o powierzchni około [...] m2. Brak było zatem podstaw do uznania, że nieprzyznanie działki zamiennej stanowiło w tym przypadku rażące naruszenie prawa.

Zdaniem Ministra, brak było także podstaw do uznania, aby wywłaszczenie pod drogę publiczną nie odpowiadało przesłankom, określonym w art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. a poza tym, skoro wniosek dotyczył stwierdzenia nieważności jedynie rozstrzygnięcia o odszkodowaniu, to zarzuty dotyczące celu wywłaszczenia, nie miały w sprawie znaczenia.

Na wyżej przedstawioną decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2012 r. I. B., A. W., M. W., H. S. i Z. B. a wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: art. 7, 8, 11, 77 § 1, art. 80, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 3, 8 ust. 1, art. 10 ust. 4, art. 21 i art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jednolity z dnia 21 lutego 1974 r.)

Odpowiadając na skargę, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 31 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że była ona niezasadna.

Sąd powołał się na zasady obowiązujące w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 156 §1 k.p.a. i zauważył, że w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że rażące naruszenie prawa - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi jedynie wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Cechą rażącego naruszenia prawa jest więc to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. Następnie przytoczył treść art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z 1958 r. i podniósł, że zasadnie organ nadzoru uznał, iż wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości pod poszerzenie drogi publicznej (co potwierdzał wniosek o wywłaszczenie z dnia [...] lipca 1961 r. k-1 akt archiwalnych, projekt koncepcji budowy drogi państwowej N. oraz zaświadczenie o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] maja 1961 r. nr [...] znajdujące się w aktach archiwalnych, a także treść odwołania M. W. - w aktach archiwalnych, czy też pismo Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] września 1962 r. również znajdujące się w aktach archiwalnych sprawy) zawierał się w katalogu celów, określonych w art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. a wywłaszczenie nieruchomości było niezbędne dla realizacji tego celu. Nadto, z akt sprawy wynikało, że przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej, również prawidłowo przeprowadzono rokowania, dotyczące dobrowolnego zbycia nieruchomości a następnie wszczęto i przeprowadzono postępowanie wywłaszczeniowe.

Zgodnie zaś z art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej), odszkodowanie za wywłaszczany grunt – jak wywodził Sąd - było ustalane na postawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych, powołanych przez organ do spraw wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej. Przy czym opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. W analizowanej sprawie została przeprowadzona rozprawa, strony o niej zostały powiadomione (zawiadomienia z dnia [...] lipca 1961 r. oraz z dnia [...] sierpnia 1961 r.), ale nie stawiły się. Obecny był tylko użytkownik nieruchomości M. W., który wnosił o ustalenie odszkodowania w formie nieruchomości zamiennej. Operat szacunkowy z dnia [...] września 1961 r. wykonany został – jak kontynuował Sąd - wprawdzie na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia, to jest Wojewódzkiego Zarządu Dróg Publicznych w W., ale sporządził go uprawniony geodeta. Ponadto, współwłaściciele nieruchomości po ustaleniu odszkodowania nie zgłaszali do jego wysokości żadnych uwag, a w doręczonej im decyzji z dnia [...] grudnia 1961 r. były przedstawione zasady i podstawy ustalenia wysokości odszkodowania w oparciu o sporządzony operat szacunkowy.

W ocenie Sądu, nie można było zatem uznać, że posłużenie się wyceną, sporządzona za zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia, rażąco naruszało prawo w sytuacji, gdy brak było jakiegokolwiek dowodu, wskazującego na kwestionowanie przez współwłaścicieli kwoty przyznanego im odszkodowania, a wynikającej ze sporządzonej opinii. Sama natomiast nieobecność biegłego na rozprawie, w przypadku braku jakichkolwiek zastrzeżeń ze strony właściciela nieruchomości wywłaszczanej, co do wysokości odszkodowania ustalonego na podstawie opinii tego biegłego, mogła być - co do zasady - oceniana jedynie w kategoriach naruszenia przepisów postępowania wywłaszczeniowego, a nie w kategorii rażącego naruszenia prawa. Nie można było zatem przyjąć, że sam fakt nieobecności biegłego na rozprawie, która się odbyła, bez wykazania, że fakt ten miał jakikolwiek wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania, stanowiło rażące naruszenia prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej.

Sąd wskazał w tym miejscu na szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których Sąd ten stał na stanowisku braku podstaw do stwierdzania nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, choć została ona wydana z naruszeniem art. 22 (dawniej 21) ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., akcentując ową szczególną sytuację, jaka w danej sprawie zachodziła (wyroki: z dnia 6 listopada 2008 r. sygn. I OSK 1459/07, z dnia 20 listopada 2009 r. sygn. I OSK 195/09, czy z dnia 9 grudnia 2010 r. sygn. I OSK 228/10). Powyższe oznaczało więc, że skład Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, orzekający w tej sprawie, nie podzielił odmiennego poglądu, wyrażonego w przywołanych w skardze wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zdaniem Sądu orzekającego, nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej stanowiła wprawdzie naruszenie art. 21 ustawy wywłaszczeniowej, jednakże naruszenie to należało rozważać w kontekście całości postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Zatem najistotniejsza do ustalenia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności powinna być kwestia, czy powyższe uchybienia miały wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania, która to sytuacja w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Nie można było bowiem – jak kontynuował Sąd - przyjąć z góry założenia, że naruszenie jednego z przepisów, który miał zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, oznaczało, że decyzja w takiej sprawie została wydana z rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OPS 2/08, pub. pod adresem internetowym: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Poza tym, Sąd wziął też pod uwagę specyfikę opinii biegłych, wydawanych na potrzeby wywłaszczenia pod rządami ustawy gruntowej z 1958 r. przejawiającą się w tym, że w omawianym okresie nie istniał wolny rynek nieruchomości, a sporządzane przez biegłych szacunki opierały się na ustalonych w przepisach prawa "sztywnych stawkach". Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia wyliczane było, nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie), a poprzez proste przemnożenie powierzchni wywłaszczanego gruntu przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju gruntu i klasy gleby.

Ponadto, odnosząc się do zarzutów, dotyczących nieuwzględnienia przez Komisję Odwoławczą do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych wniosku o przydzielenie, tytułem odszkodowania, nieruchomości zamiennej, Sąd wyjaśnił, że nie przyznanie nieruchomości zamiennej na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nie stanowiło rażącego naruszenia prawa. Ustawa ta przyjmowała bowiem - jako zasadę - przyznanie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość (art. 7), a dopiero w dalszej kolejności - dostarczenie nieruchomości zamiennej. Brzmienie art. 10 ust. 1 ustawy odnosiło się także nie do obowiązku dostarczenia nieruchomości zamiennej, ale do "możliwości" jej dostarczenia. Przepis ten został następnie zmieniony art. 48 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79) i dopiero wtedy wykreślono zastrzeżenie "w miarę możliwości". W związku z tym, skoro - w dacie wydania orzeczenia wywłaszczeniowego - organy administracyjne dysponowały w tym zakresie uznaniem administracyjnym, to nie można było mówić o rażącym naruszeniu prawa.

Co do zarzutu, dotyczącego charakteru wywłaszczanego gruntu, Sąd zauważył, że zgodnie z istniejącymi wówczas wpisami w ewidencji gruntów, kwestia czy, stanowił on grunt rolny, las, a może grunt rolny zalesiony samosiejkami, była elementem postępowania wyjaśniającego, który - co najwyżej - mógł być zbadany w zwykłym postępowaniu odwoławczym. Natomiast na obecnym etapie sprawy, czyli w postępowaniu nadzorczym, kwestia ta nie mogła już być ponownie ustalana i stanowić podstawy do wycofania z obrotu prawnego decyzji administracyjnej po ponad 50 latach od daty jej wydania, wbrew zasadzie trwałości decyzji administracyjnych wynikającej z art. 16 k.p.a. To w postępowaniu zwykłym organ zmierza bowiem do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wszczętym na wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności orzeczeń wydanych w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. niezbędna jest ocena rodzaju naruszenia ściśle określonych zasad i trybu ustalenia odszkodowania oraz podstawy prawnej orzeczenia, w świetle dających się obiektywnie ujawnić istotnych okoliczności sprawy i z punktu widzenia kwalifikowanych podstaw, przewidzianych dla tego rodzaju postępowania nadzwyczajnego. Ponadto, pismo z dnia 27 czerwca 1936 r., na które powołują się skarżący, dotyczące wycięcia drzew z przedmiotowej nieruchomości, samodzielnie wcale nie przesądza jeszcze o charakterze wywłaszczanego gruntu. Samo bowiem istnienie drzew na gruncie nie oznacza, że stanowił on las, w tym sensie, że na tym gruncie prowadzona była uprawa leśna, a tym bardziej, że kiedykolwiek nieruchomość ta w ewidencji gruntów zakwalifikowana była, zgodnie z klasyfikacja gleboznawczą, jako las. Również fakt, że w rejestrze pomiarowym, sporządzonym w 1962 r. na potrzeby wywłaszczenia, przedmiotowy grunt sklasyfikowany został jako las, nie był w tym przypadku wystarczającym dowodem, skoro z opisu terenu, zawartego w operacie szacunkowym biegłego wynikało, że grunt o powierzchni [...] m2 przeznaczony do wywłaszczenia był gruntem rolnym pod lasem (klasy VI), a zatem znajdował się poza obszarem leśnym. Także M. W. w piśmie z dnia [...] grudnia 2004 r. – jak wywodził Sąd - oświadczył, że nie pobrał odszkodowania za wywłaszczenie "za nieruchomość rolną". Natomiast w odwołaniu złożonym od decyzji wywłaszczeniowej organu I instancji kwestia ta w ogóle nie była przez odwołujących się podnoszona.

Poza tym, jak Sąd wskazał, zgodnie z treścią art. 8 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., odszkodowanie za grunt leśny określane było jak za grunt rolny z doliczeniem wartości użytkowej drzewostanu, a w braku materiałów użytkowych w drzewostanie - z doliczeniem kosztów zalesienia i pielęgnacji poniesionych przez właściciela. W ocenie Sądu, brak było zatem podstaw do uznania za zasadny zarzutu zawartego w skardze a dotyczącego naruszenie "art. 8 ust. 1 ustawy. Podstawę prawną przyznanego odszkodowania stanowił bowiem w/w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., zaś cena sprzedaży nieruchomości ustalana była w oparciu o zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 5 kwietnia 1958 r. (M.P. Nr 24, poz. 143) w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych. Zakwalifikowanie wywłaszczanej nieruchomość do strefy ekonomicznej miejskiej, gdyż znajdowała się w przedziale [...] km od centrum miasta W., nastąpiło natomiast w tym przypadku na podstawie § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 30 czerwca 1951 r. w sprawie zasad i trybu zaliczania gromad do stref ekonomicznych.

Za niezasadny Sąd uznał także zarzut skarżących, że organ wywłaszczeniowy naruszył rażąco prawo, gdyż w decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej nie został określony cel wywłaszczenia. Wprawdzie istotnie, w treści tej decyzji brak było określenia celu wywłaszczenia, ale z materiału dowodowego jednoznacznie wynikało, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona pod przebudowę drogi M.. Taki cel niewątpliwie zaś stanowił cel publiczny - w rozumieniu art. 3 ustawy z 1958 r.

W związku z zarzutami procesowymi, Sąd uznał, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie i zgodnie z zasadami, wynikającymi z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji sporządzone było zgodnie z wymogami, wynikającymi z art. 107 § 3 kpa.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, I. B., H. S., A. W., M. W. i Z. B. zarzucili Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

I. prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jednolity z dnia 21 lutego 1974 r. - Dz. U. Nr 10, poz. 64) - dalej jako "ustawa", który stanowi, że "Wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych," podczas gdy organy administracji w wydanych przez siebie decyzjach nie wskazały, że wywłaszczenie w przedmiotowej sprawie dokonane zostało w jakimkolwiek ze wskazanych celów, zaś wywłaszczenie nieruchomości bez wskazania w decyzji celu wywłaszczenia jest działaniem bezprawnym i uzasadnia wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego jako rażąco naruszającej prawo,

2. art. 8 ust. 1 ustawy w zw. z art. 8 ust. 4 ustawy, albowiem wydane decyzje wywłaszczeniowe przyznawały odszkodowanie w wysokości jak za grunty rolne (art. 8 ust. 1), podczas gdy przedmiotowa nieruchomość stanowiła grunty leśne i była zalesiona, wartość drzewostanu powinna powiększać wysokość odszkodowania a nieuwzględnienie tej wartości stanowi rażące naruszenie praw właścicieli wywłaszczanej nieruchomości do odszkodowania i uzasadnia stwierdzenie nieważności takich decyzji wywłaszczeniowych;

3. art. 10 ust. 4 ustawy poprzez niezastosowanie przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej - Urząd Spraw Wewnętrznych w W. oraz przez Komisję Odwoławczą do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych tego przepisu i niedostarczenie wnioskodawcom, na podstawie pozwolenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska oraz w porozumieniu z ministrem właściwym dla ubiegającego się o wywłaszczenie, nieruchomości zamiennej, o której mowa w art. 10 ust. 1 ustawy oraz poprzez stwierdzenie przez Komisję Odwoławczą do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych, że art. 10 ustawy "nie przewiduje odszkodowania w formie nieruchomości zamiennej za tego rodzaju grunt.", mimo że z przepisu art. 10 ust 4 ustawy wynika wyraźnie nakaz uwzględnienia żądania właściciela nieruchomości, po uprzednim uzyskaniu pozwolenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska oraz w porozumieniu z ministrem właściwym dla ubiegającego się o wywłaszczenie,

4. art. 21 ustawy który stanowi, że "Odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie", podczas gdy w niniejszej sprawie organy administracji wydały decyzję wywłaszczeniową i decyzję utrzymującą w mocy tę decyzję pomimo nieprzeprowadzenia dowodu z opinii biegłych na rozprawie i nieuzasadnienia przez biegłych tej opinii w sposób szczegółowy, co oznacza rażące naruszenie prawa i zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej;

II. przepisów prawa procesowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż Minister trafnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji, podczas gdy kwestionowane przez skarżących decyzje Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej -Urzędu Spraw Wewnętrznych w W. oraz Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa procesowego, a mianowicie:

1. przepisu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niezbadanie przez organy administracji w postępowaniu wywłaszczeniowym istoty sprawy, nie wyjaśnienie stanu faktycznego, pominięcie zebranych w sprawie dowodów i błędną ocenę materiału dowodowego, w szczególności poprzez:

a) przyjęcie przez organ I instancji - na podstawie operatu szacunkowego - że wywłaszczony teren nie był zalesiony, podczas gdy zebrane dowody były sprzeczne, a organ nie usunął wątpliwości co do faktycznego charakteru nieruchomości, nie wyjaśnił rozbieżności w materiale dowodowym i nie przeprowadził dodatkowego postępowania dowodowego w tym zakresie, rażąco naruszając tym samym wymogi kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie dokonywania ustaleń faktycznych i prowadzenia postępowania dowodowego, a wątpliwości rozstrzygnął na niekorzyść strony przy obliczaniu wysokości odszkodowania;

b) stwierdzenie przez organ odwoławczy - na podstawie danych z ewidencji gruntów - że teren był zalesiony, przy czym zebrane dowody były sprzeczne a organ nie usunął wątpliwości co do faktycznego charakteru nieruchomości, nie wyjaśnił rozbieżności w materiale dowodowym i nie przeprowadził dodatkowego postępowania dowodowego w tym zakresie, rażąco naruszając tym samym wymogi kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie dokonywania ustaleń faktycznych i prowadzenia postępowania dowodowego, a wątpliwości rozstrzygnął na niekorzyść strony przy rozpoznawaniu odwołania i wniosku o przyznanie nieruchomości zamiennej - co faktycznie skutkowało tym, że organy administracyjne każdorazowo ustalały stan faktyczny i dochodziły do prawdy obiektywnej w ten sposób, aby podjąć decyzję niekorzystną dla strony, a przy tym według dowolnej oceny wybiórczo uznawały za wiarygodne te dokumenty, z których wynikały fakty niekorzystne dla strony, na skutek czego doszło do rażącego naruszenia zasady prawdy obiektywnej,

2. art. 8 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. w ten sposób, że organy administracji dokonując wywłaszczenia nieruchomości nie uzasadniły w prawidłowy sposób swojego stanowiska, kiedy to w przypadku wywłaszczenia wyjaśnienie stronie celowości i konieczności takiej decyzji jest szczególnie ważne, tymczasem wadliwe decyzje administracyjne:

a) nie wskazują przyczyn wywłaszczenia, przez co rażąco naruszają wymóg

pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;

b) nie uzasadniają wyczerpująco stanowiska w przedmiocie wysokości odszkodowania oraz braku możliwości przyznania nieruchomości zamiennej, przez co rażąco naruszają zasadę przekonywania;

c) z decyzji tych wynikają dwa sprzeczne stany faktyczne, przy czym każdy z organów powołuje się na inny dowód w uzasadnieniu stanowiska, na skutek czego zawsze zapada decyzja niekorzystna dla strony, co rażąco narusza zarówno wymóg pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i prawa jak i zasadę przekonywania - a wszystko to wobec szkody poniesionej przez właścicieli na skutek nieprzyznania nieruchomości zamiennej oraz znacznego zaniżenia odszkodowania, uzasadnia wyeliminowanie takich decyzji z obrotu prawnego.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania

Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w szczególności twierdzono, że przesłanka rażącego naruszenia prawa jest rozbieżnie interpretowana w doktrynie oraz orzecznictwie i zasadniczo można odróżnić dwa dominujące kierunki wykładni. Pierwszy z nich przy interpretacji pojęcia "decyzja wydana z rażącym naruszeniem prawa" kładzie nacisk przede wszystkim na oczywisty charakter naruszenia treści przepisu prawa, a drugi z kierunków dodatkowo wymaga, by rażące naruszenie prawa miało wpływ na treść decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zaskarżonym wyroku opowiedział się za drugą koncepcją, która - zdaniem skarżących - była niezgodna z literalnym brzmieniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skarżący, uzasadniając zarzut rażącego naruszenia art. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, podnosili, że żadna z decyzji wywłaszczeniowych w przedmiotowej sprawie nie wskazuje na to, że wywłaszczenie w przedmiotowej sprawie zostało dokonane w jakimkolwiek z tych celów. W decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej - Urzędu Spraw Wewnętrznych w W. z dnia [...] grudnia 1961 r., w rubryce przeznaczonej do wpisania uzasadnienia decyzji, pozostało puste miejsce na wpisanie przyczyn i celów, dla których dokonane zostać miało wywłaszczenie. Decyzja taka nie spełnia zatem wymogów art. 3 ustawy i z tego względu należało uznać, że naruszała ona ta w sposób rażący prawo.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, organ dopuścił się także rażącego naruszenia art. 8 ust. 1 ustawy a to poprzez błędne zastosowanie wyłącznie tego przepisu i pominięcie treści art. 8. ust. 4 ustawy. Odmowa uwzględnienia wartości drzew przy obliczeniu wartości odszkodowania jest rażącym naruszeniem drugiego z ww. przepisów ustawy. W szczególności dopuścił się tego organ odwoławczy, który - ustalając, że teren jest zalesiony - zobligowany był do uchylenia decyzji organu I instancji w części dotyczącej wysokości odszkodowania lub też do jej zmiany poprzez uwzględnienie wartości drzew. Zaniechanie tego jest rażącym pozbawieniem właścicieli prawa do należytej, zgodnej z art. 8 ust. 4 ustawy, rekompensaty z tytułu pozbawienia własności nieruchomości.

Organy administracji nie uwzględniły żądania właścicieli nieruchomości przyznania im nieruchomości zamiennej. Mimo wyraźnego wniosku, zawartego w odwołaniu od decyzji wywłaszczającej, Komisja Odwoławcza bezpodstawnie uznała, że "nie uwzględniła wniosku odwołującego się o przydzielenie tytułem odszkodowania nieruchomości zamiennej, ponieważ wywłaszczeniu ulega grunt zalesiony a przepis art. 10 cyt. ustawy nie przewiduje odszkodowania w formie nieruchomości zamiennej za tego rodzaju grunt."

Skarżący ponadto podnosili, że za wywłaszczoną nieruchomość leśną, ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był - na żądanie właściciela dostarczyć mu zamiast odszkodowania pieniężnego nieruchomość zamienną (art. 10 ust. 4 ustawy), z tym zastrzeżeniem, że wymagało to zezwolenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w porozumieniu z ministrem właściwym dla ubiegającego się o wywłaszczenie. Wobec zgłoszenia takiego żądania obowiązkiem organów było zatem wystąpienie o zezwolenie do właściwego ministra, tymczasem Komisja Odwoławcza nawet o takie zezwolenie nie wystąpiła. Dlatego arbitralne stwierdzenie organu, że właścicielom nie przysługiwało odszkodowanie w postaci nieruchomości zamiennej wobec leśnego charakteru wywłaszczanej nieruchomości, stanowiło rażące naruszenie art. 10 ust. 4 ustawy.

Ponadto – jak wywodzono skardze kasacyjnej - rażące naruszenie prawa przy wydawaniu decyzji wywłaszczeniowych polegało przede wszystkim na oczywistym, niebudzącym żadnych wątpliwości naruszeniu art. 21 ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku potwierdził, że przepis art. 21 ustawy został naruszony, jednak błędnie przyjął, że naruszenie to nie miało cech rażącego naruszenia prawa, a tym samym nie prowadzi do stwierdzenia nieważności decyzji.

Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie był zaś fakt, że biegły nie był obecny na rozprawie wywłaszczeniowej i nie uzasadnił szczegółowo swojej opinii a z przepisu art. 21 ustawy wynika wyraźnie, że odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu. Ponadto, zgodnie z ww. przepisem, opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Argument, że został dopuszczony dowód z opinii biegłego a strony nie kwestionowały opinii był bez znaczenia z dwóch powodów. Po pierwsze, art. 21 ustawy bezwzględnie wymaga wysłuchania opinii biegłych na rozprawie i nie przewiduje żadnych wyjątków od tego wymogu, po drugie przy wywłaszczaniu nieruchomości organ ma obowiązek z urzędu ustalić stan faktyczny i przeprowadzić dowody.

Autor skargi kasacyjnej wprawdzie zauważył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zachodzi rozbieżność co do tego, czy brak udziału biegłych na rozprawie stanowi przyczynę nieważności decyzji, ale - jego zdaniem - brak udziału biegłego na rozprawie w każdym wypadku powinien skutkować nieważnością decyzji, albowiem rażąco narusza to wymóg z art. 21 ustawy.

Wskazywano też, że materiał dowodowy, zebrany w sprawie wywłaszczeniowej był sprzeczny i wezwanie biegłego na rozprawę mogłoby rozwiać wątpliwości, co do charakteru wywłaszczanej nieruchomości. Odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 25 listopada 2002 r., sygn. akt III SA 2643/01), podnoszono, iż znamiona rażącego naruszenia prawa noszą działania organów administracji publicznej, które stanowią oczywiste i niewątpliwe naruszenie zasad ogólnych postępowania (art. 7, 8, 9 12 i 77 k.p.a.), polegające na tym, iż w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, nie zastosowano tych zasad w trakcie prowadzonego postępowania lub zastosowano je nieprawidłowo a taka sytuacja zachodziła w rozpatrywanej sprawie.

W rezultacie autor skargi kasacyjnej twierdził, że organy wywłaszczeniowe rażąco naruszyły art. 7 k.p.a. bo nie wyjaśniły, czy na wywłaszczonym gruncie znajdował się drzewostan. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej - Urząd Spraw Wewnętrznych w W. sklasyfikowało wywłaszczone tereny jako grunty rolne (klasa VI użytków rolnych strefy miejskiej i okręgu ekonomicznego I.), zaś Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych wskazała, że wywłaszczeniu podlega "grunt zalesiony". Skutkiem tego była odmowa przyznania nieruchomości zamiennej przez organ odwoławczy, która wynikała z tego, że nieruchomość nie stanowiła gruntu rolnego a las, oraz to, że wartość odszkodowania w decyzji organu I instancji określono jak dla gruntu rolnego a nie dla lasu.

Zdaniem skarżących nie do zaakceptowania było stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że z uwagi na to, iż skarżący nie wykazali, że na wywłaszczonej działce rosły drzewa, skargę należało oddalić. Obowiązek ustalenia stanu faktycznego zgodnego z prawdą i przeprowadzeni dowodów spoczywa na organie władzy publicznej i nie można przerzucać tego obowiązku na jednostkę, zwłaszcza po 50 latach od wydania decyzji wywłaszczeniowych.

Tymczasem żaden z organów w uzasadnieniu decyzji nie odniósł się do dowodów świadczących o przeciwnym stanie faktycznym (tj. o istnieniu bądź nieistnieniu drzewostanu i na nieruchomości). Każdy z organów pomijał dokumenty (organ I instancji wypis z ewidencji gruntów i pismo M. a organ odwoławczy operat szacunkowy) mogące podważyć dokonane przez tenże organ ustalenia. Procedowanie takie stanowi rażące naruszenie nie tylko zasady prawdy materialnej i zasad postępowania dowodowego, określonych w art. 7, 77 i 80 k.p.a., ale także zasady przekonywania i zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w rozpatrywanej sprawie nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, a które to podstawy okazały się nie tylko – z punktu widzenia formalnego – niepoprawnie sformułowane, ale również merytorycznie nie były usprawiedliwione.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych, polegających – zdaniem autora skargi kasacyjnej – na naruszeniu przez Sąd Wojewódzki art. 145 §1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. należy zauważyć, że tak sformułowany zarzut jest całkowicie niezrozumiały, gdyż w ten sposób został postawiony Sądowi zarzut naruszenia przepisu procedury sądowoadministracyjnej w sposób określony w kodeksie postępowania administracyjnego. Poza tym w rozpoznawanej sprawie Sąd Wojewódzki nie stosował w ogóle przepisu art. 145 §1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. a więc tym bardziej nie mógł go naruszyć w sposób rażący.

Z argumentacji dotyczącej powyższego zarzutu wynikało natomiast, iż skarżący zarzucili Sądowi Wojewódzkiemu, iż nie dostrzegł faktu, że zaskarżona do Sądu decyzja była wadliwa, bo nie uwzględniała poglądu stron, zgodnie z którym kwestionowana przez skarżących decyzja odszkodowawcza została wydana z rażącym naruszeniem art. 7, 8, 11, 77 § 1 art. 80 k.p.a.

W związku z powyższym należy wyjaśnić, iż skład orzekający w tej sprawie stoi na stanowisku, że zarówno kwestia ustaleń faktycznych, związanych z określeniem rodzaju i wysokości odszkodowania należnego z tytułu wywłaszczenia, jak i nie w pełni rzetelne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego z reguły nie stanowią uzasadnienia dla poglądu, że tylko tego rodzaju uchybienia mogą dowodzić, iż wydana w takim postępowaniu decyzja administracyjna, rażąco narusza prawo (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Ta ostatnia kategoria prawna polega bowiem na wyjątkowym naruszeniu prawa, to jest takim, gdy decyzja została wydana wbrew wyraźnemu nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisach prawa, czy wbrew wszystkim przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono taki obowiązek oraz wreszcie, gdy treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie (vide: wyrok NSA z 21 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 953/07). Wprawdzie zatem nie można z góry wykluczyć, iż w toku postępowania administracyjnego może dojść do rażącego naruszenia w/w przepisów proceduralnych, jednak w realiach rozpoznawanej sprawy taki stan rzeczy nie występował. Czynności procesowe, podejmowane w przedmiotowym postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym nie stanowiły bowiem zaprzeczenia stanu prawnego sprawy. Nie były one zatem dotknięte wadami o kwalifikowanym charakterze. Istota analizowanego stanu faktycznego sprowadzała się natomiast do oceny zagadnień materialnoprawnych, uregulowanych w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Powyższe prowadzi już jednak do oceny zarzutów materialnoprawnych.

Rozpatrywana sprawa była prowadzona na skutek wniosku: I. B., A. W., M. W. oraz H. S. o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] marca 1963 r., którą utrzymano w mocy orzeczenie Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z dnia [...] grudnia 1961 r. o wywłaszczeniu gruntu położonego w L., o powierzchni [...] m2, oznaczonego w księdze wieczystej jako "O.", a stanowiącego współwłasność: Z. W., I. W., E. W., A. W. i T. B. oraz o ustaleniu odszkodowania w kwocie [...] zł. – w części dotyczącej wywłaszczenia.

Jak wyżej wskazano, zaskarżona decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2012 r. została wydana w postępowaniu nieważnościowym, w którym organ a - w zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki - dokonywał analizy przepisów ustawy gruntowej z 1958 r., w kontekście naruszenia ich w sposób rażący w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym. Zatem zarzuty obrazy prawa materialnego, które zostały sformułowane w skardze kasacyjnej ( art. 3, 8 ust. 4, art. 10 ust. 4 i art. 21 ustawy z 1958 r.) winny być powiązane z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wykładnia tych przepisów była bowiem w tym przypadku dokonywana, nie tyle pod kątem ustalenia, że w postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym doszło do ich naruszenia a, że przepisy te zostały w tym postępowaniu naruszone w sposób rażący. Zatem brak prawidłowego – pod względem formalnym – określenia zarzutu prawnomaterialnego, czynił go już - co do zasady – nieskutecznym.

Niezależnie jednak od powyższego, mając na uwadze treść uzasadnienia skargi kasacyjnej, należało uznać, że stanowisko w niej przedstawione nie było trafne.

Skoro wniosek skarżących dotyczył jedynie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, w części w której ustalono odszkodowanie, to obecnie formułowanie zarzutu naruszenia art. 3 ustawy z 1958 r., który dotyczy celu wywłaszczenia, było wyjściem poza granice sprawy, wszczętej przedmiotowym wnioskiem.

Trafnie również przyjął zarówno Sąd I instancji, jak i wcześniej organ, że sama nieobecność biegłego na rozprawie, w przypadku braku jakichkolwiek zastrzeżeń ze strony właścicieli nieruchomości wywłaszczanej, co do wysokości odszkodowania ustalonego na podstawie opinii tego biegłego, nie mogła być oceniana jako rażące naruszenie prawa.

Kwestii znaczenia naruszenia art. 21 wspomnianej ustawy gruntowej z 1958 r. poświęconych zostało szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, które – co jest istotne - zostały wydane jednak w różnych stanach faktycznych. W związku z powyższym, choć niejednokrotnie Sąd nie wskazywał dokładnie w swoich rozważaniach prawnych na owe odmienności, jednak orzekał, mając na uwadze określoną sytuację faktyczną. Przytaczanie zatem poglądów, wyrażonych w poszczególnych tego rodzaju sprawach, bez odniesienia się do stanu faktycznego, jaki w nich zachodził, nie mogło oznaczać, że Sąd Wojewódzki – wyrażając odmienny pogląd od stanowiska zajętego w przytoczonych w skardze i skardze kasacyjnej wyrokach, nie miał racji.

Ponadto podkreślić należy, iż kategoryczna linia orzecznicza w kwestii braku obecności biegłych na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, przeprowadzonej w postępowaniu, opartym na przepisach ustawy gruntowej z 1958 r., została zapoczątkowana wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 4 czerwca 1998 r. (sygn. akt II RN 38/98), wydanym w sprawie, w której nie została w ogóle sporządzona opinia. W ostatnich zaś latach orzecznictwo stoi konsekwentnie na stanowisku, że charakter uchybienia, jakim była nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, winien być rozważany w kontekście całości postępowania prowadzonego w tej sprawie (vide np. wyroki NSA z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1826/12, 10 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1219/11 i I OSK 1274/11). Zatem, skoro w omawianym przypadku żadna ze stron nie kwestionowała w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym, dokonanej wyceny, to nie można było w tym przypadku mówić o rażącym naruszeniu art. 21 ustawy z 1958 r.

Zasadne były również wywody Sądu Wojewódzkiego, w których zwrócono uwagę, że art. 10 ust. 1 omawianej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji kwestionowanej, to jest w 1961 r. przewidywał, że za wywłaszczoną nieruchomość stanowiącą gospodarstwo rolne, hodowlane lub ogrodnicze ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był – na żądanie właściciela – dostarczyć mu zamiast odszkodowania pieniężnego "w miarę możliwości" nieruchomość zamienną. W tych warunkach więc, brak przyznania nieruchomości zamiennej, trudno jest traktować jako uchybienie mające charakter "rażący". Ocena bowiem, czy istniała w tym wypadku owa "możliwość" do uwzględnienia wniosku o przyznanie nieruchomości zamiennej należała wyłącznie do organu. Zwłaszcza, że - jak wyjaśnił Minister - poza wywłaszczanym fragmentem gruntu o powierzchni [...] ha, właścicielom pozostawała jeszcze część nieruchomości, która w całości liczyła [...] ha.

Niezasadne były także zarzuty, związane z przyznaniem odszkodowania jak za grunt rolny, gdyż kwestia ustalenia charakteru wywłaszczanego gruntu (art. 8 ustawy z 1958 r.) należała ( o czym była mowa wyżej) do ustaleń faktycznych a ustalenia te nie były ponadto kwestionowane przez osoby zainteresowane w postępowaniu odszkodowawczym.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie była usprawiedliwiona, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art.184 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.