Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1444/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 14 art. 61 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 18 kwietnia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 585/15 w sprawie ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia 11 sierpnia 2015 r. nr ... w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 3 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 585/15 oddalił skargę M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia 11 sierpnia 2015 r. nr ... w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 22 września 2010 r. Prezydent Miasta G. ustalił warunki zabudowy dla działki nr ... obręb W. przy ul. T. w G. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z dnia 22 lutego 2011 r. utrzymało powyższą decyzję w mocy.

Na skutek rozpoznania skargi od powyższej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 415/11 uchylił obie decyzje stwierdzając, że w sprawie pozostały niewyjaśnione istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności. Sąd dostrzegł sprzeczność ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy z treścią analizy stanowiącej do niej załącznik. Zwrócił uwagę na brak zgodności co do charakteru terenu objętego wnioskiem. W decyzji o warunkach zabudowy wskazano jako inwestora Gminę G., podczas gdy z analizy wynika, że teren objęty wnioskiem stanowi własność prywatną. Wobec braku ustalenia, czy teren objęty wnioskiem stanowi grunt publiczny lub prywatny i brak było możliwości ustalenia, czy konieczne jest ustanowienie służebności drogowej celem zapewnienia dostępu do drogi publicznej.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta G. decyzją z dnia 1 kwietnia 2014 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ... w G. przy ul. T. ... oraz działki nr ... dla obsługi komunikacyjnej i infrastruktury technicznej. W uzasadnieniu organ podkreślił, że zaistniały warunki do ustalenia parametrów dla nowej zabudowy zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199), zwanej dalej w skrócie "u.p.z.p.", co potwierdza analiza wyznaczonego obszaru zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588). Działka nr ... ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej – ul. T., gdyż przylega do tej ulicy. Rodzaj dostępu w tym przypadku nie ma znaczenia, bowiem techniczne parametry dostępu nie są badane w postępowaniu lokalizacyjnym, ale na etapie pozwolenia na budowę, a warunki obsługi komunikacyjnej ustalono z zarządcą drogi.

Odwołania od tej decyzji wniosły M. C. i D. M. żądając jej uchylenia. Zarzuty odwołujących sprowadzały się do twierdzenia, że niemożliwa jest zabudowa działki nr ... z uwagi na brak dostępu do drogi publicznej – ul. T.

Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. (zwane dalej w skrócie SKO) decyzją z dnia 11 sierpnia 2015 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że z analizy akt sprawy wynika, że w rozpatrywanej sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p. Stwierdzono zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa, gdyż w obszarze analizowanym występuje funkcja mieszkaniowa jednorodzinna i jednorodzinna z usługami, a także spełnione są przesłanki z art. 61 ust. 2-5 u.p.z.p. SKO uznało, że działka nr ... posiada dostęp do drogi publicznej. Przylega bezpośrednio do pasa drogowego ul. T. na odcinku o szerokości 3 metrów. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ odwoławczy stwierdził, że dla spełnienia przesłanki dostępności do drogi publicznej wystarczający był sam fakt bezpośredniego graniczenia działki objętej planowaną inwestycją z drogą publiczną bez względu na to, w jakich warunkach technicznych ona zachodzi.

Zgodnie z art. 56 w związku z art. 64 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy stanowi jedynie o możliwości wykonania inwestycji planowanego rodzaju na wskazanej we wniosku nieruchomości, określając wskazane przepisami prawa warunki, jakie inwestycja ta ma spełniać. Dopiero w następnym postępowaniu organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych do tego prawa możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji. Analiza zarzutów podniesionych w odwołaniu doprowadziła organ odwoławczy do wniosku, że mogą być one podnoszone na późniejszym etapie realizacji inwestycji, tj. w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję M. C. zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego:

a) art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez utrzymanie w mocy decyzji o warunkach zabudowy pomimo, że działka ... nie ma dostępu do drogi publicznej od strony ulicy T.;

b) art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w związku z art. 5 ust. 1 lit. e Prawa budowlanego poprzez utrzymanie w mocy decyzji o warunkach zabudowy pomimo, że dla działki nr ... nie sporządzono raportu wskazującego na następcze uciążliwości powodowane przez hałas i wibracje względem budynku posadowionego przez poprzedniego właściciela na działce ... w odległości około 50 cm od wąskiego pasa gruntu o szerokości 3 metrów i długości ponad 28 metrów, którym działka ... przylega za pośrednictwem chodnika z krawężnikiem i usytuowanego przy nim trawnika, które oddzielają wyżej wymieniony pas gruntu od drogi publicznej;

c) art. 35 ust. 3 z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460) poprzez uznanie, że dopiero wydanie pozwolenia na budowę obligować będzie inwestora do opracowania projektu obsługi komunikacyjnej dla przedmiotowej nieruchomości;

2) naruszenie art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez będące konsekwencją ww. decyzji rażące ograniczenie możliwości niezakłóconego korzystania przez skarżącą ze swojej nieruchomości oraz rozporządzania nią skoro przepis wskazuje, że wykonywanie uprawnień właścicielskich następuje "w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego";

3) naruszenie zasad postępowania - w szczególności art. 141 ust. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowania przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. poprzez nie zastosowanie się w najbardziej istotnych kwestiach do wskazań WSA w Gdańsku wyrażonych w kolejnych wyrokach: z dnia 19 października 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 1016/05, z dnia 25 września 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 342/08 oraz z dnia 5 września 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 415/11.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w zaskarżonym wyroku uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają prawu. Zaskarżone decyzje wydane zostały w warunkach związania wyrokiem WSA w Gdańsku z dnia 17 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 415/11, mocą którego uchylono wcześniejsze decyzje organów obu instancji ustalające warunki zabudowy dla wskazanej inwestycji. Związanie to zgodnie z art. 153 P.p.s.a. oznacza, że ponownie procedując w tej samej sprawie organy, a także sądy związane są oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Związanie to obliguje organ do wykonania wytycznych Sądu, co w rozpatrywanej sprawie zostało zrealizowane wbrew twierdzeniom skarżącej. Organy orzekając ponownie usunęły rozbieżności w zakresie charakteru działki nr ... wyjaśniając, że stanowi ona własność Gminy G., co miało istotny wpływ na ocenę dostępności tej działki do drogi publicznej. Usunięto sprzeczności pomiędzy treścią decyzji a analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie numerów działek, ich wielkości i położenia. Procedując w kontrolowanej sprawie organy administracji nie były związane w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. ocenami prawnymi i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez WSA w Gdańsku w wyrokach wydawanych w sprawach o sygn. akt II SA/Gd 1016/05 i II SA/Gd 342/08, albowiem sprawy te dotyczyły warunków zabudowy dla inwestycji na działce nr ... w G. przy ul. T., czyli na działce przed jej podziałem na, między innymi, działkę nr ....

Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenił, że wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji było poprzedzone analizą funkcji terenu, a wyniki analizy w formie opisowej i graficznej zostały dołączone do decyzji. Organy uwzględniły w przeprowadzonej analizie, że na analizowanym obszarze występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Zostały spełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Z przeprowadzonej analizy wynika, że nowa zabudowa będzie mieścić się w granicach ustalonego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Zapewniono kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że argumenty skarżącej odnośnie możliwych alternatywnych lokalizacji planowanej inwestycji mieszkaniowej nie mogły zostać uwzględnione. W ramach obowiązującej wolności zabudowy to właściciel decyduje o sposobie wykorzystania swojej nieruchomości, co z punktu widzenia prawa ogranicza wyłącznie wzgląd na interes publiczny i interesy prawne osób trzecich. Jeśli z poszanowaniem tych interesów inwestor ma możliwości prawne realizacji zaplanowanej inwestycji, to organy orzekające o warunkach zabudowy nie mają podstaw do ich odmowy (art. 56 w związku z art. 64 u.p.z.p.). Skarżąca mogłaby zgłaszać alternatywne sposoby zagospodarowania działki nr ... w toku prowadzonej przez gminę procedury planistycznej, gdzie wówczas również obywatele mogą wpływać na ustalenie określonego przeznaczenie terenu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, a w tym z załącznika graficznego do analizy, że działka nr ... ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej w rozumieniu przepisów u.p.z.p. Działka ta ma kształt prostokąta przylegającego do ul. T. za pośrednictwem pasa gruntu o szerokości 3 metrów. Dojazd do głównej części działki nr ..., na której ma być zlokalizowany budynek mieszkalny, odbywać się będzie przez pas tej działki prowadzący od ul. T. w głąb kwartału do drugiej linii zabudowy tej ulicy. Jest to dostęp do drogi publicznej o charakterze bezpośrednim. Pojęcie dostępu do drogi publicznej zawarte w u.p.z.p. dotyczy jedynie nieruchomości, a nie budynków planowanych na nieruchomości.

Według Sądu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. nie wiąże kwestii zapewnienia dostępu do drogi publicznej z określonymi w przepisach Prawa budowlanego. Zgodnie z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015, poz. 1422) zwanego dalej "rozporządzeniem", pas działki nr ... o szerokości 3 metrów przylegający bezpośrednio do ul. T. realizuje wskazany w tym przepisie parametr szerokości jezdni mogąc stanowić tym samym dojście i dojazd do pozostałej części działki, w tym planowanego budynku. Wymóg ten jest kompatybilny z parametrem szerokości przewidzianym dla zjazdu indywidualnego, o którym mowa w § 79 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430). Szerokość pasa działki nr ... przylegającego do drogi spełnia również wymogi szerokości jezdni dla zjazdu indywidualnego z drogi publicznej.

W sprawie ustalenia warunków dla budowy jednorodzinnego domu nie ma obowiązku ustalania przebiegu drogi pożarowej o utwardzonej nawierzchni, umożliwiającej dojazd pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej do obiektu budowlanego o każdej porze roku.

Dla zapewnienia dostępu do konkretnej drogi konieczne jest istnienie zjazdu w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, czyli takiego połączenia drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, które stanowi bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W rozpatrywanej sprawie Prezydent Miasta G. jest zarządcą drogi publicznej ul. T. i nie był zobligowany jako organ orzekający w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy do odrębnego uzgadniania w zakresie wymaganym zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że możliwe uciążliwości związane z zainwestowaniem działki nr ... przemawiały za uznaniem, że skarżąca jako właścicielka nieruchomości sąsiedniej posiada w świetle art. 28 K.p.a. i art. 140 K.c. prawo do ochrony swojego interesu w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr ... przewidzianej w niewielkiej odległości od jej nieruchomości. Ochrona interesów osób trzecich na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy nie może być rozciągana na okoliczności związane ze zgodnością inwestycji z przepisami Prawa budowlanego. Kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie i jej zgodności z warunkami techniczno-budowlanymi są rozstrzygane w odrębnym postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, zatem nie mieszczą się w granicach postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy.

Pełnienie przez wąski pas gruntu funkcji dojazdu do planowanego na nieruchomości budynku nie świadczy o tym, że pas ten uzyska charakter działki drogowej. Po pasie gruntu odbywać się będzie w przyszłości jedynie dojazd do położnego na nieruchomości budynku. W warunkach miejskich jest to sytuacja typowa i brak jest podstaw do uznania, by stan taki narusza interesy właściciela nieruchomości, w szczególności w sytuacji, gdy budynek na tej nieruchomości jest zbliżony do granicy nieruchomości.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. C. zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi:

1) naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie następujących przepisów:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez brak uwzględnienia skargi mimo wadliwości decyzji Prezydenta Miasta G. i SKO polegającej na tym, że brak jest dostępu do drogi publicznej dla działki ... od strony ul. T., gdyż odcinek dostępu ma zaledwie 3 metry co skutkuje brakiem możliwości, aby zgodnie z obowiązującymi przepisami mogła tam powstać droga czy dojazd, które muszą mieć szerokość co najmniej 4,5 metra;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w związku z art. 140 K.c. przez ustalenie, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie narusza chronionego prawem interesu osób trzecich w tym w szczególności prawa własności skarżącej do niezakłóconego korzystania i posiadania swojej nieruchomości, gdy faktycznie narusza prawo do niezakłóconego korzystania ze swojej własności;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w związku z art. 140 K.c. przez pominięcie aspektu naruszenia prawa własności skarżącej wyrażonego przez prawo do niezakłóconego korzystania ze swojej nieruchomości;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 14 ust. 3 rozporządzenia przez pominiecie, że szerokość dojazdu powinna mieć co najmniej 4,5 metra, a w przedmiotowej sytuacji ma ona szerokość 3 metrów;

e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przez pominięcie, że w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę M. C. nie będzie stroną;

f) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z § 79 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie przez pominiecie, że zjazd indywidualny powinien mieć szerokość nie mniejszą niż 4,5 metra, w tym jezdnię o szerokości nie mniejszej niż 3 metry i nie większej niż szerokość jezdni na drodze, a w przedmiotowej sprawie szerokość ewentualnej przyszłej drogi będzie miała 3 metry;

g) art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych przez brak wzięcia pod uwagę parametrów technicznych dla zjazdu z drogi publicznej;

h) § 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych dotyczący tego, że droga pożarowa powinna mieć szerokość co najmniej 4 metrów;

2) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię:

a) § 209 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, który to przepis nie istnieje, a powołał się na niego Sąd w swoim wyroku;

b) § 12 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych przez brak podania przez Sąd którego z 12 ustępów dotyczy twierdzenie Sądu, że na podstawie tego przepisu nie wymaga doprowadzenia do budynku drogi pożarowej o utwardzonej nawierzchni, umożliwiającej dojazd pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej do obiektu budowlanego o każdej porze roku;

3) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. K.p.a. przez to, że Sąd nie dostrzegł uchybień popełnionych przez organ administracji publicznej, w tym w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy co do kwestii dostępu do drogi publicznej odnośnie działki ... w G., jak również co do konieczności dostarczenia raportu oddziaływania inwestycji na środowisko lub uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, tej inwestycji;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art.61 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 71 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko przez brak dołączenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach tej inwestycji, ewentualnie choćby raportu o wpływie oddziaływania inwestycji na środowisko, gdyż na przedmiotowym obszarze znajdują się tereny zielone i mogą znajdować się chronione gatunki roślin i zwierząt;

c) art. 153 P.p.s.a. i art. 190 P.p.s.a. przez nieuwzględnienie wytycznych zawartych w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 17 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 415/11 utrzymanego w mocy przez Naczelny Sąd Administracyjny, w sytuacji gdy WSA w Gdańsku orzekł, że niedopuszczalne jest by na etapie ustalania warunków zabudowy, dostępność ocenianego terenu inwestycji do drogi publicznej określać w sposób warunkowy.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania, przeprowadzenie rozprawy oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego w postępowaniu ze skargi kasacyjnej wg. norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono szereg argumentów, które zdaniem autora skargi kasacyjnej przemawiają za zasadnością jej uwzględnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że w tej sprawie sąd administracyjny już orzekał. W prawomocnym wyroku z dnia 17 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 415/11 został zawarty pogląd Sądu pierwszej instancji co do dostępności terenu planowanej inwestycji do drogi publicznej. W wyroku tym Sąd pierwszej instancji wyraźnie stwierdził, że istotne znaczenie w tej sprawie będzie miało ustalenie, czy nieruchomość będąca działką nr ... stanowi własność prywatną, czy też własność Gminy G. i bez wyjaśnienia tej okoliczności nie można stwierdzić, czy dla skomunikowania działki nr ... z drogą publiczną konieczne będzie ustanowienie służebności drogowej. Sąd w uzasadnieniu wyroku z 17 sierpnia 2011 r. wskazał nadto, że dostęp działki do drogi publicznej nie może być hipotetyczny lub warunkowy, ale musi być to dostęp realny.

Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. wyrok ten wiązał w tej sprawie także Sąd pierwszej instancji przy ponownym jej rozpoznawaniu. Zgodnie zaś z art. 170 P.p.s.a. prawomocne orzeczenie wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Ratio legis art. 170 P.p.s.a. polega więc na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (por. wyrok NSA z 6 września 2016 r. sygn. akt II FSK 1901/14). Analogiczne stanowisko konsekwentnie zajmuje Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2017 r. sygn. akt I FSK 1474/15; wyrok NSA z 31 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2295/14; wyrok NSA z 25 listopada 2015 r. sygn. akt II FSK 2785/15; wyrok NSA z 15 września 2015 r. sygn. akt I GSK 1707/13; wyrok NSA z 25 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2127/10; wyrok NSA z 17 listopada 2011 r. sygn. akt I FSK 3/11).

Naczelny Sąd Administracyjny przytoczył ten fragment stanowisko Sądu pierwszej instancji również dlatego, że w licznie rozbudowanych zarzutach strona skarżąca kasacyjnie skupia się na zakwestionowaniu dostępu działki nr ... do drogi publicznej ul. T. w G. i w tym upatruje podstawową wadliwości zaskarżonego wyroku.

Strona skarżąca kasacyjnie zarzuca bowiem Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. oraz w związku z art. 14 ust. 3 rozporządzenia poprzez wadliwe przyjęcie istnienia dostępu do drogi publicznej dla działki ... od strony ul. T., podczas gdy odcinek dostępu ma zaledwie 3 metry co skutkuje brakiem możliwości, aby zgodnie z obowiązującymi przepisami mogła tam powstać droga i dojazd, które muszą mieć szerokość co najmniej 4,5 metra.

Zarzut ten nie jest zasadny. Trafnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że na potrzeby ustalenia warunków zabudowy dostęp do drogi publicznej rozumieć należy jako dostęp prawny. Z powołanego przez Sąd pierwszej instancji art. 2 pkt 14 u.p.z.p. wprost wynika, że pod pojęciem dostępu do drogi publicznej należy rozumieć bezpośrednio dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej albo dostęp poprzez drogę wewnętrzna lub poprzez ustanowienie służebności drogowej. Wytyczne z uzasadnienia wyroku WSA w Gdańsku z 17 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 415/11 należało wiec interpretować w ten sposób, że organy administracyjne miały w tej sprawie ustalić w sposób nie budzący wątpliwości, kto jest właścicielem działki nr ... (tzn. czy jest to teren prywatny czy publiczny) i dopiero po dokonaniu takiego ustalenia należało ocenić spełnienie przesłanki opisanej w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. tj. ustalenie, czy teren przyszłej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej. Tylko w przypadku, gdy wnioskodawca domagający się ustalenia warunków zabudowy nie miałby tytułu prawnego do działki lub jej fragmentu stanowiącego połączenie terenu planowanej inwestycji z drogą publiczną, to wówczas warunkiem uznania, że ww. przesłanka wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. została spełniona byłoby ustanowienie już na etapie ustalania warunków zabudowy służebności drogowej lub zrealizowanie drogi wewnętrznej, do korzystania z której wnioskodawca miałby określony tytuł prawny. Jedną bowiem z przesłanek niezbędnych do ustalenia warunków zabudowy jest stwierdzenie, że działka przez którą planowane jest połączenie terenu inwestycji z drogą publiczną, może w rzeczywistości być wykorzystywana w takim celu przez przyszłego inwestora.

Jak trafnie stwierdził to Sąd pierwszej instancji dostęp ten nie może być dostępem wyłącznie hipotetycznym, lecz musi być realny tzn. musi to być taki dostęp, który gwarantuje samemu wnioskodawcy skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną lub wykorzystywanie danego terenu w celu skomunikowania się z drogą publiczną.

Natomiast w przypadku, gdy obszar zamierzenia inwestycyjnego wraz z fragmentem działki bezpośrednio przylega do drogi publicznej i wnioskodawca nie potrzebuje żadnego odrębnego prawa do korzystania z tej działki, to znajduje zastosowanie pierwsza z możliwości wynikających z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., polegająca na tym, że istnieje bezpośredni dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej. Skoro taka sytuacja ma miejsce w tej sprawie, to trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że działka nr ... ma zapewniony bezpośrednio dostęp do drogi publicznej - ul. T. w G..

Nie nastąpiło w tym zakresie naruszenie § 14 ust. 3 rozporządzenia już chociażby z tego powodu, że rozporządzenie to ma zastosowanie nie do procedury ustalania warunków zabudowy, ale do procedur objętych przepisami Prawa budowlanego, w tym wydawania pozwolenia na budowę. Kwestia określania przyszłej szerokości drogi dojazdowej do budynku jednorodzinnego i spełnienia wymagań technicznych nie może być przedmiotem ustalania warunków zabudowy, jeżeli przedmiotem ustalania warunków zabudowy jest budowa domu, a nie budowa drogi.

Powyższe oznacza, że także i kolejny zarzut skargi kasacyjnej w którym strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych oraz § 79 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie przez pominiecie, że zjazd indywidualny powinien mieć szerokość nie mniejszą niż 4,5 metra - jest niezasadny. Powołane rozporządzenie także zostało wydane na podstawie Prawa budowlanego i jego stosowanie nie obejmuje etapu ustalania warunków zabudowy. O tym, czy będzie budowany zjazd indywidualny i czy będzie możliwe jego wykonanie będą rozstrzygały organy nadzoru architektoniczno-budowlanego w odrębnych trybach.

Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy stanowi jeden z warunków późniejszego otrzymania pozwolenia na budowę, ale nie jest to ani jedyny warunek, ani też decyzja ustalająca warunki zabudowy nie przesądza o późniejszym uzyskaniu pozwolenia na budowę. Inwestor legitymujący się decyzją ustalającą warunki zabudowy będzie musiał spełnić wymagane w danych okolicznościach warunki techniczne pozwalające na realizację inwestycji.

Nie jest uzasadniony także i ten zarzut skargi kasacyjnej, w którym strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie § 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych w tym zakresie, w jakim w ocenie strony skarżącej droga pożarowa powinna mieć szerokość co najmniej 4 metrów. Parametry realizacji przyszłego zjazdu oraz zabezpieczenia przeciwpożarowego mogą być przedmiotem odrębnych postępowań, a w szczególności postępowania w ramach którego będzie sporządzony projekt budowlany obejmujący także zachowanie warunków w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia § 209 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych nie jest zasadny, ponieważ Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyrok wskazał jedynie, że dla planowanej zabudowy nie mają zastosowania przepisy rozdziału 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych a to dlatego, że budynek mieszkalny jednorodzinny został zakwalifikowany do kategorii objętej § 209 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dalej Sąd pierwszej instancji prawidłowo wywiódł, że treść § 12 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg wprost wskazuje, że obowiązki związane z wykonaniem drogi pożarowej o utwardzonej nawierzchni, umożliwiającej dojazd pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej do obiektu budowlanego o każdej porze roku, nie obejmują planowanej inwestycji dla której ustalono w tej sprawie warunki zabudowy.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w związku z art. 140 K.c. i w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. przez błędne ustalenie, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie narusza chronionego prawem interesu skarżącej, podczas gdy decyzja ta ma naruszać prawo własności skarżącej kasacyjnie, a w tym prawo do niezakłóconego korzystania i posiadania swojej nieruchomości.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu do którego ma tytuł prawny zgodnie z warunkami ustalonymi decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Naczelny Sąd Administracyjny podziela prezentowane w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji stanowisko, że decyzja ustalająca warunki zabudowy dla działki nr ... nie narusza prawa własności skarżącej w sposób sprzeczny z art. 6 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. lub z art. 140 K.c. Na etapie ustalania warunków zabudowy żadna z części planowanej inwestycji nie ingeruje w zakres i przestrzeń wykonywania prawa własności przez skarżącą kasacyjnie. Znajdujący się w aktach sprawy wyrok Sądu Rejonowego w G. z 24 marca 2009 r. sygn. akt ... nakazujący skarżącej kasacyjnie wydania Gminie G. części ówczesnej działki nr ..., która opisem odpowiada obecnie fragmentowi działki nr ... stanowiącemu łącznik z drogą publiczną oznacza, że skarżąca kasacyjnie nie posiadała i nie posiada tytułu prawnego do tego fragmentu działki. Tym samym posadowienie na działce nr ... budynku w bardzo bliskim przybliżeniu do owego łącznika nie może oznaczać, że prawo własności skarżącej do działki nr ... obejmuje również owy fragment działki nr .... Nie może skarżąca kasacyjnie skutecznie chronić swojego prawa, jeżeli tego prawa - do działki nr ... - nie posiada, a część obszaru obecnej działki nr ... została w przeszłości bezprawnie zajęta przez skarżącą lub jej poprzednika prawnego. Wskazywanie przez skarżącą kasacyjnie, że obecnie jej dom znajduje się w odległości ok. 0,5 metra od granicy z częścią działki nr ... stanowiącą łącznik z drogą publiczną nie może uzasadniać w okolicznościach tej sprawy zakazu ustalania warunków zabudowy.

Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przez pominięcie, że w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę M. C. nie będzie stroną. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji nie ustalał, czy skarżąca kasacyjnie będzie miała lub nie będzie miała przymiotu strony w postępowaniu opartym o przepisy Prawa budowlanego. Sąd pierwszej instancji jedynie stwierdził, że odrębnie ustala się krąg stron w postępowaniu w przedmiocie ustalania warunków zabudowy, a odrębnie w postępowaniu zmierzającym do wydania pozwolenia na budowę. Pogląd tej jest prawidłowy.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także zarzutów strony skarżącej kasacyjnie w zakresie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. K.p.a. przez to, że Sąd nie dostrzegł uchybień popełnionych przez organ administracji publicznej, w tym w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy co do kwestii dostępu do drogi publicznej odnośnie działki ... w G..

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie Sąd pierwszej instancji trafnie stwierdził, że materiał dowodowy został zebrany prawidłowo i organy ustaliły wszystkie istotne w sprawie okoliczności, a w szczególności prawidłowo ustaliły, że działka nr ... ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 71 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235, z późn. zm.) poprzez brak dołączenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach tej inwestycji, ewentualnie choćby raportu o wpływie oddziaływania inwestycji na środowisko, gdyż na przedmiotowym obszarze znajdują się tereny zielone i mogą znajdować się chronione gatunki roślin i zwierząt;

Z powołanego art. 71 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko wynika, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, a pozyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie jest dokumentem, którego sporządzenie organ może dowolnie nakładać na wnioskodawcę w postępowaniu zmierzającym do ustalenia warunków zabudowy. Raport ten jest przygotowywany tylko w procedurze obejmującej ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jeżeli taki obowiązek zostanie nałożony na inwestora i wynikałby on z przepisów prawa. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja następujących planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko:

1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;

2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 ww. ustawy;

3) przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, które nie są bezpośrednio związane z ochroną tego obszaru lub nie wynikają z tej ochrony;

4) przedsięwzięć, co do których obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 został stwierdzony na podstawie art. 97 ust. 1 ww. ustawy.

W zakresie objętym tą sprawą procedura ustalania warunków zabudowy dla planowanej inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego poza obszarem ochrony środowiskowej nie obejmowała żadnego z ww. przypadków, w szczególności tak planowana inwestycja ani nie stanowi przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko ani przedsięwzięcia mogącego chociażby potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, ani też przedsięwzięcia znacząco oddziaływującego na obszar Natura 2000

Potencjalne wskazanie w skardze kasacyjnej, że być może na terenie działki nr ... jest jakiś przedstawiciel fauny lub flory podlegający ochronie jest na tyle ogólne, że na tej podstawie nie można dokonać jakiejkolwiek oceny zasadności takiej argumentacji.

Nie jest uzasadniony także i ostatni zarzut skargi kasacyjnej, w którym strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 153 P.p.s.a. i art. 190 P.p.s.a. przez nieuwzględnienie wytycznych zawartych w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 17 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 415/11 w sytuacji, gdy WSA w Gdańsku orzekł, że niedopuszczalne jest by na etapie ustalania warunków zabudowy dostępność ocenianego terenu inwestycji do drogi publicznej określać w sposób warunkowy.

W tej sprawie wytyczne zawarte w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 17 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 415/11 zostały uwzględnione przez organy administracyjne, a dostęp do drogi publicznej (ul. T. w G.) nie ma charakteru warunkowego, co nie oznacza, że obowiązkiem inwestora w procesie inwestycyjnym poprzedzającym wykonywanie robót budowlanych nie będzie spełnienie warunków technicznych dojazdu do położonego na działce nr ... budynku.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego i materialnego okazały się nieuzasadnione, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu, to Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.