Wyrok NSA oz. we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 562/02
NSA oz. we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2002-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 614  Oświata, szkolnictwo wyższe, nauka, działalność badawczo-rozwojowa i archiwa
Hasła tematyczne: Oświata
Samorząd terytorialny
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1-2
journal: Dz.U. 1996 nr 67 poz. 329
law: Obwieszczenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 16 maja 1996 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o systemie oświaty.
article: art. 85, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 12 października 2001 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządzie gminnym.
article: art. 171
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu 25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 25
journal: Dz.U. 2001 nr 80 poz. 872
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 26 czerwca 2001 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o administracji rządowej w województwie.
Teza: 1. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /t.j. Dz.U. 1996 nr 67 poz. 329/ , organ prowadzący szkołę jest zobowiązany zawiadomić, w nieprzekraczalnym 6-miesięcznym terminie, wyszczególniony w nim krąg podmiotów nie o likwidacji szkoły, lecz o zamiarze jej likwidacji. Skoro zatem organ prowadzący szkołę powziął zamiar jej likwidacji, to powinien o tym fakcie zawiadomić wymienione w tym przepisie podmioty. Dopiero po zawiadomieniu o zamiarze likwidacji szkoły może być podjęta uchwała w sprawie jej likwidacji.

2. Zmiana terminu likwidacji szkoły, przez jego przyspieszenie, zobowiązuje organ prowadzący szkołę do zachowania w całości procedury przewidzianej w art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty.

TEZY

1. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /t.j. Dz.U. 1996 nr 67 poz. 329/ , organ prowadzący szkołę jest zobowiązany zawiadomić, w nieprzekraczalnym 6-miesięcznym terminie, wyszczególniony w nim krąg podmiotów nie o likwidacji szkoły, lecz o zamiarze jej likwidacji. Skoro zatem organ prowadzący szkołę powziął zamiar jej likwidacji, to powinien o tym fakcie zawiadomić wymienione w tym przepisie podmioty. Dopiero po zawiadomieniu o zamiarze likwidacji szkoły może być podjęta uchwała w sprawie jej likwidacji.

2. Zmiana terminu likwidacji szkoły, przez jego przyspieszenie, zobowiązuje organ prowadzący szkołę do zachowania w całości procedury przewidzianej w art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z 6 lutego 2002 r. w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały (...) Rady Miejskiej w W. z 28 grudnia 2001 r. w sprawie zmiany uchwały (...) Rady Miejskiej w W. z 25 lutego 1999 r. dotyczącej likwidacji Szkoły Podstawowej w W. - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z 6 lutego 2002 r. (...), wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Wojewoda D. stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w W. z 28 grudnia 2001 r. (...) w przedmiocie zmiany uchwały Rady Miejskiej w W. z 25 lutego 1999 r. (...) w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w W. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, że w toku badania legalności przedmiotowej uchwały stwierdził, iż narusza ona w sposób istotny art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. 1996 nr 67 poz. 329 ze zm./. W par. 1 przedmiotowej uchwały Rada postanowiła zmienić par. 2 uchwały z dnia z 25 lutego 1999 r. w ten sposób, iż otrzymał on następujące brzmienie: "Rozpoczęcie likwidacji następuje z dniem 1 września 1999 r. Postępowanie likwidacyjne zostanie zakończone z dniem 31 sierpnia 2002 r." Tym samym Rada postanowiła przyspieszyć termin likwidacji szkoły, który pierwotnie był wyznaczony na 31 sierpnia 2004 r.

Powyższe postanowienie jest de facto, zdaniem Wojewody, uchwałą w sprawie likwidacji szkoły. W podstawie prawnej badanej uchwały Rada powołała się na art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty. Przepis ten stanowi, iż szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 2, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ ją prowadzący, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej, o tym samym albo zbliżonym profilu. Organ prowadzący jest obowiązany co najmniej na 6 miesięcy przed tym terminem zawiadomić rodziców uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego o zamiarze likwidacji szkoły /ust. 1/. Szkoła i placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może być zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, a szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez inną osobę prawną lub osobę fizyczną - za zgodą organu, który udzielił zezwolenia na jej założenie. Z brzmienia cytowanych przepisów /jak wskazuje organ nadzoru/ wynika następująca kolejność czynności podejmowanych w toku procedury likwidacji szkoły przez organ ją prowadzący: W pierwszej kolejności organ ten jest zobowiązany zawiadomić kuratora oświaty i rodziców uczniów o zamiarze likwidacji szkoły, a nie o jej likwidacji. Zawiadomienie nie może nastąpić jednak później niż 6 miesięcy przed zamierzonym, planowanym terminem likwidacji szkoły. Po zawiadomieniu kurator powinien wydać opinię w sprawie wyrażenia lub odmowy wyrażenia zgody na likwidację szkoły. W przypadku uzyskania pozytywnej opinii kuratora oświaty /ewentualnie niezajęcia przez niego stanowiska w terminie określonym w art. 89 ustawy o samorządzie gminnym/, organ prowadzący może podjąć uchwałę w sprawie likwidacji szkoły. Uchwała ta może być podjęta aż do końca danego roku szkolnego, w którym przewidziana jest likwidacja. Procedura ta ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Na podobną chronologię czynności procedury likwidacyjnej szkoły wskazał NSA w wyroku z 18 kwietnia 2001 r., SA/Sz 149/01.

Gmina nie zachowała procedury likwidacyjnej. Jak wynika z pisma Burmistrza Miasta W. z 30 stycznia 2002 r., przysłanego do organu nadzoru jako odpowiedź na jego zapytanie, Gmina nie zawiadomiła przed podjęciem przedmiotowej uchwały w sprawie likwidacji szkoły rodziców uczniów o zamiarze jej likwidacji. Skoro uchwała w tej sprawie została podjęta, to rodzice uczniów zostaną zawiadomieni nie o zamiarze likwidacji szkoły, ale o jej likwidacji. Tym samym Rada /zdaniem Wojewody/ w sposób istotny naruszyła wskazane wyżej przepisy. Pozostałe postanowienia badanej uchwały, zmieniające uchwałę nr VI/75/99, wynikają z przyspieszenia terminu likwidacji szkoły i dlatego zasadne jest stwierdzenie ich nieważności.

Na szczegółowo opisane rozstrzygnięcie nadzorcze skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina W. Skarga zmierza do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. W motywach skargi strona skarżąca podnosi, że organ nadzoru bezkrytycznie uznał, iż zaskarżona uchwała jest faktycznie uchwałą o likwidacji szkoły. Z jakich przesłanek powyższy wniosek wynika, organ nadzoru nie wyjaśnił w rozstrzygnięciu. Przecież zaskarżona uchwała jest uchwałą w sprawie zmiany uchwały o likwidacji szkoły. A zatem, decyzja o likwidacji szkoły została już wcześniej podjęta /uchwałą Rady Miejskiej w W. z 25 lutego 1999 r./. Należy podkreślić, iż uchwała z 25 lutego 1999 r. jest ostateczna i prawomocna, ponieważ do dnia dzisiejszego nie zapadło żadne orzeczenie nadzorcze co do niej oraz równocześnie upłynęły terminy zaskarżenia jej przez organ nadzoru. Biorąc pod uwagę tę okoliczność, należy zauważyć, iż zarówno kurator oświaty, jak i rodzice dzieci uczęszczających do likwidowanej szkoły byli zawiadomieni przed podjęciem i w trakcie podejmowania uchwały z 25 lutego 1999 r. o zamiarze likwidacji tej placówki. Brakuje zatem podstaw do ponownego przeprowadzenia postępowania likwidacyjnego, uregulowanego w art. 59 ustawy o systemie oświaty w przypadku uchwały w sprawie zmiany uchwały o likwidacji szkoły. Powyższy pogląd strony skarżącej potwierdza /jej zdaniem/ Kurator Oświaty w W. pismem z 23 listopada 2001 r. Stwierdził on, iż nie ma potrzeby uzyskania jego opinii w przypadku uchwały w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w W. /pismo w załączeniu/. Skoro wcześniej Kurator wyraził pozytywną opinię w sprawie likwidacji tej Szkoły Podstawowej, to nie ma podstaw do wydawania ponownej opinii. Powyższe pismo zostało wydane w związku z prośbą organu prowadzącego Szkołę o wydanie opinii.

Przedstawionego stanowiska strony skarżącej nie zmienia fakt, iż w zaskarżonej uchwale zmieniono termin likwidacji szkoły. Termin likwidacji stanowi istotny, lecz nie jedyny element uchwały i czynności związanych z likwidacją szkoły. Skoro Rada Miejska w W. wcześniej podjęła uchwałę o likwidacji szkoły, to rodzice byli już zawiadomieni tym o zamiarze. Nielogiczne i niecelowe byłoby zatem dodatkowe zawiadomienie o zamiarze likwidacji szkoły, skoro został on już wcześniej wyrażony. Dodatkowo strona skarżąca wskazuje, iż powołanie się organu nadzoru na wyrok NSA w Szczecinie jest nietrafne, skoro procedura likwidacyjna w nim przedstawiona dotyczyła uchwały o likwidacji szkoły, a nie uchwały o zmianie uchwały o jej likwidacji.

W ocenie strony skarżącej, gdyby nawet uznać argumentację organu nadzoru, to naruszenie prawa w procedurze likwidacyjnej nie miało charakteru istotnego, z tego względu nie było podstaw do stwierdzenia nieważności tej uchwały. Kwestia likwidacji Szkoły Podstawowej w W. była powszechnie znana w mieście i Gminie W. Jej przyczyną jest gwałtowny spadek liczby uczniów uczęszczających do tej placówki oraz konieczność zapewnienia im prawidłowych warunków nauki przez organ ją prowadzący. A zatem, okoliczności likwidacji szkoły mają charakter wyłącznie obiektywny. Mimo to nie dziwi fakt, iż rodzice uczniów uczęszczających do tej szkoły wyrażali sprzeciw co do jej likwidacji. Stanowisko to jest często próbą obrony obecnego stanu oraz niewiadomą, związaną z uczęszczaniem dzieci do innych placówek. Jednak organ prowadzący, będąc odpowiedzialny za prowadzenie szkół podstawowych, oprócz kierowania się stanowiskiem rodziców, powinien uwzględnić obiektywne okoliczności związane z działalnością szkoły /art. 5 ust. 7 ustawy o systemie oświaty/. Mimo obiektywnej konieczności przyspieszenia likwidacji szkoły, przedstawiciele organu ją prowadzącego wielokrotnie spotykali się z rodzicami uczniów w celu wyjaśnienia przyczyn podjęcia uchwały zmieniającej uchwałę o likwidacji szkoły /materiały ze spotkań w załączeniu/. Przed podjęciem uchwały, 20 grudnia 2001 r. rodzice, na zaproszenie przewodniczącego Komisji Oświaty Rady Miejskiej, uczestniczyli w posiedzeniu Komisji Rady Miejskiej zajmującej się uchwałą o przyspieszeniu likwidacji szkoły. Podczas tego posiedzenia Komisja pozytywnie zaopiniowała zamiar podjęcia tej uchwały. Na sesji Rady Miejskiej, kiedy podejmowała ona zaskarżoną uchwałę, rodzice byli obecni. Warto zauważyć, iż rodzice dzieci uczęszczających do Szkoły Podstawowej w W. byli zawiadomieni przez dyrekcję szkoły o zebraniach, na których była rozpatrywana sprawa przyspieszenia jej likwidacji. Ponadto, nie jest tajemnicą czas i miejsce posiedzeń czy to komisji Rady Miejskiej, czy też samej Rady Miejskiej. Informacje te można uzyskać w siedzibie Rady Miejskiej. Porządek obrad każdego posiedzenia Rady Miejskiej jest wywieszany w jej siedzibie. A zatem, zawiadomienie rodziców o możliwości podjęcia tej uchwały faktycznie miało miejsce. Pismo Burmistrza nie przekreśla tego faktu. Z tych okoliczności wynika, iż zawiadomienie o projekcie zaskarżonej uchwały dotarło do rodziców uczniów uczęszczających do Szkoły Podstawowej w W.

Z treści art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty /jak wskazuje strona skarżąca/ wynika, że szkoła publiczna może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ ją prowadzący, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej, o tym samym albo zbliżonym profilu. Organ prowadzący jest obowiązany co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji szkoły zawiadomić rodziców uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego o zamiarze jej likwidacji. Istotnymi elementami powyższego przepisu są: likwidacja szkoły z końcem roku szkolnego, możliwość kontynuowania nauki przez uczniów w innej szkole, zawiadomienie określonych podmiotów o jej likwidacji. Zdaniem strony skarżącej, wskazany termin 6 miesięcy należy przede wszystkim wiązać z terminem likwidacji szkoły, natomiast element zamiaru jej likwidacji ma tu znaczenie poboczne. A zatem, zawiadomienie rodziców o likwidacji szkoły na 6 miesięcy przed terminem jej likwidacji wystarczy do skutecznego ich zawiadomienia, w myśl powyższego przepisu. Uchwała o zmianie uchwały o likwidacji w tym miejscu spełnia funkcję zamiaru likwidacji placówki, ponieważ termin 6-miesięczny jest odpowiednim terminem do przygotowania się rodziców i uczniów do nowej sytuacji związanej z uczęszczaniem dzieci do innej placówki oświatowej. Organ prowadzący na 6 miesięcy przed terminem likwidacji szkoły poinformował o tym rodziców /pismo nr KO.43110-23/02 z 6 lutego 2002 r. Burmistrza Miasta W. do Dyrektor Szkoły Podstawowej oraz pismo nr SP/071/04/02 z 18 lutego 2002 r. Dyrektor Szkoły Podstawowej do Burmistrza Miasta W./. A zatem, w przypadku zaskarżonej uchwały zamiar likwidacji szkoły nie ma istotnego charakteru w wypełnieniu dyspozycji art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Warto tutaj zaznaczyć, iż termin sześciu miesięcy przed likwidacją szkoły mijał 28 lutego 2002 r., a organ nadzoru podjął swoją decyzję już 6 lutego 2002 r., co zdaniem strony skarżącej było działaniem pochopnym.

Na tej samej sesji, w trakcie której Rada Miejska w W. podjęła zaskarżoną uchwałę, podjęto uchwałę o zmianie uchwały w sprawie określenia sieci szkół podstawowych i gimnazjalnych na terenie Gminy W. Z treści tej uchwały wynika, iż Szkoła Podstawowa w W. nie znajduje się w spisie szkół podstawowych na terenie Gminy W. od 1 września 2002 r., a z określenia granic obwodów pozostałych szkół podstawowych wynika, iż uczniowie zlikwidowanej Szkoły Podstawowej nr 3 będą uczęszczać do innych szkół podstawowych. Jak wynika z pisma przesłanego do Urzędu Miasta i Gminy W., dopuszczenie do obiegu prawnego uchwały w sprawie określenia sieci szkół podstawowych i gimnazjalnych na terenie Gminy W. nie było dziełem przypadku, czy też przeoczenia ze strony organu nadzoru, gdyż była ona objęta badaniem organu nadzoru. Biorąc pod uwagę zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, nielogiczne wydaje się pozostawienie w obrocie prawnym uchwały o sieci szkół podstawowych i gimnazjalnych. Okoliczność ta wskazuje, iż organ nadzoru faktycznie akceptuje fakt likwidacji Szkoły Podstawowej w W. z dniem 1 września 2002 r., a podjęcie powyższego rozstrzygnięcia nie było związane z argumentami prawnymi, lecz okolicznościami pozaprawnymi.

W doręczonej Sądowi odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie i dodając, że zarzuty strony skarżącej, jakkolwiek są istotne, to jednak nie mogą być uznane za trafne. Zakwestionowaną uchwałą zmieniono termin likwidacji szkoły. Zdaniem organu nadzoru, jest to istotny element, sprzeczny z art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty. Według strony przeciwnej, z doręczonych przez stronę skarżącą załączników, a przede wszystkim z samej skargi nie wynika, by rodzice dzieci uczęszczających do mającej być zlikwidowaną szkoły zostali zawiadomieni w myśl art. 59 ust. 1 ww. ustawy o zamiarze jej likwidacji. Organ nadzoru w pełni podziela pogląd NSA, iż z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty jednoznacznie wynika, że zawiadomienie o likwidacji publicznej placówki oświatowej powinno być skierowane do rodziców dzieci uczęszczających do placówki objętej zamiarem likwidacji. Nie wystarczy podać taką informację do wiadomości publicznej, jak regulują to inne ustawy w odniesieniu do likwidacji innych placówek. Ustawa o systemie oświaty wymaga powiadomienia rodziców dzieci uczestniczących w zajęciach w likwidowanej placówce, choć nie określa formy tego zawiadomienia. Nie ulega jednak wątpliwości, iż powinna to być informacja wyraźnie adresowana do tej grupy osób, a nie sama możliwość zapoznania się z nią na podstawie prowadzonej debaty publicznej. Nie może więc być uznana za wystarczającą w tym aspekcie podnoszona w skardze okoliczność, że sprawa likwidacji publicznej placówki oświaty była powszechnie znana, bowiem była przedmiotem obrad Rady Miejskiej, informowały o niej lokalne radio i prasa, każdy mieszkaniec gminy mógł się z tą informacją zapoznać /wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2001 r., SA/Sz 149/01 - nie publ./. A zatem, publiczne debaty, przeprowadzane choćby z udziałem rodziców dzieci na spotkaniach z nimi, na posiedzeniach komisji Rady i samej Rady, a także zawiadomienia o porządku obrad sesji Rady wywieszane na tablicach informacyjnych, nie spełniają wymogu z art. 59 ust. 1 ustawy zawiadomienia rodziców uczniów, gdyż wyraźna informacja o zamiarze likwidacji szkoły nie dotarła bezpośrednio do rodziców dzieci. Fakt ten potwierdzili również sami rodzice dzieci uczęszczających do Szkoły Podstawowej w W. Z ich oświadczeń wynika bowiem, iż o likwidacji szkoły z dniem 31 sierpnia 2002 r. nie zostali poinformowani do dnia sporządzenia odpowiedzi na skargę /tj. 10 kwietnia 2002 r./. Jak dalej w odpowiedzi na skargę pisze strona przeciwna, z treści art. 59 ust. 1 ustawy jednoznacznie wynika obowiązek zawiadamiania rodziców dzieci i kuratora oświaty o zamiarze likwidacji szkoły, a nie o jej likwidacji, a więc opisana w rozstrzygnięciu nadzorczym kolejność czynności procedury likwidacyjnej szkoły. Nie zmienia tego faktu to, iż termin do zawiadomienia jest związany oczywiście z planowanym terminem likwidacji szkoły. Likwidacja szkoły dotyczy bowiem bezpośrednio ich interesu prawnego. Naruszenie ustawowego wymogu likwidacji publicznej placówki oświatowej, określone w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, polegające na niedopełnieniu przez organ prowadzący szkołę obowiązku powiadomienia rodziców dzieci o zamiarze likwidacji placówki w taki sposób, by informacja o jej likwidacji oraz o możliwości kontynuowania zajęć dotarła do nich bezpośrednio przed uchwałą w sprawie likwidacji szkoły, a jednocześnie co najmniej na 6 miesięcy przed planowym terminem likwidacji, stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu.

Przystępując do sprawy, Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w W. wniósł o oddalenie skargi, wskazując, że Gmina W. w czynnościach likwidacyjnych w sposób istotny naruszyła procedurę likwidacji szkoły, w postaci dotrzymania jej terminu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest nieuzasadniona.

Zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Ustęp 2 tego przepisu określa, że organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe. W ustępie 3 ustawodawca konstytucyjny upoważnił Sejm do rozwiązania, na wniosek Prezesa Rady Ministrów, organu stanowiącego samorządu terytorialnego, jeżeli ten rażąco narusza prawo.

Zdaniem komentatora /Konstytucje Rzeczpospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 r., pod red. Jana Bocia, Wrocław 1998, str. 270 i nast./: "Kategoryczne sformułowania art. 171 ukazują, iż niezależnie od ilości poziomych organizacji samorządu terytorialnego dwa tylko organy administracji rządowej będą kompetentne w nadzorze weryfikacyjnym: wojewoda i Prezes Rady Ministrów. Ujęcie to wzmacnia w sposób szczególny pozycję wojewody w terenie, nawet w razie ewentualnej kreacji takich organów terenowych, które będą mieć pozycję od niego wyższą. Tak więc biorąc pod uwagę treść cytowanego art. 171 możemy skonstatować, że lista organów przeprowadzających nadzór weryfikacyjny jest zamknięta: Sejm, Prezes Rady Ministrów, wojewoda, regionalna izba obrachunkowa.

Zakresem wyróżnionego wyżej nadzoru weryfikacyjnego, jak i określonej wyżej kontroli, objęte są wszystkie działania organów samorządu terytorialnego również te, które podejmowane są w ramach współpracy ze społecznościami lokalnymi /i regionalnymi/ innych państw. (...) Zważywszy możliwości bezpośredniego stosowania Konstytucji skonstatować trzeba poważną rolę tego artykułu w wyznaczaniu zarówno tych granic decentralizacji, które wyraźnie wynikają z ustaw, jak i tych, które przez te ustawy nie są ściśle ustalone".

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej unormowała zatem dwa zasadnicze elementy konstrukcji nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego. Po pierwsze, kryterium ingerencji nadzorczej - z punktu widzenia legalności, po drugie - organy powołane do sprawowania nadzoru, przyznając w tym zakresie kompetencję wojewodzie. O tej kompetencji stanowi też art. 25 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie /Dz.U. 2001 nr 80 poz. 872 ze zm./: "Wojewoda sprawuje nadzór nad organami gminy, powiatu i samorządem województwa, na zasadach określonych w ustawach". Ustawa o administracji rządowej w województwie w zakresie unormowania kompetencji wojewody do sprawowania nadzoru nad organami gminy, powiatu i samorządu województwa odsyła do ustaw. A zatem, zasady sprawowania nadzoru nad samorządem gminy określa ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

W myśl art. 85 tej ustawy, nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem.

Zakwestionowanym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda D., działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność uchwały szczegółowo opisanej we wstępnej części uzasadnienia. W myśl powołanego przepisu, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O jej nieważności w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od daty jej doręczenia, w trybie określonym w art. 90. Według zaś ust. 4 tego artykułu, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż wydano ją z naruszeniem prawa.

Istotą sporu, wymagającą jednoznacznego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, jest okoliczność, czy w świetle przepisów prawa obowiązujących w dacie wydania zakwestionowanej uchwały jest ona uchwałą o likwidacji szkoły publicznej, czy też została przez kompetentny organ prowadzący określona i nazwana uchwałą w sprawie zmiany uprzednio podjętej uchwały o likwidacji Szkoły Podstawowej w W. Powoduje to, że wobec ostatecznego podjęcia uchwały o likwidacji placówki wcześniej, nie ma już ani potrzeby, ani tym bardziej konieczności zachowania wymogów z art. 59 ustawy o systemie oświaty.

Zdaniem Sądu, rozstrzygnięcie tego zagadnienia daje treść wyżej powołanego przepisu. W jego ustępie pierwszym ustawodawca postanowił, że szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 2, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ ją prowadzący, po zapewnieniu przez niego uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej, o tym samym albo zbliżonym profilu. Organ prowadzący jest zobowiązany co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji szkoły zawiadomić rodziców uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego o zamiarze likwidacji.

Według ustępu 2 ww. przepisu, szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego mogą być zlikwidowane po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, a szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez inną osobę prawną lub osobę fizyczną - za zgodą organu, który udzielił zezwolenia na jej założenie. W przypadku szkoły i placówki artystycznej wymagana jest pozytywna opinia ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego.

Zdaniem Sądu, nie sposób przyjąć, iż do przedmiotowo istotnych elementów uchwały nie należy zachowanie przez organ prowadzący szkołę sześciomiesięcznego terminu dla zawiadomienia rodziców dzieci, które do likwidowanej szkoły uczęszczają, o zamiarze jej likwidacji. Przepis jest jednoznaczny i nie może budzić wątpliwości interpretacyjnych: należy zawiadomić wymienione w nim podmioty "na 6 miesięcy przed terminem o zamiarze likwidacji". Z powołanego sformułowania wynika, że skoro organ prowadzący szkołę powziął zamiar zmiany terminu likwidacji szkoły, to powinien był o tym fakcie zawiadomić wskazany przez ustawodawcę krąg podmiotów. Mówiąc inaczej, wolą ustawodawcy jest, aby wyszczególniony krąg podmiotów był zawiadomiony /w nieprzekraczalnym sześciomiesięcznym terminie/ nie o likwidacji szkoły, lecz o zamiarze jej likwidacji. Przyjmując założenie logicznego ustawodawcy, wypada wskazać, że ratio legis tego przepisu jest takie, aby rodzice mogli zapoznać się z planowaną likwidacją szkoły, do której uczęszczają ich dzieci, przeanalizować tę okoliczność w gronie rodzinnym i podjąć ewentualne kroki w celu znalezienia dla nich odpowiedniej placówki, o tym samym profilu i charakterze. Zawiadomienie rodziców jedynie o samym fakcie likwidacji szkoły byłoby narażeniem i rodziców i - co gorsza - dzieci na dodatkowy, znaczny i zupełnie zbędny stres. Z powyższego przepisu wynika również, że skoro zmienił się planowany termin likwidacji szkoły, i to w ten sposób, że został znacznie przyspieszony, to w całości powinna być zachowana procedura przewidziana w wyżej wymienionym przepisie ustawy o systemie oświaty. Gdyby bowiem przyjąć za stroną skarżącą, że sama zmiana terminu likwidacji szkoły nie wymaga podjęcia czynności z art. 59 ustawy o systemie oświaty, to należałoby uznać, że organy samorządowe mogłyby raz podjętą uchwałę o likwidacji publicznej placówki oświatowej /po zachowaniu wymogów ustawowych/ zmieniać ją w dowolny sposób, mogący szkodzić lokalnej społeczności, żywotnie zainteresowanej łatwym dostępem ich dzieci do sieci szkół. Prowadziłoby to do obejścia prawa.

Podobne stanowisko zajęła Barbara Adamiak, autorka glosy do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 9 kwietnia 1999 r. /III RN 166/98 - OSP 2000 z. 9 poz. 129 str. 435/. W publikacji tej wyjaśniła, że akt likwidacji przedszkola jest czynnością prawną wywołującą skutek prawny, natomiast czynność zawiadomienia jest czynnością materialno-techniczną, nie wywołującą bezpośrednio skutków prawnych, a jedynie w procesie likwidacji przedszkola czynnością, której podjęcie warunkuje prawidłowość aktu likwidacji przedszkola.

Poczynione wywody wskazują również, że organ nadzoru nie mógł uznać, że dostrzeżone uchybienie ma charakter nieistotny. W takim przypadku Wojewoda nie stwierdziłby nieważności uchwały, lecz ograniczył się do wskazania, iż wydano ją z naruszeniem prawa.

Należy także zwrócić uwagę na okoliczność, że sama strona skarżąca przyznaje w skardze, że termin likwidacji szkoły stanowi istotny element uchwały i czynności związanych z jej likwidacją.

Za nietrafne należy uznać również rozumowanie Gminy, iż jej interpretacja prawa znajduje uzasadnienie w piśmie ówczesnego Dyrektora Wydziału Nadzoru Kształcenia Podstawowego i Gimnazjalnego Kuratorium Oświaty z 23 listopada 2001 r. Strona skarżąca w swoim piśmie napisała jedynie, że chodzi o projekt przyspieszenia likwidacji Szkoły Podstawowej w W. Ponadto, sam fakt zwrócenia się o tę opinię przez Gminę wskazuje, iż podejmując zakwestionowaną uchwałę była ona świadoma konieczności wszczęcia procedury z art. 59 ustawy o systemie oświaty.

Podsumowując, na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, skarga podlega oddaleniu.