Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SAB/Op 75/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2022-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności
Umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu
Stwierdzono, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Dalej idącą skargę oddalono
Powołane przepisy: article: art. 112a
journal: Dz.U. 2021 poz 2354
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - t.j.
article: art. 8 par. 1, art. 35 par. 3, art. 36, art. 37 par. 1 pkt 1, art. 61 par. 3, art. 64 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 3 par. 2 pkt 8, art. 149 par. 1 pkt 3 i par. 1a, art. 161 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi O. P. na bezczynność Wojewody Opolskiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy 1) umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Opolskiego do wydania aktu kończącego postępowanie w sprawie wniosku O. P. z dnia 12 października 2021 r., 2) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, 3) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4) dalej idącą skargę oddala, 5) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz skarżącej O. P. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez O. P. (zwaną dalej wnioskodawczynią lub skarżącą) jest bezczynność Wojewody Opolskiego (zwanego również organem) w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udzielenie skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym:

Wnioskiem z dnia 12 października 2021 r. (data wpływu do organu) - złożonym za pośrednictwem elektronicznej Platformy Usług Administracji Publicznej (dalej w skrócie: ePUAP) - skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, zwróciła się do Wojewody Opolskiego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.

Pismem z dnia 15 listopada 2021 r. wnioskodawczyni, działając na podstawie art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.; obecnie: Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, z późn. zm. - dop. Sądu), zwanej dalej K.p.a., złożyła skierowane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców ponaglenie w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. Podniosła, że organ wprawdzie wykonał wstępne czynności w sprawie, lecz nie zakończył jej wydaniem decyzji, postanowienia lub innego aktu. Ponadto w wymaganym terminie nie podjął stosownej czynności. Zdaniem skarżącej doszło również do przewlekłego prowadzenia postępowania.

Postanowieniem z dnia 13 grudnia 2021 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznał ww. ponaglenie za nieuzasadnione. Stwierdził bowiem, że w chwili złożenia ponaglenia wniosek strony zawierał braki formalne. Dlatego "organowi I instancji nie rozpoczął się jeszcze bieg terminu do rozpatrzenia sprawy", a więc organ ten nie dopuścił się zarzucanej bezczynności. Akta sprawy przekazano Wojewodzie Opolskiemu w dniu 4 stycznia 2022 r.

Pismem z dnia 13 maja 2022 r. organ wezwał wnioskodawczynię oraz jej pełnomocnika do osobistego stawiennictwa w Urzędzie w dniu 6 czerwca 2022 r. w celu okazania oryginału paszportu oraz złożenia kserokopii paszportu i wypełnionego oświadczenia (dołączonego do wezwania).

Pismami z dnia 4 lipca 2022 r. Wojewoda Opolski wystąpił do odpowiednich organów o przekazanie wymaganych prawem informacji o wnioskodawczyni.

Kolejną czynnością organu było wezwanie wnioskodawczyni - pismem z dnia 12 września 2022 r. - do uiszczenia brakującej części opłaty skarbowej za rozpatrzenie przedmiotowej sprawy. W tym samym dniu, tj. 12 września 2022 r., Wojewoda Opolski wydał decyzję o numerze [...], którą udzielił O. P. zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do 12 września 2025 r. Decyzję doręczono pełnomocnikowi skarżącej w dniu 23 września 2022 r.

Pismem z dnia 12 września 2022 r., nadanym w palcówce pocztowej tego samego dnia, O. P. - reprezentowana przez pełnomocnika - wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (winno być: w Opolu - dop. Sądu) na bezczynność Wojewody Opolskiego w sprawie rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, zarzucając naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 K.p.a. przez rażące naruszenie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. W związku z tymi zarzutami wniosła o:

1) zobowiązanie Wojewody Śląskiego (winno być: Wojewody Opolskiego - dop. Sądu) do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi;

2) przyznanie skarżącej od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2004 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.;

3) zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego oraz uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w dniu 22 września 2021 r. za pośrednictwem ePUAP oraz uzupełniła jego braki za pośrednictwem Poczty Polskiej. Następnie w dniu 15 listopada 2021 r. wniosła ponaglenie. Natomiast pismem z dnia 29 marca 2022 r. organ wezwał skarżącą do osobistego stawiennictwa, zaś pismem z dnia 21 czerwca 2022 r. zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania w sprawie. W ocenie skarżącej należy uznać, iż od dnia 23 października 2021 r. organ pozostaje w bezczynności. W dalszej części skargi skarżąca akcentowała, powołując się przy tym na art. 7, art. 12, art. 77 § 1, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 K.p.a., a także na art. 112a ustawy o cudzoziemcach, że organ nie zakończył sprawy w ustawowym terminie, zaś w toku postępowania nie zawiadomił strony o zwłoce w załatwieniu sprawy ani nie wskazał nowego terminu jej załatwienia. Z kolei uzasadniając żądanie przyznania sumy pieniężnej, argumentowała skarżąca, że w niniejszej sprawie długo czeka na rozstrzygnięcie, a takiej sytuacji nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Ponadto sytuacja ta jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa, zwłaszcza że zachowanie organu w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Wedle skarżącej organ nie może w nieskończoność powoływać się na kłopoty kadrowe i zmiany organizacyjne. Natomiast przy stosowaniu środka w postaci przyznania sumy pieniężnej Sąd powinien wziąć pod uwagę wszelkie okoliczności sprawy dotyczące stanu bezczynności. Na marginesie wskazała skarżąca, że wymierzona kara powinna uzmysłowić organowi powinność odpowiedniego organizowania czasu pracy i ustalania priorytetów działania w czasie w taki sposób, aby strony nie czekały kilkanaście miesięcy na wydanie rozstrzygnięcia, nie będąc przy tym zawiadomione o przyczynach zwłoki w terminowym rozpatrzeniu sprawy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. z uwagi na czasową niedopuszczalność wywodzenia środków prawnych zwalczających bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, a zatem również skarg, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., ewentualnie oddalenie skargi jako bezzasadnej ze względu na czasowe wstrzymanie i zawieszenie biegu terminów oraz ogólne wyłączenie stosowania przepisów o bezczynności w okresie do 31 grudnia 2022 r. Ponadto organ wnioskował o niewymierzanie kary grzywny ani niezasądzanie sumy pieniężnej na rzecz skarżącej z uwagi na wyłączenie stosowania tych środków przez sądy administracyjne w okresie do 31 grudnia 2022 r. W dalszej części odpowiedzi na skargę przypomniał, że wniosek skarżącej został przesłany za pośrednictwem ePUAP w dniu 13 października 2021 r. oraz za pośrednictwem Poczty Polskiej - wpływ do Opolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Opolu w dniu 15 października 2021 r. Wniosek ten zawierał braki, w tym braki formalne, uniemożliwiające prowadzenie postępowania. Braki te zostały uzupełnione 6 czerwca 2022 r., zaś 12 września 2022 r. postępowanie zostało zakończone przez wydanie prawomocnej już decyzji administracyjnej (data uprawomocnienia - 7 października 2022 r.). Odnotował też Wojewoda, że na mocy art. 100c ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. poz. 583, z późn. zm.) w okresie od 15 kwietnia do 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących m.in. udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Zgodnie zaś z art. 100c ust. 3 pkt 1 ww. ustawy we wskazanym okresie wyłączone jest stosowanie przepisów o bezczynności organu (także o przewlekłym prowadzeniu postępowania) oraz przepisów o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony o niezałatwieniu sprawy w terminie. Z kolei z art. 100c ust. 4 omawianej ustawy wynika zakaz wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności lub przewlekłości w związku z zaprzestaniem czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1. Dostrzegł również organ, że w dniu 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 91), która dokonała szeregu istotnych zmian w zasadach dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców na terytorium Polski, ze szczególnym uwzględnieniem osób wykonujących pracę, jak również zmian w zakresie uregulowania terminów załatwiania spraw. I tak, w przypadku postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy (oraz postępowania w sprawie zmiany zezwolenia na pobyt czasowy i pracę) termin dla wojewody na załatwienie sprawy wynosi 60 dni (nowy przepis art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach) i jest liczony od momentu, w którym nastąpi ostatnie z następujących zdarzeń (nowy przepis art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach):

• złożenie wniosku osobiście lub następcze osobiste stawiennictwo cudzoziemca w urzędzie wojewódzkim (za wyjątkiem przypadków, w których cudzoziemiec nie jest obowiązany do osobistego stawiennictwa);

• złożenie wniosku, który nie jest obarczony brakami formalnymi lub ich uzupełnienie;

• przedłożenie przez cudzoziemca dokumentów niezbędnych do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy lub bezskuteczny upływ terminu na ich złożenie, wyznaczonego przez wojewodę.

Zaznaczył organ, że jeżeli termin załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 112a ustawy o cudzoziemcach, rozpoczął swój bieg przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw, biegnie on od nowa od dnia wejścia w życie tej ustawy. Dalej wywodził, odnosząc się do zarzutów skargi, że przedmiotowy wniosek w okresie od 13 października 2021 r. do 6 czerwca 2022 r. zawierał braki - zależne również od samej skarżącej i jej pełnomocnika - w tym braki formalne. W związku z czym do momentu uzupełnienia tych braków nie było możliwości skutecznego prowadzenia jakiegokolwiek postępowania administracyjnego i wydania decyzji administracyjnej. Nie można też "rozstrzygać o bezczynności, w chwili braku biegu terminu do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy". Tłumaczył Wojewoda, że wymogi formalne dla przedmiotowego wniosku zostały określone w art. 105 ust. 2 oraz w art. 106 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2021 r. poz. 2354, późn. zm.), tj. m.in. osobiste stawiennictwo, pobranie odcisków linii papilarnych, wypełnienie wszystkich wskazanych dla danego celu pobytu rubryk wniosku (na co również miał wpływ sam wnioskodawca, przed wysłaniem wniosku do organu - dowód od nr 1 do 13, od nr 26 do 42 oraz od nr 75 do 94), przedłożenie dowodu dokonania stosownej opłaty skarbowej za udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Następnie przypomniał, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców postanowieniem z dnia 13 grudnia 2021 r. uznał ponaglenie skarżącej za nieuzasadnione, ponieważ z uwagi na braki formalne wniosku nie rozpoczął się bieg terminu do rozpatrzenia sprawy, a stanowisko to potwierdza orzecznictwo sądowe (wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 208/20). Podkreślił także, że do organu wpływa duża ilość wniosków cudzoziemców w sprawie udzielenia pozwolenia na pobyt na terytorium RP, a także wskazał na liczne problemy związane z załatwieniem tych wniosków, w tym dotyczące: konieczności osobistego stawiennictwa wnioskodawców w organie, częstej zmiany miejsca pobytu cudzoziemców i przekazywania wniosków do innych organów, dużej ilości wniosków obarczonych brakami formalnymi, warunków technicznych (liczby urządzeń do poboru odcisków linii papilarnych), warunków lokalowych, konieczności zachowania reżimu sanitarnego. Argumentował dalej Wojewoda, przytaczając poglądy wyrażane w doktrynie, że wniesienie podania dotkniętego brakami formalnymi powoduje zawieszenie mocy prawnej takiego podania do czasu jego konwalidacji (uzupełnienia braków). Poprzez konwalidację czynność prawna (tu: podanie) uzyskuje moc prawną od chwili dokonania czynności (ex tunc), a nie dopiero od momentu konwalidacji (ex nunc). Gdyby konwalidacja miała wywoływać skutki prawne ex nunc, nie znajdowałoby też uzasadnienia wyznaczenie przez ustawodawcę terminu do jej dokonania poprzez uzupełnienie podania. Oznacza to, że datą wszczęcia postępowania w przypadku, gdy żądanie załatwienia sprawy zawiera braki co do treści, będzie dzień wniesienia podania, a nie dzień uzupełnienia jego braków. Powtórzył organ, że od 29 stycznia 2022 r. termin załatwienia sprawy o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy został uregulowany w art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach i wynosi w pierwszej instancji 60 dni. Natomiast kluczowy będzie moment rozpoczęcia biegu 60-dniowego terminu na załatwienie sprawy, który jest zależny od wystąpienia trzech zdarzeń, które immanentnie związane są z wszczęciem postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i jego przebiegiem, tj. osobiste złożenie wniosku, złożenie wniosku nie jest obarczone brakami formalnymi oraz przedłożenie wszystkich dokumentów niezbędnych do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie tego zezwolenia. Dopiero wystąpienie ostatniego ze zdarzeń powoduje rozpoczęcie biegu terminu dla wojewody na załatwienie sprawy i wynosi 60 dni (przy pominięciu obecnie obowiązujących regulacji prawnych wynikających z art. 100c tzw. ustawy specjalnej, a dotyczących zawieszenia ww. terminu w okresie od 15 kwietnia do 31 grudnia 2022 r.). Ponadto nadmienił organ, że skarżąca 6 czerwca 2022 r. podczas uzupełnienia braków formalnych zmieniła cel pobytu ze wskazanego jako "podjęcie lub kontynuacja studiów stacjonarnych" na "wykonywanie pracy", co miało istotny wpływ na cały zgromadzony dotychczas materiał dowodowy i konieczność ponownej jego analizy. Podał również, że decyzją z dnia 12 września 2022 r. udzielił skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na okres 3 lat, tj. do 12 września 2025 r., a decyzja ta została wydana na dwa dni przed wpływem przedmiotowej skargi. Końcowo wskazał dane dotyczące ilości wniosków cudzoziemców legalizujących pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jakie wpływają do Urzędu, a także przekazał informacje odnośnie do sposobu ich załatwienia oraz opisał problemy, w tym lokalowe i kadrowe, związane z realizacją tychże wniosków. Dodał jeszcze, że skarżąca posiadała wizę krajową wydaną na okres ważności od 19 kwietnia 2021 r. do 10 października 2021 r., w związku z czym - dzięki rozwiązaniom przyjętym w tzw. specustawie - mogła przebywać, studiować lub pracować w Polsce do czasu wydania stosownej decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Uwzględniając skargę na bezczynność, Sąd - stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a. - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3).

Jednocześnie, co wynika z art. 149 § 1a P.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.).

Dodać jeszcze trzeba, że na podstawie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 P.p.s.a., rozpoznanie skargi nastąpiło w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi, odnotować przyjdzie, że w myśl art. 53 § 2b P.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Oznacza to, że wniesienie takiej skargi należy poprzedzić ponagleniem, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a. Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może złożyć skargę do sądu administracyjnego, zaś skarga jest dopuszczalna niezależnie od tego, czy stanowisko organu wyższego stopnia było pozytywne, czy też negatywne, a nawet - czy ponaglenie zostało rozpoznane. Wystarczające jest wykazanie wniesienia przez stronę skarżącą stosownego ponaglenia.

W niniejszej sprawie skarżąca, przed złożeniem skargi do sądu administracyjnego, dopełniła wymogu formalnego wynikającego z art. 53 § 2b P.p.s.a., przedstawiając Szefowi Urzędu ds. Cudzoziemców w Warszawie - pismem z dnia 15 listopada 2021 r. - ponaglenie, w trybie art. 37 K.p.a. Dlatego Sąd stwierdził, że skarga wniesiona w rozpoznawanej sprawie przez uprawniony podmiot jako dopuszczalna podlega merytorycznej ocenie.

Przystępując do oceny zasadności skargi, odnotować trzeba, że przepisy P.p.s.a. nie określają na czym polega stan bezczynności. Wykładając treść tego pojęcia, zgodzić należy się z powszechnie prezentowanym poglądem, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ (podmiot zobowiązany) wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Celem skargi na bezczynność jest więc doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednak bez przesądzenia o treści czy skutkach tych działań. Takie rozumienie pojęcia "bezczynności" pozostaje w zgodzie z jego legalną definicją wynikającą z art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. i mającą na celu zapewnienie większej klarowności oraz efektywności realizacji przez strony przysługujących jej uprawnień w zakresie zwalczania bezczynności organów. Według tego przepisu, przez bezczynność rozumie się niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a.

Stosownie do powyższego podkreślenia wymaga, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie, przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 K.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 K.p.a., wedle którego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 K.p.a.). Zgodnie natomiast z art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wedle zaś art. 61 § 3 K.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie wskazać również trzeba, że w dniu 29 stycznia 2022 r. weszła w życie cyt. wyżej ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw, zwana dalej ustawą zmieniającą. Przepis art. 7 ust. 1 ustawy zmieniającej stanowi, że do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie stosuje się przepisy dotychczasowe, z uwzględnieniem art. 8-11 i art. 13. Na podstawie art. 1 pkt 13 ustawy zmieniającej do ustawy o cudzoziemcach wprowadzono art. 112a ust. 1, stosownie do którego decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Wedle art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach powyższy termin biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:

- cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub

- cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub

- cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.

Po myśli zaś art. 13 ust. 1 ustawy zmieniającej w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy o cudzoziemcach, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie, m.in. przepis art. 112a ma zastosowanie w nowym brzmieniu, tj. brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą.

Stosownie do przytoczonych przepisów dostrzec trzeba, że ustawodawca na nowo ukształtował sposób liczenia terminu na wydanie decyzji przez organ w postępowaniach wszczętych już przed 29 stycznia 2002 r. i będących w toku w tym dniu.

Odnotować również należy, że w dniu 15 kwietnia 2022 r. - na mocy ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 830) - został wprowadzony art. 100c do przywołanej wcześniej ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, zwanej dalej ustawą specjalną. Stosownie do ust. 1 tego artykułu w okresie do 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie wskazanych w nim spraw dotyczących m.in. udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Wedle art. 100c ust. 2 ustawy specjalnej czynności dokonane w okresie do 31 grudnia 2022 r. są skuteczne. Z kolei z art. 100c ust. 3 ustawy specjalnej wynika, że w okresie do 31 grudnia 2022 r.:

1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się;

2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.

Przenosząc powyższe regulacje i uwagi natury ogólnej na grunt zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, Sąd miał na uwadze, że sprawę związaną z zarzucaną bezczynnością Wojewody Opolskiego należało ocenić od momentu złożenia przez skarżącą wniosku o udzielenie pozwolenia na pobyt czasowy, tj. od 12 października 2021 r., z uwzględnieniem obowiązywania opisanej wyżej zmiany wprowadzonej od 29 stycznia 2022 r. do ustawy o cudzoziemcach oraz wprowadzonego przez ustawodawcę w art. 100c ustawy specjalnej zawieszenia biegu terminów na załatwienie sprawy do 31 grudnia 2022 r. W tym miejscu od razu zaznaczyć trzeba, w związku z argumentacją organu, że Sąd podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowym, iż wszczęcie postępowania administracyjnego nie jest uzależnione od woli urzędnika czy uznania organu, gdyż ma miejsce w dniu złożenia żądania, a skutek określony w tym przepisie następuje - co do zasady - także wtedy, gdy żądanie to dotknięte jest wymagającymi usunięcia brakami, o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2022 r., sygn. akt II GSK 234/22 i powołane tam orzecznictwo; wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego Sąd nie zgodził się z organem, że w niniejszej sprawie nie doszło do wszczęcia postępowania, ponieważ wniosek skarżącej był obarczony brakami formalnymi. Nie sposób przy tym nie dostrzec, że sam Wojewoda podniósł w odpowiedzi na skargę (s. 10), powołując się na poglądy piśmiennictwa, iż datą wszczęcia postępowania w przypadku, gdy żądanie zawiera braki będzie dzień wniesienia podania, a nie dzień uzupełnienia jego braków.

Przyjmując zatem, że w dniu 12 października 2021 r. wniosek skarżącej wpłynął do organu i z tym dniem doszło do wszczęcia postępowania, Wojewoda stwierdzając, że jest on dotknięty brakami, powinien bez zbędnej zwłoki, a najpóźniej w terminie do 12 listopada 2021 r., wezwać wnioskodawczynię do usunięcia tych braków (art. 64 § 2 K.p.a.). Z akt sprawy wynika natomiast, że we wskazanym okresie organ takich czynności, ani też żadnych innych, nie podjął, jak również nie wydał decyzji do dnia 29 stycznia 2022 r. Uznać zatem trzeba, że jeśli organ dopuszcza się zwłoki w dokonaniu czynności wezwania do usunięcia braków, nie może następnie twierdzić, że nie doszło do bezczynności, gdyż nie wszczęto postępowania, a co za tym idzie, nie biegł termin załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 35 § 3 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 173/22). Organ nie dotrzymał też terminu 60 dni na wydanie decyzji, określonego w art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, który - jak wyżej już wyjaśniono - wszedł w życie w dniu 29 stycznia 2022 r. Z materiału dokumentacyjnego sprawy wynika, że Wojewoda dopiero pismem z dnia 13 maja 2022 r. wezwał skarżącą do osobistego stawiennictwa w celu okazania oryginału paszportu oraz złożenia kserokopii paszportu i wypełnionego oświadczenia. Poza tym organ w całym ocenianym okresie, wbrew obowiązkowi określonemu w art. 36 § 1 K.p.a., nie zawiadomił strony o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy oraz nie wskazał nowego terminu jej załatwienia.

Biorąc zatem pod uwagę przedstawioną chronologię zdarzeń, Sąd za usprawiedliwiony uznał zarzut bezczynności Wojewody Opolskiego w załatwieniu sprawy dotyczącej udzielenia skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy. Mianowicie, analiza akt sprawy dowodzi, że organ nie tylko przez okres 6 miesięcy nie podejmował żadnych kroków zmierzających do zakończenia postępowania, ale również nie wydał w sprawie decyzji w terminie, o którym mowa w art. 35 § 3 K.p.a., ani w terminie określonym w art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach w brzmieniu obowiązującym od dnia 29 stycznia 2022 r. Dodatkowo akta sprawy potwierdzają, że organ przekraczając termin załatwienia sprawy i jednocześnie nie zawiadamiając o przyczynach zwłoki i nowym terminie załatwienia sprawy, nie podejmował stosownych czynności procesowych. Nie do zaakceptowania jest to, że organ pozostawał w zupełnej bierności w okresie od 12 października 2021 r. do 15 kwietnia 2022 r. (w tej dacie na podstawie art. 100c uległy zawieszeniu terminy do załatwienia przedmiotowej sprawy), nieuzasadnionej etapem postępowania, na którym znajdowała się sprawa. Tym samym należy stwierdzić, że organ swoim postępowaniem nie zachował zasady szybkości postępowania wynikającej z art. 12 § 1 K.p.a., naruszył ustawowe terminy załatwienia sprawy oraz nie wykonał obowiązków określonych w art. 36 K.p.a. W ocenie Sądu także podane przez Wojewodę w odpowiedzi na skargę przyczyny niedotrzymania terminu załatwienia sprawy nie mogą stanowić usprawiedliwienia dla zwłoki w jej załatwieniu, gdyż nie mieszczą się w przesłankach określonych w art. 35 § 5 K.p.a. W żadnej mierze nie zwalnia organu od terminowego załatwienia sprawy duże obłożenie pracą. Praca organu powinna bowiem zostać zorganizowana w taki sposób, aby nie dochodziło do naruszeń praw stron (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 1198/15). Powtórzyć przyjdzie, że opisane działania organu świadczą nie tylko o naruszeniu terminów załatwienia sprawy, ale także o ograniczeniu prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, w postępowaniu prowadzonym w sposób wnikliwy i szybki (art. 12 w zw. z art. 35 § 3 K.p.a.). Pozostają one również w sprzeczności z podstawową zasadą procedury administracyjnej, jaką jest zasada pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 § 1 K.p.a.). Organ nie podejmował bowiem w odpowiednim czasie takich czynności, które zmierzałyby do rozstrzygnięcia sprawy. Tym samym Sąd uznał, że niepodejmowanie w rozpoznawanej sprawie skutecznych czynności procesowych oraz niewydanie decyzji w ustawowym terminie czyni w pełni zasadnym zarzut bezczynności Wojewody.

Jak wskazano wcześniej, ocena skargi na bezczynność dokonywana jest na dzień zamknięcia rozprawy. Wynikająca z art. 149 P.p.s.a. możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność, wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., poprzez wydanie wyroku zobowiązującego organ do wydania w określonym terminie aktu bądź dokonania czynności, dopuszczalna jest jedynie wówczas, gdy bezczynność ta trwa nadal w dacie wyrokowania. Podkreślić należy, że w trybie wskazanego art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd może tylko orzec o obowiązku wydania aktu w określonym terminie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach lub obowiązkach. Tak więc, jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to przestaje on być w bezczynności. Oznacza to, że postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie bezczynności staje się bezprzedmiotowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Skoro zatem sprawa została załatwiona przez wydanie decyzji Wojewody Opolskiego w dniu 12 września 2022 r., nr [...] to nie jest możliwe zobowiązanie organu do wydania aktu. Dlatego w omawianym zakresie postępowanie zostało umorzone, o czym orzeczono w pkt 1 wyroku, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Odnotowania jeszcze wymaga, że w rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, iż nie zostały spełnione przesłanki do odrzucenia skargi z powodu zakończenia postępowania przez Wojewodę stosownie do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, wedle której wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Jak bowiem wyjaśniono w uchwale NSA z dnia 7 marca 2022 r., sygn. akt II OPS 1/21, za rozstrzygnięcie sprawy przez organ administracji należy uznać nie tyle samo wydanie aktu administracyjnego, ale jego uzewnętrznienie wobec stron postępowania w postaci jego doręczenia stronom ze skutkiem prawnym ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego. Samo wydanie aktu przez organ jest bowiem czynnością techniczną, która nabiera doniosłości prawnej w postaci rozstrzygnięcia sprawy dopiero w chwili, gdy zostanie skutecznie oświadczona stronom postępowania, jako kończąca tok postępowania. W niniejszej sprawie organ doręczył decyzję z dnia 12 września 2022 r. pełnomocnikowi skarżącej w dniu 23 września 2022 r., a więc z tym dniem doszło do zakończenia postępowania administracyjnego. Niewątpliwe zatem do rozstrzygnięcia sprawy doszło po dacie wniesienia przez skarżącą skargi, tj. po dniu 12 września 2022 r.

Z kolei w kwestii stwierdzonej bezczynności organu raz jeszcze powiedzieć trzeba, że z chronologii zdarzeń ustalonych na podstawie akt sprawy przedstawionych Sądowi wynika, iż w dniu 12 października 2021 r. do organu wpłynął wniosek skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, więc w tym dniu rozpoczął się bieg terminów do załatwienia sprawy, określonych w art. 35 § 3 K.p.a. Termin ten oraz termin z art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach nie został jednak dochowany przez organ, a postępowanie nie zostało zakończono wydaniem decyzji do dnia 15 kwietnia 2022 r. Ponadto nie można pominąć okoliczności, że organ wezwanie do uzupełnienia wniosku wystosował do skarżącej dopiero w dniu 15 maja 2022 r. Poza tym organ nie informował skarżącej o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy. W tych okolicznościach Sąd uznał, że złożona w dniu 12 września 2022 r. skarga jest w pełni uzasadniona, ponieważ organ pozostawał w nieusprawiedliwionej bezczynności do dnia 15 kwietnia 2022 r. W przekonaniu Sądu, w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 35 § 3 K.p.a. oraz art. 36 § 1 K.p.a. oraz art. 112a ustawy o cudzoziemcach. Reasumując, stwierdzić należało, że organ dopuścił się bezczynności, co uzasadnia orzeczenie zawarte w pkt 2 wyroku, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.

Oceniając stopień naruszenia prawa w związku z zaistniałą bezczynnością, Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 3 wyroku, na zasadzie art. 149 § 1a P.p.s.a. W tym zakresie zauważyć przyjdzie, że każda bezczynność jest naruszeniem prawa, jednak nie w przypadku każdej bezczynności mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana zawsze w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie. W realiach niniejszej sprawy uznać należało, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ nie zachodzi przypadek braku woli załatwienia sprawy, co można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Przy dokonanej ocenie Sąd uwzględnił podniesioną przez organ okoliczność istotnie zwiększonej liczby wpływających wniosków cudzoziemców (zwłaszcza z Ukrainy). Nie bez znaczenia okazał się również fakt, że przed wydaniem wyroku organ zakończył postępowanie z wniosku skarżącej i decyzją z dnia 12 września 2022 r. udzielił wnioskodawczyni zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Poza tym zwłoka w rozpoznaniu sprawy wynikała z błędnego przekonania organu, że wniosek skarżącej, dotknięty brakami formalnymi, nie wszczął skutecznie przedmiotowego postępowania.

Sąd, biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, nie znalazł też podstaw do przyznania skarżącej odpowiedniej sumy pieniężnej lub wymierzenia organowi grzywny na podstawie przepisu art. 149 § 2 P.p.s.a. i w tym zakresie skargę oddalił (pkt 4 wyroku).

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 5 wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł oraz zwrot równowartości uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.