Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 853/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61  ust. 1
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis (sprawozdawca) Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 marca 2015 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosków A.K. A.D., Z.S., J.T., M.T. oraz M.T. o ponowne rozpatrzenie sprawy – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego – utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ż. z dnia [...] r. nr [...] (znak: [...]), ustalającej na rzecz T.D. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji na działce gruntu nr 8/6, obręb G..

W uzasadnieniu decyzji podano, że we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdzono, że kwestionowana decyzja o warunkach zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem prawa, z tej przyczyny, że wbrew wymogom ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ nie dokonał prawidłowej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w sposób określony w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. W konsekwencji zarzucono, że w wyniku takiej błędnej analizy, organ ustalił warunki zabudowy zezwalając na zlokalizowanie na działce nr 8/6 inwestycji, która w żaden sposób nie spełnia wymagań dotyczących kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, ani nie kontynuuje funkcji realizowanych na innych działkach w analizowanym obszarze.

Kolegium rozpoznając sprawę wskazało, że opisana decyzja ustalająca warunki zabudowy została wydana przez organ administracyjny właściwy rzeczowo i miejscowo. Stosownie bowiem do dyspozycji art. 60 ust. 1 ustawy decyzje o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W niniejszej sprawie organem właściwym do wydania rozstrzygnięcia był Wójt Gminy Ż.. Nie wystąpiła zatem podstawa do eliminacji z obrotu rozstrzygnięcia, przewidziana w art. 156 § 1 pkt 1 Kpa.

Wbrew postulatom stron, Kolegium nie dopatrzyło się podstawy stwierdzenia nieważności polegającej na wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne obejmujące budowę budynku mieszkalno-usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną - wobec braku obowiązywania na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - niewątpliwie uzasadniało wystąpienie o ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 59 ust. 1 ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Dalej trzeba zauważyć, że wydanie pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy zostało uzależnione od spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy, który to przepis kreuje zasadniczą, materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie. Zgodnie z art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy, nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi oraz spełnia wymogi określone w art. 61 ustawy. Założenie takie odpowiada wyrażonemu w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podmiotowemu prawu do zabudowy. W myśl bowiem art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Dalej Kolegium stwierdziło, że na podstawie materiału dowodowego organu pierwszej instancji ustaliło, iż w omawianej sprawie niewątpliwie wystąpiła przesłanka o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, tj. istnieją bowiem w sąsiedztwie terenu inwestycji "działki sąsiednie", dostępne z tej samej drogi publicznej, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (zob. działki gruntu na północ od terenu inwestycji oznaczone ewidencyjnie jako nr 10 oraz nr 25). Odnosząc się natomiast do stanowiska sformułowanego w powołanym na wstępie wniosku Kolegium zauważyło, że strony przede wszystkim zarzuciły, iż ustalone skarżoną decyzją warunki zabudowy rażąco odbiegają od wskaźników oraz funkcji obiektów znajdujących się w tzw. obszarze analizowanym. Skarżący zarzucili również, że kwestionowana decyzja nie posiada konstytutywnych cech decyzji o warunkach zabudowy. W tym kontekście strony kwestionowały między innymi prawidłowość sporządzonej przez organ administracyjny pierwszej instancji analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

W świetle tak sformułowanych zarzutów, Kolegium przede wszystkim zauważyło, że prawodawca przewidział, że jednym z podstawowych normatywnych kryteriów planowania i zagospodarowania przestrzennego jest wymóg respektowania wymagań ładu przestrzennego (zob. art. 1 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Przy tym, zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy, jako "ład przestrzenny" należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

W trakcie postępowania lokalizacyjnego podstawowym zadaniem organu administracji publicznej jest zatem ustalenie, czy planowana inwestycja spełnia wzmiankowane kryterium zachowania "ładu przestrzennego". W tym celu bada, o czym była mowa wcześniej, czy zgodnie z art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy, co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Następnie zaś - dopiero w przypadku ustalenia powyższego wstępnego warunku z art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - organ lokalizacyjny przeprowadza analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, przewidzianą w § 3 rozporządzenia (tj. analizę funkcji oraz cech zabudowy zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy). Następnie, na podstawie przeprowadzonej analizy organ lokalizacyjny może nie tylko ustalić, czy tzw. "zasada dobrego sąsiedztwa" dopuszcza realizację wnioskowanego przez inwestora zamierzenia, ale także ustalić takie parametry planowanej zabudowy, jak: linię zabudowy (§ 4 rozporządzenia), wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (§ 5 rozporządzenia), szerokość elewacji frontowej (§ 6 rozporządzenia), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7 rozporządzenia) oraz geometrię dachu (§ 8 rozporządzenia).

Po przeanalizowaniu materiału dowodowego Kolegium podzieliło zarzut stron, że sporządzający analizę organ pierwszej instancji niewątpliwie naruszył dyspozycję § 3 ust. 2 rozporządzenia, który obligował, aby granice obszaru analizowanego wyznaczyć na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Ponieważ szerokość frontu terenu wnioskowanej inwestycji wynosi około 60 metrów, to granica obszaru analizowanego powinna zostać wyznaczona w odległości nie mniejszej niż 180 metrów wokół terenu potencjalnego zainwestowania (czyli w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy). Jak wynika z akt sprawy, organ pierwszej instancji respektował ten normatywny wymóg tylko w kierunku północno-wschodnim i północno-zachodnim. W kierunku południowym nie prowadzono zaś badania urbanistycznego, z przyczyny jak można przepuszczać - braku zabudowy w tym kierunku. W konsekwencji trzeba jeszcze raz stwierdzić, że analiza została bezspornie przeprowadzona z naruszeniem przepisów prawa. Nie oznacza to jednak, że mamy tutaj do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Brakuje bowiem jednoznacznej relacji polegającej na ustaleniu, że jeżeli granice obszaru analizowanego wyznaczono w prawidłowej odległości na pewno skutkowałoby to koniecznością wydania rozstrzygnięcia odmownego. Taka konstatacja jest o tyle uzasadniona, że pominięty w analizie teren na południe od działki gruntu nr 8/6 jest niezabudowany.

Zdaniem Kolegium, rację mają strony wskazując na wadliwość formalną decyzji, polegającą na braku opatrzenia podpisem organu załączników rozstrzygnięcia. Kolegium przypomina bowiem, że część tekstowa i graficzna analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu - zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia stanowią obligatoryjne załączniki do decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to, że muszą odpowiadać takim samym wymaganiom jak decyzja. Zgodnie zaś z art. 107 § 1 Kpa, załącznik do decyzji powinien zatem zawierać stosowną adnotację, opatrzoną podpisem i pieczęcią oraz wskazującą datę i numer decyzji, której stanowić ma integralną część. Niemniej brak podpisu na załącznikach nie może przesądzać o wydaniu decyzji z rażącym prawa. Należy dostrzec, że załączniki te zawierają datę i numer decyzji, której stanowią integralną część. Nie budzi zatem wątpliwości, do jakiego rozstrzygnięcia się odnoszą.

Wreszcie Kolegium nie podzieliło zarzutu sprowadzającego się od stwierdzenia, że ustalone warunki zabudowy rażąco odbiegają od charakteru i gabarytów obiektów znajdujących się w tzw. obszarze analizowanym, w szczególności w aspekcie wskaźnika powierzchni zabudowy. W tym kontekście należy wyjaśnić, że przepisy obowiązującego rozporządzenia nie przewidują, aby wzorce istniejące w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji w sposób sztywny i ścisły wyznaczały cechy i parametry tej zabudowy. Prawodawca bowiem dopuszcza odstąpienie od istniejących wzorców, o czym świadczy sformułowanie "jeżeli wynika to z analizy" (zob. § 4 ust. 4 rozporządzenia, § 5 ust. 2 rozporządzenia, § 6 ust. 2 rozporządzenia, § 7 ust. 4 rozporządzenia) albo wymóg stosowania tych wzorców w sposób "odpowiedni" (zob. § 8 rozporządzenia) Powyższe oznacza zatem, że w sytuacji, kiedy przepis prawa nie przesądza jednoznacznie treści rozstrzygnięcia (tutaj ustalenia obowiązujących cech i praw metrów architektonicznych), to w tym zakresie decyzja zakłada orzekanie w warunkach prawnie dopuszczalnej dyskrecjonalności.

Z treści zaskarżonej decyzji organu administracyjnego pierwszej instancji istotnie wynika, że ustalił on kwestionowany parametr odmiennie, niż wynikałoby to z średnich wartości uzyskanych w wyniku przeprowadzonej analizy (20% zamiast 12%). Niemniej odstępstwo to - w ocenie Kolegium - nie wiązało się z "rażącym" naruszeniem przepisów rozporządzenia. Jak wskazuje się w orzecznictwie, w odniesieniu do decyzji opartych na uznaniu administracyjnym, rażącym naruszeniem prawa jest tylko szczególnie istotne naruszenie granic tego uznania. Jak stwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 5 lipca 1996 r. (III ARN 19/96, OSNP 1997, nr 4, poz. 44): "W przypadku, gdy prawodawca pozostawia organowi wydającemu decyzję swobodę w ocenie lub wyborze konsekwencji stosowanej przezeń normy prawnej, rażącym naruszeniem prawa jest tylko szczególnie istotne (rażące) naruszenie wymienionych ram swobody oceny lub uznania".

Ponadto Kolegium nie stwierdziło kolizji pomiędzy planowaną funkcją inwestycji a funkcją istniejącą w obrębie najbliższego sąsiedztwa. W tym zakresie skład orzekający powtórzył - opierając się na ugruntowanym poglądzie orzecznictwa i doktryny - że kontynuacja funkcji wcale nie oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Dopiero zatem z momentem wykazania istotnej sprzeczności przestaje być ona dopuszczalna. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, by mogła zostać zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Innymi słowy, wykładnia systemowa, która respektuje okoliczność, że decyzja o warunkach zabudowy jest jedną z form prawnej reglamentacji uprawnień właściciela nieruchomości, co do sposobu jej zagospodarowania, powinna pojęcie "kontynuacji" rozumieć szeroko, tj. jako brak sprzeczności z istniejącymi wzorcami. Takie też zapatrywanie zostało zaprezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008 r., II OSK 58/07, niepubl., wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 stycznia 2008 r., II SA/Wr 641/07, niepubl.). Wobec tego skład orzekający Kolegium nie miał wątpliwości, że całkowicie nieuzasadniony okazał się zarzut dotyczący sprzeczności postulowanej funkcji inwestycji (zabudowa mieszkaniowa z częścią usługową – zootechniczno-weterynaryjną) z funkcją istniejącą w obszarze analizowanym. Przede wszystkim nie można tutaj pominąć oczywistej okoliczności, że sporna inwestycja została zaplanowana do realizacji na skraju wsi, w przeważającym otoczeniu niezabudowanych gruntów rolnych (rozproszona zabudowa mieszkaniowa i gospodarcza znajduje się tylko w północno-wschodniej strefie obszaru analizowanego). Trudno zatem znaleźć bardziej czytelną kontynuację funkcji dla zamierzenia związanego z usługami weterynaryjnymi. Jeszcze raz bowiem należy podkreślić, że istotą kompozycji funkcjonalnej wsi jest współistnienie zabudowy mieszkaniowej, zagrodowej, ale także gospodarczej oraz obiektów związanych z produkcją rolną. Co istotne, zasady doświadczenia życiowego wskazują, że atrybutem aktywności realizowanych na terenach wiejskich jest niekiedy pewna uciążliwość związana z istnieniem immisji w postaci hałasu zwierząt oraz maszyn rolniczych, a także intensywnych zapachów. Niemniej takie niedogodności są nierozerwalnie związane ze specyfiką wsi. Idąc bowiem tropem rozumowania skarżących okazałoby się, że na terenach wiejskich, gdzie istnieje funkcja mieszkaniowa, wykluczone byłoby lokalizowanie zamierzeń związanych z hodowlą i produkcją rolną (a także usług im towarzyszących). W takim też wypadku należałoby sobie zadać pytanie, jakiego typu sąsiedztwo - jeżeli nie właśnie tereny wiejskie - harmonizowałoby pod względem funkcji z kwestionowana zabudową usługową –zootechniczno-weterynaryjną.

Reasumując tę część rozważań Kolegium stwierdziło, że chociaż istotnie załączona do kwestionowanej decyzji analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, budzi zastrzeżenia, co do jej formalnej poprawności, niemniej wadliwość ta nie osiągnęła kwalifikowanego natężenia, które w sposób jednoznaczny przesądzałoby o konieczności eliminacji decyzji lokalizacyjnej z obrotu prawnego. Nie można przy tym stracić z pola widzenia, że akceptując argumentację skarżących, a tym samym stwierdzając nieważność decyzji lokalizacyjnej tylko z uwagi na braki procesowe przeprowadzonej analizy, a także z uwagi na brak podpisów organu na załącznikach decyzji, skutkowałoby to w ocenie Kolegium, zastosowaniem sankcji niewspółmiernej do stopnia stwierdzonego naruszenia norm prawnych. Stwierdzenie nieważności jest bowiem najdalej idącą sankcją możliwą do zastosowania w trybach nadzwyczajnych weryfikacji decyzji administracyjnej. Nie można również zapominać, że stosowanie sankcji nieważności musi uwzględniać słuszny interes inwestora, który w dobrej wierze stał się beneficjentem uprawnienia wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej (decyzji o ustaleniu warunków zabudowy). Tym samym, stwierdzenie nieważności takiej ostatecznej decyzji wiązałoby się z pozbawieniem jednostki praw słusznie nabytych (w zaufaniu do praworządnego działania organów państwa).

Pozostając w aspekcie badania merytorycznych przesłanek weryfikowanej decyzji stwierdzono, że teren inwestycji - stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy posiada dostęp do dróg publicznych - drogi gminnej oznaczonej ewidencyjnie, jako działka gruntu nr 149 (ul. [...]). Istnienie uzbrojenie terenu, wystarczającego dla zamierzenia budowlanego - w myśl art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy - potwierdzają następujące dokumenty: pismo Tauron Dystrybucja S.A. z dnia 10 stycznia 2012 r. -"Warunki przyłączenia" oraz oświadczenie Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej w Ż. z dnia 27 stycznia 2012 r. (inwestor przedstawił wraz z wnioskiem warunki techniczne podłączenia do sieci wodociągowej, które stanowią swoistego rodzaju promesę zawarcia umowy o zaopatrzenie inwestycji w wodę po wybudowaniu odcinka sieci).

Jeżeli chodzi o spełnienie warunku, o którym mowa w 61 ust. 1 pkt 4 ustawy, który wiąże się z problematyką ochrony gruntów rolnych i leśnych, to Kolegium w całej rozciągłości podtrzymało swoje stanowisko, które zostało obszernie uzasadnione w poprzedniej decyzji z dnia [...] r. Otóż zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy, decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego można wydać tylko w przypadku, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Przy tym znaczenie mają tutaj uwarunkowania wynikające z treści przepisów art. 7 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 2 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych obowiązującym w dniu 26 października 2012 r. Zgodnie z tą regulacją przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne: 1) gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, 2) gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby. W rozpatrywanej sprawie, chociaż wnioskiem zostały objęte grunty rolne o klasie bonitacyjnej Rllla, to ich zwarty obszar projektowany do przeznaczenia na cele nierolnicze nie przekracza areału 0,5 ha. Decyzja nie narusza zatem rażąco zarówno art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy, jak i art. 7 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Kolegium, kierując się dyrektywą art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy nie stwierdziło również, aby inwestycja w sposób rażący naruszała jakiekolwiek inne przepisy odrębne, w szczególności dotyczące aspektu jej środowiskowych uwarunkowań. Przede wszystkim Kolegium stwierdziło, że ustalenie warunków zabudowy dla spornej inwestycji nie wymagało uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie bowiem z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.), uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Tymczasem sporna inwestycja nie kwalifikuje się do żadnej z ww. kategorii, co jednoznacznie wynika z analizy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397).

Oceniając zaskarżoną decyzję pod względem ewentualnego zaistnienia kolejnej wady, wymienionej wart. 156 § 1 Kpa, Kolegium zauważyło, że z akt nie wynika, by sprawa wydania warunków zabudowy dla opisanego zamierzenia została rozstrzygnięta (na rzecz tego samego inwestora) inną, wcześniejszą decyzją. Nie zachodzi zatem przewidziana w art. 156 § 1 pkt 3 Kpa podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji.

Następnie Kolegium zauważyło, że rozstrzygnięcie zostało wydane na rzecz podmiotu, który wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, tj. T.D.. Decyzja nie jest więc dotknięta wadą przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 4 Kpa. Brak jest również podstaw do przyjęcia, że kwestionowana decyzja lokalizacyjna - stosownie do art. 156 § 1 pkt 5 Kpa była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Należy mieć bowiem na uwadze, że przesądzenie o możliwości wykonania planowanego zamierzenia, zostanie rozstrzygnięte dopiero na etapie postępowania budowlanego. Podobne uwagi trzeba odnieść do kwestii ewentualnego wywołania wykonaniem decyzji czynu zagrożonego karą (art. 156 § 1 pkt 6 Kpa). Decyzja lokalizacyjna stanowi jedynie swoistą "promesę" dla inwestora i nie przesądza o ostatecznej dopuszczalności realizacji wnioskowanej inwestycji. Bezsporne jest, że wykonanie zaskarżonej decyzji nie wywołuje czynu zagrożonego karą. Obowiązujące przepisy nie przewidywały (i nie przewidują) ani karnej, ani administracyjnej sankcji za podejmowanie czynności zmierzających do wykonania badanej decyzji. Wreszcie skład orzekający Kolegium nie stwierdził, aby kwestionowane rozstrzygnięcie zawierało wadę, skutkującą jego nieważnością z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 Kpa). Po prostu, brak jest obecnie takiego szczególnego przepisu prawa.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przytoczoną decyzję ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. wniósł A.K..

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż naruszenie prawa przez decyzję Wójta Gminy Ż. z dnia [...] r. nie ma charakteru rażącego, podczas gdy w rzeczywistości owa niezgodność decyzji z przepisami prawa tj. rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym winna być zakwalifikowana właśnie jako rażąca. Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji w całości poprzez stwierdzenie jej nieważności, względnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

Zdaniem strony skarżącej nieprawidłowe jest stanowisko Kolegium, że decyzja wójta wydana została z naruszeniem prawa, jednakże w jego ocenie owo naruszenie nie ma charakteru rażącego, a więc takiego, który uzasadniałby stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Bezsprzeczne jest to, że przedmiotowa decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa, tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, sporna jest natomiast kwalifikacja owej wadliwości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż organ I instancji dopuścił się naruszenia § 3 ust 2 rozporządzenia, poprzez błędne ustalenie granic obszaru analizowanego (str. 4 uzasadnienia). W ocenie SKO naruszenie to nie miało jednak charakteru rażącego, nie staniała bowiem, zdaniem organu, jednoznaczna relacji zgodnie z którą, gdyby granice obszaru analizowanego wyznaczono prawidłowo, to automatycznie wydana by została decyzja odmowna. Tym samym organ uznał, iż przedmiotowa analiza w istocie została przeprowadzona, choć w sposób wadliwy, aczkolwiek nie na tyle aby przesądziło to o wyniku decyzji. Zdaniem skarżącego twierdzenia organu są całkowicie błędne. W ocenie skarżącego przedmiotowa analiza jest dotknięta tak licznymi i poważnymi błędami, które w zasadzie ją dyskwalifikują i odbierają rację bytu. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż w załączniku graficznym do przedmiotowej decyzji znalazły się jedynie zdawkowe stwierdzenia, niewyjaśnione w żadnym miejscu uzasadnienia decyzji, przy czym nie wiadomo również, skąd organ czerpał dane stanowiące podstawę tych stwierdzeń. Nie zostało bowiem wskazane w sposób szczegółowy, jak są zabudowane poszczególne działki w obszarze analizowanym, nie zostało następnie przeprowadzone wyliczenie średniej tych danych, która to średnia znalazła się w tabeli. W tej sytuacji danych tych w ogóle nie można zweryfikować. Ponadto należy wskazać, że dane te absolutnie nie odpowiadają rzeczywistości, gdyż np. średnia wielkość obszaru zabudowy w stosunku do działki wynosi maksymalnie 4-5%, a nie 12 %, które podaje organ (ustalając następnie dla planowanej inwestycji aż 20%, bez jakichkolwiek podstaw). Przedmiotowa decyzja posługuje się zatem albo informacją szczątkową (nieweryfikowalną), albo nieprawdziwą, co nie ma nic wspólnego z właściwą analizą wymaganą przepisami rozporządzenia.

Wreszcie, co dostrzega również organ (str. 5 uzasadnienia), analiza stanowiąca załącznik do decyzji i podlegająca takim samym jak ona rygorom, nie jest w ogóle opatrzona podpisem. W ocenie skarżącego, w takiej sytuacji brak jest podstaw do uznania, iż pochodzi w ogóle od organu. Tymczasem niesporządzenie analizy przez organ prowadzący postępowanie oraz nie włączenie jej wyników do treści decyzji, w ocenie skarżącego wypełnia przesłankę rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i jest wystarczającą, samodzielną podstawą do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Podobnie wypowiadały się sądy administracyjne w wyrokach z dnia 25.09.2008 r. w sprawie II SA/Ol 537/2008 (WSA w Olsztynie), z dnia 25.03.2008 r. w sprawie II SA/Kr 38/2008 (WSA w Krakowie) oraz z dnia 29.12.2010 r. w sprawie II SA/Go 764/10 (WSA w Gorzowie Wlkp). Jak wynika zatem powyższego przedmiotowa analiza jest na tyle wadliwa, iż w zasadzie uznać ją można za nieistniejącą. Biorąc pod uwagę jej kluczową rolę w sprawach jak niniejsza, ewidentnie stanowi to naruszenie prawa o charakterze rażącym.

Następnie skarżący wskazał, że w ramach tej analizy organ ustalił warunki zabudowy dla działki nr 8/6 zezwalając na planowanie na niej inwestycji, która wbrew stwierdzeniu SKO w żaden sposób nie spełnia wymagań dotyczących kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu ani też nie kontynuuje funkcji realizowanych na innych działkach w analizowanym obszarze (tak jak stanowi o tym przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p.). Należy zwrócić uwagę, że planowany budynek ma mieć (zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy) powierzchnię 576 mkw (16 m x 36 m), przewyższając ponad czterokrotnie powierzchnię największych nawet budynków na działkach sąsiednich. Zatem również i powierzchnia tego budynku nie stanowi kontynuacji parametrów budynków w obszarze analizowanym. Poza tym obszar biologicznie czynny został w tej decyzji ustalony na 50%, a zatem intensywność zagospodarowania terenu również nie jest kontynuowana. Wskazać również należy, że wszystkie budynki w obszarze analizowanym są budynkami o charakterze wyłącznie mieszkalnym, nie posiadającymi funkcji użytkowej nawet jako uzupełniającej, a co dopiero dominującej. Nie zważając na to, w przypadku przedmiotowej decyzji organ wydał warunki zabudowy dla inwestycji, która ma charakter usługowy aż w 80% co jest w tym rejonie w ogóle niespotykane i co z punktu widzenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. również uniemożliwia wydanie takiej decyzji.

W ocenie skarżącego, nie sposób również zgodzić się ze stwierdzeniem SKO, iż rzekomo nie ma sprzeczności pomiędzy funkcją występującą na obszarze analizowanym a funkcją planowanego obiektu. Jak wskazano wyżej, planowany obiekt nie wpisuje się w funkcję mieszkalną, ponieważ większość jego powierzchni (aż 80%) zajmują usługi. Ponadto zupełnie niesłusznie SKO powołuje się na rolniczy charakter gruntów znajdujących się w obszarze analizowanym, ponieważ w myśl przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym funkcja planowanego obiektu ma nawiązywać do funkcji obiektów istniejących a nie do charakteru gruntów. Ponadto usługi planowane (zootechniczno-weterynaryjne - "hotel dla psów") w żaden sposób nie nawiązują nawet do rolniczego charakteru sąsiednich gruntów, zwłaszcza biorąc pod uwagę wielkość planowanego obiektu. Usługi te są bowiem dość wyspecjalizowanie i mają nic wspólnego z rolnictwem. Tym samym ta konkretna funkcja planowanej inwestycji jest funkcją kolidującą z funkcją mieszkalną obowiązującą na tym obszarze, ponieważ nie może ona współistnieć z funkcją obecną w sposób bezkolizyjny. Zachodzi więc sprzeczność pomiędzy funkcją występującą na obszarze analizowanym a funkcją planowanego obiektu, która jest oczywistym argumentem za uznaniem rażącego naruszenia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 przez organ, który wydał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy.

Reasumując, w ocenie skarżącego decyzja organu I instancji wydana została z rażącym naruszeniem prawa, albowiem w takim też stopniu sprzeczna z przepisami prawa była analiza, od której wyników w istocie zależał wynik decyzji. Wszakże gdyby ową analizę przeprowadzono prawidłowo, czyli zgodnie z przepisami, rozstrzygnięcie organu I instancji było by z pewnością korzystne dla skarżącego.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Kolegium wskazało, że chociaż analiza funkcji oraz cech zabudowy zagospodarowania terenu niewątpliwie została przeprowadzona niezgodnie z obowiązującym wzorcem prawnym, to nie można przyjąć, że z tej przyczyny kwestionowaną decyzję lokalizacyjną wydano z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Podobnie nie można przypisać kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa w związku z brakiem opatrzenia załączników weryfikowanego rozstrzygnięcia podpisem organu. W ocenie Kolegium nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącego sprowadzający się do twierdzenia, że inwestycja, dla której ustalono warunki zabudowy, rażąco odbiega od charakteru i gabarytów obiektów znajdujących się w tzw. obszarze analizowanym. W szczególności nie stwierdzono ewidentnej dysharmonii, jednoznacznie przesądzającej o rażącym naruszeniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 18 marca 2015 r. Sąd postanowił nie uwzględnić kolejnego wniosku pełnomocnika skarżącego o odroczenie terminu rozprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że na rozprawie w dniu 18 marca 2015 r. oddalono wniosek strony skarżącej o odroczenie rozprawy. Sąd wziął pod uwagę, że stawiennictwo stron nie było obowiązkowe, a konieczność stawienia się pełnomocnika skarżącego na rozprawie w innym sądzie nie była ważną przyczyną, która mogłaby skutecznie tamować dokonanie oceny legalności zaskarżonej decyzji. We wniosku o odroczenie rozprawy nie wskazano również, iżby pełnomocnik skarżącego planował na rozprawie cofnąć skargę lub złożyć jakiekolwiek wnioski (które zresztą mógł był składać na piśmie). Z tych względów na rozprawie postanowiono – na postawie art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – wniosek oddalić.

Natomiast wyjaśnienie motywów wyroku wypada rozpocząć od przypomnienia, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Dalej powiedzieć należy, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej zmierza do wykazania, czy spełniona została któraś z przesłanek wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267; dalej: k.p.a.). W myśl tego przepisu organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Jak wynika z akt administracyjnych doręczonych Sądowi oraz z treści skargi, istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia, czy SKO we W. zasadnie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ż. z dnia [...] r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy wskazując, że decyzja ta nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Sąd rozpoznający skargę zauważył, że w nauce prawa wyróżnia się dwie koncepcje rozumienia pojęcia "rażącego naruszenia prawa". Koncepcja najpowszechniej przyjmowana w doktrynie prawa administracyjnego i orzecznictwie sądowym, interpretuje "rażące naruszenie prawa" jako naruszenie przepisu prawa niebudzącego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Oparta została ona na założeniu, że wykładnia nie jest niezbędnym elementem każdego procesu stosowania prawa i przeprowadzana jest jedynie wówczas, gdy przepis prawa nie jest bezpośrednio zrozumiały. Tym samym, w przypadku naruszenia przepisu prawnego budzącego wątpliwości interpretacyjne wykluczone byłoby zaistnienie rażącego naruszenia prawa, a naruszenie takie byłoby co najwyżej podstawą do uchylenia decyzji (zob. E. Śladkowska, Wydanie decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa w świetle doktryny i orzecznictwa, [w:] tejże, Wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w ogólnym postępowaniu administracyjnym, LEX/el. 2013). Natomiast druga z koncepcji "rażące naruszenie prawa" uzależniała od skutków społeczno-gospodarczych decyzji. Za "rażące" można zatem uznać tylko naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymogów praworządności. Koncepcja nie uzależniała natomiast powstania "rażącego naruszenia prawa" od oczywistości naruszenia przepisu prawnego, nie wiążąc go także z charakterem przepisu, który został naruszony (E. Śladkowska, tamże). Jak wskazuje cytowana autorka monografii, w orzecznictwie sądów administracyjnych niejednokrotnie łączono założenia pierwszej i drugiej koncepcji. Obecnie za dominujące należy uznać stanowisko, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2011 r., II OSK 1521/10, z dnia 27 września 2011 r., II OSK 1381/10, z dnia 18 maja 2011 r., II OSK 878/10, opubl.: Orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uwzględniając dokonane rozważania, Sąd rozpoznający skargę w niniejszej sprawie przyjął zaprezentowany kierunek wykładni przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a co za tym idzie doszedł do przekonania, że stwierdzenie nieważności decyzji jest możliwe wyłącznie w razie 1) oczywistości naruszenia prawa, 2) gdy charakter przepisu, który został naruszony nie budzi wątpliwości, oraz 3) gdy inkryminowana decyzja wywołuje skutki społeczne lub gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Przez "rażące naruszenie prawa" w tym kontekście trzeba więc rozumieć wydanie decyzji administracyjnej, która w swej treści i formie stoi w sprzeczności z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a sprzeczność owa jest absolutnie nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa.

Natomiast odnośnie do postępowania administracyjnego nadzwyczajnego, to jest w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, trzeba zauważyć, że postepowanie to zmierza do wychwycenia wad skutkujących stwierdzeniem nieważności decyzji, które tkwią w samej decyzji. Wobec tego, organ prowadzący postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma obowiązek ocenić, czy wskazane przesłanki decydujące o rażącym naruszeniu prawa wystąpiły na gruncie istniejącego w danej sprawie stanu faktycznego, wynikającego ze zgromadzonego w niej materiału dowodowego. W związku z tak zakreślonymi granicami postępowania organ nadzoru nie gromadzi nowych dowodów, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Z powyższego wynika, że stwierdzenie nieważności decyzji musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowana decyzja narusza rażąco prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności, a ustalenia te muszą być oparte na zebranym przez organ materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza. Zgodzić się bowiem należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym o charakterze nadzwyczajnym, które ogranicza się do ustalenia, czy decyzja administracyjna dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. (zob. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 2002 r., sygn. akt II UKN 356/01, OSN 2004, Nr 3, poz. 52). W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności decyzji organ ma więc obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 1985 r., sygn. akt I SA 89/85, ONSA 1985, Nr 1, poz. 30).

Przechodząc do analizy zaskarżonej decyzji Sąd w składzie rozpoznającym skargę ocenił jako prawidłowe i należycie przeprowadzone rozważania Kolegium w zakresie oceny naruszeń prawa materialnego, do jakich doszło w postępowaniu zakończonym decyzją Wójta Gminy Ż. z dnia [...] r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy. Wzorcem kontroli dla Kolegium były bowiem przepisy art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie: Dz.U. z 2015 r. poz. 199.; dalej: u.p.z.p.), który stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Nie ulega wątpliwości, że z cytowanego przepisu wynika, jaki zakres przyjmuje postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Powinnością organu lokalizacyjnego jest bowiem ustalenie, czy spełnione są wszystkie przesłanki materialne, od których ustawa uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W efekcie poczynionych przez właściwy organ ustaleń wydawana jest decyzja, która zgodnie z przepisem art. 64 ust. 1 w związku z art. 54 u.p.z.p. określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali.

Odnośnie do przesłanki wymienionej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., trafnie Kolegium przeszło do oceny, czy naruszone zostały przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588; dalej: rozporządzenie). W myśl § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Stosownie do § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia).

Jak wynika z akt administracyjnych organu gminnego, analiza, której wyniki stanowią załącznik do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, została sporządzona częściowo nieprawidłowo. Jak słusznie wskazało Kolegium, nieprawidłowo wyznaczono granice obszaru analizowanego, w efekcie czego wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia nie były prawidłowe. Trafnie przy tym Kolegium zakwalifikowało stwierdzone uchybienia jako niestanowiące "rażącego naruszenia prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zasadnie bowiem Kolegium przyjęło, że gdyby nie doszło do naruszenia prawa w tym zakresie, to wójt wydałby decyzję odmowną. Wziąć trzeba też pod uwagę, że w obszarze analizowanym znajdują się nieruchomości zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zatem pominięcie w obszarze analizowanym terenów na południe od nieruchomości inwestora nie wywołało skutku w postaci uznania, że brak jest możliwości ustalenia warunków zabudowy. Tu jednak godzi się zauważyć, że załącznik graficzny do analizy zdaje się wskazywać, iż analizą objęto także część terenów na południe od nieruchomości inwestora (krótki odcinek linii przerywanej w rogu mapy). Okoliczność ta dodatkowo tylko potwierdza – zdaniem Sądu – trafność wniosków, do jakich w omawianej kwestii doszło Kolegium, to znaczy, że naruszenie wymogu dotyczącego wyznaczenia obszaru analizowanego nie stanowiło w realiach niniejszej sprawy rażącego naruszenia prawa.

Nadto, zdaniem Sądu stwierdzone przez Kolegium naruszenie prawa w zakresie uchybienia § 3 ust. 2 rozporządzenia trafnie w realiach rozpoznawanej sprawy zostało zakwalifikowane za niestanowiące rażącego naruszenia prawa również z tej przyczyny, że na skutek opisanego naruszenia prawa nie doszło do wydania warunków zabudowy dla inwestycji niespełniającej wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zdaniem Sądu istnienie w obszarze analizowanym obiektów o funkcji mieszkaniowej i funkcji gospodarczej pozwalało na ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z częścią usługową. Wbrew zarzutowi skargi, w decyzji wójta nie określono, iż część usługowa ma stanowić 80% ogólnej powierzchni zabudowy. Wielkość taką podał inwestor w piśmie z dnia 5 marca 2012 r., jednak ustalenia tego nie zawarto w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, co – w ocenie Sądu – nie narusza prawa. Przy czym w związku z argumentacją skargi trzeba powiedzieć jeszcze, że działalność polegająca na prowadzeniu hotelu dla psów (a taka ma być prowadzona w spornej inwestycji) jest trudna do zakwalifikowania czy bardziej koresponduje z zabudową mieszkaniową czy gospodarczą, podobnie jak trudno abstrakcyjnie orzec czy jest to działalność związana bardziej z rolnictwem czy zabudową miejską. Niewątpliwie jednak działalność tego rodzaju nie stoi w sprzeczności z zasadniczo rolniczym charakterem otoczenia, w którym znajduje się nieruchomość należąca do inwestora. Z tych względów należało – jak to uzasadniło Kolegium – zgodzić się, że planowana inwestycja nie narusza ładu przestrzennego panującego w jej otoczeniu. Aprobująco Sąd ocenił także ustalenia Kolegium w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych w związku z planowaną inwestycją.

Przechodząc dalej trzeba powiedzieć, że prawidłowo Kolegium oceniło naruszenie § 9 ust. 2 rozporządzenia, polegające na tym, że inkryminowana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie zawiera podpisu wójta na części graficznej i załączniku nr 2 stanowiącym omówienie wyników analizy. Zdaniem Sądu z faktu braku podpisu wójta nie można wyprowadzić wniosku, że decyzja jako akt stosowania prawa narusza prawo w sposób rażący. Brak podpisu wójta niewątpliwie stanowi naruszenie § 9 ust. 2 rozporządzenia w związku z art. 107 § 1 k.p.a., jednak nie jest to brak, który czyniłby całą decyzję wadliwą w stopniu nakazującym stwierdzenie jej nieważności. Nie można zgodzić się przy tym ze skarżącym, że nie wiadomo, od kogo pochodzą niepodpisane części decyzji. Są one bowiem opatrzone adnotacją, że stanowią załącznik do decyzji nr [...] z dnia [...] r. Nadto część graficzna decyzji i analizy zostały podpisane przez osobę sporządzającą projekt decyzji, która to osoba działała – niewątpliwie – na zlecenie wójta. Podzielić przy tym należy pogląd sformułowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 lutego 2012 r. (sygn. akt I OSK 2338/10, opubl. Orzeczenia.nsa.gov.pl), wedle którego sam brak podpisu na załączniku decyzji nie stanowi naruszenia przepisu art. 107 § 1 k.p.a. mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy w sytuacji, gdy nie zachodzą wątpliwości co do związku załącznika z decyzją. Takich wątpliwości w niniejszej sprawie Sąd rozpoznający skargę się nie dopatrzył.

Odnosząc się jeszcze do orzecznictwa cytowanego w skardze, należy zauważyć, że powołane wyroki WSA w Olsztynie z dnia 25 września 2008 r. (sygn. akt II SA/Ol 537/08) oraz WSA w Krakowie z dnia 25 marca 2008 r. (sygn. akt II SA/Kr 38/08) zapadły w wyniku postępowania sądowego dotyczącego decyzji samorządowych kolegiów odwoławczych w przedmiocie warunków zabudowy. Natomiast niniejsze postępowanie dotyczy decyzji SKO we W. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Jak już wspomniano, specyfika postępowania nadzwyczajnego jest taka, że organ nie działa w nim jako organ II instancji, lecz działa wyłącznie w celu ustalenia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Jest bowiem znacząca jakościowa różnica między prowadzeniem postępowania w trybie nadzwyczajnym (tzw. "nieważnościowego") a prowadzeniem postępowania odwoławczego w toku instancji. Inaczej mówiąc, wada decyzji wójta, która mogłaby ewentualnie być podstawą uchylenia tej decyzji w postępowaniu odwoławczym (art. 138 § 2 k.p.a.) nie musi być zidentyfikowana jako wada kwalifikowana decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

Natomiast powołany w skardze wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 29 grudnia 2010 r. (sygn. akt II SA/Go 764/10) zapadł wprawdzie w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, jednak w zakresie naruszenia § 9 ust. 2 rozporządzenia, tamta sprawa charakteryzowała się odmiennym stanem faktycznym niż sprawa niniejsza, a zatem wniosków wyrażonych przez WSA w Gorzowie Wlkp. w tamtej sprawie nie można mechanicznie przenieść na grunt niniejszej sprawy.

Reasumując trzeba powiedzieć, że w zaskarżonej decyzji Kolegium w sposób zgodny z prawem, rzetelny i należycie uzasadniony wykazano, że decyzja Wójta Gminy Ż. z dnia [...] r. nr [...] nie narusza prawa w sposób rażący (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Trafnie również Kolegium stwierdziło, że wskazana decyzja nie jest dotknięta żadną z innych wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy sąd doszedł do przekonania, że nie doszło w sprawie do naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Nie doszło również do naruszenia prawa materialnego stanowiącego normę odniesienia dla zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.). Z analizy zgromadzonych przez Kolegium akt sprawy nie wynika również, aby w postępowaniu nieważnościowym doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.). Nadto sąd stwierdził, że nie zachodzą przesłanki, które dawałyby sądowi możliwość stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Kolegium (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Z tych powodów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.