Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 439/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
658
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tej części skargę oddalono
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 35 § 1-3 i 5, art. 36 § 1, art. 37 § 1 pkt 1 i § 6 pkt 1 i 2 lit. a), art. 103
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 16 ust. 2, art. 29
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2020 r. sygn. akt VII SAB/Wa 125/20 w sprawie ze skargi "D. D." S.A. z siedzibą w W. na bezczynność Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego 1) uchyla zaskarżony wyrok w części obejmującej punkty od 2 do 4 i w tym zakresie oddala skargę; 2) zasądza od "D. D." S.A. z siedzibą w W. na rzecz Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy 240 zł (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 października 2020 r., sygn. akt VII SAB/Wa 125/20, w sprawie skargi spółki D. D. S.A. z siedzibą w W. (dalej także jako: spółka) na bezczynność Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy (dalej także jako: organ; prezydent) w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 161 § 1 pkt 3; art. 149 § 1 pkt 3; art. 149 § 1a; art. 149 § 2 i art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), rozstrzygnął skargę w ten sposób, że: 1) umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu administracji do wydania aktu; 2) stwierdził, że Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku D. D. S.A. z siedzibą w W. z dnia 18 lipca 2019 r. o udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu; 3) stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) wymierzył Prezydentowi Miasta Stołecznego Warszawy grzywnę w wysokości 1.000 złotych; 5) w pozostałym zakresie oddalił skargę.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

Wnioskiem z 19 lipca 2019 r. spółka wniosła o wydanie przez organ zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego do nieruchomości stanowiącej działki ewidencyjne nr nr: 28/2, 54, 55/2, 56/2 obr. 6-04-01, w pasie drogowym ul. L. w W., załączając: szczegółowy plan sytuacyjny w skali 1:500 z projektem zagospodarowania terenu, z zaznaczoną lokalizacją zjazdu i jego wymiarami oraz naniesionymi granicami działek; kopię opinii Prezydenta m.st. Warszawy z 2 października 2017 r. nr 873/2017; ekspertyzę techniczną z 10 czerwca 2019 r. dotyczącą możliwości skomunikowania działki inwestycyjnej od strony ul. L. z uwzględnieniem projektowanej zabudowy wielorodzinnej na działkach nr nr: 28, 54, 55/2, 56/2 obr. 6-04-01.

W piśmie z 5 sierpnia 2019 r. organ poinformował spółkę, że w związku z ekspertyzą techniczną z 25 maja 2018 r., wykonaną w związku z realizowaną inwestycją, projektowany zjazd należy dostosować do wymagań wskazanych w piśmie z 30 maja 2018 r., uzgadniającym zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego. Ponadto zobowiązano spółkę do dostarczenia projektu zjazdu dostosowanego do wymagań wskazanych w piśmie z 30 maja 2018 r. oraz dostarczenia opinii Biura Polityki Mobilności i Transportu dla zjazdu o nowych parametrach, wskazując, że jest to niezbędne do rozpatrzenia wniosku. Na podstawie art. 36 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 256; dalej jako: k.p.a.), organ administracji poinformował spółkę, że wniosek nie może zostać rozpatrzony w ustawowym terminie, z uwagi na konieczność dostosowania parametrów zjazdu do wskazanych przez organ wymagań, stwierdzając, że zajęcie stanowiska w sprawie nastąpi w terminie 14 dni od daty dostarczenia tych dokumentów.

Spółka w piśmie z 26 sierpnia 2019 r. wniosła, na podstawie art. 37 k.p.a., ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej "SKO") w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie, przy czym drogą elektroniczną (e-mail z 13 września 2019 r.) zwróciła się o niewysyłanie akt do SKO do 18 września 2019 r.

10 października 2019 r. organ przekazał ponaglenie z 26 sierpnia 2019 r. do organu wyższego stopnia, wskazując, że nowy użytkownik wieczysty nieruchomości (D. D. S.A.) został wezwany do dostosowania projektowanego zjazdu do takich samych warunków, jakie zostały postawione poprzedniemu użytkownikowi wieczystemu.

Postanowieniem z 31 października 2019 r., na postawie art. 37 § 6 pkt 1 i pkt 2 lit. a K.p.a., SKO stwierdziło, że organ dopuścił się bezczynności w postępowaniu wszczętym wnioskiem z 18 lipca 2019 r., natomiast stwierdzona bezczynność nie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Organ wyższego stopnia wyznaczył organowi miesięczny termin załatwienia sprawy, licząc od dnia doręczenia postanowienia.

W piśmie z 10 grudnia 2019 r., w nawiązaniu do ustaleń ze spotkania z przedstawicielami Zarządu Dzielnicy Wola m.st. Warszawy, spółka wniosła o zawieszenie postępowania i postanowieniem z 27 grudnia 2019 r. organ zawiesił postępowanie.

Spółka 2 marca 2020 r. wniosła o podjęcie postępowania i zwróciła się o wydanie niezwłocznie zezwolenia na lokalizację zjazdu, a postanowieniem z 17 marca 2020 r. organ podjął zawieszone postępowanie.

W piśmie z 27 marca 2020 r. spółka ponownie wniosło ponaglenie do SKO w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie. Organ w piśmie z 29 marca 2020 r., powołując się na art. 37 § 7 k.p.a. zwrócił się do SKO o zmianę z urzędu terminu wyznaczonego w postanowieniu z 31 października 2019 r. ze względu na nowe okoliczności faktyczne (dowody) wymagające dłuższego postępowania. W piśmie tym organ administracji wskazał, że w toku opracowania zmiany sposobu zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego oraz nieruchomości do drogi publicznej, na zlecenie dzielnicy Wola została opracowana ekspertyza komunikacyjna. W następstwie ekspertyzy, zgodnie z warunkami wynikającymi z ekspertyzy, inwestor opracował rysunek stanowiący koncepcję rozbudowy ul. L. oraz złożył wniosek o zawarcie umowy w trybie art. 16 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068, ze zm.; dalej jako: u.d.p.) na przebudowę ulicy. Z uwagi na fakt, że rozbudowa miałaby obejmować skrzyżowanie z ul. P., dzielnica W. zwróciła się (pismami z 26 lutego 2020 r.) do: Zarządu Transportu Miejskiego, Zarządu Zieleni m.st. Warszawy, Biura Polityki Mobilności, Biura Architektury i Planowania Przestrzennego, Wydziału Kształtowania Przestrzeni Publicznej w Biurze Architektury i Planowania Przestrzennego, oraz Zarządu Dróg Miejskich o wydanie opinii co do zaproponowanego kształtu i zakresu przebudowy ul. L.

Organ 17 kwietnia 2020 r. przekazał do SKO ponaglenie z 27 marca 2020 r., wskazując na niezasadność ponaglenia i zauważając, że w okresie zawieszenia postępowania inwestor negocjował z dzielnicą Wola warunki umowy, o której mowa w art. 16 u.d.p.

Postanowieniem z 8 maja 2020 r., na podstawie art. 37 § 4 K.p.a., SKO stwierdziło, że organ nie dopuścił się bezczynności, ani przewlekłego prowadzenia postępowania. W uzasadnieniu organ wyższego stopnia zauważył, że termin na załatwienie sprawy, wyznaczony w postanowieniu z 31 października 2019 r., upływał 14 grudnia 2019 r., jednakże 10 grudnia 2019 r. strona wniosła o zawieszenie postępowania, zatem nie ma podstaw do stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości do czasu podjęcia zawieszonego postępowania (17 marca 2020 r.). Także po podjęciu postępowania nie było podstaw do stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości z uwagi na wejście w życie ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Zgodnie bowiem z art. 15zzs ust. 10 tej ustawy w okresie stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, nie stosuje się przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu i podmiotu, prowadzących odpowiednio postępowanie lub kontrolę, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie (pkt 1), a organom lub podmiotom prowadzącym odpowiednio postępowanie lub kontrolę nie wymierza się kar, grzywien ani nie zasądza się od nich sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.

Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd pierwszej instancji wskazał na przepisy art. 35 § 5 i art. 103 k.p.a., a także art. 15 zzs ust. 1 pkt 6 oraz art. 15zzs ust. 10 pkt 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.; dalej jako: ustawa COVID), a także art. 46 pkt 20 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875), którym art. 15zzs ustawy z 2 marca 2020 r. został uchylony.

WSA wskazał, że w art. 68 ust. 7 ustawy z 14 maja 2020 r. zastrzeżono, że terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs ustawy zmienianej w art. 46, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzs tej ustawy, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (ustawa z dnia 14 maja 2020 r. została opublikowana 15 maja 2020 r. i weszła w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, tj. 16 maja 2020 r.). W konsekwencji WSA uznał, że terminy, o których mowa w art. 35 § 3 k.p.a., których bieg uległ zawieszeniu zgodnie z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy COVID, rozpoczęły dalszy bieg od 24 maja 2020 r., mimo tego, że stan epidemii wprowadzony na obszarze kraju, na podstawie § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 ze zm.), nie został odwołany.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku spółki z 18 lipca 2019 r. o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego do nieruchomości stanowiącej działki ewidencyjne nr nr: 28/2, 54, 55/2, 56/2 obr. 6-04-01 w pasie drogowym ul. L. w W., a nadto, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

WSA stwierdził, że w toku postępowania nie wyznaczono nowego terminu załatwienia sprawy, zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a., a przepisy prawa nie uzależniają wydania decyzji w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie). Sąd nie stwierdził też, by w toku postępowania miały miejsce opóźnienia spowodowane z winy spółki, która złożyła wniosek niezawierający braków formalnych, dołączając wymagane dokumenty. Spółka trzykrotnie składała ponaglenie w trybie art. 37 k.p.a. i wprost wyrażała oczekiwanie wydania decyzji na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (np. pismo z 16 czerwca 2020 r.). Zdaniem WSA, niedostosowanie przez spółkę projektu zjazdu do wymagań organu, określonych w piśmie z 30 maja 2018 r. uzgadniającym zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w ramach postępowania prowadzonego przez poprzedniego użytkownika wieczystego nieruchomości przyległej do drogi, nie usprawiedliwiało zwłoki w podjęciu decyzji. WSA stwierdził, że po wydaniu przez SKO postanowienia z 31 października 2019 r. stwierdzającego bezczynność organu, spółka w piśmie z 20 listopada 2020 r. zadeklarowała gotowość zmodyfikowania wniosku, poprzez uzupełnienie go o projekt remontu ul. L., który dołączyła do tego pisma, a w kolejnym piśmie (z 5 grudnia 2019 r.) – także do wymogów określonych w piśmie organu z 5 sierpnia 2019 r. w związku z pismem z 30 maja 2018 r. Następnie, w nawiązaniu do ustaleń ze spotkania z przedstawicielami zarządu Dzielnicy Wola m.st. Warszawy, wniosła o zawieszenie postępowania, w świetle czego, zdaniem WSA, nie sposób dopatrzeć się w sprawie winy, czy też złej woli strony w dążeniu do wydania decyzji w sprawie wniosku z 19 lipca 2019 r.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że stwierdzone w sprawie opóźnienia (do których nie należy zawieszenie biegu terminów okres od 31 marca do 24 maja 2020 r. na podstawie ustawy COVID – o tym poniżej) nie wynikały też z przyczyn niezależnych od organu, jak też nie ma podstaw do stwierdzenia, że ograniczenie zakresu funkcjonowania urzędu obsługującego Prezydenta m.st. Warszawy, z powodu skierowania części pracowników do pracy zdalnej z uwagi na epidemię COVID-19, jest przyczyną niezależną od organu administracji. WSA stwierdził, że okoliczność ta została jednak uwzględniona przy określeniu wysokości grzywny nałożonej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. WSA podkreślił, że w świetle art. 35 § 5 k.p.a., do czasu bezczynności, której dopuścił się organ nie wliczono okresu od 27 grudnia 2019 r. do 9 marca 2020 r., gdyż do terminów określonych m.in. w art. 35 § 2 i § 3 k.p.a. nie wlicza się okresów zawieszenia postępowania, a jak wynika z akt sprawy, na wniosek skarżącej, organ administracji zawiesił postępowanie sprawie (27 grudnia 2019 r.), przy czym wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania, spółka złożyła 2 marca 2020 r., natomiast postanowienie o podjęciu postępowania zapadło 17 marca 2020 r.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przyjęcie, że dla określenia upływu okresu, którego nie wlicza się do terminu załatwienia sprawy, z powodu zwieszenia postępowania na wniosek strony, a następnie podjęcia go na skutek żądania tej strony, decydująca jest data wydania postanowienia o podjęciu postępowania, skutkowało by niedopuszczalnym pozbawieniem prawa do rozpatrzenia sprawy w przewidzianym terminie, przy jednoczesnym wyłączeniu odpowiedzialności organu administracji za naruszenie zasady szybkości postępowania. WSA zauważył, że w realiach rozpoznawanej sprawy, rozpatrzenie wniosku o podjęcie postępowania nie powinno nastąpić później niż siedem dni od jego otrzymania przez organ, tj. od 2 marca 2020 r., zatem do 9 marca 2020 r. Dlatego przyjęto, że do czasu bezczynności, której dopuścił się Prezydent m.st. Warszawy nie wlicza się okres od 27 grudnia 2019 r. do 9 marca 2020 r.

WSA podkreślił, że dla ustalenia czasu bezczynności konieczne było uwzględnienie przepisów ustawy COVID i nowelizujących tę ustawę, ustaw z 31 marca 2020 r. i z 14 maja 2020 r. Dlatego okres od 31 marca 2020 r. do 24 maja 2020 r. nie został wliczony do czasu bezczynności, której dopuścił się organ. Uwzględniwszy powyższe, sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ łącznie pozostawał w bezczynności przez prawie dziewięć miesięcy (od 15 września 2019 r. do 27 grudnia 2019 r. - 3 miesiące i 12 dni; od 9 marca 2020 r. do 31 marca 2020 r. - 22 dni; od 24 maja 2020 r. do 20 października 2020 r. (4 miesiące i 25 dni). W konkluzji sąd pierwszej instancji wskazał, że biorąc pod uwagę całokształt okoliczności, bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa – nawet przy założeniu szczególnie skomplikowanego charakteru sprawy, termin przewidziany na jej załatwienie został przekroczony ponad czterokrotnie, a organ wyższego stopnia dwukrotnie wydał postanowienia stwierdzające, że postępowanie prowadzone jest z naruszeniem przepisów dotyczących terminów załatwiania spraw, wskazując, że jeśli strona nie przedkłada żądanych dokumentów, to organ powinien wydać decyzję na podstawie posiadanych akt (czy to pozytywną, czy negatywną). Mimo to, nawet po wydaniu drugiego z tych postanowień (z 5 października 2020 r.), organ administracji w piśmie z 6 października 2020 r. po raz kolejny poinformował spółkę o konieczności opracowania i przedłożenia dodatkowych dokumentów i uzależnił termin wydania decyzji od tego, kiedy strona wywiąże się z nałożonego obowiązku. Ponadto WSA zauważył, że organ przekazywał do SKO składane przez skarżącą ponaglenia wraz z aktami sprawy, naruszając art. 37 § 4 zd. 2 k.p.a., zgodnie z którym organ przekazuje ponaglenie wraz z niezbędnymi odpisami akt sprawy. Kolejną okolicznością, istotną zdaniem WSA, było to, że czynności podejmowane przez organ w znacznej części stanowiły swojego rodzaju "negocjacje" ze spółką, w ramach których w istocie doszło do "połączenia" postępowania w sprawie zgody na lokalizację zjazdu z ustaleniem warunków podpisania umowy w sprawie szczegółowych warunków przebudowy drogi, o której mowa w art. 16 ust. 2 u.d.p. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wydanie lub odmowa wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu nie jest determinowane warunkiem wcześniejszego zawarcia umowy, o której mowa w art. 16 ust. 2 u.d.p. i nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Dlatego przedstawienie koncepcji przebudowy drogi (ul. L.) zgodnej z warunkami określonymi w piśmie organu z 30 maja 2018 r., w którym jednoznacznie odniesiono się do treści art. 16 u.d.p., nie mogło stanowić warunku rozpatrzenia wniosku spółki o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu.

Dodatkowo WSA zauważył, że przez znaczną część postępowania organ administracji oczekiwał od skarżącej, że dostosuje projekt zjazdu do wymagań określonych w piśmie z 30 maja 2018 r. w związku z ekspertyzą techniczną z maja 2018 r. Jak wynika z uzasadnienia decyzji z 20 października 2020 r., kończącej postępowanie w sprawie, obie ekspertyzy (tj. z zarówno złożona z wnioskiem z 18 lipca 2019 r. ekspertyza z czerwca 2019 r., jak i wspomniana wyżej ekspertyza z 2018 r. zostały sporządzone w okresie niemiarodajnym (gdy ul. Płocka była wyłączona z ruchu).

WSA wziął pod uwagę charakter stwierdzonej bezczynności, przejawiający się w kilkakrotnym przekroczeniu terminu załatwienia sprawy i podejmowaniu w toku postępowania czynności zbędnych do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, a także naruszających tryb procedowania ponaglenia, uznając za zasadne wymierzenie grzywny.

WSA stwierdził także, że okoliczności dotyczące ograniczenia działalności urzędu obsługującego organ z powodu rozprzestrzeniania się wirusa SARS-CoV-2, nie pozwalały na uznanie, że niedochowanie terminu załatwienia sprawy nastąpiło z przyczyn niezależnych od organu, jednak należało je wziąć pod uwagę przy ustaleniu wysokości grzywny, dochodząc do przekonania, że orzeczona grzywna w najwłaściwszy sposób zrealizuje cel dyscyplinujący i represyjny środka określonego w art. 149 § 2 p.p.s.a., a także najlepiej zmobilizuje organ administracji do unikania podobnych uchybień w przyszłości.

II.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy i zaskarżając to orzeczenie w części (pkt 2-4), wniósł o jego uchylenie w zaskarżonej części i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania albo uchylenie wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi lub wydanie postanowienia uchylającego wyrok w zaskarżonej części oraz umorzenie postępowania w tym zakresie (w zw. z ww. zarzutem nr II pkt 8), oraz zasądzenie od strony na rzecz organu kosztów postępowania.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

I. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię/niewłaściwe zastosowanie:

1) art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p. w zw. z art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że ww. przepisy u.d.p. uniemożliwiają wystąpienie z zapytaniem do innego podmiotu w sprawie objętej postępowaniem administracyjnym,

2) art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p. poprzez uznanie, że decyzja odmawiająca wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu może być sporządzona jedynie w przypadku nie zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

II. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a w związku z art. 35 § 5, art. 36 § 1 i art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że Skarżący kasacyjnie (organ) dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku strony z dnia 18 lipca 2019r. o udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu, wskutek nie podania przyczyn zwłoki oraz nowego terminu załatwienia sprawy, podczas gdy pisma organu w tej sprawie spełniały te wymogi,

2) art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 § 1a p.p.s.a w związku z art. 35 § 5, art. 36 § 1 i art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że Skarżący kasacyjnie (organ) dopuścił się ww. bezczynności z rażącym naruszeniem prawa,

3) art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 § 2 p.p.s.a poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, i w konsekwencji wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1 000 złotych,

4) art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a w związku z art. 35 § 5, art. 36 § 1 i art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 16 u.d.p. poprzez błędne ustalenie polegające na przyjęciu, że organ prowadził negocjacje ze stroną, w ramach których doszło do połączenia postępowania w sprawie zgody na lokalizację zjazdu z ustaleniem warunków podpisania umowy w sprawie szczegółowych warunków przebudowy drogi, o której mowa w art. 16 ust. 2 u.d.p.,

5) art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a w związku z art. 37 § 4 zd. 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ przekazał organowi administracji właściwemu do rozpatrzenia ponaglenia całość akt sprawy (w oryginałach), podczas gdy organ wykonał odpis akt sprawy i przez cały okres prowadzonego postępowania administracyjnego był w jego posiadaniu,

6) art.141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku przez Sąd przyczyn uzasadniających stwierdzenie bezczynności organu (z rażącym naruszeniem prawa) w prowadzeniu postępowania administracyjnego,

7) art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 35 § 5, art. 36 § 1 i art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez ich wadliwe zastosowanie w sprawie i w konsekwencji nie oddalenie skargi,

8) art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. wobec jego niezastosowania, w sytuacji gdy zaszły przyczyny nakazujące umorzyć postępowanie w całości jako bezprzedmiotowe - wobec usunięcia przez organ stanu bezczynności, poprzez wydanie przez organ w dniu 20 października 2020r. decyzji nr 88/2020 odmawiającej wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, złożoną przez spółkę 12 lutego 2021 r., spółka wniosła – między innymi – o oddalenie skargi kasacyjnej, przy czym w kolejnym piśmie (z 13 maja 2021 r.) spółka złożyła oświadczenie o cofnięciu odpowiedzi na skargę kasacyjną.

III.

Skarga kasacyjna została rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzyosobowym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842), wobec zarządzenia Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA o przeprowadzeniu posiedzenia niejawnego w tym trybie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. W rozstrzyganej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania, określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też nie zachodzą przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny związany więc był granicami skargi kasacyjnej, które wyznaczone zostały przez stronę poprzez wiążące określenie podstaw skargi kasacyjnej.

2. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Określenie podstaw kasacyjnych – rozumiane jako wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny – ma w postępowaniu kasacyjnym istotne znaczenie, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie może poddać ocenie merytorycznej wadliwie postawionych zarzutów skargi kasacyjnej, jeśli przy tym nie jest możliwa ich rekonstrukcja na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Wynika to z ustawowo określonego modelu kontroli instancyjnej, przewidującego rozstrzyganie przez NSA sprawy w granicach podniesionych zarzutów, nie zaś rozpoznanie sprawy w całości, co jest obowiązkiem sądu pierwszej instancji – art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Do obowiązku wnoszącego skargę kasacyjną, działającego z odpowiadającą tym wymaganiom starannością, należy więc poprawne wskazanie norm prawnych naruszonych przez wojewódzki sąd administracyjny i określenie na czym uchybienie tego sądu polegało. Co istotne, uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie podniesionych zarzutów kasacyjnych, poprzez przedstawienie rzeczowej argumentacji na ich poparcie. W przypadku zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego lub niewłaściwego jego zastosowania, niezbędne jest wskazanie, jak należało prawidłowo zinterpretować i zastosować dany przepis, a w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, konieczne jest wykazanie, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej nie wystarczy przy tym ograniczyć się do wymienienia zbiorczo (kwestionowanych) przepisów, bowiem konieczne jest indywidualne uzasadnienie każdego zarzutu formułowanego wobec tych przepisów, których naruszenie wskazano w skardze kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18).

3. Mając na uwadze wyżej wskazane reguły, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wniesiona przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy skarga kasacyjna jedynie częściowo spełnia wymagania odpowiadające tym regułom. Kierując się jednak wskazaniami zawartymi w uchwale NSA z 26 października 2009 r. (sygn. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2020/1/1), Naczelny Sąd Administracyjny dokonał – w zakresie możliwym do dookreślenia, a więc dopuszczalnym w świetle cyt. uchwały – rekonstrukcji zarzutów skargi kasacyjnej, co było możliwe, biorąc pod uwagę treść uzasadnienia skargi kasacyjnej, w którym istota tych zarzutów została wystarczająco wyjaśniona.

4. Spośród wymienionych wyżej zarzutów skargi kasacyjnej podstawowe znaczenie mają te, które autor skargi kasacyjnej powiązał z naruszeniem: art. 35 § 5, art. 36 § 1 i art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. (pkt II. 1, 4 i 7 petitum skargi kasacyjnej), a które w istocie sprowadzają się do naruszenia prawa materialnego (co błędnie zidentyfikowano w petitum skargi kasacyjnej, a faktycznie skorygowano w jej uzasadnieniu), poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 35 § 5 k.p.a., na skutek czego sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę spółki, zamiast ją oddalić.

5. Przypomnieć należy, że w myśl art. 35 § 1-3 i 5 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1), przy czym niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do wskazanych wyżej terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5).

6. Trafnie zarzucono w skardze kasacyjnej, że w ustalonym stanie faktycznym sprawy, określone wyżej przepisy zostały przez sąd pierwszej instancji wadliwie zastosowane. Jak wynika z ustaleń WSA, w toku postępowania administracyjnego o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego, od momentu złożenia przez D. D. S.A. w W. wniosku z 19 lipca 2019 r. (data wpływu do organu), aż do daty ogłoszenia wyroku przez WSA (27 października 2020 r.), organ administracji publicznej skierował do spółki trzy pisma, w których powołał się na art. 36 k.p.a. (pisma z: 5 sierpnia 2019 r.; 27 maja 2020 r.; 6 października 2020 r.), uzasadniając niezałatwienie sprawy w ogólnie obowiązujących terminach postępowania. WSA stwierdził jednak, że w tym zakresie działanie organu nie było prawidłowe i nie doszło do wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy, zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (s. 13 uzasadnienia wyroku).

7. Ocena ta pozostaje w sprzeczności z własnymi ustaleniami sądu pierwszej instancji, opartymi na dowodach z dokumentów. W piśmie z 5 sierpnia 2019 r. – poza nałożeniem obowiązku dostarczenia projektu zjazdu dostosowanego do wymagań wskazanych we wcześniejszym piśmie tego organu (z 30 maja 2018 r.) oraz dostarczenia opinii Biura Polityki Mobilności i Transportu dla zjazdu o nowych parametrach – organ, powołując się na art. 36 § 1 k.p.a., poinformował wnioskodawcę, że wniosek nie może zostać rozpatrzony w ustawowym terminie. Organ wskazał wprost, że wynika to z konieczności dostosowania parametrów zjazdu do wymagań wskazanych w piśmie z 30 maja 2018 r. i w związku z tym "zajęcie stanowiska w sprawie" nastąpi w terminie 14 dni od daty dostarczenia tych dokumentów. W kolejnym piśmie (z 27 maja 2020 r.) organ wezwał spółkę do przedłożenia żądanych opracowań, wyznaczając w tym celu stronie termin do 31 grudnia 2020 r. i stwierdził, że "załatwienie sprawy nastąpi w terminie 14 dni od ich dostarczenia". Zaś w piśmie z 6 października 2020 r. organ poinformował o konieczności złożenia opracowań wymienionych w piśmie z 27 maja 2020 r. – w terminie do 31 grudnia 2020 r. a nadto, że "termin załatwienia sprawy został wydłużony do 31 grudnia 2020 r., zaś w przypadku uzupełniania wniosku w tym dniu (31 grudnia 2020 r.) – w terminie do 14 stycznia 2021 r." (s. 12-13 uzasadnienia wyroku).

8. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w okolicznościach niniejszej sprawy sąd pierwszej instancji nie tylko wadliwie – w sposób uproszczony i w konsekwencji zbyt wąski – zinterpretował pojęcie "nowy termin załatwienia sprawy" (art. 36 § 1 k.p.a.) ale i bezpodstawnie uznał, że w tym zakresie organ uchybił obowiązkowi wynikającemu z art. 36 § 1 k.p.a., a naruszenie tej normy miało znaczenie dla oceny spełnienia przesłanek bezczynności organu w prowadzonym postępowaniu.

9. Za usprawiedliwiony, co do zasady, należy uznać pogląd, że wskazanie na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. nowego terminu załatwienia sprawy winno zawierać określenie czasu, w jakim organ – w jego ocenie – wywiąże się z obowiązku załatwienia sprawy. Sposób określenia tego terminu powinien być przy tym możliwy do zweryfikowania przez stronę, a więc jasny i niewymagający interpretacji. Podkreślić należy, że zasada ta nie może mieć charakteru absolutnego, w tym znaczeniu, że niedopuszczalne byłoby określenie nowego terminu załatwienia sprawy w inny sposób, niż poprzez wskazanie daty (oznaczenie konkretnego dnia, miesiąca i roku). Treść przepisu art. 36 § 1 k.p.a. wskazuje bowiem, że jego znaczenie normatywne, ustalone na podstawie językowych reguł wykładni, nie wyklucza innego sposobu określenia tego terminu, o ile przy jego wyznaczaniu zachowane zostaną wymagania rzetelnego postępowania administracyjnego. Organ winien więc zarówno podać zarówno przyczyny niezałatwienia sprawy w terminie ogólnie obowiązującym, jaki i – określając nowy termin inaczej niż datą kalendarzową – zastosować taką formułę, która pozwala na skonkretyzowanie tego terminu, pomimo niewskazania daty. Podkreślić jednak trzeba, że odejście od reguły wyrażającej się wskazaniem konkretnej daty powinno wynikać ze specyfiki sprawy, gdy określenie daty kalendarzowej byłoby iluzoryczne, co organ musi wprost wyjaśnić stronom postępowania.

10. Taki sposób określenia nowego terminu załatwienia sprawy został przez organ zastosowany w omawianym postępowaniu, a zdaniem NSA było to usprawiedliwione koniecznością uwzględnienia jej specyfiki, na co każdorazowo powoływał się organ w pismach kierowanych do strony. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w okolicznościach tej sprawy, takie działanie organu było usprawiedliwione, przede wszystkim wobec konieczności współdziałania wnioskodawcy z organem, w szczególności spełnienia wymagania co do uzupełnienia dokumentacji projektowej. Zasadnie więc zarzucono w skardze kasacyjnej, że skoro znaczny stopień skomplikowania sprawy wymagał dostarczenia nowej dokumentacji projektowej, bez której nie było możliwe pozytywne rozstrzygnięcie żądania strony, to organ mógł wyznaczyć nowy termin załatwienia sprawy wiążąc go z momentem spełnienia tego obowiązku przez stronę. Odpowiada to idei lojalnego współdziałania organu oraz stron postępowania i z tego punktu widzenia sąd pierwszej instancji winien ocenić brak konsekwencji w zajmowanym przez spółkę stanowisku w sprawie, co po stronie spółki wskazywało na istotną wagę czynnika ekonomicznego na etapie uzgadniania warunków zgody na lokalizację zjazdu (np.: "pismo przygotowawcze" z 21 listopada 2019 r.). Jest oczywiste, że interes ekonomiczny strony może wiązać się z jej słusznym interesem, jednakże przypomnieć należy, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest załatwienie sprawy zgodnie z wymogami praworządności, a więc z poszanowaniem obowiązku ustalenia prawdy obiektywnej, kierując się przy tym koniecznością wyważenia interesu społecznego i słusznego interesu strony (art. 7 k.p.a.), a w sprawie jest bezsporne, że wskazane interesy były istotnie rozbieżne, o czym mowa w dalszej części uzasadnienia.

11. Mając na uwadze wskazane w punkcie 9 reguły interpretacji i stosowania art. 36 § 1 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w ich świetle sąd pierwszej instancji powinien był wziąć pod uwagę te istotne okoliczności sprawy, które z jednej strony były powodem niezałatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 § 1 i 2 k.p.a. i stanowiły wystarczającą podstawę określenie nowego terminu załatwienia sprawy (w sposób przyjęty przez organ), a z drugiej strony uzasadniały odstąpienie od wliczania do terminów załatwienia sprawy okresów opóźnień spowodowanych z winy spółki. Jakkolwiek bowiem sąd pierwszej instancji stwierdził, że w sprawie uzasadnione jest wyłączenie okresu zawieszenia postępowania (od 27 grudnia 2019 r. do 9 marca 2020 r.), jak też okresu zawieszenia postepowania wobec trwania stanu zagrożenia epidemicznego, o którym mowa w art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy COVID (od 31 marca 2020 r. do 24 maja 2020 r.), to pominął – chociaż nie miał ku temu podstaw – okresy opóźnień spowodowanych z winy strony.

11. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozstrzyganej sprawie WSA nie uwzględnił tego, że przed upływem terminów określonych w art. 35 § 1 i 2 k.p.a. (vide pismo z 5 sierpnia 2019 r.) organ podjął działania związane z koniecznością załatwienia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, przy czym – kierując się zasadą prawdy obiektywnej – nie miał podstaw do pominięcia okoliczności istotnych w sprawie, a dostatecznie wyjaśnionych w treści ekspertyzy technicznej z 25 maja 2018 r., wykonanej w związku z zamiarem realizowania inwestycji na tej samej nieruchomości, lecz przez inny podmiot. Z treści stanowiska organu, zawartego w piśmie skierowanym do spółki i znajdującego oparcie w tej opinii technicznej, wynikało w sposób jednoznaczny, że zjazd z nieruchomości należy dostosować do wymagań wskazanych w piśmie organu z 30 maja 2018 r. (znak: UD-XVII/WIR-RI.7021.232.2017.INA). Wymagania te określono w trakcie uzgodnień zmiany sposobu zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, przeprowadzonych na wniosek innego podmiotu (poprzednika skarżącej spółki w zakresie prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane). Ponadto, organ w piśmie z 5 sierpnia 2019 r. zwrócił się o dostarczenie projektu zjazdu, który winien być dostosowany do wymagań wskazanych w piśmie z 30 maja 2018 r., jak też o dostarczenie opinii Biura Polityki Mobilności i Transportu dla zjazdu o nowych parametrach. Jak wynika z powyższych ustaleń, spółka już od 5 sierpnia 2019 r., a więc po upływie 11 dni roboczych od złożenia spornego wniosku, została poinformowana o konieczności wprowadzenia stosownych zmian wniosku i uzupełnienia wymaganej dokumentacji.

12. Z ustaleń sądu pierwszej instancji wynika, że w toku całego postępowania organ nie zmienił swojego stanowiska w sprawie spełnienia wymagań niezbędnych do wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego. Organ konsekwentnie wskazywał, że spełnienie stosownych wymagań przez spółkę wynika z konieczności zabezpieczenia interesu społecznego, nawet wówczas, gdy na skutek ponaglenia z 26 sierpnia 2019 r., organ wyższego stopnia (SKO w Warszawie), postanowieniem z 31 października 2019 r. stwierdził bezczynność w postępowaniu wszczętym wnioskiem z 18 lipca 2019 r., wyznaczając organowi miesięczny termin załatwienia sprawy (art. 37 § 6 pkt 1 i pkt 2 lit. a k.p.a.).

13. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca spółka dopiero w piśmie z 21 listopada 2019 r. ("pismo przygotowawcze") w sposób jednoznaczny odniosła się do określonych przez organ warunków uzyskania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego i stwierdziła, że: "stale rosnące koszty budowy uniemożliwiają przebudowę drogi w zakresie przedstawionym przez organ w piśmie z dnia 5 sierpnia 2019 r. Remont tej rangi sprawia, że planowana inwestycja jest nierentowna i niemożliwa do zrealizowania przez dewelopera". W piśmie z 5 grudnia 2019 r. spółka wyraziła całkowicie odmienne stanowisko i stwierdziła, że "deklaruje gotowość dostosowania projektu przedmiotowego zjazdu do warunków i wymagań określonych w ww. piśmie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 5 sierpnia 2019 r. oraz w piśmie nr UD-XVII-WIR-RL7021.232.2017.INA z dnia 30 maja 2018 r.". W związku z tym 10 grudnia 2019 r. spółka wniosła – nawiązując do ustaleń z (przedstawicielami) Zarządem Dzielnicy Wola – o zawieszenie postępowania. Uwzględniając ten wniosek organ zawiesił postępowanie (postanowienie organu z 27 grudnia 2019 r.), a działając ponownie na wniosek strony – podjął postępowanie (postanowienie organu z 17 marca 2020 r.).

14. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, nie można podzielić stanowiska sądu pierwszej instancji, że w sprawie nie wystąpiły opóźnienia spowodowane z winy skarżącej spółki. Istotnym uproszczeniem jest teza WSA, że skoro spółka "złożyła wniosek o wydanie zezwolenia, który nie zawierał braków formalnych, do którego dołączyła szczegółowy plan sytuacyjny w skali 1:500 z projektem zagospodarowania terenu, z zaznaczona lokalizacją zjazdu i jego wymiarami oraz naniesionymi granicami działek"; jak też dołączyła do wniosku kopię opinii Prezydenta m.st. Warszawy z 2 października 2017 r. (nr 873/2017) oraz ekspertyzę techniczną z 10 czerwca 2019 r. dotyczącą możliwości skomunikowania działki inwestycyjnej od strony ul. L., to spełnione zostały warunki do rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, sąd pierwszej instancji stwierdzając bezczynność organu, stosując przy tym argumentację, że spółka "domagała się wydania decyzji, trzykrotnie składając ponaglenie w trybie art. 37 K.p.a. i wprost wyrażając oczekiwanie wydania decyzji na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego", niewłaściwie ocenił wpływ stanowiska zajmowanego przez spółkę na tok całego postępowania oraz na zakres i kierunek działań podejmowanych przez organ.

15. Przypomnieć należy, że każda sprawa administracyjna musi być rozpoznana wnikliwie, z poszanowaniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jak już wyżej wspomniano, reguły praworządności mają zasadnicze znaczenie dla oceny postępowania organu, w tym w przypadku zarzutu co do bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie pogląd, że nawet wyznaczenie przez organ wyższego stopnia terminu do załatwienia sprawy, nie oznacza, że organ administracyjny zwolniony jest z obowiązku dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, bowiem związanie takim terminem nie może być rozumiane w ten sposób, że organ nie dysponując materiałem dowodowym wystarczającym do wydania końcowego rozstrzygnięcia w sprawie wydaje jednak decyzję, ponieważ bez względu na wszystko musi się zmieścić w terminie wyznaczonym przez organ wyższego stopnia (zob. wyrok

Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 630/18).

16. Zasadny jest także zarzut błędnych ustalenie sądu pierwszej instancji co do domniemanego prowadzenia przez organ negocjacji ze stroną, w ramach których "w istocie doszło do "połączenia" postępowania w sprawie zgody na lokalizację zjazdu z ustaleniem warunków podpisania umowy w sprawie szczegółowych warunków przebudowy drogi, o której mowa w art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.; dalej powoływana jako u.d.p.)." (s. 14 uzasadnienia wyroku). Zdaniem NSA z akt sprawy wynika jedynie, że kwestia zawarcia umowy w sprawie szczegółowych warunków przebudowy drogi była jednym z zagadnień rozpatrywanych pomiędzy stroną i organem, co oczywiście było całkowicie uzasadnione, skoro inwestycja ta łączyła się z przedmiotem spornego postępowania. Brak jest jednak w aktach sprawy dowodów świadczących o prowadzeniu negocjacji poprzez "połączenie" obu postępowań, a w konsekwencji uzależnienia wydania zgody na lokalizację od zawarcia umowy, a więc teza ta nie znajduje potwierdzenia w sprawie.

17. Zasadnie autor skargi kasacyjnej zarzucił sądowi pierwszej instancji błąd w ustaleniu przesłanek odmowy udzielania zezwolenia na lokalizację zjazdu, poprzez ich zawężenie do przypadku niezapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Jak w tym zakresie stwierdził WSA, "przesłanki wydania lub odmowy wydania zezwolenia, a także konieczna treść decyzji udzielające takiego zezwolenia (miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne), wynikają z art. 29 u.d.p. oraz właściwych przepisów r.w.t." WSA przyjmując ten pogląd zauważył dalej, że okoliczność oczekiwania organu administracji na przedstawienie koncepcji przebudowy drogi, zgodnej z warunkami określonymi w piśmie z 30 maja 2018 r., "nie mogła być uznane za okoliczność niezależną od organu administracji, która uniemożliwiała mu wydanie decyzji na podstawie art. 29 ust. 1 u.d.p. w sprawie wniosku D. D. z 18 lipca 2019 r.". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – wbrew stanowisku wyrażonemu przez WSA – zagadnienie to należy ocenić odmiennie. Jest bowiem jasne, że organ konsekwentnie oczekiwał na dostarczenia przez stronę projektu zjazdu dostosowanego do wymagań wskazanych w piśmie z 30 maja 2018 r., co wiązało się z koniecznością usunięcia zagrożeń w zakresie płynności ruchu (okoliczność bezsporna), a więc z zagadnieniem wykraczającym poza kwestię bezpieczeństwa. Jak już podnoszono w orzecznictwie sądów administracyjnych, decydującym warunkiem dla oceny zasadności żądania wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu z drogi publicznej jest kwestia związana ze sposobem korzystania z drogi. W granicach tego zagadnienia mieści się zarówno bezpieczeństwo, przepustowość i bezkolizyjność zjazdu – łącznie mające istotny wpływ na ocenę postępowania w sprawie wyrażenia zgody na budowę zjazdu (zob. np.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3255/18). Oczekiwania organu były więc uzasadnione w świetle obowiązującego art. 29 ust. 4 u.d.p., a brak właściwego współdziałania spółki z organem w toku całego postępowania, o czym była mowa wyżej, spowodował opóźnienia z winy samej strony – w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a.

18. Nadmienić należy, że jest w sprawie niekwestionowane, że w świetle art. 35 § 5 k.p.a., do terminu określonego w art. 35 § 3 k.p.a., nie można wliczyć okresów zawieszenia postępowania – na podstawie art. 15zzs ust. 1 pkt 6 cyt. ustawy COVID i art. 103 k.p.a.

19. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu i podlega uchyleniu w zaskarżonym zakresie. Wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę spółki D. D. S.A. w W. i ją oddalił na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia art. 200, art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).