Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 467/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.) sędzia WSA Tomasz Wykowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Prezydenta [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z [...] grudnia 2016r. Nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23, z późn. zm.), zwanej dalej "Kpa", po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez Prezydenta O. , utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak: [...], wymierzające Prezydentowi O. karę pieniężną w wysokości 16 500 zł (słownie: szesnaście tysięcy pięćset złotych) za 33 dni zwłoki w wydaniu decyzji Nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na przebudowie odcinka sieci wodociągowej wraz z przyłączami na działkach o nr geod. [...] obręb nr [...] w O.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] grudnia 2012 r. Prezydent O. , po rozpatrzeniu wniosku z dnia 31 sierpnia 2012 r. (data wpływu do Urzędu Miasta O. 5 września 2012 r.) złożonego przez P. Sp. z o.o. z siedzibą w O. , wydał w/w decyzję Nr [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak: [...], nałożył na Prezydenta O. karę pieniężną w wysokości 16 500 zł (słownie: szesnaście tysięcy pięćset złotych) za wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 778, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym".

Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak: [...], złożonym bezpośrednio w [...] Urzędzie Wojewódzkim w O. w dniu 9 kwietnia 2015 r., Prezydent O. wniósł zażalenie na postanowienie Wojewody [...]. Wskazane powyżej zażalenie zostało przekazane organowi II instancji przy piśmie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak: [...], które wpłynęło do siedziby organu odwoławczego w dniu 20 kwietnia 2015 r.

W uzasadnieniu zażalenia Skarżący wskazał, że w dniu [...] grudnia 2012 r. wydano decyzję lokalizacyjną Nr [...], znak: [...], a następnie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. wznowiono na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 Kpa postępowanie w sprawie zakończonej ww. decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz wstrzymano wykonanie tejże decyzji. Prezydent O. wyjaśnił, że przedmiotowa decyzja lokalizacyjna "została wycofana z obiegu z powodu nie uzgodnienia jej projektu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w O. , jak również z powodu niemożliwości jej wykonania - Inwestor zmienił trasę przebiegu projektowanej sieci (korekta działek z dnia 13.05.2013 r.)".

W dalszej części zażalenia Skarżący zwrócił uwagę, że pismem z dnia 19 marca 2015 r. Wojewoda [...] zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w związku z wydaniem przez Prezydenta O. decyzji Nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego po upływie ustawowego terminu 65 dni. W ocenie strony skarżącej postępowanie mające na celu wymierzenie kary pieniężnej za nieterminowe wydanie decyzji lokalizacyjnej może być wszczęte i prowadzone tylko wtedy, gdy decyzja funkcjonuje w obrocie prawnym. Jak argumentował Skarżący, "w momencie wycofania decyzji z obiegu prawnego nie ma podstawy do prowadzenia postępowania, z powodu braku przedmiotowej decyzji w stosunku do której miałoby toczyć się postępowanie".

Po rozpatrzeniu zażalenia organ odwoławczy wskazał, że regulacja przyjęta w art. 51 ust. 2, 2b i 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest co do zasady zbieżna z treścią art. 35 ust. 6 pkt 1, ust. 7 i ust. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 290, z późn. zm.), zwanej dalej "Prawem budowlanym", co powoduje, iż w procesie wykładni art. 51 ust. 2, 2b i 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym można posiłkować się orzecznictwem sądowoadministracyjnym, a także tezami doktryny, które powstały na gruncie Prawa budowlanego. Możliwość taką potwierdza także uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675), która w art. 70 pkt 5 nadała aktualne brzmienie przepisowi art. 51 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu do projektu wskazanej powyżej ustawy zawarto stwierdzenie, iż "w pkt 5 na wzór rozwiązania przyjętego w ustawie - Prawo budowlane, wprowadzono karę pieniężną nakładaną na organ I instancji w przypadkach przewlekłości postępowania, co ma na celu przyśpieszenie postępowania i skrócenie procesu inwestycyjnego".

Zgodnie z art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar pieniężnych stanowią dochód budżetu państwa. Tak określony termin stanowi gwarancję ochrony praw inwestora do rozpatrzenia wniosku w rozsądnym terminie, a więc bez zbędnej zwłoki.W związku z powyższym organ wyższego stopnia pozbawiony został możliwości swobodnego uznaniowego decydowania o wymierzeniu kary pieniężnej. Organ ten, po ustaleniu liczby dni przekroczenia wskazanego terminu, ma obowiązek wymierzenia kary w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Brzmienie art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie daje podstaw do uznaniowości. Wymierzenie kary jest obligatoryjne. Jedynie wykazanie, że opóźnienie powstało z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu powoduje, że kara pieniężna za okres, w którym to usprawiedliwione opóźnienie powstało, nie będzie wymierzona (vide: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 461/12, z dnia 20 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 3245/15, z dnia 15 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3543/15, i z dnia 24 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3502/15).

Jak wskazano na początku niniejszego postanowienia, Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak: [...], wymierzył Prezydentowi O. karę pieniężną w wysokości 16 500 zł (słownie: szesnaście tysięcy pięćset złotych) za wydanie decyzji Nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...], z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ I instancji ustalił, że postępowanie prowadzone przez Skarżącego w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego toczyło się przez 98 dni. Rozpoczęło się następnego dnia po dniu wpływu do Urzędu Miasta O. wniosku inwestora, tj. w dniu 6 września 2012 r., a zakończyło się w dniu, w którym została wydana decyzja, tj. w dniu [...] grudnia 2012 r. Od okresu trwania przedmiotowego postępowania lokalizacyjnego Wojewoda [...] odliczył 65-dniowy termin wynikający z art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ I instancji stwierdził, iż brak jest natomiast terminów (okresów) podlegających odliczeniu na podstawie art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji organ wojewódzki orzekł, że Skarżący dopuścił się 33-dniowej zwłoki w wydaniu decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego.

W ocenie organu odwoławczego Wojewoda [...] przeprowadził postępowanie administracyjne zgodnie z przepisami Kpa oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Po przeanalizowaniu akt sprawy wskazał, że 65-dniowy termin, wskazany w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozpoczął bieg w dniu 6 września 2012 r., tj. w dniu następnym po dniu, w którym Prezydent O. otrzymał ww. wniosek. Powyższe wynika z art. 57 § 1 Kpa, który stanowi, że jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Natomiast omawiana decyzja lokalizacyjna została wydana w dniu [...] grudnia 2012 r., który to dzień jest ostatnim dniem podlegającym uwzględnieniu przy obliczaniu okresu prowadzenia przez Skarżącego postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji ww. inwestycji celu publicznego.

Wobec tego, analizowane postępowanie dotyczące wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego trwało łącznie 98 dni, z zastrzeżeniem art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z treścią art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do terminu, o którym mowa w art. 51 ust. 2 powyższej ustawy, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

W przedmiotowym postępowaniu lokalizacyjnym nie miały miejsca, zdaniem Ministra, żadne czynności ani zdarzenia, których terminy mogłyby zostać odliczone - zgodnie z art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - od 65-dniowego terminu wyznaczonego przez ustawodawcę na podjęcie rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W szczególności odliczeniu od ustawowego 65-dniowego terminu w ocenie organu nie podlega okoliczność późniejszego uiszczenia opłaty skarbowej od wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, gdyż z akt sprawy prowadzonej przez Prezydenta O. wynika, iż organ nie wezwał inwestora na podstawie art. 261 § 1 Kpa do usunięcia braku fiskalnego podania i nie określił terminu, w jakim wnioskodawca winien uzupełnić brakującą opłatę. Co więcej, w aktach sprawy znajduje się duplikat potwierdzenia wykonania przelewu, zgodnie z którym opłata skarbowa od wydania decyzji lokalizacyjnej została wniesiona przez inwestora w dniu 13 grudnia 2012 r., a więc już po rozpatrzeniu wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego i wydaniu decyzji.

Ponadto na wniosku z dnia 31 sierpnia 2012 r. o wydanie decyzji lokalizacyjnej odręcznie przekreślono 10 działek objętych zakresem inwestycji (wpisanych pismem maszynowym) oraz umieszczono adnotację o treści: "wprowadzono korektę dnia 13.05.13", która to adnotacja została opatrzona parafą pełnomocnika inwestora. Adnotacja, o której mowa powyżej, obejmuje również datę "12.10.2012". Jak wskazuje treść obwieszczenia Prezydenta O. z dnia [...] października 2012 r., znak: [...], informującego o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, treść pisemnego zawiadomienia z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...], o złożeniu przez inwestora wniosku inicjującego postępowanie zmierzające do ustalenia warunków lokalizacji projektowanej inwestycji oraz treść wydanej przez Prezydenta O. decyzji uwzględniającej żądanie wnioskodawcy, postępowanie lokalizacyjne zostało przeprowadzone w stosunku do wszystkich działek wymienionych we wniosku z dnia 31 sierpnia 2012 r., również tych odręcznie przekreślonych. Należy więc przyjąć, że w trakcie trwania postępowania toczącego się na wniosek inwestora o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, tj. w okresie od dnia 6 września 2012 r. do dnia 12 grudnia 2012 r., nie doszło do modyfikacji ww. wniosku w zakresie działek przeznaczonych pod lokalizację inwestycji. Wobec tego brak jest podstaw do dokonania odliczeń w trybie art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z przekreśleniem na wniosku kilku działek. Według Ministra zawężenie terenu inwestycji nastąpiło w dniu 13 maja 2013 r. na etapie postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego przedmiotową decyzją lokalizacyjną, co potwierdza treść decyzji Nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., znak: [...], o uchyleniu decyzji Nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...], i ustaleniu na rzecz inwestora lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na przebudowie odcinka sieci wodociągowej wraz z przyłączami na działkach nr geod. [...] obręb nr [...] w O. w ul. [...] . Powyższa okoliczność nie ma jednak żadnego znaczenia dla dokonania oceny terminowości wydania decyzji Nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...], albowiem wystąpiła ona poza ramami czasowymi analizowanego postępowania lokalizacyjnego.

W związku z powyższym, po arytmetycznym odliczeniu od okresu trwania całego postępowania lokalizacyjnego, tj. od 98 dni, ustawowych 65 dni przewidzianych na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, otrzymujemy rzeczywistą zwłokę Prezydenta O. w wydaniu decyzji Nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...], tj. 33 dni, co jest równoznaczne z wymierzeniem Skarżącemu kary pieniężnej w wysokości 16 500 zł (słownie: szesnaście tysięcy pięćset złotych).

Odnosząc się natomiast do argumentacji Skarżącego, zawartej w zażaleniu z dnia 8 kwietnia 2015 r. na postanowienie Wojewody [...], Minister wskazał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Nie podzielił on tym samym stanowiska Skarżącego, iż Wojewoda [...] nie był uprawniony do wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie wymierzenia Prezydentowi O. kary pieniężnej za niewydanie w terminie 65 dni decyzji Nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...], gdyż decyzja ta - jak podkreślił Skarżący - została uchylona w trybie wznowienia postępowania administracyjnego. W ocenie organu odwoławczego uchylenie przedmiotowej decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego nie spowodowało skutku w postaci bezprzedmiotowości postępowania w przedmiocie wymierzenia kary przewidzianej w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z punktu widzenia brzmienia ww. przepisu istotne dla nałożenia kary pieniężnej są następujące okoliczności: wydanie decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, przekroczenie 65-dniowego terminu oraz ilość dni zwłoki. Bez wpływu na możliwość wymierzenia kary pozostaje zatem późniejsze wyeliminowanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z obrotu prawnego (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1913/12).

Zaznaczenia wymaga, że przepis art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakłada na organ wyższego stopnia obowiązek dokonywania kontroli co do przestrzegania przez właściwe organy ustawowego terminu zakończenia postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ wyższego stopnia zobowiązany jest również wymierzyć karę pieniężną organowi, który w terminie nie wydał decyzji kończącej postępowanie. Unormowanie to ma więc w istocie charakter nadzorczy. W oparciu bowiem o stan faktyczny i prawny sprawy administracyjnej w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego powstaje nowa odrębna relacja administracyjnoprawna, której przedmiotem jest podjęcie przez organ wojewódzki rozstrzygnięcia co do wymierzenia kary wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), który wydał decyzję z przekroczeniem terminu 65 dni (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt II SAB/Ke 30/12). Należy odnotować, iż z jednoznacznego brzmienia art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że ustawodawca wiążąc określoną sankcję zniewydaniem przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni, nie pozostawia organowi wyższego stopnia możliwości jakiegokolwiek wyboru i uznania w przedmiocie zasadności wymierzenia, ani wysokości ewentualnej kary. Ustawodawca nie przewidział możliwości odstąpienia od wymierzenia kary, ani też nie uzależnił jej nałożenia od stanowiska inwestora, czy też innych stron postępowania lokalizacyjnego. Wymierzenie kary jest zatem obligatoryjne

Cel przepisu art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinien być zaś zrealizowany w ramach konkretnego postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, zaś późniejsze uchylenie decyzji w wyniku zastosowania trybu nadzwyczajnego nie może wpłynąć na ocenę, czy organ lokalizacyjny wywiązał się z obowiązku rozpatrzenia wniosku inwestora i wydania rozstrzygnięcia w terminie 65 dni.

W świetle powyższych wywodów za bezpodstawne Minister uznał twierdzenie Skarżącego, że "w momencie wycofania decyzji z obiegu prawnego nie ma podstawy do prowadzenia postępowania, z powodu braku przedmiotowej decyzji w stosunku do której miałoby toczyć się postępowanie". Jak zostało to wcześniej wyjaśnione, art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym precyzyjnie określa przesłanki uzasadniające wymierzenie kary pieniężnej, zaś żaden przepis ww. ustawy nie wskazuje, że wyeliminowanie decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego z obrotu prawnego uniemożliwia zastosowanie sankcji pieniężnej wobec organu, który procedował z przekroczeniem 65-dniowego terminu. Warto też wspomnieć, że organ wymierzający karę na podstawie art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym analizuje przebieg postępowania prowadzonego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego i poddaje wnikliwej ocenie zdarzenia mające miejsce w tym postępowaniu pod kątem zastosowania normy prawa materialnego wynikającej z art. 51 ust. 2c ww. ustawy, a więc bada, czy zaistniały przesłanki przerywające bieg 65-dniowego terminu na wydanie decyzji. Powyższą analizą nie są natomiast objęte zdarzenia, jakie wystąpiły już po wydaniu rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ponadto, jak już wskazano w niniejszym postanowieniu Ministra, groźba wymierzenia kary ma skłonić organ prowadzący postępowanie lokalizacyjne do wydania decyzji w ustawowym terminie. Stąd też wymierzenie kary nawet po wyeliminowaniu decyzji z obrotu prawnego nie zmienia celowości tej instytucji w procesie inwestycyjnym.

Skargę na powyższe postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prezydent O. , zarzucając mu:

1. naruszenie art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wskazany przepis ma zastosowanie tylko w przypadku przeprowadzenia przez organ procedury pisemnego wezwania wnioskodawcy do uzupełniania braków formalnych wniosku, przewidzianej w "art. 64 § 1" Kpa, podczas gdy zastosowanie tego przepisu nie jest uzależnione od spełnienia żadnych dodatkowych przesłanek, poza wystąpieniem faktycznego okresu opóźnienia niepodlegającego wliczeniu do 65-dniowego terminu;

2. naruszenie art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przedmiotowa decyzja lokalizacyjna została wydana z naruszeniem ustawowego terminu, podczas gdy w niniejszym postępowaniu wystąpiły okresy niepodlegające wliczeniu do 65-dniowego terminu.

W uzasadnieniu skargi Prezydent O. wskazał, że wniosek inwestora z dnia 31 sierpnia 2012 r. o ustalenie lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego był obarczony brakiem formalnym polegającym na nieprawidłowym oznaczeniu działek, na których miała być zlokalizowana inwestycja celu publicznego. W ocenie Skarżącego: "Od samego początku, wniosek zawierał pomyłki, które należało skorygować celem umożliwienia Organowi procedowania w sprawie. Nie można uznać, iż nie było koniecznym uzupełnienie rzeczonego wniosku, bowiem z przedłożonej wraz z wnioskiem dokumentacji, wyraźnie i bezspornie wynikało, iż inwestor nie wskazuje w sposób prawidłowy działek, na których ma przebiegać rzeczona inwestycja."

Skarżący zauważył również, że już wnosząc zażalenie na postanowienie Wojewody [...] podnosił, że wniosek, który wpłynął do Urzędu Miasta O. w dniu 5 września 2012 r., był niekompletny, jednakże poprzez zmianę numerów działek pełnomocnik wnioskodawcy uzupełnił go w dniu 12 października 2012 r.

Z kolei przywołując ustalenia Ministra zawarte w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...], Prezydent O. zaznaczył, że organ II instancji wskazał, iż "aby móc ewentualnie odliczyć od czasu trwania postępowania, okresy wynikające z uzupełnienia braków formalnych wniosku, należy przede wszystkim wezwać inwestora do uzupełnienia braków zgodnie z art. 64 § 1 kpa".

Skarżący wyjaśnił, że wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego jest podaniem w rozumieniu art. 63 Kpa, wobec czego powinien spełniać wymogi formalne podania określone w art. 63 § 2 Kpa. Jak podkreśliła strona skarżąca, zachowanie tych wymagań ma szczególnie doniosłe znaczenie w fazie wszczęcia postępowania, gdy organ przeprowadza "formalną i procesową ocenę podania i zawartego w nim żądania załatwienia sprawy administracyjnej".

Zdaniem Skarżącego nie sposób uznać, że w dniu 12 października 2012 r. inwestor skorzystał z prawa do modyfikacji wniosku poprzez wykreślenie dwóch działek objętych planowaną inwestycją. Skarżący stoi na stanowisku, że w tym dniu inwestor uzupełnił braki formalne wniosku poprzez skorygowanie numerów działek przeznaczonych pod lokalizację inwestycji. Prezydent O. stwierdził, że skoro inwestor poprawił swój wniosek, to został do tego wezwany przez organ prowadzący postępowanie. Dlatego też, w ocenie strony skarżącej, okres od dnia dokonania wezwania do dnia uzupełnienia braków winien zostać odliczony od 65-dniowego terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej, niezależnie od tego, czy wezwanie do uzupełnienia braków nastąpiło w formie pisemnej, czy też w innej.

Prezydent O. nie zgodził się z twierdzeniem, iż wezwanie do uzupełnienia wniosku w trybie "art. 64 § 1" Kpa jest warunkiem sine qua non zastosowania art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak zaznaczył Skarżący, przepis ten nie uzależnia możliwości niewliczania określonych terminów do 65-dniowego terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej, od spełnienia jakichkolwiek wymagań przez organ, a tym bardziej od przeprowadzenia procedury przewidzianej w "art. 64 § 1" Kpa. Jeżeli zatem zaistniały przesłanki do odliczenia jakiegoś okresu od ustawowego terminu, powinny być one zastosowane bez żadnych dodatkowych wymagań odnoszących się do zachowania organu.

Ponadto, jak podniósł Skarżący, w sprawach dotyczących kar pieniężnych za nieterminowe wydanie decyzji lokalizacyjnej zastosowanie mają przepisy Kpa, w związku z czym organ wymierzający karę ma obowiązek podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy. Według Prezydenta O.: "Skoro zatem nie budzi wątpliwości fakt, iż pełnomocnik wnioskodawcy został telefonicznie wezwany do uzupełnienia wniosku organ winien wyjaśnić, w jakim terminie to wezwanie nastąpiło".

Strona skarżąca zwróciła również uwagę, że ustawodawca nie przewidział kary pieniężnej za naruszenie naczelnej zasady postępowania administracyjnego, jaką jest zasada pisemności wyrażona w art. 14 § 1 Kpa, a za przekroczenie 65-dniowego terminu określonego w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Prezydent O. przyznał, iż w omawianym postępowaniu lokalizacyjnym doszło do naruszenia ww. zasady pisemności, ale naruszenie to nie powinno skutkować wymierzeniem kary pieniężnej za zwłokę w wydaniu decyzji lokalizacyjnej. Zasada ta bowiem nie ma charakteru bezwzględnego, co potwierdza treść art. 14 § 2 Kpa określającego dopuszczalność ustnego załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym.

Skarżący stwierdził, iż niezaprzeczalnym jest, że w przedmiotowym postępowaniu nie zaistniały przesłanki skorzystania z wyjątku przewidzianego w art. 14 § 2 Kpa, co nie oznacza jednak, iż telefoniczne wezwanie inwestora do uzupełnienia braków formalnych wniosku i nieutrwalenie dokonanej czynności przez Prezydenta O. uniemożliwia odliczenie wspomnianego okresu od 65-dniowego terminu na wydanie decyzji. Takie rozumowanie, w przekonaniu organu gminnego, stałoby w sprzeczności z naczelną zasadą postępowania administracyjnego, tj. zasadą prawdy materialnej, a ponadto powodowałoby wymierzenie kary pieniężnej za naruszenie zasady pisemności, a nie za przekroczenie 65-dniowego terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej.

Prezydent O. zaznaczył, że zgodnie z wyrażoną w art. 7 Kpa zasadą prawdy obiektywnej, organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organ prowadzący postępowanie ma zatem obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści.

Skarżący podkreślił, że "zaprzeczeniem zasady prawdy materialnej jest sytuacja, w której wiadomym jest, iż czynność została podjęta, jednak wskutek nieutrwalenia jej w formie pisemnej, wyciągnięte zostaną negatywne tego konsekwencje". Ponadto, jak stwierdził Skarżący, "zasada pisemności wprowadzona została głównie dla uwzględnienia interesu strony postępowania administracyjnego. Chodzi w niej o to, aby organ prowadzący postępowanie utrwalał czynności, których konsekwencje będą odczuwalne w sytuacji prawnej strony". Jednocześnie Prezydent O. uznał, że brak utrwalenia wezwania inwestora do uzupełnienia wniosku nie może godzić w sytuację prawną organu prowadzącego postępowanie. Według Skarżącego pisemne wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku "choć uchronią organ przed nałożeniem kary pieniężnej (...), bezwzględnie wydłużą procedurę wydawania decyzji lokalizacyjnej, co stoi w sprzeczności z celem przepisu wprowadzającego 65-dniowy termin, który ma działać mobilizacyjnie, aby decyzje te były wydawane w jak najszybszym terminie".

Wskazując na powyższe, Prezydent O. wniósł o uchylenie postanowienia Ministra z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...], oraz postanowienia Wojewody [...] i umorzenie postępowania, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu, jak również odnosząc się do zarzutów skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. - dalej "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie w przedmiocie wymierzenia Prezydentowi O. kary pieniężnej za wydanie decyzji Nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W ocenie Sądu z analizy zgromadzonych w sprawie akt sprawy wynika, że zasadnie organy przyjęły, iż postępowanie prowadzone przez Skarżącego w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego toczyło się przez 98 dni. Rozpoczęło się następnego dnia po dniu wpływu do Urzędu Miasta O. wniosku inwestora, tj. w dniu 6 września 2012 r., a zakończyło się w dniu, w którym została wydana decyzja, tj. w dniu [...] grudnia 2012 r. Od okresu trwania przedmiotowego postępowania lokalizacyjnego, organy właściwie odliczyły 65-dniowy termin wynikający z art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie słusznie przyjęły, że brak terminów (okresów) podlegających odliczeniu na podstawie art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji prowadziło to do przyjęcia, że Skarżący dopuścił się 33-dniowej zwłoki w wydaniu decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego.

W szczególności odliczeniu od ustawowego 65-dniowego terminu jak zasadnie wykazano, nie podlega okoliczność późniejszego uiszczenia opłaty skarbowej od wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, gdyż z akt sprawy prowadzonej przez Prezydenta O. wynika, iż organ nie wezwał inwestora na podstawie art. 261 § 1 Kpa do usunięcia braku fiskalnego podania i nie określił terminu, w jakim wnioskodawca winien uzupełnić brakującą opłatę. Co więcej, w aktach sprawy znajduje się duplikat potwierdzenia wykonania przelewu, zgodnie z którym opłata skarbowa od wydania decyzji lokalizacyjnej została wniesiona przez inwestora w dniu 13 grudnia 2012 r., a więc już po rozpatrzeniu wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego i wydaniu decyzji. Brak podjęcia przez organ odpowiednich czynności procesowych, polegających na wezwaniu do uiszczenia opłaty skarbowej w zakreślonym terminie, miał zatem dla Skarżącego negatywny skutek w postaci nie przerwania biegu 65-dniowego terminu.

Ponadto niepoparte ustaleniami stanu faktycznego zawartymi w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] grudnia 2016 r. jest stanowisko Skarżącego niewyrażające zgody na uznanie przez Ministra, że w dniu 12 października 2012 r. inwestor skorzystał z prawa do modyfikacji wniosku poprzez wykreślenie dwóch działek objętych planowaną inwestycją. Wskazać należy, że pełnomocnik inwestora na wniosku z dnia 31 sierpnia 2012 r. o wydanie decyzji lokalizacyjnej odręcznie przekreślił 10 działek objętych zakresem inwestycji, a nie - jak wskazał Prezydent O. - 2. Ponadto organ odwoławczy na str. 4 zaskarżonego rozstrzygnięcia wyraźnie wskazał, że w trakcie trwania postępowania toczącego się na wniosek inwestora o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, tj. w okresie od dnia 6 września 2012 r. do dnia 12 grudnia 2012 r., nie doszło do modyfikacji ww. wniosku w zakresie działek przeznaczonych pod lokalizację inwestycji, bowiem postępowanie lokalizacyjne zostało przeprowadzone w stosunku do wszystkich działek wymienionych we wniosku z dnia 31 sierpnia 2012 r., również tych odręcznie przekreślonych (o czym świadczy chociażby treść wydanej przez Prezydenta O. decyzji uwzględniającej w całości żądanie wnioskodawcy). Według Ministra zawężenie terenu inwestycji nastąpiło w dniu 13 maja 2013 r. na etapie postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego przedmiotową decyzją lokalizacyjną, co potwierdza treść decyzji Nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., znak: [...], o uchyleniu decyzji Nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [..], i ustaleniu na rzecz inwestora lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na przebudowie odcinka sieci wodociągowej wraz z przyłączami na działkach o nr geod. [...] obręb nr [...] w O. w ul. [...] . Sam Skarżący w zażaleniu na postanowienie Wojewody [...] przyznał, że decyzja lokalizacyjna Nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. "została wycofana z obiegu (...) z powodu niemożliwości jej wykonania - Inwestor zmienił trasę przebiegu projektowanej sieci (korekta działek z dnia 13.05.2013 r.)".

W zaskarżonym postanowieniu organ odwoławczy nie wypowiadał się także w kwestii niedochowania przez Skarżącego prawidłowej procedury wezwania wnioskodawcy do usunięcia braków formalnych we wniosku, z uwagi na zastąpienie pisemnego wezwania telefonicznym powiadomieniem o stwierdzonych brakach. Minister, oceniając terminowość prowadzonego przez Prezydenta O. postępowania lokalizacyjnego, zwrócił jedynie uwagę na okoliczność późniejszego uiszczenia opłaty skarbowej od wydania decyzji i brak możliwości jej odliczenia od ustawowego 65-dniowego terminu na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, gdyż z akt sprawy zakończonej decyzją lokalizacyjną Nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...], nie wynikało, aby organ wezwał inwestora do usunięcia braku fiskalnego podania w odpowiednim trybie procesowym (tj. na podstawie art. 261 § 1 Kpa). Organ II instancji nie zajmował zatem stanowiska odnośnie naruszenia przez Skarżącego wymogów procedury administracyjnej, określonej w art. 64 § 2 Kpa, tym bardziej że organ odwoławczy nie dostrzegł, aby w analizowanym postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego doszło do usunięcia przez inwestora jakichkolwiek braków formalnych wniosku, o których mowa w art. 64 § 2 Kpa. Powyższe oznacza, że spór o to, w jaki sposób inwestor dowiedział się o potrzebie uzupełnienia wniosku i czy w związku z tym Skarżący dochował prawidłowej procedury, o której mowa w art. 64 § 2 Kpa, nie ma żadnego znaczenia dla dokonania oceny terminowości wydania decyzji Nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...], bowiem - jak wynika z akt sprawy prowadzonej przez Prezydenta O. - w postępowaniu lokalizacyjnym nie miała miejsca sytuacja związana z usuwaniem braków formalnych wniosku.

W związku z powyższym, słusznie po arytmetycznym odliczeniu od okresu trwania całego postępowania lokalizacyjnego, tj. od 98 dni, ustawowych 65 dni przewidzianych na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, organy określiły rzeczywistą zwłokę Prezydenta O. w wydaniu decyzji Nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...], tj. 33 dni, co jest równoznaczne z wymierzeniem Skarżącemu kary pieniężnej w wysokości 16 500 zł .

Sąd nie podzielił także stanowiska, iż Wojewoda [...] nie był uprawniony do wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie wymierzenia Prezydentowi O. kary pieniężnej za niewydanie w terminie 65 dni decyzji Nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...], gdyż decyzja ta - jak podkreślił Skarżący - została uchylona w trybie wznowienia postępowania administracyjnego. W tym zakresie Sąd w całej podzielił stanowisko zaprezentowane przez organ odwoławczy w zakresie braku podstaw do uznania, że wobec wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, prowadzenie postępowania w zakresie wymierzenia skarżącemu kary za jej wydanie ze zwłoką było bezprzedmiotowe.

Jak słusznie zauważył Skarżący, organy administracji publicznej, w myśl art. 7 i art. 77 § 1 Kpa, mają obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Natomiast nie oznacza to obowiązku podjęcia jakichkolwiek działań, lecz działań celowych, zmierzających do rozpatrzenia sprawy. Przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stan faktyczny wskazuje na to, że w postępowaniu administracyjnym zgromadzono materiał dowodowy w zakresie wystarczającym dla prawidłowego wyliczenia - w oparciu o treść art. 51 ust. 2 i ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - zwłoki Prezydenta O. w wydaniu omawianej decyzji lokalizacyjnej. Wbrew więc twierdzeniu Skarżącego, postępowanie przed organem odwoławczym przeprowadzone zostało zgodnie z ogólnymi zasadami procedury administracyjnej, a ustalenia faktyczne i prawne dokonane przez Ministra wyczerpują istotę sprawy. W toku prowadzonego postępowania zabezpieczono realizację zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia niniejszej sprawy, jak również zbierając i rozpatrując w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a).

Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.