Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 870/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 6 art. 7 art. 8 art. 9 art. 77 § 1 art. 148 § 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz sędzia del. WSA Tomasz Stawecki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 320/18 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 20 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 320/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę [...] (dalej: "skarżąca") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2018 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] marca 2003 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] wydał decyzję nr [...], którą ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie domu wielorodzinnego z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr ewid. 293/2 w [...].

[...], współwłaścicielka działki nr ewid. 293/1, wnioskiem z 19 maja 2016 r. zażądała wszczęcia postępowania w sprawie ww. decyzji nr [...] podając, że nie otrzymała zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie. Skarżąca zarzuciła też wskazanej decyzji rażące naruszenie prawa i żądała stwierdzenia jej nieważności.

Powyższy wniosek stał się podstawą kolejnych postępowań administracyjnych. Przede wszystkim, postanowieniem z [...] czerwca 2016 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] odmówił wznowienia postępowania, jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO") jako organ odwoławczy uchyliło w dniu [...] sierpnia 2016 r. rozstrzygnięcie organu I instancji z zaleceniem jednoznacznego ustalenia treści żądania. Również w ponownie przeprowadzonym postępowaniu Burmistrz Miasta i Gminy [...] w dniu [...] września 2016 r. odmówił skarżącej wznowienia postępowania. Organ odwoławczy także i tym razem nie zaakceptował rozstrzygnięcia organu I instancji i w dniu [...] listopada 2016 r. uchylił je z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Także i w tym przypadku argumentacja SKO sprowadzała się do stwierdzenia, że organ I instancji powinien ustalić treść żądania ze względu na różnicę przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji i wznowienia postępowania.

Ze względu na nieskuteczność wcześniejszych rozstrzygnięć Burmistrz Miasta i Gminy [...] przeprowadził w dniu [...] stycznia 2017 r. rozprawę administracyjną mającą na celu doprowadzenie do określenia w jasny sposób przedmiotu postępowania. W trakcie rozprawy skarżąca nie potrafiła wyjaśnić treści swego żądania domagając się "stwierdzenia nieważności decyzji [z 4 marca 2003 r.] z powodu braku udziału w postępowaniu". Jednocześnie przedstawiciel organu wykazał, że do dnia 4 marca 2003 r. w księdze wieczystej prowadzonej dla działki nr ewid. 293/1 nie był ujawniony – ze względu na zaniedbanie [...]- fakt nabycia przez nią w 2002 r. praw do wskazanej nieruchomości.

Biorąc pod uwagę niejednoznaczny wynik przeprowadzonej rozprawy administracyjnej [...] złożyła do organu I instancji wniosek z 23 stycznia 2017 r. żądając wznowienia postępowania zakończonego decyzją nr [...] z [...] marca 2003 r. Skarżąca powtórzyła wszakże swój zarzut, że przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa i zawiera liczne uchybienia natury formalnoprawnej. Między innymi kopii tej decyzji nie otrzymał właściciel działki nr ewid. 293/1.

Ze względu na wniosek skarżącej z 23 stycznia 2017 r. organ I instancji wznowił postępowanie zakończone decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] nr v z [...] marca 2003 r. Jednocześnie postępowanie to zostało zawieszone, gdyż równocześnie toczyło się postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji nr [...]. Postępowanie nieważnościowe, wszczęte przez SKO w [...] w dniu [...] lutego 2017 r. zakończyło się decyzją wydaną w dniu [...] marca 2017 r., którą SKO jako organ I instancji odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji z [...] marca 2003 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu polegającej na budowie na działce nr ewid. 293/2 budynku wielorodzinnego. Organ stwierdził, że w postępowaniu zakończonym decyzją z 4 marca 2003 r. błędnie ustalono krąg stron postępowania, ale nie stanowiło to rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W dniu 5 czerwca 2017 r. SKO w [...] działające jako organ odwoławczy utrzymało w mocy wcześniejszą własną decyzję z 28 marca 2017 r.

Równolegle jednak Burmistrz Miasta i Gminy [...] rozpatrzył wniosek z 23 stycznia 2017 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] marca 2003 r. W wyniku przeprowadzonego postępowania organ I instancji wydał w dniu [...] maja 2017 r. decyzję nr [...], którą stwierdził, że decyzja z [...] marca 2003 r. została wydana z naruszeniem prawa, bowiem błędnie ustalono krąg stron postępowania. Organ orzekł jednak, że w świetle art. 146 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej "k.p.a.") nie można jej uchylić, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Z uwagi na uchybienia proceduralne SKO w [...] uchyliło w dniu [...] czerwca 2017 r. decyzję organu I instancji z [...] maja 2017 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy uznał, że Burmistrz Miasta i Gminy [...] prawidłowo zbadał przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ale nie wziął pod uwagę faktu wniesienia przez skarżącą wniosku o wznowienie po upływie terminu określonego w art. 148 § 2 k.p.a.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Burmistrz Miasta i Gminy [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r., wydanym na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 124 § 1, art. 147, art. 148 oraz art. 150 § 1 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania na podstawie wniosku z 23 stycznia 2017 r. Wbrew sformułowaniom skarżącej, wniosek złożony przez nią 19 maja 2016 r. nie mógł być uznany za żądanie wznowienia postępowania, lecz za wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z 4 marca 2003 r. W zażaleniu na ww. postanowienie Burmistrza skarżąca zakwestionowała jednak datę swojego wniosku o wznowienie postępowania. Skarżąca podkreśliła, że pismo z 23 stycznia 2017 r. było tylko doprecyzowaniem wniosku z 19 maja 2016 r. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej, SKO w [...] decyzją z [...] października 2017 r. uchyliło postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] sierpnia 2017 r. w sprawie odmowy wznowienia postępowania. Organ odwoławczy podkreślił, że Burmistrz błędnie zinterpretował wnioski skarżącej. Znamienne jest jednak, że w piśmie – wniosku [...] z 23 stycznia 2017 r. nie wspomina się wniosku z 19 maja 2016 r., a zatem pismo to należało uznać za odrębny wniosek o wznowienie postępowania.

Po kolejnym przeprowadzeniu postępowania, Burmistrz Miasta i Gminy [...] jako organ I instancji w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia 18 stycznia 2018 r. ponownie odmówił wznowienia postępowania, którego domagała się skarżąca [...]. Organ podkreślił, że wznowienie postępowania ze względu na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest dopuszczalne tylko wówczas gdy wniosek o wznowienie został złożony w terminie miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia, czyli decyzji z 4 marca 2003 r.

Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej z 5 lutego 2018 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] jako organ II instancji, postanowieniem z 2 marca 2018 r. utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy [...] z 18 stycznia 2018 r. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że strona nie dochowała miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Podstawą do zajęcia takiego stanowiska są kilkukrotne oświadczenia [...] o dacie otrzymania zaskarżonej decyzji nr [...]. W sposób najbardziej jednoznaczny oświadczenie takie zostało wyrażone w odwołaniu z 13 lipca 2016 r. skierowanym do SKO w [...], poprzedzonym wyjaśnieniami, że wcześniejsze odwołania wniesione przez skarżącą były żądaniami stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Ponadto we wniosku z 23 stycznia 2017 r. skarżąca wprost oświadczyła, że wiadomość o wydaniu kwestionowanej decyzji nr [...] r. powzięła w dniu 9 maja 2016 r. Zdaniem SKO w [...] należało więc przyjąć, że wniosek skarżącej z 23 stycznia 2017 r. o wznowienie postępowania został złożony z naruszeniem terminu wskazanego w art. 148 § 2 k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, [...] wniosła o uchylenie kwestionowanego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżąca oświadczyła, że nigdy nie uchybiła terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, nie wycofała swojego żądania, ale to Burmistrz Miasta i Gminy [...] nie rozpatrzył prawidłowo jej oryginalnego wniosku. Dodatkowo, przedmiotowa decyzja o ustaleniu warunków zabudowy z 4 marca 2003 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa procesowego i dlatego powinna być uchylona.

Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu, należało przyjąć, że skoro skarżąca wiedzę o decyzji nr [...] posiadała w dniu 9 maja 2016 r., to trzydziestodniowy termin na złożenie wniosku upłynął w czerwcu 2016 r. Zatem wniosek skarżącej z 23 stycznia 2017 r. był wnioskiem spóźnionym i nie mógł stanowić podstawy do wszczęcia postępowania wznowieniowego. Wniesienie wniosku o wznowienie postępowania dopiero po kilku miesiącach od uzyskania wiedzy o wydaniu decyzji nie mogło być uznane za czynność dokonaną w terminie.

Sąd I instancji wyjaśnił też, na czym polega dwuetapowość postępowania o wznowienie zakończonego wcześniej postępowania, a także jakie okoliczności są przedmiotem badania w trakcie pierwszego etapu rozpatrywania sprawy. Sąd podkreślił przy tym, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, gdyż wszczęcie postępowania wznowieniowego mimo uchybienia terminu z art. 148 § 2 k.p.a. stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skargę kasacyjną od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a., a w konsekwencji zaaprobowanie błędnie ustalonego przez organy administracyjne stanu faktycznego sprawy, przejawiające się w mylnym i sprzecznym z zebranym w sprawie materiałem dowodowym przyjęciu, że jedno z dwóch pism skarżącej złożonych w dniu 23 stycznia 2017 r., tj. pismo dotyczące wznowienia postępowania administracyjnego było nowym wnioskiem, w sytuacji gdy było ono jedynie sprecyzowaniem wniosku złożonego 19 maja 2016 r. o wznowienie postępowania.

Powyższe skutkowało więc:

2. naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 148 § 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżąca uchybiła miesięcznemu terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, gdy tymczasem dochowała ona terminu określonego przez przepis ustawy.

W związku z ww. zarzutami w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie zaskarżonego postanowienia organu II instancji i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. Wniesiono również o rozpoznanie sprawy na rozprawie, a także przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu w postępowaniu kasacyjnym, ponieważ koszty te nie zostały opłacone ani w całości, ani w części.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2022 r., skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095). Przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy – wobec intensyfikacji rozwoju epidemii - mogłoby bowiem wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można jej było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały przez sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Rozpatrując skargę kasacyjną na podstawie sformułowanych w niej zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie.

W rozpatrywanej sprawie kluczowe znaczenie miała kwestia, czy pismo z dnia 23 stycznia 2017 r. stanowiło nowy wniosek o wznowienie postępowania zastępujący pierwotny wniosek z dnia 19 maja 2016 r., czy też tylko modyfikacją oryginalnego wniosku z 19 maja 2016 r. Rozstrzygnięcie tej wątpliwości przesądzało bowiem o spełnieniu lub niespełnieniu warunku dotrzymania miesięcznego terminu przewidzianego w art. 148 § 2 k.p.a.

Sąd I instancji uznał za prawidłowe stanowiska wyrażone w postanowieniach organów I oraz II instancji, że wniosek skarżącej o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] marca 2003 r. został złożony w dniu 23 stycznia 2017 r., co oznaczało uchybienie ustawowemu terminowi. Niedopuszczalne jest bowiem wznowienie postępowania, jeśli wniosek w tym przedmiocie został złożony po upływie terminu.

Skarżąca kwestionuje takie ustalenia organów i rozstrzygnięcie Sądu I instancji twierdząc, że wniosek o wznowienie przedmiotowego postępowania złożyła w dniu 19 maja 2016 r., a w dniu 23 stycznia 2017 r. jedynie doprecyzowała treść swojego oryginalnego żądania.

Rozpatrując zarzuty skargi należało wziąć pod uwagę przyjętą w orzecznictwie sądów administracyjnych wykładnię przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, ale także przepisów regulujących wszczęcie postępowania. Podstawowe znaczenie ma zasada związania organu administracji treścią podania złożonego przez stronę (żądania strony). Jest ona wywodzona z art. 61 § 1 k.p.a. Jeśli postępowanie może toczyć się na wniosek (a nie tylko z urzędu), to treść wniosku determinuje zakres obowiązków spoczywających na organie właściwym w sprawie. Dotyczy to również wniosków o wznowienie postępowania zakończonego wcześniejszą ostateczną decyzją administracyjną. W sytuacji, gdy postępowanie wznowieniowe prowadzone jest na wniosek strony, organ jest związany podstawami wznowieniowymi zawartymi we wniosku inicjującym takie postępowanie i nie może odnosić się do innych podstaw nie wskazanych przez stronę. Organ nie może też nadawać wnioskowi innego sensu niż sformułowany przez wnioskodawcę (patrz: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3335/18, LEX nr 3349988 oraz z dnia 19 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 3026/18, LEX nr 3206353). Co więcej, tylko strona może skutecznie dokonać zmiany wniosku o wznowienie, jego modyfikacji lub cofnięcia. Organ nie jest do tego uprawniony. Stanowiskiem strony organ jest też związany w ten sposób, że merytoryczna zmiana wniosku lub zastąpienie jednego żądania innym wymaga od organu przeprowadzenia ponownego badania okoliczności sprawy w świetle zmienionego lub zmodyfikowanego wniosku (patrz: wyrok NSA z dnia 11 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 1870/18, LEX 3218936). Jeśli zatem w rozpatrywanej sprawie miało miejsce złożenie nowego wniosku lub nowych wniosków mających na celu zainicjowanie postępowania (a nie wniosków dowodowych), zwłaszcza w sytuacji faktycznej niemożności rozstrzygnięcia sprawy na podstawie wcześniejszego wniosku, należało przyjąć, że organ był upoważniony do potraktowania nowego żądania jako podstawy odrębnego postępowania.

Odnosząc powyższe do okoliczności rozpatrywanej sprawy należało uznać, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy nie potwierdził stanowiska skarżącej o kontynuacji postępowania na podstawie wniosku z 19 maja 2016 r., natomiast uzasadnia stanowisko organów I oraz II instancji i Sądu I instancji o złożeniu wniosku o wznowienie postępowania w dniu 23 stycznia 2017 r.

Stanowisko skarżącej było niewątpliwie uzasadnione w odniesieniu do czynności podejmowanych przez organy I i II instancji oraz ich rozstrzygnięć w roku 2016. Natomiast jej pismo z 23 stycznia 2017 r. zasadnie zostało uznane za nowy wniosek o wznowienie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania działki nr ewid. 293/2. Przede wszystkim, wątpliwości organu I instancji nie budziło sformułowanie wskazanego wniosku z 23 stycznia 2017 r. Dokument nosi bowiem tytuł "Pismo-wniosek" i w petitum tego pisma [...] jednoznacznie pisze: "wnoszę o wznowienie postępowania w sprawie wydania w/w decyzji ustalającej warunki zabudowy (...)". We wniosku tym nie ma żadnego nawiązania do wcześniejszego wniosku z 19 maja 2016 r., ani rozstrzygnięć wydawanych przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Skarżąca podkreśla jedynie, że przedmiotowy wniosek z 23 stycznia 2017 r. składa "w związku z rozprawą [administracyjną], która odbyła się w dniu 20.01.2017 r. na wniosek Urzędu Miasta i Gminy w [...], a dotyczy decyzji nr [...] z dnia [...].03.2003 r.". Skarżąca oświadczyła przy tym, że precyzuje swoje żądanie. Można więc uznać trafność takiego rozwiązania. Wcześniejsze postępowania i rozstrzygnięcia nie doprowadziły bowiem do zakończenia sprawy satysfakcjonującego dla skarżącej. Ponadto w piśmie – wniosku z 23 stycznia 2017 r. skarżąca odnosi się jedynie do decyzji z 4 marca 2003 r. i – jak pisze - licznych uchybień natury formalno-prawnej oraz rażącego naruszenia prawa. Przy takim sformułowaniu wniosku organ miał podstawę do przyjęcia, że ma do czynienia z nowym wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia 4 marca 2003 r., choć nadal uzasadnianego niewłaściwymi przesłankami.

Istotną okolicznością wspierającą ustalenia organów administracji właściwych w sprawie oraz stanowisko Sądu I instancji jest również to, że skarżąca – co przyznaje wprost w skardze kasacyjnej (!) – złożyła w dniu 23 stycznia 2017 r. dwa wnioski. Pierwszy, wyrażał żądanie wznowienia postępowania w przedmiocie warunków zabudowy, które to postępowanie zostało zakończone decyzją z 4 marca 2003 r. Natomiast drugi wniosek wyrażał żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z 4 marca 2003 r. Na złożenie dwóch równoległych wniosków wskazuje też organ I instancji (str. 4 postanowienia). W tym kontekście można było uznać, że skarżąca zamiast zdecydowanie niejasnego i niezgodnego z prawem wniosku z 19 maja 2016 r. (mylącego przesłanki wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności) postanowiła doprowadzić do wszczęcia odrębnych postępowań. Z akt sprawy wynika bowiem niewątpliwie, że niezależnie od przedmiotowego postępowania w sprawie wznowienia postępowania, toczyło się i zakończyło merytorycznym rozstrzygnięciem postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 4 marca 2003 r. To drugie postępowanie zakończyło się bowiem odmową stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

Przedstawiona interpretacja wniosku z 23 stycznia 2017 r. znajduje też swoje potwierdzenie w kolejnych czynnościach organu, a także czynnościach samej skarżącej. Po otrzymaniu bowiem wniosku z 23 stycznia 2017 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] wydał w dniu [...] lutego 2017 r. postanowienie, znak: [...], na podstawie art. 149 § 1 i § 2 k.p.a., powołujące się na ww. wniosek. Postanowieniem tym organ wznowił postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (...). Skarżąca otrzymała to postanowienie i nie kwestionowała jego treści, włącznie z datą złożenia wniosku. Podobne rozwiązanie miało miejsce w kolejnych postanowieniach Burmistrza Miasta i Gminy [...]. Między innymi w postanowieniu z 1 marca 2017 r. o zawieszeniu postępowania wznowieniowego wskazano wyraźnie, że jest ono prowadzone na podstawie wniosku z 23 stycznia 2017 r. Skarżąca zakwestionowała to postanowienie zażaleniem ("odwołaniem") z 10 marca 2017 r., jednak nie podważała stwierdzenia prowadzenia postępowania na podstawie wniosku z 23 stycznia 2017 r.

Zarzut wadliwej interpretacji pisma-wniosku z dnia 23 stycznia 2017 r. pojawił się dopiero w odwołaniu skarżącej od postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., a następnie konsekwentnie w środkach zaskarżenia wykorzystanych w stosunku do rozstrzygnięć organów I oraz II instancji z [...] stycznia 2018 r. i z [...] lutego 2018 r. Oczywiście analogiczne stanowisko skarżąca zajęła też w skardze kasacyjnej.

Jak wskazano na wstępie części prawnej niniejszego uzasadnienia, Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał zarzutów skarżącej kasacyjnie za zasługujące na uwzględnienie. Jeśli bowiem niekwestionowane było ustalenie, że skarżąca powzięła wiedzę o decyzji Burmistrza [...] z [...] marca 2003 r. dopiero w dniu 9 maja 2016 r., to wniosek o wznowienie postępowania z dnia 23 stycznia 2017 r. musiał być uznany za złożony z uchybieniem terminu. Nie doszło bowiem do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a. Wymienione przepisy dotyczą w istotnym zakresie postępowania dowodowego, czyli ustalania okoliczności faktycznych sprawy. Te zaś nie były kwestionowane, ponieważ organy administracji przyjęły, że kluczowy fakt: powzięcie przez skarżącą wiedzy o decyzji z [...] marca 2003 r. nastąpił w dniu 9 maja 2016 r. Z kolei, interpretacja wniosku z dnia 23 stycznia 2017 r. jako pisma inicjującego nowe postępowanie w przedmiocie wznowienia, znajdowała swoje uzasadnienie w świetle czynności podejmowanych przez organ I instancji oraz czynności, a także zaniechań skarżącej.

Jeśli zatem zgodnie z prawem organy administracji i Sąd I instancji przyjęły, że wniosek o wznowienie został złożony 23 stycznia 2017 r., to nie ma podstaw do twierdzenia, że Sąd naruszył art. 148 § 2 k.p.a. Ośmiomiesięczny okres między powzięciem wiadomości o decyzji z 4 marca 2003 r., a złożeniem wniosku o wznowienie postępowania w sposób ewidentny powinien być uznany za przejaw uchybienia miesięcznemu terminowi określonemu w art. 148 § 2 k.p.a.

Na marginesie można dodać, że sposoby prowadzenia przez organu I oraz II instancji postępowania w sprawach decyzji z 4 marca 2003 r. pozostawiały wiele do życzenia. Jednak Sąd I instancji rozpatrywał skargę [...] w kontekście wszystkich czynności od początku 2016 r., kierując się przy tym całością okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Jeśli wszakże przedmiotowa decyzja z [...] marca 2003 r. została skontrolowana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności i organy skuteczne odmówiły stwierdzenia nieważności, to podstawowy zarzut skarżącej o rażącym naruszeniu prawa okazał się całkowicie nietrafny. Co więcej skarżąca nie wskazała w swoim wniosku i innych pismach żadnej konkretnej okoliczności, która uzasadniałaby uchylenie ww. decyzji Burmistrza [...], innej niż brak zawiadomienia jej (lub poprzedniego właściciela) o wydaniu przedmiotowej decyzji. To z kolei mogłoby być przesłanką wznowienia postępowania, ale już nie uchylenia kwestionowanej decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Skarżąca – jak wyżej wskazano – nie przedstawiła żadnego konkretnego faktu lub okoliczności mogącej wskazywać, że rezultatem nieuczestniczenia skarżącej w postępowaniu prowadzonym przez Burmistrza [...] było ograniczenie lub unicestwienie prawa bądź praw skarżącej do działki nr ewid. 293/1.

Godzi się również przypomnieć, że organ I instancji wznowił postępowanie zakończoną decyzją z [...] marca 2003 r. Po jego przeprowadzeniu organ wydał w dniu [...] maja 2017 r. decyzję nr [...], którą stwierdził, że decyzja z 4 marca 2003 r. została wydana z naruszeniem prawa, bowiem błędnie ustalono krąg stron postępowania. Organ orzekł jednak, że w świetle art. 146 § 2 k.p.a. nie można jej uchylić, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Wskazane rozstrzygnięcie nie stało się ostateczne, gdyż z uwagi na uchybienia proceduralne SKO w [...] uchyliło w dniu [...] czerwca 2017 r. decyzję organu I instancji z [...] maja 2017 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jednak kwestia, czy przedmiotowa decyzja z 4 marca 2003 r. została wydana w wyniku naruszenia prawa, choćby naruszenia nierażącego, została rozpatrzona przez Burmistrza [...]. Skarżąca, jak już stwierdzono, nie wskazała wszakże żadnej okoliczności uzasadniającej uchylenie decyzji z [...] marca 2003 r. sama okoliczność błędnego ustalenia kręgu stron postępowania jest wystarczająca, aby wznowić postępowanie, ale nie uzasadnia uchylenia decyzji z [...] marca 2003 r. Nawet więc, gdyby skarżąca nie uchybiła terminowi wniosku o wznowienie postępowania, jej żądania nie mogłyby zostać satysfakcjonująco dla niej zaspokojone.

W tak szerokim kontekście, zarówno językowej wykładni przepisów oraz interpretacji pism skarżącej, jak i wykładni funkcjonalnej, opartej na odpowiedzi na pytania: do czego doprowadzi wznowione postępowanie, należało przyjąć, że zaskarżony wyrok nie naruszał prawa.

Mając na uwadze wszystkie przedstawione okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.