Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 4216/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, ust. 3, art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a), art. 92a ust. 1, 2, 6, art. 92c ust. 1 pkt 1, lp. 3.1 zał. nr 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1414
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym -  tekst jednolity.
journal: M.P. 2005 nr 61 poz 806 art. 5 ust. 1, art. 9 ust. 2, art. 6, art. 19
law: Umowa między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Federacji Rosyjskiej o międzynarodowych przewozach drogowych, podpisana w  Warszawie dnia 30 sierpnia 1996 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Urszula Wilk (spr.) Protokolant Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K.A.Y. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 26/17 w sprawie ze skargi K.A.Y. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od K.A.Y. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1350 (tysiąc trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

UZADADNIENIE

Wyrokiem z 19 czerwca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.Y.K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej.

Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy:

W dniu 21 czerwca 2016 r. w miejscowości C., na drodze krajowej nr 7 została przeprowadzona kontrola drogowa zespołu pojazdów składającego się z ciągnika siodłowego marki Renault o numerze rejestracyjnym [...] wraz z naczepą marki Schmitz o numerze rejestracyjnym [...], którym kierował obywatel Białorusi I.B.. Kierujący wykonywał międzynarodowy transport drogowy w imieniu A.Y.K.. Podczas kontroli ustalono, że kierujący po dokonanym w Polsce rozładunku wykonywał międzynarodowy przewóz drogowy na Słowację. Do kontroli kierujący nie okazał żadnego zezwolenia uprawniającego do wykonywania wymienionego przewozu drogowego. Przebieg i ustalenia z przeprowadzonej kontroli zostały zawarte w protokole kontroli nr [...] z [...] czerwca 2016 r.

Po wszczęciu postępowania administracyjnego skarżący złożył wyjaśnienia podnosząc, że do naruszenia doszło na skutek pomyłkowego pozostawienia przez kierowcę w miejscu rozładunku dokumentacji niezbędnej do okazania podczas kontroli, w tym także zezwolenia na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy nr [...]. Podniósł również, iż nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a do naruszenia doszło na skutek zdarzeń i okoliczności, których nie mógł przewidzieć.

Decyzją z [...] sierpnia 2016 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na A.Y.K. karę pieniężną w wysokości 10 000 zł.za wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego bez posiadania w pojeździe wymaganego zezwolenia.

Od tej decyzji A.Y.K. wniósł odwołanie.

Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej też: organ, GITD) decyzją z [...] października 2016 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję jako podstawę prawną wskazując art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23; dalej: k.p.a.), art. 28 ust. 1 i art. 92a ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm.; dalej: u.t.d.), art. 5 ust. 1 i art. 9 ust. 2 umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Federacji Rosyjskiej o międzynarodowych przewozach drogowych, podpisanej w Warszawie dnia 30 sierpnia 1996 r. (M.P. z 2005 r., nr 61 poz. 806) oraz lp. 3.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym.

Zdaniem organu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że strona skarżąca w dniu kontroli wykonywała międzynarodowy transport drogowy rzeczy z Rosji do Słowacji. Nie był to przejazd tranzytowy, bowiem w Polsce dokonano rozładunku, a następnie udano się na Słowację po odbiór ładunku przeznaczonego dla odbiorcy mającego siedzibę na terenie Federacji Rosyjskiej. Fakt wykonania przewozu towaru przeznaczonego dla polskiego przedsiębiorcy potwierdza dokument przewozowy CMR i oświadczenie z dnia [...] lipca 2016 r. złożone przez kierowcę wykonującego przewóz. Organ wskazał, że na wykonanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy z Rosji na Słowację i z powrotem strona skarżąca nie posiadała stosownego zezwolenia. Zezwolenie nr [...], przedłożone przez stronę w toku postępowania wyjaśniającego przed WITD, uprawniało stronę jedynie do wykonania międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy z Rosji do Polski i z powrotem.

Organ przywołał treść art. 87 ust. 1 pkt 3a u.t.d. i wskazał, że przedsiębiorca wykonujący przewóz drogowy powinien w chwili dokonywania kontroli okazać kontrolującym inspektorom właściwe zezwolenie. W ocenie organu, wbrew twierdzeniom strony, to nie pomyłka kierującego była powodem zaistnienia naruszenia, lecz nie wyposażenie go przez przedsiębiorcę we właściwe zezwolenie. Gdyby kierujący takie zezwolenie posiadał, to okazałby je w dniu kontroli.

Zdaniem GITD w sprawie nie zaistniały również okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 92c ust. 1 u.t.d.

Skargę na tę decyzję w niósł A.Y.K. zarzucając naruszenie przepisów postepowania i prawa materialnego.

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718; obecnie t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).

Odwołując się do art. 28 ust. 1 u.t.d. wskazał, że wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez zagraniczny podmiot wymaga zezwolenia ministra właściwego do spraw transportu, o ile umowy międzynarodowe nie stanowią inaczej. Odwołując się do judykatury, podniósł, że warunek posiadania zezwolenia dotyczy zarówno pojazdu samochodowego załadowanego jak i tzw. przejazdu na pusto. Z kolei sankcja za naruszenie dyspozycji art. 28 u.t.d. (za wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy bez posiadania w pojeździe wymaganego ważnego zezwolenia) została określona w załączniku do ustawy o transporcie drogowym pod lp. 3.1. załącznika nr 3 do u.t.d. w postaci kary pieniężnej w wysokości 10 000 zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wywodził, że powołany przepis jednoznacznie wskazuje, iż warunkiem wykonywania międzynarodowego transportu drogowego rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest posiadanie przez przewoźnika zagranicznego stosownego zezwolenia udzielonego przez ministra do spraw transportu. Wymóg ten nie będzie miał zastosowania tylko w przypadku odmiennego unormowania tej kwestii w umowach międzynarodowych.

Sąd wskazał, że Umowa z 30 sierpnia 1996 r. między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Federacji Rosyjskiej o międzynarodowych przewozach drogowych, podpisana w Warszawie nie zwalnia z obowiązku posiadania zezwolenia w przypadku wykonywania międzynarodowych przewozów drogowych. Sąd I instancji odwołał się do dyspozycji art. 5 ust.1 i art. 9 ust.1 i 2 powołanej umowy.

Odwołując się do art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a i ust. 1b u.t.d., Sąd I instancji stwierdził, że kierowca pojazdu, winien mieć przy sobie i okazywać na żądanie organu kontroli, wykonując przewóz drogowy rzeczy w międzynarodowym transporcie drogowym, odpowiednie zezwolenie. Regulacja ta pozostaje w ścisłym związku z postanowieniami art. 10 ust. 2 ww. umowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, że w sprawie bezsporne jest, że zatrzymany w dniu 21 czerwca 2016 r. na drodze krajowej nr 7 w miejscowości C., zespół pojazdów wykonywał na rzecz skarżącego przejazd z Rosji do Słowacji. Nie był to przejazd tranzytem przez Polskę. W dniu 20 czerwca 2016 r. pojazd został rozładowany w miejscowości T., skąd wyruszył na Słowację po odbiór ładunku przeznaczonego dla odbiorcy mającego siedzibę na terenie Federacji Rosyjskiej. Wówczas też został zatrzymany do kontroli drogowej. Kierujący pojazdem w chwili kontroli nie posiadał w pojeździe wymaganego ważnego zezwolenia na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd I instancji wskazał, że zezwolenie na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej było wystawione dnia [...] listopada 2015 r. z datą ważności do 31 grudnia 2016 r. Zezwolenie to uprawniało przewoźnika do wykonania międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy między terytorium państwa określonego w zezwoleniu a terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub tranzytem przez terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Z danych zawartych w części B zezwolenia, wypełnianych przez posiadacza zezwolenia wynika, że kontrolowany zespół pojazdów został załadowany na terenie Federacji Rosyjskiej. W dniu 19 czerwca 2016 r. pojazd wjechał na terytorium Rzeczypospolitej Polskie. W rubryce określającej państwo rozładunku wskazano Rzeczpospolitą Polską. Wskazane zezwolenie uprawniała zatem jedynie do wykonania międzynarodowego przewozu rzeczy z Rosji do Polski i z powrotem. Nie uprawniało do dalszego przejazdu na terytorium Słowacji w celu pobrania ładunku i przewiezienia go na terytorium Federacji Rosyjskiej. Na wykonanie tego rodzaju przewozu skarżący powinien posiadać zezwolenie uprawniające do wykonywania przewozu drogowego rzeczy między terytorium Rzeczypospolitej Polskiej a terytorium państwa innego niż określone w zezwoleniu. Kwestię wykonywania tego rodzaju przewozów reguluje art. 9 ust. 2 umowy z dnia 30 sierpnia 1996 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że podczas kontroli osoba kierująca pojazdem nie okazała zezwolenia, o którym mowa w art. 28 ust. 1 u.t.d. w związku z art. 5 ust. 1 i art. 9 ust. 2 umowy, dlatego też decyzję o nałożeniu na stronę kary pieniężnej w wysokości 10 000 zł należy uznać za prawidłową.

Odnosząc się do argumentu skarżącego, że stosowne zezwolenie pozostawiono w miejscu rozładunku kontrolowanego pojazdu, Sąd I instancji wskazał, że nie może to mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia. Okolicznością uzasadniającą nałożenie kary było bowiem to, że podczas kontroli zezwolenie nie zostało okazane kontrolującym, jak tego wymaga art. 28a ust. 3 u.t.d. W przypadku nieokazania podczas kontroli odpowiedniego zezwolenia, międzynarodowy przewóz drogowy uznaje się za wykonywany bez zezwolenia, co uprawnia do nałożenia sankcji finansowej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 92c ust. 1 u.t.d. Sąd I instancji wskazał, że odpowiedzialność administracyjna przewidziana w art. 92a u.t.d. ma charakter obiektywny i znajduje zastosowanie do podmiotu wykonującego transport drogowy w przypadku wystąpienia zakazanego ustawą skutku i to niezależnie od tego, kto prowadził pojazd samochodowy. Podnosił, że przedsiębiorstwo wykonujące transport drogowy ponosi odpowiedzialność za ewentualne skutki działań osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje. Dlatego też, co do zasady, bez znaczenia są okoliczności, w jakich doszło do powstania naruszeń u przedsiębiorcy. Powyższy przepis stwarza domniemanie odpowiedzialności przedsiębiorcy.

Odwołując się do dyspozycji art. 92 c ust. 1 u.t.d. oraz judykatury Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podnosił, że przedsiębiorca nie ma wpływu na powstanie naruszenia w sytuacji, gdy niezależnie od jego zachowania i tak doszłoby do jego powstania. Wskazany wyżej przepis odnosi się zatem do wyjątkowych sytuacji, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewozy drogowe, przy zachowaniu staranności i przezorności, nie był w stanie przewidzieć.

Zdaniem Sądu I instancji, w dyspozycji ww. przepisu nie mieści się zachowanie kierowcy będące wynikiem roztargnienia (pozostawienie dokumentacji w miejscu załadunku). Przedsiębiorca ma bowiem wpływ na to, czy zatrudniani przez niego kierowcy dopuszczają się naruszeń, nawet jeśli są one przez nich umyślnie zawinione. Wpływ ten polega, między innymi, na prowadzeniu odpowiednich szkoleń, dokonywaniu kontroli lub doborze kadry, w taki sposób, aby do naruszeń nie dochodziło.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł A.Y.K. zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postepowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 70 k.p.a. poprzez wadliwe oddalenie skargi, w sytuacji, gdy organ administracji nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, co doprowadziło do niewyjaśnienia w sposób właściwy stanu faktycznego sprawy w zakresie, czy skarżący faktycznie ponosi odpowiedzialność za incydentalne zachowanie kierowcy pojazdu, a w szczególności nieuwzględnieniu następujących okoliczności:

a. przewoźnik zagraniczny nie posiadał ważnego zezwolenia na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego rzeczy bowiem nie było one wymagane, w sytuacji, gdy podczas kontroli od kierowcy pojazdu żądano okazania pozwolenia na międzynarodowy przewód rzeczy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej;

b. w chwili zatrzymania do kontroli pojazd o nr rejestracyjnym [...] był pusty z uwagi na rozładunek towaru przewożącego do Polski w miejscowości T. co potwierdza dokument CMR znajdujący się w aktach sprawy;

c. kierowca w chwili zatrzymania do kontroli posiadał w kabinie uchwałę nr [...], która została zgłoszona w Ministerstwie Transportu na przewóz rzeczy ze Słowacji na Rosję, co potwierdza dokument CMR;

d. skarżący zapewniał właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów wskazanych w ustawie o transporcie drogowym, gdyż skarżący posiadał i powierzał kierowcom ważne wymagane przepisami prawa dokumenty do przewozu międzynarodowego i pouczał ich o konieczności posiadania tychże dokumentów przez cały okres podróży;

e. brak uwzględnienia przez organ okoliczności, iż transport odbywał się w oparciu o wymagane i ważne zezwolenia, jednakże w ocenie przewoźnika posiadał on stosowne zezwolenie na przewóz rzeczy ze Słowacji do Rosji;

- co miało istotny wpływ na wynik sprawy i uzasadniało uchylenie nałożonej kary.

2. przepisów prawa materialnego, a w szczególności:

- art. 92c ust. 1 pkt. 1 u.t.d. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy okoliczności niniejszej sprawy dowodzą, że odwołujący uczynił wszystko, czego można od niego rozsądnie wymagać, a w szczególności uzyskał wymagane prawem dokumenty, przekazał je kierowcy, a ponadto pouczył o konieczności posiadania ich w pojeździe, a tym samym nie sposób uznać, że działał on bez należytej staranności;

- art. 6 umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Federacji Rosyjskiej o międzynarodowym ruchu drogowym z dnia 30 sierpnia 1996 r. poprzez jej niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że skarżący zobowiązany był do posiadania dodatkowego zezwolenia na przejazd, w sytuacji, gdy literalne brzmienie przepisu jednoznacznie wskazuje, że zezwolenie wymagane jest przy przewozie towarów, zaś kontrolowany kierowca jechał bez załadunku;

- art. 9 ust 2. umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Federacji Rosyjskiej o międzynarodowym ruchu drogowym z dnia 30 sierpnia 1996 r. poprzez jej niewłaściwe zastosowanie, bowiem skarżący nie wykonywał przewozu rzeczy, a jedynie dokonywał przejazdu pustego pojazdu do kraju docelowego, a tym samym nie był zobowiązany do posiadania zezwolenia uprawniającego do wykonywania międzynarodowego przewozu rzeczy na terenie Rzeczpospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie przytoczonych zarzutów. Skarżący kasacyjnie podnosił, że w momencie kontroli kierowca dokonywał przejazdu bez ładunku z terytorium RP do państwa trzeciego. Nie można zatem uznać, że Sąd dokonał subsumpcji w sposób właściwy, uznając, że skarżący obowiązany był uzyskać i przekazać kierowcy przedmiotowe zezwolenie, w sytuacji, gdy obowiązku takiego nie posiadał. W momencie zatrzymania kierowca dokonywał przejazdu na pusto z terytorium RP na terytorium państwa trzeciego, w którym miał zostać dokonany załadunek oraz sporządzone stosowne zezwolenie.

Jednocześnie skarżący kasacyjnie nie zgadzał się z ustaleniami, jakoby skarżący nie wykazał, że nie miał on wpływu na powstanie naruszenia. Wskazywał, że zapewnił pracownikowi wszelkie wymagane prawem dokumenty, wydał je przed wyruszeniem w trasę, a ponadto pouczył pracownika o ewentualnych możliwych konsekwencjach nie zachowania ostrożności przy przechowywaniu dokumentów w trakcie przejazdu. W ocenie skarżącego kasacyjnie uczynił on wszystko, czego można od niego rozsądnie wymagać i z tych względów przepis art 92c ust. 1 u.t.d. zasługuje na uwzględnienie.

Główny Inspektor Transportu Drogowego nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Wskazane w tym środku zaskarżenia przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd II instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do podjęcia działań z urzędu jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w niniejszej sprawie nie występują. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna jest więc sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowanym m.in. przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.), który opiera się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega zatem na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Sądu II instancji. Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić naruszenie tylko tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy Sąd I instancji nie naruszył również innych przepisów, niedostrzeżonych lub pominiętych przy formułowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej czy odniesienie się do nich w sposób wybiórczy i ogólnikowy skutkuje niemożnością zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez Sąd I instancji czy działające w sprawie organy.

W pierwszym rzędzie zauważyć zatem należy, ze w zakresie zarzutu naruszenia art. 77 k.p.a., którego naruszenie powiązano z art.151 p.p.s.a. nie wskazano jednostki redakcyjnej przepisu, którego dotyczy naruszenie. Art.77 k.p.a. zawiera cztery jednostki redakcyjne i niesprecyzowanie przez autora skargi kasacyjnej, którego paragrafu dotyczy zarzut skargi kasacyjnej, stanowi istotną wadę wniesionej skargi kasacyjnej, poważnie ograniczając zakres przeprowadzonej przez Sąd II instancji kontroli. W tym miejscu należy przypomnieć, że obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest jednoznaczne podanie, który z przepisów został naruszony i przyporządkowanie go do odpowiedniej podstawy kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej, bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny (por. wyrok NSA z 16 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 861/10 – publ.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl i powołane tam orzecznictwo). Wadliwość zgłoszonej podstawy kasacyjnej jest czasami możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma jednak obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (art.176 § 1 pkt 2) p.p.s.a.).

Powyższe uwagi dotyczą też jednego z zarzutów naruszenie prawa materialnego tj. zarzutu naruszenia art. art. 6 umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Federacji Rosyjskiej o międzynarodowym ruchu drogowym z dnia 30 sierpnia 1996 r. Artykuł ten również posiada jednostki redakcyjne [ustępy 1 – 3, zaś ustęp 1 kolejne jednostki litery a) – h)]. Jedynie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na naruszenie art. 6 ust. 1 nie precyzując jednak, o którą z jednostek redakcyjnych (a - h) tego przepisu chodzi, przez co omawiany zarzut nie poddaje się kontroli instancyjnej.

Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że ich specyfika i komplementarny charakter, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sprawia, że zasadne i celowe jest odniesienie się do nich łącznie.

W tym miejscu przypomnieć należy, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły art. 28 ust. 1 i art. 92a ust. 1, 2 i 6 u.t.d., art. 5 ust. 1 i art. 9 ust. 2 umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Federacji Rosyjskiej o międzynarodowych przewozach drogowych, podpisanej w Warszawie dnia 30 sierpnia 1996 r. oraz lp. 3.1 załącznika nr 3 do u.t.d.

Przepis art. 28 ust.1 u.t.d., w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie stanowił, iż wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez zagraniczny podmiot niemający siedziby w państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym wymaga zezwolenia ministra właściwego do spraw transportu, o ile umowy międzynarodowe nie stanowią inaczej.

Przytoczony przepis jednoznacznie wskazuje, że przewoźnik zagraniczny niemający siedziby w państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) może wykonywać międzynarodowy transport drogowy rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej pod warunkiem posiadania zezwolenia udzielonego przez ministra właściwego do spraw transportu.

Podkreślenia wymaga, że wymóg ten nie musi być spełniony w razie odmiennych postanowień zawartych w umowach międzynarodowych. W dacie dokonywania kontroli oraz w dacie wydawania decyzji administracyjnej obowiązywała Umowa między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Federacji Rosyjskiej o międzynarodowych przewozach drogowych podpisana w Warszawie w dniu 30 sierpnia 1996 roku. Stosownie do art.5 ust.1 i ust. 2 tej umowy przewozy ładunków między obu państwami lub w tranzycie przez ich terytoria, z wyjątkiem przewozów określonych w artykule 6 niniejszej Umowy, wykonywane są pojazdami samochodowymi na podstawie zezwoleń wydawanych przez właściwe organy Umawiających się Stron (ust.1). Na każdy przewóz ładunków wymagane jest oddzielne zezwolenie, które uprawnia do wykonania jednej jazdy tam i z powrotem, o ile nie zostanie to inaczej określone w samym zezwoleniu (ust. 2).

Z kolei zgodnie z art. 9 ust.1 i 2 wskazanej umowy przewoźnikowi nie zezwala się na wykonywanie przewozów podróżnych i ładunków między dwoma punktami, znajdującymi się na terytorium drugiej Umawiającej się Strony (ust. 1). Przewoźnik może wykonywać przewozy z terytorium państwa drugiej Umawiającej się Strony na terytorium trzeciego państwa oraz z terytorium trzeciego państwa na terytorium państwa jednej z Umawiających się Stron, jeżeli otrzyma specjalne zezwolenie wydane przez właściwe organy drugiej Umawiającej się Strony (ust. 2).

Oznacza to, że wykonywanie przewozu ładunków między obu umawiającymi się państwami lub w tranzycie przez ich terytoria, a także z terytorium państwa drugiej Umawiającej się Strony na terytorium trzeciego państwa oraz z terytorium trzeciego państwa na terytorium państwa jednej z Umawiających się Stron wymaga każdorazowo uzyskania przez zagranicznego przewoźnika drogowego stosownego zezwolenia. W tym miejscu wymaga także podkreślenia i ta okoliczność, że ilość zezwoleń na przewozy ładunków między obu państwami lub w tranzycie przez ich terytoria jest w każdym roku limitowana, bowiem jak wynika z postanowień zawartych w art. 5 ust. 3 umowy właściwe organy Umawiających się Stron corocznie będą przekazywać sobie wzajemnie uzgodnioną ilość formularzy zezwoleń na przewozy ładunków. Formularze te powinny posiadać pieczęć i podpis właściwego organu wydającego zezwolenia.

Z kolei, zgodnie z art. 28 ust.3 u.t.d. przepisy ust. 1-2 stosuje się również w przypadku przejazdu pojazdu samochodowego bez ładunku. Przepis ten wprost reguluje zatem kwestię wymogu posiadania odpowiednie go zezwolenia również w przypadku przejazdu bez ładunku.

Z treści przytoczonych uregulowań wynika, że dla uzyskania uprawnienia do wykonywania przewozu ładunków (międzynarodowego transportu drogowego rzeczy) między obu państwami będącymi stroną w/w umowy lub w tranzycie przez ich terytorium konieczne jest uzyskanie przez określony podmiot - zagranicznego przewoźnika drogowego stosownego zezwolenia. Uzyskanie zezwolenia stwarza podstawę do uzyskania stosownego uprawnienia przez konkretnego przewoźnika, które będą wykonywane przy użyciu konkretnego pojazdu samochodowego. Zakres tych uprawnień wskazuje na to, że zezwolenie dotyczy konkretnego przewozu wykonywanego przez konkretnego przewoźnika, który jako posiadacz tego zezwolenia winien je właściwie wypełnić i okazać w czasie kontroli.

Należy bowiem zwrócić uwagę na to, że stosownie do treści art. 87 ust.1 pkt 3 lit.a) u.t.d. podczas wykonywania przewozu drogowego rzeczy kierowca pojazdu samochodowego jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli m.in. dokumenty związane z przewożonym ładunkiem, a także odpowiednie zezwolenie wymagane w międzynarodowym transporcie drogowym. Przy czym stosownie do art. 88 u.t.d. przepisy art. 87 nie naruszają, wynikających z odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, praw i obowiązków kierowców i podmiotów wykonujących przewóz drogowy.

Przedstawiona regulacja pozostaje w ścisłym związku także z postanowieniami art.10 ust.2 w/w umowy. Umawiające się strony ustaliły, że zezwolenia oraz inne dokumenty, które są wymagane stosownie do postanowień umowy powinny znajdować się w pojeździe samochodowym, którym jest wykonywany przewóz i powinny być okazywane na żądanie właściwych organów.

Zaś zgodnie z art. 19 umowy sprawy nieuregulowane niniejszą Umową oraz umowami międzynarodowymi, których uczestnikami są obie Umawiające się Strony, będą rozstrzygane zgodnie z wewnętrznym ustawodawstwem każdej z Umawiających się Stron.

Skoro więc zarówno ustawodawca jak i strony umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Federacji Rosyjskiej o międzynarodowych przewozach drogowych uznały, że kierowca w pojeździe samochodowym, którym wykonuje przewóz winien posiadać zezwolenie na wykonywany przewóz to właśnie ta okoliczność jako istotna w przedmiotowej sprawie podlegała ustaleniu przez orzekające w sprawie organy.

Skarżący kasacyjnie nie kwestionuje ustalenia, że w chwili kontroli takiego zezwolenia w pojeździe nie posiadał. Buduje natomiast swoją argumentację o wadliwości zaskarżonego wyroku, podnosząc, że nieprawidłowa była zaakceptowana przez Sąd I instancji ocena, iż w związku z dyspozycją art. 92a ust. 1 i 6 u.t.d. oraz lp. 3.1 załącznika nr 3 do u.t.d. podlegał on karze pieniężnej bowiem po pierwsze nie uwzględniono, że w chwili kontroli pojazd był pusty. Argument ten wobec powyższych wywodów oraz wyraźnej dyspozycji art. 28 ust.3 u.t.d. jest nietrafny.

Dalsze argumenty skarżącego kasacyjnie zmierzają do podważenia dokonanej oceny dotyczącej braku zasadności zastosowania art. 92c ust. 1 pkt. 1 u.t.d. Zgodnie z tym przepisem nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sadu Administracyjnego zaakceptowane przez Sąd I instancji stanowisko, że przedsiębiorstwo wykonujące transport drogowy ponosi odpowiedzialność za ewentualne skutki działań osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje oraz, że za zaistniałe naruszenie odpowiedzialny jest przedsiębiorca, ponieważ nie wyposażył kierowcy we właściwe zezwolenie.

W tym kontekście wskazać należy, że skarżący nie kwestionuje też opartych o przedstawiony dokument CMR ustaleń, iż po dokonanym w Polsce rozładunku wykonywał międzynarodowy przewóz drogowy na Słowację - pojazd do kontroli zatrzymany został w miejscowości C. po rozładunku w miejscowości T.. Z kolei przedstawione po kontroli zezwolenie nr [...], uprawniało jedynie do wykonania międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy z Rosji do Polski i z powrotem, nie obejmowało zatem przewozu wykonywanego w chwili kontroli – przejazd na Słowację. Wobec tego, argumentacja związana z okolicznościami pozostawienia tego zezwolenia przez kierowcę w miejscu rozładunku pozostaje bez znaczenia, również w aspekcie przesłanek wyłączenia odpowiedzialności przewoźnika określonych w art. art. 92c ust. 1 pkt. 1 u.t.d. Z kolei twierdzenie, że "kierowca w chwili zatrzymania do kontroli posiadał w kabinie uchwałę nr [...], która została zgłoszona w Ministerstwie Transportu na przewóz rzeczy ze Słowacji na Rosję" pozostaje po pierwsze gołosłowne, a nadto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej sam skarżący wskazuje, że dopiero "w momencie załadunku na Słowacji kierowca posiadał wymagane prawem dokumenty".

Stwierdzić zatem należy, że dokonana przez Sąd I instancji kontrola działalności administracji publicznej była prawidłowa, a podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty ocenić należało jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny, zasądzając na rzecz organu kwotę 1350 zł, uwzględnił to, że pełnomocnik organu, który nie występował wcześniej w sprawie wziął udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.