Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 354/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2006-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 30. art. 38, art. 39, art. 42
journal: Dz.U. 2003 nr 118 poz 1112
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela - t. jedn.
article: art. 93
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marcin Miemiec, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (sprawozdawca), Asesor WSA Ewa Kamieniecka, Protokolant Jolanta Pociejowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2006r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miejskiej J.-L. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia regulaminu przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego, obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw dla nauczycieli oraz określenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru zajęć dla niektórych stanowisk i funkcji jednostkach oświatowych, dla których organem prowadzącym jest Gmina J.-L. I. stwierdza nieważność następujących przepisów zaskarżonej uchwały: § 6 ust. 1; § 8 ust. 8 we fragmencie "nie więcej jednak niż za 4 godziny"; § 9,; § 12 ust. 3 pkt 1 we fragmencie "po zasięgnięciu opinii rady pedagogicznej i zakładowych organizacji związkowych" i pkt 2 lit. a) we fragmencie: "zaopiniowany przez radę pedagogiczną i zakładowe organizacji związkowe" oraz lit. b) we fragmencie: "po zaopiniowaniu przez radę pedagogiczną i zakładowe organizacje związkowe". II. orzeka, że zaskarżone przepisy uchwały nie mogą być wykonane’ III. zasądza od Gminy J.-L. na rzecz Wojewody D. kwotę 240 złotych tytułem kosztów zastępstwa prawnego.


UZASADNIENIE

Na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz art. 147 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) organ nadzoru Wojewoda D. zaskarżył: § 6 ust. 1; § 8 ust. 8 we fragmencie: "nie więcej jednak niż za 4 godziny"; § 9; § 12 ust. 3 pkt 1 we fragmencie: "po zaciągnięciu opinii rady pedagogicznej i zakładowych organizacji związkowych" i pkt 2 ppkt a) we fragmencie: "zaopiniowany przez radę pedagogiczną i zakładowe organizacje związkowe" oraz ppkt b) we fragmencie "po zaopiniowaniu przez radę pedagogiczną i zakładowe organizacje związkowe" uchwały Rady Miejskiej w J.-L. z dnia [...]r. nr [...]w sprawie uchwalenia regulaminu przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego, obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw dla nauczycieli oraz określenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru zajęć dla niektórych stanowisk i funkcji w jednostkach oświatowych dla których organem prowadzącym jest Gmina J.-L..

Uzasadniając swoją skargę Wojewoda D. twierdził, że na sesji w dniu [...] roku Rada Miejska w J. – L. podjęła uchwałę nr [...]w sprawie uchwalenia regulaminu przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego, obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw dla nauczycieli oraz określenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru zajęć dla niektórych stanowisk i funkcji w jednostkach oświatowych, dla których organem prowadzącym jest Gmina J.- L..

W § 6 ust. 1 Rada uchwaliła: "Prawo do dodatku funkcyjnego, o którym mowa w § 4 ust. 1 i 2 oraz w § 5 ust. 1, powstaje od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiło powierzenie stanowiska kierowniczego, wychowawstwa lub funkcji, a jeżeli powierzenie to nastąpiło pierwszego dnia miesiąca - od tego dnia".

Zgodnie z przepisami art. 39 ust. 1 i 3 Karty nauczyciela, w świetle których: "1. Zmiana wysokości wynagrodzenia w czasie trwania stosunku pracy w związku z uzyskaniem kolejnego stopnia awansu zawodowego nauczyciela następuje z pierwszym dniem roku szkolnego następującego po roku szkolnym, w którym nauczyciel uzyskał wyższy stopień awansu. Zmiana wysokości wynagrodzenia z innych przyczyn następuje z pierwszym dniem najbliższego miesiąca kalendarzowego, jeżeli inne przyczyny nie nastąpiły od pierwszego dnia danego miesiąca kalendarzowego"; "3. W razie zmiany miejsca pracy, pociągającej za sobą zmianę wysokości wynagrodzenia, prawo do wynagrodzenia odpowiadającego nowemu miejscu pracy przysługuje od pierwszego dnia miesiąca kalendarzowego, następującego po objęciu obowiązków pracowniczych w nowym miejscu pracy, jeżeli objęcie tych obowiązków nie nastąpiło od dnia pierwszego danego miesiąca kalendarzowego".

W ocenie organu nadzoru przedmiotowe zapisy uchwały stanowią powtórzenia ustawy, która rozstrzyga już o momencie zmiany wynagrodzenia.

Zgodnie zaś z art. 87 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczpospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa są także akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zgodnie z art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Przepisy rozdziału III Konstytucji wyraźnie wskazują hierarchię aktów prawnych. W świetle tych przepisów ustawa jest aktem prawnym hierarchicznie wyższym od aktów prawnych organów samorządu terytorialnego. Oznacza to, że akty prawa miejscowego nie mogą być sprzeczne z postanowieniami ustawowymi. Uchwały organów samorządu terytorialnego mogą być podejmowane wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to również, że w powyższych uchwałach nie mogą znaleźć się materie regulowane już w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Nie dopuszczalne jest powtarzanie w uchwałach uregulowań ustawowych.

Na potwierdzenie swojego stanowiska Wojewoda powołał orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego.

Według Wojewody D. zgodnie z § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej, w aktach organów samorządu terytorialnego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej i przepisów innych aktów normatywnych. Rada Gminy nie ma prawa powielać uregulowań ustawy upoważniającej i przepisów innych aktów normatywnych.

Zdaniem organu nadzoru regulacje uchwały w określonych przypadkach mogą doprowadzić do naruszenia art. 30 ust. 1 i 6, art. 38 ustawy Karta nauczyciela, a także art. 80 Kodeksu Pracy. Wskazać choćby można na przypadek, kiedy przed zatrudnieniem na stanowisku z dodatkiem funkcyjnym, pracownik nie podlegał Karcie nauczyciela. W takim ujęciu dodatek funkcyjny należy się od pierwszego dnia zatrudnienia. Dodatek funkcyjny jest elementem wynagrodzenia, który przysługuje obligatoryjnie dla pracowników zajmujących określone stanowiska. Zgodnie z art. 38 Karty Nauczyciela nauczyciel nabywa prawo do wynagrodzenia od dnia nawiązania stosunku pracy. W myśl art. 80 Kodeksu Pracy wynagrodzenie należy się za pracę wykonaną.

Rada nie ma zatem prawa wprowadzać uregulowań sprzecznych z ustawą. Skoro wynagrodzenie przysługuje za wykonaną pracę oraz od dnia nawiązania stosunku pracy, to jakiekolwiek uregulowania uszczuplające prawo pracownika do wynagrodzenia musi mieć wyraźne upoważnienie ustawowe.

W paragrafie 8 ust. 8 Rada uchwaliła, że nauczyciel za zajęcia dydaktyczne, opiekuńcze lub wychowawcze wykonywane w dniu wolnym od pracy, otrzymuje inny dzień wolny lub wynagrodzenie za ten dzień, nie więcej jednak niż za 4 godziny. Z zapisu tego wynika, iż nawet, jeśli nauczyciel przepracuje w dniu wolnym więcej niż 4 godziny, wynagrodzenie otrzyma jedynie maksymalnie za 4 godziny. W § 9 uregulowano zaś, iż nauczycielom zajmującym stanowiska kierownicze, sprawującym w dniu wolnym od pracy nadzór nad przebiegiem zajęć dydaktyczno-wychowawczych i opiekuńczych, nie przysługuje z tego tytułu dodatkowe wynagrodzenie.

Zgodnie z art. 30 ust. 1 Karty nauczyciela: "Wynagrodzenie nauczycieli, z zastrzeżeniem art. 32, składa się z:

1) wynagrodzenia zasadniczego;

2) dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego oraz za warunki pracy;

3) wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw;

4) nagród i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy, z wyłączeniem świadczeń z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych i dodatków socjalnych określonych w art. 54".

Pozbawienie jakiegokolwiek składnika wynagrodzenia musi mieć wyraźne upoważnienie ustawowe. Także nie jest dopuszczalne okrajanie wynagrodzenia nauczycieli za sprawowaną opiekę nad uczniami podczas zajęć pozaszkolnych w tym wycieczek szkolnych, obozów i zielonych szkół, czy też za opiekę w dniach wolnych od pracy.

Artykuł 30 ust. 6 pkt 2 zezwala jedynie na określenie szczegółowych warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, a nie na stanowienie warunków przyznania prawa do wynagrodzenia za godziny zastępstw doraźnych, czy też pozbawianie prawa do wynagrodzenia.

Według organu zaskarżony przepis narusza również art. 80 Kodeksu pracy i § 10 rozporządzenia MANiS z dnia 31.01.2005r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzeń zawodowych nauczycieli, ogólnych warunkach przyznania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagrodzenia za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz. U. Nr 22 poz. 181).

W paragrafie 12 ust. 3 przedmiotowej uchwały postanowiono, iż nagrody nauczycielom przyznaje się po zasięgnięciu opinii rady pedagogicznej i zakładowej organizacji związkowej.

Zdaniem organu nadzoru wprowadzenie dodatkowego, zewnętrznego organu do współdziałania w zakresie przyznawania indywidualnie poszczególnych składników wynagrodzenia musi mieć wyraźne umocowanie ustawowe.

W świetle art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 roku Karta nauczyciela (Dz. U. z 2003 roku, nr 118, poz. 1112 ze zm.) Organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa corocznie dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu obowiązującego od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia:

1) wysokość stawek dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, z zastrzeżeniem art. 33 i 34,

2) szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, z zastrzeżeniem art. 35 ust. 3,

3) wysokość i warunki wypłacania składników wynagrodzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 4, o ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych przepisach

- w taki sposób, aby średnie wynagrodzenia nauczycieli, składające się ze składników, o których mowa w ust. 1, odpowiadały na obszarze działania danej jednostki samorządu terytorialnego co najmniej średnim wynagrodzeniom nauczycieli, o których mowa odpowiednio w ust. 3 i 4.

W zakresie nagród podstawą dla działania Rady jest jeszcze art.49 ust. 2 Karta Nauczyciela stosownie do brzmienia którego "organy prowadzące szkoły ustalają kryteria i tryb przyznawania nagród dla nauczycieli ze środków, o których mowa w ust. 1 pkt 1, uwzględniając w szczególności osiągnięcia w zakresie pracy dydaktyczno-wychowawczej, pracy opiekuńczo-wychowawczej oraz realizacji innych zadań statutowych szkoły, sposób podziału środków na nagrody organów prowadzących szkoły i dyrektorów szkół, tryb zgłaszania kandydatów do nagród oraz zasadę, że nagroda może być przyznana nauczycielowi po przepracowaniu w szkole co najmniej roku".

Udzielone Radzie normy kompetencyjne mają dość szeroki zakres. Nie oznacza to jednak dowolności w zakresie ustalania warunków i trybu przyznawania dodatków i nagród Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, iż każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących dana dziedzinę. Rada nie może uszczuplać ustawowych kompetencji organów szkoły oraz gminy kosztem organizacji związkowych. Dodatkowo należy uwzględnić prawo pracownika do ochrony tajemnicy wynagrodzenia, jego składników i wysokości.

Organy szkoły normuje ustawa o systemie oświaty, powołując zasadniczo dwie grupy organów. Pierwsza grupa to organy obligatoryjne, do których zaliczamy Dyrektora, Radę Pedagogiczną oraz Samorząd Uczniowski. Druga zaś grupa organów to organy fakultatywne.

Kompetencje organów szkoły normuje ustawa o systemie oświaty, stanowiąc dodatkowo w art. 60, że w Statucie można wskazać dodatkowe kompetencje organów. Nie oznacza to jednak, iż można modyfikować rozwiązania przyjęte w ustawie.

Do zadań Dyrektora w świetle art. 39 ust. 3 należy m.in. pełnienie funkcji kierownika zakładu - pracy dla zatrudnionych w szkole lub placówce nauczycieli i pracowników nie będących nauczycielami. Dyrektor w szczególności decyduje w sprawach:

1) zatrudniania i zwalniania nauczycieli oraz innych pracowników szkoły lub placówki;

2) przyznawania nagród oraz wymierzania kar porządkowych nauczycielom i innym pracownikom szkoły lub placówki;

3) występowania z wnioskami, po zasięgnięciu opinii rady pedagogicznej i rady szkoły lub placówki, w sprawach odznaczeń, nagród i innych wyróżnień dla nauczycieli oraz pozostałych pracowników szkoły lub placówki.

Szkoła w świetle przepisów ustawy o systemie oświaty, karty nauczyciela oraz Kodeksu Pracy jest pracodawcą dla zatrudnionych nauczycieli i innych pracowników. Zgodnie z art. 3 i 31 Kodeksu pracy: "Pracodawcą jest jednostka organizacyjna, choćby nie posiadała osobowości prawnej, a także osoba fizyczna, jeżeli zatrudniają one pracowników"; "Za pracodawcę będącego jednostką organizacyjną czynności w sprawach z zakresu prawa pracy dokonuje osoba lub organ zarządzający tą jednostką albo inna wyznaczona do tego osoba".

W świetle cytowanych przepisów nie budzi wątpliwości, iż wszystkie czynności z zakresu prawa pracy w szkole dokonuje Dyrektor. Jest to jego ustawowa prerogatywa i jakiekolwiek zmiany w tym zakresie mogą następować wyłącznie na skutek wyraźnej kompetencji ustawowej. Wprowadzenie obowiązku uzyskania opinii rady pedagogicznej, czy tez związku zawodowego przy nagrodzie dla nauczyciela jest uszczupleniem ustawowych kompetencji Dyrektora. Ustawa nie przewiduje bowiem współdziałania pracodawcy (dyrektora) w indywidualnych sprawach ustalania składników wynagrodzenia i ich wysokości. Nie ma też podstaw, aby takie współdziałanie wprowadzić w drodze aktu prawa miejscowego.

Ponadto Wojewoda D. podkreślił, iż zakres indywidualnej ochrony pracownika przez działające w zakładzie pracy związki zawodowe określają przepisy kodeksu pracy, ustawa o związkach zawodowych oraz ustawa Karta nauczyciela. Tylko w tym zakresie związki zawodowe mają przyznane uprawnienia do indywidualnej ochrony pracownika co wynika z artykułu 26 ustawy z dnia 23 maja 1991 roku (tekst jedn. Dz. U. z 2001 roku, nr 79, poz. 854 ze zm.).

Nie budzi również wątpliwości organu nadzoru, iż związek zawodowy może bronić praw poszczególnych pracowników, ale tylko przy ich akceptacji. Z art. 23a Kodeksu pracy i art. 7 ustawy o związkach zawodowych wynika, iż indywidualna obrona pracowników może mieć miejsce tylko po wyrażeniu zgody przez nauczyciela niezrzeszonego w związku zawodowym.

Zdaniem organu nadzoru opinie w indywidualnych sprawach w zakresie wynagrodzeń, wyróżnień i awansów mogą mieć miejsce tylko wtedy, gdy ustawa tak stanowi. Przykładem jest art. 6a ust. 7 ustawy Karta Nauczyciela.

Opiniowanie nagród prowadzi także do naruszenia dóbr osobistych pracownika, o których mowa w art. 23 Kodeksu Cywilnego, w wyniku stworzenia możliwości zapoznania się przez związki zawodowe z elementami wynagrodzenia i ich wysokością.

Wprowadzanie obowiązku współdziałania w zakresie przyznawania indywidualnych składników wynagrodzenia nie znajduje podstaw w obowiązującym prawie, godzi w prerogatywy pracodawcy oraz prawa pracownika.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w J.-L. wskazując na art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) wniosła o oddalenie w całości skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miejskiej w J.-L. z dnia . [...] roku nr [...]w sprawie uchwalenia regulaminu przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego, obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźne zastępstw dla nauczycieli oraz określenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru zajęć dla niektórych stanowisk i funkcji w jednostkach oświatowych dla których organem prowadzącym jest Gmina J.-L..

Podniosła, że Rada Miejska w J.-L. podejmując zaskarżoną w części uchwałę nie naruszyła przepisów prawa, a w szczególności nie naruszyła przepisów Karty nauczyciela.

Podkreśliła, iż zapisy § 6 ust. 1 zaskarżonej uchwały nie naruszają przepisów prawa, gdyż mają jedynie charakter porządkujący kwestie związane ze sposobem naliczania dodatku funkcyjnego. Podobnie zapisy § 8 ust. 8 zaskarżonej uchwały nie naruszają przepisów prawa i również mają charakter porządkujący, a celem ich wprowadzenia jest chęć uregulowania w sposób prawidłowy rozliczeń finansowych z nauczycielami i zmierzają one do tego, aby w pierwszej kolejności nauczyciele otrzymywali wolny od pracy w zamian za dodatkowo przepracowany czas pracy.

Zaznaczyła też, iż Rada Miejska jako organ stanowiący samorządu terytorialnego podejmując zaskarżaną uchwałę zmierzała w pierwszej kolejności do racjonalizacji wydatków budżetowych i nie miała zamiaru pozbawiania nauczycieli prawa do wynagrodzenia za wykonaną prace, niemniej jednak nie można pominąć kwestii, iż Rada Miejska stanowiąc przepisy gminne, musi brać pod uwagę ich konsekwencje finansowe oraz realny poziom wydatków, a także wielkość środków finansowych przewidzianych w budżecie gminnym na realizację tego rodzaju wydatków finansowych w danym roku kalendarzowym. W związku z tym dyrektorzy szkół planując dodatkowe zajęcie w dni wolne od nauki szkolnej powinni brać pod uwagę zapisy zaskarżonej uchwały.

Podniosła również, iż nie stanowią naruszenia przepisów prawa zapisy uchwały przewidujące obowiązek przeprowadzenia konsultacji z radami pedagogicznymi i zakładowymi organizacjami związkowymi decyzji w przedmiocie przyznawania nagród. Zarzuciła, iż stanowisko organu nadzoru jest przejawem zbyt jednostronnej wykładni przepisów prawa, trudno bowiem uznać aby prawidłowe współdziałanie dyrektorów szkół z radami pedagogicznymi i zakładowymi organizacjami związkowymi naruszało przepisy aktualnie obowiązującego prawa. Nagrody są dodatkowym, uznaniowym świadczeniem ze stosunku pracy i w związku z tym Rada Miejska - jako organ stanowiący samorządu terytorialnego może w sposób szczególny uregulować zasady przyznawania tego rodzaju świadczeń, co powinno w pełni pozwolić na prawidłowe ułożenie współpracy pomiędzy dyrektorami szkół a radami pedagogicznymi oraz zakładowymi organizacjami związkowymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. u. nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Uchwała Rady Gminy jest prawidłowa jeżeli jest zgodna z przepisami prawa, które zawierają upoważnienie do wydania takiego aktu oraz określają tryb postępowania prawodawczego. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zatem Sądy administracyjne mogą zakwestionować zaskarżone akty prawa miejscowego tylko, wtedy gdy są one niezgodne z prawem.

W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują – skarga zatem zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 91.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 poz. 1591 z późn. zm.) uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia nieważności takiego aktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem ust. 4 powołanego wyżej artykułu – w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania iż uchwałę (zarządzenie) wydano z naruszeniem prawa, samorząd terytorialny jest elementem władzy wykonawczej i wykonuje część zadań należących do tej władzy (art. 163 Konstytucji). Konstytucja przyznaje jednostkom samorządu terytorialnego w zakresie przyznanych im uprawnień samodzielność podlegającą z mocy art. 165 Konstytucji ochronie sądowej.

Zgodnie z art. 171 Konstytucji działalność ta podlega nadzorowi wskazanych organów, z punktu widzenia legalności. Wynika to również z art. 86 ustawy o samorządzie gminnym. Działalność prowadzona przez organy samorządu terytorialnego opiera się na ustawach i musi się mieścić w granicach ustanowionych przez ustawy. Kwestia zgodności działania organów samorządu terytorialnego z prawem podlega nadzorowi organów administracji rządowej. Art. 91 ust. 1 o samorządzie gminnym stanowi: "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90".

Przepis ten określa sposób wykonywania nadzoru oraz skutki prawne stwierdzenia nieważności uchwały. Zatem obowiązek stwierdzenia nieważności uchwały należy do organu nadzoru. Z powyższego wynika, że każda uchwała rady miejskiej dotknięta istotnymi wadami prawnymi jest nieważna od dnia jej wydania.

W niniejszej sprawie organ nadzoru przekroczył 30 dniowy termin do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego wskazanego w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W tej sytuacji, zgodnie z art. 93 ust. 1 wskazanej uchwały, zaskarżył uchwałę do sądu administracyjnego.

Zaskarżona uchwała ma charakter normatywny odnosi się bowiem do wszystkich nauczycieli zatrudnionych w placówkach podporządkowanych samorządowi gminnemu. Jako normatywny akt wykonawczy należący do kategorii prawa miejscowego, uchwała powinna spełniać wymogi prawne ustanowione dla tej kategorii, aktów. Punktem wyjścia jest regulacja zawarta w art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, według której źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego.

Art. 94 Konstytucji stanowi zaś, że organy jednostek samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie ustaw i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów.

Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Konstytucja częściowo reguluje tryb prawodawczy, częściowo odsyła do ustawy zwykłej. Taką ustawą w tym przypadku jest ustawa o samorządzie gminnym. W rozdziale 4 – akty prawa miejscowego skarżonego przez gminę – dokonano podziału tych aktów na dwie kategorie – akty wykonawcze /ust. 2/ i akty porządkowe /ust. 3/.

Zaskarżona uchwała należy do kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym. Została bowiem wydana w wykonaniu upoważnień ustawowych zawartych w art. 30 ust. 6 oraz art. 42 ust. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. Karta Nauczyciela /tekst jednolity Dz.U. z 2003 Nr 118 poz. 1112 z póź. zm./.

Dla rozstrzygnięcia skargi istotna jest wykładnia powołanych przepisów, określających kompetencje prawodawcze Rady stanowiących upoważnienie do wydania zaskarżonej uchwały, a także przepisów ustawowych regulujących materię normowanej uchwały.

Trafne jest odniesienie się w skardze do poglądów doktryny i orzecznictwa co do nakazu ścisłej wykładni norm kompetencyjnych oraz nakazu stosowania wykładni rozszerzającej. Organ wykonujący kompetencję prawodawcy zawartą w upoważnieniu ustawowym, jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie można też w normatywnym akcie wykonawczym powtarzać, czy modyfikować obowiązującej regulacji ustawowej.

Uchwalony przez Radę Miejską w J. L. § 6 ust. 1 powtarza regulację art. 39 ust. 1 i 3 Karty Nauczyciela, rozstrzygającą o terminie zmiany wysokości wynagrodzenia. Tym samym naruszają istotne konstytucyjne oraz ustawowe zasady działalności prawodawczej organu samorządu terytorialnego i zgodzić się też należy z organem nadzoru Wojewodą D., że naruszają ponadto, art. 30 ust. 1 i 6, art. 38 Karty Nauczyciela a także art. 80 kodeksu Pracy w odniesieniu do sytuacji, gdy pracownik przed zatrudnieniem na stanowisku z dodatkiem funkcyjnym nie podlegał Karcie Nauczyciela, gdyż wtedy dodatek funkcyjny należy się od pierwszego dnia zatrudnienia.

W myśl tego co stwierdzono wyżej nie do przyjęcia są wyjaśnienia zawarte w odpowiedzi na skargę, że uregulowanie § 6 ust. 1 mają charakter porządkowy. Nie do przyjęcia jest również takie wyjaśnienie odnośnie § 8 pkt 8 i § 9 uchwały jak również twierdzenia, że rada stanowiąc przepisy gminne musi brać pod uwagę konsekwencje finansowe oraz realny poziom wydatków a także wielkość środków finansowych przewidzianych w budżecie gminnym na realizację tego rodzaju wydatków finansowych w danym roku kalendarzowym.

Oczywiście uwaga ta może być trafna co do innych rozwiązań, takich co do których Rada jest upoważniona do stanowienia.

Nawet jeśli idzie o zajęcia dydaktyczne, opiekuńcze lub wychowawcze wykonywane w dniu wolnym od pracy to kwestię tę jednoznacznie reguluje art. 30 ust.1 Karty Nauczyciela stanowiąc w pkt 3, że wynagrodzenie nauczycieli składa się z wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godzin doraźnych zastępstw – jak również § 10 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagrodzenia za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz. U. Nr 22 poz. 181), który stanowi, że zajęcia w dniu wolnym od pracy nauczyciele otrzymują inny dzień wolny, a jeżeli nie otrzymają dnia wolnego – to przysługuje wynagrodzenie za każdą godzinę pracy obliczoną jak za godzinę ponadnormatywną.

Zatem ta kwestia znajduje pełne uregulowanie ustawowe, jak i wykonawcze i w tym zakresie ustawa nie odsyła do uszczegółowienia normatywnego w akcie prawa miejscowego. Art. 30 ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela nie zawiera w tym zakresie szczegółowego upoważnienia.

Zasadne są również zarzuty skargi dotyczące § 12 ust. 3 pkt 1 – fragmentu "po zasięgnięciu opinii rady pedagogicznej i zakładowych organizacji związkowych oraz w pkt 2 lit. a) fragmentu "zaopiniowany przez radę pedagogiczną i składowe organizacje związkowe" oraz litera b) fragmentu "po zaopiniowaniu przez radę pedagogiczną i zakładowe organizacje związkowe". Powołane przepisy w cytowanych fragmentach naruszają ustawowo ustalony porządek kompetencyjny w szkole w zakresie dotyczącym jej dyrektora określonych w art. 39 ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Według tego przepisu do zadań dyrektora szkoły należy pełnienie funkcji kierownika zakładu pracy dla zatrudnionych w szkole lub placówce nauczycieli i pracowników nie będących nauczycielami. Przepis ten nie przewiduje prawnej możliwości poszerzenia form współdziałania dyrektora z innymi podmiotami, w tym również z organizacjami związków zawodowych. Rada Miejska nie została również upoważniona ustawowo aby w trybie uchwały takie współdziałanie poszerzyć.

Zatem Sąd nie podziela stanowiska Rady, że kwestionowane fragmenty nie stanowią naruszenia przepisów prawa. W ocenie Sądu stanowią istotne naruszenie prawa skutkujące nieważność cytowanych fragmentów w § 12.

Zatem mając powyższe na uwadze w oparciu o art. 147 § 12, art. 152, art. 200 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak wyżej.