Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1164/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 65 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.), Sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok, Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska, po rozpoznaniu w dniu 23 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2013 r. sygn. akt VII SAB/Wa 226/12 w sprawie ze skargi T. C. na bezczynność Prezesa Urzędu [...] 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości, 2. oddala skargę, 3. odstępuje od zasądzenia od T. C. na rzecz Prezesa Urzędu [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt VII SAB/Wa 226/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi T. C. na bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego I. zobowiązał Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego do rozpoznania skargi T. C. z dnia 21 października 2011 r. w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku i zwrotu akt do organu; II. stwierdził, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierzył Prezesowi Urzędu Lotnictwa Cywilnego grzywnę wysokości 1000 zł; IV. zasądził od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz T. C. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Dnia 21 października 2011 r. T. C. (dalej skarżący) wniósł do Urzędu Lotnictwa Cywilnego o stwierdzenie naruszenia przez przewoźnika lotniczego [...] z siedzibą w [...] postanowień rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 261/2004 z dnia 11 lutego 2004 r. (dalej rozporządzenie 261/2004/WE) ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, uchylającego rozporządzenie nr 295/91/EWG (Dz. U. UE L 46 z dnia 17 lutego 2004), odnośnie lotu na trasie [...] o znaczeniu kodowym [...], planowanego na dzień 15 sierpnia 2011 r.

Dnia 19 listopada 2011 r. skarżący otrzymał zawiadomienie z 31 października 2011 r. o przekazaniu wniosku do organu właściwego w sprawie, tj. [...] (dalej [...]).

Dnia 2 grudnia "2012" [winno być "2011"] r. do Urzędu wpłynęło pismo skarżącego, z którego wynika, że nie jest zadowolony z czynności podjętych przez organ w jego sprawie, w którym wskazano, że żaden przepis prawa nie uzasadnia przekazania skargi do rozpoznania do [...]. Przekazanie to jest działaniem bez podstawy prawnej. Jednocześnie skarżący ponownie zażądał rozpoznania jego skargi przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej Prezes ULC).

Pismo to potraktowano jako zażalenie i postanowieniem z [...] 2011 r. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego stwierdził niedopuszczalność zażalenia na pismo o przekazaniu skargi do [...]. W postanowieniu tym pouczono skarżącego o prawie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Pismem z 27 kwietnia 2012 r. skarżący wezwał Prezesa ULC do usunięcia naruszenia prawa przez wydanie decyzji administracyjnej w przedmiotowej sprawie.

W odpowiedzi na wezwanie Prezes ULC postanowieniem [z [...] 2012 r. nr [...]] uznał zażalenie za bezzasadne.

Dnia 1 października 2012 r. skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w rozpoznaniu jego skargi na naruszenie przepisów rozporządzenia z dnia 11 lutego 2004 r. nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady przez przewoźnika Enter Air Spółka z o.o. z siedzibą w Warszawie.

W skardze wniósł o:

- zobowiązanie Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego do rozpoznania jego skargi - w terminie dwu miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem;

- stwierdzenie, że bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

- przyznanie od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz T. C. należnych kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Prezes ULC wniósł o jej odrzucenie. W uzasadnieniu tego stanowiska organ wskazał, że zgodnie z art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (j.t. Dz. U. z 2006 r., nr 100, poz. 696 ze zm., dalej pl) organem właściwym do sprawowania nadzoru nad działalnością Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego oraz organem właściwym do rozpatrzenia zażalenia na Prezesa ULC, jest minister właściwy do spraw transportu.

Prezes ULC stwierdził, że nie zastosowano właściwej w takich przypadkach procedury instancyjnej w administracji, zgodnie z którą w przypadku zarzutu bezczynności organu w danej sprawie, skarżący zwraca się z zażaleniem przez organ prowadzący postępowanie, do właściwego organu wyższej instancji nad organem prowadzącym postępowanie. Skarżący pominął ustanowioną w polskiej procedurze administracyjnej ścieżkę właściwą do załatwiania tego typu spraw i zwrócił się bezpośrednio do Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na organ I instancji.

Prezes ULC wyraził swe stanowisko wobec zarzutów przedstawionych przez skarżącego wskazując, że zgodnie z rozporządzeniem 261/2004/WE, państwa członkowskie są obowiązane do powołania organów wykonawczych, których głównym zadaniem jest rozpatrywanie skarg pasażerów i zapewnienie należytego poszanowania praw pasażerów linii lotniczych. Instrument ten, będący inicjatywą legislacyjną Komisji Europejskiej, umożliwia uniknięcie prowadzenia długotrwałych i kosztownych postępowań sądowych między pasażerami i przewoźnikami lotniczymi. Rozporządzenie to ma zastosowanie do wszystkich linii lotniczych na świecie w przypadku, gdy odlot ma miejsce z portu na terytorium UE oraz, w przypadku lotów spoza UE do miejsc przeznaczenia na terytorium UE, wyłącznie do tych linii lotniczych, którym koncesję wydało jedno z państw członkowskich Unii Europejskiej.

Właściwość Urzędu określa się oparciu o art. 16 rozporządzenia 261/2004/WE, zgodnie z którym każde państwo członkowskie wyznacza organ odpowiedzialny za wykonanie postanowień rozporządzenia w odniesieniu do:

1. lotów z lotnisk znajdujących się na jego terytorium oraz

2. lotów z krajów trzecich (tj. krajów spoza UE) na te lotniska.

W razie konieczności, organ ten podejmuje niezbędne środki w celu zapewnienia przestrzegania praw pasażerów. Państwa Członkowskie informują Komisję o organie, wyznaczonym na podstawie tego artykułu.

W tej sytuacji organ uznał za zasadne przekazanie sprawy do rozpoznania właściwemu organowi wskazanemu w piśmie z 31 października 2011 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 149 § 1 i 2, i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) orzekł jak w sentencji wyroku.

W uzasadnieniu Sąd I instancji uznał, że skarga jest uzasadniona. Rozpatrując skargę na bezczynność organu sąd kontroluje, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a ppsa i czy zwłoka w załatwieniu sprawy przekroczyła terminy określone w przepisach prawa. Na podstawie art. 149 § 1 ppsa sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a ppsa, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji lub dokonania czynności albo stwierdzenia lub uznania uprawnienia czy obowiązku wynikających z przepisów prawa. Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może nadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa (art. 149 § 2 ppsa).

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Wskazał, że zgodnie z art. 52 § 1 ppsa, warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność organu jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W myśl art. 37 § 1 kpa, na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub ustalonym w myśl art. 36 kpa, stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Sąd I instancji przyjął, że – wbrew zarzutom organu - skarżący powyższy wymóg spełnił.

Z akt sprawy wynika, że pismem z 27 kwietnia 2012 r. skarżący wezwał Prezesa ULC do usunięcia naruszenia prawa przez niezwłoczne załatwienie sprawy. Niezasadny jest zarzut organu zawarty w odpowiedzi na skargę, że pismo to nie może stanowić wezwania, o którym mowa w art. 37 kpa z uwagi na to, że winno być skierowane do Ministra właściwego do spraw transportu jako organu właściwego do sprawowania nadzoru nad działalnością Prezesa Urzędu Lotnictwa. Nie oceniając, który z organów byłby właściwy do udzielenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, Sąd I instancji podkreślił dwie kwestie. Z pisma z 27 kwietnia 2012 r. jednoznacznie wynika że stanowi ono wezwanie do usunięcia prawa w związku z nierozpoznaniem skargi na naruszenie rozporządzenia 261/2004/WE. Jeśli organ uznałby swą niewłaściwość, winien przekazać to pismo właściwemu organowi (art. 65 § 1 kpa).

Prezes ULC postanowieniem z [...] 2012 r. rozpoznał to wezwanie (odpowiedział na nie), uznając zażalenie za bezzasadne. Tym samym nie ulega wątpliwości, że skarżący wyczerpał – przed wniesieniem skargi – drogę postępowania administracyjnego, co czyni jego skargę dopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 1-6 ppsa.

Sąd I instancji wskazał, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ obowiązany do podjęcia określonych czynności proceduralnych, przewidzianych w obowiązujących przepisach prawa, nie wykonuje ich w terminie określonym przez te przepisy. W konsekwencji zarzut bezczynności winien pojawić się wówczas, gdy organ, będąc obowiązanym do wydania np. decyzji lub innego aktu administracyjnego, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu i rozstrzygnięcia określonej sprawy administracyjnej. Strona wnosząca do organu administracji publicznej żądanie określonej treści ma prawo domagać się rozstrzygnięcia o jej prawach i obowiązkach na podstawie i w granicach zakreślonych obowiązującymi przepisami prawa, w tym regułami proceduralnymi i normami kompetencyjnymi wyznaczającymi zakres właściwości tego organu. Rozstrzygnięcie to winno nastąpić niezwłocznie. W szczególności niezwłocznie winny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 1 kpa). Niezależnie od powyższego sprawa administracyjna winna być załatwiona najpóźniej w granicach terminów zakreślonych w art. 35 § 3 kpa (o ile przepis szczególny nie stanowi inaczej np. w przypadku informacji publicznej), zgodnie z którym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwu miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, a w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

O bezczynności organu administracji publicznej możemy mówić, gdy organ w ustalonym terminie nie wydaje merytorycznego rozstrzygnięcia w stosownej formie, ale także wtedy, gdy nie dokonuje czynności, które warunkują merytoryczne rozpatrzenie sprawy.

Taka sytuacja zaistniała w okolicznościach niniejszej sprawy.

Wbrew twierdzeniom organu zawartym w odpowiedzi na skargę, nie może uzasadniać braku podejmowania działań przez Prezesa ULC w niniejszej sprawie przekazania niniejszej skargi z 21 października 2011 r. do rozpoznania [...] jako organowi właściwemu. Art. 65 § 1 kpa stanowi, że jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je organowi właściwemu, zawiadamiając o tym wnoszącego podanie. W art. 5 § 2 pkt 3 kpa ustawodawca zawarł definicję "organu" wskazując, że ilekroć w kodeksie postępowania administracyjnego mowa jest o organach administracji publicznej - rozumie się przez to ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2. Nie ulega wątpliwości, że art. 65 § 1 kpa może stanowić podstawę przekazania sprawy według właściwości jedynie organowi wchodzącego w skład struktury polskiego aparatu państwowego. A contrario nie może stanowić podstawy do przekazania sprawy do organu administracji państwa innego niż Rzeczypospolita Polska. Brak przepisów prawa, które stanowiłyby, że przez pojęcie organów administracji państwowej w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego należy rozumieć również organy administracji krajów członkowskich Unii Europejskiej. Rację ma skarżący, że art. 65 § 1 kpa nie mógł stanowić podstawy do przekazania jego skargi do organu w Grecji nawet jeśli jest to organ wyznaczony przez to państwo do rozpoznawania tego rodzaju spraw.

Sąd I instancji zgodził się ze skarżącym co do tego, że z art. 16 rozporządzenia 261/2004/WE nie wynika, by Prezes ULC nie był organem właściwym do rozpoznania niniejszej skargi. Treść tego artykułu wskazuje, że każde Państwo Członkowskie wyznacza organ odpowiedzialny za wykonywanie postanowień rozporządzenia w odniesieniu do lotów z lotnisk znajdujących się na jego terytorium oraz lotów z krajów trzecich na te lotniska. W razie konieczności, organ ten podejmuje niezbędne środki w celu zapewnienia przestrzegania praw pasażerów. Państwa Członkowskie informują Komisję o organie wyznaczonym na podstawie niniejszego ustępu (ust. 1). Bez uszczerbku dla art. 12, każdy pasażer może wnieść do każdego organu wyznaczonego na podstawie ust. 1 lub do każdego innego właściwego organu wyznaczonego przez Państwo Członkowskie, skargę na naruszenie niniejszego rozporządzenia, na które miało miejsce na jakimkolwiek lotnisku znajdującym się na terytorium Państwa Członkowskiego, lub dotyczącą jakiegokolwiek lotu z kraju trzeciego na lotnisko znajdujące się na tym terytorium (ust. 2). Powyższe wskazuje, że skoro skarga dotyczyła naruszenia przepisów rozporządzenia przez przewoźnika lotniczego, którego siedziba znajduje się w Polsce; nadto, że lot, z którym związana jest skarga odbywał się z lotniska w Grecji na lotnisko w Warszawie, to brak jest jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, że organ polski wyznaczony na podstawie art. 16 rozporządzenia 261/2004/WE nie jest właściwy do rozpoznania tej skargi.

W konsekwencji Sąd I instancji ocenił, że zawiadomienie z 31 października 2011 r. o przekazaniu sprawy zostało dokonane z rażącym naruszeniem art. 65 § 1 kpa a co za tym idzie, nie mogło uzasadniać niepodejmowania przez organ czynności procesowych. Jedynie na marginesie wskazał, że od dnia wejścia w życie noweli Kodeksu postępowania administracyjnego z dnia 3 grudnia 2010 r. (od 11 kwietnia 2011 r.), przekazanie sprawy innemu organowi według właściwości stanowi czynność materialnotechniczną i następuje w formie pisma, na które nie służy zażalenie. W tej sytuacji Sąd I instancji nie tylko był uprawniony ale wręcz zobligowany do oceny prawidłowości przekazania sprawy do rozpoznania innemu organowi badając zasadność skargi na bezczynność organu, do którego skarżący złożył skargę wszczynającą postępowanie administracyjne.

W tym stanie rzeczy Sąd I instancji uznał, że Prezes ULC pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu niniejszej skargi skoro skarga została złożona 26 października 2011 r. (data wpływu do organu administracji) i do dnia dzisiejszego nie została rozpoznana. Jednocześnie, biorąc pod uwagę czas niepodejmowania czynności uznał, że bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie wywiódł Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego, reprezentowany przez radcę prawnego K. G., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 65 § 1 kpa przez przyjęcie, że przepis ten może stanowić podstawę przekazania sprawy według właściwości jedynie organowi wchodzącemu w skład struktury polskiego aparatu państwowego. Konsekwencją takiego stanowiska było uznanie, że przekazanie przez Prezesa ULC skargi pasażera organowi administracji kraju członkowskiego UE było niedopuszczalne;

- art. 16 ust. 1 i 2 rozporządzenia 261/2004/WE przez przyjęcie, że organem właściwym do rozpoznania niniejszej skargi jest Prezes ULC;

- art. 149 § 1 ppsa w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 rozporządzenia 261/2004/WE przez przyjęcie, że złożona skarga nie została do chwili obecnej rozpoznana i w konsekwencji przyjęcie, że organ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu skargi;

- ewentualnie w przypadku nie uwzględnienia wcześniejszych zarzutów, skarżący kasacyjnie wskazał na naruszenie art. 149 § 1 i 2 ppsa przez uznanie, że bezczynność organu w przedmiotowej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1000 zł.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący kasacyjnie wniósł o :

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;

- zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych;

- przeprowadzenie dowodów uzupełniających z załączonych do niniejszej skargi kasacyjnej dokumentów na okoliczności wskazane w uzasadnieniu (art. 106 § 3 w zw. z art. 193 ppsa)

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że art. 65 § 1 kpa nie wskazuje wprost, że organem właściwym może być również organ administracyjny państw członkowskich UE, ale należy go wykładać z uwzględnieniem prawa Unii Europejskiej. Skoro rozpoznanie tej sprawy nie należało do Prezesa ULC, wyznaczonego zgodnie z art. 16 ust. 1 rozporządzenia 261/2004/WE, to organ ten był uprawniony na podstawie art. 65 § 1 kpa do przekazania sprawy do organu właściwego – [...]. Zwrócił również uwagę, że zgodnie z art. 16 ust. 1 rozporządzenia 261/2004/WE, Prezes ULC jest organem odpowiedzialnym za wykonywanie przepisów tego rozporządzenia jedynie w przypadku lotów z lotnisk znajdujących się na terytorium Polski oraz lotów z krajów trzecich na te lotniska - a zatem w tej sprawie organem właściwym jest organ państwa, z którego terytorium nastąpił wylot, a zatem [...].

Zgodnie z pismami Komisji z 23 września 2008 r. i z 29 września 2008 r., procedura przekazywania skarg pasażerów do właściwych organów innych państw członkowskich jest aprobowana i uznawana za prawidłową. Istnieją unijne regulacje dotyczące procedury rozpoznawania skarg na podstawie rozporządzenia 261/2004/WE (dokument Komisji NEB-NEB Complaint Handling Procedure Under Regulation EC/261/2004, dalej dokument NEB-NEB).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. C. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i przyznanie od Prezesa ULC należnych kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw w niniejszym postępowaniu, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym, według norm przepisanych. Skarżący podniósł, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zostały prawidłowo skonstruowane. Na rozprawie dnia 23 października 2013 r. sprzeciwił się przeprowadzeniu dowodu z odpisów dokumentów, załączonych do skargi kasacyjnej, jako spóźnionych. Oświadczył, że Z. C., z którą odbył ów lot, jest jego córką, obecnie sześcioletnią. Podał, że nie otrzymał żadnej korespondencji od [...], nawet mailowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się zasadną.

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1, dalej uchwała I OPS 10/09).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadził na podstawie art. 106 § 3 i 5 ppsa w zw. z art. 244 § 1 kpc dowód z odpisów dokumentów: dokumentu Komisji NEB-NEB Complaint Handling Procedure Under Regulation EC/261/2004; pism Komisji z 23 września 2008 r. i z 29 września 2008 r., kierowanych do konkretnych pasażerów, którzy zgłosili skargi w trybie art. 16 ust. 2 rozporządzenia 261/2004/WE. Na podstawie powołanych odpisów dokumentów, którym Sąd dał wiarę, Naczelny Sąd Administracyjny ustalił, że właściwe organy odpowiedzialne za wykonywanie postanowień niniejszego rozporządzenia, wyznaczone przez każde z Państw Członkowskich, zawarły porozumienie dotyczące procedury przekazywania skarg pasażerów do właściwych organów innych państw członkowskich. Porozumienie to jest aprobowane i uznawane za prawidłowe przez Komisję.

Pogląd, że celem postępowania dowodowego, o którym stanowi art. 106 § 3 ppsa, co do zasady nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, może być przyjęty co do zasady jedynie w przypadku kontroli przez sąd administracyjny postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją lub postanowieniem, wydanym w postępowaniu rozpoznawczym (wyrok NSA z: 7.2.2001 r., V SA 671/00, Lex nr 50129; 7.2.2006 r., II GSK 359/05, ONSAiWSA 2006/5/145, akceptowane przez J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 r., s. 292-293, uw. 7). Ograniczenia te nie dotyczą kontroli przez sąd administracyjny działań lub zaniechań organów administracji publicznej w postępowaniu w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 3 § 2 pkt 8 ppsa) lub akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ppsa) bądź akty jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 ppsa). W tych bowiem postępowaniach to sąd administracyjny nie dokonuje co do zasady kontroli ustaleń dokonanych przez właściwy organ w sposób zgodny z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, lecz dokonuje ustaleń faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy z punktu widzenia kontroli zaskarżonego aktu lub czynności (K. Sobieralski, Z problematyki postępowania rozpoznawczego przed sądem administracyjnym, ST 2000/7-8/51; J. P. Tarno – op. cit. s. 292, uw. 7) bądź ustalenia czy doszło do bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania oraz czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Mimo zatem, że dołączone do skargi kasacyjnej odpisy dokumentów winny były zostać przedłożone już Sądowi I instancji, to z uwagi na szczególny charakter postępowania ze skargi na bezczynność i konieczność zapewnienia zasady efektywności prawa europejskiego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał dowód z przedłożonych odpisów dokumentów za konieczny dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

Konstrukcja zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. art. 65 § 1 kpa nie jest należyta, bowiem koncentruje się zarzucie naruszenia normy dopełnienia, nie wskazując normy odniesienia. Jednakże w cz. III pkt 4 uzasadnienia uchwały I OPS 10/09 Naczelny Sąd Administracyjny w pełnym składzie wskazał, że jeżeli zarzut naruszenia prawa przez organ administracji nie został wyraźnie powiązany w skardze kasacyjnej z zarzutem naruszenia prawa przez wojewódzki sąd administracyjny, nie ma przeszkód, dla których NSA - przeanalizowawszy uzasadnienie skargi kasacyjnej - nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez WSA (np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b lub c bądź art. 151 ppsa) i tak przedstawiony zarzut rozpoznać merytorycznie, mimo niepełnego wskazania podstawy kasacyjnej. Mając na uwadze, że autor skargi kasacyjnej trafnie stawia zarzuty zaskarżonemu wyrokowi Sądu I instancji, a skarga kasacyjna ma pogłębione uzasadnienie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej nadawały się do merytorycznego zaskarżenia.

Trafnym okazał się zarzut naruszenia art. 65 § 1 kpa w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 rozporządzenia 261/2004/WE. Tak skonstruowany zarzut naruszenia normy ustrojowej winien być zgłaszany w ramach podstawy z punktu 1 art. 174 ppsa, bowiem przepisy regulujące właściwość organów administracji publicznej mają charakter materialnoprawny (wyrok NSA z 9.11.2005 r., II GSK 226/05, Lex nr 192532; W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wolters Kluwer 2011 s. 218, 290).

W orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości i w doktrynie powszechnie przyjęta jest zasada autonomii proceduralnej (wyrok TS z 3.9.2009 r., C-2/08). Kodeks postępowania administracyjnego ma zastosowanie nie tylko do spraw czysto wewnętrznych (purely internal situations), lecz może mieć zastosowanie do spraw unijnych. Sprawy unijne to sprawy określone w art. 1 kpa, w których występuje tzw. element transgraniczny, mianowicie strona postępowania ma roszczenie o charakterze publicznoprawnym oparte na bezpośrednio skutecznych przepisach prawa unijnego, w szczególności strona skorzystała z jednej ze swobód określonych w Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana Dz. Urz. UE C 83 z 30.03.2010, s. 47; A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el 2013, do art. 1, Stosowanie kodeksu do spraw unijnych, uw. 1).

Zasada autonomii proceduralnej państw członkowskich, zgodnie z którą, w braku uregulowań unijnych, do państwa członkowskiego należy ustanowienie organów właściwych i procedur służących dochodzeniu przez obywateli Unii Europejskich roszczeń opartych na prawie wspólnotowym/unijnym (A. Wróbel, Autonomia proceduralna państw członkowskich. Zasada efektywności i zasada efektywnej ochrony sądowej w prawie Unii Europejskiej, RPEiS 2005/1/s. 35-58), ma ograniczone zastosowanie, bowiem krajowe przepisy proceduralne nie mogą traktować gorzej roszczeń opartych na prawie wspólnotowym/unijnym niż roszczeń powstałych w sytuacjach czysto wewnętrznych (zasada ekwiwalentności) oraz nie mogą czynić niemożliwym lub wyjątkowo trudnym dochodzenie praw opartych na przepisach prawa wspólnotowego/unijnego (tak w odniesieniu do krajowych administracyjnych przepisów proceduralnych wyrok ETS (od 1 grudnia 2009 r. - Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej) z 19.6.2003 r., C-34/02 Sante Pasquini v. Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS), Zb. Orz. 2003, s. 6515; A. Wróbel – op. cit. uw. 3).

Każdy przypadek, w którym powstaje pytanie, czy krajowe przepisy proceduralne czynią niemożliwym lub zbyt utrudnionym stosowanie prawa wspólnotowego, należy rozpatrywać z uwzględnieniem miejsca danego przepisu w całości procedury, jej cech szczególnych i jej przebiegu przed różnymi sądami krajowymi. W tej perspektywie należy uwzględnić w razie potrzeby zasady znajdujące się u podstaw krajowego systemu prawnego, takie jak zasady obrony, zasada pewności prawa i prawidłowego przebiegu postępowania (wyrok TS z 14.12.1995 r., C-312/93, Peterbroeck, Rec. s. I-4599, pkt 14). Przepisy proceduralne mające zastosowanie w tym kontekście są określone przez krajowy porządek prawny każdego państwa członkowskiego na mocy zasady autonomii proceduralnej, pod warunkiem jednak, że nie są one mniej korzystne niż te, które stosowane wobec podobnych sytuacji o charakterze krajowym (zasada ekwiwalentności) i nie czynią niemożliwym w praktyce lub nadmiernie trudnym wykonywanie praw przez wspólnotowy porządek prawny (zasada efektywności; wyrok TS z 7.1.2004 r., C-201/02 Delena Wells, pkt 70).

Przepisy kodeksu mają zastosowanie do załatwiania indywidualnych spraw wspólnotowych/unijnych, chyba że przepisy wspólnotowe/unijne regulują procedury (lub ich elementy) służące dochodzeniu roszczeń opartych na prawie wspólnotowym, np. rozporządzenie Rady (EWG) nr 2913/92 z dnia 12 października 1992 r. ustanawiające Wspólnotowy Kodeks Celny (Dz. Urz. WE L 302 z 19.10.1992, s. 1; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 2, t. 4, s. 307, ze zm., A. Wrobel – op. cit. uw. 2).

Ponieważ – w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy -rozporządzenie 261/2004/WE nie wprowadza odrębnych regulacji proceduralnych, ponad wyraźnie określone w art. 16 ust. 1 i 2 rozporządzenia, zgodnie z zasadą autonomii proceduralnej, Prezes ULC, jako właściwy organ wyznaczony przez państwo członkowskie (art. 205a ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (t.j. Dz. U. z 2006 r. nr 100, poz. 696 ze zm., w brzmieniu obowiązującym w dacie wniesienia skargi do Prezesa ULC), obowiązany był zastosować polskie uregulowania proceduralne, z uwzględnieniem ich kontekstu europejskiego, dla zapewnienia zasady efektywności prawa wspólnotowego. Rozporządzenie 261/2004/WE nie wprowadza żadnej regulacji dotyczącej przekazywania skarg pomiędzy organem działającym na podstawie ust. 2 art. 16, a organem właściwym w rozumieniu ust. 1 art. 16 rozporządzenia. Takie zasady, w trosce o efektywność rozporządzenia i zapobieganie rozpoznawania skarg przed dwa różne organy, określiły w dokumencie NEB-NEB, same organy właściwe w rozumieniu art. 16 ust. 1 (pkt 2. Jeśli z przyczyn językowych lub innych, pasażerowie zdecydują się złożyć skargę w swoim kraju zamieszkania lub w innym państwie członkowskim, KOW uzgadniają transfer akt wraz ze streszczeniem w języku angielskim.; pkt 3. KOW koordynują swoje działania w celu uniknięcia sprzecznych decyzji). Tym samym organ właściwy, który działa na podstawie rozporządzenia 261/2004/WE, staje się organem właściwym w rozumieniu art. 19 i art. 65 § 1 kpa).

Za tym, że Prezes ULC obowiązany był stosować ustawę z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa - w brzmieniu obowiązującym w dacie wniesienia skargi do Prezesa ULC), przemawia w szczególności to, że ustawodawca wskazał, że w razie złożenia skargi, o której mowa w art. 205a ust. 1 pl, Prezes ULC stwierdza, w drodze decyzji administracyjne: 1) brak naruszenia prawa przez przewoźnika lotniczego albo 2) naruszenie prawa przez przewoźnika lotniczego,... Tym samym całe postępowanie toczy się na podstawie kpa, z uwzględnieniem zasady efektywności prawa wspólnotowego i zasady ekwiwalentności. Na obowiązek stosowania kpa w postępowaniu ze skargi na podstawie art. 16 ust. 2 rozporządzenia 261/2004/WE, wskazuje utrwalone orzecznictwo Sądów administracyjnych (przykładowo wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z: 3.10.2007 r., VI SA/Wa 891/07, ZNSA 2009/3/s. 175-179; 6.5.2008 r., VI SA/Wa 558/07). Jest rzeczą oczywistą, że organ administracji publicznej rozpatrując skargę, bada w szczególności jej dopuszczalność, właściwość organu, dokonuje w trybie ustawowym doręczeń, etc.

Organ administracji publicznej winien przestrzegać swej właściwości z urzędu szczególnie wnikliwie na etapie wszczęcia postępowania. W postępowaniu wszczynanym na żądanie strony, organ, do którego wniesiono podanie, jest obowiązany zbadać na podstawie treści żądania, czy jest właściwy do załatwienia sprawy, a w razie stwierdzenia swojej niewłaściwości winien stosować przepisy art. 65-66 kpa (A. Wróbel – op. cit. uw. 2 do art. 19).

Rozporządzenie 261/2004/WE nałożyło na każde z Państw Członkowskich obowiązek wyznaczenia organu odpowiedzialnego za wykonywanie postanowień niniejszego rozporządzenia w odniesieniu do lotów z lotnisk znajdujących się na jego terytorium oraz lotów z krajów trzecich na te lotniska (art. 16 ust. 1 zd. 1 in medio rozporządzenia 261/2004/WE). Tym samym określiło w sposób wyraźny (acte clair) właściwość organu odpowiedzialnego za wykonywanie postanowień niniejszego rozporządzenia w odniesieniu do lotów z lotnisk znajdujących się na jego terytorium oraz lotów z krajów trzecich na te lotniska.

Organem odpowiedzialnym za wykonywanie postanowień rozporządzenia 261/2004/WE w Polsce jest Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego, który - zgodnie z art. 16 ust. 1 rozporządzenia 261/2004 odpowiada za wykonanie niniejszego rozporządzenia "w odniesieniu do lotów z lotnisk znajdujących się na jego terytorium oraz lotów z krajów trzecich na te lotniska".

W niniejszej sprawie Prezes ULC prawidłowo stwierdził, że ponieważ lot odbył się z lotniska w Grecji na lotnisko w Polsce, właściwym dla rozpoznania skargi był [...] - organ wyznaczony przez Grecję, będącą Państwem Członkowskim. Nie był to lot z "krajów trzecich na te lotniska" (art. 16 ust. 1 zd. 1 in fine rozporządzenia 261/2004/WE).

Art. 16 ust. 2 rozporządzenia 261/2004/WE nie wprowadza dodatkowej właściwości dla rozstrzygnięcia o skardze decyzją merytoryczną, lecz daje uprawnienie każdemu pasażerowi do wniesienia skargi na naruszenie niniejszego rozporządzenia, które miało miejsce na jakimkolwiek lotnisku znajdującym się na terytorium Państwa Członkowskiego, lub dotyczącą jakiegokolwiek lotu z kraju trzeciego na lotnisko znajdujące się na tym terytorium, i to do każdego organu wyznaczonego na podstawie ust. 1 lub do każdego innego właściwego organu wyznaczonego przez Państwo Członkowskie. Tym samym rozporządzenie uprawnia każdy organ wyznaczony przez Państwo Członkowskie do przyjęcia skargi i zbadania, czy jest on organem właściwym w rozumieniu art. 16 ust. 1 rozporządzenia. Jeżeli organ, do którego wpłynęła skarga, stwierdzi swą właściwość z ust. 1, rozpozna tę skargę merytorycznie; jeżeli nie stwierdzi swej właściwości z ust. 1 art. 16, przekaże skargę organowi właściwemu z ust. 1 art. 16 rozporządzenia, na podstawie przepisów proceduralnych właściwych dla swego krajowego porządku prawnego, z uwzględnieniem zasady efektywności prawa wspólnotowego.

W niniejszej sprawie Prezes ULC prawidłowo przekazał skargę z 21 października 2011 r. dnia 31 października 2011 r. (po 10 dniach) na podstawie art. 65 § 1 kpa w zw. z art. 16 ust. 1 rozporządzenia 261/2004/WE, organowi właściwemu. Skorzystanie z zasady autonomii proceduralnej nie naruszyło zasady efektywności ani zakazu dyskryminacji. O przekazaniu skargi organowi właściwemu Prezes ULC powiadomił skarżącego skutecznie dnia 19 listopada 2011 r. (bezsporne). Właściwy organ rozpoznał skargę, nie stwierdzając naruszenia prawa przez przewoźnika lotniczego. Zagadnienie, czy właściwy organ (...) prawidłowo zawiadomił skarżącego o wyniku rozpoznania skargi na adres elektroniczny, wskazany przez skarżącego, nie ma znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego wyroku.

Powołany przez organ dokument (NEB-NEB Complaint Handling Procedure Under Regulation EC/261/2004) jest rezultatem porozumienia między krajowymi organami odpowiedzialnymi za wykonanie rozporządzenia 261/2004/WE (ang.: National Enforcement Body, NEB, krajowy organ wykonawczy), nie jest aktem prawa Unii Europejskiej. Został on zaakceptowany przez Komisję Europejską i jest - obok przepisów bezwzględnie obowiązujących - podstawą działania krajowych organów wykonawczych. Z treści postanowień tego dokumentu wynika, że każdy krajowy organ wykonawczy jest właściwy do rozpatrywania skarg dotyczących zdarzeń na terytorium swojego państwa, ze względu na to, że ma najlepszy dostęp do dokumentów i danych dotyczących lotów (zasady podstawowe, pkt 1). Jeżeli jednak pasażer złoży skargę do organu wykonawczego swojego kraju a nie do organu kraju, w którym nastąpiło zdarzenie, to organ, do którego trafia skarga przekazuje ją organowi właściwemu wraz z opisem sprawy w języku angielskim (zasady podstawowe pkt 2). Jedynie wyjątkowo krajowy organ wykonawczy może rozszerzyć swoją właściwość i rozpatrywać skargi swoich obywateli nawet, gdy incydent wydarzył się poza granicami kraju (pkt 7). Prezes ULC nie dostrzegł w zaistniałej sprawie wyjątku z punktu 7 dokumentu NEB-NEB. W rozpatrywanej sprawie organ trafnie uznał, że miał możliwość przekazania skargi właściwemu organowi greckiemu.

Z przyczyn wyżej podniesionych, usprawiedliwionym okazał się zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 i 2 rozporządzenia 261/2004/WE przez przyjęcie przez Sąd I instancji, że właściwym do rozpoznania skargi z 21 października 2011 r. był Prezes ULC, gdy tymczasem był on właściwy jedynie do przyjęcia skargi i po stwierdzeniu, że właściwy dla rozpoznania skargi był [...] (art. 16 ust. 1 zd. 1 in medio rozporządzenia 261/2004/WE), obowiązany był skargę przekazać według właściwości organowi odpowiedzialnemu za wykonywanie postanowień niniejszego rozporządzenia w odniesieniu do lotów z lotnisk znajdujących się na terytorium Grecji jako Państwa Członkowskiego.

Zasada jurysdykcji szczególnej w sprawach, których przedmiotem jest umowa lub roszczenie wynikające z umowy, przewidziana w art. 5 pkt 1 rozporządzenia nr 44/2001 w sprawie jurysdykcji i uznawania orzeczeń sądowych oraz ich wykonywania w sprawach cywilnych i handlowych odpowiada celowi bliskości i jest uzasadniona istnieniem ścisłego związku pomiędzy umową a sądem, do którego zwrócono się o rozpoznanie sprawy. W przypadku wielości miejsc świadczenia usług w różnych państwach członkowskich, mając na względzie cele bliskości i przewidywalności, należy określić miejsce, które zapewnia najściślejszy związek pomiędzy umową a sądem właściwym, a w szczególności miejsce, gdzie zgodnie z umową ma nastąpić główne świadczenie usług (wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 9 lipca 2009 r., C-204/08). Jednakże przywołanie w niniejszej sprawie przez skarżącego wyroku C-204/08, nie mogło przemawiać za oddaleniem skargi kasacyjnej, bowiem zasada jurysdykcji szczególnej wynika z wyraźnego przepisu rozporządzenia 44/2001 i dotyczy postępowań przed sądem, nie zaś zgłaszania skarg do organu administracji publicznej w trybie art. 16 rozporządzenia 261/2004/WE.

Zasadnym okazał się zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 149 § 1 ppsa w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 rozporządzenia 261/2004/WE. Skoro Prezes ULC prawidłowo przekazał skargę właściwemu organowi, to nie pozostawał on w momencie wywiedzenia skargi na bezczynność w bezczynności.

Przeciwko uwzględnieniu skargi kasacyjnej nie przemawiał wzgląd na wymogi ochrony skarżącego jako konsumenta. Uwzględnił to już normodawca europejski, wskazując: Działanie Wspólnoty w dziedzinie transportu lotniczego powinno mieć na celu, między innymi, zapewnienie wysokiego poziomu ochrony pasażerów. Ponadto, powinno się w pełni zwracać uwagę na ogólne wymogi ochrony konsumentów (pkt 1 preambuły rozporządzenia 261/2004/WE). Charakterystycznym dla ochrony konsumenckiej jest ułatwienie wnoszenia skargi (art. 16 ust. 2 rozporządzenia), szeroki obowiązek udzielenia pasażerowi pomocy przez obsługującego przewoźnika lotniczego (art. 5 ust. 1), obciążenie ciężarem dowodu obsługującego przewoźnika lotniczego (art. 5 ust. 4 rozporządzenia 261/2004/WE). Także w dokumencie NEB-NEB właściwe organy zawarły postanowienia, zgodnie z którymi: 4.1. zachęca się KOW do współpracy z ECK (Europejskimi Centrami Konsumenckimi) w celu zebrania maksymalnej ilości danych, które mogą prowadzić do procedur związanych z sankcjonowaniem; 4.2. Istnieje możliwość skonsultowania się z siecią CPC (sieć współpracy w zakresie ochrony konsumenta utworzona zgodnie z Rozporządzeniem [WE] 2006/2004) w celu rozstrzygnięcia kwestii tłumaczeniowych. Ponadto, umożliwia to państwom członkowskim współpracę przy transgranicznym egzekwowaniu przepisów UE w zakresie ochrony konsumenta, w tym również przepisów Rozporządzenia [WE] 261/2004.

Wobec jasnej treści przepisów, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, nie zachodziła potrzeba zwrócenia się z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości.

Zarzut naruszenia art. 149 § 1 ppsa w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 rozporządzenia 261/2004/WE, jest w istocie zarzutem naruszenia normy materialnoprawnej, wywiedzionej z tych przepisów (odpowiednio – wyrok NSA z 26.4.2006 r., II GSK 25/06, Lex nr 209715, akceptowany przez H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym LexisNexis 2010 s. 222 przypis 20; wyrok NSA z 4.3.2010 r., II OSK 489/09, Lex nr 597633).

Wobec uznania, że zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 149 § 1 ppsa okazał się zasadny, to oczywistym jest, że brak było podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ppsa.

Naczelny Sąd Administracyjny, uznawszy zarzut naruszenia prawa materialnego za zasadny, kierując się zasadą ekonomiki postępowania, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznawszy skargę, skargę tę oddalił (art. 188 w zw. z art. 193 i art. 151 ppsa).