Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2993/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Drogi publiczne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36a
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 32a
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), Sędzia WSA Renata Nawrot, , Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2018 r., nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017r. poz. 1257 z późn. zm., dalej także "k.p.a.") oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. 2018r. poz. 1202 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania Pana J. K., reprezentowanego przez adw. P. W., od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. ("PINB w Ż.") nr [...] z dnia [...] czerwca 2018r. znak: [...], którą umorzono w całości postępowanie administracyjne w sprawie sprawdzenia zgodności realizacji inwestycji polegającej na budowie drogi gminnej w miejscowości Z., gmina L. od km 0+000 do km 0+158 oraz od km 0+000 do km 0+090, utrzymał w mocy ww. decyzję organu powiatowego.

Decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej "[...] WINB") wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu 14 lutego 2018r. do PINB w Ż. wpłynął wniosek Pana J. K. ("Skarżący") o przeprowadzenie kontroli wybudowanej drogi gminnej zlokalizowanej przy ul. P. w miejscowości Z., na terenie działki nr ew. [...], której właścicielem jest Gmina L.

W dniu 21 marca 2018 r. przedstawiciele PINB w Ż. przeprowadzili przy udziale strony postepowania oględziny ww. inwestycji, w wyniku których stwierdzono: "odstępstwa zrealizowanych robót budowlanych od zatwierdzonego projektu budowlanego polegające głównie na zmianie parametrów szerokości jezdni, geometrii zjazdów indywidualnych, ich ilości oraz geometrii skrzyżowań z innymi drogami. (...) Kwalifikacja odstępstw nastąpi po wezwaniu Inwestora do przedłożenia dokumentów budowy, tj. dziennika budowy, ewentualnych rysunków zamiennych z kwalifikacjami odstępstw."

W dalszej kolejności organ powiatowy pismem z dnia 29 marca 2018r. wezwał inwestora - Wójta Gminy L. do przedłożenia dokumentacji budowy, tj. dziennika budowy oraz złożenia wyjaśnień w przedmiocie realizacji inwestycji w sposób odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego.

W odpowiedzi na wezwanie Wójt Gminy w L. przy piśmie z dnia 18 kwietnia 2018r, przedłożył dziennik budowy oraz projekt z naniesionymi zmianami, zakwalifikowanymi przez projektanta jako nieistotne oraz poinformował, iż do zakończenia prac zostało wykonanie zjazdów na działki nr ew. [...] i [...] oraz korekta łuku na działce nr ew. [...].

Pismem z dnia 27 kwietnia 2018r. PINB w Ż. wezwał inwestora do złożenia wyjaśnień w kwestii lokalizacji słupa niosącego przewody elektroenergetyczne w jezdni pasa drogi oraz zmiany warunków odwodnienia drogi w wyniku zmiany szerokości pasa jezdni projektowanej drogi. Wyjaśnień wymagała także kwestia zapisu o zakończeniu wszystkich prac, który zamieszczono w dzienniku budowy drogi gminnej z datą [...] listopada 2017r., w kontekście ww. informacji wynikającej z pisma z dnia 18 kwietnia 2018r., iż do zakończenia prac zostało wykonanie zjazdów na działki nr ew. [...] i [...] oraz korekta łuku na działce nr ew. [...].

Zawiadomieniem z dnia 27 kwietnia 2018r. strony poinformowane zostały o wszczęciu postępowania w sprawie realizacji inwestycji polegającej na budowie drogi gminnej w miejscowości Z. od km 0+000 do km 0+158 oraz od km 0+000 do km 0+090.

W odpowiedzi na wezwanie z dnia 27 kwietnia 2018r. Wójt Gminy w L. przy piśmie z dnia 11 maja 2018r. poinformował, że wpis o zakończeniu budowy naniesiony został omyłkowo zaś przestawienie słupów energetycznych kolidujących z drogą zostało uzgodnione z zakładem energetycznym i nastąpi do zakończenia budowy. Jak wskazano w treści w/w pisma: "Wszelkie zmiany w szerokości drogi czy odwodnieniu zostaną uwzględnione w dokumentacji projektowej."

W dniu 25 maja 2018r. do PINB w Ż. doręczono kopię ostatniej strony dziennika budowy drogi gminnej, w której dnia 23 maja 2018r. zamieszczono wpis, z którego wynika że do wykonania pozostało przestawienie słupa elektroenergetycznego oraz wykonanie zjazdów i przestawienie łuku po usunięci kolizji.

Pismem z dnia 11 czerwca 2018r. PINB w Ż.zawiadomił o zakończeniu postępowania w omawianej sprawie, a następnie decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2018r., znak: [...], umorzył postępowanie w sprawie zgodności realizacji inwestycji polegającej na budowie drogi gminnej w miejscowości Z., gmina L. od km 0+000 do m 0+158 oraz od km 0+000 do km 0+090.

Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia z zachowaniem ustawowego terminu złożył Pan J. K., reprezentowany przez adw. P. W.

W celu uzupełnienia materiału dowodowego sprawy, [...] WINB pismem z dnia 21 sierpnia 2018r. wystąpił do Starostwa Powiatowego w Ż. z prośbą o przesłanie dokumentacji związanej z decyzją Starosty Ż. zezwalającą na realizację ww. inwestycji. Ww. dokumenty zostały przesłane do [...] WINB przy piśmie Starosty [...] z dnia 6 września 2018r.

W dalszej kolejności organ odwoławczy pismem z dnia 25 września 2018r. zwrócił się do PINB w Ż. o udzielenie informacji, czy dla przedmiotowej inwestycji wydano decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Pismem z dnia 1 października 2018r, PINB w Ż. poinformował, iż nie wydawał decyzji o pozwoleniu na użytkowanie inwestycji polegającej na budowie drogi gminnej w miejscowości Z., gmina L. od km 0+000 do km 0+158 oraz od km 0+000 do km 0+090. Powyższe dowodzi, że realizacja przedmiotowej inwestycji nie została zakończona.

Analizując sprawę [...]WINB wskazał, że dnia 19 kwietnia 2018r. do PINB w Ż. wpłynęła przesłana przy piśmie Wójta Gminy w L. z dnia 18 kwietnia 2018r. kopia projektu zagospodarowania terenu, będącego częścią projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017r., znak: [...], na której projektant kolorem czerwonym naniósł zmiany, które zostały przez niego zakwalifikowane jako zmiany nieistotne w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego. Z naniesionych zmian wynika, iż droga na odcinku 0+000 do 0+153,49 uległa poszerzeniu. Ponadto w treści ww. pisma wskazano, iż prace budowlane nie zostały jeszcze zakończone: "do zakończenia prac zostało wykonanie zjazdów na działki nr ew. [...] i [...] oraz korekta łuku na działce nr ew. [...]".

Jak wskazał PINB w Ż. w uzasadnieniu skarżonej decyzji: "Odstępstwa te zgodnie z art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane nie wymagają zmiany pozwolenia na budowę - zostały przez projektanta zakwalifikowane jako nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego a inwestycja nie została zakończona."

Organ odwoławczy podkreślił, że art. 36a Prawa budowlanego wskazuje jednoznacznie, iż został wprowadzony w celu dyscyplinowania procesu inwestycyjnego. Inwestor dysponujący nieruchomością do celów budowlanych jest uprawniony podczas robót budowlanych do zmian, przeróbek i odstępstw, jeśli nie pozostaje to w kolizji z przepisami prawa, jednakże nie może to także prowadzić do powstania innej, nowej inwestycji pozbawionej charakterystycznych parametrów i cech właściwych dla obiektu zatwierdzonego pierwotną decyzją o pozwoleniu na budowę.

W ocenie [...]WINB organ powiatowy słusznie uznał, że obecnie nie ma podstaw do wdrożenia procedury opisanej w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Wykonane odstępstwa projektant określił jako nieistotne a inwestycja nie została jeszcze zakończona. Niezależnie od powyższego, z przedłożonego przez inwestora rysunku ze zmianami wynika, że wykonane roboty mieszczą się w liniach rozgraniczających inwestycji. Zgodnie z art. 32a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 nr 80, poz. 721), odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, w zakresie objętym projektem zagospodarowania terenu w liniach rozgraniczających drogi, nie stanowi istotnego odstąpienia, o którym mowa w art. 36a Prawa budowlanego.

[...] WINB zwrócił w tym miejscu uwagę, że realizacja przedmiotowej inwestycji przebiega w oparciu o ostateczną decyzję Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017r., a stroną tego postępowania był także Pan J. K. Wobec tego, podnoszona przez Skarżącego okoliczność, że prowadzona inwestycja wpłynęła na codzienne funkcjonowanie przedsiębiorstwa, powinna być kierowana do organu administracji architektoniczno-budowlanej na etapie procedury wydawania pozwolenia na budowę.

Ponadto organ odwoławczy zaznaczył, że z informacji przekazanych przez Wójta Gminy w L. wynika, iż do zakończenia prac zostało wykonanie zjazdów na działki nr ew. [...] i [...] (tj. działki należące do Pana J. K.) oraz korekta łuku na działce nr ew. [...]. Powyższe potwierdzone zostało na przesłanej do PINB w Ż. kopii ostatniej strony dziennika budowy, gdzie przy wpisie z dnia 23 maja 2018r. wskazano, że do wykonania pozostało przestawienie słupa elektroenergetycznego oraz wykonanie zjazdów i przestawienie łuku po usunięciu kolizji. Tym samym, szczegółowa weryfikacja zgodności budowy z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz warunkami pozwolenia na budowę, a także dokonanych w toku robót zmian nastąpi na etapie oddawania w/w inwestycji do użytkowania.

W ocenie [...] WINB, powyższe ustalenia uprawniały zatem PINB w Ż. do wydania decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., gdyż organ powiatowy zasadnie uznał, że w obecnym stanie rzeczy brak jest podstaw do podejmowania działań w ustawowo przyznanym zakresie w ramach nadzoru budowlanego.

Na ww. decyzję [...] WINB skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Pan J. K., zarzucając temu orzeczeniu:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. przez błędną wykładnię przepisu art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r, Prawo budowlane, polegającą na uznaniu, że odstąpienie przez inwestora od zatwierdzonego projektu budowlanego miało charakter nieistotnego odstąpienia od projektu i tym samym nie wymagało uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, a przede wszystkim, że jest dopuszczalne, podczas gdy odstąpienie to z uwagi na jego rodzaj i zakres oraz specyfikę inwestycji miało charakter odstąpienia istotnego,

2. poprzez błędną wykładnię przepisu art. 32a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych polegającą na uznaniu, że wszystkie ustępy i punkty art. 36a Prawa budowlanego dotyczyły odstępstw polegających na zmianach charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego w zakresie objętym projektem zagospodarowana terenu w liniach rozgraniczających drogi,

3. poprzez niezastosowanie przepisów art. 4, 5, 9 Prawa Budowlanego w trakcie kwalifikowania odstępstwa od projektu budowlanego, podczas gdy zasady wyrażone w ww. przepisach stanowią istotną przesłankę do oceny charakteru odstępstwa od projektu budowlanego, a w konsekwencji ich zastosowanie w niniejszej sprawie pozwoliłoby na prawidłowe ustalenie, że dokonane odstępstwa mają charakter istotny,

2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako k.p.a.), które to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zaniechanie dokładnego ustalenia stanu faktycznego istotnego w sprawie, a w konsekwencji ograniczenia uzasadnienia wydanej decyzji do powielenia stanowiska inwestora i projektanta, na które powołał się organ pierwszej instancji, podczas gdy brak wnikliwej oceny charakteru odstąpienia czyni zakwalifikowanie go jako nieistotnego jako nieprawidłowe, a co najmniej przedwczesne.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że kwalifikacja odstępstw od projektu budowlanego jako nieistotnych dokonana przez organy administracji jest błędna i powierzchowna, powielająca kwalifikację dokonaną przez projektanta. Kwalifikacja dokonana przez projektanta nie ma charakteru wiążącego, inwestycja realizowana jest z odstępstwami polegającymi na zmianie parametrów szerokości jezdni, geometrii zjazdów indywidualnych ich ilości oraz geometrii skrzyżowań z innymi drogami. Odstępstwa od projektu budowlanego są daleko idące, wobec czego zakwalifikowanie ich jako odstępstwa nieistotne budzi poważne wątpliwości. Rozszerzająca interpretacja przepisów prawa dokonana przez [...] WINB, jakoby wszystkie ustępy i punkty art. 36a Prawa budowlanego dotyczyły odstępstw polegających na zmianach charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego w zakresie objętym projektem zagospodarowania terenu w liniach rozgraniczających drogi – jest nieuprawniona. Wskazać należy również, że odstępstwo od projektu, które ma istotny wpływ na sposób użytkowania nieruchomości i zakres realizowania prawa własności – tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, powinno być zakwalifikowane jako istotne odstępstwo.

Zdaniem autora skargi, organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do zarzutu niezastosowania w sprawie przepisów art. 4, 5, 9 Prawa budowlanego. Wskazane zasady ogólne stanowią istotne wytyczne podczas procesu kwalifikowania odstępstw od projektu budowlanego i nie sposób uznać, że nie znajdują one zastosowania do przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Dodatkowo Skarżący zauważył, że zgodnie z decyzją Starosty [...] nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dnia [...] kwietnia 2017r., przywołaną przez organ odwoławczy w celu ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich obiekty i urządzenia w pasie drogowym przeznaczone dla uczestników ruchu powinny zapewniać bezpieczeństwo ich użytkowania. Tymczasem, w przypadku przedmiotowej inwestycji nie ma zapewnionego zjazdu przeciwpożarowego, a istniejący zawór wody umieszczono pod kostką brukową, co zdecydowanie zagraża bezpieczeństwu użytkowników.

Mając powyższe na uwadze w skardze wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę, [...] WINB wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity - Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja [...] WINB oraz utrzymana nią w mocy decyzja PINB w Ż. nie naruszają prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W sprawie bezsporne są ustalenia faktyczne, że toku prac prowadzonych na podstawie decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia Gminie L. na inwestycję polegającą na budowie drogi gminnej w miejscowości Z. od km 0+000 do km 0+158 oraz od km 0+000 do km 0+090 położonej w miejscowości Z., gmina L., doszło do odstępstw od projektu budowlanego polegających na "zmianie parametrów szerokości jezdni, geometrii zjazdów indywidualnych, ich ilości oraz geometrii skrzyżowań z innymi drogami". Okoliczności te zostały stwierdzone podczas oględzin przeprowadzonych przy udziale Skarżącego w dniu 21 marca 2018r. na terenie działek numer ewidencyjny [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] położonych w miejscowości Z. gmina L. Jak wynika z protokołu przedmiotowych oględzin, Skarżący nie wnosił uwag do poczynionych wówczas ustaleń.

W tych okolicznościach, istota sporu w przedmiotowej sprawie wynika wyłącznie z odmiennej oceny powstałych odstępstw od projektu zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r.

W myśl art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej.

Tym samym, ocena charakteru odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego i zakresu udzielonego pozwolenia determinuje dalszy tok postępowania w sprawie. Organ, w przypadku uznania, że jest ono istotne, w zależności od etapu inwestycji oraz jej rodzaju, zobowiązany jest podjąć stosowne działania przewidziane w przepisach ustawy Prawo budowlane – art. 50-51. Stąd fundamentalne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy ma ocena, czy odstępstwo, którego dopuścił się inwestor, ma taki właśnie charakter.

Zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 1 i pkt 2 Prawa budowlanego, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu, z wyjątkiem urządzeń budowlanych oraz obiektów małej architektury, jak również charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji obiektu budowlanego, z zastrzeżeniem ust. 5a.

Ten ostatni przepis (art. 36a ust. 5a) przewiduje natomiast, że nie jest istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę zmiana wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego niebędącego obiektem liniowym, jeżeli odstąpienie łącznie spełnia następujące warunki:

1) nie przekracza 2% wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego określonych w projekcie budowlanym;

2) nie zwiększa obszaru oddziaływania obiektu;

3) nie mieści się w zakresie odstępstw, o których mowa w ust. 5 pkt 3-6, z wyjątkiem odstępstwa od projektowanych warunków ochrony przeciwpożarowej, jeżeli odstępstwo zostało uzgodnione z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych;

4) nie narusza przepisów techniczno-budowlanych.

W świetle przywołanych przepisów art. 36 ust. 5 i ust. 5a Prawa budowlanego, w przypadku obiektów liniowych, a do takich bez wątpienia zalicza się drogi wraz ze zjazdami (art. 3 pkt 3a ustawy), istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego jest każda zmiana parametrów takiego obiektu dotycząca wysokości, szerokości lub długości. Przesądza o tym jednoznaczna treść przepisu art. 36a ust. 5a Prawa budowlanego.

Jednakże decyzja Starosty [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017r., znak: [...], zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia Gminie L. na inwestycję polegającą na budowie drogi gminnej w miejscowości Z. od km 0+000 do km 0+158 oraz od km 0+000 do km 0+090 położonej w miejscowości Z., gmina L., wydana została w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 2031 ze zm.)

Zgodnie z dyspozycją art. 32a ww. ustawy, odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, w zakresie objętym projektem zagospodarowania terenu w liniach rozgraniczających drogi, nie stanowi istotnego odstąpienia, o którym mowa w art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, jeżeli nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi.

Artykuł 32a ww. specustawy drogowej nawiązuje zatem bezpośrednio do brzmienia art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, projekt zagospodarowania terenu jest elementem składowym projektu budowlanego, obejmującym określenie granic terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich.

Definicja pojęcia linii rozgraniczających drogę nie pojawia się w ustawie Prawo budowlane, czy też w ustawie o drogach publicznych, zatem aby ustalić jego znaczenie, konieczne wydaje się sięgnięcie do słowniczka zamieszczonego w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 124). Otóż zgodnie z § 3 pkt 3 rozporządzenia, przez linie rozgraniczające drogę należy rozumieć "granice terenów przeznaczonych na pas drogowy lub pasy drogowe ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a w wypadku autostrady - w decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady; w liniach rozgraniczających drogi na terenie zabudowy (ulicy) mogą znajdować się również urządzenia infrastruktury technicznej nie związane z funkcją komunikacyjną drogi". W obecnym stanie prawnym, na gruncie specustawy drogowej, należy uznać, że liniami rozgraniczającymi drogi będą granice terenów przeznaczonych na pas drogowy lub pasy drogowe ustalone w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej

Definicja legalna pasa drogowego zawarta jest natomiast w art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2068). Pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Jak wynika z literalnego brzmienia tego przepisu, pas drogowy jest pojęciem szerszym niż droga, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2120/13; zob. też: M. Cherka, Komentarz do art. 32a ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, [w:] P. Antoniak i in. Przygotowanie i realizacja inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz. 2012, wyd. WKP).

Sąd rozpoznając niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 1438/17, w którym Sąd wskazał, że jeśli warunki określone w art. 32a ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych zostają spełnione, to tym samym odstąpienie od zatwierdzonego zezwoleniem na realizację inwestycji drogowej projektu budowlanego jest dozwolone bez konieczności uprzedniego uzyskania decyzji o zmianie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zatem wyjątkowo jedynie w przypadku realizacji inwestycji drogowej odstąpienie dokonane w zakresie objętym projektem zagospodarowania terenu nie będzie stanowiło "istotnego odstąpienia", jeżeli jednocześnie nie będzie wymagało uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów wymaganych przepisami szczególnymi. Ponadto należy zwrócić uwagę, iż to, czy w danym przypadku odstąpienie od projektu budowlanego zostanie uznane za "istotne odstąpienie", zależy od indywidualnych okoliczności danej sprawy.

Kierując się wykładnią literalną i systemową art. 32a ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, należy przyjąć, że przepis ten ma w pełni zastosowanie do zmian zaaprobowanych przez projektanta, a dotyczących zmiany parametrów szerokości jezdni, geometrii zjazdów indywidualnych oraz geometrii skrzyżowań z innymi drogami. Powyższe odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, dotyczą zakresu objętego projektem zagospodarowania terenu w liniach rozgraniczających drogi oraz nie wymagają uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów wymaganych przepisami szczególnymi. Zważywszy, że powyższy przepis stanowi lex specialis wobec art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane, to nie ma znaczenia czy do charakterystycznych parametrów obiektu liniowego, jakim jest droga (tak jak przy innych obiektach budowlanych) zalicza się obok jej długości, także jej szerokość. Zmiana szerokości zaprojektowanej drogi w sytuacji, gdy ta droga jest wykonywana na podstawie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie stanowi istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, a tym samym wymóg sporządzenia projektu budowlanego zamiennego dla takiej zmiany nie jest wymagany na podstawie obowiązujących przepisów prawa.

Za trafne tutejszy Sąd uznaje również stanowisko organów nadzoru budowlanego, o braku podstaw – na obecnym etapie inwestycji – do nałożenia na inwestora obowiązków określonych w przepisach art. 50-51 Prawa budowlanego, w sytuacji, gdy jak wynika z wyjaśnień Wójta Gminy w L. złożonych w piśmie z dnia 18 kwietnia 2018 r. oraz z wpisów do dziennika budowy, inwestycja nie została jeszcze zakończona, a roboty budowlane obejmować będą wykonanie zjazdów na działki nr ew. [...] i [...] (należące do Skarżącego) oraz korektę łuku na działce nr ew. [...].

Słusznie uznały zatem organy, że w dacie orzekania brak było podstaw do wydawania jakichkolwiek nakazów, skoro inwestycja nie została jeszcze ukończona, zaś wykonywane prace nie pozwalają na określenie ostatecznych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Z tych przyczyn, Sąd podziela stanowisko [...] GINB oraz poprzedzające je orzeczenie PINB w Ż., że postepowanie powinno zostać umorzone, z uwagi na jego bezprzedmiotowość (art. 105 § 1 k.p.a.).

Sąd nie dopatrzył się przy tym naruszenia przez organy przepisów ogólnych ustawy Prawo budowlane, tj. art. 4, art. 5 i art. 9 ustawy Prawo budowlane, albowiem – jak już wcześniej wskazano – nawet stwierdzenie takiego naruszenia, które w świetle Prawa budowlanego powodowałoby istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, na gruncie inwestycji prowadzonej na podstawie przepisów szczególnych specustawy drogowej, powinno być ocenione przez pryzmat zawartej tam (art. 32a) odmiennej definicji istotnego odstąpienia.

Sąd uznał, że organ prawidłowo zastosował i wyłożył przepisy prawa materialnego, a stosowne wyjaśnienia w zakresie przyjętego przez niego rozstrzygnięcia zawarł w uzasadnieniu decyzji. Z tych też powodów Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przepisów prawa materialnego, ani też przepisów postępowania administracyjnego, a to art. 7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.