Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 466/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 6, art. 53 § 2a, art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Protokolant: Starszy asystent sędziego Robert Daduń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi A. R. na akt Burmistrza Miasta Kwidzyna z dnia 24 marca 2022 r., nr ZIM.7140.1.29.2021 w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do wynajmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy 1. stwierdza nieważność zaskarżonego aktu; 2. zasądza od Gminy Miasta Kwidzyna na rzecz skarżącego A. R. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Dyrektor Zakładu do spraw Infrastruktury Miejskiej (dalej również jako "Dyrektor ZIM") pismem z dnia 20 grudnia 2021 r. (nr ZIM.7140.1.29.2021) poinformował A. R. (dalej także jako: "wnioskodawca" lub "skarżący"), że jego wniosek o przydział lokalu mieszkalnego z komunalnego zasobu Miasta Kwidzyn został rozpatrzony negatywnie z uwagi na posiadanie zaległości w stosunku do Miasta Kwidzyn. W uzasadnieniu pisma wskazano, że zgodnie z § 7 ust. 2 uchwały nr XXII/217/20 Rady Miejskiej w Kwidzynie z dnia 14 grudnia 2020 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Kwidzyn (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2020 r., poz. 5696 - dalej także jako: "uchwała nr XXII/217/20"), prawo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony przysługuje osobom, które nie posiadają nieuregulowanych zobowiązań wobec Miasta Kwidzyn.

A. R., zgodnie z pouczeniem zawartym w powyższym piśmie, złożył odwołanie do Burmistrza Miasta Kwidzyn za pośrednictwem Dyrektora ZIM, domagając się nawiązania z nim umowy najmu lokalu socjalnego, który dotychczas zajmuje. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że całkowicie niezrozumiałe jest uznanie przez organ I instancji, że dług który wnioskodawca posiada wobec T. Sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej w skrócie "T.", jest długiem w stosunku do Miasta Kwidzyn, tym bardziej, że T. jest podmiotem wyodrębnionym ze struktur samorządu publicznego i działa na podstawie innych przepisów.

Dyrektor ZIM, odpowiadając na odwołanie, w piśmie z dnia 24 marca 2022 r. (nr ZIM.7140.1.29.2021) poinformował A. R., że Komisja ds. Społecznych i Bezpieczeństwa Publicznego na posiedzeniu w dniu 22 lutego 2022 r. zaopiniowała jego odwołanie negatywnie. W związku z tym Burmistrz Miasta Kwidzyn, na podstawie § 11 ust. 7 uchwały nr XXII/217/20, podtrzymuje negatywne rozpatrzenie wniosku o przydział lokalu mieszkalnego.

W dniu 28 kwietnia 2022 r. A. Ra, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na "czynność w zakresie administracji publicznej dotyczącą uprawnień skarżącego wyrażoną w piśmie Dyrektora Zakładu do spraw Infrastruktury Miejskiej w Kwidzynie z dnia 24 marca 2022 r. sygn. akt ZIM.7140.1.29.2021 działającego w imieniu Burmistrza Miasta Kwidzyn", zarzucając naruszenie:

1/ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. - dalej w skrócie zwanej: "k.p.a."), poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie negatywne rozpatrzenie wniosku o przydział lokalu mieszkalnego uzasadniającego odmowę zawarcia umowy najmu lokalu uzależnione jest od kryterium nieuregulowanych zobowiązań wobec miasta i wyłącznie na tej podstawie podjęcie władczego rozstrzygnięcia w przedmiocie uprawnień skarżącego do zawarcia umowy najmu lokalu, podczas gdy organ administracji nie rozważył w sposób dostateczny i kompleksowy, czy w przedmiotowej sprawie występują przesłanki do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego;

2/ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez zastosowanie nadmiernej w stosunku do chronionych wartości ingerencji w sferę praw i wolności skarżącego, polegającą na nieuprawnionym rozszerzeniu interpretacji przepisów prawa miejscowego, tj. § 7 ust. 2 pkt. 3 uchwały nr XXII/217/20, o takie okoliczności, które nie wynikają z treści tego przepisu, co w sposób oczywisty budzi brak zaufania do organów władzy publicznej;

3/ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy przez Burmistrza Miasta Kwidzyn wadliwej "decyzji" organu I Instancji tj. Zakładu ds. Infrastruktury Miejskiej w Kwidzynie z dnia 20 grudnia 2021 r. w sprawie negatywnego rozpatrzenia wniosku skarżącego o przydział lokalu mieszkalnego;

4/ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. § 7 ust. 2 pkt 3 uchwały nr XXII/217/20 poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że z uwagi na wskazany w tym przepisie zwrot: "brak nieuregulowanych zobowiązań wobec miasta z tytułu umów, podatków i opłat lokalnych lub opłat za odbiór odpadów komunalnych" i wobec funkcji tego przepisu słowo "miasto" należy również odnosić do osób prawnych z udziałem Miasta Kwidzyna, jak również jego jednostek organizacyjnych, podczas gdy ww. uchwała wyraźnie określa w § 2 pkt 9, że ilekroć w niniejszej uchwale jest mowa o mieście, to należy przez to rozumieć Miasto Kwidzyn a nie osoby prawne z udziałem Miasta Kwidzyn, jak również jego jednostek organizacyjnych.

Mając na uwadze powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie w całości zaskarżonej "decyzji" z dnia 24 marca 2022 r. oraz poprzedzającej ją "decyzji" z dnia 20 grudnia 2021 r., zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także zobowiązanie organu do wydania w określonym przez Sąd terminie decyzji, wskazując sposób załatwienia sprawy tj. zobowiązanie organu do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony (lub oznaczony).

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego podniósł, że organ błędnie uznał, iż kryteria wyboru osób, którym przysługuje prawo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony to w szczególności: brak nieuregulowanych zobowiązań wobec miasta z tytułu umów, podatków i opłat lub innych opłat za odbiór odpadów komunalnych, interpretując wyrażenie "miasto", jako odnoszące się do osób prawnych z udziałem Miasta Kwidzyna, jak również jego jednostek organizacyjnych i co za tym idzie uznając, iż zaległości wobec T. Sp. z o.o. w K. należy interpretować jako zaległości wobec "miasta" wbrew definicji legalnej zawartej w § 2 pkt 9 uchwały nr XXII/217/20. Podjęcie na tej podstawie władczego rozstrzygnięcia w przedmiocie uprawnień skarżącego do zawarcia umowy najmu lokalu podważa zasadę zaufania obywateli do organów władzy publicznej i polega na nieuprawnionym rozszerzeniu interpretacji przepisów prawa miejscowego, wbrew jego literalnemu brzmieniu. Organ administracji nie powinien samodzielnie rozszerzać interpretację legalnej definicji pojęcia "miasto". Takie działania prowadzą do władczego decydowania przez organ o zakresie podstawowych praw jednostki. Gdyby istotnie pojęcie ww. miało dotyczyć instytucji wskazanych przez organ, to nic nie stało na przeszkodzie, aby takie zapisy zawrzeć w uchwale nr XXII/217/20. Wobec jednoznacznego brzmienia definicji legalnej wyrażenia "miasto" należy uznać rozszerzenie interpretacji dokonane przez organ administracji za nieuprawnione. Takie działania prowadzą do nieprzejrzystości przepisów i pogłębiania braku zaufania do organów władzy publicznej, który winien stać na straży podstawowych praw i wolności jednostki.

Wobec powyższego organ II instancji niezasadnie utrzymał w mocy "decyzję" organu I instancji, co doprowadziło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

W ocenie pełnomocnika skarżącego organ administracji winien w sposób dostateczny i kompleksowy rozważyć, czy w przedmiotowej sprawie nie występują przesłanki do zawarcia ze skarżącym umowy najmu mieszkalnego, o których mowa w § 7 ust. 2 uchwały nr XXII/217/20. Skoro organ nie dostrzegł innych przeszkód do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego, o których mowa w ww. przepisie, to wobec błędnej wykładni § 7 ust. 2 pkt 3 ww. uchwały winien uznać, że występują podstawy do zawarcia ze skarżącym umowy najmu lokalu, tym bardziej, iż skarżący od 1 kwietnia 2018 r. zamieszkuje w lokalu położonym w K. przy ul. [...] na podstawie zawartej umowy najmu lokalu socjalnego nr [...]. Jednocześnie pełnomocnik skarżącego wskazał, że skarżący nie posiada zaległości, o których mowa w § 7 ust. 2 uchwały nr XXII/217/20.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor ZIM w Kwidzynie, działający w imieniu Burmistrza Miasta Kwidzyn, wniósł o jej odrzucenie jako niepodlegającej kognicji sądów administracyjnych, ewentualnie o jej oddalenie jako bezpodstawnej, a także o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania.

Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ w pierwszej kolejności wskazał, że wbrew przyjętemu przez skarżącego nazewnictwu w sprawie nie występuje organ administracji publicznej I i II instancji. Sprawa zawarcia umowy najmu lokalu została w całości rozpoznana przez ten sam podmiot, tj. Dyrektora ZIM, który działał w tym zakresie z upoważnienia Burmistrza Kwidzyna. Pismo z dnia 20 grudnia 2021 r. oraz pismo z dnia 24 marca 2022 r. zawiera stanowisko w sprawie tego samego podmiotu. Bezspornym jest przy tym, iż Komisja ds. Społecznych i Bezpieczeństwa Publicznego brała udział w sprawie jedynie w charakterze opiniodawczym.

Następnie organ wskazał, że pismo Dyrektora ZIM z dnia 24 marca 2022 r., zawiera jedynie stanowisko Miasta Kwidzyn, będące odpowiedzią na wniosek lokatora konkretnego lokalu, dotyczącą zawarcia z nim umowy najmu ściśle określonego, zindywidualizowanego lokalu, który ten lokator zajmuje, a taka sprawa ma natomiast charakter sprawy cywilnoprawnej, co wynika z orzecznictwa sądowoadministracyjnego (zob. postanowienia NSA: z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2499/12 oraz z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 1381/13). W przedmiotowej sprawie, zdaniem organu, skarżący powinien zatem wystąpić z powództwem do sądu powszechnego.

Niezależnie od powyższego organ wskazał, że niniejsza skarga podlega odrzuceniu z uwagi na fakt wniesienia jej po terminie, zważywszy, że skarżący oparł swoją skargę o przepis art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zatem – stosownie do art. 53 § 2 p.p.s.a. – winien był ją wnieść w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Skarżący po raz pierwszy dowiedział się o negatywnym rozpatrzeniu jego sprawy w dniu 23 grudnia 2021 r., a po raz drugi stanowisko to zostało powtórzone w piśmie z dnia 24 marca 2022 r., które skarżący otrzymał w dniu 29 marca 2022 r. Przedmiotowa skarga wpłynęła natomiast do ZIM w Kwidzynie w dniu 2 maja 2022 r., a zatem nie ulega wątpliwości, iż termin 30 dni do wniesienia skargi został przekroczony.

Uzasadniając natomiast wniosek o oddalenie skargi organ wskazał, że celem przyjętych w § 7 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 3 uchwały nr XXII/217/20 zapisów jest próba ograniczenia możliwości korzystania z przywileju jakim jest otrzymanie lokalu z gminnego zasobu mieszkaniowego przez osoby, które nie wywiązują się ze swoich obowiązków wobec gminy. Przyznanie lokalu takim osobom może budzić wątpliwości i być uznane za niesprawiedliwe i niesłuszne, a nawet za przykład niewłaściwego zarządzania zasobem mieszkaniowym. Biorąc to pod uwagę, zapis § 7 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 3 uchwały nr XXII/217/20 należy wykładać w sposób funkcjonalny, tzn. taki który ma doprowadzić do osiągnięcia zamierzonego celu tej regulacji prawnej. W konsekwencji przez nieuregulowane zobowiązania wobec miasta można rozumieć zobowiązania wobec wszystkich gminnych osób prawnych, a zatem wobec gminy, ale także wobec innych jednostek organizacyjnych utworzonych przez gminę i posiadającą przymiot osobowości prawnej (pojęcie gminnej osoby prawnej – B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz do art. 9, Lex 2021). Przy zastosowaniu wskazanej wykładni prawidłowe stosowanie § 7 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 3 uchwały nr XXII/217/20 wymaga badania zobowiązań osób ubiegających o przydział lokalu wobec gminy i pozostałych gminnych osób prawnych, w tym także wobec T. Sp. z o.o. w K. (KRS [...]), jako spółki z udziałem większościowym Miasta Kwidzyn. Organ podkreślił, że wbrew zarzutom skarżącego w niniejszej sprawie nie doszło zatem do "samodzielnego rozszerzenia legalnej definicji", a dopuszczalnej przez prawo i stosowanej w praktyce funkcjonalnej wykładni, która uwzględnia jednoznaczny cel przywołanej regulacji prawnej.

W piśmie procesowym z dnia 30 czerwca 2022 r., stanowiącym replikę na odpowiedź na skargę organu, pełnomocnik skarżącego wskazał, ze wniosek o odrzucenie skargi jest pozbawiony podstaw prawnych. Powołał się przy tym na uchwałę NSA z dnia 21 lipca 2008 r. (sygn. akt I OPS 4/08) oraz § 11 uchwały nr XXII/217/20, która wskazuje na władczy charakter wstępnej weryfikacji wniosku skarżącego do umieszczenia na liście mieszkaniowej, a następnie zawarcia umowy najmu. To dopiero bowiem spośród pozytywnie rozpatrzonych przez Dyrektora ZIM wniosków oraz pozytywnie rozpatrzonych przez Burmistrza odwołań, tworzy się listę lokali przeznaczonych do zawarcia umowy najmu. Brak pozytywnej wstępnej weryfikacji wyklucza przejście do etapu kolejnego.

Pełnomocnik skarżącego zaznaczył także, że skarga została oddana w placówce pocztowej w dniu 28 kwietnia 2022 r., a zatem w ustawowym 30-dniowym terminie, jak również nie zgodził się z zaproponowaną przez organ wykładnią § 7 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 3 uchwały nr XXII/217/20, wskazując, że skoro Rada Miasta Kwidzyn przyjęła, że przez definicję miasta rozumieć należy Miasto Kwidzyn, to rozszerzanie tego pojęcia na podstawie wykładni funkcjonalnej należy uznać za naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej. Gdyby bowiem Rada Miasta Kwidzyn miała wolę uznania, że pod tym pojęciem uznać należy także inne jednostki organizacyjne utworzone przez gminę i posiadające przymiot osoby prawnej czy też gminne osoby prawne, to należało w taki sposób rozszerzyć przedmiotową definicję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Stosownie do art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 p.p.s.a., zakres kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

W ocenie Sądu zaskarżone w niniejszej sprawie działanie organu administracji, polegające na poinformowaniu skarżącego o negatywnym rozpatrzeniu jego "wniosku o przydział lokalu mieszkalnego" złożonego w dniu 26 marca 2021 r. i skutkujące odmową zakwalifikowania skarżącego do wynajmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, stanowi akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., tj. akt organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowany w sprawie z zakresu administracji publicznej.

W tym kontekście Sąd pragnie wskazać, że w pełni podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 21 lipca 2008 r. (sygn. akt I OPS 4/08), zgodnie z którym odmowa zakwalifikowania określonej osoby do wynajęcia lokalu oraz umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu nie ma charakteru cywilnoprawnego, lecz stanowi rozstrzygnięcie o tym, że ta osoba nie spełnia warunku do ubiegania się o wynajęcie jej lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Ustalanie listy osób zakwalifikowanych nie tworzy stosunku cywilnoprawnego najmu lokalu. Jest natomiast wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy, wyprzedającym podjęcie czynności cywilnoprawnej, tj. zawarcie umowy najmu. Realizując zadania wynikające z art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 172 ze zm. – dalej zwana "u.o.p.l."), organ gminy ocenia, czy wnioskodawca - członek wspólnoty samorządowej - może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych, a przez to zostać zakwalifikowanym do osób, z którymi może być zawarta umowa najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy. Takie działanie jest załatwieniem sprawy z zakresu administracji publicznej, a wszelkie wątpliwości w tym przedmiocie powstałe w praktyce co do dopuszczalności drogi sądowej należy interpretować na rzecz ochrony praw obywatelskich i prawa do sądu. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że z analizy przepisów dotyczących trybu udzielania pomocy mieszkaniowej przez gminę wynika, iż postępowanie w tym zakresie ma dwa etapy. W pierwszym etapie wnioskujący o najem lokalu składa wniosek, który podlega przeanalizowaniu i weryfikacji oraz rozstrzygnięciu w kwestii zakwalifikowania i umieszczenia na liście oczekujących na najem lokalu. W drugim natomiast etapie postępowania, w razie skierowania przez organ do zawarcia umowy, wnioskodawca zawiera umowę najmu z zarządcą budynku. Rozwiązanie przyjęte w ustawie o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, które nakłada na gminy obowiązek określenia trybu rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali oraz sposobu poddania tych spraw kontroli społecznej (art. 21 ust. 3 pkt 5) wyraźnie wskazuje, że rozpatrywanie i załatwianie takich wniosków ustawodawca kwalifikuje jako zadanie, które wykracza poza prawa i obowiązki wynajmującego wynikające z przepisów prawa cywilnego. Realizacja tego zadania polega na dokonaniu oceny, czy określona osoba, będąca członkiem wspólnoty samorządowej, może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu jej potrzeb mieszkaniowych w drodze zakwalifikowania jej do kręgu osób, z którymi może być zawarta umowa najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. To działanie ma wszelkie cechy załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej, zarówno ze względu na przedmiot sprawy, jak i organ powołany do załatwienia takiej sprawy. Nie jest to przy tym – co należy szczególnie podkreślić wobec treści wniesionej skargi - sprawa rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej, gdyż ustawa nie daje podstaw do przyjęcia takiej prawnej formy załatwienia sprawy, ani sprawa załatwiana w drodze aktu lub czynności, o których mowa art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ nie dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikających wprost z przepisu prawa. Rozstrzygnięcie organu wykonawczego gminy w sprawie zakwalifikowania osoby do zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. (por. także wyroki WSA: w Gdańsku z dnia 10 marca 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 534/21; w Warszawie z dnia 26 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 3126/21; w Poznaniu z dnia 23 lutego 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 890/21).

Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić, że brak było w okolicznościach niniejszej sprawy podstaw do uwzględnienia wniosku organu o odrzucenie skargi, jako niedopuszczalnej z powodu braku właściwości sądu administracyjnego, jak również do odrzucenia skargi jako wniesionej po upływie terminu do jej wniesienia, skoro zaskarżony akt – jak wyjaśniono powyżej - jest innym, niż prawo miejscowe, aktem z zakresu administracji publicznej, a zatem wniesienie skargi do sądu administracyjnego na taki akt nie jest ograniczone 30-dniowym terminem przewidzianym w art. 53 § 1 i § 2 p.p.s.a., bowiem zgodnie ze znowelizowanym brzmieniem art. 53 § 2a p.p.s.a., w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie.

Przechodząc do oceny merytorycznej zaskarżonego aktu wskazać należy, że – wydana na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.p.o.l. - uchwała nr XXII/217/20 Rady Miejskiej w Kwidzynie z dnia 14 grudnia 2020 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Kwidzyn, stanowiąca podstawę prawną wydania zaskarżonego aktu, zawiera zarówno przepisy materialne, jak i procesowe, regulujące – stosownie do wymogu wynikającego z art. 21 ust. 3 pkt 5 u.p.o.l. - tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawieranych na czas nieoznaczony i najem socjalny lokali oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej.

Paragraf 11 załącznika do uchwały nr XXII/217/20, regulujący wspomnianą materię, stanowi:

"ust. 1. Osoba ubiegająca się o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego bądź najmu socjalnego lokalu wchodzącego w skład zasobu, zobowiązana jest złożyć do dnia 31 października wniosek, o przydział lokalu na rok następny. Wniosek ten musi zawierać w szczególności: 1) wykaz osób zamieszkujących wspólnie z wnioskodawcą w miejscu stałego zameldowania, lub faktycznego zamieszkiwania i ubiegających się wraz z wnioskodawcą o najem lokalu; 2) deklarację o dochodach wszystkich pełnoletnich członków gospodarstwa domowego w dniu składania tych dokumentów z zastrzeżeniem art. 7 ust. 6 ustawy; 3) oświadczenie o stanie majątkowym członków gospodarstwa domowego w dniu składania tych dokumentów; 4) potwierdzony przez właściciela bądź zarządcę lokalu metraż powierzchni użytkowej i mieszkalnej lokalu obecnie zajmowanego przez wnioskodawcę; 5) udokumentowany fakt posiadania centrum życiowego w mieście; 6) zgodę na przetwarzanie danych osobowych, zgodnie z RODO; 7) inne dokumenty potwierdzające "trudne warunki mieszkaniowe", w szczególności opisane w § 5 pkt 1 lub "nie zaspokojone potrzeby mieszkaniowe", w szczególności określone w § 6 niniejszej uchwały.

ust. 2. Dyrektor ZIM rozpatruje złożone wnioski w zakresie spełnienia kryteriów.

ust. 3. W przypadku złożenia niekompletnego wniosku w rozumieniu ust. 1, wzywa się wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku w terminie nie dłuższym niż 7 dni od dnia otrzymania wezwania. W przypadku nieuzupełnienia wniosku pozostawia się go bez rozpatrzenia.

ust. 4. Dyrektor ZIM pisemnie udziela wnioskodawcom informacji o wyniku rozpatrzenia wniosku.

ust. 5. Wnioskodawcy, którzy otrzymali informację o negatywnym rozpatrzeniu wniosku o przydział lokalu mieszkalnego lub najmu socjalnego, bądź o odrzuceniu i nierozpatrywaniu wniosku, mają prawo w terminie 14 dni licząc od dnia otrzymania powyższej informacji złożyć odwołanie do burmistrza za pośrednictwem dyrektora ZIM.

ust. 6 Odwołania złożone po terminie określonym w ust. 5, nie będą rozpatrywane.

ust. 7. Burmistrz rozpatruje odwołania po zasięgnięciu opinii komisji. Opinia komisji nie jest wiążąca.

ust. 8. Spośród wniosków pozytywnie rozpatrzonych przez dyrektora ZIM oraz pozytywnie rozpatrzonych przez burmistrza odwołań, dyrektor ZIM tworzy listę lokali przeznaczonych do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony i listę lokali przeznaczonych do zawarcia umowy najmu socjalnego lokalu i przekazuje je do akceptacji burmistrzowi. Burmistrz akceptuje listy po wcześniejszym zasięgnięciu opinii komisji.

ust. 9. Zaakceptowane ostatecznie przez burmistrza, listy, o których mowa w ust. 8, są umieszczane na tablicy ogłoszeń oraz na stronie internetowej zakładu;

ust. 10. Listy, o których mowa w ust. 9 obowiązują do utworzenia list na kolejny rok.

ust. 11. Umieszczenie osoby ubiegającej się o najem lokalu z mieszkaniowego zasobu miasta na liście nie stanowi zobowiązania miasta do zawarcia z nią umowy najmu.

ust. 12. Zawarcie umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony lub najmu socjalnego lokalu, jest uwarunkowane ponownym złożeniem deklaracji jak w ust. 1 pkt 2 i 3 i spełnieniem kryterium dochodowego z § 4 ust. 1 lub ust. 2.

ust. 13. W przypadku najmu lokalu na czas nieoznaczony zawarcie umowy jest uzależnione od wpłacenia kaucji zabezpieczającej pokrycie należności z tytułu najmu lokalu, przysługujących wynajmującemu w dniu opróżnienia lokalu. Kaucja stanowi kwotę w wysokości odpowiadającej trzykrotnego miesięcznego czynszu za dany lokal, obliczonego według stawek obowiązujących w dniu zawarcia umowy. Kaucja mieszkaniowa nie jest rozkładana na raty.

ust. 14. Odmowa przyjęcia wskazanego lokalu przez osobę lub osoby uprawnione do zawarcia umowy najmu socjalnego lub umowy najmu na czas nieoznaczony, powoduje przesunięcie osoby lub osób uprawnionych na ostatnią pozycję odpowiednio na liście najmu socjalnego lokali lub liście najmu lokali mieszkalnych.

ust. 15. Niezasiedlony lokal, o którym mowa w ust. 14, wskazywany jest kolejnej osobie na liście.

ust. 16. Osoby znajdujące się na listach, o których mowa w ust. 8, które w trakcie obowiązywania obecnej listy nie otrzymały w danym roku oferty zawarcia umowy najmu lokalu lub osoby, które odmówiły przyjęcia wskazanego lokalu nie zostają przepisane na listę na rok następny.

ust. 17. Burmistrz może skreślić z listy osobę ubiegającą się o najem lokalu w przypadku stwierdzenia w szczególności: 1) nieprawidłowości danych podanych we wniosku o najem lokalu; 2) zmiany sytuacji mieszkaniowej i materialnej, powodującej nie spełnienie przez wnioskodawców kryteriów i warunków określonych w uchwale, uprawniających do ubiegania się o najem lokalu z mieszkaniowego zasobu miasta; 3) posiadanie nieuregulowanych zobowiązań wobec miasta z tytułu umów, podatków i opłat lokalnych lub opłat za odbiór odpadów komunalnych;

ust. 18. O skreśleniu z listy osoba ubiegająca się o najem jest powiadamiana pisemnie.".

Z przywołanego powyżej § 11 załącznika do uchwały nr XXII/217/20 wynika, że reguluje on całościowo tryb rozpatrywania i załatwiania przez organ (zarządcę lokali) wniosków o najem lokali pozostających w zasobie mieszkaniowym Miasta Kwidzyna, zarówno na etapie przynależnym sferze dotyczącej załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej polegającej na weryfikacji wniosku oraz rozstrzygnięciu w kwestii zakwalifikowania i umieszczenia wnioskodawcy na liście oczekujących na najem lokalu ("liście lokali przeznaczonych do zawarcia umowy najmu lokalu"), jak też na etapie działalności organu niezwiązanej wykonywaniem administracji publicznej a odnoszącym się do warunków zawarcia z osobą wnioskującą umowy najmu lokalu.

Jak wynika z treści § 11 załącznika do uchwały nr XXII/217/20 postępowanie dotyczące weryfikacji wniosku o najem lokalu ("wniosku o przydział lokalu na rok następny") i zakwalifikowania przez organ osoby ubiegającej się o najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy poprzez umieszczenie tej osoby na liście, zostało uregulowane przez uchwałodawcę w sposób umożliwiający dwukrotne rozparzenie takiego wniosku – w pierwszej kolejności przez Dyrektora Zakładu ds. Infrastruktury Miejskiej (ust. 2), a następnie – w przypadku otrzymania informacji o negatywnym rozpatrzeniu wniosku o przydział lokalu i złożenia w wyznaczonym terminie odwołania - przez Burmistrza Miasta Kwidzyna, po zasięgnięciu opinii Komisji właściwej ds. mieszkaniowych Miasta Kwidzyna (ust. 5 i ust. 7).

Zaskarżony akt - tj. pismo z dnia 24 marca 2022 r., którym rozpoznano odwołanie skarżącego od informacji Dyrektora ZIM w Kwidzynie o negatywnym wyniku rozpatrzenia jego wniosku - nie został jednak wydany przez Burmistrza Miasta Kwidzyna. Z treści wskazanego pisma nie wynika, by zostało ono podpisane przez Burmistrza Miasta Kwidzyna czy też inną osobę działającą w tej sprawie z upoważnienia Burmistrza. Pismo to zostało podpisane przez J. K. – Dyrektora ZIM w Kwidzynie, który "pierwotnie" rozpoznawał wniosek skarżącego o przydział lokalu, informując go w piśmie z dnia 20 grudnia 2021 r. o negatywnym rozpatrzeniu jego wniosku, od którego to pisma (informacji) skarżący – zgodnie z § 11 ust. 5 załącznika do uchwały nr XXII/217/20 oraz pouczeniem wskazanym w ww. piśmie z dnia 20 grudnia 2021 r. – złożył odwołanie do Burmistrza Miasta Kwidzyna.

Opisane działanie należy uznać za rażące naruszenie § 11 ust. 5 i ust. 7 załącznika do uchwały nr XXII/217/20, stanowiących przepisy prawa miejscowego. Wskazane przepisy jasno stanowią bowiem, że w pierwszej kolejności wniosek osoby ubiegającej się o najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, jest rozpatrywany przez Dyrektora ZIM w Kwidzynie, a w przypadku złożenia odwołania wniosek ten jest ponownie rozpatrywany przez Burmistrza Miasta Kwidzyna. W niniejszej sprawie pomimo wniesienia przez skarżącego odwołania od informacji Dyrektora ZIM w Kwidzynie z dnia 20 grudnia 2021 r. o negatywnym rozpatrzeniu jego wniosku, odwołanie to nie zostało rozpoznane przez podmiot do tego upoważniony na podstawie § 11 ust. 7 załącznika do uchwały nr XXII/217/20, tj. przez Burmistrza Miasta Kwidzyna.

Abstrahując od oczywistego naruszenia w opisanym stanie faktycznym wskazanych przepisów uchwały nr XXII/217/20, wyjaśnić jednocześnie należy, że pomimo, iż w postępowaniu poprzedzającym ustalenie listy osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące wydawania decyzji administracyjnych, chociaż w art. 21 ust. 3 pkt 5 u.o.p.l. ustawodawca określił działania organu gminy jako "rozpatrywanie i załatwianie" wniosków o najem lokali, co wyraźnie nawiązuje do pojęć z zakresu procedury administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 997/09), to jednak nie może to oznaczać, że podstawowe standardy "sprawiedliwości proceduralnej" wynikające z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), nie mają zastosowania do postępowań kończących się wydaniem aktu z zakresu administracji publicznej. W przypadku zatem, gdy ta sama sprawa z zakresu administracji publicznej zostaje poddana na podstawie powszechnie obowiązującego przepisu prawa możliwości dwukrotnego jej rozpatrzenia przez organ administracji publicznej - tak jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie – to gwarancje ochrony obiektywizmu i bezstronności orzekania wymagają, by powtórne rozpoznanie tej sprawy było dokonywane przez inną upoważnioną osobę.

W okolicznościach niniejszej sprawy należy zatem stwierdzić, że rozpoznanie odwołania od informacji Dyrektora ZIM w Kwidzynie z dnia 20 grudnia 2021 r. o negatywnym rozpatrzeniu wniosku skarżącego i podjęcie zaskarżonego aktu przez Dyrektora ZIM w Kwidzynie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa.

W myśl art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm. - dalej w skrócie "u.s.g.") uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przy czym stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę sąd stwierdza nieważność zaskarżonego aktu w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. W ustawie o samorządzie gminnym przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą powstać przy uchwalaniu aktów przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g.). W doktrynie i orzecznictwie za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część, nie wywołuje skutków prawnych od samego początku.

Jak już wspomniano powyżej rozstrzygnięcie organu wykonawczego gminy w sprawie zakwalifikowania osoby do zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., a zatem uwzględniając skargę na ten akt sąd stwierdza nieważność tego aktu w całości lub w części albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Mając na uwadze wskazane wadliwości aktu Burmistrza Miasta Kwidzyna z dnia 24 marca 2022 r. (nr ZIM.7140.1.29.2021), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku – na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. – stwierdził nieważność zaskarżonego aktu (punkt 1. sentencji wyroku).

Wskazania co do dalszego postępowania w niniejszej sprawie wynikają z powyższych rozważań oraz oceny prawnej i wiążą organ w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a. Przy czym należy mieć na uwadze – co należy raz jeszcze podkreślić – że sprawy dotyczące wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy mają szczególny charakter, łączący w sobie aspekty administracyjnoprawne z cywilnoprawnymi. Charakter administracyjnoprawny niewątpliwie posiada kwestia kwalifikacji przez organ osoby ubiegającej się o najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy poprzez umieszczenie tej osoby na liście, o czym w istocie rozstrzygał organ w zaskarżonym akcie. Jednocześnie należy jednak zwrócić uwagę, że w złożonym przez skarżącego do Burmistrza Miasta Kwidzyna odwołaniu, jak również stając na rozprawie przez tutejszym Sądem, skarżący w istocie wskazywał, że celem złożenia przez niego przedmiotowego wniosku było zawarcie z nim "nowej" umowy najmu lokalu, dotyczącej tego samego lokalu mieszkalnego (lokalu socjalnego), który zajmuje dotychczas od 1 kwietnia 2018 r. O tym, że powinien wskazać we wniosku "lokal komunalny" został pouczony przy składaniu wniosku, jednak chce pozostać w lokalu, w którym mieszka. Wobec tego Burmistrz Miasta Kwidzyna rozpoznając ponownie przedmiotową sprawę winien jednoznacznie ustalić, co w istocie stanowi przedmiot żądania skarżącego w niniejszej sprawie i w zależności od dokonanych ustaleń nadać temu żądaniu (wnioskowi) określony tryb jego rozpoznania.

O kosztach postępowania (punkt 2. sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od Gminy Miasta Kwidzyn na rzecz skarżącego 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wpis sądowy w wysokości 200 zł, opłata za pełnomocnictwo w kwocie 17 zł oraz wynagrodzenie reprezentującego skarżącego adwokata w wysokości 480 zł, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).