Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 972/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2012-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 1978 nr 31 poz 130
law: Ustawa z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach.

SENTENCJA

Dnia 28 listopada 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 28 listopada 2012 roku sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie ustanowienia insygniów Gminy [...] 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 972/12

UZASADNIENIE

Dnia [...] czerwca 2012 r., na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach (Dz. U. z 1978 r., Nr 31, poz. 130 ze zm.) Rada Miejska w K. podjęła uchwałę w sprawie ustanowienia insygniów Gminy K. w postaci łańcucha Przewodniczącego Rady Miejskiej w K. i Burmistrza K.

Przedmiotową uchwałą Rada Miejska w K., w § 1 ustanowiła łańcuch Przewodniczącego Rady Miejskiej w K., stanowiący wraz z opisem załącznik nr 1 do niniejszej uchwały, natomiast w § 2 uchwały ustanowiła łańcuch Burmistrza K., stanowiący wraz z opisem załącznik nr 2 do uchwały.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. Wojewoda Kujawsko-Pomorski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na powyższą uchwałę, zarzucając jej naruszenie przepisu art. 3 ust. 2 ustawy o odznakach i mundurach.

Jak podniósł skarżący, w świetle art. 3 ust. 2 ustawy o odznakach i mundurach, wzory symboli, o których mowa w ust. 1, ustanawiane są w zgodzie z zasadami heraldyki, weksylologii i miejscową tradycją historyczną. Ustęp 3 tego artykułu stanowi, że wzory symboli, o których mowa w ust. 1, wymagają zaopiniowania przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej.

Z uzasadnienia do przedmiotowej uchwały wynika, że wzór insygniów pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. został przekazany do zaopiniowania przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Minister Administracji i Cyfryzacji wyraził negatywną opinię w sprawie przedłożonego mu projektu wzoru łańcucha Przewodniczącego Rady Miejskiej w K. oraz łańcucha Burmistrza K., powołując się na opinię Komisji Heraldycznej.

Zdaniem Rady Miejskiej w K. ustawodawca nie sformułował obowiązku uzyskania zgody ministra, a jedynie wymóg wyrażenia opinii. W związku z powyższym, podjęcie uchwały w sprawie ustanowienia insygniów łańcucha Przewodniczącego Rady Miejskiej w K. i łańcucha Burmistrza K. Rada uważa za uzasadnione.

Organ nadzoru nie zgodził się z powyższą argumentacją. Skoro bowiem w świetle art. 3 ust. 2 ustawy o odznakach i mundurach, wzory symboli, o których mowa w ust. 1 ustanawiane są w zgodzie z zasadami heraldyki, weksylologii i miejscową tradycją historyczną, to z zapisu tego jednoznacznie wywodzić należy wymóg uzyskania pozytywnej opinii.

Na poparcie swojego stanowiska skarżący przytoczył przykłady orzecznictwa sądów administracyjnych i wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały.

Rada Miejska w K., w udzielonej odpowiedzi na skargę wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie.

Jak wskazał organ, art. 3 ust. 3 ustawy o odznakach i mundurach stanowi, że: "Wzory symboli, (...) wymagają zaopiniowania przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej". Rada Miejska w K. uzyskała opinię Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] czerwca 2012 r. (znak: [...]) wraz z uchwałą Nr [...] Komisji Heraldycznej z dnia [...] marca 2012 r. w sprawie projektów łańcuchów Burmistrza K. oraz Przewodniczącego Rady Miejskiej w K. Zwrócenie się o wydanie opinii do właściwego ministra stanowi konieczny element postępowania zmierzającego do podjęcia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwały w przedmiocie ustanowienia insygniów, lecz ustawa nie wymaga, by przedmiotowa opinia była opinią pozytywną. Mówi bowiem jedynie o konieczności zaopiniowania, nie zaś o konieczności uzyskania opinii pozytywnej, co potwierdzają wyroki m.in. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 marca 2007 r., sygn. akt III SA/Kr 16/07 oraz z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 177/10. W polskim systemie prawnym, wśród formułowanych wymogów w zakresie współdziałania organów w toku podejmowania zarówno indywidualnych aktów administracyjnych, jak i uchwalania aktów o charakterze źródeł prawa, rozróżnia się trzy podstawowe formy takiego współdziałania: zaopiniowanie, uzgodnienie i konsultacje. Nie można zatem, w opinii Rady, utożsamiać ze sobą zaopiniowania, które polega jedynie na konieczności uzyskania od organu, właściwego w rozumieniu przepisów, jego niewiążącej opinii w danej sprawie, z wymogiem uzyskania zgody organu właściwego, czyli wiążącej opinii takiego organu. Treść art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach wyraźnie formułuje obowiązek uzyskania opinii ministra właściwego do spraw administracji publicznej, a nie jego zgody. Mocą ustawy minister uzyskał kompetencje do wyrażenia niewiążącej formalnie, ale obligatoryjnie wymaganej opinii. Nie można jednak rozszerzająco tego przepisu interpretować i przyjmować, że chodzi w nim o wyrażenie zgody przez ministra (czyli opinii wiążącej w danej sprawie), bowiem kompetencja administracyjna ma każdorazowo wynikać z ustawy i w świetle art. 7 w związku z art. 2 Konstytucji nie wolno jej domniemywać, czy konstruować poprzez wykładnię rozszerzającą. Wymóg jej uzyskania został przez ustawodawcę skonstruowany jedynie jako pomoc merytoryczna dla organu gminy i, jak podniesiono, rada gminy ten wymóg spełniła.

Organ zwrócił uwagę Sądu na fakt, że w Polsce, również w Województwie Kujawsko-Pomorskim, większość gmin i starostw ma herby i insygnia, które nie otrzymały pozytywnej opinii Komisji Heraldycznej, a uchwały zostały przez ich organy uchwałodawcze podjęte i insygnia te obowiązują.

Ponadto, zdaniem Rady Miejskiej w K., skarga winna być odrzucona, ponieważ organ nadzoru przed wniesieniem skargi winien wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, organ nadzoru ma obowiązek stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi, jeśli jest ona sprzeczna z prawem. Niewykonanie tego obowiązku skutkuje tym, że organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały rady gminy, a jedynie zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W takiej sytuacji skarga jest dopuszczalna po uprzednim wezwaniu organu gminy do usunięcia naruszenia prawa. Stanowisko takie, jak wskazano, w podobnej sprawie przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 7 października 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 1121/05.

W niniejszej sprawie Rada Miejska w K. nie została wezwana do usunięcia naruszenia prawa przez Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego, w związku z czym organ wniósł, jak wskazano wyżej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę prawną do badania przez sądy administracyjne zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego stanowi art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego takiego aktu lub uchwały przez stwierdzenie nieważności w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę uznaje, że organ nadzoru w wykonywaniu swej kompetencji do zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały rady gminy nie pozostaje związany żadnym terminem. Skarga organu nadzoru na uchwałę organu gminy nie musi być nadto poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt III SA/Łd 161/10 – oraz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 marca 2012, sygn. akt II SA/Gd 58/12 Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl)

Dokonując oceny zasadności wniesionej przez Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego skargi na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] czerwca 2012 r. Nr [...] w sprawie ustanowienia insygniów Gminy K. w postaci Łańcucha Przewodniczącego Rady Miejskiej w K. i Burmistrza K., należy stwierdzić, że powyższy akt został wydany z naruszeniem przepisu art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach (Dz. U. Nr 31, poz. 130 ze zm.)- zwanej dalej: "ustawą".

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalona została wykładnia art. 3 ustawy o odznakach i mundurach rozumianego jako przepis kompetencyjny (wyrok NSA z dnia 25 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 462/06.

Art. 3 ust. 1 ustawy upoważnia organ stanowiący określonej jednostki samorządu terytorialnego do ustanawiania w drodze uchwały własnego herbu, emblematu oraz insygniów i innych symboli. Przepis ten jest normą prawa materialnego, ustanawiającą kompetencje prawodawcze w określonym tam zakresie na rzecz organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, co znajduje również swoje odzwierciedlenie w odniesieniu do gminy w art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym. Jednakże te kompetencje prawodawcze rady gminy wynikające z powyższych przepisów mogą być realizowane przy współudziale ministra właściwego do spraw administracji publicznej co wynika z ust. 3 art. 3 ustawy o odznakach i mundurach. Uzyskanie opinii o jakiej mowa w tej normie nie jest czynnością samą w sobie, ale służy określonemu celowi, a co za tym idzie przy interpretacji tego przepisu ją nakazującego, należy brać pod uwagę funkcję jaką opinia ta ma spełniać. Jak zaznaczono, kompetencje do ustanowienia własnych herbów, flag i innych symboli, posiadają m.in. gminy poprzez swe organy stanowiące. Symbole zgodnie z ust. 2 art. 3 ww. ustawy o odznakach i mundurach ustanowione powinny być w zgodzie z zasadami heraldyki, weksylologii i miejscową tradycją historyczną. Oznacza to, że rada gminy nie może dowolnie określać wzoru herbu czy flagi, ale obowiązana jest przy ich ustanawianiu przestrzegać wskazanych wyżej reguł. Zasada ta ma oczywiste znaczenie i w żaden sposób nie koliduje z zasadą samodzielności gminy. Natomiast opinia, o której mowa w ust. 3 art. 3 ustawy o odznakach i mundurach, ma właśnie służyć ocenie zastosowania przez organ gminy tych określonych w przepisie art. 3 ust. 2 reguł.

Przedmiotową opinię wydaje minister właściwy do spraw administracji publicznej w oparciu o stanowisko Komisji Heraldycznej, co wynika z przepisów art. 2a ust. 3 pkt 1 ustawy o odznakach i mundurach. Komisja ta jest organem opiniodawczo-doradczym ministra w zakresie spraw, o których mowa w ust. 3 tego artykułu (w tym opiniowanie wzorów insygniów i symboli, o których stanowi art. 3 ust. 1 tej ustawy), a jej skład ma gwarantować kompetencje tego organu w dziedzinie heraldyki i weksylologii.

Tak więc celem przepisu ust. 3 art. 3 ww. ustawy, obligującego zainteresowaną jednostkę samorządu terytorialnego do uzyskania opinii ministra właściwego do spraw administracji publicznej o wzorach symboli, jest doprowadzenie do ustanawiania przez organ stanowiący danej jednostki takiego herbu, flagi czy innych symboli, które byłyby zgodne z zasadami heraldyki, weksylologii i miejscową tradycją historyczną. Zwłaszcza, że określona specjalistyczna wiedza zawarta w opinii niezbędna jest organowi stanowiącemu do podjęcia właściwej uchwały w tym zakresie.

Skład rozpoznający przedmiotową sprawę podziela stanowisko NSA zaprezentowane w powyższym wyroku, że tylko opinia pozytywna ministra właściwego do spraw administracji publicznej wydana w oparciu o stanowisko kompetentnego w tej dziedzinie organu jakim jest Komisji Heraldyczna, stwierdzająca, że wzory przedstawionych do zaopiniowania symboli (o których mowa w ust. 1 art. 3) są zgodne z zasadami heraldyki, weksylologii i miejscową tradycją historyczną, daje podstawę organowi stanowiącemu danej jednostki samorządu terytorialnego do podjęcia uchwały o ustanowieniu herbu, flagi czy innych symboli. Stanowisko takie prezentował już wcześniej Naczelny Sąd Administracyjny w swym orzecznictwie między innymi w wyroku z 22.06.2004 r. sygn. akt OSK 366/04 (LEX nr 160585) czy wyroku z 24.01.2005 r. sygn. akt OSK 767/04.

Powyższe prowadzi do wniosku, że negatywna - jak w tym przypadku - opinia Ministra Administracji i Cyfryzacji wskazuje, że insygnia Gminy K. w postaci Łańcucha Przewodniczącego Rady Miejskiej w K. i Burmistrza K. nie są zgodne z wymogami określonymi w art. 3 ust. 2 ustawy o odznakach i mundurach. Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyżej wyroku z 22.06.2004 r. stwierdził, że "choć art. 3 ust. 2 omawianej ustawy jest normą nieustanawiającą konkretnych zasad heraldyki i weksylologii, to ma charakter normy, którą jej adresaci - jednostki samorządu terytorialnego - muszą przestrzegać a organy nadzorcze egzekwować to przestrzeganie. Jeżeli ustawodawca zobowiązuje do przestrzegania określonych zasad, to mimo, że ich bliżej nie określa, odsyłając w tej mierze do wiedzy profesjonalnej (Komisji Heraldycznej), tworzy normę prawną wiążącą wszystkie podmioty, do których jest ona adresowana".

Wiedza profesjonalna, jaką w omawianej dziedzinie dysponuje Komisja Heraldyczna (wykorzystana następnie do sporządzenia opinii przez właściwego ministra) pozwala na ustalenie czy wzory symboli, o których mowa w ust. 1 art. 3 ww. ustawy są zgodne z zasadami heraldyki, weksylologii i miejscową tradycją historyczną. Obowiązkiem podstawowym jednostki samorządu terytorialnego tak jak każdego innego podmiotu w państwie jest przestrzeganie prawa. Minister Administracji i Cyfryzacji pismem z dnia [...] czerwca 2012r. negatywnie zaopiniował projekty łańcuchów Rady Miejskiej w K. Mimo negatywnych opinii organu opiniującego podjęta została zaskarżona uchwała, co w ocenie Sądu świadczy o istotnym naruszeniu prawa.

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie z art. 147 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w określonym w sentencji wyroku zakresie.