Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1107/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6049 Inne o symbolu podstawowym 604
Hasła tematyczne: Uprawnienia do wykonywania zawodu
Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 134 par.1.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 26 ust. 5 pkt 3, art. 23 ust. 2 pkt 3 i ust. 5 pkt 4, art. 44 ust. 1 pkt 1, art. 45 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1.
journal: Dz.U. 2017 poz 978
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami.
article: art. 5 pkt 5.
journal: Dz.U. 2016 poz 1829
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. Cz. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 28 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Op 359/17 w sprawie ze skargi J. Cz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie zakazu prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 28 listopada 2017 r. oddalił skargę J. Cz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] maja 2017 r., w przedmiocie zakazu prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców i skreślenia z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców.

Sąd I instancji orzekał w następującymi stanie sprawy:

W następstwie przeprowadzonej kontroli w O. S. K. "J." prowadzonym przez skarżącego, obejmującej okres od 1 stycznia 2015 r. do 9 sierpnia 2016 r., Naczelnik Wydziału Komunikacji i Transportu, działający z upoważnienia Starosty Namysłowskiego, decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., orzekł o zakazie prowadzenia przez J. Cz. działalności w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców oraz o skreśleniu tego przedsiębiorcy z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców. Podstawą decyzji stały się stwierdzone w wyniku kontroli i przeprowadzonego postępowania nieprawidłowości polegające na nieprzeprowadzeniu teoretycznych i praktycznych zajęć udzielania pierwszej pomocy, wielokrotne wystawianie zaświadczeń o ukończeniu kursu, mimo braku udokumentowania odbytych zajęć i wykładów z udzielania pomocy przedmedycznej oraz brak uprawnień K. H. do prowadzenia zajęć w tym zakresie, w stosunku do której uznano, że nie była ona pielęgniarką systemu w rozumieniu art. 8 ust. 2 ustawy o państwowym ratownictwie medycznym.

Objętą skargą decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu I instancji i orzekło o zakazie prowadzenia przez skarżącego ośrodka szkolenia kierowców. Przyczyną uchylenia decyzji Starosty Namysłowskiego było stwierdzenie przez SKO, że zgodnie z art. 45 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2017 r. poz. 978, ze zm.) starosta wydaje decyzję administracyjną o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, skreślając przedsiębiorcę z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców. Aktem administracyjnym organ może kształtować tylko uprawnienia i obowiązki wynikające z normy prawnej, brak jest natomiast podstaw prawnych do orzekania w formie procesowej o dokonania czynności materialno-technicznej (skreślenia z odpowiedniego rejestru), będącej następstwem zakazania wykonywania działalności gospodarczej.

Dokonując analizy przedłożonego wraz z odwołaniem dyplomu wydanego przez D. O. K. P. K. M. Sp. z o.o. z we W. nr [...] z dnia [...] października 2013 r. potwierdzającego uzyskanie przez K. H. tytułu pielęgniarki specjalisty w dziedzinie pielęgniarstwa psychiatrycznego, po odbyciu szkolenia w tej dziedzinie w okresie od 30 lipca 2011 r. do 18 maja 2013 r., zaświadczenia tej samej Spółki o ukończeniu przez wymienioną kursu specjalistycznego w zakresie resuscytacji krążeniowo-oddechowej odbywającego się w okresie od 9 listopada 2006 r. do 14 grudnia 2006 r., zaświadczenia D. O. R. P. i P. z [...] czerwca 2001 r. nr [...] o prawie wykonywania zawodu pielęgniarki oraz treści protokołu z przesłuchania K. H. w charakterze świadka przez organ I instancji, organ odwoławczy uznał, że K. H. nie była pielęgniarką systemu, w rozumieniu art. 26 ust. 5 pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami w zw. z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym (Dz. U. z 2016 r. poz. 1868 i 2020 oraz z 2017 r. poz. 60).

Sąd I instancji oddalając skargę na tą decyzję podzielił stanowisko SKO, że skreślenie skarżącego z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców dotyczyło czynności materialno-technicznej wobec czego nie było podstaw aby w tym zakresie organ I instancji orzekał w formie procesowej.

Za również trafne Sąd uznał stanowisko SKO odnośnie uznania przez organ I instancji za rażące naruszenie przez skarżącego warunków wykonywania działalności polegające na braku potwierdzenia na sześciu kartach szkolenia faktu odbycia zajęć z udzielania pierwszej pomocy. Sąd wskazał, że w siedzibie ośrodka szkolenia kierowców były inne dokumenty potwierdzające okoliczność przeprowadzenia przez K. H. szkolenia, mimo braku stosownego podpisu na karcie szkolenia, który to brak można było usunąć.

Sąd I instancji stwierdził, że organy obu instancji dokonały prawidłowej wykładni art. 26 ust. 5 pkt 3 o kierujących pojazdami. Trafnie uznały, że podczas szkolenia zajęcia dotyczące nauki udzielania pierwszej pomocy może przeprowadzać wyłącznie osoba, o której mowa w art. 8 ust. 2 ustawy o ustawy o Państwowym Ratownictwie Medycznym, czyli lekarz systemu, pielęgniarka systemu lub ratownik medyczny. Sąd uznał, że pielęgniarka K. H. nie posiadała wymaganych ustawą uprawnień do prowadzenia zajęć dla przyszłych kierowców. Za istotną w tym aspekcie Sąd uznał okoliczność, że szkolenia prowadzone w latach 2015/2016 przez K. H. dotyczyły wszystkich osób szkolonych w ośrodku, co było zdarzeniem mającym trwały charakter. Stąd naruszenie prawa miało charakter długotrwały. Okoliczność ta stanowiła rażące naruszenie warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców i determinowała organ do wydania decyzji o zakazie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców.

Sąd wskazał, że zgodnie z programem szkolenia absolwent kursu powinien posiadać znajomość zasad postępowania w razie uczestnictwa w wypadku drogowym oraz zasad udzielania pierwszej pomocy ofiarom wypadku. Wobec tego rację miały organy kwalifikując tego rodzaju działanie, jako prowadzenie szkolenia niezgodnie z obowiązującym programem, co stanowi w myśl art. 45 ust. 1 pkt 3 o kierujących pojazdami, rażące naruszenie warunków wykonywania działalności w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców.

W podstawie prawnej wyroku podano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., dalej: p.p.s.a.).

J. Cz. skargą kasacyjną zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu:

I. naruszenie prawa materialnego :

- art. 3 pkt 6 ustawy o Państwowym Ratownictwie Medycznym poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pielęgniarką systemu w myśl przepisów w/w ustawy jest tylko taka osoba, która posiada tytuł specjalisty w dziedzinie pielęgniarstwa ratunkowego (i in. dziedzin enumeratywnie wymienionych w przepisie);

- art. 45 ust. 1 pkt 3 w zw z art. 45 ust. 2 pkt 1 b) w zw. z art. 23 ust. 2 o kierujących pojazdami poprzez błędną wykładnię i niezasadne przyjęcie, że skarżący rażąco naruszył warunki wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców podczas gdy twierdzenie takie było nieuprawnione w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania;

II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

1. art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi pomimo, że w toku postępowania administracyjnego nie odniesiono się do kryteriów pozwalających na obiektywną ocenę materiału dowodowego w kontekście materialnoprawnych przepisów stanowiących o rażącym naruszeniu warunków prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia O. S. K. i w konsekwencji ograniczenie uprawnień obywatela do prowadzenia działalności gospodarczej, w sytuacji ew. wykrycia mało istotnych błędów, formalnie niekwalifikowanych jako rażące naruszenie warunków prowadzenia działalności gospodarczej;

2. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie merytorycznego rozpoznania wszystkich sformułowanych w skardze zarzutów naruszenia przepisów prawa;

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów sformułowanych w skardze oraz wszystkich okoliczności sprawy.

Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Opolu oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Skarżący kasacyjne wniósł o rozpoznanie skargi na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku skarżącego kasacyjnie o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zgodnie z art. art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

W ocenie składu orzekającego NSA przesłanki wskazane w tym przepisie uzasadniały rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W dalszym ciągu obowiązuje stan epidemii, a rozpoznanie spraw z udziałem stron i ich pełnomocników mogłoby stanowić zagrożenie dla ich zdrowia i życia. Stanowisko to potwierdził również Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Dodać też trzeba, że autor skargi kasacyjnej, konstruując zarzuty w oparciu o przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zobowiązany był na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. do wskazania, jaki był związek naruszenia przepisów określonych w skardze kasacyjnej z rozstrzygnięciem. Brak wskazania takiej relacji między naruszeniem a rozstrzygnięciem jest istotnym brakiem skargi kasacyjnej i powoduje niemożność jej uwzględnienia w tym zakresie. Skutecznym zarzutem naruszenia prawa procesowego może być tylko ten, który wskazuje na istnienie istotnego wpływu naruszenia na rozstrzygnięcie sprawy, bo art. 174 pkt 2 p.p.s.a. odwołuje się do takiej przesłanki. Zatem nie wszystkie naruszenia przepisów postępowania mogą być skutecznym zarzutem kasacyjnym, ale tylko takie, które miały istotny wpływ na wyrok. Wpływ ten w sposób jednoznaczny musi wykazać strona, zaniechanie zaś tego obowiązku powoduje, że niemożliwa staje się merytoryczna ocena zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Celem tego przepisu jest bowiem wykluczenie sytuacji, w której przeprowadzana kontrola instancyjna miałaby w istocie pozorny charakter w tym sensie, że wprawdzie prowadziłaby do usunięcia z obrotu prawnego kwestionowanego aktu, jednak po to tylko, aby powtórzyć określone działania z tym samym co poprzednio wynikiem. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. konieczne jest zatem jednoczesne stwierdzenie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc wykazanie, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia. Wpływ ten należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania (wyroki NSA z: 23 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 41/17, 14 marca 2018 r., sygn. akt II FSK).

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności oceną Sądu kasacyjnego objęte zostały zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., sformułowane w pkt II.3) petitum skargi kasacyjnej. Zasadność ich bowiem wykluczałaby możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych uchybień, objętych zarzutami skargi kasacyjnej. Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, opubl.: ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39; wyrok NSA z 11 maja 2012 r., sygn. II OSK 335/11, Lex nr 1252022). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. można też naruszyć, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie (por. wyroki NSA z: 15 maja 2019 r. sygn. akt II GSK 5274/16; 10 lipca 2012 r., sygn. II GSK 1012/12, opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w powyższym przepisie (wyrok NSA z 10 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 1807/11, Lex nr 1219231).W analizowanej sprawie skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia tego przepisu w tym, iż w jego ocenie Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów skargi i wszystkich okoliczności sprawy. Tymczasem art. 141 § 4 p.p.s.a. i jego treść całkowicie nie koresponduje z zarzutem podniesionymi przez kasatora, zwłaszcza że kasator nie zamieścił uzasadnienia dla tego zarzutu, nie wskazał także do jakich zarzutów i okoliczności sprawy WSA się nie odniósł. Wskazać trzeba, iż Według treści art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Ponadto z treści skargi skargi kasacyjnej wynika, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie polemizuje w istocie ze stanowiskiem i z rozstrzygnięciem Sądu I instancji, czego, w ramach tego zarzutu, skutecznie uczynić nie może. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie służy także do zwalczania ustaleń faktycznych, czy oceny materiału dowodowego przyjętych za podstawę orzekania (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2008 r., sygn. akt II FSK 1156/07, LEX nr 575447, wyrok NSA z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1652/11, LEX nr 1291759). Okoliczność, że stanowisko Sądu I instancji jest odmienne od prezentowanego przez autora skargi kasacyjnej nie oznacza, że takie uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2006 r., sygn. akt II FSK 867/05,). Sąd I instancji przedstawił swoją argumentację. Jak zaznaczono oceny prawidłowości tej argumentacji nie dokonuje się na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane przez przywołany przepis. Wbrew zarzutom autora skargi kasacyjnej WSA dopełnił obowiązku sporządzenia uzasadnienia wyroku w taki sposób, który umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia. Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a.

Z wyżej wskazanym zarzutem koresponduje także zarzut z punktu II 2) petitum skargi kasacyjnej, w którym kasator zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a.: "poprzez zaniechanie merytorycznego rozpoznania wszystkich sformułowanych w skardze zarzutów naruszenia przepisów prawa." Także ten zarzut nie jest uzupełniony o jego uzasadnienie. Przepis ten stanowi, iż: "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną." Jak podkreśla się w doktrynie i judykaturze regulacja art. 134 § 1 p.p.s.a. o braku związania sądu administracyjnego pierwszej instancji zarzutami i wnioskami skargi (oraz powołana podstawą prawną) oznacza m.in. dokonanie oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z prawem, niezależnie od sformułowanych w skardze twierdzeń i zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu naruszenia wskazanego art. 134 § 1 p.p.s.a.

Nie znajduje także uzasadnienia zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 § 2 p.u.s.a. "w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi pomimo, że w toku postępowania administracyjnego nie odniesiono się do kryteriów pozwalających na obiektywną ocenę materiału dowodowego w kontekście materialnoprawnych przepisów stanowiących o rażącym naruszeniu warunków prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia O. S. K.". Wyjaśnić należy, że art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. są przepisami ustrojowymi normującymi zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Nie mają więc charakteru procesowego. Przepis § 2 art. 1 p.u.s.a określający podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne (Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.). Przepis ten mógłby stanowić samodzielną i skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który powinien być uwzględniony bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczający poza zgodność z prawem). Wykazując naruszenie tego przepisu skarżący może wywodzić, że sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (tzn. wskazać, że nie zaistniał przypadek, w którym "ustawy stanowią inaczej"). Na żaden z tych sposobów naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a. skarżący kasacyjnie nie wskazał. Sąd I instancji mógłby zatem naruszyć art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem. Żadna z wyżej wskazanych okoliczności nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Sąd I instancji rozpoznał sprawę przez pryzmat wskazanych w uzasadnieniu wyroku przepisów, a zatem jako kryterium kontroli przyjął kryterium zgodności z prawem i zastosował środek przewidziany przepisami prawa. Orzekał w ramach swojej właściwości. To, czy ocena legalności zachowania organu przez Sąd I instancji, zdaniem skarżącego kasacyjnie, była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem przez WSA art. 1 § 2 p.u.s.a. (por. wyrok NSA z 27 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 1036/16, Lex nr 2495218), tym bardziej "poprzez niewłaściwe zastosowanie" wskazanych przepisów k.p.a.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, wskazanych w punkcie I petitum skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ich nie podzielił. Kasator wskazał na naruszenie przez Sąd I instancji "art. 3 pkt 6 ustawy o Państwowym Ratownictwie Medycznym poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pielęgniarką systemu w myśl przepisów w/w ustawy jest tylko taka osoba, która posiada tytuł specjalisty w dziedzinie pielęgniarstwa ratunkowego (i in. dziedzin enumeratywnie wymienionych w przepisie)." W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji zasadnie przyjął za organami, iż ustawodawca w zakresie nauki udzielania pierwszej pomocy przeprowadzanej w formie wykładów i zajęć praktycznych, która stanowi nierozłączny element procesu szkolenia kierowców ustalił wymóg przeprowadzania jej nie przez dowolną osobę, lecz przez ściśle określoną osobę. Art. 26 ust. 5 pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami wskazuje, że zajęcia podczas szkolenia prowadzi osoba, o której mowa w art. 8 ust. 2 ustawy o p.r.m. - w zakresie, o którym mowa w art. 23 ust. 2 pkt 3 oraz ust. 5 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami. Zgodnie z treścią art. 8 ust. 2 ustawy o p.r.m. zajęcia edukacyjne w zakresie udzielania pierwszej pomocy są realizowane z udziałem: 1) lekarzy systemu, 2) pielęgniarek systemu, 3) ratowników medycznych - którzy otrzymują wynagrodzenie według stawki godzinowej na podstawie umowy cywilnoprawnej.

Legalną definicję "pielęgniarki systemu" ustawodawca zawarł w art. 3 pkt 6 ustawy o p.r.m. Pielęgniarką systemu jest, pielęgniarka posiadająca tytuł specjalisty lub specjalizująca się w dziedzinie pielęgniarstwa ratunkowego, anestezjologii i intensywnej opieki, chirurgii, kardiologii, pediatrii, a także pielęgniarka posiadającą ukończony kurs kwalifikacyjny w dziedzinie pielęgniarstwa ratunkowego, anestezjologii i intensywnej opieki, chirurgii, kardiologii, pediatrii oraz posiadająca co najmniej 3-letni staż pracy w oddziałach tych specjalności, oddziałach pomocy doraźnej, izbach przyjęć lub pogotowiu ratunkowym. "Na gruncie ustawy o p.r.m. ustawodawca przyjął rozwiązanie prawne, wprowadzając pojęcie pielęgniarki systemu, rozumiejąc pod nim nie tylko pielęgniarkę, która uzyskała specjalizację z medycyny ratunkowej lub ją odbywa, ale również posiadającą specjalizację lub jest w trakcie jej odbywania w zakresie kilku najbardziej pomocnych medycynie ratunkowej w praktyce działania, takich specjalności jak pielęgniarstwo w dziedzinie anestezjologii i intensywnej opieki, chirurgii, kardiologii i pediatrii. Ustawodawcy dopuścił także możliwość wykonywania medycznych działań ratowniczych przez pielęgniarkę systemu, która posiada kurs kwalifikacyjny w dziedzinie pielęgniarstwa ratunkowego albo pielęgniarstwa w dziedzinie anestezjologii i intensywnej opieki, chirurgii, kardiologii i pediatrii. Jednak w takim przypadku obok ukończenia kursu wymagany jest co najmniej 3-letni staż pracy w oddziałach szpitalnych tych specjalności albo w oddziałach pomocy doraźnej, w izbach przyjęć lub w pogotowiu ratunkowym. Wiedza teoretyczna pozyskana zatem w trakcie kursu trwającego znacznie krócej niż odbywanie specjalizacji powinna być poparta kilkuletnim doświadczeniem zawodowym. W świetle interpretacji podnoszonej przez skarżącego (...) w zakresie prawidłowego rozumienia sformułowania "pielęgniarka posiadającą tytuł specjalisty" należy wskazać, że osoba ta, musi posiadać (nabyć uprawnienia/zdać egzaminy/uzyskać dyplom) tytuł specjalisty w dziedzinie pielęgniarstwa ratunkowego, anestezjologii i intensywnej opieki, chirurgii, kardiologii, pediatrii. Natomiast sformułowanie "lub specjalizującą się" odnosi się do czynności jeszcze niedokonanej, tj. do faktu nabywania przez tę osobę odpowiedniej specjalizacji w dziedzinie pielęgniarstwa ratunkowego, anestezjologii i intensywnej opieki, chirurgii, kardiologii, pediatrii. Dalej ustawodawca poszerzył katalog osób uprawnionych o pielęgniarkę posiadającą ukończony kurs kwalifikacyjny w dziedzinie pielęgniarstwa ratunkowego, anestezjologii i intensywnej opieki, chirurgii, kardiologii, pediatrii oraz posiadającą co najmniej 3-letni staż pracy w oddziałach tych specjalności, oddziałach pomocy doraźnej, izbach przyjęć lub w pogotowiu ratunkowym." (s. 12-13 uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA).

Niewadliwie także Sąd I instancji stwierdził, iż w analizowanej sprawie w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, tj.: dyplomu wydanego przez D. O. K. P. K. M. sp. z o.o. z siedzibą we W. nr [...] z [...] października 2013 r. potwierdzającego uzyskanie przez K. H. tytułu pielęgniarki specjalisty w dziedzinie pielęgniarstwa psychiatrycznego, po odbyciu szkolenia w tej dziedzinie w okresie od 30 lipca 2011 r. do 18 maja 2013 r., zaświadczenia tej samej Spółki o ukończeniu przez ww. kursu specjalistycznego w zakresie resuscytacji krążeniowo-oddechowej odbywającego się w okresie od 9 listopada 2006 r. do 14 grudnia 2006 r., zaświadczenia D. O. R. P. i P. z [...] czerwca 2001 r., nr [...], o prawie wykonywania zawodu pielęgniarki oraz treści protokołu z przesłuchania K. H. w charakterze świadka przez organ pierwszej instancji w dniu 7 listopada 2016 r. twierdzącej, iż w latach 2015-2016 prowadziła zajęcia teoretyczne i praktyczne z udzielania pierwszej pomocy na podstawie opracowanego przez siebie programu, odpowiadającemu "zakresowi na kursie prawa jazdy" i że może być członkiem wyjazdowego zespołu ratownictwa medycznego, nie można uznać, iż K. H. jest pielęgniarką systemu w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy o p.r.m. Nie spełnia ona warunków wymaganych od osób, które mogą, zgodnie ze wskazanym wyżej przepisami, prowadzić szkolenie w zakresie udzielania pierwszej pomocy. Zasadnie, za organami, Sąd I instancji zaakcentował, że przepis art. 3 pkt 6 ustawy o p.r.m. jest precyzyjny i nie pozostawia wątpliwości, że sam tytuł pielęgniarki specjalisty w dowolnej dziedzinie medycyny jest niewystarczający, powinien być powiązany z konkretną specjalnością. Niewątpliwie tytuł pielęgniarki specjalisty w dziedzinie pielęgniarstwa psychiatrycznego nie spełnia przesłanki z art. 3 pkt 6 u stawy o p.r.m. Wymogu tego nie spełnia również ukończenie przez K. H. w 2006 r. miesięcznego kursu specjalistycznego w zakresie resuscytacji krążeniowo-oddechowej, skoro nie wykazała co najmniej 3-letniego okresu zatrudnienia w oddziale pielęgniarstwa ratunkowego, anestezjologii i intensywnej opieki, chirurgii, kardiologii, pediatrii, ani w oddziałach pomocy doraźnej, izbach przyjęć lub pogotowiu ratunkowym.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił także zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia przez WSA "art. 45 ust. 1 pkt 3 w zw z art. 45 ust. 2 pkt 1 b) w zw. z art. 23 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami poprzez błędną wykładnię i niezasadne przyjęcie, że skarżący rażąco naruszył warunki wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców podczas gdy twierdzenie takie było nieuprawnione w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania." W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego WSA prawidłowo przyjął, że stwierdzone w toku postępowania nieprawidłowości i uchybienia w prowadzeniu przez skarżącego O. S. K. w pełni uzasadniały wydanie decyzji o zakazie prowadzenia działalności. Stosownie do treści art. 43 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami, starosta sprawuje nadzór m.in. w zakresie zgodności prowadzenia szkolenia osób ubiegających się o uzyskanie uprawnień kierowania pojazdami silnikowymi z wymaganiami określonymi w przepisach ustawy, w ramach którego wydaje decyzję o zakazie prowadzenia przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców. Art. 44 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy nakłada na starostę obowiązek kontrolowania ośrodek co najmniej raz w roku. Zgodnie z art. 45 ust. 1 pkt 3 ustawy starosta wydaje decyzję administracyjną o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, skreślając przedsiębiorcę z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców, jeżeli przedsiębiorca rażąco naruszył warunki wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia takiego ośrodka. Sformułowanie to zostało przez ustawodawcę zdefiniowane w art. 45 ust. 2 pkt 1 ustawy, w myśl którego polega ono na wielokrotnym prowadzeniem szkolenia: w sposób niezgodny z wymaganymi warunkami przeprowadzania zajęć (lit. a), w sposób niezgodny z programem szkolenia, o którym mowa w art. 23 ust. 2 (lit. b), pojazdami niespełniającymi wymagań, o których mowa w art. 24 (lit. c), wielokrotnym nieprzedstawieniu informacji, o której mowa w art. 27 ust. 1 pkt 1 (pkt 2), wielokrotnym wystawieniu niezgodnie ze stanem faktycznym zaświadczenia o ukończeniu szkolenia (pkt 3) lub odmowie poddania się kontroli, o której mowa w art. 43 ust. 1 pkt 2 (pkt 4). Uszczegółowienie powyższych przepisów zawarto w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 4 marca 2016 r. w sprawie szkolenia osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, instruktorów i wykładowców (Dz. U., poz. 280 ze zm.), określającym (m. in.): szczegółowy program oraz szczegółowe warunki, tryb, zakres i sposób prowadzenia (§ 1 pkt 2), szczegółowe warunki i tryb prowadzenia dokumentacji przez ośrodki szkolenia kierowców (§ 1 pkt 3 lit. b) oraz wzory dokumentów związanych z prowadzeniem szkolenia (§ 1 pkt 4). W myśl art. 23 ust. 2 pkt 3 i ust. 5 pkt 4 ustawy szkolenie osoby ubiegającej się o uzyskanie uprawnienia do kierowania motorowerem lub pojazdem silnikowym jest prowadzone zgodnie z programem szkolenia i obejmuje naukę udzielania pierwszej pomocy przeprowadzaną w formie wykładów i zajęć teoretycznych oraz zajęć praktycznych. W tym zakresie szkolenia prowadzi, stosownie do treści art. 26 ust. 5 pkt 3 ustawy osoba, o której mowa w art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym (Dz. U. z 2016 r. poz. 1868 i 2020 oraz z 2017 r. poz. 60), Przywołana regulacja dotyczy pielęgniarki systemu, na co szczegółowo wskazano wyżej.

Niewadliwie także Sąd I instancji wskazał, iż zgodnie z definicją zawartą w art. 5 pkt 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1829, z późn. zm.), określenie "działalność regulowana" - oznacza działalność gospodarczą, której wykonywanie wymaga spełnienia szczególnych warunków, określonych przepisami prawa. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców jest działalnością regulowaną w rozumieniu przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Organem prowadzącym rejestr, o którym mowa w ust. 1, jest starosta właściwy ze względu na miejsce prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców (art. 28 ust. 3). W myśl art. 64 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, jeżeli przepis odrębnej ustawy stanowi, że dany rodzaj działalności jest działalnością regulowaną w rozumieniu niniejszej ustawy, przedsiębiorca może wykonywać tą działalność, jeżeli spełnia szczególne warunki określone przepisami tej odrębnej ustawy i po uzyskaniu wpisu w rejestrze działalności regulowanej. Spełnienie przez przedsiębiorcę warunków wymaganych do wykonywania działalności regulowanej podlega kontroli, w szczególności przez organ prowadzący rejestr danej działalności. Zatem, poza wymogiem wpisu do rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców, przedsiębiorca może wykonywać tą działalność jeżeli spełnia szczególne warunki określone przepisami ustawy o kierujących pojazdami.

W analizowanej sprawie zasadnie Sąd I instancji uznał, iż organy obu instancji dokonały prawidłowej wykładni art. 26 ust. 5 pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami. "Trafnie uznały, że podczas szkolenia zajęcia dotyczące nauki udzielania pierwszej pomocy może prowadzić wyłącznie osoba, o której mowa w art. 8 ust. 2 ustawy o p.r.m. (...). Pielęgniarka Ka. H. nie posiadała wymaganych ustawą uprawnień do prowadzenia zajęć dla przyszłych kierowców. Co istotne, szkolenia prowadzone w latach 2015/2016 przez K. H. dotyczyły wszystkich osób szkolonych w ośrodku, co było zdarzeniem mającym trwały charakter. Naruszenie prawa miało charakter długotrwały. Omówiona okoliczność stanowi rażące naruszenie warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców i determinowała organ do wydania decyzji o zakazie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców." (s. 14 uzasadnienia wyroku WSA).

Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.