Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1120/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Inne
Skarżony organ: Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 2, art 45 ust 1, art 77 ust 2 i art 177
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art 1 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art 3 § 2, art 58 § 1, art 134 § 2, art 141 § 4, art 151, art 174 pkt 1, art 183  § 1 i § 2, art 184, art 188, art 201
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 1, art 61, art 65 § 1 i § 3, art 66 § 3 i § 4, art 105 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 7
journal: Dz.U. 2001 nr 97 poz 1051
law: Ustawa z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju.
article: art 1, art 2, art 199
journal: Dz.U. 1964 nr 43 poz 296
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego.
article: art 417 § 4
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędziowie: sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych J. T., M. T., A. T. oraz Ministra Skarbu Państwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 134/09 w sprawie ze skargi J. T., M. T. i A. T. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku dotyczącego wypłaty rekompensaty 1. ze skargi kasacyjnej Ministra Skarbu Państwa: uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. oddala skargę kasacyjną J. T., M. T., A. T., 3. odstępuje od zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości od J. T., M. T., A. T. na rzecz Ministra Skarbu Państwa.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 maja 2009 r. uchylił zaskarżone postanowienie z dnia [...] listopada 2008 r. oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] października 2008 r. w przedmiocie zwrotu wniosku o wypłatę rekompensaty i orzekł, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził koszty postępowania sądowego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:

Zaskarżonym do Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] października 2008 r. o zwrocie wniosku A. T., J. T. i M. T. w sprawie wypłaty rekompensaty z tytułu przejęcia przez państwo gruntów leśnych, jako wniesiony w sprawie, w której właściwy jest sąd powszechny. W uzasadnieniu Minister podał, iż nie ma obecnie żadnego przepisu, który przewidywałby właściwość organu administracyjnego do orzekania o roszczeniach dotyczących nabycia przez Skarb Państwa własności nieruchomości na podstawie dekretu PKWN z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 15, poz. 82 ze zm.). Zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 27 kwietnia 1994 r. (sygn. akt III CZP 54/94, OSNC 1994/11/215) organ administracyjny nie jest właściwy do rozstrzygania sporów dotyczących nabycia przez Skarb Państwa własności na mocy dekretu PKWN z dnia 12 grudnia 1944 r. Obecnie jedyną drogą dochodzenia roszczeń z tytułu przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości na podstawie dekretu PKWN z dnia 12 grudnia 1944 r. jest w ocenie Ministra zwrócenie się do sądu rejonowego, na terenie którego położona jest przedmiotowa nieruchomość. Jednocześnie wyjaśnił, iż art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz. U. z 2001 r. Nr 97, poz. 1051, ze zm.), nie został przez ustawodawcę na tyle skonkretyzowany, by uznać go za podstawę wszczęcia postępowania administracyjnego. Z przepisu tego nie wynika, ani który organ administracji publicznej byłby uprawniony do przeprowadzenia takiego postępowania, ani też nie określono zasad, wedle których należałoby ustalić wysokość rekompensaty czy sposób jej wypłaty. Zawiera on jedynie nazbyt ogólną normę prawną kreującą roszczenie osób fizycznych (ich spadkobierców) z tytułu utraty własności m.in. gruntów leśnych. Minister zauważył, że przepis ten wprawdzie zawiera normę prawną odsyłającą do odrębnych przepisów, jednakże przepisy takie do chwili obecnej nie zostały uchwalone. Roszczenie spadkobiercy właściciela z tytułu przejętych przez państwo gruntów leśnych nie ma charakteru sprawy administracyjnej, a więc nie może być rozstrzygane przez organ administracji publicznej, jakim jest Minister Skarbu Państwa.

Ponadto zdaniem Ministra nie jest on władny do przeprowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania w związku z przejęciem nieruchomości na podstawie dekretu PKWN z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa. Nie może więc wypełnić dyspozycji normy prawnej z ww. art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju. Wysokość takiego odszkodowania może być ustalona wyłącznie w drodze postępowania przed sądem powszechnym. Następnie zaś na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu wypłacona osobie uprawnionej przez Ministra Skarbu Państwa.

Minister Skarbu Państwa dokonuje wypłat odszkodowań z Funduszu Reprywatyzacji w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji i orzeczeń nacjonalizacyjnych. Podstawą wypłaty odszkodowania jest jednakże w każdym przypadku decyzja lub wyrok sądowy o przyznaniu odszkodowania i o jego wysokości.

Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. T., J. T. i M. T. wnosząc o uchylenie zarówno zaskarżonego jak i poprzedzającego go postanowienia Ministra i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili:

1. naruszenie art. 66 § 3 Kpa w zw. z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2007 r., Nr 65, poz. 437 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na niewłaściwym przyjęciu, iż do rozpoznania sprawy o wypłatę rekompensaty za utratę na rzecz Skarbu Państwa własności zasobów naturalnych kraju - gruntów leśnych - właściwy jest sąd powszechny;

2. naruszenie art. 8 Kpa i art. 107 § 3 Kpa poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnikowych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonego postanowienia, w szczególności niewyjaśnienie dlaczego rozpoznawana sprawa ma charakter sprawy cywilnej;

3. art. 184 ust. 1 w związku z art. 177 Konstytucji, które to przepisy konstruują domniemanie drogi sądowej przed sądem powszechnym, kognicja zaś sądów administracyjnych musi wynikać z wyraźnych postanowień ustawy. Kluczowe jednak znaczenie dla oceny, czy dana sprawa jest sprawą administracyjną ma to, czy pomiędzy osobą ubiegającą się o świadczenie a podmiotem, do którego zadań należy rozstrzyganie o jego przyznaniu bądź odmowie przyznania, powstaje stosunek administracyjnoprawny, który w ocenie Skarżących w przedmiotowej sprawie zachodzi;

4. naruszenie art. 2 Konstytucji RP i wyrażonej w nim zasady demokratycznego państwa prawnego, gdyż organ bezpodstawnie uznał się za zwolnionego z obowiązku przestrzegania postanowień zawartych w normach bezwzględnie obowiązujących, co godzi w podstawy systemu prawa Rzeczypospolitej Polskiej. Organy państwa obowiązane są przestrzegać postanowień prawa, co potwierdza również wywodzona przez Trybunał Konstytucyjny z art. 2 Konstytucji zasada zaufania do państwa i tworzonego przez nie prawa, która gwarantuje ochronę przed zmianą regulacji, a która to zmiana narusza podstawy konstytucyjnego państwa prawnego;

5. naruszenie art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz. U. Nr 97, poz. 105) poprzez błędne przyjęcie, że tryb administracyjnoprawny nie jest właściwym trybem dla rozpoznania wniosku skarżących, podczas gdy z treści i charakteru normy jednoznacznie wynika, iż roszczenie podlega rozpoznaniu i rekompensata wypłacie w trybie administracyjnoprawnym, a właściwym w sprawie jest wskazany przez skarżących organ administracji publicznej.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż wnioskodawcy wystąpili nie tylko o wypłatę, ale również o ustalenie rekompensaty, jednak Minister nie odniósł się do tej kwestii uznając, iż zajmuje się tylko i wyłącznie wypłatą rekompensat. Skarżący podnieśli, iż zgodnie z przyjętym w orzecznictwie zapatrywaniem ustalenie, czy pomiędzy osobą ubiegającą się o świadczenie a podmiotem, do którego zadań należy rozstrzyganie o jego przyznaniu bądź odmowie przyznania, powstaje stosunek administracyjnoprawny ma on kluczowe znaczenie dla oceny, czy dana sprawa jest sprawą administracyjną. Ogólna reguła wynikająca z art. 184 ust. 1 w związku z art. 177 Konstytucji RP konstruuje domniemanie drogi sądowej przed sądem powszechnym, a kognicję sądów administracyjnych uzależnia od istnienia wyraźnej normy wynikającej z postanowień ustawy. Nie znajduje natomiast zastosowania w wypadku wcześniejszego ustalenia, iż mamy do czynienia ze sprawą administracyjną. Odmienne przyjęcie prowadziłoby niejednokrotnie do naruszenia art. 1 Kpa, który normuje postępowanie w sprawach, które mają charakter administracyjny. Stosunek administracyjnoprawny powstaje tylko wówczas, gdy wynika on z przepisów będących źródłem prawa powszechnie obowiązującego. I tak właśnie, zdaniem skarżących, jest w objętej sporem sytuacji. Źródłem praw podmiotowych po stronie osoby ubiegającej się o świadczenia pieniężne jest z art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju. Powyższe stanowisko potwierdza, w ich ocenie, uchwała SN z dnia 27 czerwca 2007 r. sygn. III CZP 152/06, z której wynika jednoznacznie, iż wyłączną przyczyną przyjęcia, że pomiędzy stronami sporu brak było stosunku administracyjnoprawnego było ustalenie, że źródłem praw podmiotowych po stronie osoby ubiegającej się o świadczenia pieniężne z Fundacji jest statut Fundacji, regulamin Komisji Weryfikacyjnej Fundacji oraz stosowne przepisy prawa niemieckiego i austriackiego, które to akty nie stanowią źródeł prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu Konstytucji. Dodatkowo podkreślili, iż wypłata rekompensat i odszkodowań o podobnym charakterze do roszczenia wynikającego z art. 7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju jest zawsze domeną administracji publicznej. Zwrócili także uwagę na to, iż przyjęta w ustawie o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju nomenklatura wskazuje, że roszczenie objęte niniejszą skargą winno być dochodzone w trybie administracyjnym. Prawo cywilne nie posługuje się bowiem pojęciem "rekompensaty", w przeciwieństwie do aktów prawnych przyznających prawo dochodzenia świadczeń o podobnym charakterze w trybie administracyjnym. Jednocześnie wskazali, że art. 7 wskazanej ustawy przyznaje w sposób jednoznaczny uprawnienie do dochodzenia rekompensaty za utracone zasoby naturalne kraju tj. w niniejszym przypadku za grunty leśne. W art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 roku o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju ustawodawca posłużył się przepisem blankietowym w zakresie określenia organu zobowiązanego do wypłaty rekompensaty oraz trybu tej wypłaty. Minister winien był, zdaniem skarżących, odnieść się do ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej, który w art. 25 ust. 1 stanowi, iż dział Skarb Państwa obejmuje sprawy dotyczące gospodarowania mieniem Skarbu Państwa oraz ochrony interesów Skarbu Państwa, a w tych sprawach Minister Skarbu Państwa reprezentuje Skarb Państwa. Jest on również dysponentem Funduszu Reprywatyzacyjnego, z którego wypłacane są rekompensaty, o których mowa w art. 7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju, wobec czego zdaniem skarżących zasadnym jest uznanie, iż kwestią ustalenia kwoty rekompensaty zajmuje się również Minister Skarbu Państwa. Skarżący wskazali nadto, iż sprawa o ustalenie i wypłatę rekompensaty za utracone zasoby naturalne kraju tj. grunty leśne jest sprawą z zakresu administracji publicznej również z tego względu, iż pomiędzy podmiotami postępowania administrującym i administrowanym powstaje typowy stosunek administracyjnoprawny. Ponadto ich zdaniem, wydane przez Ministra postanowienie narusza art. 2 Konstytucji RP wyrażający zasadę demokratycznego państwa prawnego. Skoro bowiem norma przyznaje podmiotom jednoznacznie roszczenie o wypłatę rekompensaty, to obowiązkiem organu jest wykonanie tej normy, albowiem organy państwa zobowiązane są do przestrzegania postanowień prawa.

W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Dodatkowo podkreślił, iż nie ma żadnego przepisu prawnego, który przewidywałby właściwość organu administracyjnego do orzekania o roszczeniach dotyczących nabycia przez Skarb Państwa własności nieruchomości na podstawie dekretu PKWN z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa. Sama dyspozycja art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju nie może stanowić podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego. Przyczyną jest zbyt ogólnikowe jego sformułowanie przyznające osobom fizycznym roszczenie z tytułu utraty własności.

W uzasadnieniu wyroku Sąd zważył, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż podnoszone w skardze. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 19 Kpa organy administracji mają obowiązek przestrzegania z urzędu swojej właściwości. Wydanie decyzji przez organ niewłaściwy skutkuje tym, że jest ona obciążona wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 Kpa. Organ administracji publicznej ma obowiązek badać swoją właściwość rzeczową i miejscową w każdym stadium postępowania. Jeżeli organ, do którego wniesiono podanie, przed wszczęciem postępowania administracyjnego stwierdzi swoją niewłaściwość w sprawie, a sprawa podlega rozpatrzeniu w trybie administracyjnym, to zgodnie z art. 65 § 1 Kpa przekaże to podanie niezwłocznie do organu właściwego w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Natomiast jeżeli organ administracji publicznej stwierdzi swoją niewłaściwość a organu właściwego nie można ustalić, lub właściwy jest sąd powszechny, to organ zwraca je wnoszącemu. Należy zatem przyjąć, iż aby organ mógł zastosować art. 66 § 3 Kpa i na jego podstawie zwrócić podanie wnioskodawcy, zobowiązany jest stwierdzić, że sprawa objęta podaniem jest sprawą w rozumieniu art. 1 Kpc, a zatem sprawą z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego, prawa pracy, sprawą z zakresu ubezpieczeń społecznych, bądź sprawą do której przepisy powyższej ustawy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (por. wyrok WSA w Warszawie z 6 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 768/06, publ. LEX nr 235525). W niniejszym postępowaniu administracyjnym Minister, rozważając jaki podmiot byłby właściwy do rozpatrzenia wniosku opartego o art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz. Nr 97, poz. 1051 ze zm.), wyprowadził błędne wnioski uznając, iż właściwym w tej sprawie jest sąd powszechny. Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa miał charakter aktu nacjonalizacyjnego, a przewidziane nim przejęcie lasów i gruntów na własność Skarbu Państwa następowało z mocy prawa. Przepisy dekretu czy aktu wykonawczego do niego nie uzależniały nabycia własności gruntów leśnych od jakiejkolwiek czynności organu administracji publicznej - czy to sporządzenia protokołu, o jakim mowa w § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 20 stycznia 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 4, poz. 16), czy też wydania orzeczenia administracyjnego. Dekret nie przewidywał żadnych wymagań formalnych odnośnie skutecznego przejęcia lasów na rzecz Skarbu Państwa. W tym nie przewidywał wydania decyzji przez właściwy organ administracji państwowej stwierdzającej, w deklaratoryjny sposób, fakt przejęcia określonych lasów i gruntów leśnych (por. stanowisko wyrażone przez Sąd Najwyższy w uchwale z 22 kwietnia 1994 r., III CZP 50/94 - OSNC z 1994, nr 11, poz. 212 i z 27 kwietnia 1994 r., III CZP 54/94 - OSNC z 1994 r.).

Pozostaje natomiast otwarta kwestia jaki charakter ma roszczenie wymienione w art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju. W sposób bowiem wyraźny strona skarżąca twierdzi, że roszczenie spadkobierców właściciela przejętego lasu opiera się na wskazanym wyżej przepisie i obejmuje żądanie wypłaty rekompensaty z tytułu utraty własności lasów, nie zaś z tytułu przejęcia tych lasów z naruszeniem prawa (czyli podważanie legalności samego aktu przejęcia). W pierwszej kolejności organ powinien zatem zbadać czy przepis ustawy przewidujący owo roszczenie został na tyle skonkretyzowany, aby można było uznać, że stanowi podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego.

W niniejszej sprawie zagadnienie kognicji organów administracji nie wynika w sposób jednoznaczny z powoływanej ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju. Cytowany przepis zawiera deklarację, że roszczenia zgłoszone z tytułu utraty własności mienia zaliczonego przez ustawę do strategicznych zasobów naturalnych kraju zostaną zaspokojone w formie rekompensat. Jednocześnie jednak odsyła co do zasad wypłaty tych rekompensat do przepisów odrębnych. Przepisy takie nie zostały jednakże dotąd uchwalone. W szczególności nie jest wiadomym, czy wypłata rekompensat będzie wymagała wydania indywidualnej decyzji administracyjnej dla każdej z ewentualnych osób uprawnionych, czy też wystarczającym będzie ogólna regulacja ustawowa, której jedynie wykonanie w formie wypłaty rekompensat zostanie powierzone właściwemu ministrowi, czy też w tym celu zostanie powołany zupełnie nowy organ lub przewidziana inna instytucja. Nie jest także wiadomym czy dochodzenie roszczeń z tytułu wypłaty rekompensat nie zostanie przekazane do właściwości sądów powszechnych.

W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że norma z cyt. art. 7 ma charakter deklaratoryjny, nic z niej nie wynika, więc nie wywołuje skutków normatywnych. Brak jest w tym zakresie jakichkolwiek uregulowań. Brak procedury w oparciu o którą roszczenia te mogłyby być zaspokajane nie może, w ocenie Sądu, zostać uzupełniony rozwiązaniami opartymi na założeniach systemowych, czy też przez zastosowanie analogii, jak sugeruje pełnomocnik skarżących.

W szczególności w polskim systemie prawnym nie jest uregulowana kwestia właściwości sądów powszechnych do rozpoznania wniosku skarżącego o zapłatę rekompensaty w oparciu o art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju. Wobec tego, brak jest podstaw do wskazywania, że żądanie rekompensaty może zostać uwzględnione przez sąd powszechny. Nie istnieją bowiem przepisy, które określałyby właściwość tego sądu, jak to sugerował Minister. Orzeczenie sądu nie może w zaistniałej sytuacji zastąpić konstytucyjnego obowiązku władzy ustawodawczej stanowienia prawa.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., uchylił rozstrzygnięcie Ministra Skarbu Państwa, który bez wyraźnej podstawy prawnej stwierdził, iż w sprawie tej właściwy jest sąd powszechny. Z przytoczonych uprzednio względów nie mogły zostać uwzględnione zarzuty podnoszone przez skarżących, dotyczące naruszenia przez Ministra art. 184 ust 1 w związku z art. 177, czy art. 2 Konstytucji RP, czy ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej. Ustalenie rekompensaty nie należało także do zakresu kompetencji Ministra, jak już wywiedziono.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Minister Skarbu Państwa, zarzucając Sądowi:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz. U. z 2001 r., Nr 97, poz. 1051 ze zm.) w zw. z art. 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż Minister Skarbu Państwa bez podstawy prawnej stwierdził właściwość sądu powszechnego do rozpoznania sprawy,

2) art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju w zw. z art. 177 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż właściwym do załatwienia sprawy nie jest sąd powszechny,

3) art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju w zw. z art. 25 ustawy o działach administracji publicznej poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż Minister Skarbu Państwa nie miał podstaw, aby uznać, iż sprawa nie podlega rozpatrzeniu przez organ administracyjny

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, iż przy braku przepisów prawa zawierających upoważnienie do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej, Minister Skarbu państwa naruszył przepisy prawa materialnego dokonując zwrotu wniosku na podstawie art. 66 § 3 k.p.a.

Wskazując na powyższe podstawy autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie wnieśli również J. T. i inni, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju w zw. z § 6, 11, 22, 99-101 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 97, poz. 1051 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i w jej następstwie błędne przyjęcie, że norma zawarta w omawianym przepisie ma charakter deklatoryjny, nic z niej nie wynika, więc nie wywołuje skutków normatywnych, a ponadto, że norma ta zawiera odesłanie, a dla ustalenia jej treści konieczne jest sięgnięcie do odrębnych przepisów, podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna doprowadzić Sąd do wniosku, iż podmiotom objętym hipotezą tej normy służy materialnoprawne roszczenie o zapłatę rekompensaty w wysokości pokrywającej szkodę wnioskodawców, ze środków budżetu państwa, przez Ministra Skarbu, w trybie przepisów o postępowaniu w administracji, co wynika z prawidłowej wykładni opartej na założeniach systemowych (na podstawie zasady praworządności art. 6 k.p.a. oraz związanej z nią zasady zupełności systemu prawa przyjmuje się, że brak jest jakichkolwiek przeszkód, aby organy administracji publicznej stosowały analogię przy wypełnianiu luk proceduralnych związanych z normatywną regulacją materialnoprawną). Skoro tymczasem Sąd poczynił odmienne ustalenia, iż norma wymaga uzupełnienia przez ustawodawcę, to sąd obowiązany był wykazać na istnienie luki w prawie oraz zaniechania legislacyjnego po stronie ustawodawcy, czego nie uczynił;

2) art. 7 ustawy w zw. z art. 77 Konstytucji poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji pominięcie przez Sąd faktu, że omawiany przepis zawiera elementy normatywne pozwalające na jednoznaczne stwierdzenie, że przedmiot postępowania istnieje a po stronie skarżących powstało materialnoprawne roszczenie dające podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego,

3) art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez ich pominięcie i niedopuszczalne uznanie przez Sąd, iż organ jest zwolniony z obowiązku przestrzegania postanowień zawartych w normach prawnych bezwzględnie obowiązujących, do jakich należy art. 7 ustawy, co godzi w podstawy systemu prawa Rzeczypospolitej Polskiej, podczas gdy organy państwa i sądy obowiązane są przestrzegać postanowień prawa, co wynika z zasady zaufania do państwa i tworzonego przez nie prawa, która gwarantuje ochronę przed zmiana regulacji, stanowiącą naruszenie podstawy konstytucyjnego państwa prawnego,

4) art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez ich pominięcie i niedopuszczalne przyjęcie, iż w wypadku normy nakładającej obowiązki na skarżących jaką był art. 1 Dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 12 grudnia 1944 r. przekazujący ich własność na rzecz Skarbu państwa brak było przeszkód do zastosowania ogólnej regulacji materialnoprawnej pozbawionej rozwiązań proceduralnych, natomiast w wypadku kreowania obowiązków po stronie Skarbu Państwa zastosowanie analogicznego rozwiązania legislacyjnego (ogólna norma materialnoprawna wymagająca uzupełnienia rozwiązaniami prawnoproceduralnymi systemowymi) Sąd uznał za "nic nie znaczące" i "nie wywierające skutków normatywnych", podczas gdy takie różnicowanie godzi w podstawy systemu prawa Rzeczypospolitej Polskiej, narusza zasadę demokratycznego państwa prawnego i zasadę sprawiedliwości społecznej oraz zasadę zaufania do państwa,

5) naruszenie art. 1 sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r. Protokołu Nr 1 ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. (Dz. U. z 1995 r., Nr 26, poz. 175) do sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r., a następnie zmienionej Protokołem Nr 3, Nr 5 i Nr 8 oraz uzupełnionej Protokołem Nr 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284) poprzez pozbawienie skarżących zaskarżonym wyrokiem prawnie uzasadnionego oczekiwania uzyskania efektywnej rekompensaty za utracone zasoby naturalne kraju tj. grunty leśne przejęte na rzecz Skarbu Państwa bez jakiegokolwiek wynagrodzenia, położone w powiecie koneckim, województwo świętokrzyskie;

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik tego postępowania, tj. naruszenie:

1) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na braku wyjaśnienia przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyczyn, dla których Sąd odmówił normie zawartej w art. 7 znaczenia normatywnego oraz istnienia materialnoprawnego, a także braku uzasadnienia przyczyn dla których Sąd przyjął brak kompetencji zarówno Ministra jak i sądów powszechnych do rozstrzygnięcia merytorycznego żądania skarżących,

2) art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 45 Konstytucji RP – poprzez ich pominięcie i arbitralne, pozbawione uzasadnienia przyjęcie przez Sąd, iż w sprawie niedopuszczalna jest droga procesu cywilnego, podczas gdy sąd administracyjny nie jest powołany do rozstrzygania o właściwości sądów powszechnych w sprawie, co w konsekwencji prowadzi do pozbawienia strony skarżącej prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, co zarazem uniemożliwia realizację pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa wyrażona w art. 2 Konstytucji RP oraz z art. 8 k.p.a.,

3) art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 199 k.p.c. – poprzez ich pominięcie i arbitralne przyjęcie przez WSA, że w sprawie niedopuszczalna jest droga procesu cywilnego, podczas gdy wyłącznie właściwym do orzekania o dopuszczalności drogi procesu cywilnego jest wyłącznie sąd powszechny,

4) art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych w zw. z art. 45 Konstytucji RP poprzez ich pominięcie i arbitralne, pozbawione uzasadnienia przyjęcie przez Sąd, iż w sprawie niedopuszczalna jest droga procesu cywilnego, co w konsekwencji doprowadziło do wydania wyroku na niekorzyść strony skarżącej.

Wskazując na powyższe podstawy pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Autor skargi kasacyjnej wskazał, że zaskarża wyrok wyłącznie w części dotyczącej jego uzasadnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami obu skarg kasacyjnych.

Skarga kasacyjna Ministra Skarbu została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzuty skargi kasacyjnej wymagają rozpoznania w powiązaniu. Zarzut naruszenia art. 7 ustawy z 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznego zasobów naturalnych kraju (Dz. U. Nr 97, poz. 1051 ze zm.) wymaga rozpoznania w związku z zarzutami naruszenia art. 1, art. 66 § 3 i art. 61 K.p.a. Punktem wykładni tych przepisów należało uczynić art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Według art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". Konstytucyjna zasada demokratycznego państwa prawnego jest podstawą do wyprowadzenia zasady prawa do procesu. Prawo do procesu to prawo do obrony na drodze regulowanej przepisami prawa procesowego. Konstytucyjna zasada prawa do procesu nie przesądza drogi prawa do procesu, które to prawo według rozwiązań przyjętych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i regulacji ustawowej obejmuje drogę do procesu przed sądem powszechnym i drogę do procesu przed organami administracji publicznej. Granice wyznaczenia prawa do procesu przed organami administracji publicznej reguluje art. 1 pkt 1 Kpa. Według tego przepisu "Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych". Droga do procesu przed organami administracji publicznej wyznaczona została w art. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przesłankami: 1) charakterem organu – droga postępowania to droga przed organami administracji publicznej, które należą do systemu ustrojowego administracji publicznej (organy rządowej administracji publicznej, organy samorządu terytorialnego) oraz innymi organami państwowymi i innymi podmiotami w przypadkach określonych w art. 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, 2) instytucją właściwości organu administracji publicznej, 3) charakterem sprawy, 4) formą załatwienia sprawy. W sprawie nie zostały spełnione przesłanki do dopuszczalności prowadzenia postępowania administracyjnego. Powołana ustawa o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju nie zawiera regulacji materialnoprawnej, która daje podstawy do wyprowadzenia dopuszczalności załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 7 ustawy "Roszczenia osób fizycznych, byłych właścicieli lub ich spadkobierców, z tytułu utraty własności zasobów wymienionych w art. 1, zaspokojone zostaną w formie rekompensat wypłacanych ze środków budżetu Państwa na podstawie odrębnych przepisów". Zakres tego przepisu ograniczony jest tylko do regulacji zaspokojenia roszczeń w formie rekompensat wypłacanych ze środków budżetowych, przy odesłaniu do odrębnych przepisów. Taki zakres regulacji, który nie obejmuje materialnoprawnych podstaw do zaspokojenia roszczeń co do zasad ich określenia, formy orzeczenia o rekompensacie, organu właściwego do orzekania o przyznaniu rekompensaty ma tę konsekwencję prawną, że zamyka dopuszczalność rozpoznania i rozstrzygnięcia na drodze postępowania administracyjnego. Nie zostaje spełniona zarówno przesłanka pierwsza jak i druga wyznaczona w art. 1 pkt 1 K.p.a. Dopuszczalność rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy na drodze postępowania administracyjnego wyznacza właściwość organów powołanych do jej rozpoznania i rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 20 Kpa "Właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie działania". Podstawą do ustalenia właściwości rzeczowej są przepisy ustaw materialnoprawnych. Nie daje podstaw do wyprowadzenia właściwości do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przyznania rekompensaty w formie decyzji art. 25 ustawy z 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 65, poz. 437 ze zm.), który stanowi "Dział Skarbu Państwa obejmuje sprawy dotyczące gospodarowania mieniem Skarbu Państwa, w tym komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych oraz narodowych funduszy inwestycyjnych i ich prywatyzacji, jak również ochrony interesów Skarbu Państwa, z wyjątkiem spraw, które na mocy odrębnych przepisów przypisane są innym działom (ust. 1). Minister właściwy do spraw Skarbu Państwa reprezentuje Skarb Państwa w zakresie określonym w ust. 1, z uwzględnieniem przepisów odrębnych (ust. 2). Minister właściwy do spraw Skarbu Państwa może również inicjować politykę Rządu w zakresie przekształceń własnościowych mienia komunalnego (ust. 3). Minister właściwy do spraw Skarbu Państwa sprawuje nadzór nad działalnością Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa (ust. 4). Zakres działania Ministra Skarbu Państwa dotyczącego gospodarowania mieniem Skarbu Państwa oraz reprezentacji Skarbu Państwa uregulowany w art. 25 powołanej ustawy o działach administracji rządowej nie daje podstaw do wyprowadzenia właściwości do rozpoznania i rozstrzygania spraw rekompensat. Z reprezentacji Skarbu Państwa nie można bowiem wyprowadzić właściwości do władczego działania.

Art. 7 powołanej ustawy nie daje podstawy do wyprowadzenia trzeciej i czwartej przesłanki dopuszczalności drogi postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 1 pkt 1 Kpa, Kodeks postępowania administracyjnego stosuje się w sprawach indywidualnych. Sprawa indywidualna to sprawa o podwójnej konkretności podmiotowej i przedmiotowej. Sprawa indywidualna to zatem sprawa, w której organ administracji publicznej dokonuje autorytatywnej konkretyzacji normy administracyjnego prawa materialnego, kształtując uprawnienia (obowiązki) konkretnie oznaczonego adresata. Warunkiem wyprowadzenia sprawy administracyjnej jest obowiązywanie przepisu prawa, który daje podstawy do autorytatywnej konkretyzacji. Art. 7 ustawy nie daje podstaw do wyprowadzenia przepisu prawa, który podlegałby procesowi autorytatywnej konkretyzacji. Stanowi bowiem odesłanie do odrębnych przepisów, które nie zostały wydane. Jeżeli w obowiązującym systemie prawa brak jest przepisu, który podlega autorytatywnej konkretyzacji, to nie ma podstaw do wyprowadzenia sprawy indywidualnej załatwianej w formie decyzji administracyjnej. Nie jest również spełniona czwarta przesłanka. Zgodnie z art. 1 pkt 1 Kpa, przepisy Kodeksu stosuje się do załatwienia spraw indywidualnych w formie decyzji administracyjnych. Ustalenie tej przesłanki wymaga stosowania przepisów prawa materialnego, a to z tego względu, że to przepisy ustaw materialnoprawnych regulują formę prawną działania administracji publicznej. Dopuszczalna jest zatem droga postępowania administracyjnego, jeżeli przepis ustawy materialnoprawnej stanowi o wydaniu decyzji administracyjnej. W doktrynie i orzecznictwie sądowym przyjmuje się domniemanie załatwienia spraw w formie decyzji administracyjnej. Warunkiem przyjęcia w danych rodzajach spraw domniemania działania w formie decyzji administracyjnej jest obowiązywanie przepisu prawa, który zawiera normę prawną podlegającą autorytatywnej konkretyzacji przez wskazany jako właściwy organ administracji publicznej. Art. 7 ustawy nie zawiera normy prawnej, która podlegałaby autorytatywnej konkretyzacji przez właściwy organ administracji publicznej. Nie ma zatem podstaw do wyprowadzenia domniemania załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej.

Zasadnie w skardze kasacyjnej Minister Skarbu zarzucił naruszenie art. 1 w związku z art. 61 w związku z art. 66 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 7 ustawy nie dawał podstaw do wyprowadzenia zastosowania drogi postępowania administracyjnego. Organ administracji publicznej obowiązany jest dokonać wykładni przepisów prawa materialnego co do dopuszczalności zastosowania drogi postępowania administracyjnego i wydania w sprawie decyzji administracyjnej. Stanowią o tym przepisy regulujące wszczęcie postępowania administracyjnego. Tak też interpretowany musi być art. 61 Kpa. Przyjęcie, że wniesienie podania z mocy prawa wszczyna postępowanie można odnieść tylko do przypadków, w których spełnione są przesłanki dopuszczalności drogi postępowania administracyjnego. Przesądza o tym expressis verbis regulacja w artykułach Działu II Rozdział I. Wszczęcie postępowania Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 66 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego "Jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono zwraca je wnoszącemu.

W rozpoznawanej sprawie Minister Skarbu Państwa, działając na podstawie powyższego przepisu, postanowił zwrócić wniosek w sprawie wypłaty rekompensaty, jako wniesiony w sprawie, w której właściwy jest sąd powszechny. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, który stwierdził, że w zaskarżonym postanowieniu błędnie przyjęto właściwość sądu powszechnego. Zaznaczyć bowiem trzeba, że Sąd w swojej ocenie pominął zagadnienie związane z prawem do sądu, jako jednym z podstawowych praw jednostki i jedną z fundamentalnych gwarancji praworządności. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego utrwalone jest już stanowisko, według którego pojęcie sprawy w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji RP ma charakter autonomiczny i obejmuje również sprawy, które nie są sprawami cywilnymi, sądowoadministracyjnymi lub karnymi. W uzasadnieniu wyroku z 10 maja 2000 r. (sygn. akt K 21/99, OTK 2000 r., z. 4, poz. 109) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że gdy chodzi o wymiar formalny prawa do sądu trzeba uznać, że art. 45 ust. 1 Konstytucji RP ma treść niezależną od tego, w jaki sposób definiowane jest pojęcie sprawy na tle szczegółowych ujęć proceduralnych.

Sąd Najwyższy w uchwale w składzie 7 sędziów z dnia 27 czerwca 2007 r. (sygn. akt III CZP 152/06, OSNC 2007, nr 12, poz.175) podzielił ten pogląd wskazując między innymi, że współcześnie w analizie pojęcia "sprawy cywilnej" nieodzowne jest uwzględnianie obecnego porządku konstytucyjnego Rzeczypospolitej Polskiej. Nie ulega wątpliwości, że dla oceny rozważanego zagadnienia prawnego argumentacja nawiązująca wprost do konstytucyjnego uregulowania prawa do sądu nie pozostaje obojętna, a nawet więcej, wynik wykładni art. 1 i 2 k.p.c. musi pozostawać w zgodzie z Konstytucją. W konsekwencji należy mieć na względzie również treść art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 177 Konstytucji. Przepis art. 45 ust. 1 Konstytucji gwarantuje każdemu prawo do sądu, które ma charakter autonomiczny, jest podmiotowym prawem obywatela i stanowi odrębne oraz niezależne od innych rozwiązań normatywnych prawo przysługujące jednostce w stosunku do Państwa. W myśl natomiast art. 77 ust. 2 i art. 177 Konstytucji, ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej do dochodzenia naruszonych praw, przy czym należy domniemywać kompetencję sądu powszechnego we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 9 czerwca 1998 r. (sygn. akt K. 28/97, OTK ZU, nr 4/1998, poz. 50) podniósł, że konstytucyjna gwarancja prawa do sądu oznacza, że "ustawodawcy zwykłemu pozostaje jedynie swoboda wyboru właściwej drogi sądowej - przed sądem powszechnym lub administracyjnym a w braku wskazania, iż w konkretnej sprawie, z którą zainteresowany zwrócił się do sądu powszechnego, kompetentny jest inny sąd - sąd powszechny powinien sprawę rozpoznać merytorycznie. Tak należy rozumieć konsekwencje konstytucyjnego domniemania ustanowionego w art. 177 ustawy zasadniczej".

Warto też przywołać pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 29 kwietnia 2010 r. (sygn. akt I OSK 918/09), że od dnia 1 stycznia 2004 r. przepis art. 66 § 3 Kpa uprawnia organ administracji publicznej, do którego wniesiono podanie, zawierające żądanie niedotyczące sprawy administracyjnej, do zwrotu podania w formie postanowienia, z powodu właściwości sądu powszechnego, nie tylko wtedy, gdy żądanie dotyczy sprawy cywilnej w rozumieniu art. 1 k.p.c., ale także wówczas, gdy żądanie to nie dotyczy tak rozumianej sprawy cywilnej, lecz ma cechy sprawy konstytucyjnej w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Nie ma przy tym w takiej sytuacji podstaw do umorzenia postępowania w trybie art. 105 § 1 Kpa.

Uwzględniając powyższe uwagi należało uznać, że Sąd pierwszej instancji, nie dostrzegając w rozpatrywanej sprawie aspektu związanego z domniemaniem właściwości sądów powszechnych, niezasadnie zakwestionował zaskarżone postanowienie, co słusznie podniesione zostało w zarzutach skargi kasacyjnej Ministra Skarbu Państwa.

W konsekwencji naruszenia prawa materialnego, zaskarżonemu wyrokowi można zarzucić także uchybienie procesowe, sprowadzające się do uchylenia zaskarżonego postanowienia, zamiast oddalenia skargi. Zasadnym zatem było rozpoznanie skargi i jej oddalenie, zgodnie z art. 188 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a.

Przedstawione wyżej rozważania jednocześnie wykazały niezasadność tych zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej wnioskodawców, które sformułowane zostały w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszenia przepisów prawa materialnego. Uzupełniająco należy wskazać, że art. 7 ustawy expressis verbis odsyła do podstaw uregulowanych odrębnymi przepisami. Nie można podważyć ustalenia braku tych przepisów wywodząc o racjonalności ustawodawcy oraz wskazując na zasady techniki legislacyjnej. Racjonalny ustawodawca liczy się z bezczynnością w zakresie legislacji – zaniechania legislacyjnego. Według art. 4171 § 4 Kodeksu cywilnego "Jeżeli szkoda została wyrządzona przez niewydanie aktu normatywnego, którego obowiązek wydania przewiduje przepis prawa, niezgodność z prawem niewydania tego aktu stwierdza sąd rozpoznający sprawę o naprawienie szkody". Art. 7 powołanej ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych odsyła do odrębnych przepisów. Braku tych przepisów w obowiązującym systemie prawa nie można usunąć w drodze analogi proceduralnej. Brak jest bowiem regulacji materialnoprawnej, a w tym zakresie nie jest dopuszczalne stosowanie analogii.

Dodać ponadto należy, w związku z zarzutem z pkt 5 skargi kasacyjnej, dotyczącym naruszenia regulacji Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, iż Sąd Wojewódzki swoim wyrokiem nie mógł zamknąć stronie drogi do dochodzenia ochrony własnego interesu, skoro przedmiotem rozstrzygania było postanowienie o zwrocie podania, a więc orzeczenie nie rozstrzygające sprawy w sensie materialnoprawnym.

Nieusprawiedliwione okazały się również zarzuty skargi kasacyjnej podniesione w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Wbrew temu co podniósł autor skargi kasacyjnej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. O wadliwości uzasadnienia wyroku nie stanowi bowiem okoliczność, że ocena prawna wyrażona przez Sąd nie jest dla strony przekonywująca.

Nietrafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, iż Sąd Administracyjny naruszył przepisy art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez to, że rozstrzygał o właściwości sądu powszechnego, do czego nie jest powołany. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny, dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, miał nie tylko uprawnienie, ale i obowiązek rozważenia kwestii właściwości sądu administracyjnego, sądu powszechnego oraz organu administracji publicznej. Zgodnie z art. 65 § 1, art. 66 § 1 i 3 Kpa oraz art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w każdym przypadku uznania swojej niewłaściwości w sprawie organ administracji publicznej wydaje postanowienie, które jest zaskarżalne zażaleniem, a przez to poddane również kontroli sądu administracyjnego. W myśl przepisu art. 66 § 4 Kpa organ administracji publicznej ma obowiązek przyjęcia podania w sprawie, w której za właściwy uważa się sąd powszechny, jeżeli sąd uznał się wcześniej za niewłaściwy w danej sprawie. Z kolei przepis art. 1991 k.p.c. stanowi o niedopuszczalności odrzucenia pozwu przez sąd cywilny, gdy w tej samej sprawie wcześniej uznał się za niewłaściwy organ administracji publicznej lub sąd administracyjny. Kolejnym przepisem regulującym obowiązek przestrzegania w indywidualnych sprawach właściwości sądów administracyjnych i sądów powszechnych jest art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd administracyjny odrzuci skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Z regulacji powyższych przepisów wynika, że w niniejszej sprawie niezbędnym była ocena co do właściwości organu administracji publicznej oraz sądu powszechnego.

Z przyczyn wskazanych wyżej za chybiony trzeba było uznać zarzut naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a. Sąd orzekając w przedmiocie zwrotu podania nie zamknął stronie skarżącej drogi do dochodzenia ochrony własnego interesu, a zatem nie wydał wyroku na niekorzyść skarżącego.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna J. T., M. T., A. T. podlegała oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia na rzecz Ministra Skarbu Państwa kosztów postępowania od strony przeciwnej.