Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 2/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6011 Nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, rozbiórkę lub użytkowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant st. sekr. sąd. Barbara Szymkowiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 maja 2019 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Właścicieli Nieruchomości "[...]" przy ulicy N. [...] w P. na decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektów budowlanych zamiennych w zakresie hal garażowych, 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej Właścicieli Nieruchomości "[...]" przy ulicy N. [...] w P. kwotę [...] (słownie [...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB, organ II instancji) decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej: k.p.a.) po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej Właścicieli Nieruchomości "[...]" przy ulicy N. [...] w P. (dalej: Wspólnota, skarżąca) od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (dalej: PINB, organ I instancji) z dnia [...] lipca 2018 r., znak: [...], nakładającej na Wspólnotę Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w P. (dz. nr [...], arkusz [...], obręb N.) obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektów budowlanych zamiennych w zakresie hal garażowych:

1. dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w P., wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...].06.2000 r. ([...]) oraz

2. dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] i [...] w P., wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...].06.2000 r. ([...]),

w terminie 3 miesięcy od uostatecznienia się decyzji,

utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ Ii instancji wskazał, że w dniu 17.02.2014 r. PINB przeprowadził w rejonie ul. [...] w P. kontrolę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych (punkty adresowe ul. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]) z jedną wspólna halą garażową pod wymienionymi wyżej budynkami. W hali garażowej stwierdzono 190 miejsc postojowych, których część została zabudowana. Zabudowane miejsca postojowe zaznaczono ma załączniku graficznym do protokołu kontroli. Zabudowa zrealizowana jest poprzez zamontowanie bram garażowych pomiędzy słupami żelbetowymi hali, wypełnienie przestrzeni pomiędzy bramami a sufitem hali blachą trapezową i wykonania przegród z płyt OSB wydzielających poszczególne miejsca postojowe, siatki lub w formie murowanych ścian.

Budynki mieszkalne będące przedmiotem postępowania wchodzą w skład nieruchomości na dz. nr [...] (ark. [...], obręb N.), dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] Oprócz wymienionych budynków w skład tej nieruchomości wchodzą również budynki o punktach adresowych ul. [...], [...], [...], [...], [...], które są objęte tym postępowaniem. Postępowaniem nie jest objęty budynek o punkcie adresowym ul. [...], który znajduje się na innej nieruchomości (dz. nr [...]).

PINB ustalił, że budynek o punkcie adresowym u. N. [...] został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę wydanego Przedsiębiorstwu Budowlanemu "[...]" S.C. w G. W.. z dnia [...].10.2000 r. ([...]). W treści tej decyzji jak również w projekcie zagospodarowania terenu budynek ten określony jest jako budynek nr [...]. Projekt budowlany zatwierdzony wymienioną wyżej decyzją przewiduje hale garażową z ośmioma niezależnymi miejscami postojowymi. Wynika to z rysunku pt. "Rzut miejsc postojowych" oraz części opisowej projektu. Projekt ten (w części opisowej) przewiduje wykonanie przegród między boksami garażowymi z siatki stalowej o oczkach 50 x 50 mm w ramach z kształtowników stalowych. W wymienionym wyżej pozwoleniu na budowę został nałożony obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku. Decyzją z dnia [...].11.2002 r. ([...]), Prezydent Miasta P. wydał Przedsiębiorstwu Budowlanemu "[...]" Sp. J. z siedzibą w G. W.. pozwolenie na użytkowanie budynku przy ul. [...] w P. z wyłączeniem garażu podziemnego.

Budynek o punkcie adresowym ul. [...] i [...] został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę wydanego Przedsiębiorstwu Budowlanemu "[...]" S.C. w G. W.. z dnia [...].06.2000 r. ([...]). W pozwoleniu tym również został nałożony obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku. Projekt budowlany zatwierdzony wymienioną wyżej decyzją przewiduje halę garażową z niezabudowanymi miejscami postojowymi (37 stanowisk postojowych), co wynika z rysunku pt. "Rzut miejsc postojowych" oraz części opisowej projektu. Projekt ten (w części opisowej) również przewiduje wykonanie przegród między boksami garażowymi z siatki stalowej o oczkach 50 x 50 mm w ramach z kształtowników stalowych. Decyzją z dnia [...].11.2002 r. ([...]), Prezydent Miasta P. wydał Przedsiębiorstwu Budowlanemu "[...]" Sp. J. z siedzibą w G. W.. pozwolenie na użytkowanie budynku z wyłączeniem garażu podziemnego.

Oznacza to, że pod względem formalnym budowa tych budynków, w zakresie garaży, nie została zakończona.

PINB ustalił ponadto, że inwestor Przedsiębiorstwo Budowlane "[...]" Sp. j. korespondowała z Komendą Miejską Państwowej Straży Pożarnej w P. w sprawie możliwości zabudowania miejsc postojowych w hali garażowej, m.in. zwrócono się o wydanie zgody na zamontowanie bram w boksach garażowych w garażu podziemnym, w tym także w garażach objętych niniejszym postępowaniem. Komenda Miejska Państwowej Straży Pożarnej w P. (pismo z dnia [...].11.2004 r. znak: [...]) wyraziła pozytywną opinię odnośnie rozwiązań przewidzianych w opinii rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych dołączonych do pisma inwestora. Komenda Miejska Państwowej Straży Pożarnej w P. pismem z dnia [...].08.2014 r. potwierdziła autentyczność pisma z dnia [...].11.2004 r. podkreślając, że stanowisko w nim zawarte było zgodne z ówczesną interpretacją Komendy Głównej Państwowej Straży Pożarnej w W.. Obecnie opinia w sprawie potencjalnego wydzielenia boksów garażowych (za pomocą bram garażowych) byłaby odmienna - "aktualne stanowisko Straży Pożarnej w przedmiotowej sprawie, wyrażone miedzy innymi w szeregu wyjaśnień Biura Rozpoznawania Zagrożeń Komendy Głównej Państwowej Straży Pożarnej w W. kategorycznie nie dopuszcza możliwości wygrodzenia różnego rodzaju przegrodami, poszczególnych stanowisk postojowych w garażach zamkniętych, z wyjątkiem posiadających wymaganą klasę odporności ogniowej".

PINB ustalił także, że w budynkach objętych niniejszym postępowaniem funkcjonuje Wspólnota Mieszkaniowa Właścicieli Nieruchomości O. J. R. przy ul. N. [...]-[...] w P.. Wśród wyodrębnionych na tej nieruchomości osobnych nieruchomościach lokalowych znajdują się również garaże powstałe na skutek zabudowy miejsc postojowych w hali garażowej.

Organ I Instancji w dniu 27.11.2017 r. przeprowadził kolejną kontrolę w celu szczegółowego ustalenia ilości i położenia zabudowanych miejsc postojowych. Położenie zabudowywanych stanowisk wraz z ich numeracją zaznaczono na załączniku graficznym dołączonym do protokołu kontroli.

Ponadto na podstawie zebranych materiałów dowodowych organ I instancji ustalił, że organ administracji budowlanej nie wydał decyzji o zmianie pozwolenia na budowę w zakresie hal garażowych jak również brak jest dokumentów potwierdzających zakończenie budowy w zakresie hal garażowych (brak decyzji pozwolenia na użytkowanie przedmiotowych hal garażowych - ul. [...] i N. [...], [...] w P.).

PINB ustalił także, że inwestor budowy budynków mieszkalnych Przedsiębiorstwo Budowlane "[...]" Sp. j. z siedzibą w G. W.. został wykreślony z rejestru przedsiębiorstw w dniu 28.02.2011 r.

Odwołanie od decyzji PINB w ustawowym terminie złożyła Wspólnota, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Wg skarżącej adresatem decyzji powinny być osoby, które dopuściły się samowoli budowlanej, czyli właściciele poszczególnych boksów garażowych.

Organ II instancji, po rozpatrzeniu odwołania, w oparciu o akta sprawy, zważył, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, t.j. (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202, dalej: P.b.) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30 w/w ustawy, które określają jakich obiektów budowa nie wymaga pozwolenia na budowę, oraz które spośród wymienionych można wybudować dokonując zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru ich wykonania, jeżeli organ ten w określonym terminie nie zgłosi sprzeciwu. W świetle powyższych przepisów samowolą budowlaną jest nie tylko prowadzenie budowy bez pozwolenia na budowę, ale również prowadzenie budowy z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego (art. 50 i 51 P.b.). W rozpoznawanej sprawie organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonych projektów budowlanych na nieruchomości przy ul. [...] w P. (dz. nr [...] arkusz [...], obręb N.). Postępowanie dotyczy ul. [...] oraz ul. [...] i [...] w P..

Zgodnie z art. 36a ust. 5 P.b. nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy:

1) projektu zagospodarowania działki lub terenu;

2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji obiektu budowlanego, z zastrzeżeniem ust. 5a;

3) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne;

4) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części;

5) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;

6) wymagającym uzyskania lub zmiany opinii, uzgodnień i pozwoleń, które są wymagane do uzyskania pozwolenia na budowę lub do dokonania zgłoszenia:

a) budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, lub

b) przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1b.

5a. Nie jest istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę zmiana wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego niebędącego obiektem liniowym, jeżeli odstąpienie łącznie spełnia następujące warunki:

1) nie przekracza 2% wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego określonych w projekcie budowlanym;

2) nie zwiększa obszaru oddziaływania obiektu;

3) nie mieści się w zakresie odstępstw, o których mowa w ust. 5 pkt 3-6, z wyjątkiem odstępstwa od projektowanych warunków ochrony przeciwpożarowej, jeżeli odstępstwo zostało uzgodnione z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych;

4) nie narusza przepisów techniczno-budowlanych.

W niniejszej sprawie niewątpliwie doszło do nielegalnego wydzielenia boksów garażowych za pomocą przegród stałych jak i bram garażowych. Na wykonanie tego typu robót budowlanych wymagane było uzgodnienie rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń pożarowych (co potwierdzają projekty budowlane zatwierdzone decyzjami z dnia [...].06.2000 r. [...] oraz z dnia [...].06.2000 r. [...] i uzgodnienie z Komendą Miejską Państwowej Straży Pożarnej w P.), Oznacza to, że wykonane roboty budowlane stanowią istotne odstępstwo w rozumieniu art. 36a P.b., zatem PINB właściwie zastosował przepisy i wydał decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b.

Zgodnie bowiem z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę właściwy organ w drodze decyzji nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Zgodnie z art. 51 ust. 4 P.b. - po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zatem formalny wyraz dokonania oceny zgodności z prawem przedstawionego projektu budowlanego zamiennego organ ujawnia przez jego zatwierdzenie lub odmowę zatwierdzenia oraz ewentualnie wyrażenia zgody na wznowienie robót budowlanych, gdy te nie zostały jeszcze zakończone. Niewykonanie obowiązku wykonania projektu budowlanego zamiennego należy rozumieć szeroko, bowiem obejmuje ono zarówno stan obiektywnej bierności adresata w wykonaniu decyzji wydanej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., jak i stan, w którym nie można zatwierdzić przedstawionego projektu budowlanego ze względu na jego sprzeczność z przepisami prawa albo też przedstawienie przez adresata tej decyzji rozwiązań, które nie uwzględniały nałożonego obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. W takich sytuacjach organ w konsekwencji decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego (art. 51 ust. 4), określa dalsze losy obiektu budowlanego, tj. wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 5) (por. wyrok NSA z dnia 27.02.2014 r. sygn. II OSK 2322/12, NSA z dnia 11.01.2010 r. sygn. II OSK/89/09, CBOSA).

WWINB wskazał, że wstrzymanie robót budowlanych w oparciu o przepisy art. 50 P.b. w sprawie było bezprzedmiotowe związku z faktem, iż prace te zostały zakończone przed wszczęciem postępowania administracyjnego przez PINB.

W ocenie organu II instancji PINB prawidłowo powołał się na art. 51 ust 7 P.b. jak również prawidłowo wyznaczył zobowiązanego w sprawie.

Zgodnie z art. 52 P.b. inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51.

W sprawie obowiązek nie mógł zostać nałożony na inwestora, gdyż jak ustalił PINB, inwestorem było przedsiębiorstwo, które zostało wykreślone z rejestru przedsiębiorstw. Ponadto WWINB podkreślił. że dopuszczalność nałożenia nakazu na inwestora sądy administracyjne obwarowują dodatkowym wymogiem posiadania przezeń tytułu prawnego do obiektu budowlanego ("W pierwszej kolejności obowiązkiem rozbiórki obiektu budowlanego jest obciążany inwestor mający tytuł prawny do obiektu, dopiero w drugiej kolejności właściciel lub sprawujący trwały zarząd", wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2007 r., II OSK 522/06; LEX nr 339391), a niekiedy kategorycznie stwierdzają, że: "Nie można orzec nakazu rozbiórki, adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu", ponieważ "Kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 P.b. podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 kwietnia 2012 r., II SA/Gd 82/12; LEX nr 1138393, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2012 r., II OSK 338/11; LEX nr 1219135).

Ponadto WWINB podkreślił, że wykonane roboty budowlane, które doprowadziły do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu dotyczyły hal garażowych w budynku przy ul. [...] oraz ul. [...] i [...] w P., a nie wyłącznie poszczególnych miejsc postojowych. Z uwagi na wyodrębnienie poszczególnych lokali mieszkalnych, obowiązki dotyczące elementów wspólnych (w tym hal garażowych) prawidłowo został nałożony na wspólnotę mieszkaniową. Fakt sprzedaży poszczególnych miejsc postojowych i późniejsze ich oddzielenie (przegrodami) z hali garażowej nie może mieć wpływu na wybór zobowiązanego tj. Wspólnoty, w tym postępowaniu. Potencjalne odszkodowanie za wykonane roboty budowlane od poszczególnych właścicieli indywidualnych miejsc postojowych nie może być rozstrzygane przez organy nadzoru budowlanego.

Decyzja WWINB zaskarżona została przez Wspólnotę, reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

Decyzji zarzucono:

1. błędy w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji polegający na bezzasadnym przyjęciu, że:

a. skarżąca sprawuje władztwo nad boksami garażowymi, które w istocie stanowią przedmiot odrębnej własności lokalu,

b. boksy garażowe nie są wyodrębnionymi lokalami stanowiącymi odrębną własność, a w konsekwencji, iż stanowią część nieruchomości wspólnej,

które to błędy skutkowały skierowaniem zobowiązania do wspólnoty.

2. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a. art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tj. z dnia 23 marca 2018 r., Dz.U. z 2018 r. poz. 716) poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu przez organ, że Wspólnota Mieszkaniowa posiada legitymację w sprawie i sprawuje władztwo nad boksami garażowymi, w sytuacji gdy boksy garażowe służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali, a więc nie stanowią części nieruchomości wspólnej;

b. art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegająca na błędnym przyjęciu przez organ, że boksy garażowe są częścią nieruchomości wspólnej (w stosunku do której legitymację ma i władztwo sprawuje wpólnota) a nie stanowią samodzielnych lokali wykorzystywanych na cele inne niż mieszkalne (w stosunku do którego legitymację mają poszczególni jego właściciele ujawnieni w prowadzonych dla tych odrębnych lokali księgach wieczystych);

c. art. 52 P.b. - poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu przez organ, że poszczególne boksy garażowe w przedmiotowym stanie faktycznym nie stanowią samodzielnych lokali, a w konsekwencji, że samowola budowlana poprzez dokonanie niezgodnej z pierwotnymi projektami zabudowy poszczególnych boksów garażowych nastąpiła wskutek czynności dokonanych przez wspólnotę, a nie właścicieli tych samodzielnych lokali mieszkalnych, jak również uznanie wspólnoty za właściciela, zarządcę poszczególnych lokali garażowych, a tym samym uznanie, iż to ona jest adresatem decyzji.

W związku z powyższymi zarzutami, wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji, orzeczenie, że skarżąca nie jest zobowiązana do sporządzenia i przedstawienia projektów budowlanych zamiennych w zakresie hal garażowych oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że skarżąca nie jest właścicielem poszczególnych boksów garażowych, jako wyodrębnionych własności lokalu, ich właścicielami są poszczególne osoby fizyczne. Skarżąca nie była też inwestorem budynków mieszkalnych wielorodzinnych przy ul. [...] w P. oraz przy ul. [...], [...] w P.. Skarżąca sprawuje władztwo nad nieruchomością wspólną, do której nie zaliczają się (której części nie stanowią) boksy garażowe.

Zdaniem skarżącej WWINB całkowicie pominął podnoszone w odwołaniu zarzuty dotyczące w przede wszystkim błędów w ustaleniach faktycznych. Poszczególne boksy garażowe bowiem po ich wyodrębnieniu nie stanowią już części nieruchomości wspólnej. Po ustanowieniu odrębnej własności lokalu dla nich, stanowią one samodzielny lokal użytkowy wykorzystywany na cele inne niż mieszkalne, w rozumieniu ustawy o własności lokali. Podmiotami zobowiązanymi do wykonania obowiązków wskazanych w Decyzji PINB powinny być osoby, które dopuściły się samowoli budowlanej, czyli właściciele poszczególnych boksów garażowych a nie wspólnota.

W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję WWINB, Sąd stwierdził, że przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.).

W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentowana jest konieczność wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji organu II instancji do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania, wynikająca z treści art. 11 k.p.a., stanowiącego, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

W wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 441/14 (LEX nr 1519889) stwierdzono, że prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ odwoławczy winno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu i nie może pozostać w obrocie prawnym decyzja organu odwoławczego, która w uzasadnieniu nie zawiera własnych ustaleń i rozważań poprzestając na ustaleniach i rozważaniach organu pierwszej instancji. Podobnie w wyroku z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 257/14 (LEX nr 1465425) WSA w Olsztynie podkreślił, że organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Pogląd ten jest w orzecznictwie ugruntowany (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1757/12, LEX nr 1303055, wyrok WSA w Kielcach z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 56/13, LEX nr 1311189, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1039/12, LEX nr 1287174, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 693/11, LEX nr 1139507).

Podkreślić przy tym trzeba, że uzasadnienie stanowiące integralną część każdej decyzji jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego z poszanowaniem reguł wynikających z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Powinno się w nim znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym. Uzasadnienie powinno przekonywać zarówno co do prawidłowości oceny stanu faktycznego i prawnego, jak i co do zasadności samej treści podjętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. Zasada ta nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody czy też twierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy - okoliczności podnoszonych przez stronę. Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonujący, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 k.p.a. skutkuje wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i art. 107 § 3 K.p.a. (por. wyrok NSA z 11 lipca 2001 r. sygn. akt IV SA 703/99 LEX nr 51234).

Tym obowiązkom w niniejszej sprawie organ II instancji nie uczynił zadość.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji, poza powołaniem regulacji prawnych i orzecznictwa, sprowadza się do konstatacji, że organ pierwszej instancji nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego, jak również prawa materialnego, a argumenty zawarte w odwołaniu są bezzasadne. WWINB nie odniósł się jednak merytorycznie do zarzutów odwołania,.

Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest określona w art. 15 K.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania. Organ odwoławczy ma obowiązek zbadania wszystkich okoliczności sprawy jak i odniesienia się do zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. W myśl art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Prawidłowe uzasadnienie aktu administracyjnego związane jest ściśle z zasadą przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą, organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 538/16, CBOSA).

Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2606/14, CBOSA). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, by SKO przeprowadziło merytoryczne postępowanie, oceniło dowody, czy przeanalizowało argumenty.

Wszystko to sprawia, że zaskarżona decyzja de facto wymyka się możliwości sądowej kontroli legalności. Organ II instancji nie wskazał argumentów na rzecz uznania stanowiska skarżącej zawartego w odwołaniu za niezasadne.

Gros rozważań zawartych w uzasadnieniu decyzji organu II instancji dotyczy oceny zasadności nałożonego przez PINB obowiązku. Ich zawarcie w uzasadnieniu decyzji utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji nie jest, rzecz jasna, nieprawidłowe, zwrócić należy jednak uwagę, że zasadność tego obowiązku nie była w ogóle w odwołaniu kwestionowana. W odwołaniu podniesiono zarzut (i poparto go szeroką argumentacją), że wspólnota nie powinna być adresatem decyzji PINB. Do tego zarzutu WWINB odniósł się lakonicznie, zdawkowo, w żaden sposób nie realizując wymogu z art. 11 k.p.a. Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie pozwala nawet na stwierdzenie, czy WWINB stanął na stanowisku, że twierdzenie wspólnoty, iż boksy garażowe nie stanowią części nieruchomości wspólnej jest niezasadne, czy też mimo uznania jego zasadności uznał z jakichś powodów decyzję PINB (w zakresie wskazania jej adresata) za słuszną. Organ II instancji nie odniósł się merytorycznie do żadnego z twierdzeń, które wspólnota w odwołaniu przedstawiła jako uzasadnienie swego stanowiska. Sprawia to, że zaskarżona decyzja uchyla się spod kontroli sądowej.

Podkreślić też należy, że WWINB w uzasadnieniu decyzji co najmniej powierzchownie i pochopnie potraktował kwestię rozumienia inwestora w rozumieniu art. 52 P.b. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym przez WWINB wyroku w sprawie II OSK 522/06 w pierwszej kolejności obowiązkiem rozbiórki obiektu budowlanego jest obciążany inwestor mający tytuł prawny do obiektu, dopiero w drugiej kolejności właściciel lub sprawujący trwały zarząd. Organ II instancji nie uzasadnił prawidłowo dlaczego jako inwestora (robót wykonanych z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego) postrzega Przedsiębiorstwo Budowlane "[...]" Sp. J. z siedzibą w G. W.. Z całą pewnością nie może tu być wystarczającą okolicznością skierowanie do tegoż przedsiębiorstwa pisma Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w P. z dnia [...] listopada 2004 r. (zauważyć tu należy, że z pisma inicjującego postępowanie – k. 2 akt adm. – wynika, iż następowała sukcesywna zabudowa miejsc postojowych przez współwłaścicieli nieruchomości).

Ocena zaskarżonej decyzji prowadzić musi do wniosku, że organ II instancji nie uzasadnił, a w zasadzie nawet nie przedstawił swego stanowiska co do tego, kto jest inwestorem zakwestionowanych przez organy nadzoru budowlanego robót. Okoliczność ta ma natomiast podstawowe znaczenie w świetle treści art. 52 P.b. Dopiero prawidłowe ustalenie inwestora otwiera drogę do rozważań czy posiada on takie uprawnienia do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nałożonego obowiązku, a jeżeli nie posiada, to kto i z jakich powodów winien być adresatem obowiązków nałożonych w decyzji.

Wskazane wyżej uchybienia powodują, że w ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie może się ostać.

Rozpoznając sprawę ponownie WWINB obowiązany będzie poddać wnikliwej analizie i ocenie cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (uzupełniając go wcześniej w niezbędnym zakresie) w kontekście wszystkich podnoszonych przez skarżącą zarzutów. Obowiązkiem organu będzie też wyczerpujące uzasadnienie orzeczenia wyjaśniające wątpliwości w sprawie z uwzględnieniem wymagań wynikających z art. 107 § 3 k.p.a.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. W myśl pierwszego z wymienionych przepisów, w razie uwzględnienia skargi skarżącemu przysługuje od organu zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Z kolei zgodnie z art. 205 § 2 p.p.s.a., niezbędne koszty postępowania strony reprezentowanej przez radcę prawnego obejmują także jego wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez Sąd osobistego stawiennictwa strony. Przepisami odrębnymi, o których mowa wyżej, są przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2015 r., poz. 1804 ze zm.). W myśl § 15 tegoż rozporządzenia:

1. Opłaty stanowiące podstawę zasądzania kosztów zastępstwa ustala się z uwzględnieniem stawek minimalnych określonych w rozdziałach 2-4.

2. Opłatę w sprawach niewymagających przeprowadzenia rozprawy ustala się w wysokości równej stawce minimalnej.

3. Opłatę w sprawach wymagających przeprowadzenia rozprawy ustala się w wysokości przewyższającej stawkę minimalną, która nie może przekroczyć sześciokrotności tej stawki, ani wartości przedmiotu sprawy, jeśli uzasadnia to:

1) niezbędny nakład pracy radcy prawnego, w szczególności poświęcony czas na przygotowanie się do prowadzenia sprawy, liczba stawiennictw w sądzie, w tym na rozprawach i posiedzeniach, czynności podjęte w sprawie, w tym czynności podjęte w celu polubownego rozwiązania sporu, również przed wniesieniem pozwu;

2) wartość przedmiotu sprawy;

3) wkład pracy radcy prawnego w przyczynienie się do wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak również do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia istotnych zagadnień prawnych budzących wątpliwości w orzecznictwie i doktrynie;

4) rodzaj i zawiłość sprawy, w szczególności tryb i czas prowadzenia sprawy, obszerność zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego lub biegłych sądowych, dowodu z zeznań świadków, dowodu z dokumentów, o znacznym stopniu skomplikowania i obszerności.

Mając na względzie powyższe, Sąd określił wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego wedle stawek minimalnych, uznając, że w okolicznościach niniejszej sprawy wynagrodzenie w takiej wysokości będzie adekwatne w szczególności do niezbędnego nakładu pracy pełnomocnika oraz jego przyczynienia się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy. W rezultacie na zasądzoną kwotę kosztów postępowania złożyły się wpis w kwocie [...]zł, wynagrodzenie reprezentującego skarżącego pełnomocnika ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) wyżej powołanego rozporządzenia ([...] zł) oraz uiszczona opłata od pełnomocnictwa w kwocie [...]zł., łącznie – [...] zł.