Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1925/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 6 pkt 8 i 9, art. 26b, art. 91,
journal: Dz.U. 2005 nr 228 poz 1947
law: Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś – Dębecka Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Protokolant ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi I. Z .i D. Z. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2010 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku I. i D. Z. (wnioskodawców, skarżących) o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2010 r., odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] września 2009 r. o udzieleniu K. sp. z o.o. koncesji na wydobywanie granitu ze złoża "[...]", położonego w miejscowości Z., gmina M., województwo [...], utrzymano w mocy decyzję tegoż organu z dnia [...] kwietnia 2010 r.

W uzasadnieniu przypomniano, że dnia [...] września 2009 r. Marszałek Województwa [...] udzielił spółce z o.o. "Z." koncesji na wydobywanie granitu ze złoża "[...]", położonego w miejscowości Z., gmina M., województwo [...].

W dniu [...] listopada 2009 r. do Ministra Środowiska wpłynął wniosek wnioskodawców o stwierdzenie nieważności opisanej decyzji koncesyjnej. Wnioskodawcy podnieśli przede wszystkim okoliczności rażącego naruszenia przepisów K.p.a., w szczególności art. 28 oraz art. 29 w zw. z art. 30, zarzucając skarżonej decyzji skierowanie jej do osoby nie będącej stroną w postępowaniu. Wskazali, że posiadają nieruchomości gruntowe (działki nr [...] i [...]) położone w terenie górniczym utworzonym w/w koncesją, co - ich zdaniem - daje im tytuł prawny do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji (koncesji). W związku z powyższym wnioskodawcy, powołując się na podstawy przewidziane w art. 156 § 1 pkt 2 i 4 K.p.a. złożyli do Ministra Środowiska wniosek o stwierdzenie jej nieważności.

Stosownie do art. 61 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się w zasadzie tylko na wniosek strony. Stroną jest ten, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 K.p.a.). Kluczowym problemem stało się zatem ustalenie czy wnioskodawcy przysługuje interes prawny w zakresie złożonego żądania.

Po analizie akt sprawy Minister Środowiska decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] września 2009 r.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Minister Środowiska wskazał, że zgodnie z ustalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym przyjmuje się, że "interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji" (wyrok z dnia 20 kwietnia 2005 r., II GSK 37/05, a także wyrok NSA z dnia 20 lipca 2005 r., II GSK 104/05 ).

Natomiast wnioskodawcy podnosząc, iż przysługuje im prawo własności do działek nr [...] i [...], położonych w granicach terenu górniczego utworzonego koncesją na wydobywanie granitu ze złoża "[...]", nie wykazali żadnej normy prawnej, z której wynikałyby dla nich prawa lub obowiązki, uzasadniające złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji.

Pismem z dnia [...] maja 2010 r. wnioskodawcy złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając, iż podjęte przez Ministra Środowiska rozstrzygnięcie oparte jest na błędnej wykładni art. 28 K.p.a. oraz art. 6 pkt 8 i 9, a także art. 26b ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Podobnie jak we wcześniejszym wniosku wnioskodawcy podtrzymali swoje stanowisko, iż statut strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności przedmiotowej koncesji wynika z posiadania nieruchomości gruntowych w granicach terenu górniczego ustanowionego tą koncesją. Wnioskodawcy powołali się również na art. 91 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, dotyczący odpowiedzialności przedsiębiorcy za szkody jakie mogą zostać wyrządzone prowadzoną działalnością, jako na przepis, który - ich zdaniem - stanowi normę prawa materialnego pozwalającą na stwierdzenie istnienia po ich stronie interesu prawnego.

Ponowne rozpatrzenie sprawy nie doprowadziło – w ocenie organu - do ujawnienia okoliczności uzasadniających zmianę dotychczasowego rozstrzygnięcia. Argumentacja wnioskodawców nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie wykazali oni interesu prawnego w sprawie zakończonej koncesją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] września 2009 r.

Stosownie do art. 6 pkt 8 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, obszarem górniczym jest przestrzeń, w granicach której przedsiębiorca jest uprawniony do wydobywania kopaliny oraz prowadzenia robót górniczych związanych z wykonywaniem koncesji. Terenem górniczym w myśl art. 6 pkt 9 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, jest zaś przestrzeń objęta przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego. Treść obydwu tych przepisów definiuje dla celów ustawy Prawo geologiczne i górnicze pojęcie obszaru i terenu górniczego i według utrwalonego orzecznictwa NSA nie daje podstawy do przyjęcia, że właścicielowi nieruchomości przysługuje status strony i legitymacja do żądania stwierdzenia nieważności koncesji. Statusu takiego nie można również przyznać właścicielowi nieruchomości w terenie górniczym na podstawie art. 26b ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Stosownie bowiem do w/w przepisu ustawy, organ koncesyjny może odmówić udzielenia koncesji, jeżeli zamierzona działalność narusza wymagania ochrony środowiska, w tym wymagania związane z racjonalną gospodarką złożami kopalin, bądź uniemożliwia wykorzystanie nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem. Jak podkreślił NSA w wyroku z 26 listopada 2008 r., II GSK 504/08, wykładnia art. 26 b ustawy Prawo geologiczne i górnicze wskazuje, iż nie chodzi w nim o "wykorzystanie" nieruchomości przez indywidualne podmioty, lecz o "przeznaczenie" nieruchomości wynikające z aktu o charakterze generalnym.

Poza przytoczoną wyżej interpretacją organ odwoławczy zwrócił również uwagę na fakt, że sama koncesja na wydobywanie kopaliny ze złoża udzielana jest na prowadzenie działalności gospodarczej tylko w określonych granicach przestrzennych, którymi jest wyznaczony obszar górniczy. Skoro zaś decyzja koncesyjna dotyczy konkretnego obszaru, stroną tej decyzji nie może być podmiot spoza granic prowadzonej działalności. W świetle stanowiska wyrażonego przez NSA w wyroku z dnia 17 kwietnia 2003 r. (II S.A.. 3532/01) właściciel nieruchomości sąsiadującej z obszarem górniczym nie posiada interesu prawnego w sprawach dotyczących decyzji koncesyjnej. Ocenę tą podtrzymuje również wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2005 r. sygn. akt II GSK 139/05.

Nieuzasadnione jest również wskazywanie art. 91 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, jako przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę interesu prawnego wnioskodawców w sprawie udzielenia K. sp. z o.o. koncesji na wydobywanie granitu ze złoża "[...]". Przepis ten bowiem dotyczy wyłącznie odpowiedzialności za szkody wyrządzone działalnością górniczą, których dochodzi się na gruncie prawa cywilnego. Powołany zatem art. 91 ustawy Prawo geologiczne i górnicze nie odnosi się do postępowań administracyjnych, w tym dotyczących stwierdzenia nieważności ostatecznych decyzji koncesyjnych.

Reasumując, organ odwoławczy zauważył, iż prawo własności do nieruchomości położonych w terenie górniczym będzie stanowić w rzeczywistości interes faktyczny określonego podmiotu (interes gospodarczo - ekonomiczny), który nie jest tożsamy z interesem prawnym (wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2005 r. sygn. akt VI S.A./Wa 970/04).

Oznacza to jednocześnie, że w obecnym stanie prawnym niedopuszczalne jest badanie przesłanek nieważności powołanej koncesji, w tym zasadności merytorycznej argumentacji wnioskodawców. Wniosek o stwierdzenie nieważności w/w decyzji został bowiem złożony przez osoby, które nie są stroną postępowania, w rozumieniu K.p.a. Skoro zaś wniosek ten pochodzi od podmiotów, które legitymują się w sprawie wyłącznie interesem faktycznym, w dodatku odnoszącym się do części terenu górniczego ustanowionego decyzją administracyjną, organ orzekający musiał odmówić wszczęcia postępowania oraz utrzymać w mocy swoją decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r.

Skargę na powyższą decyzję złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik skarżących, który wniósł o: 1. uchylenie w całości - jako wydanych z naruszeniem prawa - decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2010 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji tegoż organu z dnia [...] kwietnia 2010 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] nr [...] z dnia [...] września 2009 r.; 2. dokonanie - na zasadzie art. 153 p.p.s.a. - oceny prawnej przedmiotowej sprawy i zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania, które wiązać będą organ; 3. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżanej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa, tj. art. 28 K.p.a. w zw. z art. 6 pkt 8 i 9, art. 25 ust. 1 i 3, art. 26b i art. 91 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. Nr 27, poz. 96) w zw. z art. 140 i 144 k.c. oraz art. 64 § 3 Konstytucji RP, polegające na przyjęciu przez organ błędnej ich wykładni i w konsekwencji nieuzasadnionym nieprzyznaniu skarżącym statusu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej

Zdaniem skarżących, powyżej powołane przepisy stanowią normy materialnego prawa administracyjnego, cywilnego oraz konstytucyjnego, które przyznają skarżącym, jako właścicielom nieruchomości położonych w obszarze terenu górniczego objętego koncesją, interes prawny w złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] Marszałka Województwa [...] i tym samym mają oni status strony w postępowaniu wszczętym na skutek złożenia takiego wniosku. Organ wydając zaskarżoną decyzję nie wziął pod uwagę złożonych i wielopodmiotowych skutków prawnych koncesji na wydobywanie kopalin. Ponieważ skutki prawne koncesji na wydobywanie granitu mogą niekiedy w istotny sposób dotykać interesów prawnych osób trzecich, zatem ocena przesłanek materialno - prawnych, które mogą decydować o przyznaniu innym podmiotom niż sam tylko koncesjonariusz, praw strony w postępowaniu dotyczącym zmiany, czy też legalności koncesji w ogóle, winna być dokonywana z dołożeniem szczególnej staranności i wnikliwości, czego zdaniem skarżących organ w niniejszej sprawie nie uczynił. Na zasadność tak sformułowanej tezy skarżący przytaczają w tym miejscu tezę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 2 sierpnia 2007 roku (sygn. akt II SA/Rz 933/06), zgodnie z którą: " W sprawie dotyczącej koncesji na wydobywanie kopalin istnienie interesu prawnego innych podmiotów, poza wnioskodawcą musi być badane w odniesieniu do art. 6 pkt 8 i 9, art. 25 ust. 1 i 3 oraz art. 26 b) ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (...) " (opubl. Legalis).

Zgodnie z brzmieniem art. 28 K.p.a. stroną jest osoba, która na podstawie prawa obowiązującego może czy powinna uzyskać konkretne korzyści albo też może być (powinna być) obarczona powinnością określonego zachowania, jednakże dopiero po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej, działający w granicach jego właściwości i kompetencji.

Stosownie do art. 25 ust. 1 i 3 Prawa geologicznego i górniczego elementami, jakie powinny znaleźć się w koncesji na wydobywanie kopalin, jest wyznaczanie granic obszaru i terenu górniczego. Nadto zgodnie z art. 25 ust. 4 Prawa geologicznego i górniczego, jeżeli rzeczywiste szkodliwe wpływy robót górniczych zakładu górniczego przekroczą granice określonego w koncesji terenu górniczego, organ koncesyjny zmienia decyzję w zakresie dotyczącym granic terenu górniczego.

Odwołując się do postanowień art. 6 pkt 8 i 9 Prawa geologicznego i górniczego (definicji obszaru i terenu górniczego) skarżący wskazali, iż będące przedmiotem ich własności nieruchomości znajdują się w obszarze terenu górniczego, a tym samym stanowią one przestrzeń objętą przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego. Konkludując zatem stwierdzili, że już tylko na tej podstawie skarżący na mocy decyzji Marszałka Województwa [...] nr [...] obarczeni zostali powinnością określonego zachowania się, tj. "znoszenia" zakłóceń w wykonywaniu przez siebie prawa własności w związku z przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego.

Łącznie z powyższym skarżący dokonali również wykładni innych przepisów prawa geologicznego i górniczego, tj. przepisu art. 91 ust. 1, a ponadto przepisów Kodeksu cywilnego oraz Konstytucji RP. Zgodnie z art. 91 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego właściciel nieruchomości nie może sprzeciwić się zagrożeniom spowodowanym ruchem zakładu górniczego, jeżeli ruch ten odbywa się zgodnie z zasadami określonymi w ustawie. Powyższa norma ogranicza ochronę prawa własności skarżących przed immisjami spowodowanymi ruchem zakładu górniczego, z której to ochrony skarżący mogliby korzystać w pełnym zakresie na podstawie art. 144 k.c. w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c., gdyby koncesja nie została udzielona. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może zostać ograniczona jedynie w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Istotę prawa własności definiuje art. 140 k.c., zaś ograniczenia w wykonywaniu prawa własności nieruchomości regulują m.in. powołany powyżej art. 144 k.c. oraz art. 91 ust. 1 prawa geologicznego i górniczego. Z przepisów powyższych, zdaniem skarżących, niewątpliwie wywieść można ich interes prawny w badaniu legalności decyzji administracyjnej Marszałka Województwa [...] nr [...], albowiem jako że nie mają oni możliwości sprzeciwić się ruchowi zakładu górniczego, to przynajmniej winni oni mieć możliwość właśnie "czuwania" nad legalnością decyzji administracyjnych, które wszak wykonywane przez nich prawo własności nieruchomości ograniczają.

Ponadto skarżący wskazują, iż nie do zaakceptowania jest dokonana przez organ wykładnia art. 26b Prawa geologicznego i górniczego, a wykluczająca możliwość odmowy udzielenia koncesji z powodu stwierdzenia przez organ koncesyjny niemożliwości wykorzystania nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem przez indywidualne podmioty. W ocenie skarżących, stwierdzenie niemożność wykorzystania nieruchomości na określony cel musi być dokonane z uwzględnieniem ogólnego przeznaczenia nieruchomości wynikającego z aktu planowania przestrzennego, jak również po przeprowadzeniu weryfikacji faktycznego urządzenia nieruchomości oraz (chociażby hipotetycznego) badania, w jaki sposób przedstawia się korzystanie z nieruchomości przez indywidualny podmiot w warunkach miejscowych i jaki wpływ na owe korzystanie (w granicach aktu planowania przestrzennego) wywiera lub wywierałby ruch zakładu górniczego. Czysto formalne badanie niemożliwości pogodzenia "korzystania zgodnie z przeznaczeniem" i ruchu zakładu górniczego w oderwaniu od faktycznego stanu nieruchomości i działań indywidualnych podmiotów składających się na korzystanie z niej w ujęciu zbiorowym, a jedynie w oparciu o treść decyzji i aktów planowania, prowadziłoby do wypaczenia sensu sformułowanej przez ustawodawcę normy. Z tego względu byt prawny decyzji Marszałka Województwa [...] nr [...], a nadto ustalenie, czy jest ona dotknięta wadą skutkującą jej nieważnością, ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach skarżących, a w szczególności o treści przysługującego skarżącym prawa własności oraz roszczeń cywilnoprawnych wobec podmiotu prowadzącego zakład górniczy, i tym samym mają oni interes prawny we wszczęciu postępowania, którego przedmiotem miałoby być badanie legalności decyzji administracyjnej.

Wymienione wyżej przepisy należą do norm prawa materialnego, kształtujących sytuację prawną objętych nimi podmiotów, które w postępowaniu administracyjnym mogą domagać się konkretyzacji ich uprawnień i obowiązków. Takimi podmiotami są, w ocenie skarżących, również osoby zamieszkujące w obrębie terenu górniczego lub posiadające prawo własności nieruchomości położonych w tym obrębie. Procesowej realizacji tak rozumianego interesu prawnego nie zastąpią roszczenia odszkodowawcze, o których mowa w art. 91 Prawa geologicznego i górniczego. Dotyczą one bowiem naprawienia szkody spowodowanej ruchem zakładu górniczego legitymującego się koncesją, zaś postępowanie w sprawie legalności koncesji dotyczy oceny, czy zakres tych uprawnień udzielonych przedsiębiorcy został dokonany z uwzględnieniem interesów osoby narażonej na szkodliwy wpływ robót górniczych w określonej strefie terenu górniczego.

W tym też kontekście skarżący zwrócili uwagę na tezy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 1994 r., II SA 2164/92 (niepubl), w którym sąd jednoznacznie wskazał, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji (na marginesie - skarżący byli również stroną tego postępowania), lecz każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji.

Skarżący przytoczyli także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 1989 r., II SA 437/89 (niepubl.) stwierdzający, że właściciel nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być prowadzona działalność gospodarcza zagrażająca jego dobru osobistemu lub majątkowemu, ma interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. w kwestionowaniu prawidłowości wydania zezwolenia.

Niezależnie od powyższego skarżący podnieśli, że organ całkowicie pominął tę linię orzecznictwa Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, która przyjmuje, że źródłem interesu prawnego mogą być również normy prawa procesowego (tak też: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 1 grudnia 1994 r., III ARN 64/94, OSNIAPiUS 1995, nr 10, poz. 118; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2002 r., II SA/WR 1498/02), jak również pogląd, że interes prawny może wynikać także z całokształtu okoliczności w zaistniałej sprawie (tak też: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2000 r., V SA 618/99).

Z uwagi na powołane wyżej przepisy oraz jednoznaczną wykładnię pojęcia strony zawartą w powołanych orzeczeniach sądów administracyjnych, należy uznać, w ocenie pełnomocnika skarżących - że skarżącym, będącym właścicielami nieruchomości położonych na terenie górniczym, jako przestrzeni objętej przewidywanym szkodliwym wpływem robót górniczych, przysługują uprawnienia strony postępowania w sprawach dotyczących legalności koncesji na wydobywanie kopalin. Przyjęcie odmiennego stanowiska, a zatem nieprzyznanie skarżącym przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] nr [...] prowadziłoby do wypaczenia istoty prawa własności oraz do złamania konstytucyjnego prawa skarżących do ochrony prawnej przysługującego im prawa własności. Argumentacja organu sprowadza się do stanowiska, zgodnie z którym skarżący nie mają żadnej prawnej możliwości badania legalności decyzji administracyjnej, na mocy której przecież podmiot z niej uprawniony wykonywał będzie działalność ograniczającą w sposób znaczny wykonywanie przez skarżących przysługującego im prawa własności nieruchomości położonych w obszarze terenu górniczego koncesją objętego.

W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej.

Minister Środowiska podtrzymał w całej rozciągłości swoje dotychczasowe stanowisko, zawarte w obydwu decyzjach, tj. z dnia [...] kwietnia i [...] lipca 2010 r., podkreślając jednocześnie, iż owe stanowisko nie wynika wyłącznie z własnej interpretacji przepisów prawa, ale w dużej mierze zostało oparte na cytowanym wyżej i aktualnie utrwalonym orzecznictwie sądowo-administracyjnym w zakresie problemu strony postępowania w odniesieniu do koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża.

Wnioskodawcy nie wykazali interesu prawnego w zakresie złożonego żądania. Warunkiem sine qua non posiadania przymiotu strony jest bowiem wykazanie interesu prawnego w danym postępowaniu lub w żądaniu dokonania czynności przez organ. Pojęcie zaś interesu prawnego ma charakter materialno-prawny, tj. musi wynikać z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej stanowiącej podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Nie wystarczy wykazać jakiegokolwiek interesu, musi on mieć charakter prawny, to znaczy musi istnieć norma prawna przewidująca możliwość wydania określonej decyzji lub podjęcie czynności. W przedmiotowej sprawie skarżący nie wykazali żadnej normy prawnej, z której wynikałoby, iż przysługuje im przymiot strony. Sytuacja ta znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, w którym dominuje trafny pogląd, że stroną w przypadku decyzji uprawniającej do prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na wydobywaniu kopaliny ze złoża jest wnioskodawca (tj. przedsiębiorca) oraz właściciel przestrzeni, w której ma być wykonywana ta działalność. W związku z tym brak było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] września 2009 r. Skoro skarżący nie mają interesu prawnego, to nie mogą skutecznie żądać wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej opisanej koncesji. Tym samym odnoszenie się do merytorycznej strony zgłaszanych żądań jest na obecnym etapie postępowania bezprzedmiotowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; zwaną dalej p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2010 r., utrzymującą w mocy decyzję tegoż organu z dnia [...] kwietnia 2010 r., odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] września 2009 r. o udzieleniu K. sp. z o.o. koncesji na wydobywanie granitu ze złoża "[...]", położonego w miejscowości Z., gmina M., województwo [...].

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przede wszystkim art. 28 K.p.a., wyrażające się w odmowie przyznania skarżącym statusu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej – koncesji na wydobywanie odkrywkowe granitu ze złoża "[...]", a to w zw. z art. 6 pkt 8 i 9, art. 25 ust. 1 i 3, art. 26b i art. 91 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze oraz w zw. z art. 140 i 144 k.c. oraz art. 64 § 3 Konstytucji RP.

Ma więc rację Minister Środowiska stwierdzając, że podstawową kwestią prawną w sprawie jest status skarżących jako strony, a przywołane w zarzutach przepisy ustawy - Prawo geologiczne i górnicze mają uzasadnić to żądanie skarżących, pełnić rolę odniesienia materialno-prawnego dla samej konstrukcji interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. na gruncie Prawa geologicznego i górniczego.

W wyroku NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 504/08, stwierdzono na wstępie uzasadnienia, że problematyka posiadania przez właścicieli nieruchomości w obszarze i terenie górniczym interesu prawnego i statusu strony w postępowaniu o wydanie koncesji oraz w postępowaniach nadzwyczajnych, w tym w postępowaniu o stwierdzenie nieważności koncesji, budzi w orzecznictwie sądów administracyjnych wątpliwości.

Jeden z poglądów, reprezentowanych zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie, dostrzega uzasadnienie interesu prawnego w takich przypadkach nie tylko w przepisach prawa administracyjnego materialnego, lecz również w przepisach prawa cywilnego, a zwłaszcza – prawa rzeczowego.

W teorii i orzecznictwie pojawiła się w związku z tym konstrukcja tzw. praw refleksowych.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 września 2009 r., sygn. akt GSK 62/09, przypomniał, że pojęcie interesu prawnego oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo, oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego; pojęcie strony może być wyprowadzone z konkretnej normy prawa materialnego, przyznającej stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku a związek normatywny między interesem prawnym lub obowiązkiem danego podmiotu może wyrażać się w tym, że w wyniku postępowania organ wydaje decyzję, która rozstrzygając o prawach lub obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa lub obowiązki innego podmiotu.

Wskazał, iż w przypadku, gdy decyzja rozstrzyga o prawach i obowiązkach konkretnego podmiotu, przyjmuje się, iż postępowanie dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku bezpośrednio. Gdy zaś decyzja rozstrzygająca o prawach i obowiązkach jednego podmiotu odnosi skutek wobec praw i obowiązków innego podmiotu postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku tego innego pomiotu w sposób pośredni, przy czym przepis art. 28 k.p.a. nie stawia wymogu, aby postępowanie administracyjne dotyczyło interesu prawnego podmiotu w sposób bezpośredni.

Stwierdził ponadto, iż na gruncie powyższego w doktrynie wykształcił się pogląd, co do możliwości wywodzenia interesu prawnego z tzw. "prawa refleksowego", które polega na tym, że prawo podmiotowe wykonywane przez uprawniony podmiot może prowadzić do naruszenia nieobojętnych dla interesów osoby trzeciej norm prawnych, uzasadniających interes tej osoby w udzieleniu ochrony prawnej" (vide: H.Knysiak-Molczyk - glosa do wyroku NSA z dnia 6 czerwca 2006 r. II GSK 59/06 i przywołana tam literatura przedmiotu; OSP 2007/4/42).

Zasadnie przyjmuje się też, że w prawie refleksowym więź prawna między podmiotem dysponującym publicznym prawem podmiotowym o charakterze pozytywnym a osobą trzecią ma charakter zarówno materialny i formalny. Materialny wyraża się tym, że przyznanie uprawnień pierwszemu z nich powoduje skutek w uprawnieniach drugiego. Formalny zaś oznacza konieczność ochrony procesowej podmiotu dysponującego prawem refleksowym w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji.

Ponadto NSA stwierdził, iż należy przyjąć, że konieczność ochrony procesowej podmiotu dysponującego prawem refleksowym powstaje tylko wówczas, gdy ma miejsce naruszenie interesu osoby trzeciej, wynikającego z konkretnej normy prawa materialnego, przy czym brak jest bezpośredniego związku między sytuacją osoby trzeciej a normą prawa materialnego, z której wynika interes prawny podmiotu naruszającego ten interes.

Tym samym więc przy wywodzeniu interesu prawnego z tzw. "prawa refleksowego", należy mieć na względzie, że podstawę przyznania uprawnień jednemu podmiotowi stanowią normy prawa materialnego inne niż te, z których wywodzi się interes osoby trzeciej. Interes prawny wynikać może nie tylko z przepisów prawa materialnego administracyjnego, ale i cywilnego. NSA podkreślił, iż w każdym przypadku interes prawny wywodzony z tego typu norm musi mieć charakter osobisty, własny, indywidualny, konkretny i aktualny.

Aktualność interesu prawnego oznacza, że nadaje się on do urzeczywistnienia w danej sytuacji faktycznej i prawnej i wiąże się z realnością, co oznacza, że powinien on istnieć w dacie stosowania norm. O interesie prawnym osobistym, własnym i indywidualnym można zaś mówić, gdy przypisać go można do zindywidualizowanego podmiotu w tym znaczeniu, że akt prawny skierowany do danej osoby musi wpływać na jej sytuację prawną.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma podstaw do przyjęcia, iż regulacja dotycząca zmiany koncesji w zakresie granic terenu górniczego (art. 25 ust. 3 p.g.g.), czy też odmowy udzielenia koncesji w przypadkach wskazanych w art. 26b p.g.g., daje każdemu podmiotowi korzystającemu z nieruchomości przymiot strony w postępowaniu koncesyjnym. NSA podkreślił, iż istotne jest to, czy możliwe jest wykorzystanie nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Przyznał, iż interes prawny bycia stroną w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. z tzw. "prawa refleksyjnego" może być wywodzony z praw właścicielskich, niezbędne" jest wskazanie, jakie prawa właściciela naruszają uprawnienia wynikające z decyzji koncesyjnej.

Ten ostatni warunek został szerzej przedstawiony w wyroku NSA z dnia 28 września 2009 r., sygn. akt II GSK 62/09, w którym wprost stwierdzono, że: "...w omawianych typach spraw interes prawny bycia stroną w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. z tzw. "prawa refleksowego" wywodzony może być z praw właścicielskich. Wymaga to jednak odniesienia do konkretnych okoliczności konkretnej sprawy i zbadania, jakie prawa właściciela naruszają uprawnienia wynikające z decyzji koncesyjnej."

Nawiązując do treści art. 140 K.c. NSA stwierdził, że "Przedstawiona, kodeksowa regulacja uprawnień właścicielskich wskazuje (...) dwa typy tych uprawnień: prawo do korzystania z rzeczy oraz prawo do rozporządzania rzeczą, przy czym korzystanie z rzeczy może w szczególności (katalog otwarty) polegać na pobieraniu pożytków i innych dochodów z rzeczy. Rozporządzenie rzeczą – uogólniając – oznacza możliwość dokonywania czynności prawnych dotyczących rzeczy. Zakres prawa własności wyznacza też klauzula społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa.

W świetle powyższego zatem, dla prawidłowego wyprowadzenia interesu prawnego właściciela nieruchomości znajdującej się w obszarze czy także na terenie górniczym z "prawa refleksowego", wymaga rozważenia, czy uprawnienia koncesjonariusza wpływają na przedstawiony wyżej zakres uprawnień. Rozważania te winny zostać zawarte w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji."

Wykonując to wskazanie metodyczne należy najpierw zauważyć, że nieruchomości skarżących znajdują się na terenie górniczym, a więc w przestrzeni poza granicami wydobywania kopaliny (tzn. poza obszarem górniczym), objętej przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego. Z akt sprawy nie wynika by nieruchomości skarżących były zabudowane bądź też prowadzona była na ich terenie jakakolwiek działalność gospodarcza. Brak też przesłanek do uznania, że wydobywanie kopaliny zgodnie z koncesją doprowadzi do powstania rzeczywistych strat. Z odwołania się skarżących do treści art. 91 Prawa geologicznego i górniczego wynika, że celem skarżących jest raczej zabezpieczenie się przed ewentualnymi przyszłymi szkodami i zagrożeniami spowodowanymi ruchem zakładu górniczego. Nie sposób w tym stanie rzeczy mówić o realnym wpływie uprawnień koncesjonariusza na zakres uprawnień skarżących – właścicieli przedmiotowych nieruchomości. Co więcej, trudno w tej sytuacji mówić o zagrożeniu prawa refleksowego, wynikającego z uprawnień właścicielskich, uregulowanych w K.c., jeżeli odpowiedzialność koncesjonariusza jest oparta na zasadach określonych również w Kodeksie cywilnym (por. art.91 ust. 3 powołanej ustawy).

W tym miejscu należy także przywołać wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2005 r., sygn. akt II GSK 139/05, LEX nr 200781, w myśl którego "1. Za regułę przyjąć trzeba brak uprawnień właściciela do budowania na podstawie samych zagrożeń związanych z działalnością wydobywczą tezy o jego statusie strony w sprawach dotyczących koncesji, czy też weryfikacji wydanych w tym zakresie decyzji w trybie nadzwyczajnym, a w szczególności o postępowaniu nadzorczym."

W tym kontekście zarzuty naruszenia zaskarżoną decyzją art. 91 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze oraz w zw. z art. 140 i 144 k.c. oraz art. 64 § 3 Konstytucji RP należy uznać za chybiony.

W przedstawionym stanie sprawy Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie przychylił się do poglądu wyrażonego w przytoczonym już wyżej wyroku NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 504/08, w myśl którego "Wątpliwości budzi (...) możliwość wywiedzenia tego interesu prawnego z tzw. "prawa refleksowego", które jak wskazuje się w literaturze przedmiotu polega na tym, że prawo podmiotowe wykonywane przez uprawnionego może prowadzić do naruszenia nieobojętnych dla interesów osoby trzeciej norm prawnych, uzasadniającego interes tej osoby w udzieleniu ochrony prawnej (...).

W rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do uznania, że zachodził w niej stan rzeczy, z którego można by wywieść status strony z "prawa refleksowego", bowiem trudno dostrzec możliwość naruszenia norm prawnych charakteryzujących ochronę wynikającą z "prawa refleksowego". Niezależnie od powyższego należy podkreślić, że zgodnie z art. 26b p.g.g. organ koncesyjny nawet jeżeli stwierdzi istnienie przesłanek wskazanych w tym przepisie nie jest zobowiązany, a jedynie uprawniony do odmowy udzielenia koncesji.

W konsekwencji NSA w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku stwierdził, "...że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie dominuje pogląd, że interes prawny powinien znajdować podstawę w przepisach prawa materialnego. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a tym samym nie jest legitymowany do kwestionowania zapadłych w postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięć.

Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to osoba jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może wskazać przepisu prawa, który stanowi podstawę zgłoszonego przez nią roszczenia.

Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów z uwzględnieniem powyższych uwag ogólnych dotyczących rozumienia pojęcia interesu prawnego, należy w pierwszej kolejności rozpoznać jako najdalej idący zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 28 k.p.a. w związku z art. 6 pkt 8 i 9, art. 26b p.g.g. (...) poprzez przyjęcie, że właściciel nieruchomości położonej w terenie górniczym jest legitymowany do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności koncesji na wydobywanie kopaliny."

W ocenie NSA Treść art. 6 pkt 8 i 9 p.g.g,. definiujących "...dla celów ustawy - Prawo geologiczne i górnicze pojęcie "obszaru górniczego" i "terenu górniczego" i zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego (...) nie daje podstawy do przyjęcia, że właścicielowi nieruchomości przysługuje status strony i legitymacja do żądania stwierdzenia nieważności koncesji.

Statusu takiego nie można również przyznać właścicielowi nieruchomości w terenie górniczym na podstawie art. 26b p.g.g. Zgodnie z tym przepisem odmowa udzielenia koncesji może nastąpić, jeżeli zamierzona działalność narusza wymagania ochrony środowiska, w tym związane z racjonalną gospodarką złożami kopalin, również w zakresie wydobycia kopalin towarzyszących bądź uniemożliwienia wykorzystania nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem.

Poglądu, iż właścicielowi nieruchomości w terenie górniczym przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym koncesji nie uzasadnia ten fragment art. 26b p.g.g., który stwarza możliwość odmowy udzielenia koncesji w przypadku, gdyby zamierzona działalność uniemożliwiała "wykorzystanie nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem". Pogląd ten aprobowany jest w piśmiennictwie (por. R. Mikosz, Strona w postępowaniu dotyczącym koncesji na wydobywanie kopalin, Ratio est anima legis, Księga jubileuszowa ku czci Profesora Janusza Trzcińskiego, W-wa 2007, s. 275-290).

W treści fragmentu art. 26b p.g.g. w brzmieniu "wykorzystanie nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem" trudno jest znaleźć argumenty, że każdy podmiot wykorzystujący nieruchomość w terenie górniczym ma interes prawny, a tym samym status strony w postępowaniu koncesyjnym, w tym także w postępowaniu o stwierdzenie nieważności koncesji. Treść art. 26b p.g.g. wskazuje, że nie chodzi w nim o "wykorzystanie" nieruchomości przez indywidualne podmioty, lecz o "przeznaczenie" nieruchomości wynikające z aktu o charakterze generalnym. Przepis ten wyraźnie nawiązuje do treści art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), który to przepis określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenu na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy. Na rzecz takiego poglądu przemawia w szczególności argument, że tak rozumiane "przeznaczenie terenu" musi być brane pod uwagę w toku postępowania koncesyjnego. Stosownie bowiem do treści art. 16 ust. 5 p.g.g. udzielenie koncesji na działalność polegającą na wydobywaniu kopalin ze złóż wymaga uzgodnienia z właściwym wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta. Uzgodnienie to następuje na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

W świetle przytoczonych wyżej okoliczności uprawniony jest wniosek, że przepis art. 26b p.g.g. określa przesłanki, które powinny być brane pod uwagę przy rozważaniu odmowy udzielenia koncesji, nie stanowi natomiast materialno-prawnej podstawy do ustalenia stron postępowania koncesyjnego. Z treści omawianego przepisu nie można (...) wyprowadzić prawa właściciela nieruchomości w terenie górniczym do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności koncesji" (...).

"Z przedstawionych wyżej wywodów wynika, że przepisy art. 28 k.p.a. w związku z art. 6 pkt 8 i 9 i art. 26b p.g.g. nie stanowią podstawy prawnej do przyjęcia tezy, że właściciel nieruchomości w terenie górniczym ma status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności koncesji".

W ocenie Sądu również zarzut naruszenia w niniejszej sprawie art. 25 ust. 1 i 3 Prawa geologicznego i górniczego – w kontekście art. 28 K.p.a. - nie znajduje uzasadnienia. Przepis ten określa bowiem głównie treść koncesji, a zwłaszcza obowiązek wyznaczenia w niej granic obszaru i terenu górniczego, które – w przypadku przekroczenia przez rzeczywiste szkodliwe wpływy robót górniczych zakładu górniczego granic terenu górniczego określonych w koncesji, powinny zostać odpowiednio zmienione (ust. 3). Z przepisu tego w żaden sposób nie wynika, że właściciel gruntu położonego na obszarze terenu górniczego ma prawa strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Obowiązek dostosowania granic terenu górniczego do przestrzennego zakresu rzeczywistych szkód spowodowanych ruchem zakładu górniczego dotyczy bowiem organu koncesyjnego i nie powoduje po stronie właściciela takich nieruchomości żadnych uprawnień – poza możliwością zgłoszenia powstania takiej sytuacji.

Do zarzutu naruszenia art. 91 Prawa geologicznego i górniczego Sąd odniósł się już wyżej.

Reasumując, Sąd uznał, że wszystkie zarzuty podniesione przez skarżących nie znajdują uzasadnienia, a w szczególności nie stwarzają podstaw do uznania ich statusu jako strony w postępowaniu o stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] września 2009 r. o udzieleniu K. sp. z o.o. koncesji na wydobywanie granitu ze złoża "[...]", położonego w miejscowości Z., gmina M., województwo [...].

Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.