Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 485/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3 , art. 137, art. 229
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) WSA Józef Maleszewski Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2018 r. sprawy ze skarg B. W., M. P. na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję Starosty [...] z dnia 02 listopada 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej B. W. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. zasądza od Wojewody na rzecz M. P. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Sygn. akt IV SA/Po [...]

Uzasadnienie

Decyzją z [...] listopada [...] r., Nr [...] Starosta P. orzekł o odmowie zwrotu - na rzecz B. W., H. S., G. L. i E. W. działek będących przedmiotem postępowania o zwrot nieruchomości, położonych w P., oznaczonych w ewidencji gruntów: obręb P., arkusz mapy [...], działki nr:

- [...] zapisana w księdze wieczystej KW nr [...] jako własność M. P. w użytkowaniu wieczystym P. M. i osób fizycznych

- [...] zapisana w księdze wieczystej KW nr [...] jako własność M. P. w użytkowaniu wieczystym P. M.,

- [...] zapisana w księdze wieczystej KW nr [...] jako własność M. P. w użytkowaniu wieczystym P. M.,

- [...] zapisana w księdze wieczystej KW nr [...] jako własność M. P. w użytkowaniu wieczystym P. M.,

- [...], [...], [...] zapisane w księdze wieczystej KW nr [...] jako własność M. P. w użytkowaniu wieczystym P. M.,

- [...] zapisana w księdze wieczystej KW nr [...] jako własność M. P. w użytkowaniu wieczystym P. M..

Starosta P. wskazał, iż aktem notarialnym z 5 maja [...] r., reper. A. I. nr [...], w trybie ustawy z 12.03.1958 r. (Dz. U. nr [...] poz. 64) Skarb Państwa nabył od J. Ż. nieruchomość położoną w P., na P. przy ul. [...] z przeznaczeniem na budownictwo mieszkaniowe wysokie i inwestycje towarzyszące w myśl zatwierdzonego planu zagospodarowania przestrzennego tego rejonu, a spadek po nim, nabyły: B. W., H. S., G. L., E. W..

Starosta wskazał, że zgodnie z art. [...] ust. [...] ustawy o gospodarce nieruchomościami, przepisy o zwrocie stosuje się do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z [...] r. Nr 10, poz. 64).

Jednakże okoliczność czy nieruchomość jest wykorzystana zgodnie z celem, na jaki została wywłaszczona, czy też wykorzystano ją na inny cel bądź w ogóle nie wykorzystano, nie mają znaczenia dla wyniku sprawy w przypadku utraty władania tą nieruchomością przez Skarb Państwa bądź gminę, na skutek ustanowienia na niej użytkowania wieczystego (wyrok NSA z 11.08.1998r. sygn. akt IV SA 1687/96). Zgodnie z orzecznictwem sądów, nie mogą podlegać zwrotowi nieruchomości wywłaszczone, jeżeli ustanowione zostało na nich prawo użytkowania wieczystego (wyrok NSA z 17.08.1998 r. sygn. akt IV SA 1976/97). Oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej oznacza, że nastąpił nieodwracalny skutek prawny, nieruchomość nie jest we władaniu gminy lub Skarbu Państwa.

Starosta powołał się na treść uchwały NSA z 13 kwietnia [...] r., w składzie Siedmiu Sędziów, zgodnie z którą; jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 u.g.n., podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i [...] tej ustawy (sygn. akt I OPS [...], CBOSA).

W przedmiotowej sprawie w wyniku podziału działki [...] powstała między innymi działka nr [...], która zgodnie z pozyskanym materiałem dowodowym z ksiąg wieczystych - pismem P. M. z [...] listopada [...] r.- uległa kolejnemu podziałowi na działki nr [...] do [...], na których P. M. jest użytkownikiem wieczystym wraz z osobami fizycznymi. Prawo użytkowania wieczystego nabyła na mocy aktu notarialnego z [...] kwietnia [...] r., repertorium A numer [...] (w aktach sprawy). A zatem wpis prawa użytkowania wieczystego nastąpił po dniu wejścia w życie ustawy z [...] sierpnia [...] roku o gospodarce nieruchomościami. Zatem w ocenie Starosty [...] zwrot przedmiotowych działek jest niemożliwy.

Pismem z dnia 16 listopada [...] r. odwołanie od powyższej decyzji złożyło M. P., zarzucając jej naruszenie:

- przepisów prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez stwierdzenie, że działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], ark. m. [...], obr. [...], zostały oddane w użytkowanie wieczyste na inny cel niż zostały one wywłaszczone, podczas gdy Starosta P. w ogóle nie ustalił na jaki cel ww. działki zostały oddane w użytkowanie wieczyste,

- przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, i art. 77 § 1 Kpa, poprzez błędną ocenę materiału dowodowego.

Pismem z dnia [...] listopada [...] r. odwołanie od decyzji Starosty [...] wniosły B. W., E. W., G. L., H. S.. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 6, 7, 8, 77, 70, 107 § 3 Kpa w zw. z art. 11 Kpa, gdyż nie uwzględniono słusznego interesu strony poprzez odstąpienie od wnikliwego ustalenia prawdy obiektywnej. W opinii odwołujących Starosta P. naruszył także prawo materialne w postaci art. 136, 137 i 139 u.g.n., bowiem skoro nie zbadał on, czy wnioskodawczynie zostały zawiadomione w przeszłości o możliwości żądania zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, to w rezultacie błędnie uznano, że z powodu oddania gruntu w użytkowanie wieczyste po 1 stycznia 1998 r. należy orzec o odmowie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej. Odwołujące wskazały, że jeżeli oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste nastąpiło przy jednoczesnym naruszeniu art. 136 ust. [...] u.g.n. (bowiem przed rozdysponowaniem gruntem na rzecz osoby trzeciej nie umożliwiono złożenia podania o zwrot), to przesłanka negatywna dla zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, w postaci niepozostawania nieruchomości w wyłącznym władaniu jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbi Państwa, nie występuje.

Odwołanie wniósł także W. O., który jest właścicielem lokalu mieszkalnego położonego na osiedlu [...] [...], objętego księgą wieczystą o numerze POI [...] i zarazem jest on współużytkownikiem wieczystym nieruchomości wspólnej zapisanej w księdze wieczystej o numerze [...], stanowiącej działkę numer [...], arkusz mapy [...], obręb P..

Decyzją Wojewody z dnia 31 marca [...] r., Nr [...] 1) umorzono postępowanie odwoławcze w odniesieniu do zakresu odwołania W. O. obejmującego nieruchomości położone w P., stanowiące działki o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], arkusz mapy [...], obręb P.;

[...]. uchylono zaskarżoną decyzję w całości;

3. odmówiono zwrotu na rzecz B. W., H. S., G. L. i E. W.:

A) części nieruchomości stanowiącej działkę numer [...], arkusz mapy [...], obręb P., zapisaną w księdze wieczystej numer [...], odpowiadającej części dawnej działki numer [...], arkusz mapy [...], obręb P.;

B) części nieruchomości stanowiącej działkę numer 1.[...], arkusz mapy [...], obręb P., zapisaną w księdze wieczystej numer [...], odpowiadającej części dawnej działki numer [...], arkusz mapy [...], obręb P.;

C) części nieruchomości stanowiącej działkę numer [...], arkusz mapy [...], obręb P., zapisaną w księdze wieczystej numer [...], odpowiadającej części dawnej działki numer [...], arkusz mapy [...], obręb P.;

D) części nieruchomości stanowiącej działkę numer [...], arkusz mapy [...], obręb P., zapisaną w księdze wieczystej numer [...], odpowiadającej części dawnej działki numer [...], arkusz mapy [...], obręb P.;

E) części nieruchomości stanowiącej działki o numerach [...], [...], [...], arkusz mapy [...], obręb P., zapisane w księdze wieczystej numer [...], odpowiadające części dawnej działki numer [...], arkusz mapy [...], obręb P.;

F) części nieruchomości stanowiącej działkę numer [...], arkusz mapy [...], obręb P., zapisaną w księdze wieczystej numer [...], odpowiadającej części dawnej działki numer [...], arkusz mapy [...], obręb P.;

4. umorzono postępowanie organu pierwszej instancji w odniesieniu do:

A) pozostałej części nieruchomości stanowiącej działkę numer [...], arkusz mapy [...], obręb P., zapisaną w księdze wieczystej numer [...], nieodpowiadającej części dawnej działki numer [...], arkusz mapy [...], obręb P.;

B) pozostałej części nieruchomości stanowiącej działkę numer [...], arkusz mapy [...], obręb P., zapisaną w księdze wieczystej numer [...], nieodpowiadającej części dawnej działki numer [...], arkusz mapy [...], obręb P.;

C) pozostałej części nieruchomości stanowiącej działkę numer [...], arkusz mapy [...], obręb P., zapisaną w księdze wieczystej numer [...], nieodpowiadającej części dawnej działki numer [...], arkusz mapy [...], obręb P.;

D) pozostałej części nieruchomości stanowiącej działkę numer [...], arkusz mapy [...], obręb P., zapisaną w księdze wieczystej numer [...], nieodpowiadającej części dawnej działki numer [...], arkusz mapy [...], obręb P.;

E) pozostałych części nieruchomości stanowiącej działki o numerach [...], [...], [...], arkusz mapy [...], obręb P., zapisane w księdze wieczystej numer [...], nieodpowiadających części dawnej działki numer [...], arkusz mapy [...], obręb P.;

F) pozostałej części nieruchomości stanowiącej działkę numer [...], arkusz mapy [...], obręb P., zapisaną w księdze wieczystej numer [...], nieodpowiadającej części dawnej działki numer [...], arkusz mapy [...], obręb P..

W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda podniósł, że decyzja Starosty [...] była wadliwa z jednego względu, a mianowicie organ I instancji orzekł o odmowie całych nieruchomości stanowiących działki o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], arkusz mapy [...], obręb P.. W toku postępowania odwoławczego dowiedziono natomiast, że co najwyżej część rzeczonych działek może odpowiadać dawnej działce numer [...]. Powyższe oznacza zatem, że organ I instancji orzekł merytorycznie w stosunku do nieruchomości, które nie są przedmiotem postępowania. Istota sprawy sprowadza się wszak do oceny, czy podanie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej jest zasadne. Jeżeli nieruchomości wywłaszczone odpowiadają części działek o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], arkusz mapy [...], obręb P., to należało orzec o odmowie zwrotu tylko tych części. W tym stanie rzeczy Wojewoda uchylił decyzję Starosty [...] w całości i orzekł co do istoty: odmawiając zwrotu poszczególnych fragmentów nieruchomości wywłaszczonej (części danych działek).

Oceniając decyzję Starosty [...] w pozostałym zakresie, wykraczając poza zarzuty podniesione w odwołaniach, Wojewoda stwierdził, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania (ani przepisów prawa materialnego) w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Starosta P. zebrał materiał dowodowy, na podstawie którego doszedł do trafnego przekonania, że odmowa zwrotu nieruchomości wywłaszczonej jest uzasadniona.

Dalej Wojewoda wskazał, że wniosek o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, inicjujący niniejsze postępowanie powinien być rozpatrywany na podstawie przepisów aktualnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wprawdzie prawo własności nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot zostało odjęte na podstawie ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. w latach 60 ubiegłego wieku, zaś podanie inicjujące postępowanie w I instancji wniesiono 23 lipca 2007 r., to jednak przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. (a więc dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości) stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego na podstawie m.in. decyzji wywłaszczeniowych wydanych na podstawie art. 14 i 22 u.z.t.w.n., obowiązującej w okresie od 5 kwietnia 1958 r. do 31 lipca 1985 r. Powyższe wynika m.in. z art. 216 ust. 1 u.g.n.

W ocenie Wojewody najważniejsze i pierwszorzędne dla tego rodzaju sprawy jest ustalenie jej przedmiotu. Przedmiotem sprawy o zwrot mogą być jedynie nieruchomości wywłaszczone - a zatem takie w stosunku do których zapadła "decyzja wywłaszczeniowa" lub które mieszczą się w hipotezie art. 216 u.g.n. Powyższe oznacza, iż sprawę o zwrot nieruchomości rozpocząć należy od ustalenia, czy nieruchomości których wnioskodawca żąda zwrotu były w ogóle wywłaszczone.

Kolejnym etapem postępowania jest wyeliminowanie negatywnych przesłanek zwrotu nieruchomości określonych w art. 229 u.g.n., a zgodnie z którym roszczenie o zwrot nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy, nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.

Zasadniczym elementem sprawy o zwrot jest ustalenie celu wywłaszczenia. Zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą cel wywłaszczenia należy określać z jednej strony realizując wymóg ścisłej interpretacji ustalonego ("zrekonstruowanego") w toku postępowania celu wywłaszczenia, a z drugiej strony dopuścić należy, iż pod ustalonym celem wywłaszczenia nie mieści się tylko dosłownie przewidziana inwestycja, ale również obiekty dla niej towarzyszące (nieodzowne elementy np. infrastruktury technicznej). Podstawowym dokumentem przesądzającym o celu wywłaszczenia jest inwestycja wskazana w akcie wywłaszczenia.

Ostatnim aspektem sprawy o zwrot nieruchomości jest stwierdzenie zbędności nieruchomości albo zagospodarowania nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia. Badanie powyższej przesłanki jest kluczowe dla sprawy zwrotowej, gdyż: 1) polega na sprawdzeniu, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany w terminach wskazanych wart. 137 pkt 1 i 2 u.g.n.; 2) pozwala przyjąć, iż nieruchomość nie jest zbędna na cel wywłaszczenia, niezależnie od tego kiedy doszło do zagospodarowania nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia, o ile została ona wywłaszczona przed 27 maja 1990 r., a w dniu złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, lecz nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano na niej cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Zdaniem organu odwoławczego Starosta P. trafnie zidentyfikował negatywną przesłankę o zwrot nieruchomości wywłaszczonej w postaci pozostawania jej jako przedmiot użytkowania osób trzecich. W tej mierze bowiem Wojewoda podziela zapatrywanie, że zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest niemożliwy z powodu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz innych osób, a co wynika z treści sentencji uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2015 r., sygn. I OPS 3/14.

W ocenie Wojewody nie miało racji M. P., że rozpoznając sprawę o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, jeżeli ma miejsce taki stan rzeczy, o jakim mowa w uchwale abstrakcyjnej NSA z 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 3/14, to trzeba ustalić cel wywłaszczenia i określić stopień jego realizacji na nieruchomości wywłaszczonej. Przedmiotem postępowania jest zwrot nieruchomości wywłaszczonej. Jeżeli jest niemożliwy zwrot z przyczyn obiektywnych i trwałych - tj. fakt pozostawania nieruchomości w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej - to brak podstaw i powodów dla badania, czy nieruchomość wywłaszczona jest zbędna w rozumieniu art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. Przeciwne rozumowanie oznaczałoby, iż organ administracji publicznej ma prowadzić karkołomne postępowanie wyjaśniające, określać cel wywłaszczenia, wskazywać na zbędność nieruchomości, po to tylko by finalnie zwrotu nieruchomości i tak odmówić.

Podobnie rzecz się przedstawia, jeżeli chodzi o argumentację B. W., E. W., G. L. i H. S., gdyż i ona nie była trafna.

Argumentacja odwołujących, że w sprawie należało ustalić czy doszło do wypełnienia obowiązku, o jakim mowa w art. 136 ust. [...] u.g.n., jest pozbawiona znaczenia. Zgodnie z powołanym przepisem w razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wojewoda podał, że zwrot przedmiotowych nieruchomości nie może nastąpić, ponieważ są one przedmiotem użytkowania wieczystego (zob. uchwałę Pięciu Sędziów Sądu Najwyższego z 22 grudnia 1993 r., sygn. akt 111 AZP 24/93, a także niedawną uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 3/2014). Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale wyjaśnił, że ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości ma charakter konstytutywny, wywołuje skutek rzeczowy w postaci przejścia prawa własności na poprzedniego właściciela i stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej. Z tych względów postępowanie administracyjne może się toczyć, jeśli istnieje niebudzący wątpliwości stan prawny, z którego wynika, że Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest właścicielem nieruchomości.

Skargę na decyzję Wojewody wywiodły B. W., E. W., G. L. i H. S. wnosząc o jej uchylenie w całości. W ocenie Skarżących zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania mające wpływ na rozstrzygnięcie w tym art. 6 art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 Kpa w zw. z art. 11 Kpa polegające na nieuwzględnieniu przez organ I instancji słusznych interesów strony na skutek braku wszechstronnego rozpoznania wszystkich istotnych elementów stanu faktycznego, a tym samym niewykazanie należytej dbałości w dokładnym ustaleniu stanu faktycznego, skutkujące między innymi uznaniem, iż skoro Skarb Państwa oddał wywłaszczone nieruchomości w użytkowanie wieczyste to wykluczona jest możliwość żądania jej zwrotu. Naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 3 Kpa w zw. z art. 8 Kpa w zw. z art. 11 Kpa polegające na zawarciu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wybiórczej oceny co do zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, brak pełnego odzwierciedlenia oceny zgromadzonego materiału dowodowego w uzasadnieniu wydanej decyzji wobec niedokonania tej oceny w sposób wyczerpujący. Naruszenie przepisów prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 47 ust. 4 i art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości oraz art. 136, art. 137, art. 139 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. W sprawie ziściły się przesłanki wskazujące na to, iż wywłaszczone nieruchomości stały się zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, albowiem Skarb Państwa pomimo upływu 7 lat od uprawomocnienia się decyzji o wywłaszczeniu nie rozpoczął prac związanych z realizacją tego celu, względnie pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został przez Skarb Państwa zrealizowany, zaś oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste P. M. w P. nastąpiło z naruszeniem ustawowego zakazu rozporządzania nieruchomością w drodze czynności prawnej przenoszącej uprawnienie do korzystania z nieruchomości na rzecz innego podmiotu, oddanie to nastąpiło bez zawiadomienia poprzedniego właściciela, bez informacji o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Skargę na decyzję Wojewody wniosło również M. P., zarzucając jej naruszenie art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegającego na niezbadaniu celu wywłaszczenia na przedmiotowych nieruchomościach oraz naruszenie art. 7,77 §1 Kpa poprzez brak wyjaśnienia sprawy. Skargę zarejestrowano pod sygn. akt IV SA/Po 486/17.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 23 maja 2017 r. połączono sprawy o sygn. akt IV SA/Po 485/17 ze sprawą IV SA/Po 486/17 w celu ich łącznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia. Postanowieniem z dnia 13 czerwca [...] r. odrzucono skargi E. W., G. L., H. S..

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym, związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., a orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt.

Rozpatrując sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdzić należy, iż skargi zasługiwały na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm., dalej: u.g.n.)., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (art. 137 ust. 1 u.g.n.).

W myśl art. 229 u.g.n. roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.

Komentowany art. 229 wyłącza istnienie roszczenia z art. 136 ust. 3 ustawy w sytuacji, gdy przed dniem 1.1.1998 r. wywłaszczona nieruchomość została sprzedana osobie trzeciej lub oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, a prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Wskazane przesłanki muszą przy tym nastąpić łącznie przed dniem 1.1.1998 r. Uwzględniając uregulowania KWU, decydujące znaczenie dla określenia daty ujawnienia prawa należy przyznać w istocie dacie skutecznego złożenia wniosku w tej sprawie. Nieistotny z tego punktu widzenia jest fakt, że wpis prawa własności ma znaczenie deklaratoryjne (z wyjątkiem ustanowienia odrębnej własności lokalu), a wpis prawa użytkowania wieczystego ma charakter konstytutywny. Kluczowe znaczenie ma bowiem fakt ujawnienia prawa w księdze wieczystej (poprzez wpis), a nie tylko jego nabycie. W obu przypadkach dla oceny tego, kiedy wpis ujawniono w księdze wieczystej, decydujące znaczenie ma chwila złożenia wniosku w tej sprawie, gdyż stosownie do art. 29 KWU wpis w księdze wieczystej ma moc wsteczną od chwili złożenia wniosku o dokonanie wpisu (por. np. wyr. NSA z 29.5.2002 r., I SA 2683/00, Legalis; wyr. NSA z 20.3.2001 r., I SA 2341/99, Legalis).

Do przyjęcia, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje zgodnie z art. 229 u.g.n., niezbędne jest łączne spełnienie trzech przesłanek:

1) nieruchomość została sprzedana lub ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego;

2) sprzedaż nieruchomości lub ustanowienie użytkowania wieczystego nastąpiło przed dniem 1.1.1998 r.;

3) prawo własności bądź prawo użytkowania wieczystego zostało wpisane do księgi wieczyste przed dniem 1.1.1998 r.

Obowiązkiem organu administracji publicznej, do którego zwrócono się o zwrot nieruchomości, jest właściwe udowodnienie istnienia tych przesłanek (wyr. WSA w Warszawie z 6.3.2008 r., I SA/Wa 32/08, Legalis).

W orzecznictwie NSA jednolicie przyjmowany jest obecnie pogląd, że art. 229 u.g.n. jest wyjątkiem od zasady określonej w art. 136 ust. 3 u.g.n. Jego wyjątkowy charakter obliguje zatem do ścisłej wykładni. Skoro z woli ustawodawcy roszczenie o zwrot zostało wyłączone w stosunku do nieruchomości, które zostały sprzedane albo ustanowiono na nich prawo wieczystego użytkowania na rzecz osoby trzeciej przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, to brak jest podstaw prawnych, by możliwość dochodzenia takiego roszczenia była wyłączona także w stosunku do nieruchomości sprzedanych przez Skarb Państwa w późniejszym czasie" (wyr. WSA w Rzeszowie z 22.1.2010 r., II SA/Rz 845/09, Legalis).

Art. 229 u.g.n. należy rozumieć w ten sposób, że nie można orzec o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej wówczas, gdy nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste przed wejściem w życie tej ustawy i stan taki trwa w dniu jej wejścia w życie. Zaznaczyć przy tym należy, że wskazany przepis zasadniczą rolę przypisuje wpisowi do księgi wieczystej prawa użytkowania wieczystego. Istotne jest, aby prawo użytkowania wieczystego zostało ujawnione w księdze wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998 r.

W okolicznościach objętych hipotezą art. 229 u.g.n. nie dochodzi zatem do merytorycznego (co do istoty) rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, lecz jedynie do formalnego jej załatwienia, wyłączającego skuteczne domaganie się zwrotu tej nieruchomości w celu ochrony osób trzecich, które nabyły własność wywłaszczonej nieruchomości lub stały się jej użytkownikami wieczystymi (patrz wyrok NSA w Warszawie z dnia 29 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2500/14, LEX nr 2082559). Jeżeli władanie nieruchomości przeniesiono na osobę trzecią przed wejściem w życie u.g.n. i fakt ten ujawniono w księdze wieczystej, to nie ma potrzeby badania przesłanek zwrotu (zbędności wywłaszczonej nieruchomości), bo zwrot nieruchomości nastąpić nie może, poza sytuacją, gdy władającym jest Skarb Państwa albo jednostka samorządu terytorialnego ( por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2118/14, LEX nr 2106424).

Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika natomiast, że prawo użytkowania wieczystego P. M. nabyła na mocy aktu notarialnego z dnia 22 kwietnia 1999 r., (repertorium A numer [...]). Natomiast wniosek Spółdzielni o dokonanie wpisu do ksiąg wieczystych został złożony w dniu 05.11.2001 r. (data prezentaty). Wpisu w księdze wieczystej dokonano w dniu 17.05.2006 r.

Mając powyższe na względzie należy wskazać, że w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania art. [...] u.g.n., a wniosek skarżących o zwrot wywłaszczonych nieruchomości podlegał rozpoznaniu na podstawie art. 136 i art. 137 ustawy.

Sąd w pełni podziela pogląd zawarty w uchwale składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2015 r., sygn. I OPS 3/14. Należy jednak podkreślić, że przedmiotowa uchwała traktuje o trwałym zbyciu nieruchomości i utracie władztwa nad nieruchomością. Chodzi o sytuację, w której nieruchomość nie jest własnością Skarbu Państwa (jednostki samorządu terytorialnego) i z tego powodu nie może być zwrócona.

W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z art. 33 ust. 1 u.g.n. użytkowanie wieczyste wygasa z upływem okresu ustalonego w umowie albo przez rozwiązanie umowy przed upływem tego okresu. Użytkowanie wieczyste może też wygasnąć z innych przyczyn, nieujętych w komentowanym przepisie, np.:

– w wyniku konfuzji, czyli przejścia użytkowania wieczystego na właściciela;

– w wyniku wywłaszczenia;

– w wyniku zrzeczenia się prawa przez użytkownika wieczystego na podstawie art. 16 u.g.n. (patrz Komentarz aktualizowany do art. 33 ustawy o gospodarce nieruchomościami, E. B.-K. LEX [...]. Powyższe oznacza, że oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste nie jest trwałym zbyciem nieruchomości.

Z powyższym koresponduje treść przepisu art. 138 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym jeżeli nieruchomość lub jej część podlegająca zwrotowi została oddana w trwały zarząd lub została obciążona prawem użytkowania, prawa te wygasają z dniem, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stała się ostateczna.

Należy również wyjaśnić, że postępowanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości podlega ogólnym regułom postępowania administracyjnego. Postępowanie to zatem powinno być przeprowadzone z zachowaniem wszystkich reguł określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, m.in. w zgodzie z określoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej. Organ, stojąc na straży praworządności, podejmuje bowiem wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli i w tym zakresie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością (art. 77 k.p.a.), a samo postępowanie administracyjne prowadzić tak, by wzbudzać zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). W szczególności organ jest obowiązany do przeprowadzenia wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego (art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.), a stanowisko wyrażone w decyzji powinien uzasadnić (art. 107 § 3 k.p.a.) w sposób pozwalający na jednoznaczne stwierdzenie wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności (faktycznych i prawnych) sprawy. W opinii Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę powyższym wymogom organy administracji obu instancji w tym przypadku nie sprostały.

Ponownie rozpoznając sprawę organy rozpoznają wniosek skarżących w oparciu o art. 136 i art. 137 ustawy i zbadają czy cel wywłaszczenia został zrealizowany i czy nieruchomość objęta wnioskiem o jej zwrot stała się zbędna na cel wywłaszczenia czy też nie.

W tej sytuacji Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art.135 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania na rzecz B. W. Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając uiszczony przez Skarżącą wpis od skargi oraz koszty zastępstwa prawnego, ustalone według stawki opłat określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 z późn. zm.). O zwrocie kosztów na rzecz M. P. Sąd postanowił na podstawie art. 200 p.p.s.a.