Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 188/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Pomoc społeczna
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 6 pkt 8, art 59 ust 1, art 101 ust  1 i 2
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: art 22 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 4, art 15 § 1 pkt 4 , § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch, Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Sędzia del. NSA Wiesław Morys (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy P. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy P. a Wójtem Gminy R. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku I. S. o skierowanie do domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Wójta Gminy P. jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy P., z upoważnienia którego działał Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, pismem z dnia 10 listopada 2011 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Wójtem Gminy R. w sprawie skierowania I. S. do Domu Opieki w J. oraz ustalenia opłaty za pobyt w tymże domu.

W uzasadnieniu wniosku podał, iż Wójt Gminy R. działający przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej, wydanym na podstawie art. 19 i art. 65 § 1 k.p.a. postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. stwierdził, iż nie jest właściwy do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku i przekazał go Gminnemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w P. W motywach tegoż postanowienia stwierdził, że I. S. na mocy decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w R. z dnia [...] marca 2004 r. została skierowana do Domu Opieki w J., jednakże w wyniku przeprowadzonego przez Wojewodę Śląskiego postępowania kontrolnego skierowano do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji, jako wydanej bez podstawy prawnej. W dniu [...] lutego 2011 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej w R. wpłynął wniosek I. S. o umieszczenie jej w domu pomocy społecznej. Uzasadniając brak swej właściwości Wójt Gminy R. podał, że wymieniona przebywa od 7 lat na terenie Gminy P., tam jest zameldowana na pobyt czasowy i tam znajduje się centrum jej aktywności życiowej. Fakt, iż nie posiada stałego zameldowania nie przesądza o tym, iż jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), dalej u.p.s. Wskazał, iż zgodnie z art. 59 ust. 1 przywołanej powyżej ustawy decyzję o skierowaniu do domu opieki społecznej i decyzję ustalającą opłatę za ten pobyt wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej, czyli po myśli art. 101 ust. 6 tej ustawy, gminy miejsca jej zamieszkania. Wójt Gminy P., powołując się na art. 65 § 1 k.p.a. w związku z art. 6 pkt 8 i art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, uznał się niewłaściwym i pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. przekazał sprawę do Ośrodka Pomocy Społecznej w R. Następnie w dniu 10 listopada 2011 r. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Wskazał, iż I. S. jest zameldowana na pobyt czasowy od dnia [...] maja 2006 r. w miejscowości J. [...], pod którym to adresem mieści się Dom Pomocy Społecznej. Przytaczając brzmienie art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej stwierdził, iż w przypadku osoby bezdomnej właściwa do udzielenia świadczenia jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Wyraził przy tym pogląd, że spełnione zostały przesłanki z art. 6 pkt 8 cytowanej wyżej ustawy pozwalające na uznanie I. S. za osobę bezdomną. Bowiem nie zamieszkuje ona w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego. Podkreślił, iż jedynie czasowo zamieszkuje ona w Domu Pomocy Społecznej w J., który uznał za miejsce publiczne. Na poparcie swojego stanowiska powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 września 2009 r., sygn. IV SA/Wr 263/09, w którym stwierdzono, iż przebywanie w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu w miejscu publicznym nie pozwala na przyjęcie, że miejscowość ta jest miejscem zamieszkania tej osoby w rozumieniu art. 25 k.c. Wobec tego uznał, iż właściwym organem w sprawie jest Wójt Gminy R.

W odpowiedzi na wniosek Wójt Gminy R. postulował wskazanie jako organu właściwego w sprawie Wójta Gminy P., powołując się na dotychczasową argumentację.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z regulacją zawartą w art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej zwanej P.p.s.a. - sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne miedzy organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Wedle brzmienia art.15 § 1 pkt 4 tej ustawy właściwym w tych sprawach jest Naczelny Sąd Administracyjny. W niniejszej sprawie do rozstrzygnięcia przedstawiony został spór o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy P. a Wójtem Gminy R. i to spór negatywny, bowiem żaden z nich nie uważa się za właściwy do rozpatrzenia zgłoszonego żądania. Nie jest to spór kompetencyjny, gdyż jego podmiotami nie są organy samorządowe z jednej strony oraz organy administracji rządowej z drugiej. W tym miejscu należy również zwrócić uwagę na przepis art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a., wedle którego sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, z wyjątkiem przypadków określonych w pkt 2-4, w razie braku dla obu organów wspólnego organu, który co do zasady byłby kompetentny do rozstrzygania tego rodzaju sporów.

Zagadnienie właściwości organów w sprawach dotyczących skierowania i umieszczenia w domu pomocy społecznej reguluje art. 59 u.p.s. Po myśli jego ust. 1 decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i ustalającą opłatę za pobyt w nim wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu. Natomiast wedle art. 59 ust. 2 decyzję o umieszczeniu w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy (lub starosta powiatu) prowadzącej dom. Jak wynika z akt sprawy chodzi w niej o pierwszą sytuację. Jak głosi art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej gminą właściwą jest gmina ustalona według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. W przypadku osób bezdomnych art. 101 ust. 2 przywołanej ustawy wprowadza właściwość gminy ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Ustawa ta nie zawiera definicji miejsca zamieszkania, toteż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem należy w tym zakresie odwołać się do unormowań prawa cywilnego. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z art. 25 Kodeksu cywilnego jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle w/w przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Z regulacji tej wynika, że dla przyjęcia zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości konieczne jest ustalenie występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu, przy czym przesłanki te muszą wystąpić łącznie. O ile ustalenie pierwszej z nich zwykle nie nastręcza trudności, o tyle o zamiarze stałego pobytu mogą decydować różnorakie okoliczności. W judykaturze przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej (p. przykładowo postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt I OW 116/10, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze przyjąć należy, iż w przedmiotowej sprawie obie te przesłanki zostały spełnione. I. S. przebywa obecnie w Domu Pomocy Społecznej w J. (gmina P.) i ma zamiar przebywać tam nadal, co wynika choćby ze złożonego w dniu [...] lutego 2011 r. wniosku. Tam też koncentrują się jej sprawy życiowe od wielu lat. Przyczyna tego stanu rzeczy dla tej konkluzji jest obojętna. W orzecznictwie akcentuje się m.in., że o ześrodkowaniu ważnych spraw życiowych może świadczyć fakt korzystania z opieki zdrowotnej i leczenie specjalistyczne (p. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt I OW 156/10, publ. j.w.). I. S. została wymeldowana z pobytu stałego w gminie R., bo z uwagi na stan zdrowia nie może zamieszkiwać w miejscu poprzedniego stałym zameldowania. Z tego też powodu wymaga stałej opieki. Okoliczności sprawy pozwalają na sformułowanie wniosku, że w domu pomocy społecznej będzie przebywać do końca życia. Pomoc tego rodzaju jest zgodna z celem i charakterem tego domu pomocy społecznej.

Wbrew twierdzeniom wnioskodawcy w sprawie nie ma zastosowania regulacja dotycząca osób bezdomnych, uzasadniająca z mocy art. 102 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej właściwość gminy ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. Definicję osoby bezdomnej zawiera art. 6 pkt 8 u.p.s. Za bezdomnego uważana jest osoba nie zamieszkująca w lokalu mieszkalnym i nie zameldowana na pobyt stały oraz osoba nie zamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Przesłanki sprecyzowane dla obu kategorii osób muszą występować łącznie. Ponieważ poza sporem pozostaje fakt, że I. S. nie posiada stałego zameldowania, przeto dotyczyć jej może tylko regulacja obejmująca pierwszą grupę osób. Zatem istotna jest odpowiedź na pytanie czy zamieszkuje ona w lokalu mieszkalnym. Takim lokalem w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tj. Dz. U. z 2005 r., Nr 31, poz. 266 ze zm.) jest lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki. Nie jest lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Z definicji tej nie wynika, aby lokal mieszkalny miał być samodzielny, wyposażony w odrębne pomieszczenia socjalne, by musiał spełniać wymogi techniczne określone innymi przepisami ściśle odnoszącymi się do lokali mieszkalnych. Akcent bowiem należy położyć przede wszystkim na to, by był to lokal służący do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych i to na stałe, bądź na dłuższy okres czasu (nie krótkotrwale). Tak też stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu przywołanego wyżej postanowienia z dnia 13 października 2010 r., dowodząc, że już na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 105, poz. 509 ze zm.) Sąd Najwyższy uznał, że lokal samodzielny stanowi składająca się z wydzielonymi trwałymi ścianami w obrębie budynku izba przeznaczona na stały pobyt ludzi, która wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służyła zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych chociażby znajdowała się w mieszkaniu spółdzielczym składającym się z dwóch lub więcej izb (wyrok z 2 lutego1999 r., sygn. I CKN 960/98, oraz wyrok z dnia 24 października 2002 r., sygn. I CKN 1074/00). Zawarta w obowiązującym stanie prawnym w art. 2 ust.1 pkt 4 ustawy o ochronie lokatorów... definicja jest szersza. Skoro jednak z definicji tej, ani z dalszych przepisów ustawy nie wynika, że lokal ma być samodzielny i spełniać odpowiednie dla lokali mieszkalnych wymogi techniczne określone innymi przepisami to odnieść ją należy do wszystkich lokali używanych do celów mieszkaniowych, w tym także do pokoju w domu pomocy społecznej. W przekonaniu obecnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego dom pomocy społecznej spełnia kryteria lokalu mieszkalnego w rozumieniu omawianych przepisów. Jeżeli nadto w domu tym podopieczna przebywa dłuższy czas i istnieją podstawy do twierdzenia, że i w przyszłości będzie tam przebywać, niepodobna bronić poglądu, że jest ona bezdomna. Tego rodzaju lokal służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych i opiekuńczych, jednocześnie przebywanie w nim nie może być traktowane jako krótkotrwały pobyt osób w rozumieniu ustawy o ochronie praw lokatorów. Spełnia wszak społecznie inną rolę niż internaty, bursy, pensjonaty czy hotele - nie służy celom turystycznym lub wypoczynkowym. Nie sposób również uznać domu opieki społecznej za miejsce publiczne w znaczeniu, w jakim ujął to Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu wyroku przytoczonego we wniosku. Powołując się na Słownik Języka Polskiego PWN pod redakcją Mieczysława Szymczaka (wydanie VII, str. 157), godzi się wskazać, że miejsce publiczne to pomieszczenie lub teren przeznaczone dla publiczności, dla ogółu np. teatr, restauracja, park, ulica, a zatem dostępne nieograniczonemu odbiorcy. Dom opieki społecznej z pewnością takim miejscem nie jest. Nadto w wyroku, na który powołuje się Wójt Gminy P. jako miejsce publiczne wskazany został peron dworca kolejowego.

Reasumując, skoro ustawodawca wprowadził zasadę, że właściwą do udzielenia pomocy jest gmina miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, to ta właśnie gmina zobowiązana jest do wydania przedmiotowej decyzji i zwrotu wydatków związanych z udzielonym wsparciem. Natomiast gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały powinna być brana pod uwagę wtedy, gdy osoba nie ma żadnego miejsca zamieszkania (tj. miejsca, w którym przebywa z zamiarem stałego pobytu). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał I. S. za osobę bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, stąd też brak było podstaw do zastosowania przepisu art. 102 ust. 2 u.p.s. Należy zatem zastosować regulację art. 101 ust. 1 cytowanej ustawy, czyli uznać jako właściwy organ Wójta Gminy P. Podobne stanowisko zostało już zaprezentowane w orzecznictwie tego Sądu (p. postanowienie z dnia 15 marca 2011 r., sygn. akt I OW 185/10).

Co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 2 P.p.s.a. i przywołanych wyżej przepisów, orzekł jak w sentencji niniejszego postanowienia.