Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 641/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art 145 par 1 pkt 4, art 147, art 184 par 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 134, art 145 par 1 pkt 1 lit b
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia del. WSA Iwona Bogucka (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. S., J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 683/11 w sprawie ze skargi J. S., J. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w zakresie wznowienia postępowania dotyczącego nałożenia opłaty legalizacyjnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz J. S. i J. S. kwotę 380 złotych (słownie: trzysta osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 23 listopada 2011 r., VIII SA/Wa 683/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. S. i J. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2011 r., nr [...], którym uchylono w całości postanowienie Mazowieckiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2011 r., nr [...], stwierdzające, że postanowienie tego organu nr [...] z [...] sierpnia 2009 r. zostało wydane z naruszeniem prawa i umorzono w całości postępowanie w sprawie wznowienia postępowania. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych sprawy:

Pismem z 3 listopada 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Radomia zawiadomił J. i J. S. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie legalności budowy stawów na działkach ewidencyjnych nr 48, 49 i 50 w Radomiu przy ul. [...]. W oparciu o wypis uproszczony z rejestru gruntów ustalono, że działki nr 58 i 49 stanowią współwłasność małżonków J. S. i J. S., a działka nr 50 własność J. S. Prowadząc postępowanie, postanowieniem z [...] grudnia 2008 r. o nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. Radomia, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118), zwanej dalej prawem budowlanym, wstrzymał prowadzenie robot budowlanych przy budowie stawów rybnych na terenie przedmiotowych działek wykonywane bez wymaganego pozwolenia na budowę i nałożył na inwestora J. S. obowiązek przedłożenia w terminie do 30 marca 2009 r. wymienionych w postanowieniu dokumentów. Następnie postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2009 r. nr 33/09 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. Radomia – działając na podstawie art. 49 ust. 1 pkt 3, art. 59f i art. 83 ust. 1 prawa budowlanego oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie 225.000 zł za budowę stawów rybnych przez J. S. na terenie działek o nr ew. 48, 49, 50 przy ul. [...] w Radomiu. Postanowienie to zostało doręczone tylko J. S.

Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez J. S., Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Także to rozstrzygnięcie zostało doręczone tylko J. S. Skarga na tę decyzję, wniesiona przez J. S., została oddalona wyrokiem WSA w Warszawie z 21 kwietnia 2010 r., VIII SA/Wa 688/09. W skardze nie podniesiono zarzutu pominięcia w postępowaniu udziału J. S.

Skarga kasacyjna od wyroku WSA w Warszawie z 21 kwietnia 2010 r., wniesiona przez J. S., została w pierwszej kolejności odrzucona postanowieniem WSA w Warszawie z 8 lipca 2010 r., VIII SA/Wa 688/09, jako wniesiona po terminie. Zażalenie na to postanowienie zostało oddalone postanowieniem NSA z 21 października 2010 r., II OZ 1058/10. Na skutek wniosku Skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej, WSA w Warszawie postanowieniem z 27 września 2011 r., VIII SA/Wa 688/09, odmówił przywrócenia terminu. Po rozpoznaniu zażalenia Skarżącego, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 19 stycznia 2012 r., II OZ 1381/11, uchylił odmowne rozstrzygnięcie sądu I instancji i przywrócił skarżącemu termin do wniesienia skargi kasacyjnej.

Natomiast wnioskiem z 2 grudnia 2010 r. J. S. i J. S. wystąpili do organu nadzoru budowlanego o wznowienie postępowania zakończonego ostatecznym postanowieniem Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z [...] sierpnia 2009 r. w przedmiocie opłaty legalizacyjnej. Jako podstawę wniosku podali przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. Wskazali, że J. S., mimo że przysługuje jej tytuł prawny do działek objętych postępowaniem, została w nim pominięta. Organ pozbawił także możliwości aktywnego udziału w postępowaniu J. S. Nie rozpoznał także dowodu w postaci ekspertyzy biegłego z zakresu rybactwa śródlądowego. Wskazano, że J. S. o podstawie wznowienia dowiedziała się 2 grudnia 2010 r.

Postanowieniem z [...] grudnia 2010 r., nr [...], Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 149 § 1 w związku z art. 147 k.p.a. wznowił postępowanie zakończone swoim ostatecznym postanowieniem (określonym mylnie jako decyzja) nr [...] z [...] sierpnia 2010 r. stwierdzając, że zachowany został termin do złożenia wniosku, a strony zgłosiły przesłankę ustawową wznowienia postępowania zakończonego ostatecznym rozstrzygnięciem. W następnej zaś kolejności postanowieniem z [...] marca 2011 r. Nr [...] Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 126, art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. stwierdził wydanie własnego postanowienia z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], w przedmiocie opłaty legalizacyjnej z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wskazał, że wnioskodawcy jako podstawę wznowienia postępowania wskazali na przesłankę określoną w art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. Podnieśli, że J. S. jako strona nie brała, bez własnej winy, udziału w postępowaniu. W ocenie organu I instancji, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, zachodzi konieczność utrzymania w obrocie prawnym rozstrzygnięcia zawartego w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], czyli utrzymania w mocy postanowienia z dnia 23 kwietnia 2009 r., ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej. Organ I instancji uznał, że wadliwość procesowa, polegająca na braku zapewnienia stronie postępowania czynnego udziału przed organami nadzoru I i II instancji, nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Organ powiatowy prawidłowo bowiem uznał, że uzyskanie pozwolenia wodno-prawnego nie zwalniało inwestora z konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. Dlatego też organ I instancji nie znalazł podstaw do uchylenia własnego postanowienia z dnia 10 sierpnia 2009 r., gdyż w wyniku jego wzruszenia zapadłoby rozstrzygnięcie w istocie odpowiadające dotychczasowemu (art. 146 § 2 k.p.a.).

Zażalenie od tego postanowienia złożyli J. S. i J. S., zarzucając naruszenie:

– art. 8 - 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie J. S., której interesów dotyczyło postępowanie, a która nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy, aktywnego udziału w sprawie i obrony jej praw, natomiast co do J. S. poprzez brak informowania go o możliwości składania wniosków dowodowych, oświadczeń, zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz możliwości wypowiedzenia się co do całości zebranego materiału dowodowego, a wobec J. S. – całkowite pominięcie jej jako współwłaścicielki nieruchomości, na której zlokalizowane są zbiorniki wodne, tj. jako strony postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

– art. 7 k.p.a. w związku z art. 75 k.p.a., mających wpływ na wynik sprawy, polegających na nierozpoznaniu dowodu w postaci ekspertyzy biegłego z zakresu rybactwa stawowego z dnia 11 listopada 2009 r.

Po rozpoznaniu zażalenia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a. uchylił postanowienie organu I instancji z dnia 23 marca 2011 r. i umorzył w całości postępowanie w sprawie zakończonej w/w postanowieniem. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie niedopuszczalnym było wznowienie postępowania administracyjnego w oparciu o przesłankę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Podniósł, że będące przedmiotem wniosku o wznowienie postępowania postanowienie z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], wydane w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej było badane pod kątem zgodności z prawem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2010 r., VIII SA/Wa 688/09, oddalił skargę J. S. Organ odwoławczy, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, stwierdził, że dopuszczalne jest wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną, co do której sąd administracyjny oddalił skargę, jeżeli po wyroku sądowym zostaną ujawnione lub wystąpią przesłanki wznowieniowe, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1, 2, 5, 7 i 8 k.p.a. Oznacza to, że niedopuszczalne jest wznowienie postępowania w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. po wyroku oddalającym skargę (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 stycznia 2008 r., VII SA/Wa 1853/07). W związku z powyższym stwierdzono, że wyrok sądu z 21 kwietnia 2010 r. zamyka organom administracji publicznej możliwość wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o przesłankę wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż kwestia udziału strony w postępowaniu musi być wyjaśniona w toku rozpoznania wniesionej skargi. Odnosząc się natomiast do nieuwzględnienia ekspertyzy biegłego z dnia 11 listopada 2009 r., dołączonej do akt sprawy zakończonej wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2010 r. (VIII SA/Wa 688/09), wyjaśniono, że organ administracji nie jest uprawniony do wznowienia postępowania, jeżeli okoliczności stanowiące przesłankę wznowienia postępowania były wskazywane wcześniej w skardze do sądu administracyjnego, który oddalił skargę na zaskarżone rozstrzygnięcie, objęte następnie wnioskiem o wznowienie postępowania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. S. i J. S. wnieśli o uchylenie postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2011 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz przepisów postępowania, tj.:

1) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. poprzez ustalenie, że w sprawie nie zachodzi przesłanka do wznowienia postępowania, a dotychczasowe postępowanie wszczęte przez MWINB w Warszawie było niezasadne;

2) art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, że brak jest podstaw do przyjęcia, aby sytuacja faktyczna i prawna J. S. podpadała pod dyspozycję zaskarżonego artykułu;

3) art. 8-10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie – J. S., jako współwłaścicielce nieruchomości, na której zlokalizowane są zbiorniki wodne, której interesów dotyczyło postępowanie, a która nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy, obrony jej praw, natomiast co do J. S. poprzez brak informowania strony o możliwości składania wniosków dowodowych, oświadczeń, zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz możliwości wypowiedzenia się co do całości zebranego materiału dowodowego;

4) art. 7 k.p.a. w związku z art. 75 k.p.a., polegających na nierozpoznaniu dowodu w postaci ekspertyzy biegłego z zakresu rybactwa stawowego z dnia 11 listopada 2009 roku;

5) art. 29 ust. 2 pkt 9a ustawy Prawo budowlane, który to przepis zwalnia z konieczności uzyskania pozwolenia na budowę wszystkie urządzenia melioracji wodnych szczegółowych, za wyjątkiem ziemnych stawów hodowlanych, z czego można wyprowadzić wniosek, że ziemne stawy do chowu ryb są zwolnione z obowiązku uzyskania tego pozwolenia. W ocenie skarżących nie można przyjąć, że stawy do chowu ryb i do hodowli ryb, to są te same stawy;

6) błędną wykładnię art. 122 ust. 2 pkt 2 w związku z ust. 3 ustawy z 18 lipca 2001 roku Prawo wodne, ponieważ stawy do chowu ryb podlegają wyłącznie pozwoleniu wodno-prawnemu;

7) niewłaściwe zastosowanie art. 9 ust. 1 pkt 19 c ustawy Prawo wodne, przez przyjęcie, że stawy rybne podlegają regulacji Prawa budowlanego, gdy w ocenie skarżących podlegają tylko Prawu wodnemu;

8) niewłaściwe zastosowanie art. 1 ustęp 2 ustawy o rybactwie śródlądowym, która rozróżnia chów ryb i ich hodowlę, a organ to rozróżnienie ignoruje.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Zaskarżonym wyrokiem z 23 listopada 2011 r., VIII SA/Wa 683/11, WSA w Warszawie oddalił skargę. W uzasadnieniu wyjaśnił, że podstawę kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy k.p.a. regulujące wznowienie postępowania, które jest trybem nadzwyczajnym, umożliwiającym wzruszenie decyzji ostatecznej, a więc takiej decyzji, która na mocy art. 16 § 1 k.p.a. jest objęta zasadą trwałości decyzji ostatecznych. Z tego też względu obwarowane jest szczególnymi wymogami formalnymi przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania. Organ administracji bada, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 k.p.a., oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów wymienionych w art. 148 k.p.a. Jeśli spełnione zostaną warunki formalne, właściwy organ na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. wznawia postępowanie. Zgodnie z § 2 art. 149 k.p.a., postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. i umorzył w całości postępowanie w sprawie wznowienia postępowania.

Istota sporu sprowadza się zatem do zagadnienia, czy dopuszczalne jest wszczęcie postępowania w trybie nadzwyczajnym o wznowienie postępowania na podstawie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sytuacji, gdy kwestionowane ostateczne postanowienie było przedmiotem kontroli zarówno administracyjnej, jak również sądowej, a w wyniku tej kontroli nie stwierdzono, że zostało ono wydane z naruszeniem prawa. Odnosząc się do tej kwestii Sąd I instancji podał, że zgadza się ze stanowiskiem zaprezentowanym w kontrolowanym postanowieniu. Będące przedmiotem wniosku o wznowienie postępowania ostateczne postanowienie z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie 225.000 zł za budowę stawów rybnych przez J. S., było przedmiotem oceny sądowej, a WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2010 r. (VIII SA/Wa 688/09) oddalił skargę wniesioną przez J. S. Wydane w tej sprawie rozstrzygnięcie jest prawomocne, gdyż nie zostało skutecznie zaskarżone do NSA. W tej sytuacji wyrok sądu zamyka organom administracji publicznej możliwość wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o przesłankę wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż kwestia udziału strony w postępowaniu powinna być wyjaśniona w toku rozpoznania wniesionej na to postanowienie skargi (por. wyroki: WSA we Wrocławiu z 30 kwietnia 1986 r., SA/Wr 137/86, WSA w Warszawie z 22 stycznia 2008 r., VII SA/Wa 1853/07, wyrok NSA z 10 lutego 2003 r., II SA 815/01 – publik. w: Lex 156362). Nie jest to więc przesłanka wznowienia postępowania, która z natury rzeczy może ujawnić się lub pojawić dopiero po rozpoznaniu skargi i wydaniu wyroku ją oddalającego. Wskazano także, że dla rozpoznawanej sprawy kwestia naruszenia przepisów wprowadzających definicje chowu i hodowli ryb nie ma znaczenia, nadto została już prawomocnie osądzona wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2010 r., który zgodnie z art. 170 p.p.s.a. ma w tej sprawie moc wiążącą.

Nie podzielił także Sąd I instancji zarzutu nierozpoznania przez organ administracji całości materiału dowodowego, a w szczególności ekspertyzy biegłego w zakresie rybactwa stawowego, ponieważ była ona znana już sądowi rozpoznającemu sprawę o sygn. VIII SA/Wa 688/0. Prawidłowe jest stanowisko, że organ administracji nie jest uprawniony do wznowienia postępowania, jeżeli okoliczności stanowiące przesłankę wznowienia postępowania były wskazywane wcześniej w skardze do sądu administracyjnego i sąd ten oddalił skargę na decyzję objętą następnie wnioskiem o wznowienie postępowania (por. wyroki NSA: z dnia 30.10.1996 r., I SA 884/96, ONSA nr 4, poz. 157, Lex nr 30931 oraz z dnia 17.02.1998 r., I SA 891/87, ONSA 1988 r., nr 1, poz. 38, Lex nr 9992).

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. S. i J. S. zaskarżyli wyrok sądu I instancji w całości, wnieśli o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzucili naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co do udziału J. S. w postępowaniu przed WSA w Warszawie w sprawie o sygn. VIII SA/Wa 688/09. Zgłosili także zarzuty naruszenia prawa procesowego: art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie nie zachodzi przesłanka wznowienia postępowania, art. 8, 9 i 10 k.p.a. poprzez pominięcie uniemożliwienia skarżącym uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym, pozbawienia ich praw procesowych, możliwości składania wniosków i zapoznania się z dowodami, art. 28 k.p.a. poprzez całkowite pominięcie w procesie administracyjnym J. S. jako właścicielki działek.

W uzasadnieniu podniesiono, że Sąd I instancji oparł się na wadliwie ustalonym stanie faktycznym, albowiem pominął, że skarga kasacyjna od wyroku WSA w Warszawie w sprawie o sygn. VIII SA/Wa 688/09 nie została skutecznie oddalona, w sprawie zakończonej tym wyrokiem J. S. nie brała udziału i nie była w tym postępowaniu rozważana kwestia jej udziału. Zarzucono, że błędnie Sąd I instancji ustalił, że wyrok w sprawie o sygn. VIII SA/Wa 688/09 zamyka drogę organom do wznowienia postępowania w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wyjaśniono, że od wyroku z 21 kwietnia 2010 r., VIII SA/Wa 688/09, została wniesiona skarga kasacyjna, która nie została rozpoznana, tok instancji nie został w ten sposób wyczerpany. Podkreślono, że wyrok z 21 kwietnia 2010 r. nie uniemożliwia J. S. skutecznego żądania wznowienia postępowania administracyjnego z przyczyny opisanej we wniosku, albowiem kwestia jej udziału w postępowaniu administracyjnym nie była badana przez WSA w sprawie o sygn. VIII SA/Wa 688/09.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Przeprowadzone w takich granicach postępowanie wykazało trafność części zgłoszonych zarzutów, dotyczących naruszenia prawa procesowego, tj. art. 151 p.p.s.a w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Należy podkreślić, że rozstrzygnięcie kontrolowane przez sąd I instancji polegało na umorzeniu postępowania zainicjowanego wnioskiem J. S. i J. S. o wznowienie postępowania administracyjnego, zakończonego ostatecznym postanowieniem organu nadzoru budowlanego o ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po uprzednim uchyleniu rozstrzygnięcia organu I instancji, umorzył na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. postępowanie wszczęte przed organem I instancji, uznając za bezprzedmiotowe badanie przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sytuacji, gdy objęte wnioskiem o wznowienia postępowania rozstrzygnięcie ostateczne było już przedmiotem kontroli sądu administracyjnego, który skargę na nie oddalił. Postanowienie dotyczące ustalenia opłaty legalizacyjnej stało się w ten sposób prawomocne, a sąd z urzędu, ze względu na zakres rozpoznania sprawy określony w art. 134 § 1 p.p.s.a. i przesłanki do uwzględnienia skargi, wymienione w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a., zobowiązany był do zbadania przesłanek wznowienia. Skoro skargę oddalił, to w przekonaniu Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przesądził o braku w sprawie przesłanki do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem kwestia udziału strony w postępowaniu administracyjnym powinna była być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Takie stanowisko w konsekwencji zaakceptował w zaskarżonym wyroku sąd I instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy nie jest ono prawidłowe.

Istotnie, w okresie między 21 października 2010 r. a 19 stycznia 2012 r. wyrok WSA w Warszawie z 21 kwietnia 2010 r., VIII SA/Wa 688/09, oddalający skargę na postanowienie w przedmiocie opłaty legalizacyjnej był prawomocny, skutek ten ustał dopiero w wyniku przywrócenia terminu do wniesienia skargi kasacyjnej, co miało miejsce postanowieniem NSA z 19 stycznia 2012 r., II OZ 1381/11. W okresie prawomocności tego wyroku zapadły rozstrzygnięcia w postępowaniu z wniosku o wznowienie postępowania w przedmiocie opłaty legalizacyjnej, zarówno organów administracji, jak i zaskarżony w niniejszym postępowaniu wyrok WSA z 23 listopada 2011 r., sygn. VIII SA/Wa 683/11. Nie jest to jednak wystarczający argument do uznania, że oddalenie skargi na postanowienie w przedmiocie opłaty legalizacyjnej stoi na przeszkodzie prowadzeniu postępowania w przedmiocie wznowienia. Wbrew jednak stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej, powodem nie jest fakt zaskarżenia wyroku z 21 kwietnia 2010 r. w wyniku przywrócenia terminu do złożenia od niego skargi kasacyjnej. Ta okoliczność pozostaje dla sprawy bez znaczenia i zarzuty z nią związane nie mają wpływu na uwzględnienie skargi w niniejszej sprawie. Istotne jest rozstrzygnięcie, jaki wpływ na trwałość decyzji (postanowienia) ma wyrok sądu administracyjnego oddalający skargę.

Kwestia ta była już przedmiotem analiz w orzecznictwie administracyjnym i Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 30 kwietnia 1986 r., SA/Wr 137/86, że decyzja, co do której sąd administracyjny oddalił skargę, kwalifikowana jest jako decyzja prawomocna. Zakres i skutki tej prawomocności pozostają jednak w ścisłym związku z zasięgiem kontroli, jakiej sąd administracyjny podaje badany akt. Prawomocność nadana decyzji ostatecznej wyrokiem sądu administracyjnego oddalającym skargę nie sięga dalej, niż to wynika z granic rozpoznania skargi. Zatem decyzja taka może być następnie poddana weryfikacji w postępowaniu szczególnym z powodu takich wad, które nie podlegały weryfikacji w toku kontroli sądowej. Dopuszczalne jest wobec tego wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną, co do której sąd oddalił skargę, jeżeli po wyroku ujawnione zostaną przesłanki wznowienia, które nie były przedmiotem badania sądu w wyroku oddalającym skargę. Powyższe uwagi dotyczą oczywiście także wyroków oddalających skargi na postanowienia.

Sąd I instancji co do zasady nie zakwestionował przedstawionej reguły, uznał jednak, że przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. objęta jest z urzędu zakresem kontroli przy rozpoznaniu skargi, wobec czego wyrok oddalający skargę wyklucza wznowienie postępowania na tej podstawie, nie jest to bowiem przesłanka, która może ujawnić się dopiero po rozpoznaniu skargi i wydaniu wyroku ją oddalającego. Takiej kwalifikacji przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie można podzielić.

Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. stanowi, że sąd administracyjny uwzględnia skargę, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Jedną z przesłanek wznowienia postępowania jest wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a okoliczność, polegająca na pozbawieniu strony, bez jej winy, udziału w postępowaniu. Jednocześnie jednak art. 147 zdanie drugie k.p.a. stanowi, że wznowienie z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony. Także art. 184 § 4 k.p.a. przewiduje, że jeżeli podstawą sprzeciwu prokuratora jest naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to jego wniesienie wymaga zgody strony. Ograniczenie to ma zdaniem NSA znaczenie także dla zakresu kontroli przeprowadzanej przez sąd administracyjny i wpływa na dopuszczalność badania tej przesłanki wznowienia na etapie rozpoznawania skargi. Orzekający w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny podziela tezę sformułowaną w wyroku NSA z 21 października 2009 r., II OSK 1628/08, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. należy wykładać w ten sposób, że również w postępowaniu przed sądem administracyjnym należy uwzględniać wolę podmiotu, którego prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone. Wskazane uregulowania art. 147 zdanie drugie k.p.a. i art. 184 § 4 k.p.a. świadczą o istnieniu reguły, że takie naruszenie prawa może być uwzględnione tylko wówczas, gdy jest to zgodne z wolą podmiotu, którego to naruszenie dotyczy. Skoro w postępowaniu administracyjnym wznowienie postępowania, i co za tym idzie, ewentualne uchylenie ostatecznej decyzji w przypadku naruszenia prawa określonego w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. zawsze zależy od woli podmiotu, którego naruszenie dotyczy, to taką samą regułę należy przyjąć w postępowaniu przed sądem administracyjnym.

Analogiczne stanowisko zostało wyrażone w wyroku NSA z 16 maja 2012 r., II OSK 362/1, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego (por. też wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 czerwca 2006 r., I OSK 911/05; z dnia 17 czerwca 2008 r., II OSK 665/07; z dnia 22 grudnia 2008 r., II OSK 1109/07; z dnia 26 stycznia 2009 r., II OSK 51/08; z dnia 26 maja 2009 r., II OSK 832/08; z dnia 26 stycznia 2009 r., II OSK 51/08; z dnia 18 maja 2010 r., II OSK 796/09; z dnia 9 czerwca 2011 r., II OSK 990/10). Pogląd ten skład orzekający w pełni podziela. Stanowisko to skutkuje nie tylko ograniczeniem po stronie innych podmiotów możliwości podnoszenia zarzutu pominięcia innych stron w postępowaniu, ale także oznacza, że przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie jest objęta z urzędu badaniem przez sąd administracyjny rozpoznający skargę. W konsekwencji oddalenie skargi nie stanowi automatycznie podstawy do stawiania tezy, że kwestia udziału stron w postępowaniu została zweryfikowana i rozstrzygnięta, co wyklucza wszczęcie postępowania nadzwyczajnego. Wymagałoby zatem uprzedniego wykazania, że wydając wyrok oddalający skargę, sąd administracyjny rozważał przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w odniesieniu do konkretnej osoby i dokonał jej weryfikacji, a gdy została podniesiona przez osobę nielegitymowaną, dokonał wezwania w trybie art. 110 p.p.s.a. i uzyskał stanowisko osoby pominiętej w postępowaniu administracyjnym. Takie ustalenia w zaskarżonym wyroku nie zostały zawarte. Natomiast materiał sprawy pozwala na stwierdzenie, że ani w skardze inicjującej postępowanie w sprawie o sygn. VIII SA/Wa 688/09, ani w wydanym wyroku nie została podniesiona kwestia pominięcia J. S. w postępowaniu administracyjnym zakończonym postanowieniem ustalającym opłatę legalizacyjną. W tej sytuacji nie ma podstaw do uznania, że wyrok oddalający skargę na to postanowienie zamyka drogę do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Umorzenie postępowania w sprawie wznowienia z taką argumentacją narusza art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., wobec czego Sąd I instancji nie miał podstaw do zastosowania art. 151 p.p.s.a., a zarzut podniesiony w tym zakresie w skardze kasacyjnej okazał się skuteczny.

Nie są natomiast uzasadnione pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Skarżący nie sprecyzowali, na czym polegały naruszenia art. 8,9 i 10 k.p.a., i w jaki sposób Sąd I instancji tych naruszeń mógł się dopuścić, skoro przepisów tych nie stosował. Nie jest też jasne, którego postępowania zarzuty te dotyczą, albowiem w skardze kasacyjnej Skarżący naprzemienne odnoszą się zarówno do postępowania dotyczącego ustalenia opłaty legalizacyjnej, jak i postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem ustalającym tę opłatę. Brak uzasadnienia zarzutów naruszenia przepisów postępowania i brak wykazania ich wpływu na wynik postępowania, przy równoczesnym nieprecyzyjnym określeniu przedmiotu tego postępowania, uniemożliwiają ich rozpoznanie. Nie mógł także odnieść skutku zarzut naruszenia art. 28 k.p.a., albowiem kwestia statusu procesowego skarżących nie była w istocie przez organy rozpoznawana, inne względy powoływano jako uzasadnienie wydanych rozstrzygnięć, zarówno administracyjnych, jak i sądowych. Ze względu na swą ogólnikowość i brak wskazania konkretnego naruszonego przepisu nie mogły także podlegać rozpoznaniu zarzuty przyjęcia przez Sąd I instancji błędnych ustaleń faktycznych, chociaż zgłaszane zastrzeżenia dotyczące prawomocności wyroku o sygn. VIII SA/Wa 688/09, czy udziału J. S. w postępowaniu zakończonym tym wyrokiem, zostały przez orzekający Sąd uwzględnione jako elementy stanu faktycznego i prawnego w rozpoznawanej sprawie. Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez wadliwą interpretację art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie mógł być rozpoznany z dwojakiego powodu, po pierwsze wymieniony przepis nie jest przepisem prawa materialnego, po drugie zaś zarzut wadliwej wykładni wymaga wskazania, na czym polega zarzucana wadliwość i jaka winna być interpretacja prawidłowa, czego w skardze zaniechano.

Prowadząc ponownie postępowanie, Sąd I instancji winien nie tylko uwzględnić przedstawione uwagi dotyczące zasadności umorzenia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania ze względu na skutki wyroku z 21 kwietnia 2010 r., VIII SA/Wa 688/09, dla dopuszczalności zgłoszenia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przez J. S., ale także wziąć pod rozwagę, że wnioski o wznowienie postępowania pochodziły od dwóch osób, a nadto zwierały wskazanie na dwie przesłanki, zarówno z art. 145 § 1 pkt 4, jak i art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 203 pkt 1, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.