Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1482/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 95i ust. 7 pkt 1-4, art. 95f ust. 9
journal: Dz.U. 2018 poz 1510
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jedn.
article: § 3,  cz. II Ip. 2, cz. II Ip. 3, cz. II Ip. 4, cz. II Ip. 8, cz. II Ip. 9, cz. II Ip. 15, cz. II Ip. 16, cz. II Ip. 17, cz. II Ip. 19, cz. II Ip. 22, cz. II Ip. 23,  cz. II Ip. 24 cz. II Ip. 25, cz. II Ip. 27, cz. II Ip. 28, cz. II Ip. 29, cz. II Ip. 32,
journal: Dz.U. 2018 poz 1347
law: Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie formularza Instrumentu Oceny Wniosków Inwestycyjnych w Sektorze Zdrowia  dla inwestycji skutkujących zmianą zakresu udzielanych świadczeń opieki zdrowotne

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Arkadiusz Tomczak Protokolant Magdalena Chewińska po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej N. C. M. O. Sp. z o.o. Sp. k. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 334/19 w sprawie ze skargi N. C. M. O. Sp. z o.o. Sp. k. w W. na opinię w sprawie protestu wydaną przez Ministra Zdrowia z dnia 23 listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie celowości inwestycji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. prostuje omyłki oraz niedokładności zawarte w wierszu 11, 13, i 15 komparycji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 334/19, w ten sposób, że w wierszu 11 komparycji wyroku w miejsce słowa "Okolnik" wpisuje "Okoklinik", w wierszu 13 komparycji wyroku w miejsce słowa "decyzję" wpisuje "opinię w sprawie protestu wydaną przez" oraz w wierszu 15 wyroku skreśla słowa "w sprawie protestu" i w to miejsce wpisuje słowa "celowości inwestycji’; 3. zasądza od N. C. M. O. Sp. z o.o. Sp. k. w W. na rzecz Ministra Zdrowia 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 maja 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 334/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę N. sp. z o.o. sp. K. w Warszawie (dalej jako: Spółka) na opinię w sprawie protestu wydaną przez Ministra Zdrowia z dnia 23 listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie celowości inwestycji.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wojewoda Mazowiecki działając na podstawie art. 95i ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1128 dalej: u.ś.o.z., ustawa) wydał negatywną opinię o celowości inwestycji skutkującej zmianą zakresu udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie remontu, rozbudowy i przystosowania budynku na potrzeby wykonywania działalności medycznej w zakresie ambulatoryjnej opieki specjalistycznej, a także otwarcia nowych komórek organizacyjnych: poradni stomatologicznej, kardiologicznej, dermatologicznej, laryngologicznej, ortopedycznej, chirurgicznej, ginekologicznej, logopedycznej, neurologicznej. Całkowity wynik punktowy oceny wyniósł 984.

Po rozpoznaniu sprzeciwu Spółki, Minister Zdrowia wydał negatywną opinię w sprawie protestu dot. opinii o celowości inwestycji skutkujących zmianą zakresu udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej.

Przedstawił wynik punktowy jaki inwestycja otrzymała w poszczególnych dziedzinach i stwierdził, że całkowity wynik punktowy obliczony według wzoru zawartego w § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie formularza Instrumentu Oceny Wniosków Inwestycyjnych w Sektorze Zdrowia dla inwestycji skutkujących zmianą zakresu udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. poz. 1347 dalej: rozporządzenie) dla inwestycji wynosi 1 013,25.

Spółka wniosła do Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę na powyższą opinię w sprawie protestu. Zarzuciła przede wszystkim, że Minister Zdrowia niedostatecznie uzasadnił dokonanie negatywnej oceny (ocena w wielu wypadkach jest lakoniczna), nie przedstawił argumentów i uzasadnienia negatywnej opinii, pozbawiając skarżącą możliwości prawidłowego zaskarżenia oceny. Zarzuciła też, że organ powinien wyjaśnić, dlaczego w jego ocenie, inwestycja nie odpowiada priorytetom PRPZ. Wskazała, że narusza to art. 95f ust. 9 u.ś.o.z., z którego jednoznacznie wynika, że organ wydający opinię, w przypadku opinii negatywnej, sporządza jej uzasadnienie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wcześniej prezentowane.

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że - wbrew stanowisku skarżącej Spółki - Minister Zdrowia orzekając w sprawie odwołał się do całości wniosku, do przedłożonego przez wnioskującą Spółkę protestu oraz do wcześniejszych ocen przyznanych przez Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, Wojewodę oraz dokumentów wskazanych w art. 95f ust. 3 u.ś.o.z., to jest m.in. Priorytetów dla Regionalnej Polityki Zdrowotnej (PRPZ), danych z rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą, Mapy Regionalnej albo Mapy Ogólnopolskiej.

Zdaniem Sądu I instancji Minister Zdrowia oceniając każde kryterium odnosił się w uzasadnieniu do pytania, a także interpretacji i wyjaśnień znaczenia kryterium oraz sposobu oceny inwestycji jakie zostały określone przez ustawodawcę. Uzasadnienie w zwięzły sposób odwołuje się do wyjaśnienia znaczenia każdego kryterium. Informatyczna formuła dokonywania oceny wniosków uniemożliwiła wpisywanie obszernych uzasadnień, niemniej pozwoliła na umieszczenie informacji najbardziej istotnych dla danego kryterium. I temu wymogowi organ, w ocenie WSA, w pełni sprostał.

Sąd I instancji wskazał, że istotą oceny jest punktacja, natomiast uzasadnienie, zgodnie z założeniem tej formuły wymagane jest wyłącznie w przypadkach oceny negatywnej lub w przypadku przyznania mniejszej liczby punktów niż ocena wnioskującego.

Minister Zdrowia ocenił, że inwestycja w zasadniczej części nie wpisuje się w PRPZ gdyż ma obejmować dziewięć dziedzin medycznych, z czego tylko jedna - okulistyka - wpisuje się w Priorytet 8 PRPZ poprzez zapewnienie kompleksowości leczenia danej grupy schorzeń za pomocą wprowadzenia innowacyjnych rozwiązań (inwestycja sprzętowa). Pozostałe zaś dziedziny wskazane przez wnioskodawcę nie wpisują się w PRPZ.

WSA wskazał, że organ dokonał wyczerpującej oceny wniosku również w zakresie stopnia inwestycji obarczonego ryzykiem nie uzyskania finansowania ze środków publicznych dla udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej, zawartego w kryterium nr 29.

Odnosząc się do kryterium 25 dotyczącego stopnia wpływu inwestycji na czas oczekiwania na udzielenie świadczenia Sąd I instancji podzielił stanowisko Ministra, że skarżąca Spółka zarówno we wniosku jak i w proteście nie zastosowała się do wytycznych, nie wskazując w jaki sposób inwestycja w sposób mierzalny wpłynie na czas oczekiwania na udzielenie świadczenia (o ile zmniejszą się kolejki do lekarzy specjalistów). Ustawodawca pozostawił przy tej ocenie dowolność w wyborze przez wnioskującego najbardziej dogodnej dla niego jednostki mierzalnej. Tym samym wnioskujący winien wskazać np. w godzinach, dniach, miesiącach lub procentach, skrócenie czasu oczekiwania na udzielnie świadczenia opieki zdrowotnej. Skarżąca nie przedstawiła analizy na podstawie której, organ opiniujący mógłby dokonać właściwej oceny mierzalnego skrócenia czasu oczekiwania na udzielenie świadczenia opieki zdrowotnej.

Zdaniem Sądu I instancji, Minister w wyczerpujący sposób odniósł się też do badania kryterium 22 dotyczącego stopnia wpływu inwestycji na niwelowanie różnic w dostępie do świadczeń gwarantowanych na terenie województwa lub kraju. Minister uwzględnił wytyczne - dokonał oceny przy użyciu informacji z map potrzeb zdrowotnych. Minister zasadnie dostrzegł także, że wnioskodawca w uzasadnieniu do tego kryterium nie odniósł się do map potrzeb zdrowotnych dla województwa mazowieckiego lub informacji z innych, wiarygodnych źródeł, co wpłynęło na obniżenie liczby punktów przyznanych dla tego kryterium.

Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Spółki na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Spółka zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art.174 pkt 1 oraz pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, zgodnie z kierunkiem wskazanym poniżej w zakresie wszystkich ocenianych we wniosku zakresów świadczeń, tj.:

a) cz. II Ip. 4 zał. do Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie formularza Instrumentu Oceny Wniosków Inwestycyjnych w Sektorze Zdrowia dla inwestycji skutkujących zmianą zakresu udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej (Dz.U.2018.1347 dalej jako: rozporządzenie) w związku z art. 95i ust. 7 pkt 1-4 ustawy, jak również z informacjami przedstawionymi przez skarżącego oraz uzasadnieniem zawartym w proteście poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji mylne przyjęcie, iż oceniana inwestycja nie wpłynie na poprawę jakości opieki zdrowotnej i przyjęcie, że opis kryterium ma charakter katalogu zamkniętego podczas gdy ustawodawca dopuszcza inne formy poprawy jakości niż zapewnienie kompleksowości, ciągłości i interdyscyplinarności co zostało w pełni uzasadnione przez wnioskodawcę;

b) cz. II Ip. 24 zał. do rozporządzenia w związku z art. 95i ust. 7 pkt 1 i 2 ustawy, informacjami przedstawionymi przez skarżącego oraz uzasadnieniem zawartym w proteście poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji nieprawidłowe przyjęcie, iż oceniana inwestycja nie dotyczy uruchomienia na danym obszarze po raz pierwszy metod leczenia o udowodnionej skuteczności w danym wskazaniu;

c) cz. II Ip. 25 zał. do rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na bezpodstawnym żądaniu od skarżącego określenia mierzalnego stopnia skrócenia czasu oczekiwania, a w konsekwencji nieprawidłowe i nieuprawnione zaniżenie ilości przyznanych punktów;

d) cz. II Ip. 8 zał. do rozporządzenia w związku z art. 95i ust. 7 pkt 1-3 ustawy, jak również z informacjami przedstawionymi przez skarżącego oraz uzasadnieniem zawartym w proteście poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, iż oceniana inwestycja nie ma wpływu na poprawę opieki długoterminowej, paliatywnej lub hospicyjnej nad osobami starszymi;

e) cz. II Ip. 9 zał. do rozporządzenia w związku z art. 95i ust. 7 pkt 1 i 2 ustawy, informacjami przedstawionymi przez skarżącego oraz uzasadnieniem zawartym w proteście poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zwiększenie liczby personelu wyklucza pełną optymalizację zatrudnienia, a w konsekwencji bezpodstawne zaniżenie liczby przyznanych punktów;

f) cz. II Ip. 15 zał. do rozporządzenia w związku z art. 95i ust. 7 pkt 1 i 2 ustawy, informacjami przedstawionymi przez skarżącego oraz uzasadnieniem zawartym w proteście poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprawidłowym przyjęciu, że oceniana inwestycja nie będzie miała bezpośredniego wpływu na aktywizację zawodową chorych i zapobieganie ich wykluczeniu społecznemu;

g) cz. II Ip. 32 zał. do rozporządzenia w związku z art. 95i ust. 7 pkt 1 i 2 ustawy, informacjami przedstawionymi przez skarżącego oraz uzasadnieniem zawartym w proteście poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na bezpodstawnym żądaniu wykazania w jaki sposób i na jakie prowadzone przez skarżącego badania naukowe będzie miała wpływ oceniana inwestycja oraz w jakim stopniu wpłynie na zdolność prowadzenia prac badawczych i rozwojowych w województwie, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że takiego wpływu nie będzie miała w ogóle;

h) cz. II Ip. 22 zał. do rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na żądaniu przedstawienia niwelowania różnic w dostępie do świadczeń gwarantowanych na które wpłynie inwestycja podczas gdy wnioskodawca w pełni uzasadnił w jaki sposób inwestycja wpłynie na niwelowanie różnic w dostępie do świadczeń;

i) cz. II Ip. 23 zał. do rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na braku merytorycznego uzasadnienia odmowy przyznania punktów. Skarżący w sposób prawidłowy uargumentował pozytywne udzielenie odpowiedzi dotyczące niniejszego kryterium. Skarżący wykazał jakie procedury będą nowe w korelacji do dotychczas wykonywanych. Nowoczesny sprzęt i wysoko wykwalifikowana kadra będą w sposób istotny wpływały na rozwój coraz to nowszych metod postępowania z pacjentem;

j) cz. II Ip. 27 zał. do rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym założeniu braku wykorzystania inwestycji w związku z ryzykiem braku finansowania świadczeń z NFZ podczas gdy z opisu kryterium wynika, iż uzyskanie punktów związane jest z określeniem, czy będzie istniało zapotrzebowanie ze strony pacjentów na świadczenia opieki zdrowotnej , w tym przez obłożenie łóżek lub wykorzystanie zasobów;

k) cz. II Ip. 28 zał. do rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu założenia ryzyka niewykorzystania optymalnie wyrobów medycznych z uwagi na pozyskanie od NFZ informacje, iż występuje możliwość braku finansowania świadczeń ze środków publicznych;

l) cz. II Ip. 29 zał. do rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu założenia wystąpienia ryzyka nieuzyskania finansowania ze środków publicznych dla udziela innych świadczeń opieki zdrowotnej a tym samym kryterium to jest niemożliwe do spełnienia z uwagi na równe traktowanie podmiotów leczniczych w postępowaniu konkursowym przeprowadzanym przez NFZ;

m) cz. II Ip. 33 zał. do rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż wnioskodawca nie uzasadnił udzielonej odpowiedzi uzasadniającej przyznanie maksymalnej liczby punktów podczas gdy w każdym przypadku w sposób dokładny opisał w jaki sposób inwestycja wpłynie na komercjalizację innowacyjnej myśli technicznej;

n) cz. II Ip. 2 zał. do rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż przyznane punkty są zgodne z opisem wnioskodawcy a przyznanie innej liczby punktów jest niemożliwe z uwagi na brak wpływu na geriatrię, opiekę długoterminową, paliatywną lub hospicyjną podczas gdy ustawodawca przyjął możliwość uzyskania maksymalnej liczby punktów w przypadku inwestycji w zakresie geriatrii, opieki długoterminowej, paliatywnej lub hospicyjnej co nie stało na przeszkodzie przyznania większej liczby punktów niż przyznano;

o) cz. II Ip. 3 zał. do rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż wnioskodawca nie przedstawił jakie metody diagnostyki bądź leczenia przełożą się na poprawę efektów zdrowotnych podczas gdy wnioskodawca w sposób dokładny opisał wpływ inwestycji na efekty zdrowotne;

p) cz. II Ip. 15, 16, 17 zał. do rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż wnioskodawca nie uzasadnił w jaki sposób inwestycja wpłynie na aktywizację zawodową osób sprawujących faktyczną opiekę nad chorymi;

r) cz. II Ip. 19 zał. do rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż uzyskanie punktów za powyższe kryterium uzależnione jest od konieczności posiadania statusu ośrodka klinicznego;

s) art. 95f ust. 9 ustawy poprzez uznanie iż uzasadnienie kryteriów polegające na poprzestaniu na lakonicznym, niedającym się obiektywnie zweryfikować, a w konsekwencji zaniechaniu podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do rzetelnej i zgodnej z obowiązującymi przepisami oceny przedmiotowej inwestycji przez Ministra Zdrowia jest prawidłowe, a uznanie to doprowadziło do nieprawidłowego uznania, że jest ona niecelowa;

t) art. 95i ust. 7 ustawy poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu iż nieuwzględnienie danych wymienionych w tym przepisie, dokonanie dowolnej oceny celowości inwestycji, i przyjęcia za prawidłowe dokonanie oceny wniosku na podstawie ocen departamentów merytorycznych w Ministerstwie Zdrowia, podczas gdy z przepisu wynika co jest podstawą dokonania oceny wniosku, w konsekwencji bezpodstawne wydanie negatywnej opinii w sprawie protestu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz na kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie wskazanym w zarzutach przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach powołanych podstaw kasacyjnych.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd I instancji.

Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie prawa polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie wykładni odmiennej niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu oraz jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).

Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, tj. na treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w zarzutach naruszenia prawa materialnego sformułowanych w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej oznaczonych literami od a) do r) autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów zawartych w wymienionych punktach (lp.) części II. załącznika do rozporządzenia Ministra Zdrowia.

W załączniku określony został wzór wniosku zawierającego formularz Instrumentu Oceny Wniosków Inwestycyjnych w Sektorze Zdrowia oraz kryteria oceny inwestycji skutkujących zmianą zakresu udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej, przypisaniem im wagi oraz określeniem skali punktów możliwych do uzyskania w zakresie poszczególnych kryteriów.

Zarzucając Sądowi I instancji naruszenie 19 przepisów określających kryteria oceny inwestycji poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skarżąca kasacyjnie nie dostrzegła, że WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wypowiedział się co do wykładni i zastosowania tylko trzech kryteriów, to jest kryterium nr 22, 25 i 29 sformułowanych w załączniku.

Ponieważ w odniesieniu do pozostałych kryteriów WSA nie dokonał wykładni przepisów je określających, ani też nie wypowiedział się o ich stosowaniu w sposób przedstawiony w skardze kasacyjnej, zarzuty te pozbawione są usprawiedliwionych podstaw.

Odnosząc się do zarzutu sformułowanego w pkt. 1 lit. h petitum skargi kasacyjnej, to jest zarzutu błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania lp. 22 cz.II załącznika, polegającego na żądaniu przedstawienia niwelowania różnic w dostępie do świadczeń gwarantowanych, na które wpłynie inwestycja, podczas gdy wnioskodawca w pełni uzasadnił sposób w jaki inwestycja wpłynie na niwelowania różnic w dostępie do świadczeń, NSA zauważa, że zarzut ten w istocie nie jest zarzutem błędnej wykładni. Skarżąca kasacyjnie polemizuje z dokonaną przez organ i potwierdzoną przez Sąd oceną zastosowania tego kryterium, stwierdzając w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jedynie że "Wnioskodawca w pełni przedstawił sposoby niwelowania różnic w dostępie do świadczeń gwarantowanych, na które wpłynie realizacja inwestycji". WSA stwierdził natomiast, że Minister w sposób wyczerpujący odniósł się do badania tego kryterium, uwzględnił wytyczne, dokonał oceny przy użyciu informacji z map potrzeb zdrowotnych.

Pozbawiona konkretnych argumentów polemika skarżącej nie mogła podważyć dokonanej przez WSA kontroli oceny tego kryterium przez Ministra, co czyni zarzut nieuzasadnionym.

W punkcie 1 lit. c petitum skargi kasacyjnej podniesiony został zarzut naruszenia cz.II lp. 25 załącznika poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na bezpodstawnym żądaniu od skarżącej określenia mierzalnego stopnia skrócenia czasu oczekiwania, a w konsekwencji nieprawidłowe i nieuprawnione zaniżenie ilości przyznanych punktów. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że w opisie kryterium brak jest wymogu przedłożenia mierzalnych czynników. WSA stwierdził, że ocenia organu w zakresie tego kryterium nie może zostać zakwestionowana, ponieważ odpowiada wytycznym do tego kryterium. Zarzut naruszenia kryterium jest nietrafny. W opisie kryterium lp. 25 - w jakim stopniu inwestycja wpłynie na czas oczekiwania na udzielenie świadczenia, wskazano na konieczność określenia w jakim stopniu inwestycja odpowiada na obiektywnie istniejące potrzeby zdrowotne oraz służy mierzalnemu skróceniu czasu oczekiwania na udzielenie świadczenia opieki zdrowotnej. Wbrew twierdzeniu skarżącej wprost z cyt. przepisu wynikała konieczność określenia mierzalnego czasu skrócenia oczekiwania. Zarzut jest więc nieuzasadniony.

Nieuzasadniony jest też zarzut naruszenia cz.II lp. 29 załącznika (pkt 1 lit. l ) do rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu założenia wystąpienia ryzyka nieuzyskania finansowania ze środków publicznych dla udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej, co czyni – w ocenie skarżącej kasacyjnie - kryterium niemożliwym do spełnienia z uwagi na równe traktowanie podmiotów leczniczych w postępowaniu konkursowym przeprowadzanym przez NFZ. Odnosząc się do tego zarzutu należy przypomnieć, że kryterium 29 brzmi następująco "W jakim stopniu inwestycja jest obarczona ryzykiem nieuzyskania finansowania ze środków publicznych dla udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej". W opisie kryterium wskazano, że dokonując oceny punktowej od 0 do 10, należało wziąć pod uwagę jak duże jest ryzyko, że podmiot nie uzyska finansowania ze środków publicznych dla świadczeń opieki zdrowotnej, których może udzielać dzięki realizacji inwestycji, w szczególności uwzględniając występowanie na danym obszarze świadczeniodawców udzielających takich samych świadczeń opieki zdrowotnej oraz dotychczasowe finansowanie tych świadczeń. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie Ministra Zdrowia, który przyznając w ramach tego kryterium 5 punktów, czyli 50% możliwych do uzyskania punktów stwierdził, że z uwagi na konkurs ofert istnieje ryzyko nieuzyskania finansowania ze środków publicznych dla udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej, odpowiada zasadom oceny w ramach omawianego kryterium.

Nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia art. 95f ust. 9 ustawy poprzez uznanie, iż uzasadnienie kryteriów polegające na poprzestaniu na lakonicznym, niedającym się obiektywnie zweryfikować, a w konsekwencji zaniechaniu podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do rzetelnej i zgodnej z obowiązującymi przepisami oceny przedmiotowej inwestycji przez Ministra Zdrowia jest prawidłowe, a uznanie to doprowadziło do nieprawidłowego uznania, że jest ona niecelowa.

Przypomnieć należy, że stosownie do art. 95f ust. 9 ustawy podmiot wnioskujący, organ wydający opinię, Prezes Funduszu i dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu, każdy w zakresie swojej właściwości, wypełniają, za pośrednictwem systemu IOWISZ, formularz Instrumentu Oceny Wniosków Inwestycyjnych w Sektorze Zdrowia, dokonując oceny celowości, o której mowa w art. 95d ust. 1, przez przyznanie punktów za spełnienie poszczególnych kryteriów przez podmiot wnioskujący oraz uzasadnienie tej oceny. Organ wydający opinię, Prezes Funduszu i dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu sporządzają uzasadnienie wyłącznie w przypadku, gdy proponowana ocena lub uzasadnienie oceny danego kryterium jest inna niż przedstawiona przez podmiot wnioskujący w formularzu Instrumentu Oceny Wniosków Inwestycyjnych w Sektorze Zdrowia.

Minister Zdrowia dokonał oceny celowości inwestycji przyznając punkty za spełnienie poszczególnych kryteriów przez podmiot wnioskujący. Kryteria podlegające ocenie oraz ilość punktów możliwych do przyznania za spełnienie każdego z nich zostały określone w części II załącznika do rozporządzenia. Przy każdym z kryteriów, w ww. załączniku przedstawiona została interpretacja danego kryterium i wyjaśnienie jego znaczenia oraz sposobu oceny inwestycji. W każdym z kryteriów oceniający miał możliwość przyznania od 0 do 10 punktów, przy czym musiał kierować się ww. interpretacjami i wyjaśnieniami. Przepisy rozporządzenia nie zawierają regulacji określających ściśle zasady przyznawania konkretnej ilości punktów w ramach zakreślonych widełek 0-10 punktów.

Organowi oceniającemu pozostawiono zatem pewną swobodę (podkreślić należy, że nie dowolność) przy przyznawaniu konkretnej ilości punktów w ramach poszczególnych kryteriów.

Skarżąca kasacyjnie nie podważyła skutecznie ilości punktów przyznanych za poszczególne kryteria.

Ocena spełnienia każdego z kontrolowanych przez NSA kryteriów zawiera uzasadnienie. Uzasadnienia te są lakoniczne, jednak biorąc pod uwagę treść wniosku strony i przedstawione w nim przez wnioskującą uzasadnienie spełnienia każdego z kryteriów oraz treść protestu, brak jest podstaw do stwierdzenia, że uzasadnienia zostały sporządzone z naruszeniem wskazanego przepisu, w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Poniżej NSA odniesie się do zarzutu naruszenia art. 95f ust. 9 ustawy w stosunku do poszczególnych zakwestionowanych przez stronę ocen kryteriów w zakresie, w jakim umożliwia to uzasadnienie skargi kasacyjnej, odnoszące się do ocen wybranych kryteriów.

W punkcie I uzasadnienia skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie kryterium 15 poprzez wprowadzenie przez Ministra Zdrowia kryterium bezpośredniości wpływu na aktywizację zawodową osób sprawujących opiekę nad chorymi. W ramach tego kryterium należało wskazać w jakim stopniu inwestycja wpłynie na aktywizację zawodową osób sprawujących faktyczną opiekę nad chorym, przyznając punkty należało ocenić czy inwestycja spowoduje, że opiekunowie osób chorych będą uwolnieni z części obowiązków opiekuńczych i będą mogli podjąć pracę zawodową.

Minister ocenił, że inwestycja nie wpłynie bezpośrednio na aktywizację zawodową tych osób. W ocenie NSA sformułowanie to nie zawiera, wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, dodatkowego kryterium "bezpośredniego wpływu", ale ocenę, że nie zostało spełnione. Zatem zarzut jest nieuzasadniony.

W punkcie II zarzucono naruszenie kryterium 16. Skarżąca kasacyjnie spółka podniosła, że uzasadniła okoliczności mające wpływ na aktywizację zawodową chorych oraz zapobieganie wykluczenia w każdym z poddanych ocenie zakresów, a Minister stwierdził, że uzasadnienie spółki dotyczyło tylko zakresu okulistyki. NSA zauważa, że we wniosku uzasadniając spełnienie kryterium 16 skarżąca odniosła się tylko do leczenia okulistycznego, a protest nie zawiera wskazania konkretnych okoliczności w żadnym z zakresów, zatem zarzut nie jest uzasadniony.

W punkcie III zarzucono naruszenie kryterium 19 w brzmieniu "W jakim stopniu inwestycja wpłynie na realizację celów edukacyjnych i szkoleniowych w ochronie zdrowia". Przyznając punkty za spełnienie tego kryterium należało zwrócić uwagę na poprawę warunków kształcenia przed- i podyplomowego oraz edukacji społecznej dla osób spoza jednostki. Za to kryterium stronie przyznano 3 punkty, wskazując, że inwestycja nie dotyczy poprawy kształcenia przed- i podyplomowego, ponieważ strona nie jest ośrodkiem klinicznym. To, że strona nie jest ośrodkiem klinicznym należy uznać za prawidłowe uzasadnienie dla przyznania niskiej oceny punktowej w zakresie warunków kształcenia przed- i podyplomowego. Przyznanie 3 punktów tylko za wskazaną przez stronę rozbudowę sali konferencyjnej nie może być uznane za nieuzasadnione.

W punkcie IV zarzucono naruszenie kryterium 20 w brzmieniu " W jakim stopniu inwestycja wpłynie na podniesienie kwalifikacji osób wykonujących zawód medyczny?" Przyznając punkty należało ocenić, czy inwestycja daje szansę lub spowoduje uzyskanie nowych kwalifikacji przez osoby wykonujące zawód medyczny.

Za spełnienie tego kryterium Minister przyznał 5 punktów, stwierdzając, że inwestycja częściowo wpłynie na podniesienie kwalifikacji tych osób poprzez szkolenie w zakresie obsługi nowoczesnego sprzętu. Uzasadniając zarzut skarżąca kasacyjnie napisała jedynie, że "Wnioskodawca w sposób szczegółowy opisał w jaki sposób inwestycja wpłynie na rozwój zawodowy osób wykonujących zawód medyczny". Niepoparta argumentami polemika ze stanowiskiem organu nie mogła doprowadzić do uznania zarzutu za skuteczny.

W punkcie V zarzucono naruszenie kryterium 3 w brzmieniu "W jakim stopniu inwestycja wpłynie na poprawę efektów zdrowotnych uzyskiwanych w populacji pacjentów na danym obszarze?" W interpretacji kryterium wyjaśniono, że stosowane technologie medyczne charakteryzują się różną skutecznością, a szerokie wdrożenie metod diagnostyki lub leczenia o szczególnie wysokiej skuteczności klinicznej przełoży się na znaczną poprawę stanu zdrowia w populacji pacjentów na danym obszarze. Wskazano, że najwyższe oceny należy przyznać inwestycjom zakładającym kompleksowość opieki zdrowotnej, z zastosowaniem optymalnych metod diagnostyki lub leczenia.

Za to kryterium Minister przyznał 5 punktów, stwierdzając, że wnioskodawca w proteście nie przedstawił jakie metody diagnostyki bądź leczenia przełożą się na poprawę efektów zdrowotnych uzyskiwanych w populacji pacjentów na danym obszarze. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor nie zgadzając się z taką oceną stwierdził, że przedstawił w jaki sposób nowa inwestycja wpłynie na poprawę efektów zdrowotnych, nie przedstawiając jednak argumentów na poparcie tego stanowiska. Niepoparta argumentami polemika ze stanowiskiem organu nie mogła doprowadzić do uznania zarzutu za skuteczny.

W punkcie VI zarzucono naruszenie kryterium 4, w ramach którego oceniano w jakim stopniu inwestycja wpłynie na poprawę jakości opieki zdrowotnej. W ramach tego kryterium należało ocenić czy inwestycja przyczyni się do poprawy w szczególności: 1) kompleksowości opieki – zapewnienia całego procesu terapeutycznego w jednym podmiocie; 2) ciągłości opieki – zapewnienia całego bez przerywania procesu tej opieki, szczególnie przy przenoszeniu pacjenta pomiędzy podmiotami; 3) interdyscyplinarności – zaangażowania różnych osób, w szczególności wykonujących zawód medyczny, w proces diagnostyki i leczenia. Minister stwierdził, że ponieważ inwestycja dotyczy Ambulatoryjnej Opieki Specjalistycznej (AOS), to wobec braku leczenia szpitalnego wraz z rehabilitacją inwestycja nie zapewni ciągłości i interdyscyplinarności opieki i przyznał 0 punktów. Skarżąca kasacyjnie nie zgadzając się z taką oceną, stwierdziła jedynie, że ustawodawca wprowadził katalog otwarty kryteriów jakie należy brać pod uwagę oceny poprawy dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej. Z takiego stwierdzenia nie wynika, aby ocena Ministra została dokonana z naruszeniem przepisów ustawy czy rozporządzenia.

W punkcie VIII dotyczącym kryterium 23 w brzmieniu "Czy inwestycja wpłynie na zaspokojenie potrzeb, które dotychczas nie były zaspokajane?" należało ocenić, czy inwestycja wpłynie na dostępność do świadczeń opieki zdrowotnej, które obecnie nie są zaspokajane na danym obszarze. W przypadku tego kryterium uwzględniało się wyłącznie umożliwienie udzielania nowych świadczeń opieki zdrowotnej, nie zaś inwestycje zmierzające do poprawy stanu rzeczy, w postaci skrócenia czasu oczekiwania na udzielenie świadczenia opieki zdrowotnej, czy ograniczenia innych negatywnych zjawisk. Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnienia tego zarzutu, co czyni niemożliwym jego ocenę i sprawia, że zarzut ten jest pozbawiony usprawiedliwionych podstaw.

W punkcie IX dotyczącym kryterium 24 w brzmieniu "Czy inwestycja dotyczy uruchomienia na danym obszarze po raz pierwszy metod leczenia o udowodnionej skuteczności w danym wskazaniu?" należało ocenić, czy inwestycja wpłynie na dostępność na danym obszarze do świadczeń opieki zdrowotnej, które są pierwszymi skutecznymi metodami leczenia w danym wskazaniu. W przypadku tego kryterium należało określić, czy inwestycja umożliwi udzielanie na danym obszarze nowych świadczeń opieki zdrowotnej o udowodnionej skuteczności klinicznej (zgodnie z zasadami evidence-based medicine), a ich wprowadzenie sprawi, że pacjenci, którzy byli dotychczas nieskutecznie leczeni albo leczeni metodami o nieudowodnionej skuteczności, będą mieli dostęp do skutecznych świadczeń opieki. Minister przyznał 0 punktów wskazując, że inwestycja nie dotyczy uruchomienia na danym obszarze po raz pierwszy metod o udowodnionej skuteczności, a zaproponowane przez skarżącą świadczenia są już udzielane przez inne podmioty. W ramach uzasadnienia zarzutu naruszenia tego kryterium skarżąca kasacyjnie stwierdziła jedynie, że inwestycja wpłynie na dostępność do świadczeń opieki, które są pierwszymi skutecznymi metodami leczenia, nie przytaczając jednak żadnych argumentów na poparcie tego twierdzenia, co czyni zarzut nieuzasadnionym.

W punkcie XI dotyczącym kryterium 27 w brzmieniu "W jakim stopniu inwestycja jest obarczona ryzykiem niewykorzystania po jej zakończeniu", za które Minister przyznał różną ilość punktów w różnych dziedzinach medycznych, skarga kasacyjna nie zawiera żadnego uzasadnienia, co uniemożliwia kontrolę zarzutu.

W punkcie XII dotyczącym kryterium 28 w brzmieniu "W jakim stopniu inwestycja jest obarczona ryzykiem, że wyroby medyczne nabyte w ramach inwestycji nie będą wykorzystywane optymalnie?" w wyjaśnieniu znaczenia kryterium wskazano, że szybki postęp w medycynie wymusza okresową wymianę wyrobów medycznych na wyroby medyczne nowszej generacji. Wykorzystywanie wyrobów medycznych na odpowiednio wysokim poziomie pozwala na amortyzację kosztów ich zakupu oraz zapewnia ich racjonalnie szybkie odtworzenie. Jeżeli inwestycja nie dotyczy wyrobów medycznych, należało przyjąć 10 pkt. Należało zastosować skalę odwrotną – im mniejsze ryzyko, tym więcej. Za spełnienie tego kryterium organ przyznał różne ilości punktów dla różnych dziedzin medycyny objętych wnioskiem. Trafnie podniosła skarżąca kasacyjnie, że w opisie kryterium brak jest odniesienia do wykorzystania inwestycji w zakresie finansowania publicznego, do czego odwołał się organ uzasadniając przyznanie mniejszej niż maksymalna ilości punktów w odniesieniu do niektórych dziedzin medycyny. Skarżąca nie uzasadniła jednak w jakich dziedzinach medycyny i z jakich przyczyn powinna była uzyskać większą ilość punktów, ani też wpływu przyznania większej ilości punktów za spełnienie tego kryterium na ostateczny wynik sprawy, co czyni zarzut nieuzasadnionym.

W punkcie XIV dotyczącym kryterium 32 w brzmieniu "W jakim stopniu inwestycja wpłynie na zdolność prowadzenia i rozwoju prac badawczych i rozwojowych w dziedzinie zdrowia w województwie, należało określić, czy inwestycja przyczyni się do rozwoju prac badawczych i rozwojowych w dziedzinie zdrowia w województwie. Dokonując oceny, należało wziąć pod uwagę np. udział w projekcie badawczym, współpracę z uczelnią lub szpitalem klinicznym, udział w testowaniu leków. Skarżąca nie zgadza się z dokonaną oceną, jednak skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnienia zarzutu, co uniemożliwia jego ocenę.

W punkcie XV dotyczącym kryterium 33 w brzmieniu "W jakim stopniu inwestycja wpłynie na komercjalizację innowacyjnej myśli technicznej", należało oszacować, na ile inwestycja będzie wspierać lokalnie rozwijane innowacje i technologie, szczególnie w dziedzinie zdrowia. Uzasadniając zarzut skarżąca stwierdziła, że w pełni uzasadniła i argumentowała zasadność przyznania punktów, nie wskazała jednak jakie podniesione argumenty miałyby przemawiać za przyznaniem wnioskowanej ilości punktów. Zatem zarzut nie może odnieść zamierzonego skutku.

Co do zarzutów sformułowanych w punktach VII , X i XIII, to jest dotyczących kryteriów 22, 25 i 29, to NSA wypowiedział o nich odnosząc się do zarzutu błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania prawa materialnego z punktów 1 lit. h ,c oraz l petitum skargi kasacyjnej, wskazując na ich bezzasadność.

Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest zarzut naruszenia art. 95i ust. 7 ustawy poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu iż nieuwzględnienie danych wymienionych w tym przepisie, dokonanie dowolnej oceny celowości inwestycji, i przyjęcia za prawidłowe dokonanie oceny wniosku na podstawie ocen departamentów merytorycznych w Ministerstwie Zdrowia, podczas gdy z przepisu wynika co jest podstawą dokonania oceny wniosku, w konsekwencji bezpodstawne wydanie negatywnej opinii w sprawie protestu.

Tak sformułowany zarzut jest chybiony, bowiem z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wprost wynika, że podstawą oceny wniosku zaakceptowaną przez WSA były - wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej - dokumenty wymienione w art. 95i ust. 7 ustawy, to jest: wniosek, przedłożony przez Spółkę protest, wcześniejsze oceny i dokumenty wskazane w art. 95f ust. 3 ustawy, czyli oprócz już wymienionych, priorytety dla regionalnej polityki zdrowotnej i Mapa Regionalna. WSA wskazał też, że ocena Ministra dokonana została na podstawie ocen departamentów merytorycznych w Ministerstwie Zdrowia. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 39 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz.U.2019 r., poz.1171) departamenty to komórki organizacyjne do realizacji merytorycznych zadań ministerstwa. Oczywiste jest, że przygotowują one materiały do czynności podejmowanych przez Ministra w ramach jego kompetencji, czyli np. rozpatrzenia protestu i wydania opinii w sprawie protestu, a Minister z tak przygotowanych materiałów korzysta.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 156 § 3 p.p.s.a. dokonał sprostowania w zaskarżonym wyroku oczywistej omyłki oraz niedokładności w sposób opisany w punkcie 2. komparycji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego NSA orzekł stosownie do art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).