Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 745/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 8 ust. 6
journal: Dz.U. 2012 poz 488
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu  drogowego
article: art. 130 ust. 1, art. 130 ust. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 128
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie NSA Czesława Nowak- Kolczyńska del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Weiher po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 listopada 2017 r. sygn. akt III SA/Wr 583/17 w sprawie ze skargi S.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 24 maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy w zakresie kat. A, B, BE, C, CE, D oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 24 listopada 2017 r. sygn. akt III SA/Wr 583/17 oddalił skargę S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy w zakresie kategorii A, B, BE, C, CE, D.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S. B. zaskarżając wyrok w całości i - na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a" - zarzucił mu naruszenie:

1) prawa materialnego:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a w związku z art. 130 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 128 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.r.d.", przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. poz. 488), pozostaje w zgodzie z delegacją ustawową zawartą w art. 130 ust. 3 P.r.d.;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 114 ust. 1 pkt. 1 lit b w związku z art. 130 ust. 1 P.r.d. w związku z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w związku z art. 46 §1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2019 r. poz. 821), przez jego niezastosowanie i nieusunięcie z ewidencji punktów jakie zgromadził skarżący kasacyjnie w okresie od [...] sierpnia 2013 r. do [...] kwietnia 2014 r. z powodu zatarcia skazania, przez co wydanie decyzji o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy w formie egzaminu państwowego w zakresie uprawnień kat. A, B, C, BE, CE i D było niezasadne; zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazywał, że S. B. w chwili wydania przez Starostę L. decyzji z [...] marca 2017 r. nr [...] nie przekroczył 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, gdyż w ewidencji prowadzonej przez Policję, nie posiadał żadnych punków ze względu na zatarcie skazania;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 130 ust. 3 w związku z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b P.r.d. przez ich błędną wykładnię polegającą na niewłaściwym zrekonstruowaniu treści normy prawnej wynikającej z powołanych wyżej przepisów i przyjęciu przez Sąd I instancji, że uczestnictwo w szkoleniu po skierowaniu przez Komendanta Policji wniosku, o którym mowa w art. 114 ust. 1 lit. b P.r.d., po przekroczeniu przez S. B. 24 punktów przyznanych mu za naruszenie przepisów ruchu drogowego, nie może spowodować zmniejszenia liczby punktów;

2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 3 §1 i § 2 pkt 4 P.p.s.a w związku z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", w związku z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. przez niezastosowanie, a tym samym pozbawienie skarżącego prawa do kontroli działalności organu prowadzącego ewidencję punktów karnych na podstawie art. 130 ust. 1 P.r.d., w drodze postępowania sądowoadministracyjnego, oraz stwierdzenie że orany administracji publicznej, w tym sąd administracyjny, są związane treścią wniosku o sprawdzenie kwalifikacji na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b P.r.d. i niedokonanie kontroli prawidłowości wpisów punktów na koncie skarżącego;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 6 K.p.a. i § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że zawarta w § 8 ust. 6 rozporządzenia norma prawna jest zgodna z treścią art. 130 ust. 3 zd. drugie P.r.d., a zatem przyjęcie, że wydanie rozporządzenia w tym zakresie nie nastąpiło z przekroczeniem delegacji ustawowej wynikającej z art. 130 ust. 4 P.r.d.;

c) art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8 i art. 10 § 1 K.p.a. przez niezastosowanie i prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie do władzy publicznej z naruszeniem zasad praworządności, a przed wydaniem decyzji uniemożliwienie stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, jak i wypowiedzenia się co do stanu fatycznego, który w okresie dwóch lat od dnia wszczęcia postępowania uległ zmianie przez fakt, że nastąpiło zatarcie skazania, co miało istotny wpływ na treść decyzji, gdyż strona została pozbawiona możliwości podniesienia w/w okoliczności, a tym samym powyższe spowodowało, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa;

d) art. 141 § 4 P.p.s.a. przez pominięcie przez Sąd I instancji dowodu w postaci zaświadczenia Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w L. o odbytym przez S. B. [...] kwietnia 2015 r. szkoleniu, o którym mowa w art. 130 ust. 3 P.r.d., i wynikających z niego konsekwencji w postaci zmniejszenia o 6 liczby posiadanych punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości wyroku Sądu I instancji, zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. Ponadto wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 §1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Ocenę naruszenia przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej należy poprzedzić przypomnieniem stanu sprawy. Otóż Komendant Wojewódzki Policji we W. w dniu [...] lutego 2015 r. wniósł do Starosty L. o sprawdzenie kwalifikacji S. B. do kierowania pojazdami w związku z otrzymaniem przez niego w okresie od [...] sierpnia 2013 r. do [...] marca 2014 r. 28 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Starosta L. decyzją z [...] marca 2017 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b P.r.d., orzekł o skierowaniu S. B. na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje kierowcy w zakresie kategorii: A, B, BE, C, CE i D. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., po rozpoznaniu odwołania S. B., decyzją z [...] maja 2017 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 P.p.s.a. podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 tej ustawy mogą stanowić naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać konkretną normę prawa materialnego, czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu.

W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie w podstawach skargi kasacyjnej powołał się zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak i na naruszenie przepisów postępowania. W takich przypadkach, co do zasady, w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, co wynika z celowościowej wykładni art. 188 P.p.s.a. Jednak w sytuacji, gdy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).

Zarzuty naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania okazały się chybione.

Istota pierwszego zarzutu naruszenia prawa materialnego sprawdza się do rozstrzygnięcia czy przepis § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. znajduje oparcie w art. 130 ust. 4 P.r.d., czy też wykracza poza ramy wskazanej delegacji ustawowej, a tym samym narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Zagadnienie to było już przedmiotem wielu orzeczeń sądów administracyjnych i stanowisko prezentowane w orzecznictwie jest w tej materii konsekwentne. Można przywołać tu choćby uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2345/16 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powoływane w uzasadnieniu), w którym NSA przypomniał, że problem przekroczenia przez rozporządzenie granic upoważnienia ustawowego był wielokrotnie przedmiotem zainteresowania Trybunału Konstytucyjnego i doczekał się gruntownej analizy w licznych jego orzeczeniach, który akcentował, że rozporządzenie jest aktem prawnym determinowanym treścią art. 92 ust. 1 Konstytucji, wydawanym w celu wykonania ustawy i na podstawie udzielonych w niej upoważnień. Nie jest więc aktem samoistnym, ponieważ jego byt zależy od istnienia odpowiedniego upoważnienia ustawowego. Konstrukcję rozporządzenia, jako aktu wykonawczego do ustawy, determinują trzy warunki. Po pierwsze, rozporządzenie musi być wydane na podstawie wyraźnego (nieopartego tylko na domniemaniu ani na wykładni celowościowej), szczegółowego upoważnienia ustawy w zakresie określonym w upoważnieniu. Po drugie, musi być wydane w granicach udzielonego przez ustawodawcę upoważnienia, w celu wykonania ustawy. Po trzecie, rozporządzenie nie może być sprzeczne z normami Konstytucji, aktem ustawodawczym, na podstawie którego zostało wydane, a także ze wszystkimi obowiązującymi aktami ustawodawczymi, które w sposób bezpośredni regulują materie będące przedmiotem rozporządzenia. Przyjęto nadto, że rozporządzenie związane jest z ustawą w dwojaki sposób. Przede wszystkim więzią kompetencyjną, czyli wydawane jest wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie, oraz funkcjonalną, czyli służy wykonaniu ustawy i jest związane z jej treścią (por. przykładowo stanowisko TK prezentowane w wyrokach z 4 listopada 1997 r. sygn. U 3/97, OTK ZU nr 3-4/1997, poz. 40; 16 lutego 1999 r. sygn. SK 11/98, OTK ZU nr 2/1999, poz. 22; 5 października 1999 r. sygn. U 4/99, OTK ZU nr 6/1999, poz. 118; 26 października 1999 r. sygn. K 12/99, OTK ZU nr 6/1999, poz. 120; 29 maja 2002 r. sygn. P 1/01, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 36; 16 stycznia 2007 r. sygn. U 5/06, OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 3; 30 kwietnia 2009 r. sygn. U 2/08; 4 listopada 1997 r. sygn. akt U 3/97 publ.OTK 1997/3-4/40;).

Legalność aktu normatywnego jest więc uwarunkowana nie tylko faktem wydania go na podstawie delegacji ustawowej, ale także faktem wydania go w celu wykonania ustawy. Cel ustawy musi być określony w oparciu o analizę przyjętych w ustawie rozwiązań, nie może więc być on rekonstruowany samoistnie, arbitralnie i w oderwaniu od konstrukcji aktu zawierającego delegację. W konsekwencji przepisy wykonawcze muszą pozostawać w związku merytorycznym i funkcjonalnym w stosunku do rozwiązań ustawowych, ponieważ tylko w ten sposób mogą być wyznaczone granice, w jakich powinna mieścić się regulacja zawarta w przepisach wykonawczych (zob. wyrok TK z 17 maja 2012 r. sygn. K 10/11 OTK-A publ. 2012/5/5)1).

Zakwestionowany przez skarżącego kasacyjnie przepis rozporządzenia ocenić należało zatem z uwzględnieniem nie tylko treści art. 130 ust. 4 P.r.d., lecz także wszystkich jej przepisów, a przede wszystkim celu, jakiemu służyć miał ten akt prawny. Zgodnie z art. 130 ust. 1 P.r.d. Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje się do tej ewidencji. Kierowca wpisany do ewidencji, o której mowa w powyższym przepisie, może na własny koszt uczestniczyć w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Nie dotyczy to kierowcy w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy (art. 130 ust. 3 P.r.d.). Natomiast art. 130 ust. 4 P.r.d. zawiera upoważnienie dla ministra spraw wewnętrznych w porozumieniu z ministrami transportu i sprawiedliwości do określenia sposobu punktowania i liczby punktów odpowiadających naruszeniu przepisów ruchu drogowego, warunków i sposobu prowadzenia ewidencji, programu szkolenia i jednostek do niego upoważnionych, liczby punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia oraz podmiotów upoważnionych do uzyskiwania informacji zawartych w ewidencji. Zauważyć przy tym trzeba, że w przepisie tym zostały określone kryteria, jakimi ma kierować się organ wykonawczy przy wydawaniu rozporządzenia. Są nimi dyscyplinowanie i wdrażanie kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganie wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego. Wykonanie zaś powyższej delegacji stanowi przywołane uprzednio rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r., które weszło w życie w dniu 9 czerwca 2012 r. W § 6 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia określono, że organ prowadzący ewidencję usuwa z ewidencji punkty przypisane na podstawie wpisu ostatecznego w razie odbycia szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 P.r.d., przy czym zgodnie z § 8 ust. 6 odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyła lub przekroczyłaby 24. Oznacza to, że z uprawnienia określonego w tym przepisie mogą skorzystać tylko kierowcy, którzy przed przystąpieniem do szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 P.r.d., za naruszenia zasad ruchu drogowego otrzymali mniej niż 24 punkty. W przypadku przekroczenia tej liczby kierowca poddawany jest bowiem kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji w trybie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b P.r.d. i nie może skorzystać z uprawnienia zmniejszenia liczby punktów karnych w drodze odbycia szkolenia na własny koszt.

Właściwe odczytanie treści wskazanych wyżej przepisów, z uwzględnieniem ich wykładni systemowej i funkcjonalnej, prowadzi do konstatacji, że rozporządzenie z dnia 25 kwietnia 2012 r. nie jest sprzeczne z delegacją ustawową i unormowaniami P.r.d. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na sposób redakcji delegacji ustawowej do wydania rozporządzenia wykonawczego, która odpowiada wymogom określonym w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Konstytucja wymaga, m.in. aby w upoważnieniu ustawowym określić "wytyczne dotyczące treści" przepisów wykonawczych. Wytyczne te zawiera art. 130 ust. 4 P.r.d., który wskazuje, że przepisy wykonawcze mają służyć dyscyplinowaniu i wdrażaniu kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganiu wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego. W tym też kontekście konstytucyjność § 8 ust. 6 rozporządzenia oceniał NSA, który wielokrotnie formułował tezę, że przepis ten odpowiada nie tylko unormowaniom zawartym w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b i art. 130 ust. 3 P.r.d., lecz także realizuje wytyczne ustawodawcy, co do treści aktu oraz kierunku regulacji i mieści się w granicach upoważnienia ustawowego z art. 130 ust. 4 (por. np. w wyroki NSA z: 13 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 15/2012; 16 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 275/10; 22 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1373/12; 13 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 63/12, 24 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1552/11, 16 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2515/14, 22 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2420/15).

Odczytanie przepisów ustawy w sposób postulowany w skardze kasacyjnej i nadanie im takiej treści, aby kierowca w drodze odbycia szkolenia mógłby zmniejszyć liczbę punktów po przekroczeniu limitu 24, niweczyłoby możliwość kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji kierowcy, a zatem osiągnięcia celu w postaci dyscyplinowania i wdrażania kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że skoro w dniu odbycia przez skarżącego szkolenia, suma otrzymanych przez niego punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego, przekroczyła 24, to odbyte szkolenie nie mogło wywołać skutku, o którym mowa w art. 130 ust. 3 P.r.d. W tej sytuacji nie mogły odnieść skutku zarzuty skargi kasacyjnej, które skupiały się na podważeniu legalności wskazywanych przepisów ustawy i rozporządzenia.

Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 130 ust. 1 P.r.d. i w związku z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. oraz w związku z art. 46 § 1 Kodeksu wykroczeń przez nieuwzględnienie faktu, że zgodnie z ostatnio wymienionym przepisem ukaranie uważa się za niebyłe po upływie 2 lat od wykroczenia, darowania lub przedawnienia kary. Przepis o zatarciu skazania za wykroczenie, stwarzający prawną fikcję niekaralności, dotyczy wyłącznie kwestii związanej z karalnością za wykroczenia. Zatarcie faktu karalności za wykroczenia drogowe powoduje wprawdzie usunięcie punktów wpisanych do ewidencji prowadzonej na podstawie art. 130 ust. 1 P.r.d. (§ 5 ust. 2 wymienionego wyżej rozporządzenia), lecz nie podważa faktu uzyskania przez kierowcę punktów za naruszenia przepisów o ruchu drogowym w dacie wystąpienia przez Komendanta Wojewódzkiego Policji o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do prowadzenia pojazdów. Skarżący przekroczył liczbę 24 punktów za takie naruszenia w dniu [...] marca 2014 r., więc wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji z [...] lutego 2015 r. znajdował prawne uzasadnienie. Ostateczne wpisy do ewidencji o popełnionych przez kierowcę naruszeniach przepisów ruchu drogowego decydują o przyznaniu określonej liczby punktów karnych. Z kolei liczba punktów przesądza o obowiązku sporządzenia wniosku o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Nie ma natomiast znaczenia, czy w dniu rozpatrzenia takiego wniosku przez organ właściwy w sprawach wydawania prawa jazdy, wpisy o naruszeniach, stanowiące podstawę do naliczenia punktów karnych, a potem podstawę sporządzenia wniosku przez komendanta wojewódzkiego Policji, nadal pozostają w ewidencji, czy też wpisy te zostały z niej usunięte wobec zatarcia ukarania (skazania). Zatarcie ukarania (skazania) za czyny stanowiące naruszenie przepisów ruchu drogowego - już po skierowaniu wniosku o kontrole sprawdzenie kwalifikacji kierowcy - nie ma wpływu na możliwość orzekania w tym przedmiocie przez właściwy organ administracji. Ustawodawca mając na uwadze poprawę bezpieczeństwa w ruchu drogowym, przyjął bowiem sztywną zasadę, że przekroczenie liczby 24 punktów w ciągu roku od pierwszego naruszenia przepisów ruchu drogowego, z którym wiązało się przypisanie odpowiedniej liczby punktów, skutkuje obligatoryjnym skierowaniem na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, jeżeli liczba punktów znajduje oparcie we wpisach ostatecznych istniejących na dzień sporządzenia wskazanego wniosku. Oznacza to, że jeżeli wniosek właściwego komendanta wojewódzkiego Policji został sporządzony na podstawie ostatecznych wpisów, to organ administracji, podejmując decyzję na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy P.r.d., nie jest uprawniony do badania prawidłowości orzeczeń, na podstawie których dokonano w ewidencji takich wpisów, gdyż kwestie te należą do wyłącznej kompetencji organów prowadzących ewidencję. Organ ten nie jest również uprawniony do weryfikowania, czy wpisy ostateczne na dzień sporządzenia wniosku komendanta wojewódzkiego Policji nadal są ujęte w ewidencji, czy też w okresie po skierowaniu wniosku nastąpiło ich wykreślenie wobec zatarcia ukarania (skazania). Jeszcze raz podkreślić należy, że kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy stanowi obligatoryjną, administracyjnoprawną konsekwencję przekroczenia w określonym czasie ustalonej przez ustawodawcę liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Ustawa Prawo o ruchu drogowym nie przewiduje w tym zakresie jakichkolwiek wyjątków ani nie wprowadza żadnych ograniczeń czasowych co do daty wydania decyzji.

W związku z powyższym Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu nie można zarzucić naruszenia wskazanych w zarzutach kasacyjnych przepisów prawa materialnego. Sąd I instancji trafnie bowiem wskazał, że decyzje podejmowane na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b P.r.d. są rozstrzygnięciami związanymi. Oznacza to, że jeżeli S. B. w okresie od [...] sierpnia 2013 r. do [...] marca 2014 r. otrzymał łącznie 28 punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego, a ponadto wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. w jego sprawie został skierowany na podstawie ostatecznych wpisów do ewidencji, to Starosta zobligowany był orzec o skierowaniu skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. nie miało podstaw do wyeliminowania takiej decyzji z obrotu prawnego.

Sądowi I instancji nie można również skutecznie postawić zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b P.r.d. skoro w sprawie nie złamano przepisów prawa materialnego, to oczywiste jest, że brak było też przesłanek do zastosowania przez Sąd I instancji instytucji przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. i uchylenia na tej podstawie kontrolowanej decyzji SKO w Legnicy.

Zamierzonego skutku nie mógł również odnieść zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 P.p.s.a. w związku z art. 6 K.p.a. oraz w związku z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla takie akty w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania (inne niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz stwierdzenia nieważności - art. 145 § 1 pkt 2) w takim stopniu, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Warunkiem uwzględnienia skargi na powołanej podstawie jest wykazanie nie tylko, że określone uchybienia procesowe w ogóle miały miejsce, ale także, że mogły one rzutować na wynik sprawy. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy rozumie się prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia. Chodzi tu więc o uchybienia procesowe na tyle istotne, że kształtowały one lub współkształtowały treść stosunku administracyjnoprawnego, czyli że gdyby nie było ujawnionego naruszenia przepisów postępowania, rozstrzygnięcie sprawy przez organy administracyjne mogłoby być inne. O tym, jakie okoliczności są w danej sprawie istotne i wymagają wyjaśnienia przesądzają przepisy prawa materialnego, które w sprawie mają zastosowanie. Hipotetyczny stan faktyczny wyznacza konkretny przepis prawa. Ustalanie innych faktów niezapisanych w tym przepisie jest zbędne. Tym samym o tym, jakie ustalenia faktyczne są konieczne do załatwienia konkretnej sprawy, decydują prawidłowo wyłożone przepisy prawa materialnego, a nie subiektywne przekonanie strony. W niniejszej sprawie wszystkie okoliczności mające w niej istotne znaczenie zostały wyjaśnione. Organy administracji, o czym była już mowa, nie miały natomiast obowiązku badania, czy w dniu wydania ich decyzji, wpisy stanowiące podstawę wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. nadal figurowały w ewidencji, o jakiej mowa w art. 130 ust. 1 P.r.d., czy też zostały z tego rejestru usunięte. Istotne okoliczności zostały bowiem wyjaśnione, o czym była mowa powyżej. Faktów tych skarżący kasacyjnie nigdy nie kwestionował. Z tych względów nie było jakichkolwiek podstaw do prowadzenia postępowania dowodowego w szerszym zakresie. Ponadto wyjaśnić należy, że w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. określone zostały warunki i sposób prowadzenia ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. W szczególności uregulowano, że ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego prowadzi komendant wojewódzki Policji właściwy ze względu na miejsce zamieszkania ewidencjonowanych (§ 3 ust. 1), że wpisu do ewidencji dokonuje policjant lub pracownik jednostki Policji (§ 4 ust. 8) z tym, że wpisu ostatecznego dokonuje się, jeżeli naruszenie przepisów ruchu drogowego stwierdzone zostanie prawomocnym wyrokiem sądu, postanowieniem sądu o warunkowym umorzeniu postępowania, mandatem karnym albo orzeczeniem organu orzekającego w sprawie o naruszenie w postępowaniu dyscyplinarnym, a wpisu tymczasowego niezwłocznie po ujawnieniu naruszenia, jednakowoż po stwierdzeniu naruszenia jednym z ww. rozstrzygnięć wpis ten staje się wpisem ostatecznym (§ 4 ust. 1, 2 i 4). Analiza treści powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że ewidencja, o której mowa w art. 130 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym jest rejestrem, w którym wpisów dokonuje wyłącznie uprawniony do tego organ Policji, tylko on ma również kompetencję do usuwania punktów karnych. W sytuacji bowiem, w której danemu podmiotowi zostało przyznane prawo do prowadzenia określonej ewidencji, rejestru czy innego wykazu, tylko ten podmiot jest odpowiedzialny za prawidłowe jego prowadzenie i zgodność z prawem dokonanych wpisów.

Zgodnie z § 9 cytowanego rozporządzenia, osoba zainteresowana ma prawo uzyskać od Policji ustną informację lub zaświadczenie o wpisach w ewidencji, ostatecznych i tymczasowych, dotyczących punktów odpowiadających dokonanym przez siebie naruszeniom. Informacji udziela się lub zaświadczenie wydaje się w każdej jednostce organizacyjnej Policji posiadającej odpowiednie możliwości techniczne. Z kolei zgodnie z § 7 rozporządzenia komendant wojewódzki Policji występuje do organu właściwego w sprawach wydawania prawa jazdy z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy, w zakresie wszystkich posiadanych przez niego kategorii praw jazdy, w razie przekroczenia przez kierowcę 24 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Z faktu, że starosta wydaje decyzję na wniosek, nie można wywodzić uprawnienia starosty do podważania dokonanych przez inny organ wpisów w ewidencji przezeń prowadzonej. Próbę kwestionowania prawidłowości dokonanych wpisów w ewidencji można podejmować w postępowaniu prowadzonym przed organami Policji. Wpis do ewidencji prowadzonej przez komendanta wojewódzkiego Policji stanowi czynność materialno-techniczną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a zatem przysługuje od niej prawo wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W przypadkach spornych tylko sąd administracyjny może stwierdzić nieprawidłowość dokonanego wpisu do wspomnianej wyżej ewidencji, lecz następuje to w odrębnym postępowaniu (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 9 sierpnia 2013 r. I OSK 855/12, 4 kwietnia 2013 r. I OSK 127/13, 24 października 2012 r. I OSK 1203/11 i I OSK 1306/11, 5 marca 2012 r. I OSK 413/11, 9 grudnia 2011 r. I OSK 73/11, 13 października 2011 r. I OSK 1721/10, 15 września 2010 r. I OSK 1456/09, 7 września 2010 r. I OSK 1451/09 i postanowienie z 30 sierpnia 2011 r. I OSK 1413/11). Zagadnienie to nie może być zatem rozpatrywane ani w postępowaniu administracyjnym, w którym liczba punktów uwidocznionych w prowadzonej przez Policję ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, jest przesłanką rozstrzygnięcia (np. w sprawie skierowania kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji), ani też w postępowaniu sądowym prowadzonym ze skargi na decyzje wydane w takich sprawach (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 731/15). Skoro jedynie komendant wojewódzki Policji jest organem, który dokonuje wpisów do ww. ewidencji, a więc w drodze czynności materialno-technicznych ujawnia w ewidencji punkty karne przyznane poszczególnym kierowcom i dokonuje ich wykreśleń, a zainteresowany kierowca może zaskarżyć do sądu administracyjnego powyższe czynności, to kwestia prawidłowości takich wpisów, a co za tym idzie, liczby punktów karnych przyznanych danemu kierowcy, może być jedynie rozważana w sprawie ze skargi na taką czynność (wyrok NSA z 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2000/15). W rozpoznawanej sprawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. nie mógł być zatem stosowany, co czyni automatycznie niezasadnym zarzut strony skarżącej kasacyjnie, że Sąd I instancji dopuścił się obrazy przepisów postępowania, gdyż kwestia prawidłowości naliczonych punktów nie była ani nie mogła być przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie. Starosta nie był uprawniony do weryfikowania prawidłowości naliczonych punktów, co oznacza, że ocena postępowania dokonana przez Sąd pierwszej instancji nie narusza art. 130 ust. 3 i 4 P.r.d. Tym samym Sad I instancji nie miał podstaw do zastosowania wobec kontrolowanych rozstrzygnięć art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z wymienionymi w tym zarzucie przepisami.

Z uwagi na sformułowane zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w powiązaniu z art. 7, art. 8 i art. 10 § 1 K.p.a. wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Stwierdzenie niezgodności z prawem decyzji (postanowienia) stanowi szczególny typ orzeczenia sądu administracyjnego. Ten rodzaj orzeczeń z orzeczeniami wydanymi na skutek uwzględnienia skargi łączy ta okoliczność, że zostaje wydany po przeprowadzeniu przez sąd kontroli legalności rozstrzygnięcia organu, w trakcie której stwierdzona została wadliwość uzasadniająca pozbawienie mocy obowiązującej. Różnica zaś polega na tym, że zaskarżony akt pozostaje w mocy i będzie wiązał nadal. Skarżący nie osiągnie więc celu zaskarżenia, czyli skarga będzie nieskuteczna. Sytuacja jest zatem podobna, jak w przypadku oddalenia skargi. Uwzględnienie skargi przez stwierdzenie wydania decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa następuje w wypadku ustalenia, że zachodzi przyczyna określona w K.p.a. lub w innych przepisach. Będą to więc sytuacje, w których istnieją podstawy do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, jednakże jego wzruszenie w takim trybie nie może nastąpić ze względu na upływ czasu (art. 146 § 1 i art. 156 § 2 K.p.a.), a w wypadku stwierdzenia nieważności również z uwagi na powstanie w wyniku decyzji nieodwracalnych skutków prawnych - art. 156 § 2 zdanie ostatnie K.p.a. (por. wyroki NSA z 9 listopada 2006 r. sygn. akt II OSK 1305/05 i 27 maja 2014 r. sygn. akt II FSK 1649/12 i wskazana tam literatura). Okoliczności takich skarga kasacyjna nie wskazała, tym samym zarzut ten jest chybiony.

Na zakończenie zauważyć jeszcze należy, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podjął próbę zakwestionowania sposobu skonstruowania uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Takich zastrzeżeń nie powiązał jednak ze stosownym przepisem P.p.s.a. W takiej sytuacji oraz z uwagi na przewidzianą w art. 183 § 1 P.p.s.a. zasadę związania granicami skargi kasacyjnej oczywiste jest, że Naczelny Sąd Administracyjny nie był uprawniony do ustalania z urzędu, czy pisemne motywy zaskarżonego wyroku odpowiadają w pełni wymogom przewidzianym w art. 141 § 4 P.p.s.a.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny nie znajdując podstaw do uznania skargi kasacyjnej za usprawiedliwioną, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.