Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1059/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.7,10,28,77,80,105,107,138
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka- Duda (spr.) Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska NSA Joanna Tuszyńska Protokolant: starszy sekretarz sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2017 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 31 maja 2017 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania skargę oddala.


UZASADNIENIE

sygn. akt II SA/Kr [...]

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 31 maja 2017 r. Nr [...], znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 105 § 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednol. Dz.U. z 2016, poz. 23 ze zm. – dalej k.p.a.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednol. Dz. U. z 2013 r., pz. 1409 z późn. zm. – dalej P.b.), po rozpatrzeniu odwołania A. T. od decyzji Nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat G. z dnia 27 kwietnia 2015 r., znak: ROiK [...], którą umorzono w całości jako bezprzedmiotowe wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie robót budowlanych wykonanych na działkach nr: [...], [...], [...] (dawniej nr [...]), [...], [...] (dawniej nr [...]), 267 (dawniej nr [...], [...]), [...], [...], [...], [...](dawniej nr [...]), [...], obr. [...], przy ul. [...] w K., polegających na wykonaniu urządzeń melioracji wodnej m. in. drenażu, studni odwadniającej oraz instalacji oświetlenia ze słupem oświetleniowym usytuowanym na działce nr [...], Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Orzekając w ten sposób organ odwoławczy wskazał, że w związku z informacją prasową o prowadzeniu robót w lasach, w rejonie T. , oraz skargą mieszkańców z 20 października 2009 r., w dniu 5 listopada 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat G. przeprowadził kontrolę wykonanych robót, w trakcie której odstąpiono jednakże od przeprowadzenia czynności z uwagi na brak dostępu do terenów nieruchomości. Ustalono tylko, że teren jest ogrodzony, widnieją tablice - teren prywatny zakaz wjazdu. Następnie w dniu 1 grudnia 2009 r. PINB dokonał oględzin wykonanych robót, a w dniu 26 stycznia 2010 r. przeprowadził czynności inspekcyjno-kontrolne, w trakcie których stwierdzono widoczną pryzmę kamienia wapiennego łamanego o średnicy powyżej 30 cm - wysokość pryzmy ok. 1,5 m i długość ok. 20m. Odnotowano też widoczne wyrównanie terenu na obszarze ok. 150 m2, ograniczone od strony pd.-wsch. skarpą naturalną. Ponadto ustalono rozmieszczenie obiektów na działkach znajdujących się we władaniu J. S., tj.: stwierdzono, że na działkach nr [...], [...], [...] oraz [...] znajdują się urządzenia melioracji wodnej; na działkach nr [...] oraz [...] stwierdzono zamarzniętą wodę w szalunku drewnianym - "lodowisko"; na działce nr [...] stwierdzono umiejscowiony słup oświetleniowy, metalowy, ocynkowany, sześciokątny na cokole betonowym; na działkach nr [...] oraz [...] stwierdzono zmianę naturalnego ukształtowania terenu. W związku z dokonanymi ustaleniami pismem z 22 lutego 2010 r. PINB zwrócił się do organu administracji architektoniczno-budowlanej o informację czy na wykonane roboty inwestor uzyskał stosowną zgodę lub dokonał stosownego zgłoszenia. Akta sprawy zostały uzupełnione o kserokopie decyzji Nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia 6 grudnia 2001 r., znak: [...], przenosząca pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego oraz decyzji Nr [...] [...] Prezydenta Miasta K. z dnia 2 października 2001, znak: [...] o pozwoleniu na wykonanie odcinka sieci wodociągowej, wraz z wyjaśnieniami inwestora. Organ administracji architektoniczno-budowlanej wskazał, że od 2003 r. nie prowadzono co do tego terenu postępowania administracyjnego zakończonego decyzja pozwolenia na budowę lub przyjęciem zgłoszenia na wykonanie robót budowlanych. Ponadto akta niniejszej sprawy zostały uzupełnione o projekt wykonawczy budowy wodociągu miejskiego, akta znak: [...] w przedmiocie wydania decyzji pozwolenia na budowę oraz akta znak: [...] w przedmiocie wydania decyzji pozwolenia na budowę odcinka sieci wodociągowej. W dniu 16 marca 2011 r. na dziennik podawczy PINB wpłynęło pismo spółki Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji S. A., wskazujące m. in., że zinwentaryzowany na załączonej mapie syt.-wys. przewód kanalizacyjny w terenie działki nr [...] nie jest własnością oraz nie pozostaje w eksploatacji MPWiK S. A. Mając na uwadze powyższe PINB pismem z dnia 10 października 2014 r. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie robót budowlanych wykonanych na działkach nr: [...], [...], [...] (dawniej nr [...]), [...], [...] (dawniej nr [...]), [...] (dawniej nr [...] i [...]), [...], [...], [...], [...] (dawniej [...]), [...], obr. [...] przy ul. [...] w K., polegających na wykonaniu urządzeń melioracji wodnej - m. in. drenażu, studni odwadniającej, oraz instalacji oświetlenia ze słupem oświetleniowym usytuowanym na działce nr [...]. Kolejno: w dniu 4 lutego 2015 r. PINB przeprowadził oględziny wykonanych robót budowlanych, 12 marca 2015 r. zawiadomił strony o zakończeniu prowadzenia postępowania dowodowego w sprawie, w dniu 27 kwietnia 2015 r. wydał decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie, od której odwołanie w ustawowym terminie złożyła A. T..

Po omówieniu dotychczasowego przebiegu postępowania Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że jego przedmiotem są roboty budowlane polegające na wybudowaniu następujących obiektów i urządzeń budowlanych: urządzeń melioracji wodnej ( m. in. drenażu, studni odwadniającej) na działkach nr: [...], [...], [...] (dawniej nr [...]), [...], [...] (dawniej nr [...]), [...] (dawniej nr [...] i [...]), [...], [...], [...], [...] (dawniej [...]), [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.; instalacji oświetlenia ze słupem oświetleniowym usytuowanym na działce nr [...], obr. [...]. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego PINB uznał, że stwierdzone w terenie studzienki są elementem sieci wodno-kanalizacyjnej wykonanej w oparciu o przedstawione w trakcie postępowania dokumenty, natomiast instalacja oświetlenia ze słupem oświetleniowym jest rozwiązaniem tymczasowym, jako oświetlenie placu budowy realizowanej w oparciu o decyzję pozwolenia na budowę i związku z tym umorzył postępowanie w sprawie.

Zdaniem organu odwoławczego powyższe rozstrzygnięcie jest nieprawidłowe.

Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił na wstępie, że pomimo wielokrotnych oględzin oraz kontroli na nieruchomościach położonych przy ul. [...] organ pierwszej instancji przedmiotem postępowania uczynił jedynie legalność wykonanych robót budowlanych związanych z powstaniem urządzeń melioracji wodnej oraz słupa oświetleniowego. Organ odwoławczy przy ponownym rozpatrzenia sprawy związany jest tak wyznaczonym przedmiotem postępowania.

Akta postępowania nie zawierają wyjaśnień, w jakim trybie inwestor wykonał roboty budowlane polegające na wykonaniu urządzeń melioracji wodnej. Wprawdzie dostępna jest w nich kserokopia akt sprawy o udzieleniu pozwolenia na budowę odcinka sieci wodociągowej oraz przyłącza wodociągu do budynku mieszkalnego (decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 2 października 2001 r.), niemniej jednak pozwolenie to nie obejmowało możliwości wykonania instalacji odwadniającej (drenażowej). W związku z tym ocena o bezprzedmiotowości postępowania w tym zakresie, z uwagi na wykonanie robót budowlanych zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę, zapadła przedwcześnie, bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności w sprawie.

Ponadto organ pierwszej instancji nie ustalił, czy wykonane urządzenia melioracji wodnej stanowią samodzielny obiekt budowlany, czy też powiązane zostały funkcjonalnie z istniejącą siecią kanalizacji. W aktach sprawy znajdują się wyjaśnienia pełnomocnika inwestora, który wskazał, że instalacja rury w drodze wraz ze studzienkami (S6, S3 i S2) wykonana została w 2002 r., przed wykonaniem utwardzenia drogi, jako rozwiązanie mające docelowo służyć przyłączeniu do sieci miejskiej kanalizacji. Miejska sieć kanalizacji została wykonana w ul. [...] w grudniu 2012 r., stąd też dopiero od tego czasu zaistniała możliwość przyłączenia i po sporządzeniu odpowiedniego projektu jest ono zamierzone. Ponadto pełnomocnika inwestora wskazał, że studzienki wystają ponad powierzchnię drogi, ponieważ docelowo poziom drogi zostanie podwyższony i zostaną wykonane warstwy wykończeniowe - nawierzchnia. Dopiero wówczas zostanie ustalony poziom posadowienia nakryw. Powyższe wyjaśnienia wskazują, że roboty budowlane nie zostały jeszcze zakończone.

Na podstawie materiałów z oględzin i kontroli przeprowadzanych przez organ pierwszej instancji na nieruchomościach przy ul. [...] nie można jednoznacznie ustalić, czy inwestor wykonał w ramach jednego zamierzenia inwestycyjnego sieć kanalizacji wraz z odwodnieniem nieruchomości, czy też są to dwie odrębne sieci. Dodatkowo M. H. w piśmie z 9 kwietnia 2015 r. wskazała na możliwość powiązania wykonanych urządzeń z instalacjami na nieruchomościach sąsiednich podnosząc, że jest wysoce prawdopodobne iż zidentyfikowana na terenie działki nr [...] końcówka rury drenarskiej, będącej częścią drenażu rozsączającego ścieki z przydomowej oczyszczalni ścieków znajdującej się powyżej, odprowadza ścieki na teren jej nieruchomości i jest też prawdopodobne, że nie jest to jedyna rura stanowiąca część tego drenażu rozsączającego wyprowadzona pod ziemią na teren albo w kierunku jej nieruchomości.

W aktach brak również dowodów, w oparciu o które organ pierwszej instancji uznał, że wykonany słup oświetleniowy został zrealizowany w ramach prowadzonych robót budowlanych i służy jako tymczasowe oświetlenie placu budowy. Zasadnie podnosi w tym zakresie pełnomocnik skarżącej, że w trakcie oględzin na działkach brak było tablicy informującej o prowadzonych robotach budowlanych, a równocześnie organ pierwszej instancji nie wyjaśnił, czy w trakcie niniejszego postępowania były prowadzone jakiekolwiek roboty budowlane, na potrzeby których koniecznym było posadowienie takiego słupa.

W świetle powyższego w sprawie nie został prawidłowo ustalony stan faktyczny, a w konsekwencji przedwczesnym było stwierdzenie o bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania i jego umorzenie. Ponownie prowadząc postępowanie dowodowe w sprawie organ pierwszej instancji winien ustalić i precyzyjnie opisać zakres wykonanych robót budowlanych i w zależności od dokonanych w tym zakresie ustaleń rozważyć, czy nie jest koniecznym objęcie w ramach niniejszego postępowania innych robót budowlanych zrealizowanych przez inwestora w ramach jednego zamierzenia inwestycyjnego, jakim było wykonanie instalacji drenażu oraz słupa oświetleniowego.

Nadto wątpliwości organu odwoławczego budzi ustalony przez organ pierwszej instancji krąg stron postępowania. Z akt sprawy nie wynika, dlaczego PINB przyznał przymiot strony jedynie niektórym właścicielom nieruchomości sąsiednich. Równocześnie wątpliwości organu odwoławczego budzi udział części spośród właścicieli nieruchomości sąsiednich w niniejszym postępowaniu. Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W związku z tym, wątpliwości budzi okoliczność, jaki interes prawny lub obowiązek właścicieli nieruchomości sąsiednich został naruszony na skutek wykonania przez inwestora robót budowlanych, bądź czy legitymują się oni prawem do żądania podjęcia czynności przez organ nadzoru budowlanego ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, skoro niniejszej postępowanie zostało wszczęte z urzędu. Dlatego ponownie prowadząc PINB zweryfikuje także krąg stron.

Odnosząc się na koniec do zarzutów odwołania organ drugiej instancji wskazał, że częściowo okazały się one zasadne. Przypomniał przy tym, że przedmiotem niniejszego postępowania PINB uczynił jedynie legalność wykonanych robót budowlanych związanych z powstaniem urządzeń melioracji wodnej oraz słupa oświetleniowego. Dlatego, jeżeli skarżąca powzięła wątpliwość odnośnie legalności wykonania innych robót budowlanych, to winna skierować w tym zakresie odrębne pismo do organu pierwszej instancji.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 31 maja 2017 r. Nr [...], znak: [...] [...], J. S. domagał się jej uchylenia i umorzenie postępowania wywołanego odwołaniem, ewentualnie - uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego. Wnosił nadto o zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

Skarżący zarzucał naruszenie:

- art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i art. 28 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, w której odwołanie zostało wniesione przez osobę, która nie posiada w sprawie przymiotu strony, pomimo że została błędnie dopuszczona do uczestnictwa w postępowaniu, i to przy wyrażeniu przez Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji wątpliwości co do prawidłowości ustalenia stron postępowania przez organ pierwszej instancji;

- art. 107 § 3 k.p.a. i art. 15 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 140 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie merytorycznego postępowania oraz brak ponownego przeanalizowania wszystkich dowodów i argumentów sprawy, a zamiast tego dokonanie analizy wybiórczej, pomijającej szereg dowodów i dokumentów, której skutkiem było ustalenie, że organ pierwszej instancji rzekomo nie dokonał należytego ustalenia stanu faktycznego, i w konsekwencji błędne uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K..

Powyższe zarzuty J. S. rozwijał w obszernym uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosiło jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.

O oddalenie skargi wnosiła również uczestniczka A. T..

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 p.p.s.a. odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Z uwagi na treść art. 17 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. z 2017 r., poz. 935), którą znowelizowano między innymi przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.), stan faktyczny niniejszej sprawy należy oceniać na podstawie przepisów dotychczasowych, tj. obowiązujących w dacie wniesienia skargi. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu, stosownie do art. 151 p.p.s.a.

Zaskarżona decyzja ma charakter kasatoryjny. Organ odwoławczy nie rozstrzygnął w niej bowiem istoty sprawy, lecz stwierdzając, że orzeczenie organu pierwszej instancji jest wadliwe uchylił je i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Należy przypomnieć, że model orzecznictwa organu odwoławczego w procedurze administracyjnej uregulowany jest w art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 - 3 k.p.a. organ drugiej instancji po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, bądź uchyla ją w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy względnie umarza postępowania pierwszej instancji, ewentualnie zaś - umarza postępowanie odwoławcze. Natomiast w myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Kodeks wyodrębnia zatem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II SA/Gd [...], Lex Omega nr 2380004; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 września 2017 r., sygn. akt IV SA/Po [...], Lex Omega nr 2371233 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie: z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr [...], Lex Omega nr 1305675 oraz z dnia 6 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Kr [...], Lex Omega nr 1939240).

Należy też zwrócić uwagę na to, że chociaż co do zasady organ odwoławczy ustala stan faktyczny, a zatem również weryfikuje, czy pozostał jakiś zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia przed rozstrzygnięciem w oparciu o materiał zgromadzony przez organ pierwszej instancji, jednak nie jest pozbawiony możliwości uzupełnienia tego materiału. Stosownie bowiem do art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że redakcja obu części art. 138 k.p.a. nie jest przypadkowa. Z kolejności, w jakiej wymieniono rodzaje rozstrzygnięć organu odwoławczego, a także z odmiennego uregulowania § 1, w którym użyto formy "wydaje" i § 2, gdzie ustawodawca posłużył się formą "może uchylić", wynika iż zasadą jest rozstrzyganie sprawy przez organ drugiej instancji co do jej istoty, a zatem utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji albo też jej uchylenie, połączenie z merytorycznym załatwieniem sprawy. Rozstrzygnięcie kasatoryjne, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., należy postrzegać jako wyjątek od powyższej zasady, możliwy do zastosowania wyłącznie przy zaistnieniu ustawowych przesłanek (zob. powołane wyżej wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po [...], Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sygn. akt II SA/Kr [...] oraz II SA/Kr [...] oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł.: z dnia 27 lipca 2017 r., sygn. akt III SA/Łd [...], Lex Omega nr 2338291 i z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt III SA/Łd [...], Lex Omega nr 1298741). Odmienna ocena zgromadzonego materiału dowodowego przez organ odwoławczy, bez wykazania przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., nie uprawnia organu odwoławczego do uchylenia decyzji wydanej w pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W takiej sytuacji organ odwoławczy zobowiązany jest do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 19 września 2017 r., sygn. akt II SA/Ol [...], Lex Omega nr 2370020). Decyzja kasatoryjna nie może stanowić sposobu na uchylenie się organu drugiej instancji od merytorycznego rozpoznania sprawy w sytuacji, w której nie istnieje taka okoliczność natury dowodowej, która uzasadnia przeprowadzenie postępowania dowodowego w znacznej części lub w całości (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 lipca 2017 r., sygn. akt III SA/Kr [...], Lex Omega nr 2339519). W przypadku, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 13 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Op [...], Lex Omega nr 1474142).

W orzecznictwie wskazuje się, że decyzja kasacyjna nie rozstrzyga merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ pierwszej instancji (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 czerwca 2015r., sygn. akt II SA/Kr [...], Lex Omega nr 1748287).

Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. także sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2014r., sygn. akt II OSK [...], Lex Omega nr 1592135 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 21 września 2017 r., sygn. akt II SA/Go [...], Lex Omega nr 2366453). W niniejszej sprawie sądowa kontrola zaskarżonej decyzji wymaga ustalenia, czy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. był uprawniony do uchylenia się od obowiązku wydania decyzji merytorycznej i miał podstawy do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., tj. czy orzeczenie organu pierwszej instancji zapadło z naruszeniem przepisów postępowania oraz czy do wyjaśnienia pozostały takie okoliczności, które mogą mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał na szereg przyczyn, w jego ocenie uzasadniających uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem organu drugiej instancji dotychczas nie zostało ustalone: - w jakim trybie i w oparciu o jakie ustalenia inwestor wykonał roboty; - czy wykonane urządzenia melioracji wodnej stanowią samodzielny obiekt budowlany, czy powiązane zostały z istniejącą siecią kanalizacji, czy sieć kanalizacji z odwodnieniem została wykonana w ramach jednego zamierzenia inwestycyjnego, czy też są to dwie odrębne sieci; - na jakiej podstawie ustalono, że wykonany słup oświetleniowy został zrealizowany w ramach prowadzonych robót budowlanych i służy jako tymczasowe oświetlenie placu budowy. Z uwagi na niewyjaśnienie powyższych kwestii Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie za przedwczesną. Dodatkowo organ odwoławczy wytknął Powiatowemu Inspektorowi błędy w zakresie ustalania kręgu stron postępowania.

Analiza przedstawionych akt administracyjnych potwierdza zaistnienie wszystkich uchybień, których dopatrzył się Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K.. Wiążą się one z naruszeniem przepisów postępowania, a wskazany zakres okoliczności, które nie zostały wyjaśnione może mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Dodatkowo Sąd dopatrzył się kolejnych zagadnień, które należało w toku postępowania wyjaśnić, również mogących wpłynąć na sposób załatwienia sprawy.

Oceniając postępowanie wyjaśniające oraz decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji należy przypomnieć, że winien on był uczynić zadość wymogom, wynikającym z przepisów k.p.a. Znaczenie ma w tym zakresie przede wszystkim art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Zakres postępowania dowodowego zależy jednakże od przedmiotu sprawy administracyjnej. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.; C. Martysz- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom l i II, Zakamycze, 2005; J. Borkowski: Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., l SA [...], OSP 1994/7-8/131). Naruszenie powyższych przepisów prowadzi w efekcie uchybienia zasadom praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz budzenia zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.).

Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, nie zostało ustalone w sposób nie budzący wątpliwości, w jakim trybie (w oparciu o pozwolenie na budowę, zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych) zostały wykonane opisane w decyzji urządzenia. W aktach sprawy znalazły się kopie dokumentów związanych z pozwoleniem na budowę odcinka sieci wodociągu do budynku mieszkalnego oraz przyłącza wodociągu do budynku mieszkalnego (decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 2 października 2001 r. Nr [...]), ale pozwolenie to nie obejmowało instalacji drenażowej (odwodnienia), a przecież w taki właśnie sposób organ pierwszej instancji opisywał i kwalifikował przed i po wszczęciu postepowania opisywane w protokołach czynności roboty budowlane na licznych działkach, sygnalizując też miejscami podwyższenie terenu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził co prawda, że część robót budowlanych została wykonana w oparciu o to pozwolenie na budowę, zaś część nie była takim pozwoleniem objęta, niemniej w decyzji zabrakło wskazania, które roboty organ pierwszej instancji uznał za zrealizowane na podstawie zatwierdzonego projektu budowlanego, które zaś za wykraczające poza jego zakres oraz dlaczego postepowanie w takim przypadku należy uznać za bezprzedmiotowe. Przedmiotem rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego mogą być nie tylko roboty budowlane wykonywane w warunkach samowoli budowlanej ( art. 48 ust. 1 P.b., art. 49b ust. 1 P.b., art. 50 ust.1 pkt 1 P.b.)), lecz także prowadzone w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub ) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach ( art. 50 ust. 1 pkt 2,3,4 p.b.). Wydając decyzję o umorzeniu postepowania organ pierwszej instancji nie powiązał jej z materialnoprawnymi podstawami dokonywanych ocen. To powoduje, że nie jest wiadomym w jakiej sprawie w istocie najpierw prowadził, a potem umorzył postępowanie.

Zważyć należy dalej, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego sygnalizował w uzasadnieniu decyzji, że możliwa była realizacja objętych postepowaniem robót budowlanych na podstawie art. 29a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednol. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm., oznaczona dalej jako P.b.) i wskazał, że zwrócił się do Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w celu uzyskania stosownych informacji. Jednakże organ pierwszej instancji przytoczył jedynie część odpowiedzi MPWiK z dnia 10 marca 2011 r., nie poddając w żaden sposób ocenie treści tej informacji i nie analizując, czy wynika z niej, że całość czy fragment spornych robót budowlanych nie jest drenażem i został wykonany na podstawie uzgodnienia w trybie art. 29a P.b. Nadto z cytowanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego odpowiedzi MPWiK wynika, że uzgodnienia były wydawane dla "inwestora prywatnego", nigdzie zaś nie zostało wskazane, kto był tym inwestorem. Kwestia ta łączy się z o wiele szerszym zagadnieniem, a mianowicie problemem ustalenia, kto był inwestorem wszystkich robót budowlanych, co do których wszczęto postepowanie administracyjne.

Przypomnieć należy, że stosownie do art. 52 P.b. inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Przepis powyższy wylicza krąg podmiotów, które mogą być adresatami obowiązków, nakładanych przez organy nadzoru budowlanego lub adresatami decyzji, nakazującej rozbiórkę. Przepisy P.b. nie zawierają definicji legalnej terminu "inwestor", niemniej w pewnym uproszczeniu można zatem stwierdzić, że inwestor w rozumieniu przepisów P.b. to podmiot, który działa z zamiarem realizacji pewnej inwestycji, dąży do jej powstania. Inwestor przede wszystkim inicjuje działalność budowlaną, czyli podejmuje działania niezbędne do realizacji inwestycji, organizuje budowę oraz finansuje przedsięwzięcie lub organizuje na ten cel odpowiednie środki. To on decyduje, co ma być budowane, w jakim miejscu, jakie jest przeznaczenie obiektu, w jakiej technologii obiekt ma być wykonany. Inwestor jest zatem siłą napędową całej inwestycji. Zgodnie ze swoją pozycją inwestor ponosi zatem bezpośrednią odpowiedzialność za zgodny z prawem przebieg procesu budowlanego (zob. M. Łaczmańska, art. 17 [w:] Prawo budowlane z umowami w działalności inwestycyjnej. Komentarz, wyd. II. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, 2010; podobnie: E. Radziszewski, art. 17 [w:] Prawo budowlane. Przepisy i komentarz. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, 2006). W orzecznictwie wskazuje się szczególnie na kwestię finansowania realizacji inwestycji – zauważając, że inwestorem jest podmiot ponoszący nakłady finansowe na budowę i organizujący proces budowlany. Inwestor może być równocześnie (choć nie musi) właścicielem obiektu lub/oraz wykonawcą robót (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa [...], Lex Omega nr 213987).

W uzasadnieniu wydanej decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego opisał szereg obiektów znajdujących się na wielu działkach (studnie, studzienki, rury drenarskie, odpowietrzniki, zniwelowany teren, pryzmę z kamieni wykop nazwany "lodowiskiem"). Organ ten nie poczynił jednak wyczerpujących ustaleń co do tego, kto był inwestorem wszystkich tych obiektów oraz kto jest właścicielem nieruchomości, na których one się znajdują oraz czy te elementu są ze sobą powiązane. Wbrew twierdzeniom organu pierwszej instancji J. S. nie jest właścicielem wszystkich działek, na których znajdują się sporne obiekty. W rozstrzygnięciu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego brak należytego wyjaśnienia, z jakich przyczyn uznano go za inwestora wszystkich robót budowlanych objętych postępowaniem oraz z jakiego powodu wszystkie te roboty uznano za elementy jednej inwestycji. Z szeregu materiałów, zawartych w aktach sprawy (np. wydruk z systemu ISDP sporządzony 3 lutego 2015 r. wraz obiektami z naniesionymi przez organ w trakcie oględzin w dniu 4 lutego 2015 r. - k. [...] t. II akt organu pierwszej instancji) wynika, że na spornym terenie istnieje co najmniej kilka budynków mieszkalnych ( a uzyskano jedna decyzję), przy czym w treści samej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazano na wydanie pozwolenia na budowę dla innych inwestorów niż J. S., a takich dokumentów brak. Nie wiadomo, czy sporne roboty wykonał jeden podmiot oraz czy zostały zrealizowane w ramach jednej inwestycji, czy też może inwestorów było wielu, a opisane przez organ pierwszej instancji obiekty zostały zrealizowane np. w związku z różnymi inwestycjami (np. budową poszczególnych budynków mieszkalnych). W pierwszej kolejności należało zatem ustalić, czy sprawa dotyczy jednej, czy wielu inwestycji, zaś w tym drugim przypadku – przyporządkować poszczególne elementy do odpowiednich inwestycji. Dopiero po wyjaśnieniu tych kwestii możliwe byłoby ustalenie, na kogo mogłyby zostać nałożone obowiązki w oparciu o przepisy P.b. co jest jednym z wyznaczników kręgu stron postepowania.

Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wyjaśnił, czy wykonane urządzenia melioracji wodnej stanowią samodzielny obiekt budowlany, czy powiązane zostały z istniejącą siecią kanalizacji, czy sieć kanalizacji z odwodnieniem została wykonana w ramach jednego zamierzenia inwestycyjnego, czy też są to dwie odrębne sieci. Wskazano też na twierdzenia strony – M. H., która zwracała uwagę na możliwość powiązania spornych obiektów z instalacjami na nieruchomościach sąsiednich, a końcówka jednej z rur może być częścią drenażu, rozsączającego ścieki z przydomowej oczyszczalni. Nadto postępowanie miało za przedmiot prawną ocenę robót budowlanych związanych z urządzeniami melioracyjnymi, tymczasem organ pierwszej instancji uznał, że część robót wykonano w ramach uzyskanych pozwoleń na budowę jako wykonanie odcinka sieci wodociągowej i przyłącza, a nie sieci kanalizacyjnej. W zakresie wszystkich tych okoliczności w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zabrakło wnikliwych, wyczerpujących ustaleń i ocen.

W nieprawidłowy sposób organ pierwszej instancji wyjaśnił też kwestię instalacji oświetlenia wraz ze słupem oświetleniowym, która to instalacja – obok wykonanych urządzeń melioracyjnych – została uczyniona przedmiotem postępowania. Instalację oświetleniową wraz ze słupem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał za element tymczasowy, związany z oświetleniem placu budowy. Ustalenie to bazowało wyłącznie na oświadczeniu pełnomocnika strony, nie poparto go jakimikolwiek dowodami, co słusznie wytknął organ drugiej instancji.

Niezależnie od wad w zakresie postępowania wyjaśniającego wskazanych słusznie przez organ odwoławczy, decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem art. 105 § 1 oraz 107 § 1 i § 3 k.p.a. Stosownie do art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Powołane już wyżej przepisy art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. nakładają na organy administracji publicznej obowiązek powołania w decyzji podstawy prawnej (art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a.), zamieszczenia w niej uzasadnienia prawnego (art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a.), które powinno w szczególności zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.). Organ uprawniony jest do umorzenia postępowania w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych lub faktycznych do orzekania co do istoty sprawy. Innymi słowy, sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 października 2017 r., sygn. akt II SA/Wr [...], Lex Omega nr 2380837). Inaczej mówiąc, aby umorzyć postępowanie administracyjne, organ administracji publicznej musi przeanalizować wszystkie możliwe podstawy do orzekania, wynikające z przepisów prawa materialnego i wykluczyć zastosowanie którejkolwiek z nich w danej sprawie.

W kontrolowanym postępowaniu administracyjnym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w ogóle nie sprecyzował przedmiotu sprawy poprzez wskazanie przepisów prawa materialnego w zakresie których działał, tzn. nie wskazał trybu, w jakim postępowanie prowadzi. Jak już sygnalizowano, z zawiadomienia o wszczęciu postępowania, zawiadomienia o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz z decyzji umarzającej postępowanie nie wynika, czy organ nadzoru budowlanego oceniał sporne obiekty przez pryzmat art. 48 ust. 1 P.b., dotyczącego obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia, art. 49b ust. 1 P.b., regulującego postępowanie w sprawie obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu, art. 50 P.b., obejmującego przypadki inne niż wymienione w art. 48 i art. 49b P.b., czy też jeszcze jakiegoś innego przepisu prawa materialnego. Organ pierwszej instancji nie wyjaśnił, czy braku podstaw do działania (a zatem bezprzedmiotowości postępowania) upatrywał w stwierdzeniu, że zrealizowane obiekty są legalne, zrealizowano je na podstawie właściwych pozwoleń, zgłoszeń czy uzgodnień, bez odstępstw, czy też może kwalifikacja obiektów jako melioracji była niewłaściwa albo w ogóle zrealizowane obiekty nie stanowią obiektów budowlanych, do których można zastosować przepisy P.b. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie powiązał zatem kwestii przedmiotowości postępowania z jakimikolwiek normami prawa materialnego. Nie wiadomo zatem, jakie postępowanie zostało umorzone. Organ pierwszej instancji nie wypowiedział się też, czy wobec umorzenia postępowania, prowadzonego w nieokreślonym trybie ma zamiar prowadzić inne postępowania w odniesieniu do spornych obiektów. Takie sformułowanie decyzji ocenić należy jako naruszające art. 107 § 1 i § 3 oraz art. 105 § 1 k.p.a.

Decyzja organu pierwszej instancji słusznie została zatem oceniona przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jako przedwczesna.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela również zastrzeżenia organu drugiej instancji odnośnie sposobu ustalenia kręgu stron postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Słusznie wskazuje Inspektor Nadzoru Budowlanego, że w myśl art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że prawo czynnego udziału strony w postępowaniu, jako korelat obowiązku organu, obejmuje prawo do podejmowania czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej. W zakresie prawa do czynnego udziału w postępowaniu strona może realizować wiele uprawnień procesowych określonych wyraźnie przepisami k.p.a. (np. art. 78 § 1, art. 79), natomiast w zakresie prawa do obrony ma uprawnienie do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Kr [...], Lex Omega nr 1405139). Wady postępowania, polegające na naruszeniu art. 10 i art. 28 k.p.a., mogą mieć dwojaki skutek prawny. Jeżeli organ nie poczynił odpowiednich kroków w celu ustalenia prawidłowego kręgu stron postępowania, ma miejsce naruszenie przepisów proceduralnych, które może mieć wpływ na wynik sprawy. Natomiast jeżeli zgromadzony w sprawie materiał pozwala stwierdzić, że osoba (osoby), którym przysługiwał przymiot strony postępowania, została bez własnej winy w nim pominięta i nie wzięła w nim udziału, uchybienie takie daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Naruszenie prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu ma również znaczenie dla czynności dowodowych. Stosownie bowiem do art. 81 k.p.a., okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2.

W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy słusznie wytknął, że w toku postępowania nie zgromadzono dokumentów, które potwierdzałyby przymiot strony osób dopuszczonych przez Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego do udziału w sprawie w takim charakterze. Z treści decyzji organu pierwszej instancji wynika, że za strony zostali uznani np. A. T. i G. T.. Oprócz tego organ pierwszej instancji za strony uznał osoby fizyczne: J. S., K. S., M. H., K. G. i N. P.. W aktach sprawy znajdują się wyłącznie nieposiadające cech dokumentów urzędowych "wyrysy z mapy ewidencyjnej i wypisy z rejestru gruntów" (k. [...] – [...] t. II akt organu pierwszej instancji). Jak wyraźnie wynika już z treści tych wydruków nie posiadają one mocy prawnej. Organ administracji publicznej powinien do akt sprawy dołączyć dowody posiadające moc dokumentu urzędowego (wypisy z rejestru gruntów wydane przez właściwe Starostwo), względnie inne dokumenty (odpisy ksiąg wieczystych, akty notarialne), na podstawie których możliwe byłoby ustalenie stanu własności nieruchomości. Nadto uwzględniając, że strony nie kwestionowały wynikającego z tychże wydruków stanu prawnego ich analiza pozwala stwierdzić, że dotyczą przede wszystkim działek, na których znajdowały się sporne obiekty, tj. działek o numerach: [...], [...], [...] (dawniej nr [...]), [...], [...] (dawniej nr [...]), [...] (dawniej nr [...], [...]), [...], [...], [...], [...](dawniej nr [...]), [...]. Jedynym wyjątkiem jest działka nr [...], sąsiednia w stosunku do terenu, na którym ustalono istnienie spornych obiektów, a należąca do A. T. i G. T.. Taki sposób ustalenia kręgu stron można uznać za arbitralny. Spośród właścicieli działek sąsiednich wobec terenu uznanego przez organ pierwszej instancji za objęty spornymi robotami budowlanymi tylko właściciele jednej nieruchomości zostali uznani za strony postępowania. Nie wiadomo, z jakich przyczyn organ ten nie potraktował w taki sam sposób właścicieli pozostałych działek sąsiednich. Oznacza to, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie przeprowadził właściwego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia prawidłowego kręgu stron postępowania. Zauważyć należy, że w postępowaniu wyjaśniano kwestie związane z robotami budowlanymi, które mogły doprowadzić do zmiany gospodarki wodnej na obszarze szerszym niż ten, który objęto pracami w postaci drenaży, kanalizacji czy podwyższenia terenu. W takim wypadku nawet dalsze sąsiedztwo od terenu takich robót może skutkować immisjami, tzn. doprowadzić do zakłócenia możliwości korzystania z nieruchomości. Uznanie właścicieli nieruchomości sąsiednich za strony postępowania należy ocenić zatem jako uzasadnione, natomiast wyjaśnienia wymaga, jak szeroko powinien zostać wyznaczony obszar, z którym wiązałoby się posiadanie przymiotu stron postępowania.

Wbrew pierwszemu z zarzutów skargi należy zatem stwierdzić, że przyznanie A. T. przymiotu strony postępowania (i w konsekwencji – rozpatrzenie wniesionego przez nią odwołania) było uzasadnione. Mimo braku w aktach sprawy dokumentu urzędowego potwierdzającego stan własności działki nr [...], ustalenie że jest ona właścicielką tej nieruchomości możliwe jest dzięki wskazaniu w "wydruku" numeru księgi wieczystej. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego miał zatem prawo i obowiązek rozpatrzyć odwołanie, a wytknięte przez niego nieprawidłowości w zakresie ustalania kręgu stron postępowania nie prowadzą do wniosku, że przymiot strony bezpodstawnie przyznano A. T.. Organ odwoławczy wyraził wręcz przeciwny pogląd, a mianowicie zakwestionował uznanie za strony postępowania jedynie niektórych właścicieli nieruchomości sąsiednich.

Nie zasługiwał na uwzględnienie także drugi zarzut skargi, dotyczący nieprzeprowadzenia merytorycznego postępowania oraz niedokonania ponownego przeanalizowania wszystkich dowodów i argumentów sprawy. Zakres wad dostrzeżonych przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz dodatkowe uchybienia, wskazane w powyższych rozważaniach, uniemożliwiały wydanie prawidłowej decyzji merytorycznej bez naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. i zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne w sprawie musi bowiem zostać przeprowadzone od początku, poczynając od ustalenia kręgu stron postępowania, a do zbadania pozostał szereg istotnych okoliczności sprawy.

Rozpatrując ponownie sprawę organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji zrealizuje wskazania Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz zalecenia zamieszczone w uzasadnieniu niniejszego wyroku w kierunku określanie przedmiotu postepowania i zgromadzenia brakujących dowodów. W szczególności ustali prawidłowo krąg stron postępowania, zbada oceni w odniesieniu do każdego z elementów spornych robót budowlanych kwestię jego realizacji w ramach ewentualnego pozwolenia, zgłoszenia albo uzgodnienia, ustali, czy urządzenia melioracyjne pozostają w związku z kanalizacją na spornym obszarze i przez kogo zostały wykonane, poczyni ustalenia odnośnie oświetlenia wraz ze słupem, gromadząc w tym zakresie dowody, z którymi nie jest tożsame oświadczenie jednej ze stron. Organ pierwszej instancji ustali nadto, na kogo powinny zostać nałożone ewentualne obowiązki, wynikające z przepisów P.b., a w wypadku rozważenia bezprzedmiotowości postępowania oceni wszelkie możliwe przepisy, dające mu możliwość ingerencji w sporne roboty budowlane. Postępowanie może zostać umorzone dopiero wówczas, gdy żaden z przepisów P.b. nie będzie stanowił podstawy do wydania decyzji merytorycznej.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał zaskarżoną decyzję za prawidłową i skargę oddalił, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a.