Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1387/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 39  ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2007 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 7 grudnia 2006 r. S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. - zwana dalej skarżącą, wystąpiła do Zarządu Dróg Miejskich w W. o przedłużenie decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r. Nr [...] zezwalającej na zajęcie odcinka pasa drogowego ul. Ś. w rejonie ul. M. w celu umieszczenia w nim reklamy. W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia 22 grudnia 2006 r. organ poinformował skarżącą, iż w najbliższym terminie zostanie wydana decyzja odmowna zajęcia ww. terenu oraz, że złożenie przedmiotowego wniosku nie upoważnia strony do umieszczania nośnika reklamowego, a jego funkcjonowanie pomimo braku rozstrzygnięć rodzi ryzyko wnioskodawcy związane z nałożeniem kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. W ww. piśmie organ poinformował skarżącą o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie oraz o możliwości wypowiedzenia się w tym zakresie.

Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta W. przez Dyrektora ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich odmówiono skarżącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. Ś. w rejonie ul. M. w celu funkcjonowania nośnika reklamowego (dwustronnego) o samoczynnie zmieniającej się treści reklamowej o łącznej powierzchni reklamowej 24,00 m2. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż z uwagi na istotną zmianę stanu faktycznego sprawy koniecznym stało się jego ponowne rozpatrzenie. Podkreślił, iż przy rozpatrywaniu sprawy uwzględnił fakty powszechnie znane, dotyczące utrzymywania się przyrostu natężenia ruchu drogowego na sieci ulic W., stałej tendencji wzrostu liczby wypadków drogowych, jakie miały miejsce pomiędzy 2005 r. a 2004 r., jak również wziął pod uwagę statystyki policyjne dotyczące liczby zaistniałych w W. w 2005 r. wypadków drogowych z uwzględnieniem liczby rannych i zabitych w nich osób. Swoje stanowisko oparł o przyjęty przez Radę Ministrów Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 GAMBIT 2005, w myśl którego jednym z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa jest działanie na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego natomiast podstawowym obowiązkiem wszystkich tworzących, zarządzających i korzystających z systemu transportowego w Polsce jest ograniczenie liczby wypadków w transporcie oraz ich konsekwencji. Organ podkreślił, iż w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku strony sięgając w tym zakresie do:

ـ wyników badań natężenia ruchu w porannym szczycie (poj./godz.) opracowanych przez Biuro Planowania Rozwoju W.;

ـ opinii w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W. opracowanej przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego (IBDiM);

ـ szczegółowego planu sytuacyjnego reklamy załączonego do wniosku strony;

ـ charakterystyki reklamy oraz jej wymiarów zawartych w złożonym wniosku strony.

Po przeanalizowaniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ ustalił stan faktyczny będący podstawą rozstrzygnięcia z którego wynikało, iż statystyki wypadków drogowych na ulicach W. wskazują, iż pomiędzy rokiem 2004 oraz rokiem 2005 nastąpił wzrost liczby wypadków o 8,8 %. Dla porównania organ wskazał, iż w roku 2005 na terenie kraju odnotowano poprawę bezpieczeństwa ruchu drogowego - liczba wypadków zmniejszyła się o 5,8 %. W ocenie organu szczególne zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczone w pasach drogowym, bowiem powodują dekoncentrację kierowców, co jest szczególnie niebezpieczne w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu z podwyższonym limitem dopuszczalnej prędkości.

Powołując się na opinię IBDiM organ podkreślił, iż badania laboratoryjne oraz testy poligonowe wykazały zmniejszenie koncentracji kierowcy na prowadzeniu pojazdu z powodu dużego nagromadzenia reklam w otoczeniu drogi oraz proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych przy wzroście liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Stan chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie określono mianem fiksacji stwierdzając przy tym, iż kryteria i warunki szczegółowe ww. opinii wskazują, iż panel reklamowy ani żaden element reklamy przydrożnej nie może być ruchomy, z uwagi na przedłużony czas fiksacji kierującego pojazdem. Dodatkowo organ powołał się na orzeczenie NSA w Warszawie z dnia 2 lutego 2002 r. sygn. akt OSK 1026/04, w którym stwierdzono brak jest podstaw do przyjęcia, że reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarza zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych tj. nie powoduje zagrożenia w ruchu drogowym. W uzasadnieniu ww. wyroku sąd zaznaczył, iż Zarządy dróg publicznych odpowiedzialne są za ochronę wskazanego wyżej dobra i od nich zależy ocena, czy występuje w konkretnym wypadku zagrożenie.

Reasumując organ zważył, iż dokonane w sprawie ustalenia faktyczne jednoznacznie wskazują, iż wnioskowana reklama adresowana jest do kierujących pojazdami natomiast pas drogowy ul. Ś., którego dotyczy wniosek pełni ważną rolę w układzie drogowym W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego (w popołudniowym szczycie natężenie ruchu wynosi 2160 pojazdów na godzinę), dlatego też w ocenie organu, kontynuacja zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwa. Organ zaznaczył, iż w powołanej przez niego opinii IBDiM wyraźnie stwierdzono, że należy usuwać urządzenia reklamowe umieszczone w pasie drogowym na obszarze zabudowanym, jeżeli maksymalne natężenie ruchu pojazdów przekracza 1400 pojazdów na godziną. Przedmiotowa reklama umieszczona została na trawniku, a jak podkreślił organ lokalizowanie obiektów reklamowych w obrębie trawnika w odległości 29 m od skrzyżowania jest sprzeczne z cytowaną opinią w której wskazano, iż reklama nie powinna być umieszczona w odległości mniejszej niż 60 m. od skrzyżowań lub przejść dla pieszych. Organ stwierdził ponadto, iż lokalizacja przedmiotowej reklamy nie może zostać uznana za przypadek szczególnie uzasadniony określony w art. 39 ust 3 ustawy o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.).

W odwołaniu od powyższej decyzji reprezentujący skarżącą pełnomocnik radca prawny P. G. wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W treści odwołania pełnomocnik podniósł, iż jego zdaniem wbrew twierdzeniom organu postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które zdaniem skarżącej winny spowodować uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił: naruszenie art. 10 § 1 i 2 kpa w związku z niezawiadomieniem strony o zebraniu całości materiału dowodowego w sprawie i tym samym pozbawieniem jej możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym jak i wypowiedzeniem się w tym zakresie przed wydaniem decyzji (w szczególności chodzi o materiały dotyczące opinii Instytutu Badań Dróg i Mostów oraz bliżej nieokreślonych badań amerykańskich); naruszenie art. 77 § 4 kpa poprzez wykorzystanie w uzasadnieniu decyzji faktów powszechnie znanych bez uprzedniego zakomunikowania ich stronie w toku postępowania; naruszenie art. 7, 11 i 107 kpa poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji motywów jej rozstrzygnięcia; naruszenie art. 7 i 8 kpa poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania obywateli do organów państwa, bowiem organ wydając zaskarżoną decyzję dokonał całkowitej zmiany swojego podejścia do zagadnienia zezwoleń na zajęcie pasa drogowego przez urządzenia reklamowe, a dotychczas wydawał takie zezwolenia i przedłużał okresy ich ważności niemalże automatycznie. Ponadto organ bez żadnego uprzedzenia wydał decyzję odmowną, której konsekwencją jest konieczność natychmiastowego usunięcia urządzenia reklamowego. Zdaniem strony zmiana polityki organu z dnia na dzień, bez żadnego uprzedzenia i wydanie decyzji odmownych bez zastosowania, żadnego okresu pozwalającego na zmianę umów czy też ich rozwiązanie, pociąga za sobą znaczne straty w działalności gospodarczej strony z uwagi na brak dochodu i konieczność zapłaty odszkodowań. Dodatkowo pełnomocnik podniósł, iż lokalizacja przedmiotowej reklamy (znaczne oddalenie od jezdni) świadczy o tym, iż skierowana jest głównie do przechodniów, a nie do kierowców pojazdów. Ponadto oddzielenie jej od jezdni parkingiem oraz szerokim trawnikiem powoduje, iż wpływ jej na bezpieczeństwo ruchu drogowego jest nieznaczny. W dalszej części odwołania pełnomocnik skarżącej zgłosił wątpliwości, co do posiadania przez Pana M. M. upoważnienia do wydania decyzji w imieniu Prezydenta W. oraz zaznaczył, iż nie jest przeciwnikiem uregulowania problemu istnienia urządzeń reklamowych w pasie drogowym a jedynie neguje sposób działania organu w tym zakresie, który w odczuciu strony jest niecywilizowany, niepraworządny i sprzeczny z przepisami.

Pismem z dnia 15 marca 2007 r. pełnomocnik skarżącej w uzupełnieniu odwołania przesłał do organu dokument pod nazwą: "Ekspertyza dotycząca wielkoformatowych tablic reklamowych typu megalight na wypadkowość" wskazując, iż badania w niej zawarte zostały przeprowadzone w Niemczech w roku 2005 a ich wyniki są odmienne od przedstawionych przez IBDiM.

Pismem z dnia 17 kwietnia 2007 r. akta sprawy wraz z odwołaniem zostały przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wraz z informacją, iż Zarząd Dróg Miejskich nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania. O fakcie tym poinformowano skarżącą. Reagując na powyższe pismo pełnomocnik skarżącej podniósł, iż w jego odczuciu podniesiony przez organ zarzut, iż załączona do sprawy ekspertyza nie zawiera podpisu i z racji tego nie posiada wartości dowodowej jest chybiony, bowiem powyższy dokument stanowił tłumaczenie z języka niemieckiego i siłą rzeczy nie może być podpisany przez autorów. Ponadto dostarczona ekspertyza miała na celu pokazanie, iż przedstawiona przez organ teza, że reklamy umieszczone w pasie drogowym stwarzają bezpośrednie zagrożenie dla życia i zdrowia uczestników ruchu drogowego nie jest taka jednoznaczna. Zaznaczył, iż istotą przedmiotowej sprawy nie jest ustalenie, która z przedstawionych ekspertyz jest prawidłowa a odpowiedź na pytanie, czy organ administracji ma prawo podejmować arbitralne decyzje zmieniające z dnia na dzień swoje podejście do problemu lokalizacji, nie licząc się z uwarunkowaniami gospodarczymi właścicieli a ponadto działając w tym zakresie bez konkretnego planu nie dając wnioskodawcy czasu na przygotowanie się do procesu usuwania reklam. Pełnomocnik zwrócił również uwagę na wybiórcze jego zdaniem traktowanie przez Zarząd Dróg Publicznych urządzeń reklamowych

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu decyzji wskazując na treść art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych organ podkreślił, iż wyraża on generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zgodnie ze wskazanym przepisem zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a za takie obiekty należy uznać obiekty o charakterze reklamowym, bez względu na ich rozmiar i lokalizację. Organ wskazał również na treść art. 39 ust. 3 ww. ustawy, który stanowi, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi w szczególnie uzasadnionych przypadkach, przy czym w sytuacji stwierdzenia zaistnienia tej przesłanki, organ zezwalający działa w sferze swobodnego uznania, a zatem może wydać zezwolenia, ale nie musi. Z przepisu tego w ocenie organu wynika, iż lokalizowanie ww. obiektów w pasie drogowym stanowi wyjątek od zasady, że w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego (uchwała 5 sędziów z dnia 19 czerwca 2000 sygn. akt OPK 2/00). Organ podkreślił, iż z treści powołanych przepisów jednoznacznie wynika, iż jedną z wartości nimi chronionych, jest bezpieczeństwo ruchu drogowego, zatem zezwolenie, w drodze wyjątku, na umieszczenie w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, musi być spowodowane takimi względami, które powodują, że uzasadnione staje się odstąpienie od ochrony dobra nadrzędnego, tj. bezpieczeństwa ruchu drogowego. W świetle powyższego zdaniem organu odwoławczego organ orzekający w I instancji prawidłowo ocenił, iż w rozpoznawanej sprawie taki szczególny przypadek nie występuje. Sam, bowiem zamiar umieszczenia nośnika reklamowego w pasie drogowym nie może uzasadniać odstępu od zakazu umieszczania w tym pasie urządzeń zmniejszających bezpieczeństwo ruchu drogowego. Odnosząc się do konkretnych zarzutów skarżącej organ zważył, iż jego zdaniem przywołany wyrok NSA z dnia 2 lutego 2005 r. zapadł w kontekście oceny zasadności odmowy udzielenia przez zarządcę drogi zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę, a sformułowane w nim tezy mogą znajdować zastosowanie do spraw charakteryzujących się takim samym lub podobnym stanem faktycznym i prawnym. Ponadto konstrukcja art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych powoduje w warunkach konkretnej sprawy przesunięcie ciężaru dowodu na podmiot zainteresowany uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę, który w celu uzyskania takiego zezwolenia winien ewentualnie przekonać zarządcę drogi, że reklama nie będzie miała wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 kpa organ wskazał, iż pismem z dnia 22 grudnia 2006 r. skarżąca została powiadomiona o możliwości zapoznania się z aktami sprawy natomiast komentując kwestię do akt ekspertyzy organ wyjaśnił, iż z racji tego, że nie została opatrzona podpisem nie mogła stanowić dowodu w przedmiotowej sprawie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 r. oraz zasadzenie kosztów zastępstwa procesowego. W treści skargi podkreślono, iż w zaskarżonej decyzji brak jest odniesienia do wskazanych w odwołaniu naruszeń procedury a organ odwoławczy ograniczył się w wywodach do dwóch kwestii, a mianowicie do tego, iż: 1. w świetle obowiązujących przepisów umieszczanie w pasie drogowym stanowi wyjątek od ogólnej zasady, że w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu jak również, że to wnioskodawca powinien wykazać, że w przedmiotowej sprawie zachodzi szczególny przypadek uzasadniający, aby od tej ogólnej zasady odstąpić i zezwolić na umieszczenie urządzenia reklamowego w pasie drogowym oraz

2. że urządzenia reklamowe w pasie drogowym stwarzają zagrożenie dla uczestników ruchu drogowego.

W treści skargi podkreślono, iż zarówno wniesione w sprawie odwołania jak i skarga nie stanowią polemiki z poglądem, że urządzenia reklamowe stwarzają zagrożenie dla uczestników ruchu drogowego, bowiem nie może być to prowadzone w ramach postępowania administracyjnego. Dodano, iż przekazane przez skarżącą badania niemieckie miały wykazać, że pogląd przedstawiany przez Zarząd Dróg Miejskich, zgodnie z którym reklamy umieszczone w pasie drogowym stwarzają zagrożenie nie jest poglądem jednoznacznym i potwierdzonym przez wszystkie przeprowadzane badania. Skarżąca powołała się również na pismo Komendy Stołecznej Policji Wydział Ruchu Drogowego z dnia 21 września 2006 r. (pismo nie zostało załączone do akt sprawy) z którego, w ocenie skarżącej wynika, iż analiza stanu bezpieczeństwa przeprowadzona w związku ze zmianą organizacji ruchu mającą na celu podwyższenie dopuszczalnej normy prędkości nie spowodowała wzrostu zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a wręcz przeciwnie doprowadziła do jego poprawy. Skarżąca zaznaczyła, iż powodem przytoczenia powyższej analizy jest fakt, iż na analizowanych przez Policje ulicach znajdowały się urządzenia reklamowe w pasie drogowym, a pomimo to bezpieczeństwo ruchu drogowego uległo poprawie.

Uzasadniając naruszenie przez organ przepisów postępowania administracyjnego skarżąca wskazała, iż organ wydając zaskarżoną decyzję nie odniósł się do podniesionych przez nią argumentów czym naruszył przepis art. 107 kpa. Ponadto, skarżąca pozbawiona została możliwości czynnego udziału w postępowaniu poprzez niepowiadomienie jej o zebraniu całości materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem i ustosunkowania się do niego przed wydaniem decyzji (art. 10 kpa) jak również nie została przed wydaniem decyzji poinformowana o zamiarze odmowy przedłużenia zezwolenia, co uniemożliwiło jej podjęcie działań mających na celu zmianę prowadzonej działalności gospodarczej, zmianę zawartych umów oraz usuniecie we właściwym czasie urządzenia reklamowego. Odniesiono się również do zarzutu braku podpisu pod przedłożoną przez skarżącą ekspertyzą tłumacząc, iż stanowi ona tłumaczenie z języka niemieckiego i z tego względu nie może zawierać podpisów autorów. Zaznaczono również, iż przedłożona ekspertyza nie miała na celu udowodnienie, że urządzenia reklamowe nie powodują zagrożenia w ruchu drogowym, miała jedynie pokazać, że sprawa zagrożenia bezpieczeństwa nie jest tak jednoznaczna. Skarżąca zwróciła również uwagę na fakt, iż przedstawiona przez organ opinia IBDiM podobnie jak wspomniana ekspertyza nie zawierała podpisu a cytowane w niej poglądy zostały dopuszczone jako dowód w sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości zarówno materialnych jak i procesowych aspektów stosunku administracyjnoprawnego, skonkretyzowanego w zaskarżonej decyzji. Sąd administracyjny może uchylić zaskarżony akt (lub stwierdzić jego nieważność) tylko wówczas, jeśli stwierdzi, że akt ten narusza prawo materialne – w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy lub procesowe – w stopniu mogącym mieć wpływ istotny.

Należy ponadto podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Kompetencja sądu wyraża się w możliwości zastosowania środków przewidzianych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności organów administracji publicznej wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

Rozpatrując sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, należy uznać ze skarga nie jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ) – dalej uodp., pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Cytowany przepis przyjął zasadę, zgodnie z którą w obszarze pasa drogowego mogą znajdować się tylko obiekty i urządzenia służące drodze i odbywającemu się na niej ruchowi. Dalsze regulacje są konsekwentnie dostosowane do tej zasady.

Stosownie do art. 39 ust. 1 uodp., zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zgodnie z pkt 1 cytowanego przepisu zabrania się w szczególności lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Posadowienie w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń, o których wyżej mowa może nastąpić, jak stanowi art. 38 ust. 3 udp. w szczególnie uzasadnionych przypadkach i wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydanym w drodze decyzji administracyjnej. Szczegółowy tryb wydania zezwolenia określony jest w art. 40 uodp. a z samej konstrukcji zezwolenia jako decyzji uznaniowej oraz ze sposobu w jaki naliczana jest opłata za zajęcie pasa drogowego wynika, że zezwolenie udzielone może zostać przez zarządcę drogi na czas dowolny. Oznacza to, że upływ czasu, na jaki udzielone zostanie zezwolenie na zajęcie pasa drogowego np. pod nośnik reklamowy stanowi dla właściciela tego nośnika obowiązek jego likwidacji. W przypadku jeżeli właścicielowi zależy na dalszym korzystaniu z pasa drogowego obowiązany on jest, jeżeli nie chce ryzykować ponoszeniem kosztów rozbiórki nośnika lub ponoszeniem kar za zajmowanie pasa bez zezwolenia w przypadku nieusunięcia nośnika, zwrócić się ze stosownym wyprzedzeniem do zarządcy drogi o wydanie ponownego zezwolenia. W tym miejscu warto zauważyć, że ustawa o drogach publicznych nie zna formuły "przedłużenia decyzji na zajęcie pasa drogowego" i jeśli wniosek zostanie tak sformułowany, to może zostać potraktowany przez właściwy organ jedynie jako ponowny wniosek o wyrażenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Podkreślenia wymaga, że w każdym przypadku wystąpienia z takim wnioskiem, to wnioskujący o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego obowiązany jest udowodnić, że w jego przypadku zachodzą "szczególne okoliczności", o których mowa w art. 39 ust. 3 uodp. a lokalizowany nośnik nie będzie przeciwdziałał ochronie drogi jaką sprawuje jej zarządca, a więc nie będzie powodował niszczenia drogi lub obniżenia jej klasy, ograniczenia funkcji czy wreszcie nie będzie pogarszał warunków bezpieczeństwa ruchu (art. 4 pkt 21 uodp. ). Te wszystkie wykazane przez wnioskodawcę okoliczności podlegają ocenie przez zarządcę drogi, który co wynika z istoty zezwolenia ukształtowanego przez powołane już przepisy ustawy o drogach publicznych, może mając na względzie interes publiczny, nie zgodzić się na odstępstwo od zasady jaką jest zakaz lokalizowania w pasie drogowym wszelkich obiektów i urządzeń z drogą nie związanych i jej nie służących.

Na tle rozpatrywanej sprawy, skarżąca legitymowała się zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego ul. Ś. w rejonie ul. M. do dnia 31 grudnia 2006r. i złożyła wniosek o "przedłużenie decyzji na zajęcie pasa drogowego" dnia 8 grudnia 2006r. przy czym nie określiła terminu końcowego wnioskowanego zajęcia. Ostatecznie, w wyniku złożonego odwołania od decyzji wydanej w I instancji, skarżącej odmówiono wydania zezwolenia. Oceniając zaskarżone rozstrzygnięcie, Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu naruszenia przepisów postępowania, na które wskazuje skarżąca, a które uzasadniałyby uchylenie decyzji. W pierwszej kolejności należy zaakcentować, że skarżąca nie zadbała należycie o własne interesy poprzez nieprawidłowe sformułowanie wniosku. Domagała się bowiem "przedłużenia decyzji", choć przepisy uodp nie znają konstrukcji prawnej "przedłużenia decyzji". Ponadto wniosek jest całkowicie pozbawiony uzasadnienia co do istnienia "szczególnych okoliczności" pozwalających organowi odstąpić od zasady zakazu sytuowania w pasie drogowym obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą czy obsługą i zabezpieczeniem ruchu drogowego. W tej sytuacji organ, mając na uwadze przede wszystkim zebrane przez siebie dane dotyczące zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego m.in. przez sytuowane w pasie drogowym reklamy i podjętą na tym tle politykę radykalnego ich ograniczenia, a także dając prymat interesowi publicznemu nad interesem spółki odmówił wnioskowanego zezwolenia. W takim działaniu organu nie można dopatrzyć się wadliwości w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji.

Skarżąca zarzucała SKO, że nie ustosunkowało się do zarzutów skarżącej zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a polegających na niezapewnieniu skarżącej pełnego udziału w postępowaniu (art. 10 Kpa ), niewskazaniu w uzasadnieniu motywów decyzji ( art. 7, art. 11, art. 107 § 3 Kpa. ) i naruszeniu zasady zaufania do organów Państwa ( art. 7 i art. 8 Kpa. ). Zdaniem Sądu, SKO zgodnie z zasadami procedury, wskutek wniesionego przez skarżącą odwołania, rozpatrzyło ponownie sprawę w jej całokształcie, podejmując na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzję odmawiającą zezwolenia ze względu na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego we wnioskowanym miejscu. Zaś uzasadnienie decyzji, wbrew twierdzeniom strony, odpowiada wymogom sformułowanym w art. 107 § 3 k.p.a. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a należy stwierdzić, iż zarzut ten jest pozbawiony usprawiedliwionych podstaw, gdyż zawiadomienie z dnia 22 grudnia 2006r.wystosowane do strony w trybie art. 10 k.p.a zostało doręczone skarżącej w dniu 2 stycznia 2007 r. Powyższe doręczenie jest udokumentowane potwierdzoną za zgodność kopią zwrotnego poświadczenia odbioru ww. przesyłki nadesłanej przez organ na wezwanie Sądu przy piśmie z dnia 7 września 2007r.

Zdaniem Sądu, wydając zaskarżoną decyzję organ nie naruszył prawa materialnego. Z charakteru przestrzeni nazwanej pasem drogowym, która przeznaczona jest, zgodnie z art. 4 pkt 1 uodp. dla zlokalizowania drogi i jej obsługi tak pod względem bezpieczeństwa ruchu, jak też pod względem technicznym oraz z obowiązków zarządcy drogi zapewnienia drodze ochrony rozumianej jak w art. 4 pkt 21 uodp. To podmiot zarządzający drogą decyduje o tym, czy na wniosek zainteresowanego zajęciem pasa drogowego podmiotu, dopuści wyjątkowo czasowe zlokalizowanie obiektu lub urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami bezpieczeństwa ruchu drogowego, czy też nie. Wyłącznie do organu należy dokonanie oceny, czy przedstawione przez zainteresowany podmiot okoliczności mogą uzasadniać odstępstwo od zasady określonej w art. 39 ust. 1 uodp. Jak już wskazano wyżej, w rozpatrywanej sprawie skarżąca, przyjmując wadliwie we wniosku formułę "przedłużenia zezwolenia", nie podnosiła żadnych okoliczności uzasadniających naruszenie zasady, o której mowa wcześniej. Podejmowana przez organ w trybie art. 39 ust. 3 uodp decyzja, mimo że uznaniowa, tj taka gdzie organ, rozpatrując wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, rozważa możliwość zadośćuczynienia interesowi strony wnioskującej o to zezwolenie, odnosząc go do interesu publicznego, doznaje ograniczenia. Wynika ono z samego charakteru pasa drogowego i celów jakim ma on służyć określonym w art. 4 pkt 21 uodp. Lokalizowanie w pasie drogowym reklam, w sposób oczywisty i bez potrzeby przeprowadzania naukowych ekspertyz powoduje, jeżeli nie chwilowe odwrócenie uwagi kierowców, to przynajmniej podzielenie tej uwagi, a już samo takie zachowanie nie sprzyja bezpieczeństwu ruchu drogowego. Gdyby założyć, że kierowcy nie zwracają uwagi na sytuowane w pasie drogowym reklamy, niecelowy z punktu widzenia właściciela tej reklamy, byłby ich byt w takim miejscu. Organ zarządzający drogą, zobowiązany jest do jej ochrony przez niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia jej klasy, ograniczenia funkcji, niewłaściwego użytkowania, a przede wszystkim do podejmowanie działań przeciwdziałających pogorszeniu warunków bezpieczeństwa ruchu (art. 4 pkt 21 uodp). Powyższe oznacza, że cele, dla których urządzany jest pas drogowy i zasady na jakich on funkcjonuje odpowiadają w istocie celowi publicznemu jakim jest prawidłowe i bezpieczne funkcjonowanie drogi służącej wszystkim jej użytkownikom. A zatem udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez zlokalizowanie w nim reklamy będzie zawsze zderzało się z interesem publicznym. Prowadzi to do wniosku, że podjęcie przez właściwy organ decyzji w trybie art. 39 ust. 3 uodp. musi poprzedzać rozważna analiza przywoływanych przez wnioskującego o zajęcie pasa drogowego okoliczności i ocena, czy mogą one kwalifikować konkretny przypadek jako ten szczególny uzasadniający odstępstwo od zakazu sytuowania jakichkolwiek innych poza związanych z drogą i jej obsługą obiektów i urządzeń, przy czym zwiększenie liczby wypadków na określonym odcinku drogi, w którym znajdują się reklamy, może uzasadniać odmowę zarządcy drogi udzielenia dalszych zezwoleń na zajęcie pasa drogowego w tym miejscu.

Powoływane w rozpatrywanej sprawie przez organy zarówno I jak też II instancji dokumenty tj. wyniki badania natężenia ruchu w porannym szczycie opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W. oraz opinia w sprawie zagrożeń wynikających z umieszczenia reklam opracowana przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów, zdaniem Sądu, trudno nazwać dowodami w sprawie w rozumieniu art.75 k.p.a., z którymi strona postępowania o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego powinna się zapoznać w celu wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji. Zarządca drogi, realizując obowiązek ochrony dróg, ma obowiązek monitorować drogi mu podległe, a w tym celu może korzystać z opinii i analiz przez siebie zlecanych i nie są to dowody zbierane w postępowaniu administracyjnym. Wyniki tych analiz, ekspertyz mają służyć wywiązywaniu się zarządcy z nałożonych na niego obowiązków ustawowych i nie mogą być kontestowane przez strony prowadzonych postępowań w sprawach dotyczących zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Przyjęcie przeciwnego założenia prowadziłoby do ograniczenia uprawnień przyznanych zarządcy drogi ustawą o drogach publicznych z jednej strony, a z drugiej do ograniczenia jego możliwości wywiązywania się z obowiązków ochrony dróg, których realizacja służy interesowi publicznemu. W niniejszej sprawie organ jednoznacznie wyjaśnił jakie są motywy braku zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz w rezultacie wykazał, iż w rozpatrywanej sprawie nie było możliwości uwzględnienia interesu strony postępowania, gdyż kłóci się on z interesem publicznym oraz obowiązkami zarządcy drogi w zakresie zapewnienia ochrony drogi. Przyjęte przez organ stanowisko nie budzi wątpliwości Sądu (por. też uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie w sprawie sygn. VI SA/Wa 1283/07, niepubl.).

Reasumując, przepis art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych stanowi wyjątek od zasady przyjętej przez art. 39 ust. 1 tej ustawy zakazu dokonywania działań mogących powodować m. in. zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Tak więc wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jako ustawowy wyjątek może zdarzać się incydentalnie i wyłącznie w sytuacjach stwierdzonego przez organ braku zagrożenia celów, którym służyć ma pas drogowy określonych w art. 4 pkt 1 uodp.

Mając powyższe na uwadze, Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.