Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1221/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magda Froncisz SWSA Jacek Bursa SWSA Paweł Darmoń (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 marca 2021 r. sprawy ze skargi B. H. na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2020 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala


UZASADNIENIE

Po rozpatrzeniu wniosku Firma A z 5 lutego 2019 r. Starosta [...] decyzją z 24 kwietnia 2019 r., znak: [...], odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę inwestycji pn.: budowa wieży telekomunikacyjnej wraz ze stacją bazową "KBI_KENTY_NOWAWIES_31955", linią zasilającą oraz utwardzeniem terenu, lokalizacja inwestycji: działka nr [...], jednostka ew.: 121304_5 K. obszar wiejski, obręb ew.: 0012 N. W. .

Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego Wojewoda 20 grudnia 2019 r. wydał decyzję, znak: [...], uchylającą zaskarżoną decyzję w całości i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, oceniając przeprowadzone przez Starostę O. postępowanie, jako wadliwe i wymagające przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania w sprawie, 4 marca 2020 r. Starosta [...] decyzją nr [...], znak: [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.

Odwołanie od tej decyzji złożyła m.in.: B. H. - właścicielka działki nr [...] w N. , która została uznana za stronę postępowania przez organ I instancji (działkę nr [...] objęto obszarem oddziaływania inwestycji). Odwołująca podniosła m.in. kwestie: niezgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gmina K.; negatywnego oddziaływanie inwestycji na środowisko i zdrowie mieszkańców; odmowy przeprowadzenia rozprawy administracyjnej.

Wojewoda decyzją z dnia 14 sierpnia 2020 r., znak [...] umorzył postępowanie odwoławcze, jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazując art 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2020.256 - tekst jednolity ze zmianami), zwanej dalej k.p.a. i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U.2020.1333 - tekst jednolity) – dalej jako "P.b.".

W uzasadnieniu tej decyzji organ II instancji wskazał, że przedmiotem inwestycji jest budowa stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...] w miejscowości N. W.. W skład stacji bazowej wchodzą: stalowa kratowa wieża antenowa typu ETNA 48_1_25_10 o wysokości całkowitej 50,0 m n.p.m. wraz z fundamentem (monolityczna płyta fundamentowa o wymiarach w rzucie 817 x 943,4 cm i grubości 50 cm), 4 anteny sektorowe, antena RL, urządzenia radiowe, urządzenia techniczne, wewnętrzna linia zasilająca, ogrodzenie, utwardzenie terenu.

Ustalenie interesu prawnego osoby składającej odwołanie jest pierwszą czynnością organu drugiej instancji, stanowiącą warunek prowadzenia postępowania odwoławczego i wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Jeżeli wynik tego badania jest dla wnoszącego odwołanie negatywny, organ odwoławczy w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 P.b. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Obszar oddziaływania został zdefiniowany w art. 3 pkt 20 P.b. jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.

Co do zasady, krąg stron postępowania w przypadku stacji bazowych telefonii komórkowej jest wyznaczany przede wszystkim w oparciu o przewidywany sumaryczny obszar występowania pola elektromagnetycznego o poziomach wyższych od dopuszczalnych.

Jak wynika z akt sprawy, krąg stron niniejszego postępowania został wyznaczony przez organ I instancji w oparciu o przewidywany sumaryczny obszar występowania pola elektromagnetycznego o poziomach wyższych niż 0,1 W/m2 (działka inwestycyjna nr [...] oraz działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] w miejscowości N. W., gm. K.). Analiza dotycząca obszaru występowania pola elektromagnetycznego o poziomach wyższych niż 0,1 W/m2 została przedstawiona w projekcie budowlanym w tomie I (opracowanym w styczniu 2019 r.) Ww. obszar odziaływania został przez organ I instancji określony pomimo zawartej w projekcie budowlanym informacji (tom I), że: obszar odziaływania obiektu (...) nie wykracza poza granice projektowanej inwestycji, co za tym idzie zawiera się w granicach przedmiotowej działki nr [...]. (...) w otoczeniu projektowanej wieży wraz z stacją bazową nie wystąpi obszar ograniczonego użytkowania oraz nie spowoduje ona uciążliwości w miejscach przebywania ludzi w związku z brakiem pozanormatywnych oddziaływań. Starosta [...] podczas prowadzenia postępowania administracyjnego zakończonego ww. decyzją powiadomił wszystkie strony postępowania, wyznaczone zgodnie z pierwotnym obszarem oddziaływania.

Jednocześnie należy zauważyć, że od 1 stycznia 2020 r. obowiązuje rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U.2019.2448), którym znacznie podwyższono dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych. Inwestor w toku postępowania prowadzonego przez organ I instancji przedłożył zaktualizowany obszar oddziaływania inwestycji, opracowany na podstawie znowelizowanych przepisów, dotyczących dopuszczalnych wartości pól elektromagnetycznych, z którego wynika, że obecnie obszar występowania ponadnormatywnej gęstości natężenia pola elektromagnetycznego jest mniejszy od tego określonego na etapie składania wniosku o pozwolenie na budowę (projekt budowlany tom II, ANEKS DO PROJEKTU ZAGOSPODAROWANIA TERENU). Pomimo to Starosta [...] nie zweryfikował pierwotnie ustalonego kręgu stron postępowania.

Zatem, Wojewoda uznał za zasadne ograniczenie obszaru oddziaływania inwestycji do działki inwestycyjnej nr [...] oraz do działek nr [...] i [...] (karta 8 proj. budowlanego - tom II) oraz ograniczenie kręgu stron postępowania do Inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców ww. nieruchomości (art. 28 ust. 2 P.b.).

W odniesieniu do statusu strony postępowania odwołujących wyjaśnia się, że z projektu budowlanego wynika, iż obszar występowania pola elektromagnetycznego o poziomach wyższych niż 3,95 W/m nie występuje nad działką nr [...], stanowiąca własność Odwołującej. Oznacza to, że nie występuje możliwość ograniczenia sposobu zagospodarowania tej nieruchomości z uwagi na ponadnormatywne oddziaływanie pola elektromagnetycznego, generowanego przez - oddaloną o ok. 60 m od granicy działki nr [...] stację bazowa telefonii komórkowej zaprojektowana na działce nr [...].

W związku z powyższym stwierdza się, że właścicielce działki nr [...] nie przysługuje status strony w postępowaniu w sprawie budowy przedmiotowej stacji bazowej, co obliguje Wojewodę do umorzenia postępowania odwoławczego.

W zakresie podania B. H. zwrócono uwagę, że w przypadku konieczności umorzenia postępowania odwoławczego z uwagi na jego bezprzedmiotowość, organ odwoławczy co do zasady, nie jest uprawniony do dalszego prowadzenia postępowania i oceny zgodności inwestycji z przepisami prawa. Mimo to w dalszej części decyzji zawarto bardzo rozległe rozważania co do prawidłowości zaskarżonej decyzji organu I instancji, podkreślając przy tym, że analiza ta ma charakter jedynie informacyjny, a sprawę odwołania strony postępowania - Gminy K Wojewoda rozstrzygnie odrębnie.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie B. H., zarzucając jej naruszenie:

1) Art. 7, 8 § 1, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji umarzającej, chociaż w istocie rozstrzygającej o istocie sporu. Ponadto organ orzeka w stosunku do inwestora, który nie prowadzi działalności związanej z budową i eksploatacją stacji bazowych, co powoduje, iż organ ocenił zamierzenie, które zapewne dotyczy innego podmiotu gospodarczego.

2) Art. 28 ust. 2 w związku z art 3 pkt 20 ustawy prawo budowlane w związku z art.5 ust 1 pkt 9 w powiązaniu z art. 143 kodeksu cywilnego oraz 64 ust 3 Konstytucji poprzez ich błędną wykładnię i tym samym przyjęcie, iż na etapie ustalenia przymiotu strony rozstrzyga się sprawę merytorycznie w zakresie faktycznego oddziaływania obiektu. Ponadto przywołanie w decyzji szereg przepisów prawa materialnego, które należy analizować z jednoczesnym uznaniem, iż dokumentacja techniczna nie podlega ocenie czy jakiejkolwiek weryfikacji przez strony lub organ.

3) Art. 2, 6 ust. 1 lit a, 9 ust. 2, ust 3 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzonej w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r w związku z 91 ust 1, 2,3 Konstytucji RP w powiązaniu z art. § 2 ust 1 pkt 7 lit a-d oraz § 3 ust 1 pkt 8 lit a-g Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko {Dz. U. z 2013 r. poz. 1235, z późn. zm.) poprzez przyjęcie, iż właściciele sąsiednich nieruchomości i tym samym również społeczeństwo nie ma prawa do kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej bez decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i to bez ustalenia faktycznych maksymalnych mocy EIRP anten.

Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.

Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany.

Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3).

Na mocy art. 15zzs4 zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 3 lutego 2021 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku.

Wojewoda w zaskarżonej decyzji uznał, ze skarżąca B. H. – właścicielka działki nr [...] w N. nie jest stroną postępowania, bowiem należąca do niej nieruchomość nie leży w obszarze oddziaływania inwestycji.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei definicja "obszaru oddziaływania obiektu" znajduje się w art. 3 pkt 20 tej ustawy, który stanowi, że pod pojęciem tym należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu.

Przepisem wprowadzającym ograniczenia możliwości zagospodarowania, a w szczególności zabudowy terenu w kontekście oddziaływania pola elektromagnetycznego jest § 314 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych.

Wprawdzie Wojewoda nie powołał się wprost w zaskarżonej decyzji na ten przepis, jednak należy przyjąć, że zastosował go, skoro w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano: "Co do zasady, krąg stron postępowania w przypadku stacji bazowych telefonii komórkowej jest wyznaczany przede wszystkim w oparciu o przewidywany sumaryczny obszar występowania pola elektromagnetycznego o poziomach wyższych od dopuszczalnych".

Dalej organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w trakcie postępowania doszło do zmiany rozporządzenia wprowadzającego normy takiego oddziaływania. Zgodnie z obowiązującym od 1 stycznia 2020 r. rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U.2019.2448) obszar występowania ponadnormatywnej gęstości natężenia pola elektromagnetycznego nie obejmuje działki nr [...] w N. . Ustalenie to nie jest zresztą kwestionowane przez skarżącą. Skutkiem tego, była konieczność modyfikacji ustalonego wcześniej (pod rządami poprzedniego rozporządzenia) kręgu stron postępowania i wyeliminowanie z tego kręgu B. H..

Powyższe ustalenia i wywody organu odwoławczego nie budzą wątpliwości i Sąd całkowicie je aprobuje. Zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 9 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nie mógł odnieść skutku.

Wbrew zarzutom skargi nie doszło również do błędnej wykładni art. 143 kodeksu cywilnego oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, w których mowa jest o ochronie prawa własności i zakresie tego prawa w stosunku do gruntu. Przepisy te zostały bowiem na potrzeby postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę uszczegółowione w powołanych wyżej art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Prawo własności nieruchomości niewątpliwie jest chronione, również w trakcie takiego postępowania, natomiast zakres tej ochrony (sprowadzający się do przyznania właścicielowi legitymacji do udziału w postępowania) wynika z powołanych przepisów ustawy Prawo budowlane. Przeprowadzona wyżej analiza tych przepisów prowadzi do wniosku, że w kontrolowanym postępowaniu skarżąca legitymacji takiej nie miała.

Na uwagę zasługuje również fakt, że z t. II obiektu budowlanego (str. 9) wynika, że zasięg oddziaływania inwestycji na każdym z czterech azymutów anten wynosi po 11,7 metrów od wieży, podczas gdy granica nieruchomości skarżącej znajduje się w odległości 60 metrów od wieży. Dodatkowo działka B. H. nie sąsiaduje bezpośrednio z terenem inwestycji – jest od niej oddzielona drogą.

Uzasadnienie skargi sprowadza się w istocie do przytoczenia licznych cytatów z orzecznictwa sądów administracyjnych, co jednak w niniejszej sprawie nie może prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Dokonana przez Sąd kontrola zastosowania obowiązujących przepisów w odniesieniu do uwarunkowań tej konkretnej sprawy doprowadziła do wniosku, że wywody Wojewody są logiczne i oparte na prawidłowej wykładni przepisów prawa.

Nie został rozwinięty w uzasadnieniu skargi zarzut naruszenia art. 2, 6 ust. 1 lit. "a", 9 ust. 2, ust. 3 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska sporządzonej w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. "poprzez przyjęcie, iż właściciele sąsiednich nieruchomości i tym samym również społeczeństwo nie ma prawa do kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej bez decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i to bez ustalenia faktycznych maksymalnych mocy EIRP anten".

Odnosząc się do tego zarzutu należy wyjaśnić, że

- w art. 2 konwencji z Aarhus zawarto definicje pojęć na potrzeby konwencji;

- w art. 6 ust. 1 lit. "a" stwierdzono, że "Każda ze Stron będzie stosować postanowienia niniejszego artykułu w odniesieniu do decyzji o wydaniu pozwolenia na podjęcie planowanych przedsięwzięć wymienionych w załączniku I";

- art. 9 ust. 2 zawiera regulację: "Każda ze Stron zapewni, w ramach krajowego porządku prawnego, że członkowie zainteresowanej społeczności: mający wystarczający interes lub, alternatywnie, powołujący się na naruszenie uprawnień, jeśli przepisy postępowania administracyjnego Strony wymagają tego jako przesłanki, mają dostęp do procedury odwoławczej przed sądem lub innym niezależnym i bezstronnym organem powołanym z mocy ustawy ..."

- art. 9 ust. 3 stanowi: "Dodatkowo i bez naruszania postanowień odnoszących się do procedur odwoławczych, o których mowa w ustępach 1 i 2, każda ze Stron zapewni, że członkowie społeczeństwa spełniający wymagania, o ile takie istnieją, określone w prawie krajowym, będą mieli dostęp do administracyjnej lub sądowej procedury umożliwiającej kwestionowanie działań lub zaniechań osób prywatnych lub władz publicznych naruszających postanowienia jej prawa krajowego w dziedzinie środowiska".

Żaden z powyższych przepisów, ani też żaden inny przepis konwencji z Aarhus nie został w niniejszej sprawie naruszony. Skarżąca skorzystała z prawa do kontroli instancyjnej w ramach postępowania administracyjnego, a obecnie korzysta z sądowej kontroli rozstrzygnięcia organu administracji. Oczywistym jest, że prawo do "udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska", o którym mowa w konwencji, nie jest prawem absolutnym, przysługującym każdemu. Sama konwencja wskazuje, że przysługuje ono w zakresie określonym w załączniku nr I. Planowana inwestycja nie została w pkt 1 – 19 tego załącznika wymieniona. Z kolei pkt 20 załącznika rozszerza zastosowanie konwencji na "wszelką działalność nieujętą w ustępach 1-19 tam, gdzie w ramach procedur oceny wpływu na środowisko, z mocy krajowego porządku prawnego, przewidziany jest udział społeczeństwa". Jednakże kontrolowana decyzja orzeka o umorzeniu postępowania odwoławczego w zakresie pozwolenia na budowę, a nie o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd może jedynie badać, czy prawidłowo B. H. nie została uznana za stronę postępowania, natomiast nie może analizować, czy objęta postępowaniem inwestycja wymagała przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Ta kwestia należy do merytorycznej oceny prawidłowości decyzji wydanej w przedmiocie pozwolenia na budowę i wychodzi poza granice niniejszej sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy

Podobnie poza granicami sprawy leży zarzut "orzekania w stosunku do inwestora, który nie prowadzi działalności związanej z budową i eksploatacją stacji bazowych.

Nie może też odnieść skutku zarzut, że zaskarżona decyzja "w istocie rozstrzyga o istocie sporu". W zaskarżonej decyzji niewątpliwie organ odwoławczy znacznie wyszedł poza granice rozstrzygnięcia, bowiem analizie legitymacji B. H. poświęcono trzy z dwunastu stron decyzji, a w jej pozostałej części przeprowadzono merytoryczną kontrolę rozstrzygnięcia organu I instancji. Wojewoda stwierdził, że "przedstawiona poniżej analiza ma charakter jedynie informacyjny, służący wyjaśnieniu wątpliwości i obaw Pani B. H. (art. 8, 9, 11 k.p.a.)". Takie postępowanie należy ocenić negatywnie. Jeśli organ odwoławczy uznaje, że podmiot wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania, to nie ma podstaw by w decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze umieszczać jakiekolwiek, choćby tylko "informacyjne" rozważania jakiejkolwiek kwestii poza oceną legitymacji strony. Żaden z powołanych przez Wojewodę przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie daje organowi podstaw do takiego działania – ani zasada zaufania, ani zasada informowania, ani też zasada przekonywania. Wszystkie te zasady odnoszą się wyłącznie do tego, co jest przedmiotem rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Jeśli organ odwoławczy rozstrzyga kwestię legitymacji strony i wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, to nie może jednocześnie w tej samej decyzji dokonywać oceny merytorycznej rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji.

Stwierdzone wyżej uchybienie przepisom postępowania nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, a tylko takie uchybienie może prowadzić do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji. Samo rozstrzygnięcie w zakresie braku legitymacji B. H. do udziału w postępowaniu – jak już wyżej wykazano – było prawidłowe.

W świetle powyższego zaskarżoną decyzję należało zaaprobować, a skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.