Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1034/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1b i ust. 5 pkt 2 lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 lutego 2022 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego A. R. kwotę [...]zł (słownie: cz ąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "SKO" lub "organ II instancji"), po rozpoznaniu odwołania A. R., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na osobę R. K..

Zaskarżona decyzja SKO zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Pismem datowanym na [...] czerwca 2021 r. (data wpływu: [...] czerwca 2021 r.) A. R. (dalej też jako "Wnioskodawca" lub "Skarżący"), reprezentowany przez ad G., wniósł o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem, R. K..

Przywołaną wyżej decyzją z [...] sierpnia 2021 r. Burmistrz Miasta i Gminy P. (dalej jako "SKO" lub "organ II instancji") odmówił Wnioskodawcy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U z 2020 r. poz. 111 ze zm.; dalej w skrócie "u.ś.r.") na osobę R. K.. W uzasadnieniu wyjaśnił, że bezspornym jest, iż na Wnioskodawcy ciąży obowiązek alimentacyjny w stosunku do ojca, R. K., oraz że na podstawie danych wygenerowanych z systemu Empatia organ ustalił, iż Wnioskodawca nie podejmuje zatrudnienia. Następnie – przytoczywszy treść art. 17 ust. 1b u.ś.r. – Burmistrz wskazał, że ustalony stopień niepełnosprawności ojca Wnioskodawcy datuje się od 45. roku życia. W tym kontekście przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 – orzekający, że ww. przepis w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP – by w konkluzji stwierdzić, że do dnia wydania niniejszej decyzji ustawodawca nie dokonał zmiany art. 17 ust. 1b u.ś.r., zatem mimo iż jest on niezgodny z Konstytucją, to nadal obowiązuje, a zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Ponadto organ I instancji przywołał treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. oraz poczynione w sprawie ustalenia, zgodnie z którymi ojciec Wnioskodawcy pozostaje w związku małżeńskim, jednak Wnioskodawca nie posiada informacji, gdzie przebywa (druga) żona ojca i czy nadal żyje. W konkluzji organ I instancji stwierdził, że odmówił Wnioskodawcy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie: art. 17 ust. 1b u.ś.r., wobec ustalenia u jego ojca stopnia niepełnosprawności od 45. roku życia, oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., ponieważ ojciec pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W odwołaniu od opisanej decyzji Burmistrza, Wnioskodawca, reprezentowany przez dotychczasowego pełnomocnika, zarzucił naruszenie art. 17 ust. 1b i ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. oraz art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Z powołaniem się na orzecznictwo sądowoadministracyjne podkreślił, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ani rozstrzygnięcia sądu na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Tym samym data powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki nie powinna być brana pod uwagę. Autor odwołania powołał się także na orzecznictwo w zakresie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., wywodząc, że pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie powinno być uważane za przesłankę odmowy świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy współmałżonek nie jest w stanie takiej opieki sprawować. Podkreślił, że organ miał świadomość, iż Wnioskodawca i jego ojciec nie mają żadnych informacji, ani możliwości ustalenia, gdzie przebywa małżonka ojca i czy nadal żyje, a mimo to uznał, że brak dowodu w postaci orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności osoby, z którą nie można się od kilkunastu lat skontaktować, wyklucza świadczenie pielęgnacyjne. Tym samym ograniczył się do wykładni językowej, nie stosując wykładni systemowej i funkcjonalnej.

Utrzymując w mocy decyzję Burmistrza – przywołaną na wstępie decyzją z 18 października 2021 r. – SKO w uzasadnieniu, przywoławszy i zwięźle omówiwszy regulacje art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 u.ś.r. oraz art. 23 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1359 ze zm.; dalej w skrócie "k.r.o."), stwierdziło, że: "Biorąc pod uwagę powyższe uregulowania prawne brak jest zatem podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego córce na niepełnosprawną matkę, gdyż jak wynika z akt sprawy ta pozostaje w związku małżeńskim, a jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dopóki więc w sprawie odwołująca nie wykaże, że żona Pana R. K., legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wskazywany w wywiadzie środowiskowym faktyczny brak możliwości sprawowania opieki z uwagi na brak możliwości nawiązania kontaktu z żoną ojca nie stanowi wystarczającej podstawy do wyłączenia stosowania art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych."

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję SKO, A. R., reprezentowany przez dotychczasowego pełnomocnika –zarzuciwszy:

1. błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. polegającą na przyjęciu, że pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim stanowi przesłankę negatywną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, bez uwzględnienia wykładni celowościowej i systemowej, w myśl której pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie powinno być uważane za przesłankę odmowy świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy strona nie ma możliwości ustalenia miejsca pobytu żony niepełnosprawnego, która kilkanaście lat wcześniej opuściła swojego męża i wyjechała za granicę, i z którą brak jest jakiegokolwiek kontaktu,

2. naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez nieustalenie prawidłowego stanu faktycznego, tj.:

a) niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przez przyjęcie, iż sam fakt pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu Skarżącego,

b) brak uwzględnienia przy orzekaniu interesu społecznego i słusznego interesu Skarżącego, który wyraża się w szczególności pominięciem celu, w jakim ustawodawca przewidział istnienie świadczenia pielęgnacyjnego

– wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO i poprzedzającej ja decyzji Burmistrza oraz o zasądzenie od SKO na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych, a także o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi jej autor rozwinął i umotywował podniesione zarzuty, zasadniczo powtarzając w odniesieniu do nich argumenty odwołania, a ponadto wytknął, że SKO w żaden sposób nie ustosunkowało się do podniesionego w odwołaniu zarzutu dotyczącego naruszenia art. 17 ust. 1b u.ś.r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Na wstępie należy zaznaczyć, że w związku z zawartym w skardze wnioskiem, niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329; w skrócie "p.p.s.a.").

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] października 2021 r. ([...]), utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy P. z [...] sierpnia 2021 r. ([...]) odmawiającą A. R. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na ojca, R. K..

Wbrew wyrażonemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisku SKO – świadczącym już o nie dość starannej weryfikacji przez ten organ ww. decyzji Burmistrza – orzeczona tą ostatnią decyzją odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia została oparta nie na jednej (wymienionej poniżej pod lit. b), lecz na następujących dwóch przesłankach:

a) zgodnie z orzeczeniem o niepełnosprawności wprawdzie nie da się ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność osoby wymagającej opieki (ojca Skarżącego), ale ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] listopada 2006 r., tj. od 45. roku życia tej osoby – a więc już po upływie okresów wymienionych w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111, z późn. zm.; w skrócie "u.ś.r.");

b) osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – co w świetle art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na tę osobę.

Ad a) W myśl art. 17 ust. 1b u.ś.r.: "Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub

2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia".

Zasadnie wytknięto w skardze, że w kontrolowanej sprawie organ II instancji, uchybiając zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 in principio k.p.a.), nie wypowiedział się w ogóle w kwestii (nie)zasadności zastosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. przez organ I instancji w odniesieniu do opiekuna osoby, której niepełnosprawność powstała już w wieku dojrzałym (dorosłym) – w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. o sygn. K 38/13 (OTK-A 2014, nr 9, poz. 104). Ponieważ jednak kwestia ta została już jednolicie i trwale przesądzona w orzecznictwie sądów administracyjnych, to Sąd w niniejszym składzie jest władny sformułować wiążącą ocenę prawną (art. 153 p.p.s.a.) w tej materii – o niemożności upatrywania w treści art. 17 ust. 1b u.ś.r. bezwzględnej przeszkody do przyznania Skarżącemu, jako synowi dorosłej osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki, wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.

Oto bowiem przywołanym wyrokiem o sygn. K 38/13 Trybunał Konstytucyjny ("TK") orzekł, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. W świetle tego orzeczenia organy administracji publicznej nie powinny brać pod uwagę tego, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki została stwierdzona dopiero w dorosłym życiu (po upływie okresów wskazanych w art. 17 ust. 1b u.ś.r.). Sąd w niniejszym składzie akceptuje, obecnie praktycznie jednolitą linię orzeczniczą sądów administracyjnych pojmujących konsekwencje prawne zakresowej niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. jako niemożność upatrywania w treści tego przepisu przeszkody dla przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego opiekunowi dorosłej osoby niepełnosprawnej, której niepełnosprawność stwierdzona została po ukończeniu 18. czy 25. roku życia. Zróżnicowanie wiekowe wprowadzone w art. 17 ust. 1b u.ś.r. godziło w normatywnie określoną zasadę równości obywateli wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Honorowanie przepisu w dotychczasowym brzmieniu byłoby nie do pogodzenia z modelem i funkcją ochrony praw jednostki, realizowaną przez sądy administracyjne, którym przyznaje się kompetencje do bezpośredniego stosowania Konstytucji RP w przypadku usunięcia z porządku prawnego fragmentu przepisu. Zasygnalizowanie w uzasadnieniu wyroku TK potrzeby działań legislacyjnych ma charakter postulatywny, a nie normatywny (wiąże sentencja wyroku). Jeśli sądy administracyjne, kierując się sugestią Trybunału Konstytucyjnego zawartą w pkt 8 uzasadnienia jego wyroku, stosowałyby przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w dotychczasowym brzmieniu, a ustawodawca nadal nie wykonywałby zaleceń TK – co notabene ma miejsce po dziś dzień – jednostki, których prawa zostały naruszone treścią ww. przepisu, zostałyby pozbawione efektywnej ochrony (por. np. wyrok WSA z 05.02.2020 r., II SA/Gl 1373/19, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA").

Odnosząc się zaś do stanowiska Burmistrza – który z powołaniem się na art. 6 k.p.a. uznał konieczność dalszego stosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r., gdyż "[d]o dnia wydania niniejszej decyzji ustawodawca nie dokonał zmiany art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, zatem mimo iż jest on niezgodny z Konstytucją, to nadal obowiązuje" – należy stwierdzić, że takie rozumienie skutków ww. wyroku TK, abstrahujące od odmiennej i praktycznie jednolitej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, jawi się w kontekście przywołanej zasady legalizmu jako nadmierne i nieuprawnione uproszczenie. Jak bowiem trafnie objaśniono to w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 15 grudnia 2008 r. o sygn. P 57/07 (OTK-A 2008, nr 10, poz. 178): "Jednym z rudymentów zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa jest to, że obywatel może zakładać, że treści obowiązującego prawa są dokładnie takie, jak to zostało ustalone w orzecznictwie przez sądy" (tak też: uchwała NSA z 15.06.2011 r., I OPS 1/11, ONSAiWSA 2011, nr 5, poz. 95).

Ad b) W myśl art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, "jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności".

Istniejący w tym zakresie spór pomiędzy stronami niniejszego postępowania sądowego ogniskował się w istocie wokół pytania o właściwy sposób wykładni cytowanego przepisu – czy mianowicie należy go odczytywać literalnie, zgodnie z jego dosłownym brzmieniem (jak czynią to organy obu instancji), czy w oparciu na pozajęzykowych metodach wykładni, a w szczególności z odwołaniem się do reguł wykładni celowościowej i systemowej (jak chce tego Skarżący).

Należy zaznaczyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych kwestia ta nie była – i nadal nie jest – rozstrzygana jednolicie (por. przykładowe wyliczenie orzeczeń opowiadających się za jedną albo drugą z powyższych opcji, zamieszczone w uzasadnieniu wyroku NSA z 11.08.2020 r., I OSK 599/20, CBOSA). Jednakże godzi się zauważyć, że w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaczyna już, jak się wydaje, przeważać pogląd bazujący na językowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. (por. np. wyroki NSA: z 23.01.2020 r., I OSK 2462/19; z 11.08.2020 r., I OSK 599/20; z 25.09.2020 r., I OSK 960/20; z 20.01.2021 r., I OSK 2031/20; z 24.02.2021 r., I OSK 2391/20; z 24.02.2021 r., I OSK 2422/20; z 19.05.2021 r., I OSK 229/21 – dostępne w CBOSA; odmiennie: wyrok NSA z 25.01.2021 r., I OSK 2103/20, CBOSA).

Mimo to Sąd w niniejszym składzie dostrzega i dopuszcza możliwość wystąpienia w praktyce wyjątkowych sytuacji, w których specyficzne okoliczności stanu faktycznego sprawy oraz rysująca się kolizja z innymi, niż pewność prawa, wartościami prawnie (a zwłaszcza konstytucyjnie) chronionymi, mogą przemawiać za koniecznością odstąpienia w konkretnym, szczególnym przypadku od literalnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Przykładów takich sytuacji dostarcza bieżące orzecznictwo – por. np. specyficzny stan faktyczny, na kanwie którego zapadł prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z 02 czerwca 2021 r. o sygn. akt II SA/Po 73/21 (CBOSA) oraz wyrażoną w tym orzeczeniu bardziej ogólną myśl, że choć relacje między małżonkami nie wyłączają literalnie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., "nie oznacza to, że przepis ten powinno się bezrefleksyjnie wykładać tak, że powinien mieć on zastosowanie w każdej sytuacji pozostawania osoby niepełnosprawnej w związku małżeńskim".

Pewnych wskazówek w analizowanej kwestii dostarcza także orzecznictwo wypracowane na kanwie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., w którym przyjęto, że szczególną okolicznością umożliwiającą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego "innej osobie", o której mowa w ww. przepisie, zobowiązanej do alimentacji wobec podopiecznego w dalszej kolejności, może być m.in. fakt przebywania za granicą przez osobę zobowiązaną w pierwszej kolejności do alimentacji, uniemożliwiający sprawowanie opieki nad osobą, która tego wymaga (por. wyroki WSA: z 23.04.2020 r., II SA/Bk 71/20; z 29.04.2020 r., II SA/Ke 216/20; dostępne w CBOSA). Taki wniosek zasadza się na rozumowaniu, słusznie przyjmowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym przy dokonywaniu wykładni przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie można ograniczać się jedynie do wykładni literalnej, której zastosowanie prowadziłoby do przyjęcia, że dalszym krewnym będzie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego tylko w okolicznościach wymienionych w art. 17 ust. 1a u.ś.r. Konieczne w tym zakresie jest również posiłkowanie się wykładnią celowościową i systemową omawianych przepisów, przemawiającą za uznaniem, że ograniczenia wynikające z regulacji art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie powinny mieć zastosowania w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (a więc niezależnych od niego) nie jest w stanie sprawować opieki nad potrzebującym – tj. gdy zachodzą okoliczności wymienione w art. 132 k.r.o., do którego odsyła art. 17 ust. 1 u.ś.r. – jednak pod warunkiem, że zobowiązani do alimentacji w pierwszej kolejności z obiektywnych, a nie subiektywnych przyczyn nie mogą zajmować się swoim rodzicem (por. np. wyrok WSA z 19 listopada 2019 r., II SA/Ol 768/19, CBOSA).

W istocie na takich samych założeniach aksjologicznych opiera pogląd wyrażony m.in. w przywołanym w skardze wyroku WSA w Poznaniu z 29 października 2021 r., sygn. akt II SA/Po 385/21 (CBOSA), w który zasadnie stwierdzono, że sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim przez inną osobę niż małżonek, lecz obciążoną obowiązkiem alimentacyjnym (w szczególności przez dziecko niepełnosprawnego małżonka) nie wyłącza możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie sprawującej opiekę. Przyznanie tego świadczenia możliwe jest w sytuacji, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem sam nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale obiektywnie nie jest zdolny tego obowiązku wypełnić, a opiekę – niejako w zastępstwie małżonka – sprawuje osoba zobowiązana w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby niepełnosprawnej. Tym samym pozostawanie w związku małżeńskim będzie stanowić tylko wtedy przeszkodę w przyznaniu świadczenia, gdy małżonek osoby wymagającej opieki będzie w stanie skutecznie taką pomoc świadczyć.

W świetle powyższych uwag nie można zgodzić się z zapatrywaniem, że w sytuacji, gdy oboje małżonkowie – z uwagi na obiektywnie istniejące przeszkody – nie mogą być dla siebie wzajemnie oparciem, to pozostali członkowie rodziny, którzy także mają obowiązek sprawowania nad nimi opieki, nie mogą uzyskać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, mimo że mogliby być do niego uprawnieni, gdyby oboje małżonkowie posiadali ustalony znaczny stopień niepełnosprawności. Niedopuszczalne jest także dyskryminujące traktowanie osób pozostających w związku małżeńskim – których małżonkowie, z uwagi na obiektywne okoliczności, nie są w stanie sprawować nad nimi opieki – względem osób, które w związku małżeńskim nie pozostają. Wyniki wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b u.ś.r. – prowadzące w szczególności do wykluczenia z grona uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego tych, którzy spełniają przesłanki z art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. i sprawują opiekę nad osobą pozostająca w związku małżeńskim w sytuacji, gdy współmałżonek tej osoby wprawdzie nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale i tak nie ma obiektywnej możliwości sprawowania opieki – pomijają cel regulacji zawartej w art. 17 u.ś.r., którym pozostaje przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom rzeczywiście sprawującym opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi, wymagającymi z tego powodu szczególnego wsparcia.

Stąd obiektywna niemożność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną przez jej współmałżonka nie powinna stanowi przeszkody do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 17 ust. 1 lub ust. 1a u.ś.r., przy czym niemożność sprawowania opieki nad współmałżonkiem może być wykazana również innymi dowodami dopuszczonymi w postępowaniu administracyjnym (por. wyroki NSA z 13.11.2015 r., I OSK 1230/14; z 11.01.2017 r., I OSK 1113/15; dostępne w CBOSA).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy, należy stwierdzić, że wbrew stanowisku organów obu instancji, okoliczność, iż – jak utrzymuje strona skarżąca – współmałżonek osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki przed laty wyjechał za granicę, nie ma z nim kontaktu, a nawet możliwości ustalenia, czy w ogóle żyje, może prowadzić do uznania, że w takim przypadku sprawowanie opieki przez tego współmałżonka jest obiektywnie niemożliwe, a więc że zachodzi jedna z wyżej wzmiankowanych, wyjątkowych sytuacji, które mogą uzasadniać przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie w dalszej kolejności zobowiązanej do opieki (szerzej: do alimentacji) nad osobą niepełnosprawną pozostającą w związku małżeńskim (a zwłaszcza dziecku tej osoby).

Od razu należy jednak zaznaczyć, że istnienie tego rodzaju obiektywnej niemożności sprawowania opieki przez żonę niepełnosprawnego ojca Skarżącego nie zostało – jak dotychczas – w niniejszym postępowaniu wyjaśnione, ani tym bardziej wykazane. Albowiem jedynymi znajdującymi się w aktach sprawy "dowodami" na tę okoliczność są twierdzenia samej strony skarżącej – póki co gołosłowne, a w dodatku różniące się w szczegółach – zawarte w:

- oświadczeniu A. R. z [...] sierpnia 2021 r. (a nie, jak błędnie podano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji: w wywiadzie środowiskowym) – "Ojciec ponownie się ożenił i przyjął nazwisko żony Klemczak. Nie posiadam informacji czy żona mojego ojca żyje." (część C; k. 12 akt adm. I inst.);

- sporządzonym przez pełnomocnika A. R. odwołaniu – "[...] strona nie ma możliwości ustalenia miejsca pobytu żony niepełnosprawnego, która kilkanaście lat wcześniej opuściła swojego męża i wyjechała za granicę i z którą brak jest jakiegokolwiek kontaktu [...]" (pierwszy akapit na s. 2 odwołania); "[...] organ miał świadomość, że zarówno strona jak i jego niepełnosprawny ojciec nie mają żadnych informacji, ani możliwości ustalenia, gdzie przebywa żona R. K. i czy nadal żyje, [...] z którą nie można się od kilkunastu lat skontaktować [...]" (przedostatni akapit na s. 6 odwołania);

- sporządzonej przez pełnomocnika A. R. skardze – "[...] strona nie ma możliwości ustalenia miejsca pobytu żony niepełnosprawnego, która kilkanaście lat wcześniej opuściła swojego męża i wyjechała za granicę i z którą brak jest jakiegokolwiek kontaktu [...]" (pkt 1 petitum skargi); "[...] organ miał świadomość, że zarówno skarżący jak i jego niepełnosprawny ojciec nie mają żadnych informacji, ani możliwości ustalenia, gdzie przebywa żona R. K. i czy nadal żyje, [...] z którą nie można się od kilkunastu lat skontaktować [...]" (przedostatni akapit na s. 5 skargi)

Wbrew dyspozycji art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organy obu instancji powyższej kwestii w ogóle nie wyjaśniły ani należycie nie rozważyły, wychodząc z błędnego – zdaniem Sądu w niniejszym składzie – założenia, że nie ma ona znaczenia dla wyniku sprawy, tj. dla oceny zasadności przyznania Wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego. Co więcej, treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji budzi dalej jeszcze idące wątpliwości – czy mianowicie SKO w ogóle w sposób rzetelny wywiązało się z obowiązków przypisanych organowi odwoławczemu.

Wypada bowiem podkreślić, że – jak wskazano m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 marca 2021 r. o sygn. akt III OSK 87/21 (CBOSA) – zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 k.p.a. organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś tylko na kontroli zasadności argumentów wskazanych przez organ pierwszej instancji. W związku z tym organ odwoławczy nie tylko zobowiązany jest do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, w tym poczynienia własnych ustaleń faktycznych – o ile jest to konieczne – ale też do samodzielnego dokonania mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa i odniesienia się do zarzutów powołanych przez stronę w odwołaniu. Zadośćuczynienie powyższym wymogom stanowi gwarancję realizacji celu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz zapewnienie, że ponowne rozpatrzenie sprawy, przez organ odwoławczy, nie będzie iluzoryczne i nie będzie sprowadzać się do bezrefleksyjnego utrzymywania w mocy zaskarżonej decyzji.

Wbrew wskazanemu przez NSA schematowi działania, SKO w uzasadnieniu swej decyzji nie tylko, że – z jednej strony – nie odniosło się w sposób należyty do zarzutów odwołania (w szczególności pomijając całkowicie milczeniem zarzut dotyczący jednej z dwóch podniesionych przez organ I instancji przesłanek odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego; o czym była mowa wyżej), lecz z drugiej strony – zawarło w tym uzasadnieniu też rozważania w ogóle nieprzystające do okoliczności sprawy. Chodzi w szczególności o passus z ostatniej strony decyzji SKO, w którym czytamy, że "[...] brak jest zatem podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego córce na niepełnosprawną matkę, gdyż ta pozostaje w związku małżeńskim, a jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dopóki więc w sprawie odwołująca nie wykaże [...]". Powyższe, w powiązaniu z przypisaniem Skarżącemu wypowiedzenia w toku wywiadu środowiskowego twierdzeń, których próżno szukać w zalegającym w aktach administracyjnych sprawy protokole z tego wywiadu (s. 4 decyzji SKO: "[...] wskazywany w wywiadzie środowiskowym faktyczny brak możliwości sprawowania opieki z uwagi na brak możliwości nawiązania kontaktu z żoną ojca [...]"), nakazują poddać w wątpliwość rzetelność powtórnego rozpoznania sprawy przez organ II instancji, a co najmniej dają asumpt do zasadnego zarzucenia temu organowi naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. w związku z nie dość staranną redakcją tekstu decyzji. Podobnych błędów (i najpewniej z analogicznej przyczyny: nie dość starannej komputerowej redakcji tekstu, z wykorzystaniem opcji "kopiuj-wklej") nie ustrzegł się też organ I instancji, który z kolei w uzasadnieniu swej decyzji wskazał, że "to, że dzieci nie mogą podjąć się trudu osobistej opieki nad matką nie oznacza, że nie mogą one pokryć wydatków na tę opiekę" (s. 2) – bez jakiegokolwiek wyjaśnienia, w jaki sposób powyższe twierdzenie odnosi się do okoliczności rozpoznawanej sprawy.

Z tych wszystkich względów jako zasadny należało ocenić zarzut naruszenia przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. – podniesiony w pkt 2 petitum skargi.

Nie ulega bowiem wątpliwości, że obowiązkiem organu administracji jest podjęcie czynności procesowych mających na celu wyczerpujące zebranie całego materiału dowodowego i jego rozpatrzenie (art. 77 § 1 k.p.a.), w sposób niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 ab initio k.p.a.). Realizacja powyższych obowiązków wymaga w szczególności przeprowadzenia postępowania dowodowego co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, a następnie dokonania wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy w oparciu o analizę całego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), podjęcia na tej podstawie właściwego rozstrzygnięcia oraz sformułowania jego przekonującego uzasadnienia, jak tego wymaga art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. (por. wyrok NSA z 15.10.2021 r., I OSK 595/21, CBOSA).

Tymczasem w niniejszej sprawie organy obu instancji zgodnie stwierdziły, że żona ojca Skarżącego nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tym samym wykazały się – nie wiadomo na jakiej podstawie – większą wiedzą o sytuacji pani Klemczak niż sam jej mąż (ojciec Skarżącego) oraz Skarżący, który podnosił, że nie wie nawet, czy małżonka ojca żyje, gdyż ani on, ani jego ojciec nie mają z nią kontaktu. Organy nie podjęły nawet próby zweryfikowania prawdziwości tych twierdzeń we własnym zakresie (choćby poprzez próbę ustalenia adresu zameldowania małżonki ojca Skarżącego w rejestrze PESEL), ani w drodze wezwania Skarżącego do wykazania, a przynajmniej uprawdopodobnienia (uwiarygodnienia) deklarowanych przezeń faktów: opuszczenia przez żonę ojca (panią Klemczak) kraju przed laty oraz braku możliwości ustalenia jej aktualnego miejsca pobytu i nawiązania z nią kontaktu. Pomocne w tym zakresie mogłyby zaś okazać się w szczególności ewentualne wyjaśnienia Skarżącego co do tego, z jakich przyczyn lub w jakich okolicznościach doszło do ww. wyjazdu z kraju oraz ustania kontaktów z żoną ojca Skarżącego, a także czy i jakie czynności zostały przez nich podjęte w związku z tymi zdarzeniami – przykładowo: czy (a jeśli tak, to kiedy i komu) zgłoszono zaginięcie małżonki ojca; czy (a jeśli tak, to w jaki sposób i kiedy) próbowano nawiązać z nią kontakt lub ustalić jej miejsce pobytu; czy z jakichkolwiek dokumentów urzędowych (np. ewentualnej decyzji o wymeldowaniu) wynika, że już dużo wcześniej przestało być znane miejsce pobytu małżonki ojca lub stwierdzono fakt braku możliwości nawiązania z nią kontaktu – które uwiarygadniałyby brak możliwości racjonalnego oczekiwania ustalenia, że żona ojca Skarżącego mą obiektywną możliwość sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem (tudzież wywiązania się w inny sposób, o którym niżej, z obowiązku alimentacyjnego wobec męża), a w szczególności: że legitymuje się (bądź nie) orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W ocenie Sądu powyższe zaniechania organów mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dlatego rozpoznając sprawę ponownie, organ administracji uwzględni sformułowane wyżej przez Sąd oceny prawne oraz we wskazanym zakresie uzupełni postępowanie wyjaśniające. Weźmie przy tym pod uwagę, że obiektywny brak możliwości wypełnienia obowiązku opieki w praktyce oznacza, że również sytuacja materialna małżonka nie pozwala na zastąpienie świadczeń osobistych pomocą finansową pozwalającą na pokrycie kosztów opieki przez inną osobę. Jak bowiem trafnie zauważa się w judykaturze, obowiązek sprawowania opieki, stanowiący element obowiązku alimentacyjnego, ze względu na który ustala się krąg podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego (w bliższej i dalszej kolejności), nie ogranicza się wyłącznie do osobistych starań, ale może przybrać formę świadczeń pieniężnych (por. wyrok WSA z 02.12.2021 r., II SA/Po 293/21, CBOSA).

Wobec stwierdzonej wyżej, nieprawidłowej wykładni przez organy obu instancji prawa materialnego, a w konsekwencji również wytkniętego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję SKO oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800, z późn. zm.) – uwzględniając wynagrodzenie należne pełnomocnikowi zawodowemu Skarżącego ustalone według stawek minimalnych, w wysokości [...] zł.