Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 147/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
658
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono, że organ dopuścił się bezczyności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi D. P. na bezczynność i przewlekłość Burmistrza K. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłości, 3. stwierdza, iż bezczynność oraz przewlekłość nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. w pozostałym zakresie skargę oddala, 5. zasądza od Burmistrza K. na rzecz skarżącej D. P. kwotę [...]zł ([...] złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

D. P. reprezentowana przez pełnomocnika wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza K. .

Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 149 i art. 200 p.p.s.a., w związku z niezałatwieniem (ponownym rozpatrzeniem) bez zbędnej zwłoki, a nawet w ciągu ponad trzech miesięcy przez Burmistrza K. sprawy: wniosku strony o ustalenie warunków zabudowy po wydaniu przez SKO w K. ostatecznej i prawomocnej decyzji znak: [...] z dnia [...] czerwca 2020 r., D. P. wniosła o:

1. wydanie stosownego orzeczenia przez Burmistrza K. bez zbędnej zwłoki, tj. uwzględnienie skargi w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a.,

2. uwzględnienie skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania Burmistrza K. przez WSA w Poznaniu i zobowiązanie go do załatwienia przedmiotowej sprawy (wydania aktu), w określonym przez WSA w Poznaniu terminie, w przypadku niezałatwienia sprawy przez Burmistrza K. w trybie autokontroli (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.)

3. stwierdzenie, że Burmistrz K. dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.),

4. stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie (bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania) przez Burmistrza K. - miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), gdyż od otrzymania akt minęły ponad trzy miesiące,

5. przyznanie od Burmistrza K. na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.), przyznanie wymienionej sumy pieniężnej nie ma charakteru odszkodowawczego i nie ma służyć wyrównaniu szkody - dla jej przyznania wystarczy sam fakt przewlekłości,

6. zasądzenie od Burmistrza K. na rzecz skarżącej kosztów postępowania w kwocie [...]zł [wynagrodzenia pełnomocnika [...] zł (1x stawka minimalna), kosztów sądowych - wpisu [...] zł, kosztów udzielonego pełnomocnictwa - opłaty skarbowej [...] zł).

Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 35 § 1 k.p.a. oraz art. 35 § 3 k.p.a. i 12 k.p.a., polegające na bezczynności i przewlekłym prowadzeniu postępowania.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że decyzją znak: [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło decyzję Burmistrza K. Nr [...] z dnia [...].03.2020 r. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Wskazano, że od wydania decyzji uchylającej minęły ponad trzy miesiące, a organ sprawy bardzo dobrze mu znanej nie załatwił uwzględniając wskazania SKO w K.. Sprawa nie jest szczególnie skomplikowana (złożona). Prowadzenie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy należy do typowych (zwyczajnych) czynności organu i dlatego sprawę organ winien załatwić bez zbędnej zwłoki (od razu), a już na pewno nie dłużej niż w ciągu miesiąca.

Zauważono, że Burmistrz K. winien poinformować stronę o tym, kiedy otrzymał akta sprawy z SKO w K. (art. 9 k.p.a.). Informacja ta ma istotny wpływ na wiedzę strony co do tego, od kiedy ma liczyć termin załatwienia sprawy. Jest to informacja, która ma niewątpliwie wpływ na ustalenie praw strony (np. na prawo do wniesienia ponaglenia). Nie może być tak, że o tym kiedy akta wpłynęły do organu załatwiającego ponownie sprawę, strona będzie się dowiadywać dopiero po wniesieniu ponaglenia.

Organ pismem Nr [...] z dnia [...].08.2020 r. zawiadomił o nowym terminie załatwienia sprawy do dnia [...].08.2020 r. W wyznaczonym przez siebie terminie organ sprawy nie załatwił, tylko kolejnym pismem Nr [...] z dnia [...].09.2020 r. wskazał kolejny termin załatwienia sprawy do dnia [...].09.2020 r., którego także nie dotrzymał.

Niezałatwienie sprawy w terminie ustawowym lub terminie wskazanym przez organ oraz bezzasadne wskazywanie nowych terminów załatwienia sprawy niewątpliwie świadczy o tym, że Burmistrz K. jest w stanie bezczynności i przewlekłości.

Co do żądania zawartego w punkcie 5 - przyznanie od Burmistrza K. na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.), wskazano, iż przyznanie wymienionej sumy pieniężnej nie ma charakteru odszkodowawczego i nie ma służyć wyrównaniu szkody - dla jej przyznania wystarczy sam fakt przewlekłości. Suma pieniężna określona w art. 154 § 7 p.p.s.a. stanowi formę zadośćuczynienia dla strony skarżącej za doznaną krzywdę, jaką strona poniosła na skutek wadliwie działającej administracji publicznej. Nie ma charakteru odszkodowawczego, ponieważ taki walor posiada odszkodowanie, o którym mowa w art. 154 § 4 p.p.s.a. Wobec tego wniosek o przyznanie sumy pieniężnej powinien zawierać uzasadnienie i nawiązywać do krzywdy wywołanej zachowaniem organu. Skarżąca doznała w związku z bezczynnością i przewlekłością organu krzywdy, którą należałoby zrekompensować. Skarżąca nie może przystąpić do budowy, tracą na wartości środki przeznaczone na inwestycję oraz nie może zarabiać na sprzedaży (wynajmie) planowanych budynków.

Burmistrz K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że w dniu [...].09.2020 roku wpłynęła skarga skarżącej na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza K. w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Uprzednio skarżąca złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. ponaglenie na bezczynność Burmistrza Miasta.

Zdaniem organu skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie jest uzasadniona.

Pismem z dnia [...].06.2020 r. organ zawiadomił strony postępowania, że ponownie rozpoznawany będzie wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Następnie organ ponownie przeanalizował cały materiał dowodowy oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. uzupełniając materiał dowodowy o uzgodnienie organu właściwego w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Inwestor reprezentowany przez pełnomocnika złożył ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, do którego zostały przesłane odpisy akt sprawy. Dnia [...].09.2020 r. organ zawiadomił strony postępowania o zakończeniu postępowania dowodowego oraz przedłużeniu terminu załatwienia sprawy w związku z koniecznością zapewnienia stronom możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Dnia [...].09.2020 (data wpływu [...].09.2020 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w postanowieniu [...] nie stwierdziło bezczynności lub przewlekłego postępowania w niniejszej sprawie. Dnia [...].09.2020 r. organ wydał decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Z akt administracyjnych przedstawionych przy odpowiedzi na skargę, jak również z powyższego, wynika obraz działań organu, który nie pozwala stwierdzić, że ciąg czynności podejmowanych przez organ w postępowaniu można by było odebrać jako zmierzający do wydłużenia postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd wskazuje, że instytucja skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) służy ochronie strony postępowania przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub też służy zapobieżeniu nieuzasadnionemu przedłużaniu prowadzenia postępowania.

Stosownie bowiem do art. 149 § 1 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym od [...] sierpnia 2015 r.) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 (albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a), zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności (pkt 1) lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), a także stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p..p.s.a.). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Aktualnie obowiązujący art. 53 § 2b p.p.s.a. stanowi, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Wyczerpanie przysługującego stronie środka zaskarżenia w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; zwanej dalej "k.p.a.") przez jego wniesienie (do właściwego organu) stanowi warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.). Warunek ten będzie spełniony niezależnie od stanowiska zajętego przez właściwy organ, do którego skierowano ponaglenie. Wobec tego nie ma żadnego znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy złożeniem ponaglenia a wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, gdyż w odniesieniu do tych skarg takiego wymogu nie przewidują przepisy normujące postępowanie sądowoadministracyjne. Jak już wspomniano, warunkiem tym jest samo wniesienie środka zaskarżenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. (por. postanowienie NSA z dnia [...] listopada 2013 r. sygn. akt II OSK [...], dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, tego rodzaju skarga może być wniesiona do sądu w każdym czasie, po uprzednim wniesieniu ponaglenia do organu wyższego stopnia (por. stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia [...] czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK [...] dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd wskazuje, że skarżąca wniosła ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. pismem z dnia [...] sierpnia 2020r.

Reasumując tę część rozważań, stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie skarga została wniesiona z zachowaniem wymogów formalnych, o których mowa w art. 52 § 1 i 2 oraz art. 53 § 2a k.p.a., skoro skarżąca przed wniesieniem skargi w niniejszej sprawie skierowała do organu wyższego stopnia ponaglenie.

Bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art.3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Ponadto zgodnie z art. 35 § 2 k.p.a. niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ponadto zgodnie z art. 36 § 2 k.p.a. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

D. P. [...].07.2019 zwróciła się z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie dwóch budynków mieszkalnych.

Po przeprowadzeniu postępowania organ decyzją z dnia [...].11.2019 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Od decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. złożył Inwestor. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po przeanalizowaniu niniejszej sprawy decyzją znak [...] z dnia [...].01.2020 r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.

W dniu [...].03.2020 r. ponownie została wydana decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy, od której odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożył Inwestor.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...].06.2020 r. uchyliło decyzję Burmistrza przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Decyzja organu II instancji została doręczona organowi I instancji w dniu [...] czerwca 2020 r. Organ odwoławczy wskazał zakres działań, jakie powinien przeprowadzić organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę (analiza linii zabudowy, przesłanki w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych). Skarga obejmuje okres od wydania ww. decyzji.

Organ I instancji w dniu [...] czerwca 2020 r. zawiadomił o ponownym rozpoznawaniu wniosku inwestora i pouczył o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

W dniu [...] sierpnia 2020 r. organ zawiadomił o niezałatwieniu sprawy w terminie z uwagi na złożoność sprawy i konieczność uzgodnienia projektu decyzji ze Starostą K. .

Projekt decyzji organu I instancji został sporządzony w dniu [...] sierpnia 2020 r. (pierwotna data to [...] lipca 2020 r., jednak została ona skreślona).

Pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. organ przesłał projekt decyzji do uzgodnienia przez Starostę K. .

Starosta dokonał uzgodnień postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r. Postanowienie doręczono organowi w dniu [...] sierpnia 2020 r.

Dnia [...].09.2020 r. (po [...] dniach od otrzymania postanowienia Starosty) Urząd zawiadomił strony postępowania o zakończeniu postępowania dowodowego oraz przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do [...].09.2020 r. w związku z koniecznością zapewnienia stronom możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym.

Dnia [...].09.2020 (data wpływu [...].09.2020 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w postanowieniu [...] nie stwierdziło bezczynności lub przewlekłego postępowania w niniejszej sprawie.

Dnia [...].09.2020 r. ([...] dni po wyznaczonym wcześniej terminie załatwienia sprawy) organ I instancji wydał decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

W niniejszej sprawie organ I instancji dopuścił się bezczynności i przewlekłości (punkt 2 sentencji wyroku). Od otrzymania przez organ decyzji organu II instancji ([...] czerwca 2020 r.) do momentu wydania merytorycznego rozstrzygnięcia ([...] września 2020 r.) minęły prawie 4 miesiące. W ocenie Sądu sprawa po dwukrotnym uchyleniu przez organ odwoławczy wraz ze wskazaniami jakie uchybienia mają zostać przez organ I instancji naprawione (analiza linii zabudowy, przesłanki w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych), nie może zostać uznana za szczególnie skomplikowaną. Organ I instancji powinien niezwłocznie przygotować projekt nowej decyzji z uwzględnieniem wskazań Kolegium i niezwłocznie przekazać projekt decyzji do uzgodnienia przez Starostę. Niejasna jest data sporządzenia projektu decyzji, ponieważ wszystkie daty na projekcie decyzji wskazują na to, że został opracowany w dniu [...] lipca 2020 r. (karta 104, 100, 99, 96). Na karcie 98 brakuje daty sporządzenia projektu decyzji, a na karcie 101 widnieje data sporządzenia decyzji jako [...] lipca 2020r., przekreślona (tylko w tym jednym miejscu) i zmieniona na datę [...] sierpnia 2020 r. Nawet jeśli, przyjąć że projekt został sporządzony w dniu [...] sierpnia 2020 r. ( co jest wątpliwe w świetle treści z pozostałych kart projektu), to niezrozumiałe jest dlaczego projekt ten został przez organ uporządkowany w aktach sprawy chronologicznie wcześniej, niż zawiadomienie o niezałatwieniu sprawy w terminie przez organ (z dnia [...] sierpnia 2020 r.). Skoro projekt decyzji został sporządzony w dniu [...] sierpnia 2020 r., to w aktach sprawy powinien znajdować się chronologicznie za zawiadomieniem o niezałatwieniu sprawy w terminie. Całokształt ww. okoliczności świadczyć może o celowym działaniu i zmianie terminu opracowania projektu decyzji (na karcie 101), po to by zmieścić się w terminie 2 miesięcy od daty otrzymania decyzji Kolegium [...].06.2020r.), do momentu wydania zawiadomienia o niezałatwieniu sprawy w terminie [...].08.2020r.). Działania te jednak nie mają znaczenia z uwagi na fakt, jak wskazano wyżej, że sprawa nie może zostać uznana za szczególnie skomplikowaną.

Organ w dniu [...] sierpnia 2020 r. wystąpił do Starosty o uzgodnienie decyzji. Starosta postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r. dokonał uzgodnienia (postanowienie doręczone organowi I instancji w dniu [...] sierpnia 2020r.).

Następnie dopiero po [...] dniach ([...].09.2020 r.) nieuzasadnionej przewlekłości, urząd zawiadomił strony postępowania o zakończeniu postępowania dowodowego oraz przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do [...].09.2020 r. w związku z koniecznością zapewnienia stronom możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym.

W tym miejscu należy wskazać, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. A zatem pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.

Mimo wskazania terminu [...].09.2020r. jako termin załatwienia sprawy, organ wydał decyzję dopiero w dniu [...].09.2020 r. ([...] dni po wyznaczonym wcześniej terminie załatwienia sprawy). Organy administracji publicznej powinny działać efektywnie, tj. sprawnie, szybko, skutecznie, biorąc pod uwagę ekonomikę podejmowanych działań. Działania administracji winny się więc charakteryzować swego rodzaju aktywnością, nakierowaną na sprawne i odpowiednie załatwienie konkretnej sprawy. Takich czynności i działań w niniejszej sprawie zabrakło. Rozpoznawana sprawa mogła zostać załatwiona w terminie krótszym. Na gruncie zaistniałego stanu faktycznego stwierdzić należy, że postępowanie prowadzone było dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy.

Ze względu na merytoryczne załatwienie sprawy po wniesieniu skargi należało umorzyć postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy (punkt 1 sentencji wyroku).

Każda bezczynność i przewlekłość w postępowaniu jest naruszeniem prawa, godzi bowiem w zasady prowadzenia postępowania wskazane w k.p.a. (art. 12, art. 35, art. 36 tej ustawy). Jednak nie każda bezczynność i przewlekłość powoduje, że mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą stwierdzenia bezczynności i przewlekłości. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej przez ich ewidentne (oczywiste) niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie. Przyjmuje się, że w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Innymi słowy, samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (por.: wyrok NSA z dnia [...] czerwca 2012 r., I OSK [...]; wyrok WSA w Gdańsku z dnia [...] maja 2013 r., II SAB/Gd [...]; wyrok WSA w Gdańsku z dnia [...] czerwca 2013 r., III SAB/Gd [...]; wyrok WSA w Łodzi z dnia [...] października 2014 r., II SAB/Łd [...], orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie bezczynność i przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt 3 sentencji wyroku). Dla oceny, czy bezczynność i przewlekłość organu miała charakter rażącego naruszenia prawa w każdej sprawie konieczna jest indywidualna ocena. Bezczynność i przewlekłość w niniejszej sprawie nie nosiły cech rażącego naruszenia prawa, ponieważ organ pozostawał w przekonaniu, że nie jest bezczynny ze względu na konieczność dokonania uzgodnień. Błędem organu było przekroczenie terminów określonych w art. 35 k.p.a., spowodowane nieefektywnym prowadzeniem postępowania w zakresie pozyskiwania niezbędnych uzgodnień.

Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (wyrok NSA z dnia [...] czerwca 2012 r., I OSK [...], LEX nr 1218894). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, W. 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (postanowienie NSA z dnia [...] marca 2013 r., OSK [...], wyrok WSA we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2014 r., II SAB/Wr [...]; wyrok WSA w Poznaniu z dnia [...] października 2013 r., II SAB/Po [...] i z dnia [...] marca 2015 r., IV SAB/Po [...], www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Dokonując oceny we wskazanym zakresie należy wziąć pod uwagę fakt, że niezałatwienie sprawy w terminie spowodowane było prowadzeniem postępowania przez organ w nieumiejętny sposób. Organ pozostawał w przekonaniu, że podejmowane przez niego czynności procesowe (w tym przedłużanie terminu załatwienia sprawy) są prawidłowe i uzasadnione. Okoliczność ta jakkolwiek uzasadniająca twierdzenie, że miało miejsce prowadzenie postępowania dłużej niż było to niezbędne, to jednak wyklucza przyjęcie rażącego naruszenia prawa. Na marginesie należy wskazać, że organ powinien rozważyć przeprowadzenie we własnym zakresie wewnętrzną analizę pracy swoich pracowników, mającą na celu wyjaśnienie dezorganizację funkcjonowania organu w przedmiotowej sprawie, która miała istotny wpływ na długość prowadzonego postępowania. Powyższe rozważania prowadzą do oceny, że stwierdzona bezczynność i przewlekłość postępowania nie miała charakteru rażącego.

Grzywna, o jakiej mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., ma charakter przede wszystkim prewencyjny. Celem grzywny jest oddziaływanie mobilizujące i prewencyjne na organ, ale również represyjne, bowiem grzywna ma także stanowić karę za szczególnie naganny przypadek zwłoki. Jest ona dodatkowym środkiem dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie nagannych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Dopiero, gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną w stosownej wysokości. W niniejszej sprawie nie wystąpiły okoliczności uzasadniające przyznanie skarżącej sumy pieniężnej. Zwłaszcza, że wskazała ona, że suma ta stanowi formę zadośćuczynienia za krzywdę wywołaną postępowaniem organu nie wskazując przekonywująco na czym owa krzywda miała polegać. Wbrew temu, że krzywda ma charakter niematerialny, skarżąca wadliwie argumentowała, że ma ona służyć wyrównaniu szkody materialnej (a nie krzywdy) z uwagi na to, że skarżąca nie może przystąpić do budowy, na wartości tracą środki przeznaczone na inwestycję oraz nie może zarabiać na sprzedaży, wynajmie planowanych budynków. Abstrahując od tego, że pojęcia krzywdy i szkody nie są tożsame, należy wskazać, że skarżąca nie wykazała także wysokości poniesionej szkody, a decyzja o warunkach zabudowy nie uprawnia do rozpoczęcia budowy, jest to wstępny etap postępowania, które ma na celu wskazanie, czy na danym terenie możliwa jest dana inwestycja. Dopiero kolejny etap, czyli postępowanie w zakresie pozwolenia na budowę może prowadzić do realizacji inwestycji. Trudno więc oceniać szkodę skarżącej z perspektywy przedmiotowego postępowania o ustalenie warunków zabudowy.

W pozostałym zakresie (stwierdzenia, że bezczynność miała charakter rażący oraz przyznania sumy pieniężnej) Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. (punkt 4 sentencji wyroku).

W przedmiocie kosztów postępowania zawartych w punkcie 5 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie [...]zł oraz wpis sądowy od wniesionej skargi w kwocie [...]zł.