Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 832/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi O. B. - R. na uchwałę Rady Gminy z dnia 28 sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

O. B. – R. wniosła skargę na uchwałę nr XLV/433/18 z dnia 28 sierpnia 2018 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów [..] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.

Przedmiotowej uchwale skarżąca zarzuciła naruszenie art. 17 pkt 9 i 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2003, nr 80 poz. 717 z późn. zm.) dalej u.p.z.p., poprzez istotne naruszenie trybu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zaniechanie ogłoszenia o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na stronie internetowej [..]. Według skarżącej powyższe naruszenie stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p uzasadnia stwierdzenie nieważności aktu planistycznego.

W uzasadnieniu skargi podano, że O. B. – R. jest właścicielem działki nr [..] położonej w obrębie L., która została objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla terenów dawnego zespołu dworsko - folwarcznego i elektrowni wodnej we wsi [..]. Według skarżącej, w wyniku naruszenia trybu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skarżąca została pozbawiona możliwości złożenia uwag do projektu planu, w szczególności dotyczących:

- zmiany zasad podziału nieruchomości poprzez ustalenie minimalnej powierzchni działki: 3000 m2;

- zwiększenia współczynnika intensywności zabudowy do 0,4;

- zlikwidowania zapisu dotyczącego minimalnego współczynnika zabudowy;

- zwiększenia procentu zabudowy do 30%;

- zmniejszenia powierzchni biologicznie czynnej do 50%;

- zmiany przebiegu linii zabudowy.

W ocenie skarżącej powyższe ustalenia planu miejscowego rażąco naruszyły i ograniczyły jej uprawnienia jako właściciela przedmiotowej działki.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie w całości. Ustosunkowując się do zarzutów skarżącej wskazano, że procedura planistyczna została przeprowadzona w sposób prawidłowy, zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, także w zakresie ogłoszenia o wyłożeniu. Wskazano, że zgodnie z przepisami obowiązującymi na dzień podjęcia przez Radę Gminy uchwały nr VIII/59/2015 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów [...], a zatem właściwymi dla całej procedury planistycznej, w tym w zakresie publikacji obwieszczenia o wyłożeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do publicznego wglądu, tj. na dzień 28 maja 2018 r., brzmienie art. 17 pkt 1, 9, 11 u.p.z.p. było następujące:

Wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno:

1) ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia; [...]

1) wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami; [...]

1) wyznacza w ogłoszeniu, o którym mowa w pkt 9, termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia projektu planu.

Następnie, organ wskazał, że zgodnie z powyższym, wyłożenie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do publicznego wglądu po dokonaniu zmian wynikających z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień wraz z wyznaczeniem terminu dyskusji publicznej oraz terminu wnoszenia uwag, powinno zostać ogłoszone w prasie miejscowej oraz w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. W ramach wykonania ww. obowiązków, Organ dokonał następujących czynności:

1. opublikował obwieszczenie o wyłożeniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [..] w dniu 28 maja 2018 r. na stronie Biuletynu Informacji Publicznej [..];

2. opublikował obwieszczenie o wyłożeniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [..] w dniu 28 maja 2018 r. na stronie internetowej[..]

3. opublikował obwieszczenie Wójta Gminy o wyłożeniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [..] w dniu 28 maja 2018 r. na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy od dnia 28 maja 2018 r. Do 27 lipca 2018 r.;

4. ogłosił w prasie miejscowej obwieszczenie Wójta Gminy o wyłożeniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [..] w dniu 28 maja 2018 r. w wydaniu Gazety [..] w poniedziałek 28 maja 2019 r.;

5. opublikował na tablicy sołeckiej Sołectwa przekazując treść obwieszczenia Wójta Gminy o wyłożeniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [..] w dniu 28 maja 2018 r. sołtysowi Sołectwa.

Jednocześnie organ zgodził się ze skarżącą, iż na dzień przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. w dniu 27 sierpnia 2018 r. obwieszczenia o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie było na stronie internetowej organu, jednak nie było obowiązku, aby w ww. terminie takie obwieszczenie widniało na stronie internetowej. Obwieszczenie o wyłożeniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego było bowiem opublikowane do dnia 25 lipca 2018 r., tj. do dnia, z upływem którego można było składać uwagi i wnioski do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ wskazał, że nie ma obowiązku publikacji obwieszczenia aż do dnia sesji rady gminy, w czasie której nastąpiło uchwalenie planu, skoro termin na składanie uwag i wniosków upłynął przed tym terminem.

Organ podniósł ponadto, że zgodnie z przepisami obowiązującymi na dzień publikacji obwieszczenia o wyłożeniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. na dzień 28 maja 2018 r., nie było obowiązku ogłaszania obwieszczenia na stronie internetowej gminy lub w Biuletynie Informacji Publicznej. Obowiązek publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej został wprowadzony dopiero na podstawie art. 47 pkt 1 lit a) ustawy z dnia 19 czerwca 2020 r. o dopłatach do oprocentowania kredytów bankowych udzielanych przedsiębiorcom dotkniętym skutkami Covid-19 oraz o uproszczonym postępowaniu o zatwierdzenie układu w związku z wystąpieniem Covid-19, który to przepis zmienił art. 17 pkt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wprowadzając obowiązek publikacji projektu tego planu w Biuletynie Informacji Publicznej, na stronie podmiotowej organu.

Reasumując, organ stwierdził, że zgodnie z przepisami art. 17 ust. 1 i 9 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu jak i w dacie publikacji obwieszczenia o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu Organ miał obowiązek ogłosić w prasie miejscowej oraz poprzez obwieszczenie, w sposób zwyczajowo przyjęty, o wyłożeniu planu. Organ nie tylko zamieścił obwieszczenie o wyłożeniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy, co stanowiło zwyczajowy sposób informowania o działaniach planistycznych, ale również zamieścił ogłoszenie zarówno na stronie [..], jak i na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Gminy [..]. Tym samym sposób informowania przez organ o procedurze planistycznej i uprawnieniach z nią związanych, wykraczał poza uregulowania u.p.z.p., dając skarżącej możliwość zapoznania się z projektem planu. Organ w związku z tym uznał za bezzasadny zarzut dotyczący pozbawienia skarżącej możliwości złożenia uwag do planu.

Ponadto, organ wskazał, że zgodnie z nowo przyjętym planem zagospodarowania przestrzennego działka skarżącej o numerze [..] znalazła się na terenie oznaczonym symbolem 6.MN/U o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługi nieuciążliwe z ograniczoną powierzchnią zabudowy. Tymczasem w poprzednim planie zatwierdzonym uchwałą nr XXXVI/328/2006 Rady Gminy z dnia 19 września 2006 r. zdecydowana większość działki nr [..] położona była na terenach leśnych (strefa 005.ZL).

W piśmie z dnia 14 kwietnia 2021 r. organ przedstawił dodatkowe wyjaśnienia w zakresie uzasadnienia szczegółowych rozwiązań planistycznych określających sposób zagospodarowania nieruchomości skarżącej

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu, tj. jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonego aktu, a jedynie zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 147 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Wedle przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku zaskarżonego aktu.

Rozpoznając wniesioną w tej sprawie skargę, Sąd miał na uwadze, że na gruncie art. 147 § 1 p.p.s.a. utrwalony jest pogląd, że wprowadzając sankcję nieważności – jako następstwo naruszenia prawa – ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą wystąpić przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz.U. z 2020 r., poz. 713). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie, przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie prawa, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096). Natomiast, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa" (tak np. prawomocny wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 sierpnia 2020 r., II SA/Łd 213/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Co więcej, art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 922) - zwanej dalej u.p.z.p., stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Oznacza to, że zarówno istotne naruszenie "zasad sporządzania", jak i "trybu sporządzania" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skutkuje stwierdzeniem przez sąd nieważności takiej uchwały w całości lub części.

W myśl zaś stanowiącego podstawę wniesionej w niniejszej sprawie skargi art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego podejmowanym w drodze uchwały przez radę gminy (art. 20 u.p.z.p.). Nie ulega zatem wątpliwości, że skarżąca jako właścicielka nieruchomości, stanowiącej działkę nr [..], objętej opracowaniem zaskarżonej uchwały jest legitymowana do wniesienia skargi na tę uchwałę w zakresie dotyczącym jej nieruchomości, jako że Zgodnie bowiem z treścią art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Stosowanie zaś do treści art. 6 ust. 2 pkt 2 tej ustawy każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Przyjmowane więc w planie miejscowym ustalenia co do przeznaczenia i warunków zabudowy konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania określonego terenu pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 k.c., ale też przepisami art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p.

Kontrolując w ramach zakreślonej kognicji zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałę, w części dotyczącej działki skarżącej, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest bezzasadna. Sformułowane zarzuty nie mają bowiem oparcia tak w obowiązującym prawie, jak i w okolicznościach faktycznych, dotyczących procedury planistycznej, a także nieruchomości będącej własnością skarżącej i wywodzonego z prawa własności tej nieruchomości naruszonego interesu prawnego.

Po pierwsze, należy wskazać, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest podejmowana w trybie określonym przepisami u.p.z.p., które szczegółowo określają procedurę, jaka jest wymagana przy uchwalaniu tego rodzaju uchwał. Wskazany wyżej przepis art. 28 u.p.z.p. przepis ustanawia dwie podstawowe przesłanki zgodności uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa - przesłankę materialnoprawną, nakazującą uwzględnienie zasad sporządzania planu oraz przesłankę formalnoprawną, nakazującą zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Ostatnia z wymienionych przesłanek odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia miejscowego planu, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na jego uchwaleniu.

Przepis art. 17 u.p.z.p. ustala kolejność i zakres czynności organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego wykonywanych po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego. Czynności te dotyczą, między innymi, ogłoszenia o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wyłożenia tego projektu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni (pkt 9). Osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, w terminie nie krótszym niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia planu (pkt 11). Wniesione uwagi organ sporządzający projekt planu miejscowego rozpatruje w terminie nie dłuższym nie dłuższym niż 21 dni, wprowadza następnie zmiany do projektu wynikające z rozpatrzenia uwag oraz przedstawia radzie gminy projektu planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał za niezasadne zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z dokumentacji planistycznej w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że organ we właściwy sposób dokonał ogłoszenia o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, zachowując wszystkie wymogi z art. 17 ust. 1, 9 i 11 u.p.z.p.

Trafnie bowiem wskazał organ, że zarówno w dniu publikacji obwieszczenia o wyłożeniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. na dzień 28 maja 2018 r., jak i w dniu podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu obowiązywał inny stan prawny niż obecnie. Zgodnie z obowiązującym w tym czasie brzmieniem u.p.z.p. organ miał obowiązek ogłosić o wyłożeniu planu w prasie miejscowej, przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Wówczas nie było obowiązku udostępnienia informacji w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej organu.

Co więcej, organ dotrzymał wymogów stawianych przez art. 17 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym zarówno w chwili publikacji obwieszczenia i dniu podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, jak i wymogów objętych tym przepisem w brzmieniu aktualnym. Należy bowiem wskazać, że organ opublikował obwieszczenie o wyłożeniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [..] w dniu 28 maja 2018 r.:

- na stronie Biuletynu Informacji Publicznej[..];

- na stronie internetowej[..];

- na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy od 28 maja do 27 lipca 2018 r.;

- w wydaniu Gazety [..] w poniedziałek 28 maja 2018 r.;

- a także na tablicy sołeckiej Sołectwa, przekazując treść obwieszczenia Wójta Gminy o wyłożeniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [..] w dniu 28 maja 2018 r. sołtysowi Sołectwa.

Należy nadto przyznać słuszność stanowisku organu, zgodnie z którym sposób informowania przez organ o procedurze planistycznej i uprawnieniach z nią związanych, wykraczał poza uregulowania u.p.z.p., dając jeszcze większe możliwości do złożenia uwag do planu przez zainteresowane osoby, w tym również skarżąca.

Wyjaśnić przy tym należy, że obwieszczenie o wyłożeniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinno być dostępne do dnia, z upływem którego można składać uwagi i wnioski do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Reasumując, wbrew twierdzeniom skarżącej, organ nie dopuścił się jakichkolwiek naruszeń przepisów prawa związanych z procedurą uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skarżąca jest właścicielką działki nr [..], która to podlega ustaleniom miejscowego planu wprowadzonego zaskarżoną uchwałą. Przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenie oznaczonym 6.MN.U, o przeznaczeniu na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługi nieuciążliwe z ograniczoną powierzchnią zabudowy. Skarżąca stwierdziła, że została pozbawiona możliwości złożenia uwag do projektu planu, co z kolei naruszyło jej interes prawny oraz uprawnienie. Skarżąca nie zakwestionowała jednak w sposób jasny i klarowny w jaki sposób przyjęta uchwała w zakresie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego naruszyła jej interes prawny. Należy bowiem podkreślić, że w uprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego większość powierzchni przedmiotowej działki zajmowały tereny leśne. Tymczasem, nowo wprowadzony, uchwałą z dnia 28 sierpnia 2018 r., miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zmienił przeznaczenie działki należącej do skarżącej w sposób znaczny - m.in. zwiększył współczynnik intensywności zabudowy do 0,4, zwiększył procent zabudowy, zmniejszył powierzchnie biologicznie czynną do 50%, a także dokonał zmiany przebiegu linii zabudowy. Biorąc pod uwagę fakt, że wcześniej nieruchomość skarżącej zajmowały przede wszystkim tereny leśne, zmiana planu zagospodarowania przestrzennego nie naruszyła prawa własności skarżącej, wręcz polepszyła warunki ewentualnego zagospodarowani lub zabudowania działki wbrew argumentacji skarżącej zawartej w skardze.

Należy wskazać, że Sąd, przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy nie był związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. W związku z powyższym, mimo że w skardze zarzucono wyłącznie istotne naruszenie trybu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Sąd dokonał również kontroli zachowania zasad sporządzania planu miejscowego w zakresie odnoszącym się do działki skarżącej nr [...] obręb L.

W związku z powyższym, Sąd stwierdził, że kwestionowany skargą plan miejscowy odpowiada prawu, i nie zachodzą wątpliwości co do tego, że gmina – podejmując uchwałę w przedmiocie uchwalenia planu – w zakresie przeznaczenia działki skarżącej, a więc w zakresie interesu prawnego skarżącej wywodzonego z prawa własności nieruchomości, nie przekroczyła tzw. władztwa planistycznego. Uchwała ta w żaden sposób nie spowodowała takiego pogorszenia sytuacji prawnej skarżącej jako właścicielki nieruchomości o nr ew. [..] położonej w obrębie L., aby można było ją skutecznie zakwestionować. Przede wszystkim uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie wymienionej działki nie naruszyło nieograniczonego prawa przysługującego właścicielowi do rzeczy, które może być ograniczone jedynie za pomocą ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza ona istoty prawa własności, które to twierdzenie było podnoszone w skardze.

Na przedmiotowej działce przed wprowadzeniem planu większość jej powierzchni stanowiły tereny leśne. Tymczasem uchwalenie planu wprowadzonego uchwałą z dnia 28 sierpnia 2018 r. zezwala skarżącej na zabudowę nieruchomości, wyznaczając linię zabudowy w sposób analogiczny do sąsiednich działek i zmniejszając jednocześnie powierzchnię biologicznie czynną, tym samym rozszerzając znacznie możliwości zagospodarowania działki przez skarżąca. Powyższe nie może być traktowane jako naruszenie prawa przez gminę. Skarżąca pomija tę istotną okoliczność, że prawo własności, mimo, że jest najsilniejszym prawem podmiotowym do nieruchomości, korzystającym z gwarancji ustawowych (art. 21 ust. 1 Konstytucji), i ponadustawowych (w szczególności art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności), nie ma jednak – co podkreśla jednolicie orzecznictwo w obszarze planowania przestrzennego - charakteru bezwzględnego, absolutnego i nieograniczonego. "Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Jego ograniczenia dopuszcza Konstytucja RP w art. 64 ust. 3, stanowiącym, że własność może być ograniczona, tyle że w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazu ingerencji w sferę praw i wolności jednostki nadmiernej w stosunku do chronionej wartości. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie były regulacje, m.in. obowiązującej w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, ustawy z dnia 27 marca 2003r. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Upoważnia ona gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 3 ust. 1 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności. Ograniczenia te mają zatem swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP, a jeżeli tak to ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są prawnie dopuszczalne" (tak np. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2008r., II OSK 1883/07). Wobec tego nie znajdują – jak podnosi judykatura - usprawiedliwionych podstaw te zarzuty skargi, które "kwestionują prawo gminy do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, oczywiście pod warunkiem że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego" (zob. np. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2008r., II OSK 1883/07). To, że gmina dysponuje zespołem uprawnień w tym zakresie kształtowanym przepisami art. 3 ust. 1 u.p.z.p., władztwem planistycznym nie oznacza oczywiście, że gmina może to władztwo wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym zakresie jest nieograniczona. Gmina – w ramach koncepcji władztwa planistycznego - może zatem ingerować w wykonywanie prawa własności, taka ingerencja musi jednak uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia.

Taka sytuacja wystąpiła w przedmiotowej sprawie - należy bowiem podkreślić, że obszar, na którym znajduje się działka nr [..] w B., obręb geodezyjny L., gm. K. jest obszarem unikatowym z perspektywy całokształtu ustaleń obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. (uchwała Rady Gminy Nr XXXIX/300/2013 z dnia 26 listopada 2013 r. zmieniona uchwałą Nr XV/131/2015 z dnia 18 grudnia 2015 r. dalej jako studium), ze względu na położenie w obrębie zabytkowego zespołu dworsko - folwarcznego w B. Zespół ten jest jedynym tego typu zabytkiem ujętym w rejestrze zabytków.

Sąd uznał w związku z powyższym, że plan miejscowy przyjęty zaskarżoną uchwałą rady gminy w dniu 28 sierpnia 2018 r. jest kontynuacją polityki przestrzennej gminy K., zapoczątkowanej studium. Zgodnie ze studium, na terenie, na którym posadowiona jest nieruchomość objęta przedmiotowym postępowaniem, postuluje się zachowanie stref ochrony konserwatorskiej. Wprowadzone następnie plany zagospodarowania przestrzennego kontynuowały ww. zamierzenie, w związku z czym obszar ten został określony jako strefa ochrony konserwatorskiej ekspozycji i otoczenia zabytków. Powyższe z kolei uprawniało do stosowania szczególnych rozwiązań planistycznych, parametrów i wskaźników, mających na celi zrównoważenie wartości kulturowych przedmiotowego terenu z interesem właścicieli nieruchomosci położonych w jego obrębie.

Z tego powodu w przedmiotowej sprawie Sąd uznał, że ingerencja w prawo własności wprowadzona uchwałą z dnia 28 sierpnia 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, postrzegana przez skarżąca jako niekorzystna - nie wiąże się z przekroczeniem przez gminę granic władztwa planistycznego.

Mając to na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w związku z intensyfikacją rozwoju epidemii i wprowadzeniem dodatkowych ograniczeń, nakazów i zakazów związanych z objęciem miasta obszarem czerwonym, o którym mowa w § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 1758 ze zm.), a także na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) i § 1 pkt 1 i 2 zarządzenia nr 49/2020 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2, uznając że w takich okolicznościach rozpoznanie sprawy na rozprawie wiązałoby się z istotnym zagrożeniem zdrowia skarżących, ich pełnomocnika, uczestników postępowania oraz przedstawicieli organu, a zarazem sprawa – ze względu na zebrany materiał dowodowy i ustalony na jego podstawie stan faktyczny – może zostać rozpoznana na posiedzeniu niejawnym bez uszczuplenia praw procesowych ww. podmiotów, zgodnie z zasadą szybkości postępowania. Jednocześnie, brak jest możliwości przeprowadzenia rozprawy z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku na odległość. Dopuszczalność orzekania na posiedzeniu niejawnym ze względu na okoliczności związane z zarządzeniem stanu pandemii COVID-19 potwierdza uchwała składu 7 Sędziów NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. II OSP 6/19 (www.nsa.gov.pl).