Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 12/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2019-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.2 ust.1, art.5 ust.2, art. 14 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Wojtysiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Bolesław Stachura Sędzia WSA Joanna Wojciechowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Furtak-Biernat po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 lutego 2019 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Komendanta Policji z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie decyzją z dnia [...] r., znak: L.dz. [...], Komendant Policji (dalej także "Organ odwoławczy") utrzymał w mocy decyzję Nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w Ś. (dalej "Organ I instancji") z dnia [...] r., którą odmówiono wnioskodawcy A. P. udostępnienia informacji publicznej w zakresie całości nagrania wideorejestratora zamontowanego w samochodzie marki [...] o nr rej [...] z urządzeniem PolCam PC 2006 nr fabryczny 1291PL użytkowanego w KPP Ś. z dnia 17 lutego 2017 r.

Jak wynika z akt sprawy, w uzasadnieniu ww. decyzji z dnia [...] r. Organ I instancji wskazał, że A. P. (dalej "Wnioskodawca", "Skarżący") wnioskiem z dnia 18.02.2017 r. wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji w Ś. o udostępnienie informacji publicznej m.in. w postaci materiału wideorejestratora zamontowanego w samochodzie marki [...] o nr rej [...] użytkowanym w KPP Ś. w postaci nagrań pełnego przebiegu służby w dniu 17 lutego 2017 r,

Wyjaśniono przy tym, że w przedmiotowej sprawie w dniu [...] r. Komendant Powiatowy Policji w Ś. wydał decyzję Nr L.dz. [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie całości nagrania wideorejestratora zamontowanego w samochodzie służbowym marki [...] o nr rej [...] z urządzeniem PolCam PC 2006 nr fabryczny 1291PL użytkowanego w KPP Ś. z dnia 17.02.2017 r., którą Komendant Policji – w wyniku zaskarżenia – decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy.

Wskazano także, że obie ww. decyzje Wnioskodawca zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który wyrokiem z dnia 23.05.2018 r. uchylił te decyzje wskazując na brak zastosowania przez organy prawa materialnego, czyli art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm. – dalej "u.d.i.p.").

W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania Komendant Powiatowy Policji w Ś., po osobistym przeprowadzeniu analizy nagrania stwierdził, że podczas pełnionej służby przez funkcjonariuszy Komendy Powiatowej Policji w Ś. w dniu 17.02.2017 r. z wykorzystaniem wideorejestratora przeprowadzono łącznie siedem (7) kontroli drogowych, w tym kontrolę drogową Wnioskodawcy. Wymienione kontrole drogowe zgodnie z czasem nagrania umieszczonym na materiale video odbyły się o następujących godzinach w dniu 17.02.2017 r. ok. godz.:

- 13:55 - kontrola drogowa pojazdu ,

- 14:14 - kontrola drogowa pojazdu,

- 14:30 - kontrola drogowa rowerzysty,

- 14:33 - kontrola drogowa pojazdu wnioskodawcy,

- 15:51 - kontrola drogowa pojazdu,

- 18:45 - kontrola drogowa rowerzysty,

- 18:59 - kontrola drogowa pojazdu -19:36 - kontrola drogowa pojazdu.

Dalej Komendant Powiatowy Policji w Ś. wyjaśnił, że zarejestrowany materiał zawiera wizerunki co najmniej czterech (4) osób, wobec których prowadzone były interwencje, a także innych przechodniów oraz co najmniej pięciu numerów rejestracyjnych kontrolowanych pojazdów. Dane osób jak i pojazdów, wobec których funkcjonariusze Komendy Powiatowej Policji w Ś. podejmowali interwencje, znajdują się w notatnikach służbowych, których zanonimizowane kserokopie zostały Wnioskodawcy przekazane w odrębnych pismach.

Zdaniem Organu I instancji, udostępnienie w całości wnioskowanego nagrania z dnia 17.02.2017 r. w pełnym zakresie spowoduje naruszenie prywatności osób, wobec których funkcjonariusze policji KPP w Ś. podejmowali interwencje w powyższych godzinach w dniu 17.02.2017 r., co naruszy dyspozycję z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Mając na uwadze powyższe, Organ I instancji stwierdził, że udostępnienie całości nagrania wideorejestratora zamontowanego w samochodzie służbowym marki [...] o nr rej [...] z urządzeniem PolCam PC 2006 nr fabryczny 1291PL użytkowanego w KPP Ś. w dniu 17.02.2017 r. podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osób fizycznych, zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Wnioskodawca złożył odwołanie od powyższej decyzji Organu I instancji z dnia [...] r., którą - w wyniku rozpatrzenia odwołania - Komendant Policji decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy, podtrzymując argumentację przedstawioną przez Organ I instancji.

Po przytoczeniu przepisu art. 5 ust.2 u.d.i.p. Organ odwoławczy wskazał, że w odwołaniu Wnioskodawca podnosi, że jego wniosek zawierał odmienny od ujętego w decyzji zakres informacji publicznej, bowiem żądał przekazania, cyt.: "materiału z wideorejestratora (...) w postaci nagrań pełnego przebiegu służby w dniu 17 luty 2017 roku oraz w dniach 15 i 16 luty 2017 roku", a w decyzji odniesiono się jedynie do nagrania przebiegu służby z 17.02.2017 r. Jak utrzymuje, jego intencją nie było uzyskanie informacji w objętym ochroną zakresie.

Nadto, Wnioskodawca akcentuje niezasadność odmowy udzielenia informacji i konieczność przekazania nagrań wideorejestratora z wyłączeniem tych elementów nagrania, cyt.: "które będą świadczyć o prywatności takich osób np. sylwetka twarzy czy ewentualnie numer tablicy rejestracyjnej'. Jednocześnie w dalszej części odwołania zauważa, że niedopuszczalne jest wymazanie całego fragmentu nagrania tyko dlatego, że jakiś element obrazu zawiera, cyt.: "informacje prywatne np. wizerunek osoby", powołując się na orzeczenie WSA w Opolu z dnia 25.10.2017 r. sygn. akt IISAB/Op 75/16. Ponadto, w ocenie Wnioskodawcy, cyt.: "udostępniona część nagrania nie spełnia prawnych obowiązków organu wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej". Niespełnienie tych obowiązków ma według Wnioskodawcy polegać na usunięciu dźwięku z udostępnionego nagrania i niewskazaniu powodów takiej anonimizacji w uzasadnieniu decyzji.

Zdaniem Wnioskodawcy, uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów formalnych, cyt.: "w szczególności [...] nie posiada oznaczenia osób, które zajęły stanowisko w toku udostępnienia informacji publicznej, tj. wskazania ich imion, nazwisk i pełnionych funkcji [...]. Ponadto organ nie wskazał również podmiotów, ze względu na których dobra wydano przedmiotową decyzję, o których mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p".

Jak dalej wskazał Organ odwoławczy, w toku rozpoznawania odwołania ekspert Wydziału Kontroli Komendy Policji, kom. S. D. odtworzył zapis wideorejestratora z dnia 17.02.2017 r. stwierdzając, że zawiera on zapis z przebiegu służby funkcjonariuszy Komendy Powiatowej Policji w Ś. - sierż. D. K. i st. sierż. M. P., w tym kontroli drogowych przeprowadzanych przez nich we wskazanych w decyzji godzinach. Widnieją na nim wizerunki kontrolowanych osób, a także marek, modeli i numerów rejestracyjnych pojazdów. Nie ulega zatem wątpliwości, że na nagraniach utrwalono dane umożliwiające ich identyfikację, a udostępnienie zapisu naruszałoby postanowienia art. 47 Konstytucji RP, który nakłada na władze publiczne obowiązek ochrony prywatności jednostki przed nieuzasadnioną ingerencją. Prawo do ochrony danych osobowych stanowi emanację praw osobistych, których głównym celem jest zapewnienie poszanowania prywatności, godności czy osobowości człowieka (vide: wyrok NSA w Warszawie z 28 listopada 2002 r., II SA 3389/ 01, MoP 2003, nr 3, s. 99). Skuteczna ochrona prywatności wymagałaby zatem nieodwracalnego uniemożliwienia identyfikacji kontrolowanych osób i prowadzonych przez nie pojazdów. Zważywszy na to, że Wnioskodawca zażądał udostępnienia danych w formie plików cyfrowych - organ zobowiązany nie był w stanie zapewnić odpowiedniej anonimizacji danych uniemożliwiających odwrócenie tego procesu.

Przechodząc do kwestii rozpoznania wniosku niezgodnie z żądaniem Wnioskodawcy Organ odwoławczy przypomniał, że pismem l.dz. WP [...] z dnia 29.12.2017 r. Komendant Powiatowy Policji w Ś. poinformował Wnioskodawcę o braku nagrań wspomnianego wideorejestratora z dnia 15 i 16.02.2017 r., ponieważ w tych dniach nie był on wykorzystywany w służbie. Po otrzymaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej zobowiązany organ poddał go stosownej weryfikacji. Ponieważ nie posiadał postulowanej informacji - powiadomił o tym na piśmie Wnioskodawcę, nie wydając odrębnej decyzji administracyjnej. Jak przy tym wskazano, prawidłowość takiego postępowania nie budzi wątpliwości chociażby w świetle wyroku NSA z dnia 11.01.2010 r., sygn. akt I OSK 1557/09.

Odnosząc się do zastrzeżeń Wnioskodawcy wobec uzasadnienia decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Ś., Organ odwoławczy zauważył, że wbrew zawartym w odwołaniu stwierdzeniom, zamieszczono w nim personalia osoby zajmującej stanowisko w toku rozpoznawania wniosku. Wyjaśniono przy tym, że czynności w tej sprawie wykonywał osobiście Komendant Powiatowy Policji w Ś., insp. P. K., który m.in. odtworzył i przeanalizował nagranie wideorejestratora. Był on zatem jedyną osobą zajmującą w tej sprawie stanowisko. Organ odwoławczy wskazał przy tym, że nie sposób również zgodzić się z twierdzeniem, że Organ I instancji nie wymienił podmiotów ze względu na dobro których wydano przedmiotową decyzję. Jak wynika z uzasadnienia - zapis wideorejestratora zawiera wizerunki osób i numery rejestracyjne pojazdów poddawanych kontrolom drogowym. Osoby te zostały oznaczone jako te, których wizerunek utrwalono w toku konkretnych czynności służbowych, przeprowadzanych we wskazanych godzinach. Inny, bardziej precyzyjny sposób oznaczenia tych osób, zdaniem Organu odwoławczego, naruszałoby ich prywatność. Wobec tego Organ odwoławczy uznał, że utrzymanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej jest zasadne.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na powyższą decyzję Komendanta Policji z dnia [...] r. Wnioskodawca wniósł o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Ś. z dnia [...] r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów:

1) art. 10 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przez nieuzasadnione ograniczenie prawa do informacji;

2) art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej ("u.d.i.p.) przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w sprawie;

3) art. 170 P.p.s.a. przez niezastosowanie się do orzeczenia WSA w Szczecinie z dnia 23.05.2018 r., sygn. akt II SA/Sz 357/18.

W uzasadnieniu zarzutów skargi Skarżący wskazał, że odmowa udostępnienia informacji publicznej nie była zasadna w świetle art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Przede wszystkim organ mylnie uznał, że niedopuszczalne jest wymazanie całego fragmentu nagrania tylko dlatego, że jakiś element obrazu zawiera informacje prywatne np. wizerunek osoby, powołując w tym zakresie wyrok WSA w Opolu z dnia 25 października 2017 r., sygn. akt II SA/Op 75/16. Skarżący wskazywał jedynie, że odmowa udostępnienia informacji może obejmować tylko tę część dokumentu, w którym może dojść do naruszenia prywatności, a nie jego całości lub dużej części, dlatego w tym zakresie został powołany ww. wyrok, gdzie w sprawie zostały wyłączone całe strony dokumentu. W niniejszym przypadku organ może dokonać anonimizacji nie poprzez wycięcie całego fragmentu, nagrania poprzez zamazanie twarzy bądź innych elementów zawierających dane prywatne.

Dalej Skarżący podniósł, że Organ wskazuje, iż dokonał analizy materiału wideo i wskazał, że widnieją na nich wizerunki osób, a także marek, modeli i numerów rejestracyjnych pojazdów. Zdaniem Skarżącego, o ile nie ulega wątpliwości, że wizerunek osoby stanowi informację podlegającą ograniczeniu, to bezsporne jest, że marka samochodu nie stanowi informacji, które podlegałaby ograniczeniu w trybie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Również numer rejestracyjny nie podlega ochronie prywatności, bowiem nie zmierza do identyfikacji osoby fizycznej.

Jak wskazuje WSA w Krakowie w wyroku z dnia 14.12.2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1339/16, informacje, które bez nieproporcjonalnie dużych nakładów dają się "powiązać" z określoną osobą, zwłaszcza przy wykorzystaniu łatwo osiągalnych źródeł powszechnie dostępnych, również zasługują na zaliczenie ich do kategorii danych osobowych. Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy należy stwierdzić, że stanowisko organu przyjmujące, że numer rejestracyjny pojazdu ma status danych osobowych uzasadniających odmowę ich udostępnienia w drodze informacji publicznej z uwagi na ochronę prywatności należy uznać za całkowicie błędne. Jak wyżej wskazano na taką kwalifikację nie zasługują informacje, których nie da się powiązać z określoną osobą w sposób łatwy i niewymagający nadzwyczajnych nakładów. Nie może bowiem ujść uwadze, że numer rejestracyjny pojazdu służy przede wszystkim identyfikacji pojazdu i do niego jest przypisany, nie jest natomiast możliwe, w sposób prosty i łatwy, powiązać numer rejestracyjny pojazdu z konkretną osobą - właściciela (lub posiadacza) pojazdu. Otóż ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (u.r.d."), która reguluje m.in. kwestie związane z udostępnianiem danych i informacji, zgromadzonych w centralnej ewidencji pojazdów i centralnej ewidencji kierowców, określa w art. 80c krąg podmiotów oraz zasady, zgodnie z którymi wskazanym podmiotom udostępniane są dane lub informacje z centralnej ewidencji pojazdów. Art. 80c ust. 1 u.r.d. zawiera krąg tzw. podmiotów uprzywilejowanych, wymienionych enumeratywnie w ustawie, którym udostępnia się dane, o ile są one niezbędne do realizacji ich zadań; ustęp 3 dotyczy udostępnienia danych właścicielowi lub posiadaczowi pojazdu; ust. 4 przewiduje udostępnianie podmiotom niewskazanym w ust. 1-3, w tym osobom fizycznym, osobom prawnym lub jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej, jeżeli wykażą swój uzasadniony interes. Zgodnie z treścią przytoczonego przepisu, to na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania potrzeby pozyskania danych z ewidencji, ze względu na swój uzasadniony interes, który podlega ocenie właściwego organu. Powyższa regulacja wskazuje, że pozyskanie danych o osobie właściciela na podstawie posiadanych danych dotyczących numeru rejestracyjnego jego pojazdu nie jest rzeczą prostą i oczywistą. Podobne stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 31.10.2018 r., sygn. akt II SA/G1 593/18; wyrok WSA w Krakowie z dnia 20.03.2014 r., sygn. akt II SA/Kr 127/14).

Ponadto - jak dalej wskazał Skarżący - należy się również odnieść do istoty mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu, która wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie - także inne osoby, muszą brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia sądu. Wynikający z niej stan związania ograniczony jest jednak co do zasady tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia i nie obejmuje jego motywów (por. wyrok SN z 13.01.2000 r., II CKN 655/98, LEX nr 51062). Nie oznacza to jednak, że dla prawidłowego odczytania treści sentencji nie można się kierować treścią uzasadnienia. W niektórych sytuacjach będzie to nawet konieczne, zwłaszcza na gruncie procedury sądowo-administracyjnej. Należy w związku z tym przywołać tezę orzeczenia sądu istotną z punktu widzenia strony postępowania, że jeżeli nie zgadza się ona z oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w orzeczeniu wojewódzkiego sądu administracyjnego, to powinna kwestionować w odpowiednim środku odwoławczym orzeczenie zawierające ocenę prawną i wskazania, które uważa za niezgodne z prawem. Po uprawomocnieniu się tego orzeczenia zawarte w nim stanowisko będzie bowiem wiążące wobec wszystkich organów wskazanych w art. 170 p.p.s.a. (por. wyrok WSA w Lublinie z 26.01.2012 r., II SA/Lu 936/11, LEX nr 1113957). Podobnej do analizowanej powyżej kwestii dotyczy wyrok NSA, który jakże zasadnie stwierdził, że z treści przepisu art. 153 p.p.s.a. nie wynika, że ta norma prawna ma zastosowanie wyłącznie w przypadku wyroków uchylających zaskarżoną decyzję. Wprawdzie w tym przepisie mowa jest nie tylko o "ocenie prawnej", ale również o "wskazaniach co do dalszego postępowania". Jednakże dokonując wykładni art. 153 p.p.s.a., należy uwzględnić treść art. 170 p.p.s.a. Stąd też ocena prawna zawarta w wyroku oddalającym skargę na decyzję organu odwoławczego wydaną na podstawie art. 233 § 2 O.p. jest, stosownie do treści art. 153 w zw. z art. 170 p.p.s.a., wiążąca dla organu podatkowego ponownie rozpoznającego sprawę oraz dla sądu administracyjnego. Oczywiście to związanie ma miejsce, gdy wojewódzki sąd administracyjny w swym orzeczeniu taką ocenę prawną w sposób jednoznaczny sformułuje (wyrok NSA z 16.03.2017 r., I FSK 1772/15, LEX nr 2267436).

Tymczasem – jak dalej wskazał Skarżący - poprzednią decyzję w niniejszej sprawie uchylił WSA w Szczecinie wyrokiem z dnia 23.05. 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 357/18, w którym wskazał, że: "Odnosząc się natomiast do podnoszonego przez organy obu instancji argumentu o braku możliwości skutecznej anonimizacji materiału, wskazać należy, że z ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wynika możliwość wydania decyzji odmownej z tego powodu.". Tymczasem organ kolejny raz podnosi, że "organ zobowiązany nie był w stanie zapewnić odpowiedniej anonimizacji danych, uniemożliwiających odwrócenie tego procesu".

W odpowiedzi na skargę Komendant Policji wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 28.02.2019 r. Skarżący, popierając skargę, podniósł, że we wniosku z dnia 18.02.2017 r. nie domagał się udostępnienia informacji co do całości nagarnia z dnia 17.02.2017 r., lecz nagrania pełnego przebiegu służby z dnia 17.02.2017 r., czyli od momentu włączenia wideorejestratora do momentu jego wyłączenia.

Ponownie rozstrzygając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje.

Skarga jest niezasadna.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że niniejsza sprawa zainicjowana wnioskiem Skarżącego o udostępnienie informacji publicznej już dwukrotnie była przedmiotem orzekania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Szczecinie, a mianowicie.

Wyrokiem z dnia 07.06.2017 r., II SAB/Sz 36/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie - orzekając w istocie o bezczynności Komendanta Powiatowego Policji w Ś. - przesądził, że żądane przez Skarżącego wnioskiem z dnia 18.02.2017 r. informacje stanowią (co do zasady) informacje publiczne.

Sąd w wyroku tym stwierdził także, że:

"(...) tak szeroko określone żądnie skarżącego – obejmujące m.in. "materiał z wideorejestratora zamontowanego w samochodzie [...] należącym do KPP Ś. w postaci nagrań pełnego przebiegu służby w dniu 17 lutego 2017 r. oraz w dniach 15 i 16 lutego 2017 r." może obejmować dane naruszające prywatność osób fizycznych – o jakiej mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podobnie jak odpisy z notatników służbowych funkcjonariuszy pełniących służbę nie tylko w dniu 17 lutego 2017 r. ale w całym okresie od 10 lutego 2017 r. do 17 lutego 2017 r. W takiej sytuacji organ winien jednak (odnośnie danych naruszających prywatność o jakiej mowa powyżej) wydać stosowną decyzję (w pozostałym zaś zakresie, informacje, którymi dysponuje, a które stanowią informację publiczną i które nie podlegają wspomnianym wyżej ograniczeniom – winien udostępnić).

W rozpoznawanej sprawie organ zaniechał zachowania właściwego trybu, bowiem odmówił udzielenia informacji, dokonując tego czynnością materialno-techniczną, czyli informując pismem, które nie ma waloru decyzji.

Takie zaś działanie stanowi naruszenie art. 16 ust. 1 i art. 5 cytowanej ustawy, a tym samym uznać należy, że Komendant Powiatowy Policji w Ś. pozostaje w bezczynności co do rozpatrzenia wniosku skarżącego także w omawianym zakresie.".

Natomiast wyrokiem z dnia 23.05.2018 r, II SA/Sz 357/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, uchylając zaskarżoną decyzję Komendanta Policji z dnia [...] r., nr L.dz. [...], oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Ś. z dnia [...] r., nr [...], wskazał, że:

"Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ wyda rozstrzygnięcie z zastosowaniem art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p., mając na względzie, że ustawodawca nie wskazał, w jaki sposób osoby fizyczne mają być oznaczone, zatem pozostawił wybór sposobu ich oznaczenia dla organu w zależności od konkretnego stanu faktycznego występującego w sprawie. Z decyzji jednak powinno przede wszystkim jednoznacznie wynikać, że wnioskowana informacja w pełnym zakresie narusza prywatność innych osób, osoby te powinny być także przez organ oznaczone, przy czym chodzi tu o takie oznaczenie, które nie będzie naruszało ich prywatności.

Wobec stwierdzenia naruszenia wskazanego wyżej przepisu uznać należało, że rozstrzyganie pozostałych zarzutów dotyczących ograniczenia prawa do dostępu do informacji publicznej jest przedwczesne.".

W wykonaniu wskazań Sądu w tym wyroku II SA/Sz 357/18, Komendant Powiatowy Policji w Ś. ("Organ I instancji") decyzją Nr [...] z dnia [...] r., odmówił Skarżącemu udostępnienia informacji publicznej w zakresie całości nagrania wideorejestratora zamontowanego w samochodzie marki [...] o nr rej [...] z urządzeniem PolCam PC 2006 nr fabryczny 1291PL użytkowanego w KPP Ś. z dnia 17 lutego 2017 r., wskazując, że w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania Komendant Powiatowy Policji w Ś., po osobistym przeprowadzeniu analizy nagrania stwierdził, że podczas pełnionej służby przez funkcjonariuszy Komendy Powiatowej Policji w Ś. w dniu 17.02.2017 r. z wykorzystaniem wideorejestratora przeprowadzono łącznie siedem (7) kontroli drogowych, w tym kontrolę drogową Wnioskodawcy. Wymienione kontrole drogowe zgodnie z czasem nagrania umieszczonym na materiale video odbyły się o następujących godzinach w dniu 17.02.2017 r. ok. godz.:

- 13:55 - kontrola drogowa pojazdu ,

- 14:14 - kontrola drogowa pojazdu,

- 14:30 - kontrola drogowa rowerzysty,

- 14:33 - kontrola drogowa pojazdu wnioskodawcy,

- 15:51 - kontrola drogowa pojazdu,

-18:45 - kontrola drogowa rowerzysty,

- 18:59 - kontrola drogowa pojazdu -19:36 - kontrola drogowa pojazdu.

Dalej Komendant Powiatowy Policji w Ś. wyjaśnił, że zarejestrowany materiał zawiera wizerunki co najmniej czterech (4) osób, wobec których prowadzone były interwencje, a także innych przechodniów oraz co najmniej pięciu numerów rejestracyjnych kontrolowanych pojazdów. Dane osób jak i pojazdów, wobec których funkcjonariusze Komendy Powiatowej Policji w Ś. podejmowali interwencje, znajdują się w notatnikach służbowych, których zanonimizowane kserokopie zostały Wnioskodawcy przekazane w odrębnych pismach.

Zdaniem Organu I instancji, udostępnienie w całości wnioskowanego nagrania z dnia 17.02.2017 r. w pełnym zakresie spowoduje naruszenie prywatności osób, wobec których funkcjonariusze policji KPP w Ś. podejmowali interwencje w powyższych godzinach w dniu 17.02.2017 r., co naruszy dyspozycję z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Mając na uwadze powyższe, Organ I instancji stwierdził, że udostępnienie całości nagrania wideorejestratora zamontowanego w samochodzie służbowym marki [...] o nr rej [...] z urządzeniem PolCam PC 2006 nr fabryczny 1291PL użytkowanego w KPP Ś. w dniu 17.02.2017 r. podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osób fizycznych, zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., znak: L.dz. [...], Komendant Policji ("Organ odwoławczy") utrzymał w mocy powyższą decyzję Organu I instancji i odnosząc się do zarzutu odwołania wskazał, że wbrew zawartym w odwołaniu stwierdzeniom, zamieszczono w nim personalia osoby zajmującej stanowisko w toku rozpoznawania wniosku. Wyjaśniono przy tym, że czynności w tej sprawie wykonywał osobiście Komendant Powiatowy Policji w Ś., insp. P. K., który m.in. odtworzył i przeanalizował nagranie wideorejestratora. Był on zatem jedyną osobą zajmującą w tej sprawie stanowisko. Organ odwoławczy nie zgodził się z twierdzeniem odwołującej strony, że Organ I instancji nie wymienił podmiotów ze względu na dobro których wydano przedmiotową decyzję. Wskazał przy tym, że jak wynika z uzasadnienia - zapis wideorejestratora zawiera wizerunki osób i numery rejestracyjne pojazdów poddawanych kontrolom drogowym. Osoby te zostały oznaczone jako te, których wizerunek utrwalono w toku konkretnych czynności służbowych, przeprowadzanych we wskazanych godzinach. Inny, bardziej precyzyjny sposób oznaczenia tych osób, zdaniem Organu odwoławczego, naruszałoby ich prywatność. Z tego też powodu Organ odwoławczy uznał, że utrzymanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej jest zasadne.

Zatem, Sąd orzekając ponownie w niniejszej sprawie, a więc kontrolując ww. zaskarżoną decyzję z dnia [...] r. (utrzymującą w mocy decyzję Organu I instancji) pod względem jej zgodności z prawem, zobowiązany był kierować się oceną prawną jak i wskazaniami Sądów zawartymi w ww. wyrokach: z dnia 07.06.2017 r., II SAB/Sz 36/17 i z dnia 23.05.2018 r., II SA/Sz 357/18, co ma przełożenie na zakres jej rozstrzygania.

Wyroków tych żadna ze stron sporu nie zaskarżyła do NSA, wobec czego wyroki te uprawomocniły się. Oznacza to, że zarówno Organ jak i Skarżący zgodzili się w całym zakresie ze stanowiskiem Sądu wyrażonym w ww. wyroku. Tym samym zarówno Organ, jak i Sąd ponownie rozstrzygając tę sprawę, działają w warunkach związania oceną prawną i zaleceniami wynikającymi z ww. wyroków II SAB/Sz 36/17 i II SA/Sz 357/18.

W myśl art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm. – w skrócie "P.p.s.a."), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Związanie więc wojewódzkiego sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku.

Ustawodawca w art. 153 p.p.s.a. wyraził zasadę związania, według której skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak również wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Moc wiążąca prawomocnego wyroku sądu administracyjnego związana jest z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania postanowienia. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciąży na organie administracyjnym i na sądach, a może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Niezastosowanie się przez organ administracji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy do oceny prawnej wyrażonej już przez sąd w wyroku, narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęte w ten sposób rozstrzygnięcie jest wadliwe.

Zatem, związanie oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w ww. wyrokach II SAB/Sz 36/17 i II SA/Sz 357/18. obligowało Organy obu instancji do jej uwzględnienia i wykonania zaleceń Sądu. Oceną tą był również związany Sąd ponownie rozpoznający sprawę. Oznacza to również, że na obecnym etapie postępowania sądowego kontrolę sądową zaskarżonej decyzji należało zawęzić do żądania wniosku z dnia 18.02.2017 r. w części dotyczącej odmowy Skarżącemu udostępnienia informacji publicznej w zakresie całości nagrania wideorejestratora zamontowanego w samochodzie marki [...] o nr rej [...] z urządzeniem PolCam PC 2006 nr fabryczny 1291PL użytkowanego w KPP Ś. z dnia 17 lutego 2017 r.

W wyniku kontroli zaskarżonej decyzji co do jej zgodności z prawem, Sąd ponownie orzekający w sprawie stwierdził, że Organy obu instancji wydając ww. decyzje wykonały wskazania Sądów wynikające z wyroków II SAB/Sz 36/17 i II SA/Sz 357/18 i przy rozstrzyganiu meritum sprawy uwzględniły przy ponownym jej załatwianiu ocenę prawną tych Sądów.

W istocie zarzutów skargi Skarżący kwestionuje zasadność odmowy udostępnienia informacji publicznej w świetle art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie całości nagrania wideorejestratora zamontowanego w samochodzie marki [...] o nr rej [...] z urządzeniem PolCam PC 2006 nr fabryczny 1291PL użytkowanego w KPP Ś. z dnia 17 lutego 2017 r., gdyż zdaniem Skarżącego, cyt. "(...) organ może dokonać anonimizacji nie przez wycięcie całego fragmentu, nagrania poprzez zamazanie twarzy bądź innych elementów zawierających dane prywatne".

Na rozprawie w dniu 28.02.2019 r. Skarżący za skargą podniósł, że we wniosku z dnia 18.02.2017 r. nie domagał się udostępnienia informacji co do całości nagrania z dnia 17.02.2017 r., lecz nagrania pełnego przebiegu służby z dnia 17.02.2017 r., czyli od momentu włączenia wideorejestratora do momentu jego wyłączenia.

Odnosząc się zatem do spornej materii (tj. w zakresie nagrania pełnego przebiegu służby z dnia 17.02.2017 r.), zauważyć należy, że jak wynika z załączonego do akt administracyjnych sprawy wniosku z dnia 18.02.2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, Skarżący w pkt 1 tego wniosku domagał się w trybie art. 2 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienia informacji w zakresie, cyt.: "Materiał z wideorejestratora zamontowanego w samochodzie [...] należącego do KPP Ś. w postaci nagrań pełnego przebiegu służby w dniu 17 luty 2017 roku oraz (...)", po czym na str. 2 tego wniosku Skarżący wskazał, cyt.: "Sposób i forma udostępnienia informacji: pliki cyfrowe w zakresie punktu 1, dalej, cyt.: "Przekazanie informacji: jako kopii cyfrowej w zakresie punktu, (...)." i dalej, cyt.: "Udostępnienie na nośniku cyfrowym: DVD-R w zakresie punktu 1, (...).".

Z przytoczonej wyżej treści wniosku w zakresie nagrania co do pełnego przebiegu służby z dnia 17.02.2017 r. wprost wynika, że Skarżący jednoznacznie określił, w jakiej formie żąda udostępnienia wnioskowanej informacji, a mianowicie, w formie cyfrowej. Natomiast Organ odwoławczy wprost wskazał, że w takiej formie nie może Skarżącemu udostępnić żądanej informacji, gdyż nie był w stanie zapewnić anonimizacji danych, zaś zapis wideorejestratora zawiera wizerunki kontrolowanych osób, a także numery rejestracyjne pojazdów poddawanych kontrolom drogowym, co umożliwiałoby zidentyfikowanie tych osób, co w konsekwencji naruszałoby art. 47 Konstytucji RP, który nakłada na władze publiczne obowiązek ochrony prywatności jednostki przed nieuzasadnioną ingerencją. Zasadnie także wskazał, że prawo do ochrony danych osobowych stanowi emanację praw osobistych, których głównym celem jest zapewnienie poszanowania prywatności, godności czy osobowości człowieka. Trafnie przy tym Organ odwoławczy powołał wyrok NSA z 28.11.2002 r., II SA 3389/01. w którym Sąd ten m. in. wskazał, że:

"Według art. 6 tej ustawy za dane osobowe uważa się zaś wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej.

Uwzględniając te artykuły należy więc podkreślić, że ochrona danych osobowych, czyli informacji zarówno identyfikujących, jak i osobopoznawczych, dotyczących osoby fizycznej, zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania, odnosi się zgodnie z art. 2 ustawy jedynie do praw osób fizycznych, których dane osobowe są lub mogą być przetwarzane w zbiorach danych. Uważa się bowiem, że prawo do ochrony danych osobowych jest emanacją praw osobistych człowieka /prawa osobowości, prawa do informacyjnego samookreślenia/, których głównym celem jest zapewnienie poszanowania prywatności, godności czy osobowości człowieka /J. Barta, R. Markiewicz, Ochrona danych osobowych, Komentarz, Zakamycze 2001 r. str. 163/.".

W kontekście tego wyroku NSA oznacza to, że skuteczna ochrona prywatności kontrolowanych osób, w tym także prowadzonych przez nie pojazdów, wymaga takiego zabezpieczenia, które całkowicie uniemożliwi ich identyfikację. Dotyczy to – w ocenie Sądu – także numerów rejestracyjnych pojazdów, których znajomość może doprowadzić do zidentyfikowania kontrolowanych osób. Jak zasadnie wskazał Organ odwoławczy, osoby te zostały oznaczone jako te, których wizerunek utrwalono w toku konkretnych czynności służbowych, przeprowadzanych we wskazanych godzinach. Inny, bardziej precyzyjny sposób oznaczenia tych osób, jak wskazał Organ odwoławczy, skutkowałoby naruszeniem ich prywatności, co właśnie było powodem zasadnej odmowy udostępnienia Skarżącemu informacji publicznej w żądnym zakresie, a nie jak błędnie przyjął Skarżący – z powodu "braku możliwości skutecznej anonimizacji materiału". Zdaniem Sądu, niezależnie od zakwalifikowania informacji o numerze rejestracyjnego pojazdu, a więc, czy wchodzi w zakres terminu "dane osobowe" czy nie, zawsze istotne jest wyważenie, czy wymóg podania informacji, tutaj, pełnego numeru rejestracyjnego pojazdu, jest usprawiedliwione okolicznościami, czy niezbędny jest dla osiągnięcia konkretnego celu. Skarżący w niniejszej sprawie tego nie wykazał.

Co istotne w kontekście zarzutów skargi, że organ – oprócz tego, że przy ponownym załatwianiu sprawy był związany oceną i zaleceniami Sądów wynikającymi z ww. wyroków – to przede wszystko jest związany wnioskiem strony i nie może w dowolny sposób modyfikować czy interpretować treści żądania, co wprost wynika z dyspozycji art. 14 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 21.06.2018 r., I OSK 1484/16).

Z analizy okoliczności faktycznych występujących w badanej sprawie wynika, że Organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej zasadnie odmówił Skarżącemu jej udostępnienia w żądnym zakresie wobec stwierdzenia ustawowej przesłanki przewidzianej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., uprawniającej organ do odmowy udzielenia wnioskowanej informacji publicznej, a mianowicie, z powodu możliwości naruszenia prywatności osób widniejących na żądanym nagraniu z dnia 17.02.2017 r.

W myśl art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, przy czym ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Zgodnie zaś z art. 14 ust. 1 i 2 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (ust. 2).

W stanie faktycznym badanej sprawy, w sytuacji, gdy Skarżący już we wniosku z dnia 18.02.2017 r. wprost wskazał sposób i formę żądanej informacji w zakresie nagrania z dnia 17.02.2017 r., a mianowicie, w formie plików cyfrowych, uzasadnionym było bezpośrednie zastosowanie przepisu art. 16 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji.

Zgodzić się także należało z Organem, że dysponując numerem rejestracyjnym, marką i kolorem pojazdu można - niekoniecznie w prosty i łatwy sposób, jak wskazano w uzasadnieniu skargi - ustalić dane osobowe właściciela pojazdu, chociażby np. przez zamieszczenie ogłoszenia, zdjęcia na portalu społecznościowym lub w inny sposób. Nie ma znaczenia, czy w sposób bezpośredni czy pośredni można zidentyfikować konkretną osobą przez znajomość numeru rejestracyjnego pojazdu. Istotne jest bowiem, że numer rejestracyjny pojazdu, a nadto inne jego cechy, można powiązać z konkretną osobą (niekoniecznie właścicielem pojazdu), co w efekcie może doprowadzić do identyfikacji tej osoby, a w konsekwencji naruszenia jej prywatności. Chodzi o taką ochronę prywatności osoby fizycznej, by skutecznie uniemożliwić osobom trzecim ich zidentyfikowanie. Stąd Sąd uznał, że zasadna była odmowa udostępnienia Skarżącemu informacji publicznej w spornym zakresie ze względu na ochronę prywatności innych osób kontrolowanych. Sąd nie podziela poglądu Sądów powołanych w skardze, że ujawnienie numerów rejestracyjnych nie podlega ochronie prywatności.

W zgodzie zatem z przepisami u.d.i.p. Komendant Powiatowy Policji w Ś. jako organ zobowiązany, z zachowaniem formy decyzji odmówił Skarżącemu udostępnienia żądanej informacji publicznej w zakresie całości nagrania wideorejestratora zamontowanego w samochodzie marki [...] o nr rej [...] z urządzeniem PolCam PC 2006 nr fabryczny 1291PL użytkowanego w KPP Ś. z dnia 17.02.2017 r. z uwagi na możliwość naruszenia prywatności osób kontrolowanych wobec braku możliwości anonimizacji (zaciemnienia) poszczególnych części nagrania i wydania tylko fragmentów zapisów w formie plików cyfrowych, zaś Komendant Policji w sposób uprawniony utrzymał tę decyzję w mocy.

Wobec tego Sąd stwierdził, że zarzuty skargi co do naruszenia art. 10 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w związku z art. 61 ust.1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 5 ust. u.d.i.p. przez ograniczenie prawa do informacji publicznej są bezpodstawne, zaś zalecenia Sądów wynikających z ww. wyroków II SAB/Sz 36/17 i II SA/Sz 357/18 zostały wykonane, gdyż odmowa udostępnienia informacji nastąpiła w drodze decyzji (stosownie do wskazań Sądu wynikających z wyroku II SAB 36/170), a jej uzasadnienie, oprócz wyjaśnienia wnioskodawcy przyczyn braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem, zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji (stosownie do wskazań Sądu wynikających z wyroku II SA/Sz 357/18).

W tym stanie sprawy Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę jako nieuzasadnioną.

Powołane wyżej orzeczenia znajdują się w bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl