Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 759/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 178 ust. 1, art. 188 pkt 3, art. 190 ust. 1, art, 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 77 ust. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: art. 1 oraz art. 3 par. 1i par. 2 pkt 4, art. 146 par. 1 w zw. z art. 3 par.2 pkt 4, art. 146 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Lublina od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 grudnia 2015 r. sygn. akt III SA/Lu 627/15 w sprawie ze skargi C. M. na akt Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 15 grudnia 2015 r. sygn. akt III SA/Lu 627/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w sprawie ze skargi C. M. na akt Prezydenta Miasta Lublin z [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu uchylił zaskarżony akt i uznał obowiązek Prezydenta Miasta Lublin dokonania na rzecz C. M. zwrotu kwoty [...] zł (dziewięćset dwadzieścia pięć złotych), stanowiącej część opłaty uiszczonej za wydanie karty pojazdu seria i numer [...] dotyczącej samochodu osobowego marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] oraz zasądził od Prezydenta Miasta Lublin na rzecz C. M. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie sprawy.

C. M. pismem z [...] stycznia 2015 r. wystąpił do Prezydenta Miasta Lublina z wnioskiem o stwierdzenie uprawnienia do otrzymania zwrotu kwoty [...] zł, stanowiącej część wniesionej opłaty za wydanie karty pojazdu, seria i nr [...], dotyczącej samochodu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...]. W piśmie powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04.

Prezydent Miasta Lublin w piśmie z [...] lutego 2015 r. odmówił zwrotu określonej przez skarżącego części opłaty za wydanie karty pojazdu.

Skarżący w piśmie z 4 marca 2015 r. wezwał Prezydenta do usunięcia naruszenia prawa polegającego na odmowie stwierdzenia uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania zwrotu części opłaty w kwocie [...] zł.

Wobec nieustosunkowania się przez organ do powyższego wezwania, C. M. [...] kwietnia 2015 r. wniósł skargę do sądu administracyjnego na akt Prezydenta Miasta Lublina. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu oraz uznanie obowiązku Prezydenta Miasta Lublin dokonania na rzecz skarżącego zwrotu kwoty [...] zł, stanowiącej część opłaty za wydanie karty pojazdu.

Skarżący zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 i 4 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego,

2. naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie w sprawie § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, w sytuacji jego niezgodności z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu wynikał z § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Rozporządzenie to zostało uchylone rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Z kolei to rozporządzenie zostało uchylone 15 kwietnia 2006 r. na podstawie § 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 59, poz. 421). W § 1 tego rozporządzenia określono opłatę za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej w wysokości 75 zł. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, stwierdził niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.

Zdaniem skarżącego, tak jak § 1 ust. 1 rozporządzenia z 28 lipca 2003 r., do którego odnosił się wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 17 stycznia 2006 r., również § 1 ust. 2 rozporządzenia z 4 marca 2002 r. był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania, bowiem podwyższenie opłaty za wydanie karty pojazdu ponad faktyczne koszty jej wytworzenia stanowiło nową daninę publiczną, co naruszało przepis art. 217 Konstytucji RP.

Prezydent w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Jednocześnie organ wskazał, że wydanie karty pojazdu i uiszczenie opłaty miały miejsce w okresie obowiązywania rozporządzenia z 4 marca 2002 r., a rozporządzenie to nie było dotychczas przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że opłata za kartę pojazdu została zawyżona o kwotę [...] zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 15 grudnia 2015.

1. uchylił zaskarżony akt,

2. uznał obowiązek Prezydenta Miasta Lublin dokonania na rzecz C. M. zwrotu kwoty [...] zł (dziewięćset dwadzieścia pięć złotych), stanowiącej część opłaty uiszczonej za wydanie karty pojazdu seria i numer [...] dotyczącej samochodu osobowego marki [...] o numerze rejestracyjnym [...],

3. zasądził od Prezydenta Miasta Lublin na rzecz C. M. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na charakter opłaty za kartę pojazdu oraz dopuszczalność zaskarżenia do sądu administracyjnego aktów wydanych w związku z odmową zwrotu nadpłaty z tego tytułu, jak również formą, w jakiej powinien się wypowiedzieć organ administracji publicznej.

W ocenie Sądu I instancji teza zawarta w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r. (I OPS 3/07, publ. ONSAiWSA 2008/2/21) pozostała aktualna po wejściu w życie ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.) tylko w odniesieniu do opłat pobranych od 1 stycznia 2010 r., a więc po wejściu w życie ustawy o finansach publicznych. Dalej Sąd I instancji zauważył, że opłaty za wydanie karty pojazdu w wadliwej wysokości były pobierane w okresie znacznie poprzedzającym wejście w życie tej ustawy. Sprawy zwrotu kwoty nadpłaconej przed dniem 1 stycznia 2010 r. z tytułu opłaty za kartę pojazdu powinny być rozstrzygane przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych. Obowiązujące od 1 stycznia 2010 r. przepisy ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, wymuszające przez odesłanie do przepisów k.p.a. oraz Ordynacji podatkowej decyzyjną formę rozstrzygania w zakresie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jako niepodatkowej należności budżetowej, nie mogą mieć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym także do czynności zwrotu opłaty pobranej przed wejściem w życie przepisów tej ustawy.

Sąd I instancji podkreślił, że pobranie opłaty, której częściowego zwrotu domaga się skarżący, nastąpiło bez wydania decyzji administracyjnej dotyczącej ustalenia jej wysokości. Obowiązek wniesienia opłaty za wydanie karty pojazdu nie stanowi też odrębnej sprawy i nie może być egzekwowany poza sprawą o zarejestrowanie pojazdu, a rejestracja dokonywana jest w drodze decyzji administracyjnej. Jest to konsekwentne następstwo tego, że obowiązek uiszczenia opłaty i jej wysokość wynikały i wynikają wprost z przepisów prawa, to jest z art. 77 ust. 3 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.), stanowiącego, że kartę pojazdu dla samochodu innego niż pochodzący od producenta lub importera nowych pojazdów wprowadzonych do obrotu handlowego na terytorium RP, wydaje za opłatą starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium RP. Z kolei wysokość opłaty precyzyjnie określało rozporządzenie wydane na podstawie upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 77 ust. 4 pkt 2 tej ustawy. W związku z tym do stanu faktycznego i prawnego sprawy - w ocenie Sądu I instancji - nie możliwe jest odnoszenie się do art. 115 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1241 ze zm.), w którym zawarto normę intertemporalną, według której do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. W niniejszej sprawie sporna opłata została pobrana w 2002 r., co zdaniem Sądu I instancji, skutkuje zastosowaniem dotychczasowego trybu rozstrzygania przez organ w przedmiocie zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu w formie aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, a nie w drodze decyzji opartej o przepis art. 61 ustawy o finansach publicznych. Ponadto w sprawach o zwrot opłaty za kartę pojazdu uiszczonych przed dniem 1 stycznia 2010 r. nie stosuje się przedawnienia, w tym również na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej. Upływ czasu mógłby być brany pod uwagę przez sąd administracyjny, a wcześniej przez organ administracji publicznej, tylko w przypadku istnienia administracyjnoprawnych regulacji wprowadzających materialne terminy realizacji roszczeń (terminy przedawnienia), jak np. w przypadku zwrotu nadpłaty podatku. W przypadku spornego roszczenia o zwrot nadpłaconej kwoty opłaty za wydanie karty pojazdu takich regulacji brak, a stosowanie zasad prawa podatkowego jest tu niemożliwe, skoro z przedstawionych na wstępie przyczyn przepisy Ordynacji podatkowej mogą znaleźć zastosowanie tylko do opłat pobranych od dnia wejścia w życie ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

Sąd I instancji wskazał, że materialnoprawną podstawę pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu stanowił przepis art. 77 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Natomiast wysokość opłaty w dacie jej pobrania określał § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 18, poz. 177), wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Stosownie do powołanego przepisu rozporządzenia, za wydanie karty pojazdu dla pojazdu niedopuszczonego do ruchu lub dopuszczonego do ruchu czasowo albo warunkowo w państwie pochodzenia, organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 1.000,00 zł. Rozporządzenie powyższe zostało zastąpione 21 sierpnia 2003 r. przez rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310), określające opłatę za wydanie karty pojazdu na kwotę 500 zł (§ 1 ust. 1). Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 17 stycznia 2006 r. orzekł o niezgodności § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym i art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji; równocześnie odroczył termin utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu do 1 maja 2006 r. Sąd I instancji za słuszne uznał stwierdzenie organu, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie odnosił się bezpośrednio do oceny konstytucyjności rozporządzenia z 2002 r., które znajdowało zastosowanie w niniejszej sprawie. Jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na argumentację Trybunału zawartą w powyższym wyroku, która wskazywała na fakt, że zawyżenie (o wartość ponad kwotę 75 zł) wysokości opłaty za kartę pojazdu wykraczało poza zakres delegacji ustawowej, zawartej w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5. Według tych regulacji minister właściwy do spraw transportu został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłat za kartę pojazdu (art. 77 ust. 4 pkt 2), z uwzględnieniem znaczenia tych dokumentów dla rejestracji pojazdów oraz wysokości kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów (art. 77 ust. 5). W konsekwencji, biorąc pod uwagę zasadniczą zbieżność regulacji zawartych w paragrafach pierwszych obydwu rozporządzeń, Sąd I instancji uznał, że argumentacja Trybunału ma pełne zastosowanie również do § 1 ust. 2 rozporządzenia z 4 marca 2002 r. Jedyne różnice pomiędzy rozporządzeniem z 2003 r., a rozporządzeniem z 2002 r. dotyczą wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu. Zmianie nie uległa ani podstawa prawna do wydania rozporządzenia ani jej zakres. Te same argumenty, którymi Trybunał Konstytucyjny podważył prawidłowość ustalenia opłaty w rozporządzeniu z 2003 r. na kwotę 500 zł, odnosi się do kwot pobieranych na podstawie rozporządzenia z 2002 r. (500 zł lub 1.000 zł). Wysokość opłaty nie odzwierciedla faktycznych kosztów "usługi publicznej" w postaci wydania karty pojazdu, stanowi więc w istocie formę daniny publicznej, wykraczającej poza zakres upoważniania ustawowego i niezgodnej z zasadą ustawowej formy nakładania podatków i danin publicznych (art. 217 Konstytucji). Potwierdza to treść aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 59, poz. 421), w którym opłatę ustalono na kwotę 75 zł, jak również przepis § 1 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 4 marca 2002 r., w którym opłatę w takiej samej kwocie 75 zł przewidziano za wydanie wtórnika karty pojazdu.

Fakt, że rozporządzenie z 4 marca 2002 r. nie było dotychczas przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, nie stanowił - zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - przeszkody do dokonania przez sąd samodzielnej oceny zgodności rozporządzenia z ustawą (Prawo o ruchu drogowym) oraz Konstytucją. Oceniając zgodność z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz ustawą Prawo o ruchu drogowym przepisu § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu Sąd I instancji stwierdził, że jest on niezgodny zarówno z ustawą (art. 77 ust. 4 Prawa o ruchu drogowym), jak i Konstytucją (art. 92 i art. 217), bowiem wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego i wprowadza w istocie formę daniny publicznej, w sposób sprzeczny z nakazem ustawowego nakładania podatków i danin publicznych. Konsekwencją odmowy zastosowania w sprawie niezgodnego z ustawą i Konstytucją § 1 ust. 2 rozporządzenia z 4 marca 2002 r. jest konkluzja, w myśl której sporna opłata w wysokości 1.000 zł za wydanie karty pojazdu została pobrana bez podstawy prawnej. W związku z tym akt Prezydenta Miasta Lublin z [...] lutego 2015 r. jest niezgodny z prawem i powinien zostać uchylony na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. Skoro żądanie zwrotu opłaty dotyczy obowiązku wynikającego z przepisów prawa, to podmiot, którego obowiązku dotyczy akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ma prawo żądać, aby sąd orzekł o jego istnieniu lub nieistnieniu (art. 146 § 1 p.p.s.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że nie jest skuteczna podnoszona przez organ argumentacja dotycząca kwestii przedawnienia roszczenia o zwrot opłaty. Upływ czasu mógłby być brany pod uwagę przez sąd administracyjny tylko w przypadku istnienia administracyjnoprawnych regulacji wprowadzających materialne terminy realizacji roszczeń, jak np. w przypadku zwrotu nadpłaty podatku. W przypadku roszczenia o zwrot nadpłaconej kwoty opłaty za wydanie karty pojazdu takich regulacji brak, a stosowanie zasad prawa podatkowego jest tu niemożliwe, skoro z przedstawionych na wstępie przyczyn przepisy Ordynacji podatkowej mogą znaleźć zastosowanie tylko do opłat pobranych po dniu wejścia w życie ustawy o finansach publicznych.

Skargę kasacyjną od wyroku z 15 grudnia 2015 r. wywiódł Prezydent Miasta Lublin, zaskarżając wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

a. art. 178 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że wynikająca z tego przepisu zasada niezawisłości sędziowskiej umożliwia sądom dokonanie samodzielnej oceny zgodności przepisów prawa z Konstytucją, a w przypadku przepisów wykonawczych – oceny zgodności tych przepisów z aktami wyższego rzędu i Konstytucją, a tym samym błędne przyjęcie, że Sąd uprawniony jest do odmowy zastosowania § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu od początku jego obowiązywania, w sytuacji, gdy przepis ten formalnie pozostawał w systemie prawnym do 20 sierpnia 2003 r. i stanowił podstawę do pobrania od skarżącego opłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie 1000 zł

b. art. 188 pkt 3 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i dokonanie samodzielnej oceny § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu w przedmiocie jego zgodności z Konstytucją RP, podczas gdy na mocy powołanego przepisu prawo takie przysługuje tylko Trybunałowi Konstytucyjnemu,

c. art. 190 ust. 4 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i wydanie zaskarżonego orzeczenia bez podstawy prawnej, podczas gdy zgodnie z powołanym przepisem tylko orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą stanowi podstawę do innego rozstrzygnięcia niż wydane w okresie obowiązywania niezgodnego z prawem przepisu,

d. art. 77 ust. 3 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym oraz § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu poprzez ich niezastosowanie przy ocenie zasadności dokonanej przez Prezydenta Miasta Lublin odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu, a w konsekwencji ustalenie, że organ nie powinien był stosować wskazanego wyżej przepisu rozporządzenia (miał podstawę do odmowy jego zastosowania), pomimo, że przepis ten obowiązywał w dacie pobrania przez organ spornej opłaty i nigdy nie został zakwestionowany przez Trybunał Konstytucyjny, zaś art. 77 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym przewidywał wydanie karty pojazdu za opłatą,

e. art. 7 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie w zakresie oceny obowiązku działania przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), w tym przypadku na podstawie § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 4 marca 2002 r. do czasu utraty jego mocy, tj. do 20 sierpnia 2003 r.

2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

a. art. 1 oraz art. 3 §1 i § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne zastosowanie skutkujące uznaniem, że sprawa niniejsza jest sprawą z zakresu kontroli administracji publicznej podlegającą rozpoznaniu przez sąd administracyjny jako skarga na inną niż określona w punk 1 – 3 art. 3 ustawy czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w sytuacji, gdy jedynym przepisem prawa przyznającym C. M. ewentualne prawo do zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest art. 410 § 2 k.c. w zw. z art. 405 k.c., a tym samym sprawa o zwrot owej opłaty jest typową sprawą cywilną w rozumieniu art. 1 kc oraz art. 1 k.p.c., która powinna toczyć się pomiędzy skarżącym, a Gminą Lublin, a nie pomiędzy skarżącym, a Prezydentem Miasta Lublin jako organem decyzyjnym starostwa – gminy na prawach powiatu dokonującego rejestracji pojazdu,

b. art. 146 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez uchylenie czynności Prezydenta Miasta Lublin – odmowy zwrotu części opłaty w wysokości [...] zł za kartę pojazdu, podczas gdy w dacie odmowy w systemie prawnym jedynym przepisem prawa przyznającym C. M. ewentualne prawo do zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu był (i nadal jest) art. 410 § 2 k.c. w zw. z art. 405 k.c., a Prezydent zwracał uwagę sądowi, że roszczenie o zwrot opłaty uległo przedawnieniu, zaś zobowiązany po upływie terminu przedawnienia może uchylić się od spełnienia świadczenia,

c. art. 146 § 2 p.p.s.a. poprzez uznanie obowiązku Prezydenta Miasta Lublin dokonania na rzecz C. M. zwrotu kwoty [...] zł stanowiącej część opłaty uiszczonej za kartę pojazdu podczas gdy organ nie jest zobowiązany do zwrotu tej kwoty, bowiem roszczenie skarżącego jako przedawnione wygasło.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

• uchylenie wyroku w całości i odrzucenie skargi, względnie jej oddalenie,

• zasądzenia na rzecz skarżącego od Prezydenta kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego,

względnie

• o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpatrzenia.

Uzasadniając zarzuty skargi kasacyjnej podniesiono, że konstytucyjną zasadę niezawisłości sędziowskiej (art. 178 ust. 1 Konstytucji) nie można interpretować, jak to uczynił Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, jako możliwość dokonywania we własnym zakresie oceny zgodności aktu rangi podustawowej z Konstytucją. Praktyka Sądu I instancji dokonywania samodzielnie oceny zgodności przepisu rozporządzenia z Konstytucją i ustawą spowodowała, że organ nie wie w oparciu o jaki przepis prawa materialnego 4 marca 2015 r. (data wezwania do usunięcia naruszenia prawa) miałby stwierdzić, że C. M. przysługuje uprawnienie do zwrotu otrzymania części opłaty za kartę pojazdu. Nie wie też na jakiej podstawie prawnej mógłby dokonać zwrotu tej opłaty nie narażając się przy tym na odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Dalej Prezydent podniósł, że jako organ administracji nigdy nie był, ani nadal nie jest uprawniony do oceny zgodności przepisów rozporządzenia z ustawą i Konstytucją. W dacie odmowy zwrotu opłaty w systemie prawnym brak było regulacji pozwalającej organowi na uwzględnienie wniosku strony.

Żaden przepis prawa, za wyjątkiem art. 410 § 2 k.c. w zw. z art. 405 k.c. nie przyznaje skarżącemu uprawnienia do żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu. Skoro uprawnienie to przyznają mu wyłączenie przepisy prawa cywilnego to nieporozumieniem jest twierdzenie, że odmowa zwrotu opłaty przez Prezydenta popada pod pojęcie czynności materialno-technicznej z zakresu administracji publicznej. Postępowanie administracyjne, w toku którego pobrano opłatę, tj. postępowanie o rejestrację pojazdu zostało zakończone wydaniem prawomocnej decyzji o rejestracji pojazdu i brak podstaw do jego wznowienia. Prezydent zaakcentował, że w dacie odmowy zwrotu opłaty w systemie prawnym nie występowały inne, niż wskazane powyżej przepisu kodeksu cywilnego, normy prawne, z których wynikałoby uprawnienie skarżącego do domagania się zwrotu opłaty, albo obowiązku organu do dokonania zwrotu. Dlatego odmowa zwrotu kwoty [...] zł w sytuacji przedawnienia cywilnoprawnego roszczenia wnioskodawcy nie może być uznana za czynność niezgodną z prawem i stanowić podstawy do uchylenia aktu.

Jednocześnie Prezydent Miasta Lublin wniósł o przedstawienie zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi Naczelnego Sądu Administracyjnego, celem ewentualnej weryfikacji stanowiska zawartego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r. I OSP 3/07.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113).

Zauważyć należy, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933).

Mając na uwadze wskazane w skardze kasacyjnej przepisy, których naruszenie zarzucono, w kontekście sformułowanych zarzutów rozwiniętych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania koncentrują się na twierdzeniu, że Sąd I instancji wadliwie przyjął, że rozpatrywana sprawa jest sprawą z zakresu kontroli administracji publicznej podlegającą rozpoznaniu przez sądy administracyjne jako skarga na inną niż określone w pkt 1 -3 art. 3 p.p.s.a. czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W ocenie skarżącego kasacyjnie sprawa ta jest sprawą cywilną, a podstawę dochodzenia roszczenia może stanowić jedynie art. 410 § 2 kc w zw. z art. 405 kc.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska zaprezentowanego przez autora skargi kasacyjnej. Zauważyć należy, że w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. (I OPS 3/07) przyjęto, że skierowanie do organu żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Podkreślić należy, że także Sąd Najwyższy w uchwale z 6 czerwca 2012 r. (III CZP 24/12) stwierdził, że opłata ta ma charakter należności publiczno – prawnej, nie mającym źródła w żadnym zdarzeniu cywilno – prawnym. Konsekwencją przyjętego zatem w zaskarżonym wyroku stanowiska jest konieczność zachowania dotychczasowego trybu rozstrzygania przez organ w przedmiocie zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu w formie czynności (rozstrzygnięcie dla strony pozytywne) lub aktu (rozstrzygnięcie negatywne), na który następnie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Czym innym jest bowiem nienależne wzbogacenie (instytucja prawa cywilnego) i dochodzenie z tego tytułu roszczeń na drodze postępowania cywilnego, a czym innym są kwestie prawidłowości ustalania opłat, jako świadczeń publicznoprawnych (domena prawa administracyjnego) i sporów na tym tle rozstrzyganych przez sądy administracyjne.

Z powyższego jednoznacznie wynika, iż zarówno sądownictwo powszechne i administracyjne jest zgodne, co do publicznoprawnego charakteru opłaty za wydanie karty pojazdu i administracyjnego trybu załatwiania tych spraw, jak i w konsekwencji dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na tenże akt (czynność), w oparciu o art. 3 § 4 pkt p.p.s.a. Biorąc powyższe pod uwagę, jak też mając na względzie, iż jednolitość orzecznictwa w zakresie wykładni powszechnie obowiązującego prawa, która już sama w sobie stanowi wartość oraz to, iż okoliczności powołane przez autora skargi kasacyjnej w żadnej mierze nie wskazują na zasadność weryfikacji dotychczas wypracowanego przez orzecznictwo stanowiska, skład orzekający w niniejszej sprawie nie dostrzega potrzeby zastosowania instytucji z art. 269 p.p.s.a., albowiem podziela stanowisko zaprezentowane w powołanej uchwale o sygn. akt I OPS 3/07.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż zarzut naruszenia art. 1 oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 3 p.p.s.a. nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach. Tym samym nie można Sądowi Wojewódzkiemu również czynić skutecznego zarzutu naruszenia art. 146 § 1 i § 2 p.p.s.a., albowiem orzeczenie wydane na podstawie art. 146 p.p.s.a. stanowi konsekwencję prawidłowej kontroli aktu z zakresu administracji publicznej dotyczącego obowiązku wynikającego z przepisów prawa, zważywszy zwłaszcza, że skarżący nie zakwestionował skutecznie ustaleń faktycznych, które stanowiły podstawę dla wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut prawa materialnego dotyczący naruszenia art. 178 ust. 1 Konstytucji RP. Nie można podzielić poglądu skarżącego kasacyjnie, że sądy nie mogą dokonywać samodzielnej oceny zgodności przepisów prawa z Konstytucją. Zauważyć należy, że zgodnie z powołanym wyżej przepisem sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Z powyższego przepisu wprost więc wynika, że sędziowie podlegają Konstytucji i ustawom, ale nie wszystkim innym aktom prawnym. Zasada ta, na gruncie art. 8 ust. 2 Konstytucji, wskazująca, iż Konstytucja jest najwyższym prawem i że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, stanowi podstawę przyznania sądom kompetencji do odmowy zastosowania takiego przepisu rozporządzenia. Dotyczy to także sądów administracyjnych, sprawujących - na gruncie art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP- wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa przez organy administracji (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05).

W świetle powyższych uwag zarzut naruszenia art. 7 i art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez jego błędne zastosowanie oraz art. 188 pkt 3 Konstytucji RP, poprzez jego niezastosowanie i dokonanie przez Sąd pierwszej instancji samodzielnej oceny zgodności § 1 ust. 2 z Konstytucją RP należy uznać za całkowicie chybiony.

Także zarzut naruszenia art. 190 ust. 4 Konstytucji RP należy uznać za nieuzasadniony ze względu na argumentację przedstawioną powyżej, w części dotyczącej oceny zasadności zarzutów naruszenia przepisów procesowych. Uzupełniająco wskazać należy, iż w orzecznictwie dominuje pogląd, iż w sytuacji, gdy stwierdzona została niekonstytucyjność przepisu, a nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną tylko z czynnością administracyjną w postaci pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu, to trzeba zastosować "inne środki", do których odnosi się art.190 ust. 4 Konstytucji RP, a za taki środek należy uznać możliwość wystąpienia o zwrot nadpłaconej kwoty za kartę pojazdu (por. wyrok NSA: z 25 lutego 2014 r., I OSK 2077/12).

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 77 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz przepisu § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, poprzez ich niezastosowanie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji zasadnie przywołał treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04 orzekającego o niezgodności przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP, a także o utracie mocy obowiązującej tego przepisu (czyli po 1 maja 2006 r.). Orzekając w sprawie niezgodności zakwestionowanego przepisu rozporządzenia z przepisami Konstytucji i ustawy Prawo o ruchu drogowym, Trybunał wyjaśnił, że przepis ten określa opłatę w zawyżonej wysokości, co wykracza poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie, gdyż niezgodnie ze wskazaniami zawartymi w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty, ustala opłatę uwzględniającą dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewiduje. Prawidłowo również wywiódł Wojewódzki Sąd Administracyjny, że rozważania Trybunału Konstytucyjnego należy w całej rozciągłości odnieść do rozporządzenia z 2002 r., gdyż jedyne różnice pomiędzy rozporządzeniem z 2003 r. a rozporządzeniem z 2002 r. dotyczą wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu. Zmianie nie uległa natomiast podstawa prawna do wydania rozporządzenia, ani jej zakres, na co wskazywano powyżej. Wobec tego stwierdzić należy, że ustalona w § 1 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z dnia 4 marca 2002 r. wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu jest zbyt wysoka i nie odpowiada faktycznym kosztom świadczonej usługi. Skutkiem takiego stanowiska jest uznanie, że § 1 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu jest niezgodny z art. 217 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP oraz z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, a tym samym czynność odmowy zwrotu skarżącemu uiszczonej przez niego opłaty za kartę pojazdu, w wysokości przekraczającej kwotę 75 zł, została dokonana bez podstawy prawnej.

Mając na względzie powyższe rozważania skarga kasacyjna jako nie posiadająca usprawiedliwionych podstaw została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

Z uwagi na fakt, iż odpowiedź na skargę kasacyjną nie zawierała uzasadnienia, a jedynie wniosek o oddalenie skargi kasacyjnej, w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.