Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 223/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36a
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 23 września 2020 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej A w G. i Wspólnoty Mieszkaniowej B na decyzję Wojewody z dnia 17 stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wspólnota Mieszkaniowa i Wspólnota Mieszkaniowa wniosły skargę na decyzję Wojewody z 17 stycznia 2019 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z 19 lipca 2019 r., zmieniającą decyzję Prezydenta Miasta z 3 marca 2011 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę zespołu mieszkaniowo-usługowego u zbiegu [..]i [..] w G. na terenie działek nr [..]-[.], zmienioną decyzją z 28 listopada 2013 r. o zatwierdzeniu zamiennego projektu zagospodarowania terenu i projektu budowlanego oraz udzielającej A. pozwolenia na budowę zespołu zabudowy mieszkaniowo-usługowej na terenie działek nr [..]-[.], u zbiegu [..] i [..].

Skarga została wniesiona w następującym stanie sprawy:

Decyzją z 3 marca 2011 r. Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany oraz projekt zagospodarowania terenu i udzielił A. pozwolenia na budowę Zespołu Mieszkaniowo-Usługowego u zbiegu [..] i [..] w G. na terenie działek nr [..]-[..], obejmującego budowę: sześciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi oznaczonych literami A, B, C, D, E, F, dwóch budynków biurowych z garażami podziemnymi oznaczonych literami A, B budynku fitness, wewnętrznego układu drogowego wraz ze zjazdem z [..], sieci i przyłączy kanalizacji sanitarnej, zbiornika retencyjnego, sieci drenażowej, sieci oświetleniowej, sieci energetycznej nn-0,4Kv i instalacji zewnętrznej zasilającej nn-0,4kV, sieci teletechnicznej i boisk sportowych oraz placu zabaw dla dzieci.

W dniu 28 grudnia 2017 r. do Prezydenta Miasta wpłynął wniosek inwestora: A. o zmianę pozwolenia na budowę z 3 marca 2011 r. i udzielenie pozwolenia na budowę zespołu mieszkaniowo-usługowego w G. u zbiegu [..] i [..] w G. na terenie działek nr [..]-[..] (dawniej działki nr [..]-[..]) i działek [..]-[..], obejmującego m.in. budowę dwóch budynków mieszkalno-usługowych G, H z lokalami handlowo-usługowymi w parterze tych budynków i garażem podziemnym w miejsce pierwotnie zaprojektowanych dwóch budynków biurowych A, B z garażem podziemnym, budowę placu zabaw dla dzieci z boiskiem sportowym, siłownią zewnętrzną i samoobsługową stacją dla rowerów w miejscu zaprojektowanego budynku "Fitness" wraz z infrastrukturą techniczną. Do wniosku dołączono formularz B-4 (informacja uzupełniająca do wniosku o pozwolenie na budowę), w którym wskazano zakres inwestycji, dwa egzemplarze oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane i ponadto oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami, w zakresie posiadanego prawa własności miejsc postojowych dla samochodów osobowych w hali garażowej budynków zrealizowanych na działkach budowlanych nr [..]-[..] cztery egzemplarze projektu budowlanego zamiennego.

Decyzją z 18 maja 2018 r. Prezydent Miasta zmienił swoją decyzję z 3 marca 2011 r. uwzględniając zakres złożonego przez Spółkę wniosku.

Po rozpatrzeniu odwołania Wspólnot Mieszkaniowych Wojewoda decyzją z 9 listopada 2018 r. uchylił ww. decyzję Prezydenta Miasta w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W toku ponownego rozpoznania sprawy Prezydent Miasta wezwaniem z 14 stycznia 2019 r. zobowiązał inwestora do uzupełnienia wniosku poprzez wskazanie pełnego zakresu inwestycji, tj. zmian wprowadzonych w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego, celem prawidłowego ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji i objęcia wnioskiem przebudowy kolidującej z inwestycją infrastruktury technicznej oraz do przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wszystkich działek objętych wnioskiem o zatwierdzenie projektu zamiennego zagospodarowania terenu i udzielenia pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na powyższe A. przedłożyła nowy formularz B4 zawierający "pełen zakres inwestycji" oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dz. nr [..], której A. jest współwłaścicielem i przez którą odbywa się dostęp do drogi publicznej z terenu inwestycji. Dodatkowo inwestor przedłożył rysunek projektu zagospodarowania terenu "ukazujący pełen zakres wprowadzonych zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu oraz ukazujący usunięcie kolidującej z inwestycją infrastruktury (...)."

Decyzją z 19 lipca 2019 r. Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji.

Wobec zakwestionowania prawidłowości wydanej decyzji przez skarżące Wspólnoty sprawa stała się przedmiotem kontroli przez Wojewodę.

Organ odwoławczy dostrzegł, że pierwszoplanowym problemem w rozpoznawanej sprawie jest kwestia dotycząca przedmiotu sprawy, tj. zmiany pozwolenia na realizację inwestycji polegającej na budowie zespołu mieszkaniowo-usługowego, w ramach którego zasadniczą część inwestycji stanowiła budowa sześciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych (w tym trzech z lokalami usługowymi wbudowanymi w parterach budynków) oraz dwóch budynków usługowych u zbiegu [..] i [..], udzielonego decyzją Prezydenta Miasta z 3 marca 2011 r. i zmienionego decyzją z 28 listopada 2013 r., na inwestycję polegającą na budowie zespołu zabudowy mieszkaniowo-usługowej obejmującej łącznie budowę ośmiu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z lokalami usługowymi wbudowanymi w parterach budynków.

Kluczowe znaczenie dla wyniku niniejszego postępowania ma zatem dokonanie wykładni przepisu art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego celem rozstrzygnięcia, czy ukonstytuowana w tym przepisie instytucja zmiany pozwolenia na budowę obwarowana jest jakimikolwiek ograniczeniami, czy też może być stosowana do wszelkich inicjatyw inwestora dotyczących sposobu zabudowy i zagospodarowania danego terenu. Dopiero wyjaśnienie tych wątpliwości dotyczących normatywnej treści art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego pozwoli na ocenę trafności pozostałych podniesionych w odwołaniu zarzutów.

W myśl art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Swego rodzaju definicję istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego zawiera art. 36a ust. 5 omawianej ustawy, w którym wymieniono odstępstwa, których wystąpienie wyklucza zakwalifikowanie ich do nieistotnych. Przepis ten udziela jednakże jedynie odpowiedzi na pytanie, jakie odstępstwa od projektu mają charakter na tyle mało istotny, że nie wymagają uruchamiania procedury zmiany udzielonego pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, nie sposób jednakże w oparciu o jego treść ustalić, gdzie przebiega granica pomiędzy taką zmianą zamierzeń budowlanych inwestora, która będzie mogła zostać legalnie przeprowadzona w drodze instytucji zmiany udzielonego pozwolenia na budowę, a zmianą będącą de facto podjęciem nowej inwestycji uzasadniającej uzyskanie nowego pozwolenia na budowę, a nie zmienianie pozwolenia dotychczasowego.

Podkreślił Wojewoda, że w ocenie skarżących negatywną przesłanką do wydania w niniejszej sprawie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę jest fakt, iż projekt zamienny dotyczy "zamierzenia budowlanego zupełnie odmiennego od objętego pozwoleniem na budowę". Dostrzegł Wojewoda, że w orzecznictwie sądowym wyrażano pogląd, że wydanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę na podstawie art. 36a ust. 1, 3 i 5 Prawa budowlanego jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy zostanie zachowana tożsamość obiektu oznaczonego w pozwoleniu na budowę i obiektu, który powstałby po zrealizowaniu proponowanych odstępstw, i na orzecznictwo takowe powołują się skarżący. Wskazał Wojewoda jednakże, że istnieje również odmienne orzecznictwo, w tym wyrok WSA w Lublinie z dnia 31 października 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 508/18, z którym się z kolei zgadza Wojewoda. "Żaden przepis Prawa budowlanego nie wprowadza bowiem ograniczenia co do zakresu możliwych zmian zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, nakazując jedynie w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę odpowiednie do zakresu tej zmiany stosowanie art. 32-35. Ponadto w przypadku kilkakrotnej zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę ustalenie, czy dany obiekt po uwzględnieniu wszystkich zmian jest nadal tym samym obiektem budowlanym, co objęty pierwotnym projektem, może być w praktyce niewykonalne. Przyjmuje się, że odpowiednie stosowanie przepisu może oznaczać w danej sytuacji stosowanie przepisu wprost albo z modyfikacjami bądź też niestosowanie go w ogóle. Jeżeli zatem zmiany, o które zawnioskował inwestor we wniosku o zmianę pozwolenia na budowę, są na tyle daleko idące, że prowadzą do powstania zupełnie innego obiektu, odpowiednie do zakresu wnioskowanej zmiany stosowanie przepisów art. 32-35, o którym mowa w art. 36a ust. 3, oznacza stosowanie ich wprost. W tym przypadku konieczne jest przeprowadzenie ponownej oceny dokumentacji, w tym projektu, całego zamierzenia inwestycyjnego." "Wymóg tożsamości obiektu stoi bowiem w sprzeczności z art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, gdyż nie można wykluczyć, mając uwadze treść tego przepisu, że wnioskowane zmiany pozwolenia na budowę doprowadzą do powstania obiektu budowlanego odstępującego w pewnym zakresie od charakterystycznych parametrów i właściwości obiektu zatwierdzonego w pierwotnym pozwoleniu na budowę. Takie rozumowanie jest zgodne z celem wprowadzenia do ustawy Prawo budowlane omawianego przepisu, umożliwiającego przyspieszenie procesu inwestycyjnego, przy jednoczesnym poszanowaniu zasady, że w danym przypadku mamy do czynienia ze zmianą pozwolenia na budowę, a nie wydaniem nowego pozwolenia na budowę" (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 14 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 1257/18). "Decyzja zmieniająca, wydana na podstawie art. 36a ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, niewątpliwie powinna nawiązywać w swojej treści do pozwolenia na budowę, którego przedmiot rozstrzygnięcia zmienia. Nie oznacza to jednakże, że dokonanie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę jest możliwe wyłącznie w przypadku tożsamości obiektu oznaczonego w pozwoleniu na budowę i obiektu, który ma powstać w wyniku wprowadzonych zmian w projekcie budowlanym. Mając bowiem na uwadze treść art. 36a ust. 5 ustawy - Prawo budowlane, nie można wykluczyć, -że wnioskowane zmiany pozwolenia na budowę doprowadzą do powstania obiektu budowlanego odstępującego w pewnym zakresie od charakterystycznych parametrów i właściwości obiektu zatwierdzonego w pierwotnym pozwoleniu na budowę" (wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1045/15). Dodatkowo przywołał organ odwoławczy niejednokrotne twierdzenia sądów administracyjnych, iż "nie jest możliwe jednoznaczne i abstrakcyjnie, w oderwaniu od konkretnego stanu faktycznego, określenie na czym polega «istotne» odstąpienie od projektu budowlanego. Kwestia «istotności odstąpienia» pozostawiona została uznaniu administracyjnemu, z uwagi na szeroki zakres znaczeniowy przesłanek określonych w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego oraz związane z tym różne możliwości interpretacyjne." (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/G1 278/19; por. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1899/17).

Podsumowując powyższe rozważania stwierdził organ odwoławczy, że decyzja zmieniająca, wydana na podstawie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, powinna nawiązywać w swojej treści do pozwolenia na budowę, którego przedmiot rozstrzygnięcia zmienia, a więc dotyczyć zmian tylko w zatwierdzonym uprzednio w projekcie budowlanym w zakresie wskazanym w art. 36a ust. 5 Prawo budowlane, natomiast zakres tych zmian podlega ocenie organu administracji architektoniczno-budowlanej.

W ocenie organu odwoławczego na gruncie przedmiotowej sprawy zgodzić należy się zatem z inwestorem, że planowana przez niego zmiana pozwolenia na budowę z 3 marca 2011 r. jest dopuszczalna i winna być procedowana w omawianym trybie art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w związku z treścią art. 36a ust. 5 tej ustawy. Zgodnie z bowiem z art. 36a ust. 5 "istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie: projektu zagospodarowania działki lub terenu (pkt 1); charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji obiektu budowlanego, z zastrzeżeniem ust. 5a (pkt 2); zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne (pkt 3); zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (pkt 4); ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (pkt 5); wymagającym uzyskania lub zmiany opinii, uzgodnień i pozwoleń, które są wymagane do uzyskania pozwolenia na budowę (...) (pkt 6)." Projekt budowlany dołączony przez inwestora do wniosku z 28 grudnia 2017 r. jako zamienny nawiązuje w swojej treści do pierwotnego pozwolenia na budowę obejmującego łącznie budowę ośmiu budynków, w tym sześciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych, z których trzy posiadały lokale usługowe wbudowane w partery budynków oraz dwóch budynków biurowych, a określone nim zmiany mieszczą się w całości w ramach zakreślonych cytowanym art. 36a ust. 5. Analiza poszczególnych projektów budowlanych w sprawie (pierwotnego i zamiennego) potwierdza, że zmiana zamierzenia inwestycyjnego polegała zarówno na zmianie zagospodarowania terenu na działkach nr [..]-[..] w G., zmianie kubatury, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji dwóch obiektów budowlanych, ich powierzchni zabudowy, a co za tym idzie bryły tych budynków, a nadto na zmianie przeznaczenia i sposobu użytkowania tych budynków z usługowych na mieszkalno-usługowe. Aczkolwiek zakres tych zmian jest szeroki, tym nie mniej prawidłowo organ I instancji, w ślad za decyzją Wojewody z 9 listopada 2018 r., zakwalifikował je jako istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego. Przypomniano, że organ odwoławczy poprzednio rozpoznając sprawę uchylił decyzję Prezydenta Miasta z 18 maja 2018 r. albowiem projekt budowlany był niekompletny, w szczególności część rysunkowa projektu zagospodarowania terenu przedstawiała jedynie część nowoprojektowaną, z której nie wynikały wprost wszystkie niezbędne dla dokonania oceny prawidłowości przyjętych rozwiązań okoliczności (przede wszystkim ustalenie obszaru oddziaływania wprowadzanych zmian), aprobując jednocześnie zastosowanie trybu art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Bowiem całe zamierzenie budowlane w dalszym ciągu dotyczy tego samego terenu i tego samego zespołu ośmiu budynków mieszkaniowo-usługowych, a wprowadzono jedynie modyfikacje dotyczące dwóch budynków wchodzących w jego skład.

Przechodząc do oceny przedłożonego projektu budowlanego wyjaśnił Wojewoda, że wydanie przez organ decyzji o zmianie pozwolenia na budowę podlega tym samym rygorom co wydanie pozwolenia na budowę, ponieważ w postępowaniu tym przepisy art. 32-35 Prawa budowlanego stosuje się odpowiednio co zakresu tej zmiany ( art. 36a ust. 3).

Zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 1-3 cyt. ustawy, do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o wpisie projektanta na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnym na dzień opracowania projektu, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Stosownie do treści art. 35 ust. 1 cyt. ustawy, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, kompletność projektu budowlanego, posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, zaświadczenia o wpisie osób sporządzających projekt na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego.

Badając złożone do wniosku dokumenty stwierdzono, że inwestor spełnił wymagania art. 33 ust. 2 pkt 1-3 ustawy Prawo budowlane, dołączając kompletny wniosek (uzupełniony w dniu 23 stycznia 2019 r.), projekt budowlany zamienny wraz z niezbędnymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi wykonany oraz sprawdzony przez uprawnione osoby oraz oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane dla działek nr [..]-[..] w G. objętych tym projektem zamiennym.

Odnosząc się do podniesionego w decyzji kasacyjnej z 9 listopada 2018 r. zarzutu braku przedstawienia na projekcie zagospodarowania terenu m.in. rozwiązania dotyczącego ciągu pieszo-jezdnego zaprojektowanego na działce nr [..] i częściowo na dz. nr [..] (przed podziałem działki nr [..]), obr. [..] w G., zatwierdzonego i objętego decyzją pierwotną o pozwoleniu i budowę z 3 marca 2011 r. wskazał organ odwoławczy, że wówczas w miejsce wcześniej zaprojektowanych i zatwierdzonych ww. pierwotną decyzją miejsc postojowych dla samochodów osobowych na dz. nr [..] przewidziane zostały dwa wjazdy na teren działek objętych projektem zamiennym, tj. na teren działek nr [..] i [..] (od strony północnej elewacji planowanego budynku "G" oraz pomiędzy budynkiem "G" a placem rekreacyjnym z fontannami). Likwidacja zaprojektowanych kilku miejsc postojowych i zamiana ich na dwa wjazdy na działki budowlane nie została przedstawiona w poprzednim projekcie zamiennym. W ocenie Wojewody powyższe rozwiązanie komunikacyjne skutkowało koniecznością przedłożenia projektu zamiennego zagospodarowania terenu również obejmującego wspomnianą działkę nr [..], jak również przedłożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane. Inwestor natomiast, w toku ponownego rozpatrywania sprawy przed organem I instancji, dokonał częściowej modyfikacji zamiennego projektu zagospodarowania terenu i zrezygnował z wyżej opisanej lokalizacji wjazdów z działki drogowej nr [..] na teren działek objętych projektem zamiennym, przez co obecnie przedstawione rozwiązanie nie ingeruje w teren działek drogowych nr [..] i [..]. Wjazd ostatecznie odbywać się ma bowiem zjazdem, który był zaprojektowany w miejscu i kształcie już na etapie projektu pierwotnego, tj. bezpośrednio z działki nr [..] na ciąg pieszo-jezdny na działkach objętych projektem zamiennym, czyli na dz. nr [..] i [..].

Przechodząc dalej do sprawdzenia zgodności inwestycji z wymogami art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane Wojewoda stwierdził, że projekt zagospodarowania terenu spełnia warunki rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zarówno projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany spełniają warunki rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r. Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1935) i zawierają wszystkie niezbędne elementy. Zdaniem organu odwoławczego projekt architektoniczno-budowlany jest kompletny i zawiera wszystkie niezbędne rozwiązania umożliwiające sprawdzenie jego zgodności z przepisami prawa. Projekt zgodny jest także z przepisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto dla planowanej inwestycji nie zaszła konieczność uzyskania nowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, z uwagi na fakt, iż w projekcie zamiennym przewidziano zmniejszenie powierzchni do realizacji (w tym miejsc postojowych), co z kolei nie powoduje zmian uwarunkowań określonych w wydanej dla całego zamierzenia budowlanego decyzji Prezydenta Miasta o środowiskowych uwarunkowaniach z 24 listopada 2010 r. orzekającej o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Dla terenu objętego projektem zamiennym do pierwotnego, zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta z 3 marca 2011 r. obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania terenu zatwierdzony uchwałą nr XXXV/952/17 Rady Miasta z dnia 23 lutego 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [..]. Zgodnie z załącznikiem graficznym do ww. uchwały działki inwestycyjne zlokalizowane są w obrębie jednostki planistycznej oznaczonej na rysunku planu symbolem 002-M/U32 - teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej zawierający zabudowę MW24, o której mowa w § 3 ust. ust. 1 (zabudowa mieszkaniowa intensywna domy mieszkalne powyżej 4 mieszkań) i usług U33, o których mowa w § 3 ust. 2 (zabudowa usługowa komercyjna i publiczna, z włączeniami) z dopuszczeniem parkingów i garaży dla samochodów osobowych, innych niż na potrzeby własne inwestycji, dla której obowiązują szczegółowe ustalenia zawarte w karcie terenu nr 002 (§ 10).

Zgodnie z ww. planem inwestycja musi spełniać m.in. warunki: intensywność zabudowy -minimalna 1,0 i maksymalna 3,0, w tym dla kondygnacji nadziemnych 2,8; minimalny procent powierzchni biologicznie czynnej dla działki budowlanej objętej inwestycją - 20 % przy maksymalnej wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji -60 %. W pkt 4.1 opisu do projektu zagospodarowania terenu, zatytułowanym "Dane liczbowe dla całego zespołu mieszkaniowo-usługowego" wykazano, że powyższe wymagania miejscowego planu zostały spełnione. Przy czym odnosząc się do zapisów § 2 pkt 6 omawianego planu, z uwagi na wniesione przez skarżące Wspólnoty Mieszkaniowe zarzuty, w przedmiocie braku spełnienia wymagań planu dotyczących rozwiązań w zakresie planowanej zieleni rekreacyjnej wyjaśnił organ odwoławczy, że projekt budowlany zamienny przewiduje realizacje różnych form zieleni i terenów rekreacyjnych. Między innymi zaprojektowano "zieleń przydomową", tj. ogródki przydomowe dostępne z poziomu pierwszego piętra obu budynków, "zieleń ogólnodostępną" w postaci tarasu ogólnodostępnego z poziomu pierwszego pietra budynku G (zieleń zaprojektowana na dachach budynków nad częściami usługowymi), jak i ogólnodostępne "place rekreacyjne" zlokalizowane na terenie działki (w zachodniej części terenu objętego inwestycją jako plac rekreacyjny z fontannami multimedialnymi oraz w północno-wschodniej części, od strony północnej elewacji budynku H, jako teren zieleni niskiej z siłownią zewnętrzną) Wszystkie powyżej omówione elementy zagospodarowania terenu zostały wskazane i opisane na rysunku zagospodarowania terenu (rys. nr 1, str. 109A, Tom I). Po analizie ww. rysunku stwierdził organ odwoławczy, że przedstawione rozwiązania w zakresie zieleni przydomowej spełniają wymagania określone w§ 2 pkt 6 planu, tj. tereny zieleni rekreacyjnej zlokalizowane są na powietrzu (§ 2 pkt 6a), powierzchnia wynosi łącznie 1389,58 m2 czyli więcej niż wymagane planem min. 100 m2, przy czym powierzchnia samego placu rekreacyjnego z fontannami multimedialnymi wynosi ponad 400 m2, nie uwzględniając miejsc przeznaczonych na stojaki dla rowerów i samochodów kierowanych przez osoby niepełnosprawne (§ 2 pkt 6b), stanowią zwartą formę o szerokości min. 5 m (§ 2 pkt 6c), zagospodarowanie zielenią stanowi minimum 50 % powierzchni każdej przestrzeni (§ 2 pkt 6d) i są wyposażone w urządzenia rekreacyjno-wypoczynkowe i sportowe dla różnych grup wiekowych (§ 2 pkt 6e). Ponadto większa część zieleni rekreacyjnej jest dostępna dla wszystkich mieszkańców obsługiwanego terenu (§ 2 pkt 6f). Zdaniem Wojewody zarzut skarżących nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu niedoprowadzenia projektu architektoniczno-budowlanego do zgodności z "nowym rysunkiem zagospodarowania terenu, w którym wjazd do garażu podziemnego przewidziano od strony działki nr [..]" oraz niewłaściwego bilansu miejsc postojowych to zaznaczył Wojewoda, że jest on niezasadny. W ocenie organu projekt budowlany jest kompletny i sporządzony zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Rozwiązanie techniczno-budowlane w przedmiocie wjazdu z działki nr [..] na ciąg pieszo-jezdny na działce nr [..] i dalej z ciągu pieszo-jezdnego do garażu podziemnego pod budynkami G i H zostało przedstawione m.in. na rysunkach branży architektonicznej (w Tomie II), w tym: rys. nr 4 "Rzut poziomu 0" na str. 126, rys. nr 17 "Przekrój A-A budynek G na str. 139 czy też rys. nr 23 "Budynek G Elewacja Południowa na str. 145. Wszystkie powyżej wskazane rysunki korespondują ze sobą wzajemnie oraz z zamiennym projektem zagospodarowania terenu. Zaprojektowany wjazd do hali podziemnej garażowej w budynkach G i H spełnia także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w tym § 70, § 102 i nast. ww. rozporządzenia, dotyczące wymagań stawianym wjazdom" garażu i pochylniom w celu zapewnienia dostępu z poziomu terenu do miejsc postojowych położonych na różnych poziomach. Brak jest również podstaw do kwestionowania wskazanej przez inwestora w projekcie zamiennym ilości nowoprojektowanych miejsc postojowych, których suma wynosi 129 miejsc postojowych, z czego 4 miejsc postojowe naziemne przeznaczone są wyłącznie dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne.

Z kolei w przedmiocie zgodności inwestycji z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania terenu, w zakresie wymaganej ilości miejsc postojowych, określonej w § pkt 9 ppkt 2 i § 5 planu, wyjaśniono, że inwestor do bilansu miejsc postojowych dla działek objętych projektem zamiennym włączył miejsca postojowe zrealizowane w ramach całego zamierzenia budowlanego.

Z zawartego w projekcie budowlanym zamiennym bilansu miejsc postojowych (pkt dot. danych liczbowych, str. 9, Tom I) wynika, że na podstawie projektu budowlanego pierwotnego, obejmującego swoim zakresem całe zamierzenie budowlane, zrealizowano łącznie 768 miejsc postojowych z zaprojektowanych 1099 miejsc postojowych. Miejsca te stanowią miejsca postojowe w podziemnych halach garażowych istniejących budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działkach budowlanych nr [..]-[.] w G. (637 sztuk), oraz miejsca postojowe naziemne, zrealizowane jako kilka zgrupowań miejsc postojowych wzdłuż ciągów komunikacyjnych na osiedlu, liczących od 2 do 16 miejsc postojowych w jednym zgrupowaniu (131 sztuk). Przy czym dla wybudowanych i użytkowanych już budynków mieszkalnych wielorodzinnych oraz usług, zgodnie z obowiązującym na dzień wydania decyzji pierwotnej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Rady Miasta nr XXXIX/1105/09 z dnia 27 sierpnia 2009 r. (§ 5) wymagana liczba miejsc postojowych wynosi 622 sztuk (510 mieszkań x wskaźnik zapotrzebowania - 1,2 = 612 m.p.+ 303,6 m2 powierzchni usług x wskaźnik zapotrzebowania na 1000 m2 - 32 = 10 m.p). Tym samym zrealizowana ilość miejsc postojowych przewyższa wymaganą dla obsługi budynków istniejących ilość miejsc postojowych o 146 sztuk.

Zgodnie z wymogami obecnie obowiązującego na terenie inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na jedno mieszkanie należy zapewnić jedno miejsce postojowe dla samochodów osobowych (§ 10 pkt 9 ppkt 2 planu) oraz 32 miejsca postojowe na każde na 1000m2 usług (§ 5.1 pkt 10 tabeli). W projekcie zamiennym przewidziano realizację łącznie 189 mieszkań w budynkach G i H oraz 1731,33m2 usług, co skutkuje koniecznością zapewnienia w sumie 245 miejsc postojowych dla samochodów osobowych. Natomiast na działkach budowlanych objętych projektem zamiennym nr [..]-[..] zaprojektowano 129 miejsc postojowych (w tym 125 w podziemnej hali garażowej budynków G i H oraz 4 miejsca postojowe naziemne dla osób niepełnosprawnych). Kolejne 116 miejsc postojowych zostało zapewnione w ramach miejsc już zrealizowanych, stanowiących tzw. "nadwyżkę" miejsc postojowych, przy czym inwestor dysponuje prawem własności 137 miejsc postojowych w zrealizowanej części inwestycji, które uwzględnił we wspólnym bilansie.

Reasumując, stwierdził organ odwoławczy, że inwestor zapewnił w ramach całego zamierzenia budowlanego wymaganą liczbę miejsc postojowych dla wszystkich, zarówno zrealizowanych, jak i projektowanych na obecnym etapie lokali, a łączna liczba tych miejsc wynosi 897, z czego 266 miejsc postojowych przeznaczono dla obsługi części nowoprojektowanej, a pozostałe 631 dla obsługi części już wybudowanej. Tym samym projekt budowlany zamienny zgodny jest z wymaganiami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania terenu w zakresie wymaganej ilości miejsc postojowych.

Dodał organ, że kwestia możliwości bilansowania miejsc postojowych była omówiona w uzasadnieniu decyzji Wojewody z 9 listopada 2018 r.. Powtarzając poprzednie stanowisko wskazano, że miejsca postojowe w zrealizowanych halach garażowych w budynkach mieszkalnych wielorodzinnych B, C, D, E, F (stanowiące tzw. nadwyżkę ponad wymaganą planem ilość miejsc postojowych dla obsługi tych budynków wielorodzinnych, o łącznej ilości 146 sztuk), zlokalizowane na terenie nieobjętym pozwoleniem zamiennym, ale jednocześnie na terenie całego zamierzenia budowlanego, mogą zostać uwzględnione w bilansie miejsc postojowych wymaganych dla nowoprojektowanych budynków mieszkalnych wielorodzinnych G i H z usługami, bowiem wymóg urządzenia określonej ilości miejsc postojowych będzie spełniony w dalszym ciągu dla całego zespołu zabudowy będącego przedmiotem inwestycji. Podkreślić jedynie należy, że inwestor planując całe zamierzenie budowlane nie był zobligowany do rozliczania wymaganej ilości miejsc postojowych przypadających na mieszkania, czy też na powierzchnię usług, w ramach konkretnego budynku, w którym te mieszkania bądź usługi są zlokalizowane. Zatem na etapie zmiany do projektu pierwotnego, w którym ilość miejsc postojowych zaprojektowanych, zarówno w podziemnych halach garażowych budynków mieszkalnych wielorodzinnych i budynków biurowych, jak i naziemnych, była bilansowana dla wszystkich budynków łącznie, brak jest podstaw do żądania, by wymaganą ilość miejsc postojowych dla projektowanych budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami G i H bilansować jedynie w obrębie części zamiennej całego zamierzenia budowlanego.

Dodał Wojewoda, że generalną zasadą wyrażoną w art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane jest, że pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego, które może obejmować swoim zakresem więcej niż jeden obiekt budowlany. Częstokroć zamierzenie budowlane realizowane jest również na więcej niż jednej działce budowlanej. Wyjątkowo pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć jedynie wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Inwestor przystępując do procesu inwestycyjnego właściwie wystąpił do organu administracji architektoniczno-budowlanej z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę całego zamierzenia budowlanego stanowiącego zespół zabudowy mieszkalno-usługowej i zatwierdzenie projektu budowlanego zagospodarowania terenu oraz projektów architektoniczno-budowlanych poszczególnych obiektów budowlanych, w tym infrastruktury technicznej. Inwestor uzyskał szereg opinii, uzgodnień i decyzji, w tym decyzję Prezydenta Miasta o środowiskowych uwarunkowaniach z 24 listopada 2010 r. Dlatego też zasadnym jest, wbrew twierdzeniom skarżących, dokonywanie wszelkich zmian w stosunku do pierwotnych założeń inwestycyjnych, w ramach procedury zatwierdzenia projektu zamiennego w trybie art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, bowiem tylko w takich okolicznościach organy administracji architektoniczno-budowlanej mają możliwość oceny, czy którykolwiek z wydzielonych etapów inwestycji, bądź wyodrębniony obiekt budowlany, zgodny jest z obowiązującymi przepisami dla całego zamierzenia, czy spełnia wskaźniki zabudowy dla całego zamierzenia określone m.in. obowiązujących miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz czy spełnia warunki zawarte w wydanych uzgodnieniach. Dokonywanie podziałów całych zamierzeń budowlanych na poszczególne mniejsze części mogłoby w istocie prowadzić do sytuacji, w której nie byłaby uwzględniona konieczność spełnienia ww. warunków dla całego zamierzenia, w wyniku jego podziału na mniejsze części.

W ocenie organu odwoławczego nie zasługuje na aprobatę stanowisko skarżących co do konieczności uzyskania każdorazowo przez inwestora odrębnej decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji zmiany zagospodarowania części terenu inwestycji, zasadniczych parametrów zaprojektowanych budynków czy też zmiany funkcji obiektów - tj. wprowadzenia istotnych zmian do projektu pierwotnego. W takim przypadku należałoby najpierw poddać ocenie zgodność tej ostającej się części całego zamierzenia budowlanego z obowiązującymi przepisami, w tym zapisami miejscowego planu, w zakresie np. wskaźników zabudowy - intensywności, powierzchni zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej, itp. i w razie niespełnienia któregokolwiek z elementów, doprowadzić tę część inwestycji do zgodności z prawem. Takie procedowanie mogłoby niejednokrotnie spowodować, iż inwestycja już zrealizowana nie spełniałaby wymogów, które spełnia przy ocenie zgodności z przepisami całego zamierzenia budowlanego. Zatem dzielenie całego zamierzenia budowlanego na poszczególne części objęte odrębnymi decyzjami o pozwoleniu na budowę mogłoby skutkować obejściem prawa.

Przykładowo realizacja przez inwestora omawianego całego zamierzenia budowlanego jakim jest zespól zabudowy ośmiu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z lokalami usługowymi i podziemnymi halami garażowymi, w przypadku realizacji poszczególnych obiektów osobno, mogłaby się wiązać z brakiem konieczności uzyskania ww. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Dlatego też każdą inwestycję należy rozpatrywać indywidualnie i podejmować indywidualne rozstrzygnięcia, oceniając całokształt sprawy i materiału dowodowego. Podkreślono, że przy zmianie pozwolenia na budowę organy administracji architektoniczno-budowlanej dokonują ponownej, pełnej oceny zamierzenia budowlanego, tak jak dla nowej inwestycji.

Przenosząc wszystkie powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy Wojewoda stwierdził, że wnoszone przez skarżące Wspólnoty Mieszkaniowe zarzuty są niezasadne i nie mogą mieć wpływu na podjęte rozstrzygnięcie w sprawie. Wydając decyzję o pozwoleniu na budowę organy administracji architektoniczno-budowlanej działają na podstawie przepisów prawa. W przypadku spełnienia przez inwestora warunków określonych w przepisach, organy , te są zobligowane do wydania decyzji pozytywnej. Decyzja o pozwoleniu na budowę nie ma bowiem charakteru uznaniowego, a wręcz przeciwnie - jest decyzją związaną. W myśl bowiem art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz,, w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wymagania te zostały przez inwestora spełnione. W takim zaś przypadku, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., organ odwoławczy był zobligowany do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta z 19 lipca 2019 r.

We wniesionej skardze Wspólnoty Mieszkaniowe zarzuciły:

1) naruszenie prawa materialnego tj. art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowalne polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu w sytuacji, gdy brak było ku temu podstaw albowiem przedłożony przez inwestora projekt zamienny w rzeczywistości stanowi i zmierza do wykonania całkowicie odrębnej inwestycji aniżeli inwestycji, która była przedmiotem pierwotnego pozwolenia; przedłożony projekt nie stanowi zatem projektu zamiennego; w projekcie zamiennym skala i obszerność występujących odstępstw od projektu pierwotnego i występujących różnic w zakresie parametrów przestrzennych zabudowy, lokalizacji i sposobu usytuowania budynków, funkcji budynków, rozwiązań architektonicznych, wewnętrznego układu komunikacyjnego, powiązania inwestycji z drogami publicznymi i zwiększenia zagrożenia na ciągu pieszo-komunikacyjnym, wskaźników urbanistycznych oraz infrastruktury technicznej potwierdzają, że inwestycja zamienna jest całkowicie odrębna od inwestycji pierwotnej, nadto potwierdzenie niniejszego stanowi również fakt, iż projekt zamienny nie byłyby możliwy do zrealizowania według obowiązującego ówcześnie MPZP, a w konsekwencji niedopuszczalnym jest zmiana pozwolenia na budowę zgodnie z art. 36a Prawa budowalnego;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i dokonanie jej w sposób dowolny i w konsekwencji uznanie, iż pomimo skali i obszerności odstępstw od projektu pierwotnego i występujących różnic w zakresie parametrów przestrzennych zabudowy, lokalizacji i sposobu usytuowania budynków, funkcji budynków, rozwiązań architektonicznych, wewnętrznego układu komunikacyjnego, powiązania inwestycji z drogami publicznymi i zwiększenia zagrożenia na ciągu pieszo-komunikacyjnym, wskaźników urbanistycznych oraz infrastruktury technicznej, przedłożony projekt zamienny zachowuje tożsamość z projektem pierwotnym i stanowi projekt zamienny do projektu pierwotnego podczas, gdy skala i obszerność odstępstw od projektu pierwotnego i występujących różnic w projektach świadczy o tym, iż oba projekty (obie inwestycje) stanowią projekty całkowicie od siebie odrębne,

3) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 77 k.p.a. poprzez brak zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący polegający na braku zgromadzenia materiału dowodowego potwierdzającego aktualność i prawdziwość złożonego przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowalne w sytuacji, gdy istnieje uzasadnione przypuszczenie, iż w rzeczywistości oświadczenie inwestora jest nieaktualne lub nieprawdziwe a inwestor nie dysponuje prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowalne bowiem inwestycja w postaci wybudowania dwóch budynków, będących przedmiotem postępowania w sprawie zmiany pozwolenia na budowę ingeruje bezpośrednio we własność osób trzecich (członków wspólnoty mieszkaniowej) i koniecznym jest istnienie stosunku zobowiązaniowego pomiędzy inwestorem a wszystkimi współwłaścicielami nieruchomości, na której mają być wykonywane prace budowalne w postaci zgody na wykonywanie prac budowalnych zgodnie z projektem zamiennym, a tymczasem ze zgromadzonego materiału dowodowego w sposób oczywisty wynika, iż taki stosunek zobowiązaniowy nie istnieje albowiem współwłaściciele nieruchomości sprzeciwiają się dokonaniu zmiany w pozwoleniu na budowę, a od 2016 r. wzywają do zaprzestania naruszania prawa do współwłasności,

4) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez brak ustosunkowania się przez organ do zarzutu odwołania dotyczącego niekompletności projektu zamiennego polegającego na tym, że w projekcie nie wskazano w jaki sposób został spełniony przepis art. 105 punkt 4 zawarty w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie w całości poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta z 19 lipca 2019 r. oraz zasądzenie na rzecz skarżących od organu kosztów niniejszego postępowania sądowego.

Skarżące w uzasadnieniu skargi zaznaczyły, że ich zdaniem nie jest dopuszczalna możliwość zmiany każdej decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowalne. W przywołanym przez Wojewodę wyroku WSA w Szczecinie o sygn. II SA/Sz 1257/18, sąd zważył, iż wymóg tożsamości obiektu stoi bowiem w sprzeczności z art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, gdyż nie można wykluczyć mając na uwadze treść tego przepisu, że wnioskowane zmiany pozwolenia na budowę doprowadzą do powstania obiektu budowlanego odstępującego w pewnym zakresie od charakterystycznych parametrów i właściwości obiektu zatwierdzonego w pierwotnym pozwoleniu na budowę. Takie wnioskowanie jest zgodne z celem wprowadzenia do ustawy Prawo budowlane omawianego przepisu, umożliwiającego przyspieszenie procesu inwestycyjnego, przy jednoczesnym poszanowaniu zasady, że w danym przypadku mamy do czynienia ze zmianą pozwolenia na budowę, a nie wydaniem nowego pozwolenia na budowę.

Powyższe dowodzi zdaniem skarżących, że możliwa jest zmiana pozwolenia na budowę jednak jedynie w sytuacji, gdy istnieją odstępstwa tylko w pewnym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zwraca bowiem uwagę, iż koniecznym jest poszanowanie zasady, że w danym przypadku mamy do czynienia ze zmianą pozwolenia na budowę, a nie wydaniem nowego pozwolenia na budowę.

Słuszność powyższej interpretacji wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Szczecinie potwierdza wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 5 czerwca 2019 r. wydany w sprawie o sygn. II SA/Bd 247/19, w którym Sąd wskazał, czerpiąc wprost z niniejszego wyroku, iż dla zmiany udzielonego pozwolenia na budowę istotne znaczenie ma ustalenie zakresu i charakteru planowanej przez inwestora zmiany zamierzeń budowlanych. Zmiana decyzji w trybie w art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego jest bowiem dopuszczalna tylko w sytuacji istotnego odstąpienia od zatwierdzonego pierwotnie projektu budowlanego, zaś w przypadku gdy zakres zmian prowadzi do powstania zupełnie nowego obiektu, to wówczas uzasadnione jest uzyskanie na jego wybudowanie pozwolenia na budowę, a nie dokonanie zmiany udzielonego wcześniej pozwolenia na budowę. Innymi słowy rzecz ujmując - zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczyć może tylko takich odstępstw, który mają charakter istotny i nie stanowią o przedstawieniu przez inwestora nowego zamierzenia inwestycyjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 14 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 1257/18).

Powyższe stanowisko koresponduje z celem w/w przepisu oraz ugruntowaną linią orzeczniczą. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2004 r. wydanym w sprawie o sygn. OSK 594/04 decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczy ściśle określonego obiektu budowlanego, który powinien być zlokalizowany w oznaczonym w pozwoleniu na budowę miejscu. Odstępstwa, choć istotne, do których odnosi się art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), mogą dotyczyć tylko obiektu określonego w pozwoleniu na budowę, a nie innego obiektu czy obiektów. Inaczej mówiąc, musi istnieć tożsamość obiektu oznaczonego w pozwoleniu na budowę i obiektu, którego dotyczą odstępstwa, dokonane przy prowadzeniu prac budowlanych. Istotność odstępstw, w rozumieniu omawianego przepisu, nie może bowiem oznaczać wybudowanie innego obiektu czy obiektów, choćby ich przeznaczenie było podobne, a nawet identyczne.

Dalej, wskazały skarżące za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w wyroku z dnia 16 stycznia 2019 r. wydanym w sprawie o sygn. II SA/Wr 858/18, iż prace budowlane prowadzone mają być zgodnie z projektem, a uwzględnienie istotnych odstępstw powinno być rozpatrywane w kategoriach wyjątku i nie powinno prowadzić do wykładni rozszerzającej prowadzącej do wydania w trybie ww. przepisu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę będącego w istocie pozwoleniem na budowę nowego obiektu. Niedopuszczalne jest zatem prowadzenie równolegle do realizowanej legalnie inwestycji, całkowicie odrębnej inwestycji, twierdząc przy tym, że ta ostatnia inwestycja mieści się w zakresie istotnych odstępstw od projektu budowlanego.

Za ważny w niniejszej sprawie uznały skarżące wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 kwietnia 2018 r. wydany w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 245/18, w którym Sąd przesądził, iż jeżeli pomiędzy dwoma projektami zachodzi rozbieżność w zakresie kubatury obiektów przedsięwzięcia, a przede wszystkim w zakresie ich lokalizacji, oznacza to, że nie może być mowy o tożsamości obiektu oznaczonego w pozwoleniu na budowę i obiektu oznaczonego w decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, a zmiana projektowanego przedsięwzięcia w istocie zmierza do realizacji całkiem odmiennego, nowego projektu.

Mając na uwadze powyższe podkreśliły skarżące, że przedłożony przez inwestora projekt zamienny w rzeczywistości stanowi całkowicie odrębną od pierwotnej inwestycję. W projekcie zamiennym występują bowiem znaczne różnice w stosunku do projektu pierwotnego, dotyczące:

parametrów przestrzenne zabudowy - istnieje różny kształt rzutu oraz odbiegające od pierwotnych proporcje bryły (długość i szerokość). Różnica występuje również w ilości kondygnacji budynków, budynki biurowe miały posiadać po 9 kondygnacji o jednakowej wysokość każdej z kondygnacji. W obecnie zaprojektowanych budynkach mieszkaniowo-usługowych zaprojektowano, iż budynki mają posiadać po 11 i 12 kondygnacji o różnej wysokości. Zmniejszeniu uległa również powierzchnia hali garażowej w tych budynkach.

lokalizacji i sposobu usytuowania budynków - pierwszą z nich jest zmiana lokalizacji i sposobu usytuowania budynków na działkach ku temu przeznaczonych. W projekcie pierwotnym budynek usytuowany do działce nr [..] miał być usytuowany równolegle [..]. Z kolei budynek usytuowany na działce nr [..] miał być usytuowany równolegle do [..]. Takie rozwiązanie miało zapewnić zaporę architektoniczną przed ruchem ulicznym, a budynki nie zacieniały istniejącej zabudowy. Obecnie projektowane usytuowanie budynków zakłada, iż budynki usytuowane na działkach będą posadowione prostopadle do tych ulic, zapewniając komfort dla mieszkańców tych budynków, zacieniając już istniejące zabudowania oraz istotnie zmieniając komunikację drogową.

Drugą sprawą jest usytuowanie budynków względem samych siebie. Pierwotnie budynki miały być posadowione prostopadle względem siebie. Obecny projekt zakłada, iż budynki będą posadowione równolegle względem siebie, a ich rozmieszczenie będzie powodowało znaczne zacienienie zrealizowanych i sprzedanych budynków.

funkcji budynków - pierwotny projekt zakładał, iż budynki w całości będą pełniły funkcje biurowe. Zmieniony projekt zakłada, iż budynki będą pełniły funkcje mieszkalno-handlowo-usługowe, przy czym funkcja handlowo-usługowa będzie stanowić wyłącznie 18% zaprojektowanej powierzchni w stosunku do projektu pierwotnego. Dodatkowo, zaznaczenia wymaga, iż znaczną część tej niewielkiej handlowo-usługowej powierzchni zajmować będzie powierzchnia marketu spożywczego, który też w pierwotnej wersji projektu nie był przewidziany. W istocie, funkcja budynków uległa całkowitej zmianie.

Niniejsze wyraźnie wskazuje, wbrew stanowisku Wojewody, iż obecnie projekt A. stanowi w rzeczywistości zupełnie odrębną inwestycję od pierwotnej. Pierwotna inwestycja zakładała bowiem istnienie budynków o funkcji biurowej w całości, w obecnym stanie rzeczy funkcja ta nie jest nawet zbliżona do dominującej funkcji budynków, co też uzasadnia, iż inwestycja w zmienionym projekcie stanowi odrębną od pierwotnej inwestycję.

rozwiązań architektonicznych - kolejnym elementem znacznie odbiegającym od pierwotnego projektu są zastosowane rozwiązania architektoniczne dotyczące budynków. Przeszklone fasady zaprojektowane dla budynków biurowych zostały zastąpione przez okna i balkony dla budynków mieszkalnych (pierwotnie niewystępujących). Pierwotny projekt zakładał zatem prostą bryłę, bez elementów wystających w postaci balkonów tudzież tarasów i ogródków przydomowych dla lokali mieszkalnych. Oprócz wystających elementów uwagę zwraca również różnica w wykonanej wysokiej zabudowie, która w miejsce pierwotnie prostej bryły miałaby zostać osadzona na wysuniętych parterach o innym kształcie. Zamierzone materiały do wykonania budynków również znacząco od siebie odbiegają, podobnie jak widoczne na elewacji budynków podziały i detale.

wewnętrznego układu komunikacyjnego - pierwotna inwestycja (projekt jak i koncepcja będąca podstawą opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) zakładała autonomię komunikacyjną terenu, na którym posadowione miały być dwa budynki biurowe. Dojazd do budynków usytuowanych na działkach o nr [..] i [..] i miejsc parkingowych zapewniony był poprzez istnienie osobnej, wewnętrznej drogi do nich prowadzącej. W pierwotnym projekcie droga zaprojektowana została na działce o nr [..]. Również rozwiązanie dotyczące parkingów na w/w działkach były zaprojektowane w sposób niezależny od istniejących prywatnych dróg wewnętrznych na osiedlu. Pierwotnie projektowany system związany z dostępem do budynków i korzystania z nich był całkowicie samowystarczalny. Obecnie natomiast dojazd do budynku oznaczonego literą G (wejście główne), dwóch miejsc parkingowych oraz do części usług położonych na parterze, w tym dostawy towaru do lokali użytkowych znajdujących się od zachodniej strony budynku G, obsługa serwisowa budynku, podjazdy patroli interwencyjnych, poczty etc. wymaga korzystania z istniejących prywatnych dróg osiedlowych, co też wobec wprowadzonego ruchu jednokierunkowego na osiedlu sprowadza się do konieczności przejechania przez cały wybudowany kompleks prywatnych dróg osiedlowych (działki nr [..] oraz [..]). W oczywisty sposób takie rozwiązanie nowej inwestycji ingeruje bezpośrednio we własność (dróg) właścicieli lokali wspólnot mieszkaniowych. Istotnym jest również fakt, iż dla budynków G i H przewidziana jest służebność przejazdu i przechodu jedynie poprzez działkę [..] - na odcinku 5 m wzdłuż granicy działki [..] - czyli na zrealizowanych i sprzedanych miejscach postojowych naziemnych. Tym samym mieszkańcy budynków nie będą mieli prawa przejazdu przez działki, na których urządzona została droga ([..] i [..]). W piśmie z dnia 25.04.2016 r. A oświadczyło, że "nabywcy w nowoprojektowanych budynkach nie nabędą udziałów w nieruchomości A (tj. działki [..] i [..]) i wobec tego nie będą oni posiadali tytułów prawnych do korzystania z tej nieruchomości, w tym ze znajdującej się w jej zakresie infrastruktury drogowej oraz boiska".

Dodatkowo droga przeciwpożarowa dla budynku G od strony zachodniej zaprojektowana jest jako wjazd z działki [..] i wyjazd: na działkę [..], a następnie [..]. Niepokojące jest również połączenie drogi przeciwpożarowej z miejscami postojowymi naziemnymi znajdującymi się na działce [..] - stwarzające tym samym możliwość przejazdu również w tym miejscu.

Analogiczny problem dotyczy korzystania z miejsc postojowych dla projektowanych budynków, a w zasadzie braku ogólnodostępnych miejsc postojowych przeznaczonych na potrzeby tych budynków. Pierwotny projekt inwestycji zakładał bowiem istnienie 61 miejsc postojowych ogólnodostępnych znajdujących się na poziomie terenu budynków (zagospodarowanie terenu osiedla zawierające te informacje było załącznikiem do umów przedwstępnych z nabywcami lokali). W nowym projekcie inwestycji liczba miejsc ogólnodostępnych na poziomie terenu została ograniczona zaledwie do 4 miejsc postojowych, a dodatkowo wszystkie one zostały przeznaczone dla osób niepełnosprawnych. Inwestycja nie posiada żadnych miejsc postojowych naziemnych dla klientów lokali usługowych. W piśmie z dnia 25.04.2016 r. inwestor nadmienia, iż w związku z brakiem tytułu prawnego do nieruchomości A (dz. nr [..] i [..]) właściciele nowych budynków nie będą posiadać prawa do korzystania z miejsc postojowych naziemnych, niemniej nie powinno budzić wątpliwości, że pomimo braku tytułu prawnego do nieruchomości w rzeczywistości zarówno właściciele lokali w nowych budynkach, jak również klienci lokali usługowych będą korzystać z miejsc postojowych ogólnodostępnych na części nieruchomości A.

W rzeczywistości z projektu zostały zatem wyeliminowane wszystkie miejsca postojowe ogólnodostępne. Miejsca postojowe dla projektowanych budynków zostały za to "zbilansowane" miejscami postojowymi w istniejących halach garażowych w budynkach już istniejących; poza terenem inwestycji ulokowana została większa część miejsc postojowych - aż 137 miejsc. Inwestor zapewnił możliwość zbilansowania miejsc postojowych w powyżej wskazany sposób odmawiając dalszej sprzedaży miejsc postojowych członkom istniejących wspólnot, pozostawiając sobie własność tych miejsc. Przy czym podkreśliły skarżące, że zbilansowanie miejsc postojowych w projektowanym rozwiązaniu jest rażąco niesprawiedliwe w stosunku do właścicieli lokali (członków wspólnot), bowiem to głównie właściciele lokali we wspólnotach będą obciążani kosztami związanymi z funkcjonowaniem hali garażowej i dróg do niej prowadzącymi pomimo faktycznego zwiększenia intensywności ich użytkowania. Wysokość udziału posiadanego w nieruchomości wspólnej (po ewentualnej sprzedaży miejsca postojowego właścicielowi lokalu w projektowanych budynkach) będzie znikoma w stosunku do ogółu udziałów i w konsekwencji rzeczywisty udział właściciela wyłącznie miejsca postojowego w utrzymaniu hali garażowej oraz dróg do niej prowadzących, pomimo jednakowego sposobu korzystania co właściciel lokalu we wspólnocie oraz jednocześnie właściciel miejsca postojowego będzie nieproporcjonalnie niższy, co należy uznać za nieuzasadnione. Takie rozwiązanie zakłada również konieczność korzystania z prywatnych dróg wewnętrznych osiedla w celu dojazdu do hali garażowej również klientów usług w projektowanych budynkach.

Niezależnie od powyższego, podkreśliły skarżące, iż brak ogólnodostępnych naziemnych miejsc postojowych dla inwestycji dwóch budynków w praktyce uniemożliwia prawidłowe korzystanie z tej nieruchomości w zakresie dostępu do usług (ich powierzchnia: 1731,33 m2, co daje konieczność zagwarantowania 56 miejsc postojowych dla usług), z których korzystać będą również osoby niebędące właścicielami lokali w projektowanych budynkach. Konsekwencję braku zapewnienia naziemnych miejsc postojowych ogólnodostępnych na terenie projektowanej inwestycji stanowić będzie korzystanie przez klientów usług znajdujących się na terenie inwestycji (w najszerszym zakresie klientów marketu spożywczego), jak również właścicieli lokali mieszkalnych nieposiadających miejsc postojowych w hali garażowej, z istniejących parkingów naziemnych zlokalizowanych na nieruchomościach sąsiednich tj. będących własnością członków wspólnot już istniejących. Inwestycja planowana w obecny sposób, zakłada zatem w znacznym stopniu, czego nie było w przypadku pierwotnego projektu inwestycji, wykorzystanie do prawidłowego z niej korzystania nieruchomości sąsiednich będących własnością członków wspólnot mieszkaniowych. Inwestor wskazuje w pismach do Urzędów, iż dla usług przewidziane są miejsca postojowe w hali garażowej pod budynkami G i H. Stoi to w sprzeczności z dokumentacją projektową: zgodnie z projektem p.poż hala garażowa będzie przeznaczona "dla stałych użytkowników". Dodatkowo hala garażowa nie ma docieplonego stropu, jest zamykana bramą garażową co całkowicie wyklucza możliwość jej użytkowania przez osoby trzecie, w tym klientów lokali usługowych. Wyjścia z hali garażowej zaprojektowane są klatkami schodowymi poprzez hole z recepcją -lub windami znajdującymi się w części mieszkalnej budynków, co również potwierdza intencję przeznaczenia projektowanej hali garażowej wyłącznie dla mieszkańców tych budynków.

powiązania z drogami publicznymi i zwiększenie zagrożenia na ciągu pieszo-komunikacyjnym - pierwotny projekt zakładał samodzielność komunikacyjną projektowanych budynków, w tym również dostępność i powiązanie z drogą publiczną. Budynki połączone były bowiem z drogą publiczną poprzez drogi wewnętrzne przez działki o nr [..] oraz [..]. Obecnie dostęp do części budynku oznaczonego jako budynek G jest możliwy wyłącznie poprzez wykorzystanie całej infrastruktury dróg na osiedlu tj. również przez drogi wewnętrzne przez działki nr [..] i [..] i ten sposób zapewnione jest połączenie z drogą publiczną.

Ponadto, nawet dostęp do drogi wewnętrznej zlokalizowanej pomiędzy budynkami G i H związany jest z wykorzystaniem i zmodernizowaniem drogi wewnętrznej na działce [..], przy której końcu zlokalizowana jest droga wewnętrzna pomiędzy budynkami G i H. Zmiana powiązania z drogami publicznymi nowej inwestycji stwarza również zagrożenie komunikacyjne. Zaznaczyły skarżące, że wprowadzenie ruchu jednokierunkowego na terenie całego osiedla było wynikiem kolizji drogowych i miało na celu zwiększenie bezpieczeństwa na ciągu pieszo-komunikacyjnym, w tym również bezpieczne włączanie się do ruchu z hal garażowych. Zlokalizowanie połączenie drogi pomiędzy budynkami G i H u styku, wykraczając na działkę drogi wewnętrznej nr [..], doprowadzi kolejny raz do powstania skrzyżowania i włączania się do ruchu samochodów mogących się poruszać w więcej niż jednym kierunku, co zniweczy całkowicie podjęte przez mieszkańców działania mające zwiększyć bezpieczeństwo na ciągu pieszo-komunikacyjnym. Na głównym, równorzędnym skrzyżowaniu u zbiegu działek [..] i [..] dla jadących drogą usytuowaną na działce [..] po prawej stronie pojawiać się będą: samochody osobowe z całej nowoprojektowanej inwestycji, samochody dostawcze obsługujące lokale użytkowe, piesi idący głównym deptakiem pomiędzy budynkami G i H. Wskazały skarżące, że dostawy do marketu spożywczego realizowane są samochodami o tonażu nie mniejszym niż 9 ton, a na działce [..] obowiązuje ograniczenie tonażowe do 3,5 ton (stoi znak ograniczenia tonażowego do 3,5 tony). Podniosły skarżące, że nieprawidłowym jest przyjęcie przez Wojewodę, iż obecne przedstawione rozwiązanie komunikacyjne nie ingeruje w teren działki drogowej [..] oraz [..]. Powyższe twierdzenie potwierdza również fakt, iż do dokumentacji załączono: [..] - Uzgodnienie -obsługa komunikacyjna istniejącym zjazdem dla zespołu mieszkaniowo- usługowego [..] (...) w związku ze zmianą zagospodarowania terenu działek [..]-[..] - zmiana funkcji 2 budynków z budynków biurowych na budynki wielorodzinne z usługami oraz rezygnacji z budowy budynku fitness - pismo z dnia 31.05.2019 r. Nadmieniono, że pomimo zmiany struktury własności większościowi współwłaściciele działki [..] (właściciele mieszkań w zrealizowanych budynkach) nie brali udziału w powyższych uzgodnieniach.

Dodatkowo wskazały skarżące, że 15.10.2018 r. podczas trwania procedury uzyskania projektu zamiennego, pomimo protestów właścicieli A. ingerowało w wykonaną drogę: działki [..]-[..] tak, aby wykonać połączenia drogowe: wjazdy/wyjazdy dla nowej inwestycji -wskazując, iż zmierzają do wybudowania budynków biurowych. Niniejsze działania miały na celu obejście konieczności uzyskiwania zgody na dysponowanie nieruchomością [..]-[..] na cele budowlane. Pomimo pisemnego wezwania do zaprzestania prowadzenia prac, A. wykonało je w całości.

Projekt budowlany - branża drogowa – [..] - opisuje, iż dotyczy działek nr [..]-[..] - w tym działki [..], której A. jest mniejszościowym współwłaścicielem i na potrzeby nowego przedsięwzięcia budowlanego wymaga przedstawienia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością. Inwestor w opisie oświadcza, iż "projektowany układ komunikacyjny planowanego zespołu mieszkaniowo-usługowego dowiązano do istniejącego ciągu pieszo-jezdnego wzdłuż budynków lb, lc i ld, chodnika wzdłuż [..], istniejącego terenu oraz projektowanych budynków" tym samym projekt zakłada korzystanie również z drogi na dz. nr [..] i [..], którą A. w całości sprzedało dla budynków lb, lc, ld, le, lf, lg nie pozostawiając nowym budynkom prawa przejazdu i przechodu (ma je jedynie 5m od granicy działki [..], tym samym kończy się z granicą miejsc postojowych naziemnych i wyłącza pas drogowy).

Zmiana istniejących wskaźników urbanistycznych - w związku ze zmianą MPZP procedowaną przez A. na potrzebę realizacji nowego zamierzenia budowlanego nastąpiła również zmiana wskaźników urbanistycznych dotyczących nieruchomości. Zmianie uległ m. in. wskaźnik rekreacyjnej zieleni przydomowej - zmniejszył się z 0,3m2/1m2 mieszkania do 0,15m2/1m2 mieszkania, wskaźnik ilości miejsc postojowych przypadających na jeden lokal mieszkalny z 1,2 do 1 miejsca postojowego. W tym zakresie zwrócenia uwagi wymaga również kwestia różnic we wskaźnikach miejsc postojowych w zależności od przeznaczenia lokalu/części nieruchomości (charakter usługowy bądź mieszkalny). Zmieniona została również powierzchnia zabudowy (różnica ok. 231m2) Po raz kolejny wskazały skarżące, że na bazie pierwotnego pozwolenia na budowę inwestor nie byłby w stanie zaprojektować obecnych budynków w ramach projektu zamiennego. Nie pozwalały na to zapisy planu, które nakazywały realizację 30% usług dla tego terenu - oraz mniej korzystne, wyżej wymienione wskaźniki urbanistyczne. Na potrzeby pierwotnego pozwolenia na budowę większość wymaganych usług skumulowano na terenie działek [..]-[..](budynki biurowe). W celu zrealizowania nowego przedsięwzięcia budowlanego Inwestor celowo przeprowadził zmianę MPZP, co potwierdza fakt powstania zupełnie nowej inwestycji, całkowicie odmiennej od pierwotnej.

Zmiany infrastruktury technicznej - w wyniku zmiany projektu inwestycji, w tym szczególności charakteru i funkcji nowej inwestycji, zaszła również konieczność do przeprowadzenia znacznych zmian w przebiegu sieci instalacyjnych uzbrojenia terenu tj. sieci kanalizacji sanitarnej, w tym również sieci kanalizacji sanitarnej obsługującej budynek [..], sieci wodociągowej. Zaznaczono, że inwestor wykonał część prac dotyczących przyłącza [..] bez zgody i wiedzy współwłaścicieli nieruchomości. Przebudowa sieci kanalizacji sanitarnej i deszczowej, wiązać się będzie natomiast z ingerencją w teren działki nr [..], w której inwestor jest mniejszościowym udziałowcem oraz nie posiada prawa do dysponowania przedmiotową nieruchomością od pozostałych współwłaścicieli. Znaczące zmiany w stosunku do pierwotnego projektu, powstałe również w konsekwencji zmiany usytuowania budynków, zachodzą również co do układu sieci i przyłączy kanalizacji deszczowej, sieci elektroenergetycznych i teleinformatycznych.

Nadmieniły skarżące, że straciły ważność uzgodnienia załączone do dokumentacji m.in.: warunki przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, na odprowadzanie wód deszczowych, do sieci elektroenergetycznej, do sieci elektroenergetycznej zasilanie rezerwowe, węzła cieplnego do sieci ciepłowniczej, zgoda na przebudowę kanalizacji sanitarnej, przebudowa magistrali wodociągowej, zezwolenie na zlokalizowanie w pasie drogowym ulic [..] (dz. [..]) i [..] (dz. [..]) sieci wodociągowej i kolektora kanalizacji sanitarnej, przebieg trasy sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej w pasie drogowym ulic [..] i [..], zezwolenie na zlokalizowanie w pasie drogowym (...) sieci kanalizacji sanitarnej i deszczowej (...) wg szczegółowej lokalizacji określonej na planie sytuacyjnym, przebieg sieci kanalizacji sanitarnej i deszczowej.

Powyższa argumentacja prowadzi, zdaniem skarżących Wspólnot, do wniosku, że nie sposób jest podzielić twierdzenia Wojewody, iż w niniejszej sprawie możliwym jest zastosowanie trybu przewidzianego w art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowalne, z tego tylko powodu, iż całe zamierzenie budowlane w dalszym ciągu dotyczy tego samego terenu i tego samego zespołu ośmiu budynków mieszkaniowo-usługowych, a wprowadzono jedynie modyfikacje dotyczące dwóch budynków wchodzących w jego skład. W rzeczywistości przedłożony przez inwestora projekt zamienny stanowi i zmierza do wykonania całkowicie odrębnej inwestycji aniżeli inwestycji, która była przedmiotem pierwotnego pozwolenia na budowę - w tej części, której dotyczyć ma zmiana pozwolenia. Przedłożony projekt nie stanowi zatem projektu zamiennego, bowiem skala i obszerność występujących odstępstw od projektu pierwotnego i występujących różnic w zakresie parametrów przestrzennych zabudowy, lokalizacji i sposobu usytuowania budynków, funkcji budynków, rozwiązań architektonicznych, wewnętrznego układu komunikacyjnego, powiązania inwestycji z drogami publicznymi i zwiększenia zagrożenia na ciągu pieszo- komunikacyjnym, wskaźników urbanistycznych oraz infrastruktury technicznej potwierdza, że inwestycja zamienna jest całkowicie odrębna od inwestycji pierwotnej i w konsekwencji niedopuszczalnym jest zmiana pozwolenia na budowę zgodnie z art. 36a Prawa budowalnego, a Wojewoda stosując w/w przepis dopuścił się jego naruszenia.

Naruszenie w/w przepisu jest także skutkiem naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i dokonanie jej w sposób dowolny i w konsekwencji uznanie, iż pomimo skali i obszerności odstępstw od projektu pierwotnego i występujących różnic w zakresie parametrów przestrzennych zabudowy, lokalizacji i sposobu usytuowania budynków, funkcji budynków, rozwiązań architektonicznych, wewnętrznego układu komunikacyjnego, powiązania inwestycji z drogami publicznymi i zwiększenia zagrożenia na ciągu pieszo-komunikacyjnym, wskaźników urbanistycznych oraz infrastruktury technicznej, przedłożony projekt zamienny zachowuje tożsamość z projektem pierwotnym i stanowi projekt zamienny do projektu pierwotnego podczas, gdy skala i obszerność odstępstw od projektu pierwotnego i występujących różnic w projektach świadczy o tym, iż oba projekty (obie inwestycje) stanowią projekty całkowicie od siebie odrębne. Jak zostało to wykazane powyżej, dokonując oceny zebranego materiału w sposób swobodny, nie zaś dowolny koniecznym jest zauważenie, że jednym z głównych celów inwestora była zmiana charakteru inwestycji, co też spowodowało, iż w rzeczywistości nowa inwestycja jest inwestycją odrębną od pierwotnej. Tym bardziej biorąc pod uwagę całokształt okoliczności temu towarzyszących.

Zdaniem skarżących organ administracji nie dostrzega, że inwestor od początku prowadzenia inwestycji zmierzał do wybudowania inwestycji jako typowo inwestycji mieszkaniowej, nie zaś mieszkaniowo-biurowej, jak założono w projekcie pierwotnym. Wskazuje na to szereg okoliczności. Niezwłocznie po zakończeniu 1-ego etapu prac (pierwszych 6 budynków mieszkalnych) inwestor wystąpił o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, umożliwiającego mu zmianę charakteru pozostałej do wykonania części inwestycji (2 budynków) z funkcji wyłącznie biurowych na mieszkalno-usługowe. Na etapie uzyskiwania pierwotnego pozwolenia na budowę inwestor nie uzyskałby pozwolenia na 8 budynków mieszkalnych ( 2 budynki, których dotyczy projekt zamienny, mimo przeznaczenia biurowo-mieszkalne, są w przeważającej części mieszkalne), a ponadto inwestorowi łatwiej było sprzedać lokale w 6 budynkach mieszkalnym z założeniem, że w ich najbliższym sąsiedztwie powstaną 2 budynki biurowe, a nie kolejne budynki mieszkalne.

W ocenie skarżących inwestor od samego początku założył, że inwestycja będzie realizowana w taki właśnie sposób - poprzez zrealizowanie inwestycji w znacznej części, a następnie zmianę tylko w zakresie części inwestycji poprzez zatwierdzenie projektu zamiennego. Inwestor bowiem, w ocenie skarżących nie uzyskałby pozwolenia na budowę na całą inwestycję, gdyby od początku była ona zaprojektowana w sposób, w jaki inwestor chce ją w istocie wykonać. Zdaniem skarżących projekt zamienny nie służy osiąganiu takich celów.

Zdaniem skarżących organ dopuścił się również naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 77 k.p.a. poprzez brak zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący polegający na braku zgromadzenia materiału dowodowego potwierdzającego aktualność i prawdziwość złożonego przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowalne. W niniejszej sytuacji istniało bowiem co najmniej uzasadnione przypuszczenie, iż w rzeczywistości oświadczenie inwestora jest nieaktualne lub nieprawdziwe, a inwestor nie dysponuje prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowalne, gdyż inwestycja w postaci wybudowania dwóch budynków, będących przedmiotem postępowania w sprawie zmiany pozwolenia na budowę ingeruje bezpośrednio we własność nieruchomości osób trzecich (członków wspólnoty mieszkaniowej). Co za tym idzie koniecznym jest, aby inwestor faktycznie uzyskał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowalne, w sposób określony w projekcie zamiennym, a tym samym koniecznym jest istnienie stosunku zobowiązaniowego pomiędzy inwestorem a wszystkimi współwłaścicielami nieruchomości, na której mają być wykonywane prace budowalne w postaci zgody na wykonywanie prac budowalne zgodnie z projektem zamiennym. Tymczasem ze zgromadzonego materiału dowodowego w sposób oczywisty wynika, iż taki stosunek zobowiązaniowy nie istnieje albowiem współwłaściciele nieruchomości sprzeciwiają się dokonaniu zmiany w pozwoleniu na budowę. Z kolei w konsekwencji braku dysponowania przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowalne w sposób wskazany we wniosku o zmianę pozwolenia na budowę organ winien odmówić zmiany pozwolenia na budowę w trybie art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowalne.

Organ dokonał również naruszenia przepisów postępowania tj. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez brak ustosunkowania się do zarzutu odwołania dotyczącego niekompletności projektu zamiennego. Skarżące zarzuciły bowiem, iż w projekcie nie wskazano w jaki sposób został spełniony przepis art. 105 punkt 4 zawarty w rozporządzaniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nie sposób jest bowiem uznać za odniesienie się do niniejszego zarzutu ogólnego stwierdzenia, iż w przypadku spełnienia warunków określonych w przepisach prawa, organy są zobligowane do wydania decyzji pozytywnej.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej "p.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Regułą jest, że w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Z istoty kontroli wynika, że legalność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd - w wyniku kontroli zaskarżonej decyzji - stwierdził, że jest ona zgodna z prawem, a zarzuty skargi nie mogły przynieść zamierzonego skutku. Sąd stwierdził również, że mające istotny wpływ na wynik sprawy ustalenia faktyczne poczynione przez organy są prawidłowe i Sąd przyjmuje je za własne.

Przedmiotem dokonywanej przez Sąd kontroli jest legalność decyzji Wojewody z 17 stycznia 2020 r., którą utrzymano w mocy zmieniającą decyzję Prezydenta Miasta z 3 marca 2011 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę zespołu mieszkaniowo-usługowego u zbiegu [..] i [..] w G. na terenie działek nr [..]-[..], zmienioną decyzją z 28 listopada 2013 r. o zatwierdzeniu zamiennego projektu zagospodarowania terenu i projektu budowlanego oraz udzielającej A. pozwolenia na budowę zespołu zabudowy mieszkaniowo-usługowej na terenie działek nr [..]-[..], u zbiegu [..] i [..] w G.

Jak wynika z akt sprawy ostateczną decyzją z 19 lipca 2019 r. Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany oraz projekt zagospodarowania terenu i udzielił A. pozwolenia na budowę zespołu mieszkaniowo-usługowego u zbiegu [..] i al. [..] na terenie działek nr [..]-[..], obejmującego budowę: sześciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi oznaczonych literami A, B, C, D, E, F, dwóch budynków biurowych z garażami podziemnymi oznaczonych literami A, B budynku fitness, wewnętrznego układu drogowego wraz ze zjazdem z [..], sieci i przyłączy kanalizacji sanitarnej, zbiornika retencyjnego, sieci drenażowej, sieci oświetleniowej, sieci energetycznej nn-0,4Kv i instalacji zewnętrznej zasilającej nn-0,4kV, sieci teletechnicznej i boisk sportowych oraz placu zabaw dla dzieci

Skarżąca Spółka wystąpiła do organu architektoniczno - budowlanego z wnioskiem o zmianę ostatecznej decyzji pozwolenie na budowę wydanej w dniu 3 marca 2011 r. zezwalającej na budowę zespołu mieszkaniowo-usługowego u zbiegu ulic [..] i [..] w G. na terenie działek nr [..]-[..]. Zakres zmian objętych wnioskiem dotyczył realizacji dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z lokalami handlowo usługowymi w parterze tych budynków, połączonych wspólną kondygnacją podziemną, stanowiącą parking podziemny z wjazdem od strony dz. nr [..] (projektowanych w miejsce dwóch budynków biurowych), a także budowę placu zabaw dla dzieci z boiskiem sportowym, siłownią zewnętrzną oraz samoobsługową stacją dla rowerów (w miejscu zaplanowanego budynku "Fitness"). Projekt zamienny objął również zmianę przebiegu kolidującej infrastruktury technicznej: sieci kanalizacji sanitarnej, sieci wodociągowej, sieci kanalizacji sanitarnej obsługującej budynek [..], likwidacji fragmentu napowietrznej sieci energetycznej wraz z nieczynnymi słupami oświetleniowymi.

Wskazać należy, że wniosek inwestora związany był z brzmieniem art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie którym istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej.

Najdalej idącym zarzutem skargi jest kwestionowanie przez skarżące możliwości dokonania zmiany ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż w ocenie skarżących dokonana w projekcie zamiennym skala i obszerność występujących odstępstw od projektu pierwotnego i występujących różnic w zakresie parametrów przestrzennych zabudowy, lokalizacji i sposobu usytuowania budynków, funkcji budynków, rozwiązań architektonicznych, wewnętrznego układu komunikacyjnego, powiązania inwestycji z drogami publicznymi i zwiększenia zagrożenia na ciągu pieszo-komunikacyjnym, wskaźników urbanistycznych oraz infrastruktury technicznej potwierdzają, że inwestycja zamienna jest całkowicie odrębna od inwestycji pierwotnej.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu wskazać należy, że zgodnie z art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Z treści tegoż przepisu wynika, że inwestor realizując dany obiekt, jest związany treścią decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i nie może w sposób istotny samodzielny zmieniać jej ustaleń. Swego rodzaju definicję istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego zawiera art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, w którym wymieniono odstępstwa, których wystąpienie wyklucza zakwalifikowanie ich do nieistotnych. Przepis ten udziela jednakże jedynie odpowiedzi na pytanie jakie odstępstwa od projektu mają charakter na tyle mało istotny, że nie wymagają uruchamiania procedury zmiany udzielonego pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, nie sposób jednakże w oparciu o jego treść ustalić, gdzie przebiega granica pomiędzy taką zmianą zamierzeń budowlanych inwestora, która będzie mogła zostać legalnie przeprowadzona w drodze instytucji zmiany udzielonego pozwolenia na budowę, a zmianą będącą de facto podjęciem nowej inwestycji uzasadniającej uzyskanie nowego pozwolenia na budowę, a nie zmienianie pozwolenia dotychczasowego. Przepis art. 36a reguluje zarówno tryb postępowania, jak i materialnoprawne przesłanki zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego, precyzując jednocześnie, co należy rozumieć przez istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Przepis ten ma niewątpliwie na celu przyspieszenie procesu inwestycyjnego przez ułatwienie inwestorowi dokonania zmian w projekcie budowlanym, który został już zatwierdzony, bez konieczności ponownego wszczynania skomplikowanej i czasochłonnej procedury wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z powyższego wynika, że skoro przepis ten dotyczy odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, to odstępstwa te muszą być powiązane z dotychczasowym projektem, stanowić jego zmianę (modyfikację, przekształcenie, przeobrażenie, ewolucję, odmianę), a nie mogą prowadzić do powstania zupełnie nowej materii budowlanej, powiązanej z pierwotnym projektem tylko osobą inwestora i miejscem lokalizacji inwestycji. Odmienne wykładanie tych przepisów stanowiłoby ich nadużycie w celu obejścia wymogów związanych z uzyskaniem nowego pozwolenia na budowę i rodziłoby cały szereg problemów praktycznych związanych chociażby z ustaleniem zakresu faktycznie udzielonych - poprzez wielokrotne i daleko idące "zmienianie" pierwotnego pozwolenia na budowę i zatwierdzonego nim projektu - zgód budowlanych (zob. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2018 r., II OSK 6/17, CBOSA). Zastosowanie przepisu art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, czyli dokonanie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę jest możliwe wyłącznie w przypadku tożsamości obiektu oznaczonego w pozwoleniu na budowę i obiektu, którego zamierzone odstępstwa dotyczą. Stosowanie tej regulacji nie może bowiem doprowadzić do wybudowania innego obiektu, choćby jego przeznaczenie było podobne czy nawet identyczne (zob. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r., II OSK 1264/15, CBOSA). Przepisy art. 36a Prawa budowlanego nie mają zastosowania po dokonaniu samowolnego odstępstwa do zatwierdzonego projektu budowlanego. Przesądzają one jedynie, że istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne tylko po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W przypadku nieuzyskania takiej decyzji ma zastosowanie art. 50 i 51 Prawa budowlanego (wyrok NSA z dnia 24 marca 2017 r., II OSK 1901/15, CBOSA).

Katalog istotnych odstępstw od projektu budowlanego zawiera z kolei przepis art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. W myśl tego unormowania istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie:

1) projektu zagospodarowania działki lub terenu, z wyjątkiem urządzeń budowlanych oraz obiektów małej architektury;

2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji obiektu budowlanego, z zastrzeżeniem ust. 5a;

3) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne, o których mowa w art. 1 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r., w tym osoby starsze;

4) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części;

5) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;

6) wymagającym uzyskania lub zmiany uzgodnień lub pozwoleń, które są wymagane do uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia:

a) budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, lub

b) przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1b.

Z zestawienia powyższych przepisów wynika, że dla zmiany udzielonego pozwolenia na budowę istotne znaczenie ma ustalenie zakresu i charakteru planowanej przez inwestora zmiany zamierzeń budowlanych. Zmiana decyzji w trybie w art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego jest bowiem dopuszczalna tylko w sytuacji istotnego odstąpienia od zatwierdzonego pierwotnie projektu budowlanego, zaś w przypadku gdy zakres zmian prowadzi do powstania zupełnie nowego obiektu, to wówczas uzasadnione jest uzyskanie na jego wybudowanie pozwolenia na budowę, a nie dokonanie zmiany udzielonego wcześniej pozwolenia na budowę. Innymi słowy rzecz ujmując - zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczyć może tylko takich odstępstw, który mają charakter istotny i nie stanowią o przedstawieniu przez inwestora nowego zamierzenia inwestycyjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 14 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 1257/18). Decyzja zmieniająca wydana na podstawie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego powinna nawiązywać w swojej treści do pozwolenia na budowę, którego przedmiot rozstrzygnięcia zmienia, a więc dotyczyć zmian tylko w zatwierdzonym uprzednio w projekcie budowlanym w zakresie wskazanym w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego.

Wydana w przedmiotowej sprawie decyzja zmieniająca niewątpliwie nawiązuje do pierwotnego pozwolenia na budowę tj. decyzji Prezydenta Miasta z 3 marca 2011 r., a rodzaj zmian (zmiana zamierzonego sposobu użytkowania dwóch spośród ośmiu realizowanych w ramach inwestycji budynków) mieści się w katalogu istotnych odstępstw z art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego.

Wbrew twierdzeniom skarżących nie sposób przyjąć, aby w wyniku projektowanych zmian powstał zupełnie inny obiekt czy bardziej inny zespół obiektów, niż ten na który wydano pozwolenie na budowę z 3 marca 2011 r., skoro inwestycja nawiązuje do zatwierdzonego tymi decyzjami projektu budowlanego, a zmiany odnoszą się do postanowień tego projektu. Obiekt objęty pozwoleniem na budowę oraz zmianą pełni tą samą funkcję (dalej efektem realizacji inwestycji będzie zespół budynków mieszkalno-usługowych), zmianie uległy parametry zabudowy w zakresie wysokości dwóch budynków pierwotnie przeznaczonych na pomieszczenia biurowe, a aktualnie na mieszkalno-usługowe, co pociągnęło za sobą konieczność zmiany wewnętrznych układów ścian, jak również wysokości budynków (pomieszczenia mieszkalne są niższe niż biurowe), a także konieczność zaprojektowania m.in. balkonów. Oba nowoprojektowane budynki pozostają w tej samej lokalizacji, przy zmienionym usytuowaniu względem kierunków (obecnie północ-południe, w miejsce wschód-zachód), co jak wykazuje dołączona do projektu analiza przesłaniania i zacieniania nie spowoduje zaciemniania sąsiadujących już zrealizowanych budynków.

Uzasadnienie i argumentacja skargi nie zdołały podważyć stanowiska orzekających organów, że wprowadzone zmiany dotyczą obiektu już wcześniej zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę, nie zaś nowego obiektu. Projektowane zmiany nie wymagały więc uzyskania pozwolenia na budowę, a wyłącznie zatwierdzenia projektu zamiennego. Stąd zarzut naruszenia art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego uznać należy za nietrafny.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z 28 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 6/17, gdzie przyjęto, że "niedopuszczalne jest uzyskanie w trybie określonym w art. 36a ust. 1 p.b. pozwolenia na przeprowadzenie nowej inwestycji odrębnej od uwzględnionej w ramach pierwotnego pozwolenia na budowę, natomiast jeśli wniosek inicjujący postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia faktycznie odnosi się jedynie do nawet daleko idących, ale tylko zmian w zatwierdzonym uprzednio projekcie budowlanym, to brak jest ograniczeń co do zakresu postulowanych zmian".

Dostrzega Sąd, że zmiany pierwotnego projektu budowlanego w zakresie objętym wnioskiem są daleko idące, jednak nie przychyla się Sąd do stanowiska skarżących, że wobec zakresu zmian powstanie nowa, odrębna, niepowiązania z pierwotnym projektem budowalnym inwestycja.

Tryb procedowania złożonego wniosku w oparciu o przepis art. 36a Prawa budowlanego uznać należy za właściwy.

Dokonując oceny przeprowadzonego przez organy postępowania zaznaczyć należy, że jak stanowi art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy art. 32-35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany.

Z powyższego wynika, iż inwestor, który chce dokonać istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, musi uzyskać nową decyzję pozwoleniu na budowę, ograniczoną tylko do tych aspektów inwestycji, które mają ulec zmianie. Decyzja o zmianie pozwolenia na budowę jest decyzją uprawniającą do rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych (objętych przedmiotową zmianą), a zatem jest w pewnym sensie rozstrzygnięciem, o którym mowa w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia na budowę wszczynane jest w sprawie nowej w stosunku do rozstrzygniętej wcześniej decyzją o pozwoleniu na budowę, lecz jest ograniczone merytorycznie tylko do zakresu dokonywanej zmiany projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ, prowadząc postępowanie odnośnie do zmiany pozwolenia na budowę, nie dokonuje ponownej oceny całego zamierzenia budowlanego. Jest on bowiem związany ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, a nowe postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu zamiennego może dotyczyć jedynie wprowadzonych do niego zmian.

W art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego ustawodawca wyraźnie wskazał, że art. 32-35 stosuje się odpowiednio jedynie do zakresu zmian. Nie jest zatem wymagane ponowne badanie kwestii całości inwestycji, a zasadne jest ograniczenie się do zakresu wyznaczonego przez zmianę. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że organy obu instancji dokonały słusznej wykładni przepisów w tym zakresie przeprowadziły ocenę złożonego wniosku o zmianę jedynie w zakresie zmiany, a nie weryfikowały całości realizacji inwestycji.

Zakres oceny wnioskowanej zmiany determinowany jest treścią art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego:

1. Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z:

a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu,

b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,

c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie:

a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,

b) informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b,

c) kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego,

d) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10;

4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych oraz aktualność zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Organy orzekające dokonując oceny wnioskowanej zmiany z treścią obowiązującego w dacie wydawania decyzji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uznały, że zaproponowane rozwiązania są zgodne z planem. Skarżące nie kwestionują tej oceny, a jedynie wywodzą, że zmiany zapisów miejscowego planu dokonano na wniosek inwestora, a zatwierdzenie projektu zamiennego nie byłoby możliwe w dacie wydawania pierwotnej decyzji w 2011 r. W tym miejscu skarżącym wskazać należy, że nie jest rolą Sądu dokonywanie oceny intencji inwestora, ani rozważanie czy pierwotny wniosek o udzielenie pozwolenia był zgodny z zamiarami czy też nie. Natomiast dostrzega Sąd, że upływ czasu pomiędzy decyzją z 2011 r. a złożonym wnioskiem o zmianę w roku 2017 mógł spowodować modyfikację zamiarów co do ostatecznej realizacji prowadzonej inwestycji. Ponadto przepisy prawa nie zabraniają, a wręcz gwarantują wolność każdemu właścicielowi nieruchomości w jej zagospodarowaniu i zabudowaniu wedle własnych zamiarów, pod warunkiem zgodności takich planów z przepisami. Nie ulega wątpliwości, że wszystkie przewidziane projektem zamiennym prace budowlane odbywać się będą na działkach, których wyłącznym właścicielem jest A. i Miasto godzące się na te roboty. Domaganie się w złożonej skardze uzyskania przez inwestora zgody od skarżących dla realizacji zamierzonych robót nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach, natomiast ewentualne roszczenia pomiędzy skarżącymi a inwestorem winny zostać rozstrzygnięte na drodze postępowania cywilnego. Kwestionowanie praw do konkretnych działek i zakresu dysponowania czy wykonywania służebności nie podlega ocenie w niniejszym postępowaniu. Sąd administracyjny nie jest właściwy do oceny roszczeń tego typu. Także zarzuty skargi odnoszące się do tych kwestii zostaną pominięte w niniejszym uzasadnieniu. Podobnie kwestie bezpieczeństwa w ruchu kołowym na terenie zespołu mieszkalno-usługowego pozostają poza niniejszą sprawą, gdyż projekt zamienny tej kwestii nie dotyczy. Rozwiązania drogowe zostały ustalone w ostatecznej decyzji z 2011 r. i ukazane w zatwierdzonym tą decyzją projekcie budowlanym.

Finalnie zdaniem Sądu przedstawiony projekt budowlany zgodny jest z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Szczegółowej oceny zatwierdzonych rozwiązań z zapisami planu dokonał organ odwoławczy, a Sąd uznaje je za prawidłowe.

Inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016r. poz. 71), a zatem wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2017r. poz. 1405). Do projektu załączono decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach z 24 listopada 2010r. orzekającą o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W uzupełnieniu projektu złożono pismo Wydziału Środowiska z 6 kwietnia 2018 r. informujące, iż termin ważności w/wym. decyzji upłynął z dniem 11 grudnia 2016 r. Jednak z uwagi na fakt, iż dla przedsięwzięcia objętego w/wym. decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zatwierdzono projekt budowlany i wydano pozwolenie na budowę, a w projekcie zamiennym przewiduje się zmniejszenie powierzchni przewidzianych do realizacji w ramach inwestycji, to zgodnie z art. 72 ust. 2 pkt 1 a lit. a) ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, w ocenie organów planowana inwestycja nie wymaga uzyskania nowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Sąd podziela takie stanowisko.

Kolejno oceny wymaga zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Tutaj skarżące kwestionują przepis § 105 pkt 4 rozporządzeni Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie stanowiący, że stanowiska postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne, należy sytuować na poziomie terenu lub na kondygnacjach dostępnych dla tych osób z pochylni, z uwzględnieniem warunków, o których mowa w § 70. Trudno uznać zasadność tego zarzutu skoro w projekcie zamiennym została przewidziana realizacja 4 miejsc dla osób niepełnosprawnych i znajdują się one na poziomie terenu. Kwestionowanie przez skarżące zasadności lokalizacji miejsc postojowych ogólnodostępnych oraz dla klientów sklepów i usług w parkingu podziemnym nie znajduje uzasadnienia, gdyż aktualnie większość galerii handlowych stosuje takie rozwiązania i w godzinach otwarcia miejsca są dostępne dla klientów, a ewentualne ograniczenia dotyczą godzin nocnych. Nie jest sprzeczne z prawem stosowanie takich rozwiązań. Także bilans miejsc postojowych dla całej inwestycji został szczegółowo przeanalizowany przez organ odwoławczy, a skład orzekający podziela te ustalenia i przyjmuje za własne.

Odnosząc się do zarzutów o utracie ważności uzgodnień od gestorów sieci wskazać należy, że projekt zamienny nie dotyczy zmian w zakresie zapewnienia dostępu do sieci uzbrojenia terenu. Nie ma więc podstaw do żądania od inwestora przedłożenia nowych uzgodnień, zwłaszcza, że jak na wstępie podkreślono ocenie w trybie procedowania art. 36a Prawa budowlanego podlega część inwestycji objętej projektem zamiennym. W projekcie zamiennym na str. 2 wskazane zostało, że nie zmienione pozostają wszystkie zapotrzebowania na media, energię oraz ilości odprowadzanych ścieków.

Pozostałe wymogi z cytowanego przepisu art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego także projekt zamienny w całości spełnia.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, a Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie dostrzegł uchybień uzasadniających wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Organy prowadzące postępowanie prawidłowo ustaliły stan faktyczny i prawny sprawy oraz dokonały właściwej wykładni przepisów prawa. Wbrew zarzutom skargi Wojewoda całościowo odniósł się do każdego zarzutu podniesionego przez skarżące.

W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę, o czym orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.