Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 48/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 49  ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Gabriela Nowak Asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi Starosty S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazania przeprowadzenia robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] października

2008 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Starosty S. od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Z. z dnia [...] lipca 2008 r. [...] nakazującej Staroście S. przeprowadzenie robót budowlanych, tj. oczyszczenie korony murów i przypór z porastającej roślinności, zabezpieczenie oraz wzmocnienie korony murów i przypór, zabezpieczenie i wzmocnienie więźby dachowej, naprawę pokrycia dachowego, w terminie do 31 grudnia 2008 r., przy [...] zlokalizowanym na działce geodezyjnej nr ew. [...] w C., który jest wpisany do rejestru zabytków pod numerem [...], decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Z. z dnia [...] maja 1963 r. – uchylił zaskarżoną decyzję w części określającej termin nakazanych prac i w tym zakresie wyznaczył nowy termin do 30 czerwca 2009 r. oraz utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałej części.

W uzasadnieniu decyzji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podał, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., wydaną w wyniku przeprowadzonej w dniu [...] maja 2008 r. kontroli przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami w [...], zlokalizowanym na działce geodezyjnej nr ew. [...] w C., nakazał Staroście S. przeprowadzenie przy wymienionym zabytku robót budowlanych w terminie do 31 grudnia 2008 r.

Z odwołaniem od powyższej decyzji wystąpił Starosta S., argumentując, że wskazany w decyzji termin wykonania nakazanych prac jest nierealny, w związku z koniecznością uzyskania właściwych pozwoleń na przeprowadzenie tych prac, zbliżający się okres jesienno-zimowy oraz potrzebę zabezpieczenia stosownych środków finansowych na przeprowadzenie nakazanych prac.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, że zabytkowy [...], jako obiekt o bardzo interesującej formie schyłkowej architektury [...] oraz oryginalnych proporcjach, a także świetnym sklepieniu [...], jest posadowiony na działce geodezyjnej nr ew. [...] w C., której właścicielem jest Skarb Państwa, reprezentowany przez Starostę S.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wydanej po przeprowadzeniu kontroli w zabytkowym [...] stanowi art. 4 pkt 2 oraz art. 49 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W protokole pokontrolnym stwierdzono zły stan techniczny więźby dachowej i pokrycia dachu oraz miejscowe porastanie roślinności na koronie murów i przyporach. W odniesieniu do tych ustaleń, uzasadniając decyzję, organ pierwszej instancji wskazał na bezzwłoczną konieczność podjęcia prac konserwatorskich i budowlanych przy przedmiotowym budynku, z uwagi na realne zagrożenie zniszczeniem tego cennego zabytku, wyznaczając termin realizacji tych prac do dnia 31 grudnia 2008 r.

Organ odwoławczy podtrzymał zaskarżoną decyzję w części przeprowadzenia nakazanych prac, natomiast stwierdził, że wyznaczony w decyzji termin przeprowadzenia tych prac jest warunkiem niewykonalnym, bowiem [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wskazał w decyzji na obowiązek uzyskania, przed rozpoczęciem nakazanych prac, pozwolenia na budowę, określonego przepisami ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz pozwolenia konserwatorskiego, wynikającego z art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, biorąc pod uwagę proces uzyskania właściwych pozwoleń oraz wskazane przez skarżącego argumenty polegające na wyłonieniu wykonawców, okres jesienno-zimowy, który jest wyłączony z działań inwestorskich oraz potrzebę zabezpieczenia na te działania środków w budżecie Starostwa, uznał wskazane argumenty za wystarczające, aby ze względu na niewykonalność nakazanych prac w terminie orzeczonym zaskarżoną decyzją uchylić tę część decyzji i w tym zakresie wyznaczyć stronie nowy termin ich ostatecznego wykonania.

Skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Starosta S., zarzucając naruszenie przepisów art. 49 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jak i art. 11 kpa – wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i wyznaczenie nowego terminu wykonania nakazanych prac do dnia 31 grudnia 2010 r.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja, jak również decyzja poprzedzająca nie naruszają prawa.

Sąd podziela stanowisko organu wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a nie podziela zarzutów skargi.

Postępowanie administracyjne przeprowadzone przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, wykazało, że niezbędne jest wykonanie określonych prac i robót w celu zapobieżenia zniszczeniu zabytkowego [...] posadowionego na działce geodezyjnej o nr ew. [...] w C., której właścicielem jest Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę S. W związku z powyższym [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nakazał Staroście S., jako właścicielowi zabytku, niezwłoczne wykonanie robót budowlanych do dnia 31 grudnia 2008 r. Decyzję tę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylił zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2008 r., w zakresie terminu wykonania nakazanych prac zabezpieczających, określając nowy terminy ich wykonania do dnia 30 czerwca 2009 r., w pozostałym zakresie decyzję organu pierwszej instancji utrzymał w mocy.

W świetle ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), opieka nad zabytkiem ma charakter zindywidualizowany. Odpowiedzialny za jej realizację jest bowiem aktualny dysponent zabytku, czyli jego aktualny właściciel lub posiadacz. Zatem wskazać należy, że wpisanie budynku do rejestru zabytków nakłada na właścicieli lub użytkowników obowiązek przestrzegania rygorów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Obowiązek sprawowania przez właściciela opieki nad zabytkiem został przez ustawodawcę określony w art. 5 powołanej ustawy. Rola dysponenta zabytku sprowadza się do starannego postępowania w stosunku do zabytku, jak najdłuższego utrzymania zabytku w jak najlepszym stanie oraz jak najlepsze jego wykorzystanie dla dobra ogółu ze względu na jego walory historyczne czy naukowe. Zatem zabytek przestaje być tylko i wyłącznie prywatnym dobrem jego właściciela, którego interesy zostają z tego względu wyraźnie ograniczone, zaś treść ustawowego ograniczenia sygnalizuje przepis art. 140 kc.

W niniejszej sprawie materialną podstawą prawną decyzji stanowił przepis art. 49 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, z którego wynika, że wojewódzki konserwator zabytków może decyzją nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wynikający z tytułu własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku. Z brzmienia tego przepisu wynika, że decyzja podejmowana w tym zakresie przez organ administracyjny ma charakter uznaniowy i zależy od tak zwanego uznania administracyjnego. Zatem jeżeli decyzja w tej materii została wydana prawidłowo w ramach uznania administracyjnego, Sąd nie ma podstaw prawnych do kwestionowania jej legalności.

Główny zarzut skargi sprowadza się do kwestii terminu na przeprowadzenie nakazanych prac konserwatorskich i robót budowlanych określonego przez organ. Zważyć jednakże należy, że decyzja organu I instancji wydana w dniu [...] lipca 2008 r. określała termin wykonania robót budowlanych do dnia 31 grudnia 2008 r., zaś decyzją organu odwoławczego z dnia [...] października 2008 r. termin ten został prolongowany do dnia 30 czerwca 2009 r. Zatem w ocenie Sądu Starosta mając siedemnaście miesięcy na uzyskanie właściwych pozwoleń na przeprowadzenie nakazanych prac, wyłonienie wykonawców, pozyskanie odpowiednich środków finansowych oraz przeprowadzenie prac zabezpieczających i wykonanie robót budowlanych, mógł w tym czasie wywiązać się z obowiązku konserwatorsko-restauratorskiego i robót budowlanych, nałożonego na niego zaskarżonymi decyzjami. Wobec tego wydanie decyzji, mającej na celu wyegzekwowanie od właściciela zabytku działań zapobiegających niszczeniu zabytku, jest zgodne z powinnością organów ochrony zabytków, bowiem stosownie do art. 4 pkt 2 powołanej ustawy, ochrona zabytków polega w szczególności na zapobieganiu przez organy administracji publicznej zagrożeniom, mogącym spowodować uszczerbek dla ich wartości. Wojewódzki konserwator zabytków dysponuje wykształconą w zakresie historii sztuki i architektury kadrą pracowników i jest w stanie obiektywnie ocenić – w oparciu o zebrany materiał dowodowy – jaki termin jest potrzebny na usunięcie stanu zagrożenia zniszczenia zabytku lub istotnego uszkodzenia zabytku.

Nie ulega wątpliwości, że nakazane prace przy zabytkowym [...] w C. stanowią znaczne obciążenie finansowe dla właściciela, jednakże argumenty natury ekonomicznej, a nie prawnej nie mogą być przesłanką do rezygnacji z działań dążących do zachowania substancji i wartości zabytkowej przedmiotowego budynku, w momencie ich realnego zagrożenia postępującą degradacją.

Zgodnie z ogólną zasadą, przewidzianą w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jest obciążenie obowiązkiem finansowania prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytkach przez podmioty posiadające tytuł prawny do dysponowania zabytkiem, w tym ich właścicieli, przy czym sprawowanie opieki nad zabytkami, w tym finansowanie prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku, do którego tytuł prawny posiada jednostka samorządu terytorialnego, jest zadaniem własnym tej jednostki. Dysponenci zabytków mogą jednak ubiegać się o dotacje na sfinansowanie kosztów powyższych prac i robót, udzielane przez organy państwowe (Ministra Kultury oraz wojewódzkich konserwatorów zabytków), jak i organy stanowiące gmin i powiatów.

Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu podniesionych przez skarżącego zarzutów, Sąd uznał, że nie dają one podstaw do postawienia organom orzekającym zarzutu dowolności i podważenia legalności zapadłych w sprawie decyzji, bowiem oba wydane rozstrzygnięcia nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.