Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SAB/Gl 220/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność organu  - art.149 par.1a ustawy - PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 36, art. 37
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 24d ust. 13-15
journal: Dz.U. 2016 poz 1793
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jedn.
article: art. 3 par. 2 pkt 8
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Jużków Sędzia WSA Iwona Wiesner po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 września 2019 r. sprawy ze skargi S. C. na bezczynność Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Katowicach w przedmiocie rozpoznania wniosku o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych za granicą 1. stwierdza bezczynność organu, 2. stwierdza, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. w pozostałym zakresie skargę oddala, 4. zasądza od Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Katowicach kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) na rzecz strony skarżącej tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 11 kwietnia 2019 r. o sygn. akt II GSK 245/19 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 listopada 2018 r. sygn. akt IV SAB/Gl 167/18 w sprawie ze skargi S. C. na bezczynność Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Katowicach (dalej jako: NFZ) w przedmiocie rozpoznania wniosku o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych za granicą i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że Strona w dniu [...] r. złożyła wniosek do NFZ o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej będących świadczeniami gwarantowanymi, udzielanych na terytorium innego niż Rzeczypospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej. Następnie pismami z [...] i [...] r. organ wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku przez złożenie oryginału orzeczenia o stopniu niepełnosprawności bądź jego uwierzytelnionego odpisu. Następnie pismami z [...] r., z [...] r. i z [...] r. organ wezwał opiekuna prawnego wnioskodawcy do przedłożenia postanowienia o całkowitym ubezwłasnowolnieniu strony oraz o ustanowieniu dla niego opiekuna prawnego. W piśmie z [...] r. spółka "A" s.r.o. poinformowała organ, że w dniu podpisania wniosku strona nie była osobą ubezwłasnowolnioną. Kolejnymi pismami - z [...] r., z [...] r. i z [...] r. organ wezwał opiekuna prawnego wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku o podpis osoby upoważnionej do złożenia wyjaśnień, przesłanie informacji od świadczeniodawcy, czy udzielenie świadczenia wynikało ze wskazań medycznych, a także informacji umożliwiających zidentyfikowanie procedur zastosowanych u świadczeniodawcy w związku ze znieczuleniem ogólnym. Strona uzupełniła brakującą dokumentację medyczną. Następnie pismem z [...] r. organ wezwał stronę do uzupełnienia pisma z [...] r. o podpis osoby upoważnionej do złożenia wyjaśnień tj. opiekuna prawnego wnioskodawcy, w terminie 14 dni od daty doręczenia pisma. W wyznaczonym terminie wskazany brak został uzupełniony. Nadto w toku postępowania organ wielokrotnie informował wnioskodawcę o przedłużeniu rozpoznania sprawy z uwagi na jej charakter i prowadzone postępowanie wyjaśniające (pismo z [...] r., z [...] r., z [...] r., z [...] r., z [...] r., z [...] r., z [...] r., z [...] r., z [...] r., z [...] r., z [...] r. i z [...] r.).

W dniu [...] r. strona skierowała do Centrali Narodowego Funduszu Zdrowia ponaglenie żądając wyznaczenia terminu załatwienia sprawy; [...] r. wniosła skargę na bezczynność Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ zarzucając organowi naruszenie art. 8, art. 12 i art. 35 § 1 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej k.p.a.), a także art. 42d ust. 15 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych (t. j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1793 ze zm.). Skarżący wniósł o: zobowiązanie organu I instancji do wydania decyzji administracyjnej w terminie 14 dni od daty doręczenia przez sąd akt organowi; orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie na jego rzecz od organu sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 powołanej ustawy; zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

Natomiast w skardze z [...] r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący S. C., reprezentowany przez przedstawiciela ustawowego, zarzucił Dyrektorowi Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w Katowicach bezczynność w przedmiocie rozpoznania wniosku o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych za granicą zarzucając mu naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 8, 12, 35 § 1 i 4 Kodeksu postępowania administracyjnego; art. 42d ust 15 ustawy o świadczeniach. Wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie od organu na rzecz skarżącego odpowiedniej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że w dniu [...] r. skarżąca, złożyła wniosek o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej, będących świadczeniami gwarantowanymi, udzielonych na terytorium innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej, na podstawie art. 42b ustawy o świadczeniach. Wniosek ten był złożony prawidłowo i zawierał wszystkie ustawowo wymagane dane, a braki w dokumentacji zostały uzupełnione w terminie wyznaczonym w tym celu. Mimo tego organ nie rozpoznał sprawy w terminie to jest do [...] r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalanie skargi. Wskazał, że postępowanie związane z rozpatrywaniem wniosku o zwrot kosztów świadczenia opieki zdrowotnej - ze względu na swoją specyfikę - wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, przestrzegania procedur właściwych dla wydatkowania środków publicznych, z zachowaniem ich transparentności; w 2017 r. wpłynęło 5.762 wniosków o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych poza granicami kraju, wydano 5.714 decyzji administracyjnych (stan na [...] 2017 r.). Z zakresu świadczeń stomatologicznych udzielonych osobom niepełnosprawnym wpłynęło 517 wniosków, opiewających na kwotę [...] zł. Od początku 2018 r. wpłynęło 3.085 wniosków o zwrot kosztów świadczeń, z czego 195 wniosków dotyczyło świadczeń stomatologicznych udzielonych w znieczuleniu ogólnym osobom niepełnosprawnym (najczęściej zamieszkującym w domach pomocy społecznej), osobom ubezwłasnowolnionym częściowo lub całkowicie. W sprawach tych pojawiły się wątpliwości co do zasadności udzielania świadczeń w znieczuleniu ogólnym co powodowało konieczność badania szczegółowego okoliczności; wystąpiły trudności wynikające z tego, że świadczenia zostały udzielone przez lekarzy niemających prawa do wykonywania zawodu na terenie Republiki Czeskiej, wnioski podpisywane były przez osoby ubezwłasnowolnione, bądź też składane były przez osoby, którym nie udzielono świadczeń. Odnotowano także problemy związane z brakiem jednoznacznego określenia posiadacza rachunku bankowego. W zaistniałej sytuacji organ pismem z [...] r. złożył zawiadomienie o możliwości popełnienia przestępstwa określonego w art. 286 § 1 i art. 270 Kodeksu karnego. Z omówionych względów, rozstrzygnięcie kolejnych wniosków o zwrot poniesionych kosztów świadczeń - w szczególności świadczeń stomatologicznych udzielonych osobom niepełnosprawnym w znieczuleniu ogólnym - poprzedzone było dogłębną analizą. Ponadto organ podniósł, że w dniu [...] r. została wydana decyzja administracyjna orzekająca zwrot poniesionych kosztów świadczeń opieki zdrowotnej do kwoty refundowanej na terytorium RP.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylonym wyrokiem uznał, że organ nie pozostawał bezczynny na żadnym etapie procedowania. W sposób ciągły i systematyczny zapoznawał się z dokumentacją przedstawioną przez stronę i wzywał do jej uzupełniania. W ocenie WSA, takie działanie organu było usprawiedliwione, ponieważ w jego wyniku miało dojść do rozdysponowania środków publicznych.

W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Skarżącego NSA uchylił powyższy wyrok. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z przepisów art. 42d ust. 13-15 ustawy o świadczeniach wynika, że terminy do wydania decyzji w sprawie zwrotu kosztów opieki zdrowotnej udzielonych poza granicami kraju są różne - w zależności od konieczności lub nie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz udziału krajowego punktu kontaktowego do spraw transgranicznej opieki zdrowotnej, działającego w innym niż Rzeczpospolita Polska państwie członkowskim Unii Europejskiej. W związku z wniesieniem skargi na bezczynność organu obowiązkiem Sądu I instancji było stwierdzenie, który ze wskazanych przepisów wyznaczał termin załatwienia sprawy i obliczenie tego terminu zgodnie z zasadami określonymi w art. 42d ust. 14 ww. ustawy. Dopiero na tej podstawie Sąd mógł stwierdzić, czy w okolicznościach rozpatrywanej sprawy termin został przez organ zachowany - a w razie stwierdzenia, że termin został przekroczony - czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast WSA nie dopełnił tej powinności oraz nie wyjaśnił relacji pomiędzy powołanymi uregulowaniami a zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego określającymi terminy załatwiania spraw. W szczególności nie wypowiedział się co do tego, czy art. 42d ust. 15 zdanie drugie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wyłącza uprawnienie organu do wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. - a jeśli tak - czy to ograniczenie dotyczy wyłącznie przypadków, gdy organ przekroczył termin 6 miesięcy dokonując ustaleń przy udziale krajowego punktu kontaktowego do spraw transgranicznej opieki zdrowotnej, działającego w innym państwie członkowskim UE (art. 42d ust. 15 zd. pierwsze powołanej ustawy), czy także przypadków, gdy organ prowadził postępowanie wyjaśniające bez udziału takiego podmiotu (art. 42d ust. 14 powołanej ustawy). Kwestie te wymagały rozstrzygnięcia w kontekście powołanego wcześniej art. 37 §1 pkt 1 k.p.a., który bezczynność organu wiąże nie tylko z niedochowaniem terminu ustawowego, ale również terminu wskazanego w skierowanym do strony zawiadomieniu o niezałatwieniu sprawy w terminie podstawowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia.

Podkreślić również należy, że zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Ponadto Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Wskazać także należy, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.

W świetle przepisu art. 37 § 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje się, że bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.),

Wnosząc do organu administracji publicznej żądanie określonej treści, strona może domagać się rozstrzygnięcia o swoich prawach i obowiązkach na podstawie i w granicach zakreślonych obowiązującymi przepisami prawa, przy zachowaniu ogólnych zasad regulujących problematykę terminów załatwiania spraw administracyjnych. Dla stwierdzenia stanu bezczynności nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich przyczyn akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym lub też niezawinionym brakiem działania organu, przy czym okoliczności te mogą mieć znaczenie w razie rozstrzygania przez sąd o konieczności zastosowania oraz skali środków mających dyscyplinować organ przed popadaniem w powyższy stan na przyszłość.

Poza tym zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest oceną prawną dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną, o której mowa w powołanym przepisie należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciąży na sądzie, któremu przekazano sprawę do ponownego rozpoznania i może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (por. m.in. wyroki NSA: z 3.09.2008 r., sygn. akt I OSK 1311/07 oraz z 17.01.2012 r., sygn. akt I OSK 158/11). Na zasadzie art. 153 tej ustawy ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba ze przepisy prawa uległy zmianie.

Stwierdzić należy, że przepisy prawa mające w sprawie zastosowanie nie uległy zmianie, co oznacza, że organy jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekając w niniejszej sprawie jest związany stanowiskiem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego przywołanym wyżej i nie może wyrazić poglądu odmiennego od zawartego w pisemnym uzasadnieniu wyroku NSA. Ponownie rozpatrując sprawę Sąd winien w pierwszej kolejności ustalić w jakim terminie organ winien rozpatrzyć wniosek skarżącej, czy w terminie 60 dni zakreślonych w art.42d ust. 14 czy 6 miesięcy, w art. 42d ust. 15 ustawy o świadczeniach.

Zgodnie z art. 42a pkt 1 ustawy Fundusz finansuje koszty świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych poza granicami kraju na zasadzie zwrotu kosztów, o którym mowa w art. 42b. Następnie art. 42b ust. 1 ustawy stanowi, że świadczeniobiorca jest uprawniony do otrzymania od Funduszu zwrotu kosztów świadczenia opieki zdrowotnej, będącego świadczeniem gwarantowanym, udzielonego na terytorium innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej, zwanego dalej "zwrotem kosztów". Natomiast według art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy świadczeniobiorcy przysługują świadczenia gwarantowane z zakresu leczenia stomatologicznego. Ponadto art. 42d ust. 1 ustawy mówi, że decyzję administracyjną w sprawie zwrotu kosztów wydaje, na wniosek świadczeniobiorcy lub jego przedstawiciela ustawowego, zwany dalej "wnioskiem o zwrot kosztów", dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie zgodnie z art. 42d ust. 12 - ust. 17 oraz ust. 19 ustawy wniosek o zwrot kosztów składa się w terminie 6 miesięcy od dnia wystawienia rachunku za świadczenie opieki zdrowotnej, którego dotyczy ten wniosek.

Stosownie do art. 42d ust. 13 ustawy o świadczeniach w przypadku gdy rozpatrzenie wniosku o zwrot kosztów nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, decyzję wydaje się w terminie 30 dni od dnia wszczęcia postępowania. Jednakże w przypadku, gdy rozpatrzenie wniosku o zwrot kosztów wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, wydanie decyzji, zgodnie z art. 42d ust. 14 ustawy o świadczeniach - następuje w terminie 60 dni od dnia wszczęcia postępowania. Przy czym, do biegu terminu nie jest wliczany: 1) okres upływający od dnia wezwania świadczeniobiorcy do uzupełnienia wniosku do dnia otrzymania tego uzupełnienia przez oddział wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia albo do dnia bezskutecznego upływu terminu wyznaczonego na uzupełnienie wniosku, 2) okres upływający od dnia wysłania zapytania do instytucji krajowej do dnia otrzymania przez oddział wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia odpowiedzi tej instytucji. Natomiast w przypadku, gdy rozpatrzenie wniosku o zwrot kosztów wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przy udziale krajowego punktu kontaktowego do spraw transgranicznej opieki zdrowotnej, działającego w innym niż Rzeczpospolita Polska państwie członkowskim Unii Europejskiej, zwrot kosztów albo wydanie decyzji odmawiającej zwrotu kosztów następuje - zgodnie z art. 42d ust. 15 ustawy o świadczeniach - w terminie 6 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Jeżeli w powyższym terminie nie dokonano ustaleń pozwalających na jednoznaczne określenie kwoty zwrotu kosztów należnej świadczeniobiorcy, zwrot kosztów następuje niezwłocznie po upływie tego terminu w wysokości odpowiadającej kwocie, którą należy uznać w danym przypadku za najbardziej prawdopodobną podstawę zwrotu kosztów. W postępowaniu wątpliwości rozstrzyga się na korzyść świadczeniobiorcy.

Zatem, co wskazano wyżej - terminy do wydania decyzji w sprawie zwrotu kosztów, o których mowa w art. 42d ust. 13-15 ustawy o świadczeniach - są różne w zależności od konieczności lub nie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz udziału krajowego punktu kontaktowego do spraw transgranicznej opieki zdrowotnej, działającego w innym niż Rzeczpospolita Polska państwie członkowskim Unii Europejskiej.

Okoliczność, że w tej sprawie doszło do przewlekłości postępowania prowadzonego przez Dyrektora Śląskiego oddziału NFZ w sprawie realizacji wniosku o zwrot kosztów leczenia stomatologicznego w Czechach przyznał tut. Sąd w wyroku z 16 września 2019 r. o sygn. akt III SAB/Gl 224/19.

Skarżący bowiem złożył wniosek o zwrot kosztów świadczenia [...] r. wraz z załącznikami w postaci faktury nr [...] i [...], kopii orzeczenia o niepełnosprawności, dokumentacji medycznej, tłumaczenia procedur. Zawiadomieniem z [...] r. został powiadomiony o postępowania admini-stracyjnego w sprawie zwrotu świadczenia i prawem zapoznania się z aktami sprawy. Natomiast pismami z [...] r. i z [...] r. organ wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku przez złożenie oryginału orzeczenia o stopniu niepełnosprawności bądź jego uwierzytelnionego odpisu; pismami z [...] r., z [...] r. i z [...] r. organ wezwał opiekuna prawnego wnioskodawcy do przedłożenia postanowienia o całkowitym ubezwłasnowolnieniu strony oraz o ustanowieniu dla niego opiekuna prawnego. W piśmie z [...] r. spółka "A" s.r.o. poinformowała organ, że w dniu podpisania wniosku strona nie była osobą ubezwłasnowolnioną. Kolejnymi pismami - z [...] r., z [...] r. i z [...] r. organ wezwał opiekuna prawnego wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku o podpis osoby upoważnionej do złożenia wyjaśnień, przesłanie informacji od świadczeniodawcy, czy udzielenie świadczenia wynikało ze wskazań medycznych, a także informacji umożliwiających zidentyfikowanie procedur zastosowanych u świadczeniodawcy w związku ze znieczuleniem ogólnym. Strona uzupełniła brakującą dokumentację medyczną. Następnie pismem z [...] r. organ wezwał stronę do uzupełnienia pisma z [...] r. o podpis osoby upoważnionej do złożenia wyjaśnień tj. opiekuna prawnego wnioskodawcy, w terminie 14 dni od daty doręczenia pisma. W wyznaczonym terminie wskazany brak został uzupełniony. Natomiast w toku postępowania organ wielokrotnie informował wnioskodawcę o przedłużeniu rozpoznania sprawy z uwagi na jej charakter i prowadzone postępowanie wyjaśniające (pismo z [...] r., z [...] r., z [...]r., z [...]r., z [...] r., z [...] r., z [...]r., z [...]r., z [...]r., z [...]r., z [...]r. i z [...]r.). Takie działanie organu spowodowało skierowanie [...]r. przez skarżącego ponaglenia w sprawie na podstawie art. 37 kpa. Tym samym sąd doszedł do przekonania, że w sprawie organ zakreślił termin 60 dni do jej załatwienia (art. 42d pkt 14) ale termin ten uległ przedłużeniu w związku z wezwaniami organu, które ostatecznie zostały dopełnione w [...]r.

Przyjmując, że z bezczynnością organu mamy do czynienia, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji. Ustawodawca nie definiuje pojęcia "rażącego naruszenia prawa" przyjętego w tym przepisie. Zatem dokonując jego oceny sąd kieruje się zasadami logiki, doświadczenia życiowego i zawodowego, w kontekście celu przepisu, przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności sprawy i dyrektyw doktrynalnych oraz praktyki. Jak wskazuje się w orzecznictwie, bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność organu. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne, a przy tym pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Ponadto za bezczynność z rażącym naruszeniem prawa nie jest uznawana sytuacja, w której do niezałatwienia sprawy dochodzi z powodu błędnych działań organu wynikających z oceny wniosku strony (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 1256/16, wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r. sygn. akt I OSK 296/15, wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 961/16, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2863/15, wyrok NSA z 14 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2806/12).

Nie budzi wątpliwości, że w niniejszej sprawie doszło do znacznego przekroczenia terminu załatwienia sprawy wskazanego w art. 42d ust. 14 ustawy. Z zestawienia dat wynika, że trwało ono od [...] r. do [...] r, czyli prawie 14 miesięcy. Kwestią jednak kluczową jest ocena, czy to naruszenie ma charakter "rażący" w rozumieniu art. 149 § 1a ppsa. Zauważyć należy, że wniosek skarżącej był typowy i jeden z wielu rozpatrywanych przez organ w roku 2017. Nie wymagał kontaktu z krajowa jednostką kontaktowa do spraw transgranicznej opieki zdrowotnej działającego w Czechach. Na każde wezwanie skarżąca uzupełniała wniosek przedstawiając żądane dokumenty, również sporządzone przez świadczeniodawcę czeskiego. Z kolejnych pism nie wynika jakie czynności musiały być wykonane, że postepowanie nie mogło zostać zakończone, chociaż już w [...] r. organ wezwał skarżącego do zapoznania z aktami w trybie art. 10 kpa. Organ nie wyjaśnił też jaki to wyjątkowy charakter miała prowadzona sprawa skoro nie mogła zostać załatwiona bezzwłocznie po uzupełnieniach wniosku. Z przedłożonych sądowi akt nie wynika jakie czynności wykonywał organ w tym czasie i co weryfikował, skoro w aktach brak jakiegokolwiek potwierdzenia tych działań; poza wezwaniami brak jakiejkolwiek aktywności organu w weryfikowaniu treści wniosku.

Okoliczności te sprawiają, że należało stwierdzić bezczynność o charakterze rażącym, niemożliwą do zaakceptowania w państwie prawnym, niepozostawiająca wątpliwości i wymagająca napiętnowania. Rzeczona bezczynność nie była wynikiem złej woli organu, ale wadliwej organizacji pracy organu. Organ nie poinformował nawet skarżącego na jakiej podstawie prawnej przedłuża czas trwania postepowania. Sądowi jest wiadome z urzędu, na podstawie oświadczenia pełnomocnika organu, że w 2017 r. wpłynęło do Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ 5762 wniosków o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych poza granicami kraju, które są rozpatrywane wg kolejności wpływu. funkcjonowania demokratycznego państwa prawa. W przedmiotowej sprawie organ administracji pierwszej instancji od momentu wszczęcia postępowania nie podejmował czynności zmierzających do wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. W konsekwencji w oparciu o ten sam materiał dowodowy organ zwrócił skarżącemu koszty leczenia.

Wyjaśnić należy, że przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej ma charakter głównie kompensacyjny. Ma ono niejako zrekompensować stratę, jaką poniosła strona na skutek bezczynności organu. W związku z tym wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym powinno się nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Oceny tej nie zmienia przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej z urzędu. Sąd rozpatrujący skargę na bezczynność powinien podjąć czynności wyjaśniające odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi. Skarżący w tej kwestii nie przedstawił żadnego uzasadnienia.

Wskazać przy tym należy, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 ppsa, jest jednym z dwóch alternatywnych środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi. Wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu, przy czym środki te występują wobec siebie w ramach alternatywy zwykłej. Wybór sądu powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. Dopiero gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność: zwalczenia bezczynności organu oraz zdyscyplinowania organu (por. wyrok NSA z 8.02. 2017r. sygn. akt I OSK 1314/16, LEX nr 2255883 oraz wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2017r. sygn. akt I OSK 1506/16,LEX nr 2273053).

Sąd nie znalazł podstaw do przyznania skarżącemu żądanej sumy pieniężnej, gdyż środek ten ma charakter fakultatywny, a wobec wydania pozytywnej dla skarżącego decyzji zastosowanie dolegliwości pieniężnej nie jest uzasadnione.

Pełnomocnik skarżącego wystąpił również o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. O kosztach postępowania, orzeczono na podstawie art. 206 ppsa, korzystając z prawa do ich miarkowania. Sąd uznał, że kwota [...] zł, stanowiąca połowę przewidzianego rozporządzeniem wynagrodzenia będzie adekwatna do poniesionych przez pełnomocnika kosztów oraz nakładu pracy w postaci sporządzenia ponaglenia i skargi.

Zgodnie z przywołanym wyżej przepisem prawnym Sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Nadto określając wysokość wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika procesowego Sąd uwzględnia zarówno stopień zawiłości sprawy jak i nakład pracy radcy prawnego (adwokata), przyczyniający się do wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym jak i wyjaśnienia istotnych zagadnień prawnych, które mogą budzić wątpliwości judykatury bądź doktryny. Określenie wysokości wynagrodzenia fachowego pełnomocnika powinno następować także z uwzględnieniem czasu poświęconego na przygotowanie się do prowadzenia sprawy, liczby stawiennictw w sądzie, w tym na rozprawach i posiedzeniach.

Mając na uwadze powyższe Sąd postanowił zasądzić 1/2 stawki minimalnej z tytułu wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego stronę skarżącą. Orzekając w tym zakresie wzięto pod uwagę, iż w tut. Sądzie zawisło wiele spraw o tożsamym stanie faktycznym i prawnym (jak chociażby za sygn. akt: III SAB/Gl 205/19, IV SAB/Gl 69/17, IV SAB/Gl 58/17), w których występuje ten sam pełnomocnik, a złożone skargi oraz pisma procesowe były podobnej treści. Oznacza to, że nakład pracy pełnomocnika w niemal tożsamych sprawach był mniejszy, niż gdyby każda z tych spraw była sprawą jednostkową. Ustalając wysokość wynagrodzenia Sąd uwzględnił także brak aktywnego działania w sprawie przez pełnomocnika, po ponownym rozpoznaniu sprawy. Aktywność ta sprowadzała się do odbioru korespondencji. Pełnomocnik nie składał żadnych nowych pism procesowych i nie występował na rozprawie. Co prawda obecność na rozprawie ani składanie pism procesowych nie są obowiązkiem pełnomocnika, niemniej jednak, zdaniem Sądu, mają one wpływ na ocenę poniesionego nakładu pracy i uzasadniają miarkowanie kosztów.

Tym samym powtórzenia wymaga, że mając na uwadze, iż przed tutejszym Sądem prowadzona jest duża liczba spraw o podobnym charakterze, w których strony skarżące są reprezentowane przez tego samego profesjonalnego pełnomocnika, a sporządzane w tych sprawach pisma procesowe są praktycznie tożsame, gdyż różnią się jedynie terminami w jakich dokonywane są określone czynności procesowe, a także, że postępowaniach sądowych, które zostały zakończone przed tutejszym Sądem w pierwszej kolejności, koszty zastępstwa procesowego zostały zasądzone z uwzględnieniem nakładu pracy pełnomocnika (przykładowo sprawy o sygn. akt: III SAB/Gl 224/19 dot. Przewlekłości postępowania NFZ wobec skarżącego), to zasadzając kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, nie doszło do uchybienia poczuciu sprawiedliwości czy zasadzie słuszności.

W tym stanie rzeczy Sąd postanowił zasądzić na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania w łącznej wysokości [...] zł, stanowiące 1/2 stawki minimalnej z tytułu wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego stronę skarżącą w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, stosownie do przepisu art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).

Mając powyższe na uwadze powyższe uwarunkowania prawne i faktyczne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł jak sentencji.