Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3644/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-05-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 782
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Sędziowie sędzia WSA Tomasz Wykowski, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 maja 2016 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego W. P. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] (dalej również: "Wojewoda" lub "organ") z [...] sierpnia 2015 r., nr [...] (dalej również: "zaskarżona decyzja"). Decyzją tą Wojewoda, po rozpoznaniu odwołań W. P. (dalej również: "skarżący") oraz Gminy S., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] (dalej również: "Starosta") Nr [...] z [...] maja 2015 r. ustalającą odszkodowanie na rzecz W. P. w wysokości 250 152 zł za nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. 0,2085 ha i nr [...] o pow. 0,0893 ha w obrębie [...], gm. S., wydzieloną pod drogę publiczną. .

II. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

II.1. W dniu [...] lipca 2007 r. wydana została przez Wójta Gminy S., na wniosek W. P., decyzja Nr [...] zatwierdzająca podział nieruchomości opisanej w KW nr [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], gmina S. W wyniku tego podziału wyodrębnione zostały między innymi działki ewidencyjne nr [...] o pow. 0,2085 ha i [...] o pow. 0,0893 ha z obrębu [...], gmina S., wydzielone pod publiczną drogę gminną. W związku z tym. iż ww. decyzja podziałowa stała się ostateczna, przedmiotowe działki, stanowiące pierwotnie własność skarżącego, przeszły na własność Gminy S. na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 782 ze zm.; dalej: u.g.n.).

II.2. Pomiędzy skarżącym a Gminą S. toczyły się negocjacje w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania należnego skarżącemu na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. Z protokołu negocjacji z 11 marca 2014 r. wynika, że strony nie doszły do porozumienia. Poprzedni właściciel gruntów zaproponował wysokość odszkodowania w wysokości 160 zł/m² natomiast przedstawiciel Gminy S. zaproponował kwotę 100 zł/m². W związku z takim wynikiem negocjacji skarżący 27 marca 2014 r. wystąpił do Starosty [...] z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego i ustalenie odszkodowania za wydzieloną nieruchomość.

II.3. Starosta zlecił sporządzenie operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowemu J. K. (uprawnienia państwowe Nr [...]). Rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym z dnia 28 sierpnia 2014 r. ustalił wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości na kwotę 273 976 zł. Uwagi do tego operatu zgłosiła Gmina S. oraz skarżący. Rzeczoznawca majątkowy w pismach z 18 listopada 2014r. i 8 grudnia 2014r. ustosunkował się do zarzutów stron oraz dostarczył zamienny operat szacunkowy, skorygowany na datę 18 listopada 2014 r. W operacie tym rzeczoznawca majątkowy ustalił wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości na kwotę 250 152 zł. W dniu 29 stycznia 2015 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną z udziałem biegłego J. K. W dniu 12 marca 2015 r. pełnomocnik skarżącego złożył pismo, w którym zakwestionował sporządzony operat szacunkowy. Do pisma tego dołączono kopię operatu szacunkowego z dnia 15 lutego 2015 r. sporządzonego na zlecenie skarżącego przez rzeczoznawcę majątkowego D. M. (nr uprawnień [...]). Kopia ta nie zawierała pieczęci i podpisu rzeczoznawcy majątkowego (równocześnie Sąd stwierdza, że w aktach administracyjnych znajduje się oryginał tego operatu zawierający pieczęć oraz podpisy – tom 2/4 akt). W dniu 19 marca 2015 r. Starosta przeprowadził rozprawę administracyjną (bez udziału biegłego J. K.). Dnia 2 kwietnia 2015 r. do Starostwa Powiatu [...] wpłynęło pismo pełnomocnika skarżącego, w którym stwierdził, że domaga się ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość w wysokości 419 898,00 złotych.

II.4. Uzasadniając wskazaną na wstępie decyzję z [...] maja 2015 r. Starosta wskazał, że w związku m. in. z art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalił wysokość odszkodowania za przedmiotową nieruchomość na poziomie kwoty ustalonej w skorygowanym na dzień 18 listopada 2014r. operacie szacunkowym wykonanym przez rzeczoznawcę majątkowego J. K. tj. 250 152 zł. Starosta wskazał, że zgodnie z art. 75 k.p.a. operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb przedmiotowego postępowania jest jednym z dowodów w sprawie i tak jak każdy dowód podlega ocenie przez organ administracji publicznej, stosownie do art. 77 k.p.a. W szczególności na podstawie art. 80 k.p.a. rozpoznając sprawę organ administracji ma prawo i obowiązek ocenić dowodową wartość operatu szacunkowego, zbadać czy przedłożona opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Złożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy winien spełniać nie tylko wymogi formalne takiego dokumentu, określone w rozporządzeniu, ale musi opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości. W związku z powyższym Starosta sprawdził i dokonał analizy przedmiotowego operatu szacunkowego. Ocena opinii biegłego J. K. została dokonana tylko pod względem formalno-prawnym, ponieważ organ nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, bowiem nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Organ powinien natomiast dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać na przykład czy został sporządzony przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione. Mając na uwadze powyższe Starosta stwierdził, że treść przedmiotowego operatu szacunkowego jest zgodna z § 36 i § 56 ust. 1 Rozporządzenia a także zgodnie z art. 134 ust. 2 u.g.n. Rzeczoznawca majątkowy przedstawił sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym określił prawidłowo przedmiot, zakres, cel wyceny oraz daty istotne dla określenia wartości nieruchomości, podstawy formalne wyceny oraz źródła danych o nieruchomości, opisał stan nieruchomości, wskazał przeznaczenie wycenianej nieruchomości, dokonał szczegółowej analizy i charakterystyki rynku nieruchomości, uzasadnił wybór podejścia, metody i techniki, przedstawił obliczenia wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny z uzasadnieniem. W celu określenia wartości gruntu jako przedmiotu prawa własności przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze i metodę korygowania ceny średniej, z uwzględnieniem transakcji sprzedaży gruntów pod drogi publiczne, mogących stanowić materiał porównawczy. Mając powyższe na uwadze Starosta [...] nie znalazł podstaw do zakwestionowania skorygowanego na datę 18 listopada 2014 r. operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego J. K.

II.5. Od powyższej decyzji Starosty odwołalnie złożył W. P. oraz Gmina S. Obie strony zakwestionowały opisany wyżej operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. K.

II.6. Wojewoda utrzymując w mocy decyzję Starosty z [...] maja 2015 r. wskazał w szczególności, że operat wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego stanowi w sprawie dowód pomocny przy ustalaniu wysokości odszkodowania. Określenie wartości nieruchomości stanowiącej podstawę ustalenia odszkodowania następuje zgodnie z wymogami u.g.n. i Rozporządzenia. Rzeczoznawca majątkowy J. K. sporządzając operat z 28 sierpnia 2014 r. uznał, iż istnieje możliwość stosowania dla celów wyceny tej nieruchomości cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi. Dokonując wyboru podejścia, metody i techniki szacowania rzeczoznawca zdecydował się na określenie wartości nieruchomości podejściem porównawczym i metodą korygowania ceny średniej. Wartość gruntu ustalona została w wysokości 250.152,00 zł. Należy zauważyć, że instytucja przewidziana w art. 98 u.g.n. - obok nabycia w drodze umowy sprzedaży, czy wywłaszczenia - jest jedną z form pozyskiwania terenów na cele publiczne. Uregulowanie zawarte w art. 98 u.g.n. mieści się w konstytucyjnym pojęciu wywłaszczenia przez fakt, iż w wyniku wydzielenia ostateczną decyzją o podziale działek gruntu pod drogę następuje pozbawienie dotychczasowego właściciela własności tych działek. Kluczowym dowodem w postępowaniu w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania jest operat szacunkowy, który tak jak każdy inny dowód w sprawie podlega ocenie organu administracji publicznej. Ocena ta nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ organ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak, zgodnie z art. 75 k.p.a., dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, badając czy został on sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, czy zawiera wszystkie wymagane przepisami prawa elementy treści, czy jest spójny i logiczny - a w konsekwencji na podstawie art. 80 k.p.a. ocenić wartość dowodową sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego.

Podstawą ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie jest operat szacunkowy z dnia 28 sierpnia 2014 r. wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego J. K., który zdaniem organu odwoławczego nie pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa, stanowiącymi zasady jego sporządzenia. Wojewoda stwierdził, że wyceniana działka, na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział, stanowiła część nieruchomości przeznaczonej pod drogi. Przeznaczenie przedmiotowej działki określa decyzja Wójta Gminy S. nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości wg miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi S. (uchwała nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] marca 2003 r. opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr [...] , poz. [...]z dnia [...].11.2003 r. 2006 r.). Wojewoda podczas analizy operatu nie stwierdził braków formalnych, błędów obliczeniowych, ani wewnętrznych niespójności wyceny, które pozwoliłyby na zakwestionowanie ustaleń operatu. Rzeczoznawca stwierdził, że ww. działki stanowią gminne drogi publiczne i posłużył się w wycenie transakcjami dotyczącymi nieruchomości drogowych. Kwestie sporne zostały wyjaśnione przez rzeczoznawcę m.in. w piśmie z 8 grudnia 2014 r. (k. 134). Wartości współczynników dla poszczególnych cech rynkowych uległy w nowym operacie zmianie, z uwagi na inne wagi cech, przyjęte przez biegłego w operacie zamiennym. Ponieważ zaś dobór nieruchomości porównawczych należy do kompetencji autora wyceny, operat - w braku uchybień formalnych - należy uznać za przydatny i wiarygodny dowód wartości ww. nieruchomości. Wojewoda przeanalizował także kontroperat wykonany w dniu 15 lutego 2015 r. na zlecenie W. P. przez rzeczoznawcę majątkowego D. M. Wojewoda stwierdził, że brak jest uwag do ww. operatu. Dalsze kwestionowanie założeń wyceny w powyższym zakresie wiązałoby się z merytoryczną oceną operatu, do której nie jest uprawniony organ administracji publicznej. Z akt sprawy nie wynika, aby którakolwiek ze stron wystąpiła o ocenę operatu do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w trybie przewidzianym w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Operat powinien być sporządzony zgodnie z art. 175 ust. 1 u.g.n. w korelacji z § 36 ust. 6 Rozporządzenia. Wojewoda podniósł również, że ustalenie wysokości odszkodowania jest zasadniczym problemem w postępowaniach odszkodowawczych. Z tego względu operat szacunkowy stanowi najważniejszy dowód w tym postępowaniu. Z uwagi na jego wagę musi on zostać poddany wnikliwej ocenie przez organy administracyjne, przy zapewnieniu stronom możliwości pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu. Prawo to może zostać zrealizowane tylko i wyłącznie poprzez gwarancję oceny tego dowodu. Opinia rzeczoznawcy majątkowego wymaga wiadomości specjalnych i tym samym ma walor opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Ta forma ustalania i dowodzenia istotnej okoliczności sprawy nie jest jednak wiążąca dla organów orzekających i nie wyłącza ogólnych reguł postępowania dowodowego określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Wojewoda podniósł również, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Ocena operatu szacunkowego nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć owych wiadomości specjalnych. Jeśli organ administracji prowadzący postępowanie administracyjne mógłby wiążąco zweryfikować we własnym zakresie wszystkie ustalenia i oceny zawarte w operacie szacunkowym, to w takim przypadku, operat ten traciłby ustawowy walor opinii z zakresu wiadomości specjalnych, wynikający z art. 7 i art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 84 §1 k.p.a. Organ powinien natomiast dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym tj. zbadać, czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione. Żadne argumenty nie przemawiają jednak za tym, jak już wspomniano, aby organy administracji rozpoznające sprawę na podstawie tego dokumentu nie mogły samodzielnie ocenić jego wartości dowodowej, przy czym przepis art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wyłącza uprawnienia organu prowadzącego postępowanie do oceny operatu szacunkowego, jako dowodu z opinii biegłego. Reasumując Wojewoda stwierdził, że zarzuty stron postępowania nie stanowią powodu do podważenia prawidłowości operatu.

III.1. W skardze złożonej na wskazaną na wstępie decyzję Wojewody W. P. reprezentowany przez adwokata zarzucił:

a) rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie, w szczególności art. 77 § 1 k.p.a, art. 80 k.p.a. zw. z art. 140 k.p.a. polegające na nierozpatrzeniu materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie - zaniechaniu dokonania oceny merytorycznej operatów szacunkowych znajdujących się w aktach sprawy - operatu szacunkowego J. K. z dnia 28 sierpnia 2014 r. i operatu szacunkowego D. M. z dnia 15 lutego 2015 r. - bez uzasadnienia takiego stanowiska w treści skarżonej decyzji;

2) rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie, w szczególności art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. zw. z art. 140 k.p.a. polegające na zaakceptowaniu sytuacji, gdy decyzja Starosty z dnia [...] maja 2015 r. o ustaleniu odszkodowania w wysokości 250 152 zł wydana została w oparciu o operat szacunkowy J. K. z dnia 28 sierpnia 2014 r. sporządzony na zlecenie organu administracji publicznej i dla niego korzystny, przy pominięciu operatu szacunkowego z dnia 15 lutego 2015 r. sporządzonego na zlecenie strony postępowania – W. P., bez uzasadnienia takiego stanowiska w treści skarżonej decyzji;

3) rażące naruszenie art. 130 ust. 1 u.g.n. polegające na ustaleniu odszkodowania sprzecznie z dyrektywami określonymi w tym przepisie tj. według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu i według jej wartości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o:

1) uchylenie skarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewodzie [...], lub

2) zmianę skarżonej decyzji poprzez ustalenie odszkodowania wg kwoty ustalonej w operacie szacunkowym D. M. z dnia 15 lutego 2015 r.

III.2. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie powołując się na argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.).

IV.2. Na wstępie należy wskazać, że w świetle art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Dokonywanie oceny pod kątem zgodności z prawem oznacza z kolei, że sąd administracyjny sprawując wymiar sprawiedliwości bada legalność, a nie celowość działalności administracji publicznej. Badanie to sprowadza się do oceny zgodności z prawem zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej w trzech płaszczyznach, a mianowicie: a) respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych, b) dochowania wymaganej prawem procedury c) zgodności działania z prawem materialnym (por. np. uzasadnienie uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). Uzupełniająco należy wskazać, że sąd administracyjny dokonuje rzeczonej oceny legalności działania administracji publicznej na podstawie akt sprawy (art. 133 p.p.s.a.). Oznacza to w szczególności, że sąd zasadniczo nie czyni własnych ustaleń faktycznych, a orzeka na podstawie stanu faktycznego wynikającego z akt administracyjnych (argumentum ex art. 106 § 3 p.p.s.a; por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2014 r., II OSK 2546/12, CBOSA; J. Jagielski, M. Jagielska, R. Stankiewicz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 3 wyd., Warszawa 2015, s. 567). W aspekcie ustaleń faktycznych obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest natomiast przede wszystkim dokonanie oceny, czy materiał dowodowy został przez organ prawidłowo zebrany i oceniony (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2015 r., II GSK 789/14, CBOSA). Równocześnie należy zwrócić uwagę na okoliczność, że wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

IV.3.1. Spór w niniejszej sprawie między skarżącym a organem koncentruje się wokół kwestii, czy organ ustalając wysokość odszkodowania dochował wszelkich wymogów procedury administracyjnej związanych z obowiązkiem wnikliwego wyjaśnienia sprawy (który to obowiązek wynika m. in. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 oraz art. 107 § 1 k.p.a.). W realiach niniejszej sprawy obowiązek ten dotyczył przede wszystkim oceny operatu szacunkowego sporządzonego przez J. K. Zdaniem Sądu, organy tym wymaganiom proceduralnym nie sprostały.

IV.3.2. Zdaniem Sądu, wbrew stanowisku przyjętemu w zaskarżonej decyzji, rola organu administracji nie ogranicza się do oceny sporządzonej wyceny wyłącznie pod względem zachowania warunków formalnych dokumentu. Stwierdzenie, że organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż przyjął to rzeczoznawca majątkowy. Organ administracji może natomiast, jest wręcz do tego obowiązany, jako jedyny podmiot uprawniony do oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy (por. np. wyrok NSA z dnia 23 października 2014 r., I OSK 534/13, CBOSA). Ponadto, należy mieć na uwadze, że proces wyceny nieruchomości powinien być poprzedzony wnikliwą analizą rynku nieruchomości, w tym wszechstronną, opartą na wszelkich dostępnych danych, analizą cen występujących na tym rynku, bowiem ustalenie wartości nieruchomości wymaga wiadomości specjalnych, którymi niewątpliwie dysponuje rzeczoznawca majątkowy. Sporządzony przez niego operat szacunkowy stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość. W związku z tym uznać należy, że rzeczoznawca ma pewien wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, skoro organ dokonuje tego określenia na podstawie sporządzonego przez niego oszacowania nieruchomości. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego, bowiem o wysokości odszkodowania decyduje właściwy organ i to on ocenia wiarygodność otrzymanej opinii, na nim też spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnego za nią odszkodowania. Jeżeli zatem przyjęta w operacie szacunkowym wartość nieruchomości nasuwa uzasadnione wątpliwości, to organ zobowiązany jest podjąć w tym zakresie dodatkowe czynności. Może między innymi zwrócić się do innego rzeczoznawcy o dokonanie wyceny tej samej nieruchomości lub do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzonego operatu (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2008 r., I OSK 852/07, CBOSA). W ocenie Sądu, źródłem takich uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości wykonanej wyceny może być przede wszystkim inny operat szacunkowy dotyczący tej samej nieruchomości i sporządzony dla tego samego celu, czyli tzw. kontroperat (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2014 r., I OSK 2706/12, CBOSA). Złożenie takiego dowodu do akt sprawy obliguje organ administracji publicznej do podjęcia dodatkowych czynności dowodowych. Dotyczy to w szczególności sytuacji, gdy różnice co do wartości nieruchomości między operatem sporządzonym na zlecenie organu, a operatem sporządzonym na zlecenie strony są istotne. Konieczność podjęcia takich działań dowodowych wynika z zasady prawdy obiektywnej (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.) oraz zasady, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość winno odpowiadać co do zasady wartości rynkowej tej nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 134 ust. 1 u.g.n.). Zdaniem Sądu, trudno pogodzić z zasadą zaufania do działań organów władzy publicznej (art. 2 Konstytucji RP oraz art. 8 k.p.a.) sytuację, w której organ z jednej strony podkreśla niemożność merytorycznej kontroli operatu szacunkowego sporządzonego na jego zlecenie z uwagi na wiedzę specjalną i szczególną pozycję rzeczoznawcy majątkowego (zbliżoną do statusu osoby zaufania publicznego), a z drugiej strony uznaje za nieistotne dla rozstrzygnięcia sporządzenie kontroperatu. Przecież ten drugi operat też został sporządzony z wykorzystaniem tej samej wiedzy specjalnej, a nadto nie można z góry zakładać, że autor tego operatu działał nierzetelnie lub nieprofesjonalnie (w świetle zasady preasumptio boni viri). Brak wnikliwego wyjaśnienia w takim przypadku rzeczywistej wartości nieruchomości (a tym samym należnego stronie odszkodowania) godzi również w zasadę ogólną przekonywania (art. 11 k.p.a.). W szczególności strona może mieć w takim przypadku uzasadnione przekonanie, że sprawa nie została rzetelnie wyjaśniona, a wycena przyjęta przez organ nie odpowiada wartości rynkowej nieruchomości.

IV.3.3. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że operat szacunkowy sporządzony przez D. M. nie tylko był formalnie poprawny (co przyznał Wojewoda wprost w zaskarżonej decyzji), ale sporządzony został przy zastosowaniu tego samego podejścia (porównawczego) i metody (korygowania ceny średniej) co operat sporządzony przez J. K. Pomimo tego różnica w wycenie jest znacząca (wedle D. M. wartość nieruchomości to 340 537 zł, zaś według J. K. 250 152 zł). Zaniechanie przez Starostę i Wojewodę jakichkolwiek działań zmierzających do wyjaśnienia tak istotnych rozbieżności w wycenach przesądza o zasadności zarzutu naruszenia art. 7, 77 § 1, art. 80 k.p.a. W szczególności organy ani nie wystąpiły o dodatkowe wyjaśnienia do biegłego, ani nie dopuściły dowodu z opinii innego rzeczoznawcy majątkowego.

IV.3.4. Rozpoznając sprawę ponownie Starosta zleci sporządzenie operatu szacunkowego innemu rzeczoznawcy majątkowemu. Organ I instancji winien przy tym przesłać nowemu biegłemu kopie obu sporządzonych dotychczas operatów (tj. autorstwa J. K. i D. M.) oraz kopie dokumentów pochodzących od stron i zawierających zarzuty stron pod adresem tych operatów. Nowy biegły powinien oczywiście sporządzić własny operat, a nie oceniać poprzednie operaty, jednakże dokumenty te mogą stanowić istotne źródło wiedzy dla tego biegłego na temat kwestii spornych między stronami. Po sporządzeniu nowego operatu Starosta wyznaczy stronom odpowiedni termin na zgłoszenie ewentualnych uwag do tego operatu. W razie wpłynięcia takich uwag, Starosta zobowiąże rzeczoznawcę majątkowego do wnikliwego odniesienia się do zastrzeżeń stron. Ponadto, Starosta rozważy, czy w sprawie nie zajdą okoliczności uzasadniające przeprowadzenie rozprawy z udziałem biegłego (art. 89 § 2 k.p.a.).

IV.3.5. Bezzasadne są natomiast zarzuty skargi dotyczące aktualności operatu J. K. Po pierwsze, operat, który był podstawą orzekania, został sporządzony na dzień 18 listopada 2014 r. jako operat zamienny. Po drugie, dla odstąpienia od zasady aktualności operatu szacunkowego przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia konieczne jest wykazanie, że doszło do zmiany uwarunkowań prawnych lub istotnej zmiany czynników, o których mowa w art. 154, u.g.n., w tym istotnej zmiany cen nieruchomości (art. 158 ust. 2 u.g.n.). Tymczasem skarżący ani w odwołaniu ani w postępowaniu przed Wojewodą nie wykazał, że do takiej istotnej zamiany cen nieruchomości w okresie 12 miesięcy doszło. Reasumując, Wojewoda nie miał uzasadnionych powodów do występowania do rzeczoznawcy majątkowego o wyjaśnienie tej kwestii.

IV.3.5. Zakres postępowania dowodowego, które musi być ponownie przeprowadzone (tj. sporządzenie nowego operatu szacunkowego), uzasadnia uchylenie również decyzji organu I instancji (art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a.).

IV.4. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461 ze zm.) w zw. z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800). Na koszty te składają się wpis (200 zł) oraz wynagrodzenie adwokata (240 zł).

V. Mają powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.