Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 542/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 71 ust. 1 pkt 2,  art. 71a  ust. 1-4
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 2 ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 93 poz 888
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane

SENTENCJA

Dnia 8 września 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 8 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 października 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 498/20 w sprawie ze skargi T. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 października 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 498/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na zaskarżoną decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie dotyczącej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", [...], na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., umorzył z urzędu w całości postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego, wybudowanego na działce nr geod. [...] przy ul. [...] w P., na budynek mieszkalny.

Organ I instancji ustalił, że brak jest podstaw kwestionowania legalności budowy ww. budynku. Ponadto budynek ten jest całkowicie opróżniony i nieużytkowany. Z uwagi na zły jego stan techniczny, nie ma możliwości jego użytkowania ani jako budynku gospodarczego, ani budynku mieszkalnego. Organ wyjaśnił, że prowadzenie ewidencji gruntów i budynków oraz czuwanie nad aktualnością danych w niej zawartych nie należy do zadań organu nadzoru budowlanego, dlatego wniosek skarżącej o przeprowadzenie dowodu na okoliczność kiedy przedmiotowy budynek został w ewidencji oznaczony jako mieszkalny o symbolu "m" jest bezzasadny.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła skarżąca.

Zaskarżoną decyzją [...] WINB utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do podważenia oceny organu I instancji, zgodnie z którą przedmiotowy budynek jest nieużytkowany. W odniesieniu do argumentacji skarżącej, która wskazywała, że budynek był wcześniej użytkowany jako mieszkalny, WINB stwierdził, iż nawet jeśli w przeszłości doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania to w chwili obecnej pozostaje to bez wpływu na postępowanie organu powiatowego, gdyż obecnie przedmiotowy budynek nie jest użytkowany ani jako mieszkalny, ani jako gospodarczy. W ocenie WINB, prawidłowo umorzono postępowanie w niniejszej sprawie.

Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżąca, domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 71a ust. 1-4 i art. 71 ust. 3 oraz art. 50, art. 51, art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego; art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 13 października 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 498/20, oddalając skargę, wskazał, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części sprowadza się do potrzeby ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęte lub zaniechane działanie w obiekcie budowlanym lub w jego części związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego sposobu użytkowania. Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego (art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego) rozumieć zatem należy wszelkie działania lub zaniechania zmieniające dotychczasowy sposób korzystania z obiektu oraz wpływające na jego przeznaczenie, warunki techniczno-budowlane lub otoczenie. Chodzi zatem o działalność, która niezależnie od zmiany przeznaczenia obiektu budowlanego prowadzi do zmiany wewnętrznych lub zewnętrznych warunków korzystania z tego obiektu.

W przedmiotowej sprawie organ powiatowy ustalił, że przedmiotowy budynek jest nieużytkowany, co zostało potwierdzone dokumentacją fotograficzną dołączoną do akt administracyjnych sprawy.

Ponadto Sąd wskazał, że organy w trakcie postępowania dotyczącego legalności budowy ww. budynku poszukiwały wszelkiej dokumentacji dotyczącej przedmiotowych budynków, zarówno w archiwum Urzędu Gminy K., jak i w Archiwum Państwowym w P.. Zwracano się do tych jednostek o jakiekolwiek dokumenty dotyczące przedmiotowej zabudowy. Uzyskano odpowiedź negatywną. W ocenie Sądu należało więc przyjąć, że nie odnaleziono zarówno dokumentów związanych z legalnością budowy budynku, jak i ze zmianą sposobu użytkowania przedmiotowego budynku. Brak jest bowiem jakichkolwiek dokumentów, dotyczących użytkowania przedmiotowego budynku.

Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że nawet jeżeli w przeszłości doszło do samowolnej zmiany sposoby użytkowania obiektu to w chwili obecnej pozostaje to bez wpływu na postępowanie organu powiatowego, gdyż obecnie przedmiotowy budynek nie jest użytkowany ani jako budynek gospodarczy, ani budynek mieszkalny (por. wyrok WSA w Łodzi z 25 września 2015 r., II SA/Łd 657/15), zatem wszystkie zarzuty skarżącej okazały się bezzasadne.

Następnie Sąd powołał się na treść art. 105 § 1 K.p.a. i wskazał, że z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Wobec stwierdzenia, że nie zachodzą podstawy do nałożenia jakichkolwiek obowiązków organ prawidłowo zakończył postępowanie administracyjne decyzją umarzającą postępowanie.

Sąd wskazał również, że dowód z przesłuchania świadka ma charakter uzupełniający i jego przeprowadzenie jest zasadne, jeśli w sprawie występują istotne wątpliwości, których nie da się w inny sposób rozstrzygnąć. Tym samym w świetle dokonanych ustaleń przesłuchanie świadka, która stała się właścicielką przedmiotowej działki dopiero po swoim ojcu jest bezcelowe z uwagi na fakt, że chronologicznie była właścicielem przedmiotowej nieruchomości po swoim ojcu, a więc w jeszcze większej odległości czasowej od wybudowania kwestionowanego budynku. Tym samym trudno przypuszczać, by posiadała w tym zakresie bogatszą wiedzę od swojego ojca.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym zastępstwa procesowego oraz uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 71a ust. 1-4 Prawa budowlanego przez wadliwą wykładnię przepisów będących źródłem norm dopełnienia i uznanie, że postępowanie w sprawie ustalenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia jest bezprzedmiotowe – jeżeli zmiana miała miejsce przed 31 maja 2004 r. oraz nawet jeżeli istotnie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku z gospodarczego na mieszkalny w przeszłości – skoro obiekt jest nieużytkowany ani jako budynek mieszkalny, ani jako budynek gospodarczy;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 71 ust. 3 w brzmieniu obowiązującym przed 31 maja 2004 r. oraz stosowanego odpowiednio art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed 31 maja 2004 r. z mocy art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93 poz. 888) przez ich wadliwą wykładnię przepisów będących źródłem norm dopełnienia i uznanie, że postępowanie w sprawie ustalenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego – jeżeli zmiana miała miejsce przed 31 maja 2004 r. – bez wymaganego zgłoszenia jest bezprzedmiotowe – nawet jeżeli istotnie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku z gospodarczego na mieszkalny w przeszłości – skoro obiekt jest nieużytkowany ani jako budynek mieszkalny, ani jako budynek gospodarczy;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. przez wadliwą ocenę, że nie doszło w sprawie do naruszenia przepisów będących źródłem norm dopełnienia przez organy obu instancji, chociaż naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem odstąpiono w postępowaniu administracyjnym od przeprowadzenia postępowania dowodowego wyznaczonego ramami i celami postępowania administracyjnego, tj. o jakich mowa w art. 71 ust. 1-3 lub art. 71a ust. 1-4 Prawa budowlanego w odniesieniu do obiektu budowlanego zlokalizowanego na ww. działce, a mianowicie m.in. poprzez:

• brak jednoznacznego zbadania, czy i kiedy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania budynku pierwotnie gospodarczego, a o numerze [...] i powierzchni zabudowy 43 m2, na sposób użytkowania mieszkalny, chociaż poczynienie takiego ustalenia było możliwe;

• pominięcie, że przedmiotowy budynek w uznanych za dowody w sprawie akcie notarialnym z [...] marca 1967 r. oraz decyzji Naczelnika Gminy K. z [...] grudnia 1978 r. określony został jako budynek gospodarczy;

• odstąpienie od jednoznacznego ustalenia – na podstawie danych zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym – kiedy budynek w ewidencji został oznaczony jako mieszkalny o symbolu "m";

• odstąpienie od zwrócenia się do Archiwum Państwowego w P., w którym znajduje się archiwalny zespół archiwalny o nazwie "[...] Urząd Gminy w K.", a także nieprzeprowadzenie kwerendy archiwalnej dokumentacji wytworzonej przez organ, który był właściwy w sprawach z zakresu nadzoru budowlanego w czasie obowiązywania ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7 poz. 46 z późn. zm.), czyli Powiatowa Rada Narodowa w P., co ma w kontekście zidentyfikowania celu, jaki został określony w decyzji o pozwoleniu na budowę, o ile została wydana;

a który to zarzut ma istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w ocenie skarżącej kasacyjnie – nawet z przywołanej w uzasadnieniu skarżonego wyroku decyzji PINB [...] z [...] kwietnia 2019 r., znak: [...], wynika, że przedmiotowy budynek został wybudowany i istniał jako budynek gospodarczy, a w pewnym momencie przekształcono jego sposób użytkowania oraz funkcję na mieszkalny, a zatem za odnajdujące w materiale dowodowym oparcie uznać należy argumenty Sądu I instancji, iż okoliczność ta nie została należycie udowodniona i jest wątpliwa.

Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.

Na wstępie wskazania wymaga, że kontrola Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., ogranicza się tylko do granic sprawy, tj. zmiany sposobu użytkowania. Kwestie dotyczące złego stanu technicznego budynku nie mieszczą się zaś w granicach niniejszej sprawie. Ewentualnie, jeżeli istniałyby ku temu przesłanki, kwestie złego stanu technicznego budynku mogły spotkać się z odpowiednią reakcją organu nadzoru budowlanego z urzędu, ale w odrębnym postępowaniu.

Przechodząc do meritum sprawy, strona skarżąca powinna mieć na względzie, że na gruncie Prawa budowlanego postępowanie staje się co do zasady bezprzedmiotowe, jeżeli organy nadzoru budowlanego nie znajdują podstaw do nadania praw lub obowiązków, w tym wydania nakazów bądź zakazów, wynikających z przepisów Prawa budowlanego. Takie ustalenia uprawniają organy nadzoru budowlanego do zastosowania art. 105 § 1 K.p.a. i umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego. W tym jednak zakresie sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty opierają się niejako na niezrozumieniu przez stronę skarżącą istoty regulacji prawnych zawartych w Prawie budowlanym, w tym w zakresie zmiany sposobu użytkowania, które bez wyjątku wszystkie nakierowane są na uzyskanie stanu zgodnego z prawem. Jeżeli nie ulega wątpliwości, że aktualnie przedmiotowy budynek nie jest użytkowany, czego nie kwestionuje strona skarżąca, to w sposób uprawniony Sąd I instancji zaakceptował ocenę organu nadzoru budowlanego, że nawet jeśli w przeszłości doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania to w chwili obecnej pozostaje to bez wpływu na postępowanie organu powiatowego, gdyż przedmiotowy budynek nie jest użytkowany ani jako mieszkalny, ani jako gospodarczy. Dla tej oceny nie ma też znaczenia ewentualny dobór trybu legalizacyjnego, tj. czy na podstawie art. 71a Prawa budowlanego, czy też w stanie prawnym z przed 31 maja 2004 r., a mianowicie w trybie odpowiedniego zastosowania art. 50-51 i art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Należy wskazać, że uruchomienie wyżej wskazanych trybów postępowania legalizacyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego obwarowane jest potwierdzeniem, że budynek jest nielegalnie użytkowany, tak aby w ewentualnym postępowaniu legalizacyjnym uzyskać stan zgodny z prawem. W tej zaś sprawie niekwestionowane ustalenia organów administracyjnych potwierdziły, że przedmiotowy budynek nie jest użytkowany, a co więcej nie nadaje się do użytkowania z uwagi na zły stan techniczny. Prawnie nie ma więc znaczenia wskazywana przez skarżącą okoliczność, że przedmiotowy budynek gospodarczy był w przeszłości użytkowany jako mieszkalny. Takie stwierdzenie strony skarżącej wcale nie uzasadnia, że w związku z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93 poz. 888) uprawnionym miałoby być przeprowadzenie postępowania w sprawie kiedyś nielegalnego użytkowania budynku i nałożenie aktualnie "jakichś" obowiązków (nakazów), skoro nie można obecnie stwierdzić, że budynek jest użytkowany jako mieszkalny, ponieważ w ogólnie nie jest użytkowany. Wskazany w skardze kasacyjnej przepis ustawy nowelizującej z 2004 r. to wyłącznie norma intertemporalna, która decyduje o doborze odpowiedniej procedury legalizacyjnej, a nie o konieczności wszczęcia postępowania w odniesieniu do budynku użytkowanego przed 31 maja 2004 r. w warunkach zmiany sposobu jego użytkowania. Aktualnie brakuje bowiem hipotezy wynikającej z przepisów Prawa budowlanego, tj. art. 71 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 71a ust. 1-4 Prawa budowlanego (obecnie obowiązujących), czy też art. 71 ust. 3 w zw. z art. 50-51 i art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed 31 maja 2004 r., która dawałaby podstawę do zastosowania dyspozycji, która ogólnie rzecz biorąc miałaby na celu uzyskanie stanu zgodnego z prawem przez nałożenie określonego obowiązku lub nakazu. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 71a ust. 1-4 Prawa budowlanego; oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 71 ust. 3 w brzmieniu obowiązującym przed 31 maja 2004 r. oraz stosowanego odpowiednio art. 50-51 i art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed 31 maja 2004 r. z mocy art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93 poz. 888) – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Przedstawiony powyżej sposób wykładni przepisów prawa nie pozwala także na uwzględnienie zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Cała argumentacja w tym zakresie – żądanie przez skarżącą przeprowadzenia postępowania dowodowego – dotyczy okoliczności użytkowania w przeszłości budynku jako mieszkalnego, w tym w zakresie tego kiedy budynek w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym został oznaczony jako mieszkalny o symbolu "m". Jednak tego rodzaju okoliczność, o czym już wyżej była mowa, nie była przesądzająca dla podważenia legalności umorzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a. Dlatego także zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., należało ocenić jako pozbawiony usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.