Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 426/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2010-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 14, art. 61 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
Teza: 1.	Niedopuszczalnym jest, by na etapie ustalania warunków zabudowy, dostępność ocenianego terenu do drogi publicznej określać w sposób warunkowy.

2.	Brzmienie art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) wymaga wykazania istnienia dostępności terenu inwestycji do drogi publicznej już na etapie ustalania warunków zabudowy.

TEZY

1.	Niedopuszczalnym jest, by na etapie ustalania warunków zabudowy, dostępność ocenianego terenu do drogi publicznej określać w sposób warunkowy.

2.	Brzmienie art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) wymaga wykazania istnienia dostępności terenu inwestycji do drogi publicznej już na etapie ustalania warunków zabudowy.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 września 2010 r. sprawy ze skargi A. [...] Sp. z o.o. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] listopada 2009 r. o numerze [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego A. [...] Sp. z o.o. w P. kwotę 740,00 (słownie: siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.-


UZASADNIENIE

Wnioskiem z 22 grudnia 2008 r. A Sp. z o.o. w B. wystąpiło o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji w postaci podziemnego zbiornika gazu płynnego o pojemności 10 m3, dystrybutora gazu płynnego, wiaty nad dystrybutorem i stanowiskiem do tankowania samochodów gazem płynnym o powierzchni do 30 m2, budynku obsługi do 25 m2, dróg dojazdowych i miejsc parkingowych. Inwestycja została zaplanowana na działce nr [...] przy A. J. P. [...] w B.

W postępowaniu zainicjowanym powyższym wnioskiem organ I instancji – Prezydent Miasta B. wydał kilka decyzji, uchylonych następnie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B.:

- decyzją z [...] lipca 2009 r. nr [...] Prezydent ustalił warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora, jednak decyzja ta – wskutek odwołania "B" Sp. z o.o. w P. – została uchylona w całości przez SKO w B. decyzją z [...] września 2009 r. nr [...] i sprawę przekazano do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy wskazał, iż bezpodstawnie nałożono na inwestora wymaganie zachowania odległości istniejącego na działce kolektora sanitarnego od linii zabudowy, które to wymaganie nie wynika z żadnego przepisu prawa. Nadto, zdaniem SKO, nieprecyzyjnie określono parametry zamierzonego budynku obsługi, nie wskazano ilości miejsc parkingowych, zbyt ogólnie określono planowany układ komunikacyjny dla inwestycji, nie wskazano zamierzonych dróg dojazdowych. W kwestii konieczności uzyskania zgody na przejazd działką nr [...] od "B" (posiadającej ją w użytkowaniu wieczystym), przez którą to działkę inwestor miałby dostęp do drogi publicznej wskazano, że na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy nie jest wymagana zgoda władającego działką. Organ może wydać decyzję o ustaleniu warunków zabudowy warunkowo tj. może uzależnić możliwość realizacji inwestycji i uzyskania pozwolenia na budowę od ustanowienia służebności przejazdu przez działkę nr [...];

- po ponownie przeprowadzonym postępowaniu decyzją z [...] listopada 2009 r. nr [...] Prezydent Miasta B. ustalił warunki zabudowy działki nr [...] dla inwestora – A Sp. z o.o. w B. W postępowaniu przed organem I instancji inwestor zmodyfikował wniosek wykreślając zamiar realizacji dróg dojazdowych i określenie "o powierzchni do 30 m2", jak również sprecyzował parametry obiektów. W wyniku odwołania złożonego przez "B" - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z [...] stycznia 2010 r. nr [...] uchyliło decyzję pierwszoinstancyjną. Wskazało, że organ prawidłowo ustalił, iż dostęp do drogi publicznej powinien w przyszłości zostać zapewniony zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez ustanowienie służebności przejazdu, który to warunek powinien być spełniony dopiero w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Organ odwoławczy pozytywnie ocenił również wykonanie wytycznych w zakresie sprecyzowania parametrów inwestycji. Wskazał jednak, iż nie dochowano wymogów z § 4 – 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem nie wskazano kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki.

W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania Prezydent Miasta B. decyzją z [...] marca 2010 r. nr [...] po raz kolejny pozytywnie rozpatrzył wniosek inwestora i ustalił warunki zabudowy dla inwestycji w postaci budowy podziemnego zbiornika na gaz płynny o pojemności V=10 m3 z dystrybutorem gazu płynnego, wiaty nad dystrybutorem, stanowiska do tankowania samochodów gazem płynnym, budynku obsługi na działce nr geod. [...] przy ulicy J. P. [...] w B. obręb 4-S. PŁN wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną.

W uzasadnieniu tej decyzji wywiedziono, że planowana inwestycja spełnia wymagania wynikające z art. 61 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Taki wniosek wywiedziono po przeprowadzeniu oceny zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym, którego granice określono jako trzykrotność frontu działki. Jak ustalił organ, przedmiotowy teren zabudowany jest obiektami usługowo – handlowymi z usługami w zakresie sprzedaży i wulkanizacji opon samochodowych oraz myjnią samochodową. W sąsiedztwie znajduje się teren zielony niezabudowany (po drugiej strony A. J. P. [...]) oraz wielkopowierzchniowy sklep "B", stacja paliw i hotel. Ustalono, iż planowana inwestycja nie będzie kolidowała z istniejącą zabudową – po rozbiórce obiektów obecnie istniejących na działce nr [...], na której zabudowa ma powstać. Wskazano, iż linię zabudowy (6 m od linii rozgraniczającej A. J. P. [...]) wyznaczono na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., bowiem nie zachodziły przesłanki do jej ustalenia jako kontynuacja zabudowy istniejącej. Wyjaśniono sposób wyznaczenia wskaźnika zabudowy – 28 %, szerokości elewacji frontowej budynku i wiaty, wysokości górnych krawędzi budynku i wiaty, sposób ustalenia geometrii dachów. Nie ustalono kierunku głównej kalenicy budynku obsługi i wiaty z uwagi na geometrię dachów tych obiektów – jednospadowy i płaski. Wskazano, iż dostęp do drogi publicznej działki nr [...] powinien być zapewniony istniejącym zjazdem z ul. J. P. [...] a następnie przez działkę nr [...] – pod warunkiem uzyskania odpowiedniej służebności drogowej, zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uzyskano uzgodnienie projektu decyzji z Wojewódzkim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w B. W punkcie 8 decyzji ustalono stawkę procentową jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości – na podstawie art. 63 ust. 3 w zw. z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła "B" Sp. z o.o. w P. Spółka wskazała, iż kwestionowana decyzja została wydana, mimo iż działka nr [...] nie spełnia wymogu bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Przedmiotowej zgody w imieniu "B" jako użytkownika wieczystego działki nr [...] nie mógł udzielić w piśmie z 25 maja 2009 r. T. H., bowiem nie jest on, według KRS, osobą uprawnioną do reprezentacji Spółki. Zdaniem odwołującego się organ pominął ocenę wskazanego we wniosku wszczynającym postępowanie zamiaru budowy drogi dojazdowej. Wywodził, iż przy zaakceptowanym rozwiązaniu komunikacyjnym cały ruch pojazdów w kierunku sklepu "B", sąsiednich budynków usługowych i planowanej stacji dystrybucji gazu odbywać się będzie tą samą drogą, co przy już istniejącym natężeniu ruchu stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa. Podobnie zagrożenie kolizyjnością ruchu stwarzać będzie wykonanie wjazdu na działkę nr [...] z działki nr [...] – w odległości 1 m od istniejącego już zjazdu z A. J. P. [...] i w odległości 30 m od skrzyżowania. Odwołujący się podniósł również zarzut niedoręczenia załącznika tekstowego i graficznego przeprowadzonej analizy, co, jego zdaniem, stanowi o naruszeniu art. 107 § 2 Kpa i § 3 ust. 1 i § 9 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r.

Decyzją z [...] maja 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu podkreślono, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy ma charakter związany i organ ma obowiązek ją wydać przyszłemu inwestorowi, gdy ten spełni warunki określone przepisami art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisami rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy. Zdaniem organu wszystkie wymagane powyższymi przepisami warunki zostały dochowane, jak również wyeliminowano nieprawidłowości wskazane w poprzednim orzeczeniu kasacyjnym Kolegium z [...] stycznia 2010 r. Przede wszystkim doprecyzowano w decyzji ustalenia w zakresie kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki. Również rozstrzygnięto kwestię dostępu działki nr [...] do drogi publicznej – A. J. P. [...] wskazując, iż będzie się on odbywać istniejącym zjazdem z A., a dalej przez działkę nr [...] pod warunkiem ustanowienia służebności drogowej zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium oceniło jako przedwczesne na obecnym etapie planowania inwestycji uzyskanie zgody na ustanowienie służebności, bowiem przedmiotowa zgoda jest wymagana prawem dopiero na etapie pozwolenia na budowę. Jak podkreślono, w aktualnym stanie realizacja inwestycji nie została jeszcze przesądzona, a ponadto decyzja o ustaleniu warunków zabudowy może być wydana kilku inwestorom, bowiem nie rodzi ona praw do terenu. Również Kolegium nie zgodziło się ze stanowiskiem odwołującej się Spółki, iż dostęp do drogi powinien być bezpośredni, bowiem takiego wymogu przepisy prawa, w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie zawierają. Wskazano także na zmodyfikowanie przez inwestora wniosku w zakresie żądania wydania decyzji również na budowę dróg dojazdowych - poprzez wykreślenie tego fragmentu. W kwestii niedoręczenia wraz z decyzją analizy tekstowej i graficznej przyznano, że stanowią one integralny element decyzji, jednak z uwagi na znaczne koszty oraz brak przepisów prawa zobowiązujących inwestora do przedłożenia większej liczby kopii map – nie jest konieczne doręczanie tych dokumentów. Strona może się z nimi zapoznać w siedzibie organu przeglądając akta sprawy.

Skargę na powyższą decyzję złożył do sądu administracyjnego "B" Sp. z o.o. w P. zarzucając naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 107 § 1 i 2 Kpa w zw. z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz naruszenie art. 109 § 1, art. 10 § 1 i art. 11 Kpa.

Uzasadniając skargę kasacyjną wywiedziono, że jeżeli podstawowa reguła postępowania administracyjnego przewiduje doręczanie stronom decyzji, a pewne rodzaje decyzji mogą zawierać dodatkowe składniki w postaci załączników, to wszystkim stronom należy doręczać decyzję kompletną z tymi załącznikami. Skarżący powołał orzeczenia sądów administracyjnych, z których wynika, iż niedoręczenie załącznika stronie musi być kwalifikowane jako uchybienie mające wpływ na wynik sprawy. Z niemożności zapoznania się z załącznikami skarżący wyprowadził naruszenie art. 10 § 1 i art. 11 Kpa tj. pozbawienie strony możliwości oceny całej treści decyzji, a w konsekwencji możliwości obrony swych praw.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Pismem z 14 lipca 2010 r. skarżący ustosunkował się do stanowiska SKO z odpowiedzi na skargę wskazując, iż niedoręczanie wszystkim stronom postępowania kompletnej decyzji motywowane chęcią zaoszczędzenia kosztów stanowi jaskrawe naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (k. 21).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skardze nie można było odmówić słuszności aczkolwiek podstawą wyroku stwierdzającego nieważność zaskarżonej decyzji nie stał się podniesiony przez skarżącego zarzut niedoręczenia mu decyzji z załącznikami, ale inne błędy decyzji dostrzeżone z urzędu. Niezwiązanie sądu administracyjnego zarzutami, wnioskami skargi i powoływaną w skardze podstawą prawną (vide: art. 134 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) obliguje sąd do oceny każdej sprawy niezależnie od argumentów skarżącego. Ocena zaś całokształtu zaskarżonej decyzji nie pozwalała na jej pozostawienie w obrocie prawnym z uwagi na rażące naruszenie art. 61 ustawy z dnia 27.03.2003r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, będącego przepisem określającym materialnoprawne przesłanki decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w pięciu punktach ustępu 1 – go. Jednym z tych warunków jest wymieniony w punkcie 2 –gim dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej. Pojęcie "dostępu do drogi publicznej" jest przy tym zdefiniowane w art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym.

Przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć – w świetle ustawowej definicji – bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Przy ocenie bezpośredniego dostępu danego terenu do drogi publicznej należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007r, Nr 19, poz. 115 ze zmianami), zgodnie z którymi bezpośredni dostęp do drogi publicznej określa zarządca drogi w decyzji o lokalizacji zjazdu (por. art. 29 i nast. ustawy o drogach publicznych). O bezpośrednim dostępie do drogi publicznej nie przesądza, zatem bezpośrednie sąsiedztwo terenu inwestycji z drogą publiczną, ale zagwarantowana prawnie zgoda zarządcy drogi na lokalizację zjazdu z drogi publicznej na teren inwestycji. Pośredni dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej może zaś nastąpić dwoma sposobami, albo poprzez inną nieruchomość obciążoną służebnością gruntową na rzecz terenu inwestycji, albo poprzez drogę wewnętrzną, o ile z taką drogą wewnętrzną styka się teren inwestycji. Źródłem powstania służebności gruntowej może być umowa (kodeks cywilny wymaga formy aktu notarialnego dla oświadczenia właściciela nieruchomości służebnej, który ustanawia służebność- art. 245 par. 2 kc), orzeczenie sądu, nabycie przez upływ czasu (zasiedzenie art. 292 kc), a także wyjątkowo i wyraźnie w wypadkach w ustawie przewidzianych decyzja administracyjna. Drogami wewnętrznymi są drogi niezliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe (vide: art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji). Zewnętrznym wyrazem przynależności jakiegoś obszaru do użytku gruntowego o nazwie "drogi" jest oznaczenie go na mapie przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego symbolem "dr" (vide: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29.03.2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków" – t.j. Dz. U. z 2001r, Nr 38, poz. 454).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowane zostało stanowisko, iż dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej na potrzeby ustalenia warunków zabudowy tegoż terenu, nie można utożsamiać z dostępem faktycznym. Dostęp ten ma być prawnie zagwarantowany (vide: między innymi: wyrok WSA w Gliwicach z 9.01.2008r. sygn. IISA/GL 522/08, wyrok NSA z dnia 9.07.2009r. sygn. IIOSK 1116/08), co oznacza, że musi wynikać z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego czy administracyjnego. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymieniając przesłanki, których łączne spełnienie warunkuje wydanie decyzji o warunkach zabudowy, wskazując w punkcie 2- gim ust. 1- go art. 61 na warunek dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, używa sformułowania "ma dostęp do drogi publicznej", co wyraźnie wskazuje, iż dostęp do drogi publicznej musi istnieć w dacie orzekania o warunkach zabudowy, a nie może powstać dopiero w przyszłości. Z tych przyczyn jest niedopuszczalnym, by na etapie ustalania warunków zabudowy, dostępność ocenianego terenu inwestycji do drogi publicznej określać w sposób warunkowy. Tymczasem w utrzymanej w mocy przez SKO w B., decyzji Prezydenta Miasta B., obsługę komunikacyjną terenu inwestycji tj. komunikacyjne połączenie działki o numerze [...] z drogą publiczną, zapewniono istniejącym zjazdem z A. J. P. [...], a następnie poprzez działkę o numerze geodezyjnym [...] (pozostającą w użytkowaniu wieczystym skarżącej spółki z o.o. "B") pod warunkiem uzyskania odpowiedniej służebności gruntowej. Nie ulega wątpliwości, iż na datę orzekania przez organ, wnioskujący o wydanie decyzji o warunkach zabudowy działki o numerze geodezyjnym [...], nie miał prawnie zagwarantowanego dostępu tej działki do drogi publicznej w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. We wniosku określił pośredni sposób powiązania komunikacyjnego działki o numerze [...] z drogą publiczną – A. J. P. [...], poprzez należącą do innego podmiotu (skarżącej spółki) nieruchomość oznaczoną numerem geodezyjnym [...] "na zasadzie służebności dojazdu". W toku postępowania nie został jednak przedłożony organowi administracji wymagany dokument, z którego wynikałoby skuteczne i ważne obciążenie nieruchomości o numerze geodezyjnym [...] służebnością gruntową (w zakresie przejścia i przejazdu) na rzecz nieruchomości oznaczonej numerem geodezyjnym [...]. Dołączony do akt administracyjnych akt notarialny z dnia 26.04.2007r. (k. 27-30 akt administracyjnych) dotyczy obciążenia nieruchomości skarżącej spółki z o.o. "B" o numerach [...] i [...] służebnością gruntową przejścia i przejazdu wyłącznie na rzecz nieruchomości o numerach [...], natomiast podpisane przez T. H. – szefa projektu "B" P. oświadczenie o zgodzie na przejazd przez działkę [...] do działki [...] (k. 41 akt administracyjnych), nie było skuteczne pod względem prawnym (podpisany nie był osobą upoważnioną w świetle KRS do reprezentowania na zewnątrz spółki "B", co zarzucała spółka, a nadto oświadczenie nie miało wymaganej prawem formy aktu notarialnego). Podkreślić należy, iż z mapy stanowiącej załącznik graficzny decyzji o warunkach zabudowy, nie wynika by teren działki o numerze [...] stanowił użytek gruntowy o nazwie "droga". Jak podkreślała skarżąca spółka w swoich odwołaniach od decyzji pierwszoinstancyjnych, istniejący wjazd do [...] "B" przez układ komunikacyjny na działce [...], został wykonany przez "B" i na potrzeby spółki. Powyższe oznacza, iż właściciele sąsiadujących nieruchomości chcąc korzystać z wjazdu (zjazdu)z drogi publicznej urządzonego na nieruchomości "B", muszą dysponować wyrażoną w wymaganej formie zgodą tej spółki na obciążenie działki o numerze [...] w zakresie przejścia i przejazdu na rzecz własnej nieruchomości.

Prezentowany przez organ pogląd, iż potrzeba legitymowania się aktem ustanawiającym służebność gruntową w zakresie przejścia i przejazdu działką [...], zaistnieje dopiero na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę, jest stanowiskiem pozostającym w rażącej sprzeczności z zapisem art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który wymaga wykazania istnienia dostępności terenu inwestycji do drogi publicznej już na etapie ustalania warunków zabudowy. Z posiadania przez teren inwestycji dostępu do drogi publicznej ustawodawca uczynił jedną z przesłanek uzyskania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej ma istnieć w dacie orzekania o warunkach zabudowy, a zatem nie może powstać dopiero w przyszłości, jak określił to organ. Brak spełnienia jednej z obligatoryjnych przesłanek pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, podważa prawidłowość całej zaskarżonej decyzji. W wyroku z dnia 12.02.2010r. sygn. IISA/Kr 1100/09 (Lex nr 559754) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wprost stwierdził, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu pozbawionego dostępu do drogi publicznej, narusza prawo w sposób rażący. Z tezą tą w zupełności zgadza się skład orzekający w sprawie niniejszej.

Niezależnie jednak od konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji z uwagi na rażące naruszenie art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, punkt ósmy decyzji Prezydenta Miasta B. z [...].03.2010r. podlegałby eliminacji z powodu działania organu w opisanym w punkcie zakresie w ogóle bez podstawy prawnej. W punkcie tym (utrzymanym w mocy przez SKO) organ I instancji w decyzji indywidualnej orzekł o ustaleniu stawki procentowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (tu działki [...]) w wyniku wydania decyzji o warunkach zabudowy, do poniesienia której to opłaty zobowiązany byłby właściciel działki w przypadku jej zbycia. Jako podstawę prawną ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy procentowej stawki tzw. opłaty planistycznej, został wskazany art. 63 ust. 3 w związku z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skład orzekający w sprawie niniejszej przychyla się do prezentowanego w tutejszym sądzie stanowiska, iż nie istnieje przepis prawa powszechnie obowiązującego dający organowi wykonawczemu gminy, przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podstawę do określenia w decyzji o warunkach zabudowy stawki procentowej opłaty należnej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym. W szczególności nie stanowi takiej podstawy przepis art. 36 ust. 4 w/w ustawy, stosowany odpowiednio w związku z odwołaniem zawartym w art. 63 ust. 3 ustawy. W art. 36 ust. 4, a przede wszystkim w art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawodawca przewidział określenie procentowej stawki opłaty planistycznej w uchwale w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym wskazał, iż chodzi o ustalenie stawki opłaty planistycznej w akcie stanowiącym przepisy prawa miejscowego, powszechnie obowiązującego, skierowanego do abstrakcyjnych podmiotów, ustalającego równą (jedną) stawkę procentową opłaty dla wszystkich na terenie gminy. Decyzja administracyjna (tu o warunkach zabudowy) rodzi skutki prawne tylko w stosunku do jej adresata i nie może oddziaływać na sytuację prawną innych podmiotów, ani w jakikolwiek sposób wpływać na wysokość stawek procentowych od wzrostu wartości innych nieruchomości. Zastosowaniu wykładni funkcjonalnej, zgodnie z którą w braku planu zagospodarowania przestrzennego, dopuszczalne jest ustalenie stawki procentowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, decyzją o warunkach zabudowy, przeczy argument niedopuszczalności zastępowania ustawodawcy praktyką i kreowania tą drogą nieistniejącego przepisu.

Nadto ustalenie stawki procentowej opłaty planistycznej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego umożliwia odniesienie się do wysokości stawki na etapie wyłożenia projektu planu do wglądu. W postępowaniu zaś o warunki zabudowy adresat (adresaci) decyzji zostają zaskoczeni samym ustaleniem stawki, jak i wysokością stawki. Znacznie to różnicuje sytuację podmiotów objętych stawką wynikającą z planu z tymi, którym taką stawkę ustala decyzja o warunkach zabudowy. Zauważyć też należy, iż rada gminy ustalając stawkę opłaty planistycznej w planie czyni to w sposób równy dla wszystkich, których plan dotyczy, natomiast decyzja o warunkach zabudowy ustala stawkę wyłącznie dla podmiotu, którego dotyczy decyzja i nie jest wykluczone, ze dla innego podmiotu w innej decyzji, stawka zostałaby ustalona w innej wysokości, co także bezzasadnie różnicowałoby pozycję porównywanych podmiotów. Przeciwko dopuszczalności ustalania stawki procentowej opłaty planistycznej w decyzjach indywidualnych o warunkach zabudowy przemawia też charakter decyzji, która nie wywołuje takich skutków jak plan zagospodarowania przestrzennego tj. nie zmienia sytuacji prawnej nieruchomości. Przede wszystkim decyzja o warunkach zabudowy nie wywołuje skutku w postaci trwałego przeznaczenia określonego terenu pod określony cel. Inwestor może zaniechać realizacji inwestycji i w ogóle nie wystąpić z wnioskiem o pozwolenie na budowę.

Prezentując powyższy pogląd sąd podziela tę wykładnię spornych przepisów, zgodnie z którą w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ani rada gminy w odrębnej uchwale, ani organ wykonawczy gminy w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, nie są uprawnieni do ustalenia wysokości stawek procentowych opłaty od wzrostu wartości nieruchomości w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy (vide: wyrok NSA z 6.03.2008r. sygn. II OSK 1887/07., Lex nr 464945, wyrok WSA w Bydgoszczy z 23.07.2008r. sygn. IISA/Bd 265/08, wyrok WSA w Gliwicach z 4.02.2009r. sygn. IISA/GL 952/08, wyrok WSA w Opolu z 23.07.2007r sygn. IISA/Op 329/07, wyroki) WSA w Białymstoku z 9.04.2009r. sygn. IISA/Bk 15/09 i 16/09 ). Tym samym sąd uznał, iż zaskarżona decyzja w części orzekającej o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej w zakresie punktu zawierającego ustalenie wysokości stawki procentowej jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w następstwie decyzji, była podjęta bez podstawy prawnej.

Konsekwencją dostrzeżenia w zaskarżonej decyzji opisanych wyżej błędów stało się stwierdzenie nieważności decyzji SKO i utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta B. (art. 145 par. 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 par. 1 pkt 2 kpa). Ustosunkowując się zaś do zarzutów skargi, sąd stwierdza, iż zgadza się ze stanowiskiem strony, iż w sytuacji, gdy integralną częścią decyzji pozostają załączniki (tu w postaci kopii mapy zasadniczej, na którą naniesiono linie rozgraniczające teren inwestycji oraz w postaci części tekstowej i graficznej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wokół terenu inwestycji), obowiązkiem organu jest doręczenie stronie (stronom) postępowania pełnej decyzji administracyjnej tj. decyzji z załącznikami. WSA w Białymstoku w sprawach o sygnaturach IISA/Bk 104/09 i IISA/Bk 343/10 wypowiedział pogląd, iż zasada doręczania stronie decyzji z załącznikami może w konkretnych sytuacjach doznawać wyjątków, podyktowanych względami praktycznymi i ekonomicznymi (np. w odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji liniowych, wydanych w postępowaniu z udziałem kilkuset stron). Taka wyjątkowość sytuacji oczywiście nie zachodziła w sprawie niniejszej, gdyż ta toczyła się z udziałem niewielu stron a teren inwestycji, ograniczony do jednej działki geodezyjnej, nie wymagał nanoszenia linii rozgraniczających teren inwestycji na połączone arkusze map. Sporządzenie odpowiedniej liczby kserokopii załączników decyzji nie wiązało się więc z trudnościami nie do przezwyciężenia. Doręczenie stronie skarżącej niekompletnej decyzji (bez załączników) mogło być jednak rozpatrywane wyłącznie jako uchybienie procesowe mogące mieć wpływ na wynik sprawy (tak też przyjął NSA w wyroku z 24.09.1998r. sygn. IVSA 1727/96, Lex 45723), co w kontekście dostrzeżenia przez sąd z urzędu innych błędów decyzji skutkujących koniecznością stwierdzenia jej nieważności, spowodowało, iż podzielenie zarzutu skargi nie legło u podstaw treści wyroku.

Konsekwencją stwierdzenia nieważności decyzji organów obu instancji stało się zamieszczenie w wyroku stwierdzenia o niemożności wykonania decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) oraz orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz strony skarżącej poniesionych przez nią kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego (art. 200 w związku z art. 210 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).-