Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1990/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Inne
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.141 § 1 pkt.1 a i c , art. 135  oraz art. 200
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka (sprawozdawca) sędzia NSA Piotr Niczyporuk po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2911/18 w sprawie ze skargi R. W. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 24 sierpnia 2018 r., nr DLI.7.6615.100.2018.MPw w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości oraz ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 lutego 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2911/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości oraz ustalenia odszkodowania oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] (pkt I) oraz zasądził od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz R. W. (dalej Skarżący lub Skarżący kasacyjnie) kwotę [...] (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt II).

Swoje rozstrzygnięcia oparł na następujących ustaleniach faktycznych i prawnych.

Skarżący jest właścicielem nieruchomości położonych w gminie [...], obręb [...] oznaczonych nr [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...]. Dla nieruchomości tej prowadzona jest księga wieczysta nr [...] . Decyzją Wojewody [...] nr [...] z [...] marca 1998 r. znak [...] została ona przeznaczona pod budowę autostrady płatnej [...] na terenie województwa [...] dla odcinaka [...] km 0 + 000.00 – [...] km [...] . Decyzja ta została uzupełniona w części decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] sierpnia 1993 r. znak: [...] . W związku z tym Inwestor Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, dalej GDDKiA złożył Skarżącemu ofertę nabycia działki o nr ew. [...] pismem z [...] sierpnia 2002 r. oraz ofertę nabycia działki nr [...] – pismem z [...] listopada 2003 r.

Odbiór pierwszej oferty potwierdził ojciec skarżącego A. W. a co do drugiej brak jest w aktach sprawy dowodu doręczenia. Organ przyjął, że doręczenie nastąpiło najpóźniej [...] grudnia 2003 r. gdyż w tym dniu Skarżący skierował pismo do organu zawierające odniesienie się do oferty. Zdaniem organu, oznacza to, że Skarżący zapoznał się z treścią oferty.

Pismem z [...] października 2003 r. Wojewoda Dolnośląski wyznaczył Skarżącemu termin do zawarcia umowy cywilnoprawnej z GDDKiA w odniesieniu do działki nr ew. [...]. Pismo zostało doręczone Skarżącemu [...] listopada 2003 r. Ponadto pismem z [...] listopada 2004 r. wyznaczono termin do zawarcia umowy cywilnoprawnej z inwestorem które zostało doręczone do aresztu śledczego w Warszawie przy ulicy [...] w dniu [...] listopada 2004 r. – odbiór pokwitowała I. F.

Wnioskiem z [...] czerwca 2005 r. uzupełnionym pismem z [...] lipca 2005 r. GDDKiA zwrócił się do Wojewody Dolnośląskiego o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do obu działek.

Pismem z [...] stycznia 2006 r. Wojewoda Dolnośląski zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w spawie wywłaszczenia.

Decyzją z [...] lipca 2007 r. znak: [...] orzekł o wywłaszczeniu z ww działek za odszkodowaniem w wysokości [...] zł.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2008 r. znak: [...] utrzymał w mocy tę decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 listopada 2008 r., sygn. akt I SA/WA 766/08 uchylił w/w decyzję. Sąd m.in. wskazał, że brak jest w aktach sprawy dowodu doręczenia pisma Wojewody Dolnośląskiego z [...] listopada 2004 r. wyznaczającego termin do zawarcia umowy sprzedaży a skarżący twierdzi, że takiego wezwania nie otrzymał. Gdyby okazało się, że skarżący takiego wezwania nie otrzymał to oznaczałoby to, że postępowanie zostało wadliwie wszczęte. Sąd przy tym uznał za niezasadne zarzuty skargi co do oceny że w przypadku sprzedaży nieruchomości pod drogi transakcje nie są eksponowane na rynku a strony działają w sytuacji przymusowej.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 18 grudnia 2009 r. I OSK 326/09 uchylił wyrok WSA z dnia 13 listopada 2008 r. Wskazał, że brak dowodu doręczenia pism z [...] listopada 2004 r. wzywającego do zawarcia umowy cywilnoprawnej oraz brak dowodu doręczenia pisma z [...] listopada 2004 r. oznaczał, że nie było podstaw do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. WSA w takiej sytuacji powinien uchylić obie decyzje. Podzielił wywody Sądu co do wadliwości w przeprowadzeniu rozprawy z [...] czerwca 2007 r. Poza tym organ nie odniósł się do zarzutów odwołania kwestionującego podstawy faktyczne operatu, co również powodowało konieczność uchylenia obu decyzji. Jednocześnie przesądził, że decyzja ustalająca wysokość odszkodowania winna ustalać je wg stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej i wg jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w kwestii ustalenia wartości wywłaszczonych nieruchomości NSA wskazał na konieczność ustosunkowania się rzeczoznawcy majątkowego do zastrzeżeń skarżącego co do treści operatu.

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 maja 2010 r. I SA/WA 467/10 uchylono decyzję Ministra Infrastruktury z [...] marca 2008 r. ze wskazaniem, że organ powinien dokonać oceny prawidłowości wszczęcia postępowania administracyjnego a następnie podjąć dalsze czynności w sprawie.

Decyzją Ministra Infrastruktury z [...] maja 2011 r. uchylono decyzję organu I instancji.

Decyzją z [...] lutego 2001 r. organ I instancji orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego z uwagi na zrealizowanie celu wywłaszczenia.

Decyzją z [...] maja 2011 r. znak [...] Minister Infrastruktury uchylił decyzję Wojewody Dolnośląskiego wskazując, że w odniesieniu do celu publicznego związanego z budową i utrzymaniem określonych obiektów sam fakt zakończenia robót budowlanych przy ich wznoszeniu nie oznacza że cel został w pełni zrealizowany. Od tego momentu jego realizacja będzie wyrażać się w dalszym "utrzymywaniu" wybudowanej infrastruktury dla zapewnienia możności jej ciągłej niezakłóconej eksploatacji.

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 marca 2012 r. sygn. akt I SA/WA 1524/11 skarga Skarżącego została oddalona. Następnie wyrokiem NSA z 13 listopada 2013r., sygn. akt I OSK 1699/12 oddalono skargę kasacyjną (organ II instancji o tym nie wspominał).

Decyzją z [...] września 2013 r. znak [...] Wojewoda Dolnośląski orzekł o ustaleniu odszkodowania za ww nieruchomości gruntowe stanowiące własność skarżącego za odszkodowaniem w wysokości [...] zł i obowiązkiem wypłaty w terminie 14 dni od dnia w którym decyzja podlegać będzie wykonaniu.

Skarżący wniósł odwołanie wskazując na niemożność wywłaszczenia nieruchomości po zrealizowaniu celu wywłaszczenia, pozbawienie go czynnego udziału w sprawie, rozprawie, bezzasadną odmowę przeprowadzenia dowodów z dokumentów – o co wnosił, co pozbawiło go możliwości oceny prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego, błędne ustalenie stanu zagospodarowania nieruchomości (oględziny miały miejsce dopiero po ponad 14 latach od dnia w którym należało ustalić stan nieruchomości, a także wzięcie do porównania transakcji nieruchomościami drogowymi które nie dotyczą wartości rynkowych z powodu braku konkurencji.

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] lipca 2014 r., znak [...] uchylił decyzję Wojewody wskazując na konieczność ponownego przeprowadzenia rozprawy z udziałem skarżącego w wykonaniu wytycznych sądów poprzednio rozpoznających sprawę.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda Dolnośląski dokonał oceny prawidłowości wszczęcia postępowania administracyjnego i uznał, że doręczenie zawiadomienia Wojewody Dolnośląskiego wyznaczające termin do zawarcia umowy z GDDKiA w sprawie nabycia działki [...] było nieprawidłowe w związku z tym nie było podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego.

Następnie wyznaczył rozprawy na [...].09.2014 r., [...].10. 2014 r., [...].10.2014r., [...].10.2014 r., [...].10.2014 r., [...].10.2014 r., [...].10.2014 r. Na każdą z tych rozpraw skarżący nie stawiał się wskazując na swą niezdolność do pracy (składał zwolnienia lekarskie).

Decyzją z dnia [...] października 2014 r. znak: [...] Wojewoda Dolnośląski umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania, co do działki [...] . Decyzja stała się ostateczna z dniem [...] listopada 2014 r.

W celu przeprowadzenia nowego postępowania Wojewoda Dolnośląski pismem z [...] grudnia 2014 r. wyznaczył Skarżącemu termin do dnia [...] marca 2015 r. do zawarcia umowy z GDDKiA w sprawie nabycia działki o nr ew. [...] . W wyznaczonym terminie nie doszło do zawarcia umowy z powodu nieskutecznego zawiadomienia. Wyznaczono więc kolejny termin do [...] maja 2015 r. Ponieważ nie doszło do zawarcia umowy GDDKiA wystąpił do Wojewody Dolnośląskiego o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego co do działki nr [...] . [...] listopada 2015 r. przeprowadzono rozprawę na której nie był obecny Skarżący. Kolejna rozprawa wyznaczona na [...] listopada i [...] listopada 2017 również odbyła się bez Jego udziału. (składał krótkotrwałe zwolnienia lekarskie). Wg organu docierały one do organu po zakończeniu rozpraw.

Decyzją z [...] stycznia 2018 r. znak [...] Wojewoda Dolnośląski orzekł o wywłaszczeniu obu działek za odszkodowaniem w wysokości [...] zł.

Od tej decyzji odwołał się skarżący wskazując na niemożność rozstrzygnięcia łącznego w odniesieniu do obu działek (naruszenia art. 62 kpa), brak podstaw do wywłaszczenia gdyż budowa pasów drogowych została zrealizowana w całości w 2008 r., brak oferty nabycia działki [...] i 30 oraz niewyznaczenie przez Wojewodę na piśmie terminu do zawarcia umowy przeniesienie własności w drodze cywilnoprawnej, pozbawienie czynnego udziału w rozprawie [...] listopada 2017r. i nie odniesienie się do wniosków dowodowych skarżącego z [...], [...] i [...] października 2017 r., a także ustalenie wartości rynkowej działek z naruszenie art. 151 ugn.

Rozpoznając sprawę po raz kolejny Minister Inwestycji i Rozwoju powołując przepisy specustawy wskazał, że oferta kupna działki nr [...] z [...] sierpnia 2002 r. została złożona Skarżącemu i odebrana [...] sierpnia 2003 r. przez jego ojca. Pismem z [...] października 2003 r. wyznaczono termin do zawarcia umowy cywilnoprawnej. Pismo zostało odebrane [...] listopada 2003 r. Upłynął zatem 30 dniowy termin wymagany ustawą od złożenia oferty do terminu zawarcia umowy. Wojewoda Dolnośląski wyznaczył Skarżącemu pismem z [...] grudnia 2014r.(doręczone [...] grudnia 2014 r.) termin do zawarcia umowy cywilnoprawnej w odniesieniu do działki [...] . Pismo z ofertą nabycia działki zostało odebrane przez Skarżącego [...] lutego 2015 r. Ponieważ umowa nie doszło do skutku wyznaczono nowy termin do [...] maja 2015 r. (odebrane przez skarżącego [...] kwietnia 2015 r.. Ponieważ nie doszło do zawarcia umowy cywilnoprawnej Wojewoda Dolnośląski na wniosek GDDKiA wszczął [...] października 2015r.postępowanie o wywłaszczenie działki nr [...] Skarżący odebrał to zawiadomienie [...] października 2015 r. Pismo z ofertą zostało odebrane [...] marca 2015 r. Ostateczny termin do [...] maja 2015 r. był zatem dłuższy niż wymagany ustawą (30 dni). Zdaniem organu bez znaczenia było, że w ofercie jako nadawcę wskazano Oddział GDDKiA we Wrocławiu skoro z pisma wynikało jaki podmiot składa ofertę. Ponadto oferta została podpisana przez L. M. , której pełnomocnictwo do działania w imieniu GDDKiA znajduje się w aktach sprawy. Wobec umorzenia wcześniej prowadzonego postępowania wywłaszczeniowego konieczne było złożenie kolejnej oferty i wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego, który to wniosek mógł być złożony dopiero po upływie terminu do zawarcia umowy w drodze cywilnoprawnej.

W związku z tym postępowanie zostało wszczęte w sposób prawidłowy.

Powołując art. 118 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (D.U. 2010, poz. 651 ze zm., dalej ugn) w zw z art. 23 specustawy, Wojewoda wyznaczył rozprawy na [...].11., [...]. 11 i [...] 11. 2017 r. w celu umożliwienia stawiennictwa Skarżącemu. Skarżący kolejno składał wnioski o odroczenie rozprawy z uwagi na chorobę składając zwolnienia lekarskie krótkoterminowe. Na ostatnią również nie stawił się skarżący. Organ ustalił, że wniosek o odroczenie wraz ze zwolnieniem wpłynął do wydziału [...] listopada 2017 r. Zawiadomieniem z [...] grudnia 2017 r. organ poinformował z zebraniu materiału dowodowego wyznaczając 14 dniowy termin do zgłoszenia wniosków dowodowych. Żadna ze stron takich wniosków nie złożyła. Decyzją z [...] stycznia [...] stycznia 2018 r. orzeczono o wywłaszczeniu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 kpa organ wskazał, że skarżący był prawidłowo zawiadamiany o terminach rozpraw a rozprawa [...] listopada 2017 r. odbyła się po wcześniejszym odraczaniu poprzednich rozpraw. Krótkotrwałe zwolnienia lekarskie nie były, zdaniem organu, wystarczającym usprawiedliwieniem dla nieobecności skarżącego a niestawiennictwo na rozprawę osoby prawidłowo o niej powiadomionej stanowi podstawę do przyjęcia, że rezygnuje ona z uczestnictwa w tych czynnościach organu. Niestawiennictwa te stanowią nadużycie prawa. Poza tym naruszenie art. 10 kpa może odnieść zamierzony skutek gdy strona wykaże że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnej czynności która miałaby wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie strona była pouczana w trybie art. 10 kpa, mogła składać wnioski dowodowe, zapoznać się z aktami czego nie uczyniła.

Zdaniem organu Wojewoda Dolnośląski zastosował się do wytycznych zawartych w wyrokach sądów poprzednio rozpoznających sprawę tzn. podjął taką próbę jednakże z uwagi na postawę skarżącego zakończyły się one niepowodzeniem.

Organ nie podzielił wywodów skarżącego co do bezprzedmiotowości tego postępowania z uwagi na zrealizowanie celu wywłaszczenia wskazując na brak do tego podstaw prawnych w specustawie, która nie uzależnia możliwości wywłaszczenia od realizacji celu publicznego jakim jest budowa drogi. Poza tym kwestia ta była przedmiotem analizy w wyroku WSA w Warszawie o sygn. akt I OSK 1527/12 w którym Sąd nie podzielił wywodów Skarżącego na ten temat. Potwierdził to potem NSA w wyroku I OSK 1527/12. Czyni to niezasadnymi wywody co do konieczności umorzenia postępowania z uwagi na zrealizowanie celu wywłaszczenia.

Co do połączenia spraw organ stwierdził, że wpłynęło to na ekonomikę postępowania (art. 12 Kpa) Postępowanie prowadzi ten sam organ administracji, przy tych samych stronach postępowania, a obowiązki i uprawnienia wynikają z tego samego stanu faktycznego. Do łącznego prowadzenia postępowania upoważnia art. 62 Kpa Organ poinformował skarżącego o połączeniu spraw w jedno postępowanie a skarżący w toku postępowania nie podnosił argumentów przeciwko takiemu działaniu. Przejściowe rozdzielenie spraw z uwagi na umorzenie postępowania co do działki [...] nie spowodowało aby odpadła wspólna podstawa prawna a tym bardziej stan faktyczny oraz wspólny organ administracji publicznej prowadzący postępowanie. Czyni to niezasadny zarzut nieprawidłowości w prowadzeniu postępowania łącznego.

Odnosząc się do kwestii ustalenia wysokości odszkodowania organ przyjął za podstawę operat rzeczoznawcy majątkowego Marii Regulskiej i uznał, że został on sporządzony w sposób prawidłowy. Rzeczoznawca ustaliła stan nieruchomości na podstawie dokumentów zgormadzonych w trakcie postępowania administracyjnego. Jak z nich wynikało, nieruchomość tj. działka [...] była na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej pokryta plantacją czereśni, szt. 572 wiek 1 rok, ogrodzona siatką metalową na słupkach. Znajdował się na niej zbiornik ze stali nierdzewnej o poj. 3000 l . Z kolei na działce nr ew. [...] brak było naniesień ani nie była uzbrojona. Obie działki nie przylegały do siebie. Na dzień oględzin działki stanowiły fragment autostrady. Określono wartość odtworzeniową nieruchomości jako sumę wartości rynkowej gruntu i wartość odtworzeniową jego część składowych. Nie było możliwe dokładnie ustalenie stanu nieruchomości w dacie wydania decyzji lokalizacyjnej wobec czego rzeczoznawca posłużył się oświadczeniem dotychczasowego właściciela oraz zeznaniami świadków – co było dopuszczalne wobec braku możliwości ustalenia w inny sposób stanu faktycznego. (zeznania J. W. i R. W. ).

Odnosząc się do nieuwzględnienia wniosku o wystąpienie do różnych urzędów gmin o wydania wyrysu i wypisu z miejscowych planów organ uznał te dowody za bezzasadne. Żądanie strony w zakresie dowodowym organ musi uwzględnić gdy przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Taka sytuacja nie zachodziła w tym przypadku. Przepisy ugn nie wymagają aby dane użyte przez rzeczoznawcę były wskazane poprzez dołączenie do operatu wszystkich dokumentów na których opierał się rzeczoznawca Organ w takiego rodzaju postępowaniu dokonuje oceny prawidłowości sporządzonego operatu w zakresie ustalenia stanu wycenianej nieruchomości popartego dokumentacją planistyczną. Ustalenie stanu wycenianej nieruchomości oraz nieruchomości porównawczych jest rolą rzeczoznawcy a nie organu. Organ nie jet zobowiązany do analizy wszystkich dokumentów powołanych w operacie. Oba organ nie dostrzegły przy tym konieczności uzupełnienia materiału dowodowego. Poza tym rzeczoznawca zestawiając nieruchomości porównawcze wskazał nr aktu notarialnego i dane każdej transakcji co umożliwia ich weryfikację Dokonano szczegółowego opisu nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej, co umożliwiło ocenę materiału pod względem podobieństwa. Tym samym organ uznał za trafne rozstrzygnięcie w przedmiocie oddalenia wniosków dowodowych z [...], [...] i [...] października 2017 r.

Odnosząc się do zarzutu nierynkowego charakteru nieruchomości porównawczych organ wskazał, że kwestia ta została przesądzona w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Wynika z niego, że brak jest podstaw do przyjęcia tezy o wyłączeniu transakcji drogowych z kategorii umów rynkowych.

W konsekwencji organ stwierdził, że zebrany materiał dowodowy był wystarczający do rozstrzygnięcia i nie doszło do naruszenia ani przepisów prawa procesowego ani materialnego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł Skarżący wnosząc o uchylenie obu decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W bardzo obszernej skardze zarzucił naruszenie art. 7, 76 § 1, 77 § 1, 1, 10 §1, 78 § 2 80, 156 § 1 pkt 2 Kpa, 15 ust. 1 specustawy, 151 ust 1 i 175 ust. 1 ugn.

Skarżący wywodził, że nie ma podstaw do wywłaszczenia nieruchomości ponieważ inwestycja została już zrealizowana tzn. cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Co do działki [...] brak było złożenia kompletnej oferty – nie stanowi jej pismo GDDKiA we Wrocławiu z [...] listopada 2003 r. gdyż nie złożył jej ani GDDKiA ani jego pełnomocnik a pismo to nigdy nie zostało skarżącemu doręczone. J. B. widniejąc jako pełnomocnik nie wykazała aby była umocowana do działania w imieniu GDDKiA a z treści pisma wynika, że działa ona w imieniu Skarbu Państwa – pełnomocnictwa także brak. Z art. 104 Kc wynika że jednostronna czynność prawna dokonana w cudzym imieniu bez umocowania jest nieważna chyba, że ten komu zostało złożone oświadczenie woli zgodzi się na działanie bez umocowania. Skarżący jednak nie zgodził się na to aby J. B. działała w imieniu GDDKiA. W związku z tym oferta z dnia [...] listopada 2003 r. jest nieważna. Pismem stanowiącym ofertę nie jest pismo GDDKiA we Wrocławiu z [...] lutego 2015 r. ani pismo z [...] lutego 2015 r. gdyż oferty nabycia działki [...] nie złożył GDDKiA ani jego pełnomocnik. Oferta została złożona przez GDDKiA we [...] a podpisana przez Zastępcę Dyrektora Oddziału L. M. . Z pisma tego nie wynika aby działała ona w imieniu GDDKiA. Brak jest pełnomocnictwa, które powinno być złożone zgodnie z art. 99 § 1 Kpa Poza tym skarżący nie zgodził się na jej działanie bez pełnomocnictwa (art. 104 K.c). W związku z tym nie było podstaw do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Doręczenie niekompletnej oferty (bez pełnomocnictwa) nie może wywołać skutków prawnych. Wojewoda Dolnośląskiemu nie wyznaczył skarżącemu na piśmie w stosunku do działki nr [...] terminu do zawarcia umowy przeniesienia nieruchomości. Organ I instancji nie zapewnił ponadto Skarżącemu prawa do czynnego udziału w rozprawie [...] listopada 2017 r. mimo złożenia z wyprzedzeniem zwolnienia lekarskiego. Bezpodstawnie oddalono wnioski dowodowe skarżącego zawarte w pismach z [...], [...], [...] października 2017 r a miały one istotne znaczenie w sprawie i na podstawie art.78 § 1 kpa powinny być uwzględnione jako istotne w sprawie. Organ pozbawił skarżącego możliwości skontrolowania czy biegła działała ze szczególną starannością (art. 175 ugn). Doszło do określenia wysokości operatu z naruszeniem art. 151 ugn (nabywcą nieruchomości przy transakcjach wziętych do porównania był Skarb Państwa więc nie były to transakcje rynkowe a strony transakcji działały pod przymusem co oznacza, że nie miały stanowczego zamiaru zawarcia umowy. Poza tym żadna z 14 transakcji nie spełniała ustawowego wymogu upływu czasu niezbędnego do wyeksponowania na rynku.

W pierwszej kolejności Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w niniejszej sprawie dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości składającej się z 2 działek nr [...] i [...] zapadło już kilka wyroków sądów administracyjnych, w których sądy te przesądziły niektóre z okoliczności na które z kolei powołuje się Skarżący.

W konsekwencji Sąd I instancji przyjął, że istniała możliwość wywłaszczenia nieruchomości skarżącego mimo, że autostrada została oddana do użytku, gdyż wybudowanie jej stanowiło realizację celu publicznego i konieczne jest w dalszym ciągu utrzymywanie tej drogi i całej infrastruktury przez Państwo w celu jej należytej eksploatacji. Osoba prywatna jaką jest Skarżący nie byłaby zresztą w stanie jej utrzymać. To z kolei wymaga uregulowania stanu prawnego nieruchomości aby zapewnić bieżącą eksploatację drogi. Zakończenie postępowania wywłaszczeniowego i przyznanie odszkodowania służy zatem osiągnięciu ustawowego celu jego utrzymania jako budowli na wywłaszczonej nieruchomości. Brak było zatem podstaw do umorzenia postępowania wywłaszczeniowego (por. wyrok I OSK 1699/12). Ponadto wadliwie wszczęto postępowanie co do nieruchomości oznaczonej nr [...] z uwagi na brak dowodu doręczenia skarżącemu pisma Wojewody Dolnośląskiego z [...] listopada 2004 r, o wyznaczeniu terminu do zawarcia umowy cywilnoprawnej. Pozostałe wytyczne zdezaktualizowały się bowiem w toku ponownego rozpoznawania sprawy organ od nowa przeprowadził część czynności w tym kilkakrotnie wyznaczał termin rozprawy administracyjnej.

Oceniając w tym świetle zaskarżoną decyzję Sąd I instancji stwierdził, że Skarżącemu zostały przedstawione: oferta z [...] sierpnia 2002 r. przez GDDKIA podpisana przez J. O. (k 53 akt adm.) dotycząca działki nr [...], z podaniem ceny, którą odebrał ojciec skarżącego A. W. , oferta z [...] listopada 2003 r. (k 52) dotycząca działki [...] z ceną [...] zł, podpisana przez J. B. a pochodząca od GDDKiA Oddział (brak dowodu doręczenia). Na pismo to skarżący odpowiedział kierując do GDDKiA pismo z [...] grudnia 2013 r., co oznacza że co najmniej w tej dacie zapoznał się z ofertą (zresztą tak przyjął organ). Oznacza to, że Skarżący zapoznał się z tą ofertą przed wszczęciem postępowania, wezwanie od Wojewody Dolnośląskiego z [...] listopada 2004 r (k 56) o wyznaczeniu do [...] grudnia 2004 r. terminu do zawarcia umowy dt. działki [...] – skierowane do Aresztu Śledczego dla Skarżącego. (przesyłka była reklamowa). Jak wynika z informacji z poczty została ona odebrana przez pracownika sekretariatu [...] listopada 2004 r. (przesłano duplikat potwierdzenia) –przesądzono o jej nieskuteczności, wezwanie Wojewody Dolnośląskiego z [...] października 2003 r. dotyczące działki [...] (k 56) – doręczone na adres aresztu śledczego (zwrotka i podpis z pieczęcią sekretariatu). Skarżący zaprzecza aby to wezwanie otrzymał. Tymczasem ze zwrotki wynika, że wpłynęła ona do sekretariatu 16 października natomiast jej odbiór został następnie pokwitowany przez R. W. [...] listopada 2003 r. Zwrócić należy przy tym uwagę, że obieg dokumentów w areszcie śledczym jest sformalizowany. Przesyłki najpierw trafiają do administracji a następnie, po weryfikacji (ocenzurowaniu, z pewnymi wyjątkami, przekazywane są do aresztantów. Treść adnotacji na zwrotce to potwierdza. Oznacza to, że skarżący w zakresie działki [...] otrzymał [...] listopada 2003 r. wezwanie do dobrowolnego zbycia nieruchomości, choć temu zaprzecza.

W związku z powyższym organ prawidłowo ustalił, że oferta z [...] sierpnia 2002 r. przez GDDKIA podpisana przez J. O. (k 53 akt adm.) dotycząca działki nr [...], z podaniem ceny, została odebrana przez ojca skarżącego a następnie wobec nie dojścia do zbycia nieruchomości w trybie cywilnoprawnym w świetle art. 15 ust. 1 specustawy istniały podstawy do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego.

Inaczej natomiast przedstawiała się kwestia dotycząca działki nr [...] , ponieważ w tym wypadku przesądzona została kwestia wadliwości przy wszczęciu postępowania organ zobligowany był do powtórzenia procedury pozwalającej na wydanie merytorycznej decyzji.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że art. 13 ust. 1 i 15 specustawy drogowej został uchylony ustawą z dnia 1[...] października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz.U.2006.220.1601). Art. 1 ust. 10 ustawy zmieniającej uchylono art. 13 w pkt 1 i na mocy art. 1 pkt 15 uchylono art. 15 specustawy. Obecnie (od 16 grudnia 2006 – data wejścia w życie ustawy zmieniającej), zgodnie z jej art. 12 ust 1 pkt 4 i art. 12 pkt 5 nieruchomości takie jak skarżącego stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa a odszkodowanie jest ustalane na zasadach o jakich mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy zmieniającej do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Z kolei z mocy pkt 2 do nieruchomości objętych decyzjami o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, wydanymi na podstawie dotychczasowych przepisów, stosuje się przepisy rozdziału 3 ustawy, o której mowa w art. 1, w jego dotychczasowym brzmieniu.

Dokonana przez Sąd wykładnia prawa wskazuje zatem, że mimo zmiany ustawy w sytuacji w której decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej była wydana na podstawie spec ustawy w brzmieniu przed zmianą nadal stosuje się przepisy w brzmieniu dotychczasowym. I tak zgodnie z art. 15 ust. 1 spec ustawy wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych pod pasy drogowe następuje na wniosek GDDKiA po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy o której mowa w art. 13 ust. 1 wyznaczonego na piśmie przez Wojewodę właścicielowi nieruchomości. Termin ten nie może być krótszy niż 30 dni od daty otrzymania przez właściciela pisemnej oferty. Wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości pod drogę poprzedza skierowanie przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad działającego w imieniu Skarbu Państwa oferty do właściciela nieruchomości o jej zbycie. Specustawa nie regulowała szczegółowo tej kwestii a w art. 23 odsyłała do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustawa ta w art. 114 ust. 1 nakazuje przeprowadzenie rokowań z podmiotem który ma być wywłaszczany, w wypadku więc spec ustawy rokowania powinny być przeprowadzone z GDDKiA. Oferta, zgodnie z przepisami kodeksu cywilnego to skierowanie do drugiej strony woli zawarcia umowy pod określonymi warunkami. Zdaniem organu II instancji oferta zbycia nieruchomości oznaczonej jako działka [...] została przedstawiona skarżącemu (wraz z operatem) pismem z [...] lutego 2015 r. (k 100 akt adm t. III). i odebrane [...] marca 2015 r. (k 98 verte –zwrotka). Zgodnie z art. 15 specustawy termin do zawarcia umowy wyznaczony przez Wojewodę nie może być krótszy niż 30 dni od otrzymania przez wywłaszczanego oferty. W tym wypadku oferta została odebrana [...] marca 2015 r. a Wojewoda Dolnośląski wyznaczył termin do zawarcia umowy (pismo z [...] marca 2015 r.) do [...] maja 2015r. W aktach sprawy brak jest jednak dowodu doręczenia skarżącemu pisma Wojewody z [...] marca 2015 r. Jak to zostało wskazane wyżej w aktach znajduje się jedynie dowód doręczenia pisma skierowanego przez GDDKiA z [...]. Jak wskazuje organ wobec niedoręczenia wezwania wystosowano do skarżącego kolejne pismo z [...] marca 2015 r. wyznaczające Mu termin do zawarcia umowy do [...] maja 2015 r. W aktach sprawy widnieje jednak pismo Wojewody Dolnośląskiego z [...] marca 2015 r (t. III bez nr kart) natomiast jedyne pismo z datą [...] marca 2015 r. to pismo do R. W. od GDDKiA (k 98) z którego wynika, że istotnie Wojewoda wyznaczył termin zawarcia umowy do [...] maja 2015 r. Ze zwrotki dołączonej do tego pisma wynika, że to pismo zostało doręczone skarżącemu [...] kwietnia 2015 r.

W ocenie Sądu I instancji nie jest to pismo spełniające wymogi art. 15 ust. 1 specustawy gdyż nie pochodzi od Wojewody Dolnośląskiego a podpisany pod nim R. R. – jak to wynika z pieczątki jest dyrektorem oddziału prawdopodobnie GDDKiA. Widniejąca w nagłówku L. M. , co sam przyznaje organ i wynika z pełnomocnictwa z [...] marca 2013 r. jest pracownikiem GDDKiA (pełnomocnictwo k 77 akt adm.), co potwierdza kto był adresatem pisma. Oznacza to, że doszło do naruszenia przez organ art. 15 ust. 1 specustawy poprzez brak skutecznego doręczenia skarżącemu wezwania Wojewody Dolnośląskiego do zawarcia umowy w zakresie działki [...] a co za tym idzie brak było podstaw do wszczęcia nowego postępowania wywłaszczeniowego w odniesieniu do działki [...] . Skutkuje to koniecznością uchylenia obu decyzji w celu przeprowadzenia od nowa procedury wywłaszczeniowej co do działki o nr ew. [...] .

Sąd I instancji wyraził zdziwienie na fakt, że mimo wskazania przez sądy poprzednio rozpoznające sprawę na aspekty związane z prawidłowym wszczęciem postępowania administracyjnego i przesądzeniu że powinno się ono toczyć organ w dalszym ciągu popełnia te same błędy i nie dba o jak najszybsze załatwienie sprawy. Z drugiej strony skarżący podejmuje działania aby utrudnić jego prowadzenie. W zarzutach odwołania czy skardze wskazuje ciągle na te same okoliczności związane choćby z ważnością oferty dotyczącej działki nr [...] czy kwestie związane z brakiem podstaw do wywłaszczenia z uwag na zrealizowanie celu publicznego, co zostało przecież przesądzone we wskazanych wyrokach sądu. Taka postawa obu strony wpływa negatywnie na tok postępowania.

Oceniając pozostałe kwestie podniesione w skardze Sąd uznał, że oferta nabycia nieruchomości oznaczonej nr [...] została skarżącemu przedstawiona pismem z [...] sierpnia 2002 r. przez GDDKIA podpisanym przez J. O. (k 53 akt adm.) z podaniem ceny. Została odebrana przez ojca A. W. skarżącego. Wobec nie dojścia do zbycia nieruchomości w trybie cywilnoprawnym w świetle art. 15 ust. 1 specustawy istniały podstawy do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Z akt sprawy nie wynika aby w czasie odbioru przesyłki przez ojca skarżący informował GDDKiA o pobycie w Areszcie Śledczym. Zgodnie z art. 43 kpa w przypadku nieobecności adresata w domu pismo doręcza się dorosłemu domownikowi jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Oznacza to, że skoro domownik odebrał pismo zgodził się na jego doręczenie adresatowi (tzw. fikcja doręczenia). Doręczenie zastępcze przewidziane w tym przepisie stwarza domniemanie prawne o doręczeniu przesyłki. Jest ono domniemaniem obalalnym ale ciężar w tym zakresie spoczywa na skarżący (wyrok WSA w Rzeszowie z 27 września 2018 r., sygn. akt I SA/Rz 676/2018, LEX nr 2570128). Jak wskazuje NSA w wyroku z 12 września 2018 r., sygn. akt I OSK 2506/16 skutki niedoręczenia przesyłki osobie do której została skierowana obciążają samą stronę. W związku z tym, że skarżący nie obalił skutecznie domniemania doręczenia brak było podstaw do uznania, że nie doszło do skutecznego doręczenia tej przesyłki skarżącemu. Trudno dać wiarę skarżącemu, że jego ojciec nie jest domownikiem. Czyni to niezasadnym zarzuty dotyczące wadliwego doręczenia oferty co do działki nr [...]. (pismo z [...] sierpnia 2002 r.). Stwierdził również, że pismo Wojewody Dolnośląskiego z [...] października 2003 r. zostało skutecznie doręczone (p. k 12 i 13 uzasadnienia). Sąd I instancji przyznał ponadto Skarżącemu rację, że skoro organ doręcza stronie pismo podpisane przez pełnomocnika powinno się do niego doręczyć to pełnomocnictwa tak aby strona miała możliwość zweryfikowania czy pismo pochodzi od uprawnionego podmiotu. Jeżeli jednak skarżący miał wątpliwości do podmiotu który wystosował do niego pismo mógł zwrócić się do niego o wyjaśnienie tej kwestii poprzez wylegitymowanie się stosownym pełnomocnictwem. Brak pełnomocnictwa przy ofercie nie powoduje automatycznego skutku w postaci nieważności tej oferty stanowi co najwyżej brak weryfikowalny. Czynność prawną można bowiem konwalidować w każdym czasie.

W odniesieniu do działki nr [...] oferta została doręczona pismem GDDKiA z 1[...] lutego 2015 r. Do pisma dołączono ofertę i wyciąg z operatu szacunkowego sporządzonego przez W. W. . Pismo zostało podpisane przez L. M. , której pełnomocnictwo znajduje się w aktach administracyjnych (k 77). Czyni to niezasadnym zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 specustawy w aspekcie prawidłowości złożenia oferty. Wobec tego, że co do tej działki była złożona nowa oferta pozostają bez znaczenia prawnego okoliczności związane z czynnościami organu w poprzednim postępowaniu administracyjnym. Zwrócić można jedynie uwagę, że w ewidencji gruntów Skarżący jako adres zamieszkania ma ulicę [...] w [...]. Wobec jednak wadliwości w zakresie wszczęcia postępowania okoliczność ta pozostaje bez istotnego znaczenia. Zwrócić należy przy tym uwagę, że treść art. 13 i 15 specustawy wskazuje jednoznacznie, że ofertę nabycia nieruchomości przestawia GDDKiA a termin do zawarcia umowy wyznacza Wojewoda. Wskazanie jednak w art. 15 ust 1, że termin do zawarcia umowy wyznaczony przez Wojewodę nie może być krótszy od dnia otrzymania przez właściciela pisemnej oferty od GDDKiA dotyczącej zawarcia umowy potwierdza, że oferta musi być złożona przez GDDKiA oddzielnie tak aby dać stronie wywłaszczanej szansę na podjęcie decyzji co do ewentualnego zbycia nieruchomości w drodze cywilnoprawnej. Podobny tryb został zresztą przewidziany w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Celem tych rozwiązań jest przed wszystkim uniknięcie przeprowadzania długotrwałych postępowań administracyjnych.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organ naruszył art. 10 Kpa poprzez nie uwzględnienie wniosku skarżącego o odroczenie rozprawy administracyjnej wyznaczonej na [...] listopada 2016 r. Jak wynika z dokumentu śledzenie przesyłki pismo skarżącego z wnioskiem o odroczenie rozprawy zostało doręczone [...] listopada 2017 r. Bez znaczenia jest przy tym czy wpłynęło do danego wydziału czy też nie. Organ musi sobie w taki sposób zorganizować pracę aby korespondencja trafiała w terminie do odpowiednich jednostek administracyjnych. Zgodnie z art. 94 § 2 Kpa choroba stanowi przeszkodę trudną do przezwyciężenia i skutkującą odroczeniem rozprawy. Podobne okoliczności były przedmiotem oceny w wyroku NSA z 18 grudnia 2009 r. W ocenie Sądu składanie krótkotrwałych zwolnień lekarskich stwierdzających niezdolność do pracy akurat w dniach kiedy mają być przeprowadzane rozprawy świadczy o braku po stronie skarżącego woli zakończenia postępowania. W toku postępowania strona oczywiście ma prawo do osobistego uczestniczenia w rozprawie administracyjnej ale w sytuacji gdy jej stan zdrowia jest na tyle zły że uniemożliwia osobistą aktywność powinien albo ustanowić pełnomocnika albo swe oświadczenia i wnioski składać na piśmie, co zresztą skarżący częściowo czynił składając wnioski dowodowe. Organ je rozpoznał wydając stosowne postanowienie z [...] listopada 2017 r (k 258). Skoro skarżący kwestionował operat szacunkowy powinien zarzuty do niego złożyć na piśmie a rzeczoznawca powinien się do niech odnieść w takiej samej formie.

Sąd I instancji podkreślił jednocześnie, że organ w sposób prawidłowy oddalił wnioski dowodowe skarżącego z [...], [...] i [...] października 2017 r. Na stronie 14 decyzji organ wskazał przyczyny dla których podjął takie rozstrzygnięcia i sąd w pełni wywody organu zawarte w decyzji i samym postanowieniu podziela bez potrzeby ich powielania w uzasadnieniu. Wskazać tylko można że ani Sąd ani organ nie posiadają wiedzy specjalistycznej do weryfikacji operatu szacunkowego. Ocena operatu przez te organy ogranicza się do kontroli formalnej. (por. wyrok NSA z [...] listopada 2017 r., sygn.. akt I OSK 197/16). W przypadku oceny operatu szacunkowego, zakres jego oceny jest ograniczony. Operat szacunkowy stanowi bowiem sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego, wydaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie do szacowania nieruchomości. Ani organ rozpoznający sprawę, ani następnie Sąd administracyjny, nie posiadają wiadomości specjalnych, którymi dysponuje biegły, dlatego też mogą ocenić operat szacunkowy jako dowód w sprawie, mając na uwadze przepisy prawa oraz to, czy treść operatu jest logiczna i kompletna, a także czy sporządzona wycena została należycie uzasadniona. Tylko w sytuacji w której błędy są oczywiste (rachunkowe czy brak ewidentnie nieruchomości porównywalnych wziętych do porównania) istnieje możliwość podważenia operatu przez organ czy Sąd. Zgodnie z art. 154 ugn wyboru techniki, metody i podejścia szacowania dokonuje biegły rzeczoznawca a do oceny operatu jako całości, zgodnie z art. 157 § 1 ugn dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych na wniosek podmiotu który kwestionuje ten operat. To ona może dokonać oceny operatu m.inn. pod kątem prawidłowości przyjętych do porównania nieruchomości, czasu jaki upłynął od zawarcia przyjętych do porównania transakcji, parametrów i współczynników korygujących. Nawiasem mówiąc skarżący w skardze nie wskazał nawet jakiego rodzaju zastrzeżenia merytoryczne ma do operatu. Same natomiast wątpliwości nie są wystarczające. Kwestionując operat podmiot zainteresowany powinien wskazać na błędy jakie ten operat zawiera tak aby organ miał możliwość skontrolowania (choć w okrojonym zakresie) czynności rzeczoznawcy. Wynikający z art. 175 ust. 1 ugn obowiązek działania rzeczoznawcy ze szczególną starannością oznacza, że ma on stosować się przede wszystkim do przepisów prawa regulujących sposób szacowania nieruchomości, co wynika wprost z tego przepisu. Same wątpliwości skarżącego co do prawidłowości przyjętych założeń operatu nie mogą być, w ocenie Sądu podstawą do skutecznego jego zakwestionowania.

Sąd Instancji zaznaczył, że organ nie miał podstaw do żądania wypisów z planów zagospodarowania przestrzennego gdyż plany te są aktami prawa miejscowego powszechnie dostępnymi. W związku z tym Skarżący bez problemu mógł się z nimi zapoznać sięgając do odpowiedniej uchwały.

Nie było ponadto przeszkód do połączenia obu spraw (dt. 2 działek) na podstawie art. 62 Kpa Sąd w pełni podziela w tym zakresie wywody organu bez potrzeby ich powielania. Organ pismem z [...] października 2015 r. zawiadomił strony o wszczęciu nowego postępowaniu w tym o połączeniu spraw. A zatem skarżący miał pełną świadomość co do przedmiotu postępowania.

Pozostałe zarzuty dotyczą przede wszystkim prawidłowości sporządzenia operatu, których Sąd I instancji, wobec wadliwości wszczęcia postępowania nie poddał ocenie.

Z tych względów i na podstawie art., 145 § 1 pkt 1 a i c i 135 Ppsa Sąd orzekł jak w wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a zasądzając od organu na rzecz Skarżącego 200 zł tytułem zwrotu kosztów uiszczonego przez Skarżącego wpisu.

Sąd I instancji wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ w sposób prawidłowy i zgodny z zaprezentowaną prze Sąd oceną prawną udzieli Wojewodzie Dolnośląskiemu terminu do wezwania Skarżącego do dobrowolnego zbycia nieruchomości oznaczonej nr [...] i po upływie ustawowego terminu podejmie dalsze czynności w sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wywiódł Skarżący reprezentowany przez adw. M. W., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku:

1. art. 141 § 4 ppsa, i art. 134 ppsa poprzez przyjęcie przez Sąd, że pisemna oferta nabycia działki nr [...] została prawidłowo doręczona skarżącemu mimo, że oba organy administracji ustaliły ten fakt bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny, a to oznacza, że w toku postępowania administracyjnego naruszono art. 7 kpa, art. 76 § 1 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa w związku z art. 43 kpa;

2. art. 141 § 4 ppsa i art. 134 ppsa poprzez przyjęcie przez Sąd, że pisemna oferta nabycia działki nr [...] była kompletna i spełniała wymogi o jakich mowa w art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. Nr 80, poz. 721 z późn. zm.), oraz w związku z art. 5 ust 1 ustawy z dnia 1[...] października 2006r o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 220, poz.1601 z późn. zm.), mimo, że oba organy administracji ustaliły ten fakt bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny, a to oznacza, że w toku postępowania administracyjnego naruszono art. 7 kpa art. 76 § 1 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa w związku z art. 99 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. kodeks cywilny (Dz.U. 1964, Nr 16 poz. 93 z późn. zm., dalej k.c.) i w związku z art. 104 kc;

3. art. 141 § 4 ppsa i z art. 134 ppsa, poprzez przyjęcie przez Sąd, że pismo Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] października 2003r., o wyznaczeniu terminu do nabycia działki nr [...] zostało prawidłowo doręczone skarżącemu, przebywającemu wówczas w areszcie śledczym mimo, że oba organy administracji ustaliły ten fakt bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny, a to oznacza, że w toku postępowania administracyjnego naruszono art. 7 kpa, art. 76 § 1 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa w związku z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 12 czerwca 2003r. prawo pocztowe (Dz. U. Nr. 130, poz. 1188 z późn. zm., dalej Prawo pocztowe) oraz w związku z § 35 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 9 stycznia 2004r. w sprawie warunków wykonywania powszechnych usług pocztowych (Dz. U. Nr 5 poz. 34, dalej rozporządzenie w sprawie usług pocztowych);

4. art. 141 § 4 ppsa i art. 134 ppsa, poprzez przyjęcie przez Sąd, że pisemna oferta nabycia działki nr [...] była kompletna i spełniała wymogi o jakich mowa w art. 15 ust. 1 specustawy, mimo, że oba organy administracji ustaliły te fakty bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny, a to oznacza, że w toku postępowania administracyjnego naruszono art. 7 kpa art. 76 § 1 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa;

5. art. 141 § 4 ppsa, poprzez zaakceptowanie postępowania organów administracji, które bezpodstawnie oddaliły trzy wnioski dowodowe, których celem było zbadanie zachowania należytej staranności i bezstronności przy sporządzaniu operatu szacunkowego o wartości wywłaszczonej nieruchomości, przez co naruszone zostały art. 10 w związku z art. 7 kpa art. 78 § 1 i 2 kpa, art. 77 kpa i art. 80 kpa;

6. art. 141 § 4 ppsa i art. 134 ppsa, w związku z art. 153 ppsa poprzez zaakceptowanie postępowania organów administracji, które w toku postępowania nie ustaliły istotnych faktów i nie dokonały ich oceny, przez co naruszyły art. 7 kpa art. 76 § 1 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa wskazując, że w istocie Sąd zaakceptował postępowanie organów administracji, które w toku postępowania wywłaszczeniowego nie wyjaśniły, że pasy drogowe na działkach nr [...] i nr [...] zostały wybudowane, a więc cel jaki został sformułowany w skarżonych decyzjach został zrealizowany. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 185 § 1 ppsa wniósł o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2019r. sygn. akt IV SA/Wa 2911/18, uchylenie w całości decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2018r. znak [...] w, uchylenie w całości decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] stycznia, 2018r.,znak [...], a także o zasądzenie na podstawie art. 203 ppsa zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, oraz kosztów postępowania przed sądem I instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżący kasacyjnie uzasadnił swoje stanowisko.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej skierował zarządzeniem z dnian [...] maja 2022r. sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm. – dalej jako "ustawa COVID").

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 ppsa, wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W myśl art. 174 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. NSA jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

Za WSA należy podkreślić, że niezależnie od skarżonego kasacyjnie wyroku Sądu I instancji, w sprawie zostały wydane orzeczenia WSA oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (s. 10-11 uzasadnienia). W związku z powyższym w warunkach niniejszej sprawy znajduje odpowiednie zastosowanie art. 153 ppsa. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powtarza też wiele treści zawartych uprzednio w pismach procesowych kierowanych do organów oraz sądów administracyjnych.

Pierwszy zarzut dotyczy kwestionowanej przez skarżącego kasacyjnie prawidłowości doręczenia pisemnej oferty nabycia działki nr [...]. Jak wynika z akt sprawy i prawidłowych ustaleń Sądu I instancji (s. 12 i 13; s. 15 i 16 uzasadnienia) skarżącemu przedstawiona została oferta z [...] sierpnia 2002 r. przez GDDKIA podpisana przez J. O. (k. 53 akt adm.) dotycząca działki nr [...], z podaniem ceny, którą odebrał ojciec skarżącego A. W. . Odmienna od oceny Sądu I instancji ocena skarżącego w przedmiocie właściwie zgromadzonego i wszechstronnie rozpatrzonego materiału dowodowego, wyrażona także w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie może być podstawą do uznania niniejszego zarzutu za usprawiedliwiony. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdza w tym zakresie naruszenia wskazywanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa i uznaje za prawidłowe doręczenie skarżącemu pisemnej oferty z [...] sierpnia 2002 r. nabycia działki nr [...].

Kolejny zarzut odnosi się do kompletności i spełniania wymogów przewidzianych w prawie przez pisemną ofertę nabycia działki nr [...]. Skarżącemu przedstawiona została oferta z [...] sierpnia 2002 r. przez GDDKIA, która jest kompletna i spełnia właściwe dla niej wymogi (warunki), zwłaszcza wynikające z przywoływanych wyżej przepisów specustawy drogowej. W związku z powyższym WSA zasadnie ustalił, że istniały podstawy do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego (s. 13 uzasadnienia). Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje w tym zakresie naruszenia wskazywanych przez skargę kasacyjną przepisów prawa. Tym samym powyższy zarzut nie ma uzasadnionych podstaw.

Następnie skarga kasacyjna kwestionuje prawidłowość doręczenia skarżącemu pisma Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] października 2003r., o wyznaczeniu terminu do nabycia działki nr [...], przebywającemu wówczas w areszcie śledczym. WSA właściwe na podstawie akt sprawy ustalił, że skarżący w zakresie działki nr [...] otrzymał [...] listopada 2003r. wezwanie do dobrowolnego zbycia nieruchomości (s. 13 i 16 uzasadnienia), omyłkowo wpisane w treści uzasadnienia (s. 13) imię "[...]" zamiast właściwie "[...]" W. nie ma znaczenia dla wyniku sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje w tym zakresie naruszenia wskazywanych przez skargę kasacyjną przepisów prawa.

Zarzut nr 4 dotyczy pisemnej oferty nabycia działki nr [...] . Skarżący kasacyjnie wskazuje na nieprawidłowe w jego ocenie działanie Sądu I instancji polegające na tym, że WSA uznał pisemna ofertę nabycia tejże działki (nr [...] ) za kompletną i spełniającą wymogi o jakich mowa w art. 15 ust. 1 specustawy. Ustalenie Sądu I instancji jest odmienne od treść zarzutu nr 4. WSA zasadnie stwierdził, że "doszło do naruszenia przez organ art. 15 ust. 1 specustawy poprzez brak skutecznego doręczenia skarżącemu wezwania Wojewody Dolnośląskiego do zawarcia umowy w zakresie działki [...] a co za tym idzie brak było podstaw do wszczęcia nowego postępowania wywłaszczeniowego w odniesieniu do działki nr [...] . Skutkuje to koniecznością uchylenia obu decyzji w celu przeprowadzenia od nowa procedury wywłaszczeniowej co do działki [...] " (s. 15 uzasadnienia skarżonego wyroku). Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje naruszenia wskazywanych przez skargę kasacyjną przepisów prawa w ramach zarzutu nr 4. Mając na uwadze powyższe zarzut ten jest nieusprawiedliwiony.

W kolejnym zarzucie nr 5 skarżący kwestionuje zaakceptowanie przez WSA bezpodstawnego oddalenia trzech wniosków dowodowych, których celem było zbadanie zachowania należytej staranności i bezstronności przy sporządzaniu operatu szacunkowego o wartości wywłaszczonej nieruchomości. Należy zauważyć wbrew stanowisku skarżącego, że Sąd I instancji dokonał właściwej kontroli w tym zakresie, czego wyrazem są przekonywujące ustalenia WSA zawarte w pkt 6 skarżonego wyroku (s. 18-19 uzasadnienia skarżonego wyroku), które Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela. Sąd kasacyjny nie stwierdza w ramach niniejszego zarzutu naruszenia wskazywanych przez skargę kasacyjną przepisów prawa. W świetle powyższego zarzut nr 5 w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest nieuzasadniony.

Ostatni zarzut podkreśla, że Sąd I instancji naruszając przywoływane przez skarżącego przepisy prawa zaakceptował postępowanie organów administracji, które w toku postępowania nie ustaliły istotnych faktów i nie dokonały ich oceny w tym, że WSA zaakceptował postępowanie organów administracji, które w toku postępowania wywłaszczeniowego nie wyjaśniły, że pasy drogowe na działkach nr [...] i nr [...] zostały wybudowane, a więc cel jaki został sformułowany w skarżonych decyzjach został zrealizowany. Należy zauważyć wbrew stanowisku skarżącego, że w powyższym zakresie Sąd I instancji właściwie przyjął, że organy były z mocy art. 153 ppsa związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w przytoczonych wyrokach (s. 10-11 uzasadnienia, w tym wyrok NSA z 13 listopada 2013 r. I OSK 1699/12). WSA zasadnie stwierdził, co podziela w pełni Naczelny Sąd Administracyjny, że niezależnie od istnienia celu publicznego jakim było wybudowanie i oddanie do użytku autostrady, konieczne jest w dalszym ciągu realizowanie celu publicznego, którym jest utrzymanie tej drogi i całej infrastruktury przez Państwo w celu jej należytej eksploatacji. Zapewnienie należytej eksploatacji autostrady wymaga zwłaszcza uregulowania stanu prawnego nieruchomości, w tym zakończenia postępowania wywłaszczeniowego i przyznanie skarżącemu odszkodowania. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdza w ramach niniejszego zarzutu naruszenia wskazywanych przez skargę kasacyjną przepisów prawa. W świetle powyższego niniejszy zarzut w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma uzasadnionych podstaw.

Ponadto, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jako niezasadny uznać należy także wielokrotnie wskazywany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie wymogi określone w tym przepisie. Sąd pierwszej instancji w sposób jasny i zwięzły przedstawił stan faktyczny ustalony i przyjęty przez organ za podstawę rozstrzygnięcia, przedstawił stanowisko skarżącego zawarte w skardze oraz dokonał oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia wraz z powołaniem się na obowiązujący w tej sprawie stan prawny i wyjaśnił zarówno podstawy faktyczne, jak i prawne, które legły u podstaw oddalenia skargi.

Mając na uwadze powyższe rozważania, w tym w szczególności brak podstaw do stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania stosowanie do art. 174 pkt 2 ppsa wskazywanych w skardze kasacyjnej, przy ustaleniu, że wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej i na gruncie art. 184 ppsa orzekł o jej oddaleniu.