Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 330/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141, art. 174, art. 183, art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 51 ust. 5, ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Protokolant asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 27 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 września 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 728/15 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 września 2015r., sygn. akt II SA/Kr 728/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. M. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] kwietnia 2015r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym :

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat [...] decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...], wydanej na podstawie art. 51 ust. 5 nakazał inwestorowi M. M. wobec braku wypełnienia obowiązku nałożonego ostateczną decyzją PINB nr [...] z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...] - doprowadzenie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, usytuowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., nadbudowanego w sposób istotnie odbiegający od projektu budowlanego zatwierdzonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. nr [...], z dnia [...] grudnia 2009 r., znak: [...], którą udzielono pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego pn.: "nadbudowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej polegająca na zmianie konstrukcji dachu z płaskiego na dwuspadowy na działkach nr [...] i [...] obręb [...] przy ul. [...] i [...] K. - Etap 1 dotyczący nadbudowy budynku przy ul. [...] położonego na działce nr [...] obręb [...]" - do stanu poprzedniego tj. zgodnego z inwentaryzacją stanowiącą część ww. dokumentacji technicznej (projektu budowlanego) i załącznik do niniejszej decyzji poprzez rozbiórkę nadbudowy budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. tj. poddasza nieużytkowego z lukarną polegającą na:

rozbiórce dwupołaciowego dachu wykonanego w miejsce jednospadowego stropodachu - więźby dachowej wraz z poszyciem, z pozostawieniem murłat i z zachowaniem istniejących ścianek kolankowych, jako konstrukcji pod odtworzenie istniejącego wcześniej stropodachu o konstrukcji krokwiowo-płatwiowej wraz z pokryciem, rozbiórce ścian szczytowych z pozostawieniem zmiennej wysokości (układu schodkowego murku ogniowego) oraz odtworzenie zgodnie ze sztuką budowlaną orynnowania oraz obróbek blacharskich kominów i ścian szczytowych.

Po rozpoznaniu odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez M. M. oraz A. K. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak [...] Na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 ustawy z dnia 4 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2013, poz. 1409 z późn. zm.) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał najistotniejsze fakty, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, że inwestycja realizowania była przez M. M. na podstawie decyzji Prezydenta Miasta K. o pozwoleniu na budowę z dnia [...].12.2009 r. nr [...], znak: [...] z istotnym odstępstwem od projektu budowlanego, zatwierdzonego w decyzji o pozwoleniu na budowę. Postępowanie zostało wszczęte w związku z inicjatywy właściciela sąsiedniej nieruchomości, A. K., wnoszącego o kontrolę budowy i wstrzymanie prac budowlanych. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i przeprowadzonych na budowie kontroli organ I instancji uznał, że inwestycja została zrealizowana z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego polegającym na podwyższeniu nadbudowanego dachu w stosunku do zatwierdzonego projektu oraz niezgodności tak zrealizowanej inwestycji z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy w zakresie dopuszczalnej wysokości kalenicy i okapu na elewacji frontowej, co wypełnia przesłankę określoną w art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy prawo budowlane obligującą organ nadzoru budowlanego do przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane. Na podstawie materiału dowodowego organ ustalił, że w toku realizacji inwestycji dokonano zmiany wysokości kalenicy z 3,5 m na 4,30 m oraz zmiany wysokości okapu poprzez podniesienie ścianek kolankowych. Zmianie uległa zatem wysokość budynku w stosunku do projektowanej.

Postanowieniem z dnia [...].03.2011 r., znak: [...] wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane wstrzymał roboty budowlane związane z realizacją inwestycji, a następnie wydał decyzję z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...] nakładającą na inwestora obowiązek przedłożenia "czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego wraz z opiniami uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczegółowymi (...)". Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez E. i A. K., MWINB uchylił w/w decyzję PINB w zakresie terminu wykonania nałożonego obowiązku, zaś w pozostałym zakresie utrzymał ją w mocy. Inwestor w dniu 17.08.2011 r. przedłożył do PINB 4 egz. projektu budowlanego zatytułowanego: "nadbudowa dwóch domów jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej polegająca na zmianie konstrukcji dachu z płaskiego na dwuspadowy, na działkach [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] i [...] w K. - Etap I dotyczący nadbudowy budynku przy ul. [...] w K. położonego na działce nr [...] obr. [...]". W toku dalszego postępowania do PINB wpłynęła decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...].06.2013r., uchylająca w trybie art. 36a Prbud decyzję o pozwoleniu na budowę (k-320 akt PINB). Po zawiadomieniu stron postępowania o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym organ I instancji wydał decyzję z dnia [...].11.2013r., nakazującą inwestorowi doprowadzenie przedmiotowego budynku do stanu poprzedniego. Decyzja ta w wyniku rozpatrzenia odwołania A. K.oraz M. M. została uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia z uwagi na brak doprecyzowania orzeczenia decyzji w zakresie stanu poprzedniego budynku.

W toku ponownego postępowania PINB postanowieniem z dnia [...].09.2014r., na podstawie art. 35 ust.3 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prbud wezwał inwestora do uzupełnienia i usunięcia nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji projektowej w zakresie określenia inwestycji, opisu dokonanych zmian, odniesienia się do przepisu art. 5 Prbud w zakresie wpływu na przewody kominowe budynku sąsiedniego budynku oraz wyeliminowanie naruszeń przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, a następnie wydał zaskarżoną decyzję.

Rozpoznając odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego - uwzględniającego niezbędny zakres zmian i przeróbek, mających na celu doprowadzenie do zgodności z prawem stał się zatem wymagalny pod rygorem zastosowania regulacji określonej w art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, a zadaniem organu było sprawdzenie wykonania przez inwestora nałożonego obowiązku.

Dla sprawy nie miało zatem znaczenia, że inwestycja została praktycznie zakończona. Projekt zamienny nie pełni funkcji inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych. Jest on sporządzany w konkretnym celu przewidzianym w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Decyzja ta kończy postępowanie legalizacyjne i oznacza zaakceptowanie inwestycji. Wydana decyzja zatwierdzająca projekt budowlany zamienny odpowiada decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, która zgodnie z art. 36a ust. 1 powinna być wydana przed realizacją robót. Inwestor miał możliwość - poprzez uwzględnienie w projekcie zamiennym stosownej przebudowy wykonanego dachu - dostosować inwestycję do obowiązujących przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Tego obowiązku jednak nie wykonał, gdyż przedłożony projekt zamienny stanowi faktycznie próbę zalegalizowania istniejącego stanu faktycznego, niezgodnego z przepisami. MWINB stwierdził, iż przedłożony projekt budowlany zamienny narusza przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym ze względu na niezgodność projektu z ustaleniami obowiązującej i wiążącej w niniejszej sprawie decyzji o warunkach zabudowy, znak [...] z dnia [...].06.2009 r. Skoro decyzja o warunkach zabudowy pozostaje w obiegu prawnym, to postępowanie naprawcze, wszczęte w związku z dokonanymi istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego musi się mieścić w ramach inwestycji określonej w decyzji o warunkach zabudowy, na podstawie której wydano pozwolenie na budowę, co wynika z treści art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 51 ust. 4, art. 35 Pr bud oraz art. 55 w zw. z art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, (dalej: u.p.z.p.). Zatem decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...].06.2009r. wiąże organy w niniejszej sprawie, mimo uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru [...]. Przedmiotowa inwestycja w zakresie wysokości nie jest zgodna również z ustaleniami tego planu, gdzie zgodnie z § 19 ust. 4 wysokość zabudowy jednorodzinnej w obszarze MN5 nie może przekraczać 12m.

W ocenie MWINB nie do przyjęcia jest również użycie sformułowania "nadbudowa dwóch domów jednorodzinnych" w tytule projektu zamiennego, co sugeruje, że przedmiotem postępowania jest nadbudowa sąsiedniego budynku, co nie jest zgodne z zawartością opracowania. Zatem w niniejszej sprawie Inwestor mógł występować jedynie z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...] w K. na działce nr [...] obr. [...], zgodnie z faktycznym zakresem postępowania naprawczego.

Odnosząc się do odwołania M. M. MWINB stwierdził, iż żaden ze wskazanych w nim argumentów nie zasługuje na uwzględnienie. Zawiadomienie o zakończeniu budowy nie było prawnie skuteczne, co omówił wyczerpująco PINB w uzasadnieniu skarżonej decyzji i uzasadnienie to MWINB w pełni podziela. Ponadto PINB wezwał inwestora do usunięcia wadliwości projektu, postanowieniem z dnia [...].09.2014 r., wydanym w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 35 ust. 3 "W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia...), na co inwestor zareagował informując organ o nowej decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...].03.2014 r., znak: [...]. Decyzja ta została jednak uchylona w wyniku postępowania odwoławczego decyzją SKO z dnia [...].05.2014 r., znak: [...], w związku z wejściem w życie planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" zatwierdzonego Uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 09.04.2014r., a postępowanie w tej sprawie umorzono.

Nie jest zatem zasadny argument o braku możliwości wypełnienia warunków decyzji PINB z dnia [...].05.2011 r., znak: [...] z powodu wejścia w życie planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" zatwierdzonego Uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 09.04.2014 r. Okoliczność wydania nowej decyzji o warunkach zabudowy nie zmieniła sytuacji prawnej inwestora z uwagi na treść art. 65 u.p.z.p., natomiast podkreślić należy, że to inwestor zobligowany jest dostosować swój zamiar inwestycyjny do obowiązujących przepisów, w przeciwnym razie inwestycja, jako naruszająca prawo, będzie podlegała rozbiórce.

Przedmiotowa decyzja jest najdalej idącym restytucyjnym rozstrzygnięciem, jakie organ może wydać w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. - doprowadzenie budynku do stanu poprzedniego, stanowiącego w myśl art. 51 ust. 1 pkt 1 stan zgodny z prawem czyli legalny, w oparciu o załącznik do decyzji -inwentaryzację architektoniczną z 2009r. Załączniki graficzne stanowią doprecyzowanie orzeczenia decyzji i przedmiotu rozbiórki poprzez wizualizację wraz z wymiarami wskazanego stanu poprzedniego, zatem w tej kwestii MWINB nie dopatrzył się braku precyzji czy niejasności.

Kwestie własności nieruchomości nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem w uzasadnionych przypadkach (co w ocenie MWINB ma miejsce w niniejszej sprawie) organ może skierować nakaz rozbiórki do inwestora, który nie dysponuje nieruchomością na cele budowlane (vide: uzasadnienie Uchwały 7 sędziów NSA W-wa z dnia 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10).

Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. M., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

- naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię przepisu art. 36a ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., póz. 1409 ze zm.) i w konsekwencji przyjęcie, że nadbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, została przeprowadzona w sposób istotnie odbiegający od projektu budowlanego zatwierdzonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r.;

- naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy poprzez błędne zastosowanie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., póz. 1409 ze zm.), co w konsekwencji spowodowało nakazanie doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego poprzez rozbiórkę nadbudowy i odtworzenie istniejącego wcześniej stropodachu o konstrukcji krokwiowo-płatwiowej wraz z pokryciem;

- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 i 80 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nie wyjaśnienie czy odstępstwa od pozwolenia na budowę mają charakter istotny; naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8, 11 i 107 § 3 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób wadliwy i utrudniający polemikę z przyjętym rozstrzygnięciem, a tym samym uchybienie zasadom przekonywania i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę wskazał, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 36a ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., póz. 1409 ze zm.) i w konsekwencji przyjęcie, że w niniejszej sprawie roboty budowlane zostały przeprowadzone w sposób istotnie odbiegający od projektu budowlanego zatwierdzonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. (znak: [...]) jak również powiązany zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie czy odstępstwa od pozwolenia na budowę mają charakter istotny.

W niniejszej sprawie decyzja na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 3 – nakładająca na inwestora obowiązki - została wydana przez PINB w dniu [...] maja 2011r. i została utrzymana w mocy decyzją MWINB z dnia [...] października 2011 r. Decyzja ta jest ostateczna i była ostateczna w chwili wydawania zaskarżonej decyzji.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie są decyzje wydane na podstawie art. 51 ust. 5, w ostatnim etapie postępowania, którego celem jest umożliwienie inwestorowi legalizacji robót budowlanych. Jednakże należy mieć na względzie, że pewne kwestie zostały już ostatecznie rozstrzygnięte w aktach administracyjnych wydanych w poprzednich etapach postępowania legalizacyjnego. W szczególności w decyzji z dnia [...] maja 2011 r. rozstrzygnięta została ta okoliczność, że wykonywane roboty budowlane zostały wykonane w sposób istotnie odbiegających od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę zatwierdzonym ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. Ostateczna decyzja administracyjna pozostająca w obrocie prawnym korzysta z domniemania prawidłowości, stąd na obecnym (ostatnim) etapie procedury legalizacyjnej nie mogą być rozważane i kwestionowane okoliczności uprzednio już ostatecznie ustalone. Ustalenia dotyczące istotnych odstępstw zostały wyjaśnione i omówione w decyzji PINB z dnia [...] maja 2011r. dlatego ponowne ich rozważanie przez organy w niniejszej sprawie jest zbędne, o ile w ogóle dopuszczalne. Tym samym zarzuty, że nie zostały poczynione ustalenia odnoszące się do pozostałych charakterystycznych parametrów budynku (kąta nachylenia dachu, kubatury, obniżenia posadowienia budynku) mogły były być podnoszone na etapie kwestionowania decyzji PINB z dnia [...] maja 2011r., czy to w administracyjnym toku instancji czy też następnie przed sądami administracyjnymi.

Nie budziło wątpliwości Sądu, że zmiana wysokości kalenicy (wysokości nadbudowy) poprzez jej zwiększenie o prawie metr (80cm), w domu pozostającym w bliźniaczej zabudowie z budynkiem o wiele niższym, stanowi istotne odstępstwo w rozumieniu art. 36a ustawy prawo budowlane. W skardze zarzuca się również, że nie jest poprawne twierdzenie zawarte w zaskarżonej decyzji, że inwestor miał możliwość dostosować inwestycję do obowiązujących przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, ale tego obowiązku nie wykonał. Zgodzić się trzeba z organem II Instancji, że dostosowanie się do przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może polegać także na zmodyfikowaniu lub zmianie swoich zamierzeń inwestycyjnych. W niniejszej sprawie przedstawiając projekt budowlany zamienny niezgodny z decyzją o warunkach zabudowy, ani z następnie uchwalonym planem miejscowym, inwestor dokonał wyboru pozostania przy zrealizowanym zamierzeniu, co musiało skutkować wydaniem zaskarżonej decyzji. Nie jest także uzasadniony zarzut skargi dotyczący niewłaściwego określenia adresata decyzji, ze względu na fakt, że na skutek zmiany granic nieruchomości, obecnie ściana wspólna bliźniaka znalazła się na nieruchomości należącej do uczestnika A. K., a zaskarżoną decyzją nakazano rozebranie nadbudowanej części ściany wspólnej. Zgodnie z art. 52 ustawy prawo budowlane, inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. W orzecznictwie sądowym w zasadzie utarty jest pogląd, że w pierwszej kolejności nakazy wymienione (między innymi) w art. 51 powinny być skierowane do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej i ma tytuł prawny do obiektu. Jest to sytuacja najprostsza i nie budząca kontrowersji, w pewnym sensie idealna, jednakże zdecydowanie nie wyczerpuje bogactwa sytuacji faktycznych, które w rzeczywistości mogą mieć miejsce. Dlatego właśnie przepis art. 52 wymienia trzy kategorie podmiotów potencjalnie zobowiązanych: inwestora, właściciela i zarządcę obiektu budowlanego. Nie ulega zatem wątpliwości, że w pewnych okolicznościach nakaz rozbiórki lub wykonania innych czynności może zostać skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano obiekt budowlany, (tak NSA w wyroku z dnia 23 lipca 2009r. sygn. II OSK 1234/08; WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 16 listopada 2012r. sygn. II SA/Po 753/12). Sąd także podniósł, że kwestionowany tytuł projektu zamiennego nie był w żadnym wypadku jedyną, czy też główną przyczyną wydania zaskarżonej decyzji i ostatecznie nie miał znaczenia dla treści rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd nie dopatrzył się też zarzucanych naruszeń przepisów postępowania, tj. art. 8, 11 i 107 § 3 k.p.a, poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób wadliwy i utrudniający polemikę z przyjętym rozstrzygnięciem, a tym samym uchybienie zasadom przekonywania i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie niezbędne elementy określone w art. 107 § 3 Kpa, a jak wynika z treści złożonej skargi polemika z rozstrzygnięciem była możliwa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. M. zaskarżając go w całości i domagając się uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1). naruszenie prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 5 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) przez

błędną wykładnię, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia, że ich zastosowanie w niniejszym postępowaniu było prawidłowe; naruszenie prawa materialnego, tj. art. 50 ust. 1 pkt 4 pr. bud. przez błędną wykładnię co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia, że wydanie na jego podstawie postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych po faktycznym zakończeniu prac związanych z nadbudową dachu miało podstawę prawną;

2). naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, a także art. 107 § 1 i 3 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej oddalił skargę na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że w niniejszej sprawie w decyzji z dnia [...] maja 2011 r., wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego, organ pierwszej instancji nakazał inwestorowi jedynie przedłożyć projekt budowlany zamienny budynku. Wcześniej, dnia [...] marca 2011 r. wydał na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych wykonanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Jednak roboty budowlane zostały już w całości wykonane, inwestycja zakończona, gdy postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych zostało wydane. W związku z tym w sytuacji, gdy nadbudowa dachu została praktycznie zakończona brak było podstaw prawnych do wydania nakazu wstrzymania robót budowlanych. Co więcej nakazanie przez organ pierwszej instancji inwestorowi jedynie przedłożenia "czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczegółowymi" podchodząc do sprawy racjonalnie i logicznie należało interpretować jako nakazanie przez PINB sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego uwzględniającego zmiany w dokonanych już robotach. Zgodnie ze stanowiskiem NSA (wyrok z 7 stycznia 2009 r., sygn. II OSK 1723/07) przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 może być zastosowany również w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały już zakończone. W takiej sytuacji obowiązek nałożony na podstawie tego przepisu sprowadza się do sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego uwzględniającego zmiany w dokonanych już robotach.

Skarżący uzyskał nową decyzję o warunkach zabudowy z [...] marca 2014 r., znak: [...], która została uchylona tylko z uwagi na wejście w życie planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]". Organ procedując w sprawie nowej decyzji o warunkach zabudowy z całą pewnością naruszył zasady szybkości postępowania wielokrotnie przesuwając termin zakończenia postępowania. Nawet jeżeli przyjąć, że zmiana wysokości kalenicy o 80 cm stanowi istotne odstępstwo w rozumieniu art. 36a prawa budowlanego (z czym strona skarżący kasacyjnie się nie zgadza i co zostało szeroko uzasadnione w skardze, która była przedmiotem rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w wyroku z 17 września 2015 r.) to należy również zauważyć, że istotne odstąpienia od pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego mogą mieć charakter odstępstw, które nie naruszają przepisów prawa materialnego i będą mogły podlegać legalizacji. W ocenie skarżącego nadbudowa dachu nie ingeruje w żaden sposób w prawa osób trzecich, nie stanowi żadnego zagrożenia dla otocznia, nie zwiększyła ciężaru dachu, czy naprężeń w budynku, nie powoduje ograniczenia światła dla drugiej części bliźniaka. Zmiana konstrukcji dachu pozwoliła na zlikwidowanie problemu z jego przeciekaniem, co zdarzało się w okresie zimowym, gdy zalegał na nim śnieg i istniała konieczność jego usuwania. Aktualnie budynek jest w bardzo dobrym stanie technicznym. Na marginesie można jeszcze wspomnieć, że w pobliżu znajdują się budynki o wyższej wysokości lub tej samej np. przy ul. [...]. Skarżący kasacyjnie wykonał nałożony na niego obowiązek. Nie został on zobowiązany do przeprowadzenia jakichkolwiek prac budowlanych przez organ.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. K. wniósł o jej oddalenie wskazując, iż znaczące oddziaływanie inwestycji zrealizowanej z istotnym odstąpieniem spowodowało szkody, które powstały na skutek znaczącego obciążenia ściany wspólnej w budynku stanowiącym własność uczestnika w odniesieniu do których prowadzone jest postępowanie przed sądem powszechnym w przedmiocie obowiązku naprawienia szkód powstałych w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji z istotnymi odstępstwami przez inwestora.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art.183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Odnosząc się zatem do zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej należy wskazać, iż nie zasługują one na uwzględnienie, stanowią one powtórzenie zarzutów podniesionych w skardze administracyjnej, które zostały dokładnie wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisu postępowania. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (wyrok NSA z dnia 9 marca 2005r., sygn. akt FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz.120).

Z treści art.174 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Nieodzownym elementem konstrukcyjnym skargi kasacyjnej jest m.in. wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć wskazane konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego. Skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych.

Skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, a także art. 107 § 1 i 3 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy przejawiające się w tym, że Sąd I instancji dokonał niewłaściwej kontroli legalności działalności organów administracji publicznej. Analiza zarzutów podniesionych na gruncie skargi kasacyjnej wniesionej przez M. M. wskazuje, iż nie mogą one stanowić podstawy do uchylenia wyroku Sądu I instancji, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z poszanowaniem obowiązujących przepisów postępowania administracyjnego. W ocenie skarżącego kasacyjnie zadaniem organów było doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem i ustalenie, czy możliwa jest legalizacja wykonanych robót, tzn. czy - mimo wykonania robót budowlanych niezgodnie z projektem - są one zgodne z prawem, a jeżeli nie - czy można je do takiego stanu doprowadzić, nakazując wykonanie określonych robót budowlanych. Brak odniesienia się do powyższych kwestii jest w ocenie skarżącego kasacyjnie naruszeniem obowiązków organu nadzoru budowlanego określonych w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, jak i zasad wynikających z art. 7, art. 77 § 1, a także art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Nie ma racji skarżący kasacyjnie, że organy administracyjne jak i Sąd I instancji tej okoliczności nie zbadały. Nie ulega wątpliwości, że inwestor miał możliwość - poprzez uwzględnienie w projekcie zamiennym stosownej przebudowy wykonanego dachu - dostosować inwestycję do obowiązujących przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym czy warunków zabudowy. Tego obowiązku jednak nie wykonał, gdyż przedłożony projekt zamienny stanowił faktycznie próbę zalegalizowania istniejącego stanu faktycznego, niezgodnego z przepisami, zatem nie mógł zostać zatwierdzony. Projekt budowlany zamienny nie stanowi inwentaryzacji powykonawczej wykonanych robót. Przez niewykonanie obowiązku określonego w art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. należy rozumieć także sytuację, w której co prawda przedstawiono zamienny projekt budowlany, ale projekt taki, jako niezgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, czy też z przepisami techniczno-budowlanymi nie może zostać zatwierdzony. Sam fakt przedłożenia przez inwestora jakiegokolwiek projektu zamiennego nie legalizuje samowolnie wykonanych odstępstw. Dopiero bowiem treść przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego stanowić może wyznacznik dalszego postępowania przez organy nadzoru budowlanego. Konsekwencją zaś przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, którego założenia nie będą odpowiadały przepisom techniczno-budowlanym, bądź decyzji o warunkach zabudowy będzie nakaz rozbiórki obiektu. Stosowanie restytucyjnego art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane stanowi o doprowadzeniu obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, a inwestor był poinformowany, iż przedłożony projekt nie spełnia wymagań prawa. Mimo to nie podjął próby doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z wydanymi nakazami. Przedłożony projekt budowlany zamienny naruszał przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym ze względu na niezgodność projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w niniejszym postępowaniu powinien znaleźć zastosowanie art.65 u.p.z.p. i decyzja o warunkach zabudowy winna ulec wygaśnięciu. Skoro jednak nie została wygaszona to i tak wiążące są ustalenia uchwalonego później miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru [...], do ustaleń których przedmiotowa inwestycja winna być dostosowana. Wynika to choćby z przepisów prawa budowlanego regulujących kwestię zgodności projektu budowlanego najpierw z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku z warunkami zabudowy. Przedmiotowa inwestycja w zakresie wysokości nie jest zgodna z ustaleniami uchwalonego planu miejscowego, gdzie zgodnie z § 19 ust. 4 wysokość zabudowy jednorodzinnej w obszarze MN5 nie może przekraczać 12m. Nadto skarżący kasacyjnie podniósł, że postępowanie naprawcze w trybie art. 51 pr. bud. zostało wszczęte z uwagi na uznanie, że "inwestycja została zrealizowana z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego", przy czym organy jak i Sąd w ogóle nie odniosły się do tej kwestii. Nie ma racji skarżący kasacyjnie bowiem z uzasadnienia decyzji z dnia [...] maja 2011r. wynika na czym polegały istotne odstępstwa od projektu budowlanego i kwestia ta została również wyraźnie omówiona przez Sąd I instancji. Nie budzi żadnych wątpliwości, iż zmiana wysokości kalenicy (wysokości nadbudowy) poprzez jej zwiększenie, w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego, stanowi istotne odstępstwo w rozumieniu art. 36a ustawy prawo budowlane. Również w kontekście przytoczonych w skardze kasacyjnej orzeczeń sądów administracyjnych.

Również niezasadny okazał się zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 5 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez błędną wykładnię i art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne jego zastosowanie. Wyszczególnione przepisy dotyczą postępowania naprawczego.

Słusznie podkreślił Sąd I instancji, że tryb naprawczy zrealizowanych robót budowlanych przewidziany w art., 50-51 ustawy prawo budowlane przewiduje określoną sekwencję wydawania aktów administracyjnych, co w kontrolowanej sprawie zostało uczynione prawidłowo.

W pierwszej kolejności wydawane jest postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych - na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy P.b., w przypadku gdy organ dojdzie do przekonania, że ma miejsce jedna z sytuacji opisanych w art. 50 ust. 1 pkt. 1 – 4 P.b., przy czym postanowienie wydawane jest wyłącznie w przypadkach gdy roboty budowlane nie są jeszcze zakończone. W niniejszej sprawie postanowienie PINB z dnia [...] marca 2011 r. wydane zostało na podstawie art. 50 ust. 1 pkt. 4 P.b. , który stanowi: " W przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach." Zgodnie z ust. 5 tego przepisu na postanowienie to służy zażalenie. Z akt sprawy nie wynika aby skarżący z uprawnienia tego skorzystał, dlatego postanowienie organu i instancji stało się ostateczne.

W dalszej kolejności organ jest obowiązany wydać decyzję, którą: nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Decyzja na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 3 P.b. – nakładająca na inwestora obowiązki - została wydana przez PINB w dniu [...] maja 2011r. i została utrzymana w mocy decyzją MWINB z dnia [...] października 2011 r. Decyzja ta jest ostateczna i była ostateczna w chwili wydawania zaskarżonej decyzji. Ostatnim etapem postępowania jest sprawdzenie nałożonego obowiązku i w zależności od okoliczności faktycznych - wydanie stosownej decyzji w trybie art. 51 ust. 4 lub ust. 5 ustawy prawo budowlane.

Zgodnie z art. 51 ust. 5 P.b., w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. I to właśnie decyzje wydane na podstawie art. 51 ust. 5 P.b., w ostatnim etapie postępowania, są przedmiotem kontroli. Należy mieć na względzie, że pewne kwestie zostały już ostatecznie rozstrzygnięte w aktach administracyjnych wydanych w poprzednich etapach postępowania naprawczego. W szczególności w decyzji z dnia [...] maja 2011 r. rozstrzygnięta została ta okoliczność, że wykonywane roboty budowlane zostały wykonane w sposób istotnie odbiegających od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę zatwierdzonym ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. Ostateczna decyzja administracyjna pozostająca w obrocie prawnym korzysta z domniemania prawidłowości, stąd na niniejszym etapie procedury naprawczej nie mogły być rozważane i kwestionowane okoliczności uprzednio już ostatecznie ustalone.

Zarzuty skargi kasacyjnej odnoszą się do aktów administracyjnych wydanych w poprzednich etapach postępowania naprawczego co do których inwestor nie zdecydował się na wniesienie środków zaskarżenia czego bezpośrednią konsekwencją jest ostateczność i prawomocność rozstrzygnięć wydanych na poprzednich jego etapach. Zarzut naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. jest całkowicie pozbawiony podstaw. Wynika to chociażby z uzasadnienia decyzji MWINB w K. z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak: [...], w której organ nadzoru budowlanego wskazał, iż przedmiotowe prace budowlane w momencie wydawania przedmiotowego postanowienia były w znacznym stopniu zaawansowanie, a nie zakończone jak twierdzi skarżący kasacyjnie. Nawet gdyby uznać, iż prace budowlane przy realizacji przedmiotowej inwestycji zostały w całości zakończone — to okoliczność ta nie wpływa na zasadność decyzji wydanych w ramach postępowania naprawczego.

Podkreślenia wymaga, że fakt realizacji inwestycji z naruszeniem warunków określonych w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dostrzegł sam skarżący kasacyjnie, który po wszczęciu postępowania naprawczego wystąpił z wnioskiem o wydanie nowej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, która miała obejmować swym zakresem obiekt zrealizowany z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego ( w konsekwencji postępowanie zostało umorzone z uwagi na uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Opisane działanie koresponduje wprost z brzmieniem art. 36 a ust. 5 p.b., który stanowi: nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy: ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestronnego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi. Skoro sam skarżący kasacyjnie miał świadomość, że na powstałe w toku prowadzonych prac budowlanych odstępstwa konieczne jest uzyskanie nowej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, jego twierdzenia jakoby w przypadku przedmiotowej inwestycji nie mogło być mowy o zaistnieniu istotnych odstępstw są co najmniej niezrozumiałe.

Ponadto należy wskazać, iż skoro kasator na gruncie złożonej skargi kasacyjnej podkreśla, że kwalifikacja danego odstępstwa, jako istotnego powinna uwzględniać okoliczności konkretnego przypadku, to bezsprzecznie należy przyjąć, że realizacja nadbudowy w przypadku zabudowy bliźniaczej polegająca na zajęciu ściany wspólnej oraz obciążeniu tejże ściany poprzez realizację nadbudowy o wysokości znacznie wyższej aniżeli przewidywał to projekt budowlany ma charakter istotnego odstąpienia od projektu budowlanego i prawidłowo organy administracyjne, a za nimi Sąd I instancji nakazały doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.