Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 111/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 33 ust. 4 pkt 8, art. 60 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 października 2016 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] listopada 2015 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...], dalej "GDOŚ" na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.), dalej K.p.a., art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199, z późn. zm.), dalej "p.z.p." po rozpatrzeniu zażalenia M. P. na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] października 2015 r" znak: [...], dalej "organ I instancji", "RDOŚ" którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (przyłącza) na działce o nr ew. [...] położonej w miejscowości [...], obręb [...], gm. [...], dalej "planowana inwestycja", utrzymał je w mocy.

Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący.

Burmistrz [...], pismem z dnia 5 października 2015 r., znak: [...], zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (przyłącza) na działce o nr ew. [...], obręb [...], gm. [...].

Pismem z dnia 27 października 2015 r" znak: [...], Burmistrz [...] przekazał informacje dot. zbiorników wodnych na działkach o nr ew. [...] i [...] w miejscowości [...] oraz wydanej już decyzji o warunkach zabudowy dla działki o nr ew. [...], z której została wydzielona działka nr [...].

Postanowieniem z dnia [...] października 2015 r" znak: [...], Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] odmówił uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji. Odmowę uzgodnienia Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska oparł na § 5 pkt 7 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z [...] r., poz. [...]), tj. zakazie lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Organ I instancji po analizie zebranego materiału dowodowego, w tym materiałów kartograficznych umieszczonych na portalu www.maps.geoportal.gov.pl, stwierdził, iż miejsce planowanej inwestycji znajduje się w pasie szerokości 100 m od linii brzegów: zbiornika wodnego znajdującego się na działce o nr ew. [...] oraz jednego ze zbiorników wodnych na działce nr ew. [...]. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] stwierdził również, że nie jest możliwe zastosowanie odstępstw od ww. zakazu określonych w ww. uchwale oraz ustawie o ochronie przyrody.

Na powyższe postanowienie zażalenie złożył M. P., wskazując iż działka nr ew. [...] powstała z podziału działki o nr ew. [...], dla której zgodnie z decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (jeden dom miał być położony na terenie obecnej działki nr [...], natomiast drugi na terenie obecnej działki nr ew. [...]). W zażaleniu wskazano, iż ww. decyzja była uzgadniana z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w [...]. Skarżący wskazał również, iż zbiorniki wodne, od których linii brzegów zostało wyznaczone 100 m, są pochodzenia antropogenicznego i okresowo samoistnie wysychają. Zdaniem Skarżącego nie można ich nazwać zbiornikami wodnymi i nie przedstawiają walorów krajobrazowych. Ponadto planowana inwestycja ma powstać w linii zabudowy domów na działkach sąsiednich, zbudowanych w mniejszej niż 100 m odległości od przedmiotowych zbiorników wodnych. W uzasadnieniu wskazano także, iż wejście w życie uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] uniemożliwia uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji mimo że była wcześniej uzgodniona w sytuacji w której zmieniła się jedynie numeracja działek. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska odnosząc się do zarzutów Skarżącego, wskazał iż organy administracji publicznej obowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, iż winny dokonać oceny i podjąć rozstrzygniecie w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu wydania decyzji. Obowiązek ten dotyczy przy tym również sytuacji, gdy przepisy prawa ulegną zmianie w czasie między wszczęciem postępowania a rozpatrzeniem sprawy. Organy administracyjne orzekają według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydawania przez nie decyzji. Obowiązek ten dotyczy również organu drugiej: instancji, co wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z nią, organ drugiej instancji ma obowiązek uwzględniać aktualny stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania decyzji drugoinstancyjnej. Niezrealizowanie tego obowiązku łączy się z uchybieniem zasadzie prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

Obowiązek dokonania powyższego uzgodnienia wynika bezpośrednio z art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tymi przepisami decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż parki narodowe i ich otuliny obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody.

W związku z położeniem planowanej inwestycji w Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] do zadania organu I instancji należało dokonanie oceny zgodności planowanej inwestycji z przepisami uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z [...] r., poz. [...]), dalej: uchwała Sejmiku Województwa [...], dalej "uchwała".

Zdaniem organu II instancji zgromadzony materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, iż położenie planowanej inwestycji koliduje z zakazem lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej lub rybackiej, obowiązującym na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], zgodnie z § 5 pkt 7 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...].

Wskazano, że zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 metrów od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej został wprowadzony na postawie art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody. Wskazany przepis ustawy z dniem 11 września 2015 r. został zmieniony przez art. 9 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. (D7 U. z 2015 r., poz. 774) zmieniającej m.in. ustawę o ochronie przyrody. Obecnie, zgodnie z nowym brzemieniem, zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m obowiązuje od: linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych oraz zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących przy normalnym poziomie piętrzenia określonym w pozwoleniu wodnoprawnym, o którym mowa w art. 122 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne. O wprowadzeniu zakazu na terenie obszaru chronionego krajobrazu decyduje jednakże prawodawca lokalny. Nie może go natomiast zastępować organ stosujący prawo i uchylać wciąż obowiązującego zakazu, nawet gdy zakaz ten jest niezgodny z ustawą. Uchwała Sejmiku Województwa nie może być przedmiotem kontroli Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w niniejszym postępowaniu. Tym samym Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska jako organ uzgadniający zobowiązany jest do stosowania przepisów ww. uchwały Sejmiku Województwa [...], zgodnie z którymi zakaz zabudowy w 100 metrowej strefie dotyczy zarówno zbiorników naturalnych, jak i sztucznych.

Za wskazanym sposobem rozumienia pojęcia zbiornika wodnego, o którym mowa w uchwale Sejmiku Województwa [...], przemawiają reguły wykładni językowo-logicznej, w szczególności reguła lege non distinguente nec nostrum est distinguente - tam gdzie rozróżnień nie wprowadza sam prawodawca, tam nie wolno ich wprowadzać interpretatorowi. Zgodnie z regułą języka potocznego zbiornik wodny w przeciwieństwie do cieku, jest wodą stojącą, zajmującą naturalne lub sztucznie wytworzone zagłębienia terenu.

Pod pojęciem innych zbiorników wodnych rozumie się również stawy, a także inne wody znajdujące się w zagłębieniach terenu powstałe w wyniku działalności człowieka. Dla zastosowania tego przepisu nie ma znaczenia, jakim symbolem oznaczony jest teren w ewidencji gruntu.

Odnosząc się do zarzutów Skarżącego, organ wskazał że zbiornikiem wodnym jest także zbiornik, w którym woda występuje sporadycznie, są to zbiorniki okresowe, wypełnione wodą tylko w porze deszczowej, po wiosennych roztopach lub w okresach występowania wysokich stanów wód gruntowych.

Przeprowadzona przez organ II instancji analiza materiału dowodowego, w tym projektu decyzji, załącznika graficznego do projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz map topograficznych i zdjęć satelitarnych znajdujących się na portalach internetowych www.geoportal.gov.pl,www.geoserwis.gdos.gov.pl wykazała, iż w sąsiedztwie przedmiotowej działki, na działkach o nr ew. [...] i [...], znajdują się zbiorniki wodne.

Zgodnie z załącznikiem graficznym do projektu decyzji o warunkach zabudowy wyznaczony nieprzekraczalną linią zabudowy teren całej działki, na której planowana jest inwestycja, położony jest w 100 m strefie ochronnej od przedmiotowych zbiorników wodnych. W związku z powyższym zapisy przedłożonego do uzgodnień projektu decyzji kolidują z zakazem określonym w § 5 pkt 7 uchwały Sejmiku Województwa [...].

Uchwała nie wyróżnia rodzajów zbiorników wodnych pod kątem ich pochodzenia i nie przewiduje odstępstwa od zakazu wobec zbiorników antropogenicznych o powierzchni do 1 ha, jak to miało miejsce w poprzednio obowiązującej Uchwale Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (Dz. Urz. Woj. [...]: Nr [...]. póz. [...]). Tym samym nie jest możliwe jego zastosowanie w obecnym stanie prawnym.

Kryterium decydującym o możliwości ewentualnego usytuowania nowego obiektu budowlanego w ochronnej strefie 100 m od linii brzegowej ww. zbiorników wodnych jest m. in. jego funkcja. Zakaz bowiem nie dotyczy tych obiektów budowlanych, które służą "prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej". Biorąc pod uwagę charakter planowanej zabudowy (budynek mieszkalny jednorodzinny), organ II instancji uznał, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie mieści się w odstępstwie wskazanym w regule ww. zakazu.

Dodatkowo planowane zamierzenie inwestycyjne nie stanowi inwestycji celu publicznego, jak również nie jest zadaniem wykonywanym na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa, jak i prowadzenia akcji ratowniczej, oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym (por. art. 24 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł M. P. wnosząc o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy w przedmiotowej sprawie na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o Ochronie Przyrody.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazał, że zakupił z żoną działkę położoną w [...], gmina [...], o numerze ewidencyjnym [...]. Przedmiotowa działka powstała w wyniku podziału działki nr [...] na działki [...] i [...] na mocy ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział wydanej przez Burmistrza [...] z dnia [...]-09-2014r., nr [...]. Podział ten jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji Burmistrza [...] o warunkach zabudowy, znak [...] z [...]-01-2014r dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na ww. działce [...] (jeden dom miałby być położony na działce [...], a drugi na terenie działki [...]). Projekt wyżej wymienionej decyzji został uzgodniony z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska na podstawie art. 53 ust.5 pkt 5c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Przed zakupem działki sprawdził wszystkie dokumenty od sprzedającego oraz uzyskałem informacje w Urzędzie Miejskim w [...], że kupując tę działkę nie będzie miał problemów z wybudowaniem domu, gdyż raz już zostały wydane warunki zabudowy na ten teren i przeniesienie ich na mnie to tylko formalność. Wystąpił więc za zgodą sprzedającego z wnioskiem o przeniesienie warunków zabudowy. Jak się później okazało nie udało się przenieść tych warunków, bo były inne numery działek, czyli było [...] a jest [...]. W związku z tym skarżący zmuszony był do wystąpienia o wydanie nowych warunków zabudowy. Wniosek nie był kompletny i ostatecznie nie zdążył skompletować wszystkich dokumentów i złożyć wniosku przed uchwaleniem Uchwały [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...].08.2015r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...]. Odmowa wydania pozytywnego uzgodnienia wynikała z faktu iż na działkach sąsiednich znajdowały się zbiorniki wodne. Skarżący wskazał, że woda w tych zbiornikach nie znajduje się cały czas. Przy suszach zdarza się, że zbiorniki samoistnie wysychają. Podobna sytuacja miała miejsce w tym roku, podczas oględzin z 21.10.2015 r., nie było w nich wody. Potwierdza to też pismo z 27 października 2015 r. skierowane do RDOŚ przez Burmistrza [...]. Zbiorniki te powstały na przełomie lat 70tych i 80-tych i nie są zbiornikami wodnymi o jakich mowa w uchwale. Stanowią jedynie zagłębienie terenu w którym sporadycznie znajduje się woda, nie prezentują jakieś walorów krajobrazowych. Działka skarżącego jest na dużym wzniesieniu, teren jest nierówny, a na jej końcu jest skarpa z lasem. Skarżący zamierzał się budować około 80-90 m od tych zbiorników, jak najbliżej sąsiadów. Brakuje tylko kilku metrów. Poza tym we wsi [...] jest kilka lub kilkanaście domów, które stoją tak samo blisko w/w zbiorników wodnych, jak i nawet jeziora. Po prawej stronie jego działki jest wybudowany kilkusetmetrowy, wielki dom. Po lewej stronie nowo wybudowany, jeszcze ciągle wykańczany duży dom jednorodzinny. Oba domy na pewno nie mają zachowanej odległości lOO m od tych zbiorników. Patrząc dalej w lewą stronę od działki inwestacyjnej, wzdłuż drogi gminnej na każdej działce stoi dom. Jest to zwarta zabudowa wiejska. Nowy dom, a właściwie domek nie zmieniłby nic jeżeli chodzi o środowisko gdyż istnieje tam już wiele domów.

Na kupionej działce skarżący zamierzał wybudować mały domek, około 60-70m2 powierzchni użytkowej, oddalony od zbiorników jak najdalej się da przy sąsiednich działkach. Działka miała być wykorzystywana rekreacyjnie ponieważ skarżący wraz z rodziną na stałe mieszkają w [...]. Podkreślił, że nie wiedział o uchwaleniu uchwały.

Odmowa uzgodnienia warunków zabudowy przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] została podjęta na podstawie §5 pkt 7 uchwały która jest niezgodna z art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody, który mówi o zakazie budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od:

a) linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych,

b) zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących przy normalnym poziomie piętrzenia określonym w pozwoleniu wodnoprawnym, o którym mowa w art. 122 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne

- z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.

Wskazywane zbiorniki, nie są zbiornikami naturalnymi jak mówi ustawa. Są to zbiorniki sztuczne. Sam Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] zauważa tę rozbieżność, o czym pisze w zaskarżanym postanowieniu, jednakże zobowiązany jest opierać się o akty prawne organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej i musi opierać się o w/w uchwalę mimo, że jest niezgodna z ustawą.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty jak w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie albo kończące postępowanie. Z takim postanowieniem mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn.: Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1) lit. a-c, p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a.).

Sąd ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny będący podstawą wydania zaskarżonej decyzji czy postanowienia wydanego przez organ II instancji.

W niniejszej sprawie Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna.

Przedmiotem rozpoznania w kontrolowanej przez Sąd sprawie jest postanowienie GDOŚ z [...] listopada 2015 r. utrzymujące w mocy postanowienie RDOŚ w [...] z [...] października 2015 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Orzekające w sprawie organy uznały, że planowana inwestycja będzie sprzeczna z zakazem zawartym w § 5 pkt 7 ww. uchwały z [...] sierpnia 2015 r. nr [...] Sejmiku Województwa [...] w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...].

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przywołanym przez organy § 5 ust. 1 pkt 7 wyżej wskazanej uchwały na objętym ochroną obszarze zabrania się lokalizowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Skarżący generalnie nie zaprzecza, że w granicy planowanej inwestycji znajdują się zbiorniki wodne ale jego zdaniem nie są one naturalne, nie występują na stałe w więc ich charakter nie mieści się w definicji "zbiorników wodnych" o jakich mowa w uchwale Sejmiku, tym bardziej że uchwała jest sprzeczna z art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody.

Wskazać należy, że uzgadnianie projektu decyzji o warunkach zabudowy z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska ma na celu przede wszystkim zabezpieczenie form ochrony przyrody, w związku z planowaniem realizacji konkretnej inwestycji.

Skupienie etapu uzgadniania na zasadniczych celach ochrony przyrody, którym ustawodawca nadał priorytet zwiększa skuteczność wykonywania obowiązków ochronnych przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska. W literaturze przyjmuje się, że obowiązek, zakaz i dozwolenie mogą być relatywizowane do pewnego zbioru nakazów np. chroniących przyrodę jako całość lub poszczególne jej elementy. Zakres merytoryczny procesu uzgadniania przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska jest związany przede wszystkim zapewnieniem realizacji celów ochrony przyrody. Na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8, w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., regionalny dyrektor ochrony środowiska zobligowany jest do rozważenia, czy w oparciu o obowiązujące przepisy z zakresu ochrony przyrody możliwe jest uzgodnienie przedłożonego projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Przedmiotem uzgodnienia jest projekt decyzji o warunkach zabudowy, a nie wniosek inwestora wszczynający postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. W związku z tym organ dokonujący uzgodnienia nie jest zobligowany do abstrakcyjnego badania czy zamierzona inwestycja może być zrealizowana na określonej działce z punktu widzenia przepisów szczególnych, ale powinien się przede wszystkim skoncentrować na ustaleniu czy sporządzony projekt decyzji o warunkach zabudowy uwzględnia ograniczenia wynikające z przepisów ochrony przyrody. Należy podkreślić, że uzgadnianie projektu decyzji o warunkach zabudowy jest jedynym etapem, w którym uczestniczy wyspecjalizowany organ ochrony przyrody, którego zadaniem jest dokonanie weryfikacji zgodności tego projektu z przepisami z zakresu ochrony przyrody a w szczególności celami ustawowymi tej ochrony. W powszechnym rozumieniu ochrona przyrody oznacza zachowanie, właściwe wykorzystanie oraz odnawianie składników i zasobów przyrody, w szczególności roślin i zwierząt, jak również ekosystemów i kompleksów przyrodniczych. Cele ochrony przyrody ustawodawca określił w art. 2 u.o.p.

W niniejszej sprawie organ II instancji wyjaśnił dlaczego w oparciu o obowiązujące przepisy z zakresu ochrony przyrody nie jest możliwe uzgodnienie przedłożonego projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Ma racją skarżący że nie każde zagłębienie z wodą należy traktować jako zbiornik wodny zasługujący na ochronę, co potwierdza wyrok NSA z 24 września 2015 r, sygn. akt II OSK 172/14, LEX nr 1794330). W wyroku tym NSA wskazał, że "oparcie się wyłącznie na wykładni językowej godzi w podstawowe wartości wynikające z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego. Gdyby ograniczać się wyłącznie do wykładni językowej pod pojęciem zbiornika wodnego należałoby rozumieć "naturalnie lub sztucznie utworzone zagłębienie terenu, wypełnione wodą" (E. Sobol, Słownik języka polskiego, Warszawa 2005). Zdaniem NSA tak szerokie pojęcie zbiornika wodnego nie może zostać zaakceptowane. Konieczne jest sięgnięcie do reguł wykładni systemowej, w tym wynikającej z regulacji przyjętej w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 627 ze zm.), ale też z uwagi na ochronę wspólnych wartości wyrażonych w ustawie z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 145).

Dla właściwego rozumienia ( prawidłowej wykładni) pojęcia "zbiornik wodny" należy sięgnąć do treści art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w którym określono obszar chronionego krajobrazu jako obejmujący "tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych". Te granice ochrony muszą być uwzględniane w przepisach prawa miejscowego. A zatem nie każdy zbiornik wodny istniejący na terenie chronionego krajobrazu podlega ochronie. Tylko taki, który służy celom wyrażonym przede wszystkim w akcie prawa miejscowego (tu uchwała i szeroko rozumianych przepisach dotyczących ochrony przyrody. Jak wskazuje NSA w wyroku z 6 września 2012 r. sygn. akt II OSK 217/12, należy to także rozważyć w kontekście konstytucyjnej zasady proporcjonalności, wyrażonej w art. 31 § 3 Konstytucji R.P.

Zgodnie z nią, ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko gdy są konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony środowiska. W związku z tym rozważenia wymaga proporcji pomiędzy dobrem jakim jest prawo własności i dobrem jakim jest prawo do środowiska i jego ochrona i wyważenie czy rzeczywiście istnieje konieczność ograniczenia prawa własności ze względu na konieczność ochrony środowiska.

W tym wypadku mamy do czynienia z dwoma przeciwstawnymi dobrami. Jedno – to prawo do korzystanie z rzeczy zgodnie z jego społecznym przeznaczeniem – art. 140 kodeksu cywilnego a z drugiej chronionych aktem prawa miejscowego wartości przyrodnicze i walorów krajobrazowych.

Test proporcjonalności polega na udzieleniu odpowiedzi na 3 pytania: 1. Czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków; 2. Czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego z którym jest powiązana; 3. czy efektem wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (por orzeczenie TK z 26 stycznia 1993 r. U.10/92, OTK 1993 s. 32, TK w wyroku z 26 kwietnia 1995 r., sygn. akt K 11/94).

Organ powinien zatem także rozważyć, w świetle zasady proporcjonalności czy odmowa uzgodnienia warunków zabudowy ze względu na istnienie tych zbiorników jest w stanie doprowadzić do zamierzonego skutku w postaci ochrony wartości przyrodniczych i walorów krajobrazowych tego terenu, czy taki był przy tym zamiar rozporządzenia, czy jest ona niezbędna ze względu na ochronę interesu publicznego i czy ograniczenia w zabudowie nie przekraczają niezbędnego stopnia uciążliwości dla właściciela – czy zachowana jest proporcja pomiędzy interesem publicznym a uprawnieniami jednostki.

Przepisy ustawy 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 627 ze zm.) nie definiują pojęcia "inne zbiorniki wodne", w tym celu zasadnym jest odniesienie się również do przepisów ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz.145 ze zm.) przepisy której regulują m.in. gospodarowanie wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, a w szczególności kształtowanie i ochronę zasobów wodnych, korzystanie z wód oraz zarządzanie zasobami wodnymi.

Jak wynika z § 4 uchwały ochrona ekosystemów na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] obejmuje "zachowanie różnorodności biologicznej siedlisk, ochronę zbiorników wód powierzchniowych (naturalnych, płynących i stojących) wraz z pasem otaczającej roślinności, tworzenia stref buforowych wokół zbiorników wodnych w postaci pasów zadrzewienia celem ograniczenia spływu substancji biogennych i zwiększania bioróżnorodności biologicznej". Uchwała nie zawiera definicji "wód powierzchniowych" dlatego należy sięgnąć do definicji zawartej w art. 5 ustawie z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. D.U. 2015, poz. 469). Zgodnie z nią wody dzielą się na wody powierzchniowe i podziemne, które są wodami śródlądowymi płynącymi: w ciekach naturalnych, kanałach oraz w źródłach z których cieki biorą początek a także znajdujących się w jeziorach oraz innych naturalnych zbiornikach wodnych o ciągłym lub okresowym naturalnym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych, znajdujące się w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących. Druga kategoria wód powierzchniowych śródlądowych to wody stojące do których zalicza sią m.in. te znajdujące się w jeziorach oraz innych naturalnych zbiornikach wodnych niezwiązanych bezpośrednio w sposób naturalny z powierzchniowymi wodami płynącymi. Z art. 5 ust. 4 tej ustawy wynika nadto, że przepisy o wodach stojących stosuje się odpowiednio do wód znajdujących się w zagłębieniach terenu powstałych w wyniku działalności człowieka a nie będących stawami.

W związku z tym zasadne jest przyjęcie, że przedmiotem ochrony ustanowionej uchwałą Sejmiku Województwa [...] z [...] sierpnia 2015 r. są wszystkie ww wody, gdyż § 4 tej uchwały odsyła poprzez użycie pojęć ustawowych do ustawy Prawo wodne.

Zbiorniki na których istnienie powołują się organy znajdują się na działkach [...] i [...], co wynika z załącznika nr 1 do projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz z powołanych danych na Geoportalu. Z tym, że na działce [...] znajdują się dwa zbiorniki wodne. Oznaczone są na mapie przyjętej do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego Starostwa Powiatowego w [...] symbolem "W", co świadczy o tym, że są to grunty pod wodami – zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( t.j. Dz.U.2016.1034).

Biorąc pod uwagę ich wielkość nie sposób przyjąć, że nie stanowią one zbiorników wodnych tj. chronionych zbiorników wód powierzchniowych) o jakich mowa w uchwale Sejmiku Województwa [...]. Sam skarżący nie zaprzecza istnieniu tych zbiorników a ich właściciel J. H. w oświadczeniu z 26 października 2015 r. także potwierdził, że są to zbiorniki wodne które co prawda czasami w czasie suszy wysychają. W ocenie Sądu fakt, że zbiorniki te zostały wykopane przez człowieka nie pozbawi ich charakteru zbiorników wodnych o jakich mowa w uchwale Sejmiku. Czynności te, jak wskazuje właściciel działek na których się znajdują, miały miejsce w latach 1970-1980. Nie powinno więc budzić wątpliwości, że skoro istnieją do chwili obecnej, stanowią element ekosystemu. Nie mają charakteru przemijającego. Jak to zostało wskazane wyżej ochrona przyrody to m.in. zachowanie składników przyrody w tym ekosystemów i kompleksów przyrodniczych. W tym wypadku istniejące i to dużych rozmiarów zbiorniki wodne wpoiły się w istniejący krajobraz i stanowią walory krajobrazowe danego terenu chronionego.

W związku z tym Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd uznał je za niezasadne.

Jak to zostało wskazane wyżej organ dokonuje oceny zebranego materiału dowodowego biorąc za podstawę stan prawny obowiązujący w dacie wydania ocenianego aktu administracyjnego. W tym przypadku rzeczywiście została wcześniej wydana decyzja o warunkach zabudowy dla nieruchomości oznaczonej nr ew. [...]. Miało to miejsce przede wejściem w życie uchwały Sejmiku. Uchwała ta weszła w życie 8 września 2015 r. Nie przewidywała w odniesieniu do toczących się postępowań o wydanie warunków zabudowy przepisów przejściowych w związku z tym organ związany był postanowieniami tej uchwały, stanowiącej prawo miejscowe.

W tym aspekcie fakt że na terenach sąsiednich znajdują się budynki nie ma wpływu na trafność rozstrzygnięcia organu ochrony środowiska. Także pismo Burmistrza [...] z 27 października 2015 r z którego wynika, że jego zdaniem są to sztuczne zbiorniki wodne nie przekłada się na możliwość odmiennej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Jak to zostało wyżej wskazane sztuczne zbiorniki wodne które zostały wytworzone działaniem człowieka także, w świetle celów ochrony wartości przyrodniczych jaką daje uchwała Sejmiku, stanowią zbiorniki wodne od których położenia zależy możliwość lokowania nowej zabudowy. Podnoszone przez skarżącego nie istniejące walory krajobrazowe (str. 3 skargi) należy oceniać całościowo a nie przez pryzmat tego co widzi skarżący ze swej działki. Ochronie podlega ekosystem jako całość a w przypadku wskazanego w uchwale Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] teren objęty tą ochroną jako zbiór elementów tego systemu (siedlisk, zbiorników wód powierzchniowych, roślinności).

Powoływana przez skarżącego konieczność ochrony interesu obywatela w tym wypadku stoi w sprzeczności z interesem społecznym, którym jest konieczność ochrony elementów przyrody w celu ich zachowania co najmniej na dotychczasowym poziomie. Stąd w uchwale ustanowiono szereg zakazów (§ 5) a nawet więcej nie przewidziano od nich istotnych wyjątków, jak to ma zazwyczaj miejsce w tego rodzaju ustaleniach prawa miejscowego. Świadczy to o wysokiej randze chronionych wartości przyrodniczych. Organ w sposób prawidłowy rozważył czy inwestycja nie może być zrealizowana przy uwzględnieniu wyjątków o jakich mowa w uchwale czy ustawie o ochronie przyrody. Ustalenia te Sąd w pełni podziela bez konieczności powtarzania argumentów organu.

Co do zarzutu niezgodności uchwały z ustawą o ochronie przyrody.

Ustawą z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz.U.2015.1688), znowelizowano art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody poprzez ograniczenie zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od:

a) linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych,

b) zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących przy normalnym poziomie piętrzenia określonym w pozwoleniu wodnoprawnym, o którym mowa w art. 122 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne. Poprzednio obowiązujący przepis nie określał zbiorników wodnych jako wyłącznie naturalnych. Akt prawa miejscowego jakim jest uchwała sejmiku został opublikowany pod rządami ustawy o ochronie przyrody w mniej precyzyjnym brzmieniu tj bez sprecyzowania że zakaz dotyczy wyłącznie innych naturalnych zbiorników wodnych. A zatem w dacie podjęcia przez Sejmik Województwa uchwały była zgodna z ówcześnie obowiązującą ustawą o ochronie przyrody.

Jeżeli skarżący podnosi zarzut niezgodności aktu prawa miejscowego z przepisami ustawy może skorzystać z instrumentów jakie daje mu art. 90 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. D.zU.2016.486). W tym wypadku organ zastosował przepisy obowiązującego prawa miejscowego a wobec braku kompetencji do zakwestionowania przepisów prawa miejscowego, nie mógł ustaleń uchwały pominąć.

Z tych względów i na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd skargę oddalił.