Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 220/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 3, art. 41 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Dorota Dąbek po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 września 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 864/20 w sprawie ze skargi Gminy S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 10 września 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 864/20, oddalił skargę Gminy S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie opłat za parkowanie.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

I

Zarządzeniem z dnia 1 kwietnia 2020 r. Burmistrz Miasta S., działając na podstawie art. 41 ust. 2 w zw. z art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm., obecnie: t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 - dalej: u.s.g.) oraz w zw. z zarządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na terytorium RP stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 ze zm.), zarządził o wyłączeniu w okresie od 1 do 30 kwietnia 2020 r. stosowania § 2-5 uchwały nr XXIII/269/2016 Rady Miejskiej S. z dnia 18 października 2016 r. (ze zm.) w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w tej strefie, wysokości opłaty dodatkowej i sposobu poboru tych opłat.

W uzasadnieniu Burmistrz Miasta S. wskazał, że konieczność wydania aktu wynika z niemożności przeprowadzania ciągłej dezynfekcji przycisków parkomatów, zaś sama dezynfekcja stwarza problemy organizacyjne. Wyjaśniono, że do dnia 31 marca 2020 r. obowiązywało analogiczne zarządzenie z dnia 16 marca 2020 r. zatwierdzone uchwałą Rady Miejskiej z dnia 18 marca 2020 r.

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Śląski, na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 713; dalej: u.s.g.), stwierdził nieważność ww. zarządzenia w całości, jako sprzecznego z art. 41 ust. 2 u.s.g. W ocenie organu nadzoru, kwestionowane zarządzenie nie stanowi przepisów porządkowych, o których mowa w art. 40 ust. 3 i art. 41 ust. 2 u.s.g. Z mocy art. 13b ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 470 – dalej: u.d.p.), wyłącznie organ stanowiący gminy jest uprawniony do decydowania o wysokości opłaty za postój w strefie płatnego parkowania, w tym ustalenia stawki zerowej dla niektórych użytkowników drogi. Zatem nie została spełniona przesłanka do wydania przepisów porządkowych, gdyż materia została uregulowana w ustawie.

Wojewoda Śląski odwołując się do treści uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 lipca 2003 r., sygn. akt P 10/02 stwierdził, że kompetencja do stanowienia przepisów porządkowych nie może być wykorzystywana do bieżącego zarządzania na danym obszarze. Organ wykonawczy gminy nie może decydować o czasowym lub ogólnym niewykonywaniu uchwały.

Zdaniem organu nadzoru, brak też podstaw do przyjęcia, aby chodziło o przypadki realnego i nagłego zagrożenia, którego nie da się wyeliminować w żaden inny sposób.

Ponadto, jak podkreślił Wojewoda Śląski, zakwestionowane zarządzenie narusza art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1461 ze zm.), bowiem zgodnie z § 3, wchodzi ono w życie z dniem podjęcia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach gmina S. domagała się uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego i obciążenia Wojewody Śląskiego kosztami postępowania. Zdaniem skarżącej gminy wyłączenie poboru opłat nie jest uregulowane w przepisach powszechnie obowiązujących, w tym w u.d.p. Podjęcie zarządzenia nastąpiło zatem w sytuacji istnienia luki w prawie, a więc w zakresie nieuregulowanym w ustawie. Pobieranie opłat i korzystanie z parkomatów dotykowych i gotówkowych sprzyja zaś rozprzestrzenianiu się wirusa SARS-CoV-2, gdyż zarówno urządzenia, jak i pieniądze stają się nośnikami wirusów, realnie zagrażając zdrowiu i życiu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 10 września 2020 r. oddalił skargę i uznał, że prawidłowo organ nadzoru stwierdził nieważność zarządzenia organu wykonawczego skarżącej gminy jako podjętego z istotnym naruszeniem prawa.

WSA podniósł, że u.s.g. upoważnia organ wykonawczy do stanowienia przepisów porządkowych jedynie wówczas, gdy brak jest regulacji ustawowej lub innych przepisów powszechnie obowiązujących, a jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego i chodzi o przypadek niecierpiący zwłoki (art. 40 ust. 3 i art. 41 ust. 2). W tym kontekście Sąd I instancji wyjaśnił, że żaden przepis ustawy i prawa powszechnie obowiązującego nie reguluje materii zawieszenia stosowania prawa miejscowego. Ustawa o drogach publicznych, reguluje tryb wprowadzania opłat za postój w strefie płatnego parkowania oraz stanowi o możliwości ustalenia stawki zerowej dla niektórych użytkowników drogi.

W niniejszej sprawie nie doszło do ustalenia stawki zerowej dla wszystkich użytkowników drogi, lecz do zawieszenia pobierania opłat w określonym przedziale czasowym, czego nie przewiduje żaden akt prawa powszechnie obowiązującego. Jednakże zdaniem WSA, nawet przy przyjęciu, że chodzi o przypadek luki prawnej, organ gminy nie wykazał, aby stanowienie przepisów porządkowych było niezbędne dla ochrony wartości, wymienionych w art. 40 ust. 3 u.s.g. i chodziło o przypadek niecierpiący zwłoki, o którym mowa w art. 41 ust. 2 tej ustawy.

W ocenie Sądu I instancji przywołane w podstawie prawnej zarządzenia Burmistrz Miasta S. rozporządzenie Ministra Zdrowia o ogłoszeniu stanu epidemii oraz przytoczone w uzasadnieniu argumenty, że parkomaty stanowią nośnik wirusa, w żaden sposób nie dowodzą, że na terenie Miasta S. wystąpiła nadzwyczajna sytuacja, inna niż na terytorium całego kraju. Takiego stanu rzeczy nie wykazano też w skardze. Działanie parkomatów jest zbliżone do używania bankomatów oraz płatności gotówką w sklepach, aptekach itp. Trudności organizacyjne, związane z dezynfekcją urządzeń i przyjmowaniem gotówki, są podobne. Nie sposób jednak utrzymywać, że chodzi o sytuacje niemożliwe do rozwiązania. W żaden też sposób skarżąca gmina nie wykazała, aby chodziło o przypadek niecierpiący zwłoki, upoważniający Burmistrza do stanowienia przepisów porządkowych. Zatem w niniejszej sprawie nie sposób przyjąć, aby zachodził przypadek bezpośredniości zagrożenia dla życia lub zdrowia obywateli oraz spokoju, porządku i bezpieczeństwa publicznego, jako podstawa stanowienia przepisów porządkowych.

WSA zgodził się z argumentacją skarżącej gminy, że sam fakt wejścia w życie zarządzenia, któremu towarzyszy jego publikacja w dniu wydania, może być zakwalifikowany jako nieistotne naruszenie prawa, które nie uzasadnia stwierdzenia jego nieważności w świetle art. 91 ust. 4 u.s.g., to jednak z braku wykazania pozostałych przesłanek z art. 40 ust. 3 i art. 41 ust. 2 tej ustawy, w niniejszej sprawie zasadnie organ nadzoru orzekł w trybie art. 91 ust. 1 u.s.g. o wyeliminowaniu zarządzenia z obrotu prawnego.

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła gmina S. zaskarżając to orzeczenie w całości i wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego z dnia 14 maja 2020 r. nr NPII.4131.1.469.2020 oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżąca na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm. – dalej: k.p.a.) poprzez błędne ustalenie, że korzystanie z parkomatów, jak i poruszanie się publicznymi środkami transportu w okresie wprowadzonego stanu zagrożenia epidemicznego nie zagraża w sposób bezpośredni zdrowiu obywateli oraz, że nie zaistniał przypadek niecierpiący zwłoki wymagający wprowadzenia przepisów porządkowych;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 3 u.s.g. poprzez błędną wykładnię, że przesłanką wprowadzenia przepisów porządkowych jest bezpośredniość zagrożenia dla zdrowia lub życia.

Argumentację na poparcie zarzutów skarżąca Gmina przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie, jednocześnie na podstawie art. 182 § 2 w zw. z art. 179 p.p.s.a. zrzekając się rozprawy.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Przed odniesieniem się do poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i niebudzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony. Zgodnie z art. 176 § 1 i 2 p.p.s.a. prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienia ich naruszenia. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego czy postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji). Z kolei zwrot "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" w odniesieniu do naruszenia przepisów prawa procesowego należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to, że na stronie skarżącej spoczywa obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (tak np. wyrok NSA z 14 marca 2018 r., sygn. akt II FSK 2480/17). Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. np. wyroki NSA z: 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/04, z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; z 9 marca 2005 r., sygn. akt GSK 1423/04; z 10 maja 2005 r., sygn. akt FSK 1657/04; 12 października 2005 r., sygn. akt I FSK 155/05; 23 maja 2006 r., sygn. akt II GSK 18/06; z 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 459/06).

Rozpoznawana skarga kasacyjna nie spełnia powyższych wymogów, ponieważ zawiera wady zarówno w zakresie sformułowania zarzutów, jak i ich uzasadnienia. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać kierunków i zakresu weryfikacji wyroku sądu pierwszej instancji, jeżeli wprost nie wynika to z treści skargi kasacyjnej. Wprawdzie wadliwość rozpoznawanej skargi kasacyjnej nie daje podstaw do odrzucenia tego środka prawnego, gdyż możliwa była rekonstrukcja przez Naczelny Sąd Administracyjny treści zarzutów na podstawie skonfrontowania ich treści z treścią uzasadnienia skargi kasacyjnej (por. uchwałę NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1), ale brak precyzyjnie wskazanych podstaw kasacyjnych oraz niepełność uzasadnienia w zakresie wyjaśnienia istoty podnoszonych naruszeń spowodowały znaczne ograniczenie zakresu kontroli zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 i 11 k.p.a., został skonstruowany wadliwe, poza tym nie zawiera żadnego uzasadnienia. Pierwszy z powołanych przepisów określa rodzaje wyroków uwzględniających skargi na decyzje administracyjne i określone rodzaje postanowień. Skoro żaden z takich aktów administracyjnych nie był przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji, to powołanie samego art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a lub wspólnie z przepisami k.p.a. nie może być uznane za wystarczającą podstawę skargi kasacyjnej zwalczającej wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego skargę organu gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody.

Kwestię uwzględnienia skargi jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru reguluje art. 148 p.p.s.a. stanowiący, że uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi na akt nadzoru skutkuje uchyleniem tego aktu. W przepisie tym ustawodawca przewidział wyłącznie jedną możliwość wzruszania aktów nadzoru. Zaskarżony akt nadzoru może być przez sąd tylko uchylony i to niezależnie od charakteru złamanej normy prawnej mającej wywołać taki skutek prawny. Podstawą uchylenia przez sąd aktu nadzoru jest każde naruszenie prawa, bez względu na to czy naruszony przepis ma charakter materialny czy procesowy (zob. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk. M. Romańska, Postepowanie sądowoadministracyjne, s.312, A. Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Komentarz, WK 2016, pkt 2 do art. 148).

Z powyższych względów ograniczenie się przez autora skargi kasacyjnej do zarzutu naruszenia jedynie art.145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., bez powiązania go nie tylko z art. 98 ust. 4 u.s.g., a przede wszystkim z art.148 p.p.s.a., nie może być uznane za prawidłowe sformułowanie podstawy kasacyjnej, o jakiej mowa w art.174 pkt 2 p.p.s.a.

Nie może ulegać wątpliwości, że zamierzając zwalczać wyrok oddalający skargę na akt nadzoru, autor skargi kasacyjnej powinien przede wszystkim sformułować pod adresem Sądu pierwszej instancji zarzut naruszenia art. 148 p.p.s.a., ewentualnie także art.151 p.p.s.a., przez oddalenie skargi mimo zaistnienia, zdaniem autora skargi kasacyjnej, przesłanek do uchylenia kwestionowanego aktu nadzoru (por. wyrok NSA z 11 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 1971/11). Tymczasem w rozpatrywanej skardze kasacyjnej Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach naruszenia żadnego z tych przepisów nie zarzucono.

Adresowany wobec sądu administracyjnego zarzut naruszenia przepisów art. 7 i 11 k.p.a., polegający – zdaniem autora skargi kasacyjnej – na "błędnym ustaleniu" stanu faktycznego przez sąd, należy uznać za nieuzasadniony.

Zauważyć trzeba, że art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. obejmuje właściwość sądu administracyjnego w zakresie sprawowania kontroli wobec aktów nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego.

Postępowanie sądowe w zakresie kontroli wobec aktów nadzoru nie jest postępowanie jurysdykcyjnym, w którym zastosowanie mają odpowiednio przepisy k.p.a. Sąd administracyjny, rozpoznając skargę na akt nadzoru, bada zarówno treść zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, jak i samej uchwały, rozstrzygając, czy stwierdzenie jej nieważności zostało podjęte zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria pozwalające na stwierdzenie nieważności, tj. czy uchwała w sposób istotny narusza prawo. W ramach tego postępowania wojewódzki sąd administracyjny nie dokonuje samodzielnie ustaleń stanu faktycznego, a kontroluje legalność samej uchwały, w konsekwencji – zgodność z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego jej nieważność. Przepisy art. 7 i 11 k.p.a. nie są zatem adresowane do sądu, sąd ich nie stosuje, a zatem nie mógł ich naruszyć.

Nawet gdyby uznać, że zarzut ten skarżący kasacyjnie nieprecyzyjnie formułuje i wprawdzie wprost odnosi do sądu, lecz w istocie zmierza do wykazania wadliwości działania organu tj. Wojewody – to również nie mógłby on być uwzględniony. Podkreślić bowiem należy, że autor skargi kasacyjnej w ogóle nie uzasadnił zarzutu naruszenia przepisów art. 7 i 11 k.p.a., ograniczając się wyłącznie do powtórzenia treści zarzutu, nie wskazując szerszej argumentacji na potwierdzenie słuszności stawianego zarzutu. Nie wskazał na żadne konkretne uchybienia w tym zakresie, ani na uchybienia sądu, ani na uchybienia Wojewody Śląskiego w wyjaśnianiu przesłanek, którymi kierował się, wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. W skardze kasacyjnie nie sformułowano wobec organu zarzutu, że nie odniósł się do faktów istotnych do podjętego rozstrzygnięcia lub że nie przedstawił w sposób wyczerpujący wykładni stosowanych przepisów. Z tych powodów zarzut naruszenia prawa procesowego nie mógł być uwzględniony. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony i precyzować czy konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej bądź też ich uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2009 r., II FSK 241/08).

Na marginesie jedynie należy wspomnieć, że rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody nie jest decyzją administracyjną, jest natomiast aktem administracyjnym szczególnego rodzaju. Przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego nie jest akt w sprawie indywidualnej z zakresu administracji, lecz orzeczenie o zgodności lub sprzeczności z prawem uchwał lub zarządzeń organów gminy. Wprawdzie zgodnie z art. 91 ust. 5 u.s.g. do postepowania nadzorczego stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a., nie oznacza to jednak, że wprost i bezpośrednio znajdują w tym postępowaniu zastosowanie art. 7 i art. 11 k.p.a.

Odpowiednie stosowanie określonego przepisu może polegać na jego zastosowaniu wprost albo z pewnymi modyfikacjami, usprawiedliwionymi odmiennością stanu "podciągniętego" pod dyspozycję stosowanego przepisu, bądź na niedopuszczeniu jego stosowania do rozpatrywanego stanu w ogóle. Ta niedopuszczalność może wynikać albo bezpośrednio z treści wchodzących w grę regulacji prawych, albo z tego, że zastosowania danej normy nie dałoby się pogodzić ze specyfiką i odmiennością rozpoznawanego stanu (zob. J. Warylewski (red.), Zasady techniki prawodawczej. Komentarz do rozporządzenia, Warszawa 2003, s. 503).

Odpowiednie zastosowanie k.p.a. powoduje zatem zawsze konieczność oceny, czy, a jeżeli tak, to w jakim zakresie, przepisy kodeksu postępowania będą miały zastosowanie. Uwzględnienie cech właściwej regulacji szczególnej powoduje, iż zastosowanie określonych przepisów jest wyłączone, określone przepisy będą miały zastosowanie odpowiednie (w zmodyfikowanej postaci), zaś pewne przepisy będą miały zastosowanie bezpośrednie. W literaturze przedmiotu powszechnie przyjmuje się, że pojęcie "odpowiednie zastosowanie przepisów" oznacza, że rozważając, które przepisy regulujące postępowanie administracyjne będą miały zastosowanie wprost, które z odpowiednimi modyfikacjami, a które w ogóle nie będą miały zastosowania, należy wziąć pod uwagę cechy charakterystyczne postępowania w sprawach nadzoru nad działalnością gminną. Odpowiednie stosowanie Kodeksu postępowania administracyjnego w tym postępowaniu nie może jednak w żaden sposób zmienić charakteru tego postępowania, ponieważ przy odpowiednim stosowaniu wszelkich przepisów prawa, modyfikacji mogą podlegać jedynie przepisy odpowiednio stosowane, a nie przepisy, które mają być przez nie uzupełniane (por. szerzej J. Nowacki, Analogia legis, Warszawa 1966, s. 146; B. Adamiak, J. Borkowski, Zakład administracyjny w postępowaniu administracyjnym, Studia Iuridica 1996, nr 32, s. 23 i n.; A. Błachnio-Parzych, Przepisy odsyłające systemowo (wybrane zagadnienia), PiP 2003, nr 1, s. 51).

Biorąc pod uwagę ww. okoliczności uznać należy, że w sprawach nadzoru nad działalnością gminną przepisy k.p.a. mają ograniczone zastosowanie, bo jest ono przede wszystkim posiłkowe, a więc tylko dopełniające już istniejącą w ustawie o samorządzie gminnym regulację czynności postępowania organów właściwych w sprawie.

Trzeba zauważyć, że art. 91 ust. 3 u.s.g. jest odrębnym od art. 11 k.p.a. przepisem dotyczącym uzasadniania rozstrzygnięcia nadzorczego oraz że w postępowaniu nadzorczym nie będzie miała bezpośredniego pełnego zastosowania art. 7 k.p.a., bo postępowanie to nie polega na rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, lecz na kontroli przez organ nadzoru aktu ( uchwały lub zarządzenia ) wydanego przez organ w sprawie z zakresu administracji publicznej. Stosowanie do postępowania nadzorczego odpowiednio Kodeksu postępowania administracyjnego należy rozumieć z uwzględnieniem tego "odpowiedniego" stosowania, jako unormowania pomocniczego wszędzie tam, gdzie u.s.g. nie normuje cech rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasad i trybu postępowania nadzorczego (por. wyrok NSA z 16 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 2940/16 ), tzn. z uwzględnieniem specyficznego charakteru postępowania nadzorczego, istotnie odbiegającego od klasycznego postępowania jurysdykcyjnego, do którego ma zastosowanie k.p.a.

Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano skutecznie prawidłowości kontrolowanego rozstrzygnięcia nadzorczego z punktu widzenia przepisów postępowania, a zawarta w niej argumentacja stanowi jedynie bezskuteczną polemikę z merytorycznym stanowiskiem (oceną prawną) Sądu pierwszej instancji wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a nie uzasadnienie postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Subiektywne przekonanie strony niepoparte żadnym dowodem ani też argumentacją sprawia, że postawione zarzuty naruszenia art. 7 i 11 k.p.a. nie mogą odnieść oczekiwanego przez skarżącego skutku.

Wadliwy jest również brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia wskazanego w pkt 2 skargi kasacyjnej przepisu prawa materialnego z naruszeniem przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak również brak ich odniesienia do postępowania przed sądem pierwszej instancji w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest środkiem prawnym służącym zaskarżaniu wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że powołanie zarzutów w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sądowego nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, gdyż przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 p.p.s.a., jest orzeczenie sądu (por. m.in. wyrok NSA z 31 marca 2013 r., sygn. akt II FSK 925/10). Tymczasem w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzutu z pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, tj. naruszenia przepisu prawa materialnego, nie powiązano z jakimkolwiek przepisem postępowania sądowoadministracyjnego. Nie sprecyzowano zatem wyraźnie, na czym – zdaniem skarżącej – polegało naruszenie prawa przez Sąd pierwszej instancji, co dowodzi wadliwej konstrukcji skargi kasacyjnej w omawianym zakresie.

Na podstawie skonfrontowania – w celu zrekonstruowania zarzutów kasacyjnych (por. uchwała NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1)) – treści petitum skargi kasacyjnej z jej uzasadnieniem Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że sformułowany w punkcie 2 skargi kasacyjnej spór prawny dotyczy naruszenia art. 40 ust. 3 u.s.g. polegającego na błędnej jego wykładni i przyjęciu, "że przesłanką wprowadzenia przepisów porządkowych jest bezpośredniość zagrożenia dla zdrowia".

Zaskarżone zarządzenie Burmistrza stanowi akt prawa miejscowego o charakterze porządkowym. Przepisy porządkowe w gminie mogą być wydawane w oparciu o art. 40 ust. 3 u.s.g., jeśli wystąpią kumulatywnie dwie przesłanki:

1) tzw. przesłanka obiektywna, dotycząca stanu prawnego, tj. brak uregulowania danego zakresu w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących,

2) tzw. przesłanka subiektywna, dotycząca stanu faktycznego, tj. powstanie sytuacji niezbędności wprowadzenia regulacji przeciwdziałającej zagrożeniu życia lub zdrowia obywateli albo konieczności zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego.

Bezspornym jest, że wymienione w art. 40 ust. 3 u.s.g. normatywne przesłanki do uchwalenia przepisów porządkowych muszą być spełnione łącznie, a więc musi równocześnie występować zarówno brak regulacji ustawowej lub innymi przepisami powszechnie obowiązującymi materii objętej zakresem działania przepisów porządkowych, jak i równocześnie musi zachodzić niezbędność ustanowienia przepisów porządkowych w celu ochrony jednej z kategorii wymienionych w ustawie dóbr, tj. życia, zdrowia, porządku, spokoju lub bezpieczeństwa publicznego. Ocena legalności regulacji prawnej zawartej w zaskarżonym zarządzeniu sprowadza się zatem do oceny tej regulacji z punktu widzenia występowania w niniejszej sprawie wymienionych przesłanek, a więc występowania luki prawnej w związku z niezbędnością podjęcia działań zmierzających do ochrony zagrożonych dóbr.

Odnosząc się do tego zarzutu i do drugiej z wymienionych przesłanek, tj. tzw. przesłanki faktycznej (subiektywnej) warunkującej dopuszczalność stanowienia porządkowych aktów prawa miejscowego, należy stwierdzić, że stanowi ona wynik oceny organu stanowiącej, że wymienione enumeratywnie w ustawie dobra zostały lub mogą zostać naruszone i wymagają ochrony. Użyte przez ustawodawcę pojęcia nieoznaczone, zwłaszcza takie jak "bezpieczeństwo, spokój, porządek publiczny" są bardzo pojemne, ich granice są bowiem ogólne, nieostre i mogą obejmować wiele różnych sytuacji wyznaczonych również przez reguły ocenne. Przesłanki te stanowią kategorie subiektywne, semantycznie niezwykle pojemne, których ocena musi być odnoszona każdorazowo do określonego stanu faktycznego. Nie oznacza to jednak pozostawionej przez ustawodawcę dla lokalnego prawodawcy dowolności w dokonaniu oceny występowania tych przesłanek. Każdorazowo dla prawidłowego zakwalifikowania istniejących stanów faktycznych istotne znaczenie ma prawidłowa wykładnia tych pojęć.

Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 8 lipca 2003 r. (P 10/02, OTKA 2003r., Nr 6, poz. 62), którego przedmiotem badania była ocen zgodności z Konstytucją art. 54 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. – Kodeks wykroczeń (Dz. U. Nr 12, poz. 114). W uzasadnieniu TK wyraził pogląd, że przepisy porządkowe mogą być wydane wyłącznie w zakresie "niezbędnym dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego", wobec tego powinny one dotyczyć wyłącznie zachowań bezpośrednio zagrażających owym dobrom prawnym. W oparciu o ten pogląd Sąd pierwszej instancji wywiódł, że istnieje szczególnie istotna przesłanka wprowadzenia przepisów porządkowych, którą jest bezpośredniość zagrożenia dla życia lub zdrowia obywateli oraz porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego.

W świetle wskazanych wyżej wywodów prawnych związanych z wydawaniem przepisów porządkowych taka szczególna przesłanka nie wynika wprost z przepisów art. 40 i 41 u.s.g.

Natomiast w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że zagrożenie nie musi być bezpośrednie, wystarczy powstanie sytuacji, w której w sposób pośredni doszłoby do narażenia człowieka na utratę zdrowia lub życia (por. Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod red. P. Chmielnickiego, WP LexisNexis, Warszawa 2007, str. 400; wyrok NSA z 28 sierpnia 1991 r. SA/Ka 525/91, ONSA 1991/3-4, poz. 78, wyrok NSA z 13 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 994/16).

Przyjęcie tego stanowiska, odmiennego od poglądu Sądu pierwszej instancji, w żaden sposób nie może zmienić oceny, że zaskarżony wyrok – mimo częściowo błędnego uzasadnienia – odpowiada prawu.

Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku posłużył się niezbyt jasnym stwierdzeniem, że "nawet przy przyjęciu, że w sprawie ma miejsce przypadek luki prawnej, to Gmina nie wykazała, że aby stanowienie przepisów porządkowych było niezbędne dla ochrony wartości podanych przepisie 40 ust. 3 u.s.g. oraz, że chodzi o przypadek niecierpiący zwłoki, o którym mowa w art. 41 ust. 2 tej ustawy". Można uznać, że Sąd pierwszej instancji zaakceptował pogląd organu nadzoru co do braku istnienia luki w prawie, stanowiącej jedną z dwóch przesłanek koniecznych do tego, aby wydać przepisy porządkowe. Przyjął również inną wersję, korzystną dla Gminy, że nawet w wypadku przyjęcia, że taka luka istnieje, brak jest podstaw do zastosowania art. 40 ust. 3 u.s.g.

W skardze kasacyjnej brak jest natomiast – co należy z całą mocą podkreślić – zarzutu, który odnosiłby się wprost do opisanego wyżej zagadnienia. Nie podważono bowiem zasadności uznania przez organ nadzoru, że nie została w tej sprawie spełniona przesłanka prawna. Żaden z fragmentów skargi kasacyjnej tego nie dotyczy. W skardze kasacyjnej skoncentrowano się na przesłance faktycznej, natomiast skarżący w ogóle nie polemizuje z przesłanką prawną. Ponieważ stanowisko wojewody w tym zakresie, zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji wobec oddalenia skargi na to rozstrzygnięcie, nie zostało w ogóle zakwestionowane w skardze kasacyjnej, to nie podlegało kontroli przez NSA. Skoro zaś do wydania aktu prawa miejscowego konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek, a w tej sprawie niespełnienie jednej z nich, tj. przesłanki prawnej nie zostało zakwestionowane w skardze kasacyjnej, nie ma podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem wyroku sądu oddalającego skargę na stwierdzenie nieważności spornego zarządzenia.

Uwzględniając przedstawione powyżej argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.