Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 1521/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2015 poz 1551
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz, (sprawozdawca), , Protokolant: sekretarz sądowy Renata Pawlak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 11 października 2017 r. sprawy ze skargi G. F. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie uchylenia w całości decyzji o przyznaniu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015 oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...].2016r. Dyrektor Oddziału Regionalnego (OR) Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) we W. na podstawie: art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.),art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 roku o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r. poz. 1438 ze zm.), art. 24 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jednolity: Dz. U. z 2015, poz. 1551 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania G. F. (dalej strona, skarżący),orzekł o uchyleniu w całości decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w J. G. z dnia [...].2016 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015 dla skarżącego i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w dniu [...].2015 r. skarżący złożył do Kierownika Biura Powiatowego Agencji wniosek o przyznanie płatności na rok 2015. Zadeklarował 11 działek rolnych, zgłoszonych do jednolitej płatności obszarowej (zwanej dalej JPO), płatności za zazielenienie, oraz płatności dodatkowej o łącznej powierzchni 18,06 ha. Do wniosku dołączył oznaczone i podpisane załączniki graficzne.

W dniu [...].2016 r. Kierownik Biura Powiatowego wydał decyzję o przyznaniu skarżącemu w ramach systemów wsparcia bezpośredniego:-Jednolitej Płatności Obszarowej - 2015 w wysokości [...] zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia, oraz zastosowanie współczynnika korygującego, - Płatność za zazielenienie - 2015 w wysokości [...] zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego, -Płatność redystrybucyjna - 2015 w wysokości [...] zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia, oraz zastosowanie współczynnika korygującego, - kwoty z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości [...] zł. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w wyniku odwołania rolnika decyzją z dnia [...].2016 r. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, wskazując na uchybienia postępowania pierwszoinstancyjnego, polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego w zakresie powierzchni kwalifikujących się do płatności.

W dniu [...].2016 r. Kierownik Biura Powiatowego, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, wydał decyzję w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w której przyznał producentowi: - Jednolitą Płatność Obszarowa - 2015 w wysokości [...] zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego, -Płatność za zazielenienie - 2015 w wysokości [...] zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego, - Płatność redystrybucyjna - 2015 w wysokości [...] zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego, oraz przyznał kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości [...] zł.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż w wyniku ponownej kontroli administracyjnej zmniejszono powierzchnię deklarowaną w granicach działek rolnych:- [...] (położona w obszarze działki ewidencyjnej nr 2) - pow. deklarowana [...] ha, pow. stwierdzona [...] ha, - [...] (położona w obszarze działki ewidencyjnej nr 21) - pow. deklarowana [...] ha, pow. stwierdzona [...] ha, - [...] (położona w obszarze działki ewidencyjnej nr 21) - pow. deklarowana [...] ha, pow. stwierdzona [...] ha. Łącznie powierzchnia deklarowana działek rolnych kwalifikowana do jednolitej płatności obszarowej wynosiła [...] ha, a powierzchnia działek rolnych stwierdzona w toku prowadzonego postępowania wyniosła [...] ha. Powierzchnia ta została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013. Organ I instancji konieczność redukcji powierzchni kwalifikujących się do płatności uzasadnił wymogami przepisu art. 8 ust. 1 pkt. 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zgodnie z którym jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Skarżący w dniu [...].2016 r. złożył odwołanie. Wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji z [...].2016r. lub z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie dotyczącym działek rolnych [...], [...], i [...], o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W odwołaniu zarzucił organowi nieprzestrzeganie zasad postępowania administracyjnego sformułowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego, oraz naruszenie przepisów prawa materialnego. Zdaniem strony, organ błędnie ustalił stan faktyczny sprawy w zakresie powierzchni kwalifikujących się do płatności w granicach działek rolnych [...],[...] i [...], co prowadziło do nieuprawnionego zmniejszenia płatności do wymienionych działek. Strona podniosła także, iż nie zapewniono jej czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a uzasadnienie nie spełnia wymogów określonych w k.p.a.

Rozpoznając odwołanie, organ odwoławczy w uzasadnieniu zważył, że stan prawny w sprawie kształtuje się następująco:

Warunki przyznawania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych reguluje ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1551) zwana dalej ustawą o płatnościach bezpośrednich. Zgodnie z art. 7 ust. 1 powołanego aktu prawnego płatności bezpośrednie są przyznawane rolnikowi, jeżeli:

1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności oraz

2) łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym będących w posiadaniu tego rolnika jest nie mniejsza niż 1 ha.

2. Pomimo niespełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, płatności bezpośrednie są przyznawane, jeżeli:

1) rolnik spełnia warunki do przyznania płatności związanych do zwierząt i złożył wniosek o przyznanie tych płatności oraz

2) łączna kwota płatności bezpośrednich, przed zastosowaniem art. 63 rozporządzenia nr 1306/2013, wynosi co najmniej równowartość w złotych kwoty 200 euro.

3. Kwota płatności bezpośrednich, o której mowa w art. 9 ust. 4 rozporządzenia nr 1307/2013, do której wysokości nie stosuje się art. 9 ust. 2 i 3 tego rozporządzenia, wynosi równowartość w złotych kwoty [...] euro.

Stosownie do art. 8 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw, zwane dalej "płatnościami obszarowymi", są przyznawane do powierzchni działki rolnej:

1) położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, zwanych dalej "kwalifikującymi się hektarami";

2) będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności;

3) o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha;

4) nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

2. Elementy krajobrazu, o których mowa w art. 9 ust. 1 rozporządzenia nr 640/2014, uznaje się za część działki rolnej, jeżeli ich szerokość nie przekracza szerokości określonej w przepisach wydanych na podstawie ust. 3 pkt 2.

Z kolei art. 36 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich stanowi że, Agencja przeprowadza kontrole administracyjne i na miejscu w zakresie płatności bezpośrednich, określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, w tym kontrole w ramach wzajemnej zgodności wymogów lub norm, chyba że ustawa stanowi inaczej. Źródłem powołanego przepisu są regulacje prawa unijnego, w tym przede wszystkim art. 58 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. L47 z 20.12.2013 r., s. 549), zobowiązujący państwa członkowskie do ustanawiania skutecznych systemów zarządzania i kontroli w celu zapewnienia zgodności z prawodawstwem regulującym unijne systemy wsparcia, zmierzające do zminimalizowania ryzyka strat finansowych dla Unii. Zgodnie natomiast z art. 59 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 o ile nie przewidziano inaczej, system kontroli ustanowiony przez państwa członkowskie zgodnie z art. 58 ust. 2 obejmuje systematyczne kontrole administracyjne wszystkich wniosków o przyznanie pomocy oraz wniosków o płatność. System ten jest uzupełniany o kontrole na miejscu.

W myśl art. 67 ust. 1 i 2 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 każde z państw członkowskich ustanawia i prowadzi zintegrowany system zarządzania i kontroli ("system zintegrowany"). System zintegrowany stosuje się do systemów wsparcia wymienionych w załączniku I do rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 oraz wsparcia przyznanego zgodnie z art. 21 ust.l lit. a) i b), art. 28-31, art. 33, 34 i 40 rozporządzenia 1305/2013 oraz, w stosownych przypadkach, art. 35 ust. 1 lit. b) i c) rozporządzenia (UE) nr 1303/2013. Stosownie do art. 68 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 system zintegrowany obejmuje następujące elementy: a)skomputeryzowaną bazę danych; b) system identyfikacji działek rolnych; c)system identyfikacji i rejestracji uprawnień do płatności; d) wnioski o przyznanie pomocy oraz wnioski o płatność; e) zintegrowany system kontroli; f) jednolity system rejestrowania tożsamości każdego beneficjenta wsparcia.

Stosownie do art. 74 ust.1-3 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, zgodnie z art. 59, państwa członkowskie, za pomocą agencji płatniczych lub podmiotów przez nie upoważnionych do działania w ich imieniu, przeprowadzają kontrole administracyjne dotyczące wniosków o przyznanie pomocy w celu weryfikacji kryteriów kwalifikowalności do otrzymania pomocy. Państwa członkowskie mogą korzystać z technik teledetekcji i globalnego systemu nawigacji satelitarnej w celu przeprowadzania kontroli działek rolnych na miejscu.

Jak stanowi art. 70 ust. 1 cytowanego rozporządzenia system identyfikacji działek rolnych ustanawia się w oparciu o mapy, dokumenty ewidencji gruntów lub też inne dane kartograficzne. Korzysta się z technik opartych na skomputeryzowanym systemie informacji geograficznej, w tym ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000, a od 2016 r. w skali 1:5 000, przy uwzględnieniu obwodu i stanu działki. Należy to określić zgodnie z istniejącymi normami unijnymi. Niezależnie od akapitu pierwszego państwa członkowskie mogą nadal korzystać z takich technik, w tym ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000 w przypadku gdy zostały one nabyte na podstawie umów długoterminowych zatwierdzonych przed listopadem 2012 r.

Przy użyciu wskazanych wyżej narzędzi informatycznych przeprowadzane są kontrole administracyjne wniosków o płatność, mające na celu wykrycie nieprawidłowości dotyczących m.in. różnicy między działkami rolnymi zadeklarowanymi w pojedynczym wniosku, a działkami odniesienia zawartymi w systemie identyfikacji działek rolnych. W Polsce podstawą do budowy systemu LPIS, oprócz wymienionych w stanie prawnym rozporządzeń unijnych, jest wspomniana już ustawa z 18 grudnia 2003 roku o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 807 ze zm.). Akty prawa wspólnotowego i krajowego nakładają więc na państwa członkowskie obowiązek prowadzenia oraz aktualizacji referencyjnych baz danych LPIS/GIS dla zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli (ZSZiK).

Zgodnie z art. 5 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 system identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 stosuje się na poziomie działek referencyjnych. Działka referencyjna obejmuje jednostkę gruntu stanowiącą powierzchnię użytków rolnych zgodnie z definicją w art. 4 ust. 1 lit. e) rozporządzenia (UE) nr 1307/2013. W stosownych przypadkach, działka referencyjna obejmuje również obszary, o których mowa w art. 32 ust. 2 lit. b) rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, oraz grunty rolne, o których mowa w art. 28 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013. Państwa członkowskie wytyczają działkę referencyjną w sposób gwarantujący, że działka referencyjna jest mierzalna, umożliwia niepowtarzalną i jednoznaczną lokalizację każdej zgłaszanej corocznie działki rolnej i co do zasady jest stabilna w czasie. Państwa członkowskie dopilnowują ponadto, aby zgłaszane działki rolne były identyfikowane w sposób pewny. W szczególności państwa członkowskie wymagają, aby wnioski o przyznanie pomocy i wnioski o płatność były składane wraz z określonymi informacjami lub aby towarzyszyły im dokumenty określone przez właściwy organ, które umożliwią lokalizację i pomiar każdej działki rolnej.

Państwa członkowskie zapewniają, aby system identyfikacji działek rolnych zawierał warstwę referencyjną umożliwiającą uwzględnienie obszarów proekologicznych. Ta warstwa referencyjna obejmuje w szczególności stosowne zobowiązania szczególne lub systemy certyfikacji środowiskowej, o których mowa w art. 43 ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, praktykom równoważne praktykom określonym w art. 46 tego rozporządzenia najpóźniej przed udostępnieniem w odniesieniu do roku składania wniosków 2018 formularzy wniosków, o których mowa w art. 72 niniejszego rozporządzenia, dotyczących płatności za praktyki rolnicze korzystne dla klimatu i środowiska, o których mowa w art. 43-46 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 (ust.2).

Dalej uzasadniając merytoryczne rozstrzygnięcie Dyrektor ARiMR zważył, że przedmiotem niniejszego postępowania odwoławczego jest powtórne rozpatrzenie sprawy z wniosku skarżącego o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015, zakończonej w I instancji decyzją z dnia [...].2016 r. Organ odwoławczy zobowiązany jest ponownie rozpatrzyć sprawę administracyjną, a zatem ciąży na nim obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Oznacza to, że organ ten nie jest związany ani ustaleniami organu, który wydał zaskarżoną decyzję, ani żądaniami strony zawartymi w odwołaniu. Tym niemniej, zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. w przypadku konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, także wtedy gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, organ odwoławczy powinien uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W ocenie organu odwoławczego odwołanie zasługuje na uwzględnienie w kierunku uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Dyrektor stwierdził, iż z uwagi na argumentację strony zawartą w odwołaniu konieczne jest ponowne rozpatrzenie sprawy przez Kierownika Biura Powiatowego, zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy o płatnościach bezpośrednich, który zobowiązuje organ do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przechodząc do podniesionej w piśmie odwoławczym strony kwestii dotyczącej nieprawidłowego wyznaczenia przez organ I instancji powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG), Dyrektor wyjaśnił, iż Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zgodnie z powołanym wyżej art. 67 ust. 1 i 2 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 prowadzi zintegrowany system administrowania i kontroli zwany "system zintegrowanym" obejmujący między innymi system identyfikacji działek rolnych, który w myśl art. 70 ust. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000, a od 2016 r. w skali 1:5 000, przy uwzględnieniu obwodu i stanu działki. Przy użyciu wskazanych wyżej narzędzi informatycznych przeprowadzane są kontrole administracyjne wniosków o płatność, mające na celu wykrycie nieprawidłowości dotyczących m.in. różnicy między działkami rolnymi zadeklarowanymi w pojedynczym wniosku, a działkami odniesienia zawartymi w systemie identyfikacji działek rolnych. W Polsce podstawą do budowy systemu LPIS, oprócz wymienionych w opisie stanu prawnego regulacji unijnych, jest wspomniana już ustawa z 18 grudnia 2003 roku o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 807 ze zm.). Akty prawa wspólnotowego i krajowego nakładają więc na państwa członkowskie obowiązek prowadzenia oraz aktualizacji referencyjnych baz danych LPIS/GIS dla zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli (ZSZiK).

System Identyfikacji Działek Rolnych (ang. Land Parcel Identification System - LPIS) to system pozwalający na jednoznaczną identyfikację położenia działki rolnej w przestrzeni, kontrolę zadeklarowanej powierzchni pod względem kwalifikowalności, tzn. powierzchni uprawnionej do dopłat w odniesieniu do danego schematu pomocy oraz kontroli w zakresie nakładania się deklaracji dla poszczególnych działek rolnych, zadeklarowanych przez jednego beneficjenta. Podstawą działania systemu LPIS jest baza danych działek referencyjnych (działek odniesienia), umożliwiających lokalizację działek rolnych zgłaszanych przez rolników do systemu płatności. System LPIS jest, zgodnie z art. 68 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 komponentem zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, natomiast konieczność jego budowy z wykorzystaniem technologii geograficznych systemów informacyjnych, wynika z art. 70 w/wym. rozporządzenia. Tym samym system LPIS/GIS stanowi w ARiMR jedną centralną bazę danych, zasilaną jw. z kilku źródeł danych, przez co granice i powierzchnie działek ewidencyjnych (referencyjnych) stanowią uniwersalną bazę do wyliczenia powierzchni odniesienia w LPIS dla różnych schematów pomocowych. Baza ta stanowi jedno z głównych narzędzi, jakimi organy Agencji winny się posługiwać w trakcie przeprowadzania kontroli administracyjnych wniosków zgodnie z art. 71 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, które mają na celu weryfikację zgodności pomiędzy działkami rolnymi zadeklarowanymi przez producentów rolnych we wniosku a m.in. powierzchniami działek zawartych w referencyjnym systemie LPIS, to na podstawie tych ostatnich, jako spełniających wymogi unijne i krajowe, należy kwalifikować powierzchnie do uzyskania płatności. Tym samym w przypadku stwierdzenia, iż powierzchnia zgłaszana do płatności przez wnioskodawcę jest większa niż wynika to z danych LPIS, redukuje się ją o rozpoznane powierzchnie nieuprawnione, a dopłaty są naliczane do właściwej powierzchni. Efekt takiego wnioskowania znajduje potwierdzenie bezpośrednio w art. 18 ust. 6 akapit pierwszy rozporządzenia (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r., zgodnie z którym kwota pomocy musi zostać ograniczona do powierzchni stwierdzonej na podstawie danych ustalonych dla działki referencyjnej w systemie LPIS.

Dyrektor stwierdził, że po dokonaniu powtórnej weryfikacji niniejszej sprawy, polegającej w głównej mierze na wnikliwiej analizie powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) przyjętej przez organ I instancji dla działek rolnych, iż w celu weryfikacji prawidłowości ustalenia powierzchni maksymalnego kwalifikowanego obszaru PEG dla działek ewidencyjnych oznaczonych geodezyjnie numerami [...], [...], [...], położonych w obrębie B., w gminie M., zasadne jest przeprowadzenie wizytacji terenowej. Wyniki z tej kontroli, utrwalone w postaci protokołu, w sposób zasadniczy mogą wpłynąć na treść podejmowanego przez Kierownika Biura Powiatowego rozstrzygnięcia. W tej sytuacji, w ocenie organu odwoławczego, wydanie w rozpatrywanej sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest konieczne, bowiem poddanie ocenie, tylko w postępowaniu odwoławczym, raportu z kontroli, który stanowi zasadniczy dowód w sprawie, doprowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania określonej w art. 15 k.p.a. Zgodnie z ogólną zasadą prawdy obiektywnej wynikającą z art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Zatem organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kpa. Dochodzenie do ustalenia prawdy obiektywnej powinno odbywać się według reguł postępowania dowodowego określonych w przepisach k.p.a. (rozdział 4). Zasada ta została ograniczona w art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach do obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, jednakże odbywać się to powinno zgodnie z art. 80 k.p.a., wprowadzającym zasadę swobodnej oceny dowodów, który stanowi, iż organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Z uwagi na istotę zasady dwuinstancyjności, która polega na dwukrotnej ocenie dowodów, analizie w sposób rzeczowy wszelkich argumentów i opinii celem wydania rozstrzygnięcia, które będzie odpowiadało prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony, decyzję wydaną przez Kierownika Biura Powiatowego z dnia [...].2016 roku w sprawie przyznania płatności na rok 2015 dla skarżącego należało uchylić w całości, a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Według organu odwoławczego podczas ponownego rozpatrywania sprawy organ pierwszej instancji powinien zweryfikować powierzchnie PEG w granicach działek rolnych [...],[...] i [...], uwzględniając przy tym wyniki wizytacji terenowej przeprowadzonej w obszarze wymienionych działek. Dokonane w trakcie postępowania ustalenia stanu faktycznego winny zostać szczegółowo przedstawione przez organ w uzasadnieniu decyzji w taki sposób, aby wytłumaczyć stronie zasadność przesłanek podejmowanego rozstrzygnięcia. Natomiast, w świetle zarzutów strony dotyczących naruszeń przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, Kierownik Biura Powiatowego powinien zwrócić uwagę na przestrzeganie zasad postępowania administracyjnego, a w szczególności na zapewnienie stronie, stosownie do art. 10 k.p.a., możliwości udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji na umożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] 2016 r. o uchyleniu w całości decyzji z dnia [...].2016 r. w sprawie przyznania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na rok 2015 wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

I. Naruszenie następujących przepisów postępowania administracyjnego, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy:

- naruszenie art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez sporządzenie nieadekwatnego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji,

- naruszenie zasady praworządności tj. art. 6 kpa poprzez m.in. brak odpowiedniej wykładni przepisów prawa oraz wadliwe ich zastosowania bądź brak zastosowania,

- naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu tj. art. 10 § 1 kpa poprzez pozbawienie strony uprawnień procesowych w prowadzonym postępowaniu odwoławczym oraz uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów w sprawie,

- naruszenie zasady informowania stron postępowania tj. art. 9 kpa poprzez brak należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego,

- naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy tj. art. 8 kpa poprzez niewyjaśnienie w sposób zrozumiały dla stron przyczyn wydania decyzji o uchyleniu w całości decyzji nr [...] z dnia [...].2016 r. w sprawie przyznania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na rok 2015 wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w J. G. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia,

- naruszenie art. 16 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez błędną wykładnię i w konsekwencji - niezasadnie przyjęcie, iż uchylenie decyzji administracyjnej (i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia) przez organ odwoławczy również w zakresie tej części rozstrzygnięcia decyzji, co do którego strona nie złożyła odwołania nie stanowi rażącego naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) oraz weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta w tej części z ochrony trwałości,

- naruszenie art. 7 kpa z związku z art. 77 kpa poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a przez to zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego,

- naruszenie art. 75 § 1 kpa poprzez przyznanie protokołowi z kontroli na miejscu wyższej mocy dowodowej,

- naruszenie art. 76 kpa poprzez uznanie wadliwego raportu z kontroli w innej sprawie za posiadającego moc dokumentu urzędowego,

- naruszenie art. 80 kpa poprzez dokonanie błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i uwzględnienie przy wydawaniu decyzji ustaleń z przeprowadzonej wadliwie kontroli na miejscu i raportu z kontroli sporządzonego w sposób nieprawidłowy oraz naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów poprzez brak wzięcia przez organ II instancji przy rozstrzyganiu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego dla uznania danej okoliczności za udowodnioną- wreszcie pominięcie zastrzeżeń do raportu z kontroli,

- art. 138 § 2 kpa poprzez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo braku przesłanek do wydanie decyzji o której mowa w art. 138 § 2 kpa,

- błąd w ustaleniach faktycznych polegających na bezkrytycznym przyjęciu przez organ, że ustalenia w protokole z kontroli na miejscu w dniu [...].2016 r. są zgodne ze stanem rzeczywistym i tylko wskazany w nim obszar w odniesieniu do działek ewidencyjnych nr [...],[...] i [...] spełnia kryteria kwalifikowalności do przyznania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na rok 2015.

II. Naruszenie następujących przepisów prawa materialnego, a co miało wpływ na wynik sprawy:

- naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. poz. 308) m.in. poprzez naruszenie zasady praworządności (z punktu widzenia formalnej koncepcji praworządności jak i materialnej) w postępowaniu w sprawie dotyczącym przyznania płatności rolnikowi przez organ przed którym toczyło się postępowanie oraz poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego,

- naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez nienależyte wykonanie przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zadania związanego z przyznawaniem płatności w wysokości odpowiadającej obszarowi kwalifikującemu się faktycznie do tej płatności,

- naruszenie art. 8 ust. 1 w zw. z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez bezkrytyczne i bezpodstawne uznanie, że deklarowane przez rolnika powierzchnie działek ewidencyjnych nr [...],[...] i [...] - nie stanowią powierzchni faktycznie kwalifikowanej na rok 2015 do płatności obszarowej, płatności za zazielenienie i płatności redystrybucyjnej,

- naruszenie art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w zw. z postanowieniami Rozporządzenia Komisji (UE) NR 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. (...) poprzez brak wskazania czy wykluczenie areału na działkach ewidencyjnych nr [...], [...],[...] dotyczy elementów krajobrazu o których mowa w art. 9 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 oraz z jakich powodów te elementy nie uznaje się za część działki rolnej [...],[...] i [...],

- naruszenie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez przeprowadzenie w zakresie płatności bezpośrednich kontroli na miejscu w sposób nieprawidłowy, a przez to nie przeprowadzenie przez państwo członkowskie w celu weryfikacji warunków kwalifikowalności do płatności skutecznego i rzetelnego systemu kontroli,

- naruszenie art. 36 ust. 6 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez oparcie rozstrzygnięcia w oparciu o raport kontroli, który nie spełnia wymogów prawnych i nie zawiera informacji określonych przepisami prawa,

- naruszenie art. 36 ust. 7 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez podjęcie rozstrzygnięcia bez respektowania prawa rolnika do złożenia umotywowanych zastrzeżeń na piśmie co do ustaleń w nim zawartych dyrektorowi oddziału regionalnego Agencji w terminie 14 dni od dnia doręczenia raportu,

- naruszenie art. 5 Rozporządzenia Komisji (UE) NR 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności poprzez określenie w sposób niewłaściwy (zaniżone powierzchnie) kwalifikowalnego obszaru na rok 2015 działek ewidencyjnych nr [...],[...] i [...],

-naruszenie art. 6 Rozporządzenia Komisji (UE) NR 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności poprzez brak dokonania lub przeprowadzenie w sposób wadliwy corocznej oceny jakości systemu identyfikacji działek rolnych do celów systemu płatności podstawowej oraz systemu jednolitej płatności obszarowej, o których mowa w tytule III rozdział 1 rozporządzenia (UE) Nr 1307/2013, a przez to niepoprawne ujęcie ilościowe maksymalnego kwalifikowalnego obszaru dla działek ewidencyjnych 2, 21 i 61/2 oraz brak podjęcia przez państwo członkowskie działań naprawczych (utrzymywanie stanu nie obowiązujących w systemie - zaniżonych powierzchni PEG niezgodnych ze stanem faktycznym),

- naruszenie art. 36 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) NR 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. poprzez brak przyznania jednolitej płatności obszarowej do każdego kwalifikującego się hektara zadeklarowanego przez rolnika,

- naruszenie art. 41 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) NR 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. poprzez brak przyznania płatności redystrybucyjnej (dodatkowej) w wysokości uprawnionej do otrzymywania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego tj. do zadeklarowanych przez rolnika kwalifikujących się hektarów pomniejszonych o 3 ha,

- naruszenie art. 43 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) NR 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. poprzez brak przyznania płatności z tytułu praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska (płatność za zazielenienie) na wszystkich kwalifikujących się hektarach w rozumieniu art. 32 Rozporządzenia (UE) NR 1307/2013.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji, zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych.

Skarżący wniósł również o przeprowadzenie dowodu z zastrzeżeń rolnika z dnia [...] 2016 r. do ustaleń zawartych w doręczonym w dniu [...].2016 r. "protokole z oględzin działki referencyjnej w zakresie weryfikacji powierzchni PEG", nadto w ocenie strony skarżącej, z uwagi na dotychczasowe podejście organów administracyjnych do sprawy skarżącego dokonanie oceny prawnej przedmiotowej sprawy i zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania, które wiązać będą organ (art. 153 p.p.s.a.).

W szerokim uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż przebieg toczących się postępowań administracyjnych zarówno przed organem I i II instancji w sprawie przyznania rolnikowi płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność redystrybucyjna) na rok 2015 opisany został szczegółowo we wniesionym dnia [...].2016 r. przezeń piśmie odwoławczym. Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Dyrektor Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania (począwszy od złożenia przez rolnika w dniu [...] 2015 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w J. G. wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015), pominął jednakże twierdzenia strony i nie odniósł się do podniesionych przez nią zarzutów w złożonym odwołaniu. A zaniechanie rozpatrzenia przez organ odwoławczy wszystkich zarzutów odwołania stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i celu postępowania odwoławczego (wyrok NSA z dnia 13.03.2012 r., sygn. akt IOSK404/11).Najobszerniejszą zaś część uzasadnienia wydanej decyzji organ II instancji poświęcił przytoczeniu przepisów ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Poz. 308) jak również odnosząc się do treści rozporządzenia UE 1306/2013 w zakresie zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli (ZSZiK). Organ administracji publicznej cytując zapisy przywołanej wyżej ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego pominął w zupełności art. 3 ust. 1 tejże ustawy, a który wskazuje wprost, iż w postępowaniu w sprawie o przyznanie płatności organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności oraz jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Nadto organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób "budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej". Zasada pogłębiania zaufania obywateli może być ujmowana zarówno od strony negatywnej, jako obowiązek powstrzymania się organów administracji przed działaniami, które mogłyby osłabiać zaufanie obywateli, jak i od strony pozytywnej - jako konieczność prowadzenia postępowania administracyjnego tak, aby zaufanie obywateli do aparatu administracyjnego wzrastało.

Tymczasem zaskarżona decyzja organu odwoławczego uchybia wymogom wymienionym właśnie w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, została wydana bowiem z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz z pominięciem zasad - generalnych dyrektyw rządzących postępowaniem przed organami administracji publicznej.

Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, Agencja przeprowadza kontrole administracyjne i na miejscu w zakresie płatności bezpośrednich, określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, w tym kontrole w ramach wzajemnej zgodności wymogów lub norm, chyba że ustawa stanowi inaczej. Powyższe stoi w spójności z art. 59 Rozporządzenia (UE) Nr 1306/2013, który stwierdza, że system kontroli ustanowiony przez państwa członkowskie obejmuje systematyczne kontrole administracyjne wszystkich wniosków o przyznanie pomocy oraz wniosków o płatność.

Kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przeprowadza się tak, aby skutecznie i rzetelnie zweryfikować zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności. Powyższe znajduje także odzwierciedlenie w orzecznictwie, bowiem na okoliczność ustalenia, czy rolnicy spełniają warunki do przyznania wnioskowanej płatności ustawodawca przewidział kontrole na miejscu stanowiąc jednocześnie, że z czynności kontrolnych osoba je przeprowadzająca sporządza protokół (vide: wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 141/2011).

Tymczasem pomiary przeprowadzone na działkach ewidencyjnych nr [...]_[...],[...]__[...] i [...] są znacznie zaniżone, a powierzchnia rzeczywista użytkowana rolniczo jest równa deklaracji z wniosku. Działki rolne nie zostały pomierzone zgodnie ze szkicem działki rolnej na załączniku graficznym dołączonym do wniosku o przyznanie płatności, który stanowi zobrazowanie położenia działki rolnej w terenie i odzwierciedla położenie działki rolnej na działkach ewidencyjnych. Organ II instancji dokonał ustaleń w zakresie działek rolnych nr [...]_[...],[...]-[...] i [...] w oparciu o raport z kontroli (protokół z oględzin) sporządzony z naruszeniem przepisów prawa w sposób nieprawidłowo i niespełniający warunków formalnych określonych w art. 32 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nrjL122/2009 oraz zawierający wady. Również wybór metody pomiaru przy użyciu odbiornika GPS przez kontrolujących w odniesieniu do kontrolowanych działek rolnych uznać należy za dowolny i w żaden sposób nie odpowiadający uwarunkowaniom badanego terenu, jego wielkości, nieregularnego kształtu, różnic wysokości położenia oraz znajdujących się na nich elementów kolizyjnych - czyniąc poczynione 'ustalenia' za niezgodne ze stanem rzeczywistym. Skarżący podniósł, iż na np. na działce [...] każdej występują urządzenia pomniejszających faktycznie możliwą do zadeklarowanej uprawy rolnej powierzchnię, tj. służące obsłudze wodnej, każda z działek znajduje się bezpośrednio przy cieku wodnym oraz występują znaczne różnice w poziomie działek. Nadto w granicach działek o nr ewidencyjnym [...],[...] i [...] występują elementy krajobrazu, o których mowa w rozporządzeniu (UE) Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich (...). Brak rozważań organu w tym zakresie czyni przedmiotową ocenę całkowicie arbitralną i dowolną. Powyższe nie znajduje także żadnego odzwierciedlenia w raporcie kontroli.

Prawidłowość przeprowadzania kontroli na miejscu w dnu [...].2016 r. i poprawność protokołu z czynności kontrolnych zostały przez rolnika skutecznie podważone w złożonych zastrzeżeniach z dnia [...] 2016 r. do ustaleń zawartych w doręczonym w dniu [...].2016 r. "protokole z oględzin działki referencyjnej w zakresie weryfikacji powierzchni PEG" przeprowadzonych dnia [...].2016 r. i zatwierdzonego w dniu [...].2016 r., istnieją zatem podstawy by ustaleniom organu odmówić wiarygodności.

Skuteczna weryfikacja ustaleń kontrolnych oraz merytorycznej zawartości raportu może nastąpić tylko poprzez ocenę kompletnego raportu z kontroli i jego załączników, takich jak choćby szkice kontrolne czy zdjęcia - stanowiących razem integralną całość. Sam raport z kontroli nie został sporządzony w przepisanej formie, a dopiero sporządzony prawidłowo i jednoznacznie raport z kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni winien zostać doręczony rolnikowi, który - stosownie do pouczenia - będzie mógł wnieść zastrzeżenia (vide: wyrok WSA w Warszawie z 08.04.2014 r., V 5A/Wa 2178/13). Tymczasem do "raportu z kontroli" nie załączono szkiców kontrolnych (graficznych) działek, wskazujących także na kierunek wykonywania zdjęć w toku kontroli oraz dokładnego opisu poszczególnych działek. W myśl ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przez 'niezgodność' należy rozumieć niezgodność w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Nr 640/2014. A zgodnie z rozporządzeniem Komisji (UE) NR 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r "niezgodność" oznacza: 1) w odniesieniu do kryteriów kwalifikowalności, zobowiązań lub innych obowiązków związanych z warunkami przyznania pomocy lub wsparcia, o których mowa w art. 67 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 - każdy przypadek nieprzestrzegania tych kryteriów kwalifikowalności, zobowiązań lub innych obowiązków. Ani raport z kontroli, jak również uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wskazuje, by którakolwiek z działek objęta kontrolą na miejscu obarczona była wadami - do żadnej z nich nie został bowiem zastosowany kontrolny kod nieprawidłowości, a zatem wyłączenie spornej powierzchni jako obszaru kwalifikowanego do płatności na rok 2015 nastąpiło z pogwałceniem obowiązujących zasad i przepisów prawa.

Nadto jak zauważył WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 26.08.2015 r. (sygn. akt I SA/Bk 248/15), kontrola jest istotnym elementem systemu przyznawania i wypłaty rolnikom środków finansowych w ramach płatności rolnośrodowiskowych. Celem kontroli na miejscu jest zweryfikowanie i ustalenie, czy deklarowane we wniosku o dopłaty powierzchnie działek rolnych i rodzaj upraw odpowiadają stanowi faktycznemu w danym okresie - w analizowanej sprawie w zakresie dotyczącym przyznanych płatności na rok 2015.

Z "protokołu z oględzin działki referencyjnej w zakresie weryfikacji powierzchni PEG" zatwierdzonego dnia [...]2016 r. wynika, że w dniu [...].2016 r. stwierdzono następujące powierzchnie działek rolnych:

- [...]_[...]:[...]ha - łąka i [...] ha - zaorane ([...]ha - deklaracja rolnika; [...] ha - kontrola administracyjna),

-[...]: [...] ha - zaorane i [...] ha - łąka ([...] i [...] ha - deklaracja rolnika; [...] ha i [...] ha - kontrola administracyjna)

-[...]: [...] ha - łąka ([...] ha - deklaracja rolnika; [...] ha - kontrola administracyjna).

Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, rolnik jest zawsze powiadamiany o kontroli wówczas, gdy jego obecność jest niezbędna do przeprowadzenia przedmiotowej kontroli. W analizowanej sprawie rolnik nie uczestniczył w kontroli (znany organowi fakt przebywania strony postępowania na leczeniu w warunkach szpitalnych), nie miał zatem możliwości złożenia w jej toku zastrzeżeń czy też niezbędnych wyjaśnień. Warto w tym miejscu przywołać orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, w którym Sąd ten postawił następującą tezę: oględziny dają stronie możliwość bezpośredniego kontaktu ze źródłem dowodowym i wypowiedzenia się na jego temat. Wprawdzie przeprowadzane są przez organ prowadzący postępowanie, który spisuje z nich protokół, ale wartość dowodową mają tylko wówczas, gdy odbywają się w obecności wszystkich zainteresowanych stron, bowiem podlegają ocenie razem z ich wyjaśnieniami i oświadczeniami (wyrok WSA w Lublinie z dnia 24 kwietnia 2008 r., sygn. akt II S.A./Lu 125/08, LEX nr 485731). Organ zatem "z góry" przyjął, że ustalenia poczynione w dniu [...].2016 r. odzwierciedlają stan jaki miał miejsce w roku 2015 naruszając m.in. art. 4 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez nienależyte wykonanie przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zadania związanego z przyznawaniem płatności w wysokości odpowiadającej obszarowi kwalifikującemu się faktycznie do tej płatności oraz uchybiając także art. 8 ust. 1 w zw. 19 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez brak przyznania 'płatności obszarowych' do powierzchni działek rolnych położonych na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami.

Nadto już sama niezgodność pomiędzy wynikami przeprowadzanej wielokrotnie przez organ administracji rolnej kontroli administracyjnej wniosku rolnika o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015 (kontrola administracyjna z dnia [...].2016 r. czy też z dnia [...].2016 r.) z ustaleniami kontroli na miejscu - w szczególności w zakresie działki rolnej [...]_[...] winno rezultować podjęciem czynności mających na celu jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego w sprawie, w szczególności - jak zauważa organ II instancji - państwa członkowskie dopilnowują ponadto, aby zgłaszane działki rolne były identyfikowane w sposób pewny. Państwa członkowskie dopilnowują także, aby maksymalny kwalifikowalny obszar na działkę referencyjną był właściwie określony ilościowo w granicach, biorąc przy tym pod uwagę obwód i stan działki referencyjnej. Z kolei w myśl art. 6 Rozporządzenia Komisji (UE) NR 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. państwo członkowskie przeprowadza coroczną ocenę jakości systemu identyfikacji działek rolnych (system informacji geograficznej GIS) do celów systemu płatności podstawowej oraz systemu jednolitej płatności obszarowej, o których mowa w tytule III rozdział 1 rozporządzenia (UE) Nr 1307/2013 obejmującą m.in. ujęcie ilościowe maksymalnego kwalifikowalnego obszaru dla działek referencyjnych, kategoryzację działek referencyjnych, na których maksymalny kwalifikowalny obszar uwzględnia obszary niekwalifikowalne lub ujawnia znaczne defekty.

"Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość decyzji" (wyrok WSA w Warszawie z 12.01.2006 r. V SA/Wa 2351/05). Jest oczywiste, że podstawowym warunkiem wydania niewadliwego orzeczenia w danej sprawie, jest prawidłowe ustalenie wszystkich okoliczności stanu faktycznego, mających znaczenie (istotnych) do prawidłowego załatwienia tejże sprawy. Tymczasem organ II instancji nie zebrał koniecznego materiału dowodowego - nie ustalił stanu faktycznego w roku 2015, a do czego niezbędne były m.in. wyjaśnienia i oświadczenia rolnika.

Co więcej, organ odwoławczy uniemożliwił stronie w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego złożenie umotywowanych zastrzeżeń do ustaleń w raporcie z kontroli (protokole z oględzin), a tym samym udaremnił stronie możliwość zaoferowania dowodów na poparcie swojego stanowiska (o treści przeciwstawnej do "ustaleń' organu) czy zgłoszenia dowodu z przesłuchania świadków. Organ II instancji uniemożliwił również stronie ustosunkowanie się do zgromadzonych dowodów w postępowaniu odwoławczym tj. ustaleń z kontroli z inspekcji terenowej przed wydaniem decyzji administracyjnej.A jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11.03.1981 r. SA 272/81 (ONSA 1981, nr 1, poz. 19) "prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe pozwala dopiero na ocenę, czy w sprawie zostały właściwie zastosowane odpowiednie przepisy prawa materialnego".

Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że organ administracji publicznej ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Dochodzenie do ustalenia prawdy obiektywnej powinno odbywać się według reguł postępowania dowodowego określonych w przepisach k.p.a. (rodział 4). Obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego nie niweczy art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach (...).

Zgodnie z art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Kolejność wymienienia poszczególnych środków dowodowych nie oznacza, że ustawodawca wprowadza hierarchię ważności. W uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2013 r. (sygn. akt II GSK 2163/11) podniesiono, że "kolejność, w jakiej art. 75 § 1 zd. drugie kpa wymienia środki dowodowe, oraz kolejność regulacji tych środków dowodowych w kodeksie nie określają bezwzględnej hierarchii ich wartości. Wymienienie zatem na pierwszym miejscu dowodu z dokumentu urzędowego nie oznacza, że dokument urzędowy posiada wyższą moc dowodową niż pozostałe środki dowodowe ani też, że inne dowody mogą być przeprowadzone tylko wówczas, gdy w sprawie brak dokumentu urzędowego albo że istnienie, ewentualnie nieistnienie pewnych faktów może być wykazane tylko dokumentem urzędowym. Co prawda w art. 76 kpa jest mowa o tym, że dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Ten sam artykuł mówi jednak dalej, że powołany przepis nie wyłącza możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów urzędowych.

Tymczasem organ II instancji nadał raportowi z kontroli na miejscu najwyższą moc dowodową, co rezultowało przyjęciem przez organ stanowiska, iż inne ewentualne dowody przeprowadzone z urzędu lub na wniosek strony, czy też dostarczone przez stronę nie mogą być skutecznie przeciwstawianie temu dowodowi.

Powyższe wynika wprost z pisma Kierownika Biura Kontroli na Miejscu w D. Oddziale Regionalnym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...].2016 r. w którym zawarto informację, że bez względu na prawo przyznane rolnikowi do złożenia zastrzeżeń na piśmie co do ustaleń zawartych w protokole kontroli organ nie będzie czekać z obsługą Raportu 14 dni na ewentualne uwagi rolnika. Powyższe rozumowanie prowadzi również do uznania, że na ustalenia w raporcie z kontroli nie mogą mieć w żaden sposób wpływu złożone przez stronę umotywowane zastrzeżenia do protokołu z kontroli albo też organ a priori zadecydował, iż wszelkie zastrzeżenia rolnika co do ustaleń kontroli zostaną negatywnie rozpatrzone, co tym samym sugeruje brak bezstronności organu administracji publicznej.

Dalej skarżący podkreślił, że samo przeprowadzenie kontroli na miejscu nie oznacza dopuszczalności niejako automatycznego potraktowania dowodu tego rodzaju przez organy administracji rolnej oraz zasadności wykorzystania w sprawie jedynie ustaleń dokonanych w trakcie przeprowadzania wspomnianej kontroli na miejscu (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 07.07.2015 r., III SA/Wr 257/15). A wynikające z protokołu kontroli ustalenia, co do stwierdzonych nieprawidłowości mogą być podważone (wyrok WSA w Lublinie z dnia 29 lutego 2012r., III SA/Lu 765/11). Stąd też strona podjęła inicjatywę dowodową w celu przeprowadzenia dowodu z opinii rzeczoznawcy z zakresu rolnictwa. Sporządzona opinia po niezwłocznym dostarczeniu jej rolnikowi zostanie przedłożona Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ II instancji uchybiając obowiązującym przepisom prawa nakazał Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w J. G. zweryfikować powierzchnie PEG w granicach działek rolnych [...],[...] i [...] uwzględniając przy tym wyniki wizytacji terenowej przeprowadzonej w obszarze wymienionych działek. Dalej wskazuje się, że dokonane w trakcie postępowania ustalenia stanu faktycznego (zresztą tylko i wyłącznie na podstawie sporządzonego w sposób wadliwy raportu z kontroli) winny zostać szczegółowo przedstawione przez organ w uzasadnieniu decyzji w taki sposób, aby wytłumaczyć Stronie zasadność przesłanek podejmowanego rozstrzygnięcia. W rzeczy samej organ odwoławczy jeszcze przed ponownie przeprowadzonym postępowaniem przez organ I instancji wskazał już na sposób jego rozstrzygnięcia - przyznanie płatności na rok 2015 do powierzchni PEG ustalonych w raporcie z kontroli.

Ingerencja organu odwoławczego w rozstrzygnięcie sprawy przez organ I instancji w treści decyzji kasacyjnej nie znajduje oparcia w przepisach ustawy Kodeksu postępowania administracyjnego jest w istocie niedopuszczalna. Organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, nie tylko nie może w jakikolwiek sposób narzucać czy sugerować temu organowi treści rozstrzygnięcia, lecz także nie może w inny sposób, niż tylko przez wskazanie okoliczności, jakie organ pierwszej instancji powinien wziąć pod rozwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, wpływać na zakres postępowania wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji. W wyroku NSA z dnia 5 marca 1990 r. (sygn. akt IV SA 564/89), sąd stwierdził, że bezpośrednia ingerencja organu wyższego stopnia, w postaci zaleceń i poleceń co do sposobu załatwiania konkretnej sprawy indywidualnej, rozstrzyganej w drodze decyzji, nie znajduje uzasadnienia w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. O charakterze i zakresie żądania pisma decyduje strona, a nie organ do którego zostało ono skierowane. Organ odwoławczy, jeżeli ma wątpliwości co do treści odwołania winien na podstawie art. 64 kpa wezwać stronę do dokładnego określenia żądania (wyrok NSA z dnia 24.04.2010 r., sygn. akt II GSK 1005/08). Uchylenie decyzji przez organ odwoławczy również w zakresie rozstrzygnięcia, co do którego strona nie złożyła odwołania, stanowi rażące naruszenie prawa. Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta w tej części z ochrony trwałości stosownie do art. 16 kpa (wyrok WSA w Warszawie z dnia 27.11.2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1687/07).

Jak wynika z treści odwołania strony z dnia [...].2016 r., strona zaskarżyła orzeczenie organu I instancji - decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w J. G. nr [...] z dnia [...].2016 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015 w zakresie dotyczącym : działki rolnej [...] (działka ewidencyjna nr [...]), działki rolnej [...] (działka ewidencyjna nr [...]) oraz działki rolnej [...] (działka ewidencyjna nr [...]). Organ odwoławczy nie rozpatrzył zatem sprawy w granicach odwołania, stosownie do jej okoliczności faktycznych oraz prawnych.

Określona w art. 138 § 2 kpa konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opiera się zatem na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania oraz 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania jest wyjątkiem od zasady, wedle której organ odwoławczy ma obowiązek rozpoznania sprawy co do meritum. Powody więc, dla których organ odwoławczy tego rodzaju rozstrzygnięcie podejmuje, muszą ściśle odpowiadać przesłankom z art. 138 § 2 kpa. Nie wystarczy przy tym ogólne wymienienie dostrzeżonych czy domniemanych uchybień. Konieczne jest, aby wynikiem stwierdzonych i realnie istniejących wad postępowania przed organem I instancji, niezbędne było ponowne przeprowadzenie postępowania (wyrok WSA w Kielcach z dnia 06.08.2015 r., sygn. akt II SA/Ke 584/15). Jeśli zatem opowiedzieć się za poglądem, iż istnieje obowiązek traktowania postępowania przed organem II instancji jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. A rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (T. Woś, J. Zimmermann, Glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r" III AZP 11/86, PiP 1989, z. 8, s. 147), to zakłada się, że podjęcie przez każdy z organów postępowania dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, umożliwiających osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 1999 r., sygn. I SA/Łd 112/98, niepubl.; wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r., sygn. V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). W sytuacji zaś gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia określonego dowodu (w niektórych wypadkach nawet kilku dowodów) - mieści się to w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania i wyłącza dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Stanowi o tym art. 136 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Zatem skoro strona miałaby prawo do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia jej sprawy, to nie można zatem uznać za słusznie twierdzenie organu odwoławczego, iż poddanie ocenie raportu z kontroli wyłącznie w postępowaniu odwoławczym - doprowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Zwrócić należy przy tym uwagę, iż organ II instancji sugeruje w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że "poddał ocenie raport z kontroli". Nie zawarł jednakże w wydanym przez siebie rozstrzygnięciu rezultatów tej oceny. Zauważyć trzeba, iż organ zobowiązany jest do dokonania wnikliwej analizy, oceny dowodów, także przeciwstawnych i swoją swobodną ocenę winien odzwierciedlić w uzasadnieniu decyzji. Organ powinien jasno wskazać na związek zachodzący pomiędzy tą oceną a treścią przyjętego rozstrzygnięcia (wyrok NSA OZ w Lublinie z 15 grudnia 1995r.. SA/Lu 2479/94-Lex Polonica)

Na uwagę, zdaniem skarżącego, zasługuje również fakt, iż mimo, że organ odwoławczy wskazał Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w J. G., iż ten winien zwrócić szczególną uwagę na przestrzeganie zasad postępowania administracyjnego, a w szczególności na zapewnienie Stronie stosownie do art. 10 kpa możliwości udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji na umożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań - to sam w prowadzonym przez siebie postępowaniu odwoławczym zasadę wynikającą właśnie z art. 10 kpa naruszył kilka razy.

Strona wnioskiem z dnia [...] 2016 r. zgłosiła chęć czynnego udziału w prowadzonych przez organ odwoławczy wszystkich postępowaniach, zainicjowanych wniesionymi pismami odwoławczymi (odwołania z dnia [...].2016 r. w sprawie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami ONW na rok 2015 czy też odwołania z dnia [...].2016 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015) oraz wniosła o respektowanie realizacji tejże zasady na każdym etapie postępowania. Organ odwoławczy - pomimo ciążącego na nim obowiązku - nie zapewnił stronie postępowania czynnego udziału w każdym jego stadium, obejmującym również prawo do podejmowania czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej, co oznacza między innymi prawo do wnoszenia pism i uzupełniania ich treści, dołączania uzasadnień, załączników, udzielania wyjaśnień ustnych i pisemnych oraz składania wniosków dowodowych, a co prowadzi do wniosku, że organ prowadzący postępowanie w sposób rażący naruszył obowiązek art. 10 § 1 kpa. Dyrektor OR ARiMR przed wydaniem decyzji nie zawiadomił także o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, na skutek czego strona poniosła negatywne skutki m.in. w postaci orzekania przez organ administracji publicznej na podstawie niekompletnego materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu przed organem administracji publicznej, a zatem z pominięciem złożonych umotywowanych zastrzeżeń do raportu z kontroli i przedłożenia dowodów na zawarte w raporcie z kontroli treści przeciwne. A "uchybienia organu administracji państwowej nie mogą powodować ujemnych następstw dla obywatela" (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1987 r., III SA 702/87, ONSA 1987 Nr 2 poz. 79). Zagwarantowanie stronie prawa do wypowiedzenia przez stronę "ostatniego słowa" w sprawie jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie, a także wstrzymanie się od wydania decyzji do czasu złożenia przedmiotowego oświadczenia. Naruszenie zagwarantowanej stronie ustawowo zasady czynnego jej udziału w postępowaniu, we wszystkich jego istotnych czynnościach, stanowi kwalifikowaną wadę procesową tego postępowania, niezależnie od tego, czy miało to, czy też nie, wpływ na treść decyzji (wyrok NSA z 4 kwietnia 1997 r" sygn. akt III SA 1795/95).

Zasada, gwarantująca stronom możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, odnosi się do wszystkich dowodów i materiałów, bez względu na to, z czyjej inicjatywy są one przeprowadzone lub zbierane (z urzędu czy na żądanie którejkolwiek ze stron), to samo dotyczy również "żądań", bez względu na to, kto je wysuwa, strona czy organ administracyjny (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 12, Warszawa 2012).

Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania.

Nie wykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonych decyzji" (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13.02.2013 r. IV SA/Po 1039/12). A należy zważyć, iż "organ administracji publicznej może określonym dowodom odmówić wiary, ale dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej oceny "(vide: wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego siedziba w Bydgoszczy 26 maja 2009 r. II SA/Bd 783/08). "Naruszenie wymienionych reguł, a także norm procesowych odnoszących się do środków dowodowych, stanowi przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów" (vide: B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 12. Warszawa 2012).

Organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, iż po dokonaniu powtórnej weryfikacji sprawy, polegającej w głównej mierze na wnikliwej analizie (sugerując, iż poprzednie analizy organu I instancji nie były rzetelne) powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) przyjętej dla działek ewidencyjnych oznaczonych numerami [...],[...] i [...] położonych w obrębie B. - uznał za zasadne przeprowadzenie wizytacji terenowej, wskazując jednocześnie, że wyniki z tej kontroli utrwalone w postaci protokołu w sposób zasadniczy mogą wpłynąć na treść podejmowanego przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w J. G. rozstrzygnięcia. Dyrektor OR ARiMR twierdząc zatem, że "wyniki kontroli utrwalone w postaci protokołu w sposób zasadniczy mogą wpłynąć na treść podejmowanego przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w J. G. rozstrzygnięcia" uzasadnił konieczność wydania w rozpatrywanej sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138§2 kpa. Uzasadnianie decyzji przy użyciu pozaustawowych ogólnikowych sformułowań podważa zaufanie obywateli do władzy publicznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2000 r., V SA 2278/99, "LEX" nr 49948). Decyzja obok innych wymienionych w art. 107 § 1 i 3 kpa elementów powinna zawierać uzasadnienie faktyczne. Bez prawidłowego przedstawienia w uzasadnieniu decyzji ustalonego przez organ stanu faktycznego sprawy w zakresie działek rolnych nr [...]_[...],[...]_[...] i [...], nie ma możliwości dokonania oceny czy organ orzekający prawidłowo rozstrzygnął sprawę.

Ocena stanu faktycznego polega na przedstawieniu sposobu myślenia, argumentowaniu przy ocenie dowodów i jednym z jej elementów winno być ustosunkowanie się do twierdzeń i zarzutów strony podnoszonych w trakcie toczącego się postępowania, a w szczególności do wszystkich dowodów. Pominięcie ich milczeniem przez organ nie przystaje do reguł poprawności procesowej, stanowiąc o naruszeniu norm prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 07.07.2015 r., sygn. akt III SA/Wr 257/15).

W ocenie skarżącego, biorąc pod uwagę przytoczone zasady oceny dokonywanej organ II instancji należy stwierdzić, iż z powodu naruszenia norm postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik postępowania oraz przepisów prawa materialnego, zaskarżona decyzja nie powinna być utrzymana w obrocie prawnym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...].2016 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na podstawie: art. 138 § 2 Kodeks postępowania administracyjnego),art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa), art. 24 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 o płatnościach w ramach systemów wsparcia, po rozpatrzeniu odwołania, orzekł o uchyleniu w całości decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w J. G. z dnia [...].2016 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015 dla skarżącego w pomniejszonej wysokości i przekazaniu sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Sądowej kontroli legalności w przedmiotowej sprawie poddana została więc decyzja kasacyjna Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa uchylająca w całości decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji i przekazująca temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Rozstrzygnięcie organu odwoławczego podjęte zostało w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi procesową podstawę do wydania decyzji kasacyjnej, powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Taka treść omawianego przepisu funkcjonuje od 11 kwietnia 2011 r. na skutek ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18).

W związku z treścią znowelizowanego art. 138 § 2 k.p.a., ustawowym warunkiem dopuszczalności uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia jest łączne wystąpienie dwóch przesłanek: 1) naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów procesowych oraz - stanowiące konsekwencję tego naruszenia - 2) zaniechanie wyjaśnienia przez ten organ okoliczności faktycznych sprawy w stopniu wykraczającym poza uprawnienia organu odwoławczego, o których mowa w art. 136 k.p.a. Użyte w art. 138 § 2 k.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W szczególności można stwierdzić, że nawiązuje ono do pojęcia "nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części", co - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy.

Zakwestionowana przez skarżącą decyzja ma zatem charakter kasacyjny i jako taka jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygania spraw w postępowaniu odwoławczym. Z tego też względu, jak zgodnie przyjmuje się w orzecznictwie, niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca cytowanego wyżej przepisu. Użycie trybu określonego w art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne wyłącznie w sytuacji, gdy organ odwoławczy przekonująco i w sposób wyczerpujący uzasadni istnienie przesłanek zawartych w tym przepisie. Ponadto, organ odwoławczy powinien wykazać, że przeprowadzenie przez niego dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2016 r., II OSK 65/15, Lex nr 2177618, wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 lipca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 948/07, publ. LEX nr 364783, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 lipca 2014 r., IV SA.Po 152/14, publ. Lex nr 1504190, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 listopada 2016 r., II SA/Gl 545/16, publ. cbosa). W sytuacji bowiem, gdy uzupełniające postępowanie wyjaśniające, przewidziane w art. 136 k.p.a., umożliwiłoby organowi odwoławczemu prawidłowe załatwienie sprawy, wydanie decyzji kasacyjnej jest równoznaczne z naruszeniem zarówno tego przepisu, jak i art. 138 § 2 k.p.a.

Orzekając na podstawie tego artykułu organ odwoławczy nie rozstrzyga o meritum sprawy. Nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ I instancji, gdyż wydając decyzję kasacyjną wskazuje właśnie na konieczność przeprowadzenia w określonym zakresie lub w całości postępowania wyjaśniającego, celem poczynienia ustaleń niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W tej sytuacji organ odwoławczy nie może wypowiadać się także o ewentualnym naruszeniu prawa materialnego lub interesu prawnego strony skarżącej. Decyzja kasacyjna nie może bowiem spowodować niekorzyści "materialnej" dla strony; może spowodować jedynie przedłużenie postępowania administracyjnego. Jak już wyżej wskazano, decyzja kasacyjna ma charakter procesowy, gdyż podstawą jej podjęcia jest wyłącznie naruszenie przepisów postępowania.

Należy przy tym zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 15 k.p.a. i art. 78 Konstytucji RP, strona ma prawo do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy. W konsekwencji powyższego założenia, ustawodawca ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym - co do zasady - jako postępowanie merytoryczne. Oznacza to, że działania organu odwoławczego to nie tylko kontrola decyzji organu I instancji, ale także działanie merytoryczne równoważne działaniom organu I instancji. W tym miejscu warto odnotować, że w uzasadnieniu projektu nowelizacji przepisu art. 138 § 2 k.p.a. wskazano m.in., że zmierza ona do większego skrępowania organu odwoławczego w podejmowaniu decyzji kasacyjnej, zawężając możliwość podjęcia decyzji kasacyjnej w stopniu maksymalnym.

Przenosząc powyższe wywody na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. powinien mieć zastosowanie jedynie w wyjątkowych przypadkach, gdy nie zostały wyjaśnione podstawowe okoliczności stanu faktycznego, bez którego nie można rozpoznać sprawy co do istoty. Kontrolowana decyzja do takich przypadków, zdaniem Sądu, należy.

W ocenie Sądu trafne jest stanowisko organu odwoławczego, że w sprawie skarżącego nadal nie zostały wyjaśnione podstawowe okoliczności stanu faktycznego, a to powierzchni deklarowanych do płatności działek nr[...],[...] ,[...] tj. działek[...], [...],[...].

Istotą sporu w sprawie jest okoliczność, że skarżący domaga się przyznania płatności do powierzchni deklarowanych działek, a organ agencji rolnej w wyniku kontroli administracyjnej wniosku o płatność w oparciu o Zintegrowany System Zarządzania i Kontroli, pomiarów w systemie LPIS i PEG stwierdza i ustala różne powierzchnie uprawnione do płatności co do spornych działek [...],[...] i [...] i przyznaje płatności do powierzchni stwierdzonej pomniejszonej o dwukrotnie wykrytą różnicę. Jak wynika z akt sprawy skarżący domagał się przyznania płatności do łącznej powierzchni [...] ha. Pierwotna decyzją z [...].2016r. organ przyznał płatności w pomniejszonej wysokości. W wyniku kontroli administracyjnej powierzchnia stwierdzona przez organ wyniosła [...] ha. Różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną wyniosła[...[ ha. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, w wyniku kolejnej kontroli administracyjnej różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną[...] ha., a powierzchnią stwierdzoną [...] ha.wyniosła[...] ha.. Decyzją z[...] .2016r.przyznano płatności w pomniejszonej wysokości. W wyniku ponownej kontroli administracyjnej zmniejszono powierzchnię deklarowaną w granicach działek rolnych:- [...](położona w obszarze działki ewidencyjnej nr 2) - pow. deklarowana [...] ha, pow. stwierdzona [...] ha, - [...] (położona w obszarze działki ewidencyjnej nr [...]) - pow. deklarowana [...] ha, pow. stwierdzona [...] ha, - [...] (położona w obszarze działki ewidencyjnej nr [...]) - pow. deklarowana [...] ha, pow. stwierdzona [...] ha. Od tej decyzji strona wniosła kolejne odwołanie, domagając się kontroli na miejscu, powołania biegłego.

Jak wynika z akt sprawy, w toku postępowania odwoławczego, Dyrektor agencji rolnej zwrócił się do Biura Kontroli na Miejscu[...] .2016r. o przeprowadzenie weryfikacji terenowej dla działek ewidencyjnych[...],która odbyła się na miejscu w dniu[...] .2016r., a w dniu[...] .2016r.wydał decyzje kasacyjną.

Z protokołu z oględzin działki referencyjnej w zakresie weryfikacji powierzchni PEG wynika, że w dniu [...].2016 r. stwierdzono następujące powierzchnie działek rolnych:-[...]: [...] ha - łąka i [...] ha - zaorane ([...] ha - deklaracja rolnika; [...] ha - kontrola administracyjna),-[...] : [...] ha - zaorane i [...] ha - łąka ([...]i [...]ha - deklaracja rolnika; [...]ha i [...]ha - kontrola administracyjna),-[...]: [...]ha - łąka ([...]ha - deklaracja rolnika; [...]ha - kontrola administracyjna). Dokonane pomiary na miejscu wykazują więc kolejne różnice. Skarżący zgłosił szereg zastrzeżeń do raportu z kontroli na miejscu.

Niezgodność pomiędzy wynikami przeprowadzanej wielokrotnie przez organ administracji rolnej kontroli administracyjnej wniosku rolnika o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015 z ustaleniami kontroli na miejscu skutkować powinno podjęciem czynności mających na celu jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego, w szczególności , aby maksymalny kwalifikowalny obszar na działkę referencyjną był właściwie określony ilościowo w granicach, biorąc przy tym pod uwagę obwód i stan działki referencyjnej.

Dlatego też w ocenie Sądu słuszne jest stanowisko organu odwoławczego o uchyleniu decyzji Kierownika BP i przekazaniu sprawy do organu pierwszej instancji albowiem wymaga ona weryfikacji powierzchni spornych działek. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie w świetle stanowiska skarżącego, zgłaszanych przez niego wniosków dowodowych. Wbrew stanowisku skarżącego zasadne było zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania.

Na podkreślenie zasługuje, iż w treści odwołania z dnia ]...] 2016 r., które wszczęło postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji Dyrektora OR ARiMR, skarżący zwrócił się o uchylenie decyzji Kierownika Biura Powiatowego z dnia [...] 2016 r. w części dotyczącej przyznania płatności do działek[...],[...]i [...]oraz o przeprowadzenie w gospodarstwie dodatkowej kontroli i powołanie biegłego sądowego. Skarżący domagał się więc ponownego postępowania przed organem pierwszej instancji i przeprowadzenia nowych dowodów w sprawie. W skardze natomiast kwestionuje decyzję, która w istocie zgodna jest z żądaniem skarżącego.

Zarzuty naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, przedstawione przez skarżącego nie zasługują na uwzględnienie bowiem nie znajdują potwierdzenia aktach sprawy. Strona podczas postępowania odwoławczego miała zapewnioną możliwość udziału w toczącym się postępowaniu i z prawa tego korzystała, o czym świadczy choćby fakt ustanowienia pełnomocników do udziału w wizytacji terenowej, czy też złożenia wniosku o doręczenie protokołu z wizytacji. Słuszne jest stanowisko organu II instancji, że przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji w żaden sposób nie ograniczyło praw procesowych strony, a wręcz przeciwnie, umożliwiło pełniejsze skorzystanie z przysługujących uprawnień poprzez ponowne umożliwienie rozpatrzenia sprawy przez organy obu instancji i co za tym idzie zapewnienie możliwości udziału strony w prowadzonych przed tymi organami postępowaniach. Na podkreślenie zasługuje, że pojawienie się w toku postępowania odwoławczego nowego, istotnego dowodu w sprawie - protokołu z oględzin działek w zakresie weryfikacji PEG, obligował organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, właśnie w celu umożliwienia wypełnienia dyspozycji art. 15 k.p.a., w tym możliwości dwukrotnej oceny materiału dowodowego przez organy orzekające w sprawie. Zgodzić się należy z oceną Dyrektora Agencji, że w rozpatrywanej sprawie, zakres postępowania wyjaśniającego, konieczny do ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością w zakresie ustalenia powierzchni spornych działek, [...],[...]i [...] ma niewątpliwie istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy, co uzasadnia zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Trzeba zauważyć, że wymieniony protokół z oględzin winien być oceniony w kontekście innych zebranych w sprawie dowodów i ewentualnie złożonych przez stronę skarżącą wyjaśnień i dopiero po dokonaniu oceny całego zebranego materiału dowodowego możliwe będzie ustalenie stanu faktycznego stanowiącego podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia.

Podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego, w ocenie Sądu, nie zasługują na uwzględnienie z uwagi na fakt, że zaskarżona decyzja jest decyzją kasacyjną, która nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Organ odwoławczy nie orzekł co do istoty sprawy, a w toku postępowania nie ustalił powierzchni kwalifikujących się do płatności, które stanowić powinny podstawę do określenia wysokości kwot przyznanych z tytułu płatności do gruntów rolnych. Tymczasem skarżący kwestionuje przede wszystkim wielkość powierzchni uprawnionej do otrzymania płatności, twierdząc że została ona przez organ zaniżona, bo w jego ocenie płatności powinny być przyznane do powierzchni deklarowanej [...]ha.

Zdaniem Sądu należy uznać, że organ odwoławczy, wydając zaskarżoną decyzję, działał na podstawie obowiązujących przepisów prawa, a celem który przyświecał organowi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia było wnikliwe wyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności dotyczących ustalenia powierzchni działek uprawnionych do płatności, a także zapewnienie stronie możliwości skorzystania z wszystkich przysługujących jej w toku postępowania administracyjnego praw.

Zgodzić się trzeba ze stanowiskiem skarżącego, że najobszerniejszą zaś część uzasadnienia wydanej decyzji organ II instancji poświęcił przytoczeniu przepisów ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i przepisów w zakresie zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, natomiast uzasadnienie merytoryczne jest lakoniczne, to jednak motywy zaskarżonej decyzji w powiązaniu ze znajdującym się w aktach sprawy materiałem dowodowym, pozwalają na pełną weryfikację poprawności stanowiska organu odwoławczego. Decyzja organu odpowiada prawu.

W tym stanie rzeczy, należało stosownie do art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalić.