Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2002/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
Hasła tematyczne: Służba Bezpieczeństwa
Skarżony organ: Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61a i art. 155
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Andrzej Kołodziej, Protokolant referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi J. C. na postanowienie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 61a k.p.a., Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, odmówił J. C. wszczęcia postępowania w przedmiocie zmiany decyzji dyrektora Wydziału [...] MSW z dnia [...] marca 1988 r. nr [...].

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym

i prawnym sprawy:

Lokal nr [...] przy ul. [...] został przydzielony M. Z., przydziałem wydanym przez Dyrektora Zarządu [...] MSW, w dniu [...] maja 1958 r. W dniu [...] stycznia 1962 r. M. Z. zawarł umowę najmu, na mocy której stał się najemca przedmiotowego lokalu.

W dniu [...] marca 1998 r., H. Z., córka M. Z. wystąpiła o uznanie uprawnień do pozostającego w dyspozycji MSZ lokalu nr [...] przy ul. [...], po śmierci dotychczasowego najemcy M. Z..

Pismem z dnia [...] marca 1988 r. ([...]) Naczelnik Wydziału [...] MSW, działając z upoważnienia dyrektora [...] MSW, potwierdził, że na podstawie § 17 ust. 1 Zarządzenia nr 82 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 15 listopada 1974 r. w sprawie mieszkań przeznaczonych dla funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej oraz remontu mieszkań zajmowanych przez tych funkcjonariuszy (Dz. Urz. MSW Nr 6, poz. 20), H. Z. posiada prawo zajmowania lokalu nr [...] położonego w W. przy ul. [...].

W dniu [...] lipca 2014 r. do Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wpłynął wniosek J. C. o zmianę decyzji Dyrektora Wydziału [...] MSW z dnia [...] marca 1988 r. nr [...]. Wnioskodawca uznając ww. pismo za decyzję administracyjną wniósł o jej zmianę w trybie art. 155 k.p.a., poprzez potwierdzenie jego uprawnień (przydziału) do zajmowania lokalu nr [...] położonego w W. przy ul. [...].

W toku postępowania prowadzonego w pierwszej instancji, organ ustalił, że lokal [...] przy ul. [...] został przydzielony M. Z. pracownikowi ówczesnego MSW przydziałem nr [...] z dnia [...] maja 1958 r. W przydziale tym uprawnione do zamieszkiwania zostały żona – Z. J. oraz córka – Z. H.. Po śmierci M. Z. o potwierdzenie prawa do zajmowania lokalu mieszkalnego przy ul. [...] wystąpiła córka – H. Z.. Pismem [...] z dnia [...] marca 1988 r. Ministerstwo Spraw Wewnętrznych potwierdziło prawo do zajmowania przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Po śmierci H. Z. ABW pismem [...] z dnia [...] marca 2011 r. potwierdziła mężowi zmarłej – C. C. prawo do zajmowania przedmiotowego lokalu.

W ocenie Szefa ABW pismo [...] nie stanowi decyzji administracyjnej. Jest to dokument, który posiada charakter zaświadczenia potwierdzającego prawo H. Z. do zajmowania przedmiotowego lokalu. Wskazuje na to zarówno treść pisma, w którym stwierdza się: "Obywatelka posiada prawo do zajmowania przedmiotowego lokalu", jak również przywołany w przedmiotowym piśmie przepis § 17 ust. 1 zarządzenia nr 82 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 15 listopada 1974 r. (Dz. Urz. MSW Nr 6, poz. 20), który stanowi, iż osoba która nie spełnia warunków określonych w § 4 ww. zarządzenia zachowuje prawo do takiego lokalu, o ile odpowiada normom zaludnienia na podstawie Prawa lokalowego, bądź też prawo do zamiennego lokalu mieszkalnego. Ponadto w ocenie Szefa ABW H. Z. pozostawała poza kręgiem osób uprawnionych do przydziału lokalu, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1959 roku o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej oraz ich rodzin (Dz. U. z 1983 r. Nr 46, poz. 210 ze zm.), co również potwierdza tezę, że pismo Dyrektora Wydziału [...] MSW z dnia [...] marca 1988 r. nie może być traktowane jako decyzja o przydziale.

Mając na uwadze, iż tryb art. 155 k.p.a. przewiduje możliwość uchylenia lub zmiany w określonych warunkach wyłącznie ostatecznych decyzji administracyjnych nie zaś innych form władczych rozstrzygnięć organów, Szef ABW uznał, że brak jest możliwości wszczęcia postępowania w tym trybie w odniesieniu do dokumentów wydanych w oparciu o § 17 ww. zarządzenia i postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w powyższej sprawie.

J. C. wystąpił do Szefa ABW z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, kwestionując pogląd organu, iż rozstrzygnięcie Dyrektora Wydziału [...] MSW z dnia [...] marca 1988 r. nr [...], wydane w oparciu o § 17 Zarządzenia Nr 82 MSW z dnia 15 listopada 1974 r., nie stanowi decyzji administracyjnej.

Szef ABW postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 oraz art. 61a k.p.a. utrzymał w mocy wcześniejsze postanowienie nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r.

Szef ABW w pełni poparł argumentację wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu stwierdzając, że pismo z dnia [...] marca 1988 r. nr [...] nie stanowi decyzji administracyjnej. Nie zgodził się z poglądem przytaczanym we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, iż dokument pochodzący od administracji publicznej jest decyzją administracyjną, jeżeli spełnia "minimalne", formalne kryteria uznania danej czynności za akt administracyjny w postępowaniu administracyjnym, a zatem jeżeli oznaczono w nim organ administracyjny, wskazano adresata aktu, zawarto rozstrzygnięcie i podpis osoby upoważnionej. Zauważył, że pogląd ten słuszny jest jedynie w odniesieniu do spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnych, a pismo z dnia [...] marca 1988 r. nie stanowi decyzji administracyjnej, a jedynie jest to dokument, który posiada charakter zaświadczenia potwierdzającego prawo H. Z., do zajmowania lokalu nr [...] położonego w W. przy ul. [...]. Organ odwoławczy zaznaczył, że pogląd ten opiera na literalnej wykładni § 11 Zarządzenia nr 82 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 15 listopada 1974 r., zgodnie z którym decyzje administracyjne wydawało się wyłącznie w sprawach z zakresu przydziału i opróżniania mieszkań funkcyjnych. Decyzja w sprawie przydziału stanowiła podstawę do wstąpienia w stosunek najmu z zarządcą nieruchomości (§ 13 ust. 1 zarządzenia).

W odniesieniu natomiast do osób, które nie spełniały warunków określonych w § 4 zarządzenia decyzji o przydziale nie wydawano, nie spełniały one bowiem kryteriów podmiotowych wskazanych w zarządzeniu. Jedynym tytułem prawnym do zajmowania przez nie mieszkań funkcyjnych był zatem stosunek najmu. Przepis § 17 w żadnym jednak przypadku nie kształtował nowego prawa, a jedynie w określonych sytuacjach potwierdzał faktyczne uprawnienie do dalszego zajmowania lokalu. Tym samym nie można uznać, że pismo powołujące się na § 17 zarządzenia stanowiło decyzję administracyjną.

Ponadto Szef ABW, jako wątpliwe uznał to, że przedmiotowe pismo podpisała osoba do tego uprawniona. Wskazał, że nie dysponuje żadnym dokumentem pozwalającym na potwierdzenie umocowania naczelnika Wydziału [...] MSW do wydawania jakichkolwiek rozstrzygnięć z upoważnienia dyrektora [...] MSW. Dokument taki nie został także przedłożony przez J. C..

Dodatkowo podkreślił, że pismo zostało wydane z naruszeniem obowiązujących w chwili jego wydawania przepisów prawa, bowiem w ww. piśmie podano, jako podstawę prawną do jego wydania § 17 ust. 1 Zarządzenia nr 82 MSW z dnia 15 listopada 1974 r., które zostało uchylone Zarządzeniem nr 10 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 22 lutego 1988 r., w sprawie szczegółowych zasad przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater będących w dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych lub podległych mu organów oraz norm zaludnienia i wysokości czynszu najmu tych lokali (Dz. Urz. MSW Nr 2, poz. 7), które weszło w życie z dniem podpisania, z mocą obowiązującą od dnia 1 lipca 1987 r. Wobec powyższego pismo oparto na nieobowiązujących przepisach, co czyni je bezpodstawnym jak również świadczy o tym, że nie może być ono uznane za decyzję administracyjną.

Szef ABW wskazał, że zgodnie z obowiązującym w chwili wydawania pisma

z dnia [...] marca 1988 r., § 29 ust. 1 Zarządzenia nr 10 Ministra Spraw Wewnętrznych

z dnia 22 lutego 1988 r., organ wymieniony w § 14 ww. Zarządzenia potwierdzał prawo do zajmowania lokalu w formie decyzji administracyjnej, mieszkającym w lokalu członkom rodzin uprawnionych do renty rodzinnej po funkcjonariuszach, których śmierć pozostaje w związku ze służbą lub którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury milicyjnej oraz po zmarłych emerytach i rencistach, których inwalidztwo pozostawało w związku ze służbą. Żadnej z powyższych przesłanek do uzyskania przydziału lokalu nie spełniała H. Z., a Zarządzenie nr 10 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 22 lutego 1988 r. nie przewidywało uregulowań analogicznych do 17 ust. 1 Zarządzenia nr 82 MSW z dnia 15 listopada 1974 r., które umożliwiałyby zachowanie prawa do mieszkania osobie, która nie spełnia warunków przewidzianych Zarządzeniem.

Szef ABW stwierdził również, że nawet gdyby przyjąć, że pismo z dnia [...] marca 1988 r. jest decyzją administracyjną to i tak wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zmiany jej w trybie art. 155 k.p.a. jest niemożliwe, bowiem J. C. nie był stroną postępowania, w którym organ wydał pismo z dnia [...] marca 1988 r. Stroną postępowania o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. mogłaby być wyłącznie H. Z., bo ona tylko była adresatem pisma z dnia [...] marca 1988 r.

Ponadto zmiana stanu prawnego i faktycznego powoduje, że ww. pismo nie może być zmienione w trybie art. 155 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie zarówno Zarządzenie Nr 82 MSW z dnia 15 listopada 1974 r., jak i Zarządzenie Nr 10 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 22 lutego 1988 r., przestały już obowiązywać i nie mogą być one zastosowane przez organ. Tryb zmiany decyzji administracyjnej zawarty w art. 155 k.p.a. służy - co do zasady - zmianie decyzji niewadliwych.

Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że Szef ABW zasadnie odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie zmiany decyzji Dyrektora Wydziału [...] MSW z dnia [...] marca 1988 r. (nr [...]).

Na powyższe postanowienie J. C. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jego uchylenia.

Wydanemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił:

naruszenie art. 61a § 1 k.p.a., art.1 pkt 1 k.p.a. art. 28 k.p.a. i art. 155 k.p.a. przez przyjęcie, że zaistniały podstawy do odmowy wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, tzn, poprzez przyjęcie, że nie jest on stroną w postępowaniu o zmianę decyzji Dyrektora Wydziału [...] MSW z dnia [...] marca 1988 r. nr [...] oraz, że decyzja ta nie stanowiła decyzji administracyjnej,

naruszenie art 155 k.p.a. przez przyjęcie, że nie ma podstaw do zmiany decyzji Dyrektora Wydziału [...] MSW z dnia [...] marca 1988 r. za zgodą stron, przez ustalenie bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, że przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem obowiązujących w chwili jej wydawania przepisów prawa, oraz że wątpliwym jest, czy decyzję tę podpisała osoba do tego uprawniona, oraz że zmianę decyzji uniemożliwia fakt, iż na dzień dzisiejszy nie obowiązują już przepisy Zarządzenia nr 82 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 15 listopada 1974 r. i Zarządzeniu ni 10 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 22 lutego 1988 r.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie art. 61a § 1 k.p.a. może nastąpić jedynie w wypadku, gdy wniosek o wszczęcie postępowania został wniesiony przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych, skarżący zaznaczył, że nie jest możliwa odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego w sytuacji, w której ocenia się czy wniosek o wszczęcie postępowania został wniesiony przez osobę niebędącą stroną lub postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn i wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i dokonania ustaleń. W ocenie skarżącego nie można w sposób oczywisty powiedzieć, że nie jest on stroną w postępowaniu o zmianę decyzji Dyrektora Wydziału [...] MSW z dnia [...] marca 1988 r., w sytuacji, gdy zajmował przedmiotowy lokal w 1998 r. Zdaniem skarżącego kwestie te nie są również oczywiste w ocenie organu skoro ten w uzasadnieniu postanowienia przedstawił szczegółowe rozważania na ten temat.

Skoro więc w niniejszej sprawie organ sformułował zarówno wnioski jak i oceny dotyczące meritum sprawy to wobec braku oczywistości spełnienia przesłanek z art. 61 a § 1 k.p.a., nie można było odmówić wszczęcia postępowania na tej podstawie. Ponadto skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem Szefa ABW, iż pismo MSW z [...] marca 1988 r., nie stanowiło decyzji administracyjnej.

W jego ocenie sprawa przydziału mieszkania, pozostającego w dyspozycji MSW stanowiła sprawę administracyjną, rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej. Skarżący powołał się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 12 maja 1989 r. III CZP 41/89, w której Sąd zwrócił uwagę, że zgodnie z przepisem art. 67 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 roku Prawo lokalowe, zasady przydziału i opróżniania mieszkań przeznaczonych dla funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej, regulowały odrębne przepisy to jest ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o służbie funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej, a także ustawa z dnia 31 stycznia 1959 roku o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej oraz ich rodzin wydane na ich podstawie Zarządzenie nr 82 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 15 listopada 1974 r., które regulowało kwestię mieszkań przeznaczonych dla funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej oraz remontu mieszkań zajmowanych przez tych funkcjonariuszy (Dz. Urz. MSW nr 6, poz.10 ze zm.). W Zarządzeniu nr 82 MSW z 15 listopada 1974 r. określono m.in. zasady przydziału i opróżniania mieszkań przeznaczonych dla funkcjonariuszy MO i ich rodzin oraz organy MSW uprawnione do wydawania decyzji w tych sprawach. Oznacza to, że w omawianym zakresie wyłączona została droga sądowa do orzekania co do lokali mieszkalnych przeznaczonych dla funkcjonariuszy MO, pozostających w dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych, a właściwa była droga administracyjna. Ponadto z uwagi na fakt, że przepisy Zarządzenia nr 82 MSW z 15 listopada 1974 r., określały organy MSW uprawnione do wydawania decyzji w sprawie przydziału lokali funkcjonariuszom MO, a także postanawiały o uprawnieniach członków rodzin do tych mieszkań po nich, to potwierdzenie uprawnień do zajmowania mieszkania funkcyjnego również następowało w drodze decyzji, o przydziale przybierającej postać potwierdzenia prawa do zajmowanego lokalu. Tym samym w ocenie skarżącego podnoszony przez Szefa ABW argument, że w trybie tym wydawano jedynie zaświadczenie o uprawnieniu, nie może się ostać, ponieważ zachowanie uprawnienia (po śmierci dotychczasowego uprawnionego), musiało zostać potwierdzone przez właściwy organ. Potwierdzenie zachowania powyższego uprawnienia mogło jednak nastąpić, zgodnie z wyżej wskazanym i ustalonym poglądem orzecznictwa, jedynie w drodze administracyjnej.

Za chybiony skarżący uznał również argument, że osoby nie spełniające warunków określonych w § 4 Zarządzenia nr 82 MSW z 15 listopada 1974 r., nie spełniały tym samym w ogóle kryteriów podmiotowych wskazanych w cyt. Zarządzeniu (a co za tym idzie nie można było ich sytuacji regulować w drodze decyzji administracyjnej). Osoby te spełniały warunki podmiotowe określone w § 17 ust. 1 Zarządzenia, to jest nie spełnienie warunków określonych w § 4 zajmowanie mieszkanie funkcyjnego. Osoby takie otrzymywały potwierdzenie uprawnień do mieszkania funkcyjnego, właśnie na podstawie powyższego § 17 ust. 1. przepisy cyt. Zarządzenia przewidywały możliwość przyznania uprawnień osobom określonym w § 4 oraz osobom określonym w § 17.

Skarżący uważają, że błędnie ocenił Szef ABW, iż wszczęcie postępowania w trybie art. 155 k.p.a. w niniejszej sprawie byłoby niemożliwe, ponieważ postępowanie takie dotyczy praw i obowiązków podmiotu będącego stroną ostatecznej decyzji, zaś J. C. nie był stroną ówczesnego postępowania. Zaznaczył, że wyjaśnienie okoliczności, czy wnioskujący o zmianę nieważności decyzji ma interes prawny w sprawie i czy jest stroną, powinno mieć miejsce w postępowaniu administracyjnym. Nie można odmawiając wszczęcia postępowania czynić rozważań na temat interesu prawnego, czy też braku takiego interesu po stronie wnioskodawcy. Skarżący zauważył, że stroną postępowania jest osoba, której interesu prawnego dotyczyło postępowanie, zakończone kwestionowaną decyzją, a postępowanie zakończone decyzją MSW z [...] marca 1988 r. dotyczyło bez wątpienia interesu prawnego skarżącego, gdyż w dacie wydawania powyższej decyzji zamieszkiwał w lokalu nr [...] przy ul. [...] i bez wątpienia przysługiwało mu uprawnienie określone w § 17 Zarządzenia nr 82 MSW z 15 listopada 1974 r. Skarżący zauważył również, że H. Z., składając do Zarządu [...] MSW wniosek z dnia [...] marca 1988 r. "o uznanie uprawnień do pozostającego w dyspozycji MSW lokalu, wskazała jako osoby zamieszkujące wraz z nią, po śmierci ojca M. Z., męża C. C. i syna J. C.. Skarżący podniósł również, że błędnie Szef ABW uznał, że zastosowanie konstrukcji z przepisu art. 155 k.p.a., nie może zmierzać do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, w tym do weryfikacji ewentualnie wadliwej ostatecznej decyzji administracyjnej, bowiem ocena czy decyzja administracyjna jest wadliwa, oraz czy zaistniały (lub nie) przesłanki do dokonania jej zmiany powinna zostać przeprowadzona w trakcie postępowania administracyjnego.

Powzięcie zatem wątpliwości co do ewentualnych wad decyzji administracyjnej nie może prowadzić do odmowy wszczęcia postępowania, które mogłoby tę kwestię wyjaśnić. Odnosząc się do argumentu organu, iż decyzja MSW z [...] marca 1988 r. nie może być uznana za decyzję administracyjną ponieważ wątpliwym jest, czy przedmiotowe pismo podpisała osoba do tego uprawniona zostało wydane na podstawie nieobowiązujących w chwili jego wydawania przepisów prawa skarżący uznał, że nawet gdyby przesłanki te były uzasadnione, nie stanowiłyby w żadnym przypadku podstawy do stwierdzenia, że rozstrzygnięcie nie stanowi decyzji administracyjnej. Sam fakt, że decyzja administracyjna została wydana przez niewłaściwy organ lub z naruszeniem przepisów obowiązujących w dacie jej wydania może oznaczać, że jest ona wadliwa, ale nie, że nie stanowi ona decyzji. Skarżący uważa, że nie można stwierdzić, że podstawą odmowy wszczęcia postępowania jest wątpliwość, czy decyzja MSW z [...] marca 1988 r. została podpisana przez osobę uprawnioną. Po pierwsze kwestia ta wymagałaby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, po drugie fakt, że organ nie dysponuje obecnie archiwalnym dokumentem, który w jego ocenie był potrzebny do wydania decyzji przez Dyrektora Wydziału [...] MSW nie oznacza, w dokument taki nie istniał w dniu wydawania decyzji.

Skarżący podniósł również, że decyzja MSW z [...] marca 1988 r. nie została wydana z naruszeniem przepisów prawa. W dniu wydania przedmiotowej decyzji nie obowiązywało już zarządzenie nr 82 MSW z 15 listopada 1974 r., uchylone przepisami zarządzenia nr 10 Ministra Spraw Wewnętrznych z 22 lutego 1988 r., tym niemniej przesłanki do potwierdzenia uprawnienia do zajmowania lokalu przez H. Z., a także przez C. C. i J. C., spełnione zostały pod rządami powyższego Zarządzenia nr 82. H. Z. stała się bowiem osobą spełniającą przesłanki o których mowa w § 17 cyt. Zarządzenia, jeszcze pod jego rządami. Słusznie zatem organ przyjął w 1988 r., że dla oceny sytuacji prawnej H. Z. należy stosować przepisy obowiązujące w dacie, w którym stała się ona osobą zajmującą lokal na warunkach określonych w § 17 cyt. Zarządzenia. Dlatego nie można zgodzić się z twierdzeniem, że podstawą odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego może być fakt, iż obecnie nie obowiązują przepisy Zarządzeniu nr 82 MSW z 15 listopada 1974 r. i Zarządzenia Nr 10 Ministra Spaw Wewnętrznych z dnia 22 lutego 1988 r. Złożenie przez stronę wniosku o przyznanie uprawnienia, które w ocenie organu jej nie przysługuje (z uwagi chociażby na utraty mocy obowiązującej przepisów, które powyższe uprawnienie przyznawały) może skutkowi rozpatrzeniem i ewentualnie oddaleniem wniosku - a nie odmową wszczęcia postępowania, przeprowadzenia postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Szef ABW wniósł o jej oddalenie.

Organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i stwierdzając, że postanowienie odpowiada prawu i nie zostało obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie. Organ powtórzył, że pismo dyrektora Wydziału [...] MSW z dnia [...] marca 1988 r. nr [...] nie stanowi decyzji administracyjnej, a jedynie jest to dokument, który posiada charakter zaświadczenia, potwierdzającego prawo H. Z. do zajmowania lokalu. Dlatego brak jest możliwości wszczęcia postepowania w trybie art. 155 k.p.a., który przewiduje możliwość uchylenia lub zmiany w określonych warunkach wyłącznie ostatecznych decyzji administracyjnych, nie zaś innych form władczych rozstrzygnięć organów. Odnosząc się do dalszych zarzutów skargi Szef ABW wskazał, że podstawą odmowy wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie był art. 61a k.p.a. Organ wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wziął pod uwagę, poza faktem, że pismo, na które powołuje się skarżący nie jest decyzją administracyjną, również podstawy odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego: to jest fakt, iż żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego, zostało wniesione przez J. C., który nie posiada statusu strony postępowania o zmianę decyzji administracyjnej w trybie z art. 155 k.p.a., w przypadku, gdy nie był stroną pierwotnego postępowania administracyjnego i adresatem pierwotnej decyzji. Szef ABW wskazał, że nie analizował, czy skarżący ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zmianie pisma (decyzji) z dnia [...] marca 1988 r., a poprzestał na stwierdzeniu, że stroną postępowania o zmianę decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. może być tylko pierwotny adresat decyzji czyli H. Z., a nie jego następca.

Odnosząc się do twierdzeń skarżącego, iż pismo dyrektora Wydziału [...] MSW z dnia [...] marca 1988 r. nr [...] zostało wydane na podstawie nie obowiązujących w chwili jego wydawania przepisów Szef ABW wyjaśnił, że zarządzenie nr 82 MSW z dnia 15 listopada 1974 r. zostało uchylone zarządzeniem nr 10 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 22 lutego 1988 r., w sprawie szczegółowych zasad przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater, będących w dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych lub podległych mu organów oraz norm zaludnienia i wysokości czynszu najmu tych lokali (Dz. Urz. MSW Nr 2, poz. 7), które weszło w życie z dniem podpisania, z mocą obowiązującą od dnia 1 lipca 1987 r. Wobec powyższego pismo, które skarżący uznaje za decyzję oparto na nieobowiązujących przepisach, co czyni je bezpodstawnym. Organ wskazał, że zgodnie z obowiązującym w chwili wydawania pisma z dnia [...] marca 1988 r., § 29 ust. 1 Zarządzenia nr 10 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 22 lutego 1988 r., organ wymieniony w § 14 ww. Zarządzenia potwierdzał prawo do zajmowania lokalu w formie decyzji administracyjnej mieszkającym w lokalu członkom rodzin uprawnionych do renty rodzinnej po funkcjonariuszach, których śmierć pozostaje w związku ze służbą lub którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury milicyjnej oraz po zmarłych emerytach i rencistach, których inwalidztwo pozostawało w związku ze służbą. Żadnej z powyższych przesłanek do uzyskania przydziału lokalu nie spełniała H. Z., a Zarządzenie nr 10 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 22 lutego 1988 r. nie przewidywało uregulowań analogicznych do 17 ust. 1 Zarządzenia Nr 82 MSW z dnia 15 listopada 1974 r., które umożliwiałyby zachowanie prawa do mieszkania osobie, która nie spełnia warunków przewidzianych Zarządzeniem. Biorąc pod uwagę, że pismo, na które powołuje się skarżący nawet gdyby było uznane za decyzję administracyjną czemu organ zaprzecza, to zostało wydane na podstawie nieobowiązujących przepisów, a więc z rażącym naruszeniem prawa skutkującym nieważnością ww. aktu. Wobec powyższego, tym bardziej wszczęcie postępowania w sprawie jego zmiany w trybie art. 155 k.p.a. jest niemożliwe. Organ podniósł również, że skarżący błędnie i bezzasadnie przyjmuje, że pismo, na które się powołuje, w jego ocenie prawidłowo zostało wydane w oparciu o nieobowiązujące przepisy. Skoro zasada praworządności działania organów administracji publicznej wymaga, aby wydawane przez nie rozstrzygnięcia oparte były na podstawie prawnej, istniejącej w momencie podejmowania rozstrzygnięcia spełnienie przesłanek, o których mowa w § 17 Zarządzenia nr 82 MSW z dnia 15 listopada 1974 r., jeszcze pod jego rządami nie może być podstawą do zastosowania tego aktu w czasie, w którym obowiązywały już nowe regulacje wprowadzone Zarządzeniem nr 10 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 22 lutego 1988 r.

Szef ABW wskazał również, że postępowanie w sprawie zmiany pisma, na które powołuje się skarżący, nie może być również wszczęte z powodu zmiany stanu prawnego. Zarówno Zarządzenie nr 82 MSW z dnia 15 listopada 1974 r., jak i Zarządzenie nr 10 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 22 lutego 1988 r., przestały już obowiązywać i nie mogą być zastosowane przez organ.

Reasumując Szef ABW stwierdził, że każdy z powodów odmowy wszczęcia postępowania o zmianę decyzji Dyrektora Wydziału [...] MSW z dnia [...] marca 1988 r. nr [...], samodzielnie stanowi podstawę do odmowy wszczęcia postępowania. Oran wskazał, że wbrew twierdzeniom zawartym w skardze nie sformułował zarówno wniosków jak i oceny dotyczące meritum sprawy. Poprzestał na akcie formalnym tj. postanowieniu odmowie wszczęcia postępowania. Ponadto wbrew ocenie zawartej w skardze nie analizował kwestii podstaw do zmiany decyzji Dyrektora Wydziału [...] MSW z dnia [...] marca 1988 r., lecz pozostał przy przesłankach odmowy wszczęcia postępowania ww. sprawie, o których mowa w art. 61 a § 1 k.p.a., które w jego ocenie są oczywiste.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu.

Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, ze "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym bada legalność zaskarżonej decyzji. Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA W-wa z dnia 9 07 2008 r., sygn II OSK 795/07, LEX nr 48323).

Zdaniem Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przystępując do rozpoznania niniejszej sprawy wskazać na wstępie należy, że Sąd nie podziela stanowiska organu, stwierdzającego, że pismo z dnia [...] marca 1988 r. nr [...] nie stanowi decyzji administracyjnej. Organ uznał bowiem, że jest to dokument, który posiada charakter zaświadczenia potwierdzającego jedyne prawo H. Z. do zajmowania przedmiotowego lokalu. Uznał tak ze względu na treść pisma, w którym stwierdza się: "Obywatelka posiada prawo do zajmowania przedmiotowego lokalu", jak również z uwagi przywołany w tym piśmie przepis § 17 ust. 1 zarządzenia nr 82 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 15 listopada 1974 r. (Dz. Urz. MSW Nr 6, poz. 20), który stanowi, iż osoba która nie spełnia warunków określonych w § 4 ww. zarządzenia zachowuje prawo do takiego lokalu, o ile odpowiada normom zaludnienia na podstawie Prawa lokalowego, bądź też prawo do zamiennego lokalu mieszkalnego. Wskazać należy, że zarówno w momencie wystąpienia przez H. Z. z podaniem o potwierdzenie jej uprawnień do lokalu nr [...] przy ulicy [...] w W., jak i w momencie rozstrzygania w tej materii obowiązywały już przepisy Zarządzenia nr 10 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 22 lutego 1988 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater będących w dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych lub podległych mu organów oraz norm zaludnienia i wysokości czynszu najmu tych lokali (Dz. Urz. MSW Nr 2, poz. 7), które to zarządzenie weszło w życie z dniem podpisania, z mocą obowiązującą od 1 lipca 1987 r. Zgodnie z § 29 ust. 1 Zarządzenia nr 10 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 22 lutego 1988 r., organ wymieniony w § 14 ww. Zarządzenia potwierdzał prawo do zajmowania lokalu w formie decyzji administracyjnej, mieszkającym w lokalu członkom rodzin uprawnionych do renty rodzinnej po funkcjonariuszach, których śmierć pozostaje w związku ze służbą lub którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury milicyjnej oraz po zmarłych emerytach i rencistach, których inwalidztwo pozostawało w związku ze służbą. Organ stwierdził, że żadnej z powyższych przesłanek do uzyskania przydziału lokalu nie spełniała H. Z., a Zarządzenie nr 10 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 22 lutego 1988 r. nie przewidywało uregulowań analogicznych do § 17 ust. 1 Zarządzenia nr 82 MSW z dnia 15 listopada 1974 r., które umożliwiałyby zachowanie prawa do mieszkania osobie, która nie spełnia warunków przewidzianych Zarządzeniem. Zdaniem Sądu, rozstrzygnięcie organu z dnia [...] marca 1988 r. stanowi decyzję administracyjną i nawet jeżeli była ona wydana wadliwie, w oparciu o nieobowiązujące już przepisy prawa to nie można odmówić jej decyzyjnego charakteru. Podkreślić jednak należy, że przedmiotem badania, na obecnym etapie postępowania nie jest prawidłowość lub nie wskazanej decyzji, a jedynie zbadanie czy organ zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie jej zmiany w oparciu o przepis art. 61a kpa.

Wskazać bowiem należy, że Szef ABW odmawiając wszczęcia postępowania w przedmiocie zmiany decyzji z dnia [...] marca 1988 r. na podstawie art. 155 kpa stwierdził również, że nawet gdyby przyjąć, że pismo z dnia [...] marca 1988 r. jest decyzją administracyjną to i tak wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zmiany jej w trybie art. 155 k.p.a. jest niemożliwe, bowiem J. C. nie był stroną postępowania, w którym organ wydał pismo z dnia [...] marca 1988 r.

Stroną postępowania o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. mogłaby być wyłącznie H. Z., bo ona tylko była adresatem pisma z dnia [...] marca 1988 r. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela to stanowisko organu.

Zgodnie z treścią art. 61 kpa "postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (§ 1), organ administracji publicznej może ze względu na szczególnie ważny interes strony wszcząć z urzędu postępowanie także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony (§ 2), organ obowiązany jest uzyskać na to zgodę strony w toku postępowania, a w razie nieuzyskania zgody - postępowanie umorzyć (§ 3). Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (§ 3a). Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony wniesione drogą elektroniczną jest dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej (§ 4). O wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie.

Jednocześnie zgodnie z treścią art. 61 a kpa " (§ 1) gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (§ 2), na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie".

W treści zaskarżonego postanowienia, organ stanął na stanowisku, opierając się na treści art. 61 a §1 kpa, że skarżący nie posiada przymiotu strony postępowania administracyjnego w przedmiocie zmiany decyzji Dyrektora Wydziału [...] MSW z dnia [...] marca 1988 r. w oparciu o art. 155 kpa.

Analizując treść art. 61 § 1 k.p.a. Sąd stwierdza, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego przez właściwy organ może nastąpić z przyczyn podmiotowych lub z tzw. innych uzasadnionych przyczyn, które posiadają charakter przedmiotowy lub podmiotowo-przedmiotowy.

Odnośnie tego zagadnienia Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone już uprzednio przez WSA w Krakowie w wyroku z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 487/12 zgodnie, z którym "Z treści art. 61 a § 1 k.p.a. wynikają dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, przy czym przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W tej sytuacji należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61 a § 1 kpa organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym".

Zdaniem składu rozpoznającego sprawę, przesłanka podmiotowa charakteryzuje się brakiem u podmiotu, który występuje o wszczęcie postępowania - atrybutów strony postępowania. Wskazać należy, że postępowanie prowadzone w trybie art. 155 K.p.a. jest samodzielnym postępowaniem, odrębnym od tego, w którym wydano kwestionowaną decyzję ostateczną. Jednakże decyzja kończąca postępowanie prowadzone w trybie przewidzianym w art. 155 K.p.a. zapada w sprawie tożsamej z punktu widzenia materialnego ze sprawą zakończoną decyzją wydaną w sprawie pierwotnej.

Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te elementy łącznie. Tożsamość elementów podmiotowych to przede wszystkim tożsamość podmiotu będącego adresatem praw i obowiązków. Natomiast tożsamość przedmiotowa to tożsamość tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej.

W związku z tym nie może budzić wątpliwości, że decyzja wydawana na podstawie art. 155 K.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją, której dotyczy wniosek o jej uchylenie lub zmianę, a nie kwestii nowych. Dlatego też stwierdzić należy, że prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 K.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Niedopuszczalna jest zatem w omawianym trybie –zmiana decyzji polegająca na zmianie adresata czy podstawy prawnej rozstrzygnięcia (por. wyroki NSA: z dnia 18 listopada 2011 sygn. akt I OSK 631/11 oraz z dnia 22 października 2010 r. sygn. akt I OSK 649/10).

Ponadto wskazać należy, że art. 155 K.p.a. może odnosić się do decyzji dotkniętych niekwalifikowanymi wadami (niedającymi podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji czy do wznowienia postępowania) lub decyzji prawidłowych. Nie jest więc dopuszczalna weryfikacja decyzji tylko w oparciu o jedną przyjętą w art. 155 K.p.a. przesłankę, a mianowicie, gdy przemawia za tym słuszny interes strony (por. wyroki NSA z dnia 17 czerwca 2005 r. OSK 1968/04 i z dnia 24 maja 2005 r. OSK 1792/04).

W przekonaniu Sądu, sens i cel bytu prawnego art. 61 a §1 kpa opiera się na eliminacji nieuzasadnionego w świetle prawa wszczynania postępowania administracyjnego przez podmioty nieuprawnione. Zdaniem Sądu rola art. 61 a § 1 kpa sprowadza się do eliminacji wszczynania postępowania przez podmiot, który nie posiada legitymacji materialnoprawnej do wszczęcia postępowania administracyjnego. Postanowienie wydawane na podstawie art. 61a§1 kpa z przyczyn podmiotowych ma bowiem wymiar i treść o znaczeniu formalnoprawnym.

W tym przypadku skład Sądu rozpoznający sprawę podziela stanowisko WSA w Warszawie wyrażone w wyroku z dnia 7 marca 2013 r, VII SA/Wa 1771/12, LEX nr 1321646, zgodnie z którym "Zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 kpa powinno być ograniczone co do zasady do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby do sytuacji, w której organ w każdym, najbardziej skomplikowanym przypadku musiałby odmówić wszczęcia postępowania ze względu na brak legitymacji, bez możliwości wykorzystania reguł dowodowych z k.p.a. , lub też -odwrotnie - braku logiki w działaniu organu, który prowadziłby postępowanie dowodowe i wyjaśniające w oparciu o art. 7 i 77 § 1 k.p.a. jednocześnie odmawiając jego wszczęcia w oparciu o art. 61 a § 1 k.p.a. ".

Sąd badając przedmiotową sprawę polegającą na odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie zmiany decyzji z dnia [...] marca 1988 r., kontroluje prawidłowość zastosowania do niej art. 61 a kpa a nie rozważa zasadności argumentów skarżącego dotyczących tej decyzji.

W tym przypadku wiodące znaczenie dla rozumienia przepisu art. 61 a k.p.a. jest pojęcie tożsamej sprawy, którą determinują, wyznaczają te same podmioty, ten sam nie zmieniony stan faktyczny i te same przepisy stosowane do nie zmienionego stanu faktycznego.

Ponadto Sąd podziela pogląd organu, że zmiana stanu prawnego i faktycznego powoduje, że ww. decyzja nie może być zmieniona w trybie art. 155 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie zarówno Zarządzenie nr 82 MSW z dnia 15 listopada 1974 r., jak i Zarządzenie nr 10 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 22 lutego 1988 r., przestały już obowiązywać i nie mogą być one zastosowane przez organ. Tryb zmiany decyzji administracyjnej zawarty w art. 155 k.p.a. służy - co do zasady - zmianie decyzji niewadliwych.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.