Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1894/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 119 pkt 3, art. 134
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 60 ust 1 , art. 53
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 6, art. 23
journal: Dz.U. 2018 poz 1614
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Kobylski Sędziowie sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.) sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym sprawy ze skargi P. G. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] października 2018 r., nr [...], odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], położonej w [...], gmina [...].

Stan sprawy przedstawiał się następująco:

Pismem z 19 września 2018 r. Wójt Gminy [...] zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji.

Postanowieniem z dnia [...] października 2018 r., nr [...], Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, wskazując w uzasadnieniu, iż realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia naruszy zakaz określony w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) stanowiący, iż na omawianym obszarze chronionym zakazuje się lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Organ I instancji wskazał nadto, iż nie jest możliwym w okolicznościach przedmiotowej sprawy zastosowanie żadnego z odstępstw od ww. zakazu, określonych we wspomnianym rozporządzeniu Wojewody [...].

Na powyższe postanowienie zażalenie złożył P. G., zarzucając obrazę przepisu § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie [...], bowiem niezastosowanie odstępstwa przewidzianego w ww. rozporządzeniu w § 4 ust. 5 pkt 1 odbyło się z naruszeniem prawa. Według skarżącego organ I instancji błędnie przyjął, iż do wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów rzeki wymagane jest, aby obie działki przyległe były zabudowane.

W zażaleniu wskazano, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być możliwe także w przypadku wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy w odniesieniu do co najmniej jednej działki przyległej, bo w przeciwnym razie prowadzi to do sprzeczności przepisu rangi podustawowej z ustawą. Zgodnie bowiem z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Używa się więc liczby mnogiej. Przyjęcie jednak w tym przypadku zasady, iż tylko dwie działki stanowią podstawę do ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy jest oczywiście bezpodstawne. Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwie jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia (przyległa), dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

W trakcie postępowania zażaleniowego organ Il instancji ustalił, że działka nr [...], położona w obrębie [...], gm. [...], znajduje się w granicach [...], którego funkcjonowanie reguluje rozporządzenie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). W niniejszej sprawie istotne było zatem ustalenie, czy obowiązujące przepisy dotyczące ww. formy ochrony przyrody pozwalają na uzgodnienie przedmiotowego projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Po przeanalizowaniu akt sprawy Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stanął na stanowisku, iż rozstrzygnięcie przyjęte przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] jest prawidłowe.

Działka nr [...] o powierzchni ok. 1,83 ha, stanowi nieużytki (N), pastwiska trwałe klasy V (PsV), grunty orne klasy IVa i V (RIVa, RV). Na załączniku graficznym została zaznaczona nieprzekraczalna linia zabudowy w odległości 59 m od rzeki [...], co pozwala na posadowienie zaplanowanego budynku w pasie 100 m od brzegu ww. rzeki. Potwierdza to analiza map topograficznych dostępnych na portalu geoportal.gov.pl. Tym samym projekt decyzji narusza zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej (§ 4 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia Wojewody [...]).

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, iż nie jest możliwym w okolicznościach niniejszej sprawy zastosowanie odstępstw od ww. zakazu, dotyczących urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Przytoczony wyżej przepis, jako wyjątek od zakazu zabudowy, należy interpretować ściśle.

Planowany budynek mieszkalny nie jest urządzeniem wodnym, rozumianym zgodnie z art. 16 pkt 65 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566, z późn. zm.), tj. nie jest urządzeniem lub budowlą służącą kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich. Biorąc pod uwagę charakter planowanej inwestycji bezsprzecznie nie służy ona prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.

Z uwagi na powyższe należało rozważyć, czy możliwe jest w okolicznościach niniejszej sprawy zastosowanie odstępstw od ww. zakazu określonych w § 4 ust. 5 ww. rozporządzenia, mówiących, iż przedmiotowy zakaz nie dotyczy:

1) obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych;

2) siedlisk rolniczych – w zakresie uzupełnienia istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nie przekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegu;

3) wyznaczanych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego terenów dostępu do wód publicznych – w zakresie niezbędnym do pełnienia funkcji plaż, kąpielisk i przystani, po uzgodnieniu z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w [...].

Odstępstwo z § 4 ust. 5 pkt 1 zawiera dwie niezależne od siebie przesłanki wyłączające zakaz zabudowy. Pierwsza z nich daje możliwość zabudowy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych). Druga natomiast dotyczy uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych.

Z mapy ewidencyjnej w skali 1:1000, stanowiącej załącznik do przedmiotowego projektu decyzji wynika, iż tylko jedna z działek przylegających do działki nr [...] jest zabudowana. Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ podkreślił, iż przez działki przyległe należy rozumieć nieruchomości, których przynajmniej jedna granica pokrywa się z działką, na której ma powstać inwestycja.

Przynajmniej dwie działki muszą być zainwestowane przez zabudowę, aby było możliwe wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy. Podkreślono, iż rozporządzenie nr [...] Wojewody [...] posługuje się pojęciem działki przyległej, które nie jest synonimem działki sąsiedniej w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W związku z tym nie ma możliwości wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy w rozumieniu § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Wojewody [...]. Wyznaczona na załączniku graficznym nieprzekraczalna linia zabudowy została wrysowana nieprawidłowo, bowiem uwzględnia jedynie zabudowę występującą na działce nr [...]. W związku z powyższym analizowane odstępstwo nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie.

Odnosząc się do twierdzenia zażalenia, iż ww. odstępstwo dotyczące uzupełnień zabudowy ma również zastosowanie w przypadku rozszerzenia zabudowy, jeżeli działka inwestycyjna graniczy z zabudową od jednej strony, organ wyjaśnił, iż jest ono bezzasadne, gdyż wykładania literalna i celowościowa ww. odstępstwa wskazują, że dotyczy ono jedynie sytuacji, kiedy czyni się zabudowę kompletną, dodając to, co stanowi jej dopełnienie. Proponowana przez stronę wykładnia wskazująca, że ww. odstępstwo może mieć zastosowanie w przypadku rozszerzania zabudowy wzdłuż brzegu rzeki, jeżeli tylko jedna działka przyległa jest zabudowana przeczy celowi, dla którego została wprowadzona 100 m strefa ochronna rzeki, bowiem dopuści do zabudowy kolejnych działek wzdłuż brzegu, aż do zabudowy całej linii brzegowej rzeki.

Natomiast w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] (uchwalonego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., zmienionego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r.), teren planowany pod zabudowę nie znajduje się w zwartej zabudowie miejscowości Kotowo, a położony jest częściowo na terenach rolnych i terenach o funkcji mieszkaniowo-usługowej.

Przedmiotowy projekt decyzji o warunkach zabudowy dotyczy nowego obiektu budowlanego, zaś z uwagi na charakter inwestycji (budynek mieszkalny jednorodzinny) oraz fakt, iż teren planowanej zabudowy nie stanowi siedliska rolniczego – nie zaistniały również przesłanki do zastosowania § 4 ust. 5 pkt 2 ww. rozporządzenia.

Nie ma zastosowania również odstępstwo przewidziane w § 4 ust. 6 ww. rozporządzenia, bowiem uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy następuje w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania.

Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ podkreślił, iż obowiązujące na terenie

[...] zakazy zostały wprowadzone przez Wojewodę [...] i są powszechnie obwiązującym prawem miejscowym. To prawodawca lokalny (obecnie Sejmik Województwa) odpowiada za zakres zakazów w Obszarze Chronionego Krajobrazu i jest uprawniony do ich zmiany m.in. poprzez wprowadzenie dodatkowych wyjątków. Regionalny Dyrektor i Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, przestrzegając zasady praworządności, nie mogą odmawiać ich stosowania oraz dokonywać ich oceny pod kątem zgodności z Konstytucją (m.in. w kontekście ich proporcjonalności). Ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być natomiast w pełni dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną, w której przepis został zastosowany.

Odnosząc się do poruszonego w uzupełnieniu zażalenia wybudowania zapory wodnej na działce nr [...] oraz powstałej na działkach nr [...] i nr [...] zabudowy organ podniósł, iż każda sprawa jest sprawą indywidualną i jako taka rozpatrywana jest niezależnie.

Nadto Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził, iż nie jest możliwe zastosowanie żadnego z odstępstw od ww. zakazu określonych w art. 24 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, stanowiących odpowiednio, iż zakazy wymienione w § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie obszarów chronionego krajobrazu nie dotyczą: wykonywania zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa, prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym oraz realizacji inwestycji celu publicznego, co wynika wprost z samego już charakteru planowanej do realizacji inwestycji.

W związku z tym, iż ustalenia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla rzeczonej inwestycji naruszają zakaz określony w § 4 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia, a nie jest możliwe zastosowanie odstępstw od tego zakazu, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stanął na stanowisku, iż należało utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji, o czym orzekł jak w sentencji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2019 r. złożył P. G., reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zaskarżając je w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] października 2018 r., nr [...] i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Skarżący zarzucił obrazę § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie [...], co według niego sprowadza się do sposobu wyznaczania nieprzekraczalnej linii zabudowy, jako przedłużenia istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich, przy czym wystarczające jest istnienie tej zabudowy tylko z jednej strony działki objętej wnioskiem, a nie uwzględnia się działek sąsiednich leżących po jej drugiej stronie.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: ppsa), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż skarga nie jest zasadna.

Na podstawie art. 119 pkt 3 ppsa sprawa została rozpoznania w trybie uproszczonym.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu było postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2019 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] października 2018 r., odmawiające uzgodnienia w zakresie ochrony przyrody projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], położonej w miejscowości [...], gmina [...].

Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.), decyzję o warunkach zabudowy wydaje właściwy organ po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 (w związku z art. 64 ust. 1), w tym z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska – w odniesieniu do innych niż park narodowy i jego otulina obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody (pkt 8). Do form ochrony przyrody – stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1614 ze zm.) – zalicza się m.in. obszary chronionego krajobrazu. Uzgodnienia takiego dokonuje się w trybie art. 106 kpa.

W rozpoznawanej sprawie wskazane przepisy znajdują zastosowanie, albowiem działka, na której planowana jest inwestycja, położona jest w granicach [...].

Obszar chronionego krajobrazu obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych (art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody).

Z kolei art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody stanowi, jakie zakazy mogą być wprowadzone na obszarze chronionego krajobrazu. Zgodnie z art. 24 ust. 1 pkt 8 lit. a) ww. ustawy, zakazy te mogą dotyczyć m.in. budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.

Ustawodawca określił zatem zamknięty katalog zakazów, jakie mogą być wprowadzone na obszarze chronionego krajobrazu. Organ wyznaczający obszar chronionego krajobrazu może na jego terenie wprowadzić część, a nawet wszystkie ustawowe zakazy, jeżeli wynika to z potrzeb ochrony tego obszaru. Jednakże zakazy te nie mogą być modyfikowane, czy też rozszerzane przez organ ustanawiający taki obszar.

[...] został utworzony rozporządzeniem nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). Na terenie tego obszaru zostały wprowadzone zakazy wymienione w § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia, m.in. zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej (§ 4 ust. 1 pkt 8). Zakaz ten odpowiada ustawowemu zakazowi, jaki może być wprowadzony na obszarze chronionego krajobrazu, przewidzianemu w art. 24 ust. 1 pkt 8 lit. a) ustawy o ochronie przyrody.

Niekwestionowaną w sprawie była okoliczność, że planowana inwestycja ma zostać zrealizowana w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegowej rzeki Łyny. Niespornym również było, że planowana inwestycja nie mieści się w odstępstwach od tego zakazu wymienionych w § 4 pkt 8 lit. a) rozporządzenia nr 162, gdyż nie jest urządzeniem wodnym, ani obiektem służącym prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. W sprawie nie zachodzą także odstępstwa od zakazu wymienione w § 4 ust. 2 rozporządzenia, gdyż planowana inwestycja nie dotyczy wykonywania zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa, prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym, ani realizacji inwestycji celu publicznego. Nie występują także wyjątki wymienione w § 4 ust. 5 pkt 2 i 3 rozporządzenia, bowiem planowana inwestycja nie jest siedliskiem rolniczym, ani terenem dostępu do wód publicznych.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadzała się do oceny, czy w tym przypadku zachodzi odstępstwo od zakazu określonego w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, o którym mowa w jego § 4 ust. 5 pkt 1. Zgodnie z powyższym przepisem zakaz, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 8, nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów wód, określonej poprzez połączenie istniejących budynków na przylegających działkach.

Bezsprzecznie teren planowanej inwestycji nie znajduje się w zwartej zabudowie miejscowości Kotowo, co szczegółowo zostało wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, dlatego w rachubę wchodziła jedynie druga ze wskazanych wyżej przesłanek wyłączających zakaz zabudowy, a mianowicie uzupełnienie zabudowy, w tym przypadku mieszkaniowej – pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów wód, określonej poprzez połączenie istniejących budynków na przylegających działkach.

Interpretując powyższy przepis organy ochrony przyrody stwierdziły, że do zastosowania odstępstwa od tego zakazu, przynajmniej dwie działki przyległe, tzn. bezpośrednio graniczące z planowaną inwestycją, muszą być zabudowane. Dopiero wtedy istnieje możliwość wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy zgodnie z odstępstwem zawartym w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia nr [...].

W ocenie Sądu, powyższa interpretacja jest prawidłowa.

"Działka przyległa" to inaczej "działka bezpośrednio granicząca". Działka przyległa musi zatem graniczyć bezpośrednio z terenem inwestycji. Przepis § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia posługuje się stwierdzeniem "na działkach przyległych". Używa więc liczby mnogiej, a taki zapis oznacza, że dla wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy dwie działki przyległe (tj. z obu stron przedmiotowej nieruchomości) muszą być zabudowane. Taki sposób wykładni wyrażono w judykaturze wskazując, że pojęcie działek przyległych oznacza jedynie działki bezpośrednio graniczące z działką przeznaczoną do zainwestowania, co znajduje potwierdzenie także w "Słowniku współczesnego języka polskiego" (Warszawa 1998, Tom II, s. 200), gdzie "przyległy" oznacza taki, który przylega do czegoś, styka się z czymś lub jest bardzo blisko. Podobnie "przylegać" oznacza dotykać do czegoś, stykać się ze sobą, natomiast "sąsiedni", to znajdujący się obok czegoś, bliski, przyległy, pobliski. Z kolei "sąsiedztwo" może być bliskie, dalsze lub najbliższe. Zatem działka przyległa to działka bezpośrednio granicząca, a nie działka znajdująca się w sąsiedztwie (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2017 r., sygn. II OSK 2755/15, CBOSA, z dnia 28 maja 2019 r. II OSK 1246/18, LEX nr 2690477).

W sprawie nie ulega wątpliwości, że teren planowanej inwestycji znajduje się w pasie 100 m od linii brzegu rzeki. Ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego (tj. z mapy stanowiącej załącznik do analizy do projektu decyzji o warunkach zabudowy) wynika też, że działka nr [...], na której planowana jest inwestycja, graniczy bezpośrednio z jednej strony z zabudowaną działką nr [...] (która graniczy bezpośrednio z zabudowaną działką nr [...]), zaś z drugiej strony z działkami niezabudowanymi, co powoduje, że nie może być mowy o uzupełnieniu zabudowy, a jedynie o jej kontynuacji na niezabudowany obszar pasa ochronnego.

Z powyższych względów Sąd uznał, że planowane przedsięwzięcie nie będzie stanowiło uzupełnienia istniejącej zabudowy mieszkaniowej. Wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów wód nie jest bowiem możliwe w oparciu o istniejącą linię zabudowy występującą na przyległych działkach zabudowanych, gdyż tylko działka nr [...] jest zabudowana.

Skoro w niniejszej sprawie budynek mieszkalny miałby być realizowany w pasie 100 m od linii brzegu rzeki w sytuacji, gdy tylko jedna działka przyległa (nr [...]) do działki inwestycyjnej (nr [...]) jest zabudowana, to kwestie związane z zabudową znajdującą się na działkach następnych (nr [...] i ewentualnie dalszych), nie mogły mieć żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż z wyżej wskazanego powodu wyjątek do zakazu nie miał zastosowania. Zgodnie ze stanowiskiem skarżącego doszłoby do kontynuowania zabudowy wbrew zakazowi wynikającemu z rozporządzenia, a w następstwie tak rozumianego zakazu do zlikwidowania pasa ochronnego. Przyjęcie wykładni § 4 ust. 5 pkt 1 in fine rozporządzenia dokonanej przez skarżącego spowodowałoby, że zabudowa w pasie ochronnym powstawałaby w sposób nieograniczony z wyłączeniem celu zakazu zabudowy.

Wobec powyższego należało uznać, że nie została spełniona przesłanka z § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia nr [...] do wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów wód. Organy obu instancji prawidłowo zatem uznały, że brak jest podstaw do zastosowania odstępstw od zakazu w stosunku do nieruchomości skarżącego.

W konsekwencji niezasadny okazał się zarzut skargi w zakresie błędnej wykładni ww. przepisu rozporządzenia.

Wreszcie podkreślić należy, że poza zarzuconym w skardze, Sąd nie dopatrzył się innych naruszeń prawa materialnego, ani w ogóle naruszeń przepisów postępowania, które powodowałyby konieczność wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu.

Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 151 ppsa, Sąd orzekł jak w sentencji.