Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 238/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 2, art. 135
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 14 maja 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Blanka Kuźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2019 roku sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. na rzecz strony skarżącej "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpoznaniu odwołania "A" Spółki z o. o. z siedzibą w W., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r. poz. 520 ze zm.), dalej jako "P.g.i k." i art. 105 § 1 k.p.a. o umorzeniu w całości jako bezprzedmiotowego postępowania w przedmiocie:

1. anulowania czynności materialno - technicznej w postaci wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków w oparciu o wykaz zmian danych ewidencyjnych wykonanych przez firmę geodezyjną B A.K., przyjęty do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu 7 sierpnia 2012 roku za numerem [...] w części tj. w zakresie, w jakim nie pokrywa się z decyzją Starosty [...] z dnia [...]marca 2015r. o zatwierdzeniu zmian użytków i klas gruntów w odniesieniu do nieruchomości położonej w D., gmina S. składającej się z działek oznaczonych w ewidencji gruntów numerami 82/2, 102/2, 103/2, 104/2.;

2. ujawnienia (po anulowaniu w części czynności materialno - technicznej) rodzaju użytkowania gruntów tożsamego ze stanem wynikającym z przywołanej wyżej decyzji z dnia [...] marca 2015r. i tym samym przywrócenie stanu poprzedniego, za wyjątkiem tych części działek ewidencyjnych, które oznaczone są symbolem Ba.

Jak wynika z załączonych akt administracyjnych dniu 29 maja 2015r. do Starosty [...] wpłynął wniosek pełnomocnika "A" Spółki z o. o. z siedzibą w W. o anulowanie czynności materialno - technicznej w postaci wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów w oparciu o wykaz zmian danych ewidencyjnych wykonanych przez firmę geodezyjną B A.K., przyjęty do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu 7 sierpnia 2012 roku za numerem [...] w części tj. w zakresie, w jakim nie pokrywa się z decyzją Starosty [...] z dnia [...] marca 2015r. o zatwierdzeniu zmian użytków i klas gruntów w odniesieniu do nieruchomości położonej w D., gmina S. składającej się z działek oznaczonych w ewidencji gruntów numerami 82/2, 102/2, 103/2, 104/2 oraz ujawnienie (po anulowaniu w części czynności materialno - technicznej) rodzaju użytkowania gruntów tożsamego ze stanem wynikającym z przywołanej wyżej decyzji z dnia [...] marca 2015r. i tym samym przywrócenie stanu poprzedniego, za wyjątkiem tych części działek ewidencyjnych, które oznaczone są symbolem Ba.

W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że zmiana w ewidencji gruntów dokonana w oparciu o wykaz zmian danych ewidencyjnych wykonany przez firmę geodezyjną B A.K. przyjęty do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej została wprowadzona z urzędu bez wniosku właściciela i wbrew jego woli. Bez wiedzy właściciela przekształcone zostały, z rolnych na budowalne, grunty o powierzchni 7 ha 2021 m² . Właściciel nie został zawiadomiony o tej zmianie i nie mógł wcześniej pojąć kroków prawnych w celu anulowania tej zmiany. Wnioskodawca nie kwestionował, że organ prowadzący ewidencję gruntów uprawniony jest do wprowadzenia takich zmian z urzędu w oparciu o przyjęte do zasobu opracowanie geodezyjne, jednakże obowiązany jest o zawiadomić o takiej zmianie podmiot, któremu przysługuje prawo własności do nieruchomości . Przepis § 49 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. nie wyłącza obowiązku zawiadomienia właściciela o wprowadzeniu z urzędu zmian w ewidencji gruntów, a jego prawidłowa wykładnia nakazuje takie zawiadomienie . Zapisy w ewidencji gruntów mają istotne znaczenie dla obowiązku podatkowego właściciela nieruchomości. Wnioskodawca podkreślił, że nie kwestionuje tej czynności w zakresie terenu objętego inwestycją.

Po złożeniu w/w wniosku organ załączył do akt administracyjnych "Wykaz zmian danych ewidencyjnych" sporządzony przez geodetę uprawnionego A.K. 26 lipca 2012 r., z którego wynika, że zmienił się sposób zagospodarowania ( użytkowania) działek : nr 82 o powierzchni 1,4965 ha, nr 97/1 o powierzchni 0,0363 ha, nr 98/1 o powierzchni 0,1045 ha, nr 104 o powierzchni 2,0284 ha ( łączna pow. 3,6657 ha ) z rolnego (R) na budowlane (Ba). Wykaz zmian został przyjęty do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu 7 sierpnia 2012 r. – o czym świadczy adnotacja na dokumencie . Załączono także wypisy z rejestru gruntów wg stanu na dzień 28 lipca 2015 r. :

- dla działki 82/2 o pow. 1,4678 ha, w ramach której 0,7018 ha to grunty R IVa, 0,2754 ha to grunty R IVb, 0,4906 ha to grunty budowlane (Ba),

- dla działki 102/2 o pow. 1, 3433 ha , w ramach której 0,5149 ha to grunty R IVa, 0,5362 ha to grunty R IVb, 0,1573 ha to grunty RV, 0,1349 ha to grunty budowlane (Ba),

- dla działki 103/2 o pow. 2,3851 ha, w ramach której 1,2332 ha to grunty R IVa, 0,8654 ha to grunty R IVb, 0,0611ha to grunty RV, 0,2254 ha to grunty budowlane (Ba),

- dla działki 104/2 o pow. 2,0059 ha, w ramach której 1,4776 ha to grunty R IVa, 0,5095 ha to grunty R IVb, 0,0188 to grunty budowlane (Ba).

Z wypisów wynika, że właścicielem działek jest "A" Spółki z o. o. z siedzibą w W.

Pismem z dnia 27 lipca 2015 r. zawiadomiono o wszczęciu postępowania, a następnie decyzją z dnia [...] września 2015r. nr [...] Starosta [...]orzekł o:

1.odmowie anulowania czynności materialno - technicznej w postaci wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków w oparciu o wykaz zmian danych ewidencyjnych wykonanych przez firmę geodezyjną B A.K., przyjętego do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu 7 sierpnia 2012 roku za numerem [...] w części tj. w zakresie, w jakim nie pokrywa się z decyzją Starosty [...] z dnia [...] marca 2015r. o zatwierdzeniu zmian użytków i klas gruntów w odniesieniu do nieruchomości położonej w D., gmina S. składającej się z działek oznaczonych w ewidencji gruntów numerami 82/2, 102/2, 103/2, 104/2.

2. umorzeniu, jako bezprzedmiotowego postępowania w zakresie ujawnienia (po anulowaniu w części czynności materialno - technicznej) rodzaju użytkowania gruntów tożsamego ze stanem wynikającym z przywołanej wyżej decyzji z dnia [...] marca 2015r. i tym samym przywrócenie stanu poprzedniego, za wyjątkiem tych części działek ewidencyjnych, które oznaczone są symbolem Ba.

W uzasadnieniu tej decyzji Starosta wyjaśnił, że zmiana wprowadzona w sierpniu 2012 r. nastąpiła w trybie czynności materialnoprawnej w postaci wprowadzenia do bazy danych zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia – wykazu zmian danych ewidencyjnych sporządzonego przez firmę geodezyjną B przyjętego do zasobu 7.08.2012 r. Organ opisał jak zmieniły się klasoużytki działek zgodnie z tym wykazem. Wskazał także, że w 2014 dokonany został podział działki nr 82 na działki 82/1 i 82/2 , działki nr 102 na działki 102/1i 102/2, działki nr 103 na działki 103/1 i 103/2 i działki nr 104 na działki 104/1 i 104/2. Przedstawił także zmiany użytków na działkach nr 82/2, 102/2, 103/2 i 104/2 wprowadzone decyzją Starosty [...] z dnia [...] marca 2015 r. na podstawie operatu technicznego nr [...] również sporządzonego przez firmę B A.K. Podał także, że w operacie technicznym z 2015 r. firma zamieściła informację, że w 2012 r wykonała wykazy zmian gruntowych na w/w działki i błędnie zmieniła rodzaj użytku na "Ba" na całych powierzchniach działek nie rozliczając faktycznie użytkowanych przemysłowo powierzchni. W związku z tym firma przystąpiła do korekty przywracając na części działek 82/2, 102/2, 103/2 i 104/2 poprzedni stan dotyczący gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Uwzględniając powyższe okoliczności Starosta [...] wydał [...] marca 2015 r. decyzję zmieniającą użytki na działkach zgodnie ze zmianami wynikającymi z opracowania i decyzja ta nie została zaskarżona. Zdaniem organu złożony przez spółkę wniosek o anulowanie czynności materialno-technicznej nie znajduje podstaw w obowiązujących przepisach prawa, podobnie jak wniosek o ujawnienie rodzaju użytkowania gruntów tożsamego ze stanem wynikającym z przywołanej decyzji z [...] marca 2015 r. Podniesiono również, że organ prowadzący ewidencję nie może we własnym zakresie dokonywać ustaleń dotyczących danych zawartych w dokumentach przyjętych do zasobu. Ewidencja jest tylko zbiorem informacji, a rejestr ewidencji jest tylko odzwierciedleniem danych wynikających z przedłożonych organowi dokumentów. Rejestracja i zmiany danych mogą być dokonywane tylko w sposób przewidziany w rozporządzeniu. Organ wyjaśnił także, że zgodnie z obowiązującym wówczas § 49 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, organ nie miał obowiązku zawiadomić o wprowadzeniu zmian podmiotu, któremu przysługiwało prawo własności .

W odniesieniu do ujawnienia rodzaju użytkowania gruntów tożsamego ze stanem wynikającym z przywołanej decyzji z dnia [...].03. 2015 r., wobec wprowadzenia w/w zmian w związku z treścią decyzji organ umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe.

Od powyższej decyzji Starosty A" Sp. z o. o. z w W. wniosła odwołanie. Spółka podtrzymała zarzut dotyczący obowiązku zawiadomienia właściciela działki o wprowadzeniu zmian w ewidencji, wywodząc go z ogólnych zasad zawartych w art. 9 i 10 k.p.a., podkreślając , że organ miał świadomość i wiedzę co do tego, że opracowanie zostało wykonane na zlecenie inwestora, który nie miał tytułu prawnego do dysponowania całą nieruchomością. Dlatego organ powinien był wszcząć postępowanie administracyjne na podstawie § 47 ust. 3 rozporządzenia. Spółka wyjaśniła, że dane w ewidencji mają wiążące znaczenie dla organu podatkowego, a w postępowaniu podatkowym podatnik nie może kwestionować błędnych zapisów w ewidencji gruntów . Winien wystąpić w tym zakresie o ich anulowanie. Decyzja z [...] marca 2015 r. nie jest w tym zakresie wystarczająca bowiem nie zawiera rozstrzygnięcia z mocą wsteczną. Do usunięcia wadliwych wpisów w ewidencji gruntów z mocą wsteczną, zdaniem strony konieczne jest wydanie decyzji o anulowaniu we wnioskowanej części czynności materialno-technicznej w postaci wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w dniu [...] listopada 2015r. wydał decyzję nr [...], w której orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazał w zakresie pierwszego żądania, że nie dokonuje się zmian w ewidencji z mocą wsteczną. Usunięcie wpisu z ewidencji gruntów następuje w ramach aktualizacji i dokonuje się nową zmianą obowiązującą od momentu jej ujawnienia. W tej części należało wydać postanowienie na podstawie art. 61a K.p.a. o odmowie wszczęcia postępowania. Natomiast w zakresie pkt. 2 wniosku, zdaniem organu odwoławczego, żądanie strony sformułowano na tyle niejasno, że brak było możliwości prawidłowego odniesienia się do niego. W związku z powyższym należało uzyskać od strony niebudzące wątpliwości wyjaśnienia, jakiej dokładnie zmiany żąda, w jakich fragmentach działek ewidencyjnych wykazane są jej zdaniem błędne użytki gruntowe i jakich nowych zapisów spodziewa się po dokonanych zmianach z podziałem na poszczególne działki.

W dniu 25 listopada 2015r. Starosta [...] wezwał pełnomocnika Spółki, zgodnie ze wskazaniem organu II instancji, do sprecyzowania jakiej dokładnie zmiany żąda, w jakich fragmentach działek ewidencyjnych wykazane są jego zdaniem błędne użytki gruntowe i jakich nowych zapisów spodziewa się po dokonanych zmianach z podziałem na poszczególne działki.

W dniu 10 grudnia 2015r. pełnomocnik strony złożył pismo o treści: "w związku z wezwaniem do sprecyzowania żądania oświadczam, że żądanie zawarte w pkt 2 wniosku inicjującego postępowanie jest żądaniem wtórnym w stosunku do żądania zawartego w pkt 1 pisma. Precyzuję, że jest to wniosek o ujawnienie (po anulowaniu czynności materialno - technicznej) stanu tożsamego ze stanem wynikającym z decyzji z dnia [...] marca 2015 r."

W dniu [...] Starosta [...] wydał decyzję nr [...] o umorzeniu w całości jako bezprzedmiotowego postępowania w zakresie punktu pierwszego i drugiego wniosku strony. Organ wskazał, że regulacje zawarte w obowiązujących przepisach dotyczące ewidencji stanowią, że usunięcie wpisów następuje w ramach aktualizacji i dokonuje się nową zmianą obowiązującą od momentu jej ujawnienia. Przepisy regulujące prowadzenie ewidencji gruntów i budynków nie przewidują procedury anulowania zmiany dokonanej czynnością materialno- techniczną. W nawiązaniu do pkt 2 wniosku strony organ stwierdził, że sprawa jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu . Bezprzedmiotowym, może być postępowanie z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy , jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy.

Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie podnosząc zarzuty naruszenia: przepisów prawa materialnego, tj. art. 22 ust. 1 P.g i k. oraz § 47 ust. 3 i § 49 rozporządzenia wykonawczego przez błędną wykładnię, a także niewłaściwe zastosowanie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 105 § 1 K.p.a., art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. i art. 107 K.p.a. W uzasadnieniu powtórzono wcześniejszą argumentację.

Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu swojej decyzji II instancji wskazał, że nie odnosi się do zarzutów odwołania z tego względu, że sposób dokonania zmiany z roku 2012 nie był przedmiotem postępowania objętego wnioskiem strony. Wniosek bowiem dotyczył anulowania czynności materialno-technicznej z roku 2012 i ujawnienia rodzaju użytkowania gruntów tożsamego ze stanem wynikającym z decyzji Starosty z [...] marca 2015 r. Organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie prowadzone prze organ I instancji zostało przeprowadzone prawidłowo i zgodnie z zaleceniami zawartymi w decyzji z dnia [...]listopada 2015 r. [...] Podkreślił, że strona żąda anulowania zmiany w ewidencji gruntów z mocą wsteczną tj. od roku 2012. Zdaniem organu odwoławczego przepisy prawa nie pozwalają na to, żeby zmiana taka w ewidencji gruntów i budynków była możliwa. Nie dokonuje się zmian w ewidencji z mocą obowiązującą wstecznie. Usunięcie wpisu z ewidencji gruntów następuje w ramach aktualizacji i dokonuje się nową zmianą obowiązującą od momentu jej ujawnienia. W tym zakresie Starosta w pierwszym punkcie swojego orzeczenia umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie anulowania czynności materialno-technicznej dokonanej na podstawie wykazu zmian [...]. Zdaniem organu II instancji w tym zakresie, po wpłynięciu wniosku winno być wydane postanowienie na podstawie art. 61a K.p.a. o odmowie wszczęcia postępowania. Powodem tego jest fakt, że w ewidencji gruntów nie ma przewidzianej przepisem prawa procedury anulowania zmiany w ewidencji gruntów dokonanej czynnością materialno-techniczną. Nawet gdyby uznać, iż ta czynność została dokonana błędnie i zapis powinien zostać usunięty z operatu ewidencyjnego, to nie powinno odbyć się to poprzez anulowanie tej czynności, lecz poprzez aktualizację operatu polegającą na zastąpieniu danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi, odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi, bądź ujawnieniu nowych danych ewidencyjnych, bądź wyeliminowaniu danych błędnych.

W związku z tym, że postępowanie zostało już jednak wszczęte, to na tym etapie nie ma możliwości wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, a więc prawidłowe jest umorzenie tego postępowania jako bezprzedmiotowego, tak jak uczynił to Starosta. Tak samo w punkcie drugim orzeczenia Starosta umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe w zakresie ujawnienia (po anulowaniu w części czynności materialno-technicznej) rodzaju użytkowania gruntów tożsamego ze stanem wynikającym z decyzji Starosty z dnia [...] marca 2015 r. i tym samym przywrócenia stanu poprzedniego, za wyjątkiem tych części działek ewidencyjnych, które oznaczone są symbolem Ba. Orzeczenie Starosty w tym zakresie było w ocenie organu odwoławczego tym bardziej prawidłowe, że sama strona twierdzi, żądanie zawarte w pkt 2 wniosku jest żądaniem wtórnym w stosunku żądania zawartego w pkt 1.

Na powyższą decyzję Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi podnosząc zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 22 ust. 1 P.g i k. oraz § 47 ust. 3 i § 49 rozporządzenia wykonawczego przez błędną wykładnię, a także niewłaściwe zastosowanie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 105 § 1 K.p.a., art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. i art. 107 K.p.a.

Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpatrzenia, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi powtórzyła w całości argumentację przedstawioną w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

Wyrokiem z dnia 19 października 2016 r. sygn. III SA/Łd 573/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę "A" Spółki z o. o. z siedzibą w W.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że organy administracji publicznej, prowadząc ewidencję gruntów rejestrują jedynie stany prawne w oparciu o określone dokumenty i nie mogą samodzielnie rozstrzygać w kwestii uprawnień objętych tymi dokumentami. Ewidencja gruntów jest tylko zbiorem informacji, a rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem danych wynikających z przedłożonych organowi dokumentów i ma on charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny.

Wskazując na orzecznictwo sądów administracyjnych podniósł, że organy ewidencyjne nie są uprawnione do weryfikacji dokumentów, na podstawie których dokonują zmian w ewidencji. Ponadto ewidencja gruntów i budynków nie może powodować skutków prawnych z mocą wsteczną.

Podniósł, że co prawda w pojęciu "aktualizacja" ewidencji gruntów i budynków mieści się także usuwanie (prostowanie) błędnych wpisów bazy danych ewidencyjnych. Tym niemniej, czym innym jest prostowanie błędnych danych w ewidencji, mających charakter oczywistych pomyłek (w świetle złożonych dokumentów), a czym innym prostowanie przez organ ewidencyjny merytorycznych zapisów zawartych w dokumentacji sporządzonej przez uprawnionych geodetów.

Zdaniem WSA organ odwoławczy zasadnie przyjął, że usunięcie wpisu z ewidencji gruntów następuje w ramach aktualizacji i dokonuje się nową zmianą obowiązującą od momentu jej ujawnienia. W przypadku skarżącej zmianę tę, zgodnie z jej wnioskiem, zatwierdził Starosta [...] decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Organ ewidencyjny rozpatrując wniosek spółki o usunięcie dotychczasowych wpisów w ewidencji z mocą wsteczną nie był uprawniony prowadzić postępowania wyjaśniającego faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości oraz charakter relacji łączących skarżącą z inwestorem, który zainicjował dokonanie zmian w ewidencji w oparciu o wykaz sporządzony przez firmę geodezyjną B. Ponadto, jak wyjaśniła sama skarżąca, okoliczność niezawiadomienia jej (jako właściciela) przez organ ewidencyjny o wprowadzeniu zmian do ewidencji podlegać będzie wyjaśnieniu w trakcie postępowania przed sądem powszechnym przeciwko Staroście [...].

"A" Sp. z o.o. wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego tj.:

- art. 22 ust. 3 P.g.ik. (wg stanu prawnego z daty kwestionowanej czynności materialno-technicznej) przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

- § 47 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 29 marca 2001 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2016r. poz. 1034) przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

- § 49 ww. rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

2. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy — art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) poprzez brak odniesienia się do wniosku strony o anulowanie czynności materialno - technicznej i tym samym zaniechanie oceny dopuszczalności anulowania takiej czynności.

Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2019 r. sygn. I OSK 443/17 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi orzekając o kosztach postępowania kasacyjnego. NSA stwierdził, że sporządzone przez Sąd pierwszej instancji uzasadnienie jest ogólnikowe. Nie zawiera szczegółowej analizy sprawy, także wyjaśnienia podstawy prawnej i argumentów przemawiających za jej zastosowaniem, nie zawiera także stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia i nie odnosi się do zarzutów skargi. NSA wskazał, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, iż istota sporu w niniejszej sprawie polega na ustaleniu zakresu przedmiotowego prowadzonego postępowania administracyjnego. Podkreślił w związku z tym, że zgodnie z § 44 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r., poz. 1034 ze zm.), do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy utrzymywanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi.

Wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych może nastąpić w trybie czynności materialnoprawnej w postaci wprowadzenia do bazy danych zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia (art. 22 ust. 2 i ust. 3 "P.g.i.k." w zw. z § 48 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Nie jest sporne w sprawie, że wprowadzona w sierpniu 2012 r. zmiana została wprowadzona w powyższym trybie.

Równocześnie Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd, zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 1526/14 (publ. CBOSA), że w ramach obowiązku "aktualizacji" ewidencji możliwe jest nie tylko wprowadzenie aktualnych danych do operatu, lecz także usunięcie lub sprostowanie wadliwie dokonanego wpisu. Wynika to bezpośrednio z funkcji oraz celu prowadzenia ewidencji. Podobne stanowisko zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 10 czerwca 2010 r., III SA/Gd 114/10 (Lex nr 650542.), który uznał, że brak możliwości dokonywania z mocą wsteczną wpisów do ewidencji gruntów i budynków nie wyklucza możliwości wydania przez starostę decyzji w przedmiocie usunięcia lub sprostowania wpisu do ewidencji, jeżeli wpis ten był dotknięty poważną wadą i w sposób oczywisty nie odpowiadał stanowi faktycznemu już w dacie jego dokonania.

NSA wskazał, że we wniosku z dnia 27 maja 2015 r. skarżąca kasacyjnie żądała anulowania czynności materialno-technicznej, którą w dniu 7 sierpnia 2012 r. wprowadzono zmiany w ewidencji gruntów, a zatem wniosła o usunięcie tej zmiany jako dokonanej z naruszeniem prawa. Następnie Spółka zażądała ujawnienia zmiany użytków, na wskazanych we wniosku działkach, zgodnie z decyzją Starosty [...] z dnia [...] marca 2015 r. Wniosek o anulowanie czynności materialno-technicznej w postaci wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów w oparciu o wykaz zmian danych ewidencyjnych wykonanych przez firmę geodezyjną B A.K. przyjętego do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu 7 sierpnia 2012 r. za numerem [...] był konsekwentnie podtrzymywany w toku postępowania. Żądanie zawarte w pkt 2 wniosku inicjującego postępowanie było wtórnym w stosunku do żądania zawartego w pkt 1 pisma i jak wskazała Spółka stałoby się aktualne tylko w przypadku uwzględnienia żądania zawartego w pkt 1 wniosku (pismo skarżącej z dnia 7 grudnia 2015 r.).

NSA za zasadny uznał zatem zarzut naruszenia prawa procesowego art. 141 § 4 p.p.s.a., które to uchybienie ma wpływ na wynik sprawy

Odnoszenie się do zarzutów skargi kasacyjnej mających charakter materialnoprawny z uwagi na naruszenia przepisów postępowania, NSA uznał za przedwczesne.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił i zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Zakres kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) dalej p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Ponieważ niniejsza sprawa była już wcześniej rozpatrywana przez WSA w Łodzi, a następnie wyrok WSA w Łodzi został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnić należy ponadto, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie .

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Pojęcie "wykładni prawa" użyte w art. 190 p.p.s.a. należy rozumieć wąsko jako ustalenie znaczenia przepisów prawa. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe, przy czym z określenia "związany jest wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że sąd pierwszej instancji nie jest związany oceną sądu kasacyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa. Związanie wykładnią prawa dokonaną w danej sprawie przez NSA oznacza, że sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę, nie może nie dostosować się do zapatrywania prawnego wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny. ( por . wyroki NSA: z 8.04. 2014 r. II OSK 2686/12 , z 12.08.2015 r. II FSK 1223/15 , z 29.09. 2011 r. I OSK 1130/11, z 14.12.2005 r II OSK 342/05 – powołane : "P.p.s.a. – Komentarz" pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H.BECK W-wa 2017).

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie może więc formułować nowych ocen prawnych, lecz jest zobowiązany podporządkować się stanowisku wyrażonemu przez NSA w uzasadnieniu wyroku z 17 stycznia 2019 r. I OSK 443/17 . Związanie wykładnią dokonaną w wyroku sądu kasacyjnego na podstawie powyższego przepisu oznacza w praktyce, że sąd administracyjny, ponownie rozpoznając sprawę, która została mu przekazana przez sąd kasacyjny , na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. nie może stosować postanowień art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., a w skardze kasacyjnej nie powinny być podawane zarzuty sformułowane w oparciu o odmienną wykładnię prawa, niż dokonał tego NSA w orzeczeniu uchylającym orzeczenie sądu pierwszej instancji i przekazującym sprawę do ponownego rozpoznania.

Sąd rozpoznający ponownie sprawę jest także związany wskazaniami wyrażonymi w orzeczeniu NSA co do dalszego postępowania.

W rozpoznawanej sprawie, jak wskazał NSA, istota sporu polega na ustaleniu zakresu prowadzonego postępowania administracyjnego.

Pełnomocnik skarżącej spółki we wniosku z dnia 27 maja 2015 r. wszczynającym postępowanie sformułował żądanie anulowania czynności – materialno –technicznej polegającej na wprowadzeniu zmian w ewidencji gruntów w oparciu o wykaz zmian danych ewidencyjnych wykonanych przez firmę geodezyjną B A.K., przyjętych do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu 7 sierpnia, w części, w jakiej nie pokrywa z decyzją Starosty [...] z dnia [...] marca 2015 r. o zatwierdzeniu zmian użytków i klas gruntów w odniesieniu do nieruchomości położonej w D., Gmina S. składającej się z działek oznaczonych numerami 82/2,102/2, 103/2, 104/2. Wnioskodawca składając wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów uzasadniał ten wniosek nie nowymi zdarzeniami prawnymi, które wystąpiły po ostatnim wprowadzeniu zmian w ewidencji gruntów, ale błędami, które zostały popełnione w czasie wprowadzania zmian w ewidencji. Wniesiono zatem o usunięcie tej zmiany, jak podkreślił NSA, jako dokonanej z naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że w ramach obowiązku "aktualizacji" ewidencji możliwe jest nie tylko wprowadzenie aktualnych danych do operatu, lecz także usunięcie lub sprostowanie wadliwie dokonanego wpisu. Brak możliwości dokonywania z mocą wsteczną wpisów do ewidencji gruntów i budynków nie wyklucza możliwości wydania przez starostę decyzji w przedmiocie usunięcia lub sprostowania wpisu do ewidencji, jeżeli ten wpis był dotknięty poważną i w sposób oczywisty nie odpowiadał stanowi faktycznemu już w dacie jego dokonania. Oznacza to, wbrew stanowisku organu odwoławczego, że postępowanie w sprawie nie było bezprzedmiotowe i nie było podstaw do jego umorzenia na podstawie art. 105 §1 k.p.a. Doszło zatem do naruszenia tego przepisu przez jego zastosowanie, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia [...].

Zasadność wniosku strony powinna być oceniona przez organ I instancji (pozostawiona w obrocie prawnym decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 5 listopada 2015 r. uchyliła decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2015 r. ) z uwzględnieniem treści przepisów obowiązujących w dacie dokonania kwestionowanej przez stronę zmiany danych ewidencyjnych i zostać poprzedzona udokumentowanym postępowaniem wyjaśniającym.

Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (j.t. Dz. U. z 2010 Nr 193, poz. 1287 ze zm.) ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie.

Osoby, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51 ustawy (właściciele i inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części), są obowiązane zgłaszać właściwemu staroście wszelkie zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni licząc od dnia powstania tych zmian. Obowiązek ten nie dotyczy zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, wynikających z decyzji właściwych organów. ( ust. 2)

Na żądanie starosty osoby, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51, zgłaszające zmiany są obowiązane dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków ( ust. 3).

Do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy między innymi utrzymywanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi ( § 44 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków). Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych ( § 45 ust. 1 rozporządzenia ), przy czym dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11 ( § 46 ust. 1 rozporządzenia). Z urzędu organ wprowadza zmiany wynikające z : prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych, opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych, dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy, ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów ( § 46 ust.2 rozporządzenia)

Wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych zgodnie z przepisami rozporządzenia może nastąpić w dwojakim trybie.

Po pierwsze - w trybie czynności materialnoprawnej w postaci wprowadzenia do bazy danych zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia (art. 22 ust. 2 i ust. 3 ustawy w zw. z § 48 ust. 1 i 2 rozporządzenia), o czym zgodnie z § 49 ust. 1 rozporządzenia organ miał obowiązek zawiadomić wskazane tam podmioty.

Po drugie - w formie decyzji administracyjnej, gdy aktualizacja operatu wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego lub uzyskania dodatkowych dowodów (§ 47 ust. 3). Wówczas starosta przeprowadza postępowanie administracyjne, które kończy się wydaniem decyzji administracyjnej.

Jest bezsporne, że zmiana, której anulowania domaga się skarżąca spółka, dokonana została w trybie czynności materialnoprawnej w postaci wprowadzenia do bazy danych zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia (art. 22 ust. 2 i 3 ustawy P.g i k w zw. z § 48 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków).

Rozstrzygnięcie wniosku jest uzależnione od wyniku ustaleń jakie powinny zostać w toku postępowania przez organy poczynione, co zgodnie z art. 107 §1 i 3 k.p.a. powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji.

Z przytoczonych powyżej przepisów ustawy i rozporządzenia wynika, że dokonując w 2012 r. wpisu w rejestrze, organ powinien kierować się zasadą legalności formalnej (zakres i treść wniosku) i materialnej (wymogi warunkujące dokonanie wpisu, w szczególności w zakresie właściwego udokumentowania). W aktach administracyjnych poza "Wykazem zmian danych ewidencyjnych" z 26 lipca 2012 r. dotyczącym działek o nr 82,97/1, 98/1 i 104 o łącznej powierzchni 3,6657 ha ( k-4 akt adm.) i wypisami z rejestru gruntów dla działek 82/2, 102/2, 103/2, 104/2 o powierzchni 7,2021 ha nie ma żadnych innych dokumentów pozwalających ocenić dopuszczalność i prawidłowość i dokonanej czynności. Należy zwrócić uwagę, że wniosek o anulowanie czynności materialno – technicznej dotyczy działek o innych numerach ewidencyjnych i dwa razy większej powierzchni, niż wskazane w "Wykazie zmian danych ewidencyjnych" z 2012r. Biorąc powyższe pod uwagę, wniosek pełnomocnika powinien zostać sprecyzowany w taki sposób aby było jasne w jakiej części kwestionuje dokonaną czynność. W pierwszej decyzji Starosty [...] z [...] września 2015 r., uchylonej następnie decyzją ŁWINGIK w dniu [...] listopada 2015 r. wspomina się o decyzji Burmistrza S. z dnia [...] lipca 2014 r. [...] dotyczącej podziału m.in. działek nr 82, 102,103 i 104 w wyniku którego powstały działki o nr 82/1 i 82/2, 102/1 i 102/2, 103/1 i 103/2 i 104/1 i 104/2. Również załączenie tej decyzji i akt z nią związanych może być potrzebne do rozstrzygnięcia sprawy. Praktycznie nie zostały załączone i ocenione przez organ żadne dokumenty będące podstawą dokonanej przez organ czynności. Z uzasadnienia decyzji organów powinno wynikać, czy czynność materialnoprawna w postaci wprowadzenia do bazy danych zmiany na podstawie zgłoszenia dokonana została z urzędu (na jakiej podstawie prawnej z § 46 ust. 2 rozporządzenia ?), czy na wniosek ( od jakiego podmiotu i jakiej treści był wniosek?). Powinno z niej także wynikać czy aktualizacja operatu ewidencyjnego była należycie udokumentowana.

Dopiero zgromadzenie pełnego materiału dowodowego, zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. i jego wnikliwa ocena, zgodna z art. 80 k.p.a. może stanowić podstawę faktyczną rozstrzygnięcia w sprawie. Organ administracji publicznej dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego może oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona.

Za możliwością wydania przez organ decyzji w przedmiocie usunięcia lub sprostowania wpisu do ewidencji wypowiedział się też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku. W pełni akceptując pogląd co do tego, że nie ma możliwości dokonywania wpisów do ewidencji z mocą wsteczną, w wyroku z dnia 10 czerwca 2010 r., III SA/Gd 114/10, publ. LEX 650542. Stwierdził, że pogląd ten nie wyklucza możliwości usunięcia z ewidencji wpisu obciążonego wadą od początku. Nie sposób wykluczyć bowiem sytuacji, w której wskutek błędnego wpisu do ewidencji gruntów i budynków jednostka obciążana zostanie obowiązkiem podatkowym nie mającym podstaw w rzeczywistym charakterze nieruchomości – natomiast opierającym się na zapisie w ewidencji, decydującym o określeniu zobowiązania podatkowego. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy podstawę wymiaru podatków i świadczeń stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podkreślił, że sam wpis do ewidencji ma charakter czynności materialno-technicznej, która nie korzysta z przymiotów ostateczności i prawomocności. Natomiast jego usunięcie, sprostowanie lub zmiana na wniosek strony powinna dokonać się w trybie decyzji administracyjnej.

Starosta w ramach prowadzenia ewidencji gruntów i budynków jest uprawniony do wydawania decyzji administracyjnej na podstawie art. 20 i 22 ustawy także w przedmiocie usunięcia lub sprostowania wpisu do ewidencji, jeżeli wpis był dotknięty poważną wadą i w sposób oczywisty nie odpowiadał stanowi faktycznemu już w dacie jego dokonania. Przyjęcie, że taka tak sytuacja nie mogłaby być rozwiązana w sposób odpowiadający faktycznemu i prawnemu charakterowi nieruchomości prowadziłoby do sytuacji jaskrawo sprzecznej z zasadą państwa prawnego wynikającą z art. 2 Konstytucji.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy zauważyć, że wnioskodawca żądał wszczęcia postępowania, którego celem byłoby zweryfikowanie prawidłowości dokonanego wpisu i anulowanie w części czynności materialno-technicznej jako dokonanej z naruszeniem prawa i rzeczą organów było przeprowadzenie postępowania dowodnego pozwalającego na ustalenie, czy istotnie wpis ten był, czy nie był wadliwy już w dacie jego dokonania .

Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Na zasądzoną kwotę składają się wpis od skargi 200 zł, wynagrodzenie adwokackie w kwocie 480 zł i 17 zł opłata skarbowa od pełnomocnictwa. k.ż.