Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 717/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 100 ust. 1 pkt 9 art. 105 ust. 2 art. 108 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2206
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - tekst jedn.
article: art. 64 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 182 § 2 i § 3 art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej V. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2020 r., sygn. akt IV SAB/Wa 756/20 w sprawie ze skargi V. K. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 listopada 2020 r., sygn. akt IV SAB/Wa 756/20 oddalił skargę V. K. (dalej jako skarżący) na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] marca 2018 r. skarżący, wystąpił do Wojewody [...], z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, ze względu na rozpoczęcie nauki w szkole policealnej. Wniosek o pobyt czasowy zawierał braki formalne, w związku z tym w piśmie z 11 czerwca 2018 r. organ wezwał go w trybie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "K.p.a."), aby w terminie 7 dni uzupełnił stwierdzone braki, poprzez: okazanie oryginału ważnego dokumentu podróży, dostarczenia fotografii, a w przypadku ubiegania się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę - dostarczenie załącznika nr 1 do wniosku o pobyt czasowy. Skarżący został również wezwany w trybie art. 105 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j.: Dz. U. 2020 r. poz. 35) do osobistego stawiennictwa w urzędzie oraz w trybie art. 106 ust. 4 tejże ustawy do złożenia odcisków linii papilarnych. Termin do dokonania czynności upływał 17 lipca 2018 r. W dniu 25 lipca 2018 r. cudzoziemiec stawił się, oddał odciski linii papilarnych oraz uzupełnił dokumenty.

Gdy do organu dostarczono zwrotne potwierdzenie odbioru (ZPO) stwierdził on, że braków formalnych nie uzupełniono w terminie. W tych okolicznościach Wojewoda [...] zawiadomieniem z [...] sierpnia 2018 r. pozostawił wniosek skarżącego bez rozpoznania, na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. i art. 105 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach.

W dniu 11 marca 2020 r. do organu wpłynęło pełnomocnictwo do reprezentowania cudzoziemca oraz wniosek pełnomocnika o zapoznanie się z aktami sprawy. Pełnomocnik zapoznał się z aktami sprawy 1 lipca 2020 r. a 7 lipca 2020 r. za pośrednictwem platformy e-PUAP do Urzędu Wojewódzkiego wpłynęło ponaglenie do organu II instancji.

W skardze, wywiedzionej 9 lipca 2020 r., skarżący wniósł o:

1. zobowiązanie Wojewody do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi;

2. na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skarg do sądu;

3. przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej, ewentualnie wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości;

4. zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Skarżącego według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Skarżący przywołał stanowisko, wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 337/10, że w przypadku gdy strona usunęła brak formalny po terminie określonym w art. 64 § 2 K.p.a., lecz przed wysłaniem przez organ administracji publicznej pisma informującego o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, stosowanie powołanego przepisu nie jest prawidłowe.

Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi bowiem nie było możliwe merytoryczne rozpoznanie wniosku o pobyt czasowy cudzoziemca, gdyż inicjujące postępowanie podanie zawierało braki formalne, które nie zostały uzupełnione w terminie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na bezczynność, uznając ją za niezasadną.

Sąd I instancji przedstawił wynikające z art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego podstawy skargi na bezczynność. Wskazał, że sprawa ze skargi na bezczynność zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) może być rozpoznawana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Następnie wskazał na przewidziane w art. 149 P.p.s.a. rozstrzygnięcia Sądu w sytuacji uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Następnie przywołał regulacje z art. 35 i 36 K.p.a. dotyczące ogólnych terminów załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym.

Sąd I instancji wskazał, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2114/13 – dostępny j.w.). Bezczynność organu ma miejsce, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu.

Sąd I instancji zauważył, że w rozpatrywanej sprawie wniosek o pobyt czasowy zawierał braki formalne, tym samym pismem z dnia 11 czerwca 2018 r. cudzoziemiec został wezwany w trybie art. 64 § 2 K.p.a. do ich uzupełnienia, poprzez: okazanie oryginału ważnego dokumentu podróży, dostarczenia fotografii, a w przypadku ubiegania się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę - dostarczenie załącznika nr 1 do wniosku o pobyt czasowy. Skarżący został również wezwany w trybie art. 105 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j.: Dz. U. 2020, poz. 35) do osobistego stawiennictwa w urzędzie oraz w trybie art. 106 ust. 4 tejże ustawy do złożenia odcisków linii papilarnych (karta 24 akt administracyjnych sprawy, teczka 1/1). Skarżący nie dochował terminu stawiennictwa.

Ponadto Sąd wskazał, że w rozpatrywanej sprawie Skarżący nie zwrócił się w trybie uregulowanym w art. 58 – 59 K.p.a. o przywrócenie uchybionego terminu do dokonania czynności procesowej, w postaci uzupełnienia na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, mimo, że instytucja przywrócenia terminu zakłada, że organ administracji publicznej jest obowiązany przywrócić termin, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki:

1) uchybienie terminowi nastąpiło bez winy zainteresowanego i brak winy zostanie uprawdopodobniony;

2) zainteresowany złożył wniosek o przywrócenie terminu w ciągu 7 dni od ustania przyczyny uchybienia terminowi;

3) zainteresowany dopełnił czynności, dla której określony był termin, jednocześnie ze złożeniem wniosku o przywrócenie terminu.

Odnosząc się do trybu i zasad uzupełniania braków formalnych podania Sąd przypomniał, że jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a.). W jego ocenie organ prawidłowo dostosował się do tych wymogów.

Sąd stwierdził, że wystosowane do skarżącego w przedmiotowej sprawie wezwanie do usunięcia braku powinno zawierać określenie na czym polega brak (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 1637/19, publ. CBOSA), bowiem za nadrzędny cel postępowania organu, określonego w art. 64 § 2 K.p.a., uznać należy zapewnienie udziału strony w postępowaniu. Wezwanie uregulowane w art. 64 § 2 K.p.a. pełni jednocześnie funkcję gwarancji procesowej, zapewniającej udział stronie w postępowaniu. W tym celu, dla zapewnienia skuteczności wezwania, wymagane jest w nim wskazanie terminu, w którym usunięcie braków musi nastąpić oraz pouczenia, skierowanego do wnoszącego podanie, że nieusunięcie wskazanych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 317/20, publ. CBOSA).

W zakresie wymagań formalnych wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy Sąd wskazał, że zgodnie z art. 63 § 2 K.p.a. podanie powinno zawierać, co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. O tym, jakie wymagania musi spełniać wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy oraz jakie są wymagane do niego załączniki rozstrzyga art. 106 ustawy o cudzoziemcach oraz przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 107 ww. ustawy.

Zgodnie z art. 106 ust. 1a ustawy cudzoziemiec ubiegający się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji albo zezwolenia na pobyt czasowy w celu prowadzenia działalności gospodarczej, jeżeli celem pobytu cudzoziemca jest wykonywanie pracy poprzez pełnienie funkcji w zarządzie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjnej, którą utworzył lub której udziały lub akcje objął lub nabył, składając wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy dołącza do niego wypełniony przez podmiot powierzający mu wykonywanie pracy załącznik.

Brak dołączenia do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę prawidłowo podpisanego załącznika nr 1 do wniosku oraz informacji starosty lub innego dokumentu zwalniającego z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę - stanowią braki formalne, o uzupełnienie których strona powinna zostać wezwana w trybie art. 64 § 2 K.p.a., wraz z pouczeniem o pozostawieniu przedmiotowego wniosku bez rozpoznania, w przypadku nieusunięcia braków formalnych w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia wezwania. Załącznik oraz informacja starosty stanowią integralną część wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i bez tych dokumentów nie jest możliwe jego merytoryczne rozpatrzenie.

Sąd wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest jednolity pogląd co do tego, że jeśli uzupełnienie wniosku nastąpiło po upływie terminu do uzupełnienia braku formalnego, jednakże przed wysłaniem stronie postępowania zawiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, to nie ma żadnych przeszkód do rozpoznania tak uzupełnionego wniosku. Uznaje się, że przeciwny pogląd, że upływ tego terminu musi skutkować pozostawieniem wniosku bez rozpoznania, byłby przejawem nieracjonalnego formalizmu, co przeczyłoby, wynikającemu z art. 12 § 1 K.p.a. obowiązkowi, by organy administracji działały w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. (zob. wyroki NSA: z dnia 11 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 337/10; z dnia 10 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 3287/15; z dnia 26 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 3346/17; z dnia 14 września 2018 r., sygn. akt II OSK 629/18 i II OSK 1914/18; z dnia 20 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1559/19; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). Sąd w pełni podzielił to stanowisko.

Sąd I instancji stwierdził, że taka sytuacja w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi.

Odnosząc się do uzależnienia konsekwencji działania organów od materii danych nieuzupełnionych w terminie, Sąd podzielił stanowisko, wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 stycznia 2020 r., II OSK 3300/19, CBOSA i uznał, że nieprzedstawienie przez cudzoziemca informacji starosty o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy w oparciu o lokalny rynek pracy stanowi materialnoprawną przesłankę udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Kwestie formalne zostały wskazane w art. 106 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach; natomiast przesłanki warunkujące możliwość skutecznego ubiegania się o zezwolenie na pobyt czasowy i prace zostały określone art. 114 ust. 1 ww. ustawy, w tym w sytuacji gdy podmiot powierzający wykonywanie pracy nie ma możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych na lokalnym rynku pracy. Informację w tym przedmiocie wydaje starosta, co wynika z art. 88c ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Sąd za istotny uznał fakt, że ustawodawca w ustawie o cudzoziemcach określił sytuacje, w których powyższa informacja w ogóle nie jest wymagana (art. 114 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach). W powołanym wyroku Sąd argumentował, że skoro ustawodawca określił sytuacje, w których informacja starosty nie jest w ogóle wymagana, to należy przyjąć, że w każdej sprawie zachodzi potrzeba ustalenia, czy przedłożenie informacji starosty jest konieczne, a to wymaga przeprowadzenia przez organ administracji postępowania wyjaśniającego. Informacja testu pracy jest niezbędna do ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, a skoro tak nie stanowi warunku formalnego wniosku tylko element materialnoprawny. Ocena spełnienia wymogów materialnoprawnych wniosku powinna być dokonywana podczas merytorycznego rozpatrywania wniosku (por. wyrok NSA z 17 lipca 2018 r., II OSK 347/18, CBOSA). Sąd uznał, że z przepisów obowiązującego prawa nie wynikało w sposób wyraźny aby wymóg z art. 125 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach stanowił brak formalny wniosku. Wypływających z treści przepisów wątpliwości interpretacyjnych nie można tym samym przerzucać na cudzoziemców, ponieważ w innym wypadku byłoby to sprzeczne z zasadą zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 § 1 K.p.a.).

Sąd podzielił także stanowisko, wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 337/10, że w przypadku gdy strona usunęła brak formalny po terminie określonym w art. 64 § 2 K.p.a., lecz przed wysłaniem przez organ administracji publicznej pisma informującego o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, stosowanie powołanego przepisu nie jest dozwolone. W rozpatrywanej sprawie doszło natomiast do nieuzupełnienia braków formalnych, tj. okazania oryginału ważnego dokumentu podróży, dostarczenia fotografii, a ponadto – niedochowania wymogu wynikającego z art. 105 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach formy osobistego stawiennictwa w urzędzie oraz w trybie art. 106 ust. 4 tejże ustawy do złożenia odcisków linii papilarnych.

Sąd uznał, że relewantna w tym zakresie jest ustawa o cudzoziemcach. Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy należy zatem przypisać okoliczności, że z jej art. 105 ust. 2 wyraźnie wynika dyspozycja, że jeżeli wniosek o udzielenie zgody na pobyt czasowy nie został złożony przez cudzoziemca osobiście, to wojewoda wzywa do osobistego stawiennictwa w terminie nie krótszym, niż 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Ustawodawca określił zatem taki sam skutek niewykonania zobowiązania jak w art. 64 § 2 K.p.a. Oznacza to, że tej wadzie wniosku nadał taki sam – formalny charakter.

Sąd przyjął, że organ wypełnił zatem wyraźną dyspozycję ustawy, co przesądziło o potrzebie oddalenia skargi, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 K.p.a. w zw. z art. 7, 77, 80 K.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 tiret 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U.2017.2206 j.t. ze zm.) poprzez pominięcie faktu, iż skarżący - cudzoziemiec, nie został pouczony w języku dla niego zrozumiałym (jeżeli uznać, że w ogóle) o skutkach nieuzupełnienia braków formalnych w terminie, jak również uznanie, iż wezwanie to miało nadany stosowny rygor uprawniający organ do pozostawienia podania bez rozpoznania, co nie tylko narusza zasady demokratycznego państwa prawa, ale również świadczy o wadliwości, bezskuteczności, a nawet w świetle skutków prawnych nieistnieniu wezwania do uzupełnienia braków formalnych (non existens); w konsekwencji organ winien ponownie wezwać cudzoziemca do uzupełnienia braków formalnych z informacją dodatkową o przysługujących mu uprawnieniach i obowiązkach z tym związanych;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 K.p.a. w zw. z art. 10, 79a K.p.a. poprzez pominięcie faktu, iż organ postanowił o pozostawieniu sprawy bez rozpoznania bez uprzedniego wezwania skarżącego do ponownego uzupełnienia ewentualnych, dalszych braków formalnych w sytuacji gdy Skarżący uzupełnił pierwotnie wskazane braki formalne dnia 25 lipca 2018 r.;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 K.p.a. w zw. z art. 58 oraz 59 K.p.a. poprzez pominięcie faktu, że organ nie pouczył skarżącego w języku dla niego zrozumiałym, o skutkach nieuzupełnienia braków formalnych w terminie pod rygorem pozostawienia sprawy bez rozpoznania zatem wniosek o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych nie był konieczny.

Na podstawie tak postawionego zarzutu skarżący kasacyjnie wnosi o uchylenie wyroku całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Skarżący kasacyjnie domaga się zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych oraz zrzeka się rozprawy.

Skarżący kasacyjnie nie zgodził się z zaskarżonym wyrokiem bowiem wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku było daleko nieprecyzyjne a nadto nie zawierało pouczenia w języku dla skarżącego zrozumiałym. Skarżący, do dnia cofnięcia pełnomocnictwa (dopisek NSA - 26 lipca 2019 r.) nie był reprezentowany przez pełnomocnika profesjonalnego.

Skarżący nie zgodził się z twierdzeniem, iż w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do pozostawienia sprawy bez rozpoznania z powodu nieuzupełnienia braków formalnych wniosku. Zauważył, że braki formalne wskazane przez organ zostały uzupełnione przez skarżącego w dniu [...] lipca 2018 r., a więc jeszcze przed zawiadomieniem go o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, które miało miejsce dnia [...] sierpnia 2018 r..

Skarżący wskazał, że pełnomocnik obrany pierwotnie przez skarżącego okazał się człowiekiem bez kwalifikacji merytorycznych i nieodpowiedzialnym w wysokim stopniu. Zgodnie z art. 33 K.p.a., pełnomocnikiem w postępowaniu administracyjnym może być "każda osoba fizyczna, która ma pełną zdolność do czynności prawnych. Brak tu takich ograniczeń, jak np. wynikające z art. 87 K.p.c., gdzie wewnętrzną gwarancją zmniejszającą ryzyko zarachowania czynności pełnomocnika - mocodawcy są ograniczenia dotyczące kręgu osób, z których musi się rekrutować pełnomocnik. Na tle K.p.c. wybór dotyczyć może tylko profesjonalisty (adwokat, radca prawny) albo osoby bliskiej. W wypadku profesjonalisty fakt przygotowania i doświadczenia zawodowego jest rękojmią zmniejszającą nieuchronne ryzyko wiążące się z powierzeniem reprezentacji. W wypadku osoby bliskiej taką samą rolę minimalizującą ryzyko pełni stosunek bliskości łączący reprezentowanego z pełnomocnikiem: zakłada się milcząco, że członek rodziny będzie działał szczególnie starannie dla mocodawcy-krewnego. Na tle art. 33 K.p.a. istnieje duży liberalizm w zakresie posługiwania się instytucją pełnomocnictwa, co jest widoczne choćby na tle brzmienia art. 33 § 4 K.p.a., gdzie można działać bez pełnomocnictwa wyraźnie udzielonego. Z liberalizmem co do wymagań stawianych osobie pełnomocnika wiąże się jednak zwiększone ryzyko tego, że pełnomocnik okaże się niekompetentny, nieudolny, niedbały, a jego zachowanie nie odpowiadające standardowi rzetelności. Niebezpieczeństwo jest oczywiście mniejsze, gdy jako pełnomocnika obiera się osobę profesjonalnie przygotowaną albo skłonną do działania z podwyższoną starannością z uwagi na stosunek bliskości.

Kodeks postępowania administracyjnego jednak przyjmuje odmienną niż k.p.c. konstrukcję ochrony mocodawcy. O ile w k.p.c. ochrona ta wynika z wymagań dotyczących profesjonalizmu lub stosunku bliskości, o tyle w K.p.a. zwiększone ryzyko wynikające z braku wymagań co do cech pełnomocnika powinno być równoważone zindywidualizowaną oceną okoliczności uchybienia terminu. Brak jest bowiem podstaw do wniosku, jakoby na tle K.p.c. ustawodawca zakładał dalej idące gwarancje ustrzeżenia strony przed ryzykiem niewłaściwego wyboru osoby pełnomocnika niż ma to miejsce w K.p.a. Oznacza to jednak, że ocena, czy zachodzą, czy nie zachodzą przesłanki zastosowania art. 58 K.p.a., musi się odbywać z odwołaniem do okoliczności konkretnego wypadku, a standard ocen musi uwzględniać fakt zwiększonego ryzyka ciążącego na reprezentowanym.

Ponadto pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wskazał, iż w sprawach z zakresu ustawy o cudzoziemcach organ upoważniony do załatwiania tego typu spraw ma szczególny obowiązek dbania o to, by strona nie poniosła negatywnych konsekwencji swojej niewiedzy spowodowanej brakiem wystarczającej znajomości języka polskiego i braku doświadczenia w załatwianiu urzędowych spraw. Organ ten zawsze powinien mieć na uwadze art. 9 K.p.a. Tymczasem w niniejszej sprawie, Wojewoda [...] dysponując wnioskiem nie pouczył go o przysługujących mu prawach. Niewątpliwie takie działanie organu podważa zaufanie strony, co do wnikliwości w rozpoznawaniu jego sprawy, jak również doprowadziło do niewiedzy w zakresie obowiązujących w Polsce przepisów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w żaden sposób nie ustosunkował się do faktu, iż nie pouczono cudzoziemca w języku dla niego zrozumiałym o jego obowiązkach, w tym skutkach nieuzupełnienia braków formalnych wniosku w zakreślonym terminie.

Organ w sprawach z zakresu ustawy o cudzoziemcach ma szczególny obowiązek dbania o to, by strona nie poniosła negatywnych konsekwencji swojej niewiedzy spowodowanej brakiem wystarczającej znajomości języka polskiego i braku doświadczenia w załatwianiu urzędowych spraw. Zawsze powinien mieć na uwadze art. 9 K.p.a. Tymczasem w niniejszej sprawie, Wojewoda [...], mimo uzupełnienia braków formalnych przez skarżącego, w żaden sposób na to nie zareagował, nie wspomniał nawet o tym w zawiadomieniu o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Niewątpliwie takie działanie organu podważa zaufanie strony, co do wnikliwości w rozpoznawaniu jego sprawy. Przyjmując nawet, że termin wskazany w art. 64 § 2 k.p.a, nie mógł zostać wydłużony, organ nie poinformował Skarżącego o skutkach niezłożenia stosownych dokumentów w terminie, w języku zrozumiałem dla Skarżącego (por. NSA sygn. akt. II OSK 3346/17).

Jak istotne i doniosłe znaczenie dla postępowania ma art. 7 ust. ust. 1 tiret 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz,U.2017.2206 j.t. ze zm.) wskazuje liczne orzecznictwo, w tym te przytoczone w skardze do WSA. Przepis ten normuje obowiązek informacyjny spoczywający na organach postępowania i przejawia się w konieczności niezwykle szerokiego pouczenia o zasadach i trybie postępowania oraz przysługujących prawach i ciążących na nim obowiązkach. Powyższe pouczenie nie dotyczy wyłącznie statusu stron, czy ogólnego zarysu obowiązku pouczenia o środkach odwoławczych w razie niekorzystnego dla cudzoziemca rozstrzygnięcia złożonego przez cudzoziemca wniosku. Za taką wykładnią opowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 23 lutego 2012 r., V SA/Wa 2402/11, CBOSA.

Na gruncie uprzednio obowiązującej ustawy o cudzoziemcach (art. 10) w przypadku ubiegania się przez cudzoziemca m.in. o zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, nakłada bowiem na organy administracji jedynie obowiązek pouczania cudzoziemca "w języku dla niego zrozumiałym o trybie postępowania oraz o prawach i obowiązkach", przy czym wezwanie do usunięcia braków formalnych wniosku powinno być sporządzone w języku polskim z dołączeniem do niego pouczenia o brakach formalnych pisma w języku zrozumiałym dla cudzoziemca (por. zgodną linię wyrażoną w takich orzeczeniach jak WSA w Warszawie: z 4 stycznia 2011 r., V SA/Wa 1070/10, LexPolonica nr 2806642; z 4 kwietnia 2011 r., V SA/Wa 1037/10, LexPolonica nr 2809060; z 28 kwietnia 2011 r., V SA/Wa 1038/10, LexPolonica nr 2577811 czy z 1 czerwca 2011 r., V SA/Wa 1073/10, LexPolonica nr 2807449). W praktyce wystarczające jest dołączenie odpowiedniego pouczenia w formie załącznika do danego pisma urzędowego (por. P. Czarnecki, komentarz do ustawy o cudzoziemcach LexisNexis 2013).

Pełnomocnik skarżącego zgodził się z tezą zawartą w wyroku WSA w Warszawie z dnia 23 lutego 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 2402/11 (orzeczenie wydane na gruncie uprzedniej ustawy o cudzoziemcach dot. art. 10 o podobnej treści jak art. 7 w ustawie aktualnej), że obowiązek wynikający z art. 10 ustawy z 2003 r. o cudzoziemcach dotyczący konieczności pouczenia o zasadach i trybie postępowania oraz przysługujących prawach i ciążących obowiązkach należy rozumieć szerzej, jako konieczność pouczenia o środkach odwoławczych w razie niekorzystnego dla cudzoziemca rozstrzygnięcia jego wniosku o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Możliwość zaskarżenia niekorzystnej decyzji wpisuje się bowiem w tryb postępowania w sprawie wszczętej złożonym wnioskiem i skorzystanie z takiej możliwości jest przewidziane przepisami prawa. Do wnioskującego należy decyzja, czy z tego skorzystać.

Mając powyższe na uwadze pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wskazał, że już sam fakt braku pouczenia w języku dla niego zrozumiałym o jego prawach i obowiązkach uzasadniał uwzględnienie uzupełnienia braków formalnych przez skarżącego. Do identycznych wniosków doszedł Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 marca 2019 roku o sygnaturze IV SA/Wa 3228/18, w którym wskazano, iż brak pouczenia w języku dla skarżącego zrozumiałym uznać należy za okoliczność jednoznacznie uprawdopodabniającą brak winy skarżącego w uchybieniu ustawowego terminu.

Ponadto treść art. 64 § 2 K.p.a. jest kierowana do (dop. NSA - pełnomocnika) skarżącego, a nie do Wnioskodawcy. Z samego przytoczenia treści przepisu w wezwaniu płynie jedynie taki wniosek, iż skoro wezwanie nie zawiera stosownego rygoru to organ w przypadku nie uzupełnienia braków formalnych w terminie nie pozostawi wniosku bez rozpoznania. Należy zauważyć, iż wezwanie w zakresie osobistego stawiennictwa cudzoziemca zawierało stosowny rygor, zaś z ustawy o cudzoziemcach wynika, iż w pierwszej kolejności organ zobligowany jest do wezwania cudzoziemca do osobistego stawiennictwa a dopiero następnie powinien zbadać wniosek pod względem ewentualnych braków formalnych.

Na gruncie cywilnoprawnym wskazuje się, że wezwanie do uzupełnienia braków winno być tak sformułowane, by umożliwiało stronie prawidłową realizację nałożonego obowiązku procesowego. Z kolei wadliwe wezwanie do uzupełnienia braków nie może następnie uzasadniać (w tym przypadku) zwrotu pisma. W szczególności jeżeli jest adresowane do osoby nieporadnej. Powinno zawierać komunikat jasny i na tyle zrozumiały, by strona do której jest kierowany zminimalizowała możliwość powstania wątpliwości co do oczekiwania Sądu (por. postanowienie SO w Toruniu z dnia 5.07.2016 sygn. akt. VI Gz 91/16). Przytoczone rozstrzygnięcie dotyczy co prawda procedury cywilnej, nie mniej w pewnym sensie ma wymiar analogiczny. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z osobą nieporadną w szerszym znaczeniu, bowiem ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie przepisu art. 7 ustawy o cudzoziemcach (obowiązek informacyjny). Z kolei komunikat Wojewody [...] i brak pouczenia skutkowało niejasnością wezwania do uzupełnienia braków formalnych, a nawet brakiem braków formalnych uniemożliwiającym nadanie sprawie dalszego biegu. Taka wada sama w sobie stanowi o bezskuteczności wezwania do uzupełnienia braków formalnych i nie powinna skutkować pozostawieniem wniosku bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a.). Organ winien w sposób prawidłowy i właściwy wezwać cudzoziemca do uzupełnienia braku, jasnym komunikatem z informacją w języku dla niego zrozumiałym.

Powyższe zdaniem pełnomocnika skarżącego przemawia za tym, że Wojewoda [...] pozostaje w bezczynności, bowiem nie tylko powinien rozpoznać rzeczoną sprawę merytorycznie, ale powinien także prawidłowo wezwać Skarżącego do uzupełnienia braków formalnych ze wszystkimi elementami tego wezwania prawem przewidzianymi. Dopiero w tej sytuacji realizowana będzie zasada demokratycznego państwa prawa i zasada legalizmu.

Jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 22 kwietnia 2020 roku w sprawie o sygnaturze I SAB/Sz 10/20 treść wezwania do usunięcia braków formalnych podania powinna być precyzyjna i w razie potrzeby zawierać także wyjaśnienia i informacje, które zwłaszcza podmiotom niemającym wykształcenia prawniczego lub niekorzystającym w postępowaniu z usług fachowego pełnomocnika, pozwolą na prawidłowe wykonanie wezwania. Nieprecyzyjne, niepełne, błędne sformułowanie wezwania do usunięcia braków formalnych podania może doprowadzić do uznania za przedwczesne pozostawienie podania bez rozpatrzenia.

Należy również podnieść, iż wezwanie do uzupełnienia braków formalnych winno być precyzyjne, a nie jak w niniejszej sprawie zawierać również wezwanie do dostarczenia dokumentów w rzeczywistości nie będącymi brakami formalnymi, tj. załącznika uzupełnianego przez pracodawcę. Wezwanie do uzupełnienia braków formalnych w przedmiotowej sprawie w ogóle nie zawierało informacji, że ich usunięcie musi nastąpić pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. Pismo zawiera jedynie cytat z K.p.a. i to w miejscu, które odnosi się do załącznika (pisma pracodawcy) składanego wraz z wnioskiem, co może budzić uzasadnione przekonanie, że brak samych dokumentów wskazanych na wstępie wezwania, nie został w żaden sposób usankcjonowany.

Wskazano, że skarżący uzupełnił braki formalne dna [...] lipca 2018 r., jeszcze przed zawiadomieniem przez organ o pozostawieniem sprawy bez rozpoznania. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2012 r., II GSK 3/11 treść art. 64 § 2 K.p.a., nakazująca pozostawienie podania bez rozpoznania, odnosi się do sytuacji, w której strona w ogóle nie uzupełni braku formalnego uniemożliwiającego nadanie podaniu właściwego biegu, nie zaś sytuacji, gdy brak zostaje uzupełniony jednak z naruszeniem wskazanego terminu, skoro takiego rygoru ww. przepis nie przewiduje. Jak zwrócił uwagę NSA w wyroku z dnia 11 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 337/10, uzupełnienie braków formalnych podania z uchybieniem 7 dniowego terminu nie pozwala organowi administracji publicznej na zastosowanie art. 64 § 2 K.p.a., gdyż rygor zawarty w tym przepisie odnosi się wyłącznie do nieusunięcia braków pisma, a nie do ich usunięcia z uchybieniem terminu (por. wyrok WSA w Gliwicach z 26 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SAB/G1 51/08 z glosą W. Tarasa, OSP 2011, Nr 3, poz. 26).

W piśmie z 1 czerwca 2021 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci postanowienia Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] marca 2021 r. nr [...] na okoliczność ustalenia, że organ II instancji przyznał rację skarżącemu i uznał, że zarzut bezczynności Wojewody [...] sformułowany w skardze jest w pełni zasadny.

W postanowieniu tym Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznał ponaglenie za uzasadnione i wyznaczył termin rozpatrzenia wniosku do dnia [...] maja 2021 r. Organ przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynika, że termin wskazany w art. 64 § 2 K.p.a. jest terminem instrukcyjnym i jego uchybienie nie skutkuje utratą przez organ kompetencji do rozpoznania sprawy. Po upływie terminu wnioskodawca może złożyć ten sam, już uzupełniony wniosek i organ administracji ma obowiązek rozpoznania tego wniosku. Jeśli uzupełnienie wniosku nastąpiło po upływie terminu do uzupełnienia braku formalnego jednakże przed wysłaniem stronie zawiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, to nie ma żadnych przeszkód do rozpoznania tak uzupełnionego wniosku wyrok NSA z 14 września 2018 r., sygn. akt II OSK 629/18, z 29 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2184/13, z 9 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 27/20). Organ zauważył, że pełnomocnik cudzoziemca uzupełnił wszystkie braki formalne przed wysłaniem do niego przez Wojewodę [...] pisma z [...] sierpnia 2018 r. Nr [...] o pozostawieniu wniosku z dnia [...] marca 2018 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy bez rozpoznania. Na tej podstawie organ uznał, że Wojewoda powinien przeprowadzić postępowanie mające na celu wyjaśnienie, czy udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP jest uzasadnione i podjąć w tym zakresie merytoryczne rozstrzygnięcie. Organ ma zgromadzić nowy materiał dowodowy celem aktualizacji okoliczności faktycznych w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

NSA rozpatrywał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a. bowiem skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez V. K. jest niezasadna.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., a istota podniesionych w niej zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, który stwierdził, że pozostawienie przez Wojewodę Mazowieckiego zawiadomieniem z [...] sierpnia 2018 r. bez rozpoznania wniosku skarżącego kasacyjnie z [...] marca 2018 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ze względu na rozpoczęcie nauki w szkole policealnej było uzasadnione wobec nie uzupełnienia przez cudzoziemca braków formalnych tego wniosku w wyznaczonym do tego terminie tj. do [...] lipca 2018 r. Wobec tego Sąd uznał, że skarga na bezczynność Wojewody była niezasadna i ją oddalił.

Zgodnie z art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

W realiach sprawy nie ulega wątpliwości, że skarżący kasacyjnie złożył za pośrednictwem swojego pełnomocnika C. N. wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy dołączając do niego pełnomocnictwo oraz kserokopię ważnego dokumentu podróży. Taki wniosek w istocie zawierał braki formalne a zatem Wojewoda słusznie wezwał cudzoziemca do ich uzupełnienia wezwaniem z 11 czerwca 2018 r. poprzez okazanie do wglądu wszystkich stron ważnego dokumentu podróży, dostarczenia 4 fotografii oraz uzupełnienia wniosku w części CI. Ponadto wezwano go do osobistego stawiennictwa w urzędzie zgodnie z art. 105 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2206 ze zm., dalej ustawa o cudzoziemcach), który stanowi, że jeżeli wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nie został złożony przez cudzoziemca osobiście, wojewoda wzywa go do osobistego stawiennictwa w terminie nie krótszym niż 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Natomiast na podstawie art. 106 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach wezwano go do stawiennictwa w urzędzie w celu złożenia odcisków linii papilarnych. W wezwaniu tym zamieszczono także wezwanie do złożenia wypełnionego załącznika nr 1 do wniosku w razie ubiegania się o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę. Wezwanie to zaadresowano do jego pełnomocnika. Odebrane zostało 10 lipca 2018 r. Termin do uzupełnienia ww. braków formalnych upływał zatem 17 lipca 2018 r. W tym terminie braków tych nie uzupełniono. Natomiast jak wynika z akt administracyjnych zostały one uzupełnione w dniu [...] lipca 2018 r. (adnotacje na wezwaniu z [...] czerwca 2018 r. k. 24 akt administracyjnych). Ponadto tego samego dnia dokonano opłaty skarbowej za pełnomocnictwo oraz za wydanie decyzji.

W tym stanie rzeczy należy zauważyć, że w orzecznictwie panuje ugruntowany pogląd, że w pozostawienie wniosku bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 K.p.a. jest niedopuszczalne jeżeli braki formalne wskazane w wezwaniu zostały uzupełnione po terminie ale przed wysłaniem stronie przez organ zawiadomienia o pozostawieniu sprawy bez rozpoznania. Nie ma żadnych przeszkód dla rozpoznania tak uzupełnionego wniosku (wyroki NSA: z dnia 11 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 337/10; z dnia 10 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 3287/15; z dnia 26 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 3346/17; z dnia 14 września 2018 r., sygn. akt II OSK 629/18 i II OSK 1914/18; z dnia 20 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1559/19; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA).

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji podzielił powyższy pogląd jednak stwierdził (str. 7 uzasadnienia wyroku), że "Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi."

Naczelny Sąd Administracyjny podziela to stanowisko jednak podkreślić należy, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zabrakło wyjaśnienia dlaczego prezentowany wyżej pogląd orzecznictwa nie ma zastosowania w realiach niniejszej sprawy. Sąd I instancji nie wyjaśnił tej kwestii w jasny i zrozumiały sposób, co jednak nie stanowi podstawy dla uwzględnienia skargi kasacyjnej bowiem pomimo tej wady rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Przepis art. 184 P.p.s.a. przewiduje taką sytuację i stanowi ona podstawę do oddalenia skargi kasacyjnej.

Zauważyć należy, że ustawa z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2206 ze zm.) przewiduje szczególne, odrębne od ogólnych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wymogi jakie powinien spełniać wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy tj. jakie dokumenty i jakich czynności należy dokonać składając tenże wniosek aby został on rozpatrzony. Są to szeroko rozumiane braki formalne takiego wniosku, jemu tylko właściwe z uwagi na regulacje szczególne ww. ustawy.

Zgodnie z art. 105 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach cudzoziemiec, z wyjątkami określonymi w art. 139l ust. 1 i art. 139t ust. 1, składa wniosek o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy osobiście, nie później niż w ostatnim dniu jego legalnego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W myśli ust. 2 tego przepisu jeżeli wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nie został złożony przez cudzoziemca osobiście, wojewoda wzywa go do osobistego stawiennictwa w terminie nie krótszym niż 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

Z powyższego wynika, że ustawa o cudzoziemcach przewiduje pozostawienie bez rozpoznania wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy gdy wniosek ten nie został złożony osobiście. W niniejszej sprawie wniosek został złożony przez pełnomocnika a zatem zaistniała potrzeba osobistego stawiennictwa cudzoziemca w urzędzie. Organ zatem prawidłowo wezwał cudzoziemca do osobistego stawiennictwa w urzędzie w terminie 7 dni pod rygorem pozostawiania wniosku bez rozpoznania. Uchybienie temu terminowi, który w przypadku tego przepisu ma charakter ustawowy niesie taki skutek, że czynność dokonana po terminie nie wywołuje skutków a może być dokonana tylko w wyniku uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu dla dokonania tej czynności. Oczywiście określony w art. 105 ust. 2 ww. ustawy rygor "pozostawienia wniosku bez rozpoznania" wskazuje, że jest to brak formalny wniosku ale już termin tu wskazany ma charakter ustawowy czyli odmienny od tego jaki występuje w art. 64 § 2 K.p.a. (instrukcyjny). Zatem pogląd orzecznictwa o możliwości rozpoznania pisma gdy braki formalne zostały uzupełnione po terminie wskazanym w wezwaniu do uzupełnienia braków formalnych ale przed wysłaniem stronie zawiadomienia przez organ o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania dotyczący art. 64 § 2 K.p.a. nie będzie miał zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Zasadnicze znaczenie odgrywa tutaj ustawowy termin przewidziany ustawą o cudzoziemcach na uzupełnienie stwierdzonego braku formalnego w postaci osobistego stawiennictwa cudzoziemca.

Za brakiem możliwości zastosowania wykładni art. 64 § 2 K.p.a. w przedmiotowej sprawie przemawia także to, że ustawa o cudzoziemcach przewiduje materialnoprawne skutki w przypadku kiedy wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy został złożony kiedy pobyt cudzoziemca jest nielegalny.

Zgodnie z art. 100 ust. 1 pkt 9 ustawy o cudzoziemcach udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy odmawia się cudzoziemcowi, gdy złożył wniosek podczas nielegalnego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub przebywa na tym terytorium nielegalnie.

Natomiast stosownie do art. 108 ust. 1 tej ustawy jeżeli termin na złożenie wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy został zachowany i wniosek nie zawiera braków formalnych lub braki formalne zostały uzupełnione w terminie:

1) wojewoda umieszcza w dokumencie podróży cudzoziemca odcisk stempla potwierdzającego złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy;

2) pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uważa się za legalny od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy stanie się ostateczna.

Z zestawienia ww. przepisów wynika, że uzupełnienie braków formalnych wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy jest dopuszczalne ale tylko kiedy nastąpi to w terminie legalnego pobytu cudzoziemca. W przeciwnym wypadku organ nie ma podstaw do skierowania takiego wniosku do rozpoznania bowiem obarczony jest on z mocy prawa skutkiem z art. 100 ust. 1 pkt 9 ustawy o cudzoziemcach.

W realiach niniejszej sprawy uzupełnienie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nastąpiło [...] lipca 2018 r. zamiast w terminie wyznaczonym przez organ do 17 lipca 2018 r. O ile uzupełnienie braków w terminie wskazanym przez sam organ byłoby skuteczne i pozwoliło rozpatrzyć wniosek merytorycznie, to dokonanie tego po wyznaczonym terminie gdy pobyt cudzoziemca stał się już nielegalny, gdyż uzupełniony wniosek wywołuje skutki od chwili jego uzupełnienia (wiza ważna do [...] kwietnia 2018 r.), uznać należy za niedopuszczalne. Ustawodawca uznał, że wniosek złożony w chwili gdy pobyt cudzoziemca jest nielegalny wyklucza możliwość jego rozpatrzenia. W zaistniałej sytuacji organ nie wszczął jeszcze postępowania zatem nie mógł wydać merytorycznego rozstrzygnięcia i odmówić uwzględnienia wniosku (art. 100 ust. 1 pkt 9 ustawy o cudzoziemcach). Wniosek należało załatwić odmownie na etapie jego formalnego badania a zatem organ prawidłowo wydał rozstrzygnięcie w postaci "pozostawienia go bez rozpoznania". Wobec tego nie można uznać, że Wojewoda dopuścił się bezczynności skoro kierując się przepisami prawa wydał w terminie do tego przewidzianym stosowne rozstrzygnięcie.

Wobec tego za niezasadny uznać należało zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 K.p.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. bowiem w istocie wniosek skarżącego kasacyjnie o zezwolenie na pobyt czasowy nie mógł zostać merytorycznie rozpoznany po jego uzupełnieniu 25 lipca 2018 r. Tym samym uzasadnione było wydanie przez Wojewodę zawiadomienia z [...] sierpnia 2018 r. o pozostawieniu tego wniosku bez rozpoznania. W realiach rozpatrywanej sprawy z uwagi na szczególne rozwiązania ustawy o cudzoziemcach samo przekroczenie terminu uzupełnia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy doprowadziło do niemożliwości jego rozpatrzenia. Nie miało tu bowiem znaczenia, że jego braki formalne zostały uzupełnione przed wysłaniem zawiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania.

Zdaniem NSA, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że wydanie zawiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania przez organ odpowiadało prawu aczkolwiek zauważyć należy, że jego wywód w tym zakresie nie był dość jasny. Wobec tego zasadnym było oddalenie skargi.

Jednocześnie NSA zauważa, że powiązanie powyższego zarzutu z art. 7 ust. tiret 1 (powinno być ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy o cudzoziemcach, który stanowi m.in., że organ prowadzący postępowanie w sprawach o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, zezwolenia na pobyt stały lub zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, zwanego dalej "zezwoleniem na pobyt rezydenta długoterminowego UE", poucza cudzoziemca pisemnie w języku dla niego zrozumiałym o zasadach i trybie postępowania oraz o przysługujących mu prawach i ciążących na nim obowiązkach, było chybione i nie uzasadniało uwzględnienia skargi kasacyjnej.

W ocenie NSA, organ w wezwaniu do uzupełnienia braków formalnych wniosku z [...] czerwca 2018 r. nie zaniechał pouczenia cudzoziemca w języku dla niego zrozumiałym o jego obowiązkach wynikających z tego wezwania. Po pierwsze w sprawie z wniosku o zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemca reprezentował pełnomocnik C. N. obywatel Polski, co świadczy, że władał on językiem polskim w stopniu wystarczającym do zrozumienia pisma urzędowego sformułowanego w tym języku. Ponadto w pkt 12 pouczenia dołączonego do wezwania znajduje się zapis, że "Zostałem pouczony o obowiązku zapoznania się z pouczeniem dostępnym na stronie internetowej pod linkiem: https://mazowieckie.pl/pl/dla -klienta/cudzoziemcy/zezwolenia-na-pobyt/35448, Nowe-pouczenie-dla-cudzoziemca-o-zasadach-i-trybie-postępowania-oraz-o-przyslugu.html w językach: polskim, angielskim, rosyjskim i ukraińskim. Pouczenie dostępne jest również w wersji papierowej w siedzibie tut. Urzędu." Powyższe oznacza, że pełnomocnik reprezentujący cudzoziemca powinien przedstawić swemu mocodawcy tekst pouczenia zamieszczonego w ww. linku na stronie urzędu. Tym samym należało przyjąć, że nie naruszono art. 7 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o cudzoziemcach.

Skierowane do pełnomocnika skarżącego kasacyjnie wezwania z [...] czerwca 2018 r. zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wbrew zarzutom skargi kasacyjnej zawierało rygor pozostawienia wniosku bez rozpoznania bowiem przytoczona została pełna treść art. 64 § 2 K.p.a., w którym stwierdza się, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W pouczeniu także powołano ten przepis. Zatem wskazanie w podstawie prawnej wezwania art. 64 § 2 K.p.a. i przytoczenie jego treści uznać należy za wskazanie stosownego rygoru nieuzupełnienia braków formalnych wniosku. Pełnomocnik skarżącego jako obywatel polski nie powinien mieć problemu z odczytaniem tego wezwania i właściwym jego wykonaniem.

Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 K.p.a. w zw. z art. 10, 79a K.p.a. poprzez pominięcie faktu, iż organ postanowił o pozostawieniu sprawy bez rozpoznania bez uprzedniego wezwania skarżącego do ponownego uzupełnienia ewentualnych, dalszych braków formalnych w sytuacji gdy skarżący uzupełnił pierwotnie wskazane braki formalne dnia [...] lipca 2018 r.

Zgodnie z art. 10 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Skoro organ wezwał skarżącego kasacyjnie do uzupełnienia braków formalnych, wskazał te braki, określił termin ich uzupełnienia i opatrzył stosownym rygorem, to nie można uznać by strona została pozbawiona czynnego udziału w postępowaniu. W okolicznościach sprawy, jak już wcześniej wskazano, pozostawienie wniosku bez rozpoznania było prawidłowe. Ponowne wzywanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku nie miało podstaw prawnych.

Za chybiony uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 K.p.a. w zw. z art. 58 oraz 59 K.p.a. Skarżący kasacyjnie wskazuje, że wezwanie ponieważ zostało sporządzone w języku niezrozumiałym dla wnioskującego, to w istocie uznać je należało za nieskuteczne a zatem występowanie o przywrócenie terminu na podstawie art. 58 i 59 K.p.a. nie było konieczne.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd co prawda powołuje się na fakt, że skarżący kasacyjnie nie wystąpił o przywrócenie terminu do usunięcia braków formalnych swojego wniosku ale nie powiązał tego faktu z zasadnością pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Należy to rozumieć jedynie jako sugestię, że skarżący mógł skorzystać z instytucji przywrócenia terminu gdy doszło do jego uchybienia.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.