Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 305/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 6, ust. 8
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Teza: Skoro więc z jednoznacznego brzemienia art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego wynika, ze ustawodawca wiąże określoną sankcję z niewydaniem przez właściwy organ decyzji w kwestii pozwolenia na budowę w terminie "65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie tej decyzji", to zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu za początek biegu  tego terminu przyjąć należy datę wpływu wniosku o wydanie decyzji pozwalającej na budowę.

TEZY

Skoro więc z jednoznacznego brzemienia art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego wynika, ze ustawodawca wiąże określoną sankcję z niewydaniem przez właściwy organ decyzji w kwestii pozwolenia na budowę w terminie "65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie tej decyzji", to zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu za początek biegu  tego terminu przyjąć należy datę wpływu wniosku o wydanie decyzji pozwalającej na budowę.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Borkowska /spr./ Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1371/07 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta Krakowa na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przekroczenie terminu przy wydawaniu pozwolenia na wykonanie robót budowlanych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 listopada 2007 roku, sygn. akt VII SA/Wa 1371/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Prezydenta Miasta Krakowa na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2007 roku znak [...] utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2007 roku znak [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przekroczenie terminu przy wydawaniu pozwolenia na wykonanie robót budowlanych.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, co następuje:

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 roku Wojewoda Małopolski nałożył na Prezydenta Miasta Krakowa karę za niewydanie decyzji w sprawie pozwolenia na wykonanie prac konserwacyjnych elewacji budynku na działce nr [...] obr. [...] przy ulicy [...] w K.. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że w przedmiotowej sprawie wniosek o pozwolenie na budowę wpłynął w dniu 28 sierpnia 2003 roku, wobec czego przewidziany w art. 35 ust 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.) 65-dniowy termin na jego rozpatrzenie upływał 3 listopada 2003 roku. Decyzja o udzieleniu zezwolenia na budowę została wydana w dniu [...] grudnia 2003 roku, czyli 28 dni po terminie. Zgodnie z art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego do terminu, o którym mowa w ust. 6, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. W tej sytuacji od 28 dni opóźnienia odjąć należało okres 14 dni, w trakcie którego to czasu usuwane były przez inwestora braki wniosku.

W zażaleniu na powyższe postanowienie Prezydent Miasta Krakowa podniósł, że za początek biegu terminu określonego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego należy uznać dzień [...] września 2003 roku, czyli dzień złożenia przez inwestora kompletnego wniosku.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 roku Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu zażalenia, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ II instancji uznał, że początek biegu terminu określonego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego wyznaczony na dzień 28 sierpnia 2003 roku, ustalony został w sposób prawidłowy.

Na powyższe postanowienie Prezydent Miasta Krakowa złożył skargę do sądu administracyjnego, zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie art. 35 ust 6 – 8 Prawa budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 listopada 2007 roku oddalił skargę. W ocenie Sądu I instancji ograny prawidłowo przyjęły dzień 28 sierpnia 2003 roku za początek terminu określonego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego oraz prawidłowo dokonały odliczenia 14-dniowego okresu potrzebnego na usunięcie braków wniosku. Sąd uznał, że postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę wszczynane jest na żądanie strony poprzez złożenie stosownego wniosku i od tego dnia należy liczyć termin przewidziany na wydanie decyzji.

Od powyższego wyroku Prezydent Miasta Krakowa wniósł skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia i rozpoznania skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej skarżący zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie art. 35 ust 6, 7 i 8 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 roku o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię, ewentualnie jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że przewidziany wyżej wymienionym przepisem termin winien liczony być od daty wniesienia wadliwego wniosku, a nie jego uzupełnienia.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że wniosek o wydanie pozwolenia na budowę złożony dnia 28 sierpnia 2003 roku zawierał liczne braki formalne. W trybie z art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego z dnia 8 września 2003 roku skarżący wezwał inwestora do uzupełnienia braków wniosku. Braki te uzupełnione zostały w wyznaczonym terminie, tj. 22 września 2003 roku.. Termin ten powinien więc zostać uznany za datę złożenia kompletnego wniosku, czyli za początek biegu terminu określonego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącego jedynie żądanie strony nie dotknięte brakiem może wywołać wszczęcie postępowania w sprawie. Nie można przyjąć, że każdy wniosek – nawet nie spełniający określonych przez prawo wymagań – może wszcząć postępowanie administracyjne. W konsekwencji okres pozostawania przez organ w zwłoce powinien być liczony od tego terminu, czyli od złożenia przez stronę kompletnego wniosku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania sądowego.

Ponieważ w niniejszej sprawie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania nie wystąpiły, postępowanie kasacyjne ograniczać się będzie wyłącznie do zbadania zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Złożoną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną oparto na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Wnoszący skargę kasacyjną podniósł bowiem zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię, ewentualnie niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji art. 35 ust. 6, 7, 8 ustawy – Prawo budowlane. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej jednakże wynika, iż w istocie zakwestionował on dokonaną przez Sąd interpretację art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego polegającą na przyjęciu, że początek biegu terminu określonego w ust. 6 art. 35 cytowanej ustawy należy liczyć od daty wpływu wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, a nie daty przedstawienia przez stronę organom uzupełnionego na ich żądanie wniosku.

Przedstawiony wyżej zarzut skargi kasacyjnej uznać należy za chybiony.

W związku z zawartym w skardze kasacyjnej stwierdzeniem, że w sprawie niniejszej należało stosować art. 35 ust. 6 i 8 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 roku – o zmianie ustawy Prawo budowlane należy wyjaśnić, iż przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy winien być uwzględniony stan prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanego orzeczenia. Zgodzić się więc należy ze stwierdzeniem Sądu I instancji, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo zastosował przytoczony wyżej przepis, w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania zaskarżonej decyzji.

Przechodząc do rozważań związanych z postawionym w skardze zarzutem dotyczącym błędnej wykładni art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, należy przypomnieć, że jedną z podstawowych zasad interpretacji przepisów prawa jest stwierdzenie, iż tylko nie jasno sformułowany przepis wymaga wykładni. Natomiast to co jest jasne i oczywiste nie wymaga wykładni (clara non sunt interpretanta). Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Przedstawiony w skardze kasacyjnej problem związany z interpretacją art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, w części dotyczącej początku biegu określonego w tym przepisie terminu 65 dni, zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego, nie wymaga wykładni albowiem treść tego przepisu jest jednoznaczna i nie pozwala na inną jego wykładnię niż ta, która wynika z jego brzmienia.

Stanowi on bowiem, że "w przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi w drodze postanowienia (...) karę w wysokości 500 złotych za każdy dzień zwłoki". Do powyższego terminu – jak wynika z treści art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego – nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

W cytowanym wyżej ust. 6 art. 35 Prawa budowlanego określony został nie tylko termin "65 dni", w którym organ winien rozpatrzyć sprawę, ale również ustawodawca wskazał od kiedy należy liczyć bieg tego terminu używając słów "od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji". Podkreślić należy, że w przepisie tym nie użyto sformułowania "od daty wszczęcia postępowania", lecz wyraźnie określono iż bieg wyżej wymienionego terminu liczyć należy od daty złożenia wniosku o wydanie decyzji. Nie uzależniono też początku biegu przedmiotowego terminu od tego czy wniosek ten był kompletny czy też nie. Zauważyć w tym miejscu należy, ze tak ust. 6 jaki i ust. 8 art. 35 Prawa budowlanego stanowią odrębną regulację określającą szczególny tryb postępowania w przypadkach nieuzasadnionego wydłużania przez organy administracji architektoniczno – budowlanej czasu trwania postępowania w tego rodzaju sprawach. Celem tej regulacji – wprowadzonej ustawą z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) – było zapewnienie realizacji, szczególnie istotnej w procesie budowlanym, zasady szybkości postępowania. Przepis ten, przewidujący możliwość wymierzenia organowi prowadzącemu sprawę w przedmiocie pozwolenia na budowę kary za nieterminowe jej zakończenie, miał na celu wyeliminowanie dość często występujących przypadków przewlekłości postępowania w sprawach dotyczących wydania pozwolenia na budowę (por. treść uzasadnienia projektu ustawy druk sejmowy nr 493).

Skoro więc z jednoznacznego brzmienia art. 35 ust 6 Prawa budowlanego wynika, że ustawodawca wiąże określoną sankcję z niewydaniem przez właściwy organ decyzji w kwestii pozwolenia na budowę w terminie "65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie tej decyzji", to zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu za początek biegu tego terminu przyjąć należy datę wpływu wniosku o wydanie decyzji pozwalającej na budowę.

Jeżeli przepis jest sformułowany jednoznacznie, to każda próba innego jego odczytania wkracza nieuchronnie w rejony prawotwórstwa, a w każdym bądź razie stanowi nadinterpretację tego co ustawodawca wyraził w sposób jasny i stanowczy (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 11 stycznia 1999 roku , sygn. akt SN I KZP 15/98)

Reasumując, stwierdzić należy, że jasna i oczywista treść omawianego przepisu powoduje, iż zaproponowana w skardze kasacyjnej jego interpretacja, w części dotyczącej początku biegu terminu "65 dni", nie stanowiłaby wykładni, lecz miałaby charakter normotwórczy i to contra legem, ponieważ, w ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego, ustawodawca kwestię tę uregulował wskazując, iż termin ten biegnie od dnia złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę.

Z wymienionych wyżej przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.