Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 614/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: § 9 ust. 5 w zw. z § 8 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1236
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości  uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia  zasadniczego.
article: art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 21 października 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 21 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 37/19 w sprawie ze skargi K.N. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2) zasądza od K.N. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 340 (słownie: trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 37/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.N. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego, uchylił zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] (pkt 1); zasądził od Komendanta Głównego Policji na rzecz K.N. kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Z akt sprawy wynika, że Komendant [...] orzeczeniem z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] uznał [...] K.N. winnym popełnienia zarzucanych mu czynów, polegających na tym, że: [...].

Na skutek wniesienia przez [...] K.N. od powyższego orzeczenia odwołania sprawę rozpoznawał Komendant Główny Policji, który orzeczeniem z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie. Zgodnie z art. 135 o ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, przedmiotowe orzeczenie stało się prawomocne w dniu wydania.

Następnie Komendant [...] rozkazem personalnym z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...], na podstawie § 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (t.j.: Dz.U. z 2015 r., poz.1236 ze zm., dalej w skrócie "rozporządzenie"), z dniem 1 września 2018 r. obniżył [...] K.N. dodatek służbowy o 50%, tj. do wysokości 310 zł miesięcznie. Jednocześnie, na podstawie art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), nadał rozkazowi personalnemu rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu rozkazu personalnego podał, że uwzględniając całokształt okoliczności sprawy, w szczególności charakter popełnionych przewinień dyscyplinarnych, skutki, rodzaj i wymiar orzeczonej kary, jaką przewidują przepisy ustawy o Policji – obniżenie wyżej wymienionemu policjantowi dodatku służbowego o 50% jest w pełni zasadne.

Na skutek wniesienia przez [...] K.N. od powyższego rozkazu personalnego odwołania sprawę rozpoznawał Komendant Główny Policji, który rozkazem personalnym z dnia [...] października 2018 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu rozkazu personalnego podał, że zgodnie z art. 104 ust. 2 ustawy o Policji, policjantowi pełniącemu służbę lub obowiązki na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym przysługuje dodatek funkcyjny. W świetle art. 104 ust. 3 tej ustawy, na stanowiskach innych niż wymienione w ust. 2 policjant za należyte wykonywanie obowiązków służbowych może otrzymywać dodatek służbowy. Przepis § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego stanowi, że dodatek służbowy przyznaje się policjantowi w stawkach kwotowych na czas nieokreślony. Wysokość dodatku nie może przekraczać 50% podstawy wymiaru, o której mowa w § 8 ust. 4. Z § 9 ust. 2 cyt. rozporządzenia wynika, że przyznanie dodatku służbowego oraz jego wysokość uzależnia się od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. Stosownie do treści § 9 ust. 5 powołanego rozporządzenia, w szczególnie uzasadnionych przypadkach dodatek służbowy podlega obniżeniu, zaś przepisy § 8 ust. 5-8 stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem ust. 6.

Zgodnie z § 8 ust. 8 cyt. rozporządzenia, dodatek funkcyjny obniża się w granicach od 20 do 50% otrzymywanej stawki w przypadku:

1) naruszenia przez policjanta dyscypliny służbowej w czasie służby lub podczas wykonywania zadań lub czynności służbowych, za które wymierzono mu karę dyscyplinarną;

2) niewywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych stwierdzonego w opinii służbowej;

3) nieprzydatności policjanta na zajmowanym stanowisku, stwierdzonej w opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej.

Zdaniem organu odwoławczego, użycie w § 8 ust. 8 rozporządzenia zwrotu "obniża się" wskazuje, że w tym zakresie przepis jest skonstruowany w oparciu o związanie administracyjne, co nie daje organom Policji żadnej możliwości odstąpienia od wykonania dyspozycji przedmiotowej normy w razie stwierdzenia stanu faktycznego w niej opisanego. Uznaniu właściwych przełożonych została pozostawiona jedynie kwestia poziomu, do jakiego mogą oni zmienić należny policjantowi dodatek służbowy, gdyż w zależności od własnej oceny mogą go obniżyć od 20% do 50 % otrzymywanej stawki. W sytuacjach przewidzianych w tym przepisie, obniżenie dodatku jest zatem obligatoryjne. Ustawodawca nie przewiduje przy tym żadnych wyjątków od obowiązku zastosowania takich sankcji finansowych. Restrykcyjny charakter regulacji zawartej w omawianym przepisie sprawia, że musi on podlegać wykładni ścisłej. Jest to niezbędne również z tego względu, że generalnie wszystkie przepisy płacowe, w tym dotyczące uposażenia funkcjonariuszy służb mundurowych, powinny być interpretowane i stosowane w sposób ścisły, bez możliwości wykładni rozszerzającej. Taki nakaz dotyczy nie tylko przypadków, gdy możliwe jest przyznanie określonych świadczeń płacowych, ale też sytuacji dopuszczających pozbawienie czy ograniczenie prawa do takich świadczeń (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 4 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 2325/15 oraz 2 września 2016 r., sygn. akt I OSK 2352/15).

Komendant Główny Policji stwierdził, iż w przypadku określonym w § 8 ust. 8 pkt 1 cyt. rozporządzenia, jedyną podstawą do przyjęcia, że występują przesłanki do obniżenia dodatku służbowego jest fakt, iż policjant naruszył dyscyplinę służbową w czasie służby lub podczas wykonywania zadań lub czynności służbowych, za co wymierzono mu karę dyscyplinarną. Z akt sprawy wynika, że aktualnie w obrocie prawnym funkcjonuje prawomocne orzeczenie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] utrzymujące w mocy zaskarżone orzeczenie Komendanta – [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] o ukaraniu [...] K.N. karą dyscyplinarną ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku, wobec uznania go winnym popełnienia przewinień dyscyplinarnych, polegających na niewykonaniu lub nierzetelnym wykonaniu czynności służbowych. Tym samym niezbędne jest obniżenie wyżej wymienionemu policjantowi dodatku służbowego w granicach wyznaczonych w § 8 ust. 8 pkt 1 w zw. z § 9 ust. 5 omawianego rozporządzenia.

Jednocześnie podkreślił, że charakter dokonanych przez [...] K.N. przewinień dyscyplinarnych, polegających na niewykonaniu lub nierzetelnym wykonaniu czynności służbowych (art. 132 ust. 1 ust. 2, ust. 3 pkt 2 oraz 3 ustawy o Policji), a także rodzaj wymierzonej kary dyscyplinarnej (ostrzeżenie o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku) oraz konieczność zapewnienia właściwej dyscypliny służbowej wśród innych policjantów (zagrożenie stosowną odpowiedzialnością finansową w przypadku tego rodzaju zaniedbań w toku wykonywania czynności służbowych), w pełni uzasadnia obniżenie dodatku służbowego o 50%, tj. do kwoty 310 zł miesięcznie.

Odnosząc się do zarzutów odwołania podał, że nie zasługują one na uwzględnienie. Jednocześnie uznał, że w niniejszej sprawie nie zachodzi i nie zachodziła żadna z określonych w art. 24 K.p.a. przesłanek wyłączenia pracownika organu, jak również żadna z zawartych w art. 25 K.p.a. przesłanek wyłączenia organu.

Powyższy rozkaz personalny stał się przedmiotem skargi K.N. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Skarżący zarzucił m.in.:

a) naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8, at. 9, art. 11, art. 75, art. 77, art. 78 i art. 80 K.p.a., ponieważ organ nie dopełnił staranności, dokładności, bezstronności, obiektywności i rzetelności w ramach toczącego się postępowania w sprawie obniżenia dodatku służbowego;

b) brak wszczęcia i przeprowadzenia postępowania dowodowego, który spowodował, że skarżący nie mógł realizować swoich praw, w tym m.in. uniemożliwiono mu złożenie wniosku o wyłączenie [...], pełniącego jednocześnie funkcję organu w oparciu o art. 24 § 3 K.p.a.

c) błędną ocenę przesłanek uzasadniających obniżenie dodatku służbowego.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego oraz o uchylenie utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego. Odnosząc się do podniesionych zarzutów wskazał, że nie zasługują one na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem wydane w sprawie rozkazy personalne naruszają obowiązujące przepisy prawa.

W uzasadnieniu wyroku podał, że podstawę materialnoprawną wydanego w sprawie rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego, a zatem w granicach sprawy leży wyłącznie ocena przesłanek obniżenia tego dodatku i prawidłowego zastosowania przez organ przepisów dotyczących tej kwestii. Poza granicami sprawy pozostaje natomiast ocena zasadności wymierzenia skarżącemu kary dyscyplinarnej.

Sąd pierwszej instancji powołał treść art. 100 i art. 104 ust. 3, 5 i 6 ustawy o Policji oraz § 6 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 oraz § 9 ust. 1, 2 i 5 cyt. rozporządzenia. Wskazał, że z przytoczonych regulacji wynika, że jeżeli policjant pełni służbę na określonym stanowisku lub realizuje określone zdania, to przysługuje mu dodatek służbowy. Wysokość tego świadczenia zależy przede wszystkim od sposobu wykonywania przez policjanta powierzonych mu obowiązków i zadań służbowych. Co do zasady – zachodzi zatem ścisły związek między wysokością dodatku służbowego a sposobem wykonywania przez policjanta obowiązków służbowych oraz należytym pełnieniem służby na stanowiskach uprawniających do przyznania tego świadczenia. Ustawodawca w omawianym rozporządzeniu nie ograniczył się tylko do określenia sposobu obliczania wysokości dodatku służbowego. W § 9 ust. 5 wymienił przypadki prowadzące do obniżenia tego świadczenia. Przepis ten stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach dodatek służbowy podlega obniżeniu. Przepisy § 8 ust. 5-8 stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem ust. 6. Należy odróżnić przypadki, gdy przesłanka warunkująca dopuszczalność zastosowania określonej instytucji została skonstruowana przy pomocy tzw. pojęcia niedookreślonego od sytuacji, w której prawodawca pozostawił organowi swobodę działania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, mając na uwadze powołane przepisy stwierdził, że decyzja obniżająca dodatek służbowy jest tzw. "decyzją związaną", na co wskazuje redakcja § 9 ust. 5 rozporządzenia i użyty tam zwrot: "dodatek służbowy podlega obniżeniu". Organ zobowiązany jest zatem do takiego działania w każdym "szczególnie uzasadnionym przypadku". Takim właśnie zwrotem posługuje się prawodawca w § 9 ust. 5 rozporządzenia, lecz – co należy podkreślić – jednocześnie odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów § 8 ust. 5-8 rozporządzenia, co oznacza, że określone w tych przepisach zasady i wskazane przypadki uzasadniające obniżanie dodatku funkcyjnego należy brać pod uwagę przy dokonywaniu wykładni § 9 ust. 5 rozporządzenia i podejmowaniu decyzji w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego.

W tym kontekście jako "szczególnie uzasadniony przypadek" obniżenia dodatku służbowego należy uznać każdy z przypadków wymienionych w § 8 ust. 8 rozporządzenia, tak więc m.in. przypadek stwierdzonego naruszenia przez policjanta dyscypliny służbowej w czasie służby lub podczas wykonywania zadań lub czynności służbowych, za które wymierzono mu karę dyscyplinarną (§ 8 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia). Skoro prawodawca warunkuje (uzależnia) obniżenie dodatku służbowego w granicach określonej wysokości w przypadkach wymienionych w § 8 ust. 8 pkt 1-3 rozporządzenia, to należy przyjąć, że każdy z tych przypadków traktuje, jako okoliczność stanowiącą podstawę do obniżenia przedmiotowego dodatku. Innymi słowy, każda określona w w/w przepisie rozporządzenia sytuacja stanowi niejako przypadek kwalifikowany (nazwany) stanowiący podstawę do obniżenia dodatku służbowego, zaś klauzula generalna, jaką prawodawca posłużył się w § 9 ust. 5 zd. 1 rozporządzenia ("w szczególnie uzasadnionych przypadkach") oznacza, że podstawą do wydania decyzji w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego mogą być również inne (niekwalifikowane) przypadki związane z nienależytym wykonywaniem przez policjanta obowiązków służbowych (art. 104 ust. 3 ustawy o Policji).

Sąd pierwszej instancji zaaprobował stanowisko organów, które dokonując wykładni § 9 ust. 5 rozporządzenia uznały, że konieczność obniżenia dodatku służbowego (poza przypadkiem naruszenia przez policjanta dyscypliny służbowej i wymierzenia kary dyscyplinarnej) zachodzi także w przypadku obniżenia stopnia wywiązywania się z zadań służbowych i spadku jakości realizowanych czynności służbowych poniżej standardu należytości, określonego w art. 104 ust. 3 ustawy o Policji, czyli poniżej poziomu uzasadniającego przyznanie mu takiego dodatku. Istnieje bowiem ścisły związek pomiędzy dodatkiem służbowym a sposobem wykonywania obowiązków lub pełnienia służby na stanowisku uprawniającym do jego przyznania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2699/11).

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ustawodawca w § 8 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia ustanowił dwie przesłanki, których łączne spełnienie obliguje organ do obniżenia dodatku funkcyjnego. Pierwsza z nich dotyczy naruszenia przez policjanta dyscypliny służbowej w czasie służby lub podczas wykonywania zadań lub czynności służbowych. Drugim zaś warunkiem jest to, że za naruszenie dyscypliny policjant musi zostać ukarany karą dyscyplinarną. Niewystąpienie chociażby jednej z powołanych przesłanek uniemożliwia obniżenie policjantowi dodatku funkcyjnego.

Sąd wskazał, że w tej sprawie okolicznością niesporną jest, iż skarżący K.N. dopuścił się naruszenia dyscypliny służbowej, lecz już na dzień wydania rozkazu personalnego z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] nie występowała możliwość skutecznego powoływania się na fakt ukarania policjanta za to przewinienie karą dyscyplinarną. Pomiędzy podjęciem w dniu (...) marca 2010 r. ostatecznego orzeczenia dyscyplinarnego utrzymującego w mocy orzeczoną wobec strony karę nagany a wydaniem w dniu (...) stycznia 2011 r. rozkazu personalnego o obniżeniu dodatku funkcyjnego upłynęło bowiem więcej niż sześć miesięcy. W myśl zaś przepisu art. 135q ust. 2 pkt 1 ustawy o Policji, kara dyscyplinarna nagany podlega zatarciu po upływie sześciu miesięcy od chwili uprawomocnienia się tej kary. Ustawodawca w art. 135q ust. 1 ustawy o Policji sformułował zasadę, że zatarcie kary oznacza uznanie kary za niebyłą. Upływ czasu, po którym następuje zatarcie kary, powoduje powstanie takiego stanu jak gdyby policjant nie był ukarany dyscyplinarnie. Skoro wskutek zatarcia kary, policjanta uważa się za niekaranego, to nie występuje przesłanka, o jakiej mowa w § 8 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia, czyli nie można już skutecznie powoływać się na fakt ukarania dyscyplinarnego policjanta. Po zatarciu kary dyscyplinarnej spełniona jest jedynie pierwsza część omawianego przepisu rozporządzenia, czyli występuje naruszenie przez policjanta dyscypliny służbowej. Nie jest natomiast spełniony drugi człon tej normy, co wyklucza zaistnienie podstawy do obniżenia dodatku funkcyjnego. Za przyjęciem zaprezentowanej wykładni przemawia fakt, że racjonalny ustawodawca nie tworzyłby norm prawnych dopuszczających istnienie po stronie funkcjonariusza stanu niepewności co do tego, kiedy organ zechce zrealizować swój obowiązek, o jakim mowa w § 8 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia. Ponadto racjonalny ustawodawca nie tworzyłby przepisów prawa dotyczących zatarcia kary dyscyplinarnej, jeśli zakładałby, że przepisy te pozostaną de facto martwe.

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że zarówno Komendant Główny Policji, jak i Komendant [...], wydając w/w rozkazy personalne w przedmiocie obniżenia skarżącemu dodatku służbowego o 50%, dopuścili się istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 i art. 7 in principio K.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP oraz wyrażonej w art. 8 K.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego państwa i stosowanego przez nie prawa.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie powołał treść przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w niniejszej sprawie i ponownie omówił kwestię dotyczącą przyznawania i obniżania dodatku służbowego. Po raz kolejny stwierdził, że prawodawca, stanowiąc w § 9 ust. 5 rozporządzenia, że dodatek służbowy podlega obniżeniu w szczególnie uzasadnionych przypadkach, odesłał jednocześnie do odpowiedniego stosowania § 8 ust. 5-8 rozporządzenia. Wskazał, że regulacja zawarta w § 8 ust. 5-8 dotyczy dodatku funkcyjnego. Oczywistym zatem jest, że w sprawach dotyczących dodatku służbowego powyższe unormowanie odnoszące się do odrębnego świadczenia, to jest dodatku funkcyjnego, nie może mieć bezpośredniego zastosowania. Możliwe jest natomiast odpowiednie stosowanie tego unormowania, dzięki odesłaniu zawartemu w § 9 ust. 5 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. Taki zabieg jest dość często stosowany w praktyce legislacyjnej. Pozwala on na uniknięcie powtarzania takich samych warunków, które z założenia mają odnosić się do różnych, odrębnych instytucji prawnych. Zawarte w § 9 ust. 5 rozporządzenia odesłanie do odpowiedniego stosowania § 8 ust. 5-8 rozporządzenia oznacza, że szczególnie uzasadnionymi przypadkami są stany wyszczególnione w tych ostatnio wymienionych przepisach. Zatem przypadkami powodującymi obniżenie dodatku służbowego są: naruszenie dyscypliny służbowej, nienależyte wywiązywanie się z obowiązków służbowych, nienależyta realizacja zadań i czynności służbowych, a także zmiana zakresu obowiązków służbowych, warunków służby bądź ustanie innych przesłanek, które uzasadniały przyznanie przedmiotowego dodatku w dotychczasowej wysokości. Przy próbie odmiennej interpretacji regulacji zawartej w § 9 ust. 5 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. należałoby przyjąć, że dodatek służbowy obniża się zarówno w niezdefiniowanych "szczególnie uzasadnionych przypadkach", jak też we wszystkich stanach wyszczególnionych w § 8 ust. 5-8 rozporządzenia. Takie odczytywanie sensu przedmiotowego unormowania nie jest jednak uzasadnione. Gdyby prawodawca zamierzał aż tak rozszerzyć katalog przesłanek skutkujących obniżeniem dodatku służbowego, to taki zamysł musiałby wyrazić wprost. Z podobnych przyczyn niedopuszczalne jest zawężenie dopuszczalności stosowania przedmiotowych sankcji tylko do przypadków szczególnie uzasadnionych, z pominięciem regulacji, do których odsyła § 9 ust. 5 rozporządzenia. Kwestii charakteru decyzji w sprawach finansowych nie można domniemywać. Prawodawca w tekście prawnym powinien zatem stwierdzić, czy pozbawienie lub ograniczenie określonych uprawnień finansowych jest obowiązkiem organu, czy też mieści się w zakresie przyznanego mu prawa wyboru określonego rozstrzygnięcia. Dodać przy tym należy, że w orzecznictwie przyjmuje się, że przepisy w sprawach finansowych funkcjonariuszy służb mundurowych muszą być interpretowane ściśle. Niedopuszczalna jest ani rozszerzająca ani zawężająca ich wykładnia.

Sąd pierwszej instancji po raz kolejny podkreślił, że w § 9 ust. 5 rozporządzenia mowa jest o tym, że dodatek służbowy "podlega obniżeniu". Natomiast w § 8 ust. 8 rozporządzenia, który to przepis miał zastosowanie w niniejszej sprawie, posłużono się zwrotem "dodatek obniża się". Oznacza to, że decyzje w tym zakresie mają charakter związany. Nie są one natomiast podejmowane w ramach uznania administracyjnego. Tym samym organy Policji nie mają żadnej możliwości odstąpienia od wykonania dyspozycji przedmiotowej normy w razie stwierdzenia stanu faktycznego w niej opisanego. Uznaniu właściwych przełożonych pozostawiona została jedynie skala obniżenia dodatku służbowego. W zależności od własnej oceny przedmiotowe świadczenie mogą bowiem obniżyć w granicach od 20 do 50% stawki otrzymywanego przez policjanta dodatku służbowego. Określone w § 8 ust. 5-8 rozporządzenia przesłanki uzasadniające obniżanie dodatku funkcyjnego należy brać pod uwagę przy dokonywaniu wykładni § 9 ust. 5 rozporządzenia oraz przy podejmowaniu decyzji w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego. "Szczególnie uzasadniony przypadek" obniżenia dodatku służbowego stanowi każda z sytuacji wymienionych w § 8 ust. 8 rozporządzenia, w tym między innymi przypadek naruszenia przez policjanta dyscypliny służbowej w czasie służby lub podczas wykonywania zadań lub czynności służbowych, za które wymierzono mu karę dyscyplinarną (§ 8 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia).

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, przyczyną obniżenia dodatku służbowego skarżącemu w niniejszej sprawie było wymierzenie kary dyscyplinarnej za naruszenie dyscypliny służbowej. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu rozkazu personalnego z dnia [...] sierpnia 2018 r. wskazał, że obniżając dodatek o 50% wziął pod uwagę charakter popełnionego przewinienia, jego skutki oraz rodzaj i wymiar orzeczonej kary. Również z uzasadnienia rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2018 r. wynika, że główną przyczyną obniżenia dodatku służbowego w maksymalnej wysokości była surowość orzeczonej kary dyscyplinarnej. Organ odwoławczy przyjął że ranga, charakter i skutki popełnionego przewinienia uzasadniały zastosowanie w tym przypadku maksymalnej, przewidzianej przepisami stawki procentowej obniżenia dodatku służbowego. W ocenie Sądu brak jest jednak podstaw do stosowania tego rodzaju automatyzmu, bowiem nawet wymierzenie policjantowi surowej kary dyscyplinarnej nie musi oznaczać obniżenia dodatku służbowego o 50%, to jest o maksymalną przewidzianą przepisami stawkę.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż nie podziela takiej wykładni przepisów rozporządzenia, która prowadzi do wniosku, że w przypadku dyscyplinarnego ukarania policjanta, obligatoryjne staje się obniżenie dodatku służbowego. Gdyby tak było, to przepis § 9 regulowałby zagadnienie obniżenia dodatku służbowego wprost, tak jak uczynił to w odniesieniu do obniżenia dodatku funkcyjnego, tymczasem w ust. 5 odsyła on do odpowiedniego stosowania § 8 ust. 5-8. W § 9 ust. 5 rozporządzenia sformułowana została samodzielna przesłanka obniżenia dodatku służbowego, którą stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek". W pierwszej kolejności organ powinien zatem ustalić, że taki szczególnie uzasadniony przypadek miał miejsce, a następnie odpowiednio zastosować przepisy § 8 rozporządzenia.

Prowadząc postępowanie w sprawie obniżenia dodatku służbowego, organ powinien wziąć pod uwagę również te okoliczności, które stanowiły podstawę jego przyznania i miały wpływ na jego wysokość, określone w § 9 ust. 2 rozporządzenia. To zaś prowadzi do wniosku, że w przypadku ukarania policjanta dyscyplinarnie organ powinien szczegółowo uzasadnić, z jakich względów uznał wszczęcie postępowania za uzasadnione, a następnie wyjaśnić, jakimi przesłankami kierował się, ustalając procentową stawkę obniżenia dodatku.

W realiach niniejszej sprawy organ, wszczynając postępowanie, z góry założył, że dokona obniżenia stawki o 50%, a więc w maksymalnej przewidzianej przepisami wysokości, co wprost wynika z treści postanowienia o wszczęciu postępowania. Taki sposób procedowania należy uznać za niedopuszczalny z punktu widzenia zasad postępowania, które powinno opierać się na zasadzie pogłębiania zaufania obywatela do państwa, obiektywizmu i wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności. Jednocześnie organ nie uzasadnił, jakimi przesłankami kierował się obniżając skarżącemu dodatek służbowy o 50%, wskazując jedynie, że o wysokości zastosowanej stawki procentowej zdecydowała surowość wymierzonej kary dyscyplinarnej, charakter popełnionego przewinienia oraz jego skutki, przy czym zaniechał wyjaśnienia, jakie względy przesądziły o zastosowanej stawce procentowej. Innymi słowy organ uzasadnił wydanie rozkazu personalnego w niniejszej sprawie istnieniem innego orzeczenia, którym skarżący został ukarany dyscyplinarnie, nie czyniąc przy tym żadnych własnych ustaleń w zakresie przesłanek obniżenia dodatku służbowego.

W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy Komendant Główny Policji winien ustalić okoliczności faktyczne istotne z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 104 ustawy o Policji, w zgodzie z art. 77 § 1 K.p.a., tj. wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć, a następnie ocenić – zgodnie z ustanowioną w art. 80 K.p.a. zasadą swobodnej oceny materiału dowodowego.

Mając powyższe na względzie, Sąd pierwszej instancji uznał, że zarówno Komendant Główny Policji, jak i Komendant [...], wydając sporne rozkazy personalne w przedmiocie obniżenia skarżącemu dodatku służbowego o 50%, dopuścili się istotnego naruszenia prawa, co w konsekwencji daje podstawę do ich uchylenia. Organy dopuściły się nie tylko naruszenia wskazanych powyżej przepisów art. 104 ustawy o Policji, ale w konsekwencji również – mającego zasadniczy wpływ na wynik sprawy – naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisie art. 6 i art. 7 in principio K.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Komendant Główny Policji, reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 141 § 4 i w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a., poprzez:

a) sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób uniemożliwiający ustalenie, w jakim stanie faktycznym i w jakiej sprawie zapadł zaskarżony wyrok, gdyż uzasadnienie to odnosi się do faktów, zdarzeń oraz rozstrzygnięć, które nie miały miejsca;

b) zawarcie w uzasadnieniu wyroku wzajemnie sprzecznych wykładni § 9 ust. 5 i § 8 ust. 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego;

c) umieszczenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wywodów niepowiązanych z przedmiotem rozpoznania oraz sprzecznych z sentencją wyroku;

d) wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz brak jego komplementarności;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. i stwierdzenie, iż organ naruszył przepisy prawa materialnego, tj. art. 104 ustawy o Policji oraz art. 7 Konstytucji RP, przy jednoczesnym stwierdzeniu naruszenia przez organ przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 7 in principio, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz ich uchylenie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., co jest działaniem wzajemnie wykluczającym się i zabiegiem przedwczesnym, gdyż do stwierdzenia naruszenia przez organ prawa materialnego i uchylenia z tego powodu decyzji niezbędnym jest przyjęcie przez Sąd braku naruszeń przepisów postępowania, tak aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy pozwolić organowi na swobodną ocenę dowodów, a nie ocenę związaną, zwłaszcza w sytuacji stwierdzenia naruszenia przez organ art. 77 § 1 K.p.a.;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez uchylenie prawidłowego rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2018 r. nr [...] oraz rozkazu personalnego Komendanta [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...], w wyniku błędnego uznania, iż:

a) organ nie uzasadnił, jakimi przesłankami kierował się obniżając dodatek służbowy o 50% pomimo, że organ wyjaśnił, iż kierował się surowością wymierzonej kary, rodzajem i wymiarem kary, charakterem popełnionego przewinienia dyscyplinarnego i jego skutków;

b) na dzień wydania rozkazu personalnego o obniżeniu dodatku służbowego wymierzona kara nagany uległa zatarciu, co doprowadziło do wydania decyzji z naruszeniem przepisów art. 6 i art. 7 K.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP i art. 104 ustawy o Policji przy czym taka kara dyscyplinarna nie została K.N. wymierzona;

c) uznanie winnym i wymierzenie kary dyscyplinarnej nie rodzi po stronie organu obowiązku obniżenia dodatku służbowego;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez uchylenie prawidłowego rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2018 r. nr [...] oraz rozkazu personalnego Komendanta [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...], w wyniku błędnego przyjęcia, iż z § 9 ust. 5 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. nie wynika obowiązek obniżenia dodatku służbowego, a jedynie taka możliwość i w konsekwencji wywiedzenie, iż organ winien ustalić, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek obniżenia dodatku służbowego i dopiero wówczas zastosować § 8 ust. 5-8 rozporządzenia.

Ponadto, z ostrożności procesowej, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. § 9 ust. 5 i § 8 ust. 5-8 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. w zw. z art. 104 ust. 3 ustawy o Policji, poprzez ich nieprawidłową wykładnię, wyrażającą się w błędnym poglądzie, iż w przypadku ukarania karą dyscyplinarną nie staje się obligatoryjne obniżenie dodatku służbowego, zaś "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w § 9 ust. 5 rozporządzenia, stanowi samodzielną przesłankę obniżenia dodatku służbowego, której stwierdzenie pozwala na odpowiednie zastosowanie § 8 rozporządzenia, co wynika wprost z art. 104 ust. 3 ustawy o Policji, podczas gdy pogląd ten pozostaje w sprzeczności z odesłaniem do § 8 pkt 8 rozporządzenia.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, poprzez jej oddalenie. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały jednak zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy, możliwe jest badanie zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. wskazać należy, iż przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołany przepis określa zatem niezbędne elementy uzasadnienia, których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania sądu, który doprowadził do konkretnego rozstrzygnięcia. W swej treści obejmuje on trzy elementy, które muszą znaleźć się w uzasadnieniu wyroku, czyli: a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności administracyjnej) zaskarżonego do sądu administracyjnego; b) prezentacja stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmująca w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz c) stanowisko sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Uzasadnienie wyroku powinno stanowić logiczną, zwartą całość, a jednocześnie powinno być syntezą stanowiska sądu.

Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku daje rękojmię, że sąd administracyjny dołożył należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Pozwala ono także poznać przesłanki podjęcia rozstrzygnięcia, prześledzić rozumowanie sądu pierwszej instancji. Uzasadnienie wyroku pełni dwojaką funkcję. Z jednej strony ma charakter informacyjny względem stron postępowania sądowoadministracyjnego i jego prawidłowa konstrukcja jest niezbędna dla należytego wywiedzenia zarzutów skargi kasacyjnej, gdyż strona, chcąc merytorycznie polemizować ze stanowiskiem sądu, musi poznać dokładnie argumenty przemawiające za rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonym wyroku. Z drugiej strony, uzasadnienie wyroku umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie. Jest to niezbędne dla przeprowadzenia prawidłowej kontroli instancyjnej. Innymi słowy, powołany przepis stanowi normatywny wzorzec kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku, bowiem adresatem uzasadnienia wyroku, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co zobowiązuje wojewódzki sąd administracyjny do wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia wyroku, dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy oraz mająca sprawozdawczy charakter, sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to jednak tylko uzasadnienie spełniające warunki określone ustawą stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce oraz że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa. Z treści uzasadnienia wyroku powinno wynikać, że sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami organu i materiałami dowodowymi sprawy. Wszelkie wątpliwości ujawnione na etapie postępowania muszą być właściwie zinterpretowane w uzasadnieniu wyroku z powołaniem się na konkretne przepisy prawa i dokonaniem ich analizy. Szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku zajmuje wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powinno ono mieć charakter zwięzły, ale pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie przez sąd wyższej instancji, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów. W uzasadnieniu powinno znaleźć się ustalenie, jaka norma obowiązuje i jakie jest jej znaczenie, a więc uzasadnienie powinno zawierać interpretację przepisu w odniesieniu do określonej sprawy. W uzasadnieniu powinna zostać uwidoczniona operacja logiczna, którą przeprowadził sąd, stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie.

Naruszenie przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. następuje zatem w przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd, podejmując zaskarżony wyrok, a wada ta nie pozwala na dokonanie kontroli instancyjnej orzeczenia.

Z kolei przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzyganie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Zakres sądowej kontroli wyznacza bowiem przedmiot danej sprawy administracyjnej zdeterminowany prawnymi podstawami wydanego w niej rozstrzygnięcia. Granice rozpoznania wojewódzkiego sądu administracyjnego określa zatem sprawa administracyjna będąca przedmiotem zaskarżenia, zakreślona konkretnie przez stronę skarżącą w treści skargi.

Stosownie do treści art. 133 § 1 P.p.s.a, sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyjaśnić należy, iż orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z tych akt wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza zatem zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy. Do naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. dochodzi m.in. w przypadku, gdy sąd oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 P.p.s.a.

Przechodząc od powyższych rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że w/w przepisy postępowania zostały przez Sąd pierwszej instancji naruszone i uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów i standardów, o których stanowi art. 141 § 4 P.p.s.a., co nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dołożył należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, a kontrola legalności działalności administracji publicznej, będąca ustawowym obowiązkiem sądu, miała miejsce i została przeprowadzona zgodnie z kryteriami określonymi w art. 3 § 1, art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1 P.p.s.a.

Przede wszystkim wskazać należy, iż Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnosi się do stanu faktycznego, który nie wynika z akt sprawy i – co więcej – opiera na nim swoje ustalenia i rozważania oraz dokonuje subsumpcji stosownych przepisów prawa materialnego pod stan faktyczny, który nie znajduje odzwierciedlenia w materiale dowodowym rozpoznawanej sprawy, co ma istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku. Sąd stwierdza bowiem, że: "W sprawie okolicznością niesporną jest, że skarżący K.N. dopuścił się naruszenia dyscypliny służbowej, lecz już na dzień wydania rozkazu personalnego z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] nie występowała możliwość skutecznego powoływania się na fakt ukarania policjanta za to przewinienie karą dyscyplinarną. Pomiędzy podjęciem w dniu (...) marca 2010 r. ostatecznego orzeczenia dyscyplinarnego utrzymującego w mocy orzeczoną wobec strony karę nagany a wydaniem w dniu (...) stycznia 2011 r. rozkazu personalnego o obniżeniu dodatku funkcyjnego upłynęło bowiem więcej niż sześć miesięcy. W myśl zaś przepisu art. 135q ust. 2 pkt 1 ustawy o Policji, kara dyscyplinarna nagany podlega zatarciu po upływie sześciu miesięcy od chwili uprawomocnienia się tej kary. (...) Upływ czasu, po którym następuje zatarcie kary, powoduje więc powstanie takiego stanu jak gdyby funkcjonariusz nie był ukarany dyscyplinarnie. Skoro więc, wskutek zatarcia kary, funkcjonariusza uważa się za niekaranego, to nie występuje przesłanka, o jakiej mowa w § 8 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia MSWiA, czyli nie można już skutecznie powoływać się na fakt ukarania dyscyplinarnego funkcjonariusza. Po zatarciu kary dyscyplinarnej spełniona jest jedynie pierwsza część omawianego przepisu rozporządzenia, czyli występuje naruszenie przez policjanta dyscypliny służbowej. Nie jest natomiast spełniony drugi członu tej normy, co wyklucza zaistnienie podstawy do obniżenia dodatku funkcyjnego.".

Przedstawiony stan faktyczny w ogóle nie dotyczy rozpoznawanej sprawy, gdyż podstawą obniżenia K.N. dodatku służbowego w oparciu o § 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, było ostateczne orzeczenie dyscyplinarne Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] utrzymujące w mocy zaskarżone orzeczenie Komendanta [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] o ukaraniu K.N. karą dyscyplinarną ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku, wobec uznania go winnym popełnienia przewinień dyscyplinarnych określonych w art. 132 ust. 1, ust. 2, ust. 3 pkt 2 oraz 3 ustawy o Policji.

Z akt sprawy nie wynika, aby skarżący został ukarany karą nagany, nie miało to miejsca w 2010 r., a przedmiotowy rozkaz personalny o obniżeniu dodatku służbowego (a nie funkcyjnego) nie został wydany w styczniu 2011 r., zaś pomiędzy datą wydania ostatecznego orzeczenia dyscyplinarnego o wymierzeniu skarżącemu kary dyscyplinarnej ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku a datą wydania rozkazu personalnego o obniżeniu dodatku służbowego minęło zaledwie 19 dni. W przypadku tej kary dyscyplinarnej okres zatarcia skazania wynosi 12 miesięcy od uprawomocnienia się orzeczenia tej kary – art. 135q ust. 2 pkt 2 ustawy o Policji.

Zauważyć należy, że te nieprawidłowe – nieznajdujące potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy – ustalenia faktyczne przełożyły się na treść zaskarżonego wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął bowiem, że w 2018 r. wymierzona K.N. kara nagany była już zatarta. Nie można było zatem skarżącemu obniżyć dodatku służbowego po zatarciu skazania. Stanowiło to naruszenie art. 6 K.p.a., art. 7 in principio K.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w konsekwencji w niniejszej sprawie nie sposób wskazać w oparciu o co (jaki materiał dowodowy) Sąd pierwszej instancji dokonał ustaleń faktycznych i ich oceny oraz przyjął naruszenie w/w przepisów.

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku dotknięte jest kolejnym uchybieniem mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż zawiera dwie różne – wzajemnie sprzeczne – wykładnie § 9 ust. 5 i § 8 ust. 8 cyt. rozporządzenia.

Z jednej strony Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na stronie 20 uzasadnienia zaskarżonego wyroku podał, że: "(...) decyzja obniżająca dodatek służbowy jest tzw. "decyzją związaną", na co wskazuje redakcja § 9 ust. 5 rozporządzenia (...) i użyty tam zwrot: "dodatek służbowy podlega obniżeniu". Organ zobowiązany jest zatem do takiego działania w każdym "szczególnie uzasadnionym przypadku". Takim właśnie zwrotem posługuje się prawodawca w § 9 ust. 5 rozporządzenia, lecz – co należy podkreślić – jednocześnie odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów § 8 ust. 5-8 rozporządzenia, co oznacza, że określone w tych przepisach zasady i wskazane przypadki uzasadniające obniżanie dodatku funkcyjnego należy brać pod uwagę przy dokonywaniu wykładni § 9 ust. 5 rozporządzenia i podejmowaniu decyzji w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego. W tym kontekście jako "szczególnie uzasadniony przypadek" obniżenia dodatku służbowego należy uznać każdy z przypadków wymienionych w § 8 ust. 8 rozporządzenia, tak więc m.in. przypadek stwierdzonego naruszenia przez policjanta dyscypliny służbowej w czasie służby lub podczas wykonywania zadań lub czynności służbowych, za które wymierzono mu karę dyscyplinarną (§ 8 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia).". "(...) klauzula generalna, jaką prawodawca posłużył się w § 9 ust. 5 zd. 1 rozporządzenia ("w szczególnie uzasadnionych przypadkach") oznacza, że podstawą do wydania decyzji w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego mogą być również inne (niekwalifikowane) przypadki związane z nienależytym wykonywaniem przez policjanta obowiązków służbowych (art. 104 ust. 3 ustawy o Policji).".

Na stronie 24 i stronie 25 uzasadnienia zaskarżonego wyroku podał, że "Oczywistym zatem jest, że w sprawach dotyczących dodatku służbowego powyższe unormowanie odnoszące się do odrębnego świadczenia, to jest dodatku funkcyjnego, nie może mieć bezpośredniego zastosowania. Możliwe jest natomiast odpowiednie stosowanie tego unormowania, dzięki odesłaniu zawartemu w § 9 ust. 5 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. Taki zabieg jest dość często stosowany w praktyce legislacyjnej. Pozwala on na uniknięcie powtarzania takich samych warunków, które z założenia mają odnosić się do różnych, odrębnych instytucji prawnych. Zawarte w § 9 ust. 5 rozporządzenia odesłanie do odpowiedniego stosowania § 8 ust. 5-8 rozporządzenia oznacza, że szczególnie uzasadnionymi przypadkami są stany wyszczególnione w tych ostatnio wymienionych przepisach. Zatem przypadkami powodującymi obniżenie dodatku służbowego są: naruszenie dyscypliny służbowej, nienależyte wywiązywanie się z obowiązków służbowych, nienależyta realizacja zadań i czynności służbowych, a także zmiana zakresu obowiązków służbowych, warunków służby bądź ustanie innych przesłanek, które uzasadniały przyznanie przedmiotowego dodatku w dotychczasowej wysokości. Przy próbie odmiennej interpretacji regulacji zawartej w § 9 ust. 5 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. należałoby przyjąć, że dodatek służbowy obniża się zarówno w niezdefiniowanych "szczególnie uzasadnionych przypadkach", jak też we wszystkich stanach wyszczególnionych w § 8 ust. 5-8 rozporządzenia.".

Na stronie 26 uzasadnienia zaskarżonego wyroku podał, że: "(...) jeszcze raz przypomnieć należy, że w § 9 ust. 5 rozporządzenia (...) mowa jest o tym, że dodatek służbowy "podlega obniżeniu". Natomiast w § 8 ust. 8 rozporządzenia, który to przepis miał zastosowanie w niniejszej sprawie, posłużono się zwrotem "dodatek obniża się". Oznacza to, że decyzje w tym zakresie mają charakter związany. Nie są one natomiast podejmowane w ramach uznania administracyjnego. Tym samym organy Policji nie mają żadnej możliwości odstąpienia od wykonania dyspozycji przedmiotowej normy w razie stwierdzenia stanu faktycznego w niej opisanego. Uznaniu właściwych przełożonych pozostawiona została jedynie skala obniżenia dodatku służbowego (...).".

Z drugiej strony, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w końcowej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku na stronie 28 stwierdził, że "Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela takiej wykładni przepisów rozporządzenia, która prowadzi do wniosku, że w przypadku dyscyplinarnego ukarania policjanta, obligatoryjne staje się obniżenie dodatku służbowego. Gdyby tak było, to przepis § 9 regulowałby zagadnienie obniżenia dodatku służbowego wprost, tak jak uczynił to w odniesieniu do obniżenia dodatku funkcyjnego, tymczasem w ust. 5 odsyła on do odpowiedniego stosowania § 8 ust. 5-8. W § 9 ust. 5 rozporządzenia sformułowana została samodzielna przesłanka obniżenia dodatku służbowego, którą stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek". W pierwszej kolejności organ powinien zatem ustalić, że taki szczególnie uzasadniony przypadek miał miejsce, a następnie odpowiednio zastosować przepisy § 8 rozporządzenia.".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawione wyżej stwierdzenia Sądu pierwszej instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dotyczące wykładni § 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 8 pkt 1 cyt. rozporządzenia, wzajemnie się wykluczają i uniemożliwiają dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku.

W konsekwencji uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie pozwala na określenie, w jakim stanie faktycznym i jakie przepisy naruszyły organy obu instancji, wydając przedmiotowe rozkazy personalne.

Ponadto zauważyć należy, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera także inne niż wyżej podane wywody niepowiązane ze sprawą, takie jak odnoszenie się do zarzutu skargi kasacyjnej (de facto wyrażającej całkowicie odmienną koncepcję niż Sąd na str. 28) – nie wiadomo jakiej skargi, w jakiej sprawie, do tezy stawianej przez Sąd pierwszej instancji.

Wobec stwierdzonych naruszeń ustosunkowywanie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej należy uznać za przedwczesne. Kontrola zasadności tych naruszeń będzie możliwa dopiero po poznaniu stanowiska Sądu pierwszej instancji w powyższym zakresie, gdyż niewątpliwie może ono zdeterminować ocenę, czy doszło do naruszenia pozostałych, wskazanych w skardze kasacyjnej, przepisów.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania (pkt 1 sentencji).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd pierwszej instancji dokona powtórnej oceny zaskarżonego rozkazu personalnego, uwzględniając poczynione powyżej uwagi.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz.1804 ze zm.).