Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1529/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 , art. 148 b
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi K.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 10 sierpnia 2012 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 26 czerwca 2012 r., Wójt Gminy Z. i ustalił z urzędu dla K.D. jednorazową opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie T. oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [....] , wskutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do gminnej sieci kanalizacyjnej w wysokości 4.106,88 zł.

W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ I instancji wskazał, że Gmina Z. zrealizowała przedsięwzięcie polegające na budowie sieci kanalizacyjnej pod nazwą "Ochrona zlewni rzeki [....] - projekt i realizacja kanalizacji - II etap" - element inwestycyjny: Budowa sieci kanalizacyjnej wraz z przyłączami w miejscowości T. Sieć kanalizacyjna została wybudowana z udziałem środków gminy Z. z udziałem budżetu Unii Europejskiej w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko.

Organ podał, że w dniu 12 sierpnia 2009 r. spisany został protokół częściowego odbioru robót i przekazania do eksploatacji inwestycji, a dzień ten poczytuje się jako dzień w którym gmina Z. stworzyła warunki do przyłącza m.in. przedmiotowej nieruchomości do gminnej sieci kanalizacji sanitarnej.

Organ wskazał następnie, że pismem z dnia 2 marca 2012 r. powiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej, wskutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do gminnej sieci kanalizacyjnej.

W dniu 4 maja 2012 r. do organu I instancji wpłynął operat szacunkowy, określający wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości. Jej wartość oszacowana została na kwotę 403.964,00 zł, przy uwzględnieniu uzbrojenia w kanalizację sanitarną oraz na kwotę 392.630,00 zł bez jej uwzględnienia. Organ wyjaśnił, że wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości został pomniejszony, w myśl art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami o kwotę 500,00 zł, w wyniku czego kwotą wyjściowa do obliczenia wysokości opłaty adiacenckiej jest kwota 12.834,00 zł.

Organ I instancji podał następnie, że w § 3 uchwały Rady Gminy Z. Nr IX/59/2007 z dnia 21 czerwca 2007 r. określono procentową stawkę jednorazowej opłaty o której mowa w art. 146 ustawy o gospodarce nieruchomościami w wysokości 32% wzrostu wartości nieruchomości, co z kwoty 12.834,00 zł daje 4.106,88 zł.

Wskazał również, że w dniu 21 maja 2012 r. do organu I instancji wpłynęło pismo, w którym strona podała, że w dniu 30 kwietnia 2009 r., dla nieruchomości położonej w miejscowości T. , stanowiącej działkę nr [....] zostały stworzone warunki do przyłączenia do gminnej sieci kanalizacyjnej. Zdaniem strony termin 3 lat do wydania decyzji w sprawie upłynął z dniem 30 kwietnia 2012 r.

Organ I. instancji przytoczył następnie treść obowiązujących w sprawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w postaci art. 144 ust. 1, art. 145 ust. 1 i 2, art. 146 ust. 1 i 3, oraz art. 156 ust. 1. Wskazał także, że § 40 ust. 1-2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego zawierają reguły określania wartości nieruchomości na potrzeby ustalania opłaty adiacenckiej z tytułu stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. W oparciu o powyższe przepisy sporządzony został operat szacunkowy w sprawie, który został dopuszczony jako dowód w sprawie przez Wójta Gminy Z. Organ I. instancji wskazał, iż w jego ocenie został on wykonany zgodnie z przepisami wskazanego wyżej rozporządzenia, dokonał również opisu wybranej metody wyceny nieruchomości. Podał następnie, iż na mocy uchwały Rady Gminy Z. Nr IV/21/2007 z dnia 18 stycznia 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Z. , przedmiotowa działka położona jest w terenie oznaczonym w planie symbolem 08.MN.54 - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oraz częściowo w terenie oznaczonym symbolem KDW - teren dróg i ulic wewnętrznych. Teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej stanowi 0,22 ha powierzchni przedmiotowej nieruchomości i taka powierzchnia została uwzględniona w procesie wyceny.

Organ I. instancji odniósł się również do uwag strony zgłoszonych w toku postępowania wskazując, że w dniu 30 kwietnia 2009 r. wykonano i odebrano przyłącze przedmiotowej nieruchomości do kanalizacji, i od tego czasu strona opłaca rachunki za korzystanie z kanalizacji. Organ wskazał, że zgodnie z przepisem art. 145 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wójt może w drodze decyzji ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do przyłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej. Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia stworzenia takich warunków. Przez ten termin, rozumieć należy nie moment ich wybudowania, ale możliwości podłączenia nieruchomości do ich, a to następuje wraz z odbiorem końcowym robót oraz przekazaniem do użytkowania.

Odcinek sieci kanalizacyjnej w miejscowości T. , z której został wyprowadzony sięgacz do granicy nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [....] , został odebrany i przekazany do eksploatacji w dniu 12 sierpnia 2009 r. W związku z powyższym w dniu 12 sierpnia 2009 r. zostały stworzone warunki do przyłączenia przedmiotowej nieruchomości do gminnej sieci kanalizacyjnej. Organ stwierdził następnie, że w przeprowadzonym postępowaniu udowodniono, że zostały spełnione warunki niezbędne do zaistnienia opłaty adiacenckiej.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła w dniu 12 lipca 2012 r. K.D. , działając przez pełnomocnika adwokata M.G. . Odwołująca się podniosła, że w przedmiotowej decyzji, jako dzień, w którym zostały stworzone warunki do przyłączenia nieruchomości do gminnej sieci kanalizacyjnej, wskazano datę 12 sierpnia 2009 r. W toku postępowania K.D. wniosła, że w dniu 30 kwietnia 2009 r. został wykonany i odebrany przyłącz przedmiotowej nieruchomości do kanalizacji, wskazując zarazem datę, w której zostały stworzone warunki do przyłączenia jej do gminnej sieci kanalizacyjnej. Odwołująca wskazała, że nie został w przedmiotowej sprawie zachowany trzyletni termin na ustalenie opłaty adiacenckiej od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej. Wydanie decyzji ustalającej opłatę adiacencką jest po upływie tego terminu niedopuszczalne. Odwołująca się wskazała, że przez stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości, należy rozumieć takie wykonanie urządzenia infrastruktury technicznej, aby umożliwiało bezpośrednie podłączenie nieruchomości. W przypadku budowy urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych będzie to nie chwila ich wybudowania, ale możliwości podłączenia do nich konkretnej nieruchomości. Dlatego też, zdaniem odwołującej, przedmiotowa nieruchomość miała możliwość podłączenia do kanalizacji gminnej już w dniu 30 kwietnia 2009 r., gdyż wynika to z protokołu odbioru szczelności przyłącza kanalizacji sanitarnej oraz umowy o zaopatrzenie w wodę i odprowadzenie ścieków nr [....] z 25 czerwca 2009 r. Dlatego też, zdaniem odwołującej przedmiotowa decyzja wydana została z naruszeniem art. 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 7 K.p.a.

Decyzją z dnia 10 sierpnia 2012 r. nr [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu decyzji podano, że sporna decyzja, jak i poprzedzające jej wydanie postępowanie wyjaśniające, dotknięte są wadami takiego rodzaju, że powodują konieczność uchylenia badanego rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i ponownego wydania decyzji. Organ przytoczył treść przepisów mających zastosowanie w sprawie.

Kolegium Odwoławcze wskazało, że z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że brzmienie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami regulujących przesłanki i tryb nakładania opłat adiacenckich nastręcza poważne wątpliwości interpretacyjne, co przekłada się wprost na brak konsekwencji w zakresie rodzaju wydawanych rozstrzygnięć.

Podniesiono, że wobec braku definicji ustawowej, nie jest jasne, jak należy rozumieć pojęcie "stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej", a co za tym idzie - od kiedy należy liczyć trzyletni termin do ustalenia opłaty adiacenckiej. W przypadku budowy urządzeń wodociągowych czy kanalizacyjnych, będzie to zwykle moment możliwości podłączenia do nich konkretnej nieruchomości, bez względu na to, czy właściciel z możliwości tej skorzystał, czy nie (tak Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 514/09).

Organ podał, że w rozstrzygnięciu powyżej kwestii, pomocny jest przepis art. 148b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazujący, że ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów. Przepisami odrębnymi są wszystkie akty normatywne dotyczące urządzeń infrastruktury, które pozwalają na legalne, czyli zgodne z prawem korzystanie z tych urządzeń - a więc prawo budowlane, prawo wodne tudzież wszelkie przepisy obejmujące warunki techniczne dopuszczające możliwość korzystania z urządzeń infrastruktury.

Ponieważ przedmiotem inwestycji, z którą związane jest niniejsze postępowanie, była budowa kanalizacji sanitarnej, Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że analizie należy poddać przepisy Prawa budowlanego oraz ustawy z dnia 7 czerwca 2001 o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

Zgodnie z przepisami Prawa budowlanego do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji (art. 54), chyba, że zgodnie z art. 55 ustawy przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie.

Z kolei przepis art. 15 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków stanowi, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany dalej "regulaminem". Regulamin jest aktem prawa miejscowego.

Z zestawienia powołanych przepisów należy zdaniem Kolegium Odwoławczego wywieść, że o stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej takich, jak kanalizacja sanitarna możemy mówić wówczas, gdy użytkowaniu sieci - w terminie 21 dni od doręczenia zawiadomienia o zakończeniu budowy - nie sprzeciwił się właściwy organ nadzoru budowlanego bądź uzyskano ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie sieci, jednakowoż pod warunkiem stwierdzenia, że podłączenie nieruchomości do sieci pozostaje zgodne z regulaminem gminy i jest technicznie możliwe - co bez wątpienia leży w gestii przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Podniesiono, że zaprezentowany pogląd znajduje oparcie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Op 480/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 273/11).

Wskazano, że w praktyce przyjmuje się, że do zachowania powyższego terminu wystarczy wydanie przez organ I instancji decyzji nieostatecznej. Taki pogląd zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 27 lipca 2009 r., sygn. akt I OSP 4/09 w której przesądzono, że "trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy, dotyczy rozstrzygnięcia przez organ I instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej".

Podkreślono przy tym, że opłata adiacencka nie jest podatkiem, lecz daniną publiczną, z którą ustawodawca wiąże powstanie roszczenia przysługującego gminie, podlegającego przedawnieniu, a zatem należy stwierdzić, że wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji przed upływem przedawnienia jest skuteczne także wówczas, gdy decyzja taka staje się ostateczna po upływie trzech lat (G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, wyd. 3, Warszawa 2008, s. 513).

Kolegium Odwoławcze podniosło, że w rozpoznawanej sprawie w oparciu o protokół odbioru technicznego robót budowlanych z dnia 12 sierpnia 2009 r. potwierdzone zostało wykonanie odcinka kanalizacji sanitarnej w miejscowości T. , w ramach zadania: "Ochrona zlewni rzeki [....] - projekt i realizacja kanalizacji II etap". Brak jest jednak w aktach przedmiotowej sprawy jakiegokolwiek pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w którym informowałby, że na podstawie art. 54 Prawa budowlanego, nie zgłasza sprzeciwu wobec przystąpienia do użytkowania kanalizacji sanitarnej. W aktach sprawy znajduje się jedynie kserokopia protokołu częściowego odbioru robót i przekazania do eksploatacji zadania "Ochrona zlewni rzeki [....]- projekt i realizacja kanalizacji II etap". Zdaniem Kolegium Odwoławczego protokół ten stanowi dowód na spełnienie warunków przyłączenia działki nr [....] do kanalizacji sanitarnej oraz istnienie technicznych możliwości świadczenia usług kanalizacyjnych, o ile nie sprzeciwił się temu odpowiedni organ. W aktach sprawy brak jest jednak jakiejkolwiek wzmianki o przesłaniu do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawiadomienia o zakończeniu budowy. Dlatego też dla stwierdzenia, iż Gmina Z. stworzyła warunki do podłączenia do sieci kanalizacyjnej wybudowanej w ramach realizacji zadania pn. "Ochrona zlewni rzeki [....] - projekt i realizacja kanalizacji II etap", konieczne będzie uzupełnienie dokumentacji sprawy w tym zakresie.

Odnosząc się natomiast do zarzutu odwołującej się, że warunki do przyłączenia działki do sieci kanalizacji sanitarnej zostały spełnione już w dniu 30 kwietnia 2009 r., uznano go za niezasadny. Stworzenie takich warunków nie mogło nastąpić przed dokonaniem ostatecznego odbioru i przekazania do eksploatacji instalacji, a fakt ten, zgodnie z załączonym protokołem miał miejsce dopiero w dniu 12 sierpnia 2009 r.

Wskazano dalej, że przedmiotowa decyzja zawiera inne wady, które skutkują koniecznością jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Kolegium zakwestionowało operat szacunkowy sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego W.S. .

Wskazano, że przedmiotowa nieruchomość stanowiąca działkę nr [....] położoną w T. ma powierzchnię 0,2300 ha. W operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy oszacował wartość tylko części tej działki, która w planie zagospodarowania przestrzennego położona jest w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - tj. 0,2200 ha. Pozostała część powierzchni działki, położona w terenach pod komunikację KDW, o powierzchni 0,0100 ha, została przez rzeczoznawcę majątkowego zupełnie pominięta. Wprawdzie w operacie szacunkowym jako przedmiot wyceny określono działkę nr [....] o powierzchni 0,2300 ha, jednak dobierając nieruchomości do porównania oraz obliczając wartość przedmiotowej nieruchomości przed i po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej uwzględniono tylko powierzchnię 0,2200 ha.

Kolegium Odwoławcze podniosło, że opłata adiacencka z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do gminnej sieci kanalizacyjnej dotyczy całej nieruchomości, a nie tylko jej wybranej części. Rzeczoznawca winien wziąć pod uwagę całą działkę nr [....] o powierzchni 0,2300 ha, o mieszanym przeznaczeniu w planie zagospodarowania przestrzennego i według tego klucza powinien on wybrać odpowiednie nieruchomości do porównań. Jako, że rzeczoznawca majątkowy wybrał transakcje nieruchomościami podobnymi do działki o powierzchni 0,2200 ha, przeznaczonej wyłącznie na cele budowlane, należy uznać, iż dobór ten został dokonany w sposób nieprawidłowy, co rzutuje na rzetelność ustalenia wartości nieruchomości zarówno przed jak i po dokonaniu przyłącza do sieci kanalizacyjnej. Dlatego też, w ocenie Kolegium Odwoławczego, nie oszacowano nieruchomości o prawidłowej powierzchni, zaś do wyliczeń wzrostu wartości użyto jedynie "części" tej nieruchomości, przeznaczoną w planie zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo mieszkaniowe.

Ponadto wskazano, że w tabeli na stronie 9 operatu, zawierającej ceny transakcyjne nieruchomości gruntowych niezabudowanych uzbrojonych w kanalizację sanitarną, aż 16 z 26 nieruchomości charakteryzuje się powierzchnią ponad dwukrotnie mniejszą od nieruchomości wycenianej. Taka sama sytuacja dotyczy tabeli na stronie 10 operatu, gdzie dokonano wyboru transakcji nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi bez kanalizacji sanitarnej. Tutaj także, aż 17 z 28 nieruchomości ma powierzchnię ponad dwukrotnie mniejszą od nieruchomości wycenianej. Ponadto rzeczoznawca majątkowy dokonując opisu poszczególnych cech rynkowych nieruchomości, określając skalę ocen dla cechy otoczenie nie wyjaśnił w sposób wystarczająco precyzyjny jakie kryteria przyjął, dla przyporządkowania danej nieruchomości konkretnej wartości tej cechy. Wskazał jedynie na preferencję zabudowy jednorodzinnej, uporządkowanej.

W związku z powyższymi zarzutami wskazano na kolejne uchybienie popełnione w sprawie przez organ I. instancji. Kolegium Odwoławcze podniosło, że organ I. instancji nie może w sposób mechaniczny, nie dokonując żadnej oceny operatu szacunkowego, jako dowodu w sprawie przenosić jego postanowień wprost do treści decyzji, nie siląc się na jakiekolwiek uzasadnienie swego stanowiska. Sporządzona przez rzeczoznawcę wycena, która stanowi podstawę określenia przez organ wartości nieruchomości jest dowodem w sprawie, który ocenia się w toku postępowania administracyjnego, jak każdy innym dowód.

W szczególności wskazano, że do oceny operatu szacunkowego, jak każdego innego dowodu, mają zastosowanie art. 80 K.p.a., art. 7 K.p.a., oraz art. 77 § 1 K.p.a.

W przedmiotowej decyzji brak jest jakiejkolwiek informacji dlaczego organ I. instancji uznał, że w związku ze stworzeniem warunków do podłączenia do sieci kanalizacyjnej wartość przedmiotowej nieruchomości wzrosła. Nie przeprowadzono żadnej analizy operatu szacunkowego, a poza opisaniem zastosowanej przez rzeczoznawcę metody, i stwierdzeniem, że operat został sporządzony prawidłowo, nie odniesiono się do jego postanowień, ani nie dokonano oceny jego rzetelności i prawidłowości. Organ ograniczył się jedynie do przepisania jego fragmentu zawierającego wskazania wartości przedmiotowej nieruchomości przed i po uchwaleniu planu miejscowego oraz stwierdzenia, że w związku z powyższym należy nałożyć opłatę planistyczną.

W konkluzji Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że przedmiotowa decyzja z całą pewnością dotknięta jest poważnymi brakami w tej kwestii, które winny być usunięte podczas ponownego rozpatrywania sprawy przez organ I. instancji.

W dniu 19 września 2012 r. K.D. wniosła za pośrednictwem organu skargę na opisaną wyżej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżąca wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, zarzuciła zakwestionowanej decyzji:

1) naruszenie art. 7 K.p.a. w związku z art. 12 K.p.a., z uwagi na nieumieszczenie w uzasadnieniu wiążących wskazań dla organu I. instancji do uzupełnienia postępowania poprzez ustalenie zaistniałego stanu faktycznego;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 145, art. 98a. i 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz uchwały nr XXII/299/08 Rady Miejskiej w C. z dnia 29 kwietnia 2008 r. w sprawie ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału - poprzez błędne wskazanie jako podstawy prawnej decyzji.

Skarżąca podniosła, że w toku postępowania wskazywała, że w dniu 30 kwietnia 2009 r. został wykonany i odebrany przyłącz przedmiotowej nieruchomości do kanalizacji, wskazując zatem datę w której zostały stworzone warunki do przyłączenia przedmiotowej nieruchomości do gminnej sieci kanalizacyjnej. Ponadto w dniu 25 czerwca 2009 r. została podpisana umowa o zaopatrzenie w wodę i odprowadzenie ścieków. Dlatego też skarżąca uważa, iż kanał sanitarny wraz z przykanalikami został wykonany w dacie wcześniejszej niż wskazana przez organ administracyjny.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie. Ustosunkowując się do podniesionych zarzutów Kolegium ponownie przytoczyło argumentację zawartą w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji, bowiem zarzuty skargi pokrywają się z zarzutami odwołania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania administracji, co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu administracyjnego, organ administracji nie naruszył prawa.

Zaskarżona decyzja jest prawidłowa i nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Oceniając legalność działania organu odwoławczego w pierwszej kolejności należy odnieść się do podstawowego zarzutu skarżącej, mianowicie naruszenia terminu do wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej.

Zgodnie z art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.g.n.", wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała właściwa uchwała rady gminy. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej.

Ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów (art. 148b ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 27 lipca 2009 r., sygn. akt I OPS 4/09, opub. w ONSA i WSA 2009, nr 5, poz. 84) stwierdził, że trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., dotyczy rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. To rozstrzygniecie nie musi nastąpić w drodze decyzji ostatecznej. Istotnym jest to, że przed upływem 3-letniego terminu organ wydał decyzję ustalającą wysokość opłaty adiacenckiej.

Spór między stronami dotyczy więc ustalenia momentu czasowego, od którego należy zacząć liczenie 3-letniego okresu.

Z art. 145 ust. 2 i art. 148b u.g.n. wynika, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej może być wydana w razie wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej i stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej.

Nie ma pełnej zgodności w orzecznictwie sądowym co do oceny momentu rozpoczęcia liczenia tego okresu.

Prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym sama okoliczność wykonania kanału sanitarnego wraz z przykanalikami do poszczególnych nieruchomości stanowi już stworzenie warunku do podłączenia nieruchomości (uchwała NSA z 5 czerwca 2000 r., sygn. akt OPK 4/00, opub. w ONSA 2000/4/143; wyrok NSA z 30 stycznia 2002 r., I SA 1595/00; wyrok NSA z 6 marca 2003 r., I SA 2053/01, LEX nr 12178; wyrok NSA z 23 lipca 2002 r., I SA 131/01, LEX nr 156838; wyrok W SA w Olsztynie z 19 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 467/12, opub. w Wspólnota 2012/31-32/8).

Prezentowane jest także i inne stanowisko, zgodnie z którym stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do infrastruktury technicznej ma miejsce wtedy, gdy właściciel nieruchomości będzie mógł z niego skorzystać, tj. gdy będzie faktycznie mógł się podłączyć do wybudowanych urządzeń infrastruktury technicznej (wyrok NSA z 10 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1658/11, opub. w LEX nr 1151980; wyrok WSA w Lublinie z 30 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 285/11, opub. w LEX nr 1086238; wyrok NSA z 8 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 680/10, opub. w LEX nr 1079803).

Po wejściu w życie art. 148b ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaczął kształtować się kolejny pogląd dotyczący ustalenia daty stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do infrastruktury technicznej. Zgodnie bowiem z tym przepisem ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów. Takimi odrębnymi przepisami w stosunku do sieci kanalizacyjnej są przede wszystkim: przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, z późn. zm.) oraz przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 208, z późn. zm.) i przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858).

Na tej podstawie prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym datą stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej jest data wynikająca z możliwości przystąpienia do użytkowania tych obiektów, ustalona według przepisów Prawa budowlanego (wyrok NSA z 18 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 398/10, opub. w LEX nr 952027). W stosunku do sieci kanalizacyjnej, taką datą będzie upływ terminu do wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, po dokonaniu zawiadomienia przez inwestora. Termin wniesienia sprzeciwu wynosi, zgodnie z art. 54 Prawa budowlanego, 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia.

W ocenie Sądu najtrafniejszy jest ostatni z prezentowanych poglądów. Datą stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej jest taka data, w której dana sieć może być eksploatowana. Chodzi o zapewnienie potencjalnej możliwości korzystania z sieci kanalizacyjnej, tzn. o sytuację, w której tylko do woli właściciela danej nieruchomości będzie zależało, czy z danej sieci będzie korzystał. Taka zaś potencjalna możliwość zaistnieje dopiero wówczas, gdy dana sieć zostanie wybudowana zgodnie z warunkami technicznymi i jej eksploatacja może nastąpić zgodnie z warunkami prawnymi. Działając legalnie nie można eksploatować sieci kanalizacyjnej bez zakończenia jej budowy i bez zgłoszenia tego faktu właściwemu organowi (Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego).

Na akceptację zasługuje pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (wyrok z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt II SA/Go 664/09, opub. w LEX nr 983737), zgodnie z którym ustalając datę stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń sieciowych należy pamiętać, że chodzi o rzeczywistą możliwość jej podłączenia do określonych urządzeń, a nie tylko protokolarną. Należy przyjąć, że nie tylko kompletność zrealizowanej inwestycji - co szeroko podkreśla się w orzecznictwie - ale też dopuszczenie obiektu do eksploatacji (użytkowania) powinno mieć zasadnicze znaczenie.

Nie wyklucza to możliwości przystąpienia do użytkowania np. części wybudowanej sieci kanalizacyjnej, ale wówczas wymagane byłoby uzyskanie przez inwestora pozwolenia na użytkowanie części takiej sieci (art. 55 pkt 3 w związku z art. 3 ust. 1 i ust. 3a Prawa budowlanego).

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że nie ma racji skarżąca dowodząc, że w tej sprawie to data 30 kwietnia 2009 r. stanowi początek biegu 3-letniego terminu do ustalenia opłaty adiacenckiej. W tym dniu dokonano jedynie odbioru szczelności przyłącza kanalizacyjnego do nieruchomości skarżącej. Samo odebranie przyłącza sanitarnego (przykanalika) nie oznacza, że z tego przyłącza może właściciel nieruchomości korzystać. Wymagane jest jeszcze wybudowanie samej sieci kanalizacyjnej, pozwalającej na korzystanie z takiego przyłącza. Także powoływana przez skarżącą umowa z daty 25 czerwca 2009 r. o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków nie stanowi samodzielnie dostatecznie potwierdzonej daty stworzenia warunków do korzystania z tej sieci. Należy bowiem założyć, że właściwe przedsiębiorstwo usług komunalnych mogło taką umowę zawrzeć dopiero po legalnym wybudowaniu sieci (a przynajmniej jej części zdolnej do odprowadzania ścieków). Ponieważ w aktach sprawy nie ma informacji o zgłoszeniu zakończenia budowy sieci do właściwego organu nadzoru budowlanego, ani też nie ma informacji o uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie części sieci bez wykonania jej całości – wytknięte w tym zakresie przez organ odwoławczy błędy są jak najbardziej uzasadnione. Sąd podnosi także, że przedkładana do akt sprawy przez skarżącą umową nie jest podpisana, a z informacji uzyskanych od przedsiębiorcy zajmującego się odprowadzaniem ścieków wynika, że umowę o odprowadzanie ścieków zawarła skarżąca 10 lipca 2009 r. (akta administracyjne sprawy, karta nr 63).

Organ I. instancji winien więc wyjaśnić, kiedy legalnie nastąpiło stworzenie warunków do korzystania z sieci kanalizacyjnej w tej sprawie. Organ I instancji winien także uzupełnić materiał dowodowy o decyzję o pozwoleniu na budowę, celem sprawdzenia jej treści co do możliwości przystąpienia do korzystania z wybudowanej sieci. Nie jest wykluczone, że w wydanej decyzji mogły znaleźć się i takie zapisy, które umożliwiały korzystanie z sieci w określonym momencie czasowym. Tej kwestii Sąd nie przesądza w tej sprawie, ponieważ postępowanie dowodowe jeszcze raz będzie uzupełniane przez organ administracyjny. Należy także uzupełnić materiał dowodowy o treść uchwały ustalającej wysokość stawek procentowych opłaty adiacenckiej, mającej zastosowanie w tej sprawie.

Drugim argumentem uzasadniającym w ocenie organu odwoławczego, uchylenie decyzji I.instancyjnej są błędy w sporządzonym operacie szacunkowym.

Zgodnie z art. 146 ust. 1 i ust. 1a u.g.n. ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej, przy czym ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

Zasady i tryb postępowania przy określaniu wartości nieruchomości precyzują przepisy działu IV ugn oraz rozporządzenie Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.).

W rozpoznawanej sprawie sporządzony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy wskazywał wartość części nieruchomości (działki nr....) przed wybudowaniem sieci kanalizacyjne i po jej wybudowaniu, a w konsekwencji różnicę tych wartości, stanowiącą podstawę określenia opłaty adiacenckiej. Zasadnie podniosło Kolegium Odwoławcze, że nie znajduje żadnego uzasadnienia pominiecie szacowania wartości tylko części nieruchomości, a nie całej nieruchomości. Nie zostało także uzasadnione takie pominięcie części nieruchomości przez biegłego.

Operat szacunkowy, mając szczególną wartość dowodową istotnie wpływa na treść decyzji ustalającej opłatę, co jednak nie oznacza, że jest dla organu administracji wiążący. Operat szacunkowy to opinia biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 K.p.a. i stąd ocena wartości dowodowej tej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu orzekającego w sprawie. Takiej oceny dokonał organ odwoławczy.

Także zarzut dotyczący braku opisania skali ocen i udziału procentowego w kwalifikowaniu jednej z cech wpływających na wartość nieruchomości (cecha pod nazwą "otoczenie") jest trafny. Trafnie Kolegium Odwoławcze podniosło, że należało w operacie szacunkowym wyjaśnić, dlaczego i z jakich powodów przyjęto podział na "dobre" otoczenie, "średnie" otoczenie i "przeciętne" otoczenie.

Sąd nie podziela tylko jednego z zarzutów organu odwoławczego, skierowanego do organu I. instancji, a dotyczącego błędnego przyjęcia przez biegłego do szacowania nieruchomości podejściem porównawczym przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej. Rzeczywiście znaczna część działek przyjęta do wyceny ma powierzchnię mniejszą niż szacowana wartość nieruchomości stanowiąca działkę nr [....] . Z pośród 26 działek tylko dwie działki mają większą powierzchnię niż działka nr [....] , a 12 działek ma powierzchnię nie przekraczającą 1000 m2. Na tej podstawie Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że skoro większość działek przyjętych do porównania ma powierzchnię mniejszą niż działka wyceniana, to jest to wada. Sąd nie podziela w tym zakresie tego poglądu.

Biegły szacując wartość nieruchomości uwzględnił również wielkość (powierzchnię) działek przypisując im wagi: dobra wielkość, średnia wielkość i przeciętna wielkość i odpowiednio do tego ocenił procentowy udział w kształtowaniu wartości nieruchomości. Biegły wskazał również, jakie powierzchnie działek zaliczane są do tych wag procentowych (operat szacunkowy, strona nr 12). Tym samym należy stwierdzić, że można było, po uwzględnieniu wpływu wielkości przyjętych do porównania działek do ich wartości, również przyjąć do porównania i takie działki.

Pozostałe zarzuty zawarte w skardze są niezasadne. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 7 i art. 12 K.p.a. poprzez brak zamieszczenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego. Takie wskazówki są zamieszczone w zaskarżonej decyzji i dotyczą uzupełnienia materiału dowodowego tak co do ustalenia daty zgłoszenia zakończenia inwestycji, jak i uzupełnienia operatu szacunkowego.

Nie ma racji skarżąca podnosząc, że wskazane do wyjaśnienia przez Kolegium Odwoławcze okoliczności, nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Jak już zostało to wykazane, mają one znaczenie i zasadnie oparł się na nich organ odwoławczy. Także zarzut błędnego zastosowania art. 145 i 148 u.g.n. nie jest zasadny, bo to te przepisy stanowiły materialną podstawę wydania decyzji przez organy. Zasadny jest zarzut błędnego powołania się na art. 98a u.g.n., ale przepis ten nie był przedmiotem dokonywania ustaleń merytorycznych w sprawie. Samo zaś niewłaściwe powołanie przepisu, mimo powołania właściwym przepisów, nie stanowi istotnej wady postępowania.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie została wydana z istotnym naruszeniem prawa materialnego bądź przepisów procedury administracyjnej i w związku z tym skarga podlega, na podstawie art. 151 P.p.s.a oddaleniu.