Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 504/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 85, art. 91 ust.1,
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 11a ust.1 -5
journal: Dz.U. 2020 poz 638
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz Asesor WSA Jan Szuma Protokolant: starszy sekretarz sądowy Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2020 r. sprawy ze skargi Gminy i Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 27 marca 2020 r. Rada Gminy i Miasta Odolanów podjęła uchwałę nr XVI/152/20 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy i Miasta Odolanów w 2020 roku", stanowiący załącznik nr 1 do uchwały.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] kwietnia 2020 roku, nr [...] Wojewoda stwierdził nieważność badanej uchwały w całości ze względu na istotne naruszenie prawa. Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały organ nadzoru uznał, iż Rada Gminy i Miasta Odolanów nie wypełniła w całości dyspozycji art. 11 a ust. 2, ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt.

W ocenie organu nadzoru, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt ma przede wszystkim zawierać treści dotyczące sposobu realizacji każdej z kwestii wskazanych w art. 11 a ust. 2, ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt, podmiotów odpowiedzialnych za realizację poszczególnych zadań, a także wysokości środków i sposobu finansowania programu. Wynika to bezpośrednio z samego charakteru prawnego programu. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w swoich regulacjach powinien wyznaczać w sposób jasny i wyczerpujący konkretne kierunki działania organów gminy. Powierzchowne i wybiórcze uregulowanie poszczególnych części programu niweczy zatem podstawowy cel, dla jakiego jest on podejmowany, a więc ustalenia pewnych kierunków i sposobu wykonywania zadania własnego gminy, jakim jest zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie na terenie gminy (art. 11 ust. 1 ustawy). Niewypełnienie tego obowiązku musi skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, powodującego nienależytą ochronę zwierząt, a w konsekwencji prowadzić do uznania nieważności całości uchwały. Ta bowiem musi zawierać wszystkie elementy wskazane w ustawie jako obligatoryjne w art. 11 a ust. 2 pkt 1-8 oraz art. 11a ust. 5 ustawy, ze skonkretyzowaniem ich treści. Uwzględniając powyższe rozważania, zdaniem organu nadzoru, Rada Gminy i Miasta Odolanów dopuściła się istotnego naruszenia prawa przy uchwalaniu Programu, co musiało skutkować stwierdzeniem nieważności badanej uchwały w całości.

W konkluzji stwierdzono, że program nie określa podmiotu odpowiedzialnego za wykonanie zadania polegającego na usypianiu ślepych miotów oraz odławianiu bezdomnych zwierząt oraz trybu realizacji tych zadań (art. 11 a ust. 2 pkt 3 i pkt 6 ustawy o ochronie zwierząt), sposobu opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym w zakresie ich dokarmiania (art. 11 a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt) oraz sposobu wydatkowania środków przeznaczonych na finansowanie programu (art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt). Ponadto w badanej uchwale rada przekroczyła zakres przyznanego jej mocą ustawy upoważnienia, postanawiając w § 2 pkt 6 zdanie drugie Programu o dopuszczalności żądania przez gminę zwrotu poniesionych kosztów w przypadku ustalenia właściciela zwierzęcia gospodarskiego.

Pismem z dnia [...] maja 2020 roku Gmina i Miasto Odolanów, wniosła skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] kwietnia 2020 roku, nr [...] stwierdzające nieważności w całości uchwały nr XVI/152/20 Rady Gminy i Miasta Odolanów z dnia 27 marca 2020 roku w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy i Miasta Odolanów w 2020 roku", Zaskarżonemu aktowi zarzucono naruszenie prawa materialnego tj. art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 638) poprzez jego nieprawidłową wykładnię i przyjęcia w jej wyniku nieważności postanowień uchwały rady gminy. Jednocześnie strona skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie rozstrzygnięcia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skargę na przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze złożyła Gmina i Miasto Odolanów, zaskarżając je w całości. W uzasadnieniu skargi odnośnie do zarzutu nieokreślenia konkretnego podmiotu dokonującego usypiania ślepych miotów oraz niewskazania konkretnego podmiotu zajmującego się odławianiem bezdomnych zwierząt oraz sposobu realizacji ww. zadań podano, iż ustawa nie obliguje rady gminy do określenia w uchwale danych podmiotów odpowiedzialnych za wykonanie przedmiotowych zadań. Ponadto w ocenie skarżącego, tworzenie bardziej szczegółowych procedur w tym zakresie "nic miałoby sensu, gdyż sprowadzałoby się to do dookreślenia, że w tym zakresie należy zwrócić się do osoby, lekarza albo podmiotu wskazanego przez gminę". Zdaniem skarżącego, w sposób precyzyjny został określony sposób realizacji obowiązku opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym w zakresie ich dokarmiania. Gmina realizuje ten obowiązek poprzez zakup karmy, co zostało wskazane w uchwale. W ocenie skarżącego, z uwagi na uwarunkowania lokalne nie jest konieczne wprowadzenie bardziej szczegółowych zapisów w tym zakresie. W przekonaniu skarżącego, gmina, realizując wymóg określony w art. 11 a ust. 5 ustawy, nie ma obowiązku określenia sposobu wydatkowania środków finansowych z odwołaniem do poszczególnych zadań ujętych w programie, albowiem ,,żądanie aby w programie wskazywać rozbicie poszczególnych kwot na określone cele, po pierwsze nie ma odzwierciedlenia w językowym brzmieniu przepisu, po drugie jest także niecelowe ".

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzyma ł dotychczasowa argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2019 roku, poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej w skrócie "p.p.s.a.", zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Kontrola sądowa aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego sprawowana jest wyłącznie na zasadzie kryterium legalności, rozumianej jako zgodność z prawem. Stanowi o tym także art. 171 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483, dalej Konstytucja RP), zgodnie z którym działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Podobnie przewiduje to art. 85 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019r., poz. 506, dalej przywoływanej jako "u.s.g."), wedle którego nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem.

Przesłanki nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy ustala art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4). Zatem podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy jest istotne naruszenie prawa, rozumiane w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych, jako naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej czy wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu. Powszechnie przyjmuje się, że w kategorii istotnych naruszeń prawa mieszczą się w szczególności naruszenie prawa polegające na podjęciu uchwały przez organ niewłaściwy, braku lub przekroczeniu podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały tudzież naruszeniu procedury jej uchwalania. Przy tym decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały w trybie określonym w art. 90 u.s.g.

W rozpatrywanej sprawie nie upłynął powyższy termin, tym samym organ nadzoru był uprawniony do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. W rezultacie Rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] stwierdzono nieważność uchwały nr XVI/152/20 Rady Gminy i Miasta Odolanów z dnia 27 marca 2020 r. w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy i Miasta Odolanów w 2020 roku".

Materialnoprawną podstawą kontrolowanej uchwały był art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 608), który upoważnia organ stanowiący gminy do corocznego uchwalania programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Z regulacji zawartych w art. 11 a ust. 2 ustawy o chronię zwierząt wynika, że program obejmuje w szczególności:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt

gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Zgodnie z postanowieniami art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Zabrania się odławiania zwierząt bezdomnych bez zapewnienia im miejsca w schronisku dla zwierząt chyba, że zwierzę stwarza poważne zagrożenie dla ludzi lub innych zwierząt. Odławianie bezdomnych zwierząt odbywa się wyłącznie na podstawie uchwały rady gminy, o której mowa w art. 11a (ust.3). Organizacje społeczne, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, mogą zapewniać bezdomnym zwierzętom opiekę i w tym celu prowadzić schroniska dla zwierząt, w porozumieniu z właściwymi organami samorządu terytorialnego (ust. 4).

Ustawodawca wobec posłużenia się zwrotem "program obejmuje w szczególności" dokonał wyraźnego wyodrębnienia obligatoryjnych (art. 11a ust. 2 pkt 1-8 i ust. 5 ustawy), jak i fakultatywnych (art. 11a ust. 3 i ust. 3a ustawy) elementów, które odpowiednio muszą lub mogą znaleźć się każdorazowo w przyjmowanym Programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Elementy fakultatywne treści programu wynikają ze zwrotu "w szczególności", gdyż obok elementów treści wskazanych w szczególności, prawodawca może wprowadzić dodatkowo i inne niewskazane wprost, ale mieszczące się w granicy upoważnienia ustawowego. Tak określone i scharakteryzowane upoważnienie ustawowe ma podstawowe znaczenie przy dokonywaniu kontroli podjętej na jego podstawie uchwały, gdyż będzie ono wyznaczało granice dopuszczalnej regulacji prawodawcy gminnego. Wyrażona w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności w zw. z art. 94 Konstytucji RP wymaga, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie wykraczała poza zakres tego upoważnienia. Dlatego też w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie stanowi naruszenie normy upoważniającej, a więc powinno być kwalifikowane jako naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego, a w związku z tym istotne naruszenie prawa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2008 roku, sygn. akt I OSK 1873/07, LEX nr 505378, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2016 roku, sygn. akt II FSK 3529/15, LEX nr 2066218 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2014 roku, sygn. akt II OSK 3132/13, LEX nr 1450927). Ponadto nie budzi wątpliwości, że zgodnie z treścią art. 94 Konstytucji RP, regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu wyłącznie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, przy czym to uzupełnienie jest dokonywane na miarę samodzielności prawotwórczej wynikającej z treści upoważnienia ustawowego. Podkreśla się przy tym, że uzupełnieniem wskazanych powyżej unormowań jest art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Uchwalając akt prawa miejscowego organ stanowiący gminy, musi mieć zatem na względzie, że akt ten powinien być wydany nie tylko na podstawie ustawy, ale i w granicach w niej przewidzianych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 3132/13, LEX nr 1450927). Tym samym, w ocenie Sądu, jako niedopuszczalne (niezgodne z prawem) uznać należy, z jednej strony wykroczenie przez radę gminy poza zakres upoważnienia ustawowego, a z drugiej strony nieokreślenie w podejmowanej uchwale tych elementów, które na mocy stosownego upoważnienia ustawowego zostały w nim określone jako obligatoryjne (niewyczerpanie zakresu upoważnienia ustawowego), o ile z ich charakteru nie wynika, że bez szkody dla zawartości normatywnej danego aktu prawa miejscowego mogą być uzupełnione kolejną uchwałą danego organu prawotwórczego. Niezależnie od powyższych ustaleń, co też jest szczególnie istotne dla prawidłowej wykładni omawianego upoważnienia ustawowego, skoro upoważnienie ustawowe posługuje się pojęciem "program", to w konsekwencji program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, jako akt prawa miejscowego powinien spełniać przesłanki aktu określanego w nauce prawa administracyjnego jako program. Cechą programu jest, że w pewnym uporządkowaniu w czasie i w przestrzeni określa ciągi/sposoby działań realizujące cel/przedmiot programu z przypisaniem tego działania i odpowiednio odpowiedzialności za działanie określonym podmiotom, przy czym program zawiera także wypowiedzi w przedmiocie finansowania tych działań (wyrok WSA w Krakowie z 27 października 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 999/17 LEX nr 2411174).

Analiza treści zakwestionowanego programu doprowadziła Sąd do stwierdzenia, że występuje w tym przypadku istotne naruszenia przepisów prawa, które uzasadniają podjęty w rozpoznawanej sprawie wyrok. Zgodnie z art. 11a ust. 5 ustawy program powinien wskazywać nie tylko wysokość środków finansowych przeznaczonych na jego realizację, ale także sposób wydatkowania tych środków, co stanowi jeden z niezbędnych (obligatoryjnych) elementów uchwały w sprawie przyjęcia programu. Zdaniem Sądu, użyte przez ustawodawcę w art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt sformułowanie "sposób wydatkowania środków finansowych" wiąże się z koniecznością określenia w programie puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele oraz założenia przyjęte w programie. Przez określenie sposobów wydatkowania należy zatem rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Stąd też narusza treść art. 11a ust. 5 ustawy - pozostawianie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tego sposobu w zawieranych umowach. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktyczne wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 221/16, LEX nr 2056522; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 29 września 2015 r., sygn. akt II SA/Op 253/15, LEX nr 1946900; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 676/14, LEX nr 1644083 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 752/14, LEX nr 1820689; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 10 stycznia 2018 roku, sygn. akt II SA/Rz 1182/17).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, stwierdzić należy, że w § 7 Programu organ wprawdzie wskazał środki finansowe, które zabezpieczył w budżecie na realizację programu, to jednak nie określił on w sposób zgodny z prawem sposobu wydatkowania tych środków. Samodzielną podstawą do stwierdzenia nieważności w całości zaskarżonej uchwały jest rażące naruszenie prawa przez treść § 7 Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy i Miasta Odolanów w 2020 roku. Zaskarżona uchwała nie wypełnia w tym zakresie delegacji ustawowej, jako że nie wskazuje ona w jaki konkretnie sposób ma być wydatkowana ustalona kwota [...]zł. W szczególności należy podkreślić, że przedmiotowa kwota została zaplanowana na bieżące utrzymanie schroniska – tj. [...] zł oraz na modernizację Międzygminnego schroniska dla bezdomnych zwierząt – tj. [...] zł. W tym względzie Gmina nie wyszczególniła jakie środki powinny być przeznaczane na poszczególne zadania związane z realizacją ustawowych zadań wyszczególnionych w treści art. 11 a ust 2 ustawy o ochronie zwierząt - np. na usypianie ślepych miotów, odławianie, sterylizację, itp. Obecny podział w uznaniu Sądu jest zbyt ogólny i niejasny, gdyż uniemożliwia on odczytanie z omawianej regulacji, jaka część środków finansowych przeznaczona na poszczególne zadania dotyczące zwierząt (nie zostało to zadanie wprost wyszczególnione w ramach wyodrębnionych grup środków finansowych), co nie wyczerpuje określenia "sposób wydatkowania środków finansowych", o którym mowa w art. 11a ust. 5 u.o.z., a przez które jak wskazano rozumie się konkretne formy wykorzystania środków finansowych, sposoby ich rozdysponowania. Ustawodawca wyraźnie i jednoznacznie bowiem wskazał na wymóg określenia w programie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposobu wydatkowania tych środków, nie pozostawiając zatem marginesu na formułowanie w zakresie tych dwóch obowiązków jakichkolwiek warunków czy czynników determinujących ich wykonanie. Odstąpieniu od wskazania wysokości środków finansowych z przeznaczeniem na realizację poszczególnych, wyodrębnionych zadań Programu oraz brak zgodnego z prawem określenia sposobu ich wydatkowania, przy jednoczesnych uzależnienie realizacji Programu i jego zakresu od wysokości środków finansowych, stanowi istotną wadliwość programu przyjętego uchwałą i tym samym oznacza brak zrealizowaniu w sprawie w sposób zgodny z prawem upoważnienia ustawowego, wyznaczonego treścią przepisu art. 11a ust. 5 u.o.z. Reasumując skoro zaskarżona uchwała nie zawiera przewidzianych w ustawie elementów obligatoryjnych (nie reguluje ich wszystkich), pomimo że stosownie do jednoznacznego brzmienia postanowień ustawy kwestia ta przekazana została do właściwości rady gminy, to brak regulacji w tym zakresie oznacza, że przyjęty Program nie wyczerpywał we wskazanym powyżej zakresie ustawowego upoważnienia, albo je przekroczył, co stanowiło wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności przyjętego programy opieki nad zwierzętami. W tym względzie wypada zwrócić uwagę, ze skarżący sam przyznał rację w zakresie zarzutów sprzeczności z prawem postanowień § 2 pkt 6 regulaminu zgodnie z którym w przypadku ustalenia właściciela zwierzęcia gospodarskiego Gmina i Miasto Odolanów jest uprawniona do dochodzenia zwrotu poniesionych kosztów. Generalnie należy również podzielić pogląd organu nadzorczego, zgodnie z którym rada gminy musi wyczerpać zakres udzielonego jej upoważnienia, poprzez objęcie uchwałą wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne. Konieczny jest taki stopień szczegółowości, który nie pozostawia wątpliwości co do zakresu danego zadania, sposobu jego wykonania i podmiotu odpowiedzialnego za to wykonanie. Ustawa przewiduje krótki, bo roczny termin obowiązywania programu, co przemawia za skonkretyzowaniem jego treści, dostosowanej do warunków i okoliczności występujących i przewidywanych w danym roku, a nie nadawaniem mu wyłącznie charakteru ogólnych ram, które dopiero wymagałyby dalszej konkretyzacji. Program stanowi bowiem podstawę realizacji określonych zadań i koniecznym jest skonkretyzowanie sposobu ich realizacji. Postanowienia programu są istotne zarówno z punktu widzenia zapewnienia opieki nad bezdomnymi zwierzętami, ale też zapewnienia bezpieczeństwa publicznego mieszkańców gminy, zagrożonego np. w przypadku bezdomnych zwierząt, czy też stwarzania niebezpieczeństwa w ruchu drogowym. Z uwagi na znaczenie i cele programu, jakie stanowi zapewnianie rzeczywistej opieki bezdomnym zwierzętom na terenie gminy oraz wyłapywanie takich zwierząt tylko program skonkretyzowany może owe cele realizować. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt powinien zatem określić choćby podstawową procedurę postępowania w przypadku wystąpienia konieczności odłowienia bezdomnego zwierzęcia czy uśpienia ślepego miotu ze wskazaniem podmiotów realizujących te czynności.

W rozpoznawanej sprawie należy jednak przyznać rację stronie skarżącej, że art. 11 a i ustawa o ochronie zwierząt nie obliguje rady gminy do wskazania w uchwale danych konkretnego podmiotu, a gmina nie mogła wskazać dane konkretnego podmiotu bez zawartej umowy. Bezcelowym byłoby wskazywanie imiennie konkretnego podmiotu, który nie będzie mógł świadczyć w przyszłości usług – por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 marca 2018 roku, sygn. akt II SA/Kr 136/18; wyrok WSA w Kielcach z dnia 5 marca 2020 roku, sygn. akt II SA/Ke 69/20; wyrok WSA w Kielcach z dnia 26 lutego 2020 roku, sygn. akt II SA/Ke 17/20. Powyższe argumenty pozostają także w częściowo trafne w zakresie nie określenia w sposób precyzyjny realizacji obowiązku dokarmiania kotów. Gmina ma obowiązek realizacji zadania w postaci dokarmiania kotów i ten obowiązek realizuje poprzez zakup karmy, co zostało wskazane w uchwale. Skala zjawiska bezdomności kotów w miastach jest inna, aniżeli na terenach wiejsko – miejskich co może uzasadniać brak potrzeby wprowadzania takich regulaminów, wskazywania i zawierania umów w opiekunami społecznymi i przekazywania im karmy. Dyspozycję art. 11 a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt dotyczący opieki nad kontami regulują natomiast inne postanowienia tej uchwały jak: § 2 ust. 7, § 3 pkt 1, pkt 3, § 6 ust. 1-3.

Wobec powyższego Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.