Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt I SA/Bk 65/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2018-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Środki unijne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 252 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2077
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jacek Pruszyński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, sędzia WSA Andrzej Melezini, Protokolant referent Mateusz Kownacki, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 29 marca 2018 r. sprawy ze skargi Powiatu Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty zobowiązania przypadającej do zwrotu, wypłaconej z budżetu Województwa P. i zobowiązania do jej zwrotu wraz z odsetkami oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...] Marszałek Województwa P. określił kwotę zobowiązania w wysokości 46.552,73 zł - przypadającą do zwrotu od Powiatu Ł. (dalej powoływany jako Skarżący) wypłaconą z budżetu Województwa P. na sfinansowanie kosztów kwalifikowanych w ramach realizacji Projektu pn. "Trasy rowerowe w Polsce Wschodniej -województwo p." na podstawie Umowy wykonawczej nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. o udzielenie dotacji celowej na realizację na terenie powiatu ł. zadania inwestycyjnego polegającego na budowie ciągu pieszo-rowerowego w pasie drogi powiatowej nr [...] na odcinku S. o długości ok. 2,246 km w ramach Projektu pn. "Trasy rowerowe w Polsce Wschodniej - województwo p." współfinansowanego z Programu Operacyjnego Rozwój Polski Wschodniej 2007 - 2013 Działanie V.2 Trasy rowerowe.

W zaskarżonej decyzji organ I instancji wskazał, iż zgodnie z umową nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. o dofinansowaniu Projektu Nr POPW 5.2-1, "Trasy rowerowe w Polsce Wschodniej - województwo p." w ramach Programu Operacyjnego Rozwój Polski Wschodniej 2007-2013 Osi priorytetowej V Zrównoważony rozwój potencjału turystycznego opartego o warunki naturalne Działanie V.2 Trasy rowerowe, Instytucja Pośrednicząca, tj. P. Przedsiębiorczości zobowiązała się zapewnić Beneficjentowi, tj. Województwu P., dofinansowanie na realizację Projektu w wysokości nie przekraczającej 95% rzeczywistej kwoty wydatków kwalifikowanych. Podmiotami uprawnionymi do ponoszenia wydatków kwalifikowanych w ramach realizacji Projektu były podmioty wymienione w § 8 ust. 5 umowy, w tym między innymi Powiat Ł. Dofinansowanie przekazywane było na rachunek bankowy Beneficjenta w postaci zaliczek oraz refundacji poniesionych przez Beneficjenta wydatków kwalifikowanych na przygotowanie i realizację Projektu w postaci płatności pośrednich i płatności końcowej (§ 13). Płatność końcowa miała być przekazana Beneficjentowi po zatwierdzeniu przez Instytucję Pośredniczącą ostatniego wniosku o płatność oraz przeprowadzeniu przez Instytucję Pośredniczącą kontroli Projektu w celu zbadania czy Projekt został zrealizowany zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie Projektu oraz czy zakładane wskaźniki produktu zostały osiągnięte (§ 13 ust. 16).

W celu realizacji Projektu, którego częścią była budowa ciągu pieszo-rowerowego w pasie drogi powiatowej nr [...] na odcinku S. o długości ok. 2,246 km, Województwo P. zawarło w dniu [...] kwietnia 2015 r. ze Skarżącym Porozumienie Partnerskie nr 2 w sprawie realizacji w/w zadania inwestycyjnego. Na mocy zawartego porozumienia realizację zadania powierzono Powiatowi Ł. Zgodnie z § 1 ust. 4 i 5 Porozumienia koszty realizacji zadania stanowiły koszty kwalifikowalne finansowane w ramach Projektu ze środków pochodzących z dofinansowania Projektu określonego w umowie nr [...]z dnia [...] sierpnia 2012 r. Na podstawie § 2 ust. 7 Porozumienia strony zawarły w dniu [...] listopada 2015 r. umowę wykonawczą nr [...] w sprawie udzielenia dotacji celowej na realizację w/w zadania. Na jej podstawie Województwo P. przekazało skarżącemu powiatowi z budżetu Województwa P. dotację celową na sfinansowanie wydatków kwalifikowalnych w związku realizacją w/w zadania.

W celu realizacji w/w zadania inwestycyjnego skarżący Powiat zawarł w dniu [...] września 2015 r. z P. sp. z o.o. umowę nr [...]., wskazując w niej zakres robót objętych w/w umową i warunki jej realizacji. Zgodnie z warunkami w/w umowy roboty miały być wykonane do dnia [...] listopada 2015 r. za kwotę brutto 2 141 114,38 zł. Tymczasem zakończenie robót objętych w/w umową nastąpiło 11 dni po umówionym terminie.

Organ I instancji - biorąc pod uwagę, że kwota wydatków kwalifikowanych wynikająca z Umowy Wykonawczej nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. w ostatecznym rozliczeniu określona została na kwotę 2.116.033,03 zł - przyjął, że tym samym kwota należna Beneficjentowi z tytułu nieterminowego wykonania przedmiotu umowy naliczona od kwoty wydatków kwalifikowalnych, obliczona zgodnie z § 24 pkt 1 umowy z [...] września 2015 r., wynosi 46 552,73 z ł (2 116 033,03 zł x 0,2% x 11 dni = 46 552,73 zł). Zatem kwota dotacji przyznana skarżącemu Powiatowi na realizację zadania podlegała zmniejszeniu o 46.552,73 zł.

Mając powyższe na względzie oraz z uwagi na fakt, iż skarżący Powiat nie zwrócił dofinansowania na wezwanie organu I instancji z dnia [...] września 2016 r., koniecznym było wydanie ww. decyzji określającej kwotę zobowiązania w wysokości 46.552,73zł przypadającej do zwrotu od Powiatu Ł. wraz z odsetkami.

W odwołaniu od powyższej decyzji, skarżący Powiat zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez przyjęcie, że w zaistniałym stanie faktycznym wystąpiła zasadność naliczenia kary umownej, a w konsekwencji konieczność jej zwrotu na rzecz Województwa P. w kwocie 46.552,73 zł.

Zdaniem skarżącego Powiatu, organ I instancji wydając zaskarżone rozstrzygnięcie skoncentrował się przede wszystkim na samym fakcie ukończenia robót 11 dni po terminie umownym, nie analizując w ogóle, co było tego przyczyną, po czyjej stronie leżały skutki późniejszego ukończenia inwestycji, a także z czego wynikała konieczność zamontowania barier ochronnych oraz progu zwalniającego o innych parametrach niż pierwotnie przewidywane. W opinii skarżącego Powiatu organ I instancji a priori założył, że kara umowna w wysokości 46.552,73zł winna być naliczana niezależnie od okoliczności, czym jednostronnie i bez żadnego uzasadnienia wkroczył w stosunek prawny łączący Zamawiającego i Wykonawcę, naruszył także zapisy umowy łączącej Zamawiającego i Wykonawcę, stawiając w kwestii zasadności naliczenia kary umownej znak równości pomiędzy zwłoką - opóźnieniem kwalifikowanym leżącym po stronie Wykonawcy, a opóźnieniem, gdzie przyczyny późniejszej realizacji zadania nie odnoszą się do Wykonawcy. Błędne rozstrzygnięcie organu I instancji polega na tym, że nie przeanalizował on mającego miejsce stanu faktycznego w odniesieniu do zapisu umownego mówiącego o zwłoce Wykonawcy jako warunku naliczenia kar umownych.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Kolegium, wskazując na brzmienie art. 252 ust. 1 pkt 2, art. 252 ust. 3 i 5 oraz art. 60 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm., dalej powoływana jako u.f.p.), uznał że pobranie dotacji w nadmiernej wysokości należy ocenić na podstawie treści umowy dotacyjnej zawartej w dniu [...] listopada 2015 r. - Umowa wykonawcza nr [...] pomiędzy Województwem P. a Powiatem Ł. na udzielenie dotacji celowej na realizację zadania inwestycyjnego polegającego na budowie ciągu pieszo-rowerowego w pasie drogi powiatowej nr [...] na odcinku S. o długości ok. 2,246 km w ramach Projektu: "Trasy rowerowe w Polsce Wschodniej-województwo p.". Zgodnie z § 4 ww. Umowy Wykonawczej, dotacja przekazana Powiatowi przeznaczona została na sfinansowanie kosztów kwalifikowalnych związanych z realizacją zadania. Wydatki kwalifikujące do dofinansowania zostały wymienione w harmonogramie rzeczowo-finansowym tj: stanowiącym Załącznik nr 1 do niniejszej Umowy Wykonawczej.

W celu realizacji w/w zadania inwestycyjnego skarżący Powiat zawarł w dniu [...] września 2015 r. z P. sp. z o.o. umowę nr [...]., wskazując w niej zakres robót objętych w/w umową i warunki jej realizacji. W umowie przewidziano między innymi kary umowne wynikające z realizacji robót budowlanych, w tym za zwłokę wykonawcy w stosunku do terminu zakończenia robót w wysokości 0,2% wynagrodzenia brutto, za każdy rozpoczęty dzień zwłoki jaki upłynie pomiędzy zakończeniem robót a faktycznym dniem zakończenia robót (§ 24 pkt 1 umowy). Zgodnie z warunkami w/w umowy roboty miały być wykonane do dnia 16 listopada 2015 r. za kwotę brutto 2 141 114,38 zł. Tymczasem zakończenie robót objętych w/w umową nastąpiło 11 dni po umówionym terminie. Skarżący Powiat potwierdził ten fakt poprzez naliczenie kary umownej w kwocie 204,25 zł za 11 dniową zwłokę w zainstalowaniu progu zwalniającego, którego wykonanie było objęte przedmiotem umowy.

Spór w niniejszej sprawie dotyczy wysokości kary oraz faktu braku winy Wykonawcy w opóźnieniu robót przewidzianych w umowie, co - zdaniem skarżącego Powiatu - podważa zasadność naliczenia kary umownej.

Kolegium wskazało, że z akt sprawy wynika, że skarżący Powiat nieprawidłowo, tj. z naruszeniem przepisu § 24 pkt 1 umowy nr [...] z dnia [...] września 2015 r., naliczył karę umowną w związku z nieterminową realizacją przedmiotu zamówienia, tj. naliczając ją od wartości 9.284,03 zł stanowiącej koszty zamontowania progu zwalniającego, uznając ten wydatek za wydatek niekwalifikowalny. Instytucja Pośrednicząca, na podstawie wytycznych Ministra Rozwoju "Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia 2007-2013" Wytyczne w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Rozwój Polski Wschodniej 2007-2013 w Rozdziale 5 Kwalifikowalność projektu a kwalifikowalność wydatków w ramach PO RPW Sekcja 5.2.1 Kary umowne, zakwalifikowała należna karę umową jako wydatek niekwalifikowalny. W związku z tym Instytucja Pośrednicząca przekazała Województwu P. w ramach płatności końcowej będącej ostatecznym rozliczeniem kosztów kwalifikowalnych realizacji Projektu kwotę pomniejszoną o 46.552,73 zł, zaliczając powyższą kwotę do wydatków niekwalifikowalnych niepodlegających dofinansowaniu.

Biorąc pod uwagę, że kwota wydatków kwalifikowalnych, wynikająca z Umowy Wykonawczej nr [...] z dnia [...] listopada 2015r., w ostatecznym rozliczeniu określona została na kwotę 2.116.033,03 zł (niewykorzystaną dotację zwrócono), tym samym kwota należna (kara umowna) z tytułu nieterminowego wykonania przedmiotu umowy naliczona od kwoty wydatków kwalifikowalnych wynosi 46.552,73 zł (2 116 033,03 zł x 0,2% x 11 dni = 46 552,73 zł). Tym samym, Marszałek Województwa P. w zaskarżonej decyzji prawidłowo określił wysokość podlegającej zwrotowi części dotacji. Ponadto, zgodnie z § 6 Umowy wykonawczej nr [...] Rozdział "Warunki prawidłowego rozliczenia dofinansowania", "Powiat jest zobowiązany pokryć w całości ze środków własnych wydatki uznane przez Instytucję Pośredniczącą za niekwalifikowalne (...)".

Wskazana kwota stanowi zatem część dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem (a nie - pobranej w nadmiernej wysokości) i - zgodnie z art. 251 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 5 u.f.p. -podlega zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Z dotacji tej pokryto bowiem wydatki niekwalifikowalne.

Odnosząc się do argumentów skarżącego Powiatu, zawartych w odwołaniu Kolegium stwierdziło, iż - z punktu widzenia ustaleń umowy dotacyjnej, będącej podstawą określenia wysokości podlegającej zwrotowi części dotacji - nie jest istotne, podnoszenie braku winy Wykonawcy w niedotrzymaniu terminu wykonania przedmiotu umowy. Roszczeń z tego tytułu należało dochodzić przed Sądem Cywilnym, gdzie podnoszone przez skarżący Powiat w złożonym odwołaniu argumenty, mogły być analizowane. Jednocześnie Kolegium zauważyło, że wiążąca strony umowa przewidywała możliwość zmiany jej postanowień, w tym również co do terminu wykonania zadania, co mogło nastąpić w formie aneksu. Mając świadomość, że może nastąpić opóźnienie w realizacji zadań, wydając dotacje z budżetu województwa, bez wcześniejszego podpisania aneksu do umowy, skarżący Powiat powinien liczyć się z koniecznością zwrotu części dotacji.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją, skarżący Powiat wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, zarzucając naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego jak i procesowego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

- art. 252 ust. 1, 3, 4 i 5 u.f.p., poprzez przyjęcie przez Kolegium, iż miało miejsce pobranie przez skarżący Powiat dotacji nienależnie lub w nadmiernej wysokości względnie wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem;

- art. 55 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, poprzez przyjęcie przez Kolegium, iż wskazywana do naliczenia i pobrania przez organy I i II instancji kara umowna w wysokości 46.552,73 zł stanowi wydatek niekwalifikowalny, tym samym podlegający zwrotowi do budżetu Województwa P.;

- Rozdziału 6 - ogólnie warunki kwalifikowalności wydatków w ramach PO RPW podrozdziału 10 Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia 2007-2013 Wytyczne w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Rozwój Polski Wschodniej 2007-2013 zatwierdzone przez Ministra Rozwoju Regionalnego w dniu 16 października 2012 r. nr MRR/RPW/1(5)10/2012 oraz zatwierdzone przez Ministra Rozwoju w dniu 30 grudnia 2015r. nr MR/RPW/2007-2013/34(6)12/2015, poprzez przyjęcie przez Kolegium, iż opisane w pkt 8 wyż. wym. Rozdziału 6, podrozdziału 10 dochody incydentalne występujące podczas realizacji projektu, a zatem także z tytułu kar umownych, stanowią dochód w myśl rozporządzenia nr [...], tym samym są wynikiem działalności operacyjnej projektu i są na tyle istotne, iż powinny być uwzględnione przy rozliczeniu projektu jako wydatki niekwalifikowalne podlegające zwrotowi;

- art. 476, w związku z art. 471 Kodeksu cywilnego oraz zapisu § 24 pkt 1 umowy nr [...] z dnia [...] września 2015 r., poprzez przyjęcie przez Kolegium, iż w sprawie nie jest czynnikiem istotnym fakt nieponoszenia przez wykonawcę winy za niedotrzymanie terminu wykonania umowy, tym samym z punktu widzenia ustaleń umowy dotacyjnej (z dnia [...] listopada 2015r. nr [...]), iż okolicznością nie mającą znaczenia w świetle zapisu § 24 pkt 1 cyt. umowy jest, czy wykonawca pozostawał w opóźnieniu, czy też w zwłoce;

- § 4 ust. 1, 2 i 3 umowy wykonawczej nr [...] na udzielenie dotacji celowej na realizację na terenie Powiatu Ł. zadania inwestycyjnego polegającego na budowie ciągu pieszo - rowerowego w pasie drogi powiatowej nr [...] na odcinku S. o długości ok. 2.246km w ramach projektu pn.: "Trasy rowerowe w Polsce wschodniej - województwo p." współfinansowanego z Programu Operacyjnego Rozwój Polski Wschodniej 2007- 2013 Działanie V.2 Trasy rowerowe, jak też - załącznika 1 Harmonogram rzeczowo - finansowy dla zadania inwestycyjnego polegającego ma budowie ciągu pieszo-rowerowego w pasie drogi powiatowej nr [...] na odcinku S. o długości ok. 2.246km, poprzez przyjęcie przez Kolegium, że wyżej wym. zapisy pozwalają uznać, iż doszło do pobrania dotacji przez Powiat Ł. w nadmiernej wysokości tytułem nienaliczonej i niepobranej kary umownej, a zatem wydatku niekwalifikowanego;

- art. 7a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Kpa), poprzez przyjęcie przez Kolegium, że odnoszące się do zaistniałego stanu faktycznego przepisy i regulacje prawne nie rodzą żadnych wątpliwości, a w konsekwencji, brak możliwości rozstrzygnięcia tych że wątpliwości na korzyść skarżącego;

- nie wyjaśnienie w sposób wyczerpujący i właściwy wszystkich okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tym samym uchybienie również obowiązkom wynikającym bezpośrednio z przepisów Kpa, a w szczególności - art. 7 i 77 § 1 Kpa.

Wskazując na powyższe, skarżący Powiat wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją wydanie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania w sprawie.

W odpowiedzi na skargę, Kolegium podtrzymując stanowisko w sprawie, wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Postępowanie w przedmiocie zwrotu przez beneficjenta dofinansowania uzyskanego w związku z realizacją projektu w ramach RPO ma specyficzny charakter, ponieważ zasady dofinansowania projektu, oraz prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane, oraz zasady zwrotu otrzymanych środków w przypadku nieprawidłowego ich wykorzystania określa umowa zawierana z beneficjentem, którego projekt został wybrany do dofinansowania przez instytucję zarządzającą (instytucję wdrażającą, instytucję pośredniczącą) - art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. 2014, poz. 1649 ze zm.) dalej u.z.p.p.r. Z drugiej strony – przepisy u.z.p.p.r. nie zawierają szczegółowej regulacji dotyczącej postępowania w sprawie zwrotu przez beneficjenta nieprawidłowo wykorzystanych środków. Ustawodawca wskazał jedynie na instytucję zarządzającą jako organ właściwy do odzyskiwania kwot podlegających zwrotowi, w tym do ustalania i nakładania korekt finansowych, oraz wydawania decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów – art. 26 ust. 1 pkt. 15 i 15a u.z.p.p.r. Z przepisów powyższych wynika, że podstawą do żądania zwrotu przez instytucję zarządzającą nieprawidłowo wykorzystanych środków są postanowienia umowy o dofinansowanie zawartej przez beneficjenta a jedynie w przypadku bezskutecznego upływu terminu do dobrowolnego zwrotu środków organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej (wdrażającej, pośredniczącej) wydaje na podstawie art. 207 ust. 9 w zw. z art. 11 u.f.p. decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków. Jednocześnie w myśl art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, świadczących o pobraniu dotacji nienależnie lub w nadmiernej wysokości.

W rozpoznawanej sprawie dofinansowanie projektu nastąpiło na podstawie umowy wykonawczej nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. pomiędzy Województwem P. a Powiatem Ł. na udzielenie dotacji celowej na realizację zadania inwestycyjnego polegającego na budowie ciągu pieszo-rowerowego w pasie drogi powiatowej nr [...] na odcinku S. o długości ok. 2,246 km w ramach Projektu: "Trasy rowerowe w Polsce Wschodniej-województwo p.". Na podstawie tejże umowy Województwo P. przekazało skarżącemu Powiatowi z budżetu Województwa P. dotację celową na sfinansowanie wydatków kwalifikowalnych w związku realizacją w/w zadania w kwocie 2 331 679,86 zł, w tym 2 125 317,06 zł na roboty budowlane i 206 362,80 zł na wykup nieruchomości niezbędnych do realizacji zadania. W/w kwota, zgodnie z warunkami umowy nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. o dofinansowaniu Projektu, podlegała refundacji poniesionych przez Beneficjenta wydatków kwalifikowanych w postaci płatności pośrednich i płatności końcowej.

W celu realizacji w/w zadania inwestycyjnego skarżący Powiat zawarł w dniu [...] września 2015 r. z P. sp. z o.o. umowę nr [...] w zakresie wykonania robót budowlanych, w szczególności robót przygotowawczych, robót ziemnych, wzmocnienia podłoża, elementów odwodnienia, nawierzchni ścieżki, robót wykończeniowych, urządzeń bezpieczeństwa ruchu (w tym: progu zwalniającego, oznakowania i elementów bezpieczeństwa) oraz inwentaryzacji powykonawczej. Roboty te miały zostać zakończone do dnia [...] listopada 2015 r. Jednocześnie w umowie tej przewidziano kary umowne wynikające z realizacji robót budowlanych, w tym za zwłokę wykonawcy w stosunku do terminu zakończenia robót w wysokości 0,2% wynagrodzenia brutto, za każdy rozpoczęty dzień zwłoki jaki upłynie pomiędzy zakończeniem robót a faktycznym dniem zakończenia robót (§ 24 pkt 1 umowy). Bezspornym jest również, że zakończenie robót przez Wykonawcę powyższej umowy nastąpiło 11 dni po umówionym terminie.

W sprawie została przeprowadzona kontrola realizacji ww. Projektu przez Instytucję Pośredniczącą w dniach [...] marca 2016 r., która stwierdziła, że skarżący Powiat nieprawidłowo, tj. z naruszeniem przepisu § 24 pkt 1 ww. umowy z dnia [...] września 2015 r., naliczył karę umowną w związku z nieterminową realizacją przedmiotu zamówienia, tj. naliczając ją od wartości 9.284,03 zł stanowiącej koszty zamontowania progu zwalniającego, uznając ten wydatek za wydatek niekwalifikowalny. Instytucja Pośrednicząca, na podstawie wytycznych Ministra Rozwoju "Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia 2007-2013" Wytyczne w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Rozwój Polski Wschodniej 2007-2013 w Rozdziale 5 Kwalifikowalność projektu a kwalifikowalność wydatków w ramach PO RPW Sekcja 5.2.1 Kary umowne, zakwalifikowała należna karę umową jako wydatek niekwalifikowalny. W związku z tym Instytucja Pośrednicząca przekazała Województwu P. w ramach płatności końcowej będącej ostatecznym rozliczeniem kosztów kwalifikowalnych realizacji Projektu kwotę pomniejszoną o 46.552,73 zł, zaliczając powyższą kwotę do wydatków niekwalifikowalnych niepodlegających dofinansowaniu.

Z powyższych ustaleń jednoznacznie wynika, że Instytucja Pośrednicząca stwierdziła nieprawidłowe naliczenie przez skarżący Powiat kary umownej z tytułu nieterminowego zakończenia robót przez Wykonawcę, określając tę karę w prawidłowej wysokości w kwocie 46.552,73 zł jednocześnie uznając tenże wydatek za niekwalifikowany. Zgodnie z § 6 umowy wykonawczej z dnia [...] listopada 2015 r. Nr [...] Powiat jest zobowiązany pokryć w całości ze środków własnym wydatki uznane przez Instytucję Pośredniczącą za niekwalifikowane (k. 88 akt). Tym samym, w ocenie Sądu, zasadnym było zobowiązanie skarżącego Powiatu do zwrotu tejże kwoty, gdyż wynika to wprost z zawartej umowy pomiędzy skarżącym Powiatem a Województwem P. Wskazana kwota, w świetle przepisów u.f.p. stanowiła zatem cześć dotacji wykorzystywanej niezgodnie z przeznaczeniem (dotacja była przyznana jedynie na wydatki kwalifikowane) i podlegała zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

Mając powyższe rozważania na uwadze za niezasadne należało uznać zarzuty skargi naruszenia art. 252 u.f.p. oraz art. 55 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2005, bowiem Kolegium zasadnie uznało, że kara umowna, określona w prawidłowej wysokości a wynikająca z § 24 pkt 1 umowy wykonawczej, stanowi wydatek niekwalifikowany, a tym samym podlegający zwrotowi do budżetu województwa. Wbrew twierdzeniom skarżącego Powiatu nie można uznać, że wysokość kary umownej – 46.552,73 zł ma charakter incydentalny i nieistotny względem łącznych wydatków na realizację Projektu – 2.116.003,03 zł skoro Instytucja Pośrednicząca zakwalifikowała tężę karę jako wydatek niekwalifikowany.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, w ocenie Sądu również należało uznać je za bezzasadne.

Brak jest podstaw do przyjęcia, że w sprawie zostały naruszone zapisy § 4 Umowy wykonawczej z [...] listopada 2015 r. Z treści tegoż paragrafu wynika, że dotacja przekazana Powiatowi przeznaczona jest na sfinansowanie kosztów kwalifikowanych związanych z realizacją zadania, zaś koszty te są wydatkami wymienionymi w harmonogramie rzeczowo-finansowym stanowiącym załącznik Nr 1 do umowy. Kwota kary umownej zasadnie nie mogła być uznana za wydatek kwalifikowany, dlatego też nie mogła zostać sfinansowana z udzielone dotacji.

Twierdzenia skarżącego Powiatu, w zakresie winy bądź też jej braku Wykonawcy za nieterminowe wykonanie robót a w konsekwencji zasadności naliczenia kary umownej, nie mogły mieć wpływu na prawidłowość wydania zaskarżonej decyzji. Wyjaśnić należy, że z § 24 pkt 1 umowy z dnia [...] września 2015 r. nr [...] wynika, że obowiązek zapłaty kary umownej został przewidziany za zwłokę Wykonawcy w stosunku do terminu zakończenia robót budowlanych w wysokości 0,2% wynagrodzenia brutto całej inwestycji (§14 ust. 1) za każdy rozpoczęty dzień zwłoki, jaki upływnie pomiędzy terminem zakończenia robót a faktycznym dniem zakończenia tych robót. Umowa nie pozostawiła skarżącemu Powiatowi swobody w naliczaniu kary umownej, był on zobowiązany do jej naliczenia w przypadku zwłoki Wykonawcy z realizacją robót. Owszem, rację ma skarżący Powiat, że zwłoka jest kwalifikowaną (zawonioną) formą opóźnienia, jednakże sam skarżący Powiat uznał, że Wykonawca pozostawał w zwłoce a nie w zwykłym opóźnieniu z niewykonaniem robót. Z akt sprawy wynika bowiem, że skarżący Powiat naliczył Wykonawcy karę umowną w kwocie 204,25 zł za 11 dniową zwłokę w zainstalowaniu progu zwalniającego licząc od wartości tej części inwestycji, co dowodzi, że Wykonawca pozostawał w zawinionym opóźnieniu realizacji robót. Dodatkowo, jak słusznie wskazało Kolegium w uzasadnieniu decyzji, jeżeli zdaniem skarżącego Powiatu Wykonawca nie ponosi winy w opóźnieniu wykonania robót (co pozostaje w sprzeczności z jego działaniem – naliczeniem kary pieniężnej w nieprawidłowej wysokości) powinien dochodzić swoich racji przed sądem powszechnym. Wskazać przy tym należy, że z akt sprawy wynika (pismo z dnia [...] czerwca 2016 r., k. 119 akt), iż skarżący Powiat rozważał możliwość wniesienia, co do kwoty 46 552,73 zł powództwa wzajemnego bądź zwykłego względem Wykonawcy, co by przesądziło o zasadności naliczonej kary pieniężnej, jednakże brak jest późniejszych informacji czy z tego prawa skorzystał. Tym samym, obecnie skarżący Powiat nie może skutecznie zarzucać organom, że uwzględniły karę pieniężną w wysokości 46 552,73 zł jako wydatek niekwalifikowany, jeżeli sam Powiat, mimo takiej możliwości, zaniechał dochodzenia swoich praw względem Wykonawcy na drodze sądowej.

Podkreślić przy tym należy, że skarżący Powiat, widząc konieczność przeprowadzenia określonych robót po terminie wskazanym w umowie miał możliwość jej aneksowania chociażby przesuwając ten termin, czego jednak nie uczynił. Mając świadomość, że realizacja inwestycji jest w znacznym stopniu finansowana ze środków dotacji celowej winien zatem liczyć się z koniecznością zwrotu określonej części dotacji, jako wydatkowanej niezgodnie z przeznaczeniem.

Także niezasadne okazały się zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Słusznie wskazało Kolegium w odpowiedzi na skargę, że przepis art. 7a § 1 Kpa wszedł do porządku prawnego z dniem 1 czerwca 2017 r., a zatem po wszczęciu postepowania w niniejszej sprawie, a tym samym nie ma zastosowania do przeprowadzonego postępowania. Tym niemniej, stwierdzić należało, że w sprawie nie występowały wątpliwości co do normy prawnej, nakładającej na skarżący Powiat obowiązek zwrotu części dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Zarówno przepisy u.f.p. jak i treść zawartych umów były jasne i precyzyjne, co przy bezspornie ustalonym stanie faktycznym – przekroczeniu terminu zakończenia robót, pozwalało organom na wydanie zaskarżonej decyzji.

W ocenie Sądu, nie można również zgodzić się ze skarżącym Powiatem, jakoby w sprawie zostały naruszony art. 7 i art. 77 § 1 Kpa czy też inne przepisy kodeksu, regulujące zasady przeprowadzania postępowania administracyjnego. Przeprowadzony przez organy wywód w przedmiocie oceny zebranych dowodów jest zdaniem Sądu w pełni logiczny i nie nosi cech dowolności. Sąd w pełni podziela w tym zakresie argumentację organu odwoławczego, która w świetle wszechstronnej oceny materiału dowodowego jest w pełni uzasadniona i nie wykracza poza ramy swobodnej oceny dowodów. Zasadność ocen i wniosków poczynionych przez organ na podstawie zebranego materiału dowodowego, w świetle zasad logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego, nie budzi wątpliwości. Dokonana przez organ ocena dowodów nie nosi cech dowolności, czy powierzchowności. Zdaniem Sądu organy przeprowadziły postępowanie w niniejszej sprawie w sposób wyczerpujący. Uzyskane w ten sposób dowody zostały następnie poddane wnikliwej i poprawnej ocenie. Świadczy zresztą o tym analiza motywów zaskarżonej decyzji, dokonana w kontekście zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, która pozwala stwierdzić, iż rozumowanie organów uwzględnia przedstawione wyżej reguły postępowania administracyjnego, a przy tym pozostaje w zgodzie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Organ odwoławczy poddał bowiem swej ocenie wszystkie uzyskane dowody, po czym za pomocą logicznej, wspartej okolicznościami sprawy argumentacji, wykazał bezpodstawność twierdzeń strony skarżącej.

Organom administracji publicznej przyznano uprawnienie do swobodnej oceny poszczególnych dowodów, a zatem prawo do uznania, które z dowodów stanowią wiarygodne źródło twierdzeń o faktach, a które nie. Zarzut dowolnego działania organu można by postawić dopiero wówczas, gdyby ustalenia faktyczne zostały oparte na dowodach dowolnie wybranych, a zatem takich, których wybór nie został poparty odpowiednią argumentacją. Sytuacja taka nie występuje jednak wówczas, gdy organ, wyczerpująco uzasadniając swoje stanowisko wskazuje, którym dowodom przyznaje moc dowodową, a którym odmawia wiarygodności i z jakich przyczyn. Dlatego też należało przyjąć, że organy zgromadziły i rozpoznały w sposób wszechstronny materiał dowodowy, który pozwolił na podjęcie rozstrzygnięcia. Rozstrzygnięcie to znajduje oparcie o obowiązujących przepisach prawa, w szczególności art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p.

Z uwagi na brak naruszeń prawa materialnego lub przepisów postępowania skutkujących koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało oddalić.