Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1006/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-12-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 2a,  art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 73 ust. 1 i 3,  art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 147
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi A. S. na uchwałę Rady m. [...] z dnia [...] września 2004 r., znak: [...] w przedmiocie zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki o nr ew. [...] położonej w [...] w obrębie [...] stanowiącej część ulicy [...] wymienionej w załączniku nr 13 pod poz. 170; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części opisanej w pkt. I nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Rady m. [...] na rzecz A. S. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi A. S. jest uchwała Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2004 r. w sprawie zaliczenia niektórych dróg w m. [...] do kategorii dróg gminnych.

Powyższą uchwałą Rada m. [...], działając na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.):

W § 1:

Zaliczyła do kategorii dróg gminnych drogi w m. [...] wymienione w załącznikach nr 1 - 18 do uchwały.

W § 2:

Uchwaliła, że tracą moc:

1) uchwała Nr 245 Rady Narodowej Miasta [...] z dnia 26 maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie M. [...] i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. Urz. Województwa [...] Nr [...], poz. [...]) w zakresie rozstrzygającym o zaliczeniu do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych dróg na obszarze m. [...],

2) uchwała Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2001 r. w sprawie zaliczenia dróg wewnętrznych do kategorii dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]),

3) uchwała Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2000 roku w sprawie zaliczenia przedłużenia ulicy [...] do kategorii dróg gminnych,

4) uchwała Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie Gminy [...] do kategorii dróg gminnych,

5) uchwała Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2001 roku w sprawie zaliczenia dróg o znaczeniu lokalnym w mieście [...] do kategorii dróg gminnych.

W załączniku nr 13 pod poz. 170 wymieniona jest także ulica [...].

Pismem z dnia [...] lutego 2014 r. A. S. wezwała Radę m. [...] do usunięcia naruszenia prawa.

W uzasadnieniu wezwania wskazała, że zgodnie z wypisem z rejestru gruntów (stan na dzień 10 lutego 2014 r.) działka o nr ew. [...] z obrębu [...] stanowi część ul. [...]. Działka o nr ew. [...] z obrębu [...] natomiast, zgodnie z treścią księgi wieczystej nr KW [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] w [...] XV Wydział Ksiąg Wieczystych, stanowi wyłączną własność A. S. W tym miejscu godzi się wyjaśnić, iż podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości zajętych pod drogi publiczne jest ostateczna decyzja wojewody (art. 73 ust. 3 Ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną). Odnośnie działki o nr ew. [...] z obrębu [...] wymagana decyzja wojewody nie została wydana, w związku z czym prawo własności do tejże nieruchomości przysługuje wyłącznie A. S. W związku z powyższym Uchwała podjęta przez Radę miasta [...] została wydana z naruszeniem przepisów prawa, w tym w szczególności:

1. art. 2a ust. 2 w związku z art. 7 ust 2 oraz art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. nr 19 poz. 115 ze zm.);

2. art. 22 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 nr 261 poz. 2603 ze zm.);

Wobec bezskutecznego upływu terminu do złożenia odpowiedzi na ww. wezwanie skarżąca złożyła skargę na ww. uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Powyższej uchwale zarzuciła:

1. poczynienie przez organ błędnych ustaleń polegających na uznaniu, iż działka o nr ew. [...] z obrębu [...] stanowiąca część ul. [...] w [...] (Dzielnica [...]) stanowi własność gminy, w sytuacji kiedy zgodnie z treścią księgi wieczystej nr KW [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] w [...] XV Wydział Ksiąg Wieczystych właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest Skarżąca- A. S.;

2. naruszenie art. 7 ust. 2 w związku z art. 2a ust. 2 z ustawy o drogach publicznych poprzez zaliczenie ul. [...] w [...] (Dzielnica [...]) do kategorii dróg gminnych w sytuacji, kiedy działka o nr ew. [...] z obrębu [...] stanowiąca część ul. [...] zgodnie z treścią księgi wieczystej nr KW [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] w [...] XV Wydział Ksiąg Wieczystych nie stanowi własności Gminy.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o:

1. stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, w której zaliczyła ona do kategorii dróg gminnych ul. [...] w [...] przebiegającej przez działkę o nr ew. [...] z obrębu [...], dla której Sąd Rejonowy [...] w [...] XV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą o nr KW [...];

2. rozstrzygnięcie o kosztach postępowania poprzez zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu odpowiedzi organ wskazał, że nadanie ulicy [...] kategorii drogi gminnej było rezultatem porządkowania stanu prawnego nieruchomości drogowych znajdujących się na terenie m [...] zainicjowanego ustawą z dnia 13 października 1999 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 87 dalej: Przepisy wprowadzające). Organ zacytował treść art. 73 ust. 1 tej ustawy i przyznał, że w przypadku spornej działki nie została wydana decyzja, o której mowa w ww. przepisie, a która – na mocy art. 73 ust. 3 tej ustawy stanowiłaby podstawę do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Nie toczy się również postępowanie mające na celu wydanie takiej decyzji. Podstawą do wszczęcia takiego postępowania stanowi okoliczność, że na podstawie uchwały nr [...] Rady Narodowej m. [...] z dnia [...] maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie m. [...] i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. Urz. Województwa [...] Nr [...] poz. [...]) ulica [...] zaliczona została do dróg publicznych wypełniając w ten sposób przesłankę wymienioną w art. 73 ust. 1 tej ustawy.

Druga istotna, w ocenie organu, w niniejszej sprawie jest okoliczność wynikająca z art. 103 ust. 2 ustawy – Przepisy wprowadzające, zgodnie z którym dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi. Przepis ten abstrahuje od kwestii własnościowych gruntów, na których są zlokalizowane drogi publiczne. Organ wskazał także, że w przypadku dróg, które przed wejściem w życie ustawy miały status dróg publicznych lub dróg lokalnych miejskich nie był wymagany warunek, o którym mowa w art. 2a ustawy o drogach publicznych, to jest aby te były ulokowane na gruntach stanowiącego własność danego zarządcy drogi bowiem przepis ten został wprowadzony dopiero z dniem 1 stycznia 1999 r. na mocy art. 52 pkt 2 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową Państwa. (Dz.U. nr 106, poz. 668, ze zm.). Przepis ten nie mógł dotyczyć tylko dróg, których własność gruntu została stwierdzona na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy bowiem proces wydawania decyzji administracyjnej stwierdzającej własność gruntu pod drogami ze swej natury musi trwać przez pewien czas. Nie było wiec możliwe, aby taka decyzja została wydana na dzień 1 stycznia 1999 r. A zatem przepis art. 2a ustawy dotyczy dróg, które powstały i które mają uzyskać kategorię dopiero po wejściu w życie ustawy - Przepisy wprowadzające.

Organ podniósł także, że na ewentualnym uchyleniu uchwały (tu w odpowiedzi na skargę pojawia się data [...] września 2003 r., która nie jest datą wydania zaskarżonej uchwały) skarżąca nic nie zyska bowiem nie będzie to stanowiło przeszkody do wydania decyzji stwierdzającej przejście własności drogi na rzecz m. [...], po drugie: skarżąca nie będzie mogła domagać się przewidzianego w ustawie odszkodowania ponieważ zawity termin na dochodzenie takiego roszczenia upłynął 31 grudnia 2005 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w warszawie zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżona uchwała w zakresie dotyczącym zaliczenia do kategorii dróg gminnych ulicy [...] wymienionej w załączniku nr [...] tej uchwały pod poz. [...], co do działki nr [...] narusza przepisy prawa w stopniu uzasadniającym jej wzruszenie.

Na wstępie wskazać należy, iż w myśl przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwana dalej u.s.g.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Zaskarżona uchwała zalicza do kategorii dróg gminnych drogi wymienione w załączniku do uchwały. Jest to zatem uchwała z zakresu administracji publicznej, podlegająca zaskarżeniu na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., co więcej stanowi ona akt prawa miejscowego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 102/08).

Zauważyć jeszcze należy, że powszechnie akceptowany jest pogląd, iż zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega uchwała organu gminy niezgodna z prawem i jednocześnie godząca w sferę prawną skarżącego - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne np. zniesienia, ograniczenia czy uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia, interesu prawnego. O powodzeniu skargi przesądza zatem wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Przyjmuje się przy tym, że interes ten powinien być bezpośredni i realny.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca A. S. dopełniła wymogu uprzedniego wezwania Rady m. [...] do usunięcia naruszenia prawa i wezwanie to okazało się bezskuteczne. Powyższe skutkowało wniesieniem do tut. Sądu skargi w terminie określonym w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. Z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej: p.p.s.a.)

Przedmiotem zaskarżonej uchwały jest zaliczenie dróg do kategorii dróg publicznych gminnych. Zasady i procedurę postępowania w takich sprawach reguluje ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. nr 14, poz. 60 ze zm.). Z treści art. 7 ust. 2 tej ustawy wynika, że zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje na podstawie uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Do dróg gminnych w rozumieniu art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, można zaliczyć drogę, która spełnia przede wszystkim prawne warunki uznania za drogę gminną. Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy o drogach publicznych drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie o drogach publicznych lub innych przepisach szczególnych. Z art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika, że droga gminna jest jedną z dróg publicznych, natomiast przepis art. 2a ust. 2 dodany do tej ustawy z dniem 1 stycznia 1999 r. stwierdza, że drogi gminne stanowią własność gminy.

Z powyższych regulacji jednoznacznie wynika, że droga publiczna nie może być własnością osób fizycznych i niepublicznych osób prawnych, gdyż zgodnie z art. 140 k.c., w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega.

Tymczasem nie jest sporne w niniejszej sprawie, a okoliczność ta wynika z przedłożonych przez skarżącą dokumentów, ze zgodnie z wpisami zawartymi w Księdze Wieczystej skarżąca pozostaje właścicielką działki o nr [...]. Co więcej – strony zgodnie przyznały, że nie toczyło się i nie toczy postępowanie, które miałoby na celu wydanie decyzji określonej w art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające, która to ostateczna decyzja w przedmiocie nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządową własności nieruchomości stanowi – w myśl ust. 3 tego przepisu podstawę do wpisu własności w Księdze wieczystej. Wprawdzie ww. decyzja ma charakter deklaratywny co jednak nie oznacza, że organy samorządowe nie mogą samodzielnie np. przed podjęciem uchwały stwierdzić prawa własności. To właściwy do wydania takiej decyzji organ uprawniony jest jedynie do oceny czy jednostce samorządowej (lub Skarbowi Państwa) przysługuje tytuł własności. Biorąc pod uwagę, że przejście tego prawa następowało z mocy samego prawa organ w sposób wnikliwy zobowiązany był do oceny spełnienia przesłanek uzasadniających wydanie takiej deklaratoryjnej decyzji. Nie przesądzając żadną miarą kwestii zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające wskazać należy, że z pisma skarżącej złożonego dnia 1 lipca 2014 r. wynikałoby, że wbrew twierdzeniom organu przesłanki te nie zostały spełnione. Co za tym idzie, zupełnie nieuprawnione i nieuzasadnione na tym etapie postępowania są twierdzenia organu, które – jak się zdaje - miałyby uzasadniać oddalenie skargi z uwagi na "bezcelowość uwzględnienia żądania" (mimo, że takiego pojęcia ustawodawca nie przewiduje jako przyczyna oddalenia skargi), że stwierdzeniem nieważności uchwały Rady m. [...] z dnia [...] września 2004 r. skarżąca nic nie zyska albowiem upłynął termin do złożenia wniosku o przyznanie odszkodowania. Nie negując uplywu tego terminu wskazać należy, że dopóki nie zostanie wydana decyzja, o której mowa wyżej, dopóty jakiekolwiek rozważania w przedmiocie odszkodowania (w tym co do upływu terminu do złożenia wniosku) pozbawione są podstaw prawnych.

Konkludując skoro organ nie wykazał, że działka o nr [...] stanowiąca część ulicy [...] stanowi własność jednostki samorządowej (Miasta [...]) to nie był uprawniony do zaliczenia tej ulicy w omawianej części do kategorii dróg gminnych.

Również zaliczenie uchwałą z 1988 roku ulic do dróg lokalnych miejskich nie przesądza prawa własności. Podobnie zaskarżona uchwała zalicza wymienione ulice do kategorii dróg gminnych, a jak już postępowanie wykazało, na dzień dzisiejszy nie są to drogi stanowiące własność gminy, a zatem brak było również podstaw do uznania, że w 1988 roku gmina legitymowała się prawem własności do gruntów, po których drogi te przebiegają.

Powyższe oznacza, że dopóki miasto [...] nie wykaże tytułu własności do nieruchomości – działki o nr [...] dopóty nie będzie uprawnione do wydania uchwały o zaliczeniu tej działki do kategorii dróg gminnych.

I wreszcie bardzo istotną kwestią mającą wpływ na treść powyższego rozstrzygnięcia ma fakt, że przedmiotowa uchwała była już przedmiotem kontroli Sądu, co do innych działek (częściowo). M.in. wyrokiem z dnia 18 października 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie VII SA/Wa 251/13 stwierdził nieważność ww. uchwały w części dotyczącej ulicy K. i K. w [...]. Wyrok ten był przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 17 lipca 2014 r. w sprawie I OSK 708/14 oddalił skargę kasacyjną Miasta [...] od ww. wyroku. W uzasadnieniu tego ostatniego rozstrzygnięcia NSA przesądził w sposób jednoznaczny, że z przepisów ustawy o drogach publicznych wynika, że uchwała o zaliczeniu drogi do drogi publicznej (gminnej) powinna być poprzedzona czynnościami zmierzającymi do przejęcia własności drogi przez podmiot publicznoprawny, a nie odwrotnie (por. wyrok NSA z dnia 28.05.2009 r. sygn. akt I OSK 148/09, Centralna Baza Orzeczeń NSA i WSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd ten wskazał także, w odniesieniu do zarzutu związanego z zaistnieniem w okolicznościach tej sprawy sytuacji, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy – Przepisy wprowadzające, że "bez znaczenia w sprawie pozostaje podnoszona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej okoliczność zaliczenia ulicy (...) do dróg lokalnych miejskich uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na ternie m. [...] i województwa [...] i powoływanie się przez skarżącego kasacyjnie na art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Przepis bowiem art. 103 ust. 2 ww. ustawy w odniesieniu do dróg, o których w nim mowa, ma charakter deklaratywny, porządkujący i nie stanowi materialnoprawnej podstawy "uwłaszczenia" gminy gruntem stanowiącym drogę gminną (por. wyrok NSA z dnia 29.06.2007 r. sygn. akt I OSK 519/06, lex nr 351331 oraz wyroki WSA w Warszawie z dnia 11.07.2006 r. sygn. I SA/Wa 470/06, lex nr 258365 i z dnia 22.11.2005 r. sygn. akt I SA/Wa 2014/04, lex nr 214335).

Wyrok ten wprawdzie zapadł w "innej" sprawie jednakże biorąc pod uwagę, że dotyczył tej samej uchwały i wydanej w takim samym stanie faktycznym rozstrzygnięcie to jest wiążące dla Sądu również w niniejszej sprawie.

Konkludując Sąd uznał, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem art. 2a ust. 2 w związku z art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, co obligowało do stwierdzenia jej nieważności w części opisane w pkt I wyroku.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 147 § 1 p.p.s.a.

Zauważyć również należy, iż zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), Sąd mógł stwierdzić jej nieważność, mimo, iż od podjęcia uchwały minął okres dłuższy niż jeden rok, albowiem, jak to zostało wskazane na wstępie, niniejsza uchwała stanowi akt prawa miejscowego.

Mając powyższe na uwadze – na podstawie art. 147 i 152 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 tej ustawy.