Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 132/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-08-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 c, art. 152, art. 200;
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 3 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i pkt 2, ust. 3
journal: Dz.U. 2008 nr 170 poz 1051
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity
article: art. 11, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 13 sierpnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka Sędziowie WSA Barbara Koś (spr.) WSA Marzenna Kosewska Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Piotrowska - Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2014 roku przy udziale sprawy ze skargi M. U. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia 14 listopada 2013r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wspierania bezpośredniego na rok 2012 I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu na rzecz skarżącego kwotę [...],- zł ( [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 23 sierpnia 2013 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Poznaniu przyznał M. U. na rok 2012 jednolitą płatność obszarową w kwocie [...] zł oraz odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że powierzchnia deklarowana działek rolnych kwalifikowana do jednolitej płatności obszarowej wynosiła [...] ha. Natomiast powierzchnia działek rolnych stwierdzona w wyniku kontroli administracyjnej wynosiła [...] ha. W przypadku działki rolnej C pierwotnie zadeklarowanej powierzchni ([...] ha) stwierdzono powierzchnię ewidencyjno-gospodarczą (PEG) [...] ha. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych kwalifikowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej wynosi 0,1723%. Dlatego płatność została przyznana do powierzchni stwierdzonej zgodnie z art. 57 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009 r., str. 1, ze zm.), stosownie do którego w przypadku gdy różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną wynosi nie więcej niż 3% lub 2 ha, płatność przysługuje do powierzchni stwierdzonej.

Początkowa kwota jednolitej płatności obszarowej wyliczona przez organ wyniosła [...] zł. Kwota ta została jednak pomniejszona ze względu na nieprzestrzeganie norm. Gospodarstwo M. U. zostało bowiem wytypowane do kontroli na miejscu w sprawie płatności obszarowych na 2011 rok w zakresie kwalifikowalności powierzchni. W dniu 26 marca 2012 r. została przeprowadzona przez pracowników Regionalnego Biura Kontroli na Miejscu w L. kontrola na miejscu. Podczas kontroli sporządzono raport z czynności kontrolnych nr [...], który postanowieniem Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Poznaniu z dnia 23 sierpnia 2013 r. został dopuszczony jako dowód w niniejszej sprawie. Z raportu tego wynika, że w trakcie kontroli stwierdzono nieprzestrzeganie norm, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. Nr 39, poz. 211 ze zm.). Dla działki rolnej A i C stwierdzono nieprzestrzeganie normy N.01.1 grunt orny nie jest wykorzystywany do uprawy roślin lub nie jest ugorowany.

Na podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 kwietnia 2010 r. w sprawie liczby punktów, jaką przypisuje się stwierdzonej niezgodności, oraz procentowej wielkości zmniejszenia płatności bezpośredniej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów lub wsparcia specjalnego (Dz. U. Nr 67, poz. 434 ze zm.) i art. 71 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 określono procentową wielkość zmniejszenia kwoty płatności, wynoszącą 15%. W związku z powyższym należna kwota płatności została pomniejszona o kwotę w wysokości [...] zł.

Kwota przyznanej jednolitej płatności obszarowej po uwzględnieniu wszystkich pomniejszeń wyniosła więc [...] zł.

W przypadku uzupełniającej płatności podstawowej powierzchnia deklarowana działek rolnych kwalifikowana do płatności oraz powierzchnia stwierdzona w wyniku kontroli administracyjnej wynosiła [...] ha. Początkowa kwota uzupełniającej płatności podstawowej wyliczona przez organ wyniosła [...] zł. Kwota ta została pomniejszona ze względu na zastosowane zmniejszenia zgodnie z art. 1 ust. 4 decyzji wykonawczej Komisji z dnia 24 lipca 2012 r. zatwierdzającej przyznanie krajowych uzupełniających płatności bezpośrednich w Polsce za rok 2012. Przywołany przepis stanowi, że w przypadku, gdy całkowita kwota płatności bezpośrednich, które mają być przyznane rolnikowi na mocy rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009, w tym wszystkich krajowych uzupełniających płatności bezpośrednich przekracza 5 tys. euro, kwota krajowych uzupełniających płatności bezpośrednich, które mają być przyznane temu rolnikowi zostaje pomniejszona o kwotę równą 10% całkowitej kwoty przekraczającej 5 tys. euro. W przypadku gdy łączna kwota płatności bezpośredniej, wsparcia specjalnego, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej i płatności do pomidorów, która ma być przyznana rolnikowi za dany rok, jest wyższa od kwoty stanowiącej równowartość 300 000 euro przeliczonej na złote według kursu ustalonego zgodnie z art. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1913/2006, płatność uzupełniająca podlega dodatkowemu zmniejszeniu o kwotę odpowiadającą 4% nadwyżki płatności uzupełniającej ponad kwotę stanowiącą równowartość 300 000 euro. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, organ wskazał, że mając na uwadze, iż łączna kwota przyznanych płatności: bezpośredniej, wsparcia specjalnego, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej i płatności do pomidorów po zastosowaniu obniżek z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości wynosi [...] zł, co przy kursie wymiany euro 4.1038 zł stanowi kwotę [...] euro, należało do kwoty stanowiącej nadwyżkę w wysokości [...] euro zastosować 10% zmniejszenie płatności uzupełniających. Całkowita kwota zmniejszenia płatności uzupełniających wynosi [...] euro, z czego proporcjonalna kwota zmniejszenia przypadająca dla płatności uzupełniającej do powierzchni upraw innych roślin i do powierzchni gruntów ornych, na których nie jest prowadzona uprawa roślin (uzupełniająca płatność podstawowa) wynosi [...] złotych, co stanowi [...] euro. O tę kwotę została pomniejszona kwota uzupełniającej płatności podstawowej.

M. U., reprezentowany przez pełnomocnika – radcę prawnego, wniósł odwołanie od powyższej decyzji w części dotyczącej umniejszenia przyznanej jednolitej płatności obszarowej o kwotę w wysokości [...] zł tytułem stwierdzonych nieprawidłowości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 7 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w efekcie niepodjęcie wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym,

- art. 8 K.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia decyzji na dowodach, których rzetelność budzi uzasadnione wątpliwości,

- art. 77 § 1 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w efekcie niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz niezebranie całości materiału dowodowego z urzędu,

- art. 80 K.p.a. poprzez przekroczenie swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności poprzez oparcie rozstrzygnięcia o materiał dowodowy, którego rzetelność budzi uzasadnione wątpliwości oraz poprzez wybiórcze traktowanie zgromadzonych w sprawie dowodów.

W powołaniu na powyższe zarzuty Skarżący wniósł o:

- uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej umniejszenia całkowitej kwoty płatności na rok 2012 w zakresie jednolitej płatności obszarowej o kwotę [...] zł i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w tym zakresie przez organ I instancji oraz

- zlecenie organowi I instancji na podstawie art. 136 K.p.a. ponownego przeprowadzenia dowodu z fotografii w zakresie prowadzonego postępowania kontrolnego dotyczącego kwalifikacji działek rolnych lub ich części do przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012, w związku z oczywistą nierzetelnością ich sporządzenia, w szczególności ze względu na nieścisłości dotyczące daty określającej wykonanie przedmiotowych zdjęć.

W uzasadnieniu Skarżący podniósł, że podstawą zmniejszenia jednolitej płatności obszarowej było stwierdzenie nieprawidłowości (nieprzestrzeganie normy N.01.1 poprzez niewykorzystywanie gruntu ornego do uprawy roślin lub brak jego ugorowania w odniesieniu do dwóch działek rolnych) w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 26 marca 2012 r. Podczas tejże kontroli wykonano zdjęcia, będące podstawą raportu z kontroli, w którym stwierdzono ww. nieprawidłowości. Zdaniem Skarżącego sporządzone fotografie cyfrowe nie powinny stanowić dowodu w sprawie, ze względu na ich nierzetelność. Rzeczone fotografie, jak wskazują daty utworzenia określających je plików, tj. 23-11-2011 sporządzone zostały niemal 4 miesiące przed kontrolą pracowników BKM ARiMR, która zgodnie ze sporządzonym przez nich raportem, nastąpić miała w dniu 26 marca 2012 r. Okoliczność ta w sposób bezpośredni wpłynąć powinna była na ocenę wiarygodności raportu z przeprowadzonej kontroli na miejscu, co ma o tyle istotne znaczenie, że nierzetelność dowodów, na których oparł się organ I instancji, wpłynęła bezpośrednio na wadliwość wydanej decyzji.

Skarżący podkreślił również, że sporządzone zdjęcia, których rzekomą datą wykonania był dzień 26 marca 2012 r. na pierwszy rzut oka przedstawiają obraz późnej jesieni, a nie budzącej się do życia natury. Na zdjęciach nie można dostrzec pąków liści na brzozach, ani innych drzewach liściastych, co w dacie określającej rzekomy czas ich sporządzenia niewątpliwie powinno już było nastąpić. W roku 2012 temperatura powietrza od niemal dwóch tygodni przed 26 marca 2012 r. wynosiła już średnio kilkanaście stopni Celsjusza, w związku z czym niemożliwe było, aby roślinność przedstawiona na zdjęciach nie zareagowała na warunki pogodowe w sposób polegający na chociażby wypuszczeniu liści.

Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu decyzją z dnia 14 listopada 2013 r., nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, podzielając ustalenia faktyczne i ich ocenę prawną dokonane przez organ I instancji.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, wskazał, że zgodnie z wyjaśnieniami inspektorów terenowych "data wynikająca z właściwości plików zdjęciowych JPG wynika z fabrycznych ustawień aparatu cyfrowego marki [...] jakim dysponowali inspektorzy w trakcie wizytacji terenowej. W związku z tym, że wymagane jest umieszczanie tablicy informacyjnej na każdej wykonanej fotografii, zawierającej szczegółowe informacje tj.; numer rolnika, identyfikator działki rolnej, datę kontroli oraz kolejny numer zdjęcia, w celu identyfikacji każdej skontrolowanej działki, nie ma obowiązku modyfikowania ustawień aparatu cyfrowego." W związku z powyższym, zdaniem organu odwoławczego, prawidłowo oceniono wartość dowodową fotografii wykonanych podczas wizytacji w terenie w gospodarstwie M. U. w dniu 26 marca 2012 r.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że art. 70 ust. 8 lit. a Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. WE L 316/65 z 2.12.2009 r. z późn. zm.) stanowi, że do stosowania zmniejszeń, odsetek zmniejszenia stosuje się w odniesieniu do całkowitej kwoty płatności bezpośrednich, która została lub zostanie przyznana danemu rolnikowi na podstawie wniosku o przyznanie pomocy, który dany rolnik złożył lub złoży w roku kalendarzowym, w którym dokonano ustalenia. Przy ustalaniu zmniejszeń z tytułu niespełniania norm i wymogów uwzględniane mogą być raporty z kontroli na miejscu, które były przeprowadzone w roku składania wniosków, gdyż zgodnie z przepisami wspólnotowymi i krajowymi rolnik jest zobowiązany przestrzegać norm i wymogów w danym roku kalendarzowym. Oznacza to, że w niniejszej sprawie z kampanii 2012 powinny być uwzględnione wyniki kontroli na miejscu w zakresie wzajemnej zgodności przeprowadzonej od 1 stycznia do 31 grudnia 2012 r. Powyższe wynika z przyjętego stanowiska Komisji Europejskiej, zgodnie z którym kontrola przeprowadzana na początku 2012 roku powinna, z zasady, dotyczyć tej kampanii. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że w przypadku stwierdzenia powtarzającej się niezgodności, ustalony odsetek w odniesieniu do powtarzającej się niezgodności zostaje pomnożony przez trzy względem pierwszego przypadku niezgodności. Zaistniała więc sytuacja prawna, w której zastosowanie znajduje norma sankcjonująca opisana w art. 71 ust. 1 i ust. 5 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, ponieważ w omawianej sprawie występuje przesłanka powtarzającej się niezgodności.

Organ odwoławczy podkreślił nadto, że zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego rolnikowi przysługuje płatność bezpośrednia na będące w jego posiadaniu grunty rolne, wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, jeżeli m. in. utrzymuje wszystkie grunty rolne zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności oraz przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności. Płatności są przyznawane do gruntów kwalifikujących się do objęcia płatnościami, utrzymanych w dobrej kulturze rolnej. Posiadanie gospodarstwa rolnego lub gruntu ściśle wiąże się z produkcją rolną, zatem konieczne jest faktyczne użytkowanie gruntów rolnych. Takie rozumienie posiadania połączonego z faktycznym użytkowaniem gruntów rolnych wiąże się z celem tych dopłat, czyli dofinansowaniem do produkcji rolnej i pomocy rolnikom rzeczywiście użytkującym posiadane grunty rolne. W niniejszej sprawie ustalenia dokonane podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 26 marca 2012 r. różnią się od deklaracji Wnioskodawcy. Wykonane fotografie na działkach rolnych A, C stanowią potwierdzenie terenów wyłączonych (odłóg). Brak utrzymania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej został dobitnie wykazany podczas kontroli w zakresie wzajemnej zgodności. Stwierdzony stan faktyczny został określony w protokole i dokumentacji fotograficznej. Natomiast w odwołaniu brak argumentu, że sporne działki rolne są wykorzystywane rolniczo, nie podniesiono kwestii użytkowania przez stronę wykluczonych działek rolnych z płatności. Zdaniem organu odwoławczego brak jest zatem podstaw do wykluczenia dowodu w postaci zdjęć z inspekcji terenowej w dniu 26 marca 2012 r. na działkach rolnych wnioskowanych do płatności.

W skardze na powyższą decyzję M. U., reprezentowany przez pełnomocnika – radcę prawnego, powtórzył zarzuty przedstawione w odwołaniu i wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji w części dotyczącej odmowy przyznania Skarżącemu uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych oraz umniejszenia całkowitej kwoty płatności na rok 2012 w zakresie jednolitej płatności obszarowej, jako wydanych z naruszeniem prawa oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji w zakresie dotyczącym odmowy przyznania Skarżącemu uzupełniającej płatności obszarowej oraz umniejszenia płatności w zakresie jednolitej płatności obszarowej, ze względu na konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ II instancji w sposób błędny ocenił wartość dowodową fotografii sporządzonych przez pracowników Biura Kontroli na Miejscu ARiMR w L., co miało wpływ na wydanie przez niego decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, opartej w znacznej części właśnie na tym dowodzie. Skarżący powtórzył swoje stanowisko i argumenty zawarte w odwołaniu co do nierzetelności tych fotografii. Z tych względów, zdaniem Skarżącego, bardzo mało prawdopodobne wydaje się stanowisko organów tłumaczące kwestię rozbieżności pomiędzy datami określającymi wykonanie fotografii a datami ich rzekomego, wskazanego przez organ, wykonania, ustawieniami fabrycznymi aparatu oraz sugerowanym brakiem możliwości wykonania zdjęć we wcześniejszym terminie. Dowody wskazujące natomiast na duże prawdopodobieństwo zaistnienia manipulacji w kwestii sporządzenia przedmiotowych zdjęć, które wynikają zarówno z analizy nazw plików cyfrowych określających datę ich utworzenia, jak i z racjonalnej, rozsądnej i opartej na doświadczeniu życiowym oceny stanu i rozwoju roślinności znajdującej się na tych zdjęciach, z niewiadomych przyczyn nie zostały przez organy obu instancji uwzględnione. W konsekwencji, zdaniem Skarżącego, organ II instancji, wydając zaskarżoną decyzję, oparł się w pełni na ustalonym w sposób błędny stanie faktycznym, będącym podstawą wydania decyzji przez organ I instancji, na mocy której odmówiono Skarżącemu przyznania uzupełniającej płatności obszarowej, a przyznaną płatność w zakresie jednolitej płatności obszarowej - znacząco obniżono.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji w granicach określonych w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), stwierdził konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skargę należało zatem uwzględnić.

Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170 poz. 1051 ze zm.) z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W myśl art. 3 ust. 2 powyższej ustawy w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego organ administracji publicznej stoi na straży praworządności (pkt 1) i jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (pkt 2). Natomiast strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 3 ust. 3 powyższej ustawy).

Z powyższej regulacji wynika, że zasadniczo w postępowaniu w sprawie płatności nastąpiło odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w części 2 art. 7 K.p.a., nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 § 1 K.p.a., stosownie do którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W art. 3 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy obowiązek ten został ograniczony jedynie do rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a więc wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę. Na ARiMR nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności (zob. J. Bieluk Komentarz do art. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, Lex 2013).

Nie może jednak budzić wątpliwości, że w sytuacji, gdy tak jak w niniejszej sprawie, organy kwestionują dane zadeklarowane przez producenta rolnego we wniosku i załączonych przez niego dokumentach, ustalenia w tym zakresie winny być dokonane na podstawie rzetelnego materiału dowodowego. Analiza materiału dowodowego oraz dokonane ustalenia faktyczne, jak i ich ocena prawna winny przy tym znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji stosownie do art. 107 § 3 K.p.a. Należy podkreślić, że ma to szczególne znaczenie również z punktu widzenia wyrażonej w art. 11 K.p.a. zasady przekonywania, mającej na celu wyjaśnienie stronom zasadności przesłanek, którymi kierowały się organy przy podejmowaniu rozstrzygnięcia.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie czyni zadość powyższym wymogom. Uzasadnienie faktyczne decyzji nie wyjaśnia dostatecznie okoliczności spornych i nie zawiera należytej oceny zebranego materiału dowodowego, w szczególności w postaci fotografii działek rolnych znajdujących się na załączonej płycie CD. Jednocześnie materiał dowodowy, na którym oparły się organy, zawiera braki i nie daje podstaw do dokonania jednoznacznych ustaleń w zakresie mającej zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia powierzchni faktycznie rolniczo użytkowanej przez Skarżącego oraz powierzchni niekwalifikującej się do płatności.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do tego, czy organy prawidłowo oparły ustalenia w zakresie faktycznego użytkowania zgłoszonych do płatności gruntów rolnych na dokumentacji fotograficznej stanowiącej załącznik do raportu z czynności kontrolnych z dnia 26 marca 2012 r. Skarżący, zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i w złożonej skardze podważał wartość dowodową fotografii, wskazując na cyfrową datę utworzenia plików zdjęciowych (23 listopada 2011 r.) rozbieżną z datą przeprowadzenia kontroli na miejscu (26 marca 2012 r.) oraz podnosząc, że nie obrazują one stanu roślinności i użytkowania działek w dacie przyjętej przez organy administracji, tj. 26 marca 2012 r.

Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego w dniu 26 marca 2012 r. na działkach rolnych zgłoszonych przez Skarżącego do płatności na rok 2012 została przeprowadzona kontrola na miejscu, a jej wyniki zostały zawarte w raporcie z czynności kontrolnych. W raporcie tym w odniesieniu do działek rolnych A i C stwierdzono "odłóg" i zastosowano kody: DR 14 ("normy DKR nie są przestrzegane") i DR18 ("na całej działce stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej") – zob. k. 4/5 i 4/6 akt adm. Te ustalenia inspektorów terenowych przeprowadzających kontrolę znajdują także wyraz w sporządzonych szkicach działek rolnych, stanowiących załączniki do raportu (zob. k. 4/19 i 4/20 akt adm.). Dodatkowo ustalenia te zostały zobrazowane na fotografiach stanowiących załącznik do raportu z czynności kontrolnych (zob. płyta CD w aktach adm.). Należy zauważyć, że wprawdzie sporne fotografie działek nie były jedynym dowodem, a tym samym podstawą ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie, jednakże stanowiły one istotny dowód w tym zakresie i nie ulega wątpliwości, że podważenie ich wartości dowodowej w sposób negatywny rzutuje na wiarygodność pozostałych dowodów i prawidłowość dokonanych na ich podstawie ustaleń.

Ustosunkowując się do zarzutów Skarżącego zgłoszonych co do tych fotografii, organ odwoławczy wyjaśnił w zaskarżonej decyzji, w powołaniu na pozyskane wyjaśnienia inspektorów wykonujących fotografie, że data utworzenia plików zdjęciowych (23-11-2011) wynika z ustawień fabrycznych aparatu, którym wykonywane były zdjęcia. Ustawień tych nie aktualizowano z uwagi na zrealizowany wymóg opatrzenia każdego ujęcia fotografii odpowiednią tablicą zawierającą m.in. datę jej wykonania. Każda fotografia zawiera bowiem ujęcie stosownej tablicy informacyjnej, wskazującej numer rolnika, identyfikator działki rolnej, datę kontroli oraz kolejny nr zdjęcia. Na wszystkich tablicach ujętych na spornych fotografiach została wskazana data 26 marca 2012 r., z czego, zdaniem organu, wynika jednoznacznie, że fotografie te zostały wykonane w dniu kontroli, a powyższej okoliczności nie podważa data ukazująca się jako data utworzenia plików zdjęciowych JPG (tj. 23-11-2011).

Powyższe wyjaśnienia organu co do spornego materiału dowodowego w postaci fotografii zamieszczonych na płycie CD, stanowiącej załącznik do raportu z czynności kontrolnych, nie są zdaniem Sądu wystarczające dla odparcia zarzutów Skarżącego i tym samym przyjęcia, że kwestionowane przez Skarżącego fotografie odzwierciedlają stan kontrolowanych działek w dniu przeprowadzania kontroli.

Należy stwierdzić w pierwszej kolejności, że w dobie wysokiej jakości sprzętów technicznych, w których standardem jest automatyczna aktualizacja ustawień dotyczących daty tworzenia plików, niewystarczające i nieprzekonujące są wyjaśnienia co do fabrycznych ustawień aparatu fotograficznego, którym wykonywane były zdjęcia w sytuacji, gdy organ nie wskazał i nie poddał analizie szczegółowego opisu parametrów tego aparatu, nie rozważając także ewentualnego posłużenia się wiedzą specjalisty w tym zakresie.

Ponadto należy zwrócić uwagę, że w niniejszej sprawie dotyczącej płatności na rok 2012 organ I instancji zarówno w treści postanowienia o dopuszczeniu dowodu z raportu z czynności kontrolnych nr [...] w zakresie kwalifikowalności powierzchni z dnia 26 marca 2012 r., jak i w treści wydanej przez siebie decyzji wskazał, że gospodarstwo M. U. zostało wytypowane do kontroli na miejscu w sprawie płatności obszarowych na 2011 rok w zakresie kwalifikowalności powierzchni, a kontrola została przeprowadzona w dniu 26 marca 2012 r. Natomiast organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji wskazał, że przy ustalaniu zmniejszeń z tytułu niespełniania norm i wymogów uwzględniane mogą być raporty z kontroli na miejscu, które były przeprowadzone w roku składania wniosków, gdyż zgodnie z przepisami wspólnotowymi i krajowymi rolnik jest zobowiązany przestrzegać norm i wymogów w danym roku kalendarzowym oraz stwierdził, że w niniejszej sprawie "występuje przesłanka powtarzającej się niezgodności", co stanowi podstawę do zastosowania normy sankcjonującej opisanej w art. 71 ust. 1 i ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Nie wyjaśnił przy tym wynikającej z powyższych stwierdzeń kwestii wytypowania gospodarstwa do kontroli na miejscu w ramach płatności na rok 2011, a przeprowadzenia kontroli - w 2012 r. Nie wskazał także, czy kontrola na miejscu była przeprowadzana także w 2011 roku i nie wyjaśnił stwierdzonej w sprawie "powtarzającej się niezgodności". Tym samym nie zostały usunięte nasuwające się w związku z powyższym wątpliwości, czy sporne fotografie zostały wykonane rzeczywiście w dniu 26 marca 2012 r., czy w ramach ewentualnej kontroli dotyczącej poprzedniego roku kalendarzowego 2011.

Ponadto należy stwierdzić, że organ de facto nie odniósł się do merytorycznych zastrzeżeń Skarżącego co do spornych fotografii, sprowadzających się do tego, że stan roślinności i użytkowania działek zobrazowanych na tych fotografiach nie może odzwierciedlać ich stanu z dnia 26 marca 2012 r., tj. wczesnej wiosny, gdyż – zdaniem Skarżącego, jest to stan późnej jesieni. Organ ograniczył się do stwierdzenia, że Skarżący nie podnosił kwestii użytkowania – rolniczego wykorzystywania spornych działek. Tymczasem w znajdującym się w aktach administracyjnych piśmie z dnia 31 stycznia 2013 r. (k. 4/30 akt adm.) Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. poinformował, że po rozpatrzeniu uwag zgłaszanych w piśmie z dnia 26 kwietnia 2012 roku, dotyczących zastrzeżeń do kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie M. U., nr raportu z kontroli [...], odebrano pisemne wyjaśnienia świadka M. M. oraz przesłuchano w charakterze strony M. U. Ponadto w powołanym piśmie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. podano: "W swoim piśmie z dnia 26 kwietnia 2012 roku pełnomocnik producenta wskazuje, że na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] leżących w obrębie B., położonych w woj. łódzkie, powiat [...], gmina B., na których kontrola na miejscu przeprowadzona w dniu 26 marca 2012 stwierdziła brak użytkowania rolniczego gruntów w dobrej kulturze rolnej - odłóg na działce rolnej "A/A1" i "C/C1" oraz brak deklarowanej grupy upraw na działce rolnej "B1", Pan M. M. spulchnił dzierżawione przez stronę postępowania grunty oraz dokonał orki pod przyszłą uprawę leśną, czym spowodował zniszczenie dotychczasowej uprawy."

Z powyższego wynika zatem, że M. U. złożył zastrzeżenia do wyników kontroli na miejscu z dnia 26 marca 2012 r. (nr raportu z kontroli [...]) w piśmie z dnia 26 kwietnia 2012 r., a następnie przesłuchano M. U. w charakterze strony oraz M. M. – w charakterze świadka. W aktach administracyjnych brak jednak wskazanego pisma Skarżącego z dnia 26 kwietnia 2012 r., jak również protokołu przesłuchania strony i świadka. Tym samym, wobec powyższych okoliczności, które w zaskarżonej decyzji zostały pominięte, a jednocześnie wskazanych braków w materiale dowodowym, nie wyjaśniona pozostaje również okoliczność, czy Skarżący nie podnosił kwestii użytkowania – rolniczego wykorzystywania spornych działek w toku postępowania administracyjnego.

W świetle powyższych rozważań Sąd doszedł do przekonania, że materiał dowodowy, na podstawie którego organ zakwestionował powierzchnie działek rolnych zadeklarowaną przez Skarżącego do płatności jest nierzetelny i nie wyjaśnia szeregu wątpliwości i zastrzeżeń, w tym podnoszonych przez Skarżącego w toku postępowania administracyjnego oraz nie daje podstaw do jednoznacznych ustaleń w zakresie powierzchni kwalifikującej się do płatności. W konsekwencji błędna jest również dokonana przez organ ocena tego materiału jako pełnego i prawidłowego, a dokonane na jego podstawie ustalenia faktyczne są co najmniej przedwczesne. Powyższe oznacza naruszenie art. 3 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji, która nie poddaje się w pełni kontroli sądowoadministracyjnej.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ zastosuje się do wskazań wynikających z powyższych rozważań. W pierwszej kolejności uzupełni materiał sprawy o brakujące dokumenty oraz przeprowadzi uzupełniające postępowanie wyjaśniające w celu usunięcia wątpliwości i zastrzeżeń co do spornych fotografii działek rolnych, a w konsekwencji wyników przeprowadzonej kontroli na miejscu z dnia 26 marca 2012 r. Dopiero na tej podstawie będzie możliwe dokonanie prawidłowych ustaleń faktycznych w zakresie użytkowania zgłoszonych do płatności działek rolnych, a w konsekwencji zastosowanie ewentualnego zmniejszenia jednolitej płatności obszarowej z uwagi na nieprzestrzeganie norm na działkach. Wyjaśnienia wymagać będzie przy tym również ewentualne stwierdzenie w sprawie "powtarzającej się niezgodności" oraz procentowo określone zastosowane zmniejszenie.

Jednocześnie należy zauważyć, że zmniejszenie, a w istocie wykluczenie uzupełniającej płatności podstawowej – wbrew zarzutom skargi – wynikało nie ze stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie użytkowania działek rolnych, lecz z przekroczenia łącznej kwoty płatności, jakie mogły być przyznane, określonej w decyzji wykonawczej Komisji z dnia 24 lipca 2012 r. zatwierdzającej przyznanie krajowych uzupełniających płatności bezpośrednich w Polsce za rok 2012, co zostało szczegółowo wyjaśnione w decyzji organu I instancji (str. 6-7 decyzji, k. 5/6 i 5/7 akt adm.).

Zastrzeżenia budzi jednak, co należy również zauważyć, mając na uwadze ekonomię postępowania, wyliczenie zastosowanego pomniejszenia kwoty płatności uzupełniającej. Należy bowiem zwrócić uwagę, że organ I instancji wskazał, że do obliczeń przyjął łączną kwotę przyznanych płatności (bezpośredniej, wsparcia specjalnego, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej i płatności do pomidorów) po zastosowaniu obniżek z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości, tj. kwotę [...] zł. Ta kwota stanowi jednak w istocie sumę kwoty początkowej jednolitej płatności obszarowej (bez pomniejszeń), tj. [...] zł oraz uzupełniającej płatności podstawowej w kwocie [...] zł ([...] zł + [...] zł = [...] zł). Kwota jednolitej płatności obszarowej, jaka miała być przyznana Skarżącemu po zastosowanym przez organ pomniejszeniu z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości, wyniosła bowiem [...] zł ([...] zł – [...] zł = [...] zł), a zatem łącznie z wyliczoną przez organ płatnością uzupełniającą w kwocie [...] zł wynosiła [...] zł ([...] zł + [...] zł = [...] zł). Powyższe uwagi winny być więc również uwzględnione przy ponownym rozpoznaniu sprawy w przypadku stwierdzenia konieczności zmniejszenia płatności uzupełniającej.

Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w punkcie I i III sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) oraz art. 152 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania Sąd postanowił w punkcie II sentencji wyroku zgodnie z art. 200 powyższej ustawy oraz § 14 ust. 2 pkt 1 c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).