Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 261/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 4 pkt 3
journal: Dz.U. 2003 nr 229 poz 2273
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 23 ust. 1 i 2
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędziowie NSA Zofia Borowicz (spr.) del. WSA Wojciech Kręcisz Protokolant Bogusław Piszko po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 10 listopada 2010 r. sygn. akt I SA/Bd 850/10 w sprawie ze skargi R. W. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w B., po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. W., uchylił decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] lipca 2010 r. w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009 oraz określił, że decyzja ta nie może być wykonana w całości.

Relacjonując stan sprawy Sąd I instancji podał, że w dniu [...] maja 2009 r. R. W. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w B. wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt.

W dniu 7 grudnia 2009 r. producent został telefonicznie powiadomiony o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu. Następnego dnia przeprowadzono część kontroli na miejscu. W dniu 14 grudnia 2009 r. wnioskodawca został powiadomiony o drugiej części kontroli, która została przeprowadzona w dniu [...] grudnia 2009 r. Zgodnie z raportem z kontroli R. W. uniemożliwił inspektorom terenowym przeprowadzenie dalszych czynności kontrolnych. Następnie, w dniu 21 grudnia 2009 r. złożył skargę na wykonawców kontroli, która była podstawą do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. W jego wyniku Dyrektor Oddziału Regionalnego uznał, że brak było podstaw do uznania zasadności ww. skargi.

W dniu 15 lutego 2010 r. wnioskodawca złożył do Dyrektora Oddziału Regionalnego w T. odwołanie od wyników kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu [...] grudnia 2009 r., kwestionując poprawność pomiaru działki rolnej D.

W dniu 17 marca 2010 r. wnioskodawca wystąpił do Dyrektora z wnioskiem o wyjaśnienie wątpliwości wynikających z pisma stanowiącego odpowiedź na odwołanie od wyników kontroli na miejscu, a następnie w piśmie z 11 kwietnia 2010 r. podtrzymał skargę złożoną na inspektorów terenowych z dnia 21 grudnia 2009 r. Organ przekazał stronie wyjaśnienia w piśmie z dnia 23 kwietna 2010 r. Wyjaśnił też, że pismo z dnia 11 kwietnia 2010 r., wobec braku wskazania nowych istotnych okoliczności w zakresie skargi na inspektorów terenowych, pozostało bez rozpoznania. W dniu 24 maja 2010 r. R. W. zapoznał się z aktami sprawy oraz przedłożył pomiar powierzchni użytkowanej rolniczo na działce ewidencyjnej 108, wykonany przez geodetę. Ponadto ponownie podkreślił, iż nie zgadza się z wynikami kontroli na miejscu z dnia [...] grudnia 2009 r.

W związku z powyższym organ decyzją z dnia [...] maja 2010 r. orzekł o odmowie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych.

Rozpatrując środek odwoławczy, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. wyjaśnił, iż zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.), Agencja przeprowadza kontrole udzielenia i wykorzystania pomocy w zakresie zgodności z prawem i ustaleniami planu zgodnie z przyjętym planem kontroli. Na podstawie art. 7 ust. 4 tej ustawy, osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo do:

1) wstępu na grunty i do obiektów związanych z działalnością, której dotyczy pomoc;

2) żądania pisemnych lub ustnych informacji związanych z przedmiotem kontroli;

3) wglądu do dokumentów związanych z przedmiotem kontroli, sporządzania z nich odpisów, wyciągów lub kserokopii oraz zabezpieczania tych dokumentów;

4) sporządzania dokumentacji fotograficznej z przeprowadzonej kontroli;

5) pobierania próbek do badań.

Następnie organ odwoławczy wskazał, iż na podstawie art. 23 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30.04.2004 r.), dalej jako: rozporządzenie nr 796/2004, kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu przeprowadza się tak, aby skutecznie zweryfikować zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności. Zgodnie z ust. 2 tego artykułu, wnioski o przyznanie pomocy, których kontrola dotyczy, są odrzucane, jeżeli rolnik lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu.

Zdaniem organu odwoławczego z ww. przepisów wynika, że kontrola na miejscu w ramach płatności rolnośrodowiskowej obejmuje szereg elementów, w tym także kontrolę dokumentów, potwierdzających spełnienie warunków do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej. W rozpoznawanej sprawie dokumentami takimi były rejestr działalności rolnośrodowiskowej oraz certyfikat zgodności. Pomimo uprzedzenia o zamiarze przeprowadzenia kontroli oraz przeprowadzenia jej w dwóch turach, wnioskodawca nie przedstawił w dniu kontroli żądanych dokumentów, wypraszając kontrolerów. Podkreślono, że przeprowadzone w tym zakresie postępowanie wyjaśniające nie wykazało nieprawidłowości, których mogli dopuścić się kontrolerzy wizytujący gospodarstwo wnioskodawcy w dniu [...] grudnia 2009 r. Organ nie zgodził się również z twierdzeniem odwołującego, że kontrola została przeprowadzona, gdyż sporządzony został protokół. Wyjaśniając podał, że w protokole znajduje się adnotacja o braku możliwości kontroli, ponieważ kontrolerzy zostali wyproszeni z kontroli, a wnioskodawca nie udostępnił potrzebnych dokumentów. Konkludując, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w T. stwierdził brak podstaw do zakwestionowania prawidłowości ustaleń kontroli na miejscu, w szczególności do zakwestionowania stwierdzonego uniemożliwienia kontroli.

Na powyższą decyzję R. W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B.

Sąd I instancji uzasadniając uchylenie zaskarżonej decyzji podał, że w jego ocenie, odmawiając przyznania skarżącemu płatności, organ naruszył art. 23 rozporządzenia nr 796/2004 poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie. Jak podał WSA, rozporządzenie to jest aktem stosowanym bezpośrednio i zgodnie z krajowymi przepisami o postępowaniu administracyjnym, co oznacza, że regulacje proceduralne leżą w gestii państwa członkowskiego, a nie Unii. Zatem sporny przepis rozporządzenia nie może być postrzegany jako przepis proceduralny. Posłużenie się pojęciem "odrzucenie" oznacza, że możliwym jest odstąpienie od merytorycznego rozpoznania wniosku o płatności, gdy rolnik uniemożliwił kontrolę. W prawie krajowym nie przewidziano przepisu bezpośrednio korespondującego z art. 23 rozporządzenia. W orzecznictwie dopuszcza się w takim przypadku działanie poprzez odmowę przyznania płatności. WSA nie znalazł podstaw do tego, by zanegować tego typu działanie organu.

Sąd podkreślił jednocześnie, że przepis ten może mieć zastosowanie w przypadku niemożności rozpatrzenia merytorycznego wniosku z powodu niemożliwości ustalenia okoliczności istotnych, będących skutkiem działania rolnika. Tylko takie zaś działanie rolnika można uznać za uniemożliwienie kontroli prowadzące do odrzucenia wniosku, kiedy to nie ma innej możliwości ustalenia okoliczności istotnych z punktu widzenia przyznania płatności.

Zdaniem Sądu, art. 23 rozporządzenia nie może być odczytywany jako swego rodzaju sankcja za nieodpowiednie zachowanie się wnioskodawcy. Przeczy temu zarówno wykładnia literalna, systemowa jak i funkcjonalna. W pierwszym przypadku, zapis wskazuje na to, że przedmiotem regulacji nie jest zachowanie rolnika, ale działania organu w razie niemożności merytorycznego rozpoznania wniosku. Systemowo nie można pominąć, że przepis ten reguluje kwestie samej kontroli, a nie sankcjonowanie rolników. Celowościowo, jak podkreślił Sąd, prawo wspólnotowe należy interpretować tak, by zapewniona była jego największa skuteczność, co w tym przypadku oznacza, żeby zapewnić ochronę interesów finansowych Wspólnoty, czyli zapobiec wypływowi pieniędzy tam, i tylko tam, gdzie nie są spełnione warunki ich przyznania. W takim wypadku każdorazowo, gdy rolnik lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu, odrzucenie wniosku może nastąpić po uprzednim zbadaniu czy okoliczności istotnych nie można ustalić w inny sposób. W warunkach systemu prawa polskiego - w drodze postępowania wyjaśniającego, art. 7 i 77 k.p.a.

Według Sądu I instancji organy prawidłowo przyjęły, że osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo do wglądu do dokumentów związanych z przedmiotem kontroli, sporządzania z nich odpisów, wyciągów lub kserokopii oraz zabezpieczania tych dokumentów. Nie oznacza to jednak, że zapis ten pozbawia organ możliwości rozpatrzenia wniosku w oparciu o inne materiały niż te zgromadzone w ramach kontroli. Rozumowanie organu przyjęte w zaskarżonej decyzji oznaczałoby, że to osoby przeprowadzające kontrolę są uprawnione do prowadzenia postępowania w sprawie, a organ jedynie wydaje decyzję. Według WSA taka wykładnia byłaby nieuprawniona.

W niniejszej sprawie rolnik przedłożył dokumenty do oceny, a organ w żaden sposób nie wykazał, że ich skuteczne badanie mogło nastąpić jedynie w ramach kontroli na miejscu. Zaniechał ich zbadania, gdyż błędnie odczytał art. 23 rozporządzenia. Przy ponownym prowadzeniu postępowania WSA nakazał zatem organowi rozpoznanie wniosku o przyznanie płatności w oparciu o materiał sprawy zawierający dokumenty przedłożone również poza kontrolą na miejscu i orzekł powołując w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w T., zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 23 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 796/2004 przez przyjęcie, iż wynikły z uniemożliwienia przeprowadzenia czynności kontrolnych brak wymaganych dokumentów w trakcie przeprowadzanej kontroli może być konwalidowany przez stronę na późniejszym etapie postępowania administracyjnego.

Uzasadniając zarzuty skargi kasacyjnej podniesiono, że art. 23 w ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 w sposób niebudzący wątpliwości stanowi, iż celem kontroli jest sprawdzenie czy beneficjent stosuje się do warunków na jakich udzielana jest pomoc. Odnosząc się natomiast do treści ust. 2 omawianego artykułu błędnie uznał WSA w B., iż jego zapis ma wskazywać na sposób postępowania organu w przypadku niemożności merytorycznego rozpoznania wniosku. Taka interpretacja stoi w sprzeczności z treścią powyższego unormowania, gdyż prawodawca wspólnotowy wyraźnie według organu wskazuje, iż przyczyną odrzucenia wniosku będzie już sam fakt uniemożliwienia kontroli na miejscu, a nie niemożność ustalenia faktów w inny sposób. Kasator miał na uwadze, że rozporządzenie jest aktem, który powinien być stosowany w zgodzie z przepisami krajowymi, jednakże zastosowanie prawa krajowego, nie może wpływać na zakres i skuteczność prawa wspólnotowego. Postulat ten WSA pominął w swoich rozważaniach, a przedstawiana przezeń interpretacja ogranicza zastosowanie norm ustanowionych przez prawodawcę wspólnotowego.

Argumenty natury systemowej podnoszone w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia w ocenie organu również były nietrafne. Tytuł III rozporządzenia dotyczy bowiem kontroli na miejscu i reguluje kompleksowo to zagadnienie, w tym również kwestię zasad postępowania, w przypadku gdy kontrolujący na skutek działań wnioskodawcy kontroli nie są w stanie przeprowadzić. Pogląd odmienny, jakoby przez sam fakt takiego umiejscowienia przepisu można by mu odmówić sankcyjny charakteru, był zdaniem organu chybiony.

Odnosząc się zaś do wykładni celowościowej przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, organ podkreślił, że skuteczności prawa wspólnotowego, ani ochrony interesów finansowych Wspólnoty nie zabezpieczy takie stosowanie przepisów prawa krajowego, które będzie stanowić wykładnię contra legem norm ustanowionych wprost przez rozporządzenie wspólnotowe.

Uzasadniając zarzuty skargi kasacyjnej jej autor wywiódł, że z uwagi na treść § 2 ust. 1 pkt 3 oraz § 16 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809 ze zm.), które uzależniają przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, a także przewidują zawieszenie wypłaty przyznanej pomocy od prowadzenia rejestru działań rolnośrodowiskowych, błędne jest stanowisko Sądu I instancji co do wykładni art. 23 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 796/2004.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Tego rodzaju uchybień w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono.

Z kolei w myśl art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Skarga kasacyjna jest zatem bezpodstawna w rozumieniu powołanego przepisu i podlega oddaleniu w dwóch przypadkach: gdy nie ma usprawiedliwionych podstaw, co oznacza, że sąd nie stwierdził naruszeń wskazanych w art. 174 p.p.s.a. oraz gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie. Oczywiście dotyczy to również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 344/05 i I OSK 345/05, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Gdy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 in fine p.p.s.a. oddala skargę kasacyjną, ale wyraża w uzasadnieniu wyroku inną w całości lub w części ocenę prawną niż sąd pierwszej instancji, to ocena ta jest wiążąca dla orzekających organów oraz wojewódzkiego sądu administracyjnego (por. Z. Kmieciak "Glosa do wyroku NSA z dnia 18 sierpnia 2004 r., FSK 207/04", OSP 2005, nr 2, s. 76).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że orzeczenie Sądu I instancji jest prawidłowe, aczkolwiek częściowo jest błędne jego uzasadnienie.

Istota problemu sprowadza się do tego, czy Sąd I instancji prawidłowo uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak było podstaw do zastosowania art. 23 ust. 2 rozporządzenia nr 796/2004, bowiem orzekające organy dokonały błędnej jego wykładni, a w konsekwencji niewłaściwego zastosowania.

W myśl art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu przeprowadza się tak, aby skutecznie zweryfikować zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności. Natomiast stosownie do art. 23 ust. 2 tego rozporządzenia wnioski o przyznanie pomocy, których kontrola dotyczy, są odrzucane, jeżeli rolnik lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu. Przepis ten usytuowany jest w Rozdziale I rozporządzenia nr 796/2004 pt. "Wspólne przepisy" i określa tzw. zasady ogólne związane z przeprowadzeniem kontroli administracyjnych i kontroli na miejscu. Przepis ten stanowi o obowiązku przeprowadzenia kontroli w taki sposób, aby skutecznie zweryfikować przestrzeganie wymogów niezbędnych do przyznania płatności, sprawdzić dane zawarte we wniosku, a także dokonać czynności kontrolnych na miejscu. Jednocześnie przepis ten nie określa jakiego rodzaju czynności organ uprawniony może podejmować w ramach kontroli na miejscu.

W tym zakresie stosowne regulacje zawarte są w prawie krajowym. Mająca zastosowanie w stanie prawnym, obowiązującym w niniejszej sprawie, ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w art. 7 ust. 4 stanowi, że osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo do: 1) wstępu na grunty i do obiektów związanych z działalnością, której dotyczy pomoc; 2) żądania pisemnych lub ustnych informacji związanych z przedmiotem kontroli; 3) wglądu do dokumentów związanych z przedmiotem kontroli, sporządzania z nich odpisów, wyciągów lub kserokopii oraz zabezpieczania tych dokumentów; 4) sporządzania dokumentacji fotograficznej z przeprowadzonej kontroli; 5) pobierania próbek do badań. Z regulacji tej wynika szerokie spektrum czynności kontrolnych. Zarówno przepisy prawa wspólnotowego, jak i prawa krajowego nie zawierają definicji kontroli administracyjnej ani kontroli na miejscu. Treść regulacji krajowych wyżej wskazanych dowodzi, że określone czynności kontrolne, do wykonania których upoważnieni są pracownicy Agencji, mogą być przeprowadzane w ramach kontroli na miejscu. Z regulacji tych wynika, że kontrola na miejscu to szereg czynności podejmowanych przez uprawnione podmioty na podstawie przepisów prawa, celem których jest zweryfikowanie stanu zastanego ze stanem wymaganym (odpowiadającym wzorcowi ustanowionemu w przepisach prawa) oraz wyciąganie stosownych wniosków, które znajdują swój wyraz w protokole kontroli. Zatem treść art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 wskazuje, że celem kontroli jest sprawdzenie czy beneficjent pomocy stosuje się do warunków na jakich udzielana jest pomoc. Natomiast z art. 23 ust. 2 rozporządzenia nr 796/2004 wynika, że prawodawca wspólnotowy przewidział sankcję w postaci nieprzyznania wnioskowanej pomocy (określaną jako odrzucenie wniosku), gdy beneficjent lub jego przedstawiciel uniemożliwi przeprowadzenie kontroli na miejscu. Użycie sformułowania "uniemożliwi" należy rozumieć jako "uczyni niedającym się urzeczywistnić" dokonanie określonych czynności kontrolnych. To uniemożliwienie w sposób skuteczny przeprowadzenia tego rodzaju czynności musi być wynikiem zachowań rolnika lub jego pełnomocnika, będących skutkiem działań zależnych wyłącznie od niego. W sytuacji gdy wykonanie pewnych czynności kontrolnych nie jest możliwe z przyczyn obiektywnych, niezależnych od rolnika, to brak podstaw do uznania, że rolnik skutecznie uniemożliwia przeprowadzenie kontroli. Przyczyny takiego rodzaju działania rolnika w czasie kontroli na miejscu muszą być odzwierciedlone w protokole kontroli. Chodzi bowiem o to, aby czynności kontrolne były skuteczne i realizowały cel, który w sposób wyraźny został określony w ust. 1 art. 23 rozporządzenia nr 796/2004. Przy takim rozumieniu art. 23 ust. 2 tego rozporządzenia trafny jest pogląd autora skargi kasacyjnej, że w sytuacji gdy rolnik rzeczywiście uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu nie jest dopuszczalnym, aby uzupełnienie tego rodzaju działań mogło zawsze, bez względu na okoliczności, być konwalidowane przez stronę na późniejszym etapie postępowania administracyjnego. Zatem pogląd Sądu I instancji, iż w sytuacji gdy rolnik uniemożliwia kontrolę odrzucenie wniosku może nastąpić zawsze wyłącznie po uprzednim zbadaniu czy okoliczności istotnych nie można ustalić w inny sposób, nie jest w pełni trafny, gdyż zaprzecza celowi czynności kontrolnych przeprowadzanych na miejscu. Oznacza to, że każdorazowo, w okolicznościach konkretnej sprawy należy oceniać, czy rolnik lub jego pełnomocnik w rzeczywistości skutecznie uniemożliwił swym zachowaniem dokonanie planowanej kontroli. Tym samym, to organy, aby mogły zastosować sankcję przewidzianą w art. 23 ust. 2 rozporządzenia nr 796/2004, muszą wykazać w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości, że rolnik uniemożliwił przeprowadzenie kontroli na miejscu. Takie uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli może odnieść się do wszelkiego rodzaju czynności kontrolnych, w tym określonych w art. 7 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich.

Taka wykładnia art. 23 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 796/2004 nie oznacza, że skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Wbrew bowiem jej zarzutom, Sąd I instancji dokonując częściowo błędnej wykładni powołanego przepisu, trafnie uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy organy nie wykazały, aby skarżący uniemożliwiał przeprowadzenie kontroli na miejscu w rozumieniu art. 23 ust. 2 rozporządzenia nr 796/2004. Dodać należy, że z akt administracyjnych wynika, że skarżący w trakcie przeprowadzanych czynności kontrolnych na miejscu podał inspektorom kontroli przyczyny uniemożliwiające okazanie im w tym dniu dokumentu w postaci rejestru przedsięwzięć rolnośrodowiskowych.

W aktach administracyjnych znajduje się także sporządzona notatka urzędowa z dnia [...] maja 2010 r., w której odnotowano przyczyny nieokazania w dniu kontroli, tj. [...] grudnia 2009 r., tego dokumentu. Z notatki tej wynikałoby, iż skarżący wyjaśnił, iż dokumenty te były kontrolowane w dniu 18 grudnia 2009 r. w części gospodarstwa oddalonego o 370 km. Co do tych okoliczności brak jakichkolwiek wyjaśnień ze strony organu w zaskarżonej decyzji. W tej sytuacji za trafny należało uznać pogląd Sądu I instancji, że rolnik przedłożył stosowne dokumenty do oceny, a organ w żaden sposób nie wykazał, że ich skuteczne badanie mogło nastąpić jedynie w ramach kontroli na miejscu.

Wbrew zarzutom strony wnoszącej skargę kasacyjną, za trafnością stanowiska organu nie przemawia w okolicznościach tej konkretnej sprawy regulacja zawarta w § 2 ust. 1 pkt 3 oraz w § 16 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. Oczywiście prowadzenie rejestru działalności rolnośrodowiskowej jest zobowiązaniem ciążącym na beneficjencie płatności rolnośrodowiskowych, od którego to obowiązku zależy jej przyznanie lub też zawieszenie wypłaty tej płatności. Prawdą jest też, że kontrola prowadzenia tego rodzaju dokumentacji objęta jest zakresem czynności określonych w art. 7 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. Nie oznacza to jednak, że w tej sprawie organ wykazał, iż skarżący uniemożliwił w tym zakresie przeprowadzenie kontroli na miejscu, co skutkowałoby zastosowaniem sankcji z art. 23 ust. 2 rozporządzenia nr 796/2004.

Z tych zatem przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną w oparciu o art. 184 in fine p.p.s.a.