Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1430/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 11, 32 ust 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 19 kwietnia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1525/15 w sprawie ze skargi D. P. i P. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz P. P. kwotę 850 (osiemset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1525/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę D. P. i P. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. I. pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z instalacjami wewnętrznymi wod.-kan., elektryczną i c.o., budynku gospodarczego, terenu utwardzonego; drogi i dojścia, zbiornika na ścieki sanitarne, zjazdu indywidualnego na drogę gminną na działkach nr [...] w miejscowości [...], gmina [...].

Organ I instancji wskazał, że wnioskowana inwestycja jest zgodna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy J. w obszarze sołectwa C. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy J. z dnia [...] marca 2003 r. Projekt zagospodarowania terenu dla zakresu objętego decyzją pozwolenia na budowę jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Projekt budowlany został opracowany przez osoby posiadające uprawnienia do projektowania; posiada wymagane opinie i uzgodnienia; projektant załączył informację BIOZ oraz złożył oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. W sprawie nie była wymagana decyzja zezwalająca na wyłączenie tego gruntu z produkcji rolnej. Inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z oświadczeniem projektanta, budynki od granicy działki o nr [...] posiadają ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności REI 60 spełniające wymogi przepisów ppoż. w zakresie § 232-235 ww. warunków technicznych, a projektowana inwestycja jest zgodna z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Zdaniem Starosty, budynki objęte decyzją zostały zaprojektowane z uwzględnieniem art. 5 Prawa budowlanego, tj. m.in. z poszanowaniem występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Zgodnie z art. 4 Prawa budowlanego każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Starosta stwierdził, że strony brały czynny udział w postępowaniu i wielokrotnie zapoznawały się z materiałem dowodowym, co zostało odnotowane w aktach. Piotr Polak zgłaszał również szereg uwag, które zostały szczegółowo wyjaśnione.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł D. P., współwłaściciel nieruchomości nr [...] znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji.

Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy ww. decyzję o pozwoleniu na budowę.

Organ odwoławczy nie doszukał się aby przedstawiona do zatwierdzenia dokumentacja projektowa zawierała wady prawne, a mianowicie w zakresie wymaganych uzgodnień, możliwości skomunikowania z drogą gminną, braku zgody na lokalizację projektowanych budynków w granicy działki. Podjęto wszelkie kroki do wyjaśnienia sprawy. Inwestor przedłożył wymagane prawem dokumenty, w tym oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz sporządzony przez uprawnioną osobę projekt budowlany. Projekt budowlany jest kompletny i zawiera wymagane prawem uzgodnienia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a także odpisy uprawnień projektantów i ich zaświadczenia z właściwej izby samorządu zawodowego. Dodał również, że projektowana inwestycja pozostaje w zgodzie z wiążącymi ustaleniami miejscowego planu. Wojewoda zobowiązał Starostę do przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego mającego na celu uzupełnienie projektu budowlanego (o rzędne terenu i zmian w tym zakresie; sposobu odprowadzania wód opadowych z dachu i terenu inwestycji). W trakcie postępowania odwoławczego czynny udział brał P. P. – współwłaściciel działki nr [...] sąsiadującej z terenem inwestycji, który argumentował, wskazując na wady dokumentacji projektowej (nieustalony przebieg granicy; brak naniesienia wysokości terenu; nieuwidoczenienie ogrodzenia; brak informacji o zmianie ukształtowania terenu). W tym zakresie Wojewoda dokonał stosownych wyjaśnień, jednak nie doszukał się wskazywanych przez P. P. naruszeń. Ponadto P. P. w trakcie postępowania odwoławczego podjął działania dotyczące legalności prowadzonego przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. Wojewoda odmówił w związku z wnioskiem P. P. zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Ponadto P. P. zgłaszał szereg uwag dotyczących niespełnienia wymagań zawartych w przepisach rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, m.in. w zakresie wymagań przeciwpożarowych oraz powierzchni zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej; a także zgłaszał inne uwagi dotyczące miejsc postojowych, zbiornika na nieczystości ciekłe, zieleni, brak aktualnych uzgodnień, zgodności inwestycji z § 8 ust. 4 pkt 2 planu miejscowego, prawa własności działki nr [...]. Informował także organ, że w dniu [...] września 2015 r. rozpoczęto realizację inwestycji. W tej sprawie PINB wszczął postępowanie, ustalając, że na działce nr [...] zmieniono ukształtowanie terenu. Ponadto P. P. wskazał, że złożył zgłoszenie na realizację od 1 do 3 miejsc postojowych i zbiornika na nieczystości ciekłe na działce nr [...]. Uzyskał też stanowisko Głównego Geodety Kraju, które Wojewoda uznał jako niewiążące w niniejszej sprawie. Informował także o zmianach na terenie nieruchomości objętych przedmiotową inwestycją, co czyni mapę do celów projektowych jako nieaktualną. Uwag tych nie podzielił organ odwoławczy. Ponadto Wojewoda stwierdził, że odwołanie od decyzji zawierało zarzuty (również wnoszone przez inną stronę postępowania) określające istotę i zakres żądania będącego przedmiotem odwołania, bez wskazania istotnych dowodów uzasadniających to żądanie, nieopartych na konkretnych przepisach prawa materialnego. Zdaniem Wojewody, podnoszone w odwołaniu argumenty sprowadzały się w gruncie rzeczy do nieakceptowania planowanej inwestycji. Pismem z dnia 2 listopada 2015 r. PINB [...] poinformował, że przeprowadzone zostało postępowanie kontrolne, w wyniku którego ustalono, iż nie zostały rozpoczęte roboty budowlane objęte ww. decyzją Starosty o pozwoleniu na budowę. Wojewoda, wobec spełnienia wymagań nałożonych w art. 34 Prawa budowlanego oraz niepotwierdzenia się zarzutów odwołującego się, jak również strony postępowania, nie znalazł podstaw do uchylenia ww. decyzji Starosty.

Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie D. P. i P. P., domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący wskazali na nieprawidłowości jakie ich zdaniem wynikają z zatwierdzonego projektu budowlanego, formułując w tym zakresie stosowne zarzuty. Ponadto w uzupełnieniu skargi sformułowali dodatkowe zarzuty.

P. P. wniósł o dołączenie do akt sprawy mapy do celów projektowych, wpisanej do ewidencji materiałów zasobu Wydziału Geodezji, Kartografii i Katastru Starostwa Powiatowego [...] dnia [...] sierpnia 2015 r. pod nr [...], obejmującej swym zasięgiem działki nr [...] i uzgodnione sieci uzbrojenia terenu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie uczestnik M. I. wniósł o oddalenie skargi i wyjaśnił, że postępowanie rozgraniczające było prowadzone 11 lat temu i dotyczyło granicy z nieruchomością M. Z., natomiast ustalenie granicy z działką skarżących nastąpiło w 2014 roku. Uczestnik podkreślił, że nieruchomość skarżącego składa się z dwóch działek i jest znacznie większa od jego nieruchomości.

Skarżący P. P. oświadczył, że działka bezpośrednio sąsiadująca z inwestycją o nr [...] należy do niego i brata D. P., natomiast druga działka nr [...] należy wyłącznie do niego, a w przyszłości działka nr [...] będzie należała do D. P..

Uczestniczka M. Z. stwierdziła, że nie zajmuje w sprawie stanowiska i pozostawia rozstrzygnięcie do uznania Sądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 11 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1525/15, oddalając skargę, wskazał, że przedmiotowa inwestycja zgodna jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie podstawowego przeznaczenia o symbolu "M" (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna), kształtu bryły, wysokości (wysokości 8,8 m i 5,75 m mieszczą się w wymaganej wysokości max 12 m), kształtu i formy dachu (kąt nachylenia 30-40o), pokrycia dachu (blachodachówka), kolorystyki, powierzchni zabudowy (24% wobec wymaganej max 30%), powierzchni biologicznie czynnej (49% wobec limitu 40%), nie zostały naruszone wymogi dotyczące ochrony środowiska. Zostały zatem spełnione wymogi określone w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Ponadto z uwagi na szerokość działki, na której zlokalizowana jest inwestycja, plan miejscowy dopuszcza realizację obiektów budowlanych w granicach działki, jak i w odległości 1,5 m od granic działek. A zatem zabudowa na sąsiedniej nieruchomości (działka nr [...], należąca do skarżącego) również może powstać w granicy z działką inwestycyjną nr [...]. Nie zostanie zatem ograniczone prawo do zabudowy sąsiedniej nieruchomości, także z uwagi na jej niewielką szerokość, jak i innych sąsiednich nieruchomości. Sąd, dokonując oceny uzasadnionych interesów osób trzecich i balansu w tym zakresie, ocenił, że przedmiotowa inwestycja nie narusza tych interesów w sposób, który pozwalałby na przyjęcie, że doszło do naruszenia prawa, które powinno skutkował uchyleniem pozwolenia na budowę. Dlatego też Sąd uznał, że w stosunku do spornej inwestycji spełnione została przesłanka z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Ponadto projekt budowlany jest kompletny (m.in. projekt zagospodarowania terenu został sporządzony na kopii mapy zasadniczej przyjętej do zasobu powiatowego – nie ma podstaw do kwestionowania treść mapy do celów projektowych przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego; por. wyrok NSA z 19 listopada 2015 r., II OSK 2167/15) – spełnia zatem wymagania z art. 34 oraz art. 35 ust. 1 pkt 3 i 4 Prawa budowlanego. W tym zakresie Sąd wyjaśnił, że organy administracyjne, ani też sąd administracyjny nie są uprawione do oceny konkretnych rozwiązań projektowych w zakresie ich zgodności z wymaganiami wiedzy fachowej. Ustawodawca tak ukształtował bowiem przebieg tego rodzaju postępowania administracyjnego, że odpowiedzialność za szczegółowe rozwiązania zawarte w projekcie budowlanym spoczywa na autorze projektu oraz osobach dokonujących odpowiednich sprawdzeń i uzgodnień. Odnośnie budowy przyłączy, Sąd wyjaśnił, że nie muszą być objęte decyzją o pozwoleniu na budowę zasadniczego obiektu (por. wyrok NSA z 18 lutego 2013 r., II OSK 896/12). W tej sprawie nie objęto postępowaniem przyłącza wody. Co do projektu zjazdu, to jak podniósł organ II instancji, decyzją z dnia 6 listopada 2013 r. Wójt Gminy J. zezwolił na lokalizację zjazdu z drogi gminnej do działek ewidencyjnych nr ew. [...] i [...] w [...], a postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. uzgodnił projekt budowlany zjazdu, a uzgodnienie to potwierdził w piśmie z 17 czerwca 2015 r. Dlatego za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Również zarzuty dotyczące zakresu udzielonego pozwolenia na budowę nie były zasadne. Decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę zawiera jednoznaczne określenie nazwy inwestycji, a dokonana modyfikacja pierwotnego zakresu inwestycji wynika z modyfikacji wniosku inwestora. Wprawdzie w nazwie inwestycji zawartej w zaskarżonej decyzji pominięto budowę miejsc postojowych, ale z treści decyzji i zatwierdzonego nią projektu jednoznacznie wynika zakres udzielonego pozwolenia na budowę. Ponadto z akt administracyjnych wynika, że wniosek inwestora o pozwolenie na budowę zawierał elementy określone w art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego.

Skoro więc w rozpatrywanym przypadku nie ulegało wątpliwości, że inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (zostało złożone stosowne oświadczenie, o którym mowa w art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego), i zostały spełnione pozostałe przesłanki ustawowe, to przy uwzględnieniu art. 35 ust. 4 i wolnościowego charakteru prawa zabudowy, organy architektoniczno-budowlane zasadnie zatwierdziły przedmiotowy projekt budowlany i udzieliły inwestorowi pozwolenia na budowę.

Ponadto Sąd wskazał, że w tej sprawie nie miał zastosowania art. 9 ust. 3 Prawa budowlanego. Nie doszło też do naruszenia prawa procesowego, które miałoby wpływ na wynik sprawy (m.in. w zakresie numeracji stron projektu budowlanego, prawa skarżących do czynnego udziału w postępowaniu – ustosunkowano się do licznych pism procesowych). W ocenie Sądu, niezasadnie zarzucono też organowi odwoławczemu brak powtórnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Wojewoda przeanalizował materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji. Podjął kroki zmierzające do jego uzupełnienia (art. 136 K.p.a.), zrelacjonował zarzuty podniesione w odwołaniu oraz w innych pismach procesowych skarżących, a następnie na podstawie całokształtu akt sprawy wydał merytoryczne rozstrzygnięcie. Organ wyjaśnił także zakres badania wniosku o pozwolenie na budowę, trafnie wskazując, że nie obejmuje on merytorycznej zawartości projektu budowlanego. Oznacza to, że organ nie mógł podważać oświadczenia projektantów o wykonaniu projektu zgodnie z prawem, m.in. w zakresie zaprojektowanej ściany oddzielenia przeciwpożarowego (zarzut naruszenia § 226 w związku z § 232 ust. 4, § 235 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Nietrafnie więc zarzucono Wojewodzie naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom z art. 107 § 3 K.p.a. W konsekwencji Sąd nie dopatrzył się również naruszenia art. 138 § 2 K.p.a., ponieważ organ odwoławczy dokonał prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Zasadnie zatem uznał, że może on stanowić podstawę do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Prawidłowo też przyjął, że nie zachodziły podstawy do uchylenia decyzji wydanej w I instancji. Ponadto organ odwoławczy rozpoznał złożony w toku postępowania wniosek o jego zawieszenie. Wbrew zarzutom skargi w sprawie nie istniały przesłanki do zawieszenia postępowania. Organ ma bowiem obowiązek uwzględnienia stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania decyzji i opierając się na tym stanie faktycznym i prawnym wydać rozstrzygnięcie w sprawie. Zasada ta dotyczy także przebiegu granic, czy własności działki nr [...]. Dlatego prawidłowo organ odwoławczy uznał, że nie zachodziły podstawy do zawieszenia kontrolowanego postępowania ze względu na zgłaszane wątpliwości co do przebiegu granic działki inwestora, czy własności działki nr [...]. Zatem zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. nie był zasadny. Nie zasługiwał także na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył P. P., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oraz zasądzenie koszów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 35 ust. 1 pkt 1, 2 i 3, art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego oraz § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z § 7 ust. 9 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy J. w obszarze sołectwa [...] (Dz. Urz. Woj. [...]) przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

- § 12 ust. 3 pkt 1 ww. rozporządzenia przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym stwierdzeniu zgodności z § 13 i § 271-273 rozporządzenia i przepisami odrębnymi;

- § 12 ust. 5 pkt 1 i § 14 ust. 3 ww. rozporządzenia przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na niezastosowaniu w sprawie, w sytuacji gdy przepisy te powinny być przez Sąd I instancji zastosowane, co doprowadziłoby Sąd I instancji do uwzględnienia skargi;

- § 226 ust. 1 w związku z § 232 ust. 4, § 235 ust. 1, 2, 3 ww. rozporządzenia przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez dopuszczenie możliwości zastosowania ściany oddzielenia przeciwpożarowego przekrytej okapem.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez niewzięcie przez Sąd pod uwagę całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co spowodowało pominięcie istotnych okoliczności mających wpływ na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego oraz brak odniesienia się do zarzutów podniesionych przez stronę w skardze i zaakceptowanie wywodów zawartych w uzasadnieniu decyzji organu II instancji bez podjęcia próby ich weryfikacji w kontekście podniesionych w skardze zarzutów, zwłaszcza w zakresie ustalenia, że lokalizacja oraz projekt przedmiotowego budynku przy granicy są zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również z przepisami techniczno-budowlanymi, oraz że zatwierdzony projekt budowlany jest kompletny i zawiera wymagane prawem uzgodnienia oraz opinie;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nie odniesienie się w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę do wszystkich zarzutów zawartych w skardze, jak również podniesionych na rozprawie, co odniosło ten skutek, że strona postępowania sądowoadministracyjnego pozbawiona została informacji o przesłankach rozstrzygnięcia;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez utrzymanie w mocy przez Sąd zaskarżonej decyzji w sytuacji kiedy doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną D. P. wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnj w całości.

Postanowieniem z dnia 1 lipca 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny odmówił wstrzymania wykonania zaskarzonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Przy piśmie procesowym z dnia 11 kwietnia 2018 r. P. P. złożył wniosek dowodowy, przedkładając załączniki w postaci kopii mapy do celów projektowych, zdjęcia oraz fragment projektu budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty posiadają usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za częściowo zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej.

Usprawiedliwione podstawy zawierają zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące braku wyjaśnienia przez Sąd I instancji legalności zaskarżonej decyzji w zakresie rozwiązań projektowych ścian oddzielenia przeciwpożarowego znajdujących się w granicy od strony działki nr [...] oraz w zakresie zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego pod względem wymaganego wskaźnika powierzchni zabudowy.

Wbrew stanowisku Sądu I instancji, dla oceny legalności projektu budowlane nie jest wystarczające stwierdzenie, że ani organy administracyjne, ani sąd administracyjny nie są uprawnione do oceny konkretnych rozwiązań projektowych, ponieważ to na autorze projektu oraz osobach dokonujących odpowiednich sprawdzeń i uzgodnień spoczywa odpowiedzialność za szczegółowe rozwiązania zawarte w projekcie budowlanym. Co prawda, Prawo budowlane rzeczywiście statuuje w tym zakresie wskazywaną przez Sąd I instancji odpowiedzialność, co jednak, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie oznacza, że sąd administracyjny jest zwolniony od dokonania oceny, czy projekt zawiera w swojej treści niejako potwierdzenie, że jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, w tym normami techniczno-budowlanymi z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Nie chodzi tu bowiem tylko o posiadanie wiedzy fachowej, ale dokonanie subsumcji ustalonego w sprawie stany faktycznego pod konkretną normę prawną. Ponadto w sprawie powinna zostać dokonana stosowna ocena danego rozwiązania projektowego w ramach postępowania wyjaśniającego (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.), tym bardziej w sytuacji gdy strona podczas postępowania podnosiła konkretną argumentację, kwestionując legalność przyjętych w projekcie rozwiązań technicznych. W tej zaś sprawie w ogólności nie kwestionowano, że projekt przewiduje ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o odporności REI 60, jednak z uwagi na szczególne warunki posadowienia projektowanych budynków w granicy i częściowo w niewielkiej odległości od tej granicy, wskazano konstrukcję ściany przeciwpożarowej, która została przykryta dachem. Takie zaś rozwiązanie wymaga zastosowania materiałów niepalnych w określonym miejscu (patrz § 235 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych). To są wymagania prawne, które powinny zostać w szczególności ustalone w niniejszej sprawie, czego nie zmienia wskazywana powyżej odpowiedzialność projektanta i innych osób uzgadniających projekt i go opiniujących. Poza tym w zakresie ochrony przeciwpożarowej projekt budowlany zawiera tylko lakoniczne stwierdzenie, że projekt spełnia wymagania z §§ 271, 272 i 273 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. To zaś stwierdzenie w zestawieniu z pozostałą treścią projektu budowlanego pozwala jedynie na zlokalizowanie ścian oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej REI 60 i stwierdzenie, że konstrukcja dachów jest drewniana, a dachy są przekryte blachodachówką. Istotą obowiązywania prawa budowlanego i udzielenia pozwolenie na budowę jest zapewnienie stanu, który w związku z wybudowaniem obiektu budowlanego nie będzie powodował zagrożenia dla życia lub mienia, w szczegółowości w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Kwestie bezpieczeństwa są więc istotne z punktu widzenia oceny legalności procesu inwestycyjno-budowlanego. Dlatego w omawianym powyżej zakresie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia § 12 ust. 3 pkt 1 oraz § 226 ust. 1 w zw. z § 232 ust. 4 i § 235 ust. 1-3 ww. rozporządzenia, a także art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. zawierają usprawiedliwione podstawy.

Ma rację strona wnosząca skargę kasacyjną, że w niniejszej sprawie Sąd I instancji swojej oceny nie odniósł do wskaźnika powierzchni zabudowanej terenu. Projekt budowlany w tym zakresie zawiera szereg elementów zagospodarowania terenu działki budowlanej. Jak podnosi strona skarżąca kasacyjnie powierzchnia poszczególnych elementów zagospodarowania terenu inwestycji wynosi ogółem 495,37 m2. Zgodnie zaś z § 7 ust. 14 pkt 1 planu miejscowego wskaźnik powierzchni zabudowanej w stosunku do powierzchni objętej projektem zagospodarowania działki lub terenu w terenach mieszkalnictwa zagrodowego i mieszkaniowego (M) nie może być on większy niż 30% powierzchni działki. W tej zaś sprawie ustalenie ww. wskaźnika wymagało zsumowania powierzchni zabudowy jaką zajmują poszczególne elementy zagospodarowania terenu i odniesienia tej wartości do powierzchni nieruchomości, na której planowana jest inwestycja (co wymagało ustalenia, czy łącznie elementy zagospodarowania terenu nie przekraczają 30% powierzchni działki). Tego jednak nie uczynił Sąd I instancji, powtarzając w tym zakresie lakoniczną ocenę zawartą w zaskarżonej decyzji. Ponadto ma rację strona skarżąca kasacyjnie, że Sąd nie dokonał oceny zgodności projektu z § 8 ust. 4 pkt 2 planu miejscowego, który dotyczy zachowania odpowiednich proporcji pomiędzy powierzchnią podstawowego użytkowania terenu działki, a użytkowania dopuszczalnego (dojazdu). Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przed wydaniem pozwolenia na budowę powinna być sprawdzona zgodność projektu budowlanego m.in. z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Sąd I instancji nie skontrolował w sposób wystarczający, czy organy prawidłowo uznały, że w niniejszej sprawie wskaźnik powierzchni zabudowanej wynosi wskazywane w projekcie budowlanym 24%. Nie ocenił też ww. proporcji pomiędzy rodzajami zabudowy. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej w omawianym zakresie dotyczący naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego należało uznać jako zawierający usprawiedliwione podstawy.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie zawierają usprawiedliwionych podstaw z następujących powodów.

W odniesieniu do argumentacji dotyczącej lokalizacji przedmiotowej zabudowy względem granicy działki i sąsiedniej zabudowy oraz przyszłej zabudowy (zarzut dotyczący naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego) należy wskazać, że określony zakres prawa do zabudowy, który wiąże się z możliwością zabudowy nieruchomości w granicy działki lub w niewielkiej od niej odległości wynika z planu miejscowego. To lokalny prawodawca, po wyważeniu różnych sprzecznych grup interesów, w tym w odniesieniu do prawa własności, a więc i prawa zabudowy, zdecydował o możliwości zabudowy działek w ich granicy lub w jej bliskości, z którego to uprawnienia może także skorzystać strona skarżąca kasacyjnie. Nie można zatem w tym zakresie na etapie postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę formułować skutecznych zarzutów dotyczących ograniczenia prawa do zabudowy, ponieważ o tym nie zdecydował organ architektoniczno-budowlany, lecz organ planistyczny. W tym zakresie organ architektoniczno-budowlany mógł tylko w ramach obowiązującej zasady wolności budowlanej (art. 4 Prawa budowlanego) ocenić zgodność projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W tym też zakresie dokonał prawidłowej oceny, że przewidziana w projekcie budowlanym lokalizacja budynków nie narusza obowiązujących przepisów prawa. Dla tej oceny nie ma znaczenia czy poszczególne elementy zagospodarowania działki mogłyby być potencjalnie zlokalizowane w inny sposób. Inwestor skorzystał bowiem z zakresu swojego uprawnienia jakie wynika z treści planu miejscowego. Zestawiając bowiem treść § 7 ust. 9 planu miejscowego z § 12 ust. 3 pkt 1, a także § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych brak jest podstaw do kwestionowania legalności posadowienia zabudowy w granicy działki i w odległości 2,1 m. Takie też posadowienie budynków wynika z projektu budowlanego, a dla tej oceny nie ma znaczenia odległość okapu od granicy działki, w sytuacji gdy plan dopuszcza zabudowę w granicy działki. Poza tym w skardze kasacyjnej wskazano, że okap od strony działki nr [...] oddalony jest 1,35 m od jej granicy. Rzeczywiście projekt budowlany takie rozwiązanie przewiduje, co zostało uwidocznione np. na rysunku nr A-5. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczność ta nie ma wpływu na przybliżenie konstrukcji dachu do działki sąsiedniej, o czy stanowi § 12 ust. 5 pkt 1 ww. rozporządzenia. Ogólnie rzecz biorąc, nowa zabudowa, a więc i jej dach wraz z okapami, może znajdować się przy granicy działki sąsiedniej (o czym była mowa wyżej) i też tam projekt takie rozwiązanie przewiduje. Następnie należy stwierdzić, że wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej projekt zagospodarowania terenu zawiera zlokalizowaną na sąsiednich nieruchomościach zabudowę, w tym budynki gospodarcze na działce nr [...] należącej do skarżącego kasacyjnie. Skarżący kasacyjnie zaś nie wskazał jakich jeszcze innych elementów projekt ten nie uwzględnia w odniesieniu do sąsiedniej zabudowy. Brak jest podstaw do przyjęcia (w oparciu o zarzut skargi kasacyjnej dot. naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego), że projekt ten został sporządzony na nieaktualnej mapie do celów projektowych. Ponadto wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie (zarzut dot. naruszenia 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego): - z treści projektu wynika kto jest projektantem zjazdu z drogi publicznej – inż. M. F.; - poza tomem II projektu budowlanego z innych jego części wynikają informacje o jednostce ewidencyjnej – położona w [...], gmina J.; - brak adresu nie uniemożliwia dokładną lokalizację inwestycji na podstawie innych danych, które zawiera projekt budowlany; - projekt posiada daty poszczególnych opracowań w tym daty wprowadzonych poprawek; - projekt zawiera metrykę; - projekt zagospodarowania terenu pozwala na odczytanie przedstawionych w elementów; - wymiarowanie na rysunkach jest zgodne z Polską Normą PN-B-01029:2000 (w centymetrach), a poza tym ww. norma zawiera szereg reguł wymiarowania, w skardze kasacyjnej zaś konkretnie nie wskazano na czym miałoby polegać wskazywane uchybienie; - na rysunkach przedstawiono projektowane podwyższenie terenu nieruchomości; - projekt zagospodarowania terenu został dostosowany do wielkości przedstawionych obiektów i jest czytelny (nie wykazano, co konkretnie nie jest czytelne); - zaś występująca w projekcie numeracja poszczególnych kart nie ma wpływu na ocenę prawidłowości sporządzonego projektu budowlanego. Brak jest również podstaw do stwierdzenia, że w sprawie naruszono § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Skarżący skargą kasacyjną w granicach posiadanego interesu prawnego nie wykazał aby na jego działce znajdowała się zabudowa z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. W projekcie zagospodarowania terenu uwidoczniono na działce skarżącego zabudowę gospodarczą (dwa budynki), do której nie ma zastosowania ww. przepis warunków technicznych. Ponadto przepis ten nie ma zastosowania do nieistniejącej, a przewidywanej zabudowy na sąsiedniej działce należącej do skarżącego. W postępowaniu zaś właścicielka innej sąsiedniej działki nr [...] w ramach własnego interesu prawnego nie podnosiła żadnych zastrzeżeń w tym zakresie. Stąd w okolicznościach tej sprawy brak analizy nasłonecznienia w aktach sprawy nie może sam w sobie stanowić podstawy do stwierdzenia o zaistnieniu istotnej wady przeprowadzonego postępowania, która mogłaby mieć wpływ na wynik sprawy. W sprawie nie został także naruszony § 14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Nieruchomość objęta projektem budowlanym i wszystkie przewidziane w niej budynki i urządzenia mają zapewniony dostęp do drogi publicznej. W tym zakresie inwestor uzyskał od zarządcy drogi publicznej (gminnej) pozwolenie na budowę zjazdu, a ponadto projekt budowlany przewiduje budowę zjazdu z drogi publicznej. Planowane zaś utwardzenie nieruchomości, stanowiące dojście i dojazd do budynku gospodarczego spełnia minimalny wymóg określony w § 14 ust. 1 ww. rozporządzenia, tj. szerokość 3 m. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Jest to więc określona "oczywistość", której brak wyjaśnienia nie mógł stanowić o istnieniu wady, która miałaby wpływ na wynik sprawy.

W odniesieniu do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa procesowego należy wskazać, że sformułowanie tego rodzaju grupy zarzutów wymaga nie tylko wskazania na zaistniałe naruszenie prawa procesowego, ale również wykazanie, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Strona skarżąca, formułując zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § pkt 1 lit. c p.p.s.a. w kontekście treści § 204 ust. 5 i § 206 ust. 1 ww. rozporządzenia, nie wykazała aby przedmiotowa inwestycja miała być wzniesiona w bezpośrednim sąsiedztwie innych obiektów na sąsiednich nieruchomościach. Taka okoliczność nie wynika też z akt sprawy. Brak zatem było podstaw do żądania w tej sprawie przez organy administracyjne od inwestora stosownej ekspertyzy technicznej stanu obiektu istniejącego, stwierdzającego jego stan bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania, uwzględniającą oddziaływania wywołane wzniesieniem nowego budynku. W odniesieniu do treści § 266 ust. 4 ww. rozporządzenia w skardze kasacyjnej nie wykazano aby w sprawie istniał stan faktyczny, który wymagałby zapewnienia odpowiedniej odległości przewodów dymowych i spalinowych od najbliższego skraju korony drzew dorosłych. Nie wykazano też jaki wpływ na wynik sprawy miałoby mieć pominięcie innych elementów zagospodarowania na sąsiednich nieruchomościach jak drzewa, miejsca postojowe, szamba, przyłącze energetyczne do słupa linii energetycznej do skrzynki elektrycznej zewnętrznej. Poza tym w tej sprawie nie było przedmiotem oceny, czy elementy zagospodarowania na sąsiednich nieruchomościach spełniają wymogi prawne, lecz czy tym wymogom odpowiada przedmiotowa inwestycja dotycząca zabudowy jednorodzinnej wraz z instalacjami i innymi elementami zagospodarowania nieruchomości. W odniesieniu do kwestii rozpoczęcia budowy przed wydaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę należy wskazać, że w tej sprawie PINB przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w którym nie stwierdzono rozpoczęcia robót budowlanych objętych ww. decyzją Starosty o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego roboty budowlane to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego oraz prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. W skardze kasacyjnej powołano się w tym zakresie na zdjęcia, z których wynika jedynie, że na działce nr [...] zdjęto część warstwy gruntu. Odnośnie kwestii przyłącza wodociągowego, wyjaśniono w sprawie, że nie było ono przedmiotem udzielonego pozwolenia. Podnoszona argumentacja w tym zakresie nie mogła mieć zatem wpływu na wynik sprawy. Ponadto strona skarżąca kasacyjnie i tak nie wykazała z jakich względów należałoby przyjąć, że przewidziany w uzgodnieniu przebieg sieci wodnej jest zbyt blisko granicy z działką nr [...]. Nie zawiera także usprawiedliwionych podstaw zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Ten zarzut skargi kasacyjnej nie zawiera wyjaśnienia, jakie zarzuty nie zostały rozpoznane przez Sąd I instancji, czy w tym zakresie ewentualna wada postępowania mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto w odniesieniu do wskazywanego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. także nie wykazano aby uchybienia procesowe w tym zakresie miały istotny wpływ na wynik sprawy, w świetle licznie podnoszonej przez P. P. argumentacji.

Z tych względów, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.