Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 423/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa~Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 6, art 7, art 138 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

W IMIENIU RZECZYSPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 29 kwietnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tamara Dziełakowska po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] spółka jawna w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 2172/19 w sprawie ze sprzeciwu [...] spółka jawna w S. od decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 21 października 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw [...] spółka jawna w S. od decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] września 2019 r., którą uchylono w całości decyzję organu I instancji z [...] kwietnia 2019 r. w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, decyzją z [...] kwietnia 2019 r. Wojewoda Łódzki na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. ) w związku z art. 104 § 1 K.p.a. i art. 16 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) stwierdził nabycie z mocy prawa przez [...] – miasto na prawach powiatu prawa własności nieruchomości położonej w [...] (zajętej pod drogę), oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka [...].

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła skarżąca Spółka.

Decyzją z [...] września 2019 r. Minister Inwestycji i Rozwoju na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Wskazując na przesłanki z art. 73 ust. 1 ww. ustawy z 13 października 1998 r., Minister podał, że na dzień 31 grudnia 1998 r. współwłaścicielami ww. działki na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w L. z [...] grudnia 1990 r. sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po S. J. byli W. C. i M. K. Następnie na podstawie umowy darowizny z 17 listopada 2010 r. Rep. A Nr [...] M. K. darował należący do niego udział w wysokości 1/2 części w przedmiotowej nieruchomości W. C. Następnie umową z 30 czerwca 2016 r. Rep. A nr [...] W. C. sprzedała działkę [...] Sp. z o.o. w L., która z kolei umową o przejęciu długu z 28 października 2016 r. Rep. A nr [...] została sprzedana skarżącej [...] sp. j. Tym samym, Minister stwierdził, że przedmiotowa działka 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego.

Odnośnie przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, organ odwoławczy stwierdził, że ulica [...] na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z [...] września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: bydgoskim, elbląskim, gdańskim, gorzowskim, legnickim, krakowskim, łódzkim, skierniewickim, toruńskim, wałbrzyskim, włocławskimi wrocławskim (Dz. U. Nr 35 poz. 179) została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich. Organ I instancji uznał, że przedmiotowa nieruchomość była zajęta 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną – ul. [...] – na podstawie wypisu i wyrysu z operatu ewidencji gruntów, mapy z liniami rozgraniczającymi pas drogowy, oświadczenia Prezydenta Miasta [...] z 10 grudnia 2018 r. oraz Zarządu Dróg i Transportu z 26 kwietnia 2016 r. i z 15 listopada 2018 r. oraz zaświadczenia z 13 stycznia 2016 r. Zdaniem jednak Ministra wyrys ten przedstawia stan z 2016 r., natomiast samo zakwalifikowanie działki jako użytku drogowego w ewidencji gruntów nie jest równoznaczne z potwierdzeniem faktu wykorzystania działki jako części drogi publicznej. Nadto mapa z liniami rozgraniczającymi załączona do pisma Zarządu Dróg i Transportu [...] z 9 maja 2018 r. nie przedstawia granic ww. działki, a same oświadczenia beneficjentów wywłaszczenia nie mogą stanowić samodzielnego dowodu w sprawie. Właściwym (choć nie jedynym) dowodem na zajętość działki jest mapa sytuacyjna do celów prawnych sporządzona przez uprawionego geodetę. Dokument taki stanowi jeden z podstawowych i najpewniejszych dowodów tego, czy dana nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną. Nie została tym samym wyjaśniona kwestia zajętości nieruchomości stosownie do regulacji art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., co wymaga przeprowadzenia przez organ I instancji dodatkowego postępowania wyjaśniającego.

Odnośnie z kolei przesłanki pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego, Minister wskazując na znaczenie tej przesłanki, podkreślił, że władztwo publicznoprawne nad przedmiotową drogą potwierdzają:

a) metryka ulicy [...], z której wynika, że ulica została wybudowana w 1965 r., oświetlona, a w pasie drogowym znajdowały się uliczne urządzenia: podziemne w postaci sieci wodociągowej i gazowej, przewodów telekomunikacyjnych i elektroenergetycznych;

b) polisa z 31 stycznia 1996 r. dotyczącą ubezpieczenia dróg publicznych: lokalnych, wojewódzkich i krajowych na terenie Miasta [...] wraz z aneksami;

c) oświadczenie Zarządu Dróg i Transportu w [...] z 26 kwietnia 2016 r., z którego wynika, że ul. [...] 21 grudnia 1998 r., a także przed tą datą, była objęta corocznym utrzymaniem. Wykonywane były w miarę występujących potrzeb remonty i bieżące naprawy nawierzchni dróg oraz prace porządkowe i związane z odśnieżaniem i zwalczeniem śliskości w okresach zimowych.

Nie można jednak w ocenie organu odwoławczego ocenić, czy także na przedmiotowej nieruchomości było sprawowane władztwo publiczne, w sytuacji gdy nierozstrzygnięta pozostaje kwestia zakresu zajętości nieruchomości pod drogę.

Sprzeciw od powyższej decyzji złożyła skarżąca Spółka, zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. Zdaniem skarżącej brak zgromadzenia przez organ I instancji wiarygodnego materiału dowodowego winno skutkować jego oddaleniem wniosku, a nie skierowaniem sprawy do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na sprzeciw organ podtrzymał stanowisko wyrażone w sprawie.

Oddalając sprzeciw, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał na charakter decyzji kasacyjnej (art. 138 § 2 K.p.a.) i podzielił stanowisko, że znajdująca się w aktach sprawy mapa z liniami rozgraniczającymi pas drogowy nie obrazuje stanu zajęcia gruntu pod drogę 31 grudnia 1998 r. ale z 2016 r. Ponadto załączona do pisma Zarządu Dróg i Transportu [...] z 9 maja 2018 r. mapa z liniami rozgraniczającymi nie przedstawia granic przedmiotowej działki. Okoliczność zajętości ww. działki na dzień 31 grudnia 1998 r. musi wynikać z mapy w sposób bezpośrednio, a nie dorozumiany, gdyż decyzja oparta na art. 73 ust. 1 ma charakter wywłaszczeniowy. Należy zatem w sposób bezsporny i niewątpliwy wykazać istnienie przesłanek tego wywłaszczenia. Przesłanki warunkujące odjęcie prawa własności gruntu nie mogą być wykładane w sposób rozszerzający, lecz bardzo ściśle. Rację ma też Minister, że samo zakwalifikowanie działki jako użytku drogowego nie jest równoznaczne z potwierdzeniem faktu wykorzystania działki jako części drogi publicznej. Organ powinien więc przeprowadzić dodatkowe postępowanie uzupełniające i uzyskać brakujące informacje od uprawnionego geodety, który sporządził mapę, w postaci jasnego określenia, czy obrazuje ona stan zajęcia nieruchomości pod drogę na 31 grudnia 1998 r. lub posługując się zdjęciami satelitarnymi tejże nieruchomości oraz w razie potrzeby również zdjęciami lotniczymi z tamtego okresu, mapami zasadniczymi i ewidencyjnymi z 31 grudnia 1998 r. lub z okresu poprzedzającego lub też innymi dowodami, które pozwolą odtworzyć stan zagospodarowania ww. gruntu w dniu 31 grudnia 1998 r.

Sąd podzielił stanowisko organu, że powyższa kwestia nie została wyjaśniona zgodnie z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. i wymaga przeprowadzenia przez organ I instancji dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Tylko uprawniony geodeta sporządzający mapę podziału, na której zawarł informację, że sporządził ją na podstawie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. może wyjaśnić budzącą wątpliwość okoliczność. Rację ma także organ odwoławczy, że nie można prawidłowo ocenić, czy na przedmiotowej nieruchomości było sprawowane władztwo publiczne, w sytuacji gdy nierozstrzygnięta pozostaje kwestia zakresu zajętości nieruchomości pod drogę.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska skarżącej o konieczności oddalenia wniosku. Organ odwoławczy dokonał prawidłowo oceny, że zgromadzony materiał dowodowy nie pozwalał na utrzymanie w mocy decyzji Wojewody ani też na odmowne załatwieniu wniosku. Dlatego, też zdaniem Sądu Minister prawidłowo zastosował art. 138 § 2 K.p.a. Wydając niniejszy wyrok, Sąd nie odnosił się do merytorycznych aspektów sprawy administracyjnej.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151a § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił sprzeciw.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] spółka jawna w S., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 15 K.p.a., wyrażające się w oddaleniu sprzeciwu skarżącej na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] września 2019 r. w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości z uwagi na uznanie, że organ ten prawidłowo zastosował art. 138 § 2 K.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie organ II instancji, jako organ odwoławczy, z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania i konieczność weryfikacji decyzji wydanej w I instancji, powinien był przeprowadzić postępowanie w sprawie, w tym postępowanie dowodowe w całości we własnym zakresie i na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego wydać merytoryczną decyzję, przez co decyzja procesowa Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] września 2019 r. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w przypadku prawidłowego ich zastosowania, po przeprowadzeniu w całości postępowania wyjaśniającego, zapaść powinna, decyzja co do istoty przedmiotowej sprawy.

Wskazując na powyższy zarzut, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 w zw. z art. 136 § 3 K.p.a. Minister powinien był w pierwszej kolejności przeprowadzić postępowanie co do meritum sprawy, w tym postępowanie dowodowe we własnym zakresie, a dopiero w razie stwierdzenia występowania niewyjaśnionych okoliczności, mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie postępowania, uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać ją do ponownego rozpoznania. Organ ten nie przeprowadził jednak jakiegokolwiek postępowania dowodowego, dotyczącego niniejszej sprawy, co stoi w jaskrawej sprzeczności z regułą dwuinstancyjnej kontroli.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 181 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2019 r., poz. 2325 ze zm.): "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej". Natomiast skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje na posiedzeniu niejawnym (art. 182 § 2a P.p.s.a.) i orzeka w składzie jednego sędziego (§ 3 in principio).

Rozpoznając sprawę w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, stwierdzić należało, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Podkreślić przy tym trzeba, że "rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego" (art. 64e P.p.s.a.). Regulacja zawarta w tym przepisie wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie" przesłanek warunkujących wydanie decyzji zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. W postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem sąd administracyjny nie bada zatem, jakie przepisy prawa materialnego i w jakim znaczeniu powinny być zastosowane w rozpoznawanej sprawie, ale ocenia jedynie, czy w świetle tych przepisów, wystąpiły tak istotne braki w ustaleniu stanu faktycznego sprawy, których nie można usunąć w trybie art. 136 K.p.a., co w konsekwencji prowadzi do konieczności wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

Taka też sytuacja zaistniała w okolicznościach niniejszej sprawy. Podkreślić przede wszystkim należy, że organ odwoławczy w swojej decyzji, oceniając kolejne przesłanki z art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną przejścia nieruchomości z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, wykluczał ich zaistnienie, dokładnie odwołując się do zgromadzonego przez organ I instancji dowodowego. Kluczowa pozostaje przy tym kwestia tzw. zajętości działki, która pozostawała nie wyjaśniona wobec nie przedstawienia mapy sytuacyjnej do celów prawnych, sporządzonej przez uprawnionego geodetę. Na tę okoliczność zwracał uwagę również Sąd pierwszej instancji, podzielając stanowisko organu odwoławczego, że znajdująca się w aktach sprawy mapa z liniami rozgraniczającymi pas drogowy obrazuje stan zajęcia z 2016 r. Powyższy brak w ustaleniu przebiegu przedmiotowej drogi względem działki nr [...] nie pozwala również na ocenę przesłanki, w czyim władaniu pozostawała ww. działka w dniu 31 grudnia 1998 r. Zwrócić uwagę, że przedstawiona przez organ odwoławczy i zaakceptowana przez Sąd pierwszej instancji ocena stanu wyjaśnienia sprawy, szczególnie w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie była przedmiotem analizy skargi kasacyjnej. Skarżący bowiem nie kwestionował powyższych ustaleń ani nie wskazywał na jakiekolwiek dokumenty zgromadzone w aktach sprawy, z których wynikałyby istotne z punktu widzenia art. 73 ust. 1 ww. ustawy i odmienne od dotychczasowych, ustalenia. Przedstawiona argumentacja stanowi w istocie nieuprawnioną polemikę tak ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji jak i organu odwoławczego, wskazując jedynie ogólnikowo na możliwość przeprowadzenia w trybie art. 136 K.p.a. uzupełniającego postępowania odwoławczego, a także odwołując się do zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Żądanie skarżącej całkowicie pomija jednak to, że organ odwoławczy wobec podważenia wartości dowodowej całości zgromadzonych przez organ I instancji materiałów dowodowych, nie dysponował jakimkolwiek dowodem, który pozwalałby na rozstrzygnięcie sprawy, a więc ocenę przesłanek przejścia z mocy prawa na Skarb Państwa (jednostkę samorządu terytorialnego) własności nieruchomości w trybie art. 73 ust. 1 ww. ustawy. Z tego też powodu uzupełnienie materiału dowodowego, które sprowadzałoby się faktycznie do przeprowadzenia postępowania jedynie przed organem odwoławczym, prowadziłoby do realnego naruszenia wymienionej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności. Końcowo podzielić również należało uwagę Sądu pierwszej instancji o wywłaszczeniowym charakterze kontrolowanych w sprawie decyzji, co wiąże się z konieczność ścisłego interpretowania przesłanek odjęcia prawa własności dotychczasowemu właścicielowi.

Z tych też przyczyn, zarzut przedstawiony w skardze kasacyjnej naruszenia art. 138 § 2 w związku z art. 136 § 3 K.p.a. okazał się być niezasadny.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2a P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.