Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 754/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 9 ust 1, 10 ust 1, 13 ust 1,2,3, 14 ust 1, 17, 28 ust 2
journal: Dz.U. 2012 poz 406
law: Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 września 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 555/18 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nadania statutu Miejskiemu Klubowi [...] w S. I. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. zasądza od Gminy S. na rzecz Wojewody Śląskiego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, III. oddala wniosek Gminy S. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 17 września 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 555/18, po rozpoznaniu skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nadania Statutu Miejskiemu Klubowi "[...]" w S., w punkcie pierwszym stwierdził nieważność § 7 pkt 8, § 9, § 10, § 12, § 13 pkt 1 załącznika do zaskarżonej uchwały (zwanego dalej w skrócie Statutem lub Statutem Miejskiego Klubu "[...]"), a w punkcie drugim w pozostałym zakresie oddalił skargę.

W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji stwierdzając, że zakaz powtórzeń regulacji ustawowych w akcie prawa miejscowego nie skutkuje automatycznie nieważnością przepisu powtarzającego, a tym samym uznał, iż w przypadku stwierdzenia w § 4 Statutu, że Dom Kultury posiada osobowość prawną, a także, że działa na podstawie wymienionych w § 2 Statutu aktów prawnych, nie doszło do modyfikacji przepisów wyższych hierarchicznie i nie stanowi to istotnego naruszenia prawa, skutkującego koniecznością usunięcia z obrotu prawnego kontrolowanej regulacji.

Wskazał następnie, że w § 7 Statutu określono szczegółowy zakres działania Klubu Miejskiego, w tym również prowadzenie działalności gospodarczej o ile nie stoi to w sprzeczności z zakresem jego działalności (pkt 8). Zdaniem Sądu postanowienie to jest zbyt ogólne i nie wyczerpuje normy art. 13 ust. 2 pkt 6 z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2012 r. poz. 406) zwanej dalej w skrócie u.p.d.k. Nadto art. 9 ust. 1 i 2 u.p.d.k. nie daje możliwości prowadzenia działalności w zakresie kultury w innej formie organizacyjnoprawnej niż przewidziana w Statucie. Jednocześnie podkreśla, że prowadzenie działalności kulturalnej jest podstawowym celem statutowym samorządowych instytucji kultury. O ile instytucja kultury obok podstawowego celu statutowego może bądź zamierza prowadzić inną działalność, to rodzaj tej działalności musi wynikać z postanowień statutu, bowiem tryb realizacji zadań z zakresu kultury uregulowany został w sposób zupełny w ustawie o organizacji i prowadzeniu działalności kulturalnej (art. 13 ust. 2 pkt 6 u.p.d.k.). § 7 pkt 8 Statutu w sposób istotny narusza przywołane przepisy ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł także, że zgodnie z §10 Statutu Miejskiego Klubu "[...]" zarządza nim i reprezentuje go na zewnątrz Dyrektor, którego powołuje i odwołuje Prezydent Miasta S., na zasadach i w trybie przewidzianym w obowiązujących przepisach. Przywołując regulacje zawarte w art. 15 oraz art. 16 ust. 1 i 2 u.p.d.k., zwrócono uwagę na brak wskazania przez organ stanowiący, który z trzech trybów powołania dyrektora przewidzianych w ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej będzie miał zastosowanie w przypadku tej instytucji kultury, co jest równoznaczne z brakiem określenia sposobu powołania organu zarządzającego. Brak konkretnych regulacji w zakresie sposobu powoływania dyrektora Klubu pozostawia to zagadnienie do rozstrzygnięcia organowi wykonawczemu Miasta, wykonującemu zadania organizatora instytucji kultury, podczas gdy z art. 13 ust. 2 pkt 3 u.p.d.k. oraz art. 40 ust. 2 pkt 2 oraz art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591) zwanej dalej w skrócie u.s.g., wynika kompetencja Rady Miejskiej do nadania statutu takiej instytucji w drodze aktu prawa miejscowego. Pozostawienie organowi wykonawczemu dowolności w wyborze zasad i trybu powołania dyrektora wypacza w istocie sens art. 13 ust. 2 pkt 3 u.p.d.k.

Nie ulega wątpliwości, że instytucje kultury działają na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora, który zawierać ma wyraźnie wskazaną w ustawie treść. Katalog spraw jakie stanowią treść statutu jest katalogiem zamkniętym, nie poprzedzonym określeniem "w szczególności" pozwalającym uchwałodawcy na poszerzanie zawartości aktu. Jedocześnie wszystkie elementy treści statutu stanowią, jak słusznie zauważa organ nadzoru, składniki niezbędne. Natomiast poza statutem pozostaje regulacja organizacji wewnętrznej instytucji kultury. Z woli ustawodawcy kwestia regulowana regulaminem organizacyjnym, opracowanym przez dyrektora poza zaopiniowaniu przez organizatora jest uregulowana w art. 13 ust. 3 u.p.d.k.. Z tych też względów Sąd podzielił stanowisko organu co do tego, że uchwałodawca uchwalając statut instytucji kultury nie był upoważniony do zamieszczania w nim przepisów dotyczących organizacji wewnętrznej.

Podkreślono, że na mocy art. 13 ust. 2 pkt 3 u.p.d.k. koniecznym elementem kontrolowanego Statutu powinno być, a nie jest określenie organów zarządzających i doradczych oraz sposobu ich powoływania. Kompetencja ta nie została w § 12 Statutu wykorzystana, gdzie wskazano, iż Dyrektor Klubu może powołać organy doradcze spośród pracowników i osób spoza instytucji do spraw związanych z działalnością określoną w Dziale II § 7 statutu. To oznacza, iż to uregulowanie Statutu jest niezgodne z ww. przepisem. Całkowicie uzasadniony jest zarzut braku wskazania w § 12 Statutu organów doradczych, które powinny być integralną jego częścią, jak też sposób ich powoływania.

Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru, że uchwałodawca nadając Statut dla Miejskiego Klubu "[...]" nieprawidłowo uregulował kwestie związane z określeniem źródeł finansowania, o których mowa w art. 13 ust. 2 pkt 4 u.p.d.k. W § 13 pkt 1 Statutu określono przychody Klubu cytując treść 28 ust. 2 u.p.d.k. Powtórzenia te stanowią ewidentne uchybienia zasadzie wynikającej z § 137 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 45).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Śląski, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1) naruszenia prawa materialnego:

a) art. 13 ust. 1 i 2 u.p.d.k. w związku z art. 7 Konstytucji RP - poprzez niewłaściwe ich zastosowanie - wskutek błędnego przesądzenia o tym, że uchwała w sprawie statutu instytucji kultury, aby korzystać z przymiotu legalności nie musi realizować w pełni zakresu delegacji ustawowej określonej w art. 13 ust. 2 u.p.d.k., to jest nie musi zawierać w swej treści elementów obligatoryjnych wymaganych przepisem upoważniającym, co prowadzi do wniosku, że organ stanowiący uchwalający akt w powyższej materii, nie musi działać na podstawie i w granicach prawa, a tym samym przestrzegać normy określonej art. 7 Konstytucji RP;

b) art. 13 ust. 2 u.p.d.k. w związku z art. 2 i 7 Konstytucji RP - poprzez niewłaściwe ich zastosowanie - wskutek jednostronnego zakwalifikowania naruszenia prawa w § 2 i 4 Statutu jako powtórzenia regulacji ustawowych w akcie prawa miejscowego nieskutkującego automatycznie nieważnością przepisu powtarzającego, podczas gdy ich wadliwość polegała również na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej, co bezwzględnie stanowi istotne naruszenie prawa, skutkujące koniecznością usunięcia z obrotu prawnego takiej regulacji, jako niezgodnej z art. 13 ust. 2 u.p.d.k.;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 147 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji koncepcji tzw. orzeczeń zakresowych i stwierdzenie w oparciu o tę koncepcję nieważności uchwały Rady Miejskiej w S. jedynie w części § 7 pkt 8, § 9, § 10, § 12, § 13 pkt 1, mimo że występowały (stwierdzone przez Sąd) istotne naruszenia prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały w całości - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem została pozostawiona w obrocie prawnym uchwała pozbawiona elementów obligatoryjnych określonych przepisem art. 13 ust. 2 u.p.d.k., a więc uchwała istotnie naruszająca prawo;

b) art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez stwierdzenie przez Sąd nieważności zaskarżonej uchwały w części z pominięciem oceny legalności pozostawionych w obrocie prawnym przepisów uchwały i pominięciem ewentualnych skutków niewyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej uchwały, co utrudnia kontrolę instancyjną;

c) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe skonstruowanie uzasadnienia wyroku, albowiem Sąd nie wyjaśnił w nim, jakie skutki prawne wiążą się z pozostawieniem w obrocie prawnym uchwały istotnie naruszającej prawo z powodu niezrealizowania zakresu upoważnienia ustawowego i poprzestał na wskazaniu możliwości i celowości stwierdzenia nieważności uchwały w części, co utrudnia kontrolę instancyjną.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Pismem z dnia 15 stycznia 2019 r. Gmina S. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Sprawa ta podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną po wniesieniu skargi kasacyjnej zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy wyrażając zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Skarga kasacyjna jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej zawarte zasługują na uwzględnienie. Część trafnie podniesionych w skardze kasacyjnych zarzutów uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku i rozstrzygniecie w przedmiocie zaskarżonej uchwały.

Nie budzi wątpliwości, że konstytucyjna formuła wydawania aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie oznacza, że akty prawa miejscowego są stanowione wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie i to wyraźnego upoważnienia. Tylko organy władzy ustawodawczej samoistnie mogą stanowić normy prawne powszechnie obowiązujące. Wszystkie inne organy mogą je stanowić tylko z upoważnienia ustawy, muszą legitymować się wyraźnie udzielonym upoważnieniem, nie jest bowiem dopuszczalne domniemywanie kompetencji prawodawczych (D. Dąbek, Prawo miejscowe, Kraków 2007, s. 87; por. wyrok NSA z 29 maja 2009 r. sygn. akt I OSK 178/09; wyrok z 11 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 875/21). Rada gminy nie jest prawodawcą samodzielnym, tak jak parlament i może stanowić normy prawne działając tylko w granicach przyznanych jej wyraźnych kompetencji. Tym samym uchwalając statuty jako akty tworzące jednostki organizacyjne organ stanowiący gminy nie może regulować szczegółowych kwestii odmiennie niż wynika to z przepisów ustawowych oraz, co do zasady, nie może powtarzać rozwiązań ustrojowych przyjętych w przepisach ustawowych.

Przechodząc do kontroli zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej należy stwierdzić, że zasadnym jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 13 ust. 1 i 2 u.p.d.k. w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Statut Miejskiego Klubu "[...]" w S. jako instytucji kultury nie musi realizować w pełni zakresu delegacji ustawowej określonej w art. 13 ust. 2 u.p.d.k., a więc zawierać w swej treści elementów obligatoryjnych wymaganych przepisem upoważniającym oraz może zawierać powtórzenie regulacji ustawowych.

Trafnie strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że zgodnie z art. 13 ust. 2 u.p.d.k. treść statutu instytucji kultury zawiera: 1) nazwę, teren działania i siedzibę instytucji kultury; 2) zakres działalności; 3) organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania; 4) określenie źródeł finansowania; 5) zasady dokonywania zmian statutowych oraz fakultatywnie postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić. Tym samym brak któregokolwiek z ww. obligatoryjnych postanowień statutu prowadzi do uznania, że tak podjęta uchwała zawiera wadę istotną, uzasadniającą wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Takie też stanowisko odnośnie statutów instytucji kultury wyrażono w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. prawomocny wyrok WSA w Olsztynie z 24 września 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 518/19, LEX nr 2731563; wyrok NSA z 11 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 875/21; wyrok NSA z 18 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 891/21). W przypadku aktu prawa miejscowego taka wada uzasadnia unieważnienie uchwały. Sądy administracyjne nie mają kompetencji do zastępowania unieważnionych przepisów treścią prawidłowo zredagowanych norm prawnych.

Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, zaskarżony do Sądu pierwszej instancji Statut Miejskiego Klubu "[...]" został unieważniony w zakresie obejmującym jego § 7 pkt 8, § 9, § 10, § 12 i § 13 pkt 1. Wśród ww. unieważnionych przepisów statutu znalazł się przepis dotyczący organów doradczych Miejskiego Klubu "[...]". Tym samym Sąd pierwszej instancji unieważniając § 12 statutu spowodował, że pozostały w obrocie prawnym statut nie określał organów doradczych i sposobu ich powoływania, mimo że obowiązek objęcia statutem takiej regulacji wynika wprost z art. 13 ust. 2 pkt 3 u.p.d.k.

Już ta okoliczność uzasadniała stwierdzenie nieważności całego statutu. Wprawdzie art. 147 § 1 P.p.s.a. pozwala na unieważnienie całości lub części zaskarżonego aktu, jednakże wybór zakresu orzekania przez sąd administracyjny nie jest dowolny. W tej sprawie wprawdzie wadliwa była część zaskarżonego Statutu, jednakże pozostawienie w obrocie prawnym pozostałej jego części skutkuje tym, że za zgodny z prawem Sąd pierwszej instancji uznał akt prawa miejscowego regulujący tylko częściowo zakres regulacji wynikający z delegacji ustawowej. Stanowi to naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którymi w demokratycznym państwie prawnym każdy organ władzy publicznej podejmuje działania na podstawie i w granicach prawa.

Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie obejmującym błędne zakwalifikowanie przez Sąd pierwszej instancji swojego wyroku jako wyroku tzw. zakresowego, a przez to naruszenie art. 147 § 1 P.p.s.a. (omyłkowo wskazano w skardze kasacyjnej art. 147 § 4 P.p.s.a.) jest nieprecyzyjnie zredagowany. Sam zarzut skargi kasacyjnej wskazuje na niedopuszczalność wydawania wyroków tzw. zakresowych, natomiast uzasadnienie skargi kasacyjnej wydaje się dopuszczać możliwości wydawania także przez sądy administracyjne takich wyroków. Ustosunkowując się do tego zarzutu należy stwierdzić, że z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji analizując dopuszczalność wydawania tzw. wyroków zakresowych wskazał, że w tej sprawie wydaje wyrok częściowy polegający na pozbawieniu obowiązywania ze skutkiem ex tunc niektórych przepisów zaskarżonego Statutu.

Trafnie wskazuje strona skarżąca kasacyjnie, że istotą orzekania w zakresie obejmującym wydawanie tzw. wyroków zakresowych jest stwierdzenie niezgodności z prawem (lub zgodności z prawem) danego przepisu bądź jego części w zakresie jego stosowania. Wyrok zakresowy dotyczy przypadku, w którym dokonuje się przypisania atrybutu konstytucyjności (lub zgodności z prawem) bądź też niekonstytucyjności (niezgodności z prawem) nie całej jednostce redakcyjnej tekstu prawnego, lecz jej określonego fragmentowi, a precyzyjnie wskazując pewnej normie prawnej, którą można w całości lub części wydedukować z określonego przepisu prawnego (por. T. Woś, Wyroki interpretacyjne i zakresowe w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Studia Iuridica Lublinensia vol. XXV, 3, 2016, s. 990). W tej sprawie Sąd pierwszej instancji nie orzekał w ten sposób, że stwierdził nieważność części jednostki redakcyjnej danego przepisu w zakresie w jakim dany przepis pomija przepis aktu hierarchicznie wyższego lub w jakim nie uwzględnia, bądź też w jakim dotyczy lub odnosi się do rozumienia danego przepisu w kontekście przepisu aktu hierarchicznie wyższego.

Natomiast w tej sprawie Sąd pierwszej instancji wydał wyrok, którym stwierdził nieważność zarówno konkretnych przepisów statutu - § 9, § 10, § 12, jak i unieważnił także fragmenty przepisów prawnych Statutu - § 7 pkt 8, § 13 pkt 1 i w tym zakresie wyrok ten ma charakter tzw. wyroku częściowego. Niekiedy wyroki częściowe kwalifikuje się jako rodzaj wyroków zakresowych, ponieważ stosowanie sformułowań typu "w zakresie" lub "w części" nie jest do końca konsekwentne i niekiedy może być traktowane zamiennie (por. M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 104).

Mając powyższe należy stwierdzić, że nie jest zasadny pogląd strony skarżącej kasacyjnie co do niedopuszczalności wydawania przez sądy administracyjne w zakresie sprawowanej kontroli aktów prawa miejscowego zarówno wyroków tzw. częściowych, jak i nawet wyroków zakresowych, o ile znajduje to uzasadnienie w okolicznościach danej sprawy.

Natomiast w tej sprawie, w związku z jedynie częściowym wykonaniem delegacji ustawowej przez organ stanowiący Miasta S., zamiast wydawania wyroku częściowego Sąd pierwszej instancji powinien wydać wyrok stwierdzający nieważność całej uchwały i w tym zakresie zarzut skargi kasacyjnej jest zasadny.

Zasadnym jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 147 § 1 P.p.s.a. w stopniu mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez odmowę stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji nieważności § 2 i § 4 pkt 1 jako naruszających w istotnym zakresie przepisy prawa.

§ 2 Statutu zawiera enumeratywny wykaz aktów prawnych, na podstawie których działania Miejski Klub "[...]" w S.. Sporządzenie takiego wykazu w Statucie stanowi naruszenie prawa z tego powodu, że zawiera on zamkniętą listę ustaw i innych aktów. Sporządzenie takiej zamkniętej listy skutkuje tym, że mogą zostać pominięte inne akty prawne, w oparciu o które funkcjonuje jednostka kultury. Takim przykładem jest pominięcie Kodeksu pracy w tym wykazie. Tym samym o ile stanowiłoby nieistotne naruszenie prawa zamieszczenie katalogu przykładowych ("w szczególności") aktów prawnych, na podstawie których działa dana jednostka organizacyjna kultury, to już sporządzenie wykazu wyczerpującego, a przy tym niepełnego stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ taka treść Statutu prowadzi do sprzeczność w systemie prawa w ramach dyrektywy wykładni systemowej. Skutkuje to bowiem tym, że § 2 Statutu Miejskiego Klubu "[...]" zawęził stosowanie aktów prawnych do tej jednostki tylko do objętego tym przepisem katalogu, mimo że sam przepis Statutu będącego aktem prawa miejscowego nie może derogować lub ograniczyć stosowania norm ustawowych jako norm powszechnie obowiązujących. Takie też stanowisko zajął NSA w wyroku z 11 stycznia 2022 r. sygn. akt III 875/21 oraz NSA w wyroku z 18 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 891/21).

Zgodnie z § 4 pkt 1 Statutu Miejskiego Klubu "[...]" ta instytucja kultury posiada osobowość prawną. Miejski Klub "[...]" jest samorządową instytucją kultury, a zgodnie z art. 14 ust. 1 u.p.d.k. instytucje kultury uzyskują osobowość prawną i mogą rozpocząć działalność z chwilą wpisu do rejestru prowadzonego przez organizatora. Tym samym to z ww. przepisu ustawy wynika uzyskanie osobowości prawnej przez samorządowa instytucję kultury, a więc § 4 pkt 1 Statutu zbędnie powtarza treść przepisu ustawowego. Takie stanowisko zajął NSA w wyroku z 18 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 891/21.

Niezasadnym jest natomiast zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 147 § 1 P.p.s.a. w stopniu mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez odmowę stwierdzenia nieważności § 4 pkt 2 i pkt 3 Statutu jako naruszającym w istotnym zakresie przepisy prawa.

Treść § 4 pkt 2 Statutu stanowi, że organizatorem dla Miejskiego Klubu "[...]" jest Gmina S. Statut, tak jak i akt o utworzeniu instytucji kultury nadaje organizator, którym na podstawie art. 9 ust. 1 i art. 10 ust. 1 u.p.d.k. może być jednostka samorządu terytorialnego. Tym samym wskazanie w § 4 pkt 2 Statutu, że organizatorem Miejskiego Klubu "[...]" jest Gmina S. nie stanowi istotnego naruszenia prawa, ponieważ tylko organizator ma prawo do wydania statutu, a potwierdzenie w statucie kto jest organizatorem (tzn. że wobec Miejskiego Klubu "[...]" organizatorem jest Gmina S.) nie było wprawdzie potrzebne, ale też nie jest to istotne naruszenie prawa.

Także § 4 pkt 3 Statutu określający treść pieczątki używanej przez Miejski Klub "[...]" ("Miejski Klub "[...]", [...] S., ul. [...]. NIP [...]REGON: [...]") stanowi o podaniu adresu siedziby tej jednostki (z podaniem kodu pocztowego) oraz numeru NIP niezbędnego do należytego występowania tej jednostki w obrocie prawnym przy np. zawieraniu umów lub wystawianiu faktur bądź innych dokumentów finansowych. Można więc stwierdzić, że samo ustalenie treści pieczątki jaką posługuje się dana jednostka organizacyjna stanowi element dodatkowy indywidualizujący daną jednostkę poprzez podanie jej dokładnego adresu siedziby, numeru NIP oraz numeru REGON. Zamieszczenie takiej informacji w statucie także nie stanowi istotnego naruszenia prawa.

Nie jest zasadnym zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na wadliwym skonstruowaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyroku w zakresie braku wyjaśnienia skutków prawnych wynikających ze stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części.

Sąd pierwszej instancji stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że powodem pozostawienia w obrocie prawnym części zaskarżonej uchwały było zarówno stwierdzenie, że tylko niektóre jej przepisy w sposób istotny naruszają prawo, a ponadto unieważnienie całego statutu doprowadziłoby do powstania luki prawnej. Art. 141 § 4 P.p.s.a. może być naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 P.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera nie dające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku. Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może skutecznie strona skarżąca kasacyjnie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd i to nawet wówczas, gdy taka wykładnia jest nieprawidłowa. Ponieważ zaskarżony wyrok zawiera wszystkie elementy formalne uzasadnienia objęte art. 141 § 4 P.p.s.a. i nie zawiera niespójności uniemożliwiających samą kontrolę tego orzeczenia, tym samym zarzut ten nie może być uznany za zasadny.

Mając na uwadze, że zakresem skargi kasacyjnej objęto cały zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji, składający się z dwóch punktów i uznając część zarzutów strony skarżącej kasacyjnie za zasadne, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości.

Należy podnieść, że trafnym było stanowisko Sądu pierwszej instancji dotyczące stwierdzenia nieważności § 7 pkt 8, § 9, § 10, § 12 i § 13 pkt 1 załącznika do zaskarżonej uchwały (będącej Statutem Miejskiego Klubu "[...]"). Prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny unieważnił § 7 pkt 8 Statutu jako zawierający zbyt ogólną regulację naruszającą tym samym art. 13 ust. 2 pkt 6 u.p.d.k., a także § 9 częściowo powtarzający regulację ustawową zawartą w art. 13 ust. 3 u.p.d.k. w tym zakresie, że regulamin organizacyjny określał organizację wewnętrzną instytucji kultury, natomiast modyfikował ją w ten sposób, że odrębnie od art. 13 ust. 3 ww. ustawy określał tryb nadania tego regulaminu. Zgodnie z art. 13 ust. 3 u.p.d.k. regulamin organizacyjny nadawał dyrektor instytucji kultury, po zasięgnięciu opinii organizatora oraz opinii działających w niej organizacji związkowych i stowarzyszeń twórców, natomiast zgodnie z unieważnionym przez Sąd pierwszej instancji § 9 Statutu Miejskiego Klubu "[...]", dyrektor tego Miejskiego Klubu opracowywał regulamin organizacyjny który podlegał jedynie zaopiniowaniu przez organizatora.

Trafnie Sąd pierwszej instancji unieważnił § 10 Statutu, który zarówno powtarzał za art. 17 u.p.d.k. ustawową regulację dotyczącą zarzadzania i reprezentowania instytucji kultury przez jej dyrektora, jak i wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 13 ust. 2 pkt 3 u.d.p.k. nie określał sposobu powoływania organu zarządzającego (dyrektora). Trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej określa kilka trybów powoływania dyrektora i należało wskazać, który z tych trybów ma zastosowanie. Nie budzi wątpliwości unieważnienie przez Sąd pierwszej instancji § 12 Statutu, który nie określał organów doradczych i sposobu ich powoływania. Także § 13 pkt 1 Statutu Miejskiego Klubu "[...]" zawierający powtórzenie art. 28 ust. 2 u.p.d.k. w istotnym zakresie naruszał prawo.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że objęte zaskarżoną uchwałą zawierającą w załączniku Statut Miejskiego Klubu "[...]" naruszenia prawa mają charakter istotny w rozumieniu art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. w wersji obowiązującej w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały. Przez istotną sprzeczność należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, w tym z ustawą (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r. sygn. akt P 9/02, OTK-A 2003/9/100). Wykazane przy tym istotne naruszenia prawa uzasadniają unieważnienie całego Statutu, a nie jedynie jego części, ponieważ pozostawienie obowiązywania tylko części jego przepisów nie realizowałoby delegacji ustawowej wynikającej z art. 13 ust. 2 u.p.d.k.

Z powyższych względów, na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 147 § 1 i art. 193 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w punkcie pierwszym wyroku uchylił zaskarżony wyrok i po rozpoznaniu skargi Wojewody Śląskiego na zaskarżoną uchwałę Rady Miejskiej w S. z [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w sprawie: nadania statutu Miejskiego Kubowi "[...]" w S., w nowym zapisie - stwierdził nieważność tej uchwały w całości.

W punkcie drugim wyroku orzeczono o kosztach na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej stronie, która wniosła tę skargę należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego od organu. W związku z tym w tej sprawie należało od Gminy S. zasądzić na rzecz Wojewody Śląskiego kwotę 360 złotych stanowiącą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta obejmuje wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika obliczone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).

Ponieważ skarga kasacyjna została uwzględniona, to wniosek strony przeciwnej (Gminy S.) dotyczący zasądzenia kosztów postępowania zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną jest niezasadny i nie ma oparcia ani w art. 203, ani też w art. 204 P.p.s.a. i w związku z tym w punkcie trzecim wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wniosek ten oddalił.