Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 841/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędziowie asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), sędzia WSA Monika Kramek, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 lipca 2021 r. sprawy ze skargi E. J. i B. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2021 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej jako k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania E. J. oraz B. J., utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2020 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

W dniu [...] sierpnia 2017 r. S. Z. dokonał w Starostwie Powiatowym w [...] zgłoszenia wykonania komina zewnętrznego na budynku mieszkalnym jednorodzinnym działce nr [...] przy ul. [...] w [...].

W wyniku kontroli przedmiotowej inwestycji przeprowadzonej w dniu 19 października 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej PINB) ustalił, iż S. Z. dokonał skutecznego zgłoszenia wykonania robót budowlanych związanych z montażem na ścianie budynku od strony działki E. J. oraz B. J. - komina hybrydowego podwieszonego o średnicy Ø 30 cm wykonanej ze stali kwasoodpornej z wkładem ceramicznym o średnicy Ø 18 z wypełnieniem z wełny mineralnej o wysokości ok. 8 m. Odległość komina od ściany własnej wynosi 15 cm, odległość komina do ogrodzenia między posesjami działką nr [...] i działką [...] wynosi 2,5 m oraz do ściany szczytowej budynku sąsiedniego wynosi 5,45 m.

PINB wszczął postępowanie z urzędu w tej sprawie. W dniu [...] listopada 2017 r. PINB, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U z 2017, poz. 1332), odmówił nakazania jakichkolwiek czynności związanych z zamontowaniem podwieszonego komina zewnętrznego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 19 października 2017 r. dokonano z urzędu czynności kontrolnych na działce nr [...] w [...] w związku z informacją o zamontowaniu podwieszonego komina zewnętrznego. Organ wskazał jakich ustaleń dokonano w czasie kontroli i stwierdził, że roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z przepisami Prawa budowlanego i na podstawie skutecznego zgłoszenia. Stroną tego postępowania była E. J. – właścicielka działki sąsiedniej nr [...]. Żadna ze stron nie wniosła odwołania od tej decyzji.

Pismem z dnia 13 listopada 2020 r. E. J. i B. J. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z [...] listopada 2017 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...] listopada 2017 r., wskazując, że przedmiotowy komin został wybudowany legalnie na podstawie skutecznego zgłoszenia. E. J. i B. J. wnieśli odwołanie od tej decyzji.

Po rozpatrzeniu odwołania oraz przeanalizowaniu akt przedmiotowej sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podkreślił, że stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce wówczas, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Oceniając w trybie stwierdzenia nieważności decyzję PINB w [...], organ stwierdził, że po dokonaniu analizy dokonanego zgłoszenia oraz protokołu kontroli z dnia 19 października 2017 r. ustalono, iż montaż komina zewnętrznego został wykonany niezgodnie ze zgłoszeniem. Z mapy zasadniczej załączonej do zgłoszenia wynika, iż przedmiotowy komin miał być zamontowany na ścianie zewnętrznej budynku od strony działki nr [...]. Tymczasem z protokołu kontroli wynika, iż komin znajduje się na ścianie zewnętrznej budynku od strony działki nr [...], a więc po drugiej stronie domu niż zakładało to zgłoszenie. Organ wskazał, że prawidłowo dokonane przez inwestora zgłoszenie nie stoi na przeszkodzie wszczęciu postępowania, jeżeli prowadzone roboty budowlane są niezgodne z zakresem prac podanym w zgłoszeniu (wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2020 r., II OSK 1630/18). Przepis art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego ma zastosowanie w sytuacjach, kiedy inwestor wykonuje roboty niezgodnie ze zgłoszeniem, jednak nie wymaga to jeszcze pozwolenia na budowę. Dokonanie zgłoszenia i brak sprzeciwu właściwego organu w żadnym razie nie oznacza, że organ nadzoru budowlanego nie może podjąć postępowania w celu sprawdzenia, czy inwestycja została wykonana na podstawie zgłoszenia z naruszeniem prawa. Wynika to wprost z art. 50 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, który ma zastosowanie także wtedy, gdy inwestycja została wykonana (art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego). W takim postępowaniu organ nadzoru budowlanego, w zależności od ustalonego stanu faktycznego, może stosować środki określone w art. 51 Prawa budowlanego. Dokonanie zgłoszenia i brak sprzeciwu właściwego organ ma takie znaczenie, że inwestorowi, który wykonał roboty objęte zgłoszeniem nie można postawić zarzutu samowoli budowlanej, w rozumieniu art. 49b Prawa budowlanego. Zatem wdrożenie postępowania naprawczego i ewentualna możliwość nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem wymagała oceny zgodności zrealizowanego obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisami techniczno-budowlanymi (wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2017 r., VII SA/Wa 1990/16).

Organ odwoławczy stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia odnośnie stanu faktycznego, bowiem komin usytuowano w zupełnie innym miejscu niż przewidywało to zgłoszenie. Jednakże jak wykazano powyżej, wykonanie robót budowlanych niezgodnie z dokonanym zgłoszeniem uprawnia organ nadzoru do wdrożenia trybu określonego w art. 50-51 Prawa budowlanego, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Celem postępowania prowadzonego w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, po uprzednim wyjaśnieniu zgodności z przepisami i jakości wykonywanych robót, w szczególności w kontekście zgodności z warunkami technicznymi. Postępowanie to jest zatem ukierunkowane na usunięcie kolizji z prawem wykonanych robót budowlanych. Nałożenie zatem obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych jest uzasadnione jedynie wówczas, gdy bezspornym jest, że wykonane roboty budowlane nie spełniają wymogów przewidzianych prawem.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż roboty budowlane polegające na montażu przedmiotowego komina zostały wykonane zgodnie z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego. Komin jest urządzeniem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, zgodnie z którym przez urządzenie budowlane rozumie się urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietnik. Cechą wyróżniającą urządzenia jest ich związanie z obiektem budowlanym w sposób funkcjonalny, umożliwiający użytkowanie obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Wzniesiony komin w celu odprowadzania spalin powstałych w wyniku ogrzewania przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, to urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym. W związku z powyższym przedmiotowy komin wymagał zgłoszenia, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego, który stanowi, że zgłoszenia wymaga budowa urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych.

Zdaniem organu, zamontowany podwieszony komin zewnętrzny na budynku mieszkalnym, nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065). Zgodnie z § 140 ust. 1 ww. rozporządzenia, przewody (kanały) kominowe w budynku: wentylacyjne, spalinowe i dymowe, prowadzone w ścianach budynku, w obudowach, trwale połączonych z konstrukcją lub stanowiące konstrukcje samodzielne, powinny mieć wymiary przekroju, sposób prowadzenia i wysokość, stwarzające potrzebny ciąg, zapewniający wymaganą przepustowość, oraz spełniające wymagania określone w Polskich Normach dotyczących wymagań technicznych dla przewodów kominowych oraz projektowania kominów. Ponadto przepis § 142 ust. 1 rozporządzenia stanowił, że przewody kominowe powinny być wyprowadzone ponad dach na wysokość zabezpieczającą przed niedopuszczalnym zakłóceniem ciągu. Co więcej § 175 ust. 3 rozporządzenia wskazuje, że odległość między wylotami przewodów, o których mowa w ust. 1, powinna być nie mniejsza niż 3 m, a odległość tych wylotów od najbliższej krawędzi okien otwieranych i ryzalitów przesłaniających nie mniejsza niż 0,5 m. W związku z tym, że wykonane roboty budowlane zostały zakończone oraz nie naruszały przepisów i nie było konieczności wykonania jakichkolwiek czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, zasadnie PINB w [...] odstąpił od nałożenia na inwestora obowiązków, przyjmując za podstawę art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Decyzja PINB w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. została wydana prawidłowo, bowiem nie istniała podstawa zarówno do nałożenia obowiązku wykonania czynności w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, jak i nakazania rozbiórki komina w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy. Organ nie mógł nałożyć na właścicieli żadnych obowiązków, czynności czy robót budowlanych w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, gdyż roboty te ocenione zostały jako zgodne z prawem. Co prawda nastąpiła zmiana usytuowania komina względem dokonanego zgłoszenia, jednakże powyższe naruszenie nie ma charakteru rażącego.

Organ odwoławczy powołał się na wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 listopada 2015 r., II SA/Gd 424/15, w którym wskazano, że w sytuacji ustalenia przez organ, iż nie zachodzi konieczność wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu - doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem z tego względu, że roboty te zostały wykonane zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi i z tzw. "sztuką budowlaną", organ nie ma podstaw do nałożenia obowiązku wykonania wskazanych czynności. Wówczas w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wydaje decyzję stwierdzającą brak takiej konieczności. Uprawnienie organów do zakończenia postępowania orzeczeniem o takiej treści potwierdza stanowisko sądów administracyjnych wyrażone m.in. w wyroku NSA z 15 listopada 2006 r., II OSK 1344/05, w wyroku NSA z 15 czerwca 2010 r., II OSK 1012/09).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że - wbrew oczekiwaniom skarżących - postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej nie zastępuje postępowania odwoławczego i nie może być postępowaniem o charakterze merytorycznym, w którym na nowo bada się zebrany materiał dowodowy, przeprowadza dowody uzupełniające lub ponownie ocenia zarzuty stron. Postępowanie to nie jest "trzecią instancją" i nie może prowadzić do dokonywania nowych ustaleń, czy też weryfikacji dotychczasowych w zakresie przyjętego na moment orzekania stanu faktycznego i prawnego. Podsumowując rozważania, organ stwierdził, że badana decyzja PINB w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., obligującą organ do stwierdzenia nieważności decyzji.

Odnosząc się do zarzutów skarżących dotyczących zadymiania ich nieruchomości, organ wyjaśnił, że przedmiotem niniejszego postępowania jest decyzja PINB z dnia [...] listopada 2017 r. pod kątem obarczenia wadą nieważności, a nie ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej tą decyzją. Dlatego zarzuty dotyczące przeprowadzonego postępowania, jako wykraczające poza zakres niniejszej sprawy, nie mogą zostać uwzględnione w niniejszym rozstrzygnięciu.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli E. J. i B. J., zaskarżając ją w całości i podnosząc zarzuty:

I. naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez dowolne i nieuzasadnione przyjęcie, że:

a) roboty budowlane polegające na montażu podwieszonego komina zewnętrznego na budynku mieszkalnym usytuowanym na działce o nr geod. [...] w [...] przy ul. [...] zostały wykonane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, podczas gdy powyższe stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest niespójne i wewnętrznie sprzeczne, w szczególności, w sytuacji gdy z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że montaż komina zewnętrznego został wykonany niezgodnie ze zgłoszeniem dokonanym przez S. Z. w dniu [...] sierpnia 2017 r. w Starostwie Powiatowym w [...], wobec czego wykonane roboty budowlane nie spełniają wymogów przewidzianych prawem, a zaniechanie nakazania przywrócenia inwestycji do stanu zgodnego ze zgłoszeniem stanowiło rażące naruszenie prawa;

b) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zasadnie odstąpił od nałożenia na S. Z. jako inwestora obowiązku doprowadzenia zamontowanego komina zewnętrznego do stanu zgodnego z prawem, podczas gdy zaistniała sytuacja faktyczna dotycząca zamontowania komina w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w uprzednio dokonanym zgłoszeniu czyniła w pełni zasadnym podjęcie przez organy nadzoru budowlanego w trybie przepisów art. 50-51 ustawy - Prawo budowlane działań służących wstrzymaniu robót, a przynajmniej nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego ze zgłoszeniem dokonanym na podstawie przepisów powszechnie obowiązującego prawa oraz z przepisami techniczno - budowlanymi dotyczącymi konieczności zachowania odpowiedniej odległości pomiędzy zamontowanym kominem, a granicą działki i odległością między wylotami przewodów dymowych, a zaniechanie podjęcia przez organ nadzoru budowlanego takich działań było przejawem rażącego naruszenia prawa i zaakceptowania oczywistej kolizji występującej pomiędzy założeniami przewidzianymi w zgłoszeniu robót, a faktycznym efektem tychże robót, które to efekty budzą również wątpliwości odnośnie spełnienia wymogów techniczno - budowlanych;

c) naruszenie polegające na zmianie usytuowania zamontowanego komina zewnętrznego względem zgłoszenia dokonanego przez S.Z. w Starostwie Powiatowym w [...] w dniu [...].08.2017 r. nie ma charakteru rażącego, podczas gdy:

- przedmiotowy komin został samowolnie usytuowany przez S. Z. na ścianie zewnętrznej budynku od strony działki skarżących o nr [...], co odbiega w sposób nie dający się zaakceptować od treści zgłoszenia, z którego wynikało, iż komin zostanie zamontowany po drugiej stronie domu, tj. na ścianie zewnętrznej budynku od strony działki nr [...], które to okoliczności potwierdza ponad wszelką wątpliwość protokół kontroli Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19.10.2017 r., wobec czego zarówno powyższe działanie S. Z., jak również decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].11.2017 r. o odmowie nakazania dokonania jakichkolwiek czynności związanych z zamontowaniem komina stanowią przejaw rażącego naruszenia prawa w stopniu, którego organy praworządnego państwa nie powinny aprobować z uwagi na poważne wady prawne, zwłaszcza dotyczące treści decyzji z dnia [...].11.2017 r., jak też sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie;

- niewłaściwe usytuowanie komina negatywnie oddziałuje na zdrowie i samopoczucie skarżących i członków ich najbliższej rodziny, gdyż spaliny wydobywające się z komina przedostają się do pomieszczeń ich domu znajdującego się na sąsiedniej działce, co pośrednio potwierdzają dowody z dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach sprawy oraz decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...].12.2020 r. znak [...];

- wynosząca 2,5 m odległość komina od ogrodzenia pomiędzy posesją działki S. Z. o nr [...], a posesją działki skarżących o nr [...] oraz odległość między wylotami przewodów spalinowych budzą poważne wątpliwości z punktu widzenia zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które to przepisy przewidują, że odległości te winny być nie mniejsze niż 3 m;

2) art. 107 § 3 k.p.a. polegające na poprzestaniu na stwierdzeniu, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].11.2017 r. była zasadna, gdyż nie zachodziła konieczność wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem z tego względu, że roboty zostały wykonane zgodnie z przepisami techniczno - budowlanymi, podczas gdy nie wyjaśniono należycie powodów uznania, że inwestycja nie wymagała podjęcia przez organy nadzoru budowlanego postępowania w związku z faktem braku realizacji inwestycji zgodnie z projektem budowlanym i zgłoszeniem z dnia 23.08.2017 r.;

czego skutkiem było naruszenie:

3) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].11.2017 r., podczas gdy w świetle okoliczności sprawy oraz prawidłowo zastosowanych przepisów prawa w zakresie - art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, § 12 ust. 1 pkt 1 oraz § 175 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 30 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego winni uznać, że niniejsza decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa i w konsekwencji stwierdzić jej nieważność w całości;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z uwagi na jego niezastosowanie i przyjęcie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie odstąpił od nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, podczas gdy:

- wybudowanie komina byłoby legalne, wyłącznie gdyby został on usytuowany w miejscu zgodnym ze zgłoszeniem dokonanym przez S. Z.. w dniu [...].08,2017 r. w Starostwie Powiatowym w [...], czego jednak zabrakło w okolicznościach niniejszej sprawy, gdyż komin został usytuowany po drugiej stronie domu niż zakładało przedmiotowe zgłoszenie;

- organ nadzoru budowlanego mógł i powinien - również po wykonaniu inwestycji - zastosować środki przewidziane w przedmiotowym przepisie, aby doprowadzić do usytuowania komina w miejscu zgodnym ze zgłoszeniem dokonanym na podstawie przepisów prawa, które winny być w pełni respektowane;

- odmawianie przez organy nadzoru budowlanego wdrażania postępowania naprawczego i nakazywania inwestorom podjęcia czynności celem usunięcia stwierdzonych naruszeń, w tym związanych z usytuowaniem urządzeń budowlanych, stwarza ryzyko powstawania licznych sytuacji, w których inwestorzy będą podejmować skuteczne próby zmiany zasad wykonania inwestycji wbrew podanym w zgłoszeniu zamiarom, które to próby podobnie jak w przedmiotowej sprawie będą stanowiły przejaw samowolnego działania inwestora;

- wynosząca 2,5 m odległość komina od ogrodzenia pomiędzy posesją działki S. Z. nr [...], a posesją działki skarżących nr [...] oraz odległość między wylotami przewodów spalinowych jest nieodpowiednia, wobec czego dotychczasowe decyzje organów nadzoru budowlanego, które pomijają te uchybienia są przejawem rażącego naruszenia prawa;

2) § 12 ust. 1 pkt 1 oraz § 175 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z uwagi na jego niezastosowanie i przyjęcie, że montaż komina zewnętrznego nie narusza przepisów prawa, podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy odległość między wylotami przewodów komina wynosi 2,5 m, przy czym odległość ta w świetle przedmiotowej regulacji nie powinna być mniejsza niż 3 m, a nadto budynek wraz z zamontowanym do niego kominem zewnętrznym usytuowany jest w odległości poniżej 3 m od granicy działki skarżących, przy czym zgodnie z powyższymi przepisami odległość ta nie powinna być mniejsza niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy.

W związku z powyższym pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zobowiązanie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wydania, w terminie 7 dni, decyzji uwzględniającej wniosek skarżących, na podstawie art. 145a ust. 1 p.p.s.a. oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż bezpośrednio po dokonaniu zgłoszenia komina przez S. Z. w Starostwie Powiatowym w [...], tj. po dniu [...] sierpnia 2017 r., a także na etapie dokonywania kontroli przedmiotowej inwestycji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, skarżący nie mieli wglądu w treść zgłoszenia, a tym samym nie znali konkretnych zamiarów S. Z. odnośnie usytuowania komina. Nie mieli oni zatem realnej możliwości wcześniejszego kwestionowania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].11.2017 r., z której wynikało jedynie, że dokonano skutecznego zgłoszenia, a roboty zostały wykonane rzekomo zgodnie z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego. Z w/w decyzji nie wynikało, że komin został zamontowany w sposób niezgodny z uprzednio dokonanym zgłoszeniem, podczas gdy niewątpliwie taka okoliczność winna zostać odnotowana przez organ na etapie przeprowadzenia kontroli. Ponadto, dopiero z upływem czasu skarżący zaczęli odczuwać negatywny wpływ wydobywających się z komina spalin i dymów na stan własnego zdrowia i samopoczucia oraz stan zdrowia ich córki.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy organy nadzoru budowlanego miały możliwość podjęcia stosownych działań w trybie przepisów art. 50-51 ustawy - Prawo budowlane. Zaniechanie skorzystania z instrumentów określonych w powyższych regulacjach było przejawem rażącego naruszenia prawa. Skoro komin usytuowano po drugiej stronie domu niż zakładało zgłoszenie, to nie można przyjmować, w ślad za stanowiskiem organów nadzoru, że przedmiotowy komin został wybudowany w pełni legalnie. Taka ocena byłaby uzasadniona wyłącznie w przypadku, gdyby komin został faktycznie zamontowany w miejscu zgodnym ze zgłoszeniem, czego w przedmiotowej sprawie zabrakło.

Zdaniem skarżących, montaż komina nie odpowiada także wymogom określonym w § 12 ust. 1 pkt 1 oraz § 175 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Po pierwsze, w okolicznościach niniejszej sprawy odległość między wylotami przewodów komina wynosi 2,5 m, przy czym odległość ta w świetle powyższych regulacji nie powinna być mniejsza niż 3 m. Po wtóre, budynek wraz z zamontowanym do niego kominem zewnętrznym usytuowany jest w odległości poniżej 3 m od granicy działki skarżących, przy czym zgodnie z powyższymi przepisami odległość ta nie powinna być mniejsza niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy. Zdaniem skarżących, dotychczasowe decyzje organów nadzoru budowlanego pomijały te uchybienia, co stanowi przejaw rażącego naruszenia w/w regulacji.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 24 czerwca 2021 r. pełnomocnik skarżących wskazał ponadto na treść § 309 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym budynek powinien być zaprojektowany i wykonany z takich materiałów i wyrobów oraz w taki sposób, aby nie stanowił zagrożenia dla higieny i zdrowia użytkowników lub sąsiadów, w szczególności w wyniku nieprawidłowego usuwania dymu i spalin oraz nieczystości i odpadów w postaci stałej lub ciekłej. Posadowienie przedmiotowego komina jest niezgodne ze zgłoszeniem oraz z przepisami prawa bowiem od działki nr [...] do komina jest niespełna 2,5 m, a do ściany szczytowej – 5,54 m. Ponadto zgodnie z § 266 ust. 4 powołanego rozporządzenia między wylotem przewodu spalinowego i dymowego a najbliższym skrajem korony drzew dorosłych należy zapewnić zachowanie odległości co najmniej 6 m, z zastrzeżeniem § 271 ust. 8. W tym przypadku odległość ta wynosi najwyżej 2-3 m. Ponadto zgłoszenia dokonał S. Z., który nie ma żadnego tytułu prawnego do nieruchomości, gdyż jej właścicielkami są A. i U. Z.. Zgłoszenie zostało więc dokonane przez osobę nieuprawnioną do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W piśmie tym wskazano ponadto, że posadowienie poprzedniego komina w innym miejscu nie powodowało takich uciążliwości, jak posadowienie komina obecnego. Odległość komina od okna skarżących w chwili obecnej wynosi 5 m, odległość starego komina od okna skarżących wynosiła 7 m.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a.") naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu dającym podstawy do jej uchylenia.

Przedmiotem skargi jest decyzja wydana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest tryb stwierdzenia nieważności decyzji. Podkreślenia wymaga, że w tym trybie organ bada jedynie czy w odniesieniu do określonej decyzji zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., a więc kwalifikowane wady tkwiące w samej decyzji, a nie w prowadzonym przed jej wydaniem postępowaniu administracyjnym. Wzruszenie decyzji ostatecznej poprzez stwierdzenie jej nieważności stanowi bowiem jeden z wyjątków od zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.), dlatego przesłanki zastosowania tego trybu powinny być intepretowane ścieśniająco. Szczególny charakter ma przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli przesłanka rażącego naruszenia prawa. Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie, o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki wywołane decyzją, które są niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Jeżeli istnieją wątpliwości co do wykładni danego przepisu prawa i związane z tym rozbieżności w orzecznictwie, to przyjęcie przez organ jednej z możliwych wykładni tego przepisu nie stanowi rażącego naruszenia prawa. W trybie stwierdzenia nieważności decyzji eliminowane z obrotu prawnego powinny być więc tylko takie decyzje ostateczne, które naruszają prawo w sposób ewidentny, rażący i nie mogą być zaakceptowane jako rozstrzygnięcia wydane przez organy praworządnego państwa. Podkreślenia wymaga, że nie każde – nawet oczywiste – naruszenie prawa może być uznane za rażące, a tryb stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie może stanowić kolejnego trybu weryfikacji decyzji, w którym zakres rozpoznania sprawy byłby podobny jak zakres rozpoznania w trybie zwykłym (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r., II OSK 3708/18, wszystkie powołane orzeczenia publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności w tej sprawie jest decyzja PINB w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U z 2017, poz. 1332) o odmowie nakazania czynności związanych z zamontowaniem podwieszonego komina zewnętrznego na budynku znajdującym się na działce nr [...] w [...]. Postępowanie zakończone tą decyzją zostało wszczęte przez organ z urzędu i było prowadzone w trybie naprawczym na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego. Wszczęcie postępowania w tym trybie jest możliwe w przypadku zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że sytuacja, w której roboty budowlane zostały wykonane na podstawie zgłoszenia, z naruszeniem art. 30 ust. 1, określona w art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, obejmuje także wykonanie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od warunków zgłoszenia, od którego nie wniesiono sprzeciwu. Przy takiej wykładni art. 50 ust. 1 pkt 3 nie dochodzi do kolizji wykładni art. 50 ust. 1 i art. 48 ust. 1 (patrz: Andrzej Gliniecki [w:] Prawo budowlane. Komentarz, WK 2016, pkt 6 do art. 50; wyrok NSA z 18 kwietnia 2012 r., II OSK 155/11; wyrok NSA z 3 kwietnia 2014 r., II OSK 2644/12, wyrok NSA z 5 lutego 2019 r., II OSK 2553/17, wyrok NSA z 14 maja 2021 r., II OSK 2301/18).

Zatem w tej sprawie zaistniała podstawa do wszczęcia postępowania naprawczego, gdyż – jak ustalił organ – montaż komina zewnętrznego został wykonany niezgodnie ze zgłoszeniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. Z mapy zasadniczej załączonej do zgłoszenia wynika, iż przedmiotowy komin miał być zamontowany na ścianie zewnętrznej budynku od strony działki nr [...]. Tymczasem z protokołu kontroli przeprowadzonej przez PINB w [...] w dniu [...] października 2017 r., wynika, iż komin znajduje się na ścianie zewnętrznej budynku od strony działki nr [...], a więc po drugiej stronie domu niż zakładało to zgłoszenie. Podkreślenia wymaga, że okoliczność polegająca na wykonaniu przez inwestora robót budowlanych niezgodnie ze zgłoszeniem stanowiła jedynie przesłankę do wszczęcia postępowania naprawczego. W postępowaniu naprawczym natomiast organ badał czy zrealizowane niezgodnie ze zgłoszeniem urządzenie budowlane narusza prawo, w szczególności przepisy techniczno-budowlane i czy ewentualnie istnieje konieczność nałożenia obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego). Zatem zarzuty skargi oparte na twierdzeniu, że decyzja PINB rażąco narusza prawo z uwagi na to, że inwestycja została zrealizowana niezgodnie ze zgłoszeniem są bezzasadne. Celem postępowania naprawczego jest właśnie doprowadzenie inwestycji zrealizowanych niezgodnie z pozwoleniem na budowę czy zgłoszeniem do stanu zgodnego z prawem. Niezgodność inwestycji ze zgłoszeniem stanowi podstawę do wszczęcia postępowania naprawczego, lecz nie stanowi podstawy do nałożenia obowiązków w oparciu o art. 51 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, jeżeli wykonane roboty budowlane nie naruszają prawa, w szczególności przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisów techniczno-budowlanych. Niezasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane poprzez odmowę nałożenia na inwestora obowiązku wykonania komina zgodnie ze zgłoszeniem.

Istotą tej sprawy było więc zbadanie czy wykonane niezgodnie ze zgłoszeniem roboty budowlane naruszają prawo, w szczególności przepisy techniczno-budowlane w sposób rażący, dający podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] listopada 2017 r. W decyzji tej organ wskazał, że na działce nr [...] na ścianie budynku od strony działki nr [...] zamontowany został komin hybrydowy podwieszony o średnicy Ø 30 cm wykonanej ze stali kwasoodpornej z wkładem ceramicznym o średnicy Ø 18 z wypełnieniem z wełny mineralnej o wysokości ok. 8 m. Odległość komina od ściany własnej budynku wynosi 15 cm, odległość komina do ogrodzenia między działką nr [...] i działką [...] wynosi 2,5 m oraz do ściany szczytowej budynku sąsiedniego wynosi 5,54 m (z protokołu kontroli wynika, że 5,45 m). Na podstawie tych ustaleń w lakonicznym uzasadnieniu decyzji z [...] listopada 2017 r. PINB stwierdził, że wykonane roboty budowlane nie naruszają prawa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji, dokonał szerszej analizy przepisów prawa budowlanego i techniczno-budowlanych, uzasadniając, iż decyzja PINB była prawidłowa. Organ wskazał, że nie ulega wątpliwości, że przedmiotowy komin jest urządzeniem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, a - zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego - budowa urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych wymaga zgłoszenia.

Zdaniem organu odwoławczego, zamontowany podwieszony komin zewnętrzny na budynku mieszkalnym, nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065). Urządzenie to jest zgodne z § 140 ust. 1 ww. rozporządzenia, który stanowi, że przewody (kanały) kominowe w budynku: wentylacyjne, spalinowe i dymowe, prowadzone w ścianach budynku, w obudowach, trwale połączonych z konstrukcją lub stanowiące konstrukcje samodzielne, powinny mieć wymiary przekroju, sposób prowadzenia i wysokość, stwarzające potrzebny ciąg, zapewniający wymaganą przepustowość, oraz spełniające wymagania określone w Polskich Normach dotyczących wymagań technicznych dla przewodów kominowych oraz projektowania kominów. Nie narusza ono również § 142 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym przewody kominowe powinny być wyprowadzone ponad dach na wysokość zabezpieczającą przed niedopuszczalnym zakłóceniem ciągu. Z treści zgłoszenia akt sprawy wynika, że przedmiotowy komin został wyprowadzony ponad dach na wysokość 2 m (załącznik graficzny do zgłoszenia z dnia [...] sierpnia 2017 r.).

W skardze podniesiono zarzuty naruszenia § 12 ust. 1 pkt 1 oraz § 175 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z uwagi na jego niezastosowanie i przyjęcie, że montaż komina zewnętrznego nie narusza przepisów prawa, podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy odległość między wylotami przewodów komina wynosi 2,5 m, przy czym odległość ta w świetle przedmiotowej regulacji nie powinna być mniejsza niż 3 m, a nadto budynek wraz z zamontowanym do niego kominem zewnętrznym usytuowany jest w odległości poniżej 3 m od granicy działki skarżących, przy czym zgodnie z powyższymi przepisami odległość ta nie powinna być mniejsza niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy.

Zdaniem Sądu, niezasadny jest zarzut naruszenia § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Przepis ten dotyczy bowiem sytuowania budynku na działce budowlanej w określonej odległości od granicy tej działki, a nie usytuowania komina, który jest tylko urządzeniem budowlanym. Zgodność z prawem usytuowania budynku na działce nr [...] w stosunku do granicy z działką nr [...] nie jest przedmiotem tego postępowania.

Zgodnie natomiast z § 175 § 1 powołanego rozporządzenia indywidualne koncentryczne przewody powietrzno-spalinowe lub oddzielne przewody powietrzne i spalinowe od urządzeń gazowych z zamkniętą komorą spalania mogą być wyprowadzone przez zewnętrzną ścianę budynku, jeżeli urządzenia te mają nominalną moc cieplną nie większą niż: 1) 21 kW - w wolno stojących budynkach jednorodzinnych, zagrodowych i rekreacji indywidualnej; 2) 5 kW - w pozostałych budynkach mieszkalnych. W myśl § 175 ust. 2 rozporządzenia wyloty przewodów, o których mowa w ust. 1 pkt 2, powinny znajdować się wyżej niż 2,5 m ponad poziomem terenu. Dopuszcza się sytuowanie tych wylotów poniżej 2,5 m, lecz nie mniej niż 0,5 m ponad poziomem terenu, jeżeli w odległości do 8 m nie znajduje się plac zabaw dla dzieci lub inne miejsca rekreacyjne. Stosownie natomiast do § 175 ust. 3 rozporządzenia odległość między wylotami przewodów, o których mowa w ust. 1, powinna być nie mniejsza niż 3 m, a odległość tych wylotów od najbliższej krawędzi okien otwieranych i ryzalitów przesłaniających nie mniejsza niż 0,5 m. Przepis ten znajduje się w Rozdziale 7 rozporządzenia "Instalacja gazowa na paliwa gazowe" i dotyczy grzewczych urządzeń gazowych (§ 174). Natomiast przepisy dotyczące warunków technicznych przewodów kominowych zawarte są w Rozdziale 5 rozporządzenia (§ 140-146). Przepis art. 175 § 3 rozporządzenia nie ma więc w tej sprawie zastosowania, albowiem dotyczy on wylotów przewodów powietrzno-spalinowych lub oddzielnych przewodów powietrznych i spalinowych od urządzeń gazowych z zamkniętą komorą spalania, natomiast przedmiotem tego postępowania jest przewód kominowy od pieca na paliwo stałe.

W piśmie procesowym z dnia 24 czerwca 2021 r. pełnomocnik skarżących wskazał ponadto na treść § 309 pkt 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, zgodnie z którym budynek powinien być zaprojektowany i wykonany z takich materiałów i wyrobów oraz w taki sposób, aby nie stanowił zagrożenia dla higieny i zdrowia użytkowników lub sąsiadów, w szczególności w wyniku nieprawidłowego usuwania dymu i spalin oraz nieczystości i odpadów w postaci stałej lub ciekłej. Przepis ten ma charakter ogólny, a szczegółowe regulacje dotyczące realizacji zawartych w nim dyrektyw znajdują się w przepisach rozporządzenia dotyczących poszczególnych elementów budynku. Brak jest podstaw do przyjęcia, że przedmiotowy komin narusza w tym zakresie przepisy § 140 i 142 rozporządzenia albo, że został wykonany z nieodpowiednich materiałów, co stanowiłoby zagrożenie dla higieny i zdrowia sąsiadów. W skardze wielokrotnie podniesiono kwestię oddziaływania komina na zdrowie i samopoczucie skarżących i członków ich najbliższej rodziny. Zdaniem Sądu, są to jednak kwestie z zakresu prawa cywilnego, tzw. immisji pośrednich (art. 144 k.c.) czy z zakresu prawa ochrony środowiska i nie mogły stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w postępowaniu naprawczym.

W piśmie z dnia 24 czerwca 2021 r. wskazano również na naruszenie § 266 ust. 4 powołanego rozporządzenia, który stanowi, że między wylotem przewodu spalinowego i dymowego a najbliższym skrajem korony drzew dorosłych należy zapewnić zachowanie odległości co najmniej 6 m, z zastrzeżeniem § 271 ust. 8. Z twierdzeń skarżących i załączonej przez nich dokumentacji fotograficznej wynika, że w tym przypadku odległość ta wynosi ok. 2-3 m. W związku z tym stwierdzić należy, iż przepis ten został w tej sprawie naruszony, lecz naruszenie to nie może być uznane za rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skarżący podnieśli ponadto, że zgłoszenia dokonał S. Z., który nie ma żadnego tytułu prawnego do nieruchomości, gdyż jej właścicielkami są A. i U. Z.. W zgłoszeniu z dnia [...] sierpnia 2017 r. S. Z. wpisał, że jest uprawniony do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na podstawie stosunku zobowiązaniowego. Zgodnie z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane to tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Organ nie miał więc podstaw, aby to prawo zgłaszającego kwestionować.

Sąd nie dopatrzył się również w tej sprawie naruszenia przez organy przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a., które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie dowodowe w postępowaniu nieważnościowym ma bardzo ograniczony charakter, gdyż rolą organu jest ustalenie wad tkwiących w samej decyzji, a nie w prowadzonym przed jej wydaniem postępowaniu. Organ przyznał, że roboty budowlane zostały wykonane niezgodnie ze zgłoszeniem, więc w tym zakresie ustalenia organu są prawidłowe, natomiast skarżący wywodzą z tego błędne skutki prawne w kontekście zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Reasumując, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie narusza prawa, co czyni niezasadnym zarzut skargi naruszenia przez organ art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że postępowanie nieważnościowe ma szczególny charakter i w postępowaniu tym wyeliminowane z obrotu prawnego powinny być tylko takie decyzje, które są obarczone najcięższymi wadami prawnymi wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie to z całą pewnością nie może zastępować postępowania zwykłego i stanowić "trzeciej instancji" w rozpoznaniu sprawy. W tej sprawie E. J. była stroną postępowania prowadzonego przez PINB i zakończonego decyzją z [...] listopada 2017 r., uczestniczyła w przeprowadzonych przez organ oględzinach i nie kwestionowała przedmiotowej decyzji w drodze odwołania. W skardze podniesiono, że nie wiedziała ona, że roboty budowlane zostały zrealizowane niezgodnie ze zgłoszeniem, lecz – w ocenie Sądu – argument ten jest bezpodstawny, w sytuacji, gdy właściciele działki nr [...] kwestionowali zgodność z prawem tego komina i wskazywali na powodowane na skutek jego użytkowania uciążliwości.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).