Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 926/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2022-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 145-149, art. 28
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2021 r. [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz M. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Ke [...]

UZASADNIENIE

Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] października 2021 r. [...], po rozpatrzeniu zażalenia M. P. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. Z. z [...] sierpnia 2021 r. odmawiające wznowienia postępowań administracyjnych znak: [...] oraz znak: [...] zakończonych decyzją ostateczną, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że pracownicy PINB w B. Z. podczas przeprowadzonych 5 kwietnia 2017 r. oględzin ustalili, że na działce nr ewid. [...] w W. znajdują się dwa silosy o konstrukcji stalowej, o średnicy 1,95 m, wysokości 10 m, zamocowane do konstrukcji wsporczej o wysokości 1 m zakotwionej w fundamentach betonowych. Jeden silos znajduje się w części zachodniej, a drugi w części wschodniej działki. Następnie po wszczęciu postępowania w sprawie każdego z powyższych silosów, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. Z. decyzjami z [...] września 2017 r. znak: [...] i znak: [...] nakazał A. S. rozbiórkę obu silosów z wyłączeniem fundamentów i konstrukcji wsporczej o wysokości ok. 1 m od istniejącego poziomu terenu działki.

Powyższe rozstrzygnięcia zostały uchylone dwoma decyzjami Inspektor Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2017 r. i obie sprawy zostały przekazane do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Po przeprowadzeniu dwóch postępowań wyjaśniających organ I instancji decyzjami z [...] kwietnia 2018 r. znak: [...] i znak: [...] umorzył postępowania w sprawie obu silosów. Decyzje te stały się ostateczne w organie I instancji.

Organ odwoławczy podał, że ponieważ skarga M. P. z 11 maja 2021 r. zawierała wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego dotyczącego dwóch silosów, to pismo to zostało przekazane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. Z. . Z kolei w skierowanym do tego organu piśmie z 16 lipca 2021 r. M. P. wniósł o uznanie go za stronę w niniejszej sprawie i wskazał, że oświadczenia A. S. i jego pracowników są fałszywe, a obecnie istniejące dwa silosy to nie te, które istniały na tej działce w czasie kiedy działalność gospodarczą prowadził poprzedni właściciel.

Organ I instancji wydał [...] sierpnia 2021 r. wspomniane wyżej postanowienie odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora, organ I instancji zasadnie uznał, że brak jest podstaw do wznowienia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie na wniosek. Podkreślił, że w sytuacji gdy w sposób oczywisty i bez żadnych wątpliwości można przyjąć, że wnioskodawca nie ma przymiotu strony postępowania, o którego wznowienie wnosi, to zbędne jest przeprowadzanie przez organ postępowania rozpoznawczego i wyjaśnianie tej kwestii. Sytuacja taka zachodzi w niniejszej sprawie. Prowadząc bowiem postępowanie, organ I instancji dokonał już oceny, czy M. P. przysługuje legitymacja strony postępowania i uznał, że nie posiada on takiej legitymacji i z tej przyczyny zawiadomił go, że nie będzie informowany o jej wynikach.

Zgadzając się z powyższą oceną, organ II instancji podkreślił, że wniosek M. P. dotyczy dwóch silosów na cement usytuowanych na jednej działce nr ewid. [...]. Jak wynika ze szkicu sytuacyjnego będącego załącznikiem do protokołu oględzin, jeden z silosów usytuowany jest w odległości ok. 24,9m, a drugi 80,35m od granicy z działką nr ewid. [...] M. P., a więc ich obszar oddziaływania obejmuje tylko działkę nr ewid. [...]. Takie usytuowanie tych obiektów nie wprowadza na podstawie przepisów odrębnych związanych z tymi obiektami żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu, w tym zabudowie na działce odwołującego się, nie powoduje więc naruszenia jego interesu prawnego.

Organ II instancji stwierdził, że w postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa posiada inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego oraz właściciel nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z nieruchomością, na której usytuowany jest obiekt budowlany, o ile obiekt ten usytuowany jest w takiej odległości od granicy, że ma to wpływ na zabudowę nieruchomości sąsiedniej. Z kolei w myśl przepisów ustawy Prawo budowlane w postępowaniu administracyjnym w sprawach indywidualnych, w charakterze strony mogą brać udział tylko osoby, których uzasadniony interes (obowiązek) prawny może być naruszony podjętym rozstrzygnięciem. Dodatkowo, ustosunkowując się do przesłanki wskazanej przez odwołującego się, że oświadczenia A. S. i jego pracowników, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, są fałszywe, organ stwierdził, że zasadą jest, że wznowienie postępowania ze względu na fałszerstwo dowodów jest możliwe dopiero po stwierdzeniu ich fałszerstwa jak i stwierdzeniu popełnienia przestępstwa orzeczeniem sądu lub innego właściwego organu.

Reasumując organ II instancji podniósł, że M. P. nie przysługuje legitymacja strony w postępowaniu mającym na celu zbadanie legalności budowy dwóch stalowych silosów na cement usytuowanych na działce nr ewid. [...], a tym samym nie miał on legitymacji do żądania wznowienia postępowania w przedmiotowych sprawach, zasadnie więc organ I instancji odmówił na jego wniosek wznowienia postępowania. W sytuacji gdy wniosek o wznowienie postępowanie złożony został przez podmiot, który nie jest stroną tego postępowania i okoliczność ta nie wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego, oczywistym jest brak legitymacji do żądania wznowienia zakończonego ostateczną decyzją postępowania. Taki ewidentny, niebudzący żadnej wątpliwości wniosek, że podanie pochodzi od podmiotu, niebędącego stroną powoduje konieczność wydania przez organ na podstawie art. 149 § 3 kpa postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (wyrok NSA z 9 kwietnia 2013 r., II OSK 2379/11).

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższe postanowienie, domagając się jego uchylenia oraz uchylenia postanowienia organu I instancji, M. P. zarzucił naruszenie:

- art. 7 kpa w związku z art. 77 § 1 i art. 10 kpa poprzez zaniechanie przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego oraz zaniechanie rozpatrzenia wniosków dowodowych;

- art. 107 § 3 kpa poprzez brak jakiegokolwiek odniesienia się w zaskarżonej decyzji do okoliczności, na które wskazywała strona skarżąca w przedmiotowej sprawie;

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 107 § 3 kpa polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego;

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego, zbyt powierzchowne rozpatrzenie materiału dowodowego oraz dalece idącą stronniczość w jego ocenie;

- uzasadnionego interesu osób trzecich poprzez ustalenie braku naruszeń ochrony osób trzecich jako nieposiadających statusu strony postępowania;

- art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym, poprzez nieuwzględnienie zasady dobrego sąsiedztwa i przyjęcie, że planowana inwestycja nie podlega warunkom i wymaganiom dotyczącym ładu przestrzennego, naruszenie chronionego prawem interesu skarżącego jako interesu osoby trzeciej poprzez pominięcie kwestii wpływu inwestycji na jego zdrowie fizyczne i psychiczne oraz sferę majątkową.

W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że 15 lutego 2021 r. złożył osobiście wyjaśnienia oraz dowody (zdjęcia potwierdzające jego wcześniejsze wnioski) przed pracownikiem organu I instancji. Jednak, jak wynika z postanowienia wydanego 17 sierpnia 2021 r., dowody te oraz wyjaśnienia nie zostały załączone do niniejszej sprawy, o czym niezwłocznie organ został poinformowany. Mimo tego nie zostały wszczęte żadne procedury, aby zaistniałą sytuację wyjaśnić.

Skarżący zaznaczył, że obiekty będące przedmiotem niniejszego postępowania służą do produkcji przemysłowej (silosy na cement), a on wielokrotnie wskazywał, że działalność gospodarcza prowadzona na działce nr ewid. [...] (zakład betoniarski) w sposób pośredni i bezpośredni oddziałuje na użytkowanie jego nieruchomości, położonej na działce nr ewid. [...], poprzez ciągły hałas i zapylanie.

Wnoszący skargę podkreślił, że definicja legalna "obszaru oddziaływania obiektu'’ ma niebagatelne znaczenie przy określaniu stron postępowania w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżący stwierdził, że przyjmując szeroką interpretację tego pojęcia, przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane będą również regulacje cywilnoprawne (np. art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego), dotyczące ochrony prawa własności oraz immisji z powodu możliwości oddziaływa¬nia projektu na inne nieruchomości (wyroki WSA w Łodzi z 2 sierpnia 2018 r., II SA/Łd 467/18 i WSA w Olsztynie z 17 lutego 2020 r. sygn. II SA/O1 938/19). Przez immisje rozumie się wszelką działalność człowieka, która skutkuje wprowadzeniem do powietrza, wody, gleby lub ziemi substancji fizykalnych czy energii i są to np. hałas, zanieczyszczenie powietrza, wo-dy i gleby, wibracje, emisja pyłów do powietrza, ograniczenie dopływu światła słonecznego, czy pozbawienie dostępu do mediów (wody, prądu, telekomunikacji). W konsekwencji stro¬ną postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę może być np. właściciel sąsiadującej nieruchomości z zaprojektowanym obiektem, jeżeli w wyniku planowanej in¬westycji zwiększone zostanie natężenie hałasu.

Zdaniem skarżącego, pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich winno być interpretowane w oparciu o przesłanki obiektywne, a więc w oparciu o zgodność z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Zatem jeżeli postępowanie prowadzone w niniejszej sprawie i pozwolenie na rozbudowę istniejącego zakładu wykaże sprzeczność z obowiązującymi wymogami, to spowodowane w wyniku jej realizacji dolegliwości dla otoczenia mogą zostać zakwalifikowane, jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2021.137 t.j.ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

Ponieważ przedmiotem skargi było postanowienie [...]WINB w K. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. Z. odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego, a więc postanowienie kończące postępowanie, sprawa niniejsza została na podstawie przytoczonych wyżej przepisów rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 stycznia 2022 r.

Dokonując merytorycznej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wznowienie postępowania administracyjnego jako szczególny tryb postępowania umożliwiającego, w przypadkach prawem przewidzianych (art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a.), wzruszenie ostatecznych indywidualnych aktów z zakresu administracji publicznej - składa się z dwóch etapów. W pierwszym z nich organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania bada przesłanki formalne niezbędne do uruchomienia nadzwyczajnego trybu weryfikacji ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych, co - w przypadku wznowienia postępowania na żądanie strony - oznacza badanie, czy inicjatywa w sprawie wznowienia postępowania pochodzi od strony, czy wniosek złożono z zachowaniem terminów określonych w art. 148 i art. 145a § 2 k.p.a., czy żądanie dotyczy postępowania zakończonego ostateczną decyzją, a także czy wskazano przyczynę wznowienia postępowania z katalogu ujętego w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 k.p.a. Jeżeli wstępne postępowanie wyjaśniające wykaże, że żądanie wznowienia postępowania pochodzi bezspornie (w sposób niebudzący wątpliwości) od osoby niemającej (niemogącej mieć) przymiotu strony w danym postępowaniu, albo że wniosek został złożony po upływie ustawowych terminów, albo wnioskodawca - mimo stosownego wezwania przez organ administracji - nie podał ustawowej przyczyny wznowienia postępowania, właściwy organ wydaje postanowienie odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego (art. 149 § 3 k.p.a.). Gdy nie zaistnieje żadna z wymienionych okoliczności, organ wznawia postępowanie administracyjne w drodze postanowienia (art. 149 § 1 k.p.a.), które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Wtedy dopiero, tj. w drugim etapie postępowania organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania przechodzi do badania przyczyn wznowienia, a po przeprowadzeniu postępowania w tym zakresie podejmuje jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 § 1 k.p.a., tj. odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a k.p.a., albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a k.p.a., i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Z przywołanych unormowań wynika jednoznacznie, że w pierwszym etapie postępowania organ właściwy w sprawie wznowienia ma obowiązek między innymi stwierdzić, czy inicjatywa w sprawie wznowienia postępowania pochodzi od strony. W braku bowiem takiego przymiotu organ powinien odmówić wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 149 § 3 kpa. Należy jednak pamiętać, że tylko wtedy, gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw wznowienia, wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin jego złożenia nie został zachowany, organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3). W przeciwnym wypadku musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i co do pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2). Stwierdzenie w tej kolejnej fazie postępowania, że z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną albo że nie zaistniały przesłanki wznowienia lub termin z art. 148 nie został zachowany, skutkuje – zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 – odmową uchylenia decyzji dotychczasowej (por. wyrok NSA z 7.01.2009 r., II OSK 1747/07, LEX nr 484887). Podobnie w wyroku NSA z 20.08.2010 r., II OSK 1332/09, LEX nr 737704, stwierdzono, że co do zasady w sytuacji gdy wniosek o wznowienie opiera się na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 i zawiera stwierdzenie, że składający to podanie podmiot uważa, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, w którym został pominięty, weryfikacja tych twierdzeń następuje w następnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Nie oznacza to jednak, że w każdym przypadku konieczne jest wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania i przeprowadzenie postępowania w tym zakresie. Jeżeli bowiem w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w sposób ewidentny, niebudzący żadnej wątpliwości wynika, że wniosek jest składany przez podmiot niebędący stroną, organ wydaje na podstawie art. 149 § 3 postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Przewidziana dla odmowy wznowienia postępowania forma postanowienia podkreśla formalny charakter tego rozstrzygnięcia, które z przyczyn podmiotowych należy ograniczyć jedynie do przypadków, gdy podmiot żądający wznowienia postępowania nie powołuje się na interes prawny (por. wyrok NSA z 7.05.2013 r., I OSK 2185/11, LEX nr 1343871).

Przedmiotem wniosku o wznowienie postępowania złożonego w dniu 19 lipca 2021 r. przez M. P. oraz postępowania przeprowadzonego w przedmiocie tego wniosku przez PINB w B. Z. i [...]WINB w K., były dwie ostateczne decyzje wydane w dniu [...] kwietnia 2018 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. Z. (znaki: [...] i [...]), umarzające dwa osobno przeprowadzone postępowania w sprawie dwóch podobnych do siebie, ale usytuowanych w różnych miejscach obiektów budowlanych, tj. silosów o konstrukcji stalowej, jednego usytuowanego we wschodniej części i drugiego znajdującego się w zachodniej części działki nr [...] położonej w miejscowości W. S., gmina B.-Z..

Wniosek ten wpłynął do organu I instancji przed upływem 30 dni od dnia udostępnienia M. P. na jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej, zanonimizowanych kopii obu wspomnianych wyżej decyzji PINB w B. Z. z dnia [...] kwietnia 2018 r., które to udostępnienie nastąpiło w dniu 23 czerwca 2021 r. (k. I-23 akt [...]). Ta okoliczność, a także niewątpliwy w sprawie, intencjonalny ze strony organów brak doręczenia M. P. tamtych decyzji w toku postępowania administracyjnego, pozwalały przyjąć, że organy obu instancji zasadnie, choć milcząco uznały złożenie przedmiotowego wniosku o wznowienie postępowania za dokonane w ustawowym terminie 1 miesiąca od dnia, w którym M. P. dowiedział się o decyzjach z [...] kwietnia 2018 r. (art. 148 § 1 i 2 k.p.a.).

Na przeszkodzie uznaniu złożenia wniosku o wznowienie postępowania w terminie nie stoi fakt, że w treści datowanego na 11 maja 2021 r. pisma skierowanego do WINB w K. w dniu 12 maja 2021 r., zatytułowanego "skarga", znalazł się również wniosek "o wznowienie postępowania administracyjnego dotyczącego dwóch silosów na cement, uznanie mnie jako świadka i strony w sprawie i udzielenie informacji o toczącym się postępowaniu administracyjnym", który to wniosek nie został przez organ I instancji dostrzeżony. Z treści tego pisma wynika bowiem, że M. P. nie miał wówczas wiedzy o fakcie wydania i tym bardziej treści decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r. przez PINB w B. Z. w przedmiocie umorzenia postępowanie w sprawie obu wspomnianych silosów. Nie można więc twierdzić, że miesięczny termin z art. 148 § 1 i 2 k.p.a. do złożenia podania o wznowienie postępowania zaczął biec dla skarżącego wcześniej, niż w dniu doręczenia mu zanonimizowanych odpisów decyzji PINB w B. Z. z dnia [...] kwietnia 2018 r.

W obu wskazanych wnioskach o wznowienie postępowania M. P. wskazał jako podstawę wznowienia przede wszystkim to, że nie został uznany za stronę tamtego postępowania, choć uważa, że stroną powinien być. Ponadto zakwestionował ustalenia organów co do identyczności silosów będących przedmiotem postępowania z tymi, które zostały w dniu 12 grudnia 1996 r. nabyte przez A. S. od Spółdzielni Pracy Usług Wielobranżowych w B. Z. . Twierdził bowiem, że te "stare" dwa silosy miały wysokość ok. 5 metrów i stały w innych miejscach niż 10-metrowe silosy będące przedmiotem niniejszego postępowania. W związku z takimi twierdzeniami zarzucał, że "oświadczenie A. S. i jego pracowników na ten temat są niezgodne z prawdą i podlegają pod przepisy o przestępstwie składania fałszywych zeznań".

Mimo nie wskazania w pismach działającego bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika M. P. z 11 maja i 19 lipca 2021 r. konkretnych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego opisujących powoływane przez niego przesłanki wznowienia postępowania, organy administracji nie powinny mieć trudności w prawnym zakwalifikowaniu określonych przez niego opisowo przesłanek. Z uzasadnienia zaskarżonych postanowień wynika przy tym, że co do dwóch takich przesłanek organy trafnie je rozpoznały i zakwalifikowały jako opisane w art. 145 § 1 pkt 4 i 3 k.p.a. Organy nie dostrzegły natomiast, że M. P. powołał się również na okoliczności faktyczne i dowody, które jego zdaniem są istotne dla sprawy. W ramach pierwszej fazy postępowania powinny więc, w razie wątpliwości, ocenić, czy wnoszący o wznowienie postępowania powoływał się również na podstawę wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Mimo zaniechania takiej oceny nie może być wątpliwości, że również omawiany warunek formalny wznowienia postępowania, tj. podanie co najmniej jednej ustawowej przyczyny wznowienia postępowania, został w sprawie spełniony. Jeśli jednak organy miały co do tego wątpliwości, mogły wezwać wnoszącego podanie do wyjaśnienia tej kwestii przez podanie ustawowej przyczyny wznowienia.

Powodem odmowy wznowienia postępowania wskazanym w zaskarżonych postanowieniach, było uznanie, że M. P. nie przysługuje legitymacja strony w postępowaniu mającym na celu zbadanie legalności budowy dwóch stalowych silosów na cement usytuowanych na działce nr [...] w miejscowości W. S., gm. B.-Z.. Organ II instancji uznał przy tym, że brak tej legitymacji jest oczywisty, przez co nie wymagał przeprowadzenia postępowania dowodowego w ramach drugiego etapu postępowania, o jakim mowa w art. 149 § 2 k.p.a., tj. postępowania co do przyczyn wznowienia. Z takim wnioskiem nie można się zgodzić.

Przyjęta przez organ II instancji oczywistość tezy, że wniosek o wznowienie postępowania jest składany przez podmiot niebędący stroną, oparta była na dwóch przesłankach. Po pierwsze na twierdzeniu, że już w toku postępowania zakończonego wydaniem decyzji PIMNB w B. Z. z 5 kwietnia 2018 r. organ ten dokonał oceny, czy M. P. przysługuje legitymacja strony i uznał, że nie, w związku z czym poinformował go, że nie będzie informowany o jej wynikach. Po drugie natomiast na tym, że z racji odległości przedmiotowych silosów od granicy z działką nr [...] należącą do M. P. wynoszącej ok. 24,9 m i 80,35 m, obszar ich oddziaływania obejmuje tylko działkę inwestora nr [...] oraz nie wprowadza na podstawie przepisów odrębnych związanych z tymi obiektami żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu, w tym w zabudowie na działce M. P., a przez to nie powoduje naruszenia jego interesu prawnego. W postępowaniach bowiem, prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. posiada inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego oraz właściciel nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z nieruchomością, na której usytuowany jest obiekt budowlany, o ile ten obiekt usytuowany jest w takiej odległości, że ma to wpływ na zabudowę nieruchomości sąsiedniej.

Odnośnie pierwszej ze wskazanych przesłanek należy wyjaśnić, że kwestia przymiotu strony w postępowaniu zakończonym wydaniem dwóch decyzji z [...] kwietnia 2018 r. nie została zweryfikowana w drodze postępowania administracyjnego. Z akt tamtych postępowano wynika bowiem, że nie została mu doręczona żadna z sześciu decyzji, jakie zapadły w obu tamtych postępowaniach, a w odpowiedzi na pisma M. P. z 29 stycznia 2018 r. informujące Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. Z. , że posiada zdjęcia dotyczące zbiorników na cement postawionych na przełomie [...] r. i może być świadkiem w tamtych sprawach, organ I instancji w pismach z 5 lutego 2018 r. poinformował go, że według jego ustaleń nie jest stroną tamtych postępowań i nie był informowany o poczynionych ustaleniach. Takie nie podparte merytoryczną argumentacją stwierdzenia zawarte zostały w piśmie organu, co uniemożliwiło jakąkolwiek ich weryfikację, w szczególności w drodze procesowej. Nie mogą więc przesądzać istnienia, ani braku istnienia po stronie M. P. przymiotu strony w tamtym postępowaniu, ani uniemożliwiać weryfikacji tego przymiotu w niniejszym postępowaniu wznowieniowym.

Odnośnie drugiego z argumentów uzasadnienia zaskarżonej decyzji, mającego uzasadniać oczywisty brak przymiotu strony skarżącego, Sąd podziela wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądy, że interes prawny dla właściciela nieruchomości sąsiedniej, legitymujący go w świetle art. 28 k.p.a. do udziału w postępowaniu, które dotyczy oceny, czy inwestycja została zrealizowana zgodnie z planem miejscowym, można wywieść z prawa sąsiedzkiego. Ochrona interesu prawnego związanego z prawem własności w ramach prawa sąsiedzkiego byłaby niepełna lub wręcz iluzoryczna, gdyby właściciel nieruchomości mógł bronić swego interesu prawnego tylko na etapie ustalania sposobu zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej, zaś na etapie, na którym ten ustalony sposób zagospodarowania nieruchomości byłby realizowany, czyli np. na etapie budowy obiektu budowlanego, nie mógłby już bronić swojego interesu prawnego. W związku z tym w sprawach, w których nie jest to wyraźnie wykluczone przez przepisy prawa, np. art. 28 ust. 2 i art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, art. 28 k.p.a. powinno się wykładać i stosować w ten sposób, aby zapewnić właścicielowi nieruchomości udział w postępowaniu, które dotyczy oceny tego, czy sąsiednia nieruchomość została zabudowa zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (wyrok NSA z 8 września 2021 r., II OSK 3182/18). Analizując oddziaływanie oznaczonej inwestycji w aspekcie interesu prawnego właścicieli nieruchomości pobliskich, organ administracji publicznej nie może ograniczać się tylko do ustalenia takiego oddziaływania, które stanowi naruszenie określonych norm. Jeśli nieruchomości potencjalnie mogą być narażone na immisje, właściciel powinien uzyskać status strony, aby móc brać udział w postępowaniu dowodowym służącym zbadaniu, czy obowiązujące normy nie zostaną przekroczone w związku z realizacją przedsięwzięcia (por. wyrok NSA z 2 września 2021 r., II OSK 3076/18).

Nie można w związku z takimi argumentami zgodzić się z tezą zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że w postępowaniach prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. posiada właściciel nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z nieruchomością, na której usytuowany jest obiekt budowlany, tylko wtedy, gdy ten obiekt usytuowany jest w takiej odległości, że ma to wpływ na zabudowę nieruchomości sąsiedniej. Błędny pogląd prawny zaprezentowany przez organ II instancji spowodował, że nie doszło w sprawie do wystarczających ustaleń i prawidłowej oceny interesu prawnego M. P. w sprawach dotyczących obu przedmiotowych silosów. Dlatego ocena organów była w tym zakresie przedwczesna.

Przede wszystkim jednak i poza powyższymi rozważaniami należy zauważyć, że wywody przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazują na brak możliwości zastosowania wyjątkowej, a więc nie podlegającej rozszerzającej wykładni, instytucji odmowy wznowienia postępowania z powodu oczywistego i nie wymagającego prowadzenia postępowania wyjaśniającego stwierdzenia braku przymiotu strony u wnioskodawcy wznowienia. Dokonanie ustaleń dotyczących odległości przedmiotowych silosów od działki wnioskodawcy a zwłaszcza oceny, czy ich funkcjonowanie może naruszać interes prawny M. P. wymagało przeprowadzenia postępowania co do istnienia tej przesłanki wznowienia postępowania, co - jak to wyżej wyjaśniono - następuje w drugim etapie postępowania, już po jego wznowieniu. Przemawia za tym też to, że weryfikacja przymiotu strony dokonywana po wznowieniu postępowania pozwala wnioskodawcy zaprezentować argumenty przemawiające za posiadaniem interesu prawnego. Podmiot ten może wtedy wdać się w szczególności w merytoryczną polemikę ze stanowiskiem organów administracji już na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji. Jeżeli natomiast zbadanie posiadania statusu strony następowałoby przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, to wnioskodawca mógłby bronić swoich interesów dopiero przed organem drugiej instancji przez wniesienie zażalenia (por. wyrok NSA z 24.01.2018 r., II OSK 872/16, LEX nr 2447078). Dlatego, za wyjątkiem sytuacji, gdy brak legitymacji do żądania wszczęcia postępowania jest oczywisty, a zatem gdy bez koniecznych czynności postępowania wyjaśniającego po stronie żądającego wszczęcia postępowania zachodzi brak interesu prawnego, nie jest dopuszczalne badanie przez organ interesu prawnego osoby wnoszącej o wznowienie postępowania już na etapie oceny przez organ przesłanek do wszczęcia postępowania wznowieniowego. Nie jest to dopuszczalne zwłaszcza w sytuacji, kiedy osoba wnosząca o wznowienie postępowania administracyjnego powołuje się na przesłankę wznowienia, wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (brak udziału w postępowaniu bez własnej winy). Organ rozpatrujący takie podanie nie jest bowiem, co do zasady, umocowany do badania, czy podmiot domagający się wznowienia postępowania istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 k.p.a. Takie stwierdzenia przesądzają o wadliwości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji.

O ich wadliwości przesądza również sygnalizowane już wyżej połączenie w jednym postępowaniu dwóch różnych spraw administracyjnych. Nie jest dopuszczalne prowadzenie jednego postępowania w dwóch lub więcej sprawach, które wynikają z takiej samej podstawy prawnej, ale nie dotyczą tego samego stanu faktycznego (por. wyrok SN z 17 czerwca 1983 r., ARN 10/83, OSPiKA 1985, nr 3, poz. 55). Zgodnie bowiem z art. 62 k.p.a. w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. Wprawdzie art. 62 k.p.a. mówi tylko o możliwości prowadzenia jednego postępowania dotyczącego więcej niż jednej strony, jeśli spełnione są warunki w nim określone, ale tym bardziej można i należy prowadzić jedno postępowanie dotyczące tej samej strony, jeżeli te warunki również są spełnione (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) w Warszawie z dnia 3 lutego 1999 r., I SA 630/98). Warunki określone w art. 62 k.p.a. nie są jednak w niniejszej sprawie spełnione. Choć bowiem dotyczy ona tych samych stron, to jednak jej przedmiotem jest ewentualne wznowienie postępowań w dwóch różnych sprawach administracyjnych zakończonych dwoma różnymi (choć z tej samej daty) postanowieniami, dotyczącymi dwóch zupełnie różnych, choć położonych na tej samej działce, obiektów budowlanych. Gdyby nawet los prawny i kwalifikacja prawno-budowlana obu tych obiektów była taka sama, to i tak nie byłoby dopuszczalne prowadzenie jednego postępowania administracyjnego dotyczącego ich obu. Tym bardziej więc w niniejszej sprawie, gdzie data i okoliczności powstania tych obiektów, a w konsekwencji ich kwalifikacja prawna, są sporne i nieustalone, nie było dopuszczalne wszczynanie jednego postępowania dotyczącego tych dwóch różnych spraw.

Uwzględniając powyższe rozważania Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji ponownie zbada formalne przesłanki niezbędne do uruchomienia nadzwyczajnego trybu weryfikacji obu objętych wnioskami M. P. z 11 maja i 19 lipca 2021 r. decyzji PINB w B. Z. z 5 kwietnia 2018 r. Organ w szczególności zbada, czy inicjatywa w sprawie wznowienia postępowań pochodzi od strony, czy wnioski złożono z zachowaniem terminów określonych w art. 148 k.p.a., czy żądania dotyczą postępowań zakończonych ostatecznymi decyzjami, a także czy wskazano przyczynę, względnie przyczyny wznowienia postępowania z katalogu ujętego w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 k.p.a. Po dokonaniu tej weryfikacji organ ponownie rozważy zasadność wniosków o wznowienie postępowania w obu tych sprawach. Organ będzie przy tym pamiętał, że w związku z powołaniem się przez wnioskodawcę wznowień na niebranie przez niego udziału w postępowaniach zakończonych decyzjami PINB w B. Z. z dnia [...] kwietnia 2018 r. mimo posiadania, jego zdaniem, interesu prawnego w tamtych postępowaniach, zbadanie istnienia tej przesłanki wznowienia będzie mogło nastąpić dopiero w toku drugiej fazy postępowania, tj. już po wydaniu postanowień wznawiających postępowania. Organ będzie też pamiętał o konieczności przeprowadzenia dwóch postępowań wznowieniowych z uwagi na to, że jeden złożony przez skarżącego wniosek dotyczył dwóch różnych spraw administracyjnych zakończonych dwoma różnymi decyzjami. Swoje rozstrzygnięcie organ uzasadni z zachowaniem wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Organ uwzględni ponadto wszystkie przedstawione wyżej uwagi eliminując dotychczasowe naruszenia prawa.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.