Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 38/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 11 d, f i e, art. 13 ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1496
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych  tekst jedn
article: art. 1, art. 4 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2222
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2018 r. sprawy ze skargi M. B. i J. B. na decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących M. B. i J. B. kwotę [...]zł (tysiąc czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. zwraca skarżącej J. B. nadpłacony wpis sądowy w kwocie [...](pięćset) złotych.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2016 r. nr [...] Wojewoda (dalej też jako "Wojewoda" lub "organ II instancji") – po rozpoznaniu odwołań: L. i K. K., M. L., J. R., D. B., H. K., M. i W. S., M. B., J. B., A. W. oraz M. R.-D. [...] od wydanej przez Starostę J. (zwanego też dalej "Starostą" lub "organem I instancji") decyzji z [...] maja 2016 r. (znak [...]) o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej – uchylił tę decyzję w zakresie: punktów I, II, V.1., VI, [...] i [...] oraz załącznika nr [...] (projekt podziału) i załącznika "Projekt budowlany. TOM I, cz. I – projekt zagospodarowania terenu. TOM I, cz. II – projekt architektoniczno-budowlany - branża drogowa", i w tym zakresie orzekł co do meritum. Ponadto Wojewoda zatwierdził mapę zawierającą linie rozgraniczające teren, a także dodał do decyzji Starosty punkty: IX ("Tereny wód płynących"), X ("Roboty realizowane na podstawie złożonego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane") oraz XI ("Termin wydania nieruchomości"). W pozostałym zakresie Wojewoda utrzymał ww. decyzję Starosty w mocy.

Zaskarżona decyzja Wojewody, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu [...] lutego 2016 r. do organu I instancji wpłynął wniosek Burmistrza J. (zwanego też dalej "Burmistrzem") w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej – odcinka drogi klasy Z łączącego ulicę W. z ulicą [...] oraz ulicę W. z ulicą [...] i przebudowie ulicy [...] (od ul. [...] do mostu na rzece Lipinka) oraz [...] (od parkingu do ul. [...]), w zakresie wydzielenia ścieżki rowerowej, w J..

Przywołaną wyżej decyzją z [...] maja 2016 r. Starosta udzielił Burmistrzowi zezwolenia na realizację inwestycji drogowej obejmującej budowę odcinka drogi klasy "Z" łączącej ulicę W. z ulicą [...] oraz ulicę W. z ulicą [...] i przebudowę ulicy [...] (od ul. [...] do mostu na rzece Lipince) oraz [...] (od parkingu do ulicy [...]) w zakresie wydzielenia ścieżki rowerowej w J.. Decyzji tej, zgodnie z wnioskiem, nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Od decyzji Starosty odwołania złożyli:

- pismem z [...] maja 2016 r. – L. i K. K. (właściciele działek nr 1092 i [...], ark. 19, obr. 0003, J.), wnosząc o uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, i zarzucając naruszenie: (1) art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. przez wydanie decyzji przed rozstrzygnięciem przez sąd powszechny wniosków o ustanowienie służebności przesyłu oraz o bezumowne korzystanie z części nieruchomości stanowiących własność odwołujących; (2) art. 101 § 3 k.p.a. przez nierozpatrzenie wniosku o zawieszenie postępowania w drodze postanowienia; (3) art. 7, 77 i 80 k.p.a. przez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego i pominięcie zastrzeżeń odwołujących; (4) art. 107 § 1 k.p.a. przez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji powodów niewzięcia pod uwagę zgłoszonych zastrzeżeń przy rozstrzygnięciu sprawy;

- jednym pismem z [...] maja 2016 r. – M. L. (użytkowniczka wieczysta udziału w działce nr [...], ark. [...]), J. R. (użytkownik wieczysty udziału w działce nr [...], ark. [...], D. B. (właścicielka działki nr [...], ark. [...], H. K. (właścicielka działek nr [...] i [...], ark. [...]) wraz z mężem G. K., oraz M. i W. S. (właściciele działki nr [...], ark. [...]), wnosząc o przeprowadzenie postępowania dowodowego mającego na celu weryfikację decyzji Starosty oraz stwierdzenie jej nieważności;

- jednobrzmiącymi pismami z [...] maja 2016 r. (uzupełnionymi późniejszymi pismami) – J. i M. B. (właściciele działki nr [...], ark. [...]), zarzucając naruszenie: (1) art. 136 ust. 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774, ze zm.; dalej w skrócie "u.g.n."), przez przeznaczenie nieruchomości wywłaszczonej na cel inny niż określony w decyzji wywłaszczeniowej, tj. przeznaczenie nieruchomości na parking i tereny zielone, co, zdaniem odwołujących, wykracza poza zakres złożonego przez Burmistrza wniosku o zezwolenie na realizację budowy drogi i drogi rowerowej, który nie zawiera w swej treści wniosku o wydanie decyzji na budowę parkingu; (2) art. 93 i nast. u.g.n. przez nieprzedstawienie przez wnioskodawcę planu podziału nieruchomości nr [...], podczas gdy w opinii odwołujących nie jest konieczne jej przejęcie w całości, a część przeznaczona pod budowę parkingu i stworzenie terenów zielonych winna być pozostawiona we władaniu odwołujących; (3) art. 12 ustawy z dnia [...] kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1496; dalej jako "specustawa drogowa" lub "specustawa") przez wydanie decyzji bez wezwania wnioskodawcy do przedstawienia planu podziału ww. nieruchomości; (4) prawa własności odwołujących przez pozbawienie należących do nich działek nr [...] i [...] dostępu do drogi publicznej (które, przylegając do działki nr [...], miały dostęp do drogi publicznej jako całość nieruchomości); (5) art. 28 ust. 1 pkt 10 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, ze zm.; dalej w skrócie "pr.bud.") przez brak decyzji o pozwoleniu na budowę parkingu powyżej 10 miejsc postojowych;

- pismem z [...] maja 2016 r. (uzupełnionym późniejszymi pismami) – A. W. (właściciel działek nr [...], ark. 19), zgłaszając sprzeciw wobec inwestycji, przedstawiając szereg zarzutów odnośnie do działalności Burmistrza, w tym m.in. bezprawnego wypędzenia właścicieli z ich nieruchomości i zniszczenia istniejącego drzewostanu, oraz podważając celowość budowy drogi;

- pismem z [...] maja 2016 r. – M. R.-D. [...] (użytkowniczka wieczysta udziału w działce nr [...], ark. [...], zgłaszając sprzeciw wobec zajęcia i likwidacji parkingu służącego mieszkańcom O. [...].

Postanowieniem z [...] listopada 2016 r. (znak [...]) Wojewoda stwierdził niedopuszczalność odwołania G. K., z uwagi na brak interesu prawnego wnoszącego odwołanie.

Następnie, po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania wyjaśniającego oraz uzupełnieniu akt sprawy, Wojewoda wydał, przywołaną na wstępie, decyzję z [...] listopada 2016 r.

W uzasadnieniu Wojewoda obszernie zreferował dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie oraz czynności kontrolne, wyjaśniające i uzupełniające, jakie podjął w toku postępowania odwoławczego ("naprawczego"), w celu weryfikacji prawidłowości postepowania i decyzji Starosty oraz sanowania dostrzeżonych wad. W szczególności stwierdził, że wniosek Burmistrza o wydanie decyzji został właściwie zaopiniowany oraz posiadał wymagane elementy i załączniki, z tym że załączona do wniosku analiza powiązania drogi z innymi drogami publicznymi była niewystarczająca, a pomiędzy treścią wniosku, treścią załączników graficznych i wypisami z rejestru gruntów zachodziły istotne niezgodności – które to braki wnioskodawca w toku postępowania odwoławczego, na wezwanie organu, usunął. Organ zwrócił także uwagę na zalegającą w aktach sprawy opinię Burmistrza z [...] września 2015 r. stwierdzającą brak konieczności uzyskania dla inwestycji decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a także na dołączoną do wniosku decyzję Starosty z [...] maja 2016 r. o pozwoleniu wodnoprawnym. Następnie Wojewoda bardzo szczegółowo przedstawił wyniki kontroli, jakiej poddał decyzję Starosty przez pryzmat wymogów stawianych decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w przepisach specustawy, a przede wszystkim w jej art. 11f ust. 1. W szczególności podał, w jakim dokładnie zakresie decyzja Starosty wymogów tych nie spełniała i jakie w związku z tym działania podjął organ II instancji w celu wyeliminowania dostrzeżonych uchybień. Poza tym wytknął, że decyzja Starosty narusza art. 107 § 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe oznaczenie stron (brak wyraźnego wskazania innych stron postępowania poza adresatem decyzji, tj. Burmistrzem), ale, jak sam stwierdził, nie ma to istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż wszystkie strony zostały prawidłowo zawiadomione o wszczęciu postępowania oraz o wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej, w której to decyzji jednoznacznie wskazano nieruchomości objęte inwestycją. Podobnie – jako niemające istotnego wpływu na wynik sprawy – ocenił Wojewoda naruszenie przez Starostę art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nie odniesieniu się przez organ w uzasadnieniu decyzji do uwag wniesionych przez strony w toku postępowania.

W dalszej części uzasadnienia decyzji Wojewoda ustosunkował się szczegółowo do uwag i zarzutów wniesionych przez odwołujących, wskazując w szczególności:

- odnośnie do zarzutów L. i K. K. – że za bezpodstawny należy uznać zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. przez wydanie decyzji przed rozstrzygnięciem przez sąd powszechny wniosków o ustanowienie służebności przesyłu oraz o bezumowne korzystanie z części nieruchomości stanowiących własność odwołujących;

- odnośnie do zarzutów M. L., J. R., D. B., H. K. oraz M. i W. S. – że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest decyzją związaną i nie dopuszcza jakiejkolwiek uznaniowości przy jej wydawaniu. Wskazanie w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej konkretnych nieruchomości, jako przechodzących na własność odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego (w skrócie "j.s.t."), następuje wskutek wskazania tych nieruchomości przez właściwego zarządcę drogi we wniosku. Ze względu na treść art. 11e specustawy nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami, w tym np. od warunków wymienionych przez odwołujących, tj. uzyskania akceptacji społecznej, analizowania najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych czy dostarczenia dowodów, że niewybudowanie drogi stanowi zagrożenie interesu społecznego. Odnosząc się zaś do przesłanego fragmentu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w skrócie "m.p.z.p."), Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 11i ust. 2 specustawy w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co oznacza, że prowadząc inwestycję w oparciu o przepisy specustawy, można realizować inwestycję drogową na obszarze, który w m.p.z.p. miał zupełnie odmienne przeznaczenie;

- odnośnie do zarzutów J. i M. B. – że wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest wnioskiem o wywłaszczenie w rozumieniu u.g.n. Analizowana inwestycja obejmuje budowę drogi (z elementami takimi, jak jezdnia, chodniki, ścieżki rowerowe, zieleń przydrożna) wraz z infrastrukturą towarzyszącą (jak kanalizacja deszczowa w celu odwodnienia nawierzchni drogowych oraz budowa oświetlenia ulicznego w celu ich doświetlenia). Teren odwołujących nie jest więc wywłaszczany tylko i wyłącznie pod budowę parkingu i urządzenie terenu zielonego. Droga i wszystkie pozostałe elementy z nią związane (takie jak chodnik, ścieżka rowerowa czy miejsca postojowe) stanowią całość inwestycji i jako całość służą zwiększeniu bezpieczeństwa i komfortu wszystkich użytkowników drogi (w tym również okolicznym mieszkańcom), m.in. przez poprawę płynności ruchu i dostępności miejsc postojowych.

Dalej Wojewoda podniósł, że nie sposób przyjąć argumentacji pełnomocnika zarządcy drogi, iż parkingi stanowią część infrastruktury towarzyszącej związanej z drogą. Przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie dopuszczają bowiem jedynie stosowanie pasów postojowych (§ 30), nie przewidują natomiast traktowania parkingu jako elementu drogi. W ocenie organu II instancji nie można jednak zignorować faktu, iż realizacja inwestycji skutkować będzie likwidacją istniejących miejsc postojowych, z których korzystają obecnie mieszkańcy terenów sąsiadujących z nowo projektowaną drogą (tj. parkingów przy os. [...] i przy ul. [...]). Z uwagi na to nowe parkingi projektuje się w ramach odtworzenia istniejącej infrastruktury oraz dla ochrony osób trzecich (mieszkańców terenów przyległych). Zaprojektowanie nowych miejsc parkingowych dla zapewnienia ochrony interesów osób trzecich, korzystających dotychczas z miejsc parkingowych podlegających likwidacji na skutek zaplanowanej inwestycji, należy uznać za celowe i w pełni uzasadnione. Nie są to bowiem nowe parkingi, niezwiązane w żaden sposób z drogą. Przeciwnie, konieczność ich zaprojektowania jest bezpośrednim skutkiem zlokalizowania planowanej drogi na terenach dotychczas stanowiących parkingi służące okolicznym mieszkańcom.

W ocenie Wojewody nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 93 i nast. u.g.n. oraz art. 12 specustawy, oparty na subiektywnym przekonaniu odwołujących o konieczności dokonania podziału należącej do nich nieruchomości. Wprawdzie w ramach postępowania zmierzającego do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie rozpatruje się kwestii możliwości zagospodarowania nieruchomości sąsiadujących z pasem drogowym (w tym powstałych po podziale), jednak organy administracji uprawnione są do oceny zasadności zajęcia nieruchomości na cele drogowe. Dokonując takiej oceny, organ II instancji stwierdził, że na terenie działki nr [...] zaprojektowano m.in. drogę zbiorczą, chodniki, ścieżkę rowerową oraz miejsca postojowe wraz z zielenią towarzyszącą. Układ tych elementów obejmuje cały obszar działki, a fragmenty przeznaczone pod zieleń są silnie rozczłonkowane i otoczone pasami terenu utwardzonego, a więc pozostawienie ich we władaniu dotychczasowych właścicieli mogłoby skutkować roszczeniem o wykup na podstawie art. 13 ust. 3 specustawy. Kwestia ewentualnego wykupu części nieruchomości jest wprawdzie przedmiotem odrębnego postępowania i nie może mieć wpływu na ocenę prawidłowości wydanej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jednak niewątpliwie zasadnym jest branie jej pod uwagę przez inwestora na etapie projektowania przebiegu drogi. W efekcie organ II instancji przychylił się do wyrażonej przez pełnomocnika zarządcy drogi opinii, że pozostawiony fragment nieruchomości nie miałby dostępu do drogi publicznej i nie nadawałby się do zagospodarowania. Zakres wywłaszczenia należy więc uznać za w pełni uzasadniony.

Za nieprawdziwy Wojewoda uznał również zarzut naruszenia prawa własności odwołujących poprzez pozbawienie należących do nich działek nr [...] i [...] dostępu do drogi publicznej. Jak bowiem zauważył organ, inwestycja nie obejmuje tych działek; poza tym przylegają one bezpośrednio do istniejącego pasa drogi krajowej – ul. [...].

- odnośnie do zarzutów A. W. – że zgodnie z art. 11e specustawy nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Żaden przepis prawa nie nakłada na zarządcę drogi obowiązku uzyskania akceptacji stron postępowania dla planowanej inwestycji drogowej. Wojewoda uznał za wiarygodne wyjaśnienie pełnomocnika zarządcy drogi, że przy opracowaniu koncepcji lokalizacji inwestycji drogowej inwestor wziął pod uwagę wszystkie ograniczenia prawne, wynikające z ustaw szczególnych, jak również ograniczenia faktyczne. Dostarczone przez pełnomocnika zarządcy drogi materiały potwierdzają, że plany budowy dróg na zajmowanym przez inwestycję terenie znajdują odbicie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego już od 1974 r. Organ prowadzący postępowanie w sprawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie uczestniczy w projektowaniu drogi. Skoro więc w ocenie zarządcy drogi nie jest możliwa zmiana rozwiązań projektowych w sposób uwzględniający sprzeciw A. W. wobec inwestycji, to organ II instancji nie ma podstaw do ingerowania w przebieg drogi wyznaczony przez jej zarządcę

- odnośnie do zarzutów M. R.-D. [...] – że zarzut naruszenia praw osób trzecich (mieszkańców O. [...] i osób odwiedzających) przez likwidację istniejącego parkingu należy uznać za nieuzasadniony, gdyż w zamian za likwidowane parkingi na terenie inwestycji zaprojektowano miejsca postojowe, które winny zaspokoić potrzeby mieszkańców, jak i osób przyjezdnych.

Odrębne skargi na opisaną decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli M. B. oraz J. B..

M. B. w swej skardze (zarejestrowanej pod sygn. akt IV SA/Po [...]) zarzucił zaskarżonej decyzji: (1) naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., które to normy prawa obligują organ administracji do zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego, co ma wpływ na wynik sprawy; (2) zaakceptowanie, niezgodnego z "zapisami" ustawy, wywłaszczenia przez Starostę działki nr [...] z przeznaczeniem na budowę drogi klasy "Z" i parkingu (w części dotyczącej budowy parkingu). Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o: (1) uchylenie zaskarżonej decyzji w części III – zatwierdzenie mapy zawierającej linie rozgraniczające teren; (2) uchylenie punktu V (o którym mowa w punkcie IV zaskarżonej decyzji) "Zatwierdzenie podziału nieruchomości" w części dotyczącej arkusza 19 nr działki [...] w tabeli nr [...]; (3) dokonanie nowego podziału działki nr [...] na dwie części: część niezbędną pod wykonania wyłącznie drogi klasy "Z" / bez parkingu/ i część pozostającą we władaniu obecnych właścicieli; (4) w przypadku wykreślenia realizacji parkingu przy projektowanej drodze klasy "Z" – o pozostawienie wjazdu na parking jako wjazd na posesję; (5) zasądzenie kosztów postępowania w sprawie.

W uzasadnieniu skargi M. B. podniósł m.in., że w specustawie, jak i w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430) brak jest "zapisów", że parking jest integralną częścią drogi publicznej klasy "Z". Wywłaszczenie przez Starostę działki nr [...] z przeznaczeniem na budowę drogi klasy "Z" i parkingu – w części dotyczącej budowy parkingu – pozostaje w sprzeczności z art. 4 ustawy z dnia [...] marca 1985 r. o drogach publicznych.

Z kolei J. B. w swej skardze (błędnie nazwanej "odwołaniem"; zarejestrowanej pierwotnie pod sygn. akt IV SA/Po [...])) oświadczyła, że podtrzymuje wszystkie złożone zarzuty: (1) przeznaczenia nieruchomości na cel inny niż określony w decyzji; (2) [naruszenia] art. 93 i nast. u.g.n. przez nieprzedstawienie przez wnioskodawcę planu podziału nieruchomości nr [...]; (3) [naruszenia] art. 12 specustawy przez wydanie decyzji bez wezwania wnioskodawcy do przedstawienia planu podziału nieruchomości skarżącej; (4) [naruszenia] prawa własności skarżącej przez pozbawienie działek nr [...] oraz [...] dostępu do drogi publicznej.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła m.in., że parking nie stanowi części drogi, ani części drogi rowerowej. Zatem przeznaczenie nieruchomości na budowę parkingu, podczas gdy wniosek dotyczy budowy drogi i drogi rowerowej, jest niezgodne z prawem. W związku z tym część nieruchomości zagospodarowana w projekcie pod budowę parkingu i stworzenie terenów zielonych winna zostać przez wnioskodawcę wydzielona i pozostawiona we władaniu skarżącej. Jej zdaniem przeznaczenie części nieruchomości pod budowę parkingu i zagospodarowanie terenu zielonego wykracza poza zakres złożonego przez Burmistrza wniosku o zezwoleniu na realizację budowy drogi i drogi rowerowej.

W odpowiedzi na skargę M. B., Wojewoda wniósł o jej oddalenie, wskazując, że w trakcie przeprowadzonego postępowania odwoławczego wnikliwie przeanalizował materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, zbadał poprawność postępowania organu I instancji oraz wydanej decyzji, jak również rozpatrzył zarzuty zawarte we wniesionym odwołaniu. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane po uprzednim uzupełnieniu akt sprawy o brakujące dokumenty i wyjaśnienia zarządcy drogi, z uwzględnieniem konieczności zachowania zasady dwuinstancyjności. Wojewoda wskazał, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne z pierwotnym wnioskiem zarządcy drogi – bez zmian pozostaje zarówno przedmiot inwestycji, jak i jej zasięg. Podkreślił, iż wbrew twierdzeniom skarżącego odniósł się szczegółowo w swojej decyzji do zarzutu przeznaczenia nieruchomości na cel inny niż budowa drogi, tj. parking, a przedstawione w niej stanowisko nie odbiega w żaden sposób od stanowiska przedstawionego w przywołanym przez skarżącego wezwaniu z [...] lipca 2016 r. o wyjaśnienia, skierowanym przez organ do wnioskodawcy.

Podobnie odpowiadając na skargę J. B., Wojewoda wniósł o jej oddalenie, wskazując, że wbrew twierdzeniom skarżącej odniósł się w swojej decyzji do zarzutu przeznaczenia nieruchomości na cel inny niż określony w decyzji Starosty, tj. parking, oraz do zarzutu niezgodności tej decyzji z wnioskiem, który – zdaniem skarżącej – nie dotyczył budowy parkingu. Wojewoda stwierdził, że wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na sporną inwestycję drogową obejmował również budowę miejsc postojowych, co jednoznacznie wynika z projektu budowlanego, będącego integralną częścią wniosku (a następnie decyzji Starosty).

Postanowieniem z [...] lutego 2017 r. sygn. akt IV SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skarg M. B. i J. B..

Na rozprawie w dniu [...] października 2018 r. pełnomocnik obojga skarżących podtrzymał skargę oraz "poddał pod rozwagę Sądu" wstrzymanie wykonania zaiskrzonej decyzji. M. B. ponadto wskazał, że część działki nr [...] zajęta pod drogę nawet z parkingiem zajmuje tylko około 3.000 m, natomiast powierzchnia całej wywłaszczonej działki wynosi około 7.000 m. Podkreślił, że nie rozumie, dlaczego budując drogę nie można zapewnić pozostałym jego działkom dostępu do tej drogi. Na pytanie Sądu, skarżący wyjaśnił, że wydzielone działki nr [...] i [...] to skrawki terenu bez znaczenia gospodarczego. Zauważył, że teren dawnej działki nr [...] pozostały po zajęciu pod inwestycję drogową i parking, to około 4.000 m w dobrej lokalizacji, w centrum miasta, więc nie można powiedzieć, że byłby on skarżącemu nieprzydatny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia [...] lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie – zaskarżona w całości – decyzja Wojewody z [...] listopada 2016 r. (nr [...]) w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy tzw. specustawy (drogowej), tj. ustawy z dnia [...] kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (ówcześnie: Dz. U. z 2015 r. poz. 2031, z późn. zm.). Zgodnie z jej art. 11a, starosta wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej wydaje decyzję, na wniosek zarządcy drogi, o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych (ust. 1). Starosta wydaje ww. decyzję dla inwestycji objętej wnioskiem zarządcy drogi, w tym dla wszystkich elementów, o których mowa w art. 11f ust. 1 (art. 11a ust. 2a). W myśl art. 11b specustawy zarządca drogi składa wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej po uzyskaniu opinii właściwych miejscowo zarządu województwa, zarządu powiatu oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta).

W niniejszej sprawie wniosek został złożony po uzyskaniu opinii: Zarządu Województwa (postanowienie nr [...] z [...] września 2015 r. znak: [...]), Zarządu Powiatu [...] (uchwała nr [...] z [...] października 2015 r. nr [...]) i Burmistrza J. (pismo z [...] września 2015 r. znak: [...]).

Zgodnie z art. 11d ust. 1 specustawy – w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji – wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności: 1) mapę w skali co najmniej 1:5000 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu, 2) analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi; 3) mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami, 3a) określenie nieruchomości lub ich części, które planowane są do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, 3b) określenie nieruchomości lub ich części, z których korzystanie będzie ograniczone, 4) określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu, 5) cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm.; w skrócie "pr.bud."), aktualnym na dzień opracowania projektu; [...] 8) opinie wyszczególnionych w tym punkcie organów, w tym [lit. d] dyrektora właściwego regionalnego zarządu gospodarki wodnej – w odniesieniu do inwestycji obejmujących wykonanie urządzeń wodnych oraz w odniesieniu do wykonywania obiektów budowlanych lub robót na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, innych organów wymaganych przepisami szczególnymi, 9) wymagane przepisami odrębnymi decyzje administracyjne. W myśl art. 11d ust. 4 specustawy, jeżeli realizacja inwestycji drogowej wymaga wydania pozwolenia wodnoprawnego, odpowiednio marszałek województwa albo starosta wydają to pozwolenie w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia złożenia wniosku o jego wydanie.

W aktach sprawy znajdują się m.in.: postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. z [...] października 2015 r. (znak: [...]) o zwrocie wniosku; opinia W. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P. z [...] września 2015 r. (znak: [...]) – bez uwag; pismo Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w P. z [...] października 2015 r. (Nr [...]) – bez uwag, z wnioskiem o utrzymanie dotychczasowych parametrów odcinka drogi krajowej nr [...] (ul. Wojska [...]); opinia Burmistrza J. z [...] września 2015 r. (znak [...]) stwierdzająca brak konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; jak również decyzja Starosty [...] z [...] maja 2016 r. (znak: [...]) o pozwoleniu wodnoprawnym. Ponadto w przedmiotowej sprawie stwierdzono brak obowiązku dołączenia dokumentów wynikających z art. 11d ust. 1 pkt 7a, pkt 8 lit. a, b, e, g specustawy.

Na podstawie analizy akt kontrolowanej sprawy należy stwierdzić, że Wojewoda zasadnie uznał za konieczne uzupełnienie i skorygowanie wniosku w zakresie dotyczącym: określenia zakresu inwestycji (w tym wskazania nieruchomości faktycznie objętych liniami rozgraniczającymi), analizy powiązania przedmiotowej drogi z innymi drogami publicznymi, koniecznych podziałów nieruchomości, określenia nieruchomości, z których korzystanie będzie ograniczone, oraz uzupełnienia projektu budowlanego. Po uzupełnieniu i poprawieniu dokumentacji w toku postępowania odwoławczego, wniosek można uznać za kompletny i odpowiadający prawu – co też zasadnie stwierdził Wojewoda.

Z kolei dokonawszy kontroli postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdził, że również procedura określona w specustawie została dochowana. W szczególności należy podkreślić, w ślad za organem II instancji, że Starosta wysłał zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz o jej wydaniu właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych zakresem przedmiotowym tej decyzji – zapewniając im możliwość czynnego udziału w postępowaniu.

Podobnie przeprowadziwszy weryfikację samej decyzji zezwalającej na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, Sąd stwierdził, że decyzja ta, po jej stosownym skorygowaniu i uzupełnieniu przez Wojewodę zaskarżoną decyzją, zawiera wszystkie wymagane elementy określone w art. 11f ust. 1 specustawy.

Pomimo zachowania procedury, jak również spełnienia wymagań formalnych stawianych przez ustawodawcę decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej (w tym zwłaszcza co do zawartości treściowej takiej decyzji), Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie może się jednak ostać w obrocie prawnym. Zasadne, w istotnej części, okazały się bowiem zarzuty podniesione w skargach M. B. i J. B..

Motywując podjęte rozstrzygnięcie, należy wyjść od niespornego stwierdzenia, że:

- owa tzw. specustawa drogowa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie "dróg publicznych" w rozumieniu ustawy z dnia [...] marca 1985 r. o drogach publicznych (ówcześnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 1440; w skrócie "u.d.p.");

- dokonując wykładni przepisów ww. specustawy należy, z jednej strony, pamiętać, że prawo własności nie jest prawem absolutnym – może ono doznawać określonych ograniczeń (w praktyce: nawet licznych), a niekiedy nawet podlegać przymusowemu odebraniu – co wprost przewiduje konstytucyjny system gwarancji ochrony własności. Z drugiej strony, dla dopuszczalności ustanawiania takich ograniczeń bądź dokonywania ekspropriacji muszą być spełnione określone, dość rygorystyczne, wymagania. W szczególności własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy, i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP), a zarazem jest usprawiedliwiona określonymi wartościami cenionymi w demokratycznym państwie (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP); zaś wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP).

Mając na uwadze powyższe konstytucyjne zasady, należy stwierdzić, że ustawy – takiej jak analizowana specustawa drogowa – przewidującej możliwość ograniczenia a nawet odebrania prawa własności nieruchomości, i to w szczególnym, uproszczonym trybie, nie można interpretować rozszerzająco.

Zatem w pełni zasadnie zauważa się w odniesieniu do ww. specustawy – określającej, jak to już wyżej wskazano, zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów u.d.p. – że zawarte w niej odesłanie (art. 1 ust. 1) nie przewiduje żadnych wyjątków, co oznacza, iż jedynie inwestycja dotycząca "drogi" stanowiącej "drogę publiczną" w rozumieniu u.d.p. może być prowadzona na zasadach i warunkach przewidzianych w tej specustawie. Gdyby bowiem zamiarem ustawodawcy było wprowadzenie możliwości realizacji na podstawie specustawy drogowej także innych przedsięwzięć niż budowa lub rozbudowa dróg, to w odpowiedni sposób ukształtowałby on przepisy specustawy (por. wyrok WSA z 05.07.2010 r., II SA/Gl 134/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA"). Niedopuszczalna jest zatem interpretacja art. 1 ust. 1 specustawy wykraczająca poza jego wyraźne i jednoznaczne brzmienie. W konsekwencji decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej można wydać dla takiego rodzaju inwestycji, która mieści się w ustawowym pojęciu "drogi" zdefiniowanym w ustawie o drogach publicznych, a więc dla realizacji inwestycji drogowej jako budowli, a nie wszystkiego, co ma znajdować się w pasie drogowym. Wszak treść ww. przepisu jednoznacznie nawiązuje do pojęcia "drogi", a nie do pojęcia "pasa drogowego", zdefiniowanego odrębnie (por. wyrok WSA z 06.11.2013 r., II SA/Sz 903/13, CBOSA).

"Drogą publiczną", w myśl art. 1 ustawy o drogach publicznych, jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. "Drogę" stanowi zaś budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym (art. 4 pkt 2 u.d.p.), rozumianym jako wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 u.d.p.). Wypada zauważyć, że o ile, w świetle cytowanych definicji "pas drogowy" może obejmować także obiekty budowlane i urządzenia związane z "obsługą" ruchu drogowego, to sama "droga" obejmuje wyłącznie obiekty i urządzenia przeznaczone do "prowadzenia" ruchu drogowego.

W związku z oceną dopuszczalności realizacji parkingu w ramach inwestycji drogowej wypada jeszcze porównawczo zwrócić uwagę na definicje legalne "drogi ekspresowej" oraz "autostrady", zawarte w u.d.p. Otóż, zgodnie z art. 4 pkt 10 u.d.p. pod pojęciem "drogi ekspresowej" należy rozumieć drogę przeznaczoną wyłącznie do ruchu pojazdów samochodowych, wyposażoną m.in. w urządzenia obsługi podróżnych, pojazdów i przesyłek, przeznaczone wyłącznie dla użytkowników drogi (lit. c). Analogiczny komponent zawiera także definicja "autostrady" (zob. art. 4 pkt 11 lit. c u.d.p.).

Dotychczasowe uwagi prowadzą do wniosku, że parkingu – czyli "miejsca wyznaczonego na postój pojazdów samochodowych, znajdującego się zwykle na wydzielonym placu" (zob. Uniwersalny słownik języka polskiego, pod red. S. Dubisza, Warszawa 2013, t. 3, s. 367) – nie można zasadniczo traktować jako elementu "drogi" w technicznoprawnym znaczeniu, wyjąwszy drogi ekspresowe i autostrady.

W niniejszej sprawie kontrolowana decyzja dotyczy budowy drogi klasy "Z", tj. drogi zbiorczej – o jakiej mowa w § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124; w skrócie "rozporządzenie MTiGM") – a nie drogi ekspresowej ("S") ani autostrady ("A").

W tej sprawie nie bez znaczenia jest także okoliczność, że z przedłożonego przez wnioskodawcę projektu zagospodarowania terenu (mapy) jasno wynika, iż teren przedmiotowego parkingu został objęty granicami pasa drogowego cokolwiek sztucznie (by nie rzec "na siłę" – skutkując powstaniem specyficznego "wybrzuszenia" na analizowanym odcinku tego pasa), a ponadto, co bezsporne – że ów parking ma w założeniu służyć nie obsłudze "podróżnych", lecz mieszkańców pobliskiego osiedla.

To ostatnie spostrzeżenie jest szczególnie istotne w kontekście poglądu prawnego wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym w skardze M. B. wyroku z [...] grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK [...] (CBOSA). Stwierdzono w nim mianowicie, że co prawda katalog urządzeń technicznych wyposażenia dróg, wyszczególniony w przepisie § 110 rozporządzenia MTiGM – który w § 1 stanowi, że: "Droga w zależności od potrzeb może być wyposażona w obiekty i urządzenia obsługi uczestników ruchu. Do obiektów tych i urządzeń zalicza się w szczególności MOP, punkty kontroli samochodów ciężarowych, MPO, zatoki postojowe, zatoki autobusowe, perony tramwajowe, pętle autobusowe, place do zawracania, mijanki, przejścia dla pieszych" – ma charakter katalogu otwartego, jednakże zakwalifikowanie jakiegokolwiek innego urządzenia do tego katalogu uzależnione jest od tego, czy konkretne urządzenie jest związane z obsługą uczestników ruchu. O ile z parkingu korzystać co do zasady mogą uczestnicy ruchu drogowego, to zakwalifikowanie takiego parkingu do wyposażenia drogi znajdowałoby uzasadnienie jedynie wówczas, gdyby funkcja parkingu ograniczała się wyłącznie do zapewnienia potrzeb uczestników ruchu, nie zaś łączyła się z innymi funkcjami tego parkingu – np. związanymi z obsługą obiektów znajdujących się w jego sąsiedztwie [tu: osiedla mieszkaniowego].

Wszystko to prowadzi do wniosku, że w kontrolowanej sprawie objęcie decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej również budowy spornego parkingu pozostawało w sprzeczności z zakazem rozszerzającej wykładni zakresu przedmiotowego specustawy drogowej określonego w art. 1 ust. 1 tej ustawy, który to zakaz wiąże się z ewidentnie wywłaszczającym skutkiem uostatecznienia się ww. decyzji (por. art. 12 ust. 4 specustawy).

Powyższą niezgodność dostrzegł również Wojewoda, stwierdzając w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że nie sposób przyjąć argumentacji pełnomocnika zarządcy drogi, iż parkingi stanowią część infrastruktury towarzyszącej związanej z drogą. Przepisy rozporządzenia MTiGM dopuszczają bowiem jedynie stosowanie pasów postojowych (§ 30), nie przewidują natomiast traktowania parkingu jako elementu drogi. Pomimo takiego stwierdzenia Wojewoda uznał za przekonujące wyjaśnienia zarządcy drogi, że związana z realizowaną inwestycją likwidacja istniejących miejsc postojowych przy os. [...] i przy ul. [...], z których korzystają obecnie mieszkańcy terenów sąsiadujących z nowo projektowaną drogą, spowodowała konieczność zaprojektowania nowych parkingów w ramach odtworzenia istniejącej infrastruktury oraz ze względu na ochronę osób trzecich (mieszkańców terenów przyległych). Organ zgodził się, że zaprojektowanie nowych miejsc parkingowych dla zapewnienia ochrony interesów osób trzecich, korzystających dotychczas z miejsc parkingowych podlegających likwidacji na skutek zaplanowanej inwestycji, należy uznać za celowe i w pełni uzasadnione. Nie są to bowiem nowe parkingi, niezwiązane w żaden sposób z drogą – przeciwnie, konieczność ich zaprojektowania jest bezpośrednim skutkiem zlokalizowania planowanej drogi na terenach dotychczas stanowiących parkingi służące okolicznym mieszkańcom.

Odnosząc się do powyższego należy podkreślić, że nie można uznać za dopuszczalne stosowanie przepisów specustawy drogowej do inwestycji, które nie stanowią drogi w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Względy li tylko celowościowe – jak w niniejszej sprawie: zasadność (celowość) realizacji nowego parkingu z uwagi na likwidację miejsc postojowych w innym miejscu – nie mogą uzasadniać wykładni rozszerzającej przepisów specustawy, choćby nawet z powołaniem się na potrzebę:

- "odtworzenia istniejącej infrastruktury" – tym bardziej, że nie ma w specustawie takiej przesłanki realizacji nowej inwestycji. Godzi się zauważyć, że jedyny przepis tej ustawy, w którym mowa o "odtworzeniu" określonej infrastruktury w związku z realizowaną inwestycją drogową – art. 18 ust. 1g specustawy, dotyczący potrzeby odtworzenia, likwidowanego w związku z realizowaną inwestycją, rodzinnego ogrodu działkowego lub jego części – nie przewiduje możliwości odtworzenia takiego ogrodu w ramach realizowanej inwestycji drogowej, a jedynie obowiązek zapewnienia gruntów zastępczych na jego odtworzenie;

- "zapewnienia ochrony interesów osób trzecich" – tym bardziej, że dotyczący tej kwestii art. 11f ust 1 pkt 4 specustawy mówi o konieczności zawarcia w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej "wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich", co nie może być rozumiane jako dozwolenie wybudowania w ramach realizowania takiej inwestycji i we właściwym dla niej trybie, obiektu niezwiązanego wprost z tą inwestycją, ale z określonych względów przydatnego osobom trzecim, czy wręcz przez nich pożądanego (a nawet obiektywnie potrzebnego).

W przeciwnym razie mogłoby dojść do nadużyć, polegających na realizacji w trybie specustawy drogowej inwestycji nie-drogowych, i to w dodatku takich, których przymusowa (tj. wiążąca się z wywłaszczeniem) realizacja nie byłaby możliwa nawet w trybie ogólnej ustawy wywłaszczeniowej, której rolę aktualnie pełni ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 121, z późn. zm.; w skrócie "u.g.n.") – art. 112 i nast. W tym kontekście godzi się zresztą zauważyć, że zarówno w doktrynie, jaki i w orzecznictwie podkreśla się, że brak jest podstaw do twierdzenia, iż celem publicznym w rozumieniu art. 6 pkt 1 u.g.n. może być budowa i utrzymanie parkingu (por. E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LEX/el. 2018, uw. 8 do art. 6; por. też wyrok NSA z 09.11.2017 r., II OSK 416/16, CBOSA).

Już z tych względów obie skargi zasługiwały na uwzględnienie.

Ponadto w niniejszej sprawie istotne wątpliwości Sądu wzbudziła zasadność objęcia ingerencją wywłaszczeniową całej wydzielonej działki nr [...], podczas gdy z mapki obrazującej lokalizację planowanej inwestycji wynika, że duża część tej działki jest zbędna do realizacji przedmiotowej inwestycji.

Organ, uzasadniając ekspropriację całości tej działki, wyjaśnił, iż pozostawienie jej części we władaniu dotychczasowych właścicieli mogłoby skutkować roszczeniem o wykup na podstawie art. 13 ust. 3 specustawy. Wojewoda przychylił się do wyrażonej przez pełnomocnika zarządcy drogi opinii, że pozostawiony fragment nieruchomości nie miałby dostępu do drogi publicznej i nie nadawałby się do zagospodarowania.

W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z przywołanym przez Wojewodę art. 13 ust. 3 specustawy, w przypadku, o którym mowa w art. 12 ust. 4, jeżeli przejęta jest część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi jest obowiązany do nabycia, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa ("SP") albo j.s.t. tej części nieruchomości. Na tle cytowanego przepisu należy mieć na uwadze, że:

- wniosek złożony na podstawie art. 13 ust. 3 specustawy nie jest rozpatrywany w trybie postępowania administracyjnego, gdyż nie jest to sprawa administracyjna w rozumieniu k.p.a. Nabywanie na żądanie właściciela tzw. "resztówek", tj. części nieruchomości pozostałej po wywłaszczeniu (tu odpowiednio: po odjęciu praw do nieruchomości z mocy prawa, w związku z wydaniem zezwolenia na realizację inwestycji drogowej), która wskutek wywłaszczenia (tu: ww. odjęcia) nie nadaje się na dotychczasowe cele, nie jest prostą kontynuacją postępowania wywłaszczeniowego (szerzej: postępowania, które doprowadziło do ingerencji o charakterze wywłaszczeniowym), czy też nowym postępowaniem administracyjnym w tym przedmiocie. Jest to – pomimo, że nabywcą omawianej części nieruchomości na rzecz SP lub j.s.t. jest organ administracji publicznej – roszczenie cywilnoprawne, którego w razie sporu strona może dochodzić przed sądem powszechnym (por. wyrok NSA z 08.11.2011 r., I OSK 1932/10, CBOSA);

- czynność prawna polegająca na nabyciu nieruchomości jest kategorią prawa cywilnego, która następuje przez zawarcie umowy cywilnoprawnej w formie aktu notarialnego. Z tego powodu sprawy dotyczące zawierania umów cywilnoprawnych nie mogą być załatwiane w drodze decyzji administracyjnej (por. wyroki WSA: z 04.06.2007 r., I SA/Wa 137/07; z 29.03.2012 r., I SA/Wa 2289/11 – CBOSA);

- zgodnie z omawianym przepisem to właściciel nieruchomości podejmuje decyzję o zbyciu "resztówki", a nie organ administracyjny czy też inwestor. Warunkiem nabycia "resztówki" jest wniosek właściciela. W niniejszej sprawie takiego wniosku właściciele nie składali, a wręcz przeciwnie – sprzeciwiali się oni nabyciu całej nieruchomości, o czym świadczy także treść ich skarg.

Ponadto należy jeszcze podkreślić, iż wywłaszczenie – w szerokim, konstytucyjnym znaczeniu (art. 21 ust. 2), obejmującym niewątpliwie także ingerencję przewidzianą w art. 12 ust. 4 specustawy – jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne. Wywłaszczenie winno więc dotyczyć wyłącznie tej części nieruchomości, która jest niezbędna do realizacji celu danego wywłaszczenia. W konsekwencji objęcie wywłaszczeniem całej nieruchomości, w sytuacji gdy nie jest ona w całości niezbędna do realizacji celu wywłaszczenia, traktować należy jako istotne naruszenie konstytucyjnych gwarancji ochrony prawa własności.

W niniejszej sprawie wypada mieć na uwadze również i to, że działka skarżących nr [...] została podzielona na działki nr [...], [...] i [...] (vide: decyzja oraz mapa z projektem podziału nieruchomości), przy czym tylko działka nr [...] o pow. 7,437 m2 została przejęta na mocy pkt VI decyzji Starosty – w całości, z wyżej przywołaną argumentacją o niecelowości pozostawiania skarżącym jakiejkolwiek części tej działki. Natomiast dwie pozostałe działki: nr [...] o pow. 140 m2 oraz nr [...] o pow. 15 m2 pozostawiono we władaniu skarżących, najwidoczniej uznając (z bliżej niewyjaśnionych przyczyn), że nadają się one do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, w rozumieniu art. 13 ust. 3 u.g.n.

Wobec powyższego wypada stwierdzić, że przejęcie przez organ administracji z urzędu nie tylko części działki skarżących, na której ma być realizowana inwestycja, ale również pozostałej jej części, z tego względu, że – w ocenie organu, a przy wyraźnym sprzeciwie skarżących – część ta nie nadaje się do wykorzystania na dotychczasowe cele, nie dosyć, iż pozostaje w jaskrawej sprzeczności z treścią art. 13 ust. 3 specustawy, to dodatkowo – wobec równoczesnego pozostawienia skarżącym własności działek o pow. 15 i 140 m2 – jawi się jako pozbawione racjonalności i logiki, i każe ponadto postawić pytanie o rzeczywisty cel przejęcia niewykorzystanej części działki nr [...]. Trudno bowiem zaakceptować rozumowanie, że jak wyjaśnił Wojewoda, część ww. działki – w świetle oświadczeń skarżącego: o powierzchni około 4000 m2 – nie będzie się nadawać do dalszego racjonalnego zagospodarowania (także z uwagi na rzekomy brak dostępu do drogi publicznej, urządzanej w sąsiedztwie, sic!), a działka o pow. 15 m2 – będzie.

W konsekwencji także z wyżej wskazanych względów obie skargi zasługiwały na uwzględnienie.

Odnosząc się natomiast do pozostałych kwestii spornych, które wyniknęły w toku postępowania administracyjnego i znalazły swój wyraz zwłaszcza w odwołaniach od decyzji Starosty, należy stwierdzić, że zostały one rozstrzygnięte przez Wojewodę w sposób prawidłowy.

W szczególności organ ten zasadnie uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania, w związku z sygnalizowaną przez strony sprawą o zasiedzenie służebności.

Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Na konstrukcję owego zagadnienia wstępnego składają się następujące elementy, których łączne wystąpienie warunkuje konieczność zawieszenia postępowania. Po pierwsze, zagadnienie musi wyłonić się w toku postępowania administracyjnego. Po drugie, istotne jest, by jego rozstrzygnięcie należało do innego organu lub sądu. Co więcej, wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji. Po trzecie, musi istnieć zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Ten ostatni, najistotniejszy element w konstrukcji zagadnienia wstępnego, objaśniany jest jako istnienie związku przyczynowego między rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym. Formułując wymóg istnienia takiego związku, k.p.a. nie określa jego charakteru. Należy jednak przyjąć, że wymagany jest związek bezpośredni. Przemawia za tym istota zawieszenia postępowania – instytucji tamującej bieg postępowania i opóźniającej rozstrzygnięcie sprawy. Co do samej zaś istoty zagadnienia wstępnego, należy podkreślić, że jest to zagadnienie o charakterze prawnym. Wskazuje na to przede wszystkim argument w postaci konieczności jego "rozstrzygnięcia". Co do zasady za "rozstrzygnięcie" w rozumieniu analizowanego przepisu należy uznać czynność prawną (procesową) organu lub sądu, o charakterze władczym i decydującym – przede wszystkim orzeczniczą, ale także rejestracyjną. Może być to zarówno czynność konstytutywna, jak i deklaratoryjna. W określonych sytuacjach "rozstrzygnięcie" mogą stanowić czynności stron procesowych dokonane przed organem procesowym, jeżeli po spełnieniu przewidzianych prawem warunków wywierają skutki równe rozstrzygnięciu organu procesowego (np. ugody). Pojęcie "rozstrzygnięcia" wyklucza natomiast czynności techniczno-procesowe. W rezultacie należy przyjąć, że treścią zagadnienia wstępnego jest brakująca wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo innych jeszcze okoliczności mających znaczenie prawne, zarówno o charakterze materialnym, jak i procesowym.

W świetle powyższych uwag zgodzić należy się z Wojewodą, że postępowanie sądowe w sprawie ustanowienia służebności przesyłu oraz bezumownego korzystania z części nieruchomości nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Wobec tego Wojewoda prawidłowo uznał za słuszny – ale niemający istotnego wpływu na wynik sprawy – zarzut naruszenia przez organ I instancji przepisu art. 101 § 3 k.p.a. W sytuacji bowiem wpływu do organu wniosku o zawieszenie postępowania, organ winien rozpoznać ten wniosek, we właściwej formie procesowej (postanowieniem), przed rozstrzygnięciem sprawy. Jednakże sam fakt nierozpoznania ww. wniosku – w sytuacji braku podstaw do zawieszenia postępowania – nie może być traktowany jako uchybienie istotne.

Zasadnie również Wojewoda wskazał, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie ma charakteru uznaniowego, jak również że przy wydawaniu tej decyzji organu nie wiążą postanowienia m.p.z.p.

Odnosząc się do powyższego, w pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 11i ust. 2 specustawy w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów ustawy z dnia [...] października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. poz. 1777) – co oznacza, że wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może nastąpić niezależnie od tego, czy na terenie jej przebiegu obowiązuje m.p.z.p., a nawet niezależnie od treści postanowień takiego planu.

Tym samym zarzuty zgłaszane w toku postępowania o niezgodności decyzji Starosty z obowiązującym m.p.z.p. nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Ponadto godzi się podkreślić, że zgodnie z art. 11e specustawy nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Na gruncie tego przepisu w orzecznictwie trafnie wskazuje się, że organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest uprawniony do oceny zasadności, celowości zamierzonej inwestycji czy jej przebiegu. Organ nie może oceniać racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Nie może też dokonywać jakichkolwiek zmian, np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. To bowiem inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego. Rolą orzekającego w sprawie organu jest natomiast sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo (por. wyrok NSA z 03.09.2014 r., II OSK 1730/14, CBOSA).

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, tj. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody.

Wypada nadmienić, że w niniejszej sprawie nie mógł znaleźć zastosowania przepis art. 11g ust. 3 specustawy – już z tego względu, że dotyczy on decyzji organu I instancji (tak trafnie: K.A. Wąsowski [w:] P. Antoniak i in., Przygotowanie i realizacja inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, Warszawa 2012, uw. 6 do art. 11g).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku), należnych skarżącym solidarnie (art. 202 § 2 p.p.s.a.), Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżących koszt wpisu (500 zł), wynagrodzenie reprezentującego skarżących pełnomocnika zawodowego, ustalone na podstawie § 15 ust. 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800, z późn. zm.), w wysokości 480 zł, oraz koszt opłaty skarbowej od złożonego do akt pełnomocnictwa (34 zł) – tj. łącznie 1014 zł.

O zwrocie nadpłaconego wpisu (pkt 3 sentencji wyroku), w wysokości 500 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 225 p.p.s.a., mając na uwadze art. 214 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym pismo wnoszone przez kilka osób, których uprawnienia lub obowiązki związane z przedmiotem zaskarżenia są wspólne (tu: współwłasność nieruchomości), podlega jednej opłacie.

Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku skarżących i wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, na mocy art. 152 in fine p.p.s.a.

Rozpoznając sprawę ponownie organ II instancji podejmie stosowne działania celem wydania decyzji o treści uwzględniającej wyrażony przez Sąd pogląd prawny, iż przedmiotem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej – drogi zbiorczej "Z" nie może być objęty parking, mający zaspokajać zapotrzebowanie na miejsca postojowe mieszkańców okolicznych budynków. Organ winien mieć na uwadze również i ten pogląd prawny Sądu, że przedmiotem wywłaszczenia (tu: ingerencji wywłaszczeniowej, o jakiej mowa w art. 12 ust. 4 specustawy) może być wyłącznie część nieruchomości niezbędna do realizacji celu wywłaszczenia, a nie cała nieruchomość (działka ewidencyjna).