Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 272/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2010-10-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6129 Inne o symbolu podstawowym 612
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 63
journal: Dz.U. 1991 nr 107 poz 464
law: Ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw.
article: art. 138 par. 2, art. 7, art. 77 par. 1, art. 104 par. 1 i 2, art. 6, art. 8, art. 82- 83, art. 80, art. 86
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 288-298, art. 292-294, art. 295-297, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 152, art. 135, art. 250, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Asystent sędziego Andrzej Stolarski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 października 2010r. sprawy ze skarg Z.K., A.T. i M.T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odtworzenia akt administracyjnych w sprawie wydania aktu własności ziemi I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokata W.M. kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych, w tym VAT w kwocie 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych, tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu; IV. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokata A. M. kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych, w tym VAT w kwocie 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych, tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu; V. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Z.K. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu zażalenia J. T., od postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 27.10.2009r. stwierdzającego, że niemożliwe jest odtworzenie akt administracyjnych w przedmiocie wydania przez Naczelnika Miasta i Gminy w S. w dniu 30 maja 1975r. aktu własności ziemi nr PBG.ON.451/5518/75 dla K. T. s. A. i H. na nieruchomość rolną o pow. 1,11 ha, oznaczoną numerami działek: [...], 427 i [...], położoną w S. przy ul. S. - na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, iż przed Sądem Rejonowym toczyło się postępowanie w sprawie o sygn. akt I Ns 460/01 zakończone wydanym nieprawomocnie postanowieniem z dnia 23.10.2001r., w którym Sąd stwierdził nabycie własności nieruchomości rolnej oznaczonej działką nr [...]/1 przez posiadaczy samoistnych w trybie ustawy z dnia 26.10.1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 ze zm.). Na skutek apelacji wniesionej przez J. T. od w/w postanowienia, Sąd Okręgowy zobowiązał J. T. do wszczęcia postępowania o odtworzenie zaginionych akt dotyczących wydania aktu własności ziemi nr PBG.ON 451/5518/75 wydanego przez Naczelnika Miasta i Gminy w S., a następnie zawiesił postępowania apelacyjne do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie odtworzenia powołanych wyżej akt. W wykonaniu tego zobowiązania T. T. wnioskiem z dnia 17 grudnia 2007r. wystąpił do Burmistrza Miasta i Gminy S. o odtworzenie akt dotyczących wydania w dniu 30 maja 1975 r. aktu własności ziemi Nr PBG.ON.451/5518/75 dla jego ojca - K. T. s. A. i H.. Po przekazaniu wniosku do załatwienia według właściwości Staroście S. organ ten po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego - decyzją z dnia [...] orzekł o odmowie odtworzenia akt administracyjnych w przedmiocie wydania tego aktu własności ziemi. Wskutek złożonego przez wnioskodawcę odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]. uchyliło zaskarżoną decyzję i w całości umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji. Kolegium uznało, że właściwym do orzekania w przedmiotowej sprawie jest Burmistrz Miasta i Gminy S.. Z uwagi na powyższe, T. T. złożył w dniu 29 maja 2009r. do Burmistrza Miasta i Gminy w S. ponowny wniosek o odtworzenie aktu własności ziemi. Organ ten w toku prowadzonego postępowania ustalił, iż dokumentacja związana z wydawanymi dla nieruchomości rolnych z terenu Gminy S. aktami własności ziemi była do 2000r. przechowywana w Urzędzie Miasta i Gminy w S., a następnie została przekazana do Starostwa Powiatowego w S. Z alfabetycznego spisu skorowidza działek wynika, że na działki nr [...], 427 i [...] położone w obrębie miasta S. wydany został akt własności ziemi nr 5518/75 natomiast z alfabetycznego spisu właścicieli gruntów wynika, że akt własności o powyższym numerze wydany został na nazwisko T. K. zam. w S. przy ul. S. 130. Przeprowadzone w Urzędzie Miasta i Gminy w S. poszukiwania aktu własności ziemi nr PBG.ON.-451/5518/75 w innych zbiorach dokumentów nie przyniosły rezultatów. W dniu 4 września 2009r. pracownicy Urzędu Miasta i Gminy w S. dokonali w Starostwie Powiatowym w S. przeglądu aktów własności ziemi wydanych w dniu 30 maja 1975 r. dla nieruchomości położonych w S.. Stwierdzono, że akty w tym dniu były wydawane przez Powiatowe Biuro Geodezji i Urządzeń Rolnych , a załączone do aktów protokoły nie zawierają daty ich sporządzenia. Podpisy osoby sporządzającej protokoły są nieczytelne, a ustalenie tożsamości tej osoby na podstawie podpisów w innych dokumentach nie było możliwe. W toku postępowania została przeprowadzona rozprawa, w trakcie której wnioskodawca oświadczył, że sporny akt własności ziemi był w jego posiadaniu po śmierci ojca, ale został mu skradziony z domu w 1985r. jednakże nie pamięta, czy na tym akcie była klauzula, że jest on ostateczny. Organ wskazał również, iż rozstrzygnięcie oparł o następujący materiał dowodowy:

1/ pismo K. T. z dnia 27.10.1983 r. o sprostowanie w akcie własności ziemi jego nazwiska z "T." na "T.",

2/ mapę i wypis z rejestru gruntów z dnia 17.10.1983r., z której wynika, że z połączenia działek nr [...], 427 i [...] powstała działka nr [...]/1 o pow. 1,1157 ha i w takim oznaczeniu, figuruje w ewidencji gruntów do chwili obecnej,

3/ opinię biegłego sądowego inż. J.K. z dnia 28.11.2002 r. wydaną na zlecenie Sądu Okręgowego , w której jej autor wyraża pogląd, że dla K. T. był wydany akt własności ziemi Nr PBG.ON-451/5518/75,

4/ dwie opinie geodety – M.S. z dnia 27.05.1999 r. oraz z dnia 30.05.2000r. wydane na potrzeby sądowego stwierdzenia nabycia własności nieruchomości rolnej przez posiadacza samoistnego,

4/ pismo Archiwum Państwowego z dnia 02.04.2008r., w którym informuje Starostę S., że w zasobie archiwalnym nie ma żadnych akt Urzędu Miasta i Gminy w S., w tym aktu własności ziemi wydanego przez Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia 30 maja 1975 r.,

5/ pismo Urzędu Wojewódzkiego z dnia 27.03.2008 r., z którego nie wynika, aby K. T. był uczestnikiem postępowania uwłaszczeniowego prowadzonego przez organ wojewódzki.

6/ postanowienie Sądu Okręgowego Wydział II Cywilny Odwoławczy z dnia 30 listopada 2007 r. sygn. akt: II Ca 1313/07 w którym Sąd zobowiązuje J. T. (wnioskodawcę w sprawie o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości rolnej przez posiadacza samoistnego) do złożenia wniosku o odtworzenie zaginionych akt dotyczących wydania aktu własności ziemi.

Organ I instancji wskazał, iż k.p.a. nie reguluje spraw związanych z postępowaniem w razie zaginięcia lub zniszczenia akt, dlatego, w drodze analogii stosował przepisy księgi czwartej K.p.c. dotyczącej postępowania w razie zaginięcia lub zniszczenia akt tj. art. 716-729 k.p.c. oraz art. 288-298 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Organ podkreślił, iż zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych ( Dz. U. Nr 27, poz.250 ze zm.) nabycie nieruchomości przez posiadacza samoistnego następowało w drodze wydania aktu własności ziemi, zwanego decyzją. Do dnia 31 maja 1975 r. organem właściwym do wydawania aktów własności ziemi był właściwy ds. rolnych organ prezydium powiatowej rady narodowej. Od dnia 1 czerwca 1975 r. powyższe sprawy przejął odpowiedni organ stopnia podstawowego tj. naczelnik gminy stosownie do postanowień art. 37 ust.1 ustawy z 28 maja 1975r. o dwustopniowym podziale administracyjnym oraz o zmianie ustawy o radach narodowych (Dz. U. Nr 75, Nr 16, poz.91). W oparciu o zebrany materiał dowodowy i ustalony wyżej stan prawny organ I instancji podniósł, iż przeprowadzone w sprawie postępowanie dowodowe, nie wykazało istnienia przedmiotowego aktu własności ziemi. Zebrane w toku postępowania dokumenty, a mianowicie: alfabetyczny spis właścicieli gruntów obrębu S., w którym przy nazwisku K. T. s. A. i H. zam. ul. S. 130 wpisany jest numer 5518/75; skorowidz działek obrębu S., w którym przy działkach nr [...],427,[...] wpisany jest numer 5518/75; wyrys działki nr [...] o pow. 1,1157 ha z pozycji rejestr. 1325, wydany dla celów założenia księgi wieczystej, sporządzony w dniu 17.10.1983r. przez geodetę M. S., pismo K. T. z dnia 27.10.1983r. skierowane do Urzędu Miasta i Gminy w S. o sprostowanie jego nazwiska w akcie własności ziemi nr PBG.ON. 451/5518/75 z "T." na "T." - nie dają, podstawy do odtworzenia przedmiotowego aktu własności ziemi. W ocenie organu, zarówno alfabetyczny spis właścicieli gruntów jak i skorowidz działek obrębu S. był pomocniczym dokumentem dla pracowników, którzy w Urzędzie Powiatowym zajmowali się sprawami geodezyjnymi. W dokumentach powyższych nie były zamieszczone wzmianki o uchyleniu bądź zmianie decyzji -aktów własności ziemi lub o wznowieniu postępowania, a takie fakty niewątpliwie miały miejsce w przypadku wielu aktów własności ziemi. Podniósł również, iż dla działek nr [...], 427 i [...] sporządzony był wyrys i mapa dla celów założenia księgi wieczystej, ale taka księga nie była założona na K. T. albo jego następców prawnych. Dodatkowo podniósł, iż T. T., zarówno wnioskiem z dnia 17 grudnia 2007r., jak też ponowionym wnioskiem z dnia 29 maja 2009r. występował o odtworzenie aktu własności ziemi z dnia 30 maja 1975r. wydanego przez Naczelnika Miasta i Gminy S.. Tymczasem organem właściwym do wydawania aktów własności ziemi do 31 maja 1975r. był organ d/s rolnych prezydium powiatowej rady narodowej. Tym samym w stosunku do takiego aktu mogła być stwierdzona jego nieważność jako wydanego z naruszeniem przepisów o właściwości.

Od tego postanowienia zażalenie złożył T. T. zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia ewentualnie o wydanie postanowienia o odtworzeniu aktu własności ziemi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylając postanowienie organu I instancji stwierdziło, iż zażalenie zasługuje na uwzględnienie nie tylko z przyczyn w nim wskazanych. Organ podniósł, iż postępowanie o odtworzenie akt prowadzi się na podstawie przepisów Działu IX ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które w drodze analogii, mają zastosowanie do odtworzenia akt w postępowaniu administracyjnym. Wszczęcie niniejszego postępowania wywołane zostało wnioskiem J. T., a wiec zgodnie z art. 289 § 1 p.p.s.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dopuszcza się możliwość odtworzenia decyzji - aktu własności ziemi pomimo uchylenia ustawy z dnia 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Odtworzenie bowiem nie ma charakteru rozstrzygnięcia merytorycznego i uchylenie tej ustawy nie stanowi przeszkody dla organów administracyjnych do odtworzenia treści zaginionej decyzji wydanej w tym trybie. Wyłączenie kompetencji organów administracyjnych do wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub zmiany decyzji wydanych na podstawie przepisów tej ustawy, przewidziane w art. 63 ustawy z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw, nie ma bowiem zastosowania w postępowaniu o odtworzenie wydanego na podstawie przepisów ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych aktu własności.

Przedmiotowa nieruchomość rolna położona w S. przy ulicy S. 130-132 obejmująca działkę Nr [...]/1 o powierzchni 1,1157 ha nie ma urządzonej księgi wieczystej. Powstała ona po aktualizacji ewidencji gruntów miasta w latach 1979 — 1982 z połączenia działek [...], 427. [...] (okoliczności bezsporne). Bezspornie jest także, że ani wnioskodawca ani żadna ze stron postępowania nie dysponuje dokumentem w postaci aktu własności ziemi na nieruchomość opisaną wyżej. Z uwagi na odmienny zakres postępowania, zeznania świadków czy zainteresowanych stron na okoliczność stanu posiadania w dacie 4.XI.1971r. jak również ustalenia poczynione w postępowaniu przed Sądem Rejonowym w sprawie sygn. akt I Ns 460/01 zakończone wydanym nieprawomocnie postanowieniem z dnia 23.10.2001r. w sprawie sygn. akt I Ns 460/01 nie mogą być brane pod uwagę w przedmiotowej sprawie z uwagi na inny przedmiot rozpoznania. W dacie realizacji ustawy z dnia 26.10.1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych w skład powyższej nieruchomości wchodziły następujące działki ewidencyjne: Nr [...] o pow. 0,30 ha, Nr 427 o pow. 0,37 ha i [...] o pow. 0,44 ha. Brak jest protokołu ustalenia stanu prawnego i stanu posiadania nieruchomości w dacie 4.11.1971r. Materiały zawarte w dokumentacji geodezyjnej obejmujące:

1/ alfabetyczny spis właścicieli gruntów obrębu S., w którym przy nazwisku K. T. s. A. i H. zam. S. ul. S. 130 wpisany jest akt własności ziemi nr 5518/75;

2/ skorowidz działek obrębu S., w którym przy działkach o nr: [...], 427, [...] - wpisany jest akt własności ziemi o nr 5518/75; /

3/ ewidencja gruntów obrębu S., w której pod pozycją rejestrową 1325 obejmującą działkę nr [...]/1 wpisany jest K. T. jako właściciel działki nr [...]/1 o powierzchni 1,1157 ha, a podstawą nabycia jest akt własności ziemi nr PBG.ON.451/5518/75;

4/ wyrys działki nr [...]/1 o powierzchni 1,1157 ha z pozycji rejestrowej 1325 wydany dla celów założenia księgi wieczystej, sporządzony w dniu 17.10.1983r. przez geodetę miejskiego M.S. W wyrysie tym K. T. wpisany jest jako właściciel działki nr [...]/1 z adnotacją geodety, że działka ta powstała z połączenia działek nr: [...], 427, [...]. Dodatkowo na dokumencie tym w rubryce "nr księgi wieczystej" wpisano nr aktu własności ziemi PBG-ON 451/5516/75,

5/ wniosek K. T. z dnia 27.10.1983r. skierowany do Urzędu Miasta i Gminy S. o sprostowanie nazwiska w akcie własności ziemi nr PBG.ON.451/5518/75 z dnia 30.05.1975r. z T. na T. - świadczą o tym, że na nazwisko K. T. wydany był akt własności ziemi na działki Nr [...], 427, [...] położone w S. przy ul. S. 130 -132, które po aktualizacji ewidencji gruntów miasta w latach 1979 -1982 zostały połączone w jedną działkę o numerze [...]/1 o pow. 1,157 ha. Dodatkowo należy wskazać, iż w innym akcie własności ziemi wydanym na nazwisko, K. T. również dokonano pomyłki w nazwisku wpisując "T." (por. uzasadnianie wyroku Sądu Okręgowego , sygn. akt IC 2354/00 z 22 maja 2003r. oraz opinię biegłego sądowego Janusza Kurowskiego sporządzoną na potrzeby w/w postępowania oraz akt własności ziemi Nr PBG.451/2554/76 z dnia 21.02.1976r.).Również aktualny wypis z rejestru gruntów obrębu gminy S. zawiera numer aktu własności ziemi PBG.ON.451/5518/75 wpisany w jednostce rejestrowej figurującej na K. T. s. A. i H. jako właściciela działki nr [...]/1.Wskazane wyżej dokumenty zostały również powołane przez biegłego sądowego J.K., który w postępowaniu prowadzonym przed Sądem Okręgowym w sprawie sygn. akt 2354/00 sporządził opinię sądową, której przedmiotem było ustalenie czy na podstawie posiadanych w sprawie dokumentów geodezyjnych zasadnym jest stanowisko, iż dla działki nr 728/1 położnej w S. przy ul. S. 130 był wydany akt własności ziemi. Zdaniem biegłego istnienie powyższych dokumentów świadczy o tym, że na nazwisko K. T. wydany był akt własności ziemi, który obejmował działki Nr [...], 427, [...] położone w S. przy ul. S. 130-132. Biegły również ustalił, iż na przedmiotową nieruchomość nie był wydany inny akt własności ziemi.

Organ odwoławczy zauważył także, iż na podstawie kontroli doraźnej przeprowadzonej przez Urząd Wojewódzki w Urzędzie Miasta i Gminy S. w dniu 24.02.2000r. w zakresie prowadzenia ewidencji gruntów ustalono, że na nazwisko K. T. z pewnością wydany był akt własności ziemi pod nr PBG-ON-451/5518/75 i obejmował działki nr [...], 427 i [...] w S., które po aktualizacji ewidencji gruntów miasta w latach 1979-82 zostały połączone w jedną działkę o nr [...]/1 o pow. 1,1157 ha.

Organ podkreślił także, iż wpisy w ewidencji gruntów powinny być dokonywane w oparciu o ostateczne decyzje administracyjne, w tym również ostateczne akty własności, a niewątpliwie takie wpisy zostały dokonane o czym świadczą zgromadzone w sprawie materiały dowodowe. W konsekwencji organ II instancji podniósł, iż można ustalić, iż sporny akt własności ziemi został wydany. O powyższym świadczy również fakt, iż sporny akt powoływany był w wielu dokumentach geodezyjnych, a nie tylko w jednym dokumencie i że w każdym z tych dokumentów powołany jest ten sam numer aktu, te same numery działek, te same powierzchnie i nazwisko właściciela. Organ zwrócił również uwagę, iż w ewidencji gruntów obrębu S. sporządzonej w dniu 18.11.1981r. w której figuruje K. T. jako właściciel działki nr [...]/1 o powierzchni 1,1157 ha z powołanym aktem własności ziemi nr PBG.ON.451/5518/75, dokonano odręcznej zmiany nazwiska z T. na T.. Z kolei pismem z dnia 27.10.1983r. skierowanym do Urzędu Miasta i Gminy S. K. T. wniósł sprostowanie nazwiska w akcie własności ziemi nr PBG.ON.451/5518/75 z dnia 30.05.1975r. z T. na T.. Dokonanie takiej zmiany w powołanym wyżej rejestrze sugeruje o pozytywnym rozpatrzeniu wniosku, a zatem i o istnieniu spornego aktu własności ziemi. Za chybione organ odwoławczy uznał stanowisko organu I instancji przemawiające za odmową odtworzenia aktu własności ziemi z powołaniem się na protokół ustalenia stanu władania gruntami w S. zawarty w operacie pomiarowym nr ewid. 224/1-8/343/83 z dnia 14.06.1983r., który był sporządzany na potrzeby założenia operatu podstawowej ewidencji gruntów w latach 1967 -1969 roku. Faktem jest, że z protokołu ustalenia stanu władania gruntami w 1967r. jako władającego działką nr [...], wskazano C. Ż., działką nr 427 – H. T., a działką nr [...] - K. T.. Przedmiotem niniejszego postępowania nie jest jednak ustalenie posiadaczy w/w gruntów w latach 1967r., a odtworzenie aktu własności ziemi i z uwagi na inny przedmiot rozpoznania okoliczności te nie mogą być brane pod uwagę. Błędne jest również stanowisko organu I instancji, iż za odmową odtworzenia aktu własności ziemi przemawia fakt, iż akt taki może być wadliwy w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jego nieważności bądź wznowienie postępowania, albowiem na podstawie art. 63 ustawy z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw, do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Organ podkreślił, iż to rolą organu prowadzącego postępowanie jest ustalenie organu właściwego do wydawania aktu własności ziemi w dniu 30.05.1975r., tym bardziej, że Starosta S. ustalił, iż po przeanalizowaniu 5 postępowań dotyczących wydania ostatecznych aktów własności ziemi z datą 30.05.1975r. na nieruchomości położne w S. przy ul. S., były one wydane przez Powiatowe Biuro Geodezji i Urządzeń Rolnych i podpisane z up. Naczelnika Powiatu i Naczelnika Miasta. Chybiony jest zatem, zdaniem organu, argument iż odtworzenia aktu własności ziemi nie jest możliwe zgodnie z żądaniem J. T. gdyż występował on o odtworzenie aktu własności ziemi z dnia 30 maja 1975r. wydanego przez Naczelnika Miasta i Gminy S., podczas gdy zdaniem organu I instancji, organem właściwym do wydawania aktów własności ziemi do 31 maja 1975r. był organ d/s rolnych prezydium powiatowej rady narodowej. Organ podkreślił, iż zażalenie zasługuje na uwzględnienie również z tego powodu, iż przepis art. 104 § 1 k.p.a. przewiduje, że załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji, chyba, że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Zgodnie z § 2 powołanego przepisu decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Odmowa odtworzenia akt kończy sprawę w rozumieniu tego przepisu, zatem organ I instancji powinien był rozstrzygnąć przedmiotową sprawę w formie decyzji, a nie w formie postanowienia. Okoliczność ta również stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. T., A.T. i Z.K. domagali się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Rozstrzygnięciu temu zarzucili błąd w ustaleniach faktycznych, wskazując, iż K. T. nie mógł otrzymać aktu własności ziemi w 1975r., ponieważ w tym czasie żyła jeszcze H. T.- właścicielka nieruchomości na którą został wydany akt własności ziemi. Skarżący podnieśli, iż działkami wskazanymi w domniemanym akcie własności ziemi władały inne osoby. Dodatkowo Z.K. zarzuciła:

1 / naruszenie art. 298 p.p.s.a. przez przyjęcie, że istnieją podstawy do odtworzenia aktu własności ziemi, podczas gdy zapisy w dokumentach, jakimi dysponował organ administracyjny nie dają wystarczających podstaw do odtworzenia akt administracyjnych, ustalenia treści aktu własności ziemi, faktu jego prawomocności;

2 / naruszenie art. 296 p.p.s.a. przez przyjęcie, że bez znaczenia dla postępowania w przedmiocie odtworzenia akt jest protokół ustalenia stanu władania gruntami, podczas gdy zawiera on istotne dla tej kwestii dane, w sytuacji gdy pomiary geodezyjne były podstawą do wydania aktów własności ziemi, a zawierają sprzeczne dane w stosunku do treści rzekomego aktu;

3 / naruszenie art. 295 i art. 296 p.p.s.a. poprzez brak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia odesłania do wszelkich innych dowodów jakie mogłyby się przyczynić do wyjaśnienia sprawy.

W odpowiedzi na skargi organ II instancji wniósł o oddalenie skarg podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi odniosły zamierzony skutek.

Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej jako p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i przepisów postępowania, jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Na wstępie zgodzić się należy z organem, iż postępowanie o odtworzenie akt prowadzi się na podstawie przepisów Działu IX ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które w drodze analogii, mają zastosowanie do odtworzenia akt w postępowaniu administracyjnym. Przepisy k.p.a. nie regulują bowiem spraw związanych z postępowaniem w razie zaginięcia lub zniszczenia akt. Słusznie także organ odwoławczy wskazuje, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dopuszcza się możliwość odtworzenia decyzji - aktu własności ziemi pomimo uchylenia ustawy z dnia 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, albowiem odtworzenie nie ma charakteru rozstrzygnięcia merytorycznego i uchylenie tej ustawy nie stanowi przeszkody dla organów administracyjnych do odtworzenia treści zaginionej decyzji wydanej w tym trybie. Wyłączenie kompetencji organów administracyjnych do wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub zmiany decyzji wydanych na podstawie przepisów tej ustawy, przewidziane w art. 63 ustawy z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw, nie ma zastosowania w postępowaniu o odtworzenie wydanego na podstawie przepisów ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych aktu własności ziemi.

Uchylenie, w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., postanowienia organu I instancji organ odwoławczy uzasadnił odmienną oceną zebranego w sprawie materiału dowodowego, który w jego ocenie, uzasadnia odtworzenie aktu własności ziemi oraz koniecznością wydania decyzji administracyjnej w miejsce postanowienia.

W ocenie Sądu, zarówno zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji naruszają przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, stąd też koniecznym stało się ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Rozpocząć należy od podkreślenia, iż organ prowadzący postępowanie o odtworzenie akt zgodnie z art. 288-298 p.p.s.a. prowadzi je w dwóch etapach. Pierwszy etap – uproszczony - polega na zebraniu uwierzytelnionych odpisów dokumentów, pozwalających odtworzyć akta w niezbędnym zakresie (art. 292-294 p.p.s.a.).Do drugiego etapu organ przystępuje w sytuacji, gdy pierwszy etap okaże się nieskuteczny. Ten etap z kolei polega na odtworzeniu treści akt wszelkimi dostępnymi środkami dowodowymi (art. 295-297 p.p.s.a).

Pierwszy etap postępowania obejmuje czynności zmierzające do uzyskania odpisów utraconych dokumentów. W literaturze przedmiotu zespół tych czynności określany jest mianem rekonstrukcji formalnej, ukierunkowanej na pozyskanie składników akt administracyjnych równoważnych - co do zasady - pod względem formy z utraconym elementem akt administracyjnych (por. Grzegorz Łaszczyca "Odtwarzanie akt w ogólnym postępowaniu administracyjnym". Samorząd Terytorialny z 2009r., nr 9, str. 50 i nast.). Jest to etap uproszczony z uwagi na charakter podejmowanych w tym zakresie czynności.

W sprawie niniejszej nie jest sporne, iż czynności organu podejmowane na tym etapie postępowania nie doprowadziły do pozyskania odpisu (utraconego jak twierdzi wnioskodawca), dokumentu – aktu własności ziemi. Z akt sprawy niniejszej bezspornie bowiem wynika, iż ani wnioskodawca, ani żadna ze stron postępowania, nie dysponują dokumentem w postaci aktu własności ziemi wydanego na przedmiotową nieruchomość. Skoro zatem pierwszy etap postępowania nie doprowadził do pozyskania odpisu przedmiotowego aktu własności ziemi, organ I instancji winien przystąpić do rekonstrukcji materialnej, a więc do ustalenia wyłącznie treści – utraconego jak twierdził wnioskodawca - aktu własności ziemi. Ten etap postępowania oparty jest na zasadzie swobodnej oceny dowodów o jakiej mowa w art. 80 k.p.a. Na tym etapie postępowania organ winien posłużyć się każdym legalnym środkiem dowodowym, a zatem nie ma również przeszkód do wykorzystania dowodu z przesłuchania wszystkich stron postępowania (art. 86 k.p.a.). Istotne znaczenie dla odtworzenia treści zaginionych dokumentów z akt administracyjnych może mieć także dowód z zeznań świadków. Wszystkie czynności podejmowane przez organ prowadzący postępowanie odtworzeniowe winny być skierowane na pozyskanie maksymalnie pełnego materiału dowodowego. Organ nie może w związku z tym poprzestać na informacjach pozyskanych od organów administracji publicznej (rządowej i samorządowej) i przesłuchaniu tylko niektórych stron postępowania, tak jak to miało miejsce w sprawie niniejszej, w sytuacji gdy z tych dowodów nie wynika w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, by do wydania takiego aktu doszło. Mając bowiem na uwadze doniosłość skutków prawnych wydawanego w sprawie rozstrzygnięcia, organ winien dołożyć wszelkich starań zmierzających do wszechstronnego zebrania i rozpoznania materiału dowodowego. W związku z powyższym oprócz pozyskiwania od organów administracji publicznej informacji, wyjaśnień czy dokumentów pomocnych do odtworzenia aktu własności ziemi, koniecznym, w ocenie Sądu, jest dopuszczenie dowodu także z wyjaśnień wszystkich stron postępowania, przesłuchania w charakterze świadków (oczywiście jeżeli jest to możliwe z uwagi na upływ czasu), pracowników organu administracji publicznej (także byłych), uczestniczących w wydawaniu - w badanym okresie - aktów własności ziemi, uprawnionych geodetów sporządzających dokumentację geodezyjną, pracowników organów wprowadzających zmiany w ewidencji gruntów, biegłych sporządzających opinie w sprawach związanych z niniejszą sprawą oraz innych osób, które uczestniczyły w jakiejkolwiek czynności procesowej lub które mogą posiadać wiedzę co do treści akt sprawy. Oczywiście, celem tych czynności nie jest w tym przypadku dokonywanie nowych ustaleń faktycznych, lecz wyłącznie ustalenie treści utraconych akt sprawy. Trzeba podkreślić, iż czynności tych organ dokonuje na zasadach określonych w art. 82-83 k.p.a.

Przekładając powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej trzeba stwierdzić, iż zarówno organ I jak i II instancji nie przeprowadziły postępowania w sposób wskazany w przepisach p.p.s.a. Materiał dowodowy zebrany w aktach nie może, zdaniem Sądu, być uznany za zebrany w sposób wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy, skoro nie podjęto próby przesłuchania wszystkich stron postępowania, biegłych - na opinie których powołuje się zarówno organ I jak i II instancji, czy też pracowników organów administracji publicznej, którzy na jakimkolwiek etapie prowadzonych postępowań administracyjnych (w tym i kontrolnych) badali dokumenty związane z przedmiotowym aktem własności ziemi. Przykładowo można powołać zaniechanie przesłuchania pracowników Urzędu Wojewódzkiego , którzy przeprowadzali doraźną kontrolę w Urzędzie Miasta i Gminy S. w dniu 24.02.2000r. w zakresie prowadzenia ewidencji gruntów, pracowników organu prowadzącego ewidencje gruntów czy też geodetów uprawnionych, którzy sporządzali dokumentację geodezyjną, a na którą powołują się organy obu instancji. Rolą organu prowadzącego postępowanie jest bowiem podejmowanie czynności procesowych w taki sposób i w takim zakresie, który w sposób pełny zapewni realizację zasad ogólnych, o których mowa w art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. Działania te nabierają szczególnego znaczenia, jeśli - tak jak na gruncie rozpoznawanej sprawy - istnieje zasadnicza rozbieżność w ocenie przez organy i strony postępowania podstawowej kwestii, a mianowicie czy istotnie doszło do wydania aktu własności ziemi.

Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, iż brak przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego przez organ I i II instancji, skutkuje koniecznością uchylenia wydanych w sprawie postanowień. Dodatkową przesłanką uzasadniającą uchylenie postanowienia organu I instancji była okoliczność, iż przepis art. 104 § 1 k.p.a. przewiduje, że załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji, chyba, że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Stosownie do § 2 tego przepisu decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Odmowa odtworzenia akt kończy sprawę w rozumieniu tego przepisu, zatem rozstrzygnięcie sprawy winno nastąpić w formie decyzji (por. wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 926/08 z 01.04.2009r.).

Wprawdzie podstawą uchylenia przez organ odwoławczy postanowienia organu I instancji była również i ta okoliczność, to jednak konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia wiązała się z uznaniem przez Sąd, iż argumentacja organu odwoławczego w zakresie oceny materiału dowodowego i w istocie przesądzenie przez ten organ o konieczności odtworzenia aktu własności ziemi jest przedwczesna, skoro nie zebrano pełnego materiału dowodowego (nie podjęto próby przeprowadzenia wskazanych wyżej dowodów).

Mając na uwadze przedstawione okoliczności Sąd doszedł do przekonania, że sprawa nie została należycie wyjaśniona oraz oceniona, co uchybia art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz 295-297 p.p.s.a. Dodatkowo wskazać należy organowi odwoławczemu, iż odmienna ocena materiału dowodowego od tej, którą zaprezentował organ I instancji, nie uzasadnia wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego. W związku z powyższym w sprawie niniejszej doszło także do naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a.

W toku ponownego rozpoznania sprawy organ mając na uwadze poczynione uwagi, przeprowadzi postępowanie z wykorzystaniem wszelkich dostępnych i możliwych środków dowodowych w celu ustalenia czy istotnie został wydany przedmiotowy akt własności ziemi, a następnie wyda stosowne rozstrzygnięcie eliminując dotychczasowe naruszenia prawa.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c , art. 135 oraz 152 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w pkt I i II sentencji wyroku.

O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeczono jak w pkt. III i IV sentencji wyroku na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c, § 2 ust. 3 i § 20 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1348 ze zm.) oraz art. 250 ustawy p.p.s.a.

Orzeczenie o kosztach postępowania zawarte w pkt V wyroku uzasadnia art. 200 tej ustawy.