Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1448/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl ( spr. ) Sędzia del. NSA Teresa Kobylecka Protokolant Dominika Sasin-Knothe po rozpoznaniu w dniu 11 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miejskiej T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 kwietnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 132/11 w sprawie ze skargi Rady Miejskiej T. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu przeprowadzenia konsultacji z organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w ustawie o działalności pożytku publicznego i wolontariacie 1. uchyla zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu; 2. uchyla rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 132/11 oddalił skargę Rady Miejskiej T. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie regulaminu przeprowadzenia konsultacji z organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w ustawie o działalności pożytku publicznego i wolontariacie.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Wielkopolski powołując się na art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), stwierdził nieważność z powodu istotnego naruszenia prawa § 3 w zakresie publikacji w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym uchwały Nr [...] Rady Miejskiej T. z dnia [...] listopada 2010 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu przeprowadzania konsultacji z organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie aktów prawa miejscowego w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji. Zakwestionowany przez Wojewodę § 3 uchwały stanowi, iż: "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego". Organ nadzoru wskazał, iż w świetle art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 17, poz. 95), w wojewódzkim dzienniku urzędowym może być opublikowana jedynie uchwała rady gminy będąca aktem prawa miejscowego, bądź też której publikację przewiduje przepis szczególny. Badana zaś uchwała nie jest ani aktem prawa miejscowego, ani innym aktem prawnym podlegającym publikacji na mocy przepisu szczególnego. Stąd też nie podlega ona publikacji na zasadach i w trybie ogłaszania aktów prawa miejscowego określonych w ustawie. Wojewoda podkreślił, że akty prawa miejscowego to akty normatywne terenowych organów administracji publicznej, w których trybie władczo (jednostronnie) określane są reguły zachowania dotyczące generalnie (nieimiennie) oznaczonych kategorii podmiotów w abstrakcyjnie (niekonkretnie) wskazanych sytuacjach. Cechą charakterystyczną tego typu aktów jest wprowadzenie do porządku prawnego nowych norm prawnych, obowiązujących w sposób generalny i abstrakcyjny na terenie właściwości danego organu. Akty prawa miejscowego wydawane przez organy gminy nakładają najczęściej na oznaczonych rodzajowo członków społeczności lokalnej obowiązek oznaczonego zachowania się, bądź też przyznają im uprawnienia w sytuacjach wskazanych w przepisach takich aktów. Abstrakcyjność przepisów uchwały to z kolei możliwość wielokrotnego stosowania jej przepisów.

Wojewoda podkreślił, że jako podstawę prawną uchwały powołano m. in. przepis art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi podstawę do wydawania przez radę gminy aktów prawa miejscowego w wymienionym w nim zakresie. Natomiast podjęta uchwała jest typowym aktem kierownictwa wewnętrznego mającym moc wiążącą wewnątrz układu organizacyjnego i odnoszącym się do indywidualnie oznaczonych w ustawie podmiotów, zawiera bowiem regulacje szczegółowo określające sposób konsultowania z radami działalności pożytku publicznego lub organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie aktów prawa miejscowego w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji. Wobec powyższego nie ma obowiązku dokonywania publikacji tej uchwały w dzienniku urzędowym. Uchwała nie tworzy ani praw, ani obowiązków po stronie obywateli, nie może jej być zatem przypisany walor aktu prawa miejscowego, jest ona jedynie aktem o charakterze wewnętrznym. Brak jest również przepisu szczególnego nakazującego ogłoszenie przedmiotowej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze zostało zaskarżone przez Radę Miejską T. W skardze podniesiono, że uchwała Nr [...] wbrew twierdzeniom Wojewody Wielkopolskiego, zawiera normy generalne i abstrakcyjne, powszechnie obowiązujące na terenie gminy T. Są skierowane bowiem do nieokreślonej liczby organizacji i podmiotów działających w dziedzinie pożytku publicznego w gminie T., a także przyszłych organizacji i podmiotów, które dopiero powstaną (norma generalna), a uprawnienie do wzięcia udziału w konsultacjach, będzie wielokrotne, powtarzalne (norma abstrakcyjna). Ponadto skarżący wskazał, że uchwały rad gmin z pozostałych województw, poza województwem Wielkopolskim, zostały uznane za akty prawa miejscowego i jako takie opublikowane w wojewódzkich dziennikach urzędowych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie podkreślając, że upoważnienie do stanowienia przepisów ustrojowo-organizacyjnych, zawarte w art.40 ust.2 ustawy o samorządzie gminnym nie może być podstawą uchwały rady gminy ustalającej regulamin przeprowadzenia konsultacji, a w szczególności pkt 4 cyt. przepisu, który reguluje "zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej". Materia bowiem zawarta w przedmiotowej uchwale nie dotyczy sposobu korzystania z urządzeń i obiektów użyteczności publicznej. Uchwała taka wykracza poza materię ustrojowo-organizacyjną. Również upoważnienie do wydawania aktów porządkowych wynikające z art. 40 ust. 3 nie obejmuje unormowania zawartego w kwestionowanej uchwale. Akty porządkowe normują sytuacje lokalne o charakterze szczególnym, nadzwyczajnym. Nie można doszukiwać się takiego upoważnienia również w przepisie art. 5 ust. 5 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, nie stanowi on podstawy do wydania aktu prawa miejscowego bowiem nakłada jedynie na organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego konieczność ustalenia sposobu konsultowania się z radami działalności pożytku publicznego lub organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, projektów aktów prawa miejscowego w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji. W konsekwencji uchwała ustala jedynie kwestie techniczne sposobu konsultowania się z podmiotami, o których mowa w art. 5 ust. 5 ustawy o działalności (...) i jest jedynie realizacją ustawowego obowiązku nałożonego na jednostkę samorządu terytorialnego w tym zakresie. Uchwała nie posiada zatem cech pozwalających na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego. Co prawda skierowana została do wszystkich organizacji i podmiotów na terenie gminy w dziedzinie pożytku publicznego, adresaci uchwały określeni zostali generalnie, nie imiennie, uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych, jednakże uchwała nie nakłada na jej adresatów żadnych nakazów, zakazów lub uprawnień, nie ma zatem charakteru normatywnego. Wobec braku wyraźnego upoważnienia ustawowego do uznania przedmiotowej uchwały jako aktu prawa miejscowego rozstrzygnięcie organu nadzoru jest prawidłowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę uznając, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie, występują bowiem wady i uchybienia uchwały będące przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

W pierwszej kolejności Sąd podkreślił, że spór między stronami dotyczy charakteru prawnego uchwały Nr [...] mianowicie tego, czy uchwała ta jest aktem normatywnym powszechnie obowiązującym na terenie gminy, czyli aktem prawa miejscowego. Rozstrzygając zatem tę kwestię Sąd wskazał, że stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji, akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Według art. 94 Konstytucji, organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa, którą w rozpatrywanej sprawie jest ustawa o samorządzie gminnym. Artykuł 40 ust. 1 u.s.g. stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Według art. 41 ust. 1 u.s.g., akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. Przepisy porządkowe może wydać także wójt, w formie zarządzenia, ale jedynie w przypadku niecierpiącym zwłoki (ust. 2). Rada gminy jest zatem podstawowym organem prawotwórczym gminy.

Rada Gminy podjęła analizowaną uchwałę z powołaniem się na upoważnienie zawarte w art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 41 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym.

Jak wskazał Sąd, akt prawa miejscowego, jako akt normatywny powszechnie obowiązujący na obszarze gminy powinien spełniać wymóg generalności, czyli jego adresaci nie powinni być oznaczeni indywidualnie, lecz rodzajowo, jak również wymóg abstrakcyjności co znaczy, iż określa sposób zachowania się w pewnych z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Poza tym jako akty o charakterze normatywnym muszą zawierać wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy wyrażające postulaty nie są aktami prawa miejscowego. Sąd wskazał, że z treści badanej uchwały wynika, iż jej adresatem są co prawda wszystkie organizacje i podmioty na terenie gminy w dziedzinie pożytku publicznego, określone generalnie, nie imiennie, zaś uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, nie jednorazowych, jednakże kwestionowana uchwała nie nakłada żadnych nakazów, zakazów, ani też uprawnień. Nie ma więc charakteru normatywnego. Wynika z tego, że ma ona jedynie charakter wewnętrznie obowiązujący, jest typowym aktem kierownictwa wewnętrznego mającym moc wiążącą wewnątrz układu organizacyjnego, regulującym i szczegółowo określający sposób przeprowadzania konsultacji z organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art.3 ust.3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie aktów prawa miejscowego w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji.

Sąd stwierdził zatem nietrafność zarzutu skarżącego odnośnie tego, że uchwała jest aktem prawa miejscowego. Uznając więc, że § 3 wskazanej uchwały, z którego wynika, że uchwała podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego, narusza w sposób istotny art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, Sąd stwierdził, iż rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność § 3 uchwały nie naruszało prawa. Z powyższych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Rada Miejska T., reprezentowana przez radcę prawnego, zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych poprzez błędne uznanie, że uchwała Nr [...] Rady Miejskiej T. z dnia [...] listopada 2010 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu przeprowadzania konsultacji z organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie aktów prawa miejscowego w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji, nie jest aktem prawa miejscowego. W uzasadnieniu podniesionych zarzutów wskazano, że uchwała Nr [...] zawiera normy generalne i abstrakcyjne, powszechnie obowiązujące na terenie Gminy T. oraz zawiera uprawnienie do wzięcia udziału w konsultacjach. Są one bowiem skierowane do nieokreślonej liczby organizacji i podmiotów działających w dziedzinie pożytku publicznego w gminie T., a także przyszłych organizacji i podmiotów, które dopiero powstaną (norma generalna), a uprawnienie do wzięcia udziału w konsultacjach będzie wielokrotne, powtarzalne (norma abstrakcyjna).

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Wielkopolski, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie tej skargi i zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Skarga kasacyjna oparta jest na usprawiedliwionych podstawach.

Podniesione w niniejszej sprawie zarzuty zmierzały do wykazania, iż uchwała organu stanowiącego gminy podjęta na podstawie art. 5 ust. 5 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, jako akt prawa miejscowego mieści się w dyspozycji art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, wobec czego podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym jako akt zawierający normy generalne i abstrakcyjne, powszechnie obowiązujące na terenie Gminy T. Wskazać należy, że stosownie do art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych (...) w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Natomiast w myśl art. 4 ust. 1 ww. ustawy akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy.

Uznając tak skonstruowany zarzut skargi kasacyjnej za usprawiedliwiony Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podzielił pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1332/11, w którym przyjęto, iż uchwała podejmowana w trybie art. 5 ust. 5 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie jest aktem prawa miejscowego, na co wskazuje art. 94 i art. 87 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – w myśl których aktem prawa miejscowego rady gminy jest akt wydany na podstawie i w granicach ustawowego upoważnienia, obowiązujący w obszarze działania rady gminy, tj. w granicach danej gminy. O zakwalifikowaniu takiej uchwały do aktów prawa miejscowego przemawia również fakt, że regulacja ta będzie obowiązywała na terenie jednostki samorządu terytorialnego kształtując w sposób bezpośredni prawa i obowiązki pewnej kategorii potencjalnych adresatów. Przyjęcie zaś odmiennego poglądu, zaprezentowanego przez organ nadzoru, a następnie zaakceptowanego przez Sąd I instancji, w myśl którego uchwała ta jest aktem kierownictwa wewnętrznego, prowadziłoby w konsekwencji do przyjęcia, że organizacje pożytku publicznego i inne uprawnione podmioty nie mogłyby zaskarżyć takiej uchwały, ani skutecznie domagać się jej przestrzegania, a przecież – co wypada podkreślić - prawo do konsultacji jest ich publicznym prawem podmiotowym. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, iż uchwała Rady Miejskiej T. w sprawie przyjęcia Regulaminu przeprowadzania konsultacji z organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności użytku publicznego i o wolontariacie aktów prawa miejscowego w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji, spełnia konstytucyjne i ustawowe warunki do traktowania jej jako akt prawa miejscowego. Zawiera bowiem normy o generalnym i abstrakcyjnym charakterze obejmując swymi postanowieniami sytuacje powtarzalne i regulując we wskazanym zakresie prawa i obowiązki podmiotów, które spełnią hipotezę norm zawartych w uchwale. Przy takim określeniu prawnego charakteru powyższej uchwały należało stwierdzić, że warunkiem jej obowiązywania było opublikowanie w wojewódzkim dzienniku urzędowym, na co wskazywał § 3 tej uchwały.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego podzielając wadliwe stanowisko Wojewody Wielkopolskiego zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym i na podstawie art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok. Rozpoznając zaś skargę Naczelny Sąd Administracyjny uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.