Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 776/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1 ust. 1, art. 87, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 3, art. 233 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Dnia 6 lipca 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia del. NSA Jerzy Krupiński /spr./ Protokolant Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. W. i W. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1044/10 w sprawie ze skargi D. W. i W. W. na uchwałę Rady Miasta Zakopane z dnia 28 stycznia 2010 r. nr XLIX/733/2010 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego: Rówień Krupowa 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Miasta Zakopane na rzecz D. W. i W. W. solidarnie kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1044/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę D. W. i W. W. na uchwałę Rady Miasta Zakopane z dnia 28 stycznia 2010 r., nr XLIX/733/2010, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego Rówień Krupowa.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy:

W dniu 28 stycznia 2010 r. Rada Miasta Zakopane podjęła uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wskazanego obszaru urbanistycznego.

Skargę na powyższą uchwałę wnieśli D. i W. W., zam. w Zakopanem, przy ul. Witkiewicza 11 B, kwestionując zapis planu, w którym linia rozgraniczająca tereny zielone ZP2 przecina ich działkę o numerze [...], podczas gdy ich zdaniem cała ta nieruchomość powinna być objęta obszarem inwestycyjnym U/MW2. Uchwale zarzucono naruszenie art. 7 K.p.a., art. 31 i art. 64 Konstytucji RP i art. 140 K.c. przez ograniczenie, a także przez naruszenie istoty prawa własności i uniemożliwienie realizacji zaplanowanych inwestycji. Skarżący podnieśli również zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą planistyczną, poprzez niezamieszczenie w uchwale ustaleń zgodnych z tymi przepisami. Podniesiono też brak wskazania kryteriów, na podstawie których podzielono działkę nr [...] na dwie części, uznając, że jedna z nich może być zabudowana budynkiem mieszkalno - pensjonatowym, a druga ma pozostać wolna od zabudowy, mimo, że jest częściowo utwardzona i uzbrojona. W oparciu o powyższe skarżący wnieśli o zmianę zaskarżonej uchwały przez odpowiednie przesunięcie granicy terenu ZP2. W motywach skargi podniesiono, że skarżący jako właściciele działki nr [...] składali już wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przebudowy budynku mieszkalno - pensjonatowego. Decyzja odmowna wynikła stąd, że część ich działki jest położona w granicach Parku Kulturowego Kotliny Zakopiańskie. W wyniku uchwalenia planu nadal nie będą mogli zrealizować swoich zamierzeń inwestycyjnych, ponieważ przez działkę przeprowadzono linię rozgraniczającą teren ZP2 i U/MW2. Zdaniem skarżących, brak jest podstaw prawnych do tego, aby grunt utwardzony i uzbrojony był włączany w obręb Parku Kulturowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę uznając, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa. Uzasadniając powyższe stanowisko Sąd I instancji odwołał się do treści art. 64 ust. 3 Konstytucji RP i wywiódł, że jedną z ustaw, których regulacje ograniczają prawo własności jest ustawa planistyczna z dnia 27 marca 2003 r., dająca organom gminy władztwo planistyczne, pozwalające na kształtowanie sposobu wykonywania prawa własności (art. 6 ust. 1). Rada Gminy może więc ustalać w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego takie przeznaczenie terenów, które może nie odpowiadać ich właścicielom, przy czym przeznaczenie takie nie może być dowolne, ale oparte na racjonalnych przesłankach, wynikających zwłaszcza z art. 1 ustawy planistycznej. Oceniając kwestionowaną uchwałę w świetle powyższych regulacji, Sąd stwierdził, że władztwo planistyczne nie zostało przekroczone, a Rada Miasta Zakopane wzięła pod uwagę i wyważyła zarówno interes publiczny, jak i interes indywidualny skarżących. Działka należąca do skarżących składa się bowiem z dwóch części i podział ten nie wynikła z zaskarżonego planu, ale figurował już w planie poprzednim, a także figuruje w obowiązującym w Zakopanem Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i - co ważniejsze - wynika z ustalonych granic Parku Kulturowego Kotliny Zakopiańskie. Część działki nr [...] leży w granicach tego Parku i już z tego tytułu powinna podlegać specjalnej ochronie. Potrzebę tę zdecydowanie wzmacnia samo położenie terenu i jego walory widokowe. Sąd powołał się w tej mierze na zdjęcia dołączone do akt przez skarżących, które jednocześnie pokazują wyraźny podział działki na dwie części. Jest więc nie tylko całkowicie zgodne z prawem, ale również uzasadnione interesem publicznym pozostawienie tej części jako terenu wolnego od zabudowy. Druga natomiast część działki nr [...] pozostaje do dyspozycji właścicieli z przeznaczeniem na zabudowę mieszkalno - pensjonatową, toteż interes indywidualny skarżących również został uwzględniony. Z powyższych przyczyn zarzuty wyrażone w skardze Sąd uznał za chybione. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 7 K.p.a., stwierdził, że Kodeks postępowania administracyjnego nie ma zastosowania do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Sąd nie stwierdził także uchybień w przebiegu postępowania planistycznego.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku D. i W. W. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej zwanej P.p.s.a., zarzucili naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie:

1) art. 1 § 2 pkt 7 ustawy planistycznej, poprzez wadliwe uznanie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony bez przekroczenia granic władztwa planistycznego, z uwzględnieniem prawa własności skarżących, podczas, gdy Rada Gminy ustalając przeznaczenie terenu należącego do skarżących zrobiła to w sposób dowolny, opierając się przy tym na nieracjonalnych przesłankach, czym naruszyła art. 31 i 64 Konstytucji oraz art. 140 Kodeksu cywilnego, przy czym granice spornej działki określone w miejscowym planie zagospodarowania jako U/MW-2, są inne niż granice obszaru włączonego do "Parku Kulturowego Kotliny Zakopiańskiej";

2) art. 10 ust. 1 pkt 1 oraz art. 28 ustawy o planowaniu poprzez wadliwe uznanie, że zaskarżona uchwała została podjęta w zgodzie z przebiegiem postępowania planistycznego, podczas gdy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopane (zatwierdzone uchwałą Nr XV/140/99 Rady Miasta Zakopane z dnia 15 grudnia 1999 r.), w oparciu o które został sporządzony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie uwzględniało zapisów inwentaryzacji powykonawczej ich budynku, z której wynikało, że wskazana działka stanowi użytki B (budowlane) o pow. 1340 m² oraz PsV o pow. 1240 m², złożonej w Starostwie Powiatowym w Zakopanem w dniu 29 listopada 2006 r.;

3) art. 20 ust. 1 ustawy planistycznej poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały bez uprzedniego podjęcia uchwały zgodności planu miejscowego z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopane;

4) art. 17 pkt 14 ustawy planistycznej poprzez nieprzedstawienie w załączniku numer 2 rozstrzygnięć w sprawie nieuwzględniania uwag, a jedynie umieszczenie stwierdzenia, że "Rada Miasta Zakopane podtrzymuje rozstrzygnięcia Burmistrza Zakopane o uwzględnieniu czterech uwag"; bez odniesienia się do pozostałych siedmiu uwag.

Ponadto na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1, art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez poczynienie przez Sąd istotnych ustaleń w sprzeczności z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego na skutek, nieustalenia w sposób wyczerpujący stanu faktycznego na podstawie całego materiału dowodowego i niedokonania jego właściwej oceny.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W motywach skargi kasacyjnej skarżący podnieśli, że Sąd I instancji nie wziął pod uwagę tego, że działka nr [...] jest uzbrojona, ogrodzona i posiada dostęp do drogi publicznej. Sąd pominął okoliczność, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Zakopane nie uwzględniało zapisów inwentaryzacji powykonawczej budynku skarżących, z której wynikało, że wskazana działka stanowi użytki budowlane. Skarżący zarzucili też Radzie Miasta Zakopane nierówne traktowanie mieszkańców polegające na dopuszczeniu do powstania domu jednorodzinnego na działce nr [...], położonej na terenie wyłączonym spod zabudowy. Uchwała z dnia 28 września 2006 r. w sprawie utworzenia parku kulturowego obejmowała mniejszy obszar wyłączony spod zabudowy na ich działce niż zaskarżony plan. W zakresie naruszenia procedury planistycznej podnieśli brak odrębnej uchwały co do zgodności planu ze studium oraz brak informacji o rozpatrzeniu siedmiu uwag do planu, nieuwzględnionych przez Burmistrza Zakopane. Sprzeczności istotnych ustaleń Sądu ze stanem rzeczywistym sprawy skarżący dopatrzyli się w tym, że ich działka ze względu na jej ogrodzenie i zabudowę nie ma otwartych walorów widokowych. Te posiadają wyłącznie tereny kończące się na ogrodzeniu budynku Państwowego Instytutu Meteorologii.

W uzupełniniu skargi kasacyjnej skarżący wskazali, że z informacji uzyskanej ze Starostwa Powiatowego w Zakopanem, Wydział Budownictwa i Architektury, wynika iż decyzja o pozwoleniu na budowę dla A. i T. W., na działce nr ewid. [...], obręb 5, znajdującej się również na terenie wyłączonym spod zabudowy, wydana została w dniu 11 lutego 2010 r., a zatem już po dacie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe potwierdza, że właściciele działek w Zakopanem są różnie traktowani, pomimo, że zarówno część działki skarżących oraz cała działka nr ewid. [...] znajdują się na terenie wyłączonym spod zabudowy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Zakopane wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, polemizując z zarzutami kasacyjnymi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W pierwszej kolejności zbadać należało zarzuty naruszenia prawa procesowego.

Zarzutami skargi kasacyjnej objęte było naruszenie art. 3 § 1, art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych poprzez dokonanie istotnych ustaleń w sprawie z treścią zebranego materiału dowodowego. Artykuł 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) jest przepisem ustrojowym i jako taki nie może stanowić samodzielnej podstawy zarzutu kasacyjnego sprzeczności ustaleń z treścią zebranego materiału dowodowego. Sąd mógłby naruszyć ten przepis odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem, a tego skarżący w skardze kasacyjnej nie zarzucił. Z kolei powołany art. 3 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Autor skargi nie wskazał jaki pozaustawowy, a zatem pozaprawny środek zastosował Wojewódzki Sąd Administracyjny przy ferowaniu skarżonego wyroku.

Za w pełni usprawiedliwiony uznać natomiast należało zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. w powiązaniu z podniesionymi zarzutami naruszenia prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami, wynikającymi z powyższej normy prawnej. Na gruncie tej podstawy kasacyjnej Sąd nie może badać zasadności przyjętej podstawy prawnej rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. I FSK 408/05 - CBOSA). W związku z tym zarzutem należy zauważyć, że zgodnie z art. 184 P.p.s.a. błędne uzasadnienie tylko wówczas może stanowić przesłankę do wzruszenia zaskarżonego wyroku, gdy rzutuje na treść rozstrzygnięcia. Jeśli mimo błędnego uzasadnienia zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu nie ma podstaw do kwestionowania takiego orzeczenia. Zresztą wszelkie naruszenia przepisów postępowania tylko wówczas mogą stanowić skuteczną podstawę kasacyjną jeżeli uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Nie można przy tym jednak zapominać, że uzasadnienie wyroku winno przekonywać o słuszności rozstrzygnięcia, pogłębiać świadomość prawną i stanowić obiektywny dowód tego, iż sąd administracyjny dokonał faktycznej a nie tylko pozornej kontroli legalności zaskarżonego aktu. Tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa. W końcu stwierdzić należy, że uchybienie obowiązkowi prawidłowego uzasadnienia wyroku uniemożliwia nie tylko poznanie przesłanek rozstrzygnięcia, czy podjęcie przez stronę skutecznej kontrargumentacji, lecz uniemożliwia także kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku, dokonywaną przez pryzmat zarzutów kasacyjnych. Wyklucza to możliwość dokonania prawidłowej oceny zasadności lub bezzasadności zarzutów kasacyjnych, a tym samym powoduje, że orzeczenie sądu wymyka się spod kontroli instancyjnej.

W pierwszym rzędzie zauważyć należało, że uzasadnienie Sądu I instancji w sposób bardzo ogólnikowy odnosi się do kwestii związanych z wyważeniem interesu skarżących, wypływającego z przysługującego im prawa własności nieruchomości, z którą związane jest prawo do jej zabudowy lub innego odpowiedniego zagospodarowania oraz interesu ogólnospołecznego związanego z koniecznością zachowania walorów przyrodniczo – kulturowych terenów obejmujących tę nieruchomość.

Wyraźną wolą ustawodawcy było pozostawienie organom gminy uprawnienia do uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego (aktów prawa miejscowego), przy jednoczesnym nałożeniu obowiązku przestrzegania reguł stanowienia prawa. Pamiętać przy tym należy, iż gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, a jej samodzielność podlega ochronie sądowej. Samodzielność gminy może być przy tym realizowana tylko w granicach dozwolonych prawem. Stosownie bowiem do art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a zatem samodzielność gminy istnieje tylko w granicach prawa. Wyłączna kompetencja gminy do planowania miejscowego wyraża się w samodzielnym kształtowaniu sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, pod warunkiem działania w granicach i na podstawie prawa i nie nadużywania tego władztwa.

Oczywistym jest, że plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności (art. 140 K.c.). Plany ustalają możliwość lub zakaz prawa zabudowy danej nieruchomości, a przez to określają granice interesu prawnego jednostki. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. Tylko w tak określonych granicach właściciel (użytkownik wieczysty) może bowiem korzystać z gruntu, rozporządzać nim i dokonywać jego zabudowy. Samodzielność gminy nie może jednak niweczyć praw jednostkowych (indywidualnych).

Wprawdzie przepis art. 1 ust. 2 pkt 1 i 9 ustawy planistycznej przewiduje, że w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz potrzeby interesu publicznego, lecz nakazuje także uwzględniać prawo własności - art. 1 ust. 2 pkt 7. Brzmienie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazuje, że "interes publiczny" nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Przyjęte w ustawie planistycznej rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności nieruchomości gruntowych. Rozważenie interesu gminnego (publicznego) i indywidualnego w rozpoznawanej sprawie wymagało szczegółowego odniesienia się do wszystkich realiów sprawy, w tym także do argumentacji wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz do stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na to wezwanie. Tych elementów niewątpliwie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zabrakło.

Ramami prawa materialnego wyznaczającymi zakres możliwości korzystania z własności (w tym statuującymi właściwe ograniczenia) są m.in. przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że prawo do zabudowy nieruchomości stanowi jeden z elementów szeroko rozumianego prawa własności, co jednak nie wyłącza możliwości przyjmowania takich regulacji planistycznych, które na równi z innymi regulacjami ustawowymi mogą stanowić dopuszczalne konstytucyjnie elementy ograniczenia tego prawa. Ponadto ograniczenia lub wyłączenia prawa do zabudowy mogą być wprowadzone w związku z utworzeniem na danym terenie jednej z form przestrzennej ochrony przyrody (park narodowy, rezerwat, park krajobrazowy, obszar chronionego krajobrazu). Stanowisko takie nie narusza uwarunkowań konstytucyjnych, dotyczących ochrony prawa własności (zob. "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. prof. Z Niewiadomskiego", wyd. 5, C. H. Beck, Warszawa 2009, str. 56 – 67).

W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie Sądu I instancji w sposób bardzo lakoniczny odnosi się do kwestii związanych ze zgodnością planu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Zakopane oraz z przebiegiem procedury planistycznej. Sąd w tym względzie poprzestał na stwierdzeniu, że "podział działki skarżących figurował już w planie poprzednim, figuruje w obowiązującym studium oraz wynika z ustalonych granic Parku Kulturowego Kotliny Zakopiańskie".

Nieuprawniony jest wywodzony w skardze kasacyjnej pogląd, iż wobec tego przepisy ustawy należy rozumieć w ten sposób, aby w jak najszerszym zakresie zapewnić wykonywanie prawa własności, w sferze możliwości swobodnej zabudowy nieruchomości. Prawo własności jest wartością chronioną normami rangi konstytucyjnej (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP), przy czym prawo to może być ograniczone jedynie na mocy ustawy (art. 64 ust. 3 i 233 ust. 3 Konstytucji). Przy analizie możliwych podstaw ingerowania w prawo zabudowy nieruchomości nie można przy tym zapominać, że w procesie planistycznym tworzenia planu miejscowego obowiązują również sztywne reguły wiążące dla organu planistycznego, wprowadzone ustawą planistyczną. Chodzi tu m. in. o zasadę wynikającą z art. 9, statuującą swego rodzaju nadrzędność studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jako aktu planistycznego, którego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (ust. 4). Kontrowersje budzi w tym zakresie regulacja przepisu art. 87 ust. 1 ustawy planistycznej, zgodnie z którym studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz plany miejscowe uchwalone po dniu 1 stycznia 1995 r. zachowują moc. W literaturze zwraca się przy tym uwagę na istotne różnice w zakresie studiów tworzonych pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.), jako ustawy zawierającej liberalniejsze standardy ich tworzenia, a studiów tworzonych pod rządami ustawy planistycznej, zawierającej rygorystyczne rozwiązania co do ich możliwej treści. Powstaje przy tym kwestia, czy można na równi traktować "stare" i "nowe" studia w procesie stwierdzania zgodności planu zagospodarowania przestrzennego ze studium, na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy planistycznej. W przywołanym wyżej Komentarzu pod red. prof. Z. Niewiadomskiego wskazano, że ustawowy obowiązek zgodności ze studium został wprowadzony jednocześnie z ustanowieniem nowego zakresu przedmiotowego i procedury sporządzania studium w ustawie planistycznej. Jeśli więc dawne studia zawierają ustalenia wykraczające poza obecny zakres przedmiotowy studium, np. wskazują granice obszarów, to są one niezgodne z obecną ustawą. Ustalenia te formalnie obowiązują na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy planistycznej, ale jako ustalenia niezgodne z prawem obowiązującym, nie mogą stanowić podstawy do sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Takie elementy "starego" studium nie powinny zatem być brane pod uwagę, jako kryterium zgodności planu miejscowego ze studium (op. cit. str. 91 – 92). Na ten aspekt sprawy nie zwrócił uwagi Sąd I instancji i w związku z tym zgodzić się należało z autorem skargi kasacyjnej, że ustalenia studium uchwalonego w 1999 r., o ile wyznaczają one szczegółowe granice linii zabudowy na poszczególnych działkach, w tym na działce skarżącego nie mogły być uznane za wiążące w procesie uchwalania planu miejscowego. W takim wypadku obowiązkiem organu było rozważenie wszystkich przesłanek, o których mowa jest w art. 1 ust. 2 ustawy planistycznej ze szczególnym wyważeniem zasady proporcjonalności poszczególnych przesłanek oraz wartości, których ochrona przemawia za dopuszczalnością ingerencji w konstytucyjne wolności i prawa.

Ustalenia studium uchwalonego przed wejściem ustawy planistycznej wymagają przy tym aktualizacji związanej z uchwalaniem innych regulacji prawa powszechnie obowiązującego, w tym prawa lokalnego. W rozpoznawanej sprawie Sąd powinien dokonać szczegółowej analizy uchwały powołującej park krajobrazowy w zakresie uchwalonych granic tego parku, przylegających do terenu skarżących, w kontekście granic terenów zielonych uchwalonych w zaskarżonym planie, a następnie ocenić czy ewentualne różnice w przebiegu tych granic mają uzasadnienie i czy nie naruszają interesu skarżących z przekroczeniem władztwa planistycznego gminy. Sąd dokonujący kontroli zgodności planu z ustaleniami studium powinien mieć też na uwadze przepis art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej, nakazujący uwzględnienie w studium uwarunkowań wynikających z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu. O ile studium utraciło w tym względzie aktualność, np. na skutek legalnej zabudowy lub zagospodarowania terenu w określony sposób, to także w tym zakresie ustalenia te nie powinny być brane pod uwagę przy sporządzaniu planu.

W tym kontekście zauważyć należało, że w aktach sprawy brak jest pełnego tekstu Studium oraz szczegółowych elementów graficznych tego studium w odniesieniu do nieruchomości skarżących, brak jest też szczegółowych mapek sytuacyjnych obrazujących przebieg granic Parku Krajobrazowego w odniesieniu do działki skarżących oraz ustaleń poprzedniego planu, a przecież na te elementy powołał się Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku. Nie zbadano też zarzutu skarżących, że na skutek legalnej zabudowy ich działki dokonano zmian w urządzeniach ewidencyjnych gruntów, które z natury rzeczy nie mogły być uwzględnione w studium uchwalonym przed dokonaniem tych zmian.

Ponadto Sąd poprzestając na skwitowaniu, że "Sąd badał przebieg postępowania planistycznego i nie znalazł w nim naruszeń prawa", nie wykazał, że rzeczywiście dokonał pełnej analizy przebiegu procedury planistycznej, aczkolwiek podniesione w skardze kasacyjnej w tej mierze zarzuty nie są trafne.

Zarzutem skargi kasacyjnej było naruszenie przepisu art. 20 ust. 1 ustawy planistycznej, przez niedostrzeżenie, że w postępowaniu planistycznym nie podjęto odrębnej uchwały w przedmiocie zgodności planu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopane. W przywoływanym już Komentarzu pod red. prof. Z Niewiadomskiego stwierdza się, że forma prawna stwierdzenia zgodności projektu planu miejscowego ze studium nie jest na gruncie art. 20 ust. oczywista i postuluje się, ze względu na to, że jest to czynność towarzysząca uchwaleniu planu, następująca przed jego uchwaleniem, by powinna ona nastąpić w formie odrębnej uchwały (op. cit. str. 190). Orzecznictwo nie jest tu jednak aż tak kategoryczne. W wyroku NSA z dnia 31 maja 2010 r., sygn. II OSK 575/10 (zamieszczony na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA) trafnie zwrócono uwagę, że brak podjęcia odrębnej uchwały w sprawie stwierdzenia zgodności projektu planu miejscowego ze studium nie stanowi naruszenia procedury planistycznej w stopniu, który prowadziłby do stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Regulacja art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje bowiem wprost obowiązku podjęcia odrębnej uchwały w sprawie stwierdzenia zgodności projektu planu miejscowego ze studium, a zatem nie daje podstaw ku temu, by brak takiej uchwały uznać za istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu art. 28 ust. 1 tej ustawy. Redakcja tego przepisu wskazuje na zasadność podjęcia odrębnej uchwały rady gminy w kwestii zgodności ustaleń projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, ale wymogu tego nie można traktować w kategoriach bezwzględnego obowiązku rady, skutkującego nieważnością planu miejscowego, w szczególności, gdy rada gminy stwierdzi tą zgodność w uchwale podejmującej plan. Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia dodatkowo dyspozycja art. 10 ust. 1 ustawy nie przewidująca wprost obowiązku podejmowania odrębnej uchwały w analizowanej kwestii, jak i restrykcyjny charakter regulacji art. 28 ustawy zastrzeżonej do przypadków najcięższych naruszeń prawa przy sporządzaniu projektu planu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 marca 2008 r., sygn. II OSK 1627/07, System Informacji Prawnej LEX nr 470909; z dnia 8 sierpnia 2006 r., II OSK 698/06, LEX nr 238601). Podobnie NSA w wyroku z dnia 28 stycznia 2010 r., sygn. II OSK 1893/09 (CBOSA).

Odnośnie zarzutu naruszenia przepisu art. 17 pkt 14 ustawy planistycznej na skutek nieprzedstawienia i nieopisania w załączniku do uchwały rozstrzygnięć w sprawie nieuwzględnienia uwag, to stwierdzić należało, iż tak postawiony zarzut jest całkowicie niezrozumiały. Przepis art. 17 pkt 14 ustawy planistycznej wymaga przedstawienia radzie gminy projektu planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 11 i obowiązek ten w rozpatrywanej sprawie niewątpliwie został spełniony. Załącznik nr 2 do uchwały zawiera bowiem szczegółowy opis wszystkich nieuwzględnionych uwag. Dokument taki znajduje się w aktach administracyjnych sprawy i zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. mógł stanowić podstawę orzekania, w tym także stwierdzenia nienaruszenia przez organ planistyczny obowiązkowej procedury uchwalania planu w tym zakresie.

Powyższe nie zwalnia jednak Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przy ponownym rozpoznaniu sprawy z obowiązku szczegółowej analizy poprawności zastosowanej w sprawie procedury planistycznej.

Kwestia prawidłowości udzielenia pozwolenia budowlanego innym inwestorom na spornym obszarze objętym ochroną nie była przedmiotem sprawy i zasadniczo nie wpływa na ocenę rozwiązań planistycznych, a tylko te a nie odmowa wydania pozwolenia na budowę dla skarżących, była przedmiotem sprawy.

Stąd Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uwzględnił skargę kasacyjną.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych uwag.