Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 940/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6535 Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 518 § 1 pkt 3, art. 65, art. 720 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 459
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny.
article: art. 91 ust. 1, art. 212 ust. 1 pkt 4 i 6 i ust. 2 pkt 1, art. 44 ust. 1 pkt 2 i 3, art. 254pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 1870
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
article: art. 17 ust. 1b pkt 1, art. 15
journal: Dz.U. 2013 poz 168
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych - tekst jednolity.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Marek Krawczak, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), Protokolant - st. spec. Sylwia Wojtkowska-Just, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2018 r. sprawy ze skargi [...] na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych; oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skarg wniesionych przez A. G. i W. W. (dalej: skarżący, odwołujący, obwinieni) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych (dalej: GKO) z [...] stycznia 2017 r., sygn. akt [...] utrzymujące w mocy orzeczenie Regionalnej Komisji Orzekającej przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w G. (dalej: RKO) z [...] kwietnia 2016 r., sygn. akt [...] uznające obwinionych odpowiedzialnymi popełnienia zawinionych naruszeń dyscypliny finansów publicznych i wymierzające im kary pieniężne.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym.

Pismem z [...] października 2015 r. Prezes Regionalnej Izby Obrachunkowej w Gdańsku złożył do Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych, właściwego w sprawach rozpoznawanych przez Regionalną Komisję Orzekającą przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w G., zawiadomienie o okolicznościach wskazujących na naruszenie dyscypliny finansów publicznych w Starostwie Powiatowym w Cz.

Postępowanie wyjaśniające zostało wszczęte w dniu [...] stycznia 2016 r., a pismem z [...] lutego 2016 r. Rzecznik złożył wniosek o ukaranie A. G. i W. W. Ustalono, że dniu [...] lipca 2014 r. Powiat C. (dalej także: powiat) - reprezentowany przez A. G. i W. W. zawarł z M. S.A. (dalej także: spółka) umowę na mocy której spółka zobowiązała się do zrestrukturyzowania zadłużenia Powiatu poprzez przyjęcie obowiązku spłaty długu i spłatę zadłużenia w kwocie 2.461.938,68 zł na zasadach art. 518 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz,U. z 2017r., poz. 459 ze zm., dalej: k.c.). Strony ustaliły, że spółka spłaci zadłużenie: 1) w terminie do 23.07.2014r. w kwocie 1.412.970,15 zł, 2) w terminie do 1.08.2014r. w kwocie 1.049.018,53 zł, poprzez dokonanie przelewu środków pieniężnych na rachunek bankowy powiatu, który zobowiązał się do przelania wpłaconej przez spółkę kwoty na rachunki bankowe wierzycieli wskazane w załączniku do przedmiotowej umowy.

W tym samym dniu Powiat C. zawarł z M. S.A. Porozumienie nr [...] (dalej: porozumienie) w sprawie restrukturyzacji zobowiązań, na mocy którego powiat zobowiązał się do zwrotu knoty 1.461.988,68 zł w terminach i kwotach określonych w harmonogramie spłat (wraz z odsetkami w kwocie 537.845,96 zł) oraz zapłaty na rzecz spółki prowizji w wysokości 49.239,77 zł. Ponadto ustalono, że w przypadku nieuregulowania należności w terminie spółka może naliczać odsetki w wysokości 1,5 -krotności stopy odsetek ustawowych, nie mniej niż odsetki maksymalne. Na zabezpieczenie spłaty ww. należności powiat wystawił weksel własny in blanco wraz z deklaracją wekslową. Powyższe umowy zawarto na podstawie uchwały Nr [...] z dnia [...] lipca 2014r., Rady Powiatu C. w sprawie zaciągnięcia zobowiązania finansowego w formie subrogacji faktur na zadanie inwestycyjne pn. "Remont (odnowa) dróg powiatowych nr [...] wraz z umową uzupełniającą, w której wyrażono zgodę na zaciągnięcie zobowiązania finansowego w formie subrogacji na zapłatę faktur: 1) P. sp. z o.o. Nr [...] z [...] czerwca 2014r., 2) P. sp. z o.o. Nr [...] z [...] lipca 2014r. W uchwale wskazano, że kwota zobowiązań ogółem nie może przekroczyć 2.999.708 zł.

Uchwałą z [...] sierpnia 2014r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w G. stwierdziło nieważność uchwały z [...] lipca 2014r. Rady Powiatu C.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyniku rozpoznania skargi powiatu skargę tę oddalił wyrokiem z 11 lutego 2015r., I SA/Gd 1389/14, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 25 stycznia 2017r., II GSK 1205/15 oddalił skargę kasacyjną (dopisek sądu).

Ustalono także, że mimo podjęcia uchwały Nr [...] Rada Powiatu C. nie uwidoczniła w budżecie powiatu przychodów z tytułu umowy zawartej z M.S.A. oraz nie zmieniła limitu zobowiązań z tytułu pożyczek i kredytów oraz związanego z nim upoważnienia do zaciągania zobowiązań. Uzyskane w powyższy sposób środki powiat wydatkował na rzecz P.sp. z o.o. i wskazanych kontrahentów tego podmiotu w dniach: 23 lipca 2014r. i 2 sierpnia 2014 r. z rachunku bankowego powiatu w kwotach 1.412.970,15 zł i 1.049.018,53 zł tytułem zapłaty faktur wystawionych przez firmę P. sp. z o.o. Faktury VAT do zapłaty zatwierdził A.G. - Starosta Powiatu C.

Zaplanowane w budżecie powiatu na 2014r. wydatki z tytułu realizacji przez firmę P. sp. z o.o. I i II etapu remontu (odnowy) dróg powiatowych zostały zmniejszone o 2.461.988 zł w rozdz. 60014 - Drogi publiczne powiatowe § 6050 - Wydatki inwestycyjne jednostek powiatowych uchwałą Nr [...] Rady Powiatu C. z [...] lipca 2014r. w sprawie zmian budżetu Powiatu C. na 2014r. oraz uchwały budżetowej na 2014r.

Rzecznik Dyscypliny przyjął, że zawarcie w dniu [...] lipca 2014r. z M. umowy oraz porozumienia na świadczenie usług finansowych polegających na restrukturyzacji zadłużenia i przejęciu długu, polegało de facto na udzieleniu powiatowi pożyczki w kwocie 2.461.988,68 zł za cenę 587.085,73 zł (odsetki i prowizja) i nie zostało poprzedzone postępowaniem przeprowadzonym zgodnie z zasadami przewidzianymi w p.z.p.

Orzeczeniem z [...] kwietnia 2016 r. RIO uznała:

I. obwinionego A. G. odpowiedzialnym za naruszenia dyscypliny finansów publicznych, polegające na: 1. zawarciu w dniu [...] lipca 2014r. z firmą, M. S.A. umowy o restrukturyzację zadłużenia i przejęcia długu, mocą której spółka zobowiązała się do spłaty zadłużenia powiatu w wysokości 2.461.988,68 zł poprzez przelanie środków pieniężnych na rachunek bankowy powiatu, który następnie zobowiązał się do przelania zapłaconej przez spółkę kwoty na rachunki bankowe wierzycieli wskazane w załączniku do w/w umowy, tj. uzyskaniu przez powiat środków pieniężnych w celu zaspokojenia wierzycieli, czyli zaciągnięciu zobowiązania w formie pożyczki pomimo nieokreślenia przez Radę Powiatu C. w uchwale budżetowej kwoty, której nie może przekroczyć suma zaciągniętych kredytów i pożyczek oraz zobowiązań z wyemitowanych papierów wartościowych, co spowodowało przekroczenie zakresu upoważnienia do zaciągania zobowiązań określonego w art. 91 ust. 1 w zw. z art. 212 ust. 1 pkt 4 i 6 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 1870 ze zm., dalej: u.f.p.), co wyczerpało znamiona naruszenia dyscypliny finansów publicznych określone w art. 15 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 168 ze zm., dalej: u.o.n.d.f.p.), 2. dokonaniu w dniach: 23 lipca 2014 r. i 2 sierpnia 2014 r. wydatków z rachunku bankowego powiatu w kwotach (odpowiednio) 1.412.970,15 zł i 1.049.018,53 zł tytułem zapłaty faktur wystawionych przez firmę P. sp. z o.o. za I i II etap remontu (odnowy) dróg powiatowych w związku z realizacją umowy Nr [...] z [...] marca 2014r. oraz umowy Nr [...] z [...] maja 2014r. - bez upoważnienia wynikającego z uchwały budżetowej w związku z faktem niewprowadzenia środków, z których dokonano w/w zapłaty (uzyskanych od spółki na podstawie umowy z [...] lipca 2014r.) do budżetu powiatu, czym naruszono art. 44 ust. 1 pkt 2 i 3 w zw. z art. 211 ust. 1 i ust. 4 w zw. z art. 254 pkt 3 u.f.p., co wyczerpało znamiona naruszenia dyscypliny finansów publicznych określone w art. 11 u.o.n.d.f.p., 3. udzieleniu w dniu 23 lipca 2014 r. M. S.A. zamówienia publicznego na świadczenie usług finansowych polegających na restrukturyzacji zadłużenia i przejęciu długu, a de facto na udzieleniu powiatowi pożyczki w kwocie 2.461.988,68 zł za cenę 587.085,73 zł – bez stosowania przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004r. Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz.U. z 2015r., poz. 2164 ze zm., dalej: p.z.p.), czym naruszono postanowienia art. 3 ust. 1 pkt 1 p.z.p., co wyczerpało znamiona naruszenia dyscypliny finansów publicznych określone w art. 17 ust. 1b pkt 1 u.o.n.d.f.p.,

ll. obwinionego W. W. odpowiedzialnym za naruszenia dyscypliny finansów publicznych, polegające na: 1. zawarciu w dniu [...] lipca 2014r. z M. S.A. umowy o restrukturyzację zadłużenia i przejęcia długu, mocą której spółka zobowiązała się do spłaty zadłużenia powiatu w wysokości 2.461.988,68 zł poprzez przelanie środków pieniężnych na rachunek bankowy powiatu, który następnie zobowiązał się do przelania zapłaconej przez spółkę kwoty na rachunki bankowe wierzycieli wskazane w załączniku do w/w umowy. tj. uzyskaniu przez powiat środków pieniężnych w celu zaspokojenia wierzycieli, czyli zaciągnięciu zobowiązania w formie pożyczki pomimo nieokreślenia przez Radę Powiatu C. w uchwale budżetowej kwoty, której nie może przekroczyć suma zaciągniętych kredytów i pożyczek oraz zobowiązań z wyemitowanych papierów wartościowych, co spowodowało przekroczenie zakresu upoważnienia do zaciągania zobowiązań określonego w art. 91 ust. 1 w zw. z art. 212 ust. 1 pkt 4 i 6 i ust. 2 pkt 1 u.f.p., co wyczerpało znamiona naruszenia dyscypliny finansów publicznych określone w art. 15 u.o.n.d.f.p., 2. udzieleniu w dniu [...] lipca 2014r. M. S.A. zamówienia publicznego na świadczenie usług finansowych polegających na restrukturyzacji zadłużenia i przejęciu długu, a de facto na udzieleniu powiatowi pożyczki w kwocie 2.461.988,68 zł za cenę 587.085,73 zł – bez stosowania przepisów p.z.p., czym naruszono postanowienia art. 3 ust. 1 pkt 1 p.z.p., co wyczerpało znamiona naruszenia dyscypliny finansów publicznych określone w art. 17 ust. 1b pkt 1 u.o.n.d.f.p.

RKO wymierzyła: 1. A.G. karę pieniężną w wysokości 6.000 zł, 2. W. W. karę pieniężną w wysokości 1.000 zł i każdego z obwinionych obciążyła obowiązkiem zwrotu kosztów postępowania na rzecz Skarbu Państwa w wysokości po 291,71 zł.

Orzeczeniem z [...] stycznia 2017 r. GKO utrzymała w mocy zaskarżone orzeczenie. W uzasadnieniu GKO stwierdziła, że analiza treści umowy oraz porozumienia z [...] lipca 2014 r. wskazuje, że mimo deklaracji, że ich przedmiotem jest subrogacja (art. 518 § 1 pkt 3 k.c.), przekazanie kwoty 2.461.988,68 zł na rachunek powiatu wypełnia w rzeczywistości znamiona umowy pożyczki, o której mowa w art. 720 § 1 k.c. Podkreślono, że powyższego nie można zakwalifikować jako czynności subrogacji ustawowej, gdyż przedmiotowa transakcja nie spełnia warunku bezpośredniego spłacenie wierzyciela przez osobą trzecią (w sprawie środki przekazano powiatowi). Dodatkowo z umowy i porozumienia nie wynika cel subrogacji jaki związany jest z instytucją podstawienia. Przeciwnie strony nie odniosły się w treści umowy i porozumienia do jakichkolwiek szczególnych warunków umów, z których wynikały wierzytelności, a dodatkowo przewidziały wystawienie weksla in blanco jako zabezpieczenie roszczeń spółki wynikających z porozumienia, co wskazuje, że wolą stron nie było wstąpienie przez spółkę w miejsce zaspokojonych wierzycieli, lecz powołanie nowego stosunku zobowiązaniowego, na podstawie którego powiat miał otrzymać określone środki pieniężne z obowiązkiem ich zwrotu wraz z odsetkami i prowizją. Nadto z okoliczności sprawy nie wynika, aby osoba trzecia działała w celu wstąpienia w prawa wierzyciela, co jest warunkiem koniecznym subrogacji. W ocenie GKO powyższe świadczy, że strony zawarły w rzeczywistości umowę pożyczki, co potwierdził również WSA w Gdańsku w wyroku z 11 lutego 2015 r.

W konsekwencji uzyskanie środków finansowych od M. S.A. winno być poprzedzone zmianą limitu zobowiązań z tytułu pożyczek i kredytów oraz związanego z nim upoważnienia do zaciągania zobowiązań. Tymczasem Rada Powiatu C. podejmując w dniu [...] lipca 2014r. uchwałę Nr [...] (uchwała ta okazała się uchwałą nieważną) nie uwidoczniła w budżecie Powiatu przychodu oraz nie przewidziała limitu zobowiązań z tego tytułu. Nie udzieliła również odpowiedniego upoważnienia dla Zarządu Powiatu do zaciągnięcia tego zobowiązania. Zatem zawarcie przez powiat w dniu [...] lipca 2014r. umowy z M. naruszyło przepisy art. 91 ust. 1 w zw. z art. 212 ust. 1 pkt 4 i 6 i ust. 2 pkt 1 u.f.p., co wypełniło znamiona naruszenia dyscypliny finansów publicznych określone w art. 15 u.o.n.d.f.p. Odpowiedzialność za powyższe naruszenie została przypisała A. G. i W. W., którzy poprzez podpisanie przedmiotowej umowy i porozumienia w imieniu powiatu zaciągnęli to zobowiązanie. GKO uznało, że zachowanie obu obwinionych należy uznać za zawinione, gdyż mogli oni uniknąć popełnienia naruszenia przy dołożeniu staranności wymaganej od nich jako członków Zarządu Powiatu C. upoważnionych do zaciągania zobowiązań.

W odniesieniu do drugiego z postawionych A. G. zarzutów stwierdzono, że wydatki na rzecz P. sp. z o.o. zostały poniesione bez upoważnienia wynikającego z uchwały budżetowej z uwagi na niewprowadzenie środków, z których dokonano wpłaty (uzyskanych od spółki na podstawie umowy z [...] lipca 2014r.) do budżetu powiatu oraz zmniejszenia planu wydatków o 2.461.988 zł, co naruszyło art. 44 ust. 1 pkt 2 i 3 w zw. z art. 211 ust. 1 i ust. 4 w zw. z art. 254 pkt 3 u.f.p. W konsekwencji, zdaniem GKO, dokonanie przedmiotowych wydatków wyczerpało znamiona określone w art. 11 u.o.n.d.f.p. GKO podkreśliła, że odpowiedzialność za powyższe naruszenie zasadnie przypisano skarżącemu, który dokonał wydatku bez upoważnienia wynikającego z uchwały budżetowej. Zachowanie jego uznano, za zawinione, gdyż mógł on uniknąć naruszenia przy dołożeniu staranności.

Natomiast odnośnie do trzeciego zarzutu wobec obydwu obwinionych GKO stwierdziła, że zawarcie umowy i porozumienia ze spółką bez przeprowadzenia postępowania zgodnie z zasadami określonymi w p.z.p. naruszyło art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Przedmiotem bowiem umowy i porozumienia było świadczenie usług finansowych dla jednostki sektora finansów publicznych, jaką w świetle art. 9 ust. 2 u.f.p jest powiat, które miało charakter odpłatny (na cenę w wysokości 587.085,73 zł składały się: odsetki w kwocie 537.845,96 zł oraz prowizja w kwocie 49.239,77 zł) i w konsekwencji winno być zakwalifikowane jako usługa w rozumieniu art. 2 pkt 10 p.z.p. Zdaniem Komisji II instancji opisane zachowanie wypełnia znamiona naruszenia dyscypliny finansów publicznych określone w art. 17 ust. 1b pkt 1 u.o.n.d.f.p., zaś odpowiedzialność za to naruszenie przypisano skarżącym, którzy poprzez podpisanie przedmiotowej umowy i porozumienia w imieniu powiatu udzielili zamówienia publicznego spółce. GKO uznało zachowanie obu obwinionych za zawinione, gdyż mogli oni uniknąć popełnienia naruszenia przy dołożeniu staranności wymaganej od nich jako osób odpowiedzialnych za wykonanie wynikających z przepisów prawa obowiązków związanych z udzielaniem zamówień publicznych.

GKO zaakceptowała uznanie przez RKO znacznego stopnia winy obwinionych. Obaj obwinieni, jako osoby upoważnione w imieniu powiatu do zaciągania zobowiązań, doświadczone w wykonywaniu obowiązków związanych z gospodarką finansową jednostki, powinny znać i prawidłowo stosować reguły wynikające z przepisów prawa i zachować szczególną ostrożność przy wykonywaniu przypisanych im zadań. Za znacznym stopniem szkodliwości popełnionych przez obwinionych czynów, zdaniem GKO, przemawia wysoka kwota zaciągniętego zobowiązania oraz fakt istotnego naruszenia podstawowej reguły udzielania zamówień publicznych, tj. zasady uczciwej konkurencji. W odniesieniu do 2 czynu przypisanemu A. G. także wysoka kwota wydatków poniesionych bez upoważnienia. Wobec powyższego zdaniem GKO wysokość nałożonej na obydwu obwinionych kary jest prawidłowa. Komisja II instancji jako okoliczności łagodzące uwzględniła pozytywną opinię o sposobie wywiązywania się przez każdego z nich z obowiązków służbowych i dotychczasową niekaralność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Pismem z 12 kwietnia 2017 r. obaj obwinieni złożyli skargę do sądu wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz orzeczenia RKO z [...] kwietnia 2016r. i zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący zarzucili naruszenie:

1) art. 44 ust. 1 pkt 2 i 3, art. 91 ust. 1, art. 211 ust. 1 i 4 oraz art. 212 ust. 1 pkt 4 i 6 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 254 u.f.p. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że w sprawie doszło do przekroczenia zakresu upoważnienia do zaciągania zobowiązań, bez upoważnienia wynikającego z uchwały budżetowej,

2) art. 518 § 1 pkt 3 k.c. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że doszło do zaciągnięcia przez powiat zobowiązania w formie pożyczki,

3) art. 3 ust. 1 pkt 1 p.z.p. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że przepisy te winny mieć zastosowanie w sprawie bowiem doszło do zaciągnięcia przez powiat zobowiązania w formie pożyczki,

4) art 11, 15, 17 ust. 1b pkt 1 u.o.n.d.f.p. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że działania obwinionych wyczerpały znamiona naruszenia dyscypliny finansów publicznych.

W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinęli powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę GKO wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r., poz. 1066 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – sąd administracyjny rozpoznając skargę sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej.

W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie.

W powyższym kontekście stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem w ocenie sądu przy wydawaniu zaskarżonego orzeczenia nie doszło do naruszenia prawa, które mogłoby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W przedmiotowej sprawie zasadniczy spór sprowadza się do odpowiedzi czy zawarte umowa i porozumienie z [...] lipca 2014 r. należało zakwalifikować jako umowę pożyczki, jak twierdzą organy orzekające, czy też stosunki między powiatem a spółką zostały oparte na zasadzie subrogacji ustawowej wynikającej z art. 518 § 1 pkt 3 k.c., jak wskazują skarżący. Zauważyć także trzeba, że w wypadku stwierdzenia, iż w sprawie mamy do czynienia z umową pożyczki, to została ona zawarta z naruszeniem u.f.p. i p.z.p., będzie to także skutkowało dalszym naruszeniem przepisów u.f.p. (wypłata środków) oraz w konsekwencji zawarcie tej umowy i wypłata środków wypełni znamiona naruszeń dyscypliny finansów publicznych.

W sprawie organy orzekające A. G. uznały odpowiedzialnym naruszenia dyscypliny finansów publicznych za trzy czyny, a [...] odpowiedzialnym za dwa czyny. A więc w sprawie istnieją trzy zasadnicze pola sporu. Pola sporu przenikają się wzajemnie.

Pierwsze dotyczącego tego, czy w rozpoznanej sprawie prawidłowo organy uznały, że skarżący działali z naruszeniem art. 91 ust. 1 w zw. z art. 212 ust. 1 pkt 4 i 6 i ust. 2 pkt 1 u.f.p., a tym samym z naruszeniem art. 15 u.o.n.d.f.p., gdyż w dniu [...] lipca 2014r. w imieniu powiatu zawarli ze spółką umowę i porozumienie, które okazały się umową pożyczki. A więc zaciągnięto zobowiązanie z przekroczenie zakresu upoważnienia do zaciągania zobowiązań.

Drugą kwestią jest stwierdzenie, że w wypadku uznania, iż w sprawie mamy do czynienia z umową pożyczki, to do jej zaciągnięcia wymagane było zastosowanie przepisów p.z.p, czego w sprawie nie uczyniono i czym naruszono art. 3 ust. 1 pkt 1 p.z.p., co wyczerpało znamiona naruszenia dyscypliny finansów publicznych określone w art. 17 ust. 1b pkt 1 u.o.n.d.f.p.

Kolejne pole sporu dotyczy prawidłowości działania A. G., który w dniach [...] lipca 2014 r. i [...] sierpnia 2014 r. dokonał wydatków z rachunku bankowego powiatu, bez upoważnienia wynikającego z uchwały budżetowej w związku z faktem niewprowadzenia środków, z których dokonano zapłaty do budżetu powiatu, czym naruszył art. 44 ust. 1 pkt 2 i 3 w zw. z art. 211 ust. 1 i ust. 4 w zw. z art. 254 pkt 3 u.f.p., a tym samym naruszył art. 11 u.o.n.d.f.p.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.f.p. suma zaciągniętych kredytów i pożyczek oraz zobowiązań z wyemitowanych papierów wartościowych, o których mowa w art. 89 ust. 1 i art. 90, nie może przekroczyć kwoty określonej w uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego.

W myśl natomiast art. 212 ust. 1 pkt 4 i 6 u.f.p. uchwała budżetowa określa: 4) łączną kwotę planowanych przychodów budżetu jednostki samorządu terytorialnego; 6) limit zobowiązań z tytułu zaciąganych kredytów i pożyczek oraz emitowanych papierów wartościowych, o których mowa w art. 89 ust. 1 i art. 90. W uchwale budżetowej organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może upoważnić zarząd do zaciągania kredytów i pożyczek oraz emitowania papierów wartościowych, o których mowa w art. 89 ust. 1 i art. 90 (art. 212 ust. 2 pkt 1 u.f.p.).

W art. 44 ust. 1 pkt 2 i 3 u.f.p. wskazano, że wydatki publiczne mogą być ponoszone na cele i w wysokościach ustalonych w: 2) uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego; 3) planie finansowym jednostki sektora finansów publicznych.

Zgodnie z art. 211 ust. 1 i 4 u.f.p. budżet jednostki samorządu terytorialnego jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki. Podstawą gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w danym roku budżetowym jest uchwała budżetowa (art. 211 ust. 4).

Z kolei w art. 254 pkt 3 u.f.p. wyjaśniono, że w toku wykonywania budżetu jednostki samorządu terytorialnego obowiązują następujące zasady gospodarki finansowej: 3) dokonywanie wydatków następuje w granicach kwot określonych w planie finansowym, z uwzględnieniem prawidłowo dokonanych przeniesień i zgodnie z planowanym przeznaczeniem, w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów.

Art. 3 ust. 1 pkt 1 p.z.p. wskazuje, że ustawę stosuje się do udzielania zamówień publicznych (...), przez jednostki sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów o finansach publicznych.

Natomiast przepisy ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych wskazują w art. 15 (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania), że naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest zaciągnięcie zobowiązania bez upoważnienia określonego ustawą budżetową, uchwałą budżetową lub planem finansowym albo z przekroczeniem zakresu tego upoważnienia lub z naruszeniem przepisów dotyczących zaciągania zobowiązań przez jednostkę sektora finansów publicznych.

Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest także, w myśl art. 11 u.o.n.d.f.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania, dokonanie wydatku ze środków publicznych bez upoważnienia określonego ustawą budżetową, uchwałą budżetową lub planem finansowym albo z przekroczeniem zakresu tego upoważnienia lub z naruszeniem przepisów dotyczących dokonywania poszczególnych rodzajów wydatków. Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest także udzielenie zamówienia publicznego wykonawcy, który nie został wybrany w trybie określonym w przepisach o zamówieniach publicznych (art. 17 ust. 1b pkt 1 u.o.n.d.f.p.).

W tym miejscu sąd stwierdza, że stan faktyczny został prawidłowo ustalony i nie jest przedmiotem sporu między stronami. Rozbieżności pojawiają się natomiast w zakresie prawnej oceny tego stanu faktycznego. W ocenie sądu organy prawidłowo zastosowały, w stosunku do obwinionych, wskazane powyżej przepisy ustawy o finansach publicznych, ustawy Prawo zamówień publicznych, jak też i ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Tym samym sąd podziela stanowisko organów orzekających, że w stwierdzonym stanie faktycznym uzasadnione jest stanowisko, zgodnie z którym całokształt transakcji między powiatem a spółką (umowa i porozumienie) ocenić należy w kontekście umowy pożyczki.

W pierwszej kolejności sąd zwraca uwagę, że zupełnie nie podziela stanowiska skarżących wskazujących, że w sprawie stosunki między powiatem a spółką zostały oparte na zasadzie subrogacji ustawowej wynikającej z art. 518 § 1 pkt 3 k.c., co w ocenie skarżących wynika z charakteru zawartej umowy i porozumienia. Zgodnie z tym przepisem osoba trzecia, która spłaca wierzyciela, nabywa spłaconą wierzytelność do wysokości dokonanej zapłaty jeżeli działa za zgodą dłużnika w celu wstąpienia w prawa wierzyciela; zgoda dłużnika powinna być pod nieważnością wyrażona na piśmie.

Niewątpliwie strony ww. umowy (karta 262-263 akt adm.) nadały swojej czynności prawnej zewnętrzną formę subrogacji, o której mowa w art. 518 k.c., m.in. przywołując ten przepis w tej umowie. Na podstawie tej umowy o restrukturyzację zadłużenia i przejęcie długu oraz Porozumienia nr [...] w sprawie restrukturyzacji zobowiązań ustalono, że M. S.A. zobowiązała się do spłaty długu powiatu wobec wskazanych wierzycieli w kwocie 2.461.988,68 zł na zasadach określonych w art. 518 § 1 pkt 3 k.c. Jednocześnie ww. spółka przekazała na rachunek bankowy powiatu kwotę w łącznej wysokości 2.461.988,68 zł. Natomiast na podstawie porozumienia powiat zobowiązał się do zwrotu spółce ww. kwoty 2.461.988,68 zł i do zapłaty na jej rzecz prowizji w wysokości 49.239,77 zł (§3 ust. 1) oraz odsetek w łącznej wysokości 537.845,96 zł (harmonogram). W porozumieniu wskazano także, że w przypadku nieuregulowania należności w terminie spółka może naliczać odsetki w wysokości 1,5-krotności stopy odsetek ustawowych, nie więcej niż odsetki maksymalne (§8 ust. 2). Na zabezpieczenie spłaty ww. należności powiat wystawił weksel własny in blanco wraz z deklaracją wekslową (§ 9 porozumienia).

Powyższe w ocenie sądu słusznie zostało uznane za wypełniające cechy przewidziane dla umowy pożyczki, o której mowa w art. 720 § 1 k.c. i w żaden sposób nie może być uznane za subrogację ustawową (podstawienie, cessio legis, cessio necessaria). Poniższe okoliczności uniemożliwiają zakwalifikowanie dokonanej czynności jako subrogacji ustawowej, o której mowa w cyt. art. 518 § 1 pkt 3 k.c. W tym miejscu sąd w całości akceptuje stanowisko WSA w Gdańsku wyrażone w prawomocnym wyroku z 11 lutego 2015 r., I SA/Gd 1389/14 dotyczącym oddalenia skargi powiatu na uchwałę Kolegium RIO w Gdańsku z 21 sierpnia 2014r. w przedmiocie stwierdzającą nieważność uchwały Rady Powiatu C. z [...] lipca 2014r. Po pierwsze w piśmiennictwie przyjmuje się, że celem subrogacji ustawowej jest zabezpieczenie osoby trzeciej, która spłaca wierzyciela (A. Rzetecka-Gil, komentarz Kodeks cywilny, Komentarz, Zobowiązania – część ogólna). Wraz ze spłaconą wierzytelnością osoba trzecia nabywa bowiem również prawa akcesoryjne z nią związane, takie jak hipoteka, zastaw, czy poręczenie. Jeśli kodeks cywilny nie przewidywałby takiej instytucji, zapłata przez osobę trzecią prowadziłaby do wygaśnięcia długu, lecz osobie trzeciej służyłyby tylko roszczenia wynikające z treści stosunku, na podstawie którego świadczyła lub z bezpodstawnego wzbogacenia. Z zawartej natomiast umowy oraz porozumienia w żaden sposób nie wynika cel subrogacji, jaki związany jest z instytucją podstawienia. Jak słusznie zauważyły organy strony w podpisanych aktach w ogóle nie odniosły się do jakichkolwiek szczególnych warunków umów, z których wynikały wierzytelności (w tym w zakresie ewentualnych zabezpieczeń), a dodatkowo przewidziały wystawienie weksla in blanco jako zabezpieczenie roszczeń spółki wynikających z porozumienia, co potwierdza, że wolą stron nie było wstąpienie przez spółkę w miejsce zaspokojonych wierzycieli, lecz powołanie nowego stosunku zobowiązaniowego, na podstawie którego powiat otrzymałby określone środki pieniężne z obowiązkiem ich zwrotu wraz z odsetkami i prowizją. Podkreślenia wymaga, że cechą podstawienia jest również to, że w jego wyniku następuje zmiana wierzyciela, lecz wierzytelność na skutek jej spłacenia (przez osobę trzecią) nie wygasa, lecz trwa nadal ze zmienionym podmiotem po stronie wierzyciela. Co więcej - jest to ta sama wierzytelność, jaka przysługiwała wierzycielowi przed spłatą, a osobie trzeciej przysługują te same zarzuty co wierzycielowi (por. K. Zagrobelny (w:) Kodeks cywilny. Komentarz, pod red. E. Gniewka, s. 935; B. Łubkowski (w:) Kodeks cywilny. Komentarz, t. II, pod red. Z. Resicha, s. 1229; Z. Radwański, A. Olejniczak, Zobowiązania-część ogólna, s. 370). W sprawie natomiast z umowy i porozumienia powyższe w żaden sposób nie wynika.

Dodatkowo należy zauważyć, że z cyt. art. 518 § 1 pkt 3 k.c. wynika, że warunkiem wstąpienia w prawa zaspokojonego wierzyciela jest spłacenie tegoż wierzyciela bezpośrednio przez osobę trzecią. W sprawie natomiast ten warunek nie został wypełniony, gdyż dokonana transakcja zakładała przekazanie środków pieniężnych wyłącznie powiatowi (jako dłużnikowi) celem zapłaty wierzycielom należnych im kwot. Potwierdzeniem konieczności spłacenia wierzytelności przez osobę trzecią, a nie przez dłużnika, jest także treść art. 518 § 2 i 3 k.c. § 2 tego artykułu stanowi, że w wypadkach powyższych wierzyciel nie może odmówić przyjęcia świadczenia, które jest już wymagalne. Natomiast § 3 art. 518 k.c. stanowi, że jeżeli wierzyciel został spłacony przez osobę trzecią tylko w części, przysługuje mu co do pozostałej części pierwszeństwo zaspokojenia przed wierzytelnością, która przeszła na osobę trzecią wskutek zapłaty częściowej. Tym samym te ostatnie przepisy wprost nakazują spłatę wierzytelności przez osobę trzecią bezpośrednio wierzycielowi, a nie za pośrednictwem dłużnika, a wierzyciel nie może w sytuacjach określonych art. 518 k.c. odmówić przyjęcia świadczenia. W sprawie natomiast spółka M. nie świadczyła na rzecz wierzyciela, lecz na rzecz dłużnika. Tym samym powyższe kłóci się z konstrukcją subrogacji jako wstąpienia osoby trzeciej w prawa zaspokojonego wierzyciela.

Niezależnie od powyższego należy wskazać, że warunkiem skutecznego podstawienia w przypadku, o którym mowa w art. 518 § 1 pkt 3 k.c, jest okoliczność, by osoba trzecia działała w celu wstąpienia w prawa wierzyciela - istnienie takiego celu jest wręcz warunkiem koniecznym nabycia wierzytelności. W analizowanym przypadku (wynikającym z pkt 3 § 1 art. 518 k.c.) mamy do czynienia z tzw. konwersją długu, czyli przemianą jednego długu na inny. Podstawą konwersji zawsze jest stosunek łączący dłużnika z nowym wierzycielem. Nawet zatem, gdyby uznać skuteczność zastosowania instytucji subrogacji ustawowej w sprawie (czego sąd nie akceptuje), to powyższe nie wykluczałoby, że strony przed dokonaniem aktu podstawienia zawarły umowę pożyczki, skoro podstawą konwersji jest istnienie zobowiązania pomiędzy dłużnikiem a osobą trzecią. Wszystkie powyżej wskazane okoliczności przemawiają za tym, aby uznać łączącą powiat i spółkę umowę za umowę pożyczki. Zgodnie bowiem z art. 720 § 1 k.c. przez umowę pożyczki dający pożyczkę zobowiązuje się przenieść na własność biorącego określoną ilość pieniędzy albo rzeczy oznaczonych tylko co do gatunku, a biorący zobowiązuje się zwrócić tę samą ilość pieniędzy albo tę samą ilość rzeczy tego samego gatunku i tej samej jakości.

Pożyczka jest umową, przy której dochodzi do zmian w obrębie prawa własności przedmiotu umowy. Umowa pożyczki jest umową konsensualną, dwustronnie zobowiązującą. O konsensualnym charakterze pożyczki przesądza fakt, że dochodzi ona do skutku przez samo porozumienie się stron. Obowiązek wydania przedmiotu pożyczki, jaki ciąży na pożyczkodawcy, jest konsekwencją uprzednio zawartego porozumienia w tej sprawie (szerzej na temat przejścia od realnego do konsensualnego charakteru umowy pożyczki zob. S. Grzybowski, Konstrukcja prawna umowy pożyczki a kredyt bankowy (w:) Studia z prawa zobowiązań, pod red. Z. Radwańskiego, Warszawa–Poznań 1979, s. 252). Obowiązkowi pożyczkodawcy do przeniesienia własności przedmiotu umowy na pożyczkobiorcę odpowiada obowiązek zwrotu, czyli przeniesienia przez pożyczkobiorcę na pożyczkodawcę przedmiotu umowy, powiększonego o ewentualne wynagrodzenie ustalone w umowie. Umowa pożyczki zobowiązuje pożyczkodawcę do przeniesienia własności przedmiotu pożyczki na pożyczkobiorcę, zaś samo wydanie przedmiotu pożyczki może nastąpić w dowolny sposób, byle pożyczkobiorca miał możność swobodnego dysponowania czy to pieniędzmi, czy rzeczami będącymi przedmiotem umowy. Umowa pożyczki w swojej treści powinna wskazywać strony umowy z określeniem ich roli w tym stosunku oraz przedmiot pożyczki. Przedmiotowo istotnym elementem umowy pożyczki jest obowiązek zwrotu pożyczki. Bez tego elementu nie ma umowy pożyczki (wyrok SN z 8 grudnia 2000 r., I CKN 1040/98). W sytuacji gdy przedmiotem są pieniądze, wystarczy wskazanie wielkości pożyczki, a w odniesieniu do rzeczy oznaczonych gatunkowo - należy określić ich rodzaj i ilość. Sama nazwa umowy nie musi jeszcze przesądzać jej charakteru. Zgodzić się zatem należy z organem, że wbrew terminologii przyjętej przez strony, uprawniony organ może ustalić typ czynności prawnej zawiązanej przez strony (wyrok NSA w Warszawie z 10 stycznia 1997 r., III SA 1184/95) – patrz Z. Gawlik (w:) Kodeks cywilny. Komentarz. Tom III. Zobowiązania - część szczególna, pod red. A. Kidyby). Umowa pożyczki może być umową odpłatną lub nieodpłatną.

Zupełnie niezasadna jest argumentacja skarżących wskazująca, że za przyjęciem instytucji subrogacji przemawia sposób księgowania przeprowadzonej transakcji. NSA rozpoznając skargę powiatu w odniesieniu do tego problemu (wyrok z 25 stycznia 2017r., II GSK 1205/15) zasadnie wskazał, że kwestie związane z księgowaniem przepływów finansowych nie mogą stanowić okoliczności mających wpływ na ocenę prawną charakteru zawartej pomiędzy powiatem a spółką umowy. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 29 września 1994r. o rachunkowości (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 1047 ze zm.) zdarzenia, w tym operacje gospodarcze, ujmuje się w księgach rachunkowych i wskazuje w sprawozdaniu finansowym zgodnie z ich treścią ekonomiczną. Oznacza to, że treść ekonomiczna zdarzenia lub operacji gospodarczej decyduje o sposobie ujmowania jej w księgach rachunkowych, a nie odwrotnie, jak błędnie twierdzą skarżący. Determinantem prawidłowego zaksięgowania operacji jest jej właściwe rozpoznanie, zaś sposób księgowania ma w tym wypadku charakter akcesoryjny w stosunku do treści danej operacji. Tym samym nieuprawnione jest przyjmowanie, że to zapisy księgowe mają wskazywać na charakter operacji.

Także argumentacja stron wskazująca, że dokonana przez spółkę wpłata środków finansowych na rachunek dłużnika była w rzeczywistości wpłatą na rzecz wierzyciela, a rolą powiatu było wyłącznie przekazanie tych środków wierzycielowi, jest niezasadna i sprzeczna z ustalonym stanem faktycznym. Zasadnie GKO zauważyło, że nie można w taki sposób wyjaśnić, jaki był tytuł prawny zapłaty na rzecz M. S.A. odsetek od przekazanej kwoty i prowizji. Gdyby zamiarem M. S.A. była subrogacja, to działania tej spółki nie dawały jej podstaw do żądania od powiatu prowizji. Trudno bowiem przyjąć tezę, że powiat płacił prowizję komuś za to, że staje się jego wierzycielem. Interes prawny powiatu tkwił zatem nie w tym, że spółka stała się wierzycielem powiatu, ale w przekazaniu powiatowi środków, za pomocą których mógł on spłacić zobowiązania wobec kontrahenta. Interes taki tkwi w konstrukcji pożyczki. Odsetki i prowizja stanowią w tym ujęciu wynagrodzenie za udzielenie pożyczki.

W myśl art. 65 k.c. oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których złożone zostało, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje (§ 1), a ponadto w umowach należy raczej badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu (§ 2). Sąd zgadza się z organami orzekającymi w sprawie, że przedstawiona interpretacja czynności prawnej jako umowy pożyczki pozostaje w zgodzie z art. 65 § 2 k.c. i zamiarem stron było przysporzenie powiatowi środków na spłatę zobowiązań, nie zaś przekształcenie podmiotowe stosunku prawnego poprzez zastosowanie konstrukcji subrogacji.

Reasumując powyższe okoliczności wynikające z zawartej umowy oraz porozumienia, w ocenie sądu, potwierdzają one przyjęte przez organy orzekające stanowisko, że przekazana na rachunek powiatu (z obowiązkiem zwrotu) kwota 2.461.988,68 zł przez spółkę wypełnia w rzeczywistości cechy umowy pożyczki, o której mowa w art. 720 § 1 k.c.

W konsekwencji, uzasadnione jest stwierdzenie GKO, że w związku z zawarciem umowy o cechach pożyczki można mówić o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych określonym w cyt. art. 15 u.o.n.d.f.p. Uzyskanie bowiem środków finansowych od spółki winno być poprzedzone zmianą limitu zobowiązań z tytułu pożyczek i kredytów i związanego z nim upoważnienia do zaciągania zobowiązań. Natomiast w sprawie tego nie uczyniono.

Sąd wyjaśnia, że zgodnie z cyt. wyżej art. 212 ust. 1 pkt 4 i 6 u.f.p. obligatoryjnymi elementem uchwały budżetowej są limit zobowiązań (pkt 6) i łączna kwota planowanych przychodów budżetu (pkt 4). Oznacza to, że jeśli uchwała budżetowa jednostki samorządu terytorialnego na dany rok budżetowy nie zawiera limitu zobowiązań (mimo ustawowego wymogu), to jednostka ta nie może zaciągać kredytów lub pożyczek oraz emitować papierów wartościowych. Powyższe dotyczy również przypadku wykorzystania limitu w trakcie roku budżetowego (art. 91 ust. 1 u.f.p.). Podobnie uchwała budżetowa musi zawierać także kwotę planowanych przychodów budżetu. W sprawie natomiast jednoznacznie ustalono, że nie ujęto w uchwale budżetowej przychodu oraz nie przewidziano limitu zobowiązań z tytułu zaciągniętych pożyczek, a także nie udzielono odpowiedniego upoważnienia dla zarządu powiatu do zaciągnięcia spornego zobowiązania. Słusznie podkreślono, że uchwała w sprawie zaciągnięcia zobowiązania nie została poprzedzona zmianą uchwały budżetowej na 2014 r., a zatem nie miała umocowania w stosownym zwiększeniu limitu do zaciągania zobowiązań i planowanym z tego tytułu zwiększeniu przychodów.

Na zakończenie sąd zaznacza również, że w sprawie prawomocnie stwierdzono nieważność uchwały Nr [...] z [...] lipca 2014r., Rady Powiatu C. w sprawie zaciągnięcia zobowiązania finansowego w formie subrogacji faktur na zadanie inwestycyjne (...), a więc uchwała ta, na podstawie której zawarto umowę i porozumienie z [...] lipca 2014r. stała się nieważna od momentu jej podjęcia (skutek ex tunc) i nie wywołuje ona żadnych skutków, a te, które powstały, muszą zostać unieważnione (patrz uchwała Kolegium RIO z 21 sierpnia 2014r., wyrok WSA w Gdańsku z 11 lutego 2015r., I SA/Gd 1389/14, wyrok NSA z 25 stycznia 2017r., II GSK 1205/15).

Mając powyższe na względzie zasadnie stwierdzono, że zawarcie przez powiat w dniu 23 lipca 2014 r. umowy i porozumienia stanowiło naruszenie cytowanych powyżej art. 91 ust. 1 w zw. z art. 212 ust. 1 pkt 4 i 6 i ust. 2 pkt 1 u.f.p. Zatem za prawidłową sąd uznaje kwalifikacja zachowań obwinionych jako naruszeń dyscypliny finansów publicznych, określonych w art. 15 u.o.n.d.f.p. i przypisanie czynu zaciągnięcia zobowiązań bez upoważnienia określonego uchwałą budżetową A. G. i W. W. (osoby te podpisały umowę i porozumienie w imieniu powiatu). Sąd także akceptuje stanowisko organów orzekających wskazujące na zawinione zachowanie obu obwinionych. Obaj obwinieni bowiem nie zachowali należytej staranności wymaganej przy podejmowaniu decyzji o zaciąganiu zobowiązań angażujących środki publiczne. Mogli oni przy tym uniknąć popełnienia naruszenia przy dołożeniu staranności wymaganej od nich jako członków zarządu powiatu, upoważnionych do zaciągania zobowiązań. Uniknięcie naruszenia wymagało powstrzymania się od zwarcia umowy i ustalenie takiego sposobu sfinansowania umów łączących powiat z P. sp. z o.o., który byłby zgodny z u.f.p.

Zgodnie z tym co zostało wskazane wyżej uznanie umowy i porozumienia za umowę pożyczki implikuje również koniecznością uznania, że w sprawie naruszono dalsze przepisu u.f.p. i p.z.p., co w konsekwencji wypełnia znamiona dalszych naruszeń dyscypliny finansów publicznych.

Trafnie GKO w odniesieniu do obwinionego A. G. zarzuciła mu wydatkowanie środków finansowych na rzecz P. sp. z o.o. w dniach [...] lipca i [...] sierpnia 2014r. bez upoważnienia wynikającego z uchwały budżetowej z uwagi na niewprowadzenie środków, z których dokonano zapłaty do budżetu powiatu oraz zmniejszenia planu wydatków o 2.461.988 zł, co naruszyło cytowane powyżej art. 44 ust. 1 pkt 2 i 3 w zw. z art. 211 ust. 1 i 4 w zw. z art. 254 pkt 3 u.f.p. Reguły określone powyższymi przepisami zostały w sprawie naruszone, co doprowadziło do zasadnego stwierdzenia przez GKO, że dokonanie przedmiotowych wydatków wyczerpało znamiona naruszenia dyscypliny finansów publicznych, określone w art. 11 u.o.n.d.f.p. A więc obwiniony A.G. dokonał wydatku ze środków publicznych bez upoważnienia. Zasadnie zauważono, że możliwość przypisania winy tej osobie wynika z faktu, że od A. G., jako kierownika jednostki, mającego doświadczenie w podejmowaniu decyzji z zakresu gospodarki finansowej, należało oczekiwać postępowania zgodnego z regułami określonymi w u.f.p. Gdyby skarżący przestrzegał wskazanych przepisów, to dołożyłby należytej staranności wymaganej przy gospodarowaniu środkami publicznymi. Obwiniony mógł uniknąć naruszenia dyscypliny finansów publicznych, powstrzymując się od dokonania wydatku w sposób sprzeczny z u.f.p.

Sąd również w całości akceptuje stanowisko w odniesieniu do kolejnego zarzutu stawianego A. G. i W. W. wskazującego, że zawarcie umowy i porozumienia z M. S.A. w dniu [...] lipca 2014 r. nastąpiło z naruszeniem art. 3 ust. 1 pkt 1 p.z.p. W sprawie niewątpliwie bowiem ustalono, że powyższa umowa i porozumienie nie zostały zawarte w wyniku przeprowadzonego postępowania o udzielenie zamówienia.

Słusznie zauważono w sprawie, że skoro przedmiotem umowy i porozumienia, zawartych ze spółką było odpłatne świadczenie usług finansowych dla powiatu (odsetki - 537.845,96 zł, prowizja - 49.239,77 zł), to powyższe stanowi usługę w rozumieniu art. 2 pkt 10 p.z.p. (usługi, to wszelkie świadczenia, których przedmiotem nie są roboty budowlane lub dostawy, a są usługami określonymi w przepisach wydanych na podstawie art. 2a lub art. 2b). Zatem udzielenie takiego zamówienia z pominięciem procedur określonych w p.z.p. wypełnia znamiona naruszenia dyscypliny finansów publicznych określone w art. 17 ust. 1b pkt 1 u.o.n.d.f.p. Skarżący bowiem udzielili zamówienia publicznego wykonawcy, który nie został wybrany w trybie określonym w p.z.p., gdyż to oni podpisali umowę i porozumienie w imieniu powiatu, a więc to oni ponoszą odpowiedzialność za powyższe naruszenie. Obwinieni nie zachowali staranności wymaganej od osób udzielających zamówienia publicznego.

W tym miejscu należy wskazać, że zupełnie niezasadne jest powoływanie się przez skarżących na pismo z 17 lipca 2014r. (k. 86 verte akt) w którym zarząd powiatu zwracał się o przygotowanie odpowiednich procedur przetargowych w związku z chęcią zaciągnięcia zobowiązania finansowego w formie subrogacji oraz na odpowiedź na to pismo z 18 lipca 2014r. (k. 86 akt), w którym wyjaśniono, że w wypadku subrogacji nie mamy do czynienia z zamówieniami publicznymi. Skarżący bowiem w ogóle nie zwracają uwagi, że w sprawie nie mammy do czynienia z subrogacją, tylko z umową pożyczki, a odpowiedź na pismo z 17 lipca 2014r. stanowiło informację w przedmiocie trybów zawierania subrogacji, a nie umowy pożyczki. Ponadto okoliczności ta nie może wyłączać winy, gdyż obwinieni powinni wiedzieć, że w rzeczywistości stosunki łączące powiat ze spółką nie są oparte na subrogacji ustawowej, ale oparte są na umowie pożyczki, która stanowi usługę finansową, do której z kolei zastosowanie znajdują przepisy p.z.p. Tym samym obwinieni winni zdawać sobie sprawę, że udzielenie takiego zamówienia wymaga zastosowania Prawa zamówień publicznych i mogli oni uniknąć popełnienia naruszenia przy dołożeniu staranności wymaganej od nich jako osób odpowiedzialnych za wykonanie wynikających z przepisów prawa obowiązków związanych z udzielaniem zamówień publicznych poprzez zastosowanie p.z.p.

Sąd także w całości akceptuje wysokość nałożonej na skarżących kary. Za wysokością nałożonej kary przemawia przede wszystkim znaczny stopień winy, jak i znaczny stopień szkodliwości czynów przypisanych obwinionym dla finansów publicznych. Zwrócić także należy uwagę, że podejmowane przez skarżących czynności podejmowane były z zamiarem ich podjęcia i nie były one wynikiem błędu. Prawidłowo podniesiono, że obwinieni jako osoby upoważnione w imieniu powiatu do zaciągania zobowiązań, doświadczone w wykonywaniu obowiązków związanych z gospodarką finansową jednostki, powinni znać i prawidłowo stosować reguły wynikające z przepisów prawa i zachować szczególna ostrożność przy wykonywaniu przypisanych im zadań. Zasadnie wywiedziono, że o znacznej szkodliwości dla finansów publicznych przypisanych skarżącym świadczą: 1) znaczna wysokość kwoty nieprawidłowo zaciągniętego zobowiązania, 2) wysoka kwota wydatków poniesionych bez upoważnienia (drugi czyn przypisany A. G.), 3) istotne naruszenie podstawowej reguły udzielania zamówień publicznych, tj. zasady uczciwej konkurencji.

Mając powyższe na względzie sąd w całości akceptuje orzeczenie w zakresie kary wymierzonej obwinionym. Tym bardziej, że organy I instancji nie kierowała się nadmierną surowością, gdyż każdemu z obwinionych wymierzył karę pieniężną w wysokości niższej, niż wnioskowana przez Rzecznika Dyscypliny. Świadczy to o uwzględnieniu także okoliczności przemawiających na korzyść skarżących, a w szczególności pozytywnych opinii o dotychczasowym sposobie wywiązywania się przez każdego z nich z obowiązków służbowych. Prawidłowo także zauważono, że wymierzenie surowszej kary A. G. jest uzasadnione, ze względu na ilość przypisanych mu czynów, a także fakt, że spoczywa na nim wzmożona odpowiedzialność jako na kierownika jednostki. Wymierzone obwinionym kary spełniają zarówno cele w zakresie społecznego oddziaływania, jak i cele zapobiegawcze i dyscyplinujące, które mają osiągnąć w stosunku do każdego z obwinionych.

W kontekście powyższych rozważań, zdaniem sądu, za nieuprawnione należy uznać podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia wskazanych przepisów prawa. Dlatego sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.