Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2289/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 1003/17 w sprawie ze skargi J. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 1003/17 (dalej wyrok IV SA/Gl 1003/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę J. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] sierpnia 2017 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej kpa), po rozpatrzeniu odwołania J. O. (dalej strona bądź skarżąca) od decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 2017 r.) Prezydenta Miasta [...] (dalej Prezydent), w sprawie zmiany własnej decyzji z dnia [...] października 2015 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] października 2015 r.) dotyczącej wysokości opłaty od 01 lutego 2015 r. za pobyt jej ojca - M. O. w Domu Pomocy Społecznej "[...]" w [...] ul. [...] (dalej DPS) w części dotyczącej odpłatności ponoszonej przez stronę i ustalającej odpłatność w ten sposób, że:

1) od 01 lutego 2017 r. do 31 marca 2017 r. wysokość miesięcznej opłaty za pobyt M. O. w Domu Pomocy Społecznej "[...]" w [...] ul. [...] wynosi 767,81 zł;

2) od 01 kwietnia 2017 r. wysokość miesięcznej opłaty za pobyt M. O. w Domu Pomocy Społecznej "[...]" w [...] ul. [...] wynosi 796,81;

3) ustalającej, że w pkt 2 rozstrzygnięcia decyzja z [...] października 2015 r. nr [...] pozostaje bez zmian - decyzję z [...] czerwca 2017 r. utrzymało w mocy.

W uzasadnieniu Kolegium przybliżyło dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując prawne regulacje przedmiotu. Kolegium dokonało ustaleń odpowiadających ustaleniom organu I instancji; przytoczyło treść art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 106 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm., dalej ups). Dokonując interpretacji tych przepisów prawnych wskazało - z powołaniem judykatury - że decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody (art. 106 ust. 5 ups). Podstawą wydania zaskarżonego przez stronę rozstrzygnięcia jest ustalenie faktyczne, mające odzwierciedlenie w materiale dowodowym, że od lutego 2017 r. uległa zmianie sytuacja dochodowa siostry skarżącej - B. Z., osoby także obowiązanej do ponoszenia odpłatności za pobyt ojca M. O. (dalej ojciec bądź zainteresowany) w DPS w [...]. Zmiana ta spowodowała zmianę ustalonej opłaty w ten sposób, że od 1 lutego 2017 r. do 31 marca 2017 r. opłata wynosiła 767,80 zł a od kwietnia 2017 r. wynosi 796,80 zł miesięcznie. Przy ustalaniu tych opłat organ zastosował zasadę równego podziału na dwie zstępne kwoty różnicy wynikającej z pełnego utrzymania w DPS w [...] wynoszącej od 1 kwietnia 2017 r. 2947,00 zł, a opłatą wniesioną przez M. O. w kwocie 1353,39 zł. W okresie od lutego do marca 2017 r. różnica wynosiła 1535,61 zł a od kwietnia 2017 r. wynosi ona 1593,61 zł. Różnica wynosi w okresie: od lutego do marca 767,80 zł; od kwietnia 2017 r. 796,80 zł.

W ocenie Kolegium, Prezydent prawidłowo ocenił, że w sprawie nie znajdzie zastosowania art. 106 ust. 3b ups, gdyż kwota zmiany dochodu strony przekroczyła 10% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, bowiem dochód strony w lutym 2017 r. wynosił 4518,68 zł, a w marcu 2017 r. 3884,57 zł, a przed aktualizacją wywiadu środowiskowego, tj. od 1 lipca 2015 r. - 3113,85 zł. Tym samym zachodzi podstawa zmiany wysokości opłaty. Prawidłowo Prezydent stwierdził, że w świetle okoliczności sprawy orzec należy stosownie do art. 106 ust. 5 ups, w myśl którego decyzję administracyjną zmienia się na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany m.in. sytuacji dochodowej, co bezsprzecznie miało w niniejszej sprawie miejsce. Ustawodawca wskazuje na odpłatny charakter pobytu w domu pomocy społecznej. Co do zasady - obowiązek ponoszenia kosztów utrzymania w całodobowej placówce opiekuńczej uzależniony jest od wysokości dochodu osiąganego przez mieszkańca domu pomocy społecznej i pozostałych osób obowiązanych do ponoszenia odpłatności.

Stan faktyczny ustalony w sprawie, tj. bezsprzeczna zmiana sytuacji dochodowej skarżącej jako osoby obowiązanej, w wysokości wykluczającej zastosowanie art. 106 ust. 3b ups, uzasadniała zmianę decyzji z [...] października 2015 r. dotyczącą wysokości opłaty od 1 lutego 2015 r. za pobyt ojca strony w DPS w części dotyczącej odpłatności ponoszonej przez stronę.

Kolegium zauważyło, że zarzuty zawarte w odwołaniu dotyczą głównie zasadności wydania decyzji z [...] października 2015 r. dotyczącej wysokości opłaty od 1 lutego 2015 r. za pobyt zainteresowanego w DPS, która nie jest przedmiotem tego postępowania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca reprezentowana przez adwokata, zarzuciła decyzji z [...] sierpnia 2017 r. naruszenie:

I. prawa materialnego:

1) art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej przez jego zastosowanie i zobowiązanie skarżącej do ponoszenia opłat, w sytuacji gdy decyzja Zastępcy Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z [...] października 2015 r. dotycząca ustalenia odpłatności dotknięta jest wadą nieważności, z uwagi na istnienie w obrocie prawnym decyzji z [...] lutego "2013" [winno być "2012"] r. nr [...] ustalającej uprzednio krąg osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności za pobyt M. O. w Domu Pomocy Społecznej;

2) art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 ups przez jego zastosowanie, w sytuacji odmowy podpisania umowy przez osobę zobowiązaną do jej zawarcia;

3) art. 104 § 1 kpa w zw. z art. 103 ust. 2 ups przez jego niezastosowanie, podczas gdy w przypadku odmowy podpisania umowy przez osobę zobowiązaną, organ pomocy społecznej winien wystąpić do sądu powszechnego z roszczeniem opartym na art. 64 kc;

4) art. 104 ust. 4 ups przez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy daje podstawy do skorzystania przez organ z instytucji wyrażonej w tym przepisie;

5) art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 i art. 64 ups przez wydanie przez Zastępcę Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] decyzji z [...] października 2015 r., ustalającej odpłatność z mocą wsteczną;

6) art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 i art. 64 ups przez wydanie przez organ I instancji decyzji ustalającej odpłatność z mocą wsteczną;

II. przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie:

1) art. 156 § 1 pkt 3 kpa poprzez jego niezastosowanie podczas gdy decyzja Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt M. O. w Domu Pomocy Społecznej w [...] za okres od 1 stycznia 2015 r. dotyczy sprawy poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną;

2) art. 97 § 1 pkt 4 kpa przez jego niezastosowanie podczas gdy rozpatrzenie przedmiotowej sprawy zależy od rozstrzygnięcia sprawy o ustalenie opłaty za pobyt M. O. w DPS za okres od 1 stycznia 2015 r.

Autor skargi wniósł o: I. stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z [...] czerwca 2017 r. nr [...], ewentualnie II. uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z [...] czerwca 2017 r. nr [...] i przekazanie sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] do ponownego rozpoznania; III. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej wszystkich kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach skargi podniósł, że w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] nr [...] ustalająca m.in. że miesięczną odpłatność za pobyt zainteresowanego w Domu Pomocy Społecznej oraz orzekająca, że pozostałą kwotę stanowiącą różnicę między odpłatnością za pobyt ww. w domu pomocy społecznej, a średnim kosztem utrzymania wnosić będzie M. O. oraz Gmina [...]. Jego zdaniem dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja administracyjna o tej treści, czyli orzekająca o ponoszeniu kosztów utrzymania M. O. organ nie ma żadnych podstaw prawnych do ustalania odpłatności od skarżącej. Skarżąca nie brała udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z [...] lutego 2012 r. Skarżąca otrzymała do podpisania umowę dotyczącą określenia zasad ponoszonej przez nią odpłatności za pobyt jej ojca w domu pomocy społecznej. Z uwagi na jej nie podpisanie, Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] (dalej Dyrektor MOPS) na podstawie art. 61 i art. 104 ust. 3 ups wydał decyzję w sprawie ustalenia zwrotu wydatków wniesionych zastępczo przez Gminę [...] za pobyt ojca skarżącej w Domu Pomocy Społecznej w [...] "[...]", mocą której obowiązał ją do zwrotu poniesionych wydatków.

Dyrektor MOPS uznał, że udokumentowana odmowa zawarcia umowy przez skarżącą uzasadniała obciążenie ją odpłatnością za pobyt jej ojca w Domu Pomocy Społecznej w [...], a następnie wydanie decyzji zobowiązującej skarżącą do zwrotu należności z tytułu wydatków poniesionych przez Gminę [...] na opłatę pobytu zainteresowanego w DPS.

Zdaniem skarżącej, art. 104 ust. 3 w zw. z 61 ust. 3 ups nie może stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji ustalającej wysokość należności podlegającej zwrotowi z tytułu poniesionych wydatków wniesionych zastępczo przez Gminę [...] za pobyt ojca skarżącej w DPS, w sytuacji udokumentowanej odmowy podpisania przez skarżącą umowy. W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że art. 61 ust. 3 ups ustanawia materialnoprawną podstawę do dochodzenia przez gminę zwrotu poniesionych wydatków, lecz tylko w sytuacji, gdy osoby, które podpisały umowę, nie wywiązują się z jej realizacji. Roszczenie o zwrot wydatków poniesionych przez gminę ma cywilnoprawny charakter, a jako taki może być przedmiotem sporu cywilnego między równoprawnymi stronami. Spory takie rozstrzygać mogą sądy powszechne. Przepis ten nie może stanowić podstawy do wydania decyzji ustalającej wysokość należności podlegającej zwrotowi z tytułu poniesionych wydatków wniesionych zastępczo przez gminę za pobyt w domu pomocy, w sytuacji odmowy podpisania umowy przez osobę zobowiązaną, o której mowa w art. 103 ust. 2 ups. W przypadku, gdy małżonek lub krewny mieszkańca domu pomocy społecznej, odmawia podpisania umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ups, organ pomocy społecznej winien wystąpić do sądu powszechnego z roszczeniem opartym na art. 64 Kodeksu cywilnego. Niedopuszczalne jest wydanie decyzji administracyjnej na podstawie art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 ups, określającej wysokość kwoty poniesionych wydatków na świadczenie z pomocy społecznej, tj. wniesionej zastępczo przez gminę opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, w odniesieniu do osób zobowiązanych na podstawie umowy do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy ich członka rodziny. Udokumentowana odmowa zawarcia umowy przez osobę zobowiązaną, nie uzasadnia wydania decyzji określającej wysokość wydatków poniesionych zastępczo przez gminę i zobowiązującej do ich zwrotu osobę, która odmówiła zawarcia umowy (wyrok z 21.5. 2009 r. IV SA/Wr 30/09 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, cbosa).

Autor skargi podniósł, że treść art. 103 ust. 2 ups wyraźnie wskazuje, że ustawodawca przewidział wyłącznie formę umowy cywilnoprawnej do ustalenia wysokości opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. W sytuacji gdy skarżąca odmówiła podpisania umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ups, to organ pomocy społecznej winien wystąpić do sądu powszechnego z roszczeniem opartym na art. 64 kc. W przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty (art. 104 ust. 4 ups). Do okoliczności szczególnych uzasadniających wystąpienie z wnioskiem ustawa o pomocy społecznej zalicza przykładowo sytuację, gdy zwrot wydatków stanowiłby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłby skutki udzielonej pomocy. Okolicznością taką może być również trudna sytuacja życiowa lub rodzinna obowiązanego.

W jego ocenie w realiach niniejszej sprawy przesłanki te przez stronę zostały spełnione. W piśmie pełnomocnika z 31 grudnia 2012 r. obowiązana wskazała i udokumentowała miesięczne wydatki, które znacznie przewyższają jej wynagrodzenie, wobec czego nie jest w stanie partycypować w kosztach utrzymania ojca. Strona jest osobą bardzo schorowaną o czym świadczy załączona do w/w pisma dokumentacja lekarska, zaświadczenia i faktury potwierdzające zakup lekarstw.

Uwzględniając dotychczasowy sposób życia i relacje rodzinne, rażącą niesprawiedliwością byłoby ponoszenie kosztów utrzymania ojca, ze względu na historię rodziny. Zainteresowany znęcał się nad skarżącą i jej matką, zostawiając w ten sposób trwały ślad w psychice swojej córki. Obawa przed rozgrzebywaniem zamkniętych spraw rodzinnych powoduje u skarżącej ataki depresji i ogólną złą dyspozycję psychofizyczną, która wymaga pomocy psychologa. Obciążenie jej kosztami utrzymania ojca może znacznie pogorszyć jej stan psychiczny.

Akt kształtujący wysokość opłaty winien zostać wydany przed umieszczeniem świadczeniobiorcy w domu pomocy społecznej. Dopiero na jego mocy następuje konkretyzacja wysokości opłaty i odniesienie tej wysokości do możliwości osób zobowiązanych do ich ponoszenia. W aktualnym stanie prawnym, decyzja o ustaleniu wysokości opłaty jest decyzją konstytutywną, czyli taką, która kształtuje stan prawny od chwili jej wydania (ex nunc), a nie od chwili skierowania, czy umieszczenia w domu pomocy społecznej. Przepisy ustawy nie pozwalają stwierdzić, że obowiązek uiszczenia opłaty w określonej wysokości powstaje z mocą wsteczną wobec aktu konkretyzującego ten obowiązek. Prawodawca nie upoważnił organu do określenia wcześniejszej daty jej ponoszenia przez zobowiązanego, niż data wydania decyzji o ustaleniu opłaty. Organ winien ustalić wysokość opłaty z chwilą kierowania osoby do domu pomocy społecznej, a jeżeli czyni to z opóźnieniem, wysokość opłaty może ukształtować wobec zobowiązanego z mocą wynikającą z daty wydania decyzji. Skutki orzeczenia kształtującego wysokość odpłatności nie mogą sięgać do okresu sprzed wydania decyzji (wyrok WSA w Olsztynie z: 26.11.2014 r. II SA/Ol 1053/14; 25.3.2014 r. II SA/Ol 96/14; wyrok WSA w Rzeszowie z 10.7.2013 r. II SA/RZ 493/13; wyrok WSA we Wrocławiu z 9.10.2014 r. IV SA/Wr 242/14).

Wskazał, że wydanie przez Zastępcę Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] decyzji z [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt M. O. w Domu Pomocy Społecznej w [...] za okres od 1 stycznia 2015 r. tj. ponowne ustalenie kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności za pobyt ojca w DPS należy uznać za niedopuszczalne. Adresatami decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej mogą być: osoba skierowana do domu pomocy społecznej, a także osoba z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3, to jest małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina. To w decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1, doznają konkretyzacji powołane przepisy ustawy przez: określenie kwoty opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, wskazanie osoby zobowiązanej do jej ponoszenia z kręgu podmiotów wymienionych w przepisach, ustalenie przypadających na nich kwot opłaty oraz ewentualne zwolnienie w całości lub w części z ustalonej opłaty stosownie do art. 64. Oznacza to, że obowiązek ponoszenia opłaty przez konkretną osobę spośród kręgu podmiotów obowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2 ups kreuje decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, przewidziana w art. 59 ust. 1 ups.

Obowiązek osób wymienionych w art. 61 ust. 2 pkt 2 ups w kosztach utrzymania osoby skierowanej do domu pomocy społecznej winien zostać określony już w decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej i o ustaleniu opłaty za pobyt. Nawet udokumentowana okoliczność odmowy zawarcia umowy o której mowa w art. 103 ust. 2 ups nie może stanowić wyłącznej podstawy do wydania decyzji o obowiązku zwrotu na rzecz gminy części opłaty przez nią ponoszonej przez taką osobę. Obowiązany winien mieć możliwość wcześniejszego zapoznania się z warunkami realizacji ciążącego na nim obowiązku. Przypomniał, że dnia 22 lutego 2016 r. pełnomocnik skarżącej złożył za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] stycznia 2016 r. nr [...] utrzymującą decyzję z [...] października 2015 r. nr [...] Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]. Nieprawomocnym wyrokiem z 28 października 2016 r. IV SA/Gl 255/16 (dalej wyrok IV SA/Gl 255/16) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę. Od wyroku tego skarżąca wniosła skargę kasacyjną, która oczekuje na rozpoznanie w Naczelnym Sądzie Administracyjnym.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Przypomniało, że pismem z 20 lutego 2017 r. zawiadomiono stronę o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany decyzji z [...] października 2015 r. dotyczącej wysokości opłaty od 1 lutego 2015 r. za pobyt M. O. w Domu Pomocy Społecznej "[...]" w [...]. W toku postępowania Prezydent ustalił, że dochód strony w lutym 2017 r. wynosił 4518,68 zł a w marcu 2017 r. 3884,57 zł; że strona mieszka sama i jest osobą samotnie gospodarującą. W przypadku wniesienia ustalonej opłaty dochód strony w lutym i marcu oraz od kwietnia nie będzie niższy niż 300% kryterium dochodowego tj. 1902 zł. Od lutego 2017 r. uległa zmianie sytuacja dochodowa siostry skarżącej - B. Z., osoby także obowiązanej do ponoszenia odpłatności za pobyt ojca w DPS. Okoliczność ta spowodowała zmianę ustalonej opłaty w ten sposób, że od 1 lutego 2017 r. do 31 marca 2017 r. opłata wynosiła 767,80 zł a od kwietnia 2017 r. wynosi 796,80 zł miesięcznie. Przy ustalaniu tych opłat organ zastosował zasadę równego podziału na dwie zstępne kwoty różnicy wynikającej z pełnego utrzymania w DPS wynoszącej od 1 kwietnia 2017 r. - 2947,00 zł a opłatą wniesioną przez zainteresowanego 1353,39 zł. W okresie od lutego do marca 2017 r. różnica wynosiła 1535,61 zł a od kwietnia 2017 r. wynosi 1593,61 zł. Stwierdziło przy tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie, tj. bezsporna zmiana sytuacji dochodowej skarżącej jako osoby obowiązanej, w wysokości wykluczającej zastosowanie art. 106 ust. 3b ups uzasadniała zmianę decyzji z [...] października 2015 r. dotyczącą wysokości opłaty od 1 lutego 2015 r. za pobyt zainteresowanego w DPS w części dotyczącej odpłatności ponoszonej przez stronę. Brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia skargi a wniosek o oddalenie skargi jest zasadny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem IV SA/Gl 1003/17, na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że istotny dla sprawy stan faktyczny - co do meritum - jest niesporny i został nakreślony wyżej przy omawianiu stanowiska organu i skarżącej. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego ponownego powielania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt ojca strony w Domu Pomocy Społecznej wyrokiem z 26 października 2016 r. IV SA/Gl 255/16 oddalił skargę, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 22 września 2017 r. I OSK 704/17 oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku. Tym samym przesądzony został obowiązek ponoszenia przez stronę odpłatności za pobyt jej ojca – M. O. w Domu Pomocy Społecznej w [...].

Stosownie do treści art. 60 ups – pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego kosztu utrzymania. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej ustala się w drodze decyzji administracyjnej w wysokości nie większej niż 70% dochodu osoby (art. 61 ust. 2 pkt 1 ups). Mocą art. 106 ust. 5 ups – decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12, art. 107 ust. 5, przy czym zmiana dochodu osoby samotnie gospodarującej w okresie odpłatności za świadczenie niepieniężne nie wpływa na wysokość tej odpłatności, jeżeli kwota zmiany nie przekroczyła 10 % kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. W przedmiotowej sprawie podstawą wydania zaskarżonego przez stronę rozstrzygnięcia stało się bezsporne ustalenie faktyczne, mające odzwierciedlenie w materiale dowodowym, że od lutego 2017 r. uległa zmianie sytuacja dochodowa B. Z., tj. siostry skarżącej, a jednocześnie osoby obowiązanej do ponoszenia odpłatności za pobyt ojca M. O. w DPS. Okoliczność ta bezpośrednio wpłynęła na zmianę ustalonej opłaty w ten sposób, że od 1 lutego 2017 r. do 31 marca 2017 r. opłata ta wynosiła 767,80 zł a od kwietnia 2017 r. wynosi 796,80 zł miesięcznie. Zasadnie organy obu instancji wskazały, że przy ich ustalaniu zastosowano zasadę równego podziału na dwie zstępne kwoty różnicy wynikającej z pełnego utrzymania w DPS wynoszącej od 1 kwietnia 2017 r. 2947 zł, a opłatą wniesioną przez zainteresowanego 1353,39 zł. W okresie od lutego do marca 2017 r. różnica ta wynosiła 1535,61 zł a od kwietnia 2017 r. wynosi 1593,61 zł. Tym samym różnica w okresie od lutego do marca wynosi 767,80 zł natomiast od kwietnia 2017 r. wynosi 796,80 zł.

Prawidłowo stwierdzono, że w sprawie nie znajdzie zastosowania unormowanie art. 106 ust. 3b ups, gdyż kwota zmiany dochodu strony przekroczyła 10% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, gdyż dochód strony w lutym 2017 r. wynosił 4518,68 zł, a w marcu 2017 r. 3884,57 zł, a przed aktualizacją wywiadu środowiskowego, tj. od 1 lipca 2015 r. - 3113,85 zł. Zatem zachodzi podstawa do zmiany wysokości opłaty. Prawidłowo stwierdzono, że w świetle okoliczności sprawy orzec należy stosownie do art. 106 ust. 5 ups, w myśl którego decyzję administracyjną zmienia się na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany m in. sytuacji dochodowej – co bezsprzecznie miało w niniejszej sprawie miejsce. Postępowanie wszczęto w lutym 2017 r., o czym zawiadomiono stronę pismem z 20 lutego 2017 r.

Z tym momentem - uwzględniając prawny obowiązek ponoszenia odpłatności za pobyt osoby w DPS - a zarazem obowiązek organu egzekwowania należności publicznych zasadnym jest uznanie, że objęta skargą decyzja czyni im zadość. Katalog podmiotów, które są obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej określa art. 61 ust. 1-3 ups, z których wynika, że obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności (ust. 1): 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej – przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą (art. 61 ust. 2 ups): 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu; 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi – zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2: a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium, b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie; 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej – w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej, a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w art. 61 pkt 1 i 2 ups.

W świetle powołanych przepisów, zarówno skierowanie do domu pomocy społecznej, jak i ustalenie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej osoby skierowanej, następuje w drodze decyzji administracyjnej, co też nastąpiło w przedmiotowej sprawie. Przewidziany w art. 61 ust. 1 ups obowiązek wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej został w przedmiotowej sprawie, o czym szerzej powyżej, skonkretyzowany i zindywidualizowany w stosunku do każdej z osób, które miałyby takie opłaty ponosić. Decyzja w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej stanowi decyzję zaliczaną do decyzji konstytutywnych, zatem w sytuacji, gdy już w okresie przebywania osoby skierowanej w DPS doszło do zmiany jej sytuacji dochodowej nie jest wydawana decyzja ustalająca odpłatność a zmieniająca ją. O ile decyzja wydana, na podstawie art. 106 ust. 5 ups, którą zmieniono lub uchylono pierwotną decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej, także ma charakter konstytutywny, to jednakże deklaratoryjność, czy konstytutywność decyzji nie przesądza o skutkach z niej wynikających. W doktrynie i judykaturze dominuje bowiem pogląd, że kwestia, jaki skutek - ex tunc, czy ex nunc - ma określone orzeczenie, związana jest nie z samym podziałem orzeczeń na konstytutywne oraz deklaratoryjne, ale zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy (M. Kamiński, Teoretyczne problemy podziału decyzji administracyjnych na deklaratoryjne i konstytutywne a zagadnienie ich skuteczności temporalnej, PPP 2008/5/s. 47 i nast.; wyrok SN z 19.2.2009 r. III PO 7/08, OSNP 2010/17-18/222). Każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Należy uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki, pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych, stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną (wyrok NSA z: 2.3.2016 r. I OSK 221/16; 5.7.2016 r. I OSK 922/16; 12.10.2016 r. I OSK 855/16; 13.10.2016 r. I OSK 2170/16; 9.1.2018 r. I OSK 1639/17).

W wyrokach tych akcentowano, że zmiana sytuacji dochodowej strony stanowi obligatoryjną przesłankę weryfikacji decyzji. Regulacja ta koresponduje z art. 109 ups, który nakłada na osoby i rodziny korzystające ze świadczeń pomocy społecznej obowiązek niezwłocznego poinformowania właściwego organu o każdej zmianie ich sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, która wiąże się z podstawą do przyznania świadczeń. Podnoszono w nich także, że należy uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W tej sytuacji konstytutywna decyzja może działać, zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną (wyrok NSA z: 28.10.2009 r. II GSK 153/09; 30.11.2012 r. I OSK 982/12; 2.3.2016 r. I OSK 221/16; A. Mączyński Skuteczność orzeczeń w postępowaniu cywilnym, Kraków 1974, s. 151). W przedstawionym stanie faktycznym i prawnym zmiana decyzji mogła wywołać skutek prawny od daty wskazanej w rozstrzygnięciu, która była wcześniejsza od daty wydania decyzji zmieniającej. Decyzja zmieniająca, oparta o art. 106 ust. 5 ups pozostaje w związku z zaistnieniem określonych przesłanek faktycznych, stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych, co wpływa na jej temporalną skuteczność. Mając przy tym na uwadze zarzuty sformułowane w skardze a także zakres powinności ustawowych m.in. wstępnych i zstępnych względem siebie, jawi się potrzeba wskazania, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie zwracano uwagę, że wynikający z ustawy obowiązek osób bliskich dla mieszkańca domu pomocy społecznej, ponoszenia kosztów jego utrzymania w placówce, doznaje konkretyzacji i indywidualizacji w decyzji o ustaleniu należnych opłat, wydawanej w oparciu o art. 59 ust. 1 ups Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku I OSK 204/10 stwierdził, że stosunek prawny polegający na udzieleniu świadczenia z pomocy społecznej, w tym również świadczenia w formie usług opiekuńczych w domu pomocy społecznej, ma charakter publicznoprawny (administracyjny). Decyzją właściwy organ orzeka o skierowaniu do domu pomocy społecznej, o umieszczeniu w konkretnej placówce, ustala opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej osoby skierowanej (art. 59 ust. 1 ups), jak też ustala należną opłatę od osób bliskich osobie umieszczonej w placówce, indywidualizując przewidziany w art. 60 ust. 1 i 61 ust. 1 i 2 ups, obowiązek ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej przez wymienione w tych przepisach osoby. Decyzyjne ustalenie obowiązku osób obowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt osoby bliskiej w domu pomocy społecznej, nie wyklucza przy tym ewentualnego zawarcia umowy między kierownikiem ośrodka pomocy społecznej a osobą obowiązaną – co jednakże w sprawie na żadnym etapie nie nastąpiło z udziałem strony.

Sąd I instancji odwołał się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uzasadnieniu wyroku z 2.3.2016 r. I OSK 221/16, wydanego na tle oceny również konstytutywnej decyzji o zmianie wysokości opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, że deklaratoryjność czy konstytutywność decyzji nie przesądza o skutkach z niej wynikających. Każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Należy uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W tej sytuacji konstytutywna decyzja może działać, zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną.

Zarzuty skargi nie zmieniają oceny prawnej zaskarżonej decyzji. W świetle przedstawionych okoliczności nie może budzić wątpliwości, że w stosunku do strony ukształtowano i skonkretyzowano obowiązek ponoszenia kosztów pobytu jej ojca w DPS, który to obowiązek na żadnym etapie nie został zmieniony czy zniesiony, a wobec ziszczenia się przesłanek ustawowych z art. 106 ust. 5 ups w postaci zmiany sytuacji dochodowej zmianie uległa wyłącznie wysokość nim określona.

W sprawie nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego, ani przepisy postępowania. Ustalenia będące podstawą decyzji, zostały dokonane w wyniku trafnej analizy dowodów. Prawidłowa była ocena prawna odniesiona do stwierdzonego w sprawie stanu faktycznego.

Skargę kasacyjną wywiodła J. O., reprezentowana przez adw. A. P. i adw. M. W., zaskarżając wyrok IV SA/Gl 1003/17 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie:

I. przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 ppsa):

1. art. 156 § [1 pkt] 3 kpa przez jego zastosowanie, podczas gdy kolejna decyzja ustalająca odpłatność od dnia 1 stycznia 2015 r. dotyczy sprawy uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną;

2. art. 134 § 1, art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 ppsa oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), bowiem Sąd do zarzutów odniósł się lakonicznie;

3. art. 125 § 1 pkt 1 ppsa przez jego niezastosowanie, podczas gdy rozpatrzenie przedmiotowej sprawy zależy od rozstrzygnięcia sprawy o całkowite zwolnienie J. O. z obowiązku ponoszenia opłat za pobyt M. O. w Domu Pomocy Społecznej w trybie art. 64 pkt 2 ups oraz od rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny zagadnienia prawnego wniesionego przez Prokuratora Generalnego RP wnioskiem z 21 grudnia 2017 r. znak PK IV Zpa 33.2017, sygn. akt I OPS 7/17;

II. prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ppsa):

1. art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 930) przez jego zastosowanie i zobowiązanie skarżącej do ponoszenia opłat, w sytuacji gdy decyzja Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z [...] października 2015 r., dotycząca ustalenia odpłatności dotknięta jest wadą nieważności, z uwagi na istnienie w obrocie prawnym decyzji z [...] lutego "2013" [winno być "2012"] r. nr [...] ustalającej uprzednio krąg osób obowiązanych do ponoszenia odpłatności za pobyt M. O. w Domu Pomocy Społecznej;

2. art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 ups przez jego zastosowanie, w sytuacji odmowy podpisania umowy przez osobę obowiązaną do jej zawarcia;

3. art. 104 § 1 kpa w zw. z art. 103 ust. 2 ups przez jego niezastosowanie, podczas gdy w przypadku odmowy podpisania umowy przez osobę obowiązaną, organ pomocy społecznej winien wystąpić do sądu powszechnego z roszczeniem opartym na art. 64 kc;

4. art. 104 ust. 4 ups przez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy daje podstawy do skorzystania z instytucji wyrażonej w tym przepisie;

5. art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 i art. 64 ups przez wydanie przez Zastępcę Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] decyzji z [...] października 2015 r. nr [...] ustalającej odpłatność z mocą wsteczną.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania; zasądzenie na rzecz skarżącej wszystkich kosztów postępowania, z uwzględnieniem wynagrodzenia adwokata za zastępstwo według norm przepisanych. Skarżąca zrzekła się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r. I GSK125/09; 23.11.2010 r. II FSK 1165/09; 1.12.2010 r. II FSK 1507/09; 8.12.2010 r. I GSK 619/09; 19.7.2013 r. I OSK 2766/09, cbosa, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 754, nb 16). Zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa) - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie Sądu Najwyższego z 26.10.2000 r., IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.8.2004 r., FSK 299/04, OSP 2005/3/36). Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 ppsa). Ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnienia, autor skargi kasacyjnej nie wskazuje jako wzorca kontroli art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 960 ze zm. – ostatnie zmiany Dz. U. z 2017 r., poz. 777 i 1292), choć to ów przepis był podstawą wydania zaskarżonej decyzji (s. 3-4 decyzji z [...] sierpnia 2017 r.) i decyzji ją poprzedzającej (s. 1 i 4 decyzji z [...] czerwca 2017 r.), co uniemożliwiło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie kontroli prawidłowości stosowania art. 106 ust. 5 ups. W istocie autor skargi kasacyjnej kontentował się postawieniem w niniejszej sprawie zarzutów bliźniaczo podobnych do zarzutów w sprawach I OSK 1813/18; I OSK 1933/18 i I OSK 2023/18, w których to sprawach art. 106 ust. 5 ups nie był stosowany.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 ppsa, jednak podniesione w niej zarzuty naruszenia przepisów postępowania stanowią pochodną zarzutu naruszenia prawa materialnego, stąd ocena zarzutów naruszenia prawa materialnego determinowała ocenę zarzutów procesowych.

Autor skargi kasacyjnej błędnie pomija fakt (na co trafnie wskazał Sąd I instancji podnosząc, że wyrokiem I OSK 704/17 przesądzony został obowiązek ponoszenia przez stronę odpłatności za pobyt ojca w DPS; s. 10, 12 uzasadnienia wyroku IV SA/Gl 1003/17), że prawomocnym wyrokiem z 22 września 2017 r. I OSK 704/17 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną skarżącej od wyroku z 28 października 2016 r. IV SA/Gl 255/16 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, oddalającego skargę skarżącej na decyzję z [...] stycznia 2016 r. nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], utrzymującą w mocy decyzję z [...] października 2015 r. nr [...]. Decyzja Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] decyzji z [...] października 2015 r. nr [...] była przedmiotem kontroli w sprawie rozstrzyganej wyrokiem IV SA/Gl 255/16, zakończonej prawomocnym wyrokiem I OSK 704/17.

Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby (art. 170 ppsa).

Związanie podmiotów, o których mowa w art. 170 ppsa, polega na związaniu ich dyspozycją zawartej w wyroku skonkretyzowanej, zindywidualizowanej i trwałej normy prawnej wywiedzionej przez sąd z norm generalnych i abstrakcyjnych zawartych w przepisach prawnych. Podmioty te muszą bez wyjątku przyjmować, że dana kwestia prawna w odniesieniu do danego podmiotu kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Prawomocność orzeczenia sądu administracyjnego należy rozumieć w ten sposób, że wywiera ono skutek nie tylko w danym i zakończonym postępowaniu sądowoadministracyjnym, ale oddziałuje także w razie ponownego prowadzenia postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego w danej sprawie (podobnie: wyrok NSA z 9.11.2007 r. I OSK 106/07, Lex 427631). Rozstrzygnięta prawomocnym wyrokiem kwestia prawna nie może być już w odniesieniu do danego podmiotu kontestowana i poddana innej ocenie. Powyższe odnosi się do sentencji orzeczenia, lecz również do uzasadnienia wyroku zawierającego wykładnię przepisów mających w sprawie zastosowanie i prezentującego tok rozumowania sądu orzekającego. W kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu (wyroki NSA z: 24.3.2015 r. II GSK 2134/13; 14.10.2010 r. II OSK 1578/09, aprobowane przez M. Jagielską, J. Jagielskiego, R. Stankiewicza, M. Grzywacza – op. cit., s. 727, nb 3).

Trafnie Sąd I instancji aprobował pogląd organów administracji obu instancji, które prawidłowo uznały, że decyzja z [...] października 2015 r. zgodna jest z prawem, a w szczególności nie narusza wskazanych jako wzorce kontroli art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 i art. 64 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 930). Do zarzutu naruszenia art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 i art. 64 ups odniósł się szczegółowo Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku IV SA/Gl 255/16, jak i Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku I OSK 704/17.

Z tych względów nie zasługiwał na uznanie zarzut naruszenia art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 ups oraz zarzut naruszenia art. 156 § [1 pkt] 3 kpa (przy czym w petitum skargi kasacyjnej autor wskazał niestarannie "art. 156 § 3 kpa", gdy z uzasadnienia tego zarzutu wynika, że intencją skarżącego kasacyjnie było wskazanie jako wzorca kontroli art. 156 § 1 pkt 3 kpa (s. 3 akapit 3 i 5 skargi kasacyjnej). Mimo tej niestaranności, zarzut nadawał się do rozpoznania. W wyroku I OSK 704/17 Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie i szczegółowo wskazał, że brak jest podstaw do uznania za usprawiedliwiony zarzutu, że w sprawie zachodziła nieważność postępowania w którym zapadła decyzja w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Organy i sądy administracyjne w niniejszej sprawie są związane prawomocnym wyrokiem I OSK 704/17 w zakresie obu tych materii.

Zarzuty naruszenia: art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 ups przez jego zastosowanie oraz art. 104 § 1 kpa w zw. z art. 103 ust. 2 ups przez jego niezastosowanie, z uwagi na ich istotę, wymagały łącznego rozpoznania.

Uchwałą 7 Sędziów z 11 czerwca 2011 r. I OPS 7/17, ONSAiWSA 2018/5/77 (dalej uchwała I OPS 7/17), Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że obowiązek wnoszenia, przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1769 z późn. zm.), opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, a w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 tej ustawy, wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania tego obowiązku począwszy od dnia jego powstania w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 tej ustawy lub w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ustawy o pomocy społecznej.

W uzasadnieniu uchwały I OPS 7/17, NSA w Składzie Poszerzonym wskazał, że wydanie decyzji o zwrocie wydatków poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 ups wymaga uprzedniego wydania decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 ups w sprawie ustalenia opłaty lub zawarcia umowy na podstawie art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 ups, w której zostanie ustalona wysokość opłaty. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów, ustawa o pomocy społecznej w art. 60 ust. 1 wprowadza generalną zasadę, zgodnie z którą pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca. Art. 61 ust. 1 ups określa podmioty obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oraz kolejność w jakiej ten obowiązek na nich spoczywa, zaś w ust. 2 określone zostały zasady ustalania wysokości opłaty w zależności od sytuacji dochodowej osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty. Bezsporne jest istnienie ustawowego obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, obowiązek ten powstaje od chwili umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej (in casu - 2 lutego 2012 r.), obowiązek ten nałożony został na określony w ustawie krąg osób, a wysokość ponoszonej opłaty zależna jest od kosztów miesięcznego utrzymania w domu pomocy społecznej i sytuacji dochodowej osoby objętej ustawowym obowiązkiem ponoszenia opłaty. Wynikający z mocy ustawy obowiązek ponoszenia opłaty za osobę przebywającą w domu pomocy społecznej, ciążący z mocy prawa na określonych podmiotach, wymaga swego skonkretyzowania i zindywidualizowania zarówno co do wysokości, jak i osoby nim obciążonej. W art. 61 ust. 1 ups przedstawiono katalog podmiotów zobowiązanych. Nie oznacza to jednak, że wszystkie te osoby równolegle, z własnej woli, bez udziału właściwego organu, będą: po pierwsze świadome swego obowiązku, a po drugie jego wysokości. Muszą zatem zostać wskazane, jako zobowiązane, a ich odpłatność, zgodnie z regułami określanymi w treści art. 61 ust. 2 ups, musi zostać ustalona albo w drodze umowy zaakceptowanej przez organ, albo w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 ups przez właściwy organ administracji. Ustawowy obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej przez indywidualny akt stosowania prawa musi zostać przekształcony w zobowiązanie do ponoszenia opłaty i dopiero w przypadku niewywiązywania się z tego zobowiązania, opłaty te zastępczo ponosi gmina, której przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków.

Materialnoprawna podstawa wystąpienia przez gminę z żądaniem zwrotu poniesionych wydatków z tytułu uiszczonych zastępczo opłat zawarta w art. 61 ust. 3 ups znajduje formalnoprawną podstawę w art. 104 ust. 3 ups, zgodnie z którym wysokość należności, o których mowa w ust. 1, podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu ustala się w decyzji administracyjnej. Z art. 104 ust. 1 ups wynika, że należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej z tytułu opłat określonych przepisami ustawy oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, dalsze zaś ustępy art. 104 ups regulują m.in.: możliwość odstąpienia od żądania zwrotu, umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty (ust. 4), kwestię przedawnienia należności, przerwy w biegu przedawnienia (ust. 5 i 6), termin, po upływie którego nie wydaje się decyzji o zwrocie należności (ust. 7). Regulacja zawarta w art. 104 ups ma charakter ogólny, bowiem - jak wynika z zakresu przedmiotowego określonego w ust. 1 - dotyczy różnych należności, opłat czy też nienależnie pobranych świadczeń określonych w ups, które podlegają zwrotowi. O tym, czy dane należności, opłaty podlegają zwrotowi czy też pobrane świadczenie jest nienależne, rozstrzygają stosowne przepisy materialnoprawne, to w tych przepisach zawarta jest materialnoprawna podstawa zwrotu. Formalnoprawną podstawą tego zwrotu jest decyzja administracyjna, o której mowa w art. 104 ust. 3 ups. Realizacja tego zwrotu będzie następowała w trybie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Tym samym decyzja wydana w oparciu o art. 104 ust. 3 ups jest podstawą do prowadzenia egzekucji administracyjnej. Decyzja administracyjna wydana na podstawie art. 104 ust. 3 ups, tak jak każda decyzja administracyjna, musi wskazywać adresata decyzji, którym w tym przypadku jest osoba zobowiązana do zwrotu określonych należności w określonej wysokości. Krąg osób zobowiązanych do zwrotu określonych należności, czyli potencjalni adresaci decyzji wydanej na podstawie art. 104 ust. 3 ups, determinowany jest art. 104 ust. 1 ups i mogą do niego należeć osoby zobowiązane do zwrotu należności: z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej (art. 98 ups); z tytułu opłat określonych przepisami ustawy (np. art. 61 ust. 1, art. 97 ups); czy też z tytułu nienależnie pobranych świadczeń (art. 98 ups). Organ, wydając decyzję na podstawie art. 104 ust. 3 ups, ustala kwotę należności podlegającą zwrotowi, a nie wysokość opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Problematyka zwrotu świadczeń z pomocy społecznej nie jest tożsama z odpłatnością za świadczenia z pomocy społecznej.

Rozważając problematykę dotyczącą zasad ustalania opłat za pobyt osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej należy poszukiwać takich rozwiązań, które uwzględniałyby wskazane wyżej okoliczności, a tym samym zapewniałyby, by sytuacja prawna osób na które ustawodawca nałożył obowiązek ponoszenia opłaty była jednoznaczna, a przez to w postępowaniu dotyczącym zwrotu poniesionych przez gminę wydatków zapewnione zostałoby pewne bezpieczeństwo prawne. Równocześnie dokonując wykładni przepisów dotyczących obowiązku ponoszenia opłaty należy mieć również na uwadze, by przyjęte rozwiązania realizowały podstawową zasadę, zgodnie z którą pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny, a obowiązek ponoszenia opłaty powstaje od chwili umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. To ustawodawca zdecydował, że powstanie ustawowego obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej zostało połączone z takim zdarzeniem prawnym jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Tym samym o ile skonkretyzowanie i zindywidualizowanie tego ustawowego obowiązku, pozwoli na ustalenie osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty i wysokości tej opłaty, to samo zobowiązanie istnieje począwszy od dnia powstania tego obowiązku czyli z dniem umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Stąd też wydanie decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 i ust. 2 ups w celu ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może obejmować okres przed wydaniem decyzji, bowiem decyzja ta konkretyzuje obowiązek powstający z mocy prawa z dniem zaistnienia takiego zdarzenia prawnego jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej (uzasadnienie uchwały I OPS 7/17). W tej sytuacji organ I instancji miał obowiązek orzec o zmianie ostatecznej decyzji z [...] października 2015 r., dotyczącej opłaty od dnia 1 lutego 2015 r. za pobyt ojca skarżącej w DPS, w części dotyczącej opłaty ponoszonej przez skarżącą, ustalając nową wysokość opłaty miesięcznej za okres od 1 lutego 2017 r. do 31 marca 2017 r. oraz nową wysokość opłat miesięcznych za okres od 1 kwietnia 2017 r. (art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 lit. a, art. 106 ust. 5 ups).

Orzeczenia, wskazane przez autora skargi kasacyjnej w uzasadnieniu zarzutów II. 2 i 3 skargi kasacyjnej mają charakter odosobnionych, pochodzą sprzed 9 lat i odwoływały się do błędnych rezultatów wykładni wskazanych wzorców kontroli. Późniejsze orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, a zwłaszcza uchwała I OPS 7/17, wskazują że stosunek prawny polegający na udzieleniu świadczenia z pomocy społecznej, w tym także polegającego na skierowaniu do domu pomocy społecznej, ma charakter publicznoprawny (administracyjny). Skierowanie do domu pomocy społecznej następuje w drodze decyzji administracyjnej. Właściwy organ decyzją ustala opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej osoby skierowanej (art. 59 ust. 1). Decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej indywidualizuje więc przewidziany w art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 i 2 ups obowiązek ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej przez wymienione w tych przepisach osoby (podmioty). Adresatami decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej może być osoba skierowana do domu pomocy społecznej, a także osoba (bądź osoby) z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 ups, tj. małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina. To w decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1, doznają konkretyzacji powołane przepisy ustawy przez określenie kwoty opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, wskazanie osoby (osób) zobowiązanych do jej ponoszenia z kręgu podmiotów wymienionych w ww. przepisach, ustalenie przypadających na nich kwot opłaty. Niedopuszczalna jest droga sądowa w sprawie o zwrot wydatków poniesionych zastępczo przez gminę w przypadku niewywiązywania się z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przez osoby, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej (uchwała SN z 29.10.2009 r. III CZP 77/09, OSNC 2010/5/66; wyrok NSA z 13.10.2017 r. I OSK 2517/16, Lex 2443965). Tym samym brak jest podstaw do wystąpienia przez organ pomocy społecznej do sądu powszechnego w trybie art. 64 kc (bowiem nie jest to sprawa cywilna w rozumieniu art. 1 kc) z roszczeniem przeciwko osobie, wobec której obowiązek wnoszenia, przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 ups, opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, a w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 tej ups, uprzednio został skonkretyzowany i zindywidualizowany począwszy od dnia jego powstania w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 ups.

Zarzut naruszenia art. 104 ust. 4 ups okazał się niezasadny. Z wnioskiem o zastosowanie art. 104 ust. 4 ups wystąpić może wyłącznie osoba zainteresowana (czego skarżąca nie uczyniła), bądź pracownik socjalny. W kontrolowanej sprawie skarżąca kasacyjnie nie przeczy, że nie wystąpiła do organu ze stosownym wnioskiem, a powołuje się jedynie na pismo pełnomocnika skarżącej z 31 grudnia 2012 r. (s. 6 akapit 3 skargi kasacyjnej), które jako złożone przed wydaniem decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 ups) w żaden sposób nie mogło stanowić wniosku z art. 104 ust. 4 ups.

W doktrynie trafnie wskazuje się, że w ust. 4 art. 104 przewidziano pewne udogodnienia dla osoby zobowiązanej do zwrotu należności. Regulacja ta winna być interpretowana w świetle zasad i celów pomocy społecznej. Odstąpienie od żądania zwrotu należności, umorzenie świadczenia nienależnie pobranego, odroczenie terminu zwrotu lub rozłożenie należności na raty może mieć miejsce tylko w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza gdy zwrot wydatków stanowiłby dla danego podmiotu nadmierne obciążenie lub niweczyłby skutki udzielonej pomocy. Nadmierne obciążenie związane jest zwykle z trudną sytuacją materialną zobowiązanego. Z obowiązku zwrotu zwalniają go niskie dochody, nieprzekraczające kryteriów ustawowych (art. 96 ust. 2 ups). Zastosowanie ust. 4 można także uzasadnić sytuacją rodzinną lub życiową. Obowiązek zwrotu należności trzeba również ocenić w świetle skutków przyznanej pomocy. Z uprawnienia określonego w ust. 4 organ może skorzystać również w innych szczególnych przypadkach. Judykatura słusznie podkreśla, że zastosowanie ust. 4 może mieć miejsce wyłącznie w sytuacjach nadzwyczajnych, a nie może być traktowane jako coś "rutynowego" i możliwego do zastosowania w każdej – co do zasady – sprawie (wyrok WSA w Lublinie z 3.9.2015 r. II SA/Lu 781/14, Lex 1945142). Ochrona podmiotu zobowiązanego może przyjąć postać całkowitego zaniechania zwrotu świadczenia lub jego ograniczenia. Stanowisko organu będące wyrazem władzy dyskrecjonalnej winno zostać wyrażone w decyzji. Jej wydanie powinna poprzedzać ocena sytuacji zobowiązanego dokonana w postępowaniu wyjaśniającym (wyrok WSA w Poznaniu z 14.7.2016 r. II SA/Po 285/16, Lex 2087435; wyrok WSA w Bydgoszczy z 8.6.2016 r. II SA/Bd 175/16, Lex 2104627). Pośrednio wskazuje na to ustawodawca, upoważniając pracownika socjalnego do wystąpienia z wnioskiem o odstąpienie od żądania zwrotu, umorzenie należności, jej odroczenie lub rozłożenie na raty. Wnioskodawcą może być również osoba zainteresowana, a więc nie tylko świadczeniobiorca, ale każdy, kto ma interes w wydaniu przedmiotowej decyzji (np. krewni świadczeniobiorcy zobowiązani ustawowo do zwrotu). Za organ właściwy w tej sprawie należy uznać organ, który przyznał świadczenie. W zależności od tego, od kogo pochodzi wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie odstąpienia od żądania zwrotu wydatków poniesionych na świadczenia, można wyróżnić postępowanie wszczęte na wniosek (z inicjatywy osoby zainteresowanej) oraz z urzędu (z inicjatywy pracownika socjalnego; I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, Wolters Kluwer 2017 – Komentarz do art. 104). Skarżąca nie wyrażała zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego (art. 107 ust. 1 ups; pismo pełnomocników skarżącej z 23 lutego 2017 r.).

Sąd I instancji trafnie uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zachodziła przesłanka fakultatywnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ppsa do czasu zakończenia postępowania w sprawie I OPS 7/17, tym bardziej, że uchwała ta potwierdziła wykładnię, zaprezentowaną w zaskarżonym wyroku.

Złożenie wniosku przez stronę na podstawie art. 64 pkt 2 ups ponad 2 miesięce po wydaniu zaskarżonej decyzji, nie mogło wpłynąć na ocenę zaskarżonej decyzji ani nie stanowiło przesłanki zawieszenia postępowania sadowoadministracyjnego.

Załączony do skargi kasacyjnej odpis decyzji kasatoryjnej z [...] marca 2018 r. nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (k. 60-67, 69-76 akt IV SA/GL 1003/17) w przedmiocie zobowiązania skarżącej do zwrotu należności z tytułu wydatków poniesionych przez Gminę [...] na opłatę za pobyt zainteresowanego w DPS za okres od 1 lutego 2017 r. do 31 sierpnia 2017 r., nie jest objęta niniejszym postępowaniem kasacyjnym. Może ona być przedmiotem kontroli w odrębnym postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 134 § 1 i art. 141 § 1 pkt 4 w zw. z art. 3 § 1 ppsa oraz art. 1 § 1 i 2 pusa. Uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie konieczne elementy i poddaje się kontroli kasacyjnej.

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.