Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2483/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 2 sierpnia 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2177/18 w sprawie ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 sierpnia 2018 r. nr 1412/18 w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia dokumentów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 3 kwietnia 2019 r., VII SA/Wa 2177/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę C. Sp. z o.o. z/s w W. (Spółka) na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (MWINB) z 1 sierpnia 2018 r., nr 1412/18, w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia dokumentów. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, w przedmiotowej sprawie upoważniony pracownik Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy (PINB) przeprowadził kontrolę nośnika reklamowego na działce nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. W jej trakcie ustalono, że na ww. nieruchomości ustawiony jest nośnik reklamowy Spółki bez numeru identyfikacyjnego, składający się z dwóch tablic reklamowych o wymiarach 3 x 6 m, podświetlonych. Tablice mocowane są do słupa stalowego utwierdzonego w bloku fundamentowym betonowym na gruncie. Całkowita wysokość nośnika wynosi ok. 8 m. Sporządzono protokół kontroli oraz dokumentację fotograficzną.

Kolejno w wyroku wskazano, że w dniu 9 listopada 2017 r. PINB wszczął z urzędu postępowanie administracyjnego w sprawie w/w nośnika reklamowego. W jego trakcie w siedzibie organu powiatowego stawił się T. O. - właściciel nieruchomości przy ul. [...] w W. - i wyjaśnił, że przedmiotowy obiekt powstał w tym miejscu w roku 2010 r.

W dniu 15 grudnia 2017 r. zostały przeprowadzone oględziny obiektu budowlanego. Stwierdzono, że stan nie uległ zmianie w stosunku do uprzednich czynności kontrolnych, z wyjątkiem umieszczenia numerów tablic. Pełnomocnik Spółki okazał umowę najmu z [...] października 2011 r. zawartą z właścicielem nieruchomości. Sporządzono protokół oględzin oraz dokumentację fotograficzną.

W dniu 28 grudnia 2017 r. do organu I instancji wpłynęło pismo z Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy B., którym wyjaśniono, iż urząd ten nie prowadzi ani nie prowadził postępowania w sprawie przedmiotowego nośnika reklamowego Spółki. Jednocześnie wskazano, że działka znajduje się na obszarze, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Mory, Karolin, Glinianki Sznajdra" położonego w Gminie Warszawa - Bemowo, zatwierdzony uchwałą Nr V/29/02 Rady Gminy Warszawa — Bemowo z 14 marca 2002 r. (MPZP). Według tego MPZP przedmiotowa działka znajduje się w strefie eksponowanego krajobrazu miasta (ul. [...]) pod nadzorem architektonicznym. Plan nie reguluje kwestii lokalizacji reklam i znaków informacyjno-plastycznych. W uzupełnieniu do protokołu kontroli upoważniony pracownik organu I instancji sporządził notatkę służbową wskazującą odległości słupa nośnika od krawędzi jezdni ul. [...] tj. 13,20 m, a do krawędzi tablicy 10,20 m. Spółka podniosła, że przedmiotowy nośnik reklamowy nie jest trwale związany z gruntem w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2017, poz. 1332, uPb), a został zainstalowany w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 uPb, który to przepis dotyczy robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, tym samym instalacja omawianego nośnika reklamowego nie stanowić miała budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 uPb.

Dalej w wyroku VII SA/Wa 2177/18 przywołano, że postanowieniem z 7 maja 2018 r., nr R/51/2018, PINB na postawie art. 48 ust. 2 i 3 uPb oraz art. 123 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2017, poz. 1257 ze zm., K.p.a.), nałożył na Spółkę obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 uPb, tj.:

- zaświadczenia Prezydenta m. st. Warszawy o zgodności inwestycji polegającej na budowie wolnostojącego nośnika reklamowego, utwierdzonego w fundamencie betonowym ustawionym na powierzchni gruntu, na działce ew. nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w W., z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

- czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opinią techniczną w zakresie zgodności wykonania robót budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi i uzgodnieniami,

- oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomości na cele budowlane.

Organ I instancji wskazał, że przedmiotowy nośnik reklamowy stanowi budowlę, zdefiniowaną w art. 3 pkt 3 uPb, której wykonanie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Ze względu na jego wielkość oraz cechy konstrukcyjne należy uznać go za trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe i jego budowa powinna być realizowana po uzyskaniu pozwolenia na budowę. O tym, czy obiekt (urządzenie reklamowe) jest trwale związany z gruntem, czy też nie, nie świadczy sposób w jaki zagłębiono je w gruncie czy też posadowiono na gruncie, ani technika w jakiej został wykonany, ale masa całkowita obiektu i jego rozmiary, które wymagają trwałego związania z gruntem ze względów bezpieczeństwa. Organ I instancji uznał, że powinien podjąć czynności przewidziane w art. 48 ust. 2 i ust. 3 uPb, mające na celu umożliwienie inwestorowi zalegalizowanie stwierdzonej samowoli budowlanej, w przypadku wykonania robót budowlanych bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, organ nadzoru budowlanego jest bowiem zobowiązany do przeprowadzenia procedury legalizacji w trybie ww. przepisu. W związku z tym, że inwestor nie uzyskał stosownego pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 48 ust. 3 uPb zobligowany był do nałożenia obowiązku przedłożenia stosownych dokumentów, niezbędnych do sprawdzenia spełnienia wymogów określonych w przepisach, w celu doprowadzenia zrealizowanej inwestycji do stanu zgodnego z prawem.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że Spółka złożyła zażalenie na powyższe postanowienie, stawiając zarzuty naruszenia szeregu przepisów uPb, K.p.a. i Konstytucji RP.

Powołanym na wstępie postanowieniem MWINB z 1 sierpnia 2018 r. utrzymano w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wojewódzki podniósł, że zgadza się ze stanowiskiem organu I instancji, iż przedmiotowa inwestycja wykracza poza ramy przepisu art. 29 uPb, w związku z czym jej realizacja wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z dokumentacji zgromadzonej w przedmiotowej sprawie wynika, że sporny nośnik reklamowy zamontowany jest na stalowym słupie utwierdzonym w fundamencie betonowym ustawionym na powierzchni gruntu. Zdaniem MWINB organ I instancji prawidłowo ustalił, że właściwym trybem prowadzenia postępowania jest art. 48 uPb i wszczął procedurę legalizacyjną.

Powyższe postanowienie MWINB zostało zaskarżone do WSA w Warszawie przez Spółkę, która postawiła zarzuty naruszenia:

1) art. 48 ust. 2 i ust. 3 uPb przez ich zastosowanie pomimo, że wykonanie robót budowlanych polegających na instalacji tablicy reklamowej nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę;

2) art. 3 pkt 3 oraz art. 29 ust. 2 pkt 6 uPb przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przedmiotowy obiekt stanowi urządzenie reklamowe, na które wymagane jest pozwolenie na budowę;

3) niezastosowania art. 49b uPb w sprawie nośnika reklamowego zainstalowanego bez wymaganego zgłoszenia;

4) niezastosowania art. 3 pkt 6 uPb, który definiuje "budowę", o której mowa w przepisach art. 49b ust. 1 uPb mających zastosowanie w sprawach samowoli budowlanej;

5) niezastosowania art. 4 uPb przy wykładni przepisów cyt. ustawy pojęcia trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe (art. 3 pkt 1 i pkt 3 uPb), pojęcia instalowanie tablic i urządzeń reklamowych (art. 29 ust. 2 pkt 6 uPb) - a tym samym naruszenie zasady wolności budowlanej;

6) niezastosowania art. 2 Konstytucji RP i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przy wykładni przepisów uPb - pojęcia trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe (art. 3 pkt 1 i pkt 3 uPb), pojęcia instalowanie tablic i urządzeń reklamowych (art. 29 ust. 2 pkt 6 uPb), a tym samym naruszenie zasady państwa prawa i zasady proporcjonalności;

7) art. 7, art. 77 § 3, art. 80, art. 124 § 2 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. oraz art. 15 K.p.a., m. in. przez bezpodstawne ustalenie, że "organ powiatowy dokonał właściwej kwalifikacji przedmiotowego nośnika reklamowego uznając, że jego budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę", brak ustaleń i dowodów wykazujących wykonanie "budowy" wymagającej pozwolenia na budowę;

8) art. 7a § 1, art. 8 § 1 i art. 81a § 1 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. oraz art. 15 K.p.a. przez:

- przyjęcie takiej wykładni przepisów uPb, która powoduje obciążenie inwestora największymi obowiązkami z możliwych przy innej interpretacji przepisów uPb,

- naruszenie zasady proporcjonalności, ponieważ dokonując wyboru środka ingerencji w prawa jednostki, organy nadzoru budowlanego zastosowały najostrzejszą ingerencję w prawa jednostki, zamiast zastosować środki, które byłyby dla inwestora najmniej uciążliwe;

9) art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a., art. 124 § 1 i § 2 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. oraz art. 15 K.p.a. przez niewyjaśnienie zarzutów skarżącej zgłoszonych w toku postępowania oraz niewyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy, m.in. wykładni i zastosowania art. 3 pkt 6 uPb, który definiuje "budowę" jako wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego.

W oparciu o powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wojewódzki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie oddalił skargę.

W motywach tego orzeczenia sąd pierwszej instancji podzielił przyjęte przez organy nadzoru budowlanego stanowisko, że sporny obiekt stanowił budowlę, o której mowa w art. 3 pkt 3 uPb, tj. "wolnostojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe", a nie mógł być uznany, jak wskazuje Spółka, za tablicę i urządzenie reklamowe, na instalowanie których wymagane jest zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 uPb, dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi. Zdaniem tegoż sądu prawidłowo organy ustaliły, że posadowienie obiektu jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję, co w rozpoznawanym przypadku sprowadzało się do konieczności zapewnienia słupowi i tablicy stabilnej podstawy uniemożliwiającej łatwe jej przesunięcie, przeniesienie w inne miejsce czy zniszczenie przy silnych podmuchach wiatru. Sąd pierwszej instancji z uwagi na powyższe uznał, że wykonanie przedmiotowego urządzenia reklamowego wymagało uzyskania pozwolenia na budowę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła C. Sp. z o.o. z/s w W. (Spółka) - zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając to orzeczenie w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm., Ppsa) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 141 § 4, art. 133 § 1 zd. 1 i art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 Ppsa oraz art. 1 Ppsa i art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Pusa) w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. w zw. z art. 48 ust. 2 i ust. 3 uPb w zw. z art. 49b ust. 2 uPb, w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 uPb oraz art. 49b ust. 1 uPb, w zw. z art. 3 pkt 6 uPb, w zw. z art. 151 Ppsa przez brak ustaleń faktycznych istotnych dla rozpoznania sprawy samowoli budowlanej uregulowanej w przepisach art. 48 ust. 1 pkt 1 uPb oraz art. 49b ust. 1 uPb, brak analizy, czy wykonana została budowa w rozumieniu art. 48 ust, 1 pkt 1 uPb w zw. z art. 3 pkt 6 uPb albo budowa w rozumieniu art. 49b ust. 1 uPb w zw. z art. 3 pkt 6 uPb, przez błędne zastosowanie art. 48 ust. 2 i ust. 3 uPb oraz niezastosowanie art. 49b ust. 2 uPb w sprawie robót budowlanych polegających na instalacji tablicy reklamowej, które wymagają zgłoszenia, a nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, brak kontroli ustaleń faktycznych dokonanych w zaskarżonym postanowieniu, w szczególności czy materiał dowodowy został wyczerpująco rozpatrzony przez organ administracyjny, czy przedstawiony został stan rzeczywisty, ustalony i przyjęty zgodnie z obowiązującym prawem, czy dokonane zostały ustalenia faktyczne istotne dla rozpoznania sprawy samowoli budowlanej uregulowanej w przepisach art. 48 ust. 1 pkt 1 uPb oraz art. 49b ust. 1 uPb w zw. z art. art. 3 pkt 6 uPb, czy dokonane zostały ustalenia faktyczne istotne dla rozpoznania niniejszej sprawy, czy należy zastosować przepisy art. 48 ust. 2 i ust. 3 uPb, czy należy zastosować przepisy art. 49b ust. 2 uPb dot. dokumentów wymaganych w niniejszej sprawie legalizacji instalacji tablicy reklamowej;

2) art. 141 § 4, art. 133 § 1 zd. 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 Ppsa oraz art. 1 Ppsa i art. 1 § 2 Pusa w zw. z art. 151 Ppsa w zw. z art. 48 ust. 2 i ust. 3 uPb, w zw. z art. 49b ust. 2 uPb, w zw. z art. 48 ust. 1 uPb oraz art. 49b ust. 1 oraz art. 3 pkt 6 i pkt 7 uPb w zw. z art. 11 ust. 1 i art. 12 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (uPp) oraz w związku z art. 7a i art. 81a K.p.a.: przez brak wyjaśnienia przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w niniejszej sprawie: art. 48 ust. 1 uPb oraz art. 49b ust. 1 uPb, przy uwzględnieniu art. 3 pkt 6 i pkt 7 uPb; przez brak wyjaśnienia wykładni powyższych przepisów prawa materialnego, powodujący wątpliwość, czy sąd uwzględnił przesłanki ich stosowania wynikające z tych przepisów, uniemożliwiając ustalenie, czy sąd zastosował powyższe normy prawa materialnego oraz, jaka jest ich prawidłowa wykładnia; przez brak wyjaśnienia, czy sąd skontrolował zaskarżone postanowienie z uwzględnieniem zasady przyjaznej interpretacji przepisów oraz zasady proporcjonalności (zasad określonych w art. 11 ust. 1 i art. 12 uPp) oraz nowych przepisów art. 7a i art. 81a K.p.a. dotyczących rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, przez błędne zastosowanie art. 48 ust. 2 i ust. 3 uPb oraz niezastosowanie art. 49b ust. 2 uPb w sprawie robót budowlanych polegających na instalacji tablicy reklamowej, które wymagają zgłoszenia, a nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, przez nie wykazanie kontroli zarzutów i argumentów skargi, dotyczących zarówno przepisów prawa, jak również stanu faktycznego, sąd nie ocenił i nie uwzględnił, m. in. zarzutów błędnej wykładni uPb w zaskarżonym postanowieniu, a wady te nie pozwalają na kontrolę kasacyjną wyroku;

3. art. 90 § 1 i § 2, art. 119 pkt 3 Ppsa w zw. z art. 120 Ppsa, w zw. z art. 106 § 1 i art. 106 § 2 zdanie 1 i 2 Ppsa, w zw. z art. 48 ust. 2 i 3 uPb, w zw. z art. 45 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 Ppsa oraz art. 1 Ppsa i art. 1 § 2 Pusa przez rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym pomimo, że skarżący złożył wniosek o rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie, nieuwzględnienie prawa do sądu i zasady jawności rozprawy sądowej, gwarantowanych Konstytucją RP, pozbawienie skarżącego należnych uprawnień procesowych: prawa do zapoznania się ze sprawozdaniem sędziego (art. 106 § 1 Ppsa), prawa do zgłoszenia ustnie swoich żądań i wniosków oraz składania wyjaśnień, wskazywania podstaw prawnych i faktycznych swych żądań i wniosków (art. 106 § 2 zdanie 1 i 2 Ppsa) pomimo, że przedmiotem niniejszej sprawy jest obowiązek przedstawienia dokumentów na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 uPb w sprawie legalizacji tzw. samowoli budowlanej, która powinna być rozpoznana niejawnej rozprawie z zachowaniem gwarancji konstytucyjnych i uprawnień procesowych należnych skarżącemu: prawa do zapoznania się ze sprawozdaniem sędziego (art. 106 § 1 Ppsa), prawa do zgłoszenia ustnie swoich żądań i wniosków oraz składania wyjaśnień, wskazywania podstaw prawnych i faktycznych swych żądań i wniosków (art. 106 § 2 zdanie 1 i 2 Ppsa, przez brak analizy i oceny, czy rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym gwarantuje realizację prawa do sądu, a więc jawnego rozpoznania, które zapewnia wszechstronne przeprowadzenie kontroli zgodności z prawem zaskarżonego działania, brak analizy i oceny, czy rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym gwarantuje realizację funkcji wymiaru sprawiedliwości zgodnie ze standardami konstytucyjnymi a wady te nie pozwalają na kontrolę kasacyjną wyroku.

Na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się naruszenie przepisów prawa materialnego:

błędną wykładnię art. 3 pkt 3 uPb w odniesieniu do pojęcia "trwale związany z gruntem" przez ustalenie, że przesłanką stosowania tego przepisu jest wielkość, ciężar urządzenia reklamowego oraz art. 29 ust. 2 pkt 6 uPb przez błędną wykładnię pojęcia instalowanie tablic i urządzeń reklamowych, oraz nie uwzględnienie tego, że w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania art. 28 ust. 1 uPb, ponieważ podstawą prawną orzekania w sprawie samowoli budowlanej są przepisy: art. 48 ust. 1 uPb albo art. 49b ust. 1 uPb;

niezastosowanie przesłanek z art. 48 ust. 1 uPb (dotyczy on tylko budowy obiektów budowlanych) oraz z art. 49b ust. 1 uPb (dotyczy on tylko budowy obiektów budowlanych);

niezastosowanie art. 3 pkt 6 uPb, który definiuje "budowę", o której mowa w przepisach art. 48 ust. 1 uPb oraz art. 49b ust. 1 uPb mających zastosowanie w sprawach samowoli budowlanej;

art. 48 ust. 2 i ust. 3 uPb przez ich zastosowanie pomimo, że wykonanie robót budowlanych polegających na instalacji tablicy reklamowej nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a ich legalizacja nie wymaga przedstawienia dokumentów opisanych w art. 48 ust. 2 i ust. 3 uPb;

art. 49b ust. 2 uPb przez ich niezastosowanie pomimo, że wykonanie robót budowlanych polegających na instalacji tablicy reklamowej wymaga zgłoszenia, a ich legalizacja wymaga przedstawienia dokumentów opisanych w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego;

niezastosowanie art. 11 ust. 1 uPp (zasady przyjaznej interpretacji przepisów) przy wykładni przepisów uPb: art. 3 pkt 3, art. 3 pkt 6, art. 29 ust. 2 pkt 6, art. 48 ust. 1 oraz art. 49b ust. 1 uPb, przy wykładni art. 48 ust. 2 i ust. 3 uPb oraz art. 49b ust. 2 uPb w sprawie robót budowlanych polegających na instalacji tablicy reklamowej, które wymagają zgłoszenia, a nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, a ich legalizacja nie wymaga przedstawienia dokumentów opisanych w art. 48 ust. 2 i ust. 3 uPb, a wymaga przedstawienia dokumentów opisanych w art. 49b ust. 2 uPb;

niezastosowanie art. 4 uPb przy wykładni przepisów uPb - pojęcia trwale związany z gruntem (art. 3 pkt 3 uPb), pojęcia instalowanie tablic i urządzeń reklamowych (art. 29 ust. 2 pkt 6 uPb), przy wykładni art. 48 ust. 2 i ust. 3 uPb oraz art. 49b ust. 2 uPb w sprawie robót budowlanych polegających na instalacji tablicy reklamowej, które wymagają zgłoszenia, a nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, a ich legalizacja nie wymaga przedstawienia dokumentów opisanych w art. 48 ust. 2 i ust. 3 uPb, a wymaga przedstawienia dokumentów opisanych w art. 49b ust. 2 uPb;

niezastosowanie art. 2 Konstytucji RP i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przy wykładni przepisów uPb - pojęcia "trwale związany z gruntem" (art. 3 pkt 3 uPb), pojęcia instalowanie tablic i urządzeń reklamowych (art. 29 ust. 2 pkt 6 uPb) przy wykładni art. 48 ust. 2 i ust. 3 uPb oraz art. 49b ust. 2 uPb w sprawie robót budowlanych polegających na instalacji tablicy reklamowej, które wymagają zgłoszenia, a nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, a ich legalizacja nie wymaga przedstawienia dokumentów opisanych w art. 48 ust. 2 i ust. 3 uPb, a wymaga przedstawienia dokumentów opisanych w art. 49b ust. 2 uPb, a tym samym naruszenie zasady państwa prawa i zasady proporcjonalności.

Skarżąca kasacyjnie wnosi o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi oraz uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Spółka złożyła wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie ustalenie przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie wymaga ustalenia, czy umieszczenie przedmiotowej tablicy reklamowej stanowiło budowę to jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, w rozumieniu art. 3 pkt 6 w zw. z art. 48 ust. 1 uPb albo w zw. z art. 49b ust. 1 uPb mających zastosowanie w sprawach samowoli budowlanej. Spółka zauważa, że zaskarżony wyrok nie zawiera jednak żadnych ustaleń w tej kwestii, podobnie jak zaskarżone postanowienie. W ocenie skarżącej kasacyjnie prawidłowa wykładnia przepisów art. 3 pkt 3 uPb oraz art. 29 ust. 2 pkt 6 uPb prowadzi do wniosku, że instalowanie tablic i urządzeń reklamowych zarówno na gruncie, jak również na obiektach budowlanych, wymaga jedynie zgłoszenia właściwemu organowi, a definicja budowli (art. 3 pkt 3 uPb) nie wyklucza zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 6 uPb, który dotyczy robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych.

Zarządzeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 maja 2022 r. na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2021, poz. 2095 ze zm., uCOVD-19) skierowano sprawę na posiedzenie niejawne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 15zzs4 uCOVID-19, wedle którego "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów".

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

A. Całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia art. 90 § 1 i § 2, art. 119 pkt 3 Ppsa w zw. z art. 120 Ppsa, w zw. z art. 106 § 1 i art. 106 § 2 zdanie 1 i 2 Ppsa, w zw. z art. 48 ust. 2 i 3 uPb, w zw. z art. 45 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 Ppsa oraz art. 1 Ppsa i art. 1 § 2 Pusa przez rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym pomimo, że Spółka złożyła wniosek o rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie, nieuwzględnienie prawa do sądu i zasady jawności rozprawy sądowej, gwarantowanych Konstytucją RP, pozbawienie skarżącego należnych uprawnień procesowych. Przedmiotem skargi Spółki było postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, z mocy art. 119 pkt 3 Ppsa rozpoznano ją w trybie uproszczonym w składzie trzech sędziów, przeto nie naruszono powołanego przepisu, jak i art. 120 Ppsa. Przedmiot skargi determinował z woli ustawodawcy rozpoznanie jej na posiedzeniu niejawnym. Z art. 90 § 2 Ppsa wynika, że sąd może skierować sprawę na posiedzenie jawne i wyznaczyć rozprawę także wówczas, gdy sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Taka możliwość została pozostawiona jednak uznaniu Sądu i w tym zakresie nie jest uwarunkowana stanowiskiem stron (por. wyrok NSA z 12 października 2021 r., II OSK 2014/21, LEX nr 3246984). Nie naruszono zatem prawa do sądu i wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Konstytucji RP.

B. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa sformułowany w skardze kasacyjnej w zestawieniu z przepisem art. 151 Ppsa. Art. 141 § 4 Ppsa stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd I instancji nie uwzględniając skargi nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego w stopniu, który miał wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne z prawem.

W przedmiotowej sprawie sąd I instancji wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 Ppsa) i logicznie wyjaśnił w dostatecznie jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do podstawy zaskarżonego postanowienia.

Podnoszenie przez Spółkę w skardze kasacyjnej brak ustaleń faktycznych istotnych dla rozpoznania sprawy samowoli budowlanej, brak analizy, czy wykonana została budowa w rozumieniu art. 48 ust. 1 pkt 1 uPb w zw. z art. 3 pkt 6 uPb albo budowa w rozumieniu art. 49b ust. 1 uPb w zw. z art. 3 pkt 6 uPb, błędne zastosowanie art. 48 ust. 2 i ust. 3 uPb oraz niezastosowanie art. 49b ust. 2 uPb w sprawie robót budowlanych polegających na instalacji tablicy reklamowej, które wymagają zgłoszenia, a nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, brak kontroli ustaleń faktycznych dokonanych w zaskarżonym postanowieniu, w szczególności czy materiał dowodowy został wyczerpująco rozpatrzony przez organ administracyjny, czy przedstawiony został stan rzeczywisty, ustalony i przyjęty zgodnie z obowiązującym prawem, czy dokonane zostały ustalenia faktyczne istotne dla rozpoznania sprawy samowoli budowlanej, czy dokonane zostały ustalenia faktyczne istotne dla rozpoznania niniejszej sprawy, czy należy zastosować przepisy art. 48 ust. 2 i ust. 3 uPb, czy należy zastosować przepisy art. 49b ust. 2 uPb dot. dokumentów wymaganych w niniejszej sprawie legalizacji instalacji tablicy reklamowej – nie dowodzą naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, stanowią zaś polemikę meriti ze stanowiskiem prezentowanym w zaskarżonym wyroku. Sformułowane w skardze kasacyjnej dalsze zarzuty naruszenia prawa materialnego nie dowodzą zaś, że zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli, przeciwnie, został formalnie prawidłowo uzasadniony, a Spółka po prostu nie zgadza się z tam prezentowaną wykładnią i zastosowanymi przez organy nadzoru budowlanego przepisami uPb, a co zostało zaaprobowane przez sąd pierwszej instancji.

C. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 133 § 1 Ppsa, sąd wojewódzki wydał wyrok na podstawie akt sprawy, w skardze kasacyjnej nie wskazano, aby zaskarżone orzeczenie miało się opierać na materiale dowodowym spoza tych akt. Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, skoro było to dopuszczalne w myśl art. 119 pkt 3 Ppsa. Z tych względów zarzut naruszenia art. 133 § 1 Ppsa jest chybiony.

D. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 134 § 1 Ppsa, skoro sąd pierwszej instancji rozstrzygał w granicach danej sprawy, z faktu braku – co do reguły – związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie można skutecznie – zdaniem Sądu Naczelnego – zarzucać sądowi pierwszej instancji uchybienia tego przepisu. Sąd wojewódzki – wbrew zarzutom skargi kasacyjnej – wyjaśnił w motywach zaskarżonego wyroku stan faktyczny sprawy w kontekście mających zastosowanie przepisów prawa materialnego, a to art. 48 ust. 1 uPb, na co wskazują motywy zaskarżonego wyroku (s. 10-11). Wbrew także stanowisku prezentowanemu w skardze kasacyjnej, sąd a quo prawidłowo przyjął, że stan faktyczny sprawy został wyczerpująco ustalony w postępowaniu administracyjnym, Spółka nie wskazuje jakie to okoliczności faktyczne nie zostały prawidłowo ustalone, względnie jakie to środki dowodowe zostały zaniechane. Nie zostały w skardze kasacyjnej podważone przyjęte przez sąd wojewódzki ustalenia co do charakterystyki przedmiotu postępowania – nośnika reklamowego, składającego się z dwóch podświetlanych tablic reklamowych. Sąd Naczelny nie dopatruje się także takich okoliczności, które powodować miałyby wątpliwości co do treści normy prawnej, względnie wątpliwości co do stanu faktycznego. Niesporne jest wszak ustalenie jaki obiekt budowlany został wzniesiony i to, że Spółka uczyniła to samowolnie. Z tych względów chybiony jest zarzut naruszenia przez organy przepisów art. 7a i art. 81a K.p.a.

W konsekwencji chybione jest podnoszenie zarzutu naruszenia braku wyjaśnienia wykładni przepisów prawa materialnego (uPb) mających zastosowanie w sprawie w kontekście art. 11 ust. 1 i art. 12 uPp. Spółka nietrafnie podnosi zaistnienie wątpliwości w tym względzie, sugestia jakoby wynikające z przywołanych przepisów uPp reguły przyjaznej interpretacji przepisów prawa oraz zasady proporcjonalności miałyby wpływać na odmienną interpretację przepisów art. 48 ust. 2 i 3 uPb w aspekcie reguł działania właściwego organu nadzoru budowlanego w przypadku popełnienia samowoli budowlanej tylko z tego względu, że dopuścił się jej podmiot będący przedsiębiorcą, jest zupełnie chybione. Spółka zdaje się nie uwzględniać w tym względzie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. W konsekwencji nie jest również trafny zarzut naruszenia art. 11 ust. 1 uPp przez jego niezastosowanie w wykładni przepisów art. 3 pkt 3, art. 3 pkt 6, art. 29 ust. 2 pkt 6, art. 48 ust. 1, 2 i 3, art. 49 b ust. 2 uPb.

F. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 3 pkt 3 uPb poprzez jego błędną wykładnię w aspekcie rozumienia pojęcia trwałego związania z gruntem. Przywołany przepis stanowi definicję na użytek uPb pojęcia "budowli", jest nią m. in. "...każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: ...wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe". Nie budziło wątpliwości, że przedmiotem postępowania jest wolno stojący nośnik reklamowy składający się z dwóch tablic reklamowych podświetlanych, o wysokości 8 m, utwierdzony w fundamencie betonowym ustawionym na powierzchni gruntu, co udokumentowano w aktach sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażono stanowisko, że cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie, czy przemieszczenie na inne miejsce (por. wyrok NSA z 4 lutego 2014 r., II FSK 317/12, CBOSA.nsa.gov.pl), pogląd ten podziela również Sąd w tym składzie. Stanowisko to aprobowane jest także w piśmiennictwie (por. W. Piątek, w: Prawo budowlane. Komentarz, redakcja naukowa Andrzej Gliniecki, Warszawa 2016, s. 54). Niewątpliwie o tym, czy dane urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, czy też nie, decyduje w danej sprawie technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce. Nie można przy tym abstrahować od konkretnej konstrukcji danego urządzenia, jego wielkości i przeznaczenia, które determinują rodzaj związania z gruntem (por. np. wyrok NSA z 4 września 2009 r., II OSK 1361/08, CBOSA).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że o tym czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem czy też nie, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, nie decyduje również technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2020 r., II OSK 1630/18, LEX nr 3075984). Celne jest ponadto i to spostrzeżenie, które w orzecznictwie sformułowano, iż urządzenia reklamowe dla realizacji swych funkcji, przy uwzględnieniu ich gabarytów i konstrukcji, muszą być i są trwale związane z gruntem. Inaczej rzecz ujmując, ich konstrukcja nie pozwalałaby na korzystanie z nich, jeśli nie byłyby trwale związane z gruntem (por. motywy wyroku NSA z 4 listopada 2021 r., III FSK 543/21, LEX nr 3274263). Sąd Naczelny podziela stanowisko sądu a quo, że przedmiotem postępowania była budowla w rozumieniu uPb, a wykonanie przedmiotowego nośnika reklamowego wymagało uzyskania uprzednio pozwolenia na budowę w myśl art. 28 ust. 1 uPb.

G. Nie dopuścił się sąd pierwszej instancji naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 6 uPb odnośnie wykładni pojęcia "instalowanie tablic i urządzeń reklamowych". Wyjaśniając sposób rozumienia tego pojęcia w judykaturze odwoływano się do językowego rozumienia słowa, instalowanie wedle definicji językowej polega na montowaniu gdzieś urządzeń technicznych. Zaś montaż zgodnie ze znaczeniem językowym to zakładanie, instalowanie urządzeń technicznych lub składanie urządzeń z gotowych części. W przypadku instalowania chodzi o wykonanie określonego rodzaju robót, które nie wskazują na trwałe połączenie tablicy reklamowej z obiektem budowlanym, na którym są realizowane (por. motywy wyroku NSA z 26 czerwca 2020 r., II OSK 4048/19, LEX nr 3052094). Trafnie sąd pierwszej instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie doszło do wykonania obiektu budowlanego – budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 uPb, wykonane zaś roboty nie polegały na instalowaniu robót budowlanych. Tym samym chybione są zarzuty naruszenia art. 48 ust. 1, 2 i 3 uPb, art. 3 pkt 6 uPb, jak również art. 49b ust. 2 uPb.

H. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 4 uPb, skoro Spółka wznosząc obiekt budowlany, na który powinna uprzednio legitymować się uzyskanym pozwoleniem na budowę, dopuściła się samowoli budowlanej, samo posiadanie prawa do zabudowy nieruchomości nie oznacza, że realizacja zamierzenia budowlanego może nastąpić bez uwzględnienia innych przepisów uPb, w tym art. 28 ust. 1 cyt. ustawy wprowadzającej jako regułę rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę.

I. Nie mogły odnieść skutku zarzuty niezastosowania art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przy wykładni przepisów uPb, nałożenie na Spółkę obowiązku przedłożenia stosownych dokumentów nie narusza istoty wolności zabudowy nieruchomości. Jest uprawnieniem Spółki zalegalizowanie popełnionej samowoli, z tego uprawnienia strona skarżąca kasacyjnie może skorzystać, na co słusznie wskazał sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku. Na marginesie wypadnie zwrócić uwagę, że z mocy art. 83 Konstytucji każdy ma obowiązek przestrzegania prawa Rzeczypospolitej, zaś wykonanie robót budowlanych, z oznaczonymi ściśle wyłączeniami, dopuszczalne jest po uzyskaniu pozwolenia na budowę.

J. Skoro skarga kasacyjna nie posiadała usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu w myśl art. 184 Ppsa.