Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1603/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 46 b, art 48 a ust 1 pkt 1 ust 3 pkt 1, ust. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 1239
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi
article: § 17
journal: Dz.U. 2020 poz 792
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z  wystąpieniem stanu epidemii

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Siwek, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 lutego 2021 r. sprawy ze skarg Rzecznika Praw Obywatelskich i K. P. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie nakazu przemieszczania się I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji; II. umarza postępowanie administracyjne; III. zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz K. P. kwotę 2217 zł (dwa tysiące dwieście siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2020 r., Nr [...], [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej: "[...]PWIS"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 46b pkt 12, art. 48a ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1239 ze zm., zwanej dalej także "ustawą o zapobieganiu"), po zapoznaniu się z odwołaniem K. P. oraz odwołaniem Rzecznika Praw Obywatelskich od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej: "PPIS") z [...] maja 2020 r., nr [...] – utrzymał w mocy ww. decyzję PPIS, wymierzającą K. P. karę pieniężną w kwocie 10 000 zł za nieprzestrzeganie w dniu 10 maja 2020 r. nakazu przemieszczania się pieszo w odległości nie mniejszej niż 2 m od siebie.

Uzasadniając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy wskazał, że w dniu 10 maja 2020 r. około godziny 18.35 K. P., przebywała w grupie osób przy ul. K. [...] w W., biorąc udział w zgromadzeniu przemieszczającym się w stronę [...] w W., nie zachowując odstępu 2 m od pozostałych uczestników manifestacji. W Notatce urzędowej dot. naruszeń nakazów, zakazów lub ograniczeń związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem C0VID-19 sporządzonej przez funkcjonariusza Policji, zawarto informację, że K. P. naruszyła tym samym przepis wynikający z art. 54 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2019 r. poz. 821), w związku z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 792 ze zm., dalej także: "rozporządzenie"). Funkcjonariusz Policji stwierdził, iż Pani K. P. nie zastosowała się do zakazu zgromadzeń wraz z innymi osobami biorącymi udział w nielegalnym zgromadzeniu, nie zachowała wymaganej odległości i nie reagowała na wezwanie do rozejścia się, czym naruszyła przepisy wynikające z ww. rozporządzenia w zakresie obowiązku zakazu udziału w zgromadzeniu nie zachowując obowiązku przebywania w odległości nie mniejszej niż 2 m od innych osób.

Organ przytoczył treść § 17 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia oraz art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 59 ze zm.), a także art. 46 ust. 2, art. 46a pkt 2, art. 46b pkt 12 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239 ze zm.).

W świetle przedstawionych ustaleń faktycznych oraz na podstawie przywołanych norm prawnych, PPIS w drodze decyzji z dnia [...] maja 2020 r., nr [...], nałożył na K. P. administracyjną karę pieniężną w wysokości 10.000, 00 zł, a więc w wymiarze dopuszczalnym przez art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Ukarana odwołała się od tej decyzji; organ II instancji przytoczył zarzuty, zawarte w odwołaniu. Ponadto, udział w postępowaniu zgłosił Rzecznik Praw Obywatelskich, który również zaskarżył w całości ww. decyzję. [...]PWIS przytoczył treść zarzutów Rzecznika.

Zdaniem organu II instancji, decyzja PPIS w tej sprawie była prawidłowa i odpowiadała prawu. W niniejszej sprawie stan faktyczny został ustalony w oparciu o notatkę służbową funkcjonariusza Policji, tj. osoby wykonującej zawód zaufania publicznego, gwarantującej swoją osobą niezależność i obiektywizm. Funkcjonariusz Policji, w sposób jednoznaczny udokumentował naruszenie przez odwołującą się nakazu określonego w § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. W dniu 10 maja 2020 r. około godziny 18.35 K. P., przebywała w grupie osób, biorąc udział w zgromadzeniu i nie zachowując odstępu 2 m od pozostałych uczestników manifestacji. Funkcjonariusz Policji stwierdził, że swoim zachowaniem K. P. naruszyła przepisy wynikające z ww. rozporządzenia w zakresie nakazu, zgodnie z którym w razie przemieszczania się pieszo - jednocześnie mogą się poruszać osoby w odległości nie mniejszej niż 2 m od siebie.

Administracyjna kara pieniężna nałożona w wysokości 10 000 zł została nałożona na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Obowiązek zachowania dystansu stanowi jeden z wielu elementów profilaktyki antywirusowej, niemniej konsekwentne stosowanie się obywateli do wprowadzonych nakazów i zakazów daje szansę na szybkie powstrzymanie epidemii. Jest w pełni zrozumiałe, że stosowanie się do wprowadzonych ograniczeń jest zabezpieczone w postaci sankcji karnoadministracyjnych.

[...]PWIS odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego naruszenia art. 61 § 4 k.p.a., po obfitym przywołaniu orzeczeń sądów administracyjnych, stwierdził, że to na stronie ciążył obowiązek wykazania związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy, czego odwołująca się nie uczyniła. Strona stawiająca zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. zobowiązana jest ponadto uprawdopodobnić istotność wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (czego w ogóle w odwołaniu zabrakło), a także wskazać, że uniemożliwiło to dokonanie konkretnych czynności procesowych, mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (co również w odwołaniu nie miało miejsca). Natomiast zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania nie jest wartością samą w sobie, lecz ma określony cel, jakim jest otworzenie stronie możliwości czynnego udziału w postępowaniu, a więc ma zastosowanie w tych postępowaniach, w których stronie zapewnia się czynny udział w postępowaniu. Zdaniem organu, przepisy ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu poświęcone karom administracyjnym miały na celu niemalże natychmiastowe zdyscyplinowanie osób do przestrzegania rygorów sanitarnych w trosce o zdrowie i życie innych ludzi. Szybkość postępowania w tym aspekcie oznaczała skuteczność w zapobieganiu dalszego rozprzestrzeniania się wirusa SARS-CoV-2. Jeżeli organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej planowałby zawiadomić stronę o wszczęciu postępowania i umożliwić jej aktywny udział w postępowaniu, to stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. należałoby przyznać termin na zapoznanie się z aktami (którymi jest jedynie notatka służbowa Policji). Byłoby to działaniem kolidującym z szybkością postępowania w przedmiotowych sprawach narzuconą m.in. przez art. 48a ust. 4 i ust. 7 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz z celem samej regulacji (nowelizacja miała na celu spowodować realne zagrożenie nieuchronnością kary i jej wymiarem w celu ochrony zdrowia i życia innych ludzi). Organ powołał się też na treść uzasadnienia do projektu ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie systemu ochrony zdrowia związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19.

Administracyjna kara pieniężna ma w pierwszej kolejności spełniać funkcję prewencyjną, zarówno w znaczeniu prewencji indywidualnej jak i prewencji ogólnej "oddziałującej również na społeczeństwo".

Organ wskazał, że obowiązujący system prawny akceptuje przypadki niestosowania zasad ogólnych k.p.a., w tym dotyczących obowiązku zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania i wbrew twierdzeniom RPO – wynika to właśnie z "natury" określonych postępowań administracyjnych mających szczególny cel i prowadzonych w wyjątkowych uwarunkowaniach, gdzie po wyważeniu interesu indywidualnego i społecznego (publicznego) organ zobowiązany jest przyznać prymat interesowi społecznemu (publicznemu). Zdarzają się przypadki, w których postępowania prowadzone przez organ administracji publicznej mają charakter działania w stanie wyższej konieczności i ukierunkowane są na likwidację zagrożenia dla bezpieczeństwa publicznego, ochronę zdrowia i życia ludzkiego, a także mają na celu powstrzymać, a co najmniej zmniejszyć, wystąpienie ogromnych strat materialnych. Zdaniem [...]PWIS, tak jest w niniejszej sprawie. Niewątpliwie w sytuacji, w której ok. 38 mln obywateli Polski zagrożonych jest zakażeniem tym wirusem, a także możliwością z tego powodu strat w gospodarce narodowej oczywiste jest, że do niniejszej sprawy zastosowanie ma usprawiedliwiony przypadek odstąpienia od zasad ogólnych, bowiem celem jest ochrona życia i zdrowia całej populacji ludności Polski.

W obecnej sytuacji epidemiologicznej postępowania prowadzone przez organ administracji publicznej mają charakter działania w stanie wyższej konieczności i ukierunkowane są na likwidację zagrożenia dla bezpieczeństwa publicznego, ochronę zdrowia i życia ludzkiego, a także mają na celu powstrzymać, a co najmniej zmniejszyć, wystąpienie ogromnych strat materialnych. Tak jest w niniejszej sprawie, gdzie po wyważeniu interesu indywidualnego i społecznego (publicznego) organ zobowiązany jest przyznać prymat interesowi społecznemu (publicznemu).

Organ nie zgodził się też z twierdzeniem Rzecznika Praw Obywatelskich, że załatwienie sprawy wymierzenia kary administracyjnej ex post, a więc kilka dni po zdarzeniu, nie jest załatwieniem sprawy w stanie niecierpiącym zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego. Zdaniem organu twierdzenia Rzecznika "dowodzą całkowitego niezrozumienia zagrożenia wywoływanego przez niekontrolowane rozprzestrzenianie się wirusa SARS-CoV-2 dla życia i zdrowia ludzi, jak również zagrożenia bezpieczeństwa narodowego (zdrowotnego i gospodarczego), w jakim znalazło się Państwo Polskie i jego wszyscy obywatele w skutek epidemii. Wskazują także na niezrozumienie istoty kar, zarówno w postępowaniu administracyjnym, wykroczeniowym jak i karnym, ponieważ przedmiotowe twierdzenie można sparafrazować częstym tłumaczeniem osób rażąco naruszających przepisy i ogólnie mających problem z podporządkowaniem się normom i zasadom demokratycznego państwa prawa, a sprowadzającym się do tego, że "przecież nic się nie stało", wiec kara zdaniem tych osób jest niezasadna i bezprawna. Zaprezentowane w odwołaniu stanowisko godzi w podstawy doktrynalne funkcjonowania kar administracyjnych, wynikające z bogatego orzecznictwa sądów administracyjnych oraz Trybunału Konstytucyjnego. Stwierdzenie Rzecznika Prawa Obywatelskich, że "kara pieniężna ma w tym przypadku charakter następczy i prewencyjny i ma zapobiegać na przyszłość zachowaniom niepożądanym z punktu widzenia zwalczania epidemii" jest dość mocno niejasne w kontekście poprzedzającego zarzutu kierowanego względem opieszałości organu.

W przekonaniu organu II instancji wydanie decyzji administracyjnej nakładającej karę "nie cierpiało zatem zwłoki" ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, a w danej sytuacji również ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną.

Zdaniem organu, tak "wysoka szybkość postępowania, niespotykana na co dzień w postępowaniu administracyjnym, podyktowana była właśnie koniecznością zdyscyplinowania adresata decyzji do zaprzestania dopuszczania się lekceważenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w wyniku którego inne osoby mogą zostać zakażone wirusem SARS-CoV-2. Organ nie mógł wydać decyzji w trybie natychmiastowym, ponieważ sprzeciwiał się temu obowiązek dochodzenia do prawdy materialnej, co było o tyle utrudnione, że musiało się odbyć bez udziału samej strony".

Organ przytoczył też argumentację na poparcie własnej tezy o całkowitym niezrozumieniu instytucji prawnej kary administracyjnej przez Rzecznika Praw Obywatelskich. Zaskarżona zaś kara pieniężna została wydana bardzo szybko, tj. w 4 dniu od naruszenia obowiązujących przepisów, właśnie z tego powodu, aby odnieść pożądany efekt prewencyjny (zarówno w znaczeniu indywidualnym - powstrzymania strony od dalszego naruszania reżimu sanitarnego, jak również w znaczeniu ogólnym - powstrzymania społeczeństwa przed powielaniem nagannego zachowania adresatki decyzji). Cel kary w tym aspekcie w pełni wpisuje się w pojęcie znaczeniowe art. 10 § 2 kpa, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę".

Odnosząc się do zarzutów związanych z ustaleniem stanu faktycznego organ stwierdził, że "nastąpiło to w oparciu o notatkę służbową Policji, co było konieczne zarówno ze względów formalnych (brak samoistnych uprawnień Państwowej Inspekcji Sanitarnej do prowadzenia działalności ukierunkowanej na kontrolę przestrzegania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. Poz. 792 z późn. zm.), jak i uzasadnione ze względów merytorycznych (ustalenia oparto na utrwalonych obserwacjach Policjanta, tj. osoby wykonującej zawód zaufania publicznego, gwarantującej swoją osobą niezależność i obiektywizm). Ani ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, ani ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej inspekcji Sanitarnej (...), nie przyznają państwowemu inspektorowi sanitarnemu uprawnień właściwych dla organów porządkowych".

Organ powołał się na § 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 lipca 2002r. w sprawie trybu przyznawania pracownikom Państwowej Inspekcji Sanitarnej wykonującym czynności kontrolne dodatku specjalnego do wynagrodzenia oraz wysokości tego dodatku (Dz.U. poz. 957 z późn. zm.) oraz § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 31 grudnia 2009 r. w sprawie zasad i trybu upoważniania pracowników stacji sanitarno-epidemiologicznych lub głównego inspektoratu sanitarnego do wykonywania określonych czynności kontrolnych i wydawania decyzji w imieniu państwowych inspektorów sanitarnych lub Głównego Inspektora Sanitarnego (Dz.U. poz. 10). Według art. 48a ust. 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, właściwy państwowy inspektor sanitarny uprawniony jest jedynie do wymierzenia kary w drodze decyzji administracyjnej.

Natomiast zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2020 r. poz. 360), do podstawowych zadań Policji należy m.in. kontrola przestrzegania przepisów porządkowych i administracyjnych związanych z działalnością publiczną lub obowiązujących w miejscach publicznych. W granicach swych zadań Policja wykonuje czynności: operacyjno-rozpoznawcze, dochodzeniowo-śledcze i administracyjno-porządkowe w celu rozpoznawania, zapobiegania i wykrywania przestępstw, przestępstw skarbowych i wykroczeń (art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia o Policji), mając ku temu niezbędne uprawnienia, takie jak np. prawo do obserwowania i rejestrowania przy użyciu środków technicznych obrazu zdarzeń w miejscach publicznych (art. 15 ust. 1 pkt 5a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji).

Uprawnień takich brak w przepisach prawnych regulujących funkcjonowanie Państwowej Inspekcji Sanitarnej. O ile twierdzenia funkcjonariuszy publicznych potwierdzające określony stan faktyczny nie mają formalnego prymatu nad innymi dowodami, to jednak system porządku publicznego opiera się na zaufaniu społecznym do określonych grup zawodowych pełniących funkcje publiczne (czego ewidentnym dowodem jest postępowanie w sprawach wykroczeń). Policjant nie miał żadnego interesu w obwinianiu adresata decyzji o czyn, którego rzekomo nie popełnił.

"Zgodnie z art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji policjanci w toku wykonywania czynności służbowych mają obowiązek respektowania godności ludzkiej oraz przestrzegania i ochrony praw człowieka, a nieprawidłowości w realizacji zadań służbowych obwarowane są odpowiedzialnością karną na mocy przepisów Kodeksu karnego (art. 231). W takich realiach zakwestionowanie mocy dowodowej ustaleń Policji wymagałoby przedstawienia dowodu przeciwnego, skutecznie podważającego ustalenia dokonane przez Policjanta poprzez m.in. zakwestionowanie jego wiarygodności".

W świetle ustaleń wynikających z notatki Policji "brak było więc zasadności i konieczności wysłuchiwania osób objętych notatką służbową Policji, ponieważ zgodnie z art. 81 w zw. z art. 10 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie było takiej zasadności - brak było konieczności zapewnienia stronie czynnego udziału na etapie postępowania w I instancji".

Przedstawiony materiał dowodowy w postaci notatki służbowej policjanta został przez organa oceniony, jako wystarczający w aspekcie zachowania, jakiego dopuściła się strona postępowania administracyjnego. Organ odstąpił od zasady ujętej w art. 10 § 1 k.p.a., ponieważ załatwienie sprawy nie cierpiało zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzkiego oraz dalszą grożącą niepowetowaną szkodę materialną, a więc zastosował art. 10 § 2 k.p.a.

Zachowanie adresata decyzji stanowiło bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego wskutek możliwości przenoszenia się zakażenia wirusem SARS-CoV-2 na kolejne osoby, które w wyniku tego mogły stracić zdrowie i życie. Szybkość działania w danej sprawie miała na celu nie tylko nałożenie kary i jej wyegzekwowanie w celu wyrządzenia dolegliwości adresatowi decyzji, ale przede wszystkim uświadomienie adresatowi decyzji oraz innym obywatelom nieuchronności kary w nadziei na ich większe zdyscyplinowanie w przestrzeganiu obowiązkowego reżimu sanitarnego.

Niewątpliwie notatka służbowa Policji zawierała dane osobowe adresata decyzji. Organ zgodził się z wywodem Rzecznika Praw Obywatelskich poświęconym temu, że zasady i tryb gromadzenia oraz udostępniania informacji określa ustawa, ale przedmiotową kwestię reguluje również rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych), zwane dalej RODO. Rację ma Rzecznik podnosząc, że należało "ustalić, czy w systemie prawa istnieją normy prawne rangi ustawy pozwalające Policji gromadzić, przetwarzać i udostępniać innym podmiotom zewnętrznym w stosunku do Policji informacje o osobie w związku z postępowaniami administracyjnymi mającymi na celu wymierzenie kary pieniężnej".

Organ nie podzielił stwierdzenia Rzecznika, że zarówno ustawa o Policji jak też żadna inna odrębna ustawa nie zawiera wymaganej przez art. 51 ust. 5 Konstytucji ustawowej podstawy do przetwarzania przez Policję i udostępniania danych osobowych na potrzeby prowadzonego przez Państwową Inspekcję Sanitarną postępowania administracyjnego, którego celem jest wymierzenie kary pieniężnej. Niezasadne było też stanowisko Rzecznika, że art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji wyklucza w sposób jednoznaczny wykonywanie przez Policję czynności w celu wykrycia naruszeń prawa sankcjonowanych następnie w postępowaniu administracyjnym poprzez wymierzenie kary pieniężnej.

W przeciwieństwie do najbardziej istotnych praw i wolności ujętych w Konstytucji R.P. art. 51 Konstytucji nie zawiera wymogu, aby ograniczenie prawa do ochrony danych osobowych zarezerwowane było tylko i wyłącznie na potrzeby bezpieczeństwa i porządku publicznego. Zgodnie z art. 20 ust. 1j ustawy o Policji, przetwarzanie danych osobowych przez Policję w celach, o których mowa w art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2018 r. o ochronie danych osobowych przetwarzanych w związku z zapobieganiem i zwalczaniem przestępczości, odbywa się na podstawie ustawy, prawa Unii Europejskiej oraz postanowień umów międzynarodowych. Zgodnie z art. 21 ust. 1 z dnia 14 grudnia 2018 r. o ochronie danych osobowych przetwarzanych w związku z zapobieganiem i zwalczaniem przestępczości, właściwy organ może przesyłać lub udostępniać dane osobowe innym właściwym organom, państwu trzeciemu lub organizacji międzynarodowej po uprzednim zweryfikowaniu, w miarę potrzeby i możliwości, prawidłowości, kompletności i aktualności tych danych. Nie ulega żadnej wątpliwości, że zgodnie z art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, PPIS jest organem właściwym do przetwarzania danych osobowych na potrzeby prowadzenia postępowania administracyjnego w celu nałożenia kary pieniężnej za czyn zabroniony prawem powszechnie obowiązującym, a Policja jest organem uprawnionym do ich pozyskania i przekazania do organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Dalego, zdaniem organu, "zarzut ukierunkowany na zdyskwalifikowanie notatki służbowej Policji, jako dowodu w postępowaniu administracyjnym jest całkowicie nietrafiony".

[...]PWIS zarzucił też Rzecznikowi, że "zupełnie rozmija się z prawdą (...) powołując się na brzmienie art. 75 § 1 kpa. uznając, że z tego przepisu wynika, "że dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone". Przepis art. 75 § 1 kpa stanowi wyraźnie, że "jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem", wymieniając po sformułowaniu "w szczególności" również m.in. dokumenty, a nie tylko dokumenty urzędowe. Dokument to pojęcie szersze niż dokument urzędowy i - co jest znacznie ważniejsze w przedmiotowej kwestii - dokument niebędący dokumentem urzędowym jest również pełnoprawnym środkiem dowodowym na gruncie każdej procedury, nie tylko administracyjnej, co znajduje pełną akceptację w judykaturze i nie wymaga szerszej argumentacji. Wspomnieć należy, że na wiarygodności Policji i sporządzanych przez Policjantów notatkach służbowych opiera się praktycznie cały wymiar sprawiedliwości w zakresie postępowań o charakterze wykroczeniowym i porządkowym. Argument o konieczności weryfikacji notatki Policyjnej, w oparciu, o którą nałożono karę, należy uznać za całkowicie bezzasadny i lekceważenie wobec porządku prawnego (regulacji wprowadzanych do obrotu prawnego w celu ochrony zdrowia i życia innych ludzi)".

Organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutem Rzecznika naruszenia art. 7 k.p.a., uznając, ze organ administracji publicznej zastosował tę zasadę bezpośrednio w niniejszym postępowaniu administracyjnym. "Organ przeanalizował, jakie skutki mogło mieć nieprzestrzeganie regulacji ustalonych w akcie prawa powszechnie obowiązującego, w danym przypadku § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, które to skutki niestety materializują się w kolejnych zachorowaniach, wskutek przenoszenia wirusa SARS-CoV-2 przez osoby bezobjawowe na osoby podatne na zakażenie. Dalszy postęp epidemii uzależniony jest od przestrzegania rygorów sanitarno-higienicznych. Ich nieprzestrzeganie w sposób oczywisty przyczynia się do rozwoju epidemii w Rzeczypospolitej Polskiej, której negatywne skutki odczuwa każdy obywatel. Państwo Polskie ponosi olbrzymie wydatki na działania ochronne i ratownicze (zarówno w kontekście ratowania życia i zdrowia, jak i wspomagania przedsiębiorców, m.in. w celu zachowania miejsc pracy). W interesie społecznym pozostaje zatem podejmowanie przez organy administracji publicznej działań, które mają na celu zobowiązanie osób nieprzestrzegających rygorów sanitarno-higienicznych wynikających z prawa powszechnie obowiązującego do przestrzegania przepisów kształtujących zachowania mające na celu ochronę zdrowia i życia innych ludzi. Słuszny interes obywateli, który musi być brany pod uwagę przy każdym postępowaniu administracyjnym, objawił się w prawie obywateli do oczekiwania od organu administracji publicznej zapewnienia bezpieczeństwa zdrowotnego i gospodarczego, również poprzez administracyjne oddziaływanie na osoby, które temu bezpieczeństwu zagrażają. Niepodobna uznać, że organ administracji publicznej może tolerować zachowania osób, które stanowią zagrożenie dla zdrowia i życia innych ludzi. Działanie takie pozostawałoby w rażącej sprzeczności z wnioskami wynikającymi z art. 7 kpa".

Odnosząc się do zarzutu Rzecznika Praw Obywatelskich naruszenia art. 189d pkt 7 k.p.a. organ uznał go za całkowicie chybiony. Jak stwierdził [...]PWIS, "organ administracji publicznej zobowiązany był wziąć pod uwagę w przypadku osoby fizycznej warunki osobiste strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana. Nie oznacza to jednak, że materialna sytuacja adresata musiała mieć wpływ na proces wymierzania kary administracyjnej, tudzież jej wysokość. Nie można utożsamiać "warunków osobistych strony" z warunkami rodzinnymi, majątkowymi i zarobkowymi, co stanowi nadinterpretację przedmiotowego przepisu.

O wysokości kary w danej sytuacji zadecydował głównie stopień zagrożenia dla zdrowia i życia innych ludzi, jaki był wywołany działaniem strony postępowania administracyjnego. Z racji stworzenia bezpośredniego zagrożenia dla najważniejszych dóbr prawnie chronionych, tj. zdrowia i życia obywateli, organ administracji publicznej zmuszony był uznać, że żadne warunki osobiste strony nie mogły mieć wpływu na wysokość kary administracyjnej, jaka musiała być nałożona na adresata decyzji.

Nietrafiony był więc zarzut Rzecznika Praw Obywatelskich odnośnie naruszenia art. 189d pkt 7 kpa. Popadnięcie strony w ewentualny niedostatek jest w okolicznościach czynu, jakiego dopuścił się adresat decyzji konsekwencją jego nieodpowiedzialnego zachowania. Organ administracji publicznej zobowiązany był rozważyć nie tylko partykularny interes materialny i rodzinny adresata decyzji, ale dokonać tego z poszanowaniem interesu społecznego i słusznego interesu innych obywateli w aspekcie zdrowotnym i gospodarczym.

[...]PWIS stwierdził, że organ I instancji zastosował w procesie orzekania również art. 8 ust. 1 k.p.a., co jednak nie musiało skutkować oczekiwaniami skarżącej co do nienałożenia lub uchylenia kary, należało bowiem mieć na uwadze także interes bezpieczeństwa publicznego utożsamiony z interesem zdrowotnym obywateli i gospodarczym.

Organ administracji publicznej "miał na względzie nie tylko interes osób trzecich objawiający się w konieczności zapewnienia ochrony najwyższego dobra człowieka chronionego prawnie, jakim jest zdrowie i życie (art. 38 i art. 68 ust. 1 i 4 Konstytucji RP), ale również bezpieczeństwa gospodarczego, którego zagrożenie również ma bezpośredni i negatywny wpływ na obywateli. Państwo Polskie w swojej polityce społecznej i gospodarczej (realizowanej również w reżimie wynikającym z art. 68 ust. 4 Konstytucji RP) uwzględnia dobro rodziny także w ujęciu materialnym. Niekontrolowane rozprzestrzenianie się wirusa SARS-CoV-2 prowadzi do dalszej degradacji gospodarczej, której negatywne skutki odczuje praktycznie każdy obywatel".

Zgodnie z art. 38 Konstytucji RP, każdy obywatel ma prawo oczekiwać od organu administracji publicznej prawnej ochrony życia, również przed skutkami działań osób, które swoimi bardziej lub mniej zawinionymi działaniami, mniej lub bardziej świadomie, doprowadzają do zagrożenia tej podstawowej wartości. Na tych samych zasadach każdy ma prawo do ochrony zdrowia (art. 68 ust. 1 Konstytucji), a władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych (art. 68 ust. 4 Konstytucji RP), co materializuje się m.in. w konieczności nakładania kar pieniężnych na osoby nieprzestrzegające reżimu sanitarnego w stanie epidemii.

[...]PWIS poinformował też, że zgodnie z art. 48a ust. 8 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi do kar pieniężnych mają zastosowanie przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.). W związku z powyższym PPIS na wniosek strony może przeprowadzić postępowanie w zakresie umorzenia w całości/części, bądź zastosowania ulgi w spłacie (rozłożenia na raty) należności wynikającej z kary pieniężnej.

Z takim rozstrzygnięciem [...]PWIS nie zgodziła się K. P. (dalej także "skarżąca") i Rzecznik Praw Obywatelskich, którzy wnieśli odrębne skargi do tutejszego Sądu.

Pismem procesowym datowanym na 30 sierpnia 2020 r. profesjonalny pełnomocnik zaskarżył w imieniu skarżącej ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik postępowania a to:

"1) art. 7, art, 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie z urzędu wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz dowolną, a nie swobodną ocenę tych dowodów, którymi organ dysponował (notatka urzędowa i kopie legitymacji prasowych);

2) art. 10 § 1 i 2, art. 61 § 4 i art 81 k.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o wszczęciu postępowania w sytuacji, gdy nie zachodziły okoliczności wskazane w art. 10 § 2 k.p.a., co doprowadziło do niezapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu oraz o uznaniu okoliczności wskazanych w notatce urzędowej za udowodnione, bez uprzedniego umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do tego dowodu;

3) art 15 i art. 107 § 1 pkt. 6 k.p.a. poprzez bardzo lakoniczne uzasadnienie decyzji przez organ I instancji i uzasadnienie decyzji w zakresie zastosowania art 10 § 2 k.p.a. wyłącznie przez organ II instancji, co stanowi niezastosowanie zasady dwuinstancyjności postępowania;

4) art. 189c i art. 105 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji, gdy w dacie wydania zaskarżonej decyzji, tj. w dniu [...] lipca 2020 r. nie obowiązywał przepis wskazany jako podstawa wymierzenia kary pieniężnej, w wyniku czego postępowanie należało umorzyć, jako bezprzedmiotowe, ponieważ czyn zarzucony Skarżącej nie stanowił w dacie wydania decyzji deliktu administracyjnego."

Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, jako wydanej bez podstawy prawnej i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu przedmiotowej skargi jej autor wskazał, że ukarana K. P. jest fotografem prasowym. W dniu 10 maja 2020 r. skarżąca była w drodze na miejsce planowanych czynności zawodowych. Zachowywała odległość ponad dwóch metrów od innych osób i miał na twarzy maseczkę. W pewnym momencie do skarżącej i innych osób znajdujących się w okolicy zbliżyli się policjanci i rozpoczęli czynność legitymowania. Skarżąca poinformowała funkcjonariuszy Policji o tym, że jest fotografem prasowym i okazała legitymację prasową. Po wylegitymowaniu skarżąca została poinformowana o nałożeniu na nią mandatu za popełnienie wykroczenia polegającego na udziale w nielegalnym zgromadzeniu i odmówiła jego przyjęcia.

Wydając decyzje o nałożeniu kary na skarżącą, zarówno organ I, jak i II instancji nie podjął z urzędu żadnej próby zebrania materiału dowodowego pozwalającego na wyjaśnienie stanu faktycznego i wyjaśnienie sprawy, opierając się bezkrytycznie na pobieżnej analizie treści notatki przekazanej przez Policję. Organ nie zbadał, jaki był charakter zdarzenia opisanego w notatce urzędowej. Zbadanie tej okoliczności mogło mieć wpływ na ocenę rzetelności notatki i w konsekwencji mogło prowadzić do uznania, że notatka nie jest wystarczającym dowodem do wymierzenia skarżącej administracyjnej kary pieniężnej.

Do treści notatki można mieć kilka uwag, które sprawiają, że nie można jej uznać za dowód wystarczający dla ustalenia stanu faktycznego będącego podstawą do wydania decyzji. Przede wszystkim z treści notatki nie wynika, żeby skarżąca nie stosowała maseczki. Z pewnością policjant będący autorem notatki odnotowałby w niej tak istotne naruszenie przepisów, bowiem w dniu 10 maja 2020 r. obowiązywał przepis § 18 ust. 1 pkt. 2 lit a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, który nakładał obowiązek zakrywania nosa i ust w miejscach ogólnodostępnych, w tym na drogach. Ponadto w notatce wskazano, że skarżąca brała udział w zgromadzeniu, choć obowiązujące w dacie zdarzenia rozporządzenie zakazywało organizowania zgromadzeń, nie zaś udziału w nich, ponadto zakaz organizowania zgromadzeń nie dotyczył w dacie zdarzenia spotkań i zebrań związanych z wykonywaniem czynności zawodowych lub zadań służbowych, Nieuwzględnienie tych okoliczności przez autora notatki urzędowej budzi oczywiste i uzasadnione wątpliwości co do jego obiektywizmu i rzetelności, a tym samym uniemożliwia oparcie się wyłącznie na treści tejże przy ustalaniu stanu faktycznego w niniejszej sprawie. Z treści notatki nie wynika również to, jakim urządzeniem pomiarowym posłużyli się policjanci w celu dokonania pomiaru odległości pomiędzy skarżącą a innymi osobami. Aby to ustalić wystarczyło zwrócić się do Policji o nadesłanie stosownych informacji, a uzyskanie ich z pewnością nie trwałoby nadmiernie długo, biorąc pod uwagę fakt sprawnej i szybkiej komunikacji między organem I instancji a Policją, na co wskazuje wydanie decyzji przez organ I instancji zaledwie cztery dni po zdarzeniu. Powyższe okoliczności nie pozwalają na tak bezkrytyczne oparcie się na treści notatki, jak zrobiły to oba organy.

Skarżąca podnosi ponadto, że nie zapewniono jej czynnego udziału w postępowaniu, a organ II instancji nie odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu ani nie przeprowadził z urzędu żadnych dowodów, choć miał taki obowiązek, podczas gdy skarżąca sformułowała w odwołaniu wnioski dowodowe. Uniemożliwienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu pozbawiło ją możliwości wykazania choćby tego, że podczas zdarzenia realizowała obowiązek zakrywania nosa i ust oraz, że wykonywała na miejscu zdarzenia czynności zawodowe, co mogło mieć wpływ na ostateczny wynik postępowania.

Skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem organu II instancji, dotyczącym zastosowania w sprawie art. 10 § 2 k.p.a., ponieważ po pierwsze przepis ten pozwala organowi na odstąpienie od umożliwienia stronie czynnego udziału w postępowaniu wyłącznie w sytuacji, gdy niebezpieczeństwo lub groźba szkody, o których mowa w treści przepisu jest realne, nie zaś, jak w przedmiotowej sprawie, wyłącznie potencjalne, i po drugie - postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary administracyjnej samo w sobie nie wymaga takiej szybkości postępowania, jaka uzasadniałaby zastosowanie przepisu art. 10 § 2 k.p.a. Nienałożenie takiej kary w sposób natychmiastowy nie prowadziłoby przecież do powstania czy zwiększenia niebezpieczeństwa, o którym mowa w art. 10 § 2 k.p.a.

Zdaniem autora skargi, uzasadnienie decyzji organu I instancji jest bardzo lakoniczne i nie zawiera żadnych rozważań na temat zastosowania przepisu art. 10 § 2 k.p.a. Brak taki, uniemożliwiający wręcz wniesienie odwołania w tym zakresie, prowadzi do wniosku, że w niniejszej sprawie naruszona została zasada dwuinstancyjności postępowania. Szczególnie wobec faktu, że zastosowanie art. 10 § 2 zostało przez organ II instancji uzasadnione bardzo obszernie, choć nietrafnie.

Ponadto, w skardze zarzucono naruszenie art 189c k.p.a. i art 105 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji, gdy w dacie wydania zaskarżonej decyzji, tj. w dniu [...] lipca 2020 r. nie obowiązywał przepis § 17 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 792), wskazany jako podstawa wymierzenia kary pieniężnej, w wyniku czego postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe, ponieważ czyn zarzucony skarżącej nie stanowił w dacie wydania decyzji deliktu administracyjnego. W to miejsce obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 czerwca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 1066) w wersji obowiązującej od dnia 25 lipca do dnia 3 sierpnia 2020 r. Zgodnie z treścią § 19 ust. 1 pkt 2 tego rozporządzenia, na osobach przebywających w miejscach ogólnodostępnych ciążył obowiązek zakrywania ust i nosa, chyba że zachowywały one odstęp co najmniej 1,5 metra od innych osób. Jednocześnie § 18 ust. 1 pkt. 1 lit, c rozporządzenia wprowadzał obowiązek zachowania odstępu co najmniej 1,5 metra od innych osób podczas przemieszczania się pieszo i wyłączał osoby zakrywające usta i nos z tego obowiązku. W realiach niniejszej sprawy prawidłowa ocena policyjnej notatki prowadzi do wniosku, że skarżąca z pewnością miała zakryte usta i nos podczas przemieszczania się (bowiem brak w notatce informacji, aby nie miała), toteż niezależnie od tego, czy zachowała odstęp dwóch metrów od innych osób podczas przemieszczania się, jej zachowanie nie stanowiło deliktu administracyjnego, więc organ II instancji powinien był umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 k.p.a.

Pismem via ePUAP, datowanym na 30 sierpnia 2020 r. powołując się na art. 14 pkt 6 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich, również Rzecznik wniósł skargę na ww. decyzję [...]PWIS do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1 i 2, art. 61 § 4, art. 75 § 1 k.p.a. w związku z art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji i art. 51 ust. 5 Konstytucji RP, art 77 § 1 k.p.a., art. 81 k.p.a. i art. 189d pkt 7 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Uzasadniając skargę, Rzecznik przytoczył treść § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii i stwierdził, że organ stan faktyczny ustalił wyłącznie na podstawie notatki sporządzonej przez funkcjonariusza Policji.

Rzecznik Praw Obywatelskich na samym wstępie skargi zauważył, że według stwierdzeń funkcjonariusza Policji, K. P. nie zastosowała się do zakazu zgromadzeń wraz z innymi osobami biorącymi udział w nielegalnym zgromadzeniu, nie zachowując między sobą wymaganej odległości, czym naruszyła przepisy wynikające z ww. rozporządzenia. Mając na uwadze powyższe, należy uznać, że podstawą prawną decyzji o wymierzeniu kary administracyjnej powinien być zakaz zgromadzeń określony w § 14 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. poz. 792), a nie wskazany § 17 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia. Gdyby zastosowana została właściwa podstawa prawna, jedyną decyzją jaka mogłaby zapaść w niniejszej sprawie byłaby decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego ze względu na jego bezprzedmiotowość (art. 105 § 1 k.p.a.). Z art. 189c k.p.a. wynika bowiem, że jeśli w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie naruszenia prawa, w następstwie którego ma być nałożona kara, stosuje się ustawę nową, jednakie należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest ona względniejsza dla strony. Oznacza to, że organ administracji publicznej na podstawie art. 189c k. p. a. prowadząc postępowanie w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej zobowiązany jest uwzględnić wszelkie korzystne dla strony tego postępowania zmiany stanu prawnego. Tym bardziej uwzględnić należy zmiany aktów podustawowych, które miałyby wpływ na wymierzenie kary pieniężnej. Zakaz zgromadzeń określony w § 14 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. obowiązywał do dnia 29 maja 2020 r., gdy został zastąpiony zakazem określonym w § 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. 964). Po tym dniu organizacja zgromadzeń i uczestniczenie w nich przy zastosowaniu środków bezpieczeństwa była prawne dozwolona.

Rzecznik Praw Obywatelskich podsumował w uzasadnieniu stan postępowania administracyjnego organów obu instancji i stwierdził, ze obie decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Organy obu instancji, niezgodnie z prawem, dopuściły do wyłączenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, przez co uniemożliwiły jej obronę swoich interesów, wyrażenie swoich żądań i realizację przysługujących jej praw o charakterze procesowym. W szczególności, organy nie zawiadomiły strony o wszczęciu postępowania administracyjnego, naruszając art. 61 § 4 k.p.a. przez co pozbawiły ją uprawnienia do wypowiedzenia się co do jedynego dowodu (policyjnej notatki służbowej), na podstawie którego ustalono stan faktyczny sprawy, jak również prawa do zgłoszenia wniosków dowodowych, np. dotyczących przesłuchania świadków czy analizy zapisu kamer monitoringu miejskiego.

Nie można też się zgodzić ze stanowiskiem organu odwoławczego, że strona stawiająca zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., w odwołaniu nie uprawdopodobniła istotności wpływu tegoż uchybienia na wynik sprawy, ani nie wykazała, że to uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Już na podstawie petitum odwołania można było bowiem ustalić, że wpływ naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. polega na uniemożliwieniu stronie w toku postępowania przed organem I instancji podważenia notatki sporządzonej przez Policję.

Skoro strona, która nie mogła brać aktywnego udziału w postępowaniu administracyjnym, wskazuje to na uchybienia organu inspekcji sanitarnej podważające prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, to nie można wykluczyć, że w przypadku gdyby nie pozbawiono jej uprawnień procesowych, a w szczególności zgłaszania wniosków dowodowych i wypowiedzenia się co do notatki służbowej funkcjonariusza policji, to organ dokonałby innych ustaleń faktycznych i wydał decyzję odmiennej treści (np. o umorzeniu postępowania).

Z zasadą oficjalności (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) koresponduje koncepcja spoczywającego na organach administracji ciężaru dowodu. Jej znacznie w postępowaniach, których przedmiotem jest nałożenie na stronę sankcji administracyjnej, zostało podkreślone w zasadzie 7 Rekomendacji Nr R (91) 1 Komitetu Ministrów Rady Europy w sprawie sankcji administracyjnych. Powołany przepis wprost stanowi, że ciężar dowodu w tych sprawach obarcza organy administracji. Tym samym, postępowanie wyjaśniające w tego rodzaju sprawach powinno się toczyć wedle podobnych reguł, jak w przypadku postępowania karnego opartego na zasadzie domniemania niewinności. Obowiązkiem organu jest zatem samodzielne wykazanie faktów opisanych w hipotezie stosowanej normy prawnej, z uwzględnieniem negatywnych przesłanek procesowych np. przedawnienia nałożenia kary lub niepodlegania karze (por. "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" red. W. Chróścielewski i Z. Kmieciak, WKP 2019).

Organy orzekające w sprawie nie podjęły samodzielnych ustaleń w zakresie kwalifikowania się skarżącej do zwolnienia z nakazu określonego sposobu przemieszczania się uregulowanego w § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2 maja 2020 r. W uzasadnieniach decyzji obu organów brak wzmianki na ten temat, co oznacza, że kwestia ta nie była w ogóle przez organy rozważana.

W kontekście powyższego, tym bardziej niezrozumiały jest zarzut organu odwoławczego skierowany pod adresem strony, że w żadnym miejscu odwołania nie przedstawiła jakiegokolwiek argumentu pozwalającego na zminimalizowanie stopnia winy, tudzież szkodliwości społecznej swojego działania. Organ odwoławczy przypisał stronie całkowitą bierność w tym zakresie i potraktował takie zachowanie, jako dorozumiane przyznanie się strony do świadomego naruszenia przepisów prawa mających na celu zwalczanie epidemii. Takie postępowanie organu stoi w sprzeczności z koncepcją ciężaru dowodu, który spoczywa na podmiocie prowadzącym postępowanie mające na celu nałożenie sankcji administracyjnej.

Organ zarzuca stronie nieprzedstawienie stosownej argumentacji na swoją obronę po to, by ukryć swoje własne uchybienia w zakresie realizacji zasady prawdy obiektywnej, której to zasadzie powinien był uczynić zadość już organ I instancji między innymi poprzez umożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu i złożenia wyjaśnień przed wydaniem decyzji w sprawie. Owe wyjaśnienia mogły natomiast pozwolić na ustalenie przez organ, czy K. P. nie kwalifikowała się do wyżej wspomnianego zwolnienia z nakazu określonego sposobu przemieszczania się.

W ocenie Rzecznika, nie ma też racji organ II instancji, uzasadniając odstąpienie od zasady czynnego udziału strony w postępowania wystąpieniem przesłanek wymienionych w art. 10 § 2 k.p.a. Powołany przepis pozwala organowi na przeprowadzenie postępowania administracyjnego bez udziału strony wyłącznie w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na niepowetowaną szkodę materialną. W orzecznictwie podnosi się, że z uwagi na wyjątkowy charakter przepisu art. 10 § 2 k.p.a., przesłanki odstąpienia od realizacji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Dlatego też stan niecierpiący zwłoki w załatwieniu sprawy, który uzasadnia zastosowanie art. 10 § 2 k.p.a., oznacza stan realnie istniejący, a nie prawdopodobieństwo jego wystąpienia (por. "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B. Adamiak. J. Borkowski, wyd. 13, wydawnictwo C.H. Beck). Chodzi zatem o takie obiektywne przypadki, kiedy istnieje konieczność natychmiastowego wydania decyzji (por. "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, tom I, wyd. III, LEX 2010).

W ocenie Rzecznika, w sprawach dotyczących zwalczania chorób zakaźnych, realne zagrożenie dla bezpieczeństwa zdrowia i życia obywateli, które kreuje stan niecierpiący zwłoki w załatwieniu sprawy, występuje w przypadku stwierdzenia na podstawie wyniku badania, że określona osoba jest zakażona wirusem SARS-CoV-2, w związku z czym powinna być natychmiast odizolowana od reszty społeczeństwa na podstawie stosownej decyzji organu inspekcji sanitarnej. Przebywanie osoby zakażonej wirusem w przestrzeni publicznej i kontaktowanie się z innymi, zdrowymi osobami, stwarza bowiem obiektywne i realne niebezpieczeństwo zakażenia tych osób, przez co zagraża ich zdrowiu i życiu. Taka sytuacja uzasadnia zatem niezwłoczne załatwienie sprawy i wydanie przez organ inspekcji sanitarnej decyzji nakładającej obowiązek izolacji z pominięciem uprawnień procesowych strony wynikających z zasady czynnego udziału w postępowaniu.

Natomiast, gdy organ inspekcji sanitarnej prowadzi postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przez daną osobę nakazów wynikających z przepisów sanitarnych, brak jest podstaw do zastosowania art. 10 § 2 k.p.a. Nałożenie wspomnianej kary nie jest sprawą niecierpiącą zwłoki z powodu niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego, bowiem ewentualne zagrożenie dla dobra, jakim jest zdrowie i życie obywateli wystąpiło w momencie naruszenia przepisów sanitarnych i późniejsze wydanie decyzji w przedmiocie sankcji za delikt administracyjny nie niweluje w żaden sposób tego potencjalnego niebezpieczeństwa oraz nie pozwala na uniknięcie ewentualnych negatywnych skutków tego naruszenia. Decyzja nakładająca karę pieniężną nie usuwa także ewentualnego zagrożenia niepowetowaną szkodą materialną, która według organu odwoławczego może polegać na powstaniu dodatkowych kosztów zwalczania epidemii wirusa SARS-CoV-2, a nawet miliardowych strat i zapaści gospodarki narodowej, które zagrożą dobrobytowi Polaków przez najbliższe kilka lat. Szczególna szybkość nie jest, zatem cechą, którą bezwzględnie musi charakteryzować się tego rodzaju postępowanie represyjne i która uzasadnia odstąpienie od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Zmniejszenie efektu prewencyjnego kary pieniężnej, do czego doszłoby - zdaniem organu odwoławczego - w przypadku "opóźnienia" w nałożeniu kary spowodowanego czynnym udziałem strony w postępowaniu, nie jest bowiem okolicznością usprawiedliwiającą zastosowanie art. 10 § 2 k.p.a. przez organ inspekcji sanitarnej.

Przyczyny odstąpienia od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu organ administracji publicznej powinien utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji (art. 10 § 3 k.p.a.). W doktrynie podnosi się, że obowiązek sporządzenia adnotacji na okoliczność zastosowania art. 10 § 2 k.p.a. nie zwalnia organu od wskazania przyczyn odstąpienia od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu w uzasadnieniu decyzji (por. "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, tom I, wyd. III, LEX 2010 oraz "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", red. H. Knysiak-Sudyka, wyd. II, WKP 2019). Tymczasem, w uzasadnieniu decyzji PPIS brak jest jakiejkolwiek wzmianki, że organ skorzystał z uprawnienia przewidzianego w art. 10 § 2 k.p.a. oraz wskazania przyczyn, dla których to uczynił.

Organ wadliwie stoi na stanowisku, że zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia kary administracyjnej, a także umożliwienie jej wglądu w akta sprawy i wypowiedzenie się w jej przedmiocie zniweczyłoby sens i cele regulacji art. 48a ustawy o z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Prawu administracyjnemu nie jest znana koncepcja działania przez organ w stanie wyższej konieczności (a co najwyżej w stanie niecierpiącym zwłoki, który, jak już wykazano nie ma w tym przypadku miejsca) ani też poświęcania podstawowych praw obywatela dla uznaniowo rozumianego dobra społeczeństwa.

Jeśli natomiast chodzi o przyznanie przez organ prymatu interesowi społecznemu wskazać należy, że takie działanie, w prawnych i faktycznych realiach sprawy nie jest w żaden sposób uprawnione. Interesy te są równoważne, a ich ważenie, nakazane przepisem art. 7 in fine nie polega na uznawaniu "wyższości" jednego nad drugim, lecz na takim rozstrzyganiu sprawy, aby nie doprowadzić do naruszenia żadnego z nich.

Realizacja zasady z art. 7 k.p.a. nie może polegać na wydawaniu rozstrzygnięć administracyjnych kosztem obywatela, z pogwałceniem podstawowych zasad procedury administracyjnej. Rozstrzyganie kolizji między interesem społecznym a słusznym interesem obywatela może odbywać się tylko w granicach prawa. Te granice zakreśla również prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu i złożenia wyjaśnień w sprawie. Tymczasem, zdaniem organu, realizacja tych praw zniweczyłaby nieuchronność nakładania kar administracyjnych za naruszenie obostrzeń epidemicznych.

Rzecznik podkreślił też, że prewencyjnej (odstraszającej) funkcji kary nie realizuje się w demokratycznym państwie prawa poprzez nałożenie tej kary i wykonanie jej jeszcze przed bezspornym ustaleniem kluczowych okoliczności popełnienia czynu. Wówczas bowiem nie mamy do czynienia z nieuchronnością kary, a jej arbitralnością.

Notatka służbowa funkcjonariusza Policji, zawierająca dane osobowe strony, przekazana organowi inspekcji sanitarnej na potrzeby postępowania administracyjnego jest dowodem sprzecznym z prawem, a tym samym nie mogła stanowić podstawy do ustalenia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy. Policja nie jest upoważniona do podejmowania czynności zmierzających do wykrycia naruszeń prawa sankcjonowanych następnie w postępowaniu administracyjnym poprzez wymierzenie kary pieniężnej, o czym przesądza treść art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, który określa zamknięty katalog celów, na potrzeby których ta formacja podejmuje określone rodzajowo czynności. Ponadto, żaden przepis ustawy nie daje policji uprawnień do gromadzenia informacji o osobach fizycznych na potrzeby postępowań administracyjnych prowadzonych przez inny organ, a następnie przekazywania tych informacji organowi administracji publicznej, jakim jest organ inspekcji sanitarnej. Podstawą prawną do tego rodzaju działania policji nie może być wskazany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji art. 20 ust. 1j ustawy o Policji w zw. z art. 1 pkt 1 ustawy o ochronie danych osobowych przetwarzanych w związku z zapobieganiem i zwalczaniem przestępczości. Uprawnienie policji do przetwarzania danych osobowych ogranicza się do danych pozyskanych w trakcie czynności ukierunkowanych na zwalczanie przestępstw, przestępstw skarbowych i wykroczeń. Przedmiotowe uprawnienie nie obejmuje natomiast danych osobowych uzyskanych w wyniku innych czynności policji, w tym czynności podjętych wyłącznie w celu uzyskania informacji na potrzeby postępowania prowadzonego przez organy inspekcji sanitarnej.

W przedmiotowej sprawie brak jest wymaganej przez Konstytucję ustawowej podstawy do przetwarzania przez Policję i udostępniania danych osobowych na potrzeby prowadzonego przez Państwową Inspekcję Sanitarną postępowania, którego celem jest wymierzenie kary pieniężnej określonej w art. 48a ust. 1 pkt ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. W konsekwencji, dane osobowe przekazane przez policję organowi inspekcji sanitarnej na potrzeby postępowania mającego na celu wymierzenie kary pieniężnej adresatowi zaskarżonej decyzji, zostały pozyskane z naruszeniem art. 51 ust. 5 Konstytucji. Nie ulega zatem wątpliwości, że notatka służbowa zawierająca opis zarzucanego stronie postępowania zachowania jest dowodem sprzecznym z prawem w rozumieniu art. 75 § 1 K.p.a.

Art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zgromadzenia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Wynikająca z tej regulacji zasada zupełności materiału dowodowego obliguje organ do zebrania wszelkich niezbędnych dowodów dla dokładnego wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy. Skoro w przedmiotowej sprawie organy inspekcji sanitarnej pozyskały wyłącznie jeden dowód i to w dodatku niezgodnie z prawem, to nie ulega wątpliwości, że nie wykonały obowiązku ustanowionego w art. 77 § 1 k.p.a. Z kolei oparcie ustaleń faktycznych o notatkę służbową, która nie spełnia wymogów dowodu określonych w art. 75 § 1 k.p.a., stoi także w sprzeczności z art. 7 k.p.a., nie pozwala bowiem na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji nie prowadzi do jej załatwienia.

Rzecznik nie zaakceptował również stanowiska organu odwoławczego co do oceny zastosowania art. 189d k.p.a. Contra legem jest bowiem zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji twierdzenie: "Z racji stworzenia bezpośredniego zagrożenia dla najważniejszych dóbr prawnie chronionych, tj. zdrowia i życia obywateli, organ administracji publicznej zmuszony był uznać, że żadne warunki osobiste strony nie mogły mieć wpływu na wysokość kary administracyjnej, jaka musiała być nałożona na adresata decyzji".

Zgodnie z zasadą indywidualizacji kary wymiar jej należało więc wyważyć w oparciu o wszystkie znajdujące zastosowanie w sprawie przesłanki opisane w art. 189d k.p.a. Należy też mieć na uwadze, że organ wydając decyzję winien uzasadnić ją w stopniu należytym (art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a.). Rozważania organu powinny zatem znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Tymczasem w przedmiotowej sprawie z treści uzasadnień decyzji organów obydwu instancji wynika, iż nie rozważyły one w ogóle warunków osobistych strony, na którą jest nakładana administracyjna kara Nie rozważyły w związku z tym tego, jaka jest sytuacja majątkowa i rodzinna osoby, na którą nakłada karę pieniężną, jej zdolności zarobkowych i realnych możliwości uiszczenia kary pieniężnej w wysokości ustalonej w decyzji administracyjnej. Nie ustaliły, czy strona zobowiązana do zapłaty pod rygorem natychmiastowej wykonalności kary w wysokości 10 000 zł nie popadnie w niedostatek (a w konsekwencji czy w niedostatek nie popadnie jej rodzina).

Odnosząc się do stanowiska organu odwoławczego, co do błędnego utożsamiania warunków osobistych strony z warunkami rodzinnymi, majątkowymi i zarobkowymi, RPO wskazał, że zgodnie z ustaleniami doktryny warunki osobiste sprawcy czynu zabronionego to "jego sytuacja rodzinna, socjalna, środowiskowa i zawodowa. W szczególności istotny jest stan cywilny sprawcy, liczba dzieci i osób na utrzymaniu, pozycja w rodzinie i wypełnianie obowiązków rodzinnych, więzi i relacje wewnątrzrodzinne, źródło utrzymania i warunki materialne, warunki mieszkaniowe, relacje społeczne, utrzymywanie kontaktów z pozytywnymi lub negatywnie ocenianymi środowiskami, poziom wykształcenia i kwalifikacji zawodowych, pozycja na rynku pracy, możliwości zarobkowe itp." (V. Konarska-Wrzosek [w:] Kodeks kamy. Komentarz, red. R. Stefański, Warszawa 2017, komentarz do art. 53, teza 50). Uwzględnienie warunków osobistych sprawcy szczególności pozwala na racjonalną indywidualizację kary, tak aby reakcja na naruszenie prawa miała rzeczywiście charakter dolegliwości osobistej dla sprawcy, a nie jego bliskich i aby była możliwa do realizacji przez sprawcę obarczonego określonymi obowiązkami oraz mającego takie, a nie inne możliwości udźwignięcia ciężarów wynikających z treści sankcji.

Rzecznik wskazał także, że sposób wprowadzania ograniczeń w kolejnych rozporządzeniach Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu mógł budzić wątpliwości z punktu widzenia pewności prawa dla obywateli. Rzecznik już wcześniej podnosił poza tym wątpliwości co do racjonalności niektórych z zakazów takich jak chociażby zakaz samodzielnego opuszczania domu przez osoby niepełnoletnie. Stanowiący przedmiot niniejszego postępowania nakaz poruszania się w odległości 2 m od siebie w praktyce może być bardzo trudny w realizacji. W niniejszej sprawie to de facto działania innych ludzi (funkcjonariuszy Policji) mogły doprowadzić do skrócenia dystansu poniżej 2 m. Ocena, czy doszło do naruszenia wskazanego nakazu w praktyce jest bardzo utrudniona, co może skutkować arbitralnością podejmowanych przez właściwe organy decyzji. Jednocześnie naruszenie tego zakazu zostało obwarowane bardzo dotkliwą sankcją w postaci wysokiej kary pieniężnej, która dla bardzo dużej części obywateli stanowi poważne obciążenie mogące mieć realny wpływ na bieżącą sytuację finansową ich rodziny. Mając to na uwadze oraz podnoszony już wyżej brak czynnego udziału strony w postępowaniu, można uznać, że praktyka stosowania § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. godzi w bezpieczeństwo prawne jednostki i stanowi swoistą pułapkę dla obywateli. Wydana w niniejszej sprawie decyzja administracyjna może budzić u obywatela uzasadnione przekonanie o nadużyciu władzy przez państwo. W wyroku z 20 kwietnia 2011 r. (sygn. akt Kp 7/09) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że w demokratycznym państwie prawnym nie jest dopuszczalne "prewencyjne" wydanie decyzji niepełnej albo niedostatecznie uzasadnionej.

W obszernej odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

Postanowieniem z [...] lutego 2021 r., wydanym na posiedzeniu niejawnym w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1735/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 111 § 1 ustawy 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, zwanej dalej "p.p.s.a.") połączył sprawy wywołane skargą K. P. i skargą Rzecznika Praw Obywatelskich do wspólnego rozpoznania i orzekania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

W myśl art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe, Sąd doszedł do przekonania, że zarówno zaskarżona decyzja [...]PWIS, jak i decyzja organu I instancji naruszają prawo w sposób skutkujący koniecznością stwierdzenia ich nieważności.

Na wstępie konieczne jest przypomnienie, że zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483, dalej: "Konstytucja R.P.") sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom.

Dyspozycja art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji R.P. stanowi, że Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, a jej przepisy stosuje się bezpośrednio chyba, że Konstytucja stanowi inaczej.

Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, wynikającą nie tylko z ustawy zwykłej (art. 6 k.p.a.), ale również z Konstytucji R.P. (art. 7) jest zasada legalizmu. Zgodnie z tą zasadą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Zasada ta dotyczy nie tylko stosowania prawa w procesie orzeczniczym organów administracji publicznej, ale również stanowienia prawa w drodze rozporządzeń, do którego naczelne organa administracji rządowej zostały upoważnione na podstawie ustaw.

Znaczenie zasady legalizmu, rozumianej szeroko, a więc wchłaniającej zasadę praworządności w jej aspekcie formalnym, a tym samym obejmującej nakaz przestrzegania prawa polega na wyeliminowaniu dowolności i samowoli z relacji między organami władzy publicznej a obywatelami, w szczególności w sprawach odnoszących się do życiowych potrzeb oraz interesów tych ostatnich (zob. komentarz do art. 7 w: L. Garlicki (red.), M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, wyd. II, Wydania Sejmowe 2016 i powołana tamże literatura). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 listopada 2011 r., sygn. akt I FSK 88/11 uznaje zasadę legalizmu, jako przejaw zasady praworządności.

Jak podkreśla się w literaturze (op. cit.) "z brzmienia art. 7 wynika wprost ustrojowa zasada prawna (konstytucyjna) legalizmu nakładająca określone obowiązki zarówno na organy władzy publicznej stosujące prawo, jak i te, które je tworzą, też zresztą w oparciu o odpowiednie przepisy kompetencyjne, proceduralne i materialne. Obowiązkiem każdego organu władzy publicznej jest działanie na podstawie i w granicach prawa, zaś obowiązkiem prawodawcy (...) jest określenie zarówno podstaw, jak i granic działania organów władzy (zob. postanowienie TK Ts 216/04 z 9 maja 2005 r.)".

"Zasada legalizmu odnosi się nie tylko do ustawodawstwa, lecz do prawotwórstwa w ogólności. Ma szczególnie wielkie znaczenie odnośnie do stanowienia aktów wykonawczych, zwłaszcza rozporządzeń wydawanych na podstawie szczegółowego upoważnienia ustawy, którego obowiązkowe składniki określa sama konstytucja w art. 92" (op. cit.).

Zasada legalizmu, odnoszona do stanowienia prawa przez organa administracji publicznej w drodze rozporządzeń, wymaga uwzględnienia hipotezy art. 92 ust. 1 Konstytucji R.P.

Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji R.P. rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.

Jak wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 24 listopada 2015 r., sygn. akt K 18/14 (OTK-A 2015/10/165) "zasada wyłączności ustawy nie wyklucza przekazywania pewnych spraw związanych z urzeczywistnianiem wolności i praw konstytucyjnych do unormowania w drodze rozporządzeń. W porządku prawnym proklamującym zasadę podziału i równowagi władzy, opartym na prymacie ustawy, jako podstawowego źródła prawa, parlament nie może w dowolnym zakresie przekazywać funkcji prawodawczych organom władzy wykonawczej. Trybunał zwracał uwagę, że prawodawcze decyzje organu władzy wykonawczej nie mogą kształtować zasadniczych elementów regulacji prawnej (wyroki z: 24 marca 1998 r., sygn. K 40/97, OTK ZU nr 2/1998, poz. 12; 25 maja 1998 r., sygn. U 19/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 47; 8 czerwca 2011 r., sygn. K 3/09, OTK ZU nr 5/A/2011, poz. 39) i że do unormowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane tylko takie sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka i obywatela zagwarantowanych w Konstytucji (wyrok z 19 lutego 2002 r., sygn. U 3/01, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 3). Trybunał akcentował też, że do unormowania w drodze aktu wykonawczego mogą być przekazane wyłącznie te sprawy, które nie mają istotnego znaczenia ani z punktu widzenia realizacji konstytucyjnych wolności i praw, ani z punktu widzenia założeń ustawy będącej podstawą do wydania takiego aktu. Akty wykonawcze - co do zasady - powinny regulować bowiem kwestie techniczne (wyrok TK z 19 maja 2009 r., sygn. K 47/07, OTK ZU nr 5/A/2009, poz. 68).

(...) W odniesieniu do rozporządzeń konieczne jest ponadto spełnienie przez ustawodawcę i organ je wydający dodatkowych wymagań przewidzianych w art. 92 ust. 1 Konstytucji, który został przez wnioskodawcę wskazany, jako związkowy wzorzec kontroli odnośnie do części zaskarżonych przepisów. Upoważnienie do wydania rozporządzenia musi spełniać wymagania określone w tym postanowieniu, a jednocześnie samo rozporządzenie musi być zgodne z warunkami określonymi w wymienionym przepisie konstytucyjnym. Rozporządzenia mogą być wydawane przez organy wskazane w Konstytucji. Kompetencję do wydawania rozporządzeń Prezesowi Rady Ministrów przyznaje art. 148 pkt 3 Konstytucji, a ministrowi kierującemu działem administracji rządowej - art. 149 ust. 2 Konstytucji. Z art. 92 ust. 1 Konstytucji wynika też, że rozporządzenia mogą być dodawane w celu wykonania ustawy i na podstawie szczegółowego upoważnienia w niej zawartego. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego".

Rozporządzenia, jako akty wykonawcze do ustaw, należą do źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Do wydawania rozporządzeń Konstytucja R.P. upoważniła Prezydenta (art. 142 ust. 1), Radę Ministrów (art. 146 ust. 4 pkt 2), Prezesa Rady Ministrów (art. 148 pkt 3), ministra kierującego działem administracji rządowej (art. 149 ust. 2 zd. 1), przewodniczącego określonego w ustawie komitetu, powołanego w skład Rady Ministrów (art. 149 ust. 3 w zw. z art. 149 ust. 2 zd. 1), Krajową Radę Radiofonii i Telewizji (art. 213 ust. 2).

Jak jednoznacznie stwierdził to Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 26 października 1999 r., sygn. akt K 12/99 (OTK 1999/6/120) "wymagania, jakim muszą obecnie odpowiadać rozporządzenia, formułuje art. 92 ust. 1 konstytucji, który dopuszcza stanowienie rozporządzeń tylko na podstawie "szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania". Upoważnienie musi mieć charakter szczegółowy pod względem podmiotowym (musi "określać organ właściwy do wydania rozporządzenia"), przedmiotowym (musi określać "zakres spraw przekazanych do uregulowania") oraz treściowym (musi określać "wytyczne dotyczące treści aktu"). Zwłaszcza ten ostatni element, a mianowicie obowiązek określenia owych "wytycznych" stanowi nowość w naszym systemie prawnym, bo przepisy poprzednie (art. 56 ust. 2 Małej Konstytucji z 1992 r., gdy chodzi o rozporządzenia ministrów) nie formułowały expressis verbis takiego wymagania".

W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie opowiedział się za istotą prawną i wagą ustawowych wytycznych dotyczących treści rozporządzenia, jako elementu sine qua non dopuszczalności regulacji określonych materii przepisami rangi wykonawczej. Trybunał wyjaśnił, że "już w orzeczeniu Uw 4/88 z 19 października 1988 r. (OTK w 1988 r., s. 79), Trybunał Konstytucyjny wskazał, że [ówczesna] "Konstytucja PRL nie zezwala na formułowanie ustawowych upoważnień blankietowych". W dalszym orzecznictwie uformowało się stanowisko, iż "(...) upoważnienie ustawowe powinno, przynajmniej ogólnie, wyznaczać kierunek unormowań zawartych w akcie wykonawczym" (orzeczenie z 23 października 1995, K. 4/95, OTK ZU Nr 2/1995, s. 100). W orzeczeniu z 22 września 1997 r., K. 25/97 wskazano, że niedopuszczalne konstytucyjnie jest takie sformułowanie upoważnienia, które w istocie "upoważnia nie do wydania rozporządzenia w celu wykonania ustawy (...), lecz do samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień (...), co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich unormowań czy wskazówek" (OTK ZU Nr 3-4/1997, s. 304). Po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r., w wyroku z 25 maja 1998, U. 19/97, zauważono, że "w porządku prawnym proklamującym zasadę podziału władz, opartym na prymacie ustawy, jako podstawowego źródła prawa wewnętrznego, parlament nie może w dowolnym zakresie >cedować< funkcji prawodawczych na organy władzy wykonawczej (...) Nie jest dopuszczalne, by prawodawczym decyzjom organu władzy wykonawczej pozostawiać kształtowanie zasadniczych elementów regulacji prawnej..." (OTK ZU Nr 4/1998, s. 262-263; zob. też wyrok z 14 marca 1998, K. 40/97, OTK ZU Nr 2/1998, s. 72, w którym uznano niekonstytucyjność "upoważnienia blankietowego")".

Jak ponadto podkreśla się w literaturze, w rozporządzeniu nie mogą być regulowane sprawy, które stanowią przedmiot tzw. wyłączności ustawy. Im silniej regulacja ustawowa dotyczy kwestii podstawowych dla konstytucyjnego statusu jednostki (podmiotów podobnych), tym szersza musi być regulacja ustawowa i tym mniej miejsca pozostaje dla odesłań do aktów wykonawczych (zob. TK – K 10/11, K 10/09, P 9/09) – por. np. P. Tuleja, op. cit., komentarz do art. 92).

Niedopuszczalne więc konstytucyjnie jest takie upoważnienie do wydania przepisów wykonawczych niższej rangi, które dopuszcza unormowanie w akcie rangi podustawowej, i to w sposób samoistny (niezdeterminowany normami ustawowymi), stosowania władczych środków ingerencji w sferę konstytucyjnie chronionych praw i wolności obywateli.

W tak zarysowanych kryteriach stanowienia i stosowania przepisów rangi ustawowej i aktów wykonawczych, należało zatem dokonać oceny norm prawnych zastosowanych w niniejszej sprawie przez organy administracji publicznej. Rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. 2020 r., poz. 491 ze zm.) od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 ( § 1). Stan ten zastąpił wcześniej wprowadzony stan zagrożenia epidemicznego (por. rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. /Dz. U. 2020 r., poz. 433/).

W związku z zagrożeniem zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 ustawodawca dokonał zmian w ustawie z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1239, obecnie Dz. U. 2020 r., poz. 1845), które są wprowadzane regulacjami szczególnymi, poczynając od ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r., poz. 374 ze zm.).

Zgodnie z dyspozycją art. 48a ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239 ze zm.), kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub w stanie epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 1 lub w art. 46b pkt 5 i 9-12, podlega karze pieniężnej w wysokości od 5.000 zł do 30.000 zł.

Stosownie zaś do art. 46b pkt 1 i 2 ww. ustawy o zapobieganiu, Rada Ministrów może ustanowić w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 (pkt 1)

Na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239 i 1495 oraz z 2020 r. poz. 284, 322 i 374) Rada Ministrów w dniu 2 maja 2020 r. wydała rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (tekst jedn. Dz.U.2020, poz. 792). W § 1 ww. rozporządzenia ustalono, że obszarem, na którym wystąpił stan epidemii wywołany zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, jest terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Zgodnie z § 17 ust. 1 pkt 1 przywołanego rozporządzenia, w okresie od dnia 2 maja 2020 r. do odwołania w przypadku, gdy przemieszczanie się następuje pieszo — jednocześnie mogą się poruszać osoby w odległości nie mniejszej niż 2 m od siebie, chyba że zachowanie tej odległości nie jest możliwe ze względu na:

a) opiekę nad dzieckiem do ukończenia 13. roku życia,

b) opiekę nad osobą z orzeczeniem o niepełnosprawności lub osobą z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego, lub osobą, która ze względu na stan zdrowia nie może poruszać się samodzielnie.

W niniejszej sprawie z odwołaniem się do przytoczonego § 17 ust 1 pkt 1 rozporządzenia organy uznały, że skarżąca – K. P. naruszyła dniu 10 maja 2020 r. prawo, nie zachowując wymaganej odległości 2 m od innych osób. Na tej też podstawie, w oparciu o ww. art. 48a ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 ustawy o zapobieganiu, wymierzono jej karę w wysokości 10.000 zł.

Analiza § 17 ust 1 pkt 1 przywołanego rozporządzenia z dnia 2 maja 2020r. nie pozostawia wątpliwości, że przepis ten nakazujący określony sposób przemieszczania się, ogranicza podstawowe prawa i wolności obywatelskie przewidziane w Konstytucji R.P. Z tej przyczyny Sąd uznał, że w pierwszej kolejności w tej sprawie, badając legalność decyzji, należy rozważyć zgodność wskazanego zapisu rozporządzenia z Konstytucją R.P. i delegacją ustawową.

Zgodnie z art. 31 ust. 2 i 3 Konstytucji R.P. każdy (a więc i organ administracji publicznej) jest zobowiązany szanować wolności i prawa innych. Innymi słowy, nikogo nie wolno zmuszać do czynienia tego, czego prawo mu nie nakazuje. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Stosownie zaś do art. 37 ust. 1 Konstytucji R.P. każdy, kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji. Oznacza to zapewnienie każdemu obywatelowi prawa do nieskrępowanego korzystania z przyznanych mu praw i wolności, jeżeli w sposób zgodny z prawem to korzystanie nie zostało ograniczone.

W myśl art. 52 ust. 1 Konstytucji R.P. każdemu zapewnia się wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu. Jest to tzw. zasada wolności przemieszczania się. Wolność przemieszczania się może podlegać ograniczeniom, ale wyłącznie określonym w ustawie (art. 52 ust. 3 Konstytucji R.P.).

Zasada swobody przemieszczania dotyczy wolności poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wolności wyboru miejsca zamieszkania, wolności wyboru miejsca pobytu i wolności opuszczenia jej terytorium.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 27 maja 2002 r., sygn. akt K 20/01 (OTK-A 2002/3/34) oceniając zgodność art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2001 r. Nr 87, poz. 960 i Nr 110, poz. 1189) m.in. z art. 52 ust. 1 i art. 83 w zw. z art. 2 Konstytucji R.P. stwierdził, że "znaczenie zasady proporcjonalności polega nie tylko na określeniu zakresu dopuszczalnych ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnych wolności i praw, zawartym w art. 31 ust. 3 Konstytucji, dopuszczającym jedynie takie ograniczenia, które są konieczne dla realizacji wymienionych w tym przepisie celów. Zasada ta, stanowiąca zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego element państwa prawnego, ma znaczenie szersze, odnosi się bowiem do ogółu sytuacji, w których państwo za pomocą stanowionego przez siebie prawa oddziałuje na pozycję osoby pozostającej pod jego władzą. Zatem także przepisy określające zakres obowiązków ciążących na takich osobach podlegają ocenie z punktu widzenia zgodności z zasadą proporcjonalności, której podstawę w tej sferze stanowi ogólna zasada państwa prawnego (art. 2 Konstytucji)".

Zgodnie z ust. 3 art. 52 Konstytucji R.P., wolność przemieszczania się może być ograniczona wyłącznie w ustawie.

W konsekwencji, naruszenie przez prawodawcę ww. przepisu i ograniczenie praw i wolności obywatelskich, gwarantowanych art. 52 ust. 1 Konstytucji R.P., nie w ustawie, ale w rozporządzeniu powoduje niezgodność takiego aktu prawnego z Konstytucją R.P., co wprost prowadzi do wniosku, że rozporządzenie takie w zakresie, w jakim ogranicza prawa i wolności konstytucyjne, nie może być uznane przez sąd za skuteczną i poprawną podstawę prawną (w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.) decyzji władczej organu administracji publicznej.

Tymczasem ani w art. 46, ani w art. 46b ustawy o zapobieganiu, stanowiących rzekomą podstawę prawną wydania przez Radę Ministrów rozporządzenia z 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii nie zostały określone żadne wytyczne dotyczące treści rozporządzenia, w tym czasowego ograniczenia określonego sposobu przemieszczania się. Tego rodzaju środka zapobiegawczego próżno szukać także w innych przepisach wskazanej ustawy. Stanowiący materialnoprawną podstawę orzeczeń organów obu instancji § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 792) nakładał natomiast (do odwołania) obowiązek poruszania się (pieszo) w odległości nie mniejszej niż 2 m od innej osoby - z wyjątkami określonymi w pkt a) i b) ust 1 pkt 1 § 17. W rzeczywistości więc obowiązek ten, wprowadzony aktem wykonawczym do ustawy, dotyczył ograniczenia swobodnego poruszania się obywateli przez określenie warunków niezbędnych dla dopuszczalności nie tylko samego pobytu, ale i z natury rzeczy właśnie poruszania się w miejscach ogólnodostępnych takich, jak drogi, place, parki, cmentarze, zakłady pracy, budynki użyteczności publicznej, obiekty handlowe i usługowe itp.

Z powyższych względów należało uznać, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r., wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie spełnia konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. Ustawodawca w treści wskazanych wyżej upoważnień ustawowych nie zawarł wskazówek dotyczących materii przekazanej do uregulowania w kwestionowanym rozporządzeniu.

W związku z powyższymi rozważaniami, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazuje, że w dacie zdarzenia (10 maja 2020 r.) będącego przyczyną nałożenia kary pieniężnej na skarżącą, nie istniała żadna podstawa materialnoprawna rangi ustawowej, z której by wynikało, że obywatel Rzeczypospolitej Polskiej ma obowiązek zachowania odległości nie mniejszej niż 2 m od innej osoby podczas pieszego przemieszczania się.

Całość przedmiotowego ograniczenia (związanego z przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19) zawarto wyłącznie w rozporządzeniu.

Należy stwierdzić, że byłoby to możliwe, ale jedynie w przypadku ogłoszenia jednego z trzech stanów nadzwyczajnych, np. stanu klęski żywiołowej (v. art. 228 ust. 1 i 2 i art. 232. Konstytucji R.P., art. 5 ust. 1 i 2 , i art. 21 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. w sprawie klęski żywiołowej, Dz. U. z 2017 r., poz. 1897). Zważyć przy tym trzeba, że katalog konstytucyjnych stanów nadzwyczajnych jest zamknięty, co jest równoznaczne z zakazem ustanawiania w drodze ustawowej innych stanów nadzwyczajnych niż wymienione w art. 228 ust. 1 (TK - K 50/07). Zaistniała sytuacja epidemiologiczna mieściła się w katalogu zdarzeń, które uprawniały do wprowadzenia stanu klęski żywiołowej w oparciu o ustawę z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej, która stanowi w art. 2, że stan ten może być wprowadzony dla zapobieżenia skutkom m.in. katastrof naturalnych noszących znamiona klęski żywiołowej, a pojęcie klęski żywiołowej zostało zdefiniowane w art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy, m.in. jako katastrofa naturalna, której skutki zagrażają życiu lub zdrowiu dużej liczby osób, przez co z kolei rozumie się zdarzenie związane z działaniem sił natury, w tym z wystąpieniem chorób zakaźnych ludzi. Niemniej jednak stan ten nie został wprowadzony; wprowadzono natomiast stan epidemii, a wcześniej stan zagrożenia epidemicznego, który to nie może być uznany za stan nadzwyczajny w rozumieniu art. 228 Konstytucji R.P.

W tej sytuacji, ograniczenie prawa poruszania się nie mogło być uregulowane wyłącznie w rozporządzeniu. Sprzeciwia się temu art. 31 ust. 3 i art. 52 ust. 3 Konstytucji R.P.

Skoro, co wynika z powyższych rozważań tutejszego Sądu, nie istniała przewidziana powołanym przepisami Konstytucji R.P. ustawowa podstawa ograniczenia swobodnego i bez żadnych ograniczeń poruszania się obywateli również w miejscach ogólnodostępnych, to tym samym niezachowanie odległości 2 m podczas zdarzenia w dniu 10 maja 2020 r., nie mogło być okolicznością pozwalającą na wymierzenie przez organ I instancji kary pieniężnej.

Została więc ona nałożona bez podstawy prawnej wymaganej w wypadku ograniczenia konstytucyjnej wolności i prawa obywatela.

Należy jednakże zauważyć, że organy administracji publicznej nie są upoważnione do dokonywania oceny legalności i zgodności aktu prawnego niższej rangi niż ustawa z Konstytucją R.P. Nie mogą więc badać, czy wydawana przez nie decyzja ma ważną i skuteczną podstawę prawną. Organy te są więc związane treścią wydanego rozporządzenia. Taką władzę kognicyjną – jak wyjaśniono już na wstępie niniejszego uzasadnienia – ma wyłącznie sąd, w tym wypadku sąd administracyjny.

Zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji R.P. sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. W ramach sądowej kognicji mieści się również ocena konstytucyjności i legalności rozporządzenia, jako aktu podstawowego, dokonana przez sąd rozpatrujący sprawy indywidualne, w których przepis taki mógłby być zastosowany (por. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 13 stycznia 1998 r., sygn. akt U 2/97, OTK 1998/1/4).

Sądy administracyjne mogą samodzielnie odmawiać zastosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdzają niezgodność z normą ustawową. "Uprawnienie to wynika bezpośrednio z art. 178 ust. 1 Konstytucji, który stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji i ustawom, a nie wszelkim innym aktom prawnym, nawet jeśli one mają charakter aktów powszechnie obowiązujących. Zasada ta, na gruncie art. 8 ust. 2 Konstytucji, wskazującego, iż Konstytucja jest najwyższym prawem i że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, stanowi podstawę przyznania sądom kompetencji do odmowy zastosowania takiego przepisu rozporządzenia. Dotyczy to także sądów administracyjnych, sprawujących na gruncie art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa przez organy administracji" (tak NSA w wyroku z dnia 21 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 2102/10, CBOSA).

Wydanie aktu administracyjnego z powołaniem się na przepis rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją i ustawą, oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyższej rangi. W takim wypadku w sprawie, której przedmiotem zaskarżenia do sądu jest decyzja lub postanowienie, zachodzą podstawy do stwierdzenia naruszenia prawa przez organ administracyjny (...)" NSA wyjaśnił ponadto w cyt. wyżej wyroku, że takie uprawnienie sądów administracyjnych "znalazło potwierdzenie m.in. w wyroku wydanym przez skład 7 sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. I OPS 4/05 (ONSAiWSA 2006/2/39). Uprawnienie każdego sądu rozpoznającego sprawę do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą było i jest przyjmowane w orzecznictwie zarówno Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w tym względzie najdobitniej zostało wyrażone w postanowieniu z dnia 13 stycznia 1998 r. sygn. akt U 2/97 (OTK 1998, nr 1, poz. 4), w którym Trybunał stwierdził, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną w której przepis ten może być zastosowany. (...) Wielokrotnie w tej kwestii wypowiadał się także Naczelny Sąd Administracyjny (przykładowo można wskazać na uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2000 r. sygn. akt OPK 13/00, ONSA 2001, nr 2, poz. 63; z dnia 18 grudnia 2000 r. sygn. akt OPK 20-22/00, ONSA 2001, nr 3, poz. 104; z dnia 21 lutego 2000 r. sygn. akt OPS 10/99, ONSA 2000, nr 3, poz. 90; z dnia 22 maja 2000 r. sygn. akt OPS 3/00, ONSA 2000, nr 4, poz. 136)".

W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając, że § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii był niezgodny z Konstytucją R.P., gdyż jako przepis podustawowy ograniczał prawo do poruszania się obywatela bez żadnych ograniczeń (wbrew art. 52 ust. 3 Konstytucji R.P.), odmówił jego stosowania.

Oznacza to, że zaskarżona decyzja i decyzją ją poprzedzająca zostały wydane bez podstawy prawnej, którą zgodnie z art. 52 ust. 3 Konstytucji R.P. mogła być wyłącznie ustawa, a nie rozporządzenie Rady Ministrów. To z kolei stanowi przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nakazującą Sądowi stwierdzenie nieważności obu decyzji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Uznanie przez Sąd, że decyzje w niniejszej sprawie zostały wydane bez podstawy prawnej wywołuje najdalej idące skutki, powodujące stwierdzenie nieważności obu decyzji, z mocą "ex tunc" (tj. z przyjęciem fikcji prawnej, że decyzje te nie zaistniały nigdy w obrocie prawnym), co czyni co do zasady zbędne rozważania w zakresie innych tzw. niekwalifikowanych wad procesowych. Niemniej Sąd, dostrzegając doniosłość i wagę analogicznych spraw za zasadne uznał dokonanie ich oceny. Należy bowiem zgodzić się, że postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji dotknięte było szeregiem naruszeń przepisów k.p.a.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, należy wyjaśnić, że niezależnie od braku podstawy prawnej wydanych decyzji, postępowanie administracyjne poprzedzające ich wydanie dotknięte jest szeregiem naruszeń przepisów k.p.a.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że z art. 10 § 1 k.p.a. wynika, iż organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Co prawda art. 10 § 2 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w art. 10 § 1 k. p. a. w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, jednak sytuacja taka w sprawie niniejszej nie wystąpiła.

Ponadto w świetle art. 15 zzzzzn pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) w okresie stanu epidemii, w szczególności, gdy urząd administracji obsługujący organ administracji publicznej wykonuje zadania w sposób wyłączający bezpośrednią obsługę interesantów, organ administracji publicznej może odstąpić od zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a. także w przypadku, gdy wszystkie strony zrzekły się swego prawa.

Skarżąca w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym nie zrzekła się przysługującego jej prawa wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. Nie zostały też spełnione przesłanki z art. 10 § 2 k.p.a. uzasadniające odstąpienie od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Zdaniem Sądu załatwienie sprawy wymierzenia kary administracyjnej ex post, a więc kilka dni po odnotowaniu zachowania uzasadniającego zdaniem organu administracji publicznej nałożenie kary pieniężnej, nie jest załatwieniem sprawy w stanie niecierpiącym zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, a jeśli nawet takie niebezpieczeństwo dla zdrowia wynikające z przypisanego stronie zachowania istniało, to ustało ono już zanim organ administracji publicznej powziął o tym informację.

Za nieuprawnione należy uznać stanowisko organów obu instancji, że zasada szybkości postępowania ma prymat nad zasadą prawdy obiektywnej i zasadą słusznego interesu obywateli, wyrażoną w art. 7 k.p.a. Rację mają organy obu instancji, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie szybko. Umknęło jednak ich uwadze, że w przywołanym przepisie ustawodawca obok szybkości postępowania nakazał organom wnikliwość działania. Dlatego też przewidział w § 2 art. 12 k.p.a., że wyłącznie sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Niniejsza sprawa nie jest jednak sprawą, która nie wymagała postępowania dowodowego.

Należy zauważyć, że z naruszeniem reguł opisanych w art. 7 i 77 k.p.a, organy ograniczyły postępowanie dowodowe jedynie do notatki urzędowej Policji pomijając wszelkie inne źródła dowodowe, w tym przesłuchania skarżącej w charakterze strony postępowania administracyjnego na podstawie art. 86 k.p.a. Należy także zauważyć, że na podstawie art. 15 zzzn ust 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), stwierdzenie naruszenia obowiązku w szczególności na podstawie ustaleń Policji, innych służb państwowych lub innych uprawnionych podmiotów, może nastąpić jedynie w odniesieniu do stwierdzenia naruszenia obowiązku hospitalizacji, kwarantanny lub izolacji, a nie jak to miało miejsce w sprawie niniejszej w odniesieniu do ograniczenia sposobu przemieszczania się. Już chociażby z tego powodu nie zasługują na aprobatę twierdzenia organu o rzetelnym przeprowadzeniu postępowania dowodowego zwłaszcza w świetle całkowicie odmiennych twierdzeń strony co do stanu faktycznego zaistniałego w dniu 10 maja 2020r. z jej udziałem (wykonywanie obowiązków służbowych jako fotografa prasowego).

Wskazać trzeba, że notatka służbowa Policji przekazana Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w [...], nie mogła stanowić wyłącznej podstawy faktycznej wydania rozstrzygnięcia administracyjnego w tej sprawie. Zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego mogła stanowić wyłącznie jeden z dowodów, które organ administracji publicznej bierze pod uwagę wydając decyzję administracyjną i które poddaje stosownej ocenie. Treść notatki sama w sobie nie korzysta bowiem z mocy dowodowej, o której mowa w art. 75 § 1 k.p.a. Dlatego wiarygodność tej notatki musiałaby ponadto zostać potwierdzona za pomocą innych środków dowodowych np. osobowych. Stosownie bowiem do art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

W rezultacie czyniąc ustalenia faktyczne wyłącznie na podstawie notatki urzędowej sporządzonej przez funkcjonariusza Policji organy sanitarne naruszyły art. 77 § 1 k.p.a. nakazujący organowi administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy i rozpatrzyć cały zebrany w ten sposób materiał dowodowy. W tym miejscu podnieść trzeba, że w konsekwencji organy naruszyły też art. 81 k.p.a., a więc przepis, zgodnie z którym okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a. Organ I instancji naruszył także art. 61 § 4 k.p.a. bowiem nie poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, oraz nie wypełnił obowiązku wynikającego z art. 9 k.p.a.

Należy też wskazać, że wymierzając administracyjną karę pieniężną z art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy o zapobieganiu i rozstrzygając w decyzji o jej wysokości organy naruszyły także art. 189d pkt 7 k.p.a. oraz art. 8 § 1 k.p.a., gdyż nie rozważyły w ogóle, wymierzając karę pieniężną w wysokości 10.000 zł, warunków osobistych strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna. W szczególności z akt sprawy w żaden sposób nie wynikało jaka jest sytuacja osobista, rodzinna i majątkowa osoby, na którą nałożono karę pieniężną w decyzji administracyjnej.

Konkludując w ocenie Sądu zaskarżona decyzja i decyzją ją poprzedzająca zostały wydane bez podstawy prawnej, co wyczerpuje dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i w konsekwencji obliguje Sąd do stwierdzenie nieważności obu decyzji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Ponadto tutejszy Sąd stwierdził, że z wyżej wskazanych przyczyn brak jest podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego, co oznacza, że wystąpiła przesłanka przewidziana w art. 145 § 3 p.p.s.a., nakazująca umorzenie postępowania administracyjnego. Wyjaśnić bowiem należy, że art. 145 § 3 p.p.s.a. jest przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc tym samym postępowanie administracyjne (por. komentarz do art. 145 p.p.s.a. w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2017). Stwierdzenie przez sąd meriti obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, nakazuje temu sądowi umorzenie postępowania administracyjnego.

Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., orzekł, jak w sentencji.

Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...) - Dz. U. Z 2020r., poz. 374 ze zm.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800), zasadzając od organu na rzecz skarżącej K. P. zwrot uiszczonego wpisu sądowego, kosztów zastępstwa procesowego i uiszczonej opłaty od pełnomocnictwa.