Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2469/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
644  Środki zapewniające wykonanie orzeczeń Sądu
Hasła tematyczne: Wymierzenie grzywny
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tej części skargę odrzucono, w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy: article: art. 154
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.P. i A.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1590/19 w sprawie ze skargi M.P. i A.P. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2018 r. sygn. akt I SAB/Wa 371/17 I. uchyla zaskarżony wyrok w części odnoszącej się do M.P.; II. uchyla postanowienie zawarte w punkcie 4 (czwartym) zaskarżonego wyroku w całości; III. odrzuca skargę M.P.; IV. zwraca M.P. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uiszczony wpis od skargi w wysokości 100 (stu) złotych; V. oddala skargę kasacyjną A.P.; VI. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz A.P. kwotę 100 (stu) złotych tytułem zwrotu kosztów wpisu sądowego; VII. odstępuje od zasądzenia od A.P. na rzecz Prezydenta [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1590/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze "skargi" [winno być "skarg"] M. P. i A. P. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta m.st. Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2018 r. sygn. akt I SAB/Wa 371/17: 1. wymierzył Prezydentowi m.st. Warszawy grzywnę w wysokości [...] złotych; 2. stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddalił "skargę" [winno być "skargi"] w pozostałej części; 4. zasądził od Prezydenta m. st. Warszawy na rzecz M. P. i A. P. solidarnie kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów wpisu sądowego; 5. zasądził od Prezydenta m. st. Warszawy na rzecz A. P. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

A. P. i M. P., pismem z [...] lipca 2019 r., wystąpili do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o wymierzenie Prezydentowi m.st. Warszawy (dalej organ lub Prezydent) grzywny w związku z niewykonaniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z [...] stycznia 2018 r. [...] (dalej wyrok [...]).

W uzasadnieniu skargi wskazano, że mimo, że Prezydent był wielokrotnie monitowany oraz wezwany na piśmie do wykonania wyroku [...], dotychczas nie wydał decyzji w sprawie. Wniesiono o: wymierzenie organowi grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim, orzeczenie o istnieniu lub nieistnieniu prawa lub obowiązku, przyznanie sumy pieniężnej [w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa] i zasądzenie [zwrotu] kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie wskazując, że akta sprawy zostały przekazane do WSA w Warszawie przy piśmie z [...] stycznia 2019 r., do sprawy o sygn. [...] i dotychczas nie zostały zwrócone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem I SA/Wa 1590/19, na podstawie art. 154 § 1 w zw. z art. 154 § 6 ppsa, orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Na podstawie art. 154 § 2 ppsa orzeczono jak w punkcie 2 sentencji wyroku. W pozostałym zakresie Sąd I instancji "skargę" [winno być "skargi"] oddalił (pkt 3 sentencji wyroku). O kosztach postępowania w punkcie 4 sentencji wyroku WSA orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 ppsa; o kosztach postępowania w punkcie 5 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ("Dz.U. z 2015 r. poz. 1804" [winno być "Dz. U. z 2018 r. poz. 265"]).

Sąd I instancji uznał, że skarga jest uzasadniona, co skutkować musi wymierzeniem organowi grzywny.

Skarga została złożona w trybie art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej ppsa). Przepis ten stanowi, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny.

Wyrokiem [...] WSA w Warszawie zobowiązał Prezydenta do rozpoznania sprawy o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego dotyczącego pozostałej części nieruchomości hipotecznej, którą obecnie stanowi grunt o powierzchni [...] m2, będący częścią działki ewidencyjnej nr [...] – w terminie czterech miesięcy od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Z akt sprawy wynika, że zostały one zwrócone do organu wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu [...] maja 2018 r., określony w wyroku termin na rozpatrzenie sprawy upływał zatem z dniem [...] września 2018 r. We wskazanym terminie organ nie wydał decyzji w sprawie. Niekwestionowaną okolicznością jest również to, że do dnia wydania orzeczenia w przedmiotowej sprawie, mimo uprzedniego pisemnego wezwania do wykonania prawomocnego wyroku, organ nadal nie rozstrzygnął sprawy o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości.

Skoro Prezydent w terminie wyznaczonym wyrokiem [...] sprawy nie załatwił, a wyrok ten zobowiązywał organ nie tylko do rozstrzygnięcia sprawy, ale i do dokonania tego w określonym w nim terminie, to w tym stanie rzeczy wniosek o wymierzenie organowi grzywny jest niewątpliwie uzasadniony. Niewykonywanie wyroków sądów - niezależnie od tego czy są to wyroki sądów administracyjnych (jak w niniejszej sprawie), czy sądów powszechnych - w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. W szczególności nie można zaakceptować, czy też usprawiedliwiać sytuacji, gdy wyroki sądów nie są respektowane przez organy władzy publicznej. Taka sytuacja nieuchronnie prowadzi do podważania zaufania jednostek do tych organów, jak też szerzej do samej władzy publicznej. Świadczy przy tym o braku poszanowania prawa przez organy, które same obowiązane są do jego stosowania.

W przedstawionych okolicznościach sprawy, biorąc pod uwagę długość przekroczenia wyznaczonego przez Sąd terminu na załatwienie sprawy, a także brak jakiejkolwiek reakcji organu na uprzednio wymierzoną grzywnę Sąd I instancji uznał, że wystarczająco represyjną, jak też dyscyplinującą funkcję spełni grzywna w wysokości [...] złotych, która to kwota mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 ppsa.

Stosownie do art. 154 § 2 ppsa, sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z 23.10.2013 r. I OSK 1181/13, cbosa). Sytuacja taka zaszła w przedmiotowej sprawie. W ocenie WSA, bezczynność organu po wyroku [...] ma charakter rażącego naruszenia prawa. Za takim stanowiskiem przemawia fakt, że wskazany w wyroku [...] termin na rozpoznanie sprawy upłynął już ponad półtora roku temu oraz to, że organ po otrzymaniu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy nie podjął skutecznych czynności zmierzających do załatwienia sprawy, mimo pisemnego wezwania. Po otrzymaniu wyroku wraz z aktami sprawy, tj. od [...] maja 2018 r. w aktach nie odnotowano żadnej czynności w sprawie. Uzasadnia to uznanie działania organu za rażąco naruszające prawo. W ocenie Sądu I instancji, okoliczności powołane przez organ w odpowiedzi na skargę nie stanowią usprawiedliwienia niewykonania prawomocnego wyroku sądu administracyjnego.

Uwzględniając skargę na niewykonanie wyroku, sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa (art. 154 § 7 ppsa). Instytucja sumy pieniężnej przyznawanej stronie od organu, podobnie jak i grzywna, która jest podstawowym środkiem stosowanym w sprawie dotyczącej niewykonania wyroku, pełni funkcję kompensacyjną oraz prewencyjną, i ma na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Podobnie jak w przypadku grzywny jej celem jest zdyscyplinowanie organu do załatwienia sprawy, ale nade wszystko chodzi o rodzaj zadośćuczynienia wnioskodawcy za oczekiwanie na rozstrzygnięcie wniosku. Nie chodzi przy tym o naprawienie szkody, gdyż odszkodowanie zostało wprost przewidziane w art. 154 § 4 ppsa (wyrok NSA z 21.2.2018 r. I OSK 2229/17). Nie ulega wątpliwości, że ocena, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jej sprawy, zwłaszcza gdy organ dopuszcza się niewykonania wyroku sądu, pozostawiona została sądowi (wyroki NSA z: 26.5.2017 r. I OSK 343/17; 25.8.2017 r. I OSK 2065/16). Ocena ta winna uwzględniać wszystkie istotne okoliczności sprawy i winna być przeprowadzona przez sąd szczególnie wnikliwie. W ocenie Sądu I instancji, ten dodatkowy środek może być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. W niniejszej sprawie takie okoliczności nie zachodzą. Sądowi z urzędu jest wiadomym, że sprawy dotyczące dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na terenie m.st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. nr 50 poz. 279, dalej dekret) cechują się znacznym stopniem skomplikowania, nadto należy zauważyć, że [...] stycznia 2019 r. organ utracił akta sprawy z uwagi na przesłanie ich do Sądu wraz ze skargą do sprawy o sygn. [...] i dotychczas nie zostały one zwrócone. Wskazane okoliczności mogą częściowo tłumaczyć zwłokę w rozpatrzeniu sprawy. Sąd I instancji uznał, że nakładanie na organ dodatkowych sankcji finansowych byłoby w tym momencie nieuzasadnione i w tym zakresie "skargę" [winno być "skargi"] oddalił.

Odnosząc się do wniosku o orzeczenie o istnieniu lub nieistnieniu prawa lub obowiązku na podstawie art 154 § 2 ppsa Sąd I instancji uznał, że brak podstaw do jego uwzględnienia. Przepis ten stanowi wyjątek od zasady nieorzekania przez sąd administracyjny co do istoty sprawy i jego zastosowanie jest możliwe jedynie wówczas, gdy charakter sprawy na to pozwala, a okoliczności faktyczne i prawne sprawy nie budzą wątpliwości. Niniejsza sprawa dotyczy przyznania prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) do nieruchomości warszawskiej objętej działaniem dekretu. Postępowanie w tym przedmiocie wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu ustalenia istnienia lub nieistnienia przesłanek z art. 7 dekretu. Konieczność dokonania przez organ powyższych ustaleń nie pozwala uznać, że okoliczności faktyczne i prawne sprawy nie budzą wątpliwości, co wyklucza możliwość wydania przez sąd orzeczenia o istnieniu lub nieistnieniu prawa lub obowiązku na podstawie art. 154 § 2 ppsa.

Skargę kasacyjną wywiedli M. P. i A. P., reprezentowani przez r. pr. M. B., którzy zaskarżyli wyrok I SA/Wa 1590/19 w części, tj. w zakresie punktu 1 i 3, zarzucając naruszenie - w trybie art. 174 pkt 2 ppsa:

1. art. 154 § 1 i 6 ppsa, przez jego niewłaściwe zastosowanie i wymierzenie Prezydentowi grzywny w wysokości [...] zł oraz uznanie, że wymierzona grzywna w takiej wysokości spełni wystarczająco represyjną i dyscyplinującą funkcję, podczas gdy z całokształtu okoliczności sprawy, a w szczególności z tego, że wniosek z 19 października 1948 r. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nie został do chwili obecnej rozpoznany wynika, że grzywna w wysokości wymierzonej zaskarżonym wyrokiem nie odniesie zamierzonego skutku;

2. art. 154 § 7 ppsa przez jego niewłaściwe zastosowanie w postaci nieprzyznania od

organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej w sytuacji, w której już dwukrotnie stwierdzono bezczynność organu z rażącym naruszeniem prawa, a czas trwania postępowania administracyjnego wynosi ponad 70 lat, co w ocenie skarżących stanowi wystarczającą przesłankę do przyznania im rekompensaty i zadośćuczynienia za dolegliwości związane z opieszałym i przewlekłym prowadzeniem postępowania.

Wniesiono o: zmianę zaskarżonego wyroku w pkt 1 i 3 przez wymierzenie organowi grzywny w wysokości [...] tysięcy zł; przyznanie skarżącym sumy pieniężnej w wysokości [...] zł; względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania; rozpoznanie skargi kasacyjnej bez rozprawy.

Pismem z [...] września 2020 r. odpowiedź na skargę kasacyjna złożył Prezydent m.st. Warszawy, reprezentowany przez r.pr. J. M., który wniósł o: odrzucenie skargi w zakresie, w jakim została wniesiona przez A. P. z uwagi na brak formalny - brak pełnomocnictwa, potwierdzającego umocowanie r. pr. M. B.; oddalenie skargi kasacyjnej jako niezawierającej usprawiedliwionych podstaw; przyznanie od wnoszących skargę kasacyjną na rzecz organu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych; rozpoznanie skargi [kasacyjnej] na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

I. Rozpatrując skargę kasacyjną M. P.:

Zgodnie z art. 189 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej ppsa), jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie.

W uchwale składu siedmiu sędziów z 8 grudnia 2009 r. II GPS 5/09 (ONSAiWSA 2010/3/40) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że samodzielność regulacji zawartej w art. 189 ppsa powoduje, że jego zastosowanie nie może być ograniczone jedynie do podstaw odrzucenia skargi przewidzianych w art. 58 § 1 pkt 1, 4 i 5 ppsa, jednocześnie pokrywających się z przesłankami nieważności postępowania (art. 183 § 2 pkt 1-3 ppsa). Przyjęcie takiego stanowiska nie tylko podważałoby samodzielny charakter art. 189 ppsa, ale również ograniczałoby możliwość jego zastosowania jedynie do części przypadków wskazanych w tym przepisie, gdy ograniczenie to nie wynika z żadnego przepisu prawa. Na etapie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wspomniane ograniczenie zakresu obowiązywania art. 189 ppsa czyniłoby zbędnym stosowanie przesłanek uzasadniających odrzucenie skargi, o których mowa w art. 58 § 1 pkt 2, 3 i 6 ppsa. Taka wykładnia przepisów prawa naruszałaby utrwalone zasady, w myśl których nie interpretuje się przepisów w sposób, który czyni zbędnym istnienie pewnych fragmentów w przepisach prawa. W świetle wykładni gramatycznej art. 189 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę, jeżeli skarga ulegała odrzuceniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Ustawodawca nie pozostawił w tym względzie Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu żadnego luzu decyzyjnego, a jednocześnie nie ograniczył stosowania art. 189 ppsa w zakresie przyczyn odrzucenia skargi od związania ich z przyczynami nieważności postępowania przewidzianymi w art. 183 § 2 ppsa. Art. 189 ppsa stanowi odstępstwo od zasady związania granicami skargi kasacyjnej i jego zastosowanie jest niezależne od zamieszczenia w skardze kasacyjnej stosownego wniosku w tym zakresie.

Stosownie do art. 154 § 1 ppsa, w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Z przytoczonego przepisu wynika, że skargę na niewykonanie wyroku może wnieść "strona". Pojęcie to należy rozumieć z uwzględnieniem systematyki ppsa, a więc z odniesieniem do art. 32 ppsa, w świetle którego stroną jest skarżący, czyli podmiot wnoszący skargę. Możliwość wniesienia skargi na niewykonanie wyroku uzależniona została od uprzedniego uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 149 ppsa). Intencją prawodawcy było zatem, by podmiot, który skutecznie wniósł skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania mógł dochodzić wykonania prawomocnego wyroku sądu. Brak jest podstaw do przypisywania tego prawa innym podmiotom, tj. innym stronom postępowania administracyjnego, które nie zdecydowały się wnieść skargi w trybie art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ppsa. Wywieść skargę na podstawie art. 154 § 1 ppsa może tylko ten podmiot, który był stroną postępowania w przedmiocie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (wyroki NSA z: 10.6.2014 r. II OSK 2828/13, Lex 1519345; 22.6.2021 r. I OSK 2866/18, Lex 3218089).

M. P. złożyła skargę w przedmiocie niewykonania wyroku [...]. Nie była jednak stroną w sprawie [...], dlatego nie przysługuje jej legitymacja skargowa w niniejszym postępowaniu. Sąd I instancji błędnie nie dostrzegł, że skarga M. P. była niedopuszczalna i winna zostać odrzucona.

Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 ppsa, uchylił zaskarżony wyrok w części odnoszącej się do M. P. i odrzucił skargę M. P., o czym orzeczono w pkt I i III wyroku I OSK 2469/20.

O zwrocie wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ppsa (pkt IV wyroku I OSK 2469/20).

II. Rozpatrując skargę kasacyjną A. P.:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Wbrew twierdzeniom organu, brak było podstaw do odrzucenia skargi A. P. (dalej skarżący), a r.pr. M. B. został prawidłowo ustanowiony jego pełnomocnikiem. A. P. wywiódł skargę osobiście, o czym Prezydent wiedział, gdyż skarga wniesiona bezpośrednio do Sądu została przekazana organowi. R.pr. M. B. zgłosił swój udział w sprawie pismem z [...] stycznia 2020 r., do którego dołączył pełnomocnictwo udzielone mu przez skarżącego. Profesjonalny pełnomocnik reprezentował również skarżącego przed Sądem I instancji na rozprawie, w której nie uczestniczył przedstawiciel organu. Skarżący był zatem prawidłowo reprezentowany przed WSA, a także na etapie postępowania kasacyjnego. Brak doręczenia Prezydentowi pełnomocnictwa wymyka się ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro Prezydent nie wywiódł skargi kasacyjnej i nie zaszła przesłanka z art. 183 § 2 pkt 2 in fine ppsa (k. 2, 5, 8, 40-41, 45 akt I SA/Wa 1590/19).

W sprawie nie zaszły również inne przesłanki nieważności postępowania.

Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 154 § 1 i 6 ppsa (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej) i art. 154 § 7 ppsa (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej).

Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że organ dopuścił się bezczynności w wykonaniu wyroku [...] i bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący kwestionuje jednak wysokość wymierzonej Prezydentowi grzywny oraz brak przyznania sumy pieniężnej, powołując w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyrok NSA z 21.8.2019 r. I OSK 592/19, Lex 2733513.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszym składzie w pełni podziela pogląd przyjęty w wyroku I OSK 592/19, że wymierzenie grzywny oraz przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej pozostawione zostało orzecznictwu sądów administracyjnych. Podejmując rozstrzygnięcie w kwestii zastosowania każdego z tych środków, sąd administracyjny winien mieć na względzie:

a. stopień naruszenia prawa przez organ administracyjny (funkcja represyjna), b. efektywność jego zastosowania, a więc wyrządzenie organowi określonej dolegliwości finansowej w celu przymuszenia go do wykonania prawomocnego wyroku (funkcja prewencyjna) i c. zasadność wynagrodzenia stronie cierpień i niedostatków związanych z niewykonaniem wyroku (funkcja kompensacyjna). Wyrokiem I OSK 592/19 NSA wymierzył Prezydentowi (...) grzywnę w wysokości [...] złotych i przyznał od Prezydenta (...) na rzecz S.K. sumę pieniężną w wysokości [...] złotych. Okoliczności faktyczne, w którym zapadł ów wyrok różnią się jednak zasadniczo od stanu faktycznego niniejszej sprawy. W sprawie I OSK 592/19 wyrok WSA w Warszawie z 19 grudnia 2013 r. I SAB/Wa 494/13, który miał zostać wykonany do 12 maja 2014 r., na dzień orzekania przez Sąd Kasacyjny (tj. 21 sierpnia 2019 r.), nie został przez organ wykonany, czyli przez ponad 5 lat. W międzyczasie Sądy czterokrotnie prawomocnie wymierzyły organowi grzywnę za niewykonanie wyroku [...]. W niniejszej sprawie organ nie wykonał wyroku [...] w okresie 2 lat. Zaskarżony wyrok jest pierwszym orzeczeniem wywołanym skargą na niewykonanie wyroku [...]. Należy uwzględnić fakt, że organ przekazał akta administracyjne Sądowi w wyniku wniesienia przez skarżącego skargi z [...] stycznia 2019 r., którą to skargę odrzucił prawomocnym postanowieniem z [...] maja 2019 r. [...] w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa, gdyż skarżący nie dopełnił obowiązku uprzedniego wezwania organu do wykonania wyroku.

Ratio legis art. 154 ppsa jest wprowadzenie mechanizmów o charakterze dyscyplinującym i represyjnym wobec organów, które nie wykonały wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 403, uw. 1). Celem tego przepisu jest przyznanie sądowi takich narzędzi, które skutecznie wpłyną na organ administracji, by ten wykonał wyrok sądu. Sąd dysponuje w tym zakresie szeroką gamą środków; ich dobór jest jednak zależny od charakteru danej sprawy. Do faktów powszechnie znanych (art. 106 § 4 ppsa) należy to, że w latach 1947-49, w terminie zakreślonym dekretem, spośród 40.000 uprawnionych, wnioski dekretowe złożyło 15.196 uprawnionych. Aż do 1959 r. nie przekazano byłym właścicielom żadnego gruntu warszawskiego. Według stanu na dzień 15 lutego 1967 r. na 7553 rozpatrzone wnioski dekretowe, pozytywnie rozpatrzono tylko 303 (A. Poczobutt-Odlanicki, Gospodarka terenami w Warszawie, Warszawa 1979, s. 77-79, 84; A. Poczobutt-Odlanicki, M. Żebrowski, Kierunki gospodarowania terenami na obszarach skomunalizowanych i na pozostałych obszarach m.st. Warszawy, Warszawa 1969; M. Górski, Problematyka własności nieruchomości warszawskich w okresie PRL i przemian ustrojowych, Wyd. Adam Marszałek 2006, s. 69 i n.; A. Machnikowska, Prawo własności w Polsce w latach 1944-1981. Studium historycznoprawne, Wyd. Uniw. Gdańskiego 2010, s. 267-268; M. Gdesz, Rewindykacja gruntów warszawskich. Zagadnienia administracyjnoprawne, LexisNexis 2012, s. 34). Realizacja roszczeń - w szczególności odszkodowawczych - wiąże się z brakiem dostatecznych środków finansowych. Powyższa okoliczność nie usprawiedliwia bezczynności organu w niewykonywaniu prawomocnych wyroków sądowych, lecz przekłada się na dobór środków, o których mowa w art. 154 § 1, 6 i 7 ppsa.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wymierzenie grzywny w wysokości [...] zł i stwierdzenie, że doszło do rażącego naruszenia prawa przez organ jest środkiem wystarczającym i adekwatnym w niniejszej sprawie. Skarżący nie jest przy tym pozbawiony prawa do dochodzenia odszkodowania (art. 154 § 4 i 5 ppsa). W razie dalszej bezczynności organu skarżący może też wnieść kolejną skargę na podstawie art. 154 § 1 ppsa, co - w świetle logiki przyjętej w wyroku I OSK 592/19 - może doprowadzić do zastosowania dalej idących środków w celu wykonania wyroku [...].

Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną A. P. (pkt V wyroku I OSK 2469/20).

Na podstawie art. 206 ppsa odstąpiono od zasądzenia od A. P. na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości (pkt VII wyroku I OSK 2469/20).

III. Końcowo należy jeszcze odnieść się postanowienia zawartego w pkt 4 zaskarżonego wyroku, którym Sąd I instancji zasądził od Prezydenta na rzecz M. P. i A. P. solidarnie kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów wpisu sądowego. Postanowienie to nie mogło się ostać z dwu powodów. Po pierwsze, skarga M. P. została przez Naczelny Sąd Administracyjny odrzucona. Obliguje to Sąd do zwrotu M. P. wpisu od skargi z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (pkt IV wyroku I OSK 2469/20), a nie zasądzenie tej kwoty od organu. Po drugie, Sąd I instancji błędnie przyjął, również na etapie postępowania naprawczego (k. 14, 15, 18 akt I SA/Wa 1590/19), że w niniejszej sprawie skarżący byli solidarnie zobowiązani do uiszczenia wpisu. Współuczestnictwo w tego rodzaju sprawach ma bowiem charakter formalny, a nie materialny. Każdy ze skarżących jest zatem osobiście zobowiązany do uiszczenia wpisu, w konsekwencji nie zachodzi między nimi solidarność.

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 188 w zw. z art. 197 § 2, orzeczono jak w pkt II i VI wyroku I OSK 2469/20.