Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 243/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7  par. 2, art. 119 par. 1 i  par. 2,  art. 121 par. 1,  par. 2,  par. 4,
journal: Dz.U. 2014 poz 1619
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis (spr). Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędzia WSA Olga Białek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w Wydziale II w dniu 20 lipca 2016 r. sprawy ze skargi W.K. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku polegającego na rozbiórce altany ogrodowej uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...], podjętym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 poz. 23), zwanej dalej "k.p.a.", po rozpatrzeniu zażalenia W.K. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] r. Nr [...] nakładające na W.K. grzywnę w kwocie 8000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym z dnia 27 października 2015 r. nr [...] polegającego na rozbiórce altany ogrodowej istniejącej na zapleczu nieruchomości przy ul. [...] we W. (dz. nr 42 i 43, AM-31, obręb S.) - zrealizowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę, D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wskazał, że decyzją z dnia [...] r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] r. Nr [..] nakazującą Panu W.K. rozbiórkę altany ogrodowej istniejącej na zapleczu nieruchomości przy ul. [...] we W. (dz. nr 42 i 43, AM- 31, obręb S.) - zrealizowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę. Na w/w decyzję DWINB W.K. i H.K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego – jak wskazał organ drugiej instancji - nie jest środkiem, który powoduje z mocy prawa wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Wobec tego taki akt lub czynność podlega wykonaniu, chyba, że właściwy organ lub sąd wyda w tej kwestii postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności. PINB nie miał wiadomości, że wstrzymano wykonanie zaskarżonej decyzji. W związku z tym w dniu 18 stycznia 2015 r. przeprowadzono kontrolę, która wykazała, że w/w nakaz nie został wykonany.

W dniu 28 stycznia 2015 r. wystosowano upomnienie nr [...] zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z pouczeniem, że w przypadku dalszego niewykonania nakazu sprawa zostanie skierowana na drogę postępowania egzekucyjnego przewidzianego dla egzekucji świadczeń o charakterze niepieniężnym, i poinformowano, że postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie może być wszczęte po upływie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia.

Postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 lutego 2015 r. (sygn. akt II SA/Wr 47/15) wstrzymano wykonanie w/w decyzji DWINB. W konsekwencji odstąpiono od wszczęcia wobec zobowiązanego postępowania egzekucyjnego. Wyrokiem z dnia 12 maja 2015 r. skarga na decyzję DWINB z dnia [...] r. Nr [...] została oddalona, w związku z czym w dniu 10 września 2015 r. skierowano do zobowiązanego kolejne upomnienie nr [...]. Mając na uwadze fakt, że zobowiązany nie wykonał ciążącego na nim obowiązku, po bezskutecznym upływie terminu organ pierwszej instancji postanowił wszcząć wobec niego postępowanie egzekucyjne. W związku z tym postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] nałożono na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 8000 zł.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył W.K..

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu sprawy stwierdził, że zgodnie z art. 6 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1619 ze zm.), zwanej dalej "u.p.e.a.", w przypadku, gdy zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Działania te mają na celu doprowadzenie do wykonania obowiązków przez zobowiązanego. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] nakazano W.K. rozbiórkę altany ogrodowej. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] DWINB utrzymał w mocy w/w decyzję. Decyzja ta nie została wykonana, co zostało bezspornie ustalone w toku kontroli przeprowadzonej w dniu 18 stycznia 2015 r..

Ponadto organ wskazał, że w przypadku egzekucji obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego organ egzekucyjny ma do dyspozycji dwa środki egzekucyjne: grzywnę w celu przymuszenia i wykonanie zastępcze. Przepis art. 7 § 2 u.p.e.a. przewiduje zasadę stosowania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego, zwaną też zasadą najłagodniejszego środka. Przepisy nie określają, które ze środków są mniej lub bardziej uciążliwe dla zobowiązanego. Pozostawia się to ocenie organów egzekucyjnych. W ocenie DWINB grzywna w celu przymuszenia jest łagodniejszym środkiem egzekucyjnym. Zgodnie bowiem z art. 125 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu na wniosek zobowiązanego. Ponadto, na mocy art. 126, na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte, mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości, za zgodą organu wyższego stopnia. W przypadku natomiast wykonania zastępczego, obowiązek objęty tytułem wykonawczym jest wykonywany w trybie postępowania egzekucyjnego zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo, co oznacza, że zobowiązany ponosi nie tylko koszty wykonania zastępczego, ale również w określonych okolicznościach organ egzekucyjny i wykonawca nie ponoszą odpowiedzialności cywilnej. W konsekwencji koszty wykonania zastępczego mogą znacznie przewyższyć koszty poniesione przez osobę zobowiązaną, która samodzielnie wykonałaby obowiązek. Powyższe okoliczności wskazują, że grzywna w celu przymuszenia jest łagodniejszym środkiem egzekucyjnym od wykonania zastępczego, gdyż zobowiązany może uchylić się od poniesienia kosztów zastosowania tego środka egzekucyjnego, w przeciwieństwie do wykonania zastępczego.

Zgodnie z art. 121 § 2 u.p.e.a każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10000 zł a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej kwoty 50000 zł. Grzywna w celu przymuszenia powinna być dolegliwa dla zobowiązanego by spełnić swoje zadanie tj. doprowadzić do wykonania obowiązku. Nałożono grzywnę w kwocie 8000 zł celem przymuszenia do wykonania przedmiotowego obowiązku. Nałożenie grzywny w kwocie niższej niż 8000 zł mogłoby nie stanowić wystarczającego impulsu dla zobowiązanego do wykonania obowiązku. Jak podkreślił organ odwoławczy, grzywna w celu przymuszenia nie jest karą za niewykonanie obowiązku, lecz ma przymuszać do jego wykonania. Jak już wskazano w niniejszym postanowieniu zobowiązany będzie mógł uchylić się od konsekwencji wymierzenia mu grzywny w celu przymuszenia w wypadku wykonania obowiązku w całości do czasu zastosowania przez organ egzekucyjny środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego.

Na powyższe postanowienie skargę złożył W.K., zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie:

1. art. 6 § 1 u.p.e.a. w związku z art. 123 i 138 w zw. z 140 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że zobowiązany uchyla się od dobrowolnego wykonania obowiązku, w sytuacji gdy postępowanie sądowoadministracyjne jest nadal w toku, z uwagi na okoliczność przywrócenia terminu do wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 maja 2015 r. (sygn. akt II SA/Wr 47/15), który jest nieprawomocny, bowiem postanowieniem WSA we Wrocławiu z dnia 2 lutego 2016 r. zostało uchylone postanowienie z dnia 20 sierpnia 2015 r. o stwierdzeniu prawomocności tego wyroku, bowiem wyrok powyższy nie został skarżącemu skutecznie doręczony,

2. art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 k.p.a. oraz art. 7 § 2 u.p.e.a. w związku z art. 123 i 138 w zw. z 140 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia szczegółowej analizy rzeczywistych kosztów rozbiórki obiektu budowlanego i zastosowanie w konsekwencji środka egzekucyjnego niewłaściwego, nadmiernie uciążliwego dla zobowiązanego,

3. art. 107 § 3, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 123, 138 i 140 k.p.a., gdyż organ drugiej instancji nie dokonał ustalenia faktycznych kosztów rozebrania obiektu i nie wyjaśnił dostatecznie, jakimi konkretnie przesłankami kierował się utrzymując grzywnę w wysokości aż 8000 zł nałożoną przez organ pierwszej instancji.

Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania egzekucyjnego z uwagi, że jest ono przedwczesne, względnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi drugiej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi podniósł natomiast, że zaskarżone postanowienie obciążone jest błędnym ustaleniem polegającym na przyjęciu, że postępowanie dotyczy altany ogrodowej, podczas gdy w rzeczywistości postępowanie dotyczy zaplecza budowy domu jednorodzinnego przy ul. [...] we W.. Ponadto, rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest wadliwe, bowiem powiela błędy organu pierwszej instancji i nie prowadzi do właściwego rozstrzygnięcia sprawy oraz pomija, że wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 maja 2015 r. (sygn. akt II SA/ Wr 47/15) nie jest prawomocny. W chwili obecnej twierdzenie o prawomocności w/w wyroku jest przedwczesne wobec faktu, że zobowiązany wywiódł od tego orzeczenia skargę kasacyjną z jednoczesnym wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia tejże skargi, który został uwzględniony postanowieniem w/w Sądu z dnia 3 grudnia 2015 r., a którym zapewne organ dysponował wydając postanowienie z dnia 12 lutego 2016 r.. Wobec powyższych okoliczności stwierdzić należy, zdaniem skarżącego, że organ egzekucyjny podjął czynności zmierzające do wyegzekwowania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego przedwcześnie. Nadmienił przy tym, że skarga kasacyjna z dnia 27 października 2015 r. zawiera wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z dnia [...] r. Nr [...].

Ponadto zobowiązany zarzucił organowi drugiej instancji rażące naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 k.p.a. oraz art. 7 § 2 u.p.e.a. w związku z art. 123 i 138 oraz 140 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie. Organ egzekucyjny przy obliczeniu wysokości należnej grzywny nie dokonał oceny rzeczywistych kosztów rozbiórki opisanego obiektu budowlanego, bowiem kwestia rozebrania niewielkiego obiektu stanowiącego zaplecze budowy, powinna zamknąć się w kwocie znacznie niższej niż 8000 zł. Takie też (znacznie niższe niż 8000 zł) byłyby koszty wykonania zastępczego obowiązku rozbiórki. Skoro więc organ egzekucyjny zamiast wykonania zastępczego, mogącego kosztować znacznie mniej niż 8000 zł, zastosował grzywnę w celu przymuszenia w wysokości aż 8000 zł, to dopuścił się rażącego naruszenia art. 7 § 2 u.p.e.a. poprzez zastosowanie środka egzekucyjnego niewłaściwego ze względu na nadmierną uciążliwość dla zobowiązanego.

Skarżący kwestionuje zatem również wysokość nałożonej grzywny, podnosząc, że nie została ona dostosowana do celu jakiemu ma służyć jej zastosowanie. Określenie przez ustawodawcę wyłącznie górnej granicy wysokości grzywny w celu przymuszenia nie oznacza jednak całkowitej dowolności ze strony organów egzekucyjnych w miarkowaniu jej wysokości. Jakkolwiek grzywna powinna być na tyle wysoka, aby w rezultacie przymusić zobowiązanego do wykonania obowiązku, nie mniej jednak jej wysokość nie może być oderwana od realiów konkretnej sprawy i traktowana jako sankcja karna za uchylanie się od wykonania obowiązku (zastosowany środek z jednej strony ma zapewnić efektywność a z drugiej być jak najmniej uciążliwy dla zobowiązanego). Taka zaś sytuacja miała miejsce w niniejszym przypadku.

Jak wskazał skarżący, w piśmiennictwie podkreśla się, że wysokość grzywny zależy każdorazowo od uznania organu, który przy jej wymiarze zawsze winien baczyć, aby ten środek spełnił w danej sytuacji swoją rolę, ale także przy ustalaniu wysokości grzywny należy ocenić sytuację materialną osoby, której ją się wymierza, w tym jej indywidualne cechy, zachowanie się i następstwa takiego, a nie innego postępowania tej osoby. Nie jest to uznanie dowolne, ponieważ organ ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasadę niezbędności (art. 7 § 3 u.p.e.a.). Wynika z niej obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony (por. W. Ławczyn (w:) red. R. Hauser, A. Skoczylas, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 121). Ustalenie przez organ egzekucyjny wysokości grzywny, która winna przymusić zobowiązanych do wykonania ciążących nań obowiązków, powinno być poprzedzone uprzednim zbadaniem, z jakimi konkretnie kosztami będzie wiązało się rozebranie obiektu (koszty robocizny). Dopiero poczynienie ustaleń w tym zakresie mogłoby stanowić punkt wyjścia do dalszych rozważań organu egzekucyjnego co do wysokości grzywny w celu przymuszenia, które winny mieć swoje odzwierciedlenie w motywach podjętego rozstrzygnięcia.

Natomiast uzasadnienie postanowienia organu drugiej instancji nie spełnia przesłanek określonych w przepisach art. 107 § 3, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, art. 123, art. 138 i art. 140 k.p.a., bowiem organ nie podjął próby ustalenia faktycznych kosztów rozebrania obiektu i nie wyjaśnił dostatecznie, jakimi konkretnie przesłankami kierował się utrzymując grzywnę w wysokości aż 8000 zł. W niniejszej sprawie organ egzekucyjny nie podjął w ogóle rozważań w przedmiocie możliwości finansowych zobowiązanego, nakładając grzywnę. W wyroku z dnia 20 lutego 2008 r. (sygn. akt II OSK 43/07, publ. Lex nr 437519) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że brak wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ przy ustalaniu grzywny w celu przymuszenia oznacza całkowitą dowolność w tym zakresie i prowadzi do sytuacji, w której rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego w tej części wymyka się spod kontroli sądu. Zatem organ egzekucyjny, kierując się przede wszystkim efektywnością egzekucji, winien mieć na uwadze treść tytułu wykonawczego, a także górną granicę wymierzanej grzywny i w uzasadnieniu postanowienia musi przytoczyć okoliczności, dlaczego nałożył grzywnę w takiej, a nie innej wysokości. Chodzi o takie rozstrzygnięcie, aby zastosowany środek z jednej strony zapewnił efektywność egzekucji, a z drugiej - był jak najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. Natomiast o wysokości grzywny w celu przymuszenia nie może decydować tylko i wyłącznie sytuacja majątkowa oraz rodzinna zobowiązanego, aczkolwiek i ona nie powinna pozostawać obojętna dla organu egzekucyjnego. W niniejszej sprawie ani organ pierwszej ani drugiej instancji nie przeprowadził analizy sytuacji majątkowej oraz rodzinnej zobowiązanego.

W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji naruszają przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., co powoduje, że skarga została uwzględniona.

Podstawę materialnoprawną podjętych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć stanowią przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r. poz. 1619 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonego postanowienia. Podkreślić przy tym należy, że postępowanie egzekucyjne jest odrębnym postępowaniem od postępowania orzekającego. Tym samym zasadność obowiązku może być wyłącznie kwestionowana w postępowaniu orzekającym lub przez żądanie uruchomienia postępowania w sprawie wznowienia postępowania, względnie wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Przepis art. 135 P.p.s.a., który stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, "nie ma natomiast zastosowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym wszczętym ze skargi na postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym w odniesieniu do decyzji stanowiącej źródło obowiązku realizowanego w trybie egzekucji administracyjnej, ponieważ przedmiotem postępowania egzekucyjnego w administracji jest sprawa odmienna od sprawy będącej przedmiotem administracyjnego postępowania atrybucyjnego." (J. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 2, Warszawa 2006, s. 296). Jeżeli zatem decyzja nakładająca na stronę określony obowiązek nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, korzysta ona z domniemania prawidłowości, które nie może być obalone przez organ egzekucyjny. Tym samym kwestia, którą podniósł skarżący, że zaskarżone postanowienie obciążone jest błędnym ustaleniem polegającym na przyjęciu, że postępowanie dotyczy altany ogrodowej, podczas gdy w rzeczywistości postępowanie dotyczy zaplecza budowy domu jednorodzinnego przy ul. Przesieckiej 7 we Wrocławiu, nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, bowiem wchodzą w materię stanowiącą podstawę wydania decyzji o nakazie rozbiórki.

Przedmiotem postępowania egzekucyjnego w niniejszej sprawie jest wykonanie ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] r. Nr [...], wydanej na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. Z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), którą nakazano W.K. rozbiórkę altany ogrodowej istniejącej na zapleczu nieruchomości przy ul. [...] we W. (dz. nr 42 i 43, AM- 31, obręb S.) - zrealizowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Podstawę materialnoprawną podjętych postanowień stanowią przepisy art. 119, art. 120 § 1, art. 121 § 2 i art. 122 § 2 pkt 1 i 2 u.p.e.a.. Zgodnie z art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 119 § 2 u.p.e.a.). W myśl zaś art. 121 § 1 u.p.e.a. grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, z zastrzeżeniem § 4. Jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia (art. 121 § 4 u.p.e.a.). Z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł (art. 121 § 2 u.p.e.a.).

Ponadto należy zwrócić uwagę na przepis art. 7 § 2 u.p.e.a., zgodnie z którym organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Z powyższej zasady wynika obowiązek badania, który ze środków egzekucyjnych prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku. W istocie jest to główna zasada w postępowaniu egzekucyjnym. Jak wynika z utrwalonych poglądów w judykaturze, jeżeli więc organ egzekucyjny ma do wyboru grzywnę w celu przymuszenia lub wykonanie zastępcze, tak jak w rozpoznawanej sprawie w ramach wykonania obowiązku usunięcia samowoli budowlanej (rozbiórki obiektu), powinien wybrać wykonanie zastępcze, gdyż ono prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku (por. R. Hauser, Z. Leoński, A. Skoczylas, Postępowanie administracyjne w administracji - Komentarz, C.H.BECK, Warszawa 2005, s. 46; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 463/05, publ. LEX nr 266471).

W rozpatrywanej sprawie brak jest natomiast w uzasadnieniach podjętych postanowień jakichkolwiek rozważać dotyczących tego, czy nie należało zastosować innego środka egzekucyjnego mniej uciążliwego dla skarżącego, w myśl art. 7 § 2 u.p.e.a.. Organ pierwszej instancji poprzestał jedynie na stwierdzeniu, że wykonanie zastępcze należy uznać za środek bardziej uciążliwy dla zobowiązanego niż grzywna nałożona w celu przymuszenia, gdzie zobowiązany w razie wykonania ciążącego na nim obowiązku może ubiegać się w zależności od okoliczności o jej umorzenie bądź zwrot. Ponadto w przypadku nałożenia grzywny w celu przymuszenia w przeciwieństwie do wykonania zastępczego zobowiązany ma możliwość wyboru wykonawcy ciążącego na nim obowiązku oraz najkorzystniejszej w jego ocenie oferty. Jak dalej wskazał PINB, zastosowanie grzywny w celu przymuszenie nie powoduje powstania po stronie podmiotu zobowiązanego żadnych dodatkowych kosztów – ponad te związane z wykonaniem nakazu w wyznaczonym w niniejszym postanowieniu terminie. To od zobowiązanego zależy czy wykonany zostanie nałożony na niego obowiązek, a w konsekwencji - czy poniesie koszty nałożonej grzywny. Taką samą argumentację powołał w swoim rozstrzygnięciu organ drugiej instancji, jednakże również bez odniesienia swoich twierdzeń do konkretnej sytuacji zaistniałej w rozpoznawanej sprawie i do okoliczności podniesiony przez skarżącego w zażaleniu, tj. zaniechania przeprowadzenia szczegółowej analizy rzeczywistych kosztów rozbiórki obiektu budowlanego (altany) i zastosowania w konsekwencji środka egzekucyjnego niewłaściwego ze względu na nadmierną uciążliwość dla zobowiązanego, uchylenia się przed obliczeniem wysokości należnej grzywny od oceny rzeczywistych kosztów rozbiórki altany ogrodowej. Jak wskazał skarżący, już tylko z samego doświadczenia życiowego organ egzekucyjny wiedzieć powinien, że będąca przedmiotem niniejszej sprawy kwestia rozebrania niewielkiej altany ogrodowej powinna zamknąć się w kwocie znacznie niższej niż 8000 zł. Takie też (znacznie niższe niż 8000 zł) byłyby koszty wykonania zastępczego obowiązku rozbiórki altany.

Powyższych okoliczności organ odwoławczy w ogóle nie rozpatrzył, ograniczając swoje wywody – podobnie jak organ pierwszej instancji - tylko do stwierdzenia, że grzywna w celu przymuszenia jest łagodniejszym środkiem egzekucyjnym od wykonania zastępczego, gdyż zobowiązany może uchylić się od poniesienia kosztów zastosowania tego środka egzekucyjnego, w przeciwieństwie do wykonania zastępczego. Bez dokonania oceny sytuacji skarżącego i rzeczywistych kosztów rozbiórki stwierdził również, że koszty wykonania zastępczego mogą znacznie przewyższyć koszty poniesione przez osobę zobowiązaną, która samodzielnie wykonałaby obowiązek.

Powyższe świadczy o braku dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy i to zarówno przez organ pierwszej jak i drugiej instancji. Tym samym podjęte w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia naruszają przepisy art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.. Uzasadnienie faktyczne i prawne stanowi integralną część postanowienia, a jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiące dyspozytywną jego część. Obowiązkiem zaś każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawej, co wypływa również z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 k.p.a. (zasada udzielania informacji), art. 7 k.p.a. (zasada wyjaśnienia stanu faktycznego), art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania, czyli wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy). Na podstawie art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, zaś na podstawie art. 80 k.p.a. - ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zawarte w art. 7, art. 9, art. 11 i art. 77 § 1 k.p.a. zasady wyznaczają również granice postępowania przed organem drugiej instancji, którego istotą, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), jest ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ drugiej instancji. Kontrola instancyjna dokonywana przez ten organ obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji, jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Przy czym organ drugiej instancji nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę, w tym również do rozstrzygnięcia zasadności argumentów podniesionych w zażaleniu. Zgodnie bowiem z treścią art. 138 k.p.a. organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że ma on obowiązek rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy i żądania strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu postanowienia. Brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności w uzasadnieniu decyzji organu drugoinstancyjnej, zwłaszcza tych które podniosła strona w toku postępowania (jak w niniejszej sprawie), stanowi naruszenie art. 107 § 3, ale i art. 15 i art. 138 k.p.a.. Do takich naruszeń doszło w niniejszej sprawie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Powyższe prowadzi również to uwzględnienia zarzutu skargi naruszenia art. 107 § 3, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie, jakimi konkretnie przesłankami kierowały się organy egzekucyjne przy wymierzeniu grzywny w wysokości 8000 zł. Poza bowiem przytoczeniem art. 121 § 2 u.p.e.a i ogólnych sformułowań dotyczących nakładania grzywny w celu przymuszenia i jej wysokości organy nie odniosły się do rzeczywistej sytuacji zaistniałej w rozpoznawanej sprawie. Słusznie zatem podniósł skarżący, że grzywna powinna być na tyle wysoka, aby w rezultacie przymusić zobowiązanego do wykonania obowiązku, nie mniej jednak jej wysokość nie może być oderwana od realiów konkretnej sprawy i traktowana jako sankcja karna za uchylanie się od wykonania obowiązku.

Organ egzekucyjny powinien zatem określić wysokość grzywny, mając na względzie, po pierwsze, górne granice wysokości nakładanych grzywien, po drugie, kierując się potrzebą zapewnienia efektywności prowadzonej egzekucji. Uwzględniając tę drugą okoliczność, organ egzekucyjny powinien w szczególności wziąć pod uwagę zasadę ogólną celowości (art. 7 § 2 u.p.e.a.). Czy wysokość wymierzonej w niniejszej sprawie grzywny rzeczywiście jest najbardziej efektywna nie wynika z uzasadnień podjętych rozstrzygnięć. Sąd podziela również stanowisko, że ustalenie przez organ egzekucyjny wysokości grzywny, która winna przymusić zobowiązanych do wykonania ciążących nań obowiązków, powinno być poprzedzone uprzednim zbadaniem, z jakimi konkretnie kosztami będzie wiązało się rozebranie obiektu (koszty robocizny). Dopiero poczynienie ustaleń w tym zakresie mogłoby stanowić punkt wyjścia do dalszych rozważań organu egzekucyjnego co do wysokości grzywny w celu przymuszenia, które winny mieć swoje odzwierciedlenie w motywach podjętego rozstrzygnięcia.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 lutego 2008 r. (sygn. akt II OSK 43/07, publ. Lex nr 437519) "organ egzekucyjny w uzasadnieniu postanowienia powinien przytoczyć ustalenia faktyczne, dlaczego nałożył grzywnę w takiej, a nie innej wysokości. Brak wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ przy ustalaniu grzywny oznaczałby całkowitą dowolność w tym zakresie i prowadziłby do sytuacji, w której rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego w tej części wymykałoby się spod kontroli sądu. Zatem organ egzekucyjny kierując się przede wszystkim efektywnością egzekucji winien mieć na uwadze treść tytułu wykonawczego (w konkretnym przypadku przedmiot, którego nakaz rozbiórki dotyczy), a także górną granicę wymierzanej grzywny i w uzasadnieniu postanowienia musi przytoczyć okoliczności, dlaczego nałożył grzywnę w takiej, a nie innej wysokości. Chodzi bowiem o takie rozstrzygnięcie, aby zastosowany środek z jednej strony zapewnił efektywność egzekucji, a z drugiej – był jak najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. Wynika to również z przepisu art. 7 § 2 u.p.e.a., zgodnie z którym organ egzekucyjny stosuje środek egzekucyjny, który prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku środków egzekucyjnych - środek lub środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego.".

Tymczasem w uzasadnieniach postanowień organów egzekucyjnych obu instancji w żaden sposób nie wyjaśniono, dlaczego grzywnę w celu przymuszenia wymierzono właśnie w kwocie 8000 zł.

Odnosząc się zaś do zarzutu skargi naruszenia art. 6 § 1 u.p.e.a. w związku z art. 123 i 138 w zw. z 140 k.p.a., należy zwrócić uwagę, że fakt, iż wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 maja 2015 r. (sygn. akt II SA/Wr 47/15), którym oddalono skargę H.K. i W.K. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki altany ogrodowej, był w dniu podejmowania zaskarżonego postanowienia nieprawomocny nie ma znaczenia dla prowadzonego postępowania egzekucyjnego dotyczącego w/w obowiązku. Może się to jednak zmienić w sytuacji, gdy Naczelny Sąd Administracyjny wstrzyma wykonanie decyzji z dnia [...] r. Nr [...]. Trzeba mieć tu jednak na uwadze, że postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 11 lutego 2015 r. o wstrzymaniu wykonania w/w zaskarżonej decyzji, zgodnie z art. 61 § 6 P.p.s.a., upadło w momencie wydania orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji, tj. wyroku z dnia 12 maja 2015 r.. Niemniej jednak trudno czynić zarzut skarżącemu uchylania się od wykonania nałożonego obowiązku, skoro kwestia legalności decyzji nakazującej rozbiórkę altany jest otwarta z uwagi na wniesienie przez niego skargi kasacyjnej od wyroku Sądu pierwszej instancji.

Uwzględniając powyższe, skargę należało uwzględnić zaś podjęte rozstrzygnięcia jako naruszające przepisy postępowania administracyjnego uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.. Stąd orzeczono jak w sentencji.