Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 546/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Olga Białek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA - Ireneusz Dukiel, Sędzia WSA - Władysław Kulon, , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi J. F. i A. F. na decyzję Wojewody D. z dnia 06 lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę zespołu trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z podziemnym budynkiem kotłowni gazowej, zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą sieciowo-drogową I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżących kwotę 500,00 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.


UZASADNIENIE

Prezydent W. - po rozpatrzeniu wniosku uczestnika postępowania Spółki z o.o. A. – decyzją z dnia 7 lutego 2012 r., nr [...] - udzielił jej pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z podziemnym budynkiem kotłowni gazowej, oraz infrastrukturą sieciowo drogową na działkach nr [...][...][...][...][...][...], obręb J., przy ul. D. we W.. Zauważyć należy, że inwestycja ta zlokalizowana została na obszarze dwóch gmin - Gminy W. i Gminy S., przy czym część zasadnicza - budynki mieszkalne planowane są na działce nr [...], we W.. Za strony postępowania organ uznał między innymi skarżących – A. i J. F., którzy są właścicielami działki położonej w I. (czyli na obszarze gminy S.) bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością na której planowana jest inwestycja.

Skarżący czynnie uczestniczyli w postępowaniu przed organem I i II instancji składając szereg i pism i wniosków zwierających zarzuty względem przedłożonego projektu budowlanego pod względem jego zgodności z przepisami Prawa budowlanego oraz przepisami wykonawczymi do tej ustawy. Do tych zarzutów ustosunkował się pełnomocnik inwestora - autor projektu. Skarżący kwestionowali również prawidłowość czynności procesowych podejmowanych przez organ pierwszej instancji i wystąpili z wnioskiem o wyłączenie pracownika tegoż organu, który to wniosek załatwiony został przez organ I instancji odmownie.

Decyzja organu pierwszej instancji zakwestionowana została w drodze odwołania przez skarżących jak też przez osoby będące właścicielami lokali mieszkalnych w budynku wielomieszkaniowym na działce nr [...] należących do Wspólnoty Mieszkaniowej [...]. Odwołanie wniesione przez właścicieli lokali mieszkalnych było przedmiotem odrębnej decyzji Wojewody Dolnośląskiego umarzającej postępowanie odwoławczej.

Natomiast jeżeli chodzi o odwołanie skarżących, to w bardzo obszernym opracowaniu podnieśli oni w nim szereg zarzutów wskazujących na naruszenie przepisów prawa procesowego i prawa materialnego.

Skarżący w trakcie postępowania odwoławczego wystąpili z wnioskiem o zawieszenie tego postępowania do czasu rozpatrzenia przez Sąd skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obrębu J. we W. oraz ze względu na podejrzenie złożenia przez pełnomocnika inwestora oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, niezgodnego z prawdą.

Organ odwoławczy w toku postępowania wezwał inwestora do uzupełnienia dokumentacji projektowej o analizę nasłonecznienia odnoszącą się do budynków sąsiednich, do wyjaśnienia wątpliwości dotyczących prawa inwestora do dysponowania na cele budowlane nieruchomościami stanowiącymi własność Wspólnoty Mieszkaniowej [...], o określenie ilości wytwarzanych odpadów w odniesieniu do zakładanej liczby mieszkańców projektowanych budynków oraz do przedstawienia aktualnego zapewnienia dostaw paliwa gazowego, jak też do przedłożenia oryginału lub uwierzytelnionej kopii pełnomocnictwa.

Po uzupełnieniu materiału dowodowego, Wojewoda na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. wydał decyzję z dnia 6 lipca 2012 r. [...], którą uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy wskazał, że istnieje konieczność skorygowania wniosku o pozwolenie na budowę oraz oświadczeń o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, poprzez wykreślenie działek, na których inwestor nie będzie prowadził na tym etapie robót inwestycyjnych. Wojewoda stwierdził bowiem, że z akt sprawy wynika, że projektowane roboty budowlane w istocie obejmą jedynie działkę [...] będącą własnością inwestora. Zgodnie z projektem zagospodarowania terenu inwestor wyłączył bowiem z zakresu opracowania fragmenty sieci, które wychodzą poza działkę objętą zasadniczą inwestycją. Organ odwoławczy stwierdził również, że projekt budowlany sporządzony został niezgodnie z § 40 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z dołączonej do akt sprawy analizy nasłonecznienia placu zabaw dla dzieci wynika bowiem, że projektowany plac nie spełnia wymaganego przepisem § 40 ust. 2 ww. rozporządzenia nasłonecznienia w godzinach od 10 - 16. Planowany plac zabaw będzie nasłoneczniony do godz. 12.30 a zakres nasłonecznienia wynosi jedynie 2,5 h podczas gdy z zgodnie z przepisem, nasłonecznienie placu zabaw dla dzieci powinno wynosić, co najmniej 4 godziny liczone w dniach równonocy w godzinach od 10 do 16. W zabudowie śródmiejskiej dopuszcza się nasłonecznienie nie krótsze niż dwie godziny. Nadto w projekcie nie przewidziano miejsc rekreacyjnych dostępnych dla osób niepełnosprawnych, co przewiduje § 40 ust. 1 rozporządzenia. W tym zakresie projekt winien więc być uzupełniony i skorygowany. Zaznaczono również, że w przypadku dokonania zmian w projekcie konieczne będzie przedłożenie wymaganych aktualnych zaświadczeń o których mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego. Nadto inwestor powinien przedłożyć do akt sprawy, wymagane przepisem art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego, aktualne warunki przyłączenia do sieci gazowej zawarte zgodnie z umową o dostarczenie paliwa gazowego z dnia 17 kwietnia 2012 r. czyli na etapie postępowania odwoławczego.

W pozostałej części uzasadnienia Wojewoda obszernie odniósł się do zarzutów odwołania stwierdzając, że nie doszło do zarzucanego naruszenia przepisów prawa procesowego. Wszczęcie postępowania mogło nastąpić na podstawie wniosku podpisanego przez pełnomocników inwestora, gdyż umocowanie pełnomocników inwestora – J. P. i K. S. do reprezentowania Spółki było prawidłowe. Przedłożone pełnomocnictwa, zgodnie z intencją inwestora uprawniały pełnomocników do podejmowania działań w jego imieniu. Nie doszło do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., gdyż skarżący na bieżąco byli informowani o podejmowanych czynnościach i brali czynny udział w toczącym się postępowaniu. Charakter podniesionych w odwołaniu zarzutów nie wskazuje też aby sposób prowadzenia postępowania przez organ I instancji pociągnął dla skarżących jakiekolwiek negatywne skutki. Za bezpodstawny został potraktowany także zarzut pominięcia w toku postępowania jednego z pełnomocników inwestora - w przypadku bowiem ustanowienia dwóch pełnomocników, pisma doręcza się jednemu z nich. Niezasadny okazał się zarzut pominięcia w postępowaniu - jako stron - właścicieli działek przylegających do działki nr [...] stanowiącej ul. D., tj. działek nr [...][...][...][...]. Organ stwierdził bowiem, że działka nr [...] nie została objęta zakresem opracowania, w związku z czym nie będą na niej, na tym etapie, prowadzone roboty budowlane. Wskazane działki nie znajdują się zatem w obszarze oddziaływania inwestycji objętej przedmiotem postępowania.

Wojewoda odniósł się również do wniosku o wyłączenie pracownika, stwierdzając, że brak okoliczności faktycznych i prawnych, które uzasadniałby takie wyłącznie. W uzasadnieniu decyzji kasacyjnej odniesiono się również do wniosku o zawieszenie postępowania odwoławczego, stwierdzając, że skoro na etapie postępowania sadowego nie doszło do wstrzymania wykonalności zaskarżonej uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to brak podstaw do zawieszenie postępowania na tym etapie.

W dalszych wywodach organ odwoławczy odnosząc się do merytorycznych zarzutów odwołania dokonał oceny zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] przyjętego uchwała Rady Miejskiej [...] z dnia 13 września 2013 r. nr [...], stwierdzając w tym zakresie zgodność projektu z planem, w tym również co do przyjętych rozwiązań komunikacyjnych (które były w odwołaniu kwestionowane) i podkreślając, że uzyskały one pozytywne uzgodnienie ze ZDIUM. Natomiast co do zakresu robót planowanych na podstawie umowy podpisanej ze ZDiUM w której inwestor zobowiązał się na swój koszt przebudować końcowy odcinek ul. V. i dokonać remontu odcinka ul. D., organ wyjaśnił, że kwestia ta nie jest przedmiotem obecnego postępowania.

Zastrzeżeń Wojewody nie budziła też prawidłowość oświadczeń o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w szczególności co do prawa uzyskanego od Wspólnoty Mieszkaniowej [...]. Odwołujący się wskazywali bowiem, że porozumienie z którego prawo to wynikało, podpisane zostało przez Zarząd Wspólnoty przed wejściem w życie uchwały Wspólnoty udzielającej Zarządowi umocowania do działania w tym zakresie. W związku z takim zarzutem, organ podkreślił, że sama Wspólnota nie zakwestionowała uprawnienia jakie na mocy tego porozumienia udzielono inwestorowi, również z akt nie wynika aby właściciele lokali zaskarżyli uchwałę wspólnoty z dnia 24 marca 2011r. we właściwym trybie do sądu powszechnego.

Zdaniem Wojewody projekt techniczny nie narusza też postanowień rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. W szczególności projekt zagospodarowania sporządzony został na aktualnej mapie dla celów projektowych, obie mapy ostały zaktualizowane i przyjęte do ośrodka dokumentacji geodezyjnej a aktualność map została potwierdzona przez geodetę uprawnionego. Inwestor przedłożył również do akt kopie tych map opatrzone podpisami osób, które przyjęły dane aktualizacji do ośrodka dokumentacji a omyłka w postaci błędnego oznaczenia na rysunku zagospodarowania budynku skarżących, została usunięta przez geodetę uprawnionego i pozostaje ona bez związku z opracowanym projektem budowlanym.

W skardze na powyższą decyzję wniesiona przez A. i J. F. zarzucono jej między innymi: rażące naruszenie przepisów prawa procesowego; rażące naruszenie przepisów procedury administracyjnej; błędną interpretację przepisów prawa materialnego; błędne oznaczenie stron postepowania; błędna ocenę zgromadzonego materiału dowodowego. Zarzucając powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania; uchylenie decyzji organu pierwszej instancji; uchylenie postanowienia organu I instancji odmawiającego wyłączenia pracownika tego organu od udziału w postępowaniu lub o stwierdzenie nieważności obu decyzji.

Z uzasadnienia skargi wynika, że skarżący zarzucają między innymi prowadzenie postępowania na podstawie wniosku dotkniętego brakami formalnymi w zakresie pełnomocnictw, gdyż złożone do akt pełnomocnictwa dotyczyły tylko działki nr 14/3 a wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę oraz zakresem opracowania znajdującym się w dokumentacji projektowej (między innymi projekt zagospodarowania terenu) objęto również inne działki. W tym zakresie organ I instancji winien zatem zastosować art. 64 § 2 k.p.a., co wadliwie pominął organ odwoławczy. Podniesiono, że gdyby przyjąć, że pełnomocnictwa są jednak prawidłowe, to decyzja organu II instancji powinna zostać uchylona z tego względu, że doręczono ją stronie z pominięciem jej pełnomocników. Skarżący nie zgodzili się też z twierdzeniem organu odwoławczego, że na gruncie k.p.a. możliwie jest doręczenie pism tylko jednemu z pełnomocników, jeżeli strona ustanowiła ich więcej. Zarzucili dalej, że organ wadliwie określił strony postępowania nazywając Wspólnotę [...] stroną postępowania – takiej strony nie ma. Natomiast stroną postępowania jest Wspólnota Mieszkaniowa [...]. Błędnie też określono stronę postępowania jako Gminę S. skoro stroną jest Burmistrz Gminy S., podobne uwagi poczyniono w odniesieniu do Gminy W.. Za rażące naruszenie prawa skarżący uważają pominięcie jako stron postępowania właścicieli działek przylegających do działki nr [...] (ul. D.). Organ wadliwie przyjął, że działka ta nie jest objęta zakresem postępowania, podczas, gdy ujęta ona została we wniosku (w którym inwestor wpisał, że przez tę działkę przechodzi m.in. przyłącze gazowe) oraz w oświadczeniach o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowane. Oczywistym jest zatem wpływ inwestycji na działki przylegające do działki nr [...] wyrażający się w spływie wody deszczowej z ulicy D. która ma być "przebudowywana", wpięciem przyłączy kanalizacji sanitarnej, zwiększeniem ruchu pojazdów. Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego pozwolenie na budowę wystąpiono także dla działek nr [...], nr [...][...][...][...][...].

Autorzy skargi podnieśli również, że organ II instancji nie rozpatrzył w toku postępowania zgłoszonego przez nich wniosku o zawieszenie postepowania odwoławczego. Nie odniósł się też do wskazywanych przez nich uchybień decyzji organu I instancji jak: braku informacji o zwolnieniu pozwolenia na budowę z opłaty skarbowej (i podstawy tego zwolnienia) oraz sprzeczności decyzji organu I instancji z wnioskiem inwestora w zakresie linii kablowej energetycznej, kanalizacji sanitarnej i kanalizacji kablowej telefonicznej.

W odniesieniu do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego zarzucili, że żądanie uzupełnienia materiału dowodowego przez Wojewodę wyrażone zostało w wadliwiej formie prawnej oraz wykraczało poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego. Przyjęcie nowych dokumentów nieuwzględnionych w postępowaniu pierwszoinstancyjnym jak analiza zacienienia, nowe pełnomocnictwo czy aktualne zapewnienie dostaw gazu, narusza zasadę dwuinstancyjności. Analizując materiał dowodowy sprawy organ odwoławczy pominął, że inwestor warunki przyłączenia do sieci gazowej uzyskała dopiero w toku postępowania odwoławczego i nie uzyskał od inwestora technicznych warunków przyłączenia gazu. Zwrócono uwagę, że pomimo wezwania Wojewody inwestor nie przedstawił danych określających wpływu obiektu budowlanego na środowisko i jego wykorzystanie oraz zdrowie ludzi i obiekty sąsiednie pod względem, między innymi, rodzaju i ilości wytwarzanych odpadów. Organ pominął, że inwestor nie odniósł się do kwestii emisji zanieczyszczeń z kotłowni na działkę skarżących oraz, że nie poprawił niezgodności w zakresie ilości śmietników, niezgodności w zakresie konstrukcji wiat na pojemniki na odpady stałe oraz sposobu segregacji tych odpadów zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej W.. W dalszej części skargi zarzucono, że Wojewoda nie odniósł się do wskazywanych przez skarżących braków formalnych dokumentacji projektowej, w tym między innymi, braku wymaganych uzgodnień i opinii oraz braków wynikających z naruszenia wymienionych przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowanego (tj. § 3 pkt 1 ppkt 4, pkt 2; § 4 pkt 1 ppkt 3, pkt 2; § 7 ust.1; § 11 pkt 1 ppkt 10 lit. a-e; § 5; § 8 ust.1). Pominął również zarzuty związane z wymianą części rysunków, części opisu technicznego, naniesieniem zmian na istniejących rysunkach które miały miejsce w toku postepowania, bez powiadomienia stron. Nie odniósł się również do wskazywanych przez skarżących nieprawidłowości projektu budowlanego związanych z zaliczeniem obiektów do poszczególnych kategorii budowlanych i kwestii drogi pożarowej; brakami w zakresie wyznaczenie miejsc parkingowych dostępnych dla osób niepełnosprawnych; brakami i nieprawidłowościami w zakresie rozwiązań projektowych śmietników i sposobu gromadzenia odpadów stałych, błędnego zestawienia powierzchni, błędnego i niezgodnego z planem miejscowym zaprojektowania dojazdu do nieruchomości inwestora ul. D.; brak zaprojektowania chodnika i błędne zakwalifikowanie robót na tej ulicy, które powinny być objęte pozwoleniem na budowę. Nadto skarżący nie zgodzili się z argumentacją organu II instancji nie uwzględniającą ich zarzutów co do sporządzania projektu zagospodarowana na nieaktualnej mapie i podnieśli, że organ nie ocenił prawidłowo przedłożonych w sprawie materiałów. Zarzucili również, że organ II instancji nie rozpatrzył ich odwołania co do odmowy wyłączenia pracownika, gdyż brak w tym względzie osobnego rozstrzygnięcia w decyzji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości przedstawioną argumentację.

Uczestnik postępowania w piśmie procesowym z dnia 21 listopada 2012 r. wniósł o oddalenie skargi wskazując, że podniesione w skardze zarzuty są niezasadne i nie maja wpływu na wynik sprawy - strony nie wykazały, że decyzja została podjęta z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a.

W piśmie procesowym z dnia 9 stycznia 2013 r. skarżący w uzupełnieniu skargi przedstawili dodatkową argumentację uzasadniającą wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z powodu: 1/ błędnego trybu wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, 2/przyjęcia założenia przez organy obu instancji, że plan miejscowy jest obowiązujący, 3/ wydania decyzji na podstawie planu miejscowego, który jest niezgodny z aktualnym Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego W..

Zdaniem skarżących w chwili podjęcia decyzji przez organy obu instancji uchwała Rady Miejskiej W. w sprawie planu miejscowego [...] straciła moc obowiązującą z tej racji, że organ stanowiący gminy, zgodnie z art. 32 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w poprzedniej kadencji (do 2010 r.) nie podjął uchwały w sprawie aktualności planów miejscowych na terenie W.. Skarżący argumentowali, że z uwagi na to, że w maju 2010 r. Rada Miejska W. podjęła uchwałę w sprawie nowego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. należało dokonać analizy, czy plany miejscowe we W. są zgodne z nowym Studium. Takiego działania nie podjęto. Ponieważ plany miejscowe zgodnie z przepisami u.p.z.p. powinny być zgodne ze Studium, skarżący dowodzili, że plan miejscowy [...] nie był w dacie wydania decyzji obydwu organów zgodny z nowym Studium. Na tej podstawie skarżący postawili tezę, że w dniu wydania zaskarżanej decyzji jak i decyzji organu I instancji, uchwała Rady Miejskiej zatwierdzającą plan miejscowy [...] straciła moc obowiązującą. Dlatego też skoro plan miejscowy w dniu wydawania decyzji administracyjnych w niniejszym postępowaniu - w obydwu instancjach - był nieobowiązujący, lokalizację spornej inwestycji należało dokonać w myśl art. 60 u.p.z.p. w formie decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto zdaniem skarżących zaplanowana zabudowa pozostaje w sprzeczności z postanowieniami nowego Studium, co szczegółowo umotywowano w treści pisma.

Na rozprawie w dniu 10 stycznia 2013 r. skarżący podtrzymał dotychczasowe twierdzenia wskazując, że dokumentacja projektowa przedstawiona Sądowi nie jest tożsama z tą na podstawie której orzekał organ II instancji ze względu na poczynione w niej zmiany już po wydaniu decyzji kasacyjnej. Nadto podniósł zarzut naruszenia art. 21 k.p.a. w kwestii właściwości organów. Pełnomocnik uczestnika postepowania (inwestora) wniósł o oddalenie skargi popierając argumentację zawartą w piśmie z dnia 21 listopada 2012 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć zasadniczo z innych przyczyn niż w niej podniesione. Zaskarżona decyzja wydana bowiem została z naruszeniem przepisu art. 138 § 2 k.p.a., którego naruszenia dopuścił się organ odwoławczy, a które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

W niniejszej sprawie A. i J. F. kwestionują kasacyjną decyzję Wojewody D. z dnia 6 lipca 2012 r., którą organ odwoławczy - po rozpatrzeniu wniesionego przez skarżących odwołania – uchylił na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzję Prezydenta W. z dnia 7 lutego 2012 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą A. sp. z o.o. pozwolenia na budowę zespołu budynków wielorodzinnych we W. przy ul. D. [...].

W niniejszej sprawie istotne jest więc to, że kontroli sądu poddana została decyzja kasacyjna. Na wstępie rozważań wyjaśnić więc należy istotę tego rodzaju rozstrzygnięcia, która sprowadza się do tego, że decyzja taka nie rozstrzyga sprawy merytorycznie ale ogranicza się tylko do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Konsekwencją takiego rodzaju rozstrzygnięcia jest to, że również kontrola sądu ograniczona zostaje jedynie do zbadania, czy nie doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. a więc, czy zaistniały przesłanki określone tym przepisem uprawniające organ II instancji do zastosowania tego przepisu. Natomiast poza kompetencjami sądu pozostaje możliwość merytorycznego rozstrzygania sprawy co do prawidłowości zatwierdzonego projektu budowlanego. Nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi sąd nie też obowiązku badania tych zarzutów skargi które nie mają wpływy na legalność zaskarżonego aktu.

Należy również wskazać, że zaskarżona decyzja została wydana w dniu 6 lipca 2012 r., a będący podstawą jej wydania przepis art. 138 § 2 k.p.a. - na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 ze zm.) - otrzymał od dnia 11 kwietnia 2011 r. nowe brzmienie. Zgodnie ze zmienioną treścią tego przepisu, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W przekonaniu Sądu, ustalenie przesłanek zastosowania zmienionego przepisu art. 138 § 2 k.p.a. powinno uwzględniać dotychczasowe orzecznictwo sądowo-administracyjne i poglądy doktryny wykształcone na tle wcześniejszego brzmienia tego przepisu, przy uwzględnieniu dokonanej zmiany.

Kontrola prowadzona w aspekcie dopuszczalności uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia winna uwzględniać także treść art. 15 k.p.a., statuującego zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy przez organ I instancji, a następnie w drugiej instancji. Oznacza to obowiązek dwukrotnego prowadzenia postępowania wyjaśniającego i dwukrotnego rozstrzygnięcia sprawy, z uwzględnieniem przez organy obydwu instancji w szczególności zasad wynikających z przepisów art. 7 i art. 8 k.p.a., przepisów Rozdziału 4 regulujących zasady prowadzenia postępowania dowodowego oraz oceny dowodów w sprawie zgromadzonych. Wskazane przepisy gwarantują stronom postępowania wyjaśnienie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, czyli jej załatwienia (art. 104 k.p.a.), na co trafnie wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 20 września 2010 r., zapadłym w sprawie III SA/Łd 655/11.

Dopuszczalność wydania zaskarżonej decyzji wymagała zatem zaistnienia przesłanek wskazanych w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. Obecna konstrukcja prawna tego uregulowania opiera się na wystąpieniu dwóch przesłanek łącznie, a mianowicie konieczności ustalenia przez organ odwoławczy, że postępowanie przed organem I instancji prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania przy jednoczesnym stwierdzeniu, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, że wyznaczenie dopuszczalności zakończenia postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga wykazania naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać. Z powyższego wynika, że stwierdzenie iż doszło do naruszenia przepisów postępowania, jest przesłanką konieczną ale nie wystarczającą do uchylenia decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Niezbędne jest dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Pod pojęciem "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" należy rozumieć sytuację braku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego lub nieprzeprowadzenia go w znacznej części - co uniemożliwia organowi II instancji merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy.

Przypisując organowi odwoławczemu zarzut naruszenia przepisu art. 138 § 2 k.p.a., w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji należy jeszcze podnieść, że decyzja przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia (decyzja kasacyjna) stanowi wyjątek od zasady orzekania i może być podjęta tylko i wyłącznie, jeśli zaistnieją przesłanki wymienione w treści przytoczonego przepisu. Żadne inne wady decyzji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy jest bowiem dopuszczony wyjątkowo. Nie można zatem przy jego stosowaniu przyjmować wykładni rozszerzającej.

Treść art. 138 § 2 k.p.a. musi być odczytywana i interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Granice te zostały zakreślone przez umożliwienie organowi odwoławczemu przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu, dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, bądź zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego z przekroczeniem granic wynikających z art. 136 k.p.a. powodowałoby naruszenie opisanej wyżej zasady dwuinstancyjności.

Przyjąć więc należy, że organ odwoławczy może powołać się na przepis tego artykułu, tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Możliwość zastosowania rozstrzygnięcia kasacyjnego należy traktować jako absolutny wyjątek. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 k.p.a. umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym z tym uzasadnieniem, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części, jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów (tak: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Wydanie II, Zakamycze 2005, komentarz do art. 138 k.p.a.).

Należy też zwrócić uwagę na istotną rolę uzasadnienia w przypadku decyzji kasacyjnej, bowiem przyczyny dla których organ odwoławczy uznał za konieczne zastosowanie omawianego rozstrzygnięcia powinny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji. Z uzasadnienia decyzji kasacyjnej powinno więc wynikać, dlaczego organ nie orzekł merytorycznie i nie skorzystał z instytucji przewidzianej w art. 138 § 1 k.p.a. oraz winno wskazywać, jakie konkretnie okoliczności wymagają zbadania przez organ I instancji, zaś pominięcie tych elementów skutkuje wadliwością podjętego rozstrzygnięcia.

W niniejszej sprawie organ II instancji zupełnie pominął powyższe obowiązki. Odnosząc bowiem przedstawione wyżej rozważania do kontrolowanego postępowania, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie lektura treści uzasadnienia kasacyjnej decyzji wskazuje, że zaskarżone rozstrzygnięcie podjęte zostało bez wskazania spełnienia przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do treści tego przepisu. Co więcej, nie wskazał konkretnych przepisów postępowania, które zostały naruszone przed organem pierwszej instancji powodując konsekwencje w postaci niewyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ponadto nie wykazał, że bez uzupełnienia postępowania w znacznej części nie jest możliwe rozstrzygnięcie sprawy, gdyż zebrany materiał dowodowy na to nie pozwala i nie jest też możliwie uzupełnienie go na zasadzie art. 136 k.p.a. Taka konstrukcja zaskarżonej decyzji w istotny sposób narusza art. 138 § 2 k.p.a. i w konsekwencji prowadzi do naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a.

Stosując przepis art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy powinien więc w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek w nim wymienionych, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 k.p.a. Właściwy sens przepisu art. 138 § 2 k.p.a. można bowiem wydobyć jedynie w zestawieniu ze znaczeniem przepisu art. 136 k.p.a., skoro wady postępowania dowodowego przed organem pierwszej instancji mogą być tego rodzaju, że organ odwoławczy usunie je przez przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego albo przez przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji celem ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Powyższe względy w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy zupełnie pominął. Nie wykazał, że bez uzupełnienia postępowania w znacznej części, nie jest możliwe merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, gdyż zebrany materiał dowodowy jest do tego niewystarczający. Działanie takie jest tym bardziej niezrozumiałe jeśli uwzględni się okoliczność, że w trakcie postępowania odwoławczego inwestor został zobowiązany do złożenia wyjaśnień i uzupełnienia dokumentacji projektowej. Oczywiście możliwa jest sytuacja, że to właśnie przeprowadzenie postępowania w granicach, o jakich mowa w art. 136 k.p.a. wskazuje właśnie na konieczność zastosowania regulacji wskazanej w art. 138 § 2 k.p.a., ale wymaga to jednoznacznego wykazania w treści decyzji. Co więcej, przeprowadzając postępowanie uzupełniające organ odwoławczy wykazał się brakiem konsekwencji, wzywając inwestora m.in. do przedłożenia aktualnego dokumentu potwierdzającego zapewnienie dostaw gazu do projektowanych budynków oraz dostarczenia danych określających wpływ obiektu budowlanego na środowisko i jego wykorzystanie oraz na zdrowie ludzi i obiekty sąsiednie pod względem m.in. rodzaju i ilości wytwarzanych odpadów, których to danych inwestor nie dostarczył. W tej sytuacji nie podejmując właściwych czynności procesowych organ odwoławczy przerzucił ciężar skorygowania dokumentacji projektowej, tym razem na organ I instancji.

Jak już wskazano przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., winny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). W niniejszej sprawie organ obowiązku tego zaniechał a przyczyn wydania decyzji kasacyjnej można się jedynie domyślać. W znacznej części uzasadnienia organ II instancji odnosi się bowiem do merytorycznych zarzutów odwołania, nie wskazuje jednak wprost powodów dla których konieczne jest przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Polemizując więc z poszczególnymi zarzutami odwołania, organ odwoławczy wskazał na konieczność skorygowania wniosku o pozwolenie na budowę oraz oświadczeń o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, poprzez wykreślenie działek, na których inwestor nie będzie prowadził na tym etapie robót inwestycyjnych. Wojewoda stwierdził w tym zakresie, że z akt sprawy wynika, że projektowane roboty budowlane w istocie obejmą jedynie działkę [...] będącą własnością inwestora. Zdaniem organu, zgodnie z projektem zagospodarowania terenu inwestor wyłączył z zakresu opracowania fragmenty sieci, które wychodzą poza działkę objętą zasadniczą inwestycją. Ponadto można się domyślać, że podstawą dla decyzji kasacyjnej było sporządzenie projektu budowlanego niezgodnie z § 40 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wojewoda wskazał bowiem, że z dołączonej do akt sprawy analizy nasłonecznienia placu zabaw dla dzieci wynika, że projektowany plac nie spełnia wymaganego przepisem § 40 ust. 2 nasłonecznienia w godzinach od 10- 16. Planowany plac zabaw będzie bowiem nasłoneczniony do godz. 12.30 a zakres nasłonecznienia wynosi jedynie 2,5h podczas, gdy przepis stanowi, że nasłonecznienie placu zabaw dla dzieci powinno wynosić, co najmniej 4 godz. liczone w dniach równonocy w godzinach od 10 do 16, przy czym w zabudowie śródmiejskiej dopuszcza się nasłonecznienie nie krótsze niż dwie godziny. Nadto można przyjąć, że podstawą takiej decyzji był brak w przedłożonym projekcie wskazania miejsc rekreacyjnych dostępnych dla osób niepełnosprawnych, co przewiduje § 40 ust. 1 rozporządzenia. W tym zakresie w ocenie Wojewody inwestor powinien przedłożyć do akt sprawy, wymagane przepisem art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego aktualne warunki przyłączenia do sieci gazowej zawarte zgodnie z umową o dostarczenie paliwa gazowego z dnia 17 kwietnia 2012 r. czyli na etapie postępowania odwoławczego.

W ocenie Sądu, nie można podzielić poglądu, że brak wyjaśnienia powyższych okoliczności decyduje o tym, że "decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie", co uzasadniałoby uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Przede wszystkim, przy takim uzasadnieniu, a raczej jego braku, stanowisko organu odwoławczego w tym zakresie należy uznać za co najmniej przedwczesne. Co więcej, w odniesieniu do pierwszej przyczyny należy zauważyć, że w przypadku sprzeczności pomiędzy projektem budowlanym a wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę co do działek na których ma być realizowana inwestycja, to kwestia ta powinna być przede wszystkim wyjaśniona przez inwestora. W badanym przypadku mamy bowiem do czynienia z postępowaniem wnioskowym, wszczynanym na żądanie strony. Takim żądaniem co do jego zakresu przedmiotowego organ administracji architektoniczno-budowlanej jest związany. Zatem w przypadku stwierdzenia tego typu rozbieżności, to sam inwestor decyduje jaki jest zakres jego wniosku. Dopiero przy udziale inwestora można więc ustalić czy konieczna będzie zmiana wniosku przez ograniczenie go tylko do jednej działki, czy też konieczna będzie zmiana projektu przez dostosowanie go zakresu terenowego wskazanego we wniosku. Z tego względu Sąd nie mógł aprobować argumentacji zawartej w tym względzie w decyzji kasacyjnej, nakazującej skorygowanie przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę oraz oświadczeń o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane poprzez wykreślenie działek na których według projektu budowlanego inwestor nie będzie prowadził robót budowlanych. Wojewoda w istocie bowiem przesądził – do czego w decyzji kasacyjnej nie miał prawa – nie tylko to, że w rozpatrywanej sprawie konieczne jest skorygowanie wniosku ale również w jakim zakresie. W tej części uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest wadliwe i naruszające prawo.

Odnosząc się do pozostałych przyczyn zaważyć należy, że co do zasady w postępowaniu odwoławczym dopuszcza się wydanie postanowienia na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego celem usunięcia dostrzeżonych przez organ pierwszej instancji nieprawidłowości o ile oczywiście będzie stanowiło to uzupełnienie materiału dowodowego Z uzasadnienia decyzji wynika, że możliwości zastosowania tej regulacji w niniejszej sprawie organ odwoławczy w ogóle nie rozważał.

Za zasadnością postawionego w tym miejscu krytycznego stanowiska dotyczącego braku wystarczającego wyjaśnienia powodów uchylenia pierwszoinstancyjnej decyzji, przemawia dodatkowo (gdyż kwestia ta nie miała zasadniczego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy) także sposób prowadzenia postępowania przez organ I instancji, jaki miał miejsce już po przekazaniu akt sprawy temu organowi (do dnia przekazania tychże akt sądowi administracyjnemu). Fakt, że organ ten prowadząc ponownie postępowanie, postanowieniem z dnia 13 sierpnia 2012 r. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia występujących w projekcie nieprawidłowości jedynie w zakresie dotyczącym: zaprojektowania placu zabaw dla dzieci, miejsc rekreacyjnych dostępnych dla osób niepełnosprawnych, a także przedłożenia aktualnych warunków przyłączenia do sieci gazowej, świadczy o tym, że również dla organu tego nieczytelne i niejednoznaczne okazały się przyczyny dla których wydana została decyzja kasacyjna oraz wskazania dotyczących okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ponownym postepowaniu pominięto choćby kwestię przedłożenia dokumentów określających wpływ obiektu budowlanego na środowisko i jego wykorzystanie oraz na zdrowie ludzi i obiekty sąsiednie pod względem m.in. rodzaju i ilości wytwarzanych odpadów.

Wracając do zasadniczych wywodów w sprawie należy również zwrócić uwagę na niekonsekwencję organu II instancji polegającą z jednej strony na odniesieniu się do zarzutów odwołania przy równoczesnym dokonaniu samodzielnej merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji co do kwestii o istotnym znaczeniu, a z drugiej strony wydaniu orzeczenia kasacyjnego, które z istoty swojej nie pozwala na merytoryczną ocenę sprawy. Nieprawidłowość w zaskarżonej decyzji przejawia się więc w wewnętrznej sprzeczności w jej uzasadnieniu polegającej na stwierdzeniu przez organ II instancji z jednej strony konieczności wyjaśnienia wskazanych wyżej kwestii przy równoczesnym dokonaniu merytorycznej oceny zaskarżonej w drodze odwołania decyzji. Organ odwoławczy tym samym w sposób przesądzający dla rozstrzygnięcia sprawy, dokonał samodzielnie merytorycznej oceny kwestii o zasadniczym znaczeniu dla wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, co pozostaje w sprzeczności z charakterem kasacyjnego rozstrzygnięcia. Tymczasem w świetle przesłanek art. 138 § 2 k.p.a., organ drugiej instancji w decyzji kasacyjnej nie może w istocie wypowiadać się w sposób wiążący w kwestiach merytorycznych. Skoro konieczne jest jeszcze wyjaśnienie sprawy w takim zakresie, że będzie to miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, to wypowiedzi o charakterze merytorycznym są po prostu przedwczesne. Sprawa nie została bowiem w pełni wyjaśniona a więc nie wiadomo jaki jest w istocie stan faktyczny i czy umożliwia on zastosowanie danej normy prawa materialnego. Z tych samych powodów organ II instancji nie powinien również wypowiadać się o naruszeniu prawa materialnego przez decyzję pierwszej instancji. W niniejszej sprawie Wojewoda jednak takiej oceny dokonał, odnosząc się do poszczególnych zarzutów odwołania dotyczących naruszenia prawa materialnego,. Powyższe wskazywałoby zatem na to, że organ odwoławczy nie miał wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, a w takiej sytuacji nie był uprawniony do stosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Uznanie argumentacji i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji i brak wykazania naruszenia przepisów postępowania również oznacza, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego wydana została z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a.

Niezależnie od powyższych argumentów Sąd podzielił zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nie rozpatrzenie w toku postępowania odwoławczego wniosku skarżących o zwieszenie tego postępowania, zgłoszonego do Wojewody. W ocenie Sądu, wniosek taki powinien zostać rozpoznany w odpowiedniej formie, przez wydanie przed zakończeniem postępowania odrębnego postanowienia, a nie jak to miało miejsce w tej sprawie dopiero w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Pomimo zmiany od dnia 11 kwietnia 2011 r. treści § 1 i 3 art. 101 k.p.a., Sąd podziela te stanowiska orzecznictwa i doktryny które przyjmują, że również po tej nowelizacji postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania - do których bez wątpienia zalicza się postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania - jest zaskarżalne. Tym samym brak wydania odrębnego postanowienia w tym zakresie, pozbawia stronę przysługującego jej środka zaskarżenia. Przy czym, organ II instancji nie wydając postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania nie uchybił jedynie przepisom procesowym, lecz również pośrednio prawu materialnemu, ponieważ zaniechał przeprowadzenia rozważań na temat konsekwencji ewentualnego stwierdzania nieważności m.p.z.p. dla materialnoprawnych przesłanek wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Prawidłowo natomiast organ odwoławczy ustosunkował się w uzasadnieniu decyzji odwoławczej do zarzutów skierowanych przeciwko postanowieniu w przedmiocie odmowy wyłączenia pracownika. Takie postanowienie należy bowiem do postanowień, w odniesieniu do których kodeks w ogóle nie wypowiada się co do dopuszczalności ich zaskarżenia w drodze zażalenia. Zarzuty przeciwko postanowieniu, na które nie służy zażalenie można podnieść w odwołaniu od decyzji. W przeciwieństwie zatem do odmowy zawieszenia postępowania niedopuszczalne jest rozstrzyganie w tej kwestii odrębnie w drodze postanowienia organu odwoławczego.

Nie znajduje natomiast akceptacji sądu argumentacja przedstawiona przez skarżących w piśmie z dnia 9 stycznia 2013 r. Wbrew stanowisku tam przedstawionemu organ wydający pozwolenia na budowę związany jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie może w przypadku braku zgodności pomiędzy tym planem a Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przyjąć, że plan utracił moc obowiązującą. Kwestia stwierdzenia braku zgodności postanowień m.p.z.p. z zapisami Studium, a także zastosowania właściwych dla takiej sytuacji środków prawnych służących eliminacji owej sprzeczności właściwa jest bowiem odrębnemu postępowaniu. Przy czym, co wymaga podkreślenia, wymóg zgodności planu miejscowego ze studium należy interpretować jako wytyczną do tego, aby rozwiązania planu nie wprowadzały ustaleń innych, niż studium, mogą je natomiast uściślać i konkretyzować. Także wniosek o udzielnie pozwolenia na budowę może być rozpoznany wyłącznie w oparciu o obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, gdyż tylko taki może być powszechnym źródłem praw i obowiązków, w tym praw i obowiązków w zakresie projektowanej inwestycji. Nie jest natomiast powszechnym źródłem praw i obowiązków Studium. Dokument ten ma znaczenie dla organów wykonawczych gminy jedynie przy sporządzaniu projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a dla organów stanowiących gminy - przy ich uchwalaniu (por. wyroki NSA z dnia 30 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1249/08, z dnia 25 maja 2011 r. sygn. akt: II OSK 412/11). Tylko zatem przeznaczenie terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest prawem miejscowym i wywołuje skutki wobec podmiotów zewnętrznych i organów gminy. Natomiast postanowienia Studium, jako aktu wewnętrznego obowiązującego gminę, powinny być brane pod uwagę przy określaniu lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego w ramach zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Postanowienia Studium powinny więc być brane pod uwagę przy kształtowaniu lokalnego ładu przestrzennego, ale nie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego.

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy nie wykazał w żaden sposób, że w niniejszej sprawie decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wobec przedstawionych wyżej okoliczności i poważnej wadliwości argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Sąd obejmując kontrolą całą zaskarżoną decyzję – a więc zarówno jej rozstrzygnięcie jak i uzasadnienie – nie mógł przy stwierdzonych wadach, pozostawić w obrocie prawnym zaskarżonej aktu, skoro argumentacja uzasadniania była nieprawidłowa i nie wykazywała podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Zdaniem Sądu wskazane motywy nie były wystarczające do wydania decyzji kasacyjnej a innych trudno było się w uzasadnieniu decyzji dopatrzyć. Natomiast nie jest rolą sądu zastępowanie organów w rozstrzyganiu sprawy a zwłaszcza poszukiwaniu w jej całokształcie okoliczności nie dostrzeżonych przez organ a mogących uzasadniać rozstrzygnięcie kasacyjne. Należy wyjaśnić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie może zastępować organów administracji publicznej, w tym organów drugiej instancji, w prawidłowym wykonywaniu ich ustawowych kompetencji orzeczniczych. Z uwagi na poczynione przez organ odwoławczy uchybienia o charakterze proceduralnym, Sąd nie mógł zatem odnieść się do zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kasacyjnej wywodów organu odwoławczego dotyczących meritum sprawy, ponieważ to najpierw organ odwoławczy musi zastosować konkretne normy prawa materialnego i procesowego i na ich podstawie rozstrzygnąć sprawę, a Sąd uprawniony jest jedynie do dokonania kontroli prawidłowości zastosowania w sprawie tych norm przez organ odwoławczy. Przedwczesne w tych okolicznościach sprawy byłoby więc rozstrzyganie przez Sąd podniesionych w skardze kwestii merytorycznych dotyczących zaskarżonego rozstrzygnięcia. Natomiast co do zarzucanych naruszeń przepisów prawa procesowego na obecnym etapie można jedynie wskazać, że skarżący zarzucając Wojewodzie wadliwość stanowiska wskazującego na zasady doręczania pism w przypadku wielości pełnomocników nie uwzględnili, art. 40 § 2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r. który wprost wskazuje, że w przypadku ustanowienia kilku pełnomocników pisma doręcza się tylko jednemu z nich, przy czym może go wskazać strona. Zarzuty podnoszone w tym względzie są więc oczywiście niezasadne.

Z tych powodów nie przesądzając generalnie kwestii prawidłowości samego rozstrzygnięcia wobec niewskazania podstaw uzasadniających wydanie decyzji kasacyjnej sąd uznał, że organ nie wyjaśnił zasadności zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a., co nadje temu rozstrzygnięciu charakter dowolny.

Oznacza to, że w ponownym postępowaniu organ odwoławczy uwzględniając poczynione wyżej uwagi ponownie rozpozna odwołanie, a mając na uwadze istotę zasady dwuinstancyjności, która sprowadza się do wymogu dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia danej sprawy, dogłębnie przeanalizuje prawidłowość postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji i zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, również w kontekście wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżących. W zależności od wyników tej analizy zdecyduje o rodzaju rozstrzygnięcia jakie w sprawie należy podjąć.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 roku, poz. 270) uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądzając na rzecz skarżącego zwrot wpisu sądowego uiszczonego od skargi w kwocie 500 zł.