Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2311/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2 w zw. z  art. 42 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Jadwiga Smołucha, Protokolant st. sekr. sąd. Sylwia Rosińska- Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej J. G. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ("GINB"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania Zakładu Chemiczno- Farmaceutycznego "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w [...] od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("[...]WINB") z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 1996 r., znak: [...] – GINB uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 1996 r.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] maja 1996 r. udzielił Zakładowi Chemiczno-Farmaceutycznemu "[...]" pozwolenia na użytkowanie (na okres tymczasowy) obiektu tabletkarni, wybudowanego w latach 70 i 80 na terenie działki, położonej w [...] przy ul. [...], w granicach oznaczonych na planie zagospodarowania działki.

[...]WINB po rozpatrzeniu wniosku J. G. ("skarżąca"), decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak: [...], stwierdził nieważność ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 1996 r.

GINB, decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję [...]WINB z dnia [...] kwietnia 2015 r.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 8 czerwca 2016 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1785/15, po rozpatrzeniu skargi Zakładu Chemiczno-Farmaceutycznego "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję GINB z dnia [...] maja 2015 r.

Następnie, GINB decyzją z dnia [...] października 2016 r., znak: [...], uchylił w całości decyzję [...]WINB z dnia [...] kwietnia 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania nieważnościowego oraz uzupełnieniu materiału dowodowego poprzez dołączenie do akt sprawy tekstu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], stanowiącego załącznik nr 2 do uchwały Rady Miejskiej [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 1994 r., [...]WINB, decyzją z dnia [...] marca 2017 r. stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 1996 r.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył Zakład Chemiczno-Farmaceutyczny "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w [...].

Po rozpatrzeniu ww. odwołania, GINB, decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. uchylił tę decyzję w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 1996 r.

Organ odwoławczy wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce wówczas, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych wart. 156 § 1 k.p.a. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji służy bowiem eliminacji z obrotu prawnego takich rozstrzygnięć wydawanych w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawnego i obowiązującego systemu prawnego. Możliwość eliminacji z obrotu prawnego, w drodze stwierdzenia nieważności, także ostatecznych decyzji, doprowadziła do ograniczenia możliwości wydania takich rozstrzygnięć jedynie do decyzji obarczonych najcięższymi wadami prawnymi, wyczerpująco wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Właściwy organ orzeka więc o stwierdzeniu nieważności badanej decyzji tylko wtedy, gdy równocześnie stwierdzi, że wystąpiła przynajmniej jedna z podstaw stwierdzenia nieważności, wyczerpująco wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz w przypadku, gdy nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności, a więc nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanej decyzji, ani też decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych.

Organ podkreślił przy tym, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwzględnia się stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji.

GINB wskazał, że jedną z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z wykładnią pojęcia "rażącego naruszenia prawa" z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie to oznacza wadliwość aktu administracyjnego wskutek naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi ona w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenia prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych organ odwoławczy podkreślił, że o stwierdzeniu nieważności decyzji administracyjnej decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze z którymi nie daje się pogodzić zasada praworządnego państwa. Dla stwierdzenia nieważności decyzji nie wystarczy zatem samo wykazanie, że doszło do oczywistego naruszenia prawa, ale konieczne jest dodatkowo wskazanie, że charakter przepisu oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze nie dają się pogodzić z zasadą praworządnego państwa.

Jak wynika z akt sprawy Prezydent Miasta [...] w związku z wnioskiem Zakładu Chemiczno-Farmaceutycznego "[...]" z dnia [...] marca 1996 r. prowadził postępowanie w sprawie zalegalizowania obiektu (tabletkarni) wybudowanego w latach 70 i 80 na terenie działki przy ul. [...] w [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę. W toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że ww. obiekt budowlany został w latach 70 i 80 przebudowany systemem gospodarczym z obiektu nietrwałego (baraku drewnianego) do stanu trwałego (ściany murowane, stalowa konstrukcja dachu). Budynek wyposażony został w maszyny, suszarnię, urządzenia wentylacyjne, pomieszczenie produkcyjne i socjalne.

W powyższym stanie faktycznym sprawy, jak również mając na względzie przedłożoną ocenę techniczną stwierdzającą zdatność budynku tabletkarni do użytkowania przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane Prezydent Miasta [...] udzielił Zakładowi Chemiczno-Farmaceutycznemu "[...]" pozwolenia na użytkowanie (na okres tymczasowy) ww. obiektu w granicach oznaczonych na planie zagospodarowania działki. W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia organ wskazał, że obiekt może być użytkowany przez okres tymczasowy do czasu realizacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ odwoławczy przywołał także zapadły w sprawie wyrok Wojewódzkiego

Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2016 r., sygn. akt. VII SA/Wa 1785/15, w którym Sąd podkreślił, że organy orzekające w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 1996 r. przedwcześnie uznały, że pozwolenie na użytkowanie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, bez ustalenia, że nie było podstaw materialnoprawnych do zalegalizowania przedmiotowej samowoli budowlanej. Uzasadniając powyższe stanowisko Sąd stwierdził, że nie było wystarczające powołanie pośrednich dokumentów, z których wynikać miała niezgodność inwestycji z przepisami planistycznymi i tym samym potencjalne naruszenie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Zdaniem Sądu organ nadzorczy powinien samodzielnie ustalić konkretne przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wskazać na zarzucaną niezgodność istnienia przedmiotowego obiektu i niemożność jego zalegalizowania w 1996 r. Sąd podniósł również, że przedstawiona w skardze analiza przepisów ówcześnie obowiązującego planu miejscowego wskazuje na możliwość zalegalizowania obiektu. Co do uznania za rażące naruszenie prawa faktu wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie na okres tymczasowy (tj. do czasu realizacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), ocena ta –zdaniem Sądu – winna być skonfrontowana z faktem istnienia budynku od 20 lat.

GINB, biorąc pod uwagę powyższą ocenę Sądu oraz zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy, a także istotę powstępowania nieważnościowego, stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 1996 r. o pozwoleniu na użytkowanie nie narusza prawa w sposób rażący.

Organ odwoławczy stwierdził, że podstawą kwestionowanego rozstrzygnięcia był art. 42 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Stosownie do jego treści właściwy terenowy organ administracji państwowej może nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wybudowanego obiektu budowlanego, gdy jest to uzasadnione względami bezpieczeństwa ludzi lub mienia, ochrony środowiska albo innymi względami interesu społecznego. Zgodnie z art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności od użytku wykonanego obiektu. Organ w toku procedury legalizacyjnej musiał zbadać, czy nie zachodzą przesłanki określone w art. 37 oraz art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., a jeśli uznał, że takie przesłanki nie zachodzą – wydawał pozwolenie na użytkowanie obiektu, będące decyzją o legalizacji inwestycji, dającą gwarancję bezpieczeństwa prawnego. Tymczasem powołany wyżej art. 37 ust. 1 tej ustawy przewidywał rozbiórkę będących w budowie, lub wybudowanych, obiektów budowlanych niezgodnie z obowiązującymi w trakcie ich budowy przepisami, jeżeli były one niezgodne z przepisami o planowaniu przestrzennym lub powodowały, bądź w razie wybudowania spowodowałyby, niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych dla otoczenia. Natomiast w świetle art. 40 tej ustawy, w przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, organ wydawał decyzję nakazującą wykonanie określonych zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem.

Dokonując oceny zgodności przedmiotowego obiektu z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, GINB wskazał, że według zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ww. obiektu budowlanego, uchwalonego Uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 1994 r., ww. nieruchomość położona była w strefie wewnętrznej intensywnego zagospodarowania usługowego (kod: 1.CM1.mu) w rejonie o przewadze funkcji centrum miasta o przewadze funkcji usługowo-mieszkalnej, na terenie zabudowy śródmiejskiej mieszkalno-usługowej i usługowo-ogólnomiejskiej (centrotwórczej).

Choć w ocenie GINB w sferze wątpliwości pozostaje zgodność spornej inwestycji z zapisami ww. planu zagospodarowania przestrzennego to nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem, że uniemożliwienie realizacji inwestycji na działce sąsiedniej, tj. nr ew. [...], obiektu budowlanego (na co wskazuje właściciel ww. nieruchomości), narusza w sposób rażący zapis zawarty w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wydaje się, że zapis ten powinno odnosić się do inwestycji przyszłych, a nie do inwestycji już istniejących, w omawianym przypadku – od ponad 20 lat.

Organ podkreślił, że działka nr ew. [...], na której zlokalizowany jest budynek tabletkarni, posiada dostęp do drogi publicznej, tj. ul. [...], przez działkę nr ew. [...], co zostało uregulowane w księdze wieczystej [...]. Nie ma zatem znaczenia dla ustalenia, w powyższym zakresie, zgodności inwestycji z planem miejscowym z 1994 r. kwestia faktycznego korzystania przez "[...]" z działki sąsiedniej nr ew. [...], stanowiącej własność m.in. skarżącej, z uwagi na wygodniejszy dostęp do drogi publicznej; jak również znaczenia nie mają w niniejszej sprawie spory pomiędzy właścicielami działek w tym zakresie.

GINB podjął również kroki w celu ustalenia zgodności spornej inwestycji z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym przez Wojewodę [...] dnia [...] sierpnia 1975 r., stanowiącym integralną część planu zagospodarowania przestrzennego Województwa [...], zatwierdzonego uchwałą Nr [...] z dnia [...] października 1977 r. (Dz. U. [...] nr [...] poz. [...]), skoro budynek tabletkarni był realizowany w latach 70 i 80 Analiza zapisów ww. planu doprowadziła do wniosku, że w zakresie przeznaczenia terenu, na którym usytuowana jest nieruchomość firmy "[...]", zapisy te są bardzo zbliżone do zapisów, zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym Uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 1994 r.

W związku z powyższą analizą zapisów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego miasta [...], obowiązujących w trakcie budowy przedmiotowego obiektu tabletkarni oraz w dacie orzekania przez Prezydenta Miasta [...] w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, w ocenie GINB nie można mówić o oczywistej niezgodności spornej inwestycji z zapisami ww. aktów prawa miejscowego, mając na względzie przeznaczenie tej inwestycji. Organ przypomniał, że tylko oczywiste naruszenie przepisów prawa może skutkować wyeliminowaniem aktu administracyjnego z obrotu prawnego w nadzwyczajnym trybie stwierdzenie nieważności decyzji. Z kolei nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa powinno być kwalifikowane jako rażące. Staje się to szczególnie istotne wówczas, gdy dochodzi do badania wad decyzji, jak w tym przypadku, po znacznym upływie czasu pozostawania w obrocie prawnym. Upływ czasu od wydania decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym powinien mieć wpływ na ocenę naruszenia prawa jako rażącego naruszenia prawa.

GINB stwierdził, że nie ma uzasadnionych podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 1996 r. o pozwoleniu na użytkowanie obiektu tabletkarni z uwagi na skutki społeczno-gospodarcze jakie wywołało ww. rozstrzygnięcie, pozostające w obrocie prawnym ponad 20 lat. Również w aspekcie powyższego upływu czasu nie sposób stwierdzić nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z uwagi na wydanie tego pozwolenia na okres tymczasowy, chociaż art. 42 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nie dawał takiej możliwości organowi administracji publicznej. Skoro jednak przez okres ponad 20 lat od wydania przedmiotowej decyzji, oraz przez ponad 20 lat od wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania, organ właściwy do wydania takiego pozwolenia na użytkowanie na czas określony (tj. do czasu realizacji ww. miejscowego planu) nie poddał tego warunku weryfikacji, nie można mówić, że w tym zakresie decyzja rażąco narusza prawo i wywołuje skutki nie do zaakceptowania w praworządnym państwie.

Skargę na powyższą decyzję złożyła J. G., wnosząc o jej uchylenie oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 1996 r.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. art. 156 § 1 k.p.a przez błędną jego interpretację i poszerzoną wykładnię, niepozwalającą na uznanie, że w przedmiotowej sprawie dopuszczono się rażącego naruszenia prawa, mimo że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu na okres tymczasowy została wydana z naruszeniem art. 42 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, tj. bez należytego stwierdzenia zdatności do użytkowania tego obiektu, a ponadto na okres tymczasowy, czego nie dopuszczały powołane przepisy,

2. art. 8 § 2 k.p.a przez nierównomierne rozważenie interesów stron, których prawa zostały naruszone i tych, którzy przez usankcjonowanie samowoli budowlanej nabyli prawa, co w rezultacie podważa zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej,

3. art. 61 § 4 k.p.a przez prowadzenie postępowania legalizacyjnego bez udziału wszystkich stron postępowania,

4. § 12 Rozporządzenia Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. (Dz. U. z 1980 r. nr 17, poz. 62) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki.

W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że organ prowadzący postępowanie legalizacyjne nie zbadał szczegółowo czy przedmiotowy obiekt nie narusza przepisów o planowaniu przestrzennym, oraz czy nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia, albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Skarżąca podkreśliła także, że w zaskarżonej decyzji organ nie rozwinął wątku naruszenia art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r., zgodnie z którym podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu.

Wobec powyższych wątpliwości, skarżąca nie zgodziła się ze stwierdzeniem organu, że naruszenie przepisów postępowania, nawet o charakterze rażącym, nie uzasadnia stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli samo rozstrzygnięcie odpowiada prawu. W jej ocenie organ nie uzasadnił tego poglądu, zwłaszcza że te niedociągnięcia proceduralne przy wydawaniu decyzji legalizującej użytkowanie samowolnie wybudowanego obiektu powodują w istocie jej rażącą wadliwość.

Zdaniem skarżącej, usankcjonowanie przez wadliwą decyzję samowoli budowlanej, naruszającej prawa właścicieli sąsiadujących działek, uwzględniało wyłącznie interes strony wnioskującej o legalizację, natomiast daleko idące lekceważenie innych stron, bezpośrednio zainteresowanych w tej sprawie, unaocznił fakt niezawiadomienia innych osób o wszczęciu postępowania. Negatywne skutki społeczno-gospodarcze w stosunku do skarżącej i współwłaściciela działki [...], oraz działek sąsiednich, ujawniły się w momencie zablokowania ich uprawnień właścicielskich do realizacji inwestycji lub w chwili wystąpienia przez [...] z roszczeniem o ustanowienie służebności drogi koniecznej.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej: p.p.s.a.). sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady wystąpiły, dlatego skarga została uwzględniona.

Na wstępie wskazać należy, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017r. wydana została w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Aby stwierdzić nieważność badanej decyzji organ zobowiązany jest bezspornie ustalić zaistnienie jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ administracji publicznej zobligowany jest do stwierdzenia nieważności decyzji, która m.in.: wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) .

Rażące naruszenie prawa określane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a

przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Ponadto o tym, czy naruszenie prawa jest "rażące", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych jakie dane naruszenie za sobą pociąga (zob. np. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, Lex nr 746680; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12

sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 499/10, Lex nr 666071).

Poruszając się w zakreślonych wyżej granicach organ odwoławczy przedwcześnie i z naruszeniem art. 7 i 77 kpa w związku z art. 37 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974r. uznał, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 1996r. nie jest dotknięta wada rażącego naruszenia prawa.

Jak wynika z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego przedmiotowy budynek tabletkarni posadowiony przy ul [...] w [...] został wzniesiony w latach siedemdziesiątych i osiemdziesiątych w warunkach samowoli budowlanej. To zaś oznacza, że w sprawie należało uwzględnić art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409), zgodnie z którym przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Tym samym, na podstawie wskazanej regulacji prawnej, postępowanie należało przeprowadzić z uwzględnieniem przepisów art. 37, 40 i 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), a tym samym wyjaśnić, czy nie zachodzi podstawa do wydania na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 lub 2 tej ustawy nakazu przymusowej rozbiórki przedmiotowego obiektu.

Wskazać w tym miejscu należy, iż zgodnie z ww. art. 37 ust. 1, obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:

1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Organ II instancji orzekając w sprawie uznał, że decyzja z dnia [...] maja 1996r.udzielajaca Zakładowi Chemiczno-Farmaceutycznemu "[...]" pozwolenia na użytkowanie ( na okres czasowy) przedmiotowego obiektu nie narusza rażąco art. 42 ust 2 Prawa budowlanego z 1974r.

Co prawda w toku postępowania nadzorczego nie zakwestionowano twierdzenia o zdatność budynku tabletkarni do użytkowania, bowiem Prezydent Miasta [...] wydając pozwolenie na użytkowanie dysponował oceną techniczną stwierdzającą zdatność budynku Tabletkami do użytkowania, opracowaną przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane - oświadczenia z dnia 13 maja 1996 r.

Nieuzasadnionej, w ocenie Sądu, oceny zgodności przedmiotowego obiektu z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dokonała Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazując, że według zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ww. obiektu budowlanego, uchwalonego Uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 1994 r., ww. nieruchomość położona była w strefie wewnętrznej intensywnego zagospodarowania usługowego (kod: 1.CM1.mu) w rejonie o przewadze funkcji centrum miasta o przewadze funkcji usługowo-mieszkalnej, na terenie zabudowy śródmiejskiej mieszkalno-usługowej i usługowo-ogólnomiejskiej (centrotwórczej).

Przyjęcia przez organ ,że przedmiotowy obiekt jest zgodny z zapisami wskazanego prawa miejscowego nie odwołuje się w żadnej mierze do rzeczywistego przeznaczenia obiektu i jego funkcji, która z pewnością nie stanowiła przeznaczenia usługowego, co było przecież przyczyną wydania pozwolenia na użytkowanie na okres czasowy ... do czasu realizacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z grudnia 1994r.

Nie można budzić więc wątpliwości, że pomimo, iż ustawa Prawo budowlane z 24 października 1974r. nie dopuszczała możliwości udzielenia pozwolenia na użytkowanie na okres tymczasowy, Prezydent Miasta [...] takiego pozwolenia udzielił ze świadomością ,że obiekt ten uniemożliwia realizację zapisów planu.

W tym kontekście brak jakichkolwiek rozważań organu, który kwestię zgodności z planem kwituje stwierdzeniem, że " w sferze wątpliwości pozostaje zgodność spornej inwestycji z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego".

Prowadząc postępowanie nadzorcze organ winien wątpliwości te usunąć, jednoznacznie stwierdzając czy inwestycja jest czy też nie jest zgodna z prawem miejscowym.

Zauważyć także trzeba, iż na gruncie art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r., który stanowił podstawę wydania decyzji kontrolowanej w trybie nadzoru i zgodnie, z którym podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu, pojęcie owej "zdatności" musi być interpretowane szeroko, a więc również w tym znaczeniu, że nie narusza ono uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym właściciela działki sąsiedniej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 1998 r. sygn. akt IV SA 785/97, LEX nr 43300 oraz z dnia 23 lipca 1999 r. IV SA 1149/97, LEX nr 47807).

W tym kontekście zasadnicze znaczenia ma ustalenie czy inwestycja nie narusza w sposób rażący § 12 rozporządzenia Ministra Administracji , Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. obowiązującego w dacie wydania decyzji z dnia [...] maja 1996r. skoro budynek usytuowany jest w granicy z działką skarżącej nr ew. [...], ścianą posiadająca otwory okienne.

Ocenę decyzji z dnia [...] maja 1996r. należy także poszerzyć o analizę prawidłowości niezaistnienia przesłanki z art. 37 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego, którą organ odwoławczy całkowicie pominął, ze względu na wskazane usytuowanie przedmiotowego budynki, uniemożliwiające zagospodarowanie zgodnie z przeznaczeniem nieruchomości skarżącej.

Należy podkreślić, że organ w toku procedury legalizacyjnej musiał zbadać czy nie zachodzą przesłanki określone w art. 37 oraz art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., a jeśli uznał, że takie przesłanki nie zachodzą wydawał pozwolenie na użytkowanie obiektu, będące decyzją o legalizacji inwestycji, dającą gwarancję bezpieczeństwa prawnego. Z istoty swojej, tymczasowość pozwolenia na użytkownie przeczy istocie tego rozstrzygnięcia, a więc właśnie bezpieczeństwu prawnemu inwestora, a także właścicieli nieruchomości sąsiednich.

Mając powyższe na uwadze należało uznać, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 7 i 77 kpa w związku z art. 42 ust 2 i 3 oraz art. 37 ust 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974r. w kontekście wypełnienia dyspozycji z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co skutkować musi jej uchyleniem.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ przede wszystkim przeprowadzi analizę naruszenia art. 37 ust 1 i 2 Prawa budowlanego oraz oceni skutki społeczno- gospodarcze decyzji również w kontekście naruszenia przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych mając na względzie ich negatywny wpływ na możliwość zagospodarowania działki sąsiedniej, co pozostaje także w zgodzie z uzasadnieniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2016 r., sygn. akt. VII SA/Wa 1785/15.

Odnosząc się do zarzutu braku udziału w postępowaniu legalizacyjnym niektórych stron postępowania wskazać należy, że Sąd w warunkach niniejszej sprawy nie mógł uwzględnić faktu braku udziału w postępowaniu administracyjnym innych stron postępowania, bowiem stanowi to przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego, która nie może być rozpatrywana w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji.

Nadmienić także trzeba ,że tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Wyjaśnić należy, iż przesłanka wznowieniowa polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) wiąże się ściśle z art. 147 k.p.a., stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony.

Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2017r., poz. 1369, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.