Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 211/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2012-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.1 par.2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art.145 par.1 pkt 1 lit. a i c, art.152,art.200;
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.28;
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.53 ust.1;
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art.5;
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2012 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie inwestycji celu publicznego – umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J. W. kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 14 września 2011r. Wójt Gminy - po rozpatrzeniu wniosku G. F., działającego w imieniu A sp. z o.o. z siedzibą w W. - ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego, polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej "[...]" sp. z o.o., na działce o nr "[...]" w miejscowości S., obręb geodezyjny C., gmina B. Jednocześnie organ ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w szczególności w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacyjnej, wskazując, iż linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczono na mapie w odpowiedniej skali z oznaczeniami graficznymi, stanowiącej załącznik nr 1 do niniejszej decyzji. W uzasadnieniu podniesiono, iż inwestorem i operatorem stacji jest firma B. sp. z o.o. Teren planowanej inwestycji położony jest w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny, utworzonego rozporządzeniem Wojewody z dnia 2 lipca 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]". Jednakże na podstawie przeprowadzonej analizy przewidywanych rozkładów pól elektromagnetycznych w otoczeniu stacji, stwierdzono, że przedmiotowe przedsięwzięcie spełnia wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów. Wskazano również, iż decyzja została uzgodniona z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w zakresie obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody, z Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych – w zakresie urządzeń melioracyjnych, ze Starostwem Powiatowym – w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz Szefostwem Infrastruktury Sił Powietrznych.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli: J. W., D. M., D. K. oraz Ruch Ochrony Środowiska "[...]", żądając jej uchylenia. Odwołujący się podnieśli, iż w ich ocenie budowa masztu telefonii komórkowej nie stanowi inwestycji celu publicznego, bowiem działania i usługi inwestora – spółki "[...]" mają charakter komercyjny. Ponadto Wójt Gminy B. w sposób niewłaściwy podał do publicznej wiadomości informację o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie, gdyż w miejscowości S., gdzie planowana jest budowa masztu telefonii komórkowej, jak również w przyległych miejscowościach Z. i J. nie umieszczono obwieszczeń i nie poinformowano społeczeństwa w sposób zwyczajowo przyjęty o planowanej budowie, co pozwoliłoby większej liczbie mieszkańców wziąć udział w postępowaniu i uzgodnieniu najwłaściwszej lokalizacji przedmiotowej inwestycji. Wskazano również, iż wydana przez organ decyzja wraz z załącznikami zawiera szereg zapisów wykluczających się nawzajem, w tym co najważniejsze – nie można określić miejsca, gdzie faktycznie ma być zlokalizowana planowana inwestycja. Błędnie wskazano również odległość od najbliższej zabudowy mieszkalnej, zaś załączona mapa z granicami terenu objętego analizą jest nieaktualna. Zarówno treść załączników w formie opisowej, jak i dołączone mapy nie wykazują spójności, a tym samym, wykorzystanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji z tak rażącymi błędami jest niedopuszczalne.

Kolejnym pismem z dnia 4 października 2011 r., stanowiącym uzupełnienie złożonego odwołania, odwołujący wskazali kolejne uchybienia, których w ich ocenie dopuścił się organ, wydając zaskarżoną decyzję. Podniesiono, iż nie zostały ustalone wszystkie strony postępowania, mające interes prawny w niniejszej sprawie, a także świadomie utrudniano udział w postępowaniu i ograniczano zainteresowanym dostęp do dokumentacji sprawy. Odwołujący się wskazali, iż organ błędnie podał nazwisko jednej ze stron, jak również uznał za stronę osobę nie żyjącą i nie ustalił jej spadkobierców, którzy weszli w jej prawa. Ponadto wskazano, iż postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w sprawie uzgodnienia planowanej inwestycji nie jest prawomocne, bowiem zostało zaskarżone do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, którego postanowienie w sprawie umorzenia postępowania odwoławczego zostało zaskarżone do sądu administracyjnego. Nie udzielono również informacji na temat przedłożonego organowi dokumentu, tj. petycji mieszkańców północnej części gminy B., w której mieszkańcy domagali się budowy masztu telefonii komórkowej na działce nr "[...]" w miejscowości S.

Decyzją z dnia 30 grudnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu podniesiono, iż z materiału dowodowego wynika jednoznacznie, iż oprócz D. K., która w toku postępowania wycofała swoje poparcie dla protestu związanego z budową stacji bazowej telefonii komórkowej, żaden z odwołujących się nie jest właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości położonej w sąsiedztwie wnioskowanej inwestycji, co wynika z przesłanych wypisów ze skorowidza działek, jak też mapy, na której wskazano działki odwołujących się. Zatem w ocenie Kolegium odwołujący się legitymują się co najwyżej interesem faktycznym w niniejszym postępowaniu. Tym samym, mimo zainteresowania rozstrzygnięciem sprawy, nie mogą tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. W związku z tym, iż D. K. skutecznie cofnęła odwołanie, zaś pozostali odwołujący się nie są stroną w rozumieniu art. 28 kpa, postępowanie odwoławcze zostało umorzone na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa.

Skargę na powyższą decyzję wniósł J. W., żądając jej uchylenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Skarżący podniósł zarzut naruszenia przepisu art. 5 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, zgodnie z którym każdy obywatel ma prawo do udziału w postępowaniu z zakresu prawa ochrony środowiska, a zakres postępowania wymagającego udziału społeczeństwa nie może być ustalany w oderwaniu od postanowień art. 7 i 8 Konwencji z Aarhus. Wskazał, iż organ dokonujący uzgodnień zobowiązany jest do zbadania jaki wpływ będzie miało usytuowanie stacji na bezpośrednie, pośrednie, wtórne, skumulowane, krótko -, średnio – i długoterminowe stałe i chwilowe oddziaływanie na środowisko wynikające z emisji promieniowania i ewentualnego wykorzystywania zasobów środowiska. Zatem skarżący, będący sąsiadem planowanej inwestycji ma prawo do uczestnictwa w postępowaniu jako strona z uwagi na zagrożenie jego wielorodzajowych interesów. Tymczasem uzgodnienia w niniejszej sprawie ograniczyły się do stwierdzenia, iż planowane przedsięwzięcie nie będzie miało istotnego wpływu na zdrowie ludzi, bowiem obszary pól elektromagnetycznych szkodliwe dla zdrowia ludzkiego będą występowały w przestrzeni niedostępnej dla ludzi. Jednakże, jak wskazał skarżący, w środowisku, w którym planowana jest inwestycja żyją nie tylko ludzie, ale także zwierzęta, w tym ptaki i owady. Zdaniem skarżącego należy zwrócić uwagę nie tylko na promieniowanie elektromagnetyczne, ale również prawo do niezakłóconego posiadania nieruchomości o określonych walorach, a tym samym, należy ustalić, czy praca stacji bazowej telefonii komórkowej nie spowoduje innych, istotnych zmian w ekosystemie. Podkreślił, iż przedmiotowa sprawa jest wieloaspektowa i nie dotyczy wyłącznie właściciela działki, na której planowana jest inwestycja, ale również sąsiednich posesji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną.

W niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie.

Podnieść należy, iż decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego wydawana jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003r., Nr 80, poz. 717 ze zm.). Przepisy tej ustawy nie zawierają szczególnej regulacji dotyczącej stron postępowania, poza treścią art. 53 ust. 1 w którym wskazano, iż o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. Niewątpliwie zatem stroną w takim postępowaniu są inwestor oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których będzie zlokalizowana planowana inwestycja. Natomiast krąg pozostałych stron postępowania należy ustalić według reguł zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, w oparciu o które toczy się postępowanie w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Zgodnie z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego.

W tym miejscu należy wyjaśnić skarżącemu, iż interesu prawnego nie można wywodzić z treści art. 5 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199 poz. 1227 ze m.). Przepis ten stanowi iż, każdy ma prawo uczestniczenia, na warunkach określonych ustawą, w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Wbrew zatem twierdzeniu skarżącego nie daje on prawa do uczestnictwa na prawach strony w każdym postępowaniu, a jedynie w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, i to na warunkach określonych w tej lub innych ustawach. Nie można także uwzględnić stanowiska skarżącego, iż jego interes prawny można wywodzić z Konwencji z Aarhus. Wprawdzie skarżący nie określił bliżej powoływanej Konwencji, ale najprawdopodobniej chodzi o Konwencję z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz o dostępie do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz.U. z 2003r. Nr 78 poz. 706). Wskazać jednak należy, iż sposób sformułowania przepisów Konwencji świadczy o tym, iż nie może być ona stosowana bezpośrednio, lecz wymaga zmian w systemie prawnym państwa, które Konwencję ratyfikowało (tak w wielu orzeczeniach sądowoadmistracyjnych, por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 października 2010r. Sygn. akt IV SA/Wa 1045/10, wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 października 2010r. Sygn. akt IV SA/Wa 72/10). W związku z tym nie może stanowić podstawy do wywodzenia przez skarżącego swojego interesu prawnego. .

Należy natomiast wskazać, iż z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, iż wprawdzie w sprawie dotyczącej lokalizacji celu publicznego (tak jak przy ustaleniu warunków zabudowy) co do zasady stronami postępowania są właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich, to jednak dopuszcza się uznanie za stronę także właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości niekoniecznie bezpośrednio sąsiadujących z terenem zamierzonej inwestycji. Jak bowiem stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 października 2007r. (Sygn. akt II OSK 1404/06, LEX nr 394873) o interesie prawnym, a tym samym o przymiocie strony w postępowaniu decydują bowiem okoliczności konkretnej sprawy. Nie można zatem – tak jak to uczyniło Kolegium w niniejszej sprawie – założyć, iż stronami postępowania są wyłącznie właściciele działek bezpośrednio przylegających do nieruchomości, na której planowana jest inwestycja. Interes prawny właściciela nieruchomości znajdującej się w pobliżu planowanej inwestycji wywodzić można bowiem z faktu, iż planowana inwestycja może oddziaływać na taką nieruchomość, a w związku z tym wkraczać w jego sferę praw i obowiązków związanych z prawem własności.

Należy zwrócić uwagę na okoliczność, iż w przedmiotowej sprawie planowana inwestycja polega na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej. W takim przypadku zasięg oddziaływania inwestycji może - choć nie musi - dotyczyć nie tylko działek bezpośrednio sąsiadujących z działką, na której planowana jest inwestycja, ale także działek położonych dalej. Tymczasem Kolegium odmówiło skarżącemu przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu tylko na tej podstawie, iż jego działka nie sąsiaduje bezpośrednio z działką, na której planowana jest inwestycja. Wprawdzie w aktach sprawy znajduje się analiza dotycząca przedmiotowej inwestycji, lecz z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby Kolegium czyniło na tej podstawie jakiekolwiek ustalenia co do faktycznego zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji oraz kwestii ewentualnego jej oddziaływania na działkę należącą do skarżącego. Przy czym wskazać należy, iż Kolegium nie może w tym zakresie poprzestać na stwierdzeniu, iż strona nie wykazał swojego interesu prawnego, skoro samo nie poczyniło wyczerpujących ustaleń co do istnienia takiego interesu. W związku z tym uznać należy, iż decyzja organu odwoławczego nie została poprzedzona właściwym postępowaniem wyjaśniającym, a w związku z tym jest co najmniej przedwczesna.

Dodatkowo należy wskazać, iż zarówno w swoim odwołaniu do Kolegium, jak i podczas rozprawy przed tut. Sądem skarżący podnosił kwestię rozbieżności pomiędzy lokalizacją przedmiotowej inwestycji wynikającą z załącznika graficznego, tą zawartą w analizie organu. Wprawdzie zarzuty te dotyczą kwestii merytorycznych, które mogą być rozpatrywane dopiero w przypadku ustalenia, iż skarżący jest stroną postępowania, jednak Kolegium winno wyjaśnić, czy w związku z tym znajdująca się w aktach analiza dotycząca planowanej inwestycji została sporządzona prawidłowo i czy w związku z tym może stanowić podstawę do ustalenia faktycznego zasięgu oddziaływania przedmiotowej inwestycji, a tym samym istnienia bądź braku interesu prawnego skarżącego.

Biorąc powyższe pod uwagę, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 powołanej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi