Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3139/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 53 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 29 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 378/20 w sprawie ze sprzeciwu W. R. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 29 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 378/20 oddalił sprzeciw W. R. (dalej określanego jako skarżący) od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Burmistrz Miasta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku R. P., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo - handlowo - magazynowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach nr [...] i [...] w [...].

Odwołanie od tej decyzji wniósł skarżący, a po rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm., obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.; dalej zwanej K.p.a.), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Motywując swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy powołał art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 293, ze zm. dalej zwaną ustawą) i wskazał, że organ wydający decyzję w przedmiocie warunków zabudowy ma obowiązek sporządzić analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. W tym kontekście organ powołał dodatkowo przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588; dalej powoływanego jako rozporządzenie).

Kolegium wytknęło, że organ pierwszej instancji w sposób wadliwy sporządził analizę urbanistyczną, czego przykładem jest zapis w punkcie 1.2 Analizy funkcji oraz cech zabudowy, że "parametry istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu wynikają z załącznika graficznego [...]". W jego ocenie potwierdza to przyjęcie, że faktycznie nie dokonano analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu objętego analizą. Wyjaśniło jednocześnie, że analiza urbanistyczna ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Tymczasem organ pierwszej instancji nie ustalił dostatecznie stanu faktycznego sprawy, zaniechał wskazania w części tekstowej analizy jakie działki wzięto pod uwagę, jaki jest ich stan zainwestowania (ze wskazaniem niezbędnych parametrów istniejącej zabudowy i jej funkcji), a także nie dokonał wyliczeń co do badanych parametrów architektonicznych. Co więcej, na mapie nieprawidłowo zaznaczył obszar analizowany, ponieważ miejscami jego granice przecinają granice działek ewidencyjnych. Obszar ten został też zmniejszony poniżej wymaganego przepisami minimum trzykrotności szerokości frontu działki. Ponadto wątpliwości organu odwoławczego wzbudził sposób wyznaczenia na załączniku graficznym "nieprzekraczalnej linii zabudowy", gdyż z treści decyzji nie wynika dlaczego linię tę wyznaczono od każdej granicy działki.

Niezależnie od powyższego organ odwoławczy zauważył, że po dokonaniu uzgodnień projektu decyzji ze Starostą [...] oraz Powiatowym Zarządem Dróg w [...] dokonywano zmian w jego treści, a kolejne wersje były uzgadniane wyłącznie z Kujawsko-Pomorskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w [...]. W jego ocenie zmiana treści uzgodnionego już projektu decyzji wymaga powtórzenia całej procedury uzgadniania w stosunku do wszystkich zaangażowanych organów, czego w okolicznościach przedmiotowej sprawy zabrakło.

Od powyższej decyzji sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniósł skarżący wskazując, że z uzasadnienia decyzji nie wynika, dlaczego organ odwoławczy nie orzekł merytorycznie, a także jakie konkretnie okoliczności wymagają zbadania przez organ pierwszej instancji. W jego ocenie Samorządowe kolegium Odwoławcze powinno było uchylić zaskarżoną przez niego decyzję i odmówić ustalenia warunków zabudowy.

W odpowiedzi na sprzeciw organ, którego działanie zaskarżono, wniósł o jego oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając sprzeciw powołał art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej określanej P.p.s.a.) i podzielił ocenę Kolegium, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zaznaczył, że chociaż sformułowanie uzasadnienia decyzji nastąpiło z naruszeniem wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a., to jednak naruszenie to nie ma charakteru istotnego, które w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Sąd przytoczył treść art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, a także § 3 ust. 1 rozporządzenia akceptując ustalenia Kolegium, że organ pierwszej instancji wadliwie sporządził analizę, bowiem nie wskazał konkretnych parametrów analizowanej zabudowy, a także nie wyznaczył granic obszaru analizowanego w odległości mniejszej niż trzykrotność frontu działki, na której ma być zrealizowana planowana inwestycja. Rozwijając ten wątek Sąd stwierdził, że część tekstowa analizy zagospodarowania terenu stanowiąca załącznik do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...] grudnia 2019 r. nie zawiera żadnych szczegółowych danych dotyczących obiektów budowlanych zlokalizowanych na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym. Część tekstowa analizy stwierdza jedynie, że "parametry istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu wynikają z załącznika graficznego do niniejszej analizy". Tymczasem mapa nie zawiera wskazania funkcji poszczególnych budynków, co zdaniem Sądu jest konieczne do weryfikacji twierdzenia, że spełniony jest warunek dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy). Nie pozwala także ustalić takich parametrów zabudowy jak wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki czy geometrię dachu, co uniemożliwia określenie parametrów zabudowy stosownie do § 7 i § 8 rozporządzenia.

W ocenie Sądu, mając na uwadze wielkość obszaru analizowanego, brak sporządzenia w części tekstowej analizy zestawienia poszczególnych działek objętych analizą, ich powierzchni, powierzchni zabudowy znajdującej się na danej działce, szerokości elewacji frontowej poszczególnych budynków, czynią iluzoryczną możliwość kontroli sporządzonej analizy pod kątem spełniania wymagań określonych w § 5 i 6 rozporządzenia. Zaznaczył także, że brak jest przepisu, który zezwalałby na takie pomniejszenie obszaru objętego granicami obszaru analizowanego.

Nawiązując do powyższych ustaleń Sąd skonstatował, że sporządzona w sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna ma zasadnicze wady. Zdaniem Sądu wadliwość tę Kolegium powinno zakwalifikować jako naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., czego wprost w wyrażonej kwalifikacji prawnej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło. Niemniej organ odwoławczy prawidłowo wskazał, że uchybienia w zakresie treści analizy urbanistyczno- architektonicznej są uchybieniami, które należy kwalifikować jako brak dostatecznie ustalonego stanu faktycznego - a więc uchybieniami, które należy kwalifikować jako naruszenie powyższych przepisów.

Sąd zgodził się także, że stosownie do art. 53 ust. 4 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy uzgodnieniu winien podlegać projekt decyzji w kształcie, w jakim ma ona zostać wydana. W konsekwencji, zdaniem Sądu, wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji bez przeprowadzenia ponownych konsultacji w sytuacji, w której doszło do zmiany projektu decyzji sporządzonej przez uprawnioną osobę należy uznać za istotne uchybienie przepisów postępowania, tj. konkretnie art. 106 § 1 K.p.a. Sąd zaznaczył, że również tej kwalifikacji wprost w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło.

Mając na uwadze wskazane uchybienia Sad stwierdził, że skoro jego stanowisko znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy, to w tej sytuacji brak stanowczego stwierdzenia, że zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, z konkretnym wskazaniem naruszonego przepisu, stanowi jedynie naruszenie art. 107 § 3 K.p.a., aczkolwiek nieistotne. Sąd skonstatował zatem, że rodzaj wskazanych wadliwości decyzji organu pierwszej instancji powoduje, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W szczególności sporządzenie analizy urbanistyczno- architektonicznej co do zasady obciąża organ pierwszej instancji. Wobec braku sporządzonej prawidłowo analizy nie było także możliwe usunięcie przez Kolegium wadliwości w postaci braku uzgodnień projektu decyzji ze Starostą oraz Powiatowym Zarządem Dróg.

Z tych powodów Sąd pierwszej instancji oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a.

Od wyroku Sądu z dnia 29 czerwca 2020 r. skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł skargę kasacyjną zaskarżając orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna zawiera wyłącznie jeden zarzut procesowy.

Podniósł on naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 64d P.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 K.p.a. w wyniku uznania, że decyzja kasatoryjna została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa procesowego w zakresie konieczności przeprowadzenia ponownej analizy urbanistycznej wymaganej przepisami ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym.

W oparciu o tę podstawę kasacyjną pełnomocnik wniósł o uchylenie wyroku w całości i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor omówił warunki dopuszczalności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., a także rolę jej uzasadnienia. Zdaniem pełnomocnika w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło przekonujących, odnoszących się do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy argumentów, które byłyby dla organu pierwszej instancji jednoznaczną wskazówką przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W konsekwencji, w jego ocenie, w zaistniałej sprawie organ powinien był uchylić zaskarżona decyzję i odmówić ustalenia warunków zabudowy, bowiem rozstrzygnięcie merytoryczne ma priorytet nad rozstrzygnięciem kasacyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przed przystąpieniem do jej rozpoznania stwierdzić wypada, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. Oznacza to, że kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej. Oprócz dokładnego wskazania podstawy kasacyjnej oraz określenia tych przepisów prawa, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie, istotnym elementem skargi kasacyjnej jest jej uzasadnienie. Powinno ono zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie przepisów polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie wywodzonych twierdzeń, a w odniesieniu do uchybień procesowych – należy dodatkowo wykazać, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ i to istotny na wynik sprawy.

Tymczasem uzasadnienie rozpoznawanej skargi kasacyjnej sporządzone zostało w sposób niezwykle ogólny. Autor skargi kasacyjnej w zasadzie nie kwestionuje dokonanych ustaleń faktycznych, nie odnosi się do konkretnych naruszeń, jakich dopuścił się organ pierwszej instancji i które zostały wskazane w zaskarżonym wyroku. Przedstawia jedynie wynikające z art. 138 § 2 K.p.a. kryteria warunkujące wydanie decyzji kasacyjnej z przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, a ponadto prezentuje odmienną ocenę od tej, jaka została wyprowadzona przez Sąd pierwszej instancji. Ocena pełnomocnika sprowadza się w istocie do kategorycznego stwierdzenia, że w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy, wskutek rozpatrzenia sprawy w następstwie wniesionego odwołania, winien był uchylić zaskarżoną decyzję i rozstrzygając sprawę merytorycznie, odmówić ustalenia warunków zabudowy. W żadnym jednak fragmencie pełnomocnik nie odnosi się do ustaleń poczynionych w rozpoznawanej sprawie, nie podejmuje próby zwalczenia tych ustaleń, co już z tego powodu czyni skargę kasacyjną bezzasadną.

Należy jednak stwierdzić, że zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z kolei według art. 64a i art. 64e P.p.s.a. od takiej decyzji strona niezadowolona z jej treści może wnieść sprzeciw, a sąd rozpoznając sprzeciw ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., ale - co nie budzi wątpliwości w orzecznictwie - czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Brzmienie tego przepisu nie wyłącza również kompetencji sądu do oceny prawidłowości wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie uznał Sąd pierwszej instancji, że decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie, w tym przesłanki tzw. "dobrego sąsiedztwa" (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy). Zgodnie z tą zasadą ustalenie warunków zabudowy następuje, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jednym z podstawowych elementów postępowania wyjaśniającego, prowadzonego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, jest analiza urbanistyczno-architektoniczna obszaru otaczającego działkę, której dotyczy wniosek inwestora. Analiza ta sporządzana jest na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Dokonywana w postępowaniu przed właściwym organem administracji analiza urbanistyczna obejmuje ustalenia w zakresie: linii zabudowy (§ 4 rozporządzenia), wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (§ 5 rozporządzenia), szerokości elewacji frontowej (§ 6 rozporządzenia), wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7 rozporządzenia), geometrii dachu - kąta nachylenia, wysokości głównej kalenicy i układu połaci dachowych, a także kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki (§ 8 rozporządzenia). Przedmiotem opisu i oceny urbanisty (architekta) jest zatem stan zagospodarowania stwierdzony na podstawie zarówno dokumentacji, jak również badań terenowych.

Zamierzona funkcja oraz parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych, linia zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu determinują zakres postępowania wszczętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a w konsekwencji przesądzają o tym, w jakim zakresie właściwy organ administracji wyda władcze i jednostronne rozstrzygnięcie w postaci decyzji administracyjnej w przedmiocie warunków zabudowy. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być zatem poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Tylko pełna analiza umożliwia należyte skonkretyzowanie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.

W powyższym zakresie Sąd pierwszej instancji doszedł do dwóch trafnych wniosków. Po pierwsze organ pierwszej instancji nie wskazał konkretnych parametrów analizowanej zabudowy, a po drugie, wyznaczył granice obszaru analizowanego w odległości mniejszej niż trzykrotność frontu działki, na której ma być zrealizowana planowana inwestycja.

W wynikach analizy, które stanowią załącznik do powołanej decyzji, nie zawarto danych dotyczących obiektów budowlanych zlokalizowanych na działkach usytuowanych w obszarze analizowanym. Analiza nie zawiera wskazania funkcji poszczególnych budynków, nie pozwala ustalić wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki czy geometrii dachu. Analiza nie zawiera również zestawienia poszczególnych działek objętych analizą, ich powierzchni, powierzchni zabudowy znajdującej się na danej działce. Ponadto obszar analizowany nie został 7wyznaczony jako co najmniej trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Ani na podstawie części tekstowej analizy, ani na podstawie innych dokumentów znajdujących się w aktach spraw nie da się natomiast ustalić, w jaki sposób wyznaczono obszar analizowany i z jakich powodów jego wielkość odbiega od minimum określonego w § 3 ust. 2 rozporządzenia.

Jak już wskazano, przeprowadzenie prawidłowej, odpowiadającej wymogom określonym w rozporządzeniu, analizy urbanistycznej ma fundamentalne znaczenie dla sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy. To w ramach tego opracowania dokonuje się analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy na obszarze, na którym ma powstać nowa zabudowa. Wyznaczenie obszaru analizowanego oraz ustalenie wskaźników, parametrów i cech zastanej na nim zabudowy bez ich oparcia o konkretne dane uniemożliwia dokonanie oceny, czy występująca zabudowa da się pogodzić z planowaną inwestycją, czy nie (por. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1828/19, LEX nr 2733702).

W konsekwencji wymienione braki postępowania dowodowego przed organem pierwszej instancji powodują, że konieczne jest, aby sprawa wróciła do organu pierwszej instancji, by w ponownie przeprowadzonym postępowaniu sporządzono odpowiadającą wymogom rozporządzenia analizę urbanistyczną, której wyniki znajdą odzwierciedlenie w aktach sprawy. Prawidłowe sporządzenie analizy urbanistycznej, a następnie opracowanie w oparciu o nią projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz dokonanie stosownych uzgodnień tego projektu z właściwymi organami, wykracza poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego unormowanego w art. 136 K.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2903/18, LEX nr 2589801). Organ odwoławczy w postępowaniu administracyjnym posiada co prawda kompetencję do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 K.p.a.), natomiast, co wielokrotnie podkreślano, analiza urbanistyczna jest kluczowym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może zaś godzić w zasadę dwuinstancyjności. Jeżeli zatem jego zakres wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie do kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, przyjęcie koncepcji, że organ odwoławczy jest władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty, będzie prowadzić do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji. To pozbawiałoby natomiast stronę postępowania prawa do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy przez dwa różne organy administracji. Byłoby więc równoznaczne z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.).

Słusznie także Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na uchybienia organu pierwszej instancji w zakresie odnoszącym się do art. 53 ust. 4 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy, które przewidują obowiązek uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z odpowiednimi organami. Należy zgodzić się, że uzgodnieniu w tym trybie podlega projekt decyzji w kształcie, w jakim ma ona zostać wydana. Nieprawidłowe jest zatem dokonanie uzgodnień wyłącznie w odniesieniu do projektu decyzji, który następnie podlegał zmianom wynikającym np. z faktu zmiany bądź uszczegółowienia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Ocena natomiast czy wprowadzone zmiany mają wpływ na dokonane wcześniej uzgodnienia, należy do organu uzgadniającego jako posiadającego niezbędną wiedzę do wypowiedzenia się w uzgadnianym zakresie. Tym samym wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji bez przeprowadzenia ponownego uzgodnienia w sytuacji, w której projekt planowanej inwestycji uległ zmianom bądź uszczegółowieniu należy uznać za istotne uchybienie skutkujące wadliwością tak wydanej decyzji.

Podsumowując, Sąd prawidłowo uznał, że w rozpoznawanej sprawie zaszły przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., i w konsekwencji oddalił sprzeciw skarżącego. Tym samym zarzut naruszenia art. 64d P.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 K.p.a. należało uznać za nieuzasadniony.

Mając to na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku podstaw branych pod uwagę z urzędu, oddalił skargę kasacyjną zgodnie z art. 184 P.p.s.a. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, do czego upoważnia art. 182 § 2a P.p.s.a.