Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1885/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art.3 pkt 1 i pkt 15
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie: Sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędzia WSA del. Mirosława Pindelska Protokolant: Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1530/10 w sprawie ze skargi R. B. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącego R. B. kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

1. Zaskarżonym wyrokiem z 30 marca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. B. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] czerwca 2010 r. w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

2. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wpisał do rejestru zabytków województwa [...] zespół budynków zajezdni tramwajowej "D.", zlokalizowany w [...] przy ul. K. [...] wraz z otoczeniem w granicy działki geodezyjnej nr [...] obręb [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wykazał wartości artystyczne i historyczne, jakimi odznacza się zespół budynków zajezdni, uzasadniające zastosowanie art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm), dalej jako: ustawa o ochronie zabytków lub ustawa. W szczególności wskazano, że zespół powstał w latach 1928-29 jako druga w mieście zajezdnia obsługująca komunikację tramwajową, zaś obecnie jest jedynym tak dobrze zachowanym obiektem tego typu w [...]. Podczas oględzin obiektu przeprowadzonych w dniu 30 września 2009 r. ustalono, że nieruchomość ta w jej wschodniej części zabudowana jest budynkiem administracyjno-biurowym oraz halą postojową, natomiast w zachodniej części znajduje się plac manewrowy. Działka od strony ul. K. zachowała fragment oryginalnego ogrodzenia oraz częściowo brukowaną nawierzchnię przed halą postojową. W zespole zajezdni "D." zachowany jest pierwotny układ przestrzenny, a zmiany dokonane w architekturze zespołu są stosunkowo niewielkie, uzasadnione historycznie i czytelne. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że "znaczny stopień zachowania oryginalnej substancji zabytkowej spełnia kryterium autentyczności zabytkowego zespołu (...) zajezdnia stanowi cenne dla [...] świadectwo rozwoju komunikacji miejskiej, zajmującej szczególne miejsce w historii i tożsamości miasta, pierwszego ośrodka na ziemiach polskich, w którym została uruchomiona elektryczna komunikacja tramwajowa." Organ konserwatorski wskazał również na wartości artystyczne obiektów wchodzących w skład zajezdni, będących przykładem architektury modernistycznej z dekoracją utrzymaną w stylistyce art deco, ich nowatorstwo i wyjątkowość. Zespół budynków zajezdni został zaprojektowany przez czołowych ówczesnych [...] architektów: K. F. i R. S. i stanowi obecnie świadectwo międzynarodowego poziomu [...] architektury okresu międzywojennego.

Teren działki [...] obręb [...], nieposiadający samoistnych wartości zabytkowych, uznany został na podstawie art. 3 pkt 15 ustawy o ochronie zabytków za otoczenie zabytku.

3. Po rozpoznaniu odwołania R. B., od 28 października 2009 r. nowego właściciela nieruchomości przy ul. K. [...] w [...], decyzją z [...] czerwca 2010 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2010 r. Minister uznał, że decyzja o wpisie do rejestru zabytków zespołu zabudowy zajezdni tramwajowej "D." znajduje oparcie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym, potwierdzającym wysokie wartości historyczne i artystyczne obiektu. Minister podkreślił, że w niniejszej sprawie przeprowadzono kwerendę archiwalną oraz opracowano kartę ewidencyjną zabytku, zawierającą dane historyczno-architektoniczne obiektu oraz dokumentację fotograficzną obecnego i archiwalnego stanu obiektu. Ponadto w obecności ówczesnego właściciela - Miejskiego Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego [...] Sp. z o. o. - przeprowadzono lustrację obiektu, polegającą na oględzinach nieruchomości, stanu jej zachowania i zagospodarowania, sporządzono dokumentację fotograficzną oraz spisano protokół opisujący stan faktyczny. R. B., nowemu właścicielowi obiektu, zapewniono możliwość zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Zdaniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, materiał ten jest wystarczający do uznania wysokich wartości zabytkowych zespołu zajezdni tramwajowej "D.", przesądzających o wpisaniu obiektu do rejestru zabytków. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, przedstawione w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2010 r. odmawiającym przeprowadzenia ponownego dowodu z oględzin nieruchomości w obecności nowego właściciela z uwagi na to, że pomimo zmiany właściciela przedmiot postępowania, a także stan jego zachowania nie uległy zmianie. Zmiana stanu własności jest okolicznością niemającą znaczenia dla sprawy, z uwagi na to, że nie wpływa na posiadaną przez obiekt wartość historyczną i artystyczną.

Organ wskazał ponadto, że ochrona prawna poprzez wpis do rejestru zabytków zespołu budynków zajezdni "D.", pozostającej dotychczas w gminnej ewidencji zabytków, ma na celu zachowanie tych obiektów zagrożonych rozbiórką w związku z planowaną przebudową układu drogowo-torowego na ul. D.. Plan sytuacyjny docelowego rozwiązania skrzyżowania ul. D. z ul. K. przewiduje bowiem ingerencję w zabytkowy teren zajezdni i zburzenie budynku administracyjno-biurowego. Poprzez wpisanie do rejestru zabytków przedmiotowego zespołu organ ochrony zabytków nabył kompetencje do wypowiadania się w kwestii realizacji inwestycji na tym terenie, które mogłyby mieć niekorzystny wpływ na zachowanie zabytku (36 ust. 1 pkt 1 i 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami).

4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę R. B. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, że kontrolowana decyzja nie narusza art. 9 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków, na podstawie którego została wydana. W ocenie Sądu Minister zasadnie uznał, że ustanowienie ochrony prawnej poprzez wpis do rejestru zabytków zespołu budynków zajezdni "D." ma na celu zachowanie obiektów, zagrożonych rozbiórką w związku z planowaną przebudową układu drogowo-torowego w ul. D.. Sąd podkreślił, że w świetle utrwalonego orzecznictwa art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków nie nakłada na wojewódzkiego konserwatora zabytków obowiązku zasięgania opinii niezależnych ekspertów w postępowaniu dotyczącym wpisu obiektu do rejestru zabytków. Samodzielna ocena przez wojewódzkiego konserwatora ochrony zabytków obiektów pod względem posiadanych przez nie wartości artystycznych, historycznych i naukowych, jest wykonywana w ramach ustawowych obowiązków tego organu, określonych szczegółowo w art. 91 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków.

Sąd nie znalazł również podstaw do uwzględnienia zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia jego prawa własności w związku z wydaniem kwestionowanej decyzji. Wskazując, że obowiązki właściciela zabytku wymieniają m.in. art. 5, art. 27 i art. 28 ustawy, Sąd nie zaprzeczył, że przepisy ustawy nakładają na właściciela lub posiadacza zabytku wpisanego do rejestru określone obowiązki, ponieważ celem opieki nad zabytkiem jest jak najdłuższe utrzymanie zabytku w jak najlepszym stanie oraz jak najlepsze jego wykorzystanie dla dobra ogólnego. Ze względu na swoje walory historyczne czy naukowe, zabytek przestaje być tylko i wyłącznie prywatnym dobrem jego właściciela (posiadacza), którego interesy zostają z tego względu wyraźnie ograniczone. Możliwość ustawowego ograniczenia prawa własności przewiduje art. 140 k.c., zgodnie z którym, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Sąd nie dopatrzył się naruszenia w rozpoznawanej sprawie art. 15 k.p.a, jak również zasad wynikających z art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu, postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane.

5. W skardze kasacyjnej wniesionej pod powyższego wyroku przez R. B. skarżący podniósł zarzuty:

I) naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 141 § 4 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a. przez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zarzutów podniesionych przez skarżącego w piśmie z 22 października 2010 r. i brak odniesienia się do tych zarzutów przez Sąd I instancji, co uniemożliwia dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku;

2) art. 145 § 1 ust. 1 pkt b i c i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 i 2 w zw. z art. 78 § 1, art. 81 i art. 85 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji, gdy organy bezzasadnie oddaliły wniosek nowej strony postępowania administracyjnego o powtórne przeprowadzenie oględzin kompleksu budynków przy ul. K. [...] w [...], pomimo tego, że poprzednie oględziny przeprowadzone zostały z udziałem poprzedniego właściciela, a zatem decyzje administracyjne organów obu instancji zostały oparte na okolicznościach faktycznych ustalonych na podstawie dowodu z oględzin, co do którego strona nie miała możliwości się wypowiedzieć;

3) art. 145 § 1 ust. 1 pkt c i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 84 § 1 k.p.a. z uwagi na bezzasadne oddalenie postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. wniosku M. Sp. z o.o. o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu architektury oraz nieustosunkowanie się do wniosków R. B. o powołanie biegłego na okoliczność posiadania przez nieruchomość będącą przedmiotem postępowania wartości naukowej, historycznej lub artystycznej, podczas gdy ocena walorów obiektu wymaga wiadomości specjalnych, a ustalenie wartości historycznych, artystycznych lub naukowych obiektu jest okolicznością kluczową dla wyniku postępowania, wartości te zaś były sporne;

4) art. 145 §1 ust. 1 pkt c i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 85 i art. 68 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. ze względu na to, że protokół z lustracji nie zawiera ustaleń dotyczących elementów zespołu budynków świadczących o ich wartości zabytkowej, podczas gdy w świetle przepisów ustawy o ochronie zabytków kluczowe dla wyników postępowania dotyczącego objęcia ochroną konserwatorską jest posiadanie przez obiekt w chwili wydawania decyzji o wpisie wartości historycznych, artystycznych lub naukowych, uzasadniających wpis,

5) art. 145 § 1 ust. 1 pkt c i art. 135 p.p.a.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 , art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków z uwagi na to, że treść decyzji zawiera ustalenia dotyczące stylu architektonicznego i dekoracyjnego budynków, zakresu dotyczących ich zmian i modernizacji, ich wartości historycznych, artystycznych i naukowych, wartości zabytkowych wnętrza budynku administracyjno – biurowego, ich znaczenia dla lokalnej społeczności, podczas gdy zgromadzony materiał dowodowy, w szczególności protokół oględzin i dokumentacja fotograficzna prowadzą do wniosku, że obiekty te nie reprezentują żadnych wartości zabytkowych uzasadniających ograniczenie prawa własności skarżącego,

6) art. 145 § 1 ust. 1 pkt c i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie wpisu do rejestru zabytków jako otoczenia zabytków całej działki nr [...] w sytuacji, gdy organy nie dokonały żadnych ustaleń w tym zakresie, ograniczając się do stwierdzenia, że teren przedmiotowej działki nie posiada samoistnych wartości zabytkowych oraz że wyznaczenie otoczenia zabytku "da organowi konserwatorskiemu możliwość wypowiadania się odnośnie działań inwestycyjnych, które mogłyby mieć niekorzystny wpływ na zachowanie dotychczasowych wartości obiektu", co sugeruje, iż wpisem objęto całą działkę [...] niejako "na wszelki wypadek",

II) naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) :

1) art. 9 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy stan faktyczny nie wskazywał, że budynki wpisane do rejestru zabytków posiadają wartość historyczną, artystyczną lub naukową, uzasadniającą ich zachowanie,

2) art. 9 ust. 2 ab initio i ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 15 ustawy o ochronie zabytków poprzez niewłaściwe zastosowanie i wpisanie do rejestru zabytków jako otoczenia zespołu budynków całej działki nr [...] w sytuacji, gdy w sprawie nie zachodzi potrzeba zachowania wartości widokowych budynku oraz jego ochrony przed szkodliwym działaniem czynników zewnętrznych, a przynajmniej istnienie tych okoliczności nie zostało ustalone i wskazane przez organy administracji.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na podstawie art. 203 pkt 1, art. 205 § 1 oraz art. 201 § 1 p.p.s.a. na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

6. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz od strony przeciwnej kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

7. Skarga kasacyjna zawiera uzasadnione podstawy, albowiem rozpoznanie sprawy przez Sąd I instancji zostało dokonane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Uwzględnienie skargi kasacyjnej wynika bezpośrednio z konieczności uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Skarżący zasadnie podniósł, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom wskazanym w tym przepisie w stopniu uniemożliwiającym kontrolę instancyjną zaskarżonego orzeczenia. Pisemne motywy wyroku nie zawierają bowiem stanowiska Sądu I instancji odnoszącego się do licznych zarzutów skarżącego sformułowanych w piśmie procesowym z dnia [...] października 2010 r., co uniemożliwia sądowi kasacyjnemu dokonanie oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, którego przyjęcie skutkowało oddaleniem skargi.

8. Należy zauważyć, że w toku postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, po wniesieniu skargi na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] czerwca 2010 r. o wpisie do rejestru zabytków zespołu budynków zajezdni "D.", pismem z dnia 22 października 2010 r. skarżący uzupełnił skargę podnosząc pod adresem zaskarżonej decyzji szereg zarzutów, spośród których jedynie zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 84 § 1 k.p.a. poprzez oddalenia wniosku MPK - [...] Sp. z o.o. o dopuszczenie w postępowaniu administracyjnym dowodu z opinii biegłego z zakresu architektury można uznać za zarzut powielający odpowiedni zarzut postawiony wcześniej w skardze. Niezależnie od stwierdzenia, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera żadnej wzmianki o fakcie podniesienia przez skarżącego nowych zarzutów w swojej części historycznej (sprawozdawczej), to nie sposób ponadto nie dostrzec, że również w części uzasadnienia zawierającej rozważania merytoryczne Sądu kwestie poruszane przez skarżącego w ramach zarzutów uzupełniających skargę zostały przez Sąd zostały całkowicie pominięte. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że kontrola sądowa zaskarżonej decyzji koncentrowała się wyłącznie na odparciu zarzutów sformułowanych przez skarżącego w skardze i dotyczących dwóch kwestii: po pierwsze, zasadności powołania w toku postępowania administracyjnego niezależnego biegłego, po drugie, naruszenia kwestionowaną decyzją prawa własności skarżącego. Analizując zarzucane w skardze kasacyjnej uchybienie Sądu I instancji polegające na braku informacji o przyczynach nieuwzględnienia przez Sąd zarzutów skarżącego zgłoszonych w piśmie z 22 października 201 r. należy wskazać, że oprócz zagadnienia dotyczącego odmowy powołania biegłego, do którego odniósł się Sąd I instancji, dotyczyły one następujących kwestii: 1) bezzasadnego oddalenia wniosku nowej strony postępowania administracyjnego o powtórne przeprowadzenie oględzin kompleksu budynków przy ul. K. [...] w [...], w sytuacji, gdy oględziny takie przeprowadzone zostały z udziałem poprzedniego właściciela, a więc podmiotu, którego prawo własności nie mogło zostać ograniczone wskutek wydania zaskarżonej decyzji, co zdaniem skarżącego narusza art. 10 § 1 i 2 w zw. z art. 78 § 1 i art. 85 § 1 k.p.a., 2) oparcia decyzji na okolicznościach faktycznych ustalonych na podstawie dowodu z oględzin, co do którego strona nie miała możliwości się wypowiedzieć – co prowadzi do naruszenia art. 81 k.p.a., 3) niezawarcia w protokole z oględzin ustaleń dotyczących elementów zespołu budynków świadczących o ich wartości zabytkowej, podczas gdy w świetle przepisów ustawy o ochronie zabytków kluczowe dla wyników postępowania dotyczącego objęcia ochroną konserwatorską jest posiadanie przez obiekt w chwili wydawania decyzji o wpisie wartości historycznych, artystycznych lub naukowych, uzasadniających wpis, co narusza art. 85 i art. 68 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., 4) braku w treści decyzji ustaleń odnoszących się do stylu architektonicznego i dekoracyjnego budynków, zakresu dotyczących ich zmian i modernizacji, ich wartości historycznych, artystycznych i naukowych, wartości zabytkowych wnętrza budynku administracyjno – biurowego, ich znaczenia dla lokalnej społeczności, podczas gdy zgromadzony materiał dowodowy, w szczególności protokół oględzin i dokumentacja fotograficzna prowadzą do wniosku, że obiekty te nie reprezentują żadnych wartości zabytkowych, prowadzącego do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków.

9. Obowiązku "przedstawienia stanu sprawy", o którym mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., nie można rozumieć jako obowiązku szczegółowego i drobiazgowego przedstawienia wszystkich okoliczności sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że sąd administracyjny powinien się odnieść do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy (zob. np. wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., II OSK 814/10). W odniesieniu do wymogu spełnienia tego warunku konieczność uwzględnienia rozpoznawanej skargi kasacyjnej w oparciu o zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika z przyjętej przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny, że niewyjaśnione okoliczności sprawy w związku z zarzutami podniesionymi przez skarżącego w piśmie z 22 października 2010 r., co do których Sąd I instancji się nie wypowiedział, są właśnie tego rodzaju, tj. stanowią uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Wątpliwości wyrażone przez skarżącego w ramach wskazanych powyżej zarzutów są istotne w świetle zastosowanych w sprawie art. 3 pkt 1 i art. 3 pkt 15 ustawy o ochronie zabytków. W takich warunkach powołanie się na treść art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za wystarczające do podważenia wyroku z 30 marca 2011 r.

10. W tych okolicznościach należy zgodzić się ze skarżącym, że zaskarżony wyrok jest wadliwy w stopniu wymagającym jego uchylenia, gdyż nie poddaje się kontroli kasacyjnej z uwagi na to, że sąd kasacyjny byłby zmuszony samodzielnie ustalić, z jakich przyczyn zarzuty skarżącego nie zostały przez wojewódzki sąd administracyjny uwzględnione, a ponadto rodzi uzasadnioną wątpliwość, czy wątpliwości strony były w ogóle rozważone podczas orzekania przez Sąd I instancji. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Treść uzasadnienia wyroku sądowego nie jest bez znaczenia w kontekście skutków prawnych wydanego wyroku polegających, przykładowo, na ustaleniu granic powagi rzeczy osądzonej. Z tych względów należy przyjąć, że niewyjaśnienie licznych wątpliwości faktycznych i prawnych zgłoszonych Sądowi I instancji nie może zostać konwalidowane przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wypowiadanie się przez Naczelny Sąd Administracyjny o zasadności zarzutów skarżącego, podnoszonych obecnie ponownie w ramach podstaw kasacyjnych, naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 176 ust. 1 Konstytucji RP).

11. Stwierdzona wadliwość w działaniu Sądu I instancji obejmuje również przyjęte w zaskarżonym wyroku zbyt ogólne stanowisko Sądu odnośnie do kwestii zasadności powołania biegłego w postępowaniu dotyczącym wpisu obiektu do rejestru zabytków, zakwestionowane w skardze kasacyjnej na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 84 § 1 k.p.a. Nieprzesądzając zasadności odmowy uwzględnienia wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodu z biegłego należy jednocześnie stwierdzić, że stanowisko Sądu I instancji, zawężone do przyjęcia generalnej zasady wyłączającej a priori potrzebę posiłkowania się w takim postępowaniu dowodem z opinii biegłego, jest zbyt daleko idące i wymaga zakwestionowania jako poglądu przyjętego w oderwaniu od realiów i potrzeb konkretnego postępowania. Sąd I instancji niezasadnie postrzega rolę i uprawnienia biegłego jako konkurencyjne względem organów konserwatorskich podejmujących rozstrzygnięcia w sprawie wpisu. W skardze kasacyjnej słusznie podniesiono, że kwestię zasadności powołania biegłego należy wiązać ze sferą ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia o wpisie do rejestru, nie zaś postrzegać jej w kategoriach uprawnienia biegłego do oceny zaistnienia przesłanek wpisu do rejestru zabytków, przypisanego do organów konserwatorskich. W szczególności, włączenie do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wpisu do rejestru zabytków opinii biegłego nie może być rozumiane jako uniemożliwiające organom konserwatorskim samodzielne wykonywanie swoich ustawowych obowiązków wynikających z art. 91 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków. Wbrew stanowisku wyrażonemu w zaskarżonym wyroku, uwzględnienie wniosku o powołanie biegłego w żaden sposób nie prowadzi do odebrania konserwatorowi zabytków możliwości samodzielnej oceny obiektów pod względem posiadanych przez nie wartości historycznych, artystycznych czy naukowych (art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków). Możliwość oparcia rozstrzygnięcia administracyjnego na podstawie ustaleń przyjętych na podstawie materiału dowodowego w skład którego wchodzi opinia niezależnego eksperta nie zmienia tego, że oceny przesłanek wpisu do rejestru zabytków dokonuje organ konserwatorski.

Istota funkcjonowania organów administracji publicznej sprowadza się do samodzielnego załatwiania określonej sprawy administracyjnej, której okoliczności zostają przyjęte i ocenione jest w granicach obowiązującego prawa i w ramach przyznanych organom kompetencji. Organy te powołane zostały bowiem, w ramach szeroko rozumianego systemu prawnego, do załatwiania spraw określonego rodzaju. Tym samym w składzie tych organów funkcjonują specjaliści z określonych dziedzin, którym powierzono rozpatrywanie i rozstrzyganie problemów powstałych na tle konkretnych spraw administracyjnych. Nie można zatem automatycznie przesądzać by regułą stawało się powoływanie przez te organy biegłych w zakresie rozpatrywanych przez nie spraw (wyrok NSA z 22 kwietnia 2009 r., II GSK 878/08, LEX nr 570313). Nie budzi jednak wątpliwości, że nie można także automatycznie przesądzać o wyłączeniu takiej możliwości w pewnej kategorii spraw administracyjnych, skoro organy rozstrzygające sprawy administracyjne mogą korzystać z różnych dowodów, spełniających warunki określone w art. 75 § 1 k.p.a. W świetle powołanego przepisu organ powinien dopuścić jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Bezwarunkowe wyłączenie możliwości przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego w postępowaniu dotyczącym wpisu do rejestru zabytków nie znajduje zatem oparcia zarówno na gruncie art. 75 § 1 k.p.a., jak i przepisów ustawy o ochronie zabytków. W orzecznictwie wskazuje się, że dowód z opinii biegłego powinien być dopuszczony wówczas, gdy po przeprowadzeniu postępowania dowodowego co do okoliczności faktycznych okaże się, że pełna ocena jego wyników wymaga bliższego poznania reguł istniejących w danej dziedzinie (np. wyrok NSA z 28 września 2010 r., II OSK 242/09, LEX nr 746892). Zadanie biegłego polega na wyjaśnieniu zasad ogólnych przyjętych w danej dziedzinie lub odniesieniu się do konkretnych kwestii przedstawionych mu jako budzące wątpliwości (K. Kołakowski [w:] Komentarz do Kodeksu postępowania cywilnego, Warszawa 1996 r., s. 870; podobnie: W. Siedlecki, Postępowanie cywilne, Warszawa 1987 r., s. 275).

Potrzeba uwzględnienia wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego powinna zostać ponadto oceniona w kontekście wskazywanej w doktrynie (E. Iserzon [w:] E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego: komentarz, teksty, wzory i formularze, Warszawa 1970 r., s. 164) możliwości ograniczenia uprawnień strony do żądania przeprowadzenia określonego dowodu ze względów praktycznych, tj. ze względu na celowość i szybkość postępowania. Powołane względy pozwalają bowiem nie przeprowadzać dowodu: 1) zgłoszonego przez stronę na okoliczność niemającą znaczenia dla sprawy, a także 2) zgłoszonego przez stronę na okoliczność już dostatecznie wyjaśnioną innymi dowodami. Mając na uwadze powyższe, zasadność odmowy dopuszczenia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym dowodu z opinii biegłego z zakresu architektury Sąd I instancji zobowiązany był ocenić w odniesieniu do warunków dopuszczalności przeprowadzenia dowodów, wskazanych w art. 75 § 1 k.p.a. rozważanych na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy z uwzględnieniem ekonomiki postępowania, która powinna powstrzymywać organ przed prowadzeniem innych dowodów, niż niezbędne dla rozpatrzenia sprawy.

12. Powyższe względy nakazują uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd ten oceni, czy materiał dowodowy w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym został zebrany zgodnie z regułami wynikającymi z k.p.a. oraz czy uzasadniał zastosowanie przepisów prawa materialnego na podstawie których nieruchomość będącą przedmiotem sporu wpisano wraz z otoczeniem do rejestru zabytków. W tym zakresie Sąd w szczególności zobowiązany będzie odnieść się do zarzutów podniesionych przez skarżącego w piśmie procesowym z 22 października 2010 r.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.