Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 543/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2023-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 64 e
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 136, art 138 par 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 lutego 2023 r. sprawy ze sprzeciwu H.Ł. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony wnoszącej sprzeciw H.Ł. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Wnioskiem z dnia [...] września 2020 r. (zmienionym w dniach [...] listopada 2021 r. oraz [...] kwietnia 2022 r.) H.Ł., zwróciła się do Wójta Gminy o ustaleniewarunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolno stającej i budynku garażowo - gospodarczego wraz zniezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce nr [...] w miejscowości [...].

1.1. Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...] Wójt Gminy odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] września 2021 r. nr [...] uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

1.2. Decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r., nr [...] Wójt Gminy ponownieodmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. I tym razem, po rozpatrzeniu wniesionego przez H.Ł. odwołania rozstrzygnięcie organu I instancji zostało uchylonedecyzją SamorządowegoKolegium Odwoławczego z [...] kwietnia 2022 r. nr [...],a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzeniaWójtowi Gminy.W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, żewniosek strony nie zawiera "odpowiedniej" charakterystyki inwestycji w formie opisowej i graficznej, nieprawidłowo wyznaczono obszar analizowany, nie wyjaśniono statusu działki nr [...], jako planowanego dojazdu do inwestycji, ani też zasadności wyznaczenia linii zabudowy dla inwestycji oraz wyznaczenia udziału powierzchni zabudowy na innych zasadach. Decyzja ta nie została zaskarżona.

1.3. Kolejną decyzją wydaną dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] Wójt Gminy po raz trzeci odmówił ustalenia na rzecz H.Ł. warunków zabudowy dla inwestycji mającej polegać na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolno stojącej i budynku garażowo - gospodarczego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działkach nr: [...].

W jej podstawie prawnej organ powołał się na art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 54 w zw. z art. 64 ust.1, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 503); dalej u.p.z.p. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst. jedn. Dz.U. z 2021 r. , poz. 735 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.). Zdaniem organu I instancjiinwestycja nie spełnia wymogu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. mówiącym, iż co najmniej jednadziałka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalającyna określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy.

1.4. Od tej decyzji H.Ł. złożyła odwołanie zarzucając jej naruszenie:

- art. 7, 8, 9, 10 w związku z art. 77 § 1, art. 81 oraz art 79a k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania uczestnika do władzy publicznej i nie wypełnienie wskazań organu odwoławczego w zakresie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu skarżonej decyzji do postawionych zarzutów, brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy oraz brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej decyzji;

- art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 rozporządzenia MinistraInfrastruktury z dnia

23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588, dalej jako "rozporządzenie")przez przeprowadzenie analizy urbanistycznej w nieprawidłowy sposób;

- art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 rozporządzenia poprzez wyznaczenie linii zabudowy w nieprawidłowy sposób;

- art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 rozporządzenia poprzez wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w nieprawidłowy sposób.

2. Decyzją z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r.o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn.: Dz.U. z 2018r. poz. 570 ze zm.) i art. 138 § 2 i 2a k.p.a. uchyliłow całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

2.1. W motywach uzasadnienia decyzji organ odwoławczy wskazał, że w wyniku wykonania zaleceń zawartych w decyzji z dnia [...] kwietnia 2022r. wnioskodawca, pismem z dnia [...] kwietnia 2022r., uzupełnił wniosek o określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenie i gabaryty projektowanych obiektów budowlanych przedstawione zarówno w formie opisowej, jak i graficznej oraz rozszerzył teren inwestycji o działkę nr [...].Kolegium stwierdziło, że wobec uzupełnienia wniosek nie budzi zastrzeżeń.

2.2. Nadto organ odwoławczy stwierdził, iż z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że organ I instancji wyjaśnił kwestię uznania za strony niniejszego postępowania właścicieli działek nr ewid. [...], co Kolegium uznało za wystarczające. Organ odwoławczy zaznaczył, że poza kwestią domniemanego oddziaływania, organ I instancji podał także, że podstawą uznania za strony jest sąsiedztwo ww. nieruchomości w stosunku do działek objętych wnioskiem, co nie budzi zastrzeżeń.

Jednakże, w ocenie organu odwoławczego obszar analizowany w dalszym ciągu nie został w sprawie wyznaczony prawidłowo. Kolegium zauważyło, że organ I instancji wyznaczył obszar analizowany biorąc pod uwagę warunek określenia granic tego obszaru w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że po zmianie granic terenu inwestycji za front obszaru objętego wnioskiem uznano część działki nr [...], która przylega do

ul. [...] - drogi gminnej, z której zaplanowano obsługę komunikacyjną terenu inwestycji.

2.3. Kolegium wskazało, że ustalając szerokość frontu działki dla wyznaczenia obszaruanalizowanego, należy w niniejszej sprawie wziąć pod uwagę, że teren inwestycji obejmujący działki [...], przylega do drogi publicznej tylko niewielką swoją granicą - szerokością 5 m – iw konsekwencji przyjęcie minimalnej wielkości 50 m dla wyznaczenia obszaru analizowanego nie pozwala na szersze spojrzenie na zabudowę w obszarze, którego centralny punkt stanowi działka objęta wnioskiem. Biorąc bowiem pod uwagę całą szerokość działki nr [...] przylegającej do działki nr [...], z analizy graficznej wynika, że wyznaczony obszar analizowany

w odległości 50 m od granic działki nie obejmuje nawet jednokrotności tej szerokości działki z każdej strony.

2.4. Zdaniem Kolegium okoliczności rozpatrywanej sprawy uzasadniają przyjęcie jako frontu działki jej całej szerokości przylegającej do działki nr [...],

z której odbywa się dostęp do drogi publicznej ul. [...]. Pozwoli to na szersze spojrzenie na sposób zagospodarowania terenów sąsiadujących z terenem objętym wnioskiem, w tym odniesienie wnioskowanych parametrów dla nowej zabudowy

w kontekście tych parametrów dla istniejącej zabudowy w prawidłowo wyznaczonym obszarze zabudowanym i rozważenia ich kontynuacji w zakresie parametrów, cech

i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Kolegium zaznaczyło, że organ I instancji dokonując wyznaczenia frontu terenu inwestycji i jego szerokości weźmie pod uwagę powyższe rozważania.

2.5. Dalej Kolegium stwierdziło, żeWójt Gminy przekonywująco nie wyjaśnił na jakiej podstawie został wyznaczony front działki, przy czym wskazywana szerokość 5 m nie jest granicą frontową wnioskowanego obszaru. Nadto, że organ I instancji nie odniósł się do rozszerzenia wniosku o działkę [...], która służy do "skomunikowania planowanej inwestycji".Kolegium uznałozatem zarzuty odwołania w powyższym zakresie za słuszne.

2.6. Nadto organ odwoławczy wskazał, że z treści zaskarżonej decyzji i załączonej do niej analizy wynika, że organ I instancji uznaje za spełniony warunek zgodności funkcji wnioskowanej zabudowy z funkcją zastaną w terenie - obszarze analizowanym. Zdaniem organu I instancji w niniejszej sprawie brak jest możliwości wyznaczenia linii zabudowy na podstawie §4 ust. 1-3 rozporządzenia i jedyną możliwością byłoby jej ustalenie na podstawie §4 ust. 4 rozporządzenia, przy czym brak jest jakichkolwiek przesłanek urbanistycznych (które by wynikały ze sporządzonej analizy) do potraktowania inwestycji w sposób szczególny. Nadto wprowadzenie nowego budynku skutkowałoby powstaniem nowej strefy z zabudową mieszkaniową jednorodzinną wcinającą się w pasmo terenów niezabudowanych a zatem nastąpiłoby wpraktyce rozpraszanie zabudowy, co jest sprzeczne z intencjami ustawodawcy, ustalającego zasady "dobrego sąsiedztwa".

Odnosząc się do powyższego Kolegium podniosło, że zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (§ 4 ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3). Ponadto ustawodawca dopuszcza inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy (§ 4 ust. 4).Kolegium podkreśliło, że pojęcie "linii zabudowy", którym posługuje się ustawodawca w art. 61 ust. 7 u.p.z.p. zawiera w sobie zarówno "obowiązujące linie zabudowy", jak i "nieprzekraczalne linie zabudowy". To, czy w konkretnej sprawie będzie to nieprzekraczalna linia zabudowy czy też obowiązująca linia zabudowy,wynikać musi z analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzanej w toku postępowania zmierzającego do ustalenia warunków zabudowy. Kolegium zwróciło uwagę, że na gruncie przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, niezrozumiałe i nie znajdujące podstawy prawnej są ustalenia i rozważania organu I instancji o tzw. tylnej linii zabudowy. Kolegium zaznaczyło przy tym, że z orzecznictwa sądów administracyjnych jednolicie wynika, że linia zabudowy ustalana jest od strony drogi publicznej. Wyznaczenie linii nowej zabudowy nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii, oznacza bowiem wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującej się po przeciwnej stronie linii zabudowy, niż pas drogowy.

2.7. Kolegium zauważyło, że organ I instancji podkreśla, iż szczególną rolę w sprawie odgrywa położenie działki w strefie wolnej od zabudowy. Wskazana przez inwestora lokalizacja jest sprzeczna z cechami zagospodarowania obszaru analizowanego. Prowadzi do rozpraszania zabudowy, gdy następuje jej koncentracja wzdłuż dróg publicznych. Wprowadzenie nowego budynku skutkowałoby powstaniem nowej strefy z zabudową mieszkaniową jednorodzinną wcinającą się w pasmo terenów niezabudowanych.Jednak takie podejście, w ocenie Kolegium, nie znajduje odzwierciedlenia w przepisach §4 ww. rozporządzenia. Prawem inwestora jest bowiem wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie.

Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji winien po raz kolejny ponownie przeanalizować zasadność zajętego stanowiska co do braku możliwości ustalenia obowiązującej linii zabudowy dla planowanej inwestycji, uwzględniając położenie działki objętej wnioskiem, jak również uwzględnienia powyższej okoliczności jako przeszkody dla wydania decyzji w sprawie. W szczególności winien rozważyć konfigurację, ukształtowanie terenu pod przyszłą zabudowę.

Kolegium zauważyło także, iż w zaskarżonej decyzji organ I instancji podnosi, że inwestor wnioskuje owskaźnik powierzchni zabudowy na poziomie ok. 5%, podczas gdy na działkach budowlanych w obszarze analizowanym wynosi od 7% do 15% powierzchni działki. Średni wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi ok. 11 %, zatem wnioskowany wskaźnik jest znacznie niższy od średniego wskaźnikawobszarze analizowanym, co zdaniem organu I instancjioznacza, że warunek z art.61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie jest spełniony.

Odnosząc się do powyższego Kolegium wskazało, że stosownie do § 5 ust. 1rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowejzabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy (§ 5 ust. 2).

2.8. Kolegium podniosło, że ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, który określa m.in. przedmiot inwestycji.W sytuacji wszczęcia postępowania na zasadzie skargowości (na żądanie strony), rodzaj sprawy i jego przedmiot określa treśćzgłoszonego żądania. Wszczęte postępowanie administracyjne nie oznacza dowolności organu administracji publicznej i organ ten nie jest władny do zmiany tego żądania. W postępowaniu wszczętym na wniosek, to sama strona zakreśla granice rozpoznawanej sprawy, a rozstrzygnięcie organu musi odnosić się wprost do jej żądania i nie może zawierać orzeczenia w przedmiocie, co do którego strona wniosku nie złożyła.Kolegium uwzględniając złożony przez inwestora wniosek i podane przez niego parametry techniczne planowanej inwestycji, stwierdziło, że jeżeli wyniki przeprowadzonej przez organ I instancji analizy cech zabudowy terenu w sposób istotny odbiegały od niektórych parametrów określonych we wniosku i nie pozwalały organowi na ustalenie ich w kształcie wynikającym z wniosku inwestora, organ winien powiadomić o tym fakcie inwestora, dając mu możliwość zmiany treści wniosku (art. 9 oraz art. 79a k.p.a.).Wójt Gminy nie uczynił tego po raz kolejny w ponownie prowadzonym postępowaniu, mimo wytycznych w tym zakresie zawartych w decyzjach z dnia [...] września 2021r. oraz

[...] kwietnia 2022 r., do czego winien się zastosować ponownie rozpatrując sprawę.

2.9. W podsumowaniu Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77§ 1 i art. 80 k.p.a. Podkreśliło przy tym, że postępowanie administracyjne przeprowadzone przed wydaniem przez organ administracji publicznej decyzji wymaga dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co wynika wprost z norm sformułowanych w przepisach art. 7 i art. 77§ 1 k.p.a., nakładających na organ administracji obowiązek wnikliwego zbadania sprawy. W ocenie Kolegium, wykazane w zaskarżonej decyzji wady postępowania, z uwagi na ich charakter, nie mogły być konwalidowane przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a., gdyż takie działanie prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania.

Odnosząc się natomiast do wniosku zawartego w odwołaniu o wydanie decyzji merytorycznej, Kolegium stwierdziło, że jego uwzględnienie nie jest możliwe. Wskazało, że analiza urbanistyczna jest kluczowym i istotnym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Zaś sporządzenie nowej analizy lub jej uzupełnienie w znacznej części przez organ odwoławczy oznaczałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

3. Od decyzji Kolegium H.Ł. wniosła sprzeciw zarzucając jej naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu I instancji była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy.

Wobec podniesionych zarzutów wniesiono ouchylenie w całości zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji o warunkach zabudowy.

Wnosząca sprzeciw podniosła, żeorgan drugiej instancji wadliwie wydał decyzję kasatoryjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., bowiem podnoszone przez siebie wątpliwości mógł wyeliminować, przeprowadzając uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie art. 136 k.p.a.

W szczególności, że organ I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przeprowadził postępowanie wyjaśniające polegające jedynie na podtrzymaniu swojego stanowiska i powielaniu w kolejnych decyzjach o warunkach zabudowy bez uwzględnienia wytycznych organu II instancji.

Ponadto, zdaniem skarżącej, organ I instancji naruszył przepisy prawa materialnego art. 7, 8, w zw. z art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 79a k.p.a. w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną, bowiem Wójt Gminy został zobowiązany przez organ odwoławczy do szczegółowego wyjaśnienia stanu faktycznego i wnikliwego zbadania sprawy, jak również winien był umożliwić wnioskodawcy zmianę wniosku w zakresie parametrów stojących w sprzeczności

z przeprowadzoną analizą i pouczyć go, iż brak zmiany tych parametrów będzie skutkować wydaniem decyzji odmownej. Kwestia ta była przedmiotem rozważań organu II instancji.

4. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

5. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądówadministracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 ww. przepisu stanowi, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; dalej"p.p.s.a.") rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji, sąd oddala sprzeciw.

6. Ze względu na szczególny charakter i funkcje sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu przedmiotem kontroli zaskarżonej sprzeciwem decyzji jest prawidłowe zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., według którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Sprzeciw należy do instytucji (środków zaskarżenia) prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie instytucji (środków zaskarżenia) kodeksu postępowania administracyjnego. Z powołanego powyżej przepisu art. 64e p.p.s.a. wynika, że instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga zatem o materialnych prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie warunków wydania decyzji kasacyjnej.

7. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki:

a) postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania;

b) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu I instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji,

o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Powyższy przepis nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który dokona w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jest jednak stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi:

a) gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego;

b) gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu);

c) gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania polegające na nieustaleniu wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego.

8. Tak wąskie i mocno ograniczone pole do zastosowania rozważanego przepisu wynika po pierwsze z tego, że decyzja kasacyjna stanowiła, nawet pod rządami poprzednio obowiązującego prawa, wyjątek od nakazu merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji, zawartego w modelu odwoławczym postępowania administracyjnego i wyrażonego w szczególności w przepisach art. 136 i 138 § 1 k.p.a. Pogląd taki prezentowała doktryna i orzecznictwo na długo przed zmianą brzmienia przepisu art. 138 § 2 k.p.a., gdyż przepis ten w brzmieniu obowiązującym do 11 kwietnia 2011 r., dopuszczał wydanie decyzji kasacyjnej, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (zob. np. wyrok NSA z 25 listopada 2003 r., IV SA 1496/02, M. Praw. 2004, nr 2, s. 60).

Dokonana w roku 2011 zmiana przesłanek wydania decyzji kasacyjnej miała na celu jeszcze dalej idące ograniczenie możliwości uchylania się organu odwoławczego od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie decyzji kasacyjnej. Wydanie decyzji kasacyjnej mogło być uzasadnione tylko w przypadkach wyjątkowych to jest takich, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por.np. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, CBOSA).

Kolejne nowelizacje k.p.a. jeszcze mocniej te funkcje uwypukliły dowodząc tego, że prawodawca konsekwentnie dąży do przyspieszenia rozpatrywania spraw administracyjnych wzmacniając zakres i funkcję postępowania odwoławczego. Chodzi tu w szczególności o zmianę treści art. 136 k.p.a., dokonaną nowelizacją z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2017 r. poz. 935; tzw. nowela kwietniowa). Zmiana ta istotnie wzmacnia i podkreśla merytoryczny charakter postępowania odwoławczego, który nawet przy istotności naruszeń przez organ I instancji reguł postępowania dowodowego nie musi prowadzić do uchylenia decyzji i ponownego rozpatrywania sprawy.

Współczesny kształt postępowania odwoławczego zdecydowanie preferuje reformatoryjny, merytoryczny charakter rozpatrywania sprawy, co sprzyjać ma sprawności i szybkości postępowania administracyjnego. Po wprowadzeniu dwuinstancyjnej kontroli sądowej kwestia instancyjności w administracji nie ma już tak istotnego znaczenia gwarancyjnego (coraz powszechniejsze są rozwiązania jednoinstancyjne).Konieczność uzupełnienia materiału dowodowego nie naruszazatem sama przez się zasady dwuinstancyjności, czego potwierdzeniem jest unormowanie zawarte w art. 136 k.p.a. Zasada to, o czym nieraz się zapomina nie ma charakteru konstytucyjnego, rozkwit jej doktryny przypada na czasy, gdy nie było jeszcze sądowej kontroli administracji.

9. Stosownie do treści art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (§ 1). Jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy.

Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję (§ 2). Przepis § 2 stosuje się także w przypadku, gdy jedna ze stron zawarła w odwołaniu wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, a pozostałe strony wyraziły na to zgodę w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im zawiadomienia o wniesieniu odwołania, zawierającego wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy (§ 3). Przepisów § 2 i 3 nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione (§ 4).

10. Mając na względzie ww. argumenty i normatywy stwierdzić należy, że w kontrolowanej sprawie nie występuje przypadek uzasadniający kasację decyzji organu I instancji. Zdaniem sądu w sprawie zachodziły natomiast podstawy do zastosowania tej reformacyjnej funkcji przez organ odwoławczy. Ograniczenie postępowania dowodowego do postępowania uzupełniającego nie wyklucza dopuszczalności przeprowadzenia nowych dowodów i ustalenia nowych okoliczności faktycznych. Jedynie wówczas, gdy ujawnienie nowych okoliczności powoduje konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części bądź w całości, co może prowadzić do powstania nowej sprawy, organ zobowiązany jest do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2023 r., I OSK 433/22, CBOSA).

Nie odnosząc się do materialnoprawnej kwalifikacji spornych elementów sprawy (z powodu braku prawnej dopuszczalności takiej oceny w ramach rozpatrywania sprzeciwu) wskazać należy, że z decyzji organu odwoławczego wynika, że organ ten dokonał kwalifikacji materialnoprawnej i stwierdził kilka uchybień, które podlegać powinny ponownemu badaniu (ustaleniu) przez organ I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że obszar analizowany w dalszym ciągu nie został w sprawie wyznaczony prawidłowo przez organ I instancji; że organ I instancji winien ponownie przeanalizować stanowisko co do braku możliwości ustalenia obowiązującej linii zabudowy dla planowanej inwestycji; że organ I instancji wobec wskazówek dotyczących prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego winien jeszcze raz odnieść się wskaźnika wielkości zabudowy; że jeżeli wyniki prowadzonej przez organ I instancji analizy cech zabudowy terenu w sposób istotny odbiegały od niektórych parametrów określonych we wniosku i nie pozwalały organowi na ich ustalenie w kształcie wynikającym z wniosku inwestora, organ winien był powiadomić o tym fakcie inwestora, dając mu możliwość zmiany treści wniosku.

Jeśli zaś chodzi o zmiany wniosku, Kolegium winno go ocenić w takim stanie, w jakim został on ostatecznie ukształtowany. Z zakresu tych zmian nie wynika, by zmieniła się istota sprawy lub zmiana spowodowała konieczność ponowienia całego postępowania dowodowego lub przeważającej jego części. Z akt sprawy, a także z rozważań Kolegium wynika jednak, że materiał dowodowy w większości został już zgromadzony i nie on wymaga uzupełnienia, ale argumentacja jego dotycząca, która przekłada się wskazane wyżej kwestie.

Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego wszystkie elementy wskazane w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej mogą być zatem konwalidowane na etapie postępowania odwoławczego. Uzupełnienie prowadzonego postępowania leży w pełnym zakresie kompetencji organu odwoławczego, który, jeśli uzna to za potrzebne, może zlecić przeprowadzenie określonych czynności przez organ I instancji (art. 136 § 2 zd. 2 k.p.a.).

Takie rozwiązanie ma tę zaletę, że to organ odwoławczy samodzielnie zadecyduje, jakie to konkretnie czynności należy przeprowadzić (czy to bezpośrednio przed tym organem, czy przed organem I instancji, jako czynności zlecone), by rozstrzygnąć sprawę merytorycznie, bez potrzeby ponawiania całego trybu administracyjnego i odwoławczego, za to z wykorzystaniem trybu przewidzianego

art. 136 § 2 k.p.a., który po to właśnie został wprowadzony. W okolicznościach niniejszej sprawy niewątpliwie usprawni to zakończenie postępowania.

11. Zauważyć też trzeba, że decyzja organu I instancji została wydana już po dwukrotnym uchyleniu przez organ odwoławczy uprzednio wydanych przez Wójta Gminy decyzji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku H.Ł. o ustalenie warunków zabudowy, a mimo to organ odwoławczy po raz kolejny znalazł w decyzji organu I instancji uchybienia. Z treści decyzji wydawanych przez organ

I instancji wynika też, że nie realizuje on wskazań Kolegium. W takiej sytuacji trudno doszukiwać się sensu kolejnej decyzji kasacyjnej, która znowu może być zignorowana.

12. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., co uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. (pkt I wyroku). O kosztach postępowania należnych stronie orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. (pkt II wyroku).