Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 840/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 8
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 7,  art. 8,  art. 77 par. 1,  art. 78 par. 1,  art. 80,  art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (sprawozdawca) Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Kinga Jezierska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi A. N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego odbudowanego i rozbudowanego w warunkach samowoli budowlanej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu [...].11.2016 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) wpłynęło zawiadomienie dotyczące samowoli budowlanej popełnionej przez A. N. (dalej także jako: inwestor lub skarżąca) na działce nr [...] przy ul. [...][...] w [...]. Objęta zawiadomieniem samowola miała polegać na przebudowie i budowie budynku bezpośrednio przylegającego do ciągu budynków i komórek gospodarczych. Poinformowano, że budowa obiektu realizowana była w miesiącach maj-czerwiec 2016r.

W oparciu o powziętą informację pismem z [...].01.2017 r. PINB zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie przebudowy i rozbudowy budynku na działce nr [...], wyznaczając jednocześnie na dzień [...].02.2017 r. termin przeprowadzenia dowodu z oględzin. W ich trakcie organ ustalił, że na działce nr [...] zlokalizowany jest obiekt budowlany konstrukcji murowanej o dachu jednospadowym, drewnianym i krytym papą. Zaprotokołowano, że zgodnie z opracowaniem biegłego J. S. z [...].06.2016 r. powierzchnia użytkowa obiektu oznaczonego jako komórka nr 2, wynosi [...] m². Obecna w trakcie oględzin A. N. oświadczyła, że należący do niej obiekt jest poniemiecki i uległ zawaleniu. Na wiosnę 2016 r. przeprowadziła kapitalny remont tego obiektu, poprzez wykonanie nowej konstrukcji dachu wraz z jego pokryciem, odtworzyła ściany nośne zewnętrzne po ich obrysie, wstawiła stolarkę okienną oraz drzwiową. Dodatkowo wykonała zadaszenie z tyłu budynku, służące jako zaplecze gospodarcze (schowek na drzewo). Ponadto oświadczyła, że inwestorem odbudowy zawalonego budynku był jej ojciec, który nie posiadał pozwolenia na budowę, bądź zgłoszenia na remont komórki. Nadto oświadcza, że jest właścicielem obiektu (komórki) od października 2016 r., co nastąpiło na mocy postanowienia Sądu Rejonowego z [...].10.2016 r., sygn. akt I NS [...]. S. B. oświadczył, że A. N. wybudowała zupełnie nowy obiekt na miejscu istniejącego. Wykonała ona bowiem nowy fundament ściany, dach na starym obiekcie został rozebrany (nie był zawalony). Oświadczył, że obiekt został wykonany o innych wymiarach, większych od istniejącego wcześniej obiektu. Z. H. oświadcza, że obiekt z jednej strony był zawalony, natomiast pozostała część groziła zawaleniem. W trakcie kontroli organ nadzoru ustalił wymiary wewnątrz budynku, wynoszące: 4,0 m x 3,3m. Wymiary zadaszenia wynoszą: 3,8m x 2,4m.

Po dokonaniu oględzin zainwestowanej nieruchomości, uznając że doszło do rozbudowy budynku, w którym wyodrębnione zostały komórki stanowiące osobną własność, PINB wydał postanowienie z [...].07.2017 r., którym nakazał A. N. przedłożyć dokumenty wymagane do legalizacji obiektu budowlanego. W wyniku rozpoznania zażalenia A. N. postanowieniem z [...].10.2017 r. DWINB uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy za błędne uznał ustalenie, że w sprawie doszło do rozbudowy budynku. Według tego organu komórka jest osobnym obiektem budowlanym, który jest budynkiem. W związku z powyższym zobowiązał organ I instancji do rozważania zakresu przeprowadzonych robót budowlanych. Stwierdził przy tym, że przedstawiony materiał dowodowy nie wskazuje bezsprzecznie na zakres robót budowlanych i wymaga w tym zakresie uzupełnienia, poprzez np. przesłuchanie świadków, czy też stron postępowania. Dopiero odpowiednio ustalony zakres robót budowlanych będzie determinował tryb postępowania. Ponadto zwrócił uwagę na konieczność poprzedzenia wydania postanowienia na postawie art. 48 ust. 2 u.p.b., ustaleniem zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto organ nakazał uzupełnić materiał dowodu o dokumentację fotograficzną, którą sporządzono w trakcie dowodu z oględzin.

Po powrocie sprawy do PINB uzyskał ten organ pisemne stanowisko Zastępcy Burmistrza Miasta [...] z [...].02.2018 r. Wynika z niego, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z [...].05.2012 r.), rozbudowa budynku gospodarczego wykonana na działce nr [...] objęta jest konturem M,U.6, który stanowi teren zabudowy mieszkaniowej jedno- i wielorodzinnej oraz teren zabudowy usługowej. W przeznaczeniu uzupełniającym plan dopuszcza na tym terenie parkingi, zieleń urządzoną i infrastrukturę techniczną. Zgodnie z ustaleniami § 5 planu, tabela nr 2, kolumna C – Ustalenia szczegółowe i indywidulane dla terenów M,U: 1) do trwałej adaptacji przeznacza się zabudowę istniejącą oznaczoną na rysunku planu. 2) budynki nie oznaczone na rysunku planu nie mogą być zachowane o ile ich trwała adaptacja nie jest sprzeczna z ustaleniami regulacyjnymi planu lub do czasu realizacji ustaleń planu. 3) zabudowa, której zachowanie planu umożliwia może podlegać rozbudowie, nadbudowie lub odbudowie pod warunkiem: a) nie przekroczenia wskaźników wykorzystania terenów określonych w ustaleniach indywidulanych, b) respektowania wymagań przestrzennych określonych w ustaleniach indywidualnych (...), 10) W obrębie oznaczonej na terenach M,U przestrzeni publicznej wprowadza się: a) zakaz lokalizacji zabudowy kubaturowej. Powołując się na przedstawioną regulację planu oraz wskazując, że rozbudowana część budynku gospodarczego leży na terenie przestrzeni publicznej – oznaczonej na rysunku planu szrafunkiem, Zastępca Burmistrza uznał, że lokalizacja zabudowy kubaturowej na terenie przestrzeni publicznej jest niezgodna z planem miejscowym.

Ponadto przed zakończeniem postępowania organ pierwszej instancji uzupełnił akta administracyjne o dokumentację fotograficzną sporządzoną w trakcie oględzin (płyta CD, k. 10 akt), a także pozyskał zdjęcia spornego obiektu z czerwca 2013 r., posiłkując się w tym przypadku serwisem internetowym "Google Maps". Następnie w dniu [...].05.2018 r. wydał decyzję nr [...], którą nakazał rozbiórkę właścicielowi – A. N., obiektu budowlanego odbudowanego i rozbudowanego w ramach samowoli budowlanej na działce nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji, po wskazaniu na dotychczasowe rozstrzygnięcia oraz wyniki oględzin uznał za bezsprzeczne w sprawie, że ściany obiektu zostały wykonane w znacznej części jako nowe w miejscu niegdyś istniejących. Za pozostające bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie organ potraktował fakt złego stanu technicznego rozebranego obiektu. Wskazał, że zgodnie z art. 3 pkt 8 u.p.b. przez "remont" należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Wobec tego organ pierwszej instancji nie zgodził się z inwestorką, że dokonała ona "remontu", skoro doszło do podwyższenia konstrukcji dachu, a tym samym zwiększona została kubatura budynku. Uznał, że doszło w sprawie do rozbudowy obiektu budowlanego. Wskazał, że nie jest też remontem rozbiórka obiektu czy też jego ścian zewnętrznych i wykonanie nowych. Takie roboty należy traktować jako odbudowę obiektu. Tym samym wykonane roboty związane z odbudową ścian zewnętrznych, podwyższeniem budynku, zmianą jego konstrukcji doprowadziły w istocie do powstania nowego obiektu. Przedstawiając powody dla których odstąpił w sprawie od legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej organ pierwszej instancji powołał się na ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stwierdził, że sporna rozbudowa w miejscowym planie znajduje się poza nieprzekraczalną linią zabudowy na terenie przestrzeni publicznej, co za tym idzie legalizacja takiej rozbudowy i odbudowy nie jest możliwa.

Nie godząc się z wydaną decyzją inwestorka oprotestowała ją odwołaniem, w którym zarzuciła organowi pierwszej instancji, że ten dokonał błędnych ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia, mających wpływ na treść zaskarżonej decyzji, poprzez sprzeczne z materiałem dowodowym przyjęcie, że odwołująca się dokonała rozbudowy (lub nadbudowy) obiektu budowlanego w postaci komórki, podczas gdy wiosną 2016 r. wykonała tylko remont dachu budynku uszkodzonego przez wichurę. Ponadto zarzuciła obrazę przepisów postępowania, mającą wpływ na treść decyzji, a to: a) art. 7 i art. 80 k.p.a., poprzez dowolną i wybiórczą ocenę materiału dowodowego i pozbawione podstaw faktycznych i prawnych stwierdzenie, że inwestorka dokonała przebudowy i nadbudowy budynku (komórki), podczas gdy większość dowodów (poza zeznaniami skonfliktowanego z nią świadka S. B.) wskazuje, że prace wykonane przez nią ograniczyły się do remontu - odtworzenia zawalonego dachu komórki wskutek wichury; b) art. 7a § 1 k.p.a., poprzez wyjaśnienie na niekorzyść strony, której praw i obowiązków dotyczy postępowanie, wątpliwości interpretacyjnych, co do zakresu pojęciowego terminów "remont", "przebudowa", "nadbudowa", "budynek wolno stojący", używanych na gruncie u.p.b. w odniesieniu do okoliczności niniejszej sprawy; c) art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie dowodów w postaci przesłuchania w charakterze świadków: matki i siostry odwołującej się strony oraz biegłego sądowego, który sporządził opinię w sprawie I Ns [...], a także poprzez nieprzeprowadzenie w trakcie oględzin nieruchomości badań odkrywkowych cegieł, z których wykonane są ściany budynku, w celu ustalenia czasu ich ułożenia - mimo iż takie wnioski dowodowe były formułowane przez skarżącą w zażaleniu na postanowienie z [...].07.2017 r.

DWINB wydaną w dniu [...].09.2018 r. decyzją nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania organ odwoławczy w ramach własnych rozważań stwierdził, że w stanie faktycznym sprawy doszło do wykonania na istniejącym częściowo obiekcie budowlanym (komórce gospodarczej) robót budowlanych polegających na jego budowie, tzn. rozbudowie, nadbudowie i częściowej odbudowie. Powyższy zakres robót budowlanych wynika m.in. ze zgromadzonej dokumentacji fotograficznej, w szczególności załączonej do pisma informującego o samowolnych robotach budowlanych oraz sporządzonej podczas oględzin. Równocześnie jak wynika z opracowania J. S., przedmiotowa komórka winna mieć około [...] m² powierzchni przy wysokości 2m, a jak wynika z dokonanych pomiarów przez PINB, aktualnie wewnętrzne wymiary tego budynku to 4mx 3,3m co daje powierzchnię [...]m². Takie okoliczności faktyczne jednoznacznie świadczą o tym, że powstała nowa substancja budowlana, na skutek rozbudowy, odbudowy i nadbudowy pozostałości po istniejącym obiekcie budowlanym, w związku z czym należało stwierdzić, że dokonano budowy nowego obiektu budowlanego - budynku gospodarczego, przy czym ten obiekt nie jest budynkiem wolnostojącym, gdyż posiada jedną wspólną ścianę z sąsiadującym garażem, które razem z innymi obiektami tworzą zespół budynków gospodarczo-garażowych. Taki stan faktyczny sprawy jednoznacznie wskazuje, że na wzniesienie tego budynku wymagane było pozwolenie na budowę, gdyż nie został on wyłączony z takiego obowiązku na podstawie art. 29 u.p.b. Organ odwoławczy podzielił również stanowisko zawarte w utrzymanym w mocy rozstrzygnięciu dotyczące braku podstaw do przeprowadzenia legalizacji samowoli budowlanej. Powołał się w tym zakresie na obowiązujące zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru, gdzie działka nr [...] znajduje się w części oznaczonej na rysunku symbolem M,U, przy czym jak wynika z legendy część działki na której znajduje się przedmiotowy obiekt dodatkowo oznaczona jest jako teren przestrzeni publicznej. Zgodnie z § 5 tabela nr 2 kolumna C, pkt 10 lit. a, na takim obszarze wprowadzono zakaz lokalizacji zabudowy kubaturowej, co wyklucza możliwość budowy jakichkolwiek budynków. Odnosząc się natomiast do zarzutów przedstawionych w odwołaniu, zdaniem organu drugiej instancji, w pierwszoinstancyjnym postępowaniu nie dokonano błędnych ustaleń co do zakresu wykonanych robót budowlanych. Z materiału dowodowego jednoznacznie bowiem wynika, że nie przeprowadzono żadnego remontu, tj. nie dokonano robót budowlanych polegających tylko na odtworzeniu stanu pierwotnego. Wybudowany obiekt jest zupełnie innym obiektem budowlanym, posiada inną powierzchnię, inną konstrukcję dachu. DWINB wskazał przy tym, że pojęcie remontu jest definicją legalną w związku z czym nie może być tutaj mowy o jakichkolwiek wątpliwościach interpretacyjnych, które można interpretować na korzyść strony.

W skardze jaką na decyzję organu II instancji wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu A. N. wniesiono o jej uchylenie i umorzenie postępowania administracyjnego ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji. Żądania skargi oparto na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 7, art. 7a § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 , art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 k.p.a. Skarżąca podniosła także zarzut błędu w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia, mający wpływ na treść zaskarżonej decyzji, poprzez sprzeczne z materiałem dowodowym przyjęcie, że skarżąca dokonała rozbudowy (lub nadbudowy) obiektu budowlanego w postaci komórki, podczas gdy wiosną 2016 r. wykonała tylko remont dachu budynku uszkodzonego przez wichurę. Skarga zawiera szczegółowe uzasadnienie powyższych zarzutów. Treścią skargi jest w istocie zanegowanie prawidłowości przeprowadzanego postępowania wyjaśniającego. W tym zakresie jej autorka wskazała na brak przeprowadzenia wszystkich dowodów, które umożliwiłyby prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Podniosła zarzut dotyczący braku przesłuchania wskazanych przez nią świadków. Wskazała na zaniechanie badań odkrywkowych cegieł, z których zbudowane są ściany budynku. Według skarżącej jest to konieczne dla oceny czasu ułożenia cegieł i tym samym ustalenia chwili budowy ścian budynku. Zamiast tego organy obu instancji ustaliły, że powierzchnia budynku uległa zmianie wyłącznie na podstawie zdjęcia uzyskanego za pomocą witryny Google Maps oraz rysunków poglądowych sporządzonych przez biegłego J. S. Skarżąca podtrzymała twierdzenia na temat stanu obiektu przed remontem, w tym jego powierzchni. Wskazała, że nie zmieniła powierzchni użytkowej obiektu. Odnowione ściany stoją dokładnie w tym samym miejscu. Wobec takich twierdzeń obowiązkiem organu było przesłuchanie biegłego. W konsekwencji oba organy orzekły na podstawie niepełnego materiału dowodowego.

W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie z argumentacją, że wyjaśnienie powodów zaskarżonego rozstrzygnięcia zawarto w uzasadnieniu skarżonej decyzji, zaś po zapoznaniu się z treścią skargi nie znaleziono podstaw do jej uwzględnienia w trybie samokontroli.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Dokonując kontroli legalności w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, zasadniczo z przyczyn, które Sąd był zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. Przeprowadzona bowiem w ramach badania zgodności z prawem ocena zaskarżonej decyzji wykazała, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym skarga, musiała zostać uwzględniona. Zaskarżona decyzja wydana została bowiem z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na tle uregulowań zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, nie budzi wątpliwości, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy a nie tylko na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Organ odwoławczy ma obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania stron i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji, rozpoznając sprawę w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej.

Granice postępowania odwoławczego wyznaczają zasady postępowania administracyjnego, w tym, zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta rozwinięcie swoje znajduje w art. 77 § 1 k.p.a. jak też w art. 80 k.p.a. Strona postępowania oczywiście zgodnie z zasadą czynnego udziału jest uprawniona do przedstawienia dowodów, wniosków i żądań. Ponieważ to organ administracji ma podjąć wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia sprawy, strona, która nie przytoczyła faktów ani dowodów w postępowaniu przed organem I instancji, może je przytoczyć w postępowaniu przed organem II instancji. Reguły dowodzenia zawarte w KPA wskazują, że w sytuacji gdy strona przypisuje określonym zdarzeniom, faktom czy okolicznościom decydujące dla wyniku sprawy znaczenie, będzie naruszać prawo i uchybiać zasadzie z art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. takie niekorzystne dla strony rozstrzygnięcie organu, które w uzasadnieniu nie będzie odnosiło się w sposób rzeczywisty do przedstawionych argumentów. Takie działanie organu narusza art. 7 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Ostatnio powołany przepis szczegółowo określa jakie wymogi powinno spełniać uzasadnienie decyzji. Uzasadnienie jest niezwykle istotnym składnikiem decyzji, jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Strona ma bowiem prawo znać argumenty i przesłanki podejmowania decyzji, gdyż w przeciwnym wypadku nie ma możliwości obrony swoich słusznych interesów. Uzasadnienie faktyczne musi wyjaśniać okoliczności wskazujące na potrzebę lub konieczność wydania decyzji, uwzględniając przy tym zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Nie budzi wątpliwości Sądu, że odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów a także stanowi wyraz zrealizowania przez organ wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Uzasadnienie prawne stosownie do postanowień art. 107 § 3 k.p.a., to wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie prawne polega nie tylko na przytoczeniu treści przepisów, wyjaśnieniu normy prawnej, ale też wytłumaczeniu dlaczego organ zastosował określony przepis rozstrzygając sprawę i dlaczego przyjął taką wykładnię przepisu. Uzasadnienie decyzji tłumaczy zastosowanie normy prawa materialnego w określonej sytuacji faktycznej, a zatem tłumaczy także dlaczego w danej sytuacji faktycznej i prawnej określone normy prawne w stosunku do adresata decyzji nie mają zastosowania. W tym sensie uzasadnienie decyzji stanowi uzupełnienie rozstrzygnięcia. Jeżeli w myśl art. 107 § 1 k.p.a. w decyzji należy wskazywać podstawę materialnoprawną decyzji, czyli normę prawną, która np. stanowi podstawę nałożenia sankcji administracyjnej, to w uzasadnieniu powinien znaleźć się wywód prawny (czyli wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów) dlaczego inne normy prawne, które wyłączają zastosowanie tego rodzaju sankcji, nie mogą znaleźć zastosowania w tej sprawie. W uzasadnieniu decyzji organ odnosi się do istotnych okoliczności sprawy i żądań strony, a w przypadku organu odwoławczego ustosunkowuje się do zarzutów odwołania.

Z powyższego wywodu wynika, że organ odwoławczy obowiązany jest w uzasadnieniu rozstrzygnięcia dowieść dlaczego w danej sytuacji faktycznej nie znalazły zastosowania określone przepisy prawa, w szczególności gdy strona postępowania wskazuje na konkretne regulacje prawne, które w jej ocenie stanowią podstawę do wyłączenia nałożenia na nią obowiązku administracyjnego, a zwłaszcza gdy przytacza fakty i dowody, które jej zdaniem mają wykazać istnienie tego rodzaju przesłanek.

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy z opisanych wyżej obowiązków w całości się nie wywiązał. Z samej lektury uzasadnienia decyzji odwoławczej wynika, że organ ten nie odniósł się do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów. Powołując się na materiał dowodowy wskazał natomiast, że wynika z niego jednoznacznie, że skarżąca nie dokonała remontu, tj. nie przeprowadziła robót budowlanych polegających na otworzeniu stanu pierwotnego. Według organu odwoławczego, wybudowany obiekt jest zupełnie innym obiektem budowlanym o innej powierzchni, innej konstrukcji dachu niż obiekt istniejący w tym miejscu dotychczas, co oznacza, że nie doszło do remontu, tylko do rozbudowy, odbudowy i nadbudowy pozostałości po istniejącym obiekcie budowlanym. Wykluczając możliwość zakwalifikowania spornych robót za remont, z uwagi na brak zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i tym samym niemożności przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, uznano w sprawie za konieczne nakazanie rozbiórki samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego.

Skarżąca utrzymuje z kolei, że wykonała jedynie nową konstrukcję dachu w miejsce zawalonej. Wskazuje również, że odbudowała - po ich obrysie - część zawalonych ścian i wymieniła stolarkę okienną i drzwiową. Według niej dokonała remontu odtworzeniowego obiektu uszkodzonego przez wichurę. Twierdzi, że skoro nie zmieniła powierzchni użytkowej obiektu i odnowione ściany stoją dokładnie w tym samym miejscu, obowiązkiem organu było przesłuchanie na tą okoliczność biegłego sądowego J. z. Zarzuciła także organowi, że ten nie przesłuchał wskazanych przez nią świadków oraz nie podjął się badań odkrywkowych cegieł, z których zbudowane są ściany na okoliczność ustalenia czasu ich ułożenia i tym samym ustalenia chwili budowy ścian budynku.

Odnosząc się do tych przeciwstawnych twierdzeń należy w jedynym podzielić stanowisko organu nadzoru budowlanego, mianowicie w części dotyczącej uznania danych robót budowlanych za remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 u.p.b. Zgodnie z definicją legalną zawarta w tym przepisie przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Remontem nie mogą być roboty budowlane polegające na rozbiórce istniejącego obiektu budowlanego i budowie obiektu nowego, nawet jeśli budowa ta polegałaby na odbudowie obiektu istniejącego z ewentualnym wykorzystaniem materiałów pozostałych po rozbiórce obiektu dotychczasowego elementów i zastąpieniu ich nowymi. W wyniku remontu nie może zatem powstać obiekt budowlany o innych parametrach technicznych niż obiekt pierwotny, a rozebranie obiektu wyklucza potraktowanie całości robót jako odtworzenia stanu pierwotnego o zakresie remontu, bowiem byłby to remont czegoś co nie istnieje, jako że zostało właśnie rozebrane, podczas gdy konieczną cechą remontu w rozumieniu ustawy Prawo budowlane jest by roboty budowlane były wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym.

Przedstawione uwagi mają charakter ogólny i każdorazowo powinny być odnoszone do realiów konkretnej sprawy. Te zaś niekiedy wymagają wręcz drobiazgowych ustaleń dotyczących stanu faktycznego danej sprawy.

W kontrolowanej sprawie organy nadzoru budowlanego ustalając stan faktyczny powołały się na wyniki oględzin z [...].02.2017 r. oraz dokumentację dołączoną do zawiadomienia z [...].11.2016 r. Obejmowała ona fotografie wykonane w trakcie prowadzenia spornych robót budowlanych oraz kopię strony nr 39 z opinii biegłego sądowego J. S., która obrazuje lokalizację pomieszczeń przynależnych w obiekcie gospodarczym przy ul. [...] nr [...] w [...]. Poza tym źródłem wiedzy o usytuowaniu obiektu na działce, jego kształcie i wymiarach organ uczyniły zeznania świadków, w tym S. B. Na tej podstawie przyjęto, że skarżąca nie dokonała robót budowlanych polegających tylko na odtworzeniu stanu pierwotnego. Organ nadzoru przyjął, że wybudowany obiekt jest zupełnie innym obiektem budowlanym o innej powierzchni, innej konstrukcji dachu.

W ocenie Sądu, takie rozstrzygnięcie jest przedwczesne wobec braku poczynienia ustaleń faktycznych dotyczących kluczowych w takim przypadku parametrów spornego obiektu budowlanego, w tym charakterystycznych dla jego kształtu - długości, szerokości i wysokości. Dotyczy to zarówno stanu obiektu przed, jak i po wykonaniu spornych robót budowlanych. Tylko bowiem gdy nastąpi zmiana parametrów charakterystycznych dla kształtu całego obiektu budowlanego, takich jak jego kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość i szerokość, będziemy mieli do czynienia z przebudową. Jeżeli zaś wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegać będzie na odtworzeniu stanu pierwotnego, nie będąc bieżącą konserwacją, będzie to remont.

Analizując ustalenia organu nadzoru budowlanego w aspekcie wskazanych parametrów, bezspornie wynika z protokołu oględzin z [...].02.2017 r., że zmierzone wówczas wymiary wewnątrz budynku wynoszą: 4m x 3,3m. Wymiary zadaszenia to: 3,8m x 2,4m. Są to parametry obiektu budowlanego ustalone już po wykonaniu przez inwestora robót budowlanych. Powyższe wymiary należy zatem odnieść do stanu budynku istniejącego przed wykonaniem robót budowlanych. W tym zakresie organ nadzoru budowlanego oparł się przede wszystkim na dowodzie pochodzącym z opinii biegłego sądowego. Z kopii rysunku sporządzonego dla potrzeb tej opinii wynika, że komórka nr [...] posiadała powierzchnię [...] m² (p.9.5 –według opisu na rysunku opinii biegłego). Znajduje się tam również informacja na temat wysokości (h=2,3, h=2,2, h=2,0).

W świetle tych danych należałoby potraktować za bezsporne ustalenie dotyczące zwiększenia powierzchni komórki nr [...]. Przy zmierzonych wymiarach wewnętrznych (4m x 3,3m) wynosi ona obecnie [...] m². Z kopi strony nr 39 opinii biegłego wynika natomiast, że powinna ona wynosić [...]m². Zakładając wiarygodność obu źródeł informacji na temat powierzchni obiektu, zwiększenie jego powierzchni niewątpliwe musiało być następstwem zmiany lokalizacji ścian. Skarżąca wyklucza konsekwentnie taką możliwość. Zwraca ona uwagę w odwołaniu, że biegły sądowy J. S. sporządził opinię na podstawie oględzin nieruchomości w czerwcu 2016 r., a więc już po remoncie dachu. Wskazuje również, że organ dokonał ustaleń na temat zmiany lokalizacji ścian na podstawie zeznań świadka, który pozostaje z nią w konflikcie.

W ocenie Sądu, kwestia ustalenia stanu pierwotnego obiektu, zwłaszcza w aspekcie późniejszego odniesienia się do treści planu miejscowego, który przecież dopuszcza zachowanie istniejącej zabudowy na tym terenie, posiada kluczowe znaczenie dla sprawy. Jeżeli zatem organ nadzoru oparł się przy ustaleniu parametrów budynku na ustaleniach pochodzących z opinii biegłego (dane wejściowe), powinien przede wszystkim ustalić dokładną datę dokonania przez biegłego oględzin, które stanowiły podstawę do sporządzenia opinii. Kluczowym jest bowiem ustalenie, czy oględziny przez biegłego zostały dokonane przed czy też po zrealizowaniu spornych robót. Dopiero wówczas stanie się możliwym zweryfikowanie informacji zawartych w odwołaniu na temat tego, że do takiej czynności miało dojść dopiero po zrealizowaniu spornych robót budowlanych. Obowiązkiem organu powinno być pozyskanie uwierzytelnionej przez biegłego kopii opinii sądowej, nie zaś zawężenie materiału dowodowego do dołączonej do zgłoszenia kopii jednej ze stron pochodzącej z tej opinii. Pominięcie przez organ wniosku dowodowego strony, w sytuacji gdy dotychczasowe ustalenia nie zostały oparte na jednoznacznym dowodzie bezpośrednim z dokumentu, narusza wynikającą z art. 78 k.p.a. zasadę uwzględnienia żądania strony dotyczącego przeprowadzenia dowodu, w sytuacji gdy przedmiotem dowodu są okoliczności mające znaczenie dla sprawy, chyba że okoliczności te stwierdzone są wystarczająco innym dowodem. W okolicznościach tej sprawy takie wątpliwości niewątpliwie istnieją. Zwrócił na nie uwagę również organ odwoławczy w postanowieniu z [...].10.2017 r. Wówczas, oceniając materiał dowodowy za niewystarczający do bezsprzecznego wykazania zakresu robót budowlanych, wskazał na konieczność jego uzupełnienia nie tylko o dokumentację fotograficzną sporządzoną podczas oględzin, ale także poprzez np. przesłuchanie świadków, czy też stron postępowania. W ponownym postępowaniu organ I instancji ograniczył się jedynie do dołączenia do akt rzeczonej dokumentacji fotograficznej oraz sporządzenia wydruku z mapy Google, co miało obrazować stan budynku z roku 2013 i potwierdzać, że dach budynku został podwyższony oraz doszło do rozbudowy obiektu.

W ocenie Sądu, przedstawiony wraz ze skargą materiał dowodowy wciąż nie daje podstaw do jednoznacznych ustaleń na temat powstania nowej substancji budowlanej do czego miało dojść poprzez rozbudowę, odbudowę i nadbudowę po istniejącym obiekcie budowlanym. Przede wszystkim nie dostarcza on wiarygodnych informacji na temat parametrów i stanu obiektu przed dokonaniem spornych robót. Koniecznym jest weryfikacja twierdzeń skarżącej na temat daty sporządzenia opinii przez biegłego sądowego. Również dokumentacja fotograficzna dołączona do zawiadomienia z dnia [...].11.2016 r. nie daje pełnych informacji na temat stanu obiektu w tym okresie. Obrazuje ona głównie stan obiektu w trakcie prowadzonych w jego obrębie robót budowlanych. Na takiej podstawie można co najwyżej ustalić wygląd ściany frontowej przed wykonaniem prac. W realiach sprawy oczywiście nie można z góry wykluczyć tego, że doszło do zmiany lokalizacji ścian i tym samym zmiany powierzchni budynku. Zebrany materiał dowodowy nie odpowiada jednak na pytanie dotyczące robót budowlanych, które do tego doprowadziły. Wykluczając taką możliwość w aspekcie ściany frontowej, w której znajduje się wejście o budynku oraz wskazując, że obiekt jest dostawiony do pomieszczenia garażowego, przypuszczać można, że przesunięcie mogło dotyczyć ściany znajdującej się od ul. [...] lub ściany, która sąsiaduje z nowopowstałym zadaszeniem.

Opisane braki w materialne dowodowym dotyczące przypisanej skarżącej rozbudowy obiekt budowlanego nie są jedyne. Dotyczą one także ustaleń na temat wysokości spornej komórki. Według organu nadzoru okoliczności faktyczne świadczyć mają o nadbudowie pozostałości po istniejącym obiekcie budowlanym. Z kopi opinii biegłego wynika, że wysokość obiektu – zmierzona w trzech miejscach wynosiła: 2,3, 2,2 i 2,0m. Można przy tym przypuszczać, że chodzi o wysokość pomieszczenia nie zaś wysokość zewnętrzną tego obiektu. Z treści protokołu oględzin, a także pozostałych dowodów nie wynika aby organ dokonał w tym zakresie własnych pomiarów. Jedynym powołanym na tą okoliczność dowodem jest wspominany wydruk z mapy Google. Przedwczesnym staje się wobec tego twierdzenie o nadbudowie obiektu.

Przedstawione wątpliwości dotyczą ustaleń faktycznych, które legły u podstaw twierdzeń organu na temat rozbudowy, odbudowy i nadbudowy pozostałości po istniejącym obiekcie budowlanym. Aby zatem stwierdzić, że wybudowany obiekt jest zupełnie innym obiektem budowlanym o innej powierzchni, innej konstrukcji dachu, takie twierdzenia należy odnieść do poczynionych w sposób bezsporny ustaleń faktycznych i powołać się na konkretne dowody, które je potwierdzaj. W sprawie tego niewątpliwie zabrakło. Organ nie tylko oparł swoje ustalenia na szczątkowym oraz wybiórczo ocenionym materialne dowodowym ale także w sposób dalece niewystarczający przedstawił powody dla których odmówił przeprowadzenia dowodów zaproponowanych przez skarżącą. Skoro w sprawie brak jest informacji pozwalających ustalić pierwotne wymiary obiektu, tym samym występują w sprawie istotne wątpliwości na temat kwalifikacji wykonanych przez inwestora robót budowlanych, nie tylko ocenianych przez pryzmat przepisów ustawy Prawo budowlane, ale także planu miejscowego.

W tym ostatnim przypadku, poza rozważaniami organu II instancji pozostała kwestia oceny prawidłowości nałożenia w rozstrzygnięciu PINB obowiązku rozbiórki całego obiektu. W decyzji nałożono bowiem obowiązek rozbiórki odbudowanego, nadbudowanego i rozbudowanego w ramach samowoli budowlanej obiektu budowlanego tymczasem z materiału dowodowego przedstawionego Sądowi nie wynika, aby wszystkie ścian były odbudowane i rozbudowane. Nałożony w tym zakresie obowiązek sprowadzający się do rozbiórki całego obiektu budowlanego, wobec braku wystarczających dowodów na temat zakresu wykonanych robót budowlanych, wskazywać może na przedwczesność zastosowania w sprawie art. 48 ust. 1 u.p.b. poprzez nakazanie takiej rozbiórki. Może się bowiem okazać, że organ zastosował ten przepis do części obiektu, która wcześniej istniała i nie była dotknięta samowolą w postaci odbudowy, nadbudowy i rozbudowy. Jak wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...].10.2016 r., sygn. akt I Ns [...], z odrębną własnością lokalu mieszkalnego numer [...] związane jest m.in. pomieszczenie przynależne w postaci komórki nr [...]. Bezspornym jest zatem, że objęty nakazem rozbiórki obiekt – przynajmniej w części musiał istnieć przed wykonaniem na wiosnę 2016 r. robót budowlanych.

Powyższe okoliczności prowadzą do konkluzji, że w niniejszej sprawie organ drugiej instancji nie ustalił w sposób prawidłowy i wyczerpujący okoliczności faktycznych sprawy, istotnych dla jej rozstrzygnięcia i nie rozpoznały sprawy w jej całokształcie w aspekcie twierdzeń i zarzutów zawartych w odwołaniu, w konsekwencji tego naruszyły art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 140 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ponownym postępowaniu DWINB rozpozna sprawę w jej całokształcie uwzględniając wynikające z niniejszego wyroku zalecenia.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł zgodnie z art. 200 ww. ustawy.