Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 17/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 104 ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 355
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, Maria Werpachowska (spr.), Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2017 r. sprawy ze skargi P.R. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy podwyższenia dodatku służbowego – oddala skargę –


UZASADNIENIE

Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania P. R.

od decyzji Komendanta [...] Policji w [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] uzupełnionej postanowieniem tego Komendanta z dnia [...] września 2013 r. nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy podwyższenia wymienionemu dodatku służbowego i w tym zakresie umorzył postępowanie oraz w pozostałej części decyzję utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Komendant Główny Policji wskazał, iż P.R. wnioskiem z dnia [...] czerwca 2013 r. (przed zwolnieniem ze służby) zwrócił się do Komendanta [...] Policji w [...] z prośbą o wszczęcie i przeprowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania lub podwyższenia na stałe dodatku służbowego z kwoty 500 zł do kwoty wyższej. Uzasadniając wniosek funkcjonariusz wskazał, iż [...] Komisja Lekarska MSW w [...] orzeczeniem z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] uznała go za całkowicie niezdolnego do służby w Policji oraz zaliczyła do trzeciej grupy inwalidów - inwalidztwo pozostające w związku ze służbą w Policji. Podkreślił, iż niewątpliwie służba w Policji i związane z nią wymagania wpłynęły na stan jego zdrowia, a przebieg służby odbywał się "kosztem" jego życia prywatnego - rodzinnego. Zaznaczył także, że służbę pełnił w sposób przykładny i uczciwy, przestrzegając prawa, dochowując obowiązków wynikających z roty złożonego ślubowania oraz z zasad etyki zawodowej policjanta. W związku z powyższym, kwota pobieranego przez niego dodatku służbowego nie jest adekwatna do jego zaangażowania w służbie.

Komendant [...] Policji w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. odmówił podwyższenia wnioskowanego dodatku służbowego.

W dniu 3 września 2013 r. P. R., na podstawie art. 111 § 1 k.p.a., zwrócił się do organu I instancji o uzupełnienie decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. przez wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania dodatku służbowego, bowiem wymieniona decyzja nie rozstrzygnęła o całości żądań strony.

Komendant [...] Policji w [...] postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. uzupełnił swoją decyzję z dnia [...] sierpnia 2013 r. o rozstrzygnięcie: "umarzam postępowanie w części dotyczącej przyznania dodatku służbowego

z uwagi na jego bezprzedmiotowość".

P. R. złożył odwołanie od powyższej decyzji podnosząc, iż Komendant [...] podjął rozstrzygnięcie z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. W ocenie strony, organ I instancji nie wziął pod uwagę argumentów zawartych we wniosku zainteresowanego oraz dowodów zgłoszonych przez niego w postępowaniu. Ponadto zarzucił Komendantowi [...] Policji w [...] błędną wykładnię § 9 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152 poz. 1732 ze zm.), dalej rozporządzenie, polegającą na przyjęciu, iż czynność prawna w postaci przyznania dodatku służbowego jest czynnością jednorazową, a następny kolejny wzrost dodatku służbowego może się odbywać jedynie poprzez jego podwyższenie na podstawie § 9 ust. 4 ww. rozporządzenia, co w konsekwencji miało wpływ na niezastosowanie wskazanego § 9 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia i umorzenie postępowania w części dotyczącej przyznania dodatku służbowego z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W konsekwencji wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz orzeczenie, co do istoty zgodnie z wnioskiem strony z dnia 25 czerwca 2013 r. lub ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Komendanta [...] Policji w [...].

Wnioskiem dnia 28 listopada 2013 r. P. R. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji o zawiadomienie i wezwanie do udziału w niniejszej sprawie Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów - Zarządu Głównego z siedzibą w [...].

Komendant Główny Policji nie uznał zasadności odwodnia i decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji w części dotyczącej odmowy podwyższenia dodatku służbowego i w tym zakresie umorzył postępowanie, a w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że przyznanie dodatku służbowego związane jest z mianowaniem funkcjonariusza na określone stanowisko służbowe, ewentualna zaś modyfikacja jego wysokości jest uzależniona od zaistnienia przesłanek określonych w przepisach prawa. Ustalenie wysokości dodatku służbowego pozostawione zostało uznaniu właściwych przełożonych, którzy w zależności od własnej oceny sposobu wywiązywania się przez policjanta z obowiązków mogą przyznać dodatek w wysokości mniejszej niż ta, która satysfakcjonowałaby policjanta. Uprawnienie natomiast do kształtowania wysokości dodatku służbowego posiada wyłącznie przełożony funkcjonariusza (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 października 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1140/10). Postępowanie w sprawie uposażenia policjanta, m.in. dodatku służbowego, ma charakter służbowy (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2004 r. sygn. akt OSK 158/04). Oznacza to, iż brak jest podstaw do przyjęcia, że wniosek policjanta w sprawie przyznania lub podwyższenia dodatku służbowego wszczyna postępowanie administracyjne, które kończy się wydaniem decyzji w rozumieniu k.p.a. Dopiero bowiem pozytywna weryfikacja wywiązywania się przez funkcjonariusza z zadań i czynności służbowych przez właściwego przełożonego w sprawach osobowych może skutkować wszczęciem takiego postępowania z urzędu oraz wydaniem decyzji w tym przedmiocie. Z tego względu w sprawie zaistniały przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji w części dotyczącej odmowy podwyższenia dodatku służbowego i w tym zakresie umorzenia postępowania przed organem I instancji. Nieracjonalnym bowiem byłoby wydawanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie, skoro postępowanie zostało już wszczęte.

Odnosząc się do żądania strony wyrażonego pismem z dnia 28 listopada 2013 r. Komendant Główny Policji, mając na względzie przepis art. 31 § 1 i 2 k.p.a., wskazał, iż brak jest podstaw do wydania postanowienia o dopuszczeniu określonej organizacji społecznej do udziału w postępowaniu bez jej wniosku w tym zakresie. Jedynie bowiem podmiot uprawniony może dysponować uprawnieniem, które mu przysługuje. To samo dotyczy umożliwienia organizacji społecznej, która nie uczestniczy w postępowaniu na prawach strony, przedstawienia swojego poglądu w sprawie wyrażonego w uchwale lub oświadczeniu jej organu statutowego.

P. R. na powyższą decyzję z dnia [...] grudnia 2013 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił Komendantowi Głównemu Policji, iż wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, 7, 8, 11, 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 i art. 61 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji Komendanta [...] Policji w [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. w części dotyczącej odmowy podwyższenia dodatku służbowego i w tym zakresie umorzenie postępowania, a w pozostałej części utrzymanie w mocy decyzji wskutek błędnego przyjęcia przez organ, iż wniosek policjanta o przyznanie lub podwyższenie dodatku służbowego nie może wszczynać postępowania administracyjnego i kończyć się wydaniem decyzji w rozumieniu k.p.a., bez należytego uzasadnienia przez organ tego stanowiska, podczas gdy stwierdzić należy, iż zgodnie z art. 99 ust. 1, art. 100, art. 104 ust. 3 ustawy o Policji w zw. z § 1 pkt 4, § 2 ust. 1, § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów

(Dz. U z 2013 r. poz. 644) sprawa należnego uposażenia jest sprawą osobową policjanta, która może być załatwiona również na wniosek policjanta, a złożenie wniosku powoduje wszczęcie postępowania administracyjnego, które powinno zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę co do istoty.

Nadto skarżący zarzucił kwestionowanej decyzji istotne naruszenie przepisów postępowania: 1) art. 6 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia niezgodnie z treścią tego przepisu, 2) art. 6, 7, 15 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 w zw. art. 127 § 2 w zw. z art. 140, art. 107 § 3 k.p.a., polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy częściowej decyzji organu I instancji umarzającej postępowanie w części dotyczącej przyznania dodatku służbowego, pomimo, iż sprawa przyznania dodatku służbowego nie dotyczy sprawy poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.), co w konsekwencji winno skutkować uchyleniem tej części decyzji oraz nieuzasadnieniu motywów utrzymania w mocy tej części decyzji, 3) art. 6, 7, 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 27 § 2 k.p.a., poprzez oparcie decyzji przez organ I instancji na akcie kierownictwa wewnętrznego, tj. na decyzji Komendanta Głównego Policji, która nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego i niedostrzeżenie tego faktu przez organ II instancji, 4) art. 6, 7, 31 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., przez niezawiadomienie Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów, którego celem statutowym jest ochrona praw policjantów, o toczącym się postępowaniu administracyjnym, o co skarżący wnosił, bez należytego uzasadnienia motywów takiego postępowania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Z podanych przyczyn skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 350/14, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazano, że przepis art. 105 § 1 k.p.a. wiąże bezprzedmiotowość postępowania z brakiem któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, co w konsekwencji powoduje niemożność rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Decyzja o umorzeniu postępowania zapada więc w sytuacji, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub organ administracji stwierdził oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Jeżeli natomiast w toku prowadzonego postępowania administracyjnego okaże się, że brak jest ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania, to w takiej sytuacji można mówić o bezzasadności żądania, nie zaś o bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. (tak też NSA w wyroku z dnia 20 września 2011 r. sygn. akt I OSK 697/11, publik. LEX nr 1068530). Oznacza to konieczność załatwienia sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty. Sąd przyjął, że w sprawie nie zaistniała przesłanka do umorzenia postępowania. Wniosek pochodził od policjanta, a więc podmiotu uprawnionego - strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Przedmiotem wniosku było przyznanie świadczenia wynikającego z przepisów prawa materialnego - art. 100 w zw. z art. 104 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1991 r. o Policji oraz § 6 ust. 1 pkt 3 i ust. 2, § 9 ust. 2 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego. Sąd nie podzielił stanowiska organu odwoławczego, że postępowanie w sprawie nie mogło być wszczęte na wniosek strony, albowiem tylko pozytywna weryfikacja wywiązywania się przez funkcjonariusza z zadań i czynności służbowych przez właściwego przełożonego w sprawach osobowych może skutkować wszczęciem takiego postępowania z urzędu oraz wydaniem decyzji w tym przedmiocie. Jakkolwiek art. 104 ust. 3 w zw. z art. 100 ustawy o Policji zawiera sformułowania o charakterze ocennym, to ocena wskazanych w tych przepisach okoliczności musi znaleźć wyraz w uzasadnieniu orzeczenia w przedmiocie dodatku służbowego.

W przypadku sporu co do formy rozstrzygnięcia należy przyjąć ogólne domniemanie działania organu w formie decyzji, choćby z tego względu, że zwiększa to zakres ochrony prawnej przyznanej adresatowi aktu administracyjnego. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje ogólna zasada, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji chyba, że przepisy stanowią inaczej. Zgodnie z art. 100 ustawy o Policji, uposażenie policjanta składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia. Według § 3 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. Nr 151, poz. 1261) sprawa należnego uposażenia policjanta jest sprawą osobową, która może być załatwiona również na wniosek policjanta. W tej sytuacji złożenie wniosku powoduje wszczęcie postępowania, które powinno być zakończone w sposób przewidziany prawem. Pogląd ten pozostaje aktualny na gruncie obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2013 r. poz. 644). W świetle § 1 ust. 4 tego rozporządzenia za sprawy osobowe uznaje się sprawy związane z nawiązaniem, zmianą i rozwiązaniem stosunku służbowego oraz wynikającymi z jego treści prawami i obowiązkami policjantów. Sprawy osobowe policjantów dotyczą należnego na danym stanowisku służbowym uposażenia (§ 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia), zaś składnikiem uposażenia jest dodatek służbowy (art. 100 w zw. z art. 104 § 3 ustawy o Policji).

W konsekwencji Sąd przyjął, że nie ma uzasadnionych podstaw twierdzenie organu II instancji o braku po stronie policjanta legitymacji do żądania wszczęcia postępowania o przyznanie i podwyższenie dodatku służbowego. Przepisy ustawy o Policji, jak też powołanych rozporządzeń wykonawczych nie zastrzegają inicjatywy we wskazanym przedmiocie jedynie dla organu Policji. Dlatego też pogląd o możliwości wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie jedynie z urzędu jest poglądem błędnym. Skoro postępowanie o przyznanie i podwyższenie dodatku służbowego może być wszczęte na wniosek strony, to bezprzedmiotowość z tej przyczyny nie zachodzi, a zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., co obliguje Sąd do jej uchylenia. Jednocześnie Sąd I instancji zalecił, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy zbadał przesłanki z art. 105 § 1 k.p.a. w odniesieniu do umorzenia postępowania w części dotyczącej odmowy przyznania dodatku służbowego, mając na względzie, że w obrocie prawnym pozostaje rozkaz personalny Komendanta [...] Policji w [...] z [...] kwietnia 2009 r. nr [...] przyznający skarżącemu dodatek służbowy.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stał się przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez Komendanta Głównego Policji, który domagał się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1/ przepisów postępowania: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z § 9 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. poprzez uchylenie decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. w sytuacji gdy zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania w sprawie podwyższenia dodatku służbowego w trybie art. 105 § 1 k.p.a.

2/ przepisów prawa materialnego: art. 100 w związku z art. 104 ust. 3 ustawy o Policji w związku z § 6 ust. 1 pkt 3 i ust. 2, § 9 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. w związku z § 1 ust. 4 i § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 maja 2013 r., poprzez przeprowadzenie nieprawidłowej wykładni wskazanych przepisów i przyjęcie, że funkcjonariusz Policji może samodzielnie inicjować postępowanie w sprawie dodatku służbowego z pominięciem inicjatywy przełożonego oraz nieuwzględnienie w wykładni wskazanych przepisów szczególnego charakteru § 9 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. w stosunku do rozporządzenia z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków policjantów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. R., podzielając argumentację Sądu I instancji, wniósł o jej oddalenie.

W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 2608/14, na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 350/14 w części uchylającej decyzję Komendanta [...] Policji w [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. w zakresie umorzenia postępowania o przyznanie dodatku służbowego i w tym zakresie oddalił skargę, w pozostałym zakresie na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

W uzasadnieniu orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że za uzasadniony należało uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Uchylając w całości decyzję Komendanta Głównego Policji Sąd I instancji nie uwzględnił faktu, że decyzja ta zawierała rozstrzygnięcia odnoszące się do dwóch różnych żądań funkcjonariusza. Organ I instancji odmówił funkcjonariuszowi podwyższenia dodatku służbowego oraz umorzył postępowanie w sprawie przyznania tego dodatku. Organ odwoławczy uchylił to rozstrzygnięcie w części orzekającej o odmowie podwyższenia i w tym zakresie umorzył postępowanie przed organem I instancji, zaś w pozostałym zakresie utrzymał decyzję organu I instancji w mocy, co oznacza utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania dodatku służbowego. Uchylenie decyzji organu II instancji w tym zakresie przez Sąd jest wadliwe i narusza art. 105 § 1 k.p.a. Prawidłowo bowiem Komendant Główny Policji przyjął bezprzedmiotowość postępowania w sprawie przyznania funkcjonariuszowi dodatku służbowego w sytuacji, gdy ten funkcjonariusz pobierał już taki dodatek na podstawie rozkazu [...] Komendanta [...] Policji nr [...] z [...] kwietnia 2009 r.

Zgodnie z art. 100 ustawy o Policji uposażenie policjanta składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do niego. Przepis art. 104 ust. 3 ustawy o Policji przewiduje możliwość otrzymywania przez policjanta dodatku służbowego za należyte wykonywanie obowiązków służbowych. Rozporządzenie MSWiA z 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniona jest wysokość uposażenia zasadniczego stanowi w § 6 ust. 2, że dodatek służbowy jest dodatkiem o charakterze stałym. Zgodnie z § 9 ust. 1 przyznaje się go w stawkach kwotowych na czas nieokreślony. Przepisy § 9 ust. 4 i 5 rozporządzenia przewidują możliwość podwyższania lub obniżania dodatku służbowego, co nie jest tożsame z każdorazowym przyznawaniem tego dodatku. Regulacja ta daje podstawę do przyjęcia, że przyznanie dodatku jest czynnością jednokrotną, a ewentualne zmiany wysokości dodatku są skutkiem jego podwyższania lub obniżania. Natomiast ponowne przyznanie dodatku jest możliwe jedynie w sytuacji jego uprzedniego cofnięcia w przypadkach określonych w § 9 ust. 6 rozporządzenia. Taka okoliczność w sprawie nie miała miejsca, stronie przyznany w roku 2009 dodatek służbowy nie został cofnięty, brak zatem było podstaw do orzekania w przedmiocie przyznania dodatku służbowego. Prawidłowo w tym zakresie organ I instancji orzekł o umorzeniu postępowania, a organ II instancji utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy. Skargą do sądu administracyjnego funkcjonariusz objął całość rozstrzygnięcia organu odwoławczego, a Sąd skargę tę uwzględnił, choć uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie zawiera wyjaśnień, dlaczego w części orzekającej o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania dodatku służbowego decyzja naruszała prawo.

Dalej Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w pozostałym zakresie skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, albowiem zarzuty podniesione w stosunku do wyroku Sądu I instancji, odnoszące się wyłącznie do kwestii dopuszczalności wszczęcia postępowania o podwyższenie dodatku służbowego na wniosek funkcjonariusza, nie są uzasadnione. Wobec powyższego za nieusprawiedliwiony Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 100 w związku z art. 104 ust. 3 ustawy o Policji w związku z § 6 ust. 1 pkt 3 i ust. 2, § 9 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. w związku z § 1 ust. 4 i § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z 14 maja 2013 r. Stanowisko Sądu I instancji, że w sprawie o podwyższenie dodatku służbowego nie zaistniała przesłanka jego bezprzedmiotowości ze względu na brak dopuszczalności merytorycznego rozpoznania sprawy ze względu na jej zainicjowanie przez podmiot nieuprawniony, jest prawidłowe. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego o bezprzedmiotowości orzekania w przedmiocie podwyższenia dodatku służbowego nie przesądza także fakt, że w trakcie zainicjowanego w tym zakresie postępowania, przed wydaniem decyzji ostatecznej, doszło do ustania stosunku służbowego. Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje, że decyzja w sprawie określenia wysokości dodatku służbowego ma charakter konstytutywny, a o dodatek taki może ubiegać się wyłącznie funkcjonariusz. Jeżeli wniosek taki zostanie skutecznie złożony przez funkcjonariusza, to winien on zostać rozpoznany, choć rozstrzygnięcie może dotyczyć jedynie okresu sprzed ustania stosunku służbowego, od wszczęcia postępowania do zakończenia służby.

Ponownie rozpoznając sprawę Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Komendanta [...] Policji w [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie odmowy podwyższenia dodatku służbowego P.R. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ przytoczył stan faktyczny sprawy i przedstawił motywy zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/WA 350/14 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 2608/14, a następnie w kontekście powyższego wskazał, że przedmiotem rozpoznania w ramach niniejszego postępowania będzie wyłącznie kwestia prawidłowości rozstrzygnięcia Komendanta [...] Policji w [...] w zakresie odmowy podwyższenia P. R. dodatku służbowego. Powołując się na przepisy art. 170 i 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził, że ocena prawna wyrażona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 11 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 350/14 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 2608/14 jest wiążąca dla organów Policji.

Dalej organ wskazał, że stosowane w Policji zasady przyznawania (podwyższania) dodatku służbowego wynikają z przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r., poz. 355 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1236 ze zm.) i przytoczył treść art. 104 ust. 3 wskazanej ustawy oraz § 9 ust. 1 i 4 powołanego rozporządzenia.

Zdaniem Komendanta Głównego Policji z przytoczonych przepisów jednoznacznie wynika także, że ustalenie wysokości dodatku służbowego pozostawione zostało uznaniu właściwych przełożonych, którzy w zależności od oceny sposobu wywiązywania się przez policjanta z obowiązków mogą przyznać dodatek w wysokości mniejszej niż ta, która satysfakcjonowałaby policjanta, zaś zainteresowany funkcjonariusz nie może skutecznie kwestionować wysokości dodatku o ile jest ona zgodna z obowiązującymi przepisami i została poparta pozytywną oceną służby. W sprawie istotne jest również, że organem uprawnionym do wydania decyzji kształtującej wysokość dodatku służbowego na zajmowanym przez [...] w stanie spoczynku P. R. stanowisku specjalisty Wydziału [...] Komendy [...] Policji w [...] jest przełożony określony w art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, w tym przypadku Komendant [...] Policji w [...]. Organ ten w ramach uznania administracyjnego decyduje o wysokości podwyższanego dodatku służbowego, zaś wniosek bezpośredniego przełożonego, czy też policjanta może być potraktowany jedynie jako propozycja.

W kontekście powyższego organ podniósł, iż dokonana przez przełożonego, w związku z wnioskiem [...]. w stanie spoczynku P. R., ocena wywiązywania się z obowiązków służbowych oraz przebiegu jego służby nie dały podstaw do uwzględnienia wniosku z dnia [...] czerwca 2013 r., bowiem Komendant [...] Policji w [...] uznał, że kwota dotychczas posiadanego przez funkcjonariusza dodatku służbowego jest odzwierciedleniem jego zaangażowania i osiągnięć w służbie.

Nie bez znaczenia dla podjęcia decyzji było również stanowisko Naczelnika Wydziału [...] Komendy [...] Policji w [...] z dnia [...] lipca 2013 r., bezpośredniego przełożonego kom. w stanie spoczynku P. R., w którym uważa, że dodatek jakim dysponuje [...] P. R. za adekwatny przy uwzględnieniu średniej dodatku na stanowisku specjalisty oraz poziomu realizacji zadań przez [...] P.a R.a. Podkreślono, iż wnioskodawca w roku 2011 korzystał ze zwolnień lekarskich przez łącznie 7 dni, natomiast w roku 2012 (do czasu ostatniej choroby, tj. do dnia 24.08) aż przez 90 dni. W tym czasie jego zadania w [...] realizowali inni policjanci. P. R. orzeczeniem nr [...] MSW w [...] został uznany za całkowicie niezdolnego do służby w Policji. Rozkazem personalnym Komendanta [...] Policji w [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. P. R. został zwolniony z dniem 20 grudnia 2012 r. od zajęć służbowych do dnia zwolnienia ze służby w Policji, które nastąpiło z dniem 31 sierpnia 2013 r., tym samym przez ostatnie 12 miesięcy przed rozwiązaniem stosunku służbowego nie wykonywał on żadnych zadań i czynności służbowych.

Zdaniem Komendanta Głównego Policji powyższe ustalenia dają do stwierdzenia, że Komendant [...] Policji w [...], wydając decyzję nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. o odmowie podwyższenia dodatku służbowego kom. w stanie spoczynku P. R., prawidłowo zastosował normy obowiązujących przepisów prawa, a decyzja ta mieści się w granicach nadanego mu upoważnienia ustawowego.

Odnosząc się do pisma strony z dnia 28 listopada 2013 r. Komendant Główny Policji uznał, iż brak jest podstaw do zastosowania w sprawie zarówno art. 31 § 1 k.p.a., jak i art. 31 § 4 k.p.a. Dopuszczenie bowiem określonej organizacji społecznej do udziału w postępowaniu bez jej wniosku w tym zakresie jest niedopuszczalne. Za bezcelowe organ uznał również zawiadomienie organizacji społecznej o toczącym się postępowaniu administracyjnym w przedmiotowej sprawie, gdyż nie przemawiał za tym interes społeczny, a wyłącznie interes [...] w stanie spoczynku P. R..

Decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2016 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi P. R., w której zarzucił:

I. naruszenie przepisów dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji,

1) tj. art. 7, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 127 § 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji nr [...] [....] Komendanta [...] Policji z dnia [...] sierpnia 2013 r. opartej na akcie wewnętrznym kierownictwa, tj. na decyzji Komendanta Głównego Policji zakazującej podwyższania dodatku służbowego policjantom nie legitymującym się stażem 25 lat służby i niedostrzeżenie tego faktu przez organ II instancji, pomimo wielokrotnego podnoszenia tej kwestii przez skarżącego i udowodnienia w toczącym się postępowaniu wydania takiego aktu, co miało wpływ na wydanie decyzji nr [...] [...] Komendanta [...] Policji o odmowie podwyższenia dodatku służbowego, jak również nie odniesienie się do tych kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.,

2) tj. art. 7, art. 15, art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia przez organ II instancji, który w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kwestionuje swoje kompetencje do wydania decyzji w przedmiocie podwyższenia dodatku służbowego, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

II. naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

1) tj. art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. polegające na niezapewnieniu skarżącemu możliwości czynnego udziału w postępowaniu przed organem II instancji wskutek czego skarżący przed wydaniem decyzji nie miał możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań, co w konsekwencji spowodowało, że skarżący bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu,

III. naruszenie przepisów postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu oraz rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, dowolnej oceny dowodów oraz sporządzenia uzasadnienia decyzji niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a.,

2) art. 8 i 107 § 1 i 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnienie, jakie fakty organ uznał za udowodnione, na jakich dowodach się oparł, oraz przyczyn z powodu dla których innym dowodom przedstawionym przez stronę odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, w tym z jakich przyczyn organ odmówił skarżącemu pozytywnego rozpatrzenia wniosku o podwyższenie dodatku, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że decyzja organu II instancji została wydana z przekroczeniem granic uznania administracyjnego,

3) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji nr [...] [...] Komendanta [...] Policji z dnia [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie odmowy podwyższenia dodatku służbowego w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji stosownie do art. 138 § 2 k.p.a.

4) art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez wydawanie odmiennych decyzji przy istnieniu tożsamych stanów faktycznych i prawnych, a mianowicie wydawanie decyzji o podwyższeniu dodatków służbowych innym policjantom, których stan faktyczny i prawny był tożsamy ze stanem faktycznym i prawnym skarżącego, co nie pogłębia zaufania strony do organów administracji publicznej,

IV. naruszenie prawa materialnego, tj. § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (dalej cyt. jako rozporządzenie o dodatkach) w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez ich błędną wykładnię skutkującą naruszeniem zasady równości wobec prawa, przejawiającym się odmową podwyższenia dodatku służbowego skarżącemu, na tle innych policjantów, którym podwyższono dodatek służbowy, a będących w takiej samej, a nawet gorszej sytuacji faktycznej i prawnej.

V. naruszenie prawa wspólnotowego, tj. Dyrektywy Rady 2000/78/WE z dnia 27 listopada 2000 r. ustanawiającej ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudniania i pracy (DZ.U.UE L z dnia 2 grudnia 2000 r.) poprzez dyskryminację ze względu na wiek i niepełnosprawność.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł:

1. o uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności decyzji organu II instancji w całości, a na wypadek uznania przez Sąd, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o jej uchylenie, jak również uchylenie decyzji nr [...] [...] Komendanta [...] Policji z dnia [...] sierpnia 2013 r.,

2. o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa,

3. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi P. R. rozwinął przedstawione zarzuty, wskazując między innymi, że nie został zawiadomiony przez organ II instancji, iż akta niniejszej sprawy wpłynęły do Komendy Głównej Policji w dniu [...] września 2016 r. Nie posiadał zatem wiedzy, że od tego dnia toczy się postępowanie odwoławcze. Skarżący podniósł, że składałby wnioski dowodowe o przesłuchanie w charakterze świadka Naczelnika Wydziału [...] na okoliczność, że chciał podwyższyć skarżącemu dodatek służbowy, jednak uniemożliwiły to wytyczne KGP. Nie miał też możliwości wykazania, że oprócz powierzonego zakresu obowiązków na stanowisku specjalisty [...] KWP w [...] wykonywał inne dodatkowe zadania i czynności służbowe. Między innymi realizował także liczne zabezpieczenia i brał czynny udział w zwalczaniu klęsk żywiołowych (powodzie). Organ nie wziął pod uwagę okoliczności, że po mianowaniu na stanowisko specjalisty [...] KWP w [...] powierzono mu nowe zadania i zwiększono zakres obowiązków. Nie została też oceniona jego służba od 1995 r. do 2013 r.

Skarżący wskazał też, że policjantom KWP w [...] w tym z Wydziału [...] podwyższano dodatek służbowy, a znajdowali się oni w tożsamym stanie faktycznym i prawnym, co narusza art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Na zakończenie skarżący podkreślił, że nie składał wniosku o podwyższenie dodatku w związku z odejściem ze służby ani w związku z tym, że stał się inwalidą. Składał ten wniosek w związku z należytym wykonywaniem obowiązków służbowych na zajmowanym stanowisku specjalisty [...] KWP w [...] od dnia 1 lutego 2002 r. do dnia zwolnienia ze służby, a także za wzorową służbę od 1995 r. do 2013 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Jest to zatem kontrola legalności rozstrzygnięcia, zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym.

Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Oceniając niniejszą sprawę w świetle powyższych kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2016 r. została wydana w następstwie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 350/14 uchylającego decyzję Komendanta Głównego Policji z [...] grudnia 2013 r. nr [...] oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2016 r. sygn. I OSK 2608/14, którym uchylono powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w części uchylającej decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2013 r. w części w której utrzymano w mocy decyzję [...] Komendanta [...] Policji w [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. w zakresie umorzenia postępowania o przyznanie dodatku służbowego i w tym zakresie oddalono skargę. W pozostałym zakresie, tj. podwyższenia dodatku służbowego skarżącemu, oddalono skargę kasacyjną. Tym samym prawidłowo Komendant Główny Policji uznał, że przedmiotem ponownego rozpoznania sprawy jest jedynie kwestia prawidłowości rozstrzygnięcia odmowy podwyższenia P. R. tego dodatku dokonana przez [...] Komendanta [...] Policji w [...].

Przepis art. 153 P.p.s.a. stanowi, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W świetle powołanego przepisu organ administracji jest zatem obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej i wskazań zawartych w zapadłym wcześniej wyroku bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach, a tym bardziej w orzeczeniach organów administracyjnych wydanych w innych sprawach.

W pojęciu "ocena prawna" mieści się wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych przez organ oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.

W przedmiotowej sprawie zastosowanie znajduje również art. 170 P.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

W myśl art. 133 § 1 P.p.s.a., sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, a zatem bada zgodność z prawem zaskarżonego aktu według stanu faktycznego i prawnego z daty wydania zaskarżonej decyzji.

Badając ponownie sprawę Sąd stwierdza, że zarówno stan prawny, jak i stan faktyczny sprawy, prawidłowo ustalony przez Sąd I instancji w sprawie II SA/Wa 350/14 i niekwestionowany przez strony, jak i Naczelny Sąd Administracyjny nie uległ zmianie, stąd nie ma konieczności ponownego jego przytaczania.

Podstawę materialnoprawną poprzedzającej zaskarżoną decyzję, decyzji pierwszoinstancyjnej stanowiły przepisy art. 104 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 355) zwanej dalej ustawą, oraz § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1236 ze zm.) zwanego dalej rozporządzeniem.

Stosownie do art. 104 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje dodatek za stopień w wysokości uzależnionej od posiadanego stopnia policyjnego, zaś policjantowi pełniącemu służbę lub obowiązki na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym przysługuje dodatek funkcyjny, o czym mowa w ust. 2 art. 104 ustawy.

Z kolei przepis art. 104 ust. 3 ustawy przewiduje, że na stanowiskach innych niż wymienione w ust. 2 policjant za należyte wykonywanie obowiązków służbowych może otrzymywać dodatek służbowy.

Użycie przez ustawodawcę w przytoczonym przepisie sformułowania "może otrzymywać dodatek służbowy" przesądza o uznaniowym charakterze tego dodatku.

Potwierdzeniem powyższego są wydane na podstawie art. 101 ust. 2, art. 102 i art. 104 ust. 6 ustawy o Policji przepisy powołanego wyżej rozporządzenia, którego § 9 określa szczegółowo zasady i przesłanki przyznania dodatku służbowego oraz jego wysokości. W przepisie § 9 ust. 1 rozporządzenia wskazano, że dodatek służbowy przyznaje się policjantowi w stawkach kwotowych na czas nieokreślony, zaś wysokość dodatku nie może przekraczać 50% podstawy wymiaru, o której mowa w § 8 ust. 4. Również treść przepisu § 9 ust. 4 rozporządzenia, dotycząca podwyższania dodatku służbowego, wskazuje na uznaniowy charakter tego rozstrzygnięcia. Wynika z niej, bowiem, że dodatek służbowy może być podwyższany na stałe lub na czas określony w granicach stawek wynikających z ust. 1 w związku z powierzeniem policjantowi nowych lub dodatkowych zadań bądź obowiązków służbowych na innym stanowisku, a także za wzorową służbę. Przy czym w przepisie § 9 ust. 1 rozporządzenia określono - poprzez wskazanie sposobu obliczenia - wyłącznie górną granicę wysokości dodatku służbowego, nie stanowiąc jednocześnie o jego minimalnej wysokości.

Wobec takiej konstrukcji przepisów regulujących kwestię dodatku służbowego policjanta stwierdzić należy, że kontrola legalności decyzji wydanych w tym zakresie jako decyzji uznaniowych, dokonywana przez sąd administracyjny ma ograniczony zakres. Poza kontrolą sądu administracyjnego pozostaje, bowiem rozstrzygnięcie co do przyznania lub podwyższenia dodatku służbowego oraz decyzja co do jego wysokości. Sąd sprawdza jedynie, czy decyzję podjął właściwy organ, czy decyzja ma oparcie w przepisach prawa materialnego, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a więc czy decyzja nie nosi znamion dowolności oraz czy organ uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy przesłankami odnoszącymi się do strony. Uznaniowy charakter decyzji administracyjnej zakreśla zakres jej sądowej kontroli, która nie jest wyłączona, lecz ograniczona w szczególności do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, a to zarówno przepisów szczegółowych, jak i zasad ogólnych określonych w rozdziale 2 działu I ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.). Sąd kontroluje, zatem, czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego a więc, czy nie nosi cech dowolności. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną, która obejmuje wyłącznie kryterium legalności określone w art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

Zdaniem Sądu uznaniowy charakter dodatku służbowego oznacza, iż funkcjonariusz Policji nie może skutecznie kwestionować odmowy podwyższenia dodatku o ile jest ona zgodna z obowiązującymi przepisami. Dlatego trafnie Komendant Główny Policji w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazał, że funkcjonariusze wykonujący te same zadania służbowe mogą mieć przyznany dodatek służbowy w różnej wysokości, co nie stanowi naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Wskazać też należy, że decyzja w przedmiocie odmowy podwyższenia skarżącemu dodatku służbowego podjęta została przez właściwy organ [...] Komendanta [...] Policji w [...], co wynika z art. 32 ust. 1 ustawy.

Komendant Główny Policji ponownie badając sprawę prawidłowo uznał, że decyzja [...] Komendanta [...] Policji w [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nie narusza prawa i utrzymał ją w mocy. Dodatek służbowy jak już wcześniej wskazano, może być podwyższony w związku z powierzeniem policjantowi nowych lub dodatkowych zadań lub obowiązków służbowych na innym stanowisku, a także za wzorową służbę - § 9 ust. 4 rozporządzenia.

Z akt sprawy wynika, że skarżący wniosek o podwyższenie dodatku złożył 25 czerwca 2013 r. zaś zwolniony został ze służby 31 sierpnia 2013 r. Przez ostatnie 3 lata poprzedzające zwolnienie ze służby P. R. przez okres ponad 400 dni nie pełnił służby, bowiem przebywał na zwolnieniach lekarskich. Rozkazem personalnym [...] Komendanta [...] Policji w [...] nr [...] z dniem [...] grudnia 2012 r. policjanta zwolniono od zajęć służbowych na okres do dnia zwolnienia ze służby z uwagi na orzeczoną przez [...] Komisję Lekarską MSWiA w [...] [...] listopada 2012 r. całkowitą niezdolność do służby i zaliczeniem do trzeciej grupy inwalidzkiej w zw. ze służbą. Niewątpliwie w tym okresie skarżący nie realizował zadań służbowych, zatem brak było podstaw do podwyższenia dodatku służbowego. Nie powierzano mu bowiem nowych lub dodatkowych zadań lub obowiązków na innym stanowisku. Natomiast kwestia wzorowej służby odnosi się do służby na danym, zajmowanym stanowisku. W omawianym okresie skarżący służby tej nie pełnił. Nie jest uprawnione stanowisko skarżącego, że organ miał obowiązek ocenić cały jego przebieg służby od 20 listopada 1995 r. do dnia zwolnienia, bo nie wynika to z przytoczonego przepisu prawa, jak również z żadnego przepisu prawa nie wynika, że taka ocena winna być dokonana przed zwolnieniem ze służby w celu podwyższenia dodatku służbowego.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdza, że są one nieuprawnione. W niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Komendant Główny Policji może uszczegółowić zasady przyznawania i podwyższania dodatków służbowych, może wprowadzić kryteria oceny wywiązywania się z powierzonych obowiązków służbowych oraz ocenę postawy policjanta w kontekście uznania jej za wzorową, o ile są zgodne z przepisami prawa powszechnie obowiązującymi, w tym przypadku art. 104 ust. 3 oraz § 9 ust. 4 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r.

Nie jest też trafny zarzut wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem przepisów o właściwości. Komendant Główny Policji rozpoznał odwołanie skarżącego od rozkazu personalnego [...] Komendanta [...] Policji nr [...]. Oznacza to, że rozpoznał sprawę ponownie, badając prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji w zakresie zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego w tym prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję potwierdził jej legalność również co do braku przekroczenia granic uznania administracyjnego. W tym kontekście powołał się na opinię Naczelnika Wydziału [...] KWP w [...]. Oczywistym jest, że Komendant Główny Policji nie może ukształtować wysokości dodatku służbowego policjanta, którego przełożonym jest Komendant [...] Policji, co wynika z art. 32 ust. 1 ustawy o Policji.

Wbrew twierdzeniu skarżącego organ prawidłowo zbadał materiał dowodowy, na który składają się akta osobowe skarżącego oraz dokumenty zgromadzone w aktach administracyjnych, również te, na które skarżący powoływał się w skardze na decyzję Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 2608/14 nie kwestionował ustaleń faktycznych skierowanych na wypełnienie obowiązku z art. 136 kpa w zw. z art. 77 kpa. Również uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi art. 107 k.p.a.

W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze oraz uznając, że organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, jak również, że przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów postępowania, a także dokonał prawidłowej wykładni przepisów ustawy o Policji oraz rozporządzenia z 6 grudnia 2001 r. mających zastosowanie w sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.).