Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 71/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 80, art 7, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 21, art 63 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: par. 1, pkt 4, par. 3 ust. 1, par. 5 ust. 1, par. 6 ust. 1 i 2, par. 7 ust. 1, par. 8, par. 9 ust. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 53 ust. 4 pkt 9, art. 60 par. 1, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 12 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Teza: 1.	Zawarta w § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie norma kompetencyjna nie przyznaje organom wydającym decyzje w przedmiocie warunków zabudowy uprawnienia do swobodnego modyfikowania w tychże decyzjach reguł ogólnych usytuowania budynków względem granicy działki określonych w § 12 ust. 1 tegoż rozporządzenia, lecz jedynie nakłada na organy administracji architektoniczno-budowlanej wydające pozwolenia na budowę obowiązek respektowania rozstrzygnięć dotyczących zlokalizowania obiektu na działce zawartych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, względnie w decyzjach o ustaleniu warunków zabudowy. Taka odmienna i stanowiąca wyjątek od zasad ogólnych lokalizacja inwestycji na działce wynikająca z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy musi przy tym znajdować uzasadnienie w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i służyć zapewnieniu ładu przestrzennego.

2.	Określenie przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy usytuowania budynku na działce w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy - a więc wkroczenie w kompetencje organów administracji architektoniczno-budowlanej -  jest w świetle § 12 ust. 2 dopuszczalne prawnie i wiążące dla innych organów, to jednak podjęcie takowego rozstrzygnięcie nie jest uprawnieniem organu o jakim rozstrzyga on w granicach swobodnego uznania administracyjnego, lecz każdorazowo musi wynikać z realizacji ustawowego wymogu zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze i co za tym idzie musi być w sposób wyczerpujący i przekonujący uzasadnione pod tym właśnie kątem.

3.	Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie tylko ma możliwość, lecz wręcz co do zasady powinien określić w decyzji szerokości elewacji frontowej z tolerancją do 20 % w stosunku do średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, zaś ścisłe określenie tej wielkości może nastąpić tylko wtedy, gdy jest to uzasadnione wymogami ładu przestrzennego i wynika z przeprowadzenia szerokiej i specjalistycznej analizy architektoniczno-urbanistycznej.

TEZY

1.	Zawarta w § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie norma kompetencyjna nie przyznaje organom wydającym decyzje w przedmiocie warunków zabudowy uprawnienia do swobodnego modyfikowania w tychże decyzjach reguł ogólnych usytuowania budynków względem granicy działki określonych w § 12 ust. 1 tegoż rozporządzenia, lecz jedynie nakłada na organy administracji architektoniczno-budowlanej wydające pozwolenia na budowę obowiązek respektowania rozstrzygnięć dotyczących zlokalizowania obiektu na działce zawartych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, względnie w decyzjach o ustaleniu warunków zabudowy. Taka odmienna i stanowiąca wyjątek od zasad ogólnych lokalizacja inwestycji na działce wynikająca z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy musi przy tym znajdować uzasadnienie w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i służyć zapewnieniu ładu przestrzennego.

2.	Określenie przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy usytuowania budynku na działce w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy - a więc wkroczenie w kompetencje organów administracji architektoniczno-budowlanej -  jest w świetle § 12 ust. 2 dopuszczalne prawnie i wiążące dla innych organów, to jednak podjęcie takowego rozstrzygnięcie nie jest uprawnieniem organu o jakim rozstrzyga on w granicach swobodnego uznania administracyjnego, lecz każdorazowo musi wynikać z realizacji ustawowego wymogu zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze i co za tym idzie musi być w sposób wyczerpujący i przekonujący uzasadnione pod tym właśnie kątem.

3.	Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie tylko ma możliwość, lecz wręcz co do zasady powinien określić w decyzji szerokości elewacji frontowej z tolerancją do 20 % w stosunku do średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, zaś ścisłe określenie tej wielkości może nastąpić tylko wtedy, gdy jest to uzasadnione wymogami ładu przestrzennego i wynika z przeprowadzenia szerokiej i specjalistycznej analizy architektoniczno-urbanistycznej.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2011 r. sprawy ze skargi K. F. i R.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2010 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżących kwotę 500- (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ W.Batorowicz /-/ T.Świstak /-/ B.Drzazga


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]2010 r. Wójt Gminy K. ustalił dla R. i K. F. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego (sklep spożywczy), na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości K. przy ul. P.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż teren objęty wnioskiem nie jest objęty obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, stąd zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym konieczne było ustalenie warunków zabudowy. W rozpatrywanej sprawie zostały spełnione wszystkie warunki art. 61 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W decyzji ustalono podstawowe parametry budynku a także obowiązującą linię nowej zabudowy. Organ zaznaczył, iż dodatkowo w decyzji wyznaczono minimalne odległości pola zabudowy kubaturowej od granic działek 1,5 m biorąc pod uwagę zapisy § 12 ust 2 i ust 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie gdyż szerokość frontu działki nr [...] jest mniejsza niż 16 m.

Wójt wyjaśnił również, iż do określenia projektowanej funkcji na wnioskowanej działce wzięto pod uwagę istniejący na działce nr [...] budynek mieszkalny i handlowy o branży ogólnospożywczej, co wynika z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Taka sytuacja umożliwia dopuszczenie funkcji usługowej (handlu) na wnioskowanej działce. Poza tym z przepisów prawa budowlanego wynika, iż w ramach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dopuszcza się wprowadzenie funkcji usługowej do 30 % powierzchni budynku jako wzbogacenie funkcji podstawowej.

Organ odniósł się również do składanych w toku postępowania pism stron postępowania wyrażających niezadowolenie z planowanej inwestycji. W ocenie organu podnoszone przez strony zarzuty mają podłoże szeroko pojmowanych stosunków międzyludzkich i nie dotykają merytorycznej strony planowanej inwestycji. Wykonana analiza urbanistyczna oraz projekt decyzji o warunkach zabudowy zostały wykonane prawidłowo na podstawie przyjętego obszaru analizowanego. Bezsprzecznym faktem jest obecność obiektu, w którym prowadzona jest działalność handlowa. Zdaniem organu taka sytuacja wręcz obliguje osobę wykonującą analizę urbanistyczną do opracowania projektu decyzji zgodnie z wnioskiem, ponieważ wynika to wprost z szeroko rozumianej przestrzeni urbanistycznej.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. i M. U. oraz odrębnie A. P..

A. i M. U. zarzucili organowi I instancji naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwą wykładnię i ustalenie warunków zabudowy na budynek usługowy (sklep spożywczy) w sytuacji gdy sprzeciwia się to tak zwanej zasadzie dobrego sąsiedztwa, albowiem w obszarze analizowanym, występują, z wyjątkiem nieruchomości sąsiedniej, wyłącznie budynki w zabudowie mieszkalnej. Zatem funkcjonalność obszaru analizowanego to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Zdaniem odwołujących istnienie na sąsiedniej działce obiektu spożywczego ma charakter wyłącznie pomocniczy w stosunku do funkcji podstawowej jaką jest zabudowa domami jednorodzinnymi o niskiej intensywności zabudowy. Organ ustalając warunki zabudowy odniósł się wyłącznie do zabudowy sąsiedniej działki, a ustalając warunki dla dwukondygnacyjnego sklepu, spowodował zagęszczenie punktami usługowym. Budowa kolejnego punktu usługowego o dużej kubaturze i dwóch kondygnacjach, jest zaburzeniem funkcji jaką obszar spełnia. Organ dokonując wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie powinien sugerować się wyłącznie istniejącą zabudową sąsiednią o charakterze usługowym, lecz powinien odnieść się do szerszego kontekstu. Decyzja Wójta kształtuje bowiem obszar życia mieszkańców, którzy mieli zamiar mieszkać wyłącznie w zabudowie jednorodzinnej, czemu zresztą dali wyraz w korespondencji będącej w aktach sprawy.

Ponadto A. i M. U. zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 61 ust. 1 pkt ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nieustalenie zarówno w decyzji, jak i w załącznikach do niej, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego.

Zdaniem odwołujących doszło także do naruszenia § 12 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na ustaleniu w decyzji o warunkach minimalnych odległości pola zabudowy kubaturowej od granic działek na poziomie 1,5 m w sytuacji, gdy nie wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja o warunkach zabudowy nie może regulować takich kwestii jak odległość inwestycji od granicy planowanej inwestycji, a nawet jej posadowienie na działce, te kwestie winny być przedmiotem rozważań organów prowadzących postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Odwołujący podnieśli także naruszenie szeregu przepisów postępowania administracyjnego w tym art. 6 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie decyzji oraz art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie postępowania dowodowego na okoliczność podstawowego przeznaczenia obszaru analizowanego i ograniczenie się tylko do analizy nieruchomości sąsiedniej stosunku do działki nr [...] oraz nie przeprowadzenie dowodów wskazanych w piśmie strony skarżącej z 30 marca 2010 r.

W swoim odwołaniu A. P. oświadczyła, iż jako właściciel działki nr [...] nie wyraża zgody na wybudowanie budynku usługowego. Odwołująca zaznaczyła, iż działka nr [...] należąca do R. i K. F. jest w bezpośrednim sąsiedztwie z jej działką nr [...] gdyż są to działki o przeznaczeniu pod zabudowę bliźniaczą. Chciałaby, aby zabudowa mieszkaniowa została utrzymana. Podkreśliła, iż obawia się zakłóceń spokoju i czystości jakie niesie ze sobą prowadzenie sklepu spożywczego w sąsiedztwie. Ponadto budowa sklepu na sąsiedniej działce może wpłynąć na atrakcyjność niezabudowanej działki nr [...].

W piśmie procesowym z dnia 27 lipca 2010 r. R. i K. F. wyrazili pogląd, iż zaskarżona decyzja Wójta Gminy K. jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. Przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu potwierdza, że możliwa jest na działce nr [...] budowa budynku usługowego (sklepu spożywczego), gdyż taką samą funkcję już od kilku lat spełnia garaż ulokowany na sąsiedniej działce. Planowana inwestycja nie będzie zakłócać funkcji jaki posiada analizowane obszar. Zdaniem R. i K. F. sprzeciw wyrażony przez sąsiadów - A. i M. U. wiąże się z obawą przed konkurencją jaka powstanie w pobliżu ulokowanego na ich nieruchomości sklepu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia 15 grudnia 2010 r. uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta Gminy K. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenie przez organ I instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, iż decyzja organu I instancji jest niezgodna z przepisami prawa materialnego. W szczególności naruszono przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącymi sposobu przeprowadzania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie spełnienia warunków określonych w art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Kolegium zwróciło uwagę, iż w przekazanych aktach sprawy brak jest mapy spełniającej wszystkie wymagania wskazane w przepisach prawa materialnego, brakuje nadto sporządzonej analizy urbanistycznej w postaci tekstowej. W ocenie organu odwoławczego w aktach sprawy znajdują się jedynie wyniki analizy. Z przedłożonych map nie wynika czy i w jakim czasie zostały przekazane do zasobu geodezyjnego lub kartograficznego i w jakim czasie je sporządzono, co ma pomóc w ustaleniu, czy mapy zawierają aktualny stan zagospodarowania nieruchomości objętych analizą urbanistyczną. Dodatkowo załączniki mapowe nie posiadają podpisu osoby sporządzającej w tym zwłaszcza podpisu pochodzącego od organu.

Kolegium zakwestionowało także zapisy zaskarżonej decyzji, które ustalają parametry inwestycji dopuszczając możliwość realizacji różnych ich wielkości. Kolegium wskazało przy tym, iż określając szerokość elewacji frontowej organ pierwszej instancji dopuścił do tego, że może ona wynosić od 10 metrów do 12,4 metra zamiast ustalenia jednej wielkości oraz dopuszczenia różnych kątów nachylenia połaci dachowych. Według organu odwoławczego ustalenia decyzji o warunkach zabudowy nie mogą być nieprecyzyjne albowiem decyzja taka wiąże organ nadzoru budowlanego wydającego pozwolenie na budowę zatem ustalenia warunków zabudowy powinny być jasno określone.

W ocenie Kolegium nie ma wątpliwości, iż Wójt Gminy K. naruszył przepisy § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na podstawie sporządzonej analizy nie można bowiem przesądzić, czy jest i jaki jest w otoczeniu przedmiotowej działki charakter zabudowy sąsiednich nieruchomości, a w konsekwencji ocenić zgodności z przepisami prawa ustaleń dokonanych w tym zakresie przez organ pierwszej instancji.

Zdaniem organu odwoławczego Wójt Gminy K. naruszył ponadto wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadę obiektywizmu nakazującą organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością, a także zasadę wyrażoną w art. 77 § 1 k.p.a. zgodnie, z którą organ zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ponadto w ocenie Kolegium organ I instancji naruszył zasadę przekonywania oraz art. 107 § 3 k.p.a..

Kolegium znaczyło również, iż na etapie ustalanie warunków zabudowy nie można dokonywać oceny zgodności planowanej inwestycji z zapisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepisy te, w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie są przepisami odrębnymi. To czy planowana inwestycja jest zgodna z tym rozporządzeniem podlega ustaleniu na etapie ubiegania się przez inwestora o decyzję o pozwoleniu na budowę.

W ocenie organu II instancji z akt sprawy nie wynika także czy osoba sporządzająca projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy spełniała warunki, o których mowa w art. 60 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skargę na powyższą decyzję wywiedli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu K. i R. F.

Skarżący stwierdzili, iż nie zgadzają się ustaleniem organu II instancji, że w obszarze analizowanym nie ma obiektu o podobnym do planowanej inwestycji charakterze, gdyż obecnie prowadzą sklep ogólnospożywczy na działce sąsiedniej stanowiącej własność A. i M. U., nie zgadzają się z twierdzeniem, iż zaskarżona decyzja nie zawierała analizy urbanistycznej, ponieważ w aktach znajduje się dokument o odpowiedniej treści, który opracowała uprawniona osoba – T. S. oraz że nie zgadzają się z twierdzeniem, iż na terenach zabudowy mieszkalnej niedopuszczalne jest wprowadzenie funkcji usługowej, której parametry nie mają żadnej uciążliwości i wpływu na środowisko ludzkie i przyrodnicze, bowiem w ogólnie przyjętej praktyce urbanistycznej i planistycznej wręcz wskazane jest wprowadzenie dodatkowych funkcji wzbogacających wiodący nurt budownictwa mieszkalnego.

Nadto skarżący podnieśli, iż nie zgadzają się z poglądem Samorządowego kolegium odwoławczego, że załączone mapy nie spełniają wymagań ustawowych, albowiem załączone do wniosku o wydanie warunków zabudowy mapy, które osobiście odebrali z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej w Szamotułach spełniały takie wymagania.

Skarżący wskazali nadto, iż autor analizy i projektu decyzji T. S. jest urbanistą i członkiem właściwej izby samorządu zawodowego na dowód czego dołączyli do skargi kserokopię zaświadczenia Rady Okręgowej Zachodniej Okręgowej Izby Urbanistów z siedzibą we Wrocławiu z dnia 27 lipca 2010 r., nr Br 419/2000.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodów w niej podniesionych.

Odnosząc się do podnoszonych w skardze zarzutów wskazać należy, iż wbrew twierdzeniom skarżących Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. nie poczyniło w zaskarżonej decyzji inkryminowanych w skardze ustaleń, jakoby w obszarze analizowanym nie było obiektu o podobnym do planowanej inwestycji charakterze, jak również nie przesądziło, że na terenach zabudowy mieszkalnej niedopuszczalne jest wprowadzenie funkcji usługowej, której parametry nie mają żadnej uciążliwości i wpływu na środowisko ludzkie i przyrodnicze, lecz wskazało jedynie, iż uchylenie decyzji Wójta Gminy K. dnia 2 lipca 2010 r. nastąpiło z powodów formalnych, to jest niespełnienia przez zaskarżoną decyzję warunków określonych w przepisach prawa, w tym w szczególności z powodu niesporzadzenia w toku postępowania wystarczająco wnikliwej i szczegółowej analizy urbanistycznej odpowiadającej wymogom określonym w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., sporządzenia załącznika graficznego do analizy i decyzji na mapie nieodpowiadającej wymogom § 9 ust. 2 tegoż rozporządzenia oraz z powodu naruszenia przez organ I instancji art. 7 art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

W żadnym fragmencie swego orzeczenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wypowiedziało się przy tym co do dopuszczalności, bądź niedopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla działki wnioskodawców, a jedynie trafnie wskazało, iż stwierdzone uchybienia proceduralne miały istotny wpływ na wynik sprawy i dopiero przeprowadzenie w sposób prawidłowy analizy urbanistycznej pozwoli na ustalenie bądź odmowę ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego budynku usługowego.

Zauważyć w tym miejscu należy, iż twierdzenia przypisywane przez skarżących organowi II instancji faktycznie zawarte zostały w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej wywiedzionym przez A. i M. U.. Twierdzeń tych organ II instancji nie recypował do swojej decyzji, a wręcz wskazał w jej uzasadnieniu, iż uchylenie decyzji następuje ze względów odmiennych niż wskazane w odwołaniach.

Stąd też te zarzuty skarżących uznać należy w ocenie sądu za oczywiście niezasadne.

Odnosząc się do twierdzenia skarżących, iż nie zgadzają się z poglądem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., iż zaskarżona decyzja nie zawierała analizy urbanistycznej, ponieważ w aktach znajduje się dokument o odpowiedniej treści, który opracowała uprawniona osoba – T. S., wskazać należy, że również ten zarzut jest niezasadny, albowiem choć w sprawie o ustalenie warunków zabudowy konieczne jest sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej przez podmiot uprawniony i dokument tak zatytułowany znajduje się w aktach postępowania, to jednak na organie spoczywa - wynikający z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. - obowiązek dokonania oceny takowej analizy pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, dokładnie w taki sam sposób, w jaki ocenić należy każdy dowód z opinii biegłego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. II SA/Kr 49/10, publ. Lex nr 577117). Organ I instancji orzekający w przedmiotowej sprawie nie zadośćuczynił zaś temu obowiązkowi i recypował do swojej decyzji wady, jakimi była obciążona analiza przeprowadzona w niniejszej sprawie. Obowiązki wynikające z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. obciążają przy tym również organ II instancji, który w niniejszej sprawie wyeliminował uchybienie Wójta Gminy K. i dokonał oceny analizy urbanistyczno-architektonicznej pod kątem zgodności z przepisami prawa, trafnie uznając, iż wymogom określonym w przepisach analiza ta nie odpowiada, a co za tym idzie nie może stanowić podstawy orzeczenia administracyjnego.

W szczególności już pobieżne zapoznanie się z przedmiotową analizą pozwala na ustalenie, iż w sposób zbyt lakoniczny odnosi się ona do istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy. W analizie brak bowiem jakiejkolwiek bliższej charakterystyki parametrów istniejącej zabudowy, ze wskazaniem na jakich działkach, jakie budynki się znajdują i jaka jest wielkość tych działek, co uniemożliwia weryfikację przedstawionych w niej ustaleń dotyczących parametrów zabudowy i pozwala na uznanie za trafny stwierdzenia organu II instancji, że dokument ten choć zatytułowany "analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" stanowi de facto jedynie przedstawienie wniosków analizy, zaś samej wnikliwej, pogłębionej analizy architektoniczno-urbanistycznej w aktach sprawy brak.

W ocenie Sądu sporządzona tak jak w niniejszej sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu uniemożliwia także weryfikację postawionej w orzeczeniu organu I instancji tezy, że w oparciu o istniejącą zabudowę jest możliwość spełnienia przez planowaną inwestycję warunku kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy.

Podkreślić bowiem trzeba, iż skoro prawodawca ustalił, że wyniki analizy stanową załącznik do decyzji, to treść tego dokumentu powinna odzwierciedlać jasno i czytelnie te efekty (wyniki) przeprowadzonej analizy, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zawarte w nim informacje mają też potwierdzać, że organy nie działały dowolnie, lecz w granicach prawa, a ponadto stanowią istotny element wyjaśniający i uzasadniający podstawowe motywy rozstrzygnięcia, nie tylko dla stron postępowania, ale również dla kontroli instancyjnej i sądowej. Podkreślić należy, że w ocenie Sądu dokumentacja urbanistyczna znajdująca się w aktach sprawy nie spełnia ze względu na swą lakoniczność i powierzchowność nawet wskazanych powyżej wymagań stawianych przed wynikami analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu i co za tym idzie nie może być uznana za spełniającą wymogi prawa analizę urbanistyczno-architektoniczną.

Wskazać w tym miejscu trzeba, iż choć rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy i nie można uznać, iż dopuszczalna zabudowa ogranicza się tylko do obiektu tożsamego z obiektami istniejącymi, bowiem w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 października 2007 r., sygn. II OSK 1401/06, publ. Lex nr 394807, 21 lipca 2007 r., sygn. II OSK 1193/08, publ. Lex nr 552836, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. II SA/Go 2/09, publ. Lex nr 530025, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. II SA/Gd 690/08, publ. w Lex nr 486227, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2008 r., sygn. VIII SA/Wa 446/08, publ. Lex nr 528351, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2006 r., sygn. IV SA/Wa 482/06, publ. Lex nr 284499, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2010 r., sygn. II SA/Po 151/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych oraz Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Zygmunta Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2009, teza 2 do art. 61, s. 502-503), to jednak ze względu na wagę tego zagadnienia dla końcowego rozstrzygnięcia organ winien się do niego szczegółowo odnieść, których to szczegółowych rozważań odnośnie kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy brak w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, na co trafnie wskazało w swojej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P.

Organ wydający decyzję o ustaleniu warunków zabudowy winien jednoznacznie ustalić, czy zabudowa proponowana przez inwestora, to jest zabudowa o charakterze wyłącznie usługowym (wolnostojący pawilon handlowy) i o określonej wielkości, nie godzi w funkcje zabudowy już istniejącej w obszarze analizowanym rozumianym jako funkcjonalna całość urbanistyczna, to jest w funkcję zabudowy mieszkalnej i usługowej nakierowanej na zaspokajanie potrzeb mieszkańców.

Ustaleń tych nie może zastąpić lakoniczne stwierdzenie, iż cyt. "Do określenia projektowanej funkcji na wnioskowanej działce wzięto pod uwagę istniejący na działce nr [...] budynek mieszkalny i handlowy o branży ogólnospożywczej, co wynika z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Taka sytuacja umożliwia dopuszczenie funkcji usługowej (handlu) na wnioskowanej działce." Z powyższego zapisu wynika bowiem jednoznacznie, iż organ I instancji nie dokonał – co było jego obowiązkiem – analizy całości zabudowy występującej w całym obszarze analizowanym pod kątem spełnienia parametru kontynuacji funkcji, ograniczając się w tym zakresie jedynie do działki bezpośrednio sąsiadującej z działką wnioskodawców oraz nie uwzględnił okoliczności, że zachodzi różnica pomiędzy funkcją wyłącznie usługową, a funkcją mieszkalną, z elementami funkcji usługowej w ramach zabudowy mieszkaniowej, jaka realizowana jest na działce nr [...].

Odnosząc się do kolejnego zarzutu skarżących, którzy podnieśli, iż nie zgadzają się z poglądem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że załączone mapy nie spełniają wymagań ustawowych wskazać należy, że również ten zarzut okazał się nietrafnym.

Organ II instancji prawidłowo zauważył bowiem, że z akt nie wynika by mapy stanowiące części graficzne decyzji pierwszoinstancyjnej i analizy urbanistycznej odpowiadały warunkom formalnym określonym w § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z powołanym powyżej przepisem § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 z 2003 r.) część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80 poz. 717 z zm.), to jest na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000.

Mapy znajdujące się w aktach sprawy i stanowiące części graficzne analizy, decyzji i projektu decyzji (k. 3, 7, 24 i 28 akt administracyjnych) nie są zaś opatrzone jakimikolwiek pieczęciami bądź oznaczeniami wskazującymi na ich pochodzenie i co za tym idzie spełnianie wymagań określonych w powyższych przepisach.

Bez jakiegokolwiek prawnego znaczenia pozostaje przy tym podnoszona przez skarżących okoliczność, że do swojego wniosku o wydanie warunków zabudowy przedłożyli mapy odpowiadające wymogom formalnym, skoro przepis § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. określone wymogi stawia nie przed mapami dołączonymi do wniosku składanego przez stronę, lecz przed mapami stanowiącymi część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, a więc ujmując rzecz kolokwialnie przed tymi mapami na których "pracował" urbanista opracowujący analizę i projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Trafnie również organ odwoławczy zakwestionował powołanie się w decyzji z dnia 2 lipca 2010 r. na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) i ustalenie w oparciu o § 12 ust 2 i ust 3 pkt 1 tegoż rozporządzenia minimalnej odległości pola zabudowy kubaturowej od granic działki wynoszącej 1,5 m.

W tym miejscu w pierwszym rzędzie zauważyć należy, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie musi co do zasady określać miejsca usytuowania obiektu na działce, lecz jedynie dopuszczalność jego wykonania na określonej działce (por. uchwała z 25 listopada 1996 r. NSA, sygn. akt OPK 22/96, Lex nr 29257; wyrok WSA w Warszawie z 31 maja 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 905/04, Lex nr 168058). Zawarta w § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie norma kompetencyjna nie przyznaje organom wydającym decyzje w przedmiocie warunków zabudowy uprawnienia do swobodnego modyfikowania w tychże decyzjach reguł ogólnych usytuowania budynków względem granicy działki określonych w § 12 ust. 1 tegoż rozporządzenia, lecz jedynie nakłada na organy administracji architektoniczno-budowlanej wydające pozwolenia na budowę obowiązek respektowania rozstrzygnięć dotyczących zlokalizowania obiektu na działce zawartych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, względnie w decyzjach o ustaleniu warunków zabudowy. Taka odmienna i stanowiąca wyjątek od zasad ogólnych lokalizacja inwestycji na działce wynikająca z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy musi przy tym znajdować uzasadnienie w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i służyć zapewnieniu ładu przestrzennego, przy uwzględnieniu ochrony wartości o jakich mowa w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Inaczej rzecz ujmując określenie przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy usytuowania budynku na działce w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy – a więc pośrednio wkroczenie w kompetencje organów administracji architektoniczno-budowlanej – jest w świetle § 12 ust. 2 dopuszczalne prawnie i wiążące dla innych organów, to jednak podjęcie takowego rozstrzygnięcie nie jest uprawnieniem organu o jakim rozstrzyga on w granicach swobodnego uznania administracyjnego, lecz każdorazowo musi wynikać z realizacji ustawowego wymogu zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze i co za tym idzie musi być w sposób wyczerpujący i przekonujący uzasadnione pod tym właśnie kątem.

Wymogom tym nie sprostała decyzja Wójta Gminy K. z dnia 2 lipca 2010 r., z której uzasadnienia nie wynika jakie to przesłanki dotyczące ładu przestrzennego przemawiały za dopuszczeniem usytuowania przedmiotowej inwestycji w odległości 1,5 m od granicy działki objętej wnioskiem, a nie zasadach ogólnych określonych w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Trafny jest natomiast zawarty w skardze zarzut dotyczący błędnego zakwestionowania przez organ odwoławczy braku po stronie autora analizy T. S. uprawnień określonych w art. 60 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym to przepisem sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów.

Wprawdzie jak prawidłowo wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w aktach sprawy brak było dowodu potwierdzającego posiadanie przez T. S.niezbędnych uprawnień w postaci zaświadczenia o wpisie na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów, to jednak wobec opatrzenia zarówno dokumentu zatytułowanego analiza jak i projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i załączników graficznych do tych dokumentów pieczątkami, na których wskazano numer uprawnień zawodowych autora organ II instancji winien - uwzględniając zasadę działania z urzędu oraz potrzebę zapewnienia sprawy bez zbędnej zwłoki - samodzielnie zweryfikować powyższą okoliczność we właściwych organach samorządu zawodowego urbanistów. Zgodnie bowiem z art. 138 § 2 k.p.a. w jego brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji przesłanką wydania przez organ II instancji rozstrzygnięcia kasacyjnego może być wyłącznie potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, a nie konieczność przeprowadzenia jednego, nieskomplikowanego dowodu dotyczącego okoliczności o ściśle formalnym charakterze.

Ten zarzut skargi, aczkolwiek trafny, to jednak nie mógł okazać się skuteczny, albowiem powyższe uchybienie w działaniu organu II instancji nie miało jakiegokolwiek wpływu na treść rozstrzygnięcia. Okoliczności związane z brakiem udokumentowania przez organ I instancji uprawnień urbanistycznych autora analizy i projektu decyzji z dnia 2 lipca 2010 r. stanowiły jedynie jeden z szeregu powodów uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżonej odwołaniem decyzji, przy czym był to niewątpliwie najmniej istotny z powodów powzięcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia, a pozostałe, o większym ciężarze gatunkowym i uzasadniające powziętą przez organ II instancji decyzję kasacyjną, zarzuty kierowane pod adresem decyzji z dnia okazały się trafne. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Innymi słowy zarzut wadliwego uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, czyli naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. art. 138 § 2 k.p.a. mógłby być skutecznie podniesiony przed sądem administracyjnym jednie w przypadku, gdyby potrzeba weryfikacji faktu posiadania uprawnień zawodowych przez autora analizy i projektu decyzji o warunkach zabudowy byłaby jedynym powodem kasacyjnego rozstrzygnięcia organu II instancji.

Niezależnie od powyższych rozważań i pomimo, iż nie miało to zasadniczego wpływu na treść rozstrzygnięcia Sądu wskazać nadto należy gwoli wszechstronnego wyjaśnienia sprawy na uchybienia w decyzji Wójta Gminy K., które nie zostały podniesione w zaskarżonej decyzji organu II instancji, a które w ocenie Sądu również przemawiają za trafnością uchylenia przez organ odwoławczy decyzji z dnia 2 lipca 2010 r. i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W pierwszej kolejności wskazać należy na wadliwość tej decyzji w zakresie w jakim ustaliła maksymalną wysokość projektowanego budynku do 9,12 m nad poziomem terenu. Zgodnie z § 1 pkt 4 i § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzja o warunkach zabudowy powinna określać między innymi "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki". Jeżeli w decyzji tak określonego parametru nie wskazano, natomiast mowa jest w niej o "wysokości budynku", to doszło do naruszenia wyżej wymienionych przepisów. Obowiązkiem organu jest bowiem poczynienie ustaleń zgodnie ze wskazaniem § 1 pkt 4 i § 7 ust. 1 rozporządzenia, z treści których to przepisów nie wynika upoważnienie dla organu do dowolnego kształtowania wymagań dotyczących nowej zabudowy, w tym do określania parametru takiego jak wysokość projektowanego budynku lecz jedynie do określania parametrów w przepisach tych wskazanych.

Za oczywiście wadliwe uznać nadto należy w ocenie Sądu ustalenie w decyzji z dnia 2 lipca 2010 r. jedynie maksymalnej wysokości projektowanego budynku, bez wskazania wysokości minimalnej oraz bez wyjaśnienia przyczyn odstąpienia od określenia tegoż parametru i w sytuacji gdy prawodawca nie posługuje się pojęciem "wysokości maksymalnej", lecz pojęciem "wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki", co jednoznacznie wskazuje na zamiar ochrony ładu przestrzennego poprzez wyeliminowanie lokalizacji zarówno budynków zbyt wysokich, jak i zbyt niskich w stosunku do zabudowy występującej w obszarze analizowanym.

Kolejnym istotnym uchybieniem było recypowanie przez organ I instancji do swojej decyzji błędnego sposobu ustalania wysokości budynku przyjętego w analizie funkcji oraz cech zabudowy polegającego na ustaleniu średniej wysokości do kalenicy w całym obszarze analizowanym i wprowadzeniu 20 % tolerancji w stosunku do otrzymanego wyniku, w sytuacji gdy przepis § 7 ust. 1 stanowi, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, zaś jedynie w sytuacji gdy wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Prawodawca nie przewidział przy tym również w tej sytuacji obligatoryjnego uwzględnienia zakresu tolerancji wynoszącego 20 %, jak ma to miejsce na przykład odnoście ustalania szerokości elewacji frontowej.

Tego samego rodzaju błędem polegającym na uwzględnieniu w obliczeniach zakresu tolerancji wynoszącego 20 % nie przewidzianego jednakże w przepisach obarczone są także ustalenia dotyczące wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy (§ 5 ust. 1 rozporządzenia).

Sąd pragnie także w tym miejscu zauważyć, iż niewątpliwą wadą decyzji z dnia 2 lipca 2010 r. było także określenie w niej parametrów takich jak szerokość elewacji frontowej, wysokość budynku (niezależnie od tego, iż jak wykazano powyżej jest to parametr, którego nie przewiduje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) i kąta nachylenia połaci dachowych w sposób odmienny niż określone w stanowiących załącznik do decyzji wynikach analizy funkcji oraz cech zabudowy, przy jednoczesnym braku wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji przyczyn tych odstępstw od wyników analizy urbanistycznej i dokonanej oceny analizy jako prawidłowej i spełniającej wymogi. W wynikach analizy urbanistycznej szerokość elewacji frontowej określono jako od 9,1 m do 13, 1 m, zaś w decyzji jako od 10 m do 12,4 m, analogicznie w wynikach analizy wskazano, iż w obszarze analizowanym znajdują się dachy o kącie pochylenia połaci od 350 do 450 i nie poczyniono ustaleń co do kierunków głównej kalenicy dachu w stosunku do frontów działek w obszarze analizowanym, zaś w decyzji ustalono kąt nachylenia połaci dachowych na od 300 do 450 z główną kalenica równoległą do ulicy P..

Za pozbawione podstawy prawnej uznać także należy określenie w załączniku graficznym do decyzji z dnia 2 lipca 2010 r. pola zabudowy kubaturowej na działce nr [...], w sytuacji gdy z analizy funkcji oraz cech zabudowy wynika jedynie konieczność wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy od strony ulicy P., a brak jest wynikającego z przyczyn urbanistycznych uzasadnienia do wyznaczania takowej linii od przeciwległej do frontu granicy działki, a do tego sprowadza się w istocie określenia pola zabudowy kubaturowej.

Wskazać także należy, iż w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu pozwalającego na określenie charakteru drogi publicznej, przy której położona jest przedmiotowa działka – to jest ul. P w miejscowości K. w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. Nr 19, poz. 115 z 2007 r. ze zm.), która to okoliczność ma w kontekście art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym istotne znaczenie dla ustalenia czy nie zachodzi potrzeba uzgodnienia projektu decyzji z właściwym zarządcą drogi.

Niezależnie od powyższych rozważań wskazać należy, iż pomimo bezzasadności argumentacji podniesionej skardze zaskarżona decyzja, nie może się ostać jako wydana z istotnym naruszeniem prawa.

Zauważyć bowiem trzeba, że stosownie do art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej, w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni się to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, ale rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to obowiązek wzięcia pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze.

Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

W pierwszym rzędzie wskazać trzeba, że w myśl art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy winien co do zasady rozpoznać sprawę co do istoty i rozstrzygnąć ją merytorycznie, a jedynie w wyjątkowych wypadkach wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a. rozstrzygnąć kasacyjnie. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, jedynie wtedy gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Korzystając z powyższej kompetencji Samorządowe Kolegium Odwoławcze zawarło w uzasadnieniu swojej decyzji miedzy innymi wskazanie, iż organ odwoławczy nie dopuszcza do tego by ustalenia decyzji o warunkach zabudowy były nieprecyzyjne, albowiem decyzja taka wiąże organ nadzoru budowlanego wydającego pozwolenie na budowę zatem ustalenia warunków zabudowy powinny być jasno określone. W szczególności organ odwoławczy kwestionuje te zapisy zaskarżonej decyzji, które ustalają parametry inwestycji dopuszczając możliwość realizacji różnych ich wielkości, na przykład określając szerokość elewacji frontowej organ pierwszej instancji dopuścił do tego, że może ona wynosić od 10 do 12,4 metra zamiast ustalenia jednej wielkości, ten sam zarzut dotyczy zdaniem organu odwoławczego na przykład dopuszczenia różnych kątów nachylenia połaci dachowych.

Z poglądem powyższym nie sposób się zgodzić.

Zauważyć bowiem należy, iż decyzja w przedmiocie warunków zabudowy stanowi element kształtowania uprawnień właścicieli nieruchomości (bez względu na to, iż o wydanie takiej decyzji może wystąpić każdy zainteresowany). Trzeba mieć przy tym na uwadze, iż prawo własności - w tym również wykonywania uprawnień właścicielskich - podlega ochronie na podstawie art. 21 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Rozwinięcie tej zasady znajduje się w art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, stanowiącym, iż własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Jednym z aktów prawa powszechnie obowiązującego, mogących kształtować granice wykonywania uprawnień właścicielskich, jest ustawa z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności jej art. 61 i następne, stanowiące podstawę prawną do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Decyzja taka, jako indywidualny akt prawny, przesądzający o dopuszczalnym sposobie wykonywania uprawnień, wynikających z własności nieruchomości, musi zatem opierać się ściśle na przepisach wspomnianej ustawy, których - w świetle przytoczonych norm konstytucyjnych - nie można interpretować rozszerzająco. W szczególności zaś niedopuszczalne jest rozszerzanie ograniczeń, wynikających z przepisów ustawy, dokonywane w oparciu o normy niższej rangi, takie jak przepisy wykonawcze, zawarte w rozporządzeniach. W przeciwnym razie zasada, wynikająca z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, w myśl której ograniczenie prawa własności musi posiadać formę ustawy, zostałaby naruszona.

W takim kontekście należy dokonywać wykładni przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Art. 61 ust. 1 tej ustawy reguluje szczegółowo przesłanki, których łączne zaistnienie jest niezbędne dla ustalenia warunków zabudowy konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. Zgodnie z tym przepisem, konieczne jest aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Jednocześnie w art. 61 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozporządzenia ustawodawca przekazał ministrowi właściwemu do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej kompetencję do określenia, w drodze rozporządzenia, sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego.

W § 3 ust. 1 wydanego na podstawie powyższej delegacji ustawowej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. wskazano, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, zaś w § 6 ust.1 tegoż rozporządzenia określono, iż szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%, przy czym w ust. 2 dopuszczono wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

W świetle powyższych przepisów interpretowanych z poszanowaniem konstytucyjnej zasady ochrony własności oczywistym jawi się, iż organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie tylko ma możliwość, lecz wręcz co do zasady powinien określić w decyzji szerokości elewacji frontowej z tolerancją do 20 % w stosunku do średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, albowiem w ten sposób w najmniejszym stopniu ingeruje w prawo właściciela do dysponowania nieruchomością, zaś ścisłe określenie tej wielkości w sposób wiążący stronę może nastąpić tylko wtedy, gdy jest to uzasadnione wymogami ładu przestrzennego i wynika z przeprowadzenia szerokiej i specjalistycznej analizy architektoniczno-urbanistycznej.

Analogicznie z przepisu § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiącego, że geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym nie sposób wyprowadzić normy bezwzględnie nakazującej organowi wydającemu decyzję o warunkach zabudowy ustalenie ścisłych parametrów geometrii dachu i zabraniającej temuż organowi określenie tegoż parametru poprzez wskazanie wartości granicznych kątów nachylenia połaci dachowych pomiędzy którymi musi zamknąć się projektowana inwestycja. Z przepisu stanowiącego, że geometrię dachu ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym można jedynie wyprowadzić obowiązek uwzględnienia w analizie geometrii dachów występującej w całym obszarze analizowanym i szczegółowego uzasadnienia wielkości przyjętej dla udzielanych warunków zabudowy, przy czym również w tym przypadku ingerencja w uprawnienia właściciela nieruchomości do dysponowania swoją działką winna mieć charakter proporcjonalny i ograniczony do takiego zakresu jaki znajduje uzasadnienie w wymogach ochrony ładu przestrzennego.

Reasumując w ocenie Sądu naruszeniem prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię było wywiedzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bezwzględnego obowiązku określania przez organ wydający decyzję o ustaleniu warunków zabudowy konkretnej, jednej wielkości dotyczącej szerokości elewacji frontowej i konkretnych, ściśle określonych wielkości determinujących geometrię dachu.

W ocenie Sądu określenie tych wielkości w decyzji ustalającej warunki zabudowy może bowiem przybrać postać wskazania wartości granicznych (minimalnych i maksymalnych), których inwestorowi nie wolno przekroczyć, jak też w przypadkach uzasadnionych potrzebami ochrony ładu przestrzennego, może przybrać postać określenia konkretnych, precyzyjnie wskazanych wielkości fizycznych, z wyłączeniem po stronie inwestora jakiejkolwiek swobody w kształtowaniu tych wielkości, lecz musi to każdorazowo znajdować uzasadnienie w analizie urbanistyczno-architektonicznej.

Stąd też wobec wydania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z naruszeniem art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz § 6 ust. 1 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, które to naruszenie miało wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia orzeczono jak w pkt I wyroku.

Rozpoznając ponownie sprawę, organ uwzględni wskazania zawarte w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje stronie skarżącej od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W świetle powyższego oczywistym jest zasadność przyznania skarżącym zwrotu kosztów obejmujących wpis od skargi o wynoszący 500 zł.

Uwzględnienie skargi czyniło koniecznym orzeczenie z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 p.p.s.a.).

/-/ W. Batorowicz /-/ T. Świstak /-/ B. Drzazga