Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1923/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Asesor WSA Piotr Borowiecki Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2006 r. sprawy ze skargi T. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec projektu zmiany cennika usług telekomunikacyjnych w zakresie promocji planów telefonicznych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2006 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej po rozpatrzeniu wniosku skarżącej spółki T. S.A. z siedzibą w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej wydaniem przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. wyrażającej sprzeciw wobec projektu zmiany Cennika usług telekomunikacyjnych [...] w zakresie promocji planów telefonicznych [...][...] i [...] - utrzymał w mocy w/w decyzję.

Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] maja 2006 r. T. S.A., przedłożyła Prezesowi Urzędu Komunikacji Elektronicznej do akceptacji projekt zmiany Cennika usług telekomunikacyjnych tp w zakresie promocji planów telefonicznych [...] pn. [...] i [...]. Przedłożona oferta zakładała obniżenie opłaty abonamentowej o połowę w pierwszych trzech okresach rozliczeniowych korzystania z planów objętych promocją i skierowana była do wszystkich klientów, którzy w okresie promocyjnym aktywują jeden z planów telefonicznych objętych promocją i zobowiążą się do korzystania z niego przez kolejne 12 okresów rozliczeniowych. Po zakończeniu trzymiesięcznego okresu promocji, opłata abonamentowa naliczana byłaby zgodnie z Cennikiem usług telekomunikacyjnych [...]. W przypadku niedotrzymania przez abonenta postanowień regulaminu promocji, byłby on zobowiązany do uiszczenia na rzecz T. S.A. jednorazowej opłaty specjalnej, równej całości opustu uzyskanego w ramach promocji.

T. S.A. prawomocną decyzją Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia [...] września 2001 r., została uznana za zajmującą pozycję dominującą w zakresie świadczenia usług powszechnych, a następnie zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo telekomunikacyjne oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 113, poz. 1070) uznano ją za operatora o znaczącej pozycji rynkowej w zakresie świadczenia usług telefonicznych w stacjonarnych sieciach telefonicznych. W związku z powyższym spółka T. S.A. jest obowiązana do realizacji postanowień Prawa telekomunikacyjnego w tym przepisów art. 46 ust. 3 pkt 3 i 4 tej ustawy.

Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, dalej Prezes UKE, pismem z dnia [...] czerwca 2006 r. poinformował T. S.A., iż w zakresie oceny cenników usługi powszechnej stosuje się zarówno przepisy dotyczące przedsiębiorcy wyznaczonego, jak i przepisy przejściowe dla operatora o znaczącej pozycji rynkowej w zakresie usług telefonicznych świadczonych w stacjonarnych publicznych sieciach telefonicznych.

Badając przedłożony projekt pod katem usługi powszechnej jak i obowiązków operatora o znaczącej pozycji rynkowej Prezes UKE uznał, iż postanowienia Cennika usług telekomunikacyjnych tp w zakresie promocji planów telefonicznych [...] pn. [...] i [...] stoją w sprzeczności z przepisem art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.), zwanej dalej Pt. Zgodnie z tym przepisem, tworzenie odpowiednich warunków dla wspierania równoprawnej i skutecznej konkurencji w zakresie świadczenia usług telekomunikacyjnych jest jednym z podstawowych celów ustawy. Przedłożone plany telefoniczne [...] należą do tzw. ofert wiązanych. Za cenę jednego wiązanego produktu abonenci nabywają usługi związane z utrzymaniem łącza telefonicznego w gotowości do świadczenia usługi przez T. S.A. i pewną liczbę połączeń (limitowanych bądź nielimitowanych). W ramach tych ofert łączone są ze sobą usługi, które nie są poddane konkurencji (oferta abonamentu) z usługami, które podlegają pełnej konkurencji (oferta połączeń głosowych). Prezes UKE uznał ponadto, iż opłaty abonamentowe związane z planami telefonicznymi stanowią dodatkową barierę dla operatorów alternatywnych, którzy nie będą w stanie skutecznie konkurować z T. S.A. W konkluzji decyzji Nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. o zgłoszeniu sprzeciwu wobec przedłożonego przez T. S.A. projektu zmiany Cennika usług telekomunikacyjnych [...] w zakresie promocji planów telefonicznych [...][...] i [...] wydanej na podstawie art. 104 k.p.a. w związku z art. 206 ust. 1 oraz art. 48 ust. 2 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 46 ust. 3 pkt 4 Prawa telekomunikacyjnego, Prezes UKE stwierdził, że proponowane zmiany nie służą osiągnięciu celu określonego w art. 1 ust. 2 pkt 1 i art. 189 ust. 2 pkt 1 Pt co uzasadnia złożenie sprzeciwu.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła T. S.A. podnosząc naruszenie:

- art. 1 ust. 2 pkt 1 i art. 189 ust. 2 pkt 1 Prawa telekomunikacyjnego poprzez uznanie, że postanowienia oferty stoją w sprzeczności z tworzeniem odpowiednich warunków dla wspierania równoprawnej i skutecznej konkurencji w zakresie świadczenia usług telekomunikacyjnych,

- art. 48 ust. 2 Pt, poprzez błędne jego zastosowanie,

- art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego oraz nieprzedstawienie uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji.

Po rozpatrzeniu wniosku skarżącej spółki, decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej – działając na podstawie art. 138 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 k.p.a. i art. 206 ust. 1 oraz art. 48 ust. 2 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 2 oraz art. 46 ust. 3 pkt 3 lit. c w powiązaniu z art. 221 ust. 1 pkt 1 lit. l ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Odnosząc się do stawianych zarzutów organ stwierdził, iż przywołany art. 189 ust. 2 pkt 1 Pt posłużył do określenia celu, jakim jest obowiązany kierować Prezes UKE przy wydawaniu decyzji, materialnoprawną podstawą decyzji jest art. 48 ust. 2 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 1 Pt. Podkreślił, iż przy ocenie promocji planów telefonicznych [...][...] i [...] wziął pod uwagę przedmiotowe plany jako całość. Prezes UKE stwierdził ponadto, iż przedstawione przez T. S.A. założenia do analizy kosztowej są niewystarczające i brak jest podstaw do uznania, że koszty usługi abonamentu dla grupy abonentów objętych przedmiotową ofertą zostaną pokryte przez przychody z tytułu jej świadczenia. Organ dokonał porównania proponowanych przez T. S.A. cen z zaudytowanymi kosztami przedstawionymi Prezesowi Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty i stwierdził, że miesięczne opłaty w promocji w planie [...][...] i [...] nie zostały określone na podstawie przejrzystych kryteriów, co jest sprzeczne z art. 61 ust. 2 Pt, który stanowi, że ceny usług telekomunikacyjnych są ustalane na podstawie przejrzystych, obiektywnych i niedyskryminujących kryteriów. Opłaty nie zostały określone na podstawie kosztów ich świadczenia, co w ocenie organu jest niezgodne z obowiązkiem wskazanym w art. 46 ust. 3 pkt 3 lit. c Pt. Za nietrafny uznano zarzut naruszenia art. 48 ust. 2 Pt; zgłoszenie sprzeciwu było uzasadnione po stwierdzeniu, iż proponowany cennik jest niezgodny z art. 1 ust. 2 pkt 1 Pt. Prezes UKE nie zgodził się z zarzutem naruszenia wskazanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przepisów prawa procesowego podkreślając, iż wydając decyzję wziął pod uwagę cały materiał dowodowy w sprawie, w szczególności przedstawione przez T. S.A. oferty nielimitowane i promocyjne innych operatorów oraz analizę kosztową, co znalazło odzwierciedlenie w decyzji.

Pismem z dnia [...] września 2006 r. skarżąca spółka T. S.A., reprezentowana przez adwokata, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa UKE z [...] sierpnia 2006 r. utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] czerwca 2006 r.

Skarżąca spółka wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej. Zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 1 ust. 2 pkt 1 Pt poprzez błędne przyjęcie, że T. S.A. jest adresatem tego przepisu, co w konsekwencji oznacza, iż na niej spoczywa obowiązek wspierania równoprawnej i skutecznej konkurencji w zakresie świadczenia usług telekomunikacyjnych. Zarzuciła także naruszenie przepisów prawa procesowego:

- art. 48 ust. 2 Pt, w związku z art. 140 k.p.a. poprzez uchybienie zawitemu terminowi 30 dni do wydania decyzji, zawierającej sprzeciw do projektu zmiany cennika usług telekomunikacyjnych oraz nieokreślenie zakresu sprzeciwu wobec planów taryfowych, nie wezwanie T. S.A. do przedstawienia poprawionego cennika oraz nieokreślenie terminu na przedstawienie poprawionego planu,

- art. 139 k.p.a. polegające na orzeczeniu w zaskarżonej decyzji, iż ceny zaproponowane w promocji do planów taryfowych [...] i [...] naruszają przepisy art. 61 ust. 2 oraz art. 46 ust. 3 pkt 3 lit. c Pt,

- art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, polegające na pominięciu dokładnego porównania ofert konkurencyjnych wobec zmian proponowanych przez T. S.A., oraz na dowolnym ustaleniu, iż konkurenci nie będą w stanie konkurować z T. S.A.

Zdaniem skarżącej Prezes UKE ponownie rozpatrując sprawę winien uczynić to w nieprzekraczalnym terminie 30 dni liczonego od chwili wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wydanie zaskarżonej decyzji po upływie 30 dni od złożenia wniosku czyni ją bezskuteczną a zatem promocje planów taryfowych mogą być wprowadzone w życie. W ocenie skarżącej decyzja jest wadliwa z powodu braku wszystkich obligatoryjnych składników decyzji zawierającej sprzeciw, wskazanych w art. 48 ust. 2 Pt. Organ nie wskazał ani zakresu sprzeciwu ani nie wezwał skarżącej do poprawienia cennika we wskazanym terminie. W ocenie skarżącej organ naruszył zasadę reformationis in peius, decyzja wydana w drugiej instancji stwierdza, iż przedłożony cennik narusza również art. 61 ust. 2 oraz art. 46 ust. 3 pkt 3 lit. c Pt.

W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej - podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - wniósł o oddalenie skargi. Organ podkreślił, iż do postępowania II instancyjnego mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące terminów załatwienia sprawy, natomiast termin 30 dni na złożenie sprzeciwu jest terminem instrukcyjnym. Odnosząc się do zarzutu braku określenia zakresu sprzeciwu wskazał, iż utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję podtrzymał swoje rozstrzygnięcie dotyczące sprzeciwu wobec całości projektu cennika usług telekomunikacyjnych wzmacniając je o kolejne argumenty. Wskazał, iż obowiązek przedłożenia poprawionego cennika ciąży na operatorze, o ile zgadza się on z treścią zgłoszonego sprzeciwu. Poprawiony cennik winien być przedłożony w terminie, który przysługuje na wniesienie odwołania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga spółki T. S.A. z siedzibą w W. jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] sierpnia 2006 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja tego organu z dnia [...] czerwca 2006 r. zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 48 ust. 2 Pt. Stosownie do niego, Prezes UKE, w drodze decyzji, w terminie 30 dni od dnia przedłożenia projektu cennika, regulaminu świadczenia usług lub ich zmiany, może zgłosić sprzeciw, jeżeli projekt cennika lub regulaminu jest sprzeczny z decyzjami, o których mowa w art. 46 ust. 2 i art. 47 ust. 1, lub z przepisami niniejszej ustawy i zobowiązać przedsiębiorcę telekomunikacyjnego do przedstawienia poprawionego cennika lub regulaminu, w części objętej sprzeciwem.

Powyższy przepis ma charakter mieszany, zawiera zarówno elementy prawa procesowego jak i prawa materialnego. O materialnym charakterze przepisu świadczy m. in. wskazanie rodzaju rozstrzygnięcia "...może zgłosić sprzeciw i zobowiązać...".

Wbrew twierdzeniu organu zawartemu w odpowiedzi na skargę, termin 30 dni na zgłoszenie sprzeciwu, określony w art. 48 ust. 2 Pt nie jest terminem instrukcyjnym, jest terminem prawa materialnego. Organ po upływie wskazanego terminu, który jest terminem zawitym nie może zgłosić sprzeciwu. Sprzeciw złożony po upływie tego terminu jest nieważny i nie wywołuje skutków prawnych. Termin ten nie może być przywrócony.

Prezes UKE we wskazanym wyżej terminie zgłosił sprzeciw wobec proponowanej zmiany cennika wydając decyzję z dnia [...] czerwca 2006 r.

Z brzmienia art. 48 ust. 2 Pt wynika iż, Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, stwierdzając sprzeczność przedstawianego dokumentu z przepisami ustawy, jest zobligowany nie tylko do wskazania zakresu sprzeciwu, ale również do nałożenia na przedsiębiorcę telekomunikacyjnego obowiązku przedstawienia poprawek. W doktrynie podkreśla się, że ze sprzeciwu powinien jasno wynikać jego zakres, co jest istotne zarówno dla wprowadzenia w życie pozostałej części dokumentu, jak i przygotowania poprawionej wersji zakwestionowanych postanowień. Zobowiązanie przedsiębiorcy do przedstawienia poprawionego dokumentu powinno określać termin na dokonanie tej czynności. (Stanisław Piątek "Prawo telekomunikacyjne. Komentarz.", Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 391).

Zobowiązanie przedsiębiorcy telekomunikacyjnego do przedstawienia poprawek ma charakter wytycznych, do których winien on zastosować się, o ile oczywiście podtrzymuje chęć wprowadzenia w życie cennika, regulaminu ew. ich zmiany. Z decyzji Prezesa UKE, wydanej na podstawie art. 48 ust. 2 Pt, powinno jasno wynikać, które postanowienia przedkładanego dokumentu należy poprawić i w jakim zakresie. Zaskarżona decyzja nie zawiera postanowień w tym zakresie, ograniczając się tylko do wyrażenia sprzeciwu.

W ocenie Sądu, nietrafny jest pogląd organu, iż wskazane w art. 48 ust. 2 Pt zobowiązanie do przedłożenia poprawionego dokumentu dotyczy tylko przypadku zgłoszenia sprzeciwu co do niektórych postanowień dokumentu a nie dotyczy zgłoszenia sprzeciwu co do całości dokumentu.

Wbrew jasnej treści art. 48 ust. 2 Pt, Prezes UKE wydając decyzję zgłosił jedynie sprzeciw, nie wskazując ani zakresu sprzeciwu ani nie zobowiązując skarżącej spółki do przedstawienia poprawionego cennika. Przedłożony przez skarżącą, Regulamin promocji wskazanych planów telefonicznych zawierał 16 punktów, Prezes UKE nie określił, wobec których z tych punktów zgłasza sprzeciw.

Skarżąca z charakteru terminu 30 dni na złożenie sprzeciwu wywodzi, iż termin ten obejmuje również ponowne rozpatrzenie sprawy po zaskarżeniu decyzji, złożeniem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i zarzuca, że zaskarżona decyzja wydana po upływie 30 dni nie wywołuje skutków prawnych.

Sąd nie podziela tego zarzutu. Stosownie do art. 206 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne, postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego ze zmianami wynikającymi z niniejszej ustawy. Wobec braku w Prawie telekomunikacyjnym przepisów regulujących ponowne rozpatrzenie sprawy, do postępowania tego mają zastosowanie przepisy k.p.a., w tym dotyczące terminów załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Termin ten ma charakter terminu ustawowego maksymalnego i liczony jest od dnia wpływu odwołania do organu odwoławczego. Niezachowanie terminu załatwienia sprawy nie powoduje bezskuteczności decyzji wydanej z przekroczeniem terminów wskazanych w k.p.a.. Zwłoka w załatwieniu sprawy może stanowić podstawę odpowiedzialności za szkodę na podstawie art. 417 k.c. ew. może być podstawą do złożenia skargi na bezczynność organu.

W świetle powyższych naruszeń, Sąd nie rozważał innych zarzutów, jakie podnosiła skarżąca. Organ ponownie rozpatrzy sprawę przedłożonego dokumentu i podejmie decyzję zawierającą wszystkie składniki, wskazane w art. 48 ust. 2 Pt.

Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 sentencji, w pkt 2 na zasadzie art. 152 tej ustawy.