Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 499/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2010-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżone postanowienie w całości
Powołane przepisy: article: art. 112 ust. 2 pkt 4, art. 110 ust. 1 pkt 8,art. 113 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: par 56 ust. 3, pkt 1,
journal: Dz.U. 2005 nr 217 poz 1834
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 27 października 2005 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez  kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów.
article: art. 46 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1590
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 18 września 2001 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządzie województwa.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała, Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Magdalena Jankowska – Szostak, Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Protokolant Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 18 listopada 2010 r. sprawy ze skargi B. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od skierowania egzaminatora na egzamin weryfikacyjny I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz skarżącego kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane do dnia prawomocności wyroku.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] r. działający z upoważnienia Marszałka Województwa [...] Dyrektor Wydziału Transportu w Urzędzie Marszałkowskim, na podstawie art. 112 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze. zm.) - zwanej dalej p.o.r.d. skierował egzaminatora B. R. (zwanego dalej skarżącym) na egzamin weryfikacyjny, o którym mowa w art. 110 ust. 1 pkt 8 p.o.r.d., w zakresie kategorii B prawa jazdy. W skierowaniu wskazano między innymi, że w okresie od dnia [...] do [...] r. skarżący, prowadząc egzaminy praktyczne na prawo jazdy kategorii B w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w W., Oddział Terenowy WORD w K., naruszył zasady egzaminowania, pomagał bowiem osobom zdającym, w jaki sposób należy wykonywać poszczególne zadania egzaminacyjne w ruchu drogowym, ułatwiając tym samym kandydatom na kierowców prawidłowe ich wykonanie. Powyższe zachowanie mogło mieć wpływ na wynik przeprowadzanych egzaminów. Poinformowano również o treści § 56 ust.3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 października 2005 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów (Dz. U. z 2005 r. Nr 217, poz. 1834 z późn. zm.). Marszałek zobowiązał skarżącego do przystąpienia do egzaminu w pierwszym przewidzianym terminie dla województwa [...], jaki zostanie ustalony w planie egzaminów na rok 2010 r. jednocześnie poinformowano, że zgodnie z art. 113 ust.1 pkt 4 p.o.r.d. niezdanie egzaminu w wyznaczonym terminie skutkuje skreśleniem egzaminatora z ewidencji egzaminatorów prowadzonej przez Marszałka.

Skarżący złożył odwołanie od powyższego skierowania, w którym wskazał, że skierowanie egzaminatora na egzamin weryfikacyjny, o którym mowa w art. 110 ust. 1 pkt 8 ustawy p.o.r.d., jest decyzją administracyjną, gdyż stanowi władcze, jednostronne rozstrzygnięcie o sferze praw i obowiązków egzaminatora. W ocenie odwołującego się, Marszałek Województwa [...] dopuścił się naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym oraz, wydając wskazane skierowanie, nie zachował wymogów formalnych decyzji administracyjnej. Ponadto, zakwestionował zasadność skierowania na egzamin weryfikacyjny oraz przedstawione przez Marszałka zarzuty co do prawidłowości przeprowadzonych przez skarżącego egzaminów praktycznych na prawo jazdy kategorii B.

Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność odwołania.

W uzasadnieniu postanowienia SKO stwierdziło, że zaskarżonym skierowaniem Marszałek Województwa [...] nie rozstrzygnął w sposób typowy dla decyzji administracyjnych, tj. władczy i jednostronny, o prawach i obowiązkach egzaminatora. Zdaniem organu skierowaniem, o którym mowa w art. 112 ust. 2 pkt 4 ustawy p.o.r.d., nie załatwia się indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej. Skierowanie stanowi bowiem czynność nadzorczą podjętą w ramach szczególnej więzi łączącej egzaminatora z marszałkiem województwa, tj. organem sprawującym nadzór nad przeprowadzaniem egzaminów państwowych na prawo jazdy oraz prowadzącym ewidencję egzaminatorów. Czynność ta ma na celu weryfikację stanu wiedzy i umiejętności egzaminatora niezbędnych do rzetelnego i prawidłowego wykonywania obowiązków związanych z przeprowadzeniem egzaminów państwowych na prawo jazdy określonej kategorii. Dlatego też w ocenie Kolegium nie ma podstaw do traktowania zakwestionowanego w odwołaniu pisma jako decyzji administracyjnej. Sprzeciwia się temu nie tylko jego przedmiot ale i informacyjny charakter wypowiedzi organu.

Powyższa ocena zaskarżonego skierowania z dnia [...] r. poprzedzona została przez organ administracji publicznej szczegółową analizą jego charakteru.

W pierwszej kolejności SKO podkreśliło, iż rozwagi wymaga (w kontekście treści art. 104 § 4, 107 i 127 § 1 k.p.a.) czy skierowanie to zawiera niezbędne elementy decyzji administracyjnej. Nie ulegało bowiem - zdaniem organu wątpliwości - że zawiera ono podpis osoby upoważnionej oraz wskazanie sprawowanej przez nią funkcji (stanowiska), a także oznaczenie adresata, jednakże wyjaśnienia wymagała kwestia, czy pismo to rozstrzyga o istocie sprawy administracyjnej. A zatem, czy w piśmie tym organ w sposób władczy wypowiedział się w zakresie sytuacji prawnej jednostki. Organ podkreślił, iż wypowiedź ta osądzona musi być w kontekście przepisów prawa powszechnie obowiązującego przewidujących załatwianie spraw w formie indywidualnego rozstrzygnięcia dokonywanego przez organ. Następnie organ powołując się na wyroki NSA z dnia 17 grudnia 1985 r., III SA 988/85, ONSA 1985/2/38; z dnia 6 października 1999 r., IV SA 2546/98; z dnia 21 kwietnia 1998r., IV SA 81/97 wskazał, iż w orzecznictwie zwraca się uwagę na normatywny aspekt decyzji, wskazując że stwierdzenie zawarte w art. 104 § 1 k.p.a., iż załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji, odnosi się tylko do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej formie prawnej. Ma to szczególne znaczenie, albowiem pośród całej gamy różnorodnych form działania administracji pozwala wyodrębnić decyzje administracyjne w oparciu o treść normy prawnej stanowiącej podstawę działania administracji. Tym samym – jak dalej wskazało SKO - wypowiedź organu, która nie konkretyzuje sytuacji prawnej jednostki tam, gdzie prawo takiej konkretyzacji wymaga, nie może być postrzegana w kategoriach decyzji administracyjnej.

Następnie SKO podniosło, że skierowanie egzaminatora na egzamin przed komisją weryfikacyjną, o którym mowa w art. 110 ust. 1 pkt 8 ustawy p.o.r.d. jest jednym ze środków, którymi dysponuje marszałek województwa w ramach sprawowanego nadzoru nad przeprowadzaniem egzaminów państwowych. Wyliczenie w art. 112 powoływanej ustawy środków nadzorczych, dotyczących przeprowadzania egzaminów nie ma jednakże charakteru zamkniętego. Marszałek może zatem podejmować inne, niewymienione expressis verbis czynności i działania mające na celu zapewnienie prawidłowości przeprowadzania egzaminów państwowych na prawo jazdy określonej kategorii. Skierowanie egzaminatora na egzamin weryfikacyjny następuje w uzasadnionych przypadkach (np. w sytuacji powzięcia wątpliwości co do posiadanych przez daną osobę kwalifikacji niezbędnych do prawidłowego wykonywania powierzonych zadań).

Następnie SKO przytoczyło brzmienie art. 109 ust. 1 art. 116 i art. 117 p.o.r.d. podając, że istotnym jest, że marszałek województwa skreśla egzaminatora z prowadzonej ewidencji w przypadkach określonych w art. 113 ust. 1 powołanej ustawy, w tym, w przypadku, gdy egzaminator nie zdał egzaminu, o którym mowa w art. 110 ust. 1 pkt 8, w wyznaczonym terminie. Zarówno wpis jak i skreślenie osoby z ewidencji egzaminatorów następuje w drodze decyzji administracyjnej. Ustawa nie przewiduje jednakże – jak wywiodło SKO - tej formy aktu administracyjnego w odniesieniu do czynności skierowania egzaminatora na wskazanego rodzaju egzamin. Potwierdza to – zdaniem SKO - regulacja § 56 ust. 3 cytowanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury, zgodnie z którą egzaminator skierowany na egzamin w trybie art. 112 ust. 2 pkt 4 ustawy p.o.r.d. przed przystąpieniem do egzaminu zobowiązany jest do złożenia m. in. skierowania wydanego przez właściwy organ prowadzący nadzór. Powołane przepisy prawa posługują się zatem – jak podkreśliło SKO - wyłącznie sformułowaniem "skierowanie". Jednocześnie SKO zwróciło uwagę, że wymieniona ustawa określa wprost sytuacje, kiedy "skierowanie" następuje w drodze decyzji administracyjnej właściwego organu. Takie sytuacje mają miejsce, m.in., w odniesieniu do skierowania decyzją starosty na badania lekarskie kierującego pojazdem w przypadkach nasuwających zastrzeżenia co do stanu zdrowia (art. 122 ust. 1 pkt 4), czy w przypadku skierowania decyzją organu kontroli ruchu drogowego na badania psychologiczne kierującego pojazdem w przypadkach wskazanych w art. 124 ust. 1 pkt 2 ustawy p.o.r.d.

Reasumując SKO orzekło o niedopuszczalności odwołania, podnosząc, że o niedopuszczalności wniesienia odwołania można z całą pewnością mówić w sytuacji braku przedmiotu zaskarżenia, a więc między innymi wówczas, gdy zaskarżona czynność nie ma charakteru decyzji administracyjnej (tak m.in.: wyrok NSA z dnia 11 września 1997 r. II SA/Gd 538/96; wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r., V SA 235/00). W sytuacji, gdy środek zaskarżenia dotyczy przedmiotu nie kwalifikującego się do weryfikacji w toku postępowania odwoławczego, ocena wniesionego środka musi być dokonana w płaszczyźnie formalnoprawnej na wstępnym etapie postępowania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący zarzucił wymienionemu postanowieniu m. in. naruszenie art. 134 w zw. z art. 1 § 1 k.p.a. oraz art. 112 ust. 1 pkt 4 p.o.r.d. w związku z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze. zm.) poprzez błędne uznanie, że wydając skierowanie na egzamin weryfikacyjny, o którym mowa w art. 110 ust. 1 pkt. 8 ustawy Prawo o ruchu drogowym Marszałek Województwa [...] nie załatwia indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej, lecz sprawuje nadzór nad przeprowadzanie egzaminów państwowych na prawo jazdy, podczas gdy samo sprawowanie nadzoru nie sprzeciwia się temu, że ma ono miejsce przez wydawanie decyzji administracyjnych. Marszałek kierując go na egzamin w sposób jednostronny i władczy nałożył na niego obowiązek tego rodzaju, iż niezdanie tegoż egzaminu skutkować będzie skreśleniem go z ewidencji egzaminatorów. Zdaniem skarżącego, skierowanie wydane przez Marszałka Województwa [...] stanowi decyzję administracyjną, czyli władcze jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej w sprawie indywidualnej. W konsekwencji powyższego skierowanie to podlega kontroli instancyjnej, w drodze odwołania.

Skarżący sformułował także zarzut obrazy art. 12 § 1 k.p.a. w związku z art. 35 k.p.a. i art. 36 k.p.a. poprzez przekroczenie terminu do rozpatrzenia sprawy.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Poza argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu kwestionowanego aktu Kolegium podkreśliło, że decyzji administracyjnej, jako prawnej formy działania organu administracji publicznej, nie wolno domniemywać. Decyzja administracyjna jest przede wszystkim władczą i jednostronną formą konkretyzacji normy prawa materialnego. Konkretyzacja ta dotyczy zazwyczaj sfery praw i obowiązków określonych podmiotów prawa, a więc forma decyzji administracyjnej będzie mieć zastosowanie w głównej mierze do tego obszaru funkcjonowania organów administracji publicznej (sfery imperium).

Kolegium jako ugruntowany przyjęło nadto pogląd, zgodnie z którym "działanie organów w formie decyzji ma wynikać wprost z przepisu prawa materialnego w sposób nie pozostawiający wątpliwości, że rozstrzygnięcie ma charakter decyzji' (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 1982 r., SA Wr 220/82).

Następnie Kolegium podkreśliło, że sprawy określone w art. 112 ust. 1 pkt 4 ustawy p.o.r.d. nie mają charakteru spraw indywidualnych z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 46 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa załatwianych w formie decyzji administracyjnej przez marszałka województwa.

Wreszcie Kolegium podniosło, iż nadal stoi na stanowisku, że kierując egzaminatora na egzamin, o którym mowa w art. 110 ust. 1 pkt 8 ustawy p.o.r.d. marszałek województwa nie rozstrzyga o jego sferze praw i obowiązków, jak ma to miejsce w odniesieniu do uprawnień marszałka dotyczących skreślenia egzaminatora z ewidencji, na podstawie art. 113 ust. 1 tej ustawy. Przepis art. 112 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy nie stanowi bowiem materialnoprawnej podstawy wydania decyzji administracyjnej, a wobec tego art. 46 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa nie znajduje w omawianej sprawie zastosowania.

W konkluzji Kolegium uznało, że skierowanie egzaminatora na egzamin o którym mowa w art. 110 ust. 1 pkt 8 ustawy p.o.r.d. jest szczególnego rodzaju środkiem nadzorczym, w stosunku do którego ustawa nie przewiduje zastosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i, co za tym idzie, niepodlegającym weryfikacji w trybie i na zasadach określonych przepisami tego Kodeksu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Po myśli art. 3 § 1 ustawy z 30.08.2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a.") - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone ustawą. Skarga może zostać uwzględniona tylko wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy (art.145 -150 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia wykazała, że uchybia ono prawu.

Zasadniczą kwestią było wyjaśnienie w jakiej formie prawnej winno nastąpić przewidziane w art. 112 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze. zm.) skierowanie egzaminatora przez marszałka województwa na egzamin, o którym mowa w art. 110 ust. 1 pkt 8 tej ustawy. Organ przyjął, że nie następuje to w formie decyzji administracyjnej, lecz stanowi rodzaj czynności nadzorczej marszałka województwa, co z kolei przesądzałoby o braku możliwości zaskarżania takiego "skierowania" w administracyjnej procedurze odwoławczej, uregulowanej przepisami rozdziału 10 kodeksu postępowania administracyjnego.

Zgodnie z treścią art. 112 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym - nadzór nad przeprowadzaniem egzaminów państwowych sprawuje marszałek województwa. Zakres nadzoru został dookreślony w ust. 2 przez wskazanie, że organ sprawujący nadzór może w szczególności: 1) kontrolować dokumentację i działalność związaną z egzaminowaniem; 2) przerwać lub unieważnić egzamin państwowy prowadzony niezgodnie z przepisami; 3) w razie stwierdzenia rażących uchybień zawiesić działalność odpowiedniej jednostki w zakresie prowadzenia egzaminów państwowych - do czasu usunięcia uchybień; 4) w uzasadnionych przypadkach skierować egzaminatora na egzamin, o którym mowa w art. 110 ust. 1 pkt 8. Stosownie do art. 113 ust. 1 marszałek województwa skreśla egzaminatora z ewidencji, jeżeli: 1) nie spełnia warunków określonych w art. 110 ust. 1 pkt 2-9; 2) nie odbył okresowego szkolenia; 3) nie przedstawił orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem lub orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem; 4) nie zdał egzaminu, o którym mowa w art. 110 ust. 1 pkt 8, w wyznaczonym terminie; 5) naruszył zasady egzaminowania.

Przepisy wykonawcze do powyższej ustawy zamieszczone zostały w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 27 października 2005 r. w sprawie szkolenia i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów (Dz.U. z 2005 r., nr 217, poz. 1834 z p. zm.). Po myśli § 56 ust. 3 pkt 1 egzaminator skierowany na egzamin w trybie art. 112 ust. 2 pkt 4 ustawy przed przystąpieniem do egzaminu składa do właściwego organu ewidencyjnego skierowanie wydane przez właściwy organ prowadzący nadzór.

Przytoczone unormowania ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz aktu wykonawczego w rzeczy samej nie precyzują formy prawnej skierowania egzaminatora na egzamin. Jednakże, jak słusznie wywiedziono w skardze, generalne upoważnienie do działania przez marszałka województwa w formie decyzji zawiera wprost art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (tj. Dz. U. z 2001r., nr 142, poz. 1590 ze zm.). Według tego przepisu, marszałek województwa wydaje decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Na mocy ust. 2 powołanego przepisu marszałek województwa może upoważnić wicemarszałków, pozostałych członków zarządu województwa, pracowników urzędu marszałkowskiego oraz kierowników wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych do wydawania w jego imieniu decyzji, o których mowa w ust. 1.

W ocenie Sądu, skierowanie egzaminatora przez marszałka województwa na egzamin w trybie art. 112 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym, następuje w drodze decyzji administracyjnej albowiem dotyczy indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej.

Wyrażenie "indywidualna sprawa z zakresu administracji publicznej" odpowiada temu, jaki zawarto w treści art. 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej, przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. W doktrynie podkreśla się, że sprawa administracyjna to zespół okoliczności faktycznych i prawnych, w których organ administracji państwowej stosuje normę prawa administracyjnego w celu ustanowienia po stronie określonego podmiotu sytuacji prawnej w postaci udzielenia (odmowy udzielenia) żądanego uprawnienia albo w postaci obciążenia z urzędu określonym obowiązkiem (W. Dawidowicz "Zarys procesu administracyjnego". Warszawa 1989, str.7-8) Sprawa ma charakter sprawy indywidualnej, jeżeli dotyczy imiennie określonego podmiotu oraz konkretnych jego praw i obowiązków (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz. 7 wydanie. Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, .s. 13). Pod tym pojęciem rozumie się "wszystkie okoliczności faktyczne i prawne, ze względu na które zainteresowana osoba żąda wydania decyzji administracyjnej albo ze względu na które właściwy organ administracji publicznej może lub powinien taką decyzję wydać. Chodzi zatem o fakty i zdarzenia tworzące tzw. stan faktyczny sprawy oraz prawa i obowiązki, które na podstawie obowiązujących przepisów prawa administracyjnego mogą lub powinny być przyznane lub nałożone na osobę - adresata decyzji administracyjnej" (E. Bojanowski, Postępowanie administracyjne, 1999, s. 15). Podobnie w orzecznictwie wyraża się pogląd, że jeżeli z przepisów wynika, że w sprawie wymagane jest jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnoprawnego, to oznacza to, że sprawa wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2006r., II SA/Ol 119/06, Lex nr 205607).

W opisanym ujęciu rozpatrywana sprawa ma niewątpliwie wymienione wyżej znamiona indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, gdyż dotyczy imiennie danego podmiotu oraz konkretnych jego obowiązków na gruncie stanu faktycznego i prawnego regulowanego normami prawa administracyjnego.

Trzeba nadto zauważyć, że zgodnie z zasadą sformułowaną w kodeksie postępowania administracyjnego organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba, że przepisy kodeksu stanowią inaczej (art. 104 § 1 k.p.a.). Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (§2).

W orzecznictwie i doktrynie wyraża się zapatrywanie, że decyzja administracyjna to jednostronna czynność organu administracji publicznej posiadająca odpowiednią formę prawną i określająca konsekwencje stosowanej normy prawnej w stosunku do konkretnie oznaczonego adresata w indywidualnej sprawie. Cechuje ją zewnętrzny charakter, władczość oraz podwójna konkretność, tzn. konkretny adresat i konkretna sytuacja, którą rozstrzyga, stanowiąc o prawach lub obowiązkach adresata, do którego jest skierowana.

O tym, czy dany akt jest decyzją, przesądza nie jego nazwa, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu załatwiającego tę sprawę (wyr. NSA z dnia 20 lipca 1981 r., SA 1163/81, OSP 1982, z. 9, poz. 169). Przy tym przepisy prawa materialnego mogą przewidywać decyzyjną formę załatwiania danej sprawy również poprzez wskazanie w formie czasownikowej kompetencji organu do rozstrzygania danej sprawy, posługując się wyrażeniami takimi jak zezwala, stwierdza etc. bądź nadając jej szczególną nazwę, jak np. zezwolenie, koncesja, licencja. Okoliczność wobec tego, że przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym w omawianej materii operują pojęciem "skierowanie" nie może mieć przesądzającego znaczenia, abstrahując nawet od treści wymienionego art. 46 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. W judykaturze i doktrynie przyjmuje się również, że pismo jest też decyzją, jeżeli zawiera elementy przewidziane dla decyzji administracyjnej: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji.

W rozpatrywanej sprawie rzeczone skierowanie z dnia [...] r. posiada te wszystkie cechy – jako organ administracji publicznej oznacza Marszałka Województwa [...], wskazuje skarżącego jako adresata, zawiera podpis osoby reprezentującej organ (zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa). Zawiera także rozstrzygnięcie o istocie sprawy, treść tego skierowania kształtuje bowiem na mocy norm prawa materialnego, tj. ustawy Prawo o ruchu drogowym, sytuację prawną skarżącego poprzez jednostronne, władcze nałożenie nań obowiązku poddania się egzaminowi w wyznaczonym terminie, z negatywnymi konsekwencjami w razie niedopełnienia tego obowiązku, gdyż po myśli art. 113 ust. 1 pkt 4 tej ustawy marszałek województwa skreśla egzaminatora z ewidencji, jeżeli nie zdał egzaminu w wyznaczonym terminie. W przepisie art. 113 ust.1 pkt 4 ustawodawca użył trybu imperatywnego "skreśla" wobec czego sam fakt nie poddania się egzaminowi w wyznaczonym w skierowaniu terminie będzie implikował konieczność wydania przez marszałka decyzji o skreśleniu egzaminatora z ewidencji. Przedmiotowe skierowanie determinuje więc sytuację prawną adresata nie tylko w zakresie jego obowiązku skonkretyzowanego tym skierowaniem, lecz również w zakresie jego praw.

Nie można uznać by skierowanie, o którym mowa, przybierało wyłącznie postać czynności nadzorczej (materialno-technicznej) marszałka skoro przepis art. 112 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym stanowi o "uzasadnionych przypadkach", w jakich można skierować egzaminatora na egzamin, ponieważ zdaniem Sądu wymaga to tym samym podjęcia, zgodnie z procedurą przewidzianą w kodeksie postępowania administracyjnego, uprzednich formalnych czynności procesowych zmierzających do ustalenia stanu faktycznego i zbadania oraz wyjaśnienia przez organ, czy ów "uzasadniony przypadek" zachodzi, w tym również na tle norm art. 110 i 110a ustawy Prawo o ruchu drogowym, odnoszących się do wymagań wobec osób będących egzaminatorami. Bliżej nie sprecyzowane przez ustawodawcę pojęcie "uzasadnionych przypadków" daję pewną swobodę organowi w tej mierze, pozostawiając to w gestii uznania administracyjnego organu, a to z kolei nie może oznaczać dowolności, zatem przesłanki, rzeczywiste motywy organu administracji publicznej kierowania na egzamin - winny być znane stronie. Przepis art. 112 ust. 1 nie wyznacza zatem od razu sytuacji prawnej danego podmiotu (egzaminatora), lecz staje się dopiero podstawą ukształtowania sytuacji w niej określonej przez właściwy organ administracji publicznej wskutek podjęcia indywidualnego aktu administracyjnego - w konkretnym przypadku, w odniesieniu do konkretnego adresata oraz po ustaleniu stanu faktycznego sprawy i rozważeniu, czy uzasadnia on skierowanie na egzamin. Wymaga zatem przeprowadzenia postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. Jest to sytuacja typowa dla podejmowania rozstrzygnięć administracyjnych - w drodze decyzji, zawierających stosowne uzasadnienie faktyczne i prawne rozstrzygnięcia.

Czynności materialno-techniczne polegają zaś jedynie na działaniach organu nie mających cech rozstrzygania. Oznacza to, że dla podjęcia tego rodzaju czynności nie ma potrzeby przeprowadzania sformalizowanego postępowania administracyjnego, gdyż normy prawne - przy spełnieniu objętych ich hipotezą przesłanek - bezpośrednio wówczas wyznaczają powinność podjęcia danego, określonego w nich działania organu. Czynności te podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa (B. Adamiak "Z problematyki właściwości sądów administracyjnych. ZNSA 2006,nr 2, str. 15; por. wyrok NSA z 12 marca 1998 r. II SA 1247/97, OSP 1999 z.2 poz. 25).

Skoro skierowanie z dnia [...] r. wystosowane do skarżącego ma walor decyzji administracyjnej, w tym stanie rzeczy Kolegium nieprawidłowo uznało, że w sprawie zachodziła niedopuszczalność odwołania. Z tego względu zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach oparto na normie art. 200 p.p.s.a. (pkt II) natomiast w zakresie wykonalności (pkt III) – na podstawie art. 152 p.p.s.a.