Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3515/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1, 2, 3 i 4
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 7, 77, 103 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 § 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 3
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.), Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński, Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1740/12 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1) uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] obie w części co do działek nr [...],[...] i [...]; 2) zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie kwotę 850 (osiemset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 lutego

2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1740/12 oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2012 r. nr

[...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości.

Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny i prawny sprawy, Sąd wskazał, że na wniosek Oddziału Gospodarowania Nieruchomościami Polskich Kolei Państwowych S.A. w K., przed Wojewodą [...] zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie wydania w trybie art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 z późn. zm.), decyzji uwłaszczeniowej stwierdzającej nabycie z mocy prawa, z dniem 27 października 2000 r., przez przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe w W., prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...]. Jako dowód świadczący o przekazaniu ww. nieruchomości na rzecz PKP, miała świadczyć przedstawiona przez wnioskodawcę decyzja Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1987 r. oraz z dnia [...] stycznia 1988 r. nr [...] o ustaleniu i naliczeniu opłaty rocznej za zarząd gruntem położonym w M. o łącznej pow. 5,2415 ha dla Wschodniej Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w L..

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę [...], własności nieruchomości, położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obr. [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0321 ha, objętej księgą wieczystą Nr [...] o pow. 0,8264 ha, [...] o pow. 0,9422 ha, [...] o pow. 0,7894 ha, [...] o pow. 0,0107 ha, objętej księgą wieczystą [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że Skarb Państwa stał się właścicielem przedmiotowych nieruchomości na podstawie decyzji wywłaszczeniowej Naczelnika Gminy w C. z dnia [...] maja 1983 r. Zdaniem organu, jednak decyzja ta, jak również decyzje o ustaleniu wysokości opłaty rocznej za zarząd, nie stanowią automatycznie o ustanowieniu zarządu w formie przewidzianej prawem na rzecz PKP, co wyłączałoby sporne nieruchomości spod komunalizacji na rzecz gminy.

Odwołanie od decyzji Wojewody złożyły Polskie Koleje Państwowe S.A.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. utrzymała w mocy decyzję pierwszoinstancyjną.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że PKP nie legitymuje się prawem użytkowania lub zarządu, który eliminowałby komunalizację przedmiotowego mienia z mocy prawa.

Na poparcie swojego stanowiska organ wskazał, że zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, które było aktem wykonawczym do dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 roku o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. R.P. Nr 4, poz. 31 z 1952 r.) prawo zarządu i użytkowania było ustanawiane w formie protokółu zdawczo-odbiorczego, bądź w drodze umowy zawartej w odpowiedniej formie prawnej, a w razie sporu na podstawie decyzji Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. Później ustanawiane było w trybie przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 roku o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1961 r., Nr 32 poz. 159) w drodze decyzji organu administracji państwowej stopnia podstawowego o oddaniu nieruchomości w użytkowanie i następnie w trybie art. 38 ust 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Ten stan prawny obowiązywał w dniu 27 maja 1990 r., czyli w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. Organ podkreślił, iż skarżący żadnym z dokumentów wymienionych w art. 38 ust 2 powołanej ustawy nie potrafił się wylegitymować. A zatem nie można mówić, że przysługiwał mu tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości, który stanąłby na przeszkodzie komunalizacji przedmiotowego mienia z mocy prawa.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, dokonując analizy w przedmiocie wyjaśnienia podstawy prawnej, na jakiej oparte było dysponowanie gruntem przez PKP, doszła do wniosku (wskazując na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego), że przepisy konstytuujące przedsiębiorstwo państwowe PKP takiego tytułu nie tworzą.

Organ podkreślił także, iż przepisy powojenne o Ziemiach Odzyskanych, nacjonalizacji, militaryzacji, włącznie z dekretem o majątkach opuszczonych i poniemieckich, formułujące z natury rzeczy ogólne zasady dotyczące dysponowania mieniem, nie mogły tworzyć po stronie PKP konkretnie sformułowanego, w stosunku do geodezyjnie wyodrębnionej nieruchomości, ograniczonego prawa rzeczowego w postaci prawa użytkowania, czy prawa zarządu. A tylko tak sformułowane prawo może wyłączać komunalizację z mocy prawa. Faktyczne jej objęcie i władanie nie tworzy formalnoprawnego zarządzania.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podała, że skarżący nie powołuje się na żadne inne źródła swego ewentualnego prawa do przedmiotowego gruntu poza władaniem oraz decyzją o ustaleniu opłat. Tymczasem obowiązująca w dniu wejścia w życie ustawy "komunalizacyjnej" ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" sformułowała jedynie zasadę władania gruntami przez PKP. Z ogólnych przepisów tej ustawy (art. 16) nie wynikały uprawnienia do konkretnie określonych działek o określonych powierzchniach i zapisach ewidencyjnych. Takie uszczegółowienie mogło się znaleźć tylko w odpowiednich decyzjach terenowych organów władzy państwowej wydawanych w przedmiocie użytkowania, czy zarządu. W ocenie Komisji, wpisy hipoteczne oraz wpisy ewidencyjne np. władający: Dyrekcja Okręgowa Kolei Państwowych oddają jedynie stan faktyczny, który nie jest oparty o podstawę prawną formalnie określającą prawo PKP do określonego gruntu.

W ocenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, w przedmiotowej sprawie nie ma też zastosowania art. 11 ust 1 ustawy "komunalizacyjnej", ponieważ wykonywanie funkcji transportowych nie jest wykonywaniem zadań należących do właściwości organów administracji rządowej.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły Polskie Koleje Państwowe SA. w W..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżone decyzje nie naruszają prawa.

Sąd wskazał, że określenie mienie "należące" do przedsiębiorstw państwowych, o którym mowa w art. art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oznacza należenie mienia do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie faktycznym. Stanowisko takie utrwalone jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Termin ten był też analizowany w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 1992 r., sygn. W 13/91. Niezasadne są więc zarzuty skargi, co do wadliwego rozumienia przez organ tego pojęcia i stanowią one jedynie polemikę z utrwalonym jednolitym jego rozumieniem. Jak wykazało postępowanie, przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe nie miało w dniu 27 maja 1990 r. tytułu prawnego do spornych nieruchomości. Natomiast decyzja wydana na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r., jest decyzją o charakterze deklaratoryjnym, którą stwierdza się stan faktyczny i prawny istniejący w dniu jej wejścia w życie, tj. w dniu 27 maja 1990 r. Dlatego wszelkie zmiany zarówno stanu faktycznego jak i prawnego mające miejsce po tej dacie, nie mają znaczenia prawnego.

Zdaniem Sądu, organy właściwie zatem wskazały, że tytuł prawny do nieruchomości nie wynika z mających ogólny charakter aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego. Zarządu nie można bowiem domniemywać. Stanowisko to jest utrwalone w orzecznictwie, które organ prawidłowo przytoczył. Nie ma więc potrzeby ponownego jego powoływania. Decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna określać jej położenie, powierzchnię, wskazywać sposób i cel korzystania.

Także argumentacja skargi odwołująca się do przepisów art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe jest, w ocenie Sądu, nietrafiona. Celem unormowania zawartego w art. 34 tej ustawy było bowiem uregulowanie stanu prawnego mienia pozostającego w posiadaniu PKP, co do którego brak jest ustanowionego zarządu. Natomiast grunty, o których mowa w art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (a więc te, które wskazuje art. 34 tej ustawy), nie dotyczą gruntów, które podlegają komunalizacji z mocy art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., tj. tych, które z dniem 27 maja 1990 r. stały się z mocy prawa mieniem gminnym.

Sąd stwierdził, że nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie PKP, bowiem przepis ten nie stanowi podstawy kreowania tytułu prawnorzeczowego do konkretnego składnika majątkowego. W odniesieniu do mienia nieruchomego tytuł prawny stanowić mogły w obowiązującym systemie prawnym decyzje lub umowy zawarte w stosownym trybie, co w sposób wystarczający wyjaśnione zostało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Niezasadnym, zdaniem Sądu, jest także zarzut naruszenia art. 80 (pierwotnie 87) ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie z jego zapisem zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie prawem przewidzianej, a były w dniu 1 sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu. Oznacza to, że takie prawo do gruntu jak: zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogło powstać w sposób dorozumiany, nie można było domniemywać jego istnienia. Decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna dokładnie określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania.

Sąd nie podzielił również zasadności zarzutu naruszenia art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a., jak również art. art. 75 oraz 80 k.p.a. wskazując, że po pierwsze - dla oceny przesłanek komunalizacji z mocy prawa istotne znaczenie ma stan faktyczny i prawny na dzień 27 maja 1990 r. dlatego jedynie fakty prawotwórcze podlegają badaniu i ocenie, a nie inne okoliczności nie mające znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, po drugie - jeżeli w konkretnej sprawie ustalony został fakt stanowiący podstawę domniemania (grunty państwowe nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste), to organ administracji ani sąd administracyjny, nie mógł wyciągnąć z tego faktu innego wniosku aniżeli ten, który został wskazany w normie prawnej – mianowicie, że grunty zarządzane były przez terenowy organ administracji państwowej, a co za tym idzie podlegały komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające (...).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w W., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca Spółka zarzuciła:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego przez:

1. błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie art. 4 w zw. z art. 6 ust. 3 Rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "PKP", poprzez przyjęcie, iż przesłanką przejścia tytułu prawnego do linii kolejowych w postaci zarządu na PKP nie był wyłącznie fakt jego uprzedniego "zarządzania przez Ministerstwo Komunikacji",

2. błędną wykładnię a w konsekwencji błędne zastosowanie przepisu art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych:

- w związku z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, polegające na błędnym przyjęciu, że komunalizowana nieruchomość należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji o komunalizacji, wydanej mimo braku przesłanek komunalizacji;

- polegające na błędnym przyjęciu, że komunalizacja nie następuje w sytuacji gdy przedsiębiorstwo państwowe posiadało tytuł prawny do nieruchomości w postaci decyzji administracyjnej, co oznacza, że brak dokumentu o zarządzie skutkuje komunalizacją mienia:

- polegające na błędnym przyjęciu, że podlega komunalizacji mienie przedsiębiorstwa państwowego wykonującego zadania o charakterze ogólnonarodowym, o znaczeniu ponadwojewódzkim, podległego organom administracji centralnej,

3. błędne zastosowanie przepisu art. 5 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. polegające na niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, iż nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa "należy do" trenowego organu administracji publicznej stopnia podstawowego,

4. błędne zastosowanie przepisu art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. polegające na niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, iż nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa w dniu wejścia w życie tej ustawy nie "należała do" Polskich Kolei Państwowych przedsiębiorstwa państwowego,

5. błędne zastosowanie polegające na niezastosowaniu przepisu art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Przepisy te zawierają bezwzględną przesłankę wyłączającą komunalizację z mocy prawa i pomimo iż znajdują się poza ogólnym aktem prawnym określającym przesłanki komunalizacji, to stanowią niezbędny element normy prawnej, której treść Sąd powinien zrekonstruować i zastosować,

6. błędne zastosowanie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe, polegającym na jego niezastosowaniu i uznaniu, że jedynie konkretny dokument stwierdzający przyznanie zarządu jest podstawą do uznania, że przedmiotowy grunt był w zarządzie PKP, podczas gdy przepis ten stanowi generalną normę, będącą podstawą przekazania gruntów PKP, bez tytułu prawnego do konkretnego gruntu: "mienie PKP stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy (to jest 9 grudnia 1989 r.)";

II. naruszenie przepisów postępowania, a to:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw z art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. polegające na zaaprobowaniu przez Sąd, iż prawidłowym jest niepoczynienie przez organy administracyjne jakichkolwiek ustaleń faktycznych w zakresie ustalenia, iż skomunalizowana nieruchomość "należała do" terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a ponadto na odmowie mocy dowodowej decyzji o ustanowieniu lub obliczeniu opłat za zarząd, mimo iż decyzja taka stanowi logiczna konsekwencję istnienia tytułu prawnego w postaci zarządu i jest na równi z dokumentem stwierdzającym nabycie owego zarządu dowodem istnienia zarządu. W myśl bowiem obowiązujących w polskiej procedurze administracyjnej zasad prawdy obiektywnej i swobodnej oceny dowodów, określony fakt można dowodzić wszelkimi możliwymi środkami oraz poprzez przyjęcie legalnej teorii dowodowej sprowadzającej się do ustalenia, że jedynie decyzja o ustanowieniu zarządu jest środkiem dowodowym, którym można wykazać, iż nieruchomość należała do przedsiębiorstwa państwowego;

2. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie zarzutów skargi względnie 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niewskazaniu w uzasadnieniu, z jakich powodów podstawowy zarzut skargi – iż nie przeprowadzono żadnego dowodu na okoliczność, że nieruchomość "należała do" terenowego organu administracji publicznej stopnia podstawowego - uznano za niezasadny,

3. art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, co doprowadziło z kolei do niezastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit a lub c ustawy procesowej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca Spółka przedstawiła argumentację na poparcie podniesionych zarzutów oraz powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2010 r. I OSK 1401/09, przytaczając obszerne fragmenty jego uzasadnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jest uzasadniona.

Zgodnie z art.183 §1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art.183§2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach określonych w art.174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, gdyż dopiero po przesądzeniu, że przyjęty przez sąd stan faktyczny sprawy jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, można przejść do kontroli procesu subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego.

W rozpoznawanej sprawie podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. oraz art.134 §1 p.p.s.a. w zw. z art.141 § 4 p.p.s.a. Wyjaśnić zatem należy, że o skuteczności postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu, który został oparty na podstawie określonej w art.174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Trafnie w skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw z art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. polegający na zaaprobowaniu przez Sąd pierwszej instancji, iż prawidłowym jest niepoczynienie przez organy administracyjne ustaleń faktycznych w zakresie wyjaśnienia, czy skomunalizowana nieruchomość "należała do" terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Istota sporu dotyczy bowiem rozstrzygnięcia, czy w odniesieniu do nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] położonych w jednostce ewidencyjnej [...], obr. [...], zajętych w dniu 27 maja 1990 r. pod linię kolejową, spełnione zostały przesłanki do ich komunalizacji, określone w ustawie z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ( Dz.U. Nr 32, poz.191), zwanej dalej " ustawą komunalizacyjną".

Wymaga przypomnienia, że stosownie do art.5 wskazanej ustawy: "1. Jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego,3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 - staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

2. Jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) służące użyteczności publicznej, należące do:1) rad narodowych miasta stołecznego Warszawy, miasta Krakowa i miasta Łodzi oraz do terenowych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego w tych województwach miejskich, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 - staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem tych miast, jeżeli jest położone w ich granicach administracyjnych, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.

3. Jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) służące użyteczności publicznej, należące w dniu wejścia w życie ustawy do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego,

2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego,3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 - przekazuje się jako mienie komunalne gminom i związkom gmin, jeżeli jest ono niezbędne do wykonywania ich zadań. 4. Gminie, na jej wniosek, może być także przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe) inne niż wymienione w ust. 1-3, jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań.

Podstawę prawną decyzji organu pierwszej instancji stanowił przytoczony powyżej art.5 ust.1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Wojewoda przyjął zatem, że w dniu 27 maja 1990 r., czyli w dacie wejścia w życie omawianej ustawy mienie będące przedmiotem komunalizacji należało do wymienionych w tym przepisie rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, a to z tego względu, że PKP nie wykazało żadnego tytułu prawnego do gruntu.

Jak jednak wynika z akt sprawy przedsiębiorstwo PKP wnioskowało o przeprowadzenie dowodu z akt wywłaszczeniowych dla wykazania tytułu do przedmiotowych działek, a którego to dowodu organ nie przeprowadził. W myśl obowiązujących w polskiej procedurze administracyjnej zasad prawdy obiektywnej i swobodnej oceny dowodów, określony fakt można dowodzić wszelkimi możliwymi środkami, zaś decyzja o ustanowieniu zarządu nie jest jedynym środkiem dowodowym, którym można wykazać, iż nieruchomość należała do przedsiębiorstwa państwowego.

W rozpoznawanej sprawie działki położone w miejscowości M. oznaczone numerami ewidencyjnymi: [...] o pow. 0,8264, [...] o pow. 0,9422 i [...] o pow. 0,7894 zostały wywłaszczone decyzją Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] maja 1983 r. z przeznaczeniem pod budowę linii kolejowej [...]. Do wypłaty odszkodowania za wywłaszczone grunty zobowiązano Wschodnią Dyrekcję Okręgowych Kolei Państwowych- Dyrekcje linii [...] w L.. W księgach wieczystych wymienionych działek według stanu na dzień 27 maja 1990 r., jako sposób użytkowania wpisano – Koleje, taki sam wpis znajduje się w ewidencji gruntów.

Podstawę prawną wywłaszczenia stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ( Dz.U.z 1974 r., Nr 10, poz. 64 i Nr 22, poz. 31), a w szczególności podane w decyzji wywłaszczeniowej art.2, 3, 4, 7, 8, 20 i 21 ustawy z 12 marca 1958 r. Ze wskazanych w decyzji wywłaszczeniowej podstaw prawnych wywłaszczenia wynika, że nastąpiło na cele określone w art. 3. Zachodziła zatem konieczność wyjaśnienia dwóch okoliczności. Po pierwsze, czy wywłaszczenie nastąpiło na cele użyteczności publicznej a także, czy działki te zostały przekazane kolejom protokołem zdawczo – odbiorczym lub w innej formie, czy też nie nastąpiło " formalne" przekazanie wywłaszczonych działek. Na te pytania pozwoli odpowiedzieć analiza akt postępowania wywłaszczeniowego. Jeśli bowiem wywłaszczenie nastąpiło na cele użyteczności publicznej, to zgodnie z poglądami występującymi w doktrynie i orzecznictwie, pojęcie "celu użyteczności publicznej", musi się łączyć z powszechnością i ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa. Zatem pojęcie "cel użyteczności publicznej" musi służyć zaspokajaniu określonych potrzeb społecznych ( a w tym pojęciu niewątpliwie mógłby się mieścić cel, jakim była budowa linii kolejowych), to w odniesieniu do działek zajętych na cele użyteczności publicznej można mówić o mieniu służącym użyteczności publicznej,o którym mowa w art. 5 ust.2 i art.5 ust.3 ustawy komunalizacyjnej. W tej sytuacji błędnie byłby zastosowany - w okolicznościach rozpoznawanej sprawy - art.5 ust.1 ustawy komunalizacyjnej, bowiem mienia ogólnonarodowego służącego użyteczności publicznej dotyczy art.5 ust.2 i 3 ustawy komunalizacyjnej. Wymagać będzie rozważenia, czy w rozpoznawanej sprawie mógłby mieć zastosowanie art.5 ust.2 omawianej ustawy, czy też art.5 ust.3 wskazanej ustawy, który wymaga jednakże dla komunalizacji mienia ogólnonarodowego (państwowego) służącego użyteczności publicznej, należącego w dniu wejścia w życie ustawy do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego na tej podstawie, aby mienie to było niezbędne do wykonywania ich zadań.

W ustawie o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego z dnia 20 lipca 1983 r. ( Dz.U. Nr 41, poz. 277 ) zadania rad narodowych zostały określone w art.3 i 4.

Obowiązująca zaś w dniu 27 maja 1990 r. ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym " Polskie Koleje Państwowe" ( Dz.U. Nr 26, poz. 138) w art.1 stanowiła, że: Przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe", zwane dalej "PKP", jest utworzone do wykonywania przewozu osób i rzeczy kolejami użytku publicznego w komunikacji krajowej i międzynarodowej, w celu zaspokajania potrzeb ludności i gospodarki narodowej, a także obronności i bezpieczeństwa państwa. Zgodnie natomiast z treścią art.6 przedmiotem działalności PKP jest: 1) przewóz osób i rzeczy oraz świadczenie innych usług związanych z przewozem, 2) utrzymywanie i naprawa obiektów, taboru i urządzeń kolejowych w stanie zapewniającym sprawne wykonywanie przewozów, regularność i bezpieczeństwo ruchu kolejowego, ochronę środowiska naturalnego i przeciwpożarową oraz wymogi sanitarne, 3) budowa, przebudowa i modernizacja kolei, 4) produkcja i naprawa specjalistycznych maszyn, urządzeń i materiałów na potrzeby kolei, 5) prowadzenie spedycji krajowej i międzynarodowej, 6) zakładanie i używanie wewnątrzzakładowej kolejowej sieci telekomunikacyjnej. 2. PKP może podjąć inną działalność, jeżeli nie ogranicza to działalności określonej w ust. 1. Podjęcie takiej działalności podlega ujawnieniu w rejestrze przedsiębiorstw państwowych.

W rozważaniach dotyczących podmiotu, który wykonywał zadania wobec mienia PKP - linii kolejowych nie można także pominąć treści art. 16, zgodnie z którym:

1. Mienie PKP stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego.

2. Mienie PKP stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz środki nabyte przez PKP w toku jego dalszej działalności.

3. PKP, gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewnia jego ochronę oraz racjonalne wykorzystanie.

4. PKP wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych.

W świetle regulacji zawartych z jednej strony w ustawie o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego, zaś z drugiej strony w ustawie o przedsiębiorstwie państwowym PKP nie sposób przyjąć, że mienie PKP było niezbędne do realizacji zadań rad narodowych, gdyż zadania te należały i nadal należą do PKP.

Zatem w odniesieniu do gruntów przez które przebiega linia kolejowa nie zostałaby w niniejszej sprawie wykazana przesłanka "niezbędności" tego mienia do wykonywania zadań przez rady narodowe ( art.5 ust.3 ustawy komunalizacyjnej).

Podstawową jednakże kwestią, którą należy wyjaśnić, w oparciu o zawnioskowane przez PKP dowody jest wyjaśnienie, czy nastąpiło w wyniku wywłaszczenia przekazanie PKP przedmiotowych działek tj. działek oznaczonych numerami: [...]. W odniesieniu do pozostałych działek wymienionych w decyzjach wydanych w sprawie, decyzji tych nie zaskarżono, a zatem ostateczna jest i prawomocna decyzja komunalizacyjna co do działek nr [...].

W świetle powyższego trafnie zarzucono w skardze kasacyjnej niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w zakresie ustalenia, czy skomunalizowana nieruchomość "należała do" terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wobec niewyjaśnienia w sposób nie budzący żadnych wątpliwości wszystkich okoliczności sprawy przedwczesnym jest odnoszenie się do pozostałych zarzutów naruszenia norm prawa materialnego, podniesionych w skardze kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.188 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art.203 pkt 1 i art.200 p.p.s.a.