Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 26/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 20; art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 10 par 1 i art. 156 par 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędzia del. WSA Jerzy Siegień /spr./ Protokolant asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych [...] Sp. z o.o. z/s w W. i "[...]" Sp. z o.o. z/s w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lipca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 565/10 w sprawie ze skarg [...] Sp. z o.o. z/s w W. i "[...]" Sp. z o.o. z/s w P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2010 r. sprawy o sygn. akt VII SA/Wa 565/10 oddalił skargi "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w Piasecznie i [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej.

Prezydent m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] października 2009 r., na podstawie art. 151 § 3 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i 3, art. 145 § pkt 4 oraz art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, z późn. zm.) po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. oraz wniosku [...] Sp. z o.o. – odmówił uchylenia własnej ostatecznej decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r., zmieniającej ostateczną decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 19 lipca 2007 r. i zatwierdzającej zamienny projekt budowlany zespołu budynków wielorodzinnych z częścią usługową, garażem podziemnym na terenie stanowiącym działkę nr ew. 2/1 z obrębu 6-07-01, w rejonie ulic O. i G. w Warszawie, wraz z wjazdami na teren inwestycji od ul. O. na działkach nr ew. 184/3, 184/4, 184/5 z obrębu 6-07-01, 1/5 (powstałej po podziale działki nr ew. 1/1), 1/2 , 1/3 z obrębu 6-07-06 oraz ul. G. na działkach nr ew. 1/1, 1/8, 1/21, 1/20, 1/17, 1/18, 1/12 z obrębu 6-07-01.

W uzasadnieniu organ wskazał, że na wniosek [...] Sp. z o.o. oraz [...] Sp. z o.o., postanowieniem z dnia 25 września 2009 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2008 r. Jako przesłankę wznowienia postępowania wnioskodawcy podali art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. podnosząc, że obszar oddziaływania projektowanej inwestycji obejmuje nieruchomości należące do wnioskodawców.

W ocenie [...] Sp. z o.o. doszło do naruszenia § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, z późn. zm.), gdyż obszar oddziaływania projektowanego zespołu mieszkaniowego obejmuje działki należące do Centrum Handlowego, bowiem inwestycja ogranicza Centrum dostęp do drogi publicznej. Projektowana inwestycja ma być realizowana z wykorzystaniem drogi, która prowadzi częściowo przez działkę stanowiącą własność [...] Sp. z o.o.

Pełnomocnik [...] Sp. z o.o. wskazał, że inwestor zamierza wybudować drogi dojazdowe i włączyć je poprzez skrzyżowanie typu rondo do układu drogowego obsługującego wjazd na teren Centrum Handlowego z ul. G.. W tej sytuacji do obsługi komunikacyjnej osiedla wykorzystywana będzie nieruchomość należąca do [...] Sp. z o.o. Oznacza to, że wnioskodawca powinien być uznany za stronę postępowania.

Po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy organ odmówił uchylenia decyzji z dnia 4 sierpnia 2008 r., uznając, że brak jest podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. W ocenie Prezydenta m. st. Warszawy [...] Sp. z o.o. oraz [...] Sp. z o.o. nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. O tym, czy dany podmiot jest stroną postępowania rozstrzyga art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym przymiot strony postępowania mają właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego określa, że obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Szczegółowe określenie, który z podmiotów, poza inwestorem, posiada legitymację do występowania jako strona w danym postępowaniu, możliwe jest na podstawie odrębnych przepisów, w tym techniczno – budowlanych. W sytuacji, gdy inwestor projektuje inwestycję zachowując te przepisy, nie może być mowy o oddziaływaniu obiektu budowlanego na sąsiednie nieruchomości.

Taki przypadek występuje, zdaniem organu, w niniejszej sprawie. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., zatwierdzono na podstawie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego zamienny projekt budowlany zespołu budynków wielorodzinnych z częścią usługową, garażem podziemnym oraz wjazdami na teren inwestycji od ul. O. i G.. Projektowane wjazdy usytuowane są na działkach, które stanowią drogi publiczne znajdujące się we władaniu Zarządu Dróg Miejskich i żadna z nich nie stanowi własności wnioskodawców.

Organ wskazał, że decyzja ta jest zgodna z decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, a nadto inwestor uzyskał zgodę Zarządu Dróg Miejskich na lokalizację, na czas nieokreślony, zjazdów na teren osiedla w pasie drogowym ul. O. i ul. G. (dz. nr ew. 1/8, 1/1, 1/21, 1/20, 1/16, 1/17, 1/18 z obrębu 6-07-01, decyzja Zarządu Dróg Miejskich z dnia 20 czerwca 2007 r.). Wyjaśnił także, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., zatwierdzono wjazd na teren projektowanego osiedla, a nie budowę ronda, jak twierdzą wnioskodawcy, który połączony jest z istniejącym wjazdem, stanowiącym drogę publiczną, na wiadukt ul. G.. Zarówno budowa budynków mieszkalnych, jak i zjazdów na teren nieruchomości w ocenie Prezydenta m. st. Warszawy nie ogranicza zabudowy działek nr ew. 90 ([...] Sp. z o.o.), nr 19 (Wola G. [...] Sp. z o.o.) i nr 91 ([...] Sp. z o.o.) ani nie ogranicza też sposobu korzystania z nich. Oznacza to, że nieruchomości wnioskodawców nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji.

Odwołania od decyzji organu pierwszej instancji z dnia 29 października 2009 r. wnieśli [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Piasecznie oraz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie, po rozpatrzeniu których Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy podzielił ustalenia i ocenę prawną dokonaną przez Prezydenta m. st. Warszawy. Podkreślił, że z analizy przedłożonej dokumentacji nie wynika, aby projektowane zjazdy na teren inwestycji od ul. O. oraz ul. G. usytuowane zostały na działkach stanowiących własność skarżących. Wbrew twierdzeniom odwołań działki skarżących nie graniczą bezpośrednio z terenem inwestora, gdyż oddzielone są nieruchomościami stanowiącymi, zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów, własność Miasta st. Warszawy zarządzonymi przez ZDM.

Zatwierdzony decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Prezydenta m. st. Warszawy zespół budynków wielorodzinnych z częścią usługową wraz z wjazdami na teren inwestycji: od ul. O. i ul. G. nie ogranicza w żaden sposób zabudowy oraz korzystania z działek: [...] Sp. z o.o. (nr ew. 91 z obrębu 6-06-06) oraz [...] Sp. z o.o. (nr ew. 90 z obrębu 6-06-06), które znajdują się po drugiej stronie ul. G..

Wojewoda Mazowiecki podkreślił, że właściciele nieruchomości sąsiednich, o ile chcą być stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę muszą wskazać konkretny przepis prawa materialnego przewidujący ograniczenie w swobodnym zagospodarowaniu ich nieruchomości wprowadzone ze względu na powstanie obiektu objętego pozwoleniem na budowę. W niniejszej sprawie skarżący takich przepisów nie wskazali i nie określili też ograniczeń w zagospodarowaniu ich nieruchomości wynikających z projektowanej inwestycji.

Skargi do WSA w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego wnieśli "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w Piasecznie i [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem stwierdził, że wbrew zarzutom zawartym w skargach, decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, a także przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Sąd podkreślił, że niezasadny jest zarzut, iż organ powinien uchylić decyzję dotychczasową, bowiem nie wystąpiła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Wojewoda Mazowiecki prawidłowo uznał, że nie wystąpiła podstawa wznowienia postępowania, wskazana przez skarżącą – [...] Sp. z o.o. i [...] Sp. z o.o. – określona z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Oznacza to, że organ nie miał podstaw do przeprowadzenia postępowania co do rozstrzygnięcia sprawy. Przedmiotem wznowionego postępowania jest istotna wadliwość, a nie badanie czy są przesłanki do wydania – na gruncie rozpoznawanej sprawy – pozwolenia na budowę. Organ właściwy do wznowienia postępowania nie ma bowiem kompetencji do ponownego prowadzenia postępowania, niejako w zastępstwie właściwego organu pierwszej instancji, a tym samym do wyjaśnienia czy wszystkie przesłanki do wydania pozwolenia na budowę zostały spełnione

Obowiązkiem organu jest ustalenie czy wystąpiła przesłanka określona z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Dopiero ustalenie kwalifikowanego naruszenia norm prawa procesowego obligowałoby organ do przeprowadzenia postępowania co do rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Sądu organy administracji prawidłowo ustaliły, że wskazana przez skarżących we wnioskach o wznowienie przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie wystąpiła, bowiem skarżący nie byli stroną postępowania zakończonego decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2008 r. Zasadnie przyjęto, że skarżący nie wykazali w sprawie żadnej z przesłanek ograniczających zagospodarowanie ich nieruchomości, a tym samym naruszenia chronionego prawem interesu. Budowa zespołu budynków mieszkalnych wraz z wjazdami nie narusza prawa własności i nie utrudnia korzystania z nieruchomości skarżących zgodnie z jej społeczno – gospodarczym przeznaczeniem. Sam fakt, że dany podmiot jest właścicielem nieruchomości znajdującej się w okolicy projektowanej inwestycji nie jest wystarczającą podstawą do uznania, że podmiotowi takiemu przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę. Skarżący w żaden sposób nie wykazali naruszeń prawa uzasadniających ich interes prawny ani nawet ich nie uprawdopodobnili. Przedmiotowego faktu nie potwierdzają również materiały zgromadzone w aktach sprawy.

Dodatkowo Sąd wskazał, że bezprzedmiotowy jest zarzut, podnoszony przez [...] Sp. z o.o., dotyczący nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2008 r. Zarzut pozbawienia udziału w postępowaniu administracyjnym może być rozpatrywany wyłącznie na gruncie przesłanek wznowienia postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechnie przyjmuje się, że okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z 3 lipca 2008 r., OSK 120/08).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] Sp. z o.o. zarzucając naruszenie:

1) przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej "p.p.s.a." – poprzez:

- naruszenie przepisu art. 151 i 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.),

- nieuwzględnienie, w wydanym orzeczeniu naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania i pozostawienia bez rozpoznania zarzutu nieważności postępowania administracyjnego, który to zarzut organ administracji powinien był rozpatrzyć z urzędu, to jest przepisów art. 6, 7 i 61 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 34 i 35 Prawa budowlanego oraz niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy przez organ administracji poprzez zaniechanie ustalenia obszaru oddziaływania obiektu to jest artykułów 7 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego,

- naruszenie art. 141 § 4 i art. 3 § 1 p.p.s.a. - poprzez brak należytego uzasadnienia stanowiska, że stronom skarżącym nie służył przymiot strony w postępowaniu administracyjnym;

2) błędną wykładnię prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.):

- art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i 28 k.p.a. poprzez zawężenie pojęcia strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę,

- art. 145 i 154 k.p.a. poprzez przyjęcie, że brak przesłanek do wznowienia postępowania wyklucza możliwość jednoczesnej oceny istnienia ewentualnych przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podkreśliła, że sąd administracyjny, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a, w ramach prowadzonego postępowania jest zobowiązany, między innymi do ustalenia, czy organy administracji publicznej wyjaśniły wszystkie okoliczności faktyczne, tj. czy w swoich czynnościach kierowały się zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz praworządności ( art. 6 k.p.a). W będącej przedmiotem skargi sprawie administracyjnej, poza wykazaniem przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. strona podniosła istotny zarzut nieważności postępowania, wskazując na niezgodność zatwierdzonego projektu budowlanego i pozwolenia na budowę z uprzednią decyzją ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Stąd też decyzja o pozwoleniu na budowę obarczona jest wadą nieważności - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 34 i 35 Prawa budowlanego. Pogląd o nieważności decyzji z racji wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, w przypadku niezgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy nie budzi wątpliwości zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądów administracyjnych.

Ponadto Sąd nie wziął pod uwagę, że okoliczność, iż w trakcie prowadzonego postępowania z wniosków o wznowienie postępowania, zarówno Wojewoda Mazowiecki jak i Prezydent m. st. Warszawy nie ustalili obszaru oddziaływania obiektu. Prawidłowe ustalenie obszaru oddziaływania ma decydujące znaczenie dla ustalenia kręgu podmiotów legitymujących się przymiotem strony. Zatem przeanalizowanie w jaki sposób projektowany obiekt budowlany będzie oddziaływał na inne, sąsiadujące z nim nieruchomości powinno być podstawową czynnością organu administracji architektoniczno-budowlanej i fakt dokonania takiej analizy powinien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Jeśli zatem wnioskodawca wykazał, że zmiana systemu komunikacyjnego osiedla spowoduje skierowanie ruchu samochodów generowanego przez to osiedle na teren jej nieruchomości, to organ powinien rozważyć ten argument i uzasadnić dlaczego wykluczył wskazany sposób oddziaływania obiektu budowlanego. Albowiem jeśli nie jest w stanie wykluczyć takiego oddziaływania powinien uznać, że nieruchomość wnioskodawcy znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu inwestora. Na podstawie uzasadnień obu decyzji trudno jest przyjąć aby organy administracji architektoniczno-budowlanej dokonały takiej analizy.

Istotą przeprowadzonego postępowania wznowieniowego było rozstrzygnięcie, czy [...] powinna być traktowana jako strona postępowania administracyjnego. Podkreślenia wymaga okoliczność, że [...] upatruje przymiotu strony jedynie w zakresie postępowania dotyczącego decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r. (decyzja nr 282/Wola/2008), którą to zezwolono na realizację połączenia dróg osiedla mieszkaniowego z drogą wyjazdową z centrum handlowego, a nie w ogóle budowy osiedla. Zarówno w odwołaniu jak i skardze wykazano, że zmiana układu komunikacyjnego osiedla spowoduje, że ruch samochodów mieszkańców osiedla i ich gości odbywać się będzie poprzez drogi wewnętrzne znajdującego się po przeciwnej stronie ul. G. centrum handlowego.

Drugą skargę kasacyjną złożyła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie:

1) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie lakonicznego i ogólnikowego uzasadnienia wyroku oddalającego skargę, nie odnoszącego się do większości zarzutów skargi oraz pozbawiającego strony skarżącej informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Powyższe naruszenie może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem w przypadku sporządzenia uzasadnienia zgodnego z treścią art. 141 § 4 p.p.s.a., Skarżący uzyskałby wiedzę dlaczego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie wszystkich naruszeń przez organy administracji przepisów prawa materialnego i postępowania, które podnosił w skardze Skarżący oraz miałby możliwość pełnego odniesienia się do tych kwestii w skardze kasacyjnej, tym samym możliwa byłaby kontrola kasacyjna tego orzeczenia;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i brak uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2010 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] listopada 2009 r. pomimo naruszenia przez Wojewodę Mazowieckiego, a wcześniej przez Prezydenta m.st. Warszawy, przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., to jest zasady czynnego udziału strony w postępowaniu poprzez brak umożliwienia stronie skarżącej zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji w obu instancjach (wskutek naruszenia art. 81 k.p.a. poprzez uznanie okoliczności faktycznych w sprawie za udowodnione bez umożliwienia stronie skarżącej wypowiedzenia się co do tych okoliczności);

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i brak uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2010 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] listopada 2009 r. pomimo naruszenia przez Wojewodę Mazowieckiego i Prezydenta m.st. Warszawy przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez brak należytego ustalenia stanu faktycznego w postaci przyjęcia, że strona skarżąca nie miała statusu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2008 r.; naruszenie to może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem w przypadku stwierdzenia nienależytego ustalenia stanu faktycznego w powyższym zakresie przez Wojewodę Mazowieckiego i Prezydenta m.st. Warszawy, skarga powinna zostać uwzględniona;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i brak uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2010 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] listopada 2009 r. pomimo naruszenia przez Wojewodę Mazowieckiego i Prezydenta m.st. Warszawy przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenia:

a) art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego,

b) § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690, z późn. zm.), w związku z art. 28 ust. 2 Prawo budowlane,

c) art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.), poprzez ich niezastosowanie (w związku z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego) i stwierdzenie, że stronie skarżącej nie przysługiwało prawo do udziału na prawach strony w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2008 r., a także poprzez stwierdzenie, że nie wykazała ona, że w ww. postępowaniu przysługiwał jej status strony;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i brak uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2010 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] listopada 2009 r. pomimo naruszenia przez Wojewodę Mazowieckiego i Prezydenta m.st. Warszawy przepisów prawa materialnego mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez utrzymanie w mocy decyzji zatwierdzającej projekt budowlany sprzeczny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu;

6) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i brak uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2010 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] listopada 2009 r. pomimo naruszenia przez Wojewodę Mazowieckiego i Prezydenta m.st. Warszawy przepisów prawa materialnego mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, z późn. zm.) poprzez przyjęcie, że pojęcie zjazd jest tożsame z pojęciem skrzyżowania typu rondo.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skarg kasacyjnych.

Skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez naruszenie przepisu art. 151 i 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), polegający na pozostawieniu bez rozpoznania zarzutu nieważności decyzji, który to zarzut organ administracji powinien był rozpatrzyć z urzędu.

Wznowienie postępowania jest nadzwyczajnym trybem stwarzającym prawną możliwość przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna. Poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Zasadnie zatem organy orzekające w sprawie oraz Sąd pierwszej instancji uznały, że w po wznowieniu postępowania nie mogą być jednocześnie badane przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. Naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji może stanowić rażące naruszenie prawa, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. Powołane w skardze kasacyjnej wyroki sądów administracyjnych nie mają zastosowania w rozpatrywanej sprawie dotyczą bowiem postępowania odwoławczego od decyzji wydanej w trybie zwykłym, w którym w odróżnieniu od postępowań nadzwyczajnych, mogą być badane zarówno przesłanki zawarte w art. 156 § 1 k.p.a., jak również w art. 145 § 1 k.p.a.

Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania nie wyłącza natomiast możliwości wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Zatem strona mogła niezależnie od złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia złożyć także wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Ewentualne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w trakcie toczącego się już postępowania w sprawie wznowienia powoduje konieczność zawieszenia wznowionego postępowania. Taki wniosek w rozpatrywanej sprawie nie został jednak złożony.

Stanowisko powyższe odnosi się także do sytuacji, gdy złożono wniosek o wznowienie postępowania, a organ sam ustalił istnienie przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji. W takim przypadku może nastąpić wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z urzędu i zawieszenie na ten okres postępowania w sprawie wznowienia. W rozpatrywanej sprawie organy orzekające nie znalazły jednak podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z urzędu, a Sąd pierwszej instancji trafnie nie stwierdził w tym zakresie naruszenia przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy.

Nie może odnieść zamierzonego skutku także zarzut naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez zaniechanie ustalenia obszaru oddziaływania i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy przez organ administracji. Błędne jest przekonanie skarżących, że organy naruszyły powołane wyżej przepisy. Należy mieć bowiem na uwadze, że organ ten badając kwestie formalne, a w tym czy wniesienie żądania wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego nastąpiło przez legitymowany podmiot, nie mógł, tak jak to czynił organ w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, ponownie ustalać jaki jest zakres oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Działanie w trybie nadzwyczajnym wymaga innego podejścia do sprawy niż w trybie zwykłym. Organy uznały, że wbrew twierdzeniom skarżących ich działki nie graniczą bezpośrednio z terenem inwestora, gdyż są oddzielone nieruchomościami stanowiącymi, zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów, własność Miasta St. Warszawy zarządzonymi przez ZDM.

Jeżeli zatem w ocenie skarżących zgromadzony w postępowaniu zwykłym materiał dowodowy dawał podstawy do przyjęcia, że nieruchomości stanowiące ich własność znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, to ich obowiązkiem było wskazanie dowodów potwierdzających ich legitymację w zakresie postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Takich dowodów w sprawie skarżący jednak nie przedstawili.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu", o którym mowa w art. 3 pkt 20 i art. 28 § 2 Prawa budowlanego, materializuje się, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji, jej przedmiotu, konkretyzują się również odpowiednie normy wynikające z odrębnych przepisów, które będą wytyczać pewną strefę wobec projektowanego obiektu (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 666/09). Jeżeli zatem skarżący nie są właścicielami, użytkownikami wieczystymi lub zarządcami nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania przedmiotowego obiektu, to trafnie uznano, że w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego tego obiektu nie przysługuje im przymiot strony.

O interesie prawnym skarżących nie może natomiast przesądzać fakt, że w wyniku budowy osiedla mieszkaniowego połączono drogę dojazdową do osiedla z drogą dojazdową do centrum handlowego. Wbrew twierdzeniu skarżących budowa drogi dojazdowej do osiedla mieszkaniowego nie powoduje zmiany układu komunikacyjnego osiedla w taki sposób, że ruch samochodów mieszkańców osiedla i ich gości odbywać się będzie poprzez drogi wewnętrzne znajdującego się po przeciwnej stronie ul. G. centrum handlowego. Jak wynika z planu zagospodarowania osiedla mieszkaniowego droga dojazdowa do tego osiedla została połączona z już istniejącym tunelem pod ul. G. stanowiącym drogę publiczną i jej budowa w żaden sposób nie koliduje z drogami wewnętrznymi znajdującego się po drugiej stronie tej ulicy centrum handlowego.

Sposób realizacji dojazdu do osiedla mieszkaniowego nie prowadzi również do naruszenia art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem zjazd stanowi połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiącą bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższa definicja zjazdu nie wyklucza aby w ramach połączenia nieruchomości położonej przy drodze publicznej z tą drogą, w celu poprawy płynności ruchu, zostało wykonane rondo. Jego realizacja służy zapewnieniu mieszkańcom osiedla bezpośredniego i bezkolizyjnego dostępu do ul. G..

Budowa zjazdu do osiedla mieszkaniowego, wbrew twierdzeniu skarżących, nie spowodowała także naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, bowiem dojazd do znajdującego się po drugiej stronie ul. G. centrum handlowego nie uległ jakimkolwiek zmianom. Zgodnie z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690, z późn. zm.), dojazd ten umożliwia dostęp centrum handlowego do drogi publicznej odpowiednio do przeznaczenia i sposobu użytkowania obiektów tego centrum oraz wymagań określonych w przepisach odrębnych. W skargach kasacyjnych nie wskazano również aby budowa osiedla mieszkaniowego naruszyła interes prawny skarżących przy zagospodarowaniu należących do nich terenów, w rozumieniu art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.), w związku z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

Nie może odnieść skutku w postaci uchylenia decyzji zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., to jest zasady czynnego udziału strony w postępowaniu poprzez brak umożliwienia stronie skarżącej zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji w obu instancjach. Stwierdzenie naruszenia art. 10 k.p.a. mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy następuje w przypadku wykazania, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej. Skarżący zarzucając naruszenie art. 10 k.p.a. nie wykazali, że gdyby do naruszenia tego przepisu nie doszło, to najprawdopodobniej zostałoby wydane odmienne rozstrzygnięcia.

W świetle powyższych okoliczności w rozpoznawanej sprawy powołane w skargach kasacyjnych zarzuty naruszenia prawa nie mogły spowodować ich uwzględnienia, bowiem wyrok odpowiada prawu, przedstawiając jednocześnie w uzasadnieniu prawidłową argumentację odpowiadającą wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.