Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 420/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2017-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 135
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1, art. 3 ust 2, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 3, art. 5 ust. 2, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art.  107 par. 3 i 1, art. 7, art 77 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2017r. sprawy ze skargi Międzyzakładowego Związku Zawodowego [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. znak: [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz Międzyzakładowego Związku Zawodowego [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Ke 420/17

UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] odmawiającą Międzyzakładowemu Związkowi Zawodowemu Pracowników Samorządowych w Gminie B. udostępnienia informacji publicznej w przedmiocie wskazania środków finansowych brutto i netto przekazanych ze środków publicznych Urzędu Miasta i Gminy w B. lub jednostek podległych Burmistrzowi Miasta i Gminy B. na rachunek bankowy lub w gotówce U. O. w okresie od dnia 1 stycznia 2015 roku do dnia 30 września 2016 roku.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Kolegium wskazało, co następuje.

Decyzją z dnia 8 lutego 2017 r. Burmistrz Miasta i Gminy B. odmówił Międzyzakładowemu Związkowi Zawodowemu Pracowników Samorządowych w Gminie B. (dalej powoływanego też jako "Związek") udostępnienia informacji publicznej w wyżej wskazanym zakresie, bowiem informacja publiczna w zakresie objętym wnioskiem nie może zostać udostępniona z uwagi na przepisy ustawy o ochronie danych osobowych. Wykonująca obowiązki o charakterze usługowym, pomocniczym U. O. na ujawnienie wysokości wynagrodzenia nie wyraziła zgody. Z uwagi zatem na brak takiej zgody na wyjawienie danych w postaci wysokości wynagrodzenia pracodawca działałyby jednoznacznie wbrew art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez naruszenie prawa tej osoby do prywatności, gdyby wyjawił wysokość osiąganego wynagrodzenia.

Związek wywiódł odwołanie od decyzji organu I instancji.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Kolegium podniosło, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie. Organ odwoławczy przywołał przepisy art. 61 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP i podniósł, że konkretyzacją konstytucyjnego prawa wynikającego z tych przepisów są przepisy, w tym art. 1, ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U z 2016 r., poz. 1764). Organ zwrócił uwagę przy tym na treść art. 3 ust. 2, art. 4 ust. 1 pkt 3 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a następnie wskazał na interpretację pojęcia informacji publicznej przyjętą w orzecznictwie sądów administracyjnych, przywołując przy tym konkretne orzeczenia sądów.

Kolegium stwierdziło, że bezspornym w rozpoznawanej sprawie pozostaje, iż Burmistrz Miasta i Gminy B. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, co wynika z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nadto z uwagi na treść art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. b) ustawy o dostępie do informacji publicznej żądana przez Związek informacja stanowi informację publiczną. Organ II instancji podniósł przy tym, powołując konkretne orzeczenia sądów administracyjnych, że w orzecznictwie tych sądów za ugruntowany należy uznać pogląd, w myśl którego informację publiczną stanowią w szczególności materiały dokumentujące fakt lub sposób zadysponowania majątkiem publicznym, w tym treść i postać umów cywilnoprawnych dotyczących takiego majątku.

Organ odwoławczy wskazał jednak, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Stosownie natomiast do ustępu 2 w./wym. przepisu, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Z uwagi na fakt, że odmowa udostępnienia wnioskowanych danych nastąpiła ze względu na prywatność U. O., a organ I instancji wskazał, iż z treści umowy wynika, iż zakres obowiązków tej osoby ma charakter wyłącznie usługowy, Kolegium podniosło, że zasadnicze znaczenie dla oceny trafności decyzji organu I instancji ma ustalenie, czy U. O., biorąc po uwagę zakres obowiązków określonych umową, jest osobą pełniącą funkcje publiczne.

Organ odwoławczy wyjaśnił następnie, że na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Organ przywołał konkretne orzeczenia sądów administracyjnych.

Nadto, powołując się w szczególności na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1044/13, Kolegium wskazało, że pełnienie funkcji publicznych można przypisać tylko pracownikom z wyboru i powołania, zaś pozostałym gdy pełnią zadania publiczne, a także zatrudnionym na stanowiskach urzędniczych. Funkcji publicznych nie pełnią natomiast osoby zatrudnione na stanowiskach pomocniczych i obsługi. Koniecznym jest przy tym każdorazowe badanie zakresu uprawnień, który dla przypisania im przymiotu pełnienia takich funkcji winien obejmować uprawnienia m.in. do dysponowania majątkiem publicznym, zarządzania nim albo wykonywania innych zadań z zakresu spraw publicznych. Istotne jest posiadanie prawa do działania wyraźnie wpływającego na podejmowanie decyzji (nie tylko w sensie procesowych rozstrzygnięć) w tej materii. Organ II instancji podniósł nadto, że informacja publiczna będzie dotyczyła wszystkich pracowników organu, którzy biorą udział we wszelkiego rodzaju procedurach decyzyjnych.

Z treści umowy przedłożonej do akt wynika, iż Gmina B. zawarła w dniu 5 listopada 2015 r. z U. O. umowę zlecenia nr [...], na podstawie której zleceniobiorca zobowiązany jest do wykonania zadań polegających na udzielaniu "konsultacji w zakresie ochrony zabytków i miejsc pamięci narodowej oraz polityki historycznej Miasta i Gminy B.". Umowa została zawarta na czas od dnia 5 listopada 2015 r. do dnia 31 grudnia 2016 r. Następnie na podstawie aneksu z dnia 30 grudnia 2016 r. okres jej obowiązywania został przedłużony do dnia 31 grudnia 2017 r.

Kolegium na podstawie analizy powyższego zapisu umowy stwierdziło, że nie wynika z niego, aby U. O. pełniła funkcję publiczną w Gminie, nie posiada bowiem kompetencji decyzyjnych ani uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej.

Dodatkowo Kolegium wyjaśniło, że zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej jest podmiot będący w jego posiadaniu. Z akt sprawy wynika, iż organ I instancji jest w posiadaniu jedynie dołączonej do akt umowy. Brak było zatem podstaw do orzekania w przedmiocie ewentualnych innych umów zawartych z podmiotami podlegającymi ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Międzyzakładowy Związek Zawodowy Pracowników Samorządowych w Gminie B. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zaskarżając akt w całości i zarzucając mu rażącą obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, art. 61 Konstytucji RP, art. 33 pkt 1 i art. 34 pkt 5c ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Nadto strona zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 § 2 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. i podniosła, że fakt wykonywania przez U. O. usługi na podstawie umowy cywilnoprawnej czyni postanowienia tej umowy informacją publiczną zgodnie z art. 139 ust. 3 Prawa zamówień publicznych (jak to podniosło Kolegium w decyzji z dnia [...]). Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W skardze Związek podniósł na wstępie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dwukrotnie uchyliło decyzje Burmistrza Miasta i Gminy B. dotyczące przedmiotowej sprawy z uwagi na naruszenia wskazane w skardze, a następnie kolejną decyzją utrzymało decyzję organu I instancji w mocy.

Strona przedstawiła w uzasadnieniu skargi stan faktyczny sprawy i podniosła, że organ I instancji, pomimo uchylania decyzji przez organ odwoławczy, wydawał ponownie decyzje w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej niepoparte żadnymi argumentami i nie składał skarg do wojewódzkiego sądu administracyjnego na decyzje Kolegium, co świadczy o świadomym, przewlekłym prowadzeniu postępowania administracyjnego przez ten organ. Tymczasem organ II instancji, po kolejnym, trzecim rozstrzygnięciu wydanym w pierwszej instancji odmawiającym Związkowi dostępu do wnioskowanej informacji, praktycznie w tym samym składzie osobowym wydał zaskarżoną decyzję utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy B., zaprzeczając swoim uzasadnieniom sformułowanym w dwóch wcześniejszych decyzjach, co jest dla strony skarżącej niezrozumiałe i zastanawiające.

Następnie skarżący podniósł, że w stosunku do umów cywilnoprawnych nie ma ograniczeń związanych z tajnością wynagrodzenia za wykonanie określonego zlecenia, umowy cywilnoprawne nie są chronione przepisem art. 23 i 24 Kodeksu cywilnego. Nie można utożsamiać osoby fizycznej związanej z Gminą umową cywilnoprawną z pracownikiem zatrudnionym na umowę o pracę.

Nadto uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie czyni zadość wymaganiom z art. 107 k.p.a., zostały w nim wymienione powody, dla których organ I instancji odmówił wydania informacji publicznej. Zdaniem strony, nie ma znaczenia fakt, na jakim stanowisku zatrudniona jest U. O., która pracuje na podstawie umowy cywilnoprawnej, a te są jawne zgodnie z art. 139 ust. 3 Prawa zamówień publicznych. Nie zmienia to faktu, że umowa ta finansowana jest ze środków publicznych.

Zdaniem strony, wszelkie informacje dotyczące podmiotów wykonujących szeroko rozumianą działalność publiczną podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, jeżeli określone działanie dotyczy sfery publicznej. Umowy zlecenia nie podlegają ochronie i tym samym treść umowy cywilnoprawnej zawartej pomiędzy Burmistrzem a U. O. stanowi informację publiczną. Sam fakt działalności danej osoby na podstawie umowy cywilnoprawnej nie wyklucza uznania, że osoba ta jest osobą pełniącą funkcję publiczną lub ma związek z pełnieniem tych funkcji.

Mając na uwadze ograniczenie dostępu z uwagi na ochronę prywatności, koniecznym jest wydanie decyzji ze wskazaniem, że informacja nie może być udostępniona z powodów wymienionych w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej ustawodawca zawarł przykładowy katalog informacji i dokumentów, które stanowią informację publiczną, przy czym informację publiczną należy rozpatrywać szeroko. Przy interpretacji wskazanych przepisów nie można pomijać, że prawo do uzyskania informacji publicznej wynika przede wszystkim z Konstytucji. Uzasadnienie normy zawartej w art. 61 Konstytucji i w ustawie o dostępie do informacji publicznej wynika z zasady udziału obywateli w życiu publicznym i sprawowania społecznej kontroli. W celu realizacji tej zasady obywatel ma prawo do uzyskania wiedzy o sprawach publicznych. Prawo to dotyczy informacji warunkujących świadomy i racjonalny udział obywateli w życiu publicznym, łącznie z podejmowaniem w tym zakresie decyzji w zakresie realizacji zasady zwierzchnictwa narodu lub ułatwieniem sprawowania społecznej kontroli nad procesami sprawowania władzy.

Jak wskazał Związek, wbrew twierdzeniu, nie ma w stanie faktycznym sprawy znaczenia, że umowy nie zawierano w trybie ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. nr 223, poz. 1655, ze zm.). Art. 139 ust. 3 Prawo zamówień publicznych stanowi, że umowy są jawne i podlegają udostępnianiu na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej, jednakże przepis ten kreuje samoistną podstawę prawną jawności umów w sprawach zamówień publicznych i nie wyłącza zastosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej do umów zawieranych przez organy władzy publicznej w innych trybach. Zawarcie umowy cywilnoprawnej na wykonanie określonych czynności na rzecz organu samorządu terytorialnego, mimo że nie podlegało przepisom Prawa zamówień publicznych, skutkowało wytworzeniem informacji o charakterze publicznym. Gdyby organ uznał, że udzielenie tej informacji narusza którąś z tajemnic ustawowo chronionych, winien odmówić jej udostępnienia w drodze decyzji z powołaniem się na konkretny przepis dający organowi taką możliwość.

Następnie autor skargi powołał się na konkretnie wskazane orzeczenia sądów administracyjnych przemawiające za argumentem, że żądane przez Związek w Gminie B. informacje stanowią informację publiczną.

W konkluzji skarżący podniósł, że skoro informacja publiczna dotyczy spraw publicznych, w szczególności zaś majątku publicznego i gospodarki finansowej prowadzonej przez organy samorządu terytorialnego, to wynagrodzenie za wykonane na rzecz tego organu czynności mieści się w definicji informacji publicznej, w szczególności w art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Powyższe argumenty przemawiają za stwierdzeniem, że zaskarżona decyzja narusza przepisy sformułowane na wstępie skargi. Nadto strona podkreśliła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wielokrotnie badało podobne przypadki odmowy udzielenia informacji publicznej przez Burmistrza Miasta I Gminy B. w zakresie pobieranego wynagrodzenia za pracę na podstawie umowy cywilnoprawnej, za każdym razem decyzje organu I instancji były uchylanie przez Kolegium. Mimo tak rażących naruszeń niezrozumiałe dla skarżącego jest utrzymanie decyzji organu I instancji w mocy przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie.

Jednocześnie Związek wniósł o zaliczenie w poczet materiału dowodowego niniejszej skargi poprzednich decyzji wydanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sprawie udzielenia informacji publicznej w zakresie objętym skargą, tj. decyzji z dnia [...] i decyzji z dnia [...].

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wyznaczonym wskazanymi przepisami prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga Międzyzakładowego Związku Zawodowego Pracowników Samorządowych w Gminie B. zasługuje na uwzględnienie.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej (ustawa z dnia 6 września 2001 r., tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm., dalej jako "ustawa o dostępie do informacji publicznej" lub "ustawa d.i.p.") ma zastosowanie przy spełnieniu się trzech warunków - gdy przedmiotem wniosku jest informacja publiczna w rozumieniu art. 1 oraz art. 3 ust. 2 tej ustawy z zastrzeżeniem art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, gdy adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej jest podmiot wymieniony w art. 4 ustawy d.i.p., a nadto podmiot ten jest w posiadaniu takich informacji.

Na wstępie zauważyć należy, że poza sporem pozostawało w sprawie niniejszej zakwalifikowanie Burmistrza Miasta i Gminy B. jako podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także bez wątpienia organ ten dysponuje informacją, o udzielenie której wnioskuje Związek, przynajmniej za okres od dnia 5 listopada 2015 r. do dnia 30 września 2016 r.

Nadto, wbrew twierdzeniom skarżącego, organ odwoławczy wprost stwierdził, że żądana przez Związek informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. b) tej ustawy. Wniosek skarżącego dotyczył treści umowy cywilnoprawnej. Zgodnie z ugruntowaną już linią orzeczniczą, treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego dostarcza wiedzy na temat majątku publicznego i sposobu jego zagospodarowania i co do zasady stanowi informację publiczną (zob. wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r. sygn. akt I OSK 916/12, z dnia 25 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 2351/13, z dnia 11 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 213/14, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ II instancji odmówił stronie racji co do tego, że zasady udostępniania informacji publicznej określone wskazaną ustawą dotyczą osób świadczących usługi na podstawie umowy cywilnoprawnej.

Spełnione zostały zatem wszystkie warunki wymagane do zastosowania ustawy o informacji publicznej.

Odmowa udzielenia informacji publicznej przez organ I instancji w niniejszej sprawie została poparta brzmieniem art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, co zaaprobowało Kolegium. Zgodnie z tym przepisem, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Z uwagi na fakt, że U. O. nie wyraziła zgody na udzielenie Związkowi wnioskowanych informacji publicznych w zakresie środków finansowych przekazanych jej ze środków publicznych Urzędu Miasta i Gminy B. lub jednostek podległych Burmistrzowi Miasta i Gminy B. w związku z przedmiotową umową zlecenia, w świetle brzmienia art. 5 ust. 2 zd. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, istota sporu sprowadzała się zatem do ustalenia, czy U. O. jest osobą pełniącą funkcje publiczne, mając na uwadze zakres zlecenia określonego umową zlecenia z dnia 5 listopada 2015 r. nr [...].

Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje terminów użytych w art. 5 ust. 2 zd. 2 tej ustawy, jednakże w procesie stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej terminy te zostały już obszernie zinterpretowane.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jako cechę wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 1530/14, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreśla się również, że osobą pełniącą funkcje publiczne i mającą związek z pełnieniem takiej funkcji będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta obejmuje uprawnienia m.in. do dysponowania majątkiem publicznym, zarządzania sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Istotne jest posiadanie prawa do działania wpływającego na podejmowanie decyzji – nie tylko w sensie procesowych rozstrzygnięć – w tej materii (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1044/13, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87; M. Bidziński, w M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 73-74). W doktrynie spostrzeżono, że nawet osoby fizyczne niewchodzące w skład aparatu państwa w pewnych warunkach powinny być traktowane jako osoby pełniące funkcje publiczne (E. Olejniczak-Szałowska, Prawo do informacji publicznej a prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne w świetle orzecznictwa, CASUS 2015, nr 3 (77), s. 17). Odnosi się to w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego np. do kontrahentów zawierających umowy z podmiotami publicznymi (wyroki NSA z dnia 25 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2499/13 i z dnia 11 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 213/14, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok SN z dnia 8 listopada 2012r. sygn. akt I CSK 190/12; publ. OSNC 2013/5/67). Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne (por. wyrok WSA w Gdańsku z 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 5/14; wyrok WSA w Krakowie z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 663/14; wyrok WSA w Bydgoszczy z 16 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 395/14, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Orzecznictwo sądów administracyjnych wyraźnie skłania się zatem za szeroką wykładnią pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną i nie ogranicza się tylko do funkcjonariuszy publicznych, lecz obejmuje każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych. Przyjmuje się w nim generalnie, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2015 r., I OSK 1108/14, wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2011 r., I OSK 125/11, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Interpretacji terminów użytych w art. 5 ust. 2 zd. 2 ustawy d.i.p. dokonał też Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 (publ. OTK – A 2006/3/30). Stwierdził m.in., że analizowane pojęcie osoby pełniącej funkcje publiczne jest ściśle związane z konstytucyjnym ujęciem prawa z art. 61 ust. 1, a więc nie może budzić wątpliwości, że chodzi tu o osoby, które związane są formalnymi więziami z instytucją publiczną (organem władzy publicznej). Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji, przy czym nie muszą to być osoby uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych. Osobą pełniącą funkcje publiczne w rozumieniu cytowanego przepisu są nie tylko osoby działające w sferze imperium, ale również te, które wywierają wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym, a więc osoby pełniące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów. Zdaniem Trybunału nie jest też możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne. Trybunał zaznaczył, że nie każdy pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. TK ostrzegł, że trudno byłoby stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk. Spod zakresu funkcji publicznej TK wykluczył takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny.

W orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 13 lipca 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 391/16, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl) za stanowiska o charakterze usługowym czy technicznym traktuje się jednak szeregowych pracowników nie posiadających żadnego wpływu na procesy decyzyjne, wykonujących szeroko rozumiane czynności pomocnicze (np. obsługa biurowa, informatyczna, utrzymanie czystości, sekretarka, kucharka, kierownik administracyjny szkoły odpowiadający za pracę personelu obsługowego i administracyjnego).

W niniejszej sprawie Gmina B. zawarła w dniu 5 listopada 2015 r. z U. O. umowę zlecenia nr [...], na podstawie której zleceniobiorczyni przyjęła do wykonania zadania polegające na: "Konsultacje w zakresie ochrony zabytków i miejsc pamięci narodowej oraz polityki historycznej Miasta i Gminy B.". Na podstawie aneksu z dnia 30 grudnia 2016 r. okres obowiązywania umowy został przedłużony do dnia 31 grudnia 2017 r.

Na uzasadnienie odmowy udostępnienia Związkowi żądanej informacji publicznej, organ I instancji podniósł, że zakres obowiązków U. O. sprowadza się do konsultacji, a więc ma wyłącznie charakter usługowy, co sprawia, że jej praca nie miała charakteru funkcji publicznej. Natomiast organ odwoławczy uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, aprobujące decyzję organu I instancji, podniósł jedynie, że analiza zapisu umowy w zakresie zleconego zadania pozwala na stwierdzenie, iż nie wynika z niego, aby U. O. pełniła funkcję publiczną w Gminie. Organ ten, posługując się ogólnym sformułowaniem, wskazał, że powyższa osoba nie posiada kompetencji decyzyjnych ani uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej.

Tymczasem, jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, determinowane art. 107 § 1 i 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji odmawiającej na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnienia informacji powinno zawierać argumentację na okoliczność spełnienia w sprawie przesłanek formalnych i materialnych tej odmowy. Brak, ogólność lub pozorność takiej argumentacji świadczy o wymagającym uchylenia decyzji naruszeniu formalnym art. 107 § 1 i 3 k.p.a. W postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej przepisy k.p.a. muszą być stosowane w takim zakresie, w jakim jest to konieczne dla zapewnienia wnioskującemu o informację publiczną minimum gwarancji procesowych. Adresat decyzji musi znać przyczyny, które zdecydowały o odmowie udzielenia mu żądanej informacji (zob. wyrok NSA z dnia 28 października 2016 r. sygn. akt I OSK 603/15, Lex nr 2168115, czy wyrok NSA z dnia 28 lipca 2016r., sygn. akt I OSK 401/15, Lex nr 2107126).

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, powyższe uzasadnienie wydanego przez organ II instancji rozstrzygnięcia, podobnie jak uzasadnienie decyzji pierwszoinstacyjnej, nie spełnia wymagań stawianych organowi władzy publicznej treścią art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Do takiej konkluzji prowadzi, po pierwsze, brak w aktach administracyjnych sprawy dokumentów pozwalających na ocenę, jaki był zakres kompetencji (czynności) U. O. we wnioskowanym okresie w związku z przedmiotową umową cywilnoprawną. Po drugie, czy zadanie, jakie przyjęła do wykonania zleceniobiorczyni polegało na konsultacjach w zakresie wskazanym umową, a zatem organ korzystał z wiedzy i doświadczenia tej osoby w określonych umową dziedzinach. Po trzecie, konfrontacja rodzaju zagadnień, których dotyczyły udzielane konsultacje przez tę osobę z zadaniami publicznymi gminy określonymi choćby w ustawie z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm.), m.in. art. 16 (dot. utworzenia parku kulturowego), art. 19 (dot. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i innych dokumentów związanych z planowaniem przestrzennym), art. 21 (dot. ewidencji zabytków), czy art. 87 (dot. samorządowych programów opieki nad zabytkami), prowadzi do uznania za niewyjaśnione potraktowanie zleceniobiorcy jako osobę wykonującą czynności o charakterze usługowym. W istocie nie znajduje oparcia wyłącznie w oparciu o treść umowy zlecenia stwierdzenie, że U. O. nie jest osobą pełniącą funkcję publiczną (ewentualnie mającą związek z pełnieniem tej funkcji), bez poczynienia dalszych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń faktycznych (art. 7 i art. 77 §1 k.p.a.), w każdym razie takie uzasadnienie wydanych decyzji nie spełnia wymagań określonych art. 107 §1 i 3 k.p.a.

W zakresie kontroli decyzji odmawiających udzielenia informacji publicznej z powołaniem się na którąkolwiek z tajemnic ustawowych, czy też na ochronę prywatności Sąd musi mieć możliwości zbadania przesłanek, z których organ wywodzi swoje stanowisko. Z tej przyczyny w aktach administracyjnych kontrolowanej obecnie sprawy powinna znajdować się nie tylko umowa, ale także zakres czynności U. O., ewentualnie inne dowody pozwalające na ustalenie takiego zakresu w związku z wykonywaniem przez nią przedmiotowej umowy zlecenia z dnia 5 listopada 2015 r.

W ocenie Sądu, dopiero szczegółowa analiza zakresu czynności wynikających dla U. O. z zawartej umowy cywilnoprawnej z uwzględnieniem przedstawionej przez Sąd oceny prawnej pozwoli na udzielenie jednoznacznej odpowiedzi, czy osoba, z którą zawarta była przedmiotowa umowa zlecenia, a co do której nie udostępniono skarżącemu informacji publicznej w zakresie przekazanych jej środków publicznych z tytułu wykonania przedmiotowej umowy zlecenia, jest osobą pełniącą funkcje publiczne lub osobą mającą związek z pełnieniem tych funkcji.

Dostrzeżone uchybienia proceduralne (art. 7, art. 77 § 2 i art. 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego), o istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy charakterze powodują konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji.

Wytyczne co do kierunku ponownego postępowania wynikają wprost z powyżej przedstawionej argumentacji, którą organy winne są uwzględnić ponownie rozpoznając niniejszą sprawę, mając na uwadze również treść wniosku, który dotyczy żądania udzielenia informacji publicznej w zakresie wskazania środków finansowych przekazanych U. O. w okresie od dnia 1 stycznia 2015 r. do dnia 30 września 2016 r., podczas gdy umowa zlecenia znajdująca się w aktach administracyjnych sprawy została zawarta w dniu 5 listopada 2015 r.

Zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, z uwagi na powody uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji, należy uznać za przedwczesne.

Sąd zauważa również, że na podstawie art. 106 ust. 3 ustawy p.p.s.a. dopuścił na rozprawie dowód z załączonych do skargi decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] i z dnia [...] wydanych uprzednio przez ten organ w toku postępowania administracyjnego z wniosku o udostępnienie informacji publicznej rozpoznanego w niniejszej sprawie, których organ nie włączył do akt administracyjnych przesłanych ze skargą do Sądu, co nie jest prawidłowym wywiązaniem przez organ z obowiązku określonego w art. 54 §2 ustawy p.p.s.a.

Z tych przyczyn, skoro skarga okazała się uzasadniona, orzeczono jak w wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy p.p.s.a.

O kosztach, na które składają się wpis od skargi (200 zł.), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł.), opłata od pełnomocnictwa (17 zł.) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 2) rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisów w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003 r. nr 221 poz. 2193 ze zm.) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1) lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).