Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2019/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1,10 ust. 5
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant: starszy sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty Powiatu [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 1088/16 w sprawie ze skargi [...],[...] wspólników [...] s.c. na akt Starosty Powiatu [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia stałej organizacji ruchu 1) oddala skargę kasacyjna; 2) zasądza od Starosty Powiatu [...] na rzecz [...],[...] wspólników [...] s.c. solidarnie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 1088/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność aktu Starosty Powiatu [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia stałej organizacji ruchu.

Przedmiotowy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Starosta Powiatu [...] aktem z dnia 3 marca 2015 r. na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 poz. 1137, ze zm.; zwanej dalej: p.r.d.) w związku z § 8 ust. 2 pkt 1 lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. Nr 177 poz. 1729, ze zm.; zwanego dalej: rozporządzenie) zatwierdził stałą organizację ruchu na drodze powiatowej Nr [...] K relacji [...] - [...] - [...], na odcinku [...] - [...] w gm. [...] w związku z wprowadzeniem zakazu ruchu pojazdów ciężarowych o dmc przekraczającej 20 t. z wyłączeniem transportu warzyw - zgodnie z załączonymi projektami i protokołem z komisji z bezpieczeństwa ruchu drogowego z dnia 2 marca 2015 r. Organ wskazał, że organizacja ruchu powinna być wprowadzona od dnia 31 marca 2015 r.

Pismem z dnia 30 czerwca 2016 r. [...] i [...] (określani dalej jako skarżący) wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez zaniechanie nierównego traktowania ich jako przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą, przywrócenie im swobodnego dostępu do należącej do nich nieruchomości mieszczącej się w [...] 27, 32-104 [...] oraz zatwierdzenie zmiany w stałej organizacji ruchu na drodze powiatowej Nr [...] K na trasie [...] - [...] na terenie powiatu [...] poprzez zmianę treści zakazu ruchu pojazdów ciężarowych o dopuszczalnej masie przekraczającej 20 t. z wyłączeniem transportu warzyw, na zakaz ruchu pojazdów ciężarowych o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 20 t. z wyłączeniem pojazdów dojeżdżających do posesji, a także umieszczenie na wyżej wskazanym odcinku znaków drogowych uwzględniających zmianę.

Organ nie udzielił skarżącym odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a zatem [...] i [...] pismem z dnia 18 lipca 2016 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na akt Starosty [...] z dnia [...] marca 2015 r. zatwierdzający stałą organizację ruchu na drodze nr 1266 K na terenie powiatu [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdzając nieważność ww. aktu na wstępie wskazał, że skarga została wniesiona z zachowaniem terminu wynikającego z treści art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.) i trybu jej wniesienia, a nadto skarżący wykazali istnienie przesłanki określonej w art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2013 r. poz. 595, ze zm.). Sąd powołał także uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 14/13 wskazującą, iż zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazane w art. 10 ust. 4, 5, 6 p.r.d., na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.

Sąd stwierdził, że skarżący zachowali termin do wniesienia skargi wynikający z art. 53 § 2 p.p.s.a., bowiem organ nie udzielił skarżącym odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, zaś skargę z dnia 18 lipca 2016 r. przekazał do Sądu w dniu 3 sierpnia 2016 r. Na skardze skierowanej do Sądu za pośrednictwem Starosty Powiatu [...] brak jest co prawda prezentaty organu, to data przesłania jej Sądowi (3 sierpnia 2016 r.) wskazuje, iż wpłynęła ona do Starosty przed tym dniem, zatem z zachowaniem ustawowego terminu do jej wniesienia. Sąd uznał, że termin 60 dni, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. rozpoczął swój bieg w dniu następnym po dniu 5 lipca 2016 r., a co za tym idzie skarga została wniesiona w terminie przewidzianym tym przepisem. Za niezasadny Sąd I instancji uznał wniosek Starosty Powiatu [...] o odrzucenie skargi z tego powodu, że skarga powinna być wniesiona po pierwszym wezwaniu Starosty do usunięcia naruszenia prawa, tj. w terminie 60 dni od otrzymania przez Starostę pisma skarżących z dnia 10 września 2015 r. Sąd I instancji uznał, że z akt o sygn. III SA/Kr 1681/15, a także z przesłanej przez pełnomocnika skarżących kopii pisma skarżących do Starosty Powiatu [...] z dnia 10 września 2015 r. wynika, że istotnie skarżący pismem tym wezwali Starostę do usunięcia naruszenia prawa, a następnie wnieśli do WSA w Krakowie skargę na czynność Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] o odmowie wyrażenia zgody na zmianę organizacji ruchu na drodze powiatowej nr 1266 K na trasie [...] - [...]. Natomiast skarga w przedmiotowej sprawie wniesiona została na akt Starosty Powiatu [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia stałej organizacji ruchu i poprzedzona została wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Dotyczy więc innego aktu, aniżeli zaskarżony w sprawie III SA/Kr 1681/15. Dwa zatem pisma skarżących wzywające Starostę Powiatu [...] do usunięcia naruszenia prawa - z dnia 10 września 2015 r. i z dnia 30 czerwca 2016 r. poprzedzały wniesienie do Sądu skarg na dwa różne akty Starosty Powiatu [...].

Sąd pierwszej instancji, uznając interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowego aktu przez skarżących podkreślił, że z akt sprawy w sposób jednoznaczny wynika, iż skarżący prowadzą działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej oraz, że siedziba firmy znajduje się w miejscowości [...] 27 gmina [...] powiat [...]. Niekwestionowane jest również, że jedyną drogą dojazdową do nieruchomości w [...], na której skarżący prowadzą działalność gospodarczą, jest droga powiatowa nr [...] K, a droga ta przebiega na odcinku [...] - [...] przez miejscowość [...].

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, wprowadzona zaskarżonym aktem organizacja ruchu skutkuje tym, że zakazuje przejazdu drogą [...] K na odcinku [...] - [...] wszystkim pojazdom o dmc przekraczającej 20 t. za wyjątkiem pojazdów transportujących warzywa. Skarżący wykazali zaś, że prowadząc swoją działalność dysponują pojazdami - ciągnikami siodłowymi wraz z naczepami, których masa całkowita wynosi ok. 14 000 kg, zaś dopuszczalna masa całkowita (pojazd wraz z towarem) - ok. 40 000 kg. Baza wyjazdowa tych pojazdów znajduje się w [...]. Zatem w sytuacji skarżących, biorąc pod uwagę charakter prowadzonej działalności, zatwierdzona organizacja ruchu w sposób znaczący utrudnia lub uniemożliwia prowadzenie tej działalności, co prowadzi do narażenia skarżących na straty finansowe. Zdaniem Sądu pierwszej instancji stanowi to ograniczenie wolności działalności gospodarczej wyrażonej w art. 22 Konstytucji RP, oraz naruszenie zasady równości wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP z uwagi na uprzywilejowanie przedsiębiorców przewożących warzywa pojazdami o masie całkowitej przekraczającej 20 t. Na powyższą okoliczność WSA w Krakowie powołał np. wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 79/13 wskazujący, że wymienione normy konstytucyjne w przypadku ich naruszenia powodują, że interesem prawnym jest również interes majątkowy, gdy swoboda gospodarcza skarżących jest ograniczana.

Sąd wskazał, że kontrolując konkretny akt zatwierdzenia organizacji ruchu sąd administracyjny powinien dysponować dokumentacją stanowiącą podstawę wydanego aktu. Jednocześnie, żadne działania władzy publicznej nie mogą mieć cechy arbitralności, dlatego wymagają uzasadnienia bądź przez bezpośrednie podanie motywów, bądź przez wnioski wynikające z dokumentacji będącej podstawą ich podjęcia. Natomiast zaskarżony akt zatwierdzenia projektu organizacji ruchu nie zawiera uzasadnienia, co samo przez się nie stanowiło podstawy do negatywnej jego oceny przez sąd. Podstawą tą jest częściowo negatywna ocena załączonej do niego dokumentacji, poprzedzającej jego wydanie, oraz nowa organizacja ruchu polegająca na wyeliminowaniu możliwości przejazdu drogą [...] K na odcinku [...] - [...] pojazdów o dmc przekraczającej 20 t., przy pozostawieniu możliwości przejazdu tym odcinkiem drogi pojazdom przewożącym warzywa. Sąd wskazał, że zatwierdzenie organizacji ruchu nastąpiło na wniosek inwestora - Zarządu Dróg Powiatowych w [...], który nie zawierał żadnego uzasadnienia. Opis techniczny, który zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia zawierać powinien charakterystykę drogi i ruchu na drodze w punkcie 1. "Zakres opracowania" wskazuje, że celem opracowania jest określenie sposobu zmiany stałej organizacji ruchu wprowadzonej w związku z zakazem ruchu pojazdów ciężarowych o dmc przekraczającej 20 t. z wyłączeniem transportu warzyw, po drodze powiatowej nr 1266 K na terenie powiatu [...]f. W pkt 2 "Stan istniejący" zawiera jedynie opis wymiarów i nawierzchni drogi [...] K oraz drogi wojewódzkiej Nr [...] w rejonie skrzyżowania z drogą [...] K ze wskazaniem istniejącego oznakowania dotyczącego prędkości dopuszczalnej. Charakterystyka ruchu na drodze sprowadza się do stwierdzenia : "natężenie ruchu samochodowego duże". Sąd uznał, że z przedstawionej w ww. opisie charakterystyki ruchu na drodze 1266 K nie wynika, aby "duże" natężenie ruchu, a więc ruchu w ogóle, a nie tylko ruchu samochodów o dmc powyżej 20 t. nie przewożących warzyw powodowało negatywne skutki w zakresie stanu nawierzchni, czy też uciążliwości dla mieszkańców miejscowości położnych wzdłuż drogi. Opis ten nie zawiera jakiejkolwiek dokumentacji dodatkowej (np. fotograficznej dot. stanu nawierzchni), czy też wskazującej na inne, konkretne, negatywne skutki powodowane ruchem pojazdów objętych wprowadzonym ograniczeniem. Nie powołuje się też na jakiekolwiek analizy dotyczące natężenia ruchu, czy rodzajów pojazdów korzystających z drogi. Dokumentacja poprzedzająca wydanie zaskarżonego aktu nie wskazuje, aby poza wymaganymi opiniami (§ 7 rozporządzenia), oraz pozytywnym zatwierdzeniem projektu (także bez uzasadnienia) Komisji Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego Starosta skorzystał z możliwości rozpatrzenia wątpliwości przez rzeczoznawców, o których mowa w § 8 rozporządzenia.

W konkluzji Sąd I instancji wskazał, że zaskarżonym aktem naruszony został nie tylko przepis art. 10 ust. 5 p.r.d. i § 5 ust. 1 pkt. 5 rozporządzenia, ale akt ten nie realizuje celów, dla których staroście powierzone zostało zarządzanie ruchem na drogach powiatowych i gminnych (art. 10 ust. 5 p.r.d.). Akt ten jest także sprzeczny z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zgodnie z którym z drogi publicznej może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub w innych przepisach szczególnych. Nadto, zaskarżony akt skutkujący uniemożliwieniem dojazdu drogą publiczną pojazdami o masie przekraczającej 20 t. do posesji, na której skarżący prowadzą działalność gospodarczą i jednocześnie umożliwiający przejazd tym samym odcinkiem drogi pojazdom przedsiębiorców transportujących warzywa pojazdami o masie przekraczającej 20 t., stoi w sprzeczności z wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP zasadą równości oraz narusza art. 22 Konstytucji RP.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Starosta Powiatu [...] reprezentowany przez radcę prawnego podniósł następujące zarzuty. W zakresie naruszenia prawa materialnego podniósł zarzut naruszenia art. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię i zastosowanie, a w efekcie przyjęcie, że ograniczenie wprowadzone przez akt zatwierdzenia stałej organizacji ruchu na drodze powiatowej nr [...] K relacji [...] - [...] - [...] ma charakter ograniczenia podmiotowego. W zakresie naruszenia prawa procesowego podniósł zarzut naruszenia art. 53 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., poprzez przyjęcie i rozpoznanie skargi wniesionej w dniu 18 lipca 2016 r., gdy powinna ona zostać odrzucona na skutek wniesienia tej skargi po upływie terminu do jej wniesienia.

W oparciu o powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi na akt organu jednostki samorządu terytorialnego oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Wskazał, że ograniczenie wprowadzone poprzez akt Starosty ma charakter ograniczenia generalnego, nie zaś indywidualnego, skierowany jest przeciw pojazdom ciężarowym o dmc przekraczającej 20 t., nie zaś konkretnym podmiotom. W jego ocenie skarga nie powinna być rozpoznawana, bowiem skarżący nie dochowali terminu wynikającego z art. 53 § 2 p.p.s.a. Wezwanie do naruszenia prawa z dnia 10 września 2015 r. i z dnia 30 czerwca 2016 r. są tożsame pod względem treści i celu jakie te wezwania miały wywołać - co wynika z uzasadnień obu pism - mianowicie ułatwienie prowadzenia przez [...] i [...] działalności gospodarczej poprzez możliwość wjazdu kierowców i pojazdów dojeżdżających do siedziby ich firmy oraz przewozu towarów i maszyn, których masa wynosiłaby powyżej 20 t.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego i oceny formalnej z punktu widzenia zarzucanego naruszenia procedury.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia prawa procesowego, należy wskazać, że termin do wniesienia skargi określony został w art. 53, który w dacie wnoszenia skargi miał brzmienie; w § 1 powołanym w skardze kasacyjnej, iż skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Zaś w § 2, mającym zastosowanie w sprawie, iż w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny w zakresie dopuszczalności skargi – spełnienia wymogów formalnych, odnoszących się do zachowania terminu wniesienia skargi. Z akt sprawy wynika bowiem, że pełnomocnik skarżących pismem z dnia 30 czerwca 2016 r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie to zostało organowi doręczone w dniu 5 lipca 2016 r., a zatem bieg terminu 60 dni, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. rozpoczął się w dniu 6 lipca 2016 r. Starosta [...] zaś przekazał skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w dniu 3 sierpnia 2016 r., co pozwala uznać, że wpłynęła ona do organu w ustawowym terminie.

Prawidłowe jest także stanowisko Sądu pierwszej instancji co do tego, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 10 września 2015 r. dotyczy czynności Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zmianę organizacji ruchu na drodze powiatowej nr [...] K na trasie [...] - [...], a sprawa ze skargi na ten akt została prowadzona pod sygn. akt III SA/Kr 1681/15 i została prawomocnie zakończona postanowieniem WSA w Krakowie z dnia 28 czerwca 2016 r. o odrzuceniu skargi. Dotyczy zatem innego aktu niż zaskarżony w sprawie niniejszej mimo, że treść tego pisma odwołuje się również do zaskarżonego w niniejszej sprawie aktu z [...] marca 2015 r.

Nie mogą zatem odnieść skutku twierdzenia skarżącego kasacyjnie organu, że z uwagi na tożsamą treść wezwań do usunięcia naruszenia prawa z dnia 10 września 2015 r. i z dnia 30 czerwca 2016 r. można je potraktować w sposób uniwersalny, czy zamienny bowiem akty Starosty [...] z dnia [...] lipca 2015 r. i z dnia z dnia [...] marca 2015 r. są tożsame, strony są tożsame i efekt jest tożsamy.

Należy jeszcze raz podkreślić, że dwa pisma skarżących wzywające Starostę Powiatu [...] do usunięcia naruszenia prawa - z dnia 10 września 2015 r. i z dnia 30 czerwca 2016 r. poprzedzały wniesienie do Sądu I instancji skarg na dwa różne akty Starosty Powiatu [...]. Stąd zarzut naruszenia art. 53 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. nie może być uznany za usprawiedliwiony.

Podobnie jak zarzut naruszenia art. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię i zastosowanie, a w efekcie przyjęcie, że ograniczenie wprowadzone przez akt zatwierdzenia stałej organizacji ruchu na drodze powiatowej nr [...] K relacji [...] - [...] - [...] ma charakter ograniczenia podmiotowego. Przed przystąpieniem do oceny tego zarzutu, wskazać należy, że zatwierdzenie organizacji ruchu jest pojęciem wprowadzonym przez przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. nr 177 poz. 1729), wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 10 ust. 12 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2003 r. Nr 58, poz. 515, ze zm.). Upoważnia ono ministra właściwego do spraw transportu, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych i Ministrem Obrony Narodowej, do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, precyzując trzy warunki podlegające uwzględnieniu. Są nimi w szczególności (verba legis): konieczność zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego, efektywne wykorzystanie dróg publicznych oraz potrzeby społeczności lokalnej (art. 10 ust. 12 pkt 1, 2 i 3 p.r.d.). Zatwierdzenie organizacji ruchu drogowego należy do materii publicznoprawnej; nie następuje w drodze decyzji, postanowienia ani aktu prawa miejscowego; ma charakter władczy. Zatwierdzenie organizacji ruchu wykazuje cechy aktu generalnego - oddziałuje generalnie, nie odnosi się do konkretnej sytuacji określonego podmiotu, nie ma charakteru indywidualnego. Zatwierdzenie organizacji ruchu drogowego kreuje nową sytuację prawną osób poruszających się po drogach, lecz nie stanowi aktu wykonawczego. Zatwierdzenie organizacji ruchu ma charakter ogólny i abstrakcyjny, tworzy nową sytuację prawną podmiotów korzystających z dróg i czyni to generalnie - na zasadzie powszechności dostępu.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia art. 1 ustawy o drogach publicznych należy uznać go za chybiony. Zgodnie z tym przepisem, drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie o drogach publicznych lub innych przepisach szczególnych. W kontekście tego unormowania, przyznać należy rację Sądowi pierwszej instancji, że ograniczenia w korzystaniu z dróg publicznych nie mogą dotyczyć tylko wybranych podmiotów i muszą mieć charakter przedmiotowy. Uniemożliwienie zatem dojazdu drogą publiczną pojazdami o masie przekraczającej 20 t. do posesji, na której skarżący prowadzą działalność gospodarczą i jednocześnie umożliwienie przejazdu tym samym odcinkiem drogi pojazdom przedsiębiorców transportujących warzywa także o masie przekraczającej 20 t. prawidłowo zostało ocenione przez Sąd pierwszej instancji jako stojące w sprzeczności z wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP zasadą równości. Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że ograniczenie wprowadzone przez Starostę [...] skierowane jest przeciwko pojazdom ciężarowym o dmc przekraczającej 20 t., a nie konkretnym podmiotom, gdyż oddziałuje na prawa konkretnych podmiotów różnicując ich uprawnienia bez należytego uzasadnienia wskazującego na różnicujące je cechy. Skoro podmioty przewożące warzywa pojazdami o dmc przekraczającej 20 t. mogą się poruszać po drodze objętej nową organizacją ruchu, a podmioty prowadzące działalność gospodarczą w innej branży są pozbawione możliwości przewożenia swoich towarów pojazdami o dmc przekraczającej 20 t., to oznacza, iż nie może z niej korzystać każdy, w myśl art. 1 ustawy o drogach publicznych. Wprowadzone zaś zaskarżonym aktem ograniczenia i wyjątki od powszechnej dostępności drogi publicznej jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa, co prawidłowo ocenił Sąd pierwszej instancji.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego NSA postanowił w myśl art. 204 pkt 2 p.p.s.a.