Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 188/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 318 ust. 1, art. 320 ust,. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
article: art. 155
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 par. 2 pkt 3, art. 174 pkt 1, art. 183, art. 185, art. 207 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska -Szary Sędziowie NSA Jerzy Stelmasiak del. WSA Elżbieta Kremer (spr.) Protokolant Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1310/10 w sprawie ze skargi Zakładu W. w L. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku uiszczenia administracyjnych kar pieniężnych 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia

12 października 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1310/10 uchylił decyzję Głównego Inspektora Ochrony środowiska z [...] maja 2010 r. znak [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Warmińsko – Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony środowiska z [...] grudnia 2009r. znak [...]

w przedmiocie nałożenia na Zakład W. w L. obowiązku uiszczenia administracyjnych kar pieniężnych.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach stanu faktycznego:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. znak [...] Warmińsko – Mazurski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Olsztynie nałożył na Zakład W. w L. obowiązek uiszczenia administracyjnych kar pieniężnych wymierzonych decyzjami:

- z dnia [...] sierpnia 2004 r. – w wysokości 38 139,30 zł;

- z dnia [...] stycznia 2005 r. – w wysokości 40 174,60 zł;

- z dnia [...] marca 2006 r. – w wysokości 14 574,50 zł

- z dnia [...] maja 2007 r. – w wysokości 14 574,00 zł

- z dnia [...] grudnia 2007 r. – w wysokości 17 550,00 zł; wraz z odsetkami za zwłokę, których terminy płatności zostały odroczone odpowiednio decyzjami z dnia [...] listopada 2005 r. z dnia [...] listopada 2005 r., z dnia [...] kwietnia 2006 r., z dnia [...] maja 2007 r. i z dnia [...] stycznia 2008 r. do dnia 31 października 2008 r., w związku z niezrealizowaniem przedsięwzięcia polegającego na budowie oczyszczalni ścieków w W.

Od ww. decyzji odwołanie złożył skarżący, wnosząc o jej uchylenie w całości. W uzasadnieniu odwołania skarżący wskazał, że budowa oczyszczalni ścieków nie została zrealizowana w wyznaczonym terminie z przyczyn od niego niezależnych. Podniósł, iż zapłacenie kar wraz z odsetkami za zwłokę w łącznej wysokości 161 932,40 zł jest niewykonalne z przyczyn finansowych.

Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał

w mocy ww. decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż stosownie do art. 320 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm.), jeżeli przedsięwzięcie, będące podstawą odroczenia płatności, nie zostanie zrealizowane w terminie właściwy organ stwierdza, w drodze decyzji, obowiązek uiszczenia odroczonych opłat albo kar wraz

z określonymi w przepisach działu III ustawy - Ordynacja podatkowa odsetkami za zwłokę naliczanymi za okres odroczenia. Podniósł, że przytoczony wyżej przepis określa jakie działanie zobowiązany jest podjąć wojewódzki inspektor ochrony środowiska po upływie terminu, na który została odroczona płatność administracyjnej kary pieniężnej jeżeli nie zrealizowano przedsięwzięcia, o którym mowa w art. 317 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Organ odwoławczy wskazał ponadto, iż w przedmiotowej sprawie w terminie odroczenia nie zakończono realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie oczyszczalni ścieków w W., które stanowiło podstawę do odroczenia terminu płatności kar. Powyższe wypełnia przesłanki z art. 320 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Nadto organ wskazał, że obowiązujące przepisy prawa nie pozwalają odstąpić organowi administracji od realizacji obowiązku wynikającego z ww. art. 320 ustawy – Prawo ochrony środowiska z przyczyn podnoszonych przez stronę skarżącą w odwołaniu.

W skardze na w/w decyzję Zakład W. w L. wskazał, iż art. 320 ust. 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska ma charakter uznaniowy. Organ administracji wydając decyzję powinien zatem wykazać, jakimi względami kierował się nie uwzględniając faktu, że budowa oczyszczalni ścieków została rozpoczęta mimo trudności i zostanie ukończona do 30 października 2010 r. Ponadto skarżący podniósł, iż w chwili obecnej prace przy budowie oczyszczalni ścieków są zrealizowane w 30%. Dodał także, iż w dniach 20 października 2008 r. – 7 listopada 2008 r. dyrektor Zakładu przebywał na urlopie wypoczynkowym, a nikt inny nie mógł złożyć wniosku o przedłużenia terminu odroczenia terminu płatności, co – zdaniem skarżącego – uzasadnia stwierdzenie, że uchybienie terminu gdy chodzi o wniesienie wniosku w tym zakresie nastąpiło bez jego winy.

Skarżący wskazał ponadto, iż inwestorem budowy oczyszczalni jest Gmina L. Z uwagi na wysoki koszt budowy ww. przedsięwzięcia (wartość kosztorysowa wyniosła: 1 713 474,00 zł) oraz brak możliwości sfinansowania w całości tego zadania z własnego budżetu (budżet gminy wynosi około 9 mln. zł rocznie), Gmina L. zamierzała uzyskać dofinansowanie z Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich (2007 – 2013). Stosowny wniosek o dofinansowanie złożyła w pierwotnym naborze ogłoszonym przez Urząd Marszałkowski w Olsztynie. Wniosek ten przeszedł pozytywną ocenę i [...] stycznia 2010 r. Gmina zawarła umowę z Zarządem Województwa Warmińsko – Mazurskiego o dofinansowanie budowy oczyszczalni ścieków w W. z terminem zobowiązania robót budowlanych do 30 października 2010 r. Koszt robót budowlanych wynosi 1.550.572,89 zł. Strona skarżąca wyjaśniła, iż działa jako zakład budżetowy Gminy L. Dochody uzyskuje ze sprzedaży wody i odprowadzania ścieków. Plan dochodów na 2010 r. ze ww. usług wynosi 373.075,00 zł, w tym za odprowadzanie ścieków 119 179,00 zł. Wskazał też, iż z miejscowości W. w 2009 r. uzyskał dochód w wysokości 23.874,18 zł. Zapłacenie kar w wysokości 161 932,40 zł z przyczyn finansowych jest niewykonalne i spowodowałoby upadłość skarżącego, co wiązałoby się również z zaprzestaniem dostarczania wody dla mieszkańców Gminy L.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wskazał ponadto, że przedłużenie odroczenia terminu płatności kar administracyjnych określonego w ostatecznych decyzjach stało się niemożliwe po dniu 31 października 2008r. tj. po dacie w której decyzje te wygasły. Wniosek skarżącego nie mógł zatem zostać rozpatrzony.

Na rozprawie w dniu 12 października 2010 r. strona skarżąca wniosła o umożliwienie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o odroczenie płatności kar do 31 października 2010 r. i umożliwienie rozliczenia się po upływie tego terminu. Podała także, iż uruchomiona została nowobudowana oczyszczalnia ścieków w miejscowości W., natomiast jej odbiór techniczny został ustalony na dzień 31 października 2010 r. Do organu były wysłane umowy jakie zawarł Wójt z Marszałkiem Województwa na dofinansowanie przedmiotowego przedsięwzięcia. Koszt tej inwestycji wynosi około 1550000 zł, co oznacza, że wysokość kary 160.000 zł. jest dosyć znacząca, przekracza bowiem ponad 10% kosztów całej inwestycji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając opisany na wstępie wyrok, nie zgodził się z orzekającymi w sprawie organami. Sąd wziął pod uwagę z urzędu, że termin, do którego odroczono administracyjne kary pieniężne, w związku z realizacją przedsięwzięcia, co miało prowadzić do ustania naruszenia, na podstawie ostatecznych decyzji administracyjnych wyekspirował ( 30 października 2008) oraz, że skarżący złożył wniosek o przedłużenie terminu odroczenia, jednak dopiero po upływie terminu odroczenia a postępowanie w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia tego wniosku zostało umorzone ostatecznym postanowieniem Głównego Inspektora Ochrony Środowiska. Sąd wskazał, że w tak zakreślonym stanie faktycznym przedwczesne jest orzekanie w przedmiocie obowiązku uiszczenia administracyjnych kar pieniężnych, w myśl art. 320 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska, do czasu rozpatrzenia, na zasadzie art. 155 K.p.a. wniosku, w przedmiocie zmiany decyzji określającej termin odroczenia płatności kar pieniężnych. W sytuacji, gdy orzekanie w obu sprawach pozostaje w gestii jednego organu administracji, obowiązek załatwienia sprawy w stosownej kolejności wynika zarówno z konieczności uwzględnienia interesu publicznego, interesu strony jak i zasady ekonomii postępowania (art. 7 i 12 K.p.a.). Sąd nakazał mieć na uwadze, iż w przypadku zmiany decyzji w przedmiocie terminu odroczenia, już po wydaniu orzeczenia w przedmiocie uiszczenia odroczonych kar pieniężnych, okoliczność ta musiałaby skutkować wystąpieniem przesłanki wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.). Jednocześnie ewentualnie wdrożona w toku postępowania w przedmiocie zmiany terminu płatności procedura egzekucji należności mogłaby zniweczyć możliwość kontynuacji przedsięwzięcia służącego usunięciu naruszeń, co sprawiłoby, iż sam wniosek nie mógłby zostać rozpatrzony pozytywnie dla strony, ze szkodą dla środowiska. Sąd zaznaczył, że uwarunkowania o charakterze celowościowym przemawiają przeciw koncepcji ewentualnego odpowiedniego stosowania w takim przypadku art. 318 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska (obowiązek złożenia wniosku o odroczenie przed terminem płatności). Przepis ten ma w stosunku do stron charakter dyscyplinujący (określa pewne rygory dla podmiotów) a jednocześnie expressis verbis dotyczy wniosku o odroczenie terminu płatności kary. Wobec tego w ocenie Sądu, jego odnoszenie do wniosku w przedmiocie zmiany decyzji w przedmiocie odroczenia byłoby zasadne poprzez stosowanie analogii wyłącznie w drodze wyjątku i o ile nie przemawiałyby przeciw temu konkretne względy wykładni celowościowej. Sąd zauważył, że w przedmiotowej sprawie przed wydaniem zaskarżonej decyzji złożono stosowny wniosek o zmianę terminu odroczenia płatności (wydłużenie o dwa lata – pismo Zakładu z dnia 26 listopada 2008 r.). W tej sytuacji przedwczesne było zdaniem Sądu orzekanie w przedmiocie obowiązku uiszczenia kar przez organ I instancji. Okoliczności tej nie uwzględnił również organ odwoławczy wydając w następstwie tego decyzję z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

Sąd nie podzielił stanowiska organu jakoby nie istniała możliwość zmiany decyzji w przedmiocie terminu odroczenia zapłaty kar pieniężnych (za zgodą/na wniosek strony, na zasadzie art. 155 K.p.a.). W pierwszym rzędzie przeszkodą w tym zakresie nie może być okoliczność, iż decyzja w przedmiocie odroczenia niejako wygasa z dniem upływu terminu płatności. Sąd wyjaśnił, że po upływie terminu odroczenia decyzja pozostaje w obiegu prawnym i wywołuje nadal określone skutki. Np. w przypadku terminowego zrealizowania przedsięwzięcia, w związku z jej wydaniem podmiot może się ubiegać o zmniejszenie sumy należnych kar (art. 319 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska), a o ile przedsięwzięcie nie przyniesie zakładanych efektów kara musi być uiszczona łącznie z tzw. opłatą prolongacyjną (art. 319 ust. 4 ustawy - Prawo ochrony środowiska), nie zaś łącznie z odsetkami za zwłokę, jak by to miało miejsce w przypadku nie uiszczenia kar w terminie na zasadach ogólnych (patrz odpowiednie stosowanie ustawy - Ordynacja podatkowa w zw. z art. 281 ustawy - Prawo ochrony środowiska). O ile przedsięwzięcie nie zostanie zrealizowane w terminie, decyzja o odroczeniu wywołuje określone skutki, choć w tym przypadku wyłącznie procesowe (materialnie zarówno podmiot korzystający z odroczenia jak i niewnoszący kar w terminie z innych przyczyn obowiązane są do zapłaty należności wraz z odsetkami za zwlokę). Bowiem obowiązek płatności nie może być egzekwowany do czasu wydania stosownego orzeczenia, w myśl art. 320 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska. W przeciwnym przypadku sam upływ terminu odroczenia musiałby skutkować otwarciem możliwości egzekucji należności wraz z odsetkami. W końcu Sąd wyjaśnił, że o ile decyzja o odroczeniu wygasałaby z dniem upływu stosownego terminu i od tego czasu nie wywoływały skutków prawnych, okres odroczenia nie miałby znaczenia w kontekście upływu terminu przedawnienia należności (w myśl art. 70 § 2 pkt 1 ustawy – Ordynacja podatkowa w zw. z art. 321 ustawy - Prawo ochrony środowiska).

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie ma znaczenia procesowego wydanie ostatecznego postanowienia w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o zmianę terminu odroczenia terminu płatności kar (ww. postanowienie z dnia [...] marca 2009 r.). Orzeczenie to wprawdzie nie zostało zaskarżone i jest wiążące, jednak orzekając ostatecznie w tej sprawie organ II instancji umorzył postępowanie w tym przedmiocie. Oznacza to, iż wobec okoliczności faktycznego braku terminu do wniesienia stosownego wniosku, nie ma aktualnie przeszkód do jego rozpatrzenia. Bez znaczenia w sprawie jest kwestia sposobu uzasadnienia przedmiotowego postanowienia, bowiem uzasadnienie orzeczenia nie ma charakteru wiążącego. Istotne, iż w sprawie umorzono postępowanie w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu, co merytorycznie było zasadne wobec braku takowego a więc braku możliwości temuż uchybienia. Na koniec Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie, poza oceną Sądu, jako wykraczające poza granice niniejszej sprawy pozostają kwestie, czy obecnie wobec uwarunkowań materialnoprawnych, byłoby możliwe uwzględnienie wniosku o zmianę terminu płatności (w kontekście warunków odroczenia – jego maksymalnego terminu oraz warunku realizacji przedsięwzięcia).

Powyższy wyrok został zaskarżony do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Głównego Inspektora Ochrony środowiska. W skardze kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, zarzucając wyrokowi naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu przepisów art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270) a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c przez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji jako wydanej z naruszeniem przepisów postępowania. W sytuacji, w której nie naruszała ona żadnych przepisów postępowania, a przede wszystkim nie zostały naruszone przepisy art. 155 kpa, art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu orzeczenia a także organ zarzucił orzeczeniu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię tj. art. 320 i niewłaściwe zastosowanie art. 318 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 Nr 25, poz.150, ze zm.).

Skarżący kasacyjnie zauważył uzasadniając skargę, że Sąd nie wskazał precyzyjnie jakie przepisy prawa zostały przez organ naruszone, zbyt ogólnikowo traktując uzasadnienie orzeczenia, zwłaszcza w zakresie zarzutu przedwczesności wydania decyzji. Tu skarżący zauważył, że przepisy dotyczące kar administracyjnych są przepisami bardzo restrykcyjnymi a organ był zobowiązany do wydania decyzji stwierdzającej obowiązek uiszczenia odroczonych kar, jeśli przedsięwzięcie nie zostanie zrealizowane w terminie. Organ nie zgodził się z dokonaną przez Sąd wykładnią celowościową, gdyż nie ma ona uzasadnienia w przepisach prawnych. W tym miejscu organ zauważył, że art. 320 ustawy Prawo ochrony środowiska nakazujący egzekwowanie kar po upływie terminu odroczenia daje nawet organowi możliwość egzekucji kar gdy termin odroczenia jeszcze nie upłynął w przypadku naruszenia harmonogramu realizacji przedsięwzięcia, do którego strona zobowiązała się, składając wniosek o odroczenie terminu płatności kary. W ocenie organu Sąd dokonał wadliwej w tym miejscu wykładni. Tak samo w ocenie organu rozważania Sądu o konieczności wcześniejszego rozpatrzenia wniosku o przedłużenie terminu odroczenia na podstawie art. 155 kpa są w sprawie bez znaczenia. Niemniej organ przedstawił własne w sprawie stanowisko co do stosowania art. 155 k.p.a. podkreślając, że przepis ten dopuszcza możliwość zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo. Niemniej jednak zmiana taka jest możliwa tylko do momentu, gdy decyzja, która ma być zmieniana nadal obowiązuje. Dlatego podnoszenie, że nie miałoby sensu analogiczne zastosowanie art. 318 poś jest dla organu argumentem chybionym. Orzecznictwo w tej sprawie jest ugruntowane nawet bez odwoływania się do przepisów prawa materialnego: zmiana decyzji w trybie art. 155k.p.a. jest możliwa tylko wtedy, gdy zmieniana decyzja pozostaje w mocy tzn. strona na jej podstawie nabywa prawa. Odwrotnością jest sytuacja, gdy decyzja przyznająca stronie pewne prawa, określa termin jej obowiązywania - po upływie tego terminu decyzja taka nie może zostać zmieniona. Dalej organ podał, że w literaturze pojęcie "nabycie praw" oznacza, że następuje jakieś przysporzenie na rzecz określonego podmiotu w sferze prawnej. Najogólniej prawa nabyte z decyzji można utożsamiać z każda korzyścią, jaką strona wyciąga pod względem prawnym z załatwienia jej sprawy decyzją administracyjną. Korzyści te powstają w sferze prawa materialnego, dopuszczając określone działanie, zaniechanie, tworząc podstawę do domagania się określonych zachowań od innych podmiotów, jak również jako korzyści trzeba traktować określenie obowiązków jednostki co do ich rodzaju, charakterystyki i wielkości. Organ zaznaczył, że w przypadku, gdy upłynął termin odroczenia płatności kary decyzja o odroczeniu utraciła moc prawną a strona utraciła korzyści z niej płynące. Decyzja utraciła swą ważność, co w konsekwencji oznacza, że strona nie może się już powoływać na prawa nabyte a tym samym nie istnieje możliwość zmiany tej decyzji w trybie art. 155 kpa. Wnioski przeciwne zdaniem organu uzasadniałyby stwierdzenie, że decyzja mogłaby regulować prawa i obowiązki wstecz i uprawniałaby do składania wniosków o odroczenie płatności kary bez ograniczeń czasowych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art.183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art.183 § 2 p.p.s.a.. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia zarówno prawa materialnego jak i procesowego.

Zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący wykładni art.155 k.p.a. dokonanej przez Sąd I instancji oraz zajętego przez Sąd I instancji stanowiska, zgodnie z którym w pierwszej kolejności organ winien rozpatrzyć wniosek skarżącego o przedłużenie terminu odroczenia na podstawie art. 155 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego poglądu, albowiem pozostaje on w sprzeczności z istotą i charakterem regulacji zawartej w art.155 k.p.a. Przede wszystkim trybu wymienionego w art.155 kpa nie można traktować jako służącego do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej już decyzją ostateczną niejako w kolejnej - trzeciej instancji. Przedmiotem bowiem postępowania w tym trybie jest, co do zasady, nie owo ponowne rozpatrzenie sprawy, ale byt prawny dotychczasowej decyzji (wyrok NSA z 5 stycznia 2007 r., I OSK 586/06).

Natomiast istota postępowania prowadzonego w trybach nadzwyczajnych określonych w art. 154 i 155 k.p.a. sprowadza się do zbadania czy w ustalonych okolicznościach faktycznych i prawnych dotychczasowej decyzji, zostały spełnione szczególne przesłanki wymienione w tych przepisach - tzn., czy interes społeczny lub słuszny interes strony przemawiają za zmianą lub uchyleniem decyzji. Oczywiście w odniesieniu do trybu z art. 155 k.p.a. dodatkowo na mocy decyzji ostatecznej strona musiała nabyć prawo, a nadto wyrazić zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji. Ponadto tryby te mogą mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne. Ich zastosowanie w stosunku do decyzji związanych jest niedopuszczalne ( wyrok NSA z dnia 25 lutego 2011r. I OSK 607/10). Natomiast uwzględnienie interesu strony w rozumieniu art. 155 k.p.a. należy rozumieć w ten sposób, iż mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, niepozostającego jednakże w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ działając w granicach uznania administracyjnego przyjmuje ten sposób orzekania, zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony. Nie mieści się jednak w pojęciu interesu strony orzekanie w sposób sprzeczny z przepisami prawa, choćby zostało ono potwierdzone orzeczeniami sądu wydanymi w innych sprawach ( wyrok NSA z dnia 9 maja 2005r. I OSK 1746/04). W świetle powyższych uwag należy wyraźnie podkreślić, że na podstawie art.155 k.p.a. organ administracji publicznej orzeka na zasadzie uznania administracyjnego, co wynika miedzy innymi z użycia w tym przepisie słowa "może". Nadto podkreślić należy , iż aby można było zastosować przepis art.155 k.p.a. , również przepisy szczególne tj przepisy prawa materialnego stanowiące podstawę orzekania w konkretnym stanie faktycznym muszą dopuszczać swego rodzaju możliwość wyboru przez organ administracji konkretnego rozstrzygnięcia w sprawie. Tym samym jeżeli przepisy wprost określają obowiązki, organ musi się do nich stosować. W związku z powyższymi rozważaniami dotyczącymi możliwości zmiany decyzji w trybie art.155 k.p.a. warto jeszcze odwołać się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 1999r. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż "art. 155 kpa jako przepis procesowy nie może upoważniać do lekceważenia normy materialnoprawnej i zastępowania jej elementami oceny o charakterze słusznościowym, jaki zawiera klauzula ogólna "interesu społecznego lub słusznego interesu strony". Uchylenie lub zmiana decyzji w powołaniu się na treść art. 155 kpa może zajść zatem jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien "luz decyzyjny". Tylko w obszarze tego "luzu decyzyjnego" wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. Jeżeli w przypadku art. 155 kpa można mówić o wadliwości, to wyłącznie w znaczeniu nieodpowiedniego rozumienia (w zakreślonych prawem granicach) interesu społecznego lub słusznego interesu strony. W razie zaś gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy narzuca określone rozwiązanie, o stosowaniu art. 155 kpa nie może być mowy. Przy innym rozumieniu rodzaj weryfikacji stwarzałby stronie sytuację lepszą niż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156 § 1 kpa)(sygn. akt IV SA 1434/97, LEX nr 48678)".

Stąd też przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy się zastanowić, jaki charakter prawny mają konkretne przepisy materialnoprawne zawarte w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska, będące podstawą rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie.

Z tym zagadnieniem związany jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art.318 i art. 320 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 Nr 25, poz.150, ze zm.). Zarzut ten jest zasadny, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu I instancji. Zgodnie z art.318 ust.1 ustawy Prawo ochrony środowiska, wniosek o odroczenie terminu płatności opłaty lub kary powinien zostać złożony do właściwego organu przed upływem terminu , w którym powinny być one uiszczone. Zdaniem Sądu I instancji przepis ten ma w stosunku do stron charakter dyscyplinujący ( określa pewne rygory dla podmiotów) i dotyczy wniosku o odroczenie terminu płatności kary. O ile z drugą częścią tego stanowiska należy się zgodzić, to przyjęcie, że termin ten ma charakter dyscyplinujący jest błędne. Rozważając jaki jest charakter prawny tego terminu, należy przeanalizować skutki prawne jego uchybienia. I tak przepis art. 318 ust. 6 Prawa ochrony środowiska przewiduje, jako skutek niespełnienia warunków odroczenia określonych ustawą, odmowę odroczenia terminu płatności opłaty w drodze decyzji właściwego organu. Warunki odroczenia określają zaś przepisy art. 318 ust. 1, 3 i 4 tej ustawy. Przepisy te nie przewidują, dla warunku w postaci zachowania terminu do wniesienia wniosku o odroczenie, innego skutku, niż przewidziany dla wszystkich warunków. Skutek ten w każdym przypadku polega na odmowie uwzględnienia wniosku. Odmowa zaś jest merytorycznym odniesieniem się do żądania, będącym konsekwencją niespełnienia przesłanek materialnoprawnych (por. J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit., s. 429; wyrok NSA z dnia 11 maja 1999 r. sygn. akt I SA/Wr 220/97, niepublikowany, treść zamieszczona w Systemie Informacji Prawnej LEX nr 37245). W rezultacie powtórzyć trzeba, że termin do złożenia wniosku o odroczenie terminu płatności opłaty, o którym mowa w art. 318 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), jest warunkiem materialnoprawnym odroczenia płatności, którego niezachowanie skutkuje, w myśl art. 318 ust. 6 tej ustawy, odmową odroczenia terminu płatności opłaty za korzystanie ze środowiska, określonej w art. 284 ust. 1 oraz opłaty podwyższonej zgodnie z art. 292 pkt 2" (ZNSA 2006/3/102). Stąd stanowisko Sądu I instancji co do charakteru prawnego terminu w którym można złożyć wniosek o odroczenie płatności jest błędny.

Dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy istotne znaczenie ma przepis art.320 ustawy Prawo o ochronie środowiska, który stanowił podstawę prawną wydanych decyzji. Zgodnie z przepisem art.320 ust.1, Jeżeli przedsięwzięcie będące podstawą odroczenia płatności nie zostanie zrealizowane w terminie, właściwy organ stwierdza, w drodze decyzji, obowiązek uiszczenia odroczonych opłat albo kar wraz z określonymi w przepisach działu III ustawy - Ordynacja podatkowa odsetkami za zwłokę naliczanymi za okres odroczenia. Wykładnia językowa tego przepisu jednoznacznie wskazuje, że jest to przepis o charakterze bezwzględnie obowiązującym. W przypadku gdy przedsięwzięcie będące podstawą odroczenia płatności nie zostanie zrealizowane w terminie organ nie ma innej możliwości, jak tylko wydanie decyzji stwierdzającej obowiązek uiszczenia odroczonych opłat lub kar. Wydanie takiej decyzji nie jest pozostawione uznaniu organu administracji i to bez względu na podnoszone w sprawie okoliczności i przyczyny niezrealizowania w terminie określonego przedsięwzięcia. Sam fakt niezrealizowania w terminie przedsięwzięcia będącego podstawą odroczenia płatności jest wystarczającą i jedyną przesłanką ustawową, spełnienie której nakłada na organ obowiązek wydania decyzji w przedmiocie uiszczenia odroczonych opłat. Decyzja wydawana na podstawie art.320 ust.1 ustawy ma charakter związany, spełnienie ustawowej przesłanki jaką jest niezrealizowanie w terminie przedsięwzięcia będącego podstawą odroczenia płatności nakłada na organ obowiązek wydania decyzji, ustawodawca w tej kwestii nie pozostawił organom żadnego "luzu decyzyjnego" co do możliwości innego rozstrzygnięcia. Przyjęte rozwiązanie w art.320 ust.1 ustawy w pełni koresponduje z przepisami ustawy dotyczącymi opłat za korzystanie ze środowiska i kar administracyjnych, które również mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Przewidziana przez ustawodawcę w art.317 ustawy możliwość odroczenia terminu płatności opłat za korzystanie ze środowiska lub kar administracyjnych na wniosek podmiotu zobowiązanego do ich uiszczenia, a który realizuje w terminie przedsięwzięcia, którego wykonanie zapewni usunięcie przyczyny ponoszenia podwyższonych opłat albo kar, nie zmienia charakteru prawnego samych opłat i kar, które nadal mają obowiązkowy charakter, a tylko termin płatności został odroczony. Stąd też niezrealizowanie w terminie przedsięwzięcia będącego podstawą odroczenia płatności powoduje, że obowiązek uiszczenia opłat lub kar staje się wymagalny, a organ zobowiązany jest stwierdzić w drodze decyzji ten obowiązek. Za poglądem, że w sytuacji określonej w art.320 ust.1 ustawy organ zobowiązany jest wydać decyzję stwierdzającą obowiązek uiszczenia odroczonych opłat i kar, a decyzja ta ma charakter związany przemawia dodatkowo rozwiązanie zawarte w art. 320 ust.2. Zgodnie z tym ostatnim przepisem właściwy organ może wydać decyzje o której mowa w ust.1, także przed upływem terminu odroczenia w razie stwierdzenia, że przedsięwzięcie będące podstawą odroczenia nie jest realizowane zgodnie z harmonogramem. Oznacza to, że rozstrzygnięcia podejmowane na podstawie art.320 ust.2 mają charakter uznaniowy i organ administracji, wydając taką decyzję, powinien precyzyjnie wykazać, jakimi względami kierował się w konkretnej, indywidualnej sprawie. Brak właściwej argumentacji w sytuacji wniesienia odwołania skutkować będzie wyeliminowaniem takiego orzeczenia z obrotu prawnego jako podjętego w sposób dowolny. Tym samym zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię art.320 ust.1 ustawy Prawo ochrony środowiska jest zasadny.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.185 § 1 p.p.s.a uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, zaś na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.