Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1345/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 137 ust. 1
journal: Dz.U. 1985 nr 22 poz 99
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia NSA Anna Lech (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Monika Myślak - Kordjak po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1/10 w sprawie ze skargi Miasta [...] na decyzję Wojewody M. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 marca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Wojewody M. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy:

Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] decyzją z dnia [...] listopada 1986 r. nr [...], na podstawie art. 1 ust. 1 pkt 2, art. 2 ust. 2, art. 3 ust. 1 i 2, art. 51 ust. 1, art. 53 ust. 2, art. 55 ust. 1 i 2, art. 58, art. 59, 62, 67, 69i art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99), orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości o pow. 3008 m2 z ogólnej pow. 6911 m2, położonej w W. przy ul. [..], oznaczonej jako działka nr [...] w obrębie [...], stanowiącej własność S. K., w związku z przeznaczeniem jej zgodnie z decyzjami o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej nr [...] z dnia [...] marca 1985 r. pod budowę obiektów towarzyszących pierwszej linii metra w rejonie stacji postojowej Kabaty.

Wnioskiem z dnia 28 stycznia 1992 r. S. K. wystąpił o zwrot przedmiotowej nieruchomości, jako nie wykorzystanej na cel wywłaszczenia.

Starosta P. decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., na podstawie art. 4 pkt 9, art. 136 ust. 1 , art. 1373, art. 139, art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), orzekł o zwrocie na rzecz S. K. nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewid. nr [...] w obrębie [...] o pow. 3084 m2, stanowiącej dawną działkę nr [...] w obrębie [...] oraz zobowiązał stronę do zwrotu na rzecz Miasta W. zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie 59.512 zł.

Wojewoda M. decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. uchylił w całości wskazaną wyżej decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, wskazując, że Starosta P. nie przeprowadził oględzin przedmiotowej nieruchomości potwierdzających sposób jej zagospodarowania, nie wyjaśnił też kategorii drogi przebiegającej przez teren działki, będącej przedmiotem postępowania. Wskazano także, iż w zebranym materiale dowodowym brakuje planu realizacyjnego, na podstawie którego możliwe by było określenie, jakie konkretnie było przeznaczenie wywłaszczonej nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 maja 2008r., sygn. akt I SA/ Wa 189/08, uchylił powyższą decyzję Wojewody M., wskazując, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie potwierdza zasadność stanowiska Starosty P., iż w niniejszej sprawie nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, skoro w okresie od 7 do 10 lat od daty wywłaszczenia nie były wydawane pozwolenia na budowę jakichkolwiek obiektów w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego i w konsekwencji na gruncie tym nie ma jakichkolwiek naniesień budowlanych.

Decyzją z dnia [...] października 2008 r. Wojewoda M. uchylił decyzję Starosty P. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Starosta P. decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...], na podstawie art. 4 pkt 9, art. 136 ust. 3, art. 137, art. 1339, art. 140 i art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami, orzekł o zwrocie na rzecz S. K. nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] oznaczonej jako działka nr [...] w obrębie [...] o pow. 3084 m2 oraz zobowiązał dawnego właściciela nieruchomości do zwrotu na rzecz Miasta W. zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w kwocie 62.034 zł.

Organ wskazał, że przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia (budowę obiektów towarzyszących pierwszej linii metra), skoro z dokumentacji sprawy oraz wizji w terenie wynika, że w okresie 10 lat od daty wywłaszczenia cel ten nie został zrealizowany. W stosunku do przedmiotowej nieruchomości nie były bowiem wydawane decyzje o pozwoleniu na budowę, a grunt ten jest niezabudowany i niezagospodarowany.

Od powyższej decyzji Prezydent m. W. złożył odwołanie podnosząc, że przedmiotowa nieruchomość ma przeznaczenie planistyczne rekreacyjno–wypoczynkowe, a na gruncie znajduje się ciąg pieszo-rowerowy utwardzony tłuczniem, który jako droga winien być wydzielony i nie podlegać zwrotowi.

Wojewoda M., decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] sierpnia 2009 r.

Od tej decyzji Prezydent m. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji Starosty P. W ocenie skarżącego droga biegnąca wzdłuż wschodniego ogrodzenia metra powinna być wydzielona i nie podlegać zwrotowi, ponieważ stanowi ona ciąg pieszo-rowerowy i zapewnia dostęp do Lasu [...] okolicznym mieszkańcom. Może być również uznana za obiekt towarzyszący budowie linii metra w związku z czym realizacja jej jest zgodna z planem. Ponadto strona skarżąca podniosła, że organy orzekające nie zbadały planu realizacyjnego inwestycji, dla zrealizowania której została wywłaszczona przedmiotowa nieruchomość.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko.

Wyrokiem z dnia 17 marca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę Miasta W. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] listopada 2009 r. wskazał, że sprawa zwrotu przedmiotowej nieruchomości była już przedmiotem orzekania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zatem ma zastosowanie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)

W ocenie Sądu, w zaskarżonej decyzji Wojewody M. z dnia [...] listopada 2009 r., jak również w decyzji ją poprzedzającej, uwzględniono ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 189/08.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że z akt niniejszej sprawy wynika, iż część dawnej działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 3008 m2 powstałej z części osady tabelowej likwid. Nr [...] wsi [...], została wywłaszczona ostateczną decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] listopada 1986 r. pod budowę obiektów towarzyszących pierwszej linii metra w rejonie stacji postojowej [...].

Sąd podał, że z akt sprawy wynika, iż wywłaszczony obszar stanowi działkę nr [...] o pow. 3008 m2. Obecnie grunt ten obejmuje działkę nr [...] o pow. 3084 m2. Zmiana powierzchni (bez zmiany przebiegu granic) i numeracji zwracanych działek nastąpiła w związku z odnowieniem ewidencji gruntów m. W.

Sąd wskazał na pismo Urzędu Gminy [...], który w piśmie z dnia 9 listopada 1999 r. poinformował organ, że dawna działka nr [...] w granicach lokalizacji nr [...] nie była objęta pozwoleniami na budowę. Następnie w piśmie z dnia 15 stycznia 2001 r. [...] Sp. z o. o. poinformowało organ, że na oznaczonej na załączniku graficznym części działki nr [...] nie wybudowano obiektów towarzyszących pierwszej linii metra, a cel wywłaszczenia zgodnie z decyzją lokalizacyjną nie został zrealizowany. Stanowisko to [...] podtrzymało w piśmie z dnia 14 lipca 2003 r. Także Urząd Gminy [...] w piśmie z dnia 31 stycznia 2001 r. poinformował, że wizja lokalna w terenie nie potwierdziła istnienia na działce nr [...] obiektów kubaturowych. W treści operatu szacunkowego z dnia 15 maja 2009 r. rzeczoznawca majątkowy po przeprowadzonych w dniu 12 maja 2009 r. oględzinach nieruchomości oraz analizie między innymi dokumentacji geodezyjno-planistyczno-prawnej stwierdził, że działka nr [...] stanowi teren częściowo użytkowany rolniczo, a częściowo użytkowany jako droga – ścieżka prowadząca w kierunku Lasu [...].

Zdaniem Sądu pierwszej instancji Prezydent m. W. twierdząc w odwołaniu, że grunt ten powinien być wydzielony jako droga i nie podlegać zwrotowi nie przedstawił żadnych dowodów na to, że ciąg pieszo-jezdny jest drogą publiczną i formalnie został zaliczony, w przewidzianej przez przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) formie, do odpowiedniej kategorii drogi publicznej.

Wobec tego Sąd uznał, że stan faktyczny i prawny sprawy objętej wnioskiem o zwrot nieruchomości nie uległ zmianie w stosunku do tego, który był przedmiotem oceny dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 maja 2008 r. sygn. akt 189/08.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożyło Miasto W., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na naruszeniu art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 262, poz.2603), w wyniku czego uznano, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany,

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, polegające na naruszeniu art. 113 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 7 i 77 k.p.a., skutkiem czego zamknięto rozprawę nie wyjaśniając wszelkich okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, w tym faktu, iż na zwróconej nieruchomości został zbudowany ciąg pieszo-rowerowy, który powinien zostać uznany jako obiekt towarzyszący budowie metra.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona pod budowę obiektów towarzyszących pierwszej linii metra, w rejonie stacji postojowej K. i cel ten został osiągnięty. Wskazano, że na gruncie tym został zbudowany ciąg pieszo-rowerowy, poprowadzony wzdłuż wschodniego ogrodzenia metra, zapewniający komunikację rowerową ze stacją metra K. Przyznano, że w istocie, na realizację tego typu inwestycji nie było wymagane pozwolenie na budowę, ale powinna ona zostać potraktowana jako realizacja celu wywłaszczenia.

Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrócono uwagę, że o zbędności terenu nie może świadczyć sam fakt nawet wieloletniego niezagospodarowania wywłaszczonego terenu, zwłaszcza, gdy chodzi o wielkie zadania inwestycyjne, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zwrócono również uwagę na utrzymujący się w orzecznictwie pogląd, że jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że nie zostały zbadane wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla sprawy przed zamknięciem rozprawy, jak na przykład nie dokonano wizji lokalnej w terenie, co – w ocenie autora skargi kasacyjnej – zmieniłoby pogląd na realizacje celu wywłaszczenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. K. wniósł o jej oddalenie i zwrot gruntu. Wskazał, że działki sąsiednie – będąc w takiej samej sytuacji – zostały zwrócone byłym właścicielom.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Za niezasadny należy uznać zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 113 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten ma – co do zasady – charakter porządkowy, określa bowiem jedynie moment zakończenia fazy rozpoznawczej postępowania przed sądem administracyjnym, przed wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Dostateczne wyjaśnienie sprawy, o którym mowa w powołanym przepisie dotyczy możliwości wydania wyroku z punku widzenia dopełnienia reguł formalnych związanych z tokiem sprawy sądowoadministracyjnej, nie zależy zaś od stopnia wyjaśnienia sprawy z punktu widzenia prawdy materialnej. Oznacza to, że strona, która nie zgłaszała wniosków dowodowych nie może skutecznie zarzucać w postępowaniu kasacyjnym naruszenia art. 113 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wskazać należy, że sprawa zwrotu przedmiotowej nieruchomości była już rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 6 maja 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 189/08, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok. W wyroku z dnia 6 maja 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Wojewody M. z dnia [...] listopada 2007 r. uznając, iż materiał dowodowy zgromadzony w sprawie potwierdza zasadność stanowiska Starosty P., iż w niniejszej sprawie nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia.

Powyższe oznacza, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy administracyjne były związane oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku z dnia 6 maja 2008r. co do dalszego postępowania – na podstawie art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – na co również zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. "Związanie", o którym mowa oznacza, że organy muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana.

Zatem w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji obowiązany był tylko i wyłącznie skontrolować, czy organ wykonał właściwie wskazania co do dalszego postępowania i ocenić ewentualne nowe okoliczności, jeśli takie okoliczności zaistniały po wydaniu poprzedniego wyroku. Jeśli w sprawie nie uległ zmianie stan faktyczny oraz prawny, to granice sprawy sądowoadministracyjnej przy ponownym orzekaniu są zakreślone przez art. 134 w związku z art. 153 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji dokonał właściwej oceny sprawy i zasadnie stwierdził, że w decyzji Wojewody M. z dnia [...] listopada 2009 r. oraz w poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji uwzględniono ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku z dnia 6 maja 2008 r. Tym samym, organy wykonały ciążący na nich obowiązek wynikający z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wskazać w tym miejscu należy, że ustawowa definicja pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, o czym stanowi art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nakłada na organy administracyjne obowiązek ścisłej wykładni, bez możliwości dokonywania jakichkolwiek odstępstw od treści zawartej w tym przepisie.

Zauważyć należy, że w niniejszej sprawie pismem z dnia 15 stycznia 2001 r. [...] Sp. z o.o. poinformowało, iż nie wybudowano obiektów towarzyszących pierwszej linii metra, a cel wywłaszczenia – zgodnie z decyzją lokalizacyjną – nie został zrealizowany. Stanowisko to zostało potwierdzone przez [...] Sp. z o.o. w piśmie z dnia 14 lipca 2003 r. oraz przez Urząd Gminy [...] w piśmie z dnia 31 stycznia 2001 r. Takie stanowisko wynika również z operatu szacunkowego zawartego w aktach niniejszej sprawy. Dodatkowo, wobec okoliczności, że stan faktyczny i prawny sprawy objętej wnioskiem o zwrot nieruchomości nie uległ zmianie w stosunku do tego, który był przedmiotem oceny dokonanej w wyroku z dnia 6 maja 2008 r., zaś Prezydent W. nie przedstawił dowodów na to, że ciąg pieszo – jezdny jest drogą publiczną, za zasadne uznać należy stanowisko Sądu pierwszej instancji utrzymujące w mocy decyzje organów administracyjnych.

Wobec tego zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie zasługuje na uwzględnienie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.