Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1377/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-08-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7
journal: Dz.U. 2001 nr 97 poz 1051
law: Ustawa z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju.
article: art. 188 w zw. z art. 151, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant Monika Myślak - Kordjak po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Ministra Skarbu Państwa, A. B. i M. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 czerwca 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 466/09 w sprawie ze skarg A. B. i M. Ż. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia (...) lutego 2009 r. nr (...) w przedmiocie zwrotu wniosku 1. ze skargi kasacyjnej Ministra Skarbu Państwa uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę 2. oddala skargę kasacyjną A. B. i M. Ż. 3. zasądza od A. B. i M. Ż. na rzecz Ministra Skarbu Państwa kwotę 220,00 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 czerwca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 466/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pkt 1 uchylił postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...], oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...], w przedmiocie zwrotu wniosku; w pkt 2 zasądził o zwrocie kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz skarżących.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podał następujący stan faktyczny sprawy: w dniu [...] grudnia 2008 r. do Ministra Skarbu Państwa wpłynął wniosek A.B. i M.Ż. o zapłatę – na podstawie art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz. U. Nr 97, poz. 1051 z późn. zm.) i art. 77 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, rekompensaty w wysokości 1.870.000,00 zł z tytułu utraty na rzecz Skarbu Państwa własności nieruchomości stanowiącej grunty leśne położone w gminie Z., powiat t., woj. m., o łącznej pow. [...] ha. Wskazano, że przedmiotowa nieruchomość została przejęta na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 4, poz. 17 z późn. zm.).

Minister Skarbu Państwa postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. oraz utrzymującym je w mocy postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. na podstawie art. 66 § 3 K.p.a. zwrócił wniosek jako wniesiony w sprawie, w której właściwy jest sąd powszechny.

Organ stwierdził, że art. 7 ustawy o strategicznych zasobach naturalnych kraju, w ocenie organu, nie został przez ustawodawcę na tyle skonkretyzowany, by można go było uznać za podstawę wszczęcia postępowania administracyjnego.

Na to postanowienie A. B. i M. Ż. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie argumentując, że sprawa z wniosku o ustalenie i wypłatę rekompensaty, o której mowa w art. 7 powołanej ustawy, ma charakter sprawy administracyjnej i nie podlega rozpoznaniu przez sąd powszechny. Wskazano, że użyte w tym przepisie sformułowanie "rekompensata" stosowane jest w prawie administracyjnym, natomiast prawo cywilne posługuje się pojęciem "odszkodowanie".

Minister Skarbu Państwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 23 czerwca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 466/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lutego 2009 r. i z dnia [...] grudnia 2008 r. wskazał, że uwzględnienie skargi nastąpiło z innych przyczyn niż w niej wskazane.

W ocenie Sądu organ trafnie uznał, że ani z art. 7 powołanej ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju, ani z żadnego innego przepisu nie wynika, aby sprawa o roszczenie, o którym mowa w art. 7 tejże ustawy, miała być rozpatrywana na drodze postępowania administracyjnego. Przepis ten nie zawiera bowiem wskazania trybu dochodzenia roszczeń, sposobu wypłaty rekompensaty, ani nie określa konkretnego organu administracji publicznej jako właściwego w tych sprawach. Wskazanie, że rekompensata ma być wypłacona ze środków budżetu państwa określa jedynie źródło jej finansowania, a nie tryb procedowania w celu jej ustalenia.

W ocenie Sądu również z użycia wyrażenia "rekompensaty", a nie "odszkodowania" nie można jednoznacznie wnosić o wskazaniu drogi administracyjnej jako właściwej do dochodzenia roszczeń z art. 7 powołanej ustawy. Zdaniem Sądu okoliczność, że w innych ustawach rekompensaty są ustalane i wypłacane przez organy administracyjne nie może przesądzać, że będą one właściwe do załatwienia spraw, o których mowa w art. 7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju. Zdaniem Sądu taka analogia jest nieuprawniona i pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną (art. 7 Konstytucji) i kodeksową (art. 6 K.p.a.) zasadą działania organów państwa na podstawie i w granicach prawa.

Skoro zatem art. 7 powołanej ustawy nie określa trybu dochodzenia roszczeń, o których mowa w tym przepisie, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że właściwą formą działania organu administracji publicznej, do którego wpływa wniosek o rekompensatę z art. 7 powołanej ustawy, jest umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Organ administracyjny jest bowiem zobowiązany do ustalenia, czy sprawa, o której mowa w podaniu, ma charakter sprawy administracyjnej.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że do czasu wydania przepisów odrębnych, o których mowa w art. 7 ustawy o strategicznych zasobach naturalnych kraju, podstawą dochodzenia tych roszczeń nie może być art. 7 tej ustawy. Możliwe jest natomiast dochodzenie roszczeń na zasadach ogólnych wynikających z Kodeksu cywilnego.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi kasacyjne złożyli Minister Skarbu Państwa oraz A. B. i M. Ż. W obu skargach kasacyjnych wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Dodatkowo Minister Skarbu Państwa – w przypadku gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zarzutów co do naruszenia przepisów postępowania – wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. W obu skargach kasacyjnych wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej Ministra Skarbu Państwa zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania, to jest:

a) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 66 § 3 K.p.a. w związku z art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz. U. Nr 97, poz. 1051) poprzez błędne przyjęcie, iż Minister Skarbu Państwa naruszył przepisy prawa uznając, iż roszczenie skarżących ma charakter cywilnoprawny i w związku z tym dokonując zwrotu wniosku;

b) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. powołanej wyżej ustawy w związku z art. 105 § 1 K.p.a. w związku z art. 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 61 § 1 i 3 K.p.a. i art. 66 § 3 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż organ administracji zobowiązany był do wydania decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie, która nie ma charakteru administracyjnego, po ustaleniu, iż właściwym w sprawie jest sąd powszechny;

c) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit c powołanej ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie, zamiast zastosowania art. 151 tej ustawy.

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz. U. Nr 97, poz. 1051), poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż przepis ten przesądza o niedopuszczalności drogi sądowej i braku charakteru cywilnoprawnego roszczeń odszkodowawczych z tytułu utraty nieruchomości stanowiących lasy, do czasu wydania przepisów odrębnych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister Skarbu Państwa stwierdził, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 7 powołanej ustawy przyjmując, iż przesądza on o niedopuszczalności drogi sądowej i braku charakteru cywilnoprawnego roszczeń odszkodowawczych z tytułu utraty nieruchomości stanowiących lasy, do czasu wydania przepisów odrębnych. Wskazując na brzmienie art. 66 § 3 K.p.a. uznano, że organ słusznie przyjął stanowisko o zwrocie wniosku ze stosownym pouczeniem o możliwości dochodzenia roszczenia o rekompensatę drogą przed sądem powszechnym. W ocenie organu, Sąd niezasadne stwierdził, że w niniejszej sprawie konieczne było umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., bowiem wtedy art. 66 § 3 K.p.a. nie miałby w ogóle zastosowania. Powołując się na orzecznictwo, skarżący kasacyjnie organ podkreślił, że po wniesieniu przez osobę fizyczną żądania wszczęcia określonego postępowania administracyjnego, obowiązkiem organu administracji publicznej jest dokonanie oceny formalnej i procesowej wniesionego podania. Przy czym przez ocenę formalną należy rozumieć sprawdzenie, czy podanie odpowiada wymaganiom formalnym dla tego rodzaju pisma (art. 63 § 1 k.p.a.). Natomiast przez ocenę procesową, należy rozumieć stwierdzenie istnienia przesłanek koniecznych do wszczęcia postępowania w tej sprawie i wydania stosownej decyzji (art. 19 i art. 27 k.p.a.).

Minister Skarbu Państwa wskazał ponadto, że w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił sporu negatywnego o właściwość, który powstał między organem administracji publicznej, a sądem powszechnym. Podniesiono, że analiza postanowień art. 66 § 4 k.p.a. i 1991 k.p.c. prowadzi do wniosku, że w wypadku sporu negatywnego o właściwość między organem administracji publicznej a sądem powszechnym, o właściwości decyduje ten organ (organ administracji publicznej albo sąd), do którego zainteresowany skierował podanie (pozew) (Andrzej Matan [w:] G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, LEX, 2007, wyd. II.).

Natomiast w skardze kasacyjnej A. B. i M. Ż. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów przez materialnego, to jest:

1) art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz.U. nr 97, poz. 1051, ze zm.) w związku z § 6, 11, 22, 99-101 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. Nr 100, poz. 908), poprzez błędną wykładnię i w jej następstwie błędne przyjęcie, że norma zawarta w omawianym przepisie "ma charakter jedynie deklaratoryjny, nie wyraża, bowiem żadnej normy prawnej", a ponadto, że norma ta zawiera odesłanie, a dla ustalenia jej treści konieczne jest sięgnięcie do odrębnych przepisów, podczas, gdy prawidłowa wykładnia powinna doprowadzić Sąd do wniosku, iż podmiotom objętym hipotezą tej normy służy materialnoprawne roszczenie o zapłatę rekompensaty w wysokości pokrywającej szkodę wnioskodawców, ze środków budżetu państwa, przez Ministra Skarbu, w trybie przepisów o postępowaniu w administracji, co wynika z prawidłowej wykładni opartej na założeniach systemowych. Skoro tymczasem Sąd poczynił odmienne ustalenia, iż norma wymaga uzupełnienia przez ustawodawcę, to tenże Sąd obowiązany był wskazać na istnienie luki w prawie oraz zaniechania legislacyjnego po stronie ustawodawcy, czego nie uczynił;

2) art. 7 powołanej wyżej ustawy w związku z art. 77 Konstytucji RP, poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji pominięcie przez Sąd faktu, że przepis ten zawiera elementy normatywne pozwalające na jednoznaczne stwierdzenie, że przedmiot postępowania istnieje, a po stronie skarżących powstało materialnoprawne roszczenie dające podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego, co w konsekwencji sam organ administracyjny rozpatrujący sprawę w zaskarżonych postanowieniach przyjął, iż na gruncie analizowanego przepisu roszczenie skarżącym przysługuje, co w rezultacie prowadzi do wniosku, iż nie zachodzą podstawy do umorzenia postępowania na zasadzie art. 105 k.p.a.;

3) art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 6 i 7 k.p.a., poprzez ich pominięcie i niedopuszczalne uznanie przez Sąd, iż organ jest zwolniony z obowiązku przestrzegania postanowień zawartych w normach prawnych bezwzględnie obowiązujących, do jakich należy art. 7 powołanej wyżej ustawy, co godzi w podstawy systemu prawa Rzeczypospolitej Polskiej, podczas gdy organy państwa i sądy obowiązane są przestrzegać postanowień prawa, co wynika z zasady zaufania do państwa i tworzonego przez nie prawa, która gwarantuje ochronę przed zmianą regulacji, stanowiącą naruszenie podstawy konstytucyjnego państwa prawnego;

4) art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 7 K.p.a., poprzez ich pominięcie i niedopuszczalne przyjęcie, iż w wypadku normy nakładającej obowiązki na skarżących, jaką był art. 1 dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 12 grudnia 1944 r. przekazujący ich własność na rzecz Skarbu Państwa, brak było przeszkód do zastosowania ogólnej regulacji materialnoprawnej pozbawionej rozwiązań proceduralnych, natomiast w wypadku kreowania obowiązków po stronie Skarbu Państwa (art. 7 ustawy) zastosowanie analogicznego rozwiązania legislacyjnego Sąd uznał, iż podstawą dochodzenia tych roszczeń nie może być art. 7 ustawy, podczas, gdy takie różnicowanie godzi w podstawy systemu prawa Rzeczypospolitej Polskiej, narusza zasadę demokratycznego państwa prawnego i zasadę sprawiedliwości społecznej oraz zasadę zaufania do państwa;

5) naruszenie art. 1 sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r. Protokołu Nr 1 ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. (Dz.U. z 1995 roku Nr 26, poz. 175) do sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 roku, a następnie zmienionej Protokołem Nr 3, Nr 5 i Nr 8 oraz uzupełnionej Protokołem Nr 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1993 roku Nr 61, poz. 284), poprzez pozbawienie skarżących, zaskarżonym prawnie, uzasadnionego oczekiwania uzyskania efektywnej rekompensaty za utracone zasoby naturalne kraju, to jest grunty leśne przejęte na rzecz Skarbu Państwa bez jakiegokolwiek wynagrodzenia, położone w gminie Z., powiat t., woj. M.;

II. naruszenie przepisów postępowania, to jest:

1) art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na błędnym wyjaśnieniu przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyczyn, dla których Sąd odmówił normie zawartej w art. 7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju znaczenia normatywnego oraz istnienia materialnoprawnego, a także błędnym uzasadnieniu przyczyn dla których Sąd przyjął brak kompetencji Ministra, jak i niewyjaśnieniu dlaczego możliwe jest dochodzenie roszczeń na zasadach ogólnych wynikających z przepisów Kodeksu cywilnego;

2) art. 141 § 4 powołanej wyżej ustawy w związku z art. 7 k.p.a. w związku z art. 105 k.p.a. w związku z art. 104 k.p.a., polegające na częściowo błędnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i niewłaściwym zawarciu wskazania odnośnie dalszego postępowania organu sugerującym mu umorzenie postępowania administracyjnego z uwagi na to, że przepis na podstawie którego sformułowano żądanie nie może stanowić podstawy materialnoprawnej do załatwienia sprawy w drodze decyzji merytorycznej;

3) art. 3 § 2 wskazanej ustawy w związku z art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 z zm.) w związku z art. 45 Konstytucji RP, poprzez ich pominięcie i arbitralne, pozbawione uzasadnienia przyjęcie przez Sąd, że w sprawie dopuszczalna jest droga procesu cywilnego dochodzenia roszczeń przez skarżących w oparciu o przepisy kodeksu cywilnego, podczas gdy sąd administracyjny nie jest powołany do rozstrzygania o właściwości sądów powszechnych w sprawie dotyczącej roszczenia z art. 7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju, co w konsekwencji prowadzi do pozbawienia strony skarżącej prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, co zarazem uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP oraz art. 8 K.p.a.;

4) art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 199 K.p.c., poprzez ich pominięcie i arbitralne, pozbawione uzasadnienia przyjęcie przez Sąd, iż w sprawie dopuszczalna jest wyłącznie droga procesu cywilnego, ale nie w oparciu o art. 7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju, tylko o przepisy kodeksu cywilnego;

5) art. 134 § 2 w związku z art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 45 Konstytucji RP, poprzez ich pominięcie i arbitralne, pozbawione uzasadnienia przyjęcie przez Sąd, iż w sprawie niedopuszczalna jest droga postępowania administracyjnego lub procesu cywilnego w oparciu o art. 7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju, co w konsekwencji doprowadziło do wydania wyroku na niekorzyść strony skarżącej.

Wskazano, że powyższe uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wskutek ich zaistnienia Sąd pierwszej instancji uchylając zaskarżone postanowienie oparł swoje rozstrzygniecie na błędnych przesłankach, czego konsekwencją może być podjęcie błędnego rozstrzygnięcia przez organ rozpatrujący sprawę. W szczególności uchybienia Sądu mogą doprowadzić do umorzenia postępowania zamiast wydania w sprawie merytorycznej – zgodnej z żądaniem wniosku – decyzji administracyjnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto podniesione w niej zarzuty oraz wskazano, że w doktrynie utrwalone jest stanowisko, iż przedmiotem zaskarżenia może być samo uzasadnienie orzeczenia, co też czynią skarżące kasacyjnie w niniejszej sprawie. Podkreślono, że zgadzają się z sentencją zaskarżonego wyroku.

Zdaniem skarżących kasacyjnie zaprezentowany w uzasadnieniu wyroku pogląd co do treści i znaczenia spornej normy z art. 7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju, ma charakter arbitralny, stronniczy i niedopuszczalny. Nie może budzić wątpliwości fakt, iż norma zawiera zapewnienie o charakterze bezwarunkowym. Ustawodawca jednoznacznie bowiem przesądził o obowiązku zapłaty rekompensaty na rzecz osób uprawnionych, których krąg na podstawie spornej normy da się w sposób jednoznaczny ustalić.

Skarżące kasacyjnie zwróciły ponadto uwagę, że ustawodawca nie uzależnił prawa do dochodzenia roszczenia opisanego w art. 7 powołanej ustawy od żadnego warunku, w szczególności od faktu wydania "odrębnych przepisów". Nie mamy także do czynienia z odesłaniem, ani upoważnieniem. Nie można zatem przyjąć, iż art. 7 powołanej ustawy nie ma charakteru normatywnego i nic z niego nie wynika. Z jego treści bowiem wynika, że roszczenie o wypłatę rekompensaty istnieje w chwili wejścia w życie ustawy. Nie ma w tym przepisie bowiem stwierdzenia, że roszczenia zostaną przyznane w przyszłości na podstawie odrębnych przepisów, lub, że roszczenia zostaną zaspokojone pod jakimkolwiek warunkiem, na przykład ustanowienia odrębnych przepisów.

Podniesiono, że wywiedziony przez Sąd wniosek o braku kompetencji zarówno Ministra, jak i sądu powszechnego do wypłaty rekompensaty, jest błędny i niedopuszczalny. Prowadzi on bowiem do pozbawienia skarżących prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, co gwarantuje art. 45 Konstytucji RP. Zatem zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku konkluzja, że ustalenie i wypłata rekompensaty miały nie należeć do właściwości organu administracji państwowej, ani do sądu powszechnego orzekającego w oparciu o przepisy Kodeksu cywilnego, stanowi naruszenie prawa wynikającego z art. 45 Konstytucji RP.

Zdaniem skarżących kasacyjnie zwrot wniosku przez organ był niedopuszczalny zarówno z tego względu, że właściwość sądu powszechnego nie jest w sprawie oczywista, a organ nie jest uprawniony do jej badania, jak również z tej przyczyny, że badanie właściwości organu do rozpatrzenia sprawy należało do jego kompetencji i powinno doprowadzić do konstatacji, iż sprawa jest sprawą administracyjną, a wniosek podlega merytorycznemu rozpoznaniu przez organ.

Nie zgodzono się z Sądem pierwszej instancji, że nie jest możliwe w niniejszej sprawie stosowanie analogii, gdyż nie ma przeszkód, aby organy administracyjne stosowały analogię przy wypełnianiu luk proceduralnych.

Wskazano ponadto, że co do zasady Minister Skarbu Państwa reprezentuje Skarb Państwa w sprawach dotyczących gospodarowania mieniem Skarbu Państwa, a także jest dysponentem Funduszu Reprywatyzacyjnego. Przy czym nie ma przepisów odrębnych, na mocy których od tej zasady wyjątek stanowiłaby wypłata, objęta sporem, rekompensaty z art. 7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju.

W ocenie skarżących kasacyjnie nie ma w niniejszej sprawie także podstaw do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. skarga kasacyjna Ministra Skarbu Państwa jest zasadna;

2. skarga kasacyjna A.B. i M. Ż. zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W obu rozpatrywanych niniejszym wyrokiem skargach kasacyjnych zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W tej sytuacji w pierwszej kolejności w obu przypadkach rozpoznaniu podlegać będą zarzuty dotyczące przepisów postępowania, gdyż tylko po ustaleniu bezsprzecznego stanu faktycznego, można przejść do skontrolowania prawidłowości subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego.

W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny uzasadni swoje stanowisko dotyczące zasadności skargi kasacyjnej Ministra Skarbu Państwa.

W niniejszej sprawie wyjaśnienia przede wszystkim wymaga, czy zachodzi dopuszczalność drogi administracyjnej w sprawach objętych art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju. Aby bowiem uznać właściwość organu administracji do rozstrzygania danej sprawy, to kompetencje tego organu muszą wynikać z przepisu prawa, gdyż nie można domniemywać właściwości organu administracji do rozpoznania sprawy.

Wskazać należy, że z treści art. 7 powołanej wyżej ustawy wynika, że roszczenia osób fizycznych, byłych właścicieli lub ich spadkobierców z tytułu utraty własności zasobów wymienionych w art. 1 zostaną zaspokojone w formie rekompensat wypłaconych ze środków budżetu państwa na podstawie odrębnych przepisów. Uznać zatem należy, że norma ta ani nie kreuje żadnych obowiązków dla organów administracji, ani nie zawiera umocowania do rozstrzygania w przedmiocie roszczeń objętych tym przepisem.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju nie zawiera podstawy materialnoprawnej i kompetencyjnej, z której wywieść można prawa podmiotowe możliwe do realizacji na drodze postępowania administracyjnego. Należałoby uznać, że powyższy przepis jest przepisem blankietowym, nie tworzącym stosunku prawnego. Dlatego też zasadny jest zarzut Ministra Skarbu Państwa o dokonaniu przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art.7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zbliżoną konstrukcję prawną przewidywały przepisy art. 8 i 9 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy ( Dz.U. Nr 50, poz. 279). W myśl tych przepisów w razie niezgłoszenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej lub nieprzyznania z jakichkolwiek innych przyczyn właścicielowi odszkodowania gmina wypłacić miała odszkodowanie, przy czym zasady i tryb wypłaty odszkodowania miały określać przepisy wykonawcze, które nigdy nie zostały wydane. W tej kwestii Sąd Najwyższy, nie zajmując stanowiska w kwestii oceny tego rodzaju zachowania się legislatora, stwierdził, że ani Konstytucja z 1952 r., ani sam dekret z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy nie mogły być podstawą do przyznania przez organ administracyjny jakiegokolwiek odszkodowania (patrz: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 marca 2008 r., sygn. I CSK 441/07, publ. Lex nr 494162).

W rozpoznawanej sprawie Minister Skarbu Państwa uznając, że jako organ administracji nie jest właściwy do orzekania w przedmiocie roszczeń wywodzonych przez skarżących A. B. i M. Ż. z art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju, zwrócił ich wniosek w trybie art. 66 §3 K.p.a. Jak wynika z uzasadnienia postanowienia Ministra Skarbu Państwa o zwrocie wniosku, organ wywiódł, że właściwy do orzekania w sprawie jest sąd powszechny. To stanowisko organu administracji zakwestionował Sąd pierwszej instancji uznając, że brak jest przesłanek do stwierdzenia właściwości sądu powszechnego. Ze stanowiskiem Sądu w tej kwestii nie zgadza się skarżący kasacyjnie Minister Skarbu Państwa wskazując, że spory dotyczące nabycia przez Skarb Państwa własności lasów i gruntów leśnych wynikające z uchylonego już dekretu z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa, mogą być rozstrzygane wyłącznie przed sądem powszechnym i dlatego istniały podstawy do zwrotu podania w trybie art. 66 § 3 K.p.a. Zdaniem natomiast Sądu pierwszej instancji, organ administracji w sytuacji uznania, że powołany art. 7 nie może stanowić podstawy materialnoprawnej do załatwienia sprawy w drodze decyzji, powinien umorzyć postępowanie na podstawie art.105 § 1 K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji w tej kwestii.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że przed wejściem w życie zmiany art. 66 § 3 K.p.a., wprowadzonej przepisem art. 4 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1271), w literaturze i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane było stanowisko o konieczności umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art.105 § 3 K.p.a., gdy żądanie strony dotyczyło sprawy nie podlegającej rozstrzygnięciu przez organ administracji, czyli sprawy administracyjnej w drodze decyzji, załatwiającej sprawę co do istoty ( por. wyrok NSA z 25 stycznia 1990 r., sygn. II SA 1240/89, publ. ONSA 1990/1/16). Przy czym zauważyć należy, że nowelizacja art. 66 § 3 K.p.a. polegała na określeniu formy zwrotu podania, to jest w drodze postanowienia, na które służy zażalenie oraz doprecyzowaniu, że zwrot podania następuje wtedy, gdy z podania wynika, że właściwy jest sąd powszechny. Równocześnie do art.66 K.p.a., dodany został § 4 przewidujący, że organ nie może zwrócić podania, z tej przyczyny, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, jeżeli w tej sprawie sąd uznał się już za niewłaściwy. Aby nie zachodziła sytuacja, że zarówno organ, jak i sąd mogą uznać się za niewłaściwe do rozpoznania sprawy, ustawodawca dokonał również nowelizacji art. 1991 Kodeksu postępowania cywilnego. Przepis ten stanowi, że sąd nie może odrzucić pozwu z tego powodu, że do rozpoznania sprawy właściwy jest organ administracji publicznej lub sąd administracyjny, jeżeli organ administracji lub sąd administracyjny uznały się w tej sprawie za niewłaściwe.

Wskazać w tym miejscu należy, że wynikające z art. 45 ust.1 Konstytucji R.P. prawo do sądu wiąże się z domniemaniem właściwości sądów powszechnych wynikającym z art.177 Konstytucji R.P. Zgodnie z tym przepisem sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych do właściwości innych sądów. Wymiar sprawiedliwości powierza Konstytucja sądom powszechnym, są one właściwe we wszystkich sprawach, z wyjątkiem zastrzeżonych na mocy ustawy dla innych sądów.

Wskazać należy, że z treścią art. 177 Konstytucji RP koresponduje art. 2 § 3 K.p.c., z którego jednoznacznie wynika, że zasadą jest właściwość sądu powszechnego do rozpoznania sprawy. Natomiast tylko wówczas, gdy z przepisów szczególnych wynika właściwość innych organów, sprawy cywilne rozpoznawane są przez te organy. Należy zatem stwierdzić, że zwrot podania, na podstawie art. 66 § 3 K.p.a. może nastąpić również w sytuacji, gdy żądanie podlega rozpoznaniu przez sąd powszechny w oparciu o domniemanie wynikające z art. 45 ust.1 oraz art. 177 w związku z art.77 ust. 2 Konstytucji RP.

W związku z tym nie można się zgodzić ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że brak było podstaw do zwrotu podania w trybie art. 66 § 3 K.p.a. tylko z tego powodu, że nie da się wykluczyć, iż rekompensata określona w art. 7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju poddana może zostać w przyszłości rozpoznaniu przez organ administracyjny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzić należy, że skarga kasacyjna Ministra Skarbu Państwa jest uzasadniona, a w konsekwencji naruszenia prawa materialnego, zaskarżonemu wyrokowi można zarzucić także uchybienia procesowe, polegające na uchyleniu przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonych decyzji zamiast oddalenia skargi. Jednakże nie są to naruszenia, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem zachodziła możliwość rozpoznania skargi i jej oddalenia na podstawie art.188 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Przechodząc natomiast do rozpoznania zasadności zarzutów skargi kasacyjnej wniesionej przez A. B. i M. Ż. stwierdzić należy, że nie jest ona uzasadniona.

Jak już wskazano powyżej, nie można podzielić prezentowanego w skardze kasacyjnej stanowiska, że art. 7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju stanowi materialnoprawną podstawę do załatwienia sprawy przez organ administracji i możliwa jest wypłata rekompensaty na podstawie wskazanego przepisu i zastosowania, w braku unormowań szczególnych, przepisów ogólnych K.p.a. oraz wydania rozstrzygnięcia na podstawie art.104 ust.1 K.p.a. Poczynione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wnioskodawców rozważania dotyczące domniemania załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej nie są zatem trafne.

Nie zasługuje też na akceptację zarzut naruszenia art.141 § 4, art. 3 § 2oraz art. 134 § 2, gdyż zaskarżony wyrok w pełni odpowiada wymogom określonym w tych przepisach.

Wskazać w tym miejscu należy na uzasadnienie ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju, w którym stwierdzono, że "roszczenia reprywatyzacyjne w stosunku do tych zasobów (o ile w ogóle wystąpiłyby) zostałyby zaspokojone w sposób, w jaki rozstrzygnięto to w projekcie ustawy reprywatyzacyjnej (...)".

Nadmienić należy, że projektów ustaw reprywatyzacyjnych było już kilka, ale żaden z nich nie został uchwalony przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej.

Tym samym nie jest zasadny zarzut skarżących kasacyjnie – A. B. i M. Ż., że do ustalenia i wypłaty rekompensaty wystarczający jest przepis art. 7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju.

Wobec tego pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie znajdują również uzasadnienia.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, w sprawie ze skargi kasacyjnej Ministra Skarbu Państwa, na podstawie art.188 w związku z art.151 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i oddaleniu skargi.

Natomiast skarga kasacyjna A. B. i M. Ż. została oddalona na podstawie art.184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 wskazanej ustawy.