Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1427/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 5 art. 50 ust. 1 art. 52 ust. 2 pkt 2 lit c art. 54 pkt 2 lit b i lit d
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 1118/12 w sprawie ze skargi M. Z. i M. T.-S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 21 lutego 2013 r. oddalił skargi M. Z. i M. T.-S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie z dnia [...] października 2012 r. w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że wnioskiem z dnia [...] czerwca 2012 r. Zarząd Dróg Powiatowych w K. zwrócił się do Burmistrza K. o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego – budowy parkingu przy Komendzie Powiatowej Policji w K. na działkach nr ewid. [...] i [...], przy ul. [...]. W ogólnej charakterystyce inwestycji podano, iż projektowane roboty budowlane, oprócz budowy 31 miejsc parkingowych, obejmować będą: przebudowę zjazdu, budowę oświetlenia na parkingu, budowę wewnętrznego ogrodzenia parkingu od strony budynku policji, budowę chodnika przy budynku policji od strony parkingu oraz przebudowę sieci gazowej i elektroenergetycznej. Dookoła parkingu zrealizowana zostanie jezdnia manewrowa jednokierunkowa o szerokości 3,50 m. Planowana inwestycja przewiduje zapotrzebowanie w energię elektryczną w ilości 160 W, służącą do oświetlenia parkingu. Odprowadzenie wód deszczowych z parkingu odbywać się będzie powierzchniowo w kierunku drogi powiatowej (ul. [...]).

Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Burmistrz K. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego zgodnie z wnioskiem. Organ wskazał, że planowana inwestycja ma na celu poprawę warunków obsługi komunikacyjnej obszaru miasta, a w szczególności zapewnienie właściwej obsługi i dostępności komunikacyjnej do realizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie usług publicznych, w tym do budynku policji oraz będącego w trakcie przebudowy budynku domu kultury. W wyniku przeprowadzonej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu Burmistrz stwierdził, że teren inwestycji położony jest w otoczeniu zabudowy śródmiejskiej, na terenie usług publicznych, w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, jednorodzinnej oraz usług publicznych z zakresu bezpieczeństwa publicznego zlokalizowanych na pozostałej, nie objętej wnioskiem, części działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...]. Zdaniem organu, spełnienie warunków zawartych w decyzji pozwoli na bezkolizyjne i prawidłowe wkomponowanie inwestycji w teren miasta, z zachowaniem walorów krajobrazowych tego obszaru oraz stanu środowiska, a także z poszanowaniem interesów osób trzecich.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli: M. Z., H. Z., M. T.-S. i A.T..

Decyzją z dnia [...] października 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium podkreśliło, że w analogicznej sprawie w 2009 r. Burmistrz K. wydał decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dotyczącą takiej samej inwestycji, a jedynie na wniosek innego podmiotu. Zgodność z prawem tej decyzji była przedmiotem oceny Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zarówno w trybie wznowieniowym, jak i nieważnościowym. Kolegium ani Sąd nie dopatrzyły się jakichkolwiek naruszeń prawa skutkujących wyeliminowaniem z obrotu prawnego wskazanej decyzji.

W ocenie Kolegium, stanowisko Sądu wyrażone co do tej decyzji zachowuje aktualność w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do zarzutów odwołujących się organ wskazał, że planowane zamierzenie inwestycyjne stanowi inwestycję celu publicznego. Objęte wnioskiem przedsięwzięcie obejmuje nie tylko budowę miejsc parkingowych, ale także budowę chodnika, ogrodzenia parkingu, budowę oświetlenia parkingu, przebudowę zjazdu oraz przebudowę sieci gazowej i elektroenergetycznej. Nie ulega też wątpliwości, że przebudowa sieci gazowej i elektroenergetycznej mieści się w zakresie celów publicznych określonych w art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Brak było zatem podstaw do wyznaczenia granic obszaru analizowanego. Wyznaczenie takiego obszaru oraz jego analizę przeprowadza się bowiem przy opracowywaniu projektu decyzji o warunkach zabudowy, wydawanej dla innych inwestycji niż inwestycje celu publicznego.

Kolegium wskazało, iż teren planowanej inwestycji przeznaczony został w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K., pod usługi publiczne. Mimo, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, to jego zapisy, wbrew twierdzeniom odwołujących się, zostały uwzględnione przez organ pierwszej instancji. Decyzja tego organu, zgodnie z art. 54 pkt 2 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zawiera informację, że inwestycja winna być zaprojektowana w sposób zapewniający ochronę interesów osób trzecich. Brak szczegółowych zapisów w tym zakresie nie oznacza, iż interesy odwołujących się nie będą uwzględnione w procesie inwestycyjno-budowlanym. Ochrona tych interesów będzie poddana szczegółowej ocenie na dalszym etapie tego procesu, to jest w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Z tych samych powodów organ uznał za przedwczesne zarzuty stron dotyczące zakresu projektu budowlanego oraz spełnienia przez inwestycję szczegółowych warunków technicznych, w tym wyszczególnienia jezdni manewrowej, wszelkich odległości i wymiarów, braku określenia obszaru oddziaływania obiektu wynikającego z przepisów prawa budowlanego.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących ochrony środowiska, Kolegium wskazało, że planowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć, o których mowa w art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Oznacza to, że przedsięwzięcie nie będzie wywierało znaczącego oddziaływania na środowisko, czego obawiały się strony odwołujące.

W ocenie organu drugiej instancji niezrozumiały jest zarzut stron dotyczący niedołączenia do wniosku pełnomocnictwa właściciela jednej z działek, to jest Komendy Wojewódzkiej Policji w Lublinie. W niniejszej sprawie z wnioskiem o wydanie decyzji zwrócił się inwestor, którym jest Zarząd Dróg Powiatowych w K. Wniosek ten został podpisany przez dyrektora tej jednostki organizacyjnej, co spełnia wymogi prawa w tym zakresie. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika przy tym, by inwestorem był Komendant Wojewódzki Policji w Lublinie albo jakikolwiek inny podmiot. Niezasadnymi okazały się także pozostałe zarzuty stron. Różnice w wielkości powierzchni działki nr [...] we wniosku oraz w wypisie z ewidencji gruntów wynikają z tego, że inwestor wnioskiem objął wyłącznie część powierzchni wskazanej działki, a nie całą działkę.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego przebudowy sieci gazowej, Kolegium wyjaśniło, że zakres inwestycji obejmuje prace budowlane wynikające z definicji parkingu oraz takie, które są niezbędne z uwagi na zapewnienia właściwych warunków funkcjonowania obiektu parkingu, w tym likwidacji kolizji z istniejącą infrastrukturą techniczną, obejmującą m.in. sieć gazową.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożyły M. Z. i M. T.-S., domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji.

M. Z. zarzuciła, że wniosek inwestora obarczony jest uchybieniami formalnymi, których nie dostrzegły organy administracji. Wniosek ten nie wskazuje powierzchni działki objętej wnioskiem ani wielkości parkingu i jego umiejscowienia na terenie działki. Inwestor nie przedstawił także wyczerpującej charakterystyki w zakresie emisji hałasu przez parkujące samochody, emisji spalin i innych zagrożeń wynikających z użytkowania parkingu. Załącznik graficzny do decyzji nie spełnia wymogu wynikającego z art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym. Zarząd Dróg Powiatowych w K. nie przedstawił również "pełnomocnictwa do dysponowania gruntem", udzielonego przez inwestora "właściwego", wymaganego w świetle przepisów Prawa budowlanego.

Zdaniem skarżącej zaskarżona decyzja narusza także art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 6 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez uznanie, że inwestycja objęta wnioskiem stanowi inwestycję celu publicznego. Skarżąca podkreśliła, że budowa parkingu przy Komendzie Powiatowej Policji w K. oraz w pobliżu K. Domu Kultury co najwyżej może mieć znaczenie lokalne, nie wystarcza to jednak do uznania go za obiekt lub urządzenie transportu publicznego. Planowany parking i droga manewrowa nie mają charakteru publicznego, gdyż nie stanowią elementu drogi publicznej. Wbrew twierdzeniom Kolegium planowana inwestycja nie obejmuje budowy sieci gazowej lub elektrycznej. Skarżąca zarzuciła też organom administracji naruszenie art. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez niezebranie materiału dowodowego mającego być podstawą rozstrzygnięcia sprawy, a zwłaszcza zaniechanie dopuszczenia dowodu na okoliczność zasiedlenia inwestycji przez zwierzęta podlegające ochronie (jeże wschodnie).

M. T.-S. w swojej skardze zarzuciła, że planowana inwestycja w sposób znaczący zmniejszy wartość jej nieruchomości i będzie negatywnie oddziaływać na środowisko. Budowę projektowanego parkingu zaplanowano bowiem na obszarze zabudowy wielorodzinnej i usług nieuciążliwych. Jej zdaniem organ odwoławczy naruszył art. 10 § 1 k.p.a., gdyż nie rozpoznał dotychczas jej wniosku o sporządzenie i przesłanie kopii akt z toczącej się sprawy.

Zdaniem skarżącej nie można uznać, że planowany parking stanowi inwestycję celu publicznego, ponieważ w charakterystyce tej inwestycji, zawartej we wniosku, nie wskazano budowy żadnej drogi publicznej, zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W świetle zaś przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest wyraźny zamiar ograniczenia możliwości wydawania decyzji lokalizacyjnych, które realizują interes publiczny o zupełnie wyjątkowym charakterze. Nadto, w ocenie strony skarżącej, zaskarżona decyzja narusza art. 54 w zw. z art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem nie wskazuje wyczerpująco: ograniczeń w użytkowaniu parkingu, zabezpieczenia przed hałasem i drganiami powstałymi w czasie parkowania samochodów. Wybudowanie piątego parkingu w okolicy działki skarżącej wymagało od organu nałożenia na inwestora konkretnego obowiązku w zakresie dopuszczalnych norm hałasu i drgań. Skarżąca zarzuciła również, że Kolegium nie zajęło stanowiska co do podniesionego przez nią w odwołaniu zarzutu dotyczącego przewidywanej utraty wartości nieruchomości stanowiącej jej własność.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że wniesione skargi są niezasadne, albowiem zaskarżona decyzja pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Sąd podkreślił, że materialnoprawną podstawę decyzji organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 717, dalej: u.p.z.p.). Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest decyzją związaną, o czym stanowi wyraźnie przepis art. 56 u.p.z.p., zgodnie z którym właściwy organ administracji publicznej nie może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, iż w przypadku gdy organ administracji stwierdzi niezgodność planowanej inwestycji z obowiązującymi przepisami prawa, w tym z przepisami ustawy, to ma prawny obowiązek wydać decyzję odmowną, w przeciwnym wypadku zobligowany jest do wydania decyzji uwzględniającej żądanie wnioskodawcy. Organ prowadzący postępowanie powinien oprzeć wszelkie rozwiązania sprzeczne z wnioskiem (odmowę ustalenia warunków lub określenie warunków wbrew stanowisku wnioskodawcy) na wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym expressis verbis jakieś ograniczenie.

Burmistrz K., rozpatrując wniosek Zarządu Dróg Powiatowych w K. o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na realizacji parkingu przy budynku Komendy Powiatowej Policji w K. wraz z budową oświetlenia, przebudową zjazdu z drogi publicznej, budową zewnętrznego ogrodzenia, budową chodnika oraz przebudową sieci gazowej i elektroenergetycznej, nie mógł wydać decyzji negatywnej dla inwestora, chyba że stwierdziłby niezgodność projektowanej inwestycji z przepisami ustawy lub przepisami odrębnymi. Takiej niezgodności, zarówno Burmistrz K., jako organ pierwszej instancji, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie, jako organ drugiej instancji, nie dopatrzyły się, co obligowało te organy do ustalenia wnioskowanej lokalizacji dla planowanej inwestycji. Sprzeczności takiej nie wykazały także skarżące, albowiem zarzuty przez nie podniesione są niezasadne. W ocenie Sądu, organy obu instancji prawidłowo stwierdziły, że inwestycja objęta wnioskiem stanowi inwestycję celu publicznego.

Zgodnie z art. 2 pkt 5 u.p.z.p., przez inwestycje celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej: u.g.n.). Przepis art. 6 u.g.n. określa jako cel publiczny m.in. wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowę, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji (pkt 1), a także budowę i utrzymywanie pomieszczeń dla urzędów organów władzy, administracji, sądów i prokuratur (pkt 6).

Inwestycja objęta wnioskiem Zarządu Dróg Powiatowych w K., jak wskazano wyżej, polega na budowie parkingu wraz z niezbędną infrastrukturą na wskazanych wyżej działkach. Zgodnie z zamierzeniem inwestora inwestycja ta ma na celu poprawę warunków obsługi komunikacyjnej obszaru miasta, a w szczególności zapewnienie właściwej obsługi i dostępności komunikacyjnej do realizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie usług publicznych, w tym do budynku Komendy Powiatowej Policji w K. Sąd podzielił prezentowane w doktrynie stanowisko, że budowę obiektów takich jak parkingi uznać należy za inwestycję celu publicznego należącą do spraw związanych z transportem i łącznością (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Z. Niewiadomski (red.), Warszawa 2011, s. 387).

Niezależnie od tego Sąd wskazał, iż budowa przedmiotowego parkingu wraz z infrastrukturą techniczną, służącego dla obsługi instytucji publicznej, jaką jest Komenda Powiatowa Policji w K., należy do celów publicznych w rozumieniu art. 6 pkt 6 u.g.n. Parking ten, mający charakter publiczny i ogólnodostępny, stanowi element infrastruktury towarzyszącej wskazanej instytucji władzy publicznej. W ocenie Sądu budowa przedmiotowego parkingu jest realizacją celu publicznego, podobnie jak budowa budynku policji wraz z konieczną infrastrukturą. Fakt, iż budowa parkingu następuje nie równocześnie z budową obiektu Komendy Powiatowej Policji nie ma znaczenia dla oceny, iż jest to inwestycja celu publicznego.

Zdaniem Sądu, powołany w skardze M. Z. wyrok WSA w Kielcach z dnia 12 lutego 2009 r., II SA/Ke 37/09, nie może mieć wpływu wynik sprawy, albowiem został wydany w innych okolicznościach faktycznych sprawy.

Z uzasadnienia tego wyroku wynika bowiem, że inwestycja oceniana w tamtej sprawie nie spełniała przesłanek określonych w pkt 6 art. 6 u.g.n., gdyż nie służyła budowie i utrzymywaniu pomieszczeń dla organów władzy publicznej.

Sąd uznał również za zasadne stanowisko organów administracji, iż w niniejszej sprawie spełnione zostały pozostałe wymogi wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego przewidziane w powołanych przepisach. Inwestor złożył wraz z wnioskiem wymaganą kopię mapy zasadniczej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmującą teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500. Na mapie tej oznaczono granice terenu objętego wnioskiem (k. 5 akt adm.). Mapa ta spełnia zatem wymogi określone w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się również kopia mapy zasadniczej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (aktualnej na dzień 6 czerwca 2012 r.), w skali 1:500, na której to mapie uprawniony projektant naniósł linie rozgraniczające teren inwestycji. Wskazana mapa – zgodnie z pkt III sentencji decyzji organu pierwszej instancji – stanowi integralną część tejże decyzji (k. 25 akt adm.).

Sąd uznał za niezasadne także pozostałe zarzuty skarżących. Różnice w wielkości powierzchni działki nr [...] we wniosku oraz w wypisie z ewidencji gruntów wynikają z tego, że inwestor wnioskiem objął wyłącznie część powierzchni wskazanej działki, a nie całą działkę. Sąd wskazał również, że linie rozgraniczające teren inwestycji nie przesądzają jeszcze, iż istotnie w takich granicach dojdzie do realizacji inwestycji. Linie te wyznaczają bowiem maksymalny zasięg inwestycji. Ostateczny przebieg inwestycji zostanie określony dopiero w decyzji o pozwoleniu na budowę.

Jako odpowiadającą prawu Sąd uznał również treść decyzji Burmistrza K., która zawiera wymagane przepisami wskazania co do: warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi, dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, a także ochrony interesów osób trzecich (k. 24, 25 akt adm.). Organ pierwszej instancji wskazał, że planowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć, o których mowa w art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Oznacza to więc, iż budowa przedmiotowego parkingu wraz z niezbędną infrastrukturą nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko ani oceny oddziaływania na obszar Natura 2000.

Odnosząc się do zarzutów skarżących dotyczących etapu użytkowania parkingu, ewentualnego przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu, drgań powstałych w czasie parkowania samochodów itp. Sąd stwierdził, że nie mogą mieć one wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy, albowiem kwestie te nie są rozstrzygane na etapie wydania decyzji lokalizacyjnej. Z tych samych powodów Sąd uznał za nietrafne zastrzeżenia co do nieprzedłożenia przez inwestora oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Tego rodzaju dokument, potwierdzający prawo inwestora do wykonywania na danych terenie robót budowlanych, stanowi wymagany załącznik wniosku o pozwolenie na budowę, który rozpoznawany jest przez organy administracji architektoniczno-budowlanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.).

Sąd stwierdził następnie, że organy administracji obu instancji ustaliły wyczerpująco stan faktyczny w niniejszej sprawie zgodnie z wymogami art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Wbrew twierdzeniom M. Z., nawet gdyby przyjąć fakt występowania jeża wschodniego na działkach objętych planowaną inwestycją, położonych w centrum miasta K., to okoliczność ta nie mogła mieć wpływu na wynik sprawy. Brak jest bowiem przepisu prawa, który z tej przyczyny uniemożliwiałby realizację wskazanej inwestycji. Niezasadny był więc zarzut niedopuszczenia dowodu na okoliczność zasiedlenia terenu inwestycji przez te zwierzęta. Na wynik sprawy nie mógł mieć również wpływu zarzut, iż planowana inwestycja w sposób znaczący zmniejszy wartość nieruchomości skarżących. Akty planistyczne, do których należy decyzja ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego, mogą wpływać na wykonywanie prawa własności. Prawo własności stanowi wprawdzie najszerszą formę korzystania z rzeczy, nie jest jednak prawem nieograniczonym. Przepis art. 140 kodeksu cywilnego wskazuje, iż wykonywanie uprawnień właścicielskich następuje w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego.

Sąd uznał również, że zaskarżona decyzja uwzględnia wymagania w zakresie ochrony osób trzecich w stopniu, jaki wymagany jest na etapie planowania inwestycji. Decyzja organu pierwszej instancji – w punkcie II.4 – ustaliła niezbędne wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich (k. 25 akt adm.). Nieuwzględnienie interesów skarżących nie popartych żadnymi konkretnymi przepisami prawa materialnego nie może stanowić podstawy skutecznego kwestionowania legalności warunków zabudowy, jako naruszających interesy osób trzecich (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 16 kwietnia 2009 r., II SA/Bd 934/08, niepubl.). Dlatego też sam sprzeciw skarżących przeciwko lokalizacji inwestycji na działkach wskazanych przez inwestora nie poparty żadnym przepisem prawa nie mógł stanowić podstawy do udzielenia odmowy ustalenia lokalizacji wnioskowanej inwestycji celu publicznego.

Sąd nie dopatrzył się również w niniejszej sprawie naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca M. T.-S., zarzucając naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., w istocie postawiła organowi zarzut bezczynności polegającej na niewydaniu stosownego aktu administracyjnego dotyczącego jej wniosku z dnia [...] sierpnia 2012 r. o sporządzenie i przesłanie kopii akt z sprawy. Kwestia ta nie może być przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie, a była rozstrzygana w sprawie II SAB/Lu 122/12, w której wyrokiem z dnia 21 lutego 2013 r. Sąd zobowiązał organ do załatwienia powyższego wniosku skarżącej.

Jednakowoż Sąd nie podzielił wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowiska Kolegium, że zgodność z prawem stanowiska zawartego w decyzji organu pierwszej instancji potwierdzają wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, wydane w sprawach II SA/Lu 346/12 oraz II SA/Lu 816/10. Brak jest w szczególności podstaw do stwierdzenia, że uzasadnienia tych wyroków zawierają pełną ocenę analogicznego wniosku dotyczącego takiej samej inwestycji, na takich samych działkach ewidencyjnych gruntu. Zaskarżoną w sprawie II SA/Lu 346/12 decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza K. z dnia [...] października 2009 r., nr [...], ustalającej na rzecz Miasta K. lokalizację inwestycji celu publicznego na działkach nr ewid. [...] i [...], przy ul. [...] w K., jako zamierzenia polegającego na budowie miejsc parkingowych, budowie chodnika, budowie ogrodzenia parkingu od strony Komendy Powiatowej Policji, budowie oświetlenia parkingu, przebudowie istniejącego zjazdu oraz sieci gazowej i elektroenergetycznej. Wyrokiem z dnia 29 czerwca 2012 r., II SA/Lu 346/12, Sąd oddalił skargę M. Z. na powyższą decyzję Kolegium z dnia [...] marca 2012 r. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd podkreślił, że "zaskarżona decyzja zapadła w postępowaniu nieważnościowym. Postępowanie [to] jest jednym z postępowań nadzwyczajnych, [...] którego istotą jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. zaś ujawnienie w decyzji przynajmniej jednej z nich może skutkować stwierdzeniem jej nieważności. [...] To oznacza, że organ nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym. Działanie w trybie nadzoru na podstawie art. 156 k.p.a. wymaga innego podejścia do sprawy niż w pierwszej instancji lub przed organem odwoławczym. Organ administracyjny ocenia kwestie czysto prawne, które winny być rozstrzygane według zasad stosowanych przy kasacji. Z tego też względu organ nadzoru nie może podejmować czynności zmierzających do załatwienia sprawy co do jej istoty".

W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ocenia się zaistnienie kwalifikowanych naruszeń prawa, wyczerpująco wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Oddalenie skargi na decyzję Kolegium odmawiającą stwierdzenia nieważności Burmistrza K. z dnia [...] października 2009 r., nr [...], nie świadczy o tym, że Sąd w tamtej sprawie zawarł ocenę mogącą wiązać organy co do rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej. Stąd obowiązkiem Burmistrza K. było wnikliwe rozpoznanie złożonego w niniejszej sprawie wniosku pod kątem zgodności z prawem planowanego zamierzenia inwestycyjnego. I tak w istocie organ pierwszej instancji uczynił, wydając decyzję ustalającą lokalizację wnioskowanej inwestycji celu publicznego.

Podobnie rzecz ma się z wyrokiem Sądu z dnia 15 lutego 2011 r., wydanym w sprawie II SA/Lu 816/10, którym oddalono skargę M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie z dnia [...] października 2010 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza K. z dnia [...] sierpnia 2010 r., o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego powołaną wyżej decyzją Burmistrza K. z dnia [...] października 2009 r. Podstawą wydania zaskarżonej w tej sprawie decyzji było stwierdzenie przez organy administracji, iż wniosek o wznowienie postępowania został złożony w uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. Sąd nie dokonywał więc w tej sprawie oceny prawidłowości decyzji Burmistrza K. z dnia [...] października 2009 r.

Zdaniem Sądu powyższe uchybienia nie mogły mieć jednak wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy, prawidłowo zakończonej zaskarżoną decyzją, utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku M. Z., reprezentowana przez radcę prawnego, podniosła następujące zarzuty:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 2 pkt 5, art. 50 ust. 1, art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c) oraz art. 54 pkt 2 lit. b) i lit. d) u.p.z.p. w związku z art. 6 u.g.n. poprzez ich błędna wykładnię i uznanie, że budowa parkingu stanowi inwestycję celu publicznego;

- art. 59 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie w związku z § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397) poprzez uznanie, iż planowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć wymagających oceny ich wpływu na środowisko;

2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na tym, że Sąd wskutek niewłaściwej kontroli czynności organu administracyjnego oddalił skargę na decyzję SKO w Chełmie z dnia [...] października 2012 r.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Pismem z dnia 7 stycznia 2015 r. M. T.-S. poparła wszelkie wnioski i zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Nie mógł zostać uznany za usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 59 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie w związku z § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Przede wszystkim wskazać należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, wymaga spełnienia wymogów określonych w art. 174 i art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z tego też względu ustawodawca wprowadził wymóg sporządzania skargi kasacyjnej przez zawodowego pełnomocnika. Właściwe, odpowiadające wymogom formalnym sformułowanie podstaw skargi kasacyjnej ma dla rozpoznania skargi kasacyjnej znaczenie istotne, przesądzające o granicach rozpoznawania sprawy. Stwierdzić należy, że sformułowanie zarzutów wniesionej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej nie odpowiada wymogom określonym w przepisie art. 174 i 176 p.p.s.a. w zakresie przytoczenia podstaw kasacyjnych. Przepis art. 174 stanowi, że skargę taką można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć przede wszystkim dokładne wskazanie podstawy kasacyjnej oraz określenie naruszeń prawa.

Skarga kasacyjna w omawianym zakresie nie zawiera prawidłowo określonego zarzutu, wskazując bowiem na naruszenie przepisów art. 59 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, nie wskazuje konkretnie, do którego z wymienionych we wskazywanym przepisie przedsięwzięć (określonych w punktach od 1 do 3) należy zaliczyć planowaną inwestycję. Również uzasadnienie skargi kasacyjnej nie czyni jasną intencję autora skargi kasacyjnej w tym zakresie, nie jest zaś rzeczą Sądu rozważać o jaką jednostkę redakcyjną chodzi.

Nieuzasadnionym okazał się również zarzut naruszenia art. 2 pkt 5, art. 50 ust. 1, art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c, art. 54 pkt 2 lit. b i lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak wywodzi autor skargi kasacyjnej, doszło do błędnej wykładni powołanych wyżej przepisów z tego względu, że definicja celu publicznego zawarta w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie podlega rozszerzeniu.

W związku z tym, nawet przedsięwzięcie, którego rezultat można by zakwalifikować jako "dotyczący ogółu, służący ogółowi ludzi, przeznaczony, dostępny dla wszystkich...", ale nie mieszczące się w zamkniętym katalogu, nie może być uznane za cel publiczny. Podkreślić zatem należy, że – zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – inwestycją celu publicznego są działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy gospodarce nieruchomościami. Oznacza to, że inwestycją celu publicznego będzie takie przedsięwzięcie, które jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, przy jednoczesnym przypisaniu tej inwestycji znaczenia lokalnego lub ponadlokalnego będącego odpowiedzią na rzeczywiste potrzeby wspólnoty. Jak wywiedziono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 630/05 (Lex nr 746223), z regulacji zawartej w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie można wyprowadzać wniosku, że inne cele służące zaspokojeniu potrzeb wspólnoty (zbiorowości) nie są celami publicznymi tylko dlatego, że nie zostały ujęte w tym unormowaniu. Uregulowanie to przesądza bowiem wyłącznie o tym, że do wymienionych w nim zamierzeń mają zastosowanie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, natomiast nie może ono stanowić wyznacznika dla oceny co jest celem publicznym w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Uwzględniając powyższe należy zgodzić się z Sądem I instancji, że w okolicznościach niniejszej sprawy budowa ogólnodostępnego parkingu przy budynkach użyteczności publicznej, jakimi są: budynek Komendy Powiatowej Policji w K. oraz będący w przebudowie budynek domu kultury, z którą to inwestycją wiąże się budowa chodnika, ogrodzenia oraz przebudowa zjazdu, sieci gazowej i elektroenergetycznej, wyczerpuje znamiona inwestycji celu publicznego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.