Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2211/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 9 ,art. 89
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wpisania do rejestru zabytków skargę oddala


UZASADNIENIE

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., l.dz. [...], na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c) i h), art. 9 ust. 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz.1568, ze zm. – zwanej dalej ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami) oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – zwanej dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania E. K., T. J., B. K., J. K., J. K. i H. K. oraz odwołania Stowarzyszenia "[...][...]", od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2012 r., l.dz. [...], odmawiającej wpisania do rejestru zabytków budynku gospodarczego (dawnego warsztatu organowego) położonego na dz. nr [...] przy ul. B. w S., obr. [...] D.

- uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej skierowania decyzji organu I instancji do A. B. oraz do L. K. i w tym zakresie umorzył postępowanie;

- w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że w dniu [...] stycznia 2012 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, w wyniku postępowania administracyjnego prowadzonego na wniosek E. K. współwłaścicielki nieruchomości, wydał decyzję o odmowie wpisania do rejestru zabytków budynku gospodarczego (dawnego warsztatu organowego) położonego na dz. nr [...] przy ul. B. w S., obr. [...] D.. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał również, że organ I instancji w uzasadnieniu swej decyzji ustosunkował się do szeregu argumentów podnoszonych przez strony postępowania, a także szczegółowo omówił zebrane w trakcie postępowania dowody i przedstawił nalezycie swoje stanowisko w sprawie. I tak organ I instancji uznał, że przedmiotowy obiekt nie posiada wartości zabytkowych, które uzasadniałyby obejmowanie go najbardziej restrykcyjną formą ochrony ustawowej, jaką jest wpis do rejestru zabytków. Obiekt objęty wnioskiem ma znikomą wartość naukową, artystyczną i niewielki stopień zachowania substancji zabytkowej (przede wszystkim brak wyposażenia w postaci ciągu linii technologicznej); powstał w latach 1928/29 i nie stanowi integralnej części zabudowy dawnej fabryki organów zarówno pod względem czasu budowy jak i pierwotnej okazałości architektury głównej fabryki organów. Ponadto, budynek gospodarczy (dawny warsztat organowy) położony przy ul. B. w S. nie reprezentuje sobą znaczących dla dziedzictwa narodowego wartości artystycznych, gdyż stanowi on typową zabudowę przemysłową wzniesioną w cegle, poddaną licznym zmianom przy wykorzystaniu współczesnych materiałów budowlanych.

Następnie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego argumentując decyzję z dnia [...] lipca 2012 r. zauważył, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W przedmiotowej sprawie, prowadzonej w oparciu o art. 9 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, krąg podmiotów będących stronami postępowania wyznaczają przepisy tej ustawy, wskazujące na obowiązek właściwej opieki nad zabytkiem, sprawowanej przez właściciela lub posiadacza zabytku. Zdaniem organu II instancji należało zatem uznać, że w postępowaniu prowadzonym w sprawie objęcia ochroną konserwatorską dzieła architektury i budownictwa, stronami postępowania są jedynie właściciele i użytkownicy wieczyści danej nieruchomości.

Organ II instancji zaznaczył, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków skierował decyzję z dnia [...] stycznia 2012 r. do E. K., T. J., A. B., B. K., J. K., J. K., H. K., L.K., Gminy Miasto [...] oraz do Stowarzyszenia "[...][...]". Zaznaczył także, że dokumentem, na podstawie którego organ administracji publicznej ustala zakres stron postępowania może być aktualny (a zatem, nie starszy niż trzy miesiące) wypis z rejestru gruntów lub aktualny wypis z księgi wieczystej. Przy czym zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece domniemywa się, że jedynie prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Zdaniem Ministra, [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków określając krąg stron postępowania prowadzonego w tej sprawie nie wykazał się należytą starannością w prowadzeniu postępowania administracyjnego, bowiem w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej dla nieruchomości położonej w S. przy ul. B., jako współużytkownicy wieczyści figurują jedynie E. K., T. J., B. K., J. K., J. K., H. K. i Gmina Miasto [...]. Stowarzyszenie "[...][...]" zostało dopuszczone do udziału w przedmiotowym postępowaniu postanowieniem [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2011 r. Zatem decyzja organu I instancji, w ocenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, została niesłusznie skierowana do A. B. i do L. K.. Dlatego też w tej części należało ją jako obarczoną wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. uchylić i umorzyć postępowanie organu I instancji.

Zdaniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego analiza akt sprawy daje podstawy do uznania, że decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w pozostałej części jest prawidłowa pod względem formalno-prawnym, a także zasadna merytorycznie.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. zauważył, że zgodnie z przepisem art. 3 pkt. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami do rejestru zabytków wpisuje się zabytek ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Wpis budynku do rejestru zabytków jako dzieła urbanistyki i architektury oznacza objęcie ochroną konserwatorską zarówno elementów zewnętrznych, jak i wewnętrznych budynku. W toku postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie zebrano materiał dowodowy potwierdzający, że obiekt dawnego warsztatu organowego nie posiada wartości uzasadniających wpisanie go do rejestru zabytków jako dzieła architektury i budownictwa. Budynek ten stanowi bowiem typową zabudowę przemysłową wzniesioną w cegle, a nieliczne zachowane przykłady oryginalnej stolarki okiennej i drzwiowej (z ubytkami) oraz typowe przełączniki oświetlenia i prosto opracowane schody nie stanowią wybitnych rozwiązań architektonicznych i technicznych. Objęcie prawną ochroną konserwatorską poprzez wpis do rejestru zabytków dotyczy obiektów o wysokich wartościach historycznych, naukowych i artystycznych, uzasadnionych okolicznościami m.in. takimi jak występowanie cech stylowych - zarówno wewnątrz jak i na zewnątrz obiektu, powiązanie z osobą wybitnego architekta lub budowniczego itp., które przesądzają o jego znaczeniu jako świadectwa określonego etapu rozwoju architektury i budownictwa. Zdaniem Ministra budynek położony przy ul. B. w S. warunków tych nie spełnia. Jak wynika z akt postępowania, przedmiotowa nieruchomość jest typowym przykładem budynku warsztatowego wzniesionego w II ćwierci XX w przez nieznanego budowniczego.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zauważył również, że wpis do rejestru zabytków dotyczyć może także obiektów o istotnych wartościach historycznych. Wartość historyczna jest reprezentowana przede wszystkim przez materialne cechy obiektu, tj. usytuowanie, rozmiary, konstrukcję, materiał, sposób rozwiązań funkcjonalno-przestrzennych, a przemawia przez materialnie zachowaną strukturę i substancję historyczną. Niemniej jednak wartość historyczna nie występuje samodzielnie jako metryka, ale zawsze w powiązaniu z inną wartością - jako świadectwo czegoś nieprzeciętnego, ważnego, niezwykłego, co zdarzyło się w przeszłości np. bezpośrednie powiązanie z ważnymi postaciami historii. Fabryka [...][...], której historia sięga 1782 r., słynie z produkcji wysokiej klasy organów. Niemniej jednak, budynek gospodarczy położony przy ul. B. w S. był miejscem produkcji organów od momentu powstania, czyli od lat 20. XX w. Ze zgromadzonego materiału wynika, że ich produkcja miała miejsce w ww. budynku co najmniej do roku 1936 (karta k.7 akt nadzoru budowlanego, sygn. [...], Archiwum Państwowe w [...]). Zdaniem organu II instancji w wielowiekowej tradycji Fabryki [...], niewielki warsztat zlokalizowany przy ul. B., w którym produkcja organów odbywała się przez około 20 lat, nie stanowi istotnego świadectwa działalności tej firmy. Najważniejszym dziedzictwem pozostawionym przez rodzinę [...] są wyprodukowane w ich zakładzie organy. Warsztat, w którym przez krótki czas powstawały nie posiada wartości historycznej uzasadniającej objęcie go prawną ochroną konserwatorską. W przypadku rodziny [...] działalność, która jest źródłem ich zasług była związana z przedmiotowym budynkiem przez stosunkowo krótki czas. Dodatkowo, najznamienitszym budowniczym organów w rodzinie [...] był [...][...], który zmarł w 1907 r., a zatem przed powstaniem ww. warsztatu. W związku z powyższym w ocenie organu odwoławczego nie ulega wątpliwości, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków słusznie odmówił objęcia przedmiotowego obiektu prawną ochrona konserwatorską.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zaznaczył, że tradycja budowy organów nie znajduje odzwierciedlenia w materialnej substancji spornego obiektu, a zatem nie może być motywem i podstawą do wpisu do rejestru zabytków. Działalność firmy rodziny [...] nie jest bowiem kontynuowana w omawianym miejscu. Przedmiotowy budynek gospodarczy w żaden sposób nie prezentuje dawnej funkcji przemysłowej. Ponadto nie ma wartości architektonicznych, a co za tym idzie nie ma podstaw do wpisu do rejestru zabytków. Obiekt nie posiada także wartości naukowej, gdyż jak wynika z akt sprawy, nie zachowało się jego wyposażenie. Z konserwatorskiego punktu widzenia najistotniejszy w przypadku obiektów wpisywanych do rejestru zabytków jest walor autentyczności. W związku z powyższym sugestia stron postepowania odnośnie do możliwości odtworzenia linii produkcyjnej nie może zdaniem Ministra mieć wpływu na podniesienie walorów zabytkowych przedmiotowego obiektu.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu współwłaścicieli spornego budynku, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wyjaśnił, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie stron lub z urzędu. W sytuacji wszczęcia postępowania na wniosek strony, a taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, tylko i wyłącznie strona określa zakres skierowanego do organu żądania. Organ związany jest zakresem żądania strony zakreślonym we wniosku i nie jest w żadnym wypadku uprawniony do zmiany kwalifikacji prawnej żądania strony. A zatem przedmiotowe postępowanie zgodnie z wnioskiem dotyczyło wpisania do rejestru zabytków budynku gospodarczego (dawnego warsztatu organowego) położonego w S. przy ul. B.. Natomiast odnośnie do zarzutu nierozpatrzenia złożonego w trakcie przedmiotowego postępowania wniosku o wpisanie do rejestru zabytków zespołu rezydencjonalno-fabrycznego Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wyjaśnił, że organ konserwatorski I instancji, pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. zawiadomił strony o wszczęciu na wniosek E. K. z dnia [...] listopada 2011 r. postępowania w sprawie wpisania do rejestru zabytków ww. zespołu rezydencjonalno-fabrycznego. W związku z powyższym ww. zarzut jest bezzasadny, bowiem [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków podjął działania zmierzające do rozpoznania wniosku, prowadząc odrębne postępowanie administracyjne.

Natomiast odnośnie do zawartego w odwołaniu wniosku o zasięgnięcie opinii rzeczoznawcy Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, organ II instancji wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, iż organy ochrony zabytków są władne do samodzielnego dokonywania oceny obiektu pod względem posiadanych przez niego wartości artystycznych, historycznych i naukowych. Do rejestru zabytków może być zatem wpisany przez wojewódzkiego konserwatora zabytków konkretny obiekt bez potrzeby zasięgania specjalistycznej opinii.

Natomiast - odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Stowarzyszenia "[...][...]" - Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, że rozbieżności w tłumaczeniu akt znajdujących się w Archiwum Państwowym w [...] nie miały wpływu na wynik rozstrzygnięcia, bowiem fakt wydzierżawienia, czy przeniesienia własności sąsiadującej z przedmiotowym warsztatem fabryki organów nie ma wpływu na ocenę wartości zabytkowych posiadanych przez warsztat. Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania Stowarzyszenia, organ stwierdził, że działalność organmistrzowska rodziny [...] jest wiedzą ogólnodostępną (m.in. na stronach internetowych), a zatem nie wymaga gromadzenia szczególnego materiału dowodowego w aktach sprawy. Organ drugiej instancji nie zgodził się ze stwierdzeniem Stowarzyszenia "[...][...]", że sporny budynek nie posiada wtórnie przemurowanych otworów okiennych, bowiem jak wynika z materiału dowodowego, a w szczególności z załączonych fotografii, okna drugiej kondygnacji zostały zmniejszone (a więc przemurowane), natomiast część okien parteru zamurowano całkowicie. Mając na uwadze zarzuty zawarte w odwołaniu Stowarzyszenia organ II instancji zaznaczył również, że sama wartość historyczna, bez powiązania z ważnym wydarzeniem lub postacią historyczną nie może być podstawą do objęcia prawną ochroną konserwatorską. W przypadku wpisu do rejestru zabytków Willi [...], wzmiankowana wartość historyczna występowała obok wartości artystycznej. Jak wskazano wyżej, przedmiotowy budynek warsztatowy nie posiada dodatkowych walorów artystycznych czy naukowych uzasadniających dokonanie wpisu do rejestru zabytków.

Reasumując, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wyjaśnił stronom przesłanki, jakimi się kierował oraz przedstawił wszystkie okoliczności, mające wpływ na dokonane rozstrzygnięcie. Ponadto, ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organ I instancji nie budzą wątpliwości, a rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji nie ma cech dowolności, dlatego należało uznać, że rozstrzygniecie organu I instancji jest zgodne z powinnością organów ochrony zabytków oraz doktryną konserwatorską.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wymienioną decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2012 r. wniosło Stowarzyszenie "[...][...]" z siedzibą w S..

Zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a., a przede wszystkim art. 156 §1 pkt 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga Stowarzyszenia "[...][...]" z siedzibą w S. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2012 r. nie narusza prawa.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sadami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 – zwanej dalej p.p.s.a.), sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym.

W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga została oddalona.

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postepowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 3 lutego 1997 r. (sygn. akt OPS 9/96, publ. ONSA z 1997 r., nr 3, poz. 102) wskazał, że kategoria interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy do prawa materialnego. W przepisach tego prawa musi być norma lub normy prawne przewidujące w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu (podmiotów) możliwość wydania decyzji administracyjnej. Jak podkreśla się w orzecznictwie, od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym jednostka wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga zatem ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym pomiędzy obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającego na tym, że fakt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego.

W sprawach normowanych w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, stroną postępowania konserwatorskiego jest właściciel, a także użytkownik wieczysty nieruchomości oraz osoby, którym przysługują ograniczone prawa rzeczowe, jeżeli wykażą swój interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Prawa tych podmiotów zostają bowiem ograniczone poprzez nałożenie przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami m.in. obowiązku: opieki nad zabytkiem (art. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami), informowania organów ochrony konserwatorskiej o zdarzeniach prawnych i faktycznych dotyczących zabytku (art. 28 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami), udostępnienia zabytku do prowadzenia badań (art. 30 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami), przeprowadzenia prac konserwatorskich i robót budowlanych przy zabytku (art. 26 i art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami), przywrócenia zabytku do stanu poprzedniego (art. 45 ust 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami), a także poprzez ewentualne nałożenie sankcji karnych (art. 110 i 113 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami).

Należało zatem uznać - tak jak uczynił to organ II instancji, że w postępowaniu prowadzonym w sprawie objęcia ochroną konserwatorską budynku gospodarczego (dawnego warsztatu organowego) położonego w S. przy ul. B., stronami postępowania byli właściciele i użytkownicy wieczyści tej nieruchomości.

Zauważyć trzeba, że dokumentem, na podstawie którego organ administracji publicznej ustala zakres stron postępowania prowadzonego w przedmiocie ochrony konserwatorskiej winien być m.in. aktualny (a zatem, nie starszy niż trzy miesiące) wypis z rejestru gruntów lub aktualny wypis z księgi wieczystej. Zgodnie z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece domniemywa się, że jedynie prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym.

W ocenie Sądu, rację ma Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego twierdząc, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków określając krąg stron postępowania prowadzonego w tej sprawie nie wykazał się należytą starannością. Z akt sprawy – księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla nieruchomości położonej w S. przy ul. B.– wynika bowiem, iż współużytkownikami tej nieruchomości są jedynie E. K., T. J., B. K., J.K., J. K., H. K. i Gmina Miasto [...]. Natomiast Stowarzyszenie "[...][...]" z siedzibą w S. zostało dopuszczone do udziału w przedmiotowym postępowaniu, postanowieniem [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2011 r. Z akt sprawy – rozdzielnika decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2012 r. - wynika także, że poza wymienionymi podmiotami, decyzja organu wojewódzkiego została skierowana do A. B. i do L. K., a zatem do podmiotów nie będących właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości położonej w S. przy ul. B., a więc podmiotów nie posiadających w tym postępowaniu interesu prawnego.

Wskazać trzeba, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstaw prawnych do orzekania o tym, czy dany podmiot jest stroną postępowania, ponieważ dany podmiot staje się stroną, spełniając przesłanki określone w art. 28 i art. 29 k.p.a. Dopuszczenie przez organ administracji publicznej określonego podmiotu do udziału w postępowaniu administracyjnym nie czyni z niego automatycznie strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., bowiem o tym, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie podmiotu bądź dopuszczenie go przez organ do udziału w tym postępowaniu, lecz wyłącznie to, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny" (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2061/11, dostępne na https://cbois.nsa.gov.pl).

Skierowanie decyzji do podmiotów nie będących stronami danego postępowania, stanowi kwalifikowaną wadę prawną decyzji, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. i obliguje organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu I instancji w części skierowania decyzji do podmiotów nie posiadających interesu prawnego i umorzenia postępowania organu I instancji w tym zakresie.

Prawidłowo zatem, zdaniem Sądu, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej skierowania decyzji organu I instancji do A. B. oraz do L. K. i w tym zakresie umorzył postępowanie organu I instancji.

Sąd zauważa, że ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami obejmuje swym zakresem przedmiotowym zabytki, a więc m.in. nieruchomości ich części (budynki) lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową (art. 3 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami).

Warto zwrócić uwagę, że ochronie podlegają - i to bez względu na stan zachowania - zabytki nieruchome będące np. zespołami budowlanymi, dziełami architektury i budownictwa, obiektami techniki (art. 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Z przepisów powołanej ustawy wynika, że najsilniejszą formą ochrony zabytków jest wpis do rejestru zabytków (art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami), ponieważ z tego rodzaju formą ochrony zabytków wiążą się najdalej idące dla posiadacza lub właściciela zabytku obowiązki administracyjnoprawne (ograniczenia prawa własności) i sankcje karne (zob. np. art. 36 § 1 pkt 1, art. 43 pkt 1, art. 45 ust. 1, art. 113, art. 117, art. 118 ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Wpis do rejestru zabytków zabytku nieruchomego jest w takim przypadku dokonywany w formie decyzji administracyjnej wojewódzkiego konserwatora zabytków (art. 9 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami).

Przepisy regulujące to zagadnienie nie wprowadzają szczegółowych przesłanek, którymi winien kierować się organ dokonując oceny celowości objęcia zabytku tego rodzaju formą ochrony konserwatorskiej, a zatem decyzja tego organu ma charakter rozstrzygnięcia eksperckiego. Organ ochrony zabytków musi bowiem ocenić, czy dany obiekt posiada te cechy, które wymienia ustawowa definicja zabytku (art. 3 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami), a jeżeli tak to, czy cechy zabytkowe są tego rodzaju że predystynują dany obiekt do objęcia go prawną formą ochrony konserwatorskiej w postaci wpisu do rejestru zabytków.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że właściwość do wpisania obiektu do rejestru zabytków posiada wyłącznie wojewódzki konserwator zabytków, który dysponując wykształconą w zakresie historii sztuki i architektury kadrą pracowników jest w stanie obiektywnie ocenić – w oparciu o zebrany materiał dowodowy – czy obiekt posiada walory zabytkowe (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1637/08, na https://cbois.nsa.gov.pl).

W kontekście powołanych wyżej przepisów nie można zarzucić [...] Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków bądź Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego naruszenia prawa, czy dowolności przy wydawaniu decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. oraz zaskarżonej decyzji, którymi odmówiono wpisania do rejestru zabytków budynku gospodarczego (dawnego warsztatu organowego) położonego na dz. nr [...] przy ul. B. w S., obr. [...]D..

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika bowiem, że obiekt dawnego warsztatu organowego stanowi typową zabudowę przemysłową wzniesioną w cegle, a nieliczne zachowane przykłady oryginalnej stolarki okiennej i drzwiowej (z ubytkami) oraz typowe przełączniki oświetlenia i prosto opracowane schody nie stanowią wybitnych rozwiązań architektonicznych i technicznych. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika również, że przedmiotowa nieruchomość jest typowym przykładem budynku warsztatowego wzniesionego w II ćwierci XX w przez nieznanego budowniczego. Ponadto ustalono, iż Fabryka [...][...], której historia sięga 1782 r., słynie z produkcji wysokiej klasy organów. Niemniej jednak, budynek gospodarczy położony przy ul. B. w S. był miejscem produkcji organów od momentu jego powstania, czyli od lat 20. XX w. Ze zgromadzonego materiału wynika, że ich produkcja miała miejsce w ww. budynku co najmniej do roku 1936 (karta k.7 akt nadzoru budowlanego, sygn. 14907, Archiwum Państwowe w [...]).

Mając powyższe na względzie, zgodzić należy się z twierdzeniem Ministra, że w wielowiekowej tradycji Fabryki [...], niewielki warsztat zlokalizowany przy ul. B., w którym produkcja organów odbywała się przez około 20 lat, nie stanowi istotnego świadectwa działalności tej firmy. Najważniejszym dziedzictwem pozostawionym przez rodzinę [...] są wyprodukowane w ich zakładzie organy. Warsztat, w którym przez krótki czas powstawały nie posiada wartości historycznej uzasadniającej objęcie go prawną ochroną konserwatorską. W przypadku rodziny [...] działalność, która jest źródłem ich zasług była związana z przedmiotowym budynkiem przez stosunkowo krótki czas. Dodatkowo, najznamienitszym budowniczym organów w rodzinie [...] był [...][...], który zmarł w 1907 r., a zatem przed powstaniem ww. warsztatu.

Z akt sprawy wynika także, że tradycja budowy organów nie znajduje odzwierciedlenia w materialnej substancji spornego obiektu. Działalność firmy rodziny [...] nie jest bowiem kontynuowana w omawianym miejscu. Przedmiotowy budynek gospodarczy w żaden sposób nie prezentuje dawnej funkcji przemysłowej. Ponadto nie ma wartości architektonicznych. Obiekt nie posiada także wartości naukowej, gdyż jak wynika z akt sprawy, nie zachowało się jego wyposażenie.

Na podstawie poczynionych wyżej ustaleń nie budzi zastrzeżeń Sądu stanowisko Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, że budynek warsztatu organowego nie posiada wartości uzasadniających wpisanie go do rejestru zabytków jako dzieła architektury i budownictwa. Objęcie prawną ochroną konserwatorską poprzez wpis do rejestru zabytków dotyczy obiektów o wysokich wartościach historycznych, naukowych i artystycznych, uzasadnionych okolicznościami m.in. takimi jak występowanie cech stylowych - zarówno wewnątrz jak i na zewnątrz obiektu, powiązanie z osobą wybitnego architekta lub budowniczego itp., które przesądzają o jego znaczeniu jako świadectwa określonego etapu rozwoju architektury i budownictwa. Przedmiotowy budynek położony przy ul. B. w S. warunków tych nie spełnia. Na podstawie poczynionych wyżej ustaleń nie budzi również zastrzeżeń Sądu stanowisko Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, że budynek warsztatu organowego nie posiada wartości uzasadniających wpisanie go do rejestru zabytków jako dzieła o istotnych wartościach historycznych. Wartość historyczna jest reprezentowana przede wszystkim przez materialne cechy obiektu, tj. usytuowanie, rozmiary, konstrukcję, materiał, sposób rozwiązań funkcjonalno-przestrzennych, a przemawia przez materialnie zachowaną strukturę i substancję historyczną. Niemniej jednak wartość historyczna nie występuje samodzielnie jako metryka, ale zawsze w powiązaniu z inną wartością - jako świadectwo czegoś nieprzeciętnego, ważnego, niezwykłego, co zdarzyło się w przeszłości np. bezpośrednie powiązanie z ważnymi postaciami historii.

Należy zatem zgodzić się z organem odwoławczym, że zgromadzone w sprawie dowody pozwalają na sformułowanie oceny, że budynek nie posiada wartości uzasadniających wpisanie go do rejestru zabytków.

Mając na uwadze zarzuty skargi Sąd zauważa, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uwzględniając postanowienia m.in. art. 7 i art. 8 k.p.a. odniósł się szczegółowo do zarzutów złożonych przez strony odwołań. I tak, prawidłowo wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie stron lub z urzędu. W sytuacji wszczęcia postępowania na wniosek strony, a taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, tylko i wyłącznie strona określa zakres skierowanego do organu żądania. Organ związany jest zakresem żądania strony zakreślonym we wniosku i nie jest w żadnym wypadku uprawniony do zmiany kwalifikacji prawnej żądania strony. Przedmiotowe postępowanie zgodnie z wnioskiem dotyczyło jedynie wpisania do rejestru zabytków budynku gospodarczego (dawnego warsztatu organowego) położonego w S. przy ul. B.. Odnośnie zaś wniosku o wpisanie do rejestru zabytków zespołu rezydencjonalno-fabrycznego, organ konserwatorski I instancji, pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. zawiadomił strony o wszczęciu na wniosek E. K.z dnia [...] listopada 2011 r. postępowania w sprawie wpisania do rejestru zabytków ww. zespołu rezydencjonalno-fabrycznego. Oznacza to, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków podjął działania zmierzające do rozpoznania tego wniosku, prowadząc odrębne postępowanie administracyjne.

Natomiast, odnośnie do zawartego w odwołaniu wniosku o zasięgnięcie opinii "rzeczoznawcy Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w dziedzinie badań architektonicznych, rewaloryzacji zespołów zabytkowych i ochrony krajobrazu kulturowego na temat wartości zabytkowych dawnego warsztatu organowego oraz całości nieruchomości położonej przy ul. B. w S. jako zespołu rezydencjonalno-fabrycznego obejmującego willę i zabudowania fabryki organów, związanego z działalnością rodziny [...]", organ II instancji zasadnie wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, iż organy ochrony zabytków są władne do dokonywania oceny obiektu pod względem posiadanych przez niego wartości artystycznych, historycznych i naukowych. Do rejestru zabytków może być wpisany przez wojewódzkiego konserwatora zabytków konkretny obiekt bez potrzeby zasięgania specjalistycznej opinii.

Natomiast - odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Stowarzyszenia "[...][...]" dotyczących wydania przez organ I instancji decyzji w oparciu o nierzetelne materiały źródłowe, zawierające istotne błędy - Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego prawidłowo stwierdził, że rozbieżności w tłumaczeniu akt znajdujących się w Archiwum Państwowym w [...] nie miały wpływu na wynik rozstrzygnięcia, bowiem fakt wydzierżawienia, czy przeniesienia własności sąsiadującej z przedmiotowym warsztatem fabryki organów nie miał wpływu na ocenę wartości zabytkowych posiadanych przez warsztat. Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania Stowarzyszenia, organ zasadnie stwierdził, że działalność organmistrzowska rodziny [...] jest wiedzą ogólnodostępną (m.in. na stronach internetowych), a zatem nie wymaga gromadzenia szczególnego materiału dowodowego w aktach sprawy. Prawidłowo również organ II instancji zaznaczył, że sama wartość historyczna, bez powiązania z ważnym wydarzeniem lub postacią historyczną nie może być podstawą do objęcia prawną ochroną konserwatorską. W przypadku wpisu do rejestru zabytków Willi [...], wzmiankowana wartość historyczna występowała obok wartości artystycznej. Przedmiotowy budynek warsztatowy nie posiada natomiast dodatkowych walorów artystycznych czy naukowych uzasadniających dokonanie wpisu do rejestru zabytków.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł w wyroku w trybie art. 151 p.p.s.a.