Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2130/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 ust. 1, art. 144 pkt 1, art. 145
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b
journal: Dz.U. 2013 poz 490
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez  Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu. - tekst jednolity
article: art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 183 § 1, art. 184, art. 190, art. 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia del. WSA Bartłomiej Adamczak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A.] Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 1219/14 w sprawie ze skargi [B.] w R. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [A.] Spółki z o.o. w W. na rzecz [B.] w R. 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 listopada 2014 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1219/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi [B.] w R. (dalej także jako: "skarżący [B.]" lub "strona skarżąca") na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej także jako: "Prezes NFZ") z dnia [...] lutego 2012 r. (nr [...]) w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia; stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącego [B.] w R. kwotę 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu 25 października 2011 r. Dyrektor Łódzkiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ (dalej także jako: "Dyrektor ŁOW NFZ") ogłosił konkurs ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej; ratownictwa medycznego przez podstawowe i specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego na terenie rejonu operacyjnego nr [...] obejmującego obszar działania: [...]

Ogłoszenie umieszczono na tablicy ogłoszeń w siedzibie organu I instancji oraz opublikowano na jego stronie internetowej. Do postępowania zgłoszono dwie oferty: 1/ ofertę nr [...] [B.] w R. mieszczącego się [...] oraz 2/ ofertę nr [...] [A.] Sp. z o.o., prowadzącą [...] (zwaną także jako: "uczestnik postępowania").

W dniu 30 listopada 2011 r. Komisja konkursowa rozstrzygnęła sporne postępowanie konkursowe. Obydwaj oferenci uzyskali 64 punkty, jednak konkurs wygrała [A.] Sp. z o.o., bo zaoferowała lepsze warunki wykonania kontraktu. Komisja konkursowa wskazała, że wybierając korzystniejszą ofertę, wzięła pod uwagę bezwzględną wartość ceny oferowanej przez obu oferentów za poszczególne zakresy świadczeń opieki zdrowotnej objęte przedmiotowym postępowaniem, a co za tym idzie prezentującą korzystniejszy bilans ceny w stosunku do przedmiotu zamówienia.

W dniu 2 grudnia 2011 r. skarżący [B.] w R. zwrócił się do Dyrektora Łódzkiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ z wnioskiem o udostępnienie dokumentacji konkursowej.

W dniu 5 grudnia 2011 r. przedstawicielom strony skarżącej została przedstawiona oferta złożona przez skarżący [B.] w R. oraz "Ranking końcowy", z wyłączeniem ujawnienia oceny oferty złożonej przez [A.] Sp. z o. o., prowadzącej [...].

W dniu 6 grudnia 2011 r. strona skarżąca wniosła do Dyrektora Łódzkiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia Komisji konkursowej, zarzucając Komisji konkursowej naruszenie art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j.: Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm. - zwanej dalej: "ustawą o świadczeniach") poprzez niezapewnienie równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ratownictwo medyczne, a także naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. (nr [...]) Dyrektor ŁOW NFZ nie uwzględnił odwołania skarżącego [B.], stwierdzając w uzasadnieniu, że postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa.

Skarżący [B.] złożył odwołanie od powyższej decyzji Dyrektora ŁOW NFZ, która decyzją Prezesa NFZ z dnia [...] lutego 2012 r. została utrzymana w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że - wbrew zarzutom strony skarżącej - ogłoszenie o konkursie zostało opublikowane zgodnie z przepisami prawa, zaś [A.] Sp. z o.o. prawidłowo wygrała sporne postępowanie konkursowe, albowiem przy identycznej liczbie punktów uzyskanej przez obydwu oferentów, spółka ta zaoferowała cenę niższą o 228.885,42 zł od ceny zaproponowanej przez skarżący [B.] w R. Komisja konkursowa trafnie nie przeprowadziła negocjacji, albowiem skoro strona skarżąca oraz [A.] Sp. z o.o. podali ceny poniżej oczekiwanej wartości i z tego powodu w konkursie otrzymali maksymalną liczbę punktów, to przeprowadzenie negocjacji mogło jedynie spowodować dodatkowe zmniejszenie oferowanej ceny, co nie miałoby wpływu na końcowy wynik oceny punktowej ofert. Ponadto, stronie skarżącej zasadnie odmówiono udostępnienia oferty [A.] Sp. z o.o., gdyż zawierała ona informacje, których przekazywanie podmiotom nieuprawnionym stanowi czyn nieuczciwej konkurencji. Organ odwoławczy uznał jednocześnie, że nie zmienia to faktu, że skarżący [B.] nie był pozbawiony wglądu w akta sprawy, ale z wyłączeniem tych dokumentów, które go nie dotyczyły, a zatem w postępowaniu konkursowym nie naruszono art. 10 § 1, art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 75 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej: "k.p.a.").

Wyrokiem z dnia 26 lipca 2012 r. (sygn. akt VI SA/Wa 849/12), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Prezesa NFZ z dnia [...] lutego 2012 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że zarzut strony skarżącej dotyczący naruszenia art. 139 ust. 2 ustawy o świadczeniach oraz § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. Nr 273, poz. 2719), jest niezasadny, ponieważ ogłoszenie o konkursie ofert zostało zamieszczone na tablicy ogłoszeń w siedzibie organu oraz na jego stronie internetowej. Sąd uznał, że nie doszło do naruszenia art. 134 ust. 1 w zw. z art. 142 ust. 7 ustawy o świadczeniach wskazując, że w świetle treści art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, przeprowadzenie negocjacji nie jest obowiązkiem, ale prawem komisji konkursowej. W niniejszej sprawie Komisja konkursowa zaniechała przeprowadzenia negocjacji, bo oferenci złożyli w ofertach propozycje cen o wartości niższej od ceny oczekiwanej i dlatego uzyskali maksymalną liczbę punktów przy ocenie ceny, jako kryterium wyboru ofert. W tej sytuacji prowadzenie negocjacji mogło jedynie spowodować dodatkowe zmniejszenie oferowanej ceny, co nie miałoby wpływu na wynik końcowy oceny punktowej ofert. Z tego względu Komisja Konkursowa skorzystała z uproszczenia wskazanego w art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach i przyjęła ofertę w celu zapewnienia ciągłości udzielania świadczeń, ich kompleksowość i dostępność, przy najniższej cenie. Jednocześnie Komisja konkursowa nie miała prawnego obowiązku sporządzać notatki uzasadniającej bezcelowość przeprowadzenia negocjacji.

Sąd I instancji uznał również, że skarżący [B.] niezasadnie zarzucił naruszenie art. 10 k.p.a., ponieważ był pouczony o prawie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz korzystał z tego prawa w postępowaniu przed organem I instancji. Sąd stwierdził, że nieudostępnienie stronie skarżącej oferty innego podmiotu nie stanowi naruszenia prawa. WSA w Warszawie zauważył, że stanowisko takie zaprezentowano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, czego przykładem jest wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2012 r. (sygn. akt II GSK 1458/10), w którym NSA wyraził pogląd, że rozpoznanie odwołania wniesionego na podstawie art. 154 w zw. z art. 152 ustawy o świadczeniach jest ograniczone wyłącznie do zbadania, czy nie doszło do naruszenia zasad postępowania, które spowodowało uszczerbek w interesie prawnym świadczeniodawcy (oferenta), zaś w granicach tego postępowania nie mieści się ponowna ocena złożonych ofert, w tym badanie prawidłowości oceny oferty złożonej przez podmiot konkurujący z podmiotem wnoszącym odwołanie. WSA w Warszawie przyjął w konsekwencji, że z tego powodu organy Funduszu nie naruszyły przepisów art. 73 i art. 74 § 2 k.p.a.

Po rozpoznaniu złożonej przez [B.] w R. skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 lutego 2014 r. (sygn. akt II GSK 1851/12) uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny za zasadny uznał podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 73 § 1, art. 74 § 2 i art. 10 § 1 k.p.a. wyjaśniając, że poprawne wskazanie podstawy prawnej tak sformułowanego zarzutu powinno odnosić się do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., jednakże wskazana wada nie wyłącza możliwości rozpoznania skargi kasacyjnej w tym zakresie, gdyż z jej uzasadnienia wynika, że naruszenie przepisów postępowania przed organami NFZ powinno prowadzić do uchylenia decyzji, a Sąd I instancji nie orzekł w ten sposób. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że z art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach wynika, że przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym, wszczętym odwołaniem, jest rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy, polegające na dokonaniu wyboru świadczeniodawców, z którymi zostaną zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Na tej podstawie, zdaniem NSA należy stwierdzić, że odwołanie dotyczy całego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy (świadczeniodawców) i co do zasady nie ma podstaw do ograniczenia tego środka zaskarżenia wyłącznie do "sprawy" wnoszącego odwołanie, rozumianej jako rozpatrzenie okoliczności dotyczących oceny tylko oferty z punktu widzenia zgodności z regułami przeprowadzania postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń. W ocenie NSA, przemawia za tym przede wszystkim charakter tego postępowania. NSA zauważył, że zarówno postępowanie w formie konkursu, jak i postępowanie w trybie rokowań, jest postępowaniem opartym na zasadzie konkurencji. Ustalenie wyniku tego konkurowania w postaci rankingu - klasyfikacji wartościującej poszczególne oferty - mieści w sobie porównywanie ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu. NSA zwrócił uwagę, że ustawa o świadczeniach nadkłada na Narodowy Fundusz Zdrowia obowiązek równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy oraz prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ust. 1 cyt. ustawy). Równe traktowanie w zakresie ocen ofert jest kwestią pewnych relacji pomiędzy tymi ocenami, a zatem nie jest możliwe skontrolowanie respektowania zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców wyłącznie na podstawie weryfikacji oceny oferty odwołującego się dokonanej pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom. Odwołanie wszczynające kontrolne postępowanie administracyjne zmierza do weryfikacji i wzruszenia całego wyniku postępowania, o czym świadczy art. 154 ust. 2 zd. 2 ustawy o świadczeniach, który stanowi, że wniesienie odwołania wstrzymuje zawarcie umowy o udzielanie świadczeń do czasu jego rozpatrzenia. NSA stwierdził, że przepisy ustawy o świadczeniach zawierają, poza uregulowaniem określonych kwestii dotyczących tego postępowania, odesłania do przepisów k.p.a., ani też nie wyłączają zastosowania przepisów k.p.a. w takich sprawach. Skoro Narodowy Fundusz Zdrowia jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną (art. 96 ust. 1 ustawy o świadczeniach), wykonującą określone zadania publiczne w zakresie ochrony zdrowia, wyposażoną m.in. w kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 154 ust. 3 i ust. 6 ustawy o świadczeniach, to znajduje tu zastosowanie art. 1 pkt 2 k.p.a., a zatem przepisy k.p.a. mają zastosowanie do postępowania przed organami Funduszu, zmierzającego do rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. W takim razie przepisy k.p.a. mają zastosowanie w omawianych sprawach, z wyłączeniem tych przepisów, które dotyczą kwestii odmiennie regulowanych w ustawie o świadczeniach.

Mając to na uwadze NSA nie podzielił stanowiska Sądu I instancji, iż postępowanie odwoławcze jest, w świetle omawianej ustawy o świadczeniach, ograniczone do zbadania przez organ, czy w toku postępowania konkursowego interes prawny świadczeniodawcy, którego oferta nie została wybrana nie doznał uszczerbku na skutek niezgodnego z prawem działania komisji konkursowej lub dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu i że postępowanie to nie ma charakteru rewizyjnego w zakresie analizy porównawczej zawartości ofert wszystkich świadczeniodawców. Przedmiotowe postępowanie opiera się więc na zasadzie zarzucalności, jednak z tego nie wynika, że organ rozpatrujący odwołanie bada sprawę jedynie w granicach zarzutów podniesionych w odwołaniu, gdyż z art. 152 ust. 1 i art. 154 ustawy o świadczeniach wynika możliwość przeprowadzenia rzeczywistej, a nie pozorowanej kontroli rozstrzygnięć podejmowanych w postępowaniach o zawarcie umów o udzielanie świadczeń, co - tym samym - umożliwia wywiązanie się przez organy Funduszu z obowiązków określonych w art. 134 ust. 1 cyt. ustawy. Brak jest przesłanek uzasadniających twierdzenie, że mamy w tym przypadku do czynienia z odstępstwami od ogólnych zasad k.p.a., które określają granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracyjny, a zwłaszcza pozwalających przyjąć, że organ administracyjny zajmuje się sprawą jedynie w granicach określonych w odwołaniu, a co za tym idzie, nie dotyczą go obowiązki sformułowane np. w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

NSA wskazał, że z treści art. 154 ust. 3 w zw. z art. 151 ust. 5 i art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach wynika wniosek, że uwzględnienie odwołania przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu może polegać wyłącznie na wydaniu decyzji merytorycznej, a więc zmieniającej rozstrzygnięcie podjęte w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń. Inaczej bowiem nie miałby sensu przepis art. 151 ust. 5 cyt. ustawy, stanowiący o rozwiązaniu komisji konkursowej z chwilą ogłoszenia jej rozstrzygnięcia. Według NSA nie byłby też zrozumiały przepis art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach w sytuacji, gdy Prezes NFZ uwzględnia odwołanie od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu uwzględniającej odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy przez uchylenie tego rozstrzygnięcia. NSA wskazał, że z treści art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach wynika, że uwzględnienie odwołania przez organ administracyjny II instancji przybiera wyłącznie postać rozstrzygnięcia kasacyjnego i łączy się z obowiązkiem ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń, co jest odstępstwem od zasad orzekania w postępowaniu drugoinstancyjnym określonym w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

NSA uznał, że postępowanie administracyjne nie stanowi kontynuacji postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, nie jest jego etapem, co oznacza, że nie mają w nim zastosowania przepisy k.p.a., w tym art. 73 § 1 i art. 74 § 2 k.p.a., regulujące obowiązek zapewnienia jasności postępowania.

Mając na względzie powyższe, NSA stwierdził, że akta postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie są i nie stają się automatycznie z chwilą wniesienia odwołania, aktami sprawy administracyjnej, jednak mogą, a nawet powinny być przez organ do akt włączone, stosownie do potrzeb tego postępowania. W takim przypadku zarówno oceny poszczególnych ofert, jak i oferty powinny być włączone do akt, a strony muszą mieć do nich dostęp. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie sposób dopatrzeć się w przepisach ustawy o świadczeniach dostatecznych podstaw do wyłączenia stosowania w postępowaniu prowadzonym przez organy Funduszu wskazanych przepisów k.p.a., a zaakceptowanie stanowiska organu mogłoby prowadzić do istotnego ograniczenia możliwości rozpatrzenia przez organ sprawy według zasad określonych w k.p.a., gwarantujących przeprowadzenie rzeczywistej, rzetelnej kontroli zaskarżonego wyniku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Z powyższych powodów NSA uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie zaznaczając, że nie podziela stanowiska tych składów orzekających NSA, które zmierzając do ograniczenia zakresu kontroli postępowania przed organami NFZ, zgadzały się z taką argumentacją, jaka została zaprezentowana w uzasadnieniu spornego wyroku WSA w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – po ponownym rozpoznaniu sprawy - wyrokiem z dnia 19 listopada 2014 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1219/14) uchylił zaskarżoną decyzję Prezes NFZ z dnia [...] lutego 2012 r.

Sąd I instancji, mając na uwadze art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.") oraz ocenę prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2014 r. (sygn. akt II GSK 1851/12), uznał, że wydając sporną decyzję z dnia [...] lutego 2012 r. Prezes NFZ dopuścił się - mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia norm prawnych przewidzianych w przepisach art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. - polegającego na niewłączeniu do akt postępowania administracyjnego istotnej części akt postępowania konkursowego, w tym przede wszystkim ofert obu konkurujących ze sobą uczestników tego postępowania, a w konsekwencji na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy, a także na dokonaniu dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej.

Tym samym Sąd I instancji uznał, że organ odwoławczy nie ustalił w sposób jednoznaczny, czy rzeczywiście nie doszło do naruszenia przepisu art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, a więc, czy nie doszło w toku spornego postępowania konkursowego do obrazy zasady równego traktowania wszystkich oferentów oraz zasady uczciwej konkurencji, a także czy nie doszło do naruszenia przez Komisję konkursową interesu prawnego strony skarżącej. W tej sytuacji Sąd I instancji stwierdził, że Prezes NFZ rozstrzygając w niniejszej sprawie jako organ odwoławczy, dopuścił się także naruszenia przepisu art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Sąd I instancji uznał także, że organy Funduszu, odmawiając stronie skarżącej skorzystania z prawa do zapoznania się z całością dokumentacji z postępowania konkursowego, w tym przede wszystkim odmawiając wglądu w treść oferty zgłoszonej w ramach tego postępowania przez drugiego z oferentów, tj. spółkę [A.], uniemożliwiły przeprowadzenie rzeczywistej, a nie pozorowanej, kontroli rozstrzygnięcia Komisji konkursowej podjętego w ramach spornego postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Tym samym, organy Funduszu uniemożliwiły wywiązanie się przez nie z obowiązków określonych w art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach.

Z tej przyczyny uchybienia formalne poczynione w toku niniejszego postępowania przez Prezesa NFZ, uniemożliwiły również sądowi administracyjnemu prawidłowe ustosunkowanie się do zarzutów skargi i wypowiedzenie się co do zasadności podjętego rozstrzygnięcia pod względem materialnoprawnym. Nieprawidłowości te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w przypadku przyjęcia zasadności tezy strony skarżącej w zakresie wadliwości ustaleń Komisji konkursowej i wpływu tych ustaleń na końcowy wynik postępowania konkursowego, należałoby uznać, że być może brak było jakichkolwiek podstaw do rozstrzygnięcia konkursu na niekorzyść [B.] w R.

W ocenie Sądu I instancji, aby rozstrzygnięcie to ocenić w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować stanowiskiem organu odwoławczego zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów (przesłanek) dotyczących przede wszystkim kwestii podnoszonych przez stronę skarżącą. Sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpującego dokonania przez organ ustaleń faktycznych, poczynionych w wyniku analizy całości akt postępowania. Z tego powodu Sąd I instancji stwierdził również, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ nie spełnia wymogów stawianych przez normę prawną wyrażoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., albowiem uzasadnienie to nie zawiera pełnych wyjaśnień okoliczności branych pod uwagę przy wydawaniu decyzji o rozstrzygnięciu spornego konkursu.

Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji uznał, że w toku ponownego postępowania Prezes NFZ zobowiązany będzie dokonać jeszcze raz pogłębionej analizy całego materiału dowodowego, która pozwoli na podjęcie właściwej decyzji, zgodnej z treścią przepisów ustawy o świadczeniach, kierując się stosownymi wytycznymi wskazanymi w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/, a także art. 152 oraz art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

[A.] Sp. z o.o. w W., zaskarżyła ww. wyrok w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez dokonanie wadliwej kontroli zaskarżonych decyzji, polegającej na uchyleniu jedynie decyzji Prezesa NFZ i pozostawieniu w obrocie prawnym decyzji Dyrektor ŁOW NFZ pomimo uznania, iż organy Funduszu, odmawiając stronie skarżącej prawa do zapoznania się z całością dokumentacji z postępowania konkursowego, uniemożliwiły przeprowadzenie rzeczywistej kontroli rozstrzygnięcia komisji konkursowej, czym naruszyły przepisy postępowania, tj. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., podczas gdy uznanie przez Sąd I instancji, że zarówno decyzja organu I instancji, jak i decyzja organu II instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania powinno skutkować uchyleniem zarówno decyzji Prezesa NFZ, jak i poprzedzającej jej decyzji Dyrektora ŁOW NFZ;

2/ art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wskazania przyczyn, dla których Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił uchylenia decyzji Dyrektora ŁOW NFZ i pozostawił ją w obrocie prawnym, pomimo uznania przez Sąd I instancji, iż organy Funduszu, odmawiając stronie skarżącej prawa do zapoznania się z całością dokumentacji z postępowania konkursowego, uniemożliwiły przeprowadzenie rzeczywistej kontroli rozstrzygnięcia komisji konkursowej, czym naruszyły przepisy postępowania, tj. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., podczas gdy uzasadnienie wyroku powinno wskazywać podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej uzasadnienie.

W uzasadnieniu Kasator zwrócił uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, iż naruszenie prawa strony do zapoznania się z aktami postępowania miało miejsce zarówno w postępowaniu odwoławczym prowadzonym przez Dyrektora ŁOW NFZ, jak i w postępowaniu odwoławczym toczącym się przed Prezesem NFZ, wyeliminował z obrotu prawnego tylko jedną z zaskarżonych decyzji. Sąd I instancji uznając, iż w sprawie zachodzi konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o oferty zgłoszone przez wszystkich oferentów, powinien w oparciu o treść art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylić zarówno decyzję ostateczną, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Niezbędność takiego rozstrzygnięcia dla końcowego załatwienia sprawy potwierdza okoliczność, iż jedynie w przypadku uchylenia decyzji Dyrektora ŁOW NFZ możliwe będzie zapoznanie się przez strony postępowania z pełnym materiałem dowodowym oraz przeprowadzenie rzeczywistej kontroli rozstrzygnięcia na każdym etapie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wskazał także w uzasadnieniu wyroku, z jakich przyczyn odmówił uchylenia decyzji organu I instancji, uniemożliwiając pełną kontrolę instancyjną w tym zakresie. Uzasadnienie wyroku zawiera więc niepełne wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia, co narusza art. 141 § 4 p.p.s.a w sposób mający istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [B.] w R. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postepowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu.

Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

W niniejszej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej - oparte na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – zostały skoncentrowane na dokonaniu przez Sąd I instancji wadliwej kontroli zaskarżonych decyzji poprzez uchylenie jedynie decyzji Prezesa NFZ i pozostawienie w obrocie prawnym pierwszoinstancyjnej decyzji Dyrektora ŁOW NFZ (tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c/ w zw. z art. 135 p.p.s.a.) oraz nie wskazanie w uzasadnieniu, z jakich przyczyn Sąd odmówił uchylenia decyzji organu I instancji, uniemożliwiając pełną kontrolę instancyjną w tym zakresie (tj. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.).

Zarzuty skargi kasacyjnej zmierzające do podważenia zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie są usprawiedliwione, a przez to nie mogą być uznane również za skuteczne.

Z brzmienia powołanego w skardze art. 135 p.p.s.a. wynika, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Zgodnie z utrwaloną w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zasadą, powołanie się na naruszenie przez sąd art. 135 p.p.s.a. nie stwarza wystarczającej podstawy kasacyjnej pozwalającej na wzruszenie kwestionowanego orzeczenia. Mówiąc inaczej, wskazanie na naruszenie art. 135 p.p.s.a. nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 19 października 2006 r., sygn. akt II FSK 1003/06, LEX nr 280391 oraz wyrok NSA z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt II FSK 1424/07, LEX nr 488559). Wskazany przepis określa jedynie zakres uprawnień orzeczniczych sądu administracyjnego i tym samym nie uprawnia skarżącego do żądania objęcia przez sąd zakresem orzekania aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, innych niż akt lub czynność zaskarżona (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt I GSK 806/13, LEX nr 1452082). Ponadto, z treści art. 135 p.p.s.a. wynika, że warunkiem zastosowania trybu określonego w tym przepisie jest niezbędność takiego rozstrzygnięcia do końcowego załatwienia sprawy. Ocena, czy taka "niezbędność" istnieje w konkretnej sprawie, należy każdorazowo do sądu. Przyjmuje się, że spełnienie przesłanki "niezbędności" następuje jedynie wówczas, gdy bez zastosowania trybu określonego w art. 135 p.p.s.a. załatwienie sprawy byłoby niemożliwe lub co najmniej utrudnione (zob.: T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis Polska Sp. z o.o., Warszawa 2012, s.717; a także: A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2011, s. 396).

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji – mając na uwadze wynikające z art. 190 p.p.s.a. związanie oceną prawną wyrażoną przez NSA w wyroku z dnia 20 lutego 2014 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 1851/12 – uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa NFZ na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c/ p.p.s.a. w związku ze stwierdzonym naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegającym na nie zgromadzeniu należycie przez organ odwoławczy materiału dowodowego i nie odniesieniu się w sposób pełny do wszystkich powoływanych przez stronę skarżącą dowodów i argumentów na okoliczność braku podstaw do rozstrzygnięcia konkursu na niekorzyść skarżącego [B.] w R. Wskazać raz jeszcze należy, że przepis art. 135 p.p.s.a. nie zobowiązuje sądu do uchylenia decyzji obu organów. Sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. ma możliwość, ale nie obowiązek, wzruszenia wszystkich aktów wydanych w granicach danej sprawy, w tym także decyzji organu I instancji. Ponadto, fakt przyznania przez WSA w Warszawie, że konieczne jest uzupełnienie materiału dowodowego w sprawie i ponowna jego ocena, w połączeniu z brakiem uchylenia decyzji organu I instancji musi prowadzić do wniosku, że w ocenie Sądu realizacja wytycznych wskazanych w ww. wyroku nie musiała wiązać się z koniecznością uchylenia decyzji organu I instancji. Sąd usuwając z obrotu prawnego decyzję Prezesa NFZ "cofnął" bowiem rozpoznanie sprawy do fazy postępowania administracyjnego przed organem odwoławczym, którego kompetencje w świetle obowiązujących przepisów prawa umożliwiają w należytym zakresie dokonanie oceny, czy doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego [B.] w wyniku naruszenia określonych ustawą zasad prowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy, tj. zasady równego traktowania wszystkich oferentów oraz zasady uczciwej konkurencji (art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach). Należy zwrócić uwagę, że Prezes NFZ, jako organ odwoławczy od decyzji właściwego dyrektora oddziału NFZ, ma obowiązek rozpoznania sprawy ponownie w jej całokształcie i w tym celu obowiązany jest do podjęcia wszelkich działań niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy. Organ odwoławczy ma w rzeczywistości także takie same kompetencje orzecznicze, co organ I instancji. W przypadku bowiem nieuwzględnienia odwołania Prezes NFZ - utrzymuje w mocy pierwszoinstancyjną decyzję, natomiast dyrektor oddziału NFZ - oddala odwołanie, co w istocie ma tożsamy skutek prawny, prowadzący do wniosku, że w kontrolowanym postępowaniu/rozstrzygnięciu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie stwierdzono nieprawidłowości uzasadniających uwzględnienie wniesionego odwołania. Skutkiem natomiast uwzględnienia odwołania – tak przez Prezesa NFZ, jak też przez dyrektora oddziału NFZ – jest z kolei konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w trybie rokowań, tj. z odpowiednim zastosowaniem art. 144 pkt 1 i art. 145 ustawy o świadczeniach. Postępowanie w każdym przypadku uwzględnienia odwołania jest więc tożsame (zob. LEX/el – komentarz: B. Łukasik, J. Nowak-Kubiak, Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Komentarz, ABC, 2006, pkt IV.3). Wobec powyższego nie sposób przyjąć, że przeprowadzenie rzeczywistej kontroli rozstrzygnięcia postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert w sprawie udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej czy zapoznanie się przez strony postępowania z pełnym materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, mogło nastąpić wyłącznie wskutek uchylenia przez Sąd I instancji obu decyzji i powrotu sprawy do jej ponownego rozpoznania przez Dyrektora ŁOW NFZ. Biorąc to pod uwagę postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit c/ w zw. z art. 135 p.p.s.a. nie mógł zostać uwzględniony.

Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut sformułowany w pkt 2. petitum skargi kasacyjnej, a dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji i sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób uchybiający regułom przekonywania.

W art. 141 § 4 p.p.s.a. zawarto regulację, w ramach której ustawodawca określa jakie elementy ma zawierać uzasadnienie wyroku. Wyjaśnić należy, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu podniesionego w ramach podstawy kasacyjnej opisanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tylko wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia jest sporządzone w taki sposób, że nie zawiera wszystkich koniecznych elementów bądź dotknięte jest tak oczywistymi brakami, że niemożliwe jest przeprowadzenie kontroli instancyjnej (np. gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy sąd nie wskaże, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania i z jakiego powodu – por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, LEX nr 552012). Dla skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy zatem wykazać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku z uwagi na jego konstrukcję, braki w zakresie wymogów ustawowych nie pozwala na ocenę zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej.

Wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze kasacyjnej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji przedstawił w nim bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, zaś uzasadnienie prawne zaskarżonego wyroku zawiera rozważania Sądu co do zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz postępowania, w ramach którego decyzja ta została wydana. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób prawidłowy, wyczerpujący i przekonujący przedstawił przesłanki uwzględnienia skargi. W treści uzasadnienia zawarto treść żądania skarżącego, stan faktyczny i prawny sprawy, w sposób szczegółowy oceniono argumenty, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku. Tak sporządzone uzasadnienie pozwala poznać przesłanki podjęcia rozstrzygnięcia oraz prześledzić tok rozumowania Sądu I instancji, umożliwia zatem przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Uzasadnienie kontrolowanego wyroku zawiera stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedstawiono w nim argumenty uzasadniające rozstrzygnięcie, przez co możliwa jest kontrola prawidłowości tego orzeczenia, co z kolei prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji uczynił zadość obowiązkowi sporządzenia uzasadnienia w sposób uwzględniający powyżej wskazane wymogi, m.in. wyjaśnił w sposób należyty podstawę prawną rozstrzygnięcia. W kontekście podniesionego w tym zakresie zarzutu Sąd pragnie zwrócić uwagę, że w orzecznictwie wyrażono pogląd, iż jedynie w przypadku zastosowania art. 135 p.p.s.a. sąd jest zobowiązany wyjaśnić, dlaczego uchylił inne jeszcze - niż zaskarżony - akty administracyjne, jednakże nie ma takiego obowiązku, gdy nie znalazł – tak jak w niniejszej sprawie - podstaw do zastosowania art. 135 p.p.s.a., dlatego brak odniesienia się do tej kwestii w uzasadnieniu wyroku nie stanowi naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (zob. powołany powyżej wyrok NSA z dnia 19 października 2006 r., sygn. akt II FSK 1003/06).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).