Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1911/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136,137 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Tomasz Szmydt (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.K., J.K., R.B. oraz E.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 107/17 w sprawie ze skargi .K., J.K., R.B. oraz E.K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 27 kwietnia 2017 r. oddalił skargę A.K., R.B., E.K. i J.K. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Umową sprzedaży, zawartą w dniu [...] września 1980 r. na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) A.K. i I.K. aktem notarialnym Rep. A [...], zbyły na rzecz Skarbu Państwa prawo własności nieruchomości o pow. 1,65 ha, stanowiącej działki o nr [...] i [...], położone w D. przy ul. P. i Ł. z przeznaczeniem wg. planu realizacyjnego, zatwierdzonego decyzją z dnia [...] sierpnia 1979 r., na budowę parkingu i zieleńca miejskiego. W dniu [...] kwietnia 1999 r. wystąpiły zaś o zwrot nieruchomości wobec niezrealizowania celu wywłaszczenia.

Prezydent Miasta D. decyzją z [...] marca 2001 r. odmówił zwrotu nieruchomości stwierdzając, że budowa parkingu i zieleńca została zrealizowana. Decyzję tę w dniu [...] maja 2001 r. utrzymał w mocy Wojewoda Ś.

Wyrokiem z dnia 28 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Ka 1834/01, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił obie decyzje, jako wydane z naruszeniem prawa, nakazując ustalenie czy rzeczywiście działki te zostały wykorzystane na cel wywłaszczenia, kiedy miała miejsce realizacja parkingu i zieleńca oraz czy miało to miejsce na wszystkich działkach. Nadto Sąd uznał za konieczne wyłączenie Prezydenta Miasta D. - z uwagi na treść uchwały NSA z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03.

Wyznaczony w to miejsce przez Wojewodę Ś. Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. umorzył postępowanie w oparciu o art. 142, art. 229a w zw. z art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm., dalej: u.g.n.).

Wojewoda Ś. decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. uchylił decyzję organu I instancji wskazując, że organ nie wypełnił zaleceń NSA, zawartych w wyroku z dnia 28 maja 2003 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględniając skargę Stowarzyszenia [...] wyrokiem z dnia 24 marca 2006 r., sygn. akt II SA/Gl 331/05, uchylił decyzję organu odwoławczego jako wydaną z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Sąd uznał, iż utraciła moc ocena prawna zawarta w wyroku NSA z 2003 r., z powodu zmiany stanu prawnego. Prawidłowe było zatem powołanie się przez organ I instancji na przepis art. 229a u.g.n. W tej sytuacji obowiązkiem Wojewody było zbadanie czy wystąpiła negatywna przesłanka, uniemożliwiająca zwrot nieruchomości. Organ winien zająć stanowisko, czy urządzenie targowiska mogło stanowić podstawę wywłaszczenia, nie zaś uchylić się od tego obowiązku nakazując organowi I instancji uzupełnienie materiału dowodowego - bez sprecyzowania, w jakim kierunku winno ono zmierzać.

Ponownie rozpatrując odwołanie od decyzji z dnia [...] listopada 2004 r. Wojewoda Ś. decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu organ stwierdził, że targowisko miejskie należy uznać za cel użyteczności publicznej uzasadniający wywłaszczenie zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Wyrokiem z dnia 21 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 131/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzje organów obu instancji powołując się na art. 145a k.p.a., wobec treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt K 6/05, uznającego art. 229a u.g.n. za niezgodny z Konstytucją. Przepis ten utracił moc z dniem 9 kwietnia 2008 r. Jednocześnie Sąd stwierdził, iż w tej sytuacji organy związane są wyrokiem NSA z dnia 28 maja 2003 r.

Następnie, Prezydent Miasta S. decyzją z [...] kwietnia 2009 r. odmówił zwrotu nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż część działki nr [...], aktualnie oznaczona nr [...] została zajęta pod asfaltowy chodnik i wejście na teren targowiska miejskiego. Działki nr [...],[...] i [...] stanowią natomiast teren targowiska, co potwierdza wizja dokonana [...] września 2008 r. Zdaniem organu zgromadzona dokumentacja pozwalała na stwierdzenie, że w latach 1977−1980 teren nieruchomości był użytkowany przez Zarząd Gospodarki Terenami. Natomiast z wydanej w dniu [...] września 1990 r. decyzji o pozwoleniu na budowę ogrodzenia targowiska wynika, że targowisko zostało zorganizowane na terenie ówczesnego parkingu zlokalizowanego w narożniku ulic P. i T. W ocenie organu zebrane dokumenty i zeznania świadków wskazują na to, że na działkach [...] i [...] został zorganizowany parking stanowiący cel wywłaszczenia, o asfaltowej powierzchni, ogrodzony słupkami i metalowymi łańcuchami. Wjazd znajdował się od ul. T., a przy wjeździe na parking znajdował się "murowany" obiekt, istniejący obecnie. Oceniając realizację drugiego z zadań organ powołał się na plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w 1980r., w którym teren wywłaszczonej nieruchomości został oznaczony symbolami [...] oraz [...] i przeznaczony pod tereny zespołu usług ogólnomiejskich o charakterze gastronomiczno-rozrywkowym i miejską drogę ekspresową. Wskazał na dokumentację fotograficzną z 2004 r., która dowodzi, że na terenie sąsiadującym z działką nr [...] znajdowały się pozostałości alejek wraz z krawężnikami oraz połowa klombu, którego druga część znajdowała się na działce nr [...]. Na terenie nieruchomości znajduje się również dużo słupków metalowych, wykonanych prawdopodobnie w 1982 lub 1983 r., co zdaniem organu dowodzi, że zrealizowany został cel w postaci założenia zieleńca.

Wojewoda Ś. decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji uznając za wiarygodne zeznania świadków co do realizacji parkingu w początkach lat 80-tych na dz. nr [...],[...] i [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 449/10 uchylił decyzje organów obu instancji. Na wstępie Sąd stwierdził, że ocena prawna wyrażona w wyroku NSA z dnia 28 maja 2003 r. wiąże w sprawie WSA oraz organy. Organy były także związane wskazaniami zawartymi w tym wyroku zgodnie z art. 153 P.p.s.a., który to obowiązek został nałożony wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 21 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 131/08. Uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z art. 136 ust. 3 u.g.n. z uwagi na treść art. 216 ust. 1 u.g.n. dotyczy również nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Przyjmując za prawidłowe ustalenie organów co do trybu nabycia nieruchomości Sąd stwierdził, że cel wywłaszczenia powinno określić się na podstawie aktu notarialnego oraz wskazanej w nim decyzji upoważniającej organ do uruchomienia rokowań poprzedzających wydanie decyzji wywłaszczeniowej. Powołując się na orzecznictwo Sąd stwierdził, że "cel wywłaszczenia" należy rozumieć bardzo ściśle; wiąże się bowiem z nim zakaz przeznaczania wywłaszczonych nieruchomości na inne cele, w tym także inne cele publiczne. Zdaniem Sądu, w przypadku realizacji inwestycji przed jej wywłaszczeniem, czy nabyciem w trybie ustawy z 1958 r. należy uznać, że nie istnieją podstawy do zwrotu nieruchomości. Zebrane dowody świadczą o tym, że część nabytej przez Skarb Państwa w 1980 r. nieruchomości została faktycznie zagospodarowana pod parking dla samochodów, a na parkingu tym były przechowywane przez MO samochody uszkodzone w wypadkach. W świetle wykładni art. 137 ust. 1 u.g.n., zdaniem Sądu, bez znaczenia jest okoliczność, że do realizacji parkingu mogło dojść na części działki nr [...] przed dniem [...] września 1980 r. Na wcześniejszą realizację parkingu zdają się wskazywać nie tylko zeznania części przesłuchanych świadków, ale również znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja dotycząca dwóch ugód z dnia [...] listopada 1980 r. zawartych pomiędzy Urzędem Miejskim - Zarządem Gospodarki Terenami w D. a A.K. oraz I.K. Ugody te sporządzone zostały w oparciu o opinię przygotowaną przez rzeczoznawcę ds. rolnych A.H. Z opinii tej wynika wprost, że byłe współwłaścicielki nieruchomości i składającej się z działek nr [...] i [...] zostały w latach 1977-1979 pozbawione możliwości jej użytkowania. Za przyjęciem tezy, że do realizacji parkingu mogło dojść przed zawarciem umowy sprzedaży wskazanej we wniosku o zwrotu nieruchomości, a także być może przed dniem [...] sierpnia 1979 r., kiedy to zatwierdzony został projekt realizacyjny tej inwestycji, wskazuje także wypis z rejestru gruntów sporządzony w dniu [...] sierpnia 1978 r. (akt adm. tom I, k. [...] załącznik do pisma z dnia [...] maja 2004 r.). Z wypisu tego wynika, że działka nr [...], położona w obrębie [...], została już na dwa lata przed zawarciem umowy sprzedaży podzielona na działki nr [...], nr [...] i m [...]. Do tej dokumentacji geodezyjnej orzekające w sprawie organy jednak nie odniosły się w żaden sposób. Konsekwencją zaś jej pominięcia był brak ustaleń pozwalających na wyjaśnienie, jaki był cel podziału działki nr [...] i czy celem tym nie była planowana realizacja na jednej z nowo wydzielonych działek parkingu dla samochodów. Zgromadzone w sprawie dowody nie pozwalają zaś na wyjaśnienie, czy na wykupionej przez Skarb Państwa nieruchomości ukończono realizację zieleńca miejskiego. W ocenie Sądu zgromadzone w sprawie dowody wskazują bowiem co najwyżej, że na działce nr [...] doszło do rozpoczęcia robót zmierzających do realizacji zieleńca miejskiego wskazanego w decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny. Jednocześnie w uzasadnieniach zaskarżonej decyzji organy nie wypowiedziały się w przedmiocie dowodów wskazujących, że przedmiotowy zieleniec nie został ukończony. Organy nie odniosły się również do możliwości zwrotu w części wywłaszczonej nieruchomości. Sąd zauważył, że wskazana w akcie notarialnym decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny budowy parkingu i zieleńca odnalazła się dopiero po zapadłym w sprawie wyroku WSA w Gliwicach z dnia 21 maja 2008 r. Zatem do treści tej decyzji nie mogły się odnieść orzekające wcześniej w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości składy orzekające NSA oraz WSA w Gliwicach. Odnaleziona po blisko 10 latach od wszczęcia postępowania, decyzja niestety nie posiada załącznika w postaci planu realizacyjnego, który został nią zatwierdzony. Brak planu realizacyjnego, a także wydanych ewentualnie na jego podstawie pozwoleń na budowę praktycznie uniemożliwia bliższe określenie lokalizacji objętych nim inwestycji. W odnalezionej decyzji nie zostały też wskazane numery ewidencyjne działek, na których miało zostać zrealizowane przedsięwzięcie polegające na budowie parkingu i zieleńca miejskiego. Brak tych dokumentów powoduje konieczność posłużenia się w miejsce brakujących dokumentów dowodami pośrednimi w postaci zeznań świadków. Zeznania te organy powinny jednak zweryfikować w oparciu o istniejące dokumenty, zgodnie z nakazem wynikającym z art. 77 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu, przyczynami niepodjęcia w ogóle lub odstąpienie od realizacji celu, dla którego nieruchomość została wywłaszczona mogło być przeznaczenie terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, którego zapisy stawiały pod znakiem zapytania realizację na wywłaszczonej nieruchomości parkingu strzeżonego, a przede wszystkim zieleńca miejskiego. Sąd uznał, że zasadnie dopuszczono do udziału w postępowaniu Stowarzyszenia [...] na prawach strony. Sąd zalecił, że ponownie rozpoznając sprawę organ winien przyjąć, iż parking, o którym mowa w planie realizacyjnym, mógł zostać zrealizowany przed wykupieniem przez Skarb Państwa przedmiotowej nieruchomości. W związku z tym organ winien ustalić na jaki cel była zajęta w latach 1977-1979 wnioskowana do zwrotu nieruchomość. Następnie organ powinien ustalić, na jakiej części przedmiotowej nieruchomości został zrealizowany parking i czy miało to związek z podziałem działki nr [...]. Nadto czy zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że na wykupionej nieruchomości została ukończona budowa zieleńca miejskiego.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 346/11, oddalił wniesione przez Gminę D. oraz Stowarzyszenie [...] skargi kasacyjne.

W toku ponownie prowadzonego postępowania Prezydent Miasta S. przeprowadził kolejne oględziny w trakcie których ustalił, iż stan faktyczny nie uległ zmianie od czasu oględzin przeprowadzonych w dniach: [...] kwietnia 2004 r. i [...] września 2008 r. Działka nr [...] zajęta została pod chodnik wzdłuż ulicy P., a na pozostałych działkach funkcjonuje targowisko miejskie. Na potwierdzenie tej okoliczności do akt załączone zostały mapki geodezyjne oraz kopia mapy ewidencyjnej z naniesionym pasem drogowy ul. P. i ul. T. Ponadto organ uzyskał również protokół graniczny z dnia [...] sierpnia 1978 r. Na zlecenie organu rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy określając wartość działek o nr [...],[...] i [...]. W dniu [...] stycznia 2013 r. organ przeprowadził rozprawę administracyjną.

Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej nr [...], natomiast zwrócił nieruchomość oznaczoną nr [...],[...] i [...], stwierdzając, że zwrot nieruchomości następuje bez rozliczeń finansowych, w stanie w jakim znajduje się w dniu wydania. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że nieruchomość oznaczona nr [...] została zajęta pod pas drogowy ul. P. i ul. T. Natomiast działki o nr [...] i [...] już w dniu [...] sierpnia 1978 r. zajęte zostały pod parking strzeżony. Z kolei na działce nr [...] nie został zrealizowany zieleniec, tym samym pomimo upływu 33 lat od momentu przejęcia przedmiotowego gruntu na rzecz Skarbu Państwa, nie został on zagospodarowany. W dalszej kolejności organ I instancji powołał się na treść operatu szacunkowego wskazując, że zwrot nieruchomości powinien nastąpić bez rozliczeń finansowych. Organ powołał również treść zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1980 r. i stwierdził, że wykluczają one możliwość zrealizowania na tym terenie zieleńca.

Od powyższej decyzji odwołanie w części dotyczącej zwrotu nieruchomości wniósł Prezydent Miasta D. oraz Stowarzyszenie [...].

Wojewoda Ś. decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości wskazując, że organ pierwszej instancji nie wykazał jednoznacznie, że działka nr [...] zajęta jest pod drogi publiczne. Jednocześnie uzupełnił postępowanie w tym zakresie poprzez dołączenie tekstu uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] marca 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich ul. T. i ul. P. Następnie Wojewoda stwierdził, że organ I instancji nie wykonał wskazań co dalszego postępowania zawartych w wydanych w tej sprawie wyrokach. Stwierdził również, że w aktach sprawy znajduje się szkic polowy (katastralny), który stanowi część graficzną protokołu granicznego z 1978 r. i na jego podstawie możliwa jest ocena realizacji celu wywłaszczenia w postaci parkingu. Jednocześnie zdaniem Wojewody organ I instancji nie zebrał żadnych dokumentów które pozwalałyby na jednoznaczne stwierdzenie, że nie został zrealizowany cel publiczny w postaci urządzenia zieleńca miejskiego a stanowisko organu w tym zakresie nie zostało należycie uzasadnione. Wojewoda powziął również wątpliwość w zakresie prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego.

W wyniku rozpoznania skargi I.K., J.K., E.K. i R.B., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prawomocnym wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 1671/13, uchylił decyzję Wojewody w zakresie działki nr [...], zaś w pozostałej części skargę oddalił. Zdaniem Sądu Wojewoda Ś. uchylając zaskarżoną decyzję w całości, nie tylko wyszedł poza granice zaskarżenia, ale również wzruszył decyzję w części w której stała się ostateczna, przy czym dokonał tego w trybie do tego nie przewidzianym. Naruszył tym samym zasadę trwałości decyzji administracyjnych wyrażoną w art. 16 k.p.a. Zdaniem Sądu w pozostałym zakresie decyzja Wojewody Ś. odpowiada prawu. Słusznie bowiem Wojewoda uznał, że organ I instancji nie wykonał zaleceń Sądu i nie zastosował przyjętej przez niego oceny prawnej.

Utrzymując w mocy powyższy wyrok Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 346/11 potwierdził zasadność przyjętej przez Sąd I instancji oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, stwierdzając jednocześnie, że nie utraciły swej aktualności wskazania zawarte w wyroku NSA z dnia 28 maja 2003r., potwierdzone następnie wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 21 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 131/08, zgodnie z którymi organ zobowiązany został do ustalenia, czy na przedmiotowych działkach zrealizowany został cel wywłaszczenia i czy nastąpiło to na wszystkich działkach objętych wnioskiem o zwrot nieruchomości.

W wyniku kolejnego rozpoznania sprawy Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., na podstawie art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n., orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości, stanowiącej działki nr [...] (pkt 1 decyzji) oraz nr [...] i [...] (pkt 2 decyzji). W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że po uzyskaniu zdjęcia lotniczego z 1981 r., na którym uwidoczniony jest parking i teren zielony, przeprowadzono oględziny nieruchomości. W wyniku porównania zdjęć z rzeczywistym stanem w terenie stwierdzono, iż parking znajdował się na działce nr [...], pozostały teren to zieleń. W trakcie prowadzonego postępowania ustalono, że na działce nr [...] został zrealizowany parking jeszcze przed wywłaszczeniem. Potwierdzeniem tego oprócz zdjęć lotniczych, planu realizacyjnego zagospodarowania terenu pn.: "[...]", jest protokół graniczny z dnia [...] sierpnia 1978 r. wykonany w celu wydzielenia parkingu strzeżonego. W protokole tym opisano, iż działka [...] od strony zachodniej graniczy z ul. T., a jej granica jest widoczna w postaci ogrodzenia parkingu.

Organ I instancji wyjaśnił, że dużym problemem było ustalenie drugiego celu wywłaszczenia, jakim była budowa zieleńca miejskiego. Wykładnię prawną zieleni miejskiej (na rok 1980) ustalała ustawa z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. z 1980 r. Nr 3, poz. 6). Pozostały teren, tzn. działki nr [...] pow. 7760 m2, nr 61/3 o pow. 1638 m2 to zieleń widoczna na zdjęciu lotniczym, a także na zdjęciu wcześniej dołączonym do akt, gdzie widoczne są słupki metalowe wydzielające alejkę żwirową od terenu zielonego. Zdaniem organu, potwierdzeniem realizacji tego celu są również zeznania świadków, z których wynika, iż w latach 80-tych urządzona została na tym terenie utwardzona żużlem alejka obłożona krawężnikami, a na części – wokół alei – był teren zieleni z ławeczkami, który to teren pełnił funkcję rekreacyjną. Na działkach tych według relacji świadków stacjonował cyrk, czy też karuzele, a mieszkańcy chodzili tam na spacery (vide zeznania: R.O., T.G., W.N., J.Ś., R.B., W.N., J.S., E.F., G.S., J.T., A.M., J.P., J.T.). Zeznania świadków: S.J., G.S., J.B. określają powyższy teren jako nieużytki, co wyklucza teren z upraw polowych, lecz nie wyklucza w ocenie organu z zaliczenia go do terenów zielonych.

Na wniosek pełnomocnika wnioskodawców, wystąpiono też o odszukanie dokumentów finansowych. W odpowiedzi Wydział Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miejskiego w D. poinformował, iż nie było możliwe odnalezienie dokumentów dotyczących odpisu budżetu miasta z przeznaczeniem na budowę parkingu i zieleńca. W tej sytuacji, zdaniem organu I instancji, zbędne stało się szukanie dodatkowych dowodów na poparcie realizacji celu wywłaszczonego terenu, wobec posiadania zdjęć lotniczych i zeznań tak wielu świadków.

W odwołaniu od decyzji wnioskodawczynie domagały się jej uchylenia i orzeczenia o zwrocie przedmiotowych działek, zarzucając oparcie decyzji odmownej na błędnej i nieobiektywnej ocenie materiału dowodowego.

Wojewoda Ś. decyzją z dnia [...] września 2015 r. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Organ odwoławczy podał, że sprawa nie została wyjaśniona w sposób dostateczny. Zastrzeżenia budzą przede wszystkim przeprowadzone przez organ I instancji w dniu [...] lutego 2015 r. oględziny na terenie, w trakcie których jako dowód w sprawie przyjęta została jedynie dokumentacja zdjęciowa – zdjęcie lotnicze wykonane w 1981 r. oraz późniejsze stwierdzenie, że teren nie zmienił się od poprzednich wizji, a z porównania zdjęcia lotniczego wynika, że parking znajdował się na działce nr [...]. Z treści sporządzonego protokołu nie wynika, co w przedmiotowej sprawie ma decydujące znaczenie, czy realizacja inwestycji – budowa parkingu nastąpiła we wcześniejszym okresie przed jej wykupem (przejęciem). Organ podczas oględzin nadal nie poczynił żadnych ustaleń, czy na działce nr [...] był urządzony zieleniec miejski, a jeśli tak to w jakich terminach nastąpiło zagospodarowanie przedmiotowej działki. Organ w prowadzonym postępowaniu nadal nie podjął działań mających na celu odszukanie i przesłuchanie jako świadków w sprawie, rzeczoznawców majątkowych, którzy mogą posiadać wiedzę w zakresie obszaru na jakim został zrealizowany parking oraz zieleniec miejski. Decyzja organu I instancji wydana zatem została bez wyczerpującego zebrania, a następnie zbadania materiału dowodowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na skutek skargi Gminy D. prawomocnym wyrokiem z dnia 24 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 1127/15 uchylił powyższą decyzję organu odwoławczego jako obarczoną wadą stanowiącą podstawę do wznowienia postępowania z powodu pozbawienia udziału w postępowaniu Stowarzyszenia [...]. Nadto, Sąd wskazał na przedwczesność decyzji kasacyjnej w sytuacji, gdy z jej motywów nie wynika, aby organ odwoławczy dokonał analizy całości materiału dowodowego, zebranego w toku wieloletniego postępowania i skonfrontował go z materiałem w postaci zdjęć lotniczych z 1981 r. i 1992 r. – przy niemożności ustalenia osoby, która sporządziła protokół rozgraniczenia działek nr [...] i [...]. Polecił, aby oceny przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości dokonać na dzień złożenia wniosku o jej zwrot, a więc na dzień 19 kwietnia 1999 r.

Wojewoda Ś. decyzją z [...] grudnia 2016 r. po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Powołując się na uzupełniony materiał dowodowy w postaci zdjęć lotniczych działek [...] i [...] wykonanych w dniu [...] sierpnia 1981 r., które w ocenie organu niezbicie obrazują stan ich zagospodarowania, na które naniesiono nazwy zidentyfikowanych ulic, granice działek ewidencyjnych oraz budynki, organ odwoławczy ustalił, że w tej dacie na całej działce nr [...] istniał parking, zaś na działkach nr [...] i nr [...] – zieleniec. Co prawda, nie udało się pozyskać zdjęć z 1980 r., nie pozwalając na jednoznaczne stwierdzenie, czy parking powstał jeszcze przed wywłaszczeniem, to jednak Wojewoda podzielił stanowisko organu I instancji o zrealizowaniu celu nabycia nieruchomości poprzez porównanie stanu wykorzystywania gruntów, uwidocznionego na zdjęciach lotniczych. W oparciu o powyższe uznał, że brak jest przesłanek do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jako zbędnej w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.). Za nieuzasadniony organ odwoławczy uznał też zarzut odwołujących się co do nieobiektywnej oceny materiału dowodowego. Nadto, organ powołał się na zapewnienie stronom gwarancji procesowych.

Skargę na decyzję ostateczną wnieśli spadkobiercy poprzednich właścicieli nieruchomości, domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji oraz zobowiązania organu do wydania decyzji o zwrocie. Skarżący zarzucili naruszenie art. 7, 8, 12, 35 § 1 i 3, 36 § 1 i 2, 77 § 1, 107 § 3 i 136 k.p.a. oraz art. 136 ust. 1 i art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. z powodu długotrwałości postępowania, zmiany ustaleń faktycznych i niedostosowania się do wskazań sądu administracyjnego, zawartych w poprzednich wyrokach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał skargę za nieuzasadnioną i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Zdaniem Sądu I instancji, postępowanie wyjaśniające wykazało, że nie ma już możliwości pozyskania nowych dowodów. Stąd też istotna jest jednak kwestia prawidłowości ustaleń faktycznych organów obydwu instancji w zakresie zrealizowania na przedmiotowej nieruchomości celu wywłaszczenia (nabycia na rzecz Skarbu Państwa w drodze umowy notarialnej zawartej w trybie art. 6 ustawy z 1958 r. wyżej powołanej). Sąd zauważył, że cel nabycia nieruchomości, określony w umowie, nawiązuje do planu realizacyjnego zatwierdzonego decyzją z dnia 10 sierpnia 1979 r. Co prawda decyzja ta zachowała się, jednak nie zdołano odszukać planu realizacyjnego. Obecnie nie sposób zatem jednoznacznie stwierdzić, jakie obiekty budowlane i w jakim miejscu miały być zrealizowane. Nie sposób nie wiązać trudności dowodowych ze znacznym upływem czasu od daty wywłaszczenia do złożenia wniosku o zwrot (19 lat). Nie powinno jednak budzić wątpliwości, że wskazany w umowie nabycia parking został zrealizowany. Nie ma już prawnego znaczenia fakt, czy do jego budowy doszło jeszcze przed zawarciem umowy, czy też dopiero później. Zdaniem Sądu, brak podstaw do podnoszenia zarzutu dowolności ustaleń faktycznych w tym zakresie z powodu nieprzedłożenia dokumentów potwierdzających poczynienie konkretnych nakładów na nieruchomość w postaci projektu technicznego i umów z wykonawcami na jego wykonanie, pozwolenia na budowę, metryki obiektu jako środka trwałego i wreszcie, odmowy przyznania wiarygodności świadkom A.K., D.K., H.L. oraz M.L., którzy to świadkowie zeznali, że na przedmiotowym terenie od początku funkcjonowało targowisko. Fakt urządzenia parkingu jako terenu utwardzonego (wyasfaltowanego), ogrodzonego i wyposażonego w niewielki obiekt w postaci stróżówki, potwierdzają nie tylko zeznania świadków, przywołanych w decyzjach organów obydwu instancji, lecz również zdjęcia lotnicze, wykonane w dniu [...] sierpnia 1981 r., pozwalające na identyfikację przedmiotowego terenu i granic działek. Materiał fotograficzny pozwalał organowi odwoławczemu na obiektywną weryfikację sprzecznych zeznań świadków. Czytelność tych zdjęć, zdaniem Sądu, nie daje podstaw do ferowania zarzutu naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 i 81 k.p.a. w postaci przekroczenia granic swobodnej oceny zebranych dowodów. Organ odwoławczy dopełnił też wymogu z art. 107 § 3 k.p.a., uznając dowód z przywołanych zdjęć lotniczych terenu za obiektywny. Materiał fotograficzny koreluje z treścią protokołu granicznego celem wydzielenia parkingu strzeżonego z dnia 26 sierpnia 1978 r. i ugodą z dnia 12 listopada 1980 r. o odszkodowaniu za niemożność korzystania z działek nr [...] i [...] w latach 1977 – 1979, a więc przed wywłaszczeniem. Prawidłowo ustaliły zatem organy obydwu instancji, że parking jako obiekt budowlany (utwardzony i ogrodzony teren) powstał najpóźniej w 1981 r. na działce nr [...]. W tym wypadku niezależnie od braku dokumentacji, niewątpliwie zrealizowano cel wywłaszczenia w drodze konkretnych nakładów na budowę przedmiotowego obiektu. Późniejsza zmiana przeznaczenia terenu nie daje podstaw do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki z art. 136 i art. 137 u.g.n., uzasadniające zwrot tej działki jako części wywłaszczonej nieruchomości z powodu zbędności na cel wywłaszczenia.

W ocenie Sądu, większe trudności rodzi natomiast stwierdzenie, czy doszło do realizacji drugiego celu wywłaszczenia w postaci realizacji zieleńca. Brak załącznika do planu realizacyjnego oraz zapisy obowiązującego w dacie zawarcia umowy planu miejscowego, wyżej przywołanego rodzą bowiem istotne wątpliwości, na co wskazano w poprzednich orzeczeniach. Jednak istotne jest, że kwestii tej nie przesądzono w dotychczasowym postępowaniu. Zdaniem Sądu I instancji, realizacja celu wywłaszczenia musi wiązać się z konkretnymi nakładami i zagospodarowaniem terenu. Brak załącznika do planu realizacyjnego z 1979 r. nie pozwala na stwierdzenie, z jakimi nakładami winna wiązać się realizacja przywołanego w nim zieleńca. Brak przy tym podstaw do przyjęcia zarzucanej dowolności poprzez oparcie się przez organy administracyjne na definicji pojęcia "zieleń miejska", zawartego w obowiązującej w dacie wywłaszczenia ustawie o ochronie przyrody i ukształtowaniu środowiska. Na wadliwość tego rodzaju stanowiska nie wskazano w poprzednio wydanych wyrokach. W ocenie Sądu, nie sposób zakładać, aby w treści umowy notarialnej o nabyciu nieruchomości abstrahowano od pojęć ustawowych. Zieleniec stanowił zaś rodzaj zespołu roślinności – obok parków, zieleni na ulicach i placach, zieleni izolacyjnej, służący celom wypoczynkowym, zdrowotnym i estetycznym. Stąd też zieleniec mógł stanowić teren, obsiany trawą, wyodrębniony z przestrzeni.

W ocenie Sądu I instancji, taki stan dotyczy właśnie wywłaszczonych działek nr [...] i nr [...]. Przedmiotowy teren pełnił funkcję rekreacyjną, na którym w latach 80-tych na ukos przebiegała żwirowa alejka, jako przedłużenie dłuższego ciągu komunikacyjnego, obłożonego krawężnikami i na pewnym odcinku znajdowały się ławeczki. Na przedmiotowym terenie w okresie letnim stacjonował cyrk i karuzele. Taki stan rzeczy wynikał z zeznań części świadków, przywołanych przez organy obydwu instancji. Z kolei część świadków określa teren jako nieużytek, po którym biegła ścieżka i okresowo stacjonował cyrk. Natomiast przywołany w skardze świadek pełniący ówcześnie funkcję kierownika konserwacji terenów zielonych, zeznał, że istniał projekt zagospodarowania terenu aż do ul. K. i torów kolejowych, obejmujący budowę dworca PKS, parkingu oraz terenu zieleni, które to plany nie zostały zrealizowane. Zeznania tego świadka w oczywisty sposób dotyczą znacznie większego obszaru, niż objętego niniejszym postępowaniem. Budowa dworca autobusowego nie była celem wywłaszczenia. Kwestia realizacji parkingu została już wyżej omówiona. Gdy zaś idzie o zagospodarowanie pozostałego terenu, zeznaniom tego świadka przeczy materiał fotograficzny, wykonany przez organ I instancji w toku niniejszego postępowania obejmujący przedmiotowy teren, a sąsiadujący z określonym na zdjęciach obszarem nr [...], na którym widoczne są krawężniki, wydzielające utwardzoną żwirem alejkę. Elementy zagospodarowania terenu zestawiono ze zdjęciami archiwalnymi, złożonymi przez świadków, korzystających z tego terenu w celach rekreacyjnych na początku lat 80-tych ub. wieku, na których zeznaniach oparły się organy administracji, a także naniesiono na okazane świadkom mapy. Nadto Sąd podkreślił, że zeznania świadka B.O. należy skonfrontować z zeznaniami ówczesnego Prezydenta Miasta D. – świadka J.T. (k. 125 akt adm.). Świadek ten zeznał, że na przedmiotowym terenie znajdował się parking, a na jego obrzeżach zieleniec, prawidłowo wyplantowany i obsiany trawą, okresowo koszony i utrzymywany w porządku, wykorzystywany na cele imprez i pod namioty cyrkowe. Dopiero w stanie wojennym świadek podjął decyzję o przeniesieniu targowiska na ten teren i likwidacji parkingu.

Zdaniem Sądu, trafnie organy administracji dały wiarę tym zeznaniom w świetle materiału fotograficznego, złożonego przez świadka W.N. (k. 123-127). Zdjęcia archiwalne przedstawiają teren jako wyplantowany z odśnieżoną alejką na tle bloków mieszkaniowych. Na obrzeżach od strony ul. Ł. znajdowały się wysokie drzewa, naniesione na mapy. Zauważyć też należy, że działki nr [...] i nr [...], nie sąsiadują ze sobą i wchodzą w skład większego terenu zieleni, co obrazują zdjęcia lotnicze z 1981 r. Zatem obszar ten należy traktować kompleksowo. O ile więc istniały plany jego szerszego zagospodarowania i realizacji infrastruktury, to w świetle zdjęć lotniczych i zeznań przywołanych przez organy administracji świadków zwłaszcza zeznań ówczesnego Prezydenta Miasta, poczyniono nakłady w postaci jego wyplantowania, obsiania trawą i urządzenia alejek żwirowych. Ewentualny brak realizacji innych elementów infrastruktury, nie oznacza, że nie doszło do realizacji zieleńca jako celu wywłaszczenia. Nie ma też znaczenia, że nakłady na zagospodarowanie terenu były nieznaczne i nie zachowały się dokumenty, potwierdzające ich poniesienie. Tego rodzaju prace mogły być zrealizowane przez odpowiednie służby miejskie, bez angażowania zewnętrznych wykonawców. Należy też mieć na uwadze ówczesne standardy i realia społeczno-gospodarcze.

Odnosząc się do kwestii niepodjęcia lub odstąpienia od realizacji celu wywłaszczenia z uwagi na przeznaczenie terenu w świetle ówcześnie obowiązującego planu miejscowego, bądź utraty ważności decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny, Sąd stwierdził, że w dotychczasowych orzeczeniach wskazano jedynie na wątpliwości w tym zakresie, podkreślając jednocześnie, że nie podlega ocenie sprawa zgodności z prawem samego nabycia nieruchomości w trybie art. 6 ustawy z 1958 r. Tymczasem zdaniem Sądu, gdyby dopatrzeć się niezgodności budowy parkingu i realizacji zieleńca z zapisami wyżej powołanego planu miejscowego, obowiązującego w dacie zawarcia umowy, przeznaczającego teren nabytej nieruchomości pod zespoły usług ogólnomiejskich o charakterze gastronomiczno-rozrywkowym i niewielkiej części pod miejską drogę ekspresową oraz przewidującego realizację zieleni parkowej w sąsiedztwie wywłaszczonej nieruchomości, oznaczałoby to podważanie zgodności z prawem umowy notarialnej i przywołanej w nim decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego jako późniejszej niż data wejścia w życie planu miejscowego (dzień 14 lutego 1979 r. jako data jego publikacji w Dz. Urz. WRN Nr 1 poz. 1). Wyrys i wypis z tego planu (k. 131 akt adm.) dowodzi, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła niewielką część jednostki [...]. Parki oraz zieleńce stanowią zaś odmienne rodzaje zieleni miejskiej. Skoro zaś podważenie zgodności z prawem umowy notarialnej z dnia [...] września 1980 r. jako późniejszej od wejścia w życie planu miejskiego, nie jest dopuszczalne w ramach niniejszego postępowania, kwestia ta sama w sobie nie mogła stanowić podstawy do zwrotu nieruchomości (jej części) jako zbędnej na cel wywłaszczenia.

Sąd stwierdził zatem, że zagospodarowanie terenu poprzez jego wyplantowanie i obsianie trawą oraz urządzenie żwirowej alejki, winno być zakwalifikowane jako realizacja celu wywłaszczenia w postaci zieleńca. Okresowe wykorzystywanie na imprezy rozrywkowe nie zmienia jego sposobu zagospodarowania jako służącego celom wypoczynku i jest zgodne z planem miejscowym z 1979 r. Późniejsza zmiana przeznaczenia terenu (po roku 1982), a więc po upływie ok. 2 lat od jego nabycia, polegająca na jego zagospodarowaniu jako targowisko, nie stanowi podstawy do uznania tej części nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 136 i art. 137 u.g.n.

Odnosząc się do przywołanego przez pełnomocnika skarżących w toku rozprawy sądowej oraz w odwołaniu od decyzji odmownej pisma z dnia [...] lipca 1979 r., że przedmiotowy teren ówcześnie był systematycznie dewastowany w związku z prowadzonymi robotami budowlanymi, polegającymi na przebudowie układu komunikacyjnego, budowie rurociągów, urządzeniem targowiska i parkingu, a dopiero w 1991 r. wydano decyzję o pozwoleniu na realizację ogrodzenia i utwardzenia nawierzchni, Sąd uznał, że właśnie tego rodzaju działania dowodzą faktu zrealizowania parkingu przed nabyciem nieruchomości w celu uporządkowania i zagospodarowania pozostałego terenu pod zieleń miejską, którą zlikwidowano ostatecznie dopiero w 1991 r., urządzając stałe, ogrodzone i utwardzone targowisko miejskie. Należy też wnioskować, że uprzednio teren obok parkingu był wykorzystywany okresowo (w zwyczajowych dniach targowych) na cele handlowe (handel z samochodów jako powszechnie praktykowany w miastach, lecz po zrealizowaniu rurociągów, biegnących w poprzek przedmiotowego terenu, zgodnie z celem nabycia teren ten wyplantowano i obsiano trawą, urządzając żwirową alejkę. Służył on ówcześnie okolicznym mieszkańcom celom rekreacyjnym oraz rozrywkowym jako miejsce imprez rozrywkowych. Dopiero w stanie wojennym ponownie okresowo odbywał się tam handel z samochodów, aby ostatecznie ok. 1991 r. dokonano budowy ogrodzenia i utwardzenia dla potrzeb targowiska. Zatem, zdaniem Sądu, przywołane przez skarżących dokumenty nie tylko nie podważają ustaleń faktycznych organów administracyjnych, ale stanowią logiczne uzasadnienie i wyjaśnienie ciągu zdarzeń w ówczesnych realiach. Brak oświetlenia nie dyskwalifikuje możliwości korzystania z terenu jako parkingu strzeżonego (dozorowanego), co potwierdzili świadkowie, parkującym tam samochody.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku A.K., J.K., E.K. i R.B., reprezentowani przez radcę prawnego, podnieśli następujące zarzuty:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 i art. 145a p.p.s.a. poprzez niedostateczną kontrolę procesu zbierania przez organy administracyjne materiału dowodowego i przyjęcie, że organy administracyjne zebrały prawidłowo materiał dowodowy w sprawie, mimo, że doszło do rażących zaniechań w dotarciu do dokumentów istotnych do ustalenia stanu faktycznego, których domagał się pełnomocnik skarżących i które musiały i muszą istnieć, gdyby "ustalony" stan faktyczny był zgodny z rzeczywistością, nie wyjaśniono zastrzeżeń pełnomocnika skarżących do zgromadzonego w sprawie materiału z dokumentów, a przez to naruszenia przez organy administracyjne przepisów art. 7, art. 8, art. 12, art. 77 § 1 i art. 136 k.p.a., a także art. 153 p.p.s.a., tj.

− naruszenie zasady prawdy obiektywnej poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia istniejących sprzeczności, które doprowadziły do błędnego ustalenia stanu faktycznego,

− naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organów administracji poprzez wydanie decyzji opartej na wybiórczym zgromadzeniu materiału dowodowego uwzględniającego interes Gminy D. i przyjęciu, że dokumenty, których domagał się pełnomocnik skarżących nigdy nie zostały odnalezione i w oparciu o tak zgromadzony materiał wydano decyzję naruszającą istotny interes strony skarżącej,

− niezastosowanie się do zaleceń wyroków NSA z 28 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Ka 1824/01, tj.: "... organy orzekające ustalą więc czy rzeczywiście wywłaszczone działki zostały wykorzystane na cel wywłaszczeniowy – budowa parkingu i zieleńca, kiedy to miało miejsce (czas) zrealizowania celu i czy nastąpiło to na wszystkich działkach objętych wnioskiem o zwrot", i WSA w Gliwicach z 27 października 2010 r., sygn.. akt II SA/Gl 449/10: "... jaki był cel podziału działki nr 61 i czy celem tym nie była planowana realizacja na jednej z nowo wydzielonych działek parkingu dla samochodów". Organ administracji nie wyjaśnił celu podziału działki oznaczonej nr [...] na działki [...],[...],[...]. Protokół graniczny z [...] sierpnia 1978 r. nie pozwala na postawienie tezy, że wykonany był w celu wydzielenia parkingu strzeżonego, zwłaszcza w zestawieniu z faktem, że na jego podstawie nie dokonano podziału tej działki i w dniu [...] września 1980 r. zawarto akt notarialny Rep. [...], na mocy którego Skarb Państwa nabył działki o numerach [...] i [...].

Nie wyjaśniono także podniesionych przez ten Sąd wątpliwości co do zrealizowania celu wywłaszczenia: "nie można też nie dostrzec, że przyczynami niepodjęcia w ogóle lub odstąpienia od realizacji celu, dla którego nieruchomość została wywłaszczona mogło być przeznaczenie terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, czy utrata ważności decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2009 r. 2009 r., sygn. akt I OSK 581/08, Lex nr 555628), stosownie do art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) – obowiązującej w dacie zatwierdzenia omawianego planu realizacyjnego.

− podstawą do ustalenia rozwiązań urbanistycznych był miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub wyznaczenie terenów budowlanych na podstawie przepisów o terenach budowlanych w miastach i na wsi. "W związku z tym z uwagi na brak dokumentacji projektowej organy orzekające w sprawie winny szczegółowo przeanalizować zapisy planu miejscowego obowiązującego w dacie domniemanej realizacji obu inwestycji... Te zapisy planu miejscowego stawiały zatem pod znakiem zapytania realizację parkingu strzeżonego, a przede wszystkim zieleńca miejskiego." Jak zauważa skarga kasacyjna, przedmiotowy plan przewidywał w rejonie ulic Poniatowskiego i Łańcuckiego realizację zieleni parkowej (tereny oznaczone symbolem [...]).

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta D. i Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wydał wyrok z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 346/11, w którym oddalił skargi i stwierdził: "Sąd zasadnie zlecił uzupełnienie materiału dowodowego w drodze przesłuchania osób sporządzających te dokumenty. Trafnie również Sąd dokonał oceny odnalezionej decyzji w zestawieniu z przeznaczeniem wywłaszczonej nieruchomości w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego. Potrzeba poczynienia takich ustaleń wiąże się z wymaganiami podyktowanymi normami prawa materialnego. Zwrot nieruchomości wywłaszczonej lub nabytej dla celów wywłaszczenia winien nastąpić nie tylko gdy pomimo upływu 7 lat nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia (art. 137 ust. 1 u.g.n.) lecz także wówczas, gdy pomimo upływu 10 lat cel ten nie został zrealizowany. Na okoliczność tę zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w części dotyczącej oceny stosowania prawa materialnego. Nawet gdyby więc na nabytej nieruchomości rozpoczęto realizację parkingu lub zieleńca to ich ukończenie wobec oczywistej sprzeczności z zapisami planu zagospodarowania zasadnie wzbudziło wątpliwości Sądu pierwszej instancji, zwłaszcza wobec rozbieżnych zeznań świadków co do istotnych okoliczności. Podkreślić należy, iż u podstaw zaleceń Sądu legła nie tyle potrzeba zbadania legalności celów wywłaszczenia, lecz poprzez uzyskanie nowych dowodów weryfikacja zeznań świadków co do tego czy na nabytych w 1980 r. działkach [...] i [...] zostały zrealizowane w pełni cele wywłaszczenia, czy też parking lub zieleniec zrealizowano tylko na części nieruchomości."

− niewykonanie przez organ II instancji obowiązku określonego w art. 136 k.p.a. poprzez ograniczenie się tylko do opisu ulic na zdjęciu lotniczym i interpretację tych w taki sposób, żeby uzasadnić, że cel wywłaszczenia został zrealizowany.

Zdaniem skarżących kasacyjnie, okoliczności te miały istotny wpływ na ustalenie stanu faktycznego i wydanie na tej podstawie zaskarżonego wyroku.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania − Stowarzyszenie [...], reprezentowane przez adwokata, wniosło o oddalenie w całości skargi kasacyjnej i zasądzenie od skarżących kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skarżący kasacyjnie zarzucał naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 i art. 145a p.p.s.a., poprzez niedostateczną kontrolę procesu zbierania przez organy administracyjne materiału dowodowego i przyjęcie, że organy administracyjne zebrały prawidłowo materiał dowodowy w sprawie, mimo, że doszło do rażących zaniechań w dotarciu do dokumentów istotnych do ustalenia stanu faktycznego, których domagał się pełnomocnik skarżących i które musiały i muszą istnieć, gdyby "ustalony" stan faktyczny był zgodny z rzeczywistością, nie wyjaśniono zastrzeżeń pełnomocnika skarżących do zgromadzonego w sprawie materiału z dokumentów, a przez to naruszenia przez organy administracyjne przepisów art. 7, art. 8, art. 12, art. 77 § 1 i art. 136 k.p.a., a także art. 153 p.p.s.a. W dalszej części skargi kasacyjnej znajduje się rozwiniecie wskazanych na wstępie zarzutów.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej należy w pierwszej kolejności wskazać, że postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (m.in. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2018 r., sygn. akt I GSK 2039/18). Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie dokonuje bezpośrednio kontroli decyzji organów, ale bada prawidłowość kontroli przeprowadzonej przez Sąd I instancji w tym zakresie.

W tym kontekście kontrola postępowania administracyjnego dokonana przez Sąd I instancji była jak najbardziej prawidłowa. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że postępowanie wyjaśniające wykazał, że nie ma już możliwości pozyskania w przedmiotowej sprawie nowych dowodów. Istotnie należy przyjąć, że organy dołożyły należytej staranności w gromadzeniu materiału dowodowego a pozyskanie nowych dowodów z przyczyn obiektywnych nie było możliwe. Skarżący kasacyjnie nie wskazuje ponadto, w jaki sposób możliwe jest pozyskanie nowych dowodów, ograniczając się do dywagacji, z której wynika, iż to celowe działanie organów, do których zwracano się w toku postępowania o dokumentacje powoduje braki w materiale dowodowym. Przy tym skarżący nie wskazuje, żadnych wiarygodnych okoliczności, z których wynikałoby, że organy celowo zatajały lub nie chciały udostępnić dokumentów na potrzeby niniejszego postępowania.

Warto w tym miejscu przypomnieć, że po uzyskaniu zdjęcia lotniczego z 1981r., na którym uwidoczniony jest parking i teren zielony organ przeprowadził oględziny nieruchomości. W wyniku porównania zdjęć z rzeczywistym stanem w terenie stwierdzono, iż parking znajdował się na działce nr [...], pozostały teren to zieleń. W trakcie prowadzonego postępowania ustalono, że na działce nr [...] został zrealizowany parking jeszcze przed wywłaszczeniem. Potwierdzeniem tego oprócz zdjęć lotniczych, planu realizacyjnego zagospodarowania terenu pn.: "[...]", jest protokół graniczny z dnia [...] sierpnia 1978 r. wykonany w celu wydzielenia parkingu strzeżonego. W protokole tym opisano, iż działka [...] od strony zachodniej graniczy z ul. T., a jej granica jest widoczna w postaci ogrodzenia parkingu. Organ I instancji wyjaśniał, że dużym problemem było ustalenie drugiego celu wywłaszczenia, jakim była budowa zieleńca miejskiego. Wykładnię prawną zieleni miejskiej (na rok 1980) ustalała ustawa z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. z 1980 r. Nr 3, poz. 6). Pozostały teren, tzn. działki nr [...] pow. 7760 m2, nr [...] o pow. 1638 m2 to zieleń widoczna na zdjęciu lotniczym, a także na zdjęciu wcześniej dołączonym do akt, gdzie widoczne są słupki metalowe wydzielające alejkę żwirową od terenu zielonego. Zdaniem organu, potwierdzeniem realizacji tego celu są również zeznania świadków, z których wynika, iż w latach 80-tych urządzona została na tym terenie utwardzona żużlem alejka obłożona krawężnikami, a na części – wokół alei – był teren zieleni z ławeczkami, który to teren pełnił funkcję rekreacyjną. Na działkach tych według relacji świadków stacjonował cyrk, czy też karuzele, a mieszkańcy chodzili tam na spacery (zeznania: R.O., T.G., W.N., J.Ś., R.B., W.N., J.S., E.F., G.S., J.T., A.M., J.P., J.T.). Zeznania świadków: S.J., G.S., J.B. określają powyższy teren, jako nieużytki, co wyklucza teren z upraw polowych, lecz nie wyklucza w ocenie organu z zaliczenia go do terenów zielonych. Na wniosek pełnomocnika wnioskodawców, organ wystąpił również o odszukanie dokumentów finansowych. W odpowiedzi Wydział Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miejskiego w D. poinformował, iż nie było możliwe odnalezienie dokumentów dotyczących odpisu budżetu miasta z przeznaczeniem na budowę parkingu i zieleńca.

Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny postępowania administracyjnego w powyższym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny słusznie wskazał, że cel nabycia nieruchomości, określony w umowie, nawiązuje do planu realizacyjnego zatwierdzonego decyzją z dnia [...] sierpnia 1979 r. Decyzja ta zachowała się, jednak nie zdołano odszukać planu realizacyjnego. Obecnie nie sposób, zatem jednoznacznie stwierdzić, jakie obiekty budowlane i w jakim miejscu miały być zrealizowane.

Jak trafnie stwierdził Sąd I instancji brak było podstaw do podnoszenia zarzutu dowolności ustaleń faktycznych przez organ z powodu nieprzedłożenia dokumentów potwierdzających poczynienie konkretnych nakładów na nieruchomość w postaci projektu technicznego i umów z wykonawcami na jego wykonanie, pozwolenia na budowę, metryki obiektu, jako środka trwałego i wreszcie, odmowy przyznania wiarygodności świadkom A.K., D.K., H.L. oraz M.L., którzy to świadkowie zeznali, że na przedmiotowym terenie od początku funkcjonowało targowisko. Fakt urządzenia parkingu, jako terenu utwardzonego (wyasfaltowanego), ogrodzonego i wyposażonego w niewielki obiekt w postaci stróżówki, potwierdzają nie tylko zeznania świadków, przywołanych w decyzjach organów obydwu instancji, lecz również zdjęcia lotnicze, wykonane w dniu [...] sierpnia 1981 r., pozwalające na identyfikację przedmiotowego terenu i granic działek. Materiał fotograficzny pozwalał organowi odwoławczemu na obiektywną weryfikację sprzecznych zeznań świadków. Czytelność tych zdjęć istotnie, nie dawała podstaw do ferowania zarzutu naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 i 81 k.p.a. w postaci przekroczenia granic swobodnej oceny zebranych dowodów. Organ odwoławczy dopełnił też wymogu z art. 107 § 3 k.p.a., uznając dowód z przywołanych zdjęć lotniczych terenu za obiektywny. Materiał fotograficzny koreluje z treścią protokołu granicznego celem wydzielenia parkingu strzeżonego z dnia [...] sierpnia 1978 r. i ugodą z dnia [...] listopada 1980 r. o odszkodowaniu za niemożność korzystania z działek nr [...] i [...] w latach 1977 – 1979, a więc przed wywłaszczeniem. Prawidłowo ustaliły zatem organy obydwu instancji, że parking jako obiekt budowlany (utwardzony i ogrodzony teren) powstał najpóźniej w 1981 r. na działce nr [...]. W tym wypadku niezależnie od braku dokumentacji, niewątpliwie zrealizowano cel wywłaszczenia w drodze konkretnych nakładów na budowę przedmiotowego obiektu. Późniejsza zmiana przeznaczenia terenu nie daje podstaw do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki z art. 136 i art. 137 u.g.n., uzasadniające zwrot tej działki jako części wywłaszczonej nieruchomości z powodu zbędności na cel wywłaszczenia.

Podobnie rzecz ma się z terenem wymagającym oceny w zakresie tego, czy doszło do realizacji drugiego celu wywłaszczenia w postaci realizacji zieleńca.

Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że brak załącznika do planu realizacyjnego z 1979 r. nie pozwala na stwierdzenie, z jakimi nakładami winna wiązać się realizacja przywołanego w nim zieleńca. Brak przy tym podstaw do przyjęcia zarzucanej dowolności poprzez oparcie się przez organy administracyjne na definicji pojęcia "zieleń miejska", zawartego w obowiązującej w dacie wywłaszczenia ustawie o ochronie przyrody i ukształtowaniu środowiska. Na wadliwość tego rodzaju stanowiska nie wskazano w poprzednio wydanych wyrokach. Zieleniec stanowił zaś rodzaj zespołu roślinności – obok parków, zieleni na ulicach i placach, zieleni izolacyjnej, służący celom wypoczynkowym, zdrowotnym i estetycznym. Stąd też zieleniec mógł stanowić teren, obsiany trawą, wyodrębniony z przestrzeni.

Prawidłowo ocenił Sądu I instancji, iż taki stan dotyczy właśnie wywłaszczonych działek nr [...] i nr [...]. Przedmiotowy teren pełnił funkcję rekreacyjną, na którym w latach 80-tych na ukos przebiegała żwirowa alejka, jako przedłużenie dłuższego ciągu komunikacyjnego, obłożonego krawężnikami i na pewnym odcinku znajdowały się ławeczki. Na przedmiotowym terenie w okresie letnim stacjonował cyrk i karuzele. Elementy zagospodarowania terenu zestawiono ze zdjęciami archiwalnymi, złożonymi przez świadków, korzystających z tego terenu w celach rekreacyjnych na początku lat 80-tych ub. wieku, na których zeznaniach oparły się organy administracji, a także naniesiono na okazane świadkom mapy. Sąd I instancji trafnie podkreślił, że działki nr [...] i nr [...], nie sąsiadują ze sobą i wchodzą w skład większego terenu zieleni, co obrazują zdjęcia lotnicze z 1981 r. Zatem obszar ten należy traktować kompleksowo. O ile, więc istniały plany jego szerszego zagospodarowania i realizacji infrastruktury, to w świetle zdjęć lotniczych i zeznań przywołanych przez organy administracji świadków zwłaszcza zeznań ówczesnego Prezydenta Miasta, poczyniono nakłady w postaci jego wyplantowania, obsiania trawą i urządzenia alejek żwirowych. Ewentualny brak realizacji innych elementów infrastruktury, nie oznacza, że nie doszło do realizacji zieleńca, jako celu wywłaszczenia. Nie ma też znaczenia, że nakłady na zagospodarowanie terenu były nieznaczne i nie zachowały się dokumenty, potwierdzające ich poniesienie.

Należy jednocześnie wskazać, iż badając zasadność roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, należy mieć na względzie fakt, że nie może być ona przeznaczona na inny cel niż ten, na który ją wywłaszczono. W związku z tym cel wywłaszczenia winien być określony konkretnie i dokładnie. Tym niemniej w przypadku, gdy celem wywłaszczenia była budowa tzw. obiektów stanowiących infrastrukturę złożoną, w tym wieloetapową, która jest realizowana przez dłuższy okres, a w związku z tym może podlegać różnym modyfikacjom, orzecznictwo sądowoadministracyjne od szeregu lat wyraża pogląd, a który to pogląd skład orzekający podziela, że budowa tego rodzaju założeń uzasadnia przyjęcie stanowiska, iż poszczególne obiekty, wchodzące w skład takiej złożonej lub wieloletniej infrastruktury technicznej, stanowią jedynie element owej inwestycji. Zwłaszcza zaś w przypadku osiedli mieszkaniowych orzecznictwo uznaje, że są one pewnym, swego rodzaju, mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się szczególnymi zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. Z tego względu nie można – co do zasady – wykluczyć możliwości by na terenie osiedlowym, w miejscu, które np. pierwotnie było przeznaczone pod konkretny obiekt, powstał obiekt inny lub by w takim miejscu została pozostawiona przestrzeń mająca charakter rekreacyjny, jeśli takie rozwiązanie było bardziej potrzebne mieszkańcom osiedla (vide np. wyroki NSA z dnia: 20.01.1999 r. sygn. akt IV SA 2033/96, 20.11.2014 r. sygn. akt I OSK 2755/13, 13.06.2014 r. sygn. akt I OSK 2768/12, 27.11.2014 r. sygn. akt I OSK 850/13 i I OSK 846/13, 4.08.2015 r. sygn. akt I OSK1044/14, 20.01.2016 r. sygn. akt I OSK 1186/15 i I OSK 3237/14, 9.03.2016 r. sygn. akt I OSK 1281/14).

Sąd I instancji dokonał, zatem w sposób prawidłowy kontroli postępowania przed organami. Wskazał na ciąg logiczny przyjęty przy ocenie materiału dowodowego oraz przytoczenie właściwych przepisów i przyjęcie ich prawidłowej wykładni. Skarga kasacyjna sprowadzała się do polemiki i nie mogła doprowadzić do wzruszenia wyroku. Zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1, art. 80 i 81 k.p.a. dla swojej skuteczności wymaga wskazania konkretnych uchybień regułom postępowania dowodowego, jako kontrargumentu dla swobodnej, lecz nie dowolnej oceny materiału dowodowego. Fakt niezadowolenia skarżącego z rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd I instancji nie poparty tego typu argumentacja nigdy nie będzie stanowić skutecznych zarzutów kasacyjnych.

Odnosząc się na zakończenie rozważań do zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. należy uznać go za całkowicie bezpodstawny. Organy podjęły wszelkie możliwe działania zmierzające do pozyskania materiału dowodowego. Pomimo podejmowania przez organy działania w celu zgromadzenia dodatkowych dowodów okazało się to obiektywnie niemożliwe z uwagi na ich brak w zasobach urzędów, do których organy się zwracały.

Biorąc pod uwagę powyższe Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.