Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1057/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-01-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 8 ust. 1 pkt. 1, art. 36 ust. 1 lit. c
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: art. 8 ust. 2, art. 32 ust. 1, art. 67 ust. 1 i 2, zasada bezpośredniego stosowania konstytucji
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie NSA Anna Łukaszewska-Macioch Jerzy Dudek (spr.) Protokolant Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 7 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2009 r. sygn. akt VIII SA/Wa 616/08 w sprawie ze skargi R. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 marca 2009 r., wydanym w sprawie o sygnaturze akt VIII SA/Wa 616/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

Decyzją z dnia [...] września 2008 roku numer [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu uchyliło w całości decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy P. z dnia [...] sierpnia 2008 roku, Nr [...] o przyznaniu R.J. pomocy w formie zasiłku celowego na zakup żywności w kwocie 20 zł oraz leków w wysokości 30 zł i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji wskazano, że w oparciu o aktualizację wywiadu środowiskowego ustalono, iż skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, utrzymuje się z renty inwalidzkiej w kwocie 524 złote brutto, 467 złotych netto, zaś jego majątek stanowi dom o pow. 26 m kw. i działka o pow. 300 m. kw.

Następnie organ pierwszej instancji powołał przepisy ustawy o pomocy społecznej, w szczególności art. 8 ust.1 pkt 2, art. 39 ust.1, akcentując uznaniowy charakter decyzji. Podniósł także, iż GOPS w P. dysponuje kwotą 5250 złotych na zasiłki celowe i zasiłki w naturze, zaś od stycznia do końca lipca 2008 roku o pomoc w tej formie ubiegało się 326 osób, a średnia wysokość zasiłku wynosi 112 złotych. Ponadto organ wskazał, iż każdy wniosek skarżącego o udzielenie pomocy jest załatwiany pozytywnie.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] września 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że nie może ocenić poprawności wysokości przyznanej R.J. pomocy, bowiem z załączonych akt nie wynika, czy skarżący leczy się, jakie leki winien przyjmować i ile te leki kosztują. Bez tych informacji nie można ocenić, czy przyznana kwota na zakup leków jest wystarczająca. Nie wyjaśniono też dlaczego uznano, iż pomoc w kwocie 50 złotych dla skarżącego jest wystarczająca, skoro średnia kwota zasiłku celowego w GOPS w P. wynosi 112 złotych. Organ pierwszej instancji nie wskazał również, czy kwota, jaką dysponował na zasiłki, odnosi się do roku czy do miesiąca.

Jednocześnie organ odwoławczy podniósł, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy zgromadzić niezbędny materiał dowodowy pozwalający na merytoryczne rozstrzygnięcie, np. kopie recept na przyjmowane stale bądź okresowo leki; uzupełnić wywiad środowiskowy poprzez określenie żądań wnioskodawcy, ustalenie jego sytuacji rodzinnej i zdrowotnej; wskazanie na okres dłuższy aniżeli jeden miesiąc wstecz danych o poprzednio przyznanych świadczeniach. Należy ustalić także istnienie bądź nieistnienie osób zobowiązanych do alimentacji. W aktach brakuje również kopii orzeczenia o ustaleniu stopnia niepełnosprawności.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu złożył R. J. Zarzucił zaniżenie przyznanej mu pomocy, oskarżając pracowników GOPS w P. o korupcję i o popełnianie innych przestępstw.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę R. J. sąd pierwszej instancji wskazał, iż naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego są zasada praworządności określona w art. 6 k.p.a. oraz zasada dochodzenia prawdy obiektywnej określona w art. 7 k.p.a., która nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy, tak pod względem faktycznym, jak i prawnym w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. Organ, ustalając stan faktyczny, winien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, bowiem ich nieuwzględnienie prowadziłoby do sprzeczności decyzji z zasadą prawdy materialnej.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, sąd wskazał, iż organ pierwszej instancji, rozpoznając sprawę niniejszą, tak jak to słusznie przyjął organ odwoławczy, uchybił powyższym wymogom. Poza sporem pozostaje, iż decyzja w zakresie przyznania zasiłku celowego leży w sferze uznania administracyjnego. Jednakże organ ma obowiązek uzasadnić swoją decyzję w sposób wyczerpujący i przekonujący, biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy. Brak wyczerpującego uzasadnienia może rodzić wątpliwości i wskazywać na dowolność w przyznawanej wysokości pomocy.

Organ pierwszej instancji nie ustalił w jakiej wysokości wnioskodawca oczekuje pomocy na zaspokojenie swoich potrzeb na żywność i leki, jakie są jego potrzeby w tym zakresie, w szczególności, czy skarżący leczy się, jeśli tak, to jakie leki przyjmuje, jaki jest koszt realizacji recept w okresie jednego miesiąca, czy przyjmuje leki stale czy okresowo. Brak powyższych ustaleń uniemożliwił podjęcie prawidłowej decyzji oraz uniemożliwił sporządzenie uzasadnienia decyzji zgodnego z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd wskazał również, iż organ ma obowiązek zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Obowiązek ten odnosi się zarówno do kryterium, jakie według przepisów ustawy o pomocy społecznej powinna spełniać osoba ubiegająca się o przyznanie świadczenia, jak również do okoliczności które decydują o jego przyznaniu w ograniczonym zakresie. W przedmiotowej sprawie organ I instancji tego obowiązku nie wykonał, w żaden sposób bowiem nie odniósł się do faktu przyznania skarżącemu pomocy w mniejszym zakresie aniżeli średnia pomoc przyznawana na te same cele w tym okresie.

Ponadto, jak wskazał sąd I instancji, z art. 7, 77 i art. 80 k.p.a. wynika obowiązek wyczerpującej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, zaś ta ocena winna znaleźć w świetle art. 107 § 3 k.p.a. pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie jest bowiem źródłem informacji dotyczącej sposobu rozumowania organu podejmującego decyzję, jak również przyjętych przez niego założeń stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Jego zadaniem jest zatem wszechstronne wyjaśnienie rozstrzygnięcia objętego częścią dyspozytywną decyzji. Sporządzając uzasadnienie decyzji, organ administracji publicznej winien mieć na uwadze szczególną funkcję, jaką przepisy kodeksu postępowania administracyjnego wyznaczają tej części decyzji i wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Zawarte w uzasadnieniu motywy rozstrzygnięcia są bowiem istotne dla strony, która korzystając z przysługującego jej prawa zaskarżenia decyzji, będzie mogła ocenić i ustosunkować się do argumentów organu wydającego decyzję. Uzasadnienie decyzji stosownie do art. 107 § 1 k.p.a. stanowi jej integralną część i kontroli sądu podlega decyzja jako całość, a więc łącznie z uzasadnieniem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt I SA/Gd 668/98). Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, przyczyn dla których odmówił dowodom wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji. Dopiero po spełnieniu tych wymogów uzasadnienie w dostatecznym stopniu motywuje rozstrzygnięcie i pozwala na poznanie i ocenę rozumowania organu poprzedzającego konkluzję znajdującą swój wyraz w rozstrzygnięciu.

Wojewódzki sąd administracyjny podniósł również, że kontrola decyzji uznaniowej ogranicza się do zbadania zgodności z prawem tej decyzji bez wnikania w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia w niej zawartego. Kontrola ta ma ustalić, czy dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy wydaniu decyzji nie przekroczył granic uznania i czy właściwie uzasadnił rozstrzygnięcie. Podejmując decyzję uznaniową, organ administracji ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, stosownie do art. 7 k.p.a., jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków finansowych.

Zdaniem sądu, brak precyzyjnego podania przez organ orzekający w pierwszej instancji, jaką pulą środków dysponuje na realizację świadczeń wnioskowanych przez skarżącego, narusza prawo i uniemożliwia kontrolę zaskarżonej decyzji, co prawidłowo podniosło Kolegium uchylając decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R. J., działający przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, w szczególności naruszenie art. 8 ust. 2 w związku z art. 67 ust. 1 i 2 i art. 32 ust. 1 (mylnie wskazanych w skardze kasacyjnej jako art. 8 pkt 2 w związku z art. 67 pkt 1 i 2 i art. 32 pkt 1) Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz w związku z art. 8 ust. 1 pkt 1 i art. 36 ust. 1 lit. c/ ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 362), polegające na nieprzyznaniu skarżącemu zasiłku celowego na zakup żywności i leków, mimo ustalenia, że skarżący znajduje się w niedostatku.

W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawnych.

W uzasadnieniu zarzutu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, iż oczekuje na pomoc w realnym wymiarze, a organ dotychczas nie wydał decyzji umożliwiającej mu korzystanie z tej pomocy. Zdaniem skarżącego, błędny jest pogląd organu odwoławczego oraz sądu pierwszej instancji, iż kwoty udzielanych na mocy ustawy o pomocy społecznej świadczeń pieniężnych dla skarżącego zostały oznaczone na zbyt niskim poziomie, a zasady ich przyznawania nie są możliwe do weryfikacji.

Nie sposób, w ocenie skarżącego, przyjąć, by z Konstytucji lub innych aktów wynikał obowiązek ustalenia rozważanych świadczeń w sposób wskazany przez organ odwoławczy oraz sąd pierwszej instancji. Zdaniem skarżącego, obowiązek ten nie został właściwie zrealizowany przez organ pierwszej instancji, zaś działania organu odwoławczego oraz sądu podjęte wobec skarżącego prowadzą w konsekwencji do powstania po stronie skarżącego szkody polegającej na braku poprawy jego sytuacji bytowej.

Skarżący wskazał ponadto, iż sąd pierwszej instancji poprawnie przytoczył obowiązujące przepisy prawa, ale wyciągnął z nich wnioski komplikujące realne zastosowanie tych przepisów, na skutek czego skarżący został pozbawiony możliwości uzyskania pomocy społecznej.

Jedynym, zdaniem skarżącego, problemem w niniejszej sprawie jest właściwe ustalenie żądania skarżącego, oczekującego od wielu miesięcy na pomoc finansową ze strony państwa, która ze względów proceduralnych nie jest mu udzielana.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Z materiału zgromadzonego w aktach przedmiotowej sprawy nie wynika, by zachodziła którakolwiek ze wskazanych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania, w związku z czym, Naczelny Sąd Administracyjny mógł zbadać sprawę wyłącznie pod kątem naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego i procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 8 ust. 2 w związku z art. 67 ust. 1 i 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji oraz w związku z art. 8 ust. 1 pkt 1 i art. 36 ust. 1 lit. c/ ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej za niezasadny.

W art. 8 ust. 2 Konstytucji wyrażono zasadę, zgodnie z którą, przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. Powyższa zasada oznacza, iż bezpośrednio stosowane są postanowienia ustawy zasadniczej, które odnoszą się do regulacji w zakresie wolności, praw i obowiązków człowieka i obywatela. Jednostka może skutecznie powoływać się na przepisy Konstytucji, a organ państwa jest zobowiązany takie powołanie się uwzględnić. Jest to reguła, od której sama ustawa zasadnicza przewiduje wyjątek, stwierdzając: "chyba że Konstytucja stanowi inaczej". Sytuacja taka wystąpi wówczas, gdy przepis ustawy zasadniczej wyraźnie uzależnia uregulowanie określonej kwestii od wydania przez parlament odpowiedniej ustawy.

W kontekście zarzutu skargi kasacyjnej należy odwołać się w tym miejscu do uregulowania art. 67 ust. 1 i 2 Konstytucji, zgodnie z którym obywatel ma prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego, przy czym zakres i formy zabezpieczenia społecznego określa ustawa. Prawo do zabezpieczenia społecznego na zasadach i w formach określonych w odrębnej ustawie przysługuje również obywatelowi pozostającemu bez pracy nie z własnej woli i nie mającemu innych środków utrzymania.

Zatem Konstytucja w art. 67 ust. 1 i 2 w kwestii prawa obywateli do zabezpieczenia społecznego wyraźnie odsyła do uregulowań ustaw, w tym ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, stanowiąc swego rodzaju normę kompetencyjną skierowaną do ustawodawcy zwykłego, nie zaś do obywateli.

W związku z tym, iż cytowana ustawa o pomocy społecznej, urzeczywistniając konstytucyjną zasadę prawa do zabezpieczenia społecznego, kompleksowo reguluje zasady i formy udzielania pomocy osobom i rodzinom znajdującym się w niedostatku, w tym zasady przyznawania zasiłku celowego, o który w niniejszej sprawie ubiegał się skarżący, nie było podstaw do bezpośredniego stosowania normy art. 67 ust. 1 i 2 Konstytucji zarówno przez sąd, jak i przez organy administracji publicznej.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, którego naruszenie zarzuca skarżący, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a, 78 i 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej".

Nie ulega wątpliwości, iż cytowana norma jest normą prawa materialnego, określającą przesłankę uzyskania przez osobę samotnie gospodarującą świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej. Nie mógł jej zatem naruszyć zarówno organ odwoławczy, który wydał decyzję na podstawie norm prawa procesowego, jak również sąd I instancji, który dokonując kontroli zgodności z prawem tej decyzji, nie brał pod uwagę norm materialnoprawnych zawierających kryteria przyznawania świadczeń z pomocy społecznej.

Wbrew stanowisku skarżącego, sąd pierwszej instancji nie naruszył również art. 36 ust. 1 pkt 1 lit. c/ ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten stanowi jedynie, iż zasiłek celowy oraz specjalny zasiłek celowy są świadczeniami z pomocy społecznej, nie określa natomiast ani przesłanek uzyskania tych świadczeń, ani procedury, w której są przyznawane. Stąd, zarówno sąd pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy, który zgodnie z wnioskiem skarżącego orzekał w przedmiocie przyznania skarżącemu zasiłku celowego na zakup żywności i leków, tj. w przedmiocie świadczenia wskazanego w cytowanym przepisie, nie mogły dopuścić się jego naruszenia.

Z uwagi na powyższe, nie przesądzając kwestii zasadności wniosku skarżącego o przyznanie mu zasiłku celowego na zakup żywności oraz leków, podzielić należy stanowisko sądu pierwszej instancji oraz organu odwoławczego, że postępowanie organu pierwszej instancji, mające na celu rozpoznanie tego wniosku przeprowadzone zostało z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia.

W rozpoznawanej sprawie organ administracji pierwszej instancji nie dążył do należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności i ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością, naruszając tym samym powołane przepisy prawa, co zarówno w ocenie organu odwoławczego, jak i Sądu miało istotny wpływ na wynik sprawy. Nie ustalił bowiem stanu zdrowia i sytuacji rodzinnej skarżącego, co uniemożliwiło właściwe obliczenie jego comiesięcznych wydatków. Nie wyjaśnił też powodów, dla których uznał, iż pomoc w kwocie 50 złotych jest dla skarżącego wystarczająca, skoro średnia kwota zasiłku celowego przyznawanego ze środków Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. wynosi 112 złotych.

W tym miejscu, odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji, wyrażającego zasadę równości wobec prawa, w tym prawa do równego traktowania przez władze publiczne, wskazać należy, iż orzeczenie sądu I instancji oraz utrzymana nim w mocy decyzja organu odwoławczego w niniejszej sprawie w pełni urzeczywistniają powyższą zasadę. Eliminują bowiem z obrotu prawnego decyzję organu pierwszej instancji, która, jako wydana w wyniku wadliwie przeprowadzonego postępowania administracyjnego, naruszała prawa skarżącego jako strony tego postępowania.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 p.p.s.a.

W myśl § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.