Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1942/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 82 ust.1
journal: Dz.U. 2013 poz 1440
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - tekst jednolity.
article: art. 151, art. 132
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Maria Werpachowska Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Janusz Walawski Protokolant specjalista – Sylwia Mikuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2017 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej – oddala skargę –


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] października 2014 r. skarżący R. S. zwrócił się do Prezesa Rady Ministrów o przyznanie renty specjalnej na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych w wysokości "dorównującej świadczeniom pobieranym przez oficerów SB". W uzasadnieniu podał m.in., że od wczesnego dzieciństwa jest osobą niepełnosprawną i mimo tego, dzięki determinacji i wytrwałości swoich rodziców, zdobył wyższe wykształcenie i mógł samodzielnie żyć, a także prowadzić działalność niepodległościową oraz pracować dla swojego kraju. Ponadto został odznaczony przez Prezydenta RP Krzyżem Oficerskim Orderu Odrodzenia Polski za wybitne zasługi dla przemian demokratycznych w Polsce, zaś aktualnie potrzebuje nowego aparatu ortopedycznego, którego koszt zakupu jest bardzo wysoki, a uzyskanie dofinasowania z NFZ jest możliwe tylko w niewielkim zakresie. W tej sytuacji, gdyby jego zasługi dla kraju zostały uwzględnione, to byłoby go stać na zakup zarówno aparatu ortopedycznego, jak i pokrycie innych wydatków niezbędnych do życia w godziwych warunkach.

Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...], działając na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, odmówił przyznania skarżącemu R. S. renty specjalnej.

Po złożeniu przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] maja 2015 r.

Po złożeniu skargi przez skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1630/15, oddalił skargę.

Wnioskiem z dnia [...] lipca 2016 r. skarżący R. S. wniósł, na podstawie art. 154 k.p.a., o zmianę ostatecznej decyzji Prezesa Rady Ministrów dnia [...] lipca 2015 r. nr [...]. W uzasadnieniu podał, że "Niniejszy wniosek składam w stanie faktycznym i prawnym niezmienionym względem wniosku z dnia [...].10.2014 r." i dodał, iż we wniosku z dnia [...] października 2014 r. wskazał na udokumentowane wybitne zasługi dla przemian demokratycznych w Polsce, swoja trudną aktualnie sytuację socjalna i zdrowotną oraz kwestię krzywdzącego działania działaczy opozycji demokratycznej poprzez utrzymywanie dysproporcji w uposażeniu tych działaczy względem funkcjonariuszy aparatu przemocy PRL. Zatem za zmianą powyższej decyzji przemawia nie tylko jego słuszny interes, ale również interes społeczny.

Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], działając na podstawie art. 154 § 1 i 2 k.p.a., odmówił zmiany decyzji ostatecznej Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...]. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że ponowna kontrola wydanej już decyzji ostatecznej wykazała, iż całe postępowanie prowadzone było zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, a ponowna weryfikacja wydanej już decyzji ostatecznej Prezesa Rady Ministrów nie ujawniła podstaw do jej zmiany. W rozpoznawanej sprawie skarżący nie ujawnił i nie udokumentował swoich indywidualnych osiągnięć, które jednocześnie wyróżniałyby go z grona innych działaczy opozycji antykomunistycznej, a także nie wykazał występowania szczególnego zdarzenia losowego, które posiadałoby element wyjątkowości w skali kraju. Słuszny interes strony w przedmiotowej sprawie zasługiwałby na uznanie jedynie w sytuacji, gdyby skarżący spełnił cele ustanowienia art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych potwierdzone przez wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 17 października 2006 r. sygn. akt P 38/05 (123/9A/2006) oraz orzecznictwo sądów administracyjnych. W dalszej części powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2006 r. sygn. V SA/Wa 1952/05 w którym stwierdzono, że "samo subiektywne poczucie krzywdy żywione przez stronę oraz rozczarowanie i żal wobec stanowiska organu administracji nie może być traktowane jako słuszny interes strony w rozumieniu przepisu art. 154 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, a tym samym nie stanowi przesłanki wzruszenia decyzji. Nie można też uznać za słuszny interes strony, w świetle art. 154 k.p.a., jej dążenia do innej oceny przez organ tego samego stanu faktycznego, który był już przedmiotem rozpoznania przez ten organ w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją."

We wniosku z dnia [...] sierpnia 2016 r. do Prezesa Rady Ministrów o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji i o przyznanie renty specjalnej zgodnie z wnioskiem z dnia [...] października 2014 r. zarzucając naruszenie:

1.) w sposób rażący art. 154 § 1 k.p.a., polegające na nierozpatrzeniu przesłanek określonych w tym przepisie,

2.) art. 5 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów oraz art. 148 i art. 87 ust. 1 Konstytucji RP poprzez dokonanie przez organ oceny szczególnych zasług wnioskodawcy, podczas gdy:

a) brak ustawowych kompetencji organu do dokonania takiej oceny,

b) jedynie Postanowienie Prezydenta RP, o którym mowa w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 16 października 1992 r. o orderach i odznaczeniach, ma moc ustawową,

3) art. 1 ust. 2 i ust. 4 oraz art. 12 ustawy z dnia 16 października 1992 r. o orderach i odznaczeniach oraz art. 138 i art. 144 ust. 1 i ust. 3 p. 16 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że organ może skutecznie zakwestionować w postępowaniu administracyjnym Postanowienie Prezydenta RP, o którym mowa w art. 8 ust. 1 ustawy o orderach i odznaczeniach,

4.) art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych poprzez pominięcie przesłanek pozaustawowych, polegające na dowolnym przyjęciu, że nie legitymuje się odpowiednimi zasługami, dowolnym przyjęciu, że wyrażona na początku lipca 2016 r. przez Ministra Spraw Wewnętrznych zmiana stanowiska rządu w sprawie uposażeń działaczy opozycji demokratycznej, których działalność nie była dotychczas wynagradzana przez państwo polskie w odróżnieniu od działalności funkcjonariuszy aparatu przemocy PRL, nie pociąga za sobą konieczności dokonania realnej zmiany relacji tych uposażeń na korzyść byłych działaczy opozycji demokratycznej oraz na dowolnym, pozaustawowym ustanowieniu przez organ własnego porządku prawnego, polegającego na przyjęciu, że warunkiem przyznania renty specjalnej jest legitymowanie się przez wnioskodawcę wybitnymi zasługami oraz że Postanowienie Prezydenta RP w przedmiocie nadania orderu nie wiąże organu w kwestii uznania wybitnych zasług,

5) art. 8, a zwłaszcza jego ust. 1 i ust. 2 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, poprzez ich pominięcie,

6) art. 107 par. 3 k.p.a. poprzez niewskazanie przyczyn, dla których organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej postanowieniu Prezydenta RP.

7) naruszenie art. 154 § 1 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w trybie tego przepisu mimo nierozpatrzenia przesłanek określonych w tym przepisie, a mianowicie przesłanki interesu społecznego polegającego na obiektywnej konieczności zastosowania kryteriów określonych w Konwencji oraz na obiektywnej konieczności zniesienia rażących dysproporcji uposażeń emerytalno – rentowych byłych funkcjonariuszy przestępczej Służby Bezpieczeństwa niesuwerennej PRL oraz uposażeń działaczy opozycji demokratycznej legitymujących się wybitnymi zasługami dla przemian demokratycznych w Polsce stwierdzonymi formalnymi postanowieniami Prezydenta RP, gdyż dysproporcje te dotychczas decydują o obniżeniu prestiżu społecznego działaczy opozycji demokratycznej, co – wobec braku przepisów prawa materialnego i wobec uznaniowości decyzji organu – jest w sprawie okolicznością istotną, przesłanki słusznego interesu strony polegającego na obiektywnej konieczności zastosowania kryteriów określonych w Konwencji oraz na obiektywnej konieczności zniesienia rażących dysproporcji uposażeń emerytalno – rentowych byłych funkcjonariuszy przestępczej Służby Bezpieczeństwa niesuwerennej PRL oraz uposażeń działaczy opozycji demokratycznej legitymujących się, jak w wypadku wnioskodawcy, wybitnymi zasługami dla przemian demokratycznych w Polsce stwierdzonymi w formalnym postanowieniu Prezydenta RP z dnia 05.08.2011 r. (Monitor Polski nr 103 poz.1040), gdyż dysproporcje te dotychczas decydują o obniżeniu jego prestiżu społecznego, co – wobec braku przepisów prawa materialnego i wobec uznaniowości decyzji organu – jest w sprawie okolicznością istotną.

W uzasadnieniu skarżący nie podniósł żadnych nowych okoliczności i powołał się na ten sam stan faktyczny, co w postępowaniu rozstrzygniętym decyzją ostateczną, jednak podnoszony przez siebie stan faktyczny ocenił odmiennie niż Prezes Rady Ministrów w swojej decyzji z dnia [...] lipca 2015 r.

Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia z dnia [...] września 2016 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżona decyzję. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że przedmiotem postępowania, o którym mowa w art. 154 § 1 k.p.a. nie jest ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy już ostatecznie zakończonej, czego jednoznacznie domaga się skarżący, bowiem do zmiany stanowiska organu niewystarczające jest jego jedynie subiektywne przekonanie o krzywdzie i żal wobec odmowy przyznania renty specjalnej. W toku rozstrzygniętego decyzją ostateczną postępowania skarżący nie udokumentował celów ustanowienia art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Samo legitymowanie się niepełnosprawnością oraz otrzymaniem Orderu Odrodzenia Polski klasy czwartej jest niewystarczające do przyznania wnioskowanego świadczenia specjalnego, co zostało wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] lipca 2015 r. Dalej powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2014 r. o sygn. akt I OSK 33/14 stanowiący, że otrzymanie odznaczenia z rąk Prezydenta RP nie jest przesłanką samoistnie uzasadniającą przyznanie świadczenia na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Ponadto wskazano, że organ nie deprecjonuje wagi odznaczenia otrzymanego przez skarżącego, natomiast samo powoływanie się na otrzymanie tegoż odznaczenia jest niewystarczające do otrzymania renty specjalnej. W toku postępowania rozstrzygniętego decyzją ostateczną skarżący nie ujawnił i nie udokumentował żadnych swoich osiągnięć dla kraju, a przeprowadzona przez organ, z urzędu, kwerenda w zasobie archiwalnym Instytutu Pamięci Narodowej, nie wniosła istotnych informacji w sprawie. Odnaleziono wówczas jedynie karty z kartoteki paszportowej, wystawionej na nazwisko wnioskodawcy. R. S. nie wykazał też występowania szczególnego zdarzenia losowego, które posiadałoby wymagany w postępowaniach o świadczenia specjalne element wyjątkowości. W świetle powyższego braku spełnienia przesłanek dla przyznania renty specjalnej, domaganie się przez skarżącego zmiany decyzji ostatecznej Prezesa Rady Ministrów i przyznania mu renty specjalnej jedynie z uwagi na legitymowanie się niepełnosprawnością i otrzymaniem Krzyżem Orderu Odrodzenia Polski klasy czwartej nie stanowi "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Działacze opozycji antykomunistycznej oraz osoby represjonowane z powodów politycznych, znajdujący się w trudnej sytuacji socjalno – bytowej mają natomiast możliwość ubiegania się o świadczenie pieniężne i pomoc pieniężną ze środków budżetowych pozostających w dyspozycji Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych. Świadczenia te przyznawane są na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. poz. 693 z późn.zm.). Dalej podkreślono, że przedmiotem postępowania, o którym mowa w art. 154 k.p.a. nie jest ocena zarzutów merytorycznych, które winny być podnoszone przez skarżącego w zwykłym postępowaniu administracyjnym, a następnie w skardze do sądu administracyjnego. Postępowania tego nie można traktować jako trzeciej i czwartej instancji, gdyż stanowiłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a. Postępowanie to jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego pozwalającym wzruszyć ostateczną decyzję po spełnieniu przesłanek określonych w art. 154 k.p.a. W związku z tym podnoszenie przez stronę w tym postępowaniu zarzutów i wątpliwości natury merytorycznej pozostaje bez istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy w takim postępowaniu. W niniejszym postępowaniu niedopuszczalna jest bowiem weryfikacja ostatecznej decyzji z uwagi na sugerowaną przez wnioskodawcę wadliwość merytorycznego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 24.10.2012, sygn. akt I GSK 792/11). Postępowanie to służy weryfikacji decyzji tylko z jednego punktu widzenia, tj. czy za uchyleniem decyzji lub jej zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Jednak słuszny interes strony nie może być rozumiany jako kwestionowanie decyzji, bo w odczuciu skarżącego jest ona wadliwa merytorycznie i tym samym krzywdząca dla niego. Słuszny interes strony w przedmiotowej sprawie zasługiwałby na uznanie jedynie w sytuacji, gdy wymieniony spełnił cele ustanowienia art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych potwierdzone przez wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 października 2006 r. sygn. akt P 38/05 (123/9A/2006) oraz orzecznictwo sądów administracyjnych. Zatem samo subiektywne poczucie krzywdy żywione przez stronę oraz rozczarowanie i żal wobec stanowiska organu administracji, nie może być traktowane jako słuszny interes strony w rozumieniu przepisu art. 154 § 1 k.p.a., a tym samym nie stanowi przesłanki wzruszenia decyzji. Nie można też uznać za słuszny interes strony, w świetle art. 154 k.p.a., jej dążenia do innej oceny przez organ tego samego stanu faktycznego, który był już przedmiotem rozpoznania przez ten organ w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją. Stąd też całe postępowanie prowadzone było zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, a ponowna weryfikacja wydanej już decyzji ostatecznej Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] lipca 2015 r., nie ujawniła podstaw zmiany tej decyzji. Słuszny interes strony w przedmiotowej sprawie zasługiwałby na uznanie jedynie w sytuacji, gdy wnioskodawca spełniłby cele ustanowienia art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji w całości oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym ewentualnie kosztów zastępstwa procesowego zarzucając naruszenie:

1.) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych poprzez nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu strony.

2.) naruszenie prawa postępowania, a mianowicie:

a) art.154 § 1 w zw. z art.16 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie przesłanki interesu społecznego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w sposób oczywisty rażąco naruszyło normę zawartą w tym przepisie i skutkuje nieważność zaskarżonej decyzji na podstawie art.156 § 1 p. 2 in fine k.p.a.,

b) art.154 § 1 w zw. z art.16 k.p.a. poprzez wadliwe rozpatrzenie przesłanki słusznego interesu strony wynikające z nierozpatrzenia tożsamego z nim interesu społecznego będącego pod ochroną norm prawnych, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem porządku prawnego Rzeczypospolitej Polskiej,

c) art.107 § 3 k.p.a. poprzez niewykonanie obowiązku wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podstaw prawnych tej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do przyjęcia bez wskazania przepisów prawa, że słuszny interes strony pozostaje w przedmiotowej sprawie w kolizji z porządkiem prawnym RP.

d) art.157 § 1 i § 2 oraz art.158 § 1 w zw. z art.16 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie zarzutu nieważności decyzji z dnia 27 lipca 2016 r., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż stwierdzenie nieważności decyzji implikuje konieczność rozpatrzenia sprawy od nowa.

W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że wystąpienie tylko któregoś z interesów nie wykluczą zmiany lub uchylenia decyzji. Z przepisu art. 154 § 1 nie wynika bowiem, że oba mają zaistnieć jednocześnie. Taka sytuacja może mieć miejsce, jednak nie jest konieczna dla pozytywnego załatwienia sprany. Za zmianą lub uchyleniem może przemawiać już tylko wystąpienie interesu społecznego, bądź tylko słusznego interesu strony, jeśli nawet interes społeczny nie miałby mieć miejsca, natomiast w rozpoznawanej sprawie za jego racją przemawiają oba interesy, jednak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie tylko nie rozważył wcale zarzutu nierozpatrzenia w decyzji z dnia [...] lipca 2016 r. przesłanki interesu społecznego, lecz nawet nie przedstawił tego zarzutu podniesionego w pkt 7 lit. a wniosku z dnia [...] sierpnia 2016 r. Natomiast rozpatrując przesłankę słusznego interesu strony, organ nie tylko nie rozważył wcale zarzutów sformułowanych w tej kwestii w pkt 7 lit. b wniosku z dnia [...] sierpnia 2016 r., lecz nawet nie przedstawił ich w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto w zaskarżonej decyzji organ nie przedstawił adekwatnej do stanu faktycznego, własnej definicji interesu społecznego, który, zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 15 grudnia 2008 r. sygn. akt P 57/07 (Dz.U. Nr 229, poz. 1539), "Powinien być on pojmowany jako wartość istotna z punktu widzenia społeczeństwa, a wartości takie powinny być chronione za pomocą norm prawa powszechnie obowiązującego, zatem granica uwzględniania słusznego interesu społecznego zostanie naznaczona przez kolizję z normą prawną, która chroni określoną wartość." Natomiast "(...) w sytuacji, gdy organ administracji i sąd administracyjny dochodzą do wniosku, że wydanie decyzji zgodnej z żądaniem strony prowadziłoby do wydania decyzji sprzecznej z prawem, to wówczas konieczne jest należyte uzasadnienie takiego stanowiska(wyrok NSA z dnia 19.05.2011 r., II OSK 1265/10). Wobec powyższego w zaskarżonej decyzji organ nie zawarł żadnego uzasadnienia na okoliczność wystąpienia kolizji wniosków z dnia [...] lipca 2016 r. i z dnia [...] sierpnia 2016 r. z jakimkolwiek przepisem prawa, w tym z przepisami wskazanymi we wniosku z dnia [...] sierpnia 2016 r. Podkreślił, że w niniejszej sprawie nie zachodzi kolizja, o której mowa w wyżej cytowanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego, a wręcz przeciwnie, bowiem w interesie społecznym leży zniesienie rażących dysproporcji uposażeń emerytalno – rentowych byłych funkcjonariuszy przestępczej Służby Bezpieczeństwa niesuwerennej PRL oraz uposażeń działaczy opozycji demokratycznej legitymujących się wybitnymi zasługami dla przemian demokratycznych w Polsce stwierdzonymi formalnymi Postanowieniami Prezydenta RP, gdyż dysproporcje te dotychczas decydują o obniżeniu prestiżu społecznego działaczy opozycji demokratycznej, co – wobec braku przepisów wykonawczych do art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach i wobec uznaniowości decyzji organu – jest w sprawie okolicznością istotną i aktualnie stanowi obiektywną konieczność. Podobnie obiektywną koniecznością jest zastosowanie wobec niepełnosprawnego skarżącego kryteriów określonych w Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych (Dz.U. RP 2012 poz.1169), a zwłaszcza jej art.8 ust. 1 i ust.2 lit. (iii), które brzmią następująco:

"1. Państwa Strony zobowiązują się podjąć natychmiastowe, skuteczne i odpowiednie działania w celu (...) (c) promowania wiedzy o (...) wkładzie osób niepełnosprawnych.(...)

2. Do działań podejmowanych w tym celu należy (...) (iii) popierać uznawanie (...), zasług (...) osób niepełnosprawnych (...)".

Pominięcie przepisów Konwencji w zaskarżonej decyzji stanowi przejaw dyskryminacji zastosowanej przez organ wobec skarżącego ze względu na niepełnosprawność, poprzez nie uznanie jego wybitnych zasług, które legły u podstaw postanowienia Prezydenta RP z dnia 5 sierpnia 2011 r. (Monitor Polski nr 103 poz. 1040), co jest sprzeczne z prawem oraz z interesem społecznym i słusznym interesem strony. W zaskarżonej decyzji organ całkowicie przemilczał wszystkie powyższe okoliczności istotne z punktu widzenia art.154 k.p.a., mimo że wskazał na nie we wniosku z dnia [...] sierpnia 2016 r. Oczywiste jest, że zadaniem organu, jest opracowanie systemowego rozwiązania kwestii zniesienia istniejących, rażących dysproporcji uposażeń emerytalno – rentowych byłych funkcjonariuszy przestępczej Służby Bezpieczeństwa niesuwerennej PRL oraz uposażeń działaczy opozycji demokratycznej, ze szkodą dla tych działaczy. Przywołana w zaskarżonej decyzji ustawa o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych, nie czyni w tym względzie zadość wymogom interesu społecznego, gdyż co najmniej ze względu na szczupłość ustanowionych nią świadczeń, nie rozwiązuje problemu powyższych rażących dysproporcji i ich negatywnych społecznych konsekwencji. Ponadto prawem chroniony interes społeczny i słuszny interes strony oraz zasada równości, wymagają uwzględnienia norm prawnych wskazanych we wniosku z dnia [...] sierpnia 2016 r. w taki sposób, by nie dzielić byłych działaczy opozycji na lepszych, tj. zarejestrowanych przez IPN, którym przysługuje wsparcie ze strony państwa i gorszych, tj. odznaczonych przez Prezydenta RP za wybitne zasługi, którzy nie są godni nawet skromnego wsparcia finansowego ustanowionego powyższą ustawą o działaczach opozycji, jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Ponadto w zaskarżonej decyzji organ w ogóle nie zbadał zarzutu nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2016 r. sformułowanego w petitum wniosku z dnia [...] sierpnia 2016 r., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż stwierdzenie nieważności decyzji implikuje konieczność rozpatrzenia sprawy od nowa.

W odpowiedzi na skargę, Prezes Rady Ministrów wniosła o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodała, że art. 82 ust. 1 ustawy nie zawiera w swojej dyspozycji przesłanek dotyczących interesu społecznego i słusznego interesu strony. Dlatego też wskazane przez skarżącego nieuwzględnienie obu tych interesów nie mogło prowadzić do naruszenia powołanego przepisu prawa materialnego, a podnoszone przez skarżącego w niniejszym postępowaniu wątpliwości i zarzuty merytoryczne tj. odnoszące się do przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia specjalnego, pozostają bez istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy w niniejszym postępowaniu. Ponadto strona nie może powołując się na interes społeczny lub własny interes, domagać się w trybie art. 154 § 1 k.p.a., ponownej oceny merytorycznej wydanej decyzji tj. decyzji ostatecznej z dnia [...] lipca 2015 r., zaś słusznym interesem strony lub też interesem społecznym nie może być dążenie strony do odmiennej oceny przez organ stanu faktycznego sprawy, który był już przedmiotem rozstrzygnięcia w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczna. Zatem brak jest podstaw prawnych, aby na gruncie art. 154 k.p.a. organ przeprowadzał ponowne postępowanie ustalające na nowo okoliczności sprawy – w odniesieniu do spełniania przez wnioskującego przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia specjalnego – czego faktycznie domaga się skarżący, zaś organ przeprowadził analizę tej sprawy w kontekście przesłanek z art. 154 § 1 k.p.a. a więc w zakresie występowania interesu społecznego i słusznego interesu strony, a stan faktyczny i prawny sprawy szczegółowo przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Na samym wstępie wyjaśnić należy, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. stanowi jeden z elementów systemu kilku nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego obejmujących przypadki weryfikacji decyzji dotkniętych wadliwościami kwalifikowanymi lub niekwalifikowanymi oraz decyzji prawidłowych pod względem prawnym. Zaznaczyć trzeba, że "system ten jest oparty na zasadzie niekonkurencyjności, tzn., że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości i nie mogą być stosowane zamiennie. Naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji" (B. Adamiak w B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, wyd. III, Warszawa 2005 r., str. 303). Stosownie zaś do treści art. 154 § 1 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Podkreślić przy tym należy, że na podstawie powyższego przepisu mogą być zmieniane bądź uchylane jedynie decyzje ostateczne w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a., czyli takie, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do tego kręgu należą decyzje, od których nie wniesiono odwołania, decyzje wydane po rozpatrzeniu odwołania oraz decyzje utrzymane w mocy po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (por. J. Borkowski w B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. 8, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006 r., str. 699).

W rozpoznawanej sprawie od decyzji z dnia [...] maja 2015 r. skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. utrzymano ją w mocy, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1630/15, oddalił skargę skarżącego.

Analizując w dalszym ciągu przepis art. 154 § 1 k.p.a. stwierdzić należy, że wymaga on łącznego spełnienia następujących przesłanek: a) decyzja ostateczna nie tworzy praw dla żadnej ze stron postępowania, b) za uchyleniem lub zmianą takiej decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Ocena, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji ostatecznej, na mocy której strona nie nabyła prawa, przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, należy do właściwego organu administracji publicznej, który jest w tym zakresie związany przepisem art. 7 in fine.

Nie można ponadto nie wskazać, że organ stosuje przepis art. 154 k.p.a. na zasadzie uznania administracyjnego, co wynika z użycia w nim słowa "może". Nadto przedmiotem postępowania wszczętego w trybie nadzwyczajnym w celu zmiany lub uchylenia decyzji na podstawie art. 154 k.p.a. jest ustalenie istnienia przesłanek wzruszenia decyzji ostatecznej, a więc jest to nowy przedmiot sprawy w stosunku do tego, którego dotyczyło postępowanie prowadzone wcześniej w trybie zwykłym i jego przedmiotem jest ustalenie przesłanek do obalenia lub zmiany decyzji już istniejącej. Podkreślić należy, że "zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 § 1 k.p.a. nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem. Słuszny interes strony w rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a. musi być interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Rozpatrując kwestię przesłanek z art. 154 k.p.a., należy przyjąć, że słuszny interes strony nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem ustawy ani też go zastępować, bowiem zasada praworządności, wyrażona w art. 6 k.p.a., zobowiązuje organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa" (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1406/06). Podkreślić nadto należy, że "przesłanki wymagania interesu społecznego lub słusznego interesu strony muszą być ustalone w konkretnej sprawie i muszą zyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy, a zatem postępowanie administracyjne prowadzone w ramach przepisu art. 154 § 1 k.p.a. powinno zmierzać do wyjaśnienia, czy za uwzględnieniem wniosku o zmianę lub uchylenie decyzji przemawia wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony. Oceniając czy w danej sprawie występuje słuszny interes strony przemawiający za uchyleniem decyzji, należy wziąć pod uwagę nie subiektywne przekonanie strony o doznanej przez nią szkodzie lecz rozważyć okoliczności, które pozwalają ustalić, że żądanie strony (zmiany decyzji) jest słuszne i zasługuje na społeczną akceptację" (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2010 r. sygn. akt I OSK 428/10). Oczywistym jest również, iż zastosowanie art. 154 k.p.a. nie może prowadzić do obejścia prawa. Możliwość zmiany lub uchylenia decyzji na podstawie art.154 k.p.a. nie oznacza bowiem przyzwolenia ustawodawcy na obejście przepisów prawa, lecz pozwala organowi na zajęcie się ponowne sprawą m. in. w interesie strony (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt akt II OSK 1265/10; z dnia 18 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1406/06).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że Prezes Rady Ministrów dokonał właściwej oceny okoliczności sprawy. Słuszny interes strony, na który powołuje się skarżący uzasadniając wniosek o zmianę decyzji odmawiającej przyznania świadczenia specjalnego, opiera się wyłącznie na odczuciach samego skarżącego, nie jest zaś zobiektywizowany. Za słuszny interes strony nie może być uznane dążenie do dokonania przez organ innej oceny stanu faktycznego sprawy, która była już przedmiotem rozstrzygnięcia w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, nie może też prowadzić do obchodzenia wymogów dotyczących zasad przyznawania świadczeń specjalnych. Główną przesłanką pozwalającą na przyznanie świadczenia specjalnego przez Prezesa Rady Ministrów są przede wszystkim udokumentowane okoliczności wskazujące, iż wnioskodawca podczas swojej działalności np. politycznej, naukowej, społecznej, gospodarczej położył wybitne zasługi dla rozwoju kraju, a jego obecna sytuacja socjalno – bytowa jest rażąco niesprawiedliwa w odniesieniu do jego dokonań. Słusznie organ zauważył, że skarżący nie udokumentował swoich indywidualnych osiągnięć w postaci "wybitnych zasług", które jednocześnie wyróżniałyby go z grona innych działaczy opozycji antykomunistycznej, również odznaczonych Krzyżem Oficerskim Orderu Odrodzenia Polski.

Zauważyć ponadto należy, że powołany przez skarżącego interes społeczny, co rzeczywiście organ uzasadnił lakonicznie, lecz – w ocenie Sadu – nie ma to istotnego wpływu na wynik sprawy – w postaci faktu, że utrzymywana jest dysproporcja w uposażeniu działaczy opozycji demokratycznej w stosunku do funkcjonariuszy aparatu przemocy nie jest przekonywujący jeśli zważy się na fakt uchwalenia ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 2270), której założenia w chwili wydawania zaskarżonej decyzji, były faktem powszechnie znanym.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie ma w niniejszym postępowaniu znaczenia, gdyż przepis ten odnosi się do przesłanek merytorycznych w zwykłym postępowaniu. Niniejsze postępowanie jest postępowaniem nadzwyczajnym. Przedmiotem tego postępowania nie jest ocena zarzutów merytorycznych, które mogły zostać podnoszone w postępowaniu zwykłym.

Skarżący nie może powołując się na przesłanki z art. 154 k.p.a. (interes społeczny lub własny interes), domagać się w tym trybie ponownej oceny merytorycznej wydanej decyzji ostatecznej z [...] lipca 2015 r., bowiem słusznym interesem strony lub też interesem społecznym nie może być dążenie strony do odmiennej oceny przez organ stanu faktycznego sprawy, który był już przedmiotem rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym, a sam skarżący we wniosku z dnia [...] lipca 2016 r. o zmianę tej decyzji wskazuje, iż wniosek ten składa "w stanie faktycznym i prawnym niezmienionym względem wniosku z dnia [...].10.2014 r." Tym samym nie zasługują na uwzględnienie pozostałe zarzuty ze skargi.

Na koniec zaś wskazać należy skarżącemu, że świadczenia specjalne nie są świadczeniami o charakterze socjalnym, które są przyznawane jedynie z tytułu trudnej sytuacji zdrowotnej lub materialnej wnioskodawcy.

Zatem wniosek o zmianę decyzji w trybie art. 154 k.p.a. nie mógł odnieść oczekiwanego przez skarżącego skutku z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu, natomiast skarżący ma możliwość wystąpienia z ponownym wnioskiem o przyznanie świadczenia na podstawie art. 82 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1440 ze zm.) wskazując na okoliczności stanowiące, w jego ocenie, podstawy do przyznania żądanego świadczenia. Taka decyzja, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, może być poddana kontroli sądu administracyjnego.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 i art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.