Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 560/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 4
journal: Dz.U. 2015 poz 349
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020
article: art. 320
journal: Dz.U. 2020 poz 1575
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego - t.j.
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 llit. a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 września 2021 r. sprawy ze skargi G. H. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 7 maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na rok 2020 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia 18 lutego 2021 r. nr [...], 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz G. H. kwotę 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu koszów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 18 lutego 2021 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, przyznał G. H. na rok 2020 płatność ONW typ specyficzny strefa I w wysokości 1.005,98 zł.

W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ powołał art. 26 ust. 1 i 2 pkt 2 oraz art. 3 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 182), zwanej dalej także "ustawą PROW 2014-2020", § 2 i § 3 oraz § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 364 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem ONW PROW 2014-2020" oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.".

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 10 czerwca 2020 r. wpłynął wniosek strony o przyznanie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2020. W wniosku zadeklarowano do płatności ONW typ specyficzny strefa I (niekorzystne warunki o walorach przyrodniczo - turystycznych) powierzchnię 22,88 ha. Po weryfikacji okazało się jednak, że powierzchnia deklarowana działek rolnych kwalifikowana do płatności ONW typ specyficzny strefa I (niekorzystne warunki o walorach przyrodniczo - turystycznych) wynosiła 5,62 ha. Powierzchnia ta została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013. Organ wyjaśnił, że strona podała do ONW płatności obszarowej obszar użytkowany rolniczo na działce ewidencyjnej znajdującej się w rejestrze Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (ZWRSP), lecz wg stanu na dzień 31 maja 2020 r. nie została zawarta umowa dzierżawy, a z wykazu danych przekazanych przez Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa (KOWR) nie wynikało, że rolnik ma do tych gruntów tytuł prawny. Dotyczy to działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni zgłoszonej do płatności 17,26 ha. W dniu 11 stycznia 2021 r. do organu wpłynęło pismo z KOWR, w którym poinformowano, że od dnia 28 września 2019 r. strona nie ma tytułu prawnego do użytkowania nieruchomości pochodzącej z wygasłej umowy dzierżawy, a określonej jako działka nr [...] obręb S., gmina G. o powierzchni 17,2827 ha.

Organ przyjął do obliczenia płatności ONW za 2020 r. powierzchnię 5,62 ha.

G. H. odwołała się od decyzji organu pierwszej instancji podnosząc, że w dniu 18 grudnia 2020 r. Sąd Rejonowy w S. orzekł, że działka nr [...] pozostaje w dyspozycji strony do dnia 16 marca 2022 r. W związku z zaistniałą sytuacją zwróciła się o nowe naliczenie płatności.

Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia 7 maja 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, że sporna działka wchodzi w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, co wynika m.in. z danych uzyskanych z KOWR, w trybie § 3a pkt 1 rozporządzenia w sprawie danych, zgodnie z którym KOWR, w terminie do dnia 30 czerwca danego roku, udostępnia z urzędu Agencji, według stanu na dzień 31 maja danego roku, dane dotyczące gruntów wchodzących w skład ZWRSP, zawarte w rejestrach lub ewidencjach prowadzonych przez KOWR.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 20 ust. 4 ustawy PROW 2014-2020, jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gospodarstwa rolnego lub gruntu i pomoc jest przyznawana do powierzchni gruntu, to taka pomoc do gruntu będącego własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej przysługuje podmiotowi, który ma do tego gruntu tytuł prawny, z tym że w przypadku działań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 10-12, w tym w odniesieniu do płatności ONW - podmiotowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tego gruntu tytuł prawny.

Jak stanowi § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia ONW, płatność ONW przysługuje rolnikowi w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013, jeżeli łączna powierzchnia użytków rolnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. f rozporządzenia nr 1305/2013, położonych na obszarach górskich lub na innych obszarach charakteryzujących się szczególnymi ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1307/2013, posiadanych w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynosi co najmniej 1 ha.

Z kolei w myśli § 2 ust. 2 rozporządzenia ONW, płatność ONW jest przyznawana do użytków rolnych na których jest położona działka rolna w rozumieniu art. 67 ust. 4 lit. a rozporządzenia nr 1306/2013, o powierzchni co najmniej 0,1 ha, na jakich jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1307/2013 oraz będących położonych na obszarach ONW.

Organ ustalił, że z danych uzyskanych z KOWR, a także z pisma z dnia 8 stycznia 2021 r. wynika jednoznacznie, że strona nie posiadała tytułu prawnego do działki ewidencyjnej nr [...] w dniu 31 maja 2020 r. Umowa z dnia 30 czerwca 2008 r., którą strona zawarła z KOWR wygasła ze względu na upływ czasu, na jaki została zawarta ze skutkiem na dzień 27 września 2019 r. Do dnia 8 stycznia 2021 r. nie została natomiast zawarta żadna inna umowa cywilnoprawna na użytkowanie tej działki. Tego stanu rzeczy nie zmienia okoliczność, która wynika z przedstawionego przez stronę wyroku z dnia 18 grudnia 2020 r., iż jest ona nadal faktycznym posiadaczem działki nr [...] i że nie musi wydawać spornej nieruchomości KOWR, jest w stanie nadal nią dysponować. Organ odwoławczy nie kwestionował przy tym, że strona użytkuje rolniczo przedmiotową działkę, i że ten stan będzie kontynuowany do wskazanej w wyroku daty. Niemniej z treści art. 20 ust. 4 ustawy PROW 2014-2020 wynika wprost, że niezbędną przesłanką przyznania pomocy finansowej do gruntów wchodzących w skład ZWRSP jest posiadanie tytułu prawnego do tychże gruntów, którym skarżąca się nie wykazała.

Mając na uwadze powyższe ustalenia organ odwoławczy podobnie jak organ pierwszej instancji uznał, że powierzchnia działek do których należy przyznać płatność wynosi 5,62 ha i w oparciu o stosowne regulacje prawne dokonał obliczeń dla płatności ONW.

G. H. zaskarżyła decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jej uchylenie, jak również o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania i rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności oraz zasady równorzędności interesu społecznego i słusznego interesu indywidualnego poprzez przyjęcie, że nie ma podstaw do przyznania skarżącej płatności ONW do obszarów położonych na działce nr [...];

2) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji w związku z nienależytym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez błędne ustalenia, że skarżąca nie ma prawa do władania działką ewidencyjną nr [...], podczas gdy Sąd Rejonowy w S. odroczył wydanie przez skarżącą tejże nieruchomości do dnia 16 marca 2022 r., a co za tym idzie dał jej możliwość dalszego władania nieruchomością;

3) art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, a także poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego polegającą na przyjęciu, że w sprawie są podstawy do utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji;

4) art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji, polegające na niewystarczającym wyjaśnieniu dlaczego organ odwoławczy nie uwzględnił argumentów skarżącej podniesionych w odwołaniu, a dotyczących odroczenia przez Sąd Rejonowy w S. terminu wydania nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...].

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że wyrokiem z dnia 18 grudnia 2020 r. Sąd Rejonowy w S. w sprawie [...] nakazał co prawda skarżącej, aby wydała KOWR działkę nr [...], ale odroczył jednocześnie termin do wykonania pkt 1 wyroku do dnia 16 marca 2022 r. Z powyższego wynika zatem jednoznacznie, że skarżąca ma prawo władać nieruchomości aż do dnia 16 marca 2022 r. Sam fakt, że nie ma ona umowy dzierżawy nieruchomości nie może przekreślać tego, że jest ona wyłącznym posiadaczem nieruchomości.

W ocenie skarżącej, organ odwoławczy rozpatrując niniejszą sprawę i wydając decyzję naruszył art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., gdyż zaskarżona decyzja nie jest właściwie uzasadniona. W zasadzie organ nie odniósł się do wyżej wskazanego wyroku Sądu Rejonowego w S. Tymczasem uzasadnienie decyzji administracyjnej powinno objaśniać stronom tok rozumowania organu prowadzącego do zastosowania przepisu w sprawie w konkretnym stanie faktycznym, a także służyć wskazaniu motywów, jakimi kierował się organ przy załatwieniu sprawy administracyjnej.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o oddalenie skargi i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Z uzasadnienia prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w S. z dnia 18 grudnia 2020 r. sygn. akt [...] wynika, że Sąd orzekając o odroczeniu terminu wydania nieruchomości kierował się między innymi objęciem nieruchomości programem ekologiczno- środowiskowym. Wyznaczając termin wydania nieruchomości Sąd miał na uwadze okoliczność, że ponad rok od daty wygaśnięcia umowy dzierżawy nieruchomość w dalszym ciągu była użytkowana przez pozwaną, która jest objęta programem ekologiczno-środowiskowym, od ponad 3 lat. Sąd wskazał, że zaprzestanie realizowania programu spowoduje niewątpliwie znaczną szkodę majątkową u pozwanej, która jest jedynym, żywicielem rodziny. Nadto Sąd ten uwzględnił, że termin końcowy programu w zakresie produkcji ekologicznej nie jest zbyt odległy, zważywszy na łączny czas trwania umowy dzierżawy – od dnia 30 czerwca 2008 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Przepis art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", stanowi, że uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Z ustalonego stanu faktycznego wynika, że umowa z dnia 30 czerwca 2008 r., którą strona zawarła z KOWR wygasła ze względu na upływ czasu, na jaki została ona zawarta ze skutkiem na dzień 27 września 2019 r a skarżąca nie zawarła innej umowy cywilnoprawnej na użytkowanie tej działki.

Skarżąca zarzucała, że organ w zaskarżonej decyzji nie uwzględnił okoliczności, że posiada ona tytuł prawny do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] obręb S., gmina G. o powierzchni 17,2827 ha wynikający z wyroku Sądu Rejonowego w S. z dnia 18 grudnia 2020 r. sygn. akt [...]. Zgodnie bowiem z tym wyrokiem jest ona zobowiązana do wydania nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] dopiero w 2022 r. co świadczy o istnieniu po jej stronie uprawnienia do władania nieruchomością w tym okresie.

Rozstrzygnięcie skargi wymagało interpretacji art. 20 ust. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, wprowadzającego wymóg posiadania przez rolnika wnioskującego o przyznanie pomocy tytułu prawnego do gruntu. Przepis ten stanowi, że jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gospodarstwa rolnego lub gruntu i pomoc jest przyznawana do powierzchni gruntu, to taka pomoc do gruntu będącego własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej przysługuje podmiotowi, który ma do tego gruntu tytuł prawny, z tym że w przypadku działań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 10-12 - podmiotowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tego gruntu tytuł prawny.

Przepis ten został wprowadzony do ustawy w dniu 15 marca 2016 r. ustawą z dnia 9 marca 2016 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r. poz. 337).

Pojęcie tytułu prawnego nie zostało w ustawie o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich zdefiniowane. W takiej sytuacji dyrektywy interpretacji przepisów prawa nakazują w pierwszej kolejności dokonać wykładni językowej i ustalić sens normatywny danego wyrażenia przez ostateczne ustalenie znaczeń wszystkich jego zwrotów składowych. Jeżeli w tekście prawnym brak tzw. legalnej definicji interpretowanego zwrotu, należy w pierwszym rzędzie sprawdzić, czy zwrot ten ma swoje ustalone znaczenie w języku prawniczym, a więc takie, które w niebudzący wątpliwości sposób jest powszechnie przyjęte w języku prawniczym (tj. panuje w stosunku do jego treści pełna zgodność w doktrynie). Przy takiej jednolitości pojmowania danego zwrotu, a zarazem przy jego jednoznaczności, należy przyjąć to znaczenie. Sposoby wykładni w oparciu o dyrektywy pozajęzykowe (systemowe i funkcjonalne) można natomiast zastosować dopiero w sytuacji, gdy wykładnia gramatyczna nie daje jednoznacznych wyników (por. M. Zieliński: Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 31 i nast., uchwała Sądu Najwyższego z dnia 18 stycznia 2013 r. sygn. akt II PZP 6/12).

Zwrot "tytuł prawny do gruntu " jest w języku prawniczym rozumiany jako każdy tytuł prawny, którego przedmiotem jest nieruchomość gruntowa zarówno ten wynikający z praw rzeczowych (własność, użytkowanie wieczyste, służebność mieszkania itp.), jak i ze stosunków zobowiązaniowych (tzn. z umów cywilnoprawnych - takich np. jak najem, użyczenie). W przypadku normy art. 20 ust. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich przyjąć należy, że ustawodawca miał na względzie jedynie takie tytuły prawne, które dają uprawnienie do władania nieruchomością przez podmiot nie będący jej właścicielem, którym jest Skarb Państwa. Tytuł prawny, o jakim jest mowa w tym przepisie winien dawać prawo do dysponowania gruntem na cele związane z produkcją rolną.

Niewątpliwym jest, że tytuł prawny do korzystania z nieruchomości strona posiadała w okresie związania umową cywilnoprawną. W okolicznościach sprawy rozważenia wymagało czy tytuł prawny do nieruchomości może stanowić wyrok sądu cywilnego, w którym na podstawie art. 320 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. 2021 r. poz. 1805), powoływanej dalej jako k.p.c., odroczono termin wydania nieruchomości.

Interpretacja pojęcia tytułu prawnego do nieruchomości winna uwzględniać cel wprowadzenia uregulowania art. 20 ust. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, które, w przeciwieństwie do pozostałych przypadków uzyskiwania pomocy wprowadza wymóg by wnioskodawca posiadał tytuł prawny do nieruchomości. Wskazać także należy, że wykładnia art. 20 ust. 4 ustawy, jako normy stanowiącej wyjątek od zasady winna być dokonywana w sposób zgodny z ogólnymi zasadami ustawy, nie wymagającej okazania przez rolnika tytułu prawnego do nieruchomości.

Cel wprowadzonej regulacji został jasno określony w uzasadnieniu do projektu ustawy (Sejm VIII kadencji, druk 274, dostępny w bazie LEX),

W uzasadnieniu tym wskazano, że:

"Zgodnie z art. 36 ust. 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009, kwalifikujące się hektary muszą pozostawać w posiadaniu rolnika w dniu ustalonym przez państwo członkowskie (ten dzień został ustalony na 31 maja roku, w którym jest złożony wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich). Przepis ten wskazuje zatem, że płatności bezpośrednie są przyznawane posiadaczowi gruntów, a więc są przeznaczone dla osób, które faktycznie prowadzą na tych gruntach działalność rolniczą. Tak należy go rozumieć mając na uwadze definicję rolnika oraz działalności rolniczej określonych w przepisach tego rozporządzenia. Wymienione przepisy Unii Europejskiej nie regulują natomiast czy ubiegający się o przyznanie płatności bezpośrednich musi posiadać tytuł prawny do tych gruntów.

Stwarza to pole do nadużyć (tworzenia sztucznych warunków) polegających na tym, że o płatności bezpośrednie do określonych gruntów ubiegają się podmioty, które bezprawnie weszły w ich posiadanie lub posiadają je bez tytułu prawnego wbrew woli podmiotu, do którego te grunty należą. Przypadki takie zdarzają się w praktyce, co budzi społeczny sprzeciw, zwłaszcza gdy zasadniczym celem takiego działania jest uzyskanie wsparcia w postaci płatności bezpośrednich, a nie prowadzenie działalności rolniczej na danym gruncie. Opisywane zjawisko występuje na gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Według danych Agencji Nieruchomości Rolnych, powierzchnia zajęta przez bezumownych użytkowników na dzień 30 września 2015 r. wynosiła blisko 3,3 tys. ha (973 przypadków). Odnotowywane są również przypadki odmowy wydania nieruchomości po rozwiązanych umowach dzierżawy. Według stanu na dzień 30 września 2015 r. powierzchnia niewydana wynosiła ponad 8,7 tys. ha (238 przypadków).

Zasób Własności Rolnej Skarbu Państwa tworzy mienie o charakterze publicznym, które zgodnie z regulacjami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2015 r., poz. 1014) służy wspieraniu poprawy struktury obszarowej gospodarstw rodzinnych, będących zgodnie z art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej podstawą ustroju rolnego w Polsce. Przepisy prawa powinny uwzględniać specyfikę Zasobu, tym bardziej, że grunty te są szczególnie narażone na ryzyko ich zajmowania bez tytułu prawnego. Powodem tego stanu jest rozproszenie wolnych gruntów Zasobu. Jak wynika z danych Agencji Nieruchomości Rolnych na koniec 2015 r. w Zasobie znajdowało się ponad 450 tys. działek nierozdysponowanych o powierzchni ok. 244 tys. ha, w tym 60% stanowiły grunty przydatne rolniczo. Zajęcie gruntów przez bezumownego użytkownika i złożenie przez niego wniosku o płatności bezpośrednie uniemożliwia ich zagospodarowanie w trybie przewidzianym przepisami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Taki stan rzeczy prowadzi do istotnego ograniczenia możliwości kształtowania ustroju rolnego zgodnie z kierunkiem wyznaczonym w art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto, należy zauważyć, że przepisy prawa chronią posiadanie, nawet jeśli do posiadania takiego doszło w złej wierze. Z drugiej strony, Agencja Nieruchomości Rolnych jako posiadacz znajduje się w sytuacji gorszej niż podmioty prywatne funkcjonujące na rynku. Co prawda, zgodnie z art. 343 Kodeksu cywilnego, Agencja Nieruchomości Rolnych, jak każdy posiadacz, może po samowolnym naruszeniu posiadania przywrócić własnym działaniem stan poprzedni, jednakże działania takie mogą być podejmowane jedynie jako niezwłoczna odpowiedź na bezprawne działanie, co ze względów, wykazanych wcześniej (skala zjawiska i struktura Zasobu), nie jest możliwe do zastosowania na szeroką skalę. Wobec tego taki instrument jest jedynie odpowiedzią na skutki bezprawnego zajęcia gruntów. Projektowane rozwiązanie ma natomiast na celu wyeliminowanie przyczyny takiego stanu rzeczy.

W celu wyeliminowania opisanych powyżej sytuacji proponuje się ustanowienie regulacji, zgodnie z którą do uzyskania płatności bezpośrednich do działek rolnych wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa konieczne będzie posiadanie tytułu prawnego do danego gruntu (projektowany art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego).

Należy przy tym podkreślić, że – ze względu na częste przypadki nieuregulowanego stanu prawnego ziemi rolnej będącej w obrocie prywatnym – projektowane rozwiązanie nie może mieć uniwersalnego zastosowania, tzn. obejmować wszystkich gruntów. Rolnik faktycznie prowadzący działalność rolniczą na danym gruncie często nie może potwierdzić posiadanego do tego gruntu prawa żadnym dokumentem. Wynika to z powszechnej praktyki zawierania przez rolników ustnych umów dzierżawy gruntów, a także z nieuregulowanych, często przez wiele lat, spraw spadkowych. Natomiast w przypadku ziemi rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa stan prawny gruntów jest uregulowany: właścicielem jest Skarb Państwa, a dzierżawca wskazany jest w umowie zawieranej wyłącznie w formie pisemnej.

Konieczność wykonania przepisów Unii Europejskiej w celu przeciwdziałania tworzeniu sztucznych warunków, z uwagi na wskazane wyżej różnice, wręcz wymaga odmiennych regulacji w odniesieniu do gruntów rolnych wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Odniesienie projektowanych regulacji do wszystkich gruntów rolnych mogłoby wywołać niezgodny z przepisami Unii Europejskiej skutek polegający na wyeliminowaniu możliwości uzyskania płatności bezpośrednich do gruntów, na których rolnik faktycznie prowadzi działalność rolniczą, ale nie może wykazać tytułu prawnego do tego gruntu. Wobec tego wprowadzenie projektowanych rozwiązań nie godzi w zasadę równego traktowania oraz nie ma charakteru dyskryminującego.

Jednocześnie proponuje się, aby analogiczne rozstrzygnięcia obowiązywały w stosunku do płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych, ekologicznych i ONW realizowanych w ramach PROW 2014–2020 oraz płatności rolnośrodowiskowych w ramach PROW 2007–2013. Z uwagi na tożsamy charakter wsparcia (płatności obszarowe), przepisy regulujące warunki przyznawania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych, ekologicznych i ONW w ramach PROW 2014–2020 oraz płatności rolnośrodowiskowych w ramach PROW 2007–2013 odwołują się bezpośrednio do przepisów i definicji unijnych dotyczących płatności bezpośrednich. Z tego względu projektowane rozwiązanie powinno zostać jednocześnie przyjęte zarówno odnośnie do płatności bezpośrednich, jak i do płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych, ekologicznych i ONW realizowanych w ramach PROW 2014–2020 (art. 3) oraz płatności rolnośrodowiskowych w ramach PROW 2007–2013 (art. 2)."

Celem wprowadzonej regulacji było przyjęcie rozwiązań uniemożliwiających przyznawanie płatności w przypadku użytkowania ziemi państwowej bez tytułu prawego. Wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą, ma zapobiegać bezprawnemu korzystaniu z terenów stanowiących własność państwową.

W ocenie Sądu, taki też cel należy mieć na uwadze dokonując oceny czy posiadanie przez skarżącą spornej nieruchomości należy kwalifikować jako posiadanie wynikające z tytułu prawnego.

Zgodnie z art. 320 k.p.c. w szczególnie uzasadnionych wypadkach sąd może w wyroku rozłożyć na raty zasądzone świadczenie, a w sprawach o wydanie nieruchomości lub o opróżnienie pomieszczenia - wyznaczyć odpowiedni termin do spełnienia tego świadczenia. W orzecznictwie sądów powszechnych istnieją różne stanowiska w kwestii charakteru tego przepisu – jako przepisu prawa materialnego lub prawa procesowego, dookreślającego zakres władzy sędziego, a kompetencje sądu wynikające z komentowanego przepisu w piśmiennictwie określa się mianem "moratorium sędziowskiego" (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 kwietnia 2014 r. sygn. akt V CSK 302/13, wyrok SA w Łodzi z dnia 27 czerwca 2018 r. sygn. akt I ACa 1324/17, wyrok SA w Gdańsku z dnia 19 lipca 2019 r. sygn. akt V ACa 257/19; wyroki dostępnie w SIP Lex).

Rozważając zastosowanie art. 320 k.p.c., sąd musi brać pod uwagę interesy obu stron, a także skutki, jakie orzeczenie spowoduje w ich sferze prawnej i życiowej. Zastosowanie art. 320 k.p.c. jest możliwe "w szczególnie uzasadnionych wypadkach". Nie ma tu mowy o wypadkach wyjątkowych, a więc szczególnie rzadkich, niecodziennych lub nadzwyczajnych (por. np. art. 4241 § 2), lecz chodzi o wypadki szczególnie uzasadnione, czyli takie, które bardzo, ponadprzeciętnie lub w sposób nadzwyczajny uzasadniają albo nawet nakazują zmodyfikowanie skutków wymagalności dochodzonego roszczenia. Przyjmuje się, że okoliczności pozwalające na zakwalifikowanie określonego wypadku jako szczególnie uzasadnionego mogą wynikać głównie ze stanu majątkowego stron, ich sytuacji rodzinnej lub zdrowotnej oraz z doraźnych - stwierdzonych przez sąd - trudności ze spełnieniem świadczenia w terminie wynikającym z treści roszczenia. Chodzi zwłaszcza o wypadki, w których spełnienie zasądzonego świadczenia byłoby dla pozwanego niemożliwe do wykonania albo bardzo utrudnione lub narażałoby jego bądź jego bliskich na niepowetowane szkody. Trudności w spełnieniu świadczenia mogą być subiektywne, wynikające z indywidualnych cech i zachowań stron, a także obiektywne, spowodowane np. zjawiskami przyrodniczymi, sytuacją gospodarczą lub innymi czynnikami samoistnymi, niezależnymi od stron (por. wyrok SA w Łodzi z dnia 27 czerwca 2018 r. sygn. akt I ACa 1324/17).

Niezależne od oceny charakteru tego unormowania, zdaniem Sądu, przyjąć należy, że odroczenie przez Sąd obowiązku wydania nieruchomości właścicielowi – Skarbowi Państwa stworzyło po stronie skarżącej uprawnienie do zgodnego z prawem korzystania z nieruchomości. Mimo, że stron nie łączy umowa prawnorzeczowa ani obligacyjna, treść wyroku sądu powszechnego daje skarżącej skuteczne wobec właściciela prawo do dalszego korzystania z nieruchomości. Istnienie takiego prawa jest wystarczającym zabezpieczeniem, uniemożliwiającym nielegalne wykorzystywanie nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa i pobieranie płatności w takiej sytuacji. Przedłużenie korzystania z nieruchomości na podstawie wyroku sądu cywilnego wydanego w trybie art. 320 k.p.c. nie pozostaje w sprzeczności z celem regulacji 20 ust. 4 ustawy i powinno być uznane za stanowiące tytuł prawny do gruntu w rozumieniu tego przepisu.

Analiza treści uzasadnienia wyroku wskazuje, że Sąd cywilny orzekając o odroczeniu terminu wydania nieruchomości kierował się między innymi objęciem nieruchomości programem ekologiczno-środowiskowym. Wyznaczając tak długi termin wydania nieruchomości Sąd miał na uwadze okoliczność, że ponad rok od daty wygaśnięcia umowy dzierżawy nieruchomość w dalszym ciągu była użytkowana przez pozwaną, która jest objęta programem ekologiczno- środowiskowym od ponad 3 lat. S ad ten wskazał, że zaprzestanie realizowania programu spowoduje niewątpliwie znaczną szkodę majątkową u pozwanej, która jest jedynym żywicielem rodziny. Nadto Sąd ten uwzględnił, że termin końcowy programu w zakresie produkcji ekologicznej nie jest zbyt odległy, zważywszy na łączny czas trwania umowy dzierżawy – od dnia 30 czerwca 2008 r. KOWR od wyroku tego nie składał apelacji. Interpretacja przyjęta przez organ w zaskarżonej decyzji jest sprzeczna z intencją Sądu cywilnego wynikającą z powyższego wyroku.

Sąd rozważał, że strona nie dysponowała wyrokiem Sądu cywilnego w dniu 31 maja 2020 r. Niemniej jednak treść wyroku z dnia 18 grudnia 2020 r. potwierdza, że w dniu 31 maja 2020 r. skarżąca posiadała zgodny z przepisami prawa tytuł do gruntu. Organ zarówno pierwszej jak i drugiej instancji w dacie orzekania w dniu 18 lutego 2021 r. i dniu 7 maja 2021 r. posiadały wiedzę o stanie prawnym obowiązującym w dniu 31 maja 2020 r. i tytule prawnym, na podstawie którego nieruchomość znajdowała się w posiadaniu skarżącej. Mogły zatem i powinny uwzględnić tę okoliczności przy wydawaniu decyzji.

Organy administracji naruszyły przepis prawa materialnego, błędnie interpretując art. 20 ust. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił wydane w sprawie decyzje organów obu instancji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania - uiszczonego w sprawie wpisu sądowego od skargi.

Rzeczą organu, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, będzie ocena wniosku skarżącej z uwzględnieniem wyrażonej przez Sąd oceny prawnej, którą organy są związane na podstawie art. 153 p.p.s.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.