Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 983/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędziowie NSA Andrzej Kisielewicz Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Protokolant Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. z dnia 24 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 1082/13 w sprawie ze skargi "G." Spółki z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia rejestracji automatu do gier o niskich wygranych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w R., 2. zasądza od "G." Spółki z o.o. w W. na rzecz Dyrektora Izby Celnej w P. 490 (czterysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. wyrokiem z 24 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 1082/13 w sprawie ze skargi "G." Sp. z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w P. z [...] września 2013 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia rejestracji automatu o niskich wygranych: uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w R. z [...] maja 2013 r., stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

Naczelnik Urzędu Celnego w R. decyzją z [...] czerwca 2011 r. cofnął "G." Sp. z o.o. w W. rejestrację automatu o niskich wygranych Casino Games, nr fabryczny [...], nr poświadczenia rejestracji [...].

Dyrektor Izby Celnej w P. decyzją z [...] października 2011 r., utrzymał tę decyzję w mocy.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. wyrokiem z 27 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 1247/11 uchylił decyzję z [...] października 2011 r. oraz decyzję ją poprzedzającą, uznając, że zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 26 maja 2011 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 134, poz. 779, dalej: ustawa nowelizująca), od 14 lipca 2011 r. postępowanie w sprawie należało prowadzić przy uwzględnieniu nowych regulacji prawnych, w tym art. 23a–23f ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.; dalej: u.g.h.)

Stosownie do wprowadzonego nowelą art. 23b ust. 1 i 3 u.g.h., na pisemne żądanie naczelnika urzędu celnego, w przypadku uzasadnionego podejrzenia, że zarejestrowany automat lub urządzenie do gier nie spełnia warunków określonych w ustawie, podmiot eksploatujący ten automat lub urządzenie jest obowiązany poddać automat lub urządzenie badaniu sprawdzającemu wykonywanemu przez upoważnioną przez Ministra Finansów jednostkę badającą. Mając to na względzie przyjęto, że w stanie prawnym obowiązującym w czasie orzekania przez organ drugiej instancji tylko opinia takiej jednostki mogła być dowodem na okoliczność, czy automat spełnia wymogi ustawy określone w art. 129 ust. 3 u.g.h. Tymczasem dowodu tego nie przeprowadzono, a organy oparły swoje rozstrzygnięcia wyłącznie na podstawie wyników eksperymentu i opinii biegłego sądowego, które mogły co najwyżej wzbudzić uzasadnione podejrzenie, o którym mowa w art. 23b ust. 1 u.g.h. Nie mogły natomiast stanowić samoistnej podstawy do cofnięcia rejestracji automatu. W ocenie Sądu, wskazany dowód z opinii jednostki badającej powinien zostać przeprowadzony także przez organ pierwszej instancji na podstawie wcześniej obowiązujących regulacji wynikających z rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych (Dz. U. Nr 102, poz. 946 ze zm.; dalej: rozporządzenie z 3 czerwca 2003 r.).

Naczelnik Urzędu Celnego w toku ponownie prowadzonego postępowania wystosował do spółki żądanie poddania automatu badaniu przez jednostkę badającą. Zostało ono przeprowadzone [...] kwietnia 2013 r. przez Laboratorium Celne Izby Celnej w P. Wydziału. Wynik badania był negatywny.

Naczelnik Urzędu Celnego decyzją z [...] maja 2013 r. nr [...], cofnął spółce rejestrację automatu do gier o niskich wygranych. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 207 § 1 ustawy z 28 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.; dalej: o.p.) oraz art. 8, art. 23, art. 23a-f, art. 129 ust. 3 u.g.h.

Organ stwierdził, że ze sporządzonej przez jednostkę badającą opinii wynikało, iż automat nie spełnia warunków określonych w ustawie o grach hazardowych, w szczególności warunku, o którym mowa w art. 129 ust. 3 u.g.h. w zakresie maksymalnej jednorazowej wygranej i maksymalnej stawki za grę.

Dyrektor Izby Celnej w P. decyzją z [...] września 2013 r., utrzymał w mocy decyzję z [...] maja 2013 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że zasadniczym dowodem w sprawie była, na co wskazał WSA w R. w wyroku z 27 marca 2012 r., opinia upoważnionej jednostki badającej. W związku z tym niezasadne było uwzględnianie zgłaszanych przez stronę wniosków dowodowych. Wspomniana opinia wykazała, że automat nie spełnia wymagań określonych w ustawie, w tym w zakresie stawek za udział w grze, o których mowa w art. 129 ust. 3 u.g.h. W przekonaniu organu negatywnej oceny stanu automatu nie zmienia okoliczność, że urządzenie to było eksploatowane na podstawie poświadczenia rejestracji wydanego przez Ministra Finansów, które w niniejszym postępowaniu nie było poddawane weryfikacji.

Dyrektor Izby Celnej, w nawiązaniu do zarzutów odwołania, stwierdził że znajdujące zastosowanie w sprawie przepisy ustawy o grach hazardowych nie stanowiły przepisów technicznych w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasady dotyczące społeczeństwa informacyjnego. Dlatego też kwestia braku ich notyfikacji przez Komisję Europejską nie miała wpływu na wynik sprawy.

Odnosząc się do kierowanych wobec pracowników Laboratorium Celnego Izby Celnej w P., jako jednostki upoważnionej do badań technicznych automatów i urządzeń do gier, zastrzeżeń co do ich bezstronności i wiarygodności organ podkreślił, że stosownie do przepisów ustawy badanie sprawdzające przeprowadza, na zlecenie naczelnika urzędu celnego, jednostka upoważniona przez Ministra Finansów do badań technicznych automatów i urządzeń do gier. Zgodnie z art. 23b ust. 3 u.g.h. zlecenie tych badań leży w gestii organu a przy wyborze jednostki badającej ustawowe ograniczenie stanowi upoważnienie udzielone przez Ministra Finansów. Organ odwoławczy zauważył, że zarzuty odwołania dotyczące oceny pracy jednostki badającej świadczą, że jest ona zależna od rodzaju wykonywanych badań a nie ich jakości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. uwzględnił skargę na tę decyzję wniesioną przez G. Sp. z o.o.

Sąd zauważył, że do 9 kwietnia 2012 r. podstawą prawną cofnięcia rejestracji automatu o niskich wygranych były przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych w związku z art. 23a ust. 6 i 7, art. 129 ust. 1 i 3 u.g.h. i art. 11, 16 i 17 ustawy nowelizującej. Po tej dacie w związku z treścią powołanych przepisów zastosowanie powinny mieć przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z 9 marca 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków rejestracji i eksploatacji automatów i urządzeń do gier.

Organy celne wydawały decyzje po 9 kwietnia 2013 r., wskazując jako podstawę prawną art. 23 ust. 1, art. 129 ust. 3, art. 23a ust. 7 u.g.h. oraz Rozporządzenie Ministra Finansów z 9 marca 2012 r. Dlatego, zdaniem WSA zarzut naruszenia § 1 i § 2 Rozporządzenia Ministra Finansów z 9 marca 2012 r. był chybiony.

Sąd nie podzielił również zarzutów skarżącej odnośnie do naruszenia wymienionych w skardze przepisów postępowania, tj. art. 180 § 1, art. 187 § 1, art. 229 o.p., które miałoby mieć wpływ na wynik sprawy. Wyjaśnił, że cofnięcia rejestracji automatu nie można dokonać bez stosownej opinii jednostki badającej stwierdzającej, że automat nie spełnia wymogów ustawy. W związku z tym, wskazywane przez skarżącą na etapie odwoławczym dowody (dowód z przesłuchania pracowników Laboratorium Celnego Izby Celnej w P., dowód z przesłuchania biegłych z jednostki badającej, która wydała opinię techniczną, dowód z konfrontacji biegłych, czy dowód z przesłuchania strony), w rzeczywistości nie mają znaczenia dla sprawy, albowiem zgodność lub niezgodność działania automatu z warunkami określonymi w ustawie, może potwierdzić wyłącznie opinia jednostki badającej z badania kontrolnego tego automatu.

Stwierdzona w trakcie badań kontrolnych i opisana w opinii jednostki badającej możliwość ingerencji z poziomu opcji serwisowych w sposób działania automatu przeczy, zdaniem Sądu pierwszej instancji, twierdzeniom skarżącej o jego prawidłowym działaniu i stanowi uzasadnienie dokonanej przez organ oceny dowodów. Odnosząc się do braku wiarygodności opinii Laboratorium Celnego Izby Celnej w P. z badania kontrolnego spornego automatu, Sąd pierwszej instancji wskazał, że Izba Celna w P. posiada upoważnienie Ministra Finansów nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. do przeprowadzania badań technicznych automatów i urządzeń do gier. Jest to zatem podmiot profesjonalny, który spełnia wymogi przewidziane prawem do tego, by przeprowadzać badania techniczne automatów i urządzeń do gier według odpowiednich standardów, posiada kadrę dysponującą stosowną wiedzą technologiczną i jest zaopatrzony w specjalistyczny sprzęt.

Sąd pierwszej instancji przypomniał także, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania były przedmiotem zaskarżenia. Odwołał się następnie do wyroku z 27 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 1247/11, w którym wyraźnie stwierdzono, że cofnięcie rejestracji wymaga uprzedniego przeprowadzenia badania przez jednostkę badającą w oparciu o przepisy art. 23b ust. 1–3 i art. 23f u.g.h. Opinia taka została wydana w oparciu o przepisy u.g.h. przez jednostkę, o której mowa w przepisach i jest dowodem, który niejako przesądza o istnieniu podstaw do cofnięcia rejestracji. Zdaniem WSA była ona jasna, spójna i logiczna.

WSA nie zgodził się także ze skarżącą, że wobec uchwalenia ustawy o grach hazardowych z naruszeniem obowiązku notyfikacji wynikającym z dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielenia informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE L z 1998 r., Nr 204, poz. 37 ze zm.) ustawa ta nie obowiązuje w polskim porządku prawnym.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że podstawą prawną rozstrzygnięcia przez organy celne były notyfikowane przepisy noweli i rozporządzenia z dnia 9 marca 2012 r. oraz nienotyfikowany przepis art. 129 ust. 1 i 3 u.g.h. Odwołał się do wyroku Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 19 lipca 2012 r., wydanego w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11, C-217/11, w którym stwierdzono, że przepis art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE należy interpretować w ten sposób, że przepisy krajowe tego rodzaju, jak przepisy ustawy o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie "przepisy techniczne" w rozumieniu tego przepisu, w związku z czym ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wskazanej dyrektywy, w wypadku ustalenia, iż przepisy te wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właścicieli lub sprzedaż produktów, a dokonanie tego ustalenia należy do sądu krajowego.

Ponieważ orzeczenia sądów administracyjnych mają charakter kasacyjny, zdaniem Sądu pierwszej instancji, podstawą orzekania dla sądu administracyjnego jest materiał dowodowy i faktyczny sprawy zgromadzony przez organy w postępowaniu administracyjnym. Według art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Chodzi tu o akta obrazujące stan faktyczny i prawny sprawy w chwili wydania zaskarżonego aktu lub czynności, ponieważ sąd przeprowadza jedynie kontrolę działania organu administracyjnego. W konsekwencji sądy administracyjne nie dokonują ustaleń faktycznych. W postępowaniu sądowoadministracyjnym możliwe jest jedynie przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów, na zasadach określonych w art. 106 § 3 p.p.s.a. Ze względu na kontrolne funkcje sądu administracyjnego sąd może dokonywać tylko takich ustaleń faktycznych, które są niezbędne dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Nie może natomiast dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu załatwieniu sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym aktem. Inaczej mówiąc – nie może w tym zakresie wyręczać organu administracyjnego.

WSA podkreślił, że Trybunał uzależnił ostateczną ocenę technicznego albo nietechnicznego charakteru przepisów ustawy o grach hazardowych, w zakresie, w jakim mogą być one zakwalifikowane do kategorii wymienionej w art. 1 pkt 4 dyrektywy 98/34/WE, od uprzedniego ustalenia (oceny), czy te przepisy wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów, tj. automatów do gier o niskich wygranych. Przy ustalaniu tego wpływu, należy uwzględnić okoliczności, że ograniczeniu liczby miejsc, gdzie jest dopuszczalne prowadzenie gier towarzyszy zmniejszenie ogólnej liczby automatów, które mogą być w nich użytkowane oraz rozważenie tego, czy automaty do gier o niskich wygranych mogą zostać zaprogramowane lub przeprogramowane w celu wykorzystania ich w kasynach jako automaty do gier hazardowych, co pozwoliłoby na wyższe wygrane, a więc spowodowałoby większe ryzyko uzależnienia graczy. Mogłoby to wpłynąć w sposób istotny na właściwości tych automatów.

Co prawda przedstawione zagadnienia decydujące o możliwości zastosowania w sprawie art. 129 ust. 1 i 3 u.g.h. były przedmiotem analizy Dyrektora Izby Celnej, jednak organ uznając art. 129 ust. 3 u.g.h. za przepis niemający charakteru potencjalnie technicznego ocenił go jedynie w kontekście normatywnym, to jest wyznaczającym rynek gier na automatach o niskich wygranych w okresie przejściowym. Ponadto – z powołaniem się na orzecznictwo WSA i NSA – przyjął, że przepis art. 129 ust. 3 u.g.h. nie jest przepisem technicznym w rozumieniu dyrektywy. Podstawowym mankamentem zaskarżonych decyzji jest brak ustaleń, w oparciu o które TSUE nakazał ustalić charakter nienotyfikowanych przepisów. W ocenie Sądu pierwszej instancji brak tych ustaleń oznacza konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. wobec naruszenia art. 122 § 1 o.p.

Dyrektor Izby Celnej wniósł skargę kasacyjną od wyroku z dnia 23 grudnia 2013 r., zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji mimo braku podstaw do jej uchylenia oraz poprzez niezamieszczenie w uzasadnieniu wyroku wszystkich elementów, tj. wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia (jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Sąd podał przepis 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a, ale jej nie wyjaśnił, tzn. nie określił, naruszenia jakiego przepisu prawa materialnego i przepisów postępowania dopuścił się organ oraz nie wykazał, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Ponadto w uzasadnieniu wyroku uchylającego decyzję brak było wskazań co do dalszego postępowania.

Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w R. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Spór prawny w rozpoznawanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Dyrektora Izby Celnej w P. w przedmiocie cofnięcia rejestracji automatu do gier o niskich wygranych stwierdził, że nie jest ona zgodna z prawem, co skutkowało uchyleniem tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Urzędu Celnego, na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. Istota tego sporu odnosi się do przedstawionych w jego uzasadnieniu motywów działania Sądu pierwszej instancji, a w tym kontekście do oceny ich prawidłowości z punktu widzenia wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązku wyjaśnienia podstawy prawnej wydanego w sprawie rozstrzygnięcia - w tym wskazania naruszonych przez organ przepisów prawa - jak i wskazań, co do dalszego postępowania w sprawie. Zdaniem Dyrektora Izby Celnej w P., nie są one bowiem zrozumiałe i nie udzielają odpowiedzi na pytanie o powód uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. uznać należy za oczywiście uzasadniony.

Na wstępie podkreślenia wymaga, że uzasadnienie wyroku, stanowiąc integralną część rozstrzygnięcia sądowego realizuje istotne, przypisane mu funkcje, w tym między innymi, funkcję perswazyjną oraz funkcję kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 620/11). Z powyższego wynika, że uzasadnienie orzeczenia sądowego nie jest instytucją wtórną w stosunku do postępowania przeprowadzonego przed sądem administracyjnym, ale przeciwnie - błędne uzasadnienie orzeczenia może prowadzić do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy, obarczone zaś nim orzeczenie co do zasady nie odpowiada prawu. Do sytuacji, gdy wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy uzasadnienie to utrudnia lub wręcz uniemożliwia kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak zwłaszcza wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej oceny stanowiska Sądu pierwszej instancji co do stanu faktycznego przyjętego przezeń za podstawę rozstrzygnięcia, czy też jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSiWSA 2010, nr 3, poz. 39, wyrok NSA z 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1174/14).

Stanowiąca istotę sądowoadministracyjnego wymiaru sprawiedliwości kontrola działalności administracji obejmuje: kontrolę rekonstrukcji norm proceduralnych stanowiących podstawę oceny realizacji przez organ administracji prawnych wymogów ustalania faktów; kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym również w zakresie dotyczącym kontroli wykładni prawa przeprowadzonej przez organ; przez pryzmat zaś przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2010 nr 5 – 6, s. 267). W związku z tym za oczywiste uznać należy, że zasadniczego elementu regulacji zawartej w art. 141 § 1 p.p.s.a. upatrywać należy w obowiązku wskazania przez sąd administracyjny ustaleń faktycznych przyjmowanych za podstawę wyrokowania w sprawie oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia. W sytuacji więc, gdy sąd administracyjny dokonuje kontroli zgodności z prawem zaskarżonego działania administracji publicznej za oczywiste uznać należy, że uzasadnienie wyroku powinno w jednoznaczny sposób odnosić się do normatywnego wzorca kontroli legalności zaskarżonego aktu, poprzez wyznaczenie ram materialnoprawnych i przepisów postępowania, które miały lub powinny mieć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1934/11).

Z punktu widzenia przedstawionych uwag wprowadzających stwierdzić należy, że treść uzasadniania zaskarżonego wyroku - ani też jego analiza - nie udziela odpowiedzi na pytanie odnośnie do motywów, którymi kierował się Sąd pierwszej instancji stwierdzając, że kontrolowana decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie są zgodne z prawem. Wskazanie i wyjaśnienie podstawy prawnej wydanego w sprawie rozstrzygnięcia - w tym zarzucone i przypisane organowi administracji celnej uchybienia - a w tym kontekście, wskazania co do dalszego postępowania, które zawarte zostały w uzasadnieniu kontrolowanego orzeczenia, mają bowiem bardzo enigmatyczny charakter. Nie inaczej ocenić należy - prezentowane w kontekście wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. - stanowisko Sądu pierwszej instancji, z którego wynika, że ustalenie istotnego wpływu konkretnego przepisu ustawy o grach hazardowych na właściwości lub sprzedaż produktów "(...) będzie wymagało uwzględnienia wielu bezpośrednich i pośrednich czynników, nie tylko prawnych, mogących mieć takie oddziaływanie, determinujących zachowania użytkowników (grających), jak i zachowania podmiotów urządzających gry (...)". Podobnie niejasna jest kolejna uwaga Sądu pierwszej instancji, że "(...) wpływ taki mogą mieć również przepisy ustawy, które nie były podstawą prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego. Ustalenie tego wpływu będzie wymagało zbadania oceny różnorodnych i złożonych zależności pomiędzy stosowaniem konkretnego przepisu ustawy hazardowej a zachowaniem jej adresatów (...)" (por. s. 25 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Z powyższego nie dość, że nie wynika, jaki konkretnie wzorzec kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji stosował Sąd pierwszej instancji negatywnie oceniając legalność działania organów administracji celnej w rozpatrywane sprawie, to również, czy z punktu widzenia przyjętych kryteriów kontroli (których nie ujawnił), zarzucił tym organom naruszenie przepisów postępowania, czy też błędną wykładnię przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie lub ich niewłaściwe zastosowanie z uwagi na jej stan faktyczny, co przecież, gdy chodzi o tzw. błąd subsumcji, odnosi się do sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy błędnie uznano za odpowiadający albo nieodpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w danej normie prawnej - niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego (w formie pozytywnej) wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, albo (w formie negatywnej) z niezastosowaniem normy prawnej, która powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego. Ułomność stanowiska przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyraża się również w deficycie wskazania konkretnych przepisów prawa, naruszenia których miał dopuścić się organ administracji. Sąd pierwszej instancji wskazał co prawda jako naruszony przepis art. 122 § 1 o.p., lecz jest to przepis nieistniejący. Dodać należy, że poza tym Sąd, traktując ów przepis jednocześnie jako przepis prawa materialnego i postępowania, o czym świadczy przyjęta podstawa uwzględnienia skargi ("[...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. wobec naruszenia art. 122 § 1 O.p. [...]"),nie wyjaśnił, na czym konkretnie miało polegać uchybienie organów obu instancji i dlaczego miało ono lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy także zauważyć, że posługiwanie się przez Sąd pierwszej instancji określeniem odnoszącym się do potrzeby uwzględnienia w rozpatrywanej sprawie "przepisów, które nie były podstawą prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego", nie tylko nie koresponduje z wymogami uzasadnienia wyroku, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., to przede wszystkim niczego nie wyjaśnia potęgując u adresatów wydanego orzeczenia wątpliwości odnośnie do wynikających z niego konsekwencji dla ich praw lub obowiązków.

W tym też kontekście podważyć należy prawidłowość sposobu, w jaki Sąd pierwszej instancji sformułował adresowane do organu administracji celnej zalecenia co do dalszego postępowania w sprawie. Stwierdzić bowiem należy, że wysoki stopień ogólności sformułowanych zaleceń powoduje, że nie czynią one zadość wymogowi określonemu w art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a., a mianowicie, że jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie powinno budzić żadnych wątpliwości, że wskazania co do dalszego postępowania muszą być konkretne i jednoznacznie sformułowane, to jest tak, aby w ponowionym postępowaniu umożliwić organowi usunięcie wszystkich uchybień prawa, z powodu których sąd administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję, a w konsekwencji, aby doprowadzić do wydania w sprawie rozstrzygnięcia zgodnego z prawem. Nie spełnia omawianych kryteriów uzasadnienie wyroku, z którego zaleceń i wskazań co do dalszego postępowania w sprawie trzeba się domyślać. Wadliwość tego rodzaju może bowiem skutkować uzasadnioną niepewnością organu administracji i strony odnośnie do dalszych czynności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia [...] października 2014 r., sygn. akt I FSK 1492/13). W tym też kontekście podkreślić należy, że skoro wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej, a ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie oraz musi pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana, to za oczywiste uznać należy, że elementy tej oceny muszą mieć postać jednoznacznych twierdzeń, sformułowanych w sposób jasny, umożliwiający ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych.

W świetle powyższego, postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. uznać należało za usprawiedliwiony.

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W..

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 490).