Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 377/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2013-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit.a, lit.c, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 8, art. 15, art. 77 par.1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 3, par. 5
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 9 października 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant Specjalista Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2013 roku sprawy ze skarg M. C. i I. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...], znak: [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżących I. Z. i M. C. kwoty po 500 (pięćset) złotych dla każdej z nich tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Prezydent Miasta T. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: k.p.a.), art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: ustawa) na wniosek S. B., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-biurowego, nadbudowie istniejących budynków mieszkalnych oraz zmianie sposobu użytkowania na funkcje biurową, na działce nr 205 przy ul. A w T.

Z akt sprawy wynika, że na wniosek S. B. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] ustalił warunki zabudowy dla planowanego zamierzenia, jednakże na skutek odwołania I. Z. i M. C. organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy zarzucił, iż w przeprowadzonej analizie urbanistyczno - architektonicznej pominięto szereg działek znajdujących się na analizowanym terenie, wątpliwości budzi także wyznaczony wskaźnik powierzchni zabudowy i brak dostatecznego uzasadniania dla ustalenia, iż uzbrojenie terenu planowanej inwestycji jest wystarczające. Nadto stwierdził brak wniosku inwestora w postaci charakterystyki wpływu inwestycji na środowisko.

W toku ponownej analizy przed organem I instancji, inwestor sprecyzował wniosek, uzupełnił dane dotyczące charakterystyki wpływu na środowisko, nadto załączył zapewnienia gestorów sieci dotyczące niezbędnego uzbrojenia terenu. W toku czynności wyjaśniających wpłynęły także zastrzeżenia I. Z. i M. C., które wskazywały, iż inwestycja będzie powodowała znaczne uciążliwości i nie jest zgodna z prawem.

Ponownie przeprowadziwszy analizę urbanistyczno – architektoniczną, z uwzględnieniem wcześniej pominiętych działek, organ I instancji ustalił warunki zabudowy poprzez wyznaczenie wymaganych parametrów zabudowy. Mając na uwadze zastrzeżenia składane w toku postępowania wyjaśniającego oraz do projektu decyzji organ wyjaśnił, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy nie rodzi praw do terenu, nie narusza praw właścicieli i uprawnień osób trzecich, nie uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych. Nie ustala nadto konkretnego usytuowania obiektu w terenie, gdyż następuje to dopiero w ramach postępowania wszczętego na wniosek inwestora o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, na obecnym etapie nie wiadomo czy w ogóle planowane zamierzenie powstanie.

Odwołania od powyższej decyzji złożyły M. C. i I. Z.

M. C. zarzuciła brak uwzględnienie wytycznych organu odwoławczego zawartych w decyzji z dnia [...] co do wielkości powierzchni zabudowy planowanej inwestycji odbiegającej w znaczący sposób od średniej powierzchni zabudowy w analizowanym terenie oraz co do sprawdzenia negatywnego oddziaływania inwestycji na mieszkańców sąsiednich domów jednorodzinnych. Nadto zarzuciła niezgodność planowanej zabudowy z obowiązującym prawem.

Odwołująca argumentowała, iż w pierwszej decyzji organ I instancji ustalił wskaźnik zabudowy do 49%, w drugiej do 46%, podczas gdy średnia w analizowanym terenie wynosi 28%. Działka inwestora ma powierzchnię 1325 m² co przy wskaźniku 46% daje ponad 620 m powierzchni usługowej na parterze, tyle samo mieszkalnej, wielorodzinnej na piętrze. W obszarze analizowanym nigdzie nie występuje tak wielka koncentracja powierzchni usługowej połączona z mieszkalną wielorodzinną. Nadto strona zwróciła uwagę na uciążliwości związane z natężeniem hałasu, spalin, kurzu oraz fakt, iż prowadzone przez inwestora usługi budowlane niewątpliwie są działalnością uciążliwą dla otoczenia.

Wyjaśniając zarzut niezgodności inwestycji z prawem wyjaśniła, iż planowane zamierzenie nie wpisuje się w ład przestrzenny otoczenia, a dotychczasowa funkcja mieszkalna jednorodzinna działki zostaje przekształcona na potrzeby inwestora w funkcję przemysłowo – komercyjną. Zauważyła, iż funkcja usługowa w połączeniu z mieszkalną występuje tylko w dwóch posesjach na 25 poddanych analizie, ale są to usługi rzemieślnicze nie powodujące żadnych uciążliwości dla otoczenia – przedszkole, pawilon spożywczy i szkoła. Zwróciła także uwagę, iż inwestor pragnie sprzedać działkę co do której wydana została zaskarżona decyzja.

Odwołująca I. Z. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i odmowę ustalenia warunków zabudowy, ewentualnie o uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu sprecyzowała, iż wniosek inwestora nie spełnia wymogów z art. 52 ust. 2 ustawy – wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie określa m.in. zapotrzebowania w wodę, ani energię, nie określa sposobu zagospodarowania terenu, ilości kondygnacji, istotnych gabarytów planowanych obiektów. Nadto, tak we wniosku jak i decyzji nie określono charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz nie zostało określone jej oddziaływanie na środowisko zwłaszcza w zakresie emisji hałasu i spalin, zagrożenia pożarowego i zacienienia sąsiadów. Brak odniesienia do niebezpieczeństwa związanego z robotami budowlanymi planowanego obiektu wielokondygnacyjnego z kondygnacją podziemną na piaszczystym terenie. Nadto wniosek jak i decyzja oparte zostały o nieaktualną mapę, gdyż nie uwzględnia ona zmian jakie wprowadzone zostały na działce odwołującej – drugi budynek mieszkalny znajdujący się na tym terenie stracił walor budynku gospodarczego i obecnie jest oznaczony jako mieszklany zgodnie z jego faktycznym przeznaczeniem. Zmiany te znalazły wyraz na mapie zaktualizowanej w dniu 31 marca 2012r., inwestor i organ posługują się mapą sprzed aktualizacji. Aktualizacja mapy ma dla strony znaczenie wobec wymogów co do odległości usytuowania nowej zabudowy w stosunku do istniejącej. Strona wskazała także, iż nie zgadza się z ustaleniem organu, iż spełniony jest warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, co wynika m.in. z faktu, iż zarówno inwestor jak i organ nie odróżniają zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej od zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej, co niewątpliwie miało wpływ na analizę zabudowy w wyznaczonym obszarze. Zdaniem odwołującej organ w pierwszej kolejności winien wyznaczyć obszar analizowany w granicach 66 metrów – front działki wynosi bowiem 22 m – a teren ten jest zdominowany przez zabudowę jednorodzinną o dużo mniejszej średniej powierzchni zabudowy działek, wysokości budynków i szerokości elewacji frontowych niż w przypadku obszaru określonego w granicach 100 m. W obrębie granicy 66 m działki sąsiednie, po obu stronach, w rozumieniu art. 61 ust. 1 ustawy dostępne z tej samej drogi publicznej mają zabudowę tylko i wyłącznie jednorodzinną. Sposób wyznaczenia obszaru analizowanego jest według strony sprzeczny z przepisami i wolą ustawodawcy, skoro bowiem reguła jest wyznaczenie tego obszaru w granicach trzykrotnej szerokości frontu działki, to znaczy, że właśnie chodzi o obszar analizowany w najbliższym otoczeniu działki inwestycyjnej, a nie całej dzielnicy, czy części miasta, jak sugeruje organ. Dodała, iż nawet w obszarze analizowanym – 100 m – wyznaczonym przez organ, dominującą funkcją zabudowy jest budownictwo jednorodzinne, co jednoznacznie wynika z porównania ilości działek o takim przeznaczeniu z działkami przeznaczonymi na budownictwo wielorodzinne, czy usługowe.

Zarzuciła także wyznaczenie wskaźnika zabudowy w oderwaniu od średniego wskaźnika z obszaru analizowanego, który wynosi 28%., przy czym maksymalny wskaźnik dla działki wielorodzinno-usługowej, a taka jest planowana, wynosi 24%. Zaniżono także wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej ustalając go na 25% i przyjęto za spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy podczas gdy inwestor przedłożył tylko niewiążące zapewnienia gestorów sieci.

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

- uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej szerokości i wysokości elewacji frontowej projektowanej zabudowy oraz jej realizacji bezpośrednio w granicy z działką nr 204 na długości istniejących budynków na terenie inwestycji

- ustaliło szerokość elewacji frontowej do 17 m,

- ustaliło wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do 7,9 m,

- umorzyło postępowanie pierwszej instancji w zakresie realizacji zabudowy bezpośrednio w granicy z działką nr 204 na długości istniejących budynków na terenie inwestycji,

- w pozostałym zakresie decyzja organu I Instancji nie uległa zmianie.

Organ odwoławczy wyjaśniając zasadność wydanej decyzji wskazał na charakter decyzji ustalającej warunki zabudowy oraz to, iż pewne elementy, jak miejsca postojowe, będą ostatecznie definiowane przez organ architektoniczno-budowlany. Odpowiadając na zarzuty odwołań organ nie zgodził się, iż nie została zachowana zasada kontynuacji funkcji terenów objętych analizą, gdyż kontynuacja funkcji nie oznacza, iż można realizować wyłącznie obiekty tego samego rodzaju co już istniejące. Obiektom mieszkaniowym mogą bowiem towarzyszyć inne obiekty jak sklepy osiedlowe, obiekty rekreacji czy garaże. Funkcja mieszkaniowa obejmuje także zaspokajanie podstawowych potrzeb związanych z zamieszkiwaniem, w tym umożliwienie korzystania z samochodów osobowych i ich garażowania. Wskazał, iż inwestor sprecyzował, w piśmie z dnia 1 października 2012r., iż dla budynku nr 2 nie przewiduje nadbudowy, w przedstawionej przez inwestora koncepcji zabudowa ta będzie zblokowana stąd tak też jest rozważana przez organ I instancji przy ustalaniu architektonicznych cech zabudowy i zagospodarowania terenu, przeprowadzona w oparciu o wymogi zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 – dalej jako: rozporządzenie), a jej wyniki pozwalają na określenie warunków dla planowanej inwestycji. Teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, znajduje się na obszarze o zróżnicowanym charakterze, występuje tu zarówno zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, jednorodzinna oraz usługowa, zatem zamierzenie stanowi niewątpliwie kontynuację funkcji. Ustosunkowując się do wyznaczonych parametrów organ wskazał, iż szerokość elewacji od frontu działki wyznaczono zgodnie z § 6 rozporządzenia, według analizy w obszarze analizy średnia szerokość elewacji frontowych wynosi 21,2 m, co przy uwzględnieniu 20 % tolerancji daje wielkość od 16,96 m do 25,44 m. Dla planowanej inwestycji organ ustalił szerokość elewacji od 16 do 22 m, przy czym nie uzasadnił takiego ustalenia. Organ odwoławczy ustalił zaś szerokość elewacji frontowej do 17 m tj. średnio z 20% tolerancją, co nie narusza § 6 rozporządzenia i znajduje oparcie w analizie.

Z kolei wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznacza się zgodnie z § 7 rozporządzenia, w niniejszej sprawie organ I instancji ustalił od 6 do 7 m, co nie znajduje oparcia w powyższym przepisie, stąd wielkość tę organ odwoławczy ustalił na nowo, wyznaczając wartość do 7,9 m, mając na uwadze, że wysokość istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, ale ostatecznie i tak wysokość tę określi projekt techniczno-budowlany projektowanej zabudowy.

Dalej organ odwoławczy wskazał, iż organ I instancji dopuścił realizację inwestycji bezpośrednio w granicy z działką nr 204 na długości istniejących budynków na terenie inwestycji. Mieć natomiast trzeba na uwadze, iż szczegółowa lokalizacja obiektu jest elementem kolejnego etapu inwestycyjnego, po wystąpieniu o zatwierdzenie projektu budowlanego, wskazał, iż z art. 54 ustawy wynika, że decyzja o warunkach zabudowy winna określać wyłącznie linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na odpowiedniej mapie, a nie określać w sposób szczegółowy usytuowania obiektu w terenie. Usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów stanowią jako projekt zagospodarowania działki lub terenu, część projektu budowlanego. Usytuowanie obiektu wykracza zatem poza materię unormowaną przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stąd uchylenie decyzji I instancji w tej części i umorzenie postępowania.

Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyły w terminie prawem przewidzianym M. C. i I. Z.

M. C. podniosła w skardze, iż nowa zabudowa winna odnosić się do wzorca dostępnego z tej samej drogi publicznej, zatem do zabudowy na ul. A, a nie jak przyjął to organ na ulicy B, czy ul. C. Dalej, iż nie jest zrozumiałe przyjęcie większego niż 66 m promienia wokół działki inwestycyjnej jako obszaru analizowanego, gdyż zwiększenie tego promienia do 100 m pozwala na objęcie swym zasięgiem kilka pięciokondygnacyjnych budynków wielorodzinnych, co pozwoliło na ustalenie parametrów zabudowy wygodnych dla inwestora. Naruszony został ład przestrzenny, wadliwie wyznaczono zbyt duże parametry zabudowy, zezwolono na zlokalizowanie w jednym budynku dwuzmianowej pracy firmy budowlanej wraz z mieszkalnictwem wielorodzinnym na wąskiej działce bez zbadania uciążliwości takiej zabudowy dla otoczenia, zezwolił organ na wykonanie kondygnacji podziemnej mimo że nie ma jej w budynkach sąsiednich, ani w żadnym budynku jednorodzinnym w analizowanym terenie.

I. Z. powtórzyła argumenty odwołania, zarzucając dodatkowo, iż nowo wyznaczone przez organ odwoławczy parametry nadal są niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 9 października 2013r. Sąd postanowił, na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, połączyć sprawę ze skargi M. C. o sygn.akt II SA/Łd 377/13, ze sprawę ze skargi I. Z. o sygn.akt II SA/Łd 378/13 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia i dalej sprawę prowadzić za sygnatura akt II SA/Łd 377/13.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

W myśl art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., nr 270, powoływanej dalej, jako p.p.s.a.) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei przepis art. 135 p.p.s.a. stanowi, iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a..

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd stwierdził, że zaskarżona ale i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji narusza prawo w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach.

Godzi się również pokreślić, iż co do zasady, w myśl art. 133 § 1 p.p.s.a, sąd administracyjny wyrokuje na postawie akt sprawy, opierając się o stan faktyczny i prawny, istniejący w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że podstawą orzekania jest cały materiał dowodowy sprawy, zgromadzony przez organy administracji publicznej w postępowaniu w obu instancjach, zakończonym zaskarżonym aktem.

Kontrolowane przez Sąd postępowanie administracyjne zainicjowane zostało wnioskiem S. B. o wydanie decyzji ustalającej warunki dla określonej we wniosku inwestycji. I wprawdzie zgodzić się należy z organami, iż z uwagi na charakter takiej decyzji wydawanej jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków opisanych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja ta nie przesądza, że ostatecznie planowane zamierzenie powstanie. Nie rodzi praw do terenu i nie narusza interesów osób trzecich. I owszem na tym etapie, w ramach takiej decyzji, nie jest określane chociażby konkretne usytuowanie budynku w terenie, odległość zabudowy od granic działki inwestycyjnej. Niemniej jednak nie oznacza to, iż organ administracji może jedynie pobieżnie stosować się do obowiązujących przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i aktu wykonawczego do tej ustawy tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nawet jeżeli normy prawne dopuszczają określone odstępstwa od sztywnych reguł to niewątpliwie każdorazowo wymagają uzasadnienia, które znajdzie odzwierciedlenie w zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego materiale dowodowym. Skoro bowiem bezsprzecznie każda decyzja organu wymaga uzasadnienia faktycznego i prawnego, to tym bardziej dopuszczone prawem odstępstwa od podstawowych reguł.

Stosownie do przepisu art. 59 ust. 1 ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wydanie takiej decyzji jest możliwe wyłącznie po ustaleniu, iż planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia łącznie wszystkie warunki wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest bowiem decyzją uznaniową, jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy i jest zgodne z przepisami odrębnymi to nie można odmówić wnioskodawcy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wydawana jest natomiast wyłącznie po przeprowadzeniu analizy architektoniczno-urbanistycznej i ustaleniu w jej wyniku, iż spełnione są łącznie wszystkie wymagania określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy (§ 3 rozporządzenia). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Uwzględniając powyższe, w kontekście niniejszej sprawy, wskazać należy, iż organy administracji obu instancji wyznaczyły dla potrzeb inwestycji obszar analizy kilkukrotnie przekraczający szerokość frontu działki. I owszem, § 3 rozporządzenia wskazuje jedynie minimalną wielkość obszaru analizowanego, nie wskazując na żadne maksimum. Nie oznacza to jednak dowolności w wyznaczeniu takiego obszaru, a z pewnością nie zwalnia organów od należytego wyjaśnienia dlaczego w tym konkretnym przypadku obszar analizowany został wyznaczony jako wielokrotność szerokości frontu działki inwestycyjnej Sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Z tych względów sposób ustalenia granic obszaru analizowanego, w tym wskazanie kryteriów, w oparciu o które taki obszar wyznaczono, powinien wynikać z uzasadnienia decyzji. W niniejszej sprawie zarówno organ I jak i II instancji nie uzasadniły takiego a nie innego wyznaczenia obszaru analizowanego, co oznacza, iż w efekcie końcowym nie jest możliwa kontrola prawidłowości jego wyznaczenia i co za tym kontrola prawidłowości ustalonych na jego podstawie parametrów, spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 ustawy. Ma to istotne znaczenie mnie tylko w sytuacji stawianych w tym zakresie zarzutów ale i zasady kształtowania ładu przestrzennego w danym rejonie, gdyż przyjęcie większego bądź mniejszego obszaru dla potrzeb prowadzonej analizy może doprowadzić do sytuacji, w której okaże się uzasadnione wydanie decyzji pozytywnej, zgodnej z wnioskiem inwestora np. na postawienie wielkogabarytowego obiektu przemysłowego w środku osiedla mieszkaniowego, gdyż obiekt taki będzie znajdował się w obszarze analizowanych, znacznie oddalonym i dostępnym z tej samej drogi publicznej.

W ocenie Sądu uchybieniem organu, którego nie dostrzegł na żadnym etapie postępowania, a które miało wpływ na prawidłowość przeprowadzonej analizy urbanistyczno – architektonicznej, w szczególności w kontekście ustalenia zachowania zasady kontynuacji funkcji terenów objętych analizą, ładu przestrzennego, jest pominięcie wyjaśnienia jakiego rodzaju zabudowa w istocie jest planowana przez inwestora. Nie jest bowiem wystarczające, co ma miejsce w niniejszej sprawie, wskazanie we wniosku, iż dotyczy budowy budynku mieszkalnego ale niezbędne jest dookreślenie czy jest to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, czy wielorodzinna. Taka charakterystyka jest konieczna, gdyż wyznacza kierunek w jakim organy dokonują analizy istniejącej i planowanej zabudowy w kontekście zachowania ładu przestrzennego. Organy nie wezwały inwestora do sprecyzowania wniosku w tym zakresie, w zasadzie nie powzięły wątpliwości o jakiego rodzaju zabudowę mieszkaniową inwestorowi chodzi i przeprowadziły analizę, z której w zasadzie nie wiadomo, którego rodzaju zabudowy planowana zabudowa jest kontynuacją. W toku ponownie prowadzonego postępowania wyjaśniającego organ winien wyjaśnić tę kwestię.

Kolejnym uchybieniem ze strony organów jest wadliwe wyznaczenie parametrów planowanej zabudowy na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W szczególności niezbędna jest ponowna analiza ustalonych w obszarze analizowanym wskaźników zabudowy i wyznaczonego na ich podstawie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki. W § 5 rozporządzenia ustawodawca określił, iż wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Przy czym dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Oznacza to, iż zasadą jest wyznaczenie wskaźnika na podstawie średniej a wszelkie odstępstwa są dopuszczalne jeżeli potwierdzają to wyniki analizy. W niniejszej sprawie wskaźnik powierzchni nowej zabudowy został wyznaczony do 46%, organ II instancji wyjaśnia, iż średni wskaźnik z obszaru analizowanego wynosi wprawdzie 21,2%, ale na działce inwestora jest już zabudowa – 19%.domniemywać zatem należy, iż organ wyznaczając omawiany wskaźnik zsumował wskaźnik średni i wskaźnik zabudowy już tam istniejącej. Niemniej jest to wyłącznie domniemanie nie znajdujące potwierdzenia, ani w uzasadnieniu decyzji, ani w wynikach analizy. Owszem jak wskazuje zestawienie działek przyjętych do analizy, w obszarze tym jest działka nr 209 o wskaźniku 49%, działka nr 73 o wskaźniki 73% stadion. Jednakże organ nie wskazuje na te dwie działki jako uzasadnienie dla wyznaczonego znacznie większego niż średni wskaźnika, ale wskazuje na wynik sumaryczny. W ocenie Sądu wyznaczając przedmiotowy wskaźnik organ winien mieć na uwadze przywołane uregulowanie, ustalone średnie oraz fakt, iż ostatecznie ustalony wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy z uwzględnieniem zabudowy już istniejącej nadal musi się mieścić w ramach wyznaczonych uregulowaniem § 5 rozporządzenia.

W tym miejscu należy podkreślić, iż ponownie ustalając parametry nowej zabudowy organy winny mieć na uwadze reguły ich ustalania wynikające z rozporządzenia iw każdym przypadku należycie uzasadniać taki a nie inny sposób ich ustalenia. W szczególności zaś korzystając z dopuszczalnych tymi przepisami odstępstw od podstawowych sposobów ich wyznaczania.

W dalszej kolejności zwrócić trzeba uwagę na uchybienia, których dopuścił się organ odwoławczy. Kontrola przedmiotowej decyzji organu II instancji budzi uzasadnione zastrzeżenia Sądu już z uwagi na uregulowanie przepisów art. 15 i art. 138 k.p.a., w którym to uregulowaniu ustawodawca dał wyraz dwuinstancyjności postępowania oraz przewidział zamknięty katalog rozstrzygnięć jakie jest uprawniony podjąć organ II instancji. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia, zatem zarówno w zakresie ustalenia stanu faktycznego, wskazania dowodów, oceny tych dowodów jak i rozważań prawnych, które mają w tej sprawie zastosowanie Zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną - indywidualnie rozpatrywaną - sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Konieczne jest by rozstrzygniecie każdego z organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2012r., II OSK 2720/11; wyroki WSA w Warszawie z dnia 3 lutego 2012r., I SA/Wa 1411/11; z dnia 10 lutego 2012r., I SA/Wa 873/11; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 czerwca 2012r., I SA/Gd 357/12 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Nie ulega zatem wątpliwości, iż organ odwoławczy obowiązany jest także odnieść się do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów. I zarówno w przypadku ich uwzględnienia, jak i odmowy ich uwzględnienia obowiązany jest wyjaśnić ich autorowi podstawy swej decyzji.

Dodatkowo, co już zostało podkreślone, przepis art. 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć jakie może podjąć organ odwoławczy. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało jako podstawę zaskarżonego aktu na przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.. Stanowi on, iż organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze :

- uchyliło zaskarżoną decyzję części dotyczącej szerokości i wysokości elewacji frontowej projektowanej zabudowy oraz jej realizacji bezpośrednio w granicy z działką nr 204 na długości istniejących budynków na terenie inwestycji

- ustaliło szerokość elewacji frontowej do 17 m,

- ustaliło wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do 7,9 m,

- umorzyło postępowanie pierwszej instancji w zakresie realizacji zabudowy bezpośrednio w granicy z działką nr 204 na długości istniejących budynków na terenie inwestycji,

- w pozostałym zakresie decyzja organu I Instancji nie uległa zmianie.

Taka konstrukcja podjętego rozstrzygnięcia w świetle przytoczonego art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. budzi zastrzeżenia, z uwagi na uchylenie I instancji w części dotyczącej realizacji inwestycji bezpośrednio w granicy z działką nr 204 na długości istniejących budynków na terenie inwestycji i umorzenie postępowania pierwszej instancji w zakresie realizacji zabudowy bezpośrednio w granicy z działką nr 204 na długości istniejących budynków na terenie inwestycji. Wprawdzie organ nie wskazuje konkretnej podstawy umorzenia, wyjaśniając, iż usytuowanie obiektu w terenie wykracza poza materie ustawy o planowaniu, niemniej wydaje się oczywistym, iż nie można przyjąć, iż jest to orzeczenie co do istoty w tej części uchylonej. Tym bardziej, iż w przypadku umorzenia postępowania podstawą prawą takiego działania jest przepis art. 105 k.p.a., na który organ nie wskazuje. Jak wskazuje redakcja art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. ustawodawca podzielił go na dwie części rozdzielone alternatywą "albo" co oznacza, iż dopuścił po uchyleniu decyzji umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości albo w części jako bezprzedmiotowego. W świetle powyższego stwierdzić trzeba, iż wydane przez organ odwoławczy rozstrzygnięcie nie stanowi jednego z opisanych w zamkniętym katalogu art. 138 k.p.a..

Z tych wszystkich względów niezbędne było wyeliminowanie z obrotu prawnego tak zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Przystępując do ponownej analizy wniosku inwestora i czynności wyjaśniających, organy winny mieć na względzie wszystkie powyższe uwagi. Przede wszystkim działań a podstawie i w oparciu o obowiązujące w tej materii przepisy prawa materialnego ale i procesowego, w każdym przypadku wyjaśniać podstawy swego działania dając wyraz poszanowaniu podstawowym regułom opisanym w przepisach naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do dnia uprawomocnienie się niniejszego wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a..

m.m.