Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1136/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 153. art. 170, art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 28, art. 7, 8, 9, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 30 ust. 6 pkt 2, art. 83 ust. 1 i 2, art. 29 ust. 1, art. 48, art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 39/13 w sprawie ze skargi P. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu dokonania rozbiórki postawionego samowolnie kontenera biurowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 39/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę P. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu dokonania rozbiórki postawionego samowolnie kontenera biurowego.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2011 r.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej PINB, Powiatowy Inspektor lub organ I instancji), na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej Pb bądź Prawo budowlane), nakazał inwestorowi P. B. (dalej skarżący bądź inwestor) rozbiórkę kontenera pełniącego funkcję biurową, wybudowanego bez pozwolenia na budowę na działce oznaczonej numerem geodezyjnym [...], w obrębie [...], przy ul. [...].

W odwołaniu pełnomocnik skarżącego zarzucił decyzji naruszenie art. 48 ust. 1 pb przez jego zastosowanie. Zdaniem skarżącego, organ nadzoru budowlanego popełnił błąd w subsumcji – niewłaściwie uznał, że nie zachodzą przesłanki umożliwiające zalegalizowanie dokonanej samowoli budowlanej. Skarżący wskazał na § 2 ust. 1 pkt 9 obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...], w którym zdefiniowano pojęcie usług komercyjnych w szczególności na zapis "we wszelkich dziedzinach działalności gospodarczej" i na fakt, że uciążliwości nie przekraczają swym zasięgiem granic terenu, do którego rodzina B. posiada tytuł prawny. PINB winien zwrócić szczególną uwagę na moc dokumentu, jakim jest zaświadczenie (art. 217 kpa).

Decyzją z [...] 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2011 r.) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej organ II instancji, Wojewódzki Inspektor lub WINB) utrzymał w mocy decyzję z [...] 2011 r. W motywach rozstrzygnięcia wskazał, że na skutek kontroli zainicjowanej zgłoszeniem właścicielki sąsiedniej nieruchomości E. R., dokonano oględzin działek nr [...] położonych w [...]. W trakcie przeprowadzonej czynności procesowej ustalono, że na działce nr [...] przy ul. [...] - będącej w posiadaniu T. i T. B. – P. B. prowadzi działalność rzemieślniczą pod nazwą "Cięcie i wyrób oklein". Na terenie tej działki zlokalizowano budynek mieszkalny wraz z budynkiem garażowym i jednokondygnacyjnym murowanym budynkiem gospodarczym, do którego od frontu przybudowana jest oparta na dwu drewnianych słupach wiata, od tyłu wiata o konstrukcji drewnianej. Miedzy niniejszymi obiektami znajduje się jeszcze jeden budynek, obity z trzech stron płytami, z dostawioną stalową wiatą. Opisany wyżej murowany budynek gospodarczy stanowi wraz z pozostałymi przyległymi obiektami konstrukcyjną całość, użytkowaną przez skarżącego jako zakład produkcji oklein. Na działce tej ustawiono również wyposażone w instalację elektryczną stalowe kontenery: dwa o wymiarach 6,00 x 2,40 m (biurowy i socjalny) i cztery o wymiarach 12,10 x 2,40 m (magazynowe) i wyposażoną w stojaki na okleiny wiatę.

Skarżący wyjaśnił, że owe kontenery zostały postawione na działce nr [...] tymczasowo – docelowo na tej działce mają pozostać tylko dwa z nich, tj. kontener biurowy i socjalny, pozostałe cztery zostaną przeniesione na działkę nr [...]. Wyjaśnił, że znajdujące się na działce pozostałe obiekty budowlane wykonał poprzedni właściciel F. R.

Na skutek dokonanych ustaleń Powiatowy Inspektor wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy na terenie działki nr [...] kontenera socjalnego, biurowego i kontenerów magazynowych.

Na skutek kolejnej kontroli przedmiotowej nieruchomości, potwierdzono ustalenia dokonane podczas oględzin z [...] 2010 r. Następnie organ postanowieniami nr [...] zobowiązał, w trybie art. 48 ust. 3 pb, do przedłożenia dokumentacji, o której mowa w tym przepisie.

Odwołujący przedłożył w zakreślonym terminie część wymaganych dokumentów, a następnie po upływie terminu dostarczył do organu pozostałe dokumenty (organ nie uwzględnił prośby o przedłużenie terminu). Decyzją z [...] 2011 r. nr [...] organ I instancji nakazał rozbiórkę powyższego kontenera biurowego. Decyzją z [...] 2011 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor, na skutek rozpatrzenia odwołania, uchylił decyzję z [...] 2011 r. ze względu na naruszenie art. 48 pb.

W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania, Powiatowy Inspektor postanowieniem z [...] 2011 r. nr [...] ustalił inwestorowi opłatę legalizacyjną w wysokości 125.000,00 zł. Postanowienie z [...] 2011 r. zostało uchylone postanowieniem z [...] 2011 r. nr [...] Wojewódzkiego Inspektora.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Powiatowy Inspektor decyzją z [...] 2011 r. nakazał rozbiórkę spornego kontenera biurowego.

Organ II instancji rozpatrując odwołanie inwestora od powyższej decyzji uznał, że nie zasługuje ono na uwzględnienie.

W motywach rozstrzygnięcia wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżący nie dysponując wymaganą przepisami prawa zgodą właściwego organu administracyjnego architektoniczno-budowlanego, postawił na działce nr [...] kontener pełniący funkcję biura dla prowadzonego przez niego zakładu produkcyjnego. W toku oględzin 3 sierpnia 2010 r. oświadczył, że "kontenery na działce nr [...] są zlokalizowane tymczasowo w obecnym miejscu".

Obiektem tymczasowym w rozumieniu Prawa budowlanego jest niepołączony trwale z gruntem obiekt przewidziany do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. WINB stwierdził, że ów kontener biurowy nie jest obiektem o charakterze tymczasowym. Skarżący nie dokonał skutecznego zgłoszenia jego budowy, nie można w tym wypadku obliczyć okresu jego istnienia, stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 1 pb. Niniejsze postępowanie trwa już przeszło rok, ponad maksymalny termin dla istnienia obiektu tymczasowego.

Przedmiotowy kontener biurowy, zdaniem organu II instancji, nie zalicza się do kategorii obiektów tymczasowych, dlatego też wykonanie tego obiektu, stanowiącego w świetle ustaleń organu budowlę, o której mowa w art. 3 pkt 1 lit. b pb, wymagało pozwolenia na budowę (art. 28), ponieważ tego typu obiekt nie został zwolniony na mocy art. 29-30 pb z tego obowiązku.

W przypadku wystąpienia opisanej samowoli budowlanej możliwe jest wszczęcie procedury legalizacyjnej z art. 48 pb. Jednak wdrożenie wskazanego trybu uzależnione jest, zgodnie z art. 48 ust. 2 i 3 pb, od ściśle określonych przesłanek. Przesłanki te muszą wystąpić łącznie, by możliwe było w ogóle uruchomienie tej procedury.

W rozpatrywanej sprawie, w postępowaniu przed wydaniem decyzji z [...] 2011 r. PINB przystąpił – według zaleceń organu odwoławczego zawartych w decyzji kasacyjnej z [...] 2011 r. - w pierwszej kolejności do ustalenia, czy w rozpatrywanym przypadku legalizacja jest w ogóle dopuszczalna, tj. czy zachodzą w odniesieniu do kontenera przesłanki z art. 48 ust. 2 pb. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi [...], zatwierdzonym uchwałą z dnia [...] 2007 r. nr [...] Rady Gminy [...] (dalej Plan), działkę nr [...] przeznaczono pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z nieuciążliwymi usługami lokalnymi (2MNU), gdzie usługi mogą być lokalizowane w adaptowanych pomieszczeniach budynku mieszkalnego lub gospodarczego, w pomieszczeniach dobudowanych do budynków lub w obiektach wolnostojących. W myśl § 2 pkt 8 Planu, przez nieuciążliwe usługi lokalne należy rozumieć "funkcje usług komercyjnych lub publicznych związane z obsługą projektowanej i istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zagrodowej lub letniskowej, których uciążliwość mierzona zgodnie z przepisami odrębnymi, nie przekracza swym zasięgiem granic terenu, do którego inwestor posiada tytuł prawny". Z kolei usługi komercyjne oznaczają "funkcje terenów i obiektów realizowane całkowicie lub z przewagą funduszy niepublicznych we wszystkich dziedzinach działalności gospodarczej" (§ 2 pkt 9).

W oparciu o powyższe Powiatowy Inspektor przyjął, że legalizacja samowolnie posadowionego na działce nr [...] kontenera biurowego jest niedopuszczalna, bowiem stoi w sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Plan dopuszcza lokalizację nieuciążliwych usług lokalnych, a skarżący prowadzi działalność produkcyjną wyrobu oklein, co usługą nie jest. Usługi to działalność gospodarcza mająca charakter świadczeń osób fizycznych i prawnych na rzecz innych osób, nie polegająca na wytwarzaniu dóbr materialnych. Produkcja to przekształcanie zasobów w dobra.

PINB uznał, że stan faktyczny sprawy nie wypełnia pierwszej z przesłanek, o których mowa w art. 48 ust. 2 pb, tj. brak zgodności zrealizowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co przesądza o niedopuszczalności implementacji w stosunku do spornego kontenera procedury naprawczej, a tym samym determinuje nakaz rozbiórki.

Organ II instancji, po analizie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, przyznał słuszność Powiatowemu Inspektorowi co do kwalifikacji prawnej przedmiotowego obiektu, wyboru adekwatnego do stanu faktycznego trybu postępowania i samego rozstrzygnięcia.

Organ odwoławczy podkreślił stanowczo, że zgodnie z § 2 pkt 9 Planu, tylko usługi a nie produkcja mogą być świadczone na terenie oznaczonym symbolem 2 MNU. Skarżący prowadzi zakład o charakterze produkcyjnym, nie usługowym.

W kwestii podniesionego w odwołaniu zaświadczenia Wójta Gminy [...] o zgodności przedmiotowej inwestycji z ustaleniami Planu, WINB wyjaśnił, że organ I instancji na wcześniejszych etapach postępowania przedwcześnie uruchomił procedurę z art. 48 ust. 3 pb, obowiązując do dostarczenia dokumentów wskazanych w ust. 3, w tym dostarczenia zaświadczenia Wójta o zgodności z ustaleniami miejscowego planu. Art. 48 ust. 2 pb uprawnia organ nadzoru budowlanego do żądania określonych w ust. 3 dokumentów dopiero po ustaleniu przez organ, że samowolnie powstały obiekt jest zgodny z przepisami prawa miejscowego i nie narusza przepisów techniczno-budowlanych. Negatywna ocena organu we wskazanym zakresie przesądza nieodwracalnie o rozbiórce obiektu, oznacza bowiem, że już przy wstępnej weryfikacji obiekt ten charakteryzuje nieprawidłowość uniemożliwiająca doprowadzenie go do stanu zgodnego z przepisami. Procedura legalizacyjna z art. 48 ust. 3 pb nie zostaje wówczas wdrożona. Taka sytuacja wystąpiła, zdaniem Wojewódzkiego Inspektora, w niniejszej sprawie, a co za tym idzie PINB prawidłowo zastosował art. 48 ust. 1 pb. Jak podkreślił organ II instancji, w przypadku badania zgodności powstałego samowolnie obiektu z przepisami prawa miejscowego w ramach procedury, o której mowa w art. 48 pb, ocena tej zgodności należy do organu nadzoru budowlanego prowadzącego postępowanie. WINB podkreślił, że przepisy prawa budowlanego mają charakter bezwzględnie obowiązujący, co wyklucza dowolne ich stosowanie. W sytuacji zaistnienia wskazanych w art. 48 pb okoliczności, organ nadzoru budowlanego obowiązany jest podjąć ściśle określone w tym przepisie czynności.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na decyzję z [...] 2011 r., pełnomocnik P. B. wniósł o uchylenie skarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, i zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania w wysokości 1237,00 zł.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 kpa przez jego zastosowanie; art. 138 § 1 pkt 2 kpa przez jego niezastosowanie; art. 7 i 80 kpa przez błędną ocenę stanu faktycznego sprawy i art. 7-9 kpa przez ich niezastosowanie.

W ocenie autora skargi rozstrzygnięcia organów są wadliwe, ponieważ organy popełniły błąd subsumcji, tj. niewłaściwie uznały, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w zastosowanym art. 48 ust. 1 pb, uznając że nie zachodzą przesłanki umożliwiające zalegalizowanie dokonanej samowoli budowlanej.

Organy błędnie ustaliły, że prowadzony przez skarżącego zakład nie ma charakteru usługowego, lecz produkcyjny. Tymczasem skarżący "tnie powierzone drewno i wyrabia okleiny na zlecenie zakładów stolarskich i meblarskich". Działalność ta jest usługą w rozumieniu Traktatów Unii Europejskiej (art. 57 wersji skonsolidowanej Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej).

Organ nie ustosunkował się do wydanego w tej sprawie zaświadczenia z dnia [...] 2010 r. (...).

Organy nie wyjaśniły, dlaczego adresatem decyzji jest P. B. syn właścicieli działki, a nie oni sami, tj. T. i T. B.

Organy błędnie ustaliły strony postępowania, uznając że E. R. (właścicielce sąsiedniej nieruchomości) przysługuje przymiot strony.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sad I instancji wskazał, że sporna budowla została posadowiona na działce nr [...], która w planie miejscowym oznaczona została symbolem 2MNU. W § 20 Planu teren określony został w zakresie przeznaczenia podstawowego jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z nieuciążliwymi usługami lokalnymi (...). Definicja nieuciążliwych usług lokalnych zawarta została w § 2 pkt 8 Planu, przez które rozumie się funkcje usług komercyjnych lub publicznych związane z obsługą projektowanej i istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zagrodowej oraz letniskowej, których uciążliwość mierzona zgodnie z przepisami odrębnymi nie przekracza swym zasięgiem granic terenu, do którego inwestor posiada tytuł prawny. Według § 2 pkt 9 Planu, przez usługi komercyjne należy rozumieć funkcje terenów i obiektów realizowane całkowicie lub z przewagą funduszy niepublicznych we wszystkich dziedzinach działalności gospodarczej.

Wojewódzki Sąd zaznaczył, że prowadzenie działalności gospodarczej polegające na "cięciu i wyrobie oklein" niewątpliwie nie należy, jak słusznie stwierdziły organy obu instancji, do działalności związanej z prowadzeniem usług. Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o [swobodzie] działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. nr 220, poz. 1447, dalej usg) w art. 2 określa, że działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. Działalność wytwórcza to działalność, w wyniku której powstają nowe wyroby, w tym również sprzedaż wyrobów własnej produkcji. Pojęcie "działalności wytwórczej" nie występuje w Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD), używane jest w klasyfikacji pojęcie "przetwórstwa przemysłowego", przez które rozumieć należy wszelkie czynności obejmujące działalność wytwórczą rozumianą jako przekształcenia mechaniczne, fizyczne lub chemiczne materiału, substancji lub części składowych w nowy produkt. W związku z tym działalność wytwórcza swym zakresem obejmuje wszystkie czynności, które ukierunkowane są na powstanie nowego materialnego produktu oraz takie, które zmierzają do nadania mu pożądanych cech użytkowych. Wskazana wyżej działalność wytwórcza jest niczym innym niż produkcją, polegającą na wytwarzaniu określonych dóbr materialnych. Usługa to działalność niematerialna, podejmowana w celu zaspokojenia określonej potrzeby klienta (np. usługi prawne, ubezpieczeniowe, finansowe, turystyczne, porady techniczne).

Z powyższego wynika, że organy obu instancji orzekające w sprawie prawidłowo uznały, że prowadzona przez skarżącego działalność gospodarcza polegająca na "cięciu i wyrobie oklein" nie stanowi działalności usługowej, bowiem jest działalnością produkcyjną (wytwórczą), innymi słowy działalnością przemysłową, bowiem w jej wyniku powstają nowe produkty materialne. Bez znaczenia jest tutaj, czy nowe produkty wytwarzane są z materiałów powierzonych przez klienta (jak podaje w skardze pełnomocnik skarżącego), czy zakupionych przez inwestora, skoro działalność ta zarówno w jednym jak i drugim przypadku jednako narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawarte w § 20 ust. 1 w zw. z § 2 ust. 1 pkt 8 i 9. Z załączonego do odwołania pisma P. B. działającego pod firmą "Cięcie i wyrób oklein" (z 27.9.2010 r. skierowanego do Wójta Gminy [...]) jasno wynika odmienny stan rzeczy: po pierwsze skarżący podaje, że "zakup surowca odbywa się na przetargach lub w pobliskich tartakach i składnicach drewna"; po drugie opisana jest przez skarżącego dokładna technologia produkcji i wskazanie, że "towar czekający na sprzedaż magazynowany jest na placu" (z tego wyraźnie wynika, że nie jest to usługa); po trzecie w piśmie tym skarżący oświadcza, że jego zakład "posiada wszelkie pozwolenia i decyzje związane z prowadzeniem zakładu produkcji forniru (oklein meblowych)".

Nie jest słuszny zarzut autora skargi, że działalność gospodarcza prowadzona na działce nr [...] przez skarżącego jest usługą w rozumieniu art. 57 wersji skonsolidowanej Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej Traktat bądź TFUE), gdyż Traktat według art. 1 "organizuje funkcjonowanie Unii i określa dziadziny, granice i warunki wykonywania jej kompetencji". Pojęcie usług zawarte w art. 57 TFUE odnosi się wyłącznie do swobody przepływu tak rozumianych usług w odniesieniu do obywateli Państw Członkowskich wewnątrz Unii, a nie ma zastosowania do konkretyzowania tego pojęcia w odniesieniu do klasyfikacji działalności gospodarczej.

W badanej sprawie zasadnym jest wyjaśnienie, co znane jest Sądowi I instancji z urzędu, że w sprawie dotyczącej posadowienia na działce nr [...] dwu kontenerów: biurowego i socjalnego toczyło się postępowanie administracyjne przed organem architektoniczno-budowlanym w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru budowy tymczasowych obiektów budowlanych (dwu) kontenerów o funkcji biura tymczasowego i pomieszczenia socjalnego, uznanych przez organ jako niezgodnych z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...]. W tej sprawie rozstrzygał już Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, który wyrokiem z 27 kwietnia 2011 r. II SA/Wr 70/11 (dalej wyrok II SA/Wr 70/11) oddalił skargę P. B. na decyzję Wojewody [...] w przedmiocie opisanego wyżej sprzeciwu. Na skutek wniesienia skargi kasacyjnej przez P. B., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem 4 stycznia 2013 r., II OSK 1598/11 (dalej wyrok II OSK 1598/11) oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu I instancji, że inwestycja narusza ustalenia przewidziane w § 20 ust. 1 pkt 1 i § 2 ust. 1 pkt 8 Planu. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, działka nr [...], położona jest na terenie oznaczonym symbolem 2MNU, który przewiduje realizację na tym terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z nieuciążliwymi usługami lokalnymi. Kontenery objęte zgłoszeniem zostały przewidziane na biuro tymczasowe i pomieszczenie socjalne dla działalności gospodarczej prowadzonej przez P. B. na działce nr [...] polegającej na "cięciu i wyrobie oklein". Jak stwierdził NSA: "Trudno uznać tę działalność za nieuciążliwą usługę lokalną związaną z obsługą projektowanej i istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zagrodowej oraz letniskowej (§ 2 ust. 1 pkt 8)".

Prawomocne orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 stycznia 2013 r., II OSK 1598/11 wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby (art. 170 ppsa). Moc wiążąca orzeczenia określona w tym artykule w odniesieniu do organów administracyjnych, a także sądów oznacza, że podmioty te muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Dlatego w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana.

Odnośnie zarzutu niewyjaśnienia przez organy podstawy prawnej do uznania skarżącego jako adresata wykonania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego (kontenera), Sad I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 52 pb zasadą jest, że nakaz rozbiórki w pierwszej kolejności należy kierować do inwestora, niezależnie od tego czy jest właścicielem działki, na której zrealizowano określoną inwestycję. W niniejszej sprawie skarżący prowadzi działalność gospodarczą na działce nr [...] w szeregu obiektach na niej zlokalizowanych, w tym w kontenerze, którego był inwestorem. Dlatego prawidłowo organy określiły osobę obowiązaną – inwestora P. B. do wykonania nakazu rozbiórki spornego obiektu budowlanego.

Prawidłowo organy uznały za stronę postępowania właścicielkę sąsiedniej nieruchomości E. R., bowiem jej nieruchomość znajduje się w zasięgu uciążliwego oddziaływania obiektów związanych z działalnością gospodarczą prowadzoną na sąsiedniej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...].

Skargę kasacyjną od wyroku II SA/Wr 39/13 rozstrzygnięcie wywiódł P. B. reprezentowany przez r. pr. G. W., zarzucając naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 8, 9, 77 § 1 i art. 80 kpa polegające na błędnym lub niepełnym ustaleniu stanu faktycznego; uchybienie polegające na nie ustaleniu daty zakończenia budowy miało oczywiście wpływ na wynik sprawy;

- art. 153 i 170 ppsa polegającą na nieuwzględnieniu oceny prawnej i wskazań zawartych w wydanych do tej pory wyrokach NSA z 4 stycznia 2013 r.: II OSK 1598/11 i II OSK 1599/11, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 48 i 103 ust. 2 pb w aspekcie art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa polegające na niedostrzeżeniu, że nie został ustalony dokładnie stan faktyczny;

- art. 28 kpa traktowanego jako przepis prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie tzn. uznanie sąsiadki E. R. za stronę postępowania;

- art. 141 § 4 ppsa polegające na nie rozważeniu i nie wyjaśnieniu wszystkich zarzutów i dowodów podniesionych w skardze tj. sporządzeniu uzasadnienia wyroku niezawierającego odniesienia przez Sąd I instancji do doręczonego zaświadczenia Wójta Gminy z [...] 2012 r. znak [...];

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 ppsa przez nieuchylenie zaskarżonych decyzji mimo, że nie odpowiadają one prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna oparta jest na obu podstawach (art. 174 pkt 1 i 2 ppsa). Kluczowym dla rozstrzygnięcia sprawy jest zarzut naruszenia art. 153 i 170 ppsa, przeto należy rozpoznać go w pierwszej kolejności.

Zgodnie z art. 170 ppsa, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Swoistość mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że obejmuje także inne sądy (w tym Naczelny Sąd Administracyjny) i inne organy państwowe (w tym orzekające w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym), które muszą brać pod uwagę nie tylko fakt istnienia, ale i treść prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego. Podmioty te są faktem i treścią prawomocnego orzeczenia sądu związane, co implikuje w sposób bezwzględny wzięcie tego pod uwagę w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach. Ratio legis art. 170 ppsa polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (wyrok NSA z: 19.5.1999 r., IV SA 2543/98; 9.6.2006 r., I OSK 1268/05, akceptowane przez J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 435, uw. 2; B. Dauter w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2011 r., s. 477-477 uw. 3-5). Podmioty, o których mowa w art. 170 ppsa, bez wyjątku muszą przyjmować, że dana kwestia prawna w odniesieniu do danego podmiotu kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu (M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C. H. Beck 2013 s. 625, nb 3, 4).

Autor skargi kasacyjnej przeinacza treść uzasadnienia wyroku II OSK 1598/11. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że podziela stanowisko przyjęte w wyroku II SA/Wr 70/11, że inwestycja polegająca na budowie kontenera biurowego i kontenera socjalnego na działce nr [...] narusza ustalenia przewidziane w § 20 ust. 1 pkt 1 i § 2 ust. 1 pkt 8 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] 2007 r. Jak wynika z ustaleń w/w przepisów Planu działka (nr ...) na której ma być realizowana inwestycja, położona jest na terenie oznaczonym symbolem 2MNU, który przewiduje realizację na tym terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z nieuciążliwymi usługami lokalnymi. Kontenery objęte zgłoszeniem zostały przewidziane na biuro tymczasowe i pomieszczenie socjalne dla działalności gospodarczej, prowadzonej przez skarżącego kasacyjnie na działce nr [...] polegającej na "cięciu i wyrobie oklein". Trudno uznać tę działalność za nieuciążliwą usługę lokalną związaną z obsługą projektowanej i istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zagrodowej oraz letniskowej (§ 2 ust. 1 pkt 8). Co do zasady już sama w/w działalność gospodarcza prowadzona od 1991 r. nie odpowiada ustaleniom przedmiotowego planu, jednakże mając na uwadze, czasokres jej istnienia oraz fakt, że była prowadzona w momencie uchwalenia Planu oznacza, że może być dalej prowadzona, jednakże jej rozszerzanie na działce nr [...] przez realizowanie inwestycji z nią związanej (biuro tymczasowe i pomieszczenie socjalne) jest niedopuszczalne z uwagi na ustalenia Planu, który takiej możliwości nie przewiduje.

Skarżący kasacyjnie całkowicie dowolnie twierdzi, że "sporny obiekt powstał pod rządami poprzedniej ustawy Prawo budowlane", nie przedstawiając ani w postępowaniu przed organami administracji publicznej, ani przed Sądem I instancji, ani w postępowaniu ze skargi kasacyjnej jakichkolwiek dowodów. Przeciwnie – dokonując zgłoszenia dnia [...] 2010 r. w Starostwie w [...] zamiaru budowy tymczasowych obiektów budowlanych (dwu kontenerów o wymiarach: 2,5 m x 6 m x 3,19 m o funkcji biura tymczasowego i pomieszczenia socjalnego) w miejscowości [...] przy ul. [...], do realizacji na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] obręb [...], jednoznacznie wskazał, że zarówno kontener biurowy, jak i kontener socjalny, nie powstały przed dniem 1 lipca 2010 r. Z żadnych dowodów, prawidłowo zebranych i ocenionych przez organy obu instancji nie wynika, by kontener biurowy wybudowany został przed dniem 1 stycznia 1995 r.

Z faktu, że P. B. rozpoczął działalność gospodarczą w 1991 r. nie wynika, że "kontener biurowy ustawiono zaraz na początku działalności skarżącego P. B. tj. około 1991 r.". Ustaleń takich nie aprobował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku II OSK 1598/11. W uzasadnieniu wyroku II OSK 1598/11 NSA uznał, że sama działalność gospodarcza może być [po wejściu w życie Planu] dalej prowadzona, jednakże jednoznacznie wskazał, że jej rozszerzanie na działce nr [...] przez realizowanie inwestycji z nią związanej (biuro tymczasowe i pomieszczenie socjalne) jest niedopuszczalne z uwagi na ustalenia Planu, który takiej możliwości nie przewiduje. Sama możliwość prowadzenia działalności gospodarczej nie sanuje samowoli budowlanej co do budowy kontenera biurowego i nie wyklucza stosowania art. 48 pb w kontrolowanej sprawie.

Stosownie do art. 153 ppsa, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie [...] było przedmiotem zaskarżenia. Art. 153 ppsa nie mógł stanowić podstawy związania Sądu I instancji orzekającego w niniejszej sprawie, bowiem wyrok II OSK 1598/11 zapadł w innej sprawie w ujęciu materialnoprawnym (w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru budowy tymczasowych obiektów budowlanych (dwu) kontenerów o funkcji biura tymczasowego i pomieszczenia socjalnego, na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 i art. 82 ust. 1 i 2 w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - j.t. Dz.U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.). Wyrok NSA z 4 stycznia 2013 r. II OSK 1599/11 zapadł w zasadniczo innej sprawie w ujęciu materialnoprawnym (w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru budowy tymczasowych obiektów budowlanych (czterech) kontenerów o funkcji magazynu okleiny, na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 i art. 82 ust. 1 i 2 w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - j.t. Dz.U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.).

Nieusprawiedliwionym okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 8, 9, 77 § 1 i art. 80 kpa. Wbrew ocenie autora skargi kasacyjnej, z prawidłowo aprobowanych ustaleń organów obu instancji budowa kontenera biurowego na działce nr [...] została zakończona po dniu 1 stycznia 1995 r., a przed dniem 3 sierpnia 2010 r., gdy dokonano oględzin przedmiotowej nieruchomości. Ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego nie naruszała art. 80 kpa i została przez Sąd I instancji trafnie aprobowana. Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje żadnego dowodu, pominiętego z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 kpa, bądź ocenionego z naruszeniem art. 80 kpa, z którego wynikałoby, że kontener biurowy został pobudowany przed dniem 1 stycznia 1995 r. (art. 108 pb). Zaskarżony wyrok nie narusza zasad ogólnych z art. 7, ani zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów administracji publicznej (art. 8 kpa) bądź zasady udzielania informacji (art. 9 kpa).

Niezasadnym jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 48 i 103 ust. 2 pb w aspekcie art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa. Stan faktyczny został ustalony dostatecznie dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy i bez naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej wzorców kontroli. Żadne z prawidłowych ustaleń nie prowadzi do wniosku, że organy winny były zastosować w kontrolowanej sprawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.). Tym samym nie doszło do naruszenia art. 48 i art. 103 ust. 2 pb.

Sąd i instancji nie naruszył art. 28 kpa, w myśl którego stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zarzut skargi kasacyjnej sprowadza się do dokonania przez Sąd I instancji błędnego zastosowania art. 28 kpa przez przyjęcie, że E. R. ma interes prawny w niniejszym postępowaniu. Pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, jakim posługuje się art. 28 kpa, może być wyprowadzony tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu, czyli ustalenia jego obowiązku lub uprawnienia. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku należycie wyjaśnił problem prawidłowego zastosowania przez organ nadzoru tego przepisu. E. R. jest właścicielką nieruchomości znajdującej się w zasięgu uciążliwego oddziaływania obiektów związanych z działalnością gospodarczą prowadzoną przez skarżącego. Samo samowolne posadowienie kontenera biurowego w odległości większej niż 4 m od granicy z działką E. R. nie pozbawia uczestniczki statusu strony w kontrolowanym postępowaniu (art. 28 kpa). Autor skargi kasacyjnej błędnie pomija efekt wspólnego oddziaływania wszystkich obiektów posadowionych na nieruchomości, na której skarżący prowadzi swą działalność produkcyjną – w tym w samowolnie pobudowanych kontenerach: biurowym, socjalnym i czterech kontenerach o funkcji magazynów.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa nie mógł odnieść zamierzonego rezultatu. Szczególne znaczenie przypisuje się uzasadnieniu wyroku, które winno odpowiadać wymogom art. 141 § 4 ppsa, bowiem to ono stanowi odzwierciedlenie dokonania przez sąd administracyjny oceny zgodności z prawem kontrolowanego aktu. Treść uzasadnienia wyroku winna potwierdzać proces badania przez Sąd I instancji legalności zaskarżonego do sądu aktu. Istotnym elementem uzasadnienia wyroku jest ta jego część, w której sąd przeprowadza wywód prawny, w którym omawia podstawę prawną wyroku, tj. wskazuje zastosowane przepisy oraz wyjaśnia sposób ich wykładni. Art. 141 § 4 ppsa reguluje składniki uzasadnienia wyroku i mógłby zostać naruszony tylko wówczas, gdyby wskazano składnik uzasadnienia, jakiego w zaskarżonym wyroku brakuje lub jaki został przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zamieszczony wbrew wymogom art. 141 § 4 ppsa. Nie jest wystarczające w tym względzie twierdzenie, że nie rozważono i nie wyjaśniono wszystkich zarzutów skarżącego (wyrok NSA z 30.9.2010 r., I OSK 1053/10, Lex 744918). Sąd I instancji w sposób dostateczny odniósł się do wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy zarzutów skargi – w szczególności prawidłowo i przekonująco wskazał, że prowadzona na nieruchomości nr [...] działalność produkcyjna, w tym w oparciu o pobudowany przez skarżącego w ramach samowoli budowlanej kontener biurowy, pozostaje w sprzeczności z postanowieniami Planu zawartymi w § 20 ust. 1 w zw. z § 2 ust. 1 pkt 8 i 9 (art. 170 ppsa), co trafnie organy obu instancji uznały za przesłankę rozbiórki obiektu budowlanego na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 pb. Trafnie Sąd I instancji aprobował pogląd organów nadzoru budowlanego, zgodnie z którym to te organy dokonują oceny zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zaświadczenie Wójta z [...] 2012 r. stanowiło jedynie środek dowodowy, podlegający ocenie Sądu. W sprawie nie doszło zatem do nierozpoznania istoty sprawy.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.