Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2197/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 141, art. 144, art. 151, art. 174, art. 175, art. 182 par. 2, art. 183, art. 184, art. 189
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 156
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 2, art. 17, art. 19, art. 28, art. 54, art. 59, art. 61, art. 64
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 18 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2016 poz 1579
law: Ustawa z dnia 5 września 2016 r. o usługach zaufania oraz identyfikacji elektronicznej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej X S.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2484/18 w sprawie ze skargi X S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 23 lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 12 lutego 2019 r., IV SA/Wa 2484/18, oddalił skargę W. S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 23 lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Zaskarżoną decyzją SKO, po rozpatrzeniu odwołania W. S.A. i P. S.A. od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] [...] z 28 czerwca 2017 r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-usługowego przy ulicy [...] na działkach nr ew. [...] i [...] w [...], utrzymało ją w mocy.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ stwierdził, że w sprawie w sposób prawidłowy wyznaczono granice obszaru analizowanego a następnie dokonano oceny w zakresie określenia podstawowych parametrów planowanej zabudowy. Linię zabudowy wyznaczono jako przedłużenie linii zabudowy południowych elewacji budynków przy ulicy [...] (działka nr ew. [...]) i [...] [...]. W zakresie zarzutu dotyczącego warunkowego uzgodnienia tej linii SKO wskazało, że na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy organ ma obowiązek uzgodnienia projektu decyzji z organami o jakich mowa w art. 53 u 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.). W niniejszej sprawie dokonano uzgodnienia z zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Na etapie decyzji o warunkach zabudowy nie ma obowiązku uzyskania zgody zarządcy drogi na usytuowanie obiektu w odległości mniejszej niż wynika to z ustawy o drogach publicznych i następuje to po uzyskaniu pozwolenia na budowę, co wynika z art. 43 u 2 ustawy o drogach publicznych.

Dalej SKO zaznaczyło, że wskaźnik powierzchni zabudowy wyznaczono zgodnie z § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W obszarze analizowanym wynosi on od 0,52-do 1 czyli średni 1 i taki został przyjęty. Szerokość elewacji frontowej – zgodnie z § 6 ww. rozporządzenia. Przyjęto ją jako szerokość równą dla frontu działek o nr ew. [...] i [...], co wynika z charakteru zabudowy śródmiejskiej. W analizie podano, że dla obszaru analizowanego charakterystyczne w kompozycji urbanistycznej jest to, że szerokość elewacji frontowej istniejących budynków równa się szerokości frontu działki przylegającego do pasa ulicznego (na 15 działek objętych analizą szerokość 13 jest równa szerokości frontu). Budynki są realizowane na pełnej szerokości działki budowlanej. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznaczono zgodnie z § 7 pkt 3 ww. rozporządzenia, jako że wysokość ta na działkach sąsiednich tworzy uskok. Dlatego przyjęto ją jako wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (od strony ul. [...]) dla nowej zabudowy wynikająca z obliczeń, równą średniej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowych budynków zlokalizowanych na obszarze analizowanym, zaokrąglonej do liczb całkowitych czyli 24 m tj. 7 kondygnacji naziemnych (na obszarze analizowanym wynosi id 9 do 40 m). Geometria dachu zgodnie z § 8 dach płaski o maksymalnym nachyleniu do 10%. W obszarze analizowanym na 15 budynków objętych analizą 11 ma dach płaski a pozostałe mają kąt nachylenia od 20 do 35 %.

Odnosząc się do zarzutów odwołania w zakresie miejsc postojowych SKO wskazało, że inwestor planuje 56 miejsc postojowych w garażu podziemnym. Uzyskano stanowisko zarządcy drogi w dzielnicy [...] (pismo z 6 lutego 2017 r.) z którego wynika, że miejsca parkingowe należy lokować na własnej nieruchomości. W odniesieniu do powierzchni biologicznie czynnej stwierdzono, że z przepisów prawa nie wynika obowiązek ich określania w decyzji o warunkach zabudowy. Generalnie ustalenie jej na poziomie 0% jest zgodne z ustawą o planowaniu. Ustalenia w tym zakresie nie mogą zdaniem Kolegium wynikać ze studium, gdyż nie jest to akt powszechnie obowiązujący. Co do zarzutu dotyczącego braku oceny w zakresie uzbrojenia terenu organ II instancji wskazał, że orzecznictwo sądowoadministracyjne nie wymaga aby na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy inwestor posiadał w dacie składania wniosku aktualne zezwolenie na podłączenie nieruchomości do istniejącej sieci wodociągowej. Ustosunkowując się natomiast do zarzutu niezachowania zasady dobrego sąsiedztwa ponieważ budynek urzędu dzielnicy ma jedynie 2 piętra SKO wskazało, że w obszarze analizowanym budynki mają od 2 do 12 pięter, przy czym budynek bezpośrednio sąsiadujący z terenem inwestycji położony przy ulicy [...] (dz. [...] i [...]) ma wysokość 12 kondygnacji. W związku z tym wysokość tę określono zgodnie z § 7 pkt 3 rozporządzenia. Co do kwestii miejsc parkingowych wskazano, że inwestor ma zrealizować 2 poziomowy garaż podziemny dla 56 samochodów. Przepisy prawa nie nakładają obowiązku ustalania w decyzji o warunkach zabudowy maksymalnej czy minimalnej ich liczby. Następuje to dopiero na etapie projektowania.

Skargą W. S.A. zaskarżyła powyższą decyzję podnosząc, że umknęło uwadze organu, że w międzyczasie dla tego terenu uchwalono plan zagospodarowania przestrzennego, co oznacza że decyzja o warunkach zabudowy nie powinna być wydana. Spółka zwróciła też uwagę, że nie wiadomo czy zasada dobrego sąsiedztwa obejmuje powierzchnie podziemne i że nie odniesiono się do kwestii obowiązkowych uzgodnień, gdyż te znajdujące się w aktach są nieaktualne.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) dalej "p.p.s.a."- w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mogącym skutkować koniecznością jej uchylenia.

Sąd w pierwszej kolejności podniósł, iż oczywistym jest, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się gdy teren inwestycyjny nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwałą Rady Miasta [...] z 30 listopada 2017 r. uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego [...] [...] w rejonie ulicy [...]. Wojewoda Mazowiecki rozstrzygnięciem nadzorczym z 3 stycznia 2018 r. znak: [...] stwierdził jednak nieważność m.in. części tekstowej i graficznej dla symbolu 7U, w którym położone są działki inwestycyjne. Następnie wyrokiem WSA w Warszawie z 15 maja 2018 r., IV SA/WA 706/18, uchylono częściowo rozstrzygnięcie nadzorcze jednakże co do terenu 2 ZP. Wyrokiem NSA z 27 listopada 2018 r., II OSK 2406/18, NSA w części uchylił wyrok WSA i w tym zakresie skargę oddalił oraz oddalił skargę kasacyjną. Oznacza to, że ustalenia planu w zakresie terenu 7U w wyniku ww. rozstrzygnięcia nadzorczego zostały wyeliminowane z obrotu prawnego. Decyzja organu I instancji zapadła 28 czerwca 2017 r. a więc przed uchwaleniem planu natomiast decyzja organu II instancji 23 lipca 2018 r. a więc po stwierdzeniu nieważności planu miejscowego. Oznacza to konieczność wydania decyzji o warunkach zabudowy, gdyż dla danego terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Następnie, oceniając zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że organ w sposób prawidłowy na podstawie analizy urbanistycznej określił obszar analizowany a następnie ustalił parametry inwestycji na podstawie kryteriów o jakich mowa w rozporządzeniu wykonawczym. Z decyzji wynika na jakiej podstawie dokonano ustalenia współczynników i dlaczego organ przy ich ustaleniu stosował wyjątki od zasad (np. § 7 pkt 3). Oceniając natomiast zarzuty skargi Sąd stwierdził, że zasada dobrego sąsiedztwa nie dotyczy terenu podziemnego. Wskazał, że zasada ta jest powiązana z istniejącym ładem przestrzennym, co w sposób oczywisty dotyczy wyłącznie terenu nad powierzchnią ziemi. Dlatego wynikający z art. 61 § 1 u.p.z.p. obowiązek ustalania spełnienia tej zasady z oczywistych powodów dotyczy terenu działki rozumianego jako powierzchnia nadziemna. Czyni to niezasadnym zarzut dotyczący nie wzięcia pod uwagę zasady dobrego sąsiedztwa w aspekcie kondygnacji podziemnych. Odnośnie podnoszonej w skardze kwestii uzgodnień Sąd podkreślił, że w zakresie wodociągów i kanalizacji uzgodnienia te pochodzą z 2013 r. a uzgodnienia dotyczące elektroenergetyki z 2012 r. (pismo [...] z 28 grudnia 2012 r.) tj. z daty składania wniosku. Oznacza to w ocenie Sądu, że proponowana wówczas inwestycja spełniała wymogi ustawowe dotyczące uzgodnień z gestorami sieci. Biorąc pod uwagę fakt, że postępowanie o wydanie warunków zabudowy toczy się od kilku lat nie można wymagać aby w takim wypadku inwestor co roku czy za każdym razem gdy dojdzie do uchylenia zaskarżonej decyzji ubiegał się o kolejne uzgodnienia w związku z ubieganiem się o wydanie decyzji o warunki zabudowy. Dopiero bowiem na etapie pozwolenia budowlanego inwestor będzie zobowiązany do przestawienia stosownych umów z gestorami sieci.

Dalej Sąd podniósł, że zgodnie z art. 53 u 4 pkt 9 u.p.z.p. w przypadku gdy obszar inwestycyjny przylega do pasa drogowego, wydanie decyzji poprzedza m.in. konieczność uzyskania uzgodnienia z zarządcą drogi. Tym samym konieczne było wypowiedzenie się przez zarządcę drogi na temat wniosku. Zarządcą drogi, do której przylega działka inwestycyjna jest Zarząd Dróg Miejskich [...] [...] będący jednostką organizacyjną powołaną do obsługi organu tj. Prezydenta [...] [...]. W sytuacji, w której organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zarządca drogi który ma taką decyzję uzgodnić to te same organy, brak jest potrzeby uzgadniania tego rodzaju decyzji odrębnym postanowieniem. Kwestię, którą miałby oceniać zarządca drogi, ocenia bowiem samodzielnie przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy organ właściwy do wydania tej decyzji. Nie ma zatem zdaniem Sądu w tym wypadku zastosowania art. 106 k.p.a. W związku z tym niezasadnie skarżący twierdził, że decyzja ma charakter warunkowy. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy działający również jako zarządca drogi mógł w ramach przysługujących mu kompetencji wskazać dodatkowo na konieczność uzgodnienia inwestycji już na etapie pozwolenia budowlanego.

Skargą kasacyjną W. S.A. z siedzibą w [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

I. prawa materialnego, tj.:

a) art. 59.1. u.p.z.p. poprzez tolerowanie wydania decyzji wz pomimo uchwalenia w międzyczasie mpzp i obowiązywania tego mpzp. dla całego terenu nim objętego mimo uchylenia niektórych postanowień mpzp.,

b) art. 61.1.1) u.p.z.p. poprzez tolerowanie wydania decyzji wz. dla inwestycji nie spełniającej zasady dobrego sąsiedztwa,

c) art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez tolerowanie wydania decyzji wz., która może być niewykonalna;

II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) polegające na zaniechaniu wszechstronnego rozpatrzenia skargi oraz nieustaleniu kwestii podstawowej, a mianowicie tego, czy mpzp obowiązuje i w jakim zakresie, oraz jaki jest wzajemny stosunek mpzp, rozstrzygnięcia Wojewody i orzeczeń sądów administracyjnych w przedmiocie skarg na to rozstrzygnięcie,

b) art. 141 § 1 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia, które nie układa się w chronologiczną całość i wskazuje na błędy faktyczne w ustaleniach części opisowej wynikające z niestarannej redakcji, a do tego wszystkiego brakuje w nim merytorycznej analizy, zgodnej z ogólnymi zasadami wnioskowania.

Wskazując na powyższe podstawy w skardze kasacyjnej wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania albo o uwzględnianie skargi, oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

[...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.

Pismem z dnia 1 kwietnia 2022 r. Spółka zrzekła się rozprawy (k-240 akt sadowych), również SKO w piśmie z dnia 31 marca 2022 r. wniosło o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Uczestnik postępowania [...] w piśmie z dnia 4 kwietnia 2022 r. nie wniósł o przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przechodząc do rozpoznania skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należy wskazać, że wnosząca kasację Spółka zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały jej przeprowadzenia. Zachodziła zatem podstawa z art. 182 § 2 p.p.s.a. do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Mając w szczególności na uwadze sposób skonstruowania zarzutów skargi kasacyjnej skarżącej Spółki W. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest przypomnieć, że zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez sąd pierwszej instancji. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje wyrok sądu pierwszej instancji w zakresie oznaczonym skargą kasacyjną i nie jest uprawniony ani do zmiany, ani do uzupełniania tego zakresu. Zatem nie ma kompetencji dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to bowiem powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Należy bowiem podkreślić, że przy sporządzaniu skargi kasacyjnej wprowadzono tzw. przymus adwokacki (art. 175 § 1 p.p.s.a.), aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymogi dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej.

Zatem stwierdzić należy, że obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy taki jak skarga kasacyjna, jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych.

Przede wszystkim dostrzec należy, że w punkcie 1 lit. a, b i c petitum skargi kasacyjnej zarzucano naruszenie przepisów prawa materialnego art. 59 u 1, art. 61 u 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. nie wskazując formy naruszenia tego prawa materialnego a to czy doszło do tego przed Sądem pierwszej instancji poprzez jego błędną wykładnię czy też poprzez niewłaściwe ich zastosowanie a jedynie podano, że do naruszenia ww. norm prawa materialnego doszło cytat: "poprzez tolerowanie wydania decyzji wz.", co nie czyni zadość wymogom z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. i niewątpliwie znacznie utrudnia rozpoznanie skargi kasacyjnej. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, autor skargi kasacyjnej powinien wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego - iż sąd, stosując przepis, popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawne - patrz wyrok NSA z 2 czerwca 2022 r. III FSK 1833/21. Takiego prawidłowo skonstruowanego zarzutu w powyższym zakresie niewątpliwie brak.

Niezależnie jednak od tej wadliwości, podstawowy zarzut wniesionego środka odwoławczego dotyczy ogólnie naruszenia art. 59 u 1 oraz art. 61 u 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy pomimo uchwalenia w międzyczasie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i obowiązywania tego prawa miejscowego pomimo uchylenia niektórych jego postanowień, oraz wydana w sprawie decyzji nie spełniającej zasady dobrego sąsiedztwa. Zarzuty te w ocenie Sądu odwoławczego są niezasadne.

Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Decyzja taka określa podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Wyjaśnić należy, że decyzja o warunkach zabudowy terenu jest decyzją zastępującą na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, która przeznacza tylko dany teren pod daną inwestycję, ale nie rodzi jeszcze żadnych praw do tego terenu, ani tym bardziej nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 u 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na terenie planowanej inwestycji brak było obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, dlatego należało wydać decyzję o ustaleniu warunków zabudowy. Odmienne twierdzenia skarżącej Spółki są jedynie polemiką z prawidłowo zabranym i oceniony materiałem dowodowym w realiach tej sprawy.

Nie jest sporne, iż w przedmiotowym postępowaniu decyzją Zarządu Dzielnicy [...] [...] [...] z 28 czerwca 2017 r. nr [...] ustalono dla [...] S.A. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-usługowego przy ulicy [...] na działkach nr ew. [...] i [...] w obrębie [...] w [...]

Po wydaniu tej decyzji uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 30 listopada 2017 r. uchwalono miejscowy plan zagospodarowani przestrzennego [...] [...] w rejonie ul. [...] (Dz. Urzędowy Woj. [...] z [...]r. poz. [...]). Plan został uchwalony na podstawie art. 18 u 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 1579 ze zm.) i art. 20 u 1 u.p.z.p., w związku z Uchwałą Nr [...] Rady miasta [...] z dnia 13 maja 2010 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] [...] w rejonie ul. [...].

Teren planowanej inwestycji znajdował się na terenie oznaczonym w planie w części tekstowej i rysunkowej symbolem 7U, co nie jest kwestionowane w sprawie. Jednakże, organ nadzoru, Wojewoda Mazowiecki, rozstrzygnięciem nadzorczym z 3 stycznia 2018 r. znak [...] stwierdził nieważność szeregu zapisów wynikających z tego prawa miejscowego, w tym w szczególności w tiret 43 rozstrzygnięcia w całości stwierdził nieważność części tekstowej i graficznej w odniesieniu do trenów oznaczonych symbolami 1MW/U[...], 2MW/U[...], 3MW/U[...], 4MW/U[...], 6MW/U[...], 7MW/U[...], 9MW/U[...], 10MW/U[...], 11MW/U[...], 12MW/U[...], 13MW/U[...], 15MW/U[...], 16MW/U[...], 17MW/U[...], 18MW/U[...], 1MWZ, 1U, 2U, 4U, 5U, 6U, 7U, 8U, 9U, 10U, 11U, 12U, 13U, 14U, 15U, 16U, 17U, 18U, 19U, 1UA, 2UA, 3UA, 4UA, 5UA, 1UD, 1UK, 1UKSz[...], 1UŁ/MW[...], 1UO, 3UO, 1UN, 1UTh, 2UTh, 1UZ, 2UZ, 1IE, 2IE, 1IG i 2ZP. Stwierdzając nieważność w powyższym zakresie odniesiono to do całych ww. jednostek terenowych, a więc i jednostki oznaczonej w planie symbolem 7U. Spowodowane to było tym, iż naruszono przy uchwalaniu planu, w sposób istotny tryb sporządzania planu miejscowego tj. art. 17 pkt 13 w związku z art. 19 u 1 u.p.z.p., co na mocy art. 28 u 1 u.p.z.p. skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności części tekstowej i graficznej uchwały, w odniesieniu do terenów oznaczonych ww. symbolami. Tym samym rozstrzygnięcie nadzorcze, które jest aktem deklaratoryjnym stwierdzającym nieważność niezgodnej z prawem uchwały jednostki samorządu terytorialnego, spowodowało eliminację przyjętego planu w oznaczonej części z obrotu prawnego. W tych okolicznościach nie można mówić o uchwaleniu planu miejscowego w szczególności dla jednostki terenu oznaczonej symbolem 7U.

Tym samym w odniesieniu między innymi do terenu oznaczonego symbolem 7U plan miejscowy nie wszedł w życie, zaś teren ten, który jest przedmiotem oceny w tej sprawie, pozostaje w dalszym ciągu nie objęty uregulowaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] [...] w rejonie ul. [...], przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 30 listopada 2017 r. Zatem określone w ww. planie dla jednostki 7U parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy, gabarytów obiektów i wskaźników intensywności zabudowy, nie mogą wynikać z planu lecz w okolicznościach tej sprawy podlegają opracowaniu na podstawie art. 59 u 1 u.p.z.p w zw. z art. 61 u 1 u.p.z.p. Wyeliminowanie z planu części tekstowej jak i graficznej jednostki terenu oznaczonej symbolem 7U powoduje, iż nawet uregulowania ogólne planu pozostawione w obrocie prawnym jako uchwalone prawo miejscowe, nie mogą dotyczyć terenu, który przecież nie jest objęty planem a takim jest właśnie teren objęty wnioskiem inwestora w tej sprawie. Odmienne stanowisko skarżącej Spółki w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie.

Zatem wydanie decyzji przez organ odwoławczy 23 lipca 2018 r. nastąpiło w sytuacji, gdy dla terenu oznaczonego symbolem 7U nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, stąd słusznie w dalszym ciągu procesowano w oparciu o ustalenia przeprowadzonej analizy. Organ odwoławczy w sytuacji, gdy nie obowiązywały zapisy planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu 7U, nie był zobowiązany odnosić się do tej kwestii w motywach zaskarżonej decyzji, skoro zachodziła w dalszym ciągu potrzeba wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Słusznie Sąd pierwszej instancji uznał, że poddane kontroli sądowej rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego nie spowodowało uchylenia tej treści rozstrzygnięcia nadzorczego dotyczącego terenu 7U. Wyrokiem WSA w Warszawie z 15 maja 2018 r., IV SA/WA 706/18, uchylono częściowo rozstrzygnięcie nadzorcze oznaczone w tiret. 1-9, 12, 13, 16, 17, 20-22, 24, 25, 27, 28, 31, 32, 35-42 oraz w tiret. 43 co do stwierdzenia nieważności części graficznej i tekstowej planu w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 2ZP. Tym samym dotyczyło to tylko terenu oznaczonego w planie jako 2 ZP. Natomiast wyrokiem NSA z 27 listopada 2018r., II OSK 2406/18, na skutek skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego, Sąd odwoławczy w części uchylił ww. wyrok WSA w zakresie rozstrzygnięcia: "oraz w tiret. 43 co do stwierdzenia nieważności części graficznej i tekstowej planu w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 2ZP" i w tym zakresie oddalił skargę, natomiast oddalił skargę kasacyjną w pozostałej części. Z treści tego wyroku wynika jedynie, iż w teren oznaczony symbolem "2ZP" objęty został w pełnym zakresie, wskazywanym wyżej w tym uzasadnieniu, rozstrzygnięciem nadzorczym.

Tym samym nie jest sporne, iż jednostka terenu oznaczona w planie symbolem 7U, gdzie znajduje się teren planowanej w tej sprawie inwestycji, została skutecznie wyeliminowana z uchwalonej uchwały z 30 listopada 2017 r. rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Mazowieckiego, i sytuacji tej nie zmieniła wniesiona przez [...] [...] skarga, ani tym bardziej skarga kasacyjna organu nadzoru.

Dlatego też skoro zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 u 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy, to w tej sprawie słusznie ustalono warunki zabudowy dla planowanej inwestycji albowiem dla przedmiotowego terenu nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowani przestrzennego. Nie doszło więc do wskazywanego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 59 u 1 u.p.z.p. w formie opisanej w jej petitum.

Nie jest również usprawiedliwiony kolejny zarzut wniesionego środka odwoławczego a dotyczący naruszenia art. 61 u 1 pkt 1 u.p.z.p.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją o charakterze uznaniowym. Jeśli spełnione są przesłanki do ustalenia warunków zabudowy organ administracji nie może odmówić wydania takiej decyzji (por. wyroki NSA z 19 maja 2021 II OSK 2348/18, z 13 lutego 2020 r., II OSK 37/19, z 31 stycznia 2018 r., II OSK 1556/17). Wynikająca z art. 61 u 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada kontynuacji (zasada dobrego sąsiedztwa) nie oznacza realizacji zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich i ich subiektywnym rozumieniem ładu przestrzennego, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy (por. wyroki NSA z 7 czerwca 2011 r. II OSK 952/10, z 15 czerwca 2021 r. II OSK 2618/18, z dnia 27 lipca 2022 r. II OSK 2356/19).

Z treści art. 61 u 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, a w przypadku legalizacji zabudowy istniejącej samowolnie - w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, w celu zweryfikowania możliwości zaakceptowania efektów działań inwestycyjnych do istniejących w danym miejscu standardów urbanistyczno-architektonicznych. Zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia bowiem zmianę zagospodarowania przestrzennego terenu od dostosowania jej do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Regulacja taka, tak w przypadku nowej zabudowy, jak i w przypadku zabudowy legalizowanej, ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy funkcji, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Tym samym powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa, jak i planowany nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego, powinny odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Wbrew stanowisku skarżącej Spółki w sprawie przeprowadzono prawidłową analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania przestrzennego we właściwie wyznaczonym obszarze analizowanym. Opracowanie to wykonano 14 września 2016 r. i analizę tę sporządził uprawniony architekt. W związku z tą analizą zmieniono wniosek o ustalenie warunków zabudowy, co nastąpiło pismem z 5 października 2016 r. (dot. 7 kondygnacji i wysokości 24 m).

Zestawienie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy zawiera tabela obejmująca działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obszaru analizowanego. W tym obszarze znajdują się budynki różnej wysokości – od 40 m do 9 m, różna jest też wysokość kondygnacji od 2 do 12 (na dz. nr [...]) – średnia ilość kondygnacji to 7 i taką też ilość kondygnacji przyjęto w sprawie a wysokość budynku ustalono na 24m. Zatem kwestionowana w skardze kasacyjnej ilość ustalonych kondygnacji nadziemnych dla przyszłej zabudowy inwestora wynika wprost z treści prawidłowo przeprowadzonej analizy urbanistycznej.

Przyjęto również dwie kondygnacje podziemne. Mając na uwadze treść art. 1 u 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p., który stanowi, iż w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza 1) wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, 2) walory architektoniczne i krajobrazowe jak i art. 2 pkt 1 u.p.z.p. stanowiący definicję ustawową ładu przestrzennego, przez co rozumie się takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne, to już z przytoczonych przepisów wynika, iż planowanie przestrzenne to dbanie o przestrzeń tj. wszystko co zlokalizowane jest na powierzchni ziemi i ponad nią. Części podziemnie nie wywierają bezpośredniego wpływu na ład przestrzenny. Zatem należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż zasada dobrego sąsiedztwa nie dotyczy terenu podziemnego. Stąd też wynikający z art. 61 u 1 pkt 1 u.p.z.p. obowiązek ustalenia zasady dobrego sąsiedztwa dotyczy terenu rozumianego jako powierzchnia nadziemna. Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska skarżącej Spółki o potrzebie wzięcia pod uwagę zasady dobrego sąsiedztwa w aspekcie kondygnacji podziemnych. Ustalona struktura podziemna budynku, w której maja być zlokalizowane garaże, ma stanowić część obiektu budowlanego realizowanego jako inwestycja w postaci budynku biurowo-usługowego, a realizacja znajdujących się w nim miejsc parkingowych stanowi wykonanie obowiązku wynikającego z art. 54 pkt 2 lit. c w zw. z art. 64 u.p.z.p. - decyzja o warunkach zabudowy określa m.in. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. W realiach tej sprawy uzyskano stanowisko zarządcy drogi w dzielnicy [...] (pismo z 6 lutego 2017 r.) z którego wynika, że miejsca parkingowe należy lokować na własnej nieruchomości.

Skarga kasacyjna zawiera jedynie bardzo ogólny zarzut naruszenia art. 61 u 1 pkt 1 u.p.z.p., natomiast kwestionując stanowisko organów i Sądu pierwszej instancji w kasacji w zakresie prawidłowości zrealizowania wymogu "zasady dobrego sąsiedztwa" nie można opierać się jedynie na ogólnikach lecz należy wskazać jaki parametr w obszarze oddziaływania został wadliwie ustalony i powiązać to naruszenie z odpowiednim przepisem rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czego w tej sprawie nie uczyniono. Zatem nie jest możliwe w takiej sytuacji precyzyjne odniesienie się do tak sformułowanego w sposób bardzo ogólny zarzutu skargi kasacyjnej w opisywanym zakresie. Generalnie, zdaniem Sądu odwoławczego, do naruszenia art. 61 u 1 pkt 1 u.p.z.p. nie doszło, gdyż wszystkie wymagane parametry przyszłej zabudowy ustalono mając na uwadze prawidłowo wykonaną analizę urbanistyczną, zaś parametry przyszłej zabudowy ustalone zostały na podstawie kryteriów o jakich mowa w ww. rozporządzeniu wykonawczym z 26 sierpnia 2003 r. Niewątpliwie z decyzji organów samorządowych wynika w oparciu o jakie kryteria ustalano wszystkie parametry i w jakich przypadkach stosowano wyjątki od reguły, na co pozwalały ww. przepisy rozporządzenia wykonawczego.

Nie jest również usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez "tolerowanie wydania decyzji wz., która może być niewykonalna". Zdaniem skarżącej Spółki, sąsiedztwo budynku dwukondygnacyjnego obok budynku 7 kondygnacyjnego, który jej zdaniem nie nawiązuje do sąsiedztwa, może rodzić pytanie co do wykonalności spornej decyzji.

Decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ma charakter promesy uprawniającej do uzyskania pozwolenia na budowę na określonych w niej warunkach i na tym etapie nie sporządza się szczegółowej dokumentacji technicznej, która jest sporządzana dopiero w projekcie budowlanym dołączanym do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Postanowienia tej decyzji dotyczące ochrony interesów osób trzecich mogą zawierać jedynie informację dla inwestora o działaniach niezbędnych dla uzasadnionych interesów osób trzecich, nie mogą zaś zawierać nakazów kierowanych do osób trzecich, czy też upoważnień dla inwestora do podjęcia działań naruszających interes osób trzecich. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi informację, co i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować, nie naruszając przepisów prawa i w kontekście wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego. Na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest o tyle ograniczona, że nie może być rozciągana na okoliczności związane ze zgodnością z przepisami Prawa budowlanego. Kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie i jej zgodności z warunkami techniczno-budowlanymi są rozstrzygane w odrębnym postępowaniu zainicjowanym wnioskiem inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę.

Przedmiotowa decyzja, wbrew stanowisku skarżącej Spółki, nie może być uznana za niewykonalną. Wskazywane w motywach skargi kasacyjnej okoliczności poddające w wątpliwość możliwość zrealizowania na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego skarżonej decyzji nie stanowią argumentu przemawiającego za uznaniem, iż w sprawie zaistniała wskazywana przez Spółkę niemożność wykonania kwestionowanej decyzji. Co do zasady niewykonalność powinna mieć charakter obiektywny, a więc niezależny od subiektywnej oceny podmiotu zobowiązanego do jej wykonania. W szczególności nie mają tutaj znaczenia przeszkody o charakterze technicznym, finansowym, organizacyjnym itp., które mogą być usunięte działaniem tego podmiotu. Niewykonalność decyzji musi mieć charakter trwały, to znaczy, że jej adresat jest trwale pozbawiony możliwości wykonania nałożonych decyzją obowiązków. Ocena niewykonalności decyzji nie może wynikać tylko ze stanu rzeczy istniejącego w dacie jej wydania, lecz musi uwzględniać faktyczny brak możliwości jej wykonania, również po jej wydaniu. Ponadto niewykonalność decyzji musi być następstwem przeszkód o charakterze obiektywnie i trwale nieusuwalnym. Przeszkody powodujące niewykonalność decyzji powinny być oczywiste (niewątpliwe). Natomiast z takim przeszkodami nie mamy do czynienia w tej sprawie. Nie istnieją bowiem w szczególności przeszkody prawne wykonania decyzji a więc nakazy lub zakazy stwarzające nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw i obowiązków wynikających z decyzji. O niewykonalności w tym znaczeniu można mówić również wtedy, gdy wykonanie decyzji wiązałoby się z dokonaniem np. czynu niedozwolonego w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. W sprawie w żaden sposób nie wykazano by skarżona decyzja była niemożliwa do wykonania przez inwestora.

Nie zasługują na uwzględnienie również zarzuty naruszenia prawa procesowego a to art. 134 § 1 i 141 § 4 p.p.s.a.

Stosownie do postanowień art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z wyjątkami niemającymi zastosowania w niniejszej sprawie). Z przepisu tego wynika, że sąd pierwszej instancji jest związany "granicami sprawy", a nie jest związany wyłącznie "granicami skargi". Termin "granice sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Niezwiązanie granicami skargi oznacza zaś, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami.

Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. może być usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż sąd powinien je dostrzec i uwzględnić bez względu na treść zarzutów sformułowanych w skardze wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc taki, że gdyby do tego nie doszło, to rozstrzygnięcie byłoby inne - patrz wyrok NSA z 14 października 2021 r. I OSK 3234/18. Jednakże z takim charakterem uchybień nie mamy do czynienia w tej sprawie. Przede wszystkim przywoływana kwestia obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została przez Sąd pierwszej instancji szczegółowo wyjaśniona, zaś brak w realiach tej sprawy takiego planu uzasadniał wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. "uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania." W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podnoszono, że art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy konstrukcyjne uzasadnienia wyroku, do których zalicza się zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zdanie drugie tego przepisu dotyczy sytuacji, gdy w wyniku uwzględnienia skargi, sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji i przewiduje, że uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Dodatkowo NSA w niniejszym składzie podziela stanowisko judykatury, iż sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz innych pismach procesowych sprawy i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to, aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., II GSK 702/15; wyrok NSA z 19 czerwca 2018 r., II GSK 2336/16; wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., II GSK 2671/16; wyrok NSA z 4 października 2018 r., II GSK 2983/16).

W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2012r. II OSK 1485/11). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu.

Przy uwzględnieniu powyższych rozważań wskazać należy, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji, chociaż lakoniczne, realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego. To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 27 lipca 2012 r., I FSK 1467/11 oraz z 13 maja 2013 r., II FSK 358/12). Dla zwalczania merytorycznego stanowiska Sądu powinny być formułowane inne zarzuty.

Reasumując zaznaczyć należy, że zaskarżony skargą kasacyjną wyrok w pełni odpowiada prawu, stąd też w ocenie Sądu odwoławczego Sąd pierwszej instancji trafnie zastosował konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., skoro skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, dlatego na podstawie przepisu art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu wniesionej skargi kasacyjnej.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.