Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 268/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt. 20, art. 145 par. 1 pkt 4 k.p.a., art. 106 par. 3 i 5 p.p.s.a.
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędziowie sędzia NSA Krystyna Borkowska sędzia del. NSA Jerzy Krupiński /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Rz 276/09 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 276/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę A. K. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Powiatu Jasielskiego z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...], o odmowie uchylenia decyzji własnej z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...], udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i osadnika ścieków na działce nr [...] w F., wydanej dla A. i F. L..

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy, przytoczonych przez Sąd I instancji w uzasadnieniu:

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...], Starosta Powiatu Jasielskiego, działając na podstawie art. 149 § 1 w związku z art. 150 § 1 i art. 147 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku A. K. postanowił wznowić postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją Starosty Jasielskiego z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...]. Organ stwierdził, że w przypadku, gdy wnoszący o wznowienie postępowania jako przesłankę wznowienia podaje przyczynę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., zagadnienie, czy wnoszącemu przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zwykłym rozstrzygane jest po wznowieniu postępowania, a samo wznowienie postępowania nie jest tożsame z uznaniem wnoszącego za stronę.

Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...], organ odmówił uchylenia opisanej decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r., uznając, że A. K. nie przysługiwał przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -Prawo budowlane (obecnie Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz.1623), zwanej dalej Prawem budowlanym, w postępowaniu zwykłym, zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę, bowiem nieruchomość wnioskodawcy nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Organ podniósł, że w postępowaniu o udzielnie pozwolenia na budowę nie ma zastosowania definicja strony zawarta w art. 28 K.p.a., gdyż art. 28 ust. 2 Prawa budowalnego jest lex specialis w stosunku do procedury uregulowanej w K.p.a. Organ podał, że A. K. jest właścicielem działki nr [...], która leży w odległości 80 m od projektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego i 75 m od projektowanego osadnika ścieków na działce nr [...], zaś najbliższy budynek na tej działce jest położony odpowiednio w odległości 105 m i 95 m. Ponadto A. K. jest właścicielem działki nr [...] położonej w jeszcze większej odległości od projektowanej inwestycji. Z przepisów odrębnych nie wynikają ograniczenia w zagospodarowaniu działek skarżącego, budynek mieszkalny i bezodpływowy osadnik ścieków nie są zaliczone do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 lutego 2004 r. (Dz. U. nr 275, poz. 2573 ze zm.). Inwestycja ta nie oddziałuje znacząco na obszar Natura 2000 "Beskid Niski" i projektowany obszar Natura 2000 "Ostoja Magurska". Organ uznał również, że lokalizacja inwestycji jest zgodna z wymogami określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Końcowo stwierdził, że z faktu ustanowienia dla inwestora służebności gruntowej drogi koniecznej na działce nr [...] i [...] nie można wywieść przymiotu strony dla skarżącego.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł A. K., zarzucając m. in. błąd w ustaleniach faktycznych, przyjętych za podstawę orzeczenia, na skutek uznania, że działki nr [...] i [...] nie znajdują się w obszarze oddziaływania budynku mieszkalnego jednorodzinnego i osadnika ścieków na działce nr [...], a w konsekwencji, że nie istnieją podstawy do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Zarzucił naruszenie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że wnioskodawcy nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a w szczególności przepisu § 34 poprzez błędne przyjęcie, że bezodpływowy osadnik ścieków może być stosowany na działce nr [...] w sytuacji, gdy należy ona do obszarów podlegających szczególnej ochronie środowiska, przepisu § 36 ust. 1 poprzez błędne przyjęcie, że spełnione zostały warunki odległościowe określone tym przepisem, przepisu § 35 poprzez przyjęcie, że bezodpływowy osadnik ścieków na działce nr [...] odpowiada przepisom prawa. W uzasadnieniu podał, że jest użytkownikiem wieczystym działek nr [...] i [...] w F.. Inwestycja realizowana na działce nr [...] może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi bądź zagrożenie środowiska. Stwierdził, że z mocy art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przysługuje mu przymiot strony, gdyż na jego nieruchomość oddziałuje obiekt realizowany na podstawie pozwolenia na budowę, którego dotyczy wniosek o wznowienie postępowania. Inwestycja może w przyszłości ograniczyć jego uprawnienia do zabudowy nieruchomości. Skarżący wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto pogląd, iż o przymiocie strony decydują okoliczności konkretnej sprawy. Skarżący był stroną postępowania o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji na działce nr [...]. Z działki tej oraz z działek nr [...] i [...] wyodrębniono działkę nr [...], na której jest prowadzona budowa. Skarżący podniósł, iż w postępowaniu o rozbudowę stołówki na terenie ośrodka wypoczynkowego prowadzonym z jego wniosku, A. i F. L. są stroną postępowania. Dojazd do działki inwestorów jest możliwy tylko po działce skarżącego. Postanowieniem z dnia [...] września 2002 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w Jaśle ustanowił na rzecz każdoczesnych użytkowników wieczystych nieruchomości nr [...], [...],[...] służebność gruntową drogi koniecznej przejazdu, przechodu, przegonu. Liczebność i uciążliwość przejazdów, w tym samochodów ciężarowych, negatywnie odbija się na działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącego. Sam fakt braku bezpośredniego sąsiedztwa z działką inwestora, jak również odległości między inwestycjami nie mogą wykluczać zakwalifikowania nieruchomości do obszaru oddziaływania obiektu budowlanego, a z przepisu art. 3 ust. 20 Prawa budowlanego nie wynika, że obszar oddziaływania ma być wyznaczany na podstawie przepisów odrębnych. Obszar, na którym realizowana ma być inwestycja jest obszarem Natura 2000. Zaprojektowane osadniki naruszają przepisy rozporządzenia o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w szczególności naruszają § 34 poprzez błędne przyjęcie, że osadnik może powstać na obszarze, który podlega szczególnej ochronie. W ocenie wnioskodawcy, organ nie zbadał wyczerpująco materiału dowodowego i okoliczności sprawy.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], Wojewoda Podkarpacki utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, podzielając argumentację organu pierwszej instancji zawartą w uzasadnieniu decyzji. Stwierdził również, że brak przesłanek do wznowienia postępowania skutkuje odmową uchylenia decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a.

W skardze A. K. powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu wraz z argumentami na ich poparcie, wnosząc o uchylenie decyzji ostatecznej z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Stanowczo podkreślił, że w świetle przedstawionych zarzutów wystąpiły przesłanki do uznania skarżącego za stronę postępowania, a stanowisko organu odwoławczego narusza art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Ponownie wywodził, że sam fakt braku bezpośredniego sąsiedztwa działek, jak również odległość pomiędzy inwestycją, a działkami skarżącego nie mogą decydować o niezakwalifikowaniu nieruchomości do obszaru oddziaływania. Skarżący stwierdził, że ograniczenie się przez organ II instancji do stwierdzenia, że decyzja Starosty Powiatu Jasielskiego nie narusza prawa, prowadzi do wniosku, iż postępowanie odwoławcze było prowadzone niezgodnie z przepisami prawa, a analiza materiału dowodowego nie była wnikliwa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada wymogom z art. 107 § 3 K.p.a., a sama decyzja została błędnie datowana.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie nie uwzględnił skargi, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Na wstępie wyjaśnił, że skarżący słusznie odnotował błąd, co do daty zaskarżonej decyzji, jednakże postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r., nr [...], Wojewoda Podkarpacki sprostował oczywistą omyłkę pisarską, gdyż prawidłowa data wydania decyzji to [...] stycznia 2009 r. Sąd uznał, że organ I instancji w uzasadnieniu decyzji dokonał wszechstronnej i szczegółowej analizy zarzutów zawartych we wniosku o wznowienie postępowania w aspekcie postępowania objętego wnioskiem o wznowienie, a uzasadnienie odpowiada wszelkim kryteriom wynikającym z art. 107 § 3 K.p.a. Sąd zgodził się ze skarżącym, że uzasadnienie decyzji organu II instancji jest krótkie, ale w jego ocenie, w realiach sprawy nie można przyjąć, że krótkie uzasadnienie jest okolicznością mającą wpływ na wynik sprawy. Dalej Sąd przypomniał, że przesłankę wznowienia postępowania, zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...], stanowił art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Wobec tego, w rozpoznawanej sprawie, po wznowieniu postępowania, organ był zobligowany do ustalenia, czy w postępowaniu zwykłym skarżącemu przysługiwał przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W tym zakresie Sąd zaakceptował stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, że ocena przymiotu strony nie może odbyć się na podstawie art. 28 K.p.a., bowiem Prawo budowlane zawiera własną regulację, która wyłącza stosowanie przepisów K.p.a. Sąd wywiódł, że ocena przymiotu strony ze względu na kryterium oddziaływania ma na celu objęcie postępowaniem o udzielenie pozwolenia na budowę wszystkich podmiotów, których nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji. Zatem jest możliwe, że w danej sprawie przymiot strony będzie przysługiwał dużej grupie podmiotów, których nieruchomości nawet nie graniczą z nieruchomością, na której jest inwestycja. Nie można jednak wykluczyć również takiej sytuacji, że w konkretnej sprawie, z uwagi na indywidualne cechy inwestycji, nawet właściciele nieruchomości graniczący z terenem, na którym będzie realizowana inwestycja nie będą mieli przymiotu strony, bo nie będzie wymaganego przepisem oddziaływania inwestycji. Dlatego też fakt, że inwestor był stroną postępowania prowadzonego z wniosku skarżącego o ustalenie warunków zabudowy nie powoduje, że działa tu prawo wzajemności skutkujące przyznaniem przymiotu strony w każdym innym postępowaniu. Strona postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, nie może mieć gwarancji, że będzie stroną postępowania o pozwolenie na budowę, w przypadku braku oddziaływania inwestycji na daną nieruchomość. Sąd podkreślił także, iż poszukiwanie przymiotu strony w płaszczyźnie oddziaływania inwestycji należy odnieść tylko do oddziaływania prawnego, czyli poprzez wskazanie normy prawnej, z której podmiot wywiedzie istnienie przymiotu strony. Samo zaś korzystanie z ustanowionej drogi koniecznej (nawet ponad granice ustanowionej służebności) nie daje podstaw do uznania skarżącego za stronę, gdyż nie jest to oddziaływanie w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Natomiast zachowanie odległości wynikających z przepisów prawa, w tym § 34, 35 i 36 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.) zostało prawidłowo zakwalifikowane jako okoliczność wykluczająca istnienie oddziaływania inwestycji na nieruchomość skarżącego. Organ prawidłowo przeanalizował i opisał możliwe oddziaływanie inwestycji na nieruchomość skarżącego i w następstwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego wykluczył możliwość uznania skarżącego za stronę, a ocena istnienia przesłanki wznowieniowej nastąpiła po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania z zachowaniem sformalizowanego ciągu czynności wynikających z przepisów prawa. Z tych przyczyn, decyzja wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. odpowiada prawu. Za nietrafne Sąd uznał również zarzuty naruszenia art. 8, 10, 77 i 80 K.p.a. Strona była bowiem powiadamiana o wszystkich czynnościach organów, a pełnomocnikowi skarżącego w postępowaniu administracyjnym doręczano całą korespondencję i rozstrzygnięcia podjęte w kontrolowanym postępowaniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł A. K., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego. Kwestionowanemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, art. 3 ust. 20 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że działki nr [...] i nr [...] nie znajdują się w obszarze oddziaływania budynku mieszkalnego jednorodzinnego i osadnika ścieków budowanego na działce nr [...]. Skarżący podniósł także zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik postępowania, w tym art. 145 § 1 ust. 4 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że nie zaistniała w niniejszej sprawie określona w tym przepisie podstawa do uchylenia decyzji Starosty Jasielskiego z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] oraz art. 106 § 5 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 233 K.p.c. poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, polegające na uznaniu, że wyniki postępowania dowodowego nie dają podstawy do uchylenia decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. oraz poprzez przyjęcie, że działki nr [...] i [...] nie znajdują się w obszarze oddziaływania budynku mieszkalnego jednorodzinnego i osadnika ścieków na działce nr [...]. Uzasadniając powyższe zarzuty skarżący ponowił argumentację zawartą w odwołaniu i skardze. Dodatkowo stwierdził, że uzasadnienie decyzji Wojewody nie odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 1 w zw. z § 3 K.p.a. Organ odwoławczy w wyniku braku dokładnej i wyczerpującej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie zawarł w powyższej decyzji należytego uzasadnienia, które ogranicza się jedynie do stwierdzenia, że rozstrzygnięcie Starosty Jasielskiego nie narusza prawa. Ponadto organ poddał analizie niektóre tylko z powoływanych przez skarżącego w odwołaniu przepisów postępowania administracyjnego. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, stanu faktycznego i wyjaśnienia zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. Skarżący nie zgodził się z poglądem Sądu I instancji, że krótkie uzasadnienie decyzji organu odwoławczego nie miało wpływu na wynik sprawy. Jego zdaniem, takie uzasadnienie świadczy o niedokładnym i niewyczerpującym zebraniu i analizie materiału dowodowego. Dalej, powołując się na § 34 cyt. rozporządzenia, skarżący podniósł, że obszar na którym ma zostać zrealizowana przedmiotowa inwestycja należy do obszarów podlegających szczególnej ochronie środowiska, ponieważ jest to teren objęty programem Europejskiej Sieci Ekologicznej Natura 2000, czyli sieci obszarów chronionych na terenie Unii Europejskiej, których celem jest ochrona cennych pod względem przyrodniczym i zagrożonych składników różnorodności biologicznej Europy. Ponadto zwrócił uwagę na to, że wadą zbiorników bezodpływowych są często występujące przecieki, zagrażające m. in. jakości wód podziemnych. Natomiast bezodpływowy osadnik ścieków na działce nr [...] stanowi inwestycję ukierunkowaną na długoletnią eksploatację, w związku z czym istnieje ryzyko, że może być zagrożeniem dla środowiska naturalnego, a w szczególności doprowadzić może do skażenia gleby czy wód, jak również pogorszyć warunki zdrowotne i użytkowe otoczenia. Pomimo powyższych nieprawidłowości w postępowaniu organów, Sąd oddalił skargę, czym - zdaniem skarżącego – przekroczył granice swobodnej oceny dowodów i doprowadził do wydania rozstrzygnięcia niekorzystnego dla skarżącego. Poza tym organ odwoławczy w sposób niewyczerpujący ustalił stan faktyczny w niniejszej sprawie i dokonał błędnej jego oceny, naruszając art. 77 § 1 K.p.a., jak również art. 80 K.p.a. Pomimo tego, Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zaakceptował stanowisko organu, w zupełności opierając się na dokonanych przez ten organ ustaleniach faktycznych, które z uwagi na wykazane uchybienia należało uznać za błędne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wobec niestwierdzenia żadnej z przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., przejść należało do zbadania zarzutów kasacyjnych.

W pierwszym rzędzie rozpoznaniu podlegał zarzut naruszenia przepisów postępowania, uzasadniany w skardze kasacyjnej błędem ustaleń faktycznych skutkiem niedostatecznego rozważenia materiału sprawy. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwszy należało poddać ocenie zarzut naruszenia przepisów postępowania. Podniesiony w tej mierze zarzut naruszenia przepisu art. 106 § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 233 K.p.c. nie jest usprawiedliwiony. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 106 § 3 i § 5 P.p.s.a. może być skutecznie podniesiony tylko wówczas, kiedy sąd administracyjny pierwszej instancji przeprowadził postępowanie dowodowe, a skarżący wykaże, że zastosowane przez sąd kryteria oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów były oczywiście błędne. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji żadnego postępowania dowodowego nie prowadził, a strona skarżąca nie wnioskowała też o przeprowadzenie jakichkolwiek dowodów w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przepis art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a. nie służy przy tym do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona skarżąca się nie zgadza (zob. wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., sygn. I FSK 2133/08 – System Informacji Prawnej LEX nr 593816, wyrok NSA z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. I OSK 430/09 - System Informacji Prawnej LEX nr 588790).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono także naruszenie przepisów art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. Zarzut taki można powiązać z zarzutem naruszenia przepisów postępowania na skutek przeprowadzenia przez sąd I instancji niewłaściwej kontroli zaskarżonej decyzji organu administracyjnego. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). Oznacza to, że tak sformułowany zarzut podlegał rozpoznaniu, pomimo braku jego wyraźnego sformułowania w ramach podstawy kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania. Nie jest on jednak, podobnie jak zarzut omówiony wyżej, usprawiedliwiony.

Organy administracyjne w toku postępowania zgromadziły obszerny materiał dowodowy a ocena tego materiału, wbrew zarzutom skargi, jest zgodna z zasadami doświadczenia życiowego i została dokonana bez przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów, określonych w art. 77 § 1 K.p.a. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Takie jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy stworzyło podstawy do wyrażenia stanowiska, które nie przekraczało granic zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 K.p.a.

Również kontrola prawidłowości postępowania administracyjnego w sprawie, dokonana przez Sąd I instancji, nie budzi wątpliwości, zwłaszcza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku odnosi się do wszystkich zarzutów skargi i zawiera ocenę postępowania dowodowego, które poprzedziło wydanie decyzji administracyjnych.

W szczególności istniały uzasadnione podstawy do przyjęcia, że obszar oddziaływania inwestycji, polegającej na budowie domu jednorodzinnego, nie wykracza poza teren nieruchomości, na której budowa jest realizowana. Samo przeświadczenie strony wnoszącej skargę kasacyjną, że zastosowane rozwiązanie techniczne w postaci zbiornika nieczystości ciekłych jest niebezpieczne dla otoczenia, nie stwarza przesłanek do przyjęcia, że rozwiązanie takie jest niedopuszczalne, tym bardziej, że jest ono zgodne z warunkami ostatecznej decyzji z dnia 31 stycznia 2008 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ta sama decyzja stwierdza przy tym, że przedsięwzięcie nie jest zaliczone do mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów obowiązującego w tej dacie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczególnych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzania raportu o oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 257, poz. 2573 ze zm.). Kwestie związane ze sposobem wykonywania obiektów objętych i prawidłowością zastosowanej technologii robót objętych pozwoleniem budowlanym, pozostają poza sferą badania ze strony organów administracyjnych architektoniczno – budowlanych w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę. Tym samym nie można z nich wywodzić interesu prawnego, który skutkowałby obowiązkiem dopuszczenia do wzięcia udziału w takim postępowaniu, w charakterze strony.

Co do zarzutu naruszenia prawa materialnego, to sposób jego redakcji wskazuje na przypisanie organom administracyjnym oraz Sądowi I instancji błędu w subsumcji przepisu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego do ustalonego stanu faktycznego sprawy. Zarzut ten został postawiony jednak w odniesieniu do innego stanu faktycznego niż przyjęły to organy i Sąd, a jak już wyżej wykazano nie było błędu w ustaleniach faktycznych. Wobec braku usprawiedliwionych podstaw zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia przepisów postępowania, nie mogły zostać uznane za usprawiedliwione zarzuty dotyczące niezastosowania wzmiankowanych wyżej przepisów prawa materialnego do stanu faktycznego sprawy, który był inny niż wywodzi to uzasadnienie skargi kasacyjnej.

W tej mierze należy jednak odnieść się do tej części wywodów skargi kasacyjnej, które wskazują na takie okoliczności jak udział skarżącego w postępowaniu dotyczącym udzielenia inwestorom zgody na lokalizację inwestycji oraz fakt ustanowienia dojazdu do nieruchomości inwestorów na działce należącej do skarżącego.

Co do pierwszej okoliczności zwrócić należało uwagę, że przepisy dotyczące wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w sposób odmienny niż czynią to przepisy regulujące wydawanie pozwolenia budowlanego, regulują krąg osób zainteresowanych, którym przysługuje przymiot strony w tych postępowaniach. I tak w postępowaniu toczącym się na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.) zastosowanie ma art. 28 K.p.a., w myśl którego stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Nie powinno zatem budzić wątpliwości stwierdzenie, że stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy będzie zawsze wnioskodawca oraz właściciel lub użytkownik wieczysty działki, na której ma być realizowana inwestycja. Należy też wskazać na przepis art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z którego wynika, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Z powołanych przepisów wynika, że osoba trzecia ma prawo domagać się od organu administracji publicznej ochrony swego interesu prawnego przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu należącego do innych osób. Stanowisko takie wyrażono także w dwóch uchwałach 5 sędziów NSA, a to z dnia 25 września 1995 r., sygn. VI SA 13/1995 (ONSA z 1995 r., nr 4, poz. 154) i z dnia 4 grudnia 1995, sygn. VI SA 20/95, (ONSA z 1996 r., nr 2, poz. 54), w których stwierdzono, że stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być także właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich. W uchwałach tych NSA wskazał, że z istoty decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że określa ona w sposób wiążący między innymi dopuszczalny na danym terenie rodzaj inwestycji. Jeśli tak to niewątpliwie wkracza w sferę praw i obowiązków właściciela nieruchomości sąsiednich, a w każdym razie może wkraczać w rozumieniu art. 28 K.p.a. Odmiennie natomiast Prawo budowlane w przepisie art. 28 ust. 2 w sposób wyraźny ogranicza zakres stosowania przepisów K.p.a. do osób wymienionych w tym przepisie, tj. inwestora oraz właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Porównanie tych przepisów pozwala na stwierdzenie, że nie w każdym wypadku krąg stron uczestniczących w tych postępowaniach jest taki sam, a dotyczy to zwłaszcza właścicieli nieruchomości sąsiednich, którzy zawsze są uczestnikami postępowania lokalizacyjnego, ale aby stać się stronami postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę ich nieruchomość musi znajdować się w ustalonym przez właściwy organ obszarze oddziaływania obiektu.

Sąd I instancji wprawdzie w drodze nieuprawnionego skrótu myślowego stwierdził, że w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia budowlanego przepis art. 28 K.p.a. nie ma zastosowania (co do prawidłowej wykładni tego przepisu zob. wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06 - ONSAiwsa z 2008 r., nr 1, poz. 12, w którym stwierdzono m. in. że "treść określenia "stronami", użytego w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, wypełnia przepis art. 28 K.p.a., tyle że przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zawęża treść tego określenia do osób wymienionych w tym przepisie. Tak więc inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu są stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, ponieważ postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku"), ale ustalenia faktyczne prawidłowo dotyczyły wyjaśnienia tej okoliczności, czy skarżący jest właścicielem nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania, o którym mowa jest w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

Sam fakt ustanowienia służebności przechodu i przejazdu na gruncie sąsiednim oraz ewentualne uciążliwości związane ze sposobem wykonywania tego prawa przez właściciela nieruchomości władnącej, pozostaje bez wpływu na ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji. Podobnie okolicznością obojętną z punktu widzenia przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest sygnalizowany w skardze kasacyjnej fakt posiadania przymiotu strony przez inwestorów A. i F. L. w postępowaniu dotyczącym rozbudowy innego obiektu, należącego do wnoszącego skargę kasacyjną. Zgodzić się w tej mierze należy z Sądem I instancji, że postępowanie administracyjne prowadzi się w indywidualnej sprawie i w związku z tym to, że skarżący był stroną w postępowaniu o warunkach zabudowy czy w innym postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę nie daje gwarancji, że osoba ta będzie stroną innego postępowania administracyjnego. Podkreślane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej istnienie na terenie objętym inwestycją obszaru Natura 2000 nie daje skarżącemu automatycznie przymiotu strony, gdyż regulacje ochronne związane z ustanowieniem takiego obszaru, dotyczą sposobu lokowania nowych inwestycji (w tym także nieruchomości) na tym obszarze, nie zmieniając przepisów dotyczących zakresu oddziaływania poszczególnych inwestycji na nieruchomości sąsiednie.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., z braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, orzekł jak w sentencji wyroku i oddalił skargę kasacyjną.