Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1483/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz pkt 2 decyzji PMK
Powołane przepisy: article: art. 104
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 128 i art. 132 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie WSA Iwona Niżnik-Dobosz Waldemar Michaldo / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2014 r. sprawy ze skargi R. M. i A. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia 4 października 2013 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o ustalenie, zwaloryzowanie i wypłatę odszkodowania uchyla zaskarżoną decyzję oraz punkt 2 decyzji Prezydenta Miasta z dnia 18 marca 2013 r. [...].


UZASADNIENIE

Decyzją z 18 marca 2013 r. znak [...] Prezydent Miasta po rozpoznaniu wniosku następców prawnych zmarłej F. K.: tj. R. M. oraz A. M. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną orzeczeniem z 26.07.1967 r. Nr [...] albo zwaloryzowanie ustalonej kwoty odszkodowania w orzeczeniu z 13.01.1968 r. Nr [...] wraz z przysługującymi odsetkami

orzekł:

w pkt. 1 - o umorzeniu postępowania w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za część nieruchomości oznaczonej jako parcela [...] o pow. 318 m2, obj. Lwh 1066 B., stanowiącej własność F. z S. K., wywłaszczonej na podstawie orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z 26 lipca 1967 r. nr USW IV-60/II/l 1/67 na rzecz Skarbu Państwa pod budowę dróg dojazdowych dla Zespołów Przemysłowych;

w pkt. 2-o odmowie wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z 13 stycznia 1967 r. nr USW IV-60/II/l 1/67 na rzecz F. z S. K. w kwocie 1 303,80 zł, z tytułu wywłaszczenia na mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z 26 lipca 1967 r. nr USW IV-60/II/ll/67 części parceli [...] o pow. 318 m2, obj. Lwh 1066 B. wraz z odsetkami.

Orzekając w ww. sposób organ I instancji wskazał, iż sprawa ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomość została już ostatecznie rozstrzygnięta przez organy administracji publicznej, bowiem orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z 13 stycznia 1967 r. nr USW IV-60/11/11/67 orzeczono o ustaleniu odszkodowania w kwocie 1 303,80 zł za wywłaszczenie ww. nieruchomości na rzecz jej poprzedniej właścicielki, zaś przeprowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające wykazało, iż decyzja ta stała się ostateczna z dniem 30 stycznia 1968 r., brak jest bowiem dowodów świadczących o jej ewentualnym zaskarżeniu. W związku z faktem, iż powyższe orzeczenie pozostaje w obrocie prawnym, Prezydent Miasta uznał, iż ze względu na treść art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (zgodnie z którym decyzja podlega stwierdzeniu nieważności, jeżeli dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną), niniejsze postępowanie jako bezprzedmiotowe (gdyż w sprawie tej został już wyczerpany tryb postępowania administracyjnego) winno zostać umorzone.

W zakresie rozstrzygnięcia zawartego w ww. punkcie 2 zaskarżonej decyzji organ I instancji wskazał, iż roszczenie o wypłatę zwaloryzowanego odszkodowania przyznanego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości ma charakter cywilnoprawny i jako takie - stosownie do regulacji zawartej w art. 117 i następnych Kodeksu cywilnego - ulega przedawnieniu po upływie 10 lat, zaś w przedmiotowej sprawie brak jest jakichkolwiek dowodów świadczących o przerwaniu biegu tego przedawnienia, wobec czego roszczenie przysługujące aktualnie wnioskodawcom jako spadkobiercom poprzedniej właścicielki wywłaszczonej nieruchomości uległo przedawnieniu w 1978 r.

Odwołanie od ww. decyzji Prezydenta Miasta złożył A. M., nie zgadzając się z podjętym rozstrzygnięciem organu I instancji. W odwołaniu podniesiono m.in., iż zobowiązanie do wypłaty przyznanego odszkodowania nigdy nie zostało spełnione i nigdy niemoże wygasnąć, zaś roszczenia odszkodowawcze za przejętą nieruchomość nie mogą ulec przedawnieniu. Autor odwołania podniósł ponadto, iż należy stwierdzić, Urząd M. jest w posiadaniu pisma z dnia 01.02.2013 Archiwum Zakładowego Sądu Okręgowego w K., że w latach 1968 - 1975 nie odnaleziono zapisów świadczących o tym, aby w w/w okresie toczyło się postępowanie sądowe dotyczące przejęcia do depozytu sądowego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W jego ocenie należy więc jednoznacznie domniemywać, ze kwota ta nigdy nie została przekazana do depozytu sądowego, a więc zobowiązanie nigdy nie zostało spełnione.

Zdaniem A. M. kuriozalną sprawą jest też to, że z uwagi na brak dowodów w sprawie wniesienia odwołania do postępowania odwoławczego należy przyjąć, że stało się ono ostateczne. Rzadko zdarzały się przypadki, że niektóre osoby wywłaszczone wówczas, w tych latach wnosiły jakiekolwiek odwołania. Ludzie Ci niejednokrotnie nie umieli pisać, więc jak mogli wnosić odwołania. Zdaniem odwołującego się należy wczuć się w sytuację tych ludzi z tamtych odległych lat.

Autor odwołania podkreślił, iż władze komunistyczne co chciały to w tym czasie robiły, aby przejąć nieruchomości ludzi, przeznaczając je pod niezbędne inwestycje niejednokrotnie wbrew woli właścicieli tych nieruchomości, z rażącym naruszeniem prawa.

Zdaniem A. M. w związku z powyższym w celu zadośćuczynienia Urząd Miasta winien uchylić tą decyzję, która pozbawia dochodzenia roszczeń za przejętą nieruchomość i wydać korzystną nową decyzję, by naprawić wyrządzone krzywdy.

Odwołujący nie zgodził się nadto z stwierdzeniem , że zgodnie z art. 105§1 k.p.a., "gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania". Odwołujący stwierdził także m.in., że postępowanie w sprawie o ustalenie i wypłatę za część nieruchomości oznaczonej jako parcela L.kat [...] o powierzchni 318m2 objęta Lwh 1066 nie może być bezprzedmiotowe i nie może podlegać umorzeniu Autor odwołania zauważył, iż spadkobiercy po zmarłej F. K. nigdy nie odważyliby się występować w sprawie o odszkodowanie, gdyby zostało ono wypłacone i podjęte. Ponadto strona odwołująca się podniosła, iż domaga się "zwrotu przejętej przez Państwo nieruchomości oraz unieważnienia wydanej decyzji na przejętą nieruchomość.''

Rozpoznając przedmiotowe odwołanie Wojewoda [...] decyzją z dnia 4 października 2013 r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta. W uzasadnieniu omawianej decyzji Wojewoda wskazał, iż w jego ocenie decydujące znaczenie w sprawie rozstrzygniętej w punkcie 1 decyzji organu I instancji ma okoliczność, iż sprawa ustalenia odszkodowania za część nieruchomości oznaczonej jako parcela [...] o pow. 318 m2, obj. Lwh 1066 B., stanowiącej własność F. z S. K., wywłaszczonej na podstawie orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z 26 lipca 1967 r. nr USW IV-60/II/l 1/67 na rzecz Skarbu Państwa pod budowę dróg dojazdowych dla Zespołów Przemysłowych, była już przedmiotem ostatecznego rozstrzygnięcia organów administracji publicznej. Orzeczeniem z 13 stycznia 1967 r. nr USW IV-60/II/l 1/67 Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa orzekło bowiem o ustaleniu odszkodowania na rzecz poprzedniej właścicielki z tytułu wywłaszczenia m.in. części parceli [...] o pow. 318 m2, obj. Lwh 1066 B., zaś przeprowadzone przez organ I instancji w sposób rzetelny i wyczerpujący postępowanie wyjaśniające w tym zakresie wykazało, iż orzeczenie to stało się ostateczne wobec jego niezaskarżenia.

Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), ponowne orzekanie w tej samej sprawie zakończonej już decyzją ostateczną byłoby orzekaniem w sprawie rozstrzygniętej decyzją ostateczną i podlegałoby stwierdzeniu nieważności decyzji na mocy art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., jako wydane z naruszeniem wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych. Organ II instancji wskazał, iż zgodnie z panującym poglądem, który wyrażony został w tezie wyroku NSA z 14 października 1991 r. SAB 29/91 (niepubl.), ze stwierdzeniem nieważności będziemy mieć do czynienia wówczas, gdy wydane zostaną kolejno po sobie decyzje załatwiające sprawę co do istoty. Zgodnie z ukształtowanym w tej materii stanowiskiem doktryny prawniczej obie wydane decyzje muszą być tożsame. Z kolei "Tożsamość ta będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. Przedmiotem postępowania będą interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (jego brakiem) łub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów. Charakter i zakres praw nabytych z decyzji (brak ich nabycia) lub ustanowionych nią obowiązków stanowi o tożsamości załatwienia sprawy''' (tak: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego - komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 731).

Organ odwoławczy podzielił w tym zakresie ustalenia i konstatację organu I instancji szeroko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż przytoczone powyżej przesłanki zostały w przedmiotowej sprawie spełnione. W związku z powyższym Wojewoda stwierdził, iż wydanie ponownej decyzji merytorycznej w sprawie rozstrzygniętej już ww., ostatecznym orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z 13 stycznia 1967 r. nr USW IV-60/II/l 1/67 naruszałoby zasadę trwałości decyzji administracyjnych wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. i poprzez wzgląd na regulację art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. należało utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta z 18 marca 2013 r. znak [...].

W zakresie rozstrzygnięcia zawartego w punkcie drugim zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta Wojewoda w pierwszej kolejności zwrócił uwagę na charakter prawny odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. Zdaniem organu II instancji ma to istotne znaczenie ze względu na konieczność uwzględnienia w niniejszym postępowaniu administracyjnym przepisów ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 ze zm.), -zwanej dalej w skrócie k.c. -tj. przede wszystkim art. 117 §1 k.c. , stanowiącego, iż: "Z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, roszczenia majątkowe ulegają przedawnieniu." Wojewoda przypomniał, iż zgodnie z art. 117 § 2 k.c.: "Po upływie terminu przedawnienia ten, przeciwko komu przysługuje roszczenie, może uchylić się od jego zaspokojenia, chyba że zrzeka się korzystania z zarzutu przedawnienia. Jednakże zrzeczenie się zarzutu przedawnienia przed upływem terminu jest nieważne." Natomiast art. 118 k.c. stanowi:, Jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, termin przedawnienia wynosi lat dziesięć, a dla roszczeń o świadczenia okresowe oraz roszczeń związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej - trzy lata. Zgodnie natomiast z art. 120 § 1k.c. bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Jeżeli wymagalność roszczenia zależy od podjęcia określonej czynności przez uprawnionego, bieg terminu rozpoczyna się od dnia, w którym roszczenie stałoby się wymagalne, gdyby uprawniony podjął czynność w najwcześniej możliwym terminie."

W ocenie Wojewody [...] dokonując zatem oceny roszczenia zgłoszonego przez A. M. i R. M. należało ustalić, czy przywołane powyżej przepisy znajdują zastosowanie w niniejszym postępowaniu administracyjnym.

W tym zakresie organ odwoławczy odwołał się do poglądu prof. T. W., z godnie z którym, stosunek prawny odszkodowania nie ma charakteru stosunku administracyjnoprawnego; stroną tego stosunku nie jest bowiem w żadnym wypadku organ administracyjny prowadzący postępowanie w sprawie odszkodowania (lub wywłaszczenia i odszkodowania). Wprost przeciwnie - zdaniem T. W. - stosunek prawny odszkodowawczy oparty jest na zasadzie równorzędności jego stron. Jest więc typowym stosunkiem cywilnoprawnym. Roszczenie odszkodowawcze z tytułu wywłaszczenia - zgodnie z ogólnymi regułami prawa cywilnego - przedawnia się natomiast z upływem 10 lat od dnia, w którym stało się wymagalne tzn. od dnia, kiedy wierzyciel miał prawną możliwość żądania zaspokojenia przysługującej mu wierzytelności (art. 118 w zw. z art. 120 § 1 k.c.).

Mając na uwadze powyższe, wobec przedstawionego faktycznego i prawnego stanu sprawy, zastosowanie w niniejszym postępowaniu przepisów o przedawnieniu roszczeń (art. 117 i następne Kodeksu cywilnego) jest w ocenie organu odwoławczego zasadne, ponieważ brak jest racjonalnego uzasadnienia, aby te roszczenia majątkowe traktowane były w sposób uprzywilejowany, bez wyraźnej woli ustawodawcy w tym zakresie. Wojewoda zwrócił także uwagę, iż za przedawnieniem roszczenia o wypłatę odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości wypowiedziały się sądy administracyjne (por.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 15 stycznia 2004 r., sygn. akt SA/Bk 1123/03, ONSAiWSA 2005/3/61, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 25 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Ke 532/08, publ. - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych) stwierdzając, iż roszczenie takie przedawnia się według ogólnych reguł prawa cywilnego. Stanowisko Sądu zyskało również aprobatę doktryny (por. glosa Ewy Stefańskiej - Gdańskie Studia Prawnicze - Przegląd Orzecznictwa nr 4/2005, s. 23-31

Zdaniem Wojewody [...] nie ulega wątpliwości, że źródłem powstania roszczenia o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość jest zdarzenie objęte (uregulowane) prawem administracyjnym. Natomiast to, że jest ono przyznawane - bądź można go dochodzić - w postępowaniu administracyjnym, a nie przed sądami powszechnymi, nie zmienia tego charakteru, skoro Kodeks postępowania cywilnego dopuszczał i dopuszcza (por. art. 2 § 3 k.c..) możliwość rozpoznawania spraw cywilnych przez inne organy, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. Tak zaś stanowią - w okresie powojennym w Polsce - postanowienia ustaw wywłaszczeniowych, regulujące te kwestie. W świetle tegoż, jeżeli ustawa wywłaszczeniowa lub inny przepis prawa administracyjnego nie stanowią o przedawnieniu lub wygaśnięciu omawianego roszczenia, ulega ono przedawnieniu (wprost) na podstawie przepisów o przedawnieniu roszczeń zawartych w art. 117-127 Kodeksu cywilnego. W ocenie organu odwoławczego oznacza to, że decyzja o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowi podstawę nabycia wierzytelności przez wywłaszczonego, który może żądać od strony zobowiązanej, Skarbu Państwa lub gminy, zapłaty sumy pieniężnej (o ile nie żąda lub nie ma możliwości przyznania mu nieruchomości zamiennej). Do wykonania takiegoż zobowiązania, jak również skutków jego niewykonania - ze względu na cywilnoprawny charakter roszczenia (jak to już wyżej wskazano) - mają zastosowanie przepisy art. 450-486 Kodeksu cywilnego z modyfikacjami wynikającymi z ustawy o gospodarce nieruchomościami. Według tych modyfikacji (art. 132 ustawy o gospodarce nieruchomościami), zapłata odszkodowania następuje według obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami, jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Poczynając od tego dnia rozpoczyna się bieg 10-letniego terminu o zapłatę odszkodowania. Oznacza to, że jeżeli w tym terminie roszczenie nie zostanie wyegzekwowane, dłużnik (Skarb Państwa albo gmina) mogą uchylić się od jego zaspokojenia, chyba że nastąpiło przerwanie biegu przedawnienia lub zawieszenie biegu terminu, tak jak to regulują powołane przepisy prawa cywilnego. Termin przedawnienia biegnie od dnia wymagalności roszczenia, a roszczenia o odszkodowanie ustalone w drodze decyzji administracyjnej stają się wymagalne dopiero po ich ustaleniu i przyznaniu.

Zdaniem Wojewody przykładem decyzji administracyjnych ingerujących w stosunki cywilnoprawne są decyzje wywłaszczeniowe. Konsekwencją cywilnoprawnego charakteru roszczenia odszkodowawczego jest możliwość jego przedawnienia na podstawie przepisów kodeksu cywilnego.

W świetle powyższego zdaniem Wojewody [...] należy stwierdzić, iż okolicznością rozstrzygającą o odmowie wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania w niniejszej sprawie jest przedawnienie omawianego roszczenia odszkodowawczego. W związku z ustaleniami poczynionymi przez organ I instancji, iż orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z 13 stycznia 1967 r. nr USW IV-60/II/11/67 orzekające o ustaleniu odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, stało się ostateczne wobec jego niezaskarżenia z dniem 30 stycznia 1968 r. (a samo roszczenie stosownie do regulacji art. 12 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości stało się wymagalne po upływie 3 miesięcy od tej daty), natomiast w terminie 10-letnim od tej daty nie zostało zgłoszone przez uprawnioną osobę żądanie wypłaty przyznanego odszkodowania i mimo podjętych prób nie odnaleziono informacji na temat wpłaty ustalonej kwoty do depozytu sądowego (co byłoby równoznaczne ze spełnieniem świadczenia odszkodowawczego), zasadnym było stwierdzenie, iż omawiane roszczenie uległo przedawnieniu, wobec czego należało odmówić wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda [...] wskazał, iż rzeczywiście roszczenie o ustalenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości rzeczywiście nie ulega co do zasady przedawnieniu na gruncie aktualnie obowiązujących przepisów prawa, lecz jak wskazano wcześniej, sprawa ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość została już ostatecznie załatwiona, zaś samo roszczenie o jego wypłatę ma charakter cywilnoprawny i jako takie ulega przedawnieniu, co miało miejsce w omawianym przypadku. Końcowo organ II instancji wyjaśnił, iż kwestie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości regulują przepisy art. 136 i następne ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaś wszczęcie w tej sprawie postępowania administracyjnego wymaga złożenia odrębnego wniosku w tej sprawie do starosty właściwego ze względu na położenie nieruchomości, której postępowanie ma dotyczyć. Jeżeli natomiast wnioskodawcy kwestionują prawidłowość orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z 26 lipca 1967 r. nr USW IV-60/II/ll/67, na podstawie którego wywłaszczona została m.in. część parceli [...], możliwym jest podjęcie próby wyeliminowania owej decyzji z obrotu prawnego poprzez złożenie odpowiedniego wniosku w jednym z dwóch trybów nadzwyczajnych przewidzianych przez przepisy k.p.a., tj. wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji (art. 156 k.p.a.) lub wniosku o wznowienie postępowania (art. 145 k.p.a.) do właściwego organu administracji publicznej.

Na powyższą decyzję Wojewody [...] R. i A. M. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W wywiedzionej skardze skarżący podnieśli, iż nie zgadzają się z żadnym z przytoczonym przez Wojewodę w zaskarżonej decyzji wyjaśnień. Ich zdaniem należy cofnąć się o 45 lat w przeszłość to jest do roku 1968 i udowodnić im, czy ktokolwiek w tamtych latach odważyłby się złożyć sprzeciw wobec władzy komunistycznej na jakąkolwiek decyzję administracyjną. Ludzie żyjący w tamtych latach to osoby będące w tym czasie w wieku ponad 60 lat, niejednokrotnie nie umiejący czytać i pisać, a tym samym zaskarżać decyzji władzy. Nie zgadzając się z decyzją Wojewody skarżący stwierdzili, że tak Prezydent Miasta jak i Wojewoda [...] nie byli im w stanie jednoznacznie stwierdzić i udowodnić, czy orzeczona kwota odszkodowania kiedykolwiek trafiła do rąk osoby wywłaszczonej lub depozytu sądowego.

W ocenie skarżących mimo podjętych prób nie odnaleziono informacji na temat wpłaty ustalonej kwoty do depozytu sądowego, co byłoby równoznaczne ze spełnieniem świadczenia odszkodowawczego. Ich zdaniem wobec nie stwierdzenia dokonania wypłaty przyznanego odszkodowania nie może być mowy ze spełnieniem świadczenia, a tym samym odmówić wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania i uznać roszczenie za przedawnione, gdyż w tym zakresie odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości rzeczywiście nie ulega co do zasady przedawnieniu na gruncie aktualnie obowiązujących przepisów prawa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Wywiedziona przez R. i A. M. skarga okazała się zasadna w zakresie w jakim doprowadziła do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz pkt 2 decyzji Prezydenta Miasta z 18 marca 2013 r. znak [...]. .

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 - dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną ich podstawą prawną w skardze. Oznacza to, że sąd zobowiązany jest do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszonych w skardze.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, iż sprawa ustalenia odszkodowania za część nieruchomości oznaczonej jako parcela [...] o pow. 318 m2, obj. Lwh 1066 B., stanowiącej własność F. z S. K., wywłaszczonej na podstawie orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z 26 lipca 1967 r. nr USW IV-60/II/l 1/67 na rzecz Skarbu Państwa pod budowę dróg dojazdowych dla Zespołów Przemysłowych, była już przedmiotem ostatecznego rozstrzygnięcia organów administracji publicznej. Ostatecznym orzeczeniem z dnia 13 stycznia 1967 r. nr USW IV-60/II/l 1/67 Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa orzekło bowiem o ustaleniu odszkodowania na rzecz poprzedniej właścicielki z tytułu wywłaszczenia m.in. części parceli [...] o pow. 318 m2, obj. Lwh 1066 B.. Słusznie więc organy administracyjne w niniejszej sprawie przyjęły, iż ponowne orzekanie w tej samej sprawie zakończonej już decyzją ostateczną byłoby orzekaniem w sprawie rozstrzygniętej decyzją ostateczną i podlegałoby stwierdzeniu nieważności decyzji na mocy art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., jako wydanej z naruszeniem wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych.

W tej sytuacji organy obu instancji właściwie zastosowały przepisy prawa procesowego, które uniemożliwiają ponowne orzekanie w sprawie już wcześniej zakończonej decyzją ostateczną. Wojewoda podobnie jak organ I instancji w omawianym zakresie szeroko uzasadnili swoje stanowisko w tej kwestii, powołując się na poglądy doktryny i orzecznictwo sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny całkowicie podziela te rozważania. W tym miejscu należy przypomnieć, iż z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy do czynienia, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub organ administracji stwierdził oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Wskazany brak podstaw prawnych i faktycznych rozstrzygnięcia ma miejsce w szczególności, gdy postępowanie- tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie- dotyczy sprawy poprzednio już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Kolejna decyzja w tej samej sprawie dotknięta byłaby kwalifikowaną wadą stanowiącą podstawę do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Tak ustalona okoliczność tj. wskazana wyżej tożsamość spraw stanowiła wystarczającą przesłankę do zastosowania przepisu art. 105 § 1 k.p.a. i umorzenia postępowania administracyjnego w zakresie w jakim toczyło się ono w przedmiocie ustalenia odszkodowania za opisaną wyżej wywłaszczoną nieruchomość.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela natomiast stanowiska zaprezentowanego przez organy administracyjne obu instancji, zgodnie z którym roszczenie o ustalenie i wypłatę zwaloryzowanego odszkodowania przyznanego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości ma charakter cywilnoprawny i jako takie - stosownie do regulacji zawartej w art. 117 i następnych Kodeksu cywilnego - ulega przedawnieniu po upływie 10 lat. Istnienie decyzji ustalającej odszkodowanie przy braku jego wypłaty warunkuje możliwość waloryzacji.

Zgodnie z treścią art. 132 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm. ) – dalej w skrócie u.g.n. – wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania. Zdaniem Sądu zawarta w tym przepisie regulacja ma także zastosowanie do odszkodowania ustalonego na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów o wywłaszczeniach, a więc także przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ( Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zm. ) o ile nie zostało ono oczywiście wypłacone uprawnionemu – byłemu właścicielowi, bądź złożone do depozytu sądowego. Nie oznacza to wstecznego działania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż chodzi o zobowiązanie istniejące w dniu jej wejścia w życie. Wbrew bowiem stanowisku organów administracyjnych w niniejszej sprawie odszkodowanie ustalone decyzją administracyjną nie ulega przedawnieniu. Przystępując do analizy zagadnienia przedawnienia odszkodowania na wstępie należy wskazać, że kwestia ta nie jest w doktrynie, a zwłaszcza w orzecznictwie sądowoadministracyjnym rozstrzygnięta jednoznacznie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że roszczenie odszkodowawcze wynikające z decyzji administracyjnej nie ulega jednak przedawnieniu. Stanowisko to jest reprezentatywne w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. (np. Wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19.11.2012r. sygn. akt II SA/Gl 582/12 , wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 marca 2010r. sygn.. II SA/Kr 1798/09 - wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 listopada 2010r. sygn. akt I SA/Wa 1051/10 , wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 czerwca 2008 r. sygn. II SA/Gd 118/08, wyrok WSA w Łodzi z 9 listopada 2005 r. o sygn. akt II SA/Łd 380/05; wyrok NSA z 18 lipca 2007 r. o sygn. akt I OSK 762/07; wyrok NSA z dnia 25 czerwca 1999 r., sygn. IV SA 1118/97, - wszystkie orzeczenia dostępnie w bazie orzeczeń: cbois.nsa.gov.pl).

W ślad za przywołanymi orzeczeniami należy przypomnieć, iż stosownie do treści przepisu art. 128 ust. 1 u.g.n., wywłaszczenie własności nieruchomości następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej. Tak jak zostało zaznaczone powyżej kwestię waloryzacji w chwili obecnej reguluje zacytowany powyżej art. 132 ust.3 u.g.n. natomiast wcześniej kwestię tą regulował art. 55 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Przepis ten miał również zastosowanie do odszkodowania ustalonego na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów o wywłaszczeniu. Naczelny Sad Administracyjny w Warszawie w wyroku wydanym w dniu 15 czerwca 1993r. sygn. IV SA 1667/92 (ONSA 1993/4/115) wskazał, że "artykuł 55 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietna 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) stanowiący, że odszkodowanie za wywłaszczona nieruchomość ustalone w decyzji podlega rewaloryzacji na dzień wypłaty, ma zastosowanie również do odszkodowania ustalonego na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów o wywłaszczeniach, a więc także przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974r. Nr 10, poz. 64 ze zm.)". Skoro tak, to realizacji tego roszczenia z wszystkimi tego konsekwencjami, a więc przede wszystkim trybem postępowania i oceną wszystkich skutków prawnych, należy dokonywać na podstawie przepisów materialnego prawa administracyjnego. Mając na uwadze powyższe należy przyjąć, iż na gruncie prawa administracyjnego o przedawnieniu roszczenia, ustalonego decyzją administracyjną, można mówić jedynie wtedy, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Skoro więc zarówno ustawa z 1985 roku, jak i ustawa z 1997 roku nie przewidują przedawnienia roszczenia o wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, to tym samym roszczenie to nie ulega przedawnieniu, jeżeli wysokość tego roszczenia ustalona została decyzją administracyjną. Jest to zrozumiałe, skoro wszelkie obowiązki, nałożone decyzją administracyjną, podlegają wykonaniu niezależnie od upływu czasu, chyba że konkretny przepis prawa stanowi inaczej. W świetle powyższego należy dojść do wniosku, że w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania do ustalonego odszkodowania przepisy prawa cywilnego o przedawnieniu roszczeń. Zgodnie z brzmieniem art.132 ust.2 u.g.n. przepisy kodeksu cywilnego stosuje się odpowiednio wyłącznie do zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania za wywłaszczona nieruchomość.

Jest oczywistym wszakże, że wywłaszczenie jest instytucją prawa administracyjnego swoiście regulującą kwestię odszkodowania, za szkodę wynikłą z władczej ingerencji państwa w sferę prawa własności. Aczkolwiek powstają w wyniku tej ingerencji skutki cywilnoprawne w sferze praw rzeczowych, to jednak odszkodowanie, jako konieczny element wywłaszczenia - zagwarantowany w art. 21 ust. 2 Konstytucji i art. 128 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami – znajduje podstawę w stosunku publicznoprawnym i ma charakter roszczenia publicznoprawnego.

Sprawy powstałe więc na tle takiego odszkodowania, należy zakwalifikować do spraw administracyjnych. Realizacja roszczenia odszkodowawczego, a więc łącznie z trybem postępowania i oceną skutków prawnych następuje na podstawie przepisów materialnego prawa administracyjnego.

Potwierdzeniem takiej a nie innej oceny roszczenia o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość jest brzmienie art. 7 ustawy z dnia 29 września 1990 roku o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm. - nieobowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji), według którego nie wypłacone do dnia wejścia w życie ustawy części odszkodowania wypłaca się jednorazowo w warunkach tam określonych. Przepis ten nie wyłączał więc wypłaty odszkodowań ustalonych decyzjami wydanymi np. przed 10 lub 15 laty od daty wejścia w życie powołanej ustawy. Wprawdzie w powołanym przepisie mówi się o nie wypłaconej "części odszkodowania", lecz nie powinno ulegać wątpliwości, z punktu widzenie wszelkich reguł wykładni, że ma on zastosowanie również do sytuacji, gdy nie wypłacono całej kwoty odszkodowania.

Skoro zatem rozpoznawana sprawa dotyczy stosunku administracyjnego, to nie mają do niego zastosowania przepisy kodeksu cywilnego, w tym i przepisy dotyczące przedawnienia.

Zatem decyzja ustalająca odszkodowanie, niezależnie od daty jej wydania, będzie podlegała wykonaniu. Tym samym również nie jest bezprzedmiotowym postepowanie w zakresie rozpoznania wniosku o ustalenie i wypłatę zwaloryzowanego odszkodowania .

Reasumując organy rozstrzygające w tym zakresie wniosek błędnie uznały, iż roszczenia odszkodowawcze wynikające z orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z 13 stycznia 1967 r. nr USW IV-60/11/11/67 uległo przedawnieniu w oparciu o przepisy kodeksu cywilnego.

Dodać również należy, że zwaloryzowanie odszkodowania, powinno nastąpić w drodze decyzji. Jest to bowiem załatwienie sprawy co do jej istoty (art.104 k.p.a.) przez orzeczenie o skonkretyzowanych uprawnieniach strony postępowania administracyjnego. Nie ma przy tym znaczenia, że dotychczasowe postępowanie w sprawie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania zostało już zakończone. Powyższego stanowiska nie podważa treść art. 132 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004, Nr 261, poz.2603 ze zm.), mimo że przepis ten nie określa w sposób wyraźny formy prawnej, w jakiej należy dokonać waloryzacji, w przeciwieństwie do spraw związanych z wywłaszczeniem, odszkodowaniem czy np. zwrotem wywłaszczonej nieruchomości. Jednak brak określenia w ustawie formy decyzji do rozstrzygania spraw związanych z waloryzacją odszkodowania nie oznacza jeszcze, że taki tryb decyzyjny jest wyłączony. W sprawie istotne jest bowiem to, że źródłem przedmiotowego żądania jest akt administracyjny - decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości lub odrębna decyzja o ustaleniu odszkodowania. Żądanie waloryzacji ustalonego w drodze decyzji odszkodowania nie powstaje zatem na tle stosunku cywilnoprawnego, lecz administracyjnego. Stąd ewentualny spór co do prawa i wysokości zwaloryzowanego odszkodowania nie może zostać zakwalifikowany odmiennie niż spór o wysokość odszkodowania, który podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej (m.in. wyroki NSA z dnia 22 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 894/09, Centralna Baza Orzeczeń NSA oraz z dnia 20 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 122/08, LEX 478286).

Mając na uwadze powyższe należy uznać , iż zaskarżona decyzja Wojewody oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta w zakresie w jakim odmawia ona w pkt 2 odmowy wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z 13 stycznia 1967 r. nr USW IV-60/II/l 1/67 zapadła z naruszeniem wskazanych na wstępie przepisów prawa. Z tych też przyczyn Sąd działając na mocy art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art.135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji Wojewody [...] oraz pkt 2 decyzji Prezydenta Miasta z 18 marca 2013 r. znak [...].