Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2290/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi W. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją Zarządu Dróg Miejskich (dalej: ZDM) w [...] z dnia [...] lipca 2009 r., działającego w imieniu Prezydenta m. [...] na podstawie upoważnienia z dnia [...] lipca 2008 r. [...], upoważniającego Zastępcę Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich do załatwiania spraw związanych z zarządzaniem drogami krajowymi (z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych), wojewódzkimi i powiatowymi na terenie m. [...], w tym do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień oraz zaświadczeń, wydaną na podstawie art. 104 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 8, poz. 1071, z późn. zm.; dalej: K.p.a.), art. 20 pkt. 8, art.40 ust. 12 i ust. 13 w związku z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, z późn. zm.) oraz na podstawie uchwały Nr [...] z dnia 29 maja 2008 r. Rady W. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich oraz na podstawie § 1 i § 2 uchwały Nr [...] Rady W. z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za z aj ecie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze W., z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz.Urz. Województwa [...] Nr [...], poz. 3717, z późn. zm.),.:

1. nałożono karę pieniężną na firmę W. S.A. oddz. [...], Warszawa, za zajęcie pasa drogowego:

- drogi wojewódzkiej Al. [...]w terminie [...] sierpnia 2008 r. o pow. 227,50 m2(pod teren budowy) oraz w terminie [...] sierpień - [...] sierpień 2008 r. o pow. 60,00 m2 (pod teren budowy)

- drogi powiatowej ul. [...] w terminie [...] sierpnia 2008 r. o pow. 121,12 m2 (przełożenie infrastruktury technicznej) oraz w terminie [...] sierpień- [...] sierpień 2008 r. o pow. 11,00 m2 (przełożenie infrastruktury technicznej) bez zezwolenia zarządcy drogi na czas wygrodzenia terenu oraz przełożenia infrastru tury technicznej.

2. ustalono karę pieniężną w wysokości 19401,20 zł, wynikającą z: iloczynu zajętej powierzchni:

Al. [...]:

- tj. chodnik (pod teren budowy) o pow. 227,50 m2 ustalonej opłaty dziennej za 1,00 m2 zajętej powierzchni, tj. chodnik 2,00 zł za 1 m2/dzień powiększonej dziesięciokrotnie i 1 dzień zajęcia terenu.

- tj. chodnik (pod teren budowy) o pow. 60,00 m2 ustalonej opłaty dziennej za 1,00 m2 zajętej powierzchni, tj. chodnik 2,00 zł za 1 m2/dzień powiększonej dziesięciokrotnie 11 dni zajęcia terenu.

ul. [...]:

- tj. chodnik/przełożenie infrastruktury technicznej (o pow. 121,12 m2 ustalonej opłaty dziennej za 1,00 m2 zajętej powierzchni tj. chodnik 1,00 zł za 1 m2/dzień powiększonej dziesięciokrotnie i za 1 dzień zajęcia terenu.

- tj. chodnik (przełożenie infrastruktury technicznej) o pow. 11,00 m2 ustalonej opłaty dziennej za 1,00 m2 zajętej powierzchni tj. chodnik 1,00 zł za 1 m2/dzień powiększonej dziesięciokrotnie i za 4 dni zajęcia terenu.

Wskazano, że powyższą karę należy wpłacić na konto ZDM w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca jej wysokość stała się ostateczna.

W uzasadnieniu przypomniano, że w dniu [...] lipca 2008 r. ZDM wydał decyzję zezwalającą na zajęcie terenu w ul. [...]j firmie Wspólnota Mieszkaniowa [...], [...] - chodnika na czas montażu i demontażu rusztowania i zadaszenia w terminie [...] lipca 2008 r. - [...] marca 2009 r.

W dniu [...] sierpnia 2008 r. do ZDM wpłynęła informacja od powyższej firmy, że teren przy ulicy [...] został zajęty przez spółkę W. Administracja Wspólnoty Mieszkaniowej zwróciła się z prośbą o pilne zajęcie stanowiska w powyższej sprawie, ponieważ wykonawca, z którym została podpisana umowa na remont balkonów, nie mógł przystąpić do prac remontowych.

W dniu [...] sierpnia 2008 r. pracownicy ZDM podczas kontroli pasa drogowego ul. [...] i Al. [...] stwierdzili, że firma W., reprezentowana przez firmę E. Sp. z o. o. [...], zajęła samowolnie pas drogowy, tj. w ul. [...] chodnik o pow. 121,12 m2 i Al. [...] - chodnik o pow. 227,50 m2.

Na tę okoliczność w obecności przedstawiciela ZDM, Straży Miejskiej m. [...], Wspólnoty Mieszkaniowej, oraz wykonawców firmy W. S.A. został spisany protokół samowolnego zajęcia pasa drogowego .

W dniu [...] sierpnia 2008 r. ponownie przeprowadzono kontrolę pasa drogowego i stwierdzono dalsze zajęcie terenu ul. [...], tj. chodnika o pow. 11,00 m2 i Al. [...] - chodnika o pow. 60,00 m2

W dniu [...] sierpnia 2008 r. firma W. S.A. Oddz. [...] wystąpiła z wnioskiem do ZDM o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w Al. [...] rej. ul. [...], tj. chodnika o pow. 165,00 m2 pod wygrodzenie terenu budowy.

Na podstawie przedmiotowego wniosku w dniu [...] września 2008 r. wydana została decyzja z terminem zajęcia [...]sierpień - [...] czerwiec 2010 r.

W dniu [...] września 2008 r. firma W. S.A. wystąpiła z wnioskiem do ZDM o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w ul. [...], tj. chodnika o pow. 16,00 m2 Etap I oraz chodnika o pow. 24,75 m2 Etap II na czas przełożenia infrastruktury technicznej.

Na podstawie przedmiotowego wniosku w dniu [...] września 2008 r. wydana została decyzja nr [...] z terminem zajęcia [...] wrzesień - [...] listopad 2008 r.

W [...] października 2008 r. ZDM pisemnie poinformował stronę, że w związku z naruszeniem art. 40 ust. 12 pkt. 1 ustawy o drogach publicznych, tj. zajęcie bez zezwolenia pasa drogi ul. [...]j w rej. Al. [...] w wyniku prowadzenia robót polegających na przełożeniu infrastruktury technicznej oraz wygrodzeniu pod plac budowy od [...] sierpnia 2008 r. do dnia protokolarnego odbioru lub uzyskania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego zostaną naliczone kary pieniężne w wysokości 10- krotności opłaty ustalonej na podstawie uchwały nr XXXI/666/2004 Rady m. st. Warszawy z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych.

ZDM pismem z dnia [...] lutego 2009 r. poinformował stronę, że w związku zajęciem przedmiotowego pasa drogi bez zezwolenia przed wydaniem decyzji w tej sprawie, zgodnie z art. 10 K. p. a., może zapoznać się z dokumentacją i wypowiedzieć się co do niej w terminie 14 dni od otrzymania niniejszego zawiadomienia. Strona skorzystała z przysługującego jej prawa; przedstawiciel firmy W. S.A. zapoznał ze zgromadzoną dokumentacją dowodową w przedmiotowej sprawie. Spotkanie zakończono podpisaniem protokołu.

W dniu [...] marca 2009 r. do ZDM wpłynęło pismo do firmy W. S.A. z prośbą o odstąpienie od naliczania kar pieniężnych.

ZDM wyjaśnił, że konstrukcja powołanych w niniejszej decyzji przepisów wyłącza możliwość stosowania uznania administracyjnego w konsekwencji zatem, w przypadku zajęcia pasa drogowego bez stosownego zezwolenia, właściwy organ jest zobowiązany do podjęcia działań przewidzianych omawianymi przepisami, czyli zobowiązany jest naliczyć karę pieniężną.

ZDM jako organ administracji samorządowej zgodnie z art. 6 K.p.a. ma obowiązek działać na podstawie przepisów prawa. Z treści pism załączonych do akt sprawy wynika, że organ I instancji wypełnił obowiązek wynikający z art. 11 K.p.a. wyjaśniając stronie zasadność przesłanek, którymi kieruje się przy załatwieniu sprawy zajęcia pasa drogowego.

Od powyższej decyzji Spółka wniosła kilkakrotnie uzupełniane odwołanie stwierdzając, iż zajęcie pasa drogowego było wymuszone określonymi technologiami budowlanymi, proces budowlany nie mógł zostać przerwany. Po otrzymaniu zezwolenia Spółka faktycznie zajmowała mniejszą część pasa drogowego niż miała prawo. Jeżeli zarządca drogi akceptował zajęcie pasa drogowego choćby w sposób dorozumiany, a tak czynił, skoro zatwierdził wcześniej projekt organizacji ruchu i zezwolił na zajęcie pasa drogowego w dniach późniejszych, to nie powinien karać Spółki.

Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w [...] z dnia [...] września 2010 r., wydaną na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta m. [...] z dnia [...] lipca 2009 r.

SKO podkreśliło, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji opisano stan faktyczny sprawy oraz przesłanki merytoryczne i prawne, którymi kierował się organ pierwszej instancji podejmując rozstrzygnięcie. W szczególności wskazano, iż Spółka nie posiadała zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wskazanych ulic, otrzymała takie zezwolenie w dniach późniejszych, stosownie do składanych przez Spółkę wniosków.

Według SKO, argumenty strony nie zasługiwały na uwzględnienie.

Przede wszystkim Kolegium zauważyło, iż w niniejszym postępowaniu odwoławczym dotyczącym kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, Kolegium nie może odnosić się do zajmowania przez Spółkę w innych dniach pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż ustalona przez Prezydenta m. [...].

Materialną podstawą prawną rozstrzygnięcia organu I instancji były przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Przepis art. 40 ust. 12 powołanej ustawy stanowi: Za zajęcie pasa drogowego:

1) bez zezwolenia zarządcy drogi,

2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi,

3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi,

- zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

Użycie przez ustawodawcę określenia "wymierza" oznacza, że sprawa nie został pozostawiona uznaniu administracyjnemu, lecz że zarządca drogi zobowiązany jest wymierzyć karę bez względu np. na trudną sytuację osobistą podmiotu zajmującego pas drogowy. Nie oznacza to jednak, że organ administracji publicznej ma zaniechać obowiązku wyjaśnienia sytuacji faktycznej, przede wszystkim zaś dokładnego określenia podmiotu zajmującego pas drogowy, powierzchni oraz czasu zajmowania tegoż pasa drogowego. W analizowanej sprawie okoliczności te nie są sporne. Nawet w odwołaniu Spółka nie kwestionuje tych faktów. Akta sprawy nie pozwalają na stwierdzenie, że czas lub powierzchnia zajmowanego pasa drogowego były mniejsze niż wskazane w zaskarżonej decyzji. Pismo Administracji Wspólnoty Mieszkaniowej [...] wskazuje, że zajęcie chodnika przy ul. [...]j mogło być dłuższe o kilka dni, decyzja drugoinstancyjna podwyższająca karę mogłaby jednak zapaść w okolicznościach wskazanych w art. 139 K.p.a.

Obowiązujące przepisy nie dają możliwości odstąpienia od nałożenia kary ze względu na dotychczasową dobrą współpracę Spółki z zarządcą drogi czy okoliczności procesu technologicznego. Będąc podmiotem profesjonalnym Spółka wiedziała w jakiej technologii będzie wznosić obiekt budowlany i powinna stosownie do obowiązujących przepisów wystąpić o zezwolenie odpowiednio wcześnie. SKO zwróciło również uwagę, że na zajęcie chodnika ul. [...] od [...] lipca 2008 r. do [...] listopada 2009 r. zezwolenie otrzymał inny podmiot (za co musiał uiścić stosowną opłatę). Zajęcie pasa drogowego przez Spółkę uniemożliwiało temu podmiotowi wykonywanie zaplanowanych prac. Nie można zatem twierdzić, że zarządca drogi akceptował zajęcie pasa drogowego przez Spółkę bez zezwolenia. Stanowisko Prezydenta m. [...] było zatem słuszne.

Skargę na powyższą decyzję złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i obciążenie kosztami postępowania w sprawie strony przeciwnej.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie podstawy prawnej do naliczenia kar, jak również naruszenie przepisów postępowania administracyjnego polegających na braku należytego zbadania stanu faktycznego i ustalenia prawdy materialnej, jak również nieuwzględniania szeregu okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie w sprawie. Zaskarżonej decyzji zarzucono ponadto naruszenie przepisów postępowania administracyjnego polegających na braku wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanej decyzji.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że W. SA Oddział [...] jest inwestorem budynku handlowo-usługowego W. położonego w W. u zbiegu ulic [...], [...] i Al. [...]. Na podstawie prawomocnej decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę w 2008 r. Spółka rozpoczęła prace budowlane.

Wykonane na zlecenie Spółki projekty organizacji ruchu dla funkcjonowania placu budowy zostały pozytywnie przez ZDM zaopiniowane w dniu [...] lipca 2008 r. Na podstawie tychże projektów zostały skierowane do ZDM wnioski w sprawie wyrażenia zgody na zajęcie terenu etapowo - w miarę rzeczywistych potrzeb, tak aby możliwie nie utrudniać ruchu pieszych (w obu przypadkach chodziło o zajęcie terenu chodnika).

Prace związane z funkcjonowaniem placu budowy rozpoczęto w terminie wcześniejszym - bez ingerencji w teren ZDM, natomiast w pewnym wymuszonym technologią wykonywania tych robót momencie koniecznym było wykonanie końcowego etapu zleconych prac w obszarze chodnika, o którym mowa.

Technologia wykonywania tych prac uniemożliwiała wstrzymanie ich postępu do czasu otrzymania od ZDM decyzji zezwalającej na zajęcie terenu, która miała być wydana na podstawie zatwierdzonych projektów organizacji ruchu. Wobec powyższego, w ocenie skarżącej, zaistniała sytuacja nie była wynikiem celowego działania lub zaniechania strony przedmiotowej decyzji – była natomiast wynikiem stanu wyższej konieczności uzasadnionej przebiegiem procesów technologicznych związanych z procesem budowy oraz spowodowaną w znacznej mierze przeciągającą się procedurą uzyskiwania stosownych zezwoleń w ZDM.

Dla zapewnienia odpowiedniego postępu prowadzonych prac koniecznym było wprowadzenie w określonym czasie zwiększonej liczby pracowników, a co za tym idzie koniecznością zorganizowania dla nich zaplecza socjalnego - z tego tytułu nastąpiło wygrodzenie terenu zgodnie z zatwierdzonym projektem organizacji ruchu.

Spółka zwróciła uwagę na podstawy prawne do nałożenia kary pieniężnej w oparciu o treść art. 40 ust. 12 pkt. 2 ustawy o drogach publicznych albowiem - jak wynika z ugruntowanej linii orzeczniczej sądów administracyjnych - w sytuacji gdy zajmowanie pasa drogowego przez Spółkę jest akceptowane przez zarządcę drogi (organ wydał kolejne zezwolenie w dniu [...] października 2009 r. na mocy decyzji [...]), choć nawet bez wyraźnego zezwolenia, to brak jest uzasadnienia do pobierania kary pieniężnej, a organ powinien naliczyć za ten okres opłatę jak za pozostały okres na który zostało wydane zezwolenie. W tym zakresie skarżąca spółka odwołała się do wyroków WSA w Warszawie: z dnia 2 lipca 2007 r., sygn. akt VI SA /Wa 417/07, oraz z dnia 13 lutego 2006 r., sygn. akt. VI SA/Wa 187/05, a także rozstrzygnięcia NSA z dnia 9 kwietnia 2001 r., OPK 7/01.

W obszernym (14 str.) uzupełnieniu złożonej skargi skarżąca Spółka ponownie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i obciążenie kosztami postępowania w sprawie strony przeciwnej, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów:

1. art. 7, 77 oraz art. 80 K.p.a. poprzez nienależyte przeprowadzenie postępowania dowodowego oraz niezebranie w sposób wyczerpujący i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, a w szczególności nieuwzględnienie przesłanek i podstaw prawnych oraz faktycznych do niewymierzenia kary pieniężnej Spółce oraz nie wzięcie pod uwagę argumentacji i wyjaśnień Strony;

2. art. 8 K.p.a., jako naruszenie zasady zaufania obywateli do organów państwa, poprzez potraktowanie odwołującej w sposób mniej korzystny niż innych podmiotów prawa w analogicznej sytuacji faktycznej i prawnej;

3. art. 10 § 1 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie, tj. niezapewnienie stronie udziału w postępowaniu administracyjnym, które należy rozumieć jako udział w całym ciągu czynności przygotowawczych tego postępowania oraz niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy;

4. art. 81 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. poprzez niestworzenie odwołującej możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego;

5. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i niewskazanie przez organ dowodów na jakich się organ oparł oraz niewskazanie przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił on wiarygodności i mocy dowodowej.

6. art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, że w ustalonym stanie faktycznym zachodzą podstawy prawne do nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, podczas gdy nie zachodzą przesłanki do wymierzenia kary, w sytuacji gdy zajmowanie pasa drogowego jest akceptowane przez organ, choćby bez wyraźnego zezwolenia w formie decyzji, co miało miejsce w zaistniałym stanie faktycznym.

Nadto skarżąca podniosła, że dokonano zmiany kierownika budowy (i innych członków personelu kierowniczego wykonawcy), a także wskazała, odwołując się do wyroku WSA z dnia 13 lutego 2006 r., sygn. akt. VI SA/Wa 187/05, że Skoro zarządca drogi wydał Spółce zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w okresie od [...] września 2009 r. do dnia [...] grudnia 2009 r. należy przyjąć, że w ten sposób dokonał on konwalidacji faktu braku zezwolenia na zajęcie pasa drogowego za okres [...] września 2009 r.- [...] września 2009 r. W konsekwencji, nasuwa się oczywisty wniosek, że pomimo braku wyraźnego zezwolenia zarządca akceptował zajmowanie przez Spółkę pasa drogowego. W takim zatem przypadku brak jest podstaw prawnych do obciążenia Spółki karą administracyjną.

Skarżąca podniosła również, że nałożenie na nią kary w analogicznym stanie faktycznym i prawnym, jak wynikający z orzeczenia VI SA/Wa 187/05, naruszy zasadę równości wobec prawa.

Na zakończenie prowadzonego wywodu skarżąca podkreśliła także, że naliczenie wobec Spółki w ustalonym stanie rzeczywistym kary pieniężnej w tak dużej wysokości nie znajduje uzasadnienia z uwagi na zasadę proporcjonalności, a tym samym zastosowanie tak drastycznego środka jakim jest naliczenie kary w wysokości 10-krotności opłaty podstawowej jest sprzeczne nie tylko z Konstytucją RP, ale także z ogólnymi zasadami prawa wspólnotowego, wyrażanymi w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości oraz prawa niepisanego popartego orzeczeniami Trybunału.

Zasada proporcjonalności nie jest wprawdzie expressis verbis zawarta w Konstytucji. Zasada proporcjonalności jest jednak zasadą pochodzącą z tradycji, którą od lat stosuje Trybunał Sprawiedliwości w Luksemburgu. Trybunał uważa, że ta zasada jest na tyle cenna, że należy się nią posługiwać. W ten sposób ta ww. zasada trafiła do systemu wspólnotowego obecnie unijnego, w następstwie czego w wielu państwach członkowskich zaczęła być stosowana także w sprawach krajowych.

Skarżąca ponadto podkreśliła, że zastosowany środek jest zbyt drastyczny, zwłaszcza że Spółka na swój koszt przebuduje ul. [...] od Al. [...] do ul. [...], wykona nowe ciągi piesze, w związku z czym Spółka poniesie dodatkowe koszty, a Miasto [...] nabędzie nowe wartości w architekturze miasta.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi.

Analizując zarzuty podniesione w skardze SKO zauważyło, że zaskarżona decyzja Kolegium oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta zawierają wyjaśnienie przesłanek merytorycznych i prawnych, które stały się przyczyną podjęcia rozstrzygnięcia. SKO w [...] nadal przesłanki te podziela. Wymogi techniczne procesu budowlanego nie zwalniają inwestora od zachowania obowiązku złożenia w stosownym terminie wniosku o zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i uzyskania takiego zezwolenia. Kolegium w zaskarżonej decyzji ustosunkowało się również do argumentu wydania innych zgód zarządcy drogi na zajęcie przedmiotowego odcinka pasa drogowego w innych terminach, wskazując na okoliczność uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] przez inny podmiot.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; zwaną dalej p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2010 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta m. [...] z dnia [...] lipca 2009 r., którą za samowolne zajęcie określonych odcinków pasa drogowego dróg: Al. [...] oraz ul. [...] w ustalonych terminach nałożono na firmę W. S.A. karę pieniężną w wysokości 19.401,20 zł.

Zaskarżonej decyzji zarzucono przede wszystkim naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, 77, 80, 8, 10 § 1, 81 oraz 107 § 3 K.p.a., a ponadto – jako jedyny zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych.

Odwołując się do powyższych przepisów skarżąca Spółka przedstawiła następujący tok rozumowania.

Mianowicie, Spółka posiadała prawomocną decyzję - pozwolenie na budowę zamierzonej inwestycji, na podstawie której w 2008 r. Spółka rozpoczęła prace budowlane, w tym przede wszystkim prace związane z organizacją placu budowy, w terminie wcześniejszym, jeszcze bez ingerencji w teren ZDM Jednocześnie wykonane na zlecenie Spółki projekty organizacji ruchu dla funkcjonowania placu budowy zostały pozytywnie zaopiniowane przez ZDM w dniu [...] lipca 2008 r. Na podstawie tychże projektów zostały skierowane do ZDM wnioski w sprawie wyrażenia zgody na zajęcie terenu. Po rozpoczęciu budowy zajęcie pasa drogowego w/w ulic było wymuszone określonymi technologiami budowlanymi, proces budowlany nie mógł zostać przerwany. Powstała sytuacja nie była wynikiem celowego działania lub zaniechania strony– była natomiast wynikiem stanu wyższej konieczności uzasadnionej przebiegiem procesów technologicznych związanych z procesem budowy oraz została spowodowana w znacznej mierze przeciągającą się procedurą uzyskiwania stosownych zezwoleń w ZDM.

Jednakże zarządca drogi akceptował zajęcie pasa drogowego w sposób dorozumiany, o czym świadczy m.in. wcześniejsze zatwierdzenie projektu organizacji ruchu i – następnie - zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w dniach późniejszych. W tej sytuacji zarządca drogi nie powinien karać Spółki, co wynika wprost z ugruntowanej linii orzeczniczej sądów administracyjnych - w sytuacji gdy zajmowanie pasa drogowego przez Spółkę jest akceptowane przez zarządcę drogi (organ wydał kolejne zezwolenie w dniu [...] października 2009 r. na mocy decyzji [...]), choć nawet bez wyraźnego zezwolenia, to brak jest uzasadnienia do pobierania kary pieniężnej, a organ powinien naliczyć za ten okres opłatę jak za pozostały okres na który zostało wydane zezwolenie. W tym zakresie skarżąca spółka odwołała się do wyroków WSA w Warszawie: z dnia 2 lipca 2007 r., sygn. akt VI SA /Wa 417/07, oraz z dnia 13 lutego 2006 r., sygn. akt. VI SA/Wa 187/05, a także rozstrzygnięcia NSA z dnia 9 kwietnia 2001 r., OPK 7/01. W ocenie skarżącej, wydanie przez Prezydenta m. [...]decyzji zezwalającej skarżącej na dalsze zajmowanie pasa drogowego konwalidowało w efekcie stan braku decyzji, w związku z czym nie zachodziły przesłanki do nałożenia na skarżącą kary na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych.

Skarżąca uznała też, że nałożona kara pieniężna ze względu na swoją wysokość jest zbyt drastyczna i może być sprzeczna z właściwą prawu unijnemu zasadą proporcjonalności (natomiast jest sprzeczna nie tylko z Konstytucją RP, ale także z ogólnymi zasadami prawa wspólnotowego).

Ponadto skarżąca podniosła, że zwolniła z pracy osoby odpowiedzialne za dokonane naruszenie, ma dobrą współpracę Spółki z zarządcą drogi i przyczynia się, ponosząc dodatkowe koszty, do nabycia przez m. [...] nowych wartości w architekturze miasta.

Sąd uważa przedstawiony tok rozumowania skarżącej Spółki, zawarte w nim założenia i konkluzje, za całkowicie fałszywe i sprzeczne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawnymi.

Przede wszystkim należy zauważyć, że w art. 40 ustawy o drogach publicznych ustawodawca wprowadził definicję zajęcia pasa drogowego, wymienił szczególne jego rodzaje oraz przyjął, że umieszczanie urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami oraz zarządzania ruchem, a także obiektów i reklam, jest rodzajem zajęcia pasa drogowego. Przez zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia rozumie się natomiast samowolne zajęcie pasa, przekroczenie terminu zajęcia lub zajęcie większej powierzchni niż określona w zezwoleniu (por. Kotowski Wojciech, Kurzępa Bolesław, Komentarz, LEX/el. 2004).

W rozpatrywanej sprawie, jak trafnie zauważyło SKO w [...], Spółka nie posiadała zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wskazanych ulic, otrzymała takie zezwolenie w dniach późniejszych, stosownie do składanych przez Spółkę wniosków.

W ocenie Sądu, nie ma też żadnych przesłanek do twierdzenia, że zarządca drogi akceptował zajęcie pasa drogowego w sposób dorozumiany, o czym świadczy m.in. wcześniejsze zatwierdzenie projektu organizacji ruchu i – następnie - zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w dniach późniejszych. Zatwierdzenie projektu organizacji ruchu jest czynnością wstępną, związaną z wydaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i stanowi element tego zezwolenia (załącznik do decyzji), o które ubiegał się skarżący – ale które miało obejmować okres późniejszy. Natomiast zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w/w dróg w dniach późniejszych było zgodne z wcześniejszym wnioskiem inwestora i wiązało się m.in. z wydanym pozwoleniem na budowę. Żadna z tych czynności nie świadczy o akceptacji przez zarządcę w/w dróg wcześniejszego zajęcia tych dróg. Przeciwnie, z uzasadnienia decyzji ZDM z dnia [...] lipca 2009 r. jednoznacznie wynika, że organ ten wyraził zgodę na zajęcie pasa drogowego przedmiotowych dróg Wspólnocie Mieszkaniowej [...] i od tejże Wspólnoty dowiedział się (w dniu [...] sierpnia 2008 r.) o zajęciu części tegoż pasa przez spółkę W. S.A. Na miejscu dokonano kontroli i spisano protokół samodzielnego zajęcia pasa drogowego, a dopiero po ponownej kontroli wydano Spółce wnioskowane zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wspomnianych ulic. Zezwolenia te były jednak zgodne z wcześniejszymi wnioskami Spółki, dotyczącymi prac budowlanych prowadzonych w samym centrum miasta, zgodnie z uzyskanym pozwoleniem na budowę. Jednakże już pismem z dnia [...] października 2008 r. ZDM pisemnie poinformował stronę, że w związku z naruszeniem art. 40 ust. 12 pkt. 1 ustawy o drogach publicznych, tj. zajęcie bez zezwolenia pasa drogi ul. [...] w rej. Al. [...] w wyniku prowadzenia robót polegających na przełożeniu infrastruktury technicznej oraz wygrodzeniu pod plac budowy od [...] sierpnia 2008 r. do dnia protokolarnego odbioru lub uzyskania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego zostaną naliczone kary pieniężne w wysokości 10 - krotności opłaty ustalonej na podstawie stosownej uchwały Rady m. [...]

Pismem z dnia [...] lutego 2009 r. ZDM poinformował W. S.A o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia przedmiotowego pasa drogowego i zawiadomił, zgodnie z art. 10 K. p. a., o możliwości zapoznania się z dokumentacją zebraną w sprawie i zajęcia stanowiska.

Sąd nie dostrzega w przedstawionym postępowaniu ZDM żadnych wad, które wiązałyby się z naruszeniem powołanych wyżej przepisów postępowania, a w szczególności nie zauważa akceptacji zajęcia pasa drogowego przez Spółkę w sposób dorozumiany, domyślny, pozwalający na uznanie – trzeba przyznać, że za przywołanym orzecznictwem sądów administracyjnych – że wydanie przez Prezydenta m. [...] decyzji zezwalającej skarżącej na dalsze zajmowanie pasa drogowego konwalidowało w efekcie stan braku decyzji, w związku z czym nie zachodziły przesłanki do nałożenia na skarżącą kary na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych.

Otóż Sąd chciałby zauważyć, że czym innym jest przedwczesne, bez wymaganego zezwolenia, zajęcie pasa drogowego, uzasadnianie po prostu wcześniejszym, w istocie – samowolnym rozpoczęciem budowy, a następnie – jakimiś względami techniczno-budowlanymi, a czymś innym wydanie zezwolenia na zajęcia tego pasa zgodnie z uprzednio złożonym wnioskiem, związanym z realizacją inwestycji w ścisłym centrum miasta. To, że właściwy organ wydał zezwolenie na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego w okresie wskazanym we wniosku było po prostu konsekwencją całego szeregu decyzji, których wydanie poprzedzało przystąpienie do realizacji złożonej inwestycji w centrum miasta. W żaden sposób nie konwalidowało to – i nie mogło konwalidować – samowolnego zajęcia przedmiotowego pasa drogowego w okresie poprzedzającym wydanie stosownego zezwolenia na jego zajęcie. Skarżąca Spółka doskonale wie, że m. [...] nie mogło nie wydać zezwolenia na zajęcie przedmiotowego pasa rogowego w okresie objętym wnioskiem, gdyż to oznaczałoby m.in. pozostanie z rozgrzebanym placem budowy w centrum miasta. Nie oznaczało to jednak akceptacji wcześniejszego, samowolnego zajęcia przedmiotowego pasa dróg Al. [...] i [...].

Odnosząc się do przywołanych przez stronę skarżącą wyroków sądów administracyjnych należy zauważyć, że sądownictwo administracyjne w kwestii samowolnego zajęcia pasów drogowych przeszło znamienną ewolucję, której wynikiem są m.in. wydane w rozpatrywanej sprawie decyzje administracyjne.

Orzeczenia, które przywołała skarżąca Spółka, są w zasadzie jedynymi, które są reprezentatywne dla tej linii orzecznictwa. Dla porządku trzeba jeszcze dodać, że wśród orzeczeń zamieszczonych w LEX-ie jest wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 sierpnia 2009 r., sygn. akt III SA/Kr 927/08, LEX nr 553355, w którym stwierdza się również, że: "W sytuacji, gdy zajmowanie pasa drogowego przez określony podmiot jest akceptowane przez zarządcę drogi, choć nawet bez wyraźnego zezwolenia, to brak jest uzasadnienia do pobierania podwyższonej kary pieniężnej".

Jednakże już w wyroku NSA z dnia 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 45/08, LEX nr 467109, stwierdzono, że "Decyzja, w której organ, zamiast nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, udzielił zezwolenia obejmującego okres sprzed daty złożenia wniosku, rażąco naruszała prawo". Podkreślić należy, że w rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca.

W wyroku NSA z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 674/08, LEX nr 528071, jednoznacznie stwierdzono, że "Wolą ustawodawcy było, aby zawsze stan opisany w hipotezie przepisu art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. implikował wymierzenie kary pieniężnej. Nie sposób zatem założyć, iż w tej sytuacji racjonalny prawodawca, w stosunku do jakiegokolwiek okresu obowiązywania analizowanego przepisu stworzył jednocześnie przeszkody do jego stosowania."

Podobną linię orzecznictwa reprezentuje wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 68/08, LEX nr 489107, w myśl którego "Związanie właściwego organu dyspozycją przepisu art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (...) uzależnione jest od stwierdzenia określonego przepisem stanu faktycznego, w konkretnym przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Dokonując tego ustalenia organ nie bada przyczyny, dla której nastąpił stan nieakceptowalny przez obowiązujące przepisy, poza jego zainteresowaniem pozostaje również stopień winy strony przy zajęciu pasa drogowego, nie ma też możliwości miarkowania kary pieniężnej".

W tym kontekście zapewnienia strony skarżącej o braku winy strony skarżącej i braku celowego działania lub zaniechania strony przy zajmowaniu pasa drogowego, będącego wynikiem stanu wyższej konieczności uzasadnionej przebiegiem procesów technologicznych związanych z rozpoczętą budową, nie mają żadnego znaczenia prawnego – tym bardziej, że skarżąca Spółka wprost przyznała, że "Po rozpoczęciu budowy zajęcie pasa drogowego w/w ulic było wymuszone określonymi technologiami budowlanymi, proces budowlany nie mógł zostać przerwany". No to nie należało rozpoczynać budowy przed uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Linię orzeczniczą wskazującą na to, że decyzje w sprawach samowolnego zajęcia pasa drogowego mają charakter decyzji związanych, w których zakres kognicji organu orzekającego jest ograniczony, reprezentują również wyroki WSA w Warszawie.

I tak, w wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 września 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 831/07, LEX nr 440029, stwierdzono, co następuje:

"1. Stwierdzenie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zobowiązuje ten organ do naliczenia, według zasad określonych w ustawie, kary nakładanej w drodze decyzji administracyjnej. W przypadku stwierdzenia takiej sytuacji organ nie może nawet badać przyczyn zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, oceniać stopnia winy strony przy takim zajęciu czy też miarkować wysokości wymierzanej kary. Organ może jedynie, po stwierdzeniu faktu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, wydać decyzję administracyjną wymierzającą karę w przewidzianej w ustawie wysokości.

2. Dla stwierdzenia niedopuszczalności czynności w pasie drogowym nie jest konieczne rzeczywiste uszkodzenie drogi, albo zmniejszenie jej trwałości względnie rzeczywiste zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego wystarczy, iż taka hipotetyczna sytuacja mogła zaistnieć".

Podobnie w wyroku WSA w Warszawie z dnia 3 marca 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1819/05, LEX nr 222269, uznano, że "1. Zarządca drogi ma stwierdzić określony stan, tzn. wpłynięcie wniosku o zajęcie pasa drogowego w celach określonych w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (...), a więc przez ustawę akceptowalnych, albo zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. W obu przypadkach zarządca drogi jest obowiązany wydać decyzję, w której w pierwszym przypadku występują elementy uznania administracyjnego - ale tylko w odniesieniu do kwalifikacji ustawowo określonego celu, który uzasadnia wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, w drugim zaś ma miejsce pełne związanie administracji. Stwierdzenie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zobowiązuje zatem ten organ do naliczenia, według zasad określonych w ustawie, kary nakładanej w drodze decyzji administracyjnej. W przypadku stwierdzenia takiej sytuacji organ nie może nawet badać przyczyn zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, oceniać stopnia winy strony przy takim zajęciu czy też miarkować wysokości wymierzanej kary".

Przywołując przytoczone wyżej wyroki Sąd chce wskazać, że konstrukcja dorozumianej (milczącej) aprobaty zajęcia pasa drogowego, akceptowanej m.in. przez następnie wydane (kolejne) zezwolenia na zajęcie tego pasa, i w związku z tym zwolnienie strony zajmującej pas drogowy od nałożenia kary na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, nie zastała ostatecznie przyjęta jako obowiązująca w orzecznictwie sądów administracyjnych.

W rozpatrywanej sprawie ma to zresztą mniejsze znaczenie, gdyż – jak wskazał na to Sąd – zajęcie przedmiotowego pasa drogowego nie spotkała się z aprobatą zarządcy drogi.

W tej sytuacji niewątpliwie zasadne jest stanowisko organów orzekających w sprawie, sprowadzające się do uznania, iż w przypadku samowolnego, dokonanego bez zgody zarządcy drogi zajęcia pasa drogowego, powinna zostać wydana decyzja administracyjna na podstawie art. 40 ust. 12. ustawy o drogach publicznych, mająca charakter decyzji związanej. Jak wyżej wskazano, wydanie takiej decyzji nie wymaga badania przyczyn zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, udowadniania rzeczywistego uszkodzenie drogi, albo zmniejszenia jej trwałości względnie wystąpienia rzeczywistego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, oceniania stopnia winy strony przy takim zajęciu czy też próby miarkowania wysokości wymierzanej kary. Samo stwierdzenie samowolnego zajęcia pasa drogowego powinno skutkować wydaniem decyzji o nałożeniu kary w wysokości zgodnej z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa lokalnego. Decyzja ta ma zatem w oczywisty sposób charakter związany.

Sąd nie podziela też oceny skarżącej, że nałożona kara pieniężna ze względu na swoją wysokość jest zbyt drastyczna i może być sprzeczna z właściwą prawu unijnemu zasadą proporcjonalności. Kara została obliczona zgodnie z ustalonymi w przepisach ustawy (skonkretyzowanymi w przepisach prawa lokalnego) zasadami i na pewno – w proporcji do kosztów inwestycji, projektu i wykonawstwa, a także uwzględniając dolegliwości, jakie w centrum miasta spowodowało zajęcie pasa przedmiotowych ulic bez zezwolenia – nie jest nadmiernie wygórowana.

Natomiast zarzut sprzeczności nałożonej kary z Konstytucją RP, jak i z ogólnymi zasadami prawa wspólnotowego, jest zbyt ogólnikowy, by Sąd mógł się do niego skutecznie odnieść.

Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.