Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 143/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu, niebędącego aktem prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 2 i 3; art. 5a ust. 1; art. 5a ust 4 pkt 8; art. 15 ust. 2 f
journal: Dz.U. 2010 nr 234 poz 1536
law: Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie - tekst jednolity
article: art. 30;  art. 33
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marcin Miemiec Sędziowie: Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca) Sędzia WSA Maciej Guziński Protokolant: Renata Pawlak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 4 października 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miejskiej Gminy G. S. z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia "Rocznego programu współpracy z organizacjami pozarządowymi i innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego na terenie Gminy i Miasta G. S. w 2013 roku" I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku.


UZASADNIENIE

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Wojewoda D. wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] Rady Miejskiej Gminy G. S. z dnia [...] listopada 2012 r. w sprawie uchwalenia "Rocznego Programu Współpracy z organizacjami pozarządowymi i innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego na terenie Gminy i Miasta G. S. w 2013 roku" oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.

Skarżący zarzucił organowi stanowiącemu:

1) Naruszenie art. 5a ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 234, ze zm.), w zw. z § 119 ust. 1 i § 141 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 48, poz. 908) oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – przez wadliwe określenie "wysokości środków planowanych na realizację programu", jako obligatoryjnego elementu uchwały podejmowanej na podstawie art. 5a ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.

Zdaniem organu nadzoru stwierdzenie w § 1 rozdziału VI (zdanie pierwsze i drugie), że "Wysokość środków przeznaczonych na realizację programu zostanie określona w budżecie Gminy i Miasta G. S. na rok 2013. Wydatki na realizację zadań, o których mowa w programie, nie mogą przekroczyć kwoty środków finansowych zaplanowanych na ten cel w budżecie na rok 2013", nie spełnia wymagań wynikających z art. 5a ust. 4 pkt 8 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, ponieważ określa pułap bliżej nieokreślonej kwoty. Tymczasem w uchwale zawierającej program współpracy z organizacjami pozarządowymi powinna być wskazana wysokość kwoty, jaką jednostka samorządu terytorialnego ma zamiar w danym okresie przeznaczyć na realizację zamierzeń programowych. Chodzi przy tym o orientacyjne wskazanie planowanych środków w postaci konkretnej kwoty, która nie jest ostateczna, może więc podlegać stosownym zmianom w trakcie wykonywania zadań objętych programem.

Według skarżącego, organ uchwałodawczy nie określił wymaganych przez art. 5a ust. 4 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie elementów, a więc nie wypełnił nienależycie normy kompetencyjnej. Takim postępowaniem Rada Miejska Gminy G. S. uchybiła również postanowieniom § 119 ust. 1 w zw. z § 141 Zasad techniki prawodawczej. Stosownie do dyspozycji § 119 ust. 1 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", na podstawie jednego upoważnienia ustawowego wydaje się jedno rozporządzenie, które wyczerpująco reguluje sprawy przekazane do unormowania w tym upoważnieniu. Rada Miejska Gminy G. S. była zatem zobowiązana do wyczerpującego uregulowania wszystkich spraw przekazanych jej do unormowania w upoważnieniu zawartym w art. 5a ust. 4 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.

Niedopełnienie przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego kompetencji określonej w art. 5 ust. 4 pkt 8 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie stanowi istotne naruszenie prawa.

2) Rada Miejska Gminy G. S. bezpodstawnie ograniczyła także – przewidziany w art. 3 ust. 2 i ust. 3 w zw. z art. 5a ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie – krąg podmiotów mogących uczestniczyć w uchwalonym programie, ujmując w § 1 rozdziału III uchwały wyłącznie: 1) organizacje pozarządowe oraz 2) osoby i jednostki organizacyjne kościołów i związków wyznaniowych.

Zdaniem Wojewody D., organ stanowiący gminy nie miał kompetencji (art. 5a ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie) do arbitralnego ustalania zbioru podmiotów mogących uczestniczyć w realizacji programu, skoro uczynił to już ustawodawca. Rada Miejska Gminy G. S. nie tylko zbędnie powtórzyła unormowania ustawowe, ale zabieg ten okazał się wadliwy, zmodyfikował bowiem normę ustawową, co jest istotnym naruszeniem prawa.

3) W § 1 rozdziału V ust. 3 uchwały postanowiono o nałożeniu na Wydziały Urzędu Gminy i Miasta w G. S. obowiązków w zakresie prowadzenia bezpośredniej współpracy z organizacjami. Natomiast w § 1 rozdziału VII ust. 2 i 3 obciążono Wydział Organizacyjny Urzędu Gminy obowiązkiem bieżącego monitoringu wykonywania programu współpracy oraz przyjmowania wniosków, uwag i propozycji w tym zakresie.

Zdaniem organu nadzoru organ stanowiący gminy nie został upoważniony do określania obowiązków i zadań pracowników samorządowych zatrudnionych w poszczególnych wydziałach urzędu gminy, gdyż kompetencje w tym zakresie przysługują wójtowi, który jest kierownikiem urzędu gminy i określa zarówno organizację, jak i zasady funkcjonowania urzędu, pełni funkcję zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu gminy, a więc sprawuje władztwo organizacyjne nad aparatem pomocniczym organów gminy (art. 33 ust. 2, 3 i 5 ustawy o samorządzie gminnym; art. 7 pkt 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych – Dz. U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.).

Dlatego też, to nie Rada, a Burmistrz – jako organ wykonawczy gminy i jednocześnie zwierzchnik służbowy pracowników urzędu – ma wyłączne prawo nałożenia na tych pracowników obowiązków związanych z realizacją programu współpracy. W kwestionowanych unormowaniach Rada Miejska – określając zakres powinności pracowników wydziałów Urzędu Gminy i Miasta – istotnie naruszyła ustawowe prerogatywy Burmistrza.

4) W § 1 rozdziału VI zdanie trzecie uchwały wymieniono przypadki, w których dotacje nie mogą być udzielane.

Wojewoda D. uznał, że Rada Miejska Gminy G. S. nie była upoważniona do określenia sytuacji, w których nie może być przyznane wsparcie finansowe.

Wsparcie finansowe objęte ustawą o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie stanowi dotację w rozumieniu art. 127 ust. 1 pkt 1 lit. e) oraz art. 221 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (art. 2 pkt 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie) i Rada Miejska w uchwale o charakterze programowym nie mogła określać zasad przyznawania dotacji, skoro są one przedmiotem uregulowania ustawowego. Ponadto – stosownie do dyspozycji art. 16 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie – to umowa zawarta z podmiotem prowadzącym działalność pożytku publicznego określa zakres i zasady wykonania zadania publicznego (art. 151 ust. 2 ustawy o finansach publicznych).

5) W § 1 rozdziału VIII ust. 8 uchwały postanowiono, że "W ocenie oferty złożonej w konkursie, nie może brać udziału osoba, której powiązania ze składającym ją podmiotem mogą budzić zastrzeżenia co do jej bezstronności".

Z takiego sformułowania wynika obowiązek wyłączenia członka komisji, wobec którego zachodzi podstawa wyłączenia określona w Kodeksie postępowania administracyjnego, od udziału w ocenie tylko jednej oferty (złożonej przez podmiot, z którym członek komisji był powiązany) w danym postępowaniu.

Według organu nadzoru, wyłączenie członka komisji od udziału w ocenie tylko jednej z ofert narusza unormowania zawarte w art. 24 § 1 i § 3 k.p.a., które mają charakter bezwzględnie obowiązujący i nakazują Burmistrzowi (jako powołującemu komisję) odsunąć pracownika od wszystkich czynności dokonywanych w postępowaniu ofertowym (konkursowym). Jedyny wyjątek od tej reguły występuje w sytuacji opisanej wart. 24 § 4 k.p.a.).

Skarżący zauważył, że wszystkie oferty dotyczące wykonania zadania publicznego są rozpatrywane w jednym konkursie, a więc przedstawione oferty są względem siebie konkurencyjne. Juror podlegający wyłączeniu przy ocenie jednej tylko oferty mógłby zatem wpływać na sposób oceny pozostałych ofert, co przeczyłoby zasadzie praworządności.

6) W § 1 rozdziału VIII ust. 13 uchwały postanowiono, że "Po ogłoszeniu wyników konkursu Burmistrz w ciągu 14 dni od ogłoszenia wyników zawiera umowy o wsparcie realizacji zadania publicznego lub o powierzenie realizacji zadania publicznego z wyłonionymi organizacjami pozarządowymi."

Unormowanie to wykazuje podobieństwo do art. 15 ust. 4 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, jednakże modyfikuje ten przepis przez określenie terminu zawarcia umowy (14 dni od ogłoszenia wyników konkursu), gdy tymczasem ustawodawca posłużył się zwrotem "bez zbędnej zwłoki".

Zdaniem skarżącego, ustawowe oznaczenie terminu nie upoważnia organu stanowiącego gminy do konkretyzacji tego terminu w uchwale o charakterze programowym bez stosownego upoważnienia ustawowego.

Ponadto w zakresie upoważnienia do określenia trybu i zasad działania komisji konkursowych nie mieści się kompetencja Rady Miejskiej do uregulowania obowiązków organu wykonawczego gminy związanych z działaniami podejmowanymi po rozstrzygnięciu konkursu ofert.

W konkluzji wywodów Wojewoda D. stwierdził, że organ stanowiący gminy, wykonujący kompetencję prawodawczą przewidzianą w upoważnieniu ustawowym, jest zobowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia, a więc bez regulowania tego, co zostało już unormowane ustawą, a także bez wykraczania poza sferę upoważnienia ustawowego.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna uznała skargę organu nadzoru za uzasadnioną i poinformowała, że na kwietniowej (2013 r.) sesji Rady Miejskiej Gminy G. S. zostanie przedłożony nowy projekt uchwały, uwzględniający zastrzeżenia i uwagi Wojewody D.

Do pisma procesowego z dnia [...] kwietnia 2013 r. (wpłynęło do Sądu [...] maja 2013 r.) Burmistrz dołączył nową uchwałę Rady Miejskiej Gminy G. S. z dnia [...] kwietnia 2013 r. (nr [...]) w sprawie uchwalenia "Rocznego Programu Współpracy z organizacjami pozarządowymi i innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego na terenie Gminy i Miasta G. S. w 2013 roku".

W związku z tym Sąd wystąpił do strony skarżącej o oświadczenie, czy wobec podjęcia nowej uchwały, organ nadzoru podtrzymuje zarzuty sformułowane względem poprzedniej uchwały.

W odpowiedzi Wojewoda D. (w piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2013 r.; wpłynęło do Sądu [...] lipca 2013 r.) stwierdził, że uchwała Rady Miejskiej z dnia [...] kwietnia 2013 r. jest zgodna z prawem. Zauważył jednak, że skoro zaskarżona uchwała z dnia [...] czerwca 2012 r. była wykonywana przed wejściem w życie nowej uchwały, zasadne było podtrzymanie dotychczasowych zrzutów i wniosków zawartych w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

I.

Oceniając zaskarżoną uchwałę według kryterium zgodności z prawem (art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; art. 3 § 2 pkt 5 i art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sąd administracyjny nie mógł pozostawić jej w zbiorze legalnych aktów podejmowanych przez organy stanowiące gmin.

II.

Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił art. 5a ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, przyznający organowi stanowiącemu jednostki samorządu kompetencje do uchwalenia rocznego programu współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 tej ustawy [1) osoby prawne i jednostki organizacyjne działające na podstawie przepisów o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, o stosunku Państwa do innych kościołów i związków wyznaniowych oraz o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, jeżeli ich cele statutowe obejmują prowadzenie działalności pożytku publicznego; 2) stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego; 3) spółdzielnie socjalne: 4) spółki akcyjne i spółki z ograniczoną odpowiedzialnością oraz kluby sportowe będące spółkami działającymi na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. Nr 127, poz. 857, z późn. zm.), które nie działają w celu osiągnięcia zysku oraz przeznaczają całość dochodu na realizację celów statutowych oraz nie przeznaczają zysku do podziału między swoich udziałowców, akcjonariuszy i pracowników].

Minimalną treść takiego programu odzwierciedla art. 5a ust. 4 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. W przepisie tym ujęto elementy, które powinny się znaleźć w uchwale dotyczącej programu współpracy, nie pozbawiając przy tym organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego możliwości poszerzenia tego zakresu, na co wskazuje posłużenie się przez ustawodawcę określeniem "w szczególności".

1) W związku z unormowaniem zawartym w art. 5a ust. 4 pkt 8 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie pozostaje § 1 rozdziału VI (zdanie pierwsze i drugie) według którego "Wysokość środków przeznaczonych na realizację programu zostanie określona w budżecie Gminy i Miasta G. S. na rok 2013. Wydatki na realizację zadań, o których mowa w programie, nie mogą przekroczyć kwoty środków finansowych zaplanowanych na ten cel w budżecie na rok 2013".

Z zestawienia art. 5a ust. 4 pkt 8 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie z przywołanym fragmentem uchwały nietrudno wyprowadzić wniosek, że Rada Miejska Gminy G. S.– próbując w taki sposób zadośćuczynić obowiązkowi oznaczenia "wysokości środków planowanych na realizację programu" – nie spełniła wymagań ustawowych. Ustawowe sformułowanie wskazuje bowiem niedwuznacznie na powinność skonkretyzowania tej "wysokości", już choćby z tego powodu, by organizacje zamierzające przystąpić do programu wiedziały, w jakich granicach finansowych mogą podejmować współpracę. Odesłanie adresatów uchwały do "wysokości środków przeznaczonych na realizację programu", która – jak postanowiono w rocznym programie – "zostanie określona w budżecie Gminy i Miasta G. S. na rok 2013", nie jest więc należytym wykonaniem normy kompetencyjnej.

Wojewoda D. trafnie przy tym zauważył, że przywołany tekstu uchwały uchybia także postanowieniom § 119 ust. 1 w zw. z § 141 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Wbrew bowiem przyjętej w tych przepisach zasadzie wydawania, na podstawie jednego upoważnienia ustawowego, jednej uchwały, która wyczerpująco reguluje sprawy przekazane do unormowania w tym upoważnieniu – Rada Miejska Gminy G. S. zaniechała określenia "wysokości środków planowanych na realizację programu", przenosząc bezpodstawnie ten ustawowy obowiązek w sferę aktów regulujących budżet jednostki samorządu terytorialnego.

2) Nie sposób zaaprobować, dostrzeżonej w skardze, ingerencji Rady Miejskiej Gminy G. S. w ustawowy katalog podmiotów mogących prowadzić działalność pożytku publicznego według art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.

W przepisie tym ustawodawca wymienił cztery rodzaje takich podmiotów [1) osoby prawne i jednostki organizacyjne działające na podstawie przepisów o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, o stosunku Państwa do innych kościołów i związków wyznaniowych oraz o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, jeżeli ich cele statutowe obejmują prowadzenie działalności pożytku publicznego; 2) stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego; 3) spółdzielnie socjalne: 4) spółki akcyjne i spółki z ograniczoną odpowiedzialnością oraz kluby sportowe będące spółkami działającymi na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. Nr 127, poz. 857, z późn. zm.), które nie działają w celu osiągnięcia zysku oraz przeznaczają całość dochodu na realizację celów statutowych oraz nie przeznaczają zysku do podziału między swoich udziałowców, akcjonariuszy i pracowników].

Tymczasem, w kwestionowanej uchwale, Rada Miejska Gminy G. S. zredukowała – przewidziany w art. 3 ust. 2 i ust. 3 w zw. z art. 5a ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie – zakres podmiotowy tej ustawy, gdyż przy wyliczaniu zadań objętych programem ograniczyła ich realizację do "współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz osobami prawnymi i jednostkami organizacyjne kościołów i związków wyznaniowych", pomijając stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 ust. 3 pkt 2), spółdzielnie socjalne (art. 3 ust. 3 pkt 3), a także spółki akcyjne i spółki z ograniczoną odpowiedzialnością oraz kluby sportowe będące spółkami działającymi na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie, które nie działają w celu osiągnięcia zysku oraz przeznaczają całość dochodu na realizację celów statutowych oraz nie przeznaczają zysku do podziału między swoich udziałowców, akcjonariuszy i pracowników (art. 3 ust. 3 pkt 4).

Przyjmując takie unormowanie, organ stanowiący wykroczył poza granice upoważnienia zawartego w art. 5a ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, a przy tym bezpodstawnie wkroczył w materię ustawową (art. 3 ust. 3 tej ustawy).

3) Należy zgodzić się nie tylko z zarzutem skargi o przekroczeniu przez Radę Miejską Gminy G. S. upoważnienia ujętego w art. 5a ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, ale także podzielić stanowisko Wojewody D. o naruszeniu kompetencji przypisanych Burmistrzowi (art. 30, art. 33 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 7 ustawy o pracownikach samorządowych).

Organ stanowiący gminy nie został bowiem upoważniony do nakładania obowiązków i zadań na pracowników samorządowych zatrudnionych w wydziałach urzędu gminy, w szczególności zaś do prowadzenia bezpośredniej współpracy z organizacjami uczestniczącymi w realizacji uchwalonego programu, poprzez działania skonkretyzowane w § 1 rozdział V ust. 3 uchwały, czy też do bieżącego monitoringu wykonywania programu współpracy oraz przyjmowania wniosków, uwag i propozycji w tym zakresie (§ 1 rozdział VII ust. 2 i ust. 3 uchwały).

Takimi unormowaniami organ stanowiący wszedł w sferę kompetencji przyznanych Burmistrzowi, który wykonuje uchwały rady gminy i zadania określone przepisami prawa (art. 30 ustawy o samorządzie gminnym), określa organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy (art. 33 ust. 2), jest kierownikiem urzędu (art. 33 ust. 3), wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych (art. 33 ust. 5). W tym też zakresie nie było dostatecznych podstaw do "zastępowania" Burmistrza przez Radę Miejską Gminy G. S.

4) Wojewoda D. zakwestionował także unormowanie uchwały, w którym Rada Miejska Gminy G. S. skatalogowała przypadki wykluczające przyznanie dotacji. Skarżący wskazał tymczasem na brak upoważnienia organu stanowiącego gminy do takiego działania. Pogląd ten znajduje wsparcie w obowiązującym prawie.

Trzeba przede wszystkim zauważyć, że – stosownie do dyspozycji art. 2 pkt 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie – przy wykładni jej unormowań odwołujących się do "dotacji" należy sięgać do art. 127 ust. 1 pkt 1 lit. e) oraz art. 221 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Według pierwszego z przepisów, dotację celową stanowią środki przeznaczone na finansowanie lub dofinansowanie zadań zleconych do realizacji organizacjom pozarządowym. W art. 221 ustawy o finansach publicznych postanowiono natomiast, że podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych i niedziałające w celu osiągnięcia zysku mogą otrzymywać z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacje celowe na cele publiczne, związane z realizacją zadań tej jednostki, a także na dofinansowanie inwestycji związanych z realizacją tych zadań (art. 221 ust. 1), przy czym zlecenie zadania i udzielenie dotacji następuje zgodnie z przepisami ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, a jeżeli dotyczy ono innych zadań niż określone w tej ustawie – na podstawie umowy jednostki samorządu terytorialnego z takim podmiotem (art. 221 ust. 2).

Przywołane unormowania pozwalają twierdzić, że określenie dotacji oraz zasad ich przyznawania należy do materii ustawowej. W żaden bowiem sposób nie da się z upoważnienia zawartego w art. 5a ust. 1 i ust. 4 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie wyprowadzić w tym zakresie kompetencji dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Żaden z obligatoryjnych elementów (art. 5a ust. 4 ustawy o działalności pożytku publicznego) programu współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 tej ustawy nie formułuje uprawnienia rady gminy do określenia w uchwale stanowiącej roczny program współpracy rodzajów dotacji ani przez ich wyliczenie (katalog pozytywny), ani też przez wyłączenie niektórych z nich ze zbioru dotacji (katalog negatywny).

5) W art. 5a ust. 4 pkt 11 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie postanowiono, że w programie współpracy określa się "tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert".

W unormowaniach uchwały odnoszących się do funkcjonowania komisji konkursowej oceniającej oferty zgłoszone przez uprawnione podmioty przyjęto, że "w cenie oferty złożonej w konkursie, nie może brać udziału osoba, której powiązania ze składającym ją podmiotem mogą budzić zastrzeżenia co do jej bezstronności" (§ 1 rozdział VIII ust. 8 uchwały). Rozumowanie a contrario prowadzi do niedającego się zaakceptować wniosku, że juror powiązany z jednym tylko oferentem może bez przeszkód uczestniczyć w weryfikacji pozostałych ofert złożonych i ocenianych w postępowaniu dotyczącym tego samego przedsięwzięcia. W takiej sytuacji pojawiają się uzasadnione wątpliwości, czy taki członek komisji, choć wyłączony z grona oceniających ofertę podmiotu z nim powiązanego, ale uczestniczący w weryfikacji pozostałych ofert złożonych w tym samym konkursie, nie podejmie negatywnych działań wobec konkurentów.

Przyjęte w § 1 rozdział VIII ust. 8 uchwały rozwiązanie pozostaje w dysharmonii z dyspozycją art. 15 ust. 2f ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, nakazującej do członków komisji konkursowej biorących udział w opiniowaniu ofert stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące wyłączenia pracownika.

Unormowania zawarte w art. 24 § 1 i § 3 k.p.a. mają charakter bezwzględnie obowiązujący i w sytuacji, gdy zachodzi uzasadnione podejrzenie co do powiązania jurora z oferentem, powinny obligować Burmistrza, jako powołującego komisję konkursową, do odsunięcia takiego członka komisji konkursowej od wszystkich czynności dokonywanych w postępowaniu ofertowym obejmującym to samo przedsięwzięcie.

Myślą leżącą u podstaw rozwiązań normatywnych przyjętych w art. 24 k.p.a. było niewątpliwie dążenie do zachowania bezstronności i obiektywizmu osób uczestniczących w całym postępowaniu, we wszystkich jego fazach, a nie jedynie w niektórych fragmentach, zwłaszcza gdy w takim postępowaniu występuje wielość podmiotów konkurujących ze sobą w ubieganiu się o stosowną koncesję, czy też zezwolenie, jak i o przyjęcie oferty. Nieprzypadkowo zatem w art. 15 ust. 2f ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie odesłano do przepisów k.p.a. dotyczących wyłączenia pracownika.

6) Unormowanie zawarte w § 1 rozdziału VIII ust. 13 uchwały, według którego "po ogłoszeniu wyników konkursu Burmistrz w ciągu 14 dni od ogłoszenia wyników zawiera umowy o wsparcie realizacji zadania publicznego lub o powierzenie realizacji zadania publicznego z wyłonionymi organizacjami pozarządowymi", wykazuje pewne podobieństwo do art. 15 ust. 4 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie ("po ogłoszeniu wyników otwartego konkursu ofert organ administracji publicznej, bez zbędnej zwłoki, zawiera umowy o wsparcie realizacji zadania publicznego lub o powierzenie realizacji zadania publicznego z wyłonionymi organizacjami pozarządowymi lub podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3").

Nietrudno przy tym zauważyć, że niezależnie od wadliwości polegającej na powtarzaniu unormowań ustawowych w uchwale organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, Rada Miejska Gminy G. S. zmodyfikowała ten przepis, nie mając ku temu upoważnienia ustawowego. W zaskarżonym unormowaniu organ stanowiący gminy "zastąpił" ustawowy termin do zawarcia umowy (po ogłoszeniu wyników konkursu), oznaczony sformułowaniem "bez zbędnej zwłoki", terminem czternastodniowym. Takie działanie stanowi nieuprawnioną ingerencję Rady Miejskiej Gminy G. S.w normy prawa powszechnie obowiązującego.

Na marginesie można jedynie zauważyć, że ustawowy termin do zawarcia umowy "bez zbędnej zwłoki" pozwala uwzględniać specyfikę zróżnicowanych niejednokrotnie konkursów i – choćby ze względu na treść i zakres umowy – należycie przygotować się do tej czynności prawnej, co przy sztywno określonych terminach może, mimo wystąpienia szczególnych okoliczności uzasadniających niedochowanie terminu, zaburzyć ostatnią fazę postępowania zmierzającego do realizacji wyników konkursu.

W kwestionowanym unormowaniu organ stanowiący gminy przewidział zawarcie umowy "z wyłonionymi organizacjami pozarządowymi", pomijając w ten sposób "osoby prawne i jednostki organizacyjne kościołów i związków wyznaniowych" ujęte w § 1 rozdział III uchwały (nie mówiąc już o innych podmiotach wymienionych w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie – zob. punkt 2 uzasadnienia wyroku).

III.

Opisane uchybienia w uchwale dotyczącej rocznego programu współpracy z organizacjami pozarządowymi i innymi podmiotowymi należy zaliczyć do kategorii istotnych naruszeń prawa, oddziałujących na cały akt. W takiej sytuacji Sąd nie mógł poprzestać na wyeliminowaniu z obrotu jedynie unormowań wadliwych, albowiem utrzymanie pozostałych regulacji czyniłoby z uchwały akt niekompletny, niespójny, nienadający się do wykonania.

Trzeba wreszcie zauważyć, że na orzeczenie Sądu nie miała wpływu uchwała nr [...] Rady Miejskiej Gminy G. S. z dnia [...] kwietnia 2013 r. w sprawie "Rocznego Programu Współpracy z organizacjami pozarządowymi i innymi działania podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego na terenie Gminy i Miasta G. S. w 2013 roku". Akt ten zastąpił wprawdzie zaskarżoną w sprawie uchwałę ze skutkiem ex nunc, nie zniwelował jednak okresu jej obowiązywania i stosowania, co wymagało stwierdzenia nieważności wadliwej uchwały z mocą wsteczną od dnia jej wejścia w życie, a więc ze skutkiem ex tunc.

IV.

Z tych względów – stosownie do dyspozycji art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – należało orzec jak w punkcie I sentencji wyroku.

Postanowienie zawarte w punkcie II sentencji znajduje umocowanie w art. 152 tej ustawy.