Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 857/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Izabela Głowacka - Klimas (spr.) Protokolant ref. staż. Anna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2015 r. sprawy ze skargi Jana Niemyjskiego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz ustalenia opłaty z tytułu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej SKO) decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...], utrzymało w mocy decyzję Zarządu Powiatu [...] (dalej organ I instancji) z dnia [...] września 2014 r., nr [...] zezwalającą J. N. (dalej wnioskodawca, skarżący) na zajęcie pasa drogowego o powierzchni 0,16 m2 drogi nr [...] - ul. P. w [...] od dnia [...] czerwca 2013 r. w celu umieszczenia przyłącza wody do dz. nr [...] obr. [...] i ustalającej opłaty za zajęcie pasa drogowego.

Do wydania powyższego rozstrzygnięcia doszło w następującym stanie faktycznym.

W dniu [...] czerwca 2013 r. wpłynął do Starostwa Powiatowego w [...] wniosek J. N. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. P. w [...] w celu umieszczenia przyłącza wody do dz. nr [...] obr. [...].

Zarząd Powiatu [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] zezwolił wnioskodawcy na zajęcie pasa drogowego o pow. 0,16 m2 drogi nr [...] - ul. P. w [...] od dnia [...] czerwca 2014 r. w celu umieszczenia przyłącza wody do dz. nr [...] obr. [...] oraz ustalił opłatę w wysokości 7,02 złotych za okres od [...] czerwca 2013 r. do [...] grudnia 2013 r. oraz opłatę 13,00 złotych za lata następne począwszy od 2014 r.

W dniu [...] lipca 2013 r. wnioskodawca za pośrednictwem organu I instancji złożył odwołanie od ww. decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. w części dotyczącej ustalenia opłaty za okres od [...] czerwca 2013 r. do [...] grudnia 2013 r. oraz za lata następne.

SKO decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia, zwracając uwagę, czy powyższy wniosek pochodzi od podmiotu będącego właścicielem lub zarządcą tego urządzenia.

W celu wyjaśnienia powstałej wątpliwości, organ I instancji wysłał pismo do wnioskodawcy oraz do Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej w [...] (dalej PGK) z prośbą o określenie podmiotu będącego właścicielem lub zarządcą tego urządzenia.

Wnioskodawca w piśmie z dnia [...] lipca 2014 r. wskazał, że nie jest właściwym podmiotem, ponieważ nie jest właścicielem sieci wodociągowej, natomiast PGK w piśmie z dnia [...] sierpnia 2014 r. poinformowało, że zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków, realizację budowy przyłącza do sieci wodociągowej zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. PGK dodało, że po stronie inwestora pozostaje uzyskanie decyzji za zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót związanych z budową przyłącza oraz ponoszenie opłat za umieszczenie odcinka przyłącza wody w pasie drogowym. Jednocześnie PGK uznało, że podpisanie protokołu odbioru technicznego wybudowanego przyłącza przez przedstawiciela PGK, nie zmienia kwestii własności wybudowanego odcinka przyłącza wody ani zmiany podmiotu zobowiązanego do poniesienia wyżej wymienionych opłat. W ocenie PGK, właścicielem sieci wodociągowej (przewodu wodociągowego) w ul. P. w [...] jest PGK, natomiast przyłącza wody (odcinka łączącego sieć wodociągową z wewnętrzną instalacją w nieruchomości odbiorcy usług) jest inwestor.

Organ I instancji w uzasadnieniu wydanej w dniu [...] września 2014 r. decyzji stwierdził, że umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej zgodne jest z opinią nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. wydaną przez Zespół Uzgadniania Dokumentacji Projektowej w [...]. Ponadto, jak podał organ, wyliczono opłatę zgodnie z ustawą o drogach publicznych. Wysokość opłaty naliczono jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim.

Organ I instancji wyjaśnił, że opłatę podaną w pkt 2 wydanej decyzji ustalono w następujący sposób, a mianowicie: 1,00 m2 x 13,00 zł/rok = 13,00 złotych; razem: 13,00 zł za kolejne lata począwszy od 2014 r. 13,00 zł: 365 dni x 197 dni = 7,02 zł za okres od [...].06.2013 r. do [...].12.2013 r.

Wobec powyższego organ I instancji wskazał, że wniosek został rozpatrzony pozytywnie i wydano zezwolenie na umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej w pasie drogowym.

Od powyższej decyzji wnioskodawca złożył odwołanie, wskazując, że decyzją tą zezwolono na zajęcie pasa drogowego w celu wykonania przyłącza wodociągowego. Stwierdził, że przyłącze zostało wykonane w dniu [...] czerwca 2013 r. i opłata w wysokości 7,02 złotych została wniesiona. Nadto uznał, że nie jest właściwym podmiotem, do którego powinna być kierowana decyzja w sprawie opłat, ponieważ nie jest on właścicielem sieci wodociągowej, a jedynie przysługuje mu roszczenie o zwrot poniesionych nakładów na jej budowę.

SKO zaskarżoną do Sądu decyzją utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Przywołało przepisy ustawy o drogach publicznych dotyczące zajmowania pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, rozumienia pojęcia pas drogowy oraz przepis regulujący kwestię strony postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego.

Jak podało SKO, to wnioskodawca był inwestorem budowy przyłącza wody i złożył wniosek o wydanie zezwolenia na umieszczenie urządzeń infrastruktury, w związku z czym decyzja lokalizacyjna została wydana na wniosek inwestora. SKO wyjaśniło, że zgodnie z art. 15 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. 2006 r., nr 123, poz. 858 ze zm.), przyłącze kanalizacyjne jest to odcinek przewodu łączącego wewnętrzną instalację kanalizacyjną w nieruchomości odbiorcy usług z siecią kanalizacyjną, za pierwszą studzienką, licząc od strony budynku, a w przypadku jej braku do granicy nieruchomości gruntowej; przyłącze wodociągowe natomiast jest to odcinek przewodu łączącego sieć wodociągową z wewnętrzną instalacją wodociągową w nieruchomości odbiorcy usług wraz z zaworem za wodomierzem głównym. Właścicielem przyłącza wody jest inwestor, czyli osoba, która poniosła koszty jego budowy. SKO dodało, że czynności, dla których realizacji niezbędne jest uzyskanie zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, związane są z planowanym lub realizowanym zamierzeniem inwestycyjnym (robotami budowlanymi, umieszczeniem urządzeń infrastruktury technicznej). Stąd interes prawny w uzyskaniu przedmiotowego zezwolenia ma inwestor i to niezależnie od tego, czy roboty budowlane prowadzi (lub będzie prowadził) osobiście, czy też posłuży się w tym celu wykonawcą. Inwestor (osoba fizyczna, prawna lub jednostka organizacyjna) dokonuje inwestycji, czyli nakładu gospodarczego, którego celem jest stworzenie nowych lub powiększenie już istniejących środków trwałych. Wykonawcą jest zaś ten, kto coś wykonuje, realizuje na polecenie zwierzchnika. Jak wskazało SKO, istniejący między inwestorem a wykonawcą stosunek zlecenia ma charakter cywilnoprawny i w żaden sposób nie może prowadzić do modyfikacji, czy wręcz przenoszenia obowiązków publicznoprawnych, jakie względem zarządcy drogi ma inwestor.

Nadto SKO wskazało, że w myśl art. 39 ust. 3a pkt 3 ustawy o drogach publicznych, w decyzji zezwalającej na lokalizację urządzenia lub obiektu budowlanego w pasie drogowym określa się w szczególności: rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym oraz pouczenie inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest zobowiązany m.in. do uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia.

Wobec powyższego SKO stwierdziło, że decyzja organu I instancji nie uchybia ani przepisom ustawy o drogach publicznych, ani przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego.

SKO odniosło się również do powoływanej przez wnioskodawcę uchwały Sądu Najwyższego z dnia 13 września 2007 r., stwierdzając, że nie ma ona zastosowania w rozpatrywanej sprawy, gdyż dotyczy sfery prawa cywilnego, natomiast opłata za zajęcie pasa drogowego jest obowiązkiem o charakterze publicznoprawnym wynikającym z ustawy o drogach publicznych.

Na powyższą decyzję SKO skarżący, pismem z dnia 26 lutego 2014 r., wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, żądając uchylenia tej decyzji w całości oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji, ewentualnie uchylenia decyzji obu instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Skarżący stwierdził, że odnośnie do opłaty w wysokości 13 złotych za lata następne począwszy od 2014 r. nie jest właściwym podmiotem, do którego powinna być kierowana decyzja w tej części. Wyjaśnił, że zasady finansowania budowy sieci wodociągowej zostały określone w ustawie z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Stosownie do treści art. 3 ust. 1 tej ustawy zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy. Zadanie to jest realizowane za pośrednictwem przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, będących odrębnymi od gminy podmiotami, bądź jednostkami organizacyjnymi gminy, w niniejszej sprawie, jak podał skarżący, przez PGK. Zacytował również treść przepisów art. 15 ust. 1 i ust. 2 ww. ustawy.

Skarżący stanął na stanowisku, że właściciela nieruchomości, który ma zyskać dostęp do sieci obciąża wyłącznie koszt wykonania przyłącza (odcinek przewodu łączącego wewnętrzną instalację kanalizacyjną w nieruchomości odbiorcy usług z siecią kanalizacyjną, za pierwszą studzienką, licząc od strony budynku, a w przypadku jej braku do granicy nieruchomości gruntowej) oraz infrastruktury pomiarowej służącej do obsługi jego nieruchomości. Wszelkie pozostałe koszty, w tym w szczególności koszt budowy sieci kanalizacyjnej, obciążają przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne lub gminę. Podkreślił przy tym, że przyłączem nigdy nie jest odcinek sieci kanalizacyjnej znajdujący się poza granicami nieruchomości podłączanej do sieci, prowadzący do sieci głównej. Odcinek od granicy nieruchomości do sieci głównej stanowi fragment sieci kanalizacyjnej i koszt jego wybudowania obciąża zawsze gminę lub przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 13 września 2007 r., III CZP 79/07).

Skarżący na dowód tego, że nie jest właścicielem sieci wodociągowej przedstawił, załączoną do skargi, odpowiedź otrzymaną w dniu [...] lipca 2014 r. ze Starostwa Powiatu [...] uzyskaną w trybie informacji publicznej w tej sprawie. Dodatkowo przekazał kopię warunków technicznych przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej znak: [...] z dnia [...] marca 2013 r. Nadto stwierdził, że z protokołu odbioru i przekazania do eksploatacji przyłącza również wynika, że traktuje się go jako inwestora a nie użytkownika - właściciela sieci.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja nie narusza zarówno prawa materialnego jak i przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, które to naruszenie skutkowałoby jej uchyleniem.

Jak wynika z akt administracyjnych niniejszego postępowania w dniu [...] czerwca 2013 r. skarżący złożył wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia tam urządzenia infrastruktury technicznej nie związanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (chodziło bowiem o budowę przyłącza wody). Wniosek ten dotyczył zarówno zajęcia pasa drogowego w celu przeprowadzenia w pasie drogowym robót budowlanych art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. 2013 poz. 260 z późn. zm.) dalej udp., jak i samego umieszczenia urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 40 ust. 2 pkt 2 udp). W powyższym wniosku skarżący J. N. wskazał, że to on będzie właścicielem przedmiotowego przyłącza. Natomiast na etapie postępowania odwoławczego skarżący stwierdził, że nie zamierza ponosić opłat za umieszczenie przyłącza w pasie drogowym.

Zgodnie natomiast z art. 40 ust. 3 udp za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Zgodnie natomiast z art. 40 ust. 11 udp opłatę nakłada się w drodze decyzji.

Jak wynika z akt niniejszej sprawy skarżący był inwestorem budowy przedmiotowego przyłącza.

To inwestor a nie wykonawca jest uprawniony do uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (co wynika z treści art. 39 ust. 3a pkt 3 udp), ustawodawca wskazał bowiem, że decyzja o zezwoleniu na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego winna zawierać m in. pouczenie inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest zobowiązany do uzyskania - oprócz stosownych pozwoleń i uzgodnień - także zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Regulacja ta przemawia za tym, że to inwestor, a nie wykonawca robót w pasie drogowym jest podmiotem uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

W niniejszej sprawie istotne jest również ustalenie kto jest właścicielem przedmiotowego przyłącza. Z art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wynika, kto jest zobowiązany do zrealizowania budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego. Jest nim osoba ubiegająca się o przyłączenie. Wykonane przyłącze wodociągowe i kanalizacyjne stanowi jej własność, chyba że umowa zawiera inne postanowienia w tym przedmiocie. Podobne tezy znajdujemy w innym wyroku SN: "przyłącza powinien na własny koszt wybudować podmiot ubiegający się o przyłączenie nieruchomości do sieci i jego też obarczył odpowiedzialnością za ich niezawodne działanie, tak samo jak to było z wewnętrznymi instalacjami w budynku. Wynika stąd, że prawodawca uznał, że społeczność lokalna jako całość nie powinna być - poprzez mechanizm cenowy - obarczana kosztami budowy tej części infrastruktury wodociągowo-kanalizacyjnej, która służy głównie zaspokojeniu potrzeb poszczególnych konsumentów".

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że skarżący nie udowodnił w toku niniejszego postępowania, że nie jest właścicielem przedmiotowego przyłącza. Jak wynika z pisma z dnia [...] sierpnia 2014 r. Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej w [...] właścicielem sieci wodociągowej jest PGK w [...], natomiast przyłącze wody (odcinek łączący sieć wodociągową z wewnętrzną instalacją nieruchomości odbiorcy usługi) należy do Inwestora.

Skoro skarżący w niniejszej sprawie był Inwestorem i nie przeniósł własności przyłącza na kogoś innego, to należy uznać, że to skarżący dokonał zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem ochrony dróg uzyskując w tym celu stosowne zezwolenie. Natomiast zgodnie z art. 40 ust. 3 udp za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. W związku z czym należy uznać, że organ w sposób prawidłowy obciążył go opłatą w wysokości 13 zł za kolejne lata zajęcia począwszy od 2014. Opłata powyższa została ustalona zgodnie z obowiązującymi przepisami tj. art. 40 ust. 5, 11, 13, 13a oraz art. 40d udp oraz uchwały Nr XXI-227/12 Rady Powiatu [...] z dnia [...] września 2012 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie 1m2 dróg powiatowych (Dz. Urz. Województwa Mazowieckiego z 2012 r. poz. 6891).

Biorąc powyższe pod rozwagę działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. sąd skargę oddalił w całości.