Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 51/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok, uchylono zaskarżoną decyzję organu i poprzedzającą ją decyzję organu
Powołane przepisy: article: Art. 88 ust. 1 pkt.2, Art. 89 ust.1
journal: Dz.U. 2013 poz 627
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Dorota Włodarczyk Kęska po rozpoznaniu w dniu 21 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1265/14 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew bez pozwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2014r., Nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Piaseczno z dnia [...] marca 2013r. Nr [...], 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 września 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1265/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia, oddalił skargę.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:

Burmistrz Miasta i Gminy Piaseczno decyzją z dnia [...] marca 2013 r. orzekł o ustaleniu administracyjnej kary pieniężnej dla [...] S.A. Oddział W. w W. w wysokości 39.169,20 zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia z działek ew. nr [...], nr [...], nr [...] i [...] w S. drzew o najmniejszych promieniach brzóz: 9 cm i 10 cm i modrzewia: 9 cm.

W uzasadnieniu decyzji wskazano m. in., że wysokość kary pieniężnej za usunięcie powyższych drzew bez wymaganego zezwolenia ustalono na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.). W tym celu, na podstawie opinii rzeczoznawcy, wzięto pod uwagę karpy dwóch brzóz w wieku 13 lat i 11 lat oraz karpę modrzewia w wieku 12 lat i za pomocą równań matematycznych obliczono obwody pni drzew (zgodnie z art. 89 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody) oraz wysokość opłaty za usunięcie drzew (zgodnie z pkt 1 załącznika nr 2 do obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 13 października 2011 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz stawek kar za zniszczenie zieleni na rok 2012 - M.P. Nr 95, poz. 963 i zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew - Dz. U. Nr 228, poz. 2306 ze zm.) oraz wysokość kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia (zgodnie z art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody).

Skarżąca [...] S. A. Oddział W. wniosła odwołanie od powyższej decyzji zarzucając naruszenie art. 268a w zw. z art. 107 § 1 k.p.a., poprzez niewymienienie w decyzji upoważnienia dla D.P., który ją podpisał w imieniu organu - oznacza to, że decyzja została wydana przez osobę nieuprawnioną, co skutkuje jej nieważnością (wydanie bez podstawy prawnej i przez niewłaściwy organ). Zarzuciła też naruszenie art. 107 § 1, art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia prawnego decyzji w części dotyczącej sposobu obliczenia wysokości kary pieniężnej, co powoduje, że decyzja nie może zostać poddana kontroli instancyjnej - organ ograniczył się jedynie do wskazania powszechnie obowiązujących przepisów prawa regulujących kwestię obliczania wysokości opłaty oraz do równań matematycznych, których prawidłowości strona nie może zweryfikować, gdyż organ nie wyjaśnił dokładnie poszczególnych składników tych równań.

Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zaskarżoną do Sądu Wojewódzkiego decyzją utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał m. in., że zarzut odwołującego się, iż nie może on zweryfikować prawidłowości dokonanych obliczeń jest całkowicie niezasadny. W uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji wskazano, w jaki sposób i na jakiej podstawie prawnej dokonano obliczenia opłaty za usunięcie drzew. Ponadto decyzja została podpisana, zgodnie z art. 268a k.p.a., przez osobę posiadającą stosowne upoważnienie organu w tym zakresie. Niewskazanie w decyzji upoważnienia nie powoduje, iż wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości czy naruszeniem prawa uzasadniającym jej uchylenie.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca podniosła zarzuty już wcześniej zawarte w odwołaniu, a ponadto zarzut polegający na naruszeniu art. 7, art. 77, art. 80 i art. 84 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, wskutek czego niewyczerpująco zebrano i rozpatrzono materiał dowodowy, w szczególności w zakresie ustaleń odnośnie wieku wyciętych drzew (błędne przyjęcie sposobu określenia ich wieku).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że nie stanowi wady decyzji brak powołania w jej treści upoważnienia do wydawania decyzji, ponieważ nie jest ono wymienione w art. 107 § 1 k.p.a. jako konstytutywny element decyzji. W przepisie tym mowa jest jedynie o podpisie z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji, a ten element decyzja organu pierwszej instancji zawiera. W aktach administracyjnych (k. 2) znajduje się upoważnienie udzielone D.P. przez Burmistrza Miasta i Gminy Piaseczno na podstawie art. 33 ust. 4 i art. 39 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Należało więc uznać, że decyzja została podpisana przez osobę upoważnioną do jej wydania.

W ocenie Sądu pierwszej instancji nie jest też zasadny zarzut dotyczący braku uzasadnienia prawnego decyzji w części dotyczącej sposobu obliczenia wysokości kary pieniężnej. Organ pierwszej instancji przytoczył zarówno podstawy prawne obliczenia wysokości kary pieniężnej, jak i przeprowadził obliczenia matematyczne jej wysokości w odniesieniu do każdego z usuniętych bez wymaganego zezwolenia drzew. Nie można więc uznać zdaniem Sądu, że decyzja organu pierwszej instancji jest w tym zakresie wadliwa. W ocenie Sądu brak w decyzji organu odwoławczego obliczeń matematycznych wysokości kary pieniężnej, w sytuacji dokładnego ich przedstawienia w decyzji organu pierwszej instancji, choć stanowi uchybienie, to jednak nie mające wpływu na wynik sprawy. Poza tym skarżąca nie wskazała błędu w obliczeniu przez organy wysokości kary pieniężnej.

Dalej Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy prawidłowo określiły wiek usuniętych bez zezwolenia drzew, posiłkując się dowodem z rzetelnej i spójnej, a zatem i wiarygodnej opinii biegłego dendrologa. Kierując się zasadą szybkości postępowania nie było potrzeby przeprowadzania dodatkowego dowodu z opinii biegłego dendrologa na okoliczność wieku drzew określoną na podstawie ich usłojenia. Możliwe było przeprowadzenie przeciwdowodu na okoliczności wskazane w opinii biegłego. Jeżeli więc skarżąca chciała kwestionować określenie wieku drzew na podstawie ich promieni, powinna przedstawić inny stosowny dokument. Gołosłowne stwierdzenia w tym przedmiocie nie wystarczają do odmowy przyznania waloru wiarygodności opinii biegłego.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła skarżąca Spółka, zarzucając:

1. utrzymanie w mocy decyzji objętej sankcją nieważności, a wynikającą z niewymienienia w petitum pierwotnie zaskarżonej decyzji upoważnienia dla osoby, która ją podpisała w imieniu Burmistrza Miasta i Gminy Piaseczno, co oznacza, iż zaskarżona decyzja została wydana przez osobę nieuprawnioną;

2. w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa procesowego, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 141 § 4, w zw. z art. 134 p.p.s.a., polegające na zaakceptowaniu przez Sąd dowolności stosowanych przez organy orzekające w sprawie działań, naruszających ogólne zasady procesowe wyrażone w:

- art. 107 § 1, art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. polegające na braku uzasadnienia prawnego zaskarżonej decyzji w części dotyczącej sposobu wyliczenia przez organ administracyjny wysokości kary pieniężnej, co stoi w jawnej sprzeczności z ogólną zasadą przekonania i pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów administracyjnych, powodując także, iż zaskarżona decyzja wymyka się spod kontroli instancyjnej;

- art. 7, art. 77 w zw. z art. 80 oraz art. 84 k.p.a., poprzez brak ich zastosowania, polegający na niewyczerpującym zebraniu oraz rozpatrzeniu zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności w zakresie ustaleń odnośnie wieku wyciętych drzew, poprzez błędne przyjęcie sposobu określenia wieku drzew.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] marca 2013 r, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów odwołując się przy tym do orzecznictwa sądów administracyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

W pierwszej kolejności odnieść się przyjdzie do najdalej idącego zarzutu skargi kasacyjnej, jakim jest zarzut utrzymania w mocy decyzji objętej sankcją nieważności. Zarzut ten został oparty na okoliczności, że w petitum decyzji organu pierwszej instancji nie zostało wymienione upoważnienie dla osoby, która ją podpisała z upoważnienia organu. Wskazać w tym miejscu przyjdzie, że zgodnie z art. 268a k.p.a. organ administracji publicznej może upoważniać, w formie pisemnej, pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. W aktach sprawy znajduje się upoważnienie udzielone D.P. przez Burmistrza Miasta i Gminy Piaseczno obejmujące swoim zakresem m.in. wydawanie decyzji. Z kolei z żadnego przepisu prawa nie wynika konieczność wymienienia takiego upoważnienia w treści decyzji. W takiej sytuacji nie sposób dopatrzyć się, że brak zamieszczenia w petitum decyzji upoważnienia dla osoby, która ją podpisała jest naruszeniem prawa, a tym bardziej naruszeniem kwalifikowanym. Naruszeniem prawa byłoby natomiast podpisanie decyzji przez osobę do tego nieupoważnioną, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Skarga kasacyjna odniosła jednak skutek z innych powodów. Dokonując oceny zaskarżonego wyroku, wskazać przyjdzie, że wyrokiem tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia, której podstawę materialnoprawną stanowił art. 88 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 89 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie z tymi przepisami, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia (art. 88 ust. 1 pkt 2), przy tym karę tę ustala się w wysokości trzykrotnej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów ustalonej na podstawie stawek, o których mowa w art. 85 ust. 4 -6, a jeżeli ustalenie obwodu lub gatunku zniszczonego lub usuniętego bez zezwolenia drzewa jest niemożliwe, z powodu wykarczowania pnia i braku kłody, dane do wyliczenia administracyjnej kary pieniężnej ustala się na podstawie informacji zebranych w toku postępowania administracyjnego, powiększając ją o 50% (art. 89 ust. 1 i 2).

Po wydaniu zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, Trybunał Konstytucyjny, rozpoznając skargi konstytucyjne, wyrokiem z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt SK 6/12 (Dz. U. z 2014 r. poz. 926) orzekł, że:

"I. Art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627, 628 i 842) przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

II. Przepisy wymienione w części I tracą moc obowiązującą z upływem 18 (osiemnastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.

Ponadto Trybunał postanowił na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375, z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307 oraz z 2011 r. Nr 112, poz. 654) umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie".

Fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku orzekającego o niekonstytucyjności aktu normatywnego, na podstawie którego zostały wydane kontrolowane w sprawie decyzje, nie może pozostawać bez znaczenia dla oceny ich legalności i dlatego w tym zakresie dochodzi do wyłączenia zasady związania sądu kasacyjnego granicami wniesionego środka zaskarżenia z uwagi na konieczność uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego i przywrócenia stanu zgodności z Konstytucją RP kontrolowanych rozstrzygnięć.

Skoro fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku orzekającego o niekonstytucyjności aktu normatywnego, na podstawie którego zostały wydane kontrolowane w sprawie decyzje, ma tak istotne znaczenie, że uzasadnia wyłączenie zasady związania sądu kasacyjnego granicami wniesionego środka zaskarżenia, to należy przyjąć, że okoliczność ta ma w sprawie podstawowe znaczenie i wymaga uwzględnienia w pierwszej kolejności.

W wyroku z dnia 4 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2695/14, Naczelny Sąd Administracyjny rozważał wpływ na rozpoznawaną sprawę faktu odroczenia terminu utraty mocy obowiązującej norm prawnych uznanych przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z ustawą zasadniczą, podkreślając, że kwestia ta wywoła duże rozbieżności, tak w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w doktrynie. W uzasadnieniu powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił i dokonał szerokiej analizy poglądów reprezentowanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, jak i Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wskazał m.in, że akt normatywny uchylony (w całości lub w części) na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, niezależnie od odroczenia terminu utraty jego mocy obowiązującej, traci cechę domniemania konstytucyjności. Wzruszenie tego domniemania następuje już z momentem ogłoszenia wyroku Trybunału na sali rozpraw (wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 27 kwietnia 2005 r., P 1/05, OTK-A z 2005 r. Nr 4, poz. 42; z dnia 13 marca 2007 r., K 8/07, OTK-A z 2007 r. Nr 3, poz. 26; z dnia 11 maja 2007 r., K 2/07, OTK-A z 2007 r. Nr 5, poz. 48). Z tą też chwilą nie ma już żadnych wątpliwości, że taki akt nie spełnia standardów konstytucyjnych. Dalej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w indywidualnie określonych sytuacjach, mimo odroczenia w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r. utraty mocy obowiązującej przepisów art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, przy uwzględnieniu celu tego odroczenia, fakt stwierdzenia niezgodności z Konstytucją RP ww. norm, jak również funkcja i ustrojowe zadania sądów administracyjnych oraz ich autonomia orzecznicza, pozwalają na odmowę zastosowania przez Sąd ww. przepisów. Pomimo przesunięcia w czasie o 18 miesięcy utraty mocy obowiązującej ww. przepisów, Naczelny Sąd Administracyjny ww. sprawie II OSK 2695/14 odmówił ich zastosowania, jako niekonstytucyjnych, wobec wprowadzenia nieproporcjonalnych ograniczeń prawa własności.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę podziela reprezentowany wyżej pogląd. Prowadzi to w konsekwencji do uznania, że przepisy te nie mogły stanowić w dacie wydania zaskarżonej decyzji podstawy do orzekania kar pieniężnych za usunięcie drzew bez zezwolenia, co czyni bezprzedmiotowymi rozważania na temat prawidłowości ich wymierzania.

Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzje organów obydwu instancji.

Orzekając o kosztach postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny skorzystał z możliwości, która wynika z art. 206 i art. 207 § 2 p.p.s.a. i postanowił odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości z uwagi na fakt, że organy działały w okresie, gdy obowiązywało domniemanie konstytucyjności przepisów będących podstawą wymierzenia kary za nielegalne usunięcie drzew.