Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 681/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 12 ust. 1 w zw z art. 4 pkt 6
journal: Dz.U. 1995 nr 16 poz 78
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1949/12 w sprawie ze skargi B. D. na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty rocznej za trwałe wyłączenie z produkcji gruntów leśnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1949/12 oddalił skargę B. D. na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty rocznej za trwałe wyłączenie z produkcji gruntów leśnych.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Toruniu na wniosek B. D. (dzierżawcy nieruchomości) z dnia [...] maja 2010 r. wydał w dniu [...] lipca 2010r., decyzję znak: [...] zezwalającą na wyłączenie z produkcji 0,5723 ha gruntów leśnych będących własnością Skarbu Państwa w zarządzie Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...], stanowiących działkę ewidencyjną nr [...]z obrębu [...], gmina [...]. W decyzji tej Dyrektor RDLP odstąpił od ustalenia należności oraz odszkodowania za przedwczesny wyrąb drzewostanu. Strona została dodatkowo poinformowana o tym, że opłata roczna z tytułu użytkowania na cele nieleśne gruntów wyłączonych z produkcji leśnej zostanie ustalona w odrębnej decyzji po opublikowaniu w Monitorze Polskim średniej ceny drewna uzyskanej przez nadleśnictwa za pierwsze trzy kwartały 2010 r.

Następnie decyzją Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Toruniu z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak: [...] ustalono opłatę roczną za 2012 r. z tytułu trwałego wyłączenia z produkcji 0,5723 ha gruntów leśnych stanowiących działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], gmina [...] w kwocie 12.286,25 zł. Do uiszczenia opłaty zobowiązano skarżącego.

Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Odwołujący podał, że nie wyraża zgody na płatność opłaty rocznej za wyłączenie z produkcji gruntów leśnych, ponieważ nie ma zagwarantowanej możliwości wykupu omawianych gruntów. Odwołujący podniósł także, że ponosił wydatki na uzbrojenie przedmiotowego terenu w media oraz koszty związane ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W kolejnym piśmie wskazał dodatkowo, że organ I instancji nie przeprowadził w należyty sposób postępowania wyjaśniającego i naruszył art. 12 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor Generalny Lasów Państwowych decyzją z dnia [...] czerwca 2012r. nr [...] działając na podstawie przepisów art. 127 § 2 i art. 138 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 11 i 12 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 4 oraz pkt 13 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 121 poz. 1266 z późn. zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Toruniu. W uzasadnieniu swojej decyzji Dyrektor Generalny Lasów Państwowych wskazał, że stronie udostępniono przedmiotową nieruchomość Skarbu Państwa na podstawie umowy dzierżawy zawartej w dniu [...] grudnia 2007 r. z Nadleśnictwem [...]. Zostało zatem spełnione kryterium zawarte w art 4 pkt 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych dotyczące właściciela gruntu, przez którego rozumie się również posiadacza samoistnego, zarządcę lub użytkownika, użytkownika wieczystego i dzierżawcę. Dyrektor RDLP dzięki posiadanemu przez Stronę tytułowi prawnemu do nieruchomości, jak i na podstawie jej przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod usługi i rekreację, na wniosek dzierżawcy (pismo z dnia [...] maja 2010 r.) decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...] zezwolił na wyłączenie z produkcji 0,5723 ha gruntów leśnych. Zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji leśnej, jest obowiązana uiszczać m.in. opłaty roczne. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy zaznaczył, że Strona wyłączając grunt leśny z produkcji zobowiązana jest do wnoszenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania gruntu na cele nieleśne (art. 4 pkt 13 ustawy). Wynika to wprost z przepisów przytaczanej ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucono, że wydana została z naruszeniem prawa procesowego, bez dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz prawa materialnego tj. art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez jego błędną wykładnie i przyjęcie, że skarżący uzyskał zgodę na wyłączenie gruntów z produkcji leśnej. W konsekwencji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę organ powtórzył argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę stwierdzając, że organy prawidłowo zastosowały prawo w tej sprawie.

Od tego wyroku skarżący wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

- art. 12 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt. 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez błędną wykładnie i zastosowanie tegoż przepisu, polegające na przyjęciu ,iż działka nr. [...] jest w całości faktycznie wyłączona z produkcji leśnej, podczas gdy z zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż wyłączenie dotyczy jedynie części gruntu;

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 i 11 k.p.a., wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że zaskarżona decyzja została wydana bez przeprowadzenia postępowania dowodowego. Stanowisko prawne organu administracji, które nie znalazło uzasadnienia w dodatkowych ustaleniach dowodowych, jest nie do zaakceptowania w państwie prawa i narusza zasadę zaufania oraz przekonywania, sprzeczne jest z zasada prawdy obiektywnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym Sąd winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.;

- naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego. Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącego. Sąd nie dostrzegł, że materiał ten mógłby zostać uzupełniony o materiały geodezyjne obrazujące faktyczne wyłączenie gruntów z produkcji leśnej;

- art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez pominięcie przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zarzutów zawartych w piśmie skarżącego z dnia 6 grudnia 2012 r. a stanowiącym załącznik do protokołu rozprawy.

Wniósł o uchylenie tego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wskazał, że organy nie przeprowadziły żadnego postępowania dowodowego w sprawie. Nie wyjaśniono zwłaszcza czy i w jakim zakresie nastąpiło faktyczne wyłącznie gruntów z produkcji leśnej. Przyjęty sposób rozumowania w sprawie stoi w sprzeczności z prawem i ideą regulacji. Sąd nie odniósł się do wszystkich argumentów skarżącego. Sąd nieprawidłowo zinterpretował pojęcie faktycznego wyłączenia, odwołano się do uchwały w składzie 7 sędziów NSA z dnia 3 lutego 1997r. OPS 13/96.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu przesłanek nieważności, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W skardze kasacyjnej podnoszono, że wątpliwości, co do tego czy wyłączenie z produkcji rolnej i leśnej powinno obejmować całość działki, czy tylko jej część wymaganą do zabudowy, ostatecznie usunięte zostały w orzecznictwie sądowoadministarcyjnym i wskazano na uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 3 lutego 1997r. OPS 13/96. W takich okolicznościach należy przypomnieć treść przedmiotowej uchwały, która jest następująca "Na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78) organ administracji państwowej może zezwolić na wyłączenie z produkcji rolniczej pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne takiej powierzchni gruntów rolnych przeznaczonych na cele nierolnicze, na której zgodnie z projektem zagospodarowania terenu, stanowiącym załącznik do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nastąpi rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowania gruntu". Należy wyraźnie podkreślić, że przedmiotowa uchwała ma istotne znaczenie, ale w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest wyłączenie gruntu rolnego lub leśnego z produkcji rolnej lub leśnej, a więc postępowania, które kończy się wydaniem decyzji administracyjnej zezwalającej na wyłączenie określonego areału gruntu z produkcji rolnej lub leśnej. Jednak przedmiotem rozpoznawanej sprawy nie jest problematyka wyłączenia gruntu leśnego z produkcji leśnej. Przypomnieć bowiem należy, że sprawa wyłączenia gruntu leśnego z produkcji leśnej zakończyła się decyzją Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych z dnia [...] lipca 2010r. nr [...], która jest ostateczna. Decyzją tą organ orzekł o wyłączeniu z produkcji leśnej 0,5723 ha gruntów leśnych stanowiących działkę ewidencyjną nr [...], a także odstąpił od ustalenia należności oraz odszkodowania za przedwczesny wyrąb drzewostanu, oraz postanowił, że opłata roczna zostanie ustalona w odrębnej decyzji po opublikowaniu w Monitorze Polskim średniej ceny drewna uzyskanej za pierwsze trzy kwartały 2010r. Podkreślić należy, że decyzja ta została wydana zgodnie z wnioskiem skarżącego, który właśnie wnioskował o wyłączenie 0,5723 ha gruntów. Natomiast przedmiotem obecnego postępowania nie jest wyłączenie gruntu leśnego z produkcji, bo to zakończyło się już ostateczną decyzją, lecz przedmiotem postępowania jest ustalenie wysokości opłaty rocznej za 2012r., stąd też bezprzedmiotowe jest odwoływanie się do uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 3 lutego 1997r. OPS 13/96, która dotyczy wyłączenia gruntu.

Niezasadne są również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania związane z ustaleniem okoliczności faktycznych sprawy. Należy bowiem zaznaczyć, że przedmiotowe postępowanie dotyczy ustalenia wysokości opłaty rocznej za 2012r., natomiast w dniu [...] marca 2011r. została wydana decyzja nr [...], którą ustalono opłaty roczne za 2011r. z tytułu wyłączenia z produkcji 0,5732 ha gruntów leśnych. Skarżący nie kwestionował w 2011r. zarówno wysokości ustalonych opłat rocznych, powierzchni od której zostały ustalone, ani okoliczności faktycznych dotyczących wyłączenia. Również w przedmiotowej sprawie składając odwołanie od decyzji organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2012r. skarżący nie podnosił wątpliwości co do ustaleń faktycznych, natomiast podawał, że nie wyraża zgody na płatność opłaty rocznej, albowiem nie ma zagwarantowanej możliwości wykupu przedmiotowych gruntów. Z kolei w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący podnosił, że skoro Minister Środowiska decyzją z dnia [...] sierpnia 2009r. wyraził zgodę Wójtowi Gminy [...] na przeznaczenie na cele nieleśne działki nr [...], co znalazło swój wyraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, to bezprzedmiotowe staje się zarówno wyrażanie zgody na wyłączenie gruntu jak i ustalenie opłaty rocznej. Kwestie dotyczące okoliczności faktycznych związanych z ustaleniem opłaty rocznej podniesione zostały dopiero w skardze kasacyjnej. Powyższe uwagi wskazują, że przyczyną sporu pomiędzy skarżącym a organem nie są okoliczności faktyczne dotyczące ustalenia wysokości należnej opłaty rocznej za 2012r., ale okoliczności dotyczące możliwości zakupu dzierżawionej nieruchomości przez skarżącego.

Bezprzedmiotowy jest również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego tj art.12 ust.1 w zw. z art.4 pkt 6 ustawy, poprzez błędną wykładnie i zastosowanie tegoż przepisu, polegającego na przyjęciu, iż działka nr [...] jest w całości faktycznie wyłączona, podczas gdy z gromadzonego materiału wynika, że jest wyłączona tylko w części, należy stwierdzić, że zarzut ten jest naturalną konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postepowania, w przypadku niezasadności zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postepowania w zakresie dotyczącym ustaleń faktycznych sprawy, bezprzedmiotowy jest niniejszy zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, mając na względzie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu.