Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 479/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6534 Zamówienia publiczne
Hasła tematyczne: Zamówienia publiczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 193, art. 141 § 4, art. 190, art. 153, art. 170
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 84, art. 79, art. 10, art. 77 § 1, art. 7, art. 107, art. 24 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Czaja Protokolant Anna Wojtowicz-Hess po rozpoznaniu w dniu 23 września 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 1592/16 w sprawie ze skargi A. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu udzielenia zamówienia publicznego z naruszeniem prawa 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 czerwca 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 1592/16, uchylił decyzję Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z [...] kwietnia 2016 r., utrzymująca w mocy decyzję własną z [...] sierpnia 2015 r. w sprawie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 150 000 zł z tytułu udzielenia zamówienia publicznego z naruszeniem prawa.

Od tego wyroku skargę kasacyjną wniósł Prezes Urzędu Zamówień Publicznych, zarzucając naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. (tu i dalej: w brzmieniu obowiązującym w dniu 11 kwietnia 2016 r.), w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na nieprawidłowym uznaniu, że uzasadnienia uchylonych decyzji Prezesa UZP nie spełniały wymagań określonych w drugim z wymienionych przepisów, oraz niewykazanie, że ewentualne naruszenie w ww. zakresie - gdyby faktycznie do niego doszło - mogło w sposób istotny wpłynąć na wynik sprawy,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w z w. z art. 107 § 3 k.p.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na nieprawidłowym uznaniu, że uzasadnienia uchylonych decyzji Prezesa UZP nie spełniały wymagań określonych w drugim z wymienionych przepisów oraz niewykazanie, że ewentualne naruszenie w ww. zakresie - gdyby faktycznie do niego doszło - mogło w sposób istotny wpłynąć na wynik sprawy,

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieprawidłowe uznanie, że Prezes UZP przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy nie podjął wszelkich niezbędnych czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w szczególności – nie ustalił daty początkowej okresu obowiązywania umowy z dnia [...] września 2009 r., a nadto nie zebrał i nie rozpatrzył całości materiału dowodowego oraz niewykazanie, że ewentualne naruszenie w ww. zakresie - gdyby faktycznie do niego doszło - mogło w sposób istotny wpłynąć na wynik sprawy,

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 79 § 1 i 2 k.p.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieprawidłowe uznanie, że Prezes UZP przy załatwieniu niniejszej sprawy nie zapewnił stronie udziału w przeprowadzeniu dowodu z pisemnej opinii biegłego, oraz niewykazanie, że ewentualne naruszenie w ww. zakresie - gdyby faktycznie do niego doszło - mogło w sposób istotny wpłynąć na wynik sprawy,

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieprawidłowe uznanie, że Prezes UZP przy załatwieniu niniejszej sprawy nie ocenił całokształtu materiału dowodowego,

6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.ps.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieprawidłowe uznanie, że w sprawie niniejszej zaistniała wskazana w drugim z wymienionych przepisów podstawa do wyłączenia pracownika z prowadzonego postępowania drugoinstancyjnego, oraz niewykazanie, że ewentualne naruszenie w ww. zakresie - gdyby faktycznie do niego doszło - mogło w sposób istotny wpłynąć na wynik sprawy,

7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 268a k.p.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieprawidłowe uznanie, że Wiceprezes UZP D. P., który podpisał decyzję pierwszoinstancyjną w niniejszej sprawie, nie został upoważniony do załatwienia niniejszej sprawy w imieniu Prezesa UZP,

8. art. 141 § 4 p.p.s.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na udzieleniu nieprawidłowych wskazań co do dalszego postępowania, poprzez nakazanie wykonania czynności już przez Prezesa UZP wykonanych, ewentualnie - czynności, których wynik pozostaje obojętny dla rozstrzygnięcia sprawy, na dodatek bez określenia, jaki wpływ na wynik sprawy będą miały lub mogą mieć wskazane do wykonania czynności.

Ponadto wniósł na podstawie art. 179 a ustawy o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i oddalenie skargi A. S.A, jak również o zasądzenie od strony skarżącej na rzecz Prezesa UZP zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, ewentualnie - w razie podtrzymania poglądu, że w sprawie niniejszej w toku postępowania drugoinstancyjnego doszło do naruszenia art. 24 ust. 1 pkt 5 k.p.a. - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości przez ten Sąd i uchylenie jedynie decyzji Prezesa z dnia [...] kwietnia 2016 r., ze względu na to, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym przepis nie mógł zostać naruszony, jak również o zasądzenie od strony skarżącej na rzecz Prezesa UZP zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych,

a w razie nie uwzględnienia powyższego wniosku:

na podstawie art. 188 ustawy - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości przez Naczelny Sąd Administracyjny i oddalenie skargi A. S.A. na decyzję Prezesa UZP z dnia [...] kwietnia 2016 r., ewentualnie - w razie uznania, że w sprawie niniejszej w toku postępowania drugoinstancyjnego doszło do naruszenia art. 24 ust. 1 pkt 5 k.p.a. - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie jedynie decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r., ze względu na to, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym przepis ów nie mógł zostać naruszony, a istota przedmiotowej sprawy jest dostatecznie wyjaśniona,

ewentualnie:

na podstawie art. 185 § 1 ustawy - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości przez Naczelny Sąd Administracyjny i przekazanie niniejszej sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,

a nadto:

• na podstawie art. 203 pkt 2 ustawy - o zasądzenie od strony skarżącej na rzecz Prezesa UZP zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a., sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe. Wykładnia prawa dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny nie może wykraczać poza zakres kognicji i orzekania, wyznaczony zasadą związania granicami skargi kasacyjnej. Jednocześnie przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną. Wydanie wyroku przez wojewódzki sąd administracyjny z pominięciem wykładni dokonanej w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, przy sformułowaniu takiego zarzutu w skardze kasacyjnej prowadzi do jej uwzględnienia. Adresatem normy z art. 190 p.p.s.a. jest sąd, któremu sprawa została przekazana, a zastosowanie wskazanego przepisu w konkretnej sprawie przyspiesza postępowanie sądowoadministracyjne przez ostateczne przesądzenie pewnych kwestii spornych jeszcze przed przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania. Związanie wykładnią prawa ma na celu zapewnienie jednolitości orzecznictwa i oznacza, że sąd administracyjny ponownie rozpoznając sprawę, która została mu przekazana przez sąd kasacyjny na podstawie art. 185 p.p.s.a., nie może stosować art. 134 § 1 p.p.s.a. Wykładnia prawa dokonana w trybie art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a., wiąże nie tylko sąd pierwszej instancji i kasatora, ale także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od wyroku wydanego w tej sprawie po ponownym jej rozpatrzeniu.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1799/12 przedstawił następującą wykładnię prawa dokonaną w sprawie, która została przekazana do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie:

" (...) Przenosząc te uwagi na treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w sposób niewystarczający został przedstawiony stan sprawy, nie wyjaśniono podstawy rozstrzygnięcia i nie odniesiono się do większości zarzutów skargi. Uchybienia te są na tyle istotne, że uniemożliwiają dokonanie kontroli instancyjnej objętego skargą kasacyjną rozstrzygnięcia. Ocenie legalności Sądu I instancji poddana została decyzja o nałożeniu kary pieniężnej w oparciu o przepis Prawo zamówień publicznych. Oceniając jej zgodność z prawem Sąd I instancji zaaprobował pogląd organu "iż udzielenie w dniu [...] września 2009 r. zamówienia publicznego bez stosowania ustawy wyczerpuje znamiona czynu zabronionego z art. 200 ust. 1 pkt 1 lit. c" Prawa zamówień publicznych. (...) W sprawie zatem pozostaje nieustalone, czego dotyczyła umowa z [...] września 2005 r., a ściślej rzecz ujmując, czy pojemność na określonym transponderze, to tak jak twierdzi skarżąca spółka, jedynie środek techniczny służący do jej wykonania, czy też w istocie cel tej umowy. Z tym z kolei wiąże się przesądzenie czy aneks nr 2 to przedłużenie umowy polegające na zwiększeniu ilości świadczeń, a więc nowe zamówienie publiczne, czy też jedynie przedłużenie możliwości korzystania z określonego urządzenia. (...) Wskazana wadliwość uzasadnienia wyroku przedwczesnymi czyni wszystkie pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej."

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie będąc z mocy art. 190 p.p.s.a. związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił ją w wyroku z 7 maja 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 488/14.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdzając naruszenie prawa z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. wyraził w trybie art. 153 p.p.s.a. ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, wiążące w sprawie sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia:

"Otóż do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy załączono Opinię techniczną z dnia 9 czerwca 2011 r., która - w świetle argumentacji podniesionej we wniesionym środku zaskarżenia - wymagała wnikliwej oceny. Przypomnieć zatem należy, że w tym dokumencie prywatnym sporządzonym przez Głównego Specjalistę ds. Strategii Technologicznej (...) zwrócono uwagę, że pojemność transpondera stanowi tylko techniczny parametr transmisji (przenoszenia) usług cyfrowych determinowany rodzajem przenoszonych usług. Pojemność w zależności od wyboru technologii przeliczana jest na parametr do określania budżetu transmisji, tj. przepływności dla poszczególnych programów i usług. Sporządzający ten dokument stwierdził, że dla różnych technologii, standardów rozdzielczości i treści programowych potrzebne są inne pojemności. Przykładowo jeden program w wysokiej rozdzielczości HD nadawany w MPEG2/DVB-S/QPSK potrzebuje minimum połowy pojemności transportera satelity (...), gdzie ten sam program przy użyciu technologii MPEG-4/AVC DVB-S2/8PSK potrzebuje tylko jednej czwartej pojemności tego samego transpondera. To samo odnosi się do kwestii zawartości rodzajowej programów będących przedmiotem transmisji. Przykładowo program sportowy ze względu na dynamiczną treść potrzebuje około 30% więcej przepływności (pojemności) niż każdy inny program. Jeszcze większa różnica występuje dla transmisji programów w wysokiej rozdzielczości, gdyż transmisja ta pochłania 300% więcej przepływności (pojemności) niż program ze standardową rozdzielczością. W związku z powyższym (...), należy stwierdzić, iż to nie pojemność transpondera wyznacza zakres usługi, a wręcz odwrotnie, to przepływność transmitowanych usług cyfrowych, a w szczególności treść i rozdzielczość programów oraz czas trwania usługi wyznacza pojemność transpondera. Wykorzystując treść tego dokumentu - we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - Skarżący podniósł, iż zapisy umowy oraz treść załączników wskazują, że "pojemność udostępnienia (...) S.A. dla celów świadczenia usługi polegającej na przenoszeniu usług cyfrowych nie została przypisana do transpondera określonego w załączniku I-B, a może ją wyznaczać również pojemność dowolnie alternatywnego transpondera. Potwierdza to definicja »Transpondera Klienta«, którym jest Transponder na Satelicie, na którym ulokowana jest pojemność przydzielona klientowi albo każda inna pojemność transpondera użyta przez (...) w celu świadczenia cyfrowej usługi transmisyjnej za pośrednictwem której realizuje usługę. Pojemność nie została w ramach umowy ustalona sztywno przez wskazanie konkretnego wskaźnika, a wręcz przeciwnie może mieć ona charakter zmienny, na co wskazuje »każda inna pojemność transpondera«, przy czym pojemność ma umożliwić świadczenie cyfrowej usługi transmisyjnej. Odnosząc to do struktury zobowiązania (zamówienia) wskazać należy, iż świadczeniem umowy nie jest samo udostępnienie pojemności jako takiej, a świadczenie usługi polegającej na transmisji usług cyfrowych zdefiniowanych w umowie. Celem udostępnienia określonej pojemności jest zatem techniczne umożliwienie realizacji ww. świadczenia, tj. określonych usług cyfrowych, co oznacza, że pojemność należy rozpatrywać w kategoriach jednego z parametrów technicznych usługi, a nie miernika zakresu zamówienia. Należy podnieść, iż usługa polegająca na przenoszeniu usług cyfrowych (usługi transmisyjne) oraz ich monitorowanie jest świadczeniem ciągłym, a zatem to czas trwania stosunku prawnego wyznacza zakres (rozmiar) świadczenia. Świadczenie usługi transmisyjnej odnosi się do określonych w umowie usług zdefiniowanych w załączniku nr 3, tak więc biorąc pod uwagę, że ich transmisja pochłania określoną pojemność transpondera (...) należy stwierdzić, iż konieczność udostępnienia dodatkowej pojemności mierzonej pojemnością transpondera została z góry oznaczona przez strony zgodnie z bieżącymi potrzebami (...) S.A. determinowanymi rodzajem transmitowanych usług i ich zawartością rodzajową (...). Powyższe wynika z charakterystyki technicznej systemu satelitarnego opisanego w umowie (...). Nie stanowi także o niedopuszczalnym rozszerzeniu zakresu przedmiotowego umowy fakt konieczności rozszerzenia emisji sygnału (...), o którym mowa w piśmie z [...] kwietnia 2010 r. Przez rozszerzenie transmisji należy rozumieć zapewnienie emisji sygnału w związku z nadawaniem, rozwojem technologicznym i różnorodnością treści usług, w konsekwencji ich tzw. przepływności (...), jeszcze raz należy wskazać, iż są to parametry wynikające z treści umowy z [...] września 2005 r., a nie wynikające z jej zmiany. W konkluzji składający wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdził, iż to nie pojemność transpondera wyznacza zakres usługi, a zachodzi relacja odwrotna, to rodzaj transmitowanych usług cyfrowych, a w szczególności treść programów i czas trwania umowy determinuje konieczność zapewnienia tak zdefiniowanej pojemności. Czynnikami determinującymi zakres przedmiotowy umowy jest zatem okres świadczenia usługi transmisji odnoszącej się do zdefiniowanych w umowie usług, które to zostały określone w pierwotnych postanowieniach umowy. Oceniając tę argumentację Prezes Urzędu Zamówień Publicznych zwrócił uwagę, że "zawarcie dodatkowej umowy, której celem było uzyskanie dostępu do dodatkowego, nie objętego rzeczową umową, transpondera, spowodowane było chęcią zapewnienia odpowiedniego zaplecza technicznego do obsługi w pełnym wymiarze oferty programowej (...) S.A., w sytuacji, gdy dotychczas zakontraktowany transponder - ze względu na ograniczoną pojemność - nie był już obsługi tego zadania zapewnić (...). Konieczność taką, przynajmniej pośrednio, potwierdza złożona przy rozpatrywanym wniosku Opinia techniczna z [...] czerwca 2011 r. Z chwilą wejścia w życie owej umowy (...) S.A. mogła dysponować dwoma udostępnionymi przez (...) S.A. transponderami, a za korzystanie każdego z nich ponosiła - odrębnie - przewidziane wymienionymi umowami opłaty, a co za tym idzie - w dniu [...] września 2006 r. doszło do udzielenia nowego, nie objętego postanowieniami umowy z dnia [...] września 2005 r., zamówienia publicznego." Powyższe cytaty wskazują, iż w istocie Prezes Urzędu Zamówień Publicznych w decyzji (...) uchylił się od oceny argumentacji poczynionej przez wnoszącego wniosek i ponowne rozpatrzenie sprawy, a także załączonej opinii. Kluczowym - w ocenie Sądu - pozostaje ustalenie istoty urządzenia jakim jest transponder. Prezes Urzędu Zamówień Publicznych ustala tę kwestie bazując na informacji uzyskanej w Wikipedii. Czyni to w decyzji (...) wskazując, iż jest "bezprzedmiotowym urządzeniem komunikacyjnym, które automatycznie odbiera, moduluje, wzmacnia i odpowiada na sygnał przychodzący w czasie rzeczywistym. Transponder jest podstawowym elementem satelity telekomunikacyjnego. Na jednym satelicie montuje się zazwyczaj od 20 - 100 transponderów, a zastosowanie cyfrowej kompresji danych umożliwia przeslanie przez jeden transponder kilku kanałów telewizyjnych, wielu programów radiowych oraz dodatkowych usług na jednej fali nośnych (...). W ocenie Sądu kwestię będącą przedmiotem skargi najlepiej ocenić z udziałem biegłego, który będzie posiadał wiadomości specjalne (art. 84 k.p.a.), przy aktywnym udziale strony skarżącej (art. 79 k.p.a.). Ferowanie ocen w oparciu o Wikipedię (...) nie można zaaprobować chociażby z uwagi na treść wynikającej z Konstytucji i k.p.a. zasady praworządności, a także na istotne naruszenie art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a. Z tych przepisów wynika obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W kontekście zaleceń poczynionych przez NSA wskazać należy, iż - z braku elementarnych ustaleń przez Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych funkcji jaką pełni transponder - nie można dokonać analizy treści zawartej umowy z [...] września 2005 r. i późniejszego aneksu, zwłaszcza, iż każda ze stron inaczej ocenia znaczenie tego ostatniego dokumentu. Niestety brak opinii biegłego nie może być sanowany uzupełniającym postępowaniem dowodowym Sądu, albowiem ten tylko może dopuścić dowód z dokumentu. Wielokrotnie też, w swoich orzeczeniach NSA wskazywał, że próba uzupełniania ustaleń faktycznych przez Sąd skutkuje uchyleniem takiego wyroku ze względu na przekroczenie przyznanych przez ustawodawcę uprawnień. W efekcie należy pominąć dalsze zarzuty skarżącego o charakterze procesowym, albowiem ich rozstrzygnięcie - na obecnym etapie postępowania - byłoby przedwczesne. Nie ulega wątpliwości, że w decyzji (...) Prezes Urzędu Zamówień Publicznych oznaczając podstawę prawną naruszył przepisy prawa materialnego (...). Powołując te przepisy Prezes Urzędu Zamówień Publicznych ewidentnie naruszył regulacje prawa materialnego, albowiem pozostają one w sprzeczności z poczynionymi w sprawie ustaleniami faktycznymi; w szczególności w sprawie nie ustalono aby opis przedmiotu zamówienia został określony wadliwie aby utrudnić uczciwą konkurencję. Również orzeczona kara pieniężna pozostaje w sprzeczności - co do jej wysokości - ze wskazanym przepisem prawa materialnego (...). Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy zwrócić uwagę należy na potrzebę ustalenia stanu faktycznego - zgodnie z regułami określonymi w k.p.a. Także należy - czego nie uczyniono przed wydaniem ostatecznej decyzji - stworzyć stronie możliwość skorzystania z treści art. 10 k.p.a. Dopiero wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności - także co do kwestii podniesionych w "Opinii technicznej", z pominięciem źródeł nie mających naukowych podstaw (casus Wikipedii) - umożliwi (po wszechstronnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego) przejście do następnego etapu - stosowania prawa materialnego. Normy przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia - stosownie do treści art. 107 k.p.a. - winny być wskazane w podstawie rozstrzygnięcia (...)."

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku z 5 czerwca 2017 r., wyraził w trybie art. 153 p.p.s.a. następującą ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania:

"(...) Kontrola rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy sprowadza się do oceny, czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd, gdyż jest to główne kryterium poprawności nowo wydanej decyzji. W wyroku Sądu z 7 maja 2014 r. wskazania (...) koncentrowały się wokół prawidłowego wyjaśnienia stanu faktycznego, które to ustalenia powinny znaleźć odbicie w uzasadnieniu decyzji, źródeł wiedzy zacytowanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a także na zaleceniu przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Należy stwierdzić, że żadne z zaleceń Sądu dotyczących ponownego postępowania nie zostało przez organ prawidłowo zrealizowane, a ponadto organ nie ustrzegł się w toku postępowania także nowych błędów, które nawet samoistnie musiałyby skutkować koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) c p.p.s.a. Zastrzeżenie budzi sama konstrukcja zaskarżonej decyzji (...). W ocenie Sądu nie odpowiada ona wymogom określonym w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. , gdyż nie wynika z niej jasno ustalony stan faktyczny i prawny, uzupełniony zgodnie z zaleceniami Sądu. Co więcej, na co słusznie wskazuje Skarżąca, decyzja zawiera niedopuszczalną polemikę i ocenę trafności rozstrzygnięcia Sądu (...). Dopuszczając dowód z opinii biegłego organ nie ustrzegł się poważnych błędów natury procesowej tj. naruszenia art. 79 k.p.a. , zgodnie z którym strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. Należy zauważyć, że postanowienie z dnia [...] listopada 2014 r. o dopuszczeniu dowodu z opinii biegłego nie zostało stronie doręczone. Również opinia biegłego została doręczona dopiero na wniosek pełnomocnika B. S.A. w wersji scan. Pismem z [...] czerwca 2015 r. pełnomocnik Strony złożył pismo z zarzutami do opinii i załączoną do pisma opinią opracowaną na zlecenie Telewizji przez prof. J. M. Organ po otrzymaniu tegoż pisma nie podjął żadnych czynności zmierzających do zweryfikowania zarzutów Strony – na przykład nie zwrócił się do biegłego A. S. o ustosunkowanie się do treści powyższej opinii, zaś w decyzji zawarte zostało stwierdzenie, że w głównych zarysach pomiędzy tymi opiniami nie ma sprzeczności, co o tyle budzi wątpliwości, że w opinii sporządzonej na zlecenie Strony zawarte jest stwierdzenie, iż (...) Na tle powyższego można stwierdzić, że drugi transponder dla zamawiającego był drugim narzędziem, które służyło dostarczeniu tej samej ilości usług. Powodem dla którego został dostarczony było utrzymanie istniejących parametrów jakościowych usługi ( str. 7 opinii). Opinia biegłego S. do tej kwestii się w ogóle nie odnosi, co po części wynika z zakresu zlecenia. Należy bowiem zauważyć, że treść tego zlecenia nie odnosi się w ogóle do istoty kontrowersji między stronami – czy aneks nr 1 miał służyć polepszeniu jakości dotychczas świadczonej usługi czy też dotyczył odrębnego przedmiotu. Organ dowód ten potraktował tylko jako obowiązek wynikający z wyroku Sądu, z motywami którego się nie zgadzał i po części nie rozumiał, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (o czym była już mowa). Zdaniem Sądu nie może budzić jednak wątpliwości – biorąc pod uwagę treść uzasadnienia, że Sąd orzekający w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 488/14 zobowiązał organ do wyjaśnienia w pierwszym rzędzie powyższej kwestii (...). Efektem powyższych błędów jest sytuacja, w której nie można uznać, że zlecone przez Sąd przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego zostało przez organ prawidłowo wykonane. Na obecnym etapie jest przede wszystkim niezbędne ustosunkowanie się przez biegłego S. do zarzutów sformułowanych przez Stronę, także za pomocą prywatnej opinii sporządzonej przez prof. M. Organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy winien zapewnić rzeczywisty udział strony w przeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego. Biegły winien odnieść się do stanowiska Strony i pomóc organowi ustalić przedmiot umowy oraz aneksów. Za trafny Sąd uznaje zarzut pominięcia ustalenia pojęcia prawa opcji w systemie prawnym Wielkiego Księstwa Luksemburga, które to prawo ma zastosowanie do kontraktu z [...] września 2005 r. Wbrew twierdzeniom organu kwestia wykonania prawa opcji ma w sprawie kluczowe znaczenie. (...) Jak już wyżej wspomniano, w toku ponownego rozpoznania sprawy organ nie tylko nie zrealizował zaleceń Sądu, czym naruszył art.153 p.p.s.a , ale także dopuścił się nowego uchybienia poprzez udział pracownika organu w postępowaniu w II instancji, który podlegał wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt k.p.a. Na zaskarżonej decyzji widnieje pieczątka i podpis radcy prawnego P. L., co sugeruje jego udział w wydaniu/akceptowaniu zaskarżonej decyzji. W aktach brak jest metryki sprawy, do czego obliguje organ art.66a k.p.a. Zgodnie z § 2 tegoż artykułu w treści metryki sprawy wskazuje się wszystkie osoby, które uczestniczyły w podejmowaniu czynności w postępowaniu administracyjnym oraz określa się wszystkie podejmowane przez te osoby czynności wraz z odpowiednim odesłaniem do dokumentów zachowanych w formie pisemnej lub elektronicznej określających te czynności. Z akt sprawy wynika, że radca prawny P. L. brał udział w czynnościach związanych z powołaniem biegłego. Nie jest to co prawda przesłanka do wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., jednak jest to naruszenie przepisów postępowania, które nie powinno się powtórzyć przy ponownym rozpoznaniu sprawy (...). Wskazane powyżej okoliczności uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, w toku którego organ w celu realizacji wskazań Sądu orzekającego w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 488/14 przeprowadzi w sposób prawidłowy dowód z opinii biegłego, zapewniając czynny udział strony, w chwili obecnej polegający przede wszystkim na ustosunkowaniu się biegłego S. do zastrzeżeń Strony. W zależności od wyniku tej konfrontacji organ ponownie oceni czy wszystkie wątpliwości w sprawie zostały wyjaśnione czy też należy podjąć jeszcze dodatkowe czynności dowodowe. Wynikiem ponownego rozpoznania sprawy winna być decyzja, z której będzie wynikał bezsprzeczny stan faktyczny, ustalony na nowo, bez odsyłania do decyzji poprzednio wydanych w sprawie. Strona i Sąd nie mogą mieć bowiem żadnych wątpliwości jakie są ustalenia organu i dokonana kwalifikacja prawna stanu faktycznego."

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Sądowi I instancji zarzucono w pkt 8) petitum skargi kasacyjnej naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Treść zarzutu wskazuje, że autor skargi kasacyjnej w istocie zarzuca naruszenie art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. (Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania).

W pierwszej kolejności należy wskazać, że uzasadnienie zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku zawiera podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję ostateczną oraz decyzję ją poprzedzającą na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz lit. c) p.p.s.a., między innymi z powodu naruszenia przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a., ponieważ w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku zawiera wskazania co do dalszego postępowania. Ponadto, Sądowi I instancji zarzucono w punktach od 1) do 7) petitum skargi kasacyjnej naruszenie art. 145 § 1 pkt lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu ze wskazanymi tam przepisami kpa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę nie naruszył przepisów postępowania, ponieważ zastosowanie przez Sąd I instancji środka przewidzianego w ustawie przy jednoczesnym nie zastosowaniu innego środka nie jest naruszeniem prawa o jakim mowa w art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Należy wskazać, że w tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1799/12 dokonał wiążącej wykładni prawa w trybie art. 190 p.p.s.a., natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 7 maja 2014 r., w trybie art. 153 p.p.s.a. wyraził ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania.

Ocena prawna o charakterze wiążącym wyrażona przez Sąd I instancji obejmuje wykładnię konkretnego przepisu prawa materialnego celem jego prawidłowego zastosowania do ustalonego stanu faktycznego sprawy. Z kolei, ocena prawna obejmująca przepisy postępowania wskazuje sposób ich zastosowania przez organ administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy i jest powiązana ze wskazaniami co do dalszego postępowania. Ocena prawna wyrażona przez wojewódzki sąd administracyjny jest opinią, osądem, krytyką, diagnozą o dotychczasowym zastosowaniu przepisów prawa w zaskarżonym akcie przez organ administracji publicznej. Elementy oceny prawnej muszą zostać wyrażone w postaci jednoznacznych twierdzeń sformułowanych w sposób jasny, umożliwiający organowi administracji publicznej oraz sądowi ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. Także Naczelny Sąd Administracyjny związany jest oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w prawomocnym orzeczeniu wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki prawomocnego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Z mocy art. 170 p.p.s.a. (orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby) Naczelny Sąd Administracyjny związany jest oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 maja 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 488/14.

Zgodnie z podstawową zasadą techniki prawodawczej tj. zasadą konsekwencji terminologicznej, do oznaczenia jednakowych pojęć używa się jednakowych określeń, a różnych pojęć nie oznacza się tymi samymi określeniami. Już z tej zasady wynika, że ocena prawna wyrażona przez wojewódzki sąd administracyjny w trybie art. 153 p.p.s.a. oraz wykładnia prawa dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 190 p.p.s.a. nie są pojęciami tożsamymi.

Ocena prawna może być kwestionowana przez zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., natomiast wykładnia prawa dokonana w trybie art. 190 p.p.s.a. jest niepodważalna, jedynie słuszna. Wykładnia prawa dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku wydanym na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. musi być uznana za jedynie słuszną, nawet gdyby sąd I instancji i strony miały odmienne stanowisko (tak: wyrok NSA z 18 kwietnia 2016 r., sygn. akt I GSK 1088/14, LEX nr 2081039). Gdyby Sąd I instancji pominął w swym ponownym orzeczeniu wykładnię prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, byłoby to istotne uchybienie procesowe uzasadniające oparcie skargi kasacyjnej na zarzucie naruszenia art. 190 p.p.s.a.

Należy również podkreślić, że w p.p.s.a. nie istnieją pojęcia: "zalecenie Sądu"; "wytyczne Sądu"; "zlecone przez Sąd", którymi Sąd I instancji posłużył się w uzasadnieniu zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Sąd I instancji nie naruszył prawa prawidłowo odczytując ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 maja 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 488/14. Skoro kasator nie zarzucił Sądowi I instancji naruszenia art. 153 p.p.s.a., to tym samym nie wykazał, na czym konkretnie polega wadliwość oceny prawnej wyrażonej przez wojewódzki sąd administracyjny oraz na czym polega wadliwość wskazań co do dalszego postępowania zawartych w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku z 5 czerwca 2017 r.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjnych oddalił skargę kasacyjną na mocy art. 184 p.p.s.a. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, ponieważ zaistniał przypadek szczególnie uzasadniony.