Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 917/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152, art. 250
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: par. 14 ust. 2 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2013 poz 490
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez  Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu. - tekst jednolity
article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 , art. 61 ust. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 136, art. 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 16 stycznia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant specjalista Dominika Janicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2014 roku sprawy ze skargi G. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi radcy prawnemu K. M.-P. prowadzącej Kancelarię Radcy Prawnego w Z. przy ulicy [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o należną stawkę podatku od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., w sprawie z wniosku E. B. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta Gminy A. w części dotyczącej dopuszczenia realizacji inwestycji w granicy z działką sąsiednią, umarzając postępowanie I instancji w tym zakresie oraz wskazało, że w pozostałym zakresie decyzja organu I instancji nie ulega zmianie.

Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...] nr [...] Wójt Gminy A., w oparciu o art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 pkt 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 104 k.p.a., po ponownym rozpatrzeniu wniosku E. B. z dnia 9 sierpnia 2011 r., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej, zlokalizowanego na działce nr ewid. 76, położonej w miejscowości K., gm. A., na funkcję mieszkalną wraz ze zmianą konstrukcji i poszycia dachu. Organ uznał, że spełnione zostały łącznie wszystkie warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.; w skrócie u.p.z.p.) W uzasadnieniu stwierdził, że wnioskodawca włada gospodarstwem rolnym o powierzchni powyżej 5,5 ha, która to powierzchnia przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa na terenie gminy A., co zwalnia od poszukiwania na działkach sąsiednich wzorca dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Niemniej jednak w celu zapewnienia zachowania ładu przestrzennego organ przeprowadził analizę zagospodarowania terenu, przewidzianą rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz.1588). Ustalił obowiązującą linię zabudowy jako oznaczoną na załączniku graficznym, wskaźnik powierzchni zabudowy i szerokość elewacji frontowej jako istniejące bez zmian, wysokość elewacji frontowej budynku po przebudowie - 4,8 m npt, geometrię dachu - dach jednopołaciowy o spadku w kierunku działki nr 76, nachylenie połaci dachowych do 45°, wysokość kalenicy do 7 m npt z kalenicą główną prostopadłą do frontu działki. Jednocześnie organ orzekł o dopuszczeniu realizacji inwestycji w granicy z działką sąsiednią. Dokonując oceny zgodności z przepisami dotyczącymi ochrony środowiska organ wskazał, że planowana inwestycja znajduje się poza obszarem wymagającym szczególnej ochrony prawnej tj. poza granicami [...] Parku Krajobrazowego, otuliny [...] Parku Krajobrazowego, "[...]" Obszaru Chronionego Krajobrazu, poza innymi obszarami, na których ustanowiono formy ochrony zgodnie z ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody oraz ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko może być wymagane. Teren inwestycji położony jest natomiast w granicach strefy ochrony konserwatorskiej historycznych układów przestrzennych "B" - tzw. owalnica, dlatego przed uzyskaniem pozwolenia na budowę należy uzyskać wytyczne do projektu budowlanego od Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków - Wojewódzki Oddział Służby Ochrony Zabytków delegatura w P.. Organ wskazał, że zapotrzebowanie na energię elektryczną będzie zapewnione z istniejącego przyłącza indywidualnego do sieci elektroenergetycznej, zapotrzebowanie na wodę - zapewnione z istniejącego przyłącza indywidualnego do sieci komunalnej. Ścieki bytowe mają być odprowadzane do zlokalizowanego na terenie przedmiotowej nieruchomości szczelnego zbiornika na nieczystości płynne okresowo wywożone do oczyszczalni ścieków. Odprowadzenie wód opadowych będzie odbywać się powierzchniowo, na teren przedmiotowej działki, a odpady komunalne gromadzone i wywożone zgodnie z regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy A.. Dostęp komunikacyjny do nieruchomości zapewniony zostanie z istniejącego zjazdu indywidualnego z drogi gminnej (uzgodnienie z Zarządcą Drogi Gminnej - istniejący zjazd z drogi gminnej nr ewid. 144 na działkę nr ewid. 76). Organ określił także wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła G. F., właścicielka sąsiedniej nieruchomości o nr ewid 82, reprezentowana przez swojego opiekuna prawnego – B. H.. Strona powołując się na warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie wyraziła zgody na trwałe zajęcie działki nr 82 spowodowane dodatkową warstwą materiału izolacyjnego na ścianie przedmiotowego budynku usytuowanego w granicy. Podała, iż planuje wystąpić z wnioskiem o wydanie warunków zabudowy dla własnej nieruchomości i wówczas budynek będący przedmiotem niniejszej sprawy będzie ograniczać dostęp światła dziennego. W wyniku ustalonych warunków działka odwołującej się straci swoją atrakcyjność i wartość. Ponadto, strona zaznaczyła, że nie ma prawnie wyznaczonych granic dla przedmiotowego terenu inwestycji.

Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło decyzję organu I instancji w części dotyczącej dopuszczenia realizacji inwestycji w granicy z działką sąsiednią, umarzając w tym zakresie postępowanie I instancji oraz wskazało, że w pozostałym zakresie decyzja organu I instancji nie ulega zmianie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że stosownie do art. 6 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 56 i 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w przypadku braku na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, o ile zachodzą przesłanki przewidziane w ustawie i nie sprzeciwiają się temu przepisy odrębne. Wskazał, że rolą decyzji w tym przedmiocie jest przesądzenie o możliwości powstania określonej zabudowy i wytyczenie jej podstawowego kształtu. W postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie podlega ocenie celowość, czy słuszność projektowanej zabudowy. Dodał, że w myśl art. 63 ust. 2 ustawy, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Jej podjęcie nie jest też uzależnione od zgody właściciela terenu projektowanej zabudowy, czy właścicieli nieruchomości z nim graniczących. Jak wskazał, decyzja o warunkach zabudowy nie uprawnia bowiem do wykonania inwestycji. Stosunki pomiędzy współwłaścicielami nieruchomości normowane są zaś przepisami prawa cywilnego - art. 199-205 i następnymi k.c. Decyzja o warunkach zabudowy nie rozstrzyga także zagadnień techniczno - budowlanych. Kwestie te należą do materii normowanej przez przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 z późn. zm.) i przepisy techniczno - budowlane, do których należy rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). O tych kwestiach rozstrzygać będzie organ na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Organ stwierdził, że podnoszone przez skarżącą okoliczności można kwalifikować jedynie jako obawy, które nie mogą tamować podjęcia decyzji o warunkach zabudowy, a także mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia. Wskazał przy tym, że interesy osób trzecich, do których należy skarżąca, zostały zabezpieczone przez uwarunkowania zawarte w decyzji, uwzględniające wymogi art. 55 ustawy. Podniósł, że przez wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy nie może dojść do naruszenia interesów osób trzecich. Także spór co do granic, kwestie rozgraniczenia nieruchomości, czy wznowienia granic nie mogą tamować podjęcia decyzji o warunkach zabudowy terenu, określonego na mapie przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Zdaniem organu z uwagi na przedmiot wniosku nie wszystkie cechy zabudowy wymagane rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, są ustalane. Zmiany dotyczą bowiem wysokości i dachu budynku, a więc decyzja swym zakresem powinna obejmować ustalenie parametrów określonych w § 7 i 8 rozporządzenia i takie też cechy powinny wynikać z analizy. W przedmiotowej sprawie organ I instancji przyjął, że skoro wnioskodawca postępowania włada gospodarstwem rolnym o powierzchni powyżej 5,5 ha tj. przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa w gminie A., znajduje zastosowanie przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p. wyłączający zasadę dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Kolegium stwierdziło, że na tę okoliczność Wójt Gminy A. nie przestawił jednak żadnych dowodów. Niemniej jednak ustalone cechy nowej zabudowy, zdaniem Kolegium, znajdują oparcie w ustaleniach przeprowadzonej przez organ I instancji analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyniki tej analizy pozwalają na określenie warunków dla planowanej zabudowy, będących merytorycznymi elementami rozstrzygnięcia wymaganymi przez art. 54 ustawy. Organ wskazał, że teren ma dostęp do drogi publicznej, linia zabudowy została ustalona na załączniku graficznym, i wyznacza ją istniejący budynek objęty planowanym zamierzeniem inwestycyjnym. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalona na poziomie 4,8 m npt, odbiega nieznacznie od średniej wielkości wysokości elewacji frontowych budynków mieszkalnych (4,31 m), jednakże takie ustalenie znajduje oparcie w § 7 ust. 4 rozporządzenia, który dopuszcza wyznaczenie wysokości w sposób inny niż wynikający z ust. 1 i 3 tego przepisu, jeżeli wynika to z analizy. Z analizy wynika przy tym, że w wyznaczonym obszarze występują budynki o wysokości elewacji frontowej na poziomie 5 m, zatem ustalona wielkość nie będzie dysharmonizować z istniejącym zagospodarowaniem działek sąsiednich. Geometria dachu została natomiast ustalona w sposób wskazany w § 8 rozporządzenia, tj. odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizy. Skarżona decyzja wymagała jednak częściowego zrewidowania w zakresie dopuszczenia lokalizacji inwestycji w granicy z działką sąsiednią. Zagadnienia dotyczące szczegółowej lokalizacji obiektu na działce, co do zasady należą do materii normowanej przepisami prawa budowlanego i rozstrzyga o nich organ administracji architektoniczno - budowlanej właściwy w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Wypowiadanie się o możliwości lokalizacji budynku w granicy działki wykracza zatem poza ramy postępowania w przedmiocie warunków zabudowy. Na marginesie sprawy organ zauważył, że w toku postępowania zmienił się krąg stron, w związku z postanowieniem Sądu Rejonowego w O. z dnia [...] o dziale spadku i zniesieniu współwłasności.

Skargę na powyższą decyzję wniosła G. F., reprezentowana przez opiekuna prawnego – B. H.. Podniosła, że żaden z organów nie dostrzegł, iż budynek objęty wnioskiem nie jest nowy, lecz przebudową starego budynku postawionego jeszcze w latach 70-tych, która to przebudowa stanowiła samowolę budowlaną. Dlatego też, zdaniem strony, w sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy innego rozporządzenia niż powołane w uzasadnieniu decyzji Kolegium. Zarzuciła, że organy nie wskazały wysokości postawionego budynku, całkowitej długości budynku, wielkości powierzchni zabudowy i szerokości elewacji frontowej. Podniosła, że organ nie rozważył kwestii znacznego zacienienia jej budynku oraz odprowadzania wody opadowej i śniegu w kierunku granicy jej działki w sytuacji wydania pozwolenia na postawienie budynku na działce skarżącej (z uwagi na jej szerokość). Dodała, że granica między jej działką a działką wnioskodawcy nie została prawnie wytyczona, co może prowadzić do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy na fragmencie działki, która nie jest własnością wnioskodawcy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek z nieco innych przyczyn aniżeli w niej podniesiono.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 §1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.).

Po myśli art. 134 §1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Przedmiotem niniejszego postępowania jest kontrola legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. uchylającej decyzję organu I instancji w części dotyczącej realizacji inwestycji w granicy z działką sąsiednią i umarzającej postępowanie I instancji w tym zakresie oraz stwierdzającej, że w pozostałym zakresie decyzja o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego wraz ze zmianą konstrukcji i poszycia dachu nie ulega zmianie.

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm., dalej: u.p.z.p.). Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 zd. 1 ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem dla terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy brak jest miejscowego planu.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków (art. 61 ust. 1 ustawy):

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z treścią § 2 pkt 4 rozporządzenia, cechy zabudowy i zagospodarowania terenu to w szczególności gabaryty, forma architektoniczna obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). W trakcie analizy organ określa obowiązującą linię zabudowy na działce objętej wnioskiem (§ 4 rozporządzenia), wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy (§ 5 rozporządzenia), szerokość elewacji frontowej (§ 6 rozporządzenia), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (§ 7 rozporządzenia) oraz geometrię dachu (§ 8 rozporządzenia).

Zgodnie z kolei z art. 61 § 4 u.p.z.p. nie stosuje się regulacji ust. 1 pkt 1 art. 61 u.p.z.p., jeśli powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Przepis ten stanowi wyjątek od zasady "dobrego sąsiedztwa" wyrażonej w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i oznacza, że w takim przypadku organ nie wyznacza obszaru analizowanego i nie przeprowadza oceny kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę doszedł do przekonania, że organ II instancji naruszył zasady postępowania określone w art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., które doprowadziły do niewyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Przede wszystkim nie wyjaśniono w sposób wyczerpujący wielkości gospodarstwa rolnego, jakim dysponuje inwestor, co skutkowało być może wadliwym procedowaniem z pominięciem zasady wnikającej z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Organ I instancji stwierdził, że wnioskodawca włada gospodarstwem rolnym o powierzchni powyżej 5,5 ha, która to powierzchnia przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego na terenie gminy A., a zatem w sprawie znajduje zastosowanie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. W dalszej części uzasadnienia Wójt Gminy A. wskazał, że w celu zapewnienia ładu przestrzennego, w związku z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz nieobowiązującym od 31 grudnia 2003 r. miejscowym planem ogólnym gminy A. (dokumenty te wykorzystano jako materiał pomocniczy), wzorców dla nowej zabudowy poszukiwano na wskazanych sąsiednich działkach. Organ II instancji z kolei dostrzegł brak dowodów wskazujących na przekroczenie wielkością gospodarstwa inwestora średniej powierzchni gospodarstwa w gminie A., jednak utrzymał w mocy rozstrzygnięcie ustalające warunki zabudowy, uznając, że zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do ustalenia warunków zabudowy w oparciu o art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że organy winny przede wszystkim ustalić jaki przepis prawa materialnego ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p. wyraźnie stanowi, że przepisu ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Przepis ust. 4 wyłącza zatem zastosowanie ust. 1 pkt 1 art. 61 u.p.z.p. Wobec powyższego organ II instancji winien przede wszystkim, korzystając z kompetencji przewidzianej w art. 136 k.p.a., ustalić czy gospodarstwo rolne inwestora spełnia wymogi z art. 61 ust. 4, czy też zastosowanie w sprawie znajdzie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nadto czy zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do wydania rozstrzygnięcia, a w dalszej kolejności uwzględnić te ustalenia przy ocenie decyzji organu I instancji pod kątem zgodności z prawem. Kolegium winno mieć też na uwadze, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego i tak jak nieobowiązujący już miejscowy plan zagospodarowania nie ma mocy wiążącej w tej sprawie.

W odniesieniu do kwestii ustalania lokalizacji obiektu w granicy na etapie określania warunków zabudowy wyjaśnić należy, że jest ona w orzecznictwie kontrowersyjna. Obok stanowiska, że rozstrzygnięcie takie wykracza poza zakres ustalenia warunków zabudowy, wyrażany jest także pogląd przeciwny, jednak lokalizacja określona w decyzji ustalającej warunki winna zostać szczegółowo uzasadniona poprzez odwołanie się do wyników analizy. W analizowanym stanie faktycznym dopuszczenie realizacji inwestycji w granicy z działką sąsiednią nie było dowolne, lecz wynikało z zaistniałego stanu zabudowy. Wniosek dotyczy bowiem zmiany konstrukcji i poszycia dachu oraz zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego, którego usytuowanie nie ulegnie zmianie. Zawarcie zatem w decyzji I instancji uregulowania dopuszczającego realizację inwestycji w granicy z działką sąsiednią nie wykraczało poza ramy postępowania w przedmiocie warunków zabudowy, bowiem de facto nie przesądzało o lokalizacji istniejącego już budynku gospodarczego.

Na marginesie jedynie Sąd pragnie zauważyć, że w przypadku ustalania warunków zabudowy w oparciu o art. 61 ust. 1 zadaniem organu orzekającego jest zweryfikowanie poprawności sporządzonej analizy urbanistycznej, co oznacza, że w przypadku powzięcia jakichkolwiek wątpliwości organ powinien zwrócić się do osoby, która sporządziła ów dokument o wyjaśnienie tych kwestii (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, iż przepisy § 4 do § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie dają podstaw do określania w części pisemnej analizy poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, umożliwiających ich zmianę na plus lub minus. Decyzja o warunkach zabudowy nie może określać parametrów technicznych planowanego zamierzenia inwestycyjnego w sposób umożliwiający ich zmianę na plus lub minus (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 679/10 - Lex nr 1081838). Co do zasady ustalanie wskaźników i wymiarów planowanej zabudowy jest dopuszczalne w formie tzw. "widełek", czyli w określonych przedziałach wielkości. Określenie parametrów nowej zabudowy w decyzji ustalającej warunki zabudowy może przybrać postać wskazania wielkości granicznych (minimalnych i maksymalnych) tzw. "widełek" (od – do), których inwestorowi nie wolno przekroczyć i w każdym przypadku takie ustalenie owych wskaźników musi mieć swoje uzasadnienie w analizie urbanistycznej. Niedopuszczalne jest natomiast określenie parametrów nowej zabudowy, wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego (minimalnego), albo też poprzez odwołanie się do pojęć nieskonkretyzowanych (np. istniejąca wysokość, obecna szerokość itd.). W takiej sytuacji decyzja ustalająca warunki zabudowy umożliwiałaby realizację obiektów, które nie byłyby charakterystyczne (zarówno co do rodzaju inwestycji, jak i parametrów) dla obiektów występujących w obszarze analizowanym i tym samym naruszałyby zasadę "dobrego sąsiedztwa".

Sąd pragnie zwrócić również uwagę na błędne zredagowanie rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji, wydanej w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis art. 138 § 1 k.p.a. precyzyjnie wskazuje rodzaje rozstrzygnięć jakie może wydać organ odwoławczy.

Brak jest też w aktach sprawy pisma z dnia 27 marca 2013 r., w którym inwestor skorygował wniosek w zakresie przedmiotu inwestycji. Organ orzekający o warunkach zabudowy jest zawsze związany wnioskiem i nie może go ani modyfikować, ani interpretować w sposób niezgodny z intencjami wnioskodawcy, dlatego też w aktach sprawy winien znajdować się zarówno wniosek wszczynający postępowanie w sprawie jak i wszelkie pisma ten wniosek modyfikujące.

Z tych wszystkich względów Sąd w punkcie pierwszym wyroku uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c. p.p.s.a., zaś w punkcie drugim wyroku, na podstawie art. 152 orzekł o wykonalności zaskarżonej decyzji. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu sąd orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 490).

Prowadząc ponownie postępowanie, organ odwoławczy uwzględni powyższe rozważania, przede wszystkim ustalając czy gospodarstwo rolne związane z zabudową zagrodową inwestora przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie A., co pozwoli określić materialnoprawną podstawę prowadzonego postępowania i ocenić decyzję organu I instancji.

a.tp.