Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1526/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6321 Zasiłki stałe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 183, 188, 250, 209, 210
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) sędzia NSA Jerzy Solarski Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 30 września 2008 r. sygn. akt II SA/Bk 385/08 w sprawie ze skargi K. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 września 2008 r. sygn. akt II SA/Bk 385/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...], poprzedzającą ją decyzję Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] oraz stwierdził, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku.

W uzasadnieniu tego wyroku wskazał, iż wnioskiem z dnia [...] lutego 2008 r. K. J. zwrócił się do Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Białymstoku o przyznanie zasiłku stałego z tytułu niepełnosprawności.

Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Białymstoku, z upoważnienia Prezydenta Białegostoku decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] orzekł o przyznaniu K. J. zasiłku stałego w wysokości 444 zł miesięcznie, na okres od 1 lutego 2008 r. do 31 stycznia 2010 r. W uzasadnieniu organ wskazał podstawy prawne oraz zasady przyznawania pomocy społecznej w formie zasiłku stałego uregulowane w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r. Nr 64, poz. 593 ze zm.) podkreślając, że K. J. został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności czasowo do dnia [...] stycznia 2010 r. i nie posiada żadnego własnego źródła dochodu.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył K. J., wnosząc o przyznanie mu zasiłku stałego również za okres od dnia 1 stycznia 2008 r. do 31 stycznia 2010 r. zgodnie z orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...], w którym niepełnosprawność ustalono na okres od [...] grudnia 2006 r. do [...] stycznia 2010 r. Podniósł, iż przyznanie zasiłku stałego tylko za część okresu orzeczonej niepełnosprawności jest dla niego krzywdzące.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przyznało K. J. zasiłek stały, w wysokości 291 zł miesięcznie, na okres od 1 stycznia 2008 r. do 31 stycznia 2010 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy cytując treść art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) podniósł, iż niewątpliwie skarżący spełnia warunki uprawniające do otrzymania zasiłku stałego z ustawy o pomocy społecznej. Błędnie natomiast w ocenie Kolegium organ pierwszej instancji ustalił wysokość przyznanego zasiłku stałego. Art. 37 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy stanowi, że w przypadku osoby samotnie gospodarującej, zasiłek stały ustala się w wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem tej osoby, z tym, że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł (obecnie, stosownie do § 1 pkt 2 lit e/ rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej – Dz. U. Nr 135, poz. 950 – maksymalna kwota zasiłku stałego wynosi 444 zł). Skarżącemu natomiast od 1 stycznia 2008 r. do 31 stycznia 2010 r. został przyznany zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł miesięcznie, co oznacza w ocenie organu odwoławczego, że skarżący posiada dochód w wysokości 153 zł i w konsekwencji kierując się dyrektywą art. 37 ust. 2 pkt 1 cytowanej ustawy przyznany zasiłek stały należało pomniejszyć o tą kwotę.

W ocenie Kolegium, nieprawidłowo również organ pierwszej instancji określił termin początkowy, od którego przyznano skarżącemu zasiłek stały. Wprawdzie art. 106 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy stanowi, że świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją, jednakże zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie poglądem, przepis ten dotyczy jedynie sytuacji, gdy wniosek o przyznanie określonego świadczenia jest pierwszym wnioskiem wszczynającym postępowanie. Przepis ten nie ma natomiast zastosowania, gdy zainteresowana osoba uzyskała prawo do świadczenia wcześniej i składa kolejny wniosek. W szczególności zaś przepis ten nie ma zastosowania, gdy zachodzi ciągłość niepełnosprawności uprawniającej do świadczenia, a potrzeba złożenia kolejnego wniosku powstała w związku z koniecznością uzyskania następnego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności (wyrok WSA w Warszawie z 29 września 2006 r. I SA/Wa 1253/06, ZNSA 2007/2/107).

Na tej podstawie organ odwoławczy wskazał, iż z akt sprawy wynika, że w okresie od [...] grudnia 2006 r. do [...] grudnia 2007 r., skarżący miał przyznany zasiłek stały. Podstawę przyznania tego świadczenia stanowiło orzeczenie Miejskiego Zespołu d/s Orzekania o Niepełnosprawności w Białymstoku z dnia [...] stycznia 2007 r. o zaliczeniu skarżącego do znacznego stopnia niepełnosprawności, na okres do [...] grudnia 2007 r. Z treści orzeczenia wynika też, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] grudnia 2006 r. Wniosek Skarżącego z dnia [...] lutego 2008 r. o przyznanie zasiłku stałego nie był zatem pierwszym wnioskiem w sprawie i nie wszczynał on odrębnego postępowania, zaś jego złożenie wiązało się z koniecznością uzyskania następnego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, bowiem poprzednie utraciło ważność z dniem 31grudnia 2007 r. Niepełnosprawność skarżącego trwa nieprzerwanie od dnia [...] grudnia 2006 r., a zatem przez cały ten czas spełniał on ustawowe przesłanki uprawniające do zasiłku stałego.

Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 kwietnia 2008 r. została zaskarżona przez K. J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku.

Skarżący wniósł o zmianę powyższych decyzji i przyznanie zasiłku stałego za cały okres orzeczonej niepełnosprawności w znacznym stopniu i to w pełnej wysokości, tj. kwocie 444 zł. W uzasadnieniu swego stanowiska skarżący przedstawił swoją trudną sytuację materialną, wynikającą również z szeregu posiadanych urazów i schorzeń. Podkreślił ponadto, iż zasiłek pielęgnacyjny przeznaczony jest w części osobie, która się nim opiekuje, ponieważ nie jest w stanie sobie sam poradzić ze sprawami dnia codziennego. Wskazał również, iż jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, udokumentowanym orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności i dlatego też to co zostało mu prawnie przyznanie, nie powinno być odliczane na jego niekorzyść.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji uznał, iż skargę należało uwzględnić, bowiem zarówno zaskarżona decyzja z dnia [...] kwietnia 2008 r. jak i poprzedzająca jej wydanie decyzja Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Białymstoku z dnia [...] marca 2008 r. naruszają prawo materialne, w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Zasady i tryb udzielania świadczeń z pomocy społecznej określa ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) zwana dalej u.p.s. Stosownie do treści art. 36 ust. 1 lit. a/ u.p.s. jednym ze świadczeń z pomocy społecznej jest zasiłek stały. W myśl zaś art. 37 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej.

Orzeczeniem Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Białymstoku z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] skarżący K. J. został zaliczony do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności od [...] grudnia 2006 r. do [...] stycznia 2010 r. Na podstawie przedmiotowego orzeczenia organy obu instancji uznały, że K. J. spełnia ustawowe przesłanki określone w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej uprawniające do przyznania zasiłku stałego.

Sąd pierwszej instancji uznał, że zasadniczą kwestią wymagającą wyjaśnienia, pozostaje jednoznaczne ustalenie co należy rozumieć jako dochód na tle ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej.

Nawiązując do ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), a konkretnie art. 3 ust. 1 pkt a/ Sąd ten podkreślił, iż skoro dochód oznacza przychód podlegający opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszony o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne, to bezspornie zasiłek pielęgnacyjny wolny od podatku dochodowego nie może być uznany za dochód. W związku z powyższym zdaniem Sądu pierwszej instancji zasiłek pielęgnacyjny nie może być również traktowany za dochód na tle ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, która w zasadzie w sposób analogiczny definiuje pojęcie "dochodu" określając go jako sumę miesięcznych przychodów pomniejszoną o podatek dochodowy, składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne oraz płacone alimenty. Tym bardziej, iż dla prawidłowego określenia relacji obu tych świadczeń, tj. zasiłku stałego oraz zasiłku pielęgnacyjnego konieczne jest sięgnięcie do przepisów regulujących oba te świadczenia.

W tych okolicznościach zdaniem Sądu pierwszej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sposób nieprawidłowy ustaliło, iż należna kwota zasiłku stałego powinna być pomniejszona o kwotę zasiłku pielęgnacyjnego. Prawidłowo natomiast organ określił czasookres przyznanego skarżącemu świadczenia, zmieniając w tej mierze rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

Organ pierwszej instancji przyjął bowiem, że wniosek o przyznanie zasiłku stałego wraz z wymaganą dokumentacją złożony został w dniu [...] lutego 2008 r., co skutkowało z kolei przyznaniem świadczenia począwszy od dnia 1 lutego 2008 r. do 31 stycznia 2010 r., stosownie do treści art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. W myśl powołanego przepisu art. 106 ust. 3 świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją.

Podkreślić przy tym należy, że wskazany przepis art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej dotyczy sytuacji, gdy wniosek o przyznanie określonego świadczenia jest pierwszym wnioskiem wszczynającym postępowanie. W ocenie Sądu pierwszej instancji, przepis ten nie ma natomiast zastosowania, gdy zainteresowana osoba uzyskała prawo do świadczenia wcześniej i składa kolejny wniosek (wyrok WSA z dnia 29 września 2006 r., I SA/Wa 1253/06, ZNSA 2007/2/101). W szczególności zaś przepis ten nie ma zastosowania, gdy zachodzi ciągłość niepełnosprawności uprawniającej do świadczenia, a potrzeba złożenia kolejnego wniosku powstała – tak jak w rozpoznawanej sprawie – w związku z koniecznością uzyskania następnego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności.

W przedmiotowej sprawie z przyjętego przez organy administracyjne stanu faktycznego wynika, że K. J. orzeczeniem Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Białymstoku z dnia [...] stycznia 2007 r. został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności, na okres do [...] grudnia 2007 r. Z treści orzeczenia wynika też, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] grudnia 2006 r. Wniosek skarżącego z dnia [...] lutego 2008 r. o przyznanie zasiłku stałego nie był zatem pierwszym wnioskiem w sprawie i nie wszczynał on odrębnego postępowania, zaś jego złożenie wiązało się z koniecznością uzyskania następnego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, bowiem poprzednie utraciło ważność z dniem [...] grudnia 2007 r. Niepełnosprawność skarżącego trwa nieprzerwanie od dnia [...] grudnia 2006 r., a zatem przez cały ten czas spełniał on ustawowe przesłanki uprawniające do zasiłku stałego. Zdaniem tego Sądu nie ulega zatem wątpliwości, że skarżący w okresie od dnia [...] grudnia 2006 r. do dnia złożenia kolejnego wniosku o przyznanie zasiłku stałego spełniał ustawowe przesłanki określone w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej uprawniające do przyznania tego świadczenia. Tym samym zasiłek stały powinien mu zostać przyznany za okres, gdy spełnione zostały ustawowe warunki do jego przyznania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżając go w całości i wnosząc o oddalenie skargi na decyzję tego organu z dnia [...] kwietnia 2008 r., znak [...].

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciło:

1. Błędną wykładnię art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 6330), polegającą na przyjęciu, że ustawa o pomocy społecznej nie zawiera samodzielnej definicji dochodu i wymaga posłużenia się przy ustaleniu znaczenia zwrotu "dochód" przepisami innych ustaw.

2. Niewłaściwe zastosowanie art. 3 pkt 1 lit a/ ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), który w ogóle nie powinien być zastosowany w tej sprawie, to jest na podstawie prawnej przewidzianej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a.

W motywach skargi kasacyjnej strona skarżąca wskazała, iż że ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 6330), w art. 8 ust. 3, zawiera samodzielną definicję dochodu dla celów pomocy społecznej. Zgodnie z tym przepisem, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. W tej sytuacji, zdaniem skarżącego, niezasadnym jest zastosowanie w przedmiotowej sprawie przepisu art. 3 ust. 1 pkt a/ ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), który definiuje (jedynie częściowo) pojęcie dochodu dla potrzeb ustalania prawa do świadczeń rodzinnych, a nie świadczeń z pomocy społecznej. Z tych względów skarżący uważa, że Sąd pierwszej instancji naruszył przepis art. 3 pkt 1 lit a/ ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego zastosowanie w sprawie, w której w ogóle nie powinien być stosowany.

Ponadto Sąd uznał, że zawarta w art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej – definicja dochodu nie wyjaśnia, co należy rozumieć przez przychód. Skoro przychód nie został zdefiniowany w tej ustawie, nieodzowne staje się – zdaniem Sądu – sięgnięcie do art. 11 ust. 1 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, gdzie zamieszczono definicję przychodów na użytek regulacji z zakresu podatku dochodowego od osób fizycznych. Zdaniem skarżącego, nie można użytego w wyżej przytoczonej definicji określenia "przychody" wiązać z przychodem w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym, bowiem ustawa o pomocy społecznej w tym zakresie nie odsyła do innych ustaw.

Jeżeliby nawet przyjąć, że dla ustalenia pojęcia "przychodu" konieczne jest odwołanie się do przepisów ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych,(t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 14, poz. 176 ze zm.), należy stwierdzić, że zasiłek pielęgnacyjny jest przychodem w rozumieniu tej ustawy. Wynika to z treści art. 11 ust. 1 tej ustawy, w myśl którego przychodami są otrzymane lub pozostawione do dyspozycji podatnika w roku kalendarzowym pieniądze i wartości pieniężne oraz wartości otrzymanych świadczeń w naturze i innych nieodpłatnych świadczeń (zasiłek pielęgnacyjny jest niewątpliwie wartością pieniężną otrzymywaną przez osobę do niego uprawnioną). Również w art. 21 ust. 8 ww. ustawy znajdziemy zwrot, w którym świadczenia rodzinne wypłacone na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych (do których zalicza się zasiłek pielęgnacyjny) wymienione są jako przychody wolne od podatku. Skoro są "przychodami wolnymi od podatku", to oczywistym jest, że są przychodami. Jak wynika z uzasadnienia skarżonego wyroku, również Sąd doszedł do podobnego wniosku stwierdzając, że świadczenia wypłacane na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych traktowane są niejako jako odrębna kategoria przychodów. Skarżący podnosi, że w wyroku nie wyjaśniono, dlaczego świadczenia wypłacane na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych uznano tylko za będące "niejako odrębną kategorią przychodów", a nie po prostu przychodem. Zdaniem Sądu, ważne jest natomiast to, że są to przychody wolne od podatku i dlatego nie można ich traktować jako dochodu na tle ustawy o pomocy społecznej. Skarżący nie znajduje uzasadnienia dla takiego wniosku. Ze wskazanego wyżej art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej wynika że dochodem jest suma wszystkich miesięcznych przychodów, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, a więc nie tylko przychodów podlegających opodatkowaniu.

Za brakiem podstaw do odliczenia od dochodu rodziny bądź niezaliczeniem do tego dochodu zasiłku pielęgnacyjnego przemawia – zdaniem skarżącego – także treść przepisów art. 8 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej. W ust. 3 wyliczone są obciążenia pomniejszające dochód zaś w ust. 4 źródła przychodu, których nie wlicza się do dochodu (jednorazowe pieniężne świadczenie socjalne, wartość świadczeń w naturze, świadczenie przysługujące osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych, zapomoga pieniężna o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r.). Zasiłek pielęgnacyjny nie jest wymieniony w żadnym z tych przepisów. W obu przepisach kwoty odliczane i kwoty do pomniejszenia wymieniono w sposób wyczerpujący, a nie przykładowy. Nie ma zatem w tej ustawie żadnych podstaw do jego odliczenia, ani do pomniejszenia dochodu rodziny o kwotę równą temu zasiłkowi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie ma usprawiedliwione podstawy.

W pierwszej kolejności rozważyć należy zarzut naruszenia prawa materialnego jako najdalej idący. Zarzut naruszenia przepisu art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) przez jego błędną wykładnię jest zasadny, a to z poniższych względów.

Przepisy powołanej wyżej ustawy o pomocy społecznej dokładnie określają sposób, w jaki organy obowiązane są ustalać dochód osób ubiegających się o świadczenia. W szczególności art. 8 ust. 3 tejże ustawy definiuje pojęcie dochodu dla celów pomocy społecznej.

W myśl art. 8 ust. 3 ustawy za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach i kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób.

Sformułowanie tego przepisu jest jednoznaczne i nie powinno budzić wątpliwości interpretacyjnych. Generalnie za dochód miesięczny uważane są wszystkie przychody bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, pomniejszone o miesięczne obciążenia podatkiem dochodowym, składką na ubezpieczenie zdrowotne i świadczone alimenty. Obciążenia pomniejszające dochód są wymienione enumeratywnie.

Nadto przepis art. 78 ust. 4 ustawy przewiduje jakich źródeł przychodu nie wlicza się do dochodu. A mianowicie, zgodnie z art. 8 ust. 4 ustawy – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji – do dochodu ustalonego w myśl ust. 3 nie wlicza się jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego oraz wartości świadczeń w naturze. To wyliczenie również jest enumeratywne.

W tym miejscu należy także zwrócić uwagę na art. 10 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym przy ustalaniu prawa do zasiłków stałego i okresowego w składzie rodziny nie uwzględnia się dzieci wychowywanych w rodzinie zastępczej oraz pełnoletnich wychowanków rodziny zastępczej, a do dochodu rodziny nie wlicza się ich dochodów i pomocy pieniężnej, o której mowa w art. 78 ust. 1,5 i 7 oraz art. 88 ust. 1.

Tym samym należy uznać, iż katalog obciążeń pomniejszających dochód jak i katalog przychodów odliczanych od dochodu są na gruncie ustawy o pomocy społecznej zamknięte. Zarówno katalog odliczeń jak i katalog pomniejszej nie obejmują kwot uzyskanych z tytułu zasiłku pielęgnacyjnego.

Podkreślić przy tym należy, iż pomoc społeczna jest instytucją publiczną mającą na celu zapewnienie niezbędnych środków utrzymania osobom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej, które nie dysponują środkami finansowymi na poziomie ustalonego kryterium dochodowego – w dacie ubiegania się o pomoc społeczną. Dlatego również kwota zasiłki pielęgnacyjnego jest przychodem podlegającym wliczeniu do dochodu.

Za trafny uznać należy zarzut niewłaściwego zastosowania art. 3 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, bowiem Sąd pierwszej instancji przepisu tego nie stosował. Za "stosowanie przepisu" nie można bowiem uznać wykładni systemowej jaką zastosował Sąd przy wyjaśnianiu pojęcia "dochodu" zawartego w art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej.

Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu za reprezentowanie skarżącego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a) przyznawane jest przez Wojewódzki Sad Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.