Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 1798/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: , Asesor WSA Sylwester Golec, , po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2005 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2) stwierdza, że decyzja, o której mowa w punkcie 1) nie może być wykonana w całości.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 11 marca 2005 r. A. K. (zwany dalej skarżącym) zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie zaległych należności z tytułu składek "na ZUS oraz zmniejszenie naliczania do zapłaty składek ZUS". W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, że nie osiąga dochodów pozwalających na opłatę w terminie składek oraz, że w ostateczności zmuszony będzie zlikwidować prowadzoną działalność, która jest jedynym źródłem utrzymania jego rodziny, w tym trójki dzieci.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych pismem z dnia 23 marca 2005 r. wezwał wnioskodawcę do dostarczenia w terminie 10 dni od daty otrzymania pisma następujących dokumentów: rocznych zeznań podatkowych za rok 2003 i 2004, deklaracji PIT-5 za ostatni miesiąc, decyzji o nadaniu numerów NIP i REGON, zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej, zaświadczenia z Urzędu Skarbowego o stanie rozliczeń z tytułu podatków, aktualnego odpisu z Księgi Wieczystej w przypadku posiadania nieruchomości, wykazu środków trwałych, wykazu wszystkich posiadanych zobowiązań i rachunków bankowych, dokumentów stwierdzających wysokość bieżących opłat z ostatnich 3 miesięcy, oświadczenia o wartości pomocy publicznej udzielonej przedsiębiorcy, zaświadczenia z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o korzystaniu lub nie korzystaniu z pomocy tego ośrodka, informacji o wszystkich osobach prowadzących wspólne gospodarstwo domowe.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego na podstawie przedstawionych przez wnioskodawcę dokumentów - działając na podstawie art. 83 ust.1 pkt 3, art. 28 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm. - powoływanej dalej jako u.s.u.s.) - decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. Nr [...] odmówił umorzenia zaległości z tytułu składek na:

- ubezpieczenia społeczne za okres V 2004 r. - II 2005 r. w łącznej kwocie 3.565,61zł;

- ubezpieczenie zdrowotne za okres IV 2004 r. - II 2005 r. w łącznej kwocie 1.790,77 zł,

- Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres V 2004 r. - II 2005 r. w łącznej kwocie 345,31 zł.

Zdaniem organu w świetle obowiązujących przepisów art. 28 oraz 32 u.s.u.s. nie zachodzą przesłanki do umorzenia w/w zaległości, ponieważ nie stwierdzono ich całkowitej nieściągalności. Zobowiązany nadal prowadzi działalność gospodarczą osiągając dochody, jest właścicielem nieruchomości. Organ stwierdził, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na uznanie, iż opłacenie należności pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

W wyniku złożonego przez stronę skarżącą w dniu 12 maja 2005 r. wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] maja 2005 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.- dalej powoływanej jako Kpa), po rozpoznaniu wniosku strony w trybie art. 127 § 3 Kpa - utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2005 r. Organ odwoławczy utrzymując decyzję organu I instancji stwierdził, że zobowiązany we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie przedstawił istotnych okoliczności mogących mieć wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Na powyższą decyzję A. K. wniósł w dniu 24 czerwca 2005 r. (data stempla pocztowego) skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze skarżący nie sprecyzował swoich zarzutów przeciw zaskarżonej decyzji, wskazał jedynie na swoją trudną sytuację finansową i jej przyczyny. Mając powyższe na uwadze strona skarżąca wniosła o umorzenie swojego zadłużenia wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych za okres od IV 2004 r. do VII 2005 r

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych podtrzymał całość wywodów zawartych w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej powoływanej jako u.p.p.s.a.) - zważył, co następuje:

W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 u.p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Ponadto przepis art. 134 § 1 u.p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 u.p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w tym zakresie należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie jednak z innych przyczyn niż w niej podniesione.

W świetle art. 66 u.s.u.s. Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest posiadającą osobowość prawną państwową jednostką organizacyjną, której w zakresie prowadzonej działalności, o której mowa w art. 68-71 u.s.u.s., przysługują środki prawne właściwe organom administracji państwowej. Art. 68 ust. 1 pkt 1 u.s.u.s. określa, iż do zakresu działania Zakładu należy realizacja przepisów o ubezpieczeniach społecznych, a w szczególności wymierzanie i pobieranie składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz prowadzenie rozliczeń z płatnikami składek z tytułu należnych składek i wypłacanych przez nich świadczeń podlegających finansowaniu z funduszy ubezpieczeń społecznych lub innych źródeł. W tak określony zakres działania wpisuje się kompetencja Zakładu do umarzania należności z tytułu składek, które Zakład może, stosownie do art. 28 u.s.u.s., umorzyć w całości lub w części.

Art. 83 ust. 1 u.s.u.s. stanowi, że Zakład swoje kompetencje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek wykonuje przez wydanie decyzji. Od decyzji w zakresie ustalania wymiaru składek i ich poboru, jak również w innych przypadkach, o których mowa w art. 83 ust. 1 u.s.u.s. przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Taka regulacja oznacza, że wszystkie sprawy podlegające kontroli sądów powszechnych z mocy art. 83 ust. 2 u.s.u.s. są rozstrzygane przez Zakład tylko w jednej instancji. Odwołanie od takiej decyzji do sądu daje stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia Zakładu gwarancję nie tylko kontroli legalności decyzji, lecz i jej merytorycznej treści, sąd bowiem - stosownie do art. 417 (14) § 2 Kpc w razie uwzględnienia odwołania zmienia zaskarżoną decyzję w całości lub w części i orzeka co do istoty sprawy.

Zgodnie natomiast z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w przypadku umarzania należności z tytułu składek (jak również od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia) odwołanie do sądu powszechnego nie przysługuje, co nie oznacza jednak, że strona pozbawiona jest prawa do rozpatrzenia jej sprawy przez II instancję.

Art. 78 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej wyraźnie stanowi, że każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w I instancji, a wyjątki od tej zasady określić może wyłącznie ustawa. Zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych tą ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Wymaga w tym miejscu zdaniem Sądu podkreślenia, że ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie przewiduje odrębnego trybu orzekania w kwestii umorzenia należności z tytułu składek. Stosownie do art. 15 Kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a zgodnie z art. 127 § 1 i 2 Kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji, przy czym właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Wyjątkowo tylko od decyzji wydawanych w I instancji przez organy, które co do zasady są organami odwoławczymi i w stosunku do których z natury rzeczy niemożliwym byłoby wskazanie organu wyższego stopnia, tj. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.

Przytoczone okoliczności i przepisy wskazują bez wątpliwości na fakt, że każda strona postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek ma prawo do tego, by jej sprawa została rozpatrzona przez organ II instancji.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych zgodnie z art. 66 u.s.u.s. jest posiadającą osobowość prawną państwową jednostką organizacyjną, której w zakresie prowadzonej działalności, o której mowa w art. 68-71 u.s.u.s. przysługują środki prawne właściwe organom administracji państwowej. Zakład organem administracji nie jest. Zakład nie jest także organem wskazanym wyraźnie w art. 127 § 3 Kpa i nawet ta okoliczność, że prowadzi działalność na terenie całego kraju, nie przemawia za zastosowaniem art. 127 § 3 Kpa w przypadku decyzji Zakładu o odmowie umorzenia należności z tytułu zaległych składek. Po pierwsze bowiem przepis art. 127 § 3 Kpa, stanowiąc, że od decyzji ministra i Samorządnego Kolegium Odwoławczego nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie uzależnia możliwości skorzystania z tego trybu od terytorialnego zasięgu działania. Po wtóre, ewentualne wskazanie na zasadzie odpowiedniego stosowania przepisu art. 127 § 3 Kpa, że w przypadku danego organu od jego decyzji nie służy odwołanie, lecz tylko tryb wnioskowania o ponowne rozpatrzenie sprawy organu, możliwe byłoby zdaniem Sądu wyłącznie wtedy, gdyby wskazanie organu odwoławczego nie było możliwe na podstawie art. 17 Kpa. Tymczasem art. 17 Kpa określa, że organami wyższego stopnia w rozumieniu tego kodeksu są w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 (tj. organów jednostek samorządu terytorialnego oraz wojewodów) odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością.

W przypadku Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, organ odwoławczy można wskazać na podstawie samej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Art. 66 ust. 2 tej ustawy wyraźnie stawowi, że nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Ministrem tym jest obecnie - zgodnie z art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 roku o działach administracji państwowej (Dz.U. Nr 159 poz. 1548, z późn. zm.) oraz rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 2004 roku w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej (Dz.U. Nr 265, poz. 2643) - Minister Polityki Społecznej.

Możliwość wskazania na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego organu wyższej instancji w stosunku do ZUS wyklucza zatem potrzebę stosowania art. 127 § 3 Kpa w sprawie umorzenia należności z tytułu składek. Wobec braku wyraźnych regulacji w tej kwestii w samej ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych brak jest zatem - zdaniem Sądu - podstaw, by uzasadniać właściwość Zakładu do rozpatrzenia tego typu spraw w tym trybie. Przeciwko takiemu rozwiązaniu przemawiałaby nie tylko treść powołanych przepisów art. 123 u.s.u.s. oraz art. 15, art. 17 i art. 127 Kpa, ale i orzecznictwo NSA. Jak wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lutego 2002 roku, sygn. akt V SA 1573/01 (LEX nr 82685) dwuinstancyjność jest standardem rzetelnego postępowania wymaganym przez zasady państwa prawa. Niezgodne z tym standardem byłoby nie tylko - jak podkreślił NSA - używanie ścieśniającej wykładni tam, gdzie uszczuplałaby ona wspomniany standard. Z tym standardem niezgodne byłoby stosowanie analogii w sytuacji, gdy byłoby to zbędne i prowadziło do uszczuplenia praw jednostki.

Tylko na marginesie Sąd chciałby wskazać, że nawet gdyby Zakład miał możliwość wydania ponownie decyzji w trybie art. 127 § 3 Kpa, badana decyzja, jako wydana przez Prezesa Zakładu, tj. z naruszeniem przepisów o właściwości, także byłaby dotknięta wadą nieważności.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 stycznia 2002 roku , sygn. akt SA II 3033/00 (LEX nr 82683) podkreślił, że przepisy kompetencyjne zawarte są z reguły w ustawach zaliczonych do prawa materialnego i wskazują w jakiej formie prawnej organ może działać w powierzonej mu sprawie. Przeniesienie kompetencji wymaga podstawy ustawowej, albowiem powoduje przejęcie prawa do rozstrzygania danego problemu z zakresu właściwości jednego organu do właściwości innego. Przeniesienie kompetencji jest wyjątkiem od zasady generalnej nieprzenoszalności kompetencji, bowiem przepisy upoważniające do przeniesienia kompetencji jako przepisy szczególne nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający. Od przeniesienia kompetencji odróżnić należy tzw. upoważnienie do wykonywania kompetencji. Różni się ono tym, że organ nie traci swoich kompetencji, a podmiot upoważniony nie nabywa ich jako własnych, lecz wykonuje je na rachunek i w imieniu organu, do którego kompetencje należą. W wyniku upoważnienia podmiot upoważniony uzyskuje prawo do wykonywania czynności ze skutkiem prawnym dla organu upoważniającego. Ponieważ w badanej sprawie brak było właściwości do rozpatrzenia sprawy w II instancji nie tylko Prezesa ZUS, lecz i samego Zakładu, ewentualne upoważnienie w formie pisemnej pracowników jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w imieniu organu administracji publicznej na podstawie art. 268a Kpa, w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń, nie ma znaczenia dla końcowej oceny legalności zaskarżonej decyzji.

W świetle powyższych wywodów, ponieważ ani Prezes Zakładu, ani Zakład nie są organami właściwymi do rozpatrzenia w II instancji sprawy umorzenia należności z tytułu składek, a organem tym jest - jak wywiedziono - Minister Polityki Społecznej, Sąd był obowiązany stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości.

W badanej sprawie Zakład nie wywiązał się także z obowiązków nałożonych na niego na mocy przepisu art. 10 § 1 Kpa. Zgodnie z art. 10 § 1 Kpa organ jest obowiązany zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ może odstąpić od tej zasady tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, jednocześnie jednak jest obowiązany utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w art. 10 § 1.

Artykuł ten ustanawia zasadę, z której wynikają dla organu administracji publicznej określone obowiązki. Obowiązki te mają charakter bezwzględny. Należy mieć na uwadze, że strona ma zagwarantowany czynny udział w postępowaniu jedynie w sytuacji, gdy ma prawo być obecna "czynnie" przy czynnościach postępowania wyjaśniającego, a także gdy ma prawo do kształtowania stanu faktycznego sprawy (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, wyd. 7, Warszawa 2005, s. 82-83).

W niniejszej sprawie skutki staranności strony w dążeniu do ochrony swoich praw i interesów zostały zniweczone poprzez brak jej czynnego udziału wyrażający się brakiem stworzenia warunków wypowiedzenia się co do dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem zaskarżonej decyzji i decyzji jej poprzedzającej. Strona ma prawo do zajęcia stanowiska wobec całości dowodów i żądań zawartych w aktach sprawy. W literaturze przedmiot przyjmuje się, że jest to prawo strony do wypowiedzenia "ostatniego słowa" w sprawie stanowiącej przedmiot postępowania administracyjnego. Obowiązkiem organu, przed którym toczyło się postępowanie, było pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także wstrzymania się od wydania decyzji do czasu złożenia powyższego oświadczenia. Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ administracji publicznej o przysługującym jej prawie - uzasadnia wniosek, że organ prowadzący sprawę naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 Kpa (W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu, Warszawa 1962).

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o przepisy art. 145 § 1 pkt 2), art. 152 w związku z art. 119 pkt 1) u.p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd nie orzekł o kosztach na podstawie art. 200 u.p.p.s.a., gdyż nie było ku temu podstaw. Stosownie do treści art. 205 § 1 u.p.p.s.a. do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radca prawnym zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie. Suma kosztów przejazdu i równowartość utraconego zarobku nie może przekraczać wynagrodzenia jednego adwokata lub radcy prawnego. W niniejszej sprawie skarżąca była reprezentowana przez małżonka, który nie wykazał aby poniósł w/w kosztów.