Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 281/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2011-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 16, art. 104 § 1, art. 105 § 1, art. 61§ 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 91
journal: Dz.U. 1990 nr 30 poz 179
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.

SENTENCJA

Dnia 22 czerwca 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Protokolant inspektor Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi J.C. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję nr [...] Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] r.


UZASADNIENIE

J.C. rozkazem personalnym z dnia [...] stycznia 2003 r. zwolniony został ze służby w Policji z dniem [...] lutego 2003 r. uzyskując prawo do świadczeń z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego. Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego2003 r. Komendant Powiatowy Policji przyznał mu, jako emerytowi policyjnemu, prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu w wysokości odpowiadającej 3 normom zaludnienia w miejsce przyznanego decyzją Nr [...] tego świadczenia w wysokości odpowiadającej 4 normom. Wskazane świadczenie emerytowany funkcjonariusz Policji pobierał do końca 2005 r.

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2009 r. J.C. wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji o wypłacenie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008. Równocześnie wniósł o wypłatę należnych odsetek od należności głównej. Do wniosku dołączone zostały jego oświadczenia mieszkaniowe za lata 2006 - 2008.

Pismem z dnia [...] stycznia 2009 r. Komendant Powiatowy Policji poinformował wnioskodawcę, że na skutek nowelizacji rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego ( Dz.U. Nr 100 poz. 919 ze zm. – dalej jako rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r.) z dniem 1 stycznia 2006 r. osoby otrzymujące świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego utraciły prawo do pobieranego dotychczas równoważnika.

J.C., pismem z dnia [...] lutego 2009 r. wniósł zażalenie na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w rozpoznaniu żądania w sprawie wypłaty równoważnika pieniężnego za lata 2006-2008. Po rozpoznaniu zażalenia Komendant Wojewódzki Policji pismem z dnia [...] marca 2009 r. podzielił pogląd Komendanta Powiatowego Policji, zgodnie z którym żądanie przez zainteresowanego wypłaty równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008 nie ma charakteru sprawy administracyjnej.

Wobec stanowiska organu J.C. złożył skargę na bezczynność organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., który wyrokiem z dnia 24 września 2009r. (sygn. akt II SAB/Go 41/09) zobowiązał Komendanta Powiatowego Policji do rozpoznania wniosku zainteresowanego w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Od wskazanego wyroku Komendant Powiatowy Policji wniósł skargę kasacyjną, oddaloną wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2010r. ( sygn. akt I OSK 1649/09).

W związku z rozstrzygnięciem sądu Komendant Powiatowy Policji przeprowadził postępowanie administracyjne. W jego toku pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. strona rozszerzyła wniosek o żądanie wypłaty równoważnika za lata 2009-2010. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010r. nr [...] cofnął J.C. uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, w ilości 3 norm zaludnienia, przyznane decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2003 r. Po rozpoznaniu odwołania strony Komendant Wojewódzki Policji decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W wyniku skargi J.C. na decyzję organu II instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., wyrokiem z dnia 25 listopada 2010 r. w sprawie II SA/Go 747/10 na podstawie art. 145 § 14 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej jako: ppsa ) w związku z art. 135 ppsa, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...]. W motywach uzasadnienia tego wyroku podano, że organ powinien dokonać czynności materialno-technicznych ustalenia wysokości świadczenia oraz wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, ewentualnie gdyby organ uznał, że żądanie skarżącego o wypłatę równoważnika nie może być spełnione, wówczas winien załatwić sprawę tego żądania przez wydanie decyzji administracyjnej stosownie do art. 104 § 1 lub art. 105 § 1 w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. Nadto, wskazał, że organy administracji arbitralnie i z naruszeniem wskazanych przepisów prawa materialnego oraz postępowania administracyjnego, wbrew wiążącemu je zobowiązaniu nałożonemu prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SAB/Go 41/09 w sprawie administracyjnej o wypłatę równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006, 2007 i 2008 (przyznanego decyzją z dnia [...] lutego 2003r.) orzekły z urzędu w przedmiocie, którego skarżący we wniosku z dnia [...] stycznia 2009 r. nie określił, a mianowicie w przedmiocie cofnięcia uprawnienia przyznanego wyżej wymienioną decyzją. Jednocześnie wskazano, że prowadząc ponownie postępowanie w sprawie organ administracji publicznej powinien zapewnić stronie korzystanie z wszelkich praw zagwarantowanych przepisami procedury administracyjnej oraz dokładnie ustalić zarówno stan faktyczny, jak i prawny uwzględniając treść poprzednich decyzji administracyjnych w przedmiocie przysługujących skarżącemu uprawnień. Jednocześnie, Sąd stwierdził, że zgodnie z treścią przepisu art. 153 ppsa organ związany jest oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi zarówno w wyrokach sądów administracyjnych w przedmiocie bezczynności organów w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego, jak i w niniejszym orzeczeniu. Wyrok ten nie został zaskarżony i stał się prawomocny.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy oraz wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2011 r., rozszerzającego żądanie o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za rok 2011, Komendant Powiatowy Policji decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], działając na podstawie art. 104 k.p.a. w zw. z art. 29, art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. Nr 8, poz. 67 ze zm., – dalej jako ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym) oraz art. 91 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. Nr 43, poz. 277 ze zm. – dalej ustawa o Policji) w zw. z § 9 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r., odmówił J.C. wypłaty równoważnika pieniężnego z remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2011 "z powodu niemożności ustalenia jego wysokości".

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że na mocy decyzji Komendanta Powiatowego Policji nr [...] z dnia [...] lutego 2003 r. przyznano zainteresowanemu - jako emerytowi policyjnemu - równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w ilości 3 norm zaludnienia. Jednocześnie stwierdził, że realizacja tego uprawnienia wynikała z przepisów wykonawczych do ustawy o Policji, które obejmowały także emerytów i rencistów policyjnych. Przedmiotowe świadczenie J.C. pobierał do 2005 r., gdyż z dniem 1 stycznia 2006 r. weszły w życie przepisy nowelizujące rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r., które uchyliły postanowienia § 8 oraz § 9 ust. 2 pozbawiając tym samym uprawnień do tego równoważnika osoby pobierające świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego. Organ wskazał przy tym, że poza sporem pozostaje fakt, iż w dniu [...] stycznia 2009 r. J.C. wystąpił do organu z wnioskiem o wypłatę omawianego świadczenia za lata 2006-2008 wraz z ustawowymi odsetkami. Wobec czego rozstrzygnięcie organu winno mieścić się w granicach zgłoszonego żądania, co oznacza, iż mieścić się ono winno w granicach wypłaty spornego świadczenia. Zdaniem organu I instancji, ustawa o Policji przyznaje to uprawnienie - wprost - jedynie policjantom. Z kolei art. 29 oraz art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym mówi, że emerytowi (renciście) przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego albo pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Oznacza to, że emeryt (rencista) policyjny zachowuje prawo do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji, w rozmiarze przysługującym w dniu zwolnienia ze służby oraz pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe. Nie oznacza to jednak, że emeryt (rencista) policyjny posiada uprawnienia do domagania się innych świadczeń związanych z prawem do lokalu mieszkalnego przysługującym policjantom. Nadto organ pierwszej instancji wskazał, że zapisy art. 29 i art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym nie pozwalają rozciągnąć wszystkich dobrodziejstw pomocy mieszkaniowej, wskazanej w ustawie o Policji na emerytów policyjnych. Stwierdził również, że przyznając J.C. równoważnik za remont lokalu mieszkalnego określił, że będzie on wypłacany corocznie, a jego wysokość ustalona zostanie każdorazowo na podstawie obowiązujących stawek. Stąd, zdaniem Komendanta Powiatowego Policji, rozstrzygnięcie w przedmiocie wypłaty świadczenia ma charakter związany, bowiem w kwestii obliczania wysokości równoważnika do wypłaty odesłano do obowiązujących stawek. Skoro od dnia 1 stycznia 2006 r. przepisy dotyczące stawek, jak i sposób wyliczania równoważnika przestały obowiązywać w odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych, wobec braku w tym zakresie innych regulacji od dnia 1 stycznia 2006 r., brak jest podstaw prawnych do wyliczenia równoważnika dla tych podmiotów. Tym samym, zdaniem organu I instancji, decyzja przyznająca zainteresowanemu równoważnik, od dnia 1 stycznia 2006 r. nie może być realizowana poprzez wypłatę świadczenia.

Od powyższej decyzji, pismem z dnia [...] lutego 2011 r. J.C. złożył odwołanie. W uzasadnieniu odwołania, powołując się na treść uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 25 listopada 2010 r. (sygn. akt II SA/Go 747/10) stwierdził, że nowelizacja rozporządzenia MSWiA z dnia 28 grudnia 2005 r. nie pozbawiła go równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu.

Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji, działając na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. w związku z art. 29, art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, art. 91 i art. 97 ust. 5 ustawy o Policji oraz § 9 rozporządzenia MSWiA z dnia 26 czerwca 2002 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji stwierdził, że nie dopatrzył się naruszenia obowiązującego prawa. Wskazał również, iż w jego ocenie Komendant Powiatowy Policji właściwie zastosował się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 25 listopada 2010 r. (sygn. akt II SA/Go 747/10). Ponadto stwierdził, że uzasadniony jest pogląd Komendanta Powiatowego Policji, iż zgodnie z art. 91 ustawy o Policji "policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych". Bezspornie więc, ustawa o Policji przyznaje to uprawnienie - wprost - jedynie policjantom. Z kolei z art. 29 oraz art.30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym nie wynika tożsame uprawnienie dla emerytów i rencistów policyjnych. Zdaniem organu II instancji, na mocy wyżej wskazanej ustawy emeryt (rencista) policyjny zachowuje prawo do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji, w rozmiarze przysługującym w dniu zwolnienia ze służby oraz pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe. Nie oznacza to jednak, że emeryt (rencista) policyjny posiada uprawnienia do domagania się innych świadczeń związanych z prawem do lokalu mieszkalnego, przysługującym jedynie policjantom. W konsekwencji z chwilą uchylenia § 8 omawianego rozporządzenia, to jest od dnia 1 stycznia 2006 r. brak jest podstaw do stosowania przepisów tego rozporządzenia w odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych w zakresie naliczenia tej grupie osób równoważnika, jak również do podejmowania wobec tych osób przez organy innych czynności uregulowanych w rozporządzeniu.

Nadto organ II instancji podzielił pogląd Komendanta Powiatowego Policji, że przyznanie J.C. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego ma charakter związany, bowiem organ w kwestii obliczenia wysokości świadczenia odesłał do obowiązujących stawek. Skoro zatem od dnia 1 stycznia 2006 r. przepisy dotyczące stawek, jak i sposób wyliczenia równoważnika przestały obowiązywać w odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych, wobec braku w tym zakresie innych regulacji, brak jest podstaw prawnych do naliczenia i przekazania równoważnika tym osobom. Wobec powyższego, zdaniem organu II instancji, decyzja przyznająca zainteresowanemu równoważnik, od dnia 1 stycznia 2006 r. nie może być realizowana poprzez wypłatę świadczenia.

Powyższą decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji J.C. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. W złożonej skardze wniósł o :

- skontrolowanie decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] oraz decyzji Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], czy zawarte w nich postanowienia w sprawie wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego zostały wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami;

- stwierdzenie nieważności powyższych decyzji, pozbawiających go równoważnika pieniężnego, który pobierał do 2005 r., z uwagi na ich bezprawność.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W postępowaniu administracyjnym obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wykonaniu tego obowiązku, gdyż do jego kompetencji należy jedynie kontrola legalności decyzji wydanej na podstawie stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu administracyjnym. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ppsa uchyla ją lub stwierdza jej nieważność. Jednocześnie wskazać należy, iż sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa), co rodzi obowiązek całościowej kontroli zaskarżonego aktu oraz postępowania administracyjnego poprzedzającego jego wydanie.

Podkreślenia wymaga, iż rozpoznanie przedmiotowej skargi nastąpiło w ramach szczególnego związania wynikającego z sądowego rozstrzygnięcia wydanego już uprzednio w tej samej sprawie administracyjnej. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd oraz organ administracji publicznej, będą one obowiązane podporządkować się ocenie prawnej wyrażonej w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy prawa. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego oraz aspektu zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania danej decyzji. Z kolei wpływ orzeczenia sądu administracyjnego na ponowne postępowanie w sprawie przed organami administracji publicznej ma ważkie znaczenie w odniesieniu do orzeczeń kasatoryjnych tego sądu. W ich rezultacie następuje bowiem merytoryczne rozpatrzenie sprawy w nowym postępowaniu administracyjnym, prowadzonym w zakresie wynikającym z dokonanego obalenia zaskarżonego aktu lub czynności i ewentualnie innych aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy. W wyroku z dnia 15 kwietnia 2005 r. w sprawie OSK 1403/04, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że istotą zasady "związania oceną prawną" jest to, że dotyczy wykładni prawa materialnego jak i procesowego oraz braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu istotnych okoliczności stanu faktycznego. Zaś obowiązek podporządkowania się tak rozumianej ocenie prawnej, może być wyłączony jedynie w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub prawnego, czyli jest ona wiążąca o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. W takiej sytuacji organ, któremu sprawa została przekazana związany jest wskazaniem sądu co do uzupełnienia postępowania. Należy zatem wskazać, że ocena zasadności skargi nie może przebiegać poza granicami związania wyznaczonymi art. 153 ppsa. W rozpatrywanej sprawie nowe okoliczności, które pozwalają na przekroczenie tych granic wynikają jedynie z rozszerzenia wniosku skarżącego o wypłatę równoważnika pieniężnego za lata 2009-2011.

Przeprowadzona przez Sąd w przedmiotowej sprawie kontrola zaskarżonych decyzji we wskazanym wyżej aspekcie wykazała, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem omówionej zasady związania oraz z innymi naruszeniami prawa w stopniu obligującym Sąd do ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Mianowicie wyrokiem z dnia 25 listopada 2010 r. (sygn. akt II SA/Go 747/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wskazał, że organ powinien dokonać czynności materialno-technicznych ustalenia wysokości świadczenia oraz wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, ewentualnie gdyby uznał, że żądanie skarżącego o wypłatę równoważnika nie może być spełnione, wówczas winien załatwić sprawę tego żądania przez wydanie decyzji administracyjnej stosownie do art. 104 § 1 lub art. 105 § 1 w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. Stwierdzić należy, że ponownie rozpatrując sprawę zarówno organ I jak i II instancji dokonał wykładni przepisów prawa materialnego w sposób sprzeczny z poglądem wyrażonym w wyroku z dnia 25 listopada 2010 r.

Wskazać należy, że materialnoprawną podstawą decyzji nr [...] przyznającej skarżącemu uprawnienie do wypłaty równoważnika za remont zajmowanego lokalu ( poprzedzającej decyzję zmieniającą nr [...] z dnia [...] lutego 2003 r. ) pozostawał przepis art. 91 ust. 1 ustawy o Policji w związku z § 1 zarządzenia MSWiA z dnia 30 września 1997 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (Dz.U. Nr 76, poz. 708 ze zm.). Zarządzenie to zostało uchylone rozporządzeniem MSWiA z dnia 20 grudnia 1999 r., które przestało obowiązywać z dniem wejścia w życie rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. zawierającego analogiczne uregulowania w przedmiocie przyznawania emerytom i rencistom policyjnym równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.Rozporządzenie to zostało następnie zmienione rozporządzeniem MSWiA z dnia 28 grudnia 2005 r., poprzez uchylenie między innymi § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r.

Zdaniem Sądu - przy czym pogląd ten wyrażono już w wyroku z dnia 25 listopada 2010 r. - zmiany stanu prawnego, w kontekście obowiązywania decyzji ostatecznej z dnia [...] lutego 2003 r. przyznającej skarżącemu ( zmodyfikowane co do wysokości ) uprawnienie do przedmiotowego równoważnika nie spowodowały automatycznie wygaśnięcia decyzji administracyjnych przyznających emerytom czy rencistom policyjnym prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Stanowisko to należy uznać za utrwalone w orzecznictwie. ( por. teza 1 do wyroku NSA z dnia 26 października 2010 r. w sprawie I OSK 541/10, w którego uzasadnieniu powołano także wyroki NSA z dnia 19 marca 2010 r. w sprawie 1211/09; z dnia 17 marca 2010 r. w sprawie I OSK 1219/09; z dnia 2 lutego 2010 r. w sprawie I OSK 1176/09, z dnia 24 marca 2010 r. w sprawie I OSK 1576/09; także wyrok z dnia 3 lutego 2011 r. w sprawie I OSK 1713/10 ). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wieloletniej praktyce organów Policji, nie budziło wątpliwości to, że decyzje o przyznaniu emerytom (rencistom) policyjnym równoważnika za brak lokalu znajdowały oparcie w przepisie art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym i przepisie § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. Przepisy te uznawano również jako podstawę do wypłaty przedmiotowego równoważnika emerytom policyjnym w sytuacji, gdy decyzje o przyznaniu uprawnienia wydawane były w czasie pełnienia przez nich służby w Policji. Prowadzi to do wniosku, że z mocy wymienionych przepisów emeryt policyjny stawał się, z chwilą zwolnienia ze służby, adresatem decyzji, która pierwotnie wydawana była na rzecz funkcjonariusza w służbie stałej.

Wyeliminowanie decyzji ostatecznej z dnia [...] lutego 2003 r. z obrotu prawnego mogło nastąpić w sposób indywidualny przez zastosowanie przewidzianych w procedurze administracyjnej trybów nadzwyczajnych lub na skutek zastosowania określonych przepisów intertemporalnych. Żaden ze wskazanych przypadków w przedmiotowej sprawie nie wystąpił. Odnosząc się do pierwszego z nich należy wskazać, że z przytoczonej powyżej argumentacji wynika wniosek, że dopóki decyzje o przyznaniu uprawnienia nie zostaną wyeliminowane z obrotu w sposób przewidziany prawem, dopóty będą wywoływać skutki prawne trwale wiążące podmioty i strony zainteresowane ich rozstrzygnięciem. Wynika to z zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, która może być wzruszona jedynie poprzez tryby nadzwyczajne przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w ustawach szczególnych. Zaznaczyć przy tym należy, że czym innym jest wyeliminowanie samego źródła uprawnień, a czym innym dokonanie oceny mocy obowiązującej orzeczenia konkretyzującego przyznane uprawnienie. Skoro decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] przyznano skarżącemu – już jako emerytowi policyjnemu - prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego bezterminowo, a decyzja ta dotychczas nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, to korzysta ona z domniemania prawidłowości i trwałości kształtując stosunek administracyjnoprawny i wynikające z niego uprawnienie do wypłaty świadczenia. Decyzja przyznająca skarżącemu uprawnienie do równoważnika nie zawiera bowiem żadnych negatywnych warunków wpływających na jej trwałość i obowiązywanie. Wywołuje zatem skutki prawne do czasu wyeliminowania jej z obrotu prawnego, jeśli bowiem w ramach stosunku administarcyjnoprawnego mają być wykonane obowiązki lub uprawnienia o charakterze powtarzającym się, stosunek ten trwa tak długo, jak długo istnieje norma prawna lub akt je konkretyzujący (por. J.Zimmermann w: Prawo administracyjne, Kraków 2006 r., str. 257).

Odnosząc się do przypadku drugiego podkreślenia wymaga, iż rozporządzenie MSWiA wydane w 28 grudnia 2005 r. ( Dz. U. Nr 266 poz. 2246 ) nie zawierało przepisów intertemporalnych, które skutkowałyby uchyleniem istniejących w obrocie prawnym decyzji. W piśmiennictwie i judykaturze ugruntowane jest stanowisko, że na istnienie i skuteczność stosunków administracyjnych powstałych przed wejściem w życie nowych przepisów odmiennie regulujących daną materię, nowe unormowania mają wpływ tylko wtedy, gdy obowiązują z datą wsteczną. Zatem jeżeli nowa regulacja nie zawiera odmiennych postanowień co do losu decyzji wydanych przed jej wejściem w życie, decyzje te będą wiązać nadal, mimo że przestała istnieć lub zmieniła się podstawa prawna, która uzasadniała ich wydanie (por. T. Woś: Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji jako bezprzedmiotowej PiP z 1992 roku, nr 7). Również w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono pogląd, że jeżeli nowa regulacja prawna nie przewiduje uregulowań, co do losu decyzji administracyjnych wydanych przed wejściem jej w życie i wydanych na odmiennych podstawach prawnych, decyzje te są nadal wiążące, mimo że przestała istnieć podstawa prawna, która uzasadniała jej wcześniejsze wydanie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 maja 2005 roku w sprawie II SA/Wa 2389/04). Nawet w sytuacji zmiany stanu prawnego, jeżeli w obrocie występuje decyzja nadająca jej indywidualnemu adresatowi określone uprawnienie, a nie została ona w jakikolwiek sposób wyeliminowana z tego obrotu, to będzie rodzić skutki w sposób ciągły i nieprzerwany ( por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 czerwca 2010 roku w sprawie IV SA/Wr 174/10).

Mając na uwadze przytoczone argumenty oraz wzgląd na wartości konstytucyjne i zasady prawa, to jest zasadę pewności prawa (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), zasadę praworządności (art. 2 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a.) oraz zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.) za uprawnione należy uznać stwierdzenie, że decyzja administracyjna z dnia [...] lutego 2003 r., nr [...] przyznająca skarżącemu uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nadal funkcjonuje w obrocie prawnym i wywołuje skutek prawny w postaci prawa do otrzymywania go na zasadach w niej określonych.

Jeśli zaś chodzi o powoływany przez organy brak podstawy prawnej uniemożliwiającej konkretyzację wypłaty równoważnika pogląd ten nie jest zasadny. Jak podkreślono wyżej źródłem stosunku administracyjnego i płynącego z niego uprawnienia skarżącego jest decyzja administracyjna z dnia [...] lutego 2003 r.. Decyzja ta, jak i inne wydawane w tego typu sprawach nie zawierała innego sposobu obliczania wysokości równoważnika niż poprzez odwołanie do każdoczesnego brzemienia przepisów wykonawczych – rozporządzeń wydawanych przez MSWiA. Wedle tych przepisów świadczenie przysługiwało w wysokości przewidzianej dla funkcjonariuszy w służbie czynnej, tj. według corocznie waloryzowanych stawek. Taka też reguła dotyczyć powinna lat następnych w stosunku do uprawnień wynikających z ostatecznych i nie usuniętych z obrotu prawnego decyzji administracyjnych .

Mając na uwadze powyższe okoliczności stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca, wydane zostały z naruszeniem zarówno przepisów prawa materialnego jak i procedury administracyjnej w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa. w związku z art. 135 ppsa, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. Rozpoznając ponownie sprawę organ powinien dokonać jej merytorycznej oceny, uwzględniając wskazania wynikające z treści niniejszego wyroku, w szczególności wyrażoną w nim ocenę prawną.