Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 597/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Anna Siedlecka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA - Olga Białek, Sędzia NSA - Halina Kremis, , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 listopada 2016 r. sprawy ze skargi A. we Wrocławiu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 8 czerwca 2016 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji ustalającej warunki zabudowy oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 8 czerwca 2016 r., nr [...], podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23), zwanej dalej "k.p.a.", Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., po rozpatrzeniu odwołania A. we W. – dalej także powoływany jako: odwołujący się, strona skarżąca lub A. od decyzji Burmistrza Gminy M. z dnia 24 lutego 2015 r., nr [...] w sprawie ustalenia na rzecz H. Ł. i M. Ł. – warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowego służącego gospodarce rybackiej oraz budowie wiaty pełniącej funkcję zaplecza dla planowanego budynku magazynowego, wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz pozostałą niezbędną infrastruktura techniczną, przewidzianej do realizacji na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...], AM-02, obręb P., umorzyło postępowanie odwoławcze w tej sprawie.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy wskazał, że w treści odwołania zarzucono Burmistrzowi brak wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Przede wszystkim odwołujący wskazał na niedostateczne, jego zdaniem, wyjaśnienie kwestii legalności zabudowy na działce nr [...], a także na działce nr [...]. Odwołujący się poddał w wątpliwość wiarygodność wniosku inwestora w zakresie, w jakim nie przewiduje on uzbrojenia projektowanej inwestycji w jakiekolwiek media, zwłaszcza, że planowana inwestycja miałaby służyć gospodarce rybackiej. W tym kontekście, odwołujący się zakwestionował także zakwalifikowanie inwestycji jako zabudowy zagrodowej, bez wyjaśnienia kwestii posiadania przez inwestora kwalifikacji rolniczych oraz ustalenia innych elementów związanych z siedliskowym charakterem zamierzenia inwestycyjnego. Odwołujący się wskazał także na zmianę przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 z późn. zm.) – dalej: u.p.z.p., dokonaną w wyniku wejścia w życie ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. poz. 1777), z której to zmiany wynika konieczność przeciwdziałania rozproszeniu zabudowy. Zmiana prawa w tym zakresie, dokonana jeszcze przed wydaniem zaskarżonej decyzji, wymaga ponownego rozpatrzenia wniosku przez organ pierwszej instancji.

Ponieważ po zapoznaniu się z odwołaniem Kolegium powzięło wątpliwość, czy A. przysługuje status strony w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a tym samym, czy ma on legitymację do wniesienia odwołania od wydanej w tym postępowaniu decyzji, Kolegium, pismem z dnia 27 kwietnia 2016 r., zwróciło się do A. o wykazanie statusu strony, tj. o wskazanie indywidualnego interesu prawnego wymagającego ochrony w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla opisanej na wstępie inwestycji. W odpowiedzi, pismem z dnia 5 maja 2016 r., odwołujący się wyjaśnił, że posiada on legitymację czynną do występowania przed organami administracji publicznej na mocy art. 105 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015 r. poz. 1651 z późn. zm.) – dalej: u.o.p., bowiem jako kierujący parkiem krajobrazowym ma on ustawowy obowiązek ochrony przyrody parku i jego walorów krajobrazowych. Ponadto, odwołujący się wskazał na art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.) – dalej: u.p.b., jako przepis szczególny w stosunku do art. 28 k.p.a., z którego jego zdaniem, także wynika prawo do występowania w charakterze strony. Dalej A. powołał się na stanowisko Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, który w piśmie z dnia 29 października 2013 r. stwierdził, że park jest stroną postępowania administracyjnego dotyczącego inwestycji planowanych do realizacji na terenie parków krajobrazowych lub ich otulin. Na koniec odwołujący się wskazał na liczne orzeczenia sądów administracyjnych, które jego zdaniem, uzasadniają udział A. w postępowaniach lokalizacyjnych w charakterze strony.

W wyniku rozpatrzenia powyższego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wyjaśniło, że sposób ustalania kręgu stron postępowania określa przepis art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes ten musi wynikać z norm prawa materialnego. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy interesem prawnym bez wątpienia legitymuje się inwestor oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na której lokowana jest dana inwestycja (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 6 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1016/06, z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1505/07). W świetle powołanego stanowiska, w ocenie Kolegium, A. nie wykazał posiadania interesu prawnego w przedstawionym wyżej znaczeniu. W szczególności nie wskazał na tytuł prawny przysługujący mu względem jakiejkolwiek nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Nadto Kolegium, badając informacje zawarte w ewidencji gruntów, stwierdziło, że A. nie włada żadną nieruchomością znajdującą się w sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem inwestora.

Przechodząc do analizy przepisów, z których w niniejszej sprawie odwołujący się wywodzi posiadanie interesu prawnego, w pierwszej kolejności Kolegium stwierdziło, że z przepisu art. 105 u.o.p., nie wynikają żadne prawa lub obowiązki, z których można by wywodzić interes prawny dyrektora parku krajobrazowego do występowania w charakterze strony w postępowaniach o ustalenie warunków zabudowy. Na marginesie Kolegium zauważyło, że art. 105 ust. 4 pkt 5 u.o.p. przyznaje dyrektorowi parku krajobrazowego kompetencję do składania wniosków do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dotyczących zagospodarowania przestrzennego obszarów wchodzących w skład parku krajobrazowego, nie przewidując poza tym żadnych innych kompetencji tego podmiotu związanych z planowaniem i zagospodarowaniem przestrzennym. Odnosząc się natomiast do przywołanego przez A. § 10 Statutu A., stanowiącego załącznik do uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia 23 września 2009 r., według Kolegium, z tego przepisu nie wynikają żadne podlegające ochronie uprawnienia A., które mogłyby przemawiać za przyznaniem mu statusu strony w postępowaniu lokalizacyjnym. W szczególności, powołane przepisy nie nadają A. jakichkolwiek uprawnień w zakresie władania nieruchomościami wchodzącymi w skład parków krajobrazowych (podobnie WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 16 października 2014 r., sygn. II SA/Wr 428/14).

Według Kolegium, podstawy prawnej przyznania A. legitymacji do występowania w charakterze strony nie można też wywodzić z art. 28 ust 2 u.p.b. Zgodnie z tym przepisem, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Po pierwsze, Kolegium podkreśliło, że postępowanie przed organem pierwszej instancji miało na celu ustalenie warunków zabudowy, a nie udzielenie pozwolenia na budowę. Po drugie, w orzecznictwie sądów administracyjnych i nauki prawa administracyjnego utrwalony jest pogląd, że przepisy u.p.b. nie są przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Po trzecie zaś, nawet w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę interes prawny stron tego postępowania jest łączony z wykazaniem określonego tytułu prawnego do władania nieruchomością. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2834/12 wyraźnie podkreślił, że "aby spełnić wymagania ustawowe do bycia stroną w rozumieniu ust. 2 art. 28 u.p.b., muszą być jednocześnie spełnione określone tam warunki podmiotowe i przedmiotowe. Bowiem oprócz inwestora w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, stronami mogą być właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu".

Ustosunkowując się natomiast do powołanych przez odwołującego się orzeczeń sądów administracyjnych oraz stanowiska Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, organ II instancji stwierdził, że przywołana w nich argumentacja wskazuje jedynie na kompetencje A. w zakresie uczestniczenia w procedurach uzgodnieniowych, bądź opiniodawczych, czego Kolegium w żadnej mierze nie kwestionuje. Jednak w rozpatrywanej sprawie kwestią wymagającą rozstrzygnięcia nie były administracyjnoprawne kompetencje odwołującego się, związane z uzgadnianiem, czy opiniowaniem aktów administracyjnych, lecz kwestia posiadania przez niego indywidualnego interesu prawnego w wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy. Posiadania takiego interesu odwołujący się nie dowiódł. Również Kolegium, badając stan faktyczny i prawny sprawy, nie stwierdziło, by A. przysługiwały wynikające z przepisów obowiązującego prawa uprawnienia, bądź obowiązki, które dawałyby mu legitymację do występowania w rozpatrywanej sprawie w charakterze strony.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł A. we W., zarzucając SKO we W. naruszenie prawa postępowania administracyjnego, a to art. 7, 8 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a zwłaszcza niewyjaśnienie podstaw prawnych usytuowania budynków na działkach sąsiednich oraz na przedmiotowej działce oraz nie wyjaśnianie konieczności instalacji technicznych jak energii elektrycznej dla wnioskowanego rodzaju zabudowy i prowadzonej przez inwestora działalności. Ponadto autor skargi zawarł zarzut naruszenia przez Kolegium prawa materialnego, tj. art. 61 u.p.z.p. Zarzucając powyższe, strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej jak i drugiej instancji, rozpoznanie sprawy pod względem merytorycznym i stwierdzenie nieważności decyzji jako niezgodnej z przepisami prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że na żądanie SKO wykazał interes prawny do działania w zakresie ochrony przyrody na terenie, którym ustanowiona jest forma ochrony przyrody - Park Krajobrazowy. Obowiązek ochrony przyrody jest wartością wynikającą również z Konstytucji Rzeczypospolitej. W ocenie strony skarżącej, interpretacja art. 105 u.o.p., dokonana przez SKO w uzasadnieniu decyzji, w sposób zawężający stanowi o obowiązkach dyrektora parku. Do zadań dyrektora parku należy ochrona przyrody walorów krajobrazowych oraz wartości historycznych i kulturowych oraz współdziałanie w zakresie ochrony przyrody z jednostkami organizacyjnymi oraz osobami prawnymi i fizycznymi. Na ten obowiązek współdziałania należy zwrócić szczególną uwagę. Skoro organ I instancji, będący organem ochrony przyrody nie podejmuje wystarczających działań w zakresie ochrony przyrody, co w tej sprawie sprowadza się do zbadania wszystkich okoliczności sprawy w sposób należyty, wyczerpujący i niebudzący żadnych wątpliwości, nie podejmuje właściwych czynności to należy uznać prawo to tych działań jednostce występującej w imieniu innego organu ochrony przyrody jakim jest Marszałek Województwa. Pozbawienie więc prawa do wykonywania przez A. ustawowych obowiązków w zakresie ochrony przyrody stanowi naruszenie zasad postępowania administracyjnego w zakresie wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia spraw w granicach słusznego interesu społecznego i obywateli. Odmowa udziału A. w postępowaniu skutkuje ograniczeniem działań w zakresie kontroli prawidłowości podejmowanych czynności przez organ I instancji pod względem merytorycznym.

Autor skargi wyjaśnił również powody dla których A. zajmował w sprawie stanowisko negatywne. W szczególności oparte na fakcie, że inwestycja usytuowana jest na terenie Parku Krajobrazowego "[...]". Istotną w sprawie okolicznością, którą organ winien rozpatrzeć z urzędu stosując przepisy k.p.a., w szczególności art. 7 i 8, jest znany organowi fakt wydania dla inwestorów H. Ł. i M. Ł. decyzji nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowego służącego gospodarce rybackiej na terenie działki o nr [...]. Wobec niewyjaśnienia okoliczności i podstaw prawnych istniejącej zabudowy oraz zabudowy na działce nr [...], nie można ustalić czy przedmiotowe postępowanie nie zmierza do zalegalizowania w sposób sprzeczny z prawem istniejącej zabudowy. Względy te przemawiają za połączeniem spraw prowadzonych na wniosek inwestorów i dotyczący inwestycji lokalizowanej na działce nr [...]. Wskazane uchybienia stanowią naruszenie zasad postępowania ale także naruszenia prawa materialnego skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania a nawet uznaniem decyzji za nieważną wskutek wydania jej z naruszeniem prawa materialnego.

Według skarżącego, fakt posiadania bądź nieposiadania przez skarżącego przymiotu strony nie ma znaczenia dla prowadzenia postępowania administracyjnego zgodnie z przepisami prawa. Konieczność prowadzenia postępowania zgodnie z zasadami określonymi w k.p.a. poparta jest zarówno orzecznictwem sądowo- administracyjnym, w tym również Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak również w piśmiennictwie (por. wyroki: NSA z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 641/12, WSA w Warszawie z dnia 19 marca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2990/12, Stolarska M. artykuł CASUS, 2012/1/13-19).

W przekonaniu strony skarżącej, zaskarżona decyzja narusza przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Skarżący zakwestionował w tym zakresie ustalenia faktyczne dotyczące zabudowy na działce sąsiedniej o nr [...]. Wskazał, że wyjaśnienie tej kwestii jest istotną okolicznością z punktu widzenia spełnienia przesłanki istnienia zabudowy na sąsiadującej działce. Wątpliwości jednakże rodzą okoliczności tego ustalenia. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że legalność budowli na działce nr [...] została potwierdzona zgłoszeniem złożonym w 2002 r. Nie wyjaśniono jednak czy w wyniku zgłoszenia dokonano ustaleń niezbędnych dla milczącej zgody. Budowla ta znajduje się na terenie Parku Krajobrazowego "[...]", a A. nie został powiadomiony o złożonym zgłoszeniu na budowę, nie wyraził w tym zakresie opinii, co do możliwości powstania budowy na terenie chronionym. Wyjaśniono również, że A. zwrócił się do PINB o wszczęcie postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia legalności powstania zabudowań na działce nr [...]. Jednakże do dnia złożenia niniejszej skargi nie otrzymał odpowiedzi. Postępowanie odwoławcze dotyczące legalności zabudowy, w ramach którego Wojewoda D. wezwał inwestora do przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy pozwalającej na budowę istniejących już budynków została zawieszona na wniosek inwestorów. Należy zatem domniemywać, że wniosek inwestorów o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest próbą uzyskania niezbędnych dokumentów, które pozwoliłyby na legalizację nielegalnie postawionej już zabudowy. W przekonaniu autora skargi, brak zabudowy na sąsiednich działkach powinien skutkować odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący podkreślił również fakt, że zgodnie z wnioskami o wydanie warunków zabudowy inwestor zaznaczył, że nie będzie konieczne podłączenie działki do jakichkolwiek mediów (energia elektryczna, woda, ścieki). Tymczasem sama nazwa inwestycji dotycząca budowy budynku wraz z wiatą pełniącą funkcję zaplecza dla planowanego budynku magazynowego wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz pozostałą niezbędną infrastrukturą techniczną, co wskazuje, że podłączenie mediów, zwłaszcza sieci energetycznej, biorąc pod uwagę charakter tej inwestycji, będzie w tym przypadku niezbędne. Zapewnienie dostaw prądu do działki jest wątpliwe, co w takim przypadku skutkowałoby odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy, gdyż nie zostałby spełniony niezbędny warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.

W ocenie skarżącego, niniejsze postępowania powinno zostać połączone z postępowaniem prowadzonym na wniosek tych samych inwestorów, o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na w budowie budynku magazynowego służącego gospodarce rybackiej na terenie działki o nr [...]. W sprawie tej w dniu 24 lutego 2016 r. wydano decyzję ustalającą warunki zabudowy. Stworzyło to stan prawny, na mocy którego inwestor może wybudować dwa budynki magazynowe służące gospodarce rybackiej na terenie działki nr [...], jeden z tych budynków planowany jest z zapleczem, instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz niezbędną infrastrukturą. Niezrozumiałym jest również stan sprawy z którego nie wynika jakiego rodzaju inwestycja planowana jest na działce nr [...], skoro inwestorzy złożyli dwa wnioski i uzyskali dwie decyzje.

Według skarżącej strony, w zaskarżonym orzeczeniu SKO we W. nieprawidłowo zinterpretowało stanowisko Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Stanowisko GDOŚ wyrażone w piśmie z dnia 29 października 2013 r., które w żaden sposób nie odnosi się do problematyki reprezentacji A. przez Dyrektora, w sposób jednoznaczny wskazuje natomiast, iż "park krajobrazowy jest stroną postępowania" z ogólnych zaś zasad postępowania administracyjnego (art. 30 § 3 k.p.a.). Wynika z niego również, iż "Strony niebędące osobami fizycznymi działają przez swych ustawowych łub statutowych przedstawicieli". W przekonaniu skarżącego, SKO dokonało oceny działania Dyrektora jako reprezentanta strony nie zaś działania samej strony, co zostało wskazane w stanowisku GDOŚ. Stanowisko Generalnego Dyrektora ma charakter ogólny, nie zostało podjęte w jednostkowej sprawie ale na tle problematyki i całokształtu analogicznych spraw. Dlatego też SKO winno ocenić sprawę merytorycznie, badając jej zgodność z prawem a nie wyłącznie uprawnienie skarżącego. Wynika to m.in. z wyroku WSA w Łodzi z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 377/13. Skarżący zwrócił również uwagę na niejednolitość orzecznictwa w sprawie uprawnienia A. do udziału w postępowaniu na prawach strony, wskazując w tym zakresie na wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 167/11, z dnia 22 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 54/12, z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 310/12.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawę.

Przy piśmie przygotowawczym z dnia 25 sierpnia 2016 r., skarżący przesłał kopię pisma Burmistrza Gminy M. z dnia 26 lipca 2016 r., w którym zdaniem strony skarżącej, jednoznacznie potwierdzony został zarzut istnienia samowoli budowlanej na działce nr [...]. W przekonaniu strony skarżącej, z uwagi na fakt, że istnienie zabudowy na działce stało się podstawą wydania pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy, postępowanie w niniejszej sprawie winno być uchylone do czasu legalizacji istniejącej budowy lub też zakończenia postępowania przez PINB nakazującego usunięcie nielegalnej zabudowy. Skarżący raz jeszcze powtórzył argument zawarty w skardze, że wniosek inwestora o określenie warunków zabudowy dla budynku magazynowego stanowi próbę obejścia prawa poprzez zalegalizowanie budowli postawionej bez wymaganych zezwoleń i zgłoszeń. W wyniku natomiast działań podjętych przez skarżącego, PINB wyjaśnił, że przedmiotowa zabudowa ma charakter zaplecza. Taka zabudowa wymaga zgłoszenia, organ nie wskazał czy dopełnione zostały wymogi zgłoszenia zabudowy tymczasowej. W tych okolicznościach organ I instancji powinien ponownie zbadać istnienie przesłanek zabudowy działki. Te okoliczności uzasadniają wniosek o uchylenie decyzji ustalającej warunki zabudowy.

W piśmie z dnia 22 września 2016 r. strona skarżąca podtrzymała zarzuty zawarte w skardze. Ustosunkowując się do treści odpowiedzi na skargę skarżący podniósł, że w dalszym ciągu aktualny jest zarzut niewyjaśnienia okoliczności sprawy związanych z istniejącą zabudowa na działkach sąsiednich. W szczególności w toku czynności prowadzonych przez skarżącego ujawnione zostało, że budynek na działce [...] jest samowolą budowlaną, co zostało potwierdzone przez Burmistrza Gminy M. pismem z dnia 26 lipca 2016 r., zaś Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął z urzędu postępowanie administracyjne. Skarżący podtrzymał zarzut, że niniejsze postępowanie służy legalizacji istniejącej zabudowy. Ponadto skarżąca strona podtrzymała zarzut braku niezbędnych ustaleń przez organ I instancji w zakresie konieczności uzbrojenia terenu. Wnioskowana przez inwestora działalność - gospodarka rybacka, zdaniem skarżącego, wymaga infrastruktury w zakresie energii elektrycznej i wodno-kanalizacyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jedn. t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jedn. t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej: p.p.s.a.) wynika, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Skarga analizowana według powyższego kryterium nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego nie narusza prawo w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. W badanej sprawie problem prawny sprowadzał się do jednego zagadnienia, a to czy A. reprezentowany przez dyrektora parku może być stroną postępowania wszczętego na wniosek innego podmiotu o ustalenie warunków zabudowy na nieruchomości znajdującej się w granicach tego parku. Przyjdzie wobec tego wskazać, że w kwestii posiadania statusu strony w takim postępowaniu wypowiedział się już wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny, oddalając skargi kasacyjnej A., wywodzone od niekorzystnych dla niego wyroków tut. Sądu. Przykładem może być wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 297/15. W tym orzeczeniu, które zapadło w tożsamym jak w niniejszej sprawie stanie faktycznym, tj. park krajobrazowy nie jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym żadnej nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością objętą wnioskiem, ponadto zarządzanie parkiem krajobrazowym nie ma cech określonych przepisami prawa podobnych do trwałego zarządu czy też użytkowania wieczystego, które to tytuły pozwalają na władanie nieruchomością jak właściciel, NSA stwierdził, że zgodnie z art. 16 ust. 1 u.o.p. park krajobrazowy, obejmuje obszar chroniony ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju. Utworzenie parku krajobrazowego lub powiększenie jego obszaru następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, która określa jego nazwę, obszar, przebieg granicy i otulinę, jeżeli została wyznaczona, szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części, wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony (art. 16 ust. 3 u.o.p.). W myśl art. 16 ust. 6 u.o.p. grunty rolne i leśne oraz inne nieruchomości znajdujące się w granicach parku krajobrazowego pozostawia się w gospodarczym wykorzystaniu. Oznacza to, że właściciele nieruchomości położonych w granicach parku krajobrazowego mogą wykorzystywać je na cele gospodarcze zgodnie z ich przeznaczeniem z uwzględnieniem ograniczeń obowiązujących na terenie parku. W powołanym orzeczeniu NSA zwrócił również uwagę, że zgodnie z art. 105 ust. 1 u.o.p. parkiem krajobrazowym kieruje dyrektor parku krajobrazowego. Przepis art. 105 ust. 4 tej ustawy wymienia zadania dyrektora parku, do których należą: ochrona przyrody, walorów krajobrazowych oraz wartości historycznych i kulturowych (pkt 1); organizacja działalności edukacyjnej, turystycznej oraz rekreacyjnej (pkt 2); współdziałanie w zakresie ochrony przyrody z jednostkami organizacyjnymi oraz osobami prawnymi i fizycznymi (pkt 4); składanie wniosków do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dotyczących zagospodarowania przestrzennego obszarów wchodzących w skład parku krajobrazowego (pkt 5). Dodatkowo wskazał, że w celu kierowania parkami krajobrazowymi mogą być tworzone zespoły parków krajobrazowych, jako jednostki budżetowe w rozumieniu przepisów o finansach publicznych. Do dyrektora zespołu parków krajobrazowych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące dyrektora parku krajobrazowego (art. 106 ust. 1 i 2 ustawy). Przepis art. 107 ust. 1 tej ustawy stanowi, iż zadania z zakresu ochrony przyrody, walorów krajobrazowych, wartości historycznych i kulturowych oraz działalności edukacyjnej na terenie parku krajobrazowego wykonuje Służba Parku Krajobrazowego. Katalog tych zadań określa art. 107 ust. 2 ustawy. W ocenie NSA, w odniesieniu do uprawnień dyrektora parku krajobrazowego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy powołane przepisy ustawy o ochronie przyrody należy odczytywać łącznie z przepisami u.p.z.p. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 7 i 8 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z dyrektorem parku narodowego w odniesieniu do terenów położonych w granicach parku i jego otuliny oraz z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Z przepisów tych wynika, że kompetencje do uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy dla nieruchomości znajdującej się w granicach parku krajobrazowego przyznano regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska, a nie dyrektorowi parku krajobrazowego. Odrębną kompetencję do uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy posiada tylko dyrektor parku narodowego w odniesieniu do terenów położonych w granicach parku i jego otuliny, gdyż są to tereny objęte najdalej idącą obszarową formą ochrony przyrody. Zgodnie bowiem z art. 94 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody zadania regionalnego dyrektora ochrony środowiska w zakresie ochrony przyrody na terenie parku narodowego wykonuje dyrektor tego parku. Dyrektor parku krajobrazowego może jedynie - współdziałając w zakresie ochrony przyrody z jednostkami organizacyjnymi oraz osobami prawnymi i fizycznymi (art. 105 ust. 4 pkt 4 u.o.p.) - przedstawić regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska swoje stanowisko w toku postępowania w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, które nie ma jednak charakteru wiążącego. W cytowanym wyroku NSA zauważył również, że w przypadku projektów studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej w części dotyczącej parku krajobrazowego i jego otuliny, w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody parku krajobrazowego, uzgodnienia dokonuje właściwy miejscowo regionalny dyrektor ochrony środowiska (art. 16 ust. 7 u.o.p.). Dyrektor parku krajobrazowego może - w zasadzie jak każdy inny podmiot - jedynie składać wnioski do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dotyczących zagospodarowania przestrzennego obszarów wchodzących w skład parku krajobrazowego (art. 105 ust. 4 pkt 5 u.o.p.). Z powołanych przepisów wynika, że dyrektor parku krajobrazowego zarządza parkiem i ma obowiązek dbać o ochronę przyrody, walorów krajobrazowych oraz wartości historycznych i kulturowych na terenie parku, jednak w sprawach dotyczących planowania i zagospodarowania terenów znajdujących się w granicach tego parku organem mającym czuwać nad zapewnieniem zgodności planowanych inwestycji z przepisami dotyczącymi ochrony przyrody jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. Dyrektor parku krajobrazowego może współdziałać z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, przedstawiając swoje stanowisko co do możliwości realizacji danej inwestycji na terenie parku, lecz nie ma ono charakteru wiążącego. W myśl art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.) regionalny dyrektor ochrony środowiska wykonuje swoje zadania przy pomocy regionalnej dyrekcji ochrony środowiska, która jest państwową jednostką budżetową, oraz przy współpracy z dyrektorami parków krajobrazowych lub zespołów parków krajobrazowych. Przepisy nie określają dokładniej form tej współpracy, lecz jedną z takich form może być zwrócenie się przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska do dyrektora danego parku krajobrazowego o zajęcie stanowiska odnośnie dopuszczalności realizacji na terenie parku inwestycji objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

W świetle przedstawionej regulacji prawnej NSA potraktował za niezasadne zarzuty naruszenia art. 105 i 107 u.o.p., gdyż z tych przepisów nie wynika interes prawny parku krajobrazowego, który dawałby podstawę do uznania go za stronę postępowania wszczętego na wniosek innego podmiotu o ustalenie warunków zabudowy na nieruchomości znajdującej się w granicach tego parku. Dyrektor parku krajobrazowego ma ustawowy obowiązek dbania o ochronę przyrody, walorów krajobrazowych oraz wartości historycznych i kulturowych na terenie danego parku (art. 105 ust. 4 pkt 1 u.o.p.). Z obowiązku tego nie można jednak wywodzić interesu prawnego parku krajobrazowego (zespołu parków krajobrazowych) do brania udziału w charakterze strony w postępowaniach administracyjnych o ustalenie warunków zabudowy na nieruchomościach znajdujących się w granicach tego parku. Ustalenie warunków zabudowy na rzecz innego podmiotu na nieruchomości znajdującej się w granicach parku nie ma bezpośredniego wpływu na sytuację prawną samego parku jako jednostki organizacyjnej samorządu województwa, za wyjątkiem sytuacji, gdy parkowi przysługuje jakieś prawo rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania tej inwestycji. Status prawny parków krajobrazowych w zakresie zagospodarowania przestrzennego terenu znajdującego się w granicach parków został ukształtowany w powołanych przepisach w ten sposób, że dyrektor parku nie jest organem uzgadniającym projekty planów miejscowych czy decyzji o warunkach zabudowy, lecz jest podmiotem, z którym organ uzgadniający (regionalny dyrektor ochrony środowiska) powinien współpracować przy uzgodnieniu tych projektów (art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko). Udział parku krajobrazowego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nieruchomości znajdującej się w granicach parku jest więc możliwy poprzez przedstawienie opinii organowi uzgadniającemu projekt decyzji co do możliwości realizacji inwestycji na terenie parku, które - jak wynika z obowiązujących obecnie przepisów - nie mają charakteru wiążącego.

Sąd w składzie orzekającym akceptuje i przyjmuje jako własne stanowisko wyrażone w powołanym wyżej wyroku NSA z dnia 23 sierpnia 2016 r. (zob. także wydane w tym samym dniu wyroki NSA w sprawach o sygn. akt: II OSK 218/15, II OSK 597/15, II OSK 2991/14, II OSK 2948/14, II OSK 2974/14)

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, w tym zwłaszcza naruszenia przez organ I instancji art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., przyjdzie zauważyć, że ten zarzut dotyczy merytorycznie decyzji o warunkach zabudowy, a nie będącej przedmiotem niniejszej sprawy kwestii posiadania przymiotu strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy przez A. we W.. Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 u.p.b., gdyż postępowanie administracyjne w tej sprawie prowadzone było na podstawie przepisów u.p.z.p. i przepisów u.o.p., a przepisy ustawy - Prawo budowlane nie miały w tym postępowaniu zastosowania.

Przyjdzie również zauważyć, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy realizacja obowiązku ochrony środowiska przez władze publiczne (art. 74 ust. 2 Konstytucji RP) należy do organu prowadzącego postępowanie (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) oraz do organów współdziałających w zakresie ochrony środowiska, w tym ochrony przyrody, wyraźnie wymienionych w art. 53 ust. 4 pkt 7 i 8 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., a więc m.in. do regionalnego dyrektora ochrony środowiska.

Ponadto nie zasługuje na uwzględnienie zarzut braku uwzględnienia przez Kolegium stanowiska Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, wyrażonego w piśmie z dnia 29 października 2013 r. Stan faktyczny w tej sprawie nie budzi wątpliwości, bezsporne jest, że park krajobrazowy nie jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym żadnej nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Podobnie nie można było wywieść przymiotu strony dla Województwa D. i przyjąć wówczas, że na podstawie pełnomocnictwa Zarządu Województwa D. z dnia 14 września 2009 r. Dyrektor A., reprezentuje w niniejszym postępowaniu Województwo jako właściciela nieruchomości. Nie trzeba również nikogo przekonywać, że wskazywane przez stronę skarżącą pismo z dnia 29 października 2013 r. nie może stanowić źródła interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym.

Sąd nie mógł w tej sprawie dokonać kontroli decyzji o warunkach zabudowy w zakresie dopuszczalności jej wydania w świetle zarzutu, że jej wydanie służy legalizacji istniejącej zabudowy, gdyż Sąd nie rozpoznawał tej sprawy merytorycznie, lecz kontrolował jedynie decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze z uwagi na to, że wnoszący odwołanie A. we W. nie jest stroną tego postępowania. Nie można przy tym nie zauważyć, że jak wynika z pisma z dnia 29 sierpnia 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie budowli składającej się z kontenera i wiaty wybudowanej bez pozwolenia na budowę położonej na działce nr [...].

Biorąc na koniec pod uwagę jednolite stanowisko sądów administracyjnych na temat udziału A. w postępowaniach administracyjnych zakończonych wydaniem zaskarżonej decyzji, wskazać jeszcze należy, że zamiast kolejny już raz wnosić skargę do sądu administracyjnego, w realiach niniejszej sprawy należałoby rozważyć możliwość wystąpienia do prokuratora. Prokurator ma bowiem prawo udziału w każdym stadium postępowania w celu zapewnienia, aby postępowanie i rozstrzygnięcie był zgodne z prawem (art. 183 § 1 k.p.a.). W przypadku zakończenia postępowania, prokuratorowi od decyzji ostatecznej służą natomiast dwa środki zaskarżenia: sprzeciw – na drodze administracyjnej i skarga – na drodze sądowej.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.