Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 380/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w części
oddalono skargę w pozostałym zakresie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Joanna Człowiekowska po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Gminy Chełmiec z dnia 7 lipca 2016 r. nr XX/379/2016 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na obszarze Gminy Chełmiec 1/ stwierdza nieważność § 20 ust. 1, 2, 3, 4, 5 i 6 uchwały; 2/ w pozostałym zakresie skargę oddala


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 8 lutego 2021 r. Wojewoda Małopolski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy Chełmiec z dnia 7 lipca 2016 r. nr XX/379/2016 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na obszarze Gminy Chełmiec. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa, w szczególności art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez wprowadzenie w regulaminie rozwiązań, które stanowią przekroczenie, a w zakresie braku regulacji dotyczących wskazania obszarów lub nieruchomości wyłączonych z produkcji rolniczej, na których obowiązuje zakaz trzymania zwierząt gospodarskich, niewypełnienie delegacji ustawowej zawartej w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez: wskazanie w § 20 ust. 1 Regulaminu, iż miejsce chowu zwierząt gospodarskich nie może stwarzać uciążliwości dla osób korzystających z sąsiednich nieruchomości, wskazanie w § 20 ust. 4 Regulaminu, że odchody zwierząt, obornik, odpady i inne nieczystości pochodzące z hodowli należy składować w sposób ściśle określony w Regulaminie, wskazanie w § 20 ust.6 Regulaminu obowiązku przekazania padliny lub części zwierząt do zakładów utylizujących padlinę przez właścicieli nieruchomości, na których się one znalazły, pominięcie w Regulaminie postanowień dotyczących wskazania obszarów lub poszczególnych nieruchomości znajdujących się na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, na których obowiązuje zakaz utrzymywania zwierząt gospodarskich.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że zgodnie z art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach: "1. Rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. 2. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1/ wymagań w zakresie: a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady, b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych -w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla -wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży, c) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, d) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a)średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b)liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków; 2a) utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów; 3/ częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4/ (uchylony), 5/ innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6/ obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7/ wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8/ wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Przepis ten stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą i powinny być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Z jednej strony nie daje on zatem radzie gminy prawa ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Z drugiej strony regulacja art. 4 ust. 2 cytowanej ustawy ma charakter wyczerpujący, tj. uchwalając na jej podstawie regulamin czystości i porządku, rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Ponadto uchwała rady gminy, jako akt prawa miejscowego, może normować jedynie te sprawy, które zostały jej przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Akt prawa miejscowego nie może wykraczać poza zakres spraw określonych w tzw. upoważnieniu, nawet wtedy, gdyby służyło to wykonaniu ustawy i było uzasadnione względami słuszności, celowości gospodarczej czy społecznej. Przepis udzielający kompetencji prawodawczej podlega wykładni dosłownej, a zatem nie może być interpretowany ani rozszerzająco ani zawężająco. Każde wykroczenie poza zakres udzielonego upoważnienia, stanowi naruszenie normy upoważniającej i zarazem konstytucyjnych warunków legalności aktu wykonawczego. Brzmienie cytowanych przepisów jednoznacznie wskazuje, że katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku, jest zamknięty. Wyliczenie wskazane w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ma charakter wyczerpujący, zatem nie wolno w regulaminie zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść tego przepisu. Nadto w uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów wymienionych w art. 4 ust. 2 tej ustawy. W orzecznictwie wyrażono także pogląd, iż postanowienia regulaminu, jako aktu prawa miejscowego nie mogą w szczególności wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowanego w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać regulacji zawartych w tych przepisach ani też formułować ustanawianych w nim nakazów lub zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego przepisu. Podkreślić więc należy, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Mając na uwadze powyższe, strona skarżąca jako organ nadzoru nad działalnością uchwałodawczą gminy, dokonując oceny zgodności z prawem zapisów przedmiotowej uchwały, a w szczególności załącznika do uchwały stwierdziła, że w zakresie określenia obowiązku osób utrzymujących zwierzęta gospodarskie na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej (rozdział 6 regulaminu), Rada Gminy Chełmiec uchwaliła zapisy § 20 ust. 1 ust. 4 i ust. 6 niezgodne z przepisami obowiązującego prawa oraz pominęła postanowienia dotyczące wskazania obszarów lub poszczególnych nieruchomości znajdujących się na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, na których obowiązuje zakaz utrzymywania zwierząt gospodarskich. I tak, w § 20 ust. 1 Regulaminu zakazano stwarzania uciążliwości dla osób korzystających z sąsiednich nieruchomości w miejscu chowu zwierząt gospodarskich. Tymczasem wyłącznie prawo cywilne reguluje stosunki sąsiedzkie, zaś przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie dają gminie uprawnienia do kreowania w regulaminie praw podmiotowych osób trzecich. Poza tym zagadnienia dotyczące immisji normuje art. 144 Kodeksu cywilnego. W § 20 ust. 1 Regulaminu Rada Gminy zawarła więc zapisy wykraczające poza zakres delegacji ustawowej. Ponadto zdaniem strony skarżącej w § 20 ust. 1 Regulaminu Rada Gminy Chełmiec nałożyła na osoby utrzymujące zwierzęta gospodarskie obowiązek abstrakcyjny, nieprecyzyjny i dający możliwość interpretowania na wiele sposobów. Podobnie brak jest podstawy prawnej do stanowienia (w § 20 ust. 4 Regulaminu) o warunkach składowania obornika. Zagadnienia te nie mieszczą się w materii regulaminu i są unormowane w przepisach ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu. Nadmienić również trzeba, że zasady postępowania z padłymi zwierzętami (§ 20 ust. 6 Regulaminu) są już uregulowane przepisami ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt i ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt jak również rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1774/2002. Jednocześnie warto wskazać, że w art. 3 ust. 2 pkt 15 ustawy określono, że gminy zapewniają zbieranie, transport i unieszkodliwianie zwłok bezdomnych zwierząt oraz współdziałają z przedsiębiorcami podejmującymi działalność w tym zakresie. W treści uchwalonego Regulaminu nie zamieszczono także obligatoryjnej regulacji dotyczącej zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich na określonych obszarach. Artykuł 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stanowi, że rada gminy w regulaminie określa zasady dotyczące wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Ustawodawca we wskazanym przepisie nie tylko więc upoważnia rady gmin do wyraźnego określenia w regulaminie, na jakich obszarach (nieruchomościach), niezależnie od tego czy są one w planach miejscowych wyłączone z produkcji rolnej obowiązuje zakaz utrzymywania zwierząt gospodarskich, ale nakazuje wprost radom takie obszary w regulaminie wskazać ("rada w regulaminie określa")- (tak wyrok WSA w Lublinie z dnia 13 kwietnia 2010 r. II SA/Lu 62/10). Istnieje więc sprzeczność Regulaminu z art. 4 ust. 2 pkt 7 wzmiankowanej ustawy ze względu na niewypełnienie delegacji ustawowej, wobec braku w tym akcie postanowień dotyczących zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. W orzecznictwie podkreśla się, że celem upoważnienia ustawowego zawartego w powołanym wyżej przepisie, było zobligowanie organu stanowiącego gminy do uregulowania tych dwóch kwestii, które nie są wobec siebie alternatywne, o czym świadczy użyty w tym przepisie zwrot "w tym także". Oznacza to, że w przyznanym radzie gminy upoważnieniu mieści się zarówno określenie wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, jak również wskazanie obszarów lub nieruchomości wyłączonych z możliwości utrzymywania zwierząt gospodarskich. Dopiero zawarcie tych dwóch kwestii będzie czyniło zadość normie wynikającej ze wspomnianego powyżej przepisu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku na terenie gminy (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., II OSK 991/17). Konieczność wskazania nieruchomości lub obszaru, na którym zakazuje się utrzymywania zwierząt gospodarskich, wynika więc wprost z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała powyższej kwestii nie uregulowała, dlatego strona skarżąca uznaje, że pozbawiona jest ona obligatoryjnego elementu wskazanego w tym przepisie. Brak zamieszczenia w regulaminie wszystkich postanowień wyliczonych w powołanym przepisie musi zostać oceniony jako praktyka sprzeczna z prawem, co stanowi istotne naruszenie prawa, a zatem wyczerpuje przesłankę nieważności uchwały wskazaną w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i uzasadnia konieczność stwierdzenia nieważności § 20 zaskarżonego Regulaminu w całości. W konkluzji wniesiono o stwierdzenie nieważności uchwały w jej § 20.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Chełmiec wniosła o jej oddalenie podnosząc, że intencją uchwałodawcy była kwestia wskazania takich regulacji, aby osoby które utrzymują zwierzęta gospodarskie miały na względzie minimalizację uciążliwość związanej z tego typu działalnością. Powyższy zapis w regulaminie ma na celu również wskazanie wymagań w zakresie utrzymywania zwierząt gospodarskich w taki sposób aby nie stwarzały uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości. Jednocześnie wskazanie powyższej regulacji w regulaminie uświadamia osobom utrzymującym zwierzęta gospodarskie aby tego typu działalność była prowadzona w taki sposób aby nie oddziaływała negatywnie ta tereny sąsiednie. Mając na uwadze powyższe rady gminy podtrzymuje w całości powyższe uregulowanie dotyczące zapisu, iż miejsce chowu zwierząt gospodarskich nie może stwarzać uciążliwości dla osób korzystających z sąsiednich nieruchomości. Odnosząc się do kolejnego zarzutu, wskazanego w skardze Wojewody Małopolskiego należy podkreślić, iż zapis § 20 ust. 4 cyt. " odchody zwierząt, obornik, odpady i inne nieczystości pochodzące z hodowli, gromadzone poza pomieszczeniami dla zwierząt, należy składować w szczelnych zbiornikach, zamkniętych płytą zaopatrzoną w otwór wejściowy i wentylacyjny, wybudowanych i usytuowanych zgodnie z przepisami prawa budowlanego nie stanowi naruszenia powszechnie obowiązującego prawa. Kwestią uchwałodawcy była regulacja w regulaminie obowiązków właścicieli nieruchomości którzy, utrzymują zwierzęta gospodarskie tak aby odchody zwierzęce, obornik, odpady i inne nieczystości pochodzące z hodowli które są gromadzone poza pomieszczeniem dla zwierząt były składowane w szczelnych zbiornikach i aby nie stwarzały uciążliwość dla osób korzystających z sąsiednich nieruchomości. Powyższa regulacja ma na celu wskazanie takich regulacji w w/w zakresie, aby nie stanowiły uciążliwości dla sąsiedniego otoczenia. Odnosząc się do zarzutu, wskazanego w skardze Wojewody Małopolskiego należy podkreślić, iż zapis w § 20 ust. 6 tj.: "Padlinę lub części zwierząt podlegają przekazaniu do zakładów utylizujących padlinę przez właścicieli nieruchomości, na których się one znalazły " nie stanowią naruszenia powszechnie obowiązującego prawa. Należy nadmienić, iż w ustawie z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w art. 3 ust. 2 pkt. 15 określono, że gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności "zapewniają zbieranie, transport i unieszkodliwianie zwłok bezdomnych zwierząt lub ich części oraz współdziałają z przedsiębiorcami podejmującymi działalność w tym zakresie". W tym miejscu należy podkreślić, iż zawarty zapis w regulaminie utrzymania czystości i porządku na obszarze Gminy Chełmiec dotyczy prywatnych właścicieli nieruchomości. Zgodnie z zapisem regulaminu do właścicieli nieruchomości należy kwestia utylizacji zwierzęcia które jest jego własnością. Odnosząc się do zarzutu, wskazanego w skardze Wojewody Małopolskiego należy podkreślić, iż na terenie gminy Chełmiec nie ma zakazów utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. Ponadto zapisy w planach miejscowych które obowiązują na terenie Gminy Chełmiec również nie zakazują utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach zabudowy mieszkaniowej j jednorodzinnej. Należy podkreślić, iż wymagania w zakresie utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach są uregulowane w Uchwale Rady Gminy Chełmiec nr XX/379/2016 z dnia 7 lipca 2016 roku w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na obszarze Gminy Chełmiec - Rozdział 7. Utrzymanie zwierząt gospodarskich na w/w nieruchomościach jest dopuszczono ale pod pewnymi warunkami które zostały zawarte w w/w regulaminie tj.: a/ miejsce chowu zwierząt gospodarskich nie może stwarzać uciążliwości dla osób korzystających z sąsiednich nieruchomości, b/ hodowla zwierząt powinna być usytuowana i prowadzona w taki sposób, by nie pogarszała warunków zdrowotnych, sanitarnych i porządkowych otoczenia, a także by nie prowadziła do zanieczyszczenia powietrza, gleby, wody oraz innych uciążliwości dla ludzi zamieszkujących sąsiednie nieruchomości, c/ pomieszczenia, w których przebywają zwierzęta gospodarskie, teren hodowli i bezpośrednie jej otoczenie powinny być utrzymywane w należytej czystości, d/ odchody zwierząt, obornik, odpady i inne nieczystości pochodzące z hodowli, gromadzone poza pomieszczeniem dla zwierząt, należy składować w szczelnych zbiornikach, zamkniętych płytą zaopatrzoną w otwór wejściowy i wentylacyjny, wybudowanych i usytuowanych zgodnie z przepisami prawa budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga w części zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do postanowień art. 3 § 1 Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego, na mocy art. 3 § 2 pkt 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poddane zostały także akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Aktem prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego (tj. aktem prawa miejscowego gminy) jest m. in. regulamin utrzymania czystości i porządku, obowiązujący na terenie danej gminy. Skoro jako akt prawa miejscowego przyjmuje formę uchwały właściwej rady gminy, to podlega kognicji Sądu Administracyjnego. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.).

Ze skargi Wojewody Małopolskiego, kontrolą sądową objęta została uchwała nr XX/379/2016 Rady Gminy Chełmiec z dnia 7 lipca 2016 r. w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Chełmiec. Uchwała ta została wydana na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g., w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia.

Uchwała rady gminy podjęta w sprawie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie ma, zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 u.c.p.g., charakter aktu prawa miejscowego. Stosownie do treści art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Następnie art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowane są więc normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem, w akcie rangi ustawowej musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 u.s.g. Przy ocenie legalności aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie zarówno to, że akt ten nie może naruszać regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP, oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są wyłącznie dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu.

W konsekwencji stwierdzić należy, że organ uchwałodawczy gminy posiada obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej - nie może domniemywać swej kompetencji i dokonywać wykładni rozszerzającej, czy wyprowadzać kompetencji w drodze analogii. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, do istotnych wad uchwały, których wystąpienie w myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia bądź też kiedy uchwałodawca gminny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (ustawami), co pozostaje w związku z naruszeniem zasad techniki prawodawczej. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z Zasadami techniki prawodawczej, które co prawda stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r., ale nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej będzie można zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne (tak Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 27 kwietnia 2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36).

Zgodnie z regułą wynikającą z § 115 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej, w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). To koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, według którego akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Ponadto w myśl § 118 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej, w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, które może być traktowane w konkretnych sytuacjach jako rażące naruszenie prawa.

Należy też zauważyć treść przepisu § 6 Zasad techniki prawodawczej, który statuuje nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012 r., s. 38). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego.

Mając to wszystko na uwadze sąd przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej uchwały i uznał, że zaskarżone postanowienia przepisów § 20 ust. 1,2, 3, 4, 5 i 6 regulaminu, w sposób istotny naruszają prawo.

Zgodnie z § 20 ust. 1 regulaminu miejsce chowu zwierząt gospodarskich nie może stwarzać uciążliwości dla osób korzystających z sąsiednich nieruchomości. Uzależnienie miejsca chowu zwierząt gospodarskich od braku uciążliwości dla osób korzystających z sąsiednich nieruchomości wkracza w regulację prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 k.c. (por. wyrok WSA w Gdańsku z 9 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 120/12, CBOSA). Stosownie zaś do art. 144 k.c. właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłóciły korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno - gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych (por. wyrok WSA w Poznaniu z 14 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 431/18, CBOSA).

Zasadny jest również zarzut dotyczący § 20 ust. 2. Po pierwsze wskazać należy, że w treści regulaminu nie zamieszczono obligatoryjnej regulacji dotyczącej zakazu utrzymania zwierząt gospodarskich na określonych obszarach. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach regulamin ma określać wymagania w zakresie utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Zgodnie z § 20 ust. 2 regulaminu "hodowla zwierząt powinna być usytuowana i prowadzona w taki sposób, by nie pogarszała warunków zdrowotnych, sanitarnych i porządkowych otoczenia, a także by nie prowadziła do zanieczyszczenia powietrza, gleby, wody oraz innych uciążliwości dla ludzi zamieszkujących sąsiednie nieruchomości". Stwierdzić należy, że w przepisie tym prawodawca lokalny wypowiedział się odnośnie "hodowli" zwierząt gospodarskich, w tym ich usytuowania – do czego nie daje upoważnienia wyżej cytowany art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g.

Zasadny jest zarzut dotyczący § 20 ust. 3 zaskarżonej uchwały. Posłużenie się w treści sformułowaniem "utrzymane w należytej czystości i porządku" jest sformułowaniem nieprecyzyjnym i w praktyce może budzić wątpliwości w zakresie egzekwowania tego obowiązku. Co więcej godzi się zauważyć, że na podstawie art. 12 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt każdy, kto utrzymuje zwierzęta gospodarskie, jest obowiązany do zapewnienia im opieki i właściwych warunków bytowania. Warunki chowu lub hodowli zwierząt nie mogą powodować urazów i uszkodzeń ciała lub innych cierpień (art. 12 ust. 2 u.o.z.). Stosownie do art. 12 ust. 5 u.o.z. obsada zwierząt ponad ustalone normy powierzchni dla danego gatunku, wieku i stanu fizjologicznego jest zabroniona. Z art. 12 ust. 7 i 8 u.o.z. wynika natomiast, że określanie minimalnych warunków utrzymywania poszczególnych gatunków zwierząt gospodarskich, tudzież szerzej: wymagań i sposobu postępowania przy utrzymywaniu gatunków zwierząt gospodarskich, to materia przewidziana do uregulowania w rozporządzeniach wykonawczych. Obecnie obowiązują dwa takie rozporządzenia: wydane na podstawie art. 12 ust. 7 u.o.z. – rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 lutego 2010 r. w sprawie wymagań i sposobu postępowania przy utrzymywaniu gatunków zwierząt gospodarskich, dla których normy ochrony zostały określone w przepisach unii europejskiej; wydane na podstawie art. 12 ust. 8 u.o.z. – rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 czerwca 2010 r. w sprawie minimalnych warunków utrzymywania gatunków zwierząt gospodarskich innych niż te, dla których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej. Nie ulega zatem wątpliwości, że w § 20 ust. 3 regulaminu, Rada Gminy bez upoważnienia ustawodawcy uregulowała zagadnienia, które podlegają regulacji innych aktów normatywnych, w tym aktów wyższej rangi, czym w sposób istotny naruszyła prawo (por. wyrok WSA z 19.02.2020 r., IV SA/Po 1086/19).

Ponadto brak jest podstawy prawnej do stanowienia – jak w § 20 ust. 4 regulaminu o warunkach składowania obornika. Zagadnienia te nie mieszczą się w materii regulaminu i są unormowane z przepisach ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu.

Trafy jest kolejny zarzut skargi odnoszący się do § 20 ust. 5 regulaminu, według którego: "Zabrania się zanieczyszczania nieruchomości, domów, ulic i innych miejsc publicznych odchodami zwierząt, karmą, ściółką lub innymi odpadami pochodzącymi z hodowli". Rzeczony zapis stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. Stosownie do tego przepisu, rada gminy została upoważniona do ustanowienia w regulaminie wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, a także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Zdaniem Sądu, z treści przytoczonego przepisu w żaden sposób nie da się wyinterpretować upoważnienia do wprowadzonego § 20 ust. 5 Regulaminem zakazu, gdyż uchwalona regulacja nie stanowi wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. Jedyny zakaz jaki Rada mogła wprowadzić na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g., to zakaz utrzymywania zwierząt gospodarskich na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Wskazać ponadto należy, iż właściciele zwierząt zobowiązani są do usuwania zanieczyszczeń pozostawianych przez zwierzęta na terenach przeznaczonych do pożytku publicznego w drodze przepisu rangi ustawowej, tj. art. 91 Kodeku wykroczeń, zgodnie z którym: "Kto zanieczyszcza drogę publiczną lub na tej drodze pozostawia pojazd lub inny przedmiot albo zwierzę w okolicznościach, w których może to spowodować niebezpieczeństwo lub stanowić utrudnienie w ruchu drogowym, podlega karze grzywny do 1.500 złotych albo karze nagany".

Trafnie też Wojewoda Małopolski zarzuca przekroczenie w § 20 ust. 6 regulaminu zakresu upoważnienia ustawowego. W przepisie tym nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek pozbywania się z terenu nieruchomości zwłok padłych zwierząt, w sposób obejmujący przekazanie zwłok zwierzęcia do zakładów utylizujących. Tymczasem w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy przyznano gminom kompetencje jedynie w zakresie określania wymagań dotyczących obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów – przeznaczonych do wspólnego użytku. Materia postępowania z padłymi zwierzętami, czy szerzej zwłokami zwierzęcymi, uregulowana jest w ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2014 r., poz. 1539 ze zm.). Zgodnie z art. 2 pkt 26 tej ustawy przez zwłoki zwierzęce należy rozumieć zwierzęta padłe lub zabite w celu innym niż spożycie przez ludzi. Wobec tego zasadne jest stwierdzenie, że w regulaminie dotyczącym utrzymania porządku i czystości nie powinny być ujmowane zagadnienia dotyczące sposobu postępowania z padłymi zwierzętami. Powyższe kwestie reguluje nie tylko ustawa o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, ale również ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2016 r., poz. 1866 ze zm.). W art. 22 ust. 1 określono, że właściciel, posiadacz lub zarządzający nieruchomością, obowiązani są utrzymywać ją w należytym stanie higieniczno-sanitarnym w celu zapobieżenia zakażeniom lub chorobom zakaźnym, w tym usuwać padłe zwierzęta z nieruchomości (pkt 3). Zarzut dotyczący § 20 ust. 6 regulaminu okazał się więc zasadny i należało go wyeliminować poprzez stwierdzenie nieważności.

W pozostałej części skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd nie podzielił zarzutu skargi, że istotne naruszenie prawa stanowi zawarcie w § 20 ust. 7 zapisów dotyczących konieczności przestrzegania § 19 regulaminu i przepisów sanitarno – epidemiologicznych. Adresat normy prawnej został w ten sposób odesłany do przepisów odrębnych.

Wobec powyższego, mając na względzie opisany wyżej zakres i wagę stwierdzonych naruszeń prawa, Sąd, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzekł o stwierdzeniu nieważności § 20 ust. 1, 2, 3 , 4 , 5 i 6 uchwały, w pozostałym zakresie skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd wskazuje, że w związku z obowiązkiem podejmowania działań służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374).