Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2126/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Gdesz Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant referent Agnieszka Bieniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2011 r. sprawy ze skarg Miasta W. na decyzje Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...]; z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...]; z dnia [...] września 2010 r., nr [...]; z dnia [...] września 2010 r., nr [...]; z dnia [...] września 2010 r., nr [...]; z dnia [...] października 2010 r., nr [...]; z dnia [...] października 2010 r., nr [...]; z dnia [...] października 2010 r., nr [...]; z dnia [...] października 2010 r., nr [...]; z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...]; z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...]; z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...]; z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...]; z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...]; z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...]; z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...]; z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...]; z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] oraz z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...]; 2. uchyla decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...]; 3. uchyla decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...]; 4. uchyla decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...]; 5. uchyla decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...]; 6. uchyla decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...]; 7. uchyla decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...]; 8. uchyla decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...]; 9. uchyla decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...]; 10. uchyla decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...]; 11. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 12. oddala skargi na pozostałe decyzje Wojewody [...]; 13. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego Miasta W. kwotę 4400 (cztery tysiące czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzjami z dnia: [...] września 2010 r. nr [...];[...] stycznia 2011 r. [...];[...] sierpnia 2010 r. nr [...], nr [...];[...] grudnia 2010 r. nr [...]; [...] października 2010 r. nr [...];[...] września 2010 r. nr [...];[...] października 2010 r. nr [...];[...] października 2010 r. nr [...]; [...] września 2010 r. nr [...];[...] października 2010 r. nr [...];[...] grudnia 2010 r. nr [...];[...] stycznia 2011 r. nr [...];[...] lutego 2011 r. nr [...];[...]stycznia 2011 r. nr [...];[...] stycznia 2011r. nr [...],[...] grudnia 2010 r. nr [...];[...] stycznia 2011 r. nr [...] oraz z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzje Prezydenta W. sprawującego funkcje starosty z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr: [...],[...]; z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr: [...],[...]; z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...]; z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] o odmowie ustalenia i wypłaty na rzecz Z. sp. z o.o. z siedzibą w W. odszkodowania za nieruchomości położone w Dzielnicy W. miasta W., które w następstwie prawomocnych decyzji zatwierdzających podział należących do M. sp. z o.o. nieruchomości, przeznaczone zostały pod budowę ulic i przekazał sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Powyższe rozstrzygnięcia wydane zostały wydane przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

Prawomocnymi decyzjami wydanymi w latach 1989-1995 r. Naczelnik Miasta W. oraz Burmistrz Miasta W. zatwierdzili podziały szeregu działek położonych na terenie ówczesnego Miasta W. (obecnie dzielnicy W. miasta W.), należących do M. sp. z o.o. (pod tą firmą do 2007 r. działała obecna spółka Z.).

Decyzją z dnia:

- [...] września 1989 r. nr [...] zatwierdzono podział działki nr [...], w wyniku którego wydzielono m.in. działkę nr [...],

- [...] października 1989 r. nr [...] zatwierdzono podział działki nr [...], w wyniku którego wydzielono m.in. działkę nr [...],

- [...] października 1989 r. nr [...] zatwierdzono podział działek nr [...] i [...], w wyniku którego wydzielono m.in. działki nr: [...],[...],[...] oraz [...],

- [...] listopada 1989 r. nr [...] zatwierdzono podział działki nr [...], w wyniku którego wydzielono m.in. działki nr: [...],[...] oraz [...],

- [...] listopada 1991 r. nr [...] zatwierdzono podział działki nr [...], w wyniku którego wydzielono m.in. działkę nr [...],

- [...] listopada 1991 r. nr [...] zatwierdzono podział działki nr [...], w wyniku którego wydzielono m.in. działki nr: [...],[...] oraz [...],

- [...] grudnia 1991 r. nr [...] zatwierdzono podział działki nr [...], w wyniku którego wydzielono m.in. działki nr: [...],[...] oraz [...],

- [...] czerwca 1992 r. nr [...] zatwierdzono podział działki nr [...], w wyniku którego wydzielono m.in. działkę nr [...],

- [...] grudnia 1993 r. nr [...] zatwierdzono podział działki nr [...], w wyniku którego wydzielono m.in. działkę nr [...],

- [...] lutego 1995 r. nr [...] zatwierdzono podział działek nr [...] i [...], w wyniku którego wydzielono działki nr [...],[...] oraz nr [...].

Materialnoprawną podstawą wydanych decyzji zatwierdzających podział był art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. - o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.). Po zmianie numeracji artykułów tej ustawy, w tekście jednolitym ogłoszonym 10 kwietnia 1991 r. (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127), był to art. 10 ust. 1.

Większość z wyżej wymienionych nowo powstałych działek leży obecnie w liniach rozgraniczających dróg publicznych – gminnych, tj. ul.: [...] (dz. nr [...]),[...] (dz. nr [...]),[...] (dz. nr [...]),[...] (dz. nr [...]),[...] (dz. nr [...]),[...] (dz. nr [...]),[...] (dz. nr [...] i [...]),[...] (dz. nr [...]),[...] (dz. nr [...] i [...]),[...] (dz. nr [...] i [...]),[...] (dz. nr [...]),[...] (dz. nr [...]) oraz [...] (dz. nr [...]). Status drogi publicznej drogi te uzyskały w oparciu o uchwałę Rady W. z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...]. Działki nr [...] oraz [...] stanowią obecnie drogi wewnętrzne, zaś działki nr [...] i [...]nie maja charakteru drogowego i zostały przez spółkę sprzedane osobom fizycznym, za aktami notarialnymi z dnia 24 marca 1995 r. Rep. [...] oraz z dnia 30 grudnia 1996 r. Rep [...].

Wnioskami z dnia 29 grudnia 2005 r. M. sp. z o.o., powołując się na treść art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.; dalej: "u.g.n."), wystąpił do Prezydenta W. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wydzielone pod budowę dróg działki. Jednocześnie strona zaproponowała kwoty odszkodowań za poszczególne działki, wnosząc o ich zaakceptowanie w terminie 30 dni lub doprowadzenie w tym terminie do uzgodnienia innej ceny. W przypadku zaś braku akceptacji zaproponowanych kwot odszkodowania oraz braku innej kontrpropozycji wniosła o wszczęcie postępowania administracyjnego w celu ustalenia należnego odszkodowania.

Wobec nierozstrzygnięcia wniosków strony w terminie przewidzianym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, spółka wystąpiła do Wojewody [...] z zażaleniami na bezczynność organu. Postanowieniami z dnia: [...],[...], [...],[...],[...],[...] i [...] grudnia 2009 r. Wojewoda [...] uwzględnił te zażalenia i wyznaczył Prezydentowi W. czteromiesięczne terminy na rozpoznanie poszczególnych wniosków.

Decyzjami z dnia [...] kwietnia 2010r. nr: [...] (dot. dz. [...]);[...] (dot. dz. [...]); z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr: [...] (dot. dz. [...]), [...] (dot. dz. [...]); z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] (dot. dz. [...]); z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr: [...] (dot. dz. [...]),[...] (dot. dz. [...]),[...] (dot. dz. [...]),[...] (dot. dz. [...]),[...] (dot. dz. [...]),[...] (dot. dz. [...]),[...] (dot. dz. [...]),[...] (dot. dz. [...]),[...] (dot. dz. [...]),[...] (dot. dz. [...]),[...] (dot. dz. [...]),[...] (dot. dz. [...]), [...] (dot. dz. [...]),[...] (dot. dz. [...]) Prezydent W. sprawujący funkcję starosty odmówił ustalenia odszkodowania. Przy czym jedną z ww. decyzji (nr [...]) oprócz odmowy ustalenia odszkodowania (w części dot. dz. [...]), orzekł on także o umorzeniu postępowania w części dotyczącej odszkodowania za działki nr [...] i [...].

W uzasadnieniu powyższych rozstrzygnięć Prezydent W. wskazywał, iż brak jest podstaw do ustalania odszkodowań w trybie decyzji administracyjnej, z uwagi na niezakończone prowadzone w tym przedmiocie pomiędzy spółką a organami gminy rokowania, których negatywny wynik warunkuje dopuszczalność wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. Prezydent podniósł ponadto, że strona nie przedłożyła, mimo wezwania, wszystkich żądanych przez organ dokumentów istotnych dla podjęcia rozstrzygnięcia oraz wskazywał na brak możliwości przedłużenia terminu ich złożenia z uwagi na termin zakończenia postępowania wyznaczony przez Wojewodę. Organ zakwestionował jednocześnie fakt przejścia własności działek na Skarb Państwa (względnie jednostki samorządu terytorialnego), czego potwierdzeniem są wpisy przysługującego spółce prawa własności działek zawarte w księgach wieczystych. Wypłacenie zaś w takich sytuacji odszkodowania byłoby nieuzasadnionym wydatkiem publicznym.

Natomiast w decyzji nr [...] oprócz okoliczności uzasadniających odmowę ustalenia odszkodowania za działkę nr [...], organ wywodził dodatkowo, iż postępowanie w tym przedmiocie w doniesieniu do działek nr [...] i [...] jest bezprzedmiotowe, ponieważ spółka zbyła te nieruchomości na rzecz osób fizycznych, jeszcze przed złożeniem wniosku o odszkodowanie.

Od powyższych decyzji Z. sp. z o.o. wniósł odwołania zarzucając tym rozstrzygnięciom, iż wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego (tj. art. 7,10, 77 § 1oraz 80 k.p.a.), a także naruszeniem art. 98 ust. 3 u.g.n. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie. Odwołujący wskazywał ponadto, że Prezydent W. jako organ wykonawczy gminy oraz pracownik urzędu miasta sprawujący jednocześnie funkcję starosty – podlegać winien wyłączeniu od rozpoznania wniosków na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a.

W następstwie rozpoznania tych odwołań Wojewoda [...], wskazanymi na wstępie decyzjami z dnia: [...] i [...] sierpnia; z dnia: [...],[...] i [...] września; z dnia: [...],[...],[...] i [...] października; z dnia: [...],[...],[...], [...] grudnia 2010r. oraz z dnia: [...],[...],[...],[...],[...] stycznia i z dnia [...] lutego 2011 r. uchylił, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., rozstrzygnięcia Prezydenta W. i skierował sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Organ odwoławczy zakwestionował stanowisko Prezydenta W., iż w realiach niniejszych spraw wszczęcie postępowania administracyjnego w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. jest niedopuszczalne. Jego zdaniem sytuacja, w której organ właściwy do przeprowadzenia uzgodnień, warunkujących wszczęcie postępowania administracyjnego, nie wywiązuje się z nałożonych na niego przepisami prawa obowiązków (co miało miejsce w niniejszej sprawie) może być utożsamiane z brakiem uzgodnienia o jakim mowa w ww. przepisie. W ocenie Wojewody, odpowiednio udokumentowane fakty podejmowania prób nawiązania wspomnianych uzgodnień ze strony spółki, występowanie z propozycjami odszkodowania oraz brak porozumienia pomimo czynionych starań uznać należy za materiał zastępujący protokół z uzgodnień (ostatnie spotkanie pomiędzy pracownikami Urzędu W., a przedstawicielami spółki odbyło się w dniu 22 sierpnia 2007 r. i nie przyniosło ono rezultatu). To zaś stwarza możliwość złożenia skutecznego wniosku do starosty, jako organu właściwego w sprawie, o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Wojewoda wywodził przy tym, że art. 98 u.g.n. nie zawiera pojęcia "rokowań" tak jak ma to miejsce w art. 114 u.g.n., ale posługuje się pojęciem "uzgodnienie".

Skoro zatem ustalenie odszkodowań na podstawie ww. przepisu w drodze decyzji administracyjnych było dopuszczalne, to zachodzi konieczność przeprowadzenia w sprawach postępowania wyjaśniającego, mającego na celu zbadanie czy w następstwie ostatecznego zatwierdzenia podziałów nieruchomości dokonanych w latach 1989 -1995 zostały spełnione wszystkie przesłanki z art. 12 ust. 5 (art. 10 ust. 5) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., przesądzające o przejściu nieruchomości na rzecz Państwa (gminy), z którym to przejściem wiąże się obowiązek ustalenia odszkodowania. Zdaniem Wojewody, przed wydaniem rozstrzygnięć w sprawach, organ pierwszej instancji winien więc wyjaśnić wszystkie okoliczności faktyczne i prawne związane z charakterem działek będących przedmiotem postępowań, na tle art. 12 (art.10) ww. ustawy, ponieważ zaistnienia skutków prawnych w postaci odjęcia prawa własności może być dokonywane tylko na podstawie tej regulacji, na podstawie której orzeczono o podziale. Wojewoda [...] zwrócił przy tym uwagę, iż w świetle obowiązujących w dacie podziału nieruchomości przepisów ulica, na potrzeby budowy której wydzielono działkę, nie musiała być zaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych, by nastąpił skutek w postaci odjęcia jej własności dotychczasowemu właścicielowi. Ważne jest natomiast by miała ona charakter ogólnodostępny i była przeznaczona do obsługi działek powstałych w wyniku podziału. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, iż brak wpisu w księdze wieczystej własności gminy lub Skarbu Państwa, wbrew temu co twierdzi organ I instancji, nie ma znaczenia dla odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Bowiem w tym przypadku wpis ma wyłącznie charakter deklaratoryjny, a własność nieruchomości przechodziła z dotychczasowego właściciela na rzecz Państwa (od 5.12.1990 r. na rzecz gminy) z mocy prawa.

Jako sprzeczne z zasadami postępowania administracyjnego Wojewoda uznał przerzucanie przez organ pierwszej instancji na stronę obowiązku przedłożenia dokumentów związanych z postępowaniem podziałowym, które to dokumenty organ prowadzący postępowanie winien zgromadzić we własnym zakresie. Zgodził się również z odwołującym, iż Prezydent W. winien rozważyć, czy w sytuacji gdy grunty wydzielonych pod ulice działek przeszły na własność gminy, nie powinien się on wyłączyć się od rozpoznawania spraw.

Uchylając zaś decyzję nr [...] Wojewoda [...] dodatkowo poniósł, iż wprawdzie podziela ocenę organu pierwszej instancji, iż w sprawie odszkodowania za działki, które zostały przez spółkę zbyte (dz. nr [...] i [...]) postępowanie jest bezprzedmiotowe, co uzasadnia jego umorzenie, jednak na gruncie obowiązujących przepisów postępowania administracyjnego nie ma on możliwości częściowego utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji i jednoczesnego uchylenia tej decyzji w pozostałej części oraz skierowania sprawy w tym zakresie do ponownego rozpatrzenia, co skutkować musi uchyleniem zakwestionowanej decyzji w całości.

Konkludując organ odwoławczy stwierdził, że załatwienie spraw wymaga poczynienia w ramach ponownego postępowania wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i istotnych dla sprawy okoliczności, ocenianych w kontekście całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści.

Skargi na decyzje Wojewody [...] wniosło do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie Miasto W., zarzucając wojewodzie naruszenie art. 7, 77, 78 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności spraw będących przedmiotem orzeczeń, a także naruszenie art. 98 ust. 3 u.g.n. poprzez przyjęcie, że w sprawach dopuszczalna jest droga postępowania administracyjnego.

Powołując się na treść art. 98 ust. 3 u.g.n. Miasto wywodziło, że warunkiem uruchomienia drogi postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia odszkodowania jest uprzednie przeprowadzenie uzgodnień między właścicielem nieruchomości, a właściwym organem. W niniejszej sprawie zaś, wbrew ustaleniem Wojewody, postępowanie uzgodnieniowe nie zakończyło się dotychczas wynikiem negatywnym, ale zostało na wniosek spółki z dnia 7 stycznia 2009 r. (Ldz. [...]) zawieszone. Przy czym w związku z powyższym wnioskiem, Dyrektor Biura Gospodarki Nieruchomościami pismem z dnia 6 kwietnia 2009 r. wyraził gotowość podjęcia przerwanych rozmów w każdej chwili. Obecnie zaś w celu uzgodnienia kwoty odszkodowania Prezydent W. powołał zarządzeniem z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] Komisję Negocjacyjną. Spotkania przedstawicieli spółki oraz Miasta w sprawie odszkodowania odbyły się w dniu 21 października 2010 r. oraz w dniach 12 i 26 stycznia 2011 r., a termin kolejnego spotkania zostanie wyznaczony wkrótce. Powyższe, zdaniem strony skarżącej, jednoznacznie wskazuje na niezakończony proces uzgodnień, a tym samym niedpopuszczalność drogi administracyjnej. Miasto W. zakwestionowało ponadto stanowisko Wojewody, iż brak wpisu własności gminy w dziale II ksiąg wieczystych dla poszczególnych nieruchomości nie ma znaczenia dla odpowiedzialności odszkodowawczej.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Miasto W. wniosło o uchylenie zaskarżonych decyzji i przekazania spraw do ponownego rozpatrzenia organowi wojewódzkiemu.

W odpowiedzi na skargi Wojewoda [...] podtrzymał swoje stanowisko zawarte w decyzjach i wniósł o ich oddalenie.

Postanowieniami z dnia 29 grudnia 2010 r. oraz z dnia 6 kwietnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na postawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), połączył objęte ww. skargami sprawy w celu ich wspólnego rozpoznana i rozstrzygnięcia oraz prowadzenia pod jedną sygnaturą I SA/Wa 2126/10.

Na rozprawie dniu 12 maja 2011 r. pełnomocnik Miasta W. złożył, jako dowód w sprawie, protokół nr [...] z przeprowadzonych w dniu 12 stycznia 2011 r. rokowań pomiędzy Komisją Negocjacyjną a przedstawicielami Z. Sp. z o.o. oraz pismo ww. spółki z dnia 28 marca 2011 r., w którym wyraża ona wolę negocjacyjnego określenia formy i zakresu odszkodowań za grunty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w warszawie zważył co następuje:

na wstępie podnieść należy, że zaskarżone decyzje obejmują dwie kategorie spraw:

1) obejmuje sprawy, w których decyzje o zatwierdzeniu podziału nieruchomości uprawomocniły się przed dniem 27 maja 1990 r.;

2) obejmuje sprawy w których decyzje podziałowe uprawomocniły się po tej dacie.

Do pierwszej grupy należą sprawy zakończone ostatecznymi decyzjami Wojewody [...] nr nr: [...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz [...], w których co jest bezsporne, decyzje podziałowe stały się prawomocne w 1989 r. Do drugiej zaś należą sprawy zakończone pozostałymi zaskarżonymi ostatecznymi decyzjami Wojewody.

Rozróżnienie to w realiach niniejszej sprawy jest o tyle istotne, że rzutuje na ocenę legitymacji Miasta W. do wniesienia skargi, która to legitymacja opiera się na interesie prawnym wywodzonym z ciążącego na gminie obowiązku wypłaty odszkodowania.

Tymczasem w sprawach, w których przed dniem 27 maja 1990 r., uprawomocniła się, wydana na wniosek właściciela, decyzja o podziale nieruchomości, na mocy której wydzielone pod budowę ulic grunty przeszły z mocy prawa na własność Państwa, gminy nie stały się sukcesorem wynikających z wykonania tej decyzji zobowiązań, co wynika z art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr. 32, poz. 191 ze zm.). W myśl tego przepisu (w brzmieniu ustalonym nowelizacją z dnia 18 stycznia 2006 r., Dz.U. Nr 32, poz. 102) Skarb Państwa przejął zobowiązania i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i stopnia wojewódzkiego wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych wydanych przed dniem 27 maja 1990 r. oraz zobowiązania i wierzytelności powstałe w związku z wykonaniem tych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych. Oznacza to, że podmiotem zobowiązanym do wypłaty nieustalonych dotychczas odszkodowań, których źródłem są prawomocne decyzje podziałowe podjęte przed ww. datą (po ustaleniu ich wysokości) nie jest gmina, lecz Skarb Państwa, którego interesy reprezentuje w tym zakresie, stosownie do art. 132 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 106, poz. 654 ze zm.: dalej: "u.g.n.) starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej.

W tym stanie rzeczy gmina - Miasto W., niebędąc podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania za przejęte przez Państwo nieruchomości, nie ma interesu prawnego, opartego na normach prawa materialnego, uprawniającego ją do wniesienia skargi na wydane w tych sprawach ostateczne decyzje Wojewody [...]. Stosownie bowiem do art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uprawnionym do wniesienia skargi jest (oprócz wymienionych w tym przepisie podmiotów) wyłącznie ten kto ma w tym interes prawny. Wniesienie skargi przez podmiot do tego nieuprawniony, skutkować zaś musi jej oddaleniem.

Z powyższych względów skargi Miasta W. na decyzje Wojewody [...] nr nr: [...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz [...] podlegają oddaleniu bez badania legalności zakwestionowanych decyzji i podniesionych w skargach zarzutów.

Przedmiotem merytorycznego rozpoznania Sądu były więc wyłącznie sprawy zakończone ostatecznymi decyzjami Wojewody [...] nr nr: [...] (dot. działki nr [...]),[...] (dot. dz. [...]),[...] (dot. dz. [...]),[...] (dot. dz. [...],[...],[...]),[...] (dot. dz. [...]),[...] (dot. dz. [...]),[...] (dot. dz. [...]),[...] (dot. dz. [...]),[...] (dot. dz. [...]) oraz [...] (dot. dz. [...]).

Dokonując kontroli pod względem zgodności z prawem powyższych rozstrzygnięć oraz poprzedzającego je postępowania Sąd ocenił, że wydane one zostały z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Zaskarżone decyzje, wydane w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., są decyzjami kasacyjnymi, mocą których organ odwoławczy uchyla decyzje organu pierwszej instancji i przekazuje temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części.

Postępowanie przed organem pierwszej instancji prowadzone było w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne (opisane w ust. 1 tego przepisu), przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Przepis ten w niniejszych sprawach miał zastosowanie w związku z art. 233 u.g.n. nakazującym w sprawach wszczętych lecz niezakończonych do dnia wejścia w życie tej ustawy stosować jej przepisy. Takimi sprawami zaś były sprawy dotyczące ustalenia i wypłaty odszkodowania za wydzielone pod budowę ulic grunty, które przeszły na własność gminy, z chwilą uprawomocnienia się wydawanych w latach 1991-1995 decyzji zatwierdzających podział nieruchomości należących do M. sp. z o.o.

Rozpoznający sprawę Prezydent W. sprawujący funkcję starosty uznał, że przeszkodą uniemożliwiającą wydanie decyzji ustalających odszkodowanie jest brak zakończenia procesu uzgodnieniowego pomiędzy byłym właścicielem nieruchomości, a właściwym organem gminy, na rzecz której nastąpiło przewłaszczenie wydzielonych pod budowę ulic działek z mocy art. 10 ust. 5 z dnia 29 kwietnia 1985 r. - o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127). Powyższa ocena stanowiła podstawę do negatywnego rozpoznania wniosków spółki.

Z ocena tą nie zgodził się Wojewoda [...], uznając, że proces negocjacji zakończył się wynikiem negatywnym, co oznaczało konieczność wszczęcia i przeprowadzenia przez starostę postępowania administracyjnego w przedmiocie zgłaszanych przez Z. sp. z o.o. roszczeń.

Zasadnicze zatem znaczenie dla oceny legalności zaskarżonych decyzji Wojewody ma ustalenie czy w toku prowadzonego postępowania organ odwoławczy właściwie ustalił stan faktyczny spraw w odniesieniu do kwestii dotyczących prowadzonych pomiędzy W. a spółką negocjacji dotyczących odszkodowań. Nie budzi bowiem wątpliwości Sądu, że tylko zakończenie wynikiem negatywnym procedury uzgodnieniowej, prowadzonej pomiędzy właściwymi organami gminy a stroną pozbawioną własności gruntów wydzielonych pod budowę dróg, może stanowić podstawę do władczego rozstrzygania przez organ administracji publicznej o odszkodowaniu w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. Wynika to expressis verbis z treści tego przepisu, który przewiduje możliwość ustalania odszkodowania przez organ dopiero w sytuacji, gdy "do uzgodnienia nie dojdzie" (zd. drugie art. 98 ust. 3). Zgodnie zatem z normą zawartą w tym przepisie, pierwszeństwo przed administracyjnym ukształtowaniem stosunków prawnych pomiędzy byłym i obecnym właścicielem gruntu w przedmiocie zobowiązań odszkodowawczych ma tryb cywilnoprawny. To zaś, czy do wyczerpania tego trybu doszło, tj. czy mimo podejmowanych prób negocjacji zakończyły się one wynikiem negatywnym, a więc zaistniał stan "barku uzgodnienia" w rozumieniu ww. przepisu, oceniane być musi w oparciu o całokształt zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych.

Uzgodnienie, o którym mowa w tym przepisie, nie jest bowiem procesem sformalizowanym. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie regulują ani trybu prowadzenia uzgodnień, ani czasu ich trwania, ani formy ich zakończenia. Proces ten, sprowadzający się w istocie do wypracowywania przez zainteresowane strony, w drodze negocjacji, warunków w jakich gotowe są one zawrzeć satysfakcjonującą je umowę w sprawie wysokości odszkodowania jest pozostawiony woli samych negocjujących. O negatywnym ich wyniku można zaś mówić dopiero wówczas, gdy co najmniej jedna z stron tego procesu nie wyraża zgody na dalsze prowadzenie rokowań.

Ze zgromadzonych w aktach administracyjnych rozpoznawanych spraw dokumentów, w tym protokołu ze spotkania jakie miało miejsce w dniu 22 sierpnia 2007 r. nie wynika, by którakolwiek ze stron odmówiła dalszego prowadzenia negocjacji. Przeciwnie, Z. sp. z o.o. wyraził gotowość rozważenia propozycji Miasta (które wprawdzie kwestionowało sam fakt wywłaszczenia, ale wyrażało gotowość wykupu zajętych pod drogi działek). Z kolei ze strony gminy – W., wyrażana była gotowość podjęcia, w każdej chwili rozmów na temat odszkodowania za przedmiotowe grunty (vide pismo p.o. Dyrektora Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu W. z dnia 6 kwietnia 2009 r. nr [...]). Złożone zaś na rozprawie w dniu 12 stycznia 2011 r. dokumenty w postaci protokołu ze spotkania powołanej przez Prezydenta W. Komisji Negocjacyjnej z przedstawicielami spółki, jakie miało miejsce w dniu 12 stycznia 2011 r. (protokół nr [...]), którego przedmiotem były rokowania w sprawie odszkodowań za wymienione we wnioskach z dnia 29 grudnia 2005 r. działki, jak również pismo spółki z dnia 28 marca 2011 r. wskazują jednoznacznie, że uzgodnienia, o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n, nie tylko nie zostały zakończone w dacie wydawania zaskarżonych rozstrzygnięć, ale toczą się one nadal. Fakt kontynuowania rokowań w przedmiocie odszkodowania potwierdzili obecni na rozprawie pełnomocnik Miasta W. oraz pełnomocnik Z. sp. z o.o.

W tym stanie rzeczy, zgodzić należy się ze strona skarżącą, że organ wojewódzki w sposób błędny ocenił materiał dowodowy i tym samym wadliwie ustalił stan faktyczny, na skutek czego w sposób nieuprawniony okolicznościami sprawy stwierdził, że w sprawie ustalenia odszkodowania, w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n., za wydzielone w latach 1991 – 1995 r. pod budowę ulic działki, dopuszczalna była droga postępowania administracyjnego. To zaś oznacza, że poprzedzające wydanie zaskarżonych decyzji postępowania administracyjne organu odwoławczego, przeprowadzone zostały z naruszeniem zasad postępowania określonych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a ocena dowodów zgromadzonych w sprawie dokonana została z przekroczeniem zasady ich swobodnej oceny (art. 80 k.p.a.). Naruszenie ww. przepisów procedury administracyjnej miało niewątpliwie wpływ na wynik sprawy, gdyż wadliwe ustalania stanu faktycznego, legły u podstaw sformułowania przez organ wojewódzki błędnego stanowiska o konieczności przeprowadzenia, przed wydaniem rozstrzygnięcia o odszkodowaniu, postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie, w celu ustalenia zaistnienia przesłanek warunkujących podjęcie w sprawach decyzji odpowiadających prawu, co ostatecznie doprowadziło do wydania decyzji kasacyjnych. Tymczasem prowadzenie w tym zakresie postępowań wyjaśniających jest o tyle przedwczesne, że przed zakończeniem negocjacji co do wysokości odszkodowania, których celem jest zawarcie umowy cywilnoprawnej, organ administracji publicznej nie jest uprawniony do podejmowania w tym zakresie rozstrzygnięć o charakterze władczym.

Skoro zatem, stan spraw nie wymagał dla ich rozstrzygnięcia ponownego przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego we wskazywanym przez organ odwoławczy zakresie, to brak było usprawiedliwionych podstaw do skorzystania przez rozpoznającego odwołania Wojewodę [...] z trybu przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a., co skutkować musi uchyleniem zaskarżonych decyzji.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 do 11 sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania, w związku z uchyleniem części zaskarżonych decyzji, orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy. W zakresie określonym w pkt 12 sentencji wyroku, orzeczono zaś na podstawie art. 151 ww. ustawy.

Rozpoznając ponownie sprawy Wojewoda Mazowiecki uwzględni przedstawione w niniejszym orzeczeniu stanowisko Sądu, a podjęte rozstrzygnięcie, którego treści Sąd nie przesądza, uzasadni stosownie do art. 107 § 3 k.p.a.