Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 210/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2008-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 7 pkt 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 92 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
article: art. 104
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Halina Kremis, Sędzia WSA - Andrzej Cisek /sprawozdawca/, Sędzia NSA - Julia Szczygielska, Protokolant - Magda Mikus, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 lipca 2008r. sprawy ze skargi J.T. na decyzję D. W. Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania w kwocie 757 /siedemset pięćdziesiąt siedem/ złotych.


UZASADNIENIE

Kierownik Urzędu Rejonowego w S. , decyzją z dnia [...] nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. K. pozwolenie na montaż pieca gazowego centralnego ogrzewania wraz z wykonaniem wewnętrznej instalacji gazowej w lokalu mieszkalnym przy ul. D. nr [...] w S. .

Po doręczeniu powyższej decyzji wykonano roboty budowlane polegające na przebudowie tego lokalu mieszkalnego nr [...], które obejmowały między innymi: wykonanie ogrzewania podłogowego na powierzchni aneksu kuchennego, łazienki i przedpokoju, wykonanie otworu w ścianie pomiędzy aneksem kuchennym a pokojem dziennym, wymianę okien, zamontowanie w łazience pieca gazowego dwufunkcyjnego wraz z wykonaniem wewnętrznej instalacji gazowej oraz budową przewodu kominowego przechodzącego przez klatkę schodową, jak i wykonanie zabudowy części przedpokoju z zamontowaniem drzwi harmonijkowych. Roboty te zostały wykonane w latach 1997-1998 – bezpośrednio po otrzymaniu decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...]. Inwestorami wykonanych robót byli R.M. i J.K. - współwłaściciele lokalu mieszkalnego nr [...].

W związku z licznymi zgłoszeniami J.T. , zamieszkałej w lokalu mieszkalnym nr 1 przy ul. D. nr [...] w S. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wszczął postępowanie w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego oraz robót budowlanych wykonanych w budynku przy ul. D. nr [...] w S. oraz robót budowlanych wykonanych w tym obiekcie.

Podczas przeprowadzonych w dniu 5 lipca 2006 roku oględzin ustalono, że budynek zlokalizowany przy ul. D. nr [...] w S. jest budynkiem dwukondygnacyjnym z poddaszem użytkowym. Konstrukcja budynku jest murowana, natomiast ściany fundamentowe wykonane z kamienia. Strop nad piwnicą tego budynku jest masywny, natomiast nad pozostałymi kondygnacjami znajdują się stropy drewniane. W budynku znajdują się cztery lokale mieszkalne. W lokalu nr [...], którego właścicielami są: R.M. i J.K. oraz B. i E. M. , pomiędzy aneksem kuchennym a pokojem dziennym w ścianie o grubości 30 cm znajduje się otwór o wymiarach 340x280 cm. Na powierzchni aneksu kuchennego, łazienki i przedpokoju podłogę podniesiono o 10 cm. W tej części mieszkania wykonano ogrzewanie podłogowe. Przedmiotowy lokal jest ogrzewany gazowym piecem dwufunkcyjnym zainstalowanym w łazience. Wylot spalin z tego pieca następuje poprzez komin o wymiarach 21x49 cm, zlokalizowany na klatce schodowej. W przedpokoju, naprzeciw wejścia do lokalu znajduje się zabudowana wnęka o wymiarach 91x162x345 cm. Zabudowa ta wykonana jest w taki sposób, że na całej szerokości wnęki (91 cm) wstawione są drzwi harmonijkowe z prowadnicą o wysokości 202 cm, natomiast ponad drzwiami znajduje się ścianka z płyt gipsowo-kartonowych o grubości 10 cm.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...] nr [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 51 ust. 7, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), nakazał R.M. i J. K. wykonanie w terminie do 31 grudnia 2006 r. czynności w celu doprowadzenia wykonanych w lokalu mieszkalnym nr [...]przy ul. D. nr [...] w S. robót do stanu zgodnego z prawem. Wymienione czynności polegać miały na przedłożeniu: inwentaryzacji budowlanej wykonanych dotychczas w tym lokalu robót oraz określonej w orzeczeniu ekspertyzy technicznej.

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu działając na podstawie art. 138 § 2 KPA, decyzją z dnia 8 lutego 2007 r. (nr 238/2007), po rozpatrzeniu odwołania J.T. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. postanowieniem z dnia 22 [...] nr [...], działając na podstawie art. 81c ust. 2, 83 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, nałożył na R.M. i J.K. obowiązek dostarczenia do organu w terminie do 31 lipca 2007 r. inwentaryzacji budowlanej wykonanych dotychczas w tym lokalu robót oraz określonej w orzeczeniu ekspertyzy technicznej. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, iż po dostarczeniu wymienionych dokumentów organ będzie mógł podjąć stosowną decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 albo art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...] nr [...], działając na podstawie art. 105 § 1 KPA, umorzył postępowania w sprawie samowolnie wykonanych przez R.M. i J.K. robót budowlanych w lokalu mieszkalnym nr [...]w budynku zlokalizowanym przy ul. D. [...] w S. .

W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, iż zgodnie z treścią przepisu art. 3 pkt 7 i pkt 8 ustawy – Prawo budowlane (w brzmieniu tej ustawy obowiązującym w okresu wykonywania przedmiotowych robót budowlanych) modernizacja przedmiotowego lokalu mieszkalnego wymagała uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego), gdyż zakres wykonywanych robót nie został zwolniony z obowiązku uzyskania takiego pozwolenia. Inwestorzy nie dopełnili obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na przebudowę lokalu nr [...], w budynku przy ul. D. nr [...] w S. , co wskazuje, że przebudowa ta została wykonana w warunkach samowoli budowlanej. Wobec powzięcia przez organ nadzoru budowlanego uzasadnionych wątpliwości co do jakości wykonanych robót budowlanych nałożono na inwestorów obowiązek sporządzenia inwentaryzacji budowlanej wykonanych robót oraz oceny technicznej, określającej czy roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi i wiedzą budowlaną. W przypadku stwierdzenia braku zgodności z przepisami i zasadami wiedzy technicznej wykonanych samowolnie robót, ocena miała określać zakres niezbędnych robót budowlanych, które doprowadzą istniejący stan faktyczny do stanu zgodnego z prawem.

W dniu 31 lipca 2007 roku R.M. przedłożyła w organie nadzoru budowlanego ekspertyzę budowlaną w sprawie wykonanych robót budowlanych w spornym lokalu, opracowaną przez rzeczoznawcę budowlanego, ocenę stanu technicznego wewnętrznej instalacji gazowej i instalacji ogrzewania podłogowego, inwentaryzację powykonawczą spornego lokalu, kserokopię opinii budowlanej w sprawie wykonanych robót budowlanych w tymże lokalu, opracowanej przez rzeczoznawcę budowlanego, kserokopię opinii w sprawie narażenia na bezpośrednie niebezpieczeństwo utraty życia lub ciężkiego uszczerbku na zdrowiu J. T. i innych mieszkańców budynku przy ul. D. nr [...] w S. opracowanej przez biegłego sądowego z zakresu kominiarstwa oraz zagrożeń pożarowych od urządzeń grzewczo-kominowych.

W ocenie organu z treści wyżej wymienionych opracowań jednoznacznie wynika, że wykonane roboty budowlane nie naruszają przepisów techniczno-budowlanych i są wykonane zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, a sposób ich wykonania nie powoduje narażenia na niebezpieczeństwo utraty życia i zdrowia oraz gwarantują bezpieczne użytkowanie zarówno lokalu, w którym zostały wykonane jak i pozostałych lokali w przedmiotowym budynku. Ponieważ przedmiotowe roboty budowlane wykonane zostały zgodnie z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi i zasadami wiedzy technicznej zdaniem organu brak było podstaw do wydania decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 3 w związku z art. 51 ust. 1 ustawy – Prawo budowlano. W myśl przepisu art. 105 § 1 KPA, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Użyte zaś w tym przepisie słowo "wydaje" oznacza, że wydanie decyzji o umorzeniu postępowania jest obligatoryjne, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe z jakiejkolwiek przyczyny. Przesłanką umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 KPA jest bezprzedmiotowość postępowania "z jakiejkolwiek przyczyny", czyli z każdej przyczyny powodującej brak jednego z elementów materialnego stosunku prawnego w odniesieniu do jego strony podmiotowej lub przedmiotowej. Bezprzedmiotowe będzie zatem postępowanie w sprawie, która przestała być regulowana przepisami - w tym przypadku przepisami ustawy – Prawa budowlane – dającymi podstawę wydania decyzji administracyjnej. Skoro zatem organ nadzoru budowlanego w sposób oczywisty stwierdził brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a co za tym idzie bezprzedmiotowość postępowania – na skutek ustalenia w jego toku – iż roboty budowlane wykonane przez R.M. i J.K. bez wymaganego pozwolenia na budowę są zgodne z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi, na podstawie art. 105 § 1 KPA umorzył postępowanie administracyjne.

J.T. pismem z dnia 14 października 2007 r. wniosła odwołanie od powyższej decyzji. W uzasadnieniu odwołania zarzucono, iż autor ekspertyzy budowlanej, która stanowiła dowód w postępowaniu administracyjnym, nie opisał żadnych badań, ani też nie przedstawił obliczeń, na podstawie których wyciągnął wnioski zawarte w tejże ekspertyzie. Rzeczoznawca budowlany oparł się na oświadczeniach inwestorów, w przedmiocie sposobu wykonania robót budowlanych w spornym lokalu i nie przeprowadził żadnych badań ani obliczeń, które uzasadniałyby twierdzenie, że roboty te nie stwarzają zagrożenia katastrofą budowlaną. Zdaniem odwołującej się wykonane roboty prowadzą do naruszenia pierwotnej konstrukcji budynku, co samo w sobie przesądza o możliwości takiej katastrofy. Odwołująca się zarzuciła ekspertyzie szereg błędów i nieścisłości. Odnosząc się do dokumentacji komina odwołująca się zauważyła, iż zdjęcie wykonane przez rzeczoznawcę nie ukazuje rzeczywistego stanu komina, albowiem zostało wykonane tak, by nie ukazać istniejących na nim i w jego obrębie plam, przebarwień i zacieków, które jasno wskazują na nieszczelność komina. W ekspertyzie nie opisano również parametrów, stanu technicznego tegoż komina, ani sposobu odizolowania go od dachu wykonanego z desek, belek i papy. Rzeczoznawca nie opisał również badań, na podstawie których stwierdził, że strop budynku po dokonaniu wylewki betonowej nałożonej na ogrzewanie podłogowe jest bezpieczny. Odwołująca się wskazała również, że ocena stanu technicznego wewnętrznej instalacji gazowej i instalacji centralnego ogrzewania podłogowego z lipca 2007 r. obciążona jest licznymi nieprawidłowościami. Wbrew twierdzeniom autora oceny, że rurociągi gazowe w miejscach przejście przez przegrody zostały wykonane z rur stalowych, podczas gdy w rzeczywistości wykonano je z rur PCV. Autor oceny pominął m.in. również niezgodne z wymogami ustawy – Prawo budowlane podłączenie kotła gazowego dwufunkcyjnego do komina rurą typu "spiro" oraz fakt, że brak jest wyczystek lub drzwiczek rewizyjnych co sprawia, że nie ma możliwości kontroli drożności przewodu spalinowego i usunięcia z niego przedmiotów, które mogą się tam znaleźć.

Dolnośląski Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 KPA, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podkreślił, że w zaskarżonej decyzji nie dostrzegł nieprawidłowości pod względem merytorycznego rozstrzygnięcia, jak również, co do poprawności zastosowanych przepisów prawa. Zgodnie z art. 28 ustawy – Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Wyjątki od tej zasady zawiera art. 29 tejże ustawy, który wylicza w sposób enumeratywny rodzaje budów i innych robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę. Unormowanie powyższe uzupełnia art. 30 określający rodzaje robót budowlanych, których prowadzenie wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczne - budowlanej. Samowolne wykonywanie przez inwestora robót budowlanych sankcjonowane jest przepisami ustawy Prawo budowlane. W tym też kontekście organ wskazał, iż prowadzenie lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa, a wymagających pozwolenia lub zgłoszenia,bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenia jest samowolą budowlaną, sankcjonowaną przez przepisy art. 50 i 51 ustawy – Prawo budowlane. Analiza akt przedmiotowej sprawy wskazuje, zdaniem organu odwoławczego, iż inwestorzy dokonali robót budowlanych innych, niż budowa obiektu, co przesądza o prawidłowości zastosowanego przez organ l instancji trybu postępowania określonego w art. 51 ustawy – Prawo budowlane. Organ zauważył, że celem postępowania prowadzonego na podstawie przepisu art. 51 ustawy – Prawo budowlane, nie jest karanie inwestora za wykonywanie robót budowlanych z naruszeniem przepisów określonych w art. 50 tejże ustawy - tj. za wykonywanie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach, z zastrzeżeniem iż powyższe naruszenia odnoszą do przypadków innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 ustawy – Prawo budowlane - lecz doprowadzenie tych robót do stanu zgodnego z przepisami prawa, przede wszystkim przepisami techniczno-budowlanymi. Mając na uwadze powyższe, organ zauważył, że z akt (w tym przedłożonej dokumentacji, sporządzonej przez osoby posiadające uprawnienia do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych, w odpowiednich specjalnościach budowlanych, m.in. przez rzeczoznawcę budowlanego) wynika, że przedmiotowe roboty nie wpłynęły negatywnie na stan techniczny budynku, nie naruszają przepisów techniczno budowlanych i pozwalają na bezpieczne użytkowanie obiektu. Organ podkreślił, że jeżeli w toku postępowania zostanie ustalone, w oparciu o dowody zebrane w sprawie, w tym w szczególności opracowania techniczne, że roboty budowlane nie naruszają przepisów techniczno budowlanych organ nadzoru budowlanego nie ma podstaw do stosowania przepisów art. 51 ustawy – Prawo budowlane. W tak kształtującym się stanie faktycznym organ nadzoru nie miał podstawy do merytorycznego wypowiedzenia się w sprawie. Tym samym dalsze prowadzenie postępowania przez organy nadzoru budowlanego staje się bezprzedmiotowe i jako takie podlega umorzeniu.

J.T. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na powyższą decyzję. Skarżąca podkreśliła w pierwszej kolejności, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie odniósł się do argumentów zawartych w odwołaniu. Skarżąca wskazała, że autor ekspertyzy budowlanej w sprawie wykonanych robót budowlanych w budynku mieszkalnym w S. przy ul. D. [...] mgr inż. S. S. zauważył, że sporne roboty budowlane wykonane w warunkach "samowoli budowlanej" nie miały praktycznie żadnego wpływu na zachowanie szczelności, czy też rozszczelnienie przewodu kominowego, do którego podłączono kocioł c.o. Skarżąca podkreśliła, iż zakres prac remontowych w lokalu mieszkalnym nr [...]przy ul. D. nr [...] w S. obejmował: wykonanie instalacji centralnego ogrzewania podłogowo-grzejnikowego z kotłem gazowym dwufunkcyjnym, budowę komina do podłączenia kotła i do wentylacji, przebudowę stropu drewnianego z dociążeniem wylewką betonową na zainstalowanie ogrzewania podłogowego, wykonanie nadproży nad otworami drzwiowymi, wykonanie podciągu dla wyburzenia ściany, wykonanie konstrukcyjnego podparcia komina. Na wszystkie wyszczególnione wyżej prace konieczne były opracowania projektowe zatwierdzane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz ekspertyza techniczna wytrzymałości stropu, dociążonego wylewką betonową. Całość prac wymagała pozwolenia na budowę. W przekonaniu skarżącej sporny komin wybudowano na ścianie klatki schodowej i wsparto go na spoczniku schodów. Komin wybudowano niezgodnie z normą PN-89/B-10425, dotyczącą przewodów dymowych, spalinowych i wentylacyjnych murowanych z cegły. Zgodnie z tą normą przewód spalinowy należy prowadzić od otworów rewizyjnych do wylotu komina. Otwór rewizyjny powinien znajdować się na poziomie 0,3 powyżej poziomu spocznika. Kanał spalinowy należało wykonać zgodnie z § 266 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75 poz. 690). Zgodnie z paragrafem 140 ust.3 tego rozporządzenia, najmniejszy wymiar przekroju lub średnica murowanych kanałów kominowych spalinowych o ciągu naturalnym i przewodów dymowych powinna wynosić co najmniej 14 cm a przy zastosowaniu stalowych wkładów kominowych, ich najmniejszy wymiar lub średnica powinna wynosić co najmniej 0.12 m. Pomieszczenie przeznaczone do zainstalowania kotła na paliwo gazowe powinny odpowiadać wymaganiom § 172 oraz innym przepisom rozporządzenia, a także wymaganiom normy PN-B-02431-1 dotyczącej kotłowni wbudowanych na paliwo gazowe o gęstości względnej mniejszej niż 1.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał zajmowane dotychczas stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz, 1269 ze zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego.

Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej u.p.s.a.).

Zakres kontroli działalności administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie lub rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 1 w związku § 2 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego, zarówno decyzje administracyjne uchybiające prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotknięte wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydane bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Z kolei art. 147 § 1 przywołanej powyżej ustawy procesowej upoważnia Sąd, który uwzględnia skargę na uchwałę lub akt, do stwierdzenia nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdzenia, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja nie mogła się ostać w obrocie prawnym.

Należy wskazać, że w przedmiotowej sprawie naruszenie prawa polegało na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy spowodowanym niedopełnieniem obowiązku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, co skutkuje naruszeniem przepisów art. 7 KPA, art. 77 § 1 i art. 80 KPA.

Zgodnie z treścią art. 7 KPA, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten konstytuuje podstawowe zasady postępowania i obowiązki organu administracji publicznej jakimi powinien się kierować organ w toku postępowania. Podstawowe zasady wynikające z wyżej wymienionego przepisu, to zasada kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa, zasada prawdy obiektywnej, zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Zgodnie z przyjętą w art. 7 KPA zasadą prawdy obiektywnej, organy administracji publicznej, prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością, a zwłaszcza mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji. Zgodnie z treścią art. 7 i art. 77 § 1 KPA organy orzekające zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2000 r. V SA 1816/00 LEX 77645). Dodać należy, iż obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2001 r. I SA 301/00 LEX nr 53964).

Zgodnie z art. 28 ustawy – Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 tej ustawy. Zgodnie z dyspozycją art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Nakaz rozbiórki nie będzie miał zastosowania jedynie w przypadku, gdy wykaże się, że samowolna budowa jest zgodna z przepisami w sprawie warunków technicznych, a zwłaszcza z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie z art. 81 c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości, co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. W razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ocen lub ekspertyz albo w razie dostarczenia ocen lub ekspertyz, które niedostatecznie wyjaśniają sprawę będącą ich przedmiotem, organ administracji architektoniczno-budowlanej lub nadzoru budowlanego może zlecić wykonanie tych ocen lub ekspertyz albo wykonanie dodatkowych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia (art. 81 c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane).

Bezspornym jest, że roboty budowlane w lokalu mieszkalnym nr [...]przy ul. D. nr [...] w S. , przeprowadzono w warunkach samowoli budowlanej. Organ nadzoru budowlanego prowadził postępowanie administracyjne w trybie art. 51 ustawy – Prawo budowlane, celem doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z przepisami prawa, przede wszystkim przepisami techniczno-budowlanymi. Z tego powodu organ nakazał inwestorom dostarczenia w wyznaczonym terminie: inwentaryzacji budowlanej wykonanych dotychczas w tym lokalu robót oraz określonej w orzeczeniu ekspertyzy technicznej. Jak podkreślono w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji z dnia 22 maja 2007 r., celem nałożonego obowiązku było doprowadzenie do merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie poprzez ustalenie, czy przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi i wiedzą budowlaną, a tym samym, czy nie zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia (art. 50 st. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane).

Stwierdzenie braku zgodności z przepisami i zasadami wiedzy technicznej wykonanych samowolnie robót budowlanych miało się wiązać z określeniem zakresu niezbędnych robót budowlanych, które miały doprowadzić istniejący stan faktyczny do stanu zgodnego z prawem. W konsekwencji organ byłby obowiązany do wydania stosownej decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 albo art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane.

Po zapoznaniu się z dokumentami dostarczonymi przez inwestora, organy administracji publicznej orzekły jednak o umorzeniu postępowania w trybie art. 105 § 1 KPA uznając, iż roboty budowlane wykonane przez R.M. i J.K. bez wymaganego pozwolenia na budowę są zgodne z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi.

W niniejszej sprawie podstawą prawną rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego I instancji był przepis art. 105 § 1 KPA, nakazujący organowi administracji publicznej umorzyć postępowanie, ilekroć stanie się ono bezprzedmiotowe. Wskazana w tym przepisie bezprzedmiotowość postępowania ma między innymi miejsce w sytuacji, gdy istnieją okoliczności, czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie obowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli braknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego (por. J.Borkowski w: B. Adamiak i J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2006 r., s. 489 i n.). Tak więc sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 KPA wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne.

Warunkiem jednak wydania jakiejkolwiek decyzji administracyjnej – w tym przypadku nakazującej rozbiórkę, bądź też umarzającej postępowanie – jest należyte ustalenie stanu faktycznego, w tym przede wszystkim zgromadzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, do czego organy są zobowiązane na podstawie art. 7 i 77 § 1 KPA.

Jak podkreślono powyżej, organy administracji publicznej orzekły o umorzeniu postępowania w trybie art. 105 § 1 KPA uznając, iż sporne roboty budowlane wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę są zgodne z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi. Nie było zatem w przekonaniu organów obydwu instancji podstaw do stosowania art. 51 ustawy – Prawo budowlane. Wydając orzeczenie organy kierowały się zebranym w sprawie materiałem dowodowym, w tym przede wszystkim opiniami i ekspertyzami sporządzonymi do sprawy, w wykonaniu obowiązku zawartego w postanowieniu organu I instancji z dnia 22 maja 2007 r.

Należy zauważyć, że skarżąca na wszystkich etapach postępowania administracyjnego oraz w postępowaniu sądowoadministracyjnym, wskazywała na nieszczelność komina, który wzniesiono w budynku, położonym przy ul. D. nr [...] w S. oraz konsekwencje wadliwego stanu tegoż komina dla zdrowia mieszkańców tego budynku. Wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego w niniejszej sprawie, powinno zatem polegać przede wszystkim na zbadaniu, czy wzniesiony komin odpowiada obowiązującym przepisom oraz czy nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Organ jednak nie wywiązał się z tego obowiązku, albowiem w sprawie nie zgromadzono wystarczającej dokumentacji, która pozwoliłaby uznać, że wzniesiony w warunkach samowoli budowlanej komin nie zagraża bezpieczeństwu ludzi w budynku przy ul. D. nr [...] w S. i ich mieniu. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się co prawda opinia J. S., biegłego sądowego z zakresu kominiarstwa oraz zagrożeń pożarowych od urządzeń grzewczo-kominowych przy Sądzie Okręgowym w S. , jednak sporządzono ją na potrzeby śledztwa, prowadzonego przez Komisariat Policji w S. , nie zaś w wykonaniu nałożonego na inwestora obowiązku przez organ I instancji w trybie art. 81 c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Należy podkreślić, że przedłożona przez inwestorów opinia została sporządzona przed wydaniem tego postanowienia, a zatem stan komina mógł w tym czasie ulec zmianie.

Podkreślić ponadto należy, iż organy rozstrzygające sprawę nie dokonały wszechstronnej analizy i oceny prawdziwości twierdzeń zawartych w przedstawionych przez inwestorów opiniach rzeczoznawców. Organy rozstrzygające nie są związane stanowiskiem zawartym w takich opiniach, nawet jeśli są to opinie sporządzone przez biegłych sądowych. Opinie te winny być przedmiotem krytycznej oceny przez organy administracji publicznej. Zwraca się na to uwagę także w orzecznictwie sądowym wskazując, że organ orzekający w sprawie zobowiązany jest do oceny każdego dowodu przeprowadzonego w postępowaniu administracyjnym. Co do zasady każdy taki dowód organ może uznać za wiarygodny, może jednakże również każdemu przeprowadzonemu dowodowi wiarygodności w całości lub części odmówić. Nie ma żadnych przesłanek ku temu, aby stosowanie powyższych zasad ograniczać tylko do tych dowodów, które organ przeprowadza bezpośrednio (np. dowodu z przesłuchania świadków) a wyłączać z ich działania dowody uzyskane przy wykorzystaniu wiadomości specjalnych (opinia rzeczoznawcy). Organ ma zatem prawo i obowiązek zbadać, czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna oraz ewentualnie żądać jej uzupełnienia (po., wyrok WSA w Warszawie z 6.01.2006 r., II SA/Wa 1697/05, LEX nr 196467)..

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że inwestorzy przedłożyli organowi oceny oraz ekspertyzy, które niedostatecznie wyjaśniały kwestię bezpieczeństwa spornego komina dla ludzi i mienia. W konsekwencji zatem należało uznać orzeczenie o umorzeniu postępowania w trybie art. 105 § 1 KPA za przedwczesne, gdyż organ nie podjął wszelkich kroków, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy

Rozpoznając sprawę ponownie, organ nadzoru budowlanego powinien zgromadzić materiał dowodowy, który w sposób dostateczny wyjaśni problem bezpieczeństwa spornego komina dla ludzi oraz mienia, nakładając na inwestora obowiązek dostarczenia odpowiednich, aktualnych ocen lub ekspertyz, bądź też zlecając wykonanie tych ocen lub ekspertyz albo wykonując dodatkowe oceny lub ekspertyzy na koszt inwestorów.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny opierając się na przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit c i 152 u.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżone orzeczenie, oraz orzeczenie je poprzedzające.

Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 200 u.p.s.a.