Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 930/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2015-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski,, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi ze skargi [A] Sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] r. Prezydent Miasta K. powiadomił "A" Sp. z o. o w K. o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia oraz pobrania jednorazowej opłaty wynikającej ze sprzedaży w dniu [...] r. prawa własności nieruchomości (działki nr 1) położonej w K. przy ulicy [...], której wartość mogła wzrosnąć w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego trzech terenów położnych przy ulicy: [...] (teren nr 1), [...] (teren nr 2) i [...] (teren nr 3) w K. (uchwała nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] r.

Po przeprowadzeniu przewidzianego przepisami prawa postępowania, przygotowaniu i złożeniu do akt sprawy wymaganego operatu szacunkowego z dnia [...] r., a także jego aktualizacji w dniu [...] r. i w dniu [...] r., z którymi strony miały możliwość zapoznania się, decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta K., działając na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i ust. 6, art. 87 ust. 3a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 647) ustalił dla spółki "A" Sp. z o.o. z siedzibą w K. przy ulicy [...] jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położnej w K. przy ulicy [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka gruntu nr 1, obręb [...], karta mapy 66, na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w wysokości 44.000,40 zł. W uzasadnieniu stwierdzono, że w dniu [...] r. Spółka "A" sprzedała nieruchomość gruntową, oznaczoną jako działka nr 1, położoną w K. przy ulicy [...] – akt notarialny Repertorium A nr [...]. Przedmiotowa nieruchomość położna jest na terenie, dla którego od dnia [...] r. obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Rady Miasta K. nr [...] z dnia [...] r. Przywołując treść art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ uznał, że spełnione zostały przesłanki do przeprowadzenia postępowania w sprawie ustalenia jednorazowej, wymienionej w tym przepisie, opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Ustalono, że zgodnie z przywołanym powyżej planem przeważająca część działki nr 1 (o powierzchni 3700m²) położona jest na terenie usług oznaczonych symbolem U11, dla którego przeznaczenie podstawowe to: obiekty hotelowe oraz biurowe, siedziby instytucji, obiekty usług kultury, turystyki, administracji, gastronomii, zdrowia, nauki, oświaty, wystawiennictwa, usług finansowych oraz obiekty i urządzenia sportu i rekreacji, a przeznaczenie uzupełniające – usługi handlu, funkcje mieszkalne na wyższych kondygnacjach, parkingi wielopoziomowe, zagospodarowanie towarzyszące, urządzenia oraz sieci uzbrojenia nad- i podziemnego, które niezbędne są dla funkcjonowania jednostki planu i są uzasadnione w projektach technicznych. Niewielka część przedmiotowej działki (172m²) znalazła się w jednostce oznaczonej symbolem 7KD-D z podstawowym przeznaczeniem tereny komunikacji publicznej, droga klasy dojazdowej, a uzupełniającym – ciągi piesze, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej, strefy parkowania. W § 29 wymienionego planu ustalono stawki procentowe opłaty tj. 30% dla terenu oznaczonego symbolem 11U i 0% dla terenu – 7KD-D.

W związku z art. 37 ust. 1 i art. 87 ust. 3a ustawy organ dokonał analizy, stwierdzając, że dla przedmiotowego terenu, przed wejściem w życie obecnego planu brak było miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Poprzedni miejscowy perspektywiczny plan ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta K. – uchwała nr [...] z dnia [...] r. obowiązywał do dnia 31 grudnia 2003 r. W planie tym nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania położona była w terenie oznaczonym symbolem 17UK – teren usług kultury – projektowane muzeum, projektowany teatr dramatyczny.

Ustalono też, że na dzień wejścia w życie obowiązującego planu tj. na dzień [...] r. przedmiotowa nieruchomość była niezabudowana i nieużytkowana (na podstawie ortofotomapy z 2004 i 2008 r. oraz aktu notarialnego) . Była to nieruchomość zadrzewiona, dla której nie została wydana ani decyzja o pozwoleniu na budowę, ani decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. Według "raportu na temat uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego, opisem stanu istniejącego, uwarunkowań i założeń programowych" z listopada 2005 r. był to teren niezagospodarowany, porośnięty zielenią w części wysoką, ogródki działkowe- niewykorzystane.

W sprawie przygotowany został operat szacunkowy opracowany przez rzeczoznawcę majątkowego M. J. B. Strony zapoznały się tym operatem zgłaszając do niego swoje zastrzeżenia. Zostały one przesłane do rzeczoznawcy, który wyjaśnił swoje stanowisko, dokonując dwukrotnie jego aktualizacji. Organ wyjaśnił nadto, że wobec wszczęcia niniejszego postępowania przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego brak było podstaw do jego umorzenia, zwłaszcza przy stwierdzeniu podstaw do naliczenia przedmiotowej opłaty.

Dodał też, że w celu wykazania, czy uchwalenie przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego spowodowało wzrost wartości nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem dla terenu, na którym występowała tzw. luka planistyczna – zastosowano art. 87 ust. 3a w związku z art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny, stąd rzeczoznawca dokonał określenia trzech wartości rynkowych przedmiotowej nieruchomości tj. przy uwzględnieniu:

- przeznaczenia w aktualnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego trzech terenów położonych przy ulicy [...] (teren nr 1), [...](teren nr 2 ) i [...](teren nr 3)

- sposobu użytkowania na dzień wejścia w życie obowiązującego planu miejscowego (tj. dla terenu, na którym występowała tzw. luka planistyczna).

- przeznaczenia w poprzednio obowiązującym ogólnym planie miejscowym.

Organ podkreślił, że zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w miejscowym planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej czy stan zagospodarowania. Dla określenia wartości przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Po przeprowadzeniu analizy rynku lokalnego rzeczoznawca majątkowy rozszerzył rynek na miasta sąsiadujące (C., M., S., T.). Ustalił, że nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania położona jest na pograniczu strefy centralnej i pośredniej – na granicy dzielnic [...] i [...]. Wskazał, że położona jest w sąsiedztwie terenów handlowych, usług użyteczności publicznej, terenów zieleni rekreacyjnej – [...], w bliskim sąsiedztwie autostrady [...]. W większym oddaleniu zabudowa mieszkaniowa wysokiej intensywności, tereny administracji publicznej, węzeł komunikacyjny. Określił działkę jak foremną, posiadającą możliwość podłączenia do sieci wodnej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej.

W przygotowanym operacie majątkowym, w wyniku wyceny przez rzeczoznawcę ustalono, wartość części działki nr 1 o powierzchni 3700m² - w terenie oznaczonym symbolem 11U, czyli według obowiązującego planu miejscowego, a także jej wartość oszacowaną dla sposobu jej użytkowania w dniu wejścia w życie obowiązującego miejscowego planu oraz wartość tej działki oszacowaną przy uwzględnieniu planu obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003 r. dla terenu oznaczonego symbolem 17UK. Dla określenia wzrostu wartości tej nieruchomości biegły, zgodnie z art. 87 ust. 3a ustawy przyjął korzystniejszą dla właściciela nieruchomości opcję różnicy pomiędzy obecną wartością nieruchomości a jej wartością według jej przeznaczenia w planie, który utracił moc w dniu 31 grudnia 2003 r. Z wyliczonej różnicy i zastosowania określonej w planie stawki 30% opłaty, do uiszczenia wyliczona została kwota w wysokości 44.000,40 zł.

Na podstawie całokształtu materiału dowodowego uznano, że okoliczność wzrostu wartości nieruchomości została udowodniona, a wysokość należnej opłaty wynika z ustalenia wartości nieruchomości określonej w przygotowanym operacie szacunkowym. Zdaniem organu przedstawiony materiał dowodowy był wystarczający do ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a organ dołożył wszelkich starań by przekonać stronę co do zasadności przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Spółka "A", Sp. z o.o. w K. Zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisu art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ustalenie opłaty po upływie 5 lat od dnia wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; art. 37 ust. 2 zdanie 2 tej ustawy poprzez wadliwe jego zastosowanie w niniejszej sprawie, art. 7 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez oparcie decyzji na operacie w sposób oczywisty nie spełniającym art. 154 i art. 155 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 2007, poz. 2109 ze zm.), gdyż operat sporządzony został z wadliwym wskazaniem przeznaczenia wycenianej nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także z uwzględnieniem cen transakcyjnych znacznie odbiegających czasowo od momentu, na który powinna być ustalona wartość nieruchomości, a nadto podniesiono nieuwzględnienie wniosku strony o zlecenie wykonania operatu szacunkowego innemu biegłemu, nie związanemu z Prezydentem K. stałą umową. Uwzględniając powyższe Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania z uwagi na upływ terminu do zgłaszania roszczeń z tytułu opłaty planistycznej względnie przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, z uwzględnieniem konieczności prawidłowego ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości przed wejściem w życie obecnego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu rozwinięto stawiane zarzuty stwierdzając, iż przyjęcie przez organ, iż przedmiotowa nieruchomość w poprzednio uchwalonym, a obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r. planie miejscowym przeznaczona była na potrzeby "usług kultury – projektowane muzeum, projektowany teatr dramatyczny", zaś w okresie pomiędzy uchwaleniem obowiązującego planu nie miała jakiegokolwiek przeznaczenia spowodowało nieprawidłowe wyliczenie wzrostu jej wartości.

Ponadto Spółka podniosła, że nowy plan uchwalono w dniu [...] r., a wszedł on w życie w dniu [...] r.. Nawet przyjmując, tak jak czyni to organ, że pięcioletni termin wyznaczony jest na wszczęcie postępowania w przedmiocie ustalenia przedmiotowej opłaty, to i tak organ nie zbadał w jakiej dacie doręczono Spółce zawiadomienie z dnia [...] r. o wszczęciu postępowania.

Jednocześnie Spółka podniosła, że błędne jest twierdzenie powoływane przez biegłego, a podtrzymane przez organ, iż dla ustalenia wzrostu wartości nieruchomości ważne są dwa czynniki –"faktyczne wykorzystywanie" lub też "przeznaczenie nieruchomości" w obowiązującym do 31 grudnia 2003 r. planie z pominięciem wartości, jak reprezentowała ta nieruchomość przed uchwaleniem obecnego planu w związku z jej możliwym wykorzystaniem. Spółka podkreśliła, że faktyczną możliwością zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości w okresie bezplanowym była możliwość przeznaczenia jej na cele inwestycyjne, które wynikały ze Studium kierunków uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego oraz zagospodarowania nieruchomości sąsiednich. Zdaniem Spółki dla nabywcy takiej nieruchomości istotne jest to, jak może ona być wykorzystana, a nie to jak ją w rzeczywistości wykorzystywał zbywca. Dlatego też w jej ocenie rzeczywista wartość tej nieruchomości w okresie tzw. luki planistycznej (czyli w latach 2004 - 2007) była wyższa niż w czasie obowiązywania poprzedniego planu, a stąd ustalenia poczynione przez biegłego, że była to nieruchomość nieogrodzona i zarośnięta, nie mają znaczenia, gdyż winna być wzięta pod uwagę faktyczna możliwość zagospodarowania tej nieruchomości (wskazano tu na położenie w strefie inwestowania miejskiego o wysokiej intensywności zabudowy). Spółka dodała, że w takiej sytuacji przepisy wskazują, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy bierze się pod uwagę wiążące gminę przy ustalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego założenia studium oraz zagospodarowanie sąsiednich nieruchomości (art. 9 ust. 4 i art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Spółka zarzuciła też biegłemu, iż w sposób całkowicie dowolny dobrał, dla ustalenia wartości nieruchomości dla porównania transakcje, które miały miejsce w terminie odległym od momentu, w którym doszło do sprzedaży przedmiotowej nieruchomości. Różnice czasowe przekraczające dwa lata, w jej ocenie, powodują błędne ustalenie średniej ceny nieruchomości, przyjętej jako podstawa ustalenia wartości nieruchomości oraz rzekomego wzrostu tej wartości. Także przyjęcie do porównania transakcji dotyczących nieruchomości o znacznej różnicy powierzchni nie jest właściwa. Ustalenie średniej ceny, przy rozpiętości powierzchni nieruchomości od 500m² do ok. 98.000m² jest, w jej ocenie, oczywistym błędem metodologicznym.

Podkreślając, że operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko po względem formalnym, ale również materialnym, Spółka wskazała, iż organ nie tylko ma prawo ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, a także czy jest on logiczny i zupełny, a w przypadku wystąpienia wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny. W jej ocenie opinia biegłego przedstawiona w niniejszej sprawie nie została wykonana w sposób obiektywny i bezstronny.

Rozpatrując złożone odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ przywołał i przeanalizował przepisy będące podstawą prawną rozstrzygnięcia, przedstawił stan faktyczny sprawy. Potwierdził fakt sprzedaży aktem notarialnym z dnia [...] r. Repertorium A nr [...] działki nr 1 oraz przyznał, że uchwałą nr [...] z dnia [...] r. Rada Miasta K. przyjęła plan zagospodarowania przestrzennego dla trzech terenów, w tym terenu, gdzie położona jest wymieniona działka. Wyjaśnił, że wzrost wartości tej nieruchomości na skutek uchwalenia planu określił rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym z dnia [...] r. Operat ten spełnia wymogi formalne i nie zawiera omyłek mających wpływ na treść dokonanych ustaleń, z których wynika, że działka nr 1 położona w K. przy ulicy [...] według planu

- obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003 r. określona była symbolem 17UK- tereny usług kultury, projektowane muzeum, projektowany teatr dramatyczny,

- przed wejściem w życie obowiązującego planu teren, na którym położona jest działka – nie był zabudowany i nie był użytkowany

- w aktualnie obowiązującym planie – to teren oznaczony symbolem 11U – funkcja podstawowa – obiekty hotelowe oraz biurowe, siedziby instytucji, obiekty usług kultury, turystyki, administracji, gastronomii, zdrowia, nauki, oświaty, wystawiennictwa, usług finansowych oraz obiekty i urządzenia sportu i rekreacji, a jako funkcja uzupełniającą – usługi handlu, funkcje mieszkalne na wyższych kondygnacjach, parkingi wielopoziomowe, zagospodarowanie towarzyszące, urządzenia oraz sieci uzbrojenia nad i podziemnego, które są niezbędne do funkcjonowania jednostki i są uzasadnione w projektach technicznych oraz 7KD-D – ulica klasy dojazdowej.

W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie i w oparciu o przygotowany w sprawie operat szacunkowy wyliczył i ustalił należną wysokość jednorazowej opłaty. Wobec wydania tej decyzji zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego brak jest podstaw do jej uchylenia.

Odnosząc się do odwołania Kolegium wyjaśniło, że zarzut naruszenia art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest chybiony. Termin 5 lat, o którym mowa w art. 37 ust. 3 ustawy należy rozumieć jako maksymalny termin, w którym można wszcząć postępowanie w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, a nie jako termin ograniczający wydanie orzeczenia w sprawie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2011 r. sygn. akt II OSL 207/10, Lex n4 1165416). W niniejszym przypadku miejscowy plan został uchwalony w dniu [...] r., a wszedł w życie z dniem [...] r. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty planistycznej z dnia [...] r. zostało doręczone Spółce w dniu [...] r., stąd zarzut naruszenia wskazanego terminu jest bezpodstawny.

Zarzut naruszenia przepisów art. 7 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez oparcie decyzji na wadliwym, w ocenie odwołującej się, operacie szacunkowym, sporządzonym z wadliwie wskazanym przeznaczeniem przed uchwaleniem miejscowego planu wycenianej nieruchomości należy uznać za chybiony. Operat szacunkowy zawiera określenie wartości rynkowej nieruchomości dla aktualnie obowiązującego planu, dla planu obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003 r. oraz dla wartości określonej według sposobu użytkowania w dniu wejścia w życie obecnego planu, a następnie uwzględniając art. 87 ust. 3a porównano ustalone wartości nieruchomości określonej przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu a jego wartością ustaloną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu w planie miejscowym, który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r. przyjmując, iż wyższą wartość nieruchomość posiadała według oszacowania z uwzględnieniem jej przeznaczenia w nieobowiązującym planie niż według faktycznego sposobu jej wykorzystania. Szczegółowe wyliczenia w tym zakresie zawierał przygotowany w sprawie operat szacunkowy, który w tabeli zestawiał wymienione trzy wartości.

Zarzut odwołania, iż organ nie zbadał w jakiej dacie zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało stronie doręczone całkowicie mija z prawdą, gdyż w aktach znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru tego zawiadomienia przez Spółkę.

Uwagi dotyczące możliwości wykorzystania nieruchomości przed wejściem w życie obowiązującego planu na podstawie ustaleń przyjętych w Studium kierunków i uwarunkowań zagospodarowania także są chybione. Studium nie może być podstawą do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. O przeznaczeniu terenu, dla którego brak jest miejscowego planu może przesądzić decyzja o warunkach zabudowy, gdyby taka została wydana, a dla przedmiotowej działki takiej decyzji brak.

Odnosząc się zarzutów podniesionych w stosunku do przygotowanego w sprawie operatu szacunkowego, Kolegium podkreśliło, iż w trakcie postępowania strona występowała z wieloma uwagami, do których ustosunkowywał się rzeczoznawca. Organ dokonał oceny tego operatu, uznając, iż spełnia on ustawowe wymogi i wzrost wartości nieruchomości został udowodniony. Nadto Kolegium dodało, że zgodnie z art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami oceny prawidłowości operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych.

Niezadowolona z powyższego rozstrzygnięcia "A" Spółka z o.o. w K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Zarzucając decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. naruszenie: przepisu art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez przyjęcie, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego spowodowało wzrost wartości nieruchomości pomimo braku jakichkolwiek ustaleń co do tego, czy doszło do rzeczywistego wzrostu wartości oraz czy ewentualny wzrost pozostawał w związku przyczynowym z uchwaleniem nowego planu; przepisu art. 61 tej ustawy poprzez pominięcie go przy rozpoznawaniu sprawy; art. 37 ust. 2 zdanie drugie tej ustawy poprzez wadliwe przyjęcie zagospodarowania nieruchomości w niniejszej sprawie; art. 7 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez oparcie decyzji na operacie w sposób oczywisty nie spełniający przepisów art. 154 i art. 155 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. gdyż operat został sporządzony z wadliwym wskazaniem przeznaczenia wycenianej nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a także z uwzględnieniem cen znacznie odbiegających czasowo od momentu, na który powinna być ustalona wartość nieruchomości; art. 7 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez oparcie decyzji na operacie w sposób oczywisty nie spełniającym przepisów art. 154 i art. 155 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz odmowę uwzględnienia wniosku strony o zlecenie wykonania operatu szacunkowego innemu biegłemu (nie związanemu stałą umową z organem) ; art. 84 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez oparcie się na wykładni prawa dokonanej w operacie szacunkowym przez biegłego, co doprowadziło do wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy; art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie pouczenia co do możliwości i konieczności przedstawienia przez stronę skarżącą własnego operatu szacunkowego wniosła o uchylenie decyzji obu instancji i przekazania sprawy Prezydentowi Miasta K. do ponownego rozpoznania. W szerokim uzasadnieniu Spółka rozwinęła wymienione zarzuty, powtarzając co do zasady argumentację podnoszoną w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podniósł, że nie są one zasadne, a nawet można jest uznać za subiektywne i niepoparte żadnymi dowodami (w szczególności w stosunku do przedłożonego w sprawie operatu szacunkowego). Podkreślił, iż w toku postępowania zgłaszane wielokrotnie zastrzeżenia były przekazywane biegłemu, który odpowiadał na nie i wyjaśniał swoje stanowisko w sprawie.

W dodatkowym piśmie procesowym skarżącej z dnia [...] r. podtrzymała ona zarzuty skargi, rozwijając zarzut naruszenia art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazała na podział tej działki dokonany już po wejściu w życie przedmiotowego planu, co nie zostało uwzględnione w toku postępowania. Podniosła też położenia działki na terenie eksploatacji górniczej, co także zostało pominięte w sprawie.

Na rozprawie w dniu 9 stycznia 2015 r. pełnomocnik skarżącej Spółki podtrzymał skargę i zawarte w niej oraz w piśmie procesowym argumenty, wnosząc nadto o zasadzenie kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując sprawę zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola zaskarżonej decyzji, jak również decyzji ją poprzedzającej w aspekcie zarzutów podniesionych w skardze oraz wziętych pod rozwagę przez Sąd z urzędu wykazała, iż odpowiadają one prawu, nie naruszają bowiem ani przepisów materialnoprawnych ani przepisów procedury.

Materialnoprawną podstawę kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności art. 36 ust. 4, według którego, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy i jej wysokość nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Uwzględniając powyższe, podkreślenia wymaga fakt, iż ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na podstawie powyższego przepisu musi zostać poprzedzone stwierdzeniem zaistnienia kumulatywnie przesłanek, a mianowicie:

- nastąpiła zmiana bądź uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego

- miało miejsce zbycie nieruchomości przez właściciela lub wieczystego użytkownika;

- nastąpił wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą ;

- w planie określono stawkę opłaty w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości;

- zbycie tej nieruchomości nastąpiło przed upływem pięciu lat od dnia wejścia w życie tego planu

Stwierdzenie, iż chociażby jedna z tych przesłanek nie została spełniona, uniemożliwia ustalenie opłaty planistyczne. W przeciwnym wypadku wydanie decyzji w przedmiocie tej opłaty ma charakter obligatoryjny. Pomocniczymi w zakresie ustalenia tej opłaty przepisami są: ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U. z 2010, Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.)

W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje fakt sprzedaży, przed upływem pięciu lat od daty wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przez "A" Sp. z o.o. w K. aktem notarialnym Nr rep. [...] z dnia [...] r. nieruchomości położonej przy ulicy [...] w K. - tj. działki nr 1. Niesporne jest także to, uchwałą Rady Miasta K. z dnia [...] r. Nr [...] uchwalono nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego trzech terenów położnych przy ulicy: [...] (teren nr 1), [...] (teren nr 2) i [...] (teren nr 3) w K., według którego przedmiotowa działka (w zdecydowanej większości) znalazła się w terenie oznaczonym symbolem U11, dla którego przeznaczenie podstawowe to: obiekty hotelowe oraz biurowe, siedziby instytucji, obiekty usług kultury, turystyki, administracji, gastronomii, zdrowia, nauki, oświaty, wystawiennictwa, usług finansowych oraz obiekty i urządzenia sportu i rekreacji, a przeznaczenie uzupełniające – usługi handlu, funkcje mieszkalne na wyższych kondygnacjach, parkingi wielopoziomowe, zagospodarowanie towarzyszące, urządzenia oraz sieci uzbrojenia nad- i podziemnego, które niezbędne są dla funkcjonowania jednostki planu i są uzasadnione w projektach technicznych. Niewielka część przedmiotowej działki (172m²) znalazła się w jednostce oznaczonej symbolem 7KD-D z podstawowym przeznaczeniem tereny komunikacji publicznej, droga klasy dojazdowej, a uzupełniającym – ciągi piesze, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej, strefy parkowania. W § 29 wymienionego planu ustalono stawki procentowe opłaty tj. 30% dla terenu oznaczonego symbolem 11U i 0% dla terenu – 7KD-D.

W poprzednio obowiązującym do dnia [...] r. planie (zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w K. Nr [...] z dnia [...] r.) przedmiotowy działka położona była w terenie o symbolach 17 UK– teren usług kultury – projektowane muzeum, projektowany teatr dramatyczny.

Nie ulega więc wątpliwości, iż nie jest to przeznaczenie tożsame. W okresie luki planistycznej teren ten pozostawała niezagospodarowany - przedmiotowa nieruchomość była niezabudowana i nieużytkowana, zadrzewiona, porośnięta zielenią wysoką - dawne ogródki działkowe. Dla terenu tego nie była wydana decyzja o pozwoleniu na budowę ani decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu.

Podstawowym dowodem do ustalenia wzrostu wartości nieruchomości, w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. W operacie tym rzeczoznawca winien wykazać wzrost wartości nieruchomości w związku ze zmianą dotychczasowego przeznaczenie tej nieruchomości w uchwalonym planie. Przygotowany w sprawie operat spełnia wszystkie wymagane przepisami wymogi.

. Biegły ustalił wartość tej nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem dla terenu uwzględniając fakt występowania tzw. luki planistycznej przy zastosowaniu art. 87 ust. 3a w związku z art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stąd rzeczoznawca dokonał określenia trzech wartości rynkowych przedmiotowej nieruchomości tj. przy uwzględnieniu:

- przeznaczenia w aktualnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego trzech terenów położonych przy ulicy [...] (teren nr 1), [...] (teren nr 2 ) i [...] (teren nr 3)

- sposobu użytkowania na dzień wejścia w życie obowiązującego planu miejscowego (tj. dla terenu, na którym występowała tzw. luka planistyczna).

- przeznaczenia w poprzednio obowiązującym ogólnym planie miejscowym.

Zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w miejscowym planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej czy stan zagospodarowania. Dla określenia wartości tej nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. W operacie rzeczoznawca przeprowadził analizę rynku lokalnego, rozszerzając ten rynek na miasta sąsiadujące (C., M., S., T.). Rzeczoznawca ustalił, że nieruchomość położona jest na pograniczu strefy centralnej i pośredniej – na granicy dzielnic [...] i [...], w bezpośrednim sąsiedztwie terenów handlowych, usług użyteczności publicznej, terenów zieleni rekreacyjnej – [...], w bliskim sąsiedztwie autostrady [...]. W większym oddaleniu występuje zabudowa mieszkaniowa wysokiej intensywności, tereny administracji publicznej, węzeł komunikacyjny. Przedmiotowa działka określona została jako foremna i posiadającą możliwość podłączenia do sieci wodnej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej.

W przygotowanym operacie majątkowym biegły ustalił trzy wartości przedmiotowego terenu, a mianowicie wartość części działki nr 1 o powierzchni 3700m² - w terenie oznaczonym symbolem 11U, czyli według obowiązującego planu miejscowego, a także jej wartość oszacowaną dla sposobu jej użytkowania w dniu wejścia w życie obowiązującego miejscowego planu oraz wartość tej działki oszacowaną przy uwzględnieniu planu obowiązującego do dnia [...] r. dla terenu oznaczonego symbolem 17UK. Dla określenia wzrostu wartości tej nieruchomości biegły, zgodnie z art. 87 ust. 3a ustawy przyjął korzystniejszą dla właściciela nieruchomości opcję różnicy pomiędzy obecną wartością nieruchomości a jej wartością według jej przeznaczenia w planie, który utracił moc w dniu 31 grudnia 2003 r. Z wyliczonej różnicy i zastosowania określonej w planie stawki 30% opłaty, do uiszczenia wyliczona została kwota w wysokości 44.000,40 zł.

Należy stwierdzić, że przeprowadzona analiza zgormadzonych w sprawie dokumentów, w tym i operatu szacunkowego prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja pozostaje w zgodzie z przepisami prawa materialnego. Przygotowany w sprawie operat szacunkowy sporządzony został zgodnie z przepisami i spełnia wymagania formalne. Tak został oceniony przez organy orzekające. Wydane w sprawie rozstrzygnięcia zostały przez orzekające organy należycie i wyczerpująco uzasadnione.

Zarzutów skarżącej Spółki, iż w toku postępowania uniemożliwiono wypowiedzenia się w sprawie i przedstawienia nowego operatu w sprawie, przygotowanego przez innego biegłego, nie można uznać za uzasadnione. Organ dokonuje wyboru biegłego rzeczoznawcy, a strona w postępowaniu może zgłaszać swoje zastrzeżenia, co w niniejszej sprawie miało miejsce i biegły rzeczoznawca ustosunkowywał się do zgłaszanych zastrzeżeń strony skarżącej

Jako bezzasadne należy uznać także twierdzenia skarżącej, podtrzymane przez jej pełnomocnika na rozprawie, że zarówno rzeczoznawca, jak i orzekające w sprawie oceniając "faktyczne wykorzystanie terenu" w rozumieniu art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym winni brać pod uwagę nie tylko rzeczywiste, konkretne wykorzystanie terenu przez dotychczasowego właściciela, lecz również to, w jaki sposób z tej nieruchomości można było korzystać. Według skarżącej, skoro na przedmiotowym terenie można było uzyskać decyzję o warunkach zabudowy, był to bowiem teren inwestycyjny, to sposób faktycznego wykorzystania terenu był związany z przeznaczeniem tego terenu pod zabudowę a nie terenem niezagospodarowanym.. Nie można tym samym, w ocenie skarżącej podzielać ustaleń biegłej i organów, iż faktyczne wykorzystanie terenu – to teren na nieużytkowany, zadrzewiony, porośnięty zielenią wysoką - dawne ogródki działkowe, co niewątpliwie ma wpływ na określenie jej wartości.

W ocenie Sądu twierdzenia te są błędne i pozostają w istotnej sprzeczności z literalnym brzmieniem przepisu. Pojęcia "faktyczne wykorzystanie terenu" nie można i nie wolno utożsamiać z potencjalnym, hipotetycznym wykorzystaniem terenu. W konsekwencji, skoro w okresie bezplanowym strona nie dysponowała decyzją o warunkach zabudowy dla tej działki brak jest podstaw do doszukiwania się innego przeznaczenie terenu niż rzeczywisty sposób jej wykorzystania, czyli potraktowanie tego terenu jako tereny niezagospodarowane użytki. Treść przepisu nie pozostawia wątpliwości, co do braku podstaw przyjmowania potencjalnej możliwości uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla określenia przeznaczenia terenu. Ustawodawca konkretnie wskazał, że wyłącznie przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w wydanej dla nieruchomości decyzji o warunkach zabudowy, ma wpływ na zmianę wartości nieruchomości (zob. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2014 r. , sygn. akt II OSK 1146/13 czy wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 160/10 czy z dnia 6 grudnia 2012 r. , sygn. akt II SA/GL 691/12).

Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, stosownie do literalnego brzmienia art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest także możliwe ustalenie wartości nieruchomości w oparciu o przewidywane przeznaczenie tej nieruchomości w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1600/07). Wprawdzie bowiem w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości ma zastosowanie ustawa o gospodarce nieruchomościami, w tym jej art. 154, to jednak nie może mieć ona pierwszeństwa przez regulacjami szczególnymi zawartymi w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Mając powyższe na uwadze trzeba stwierdzić, że przeprowadzona analiza zgormadzonych w sprawie dokumentów, w tym i operatu szacunkowego prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja pozostaje w zgodzie z przepisami prawa materialnego. Przygotowany w sprawie operat szacunkowy sporządzony został, wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki, zgodnie z przepisami i spełnia wymagania formalne. Tak został oceniony przez organy orzekające. Nie naruszyły także organy w toku postępowania przepisów procedury administracyjnej, prowadząc w sposób prawidłowy postępowanie dowodowe, zapewniając stronom czynny udział w tym postępowaniu, umożliwiając jej wypowiedzenie się w sprawie, zaś wydane w sprawie rozstrzygnięcia należycie i wyczerpująco uzasadniając.

Nie może być uznany za zasadny zarzut naruszenia art. 37 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. naruszenia terminu 5 lat, w którym można zgłosić roszczenie określone w art. 36 ust. 4 tej ustawy. Termin ten należy rozumieć jako maksymalny, w którym można wszcząć postępowanie w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, a nie jako termin ograniczający wydanie orzeczenia w sprawie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2011 r. sygn. akt II OSL 207/10, Lex nr 41165416). W niniejszym sprawie miejscowy plan został uchwalony w dniu [...] r., a wszedł w życie z dniem [...] r. Z kolei zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty planistycznej z dnia [...] r. zostało doręczone Spółce w dniu [...] r., o czym świadczy potwierdzenie obioru znajdujące się w aktach sprawy. Nie może zatem być mowy o naruszeniu wskazanego terminu, gdyż bezspornie organ wszczął postępowanie przed upływem pięcioletniego terminu.

W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. DzU. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.