Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2472/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Rada Izby Inżynierów Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188. art. 203 pkt. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Tomasz Grossmann Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 23 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2016 r. sygn. akt II SAB/Wa 1111/15 w sprawie ze skargi M. P. na bezczynność Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] sierpnia 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od M. P. na rzecz Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 maja 2016 r., II SAB/Wa 1111/15: 1. zobowiązał Krajową Radę Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa do rozpatrzenia wniosku skarżącego M. P. z [...] sierpnia 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddalił wniosek o wymierzenie grzywny; 4. zasądził od Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86).

Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Obejmuje ono dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 2058), będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne w szczególności organy władzy publicznej i organy samorządów zawodowych. W świetle art. 3 ust. 2 ustawy z 15 grudnia 2000 r. o samorządzie zawodowym architektów oraz inżynierów budownictwa (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1946 ze zm.), samorząd zawodowy inżynierów budownictwa tworzą członkowie zrzeszeni w izbie inżynierów budownictwa. Izba inżynierów budownictwa ma osobowość prawną (art. 7 ust. 1 tej ustawy), zaś jednostkami organizacyjnymi tego samorządu zawodowego jest Krajowa Izba Inżynierów Budownictwa oraz okręgowe izby inżynierów budownictwa (art. 9 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy). Krajowa Rada Izby jest organem Krajowej Izby kierującym działalnością samorządu zawodowego między Krajowymi Zjazdami, a w szczególności reprezentuje członków izby oraz wydaje, po przeprowadzeniu postępowania weryfikacyjnego, decyzje w sprawie uprawnień budowlanych (art. 28 ust. 1 pkt 2, art. 33 pkt 3 i 9 ww. ustawy. W świetle powyższego Krajowa Rada PIIB jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji publicznej, będącej w jej posiadaniu.

Skarżący zawnioskował o udostępnienie arkuszy z przeprowadzonych testów umiejętności w roku 2010 – 2015, o których mowa w ustawie z 18 marca 2008 r. o zasadach uznawania kwalifikacji zawodowych nabytych w państwach członkowskich Unii Europejskiej dla specjalności konstrukcyjno-budowlanej, inżynieryjnej tj. mostowej, drogowej, kolejowej i hydrotechnicznej, instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń – cieplnych, wentylacyjnych, gazowych, wodociągowych i kanalizacyjnych wraz z kluczami odpowiedzi, zaś Krajowa Rada PIIB odmówiła przedmiotowi żądania waloru informacji publicznej. Spór dotyczy więc tego, czy żądana przez skarżącego informacja stanowi w informację publiczną.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Natomiast w art. 6 ust. 1 u.d.i.p., ustawodawca dokonał przykładowego wyliczenia informacji będących informacjami publicznymi. W orzecznictwie powszechnie akceptowany jest pogląd, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. wyrok NSA z 25 marca 2003 r., II SA 4059/02). Ocena konkretnego dokumentu procesowego pod kątem spełniania przezeń wymogów informacji publicznej powinna być dokonywana w świetle procedury w trakcie której dokument został wytworzony. W świetle 33a ust. 1 i 3 ustawy o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa, właściwa Krajowa Rada Izby wszczyna postępowanie w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych architekta lub inżyniera budownictwa na wniosek obywatela państwa członkowskiego. Postępowanie w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych architekta lub inżyniera budownictwa kończy się wydaniem decyzji, nie później niż w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia przez wnioskodawcę wszystkich niezbędnych dokumentów, z zastrzeżeniem art. 33d.

Zgodnie z art. 3 ustawy z 18 marca 2008 r. o zasadach uznawania kwalifikacji zawodowych nabytych w państwach członkowskich Unii Europejskiej (Dz. U. Nr 63, poz. 394 ze zm.), do postępowania w sprawie uznania kwalifikacji do wykonywania zawodu regulowanego albo działalności w Rzeczypospolitej Polskiej (...), stosuje się, z zastrzeżeniem przepisów ustawy, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W świetle art. 7 ust. 3 zd. 1 powołanej ustawy, postępowanie w sprawie uznania kwalifikacji powinno się zakończyć wydaniem decyzji nie później niż w terminie trzech miesięcy od dnia przedłożenia przez wnioskodawcę wszystkich niezbędnych dokumentów. Na podstawie art. 13 ust. 1 tej ustawy, właściwy organ może uzależnić decyzję o uznaniu kwalifikacji od odbycia przez wnioskodawcę stażu adaptacyjnego albo przystąpienia do testu umiejętności, z zastrzeżeniem art. 16, w przypadku określonym w pkt 1-3. Zaś w świetle art. 2 ust. 1 pkt 21 ustawy, przez test umiejętności należy rozumieć czynności mające na celu sprawdzenie, z uwzględnieniem wymagań zawodu regulowanego, zakresu i poziomu wiedzy zawodowej wnioskodawcy niezbędnej do wykonywania tego zawodu.

Analiza powołanych przepisów prowadzi do wniosku, iż testy umiejętności, o których mowa powyżej, stanową istotny element postępowania administracyjnego, kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Zatem arkusze z przeprowadzonych testów umiejętności wraz z kluczem odpowiedzi, wytworzone na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego w indywidualnej sprawie zakończonej wydaniem decyzji administracyjnej, stanowią informację publiczną. Niewątpliwie jako materiały niezbędne dla wydania władczego rozstrzygnięcia przyznającego stronie uprawnienie publicznoprawne – prawo wykonywania zawodu regulowanego, mają odniesienie do sfery faktów i danych, a także niosą komunikaty w sprawach publicznych. Za takim rozumowaniem przemawia fakt, że dokumenty te stanowią integralną całość postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji administracyjnej, na której rozstrzygnięcie mają istotny, jeśli nie decydujący wpływ. Przedmiot żądania w tej sprawie jeśli nie jest dokumentem urzędowych (z uwagi na ustawową definicję z art. 6 ust. 2 u.d.i.p.), to jest na pewno materiałem urzędowym. Doktryna i orzecznictwo przyjmuje zgodnie, iż materiałem urzędowym jest co do zasady wszystko, co – nie będąc dokumentem – jest urzędowe. Materiał urzędowy stanowi to, co pochodzi od urzędu lub innej instytucji państwowej bądź dotyczy sprawy urzędowej lub powstało w rezultacie stosowana procedury urzędowej (zob. M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej ..., s. 214, wyrok SN z 26 września 2001r., IV CKN 458/00).

W orzecznictwie przyjmuje się, iż materiał służący weryfikacji wiedzy i umiejętności w postępowaniu administracyjnym stanowi informację publiczną. Przykładowo w wyroku z 27 maja 2004 r. II SA/Wa 46/04 WSA w Warszawie stwierdził, iż testy, kwestionariusze i zadania symulacyjne, wchodzące w skład materiałów służących do przeprowadzenia konkursów na wyższe stanowiska w służbie cywilnej stanowią informację publiczną. O ile czyste formularze testów psychologicznych, jak również klucze odpowiedzi do nich, służące przeprowadzeniu bliżej nieokreślonych postępowań konkursowych (...) będą miały niewątpliwie charakter abstrakcyjny, o tyle użyte w konkretnym postępowaniu konkursowym w odniesieniu do oznaczonego, wakującego stanowiska i ocenione przez zespół konkursowy testy psychologiczne oraz wszystko, co jest z nim związane (tzn. istnieje realnie choćby w formie pisemnego dokumentu) i służy prawidłowemu zweryfikowaniu predyspozycji osób biorących udział w konkursach (...) stanowi, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, informację o sprawach publicznych, a stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b i pkt 3 lit. d i e, będąc rodzajem informacji dotyczącej organizacji, trybu działania, sposobu prowadzenia i załatwiania spraw, podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonej.

Niezasadne jest twierdzenie Krajowej Rady PIIB wskazujące na brak przymiotu informacji publicznej w informacji żądanej przez skarżącego. Skoro tak, to wskazany organ w sprawie zainicjowanej wnioskiem z [...] sierpnia 2015 r. pozostaje w bezczynności. Stan ten ma miejsce wówczas, gdy w określonym prawem terminie właściwy organ nie podjął w sprawie żadnych czynności, albo wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył postępowania stosownym aktem administracyjnym lub nie podjął wymaganej czynności (por. wyrok NSA z 22 września 2010 r. II OSK 1904/09). W kontekście ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność ma miejsce wówczas, gdy w prawie określonym terminie podmiot zobowiązany do udzielenia informacji nie udzielił jej, nie wydał decyzji o odmowie jej udzielenia, nie wyjaśnił przyczyn braku możliwości udostępnienia, nie poinformował pisemnie wnioskodawcy, że jej nie posiada. Akta sprawy nie potwierdzają, aby organ załatwił wniosek skarżącego w jakiejkolwiek z powyższych form, nie ma zatem powodów dla których zarzut bezczynności miałby okazać się pozbawiony podstaw. Wprawdzie Krajowa Rada PIIB poinformowała skarżącego, iż żądana przez niego informacja nie ma waloru informacji publicznej, lecz w okolicznościach niniejszej sprawy, nie można tej czynności uznać za prawidłowy sposób załatwienia wniosku.

Odnosząc się do argumentacji, iż we wskazanym przez skarżącego okresie przeprowadzono 3 postępowania dotyczące potwierdzenia kwalifikacji zawodowych inżynierów budownictwa w różnych specjalnościach i wobec tego anonimizacja danych osobowych nie zapobiegnie powiązaniu osoby prywatnej w wypełnionym przez nią testem, co doprowadzi do naruszenia prawa do prywatności, stwierdzić należy, iż sam fakt uznania wnioskowanej przez skarżącego informacji za publiczną nie przesądza jeszcze o obowiązku jej udostępnienia. Można bowiem odmówić informacji z uwagi na ochronę prywatności bądź prawnie chronione tajemnice. Wymaga to jednak podania przyczyny i podstawy odmowy żądania w decyzji (wyrok NSA z 9 lutego 2007 r. I OSK 517/06).

Bezczynność Karowej Rady PIIB choć wystąpiła, to jednak nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W przypadku kwalifikowanej bezczynności chodzi o naruszenie bezsporne i ewidentne, którego waga jest znacznie większa, niż samo tylko naruszenie terminu do załatwienia wniosku i którego nie można usprawiedliwić okolicznościami sprawy. W analizowanej sprawie, organ był przekonany o wystarczającym załatwieniu wniosku, gdyż przedstawił swoje stanowisko w sprawie przyjmując, iż żądanie skarżącego nie dotyczy informacji publicznej. Błędne rozumienie i zastosowanie przez organ przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie przemawia za kwalifikowaną postacią bezczynności. Wniosek strony nie został pozostawiony bez rozpoznania, lecz rozpatrzono go w sposób nieprawidłowy, co nie pozwala przypisać organowi lekceważenia strony, czy też świadomego działania ukierunkowanego na nieudzielenie informacji publicznych. Z tego też względu Sąd postanowił nie uwzględnić wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny.

Wniosek o zobowiązanie Krajowej Rady PIIB do dyscyplinarnego ukarania osoby winnej bezczynności nie ma podstaw prawnych. Sąd nie posiada kompetencji do nakazywania organom wszczęcia postępowania dyscyplinarnego i ukarania pracowników tych organów.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła Krajowa Rada Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa, zaskarżając go w części oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. w punktach 1, 2 i 4 w trybie art. 189 p.p.s.a i odrzucenie skargi w tym zakresie, ewentualnie o uchylenie w trybie art. 188 p.p.s.a. zaskarżonego wyroku w części, tj. w punktach 1, 2 i 4 i oddalenie skargi w tym zakresie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 21 u.d.i.p. w zw. z art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. polegające na uznaniu, że w sprawie nie znajduje zastosowania art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. z uwagi na ograniczenie przepisów K.p.a. jedynie do decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej oraz umarzającej postępowanie o udostępnienie informacji publicznej podczas gdy art. 21 u.d.i.p. nakazuje do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosować wprost przepisy ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – p.p.s.a., a sądy administracyjne wielokrotnie uznawały, że skarga na bezczynność organu w odniesieniu do udostępnienia informacji publicznej powinna być poprzedzona czynnościami, o których mowa w art. 52 p.p.s.a., por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Opolu z 27 maja 2004 r., II SAB/Op 1/04, ONSAiWSA 2005, nr 2, poz. 33; w Rzeszowie z 4 sierpnia 2004 r., II SAB/Rz 25/04,; we Wrocławiu z 25 stycznia 2006 r., IV SAB/Wr 40/05;

2. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przez nieodrzucenie skargi w sytuacji gdy naruszony przepis stanowi, że Sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne, a zatem przedmiotowa skarga jako niepoprzedzona stosownym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa powinna zostać odrzucona jako niedopuszczalna;

3. art. 151 p.p.s.a. przez nieoddalenie skargi mimo, że tej sprawie nie miała miejsca bezczynność organu, ze względu na dostarczenie stronie informacji o informacjach publicznych, niedostarczenie informacji niemożliwych do przekazania z powodu ich nieposiadania przez organ oraz niedostarczenie informacji nie stanowiących informacji publicznej; a także naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię:

4. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. polegającą na uznaniu, że kopie testów umiejętności są informacjami publicznymi w rozumieniu w/w ustawy, podczas gdy testy te stanowią dowody w postępowaniu administracyjnym na okoliczność postępowania egzaminacyjnego i nie podlegają ujawnianiu osobom trzecim, ponieważ do tej pory przygotowano jedynie trzy takie testy w skali całego kraju i okresu obowiązywania przepisów na podstawie których jest prowadzone postępowanie w sprawie uznania kwalifikacji zawodowych inżynierów budownictwa, co oznacza, że nawet po anonimizacji danych osobowych osób, które przystąpiły do tych testów możliwe i prawdopodobne jest powiązanie testu z osobą go wypełniającą, co wyklucza uznanie testów jako informacji publicznych w rozumieniu w/w ustawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przed wniesieniem skargi należy wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niezałatwieniu sprawy w terminie na podstawie art. 52 § 3 (por. postanowienie NSA z 21 maja 1999 r. I SAB 118/98 i postanowienie NSA-OZ w Krakowie z 27 marca 2003 r. II SAB/Kr 109/01)" – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz, T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska pod red. T. Wosia, LexisNexis, wyd. 3, s. 107. Brak wezwania do usunięcia naruszenia prawa uzasadnia wniosek o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. z uwagi na fakt, że skarga taka jest niedopuszczalna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku twierdzi, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem prawnym wskazanym w art. 52 p.p.s.a., ponieważ zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przepisy K.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Skoro tak, to przepisy K.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie u.d.i.p., w tym do czynności materialno-technicznych w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Tymczasem, art. 21 u.d.i.p. nakazuje do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosować wprost przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym. Sądy administracyjne wielokrotnie uznawały, że skarga na bezczynność organu w odniesieniu do udostępnienia informacji publicznej powinna być poprzedzona czynnościami, o których mowa w art. 52 p.p.s.a. Zgodnie z tezą WSA w Opolu z 27 maja 2004 r., II SAB/Op 1/04, w odniesieniu do udostępniania informacji publicznej na wniosek (art. 10 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) wyczerpanie środków zaskarżenia zachodzi zarówno wtedy, gdy wnioskodawca przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego złożył zażalenie w trybie art. 37 § 1 K.p.a., wymagane w odniesieniu do skarg na bezczynność polegającą na niewydaniu decyzji, jak i wtedy, gdy wnioskodawca wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, co jest wymagane przy bezczynności organu w zakresie czynności materialno-technicznych (art. 52 p.p.s.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z 4 sierpnia 2004 r., II SAB/Rz 25/04 stwierdził, że udostępnienie informacji jest czynnością o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i w przypadku bezczynności skarga do sądu administracyjnego musi być poprzedzona wezwaniem, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. Z akt wynika, że przed wniesieniem skargi na bezczynność Kuratora wnioskodawca wyczerpał tryb przewidziany wskazanym wyżej przepisem; tym samym skarga podlegała rozpoznaniu jako wniesiona z zachowaniem wymogów określonych w art. 52 § 1 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z 25 stycznia 2006 r. IV SAB/Wr 40/05 stwierdził, że w świetle rozwiązań przyjętych w art. 13 i art. 16 u.d.i.p., obronę przed bezczynnością organu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej należałoby podjąć przez zobowiązanie organu do wydania decyzji, a tym samym do zastosowania środków obrony przed bezczynnością, zgodnie z art. 37 k.p.a. Przesłanką zatem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia (por. wyroki NSA: z 18 marca 2005 r., OSK 1209/04, z 8 lipca 2005 r., OSK 1682/04). Strona skarżąca tymczasem nie wezwała organu do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niezałatwieniu sprawy w terminie, co zamknęło jej drogę do złożenia zaskarżonej skargi na bezczynność.

Strona otrzymała informację o informacjach publicznych niemożliwych do przekazania z powodu ich nieposiadania przez organ (testy egzaminacyjne i pytania ustne na uprawnienia budowlane) co uniemożliwia ich udostępnienie, oraz o informacjach nie stanowiących informacji publicznej (aktach administracyjnych w sprawach indywidualnych – testów umiejętności w postępowaniu o uznanie kwalifikacji zawodowych inżyniera budownictwa). Niezasadny jest więc zarzut nieudzielenia informacji publicznej lub niewydania decyzji o odmowie udzielnie informacji publicznej. Strona uzyskała informacje publiczne o jakie się zwracała, zaś nie otrzymała informacji nieposiadanych przez organ oraz nie będących informacjami publicznymi. Skarżący otrzymał ponadto informację, że pytania egzaminacyjne na uprawnienia budowlane są dostępne na stronie internetowej PUB.

Skarżący kasacyjnie nie podziela stanowiska WSA jakoby jego obowiązkiem miało być udostępnienie kopii testów umiejętności po anonimizacji danych osobowych osób egzaminowanych. Testy te są dowodami w postępowaniu administracyjnym na okoliczność wyniku postępowania egzaminacyjnego i nie podlegają ujawnianiu osobom trzecim. Dotychczas testy takie przygotowano tylko dla trzech osób w skali całego kraju i całego okresu obowiązywania przepisów na podstawie których jest prowadzone postępowanie w sprawie uznania kwalifikacji zawodowych inżynierów budownictwa. Każdy z testów dotyczył innej specjalności i rejonu kraju. W tej sytuacji anonimizacja danych osobowych nie uniemożliwia powiązania testu z osobą go wypełniającą zwłaszcza, że rejestry osób którym uznano kwalifikacje zawodowe są jawne a testy dotyczyły osób o różnych specjalnościach budowlanych i różnych izb okręgowych. Organ jest zobowiązany do wydania decyzji tylko w sytuacji gdy odmawia udzielenia informacji publicznej. W tej sprawie organ nie odmówił dostępu do informacji publicznej, ponieważ jej nie posiada, a po drugie żądanie strony nie dotyczy informacji publicznej tylko ujawnienia dowodu w indywidualnym postępowaniu administracyjnym.

W uzasadnieniu Sąd stwierdza, że wobec powyższego niezasadne twierdzenie Krajowej Rady PIIB wskazujące na brak przymiotu informacji publicznej w informacji żądanej przez skarżącego. Skoro tak, to wskazany organ w sprawie zainicjowanej wnioskiem z [...] sierpnia 2015 r. pozostaje w bezczynności. (...) W kontekście ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność ma miejsce wówczas, gdy w prawie określonym terminie podmiot zobowiązany do udzielenia informacji nie udzielił jej, nie wydał decyzji o odmowie jej udzielenia, nie wyjaśnił przyczyn braku możliwości udostępnienia, nie poinformował pisemnie wnioskodawcy, że jej nie posiada. Tymczasem, skarżący uzyskał zarówno informacje publiczne o jakie się zwracał, zaś nie otrzymał informacji nieposiadanych przez organ oraz niebędących informacjami publicznymi. Strona otrzymała ponadto informację, że pytania egzaminacyjne na uprawnienia budowlane są dostępne na stronie internetowej PUB. Organ zatem nie pozostaje w bezczynności, ponieważ poinformował pisemnie wnioskodawcę o nieposiadaniu części wnioskowanych informacji, jak i wyjaśnił przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji, które nie są informacjami publicznymi.

Jeżeli wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą lub że jej przepisy nie znajdują zastosowania ze względu na odmienne tryby dostępu (zob. wyroki NSA: z 17 grudnia 2003 r., II SA/Gd 1153/03; z 25 marca 2003 r., II SA 4059/02; z 5 lutego 2008 r., I OSK 807/07).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie. Podniesiono, że skarżący podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Powołano również liczne orzeczenia sądowe, w których podzielono pogląd WSA, a także zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesiony w niej zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. przez błędną wykładnię jest trafny. Żądana przez skarżącego informacja (dokumenty z przeprowadzonych w latach 2010 – 2015 testów umiejętności wraz z kluczami odpowiedzi) nie jest bowiem informacją publiczną w rozumieniu tych przepisów, ponieważ stanowi materiał dowodowy w postępowaniu egzaminacyjnym dotyczącym uznania kwalifikacji zawodowych nabytych w państwach członkowskich Unii Europejskiej dla określonego rodzaju specjalności stosownie do przepisów ustawy z 18 marca 2008 r. o zasadach uznawania kwalifikacji zawodowych nabytych w państwach członkowskich Unii Europejskiej dla specjalności konstrukcyjno-budowlanej, inżynieryjnej tj. mostowej, drogowej, kolejowej i hydrotechnicznej, instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń – cieplnych, wentylacyjnych, gazowych, wodociągowych i kanalizacyjnych. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Nie można zatem uznać, że informacja o tym jak ktoś zdawał egzamin (na jakie pytania odpowiedział, i jak na nie odpowiedział, a na które nie udzielił odpowiedzi) jest informacją o sprawach publicznych, lecz informacją o stanie wiedzy egzaminowanego. Skoro postępowanie w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych architekta lub inżyniera budownictwa jest postępowaniem administracyjnym i kończy się wydaniem decyzji, to dostęp do akt sprawy, a więc i zebranego w tej sprawie materiału dowodowego regulują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a konkretnie art. 73 – 74 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że materiał służący weryfikacji wiedzy i umiejętności w postępowaniu administracyjnym stanowi informację publiczną – por. np. wyrok WSA w Warszawie z 27 maja 2004 r. II SA/Wa 46/04. Niemniej jednak Sąd I instancji pomylił arkusze egzaminacyjne, testy, kwestionariusze, zadania symulacyjne i inne środki egzaminacyjne, wchodzące w skład materiałów służących do przeprowadzenia egzaminu kwalifikacyjnego z takimi środkami egzaminacyjnymi, które zostały wypełnione (przetworzone) przez indywidualnie określonego zdającego w konkretnym postępowaniu egzaminacyjnym. Te ostatnie bowiem stanowią materiał dowodowy zebrany w sprawie będącej przedmiotem tego postępowania.

Skoro żądana przez skarżącego informacja nie jest informacją publiczną, to nie można było uznać, że Krajowa Rada Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa pozostawała w bezczynności w rozpoznawanej sprawie. Z tych względów i biorąc pod uwagę, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Sąd działając na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić przez uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.