Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2255/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61a
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 lutego 2016 r. sprawy ze skargi J. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...], II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej J. W. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi J. W. jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. znak: [...].

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wniosku J.W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...] odmawiającym wszczęcia na wniosek J. W. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]października 2007 r., znak: [...] (uchylającego postanowienie Wojewody [...]z dnia [...]kwietnia 2005 r., znak: [...] wstrzymujące z urzędu wykonanie decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...], znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. H. pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego, zamkniętego szczelnego zbiornika na płynne odchody zwierzęce i dwukomorowego szczelnego zbiornika na ścieki socjalno-bytowe na działce nr [...] we wsi [...], gm. [...] i umarzającego postępowanie pierwszej instancji w w/w zakresie), utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...] lipca 2014 r.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z dnia [...] września 2014 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie stwierdził, iż skarżąca – J. W. nie posiada interesu prawnego, umożliwiającego jej skuteczne kwestionowanie w postępowaniu nieważnościowym ww. postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r., znak: [...].

Organ podał, że zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Natomiast na podstawie art. 61a k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn (przedmiotowych) postępowanie nie może być wszczęte (np. w przypadku gdy zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego), organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał dalej, że w myśl art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Uprawnienie to oparte jest na przepisach prawa materialnego i przysługuje jedynie podmiotom, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. O tym więc czy dany podmiot posiada przymiot strony w konkretnym postępowaniu, decyduje norma prawna, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa i obowiązki.

Organ podał też, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), stronami w sprawach pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Natomiast obszar oddziaływania obiektu definiuje art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego, jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Następnie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 598/06 wskazał, że sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę lub o wznowienie postępowania w takiej sprawie są prowadzone tylko w nadzwyczajnych trybach postępowań administracyjnych, jednakże nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, czyli problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Ponieważ postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę stanowi jedynie odrębną sprawę procesową a nie materialnoprawną w stosunku do postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, brak jest racjonalnych przesłanek do rozszerzania kręgu stron postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania zwykłego. W obu tych postępowaniach normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (por. wyroki NSA: z dnia 16 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 1540/08; z dnia 5 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 598/06 i z dnia 25 września 2008 r. sygn. akt II OSK 1058/07).

Celem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest niewątpliwie zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę do wymienionych w nim podmiotów. Warunkiem uznania danego podmiotu za stronę postępowania i dopuszczenia go do udziału w nim jest wykazanie, że w dacie wystąpienia z wnioskiem przez ten podmiot planowana inwestycja będzie wpływać na jego nieruchomość i godzić w konkretne uprawnienia do zagospodarowania nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 626/08; wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1563/04, wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 grudnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1216/09).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w rozpoznawanej sprawie obszar oddziaływania obiektu należy wyznaczyć w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) - dla budynku obory i dwukomorowego szczelnego zbiornika na ścieki socjalno-bytowe oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 132, poz. 877 ze zm.) - dla zamkniętego zbiornika na gnojowicę.

Z akt sprawy wynika, że J. W. nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...], znak: [...]. Skarżąca jest właścicielką działek nr ew. [...] i [...] położonych we wsi [...] (KW nr [...]), które nie sąsiadują z nieruchomością inwestycyjną (dz. nr [...]położoną we wsi [...]).

Z analizy projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego decyzją Starosty [...]z dnia [...]listopada 2004 r. nr [...], znak: [...] wynika, że budynek obory posadowiony został w odległości ponad 40 m od granicy działki o nr ew. [...] użytkowanej jako grunty orne (wypis z rejestru gruntów z dnia [...] maja 2014 r., nr [...]) oraz ponad 50 m od granicy zabudowanej działki nr ew. [...]. Zatem, zdaniem organu, wskazane powyżej nieruchomości skarżącej nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego budynku obory wyznaczonym warunkami technicznymi, w szczególności wynikającym z § 12 ust. 1 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie bowiem z tym przepisem: budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy oraz 3 m w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Ponadto, zgodnie z § 36 ust. 1 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, odległość pokryw i wylotów wentylacji ze zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe o pojemności do 10 m3 powinna wynosić co najmniej: 15 m od okien i drzwi zewnętrznych do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz do magazynów produktów spożywczych i 7,5 m od granicy działki sąsiedniej, drogi (ulicy) lub ciągu pieszego. Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu odległość planowanego zbiornika szczelnego dwukomorowego o pojemności 5 m3 wynosi ok. 33 m od granicy z działką o nr ew. [...] i ok. 40 m od granicy z działką o nr ew. [...]. Natomiast zgodnie z § 6 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie, odległość zamkniętych zbiorników na płynne odchody zwierzęce mierzona od pokryw i wylotów wentylacyjnych powinna wynosić co najmniej 15 m od otworów okiennych i drzwiowych pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi na działkach sąsiednich (pkt 1) i 4 m od granicy działki sąsiedniej (pkt 3). Organ wskazał, że z projektu zagospodarowania terenu wynika, że zbiornik na płynne odchody zwierzęce zaprojektowany został w odległości ok. 50 m od granicy z działką o nr ew. [...] i ok. 175 m od granicy z działką o nr ew. [...].

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powołując się na orzecznictwo sądowo-administracyjne wskazał, że jeżeli decyzja o pozwoleniu na budowę nie wykazuje żadnej sprzeczności z wymogami wynikającymi z norm Prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2005 r. sygn. akt II OSK 672/05; wyrok NSA z dnia 10 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1118/04).

Organ wskazał również, że skarżąca nie powołała się na naruszenie jej własnego, skonkretyzowanego i zindywidualizowanego interesu prawnego. Nie wykazała, aby sporna inwestycja ograniczała lub utrudniała sposób zagospodarowania i korzystania z jej nieruchomości. W tym miejscu organ podał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym to na podmiocie żądającym podjęcia postępowania nieważnościowego spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialno-prawną w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zaś organ właściwy w sprawie jest zobowiązany do podjęcia czynności kontrolnych (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1572/09).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził następnie, że wprawdzie ustalenia raportu o oddziaływaniu projektowanego przedsięwzięcia na środowisko z kwietnia 2007 r. oraz aneksu nr 2 do ww. raportu z listopada 2007 r. - z którego wynika, że oddziaływanie omawianej inwestycji zamknie się w granicach działki inwestora nr ew. [...]- zostały zanegowane w postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]z dnia [...] listopada 2010 r., znak: [...]; utrzymanym w mocy postanowieniem własnym ww. organu z dnia [...]lutego 2011 r., znak: [...] w zakresie braku opisu charakterystyki projektowanego przedsięwzięcia oraz braku opisu przewidywanych znaczących oddziaływań na środowisko tego przedsięwzięcia, jednak ta okoliczność nie ma wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał bowiem, że z treści postanowienia z dnia [...] lutego 2011 r. nie wynika aby obszar oddziaływania spornej inwestycji mógł rozciągać się na teren działek skarżącej.

Jednocześnie organ uznał, że w wyniku postanowienia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...], znak: [...], po ponownym przeprowadzeniu postępowania w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie obory wolnostojącej bezściółkowej dla krów mlecznych na 200 DJP wraz z niezbędną infrastrukturą na działce inwestycyjnej, na etapie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] znajdującym się w obrocie prawnym (pismo PPIS w [...]z dnia [...]kwietnia 2014 r., znak: [...]) postanowieniem z dnia [...]lutego 2010 r. [...], znak: [...] uzgodnił warunki realizacji ww. inwestycji pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Z treści postanowienia z dnia [...] lutego 2010 r. [...], znak: [...] wynika, że realizacja kwestionowanej inwestycji nie wprowadzi ograniczeń w użytkowaniu terenów sąsiednich, nie powoduje ujemnego oddziaływania na ludzi i zdrowie publiczne w obszarach przeznaczonych dla stałego ich pobytu, a jej wpływ na środowisko zamyka się w granicach działki inwestycyjnej.

Ponadto, organ wskazał na stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 1532/10, w którym Sąd wskazał, iż z § 11 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie wynika, że usytuowanie budowli rolniczych uciążliwych dla otoczenia, w szczególności z uwagi na zapylenie, zapachy, wydzielanie się substancji toksycznych, powinno uwzględniać przeważające kierunki wiatrów, tak żeby przez jak najdłuższą część roku znajdowały się one po stronie zawietrznej względem obiektów budowlanych przeznaczonych na pobyt ludzi oraz względem obszarów chronionych. Jest to przepis skierowany do inwestora, projektanta obiektu oraz organu administracji, który kontroluje zgodność projektowanej inwestycji z tym przepisem. Nie jest to natomiast przepis, który dawałby innym podmiotom jakieś uprawnienie lub nakładał na te podmioty obowiązek.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącej nie wynikają z ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012, poz. 145), ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.), ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 sierpnia 2014 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. z 2012 r., poz. 1031).

Zdaniem organu, skarżąca nie posiada przymiotu strony uprawniającego ją do skutecznego kwestionowania w postępowaniu nieważnościowym ww. postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]października 2007 r., znak: [...]. Natomiast merytoryczne zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie mają wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie. Ponadto, zdaniem organu, powołane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wyroki sądów administracyjnych nie przesądzają, że J. W. posiada przymiot strony w przedmiotowej sprawie.

Wobec powyższego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...]lipca 2014 r., znak[...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności własnego postanowienia z dnia [...]października 2007 r., znak: [...].

Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. znak: [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła J. W..

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:

1) art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 152 § 1 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. poprzez bezpodstawną odmowę przymiotu strony;

2) art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do wytycznych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1133/12 uchylającego postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010 r. znak [...] oraz poprzedzające je postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]września 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 r. znak: [...] i poprzedzającego go postanowienia z dnia [...]kwietnia 2010 r. znak: [...];

3) art. 170 p.p.s.a w związku z wyrokiem NSA z dnia 28 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 208/06 oraz wyrokiem NSA z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1133/12;

4) art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. wobec nie odniesienia się do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a tym samym naruszenie ogólnych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 6, 7, 8 k.p.a.;

5) art. 77 § 1 i 4 i art. 80 k.p.a. wobec niezebrania wszystkich dowodów, a tym samym nierozpoznania całego materiału dowodowego w przedmiocie oceny interesu prawnego J. W. i niezauważenie, że kwestia ta była przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 28 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 208/06;

6) art. 12 k.p.a. z uwagi na przewlekłość prowadzenia postępowania;

7) art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a, b, c i ust. 4 w związku z art. 84a ust. 1 pkt. 1 i 2 Prawa budowlanego wobec braku należytej kontroli działania organu I instancji;

8) art. 24 § 1 pkt. 5 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, przy czym z przyczyn innych niż w niej podniesione, które to Sąd wziął pod uwagę z urzędu.

Sąd uznał bowiem, że zarówno zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie z dnia 11 lipca 2014 r. zostało wydane z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 61a § 1 k.p.a., a to poprzez błędne jego zastosowanie.

Przypomnieć na wstępie należy, iż Sąd kontrolował w niniejszej sprawie postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. utrzymujące w mocy postanowienie własne tego organu z dnia [...] lipca 2014 r. o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku skarżącej w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r., znak: [...] uchylającego postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r., znak: [...] (wstrzymujące z urzędu wykonanie decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...], znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. H. pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego, zamkniętego szczelnego zbiornika na płynne odchody zwierzęce i dwukomorowego szczelnego zbiornika na ścieki socjalno-bytowe na działce nr [...]we wsi [...], gm. [...]) i umarzającego postępowanie pierwszej instancji w ww. zakresie.

Postanowienia te zapadły na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W obu tych orzeczeniach organ administracji publicznej przyjął, że wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]października 2007 r., znak: [...], nie może uruchomić nadzwyczajnego postępowania, a to z tej przyczyny, że nie pochodzi od strony postępowania. Dokonując takiej oceny organ uwzględnił art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz przeanalizował w kontekście tego przepisu projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004 r. czyniąc na jego podstawie konkretne ustalenia. Nadto uwzględnił raport o oddziaływaniu projektowanego przedsięwzięcia na środowisko z kwietnia 2007 r. i aneks nr 2 z listopada 2007 r. do ww. raportu, a także postanowienie inspekcji sanitarnej z dnia [...]lutego 2010 r. W konsekwencji, po dokonaniu oceny powyższego materiału dowodowego uznał, iż skarżąca nie ma interesu prawnego w sprawie.

Dostrzegając powyższe Sąd stwierdza, iż dla ustalenia interesu prawnego skarżącej konieczne było odwołanie się do projektu budowlanego i innych dokumentów dotyczących realizacji przedsięwzięcia objętego decyzją Starosty [...]z dnia [...]listopada 2004 r., a więc - poczynienie koniecznych w tej kwestii ustaleń i analiz. To zaś oznacza, że okoliczności sprawy nie dawały podstaw do zastosowania wskazanego art. 61a § 1 Kodeksu, i orzeczenia na jego podstawie. Dlatego też postanowienia wydane w sprawie w oparciu o ten przepis, należało ocenić jako wadliwe, naruszające tę normę prawną.

Rozwijając powyższą ocenę zauważyć należy, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (czy postanowienia) jest odrębnym postępowaniem, które rządzi się swoimi prawami. Jednakże takie postępowanie, podobnie jak i inne postępowania, tj. prowadzone w trybie zwykłym lub nadzwyczajne, wymaga od organu administracyjnego ustalenia, czy z wnioskiem inicjującym postępowanie wystąpiła strona postępowania, tj. określony podmiot posiadający interes prawny. A zatem złożenie wniosku, w tym o stwierdzenie nieważności obliguje organ do ustalenia, czy pod względem formalnoprawnym (m. in. podmiotowym) taki wniosek kwalifikuje się do merytorycznego rozpoznania. Taka konieczność wynika z treści art. 157 § 2 w związku z art. 61a § 1 k.p.a. Przy czym, w ocenie Sądu, odmowa wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej, na podstawie ww. art. 61a § 1 Kodeksu, może mieć miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, nie wymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. Tylko wówczas, tj. w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu, prawidłowym jest zastosowanie ww. regulacji prawnej. W innych przypadkach postępowanie na żądanie strony wszczyna się zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., a to dopiero stwarza możliwości do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy. Jeżeli zaś po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ administracji publicznej ustali, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego, to winien umorzyć postępowanie z uwagi na brak przymiotu strony wnioskodawcy.

Taki sposób procedowania jest ugruntowany już w orzecznictwie. Przy czym, w ocenie Sądu, w zakresie omówionej wyżej przesłanki odmowy wszczęcia postępowania, aktualne nadal pozostaje także orzecznictwo dotyczące nieobowiązującego już art. 157 § 3 k.p.a. Warto wskazać w tym miejscu choćby na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 147/10, w którym Sąd stwierdził, że wyjaśnienie okoliczności, czy wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji ma interes prawny w sprawie i czy jest stroną, powinno mieć miejsce w postępowaniu administracyjnym. Sąd kasacyjny wskazał też, że nie można odmawiając wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. w uzasadnieniu takiej decyzji czynić rozważań na temat interesu prawnego, czy też braku takiego interesu po stronie wnioskodawcy. NSA zaznaczył, że odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. można w zasadzie tylko w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. W sytuacji, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności ustalenia, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie negatywnego wyniku są podstawą do zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie. Stanowisko takie zaprezentowane zostało również przez NSA w wyroku z dnia 25 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2271/12, wydanym już na tle ww. art. 61a § 1 k.p.a. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd kasacyjny zauważył, iż "Właściwe rozumienie unormowania zawartego w art. 61a § 1 k.p.a. musi prowadzić do wniosku, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty. Jak wskazano w piśmiennictwie: "Przyjąć należy, że oczywistość ta (co do osoby niebędącej stroną) albo wynika już z podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania, albo została stwierdzona w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej. Chodzi tu zatem o przypadek niewątpliwego i nieskomplikowanego ustalenia, że żądanie osoby dotyczy cudzej sprawy" (zob. G. Łaszczyca, Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 188; por. J. Chmielewski, Art. 61a k.p.a. jako podstawa odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, "Monitor Prawniczy" 2014, nr 2, s. 82-84)." Za trafny w konsekwencji NSA uznał kierunek orzecznictwa ukształtowany na tle art. 157 § 3 k.p.a., a następnie art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym odmowa wszczęcia postępowania powinna mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma wątpliwości co do przyczyn podmiotowych takiego rozstrzygnięcia. Wskazał, iż zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. (wcześniej art. 157 § 3 k.p.a.) powinno być ograniczone zasadniczo do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Zwrócił uwagę także na to, iż wstępne badanie wniosku nie może polegać na arbitralnym rozstrzyganiu przez organ administracji o tym, czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony. Dochodzi bowiem do sytuacji, w której wnioskodawca, pozbawiony dostępu do materiału dowodowego (z uwagi na nie uczestniczenie w postępowaniu zwykłym zakończonym kwestionowaną w trybie stwierdzenia nieważności decyzją, jak i brak interesu prawnego), nie ma możliwości sprawdzenia prawidłowości ustaleń dokonanych przez organ administracji oraz wykazywania okoliczności ważnych dla ochrony własnego interesu prawnego.

Podzielając w całości przedstawione powyżej poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd stwierdza zatem raz jeszcze, iż odmowa wszczęcia postępowania na gruncie art. 61a § 1 k.p.a. z przyczyn podmiotowych, może mieć miejsce tylko wówczas, gdy oczywistym jest, iż osoba występująca z żądaniem nie ma interesu prawnego i nie jest wobec tego stroną w sprawie.

W ocenie Sądu, taka oczywista sytuacja, niewymagająca przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie miała miejsca w kontrolowanej sprawie. Świadczy o tym wniosek skarżącej, treść jej skargi, ale też uzasadnienie zaskarżonego i poprzedzającego jego wydanie postanowienia, które to orzeczenia zawierają obszerną analizę stanu faktycznego i prawnego w celu ustalenia interesu prawnego skarżącej.

Nie sposób przy tym pominąć, że na przestrzeni lat 2004-2015 toczyło się wiele postępowań mających w różnym zakresie związek z ww. decyzją o pozwoleniu na budowę, a w związku z tymi postępowaniami zapadły też liczne wyroki sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego. Rozważana w nich była w istocie jedna kwestia, a mianowicie to, czy skarżąca posiada przymiot strony w postępowaniach związanych ze wskazaną decyzją o pozwoleniu na budowę. Należy wskazać w tym miejscu chociażby na wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 208/06, wyrok NSA z dnia 9 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 2720/12, wyrok NSA z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1133/12, czy wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2302/14. Z każdego z nich wynika potrzeba dokonania oceny interesu prawnego skarżącej, przy czym - kwestia ta nie jest oczywista i wymaga przeprowadzenia postępowania. To tylko potwierdza, że ocena w przedstawionym zakresie nie mogła mieć miejsca na etapie wstępnym, bez formalnego uruchomienia postępowania administracyjnego.

Konkludując, skarżąca nie była stroną postępowania zwykłego zakończonego kwestionowanym postanowieniem, niemniej nie zwalniało to organu od poczynienia ustaleń co do jej interesu prawnego. Kwestia ta nie była jednak na tyle oczywista, aby mogła być wyjaśniona bez uruchomienia postępowania administracyjnego. Wyjaśnienie sprawy w zakresie interesu prawnego skarżącej wymagało bowiem analizy rozwiązań projektowych przyjętych w zatwierdzonym projekcie budowlanych oraz przeprowadzenia dowodów z dokumentów, m. in. tych dotyczących oddziaływania projektowanej inwestycji na środowisko. W tej zaś sytuacji nie można było przyjąć, iż oczywistym jest, że wniosek o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego pochodzi od osoby nie mającej interesu prawnego i prawidłowe jest zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a.

Z tych też przyczyn, Sąd uznał, iż oba rozstrzygnięcia zapadłe w sprawie wydano z naruszeniem ww. przepisu prawa, i jako takie nie mogą się ostać.

Na koniec warto wskazać za Naczelnym Sądem Administracyjnym (v. powyżej cyt. wyrok z dnia 25 lutego 2014 r.), że: "interes prawny to wartość ochrony praw jednostki określona przepisami prawa materialnego, jak i w ograniczonym zakresie przepisami prawa procesowego. Jeżeli wnoszący podanie powołuje się na swój interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania może nastąpić wyłącznie w toku postępowania, przy zapewnieniu jednostce wnoszącej podanie prawa do czynnego udziału. Rozważenie przez organ administracji publicznej interesu prawnego poza formami postępowania administracyjnego jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, którego jedną z podstawowych wartości jest prawo do obrony. Na prawo do obrony składa się nie tylko prawo zaskarżenia, ale przede wszystkim prawo do wysłuchania. W razie, gdy w żądaniu wszczęcia postępowania jednostka powołuje się na interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania musi być oparte na czynnościach wyjaśniających, które organ administracji publicznej obowiązany jest prowadzić w toku wszczętego postępowania administracyjnego, zgodnie z przepisami prawa procesowego" (B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz. Kodeks Postępowania Administracyjnego, Warszawa 2012, s. 297)."

Orzekając ponownie w sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien uwzględnić powyższe stanowisko Sądu. Obowiązany zatem będzie wszcząć postępowanie z wniosku skarżącej i dopiero we wszczętym postępowaniu dokonać oceny jej interesu prawnego uwzględniając, że do ustalenia kręgu stron w niniejszym postępowaniu będzie miał zastosowania art. 28 k.p.a.

W wyroku z dnia 27 sierpnia 2015 r. o sygn. akt II OSK 2302/14 NSA zauważył bowiem, że oceniając interes prawny J. W.w kwestionowaniu decyzji Starosty [...]z dnia [...]listopada 2004 r. nr [...]zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, należy wziąć pod uwagę, iż przedmiotowa inwestycja to budynek inwentarski o obsadzie 200 Dużych Jednostek Produkcyjnych (DJP). Inwestycja ta zgodnie z treścią § 3 pkt 102 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397 ze zm.) zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Z akt sprawy wynika, że przeprowadzona została ocena oddziaływania na środowisko, a zatem przedsięwzięcie, którego dotyczy decyzja o pozwoleniu na budowę jest przedsięwzięciem, które wymagało udziału społeczeństwa w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowiska. Do ustalenia kręgu stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę dla tej inwestycji nie będzie miał więc zastosowania przepis szczególny, jakim jest art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, tylko przepis o charakterze ogólnym, jakim jest art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Stanowi o tym art. 28 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym art. 28 ust. 2 tej ustawy nie stosuje się w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko.

Powinien przy tym umożliwić skarżącej zapoznanie się z aktami sprawy, zapewniając jej w ten sposób możliwość wykazania okoliczności ważnych dla ochrony jej interesu prawnego. Powinien w końcu, po dokonaniu ustaleń w ww. zakresie, ponownie poddać analizie dokumenty zgromadzone w sprawie.

Z tych też przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr z 2012 r., poz. 270) orzekł, jak w sentencji.