Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1304/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 6 oraz art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Bożenna Blitek Sędziowie WSA Janusz Bociąga WSA Maria Zawadzka ( spr.) Protokolant starszy referent Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto Z. na akt Starosty T. z dnia 23 maja 2014r. nr [ ] w przedmiocie unieważnienia obowiązujących projektów organizacji ruchu na ul. [ ] w Z. stwierdza nieważność zaskarżonego aktu


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 23 maja 2014 r. znak: [....] Starosta T. poinformował Burmistrza Miasta Z. o "unieważnieniu" projektów organizacji ruchu na ul. [....], zatwierdzonych zarządzeniami z dnia [....] 2008 r. znak: [....] (oznakowanie znakami B-36 "zakaz zatrzymywania się" oraz A-7 "ustąp pierwszeństwa") oraz z dnia [....] 2010 r. znak [....] (likwidacja znaku B-36 w KM 0 + 230 i ustawienie znaku D-4 A "droga bez przejazdu"). W uzasadnieniu pisma Starosta wskazał, że z wyroku Sądu Odwoławczego Wydział [....] sygn. akt [.....] z dnia [.....] 2013 r. wynika, że droga ul. [....] nie jest drogą publiczną, tym samym Starosta nie może pełnić na tej drodze funkcji organu zarządzającego ruchem i nakazuje likwidację oznakowania na przedmiotowej drodze w terminie 14 dni od dnia otrzymania niniejszego pisma.

Pismem z dnia 29 maja 2014 r. Gmina Miasta Z. wezwała Starostę T. do usunięcia naruszenia prawa, zarzucając, że działania Starosty objęte zarządzeniem nr [.....] zostały podjęte bez podstawy prawnej, nadto nie znajdują uzasadnienia w świetle istniejącego stanu faktycznego i stanowią rażące naruszenie prawa.

W pierwszej kolejności Burmistrz wskazał, że wyrok sądu powszechnego w sprawie o wykroczenie, na który powołuje się Starosta, nie jest aktem prawnym, który miałby moc nadawania ulicy statusu drogi publicznej lub odbierania takiego statusu. Nadanie ulicy odpowiedniej kategorii drogi publicznej może nastąpić wyłącznie na mocy aktu prawa miejscowego przyjętego w trybie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Pozbawienie tej kategorii następuje w tym samym trybie. Zatem droga może utracić status publicznej wyłącznie poprzez pozbawienie jej takiej kategorii albo na mocy stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego, który ten status określił. O stwierdzeniu nieważności aktu prawa miejscowego mogą orzekać wyłącznie sądy administracyjne. Ulica [.....] została zaliczona do dróg publicznych w 1995 r. na podstawie obowiązujących przepisów, w szczególności art. 7 ustawy o drogach publicznych w obowiązującym podówczas brzmieniu. Zaliczenie nastąpiło na podstawie rozporządzenia Wojewody N. Nr [.....] z dnia 28 kwietnia 1995 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg lokalnych miejskich na terenie województwa [.....], opublikowanego, jako akt prawa miejscowego w Dzienniku Urzędowym Województwa [....] nr [....] z dnia 6 maja 1995 r. Rozporządzenie to jest obowiązującym prawem miejscowym, a to na mocy art. 103 ust. 2 oraz art. 106 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z dnia 29 października 1998 r.) w związku z Obwieszczeniem Wojewody M. z dnia 29 marca 1999 r. w sprawie ustalenia i ogłoszenia wykazów aktów prawa miejscowego wydanych odpowiednio przez Wojewodów; K., B., K., K., K., N. i T. obowiązujących na odpowiednich częściach obszaru Województwa [....].

W stanie prawnym obowiązującym na dzień wydania ww. rozporządzenia, zaliczenie do odpowiedniej kategorii drogi publicznej nie było w żaden sposób uzależnione od stanu własności gruntu zajętego pod daną drogę. Przepis wymagający nabycia przez odpowiedni organ prawa własności gruntu, przed zaliczeniem drogi do kategorii dróg publicznych (art. 2a u.d.p.), został wprowadzony ustawą z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa, w art. 52 pkt 2 tej ustawy. Również w art. 52 pkt 6, kompetencja w zakresie zaliczania dróg lokalnych do dróg publicznych, została przekazana organom stanowiącym samorządu terytorialnego. Zlikwidowana została także kategoria dróg lokalnych miejskich, które z mocy prawa, na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną stały się drogami kategorii gminnej. Ta sama ustawa, w art. 106 ust. 1 pozostawiła w mocy przepisy prawa miejscowego wydane przez wojewodów na podstawie norm prawnych i delegacji ustawowych sprzed reformy administracyjnej. Tym samym, również przepisy wykonawcze, zaliczające poszczególne drogi do odpowiednich kategorii zostały utrzymane w mocy, o ile znalazły się w odpowiednim wykazie opublikowanym przez wojewodę. Wojewoda M. Obwieszczeniem z dnia 29 marca 1999 r. w sprawie ustalenia i ogłoszenia wykazów aktów prawa miejscowego wydanych odpowiednio przez Wojewodów; K., B., K., K., K., N. i T. obowiązujących na odpowiednich częściach obszaru Województwa [....] (K., dnia 30 marca 1999 r.) pozostawił w mocy Rozporządzenie Wojewody N. Nr [.....] z dnia 28 kwietnia 1995 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg lokalnych miejskich na terenie województwa [....] (Dz. Urz. Woj. N. Nr 12, poz. 54; zm. z 1998 r. Nr 7, poz. 30, Nr 62, poz. 324), co oznacza, że również ul. [.....] pozostała drogą publiczną, z tym że, z mocy prawa, zmieniła kategorię z drogi lokalnej miejskiej na drogę gminną.

Również Naczelny Sąd Administracyjny, w wyroku z dnia 29 lutego 2012 r. (sygn. II OSK 2441/10) stwierdził, że "obecnie obowiązujący wymóg prawny, by do kategorii dróg publicznych - gminnych zaliczane były tylko nieruchomości stanowiące własność gminy (art. 2a u.d.p.), odnosi się do dróg nowo powstających (od 1999 r.), kiedy to uchwałę właściwej rady gminy o zaliczeniu drogi do danej kategorii dróg publicznych winno poprzedzać nabycie przez gminę własności nieruchomości przeznaczonej pod drogę. Natomiast te drogi publiczne, których stan prawny (własnościowy) nie został uregulowany, nie utraciły charakteru drogi publicznej, w związku z wejściem w życie unormowania art. 2a u.d.p." (LEX nr 1138163)

Skoro zaś powołany powyżej akt prawny pozostaje w mocy, stanowi on obowiązujące prawo miejscowe, a tym samym przesądza, że ulica [....] posiada status gminnej drogi publicznej. Sentencja i uzasadnienie wyroku sądu powszechnego w postępowaniu o wykroczenie znajdują zastosowanie wyłącznie w sprawie, w której zostały wydane i są wiążące jedynie przy ocenie czynu, który objęty był wnioskiem o ukaranie. Wyłącznie sądy administracyjne, które zostały powołane i wyspecjalizowane w tym celu, mają uprawnienia do orzekania w sposób powszechnie wiążący o ważności aktów prawa miejscowego. Dlatego Rozporządzenie Wojewody N. Nr [....] z dnia 28 kwietnia 1995 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg lokalnych miejskich na terenie województwa [....] (Dz. Urz. Woj. N. Nr 12, poz. 54; zm. z 1998 r. Nr 7, poz. 30, Nr 62, poz. 324), nadające ul. [.....] status drogi publicznej, pozostaje aktem wiążącym dla wszystkich organów państwowych i samorządowych stosujących prawo, które w przeciwieństwie do sądów, są związane nie tylko Konstytucją i ustawami, ale wszystkimi aktami prawnymi pozostającymi w obrocie.

Nadto Burmistrz Z. zarzucił, że zarządzenie Starosty jest wewnętrznie sprzeczne - najpierw wskazuje, że: "Starosta nie może pełnić na tej drodze funkcji organu zarządzającego ruchem", a następnie nakazuje odpowiednią zmianę organizacji ruchu.

Burmistrz Z. podkreślił nadto, że przepisy nie przewidują "unieważnienia" zatwierdzonego projektu organizacji ruchu, zatem nie jest jasne w jaki sposób rozumieć taką czynność - tzn. jakie skutki prawne i od kiedy miałaby ona wywołać. W szczególności nie wiadomo, czy Starosta stwierdza (lub raczej informuje), że zatwierdzenie projektu organizacji ruchu było czynnością nieważną już w momencie jej dokonania - ze wszelkimi tego skutkami, czy uchyla tę organizację z mocą ex nunc, co oznaczałoby de facto, że Starosta dokonuje zmiany organizacji ruchu na tej ulicy, do czego, jak sam twierdzi, nie jest uprawniony. Zatem czynności Starosty zostały dokonane z rażącym naruszeniem prawa i nie mogą wywołać oczekiwanych skutków. W opinii Burmistrza prawidłowym działaniem Starosty wobec powziętych wątpliwości, winno być skierowanie do sądu administracyjnego skargi o stwierdzenie nieważności rozporządzenia Wojewody zaliczającego ul. [....] do dróg publicznych. Dopóki ww. rozporządzenie pozostaje w mocy, Burmistrz ma prawny obowiązek wykonywania kompetencji zarządcy tej drogi, podobnie jak wszystkie organy posiadające kompetencje w zakresie gminnych dróg publicznych. Jednostkowy wyrok sądu powszechnego w sprawie o wykroczenie nic w tym zakresie nie zmienia.

Pismem z dnia 24 czerwca 2014 r. Starosta Powiatowy odpowiadając na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w całości podtrzymał swoje stanowisko, nie odnosząc się do argumentów Gminy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina Miasta Z. domagała się stwierdzenia nieważności aktu. W uzasadnieniu skargi Gmina powtórzyła zarzuty pownoszone uprzednio w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, zarzucając że działania Starosty objęte zarządzeniem nr [....] zostały podjęte bez podstawy prawnej, nie znajdują uzasadnienia w świetle istniejącego stanu faktycznego i stanowią rażące naruszenie prawa.

W odpowiedzi na skargę Starosta T. wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej i zasądzenie kosztów wg norm przepisanych. Starosta podniósł, że zatwierdzenie organizacji ruchu jest czynnością materialno-techniczną, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co potwierdza teza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 736/10 która mówi: "Zatwierdzenie przez starostę organizacji ruchu na drodze powiatowej (§ 2 ust. 1 pkt 1 lit. d i § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem - Dz.U. Nr 177 poz. 1729) nie jest aktem organu samorządu powiatowego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 5 ani pkt 6 p.p.s.a., ani czynnością organu powiatu w rozumieniu art. 88 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U.2001.142.1592) w związku z art. 3 § 3 p.p.s.a., lecz jest czynnością materialno-techniczną, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a." Starosta T. powołał art. 10 ust. 2 i ust. 10 ustawy prawo o ruchu drogowym oraz wskazał, że organy sprawujące nadzór nad zarządzaniem ruchem na drogach mogą nakazać zmianę organizacji ruchu ze względu na ważny interes ogólnospołeczny lub konieczność zapewnienia ruchu tranzytowego. Urząd Wojewódzki w K. Wydział Infrastruktury pismem z dnia [....] 2014r. znak: [....] r. zwrócił się do Starosty T. w związku z prawomocnym wyrokiem Sądu Odwoławczego Wydział [....] z dnia [....] 2014 r. sygn. akt [....] o unieważnienie przez Starostę T. projektów organizacji ruchu dla ul. [....] w Z. i usunięcia w trybie pilnym na tej drodze znaków drogowych, z uwagi na to iż przedmiotowa droga nie jest drogą publiczną.

Starosta T. tym samym w ramach czynności nadzoru został zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej unieważnienia projektów organizacji ruchu na przedmiotowej drodze. Rozstrzygniecie przedmiotowej skargi przez Wojewódzki Sad Administracyjny w tej sprawie jest niezwykle istotne, gdyż sądy karne zaczęły się wypowiadać co do prawa własności drogi publicznej i co do jej kategorii, a także dokonują samodzielnej wykładni art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Dla sądu karnego brak uregulowania prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną tj. brak prawomocnej i ostatecznej decyzji wojewody o zajęciu nieruchomości pod drogę wydanej w trybie art. 73 ust. 3 powołanej wyżej ustawy skutkuje tym, iż Gmina Miasto Z. nie ma możliwości wykazania, że pozostaje właścicielem gruntów po których przebiega ul. [....] - a to przedkłada się na brak podstaw do przyjęcia postawienia legalnego znaku drogowego. Idąc tym tokiem myślenia, to obecnie wiele dróg publicznych nie ma uregulowanego prawa własności przez stosowny wpis w księgach wieczystych (dotyczy to znacznej ilości dróg o randze krajowej), a tym samym to prowadzi do wniosku, że zarządcy dróg, w tym i krajowych nie mogą legalnie umieszczać znaków drogowych i zatwierdzać projektów organizacji ruchu bez uregulowanego stanu własności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga jest zasadna

W przedmiotowej sprawie Starosta T. pismem z dnia 23 maja 2014 r. poinformował Burmistrza Miasta Z., o "unieważnieniu" projektów organizacji ruchu na ul. [....], zatwierdzonych zarządzeniami z dnia [....] 2008 r., znak: [....], z uwagi na fakt, że w uzasadnienia wyroku Sądu Odwoławczego Wydział [....] z dnia [....] 2013 r. sygn. akt [....] wynika, że ul. [.....] nie jest droga publiczną.

Przedmiotowy akt, nie zawiera wskazania podstawy prawnej, a ponieważ Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U.2003.177.1729, dalej jako rozporządzenie) nie przewiduje unieważnienia organizacji ruchu, analizując akt Starosty można się jedynie domyślać, że organ zmierzał de facto do formalnego pozbawienia ul. [.....] statusu drogi publicznej.

Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia działania w zakresie zarządzania ruchem realizowane są przez:

1) podejmowanie czynności organizacyjno-technicznych, w szczególności:

a) sporządzanie projektów organizacji ruchu,

b) przedstawianie projektów organizacji ruchu do zatwierdzenia,

c) rozpatrywanie projektów organizacji ruchu,

d) zatwierdzanie organizacji ruchu,

e) przekazywanie zatwierdzonej organizacji ruchu do realizacji,

f) nadzór nad zgodnością istniejącej organizacji ruchu z zatwierdzoną organizacją ruchu,

g) nadzór i analizę istniejącej organizacji ruchu w zakresie bezpieczeństwa ruchu i jego efektywności,

h) nadzór nad zarządzaniem ruchem;

2) obsługę systemów sterowania ruchem, sterowanie ruchem za pomocą znaków świetlnych, znaków o zmiennej treści i innych zmiennych elementów;

3) wprowadzanie tymczasowych zakazów lub ograniczeń w ruchu w przypadku zdarzeń, w wyniku których może nastąpić zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Działania, o których mowa w ust. 1, realizują, odpowiednio do kompetencji, organ zarządzający ruchem, zarząd drogi, organ sprawujący nadzór nad zarządzaniem ruchem, Policja, Żandarmeria Wojskowa lub wojskowe organy porządkowe (ust. 2). Stosownie zaś do § 3 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia, organ zarządzający ruchem zatwierdza organizacje ruchu na podstawie złożonych projektów. Z kolei zgodnie z § 4 ust. 1 tego rozporządzenia podstawą do wprowadzenia organizacji ruchu na nowo wybudowanej drodze lub jej zmiany na drodze istniejącej jest zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ zarządzający ruchem. Przepis § 4 ust. 3 ww. rozporządzenia stanowi, iż projekt organizacji ruchu może przedstawić do zatwierdzenia:

1) zarząd drogi;

2) organ zarządzający ruchem;

3) inwestor lub jednostka, o której mowa w § 11 pkt 1-6;

4) osoba realizująca zamówienie jednostek, o których mowa w pkt 1-3.

§ 5 rozporządzenia określa szczegółowo co powinien zawierać projekt organizacji ruchu. Natomiast zgodnie z § 7 ust. 2 pkt 4 do przedstawionego do zatwierdzenia organowi zarządzającemu projektu organizacji ruchu powinna być dołączona m.in. opinia zarządu drogi, jeżeli nie jest on jednostką składającą projekt. Stosownie zaś do § 11 ww. rozporządzenia organizację ruchu, w szczególności zadania techniczne polegające na umieszczaniu i utrzymaniu znaków drogowych, urządzeń sygnalizacji świetlnej, urządzeń sygnalizacji dźwiękowej oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu, realizuje na własny koszt zarząd drogi.

Zatem nawet, gdyby uznać, że Starosta T. w zaskarżonym akcie zmierzał do zmiany dotychczasowej organizacji ruchu, to nie spełnił żadnych z obowiązków nałożonych na niego przez powołane powyżej rozporządzenie.

Natomiast jeżeli celem Starosty T. było pozbawienie ul. [....] statusu drogi publicznej, to również zaskarżony akt jest niezgodny z prawem. W ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U.2015.460) określono, kryteria zaliczania dróg publicznych do określonej kategorii dróg (krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych). Ustawa ta określa również prawne formy oraz właściwość organów w sprawach zaliczania określonej drogi do odpowiedniej kategorii oraz pozbawiania drogi dotychczasowej kategorii.

Zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, organem właściwym do pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii jest organ właściwy do zaliczenia jej do odpowiedniej kategorii. W konsekwencji, organem właściwym do pozbawienia kategorii dróg wojewódzkich – jest minister właściwy ds. transportu (art. 4 ust. 1), dróg wojewódzkich – sejmik województwa (art. 5 ust. 1), dróg powiatowych – rada powiatu (art. 6a ust. 1), a dróg gminnych – właściwa rada gminy (art. 7 ust. 1). Naruszenie reguł ustalających właściwość powoduje nieważność czynności prawnych podjętych w celu pozbawienia drogi jej dotychczasowej kategorii.

W myśl art. 10 ust. 3 powołanej ustawy, pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego.

Zatem droga publiczna pozbawiona swej dotychczasowej kategorii nie staje się drogą wewnętrzną lecz nadal zachowuje swój dotychczasowy status do chwili uzyskania mocy uchwały o zaliczeniu drogi do nowej kategorii. Oznacza to, że pozbawienie drogi jej kategorii nie jest równoznaczne z wykluczeniem z sieci dróg publicznych (postanowienie NSA z 29 sierpnia 2007 r. sygn. akt II OW 20/07). W konsekwencji pozbawienie drogi jej dotychczasowej kategorii w istocie polega na zamianie tej kategorii na nową. Warunek ten nie musi być spełniony tylko w przypadku wyłączenia drogi z użytkowania.

W przedmiotowej sprawie ulica [....] została zaliczona do dróg publicznych w 1995 r. na podstawie art. 7 ustawy o drogach publicznych w obowiązującym podówczas brzmieniu. Zaliczenie to nastąpiło na podstawie rozporządzenia Wojewody N. Nr [....] z dnia 28 kwietnia 1995 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg lokalnych miejskich na terenie województwa nowosądeckiego, opublikowanego jako akt prawa miejscowego w Dzienniku Urzędowym Województwa N. nr [....] z dnia 6 maja 1995r. Rozporządzenie to jest obowiązującym prawem miejscowym, na mocy art. 103 ust. 2 oraz art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U.1998.133.872) w związku z Obwieszczeniem Wojewody M. z dnia 29 marca 1999 r. w sprawie ustalenia i ogłoszenia wykazów aktów prawa miejscowego wydanych odpowiednio przez Wojewodów; K., B., K., K., K., N. i T. obowiązujących na odpowiednich częściach obszaru Województwa [.....].

Następnie ustawą z dnia z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U.1998.106.668), na podstawie art. 52, w ustawie o drogach publicznych wprowadzono art. 2 w myśl którego, drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: 1) drogi krajowe, 2) drogi wojewódzkie, 3) drogi powiatowe, 4) drogi gminne. Ulice leżące w ciągu dróg wymienionych w ust. 1 należą do tej samej kategorii co te drogi. Dodano także art. 2a, zgodnie z którym drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa (ust. 1), a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy (ust. 2).

Zaś na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U.1998.133.872), nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego tych nieruchomości, jest ostateczna decyzja wojewody (ust. 3). Dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi (art. 103 ust. 2).

W przedmiotowej sprawę decyzja komunalizacja co prawda nie została jeszcze wydana, jednak postepowanie jest w toku, w związku z powyższym Sąd uznał, że strona skarżąca wykazała swoją legitymacje procesową do wniesienia skargi na akt Starosty T. w przedmiocie unieważnienia organizacji ruchu.

Ponieważ Starosta T. w odpowiedzi na skargę powołując się na wyrok NSA z dnia 23 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 736/10 w myśl którego: "zatwierdzenie przez starostę organizacji ruchu na drodze powiatowej (...) jest czynnością materialno-techniczną, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.", należy podkreślić, że zgodnie z uchwałą z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 14/13 (publ. orzeczenia.nsa.gov.pl) zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U.2003.177.1729), jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270).

Prawo do zaskarżenia zatwierdzenia organizacji ruchu drogowego wynika odpowiednio z przepisów: - art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz - art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Przy czym przyjmuje się, że przepis art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym upoważnia do zaskarżenia również zarządzeń starosty. Stąd wniesienie skargi do sądu administracyjnego na przedmiotowy akt wydany przez te organy winno być poprzedzone bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia wynikającym z przywołanych przepisów.

W niniejszej sprawie strona skarżąca poprzedziła wniesienie skargi do sądu wezwaniem o usunięcie naruszenia prawa, zatem warunki formalne skargi zostały dochowane.

Podkreślić także należy, że strona skarżąca prawidłowo wskazała, że wyrok sądu powszechnego w sprawie o wykroczenie (nawet, jeśli nie jest to jeden wyrok) nie jest aktem prawnym, który miałby moc nadawania lub odbierania ulicy statusu drogi publicznej. Na marginesie dodać należy, że zgodnie z art. 11 p.p.s.a. sąd administracyjny jest związany jedynie ustaleniami prawomocnego skazującego wyroku wydanego w postępowaniu karnym i przepis ten nie może być interpretowany rozszerzająco, co oznacza, że ani wyrok uniewinniający, ani wyrok wydany w postępowaniu dotyczącym wykroczeń nie wiążą sądu (por. T. Woś: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, WP LexisNexis, Warszawa 2005, s. 124).

Podkreślić jeszcze raz należy, że ponieważ zaskarżony akt Starosty T. nie zawiera podstawy prawnej ani uzasadnienia, bo z pewnością nie można uznać za takowe krótkiej informacji o wyroku sądu karnego, nie jest również dla Sądu jasne czy intencją Starosty T. było unieważnienie projektów organizacji ruchu na ul. [....] zatwierdzonych zarządzeniami z dnia [....] 2008 r., znak: [....] z mocą wsteczną od 2008 r. czy też od dnia wydania aktu, tj. od 23 maja 2014 r. Podkreślić jednak należy, że brak jest podstaw prawnych do wydawania aktów z mocą wsteczną.

Brak uzasadnienia aktu, jak również niewskazanie podstawy prawnej zaskarżonego aktu, powodują, że akt uchyla się spod kontroli sądu i nie sposób dokonać oceny jego legalności.

Na koniec już tylko należy wskazać, że przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena legalności zaskarżonego aktu, który unieważnia projekt organizacji ruchu na ul. [.....]. Kwestia ustalenia statusu drogi gminnej, podobnie jak i sposób pozbawienia dotychczasowej drogi statusu drogi publicznej, pozostaje poza granicami niniejszej sprawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd skargę uwzględnił. Konsekwencją zakwalifikowania zaskarżonej czynności do aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stało się wyeliminowanie przedmiotu zaskarżenia z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jego nieważności. Zgodnie bowiem z treścią art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części.