Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 922/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: § 37, § 35, § 44 pkt 2
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie NSA Irena Kamińska del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Paweł Florjanowicz po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 listopada 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 1498/11 w sprawie ze skargi K.W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 20 listopada 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 1498/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K.W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia [...]., nr [...], w przedmiocie ewidencji gruntów.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

Starosta [...], po rozpatrzeniu wniosku K.W., decyzją z dnia [...] odmówił aktualizacji części kartograficznej operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], jednostka ewidencyjna [...], dotyczącej korekty granicy pomiędzy działkami ewid. nr [...] i nr [...].

Na skutek odwołania K.W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego [...] decyzją z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji.

Od powyższej decyzji M.W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 7 października 2010 r., III SA/Kr 1256/09, skargę oddalił, stwierdzając, że organ prawidłowo odczytał treść art. 138 § 2 k.p.a. i zasadnie przyjął, że istniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej. Kontrolowane postępowanie administracyjne zostało zainicjowane wnioskiem K.W., która, powołując się na mapę katastralną z 1911 r. oraz pomiar geodezyjny wykonany w listopadzie 2008 r. przez L.G., wskazała na konieczność zweryfikowania prawidłowości granicy pomiędzy działkami ewidencyjnymi nr [...] i [...] położonymi w obrębie [...]. W tego rodzaju postępowaniu, zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, na organach prowadzących spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.) po wcześniejszym zebraniu całego istniejącego materiału dowodowego i jego rozpatrzeniu (art. 77 § 1 k.p.a.). Tylko w ten sposób możliwe jest wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia o dokonaniu lub odmowie dokonania zmiany w ewidencji gruntów. Dodatkowo Sąd przypomniał, że stosownie do art. 2 pkt 8 Prawa geodezyjnego i kartograficznego ewidencja gruntów i budynków to jednolity dla kraju systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Ponadto art. 4 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego stanowi, że ewidencja gruntów i budynków powinna być aktualizowana, zaś zadanie to jest realizowane przez Służbę Geodezyjną i Kartograficzną, która m.in. rejestruje stany prawne i faktyczne nieruchomości (art. 7 ust. 1 lit. a Prawa geodezyjnego i kartograficznego) oraz administruje i aktualizuje państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny (art. 7 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego). Skoro zaś główną zasadą prowadzenia ewidencji gruntów jest dążenie do tego, by była ona aktualna, niezbędne jest m.in., aby organy ustaliły, czy w konkretnym przypadku zachodzi konieczność dokonania takich zmian w ewidencji, by odzwierciedlała ona rzeczywiście istniejący stan danej nieruchomości. W kontrolowanym postępowaniu, co słusznie wytknął organ odwoławczy, organ l instancji nie wyjaśnił istotnych dla końcowego rozstrzygnięcia okoliczności, a w szczególności nie wyjaśnił przyczyn rozbieżności przebiegu granic przedmiotowych działek na mapie ewidencyjnej w stosunku do mapy katastralnej o skali 1:2880, w szczególności w aspekcie ewentualnych błędów popełnionych przy zakładaniu ewidencji. Ponadto K.W. w swoim wniosku wskazała na fakt, że w listopadzie 2008 r. został wykonany przez L. G. pomiar geodezyjny. Potencjalnie jest to bardzo ważna okoliczność, która mogłaby mieć wpływ na końcowe rozstrzygnięcie. Tymczasem organ l instancji okoliczność tę pominął, gdyż nie ustalił, czy pomiar ten posłużył do sporządzenia dokumentacji geodezyjnej ani też czy dokumentacja taka została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. To uchybienie także wytknął Staroście organ odwoławczy. Dlatego też w ocenie Sądu nie było możliwe uzupełnienie braków postępowania dowodowego w postępowaniu przed organem II instancji, ponieważ przeprowadzenie wskazanych czynności dowodowych znacznie wykracza poza ramy "dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie" w rozumieniu art. 136 k.p.a.

Po przeprowadzeniu po raz kolejny postępowania administracyjnego, Starosta [...] decyzją z dnia [...] odmówił aktualizacji części kartograficznej operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], jednostka ewidencyjna [...], dotyczącej korekty granicy pomiędzy działkami ewidencyjnymi nr [...] i [...]. W uzasadnieniu decyzji organ szczegółowo opisał proces zakładania operatu ewidencyjnego, powstania map katastralnych w skali 1:2880 oraz ewidencyjnych w skali 1:2000. Po analizie całości dokumentacji jednoznacznie stwierdzono, że operat pomiarowy [...] wykonany przez geodetę uprawnionego L.G. dotyczy działki ewidencyjnej nr [...] dla potrzeb Sądu Rejonowego [...]. Nie dotyczy to rozpatrywanej nieruchomości i dlatego też nie może stanowić dowodu w sprawie. Do akt sprawy został również dołączony operat pomiarowy podziału działek ewidencyjnych nr [...],[...] i [...] położonych w obrębie [...]. Operat ten został sporządzony przez geodetę uprawnionego A.K. i został przyjęty do ewidencji zasobu powiatowego [...] pod numerem [...]. Jednakże również ten operat nie ma wpływu na rozstrzygnięcie tego postępowania.

W odwołaniu K.W. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i ponownego rozpoznania sprawy. W uzasadnieniu odwołania skarżąca zarzuciła, że domagała się wykonania kontrolnego pomiaru geodezyjnego przebiegu granicy między działkami ewid. [...] i [...], podnosząc jednocześnie, że uzupełniony w sprawie materiał dowodowy w dalszym ciągu nie wyjaśnia przyczyn rozbieżności przebiegu granicy działek na mapie ewidencyjnej w stosunku do mapy katastralnej, w szczególności w kwestii ewentualnego błędu popełnionego przy zakładaniu ewidencji gruntów. Jednak organ poinformował ją, że "tzw. pomiar kontrolny dotyczy usuwania rażących błędów powstałych przy zakładaniu operatu ewidencji gruntów i budynków lub modernizacji nie z winy właścicieli. Pomiary te dotyczą bezspornie użytkowanych granic na gruncie, co w tej sytuacji nie ma miejsca". Zdaniem skarżącej nie odniesiono się do przyczyn rozbieżności przebiegu granicy i wypowiedzenia się co do ewentualnego błędu popełnionego przy zakładaniu ewidencji.

Wojewódzki Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego [...] decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy w całości podzielił stanowisko organu I instancji oraz stwierdził, że zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, ewidencja gruntów i budynków stanowi systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami, a zatem pełni funkcje informatyczno-techniczne. Nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani też nie nadaje takich praw. Rejestruje jedynie stany prawne, ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Nadto ustawa nie przewiduje obowiązku dokonywania przez starostę czynności technicznej pomiaru gruntu na żądanie stron.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie K.W. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. oraz naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W uzasadnieniu skargi powtórzyła zarzuty podnoszone uprzednio w odwołaniu a ponadto stwierdziła, że organ nie zastosował się do wskazań wyroku WSA w Krakowie z dnia 7 października 2010 r., III SA/Kr 1256/09, i nie wyjaśnił przyczyn rozbieżności przebiegu granic przedmiotowych działek na mapie ewidencyjnej w stosunku do mapy katastralnej o skali 1:2880. W szczególności organ nie wyjaśnił błędów popełnionych przy zakładaniu ewidencji oraz nie ustalił, czy w tym przypadku zachodzi konieczność dokonania takich zmian w ewidencji, by odzwierciedlała ona stan rzeczywiście istniejący. Na potwierdzenie swoich racji skarżąca ponownie odwołała się do mapy z 1911 r. oraz zarzuciła, że pomimo jej próśb organ nie wykonał kontrolnego pomiaru geodezyjnego przebiegu granicy.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w całości podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 20 listopada 2012 r., III SA/Kr 1498/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została na podstawie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 maja 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454). Określając przedmiot ewidencji gruntów oraz sposób jej gromadzenia w postaci operatu ewidencyjnego, ustawa w zasadzie nie reguluje zasad prowadzenia ewidencji gruntów i wprowadzania w niej zmian, gdyż czynią to przepisy powołanego rozporządzenia.

Z rozdziału 3 rozporządzenia, regulującego prowadzenie ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych, wynika, że podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności, to jest utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 pkt 2). Aktualizacja zaś operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 ust. 1). Przepisy rozporządzenia posługują się pojęciem aktualizacji ewidencji, a nie jej prostowania. Usuwanie zatem błędów lub omyłek w ewidencji w ramach jej "aktualizacji" nie jest wyłączone, jednakże pod warunkiem, że uzasadnia to aktualny stan prawny, który ewidencja gruntów ma odzwierciedlać, a nie tworzyć. Zawarte w ewidencji dane mogą być aktualizowane z urzędu lub na wniosek (§ 46 ust. 1).

Wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych zgodnie z przepisami rozporządzenia może nastąpić w dwojakim trybie. Albo w trybie czynności materialno-technicznej, w postaci wprowadzenia do bazy danych zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia zmiany (art. 22 ust. 2 i 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego w związku z § 48 ust. 1 i 2 zwłaszcza pkt 6 rozporządzenia), o czym organ tylko zawiadamia (§ 49 ust. 1), albo w drodze decyzji (§ 47 ust. 3 rozporządzenia). Tę drugą formę organ stosuje wtedy, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów. Wówczas starosta przeprowadza postępowanie administracyjne, które kończy się decyzją wprowadzającą zmiany lub odmawiającą wprowadzenia żądanej zmiany.

Zgodnie z § 46 ust. 2 pkt 2 powołanego rozporządzenia podstawę wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów może stanowić opracowanie geodezyjne i kartograficzne przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierające wykazy zmian danych ewidencyjnych. Elementy wykazu zmian danych ewidencyjnych wymienia przepis § 46 ust. 3 rozporządzenia.

Organ I instancji prawidłowo odmówił aktualizacji części kartograficznej operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], jednostka ewidencyjna [...], dotyczącej korekty granicy pomiędzy działkami ewidencyjnymi nr [...] i [...]. Jak bowiem słusznie podkreślił organ odwoławczy, zgodnie z powołanymi wyżej przepisami, każda zmiana danych objętych ewidencją gruntów i budynków musi być udokumentowana. W przypadku zamiany dokonywanej na wniosek osoby zainteresowanej, to wnioskodawca zobowiązany jest dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia zmian. Tymczasem skarżąca, przedłożyła jedynie mapę katastralną sporządzoną [...] 1911 r., przedstawiającą przebieg granicy pomiędzy ówczesnymi parcelami katastralnymi l.kat. [...] i [...] oraz na pomiar geodezyjny wykonany w listopadzie 2008 r. przez geodetę uprawnionego L.G.

Organ odwoławczy prawidłowo wskazał, że operat pomiarowy wykonany przez geodetę L.G. dotyczy podziału działki ewidencyjnej [...] i został wykonany dla potrzeb Sądu Rejonowego [...], zatem nie może stanowić dowodu w sprawie. Podobnie, dołączony do akt operat pomiarowy podziału działek ewidencyjnych nr [...],[...] i [...] położonych w obrębie [...]. Operat ten został sporządzony przez geodetę uprawnionego A.K. i został przyjęty do ewidencji zasobu powiatowego pod numerem [...], jednak również ten operat nie dotyczy niniejszego postępowania. Zatem, w świetle obowiązujących przepisów ustawy i rozporządzenia, skarżąca nie przedstawiła wymaganych dokumentów niezbędnych do wprowadzenia żądanych prze nią zmian w części kartograficznej operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], jednostka ewidencyjna [...], dotyczącej korekty granicy pomiędzy działkami ewidencyjnymi nr [...] i [...].

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie ma cech dowolności, jej wydanie poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z obowiązkami nałożonymi na organy administracji w przepisach art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organ wydając decyzję orzekał na podstawie zebranego całokształtu materiału dowodowego, a zatem na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd Wojewódzki skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 listopada 2012 r., III SA/Kr 1498/11, wniosła K.W., reprezentowana przez radcę prawnego. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie:

I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 153 p.p.s.a. poprzez uznanie przez Sąd za zgodną z prawem decyzji organu odwoławczego, a w konsekwencji również decyzji organu I instancji, pomimo że nie uwzględniały one wiążących wskazań co do dalszego postępowania w sprawie w zakresie ustaleń stanu faktycznego, wyrażonych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 października 2010 r., III SA/Kr 1256/09, wydanym w tej samej sprawie;

2) art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, mimo że decyzja organu odwoławczego (a także organu I instancji) narusza art. 7, art. 77 ust. 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez błędne ustalenie, że obecna sporna mapa ewidencyjna obrębu [...], j. ewid. [...], jest aktualna w zakresie granic pomiędzy działkami ewid. nr [...] i nr [...], oraz poprzez nie zebranie w sposób wyczerpujący całego niezbędnego materiału dowodowego, a także niedostateczne ustalenia faktyczne, a to nieustalenie w oparciu o jaką dokumentację geodezyjną sporządzono mapę ewidencyjną dla przedmiotowych działek przy zakładaniu ewidencji gruntów i budynków, a także niewyjaśnienie przyczyn rozbieżności przebiegu granic przedmiotowych działek pomiędzy mapą katastralną z 1911 r. znajdującą się w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego [...] (ODGK), a obecną mapą ewidencyjną, w szczególności w aspekcie ewentualnych błędów popełnionych przy zakładaniu ewidencji (zwłaszcza że powierzchnia przedmiotowych działek, w przeciwieństwie do granic, nie uległa zmianie), pomimo że ustalenie tych okoliczności w oparciu o wszelkie dostępne dla organu środki dowodowe było niezbędne dla oceny, czy ewidencja gruntów jest aktualna i odzwierciedla rzeczywiście istniejący stan nieruchomości;

II. prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) § 44 pkt 2 w zw. z § 45 ust. 2, § 35 pkt 1 i § 36 pkt 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) poprzez uznanie, że mapa katastralna z 1911 r., znajdująca się w ODGK w [...] i będąca częścią państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, nie stanowi dokumentu, na podstawie którego można dokonać zmian w obecnej ewidencji gruntów i budynków w niniejszej sprawie, podczas gdy w ocenie skarżącej może i powinna prowadzić do aktualizacji ewidencji gruntów (sprostowania błędu).

Na tej podstawie skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że Sąd I instancji pominął fakt, iż w niniejszej sprawie orzekał już uprzednio Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie i sformułował wytyczne dla organów administracyjnych, co do dalszego toku postępowania. Wyroku z dnia 7 października 2010 r., III SA/Kr 1256/09, Sąd stwierdził, że skoro główną zasadą prowadzenia ewidencji gruntów jest dążenie do tego, by była ona aktualna, niezbędne jest aby organy ustaliły, czy w konkretnym przypadku zachodzi konieczność dokonania takich zmian w ewidencji, by odzwierciedlała ona stan rzeczywiście istniejący na danej nieruchomości. Tymczasem w kontrolowanym postępowaniu organ l instancji nie wyjaśnił istotnych dla końcowego rozstrzygnięcia okoliczności, w tym przyczyn rozbieżności przebiegu granic przedmiotowych działek na mapie ewidencyjnej w stosunku do mapy katastralnej w szczególności w aspekcie ewentualnych błędów popełnionych przy zakładaniu ewidencji.

Pomimo wyraźnych wytycznych Sądu organy w dalszym ciągu nie wyjaśniły rozbieżności pomiędzy mapami, ani nie ustaliły kiedy i na podstawie jakiej dokumentacji mapowej nastąpiła zmiana granic. Sąd w zaskarżonym wyroku nie zauważył, że organy administracyjne nie wykonały wytycznych wyrażonych w uzasadnieniu wyroku Sądu z 2010 r., czym naruszył art. 153 p.p.s.a.

Organy nie ustaliły też przyczyn rozbieżności przebiegu granic przedmiotowych działek na mapie ewidencyjnej w stosunku do mapy katastralnej z 1911 r. Również ta okoliczność ma fundamentalne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem mapa katastralna z 1911 r. została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (ODGK w [...]) w 1959 r., o czym świadczy jej numer: [...] i jako materiał źródłowy winna być wzięta pod uwagę przy zakładaniu ewidencji. Organy winny były zatem ustalić, co stało się w ciągu kilku lat, co doprowadziło do zmiany granic na mapach, wykorzystując w trakcie postępowania wszelkie dostępne środki dowodowe, czego zaniechały.

Ponadto organy administracji dysponowały środkiem z § 37 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dnia 29 marca 2001 r., jeśli ustaliłyby, że mapa ewidencyjna nie jest wiarygodna, choćby z uwagi na niezgodność w zakresie powierzchni działek. Nie poczynienie ustaleń w zakresie rozstrzygnięcia powyższych rozbieżności między mapami, a także wadliwa ocena i ustalenie co do aktualności ewidencji gruntów - mapy ewidencyjnej, zwłaszcza przy niezwróceniu uwagi na kwestię powierzchni działek, których granice uległy zmianie, powoduje wadliwość decyzji, które naruszają art. 7, 77 ust. 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., czego nie zauważył Sąd, błędnie oddalając skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

Zaakceptowanie przez Sąd wadliwych ustaleń co do aktualności ewidencji spowodowało w konsekwencji aprobatę dla niewłaściwego zastosowania (niezastosowania) § 44 pkt 2 w zw. z § 45 ust. 2, § 35 pkt 1 i § 36 pkt 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dnia 29 marca 2001 r. przez organy administracji. Uznały one, a za nimi Sąd, że mapa katastralna z 1911 r. nie może być podstawą zmian w ewidencji gruntów. Tymczasem mapa ta, przyjęta w 1959 r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jest dokumentem, który w oparciu o powołane przepisy rozporządzenia stanowi materiał źródłowy (źródło danych) przy zakładaniu ewidencji (§ 35 pkt 1), może co do zasady służyć do ustalania granic działek zarówno przy zakładaniu ewidencji (§ 36 pkt 6), jak również do jej aktualizacji (§ 44 pkt 2 w zw. z § 45 ust. 2). W związku z powyższym nie można jej traktować jako materiał tylko historyczny, choć w taki sposób, jak się wydaje, potraktował ją Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została udzielona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. W związku z tym rozpatrzeniu w pierwszej kolejności, co do zasady, podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

W tym miejscu wyjaśnić jednak należy, że zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. został błędnie powołany w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., gdyż niezastosowanie się przez sąd I instancji do oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu sądu administracyjnego jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej wskazaną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., ponieważ art. 153 p.p.s.a. należy uznać za przepis prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 20.06.2012 r., I OSK 953/11, LEX nr 1215686). Mimo to zważywszy, że zarzut powyższy został postawiony niejako w związku z kolejnym zarzutem dotyczącym naruszenia art. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 ust. 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., do zarzutów tych Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się łącznie.

W niniejszej sprawie początkowo K.W. domagała się aktualizacji części kartograficznej operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], jednostka ewidencyjna [...], w zakresie korekty granicy pomiędzy działkami ewid. nr [...] i nr [...]. Po podziale działki nr [...], dokonanym decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] 2010 r., aktualizacja operatu ewidencji gruntów i budynków miałaby dotyczyć korekty granicy pomiędzy działkami ewid. nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]) i nr [...].

Zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania skupia się na nieustaleniu, w oparciu o jaką dokumentację geodezyjną sporządzono mapę ewidencyjną dla przedmiotowych działek przy zakładaniu ewidencji gruntów i budynków, a także niewyjaśnieniu przyczyn rozbieżności przebiegu granic przedmiotowych działek pomiędzy mapą katastralną z 1911 r., a obecną mapą ewidencyjną, w szczególności w aspekcie ewentualnych błędów popełnionych przy zakładaniu ewidencji. W stosunku do tej ostatniej kwestii – zdaniem skarżącej kasacyjnie – był to nakaz wynikający z wytycznych zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 października 2010 r., III SA/Kr 1256/09, z czym wiąże się zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wytyczne powyższe zostały wykonane przez organ I instancji, do którego były kierowane w pierwszej kolejności. Starosta [...] w decyzji z dnia [...] wyjaśnił, że mapy ewidencyjne gromady [...] zaginęły w czasie wojny. Istniejące matryce zostały wykonane na podstawie map oryginalnych oraz o częściowo zaktualizowane szkice indykacyjne, co ujawniło wiele niezgodności pomiędzy mapami a rejestrem parcelowym. W roku 1962 dla gromady [...] została wykonana reambulacja. Po wprowadzeniu zmian wynikłych z reambulacji i klasyfikacji podkład mapowy odpowiadał generalnie stanowi w terenie. Nowym pomiarem objęto jedynie zmiany w stanie władania. W 1968 r. po zidentyfikowaniu działki w terenie wpisywano na mapę nazwisko posiadacza. W przypadku niezgodności mapy z terenem wykonywano konieczne pomiary. W powyższy sposób w 1969 r. powstał odnowiony operat ewidencji gruntów dla obrębu [...], który w całości zastąpił dotychczasowy kataster gruntowy.

Organ I instancji wyjaśnił dalej, że analiza mapy katastralnej w skali 1:2880 wykazała, że pokrywa się ona ze szkicami polowymi, tzw. manualiami z 1911 r., na które powołuje się skarżąca kasacyjnie, natomiast aktualna mapa ewidencyjna pokrywa się z mapą z klasyfikacji w skali 1:2880. Ze sprawozdania z analizy materiałów geodezyjnych wynika, że przy założeniu ewidencji mapa ewidencyjna odpowiadała generalnie stanowi w terenie po wprowadzeniu w 1962 r. reambulacji i klasyfikacji.

Organ wyjaśnił zatem, w oparciu o jaką dokumentację geodezyjną sporządzono mapę ewidencyjną dla przedmiotowych działek przy zakładaniu ewidencji gruntów i budynków, a także to, iż w jego ocenie nie ma oczywistych rozbieżności w przebiegu granic przedmiotowych działek pomiędzy mapą katastralną z 1911 r., a obecną mapą ewidencyjną. Stan taki nie obliguje go więc do podejmowania jakichkolwiek działań z urzędu, w oparciu o § 37 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 maja 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Z ustaleniami tymi należy się zgodzić, mimo że nie odniósł się do nich bezpośrednio Sąd I instancji, ale skarga kasacyjna takiego zarzutu nie zawiera. Z § 37 powołanego rozporządzenia, w brzmieniu z daty orzekania przez Sąd Wojewódzki i organy wynika, że dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych lub fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic na gruncie jedynie "w razie braku dokumentacji wymienionej w § 36 lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne, lub nie odpowiadają obowiązującym standardom technicznym". W niniejszej sprawie dokumentacja, o jakiej mowa w § 36 rozporządzenia istniała w postaci "dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków" (§ 36 pkt 6 rozporządzenia w pierwotnym brzmieniu). Wiarygodność tej dokumentacji nie budziła zaś zastrzeżeń organu.

Poza tym, pomijając fakt, że analiza organu oparta na danych ewidencyjnych nie ujawniła rozbieżności w przebiegu granic pomiędzy wskazanymi działkami, w porównaniu z mapą katastralną z 1911 r., to nawet w przeciwnym przypadku za niezasadne należałoby uznać odwoływanie się przez skarżącą kasacyjnie wyłącznie do ustaleń wynikających z mapy z 1911 r., w sytuacji gdy – jak podał organ – dane z dokumentów katastralnych były następnie weryfikowane w terenie przed założeniem nowego operatu ewidencyjnego w 1969 r. Dane, o jakich mowa w § 35 pkt 1 rozporządzenia, są tylko jednym ze źródeł niezbędnych do założenia ewidencji, przy czym skarżąca kasacyjnie nie zauważa, stawiając zarzut naruszenia tego przepisu rozporządzenia, że ewidencja została założona już w 1969 r. Zatem mapa pochodząca sprzed tego okresu, w opisanej wyżej sytuacji nie może, na zasadzie odpowiedniego stosowania § 35 z mocy § 45 ust. 2 rozporządzenia, służyć do aktualizacji ewidencji.

W tej sytuacji rację ma Sąd I instancji, że żądając aktualizacji ewidencji skarżąca nie przedstawiła wymaganych dokumentów niezbędnych do wprowadzenia żądanych przez nią zmian w części kartograficznej operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], jednostka ewidencyjna [...], dotyczącej korekty granicy pomiędzy działkami ewidencyjnymi nr [...] i [...], co było jej obowiązkiem w świetle art. 22 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna wobec braku usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu, w oparciu o art. 184 p.p.s.a.