Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1131/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.16, art.145 par. 1 pkt 1 i 5
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 21 lipca 2011r. Starosta [...] wypowiedział obecnie skarżącej M. N., użytkownikowi wieczystemu działki o nr 1 położonej w M., dotychczasową wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego.

W wyniku wniesionego wniosku kwestionującego zaktualizowaną opłatę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. orzeczeniem z dnia [...] r. oddaliło wniosek użytkownika wieczystego. Skarżąca pomimo prawidłowego pouczenia nie wniosła od tego orzeczenia sprzeciwu.

Wnioskiem z dnia 19 kwietnia 2013r. pełnomocnik skarżącej zwrócił się do Starosty [...] o wznowienie postępowania na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. w zw. z art. 150 § 1 k.p.a. wskazując, że SKO w orzeczeniu z dnia [...] r. oparło się na okoliczności braku podważenia we właściwym trybie operatu szacunkowego, natomiast w dniu 10 kwietnia 2013r. [...] Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych wydało ocenę, mocą której przedmiotowy operat szacunkowy utracił charakter opinii, o której mowa w art. 156 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Postanowieniem z dnia [...] r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. w zw. z art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, odmówiło wznowienia postępowania. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że stosowanie do orzeczeń kolegiów nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego jest wyłączone na co wskazuje treść art.79 ust.7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, cywilnoprawny charakter opłat z tytułu użytkowania wieczystego oraz przewidziana przez ustawodawcę możliwość wniesienia sprzeciwu od orzeczenia kolegium do sądu powszechnego.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył pełnomocnik skarżącej podnosząc w jego treści, że w doktrynie prawniczej nie budzi wątpliwości możliwość inicjowania nadzwyczajnych postępowań administracyjnych w stosunku do orzeczeń SKO zapadłych w trybie art.79 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Postanowieniem z dnia [...] r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. w zw. z art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W ocenie Kolegium orzeczenie nie ma przymiotu decyzji administracyjnej, gdyż sprawy dotyczące aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego są sprawami z zakresu prawa cywilnego.

Ze stanowiskiem Kolegium nie zgodziła się skarżąca M. N. i pismem z dnia 29 lipca 2013r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 19 grudnia 2013r. sygn. akt II SA/Gl 1446/13 uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie SKO w K. z dnia [...] r. W uzasadnieniu wyroku sąd wskazał, że posiłkowe stosowanie przepisów k.p.a., w tym działu II kodeksu: "Postępowanie" oznacza dopuszczalność wznawiania postępowań zakończonych orzeczeniem kolegium w przedmiocie ustalenia opłaty za wieczyste użytkowanie, jak i stwierdzania nieważności takich orzeczeń, co wynika wprost z art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Postanowieniem z dnia [...] r. SKO w K. wznowiło postępowanie w sprawie zakończonej orzeczeniem SKO z dnia [...] r. w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego.

Następnie orzeczeniem z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. na podstawie art.150 § 1 i art.151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówiło uchylenia orzeczenia SKO z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że nie stwierdziło zaistnienia przesłanek z art. 145 § 1 i art.145a § 1 k.p.a. uzasadniających uchylenie orzeczenia w wyniku wznowienia postępowania, a nadto przesłanek takich w ocenie organu nie wskazał zarówno wnioskujący jak i sąd rozpoznający sprawę. W orzeczeniu zawarto również pouczenie o możliwości złożenia sprzeciwu, które jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do właściwego sądu powszechnego.

W dniu 14 maja 2014r. pełnomocnik skarżącej wniósł sprzeciw do Sądu Rejonowego w T., który postanowieniem dnia 3 grudnia 2014r. sygn. akt [...] stwierdził swoją niewłaściwość i sprawę przekazał do rozpoznania WSA w Gliwicach.

Postanowieniem z dnia 29 czerwca 2015r. sygn. akt II SA/Gl 571/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach skargę odrzucił stwierdzając jej niedopuszczalność ze względu na fakt, że jej przedmiotem jest akt administracyjny wydany przez organ I instancji. Jednocześnie sąd zwrócił uwagę że fakt udzielenia błędnego pouczenia stronie co do trybu zaskarżenia orzeczenia, winien zostać uwzględniony przez organ, jako niezawiniona przez stronę okoliczność, która spowodowała uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W piśmie z dnia 10 lipca 2015r. pełnomocnik skarżącej wniosła o przewrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, załączając jednocześnie przedmiotowy wniosek.

Postanowieniem z dnia 11 września 2015r. SKO w K. przywróciło termin do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.

W przedłożonym wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy pełnomocnik skarżącej podniosła, że w sprawie zachodzą przesłanki wznowieniowe określone w art. 145 § 1 pkt1 i 5 k.p.a. Zdaniem pełnomocnika ocena [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych świadczy o tym, że operat szacunkowy w oparciu o który ustalono wysokość opłaty za użytkowanie wieczyste był fałszywy. Nadto w związku z powołaną opinią pojawiły się nowe okoliczności, które istniały w dniu wydania przez SKO orzeczenia w przedmiocie aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] SKO w K. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy orzeczenie SKO w K. z dnia [...] r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że negatywnej oceny operatu szacunkowego nie można utożsamiać z fałszywym dowodem, gdyż strona, która domaga się wznowienia postępowania na tej podstawie, musi przedłożyć dowód w postaci orzeczenia sądowego stwierdzającego, że dokument był sfałszowany. Nadto stwierdziło, że ocena operatu szacunkowego dokonana przez Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych po zakończeniu postępowania przez Kolegium jest bezprzedmiotowa i nie może stanowić podstawy do uchylenia orzeczenia we wznowionym postępowaniu.

Skargę na powyższą decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła pełnomocnik M. N., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania tj. art.145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wskazała, że w świetle oceny [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych opinię, która była podstawą do wydania przez SKO orzeczenia z dnia [...] r. uznać należy za sfałszowaną. Nadto w sprawie pojawiły się nowe okoliczności faktyczne istniejące w dacie wydania decyzji, natomiast nieznane organowi. Okoliczności te wynikają z opinii biegłego, która sama w sobie nie jest nowym dowodem, ale już zawarte w niej okoliczności mogą stanowić podstawę do wznowienia postępowania. Tymi okolicznościami w ocenie pełnomocnik są: dokonanie wyceny działki na podstawie oględzin innej działki i w konsekwencji błędne przyjęcie, że działka posiada dostęp do drogi publicznej, podczas gdy w rzeczywistości takiego dostępu nie posiada, co niewątpliwie miało wpływ na ustalenie jej wartość.

W odpowiedzi na skargę SKO w K. podtrzymało dotychczasowe stanowisko zawarte w treści zaskarżonej decyzji, kwestionując jednocześnie w ogóle dopuszczalność wznowienia postępowania w odniesieniu do oświadczenia o wypowiedzeniu wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego.

W toku postępowania sądowego pełnomocnik skarżącej wnosił i wywodził jak w treści skargi, jednocześnie oświadczył, że nie toczyło się postępowanie karne w sprawie sfałszowania operatu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna, chociaż nie wszystkie zawarte w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Przede wszystkim należy podnieść, że kwestia dopuszczalności trybu wznowieniowego w niniejszej sprawie była już przedmiotem orzekania w tutejszym sądzie. Prawomocnym wyrokiem z dnia 29 lipca 2013r. (sygn. akt II SA/Gl 1446/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylając postanowienia SKO w K. przesądził dopuszczalność stosowania nadzwyczajnych środków zaskarżenia wobec prawnych form działania administracji nie będących decyzjami administracyjnymi, w tym przypadku orzeczenia w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego.

Stosownie zaś do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2012r. poz. 270 z późn. zm., dalej "p.p.s.a."), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Z powyższego przepisu wynika wprost, że ilekroć dana sprawa jest przedmiotem rozpoznania przez sąd lub organ, jest on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu. Odstępstwo od tej zasady może dotyczyć tylko dwóch sytuacji, pierwsza z nich związana jest z ewentualną zmianą stanu faktycznego, gdy w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy organ stwierdzi, że stan faktyczny uległ zasadniczej zmianie i jest odmienny od przyjętego przez sąd, natomiast drugi z przypadków utraty mocy wiążącej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku sądu, to zmiana stanu prawnego po wydaniu orzeczenia przez sąd ( por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2013r., sygn. akt I OSK 1790/11, LEX nr 1336324).

W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013r., sygn. akt II GSK 2101/11). W wyniku wydania wyroku o charakterze kasacyjnym sprawa wraca do stadium postępowania przed organem administracyjnym. Oznacza to obowiązek powtórnego rozpoznania tej sprawy przez ten organ i wydania decyzji, z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w wyroku. Podkreślenia wymaga fakt, że zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2010r., sygn. akt I OSK 920/10, LEX 745376).

Artykuł 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Więcej, naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a., w razie złożenia skargi, powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności). Natomiast niezastosowanie się przez sąd do oceny prawnej przewidzianej w komentowanym przepisie jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a., por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2013r., sygn. akt I GSK 1591/11, LEX nr 1339558).

Uwzględniając powyższe jako bezpodstawne należy uznać twierdzenia organu zawarte w odpowiedzi na skargę, że przepis art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może stanowić podstawy do wznowienia postępowania w niniejszej sprawie tj. w przedmiocie orzeczenia o ustaleniu opłaty rocznej z tytułu wieczystego użytkowania.

Przechodząc do dalszych rozważań zaznaczyć należy, że postępowanie administracyjne, będące przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie toczyło się w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania, jakim jest wznowienie postępowania administracyjnego.

W myśl utrwalonych w doktrynie i judykaturze poglądów wznowienie postępowania stanowi instytucję procesową mającą na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna. Potrzeba stosowania tego rodzaju instytucji zachodzi w sytuacjach, kiedy to po wydaniu decyzji ostatecznej ujawniła się wadliwość postępowania dowodowego, na którym oparto ostateczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej albo też gdy wystąpiły później okoliczności, które pozbawiają znaczenia przesłanki, na jakich oparto rozstrzygnięcie sprawy (por. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I, Zakamycze, 2005r., s. 295 i nast. wraz z cytowaną tam literaturą). W rozumieniu art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz.23, dalej: " k.p.a.") ostatecznymi są decyzje, od których nie służy odwołanie, a ich uchylenie lub zmiana, stwierdzenie nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Oznacza to, że organy administracji publicznej korzystając z możliwości weryfikacji ostatecznych decyzji obowiązane są przy wydawaniu stosownych orzeczeń przestrzegać obowiązujących rygorów prawnych. Wznowienie postępowania jest instytucją szczególną, stanowiącą wyjątek od zasady trwałości decyzji, a więc wykładnia przepisów określających warunki wznowienia oraz uchylenia ostatecznej decyzji, musi być ścisła. Podobnie B. Adamiak podkreśla, że pojęcie nowych okoliczności i pojęcie nowych dowodów należy rozumieć wąsko, zarówno jako dowody i okoliczności nowo odkryte, jak i po raz pierwszy zgłoszone przez stronę (B. Adamiak (w:) Komentarz, 2014, s. 587, podobnie wyrok NSA z dnia 19 października 2010r., sygn. akt II GSK 889/09, LEX nr 746308 ).

W ocenie organów orzekających w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki określone w art. 145 § 1 k.p.a. i art. 145a § 1 k.p.a. dające podstawę do uchylenia orzeczenia SKO w K. z dnia [...] r. w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Z kolei w ocenie skarżącej spełnione zostały przesłanki z art.145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a., bowiem orzeczenie SKO wydane zostało w oparciu o sfałszowany operat rzeczoznawcy majątkowego, a nadto w związku z wydaniem przez [...] Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych oceny przedmiotowego operatu, w sprawie pojawiły się nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania kwestionowanego orzeczenia i nie znane organowi.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem Kolegium, że ocena operatu dokonana przez [...] Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych nie przesądza jeszcze o jego fałszywości. W orzecznictwie administracyjnym przyjęty jest pogląd, że sfałszowanie dowodu musi być potwierdzone orzeczeniem sądu lub innego właściwego organu. Wskazuje się bowiem, że wznowienie nie może nastąpić, jeżeli ani sąd, ani inny właściwy organ nie stwierdził prawomocnie sfałszowania dowodu, ani popełnienia przestępstwa przy wydawaniu określonej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 1991r., sygn. akt II SA 640/91, publ. ONSA 1992/3-4/66 oraz M. Jaśkowska, A. Wróbel; Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2005, str. 798 i nast.). Co istotne, organ administracji nie może przeprowadzić takiego dowodu we własnym zakresie. Innymi słowy, organ administracji publicznej nie może prowadzić postępowania dowodowego w celu ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Zatem jako chybiony należy uznać zarzut skargi w tym zakresie.

Prawidłowe jest również stanowisko Kolegium co do oceny operatu jako nowego dowodu, bowiem pojawienie się nowych dowodów po wydaniu ostatecznej decyzji, a takim dowodem jest niewątpliwie ocena [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych, może stanowić jedynie podstawę do wszczęcia postępowania w nowej sprawie (por. G. Łaszczyca (w:) Komentarz, 2010, t. 2, s. 282;). Tym niemniej należy zwrócić uwagę, że czym innym jest nowy dowód w sprawie, w tym przypadku ocena stowarzyszenia, a czym innym są nowe okoliczności faktyczne, które wynikają z tej oceny. Wskazać należy, że przesłanką do uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania na podstawie art.145 § 1 pkt 5 k.p.a. jest nie tylko wyjście na jaw nowych dowodów, ale także i nowych okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, przy czym ujawnienie się tych okoliczności może być rezultatem przeprowadzenia dowodów (ujawnienia się dowodów) po wydaniu decyzji, byleby tylko rzecz dotyczyła faktów, które są istotne dla sprawy, a nie były znane organowi w momencie jej podejmowania. W art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. posługując się kategorią "nowych okoliczności faktycznych" oraz "nowych dowodów" ustawodawca użył bowiem alternatywy zwykłej, a nie koniunkcji (por. wyrok SN z dnia 13 stycznia 2000r., sygn. akt III RN 125/99, Prok. i Pr.-wkł. 2000, nr 5, s. 36:, wyrok SN z dnia 20 września 2002r., sygn. akt III RN 151/01, M. Pod. 2002, nr 10, s. 2: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 kwietnia 2009r.,sygn. akt IV SA/Wr 63/09, LEX nr 558731). Zatem warunkiem uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. jest kumulatywne spełnienie wymienionych w nim przesłanek: (...) nowe okoliczności faktyczne muszą zostać ujawnione po wydaniu decyzji ostatecznej; oraz (...) nowe okoliczności faktyczne musiały istnieć już wcześniej, to jest w chwili wydawania decyzji ostatecznej, lecz dla tego organu są one nowymi tylko dlatego, że nie były mu wcześniej znane. Nie ma przy tym znaczenia, czy ujawnione okoliczności nie były znane organowi prowadzącemu postępowanie pierwotne w wyniku zaniedbań, czy też z innych powodów ( por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2014r. sygn. akt. II OSK 1200/13, LEX nr 1646229, wyrok NSA w Warszawie z dnia 5 listopada 1998r.,sygn. akt III SA 1226/97, LEX nr 35503, czy wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010r.,sygn. akt I OSK 1256/10, LEX nr 744959). Stąd warunkiem koniecznym jest w tym przypadku jedynie to, aby nowa okoliczność, czy dowód miały istotne znaczenie dla sprawy i istniały w dniu wydania decyzji oraz nie były znane organowi, który wydał decyzję ( por. wyrok NSA z dnia 19 lipca 2012r., sygn. akt II OSK 768/11, LEX nr 1252179).

Jako "nową okoliczność istotną" dla sprawy - w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. - należy rozumieć taką okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, co oznacza, iż w sprawie zapadłaby decyzja, co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego. Chodzi zatem o okoliczności istotne w takim znaczeniu, że ich istnienie lub brak bezpośrednio wpływają na treść rozstrzygnięcia. Okoliczności te muszą więc być prawotwórcze, z punktu widzenia znajdującego zastosowanie w sprawie przepisu prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2014r. sygn. akt II GSK 2009/13, LEX nr 1748259, wyrok NSA w Warszawie z dnia 8 czerwca 2000r., sygn. akt V SA 1885/99, LEX nr 50152, wyrok NSA z dnia 7 lutego 2007r.,sygn. akt I OSK 429/06, LEX nr 348005, wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2008r.,sygn. akt I OSK 6/08, LEX nr 521974, wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 lipca 2011r.,sygn. akt III SA/Kr 74/11, LEX nr 853003).

Zdaniem składu orzekającego taką nową istotną okolicznością w sprawie jest ujawnienie faktu dokonania przez biegłego błędnej identyfikacji wycenianej działki i w konsekwencji przyjęcie do wyceny działki sąsiedniej. To z kolei doprowadziło do przyjęcia w operacie innych, niż rzeczywiste cechy wycenianej nieruchomości, w zakresie dostępu do drogi publicznej oraz zabudowań i ogrodzenia, co bez wątpienia mogło mieć wpływ na przyjętą w operacie wartość, która stanowiła podstawę dla ustalenia wysokości rocznej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości.

Nie ulega wątpliwości, że ta okoliczność została ujawniona już po wydania kwestionowanego orzeczenia z 2011r., bowiem wynika ona z treści oceny operatu dokonanej przez [...] Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych w dniu 10 kwietnia 2013r. Jednocześnie okoliczność ta istniała już w chwili wydania kwestionowanego orzeczenia, gdyż wycena niewłaściwej działki dokonana została w operacie szacunkowym będącym przedmiotem oceny dokonywanej przez organ wydający w tej sprawie orzeczenie. Bezsprzecznie jest to również istotna okoliczność mająca wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, gdyż w przypadku ustalenia innej wartości przedmiotowej działki, zmianie ulega również samo rozstrzygnięcie w zakresie wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Nie jest to również odmienna ocena istniejących dowodów, ponieważ kwestionowany operat szacunkowy utracił taką wartość i nie może stanowić dowodu w sprawie. Nadto nową okolicznością jest ujawnienie błędu przy identyfikacji działki a nie ocena samego operatu. W tej sytuacji zdaniem Sądu doszło do błędnego ustalenia okoliczności stanu faktycznego przez organ, co powinno stanowić podstawę do uchylenia orzeczenia w wyniku wznowienia postępowania ( por. wyrok NSA w Łodzi z dnia 24 lipca 1997r.,sygn. akt I SA/Łd 674/96, LEX nr 30328, wyrok NSA we Wrocławiu z dnia 15 października 1997r., sygn. akt I SA/Wr 1838/96, LEX nr 31587; wyrok NSA w Łodzi z dnia 16 października 1998r.,sygn.. akt I SA/Łd 29/97, LEX nr 34920; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 1 grudnia 2006r., sygn. akt II SA/Go 427/06, ONSA WSA 2008, nr 2, poz. 38).

Należy również wskazać, że istotą wznowionego postępowania jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową decyzję, rozstrzygającą o istocie sprawy wydaje się, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana. Wobec tego organ administracji publicznej, wydający nową decyzję stosuje przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu orzekania.

Niezależnie od wskazanych powyżej uchybień w zakresie ustalenia istnienia nowych istotnych okoliczności dających podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdził, że Kolegium przystępując do badania istnienia przesłanek do uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, nie wzięło pod uwagę zdolności do rozpoznania wniosku skarżącej w tym zakresie, w kontekście przepisów regulujących kwestie wyłączenia pracowników organu. Obowiązek ten wynika wprost z treści art.24 k.p.a.

W niniejszej sprawie Kolegium nie dochowało należytej staranności w tym zakresie. Orzeczenie SKO w K. z dnia [...] r. oddalające wniosek użytkownika wieczystego zostało wydane w składzie: T. P.-P., Z. G. i P. M. Tymczasem wszyscy wymienieni członkowie Kolegium brali udział w postępowaniu o uchylenie tego orzeczenia w ramach postępowania wznowieniowego będąc członkami składu który wydał w dniu [...] r. decyzję o odmowie uchylenia orzeczenia SKO w K. z dnia [...] r. Dlatego też zdaniem Sądu doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 k.p.a., bowiem opisana sytuacja procesowa stwarzała podstawy do wyłączenia wymienionych pracowników organu. Członek składu orzekającego Kolegium, który rozpoznawał sprawę w postępowaniu zwykłym w trybie odwoławczym podlega bowiem wyłączeniu z mocy ustawy w postępowaniu z jego udziałem i to na każdym etapie postępowania nadzwyczajnego ( por. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2013r., sygn. akt II OSK 680/12, dostępny w internetowej bazie orzeczeń pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wykładnia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 27 § 1 k.p.a. dokonana w zgodzie z art. 7 i art. 8 k.p.a. wymaga, aby pod pojęciem "w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" rozumieć również sytuację, w której członek organu kolegialnego kontroluje, w trybie wznowienia postępowania, prawidłowość wydanej z jego udziałem decyzji. Wprawdzie kontrola decyzji w trybach nadzwyczajnych ograniczona jest do określonych przesłanek, jednak zasada praworządności wymaga, aby tej oceny dokonał bezstronny organ.

W tym miejscu wskazać należy, że kwestia wyłączenia pracownika organu była także przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego i uchwał podejmowanych przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2008r. sygn. P 57/07 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził m.in., że w wypadku wyłączenia członka organu kolegialnego nie ustanowiono odrębnych przesłanek wyłączenia, gdyż członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1 k.p.a., tj. na takich samych podstawach jak pracownik. Przesłanki wyłączenia pracownika i członka organu kolegialnego są więc tożsame i rozważania dotyczące wyłączenia pracownika można w sposób bezpośredni stosować do członków organu kolegialnego. Członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu od udziału w sprawie, zawisłej przed organem administracji publicznej, niezależnie od rodzaju i charakteru sprawy, w każdym stadium tej sprawy oraz w każdej instancji trybu zwykłego lub trybów nadzwyczajnych. Przez udział w postępowaniu w sprawie należy rozumieć podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej przewidzianych w przepisach prawa czynności procesowych niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a jeżeli pracownik jest upoważniony do wydawania decyzji w imieniu organu administracji publicznej lub pełni funkcje organu, również załatwienie sprawy w formie decyzji. Przesłanki określające wyłączenie członka organu kolegialnego zawarte są w art. 24 § 1-7 k.p.a. Wskazują one na bliskość członka tego organu wobec strony postępowania (pkt 2 i 3), albo bliskość wobec załatwianej sprawy, charakteryzującą się osobistym zaangażowaniem w sprawie (pkt 4-7). W dalszej części uzasadnienia Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że celem wyłączenia pracownika i członka organu kolegialnego jest zapewnienie bezstronności w postępowaniu odwoławczym i jest bez znaczenia, czy osoba ta brała udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, czy w tej samej instancji na mocy art. 127 § 3 k.p.a. Nie można bowiem akceptować sytuacji, w której osoba biorąca udział w wydaniu zaskarżonej decyzji będzie następnie brała udział w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji.

Kwestia wyłączenia osoby, która orzekała w postępowaniu "zwykłym" od orzekania w postępowaniu wznowieniowym była z kolei przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego na gruncie przepisów regulujących instytucję wyłączenia sędziego w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W wyroku z dnia 14 października 2008r., sygn. SK 6/07, publ. OTK-A 2008/8/137, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art.18 §1 pkt 6 p.p.s.a. w zakresie, w jakim pomija jako podstawę wyłączenia sędziego od udziału w orzekaniu w postępowaniu sądowym toczącym się po wznowieniu postępowania administracyjnego, jego wcześniejszy udział w orzekaniu w sprawie dotyczącej decyzji wydanej we wznawianym postępowaniu administracyjnym, jest niezgodny z art. 45 ust.1 Konstytucji R.P. Na powyższy problem zwrócił również uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 14 października 2008r., sygn. akt SK 6/07, w którym przywołując dotychczasowe orzecznictwo Trybunału i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka wskazał, iż istotą tzw. bezstronności obiektywnej, jest "nie tylko to, by sędzia orzekający w sprawie zachowywał się zawsze rzeczywiście zgodnie ze standardami niezawisłości i bezstronności, lecz także by w ocenie zewnętrznej zachowanie sędziego odpowiadało takim standardom. Reguły wyłączenia sędziego służą bowiem budowie społecznego zaufania do wymiaru sprawiedliwości (...) przez usuwanie choćby pozorów braku bezstronności". Drugi wymiar bezstronności, tzw. bezstronność subiektywna, polega zaś na tym, że sędzia musi mieć jeszcze dodatkowo wewnętrzne przekonanie o możliwości wydania wyroku bez faworyzowania jakiegokolwiek uczestnika postępowania. Ponadto Trybunał wskazał, że zarówno kontrola decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, jak i nadzwyczajnym ma swoje źródło w tym samym stanie faktycznym. Nie tylko więc wymagają one oceny tych samych okoliczności i dowodów, ale niekiedy nawet ustosunkowania się przez skład orzekający do tych samych zarzutów (choć stawianych z myślą o osiągnięciu nieco innych celów). W opinii Trybunału Konstytucyjnego okoliczność orzekania tego samego sędziego w sprawie legalności decyzji o odmowie uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji, którą wcześniej kontrolował w ramach "zwykłego" postępowania sądowoadministracyjnego należy zaliczyć do bezwzględnych przesłanek wyłączenia sędziego, która zawsze i a priori powinna ze względu na swoją wagę powodować wyłączenie sędziego z mocy ustawy. Potencjalne zagrożenie dla bezstronności sędziowskiej w opisywanej sytuacji jest bowiem tego typu, że - niezależnie od faktycznych okoliczności danej sprawy - może wzbudzać uzasadnione wątpliwości co do obiektywizmu sędziego.

W orzecznictwie zwraca się uwagę, iż analogiczne sytuacje, opisane przez Trybunał, będą miały miejsce we wszystkich nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego – także w postępowaniu o uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania (zob.: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 marca 2012r. sygn. akt IV SA/Po 1222/11,dostępny na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd w składzie rozpoznającym sprawę w pełni podziela stanowisko, że choć powyższe rozważania odnoszą się do sędziów, to jednak w demokratycznym państwie prawnym, dopuszczającym - aczkolwiek pod pewnymi warunkami - funkcjonowanie niesądowych organów rozstrzygających o sytuacji prawnej jednostki, wymaganie bezstronności nie może być ograniczone wyłącznie do sędziów (zob.: orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 1996r. sygn. akt K 11/95). Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powołując się na zasadę sprawiedliwości proceduralnej podkreśla się, że zawsze tam, gdzie jest to możliwe, należy unikać sytuacji, w których dana osoba będzie kontrolowała de facto swój sposób załatwienia danej sprawy (zob.: uchwała NSA z dnia 18 lutego 2013r. sygn. akt II GPS 4/12, dostępna w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W doktrynie zwraca się natomiast uwagę, iż uregulowane w art. 24 oraz art. 25 k.p.a. instytucje wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenia organu mają stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ oraz eliminowania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie wśród uczestników postępowania. Przepisy prawa procesowego o wyłączeniu pełnią zatem funkcję gwarancyjną. Z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procesowania" (W. Chróścielewski: "Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym" Dom Wydawniczy ABC str.12 oraz glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007r., sygn. akt II GPS 2/06, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 3 (12) z 2007r. str. 137). Nie mogą być zatem pomijane w procesie stosowania prawa.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że członkowie składu SKO rozpoznający sprawę w postępowaniu odwoławczym podlegają wyłączeniu z mocy ustawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a., we wznowionym postępowaniu w przedmiocie uchylenia wydanej z ich udziałem ostatecznej decyzji ( orzeczenia), na każdym etapie tego postępowania. Przy czym przesłanka wyłączenia członka Kolegium ma charakter bezwzględny i nie podlega jakiejkolwiek ocenie, co do jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie sprawy.

Z omówionych względów Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., wydając decyzję jako organ I instancji orzekało w składzie niezgodnym z prawem tj. z udziałem członków podlegających wyłączeniu, co stanowiło określoną w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. przesłankę do wznowienia postępowania. Z kolei organ II instancji utrzymując wadliwe rozstrzygnięcie w mocy naruszył art. 138 § 1 pkt 1k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję SKO w K. z dnia [...] r. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania wprost wynikają z treści powyższego uzasadnienia.