Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1159/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 156, 4, 5, 6, 116, 101par 1, 145 par 1 pkt 4, 16 par 1, 80, 76 par 1, 86, 115 par 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.), Protokolant ref. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2017 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Budownictwa po rozpatrzeniu odwołania W. K., decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] maja 1977 r., nr [...] i umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] października 1976 r., nr [...] i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] października 1976 r., nr [...] o ustaleniu odszkodowania w wysokości 18.131 zł za nieruchomość położoną we wsi [...], gm. [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,5666 ha, przejętą na własność Państwa oraz zmieniającej ją decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] maja 1977 r., nr [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] maja 1977 r., nr [...], zmieniającej w trybie art. 115 § 1 i 2 Kpa, decyzję Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] października 1976 r., nr [...] i orzekającej o ustaleniu odszkodowania w wysokości 57.503 zł (za grunt, uprawy, elementy budowlane) za przejęte na własność Państwa tereny budowlane wsi [...], gm. [...], tj. nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,5666 ha, stanowiącą własność W. K. i umorzył postępowanie administracyjne w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] października 1976 r., nr [...] orzekającej o ustaleniu odszkodowania w wysokości 18.131 zł za przejęte na własność Państwa tereny budowlane wsi [...], gm. [...], tj. nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,5666 ha, stanowiącą własność W. K. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że wniosek W. K. o stwierdzenie nieważności decyzji z 1977 r., jest nieuzasadniony, ponieważ decyzja ta nie jest obarczona żadną z wad, o jakich mowa w art. 156 § 1 Kpa, skoro nie jest obarczona wadą mającą wpływ na wynik sprawy. Jeżeli zaś chodzi o decyzję z 1976 r. organ I instancji wskazał, że postępowanie nieważnościowe jest bezprzedmiotowe, ponieważ decyzja ta na skutek zmiany w trybie art. 115 Kpa, utraciła byt prawny.

Od powyższej decyzji W. K. wniosła odwołanie.

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] października 1976 r., nr [...] oraz zmieniającej ją decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] maja 1977 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że w decyzji z dnia [...] października 1976 r. i zmieniającej ją decyzji z dnia [...] maja 1977 r. nie stwierdzono wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 3-7 Kpa.

Zdaniem Ministra, kontrolowana decyzja nie została także wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 Kpa). Organ odwoławczy stwierdził, że w dacie wydania przedmiotowej decyzji z 1977 r. organem właściwym do podjęcia rozstrzygnięcia był Naczelnik gminy jako terenowy organ administracji państwowej – stosownie do przepisów art. 44 ust. 1 pkt 6, art. 48 ust. 2 w zw. z art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz. U. z 1975 r. Nr 26, poz. 139 ze zm.).

Dalej organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja Naczelnika Gminy [...] z 1976 r. miała oparcie w przepisie prawa albowiem istniały podstawa prawna do ustalenia odszkodowania za przejętą na własność Państwa nieruchomość zgodnie z przepisami ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą".

Minister wskazał, że nieruchomość położona we wsi [...], działka nr [...] została objęta zarządzeniem nr [...] Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] lipca 1976 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa we wsi [...]. Zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 8 ustawy, z mocy prawa z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym uchwały o ustaleniu granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa. Zarządzenie to zostało ogłoszone w Dzienniku Urzędowym [...] w [...] z dnia [...]sierpnia 1976 r. Nr [...], poz. [...].

Minister zaznaczył, że decyzja z 1976 r., zmieniona decyzją z 1977 r. została wydana na podstawie art. 9 i art. 10 ust. 2 ustawy, rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1973 r. Nr 20, poz. 117) oraz art. 7, art. 8 i art. 12 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) – zwanej dalej "uztwn".

Zgodnie z § 1 tego rozporządzenia wysokość odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa jako tereny budowlane na podstawie art. 8 ustawy oraz sposób wypłaty ustalał organ do spraw rolnych prezydium powiatowej rady narodowej, stosownie do przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości. Podobnie regulował to zagadnienie art. 9 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustalane było według zasad określonych w przepisach uztwn , z uwzględnieniem postanowień ustawy.

Zdaniem Ministra, użyty w art. 9 ust. 1 ustawy zwrot "ustala się" odnosi się do określenia wysokości odszkodowania oraz jego formy. Z kolei zwrot "wypłaca się" oznacza czynność techniczną, polegającą na przekazaniu odszkodowania uprawnionemu adresatowi decyzji odszkodowawczej.

Minister zwrócił uwagę na to, że przepisy ustawy, jak również przepisy wykonawcze do ustawy, nie precyzowały jednoznacznie trybu ustalania odszkodowania. Organ podniósł, że w obowiązujących wówczas przepisach przy ustalaniu odszkodowania brak było odesłania do stosowania przepisów proceduralnych zawartych w uztwn, tj. w szczególności na podstawie opinii biegłego rzeczoznawcy oraz po przeprowadzeniu rozprawy odszkodowawczej. W rozporządzeniu wykonawczym brak jest zatem jednoznacznego stwierdzenia, że odszkodowanie ustala się na podstawie opinii szacunkowej i po przeprowadzeniu rozprawy.

Minister podkreślił, że zasady ustalania odszkodowania w uztwn uregulowano w Rozdziale 2 zatytułowanym "Odszkodowanie". Kwestia związana z przeprowadzeniem rozprawy znajdowała się w Rozdziale 3 "Postępowanie wywłaszczeniowe". Zatem przeprowadzenie rozprawy i stosowanie operatu szacunkowego wiązało się ściśle z postępowaniem wywłaszczeniowym, a nie odszkodowawczym.

Zdaniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa, wskazanie, że odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach uztwn budzi wątpliwości interpretacyjne. Minister stanął na stanowisku, że wątpliwości interpretacyjne związane z wykładnią przepisu nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Wobec braku przepisów szczególnych regulujących tryb ustalania odszkodowania za przejęte grunty, zastosowanie miały przepisy Kpa. Nie przewidywały one obligatoryjnej rozprawy, ani też nie nakazywały stosowania konkretnych środków dowodowych, jak operat szacunkowy.

Odnosząc się do ustalenia odszkodowania za grunty niezabudowane oraz pozbawione naniesień, Minister wskazał, że procedura wyceny była skrajnie uproszczona, gdyż ustalano kwotę odszkodowania w oparciu o sztywne stawki i tabele. Nie brano pod uwagę indywidualnych cech nieruchomości tak jak odbywa się to według aktualnie obowiązujących przepisów. Zdaniem Ministra, nie sposób uznać w tych warunkach, aby konieczne do prawidłowego określenia wysokości odszkodowania było posiadanie wiedzy specjalistycznej. Organ wskazał, że rozprawa zgodnie z ówczesnym brzmieniem Kpa nie była w żadnym przypadku obligatoryjna, a decyzja o jej przeprowadzeniu należała do swobodnej oceny organu. Powyższe oznacza, że brak rozprawy odszkodowawczej oraz brak przeprowadzenia dowodu w postaci opinii biegłego rzeczoznawcy nie może stanowić rażącego naruszenia prawa.

Jeżeli chodzi o zarzut dotyczący naruszenia art. 8 § 1 Kpa poprzez brak zawiadomienia stron i możliwości wypowiedzenia się w sprawie organ odwoławczy wskazał, że uchybienie to jako uchybienie przepisom postępowania mogłoby być rozpatrywane w postępowaniu wznowieniowym z art. 145 Kpa.

Odnosząc się do kwestii wysokości odszkodowania Minister wskazał, że decyzją z dnia [...] października 1976 r. Naczelnik Gminy [...] przyznał na rzecz W. K. odszkodowanie w wysokości 18.131 zł. Organ odwoławczy podał, że na podstawie przepisów art. 9 ust. 2 ustawy w zw. z art. 8 ust. 1 uztwn i zarządzeniem Ministra Rolnictwa z dnia 22 stycznia 1974 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M. P. z 1974 r. Nr 7, poz. 54) właściciele nieruchomości otrzymywali odszkodowanie obliczane w drodze przemnożenia stawki odszkodowania za 1 m² ustalanej zrządzeniem właściwego organu, przez liczbę metrów kwadratowych przejmowanej przez Państwo nieruchomości.

Zgodnie z załącznikiem do zarządzenia nr [...] z dnia [...] kwietnia 1976 r. stawka odszkodowania za przejęte przez Państwo grunty orne klasy V osób fizycznych, dla których rolnictwo nie jest jedynym źródłem utrzymania wynosiła we wsi [...] 3,20 zł za 1m2, co potwierdza opinia szacunkowa biegłego rzeczoznawcy J. M. Zatem wysokość odszkodowania wynosiła 18.131 zł (pow. gruntu – 0,5666 ha x stawka odszkodowania 3,20 zł/1m2 i taka kwota została prawidłowo wskazana w decyzji z 1976 r.

Jednakże decyzją z dnia [...] maja 1977 r. Naczelnik Gminy [...] zmienił swoją decyzję z dnia [...] października 1976 r. ustalając na rzecz W. K. dodatkowo odszkodowanie za uprawy w wysokości 1.010 zł i elementy budowlane w wysokości 38.362 zł. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 115 Kpa. Przepis ten stanowił, że jeżeli odwołanie wniosły wszystkie strony , a organ administracji państwowej, który wydał decyzję uznał, że to odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, mógł wydać nową decyzję, w której uchylił lub zmienił zaskarżoną decyzję, a od nowej decyzji służyło stronom odwołanie.

W ocenie organu odwoławczego, podnoszone przez W. K. przekroczenie terminu 14 dni na dokonanie autokontroli nie wywiera wpływu na ważność decyzji zmieniającej, miało charakter instrukcyjny, bez żadnej sankcji. Tego rodzaju wada ma charakter formalny, a nie materialny.

Organ nie zgodził się z zarzutem odwołania, że decyzję zmieniającą wydano bez zachowania wymogu wniesienia odwołania. Minister wskazał, że w aktach sprawy brak odwołania, jednakże na fakt jego złożenia wskazuje notatka służbowa z dnia [...] grudnia 1976 r. Wynika z niej, że spotkanie z udziałem m.in. W. K. zostało zorganizowane w związku ze złożonymi odwołaniami od decyzji z 1976 r. Poza tym organ wskazał, że z pisma Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] lutego 1977 r. W. K. pismem z dnia [...] listopada 1976 r. wniosła skargę na decyzję z 1976 r. W aktach sprawy brak potwierdzenia odbioru tej decyzji, a skarga została złożona w 16 dniu po wydaniu tej decyzji. Zatem, skoro skargi tej nie można było pozyskać, to mogła być potraktowana jako odwołanie, skoro znaczenie ma nie nazwa pisma, a rzeczywista treść żądania strony. Minister wskazał, że nie ma możliwości podważenia prawidłowości decyzji z 1977 r. bez wyraźnych dowodów wskazujących na odmienny stan faktyczny i prawny.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że w aktach sprawy znajduje się opinia biegłego rzeczoznawcy J. M. z dnia [...] stycznia 1977 r. wyceniająca wartość odszkodowania za uprawy w kwocie 1.010 zł (210 zł – za świerki, 800 zł – za grusze), skoro w trakcie wizji lokalnej ustalono, że na spornej działce nie znajdowało się drzewo orzech włoski i wobec tego pominięto drugą wycenę obejmującą dodatkowo to drzewo. Z kolei z opinii biegłego rzeczoznawcy Z. H. z dnia [...] stycznia 1977 r. wyceniono wartość odszkodowania za elementy budowlane na nieruchomości na kwotę 38.362 zł. Takie kwoty zostały przyznane decyzją zmieniającą.

Skoro zatem odszkodowanie zostało ustalone przez biegłych uprawnionych do sporządzania takich opinii to brak podstaw do uznania, że odszkodowanie za części składowe gruntu zostało ustalone nieprawidłowo.

Minister zaznaczył, że W. K., pomimo prawidłowego pouczenia o środkach odwoławczych, nie zaskarżyła decyzji z 1977 r., a zatem nie kwestionowała przyznanego mu odszkodowania.

Minister nie zgodził się natomiast z Wojewodą [...], co do tego, że brak było możliwości oceny legalności zmienionej decyzji z 1976 r. Organ odwoławczy wskazał, że decyzja zmieniająca modyfikuje rozstrzygnięcie zawarte w decyzji pierwotnej, a nie eliminuje jej z porządku prawnego, w odróżnieniu od decyzji uchylającej. Wobec tego organ odwoławczy uznał, że Wojewoda [...] dokonał błędnej wykładni art. 115 Kpa i wobec tego naruszył przepis art. 105 § 1 Kpa, ponieważ winien wydać decyzję merytoryczną w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z 1976 r.

W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że decyzja z 1976 r. i zmieniająca ją decyzja z 1977 r. nie są dotknięte wadami nieważności z art. 156 § 1 Kpa i wobec tego nie było podstaw do stwierdzenia ich nieważności.

Ze skargą na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wystąpiła W. K. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) art. 156 § 1 pkt 2 Kpa poprzez jego niezastosowanie wobec nieprawidłowego uznania, że art. 9 ust. 1 ustawy nie zobowiązywał organu do zastosowania przepisów uztwn, a w konsekwencji uznanie, że zastosowanie przepisów uztwn do ustalenia odszkodowania , co miało istotny wpływ na wynik sprawy i doprowadziło do wydania decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji z 1976 r. i 1977 r.; 2) art. 77 § 1 w zw. z art. 7 i art. 80 Kpa poprzez błędne ustalenia faktyczne poprzez przyjęcie, że W. K. złożyła odwołanie, pomimo braku dokumentów potwierdzających jego złożenie; 3) art. 156 § 1 pkt 2 Kpa poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji zmienianej i decyzji zmieniającej, pomimo braku złożenia odwołania, co było niezbędne do wydania decyzji autokontrolnej. Wobec powyższego W. K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest uzasadniona.

W pierwszej kolejności trzeba odnieść się do natury postępowania nadzorczego. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem oceny jest to, czy decyzja kwestionowana w tym trybie obarczona jest kwalifikowanymi wadami z art. 156 § 1 Kpa. W tym trybie weryfikacji decyzji ustala się, czy w kontrolowanej decyzji tkwią wady o największym ciężarze gatunkowym. Jeżeli chodzi o podstawę do stwierdzenia nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa) trzeba wskazać, że podstawowym warunkiem uznania, że organ działał z rażącym naruszeniem prawa jest to, czy organ ten naruszył jasny w swej treści przepis prawa (np. nakaz lub zakaz ustanowiony w przepisie). O rażącym naruszeniu prawa nie można zatem mówić wówczas, gdy chodzi o błąd w wykładni przepisu prawa, jeżeli dany przepis może być różnie rozumiany. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie służy do ponownej merytorycznej oceny sprawy, co do jej istoty. Nie jest to kontynuacja postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, ponieważ organ wyższego stopnia nie jest organem orzekającym jako organ III instancji. Istotą tego postępowania – jeżeli chodzi o ocenę decyzji pod kątem przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa (rażącego naruszenia prawa) - jest to, aby w oparciu o przepisy prawa stanowiące podstawę prawną kwestionowanej decyzji dokonać jej weryfikacji i w ramach nadzorczego postępowania dowodowego potwierdzić, czy organ kontrolowany orzekając w określony sposób działał z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie zostało wykazane, aby decyzja Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] października 1976 r. orzekająca o odszkodowaniu na rzecz W. K. za przejęty przez Państwo grunt działki nr [...] zawierała wady nieważności z art. 156 § 1 Kpa, w szczególności była obarczona wadą rażącego naruszenia prawa.

Sąd zauważa, że podstawę prawną kwestionowanej decyzji z 1976 r. stanowił przepis art. 9 ustawy, zgodnie z którym za grunty przejęte na własność Państwa (w trybie art. 8 ustawy) odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach uztwn, z uwzględnieniem postanowień ustawy. Na podstawie art. 16 ustawy zostało wydane rozporządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. Nr 20, poz. 117). Z § 1 tego rozporządzenia wynikało, że wysokość odszkodowania oraz sposób wypłaty ustala organ do spraw rolnych prezydium powiatowej rady narodowej. Zgodnie z przepisem art. 10 ustawy decyzja odszkodowawcza powinna w szczególności zawierać: ustalenie odszkodowania, termin zapłaty odszkodowania, wymienienie osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania. Z przepisu art. 8 ust. 1 uztwn wynikało, że odszkodowanie za grunty rolne ustalało się według stawek przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, powiększonych najwyżej do pięciokrotnej wysokości. Stawka odszkodowania dla osób nieutrzymujących się wyłącznie z rolnictwa na terenie wsi [...], gm. [...] za 1 m2 gruntu ornego klasy V, została ustalona w trybie art. 9 ust. 2 ustawy, przez Naczelnika Gminy [...], na mocy § 1 pkt 2 zarządzenia z dnia [...] kwietnia 1976 r. Nr [...]. Wobec tego odszkodowanie za grunt orny klasy V wyniosło 18.131 zł (0,5666 ha x 32.000 zł za 1 ha), która to kwota wynika z decyzji odszkodowawczej z 1976 r. Podstawą ustalenia wysokości odszkodowania za grunt była opinia szacunkowa z dnia [...] lipca 1976 r. rzeczoznawcy – biegłego Urzędu Wojewódzkiego w [...] J. M. Decyzja z 1976 r. zawiera elementy, o których mowa w przepisie art. 10 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy.

Jeżeli chodzi o ocenę legalności w kontekście art. 156 § 1 Kpa decyzji zmieniającej z 1977 r. Sąd zauważa, że po wydaniu decyzji z [...] października 1976 r. W. K. składała kilkukrotnie podania - pismo (odpowiedź Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] listopada 1976 r.), pismo z dnia [...] listopada 1976 r. (odpowiedź Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1976 r.). W dniu [...] grudnia 1976 r. była przeprowadzona wizja lokalna m.in. na gruncie W. K. Z pisma z dnia [...] lutego 1977 r. skierowanego do W. K. wynika, że były składane odwołania i w dniu [...] grudnia 1976 r. odbyło się spotkanie w Urzędzie Gminy z właścicielami gruntów. Z notatki służbowej ze spotkania z dnia [...] grudnia 1976 r. wynika, że na tym spotkaniu była m.in. W. K. i że strony żądają m.in. podwyższenia odszkodowania. W. K. składała również skargi z dnia [...] lutego 1977 r. (odpowiedź Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1977 r.), W dniu [...] kwietnia 1977 r. spisano notatkę służbową na okoliczność ustalenia składników majątkowych znajdujących się na gruncie W. K.

Z powyższego wynika, że W. K. nie była zadowolona z decyzji z 1976 r., kwestionowała tę decyzję kierując liczne pisma do organów, w tym do Naczelnika Gminy [...], domagając się m. in. podwyższenia odszkodowania. W jej sprawie była przeprowadzona wizja lokalna na gruncie z oceną występujących tam naniesień. Wobec tego nie można wykluczyć, że jedno z podań skarżącej organ (działając w słusznym interesie strony, z zachowaniem zasady zaufania do organu – art. 4-6 Kpa) potraktował jako odwołanie. Trzeba mieć na uwadze, że aby wnieść odwołanie wystarczyło ujawnić niezadowolenie z wydanej decyzji (art. 111 Kpa). Brak oryginalnych i kompletnych akt sprawy o odszkodowanie uniemożliwia wykazanie, że decyzja zmieniająca z 1977 r. została wydana bez wniesienia odwołania. To zaś, że takie odwołanie było wniesione wzmacnia dodatkowo okoliczność, że po wydaniu decyzji zmieniającej z dnia [...] maja 1977 r. W. K., która była aktywna jako strona w okresie czasu między wydaniem decyzji zmienianej z dnia [...] października 1976 r., a wydaniem decyzji zmieniającej, zaprzestała wnoszenia jakikolwiek podań, w tym i odwołania od decyzji zmieniającej, która w dniu [...] maja 1977 r. stała się ostateczna.

Sąd podziela stanowisko Ministra Infrastruktury i Budownictwa, że – co do zasady - termin 14-dniowy, o którym mowa w przepisie art. 116 Kpa był terminem procesowym, instrukcyjnym, a więc jego uchybienie nie mogło mieć waloru istotnego naruszenia prawa (naruszenia mającego wpływ na wynik sprawy), a tym bardziej nie mogło świadczyć o rażącym naruszeniu prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa) przy wydaniu decyzji zmieniającej z dnia [...] maja 1977 r. W niniejszej sprawie nie ma możliwości ustalenia, czy rzeczywiście ten termin został uchybiony, ponieważ brak dowodu doręczenia decyzji zmienianej z 1976 r. i pełnej zawartości akt odszkodowawczych.

Sąd podziela stanowisko Ministra Infrastruktury i Budownictwa, że także i decyzji zmieniającej z 1977 r. nie można zarzucić wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. Z treści decyzji zmieniającej wynika, że została ona podjęta za zgodą strony i uwzględnia żądanie W. K., dotyczące podwyższenia odszkodowania. Prócz odszkodowania za grunt (18.131 zł) organ ustalił także odszkodowanie za uprawy (1.010 zł) oraz składniki budowlane (38.362 zł). Podstawą ustalenia odszkodowania za uprawy była opinia szacunkowa rzeczoznawcy Urzędu Wojewódzkiego w [...] J. M. z dnia [...] stycznia 1977 r. Podstawą ustalenia odszkodowania za składniki budowlane (stodoła drewniana, inspekt szklarniowy) była opinia szacunkowa biegłego Urzędu Wojewódzkiego w [...] Z. H. Podstawę materialną tychże opinii stanowiły przepisy uztwn.

Odnosząc się do zaś zarzutów skargi Sąd zwraca uwagę, że w niniejszej sprawie nie można uznać, że z przepisu art. 9 ust. 1 ustawy, czy też przepisu § 1 rozporządzenia z dnia 22 maja 1973 r. wynika w sposób jasny i oczywisty, że w sprawie o odszkodowanie za grunty przejęte na własność Państwa jako tereny budowlane na obszarach wsi znajdował zastosowanie przepis art. 22 uztwn, przewidujący ustalenie odszkodowania na postawie wyników rozprawy, po wysłuchaniu na niej opinii biegłych.

Trafnie wskazał Minister Infrastruktury i Budownictwa, że użyty w art. 9 ust. 1 ustawy zwrot "odszkodowanie ustala się i wypłaca" według zasad określonych w przepisach uztwn można interpretować w różny sposób. Można przyjąć, jak to czyni skarżąca, że w sprawie odszkodowawczej winny mieć zastosowanie, odnoszące się do odszkodowania, przepisy materialne z Rozdziału 2 oraz przepisy proceduralne zawarte w Rozdziale 3 uztwn. Za tym stanowiskiem może przemawiać to, że przejęcie z mocy prawa na własność Państwa terenów budowlanych na obszarach wsi miało charakter wywłaszczeniowy, a więc przy orzekaniu o odszkodowaniu winny być stosowane wszystkie przepisy ogólnego prawa wywłaszczeniowego, zawarte w uztwn.

Możliwa jest jednak i taka interpretacja przepisu art. 9 ust. 1 ustawy, która zakłada, że do spraw o odszkodowanie za przejęcie z mocy prawa na własność Państwa terenów budowlanych na obszarach wsi znajdowały zastosowanie tylko i wyłącznie przepisy materialne z Rozdziału 2 uztwn. Za przyjęciem tej wykładni wspomnianego wyżej przepisu może przemawiać to, że przejęcie terenu w trybie art. 8 ustawy nie miało charakteru klasycznego wywłaszczenia. Ten tryb nabycia mienia charakteryzował się istotnymi odmiennościami w stosunku do wywłaszczenia na zasadach ogólnych. Przejęcie terenu następowało w sposób uproszczony - z mocy samego prawa, z dniem ogłoszenia aktu właściwego organu, ustalającego granice terenów budowlanych przejmowanych przez Państwo (art. 8 ust. 3 ustawy). W tego typu sprawie nie była wydawana decyzja wywłaszczeniowa o charakterze konstytutywnym po przeprowadzeniu znacznie sformalizowanego postępowania wywłaszczeniowego, uregulowanego w uztwn, w szczególności po przeprowadzeniu obligatoryjnej rozprawy (art. 21 uztwn). Nie miało więc miejsca nabycie nieruchomości z dniem uostatecznienia się decyzji wywłaszczeniowej (art. 30 ust. 1 uztwn). Po drugie – w niniejszej sprawie odszkodowawczej była wydawana odrębna decyzja ustalająca odszkodowanie (art. 10 ustawy), inaczej niż przy wywłaszczeniu na zasadach ogólnych, gdzie – co do zasady – wydawana była decyzja o wywłaszczeniu po przeprowadzeniu postępowania wywłaszczeniowego, zawierająca m.in. rozstrzygnięcie o odszkodowaniu, terminie jego zapłaty i osobach uprawnionych do odszkodowania (art. 23 ust. 1 uztwn). Po trzecie – przepis art. 9 ust. 1 ustawy w zakresie przyznania odszkodowania odsyłał do "zasad ustalania i wypłaty", a przepis § 1 rozporządzenia z dnia 22 maja 1973 r. nawiązywał do "przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości", natomiast nie do "trybu postępowania wywłaszczeniowego" (które normowało też procedurę przyznania odszkodowania), co sugeruje, że chodziło tylko o materialne przepisy o odszkodowaniu (Rozdział 2 uztwn), zwłaszcza, że uztwn w Rozdziale 3 normowała postępowanie wywłaszczeniowe.

Jeżeli zaś chodzi o tryb wypłaty odszkodowania trzeba wskazać, że określał to organ w treści decyzji odszkodowawczej (art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy). Zasady doręczania decyzji regulował – Dział I Rozdział 7 (Doręczenia) Kpa i art. 101 § 1 Kpa. Wnoszenie środków zaskarżenia – Dział I Rozdział 8 (Odwołania) Kpa.

Skoro zatem możliwa jest dwuwariantowa wykładnia przepisu art. 9 ust. 1 ustawy, czy też § 1 rozporządzenia z dnia 22 maja 1973 r., to nie można Naczelnikowi Gminy [...] postawić zarzutu wydania decyzji odszkodowawczych z 1976 i 1977 r. z oczywistym, a więc rażącym, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, naruszeniem prawa, w tym art. 22 uztwn.

Sąd nie podziela stanowiska skarżącej, co do tego, że w niniejszej sprawie Minister pominął aktualną linię orzeczniczą sądów administracyjnych. Przeciwnie, Minister Infrastruktury i Budownictwa odmawiając stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji z powodów wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji orzekał zgodnie z aktualnymi poglądami WSA w Warszawie, prezentowanymi w tego typu sprawach (por. np. wyroki WSA w Warszawie o sygn. akt: IV SA/Wa 1740/16, IV SA/Wa 2686/16, IV SA/Wa 2747/16, IV SA/Wa 2201/16, IV SA/Wa 2990/16, IV SA/Wa 235/17). Powołane wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego i WSA w Warszawie nie dotyczą spraw tego samego rodzaju, co niniejsza. Zatem wyrażone w nich poglądy nie są miarodajne dla niniejszej sprawy.

Zgodzić należało się z organem odwoławczym, że brak możliwości wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji mógł co najwyżej stanowić podstawę do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, a nie którąś z wad nieważności z art. 156 § 1 Kpa.

Sąd nie podziela stanowiska skarżącej, że Minister naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów (art. 80 Kpa). Sąd zauważa, że decyzja zmieniająca z 1977 r. jest uważana za ważną zgodnie z zasadą trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 Kpa) i skoro jest w obrocie prawnym, to korzysta z domniemania prawidłowości. Poza tym jest to dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 Kpa, który korzysta z domniemania prawdziwości i zgodności z prawdą zawartych w tym dokumencie treści. Aby zatem wykazać, że decyzja z 1977 r. jest rażąco wadliwa trzeba ten fakt wykazać, czego skarżąca nie uczyniła. Stosowania sankcji nieważności z art. 156 Kpa nie można opierać na domniemaniach, zwłaszcza takim, że jak w aktach sprawy nie ma jakiegoś dokumentu lub pisma strony (np. odwołania), to należy przyjąć, że organ tych dowodów, czy pism nie otrzymał i wobec tego działał rażąco wadliwie. Sąd zwraca uwagę, że uruchamianie trybu stwierdzania nieważności w stosunku do decyzji wydanej prawie 40 lat wcześniej, z założenia, stawia stronę w trudnej sytuacji procesowej, ponieważ na skutek tak znacznego upływu czasu, zmian ustrojowych, organizacyjnych i kompetencyjnych w zakresie działania organów administracji publicznej, występują problemy z uzyskaniem kompletnego materiału dowodowego. Wobec tego w takich sytuacjach organ nadzoru bada tylko te aspekty legalności kwestionowanej decyzji, które wynikają z dostępnych organowi fragmentów akt sprawy zakończonej kwestionowaną decyzją.

Nie można się zgodzić z W. K., że w niniejszej sprawie organ był całkowicie bierny w prowadzeniu postępowania dowodowego. Wojewoda [...] występował o dostarczenie dokumentacji niniejszego postępowania odszkodowawczego do: 1) Archiwum Państwowego w [...] (pismo z dnia [...] lutego 2016 r.), 2) Urzędu Gminy w [...] (pismo z dnia [...] lutego 2016 r.), 3) Starostwa Powiatowego w [...] (pismo z dnia [...] lutego 2016 r.). Mimo to organ otrzymał jedynie uwierzytelnione kopie poszczególnych pism i dokumentów (pismo Starosty [...] z dnia [...] marca 2016 r., pismo Burmistrza [...] z dnia [...] marca 2016 r., pismo dyrektora Archiwum Państwowego w [...] z dnia [...] marca 2016 r.). W Archiwum Państwowym w [...] nie odnaleziono dokumentacji postępowania odszkodowawczego.

Sąd nie podziela stanowiska skarżącej, że do wykazania nielegalności decyzji z 1977 r. o charakterze kwalifikowanym mogła być wykorzystana instytucja przesłuchania strony w trybie art. 86 Kpa. Postępowanie nadzorcze nie jest postępowaniem prowadzonym w trybie zwykłym, co do istoty sprawy. Co prawda w tym postępowaniu organ prowadzi postępowanie wyjaśniające gromadząc dowody, nie zawsze znajdujące się w aktach sprawy, ale wytworzone przed wydaniem kwestionowanej decyzji. Badania legalności decyzji w oparciu o przepis art. 156 § 1 Kpa dokonuje się bowiem według stanu faktycznego i prawnego, istniejącego w dacie wydania kwestionowanej decyzji. W postępowaniu nieważnościowym organ nadzoru nie dokonuje ponownej rekonstrukcji stanu faktycznego sprawy w oparciu o nowe dowody, tak jak organ w postępowaniu zwyczajnym. Poza tym przeprowadzenie przeciwdowodu przeciwko treści dokumentu urzędowego jedynie na podstawie dowodu posiłkowego z art. 86 Kpa, opierającego się na oświadczeniach strony, dotyczących faktów mających miejsce prawie 40 lat temu, w dodatku pochodzących od osoby, która jest bezpośrednio zainteresowana stwierdzeniem nieważności decyzji byłoby wątpliwe, jeżeli chodzi o wymóg ustalenia tzw. prawdy obiektywnej.

Jeżeli chodzi o podnoszone w skardze rażące naruszenie prawa w decyzji z 1976 r. poprzez pominięcie przyznania odszkodowania za składniki majątkowe znajdujące się na gruncie W. K., Sąd zauważa, że badanie legalności decyzji w oparciu o przepis art. 156 § 1 Kpa dotyczy tego, co zostało zawarte w jej treści, w szczególności w rozstrzygnięciu. Nie można bowiem stwierdzić nieważności decyzji w zakresie rozstrzygnięcia, które w rzeczywistości nie istnieje. Wobec tego nie było możliwe stwierdzenie nieważności decyzji z 1976 r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za uprawy lub inne części składowe (składniki budowlane), skoro decyzja ta nie rozstrzygała w tym przedmiocie. Trzeba wskazać, że wadliwe ustalenie odszkodowania spowodowane niedokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego istniejącego na gruncie W. K. sanował Naczelnik Gminy w [...] w postępowaniu zwyczajnym poprzez wydanie, w trybie art. 115 § 1 Kpa, decyzji autokontrolnej.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.