Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 71/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 24 par 1 pkt 5, art.25, art.27 par 1, art.145 par 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par 1 pkt 1 lit b, art.200, art.205
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

|Sygn. akt I SA/Kr 71/16 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 30 marca 2016 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Maja Chodacka, Sędzia: WSA Wiesław Kuśnierz (spr.), Sędzia: WSA Jarosław Wiśniewski, Protokolant: sekr. sąd. Anna Boczkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2016 r., sprawy ze skargi Izby Rzemieślniczej oraz Małej i Średniej Przedsiębiorczości w T., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, z dnia 17 grudnia 2015 r. Nr [...], w przedmiocie zwrotu dotacji na rok 2010, , I. uchyla zaskarżoną decyzję,, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz, strony skarżącej koszty postępowania w kwocie 2 400 zł (dwa tysiące, czterysta złotych).,


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta T., dwiema wydanymi dnia 24 kwietnia 2012 r. decyzjami, ustalił Izbie R.oraz Małej i Średniej P. w T., dalej "Izba":

1. kwotę dotacji w wysokości 4 861,55 zł przyznanej Technikum w T. w 2010 r. jako niewykorzystaną oraz orzekł o zwrocie tej kwoty do budżetu Gminy Miasta T. wraz z odsetkami liczonymi jak od zaległości podatkowych, począwszy od dnia 1 lutego 2011 r.,

2. kwotę dotacji w wysokości 10 753,60 zł przyznanej Technikum w T. w 2010 r. jako pobranej w nadmiernej wysokości oraz orzekł o zwrocie tej kwoty do budżetu Gminy Miasta T. wraz z odsetkami liczonymi jak od zaległości podatkowych, począwszy od dnia 27 lutego 2012 r.,

3. kwotę dotacji w wysokości 218 042,97 zł przyznanej Rzemieślniczej Zasadniczej Szkole Zawodowej w T. w 2010 r., jako niewykorzystaną oraz orzekł o obowiązku zwrotu tej kwoty do budżetu Gminy Miasta T. wraz z odsetkami liczonymi jak od zaległości podatkowych, począwszy od dnia 1 lutego 2011 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. w składzie A.K., W. Ł., M. N., po rozpoznaniu odwołania Izby, dwoma decyzjami z dnia 29 czerwca 2012 r. nr [...],[...], , utrzymało w mocy decyzje organu I instancji. W uzasadnieniu organ uznał ustalenia faktyczne co do zawyżenia zgłoszonej liczby uczniów za udowodnione zebranymi w sprawie materiałami kontrolnymi tj. wyliczeniami dokonanymi na podstawie dzienników lekcyjnych oraz księgi uczniów. Uznał również, że wykładnia dotycząca art. 251 ust.1 ustawy o finansach publicznych, wskazująca na konieczność wydatkowania w roku budżetowym przyznanej dotacji, była prawidłowa.

Izba wniosła od ww. decyzji skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt I SA/Kr 1413/12 oddalił skargi Izby

W wyniku skutecznie złożonej skargi kasacyjnej przez Izbę Rzemieślniczą oraz Małej i Średniej Przedsiębiorczości w T. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem dnia 3 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 849/13 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie sprawę do ponownego rozpoznania.

Następnie WSA w Krakowie wyrokiem z 21 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Kr 1573/14 uchylił zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje organu I instancji,

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta T. decyzją z dnia 9 listopada 2015 r. znak: [...] określił Izbie należną do zwrotu wysokość dotacji przyznanej w roku 2010 na prowadzenie Niepublicznego Technikum Zawodowego w T., pobranej w nadmiernej wysokości w kwocie 10 753,6 zł, wraz z odsetkami liczonymi od dnia 27 lutego 2012 r.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż liczba uczniów Niepublicznego Technikum Zawodowego w T. wynosiła w 2010 r. 240 osób podczas gdy szkoła wykazała 358 osób. Tym samym liczba uczniów została zawyżona o 94 osoby, co pomnożone przez wskaźnik dotacji w wysokości 114,4 zł na osobę daje kwotę 10 753 zł, która to kwota stanowi kwotę dotacji pobranej w nadmiernej wysokości.

Izba wniosła odwołanie od powyższej decyzji zarzucając rażące naruszenie art. 70 § 6 i 7 O.p., poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji gdy w sprawie mamy do czynienia z decyzją konstytutywną, która dopiero kreuje zobowiązanie, a zatem nie może ono podlegać przedawnieniu w trybie art. 70 O.p.

Zarzucono również naruszenie art. 7 i 8 K.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie uwzględniający słusznego interesu obywateli, oraz charakteru podmiotu, przeciwko któremu skierowana została decyzja, ani również przedmiotu działalności tegoż podmiotu. Nadto podniesiono rażące naruszenie przepisu § 5 ust 2 uchwały Rady Miasta Tarnowa z dnia 14 stycznia 2010 r. nr XLIV/598/2010 , poprzez nieuwzględnienie faktu, że Izba wskazywała ilość uczniów na koniec miesiąca kalendarzowego poprzedzającego miesiąc na jaki przyznana ma być dotacja i nie było możliwe dokonanie korekty tej informacji w sytuacji, gdy uczeń rezygnował z nauki w środku miesiąca.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. w składzie W.W. , W. Ł,, G, S,, po rozpoznaniu odwołania Izby, decyzją z dnia 17 grudnia 2015 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przywołał art. 252 ustawy o finansach publicznych. Wskazał, że w dniach 4 sierpnia 2011 r. do 18 sierpnia 2011 r. oraz w dniach 26 października 2011 r. do 14 listopada 2011 r. w Izbie przeprowadzono kontrolę, której przedmiotem była ocena prawidłowości przedstawionych danych o rzeczywistej liczbie uczniów oraz prawidłowości wykorzystania dotacji zgodnie z celem, o którym mowa w art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty. Kontrolą objęto okres od 1 stycznia 2010 r. do 31 grudnia 2010 r. W trakcie kontroli stwierdzono zawyżenie liczby uczniów co doprowadziło do pobrania dotacji w nadmiernej wysokości.

Organ przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych w kwestii zawyżania liczby uczniów i uznał zarzuty odwołania za bezzasadne.

Izba wniosła na powyższą decyzję skargę do WSA w Krakowie. W skardze zarzucono rażące naruszenie:

- art. 7 K.p.a. poprzez nierozważenie wszystkich zarzutów odwołania, co doprowadziło do dowolnego przyjęcia bezzasadności zarzutu naruszenia przez organ I instancji art. 70 § 6 i 7 O.p., w sytuacji gdy organ na owym przepisie oparł ustalenie, że nie doszło do przedawnienia wydania decyzji ustalającej zobowiązanie,

- art. 68 § 1 w związku z art. 21 § 1 pkt 2 O.p. przez ich niezastosowanie i stwierdzenie, że nie upłynął termin do wydania decyzji ustalającej zobowiązanie podatkowe,

- art. 7 i 8 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu obywateli, oraz charakteru podmiotu, przeciwko któremu skierowana decyzja, który realizuje cel publiczny i społecznie pożyteczny, jakim jest edukacja.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji i umorzenie postępowania w sprawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

W uzasadnieniu zarzutów podniesiono m.in. lakoniczność uzasadnienia decyzji w kwestii przedawnienia, pobieżne potraktowanie sprawy i pominięcie argumentacji odwołania. Podkreślono, że z art. 252 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych wynika, że termin zwrotu dotacji pobranej nienależnie lub w zawyżonej wysokości upływa po 15 dniach licząc od dnia stwierdzenia tej okoliczności. Stwierdzenie to następuje w drodze kontroli wykorzystania dotacji, i wówczas powstaje obowiązek zwrotu. Decyzja zobowiązująca do zwrotu nienależnie pobranej dotacji może być wydana w terminie do trzech lat licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek zwrotu.

W sprawie obowiązek zwrotu powstał w listopadzie 2011 r., w chwili zakończenia kontroli. Od końca 2011 roku liczy się zatem termin trzyletni, o jakim mowa w art. 68 § 2 pkt 1 O.p. Termin trzyletni nie ulega przerwaniu ani zawieszeniu w sytuacjach wskazanych w art. 70 O.p.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując pogląd na sprawę wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

W świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta - jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie prawidłowości zastosowania przez organy administracji przepisów obowiązującego prawa, zarówno prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. Na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.), decyzja podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a na podstawie art. 135 P.p.s.a. podejmuje środki w celu usunięcia naruszenia prawa, w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.

Oznacza to, że sąd administracyjny nie musi, dokonując legalności zaskarżonej decyzji, ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale ma obowiązek z urzędu uwzględnić wadliwości kontrolowanego aktu.

Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji Sąd dopatrzył się naruszeń prawa, które skutkowały koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże nie z przyczyn w niej wskazanych, lecz z powodów proceduralnych, które Sąd dostrzegł z urzędu.

Zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu, albowiem została wydana z naruszeniem prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.

W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z następującą sytuacją procesową: w składzie SKO w T., wydającego decyzję z dnia 29 czerwca 2012 r. znajdowali się A.K., W. Ł., M. N.. Z kolei 17 grudnia 2015 r. nr [...] Kolegium orzekało w składzie W.W., W.Ł., G.S.. Zatem W.Ł. orzekał ponownie w tej samej sprawie.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23, dalej K.p.a.) - w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25, 27 K.p.a. Z aktualnie obowiązującej treści art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 K.p.a., która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r., wynika, że członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Na gruncie tej regulacji przyjąć należy, że pojęcie brania udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji odnosi się nie tylko do postępowania odwoławczego, ale również do przypadków, kiedy zaskarżenie decyzji realizowane jest w następstwie decyzji wydanej wcześniej przez ten sam skład osobowy. W ocenie Sądu, ustawodawca nie ogranicza się tu wyłącznie do środka zaskarżenia w postaci odwołania, ale używa sformułowania o charakterze ogólnym. Chodzi zatem o środki zaskarżenia zwyczajne jak również nadzwyczajne. Oznacza to miedzy innymi, że ci sami członkowie samorządowego kolegium odwoławczego, którzy wydali decyzję, w tym samym postępowaniu nie mogą orzekać powtórnie.

W sprawie niniejszej postępowanie toczyło się po raz drugi w trybie postępowania zwyczajnego.

W ocenie Sądu wydanie decyzji w postępowaniach odwoławczych, w tej samie sprawie, przez ten sam skład osobowy samorządowego kolegium odwoławczego, stanowi naruszenie zasady obiektywnego rozstrzygania sprawy, dającego podstawę do wznowienia postepowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 5 i art. 27 § 1 K.p.a. Należy zaznaczyć, że celem znowelizowanego od dnia 11.04.2011 r. przepisu art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 K.p.a. była ochrona obiektywnego porządku prawnego, polegającego na zachowaniu szeroko pojętej zasady bezstronności i sprawiedliwości w prowadzonym postępowaniu administracyjnym.

Przesłanka wyłączenia członków SKO nie podlega jakiejkolwiek ocenie, co do jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie konkretnej sprawy, gdyż ma charakter bezwzględny.

Celem instytucji prawnej wyłączenia organu jest zapewnienie realizacji zasady prawdy obiektywnej przez stworzenie warunków do rozpoznania i rozstrzygania sprawy przez pracownika organu administracji lub sam organ. Instytucja ta ma na celu urzeczywistnienia, na gruncie postępowania administracyjnego, zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa (por. W. Chróścielewski, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 sygn. akt II GPS 2/06, ZN NSA nr 3 (12)/2007, s. 137). Instytucji prawnej wyłączenia pracownika organu należy więc przypisać dwie funkcje: funkcję obiektywizmu postępowania i funkcję pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Pierwsza ze wskazanych funkcji ma służyć temu, aby osoby, które rozstrzygają w sprawie, kierowały się tylko przepisami prawa i zebranym materiałem dowodowym. Rozstrzygnięcie to ma być zgodne z prawem i oparte na dowodach obrazujących rzeczywisty stan sprawy. Działanie takie sprzyja realizacji drugiej funkcji, czyli pogłębianiu zaufania obywateli do organów państwa. Obywatele muszą mieć pewność, że rozstrzygnięcia są podejmowane przez osoby, które opierają się na zebranym w sprawie materialne dowodowym oraz kierują się tylko przepisami prawa, a nie na przykład stanowiskiem uprzednio wyrażonym w sprawie.

Należy tu wspomnieć o wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07, w którym orzeczono, że art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 K.p.a., w zakresie, w jakim nie wyłącza się członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, był niezgodny z art. 2 w zw. z art. 78 Konstytucji. Przedmiotowy wyrok został zrealizowany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. z 2011 r. nr 6, poz. 18, ze zm.). Zgodnie z nowym brzmieniem art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. pracownik organu podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Podkreślić należy, że przepis ten, zgodnie z art. 27 § 1 K.p.a., dotyczy również członków organów kolegialnych, a więc także członków Samorządowych Kolegiów Odwoławczych. Ustawodawca rozróżnił dwie sytuacje: gdy członek organu brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 K.p.a.) oraz gdy brał udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 27 § 1a K.p.a.). Udział w wydaniu zakażonej decyzji dotyczy sytuacji, w której członek organu kolegialnego brał udział w wydaniu decyzji przez organ I instancji lub brał udział w wydaniu decyzji drugoinstancyjnej, która została uchylona i ponowne sprawa stała się przedmiotem rozstrzygania przez ten organ kolegialny (por. A. Plucińska - Filipowicz Komentarz do zmiany art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 2011). Taka sytuacja ma miejsce w kontrolowanym przez Sąd I instancji postępowaniu (por. wyrok NSA z 10 kwietnia 2013 r. sygn. I OSK 96/13).

W przedmiotowej sprawie decyzja SKO w T. została uchylona wyrokiem WSA w Krakowie, a sprawa ponownie trafiła do rozpoznania przez organy. W składzie SKO ponownie występował W.Ł., a więc doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 K.p.a. Należy więc uznać, że w sprawie wystąpiła przesłanka, która umożliwia i nakazuje uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. W składzie kolegialnego organu II instancji wydającego zaskarżoną decyzję znajdowała się osoba, która podlegała wyłączeniu od orzekania.

Rozpoznając sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wyznaczy taki skład orzekający, aby nie znaleźli się w nim członkowie tego organu, którzy brali udział w wydawaniu poprzednich rozstrzygnięć w przedmiotowej sprawie.

Stwierdzenie naruszenia formalnego skutkowało tym, że Sąd nie odniósł się do zarzutów merytorycznych podniesionych w skardze, albowiem byłoby to przedwczesne.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. W pkt. II wyroku orzeczono o zwrocie kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz Skarżącego orzeczono w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.