Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 8/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji w części
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 9, art. 10, art. 81, art. 8, art. 11, art. 107 § 3, art. 7, art. 12, art. 15, art. 77 § 1, art. 78, art. 80, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 82, art. 76 ust. 1 i 2, art. 142, art. 143, art. 144 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1232
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jednolity.
article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 2, art. 58 § 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2020 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia 1. stwierdza nieważność pkt. 2 zaskarżonej decyzji; 2. stwierdza nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] stycznia 2019 r. znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach; 3. odrzuca skargę w części dotyczącej pkt. 1 zaskarżonej decyzji; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej K. S. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] października 2019 r. (znak: [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "SKO" lub "organ II instancji") – po rozpatrzeniu odwołań: K. S., H. G., H. S., T. P., A. P., J. S., M. S., W. S. oraz M. S., J. S., J. D., Z. S., W. D., A. M. i W. S., od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy D. z [...] stycznia 2019 r. ([...]) w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań – orzekło:

1. umorzyć postępowanie odwoławcze w stosunku do M. S., J. S., J. D., Z. S., W. D., A. M. i W. S.;

2. utrzymać w mocy ww. decyzję Burmistrza Miasta i Gminy D. w stosunku do K. S., H. G., H. S., T. P., A. P., J. S., M. S., W. S. oraz pozostałych stron postępowania.

Zaskarżona decyzja SKO, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Wnioskiem z [...] stycznia 2018 r. M. N. i M. N. (dalej też jako "Inwestorzy") zwrócili się do Burmistrza Miasta i Gminy D. (zwanego też dalej "Burmistrzem" lub "organem I instancji") o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na przebudowie wraz z rozbudową budynku do chowu trzody chlewnej na działce o numerze ewidencyjnym [...] położonej w obrębie ewidencyjnym M. , gmina D..

Zawiadomieniem z [...] stycznia 2018 r. Burmistrz powiadomił strony o wszczęciu postępowania.

Postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r. (znak: [...]) Burmistrz zobowiązał Inwestorów do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (w skrócie "OOŚ") oraz określił zakres raportu oddziaływania na środowisko. Inwestorzy, w załączeniu do pisma z [...] czerwca 2018 r., przedłożyli raport oddziaływania na środowisku (zwany też dalej "Raportem"). Opinią sanitarną z [...] sierpnia 2018 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ś. (w skrócie "PPIS") zaopiniował warunki w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych. Na wezwania Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. (dalej w skrócie "RDOŚ") z [...] sierpnia i [...] września 2018 r., Inwestorzy przy pismach z [...] sierpnia i [...] września 2018 r. przedłożyli uzupełnienia do Raportu. Postanowieniem z [...].10.2018 r. RDOŚ uzgodnił realizację przedsięwzięcia. Opinią sanitarną z [...] grudnia 2018 r. PPIS podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Przywołaną na wstępie decyzją z [...] stycznia 2019 r. Burmistrz określił "środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na przebudowie wraz z rozbudową budynku do chowu trzody chlewnej na działce o numerze ewidencyjnym [...], położonej w obrębie ewidencyjnym M. , gmina D., powiat ś., województwo w.".

W terminowo wniesionym odwołaniu adw. M. Ł., "[d]ziałając imieniem stron postępowania: K. S. (dawniej: D. ), H. G., H. S., T. P., A. P., J. S., M. S., W. S., a nadto osób mających interes (faktyczny i prawny) w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy: M. S., J. S., J. D., Z. S., W. D., A. M., W. S., zarzucił naruszenie:

- art. 28, art. 9, art. 10 w związku z art. 81 k.p.a.;

- art. 7, art. 8 w związku z art. 11 k.p.a.;

- art. 107 § 3 w związku z art. 7, art. 12, art. 15, art. 77 § 1, art. 78, art. 80 k.p.a.;

- art. 96 § 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej w skrócie "u.u.i.ś.").

Podejmując rozstrzygnięcia zawarte w przywołanej na wstępie decyzji z [...] października 2019 r., SKO wyjaśniło w jej uzasadnieniu m.in., że:

- niewątpliwie planowane przedsięwzięcie, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 103 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko;

- organ I instancji uzyskał uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia przez RDOŚ oraz opinię PPIS, wymagane odpowiednio na podstawie art. 77 ust. 1 pkt 1 oraz w zw. z art. 77 ust. 1 pkt 2 w zw. art. 78 ust. 1 pkt 2 u.u.i.ś. Ponadto wziął pod uwagę wszystkie wymagane przepisami ustawy środowiskowej okoliczności i jednocześnie nie zaszły negatywne przesłanki wydania decyzji;

- przedłożony Raport spełnia wymogi, o których mowa w art. 66 ust. 1 u.u.i.ś., i nie zawiera uchybień. W toku postępowania podlegał on uzupełnieniom i wyjaśnieniom. Nie pojawiły się żadne argumenty potwierdzone jakimikolwiek dowodami, czy nawet nie uprawdopodobniono negatywnego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, które nie zostałoby uwzględnione w Raporcie lub jego uzupełnieniach i wyjaśnione w toku sprawy. Organ nie miał żadnych uzasadnionych podstaw, by podważać opinię specjalistów wyrażoną w Raporcie, ani uzgodnienie RDOŚ i stanowisko opiniującego PPIS, nawet w obliczu sprzeciwu innych uczestników postępowania dla planowanego przedsięwzięcia;

- organy uzgadniający i opiniujący pozytywnie oceniły Raport i na jego podstawie przedstawiły własne stanowiska co do planowanego przedsięwzięcia. A zatem również w ich opinii raport jest kompletny i jednoznaczny na tyle, że pozwala wydać prawidłową decyzję, która ma określić uwarunkowania środowiskowe chroniące środowisko w możliwy sposób przed ewentualnym negatywnym oddziaływaniem planowanej inwestycji na środowisko. SKO nie stwierdziło, żeby zakres Raportu i jego treść nie pozwalały, w tym organowi I instancji i organom uzgadniającemu i opiniującemu, na prawidłową ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Wręcz przeciwnie, Raport daje podstawy do takiej oceny i zajęcia stanowiska w sprawie. Oceniając Raport wraz z uzupełnieniami pod kątem poprawności formalnej, tj. zgodności treści raportu z przepisami określającymi sposób jego sporządzenia, logiki wywodów, weryfikacji sporządzenia raportu przez osobę uprawnioną, ale i jego zawartości, pełnego odniesienia się do poszczególnych kwestii, nie można odmówić mu przymiotu wiarygodności, ani też zakwestionować jego znaczenia dowodowego w sprawie, i tego, że mógł on stanowić podstawę weryfikacji i oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko wyrażonej następnie w decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych;

- nie jest rolą organu administracji samodzielna ocena raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko pod kątem zawartych w nim wiadomości specjalnych. Dokonywana samodzielnie przez organ administracji ocena raportu dotyczyć może tego, czy jest on kompletny i spójny, czyli spełnia ustawowe wymagania co do jego zawartości w rozumieniu art. 66 u.u.i.ś. Podważanie ustaleń raportu przez inne niż inwestor strony postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko nie może więc sprowadzać się do niepopartych wiarygodnymi dokumentami (opiniami, czy też ekspertyzami) dowolnych twierdzeń kwestionujących zastosowaną metodykę oceny, czy też wyprowadzone na jej podstawie wnioski. Zastrzeżenia składane do raportu nie mogą być gołosłowne, tylko powinny być poparte np. kontrraportem lub ekspertyzą, która w sposób udokumentowany wskaże na wady raportu. Organ wydający decyzję nie ma obowiązku, jeżeli w jego opinii raport nie budzi wątpliwości, poszukiwania dalszych dowodów w sprawie – jeżeli takie wątpliwości istnieją po stronie którejkolwiek ze stron postępowania, to ona winna przedstawić dowody na potwierdzenie swoich twierdzeń;

- nietrafny jest zarzut naruszenia art. 96 ust. 1 u.u.i.ś., mającego polegać na braku rozważenia wpływu na obszary Natura 2000. Z treści Raportu wyraźnie wynika, że nie przewiduje się, aby przedsięwzięcie obejmowało zasięgiem obszary Natura 2000. Ponadto wyraźnie wskazano w Raporcie, że na terenie nieruchomości nie znajdują się cieki wodne oraz wody powierzchniowe, oraz wskazano na sposoby ochrony wód podziemnych przed oddziaływaniem przedsięwzięcia. Odwołujący się w żaden sposób nie wykazali, że przy zachowaniu wskazanych w toku postępowania rozwiązań, przedsięwzięcie będzie stanowić zagrożenie dla wód Kanału Obry i obszaru Natura 2000 (który znajduje się ponad 15 km od miejsca, gdzie ma być realizowane przedsięwzięcie);

- odwołujący się w żaden sposób nie wykazali, że organ I instancji w sposób niewystarczający przeprowadził postępowanie dowodowe w odniesieniu do skali przedsięwzięcia, emisji hałasu, pyłu, zanieczyszczeń powietrza, immisji odoru, ryzyka awarii, kumulowania przedsięwzięć, usytuowania przedsięwzięcia, częstotliwości i odwracalności oddziaływania na środowisko. Odwołujący się kwestionują w tym zakresie ustalenia organu I instancji, treść raportu, stanowisko organów współdziałających. Nie wskazują jednak na żadne okoliczności, które uzasadniałyby zasadność ich stanowiska. Twierdzenia co do rzekomych braków Raportu musiałyby zostać wykazane merytorycznie. W celu podważenia ustaleń Raportu odwołujący się musieliby przedstawić "kontrraport", który podważyłby ustalenia raportu przedłożonego przez Inwestorów. Organy administracji obu instancji nie są uprawnione do merytorycznej oceny raportu, a jedynie formalnej, pod kątem spełnienia wymogów określonych w art. 66 ust. 1 u.u.i.ś.;

- organ I instancji zapewnił wymagany udział społeczeństwa w postępowaniu, jak również odniósł się do składanych uwag, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji;

- SKO postanowiło umorzyć postępowanie odwoławcze w stosunku do M. S., J. S., J. D., Z. S., W. D., A. M., W. S., gdyż osoby te – zdaniem organu II instancji – słusznie nie zostały uznane za strony postępowania. Wbrew twierdzeniom odwołania, w postępowaniu w sprawie wydania decyzji środowiskowej nie ma zastosowania art. 28 k.p.a., lecz obowiązujący od [...] stycznia 2018 r. przepis art. 74 ust. 3a u.u.i.ś., jako lex specialis.

Pismem z [...] listopada 2019 r. K. S., reprezentowana przez adw. M. Ł., wniosła skargę na wyżej opisaną decyzję SKO z [...] października 2019 r., utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza z [...] stycznia 2019 r. Zarzuciwszy naruszenie:

1) art. 82 u.u.i.ś. oraz art. 76 ust. 1 i 2, art. 142, art. 143, art. 144 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232, z późn. zm., w skrócie "p.o.ś.") przez błędne ich zastosowanie wynikające z przyjęcia, że organ administracji wykazał, iż realizacja inwestycji w kształcie zaproponowanym przez inwestora będzie zgodna z wymaganiami prawa ochrony środowiska w tym zachowaniem standardów emisyjnych;

2) art. 7, art. 8, art. 12 w związku z art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez:

a) niepodjęcie w toku postępowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz jej załatwienia, a także brak wnikliwości w jej załatwieniu, wyrażające się w pominięciu w uzasadnieniu decyzji wyjaśnień szeregu istotnych dla sprawy okoliczności, nadto poprzez niewyczerpujące zebranie i nierozpatrzenie całego wymaganego materiału dowodowego oraz niezweryfikowanie i abstrahowanie od informacji przekazywanych przez Skarżącego,

b) niedokładne wyjaśnienie sprawy i niepełne uzasadnienie zaskarżonej decyzji, nie odnoszące się do części podniesionych przez Skarżącego zarzutów, zarówno na etapie postepowania przed organem I instancji, jak i w toku postępowania odwoławczego,

– strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza, a także o zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Motywując podniesione zarzuty i wnioski skargi, jej autor w pierwszej kolejności wskazał, że sporządzając uzasadnienie zaskarżonej decyzji, organ II instancji w istocie nie odniósł się do poszczególnych zarzutów stawianych w odwołaniu i postępując niezgodnie z regułami wynikającymi z art. 7 i art. 77 k.p.a. nie dokonał wszechstronnej oceny Raportu, wskazując, że jego treść odpowiada wymogom stawianym w art. 66 u.u.i.ś. Argumenty, zarzuty czy też uzasadnione wątpliwości, podnoszone zarówno na etapie postępowania przed organem I instancji, jak i w odwołaniu od decyzji tego organu, nie zostały odpowiednio zweryfikowane przez organ II instancji. W istocie, ten ostatni organ nie pochylił się dostatecznie nad poszczególnymi zagadnieniami, które w ocenie Skarżącej, jak i lokalnej społeczności, mogą mieć istotne znaczenie z punktu widzenia oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a które dotyczyły m.in.:

- niewyjaśnienia rozbieżności wskazanych w Raporcie i decyzji środowiskowej co do istoty i zakresu planowanego przedsięwzięcia;

- nienależytego określenia wymagań akustycznych przedsięwzięcia,

- niezweryfikowania wpływu długotrwałego natężenia emisji hałasu oraz jego nakładania się na istniejące źródła emisji hałasu, na środowisko,

- nieprawidłowego lub niewystarczającego określenia wymogów w zakresie immisji odorów, z uwzględnieniem usytuowania budynków, działki inwestycyjnej, najbliższej sąsiedniej zabudowy, wysokości usytuowania wyciągów (ponad nasadzenia), braku określenia wymogów co do nasadzeń, sposobu przechowywania i utylizacji gnojowicy,

- nieodniesienia się do braku realnej, zgodnej z prawem możliwości utylizacji gnojowicy przez inwestora w ilościach zakładanych przy produkcji,

- brak określenia wymogów w zakresie przeciwdziałania immisji odoru w przypadku nawożenia gnojowicą okolicznych pól,

- nieustosunkowanie się do wątpliwości co do wystarczających wymagań w zakresie emisji pyłu,

- brak określenia wpływu przedsięwzięcia na pobliski zespół pałacowo-parkowy, w kontekście funkcji kulturalnej, jaką tenże zespół pełni,

- nieodniesienie się do wątpliwości Skarżącej co do kompletności, spójności, rzetelności i zgodności Raportu z rzeczywiście planowanym przedsięwzięciem, w kontekście podejrzeń o powielenie jego znacznej treści z innego raportu,

- nieustosunkowanie się do zarzutu w zakresie wpływu nawożenia pól gnojowicą na zlewnię Kanału Obry i w konsekwencji zanieczyszczenia oraz wpływu na pobliski obszar Natura 2000 (przez który Kanał Obry przebiega), w tym także nieustosunkowanie się co do potrzeby uzupełnienia Raportu o ocenę oddziaływania na obszar Natura 2000.

W podsumowaniu skargi jej autor – powoławszy się na rozważania zawarte w wyroku NSA z 16 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2538/16 – stwierdził, że organ II Instancji błędnie wywodzi w zaskarżonej decyzji, że organy administracyjne nie mają uprawnień do merytorycznego badania raportu, lecz tylko formalnego. Zdaniem Skarżącej, wprost przeciwnie, wobec zgłaszanych przez lokalną społeczność (oraz skarżącą) logicznych, zrozumiałych i uzasadnionych uwag i zastrzeżeń, organy te winny z urzędu dążyć do usunięcia wszelkich powstających wątpliwości, czy to samodzielnie (jeżeli dysponują taką wiedzą), czy to w wyniku uzupełnień Raportu, czy wreszcie zasięgając pomocy stosownego specjalisty. Samo pozytywne zaopiniowanie wniosku inwestora przez organy sanitarne i ochrony środowiska nie zwalniało organów z obowiązku przeprowadzenia stosownej weryfikacji. Dopiero bowiem tak przeprowadzone postępowanie dawałoby podstawę do prawidłowego wydania decyzji środowiskowej w oparciu o art. 80 ust. 1 u.u.i.ś.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie w całości, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z [...] marca 2020 r. uczestnicy postępowania, M. i M. N., wnieśli o oddalenie skargi jako niezasadnej oraz o zasądzenie na rzecz strony zwrotu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia swych praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu tego pisma Inwestorzy obszernie odnieśli się do większości zarzutów skargi.

W piśmie procesowym z [...] lipca 2020 r. pełnomocnik Skarżącej, w związku z odpowiedzią organu na skargę, podtrzymał wnioski skargi oraz podtrzymał i uzupełnił jej wywody, w tym poprzez załączenie pisemnego stanowiska samej Skarżącej co do szkodliwości projektowanej inwestycji, bazującego na obszernie cytowanej ekspertyzie dra inż. J. M. K. dotyczącej oddziaływania chlewni w N. W. U. w Gminie U. (powiat p. w W. ) z 2018 r.

Na rozprawie w dniu [...] lipca 2020 r. uczestnicy postępowania, M. i M. N., wnieśli o oddalenie skargi w całości, podtrzymując argumentację zawartą w piśmie z [...] marca 2020 r. Na pytanie Sądu o rozbieżność pomiędzy przedmiotem inwestycji, w zmienionym wniosku o wydanie decyzji określonym jako "budowa budynku inwentarskiego wraz z niezbędną infrastrukturą", a przedmiotem inwestycji określonym w decyzji organu I instancji jako "przebudowa wraz z rozbudową budynku do chowu trzody chlewnej", pełnomocnik Inwestorki wyjaśnił, że w praktyce, w świetle definicji "budowy" ta różnica nie jest istotna, i strony wystąpiły już do Burmistrza o sprostowanie decyzji w tym zakresie. Na pytanie Sądu, czy wymieniony w załączniku do decyzji organu I instancji budynek mieszkalny jest rzeczywiście elementem planowanej inwestycji, uczestniczka M. N. wyjaśniła, że nie planowali w ramach tej inwestycji budowy budynku mieszkalnego. Prawdopodobnie chodzi tu o budynek już istniejący, w którym już z mężem mieszkają, i znalazł się on w opisie inwestycji prawdopodobnie na skutek błędu urzędnika gminnego. Na pytanie Sądu, czy w pobliżu inwestycji rzeczywiście istnieje jakiś zespół pałacowo-parkowy wzmiankowany w odwołaniu, uczestniczka stwierdziła, że jest park, a w nim pewnie jakieś ruiny, ale co to dokładnie jest i czy jest to zabytek, tego uczestniczka nie wie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej jest w niniejszym postępowaniu decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] października 2019 r. (znak: [...]) w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań, obejmująca dwa rozstrzygnięcia (orzeczenia):

1. o umorzeniu postępowania odwoławczego w stosunku do M. S., J. S., J. D., Z. S., W. D., A. M. i W. S.;

2. o utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza Miasta i Gminy D. z [...] stycznia 2019 r. ([...]) w stosunku do K. S., H. G., H. S., T. P., A. P., J. S., M. S., W. S. oraz pozostałych stron postępowania.

Skoro autor skargi wyraźnie nie wskazał, że decyzję SKO zaskarża jedynie w części, to należy uznać, iż została ona przezeń zaskarżona w całości. Potwierdzają to zresztą wnioski skargi, zawierające ogólne żądanie uchylenia "zaskarżonych decyzji", w tym decyzji SKO.

W konsekwencji należało odrębnie przeanalizować przedmiotową skargę w części, w jakiej dotyczy ona pkt 1 zaskarżonej decyzji SKO, oraz w tej części, w jakiej odnosi się ona do pkt 2 zaskarżonej decyzji.

I. Skarga na pkt 1 zaskarżonej decyzji SKO.

Przedmiotem tego punktu zaskarżonej decyzji jest, jak to już wyżej wskazano, umorzenie postępowania odwoławczego w stosunku do wymienionych w tym punkcie osób, które, w ocenie organów, nie są stronami przedmiotowego postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań, a w związku z tym nie były legitymowane do wniesienia odwołania. Należy zaznaczyć, że pośród tych osób nie wymieniono Skarżącej oraz że żadna z tych osób nie wniosła skargi na decyzję SKO.

W związku z tym należy wyjaśnić, że pkt 1 zaskarżonej decyzji, choć formalnie zawiera tylko jedno rozstrzygnięcie (cyt.: "umorzyć postępowanie odwoławcze..."), to w istocie (w znaczeniu materialnym) obejmuje siedem jednostkowych rozstrzygnięć o umorzeniu postępowania odwoławczego – odrębnie w odniesieniu do każdej z wymienionych w tym punkcie osób. Ponieważ zaś, jak wynika z art. 50 § 1 p.p.s.a., skargę na rozstrzygnięcie administracyjne może wnieść tylko osoba mająca interes prawny i, co oczywiste, tylko w granicach tego interesu, to oznacza, że pkt 1 ww. decyzji SKO mogłaby skutecznie zaskarżyć do Sądu tylko osoba w tym punkcie wymieniona, i to tylko w zakresie, w jakim orzeczono umorzenie postępowania odwoławczego w stosunku do tej właśnie osoby.

Ponieważ Skarżąca nie została wskazana w pkt 1 decyzji, to nie ma ona interesu prawnego w zaskarżeniu tego rozstrzygnięcia do Sądu. W konsekwencji skargę K. S. w części dotyczącej pkt 1 zaskarżonej decyzji SKO należało uznać za niedopuszczalną i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w tej części ją odrzucić – co też Sąd uczynił w pkt 3 sentencji wyroku.

A ponieważ żadna z osób, do których skierowane zostało rozstrzygnięcie z pkt 1 decyzji SKO, nie wniosła skargi, to należy uznać, że w tej części decyzja SKO stała się prawomocna, i jako taka nie może podlegać już badaniu ani przez Sąd w niniejszym postępowaniu, ani przez organy administracji przy ponownym rozpoznaniu sprawy. To z kolei oznacza, że brak legitymowania się przez ww. osoby przymiotem strony przedmiotowego postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań został ostatecznie i wiążąco przesądzony.

II. Skarga na pkt 2 zaskarżonej decyzji SKO.

Przedmiotem tego punktu zaskarżonej decyzji SKO jest z kolei rozstrzygnięcie merytoryczne – utrzymanie w mocy decyzji Burmistrza, mocą której określono "środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na przebudowie wraz z rozbudową budynku do chowu trzody chlewnej na działce o numerze ewidencyjnym [...], położonej w obrębie ewidencyjnym M. , gmina D., powiat ś. województwo w.".

W odniesieniu do tego rozstrzygnięcia legitymacja skargowa K. S. nie budzi wątpliwości, skoro była ona stroną postępowania administracyjnego w sprawie środowiskowych uwarunkowań. Dlatego Sąd przystąpił do merytorycznego rozpoznania jej skargi i w rezultacie ocenił, że skarga w tej części zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek zasadniczo z innych przyczyn niż w niej wskazano.

Istota wadliwości decyzji Burmistrza polega bowiem na tym, że została ona wydana dla innego przedsięwzięcia, niż przedsięwzięcie wskazane w zmienionym i ostatecznie sprecyzowanym wniosku Inwestorów.

W tym miejscu wypada wyjaśnić, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 k.p.a.), przy czym niektóre z postępowań mogą być wszczęte tylko na wniosek strony (por. art. 61 § 2 zd. pierwsze k.p.a.). Do tej grupy postępowań administracyjnych należy postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Wynika to jasno z art. 73 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r. poz. 2081, z późn. zm.; w skrócie "u.u.i.ś."), zgodnie z którym: "Postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia."

W związku z tym należy zaznaczyć, że w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych – które Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela – zgodnie przyjmuje się, że w świetle przywołanych wyżej przepisów art. 61 § 1 i 2 k.p.a., w sytuacji wszczęcia postępowania na żądanie strony, treść zgłoszonego żądania określa rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, a także wyznacza właściwą normę prawa materialnego lub procesowego, która będzie relewantna dla ustalenia zakresu podmiotowego i przedmiotowego postępowania. Organ administracji jest tym żądaniem związany, gdyż tylko i wyłącznie strona składająca podanie określa przedmiot swojego żądania i nim rozporządza. Innymi słowy, owo żądanie (wniosek) strony, wyznacza granice sprawy administracyjnej podlegającej załatwieniu w danym postępowaniu administracyjnym. (por. wyroki NSA: z 30.01.2013 r., II OSK 1812/11, CBOSA; z 07.05.2010 r., I OSK 214/2010, CBOSA; z 24.07.2001 r., IV SA 1091/99, LEX nr 78924; a także wyroki WSA: z 17.10.2010 r., I SA/Kr 1059/10, CBOSA; z 25.06.2008 r., III SA/Wr 466/07, CBOSA). Dodać należy, że stosownie do norm regulujących wszczęcie postępowania (art. 61 oraz art. 63 § 2 k.p.a.), zakres żądania strony, identyfikujący sprawę administracyjną, w tym przedmiot postępowania administracyjnego, wynika przede wszystkim z podstawy faktycznej żądania opisanej w podaniu strony. Natomiast wskazana w podaniu podstawa prawna, dla organu rozpoznającego ów wniosek, nie ma – w zasadzie – charakteru determinującego. Organ wiążą bowiem granice danej sprawy, które wynikają z okoliczności faktycznych przedstawionych przez wnioskodawcę (zob. wyrok 11.06.2014 r., IV SA/Po 313/14, ONSAiWSA 2016, nr 2, poz. 28; por. też: wyrok NSA z 30.01.2013 r., II OSK 1812/11; wyrok WSA z 17.10.2010 r., I SA/Kr 1059/10; wyrok WSA z 25.06.2008 r., III SA/Wr 466/07 – orzeczenia dostępne w CBOSA).

Z przedstawionej zasady związania organu wnioskiem strony wynika niedopuszczalność określenia przez organ administracji środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia innego niż określone we wniosku podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, bez jego zgody. Potwierdza to treść art. 81 ust. 1 u.u.i.ś., którym stanowi, że: "Jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika brak możliwości realizacji przedsięwzięcia w wariancie proponowanym przez wnioskodawcę, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, z a z g o d ą w n i o s k o d a w c y [podkr. Sądu], wskazuje w decyzji, spośród wariantów, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5, wariant dopuszczony do realizacji. W przypadku braku możliwości realizacji przedsięwzięcia w wariantach, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5, oraz w przypadku braku zgody wnioskodawcy na wskazanie w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wariantu dopuszczonego do realizacji, organ odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia."

Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy należy zauważyć, że we wniosku złożonym w dniu [...] stycznia 2018 r. (k. 124 akt adm. I inst.) Inwestorzy wystąpili do Burmistrza o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na "przebudowie wraz z rozbudową budynku do chowu trzody chlewnej na działce o numerze ewidencyjnym [...], położonej w obrębie ewidencyjnym M. , gmina D., powiat ś., województwo w.". Jednakże w toku postępowania, w związku z prowadzonymi pracami projektowymi i inwentaryzacyjnymi, Inwestorzy podjęli decyzję o zmianie koncepcji i ostatecznie w piśmie z [...] sierpnia 2018 r. (data wpływu do organu I instancji: [...] sierpnia 2018 r.; k. 722 akt I inst.) skorygowali przedmiot przedsięwzięcia na: "budowa budynku inwentarskiego wraz z niezbędną infrastrukturą" (w lokalizacji jak wyżej).

Zmianę tę uwzględnił w swym uzgodnieniu RDOŚ, gdyż wydane przez ten organ postanowienie uzgadniające z [...] października 2018 r. ([...]) odnosiło się do przedsięwzięcia polegającego na "budowie budynku inwentarskiego wraz z niezbędną infrastrukturą na działce o numerze ewidencyjnym [...], położonej w obrębie ewidencyjnym M. , gmina D., powiat ś. województwo w." (k. 768 akt I inst.). Podobnie z części wstępnej opinii sanitarnej wydanej przez PPIS w dniu [...] grudnia 2018 r. ([...]) wynika, że została ona wydana dla przedsięwzięcia polegającego na "budowie budynku inwentarskiego wraz z niezbędną infrastrukturą" w powyższej lokalizacji (k. 870 akt I inst.). Tymczasem Burmistrz – dysponując już ww. zmianą wniosku Inwestorów oraz ww. stanowiskami RDOŚ i PPIS – wydał decyzję dla przedsięwzięcia pierwotnego, polegającego na "przebudowie wraz z rozbudową budynku do chowu trzody chlewnej na działce o numerze ewidencyjnym [...], położonej w obrębie ewidencyjnym M. , gmina D., powiat ś., województwo w.". Z kolei w załączonej do tej decyzji "Charakterystyce przedsięwzięcia" wskazano ogólnie, że: "Przedsięwzięcie będzie się składać z następujących elementów: budynek inwentarski o powierzchni zabudowy do ok. 645 m2, podrusztowe zbiorniki na gnojowicę o pojemności 738 m3, utwardzenia komunikacyjne – ok 250 m2, dwa silosy paszowe o pojemności do 12 Mg, budynek mieszkalny o powierzchni ok 125 m2", przy czym nie sprecyzowano, czy chodzi o rozbudowę, przebudowę, czy może budowę poszczególnych ww. obiektów.

Należy podkreślić, że dokonana przez Inwestorów zmiana koncepcji przedsięwzięcia, która została notyfikowana organowi I instancji w piśmie Inwestorów z [...] sierpnia 2018 r., bynajmniej nie ograniczała się do samej tylko, jak to eufemistycznie określono w ww. piśmie, "korekty nazwy przedsięwzięcia", lecz stanowiła zmianę przedsięwzięcia "jakościową", i to zarówno w aspekcie prawnym, jak i faktycznym.

Jeśli idzie o pierwszy z wymienionych aspektów, to należy zauważyć, że w świetle mających znaczenie w kontrolowanej sprawie, a zawartych w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, z późn. zm.; w skrócie "pr.bud."), definicji legalnych:

- "budowy" – przez którą zgodnie z art. 3 pkt 6 pr.bud. należy rozumieć "wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego" oraz

- "przebudowy" – przez którą zgodnie z art. 3 pkt 7a pr.bud. należy rozumieć "wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; [...]",

jest jasne, że "budowa" określonego obiektu, jest rodzajowo czymś innym niż jego "rozbudowa i przebudowa". Tym bardziej, że terminu "budowa" używa się zwykle na oznaczenie wykonywania obiektu budowlanego w określonym miejscu "od podstaw", czyli jego "wznoszenia" w powszechnym rozumieniu, podczas gdy "rozbudowa" i "przebudowa" zawsze dotyczą obiektu już istniejącego, poddawanego określonym przekształceniom. Poza tym w aktualnym stanie prawnym "przebudowa" nie mieści się już w technicznoprawnym pojęciu "budowy".

Z kolei rozpatrując aspekt faktyczny dokonanej przez Inwestorów w toku postępowania administracyjnego zmiany "koncepcji" przedsięwzięcia, należy zauważyć, że w ramach pierwotnie zaplanowanego przedsięwzięcia, określanego mianem "przebudowy wraz z rozbudową budynku do chowu trzody chlewnej na działce o numerze ewidencyjnym [...]", zakładano zachowanie istniejącego na tej działce budynku inwentarskiego i poddanie go rozbudowie i przebudowie właśnie. Natomiast zgodnie z ostatecznie wykrystalizowaną koncepcją przedsięwzięcia – określoną w piśmie Inwestorów z [...] sierpnia 2018 r. mianem "budowy budynku inwentarskiego wraz z niezbędną infrastrukturą" – zdecydowano, że na jej potrzeby dojdzie do rozbiórki istniejącego budynku inwentarskiego i w to miejsce zostanie wybudowany obiekt całkowicie nowy (zob. pkt 2.7. na s. 18 Raportu).

W związku z powyższym nie sposób przyjąć, że błędne określenie w decyzji Burmistrza planowanego przedsięwzięcia jako: "przebudowy wraz z rozbudową budynku do chowu trzody chlewnej", zamiast prawidłowej: "budowy budynku inwentarskiego wraz z niezbędną infrastrukturą", miało charakter "oczywistej omyłki", jak stwierdził pełnomocnik Inwestorki na rozprawie. Nawet jeśliby uznać, że takie określenie przedsięwzięcia w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach było rzeczywiście następstwem "omyłki" organu I instancji, to żadną miarą nie da się jej określić mianem omyłki "oczywistej", gdyż jest to istotny błąd co do przedmiotu przedsięwzięcia.

Potwierdza to treść, załączonego do pisma procesowego Skarżącej z [...] lipca 2020 r., zawiadomienia z [...] lipca 2020 r. ([...]) o zebranych dowodach i materiałach sprawy, wystosowanego przez Burmistrza do stron postępowania o ustalenie warunków zabudowy, z wniosku Inwestorów, dla inwestycji polegającej na "budowie budynku inwentarskiego wraz z infrastrukturą [...]". W zawiadomieniu tym organ informuje, że decyzja lokalizacyjna będzie odmowna, ze względu na sprzeczność rozstrzygnięcia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, dotyczącego "przebudowy wraz z rozbudową budynku do chowu trzody chlewnej [...]", z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy (k. 245 akt sądowych). Sam Burmistrz przyznał więc, że ww. inwestycje – wnioskowana i określona w decyzji środowiskowej – nie są tożsame.

Co więcej, dalsze istotne odstąpienie przez organ I instancji od treści wniosku Inwestorów polega na niewłaściwym określeniu elementów składowych planowanego przedsięwzięcia, a mianowicie na zaliczeniu do nich także "budynku mieszkalnego o powierzchni ok. 125 m2". Z wyjaśnień Inwestorów złożonych na rozprawie przed tut. Sądem wynika bowiem, że taki budynek na terenie przedmiotowej nieruchomości już istnieje i że w ramach projektowanego przedsięwzięcia nie planuje się poddawać go jakimkolwiek modyfikacjom, ani wznosić nowego. Oznacza to, że zgodnie z wolą Inwestorów przedsięwzięcie, dla którego wystąpili o określenie środowiskowych uwarunkowań, w ogóle nie powinno obejmować budynku mieszkalnego. Niewykluczone, że potraktowanie przez organ I instancji ww. budynku jako elementu planowanego przedsięwzięcia było skutkiem błędnego odczytania, rzeczywiście nieco mylącego, zapisu z Raportu, że (s. 12): "Po zrealizowaniu inwestycji zagospodarowanie części nieruchomości, na której planuje się inwestycję, kształtować się będzie następująco:

. budynek inwentarski do ok. 645 m2 powierzchni zabudowy,

. podrusztowe zbiorniki na gnojowicę o pojemności 738 m3,

. utwardzenia komunikacyjne – ok 250 m2,

. dwa silosy paszowe o pojemności do 12 Mg [średnica ok. 2 m, pow. fundamentu ok. 7,6 m2],

. budynek mieszkalny o powierzchni ok 125 m2,

. pozostały teren nieruchomości – ok. 3539 m2."

Zarazem jednak godzi się wskazać, że planowane elementy przedsięwzięcia zostały dokładnie wymienione na wcześniejszej stronie Raportu, na której podano, że (s. 11): "Projektowane przedsięwzięcie składać się będzie z następujących elementów:

. budynek inwentarski do ok. 645 m2 powierzchni zabudowy,

. podrusztowe zbiorniki na gnojowicę o pojemności 738 m3,

. utwardzenia komunikacyjne – ok 250 m2,

. dwa silosy paszowe o pojemności do 12 Mg [średnica ok. 2 m, pow. fundamentu ok. 7,6 m2]."

Inna sprawa, że to wyliczenie zostało poprzedzone mylącym, a wręcz błędnym stwierdzeniem, iż (s. 11 Raportu): "Przedmiotem planowanej inwestycji jest rozbudowa wraz z przebudową budynku do chowu trzody chlewnej wraz z infrastrukturą."

Dla dopełnienia obrazu błędów i niekonsekwencji w ustaleniu przez organy składników projektowanego przedsięwzięcia należy wskazać, że PPIS w zaopiniował przedsięwzięcie nieobejmujące ww. budynku mieszkalnego (zob. s. 2 opinii sanitarnej z [...] grudnia 2018 r.), podczas gdy RDOŚ w swym uzgodnieniu ów budynek mieszkalny do projektowanego przedsięwzięcia zaliczył (zob. s. 3 postanowienia RDOŚ z [...] października 2018 r.).

W świetle dotychczasowych uwag należy stwierdzić, że wydając decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia innego niż to, którego dotyczył zmieniony i ostatecznie sprecyzowany przez Inwestorów wniosek, Burmistrz dopuścił się rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Wbrew bowiem przepisom art. 73 ust. 1 u.u.i.ś. w zw. z art. 61 § 2 k.p.a. organ I instancji, po dokonanej przez Inwestorów istotnej zmianie wniosku, kontynuował postępowanie w odniesieniu do inwestycji pierwotnie określonej. Ponadto sprzecznie z art. 81 ust. 1 u.u.i.ś. organ I instancji, bez uprzedniej zgody Inwestorów, wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla "wariantu" inwestycji przez nich nie wnioskowanego.

Wszystko to uzasadniało stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a także pkt 2 zaskarżonej decyzji, gdyż SKO, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji dotkniętą wadą nieważności, w istocie powielił błędy tego rozstrzygnięcia, czym również naruszyło prawo w stopniu rażącym (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Ustalenie, że kontrolowany akt został wydany z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.), sprawia, że nie ma potrzeby badania przez sąd, czy ponadto akt ten zawiera ewentualnie inne jeszcze uchybienia, gdyż już ta przyczyna prowadzi do jego nieważności (por. wyrok WSA z 04.02.2004 r., I SA 1521/02, CBOSA). Stwierdzenie zaś nieważności zaskarżonego aktu czyni zbędną – a wręcz niedopuszczalną – merytoryczną ocenę zarzutów zawartych w skardze, co wynika z istoty kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 12 do art. 145; por. też wyroki NSA: z 10.02.1998 r., I SA 1342/97, niepubl.; z 16.09.1998 r., I SA 2223/97, CBOSA; z 06.09.2011 r., I OSK 1487/10, CBOSA; z 15.09.2011 r., II GSK 777/10, CBOSA; z 24.11.2016 r., II GSK 3423/16, CBOSA).

Już z tych względów, wydając zaskarżony wyrok, Sąd zmuszony był odstąpić od zajęcia stanowiska w odniesieniu do pozostałych zarzutów wniesionej skargi, dotyczących wadliwości postępowania administracyjnego, a przede wszystkim wytykających określone wady Raportu oraz jego niepełną i niestaranną weryfikację przez organy obu instancji.

W związku z tym jedynie ubocznie można zauważyć, że trafne są wyjaśnienia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż z uwagi na to, że raport odziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest dokumentem zawierającym wiadomości specjalne, to jego ocena dokonywana przez organ prowadzący postępowanie główne w sprawie środowiskowych uwarunkowań ma ograniczony zakres i zasadniczo może dotyczyć jedynie jego strony formalnej, tj. tego, czy zostały spełnione ustawowe wymagania co do kwalifikacji autora (autorów) raportu, wskazane w art. 74a u.u.i.ś., oraz co do jego zawartości, określone w art. 66 u.u.i.ś lub w postanowieniu organu stwierdzającym obowiązek przeprowadzenia OOŚ (art. 63 ust. 4 u.u.i.ś.), a ponadto tego, czy raport jest kompletny, logiczny i spójny, wolny od luk i niejasności (nie mówiąc już o wewnętrznej sprzeczności). W konsekwencji skuteczne podważenie merytorycznych ustaleń raportu – który w aspekcie formalnoprawnym nie budzi wątpliwości i którego ustalenia, w tym co do zakresu i szczegółowości, zostały zaakceptowane przez organy uzgadniające i opiniujące – wymaga co do zasady przedłożenia przez zainteresowaną stronę porównywalnie fachowego opracowania ("kontrraportu"), podważającego ustalenia raportu przedłożonego przez wnioskodawcę. Nie wystarczy w tym przypadku samo zgłoszenie przez stronę podważającą raport ogólnikowych lub gołosłownych, tj. niepopartych wiedzą fachową, zastrzeżeń, w szczególności co do niedostatecznie szczegółowej, zdaniem strony, analizy określonych zagadnień raportu, względnie nie dość wnikliwego uzasadnienia wyników przeprowadzonych analiz. Nie wystarczy także powołanie się na ekspertyzę opracowaną dla innego, niż procedowane, przedsięwzięcia.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy, należy zauważyć, że Raport przedłożony przez Inwestorów już od strony formalnej, a więc podlegającej weryfikacji przez organy obu instancji, budzi istotne zastrzeżenia, i to z dwóch powodów.

Po pierwsze, nie jasne, dla którego przedsięwzięcia – pierwotnego, czy ostatecznie sprecyzowanego przez Inwestorów – został on sporządzony.

Już z samego jego tytułu ("Raport oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie wraz z przebudową budynku do chowu trzody chlewnej wraz z infrastrukturą"), a także ze stosunkowo licznych wzmianek w jego tekście (zob. np.: zd. 1. w pkt 2.2. na s. 10; zd. 1. w pkt 2.3. na s. 11; przedostatni akapit na s. 12; zd. 1. w pkt 2.7. na s. 18), wynika, że został on sporządzony dla "rozbudowy wraz z przebudową budynku do chowu trzody chlewnej", a więc dla pierwotnego, czyli nieaktualnego przedmiotu przedsięwzięcia. Z kolei w pkt 2.7. Raportu (s. 18) objaśniono, że ostatecznie zamiarem Inwestorów jest nie rozbudowa i przebudowa istniejącego budynku inwentarskiego, lecz rozbiórka ww. budynku i budowa w to miejsce całkiem nowego obiektu. Nie wiadomo jednak, czy w ogóle – a jeśli tak, to w jakim, i czy w pełnym zakresie – ów ostateczny zamiar inwestycyjny został uwzględniony we wszystkich pozostałych częściach Raportu, skoro nadal w nich jest mowa o "rozbudowie i przebudowie budynku". W tej mierze Raport wymaga wnikliwej korekty i ewentualnego uzupełnienia, w celu zagwarantowania jego pełnej adekwatności i spójności z aktualnym przedmiotem przedsięwzięcia.

Po drugie, istotne zastrzeżenia budzi także kompletność Raportu, aczkolwiek – po uzupełnieniach zarządzonych przez RDOŚ – zasadniczo w jednym tylko aspekcie: co do określenia wymaganych wariantów przedsięwzięcia.

W myśl art. 66 ust. 1 pkt 5 i 6 u.u.i.ś.: "Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać informacje umożliwiające analizę kryteriów wymienionych w art. 62 ust. 1 oraz zawierać: [...]

5) opis wariantów uwzględniający szczególne cechy przedsięwzięcia lub jego oddziaływania, w tym:

a) wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego,

b) racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska

– wraz z uzasadnieniem ich wyboru;

6) określenie przewidywanego oddziaływania analizowanych wariantów na środowisko, [...];"

W związku z brzmieniem cytowanego przepisu zasadniczo należy podzielić stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z 18 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2235/17 (CBOSA), zgodnie z którym: "Treść art. 66 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy niewątpliwe zakłada konieczność przedstawienia, jak też uzasadnienie wyboru i określenie przewidywanego oddziaływania na środowisko wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, a także racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska. Ustawodawca zakłada zatem wynikającą z istnienia potencjalnej możliwości przedstawienia różnych wariantów planowanej inwestycji, konieczność ich analizy przez inwestora i przedstawienia w taki sposób, by organ wydający środowisko dysponował materiałem do dokonania własnej analizy, który z tych wariantów jest możliwy do realizacji z punktu widzenia zagrożeń dla środowiska. Inwestor nie może więc z góry ograniczać możliwości analizy oddziaływań na środowisko wynikających z różnych wariantów planowanego przedsięwzięcia przez przedstawienie opisu tylko jednej wersji, przy wyborze której kierował się na dodatek jako decydującym czynnikiem ekonomicznym. Założenie ustawodawcy wydaje się wskazywać, że obiektywnie zawsze istnieje możliwy do realizacji wariant korzystniejszy dla środowiska niż ten proponowany przez inwestora, dla którego przecież względy ekonomiczne, a więc mniejsze wydatki na realizację przedsięwzięcia, a następnie jego eksploatację mają niewątpliwie największe znaczenie. Zawsze więc przy tego rodzaju przedsięwzięciu polegającym na hodowli zwierząt można zaproponować wariant, który stanowi modyfikację tego samego rodzaju przedsięwzięcia także w zakresie powodującym mniejsze oddziaływania na środowisko. Te alternatywy mogą wiązać się przykładowo ze zmniejszeniem obsady hodowli, usytuowaniem inwestycji, zastosowaniem innej technologii hodowli, zastosowaniem różnej generacji urządzeń."

Cytowany wyrok WSA w Warszawie – w tym wyżej przytoczone stanowisko, że raport powinien przestawiać opis trzech wariantów realizacji przedsięwzięcia, przy czym niedopuszczalne jest utożsamianie wariantu przedstawionego do realizacji z wariantem najkorzystniejszym dla środowiska – zostało bez zastrzeżeń zaakceptowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2156/18 (CBOSA). Podobnie w wyroku NSA z 29 października 2019 r., sygn. akt II OSK 1216/19 (CBOSA), zostało podkreślone, że opracowanie racjonalnego wariantu alternatywnego oprócz wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz wariantu najkorzystniejszego dla środowiska, a także uzasadnienie ich wyboru jest obowiązkiem ustawowym, o którym stanowi przepis art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a i lit. b u.u.i.ś. Także w obszernie cytowanym w skardze wyroku NSA z 16 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2538/16 (CBOSA), jako niewłaściwy został oceniony taki opis wariantów przedsięwzięcia, w którym wariant proponowany przez wnioskodawcę jest jednocześnie wariantem najkorzystniejszym dla środowiska.

Tymczasem z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w Raporcie przedłożonym przez Inwestorów, w którym po przedstawieniu wariantu proponowanego przez wnioskodawcę (pkt 7.1.) oraz racjonalnego wariantu alternatywnego (pkt 7.2.), w punkcie 7.3. (s. 33), poświęconym racjonalnemu wariantowi najkorzystniejszemu dla środowiska, stwierdzono, że "za wariant najkorzystniejszy dla środowiska uznano wariant proponowany przez inwestora, tj. realizację budynku inwentarskiego z zastosowaniem utrzymania zwierząt w systemie bezściółkowym na rusztach".

Poza tym godzi się jeszcze zauważyć, że w świetle pisma Inwestorów z [...] sierpnia 2018 r. (sygnowanego przez ich pełnomocnika, będącego jednocześnie współautorem Raportu) nie jest jasne ostateczne stanowisko Inwestorów co do racjonalnego wariantu alternatywnego, skoro w piśmie tym czytamy, że: "Wariant obecnie proponowany przez Inwestora można przyjąć za alternatywny i jednocześnie proponowany do realizacji." Takie utożsamienie wariantu alternatywnego z wariantem proponowanym do realizacji pozostaje w ewidentnej sprzeczności z przywołanym wyżej art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś.

Mając wszystko to na uwadze Sąd w niniejszym składzie:

- na podstawie 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 135 p.p.s.a. – stwierdził nieważność pkt 2 zaskarżonej decyzji SKO oraz nieważność poprzedzającej ją decyzji Burmistrza (pkt 1 i 2 sentencji wyroku);

- na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. – odrzucił skargę w części dotyczącej pkt 1 zaskarżonej decyzji SKO (pkt 3 sentencji wyroku);

- na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. – zasądził od SKO na rzecz Skarżącej kwotę [...]zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 4 sentencji wyroku), uwzględniając koszt wpisu od skargi ([...] zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącej ustalone według stawek minimalnych ([...] zł).