Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 19/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Pracownicy samorządowi
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 30 ust 6 pkt 3
journal: Dz.U. 1982 nr 3 poz 19
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska Sędziowie: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy Z. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 października 2007 r. sygn. akt II SA/Go 580/07 w sprawie ze skargi Wojewody L. na uchwałę Rady Gminy Z. G. z dnia [...] nr [...] w sprawie ustalenia regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków za wysługę lat, motywacyjnego, funkcjonalnego i za warunki pracy oraz niektórych innych składników wynagrodzenia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 24 października 2007 r., sygn. akt II SA/Go 580/07 stwierdził nieważność §§ 5, 10, 13 pkt 2 tiret pierwsze w części dotyczącej przedszkoli, 18, 20, 24, 27, 38, 39 i 40 uchwały Rady Gminy Z. G. z [...], nr [...] w przedmiocie ustalenia regulaminu określającego wysokość przyznawania nauczycielom dodatków za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego i za warunki pracy oraz niektórych innych składników wynagrodzenia. W uzasadnieniu swego orzeczenia Sąd nie podzielił stanowiska Wojewody L. jedynie, co do zarzutu 4 skargi, natomiast, co do pozostałych zarzutów, uznał je za uzasadnione.

W czwartym zarzucie organ nadzoru wskazuje Radzie Gminy błąd poprzez pominięcie w rozdziale V regulaminu uregulowań dotyczących uciążliwych warunki pracy, czego wymaga art. 30 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela [t.j. Dz.U. 2006, Nr 97, poz. 674 ze zm.] i § 9 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 31 stycznia 2005 r. sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagrodzenia za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz. U. Nr 22 poz. 181) przy jednoczesnym uregulowaniu zasad i warunków przyznawania dodatków za trudne warunki pracy. W przedmiotowej sprawie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnieniu wyroku z 17 listopada 2005 r. l OSK 797/05. W ślad za tym stanowiskiem "należy stwierdzić, iż naruszenie prawa przez pominięcie w treści aktu wykonawczego samorządu terytorialnego niektórych materii przeznaczonych do uregulowania w formie aktu nie stanowi istotnego naruszenia prawa dającego podstawą do stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym". Skutki takiego zaniechania mogą zostać zmienione przez wydanie dodatkowej uchwały, mającej niejako uzupełniający charakter. Tym bardziej, że zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela, regulamin jako akt o czasowym okresie obowiązywania (od stycznia do końca grudnia każdego roku) musi uwzględniać przewidywaną strukturę zatrudnienia, a zatem musi brać pod uwagą, iż reguluje materię faktycznie zaistniałą na terenie danej Gminy. Skoro, jak twierdzi Gmina, na jej terenie nie istnieją uciążliwe warunki pracy nauczycieli wymienione w § 9 rozporządzenia, należy uznać, że ich zaistnienie w ciągu roku kalendarzowego może spowodować nowelizację przedmiotowej uchwały.

W zarzucie siódmym organ uznaje za sprzeczne z prawem uregulowania rozdziału VII uchwały, a dotyczące nagród i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy. W tej mierze Sąd podziela stanowisko Gminy, iż żaden przepis prawa nie nakazuje, aby te kwestie były uregulowane odrębnym aktem prawnym. Zauważyć należy, iż art. 30 ust. 6 pkt 3 Karty Nauczyciela daje delegację organowi prowadzącemu szkołę do objęcia zakresem regulaminu także wysokość i warunki wypłacania składników wynagrodzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 4 - to jest "nagród i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy, z wyłączeniem świadczeń z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych i dodatków socjalnych określonych w art. 54". Stąd też brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności tego rozdziału regulaminu, tym bardziej, iż zakres uzgodnień ze związkami zawodowymi z art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela jest szerszy niż opiniowanie aktu prawnego przez odpowiednie władze statutowe związków zawodowych, o którym mowa w art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854).

Natomiast Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie w części dotyczącej:

1. §§ 5, 10, 20, 24, 27 i 40 objętych jej zarzutem l. W postanowieniach objętych w/w przepisami organ Gminy uregulował w ślad za ustawą - art. 39 ust. 3 i 4 Karty Nauczyciela terminy wypłaty stałych wynagrodzeń nauczycieli oraz składników wynagrodzeń, których wysokość ustalona jedynie na podstawie już wykonanych prac - to jest "z góry" lub "z dołu". Stanowi to powtórzenie regulacji ustawowych i jest sprzeczne z § rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100 poz. 908). Orzecznictwo sądowoadministracyjne uznaje, że powtórzenie regulacji ustawowych przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legalislacji (por. NSA z 20 sierpnia 1996 r. SA/Wr 2761/95 i z 14 października 1999 r. SA/Wr 1179/98. Należy się zgodzić z komentarzem S. Wronkowskiej i M. Zielińskiego do zasad techniki prawodawczej, że powtarzanie w akcie wykonawczym uregulowań ustawowych jest zbędne, bo uregulowanie to istnieje, a nadto jest wysoce dezinformujące. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymaga adekwatności (S. Wronkowska, M. Zieliński: Zasady techniki prawodawczej. Komentarz, W-w 1997).

2. W odniesieniu do zarzutu II dotyczącego § 13 ust. 2 uchwały, przyznającego dodatki funkcyjne wychowawcom oddziałów w przedszkolach należy podkreślić, że katalog podmiotów uprawnionych do dodatku funkcyjnego jest kompletny i nie może podlegać rozszerzeniu (§ 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 31 stycznia 2005 r., jako wykonanie delegacji z art. 30 ust. 5 pkt. 3 Karty Nauczyciela). Skoro uzyskanie dodatku funkcyjnego uzależnione jest m.in. od sprawowania funkcji wychowawcy klasy, to tylko nauczyciel wykonujący dodatkową /poza nauczaniem określonego przedmiotu/ funkcję wychowawcy klasy ma prawo otrzymać dodatek funkcyjny. W przedszkolach nauczyciel wykonuje pracę wychowawczą, dydaktyczną i opiekuńczą łącznie w ramach jednego oddziału przedszkolnego. Poszczególne oddziały mogą być powierzone opiece jednego lub dwóch nauczycieli zgodnie z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z 21 maja 2001 w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół /Dz. U. Nr 61, poz.624 ze zm.). Charakter wykonywanych przez nauczyciela przedszkolnego czynności wskazuje na to, że czynności te stanowią całość nierozerwalną i sprowadzają się do czynności wychowawczo-dydaktyczno-opiekuńczych i nie można uznać, że wykonuje on poza tymi czynnościami dodatkowo inne. Z tego powodu Sąd podzielił stanowisko skarżącego co do niegodności z prawem § 13 ust. 2 tiret pierwsze co do dodatku funkcyjnego dla nauczycieli -wychowawców w przedszkolach.

3. W odniesieniu do zarzutu III dotyczącego utraty prawa do przyznanego wcześniej dodatku funkcyjnego z § 18 uchwały - Rada Gminy określiła, iż te dodatki nie przysługują w okresie nieusprawiedliwionej nieobecności w pracy, urlopu dla poratowania zdrowia w okresach w których nie przysługuje wynagrodzenie zasadnicze oraz od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nauczyciel zaprzestał z innych powodów pełnienia obowiązków, do których przypisane są te dodatki, a jeżeli zaprzestanie obowiązków nastąpiło od pierwszego dnia miesiąca - od tego dnia. W ocenie Sądu, Wojewoda zasadnie zakwestionował tę regulację zarzucając, że jest sprzeczna z treścią art.30 ust.6 pkt.1 Karty Nauczyciela, upoważniającego organ prowadzący szkołę do określenia w drodze regulaminu wysokość i warunki przyznawania dodatków funkcyjnych. We wskazanym upoważnieniu nie mieści się kompetencja organu do "cofania" dodatku funkcyjnego w sytuacjach opisanych w § 18 uchwały. Materia ta regulowana jest zarówno innymi przepisami ustawy Karta Nauczyciela /np. art. 73 ust.5/, jak i kodeksem pracy/art.80/jako że taki dodatek stanowi integralną część wynagrodzenia nauczyciela, co wskazuje art. 30 ust. 1 Karty Nauczyciela i przysługuje łącznie z wynagrodzeniem zasadniczym.

4.W odniesieniu do zarzutu V - to jest uregulowania zakresem uchwały w § 38 materii zastrzeżonej do kompetencji właściwego do spraw oświaty i wychowania w porozumieniu z ministrem do spraw pracy na podstawie delegacji z art.30 ust. 5 pkt.4 -Gmina w swojej skardze uznała ten zarzut za słuszny. Ustęp 5 art.30 w zakresie sposobu ustalania wysokości wynagrodzenia za pracę w dniu wolnym od pracy stanowi delegację dla aktu wykonawczego, który ma wydać Minister. Stąd należało uznać § 38 uchwały za wykraczający poza ustawowe upoważnienie Gminy.

5. W odniesieniu do zarzutu VI - to jest do uregulowania § 39 dodatkowego wynagrodzenia za sprawowanie opieki nad dziećmi wyjeżdżającymi do innych miejscowości w ramach zielonych szkół, za prowadzenie zajęć z klasą integracyjną, nauczaniu zintegrowanym oraz zajęć z klasą integracyjną na pozostałych etapach edukacyjnych to jest wynagrodzenie nie przewidziane ustawą. W ocenie Gminy podstawą prawną dla tej regulacji jest art. 30 ust. 6 pkt. 3 Karty Nauczyciela, mówiący o tym, iż organ prowadzący szkołę w regulaminie określa wysokość i warunki wypłacania składników wynagrodzenia, o ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębny przepisach i kompetencję tę należy wywieść z zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego i konstytucyjnej zasady samodzielności samorządu. Stanowiska tego nie można podzielić. Zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 3 Karty Nauczyciela organ prowadzący szkołę - będący jednostką samorządu terytorialnego określa w drodze regulaminu wysokość i warunki wypłacania składników wynagrodzenia, o ile nie zostały one określone ustawie lub w odrębnych przepisach. Należy zatem podkreślić, że przepis ten dodatkowo zobowiązujący do określenia wysokości i warunków wypłacania składników wynagrodzenia, o ile nie zostały one określone bezpośrednio w ustawie lub odrębnych przepisach, jest rozstrzygnięciem otwierającym jedynie możliwość regulowania uchwałą innych elementów wynagrodzenia, do których samorząd ma upoważnienie z mocy Karty Nauczyciela lub innych ustaw. Zatem należy uznać, iż uregulowania § 3 uchwały nie znajdują uzasadnienia w obowiązujących przepisach wobec braku delegacji ustawowej do wprowadzenia w drodze regulaminu powyższych zapisów uchwały. Natomiast samodzielność organów samorządu terytorialnego nie może być utożsamiana z dowolnością i musi być umiejscowiona w przepisach prawa. Zatem i ten zapis należało uznać jako niezgodny z prawem.

Przedmiotem rozważań Sądu był także problem czy wobec stwierdzenia naruszenia prawa w 5 przypadkach słuszne jest żądanie Wojewody L. stwierdzenia nieważności całej uchwały Rady Gminy Z. G. Dokonując analizy poszczególnych wadliwych uregulowań należy dojść do wniosku, iż ich wyeliminowanie z obiegu w żaden sposób nie podważa zasadności rozstrzygnięć w pozostałych kwestiach, którym niezgodności z prawem nie można zarzucić. W tej mierze sąd kierował się także czasowym obowiązywaniem tego aktu prawnego, który wygasa z dniem 31 grudnia 2007 r., a więc za 2 miesiące oraz dużym zakresem uregulowanej prawidłowo materii prawnej związanej z życiowymi sprawami nauczycieli na terenie Gminy Z. G.

Skargą kasacyjną z 29 listopada 2007 r. zaskarżono powyższy wyrok w części, w której stwierdza nieważność § 13 pkt 2 tiret pierwsze w części dotyczącej przedszkoli oraz § 39 uchwały Rady Gminy Z. G. z [...] lutego 2007 r., nr [...], zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię:

1) art. 3 pkt l i 2, art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela w związku z § 5 pkt 2 lit a rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 31 stycznia 2005r, w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy przez przyjęcie, że przepisy te wyłączają możliwość przyznania dodatku funkcyjnego nauczycielowi pełniącemu funkcję wychowawcy oddziału przedszkolnego,

2) przepisu art. 30 ust. 6 pkt 3 Karty Nauczyciela w związku z art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 342, poz. 1591 z późn. zm.) przez przyjęcie, iż organ stanowiący gminy nie ma umocowania do przyznania nauczycielom dodatkowego wynagrodzenia z tytułu realizacji dodatkowych zadań i obowiązków.

Wskazując na powyższe wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie pkt 1 sentencji w części stwierdzającej nieważność § 13 pkt 2 tiret pierwsze w części dotyczącej przedszkoli oraz § 39 zaskarżonej przez organ nadzoru uchwały i oddalenie w tej części skargi Wojewody L. 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu stwierdzono, że ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w tych dwóch kwestiach nie sposób się zgodzić.

Jeśli chodzi o stwierdzenie nieważności § 13 pkt 2 tiret pierwsze uchwały w części dotyczącej przedszkoli to w pierwszej kolejności należy wskazać, iż z art. 3 pkt 1 i 2 Karty Nauczyciela wynika, że ilekroć w ustawie jest mowa o nauczycielach bez bliższego określenia - rozumie się przez to nauczycieli, wychowawców i innych pracowników pedagogicznych zatrudnionych w przedszkolach, szkołach i placówkach wymienionych w art. 3 ust. l i la. Natomiast ilekroć jest mowa o szkołach bez bliższego określenia rozumie się przez to przedszkola, szkoły i placówki oraz inne jednostki organizacyjne wymienione w art. l ust. l i la. Tak więc ustawowa definicja nauczyciela, wychowawcy i innych pracowników pedagogicznych nie czyni między nimi żadnej różnicy bez względu na to, czy są oni zatrudnieni w przedszkolu, szkole czy innej placówce, o której mówi ustawa. Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005r. w sprawie wysokości minimalnych stawek ..., wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 30 ust. 5, art 33 ust. 3 oraz art. 34 ust. 2 ustawy - Karty Nauczyciela - wymienia w § 5 nauczycieli uprawnionych do dodatku funkcyjnego. W grupie nauczycieli uprawnionych do tego dodatku wymieniony jest m.in. wychowawca klasy, nie został natomiast expresis verbis wymieniony wychowawca oddziału przedszkolnego. Zdaniem strony skarżącej nie oznacza to jednak, że wychowawca oddziału przedszkolnego nie może takiego dodatku otrzymać. Po pierwsze - jak wskazano wyżej - ustawowa definicja nauczyciela, wychowawcy i innych pracowników pedagogicznych nie czyni między nimi różnicy bez względu na to czy pracują w przedszkolu, szkole czy innej placówce, po drugie ww. rozporządzenie wymienia osoby uprawnione do dodatku funkcyjnego, ale nie określa, za jakie dodatkowe zadania ten dodatek przysługuje. Analiza zadań wychowawcy oddziału przedszkolnego wskazuje, że ma on dodatkowe obowiązki, a należą do nich m.in. utrzymywanie kontaktów z rodzicami (przygotowanie i prowadzenie zebrań, kontakty indywidualne, kąciki informacyjne), współdziałania z poradniami specjalistycznymi świadczącymi pomoc logopedyczną, psychologiczną, pedagogiczną, i zdrowotną, prowadzenie obowiązkowej dokumentacji (dziennik obecności, zeszyt obserwacji dzieci, arkusze diagnozujące, plany miesięczne), organizowanie imprez, wycieczek, przeglądów. Są to zadania analogiczne do tych, jakie mają wychowawcy klas. O tym, że charakter wychowawcy w przedszkolu nie różni się od wychowawcy w szkole świadczy również to, iż zgodnie z § 5 ust. l ramowego statutu publicznego przedszkola, stanowiącego załącznik nr l do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola i publicznych szkół ( Dz.U. Nr 61. poz. 624 z późn. zm,) podstawową jednostką organizacyjną przedszkola jest oddział, a w myśl § 8 ust. l i § 9 ust. 2 tego załącznika, szczegółową organizację wychowania, nauczania i opieki w danym roku szkolnym określa arkusz organizacyjny przedszkola, zaś opiekę nad oddziałem powierza się nauczycielowi. Taka sama organizacja ma miejsce we wszystkich typach szkół publicznych, gdzie podstawową jednostką organizacyjną szkoły jest oddział, którym opiekuje się nauczyciel wychowawcy (§ 5 ust. l i § 15 ust. l ramowego statutu publicznej szkoły podstawowej, stanowiącego załącznik nr 2 do ww. rozporządzenia). Zaznaczyć należy, iż rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy w § 5 pkt 2 lit a) mówi o dodatku funkcyjnym za sprawowanie funkcji wychowawcy klasy, a nie jak czyni to rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola i publicznych szkół gdzie mówi się, że opiekę nad oddziałem powierza się nauczycielowi (przedszkole) oraz, że oddziałem opiekuje się nauczyciel wychowawca (szkoły). Mamy w tej sytuacji do czynienia z dwoma nazwami tej samej funkcji nauczyciela wychowawcy w szkole publicznej tj. "wychowawca oddziału", "wychowawca klasy". Oczywistym jest, że nauczycielem, któremu powierzono opiekę w szkole nad uczniami jest wychowawca oddziału szkolnego, natomiast klasą jest oddział szkolny na określonym poziomie kształcenia. Ta okoliczność dodatkowo uzasadnia pogląd, że § 5 pkt 2 lit a) rozporządzenia MENiS z dnia 31 stycznia 2001r. nie może być interpretowany dosłownie w ten sposób, że dodatek funkcyjny przysługuje tylko nauczycielowi sprawującemu funkcję wychowawcy klasy, ale także przysługuje nauczycielowi, któremu powierzono opiekę oddziału wychowawczego. Wyłączenie wychowawców w przedszkolach z prawa do dodatku funkcyjnego doprowadziłoby do nieuzasadnionego zróżnicowania, podczas gdy intencją ustawodawcy jest jednakowe traktowanie wychowawców, co wynika z wyżej przytoczonych przepisów ustawy Karta Nauczyciela (wyrok NSA z dnia 12 października 2007r. sygn. akt I OSK 1235/07, niepublikowany).

Nie znajduje także, w ocenie strony skarżącej, wystarczającego uzasadnienia stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, co do niezgodności z prawem § 39 zaskarżonej uchwały określającego przypadki, w których nauczycielom przysługuje dodatkowe wynagrodzenie. Zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 3 ustawy Karta Nauczyciela organ prowadzący określa wysokość i warunki wypłacania składników wynagrodzenia, o ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych przepisach. Żaden akt prawny nie zawiera regulacji odnoszących się do składników wynagrodzeń, określonych w zakwestionowanym przepisie, a mianowicie za: d) sprawowanie opieki nad dziećmi wyjeżdżającymi do innych miejscowości w ramach zielonych szkół, e) za prowadzenie zajęć zatwierdzonych w planie nauczania z klasą integracyjną w nauczaniu zintegrowanym, f) za prowadzenie zajęć zatwierdzonych w planie nauczania z klasą integracyjną na pozostałych etapach nauczania. W ocenie strony skarżącej nie ma przeszkód natury prawnej do określenia, w ramach udzielonego upoważnienia, tych ww. składników wynagrodzenia.

Gmina wykonuje w ramach ustaw, istotną część zadań publicznych o znaczeniu lokalnym niezastrzeżonych na rzecz innych podmiotów. Zgodnie z art. 2 ustawy o samorządzie gminnym gmina wykonuje zadania publiczne we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność, za pośrednictwem organu stanowiącego i wykonawczego. Samodzielność gminy w zakresie przyznanych jej uprawnień, podlega z mocy art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ochronie sądowej. Istota samodzielności gminy polega m.in. na tym, iż gmina we własnym zakresie decyduje o sprawach lokalnych, o zasadach i sposobach realizacji zadań należących do gminy. Samodzielność ta może oczywiście być realizowana tylko w granicach prawa, tak więc jej granicą jest sprzeczność z prawem, czyli przyjęcie rozstrzygnięcia co do istoty innego niż domaga się wyraźnie obowiązujący przepis. W tym przypadku tego rodzaju sprzeczność nie zachodzi. Zadania oświatowe są zadaniami własnymi jednostek samorządu terytorialnego. W ramach obowiązujących przepisów prawa jednostki te mają możliwość przeznaczania na te zadania oświatowe - poza subwencją oświatową i dotacjami na cele oświatowe - także inne dochody. Gwarancje państwa w ramach środków budżetowych dotyczą bowiem tylko środków niezbędnych i nie ograniczają samorządu w jego samodzielnych decyzjach w zakresie wydatkowania innych własnych środków na realizację zadań oświatowych i faktycznie wypłacane wynagrodzenia (vide: wyrok TK z 18.09. 2006r. sygn. akt K 27/05). W ramach konstytucyjnej zasady samodzielności samorządu terytorialnego organ prowadzący posiada więc uprawnienie do prowadzenia samodzielnej polityki płacowej i korzystania z takich instrumentów tej polityki, które umożliwią osiągnięcia założonych celów publicznych z zakresu edukacji.

W przedmiotowej sprawie istotne znaczenie ma też kontekst normatywny, który tworzy ustawa z 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.). Ta ustawa szczegółowo normuje zadania gminy w dziedzinie oświaty, a należą do nich m.in. zakładanie i prowadzenie szkół i placówek określonego rodzaju, obowiązek realizowania zadań polegających na zapewnieniu kształcenia, wychowania, opieki w prowadzonych szkołach i placówkach, sprawowanie nadzoru nad działalnością prowadzonych przez siebie szkół w zakresie spraw finansowych i administracyjnych. Zadania organów prowadzących szkoły określa także Karta Nauczyciela. Zgodnie z art. 29 ust. l ww. ustawy organ prowadzący szkołę obowiązany jest zapewnić szkole podstawowej warunki do realizacji przez nauczyciela zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych. Ustawodawca powierzając gminie realizację zadań w zakresie oświaty wyposażył ją także w odpowiednie instrumenty polityki płacowej przekazując gminie unormowanie określonych zagadnień z zakresu wynagradzania nauczycieli, co ma umożliwić gminie skuteczną realizację zadań publicznych służących zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej w dziedzinie edukacji publicznej. Skoro zatem z art. 30 ust. 10 Karty Nauczyciela wynika, iż jednostka samorządu terytorialnego prowadząca szkoły może zwiększyć wysokość środków na wynagrodzenia nauczycieli ponad poziom gwarantowany przez państwo, to w ocenie strony skarżącej nie ma przeszkód, aby te środki były przeznaczone na innego rodzaju świadczenia wynikające ze stosunku pracy, a przyznane z tytułu realizowania przez nauczycieli dodatkowych zadań i obowiązków. Z tego też względu nie można odmówić organowi prowadzącemu prawa do przyznania nauczycielom określonego rodzaju świadczeń w ramach wynagrodzenia z racji prowadzenia określonego rodzaju zajęć, w ramach posiadanych na ten cel własnych dochodów, zwłaszcza, iż istnieje ku temu wystarczająca podstawa prawna w przywołanym wyżej przepisie art. 30 ust. 6 pkt 3 ustawy Karta Nauczyciela upoważniającym organ prowadzący do określenia wysokości i warunków wypłacenia "innych świadczeń" wynikających ze stosunku pracy, przy czym te "inne świadczenia" nie zostały przez ustawodawcę wprost zdefiniowane, co oznacza, iż w tym zakresie ustawodawca pozostawił organowi prowadzącemu swobodę. Mając powyższe na uwadze należy uznać, iż stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. kwestionujące prawo organu prowadzącego do ustalenia dodatku funkcyjnego za sprawowanie funkcji wychowawcy oddziału przedszkolnego oraz przyznania dodatkowego wynagrodzenia z racji prowadzenia określonego rodzaju świadczeń pozbawione jest uzasadnienia prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymogom, niemniej podniesionych w niej zarzutów nie można uznać za usprawiedliwione.

Kompetencja prawodawcza gmin obejmuje tylko i wyłącznie uprawnienie do stanowienia przepisów prawa miejscowego. Są to przepisy, które mają dwie cechy charakterystyczne. Po pierwsze, mają one moc przepisów powszechnie obowiązujących, ale tylko na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego. Po drugie, są to przepisy wykonawcze w stosunku do ustawy. Wynika z tego, że mogą być one wydawane tylko na podstawie wyraźnej delegacji ustawowej, co oznacza również, że nie mogą wykraczać poza wytyczone upoważnieniem ustawowym granice oraz, że ich treść może być tylko i wyłącznie wykonaniem przepisów powszechnie obowiązujących na terenie całego kraju. Uzasadnione jest to akceptowanym powszechnie założeniem niesprzeczności sytemu prawa każdego państwa. Płynie stąd oczywisty wniosek, że wykonywanie przez gminy zadań publicznych we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność (art. 2 ustawy o samorządzie gminnym) może mieć miejsce tylko w granicach określonych ustawą. Z tego właśnie powodu nie można uznać obu zarzutów skargi kasacyjnej za mające usprawiedliwione podstawy, ponieważ regulacje prawne zawarte zarówno § 13 pkt 2 tiret pierwsze w części dotyczącej przedszkoli, jak i § 39 uchwały Rady Gminy Z. G. z [...] lutego 2007 r., nr [...] pozostają w sprzeczności z przepisami powszechnie obowiązującymi na terenie całego kraju.

Przepis § 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 31 stycznia 2005 r. sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagrodzenia za pracę w dniu wolnym od pracy nie pozostawia najmniejszych wątpliwości, że do uzyskania dodatku funkcyjnego uprawnieni są nauczyciele, którym powierzono: 1) stanowisko dyrektora lub wicedyrektora przedszkola, szkoły, placówki lub innej jednostki organizacyjnej, o której mowa w art. 1 ust. 1 i 1a Karty Nauczyciela, zwanej dalej "szkołą", albo inne stanowisko kierownicze przewidziane w statucie szkoły; 2) sprawowanie funkcji: a) wychowawcy klasy, b) doradcy metodycznego lub nauczyciela-konsultanta, c) opiekuna stażu, ponieważ zawarte w nim wyliczenie ma charakter wyczerpujący, a nie przykładowy. Oznacza to, że nie można przyznać dodatku funkcyjnego nauczycielom zajmującym inne stanowiska lub sprawującym inne funkcje, niż wymienione w cytowanym przepisie rozporządzenia.

Z kolei art. 30 ust. 6 pkt 3 Karty Nauczyciela stanowi jednoznacznie, że organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa corocznie dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu obowiązującego od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia (...) wysokość i warunki wypłacania składników wynagrodzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 4, o ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych przepisach - w taki sposób, aby średnie wynagrodzenia nauczycieli, składające się ze składników, o których mowa w ust. 1, odpowiadały na obszarze działania danej jednostki samorządu terytorialnego, co najmniej średnim wynagrodzeniom nauczycieli, o których mowa odpowiednio w ust. 3 i 4, a więc i w tym wypadku Rada Gminy Z. G. wyszła poza granice delegacji ustawowej. Aby wypełnić delegację wynikającą z cyt. art. 30 ust. 6 pkt 3 KN, w uchwalanym corocznie regulaminie wynagradzania nauczycieli powinny znaleźć się zapisy dotyczące wysokości i warunków wypłacania składników wynagrodzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 4, a zatem również nagród, o ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych przepisach. Kwestie dotyczące sprecyzowania kryteriów i trybu przyznawania nagród dla nauczycieli ze specjalnego funduszu nagród powinny być zatem przedmiotem odrębnej uchwały zgodnie z przepisem art. 49 ust. 2 KN, z którego wynika delegacja dla rady do ustalenia kryteriów i trybu przyznawania nagród dla nauczycieli. Wskazany przepis nie nakłada obowiązku corocznego podejmowania takiej uchwały. Ponadto sam tryb jej uchwalenia jest inny niż tryb wymagany przy podjęciu uchwały w sprawie regulaminu wynagradzania nauczycieli. Do podjęcia uchwały w sprawie ustalenia zasad przyznawania nagród nie jest bowiem konieczne uzgodnienie jej projektu ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli, a jedynie zaopiniowanie uchwały przez związki zawodowe na podstawie art. 19 ust. 2 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.