Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 726/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2022-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 136, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak po rozpoznaniu w dniu 25 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu [...] S.A. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 12 września 2022 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Decyzją z 2 czerwca 2022 r. Prezydent Olsztyna (dalej: "Prezydent", "organ pierwszej instancji") ustalił na wniosek [...] S.A. (dalej: "spółka", "skarżąca") warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu i niezbędną infrastrukturą na działkach [...].

W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy [...] zarzuciła ww. decyzji naruszenie:

- art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, z późn. zm.), dalej: "u.p.z.p.", w zw. z § 6 i § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), dalej: "rozporządzenie", przez błędne ustalenie warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego z uwagi na nieprawidłowe uznanie za elewację frontową frontu działki od ulicy [...], podczas gdy zdaniem odwołującej się za elewację frontową należałoby uznać elewację od ulicy [...] ze względu na położenie wejścia głównego do budynku, a także dlatego, iż zarówno wysokość, jak też inne parametry podawane są w odniesieniu do zabudowy tej ulicy;

- art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt 2 lit. a u.p.z.p. w zw. z § 4 rozporządzenia przez błędne wskazanie nieprzekraczalnej linii zabudowy zamiast wyznaczenia obligatoryjnej (obowiązującej) linii zabudowy, co pozwoliłoby na przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej od ul. [...] i nawiązanie do całej zabudowy sąsiedniej do tej ulicy, aby powstająca zabudowa była uporządkowana i dostosowana do otoczenia;

- art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt 2 lit. a u.p.z.p. w zw. z § 8 rozporządzenia przez błędne ustalenie geometrii dachu jako dachu płaskiego, gdyż takie rozwiązanie: spowoduje zaburzenie jednorodności zabudowy ul. [...], a ponadto planowana inwestycja nie będzie stanowić kontynuacji funkcji mieszkaniowej występującej w obszarze analizowanym, gdyż budynki mieszkalne mają dachy skośne, a nie płaskie;

- art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p. w zw. z § 5 rozporządzenia przez błędne określenie wymaganej ilości stanowisk postojowych, gdyż miejsca postojowe ogólnodostępne nie powinny mieścić się w zakresie wymaganej ilości miejsc postojowych, a ustalony współczynnik jest bardzo mały i spowoduje "zakorkowanie" okolicznych ulic, ponadto, zdaniem odwołującej się, w mieście ten wymóg powinien zostać określony jako nie mniej niż 1,5 stanowiska postojowego na lokal mieszkalny, a dodatkowo 30% miejsc należałoby zaprojektować jako ogólnodostępne;

- art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. przez brak ustalenia czy projekt decyzji podlega uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków, a w związku z tym brak uzyskania stosownej opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków, podczas gdy działki objęte inwestycją znajdują się w ścisłym centrum miasta, gdzie występuje zabudowa zabytkowa, co uzasadnia zasięgnięcie opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków.

W piśmie z 22 sierpnia 2022 r. do zarzutów odwołania ustosunkowała się spółka, kwestionując ich zasadność.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej: "Kolegium") decyzją

z 12 września 2022 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji zaznaczyło, że organ pierwszej instancji już decyzją z 16 listopada 2021 r. ustalił na rzecz spółki warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, lecz decyzją z 14 marca 2022 r. Kolegium uchyliło tę decyzję i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji ponownie rozpatrując sprawę nie wykonał zaleceń i wytycznych Kolegium wskazanych w ww. decyzji, co uzasadniało uchylenie decyzji zaskarżonej w niniejszym postępowaniu.

Kolegium zarzuciło, że sporządzona w sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest wadliwa i nie odpowiada wymogom art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Przyznało, że wprawdzie analiza wskazuje, że teren objęty wnioskiem znajduje się na rogu [...], szerokość frontu wynosi 81,89 m, a obszar analizowany wyznaczono o promieniu 245,67 m, niemniej jednak jej wyniki wydają się być dowolne, gdyż autor analizy nie uzasadnił wystarczająco swoich wniosków. Kolegium stwierdziło, że zabudowa od strony ul. [...] tworzy czytelną i zdefiniowaną linię zabudowy, wyznaczoną przez elewacje istniejących budynków, a w celu zachowania tej czytelnej linii zabudowy, dla planowanej inwestycji winna być ona ustalona jako obowiązująca, nie zaś jedynie jako nieprzekraczalna.

Oceniając wyznaczenie wskaźnika powierzchni zabudowy wskazało, że organ pierwszej instancji lakonicznie uzasadnił, że korzystając z § 5 ust. 2 rozporządzenia, ustalił parametr zgodnie z wnioskiem inwestorki, gdyż mieści się w zakresie istniejących wskaźników w obszarze analizy. Zdaniem Kolegium, z uzasadnienia decyzji i z analizy nie wynikają jednak konkretne wnioski przemawiające za przyjętym rozwiązaniem. Niedostateczne jest bowiem stwierdzenie, że wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wyznaczony na poziomie < 0,33 jest "niższy od średniego wskaźnika (Pz/Pt = 0,54), ale jest większy od najmniejszego wskaźnik zabudowy występującego na terenie analizowanym, który wynosi 0,12", zwłaszcza, że wskaźnik ten jest zróżnicowany i dochodzi do 0,96. Parametr ten ma szczególne znaczenie, gdyż sąsiednia nieruchomość ma wskaźnik 0,71. Odnosząc się do ustalenia wysokości budynku, Kolegium stwierdziło, że nie wiadomo, dlaczego autor analizy wskazuje na średnią 10,53 m, a decyzja określa ów parametr do 18 m i odnosi się do § 7 ust. 4 rozporządzenia, który wskazuje na wyjątek. Organ pierwszej instancji nie uzasadnił precyzyjnie odstępstwa od zasady wyrażonej w rozporządzeniu. Kolegium zauważyło, że zakreślenie tego parametru na poziomie "do 18 m" jest nieprecyzyjne. Zarzuciło również, że analiza wskazuje, że w okolicy znajdują się budynki o różnym kącie nachylenia dachu - od dachów płaskich, po dachy strome (o zróżnicowanej geometrii dachu), lecz nie wskazuje przeważającej formy dachów na obszarze analizowanym i nie wyjaśnia, dlaczego forma geometrii dachu planowana przez inwestora nie pozwoli na zachowanie ładu przestrzennego w badanym obszarze. Zdaniem Kolegium, przy tak zróżnicowanych wartościach w odniesieniu do tego parametru organ winien wykazać, że w otoczeniu działki wnioskodawcy znajduje się harmonijna zabudowa mieszkaniowa o niezróżnicowanej formie. Zarzuciło jednocześnie, że nie wskazując kąta nachylenia alternatywnego dachu stromego, organ pozostawia zbyt dużą swobodę wnioskodawcy.

Kolegium oceniło ponadto, że "wydaje się nieadekwatna" wskazana przez Prezydenta wymagana ilość stanowisk postojowych na terenie objętym wnioskiem (nie mniej niż 1 stanowisko postojowe na każde mieszkanie, w tym 30% miejsc ogólnodostępnych, rotacyjne na powierzchni terenu inwestycji). Wywiodło, że brak odpowiedniej ilości miejsc parkingowych uniemożliwi samodzielne funkcjonowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zwłaszcza w ścisłym śródmieściu, gdzie istnieje duże zapotrzebowanie na miejsca parkingowe. Zauważyło, że standardem jest wyznaczanie wskaźnika miejsc postojowych, który przewyższa jedno miejsce na jedno mieszkanie, a od lat przyjmuje się, że normą jest wskaźnik 1,2.

Kolegium stwierdziło ponadto, że działki inwestycyjne nie są wpisane do rejestru zabytków, nie znajdują się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, nie są ujęte w ewidencji zabytków i nie stanowią części historycznego układu urbanistycznego, ujętego w ww. ewidencji, a tym samym nie są objęte żadną formą ochrony konserwatorskiej.

Wskazało, że organ pierwszej instancji powinien przy ponownym rozpoznawaniu sprawy wezwać inwestorkę do wskazania frontu inwestycji, a następnie winien zlecić wykonanie nowej analizy, zaś nowy projekt decyzji poddać uzgodnieniom. Organ pierwszej instancji zobowiązany został też do uzasadnienia decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

W złożonym sprzeciwie skarżąca spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu sprzeciwu stwierdziła m.in., że we wniosku o wydanie przedmiotowej decyzji określono miejsce, którym odbywać się będzie główny wjazd na działkę, to jest od [...]. Od strony [...] nie przewiduje się ani wjazdu, ani wejścia do budynku, a ciąg pieszy prowadzący do wejścia do budynku jest tylko od [...]. W ocenie skarżącej teza, zgodnie z którą za elewację frontową inwestycji można uznać też elewację od strony ul. [...] jest niezgodna z art. 61 pkt 5a u.p.z.p. i § 6 ust. 1 rozporządzenia. Wywiodła, że zabudowa od strony ww. ulicy tworzy czytelną i zdefiniowaną linię zabudowy, wyznaczoną przez elewacje istniejących budynków, zatem zasadne jest zachowanie tej linii i wyznaczenie w decyzji tego parametru jako linia obowiązująca, a nie nieprzekraczalna. Zauważyła, że pojęcie linii zabudowy nie posiada definicji ustawowej.

Spółka podniosła ponadto, że w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji i w analizie zawarto klarownie zestawienie parametrów poszczególnych działek terenu analizowanego i obliczono wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni terenu (Pz/Pt) zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia. Stwierdziła, że dzięki przyjęciu takiego współczynnika zachowany zostanie ład przestrzenny i odpowiednie proporcje pomiędzy kubaturą obiektu i zagospodarowaniem terenu, na który składa się wewnętrzna obsługa komunikacyjna z dojazdami, miejscami postojowymi, ciągami pieszymi i prawidłowa wielkość terenu biologicznie czynnego. W ocenie skarżącej przyjęty wskaźnik mieści się w wartościach wynikających z analizy i jest analogiczny do współczynnika przyjętego dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych w obszarze analizowanym, wynoszącego 0,28 - 0,34.

Skarżąca wywiodła ponadto, że organ pierwszej instancji ustalił wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia. Wskazał, że średnia wysokość tego parametru w analizowanym terenie wynosi 10,53 m. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono jako wysokość, którą należy kształtować schodkowo: do 18 m (w części budynku przyległego do ulicy [...]), biorąc pod uwagę spadek podłużny ulicy [...] wznoszącej się delikatnie w kierunku południowym od istniejącej kamienicy i nie może być dokładnie tej samej wysokości (to jest 18,21 m) wskaźnik ten musi maleć ze względu na podnoszący się teren. Tylko takie rozwiązanie pozwoli zachować spójny układ obiektów.

Odnosząc się do kwestii geometrii dachu spółka stwierdziła, że w analizowanym terenie znajdują się budynki o różnym kącie nachylenia dachu - od dachów płaskich po dachy strome dwuspadowe, wielospadowe i mansardowe, a wysokość głównej kalenicy dachu waha się od ok. 3,86 m do ok. 31,91 m. Wysokość budynków do attyki lub okapu (przy dachach płaskich) dla budynków wielorodzinnych z obszaru analizowanego waha się od 7,71 m do 23,12 m. W związku z tym ustalenie geometrii dachu nastąpiło zgodnie z wnioskiem. Dodała, że budynki [...] o dachach płaskich, usytuowane są naprzeciwko przedmiotowego terenu. Aby zachować ład przestrzenny przy realizacji wnioskowanej inwestycji na narożniku przedmiotowych ulic przewidziano użycie dachu stromego widocznego od ul. [...] tak, aby współgrał on z tego rodzaju dachami w pierzei w części południowej przedmiotowego terenu. Stwierdziła, że z uzasadnienia decyzji wynika wniosek, że w otoczeniu działki wnioskodawcy znajduje się harmonijna zabudowa mieszkaniowa o niezróżnicowanej formie, co nie ma pokrycia w rzeczywistym stanie rzeczy.

Skarżącą spółka wyjaśniła ponadto, że Prezydent określił ilość miejsc postojowych na podstawie wytycznych planistycznych określonych w Studium Uwarunkowań i Kierunków zagospodarowania przestrzennego Olsztyna, uchwalonego uchwałą nr LXII/ 724/2010 Rady Miasta Olsztyna z 26 maja 2010 r. Zgodnie z zawartymi w ww. uchwale wytycznymi omawiany teren zlokalizowany jest w "strefie parkowania A", dla której określono wskaźniki prognozowania miejsc parkingowych. Dla projektowanej inwestycji maksymalny wskaźnik miejsc parkingowych wynosi 0,7. Stanowisko Kolegium jest zatem niezasadne, ponadto teza o aktualnych standardach w zakresie wskaźników miejsc postojowych nie wskazuje jakichkolwiek źródeł, z których te standardy mają wynikać.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2021 r. poz. 329, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 753, z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.).

Z cytowanego przepisu wynika, że podstawowym obowiązkiem sądu rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest ustalenie, czy w postępowaniu administracyjnym zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z ww. przepisu, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z 14.02.2017 r., II OSK 1386/15; wszystkie powołane w uzasadnieniu wyroku orzeczenia są dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), albo w przypadku istotnych braków postępowania wyjaśniającego, gdy jest możliwa zgoda stron na usunięcie nieprawidłowości w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 § 2 i 3 k.p.a. Z mocy art. 136 § 4 k.p.a. - przepisów § 2 i 3 nie stosuje się tylko wtedy, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione.

W konsekwencji, organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, gdyż decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w danej sprawie. Podobnie, organ odwoławczy błędnie zastosuje art. 138 § 2 k.p.a., gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. Konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z 15.12.2016 r., II OSK 1427/16). Zasadą jest bowiem, że organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, natomiast odstępstwem od tej zasady jest, wynikające z omawianego przepisu, uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej.

Podnieść również należy, że w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, sąd powinien oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego, które mogą mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że

art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jednocześnie, charakter i zakres decyzji kasacyjnej powoduje, że ocena sądu nie może obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Sąd kontrolując taką decyzję, nie powinien wyrażać oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. (por. m.in. wyroki NSA z 18.01.2022 r., I OSK 2345/21 i 21.10.2021 r., I OSK 1618/21). Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyroki NSA: z 9.05.2017 r., II OSK 2219/15 i z 5.11.2019 r., II OSK 3238/19).

Podkreślenia wymaga, że podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. nie stanowi naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 80 k.p.a. Błędna ocena zgromadzonego materiału dowodowego i niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego przez organ pierwszej instancji nie może stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Braki w uzasadnieniu decyzji również nie stanowią "naruszenia przepisów postępowania", o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. i nie uzasadniają zastosowania tego przepisu.

W okolicznościach niniejszej sprawy art. 138 § 2 k.p.a. został wadliwie zastosowany. Przyczyną uchylenia decyzji organu pierwszej instancji było stwierdzenie przez organ odwoławczy, że Prezydent nie zastosował się do wytycznych zawartych w uprzedniej decyzji kasatoryjnej Kolegium oraz wadliwie sporządzona analiza urbanistyczna.

Załączona do decyzji Prezydenta z 2 czerwca 2022 r. analiza urbanistyczna składa się z części tekstowej, części graficznej oraz kompleksowej tabeli, w której podano wskaźniki i parametry dotyczące zabudowy na 47 działkach znajdujących się w obszarze analizowanym, w tym odnoszące się do powierzchni terenu działki, powierzchni zabudowy, wskaźnika zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości do okapu lub attyki, wysokości do kalenicy, ilości kondygnacji, geometrii dachu i funkcji budynku. Analiza ta jest zatem kompletna. Wyjaśnić należy, że nawet jeżeli zdaniem organu odwoławczego w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy analiza urbanistyczna posiada pewne wady lub braki, to nie oznacza to, że organ ten zmuszony jest przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy może bowiem wydać decyzję kasacyjną tylko, jeżeli naruszono przepisy postępowania, a "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Trzeba przy tym pamiętać, że k.p.a. pozwala na przeprowadzenie dowodów uzupełniających także w drugiej instancji (art. 136 k.p.a.).

Kolegium uznało, że wątpliwości budzi przyczyna, dla której organ pierwszej instancji uznał, że front terenu inwestycji znajduje się od strony ul. [...]. Stosownie do § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zgodnie zaś z § 2 pkt 5 rozporządzenia przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Zaznaczyć należy, że na mocy § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r. poz. 2399), do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. Z wniosku inicjującego niniejsze postępowanie wynika jednoznacznie (zob. pkt. 2 lit. c liret pierwsze i drugie wniosku oraz rys. koncepcji zagospodarowania działki oraz pisma Zarządu Dróg, Zieleni i Transportu w Olsztynie z 6 sierpnia 2021 r.

i 6 września 2021 r. z załącznikami), że główny wjazd na działkę i ciąg pieszy prowadzący do wejścia do budynku przewidziano wyłącznie od ulicy [...]. Od strony ul. [...] nie przewidziano ani wjazdu, ani wejścia do budynku. Jak stwierdzono wprost w decyzji z 2 czerwca 2022 r., za front terenu przyjęto tę część przedmiotowego terenu,

z której będzie odbywać się obsługa komunikacyjna, czyli od strony ul. [...].

W tej sytuacji niezrozumiałe są wątpliwości Kolegium.

Kolegium zarzuciło też, że z uzasadnienia decyzji i z załączonej do niej części opisowej analizy nie wynikają konkretne wnioski przemawiające za zastosowaniem § 5

ust. 2 rozporządzenia, a organ pierwszej instancji lakonicznie uzasadnił, że korzystając z możliwości, jaką daje ww. przepis, ustalił parametr zgodnie z wnioskiem spółki, gdyż "mieści się w zakresie istniejących wskaźników w obszarze analizy". Formułując ten zarzut Kolegium pominęło wyjaśnienia zawarte w uzasadnieniu decyzji Prezydenta, że "wnioskowany wskaźnik jest równy bądź zbliżony do wskaźników zabudowy występujących na terenie analizowanym i dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych (tereny: [...]). Wobec powyższego dla wnioskowanego zamierzenia wyznaczono wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu (Pz/Pt) nie na podstawie średniego wskaźnika wyliczonego dla zabudowy w obszarze analizowanym, lecz na podstawie § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia, na poziomie wnioskowanego, to jest: Pz/Pt < 0,33. Wnioskowany wskaźnik mieści się w zakresie istniejących wskaźników w obszarze analizy".

Wątpliwość Kolegium wzbudziło też uzasadnienie przyczyn, dla których ustalono wysokość obiektu na poziomie "do 18 m". W tym miejscu należy zauważyć, że w decyzji z 2 czerwca 2022 r. (pkt. 2.2 ppkt 4 sentencji) Prezydent nie ograniczył się do zakreślenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki jedynie "do 18 m", lecz ustalił, że "ze względu na reprezentacyjny charakter ul. [...] oraz tworzoną pierzeję przy ul. [...] wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustala się od najniższej rzędnej terenu przy projektowanym budynku od strony ul. [...] w następujący sposób: budynek należy kształtować schodkowo: do 18 m w części budynku przyległej do ul. [...]. Maksymalna wysokość budynku do 20,5 m w części wycofanej od lica budynku na co najmniej 4 m. Wysokość budynku określa się od poziomu ul. [...] mierząc. Do wysokości nie wlicza się kominów, szybów windowych, ścian przeciwpożarowych". W uzasadnieniu tej decyzji wyjaśniono, że ze względu na położenie planowanej inwestycji na skrzyżowaniu ww. ulic, przy wyznaczaniu górnej krawędzi elewacji frontowej uwzględniono hierarchię ulic w Śródmieściu i fakt, że główną ulicą tej części Śródmieścia jest ul. [...], a ul. [...] stanowi tylko drogę dojazdową o mniejszym znaczeniu w przestrzeni miasta. Wzięto też pod uwagę, że projektowany budynek będzie się stykał z istniejącym budynkiem przy ul. [...]. W konsekwencji, w celu zachowania ładu przestrzennego i charakteru założenia urbanistycznego ul. [...] wyznaczono wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w nawiązaniu do zabudowy pierzejowej ul. [...], zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia.

Podnieść ponadto należy, że jeżeli niektóre elementy konstrukcyjne decyzji organu pierwszej instancji zdaniem organu odwoławczego wymagają korekty, to nie można tylko z tego powodu wymagać powtórzenia postępowania. Kolegium ma bowiem uprawnienie reformatoryjne z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i może – jeżeli widzi taką potrzebę – skorygować decyzję merytorycznie. Tym samym, skoro Kolegium uznało za nieprecyzyjne zakreślenie ww. parametru, mogło w tym zakresie zmienić decyzję organu pierwszej instancji. Powyższe uwagi należy odnieść również do stanowiska Kolegium, że skoro zabudowa od strony ul. [...] tworzy czytelną i zdefiniowaną linię zabudowy, wyznaczoną przez elewacje istniejących budynków, to w celu zachowania tej czytelnej linii zabudowy, dla planowanej inwestycji winna być ona ustalona jako obowiązująca, nie zaś jedynie jako nieprzekraczalna, a także do zarzutu zaniechania wskazania kąta nachylenia alternatywnego dachu stromego. Co więcej, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się nawet na konieczność sporządzenia analizy urbanistycznej w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego przed organem drugiej instancji. Jest ona bowiem kluczowym, ale nie jedynym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Zarówno w przepisach k.p.a., jak i u.p.z.p. ustawodawca nie zastrzegł, że dowód ten może zostać przeprowadzony jedynie przed organem pierwszej instancji. Z kolei zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszo-instancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Zarówno postępowanie pierwszo-instancyjne, jak i odwoławcze mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza przeprowadzenia analizy urbanistycznej przez organ odwoławczy i wydania decyzji co do meritum sprawy. Przeprowadzenie takiej analizy przez organ odwoławczy oraz oceny wniosków z niej płynących nie przekracza możliwości organu odwoławczego do wydania w sprawie decyzji in meriti (por. R. Sawuła, glosa do wyroku NSA z 8.11.2011 r., II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41, s. 281; wyrok NSA z 7.12.2017 r., II OSK 3012/17).

Organ odwoławczy zakwestionował również decyzję Prezydenta w zakresie ustalenia geometrii dachu. Zarzucił bowiem, że sporządzona w sprawie analiza nie wskazuje, jaka forma dachów jest przeważająca na obszarze analizowanym i nie wyjaśnia, dlaczego forma geometrii dachu planowana przez inwestora nie pozwoli na zachowanie ładu przestrzennego w badanym obszarze. Jak wyżej wskazano, w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zamieszczono tabele, w której m.in. zestawiono parametr geometrii dachu budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. Kolegium mogło więc samodzielnie ustalić, jaka forma dachów przeważa na obszarze analizowanym, bez konieczności uchylania zaskarżonej decyzji i przekazywania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zauważyć też należy, że inwestor wnioskował o ustalenie geometrii dachu wskazując: część główna – dach płaski, dopuszczalne w części dach skośny – ponad 45o, zaś Prezydent ustalił ten parametr jako dach płaski, dopuszczając na fragmencie budynku w części przyległej do ul. [...] zastosowanie dachu stromego pod warunkiem, że jego kalenica nie przekroczy określonej wysokości gzymsu lub attyki. Trudno więc uznać, że ustalona forma geometrii dachu jest odmienna od wnioskowanej przez inwestora.

Zasadny jest zarzut skarżącej, że Kolegium wywodząc, że "standardem jest wyznaczanie wskaźnika miejsc postojowych, który przewyższa jedno miejsce na jedno mieszkanie. [...] Od lat przyjmuje się, że normą jest wskaźnik 1,2, czyli 120 miejsc postojowych na 100 mieszkań", nie wskazało źródła "normy", do której odwołało się. Ponadto, Kolegium nie oceniło prawidłowości ustalenia przez Prezydenta ilości stanowisk postojowych w świetle zapisów Studium Uwarunkowań i Kierunków zagospodarowania przestrzennego Olsztyna, uchwalonego uchwałą nr LXII/ 724/2010 Rady Miasta Olsztyna z dnia 26 maja 20210 r. Z aktu tego wynika, że dla projektowanej inwestycji maksymalny wskaźnik miejsc parkingowych wynosi 0,7. Zaznaczyć należy, że skarżąca spółka wskazała na zgodność ustalenia ilości miejsc postojowych po myśli zapisów Studium już w kierowanym do Kolegium piśmie z 22 sierpnia 2022 r.

Biorąc pod uwagę wszystkie powyżej wskazane okoliczności Sąd uznał, że sprzeciw jest zasadny, gdyż Kolegium za konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie uznało wyłącznie potrzebę wykonania nowej analizy urbanistycznej.

Powtórnie rozpoznając sprawę Kolegium merytorycznie rozpozna sprawę. Jeżeli Kolegium doszłoby do przekonania, że zebrany materiał jest niewystarczający, to wówczas samodzielnie go uzupełni w trybie art. 136 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania nie orzeczono z powodu braku stosownego wniosku strony skarżącej reprezentowanej przez fachowego pełnomocnika. Stosownie do art. 210 § 1 p.p.s.a. strona traci uprawnienie do żądania zwrotu kosztów, jeżeli najpóźniej przed zamknięciem rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia nie zgłosi wniosku o przyznanie należnych kosztów. Stronę działającą bez adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego sąd powinien pouczyć o skutkach niezgłoszenia wniosku w powyższym terminie. Zgodnie zaś z § 2, przepis § 1 nie ma zastosowania w przypadku orzekania na posiedzeniu niejawnym, gdy strona nie jest reprezentowana przez adwokata, radcę prawnego, doradcę podatkowego lub rzecznika patentowego. W takim przypadku o kosztach należnych stronie sąd orzeka z urzędu.

Z przepisów tych wynika, że w przypadku orzekania na posiedzeniu niejawnym, gdy strona jest reprezentowana przez adwokata, radcę prawnego, doradcę podatkowego lub rzecznika patentowego, Sąd o kosztach należnych stronie orzeka wyłącznie na wniosek. Brak takiego wniosku uniemożliwił Sądowi orzeczenie w tym przedmiocie.