Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3122/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 155
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant st. sekr. sąd. Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2018 r. sprawy ze skargi E. K. i T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] września 2017 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2017 r. ([...]; dawny [...]), odmawiającą zmiany w trybie art. 155 K.p.a. ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2008 r. nr [...], w zakresie punktu III decyzji [...], w części dotyczącej wskazania miejsca nasadzeń. W uzasadnieniu decyzji SKO w [...] wskazało, że termin wykonania obowiązków nałożonych decyzją nr [...] (dokonanie nasadzeń zastępczych) upłynął - zgodnie z tą decyzją - w dniu [...] grudnia 2009 r., wobec czego nie ma możliwości z mocą wsteczną zmiany terminu dokonania nasadzeń i miejsca ich wykonania, stąd powyższa decyzja nie może być już zmieniona w zakresie wskazanym we wniosku o zmianę.

Organ przytoczył stan sprawy, wskazując że decyzją z dnia [...].05.2008 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] zezwolił E. i T. K. i E. i R. S. oraz [...] Sp. z. o.o., na wycięcie 5 sztuk sosny pospolitej rosnących na nieruchomości dz. ew nr [...] obr. [...], przy ul. [...], kolidujących z budową osiedla, pod warunkiem ich zastąpienia nowymi nasadzeniami - zgodnie z propozycją nasadzeń zastępczych (załącznik nr la) na ww. nieruchomości, w terminie do [...] grudnia 2009 r. W pkt IV ustalił opłatę w wysokości 34.867,12 zł za usunięcie ww. drzew, a pkt 5 tej decyzji odroczył termin uiszczenia ww. opłaty na okres 3 lat, od dnia wydania zezwolenia zgodnie z art. 84 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r.

Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] ([...]; dawny [...]) Prezydent Miasta [...] odmówił zmiany, w trybie art. 155 K.p.a. ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2008 r. nr [...], w zakresie dotyczącym wskazania miejsca nasadzeń. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że nie można uchylić lub zmienić decyzji w trybie art. 155 K.p.a., w sytuacji gdy z uwagi na upływ terminu nastąpiło jej wygaśnięcie.

Od powyższej decyzji Prezydenta Miasta [...] Skarżący złożyli w terminie odwołanie do SKO w [...].

W odwołaniu od ww. decyzji podniesiono, że strony z nawiązką zrekompensowały wykonie nasadzenia w innym miejscu w ilości znacznie przekraczającej pierwotnie nakazane nasadzenia (w decyzji z [...].05.2008 r.), ze względu na szereg niezależnych od stron okoliczności realizacja nasadzeń, zgodnie z planem nasadzeń nie była możliwa.

Organ, odwołując się do orzecznictwa wskazał, że zmiana decyzji może jednak nastąpić jedynie w przypadku, gdy nadal ona obowiązuje. Zastrzeżenie terminu w decyzji ma ten skutek, że po jego upływie decyzja wygasa, co oznacza, że nie kształtuje ona już sytuacji prawnej strony. Skoro zatem po upływie zastrzeżonego terminu, decyzja nie określa już sytuacji prawnej jej adresata, to niemożliwa staje się jej zmiana.

Termin wykonania obowiązków nałożonych na strony, tj. dokonania nasadzeń zastępczych, upłynął [...].12.2009 r., co uniemożliwia zmianę tej decyzji.

W skardze z dnia [...] października 2017 r. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2017 r. skarżący: T. K. oraz E. K., zaskarżyli decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2017 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2017 r.

Skarżący zarzucili naruszenie:

1. art. 138 § 1 pkt 1, w zw. z art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej: "K.p.a."), poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2017 r., mimo istnienia podstaw do zmiany w trybie art. 155 K.p.a. ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2008 r., w zakresie punktu III decyzji, tj. w części dotyczącej wskazania miejsca nasadzeń zastępczych, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem prawidłowa interpretacja przez organ przepisu art. 155 K.p.a. powinna doprowadzić do odmiennego rozstrzygnięcia w sprawie;

2. art. 155 K.p.a. w zw. z art. 84 ust. 1, 2 i 3 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2016 r., poz. 2134, dalej: "u.o.p."), poprzez bezzasadne odmówienie dokonania zmiany decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2017 r., w części dotyczącej wskazania miejsca nasadzeń zastępczych, w sytuacji gdy:

a) na gruncie przedmiotowej sprawy istnieją podstawy do uwzględnienia wniosku skarżących o zmianę decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2008 r., zaś z obowiązujących przepisów prawa nie wynika, aby zmiana decyzji w części dotyczącej wskazania miejsca nasadzeń była możliwa wyłącznie przed upływem terminu wyznaczonego w decyzji zezwalającej na wycinkę drzew, w szczególności przepis art. 155 K.p.a. nie uzasadnia przyjęcia, że upływ terminu wykonania obowiązków nałożonych decyzją zezwalającą na wycinkę drzew uniemożliwia pod względem formalnoprawnym zmianę przedmiotowej decyzji w zakresie wskazania miejsca nasadzeń zastępczych,

b) skarżący, w zamian za wycinkę drzew, dokonali nasadzeń zastępczych, a zatem wykonali obowiązek nałożony na nich decyzją nr [...], co oznacza, iż za zmianą decyzji w części dotyczącej wskazania miejsca nasadzeń zastępczych przemawia słuszny interes społeczny i słuszny interes strony, który niewątpliwie występuje na gruncie niniejszej sprawy i jest to interes godny ochrony oraz nie stoi w sprzeczności z prawem, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem organ (zarówno Prezydent Miasta [...], jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]) rozpatrując wniosek skarżących nie ustosunkował się do celowości wzruszenia decyzji, w szczególności organ ograniczył się przy rozpoznawaniu sprawy w trybie art. 155 K.p.a. wyłącznie do skontrolowania legalności decyzji objętej wnioskiem strony i zaniechał rozpoznania sprawy w świetle przesłanek do zmiany określonych w tym przepisie, co stanowi naruszenie prawa -organ nie pochylił się bowiem nad faktem, że Skarżący wykonali obowiązek nasadzeń zastępczych, a zatem za zmianą decyzji nr [...] przemawia słuszny interes Strony, co w konsekwencji doprowadziło do wydania przez SKO w [...] wadliwej decyzji utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta nr [...], która również wydana została z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa;

3. art. 6, art. 7, art. 8, art. 12 §1, art. 77 §1 oraz art. 107 § 3 K.p.a.

poprzez:

a) naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady praworządności i prawdy obiektywnej, jak również pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa, przejawiające się wprowadzeniu postępowania w sposób zmierzający do negatywnego rozpoznania wniosku Strony o zmianę w trybie art. 155 K.p.a., bez dokonywania jakiejkolwiek analizy w zakresie zasadności dokonania zmiany decyzji ostatecznej w szczególności z uwagi na interes społeczny i słuszny interes Strony oraz uchybienie obowiązkowi wnikliwego działania w sprawie;

b) zaniechanie zebrania I rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, w szczególności organ nie przeprowadził postępowania dowodowego w kierunku ustalenia przyczyn niedokonania przez Skarżących nasadzeń zastępczych w miejscu wskazanym w decyzji zezwalającej na wycinkę drzew oraz przyczyn i zasadności zmiany miejsca nasadzeń zastępczych, w tym istnienia przesłanki interesu publicznego i słusznego interesu Strony, mimo iż brak dokonania nasadzeń zastępczych w miejscu wynikającym z zezwolenia na wycinkę drzew (decyzja [...]) nie zostało dokonane bez winy strony, a więc z przyczyn od niej niezależnych;

c) brak wskazania w decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;

d) bezpodstawne pominięcie przez organ słusznego interesu Strony uzasadniającego zmianę decyzji w części dotyczącej wskazania miejsca nasadzeń zastępczych;

e) zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i działanie sprzeczne z interesem społecznym i słusznym interesem strony, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem organ postępując zgodnie z zasadami procedury administracyjnej, tj. przeprowadzając prawidłowo postępowanie dowodowe oraz wyjaśniając dokładnie stan faktyczny sprawy, powinien uznać, iż za zmianą decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] przemawia słuszny interes strony, bowiem skarżący dokonali nasadzeń zastępczych w miejscach na to pozwalających z uwzględnieniem zachowania żywotności nasadzeń w dalszym okresie, co z kolei oznacza, iż Skarżący dokonali naprawy szkód wyrządzonych w środowisku wywołanych wycinką drzew.

Ponadto skarżący wywodzili naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.;

1. art. 84 ust. 1, 2 i 3, w zw. z art. 83 ust. 1 u.o.p. poprzez ich błędną wykładnię przejawiającą się w uznaniu, iż:

a) w rozumieniu ww. przepisów ustalenie w wydanym zezwoleniu na wycinkę drzew terminu dokonania nasadzeń zastępczych skutkuje niemożliwością zmiany terminu dokonania nasadzeń oraz miejsca ich wykonania po upływie tego terminu,

b) nasadzenia zastępcze drzew i krzewów mogą zostać dokonane wyłącznie na działce, na której dokonano usunięcia drzew lub krzewów lub na działce wskazanej przez organ administracji publicznej,

co w konsekwencji doprowadziło do bezzasadnej odmowy dokonania zmiany decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], w części dotyczącej wskazania miejsca nasadzeń zastępczych.

Mając na względzie powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2017 r. oraz o uchylenie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2017 r.

W uzasadnieniu skarżący podkreślali konieczność zindywidualizowania, w konkretnej sprawie stosowania art. 155 K.p.a., w zależności od wymagań interesu społecznego i słusznego interesu stron, w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego tej sprawy.

Podkreślili, że wnioskując o zmianę decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. znak: [...] wyczerpująco wskazali i wyjaśnili istnienie przesłanek zmiany decyzji w trybie art. 155 K.p.a. Zauważyli, że na gruncie przedmiotowej sprawy obowiązek nasadzeń zastępczych został zrealizowany przez skarżących. Fakt realizacji obowiązku, tj. dokonanie nasadzeń zastępczych w miejscach na to pozwalających oraz zachowanie żywotności nasadzeń w dalszym okresie przemawia za tym, aby ostateczna decyzja Prezydenta Miasta [...] nr [...] została zmieniona. Za zmianą decyzji w trybie art. 155 K.p.a. przemawia bowiem słuszny interes strony, która obowiązek wynikający z decyzji zezwalającej na wycinkę drzew wykonała, tj. wykonała obowiązek nasadzeń zastępczych, choć w nieco odmiennym zakresie. Tym samym nie można w niniejszej sprawie mówić o zagrożeniu interesu społecznego. Wskazać w tym miejscu należy, że nasadzenia zastępcze drzew i krzewów stanowią element szeroko rozumianej kompensacji przyrodniczej. Chodzi bowiem o naprawę wyrządzanych szkód w środowisku wywołanych usuwaniem rosnących drzew, zazwyczaj wskutek prowadzenia inwestycji budowlanych. Skarżący niewątpliwie dokonali kompensacji przyrodniczej, bowiem dokonując nasadzeń naprawili szkodę w środowisku, wywołaną wycinką drzew w związku z inwestycją.

Brak określonego zakazu w przepisach prawa oraz względów praktycznych powodują, że w żadnym wypadku nie można wykluczyć wykonywania nasadzeń zastępczych również na terenie innych nieruchomości niż te, które należą do podmiotu usuwającego drzewa lub krzewy. Niejednokrotnie może się bowiem okazać, że miejsce z którego drzewa usunięto, nie nadaje się wprowadzenia nowych nasadzeń (np. z powodów przyrodniczych, przestrzennych i technicznych) i w rezultacie nasadzenia trzeba wprowadzić tam, gdzie rzeczywiście będą one mogły się przyjąć i jednocześnie realizować swój podstawowy cel, tj. rekompensować straty poniesione przez środowisko. W niniejszej sprawie, z przyczyn niezależnych od strony, niemożliwe było przeprowadzenie nasadzeń w miejscu wskazanym przez organ, ponieważ uniemożliwiały to zarówno względy przestrzenne, techniczne, jak i praktyczne. Skarżący nie mogli dokonać zastępczego nasadzenia drzew zgodnie z planem nasadzeń, ponieważ planowana budowa osiedla bądź kolidowała z miejscami nasadzeń, bądź zagrażała żywotności nowych nasadzeń. Mając to na uwadze, a jednocześnie pragnąc zrealizować cel nasadzeń zastępczych, a wiec naprawę strat poniesionych przez środowisko w wyniku usunięcia drzew i krzewów oraz chcąc wykonać zobowiązanie Prezydenta Miasta [...], skarżący dokonali nasadzeń drzew w miejscu innym niż wskazane przez organ, a zatem nałożony na nich decyzją obowiązek został zrealizowany.

Dalej skarżący wywodzili, że decyzja zezwalająca na wycinkę drzew w miejscu planowanej inwestycji w [...] (budynki wielomieszkaniowe i jednocześnie nakazująca posadzenie drzew na terenie tej samej inwestycji była wątpliwa i oderwana od realiów faktycznych możliwości jej wykonania. Jak bowiem skarżący mieli dokonać nasadzeń w tym samym miejscu, w którym zezwolono na usuniecie rosnących nasadzeń z uwagi na inwestycje budowlana. Skarżący zgodnie zatem z zasadami logiki i chcąc zadość uczynić swojemu obowiązkowi dokonania nasadzeń, faktycznie zadbali o te nasadzenia i o to. aby została utrzymana ich żywotność. W żadnym razie celem skarżących nie było unikniecie wykonania nałożonego obowiązku.

Tym samym, w ocenie skarżących, SKO w [...] źle ustaliło stan faktyczny sprawy, gdyż skarżący wykonali obowiązek nasadzeń.

Wykładnia art. 84 ust. 1, 2 i 3 w zw. z art. 83 ust. 1 u.o.p. nie prowadzi do wniosku, że nasadzenia zastępcze muszą zostać dokonane na tej samej działce, z której drzewa są usuwane, czy na konkretnej działce wskazanej w decyzji organu. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem wydanie zezwolenia na usunięcie drzew może być uzależnione albo od "przesadzenia drzew lub krzewów w miejsce wskazane przez wydającego zezwolenie", albo od "zastąpienia ich innymi drzewami lub krzewami". Literalne brzmienie przepisu prowadzi zatem do wniosku, że tylko w zakresie przesadzenia drzew lub krzewów może zostać wskazane przez organ konkretne miejsce, na które krzewy powinny zostać przesadzone.

Skarżący podnieśli, że organ nie ustosunkował się w żaden sposób do celowości wzruszenia decyzji. W szczególności organ ograniczył się przy rozpoznawaniu sprawy w trybie art. 155 K.p.a. wyłącznie do skontrolowania legalności decyzji objętej wnioskiem strony i zaniechał rozpoznania sprawy w świetle przesłanek do zmiany określonych w tym przepisie, a nie zbadał, czy za zmianą decyzji przemawia słuszny interes strony.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ wskazał, że termin wykonania obowiązków upłynął zgodnie z tą decyzją, zatem nie ma możliwości - z mocą wsteczną - zmiany terminu dokonania nasadzeń i miejsca ich wykonania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga jest nieuzasadniona.

Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 155 K.p.a.

Zgodnie z tym przepisem decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Czyniąc rozważania dotyczące wskazanego zagadnienia przypomnieć należy, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują kilka trybów, w których można poddać weryfikacji ostateczne decyzje administracyjne. Dwa z nich mogą mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji wadliwych, przy czym wadliwość tą określa się mianem wadliwości kwalifikowanej. Są to tryby: stwierdzenia nieważności decyzji, którego przesłanki sformułowane zostały w art. 156 § 1 K.p.a. oraz wznowienia postępowania, którego przesłanki określone są w art. 145 § 1 i 145a § 1 K.p.a. Pozostałe tryby wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych to zmiana lub uchylenie decyzji: na mocy, której strona nie nabyła prawa (art. 154 K.p.a.); na mocy, której strona prawo nabyła (art. 155 K.p.a.); zmiana lub uchylenie decyzji w warunkach nadzwyczajnych (art. 161 K.p.a.); uchylenie decyzji na skutek niedopełnienia przez stronę określonych czynności (art. 162 § 2 K.p.a.) oraz zmiana lub uchylenie decyzji na podstawie przepisów szczególnych (art. 163 K.p.a.). Wskazane tryby wzruszania decyzji ostatecznych opierają się na zasadzie niekonkurencyjności. Odnośnie zaś art.155 K.p.a. w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtowana jest już jednolicie linia orzecznicza, według której art.155 K.p.a. może odnosić się do decyzji dotkniętych niekwalifikowanymi wadami (niedającymi podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji czy do wznowienia postępowania) lub decyzji prawidłowych. Otwiera zatem możliwość weryfikacji decyzji podjętych w wyniku wadliwej wykładni prawa materialnego lub decyzji wydanych w ramach norm prawa materialnego - norm uznaniowych, które pozwalają organowi administracji na swobodę działania w zakresie określenia konsekwencji stanu faktycznego sprawy, a więc pozostawiają uznaniu organu wybór treści rozstrzygnięcia, a dokonany wybór może być zmieniony. Przesłanki wyznaczone w art.155 K.p.a. muszą wystąpić łącznie, aby organ mógł odstąpić od związania ogólną zasadą trwałości decyzji administracyjnej i dokonać weryfikacji decyzji w trybie nadzwyczajnym. Nie jest więc dopuszczalna weryfikacja decyzji tylko w oparciu o jedną przyjętą w art. 155 K.p.a. przesłankę, a mianowicie, gdy przemawia za tym słuszny interes strony. Ponadto uchylenie lub zmiana decyzji w powołaniu się na treść art. 155 K.p.a. może zajść jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien "luz decyzyjny". W orzecznictwie wskazuje się także na skutek ex nunc, jaki wywiera decyzja wydana na podstawie art.155 K.p.a. oraz na to, że uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. może nastąpić jedynie wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania lub do stwierdzenia nieważności.

Powyższe stanowisko zaprezentowano w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 24 maja 2005 r., sygn. OSK 1792/04; z dnia 17 czerwca 2005 r., sygn. OSK 1968/04; z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. I OSK 339/10; z dnia 25 lutego 2011 r., sygn. I OSK 607/10, publ.www.nsa.gov.pl, strona określana dalej jako CBOSA oraz w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 6 stycznia 1999 r., sygn. III RN 101/98, publ. OSNP 1999/20/637.

Stanowisko to podziela Sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie.

Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2468/14 – wyrok dotyczył odmowy zmiany decyzji terminu nasadzeń następczych na wniosek złożony po upływie tego terminu) zwraca się uwagę na niemożliwość zmiany decyzji w trybie art. 155 K.p.a. po wygaśnięciu decyzji. Jeżeli po upływie zastrzeżonego w decyzji terminu decyzja nie określa już sytuacji prawnej jej adresata w znaczeniu przyznania mu uprawnienia lub nałożenia obowiązku, to niemożliwa staje się jej zmiana przy zastosowaniu art. 155 K.p.a.

Na poparcie tej argumentacji należy ponadto przytoczyć wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 grudnia 1991 r., sygn. akt II SA 893/91 gdzie sąd zajął stanowisko, iż w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 154 i 155 K.p.a. zmiana okoliczności faktycznych, jaka nastąpiła po dniu wydania dotychczasowej decyzji, może mieć znaczenie tylko dla oceny występowania przesłanek interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Natomiast zmiana obowiązującego prawa powoduje, iż powstaje nowa sprawa nie tylko w sensie procesowym, lecz również w znaczeniu materialnoprawnym. Także podglądy doktryny zbieżne są z wyrażonym wyżej stanowiskiem (vide: M. Jaśkowska i A. Wróbel Kodeks Postępowania Administracyjnego Komentarz. Kraków 2000, R. Kędziora Kodeks Postępowania Administracyjnego Komentarz. Warszawa 2011).

Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Termin wykonania obowiązków nałożonych na strony, tj. dokonania nasadzeń zastępczych, upłynął [...].12.2009 r., co uniemożliwia zmianę decyzji, stanowiącej przedmiot wniosku o dokonanie modyfikacji w trybie art. 155 K.p.a.

Zasadnie organ dostrzegł zatem negatywna przesłankę do dokonania zmiany w postaci upływu terminu wykonania obowiązku, a zatem wygaśnięcia decyzji.

Dodać należy, że tryb określony przepisem art.155 K.p.a. ma zastosowanie do decyzji deklaratoryjnych, skoro mowa w nim o nabyciu prawa przez stronę. Nawet jednak spełnienie wszystkich wyliczonych w art. 155 K.p.a. przesłanek nie zawsze otwiera możliwość ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. Zastosowanie trybu z art. 155 K.p.a. nie może bowiem prowadzić do rozpatrzenia sprawy w "trzeciej" instancji, nie może też prowadzić do obejścia przepisów dotyczących zasad prowadzenia postępowania administracyjnego. Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej (art. 155 K.p.a.) jest bowiem samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany takiej decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne - por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 586/06, z dnia 20 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2175/13, publ. www.nsa.gov.pl, określanej dalej jako CBOSA.

W doktrynie i orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że nabycie prawa w rozumieniu art. 155 K.p.a. należy rozumieć szeroko, a zatem przepis ten obejmuje również sytuację, kiedy ostateczna decyzja administracyjna nakłada na stronę obowiązki (por. przykładowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2008 r., II OSK 1402/07, niepubl.).

Zastosowanie przepisu art. 155 K.p.a. do decyzji wadliwych może nastąpić jednak tylko wtedy, gdy wady decyzji lub postępowania poprzedzającego jej wydanie nie dają podstawy do jej wzruszenia w trybie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 K.p.a.) lub do stwierdzenia jej nieważności (art. 156 § 1 K.p.a.).

Podkreślić należy, że zmiana decyzji nie zastępuje również trybu stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, z uwagi na wykonanie obowiązku, na które zwracają uwagę skarżący.

Rację mają skarżący twierdząc, że wzruszenie decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 K.p.a. jest możliwe tylko wówczas, gdy za jej zmianą lub uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Ocena, czy w konkretnej rozpatrywanej sprawie istnieją wymienione wyżej przesłanki przemawiające za wzruszeniem decyzji ostatecznej, należy do organu administracji publicznej.

Jednak przesłanka ta nie jest jedynym wyznacznikiem dokonania zmiany na podstawie art. 155 K.p.a. Jest to warunek, który należy rozumieć w ten sposób, że organ powinien analizować dyrektywy wynikające z obu interesów, o ile nie ma przeszkód do dokonania zmiany na podstawie art. 155 K.p.a. (np. w postaci wygaśnięcia decyzji), a ponadto o ile zachodzą przesłanki pozytywne, np. w postaci zgody wszystkich stron postepowania, wyrażonej w formie niedorozumianej.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela bowiem stanowisko wyrażane wielokrotnie przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż podstawową przesłanką zastosowania art. 155 K.p.a. jest zgoda stron na uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej. Zgoda ta nie może być domniemana lub dorozumiana i dla wzruszenia w całości lub części decyzji ostatecznej musi być udzielona wprost i wyraźnie organowi administracji państwowej. (vide: wyrok NSA z dnia 25 października 1999 r. w sprawie IV SA 1714/97, wyrok NSA z 15 lipca 1999 w sprawie I SA 314/99, wyrok NSA z 24 listopada 1998 r. w sprawie I SA 380/98).

Stan faktyczny wskazuje, że w rozpatrywanej sprawie nie otworzyła się możliwość zastosowania art. 155 K.p.a., a sam wzgląd na interes strony, jak również celowość zmiany, nie umożliwia zmiany decyzji. Możliwość tej zmiany jest uwarunkowana prawnie, a uznanie administracyjne nie znosi wprowadzonych przez ustawodawcę wymogów prawnych.

W przeciwnym razie zagrożona zostałaby zasada stabilności decyzji administracyjnych i pewności obrotu prawnego, co – byłoby z kolei sprzeczne – z interesem innych stron postępowania.

Ponadto prowadziłoby to do powtórnego rozstrzygnięcia sprawy, bez podstaw ku temu. Należy bowiem zwrócić uwagę, że postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, prowadzone na podstawie art. 155 K.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 586/06, niepubl.). Postępowanie na podstawie art. 155 K.p.a. jest bowiem samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany takiej decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne.

Sąd działając z urzędu nie stwierdził również naruszeń prawa procesowego w stopniu mającym lub mogącym mieć istotny wpływ na treść kwestionowanych rozstrzygnięć. Organy orzekające w sprawie prawidłowo zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy w sprawie (art. 77 § 1 K.p.a.), jak również podjęły wszelkie niezbędne kroki w celu pełnego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.). Przeprowadzona ocena materiału dowodowego jest pełna i całościowa, nie przekraczając granic swobody w świetle art. 80 K.p.a. Z kolei uzasadnienia zaskarżonej decyzji w zakresie stanu faktycznego i prawnego spełniają w stopniu wystarczającym wymogi prawidłowości, pozwalając Sądowi na dokonanie legalnościowej kontroli przesłanek prawnych i faktycznych, które znalazły się u podstaw kwestionowanych rozstrzygnięć (art. 107 § 3 K.p.a.).

Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.