Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 270/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 5; art. 93;
journal: Dz.U. 2006 nr 100 poz 696
law: Ustawa z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze - tekst jednolity
article: art. 217 par 1; art. 61;
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2009 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie wpisu lądowiska do ewidencji lądowisk cywilnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. , działając na podstawie art. 93 ust. 2 ustawy z dnia 3 lipca 2002 roku - Prawo lotnicze (Dz. U. z 2006 r. Nr 100, poz. 696 z późno zm.) i § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie ewidencji lądowisk (Dz. U. Nr 118, poz.1238) oraz art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku B. O. z [...] maja 2007 r., uzupełnionego pismem z [...] stycznia 2008 r., postanowił wpisać lądowisko K. do ewidencji lądowisk cywilnych pod nr [...], jako lądowisko przystosowane do startów i lądowań statków powietrznych o dopuszczalnej masie startowej do 1500 kg z pasem startowym o nawierzchni trawiastej. Jako zarządzającego lądowiskiem ustanowiono B. O.

Powyższą decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej Prezes ULC) zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prokurator Prokuratury Okręgowej w [...], zarzucając w/w decyzji naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 6 ust. 2 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie ewidencji lądowisk oraz art. 59 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) , polegającą na uznaniu, iż dla zmiany zagospodarowania terenu w obrębie działek nr [...]-[...] w miejscowości K. nie jest wymagane wydanie decyzji o warunkach zabudowy i uznanie w konsekwencji, iż pismo Gminy w M. z [...] stycznia 2004 r. stwierdzające brak przeciwwskazań do utworzenia lądowiska w K. jest "dokumentem" wystarczającym dla dokonania wpisu w ewidencji lądowisk. Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wyjaśnił, że zaskarżona decyzja została oparta na treści pisma z [...] stycznia 2004 r. stwierdzającego, iż Gmina M. "nie widzi przeszkód w utworzeniu lądowiska w miejscowości K., w obrębie działek nr [...] do nr [...]", błędnie uznając tym samym, iż pismo to jest dokumentem w rozumieniu § 6 ust. 2 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie ewidencji lądowisk, potwierdzającym możliwość wykorzystania w/w terenu (w 2008 r.) na cele lądowiska, wydanym przez właściwą, ze względu na miejsce położenia lądowiska, jednostkę samorządu terytorialnego. Natomiast zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ważnym do dnia 31 grudnia 2003 r. oraz zgodnie z uchwalonym 17 grudnia 1999 r. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M. działki nr [...]-[...] przeznaczone były i są na cele rolnicze, obecnie wg. zapisów studium jako "strefa kompleksów gruntów rolnych".

Skarżący organ wskazał, iż w myśl art. 59 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym taka zmiana zagospodarowania terenu co prawda nie wymaga pozwolenia na budowę lecz wymaga decyzji o warunkach zabudowy chyba, że dotyczyłaby tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. W tej sytuacji zmiana zagospodarowania terenu ma charakter trwały, zaś stanowisko organów gminy w sprawie lokalizacji lądowiska winno było zostać wyrażone w formie decyzji administracyjnej o warunkach zabudowy. Na poparcie tej argumentacji Prokurator przytoczył orzecznictwo sądów administracyjnych oraz poglądy zawarte w komentarzach do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Jednocześnie skarżący organ podniósł, że przedmiotowe pismo z [...] stycznia 2004 r., na które powołał się Prezes ULC dotyczyło stanowiska Gminy M. w sprawie sprzed 4 lat i odnosiło się do wniosku B. O. o wpisanie działek nr [...]-[...] w K. do rejestru miejsc przystosowanych do startów i lądowań, a więc rodzajowo innych niż lądowisko. Jednakże wobec protestów mieszkańców K., Gmina M. nie wyraziła zgody na dalsze funkcjonowanie terenu przystosowanego do startów i lądowań , co wynika z pisma Urzędu Gminy M. z [...] września 2005 r. zawierającego wniosek o "wykreślenie terenu działek [...]-[...] z rejestru lądowisk", a także dokumentacji z Agencji Ruchu Lotniczego obejmującej wątpliwości Gminy M. związane z dalszym funkcjonowaniem terenu przeznaczonego do startów i lądowań w K. Skutkiem tego rejestracja B. O. utraciła ważność [...] kwietnia 2005 r.

W związku z powyższym , zdaniem Prokuratora Okręgowego, przesłanki warunkujące wydanie decyzji o wpisie do ewidencji lądowisk powinny były zostać rozpoznane z większa wnikliwością, a nie polegać na automatycznym przyjmowaniu za aktualne danych uzyskanych w 2004 r. dla potrzeb postępowania o innym przedmiotowo zakresie.

W odpowiedzi na skargę Prezes ULC wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Na poparcie swego stanowiska wskazał, że zgodnie z dyspozycją art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze (Dz. U. Nr 100 z 2006 r., poz. 696 z późn. zm.) inne miejsca przystosowane do startów i lądowań, są to inne niż lotniska wpisane do rejestru lotnisk oraz inne niż lądowiska wpisane do ewidencji lądowisk, obszary na których mogą być wykonywane starty i lądowania statków powietrznych. Z kolei stosownie do art. 2 ust. 5 Prawa lotniczego lądowiskiem jest wydzielony obszar na lądzie, wodzie lub innej powierzchni w całości lub w części przeznaczony do wykonywania startów i lądowań i naziemnego ruchu statków powietrznych ujęty w ewidencji lądowisk ustawy Prawo lotnicze.

Organ wyjaśnił, że inne miejsce przystosowane do startów i lądowań K. zostało wpisane przez Agencję Ruchu Lotniczego na podstawie wytycznych nr 3 Prezesa ULC z dnia 22 sierpnia 2003 r. w sprawie innych miejsc przystosowanych do startów i lądowań statków powietrznych, o których mowa w art. 93 ust.1 - ustawy Prawo lotnicze (Dz. Urz. Nr 5 poz. 18) do wykazu "innych miejsc" i funkcjonowało w okresie od [...] lutego 2004 r. do [...] kwietnia 2005 r. Prezes ULC prowadzi wykaz innych miejsc przystosowanych do startów i lądowań od [...] czerwca 2005 r. (zarządzenie nr 9 Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia 24 czerwca 2005 r. zmieniające wytyczne w sprawie innych miejsc przystosowanych do startów i lądowań statków powietrznych, o których mowa w art. 93 ust. 1 ustawy Prawo lotnicze). W okresie od [...] czerwca 2005 r. do [...] maja 2007 r. teren ten nie był zgłoszony jako inne miejsce lub lądowisko do Prezesa ULC. Organ wyjaśnił ponadto, iż wpis do wykazu innych miejsc przystosowanych do startów i lądowań nie jest równoznaczny z wpisaniem lądowiska do ewidencji, zaś wygaśnięcie wpisu innego miejsca przystosowanego do startów i lądowań do wykazu innych miejsc nie jest równoznaczne z wygaśnięciem zgody Wójta Gminy M. na wykorzystanie terenu na cele lądowiska.

Organ zauważył, że zgodnie z § 6 ust. 2 pkt. 1 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie ewidencji lądowisk wnioskodawca musi złożyć jedynie dokument potwierdzający możliwość wykorzystania terenu na cele lądowiska, wydany przez właściwą ze względu na miejsce położenia lądowiska, jednostkę samorządu terytorialnego. Przepisy zarówno ustawy Prawo lotnicze (art. 93 ustawy), jak i ww. rozporządzenia wykonawczego dotyczące ewidencji lądowisk, stanowią lex specialis w stosunku do uregulowań ogólnych. Przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. Nr 80, poz. 717, z późno zm.), miałyby zastosowanie jedynie w przypadku założenia lądowiska wiążącego się z potrzebą inwestycji infrastrukturalnej wymagającej pozwolenia na budowę (np. budowa drogi startowej o nawierzchni sztucznej, płyty postojowej), czy też zmiany sposobu użytkowania obiektu istniejącego. W konsekwencji pismo Wójta Gminy M. wyrażające zgodę na utworzenie lądowiska na działkach od [...] do [...] spełnia kryterium określone w § 6 ust. 2 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie ewidencji lądowisk i nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Organ zaznaczył, że zgoda ta nie jest sprzeczna z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M. (uchwalonym w dniu 17 grudnia 1999 r. uchwałą Rady Gminy w M. XI/60/99), według którego grunty przeznaczone były i są na cele rolnicze. W niniejszym przypadku grunty są użytkowane jako łąka na cele rolnicze oraz wykorzystywane na cele lotnicze. Nie zachodni więc konieczność zmiany przeznaczenia gruntów w ww. studium i w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, bowiem lądowisko o nawierzchni trawiastej może być użytkowane jako łąka, zaś wpis do ewidencji lądowisk nie przesądza o niemożliwości rolniczego wykorzystywania gruntu.

Uczestnik postępowania B. O. wniósł o oddalenie skargi.

W swoim stanowisku na piśmie podniósł, że uzyskał zgodę Urzędu Gminy w M. na utworzenie lądowiska a nie innego miejsca przystosowanego do startów i lądowań, czego dowodem jest pismo z [...] stycznia 2004 r. W ocenie uczestnika bez wpływu na prowadzoną procedurę rejestracji lądowiska K. pozostaje fakt, że w okresie od dnia [...] lutego 2004 r. do [...] kwietnia 2005 r. na tym terenie funkcjonowało miejsce przystosowane do startów i lądowań. Dopiero [...] maja 2007 r. wystąpił on do Prezesa ULC o wpis wskazanego terenu do ewidencji lądowisk.

Uczestnik nie zgodził się z wywodzoną w skardze koniecznością wydania decyzji o warunkach zabudowy, gdyż taka rozszerzająca interpretacja przepisów prawa jest błędna oraz narusza konstytucyjną ochronę prawa własności. W związku z tym wskazał, że w sytuacji, kiedy przepisy rozporządzenia w przypadku lądowisk trawiastych nie wymagają wprost zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele lotnicze to brak jest również podstawy, aby interpretować fakt wykorzystywania gruntu rolnego na cele lotnicze, jako powodującego zmianę jego zagospodarowania. Sporny teren aktualnie jest wykorzystywany zgodnie z przeznaczeniem (na cele rolnicze), a jedynie dodatkowo jest wykorzystywany do starów i lądowań statków powietrznych. Nie doszło zatem do zmiany zagospodarowania terenu, gdyż musiałoby to prowadzić do zmiany jego przeznaczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- dalej jako p.p.s.a.).

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Prezesa ULC z [...] czerwca 2008 r. narusza prawo.

Z akt sprawy wynika, że na działkach należących do B. O. położonych w miejscowości K. w okresie od [...] lutego 2004 r. do [...] kwietnia 2005 r. (w odpowiedzi na skargę wskazuje się datę [...] kwietnia 2005 r., z innych pism wynika data [...] kwietnia 2005 r.) funkcjonowało tzw. miejsce przystosowane do startów i lądowań K., które zostało wpisane przez Agencję Ruchu Lotniczego na podstawie wytycznych nr 3 Prezesa ULC z dnia 22 sierpnia 2003 r. w sprawie innych miejsc przystosowanych do startów i lądowań statków powietrznych, o których mowa w art. 93 ust.1 - ustawy Prawo lotnicze (Dz. Urz. Nr 5 poz. 18) do wykazu "innych miejsc". W związku z tym w dniu [...] stycznia 2004 r., na wniosek B. O. Urząd Gminy M. poinformował uczestnika, iż " nie widzi przeszkód w utworzeniu lądowiska w miejscowości K.".

Następnie w dniu [...] stycznia 2005 r. uczestnik B. O. zwrócił się z wnioskiem o przedłużenie zezwolenia na lotnicze użytkowanie przedmiotowego terenu (pasa gruntu), a ze swej strony Gmina M., na skutek skarg mieszkańców K., złożyła wniosek o "wykreślenie tego tereny z rejestru lądowisk" (m.in. pismo z dnia [...] września 2005 r.).

W dniu [...] maja 2007 r. B. O. złożył do Prezesa ULC wniosek o wpisane lądowiska K. do rejestru lądowisk.

Stosownie do treści art. 2 pkt 5 ustawy Prawo Lotnicze lądowiskiem jest wydzielony obszar na lądzie, wodzie lub innej powierzchni w całości lub w części przeznaczony do wykonywania startów, lądowań i naziemnego ruchu statków powietrznych, ujęty w ewidencji lądowisk. Zgodnie z art. 93 Prawa Lotniczego statki powietrzne mogą lądować i startować na lądowiskach i w innych miejscach poza lotniskami wpisanymi do rejestru lotnisk, w przypadkach:

1) przymusowego lądowania;

2) ratowania życia lub zdrowia ludzkiego, albo udziału w zwalczaniu klęsk żywiołowych;

3) uzasadnionych potrzebami szkolenia lub treningu;

4) uzasadnionych potrzebami usług lotniczych;

5) jeżeli pozwalają na to przepisy wydane na podstawie art. 33 ust. 4.

Rozpoczęcie użytkowania lądowiska może nastąpić po jego zgłoszeniu przez użytkownika do ewidencji prowadzonej przez Prezesa Urzędu oraz po wykazaniu przez użytkownika i potwierdzeniu przez Prezesa Urzędu, że lądowisko odpowiada właściwym wymaganiom ( ust. 2).

Do lądowisk stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lotnisk z zastrzeżeniem ust. 4 i 5. (ust. 3).

Minister właściwy do spraw transportu może, w drodze rozporządzenia, wyłączyć zastosowanie przepisów dotyczących lotnisk w stosunku do lądowisk, określając jednocześnie wymagania, jakie powinny spełniać lądowiska ze względu na bezpieczeństwo ruchu lotniczego i ochronę środowiska. (ust. 4 ).

Minister właściwy do spraw transportu określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady prowadzenia ewidencji lądowisk, tryb zgłaszania lądowisk do ewidencji, wzór ewidencji oraz szczegółowe zasady dopuszczania lądowisk do użytkowania mające na względzie bezpieczeństwo ruchu lotniczego. (ust. 5).

W oparciu o delegację ustawową z art. 93 ust. 5 Prawa Lotniczego Minister Infrastruktury w dniu 30 kwietnia 2004 r. wydał rozporządzenie w sprawie ewidencji lądowisk ( Dz. U nr 118, poz. 1238).

Stosownie do § 6 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia do zgłoszenia lądowiska do ewidencji dołącza się w dwóch egzemplarzach dokument potwierdzający możliwość wykorzystania terenu na cele lądowiska, wydany przez właściwą, ze względu na miejsce położenia lądowiska, jednostkę samorządu terytorialnego.

Skarżący organ podnosił, że przedmiotowe pismo z [...] stycznia 2004 r. Urzędu Gminy M., na które powołał się Prezes ULC dotyczyło stanowiska Gminy M. w sprawie sprzed 4 lat i odnosiło się do wniosku B. O. o wpisanie działek nr [...]-[...] w K. do rejestru miejsc przystosowanych do startów i lądowań, a więc rodzajowo innych niż lądowisko. Z drugiej strony Prezes ULC uważał, iż pismo to nie zostało wyeliminowanie z obrotu prawnego, a zatem może być traktowane jako dokument , o którym mowa w cytowanym wyżej przepisie § 6 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia.

Istota problemu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się zatem do wyjaśnienia kwestii czy ww. stanowisko jednostki samorządu terytorialnego z dnia [...] stycznia 2004 r., na którym oparł się Prezes ULC wydając zaskarżoną przez Prokuratora decyzję o wpisie lądowiska K. do ewidencji mogło stanowić podstawę decyzji administracyjnej uwzględniającej wniosek o wpis lądowiska do ewidencji w rozumieniu przepisu § 6 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia.

Niewątpliwie przepisy ustawy Prawo Lotnicze, jak również przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury bliżej nie definiują charakteru prawnego tego dokumentu, który ma potwierdzać możliwość wykorzystania terenu na cele lądowiska.

Należy zatem odwołać się do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, do instytucji zaświadczeń. Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. Organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W myśl § 2 przepisu zaświadczenie wydaje się, jeżeli:

1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa,

2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Mając zatem na uwadze cytowane wyżej przepisy należy uznać, iż dokument potwierdzający możliwość wykorzystania terenu na cele lądowiska, wydany przez właściwą, ze względu na miejsce położenia lądowiska, jednostkę samorządu terytorialnego, o którym mowa w § 6 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie ewidencji lądowisk ( Dz. U nr 118, poz. 1238) musi mieć formę zaświadczenia w rozumieniu przepisów k.p.a.

Wbrew twierdzeniom Prezesa ULC sporne pismo Urzędu Gminy z dnia [...] stycznia 2004 r. takiego charakteru nie posiada. Ponadto uszło uwadze Prezesa ULC, że cytowane przepisy rozporządzenia w sprawie ewidencji lądowisk weszły w życie 10 czerwca 2004 r., a zatem po wydaniu przez organ gminy spornego pisma z [...] stycznia 2004 r. , co dodatkowo przeczy tezie prezentowanej przez Prezesa ULC, że dokument był zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Natomiast użycie w spornym piśmie słowa "lądowisko" również nie może sanować wadliwości tegoż pisma.

Ponadto dokument ten został wystawiony jeszcze przed wszczęciem właściwego postępowania administracyjnego w sprawie "wpisu lądowiska K. do ewidencji lądowisk", zatem jako nieaktualny nie może być, w ocenie Sądu, po raz drugi wykorzystywany w innym celu i w innej sprawie administracyjnej. Podkreślić też trzeba, iż dopiero na skutek wniosku B. O. z [...] maja 2007 r. (data wpływu do organu) zostało wszczęte nowe postępowanie administracyjne w nowej sprawie "wpisu do ewidencji lądowisk" ( art. 61 k.p.a.)

W tym stanie rzeczy Sąd doszedł do przekonania, że stanowisko organów gminy w sprawie lokalizacji lądowiska, o którym mowa w § 6 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie ewidencji nie musi posiadać formy decyzji administracyjnej o warunkach zabudowy.

Przedwczesne jest także wypowiadanie się przez Sąd w podnoszonej przez skarżący organ kwestii konieczności dodatkowego wydania decyzji administracyjnej w sprawie zmiany zagospodarowania terenu skoro nie ma przeszkód, aby stosowne zaświadczenie organu gminy w trybie art. 217 k.p.a. mogło zawierać i takie informacje.

Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji orzeczenia. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane w oparciu o art. 152 p.p.s.a.