Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 806/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Marcin Kamiński /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 września 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 585/15 w sprawie ze skargi E.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 23 września 2015 r. II SA/Bd 585/15, uwzględniając skargę E.K., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia 13 marca 2012 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Włocławek z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], wydane w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Prezydent Miasta Włocławka, po rozpatrzeniu wniosku D.S. (dalej: inwestor) ustalił warunki zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie sześciostanowiskowej myjni samochodowej samoobsługowej oraz zjazdu z ulicy K. na terenie działek nr [...] obręb Włocławek [...] i nr [...] obręb Włocławek [...] położonych przy ul. K. [...] we W.wskazując m.in. następujące warunki i wymagania w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego:

– linia zabudowy – ustalono uwzględniając usytuowanie budynku na dz. nr [...], [...], [...];

– wielkość powierzchni zabudowy projektowanej i istniejącej w stosunku do powierzchni działki nr [...] – max 27 %;

– szerokość elewacji frontowej – max 51,5 m,

– wysokość górnej elewacji frontowej – max 6 m.,

– nie określa się szczegółowych wymagań w zakresie geometrii dachu.

Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.).

Organ, w wyniku znajdującej się w wyznaczonym obszarze analizowanym zabudowy działek sąsiadujących z terenem stwierdził, że powyższy obszar jest terenem o funkcji mieszkaniowo-usługowej oraz częściowo produkcyjnej. Na działkach znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem przy ulicy K. znajdują się: budynki mieszkalne jednorodzinne i towarzyszące im budynki gospodarcze i garaże, budynki mieszkalne wielorodzinne, budynki usługowo - handlowe, budynki przemysłowe, budynki magazynowe, budynki biurowe, oraz budynki określone jako "inne".

Powyższe ustalenia pozwoliły organowi stwierdzić, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne stanowi kontynuację istniejącej funkcji. Linię zabudowy dla wnioskowanej inwestycji wyznaczono zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględniając usytuowanie budynku na dz. nr [...], [...], [...] obręb Włocławek [...] przy ul. K. [...]. Podniesiono również, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki w obszarze analizy kształtuje się od 3% do 75%, a średni wskaźnik wynosi 27%. Przepis § 5 ust. 1 stanowi, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy terenu. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy ustalono zgodnie z § 5 ust. 1 w/w rozporządzenia na podstawie średniego wskaźnika dla obszaru analizowanego. Ustalenie w ten sposób wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki pozwoli zdaniem organu na dostosowanie planowanej inwestycji do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów technicznych o charakterze urbanistycznym i architektonicznym.

Orzekający organ zwrócił również uwagę, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (§ 6 ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy (§ 6ust. 2). Szerokość elewacji frontowej to linia prosta łącząca dwa najdalej oddalone od siebie punkty w widoku budynku od strony frontu działki. Szerokość elewacji frontowej budynków w obszarze analizy kształtuje się od 4,5 m do 134 m, dlatego średnia szerokość elewacji frontowych budynków w obszarze analizowanym wynosi ok. 20,25 m. Dla wnioskowanej inwestycji szerokość elewacji frontowej ustalono na podstawie § 6 ust. 2 biorąc pod uwagę szerokość elewacji frontowej jednego z budynków znajdujących się na dz. nr [...], [...] obręb Włocławek [...] przy ul. K.[...]. Ustalenie w ten sposób szerokości elewacji frontowej, w ocenie organu pozwoli na dostosowanie planowanej inwestycji do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan, dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów technicznych o charakterze urbanistycznym i architektonicznym.

Stosownie do przepisu § 7 ust. 1, wskazano, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość budynku w przedmiotowej sprawie wyznaczono zgodnie z § 7 ust. 4 w/w rozporządzenia, ponieważ taka wysokość pozwoli na zagwarantowanie ładu przestrzennego w obszarze objętym analizą i zapewni harmonijne wkomponowanie projektowanego budynku w otaczającą zabudowę z uwzględnieniem relacji kompozycyjno - estetycznych.

Organ podkreślił też, że przepis rozporządzenia w § 8 wskazuje, że geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Geometria dachów budynków usytuowanych w obszarze analizy w ocenie organu jest bardzo zróżnicowana: dachy płaskie, jedno-, dwu- i wielospadowe, o kącie nachylenia do ok. 45°, dlatego dla projektowanej inwestycji odstąpiono od ustalania geometrii dachu z uwagi na zróżnicowane konstrukcje modułowe tego typu obiektów.

Z uwagi na powyższe organ stwierdził, że nowa zabudowa odpowiadać będzie charakterystyce urbanistycznej w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu oraz architektonicznej pod względem gabarytów i formy architektonicznej zabudowy już istniejącej, a teren wskazany przez inwestora, zgodnie z ewidencją gruntów miasta Włocławka jest zakwalifikowany jako - działka nr [...] obręb Włocławek [...]1 - tereny przemysłowe, dz. nr [...] obręb Włocławek [...] - drogi i nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, przy czym istniejąca w terenie oraz projektowana infrastruktura techniczna jest wystarczająca dla wnioskowanego zamierzenia.

Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzję wydano po uzgodnieniu z Miejskim Zarządem Dróg - opinia z dnia [...] listopada 2011 r., znak: [.....].

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli: M.G. oraz E. i E. K.

M.G. stwierdził, że w wydanej decyzji brak jest istotnych danych jak czas pracy myjni, co ma związek z uciążliwościami dla mieszkańców ulicy K. Przy podejmowaniu decyzji nie przeprowadzono wizji lokalnej w terenie, na co zwracał uwagę, a przy aktualnym stanie nawierzchni drogi i brakiem odpowiednich oznakowań dla masy poruszających się pojazdów nie widzi możliwości zwiększenia ruchu samochodowego w tym rejonie.

E. i E. K.podnieśli natomiast, że myjnia ma być usytuowana zbyt blisko usytuowanie 16 mb od ich działki, a 17 m od ich okien, zważywszy na jej uciążliwość w postaci hałasu: jedno stanowisko myjni bezdotykowej wytwarza 64 decybeli hałasu, przy projektowanych 6 stanowiskach hałas wzrośnie do 384 decybeli, a dodatkowo będą powodować silniki uruchamianych samochodów, w tym ciężarowych. Zauważyli, że w aktach sprawy brak jest informacji o uciążliwości planowanej inwestycji na sąsiedztwo domków jednorodzinnych.

Ponadto strony wskazały, że przy eksploatacji myjni powstaje mgła wodna, wraz z którą rozprzestrzeniać się będą także środki chemiczne używane do mycia samochodów. Przy normalnych warunkach mgła taka rozprzestrzenia się na odległość ok. 35 m, a tymczasem ich dom jest usytuowany w odległości 16 m od myjni. Myjnia dopuszcza także mycie samochodów ciężarowych z plandekami, a ponadto będzie spalanie oleju w ilości ok. 500 litrów. Myjnia będzie zatem uciążliwa myjni dla środowiska.

Decyzją z [...] marca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Zdaniem Kolegium obszar analizowany został prawidłowo wyznaczony w odległości ok. 190 m od granic działki nr [...] [...], przy ustaleniu, że szerokość frontu tej działki wynosi ok. 60 m. Kolegium uznało, że było to dopuszczalne na gruncie powołanych wyżej postanowień rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu - granice minimalnego obszaru analizowanego stanowiłyby obszar w odległości 180 m wokół przedmiotowej działki (trzykrotna szerokość frontu działki). Stwierdzono, że jak wynika z treści analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, inwestycja zlokalizowana jest na styku obszarów urbanistycznych o różnych typach i funkcjach zagospodarowania: od zabudowy stricte mieszkaniowej (budynki mieszkalne jednorodzinne, wielorodzinne), po tereny usługowo-handlowe, przemysłowe i magazynowe. Stąd, ustalenie obszaru analizowanego w granicach szerszych, niż minimalne można uznać za prawidłowe dla prawidłowej oceny funkcji oraz cech zagospodarowania i dla rzetelnej oceny niejednoznacznych na tym terenie uwarunkowań urbanistycznych, a zwiększenie obszaru analizowanego nie było znaczne. Ponadto wskazano, że obszar analizowany wyznaczono na kopii mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmującym teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:1000 (art. 52 ust 2 pkt 1 u.p.z.p.).

Decyzja o warunkach zabudowy, wbrew zarzutom podniesionym w odwołaniach, została w ocenie Kolegium wydana w oparciu o prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy i zawiera prawidłowe załączniki, dlatego należało uznać, że zarzuty kwestionujące prawidłowość ustaleń dokonanych w zaskarżonej decyzji, w szczególności dotyczących kontynuacji funkcji, ustalanej na potrzeby oceny spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, nie są trafne. Powołując się na ugruntowane w tym zakresie orzecznictwo sądowoadministracyjne oraz poglądy doktryny, organ odwoławczy wyjaśnił, że nie tylko działki skarżących są sąsiednimi w stosunku do działki objętej wnioskiem. Za takie uznać należy wszystkie działki położone w obszarze analizowanym, spełniające warunki o których mowa w art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p.

Podobnie szeroko, zgodnie z wykładnią systemową należy w ocenie Kolegium pojmować kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu na gruncie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W tym zakresie nie można uznawać, iż dopuszczalna nowa zabudowa ogranicza się tylko do obiektu tożsamego z obiektami istniejącymi. W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. W tym więc znaczeniu, tożsamość funkcjonalna dla projektowanej myjni samochodowej nie musi zdaniem organu oznaczać istnienia podobnej w obszarze analizowanym, a wystarczające jest ustalenie, że w obszarze analizowanym znajdują się obiekty o podobnej funkcji.

W ocenie Kolegium nowa zabudowa mieści się w granicach zastanego w tym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, innymi słowy - stanowi kontynuację istniejącej funkcji. Na gruncie ustawy i powoływanego wyżej rozporządzenia nie ma przy tym uzasadnienia, aby jako priorytetową przy ustalaniu warunków zabudowy traktować istniejącą funkcję mieszkaniową, jeśli w terenie występuje zabudowa bardzo zróżnicowana i niejednorodna; doprowadziłoby to zresztą do naruszenia celu ustawy, poprzez nieuzasadnione pominięcie istniejących w terenie innych funkcji zabudowy.

Kolegium stwierdziło, że odstępstwa od podstawowych metod wyznaczenia wskaźników nowej zabudowy (szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometria dachu) zostały przez organ I instancji przekonująco uzasadnione. Nie budzą wątpliwości organu odwoławczego również ustalenia poczynione w zakresie pozostałych warunków dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy (art. 61 ust. 1u.p.z.p.).

Odnosząc się do kolejnych zarzutów odwołań, związanych w szczególności z naruszeniem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., wobec przekroczenia norm dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku, a także konieczności uprzedniego wydania decyzji środowiskowej dla tego przedsięwzięcia, organ odwoławczy wyjaśnił, że te zagadnienia nie podlegają szczegółowej ocenie na etapie ustalania warunków zabudowy. Wskazano, że wbrew stanowisku skarżących, myjnia samochodowa bezdotykowa nie została przez ustawodawcę uznana za przedsięwzięcie mogące znacząco (zawsze lub potencjalnie) oddziaływać na środowisko (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko), a w związku z tym planowana inwestycja nie wymagała przeprowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej, w ramach której możliwe jest przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 59 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko). Dokonywaniu zaś takiej oceny oddziaływania na środowisko nie służy niniejsze postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

W skardze do sądu E.K. wniósł o uchylenie w całości decyzji organu odwoławczego, zarzucając jej:

1. naruszenie art. 33 k.p.a. poprzez uznanie, iż pełnomocnik inwestora była umocowana do występowania w sprawie przez organem I instancji tj. Prezydentem Miasta Włocławek.

2. naruszenie art. 75 § 1 k.p.a. poprzez dopuszczenie dowodu nieczytelnego dla skarżących.

3. naruszenie art. 39 i art. 40 § 1 k.p.a. poprzez nie doręczenie pism stronom postępowania,

4. naruszenie art. 136 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez zaniechanie ustalenia pełnego stanu faktycznego, zaniechanie przeprowadzenia wizji w terenie, naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa zapisanej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p,

5. naruszenie art. 61 w związku z art. 54 pkt 2 lit. u.p.z.p. w związku z art. 28 k.p.a. poprzez wąskie wyznaczenie przez organy administracyjne kręgu stron postępowania w sprawie warunków zabudowy.

6. naruszenie § 3 rozporządzenia sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu,

7. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że w zakresie projektowanej inwestycji zachodzi kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

8. naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które mogło mieć i wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

Wyrokiem z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 472/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Włocławek z [...] grudnia 2011 r.

WSA wskazał, że orzekające w sprawie organy niedostatecznie z punku widzenia wymogów zasady dobrego sąsiedztwa uznały, iż dla wnioskowanej zmiany zagospodarowania terenu mogą być ustalone warunki zabudowy.

Zdaniem Sądu I instancji, należy w pierwszej kolejności zaznaczyć, że dołączona do decyzji mapa zawierająca graficzną część decyzji nie ma w ogóle wyznaczonego obszaru analizy. Konieczność i wymogi wyznaczenia tego obszaru określa jak wcześniej wskazano § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. W przedłożonym załączniku, na mapie zaznaczono tylko obszar inwestycji i zaznaczono linię zabudowy od ul. K. Nie byłoby to istotnym naruszeniem prawa, gdyby w ramach prowadzonego postępowania, dokonano właściwej analizy z zaznaczeniem na mapie obszaru analizowanego, lecz przez pomyłkę nie załączono go do decyzji - choć taki dokument był sporządzony. W aktach sprawy wprawdzie znajduje się mapa z wyznaczonym obszarem analizy, jednak z kolei na tej mapie, nie wyznaczono linii zabudowy dla przewidzianej inwestycji. W tych okolicznościach należy stwierdzić, że w sprawie nie sporządzono właściwej analizy. Ponadto zdaniem Sądu, wyznaczony obszar analizy zawiera się w kwadracie, co powoduje zróżnicowaną odległość opisanej działki jako centrum obszaru analizy do jego granic. Organ natomiast nie wyjaśnił jakie powody zdecydowały o takim zakreśleniu obszaru analizy.

Sąd I instancji podał, że przy prawidłowym określaniu granic obszaru analizowanego musi być zachowana minimalna odległość przewidziana prawem, co oczywiście nie wyklucza wyznaczenia obszaru analizowanego w granicach większych niż minimalne, o ile jednak zachodzi taka konieczność. Wymaga to jednak szczegółowego uzasadnienia, zwłaszcza, że organ wyznaczył kwadrat, co powoduje zróżnicowanie odległości opisywanej działki jako centrum obszaru analizy do jego do granic. Ponadto wydaje się że w promieniu prowadzonym w najbliżej odległości od granicy, nie zachowano nawet minimalnej odległości (trzykrotności szerokości frontu działki). Konieczność zachowania ładu przestrzennego oraz urbanistycznej ciągłości, stanowi w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym bezwzględny warunek do podjęcia działań zmierzających do zmiany zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Prowadzi to w konsekwencji do uznania, że przedwczesne jest stwierdzenie organu o spełnieniu przez przedmiotową inwestycję wymogu zasady dobrego sąsiedztwa, wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., uzależniającej zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech terenu sąsiedniego, rozumianego jako teren położony w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, mający dostęp do tej samej drogi publicznej, skoro nie przeprowadzono właściwej analizy.

W ocenie WSA należy natomiast zgodzić się z organem, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić oraz że nie wolno kwestii funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwość powstawania budynków tylko tego samego rodzaju, co już istniejące. Podstawą odmowy wydania decyzji musiałaby być bowiem sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą organ potrafiłby racjonalnie uzasadnić. Nie można uznać, że podstawą do decyzji odmownej byłby sam brak zgodności pomiędzy inwestycją a zastanym zagospodarowaniem terenu, rozumiany jako brak tożsamości obiektu projektowanego z obiektem istniejącym.

Sąd podniósł, że niezależnie od powyższego dostrzegł też inne uchybienia dotyczące skarżonej decyzji.

Wskazał, że w punkcie 2.1. określającym warunki i wymagania w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego określono linię zabudowy, uwzględniając usytuowanie budynku na dz. nr [...], [...], [...] obręb Włocławek [...] przy ul. K. [...], podczas gdy z uzasadnienia decyzji wynika, że linię zabudowy wyznaczono zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia, a więc jako wyjątek od zasady określonej w § 4 ust. 1, (gdy wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1). Analizy o jakiej mowa w § 3 ust. 1 nie przeprowadzono. Zdaniem Sądu być może jest to pomyłka redakcyjna i organowi chodziło o zastosowanie § 4 ust. 1 rozporządzenia, ale bliższego opisu w uzasadnieniu decyzji brakuje a organ ograniczył się tylko do przytoczenia treści przepisów dotyczących wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy.

WSA podał, że stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., decyzja powinna być zgodna z przepisami odrębnymi. W toku prowadzonego postępowania Miejski Zarząd Dróg przy proponowanej lokalizacji inwestycji wskazał na konieczność uwzględnienia odległości o których mowa w art. 43 ust. 1 lp. 3 c ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W decyzji nie ma żadnych informacji na ten temat. Nie umieszczono warunku wynikającego z ustawy o drogach publicznych. Organ odwołał się tylko do rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, ale jak podał Sąd, nie dotyczy to wskazanej powyżej okoliczności.

Zdaniem Sądu I instancji, inne wątpliwości budzi zawarta w tym samym punkcie ustalona szerokość elewacji frontowej. Wyznaczono ją max. do 51,5 m. W uzasadnieniu organ stwierdził, że średnia szerokość elewacji frontowych w obszarze analizy, kształtuje się na poziomie do 20,25 m. Dla wnioskowanej inwestycji ustalono szerokość na podstawie § 6 ust. 2, biorąc pod uwagę szerokość elewacji frontowej jednego z budynków znajdujących się przy ul. K. [...]. Zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia, dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy określonej w § 3 ust. 1 tj. dotyczącej funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania. Niewystarczające jest zatem odwołanie się tylko do pojedynczego budynku przy tej samej ulicy bez oceny wskazanych elementów wynikających z analizy. Ograniczenie się tylko do wielkości zabudowy nie jest kryterium o którym mowa w § 6 ust. 2 rozporządzenia. Sąd wskazał, że organ pominął tu inne niezbędne elementy analizy, które ewentualnie uzasadniałyby zastosowanie wyjątku z § 6 ust. 2 rozporządzenia. Mając przy tym na uwadze dopuszczenie dwukrotnie większej szerokości elewacji frontowej w obszarze analizy, jest to wyraźne naruszenie swobody i zasad, które należy brać pod uwagę przy określaniu warunków nowej zabudowy.

WSA podkreślił, że przedmiotem decyzji jest oprócz oceny możliwości lokalizowania sześciostanowiskowej myjni samochodowej także zjazd z ulicy K. Oprócz ustalenia miejsca lokalizacji zjazdu (w odległości 10 m od punktu granicznego na skrzyżowaniu ulic K. i K.) brak jakichkolwiek ustaleń i wskazania na załączonej mapie. Także w uzasadnieniu decyzji organ nie zajął się tą częścią rozstrzygnięcia i nie ustalił innych dodatkowych warunków dla budowy zjazdu.

Sąd podał, że kolejną kwestią jest ustalenie istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu (wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.). W załączonych do sprawy dokumentach brak stanowiska właściwego podmiotu w sprawie zapewnienia dostaw energii elektrycznej dla przewidzianego przedsięwzięcia. Zdaniem WSA nie wiadomo nawet, czy istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające.

Zdaniem Sądu, z uwagi na brak właściwej analizy, głównie przez brak właściwego załącznika graficznego z zaznaczeniem wszystkich wymaganych elementów - prawidłowo wyznaczonym obszarem analizy, linią zabudowy, usytuowaniem dla projektowanego zjazdu, trudno dokonać oceny dołączonej analizy urbanistyczno-architektonicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł inwestor.

W pierwszej kolejności zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj. błędną wykładnię § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegającą na uznaniu, że granica obszaru analizowanego i linia zabudowy muszą być zaznaczone na jednej mapie. W ocenie inwestora, prawidłowa wykładania tego przepisu powinna prowadzić do stwierdzenia, że zaznaczenie obszaru analizowanego oraz zaznaczenie linii zabudowy mogą znajdować się na dwóch mapach. Ponadto, w ocenie inwestora, błędna wykładnia tego przepisu polegała także na uznaniu, że granica obszaru analizowanego nie może zostać oznaczona kwadratem. Zdaniem inwestora, dopuszczalnym jest oznaczenie obszaru analizowanego w dowolny sposób, byleby jego zakres obejmował obszar nie mniejszy niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszy niż 50 m.

Ponadto inwestor zarzucił naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 141 § 4 p.p.s.a. W ocenie inwestora, Sąd I instancji błędnie ustalił stan faktyczny i przyjął, że do ustalenia średniej szerokości elewacji frontowej zabudowań w obszarze analizy organy wzięły pod uwagę jeden budynek. Zdaniem inwestora, z akt sprawy oraz uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta Włocławka jednoznacznie wynika, że wzięto pod uwagę szereg budynków, których szerokość waha się w granicy od 4,5 m do 134 m. Ponadto Sąd I instancji nie uwzględnił w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania, co może utrudnić wydanie decyzji o warunkach zabudowy odpowiadającej prawu. Po drugie, art. 145 § 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, podczas gdy brak było przesłanek uzasadniających powyższe rozstrzygnięcie.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych.

Wyrokiem z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1934/13, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy.

Zdaniem NSA, zasadny jest zarzut kasacyjny dotyczący nieprawidłowej wykładni przez Sąd I instancji przepisu § 3 ust. 2 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w świetle której granica obszaru analizowanego jak i linia zabudowy muszą być zaznaczone zawsze na jednej mapie, a nie na dwóch mapach. Także błędne w tym zakresie jest stanowisko Sądu I instancji, że granica obszaru analizowanego nie może być oznaczona kwadratem lecz tylko okręgiem, nawet jeżeli spełnione są w tym zakresie nałożone przez powyższy przepis rozporządzenia wymagania dotyczące analizowanego obszaru, który nie może być mniejszy niż trzykrotna szerokość frontu działki, która została objęta wnioskiem inwestora o ustalenie warunków zabudowy, jak i nie mniejsza niż 50 m. Należy bowiem podkreślić, że przepis § 3 ust. 2 cyt. rozporządzenia stanowi tylko, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zdaniem NSA oznacza to, że ten przepis nie wprowadza obowiązku, że granica tego obszaru analizowanego musi być wyłącznie oznaczona okręgiem, jak i musi być wyznaczona na jednej mapie łącznie z linią zabudowy. Wynika to także z mapy załączonej do projektu decyzji o warunkach zabudowy będącej jej załącznikiem graficznym, jak i mapy związanej z wyznaczeniem obszaru analizowanego, a będących w aktach sprawy.

NSA podkreślił, że wbrew stanowisku Sądu I instancji, właściwe organy nie wzięły pod uwagę tylko jednego budynku w celu ustalenia średniej szerokości elewacji frontowej zabudowań w tym w obszarze analizowanym. Z akt sprawy wynika bowiem, a nie tylko z uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji organu I i II instancji, że właściwe organy w tej sprawie brały pod uwagę szereg budynków usytuowanych w tym obszarze analizowanym, których szerokość elewacji frontowej budynków wynosi od 4,5 do 134 m. W ocenie NSA świadczy także o tym treść załącznika do decyzji o warunkach zabudowy Nr [...], w którym zawarta jest właśnie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w oparciu którą przyjęto, że średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym miałaby wynosić około 20,25 m, także zgodnie z dyspozycją § 6 ust. 2 w związku z § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia. Ponadto stanowisko Sądu I instancji, że załączone do akt sprawy mapy są "niewyraźne i nieczytelne" i nie może służyć podważeniu uzasadnienia decyzji organów I i II instancji co do ustalonego w tej sprawie stanu faktycznego.

NSA podniósł, że biorąc pod powyższe okoliczności prawne i faktyczne Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wytyczne sformułowane w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji są wewnętrznie sprzeczne i niespójne w świetle powołanej w tym wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Stanowi to naruszenie dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a., uwzględniając także przesłanki utrzymania decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy w świetle art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., które poddał kontroli Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. NSA wskazał, że ponownie rozpatrując tę sprawę, Sąd I instancji zgodnie z dyspozycją art. 190 p.p.s.a. powinien zastosować wykładnię prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny jak i sformułować ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, które będą jednoznaczne i spójne w świetle dyspozycji przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 23 września 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 585/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Włocławek z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...].

Sąd I instancji wskazał, że stosownie do art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana (w wyniku rozpatrzenia skargi kasacyjnej) związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Zdaniem WSA, konieczne jest na wstępie określenie granic, w jakich NSA w dotyczącym niniejszej sprawy wyroku z dnia 10 marca 2015 r., dokonał wiążącej wykładni prawa. Sąd I instancji podniósł, że NSA w ww. wyroku uznał, że nieprawidłowa jest wykładnia § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w myśl której zarówno granica obszaru analizowanego jak i linia zabudowy muszą być zaznaczone zawsze na jednej mapie. W świetle powyższego przepisu NSA uznał także za błędny pogląd, że granica obszaru analizowanego może być oznaczona wyłącznie okręgiem, a nie może być oznaczona kwadratem, nawet jeżeli spełnione są w tym zakresie nałożone przez ww. przepis rozporządzenia wymagania dotyczące analizowanego obszaru.

Odnośnie do podnoszonego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisu postępowania art. 141 § 4 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i przyjęcie, że organy w toku postępowania administracyjnego do ustalenia średniej szerokości elewacji frontowej zabudowań w obszarze analizy wzięły pod uwagę jeden budynek, podczas gdy z akt sprawy wynika (s. 4 uzasadnienia), że wzięto pod uwagę szereg budynków, których szerokość waha się w granicy od 4,5 m do 134 m.

WSA podniósł, że rozpoznając ponownie sprawę, związany stanowiskiem NSA, uznał, iż organ dokonał zgodnego z § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyznaczenia obszaru analizowanego. W tak określonym obszarze analizowanym, jak zasadnie wskazał organ opierając się na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, znajduje się zabudowa realizująca nie tylko funkcję mieszkaniową jednorodzinną i wielorodzinną, ale również funkcję usługową oraz częściowo produkcyjną. Zdaniem Sądu I instancji, w tej sytuacji zgodne z art. 61 § 1 pkt 1 u.p.z.p. jest stanowisko organu, iż planowana inwestycja - budowa myjni samochodowej, a więc zabudowy o funkcji usługowej, mieści się w granicach zastanego sposobu zagospodarowania terenu tj. stanowi kontynuację istniejącej funkcji. W tym względzie należy zgodzić się z organem, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić oraz że nie wolno kwestii funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwość powstawania budynków tylko tego samego rodzaju, co już istniejące. Podstawą odmowy wydania decyzji musiałaby być bowiem sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą organ potrafiłby racjonalnie uzasadnić. W ocenie WSA, nie można uznać, że podstawą do decyzji odmownej byłby sam brak zgodności pomiędzy inwestycją a zastanym zagospodarowaniem terenu, rozumiany jako brak tożsamości obiektu projektowanego z obiektem istniejącym.

Sąd I instancji podniósł, że uchybienia przepisom prawa, które miało wpływ na wynik sprawy dopatruje się natomiast w kwestii określenia szerokości elewacji frontowej planowanego obiektu. WSA wskazał, że zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Z kolei ust. 2 tegoż paragrafu stwierdza, że dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Sąd podniósł, że jak wyżej wskazano – w skardze kasacyjnej od wyroku WSA z dnia 5 marca 2013 r. zarzucono Sądowi I instancji, iż błędnie ustalił stan faktyczny przyjmując, że organy w toku postępowania administracyjnego do ustalenia średniej szerokości elewacji frontowej zabudowań w obszarze analizy wzięły pod uwagę jeden budynek, podczas, gdy z akt sprawy wynika, że zostało wzięte pod uwagę szereg budynków. Naczelny Sąd Administracyjny uznał ten zarzut za zasadny stwierdzając, że "wbrew stanowisku Sądu I instancji właściwe organy nie wzięły pod uwagę tylko jednego budynku w celu ustalenia średniej szerokości elewacji frontowej zabudowań w tym w obszarze analizowanym". Zdaniem Sądu rozpatrującego ponownie sprawę, powyższe oznacza, że jest on związany poglądem prawnym wyrażonym w wyroku NSA, iż organ nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa w toku postępowania, ustalając "średnią szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym".

WSA podał, że dokonując zatem kontroli zaskarżonej decyzji z wyłączeniem powyższej, przesądzonej już kwestii, Sąd uznał, że organ dopuścił się naruszenia § 6 ust. 2 rozporządzenia. Z treści § 6 ust. 1 rozporządzenia wynika, że co do zasady parametr zabudowy w postaci określenia szerokości elewacji frontowej planowanego obiektu ustalany jest ściśle, w oparciu o wyliczoną średnią szerokość elewacji frontowej zabudowy w obszarze analizowanym. Organ może określić inną wartość rozmiaru szerokości elewacji frontowej planowanej zabudowy, powiększając lub pomniejszając ją o maksymalnie 20 % ("z tolerancją do 20 %"). Przepis w § 6 ust. 1 nie wymaga, aby wprowadzenie takiego odstępstwa wymagało uzasadnienia szczególnego rodzaju. Natomiast z § 6 ust. 2 rozporządzenia wynika, że wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej niż wyznaczonej w powyższy sposób, jest dopuszczalna "jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1". Zdaniem Sądu dopuszczalne jest zatem określenie innej szerokości elewacji frontowej niż średnia z ewentualną tolerancją 20 % tylko wówczas, kiedy w treści analizy można wskazać na powody dla których takie odstępstwo od reguły określonej w § 6 ust. 1 jest uzasadnione. Należy przy tym zauważyć, że analiza, o której mowa w § 3 ust. 1 służy odnalezieniu pewnych prawidłowości w zastanym sposobie zagospodarowania i zabudowy terenu ("cech zabudowy i zagospodarowania terenu"). Jeżeli tak – to wyznaczenie szerokości elewacji frontowej w oparciu o § 6 ust. 2 rozporządzenia wymaga wskazania pewnej cechy analizowanej zabudowy, którą to cechę da się zidentyfikować w oparciu o wyniki analizy np. że wprawdzie w całym obszarze analizowanym średnia szerokość wynosi X, ale w tej części obszaru, w którym jest wyraźna przewaga zabudowy usługowej, średnia szerokość to Y, ewentualnie, że przy danej ulicy zabudowanej budynkami o identycznej funkcji (np. wyłącznie domy wielorodzinne) średnia szerokość elewacji frontowych jest inna, o 30 % wyższa niż w całym obszarze, ale za to z tolerancją zaledwie 5 %, co uzasadnia kontynuację tak charakterystycznej zabudowy dla danej ulicy. Określenie szerokości elewacji frontowej na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia nie może być zatem uzasadnione tylko przez sam fakt, że treści analizy wskazano, iż w obszarze analizowanym występuje jakiś jeden budynek o takiej szerokości elewacji frontowej, jaką ostatecznie przyjął organ określając warunki zabudowy. W ocenie WSA, odwołanie się do istnienia tylko jednego takiego budynku może być podstawą wyznaczenia identycznej szerokości elewacji frontowej tylko wówczas, kiedy jest to powiązane z jakąś cechą zabudowy, dająca się zidentyfikować na podstawie wyników analizy.

Sąd I instancji podniósł, że w rozpatrywanej sprawie ustalona w analizie funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi 20,25 m. Przy uwzględnieniu tolerancji 20 % szerokość elewacji frontowej można by ustalić w granicach 16,2 – 24,3 m. Organ odwoławczy nie prowadził samodzielnie rozważań odnośnie zaistnienia przesłanek zastosowania § 6 ust. 2 rozporządzenia, akceptując jedynie uzasadnienie organu I instancji, który poprzestał na stwierdzeniu, że szerokość elewacji frontowej ustalono na podstawie § 6 ust. 2 biorąc pod uwagę szerokość elewacji frontowej jednego z budynków znajdujących się na dz. Nr [...],[...] obręb Włocławek [...] przy ul. K., a ponadto stwierdził, że ustalenie w ten sposób szerokości elewacji frontowej pozwoli na dostosowanie planowanej inwestycji do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, do wyznaczonego przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów technicznych o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. Zdaniem WSA z powyższego nie wynika, do jakich konkretnie cech zabudowy wynikających z analizy organ się odwołuje. Co więcej, w treści analizy, odnośnie działek nr [...],[...] przy ul. K. wskazano trzy wartości: 51,5 m, 6 m., 24,5 m. Sąd zauważył, że nie wiadomo jak mają się cechy zabudowy ww. działek nr [...], [...] do ogólnych prawidłowości zabudowy w obszarze analizowanym, dlaczego akurat tą a nie inną szerokość jednego spośród kilkudziesięciu budynków znajdujących się w obszarze analizowanym, kilkunastu spośród znajdujących się przy ul. K. i trzech znajdujących się na działkach nr [...], [...] należało przyjąć, jako unaoczniających pewną prawidłowość zabudowy – czy to w całym obszarze analizowanym, czy chociażby w jakiejś charakterystycznej jego części.

W tej sytuacji, zdaniem Sądu, należy uznać, iż organ dokonał wyznaczenia szerokości elewacji frontowej "max 51,5 m" z uchybieniem § 6 ust. 2 rozporządzenia tj. nie uzasadniając, jak wymaga ten przepis, wyznaczenia powyższego parametru w nawiązaniu do tego, co wynika z analizy wyznaczonego obszaru analizowanego – co miało wpływ na wynik postępowania poprzez określenie owego parametru w sposób dowolny, w oderwaniu od dających się ustalić cech istniejącej zabudowy, sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji. Organ uchybił ponadto wynikającemu z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. obowiązkowi ustalenia, czy istniejące lub projektowane uzbrojenia terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W załączonych do sprawy dokumentach brak stanowiska właściwego podmiotu w sprawie zapewnienia dostaw energii elektrycznej dla przewidzianego przedsięwzięcia. Nie wiadomo też jaki jest obecne stan uzbrojenia terenu w tym względzie. Zdaniem WSA organ nie dopełnił zatem wynikającego z art. 7 i 77 k.p.a. obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego do załatwienia sprawy. Uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez ustalenie, że dla planowanej inwestycji odnośnie energii elektrycznej nie ma ani wystarczającego uzbrojenia terenu, ani nie ma możliwości jego zapewnienia, co skutkowałoby koniecznością odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Odnośnie do zarzutów skargi w pozostałym zakresie Sąd I instancji wskazał, że ocena uciążliwości projektowanego zamierzenia w zakresie badania, na który wskazują skarżący, nie ma oparcia w obowiązujących przepisach prawa. O ile dane przedsięwzięcie nie jest kwalifikowane jako negatywnie oddziałujące na środowisko, organ nie ma podstaw do badania jego oddziaływania na różne elementy środowiska. Organ nie ma też obowiązku prowadzenia wizji w terenie ani kwestionowania uzgodnienia właściwego organu. Nie jest też przedmiotem tego postępowania ocena stanu dróg w bezpośrednim sąsiedztwie ani obawy co do sytuowania przyszłych obiektów w najbliższej okolicy. Dokładne dane dotyczące budowy obiektu będą przedstawione na etapie pozwolenia na budowę, zatem wyrażone przez skarżącego oczekiwania na obecnym etapie procesu realizacyjnego, są przedwczesne. Ponadto w ocenie WSA nie zasługuje na uwzględnienie kwestionowanie umocowania do występowania w sprawie pełnomocnika. Organ dokonał właściwej oceny dotyczącej potwierdzenia czynności przez mocodawcę. Akceptacja działań pełnomocnika stanowi dokonanie czynności prawnych zgodnie z wolą mocodawcy. Sąd podał, że zadaniem organu jest ustalenie właściwego kręgu podmiotów, którym przysługuje status strony. Organ ustalił go oceniając wpływ danego projektu (jego oddziaływanie) na inne nieruchomości. Każdy przy tym podmiot może wskazywać swój własny interes prawny, uzasadniając swój udział w postępowaniu. Powoływanie się zatem przez skarżącego na cudzy interes prawny, nie zasługuje na uwzględnienie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł inwestor - D.S., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, a ponadto o zasądzenie na rzec skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu przestrzennego, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że organ dokonał wyznaczenia szerokości elewacji frontowej "max 51,5 m" nie uzasadniając, jak wymaga ten przepis, wyznaczenia powyższego parametru w nawiązaniu do tego, co wynika z analizy wyznaczonego obszaru analizowanego - co miało wpływ na wynik postępowania poprzez określenie owego parametru w sposób dowolny, w oderwaniu od dających się ustalić cech istniejącej zabudowy, sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji;

2. naruszenie prawa materialnego art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, ze organ nie dopełnił obowiązku ustalenia, czy istniejące lub projektowane uzbrojenia terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

3. naruszenie przepisu postępowania art. 145 § 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia [...] marca 2013 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miast Włocławek z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], podczas gdy brak było przesłanek uzasadniających powyższe rozstrzygnięcie.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) postępowanie kasacyjne przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie związania granicami skargi kasacyjnej. Treść powyższej zasady ogranicza zakres rozpoznania Sądu kasacyjnego do weryfikacji zasadności zarzutów naruszenia prawa sformułowanych w skardze kasacyjnej w odniesieniu do tej części orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, która została objęta zakresem zaskarżenia. Jedynie w drodze wyjątku – w razie stwierdzenia podstaw nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny jest upoważniony i zobowiązany do przekroczenia granic skargi kasacyjnej i wyjścia poza granice zaskarżenia oraz zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. W takiej sytuacji Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę wady nieważności postępowania i sankcjonuje je niezależnie od zakresu zaskarżenia kontrolowanego orzeczenia i podniesionych zarzutów (art. 183 § 1 i art. 186 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Zarzuty te obejmują nie tylko wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub formalno-procesowego, które w ocenie skarżącego kasacyjnie zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, lecz także muszą zawierać określenie sposobu naruszenia prawa (np. błąd oceny obowiązywania prawa, błąd wykładni, błąd subsumpcji) oraz wskazanie prawidłowego – zdaniem kasatora – sposobu wykładni lub zastosowania unormowań, które miały zostać naruszone przez sąd a quo. W odniesieniu do zarzutów formalno-procesowych nie jest ponadto wystarczające samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, lecz konieczne jest również wykazanie, że powyższe naruszenia miały albo co najmniej mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na skarżącym kasacyjnie ciąży zatem obowiązek wykazania istnienia bezpośredniego i co najmniej potencjalnego związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem prawa procesowego a treścią zaskarżonego orzeczenia. Jeżeli nie zostanie wykazane, że podnoszone naruszenia przepisów procesowych mogły bezpośrednio i istotnie wpłynąć na wynik sprawy (w sensie kształtowania lub współkształtowania treści orzeczenia sądu pierwszej instancji), zarzuty procesowe nie mogą zostać uwzględnione.

Naczelny Sąd Administracyjny – zgodnie z zasadą związania granicami skargi kasacyjnej – nie jest natomiast uprawniony do uzupełniania, dookreślania lub korygowania wadliwie skonstruowanych, sformułowanych lub niepełnych zarzutów kasacyjnych.

W niniejszej sprawie – wobec niestwierdzenia istnienia przyczyn nieważności postępowania sądowoadministracyjnego – Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył zakres kontroli zaskarżonego wyroku do weryfikacji zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia prawa materialnego w zakresie § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu przestrzennego, "poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że organ dokonał wyznaczenia szerokości elewacji frontowej" w sposób dowolny i pozbawiony przekonującego uzasadnienia, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż tak postawiony zarzut został wadliwie sformułowany.

Skarżący kasacyjnie zmierza bowiem do podważenia dokonanej przez Sąd pierwszej instancji negatywnej subsumpcji stanu faktycznego w zakresie przepisu § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. W ocenie Sądu pierwszej instancji ustalenia faktyczne organów nie są wystarczające, aby uznać, że warunki zastosowania – stanowiącej wyjątek od zasady, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (§ 6 ust. 1) – regulacji § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. zostały spełnione.

Niezależnie jednak od wadliwości określenia formy naruszenia prawa materialnego we wskazanym wyżej zakresie, należy stwierdzić, że zarzut błędnego niezastosowania § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. jest pozbawiony uzasadnionych podstaw.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że w przedmiotowej sprawie wyznaczenie innej (maks. 51,5 m) niż średnia (20,25 m) szerokości elewacji frontowej nie znajduje wystarczającego uzasadnienia w analizie funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, co oznacza, że "nie wynika z analizy", jak tego wymaga § 6 ust. 2 cytowanego rozporządzenia. Samo wskazanie w treści wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz w uzasadnieniach kontrolowanych decyzji, że na działkach nr [...] i [...] znajduje się jeden budynek o szerokości elewacji frontowej wynoszącej 51,5 m, nie stanowi prawidłowej realizacji uzasadnienia odstępstwa od zasady wyznaczania tego wskaźnika w wartości średniej. Powody i przesłanki odstępstw od zasad wyznaczania parametrów i wskaźników określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. muszą być bowiem precyzyjnie, szczegółowo, rzetelnie i przekonująco uzasadnione przez organy wydające decyzję o warunkach zabudowy (por. np. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2014 r., II OSK 72/13).

Trzeba mieć zatem na względzie, że przesłanka "wynikania" z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., odmiennej niż średnia szerokości elewacji frontowej dla planowanej zabudowy nie może być uznana za spełnioną, jeżeli w treści powyższej analizy zostanie wskazana jedynie liczbowa wartość wyższego albo niższego od wartości średniej wskaźnika szerokości elewacji frontowej istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, bez podania konkretnych i szczegółowych powodów (przyczyn) wprowadzenia w obszarze planowanej zabudowy odstępstwa od wskaźnika średniego. Konieczne jest bowiem merytoryczne powiązanie powyższej wartości wskaźnika z takimi funkcjami lub cechami zagospodarowania i zabudowy w obszarze analizowanym lub jego fragmencie (np. z istniejącą zabudową na nieruchomościach sąsiednich), które uzasadniają odstępstwo od wartości średniej. Powiązanie to może polegać na wskazaniu określonych tendencji w zakresie dominującej lub uzupełniającej funkcji lub cech, wskaźników i parametrów kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym lub w jego fragmencie, które pozostają w związku z proponowaną wartością wskaźnika szerokości elewacji frontowej. Treść uzasadnienia powyższego odstępstwa musi być ponadto na tyle szczegółowa, aby możliwe stało się skontrolowanie, czy odbiegająca od wartości średniej wyjątkowa wartość wskaźnika będzie powodować zachowanie ładu przestrzenno-urbanistycznego w obszarze analizowanym.

Nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia prawa materialnego art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. "poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że organ nie dopełnił obowiązku ustalenia, czy istniejące lub projektowane uzbrojenia terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego".

Niezależnie od wadliwości określenia formy naruszenia prawa materialnego (wadliwie sformułowano zarzut błędnej wykładni, podczas gdy z treści zarzutu wynika, że podważana jest negatywna subsumpcja niekwestionowanych ustaleń faktycznych w świetle art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.), autor skargi kasacyjnej nie zauważył, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził naruszenie przez organy przepisów postępowania administracyjnego w zakresie art. 7 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. poprzez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego koniecznego do ustalenia, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu w zakresie urządzeń zapewniających dostawy energii elektrycznej jest wystarczające dla planowanej inwestycji. W istocie więc zarzut kasacyjny powinien zmierzać do zakwestionowania prawidłowości oceny sądu administracyjnego w zakresie stosowania przez kontrolowane organy przepisów postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

Jakkolwiek Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do zastępowania kasatora w prawidłowym formułowaniu i konkretyzowaniu podstaw kasacyjnych, to jednak – mając na względzie treść uchwały pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA z 2010 r., nr 1, poz. 1) oraz możliwość zrekonstruowania prawidłowej treści zarzutu kasacyjnego – dokonano oceny powyższego zarzutu, uznając, że zmierza on wykazania, że Sąd pierwszej instancji wadliwie uznał, że organy nie dopełniły obowiązku ustalenia, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej inwestycji.

Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. warunkiem wydania decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem art. 61 ust. 5 u.p.z.p., jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Z kolei zgodnie z art. 2 pkt 13) u.p.z.p. termin "uzbrojenie terenu" należy rozumieć jako drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do treści tego ostatniego przepisu chodzi o tzw. urządzenia infrastruktury technicznej obejmujące drogi oraz wybudowane pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewody lub urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, elektryczne, gazowe i telekomunikacyjne. Nie ulega zatem wątpliwości, że warunkiem wydania decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie przez właściwe organy, że istniejące lub projektowane przewody lub urządzenia sieci elektrycznej są wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Tymczasem analiza akt administracyjnych potwierdza, że organy orzekające w sprawie nie tylko nie dokonały szczegółowej oceny w zakresie spełnienia warunku dostępności dla planowanej zabudowy odpowiedniej infrastruktury elektroenergetycznej, lecz przede wszystkim nie zgromadziły jakiejkolwiek materiału dowodowego w tym zakresie (także z uwzględnieniem art. 61 ust. 5 u.p.z.p.). W związku z powyższym zarzut błędnej oceny zaskarżonych decyzji w zakresie wskazanym wyżej jest oczywiście bezzasadny.

W ostatniej kolejności należało ocenić zarzut "naruszenia przepisu postępowania art. 145 § 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uchylenie decyzji" organu odwoławczego oraz decyzji organu pierwszej instancji, "podczas gdy brak było przesłanek uzasadniających powyższe rozstrzygnięcie".

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że tak sformułowany zarzut jest wadliwie skonstruowany.

Po pierwsze został on błędnie powiązany jednocześnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (dodatkowo z pominięciem oznaczenia "pkt. 1"), podczas gdy zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania administracyjnego należało w przedmiotowej sprawie powiązać z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Po drugie, przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. określa jedynie rodzaj kompetencji orzeczniczej oraz orzeczenia organu odwoławczego w administracyjnym toku instancji. Zarzut naruszenia powyższego przepisu w toku kontroli przeprowadzonej przez sąd pierwszej instancji musiałby zostać zatem powiązany z innymi przepisami postępowania administracyjnego lub prawa materialnego, których wadliwa weryfikacja doprowadziła następczo (wynikowo) sąd do błędnej oceny utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji przez organ odwoławczy. W tym sensie zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. (powiązany oczywiście z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.) ma charakter niesamodzielny i niezupełny, nie poddając się kontroli kasacyjnej. Ponieważ kasator nie wskazał dodatkowych elementów podstawy kasacyjnej – poza ocenionymi już wyżej zarzutami – dlatego zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. powiązany z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. podlega oddaleniu.

Mając na względzie powyższe argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw.