Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1246/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149, art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 7, art. 8, art. 77 par 1, art. 107 par 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 1 par 1, 2
journal: Dz.U. 2020 poz 2072
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych - t.j.

SENTENCJA

Dnia 31 maja 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P[...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 lutego 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 869/20 w sprawie ze skargi P[...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K[...] z dnia 3 [...] r. sygn. akt S[...] w przedmiocie zasiłku celowego na zakup lodówki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie:

Wyrokiem z 26 lutego 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 869/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 3 czerwca 2020 r., sygn. akt SKO.PS/4110/248/2020, w przedmiocie zasiłku celowego na zakup lodówki oddalił skargę. Wyrok ten, podobnie jak i pozostałe wyroki sądów administracyjnych przywołane poniżej, jest dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/.

Od tego wyroku skargę kasacyjną złożył P. K. (dalej: "Skarżący"), reprezentowany przez adwokata (pełnomocnika z urzędu) zaskarżając wyrok w zakresie punktu 1. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 151 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że nie zachodzą przesłanki do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonego postanowienia;

2) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 1 § 1, 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych poprzez błędne przyjęcie, że Organ II instancji (a wcześniej Organ I instancji) w sposób swobodny dokonały oceny zgromadzonego materiału dowodowego, podczas, gdy w istocie ocena ta była dowolna, zaś w toku wydawania decyzji przekroczona została granica uznania administracyjnego, w szczególności poprzez niedostateczne wykazanie przesłanek odmowy przyznania zasiłku, ograniczone jedynie do podniesienia, że Organ ma ograniczone możliwości finansowe, zaś Skarżący korzysta z innego rodzaju pomocy Organu i może zakupić lodówkę używaną;

3) art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. - poprzez jego niezastosowanie, mimo zaistnienia po stronie Organu II instancji istotnego naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na treść orzeczenia - a to art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. - polegającego na poczynieniu dowolnych ustaleń faktycznych i wyjściu przez Organ I instancji poza zakres uznania administracyjnego;

4) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 1 § 1, 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. - poprzez nieuwzględnienie, że Organy winny, przyjmując że propozycje cenowe lodówek wskazanych przez Skarżącego są nadmierne, pouczyć go (poinformować), że winien rozpatrzyć propozycje tańszych (w tym używanych) – czego zaniechano, czym naruszono zasadę pogłębiania zaufania do państwa i jego organów.

Zarzucając powyższe wniesiono o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Ponadto pełnomocnik Skarżącego wniósł o zasądzenie od Organu na jego rzecz, ewentualnie przyznanie na jego rzecz od Skarbu Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w wysokości wedle norm prawem przepisanych, powiększonych o stawkę VAT. Oświadczył, że koszty te nie zostały pokryte ani w całości ani w żadnej części.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie postawionych zarzutów.

Strona przeciwna nie wniosła odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a."). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, tj. treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Trzeba wskazać indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie kasatora naruszył Sąd I instancji (wyrok NSA z 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18).

Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej lub odniesienie się do nich w sposób pobieżny skutkuje brakiem możliwości zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające w sprawie organy administracji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia.

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.

W skardze kasacyjnej sformułowano wyłącznie zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Naruszenie przepisów postępowania może się przejawiać w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego. Tak więc przepisy postępowania mogą być naruszone zarówno przez ich błędną wykładnię, jak i niewłaściwe zastosowanie. Dodatkowo jednak w przypadku zarzutów skierowanych wobec tego rodzaju przepisów strona wnosząca skargę kasacyjną oprócz wskazania, w jaki sposób doszło do naruszenia konkretnych (wyartykułowanych) przepisów postępowania, ma obowiązek wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z 14 stycznia 2022 r., III OSK 905/21).

W orzecznictwie podkreśla się, że przez wpływ, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu pierwszej instancji. Przy czym ten związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną powinien więc uprawdopodobnić istnienie wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Innymi słowy, strona skarżąca powinna wykazać, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanej w sprawie decyzji lub innej formy działania organu administracji.

Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna w znacznej mierze nie spełnia wskazanych powyżej wymogów.

Analizowane zarzuty należy ocenić jako szeroko zarysowane w zakresie powołanych okoliczności, ale wysoce nieprecyzyjne. Powołanie przez Skarżącego szeregu przepisów w omawianych zarzutach czyni często wątpliwym, jakie naruszenie jest zarzucane zaskarżonemu wyrokowi i jakie okoliczności mają wskazywać na zasadność zarzutu. Niezbędna konkretyzacja zarzutów nie została także przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie przedstawia argumentacji na poparcie poszczególnych zarzutów. Kasator ogranicza się do krytyki zaskarżonego rozstrzygnięcia Sądu I instancji, które jest odmienne od oczekiwanego przez Skarżącego. Winien zaś wykazać, jakich uchybień w świetle norm prawnych, wskazań wiedzy i doświadczenia życiowego dopuściły się organy administracji.

Skarżący formułuje zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. wiążąc go z art. 1 § 1, 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych oraz z art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a.

Powyższe zarzuty należy ocenić jako stanowiące polemikę z oceną materiału dowodowego dokonaną przez organy administracji i zaakceptowaną przez Sąd I instancji. Kasator nie wskazuje, na czym konkretnie polegało naruszenie ww. przepisów. Sam fakt, że materiał dowodowy zebrany w sprawie został przez organy administracji oceniony odmiennie, niż oczekiwała tego strona skarżąca, nie świadczy o naruszeniu zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Z kolei poprzez zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. nie można kwestionować merytorycznej poprawności wywodów zawartych w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Tak więc nie narusza art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji administracyjnej, które zawiera wszystkie elementy wskazane w tym przepisie, a tak jest w rozpoznawanej sprawie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt c oraz art. 151 p.p.s.a. należy stwierdzić, że przepisy te są przepisami wynikowymi określającymi jedynie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy. Nie mogą one stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd w postaci oddalenia skargi sąd pierwszej instancji popełnia w fazie wcześniejszej, niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Podstawą skargi kasacyjnej, wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie. Wyjątek stanowi sytuacja, gdy sąd nadał rozstrzygnięciu inną formułę, niż przewidziana w przepisie. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. został powiązany przez kasatora z zarzutem naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Brak naruszenia przez organy administracji przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. czyni niezasadnym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a.

Przepisy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) mają charakter ustrojowy. W skardze kasacyjnej nie wyjaśniono, w jaki sposób miały one zostać naruszone przez Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zatem odnieść się do zarzutu naruszenia tych przepisów.

Skarżący opiera zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. na tezie, że organy powinny pouczyć (poinformować) Skarżącego, że winien rozpatrzyć propozycje tańszych (w tym używanych) lodówek – czego zaniechano, czym naruszono zasadę pogłębiania zaufania do państwa i jego organów. Teza ta nie może być zaakceptowana, bowiem zakłada ona, że organ prowadzący postępowanie powinien być w istocie rzeczy doradcą strony. Pełnienie przez organ takiej roli naruszałoby natomiast wymóg bezstronności organu prowadzącego postępowanie.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 254 § 1 p.p.s.a. właściwym do rozpoznania wniosku o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny. Z tej przyczyny wniosek ten nie mógł zostać rozpoznany przez Naczelny Sąd Administracyjny w toku postępowania kasacyjnego. Wniosek ten rozpozna Sąd pierwszej instancji po zwrocie akt postępowania sądowoadministracyjnego.