Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 251/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-08-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Marcinowski Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi G. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2021 r., znak: [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy Ż. z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz G. R. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. .


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do sądu decyzją z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania G. R. (dalej jako: skarżąca) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Ż. z [...] r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:

Wnioskiem z [...] listopada 2020 r. skarżąca wystąpiła do organu I instancji o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem A. R.. Z ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że A. R. jest osobą uznaną za trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji (orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z [...] r.) oraz legitymuje się orzeczeniem z [...] r., zaliczającym do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na okres do [...] r. Skarżąca ma przyznane prawo do emerytury od [...] r. (decyzja ZUS z [...] r.). Z ustaleń poczynionych w wyniku wywiadu środowiskowego wynika, że skarżąca wraz z mężem prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Mąż (w wieku 64 lat) wymaga systematycznego leczenia, stałego przyjmowania leków i częstych wizyt u lekarzy. Nie jest osobą leżącą, nie wymaga pampersów, samodzielnie spożywa przygotowane przez żonę posiłki i samodzielnie wykonuje czynności higieniczne, ubiera się z pomocą żony. Skarżąca w ramach sprawowanej opieki nad mężem sprząta, pierze, przygotowuje posiłki, pomaga w czynnościach higieny osobistej, wychodzi na spacery, podaje leki, jeździ do lekarza. Rodzina znajduje się w trudnej sytuacji życiowej, z uwagi na niepełnosprawność, długotrwałą chorobę i niski dochód.

Decyzją z [...] r. organ I instancji odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, wskazując w uzasadnieniu trzy negatywne przesłanki: skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, niepełnosprawność powstała po ukończeniu 18 roku życia (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a), ust. 5 pkt 2 lit. a), ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych; Dz. U. z 2020 r., poz. 111; dalej jako: u.ś.r.).

W odwołaniu od decyzji pełnomocnik skarżącej zarzucił błędne zastosowanie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., podnosząc, że przepis ten nie może mieć zastosowania w sprawach mających za przedmiot przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz małżonka. Ponadto pełnomocnik zarzucił błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. poprzez przyjęcie, że okoliczność pobierania przez skarżącą emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy organu I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium zakwestionowało powołanie się przez organ I instancji na przesłankę negatywną związaną z wiekiem powstania niepełnosprawności osoby, nad którą ma być sprawowana opieka, wskazując na to, że wyrokiem z 21 października 2014 r. (K 38/13) Trybunał Konstytucyjny uznał art. 17 ust. 1b u.ś.r. za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę, w zależności od daty powstania niepełnosprawności.

Kolegium uznało, że decyzja odmowna nie mogła być również oparta na przesłance pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.), gdyż odnosi się ona do krewnych osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności, którzy ubiegaliby się o świadczenie pielęgnacyjne, zaś taka sytuacja nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie. W świetle stanowiska orzecznictwa sądów administracyjnych małżonek należy do kręgu osób obciążonych powinnościami o

cechach obowiązku alimentacyjnego, co stanowi jedną z przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W ocenie Kolegium w sprawie zaistniała natomiast przesłanka negatywna, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest możliwe, gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w tym przepisie, zaś bezspornie skarżąca pobiera od

[...] r. emeryturę z ZUS. Kolegium zwróciło przy tym uwagę na poglądy wyrażane w orzecznictwie sądowym, z których wynika, że osoba, która spełnia przesłanki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego a pobiera emeryturę, powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania niższego świadczenia. W rozpatrywanej sprawie skarżąca nie przedłożyła jednak wniosku o wstrzymanie wypłaty emerytury lub decyzji w tym przedmiocie.

W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Kolegium pełnomocnik G. R. podniósł zarzut naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., przez błędną wykładnię, polegającą na pominięciu celów ustawy i przyjęciu, że okoliczność pobierania przez opiekuna emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu pełnomocnik powołał się na orzecznictwo sądowe, z którego wynika, że pozbawienie w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego opiekunów osób niepełnosprawnych, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wskazanych w tym przepisie byłoby sprzeczne z konstytucyjnymi zasadami równości wobec prawa, sprawiedliwości społecznej oraz udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie decyzji wydanych przez organy obydwu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo Kolegium podkreśliło, że strona, reprezentowana w toku całego postępowania przez profesjonalnego pełnomocnika, znającego stanowisko orzecznictwa, nie dokonała wyboru świadczenia, nie złożyła wniosku do organu rentowego o zawieszenie emerytury i nie przedłożyła decyzji o wstrzymaniu wypłaty emerytury.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością jej uchylenia. Z uwagi na to, że uchybieniami dotknięta jest także decyzja wydana w I instancji, należało uchylić również i tą decyzję, działając w oparciu o art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.). Należy przy tym odnotować, że nie wszystkie argumenty podniesione w skardze są zasadne, jednakże sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi i powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), lecz ma obowiązek dokonania kompleksowej oceny legalności zaskarżonej decyzji.

O ile organ I instancji oparł negatywne dla skarżącej rozstrzygnięcie na trzech przesłankach odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o tyle Kolegium w pełni zasadnie odrzuciło argumentację opartą na przesłankach wieku powstania niepełnosprawności i pozostawania osoby, nad którą opieka jest sprawowana, w związku małżeńskim (art. 17 ust. 1b oraz ust. 5 pkt 2 lit a) u.ś.r.), jako sprzeczną z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych.

W ocenie Kolegium zasadna pozostaje jednak przesłanka negatywna przyznania świadczenia wynikająca z art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a) u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

Bezsporny jest fakt, że skarżąca ma ustalone prawo do emerytury i aktualnie pobiera to świadczenie, co w ocenie organów obydwu instancji wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, skoro – jak wywiodło Kolegium – skarżąca nie skorzystała z możliwości rozwiązania problemu zbiegu przysługujących jej uprawnień

i nie przedłożyła dokumentów wskazujących na zawieszenie prawa do emerytury (ani wniosku, ani decyzji w tym przedmiocie).

Odnosząc się do wykładni i zastosowania tej kluczowej dla rozpoznawanej sprawy regulacji wypada odnotować, że przywołany przepis został uznany za niezgodny z Konstytucją RP (art. 71 ust. 1 zd. drugie w zw. z art. 32 ust. 1 w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17). Wyrok Trybunału ma charakter zakresowy, co oznaczało wyeliminowanie z porządku prawnego tylko określonej normy prawnej. Sentencja wyroku nie odnosi się do sytuacji osób, w stosunku do których przesłanką odmowy przyznania świadczenia jest pobieranie emerytury (tak jak w przypadku skarżącej). Tym niemniej jednak argumenty podniesione w uzasadnieniu wyroku Trybunału mają znaczenie również dla wykładni analizowanego przepisu w odniesieniu do sytuacji osób pobierających emeryturę, o czym będzie mowa w dalszych wywodach uzasadnienia.

Interpretacja art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a) u.ś.r. wywołała rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego. Rozbieżności te występują na różnych poziomach analizy.

W pierwszej kolejności istotne jest wskazanie, że obok orzeczeń przyjmujących literalną, ścisłą wykładnię analizowanego przepisu, w judykaturze bardzo silnie reprezentowane jest stanowisko przeciwne, akcentujące konieczność uzupełnienia wyników wykładni językowej o elementy wykładni funkcjonalnej (celowościowej)

i systemowej, co prowadzi do zupełnie odmiennych konkluzji. W ocenie Sądu analiza orzecznictwa wskazuje, że ten nurt zaczyna dominować, a skład orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela to stanowisko.

We wskazanej linii orzeczniczej, sądy zwracają uwagę na kontekst historyczny pojawienia się art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w systemie prawa. W dacie uchwalenia ustawy o świadczeniach rodzinnych (2003 r.) wysokość ówczesnego świadczenia pielęgnacyjnego była niższa niż najniższe ówczesne wysokości świadczeń wyłączających prawo do tego świadczenia. Tym samym wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, którego celem jest zrekompensowanie danej osobie strat, jakie ponosi w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, było uzasadnione i zgodne z aksjologią systemu prawa, wyrażoną w przepisach Konstytucji RP. W przypadku osób, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego było konsekwencją posiadania źródła utrzymania (emerytury), którego wysokość przewyższała pierwotnie wysokość tego świadczenia. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r. kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie wynosiło 1.583 zł, podczas, gdy najniższa emerytura wynosiła 878 zł. Aktualnie, zgodnie z art. 17 ust. 3 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne wynosi 1.971 zł, zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 4 listopada 2020 r. wysokości świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2021 (M.P. z 2020 r., poz. 1031). Intencją ustawodawcy wprowadzającego przedmiotowe wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy otrzymuje świadczenie wyższe. W obecnych jednakże warunkach, z uwagi na zasadnicze zmiany w zakresie relacji między kwotami świadczeń, ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. prowadzi do rezultatów zdecydowanie odmiennych, niż rezultaty wykładni językowej w dacie uchwalania ustawy. W efekcie konieczne jest sięgnięcie do dyrektyw wykładni systemowej oraz funkcjonalnej (celowościowej), celem zweryfikowania wyników wykładni językowej. Wykładnia systemowa musi uwzględniać kontekst aksjologii systemu prawa i obowiązek bezpośredniego stosowania Konstytucji (art. 8 ust. 2), a zatem realizowania w procesie stosowania prawa takich wartości wyrażonych w ustawie zasadniczej jak: równość wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązek udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Z wywodów Trybunału Konstytucyjnego w powołanym wyżej wyroku z 26 czerwca 2019 r. wynika, że istotą (relewantną) cechą osób ubiegających się o świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest fakt rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Na ten aspekt zwraca się również uwagę w prezentowanej linii orzeczniczej. Literalna, wyłącznie językowa wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę, tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Podmioty, które mają ustalone prawo do wymienionych w tym przepisie świadczeń nie mają prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na zbieg świadczeń. Tymczasem w art. 27 ust. 5 u.ś.r. ustawodawca przewidział mechanizm rozwiązania problemu zbiegu praw do świadczeń pełniących podobną funkcję w sposób gwarantujący należytą ochronę słusznych interesów osoby sprawującej opiekę nad osobą niepełnosprawną. Osoby mające prawa do świadczeń wymienione w art. 27 ust. 5 u.ś.r. mają możliwość wyboru korzystniejszego świadczenia – w postaci świadczenia pielęgnacyjnego. Takiego wyboru pozbawione są osoby mające ustalone prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Nie sposób znaleźć przekonujących argumentów, które uzasadniałyby takie zróżnicowanie, zwłaszcza przy uwzględnieniu wspomnianych wyżej konstytucyjnych obowiązków udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej oraz osobom niepełnosprawnym. Sprzeczność zróżnicowania sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych z aksjologią konstytucyjną staje się tym bardziej widoczna, jeśli wziąć pod uwagę fakt, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości, niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo, że z powodu sprawowania opieki po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej.

Powyższy wywód bazuje na poglądach wyrażonych w licznych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. przykładowo wyroki z 28 czerwca 2019 r.,

I OSK 757/19; z 8 stycznia 2020 r., I OSK 2392/19; z 30 kwietnia 2020 r., I OSK 1546/19; z 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19; z 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20, 30 października 2020 r., I OSK 1189/20; z 24 listopada 2020 r., I OSK 1416/20; z 15 grudnia 2020 r., I OSK 1983/20). Jak wskazano wyżej, skład orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela powyższe stanowisko, wypada przy tym zauważyć, że jest ono dominujące również w orzecznictwie tutejszego sądu (por. przykładowo: wyroki WSA w Lublinie z 7 stycznia 2021 r., II SA/Lu 555/20; z 12 stycznia 2021 r., II SA/Lu 719/20; z 16 marca 2021 r., II SA/Lu 753/20; z 27 maja 2021 r.,

II SA/Lu 18/21).

Na przeszkodzie przyznaniu skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego nie stoi zbieg świadczeń pełniących w istocie analogiczną funkcję. Nie ma żadnych wątpliwości co do tego, że nie można tych świadczeń pobierać jednocześnie, jednakże zbieg uprawnień da się rozstrzygnąć przy pomocy instrumentów mających odpowiednie podstawy prawne. Należy w tym miejscu odnotować, że w orzecznictwie pojawiły się w tej kwestii dwa stanowiska. Pierwsze stanowisko (do którego odwołuje się pełnomocnik skarżącej) zakłada proporcjonalne obniżenie świadczenia pielęgnacyjnego do wysokości różnicy pomiędzy kwotą emerytury (lub innego świadczenia wymienionego w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r.), a kwotą świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Sądu orzekającego w rozpoznawanej sprawie takie stanowisko należy zdecydowanie odrzucić, jako nie mające oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Na przeszkodzie stoi także treść art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Ponadto takie rozwiązanie rodziłoby wiele komplikacji w perspektywie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe.

Sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie zdecydowanie opowiada się za drugim stanowiskiem, w świetle którego rozwiązaniem analizowanego zbiegu praw do świadczeń jest umożliwienie osobie uprawnionej dokonania wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. Taką zasadę ustawodawca wprowadził w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, we wspomnianym wyżej art. 27 ust. 5 u.s.r. Z kolei zbieg uprawnień do świadczeń emerytalno-rentowych uregulowany jest w art. 95 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 53), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń – wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Ustawodawca nie przewidział wprost rozwiązania problemu zbiegu świadczenia pielęgnacyjnego ze świadczeniem emerytalno-rentowym, jednakże takie rozwiązanie da się odnaleźć w systemie prawnym. Osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, powinna mieć możliwość dokonania wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 ustawy skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 ustawy emerytalnej).

W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że istota problemu zbiegu praw do świadczeń, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury.

Orzecznictwo wskazuje przy tym, że to na organach orzekających w sprawach świadczeń rodzinnych spoczywa obowiązek poinformowania strony o możliwościach prawnych rozwiązania problemu zbiegu świadczeń, co wynika z ogólnej zasady informowania stron (art. 9 k.p.a.). Ponadto, zgodnie z art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości. Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas (por. powoływane wyżej wyroki NSA z 24 listopada 2020 r., i z 15 grudnia 2020 r.).

Nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie żaden z organów nie udzielił skarżącej takiej informacji o możliwości usunięcia przeszkody w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego poprzez złożenie wniosku o zawieszenie prawa do emerytury do właściwego organu rentowego.

Sąd nie podziela argumentacji Kolegium, które wskazało, że skarżąca – mimo iż była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – nie przedłożyła stosownych dokumentów odnośnie zawieszenia prawa do emerytury. Przemawiają za tym następujące argumenty: po pierwsze, przywołane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie uzależniają zakresu obowiązku informowania stron (zwłaszcza w odniesieniu do przesłanek negatywnych uwzględnienia żądania – art. 79a k.p.a.) od tego, czy strona działa samodzielnie, czy przez pełnomocnika i czy jest to pełnomocnik profesjonalny. Po drugie, jak już wyżej wskazano, sposób rozwiązania problemu kolizji świadczeń spotkał się z odmiennymi ocenami nawet w orzecznictwie sądowym, co doprowadziło do powstania dwóch rozbieżnych linii orzeczniczych. Pełnomocnik skarżącej oparł się na jednej z tych linii, nie akceptowanej przez skład orzekający w rozpoznawanej sprawie, ale jednak prezentowanej w licznych orzeczeniach sądów, nie wykluczając Naczelnego Sądu Administracyjnego. Brak złożenia stosownych dokumentów dotyczących ewentualnego zawieszenia prawa do emerytury wynikał z oparcia się przez pełnomocnika na tej linii orzeczniczej. Trudno aby w tej sytuacji stronę obarczały negatywne konsekwencje braku precyzji w regulacji prawnej, prowadzącej do rozbieżności w orzecznictwie. Byłoby to nieakceptowalne w państwie prawnym realizującym zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). W efekcie – po trzecie – doszłoby do naruszenia zasady równości poprzez odmienne traktowanie znajdujących się w takiej samej sytuacji osób ubiegających się o świadczenie pielęgnacyjne, przy zbiegu z innymi świadczeniami wskazanymi w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. W przypadku dwóch osób w takiej samej sytuacji zbiegu uprawnień, osoba niereprezentowana przez pełnomocnika profesjonalnego byłaby informowana przez organ o sposobie rozwiązania kolizji uprawnień i zachowywałaby szansę na korzystne rozstrzygnięcia, zaś w przypadku osoby reprezentowanej przez takiego pełnomocnika, organ mógłby zrezygnować z informacji, tym samym utrudniając lub zamykając drogę do korzystnego dla strony rozwiązania problemu zbiegu praw do świadczeń. Z uwagi na podniesione wcześniej argumenty, takiego zróżnicowanego traktowania nie dałoby się uzasadnić i obronić w świetle wartości tworzących aksjologiczne podstawy systemu prawnego.

Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że decyzja Kolegium z

[...] r. została wydana z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a) u.ś.r., jak również z naruszeniem przepisów postepowania (art. 9 i art. 79a k.p.a.). Oceny tej nie zmienia podnoszona przez Kolegium okoliczność reprezentowania strony przez pełnomocnika profesjonalnego. Analogicznymi wadami obarczona jest decyzja Wójta Gminy Ż. z [...] r.

W konsekwencji należało uchylić decyzje wydane przez organy obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie Sądu skutkuje koniecznością ponownego rozpatrzenia wniosku skarżącej z 17 listopada 2020 r. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego przez organ

I instancji. Obowiązkiem organu będzie przede wszystkim umożliwienie skarżącej dokonania wyboru jednego ze świadczeń (emerytury lub świadczenia pielęgnacyjnego), stosownie do przedstawionych wyżej wskazań. W szczególności organ powinien poinformować skarżącą, że rozwiązaniem problemu zbiegu świadczeń może być skuteczne złożenie przez skarżącą wniosku o zawieszenie emerytury. Od wyboru skarżącej i podjęcia przez nią skutecznych działań w celu ewentualnego zawieszenia prawa do emerytury będzie zależało rozstrzygnięcie organu. W tym celu należy stronie wyznaczyć stosowny termin na złożenie odpowiedniego oświadczenia i ewentualnych stosownych dokumentów. W przypadku braku jednoznacznego oświadczenia o wyborze świadczenia pielęgnacyjnego lub braku wykazania podjęcia działań w celu zawieszenia prawa do emerytury, organ będzie w pełni uprawniony do wydania decyzji odmownej.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 p.p.s.a. sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800, ze zm.). Skarżąca była objęta ustawowym zwolnieniem od kosztów sądowych (w tym wpisu sądowego), jak również obowiązku uiszczenia opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, dlatego zwrot kosztów objął wynagrodzenie pełnomocnika profesjonalnego w wysokości stawki minimalnej 480 zł.