Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1097/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 142 ust. 5 pkt 1, art. 148, art. 152 ust. 1, art. 153, art. 154 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Protokolant ref. staż. Katarzyna Smaga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2011 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2010 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej M. Sp. z o.o. z siedzibą w G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, działając w oparciu o art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) zwanej dalej "ustawą o świadczeniach" oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez M. Sp. z o.o. z siedzibą w G. (zwanej dalej skarżącą), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], oddalającą odwołanie ww. spółki od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: profilaktyczne programy zdrowotne, w zakresie: program profilaktyki raka piersi - etap podstawowy, na obszarze: [...] – powiat k., o kodzie postępowania numer [...].

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] września 2010 r. [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia w ogłoszeniu nr [...] zaprosił świadczeniodawców do składania ofert i uczestniczenia w konkursie ofert poprzedzającym zawarcie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej (usługi ambulatoryjne) w rodzaju: profilaktyczne programy zdrowotne, w zakresie: program profilaktyki raka piersi - etap podstawowy, na obszarze: [...] – powiat k. Wartość zamówienia określono na nie większą niż 94 860 złotych na cały okres rozliczeniowy. Okres obowiązywania umowy ustalono od dnia 1 stycznia 2011 r. do dnia 31 grudnia 2013 r.

Termin składania ofert upływał w dniu [...] października 2010 r.

Z załączonego do akt sprawy rejestru ofert wynika, iż do konkursu przystąpiło 5 świadczeniodawców. Oferta skarżącej otrzymała numer [...].

W części jawnej postępowania konkursowego komisja konkursowa stosownie do dyspozycji art. 142 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o świadczeniach, stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu oraz ustaliła, które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy. Oferta skarżącej spełniła wymogi formalnoprawne i została przekazana do oceny w części niejawnej postępowania konkursowego.

Jak wynika z rankingu otwarcia oferta skarżącej zajęła wspólnie z innym świadczeniodawcą 1 pozycję, z łączną liczbą punktów oceny 83,333 w tym za: ofertę cenową - 30 pkt.; ciągłość -10 pkt.; jakość - 40 pkt.; dostępność - 3,333 pkt.

W dniu [...] listopada 2010 r. komisja konkursowa, działając w oparciu o art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, przeprowadziła ze skarżącą negocjacje w celu ustalenia liczby i ceny planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej.

Ze sporządzonego w dniu [...] listopada 2010 r. rankingu końcowego, zawierającego wszystkie oferty niepodlegające odrzuceniu uszeregowane w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów i przy uwzględnieniu wyników negocjacji, komisja konkursowa dokonała wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym, aż do wyczerpania wartości zamówienia określonej w ogłoszeniu. Oferta skarżącej zajęła wspólnie z innym świadczeniodawcą 2 pozycję, z łączną liczbą punktów oceny 83,333 w tym za: ofertę cenową - 30 pkt.; ciągłość -10 pkt.; jakość - 40 pkt.; dostępność - 3,333 pkt.

Zgodnie z informacją o rozstrzygnięciu postępowania, komisja konkursowa do realizacji świadczeń zdrowotnych wybrała ofertę, która zajęła pierwsze miejsce, przy czym w rankingu końcowym uzyskała ona 85,833 punktów.

Pismem z dnia [...] listopada 2010 r. skarżąca złożyła odwołanie od wyników postępowania. W uzasadnieniu wskazała, iż w jej ocenie rozstrzygniecie limitujące liczbę świadczeniodawców do tych, którzy zmieścili się w kwocie zamówienia świadczeń zaproponowanych w ogłoszeniu konkursu pozbawia dostępu do badań pacjentki, które mają zagwarantowany dostęp do tego typu świadczeń na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 30 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu programów zdrowotnych (Dz. U. z 2009 r., Nr 140 poz. 1148). W ocenie skarżącej, w celu zapewnienia pacjentkom dostępu do badań, w wyniku których wykrywane są zmiany nowotworowe piersi, jak również w celu zapewnienia skutecznej realizacji programu profilaktyki raka piersi, w ramach konkursu powinni zostać wybrani wszyscy świadczeniodawcy, którzy spełniają wymogi formalne, a zaoferowali najkorzystniejszą cenę. Skarżąca podkreśliła, iż za zaoferowaną cenę otrzymała maksymalna liczbę punktów – 30.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Fundusz Zdrowia oddalił odwołanie skarżącej wskazując na brak podstaw do jego uwzględnienia. W uzasadnieniu organ wskazał, iż odwołanie nie zawierało zarzutów, które dotyczyłyby konkretnych czynności podjętych albo zaniechanych przez Fundusz w trakcie postępowania, czy też naruszenia interesu prawnego, o którym mowa w art. 152 ustawy o świadczeniach. Organ podkreślił, iż oferta skarżącej została przyjęta do postępowania konkursowego, którego warunki zostały zaakceptowane przez świadczeniodawcę w oświadczeniu załączonym do oferty. Komisja konkursowa, działając w oparciu o materiały konkursowe oraz zarządzenie nr 73/2009/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 13 listopada 2009 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej oceniła wszystkich świadczeniodawców z zastosowaniem takich samych kryteriów, które były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania. Ponadto, ocena ofert odbywała się poprzez system informatyczny, co dodatkowo dawało gwarancję stosowania jednakowych kryteriów wobec wszystkich oferentów.

Od powyższej decyzji, pismem z dnia [...] grudnia 2010 r., skarżąca wniosła odwołanie do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia. Wnosząc o uchylenie decyzji oraz unieważnienie postępowania konkursowego zarzuciła organowi:

- naruszenie art. 73 § 1 kpa, poprzez: uniemożliwienie przedstawicielowi skarżącej - w dniu 2 grudnia 2010 r. g. 10.25 – 11.50 - wglądu do całości akt sprawy w tym ofert złożonych przez pozostałych uczestników postępowania, udostępniając skarżącej jedynie jej ofertę, protokół z posiedzenia komisji – podsumowanie oraz udzielając informacji o uzyskanej przez wybranych oferentów maksymalnej liczbie punktów w danym postępowaniu,

- naruszenie art. 74 § 2 kpa, poprzez niewydanie postanowienia o odmowie umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek i odpisów, uwierzytelnienia takich odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów, na które służy zażalenie,

- naruszenie art. 10 § 1 kpa, poprzez ograniczenie dostępu do akt sprawy,

- naruszenie przez komisję konkursową art. 134 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach, poprzez naruszenie zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, jak również gwarancji zachowania uczciwej konkurencji. Odwołując się do okoliczności nieprzeprowadzenia w 2009 r. przez Narodowy Fundusz Zdrowia konkursu na realizację programu profilaktyki raka piersi, a jedynie aneksowanie umów z dotychczasowymi świadczeniodawcami na rok 2010, skarżąca podniosła, iż kontroli spełniania przez świadczeniodawców wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 30 sierpnia 2009 r. nie poddano wszystkich świadczeniodawców, a jedynie nowych, zobowiązując ich do przedłożenia licznych dokumentów i oświadczeń, odmawiając jednocześnie zgody na sprawdzenie, czy te same oświadczenia i dokumenty złożyli pozostali oferenci. Odwołując się do § 1 pkt 1 ppkt 1c zarządzenia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia Nr 73/2009/DSOZ z 13 listopada 2009 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, skarżąca wskazała na załącznik nr 1, tab. 1.7 – programy terapeutyczne w kryterium jakości, gdzie w warunkach dodatkowych ocenianych w pkt. 10 wymieniono certyfikat wydany przez Centrum Monitorowania Jakości ważny w dniu zawarcia umowy – liczba punktów jednostkowych 2,5 pkt. W ocenie skarżącej, umieszczenie w kryteriach oceny ofert powyższego kryterium stanowi naruszenie art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Jak ustalono w Centrum Monitorowania Jakości w K. ww. certyfikat mogą otrzymać jedynie szpitale i lekarze POZ. Powyższe powoduje, że świadczeniodawcy nie będący szpitalami nie mogą spełnić ww. kryterium i w związku z tym nie mogą uzyskach dodatkowych punktów w ocenie ofert. Takie działanie świadczy o faworyzowaniu ofert szpitali startujących w tym samym konkursie, co skarżąca.

Decyzją z dnia [...] marca 2011 r., Nr [...] Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2010 r. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie, organ podkreślił, iż stosownie do treści art. 154 ust. 1 i art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, przedmiotem rozstrzygania Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu oraz Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia jest badanie naruszenia interesu prawnego podmiotu odwołującego się wskutek naruszenia zasad postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Przedmiot badania organów obu instancji jest zatem skonkretyzowany do określonego podmiotu i do określonych czynności komisji, podejmowanych w stosunku do tego podmiotu. Organy instancji nie prowadzą zatem ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz rozpoznają sprawę w odniesieniu do konkretnego podmiotu i konkretnych czynności. Nie powielają zatem czynności zarezerwowanych przez ustawę dla komisji powoływanej przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia. Organy obu instancji zobowiązane są zbadać, czy rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez komisję zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania, i czy wskutek tego doszło do naruszenia interesu prawnego odwołującego.

Przechodząc do kwestii merytorycznych, organ podkreślił, iż zasadami przeprowadzania postępowania, które określa ustawa o świadczeniach są w szczególności: równe traktowanie świadczeniodawców, niezmienność warunków, które podlegają ocenie w toku postępowania, przestrzeganie określonych w ogłoszeniu procedur oraz zachowanie uczciwej konkurencji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia interesu prawnego skarżącej poprzez niewybranie zgłoszonej przez nią oferty, organ zaznaczył, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych niewybranie oferty nie stanowi naruszenia interesu prawnego. Dokonując oceny prawidłowości postępowania organ zaznaczył, iż w jego ocenie, postępowanie konkursowe prowadzone było zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o świadczeniach, a oferta zgłoszona przez skarżącą oceniana została według jednolitych dla wszystkich świadczeniodawców zasad określonych w przepisach prawa, których znajomość skarżąca potwierdziła w oświadczeniu załączonym do złożonej oferty.

Odwołując się do idei konkursu ofert, jaką jest wybór ofert najkorzystniejszych, organ podkreślił, iż oferta skarżącej nie została wybrana, bowiem w konkursie złożono oferty, które uzyskały wyższą ocenę punktową i jako najkorzystniejsze zostały wybrane do zawarcia umowy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 73 § 1 kpa w związku z uniemożliwieniem skarżącej wglądu do całości akt sprawy i ograniczeniem go jedynie do złożonej oferty, organ uznał zarzut za bezzasadny. Podkreślił, iż ograniczenie w tym zakresie, wynika między innymi z ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.) oraz ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.). W ocenie organu, udostępnianie oferentowi odwołującemu się w postępowaniu administracyjnym danych dotyczących innych oferentów wywołałoby paradoksalną sytuację, w której jeden z konkurentów w postępowaniu konkursowym wszedłby w posiadanie pełnej informacji o pozostałych - w tym wiedzy o danych wrażliwych - którzy nie będąc stronami postępowania administracyjnego wszczętego na podstawie art. 154 ustawy o świadczeniach nie mieliby takiej możliwości. Powyższe zdaniem organu naruszałoby zasadę równego traktowanie stron postępowania konkursowego, bowiem oferent wnoszący odwołanie znalazłby się w pozycji uprzywilejowanej w odniesieniu do pozostałych świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu konkursowym.

Z uwagi na powyższe zarzut naruszenia art. 74 § 2 kpa, poprzez niewydanie postanowienia o odmowie udostępnienia akt sprawy, w sytuacji udostępnienia stronie akt w zakresie złożonej przez nią oferty świadczy o braku podstaw do wydania przedmiotowego postanowienia.

Organ nie dopatrzył się również naruszenia w sprawie art. 10 § 1 kpa. Wskazując na pismo z dnia [...] listopada 2010 r., organ nadmienił, iż strona poinformowana została o prawie do wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań i z uprawnienia tego skorzystała.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 134 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach, polegającego na przeprowadzeniu kontroli wyłącznie u nowych oferentów, organ podkreślił, iż [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia nie miał obowiązku przeprowadzania kontroli u wszystkich oferentów. Wskazując na treść § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia (...) (Dz. U. Nr 273, poz. 2719), organ zaznaczył, iż komisja konkursowa ma prawo przeprowadzenia kontroli świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy w celu potwierdzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie, a także zażądać dostarczenia dokumentów potwierdzających dane i informacje przekazane w toku postępowania przez świadczeniodawcę ubiegającego się o zawarcie umowy. Kierunek powyższej regulacji, w ocenie organu, jest jasny i odnosi się tylko do tego oferenta, którego komisja konkursowa postanowiła poddać weryfikacji. Przepis nie nakłada obowiązku uzasadniania przez komisje konkursową dlaczego skierowała kontrolę do wybranego oferenta. Przeprowadzenie kontroli w ramach § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia u jednego tylko oferenta nie narusza w żaden sposób zasady równości stron w postępowaniu konkursowym, albowiem kontrola oferenta nie pociąga za sobą obowiązku kontroli u innych oferentów i nie jest związana z oceną porównawczą złożonych ofert, a jedynie z okolicznością zweryfikowania przekazanych w toku postępowania konkursowego danych oraz informacji.

Odpierając zarzut naruszenia art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach w związku z umieszczeniem w kryteriach oceny ofert oceny za posiadanie Certyfikatu Monitorowania Jakości organ podkreślił, iż analiza warunków oceny ofert zawartych w zarządzeniu 73/2009/DSOZ nie stanowiła części prowadzonego postępowania konkursowego, a zatem nie mogła być przedmiotem oceny dokonywanej w ramach rozpatrywania złożonego przez skarżącą odwołania. Powyższy zarzut, zdaniem organu, nie odnosi się do naruszenia przez komisję konkursową zasad prowadzenia postępowania, których skutkiem byłby uszczerbek w interesie prawnym skarżącej.

W ocenie organu, kwestionując obowiązujące w postępowaniu konkursowym i zastosowane przez komisję konkursową przepisy, skarżąca wyszła poza granice środka odwoławczego, jakim jest odwołanie określone w art. 152 w związku z art. 154 ustawy o świadczeniach.

Zdaniem organu, w sprawie nie doszło także do naruszenia interesu prawnego skarżącej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2011 r. oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2010 r. Jednocześnie wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na niebezpieczeństwo wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków tj. zawarcia umów na świadczenia objęte konkursem. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

- naruszenie zasad postępowania określonych w art. 134 ustawy o świadczeniach, w szczególności zasad równego traktowania oferentów;

- naruszenie zasad postępowania określonych w art. 152 ustawy o świadczeniach, w szczególności zasad prowadzenia postępowania odwoławczego;

- naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj.: art. 7, art. 77, art. 107 oraz art.138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 80 kpa.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca szczegółowo opisała powody naruszenia przez organ zasady równego traktowania stron postępowania konkursowego. Wskazując na uzasadnienie zaskarżonej decyzji podniosła, iż nie wykazano w nim w sposób niebudzący wątpliwości, że wyliczenie ilości punktów zostało dokonane w oparciu o przejrzyste i jednakowe dla wszystkich oferentów kryteria. Ograniczenie się jedynie do kilku zdań, bez dokonania analizy wyniku punktowego oraz analizy dokumentacji postępowania świadczy o iluzorycznym charakterze dokonanej przez organ kontroli a ponadto uniemożliwia podjecie polemiki z przedstawioną przez organ argumentacją. Pobieżne uzasadnienie, ograniczające się jedynie do stwierdzenia, że oferta skarżącej w rankingu otwarcia ocen zajęła 1 pozycję, z łączną liczbą 83,333 punktów, w tym za ofertę cenową 30,000 punktów; ciągłość – 10,000 punktów; jakość 40,000 punktów; dostępność 3,333 punktów; natomiast w rankingu końcowym (po negocjacjach) zajęła czwartą pozycję z łączną ilością 83,333 punktów (z podziałem jak powyżej), bez wskazania czy została ona skalkulowana w sposób prawidłowy, zgodnie z wymogami ustawy oraz stosownych zarządzeń, nie pozwala na ocenę, czy w toku postępowania doszło od naruszenia interesu prawnego skarżącej, czy też nie.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 134 ustawy o świadczeniach podkreślił, iż kryteria i przedmiot zamówienia zostały w sposób jednoznaczny i wyczerpująco opisane z zachowaniem wytycznych określonych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego oraz w zarządzeniach Prezesa Funduszu dotyczących postępowania konkursowego w rodzaju: profilaktyczne programy zdrowotne, w zakresie: program profilaktyki raka piersi. Wskazując na Zarządzenie Prezesa Narodowego Funduszu nr 73/2009/DSOZ, organ podkreślił, iż dokument ten bardzo precyzyjnie określa przez pryzmat jakich okoliczności każde z kryteriów jest oceniane. Zawiera on również szczegółowe parametry kryteriów oceny, ich wagę w ocenie łącznej oraz dokładne wskazanie sposobu oceny oferty pod względem kryterium ceny.

Odnosząc się do oferty skarżącej, organ wskazał, iż w rankingu końcowym przedmiotowego postępowania po negocjacjach zajęła ona wspólnie z innym świadczeniodawcą 2 pozycję, z łączną liczbą punktów oceny 83,333 w tym za: ofertę cenową - 30 pkt.; ciągłość - 10 pkt.; jakość - 40 pkt.; dostępność - 3,333 pkt. Analizując kryterium ceny – organ wskazał, że zgodnie z wzorem określonym w załączniku nr 1 do ww. zarządzenia skarżąca otrzymała maksymalną liczbę punktów, ponieważ zaproponowała w ofercie cenę 9,00 złotych za punkt, czyli niższą niż cena oczekiwana, która wynosiła 10,00 złotych za punkt. W zakresie ciągłości skarżąca otrzymała 10 pkt, ponieważ za każde z czterech kryteriów w zakresie ryzyka przerwania ciągłości umowy otrzymała 1 punkt, co po przeliczeniu zgodnie z wzorem z załącznika nr 2 ww. zarządzenia daje łączną ilość 10 pkt. W zakresie jakości skarżąca otrzymała 40 pkt, ponieważ spełniała wszystkie wymagania dodatkowe w zakresie personelu (maksymalnie 25 pkt) i sprzętu (maksymalnie 15 pkt.). Skarżąca nie otrzymała dodatkowych punktów w zakresie jakości za posiadanie certyfikatów ISO oraz wydanych przez Centrum Monitorowania Jakości. Przeprowadzony dowód w postaci powyższych wyliczeń, w ocenie organu, jednoznacznie potwierdza właściwe uszeregowanie skarżącej w rankingu oraz fakt, że wynik punktowy skarżącej został skalkulowany w sposób prawidłowy pod względem rachunkowym i merytorycznym.

Organ podkreślił również, iż punktacja w rankingu końcowym generowana jest przez system informatyczny oraz oparta jest na informacjach zawartych w ofercie (w jej wersji elektronicznej przygotowanej przez oferenta a następnie automatycznie wczytywanej do systemu) z uwzględnieniem przeprowadzonych negocjacji dotyczących liczby i ceny proponowanych świadczeń opieki zdrowotnej. Nie jest zatem, w ocenie organu, możliwa sytuacja różnego punktowania przez komisję konkursową jednakowych odpowiedzi udzielonych przez oferentów. Ponadto, takim samym zasadom postępowania, oraz jednolitym kryteriom oceny, określonym w art. 148 ustawy o świadczeniach i w zarządzeniach Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, podlegały wszystkie oferty złożone i zakwalifikowane do części niejawnej postępowania konkursowego. Organ podkreślił również, że zgodnie z art. 147 ustawy o świadczeniach kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne, nie podlegały zmianie w toku postępowania, i co ważne nie mógł ich zmienić ani oferent ani zamawiający.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje;

Skarga podlega uwzględnieniu, z uwagi na trafność zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, rozstrzyga w granicach sprawy, kontrolując postępowanie oraz akty administracyjne wydane przez organy administracji publicznej i uwzględnia skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenia przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy lub też naruszenia przepisów postępowania, jeśli miały one istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej.

Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, stanowi podstawę powierzenia organom Narodowego Funduszu Zdrowia określenia warunków udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a także sprawowania nadzoru i kontroli nad finansowaniem i realizacją ww. świadczeń. Stanowi ponadto, podstawę dla określenia zadań władz publicznych w zakresie zapewnienia równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Realizacja ustawowych obowiązków organów Narodowego Funduszu Zdrowia we wskazanych obszarach skonkretyzowana została przede wszystkim w dziale VI ustawy zatytułowanym "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami". Określenie w tym rozdziale trybu postępowania i zasad postępowania w sprawie udzielania świadczeń zdrowotnych służy wypełnieniu przez Narodowy Fundusz Zdrowia celów postawionych przez ustawodawcę, a zakreślonych przez art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji.

Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami co do zasady jest dwufazowe. Tym niemniej, konkurs ofert w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, jeśli żaden z uczestników postępowania nie korzysta z środka wymienionego w art. 154 ust. 1 ustawy, zasadniczo kończy całość postępowania. Jeśli jednak którykolwiek z uczestników postępowania (świadczeniodawców) złoży odwołanie, rozpoczyna się faza administracyjna. W wyroku z dnia 15 listopada 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny, sygn. akt II GSK 186/06, publ. w ONSAiWSA 2007/4/101 podkreślił, iż postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, prowadzone na podstawie ustawy o świadczeniach nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sprawa o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń staje się sprawą administracyjną dopiero z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę w trybie art. 154 tej ustawy odwołania do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy. Podzielając ten pogląd przyjąć należy, że odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania, składane na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy, otwiera postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie nie wyłączonym przez przepisy ustawy. Z tego powodu znaczenie odwołania, o którym mowa wyżej, oceniać należy w kategoriach wniosku rozpoczynającego postępowanie administracyjne.

Jak stanowi art. 152 ust. 1 ustawy świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Narodowy Fundusz Zdrowia zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 ustawy.

Zasady, o których mowa w cytowanym przepise, to wynikające z art. 134 równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców, zachowanie podczas postępowania uczciwej konkurencji, porównywanie ofert według kryteriów wskazanych w art. 148, a także reguły wyboru oferty lub większej liczby ofert, które zapewniają ciągłość udzielania świadczeń, ich kompleksowość, dostępność oraz przedstawiających najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia (art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy).

Z treści art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach wynika zatem, że środki odwoławcze (a w konsekwencji skarga do sądu administracyjnego), o których mowa w art. 153 i 154 ustawy przysługują wówczas, gdy interes prawny świadczeniobiorcy biorącego udział w postępowaniu doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Narodowy Fundusz Zdrowia zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Celem procedury uruchamianej na wniosek – odwołanie (art. 154 ust. 1 ustawy), jest weryfikacją w postępowaniu administracyjnym, czy we wcześniejszej nieadministracyjnej fazie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie doznał uszczerbku interes prawny podmiotu powołującego się na naruszenie zasad postępowania. Zakres kontroli dokonywanej przez organ administracyjny ściśle jest zatem związany z pojęciem uszczerbku interesu prawnego, powstałego w wyniku naruszenia przepisów prawa (zasad postępowania).

Do uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dojść może wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania, tj. konkretnego przepisu prawa przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług. Takie ujęcie uszczerbku interesu prawnego w postępowaniu zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej determinuje sposób postępowania organu administracyjnego, do obowiązków którego będzie należało zbadanie okoliczności podnoszonych we wniosku – odwołaniu, a następnie ocena, czy i w jakim zakresie naruszenie to realnie spowodowało doznanie takiego uszczerbku. W postępowaniu administracyjnym dojść zatem musi do ujawnienia i zbadania wszelkich okoliczności związanych z punktacją (lub jej brakiem) będącą skutkiem ocen dokonywanych w odniesieniu do poszczególnych wymagań stawianych w ogłoszeniu. Taki zakres postępowania odpowiada również celom ustawy.

Jak już wcześniej wskazano, odwołanie składane na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach, otwiera postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w zakresie niewyłączonym przez przepisy ustawy. Z tego powodu odwołanie oceniać należy w kategoriach wniosku rozpoczynającego postępowanie administracyjne, ze wszystkimi tego skutkami. Należy przez to rozumieć, że organ rozpoznający odwołanie bada jedynie, gdyż nie przeprowadza ponownie konkursu, czy w postępowaniu tym nie doszło do naruszenia obowiązujących zasad, w wyniku którego to naruszenia oferent doznał uszczerbku interesu prawnego (art. 134 ustawy o świadczeniach).

Zarówno organ I instancji, jak i Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia nie dokonują ponownego ustalenia stanu faktycznego, jednakże oba organy są obowiązane, po złożeniu odwołania, wyjaśnić i uzasadnić dlaczego jeden z oferentów otrzymał podaną ilość punktów przez komisję. Uzasadnienie tej ilości punktów przyznanej obu oferentom może wynikać jedynie z porównania obu ich ofert, z czym wiąże się udostępnienie zarówno stronie postępowania administracyjnego, jak i Sądowi takiej analizy przeciwstawionych ofert.

Zgodnie z art. 148 ustawy o świadczeniach porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności: ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją; ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów.

Na tle cytowanego przepisu należy zauważyć, że pomimo jednoznacznego wniosku skarżącej, żaden z organów wypowiadających się w sprawie wydanymi rozstrzygnięciami, z naruszeniem art. 77 § 1 i art. 80 kpa, nie ujawnił na podstawie jakich konkretnych kryteriów wynikających z przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i na podstawie jakich kryteriów wynikających z powołanych przez organ zarządzeń Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia oferta skarżącej uzyskała wyniki podane przez komisję. Akta administracyjne sprawy zawierają jedynie dokumentację dotyczącą skarżącej (brak jest dokumentacji pozostałych oferentów, którzy wygrali konkurs) bez analizy dokumentacji pozostałych oferentów w zestawieniu z ujawnionymi danymi skarżącej. Jeżeli zatem Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia odmowę ujawnienia dokumentacji oferentów, którzy wygrali, uzasadniał "danymi wrażliwymi" tych oferentów, to co najmniej niezrozumiałym jest ujawnienie dokumentacji skarżącej również zawierającej "dane wrażliwe". Brak w aktach administracyjnych jakichkolwiek informacji, aby akta, które nie zostały stronie udostępnione były objęte klauzulą poufności, o której mowa w art. 55 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r.. nr 155, poz. 1095 ze zm.). Oznacza to, że tylko w takiej sytuacji wyłączona jest jawność akt i pozostają one wówczas w związku z przepisami wyżej wymienionej ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Wprowadzenie dodatkowej bariery polegającej na nieudostępnieniu skarżącej akt sprawy doprowadziło do pozbawienia strony obrony jej praw.

W ocenie składu orzekającego, pozbawienie skarżącej możliwości wglądu do ofert podmiotów, które wygrały przedmiotowy konkurs świadczy o tym, że postępowanie w ramach konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: profilaktyczne programy zdrowotne, w zakresie: program profilaktyki raka piersi - etap podstawowy, na obszarze: [...] – powiat k., o kodzie postępowania numer [...] zostało przeprowadzone z naruszeniem zasady wynikającej z art. 134 ustawy o świadczeniach tj. poszanowania zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców.

Zdaniem Sądu, w postępowaniu zainicjowanym odwołaniem od rozstrzygnięcia konkursu ofert, dla wykazania i uzasadnienia prawidłowego rozstrzygnięcia konkursu koniecznym było przeprowadzenie analizy porównawczej oferty skarżącej w relacji do oferty podmiotów, które konkurs wygrały i przedstawienie tej analizy w uzasadnieniu obu decyzji co do każdego z kryteriów ocen. Brak w aktach administracyjnych sprawy dokumentacji w powyższym zakresie jak i uzasadnienie zaskarżonej decyzji pozbawione oceny na podstawie zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego, z jakich względów organ uznał zasadność nieuwzględnienia oferty skarżącej, świadczą o naruszeniu przez organ art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w związku z art. 80 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Brak porównania przedmiotowych ofert, na podstawie jednolitych kryteriów wynikających z przepisów ustawy i przepisów obowiązujących komisję, uniemożliwiało skarżącej wypowiedzenie się co do istotnych okoliczności sprawy (art. 81 kpa), a Sądowi zbadanie legalności zaskarżonych decyzji.

Skargę oparto zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego jak i naruszeniu przepisów postępowania w stopniu mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, Sąd orzekający w sprawie nie wypowiadał się w kwestii naruszenia prawa materialnego. Zarzuty dotyczące niewłaściwego zastosowania prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny sądu administracyjnego wówczas, gdy stan faktyczny stanowiący podstawę zaskarżonego wyroku został ustalony w sposób prawidłowy, czyli bez naruszenia przepisów postępowania.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Narodowy Fundusz Zdrowia powinien dokonać, na podstawie zebranego i dołączonego do akt kompletnego materiału dowodowego, analizy porównawczej obu ofert, by w następstwie ich porównania wydać rozstrzygnięcie z uzasadnieniem spełniającym warunki art. 107 § 3 kpa.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił w oparciu o art. 200 p.p.s.a.