Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 710/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 2 pkt 14. art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: § 2 pkt 5, § 3 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Dnia 11 grudnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Grosińska, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), , Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2019 roku sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz strony skarżącej A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] roku, nr [...], po rozpatrzeniu odwołania "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. (dalej jako: "Spółka"), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku, nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] roku, po rozpoznaniu wniosku Spółki, odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych i wielorodzinnych wraz z uzbrojeniem terenu, przewidzianej do realizacji przy ul. A w Ł., na części działek nr ewid. 163/1, 164/1, 165/2, 165/3, 169/1, 170/4, 171/4, 173/5, 174/2, 173/2, 172/2, 168/1, 167/1 i 166/1w obrębie [...] oraz na części działek nr 444/4, 444/8 i 252/102 w obrębie [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1945 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p."). W uzasadnieniu decyzji odmownej wskazał, iż planowana inwestycja nie spełnia warunku sformułowanego w treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., bowiem w granicach wyznaczonego w sprawie obszaru analizowanego brak jest zabudowy dającej podstawy do ustalenia parametrów inwestycji.

Kwestionując powyższą decyzję odwołanie wniosła Spółka zarzuciła nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, gdyż za front działki uznano wąski fragment, który stanowi drogę dojazdową, a powiększenie obszaru do takiego, który ograniczony jest od strony północnej ul. A, od południowej rzeką Ł., od wschodniej ul. B 7/9 również nie odzwierciedla realnej zabudowy na terenach badanych. Wobec tego Spółka wniosła o weryfikację treści analizy funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu w zakresie spełnienia przez objętą wnioskiem inwestycję wymogów zasady tzw. dobrego sąsiedztwa oraz zmianę ww. decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przywołaną na wstępie decyzją, po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i cytując treść przepisów u.p.z.p. wskazał, iż istotnym elementem postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy jest zebranie stosownych dowodów i przeprowadzenie analizy, która odbywa się na zasadach określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588, dalej jako: "rozporządzenie"). Sięgając do treści § 3 ust. 2 i § 2 pkt 5 rozporządzenia organ podkreślił, iż określenia, z której części działki będzie odbywał się główny wjazd lub wejście na działkę dokonuje inwestor w złożonym wniosku o wydanie warunków zabudowy, a organ rozpoznający wniosek jest tym określeniem związany. Wnioskodawca będąc dysponentem inwestycji powinien zdecydować gdzie znajduje się wjazd lub wejście główne. Z treści § 3 ust. 2 rozporządzenia wynika, że prawodawca określił minimalne rozmiary obszaru analizowanego, natomiast zaniechał wskazania jego rozmiarów maksymalnych. Nie oznacza to możliwości poszerzania tego obszaru w nieskończoność i nie jest tożsame z przyznaniem organom prawa do powiększania obszaru analizowanego tak długo, aż znajdzie się przynajmniej jedna działka pozwalająca na wykazanie, że zamiar inwestora będzie kontynuacją funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wyznaczenie granic obszaru analizowanego ponad minimalne odległości musi znajdować uzasadnienie w realiach konkretnej sprawy, a także być powiązane z ochroną istniejącego ładu przestrzennego z jednej, a z zasadą swobody zabudowy i zagospodarowania nieruchomości z drugiej strony. Z § 3 ust. 2 rozporządzenia wynikają jedynie wartości minimalne granic obszaru analizowanego, to jednak stanowią one punkt wyjścia dla operacji wyznaczania tych granic. Przepis § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia określa odległość minimalną, nie określa natomiast odległości większej czy też maksymalnej, jest to bowiem uzależnione od warunków istniejących na terenie, na którym zamierzona jest realizacja inwestycji określonej we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego winna być przez organ uzasadniona, a rozpatrujący sprawę winien dokonać oceny, czy określenie wielkości obszaru analizowanego w oparciu o kryterium trzykrotnej szerokości frontu działki, a więc obszaru o najmniejszej powierzchni było prawidłowe ze względu na zasadę "dobrego sąsiedztwa", czyli czy uwzględnia ono faktyczne zagospodarowanie terenu, położonego w sąsiedztwie. Co do zasady, brak jest przeszkód do wyznaczenia obszaru analizowanego w promieniu większym, niż trzykrotność frontu działki, jeśli jest to uzasadnione specyfiką zagospodarowania przestrzennego danego obszaru, jednak takie powiększenie obszaru analizowanego winno wynikać z okoliczności sprawy. Granicę maksymalną organ wyznacza według własnego uznania, mając na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), zasadę wolności zagospodarowania terenu (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) oraz aspekt ładu przestrzennego (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). O wielkości obszaru wyznaczonego do analizy mogą decydować m.in. takie względy, jak istnienie zabudowy (czasami bardzo nielicznej) jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną, skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodność zabudowy, duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach, naturalna granica stworzona przez np. rzekę itp.

Jak podkreśliło Kolegium, w sprawie przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji było stwierdzenie, że w wyznaczonym obszarze analizowanym brak jest jakiejkolwiek zabudowy, co oznacza, że nie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Oceniając całość postępowania Kolegium zgadza się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji.

Odnosząc się do kwestii wyznaczonego obszaru analizowanego Kolegium wyjaśniło, że rację ma odwołujący, iż błędem jest przyjęcie za szerokość frontu działki tylko ten wąski fragment odpowiadający szerokości drogi tj. 10 m i wyznaczenie w takich okolicznościach obszaru w wielkości minimalnej. Jednak nawet jeśli organ wskazał, że szerokość frontu to 10 m, to w celu rzetelnego odniesienia się do ładu przestrzennego wykształconego w okolicy inwestycji znacząco poszerzył obszar analizowany, który został ustalony kilkakrotnie większy od uznanego minimalnego. Organ wyznaczył obszar analizy, w taki sposób, aby objąć działki zlokalizowane w tym samym kwartale co teren inwestycji tj. pomiędzy ul. A i B a rzeką Ł. a od strony wschodniej i zachodniej do ostatnich zabudowanych nieruchomości widocznych na mapie dołączonej do wniosku. Takie wyznaczenie obszaru pozwoliło na realną ocenę istniejącej zabudowy. Kolegium zgadza się z takim sposobem wyznaczenia obszaru badanego.

Odnosząc się do wskazanej przez inwestora szerokości frontu działki i nie wyznaczenia obszaru z uwzględnieniem tej szerokości w każdą stronę wokół terenu inwestycji Kolegium sięgając do treści § 3 rozporządzenia wskazał, iż nie można w sposób formalistyczny wyznaczać sposobu wyznaczenia granic obszaru analizowanego i przyjmować za prawidłowy wyłącznie taki, który uwzględnia takie same odległości granic z każdej strony działki objętej wnioskiem. Racjonalność urbanistyczna może bowiem wymagać różnego określenia granic obszaru analizowanego wokół działki objętej wnioskiem celem wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie. Zatem jeżeli przy ustaleniach pod uwagę została wzięta zasada dobrego sąsiedztwa brak jest podstaw do kwestionowania wyznaczenia obszaru w sposób nierównomierny. Błędne wyznaczenie obszaru analizowanego mogłoby być podstawą zarzutu tylko wówczas gdy jednocześnie zostanie ustalone że błędnie wyznaczony obszar mógł spowodować pominięcie w analizie niektórych działek zabudowanych. W przeciwnym wypadku gdy np. pominięciu podlegają działki niezabudowane bądź części działek wprawdzie zabudowanych, ale i tak nie podlegających analizie to zasadny jest wniosek, iż uchybienia związane z oznaczeniem obszaru analizowanego nie mają wpływu na ostateczny wynik analizy i wynik rozstrzygnięcia. Zdaniem Kolegium, właśnie to miało miejsce w sprawie. Organ wyznaczył obszar w taki sposób aby objąć działki zlokalizowane w tym samym kwartale co teren inwestycji. Dalsze powiększanie obszaru analizowanego organ uznał za niecelowe z punktu widzenia ładu urbanistycznego. Przyjęcie szerokości frontu 140 m spowodowałoby oczywiście rozszerzenie wyznaczonego obszaru analizowanego, ale tak wyznaczony obszar obejmowałby odrębne jednostki urbanistyczne. Ul. A jest drogą krajową, obsadzoną gęsto drzewami i stanowi wyraźną granicę urbanistyczną w terenie zarówno wizualną, jak i komunikacyjną. Na południe od rzeki Ł. znajdują się nieruchomości położone przy ul. C, które dostępne są z innej drogi publicznej i należą do innej jednostki urbanistycznej wyraźnie oddzieloną rzeką Ł. W stronę wschodnią i zachodnią obszar analizy został powiększony do ostatnich zabudowanych nieruchomości widocznych na mapie dołączonej do wniosku. Dalsze powiększanie obszaru analizowanego nie znajduje uzasadnienia. Teren po północnej stronie ul. A należy do innej jednostki urbanistycznej, a sama ul. A jest drogą krajową, obsadzoną gęsto drzewami i stanowi wyraźną granicę urbanistyczną. Na południe od rzeki znajdują się nieruchomości przy ul. C, ale te nieruchomości dostępne są z innej drogi publicznej, należą do innej jednostki urbanistycznej. W stronę wschodnią i zachodnią obszar analizy został powiększony tak aby obejmował wszystkie zabudowane nieruchomości w tej samej jednostce urbanistycznej (od ul. A 95 do 109). Dalsze powiększania obszaru analizy w kierunku zachodnim poskutkowałoby objęciem analizą zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej zlokalizowanej w kwartale pomiędzy ul. D, ul. E i ul. A. Zespół ten również stanowi inną jednostkę urbanistyczną. Powiększanie obszaru analizy w stronę wschodnią wymagałoby dostarczenia większej mapy i spowodowałoby objęcie analizą kolejnych nieruchomości wzdłuż ul. B oddalonych od terenu inwestycji ponad 500 m. Nieruchomości te są zagospodarowane w sposób podobny do działek po południowej stronie ul. A na odcinku od numeru 95 do 109.

Wnioskowana inwestycja dotyczy zespołu budynków mieszkalnych w przewadze wielorodzinnych, położonego w bezpośrednim sąsiedztwie ul. A. Zgodnie z załączoną charakterystyką graficzną wnioskowany sposób zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji jest charakterystyczny dla zabudowy wielorodzinnej (brak podziału na działki, wspólny teren wokół budynków). W obszarze analizowanym nie ma ani jednej działki, która byłaby zagospodarowana taki w sposób. Zabudowa wielorodzinna nie występuje w szeroko rozumianym sąsiedztwie terenu inwestycji. Występują natomiast budynki mieszkalne jednorodzinne, zlokalizowane na wydzielonych działkach geodezyjnych (1 lub 2 budynki na 1 działce wraz z towarzyszącą im zabudową gospodarczą, ewentualnie usługową). Bezspornie zatem – zdaniem Kolegium – brak jest możliwości ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji zakładającej zabudowę wielorodzinną o wskazanych parametrach, pomimo oczywistości kontynuacji funkcji.

Jak podkreślił organ, faktycznie nietrafny jest pogląd wskazujący na sztywne związanie organu wnioskiem inwestora, nawet jeśli przyjąć, że inwestor, tak jak to miało miejsce w sprawie, załączył do niego "koncepcję zagospodarowania terenu". Inwestor, wobec braku obowiązującego planu miejscowego, często nie jest w stanie dokładnie przewidzieć, jaką zabudowę na wskazanym obszarze można dopuścić i co wyniknie z analizy, która zostanie przeprowadzona, dlatego nie może ponosić z tego powodu negatywnych konsekwencji. Często bowiem mogą zdarzać się sytuacje, w których można będzie dopuścić realizację inwestycji, jak wnosił inwestor, ale o nieco innych parametrach, niż inwestor określił we wniosku. W tym przypadku nie można uznać, że inwestor tylko wstępnie wskazał koncepcję inwestycji bowiem, po pierwsze pełnomocnikiem inwestora jest osoba z dużym doświadczeniem i znajomością tematu a zatem i wiedzą w kwestii analizy urbanistycznej i późniejszych decyzji. Ponadto, jak ustaliło Kolegium pełnomocnik inwestora złożył kilka wniosków na teren od ul. A w głąb, do rzeki Ł. i wszystkie zakładają inwestycje wielorodzinne. Jak uznało Kolegium, jest to więc zamiar konkretny i nieprzypadkowy.

Analizując parametry planowanej inwestycji Kolegium stwierdziło, że istniejąca linia zabudowy budynków zlokalizowanych wzdłuż ul. A przebiega z uskokiem od ok. 1,5 m do ok. 53 m. Najgłębiej położone budynki znajdują się nie dalej niż 85 m od granicy pasa drogowego ul. A. Wnioskowana zabudowa zgodnie z dołączona charakterystyką graficzną zostanie zlokalizowana w odległości ok. 280 m od pasa drogowego ul. A. Najgłębiej położone budynki znajdują się nie dalej niż 85 m od granicy pasa drogowego. Planowana inwestycja dotyczy zespołu budynków mieszkalnych z zagospodarowaniem terenu charakterystycznym dla zabudowy wielorodzinnej – usytuowanych ok. 200 do ok. 400 m od pasa drogowego ul. A. Żadna z działek występujących w obszarze analizowanym nie posiada zabudowy usytuowanej głębiej niż 85 m od granicy pasa drogowego ul. A.

Ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni terenu wskazanego pod budowę zespołu budynków mieszkalnych z wyłączeniem terenu pod drogę i infrastrukturę (tj. 16.000 m2) w oparciu o średni wskaźnik występujący w obszarze analizowanym (tj. 0,05) pozwoliłoby na zrealizowanie budynków mieszkalnych o łącznej powierzchni zabudowy równej 800 m2. Wartość ta znacząco różni się od wnioskowanych parametrów. Zatem dla wnioskowanej inwestycji nie jest możliwe ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki w oparciu o wskaźniki występujące w obszarze analizowanym.

Ustalenie szerokości elewacji frontowej w oparciu o średnią szerokość budynków mieszkalnych występujących w obszarze analizowanym (tj. 11,5 m) z tolerancją do 20% pozwoliłoby na zrealizowanie budynków mieszkalnych o szerokości elewacji frontowej od 9,2 m do 13,8 m. Wartości te znacząco różnią się od wnioskowanych parametrów zabudowy wielorodzinnej. Przy ustaleniu takich parametrów powstałaby inwestycja inna od wnioskowanej. Podobnie jest w kwestii wysokości elewacji i geometrii dachów.

Reasumując, Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że planowana inwestycja nie realizuje zasady dobrego sąsiedztwa bowiem wskazane przez inwestora parametry i wskaźniki architektoniczne nie komponują się z istniejącym na obszarze analizowanym sposobem zagospodarowania. Niespełnienie wynikających z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wymagań, powoduje niemożność wydania decyzji o warunkach zabudowy dla takiego celu inwestycyjnego, bez względu na ewentualne spełnienie pozostałych wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p.

Odnosząc się do kwestii terenu inwestycji wskazanego przez inwestora Kolegium wyjaśniło, że w sprawie wniosek inwestora zawiera opis funkcji oraz charakteru planowanego przedsięwzięcia wskazując, że przedmiotem realizacji ma być budowa na części wymienionych działek. Wynika z tego jednoznacznie, że granice terenu inwestycji nie pokrywają się z granicami ewidencyjnymi działek. Kolegium nie uznało za wadliwe działania organu polegającego na ustaleniu warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych, opisanych we wniosku inwestora. Sięgając do treści art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Kolegium podkreśliło, że w decyzji o warunkach zabudowy należy określić linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Zazwyczaj są to granice działki ewidencyjnej, ale nic nie stoi na przeszkodzie, by za pomocą linii rozgraniczających teren inwestycji wskazać konkretną część działki, na której może być realizowana inwestycja bądź też by wskazać jako teren inwestycji kilka działek. Na zmianę tego stanowiska nie może wpływać także fakt, iż decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o szczegółowej lokalizacji obiektu. Wspomniane "nieprecyzowanie lokalizacji obiektu" – zdaniem Kolegium – zawsze musi odbywać się we wskazanych przez inwestora granicach terenu inwestycji, bez względu na to czy obejmują one konkretną działkę ewidencyjną czy też jej część opisaną we wniosku. Skoro decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), to oczywistym jest, że to związanie dotyczy także określonego w decyzji terenu inwestycji.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze Spółka wskazała na naruszenie:

1. art. 107 § 1 pkt 3 w zw. z art. 140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2096 ze zm., dalej jako: "K.p.a."), poprzez brak zawarcia w decyzji podpisów składu orzekającego z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego;

2. § 3 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 i 6 u.p.z.p., poprzez przyjęcie jako prawidłowego błędnego ustalenia obszaru analizowanego, dokonanego przez Prezydenta Miasta Ł., choć był on zgodnie z wymogami rozporządzenia zbyt mały, oraz poprzez przyjęcie, że planowane zamierzenie i tak nie spełniałoby wymagań zawartych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. bez dokonania analizy urbanistycznej dla inaczej (prawidłowo) ustalonego obszaru urbanistycznego;

3. § 3 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez niezasadne uznanie, że nie istnieje podstawa do ustalenia warunków zabudowy ponieważ wnioskowany sposób zagospodarowania terenu nie występuje w obszarze analizowanym, a także na błędnym przyjęciu, że przeszkodą ustalenia warunków zabudowy jest fakt usytuowania planowanej inwestycji w odległości dalszej od istniejącej linii zabudowy niż w przypadku innych działek występujących na obszarze analizowanym oraz na błędnym uznaniu, że przeszkodą do spełnienia ustawowych warunków są podane parametry planowanej inwestycji;

4. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 i 6 u.p.z.p. poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia z urzędu w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego i tym samym przyjęcie za organem pierwszej instancji błędnego obszaru analizowanego oraz błędnych ustaleń wynikających z analizy urbanistycznej;

5. art. 9 i art. 10 K.p.a. poprzez brak inicjatywy porozumienia ze Spółką w celu prawidłowego ustalenia obszaru analizowanego i niepodejmowanie żadnych działań w tym zakresie, co stanowi naruszenie zasady informowania i czynnego udziału strony w postępowaniu;

6. § 9 ust. 1-3 rozporządzenia oraz art. 107 § 1-3 K.p.a. poprzez zaakceptowanie wadliwego sporządzenia decyzji Prezydenta Miasta Ł. w postaci niedołączenia do niej wyników analizy w formie załącznika, niewystarczającego przedstawienia wyników analizy w treści samej decyzji, wadliwego sporządzenia dołączonej do decyzji mapy i niezaznaczenia na niej obszaru analizowanego oraz wyników analizy, co łącznie uniemożliwiało prawidłowe, merytoryczne odniesienie się do wyników analizy sporządzonej przez organ pierwszej instancji oraz zweryfikowanie ustaleń faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, a tym bardziej uznanie decyzji za prawidłową;

7. art. 60 ust. 4 u.p.z.p. poprzez niewskazanie w decyzji pierwszej instancji osób przygotowujących analizę urbanistyczną i projekt decyzji wraz z podaniem ich kompetencji w tym zakresie oraz nieskontrolowanie wymagań co do kompetencji takich osób przez organ drugiej instancji;

8. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta Ł., choć zawierała ona liczne uchybienia;

9. art. 138 § 2 K.p.a. poprzez powstrzymanie się od uchylenia decyzji, choć ustalenia Prezydenta Miasta Ł. (w tym wyznaczenie obszaru analizowanego oraz w związku z tym ustalenia analizy urbanistycznej) były w całości błędne, co powodowało, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Opierając się na wskazanych zarzutach autor skargi wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym ewentualnie, uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu na rzecz Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Oceniając legalność kontestowanej decyzji Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa w sposób określony w powołanych przepisach, co uzasadnia ich uchylenie w całości.

W tym kontekście przede wszystkim należy wskazać, że stosownie do art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Celem zaś każdej decyzji o warunkach zabudowy jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z porządkiem przestrzennym obowiązującym na obszarze, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, tj. przepisami ustaw szczególnych chroniących tzw. wartości wysoko cenione oraz wymogami art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Zgodnie zaś z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących wymogów:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Wyjaśnić przy tym należy, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy powołanego wcześniej rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazane rozporządzenie, co wynika z przepisu § 1, określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

W kontrolowanej sprawie zarówno Prezydent Miasta Ł., jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., mając na względzie powyższe przepisy, stwierdziły, że analiza urbanistyczna obszaru analizowanego wykazała, iż w rozpatrywanej sprawie nie występuje zabudowa, która pod względem parametrów mogłaby stanowić punkt odniesienia dla zabudowy planowanej. Powyższa konstatacja wywołała skutek w postaci odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez stronę skarżącą inwestycji.

Wnioskowana inwestycja, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, dotyczy zespołu budynków mieszkalnych, w przewadze wielorodzinnych, położonych w bezpośrednim sąsiedztwie ul. A. Organ wskazał przy tym, że w obszarze analizowanym nie ma ani jednej działki, która byłaby zagospodarowana w taki sam sposób, występują natomiast budynki mieszkalne jednorodzinne, zlokalizowane na wydzielonych działkach geodezyjnych wraz z towarzyszącą im zabudową gospodarczą lub usługową. Bezspornie zatem brak jest możliwości ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji zakładającej zabudowę wielorodzinną o wskazanych parametrach, pomimo oczywistości kontynuacji funkcji.

Na gruncie niniejszej sprawy Sąd nie podziela tego poglądu, zarówno bowiem zabudowa wielorodzinna, jak i jednorodzinna należą do tej samej kategorii zabudowy mieszkaniowej, a przede wszystkim pełnią tę samą funkcję mieszkaniową. Podkreślić przy tym należy, że w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że nie wolno kwestii kontynuacji funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstania tylko budynków tego samego rodzaju, co już istniejące. Jeżeli zatem istniejąca zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową, oznacza to, że nowy obiekt może być zarówno budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, jak również wielorodzinnym (zob. np. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 11 czerwca 2019 roku, sygn. II SA/Bk 280/19; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to zatem, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji z tego powodu, że jest to zabudowa wielorodzinna, mimo iż niewątpliwie w obszarze analizowanym znajduje się przede wszystkim zabudowa jednorodzinna. Natomiast o tym, czy nowa zabudowa zachowa zastany w danym terenie ład przestrzenny, decydują – poza warunkiem kontynuacji funkcji – parametry nowej zabudowy w odniesieniu do parametrów występujących w terenie analizowanym, takie jak: wielkość powierzchni nowej zabudowy w stosunku do terenu inwestycji, szerokość elewacji frontowej, wysokość, geometria dachu i linia zabudowy. Ład przestrzenny w terenie zostanie zatem zachowany, o ile parametry dla planowanej zabudowy wielorodzinnej będą porównywalne z parametrami istniejącej zabudowy jednorodzinnej (por. wyroki WSA w Łodzi: z dnia 9 sierpnia 2019 roku, sygn. II SA/Łd 433/19; z dnia 5 listopada 2019 roku, sygn. II SA/Łd 486/19, II SA/Łd 487/19 i II SA/Łd 488/19 oraz z dnia 8 listopada 2019 roku, sygn. II SA/Łd 511/19).

Mając na uwadze parametry zabudowy istniejącej a planowanej organy rozpatrujące przedmiotową sprawę uznały, że nie ma możliwości ustalenia warunków zabudowy dla tak określonej inwestycji, gdyż w przypadku ustalenia wskaźników w oparciu o wskaźniki występujące w obszarze analizowanym powstałaby inwestycja inna od wnioskowanej.

Odnosząc się do kwestii prawidłowości tej konstatacji organów orzekających w sprawie Sąd w składzie niniejszym uznał za zasadne podzielić dotychczasowe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wedle którego zasada związania organu wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy ma charakter względny. Jakkolwiek zasadą jest, że przedmiot, zakres i podstawowe cechy planowanej inwestycji wyznacza sam inwestor we wniosku o ustalenie warunków zabudowy (art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), a właściwy organ jest związany treścią tak wyznaczonego żądania, co oznacza, że nie może samodzielnie modyfikować wniosku strony (por. np. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2014 roku, sygn. II OSK 101/13), to jednak zakres tego związania jest wyznaczony treścią art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Istnieje zatem związanie wskazanymi przez inwestora granicami terenu objętego wnioskiem oraz charakterystyką podstawowych cech planowanej inwestycji (w tym określeniem przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu i charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji). Użycie przez ustawodawcę w art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. odmiennej terminologii niż w art. 61 ust. 7 u.p.z.p. w zw. z przepisami rozporządzenia (linia zabudowy; wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; szerokość elewacji frontowej; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; geometria dachu: kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych) nie pozwala na uznanie, że istnieje nieograniczone związanie określonymi we wniosku inwestora parametrami, o których mowa w art. 61 ust. 7 u.p.z.p. Organ orzekający w sprawie o ustalenie warunków zabudowy nie jest zatem uprawniony do zmiany rodzaju, zakresu i granic przestrzennych planowanej inwestycji oraz jej zasadniczych cech w takim zakresie, w jakim doprowadziłoby to do przekreślenia zamiaru inwestycyjnego wnioskodawcy. Zauważyć przy tym należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie stwierdza się, iż "pomiędzy decyzją o ustaleniu warunków zabudowy a wnioskiem inwestora nie może istnieć widoczna i oczywista sprzeczność" (zob. np. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2016 roku, sygn. II OSK 2433/14). W ocenie Sądu jednak, w razie wątpliwości co do możliwości przekreślenia zamiaru inwestycyjnego wnioskodawcy (zakresu możliwych odstępstw od postulowanych przez inwestora parametrów), organ – po przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu – powinien wezwać inwestora do dokonania modyfikacji wniosku pod rygorem wydania decyzji odmownej (por. wyroki WSA w Łodzi: z dnia 9 sierpnia 2019 roku, sygn. II SA/Łd 433/19; z dnia 5 listopada 2019 roku, sygn. II SA/Łd 486/19, II SA/Łd 487/19 i II SA/Łd 488/19 oraz z dnia 8 listopada 2019 roku, sygn. II SA/Łd 511/19).

Powyższe wątpliwości powodują, że nie można zaakceptować sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego oraz wniosków płynących z analizy, która powinna być głównym dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Jako szerokość frontu działki pod uwagę organ wziął w istocie wąski fragment działki odpowiadający szerokości drogi dojazdowej do budynków położonych w głębi opisanej na wstępie nieruchomości, tj. 10 m, wbrew wielkości wskazanej przez inwestora we wniosku. Jednocześnie organ odstępując od wskazanej przez inwestora szerokości frontu działki w wielkości 140 m stwierdził, że wyznaczył obszar analizowany w taki sposób, aby objąć działki zlokalizowane w tym samym kwartale co teren inwestycji, tłumacząc to koniecznością zachowania ładu przestrzennego (rozszerzenie wyznaczonego obszaru, zgodnie z oczekiwaniem inwestora, powodowałoby objęcie obszarem analizowanym odrębnych jednostek urbanistycznych). W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy należało jednak uznać, że front działki nie został prawidłowo wyznaczony, gdyż powinna zostać uwzględniona szerokość działki, na której znajduje się zabudowa kubaturowa (por. wyroki WSA w Łodzi: z dnia 9 sierpnia 2019 roku, sygn. II SA/Łd 433/19; z dnia 5 listopada 2019 roku, sygn. II SA/Łd 486/19, II SA/Łd 487/19 i II SA/Łd 488/19 oraz z dnia 8 listopada 2019 roku, sygn. II SA/Łd 511/19).

W tym kontekście podkreślić należy, że organ nie może zapominać, że sposób ustalania frontu działki został określony w § 2 pkt 5 rozporządzenia w powiązaniu z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Wskazane regulacje stanowią, że przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia). Natomiast dostęp do drogi publicznej należy rozumieć jako bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie służebności drogowej (art. 2 pkt 14 u.p.z.p.). W orzecznictwie wskazuje się, że o zakwalifikowaniu danej części działki jako frontu nie decyduje zatem fizyczne "przyleganie" działki do drogi publicznej, lecz wybór inwestora w zakresie szlaku komunikacyjnego, którym ma odbywać się dojazd do drogi publicznej (np. poprzez drogę wewnętrzną). Frontem działki jest zatem ta część działki inwestycyjnej, która przylega bezpośrednio do drogi publicznej, albo która przylega do drogi wewnętrznej lub drogi obciążonej służebnością drogową, które bezpośrednio graniczą z drogą publiczną (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 21 kwietnia 2017 roku, sygn. II SA/Rz 1570/16). Sąd w składzie orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela powyższe stanowisko judykatury.

Następną kwestią budzącą wątpliwości w sprawie jest również podniesiona przez organy obu instancji okoliczność, iż granice terenu planowanej inwestycji nie pokrywają się z granicami ewidencyjnymi działek, co wynika z części graficznej wniosku. W tym względzie w szczególności Kolegium, prezentując odmienne poglądy wyrażone w judykaturze stwierdziło, że żaden przepis nie przewiduje zakazu wydania decyzji dla terenu inwestycji stanowiącego część działki ewidencyjnej, a narzucanie inwestorowi konieczności objęcia terenem inwestycji obszaru większego niż konieczny i wskazywany we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy stanowiłoby zaprzeczenie zasady swobody sposobu zagospodarowania gruntu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę poglądu tego nie podziela. Zdaniem Sądu podstawową zasadą, jaka rządzi postępowaniem w sprawie ustalania warunków zabudowy jest zasada ustalania warunków zabudowy w odniesieniu do działki objętej wnioskiem rozumianej jako całość, nie zaś jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Celem postępowania jest bowiem ocena, czy dana działka może zostać zabudowa w sposób odpowiadający zamierzeniom inwestora.

Jednocześnie zauważyć należy, że z art. 52 ust. 2 pkt 1 (w zw. z art. 64 ust. 1) u.p.z.p. wynika, iż wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000. Literalne odczytanie treści przepisu art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wskazuje, że jest w nim mowa o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego, jednak nie oznacza to, że stanowi to podstawę do ustalenia warunków zabudowy dla terenu będącego częścią działki ewidencyjnej. Użyty w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. termin "określenie granic terenu objętego wnioskiem" należy rozumieć jako istniejące prawnie granice, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej. Za takim rozumieniem przemawiają również zasady wyznaczania obszaru analizowanego i ustalania wymagań dla nowej zabudowy. Z treści § 3 rozporządzenia wynika obowiązek wyznaczenia obszaru analizowanego wokół działki, której dotyczy wniosek, nie zaś wokół terenu, na którym ma być zlokalizowana inwestycja. Podobnie przepisy § 4 - § 8 rozporządzenia odnoszą się do pojęcia "działki".

Mając na uwadze powyższe Sąd w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 18 stycznia 2018 roku, sygn. II OSK 743/17, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana. Niewątpliwie decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie, co do zasady, że na konkretnej działce gruntu wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa natomiast dokładnie położenia inwestycji na działce. Sąd w składzie niniejszym w pełni zgadza się przy tym ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 28 kwietnia 2016 roku, sygn. II OSK 2066/14, że dopuszczenie orzekania o warunkach zabudowy na terenie obejmującym fragment działki ewidencyjnej skutkowałoby tym, iż przedmiot ewentualnych postępowań uzgodnieniowych byłby również ograniczony, co w konsekwencji mogłoby prowadzić do obchodzenia przez inwestorów ograniczeń np. związanych z ochroną gruntów rolnych i leśnych lub dotyczących wskaźników urbanistycznych - intensyfikacja zabudowy działek (zob. też wyroki NSA: z dnia 10 stycznia 2008 roku, sygn. II OSK 1826/06, z dnia 24 marca 2016 roku, sygn. II OSK 1837/14, z dnia 27 lipca 2017 roku, sygn. II OSK 2942/15, z dnia 31 sierpnia 2017 roku, sygn. II OSK 777/16). Z uwagi na powyższe, w ocenie Sądu, w sprawie wymaga wyjaśnienia, czy intencją wnioskodawcy jest uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla całości działek wyznaczonych geodezyjnie, czy też dla części działek.

Ponadto należy zauważyć, że prawidłowe wskazanie terenu inwestycji ma również wpływ na sposób wyznaczenia linii zabudowy. Organ wskazał, że planowana zabudowa miałaby zostać zlokalizowana w odległości od ok. 200 do ok. 400 m od pasa drogowego ulicy A, podczas gdy najdalej odsunięte od tej ulicy zabudowania znajdują się w odległości ok. 85 m. Ustalenie wnioskowanej linii zabudowy nie odpowiada zatem przepisom § 4 rozporządzenia. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można podzielić argumentów skarżącej odnoszących się do możliwości wyznaczenia przez organ jedynie minimalnej odległości, w jakiej powinien zostać zlokalizowany obiekt w stosunku do pasa drogowego, co nie wyklucza zlokalizowania budynków w dalszej odległości, w głębi nieruchomości. Wyznaczenie linii zabudowy w nawiązaniu do już istniejącej linii zabudowy (np. 53 m) oznaczałoby bowiem wyznaczenie jej poza terenem wskazanym we wniosku jako teren inwestycji, co nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach.

W dalszej kolejności wskazać należy, iż z akt sprawy administracyjnej wynika, iż wniosek o wydanie warunków zabudowy złożył P.B. "B" Sp. z o.o. jako pełnomocnik strony skarżącej. Do wniosku dołączone zostało pełnomocnictwo udzielone przez stronę skarżącą P.B. właścicielowi firmy "B Sp. z o.o." W nagłówku odwołania od decyzji organu pierwszej instancji wskazano, że pochodzi ono od B SP. z o.o. jako pełnomocnika strony skarżącej, natomiast pod treścią odwołania widnieje podpis "P.B.". Organ drugiej instancji w zaskarżonej decyzji wskazał, że odwołanie złożył P.B. – pełnomocnik.

Mając na względzie powyższe ustalenia zauważyć należy, że zgodnie z regulacją art. 33 § 1 K.p.a. pełnomocnikiem strony może być wyłącznie osoba fizyczna. W sprawie pełnomocnictwo załączone do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zostało udzielone osobie fizycznej. Powyższe okoliczności związane z nieprecyzyjnym oznaczeniem podmiotu wnoszącego odwołanie, choć wadliwe, nie mogą jednak wywołać oczekiwanego przez stronę skarżącą skutku w postaci stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Sąd w składzie niniejszym podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 9 sierpnia 2019 roku, sygn. II SA/Łd 433/19 oraz w wyrokach z dnia 5 listopada 2019 roku, sygn. II SA/Łd 486/19, II SA/Łd 487/19 i II SA/Łd 488/19, jak i w wyroku z dnia 8 listopada 2019 roku, sygn. II SA/Łd 511/19, iż w ślad za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2014 roku, sygn. II GSK 892/11 wyjaśnienia wymaga, że w kontekście wady, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. należy wyróżnić dwie sytuacje: po pierwsze, gdy postępowanie administracyjne prowadzone było wobec jednostki mającej w danej sprawie interes prawny, a jedynie w wyniku oczywistej omyłki nastąpiło błędne lub niedokładne (nieprecyzyjne) oznaczenie strony w decyzji; po drugie, gdy postępowanie administracyjne prowadzone było wobec jednostki niemającej w danej sprawie interesu prawnego. W pierwszym przypadku mamy do czynienia z wadliwością nieistotną decyzji, usuwalną w trybie rektyfikacji decyzji, w drugim zaś przypadku – z wadliwością istotną decyzji, będącą podstawą stwierdzenia jej nieważności (por. B. Adamiak, glosa do wyroku NSA z dnia 6 maja 1987 roku, sygn. IV SA 1050/86, OSP 1991/3/66).

Podkreślić przy tym należy, że w orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, iż stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. można stosować tylko do kwalifikowanego naruszenia prawa przez skierowanie decyzji do jednostki, która w świetle przepisów prawa nie jest stroną postępowania w danej sprawie. Tą też podstawą nieważności decyzji związany jest sąd administracyjny (art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."). Przy ocenie stopnia naruszenia przepisów prawa należy uwzględnić zatem sytuacje, czy w toku postępowania prowadzono czynności wobec jednostki, która jest stroną w sprawie. Jeżeli z materiałów dowodowych wynika, że całe postępowanie było prowadzone wobec strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., a jedynie w decyzji omyłkowo określono stronę, nie ma podstaw do stosowania sankcji nieważności decyzji. Jest to jedynie oczywista omyłka podlegająca sprostowaniu w trybie art. 113 § 1 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2007 roku, sygn. I OSK 350/06).

Na kanwie powyższych rozważań należało uznać, że przy wydawaniu kontrolowanych decyzji doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. i w konsekwencji także art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia i w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., co mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Analogicznej treści pogląd wyraził wcześniej Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 9 sierpnia 2019 roku, sygn. II SA/Łd 433/19 oraz wyrokach datowanych na dzień 5 listopada 2019 roku, sygn. II SA/Łd 486/19, II SA/Łd 487/19 i II SA/Łd 488/19, jak i w wyroku z dnia 8 listopada 2019 roku, sygn. II SA/Łd 511/19. Na gruncie kontrolowanej sprawy Sąd w pełni podzielił to stanowisko, dając temu wyraz w niniejszym uzasadnieniu.

Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane będą zastosować się do powyższej oceny prawnej Sądu, wyeliminować wskazane uchybienia, a orzekając w sprawie powinny uwzględnić poczynione rozważania.

Konkludując Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

W kwestii kosztów Sąd orzekł, jak w pkt drugim sentencji wyroku, na podstawie art. 200 zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 997 zł złożył się uiszczony przez stronę skarżącą wpis od skargi (500 zł), wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego (480 zł) ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 265) oraz jego wydatki w postaci opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).

E.S.