Wyrok NSA oz. we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 2356/00
NSA oz. we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2002-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 U99139 39, art. 40 ust. 1, art. 42, art. 43, art. 46 ust. 2-3
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 stycznia 1999 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Teza: 1. Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do badania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej.

2. Skoro sprzedając nieruchomość władze miasta przewidywały w tym miejscu między innymi wybudowanie stacji paliw i prezentowały taką interpretacje postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która dopuszczała wybudowanie tam takiej stacji, to nie jest dopuszczalna późniejsza zmiana takiego stanowiska. Nic można najpierw sprzedawać konkretnej nieruchomości w celu wybudowania na niej wyraźnie określonego obiektu, a następnie zabraniać inwestorowi jego wzniesienia. Takie działanie podważałoby zaufanie do organów administracyjnych.

TEZY

1. Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do badania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej.

2. Skoro sprzedając nieruchomość władze miasta przewidywały w tym miejscu między innymi wybudowanie stacji paliw i prezentowały taką interpretacje postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która dopuszczała wybudowanie tam takiej stacji, to nie jest dopuszczalna późniejsza zmiana takiego stanowiska. Nic można najpierw sprzedawać konkretnej nieruchomości w celu wybudowania na niej wyraźnie określonego obiektu, a następnie zabraniać inwestorowi jego wzniesienia. Takie działanie podważałoby zaufanie do organów administracyjnych.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi "E." Spółki z o.o. we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia 28 sierpnia 2000 r. (...) w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą; (...).


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 11 maja 2000 r. (...) Burmistrz N. na podstawie art. 104 Kpa oraz art. 1 ust. 2, art. 39, art. 40 ust. 1 i 3, art. 42, art. 43 oraz art. 46 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /t.j. Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139/ po rozpatrzeniu wniosku strony skarżącej "E." Spółki z o.o. we W. powołując się na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy N. uchwalonego przez Radę Miejską w N. uchwałą (...) z dnia 30 czerwca 1993 r. odmówił skarżącej Spółce ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zespołu handlowo-usługowego /hotel, sklepy i stacja paliw/, przewidzianej do realizacji w N., ze względu na sprzeczność części wnioskowanego programu inwestycyjnego z ustaleniami planu.

W uzasadnieniu organ I instancji podał, iż ze względu na to, że stacja paliw płynnych wykracza poza ramy programu inwestycyjnego dopuszczonego ustaleniami planu odmówiono określenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla całego wnioskowanego programu inwestycji.

Strona skarżąca złożyła odwołanie od tej decyzji oświadczając, że nie może się zgodzić ze stanowiskiem, iż stacja paliw płynnych wykracza poza ramy programu inwestycyjnego dopuszczonego ustaleniami planu, bowiem plan wyraźnie ustala dla tego terenu "usługi ogólnomiejskie w zakresie handlu i gastronomii". W ocenie skarżącej przyjęta w uzasadnieniu decyzji interpretacja zapisu planu jest dowolna, gdyż w planie nie zapisano żadnych ograniczeń co do rodzaju usług i rodzaju handlu. Z zapisu planu nie wynika, że na terenie tym nie może być usytuowana stacja paliw, ponieważ nie zawiera on zakazu budowy tego rodzaju obiektu, będącego obiektem handlowo-usługowym. Zdaniem skarżącej Spółki proponowany przez nią program inwestycyjny nie jest sprzeczny z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego Gminy N.

Decyzją z dnia 28 sierpnia 2000 r. (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. po rozpatrzeniu powyższego odwołania na podstawie art. 1 i art. 18 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./ oraz art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy N. wynika, iż wnioskowane działki znajdują się na terenie o symbolu A 35 UH.UI i zapisie: "teren proj. hotelu na 200 miejsc i usług ogólnomiejskich w zakresie handlu i gastronomii. Baza MPK do likwidacji i odtworzenia na terenie D 38 SB, lub przeniesienie poza granice obszaru miejskiego np. do wsi N. - teren bazy melioracyjnej".

Organ II instancji wywiódł, że ustalenia funkcjonalne omawianego planu wskazują tereny funkcjonalne pod lokalizacje stacji paliw. Są to tereny o symbolu 0118-KS oraz o symbolu 0108-RP/B, S, P/ KS. Zdaniem organu ustalenia te, wyraźnie wskazujące tereny lokalizacji stacji paliw, wy kluczyły sugerowaną przez stronę potrzebę zamieszczenia zapisu dotyczącego zakazu realizacji stacji benzynowej na terenie A 35 UH, Ul.

W ocenie Kolegium wobec przytoczonych wyżej ustaleń planu należy stwierdzić, że wnioskowana lokalizacja stacji paliw płynnych pozostaje w sprzeczności z nimi. Biorąc pod uwagę, że omawiany obiekt jest częścią całości zamierzenia inwestycyjnego - zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego - organ I instancji słusznie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla całego wnioskowanego zadania, mimo że pozostałe jego elementy /hotel i sklepy/ nie naruszają ustaleń planu.

Na powyższą decyzję Spółka "E." złożyła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji zarzucając naruszenie art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu przytoczyła argumentację co do istoty tożsamą z argumentacją zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Wywiodła, że usytuowanie stacji paliw na terenach "usług innych" jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz że w ustaleniach ogólnych tego planu nie ma terenów, na których zakazuje się realizacji stacji paliw, jak również nie ma takiego zapisu dla ich konkretnego terenu. Podkreśliła, iż w mieście liczącym około 48 tysięcy mieszkańców przy obecnym stanie motoryzacji nie można poprzestać na dwóch stacjach paliw.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zaskarżoną decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ - Naczelny Sąd Administracyjny właściwy jest do badania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy /art. 22 cytowanej wyżej ustawy o NSA/.

W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie.

W rozpatrywanej sprawie problemem spornym jest jedynie kwestia, czy budowa stacji paliw w przedmiotowym miejscu jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, gdy plan ustala dla tego terenu przeznaczenie: "usługi ogólnomiejskie w zakresie handlu i gastronomii".

W ocenie strony skarżącej przyjęta przez organy obu instancji interpretacja zapisu planu jest dowolna, gdyż w planie nie zapisano żadnych ograniczeń co do rodzaju usług i rodzaju handlu. Z zapisu planu nie wynika, że na terenie tym nie może być usytuowana stacja paliw, ponieważ nie zawiera on zakazu budowy tego rodzaju obiektu, będącego obiektem handlowo-usługowym. Zdaniem skarżącej Spółki proponowany przez nią program inwestycyjny nie jest sprzeczny z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego Gminy N.

Zdaniem organów administracyjnych wydających w niniejszej sprawie decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu skoro w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przewidziano konkretne tereny, na których mają zostać zlokalizowane stacje paliw, to inna niż przewidziana w planie lokalizacja stacji paliw pozostaje w sprzeczności z ustaleniami planu, bez potrzeby zamieszczania zapisu dotyczącego zakazu realizacji stacji paliw w innych miejscach.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest prawem miejscowym. Jego ustalenia obowiązują zarówno właścicieli nieruchomości znajdujących się na objętym tym planem terenie i inwestorów chcących na tym terenie dokonywać inwestycji, jak również organy administracyjne. Gdyby w przedmiotowym planie nie było zapisów o konkretnej lokalizacji stacji paliw, nie byłoby wątpliwości, że interpretacja strony skarżącej jest prawidłowa, bowiem stacja paliw jest niewątpliwie obiektem handlowo-usługowym, aczkolwiek przedmiotem handlu jest specyficzny towar - paliwo.

Ograniczenia w sprzedaży tego towaru mogą wynikać na przykład ze względu na ochronę środowiska lub z uwagi na uciążliwość dla otoczenia, jednak nie można w takim przypadku mówić o niezgodności z planem zagospodarowania przestrzennego, przewidującym dla danego terenu m.in. "usługi ogólnomiejskie w zakresie handlu". Wątpliwości co do prawidłowości takiej interpretacji mogą się jednak pojawiać, skoro w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wyznaczono konkretne miejsca, w których mają być zlokalizowane stacje paliw.

Dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy istotne znaczenie ma jednak fakt, iż w ofercie skierowanej przez Urząd Miasta i Gminy w N. Biuro Zamówień Publicznych do ewentualnych nabywców przedmiotowej nieruchomości przed jej zbyciem w drodze przetargu przez miasto Nysa w charakterystyce tej nieruchomości /symbol OP/NY/5/ podano, iż teren ten jest przeznaczony "pod usługi ogólnomiejskie, centrotwórcze z wyszczególnieniem funkcji hotelarskiej z urządzeniami towarzyszącymi /parking, punkt gastronomiczny, market, stacja paliw z myjnią itp./ - wymagane obiekty o wysokim standardzie architektonicznym".

Składając Zarządowi Miasta i Gminy w N. w dniu 18 kwietnia 1997 r. ofertę nabycia przedmiotowej nieruchomości Spółka HCS, od której strona skarżąca zakupiła tę nieruchomość, zadeklarowała m.in. wybudowanie całodobowej stacji paliw wraz z obiektami towarzyszącymi.

Z powyższego wynika jednoznacznie, iż sprzedając przedmiotową nieruchomość podmiotom gospodarczym Zarząd Miasta i Gminy Nysa przewidywał w tym miejscu między innymi wybudowanie stacji paliw, fakt ten wyraźnie zawarł w charakterystyce nieruchomości /"parking, punkt gastronomiczny, market, stacja paliw z myjnią itp." - podkreślenie NSA/ i przyjął ofertę podmiotu deklarującego wybudowanie takiego obiektu.

Skoro zatem sprzedając przedmiotową nieruchomość władze miasta Nysa przewidywały w tym miejscu między innymi wybudowanie stacji paliw i prezentowały taką interpretację zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która dopuszczała wybudowanie tam takiej stacji, to nie jest dopuszczalna późniejsza zmiana tego stanowiska. Nie można najpierw sprzedawać konkretnej nieruchomości w celu wybudowania tam określonego wyraźnie obiektu, a następnie zabraniać inwestorowi jego wzniesienia. Takie działanie bowiem podważałoby zaufanie do organów administracyjnych.

W wyroku z dnia 3 października 1997 r. III SA 1360/97 /Monitor Podatkowy 1998 nr 8 str. 256/ Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż działanie strony podjęte w zaufaniu do prawa i organów państwa zasługuje na ochronę prawną.

W rozpatrywanej sprawie taka sytuacja właśnie miała miejsce.

Mając powyższe na względzie uznać należy, iż przedstawione wyżej stanowisko organów obu instancji narusza przede wszystkim art. 7, art. 8 i art. 77 par. 1 Kpa, a naruszenie to niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy - zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 oraz art. 55 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - orzeczono jak w sentencji wyroku.

Glosa. Sawuła Robert.

1. Stan faktyczny sprawy nie był zbyt skomplikowany, warto jednak przytoczyć go wiernie, by wnikliwie rozważyć trafność wypowiedzianych tez. Burmistrz Miasta N. odmówił spółce E. ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod budowę zamierzenia inwestycyjnego, na które miało się składać wybudowanie hotelu z usługami gastronomicznymi, sklepów, stacji paliw z zapleczem technicznym oraz parkingów. Powodem odmowy miała być sprzeczność części zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W treści tego planu ustalenia tekstowe konturu, w którym zamierzano przeprowadzić inwestycję, brzmiały: "Teren projektowanego hotelu na 200 miejsc i usług ogólnomiejskich w zakresie handlu i gastronomii. Baza MPK do likwidacji i odtworzenia na terenie D 38SB lub przeniesienia poza granice obszaru miejskiego, np. do wsi N - teren bazy melioracyjnej".

Zdaniem organu gminy, część zamierzenia - stacja paliw, wykracza poza ustalenia planu, co ma uzasadniać odmowę ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ odwoławczy - samorządowe kolegium odwoławcze - utrzymał tę decyzję w mocy. Odwołujący się wskazał, że zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z ustaleniami planu, skoro dopuszczalne jest tam zlokalizowanie obiektów handlu i usług, i nie ma zakazu budowy stacji paliw. Ponadto wywiedziono, że spółka E. zakupiła teren inwestycji od spółki H., która z kolei nabyła grunt od Miasta N. w wyniku oferty przez Internet, w której zamieszczono charakterystykę nieruchomości, uwzględniając możliwość wzniesienia stacji paliw wraz z myjnią.

Zdaniem organu drugiej instancji, treść planu wyklucza zgodność z nim części zamierzenia inwestycyjnego - stacji paliw, a to uzasadnia odmowę ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Kolegium wskazało, że w ustaleniach funkcjonalnych miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta N. kontury, w których dopuszczalna jest budowa stacji paliw, są jednoznacznie określone w części tekstowej planu /w uzasadnieniu decyzji kolegium wskazało na takie obszary w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego/. Wykluczono przy tym, by brak zakazu lokalizacji stacji paliw, dla konturu zamierzonej inwestycji miał uzasadniać trafność argumentacji odwołującej się spółki E., zarzutem związania się ofertą przy sprzedaży nieruchomości skład orzekający kolegium nie zajmował się. Skargę na te decyzje uwzględnił sąd administracyjny, uchylając zarówno orzeczenie organu pierwszej, jak i drugiej instancji, wypowiadając przy okazji tezy podniesione w niniejszej glosie. Sąd przyznał, że gdyby w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie było wskazanych ściśle miejsc, w których przewiduje się budowę stacji paliw, to nie byłoby wątpliwości, że interpretacja strony skarżącej się jest trafna, bowiem stacja paliw jest obiektem handlowo-usługowym. Istotne jest jednak to, że w ofercie skierowanej przez Biuro Zamówień Publicznych Urzędu Miasta i Gminy N. charakterystykę terenu określono m.in. jako przeznaczony "pod usługi ogólnomiejskie, centrotwórcze z wyszczególnieniem funkcji hotelarskiej z urządzeniami towarzyszącymi /parking, punkt gastronomiczny, market, stacja paliw z myjnią itp./ - wymagane obiekty o wysokim standardzie architektonicznym". Przyjęcie przez Zarząd Miasta oferty spółki H., deklarującej wybudowanie m.in. całodobowej stacji paliw, stworzyło. zdaniem NSA. taką sytuację, że późniejsza zmiana stanowiska co do przeznaczenia gruntu jest niedopuszczalna. Powołując się na wyrażoną w orzecznictwie zasadę, iż działanie strony w zaufaniu do prawa i organów państwa zasługuje na ochronę prawną, uznano, że stanowisko organów obu instancji narusza art. 7, art. 8 i art. 77 par. 1 Kpa, a naruszenie to "niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy", co uzasadniało, w myśl art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, wzruszenie obu decyzji.

2. Paradoksalnie, obie tezy sformułowane w wyroku II SA/Wr 2356/00 jakby sobie zaprzeczały. Z jednej strony sąd administracyjny zdaje się odżegnywać od tego, by kryterium kontroli orzeczeń administracyjnych miały stanowić względy słuszności i sprawiedliwości społecznej, z drugiej zaś uchylenie decyzji obu instancji w niniejszej sprawie jak najbardziej oparto na argumentach słusznościowych, by do sprawiedliwości już nie sięgać. Na marginesie warto zauważyć, że NSA stanowi element wymiaru sprawiedliwości, stosownie do art. 175 ust. 1 Konstytucji RP /Dz.U. nr 76 poz. 483/ wymiar tej wartości sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne oraz sądy wojskowe. Dziwaczne jest więc odżegnywanie się od zasadniczej roli sądu, jaką jest właśnie wymierzanie tej sprawiedliwości, również w odniesieniu do orzekania o legalności działania władz publicznych. W doktrynie coraz częściej zwraca się uwagę na konieczność poszukiwania wyboru sposobu rozstrzygania spraw sądowoadministracyjnych przez nie tylko odwoływanie się do legalizmu, ale i do takiego derogowania tekstu aktu prawnego, który jak najpełniej uwzględniałby kontekst sprawiedliwości /por. głosę E. Łętowskiej do wyroku II SA/Po 1478/00 z dnia 11 grudnia 2001 r., Państwo i Prawo 2002 nr 6 str. 104-109/.

Chcąc jednak prowadzić rozważania na temat uznania danego rozstrzygnięcia za sprawiedliwe, należy ustalić, że takie orzeczenie nie narusza prawa. W tym względzie trzeba w pierwszej kolejności odwoływać się do obowiązujących judykaturę norm ustawowych. Mechanizm argumentacji Sądu w głosowanej sprawie wydaje się prosty: skoro władze gminy najpierw zaoferowały daną nieruchomość w ofercie publicznej, uznając możliwość ulokowania na niej, m.in. stacji paliw, to taka oferta wywołuje ten skutek, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod budowę tego elementu. "Słowo się rzekło, kobyłka u płota". Czy jednak rzeczywiście taka reguła ma charakter bezwzględny?

3. Ustalanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu podlega reżimowa ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /t.j. Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./, decyzje w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wydaje wójt, burmistrz /prezydent miasta/, podstawą do ich wydania są ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o ile dla danego terenu taki plan istnieje /obowiązuje/. Jeśli więc orzeczenia organów samorządowych mają być oceniane w kategoriach zgodności z prawem, to odpowiedzi na takie pytanie należy poszukiwać w stwierdzeniu, iż warunki zabudowy i zagospodarowania terenu odpowiadają ustaleniom planu, który ma walor przepisu gminnego /art. 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym/. Problem zgodności inwestycji z ustaleniami planu jest rozstrzygany najczęściej przy wykorzystaniu normy art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Skład orzekający sądu administracyjnego nie zwrócił uwagi, że przepis ten w dacie wydawania orzeczenia sądowego miał inne brzmienie niż w dacie orzekania przez organy obu instancji. W dacie wydawania decyzji art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowił: "Nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, z przepisami szczególnymi, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1". W dacie wyrokowania brzmienie art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym było już następujące: "Nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, z zastrzeżeniem art. 2 ust. 2". Legalność decyzji zaskarżonej do NSA należy oceniać z uwzględnieniem treści zastosowanych norm w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy administracyjne, niemniej jednak istotna zmiana w treści podstawy prawnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powinna, jak się wydaje, prowadzić do skorzystania z odpowiednich metod wykładni prawa.

Art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu z daty wydawania decyzji obu instancji zakazywał odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. jeśli tylko zamierzenie inwestycyjne nie było sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Chcąc więc ocenić dopuszczalność wydania pozytywnej dla inwestora decyzji, należało jedynie wykazać niesprzeczność zamierzenia z ustaleniami planu. Prawo w obecnym brzmieniu nakazuje ustalić zgodność zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przepisami prawa. Niezależnie od wątpliwości wobec takiego brzmienia cyt. art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym /miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest także przepisem prawa, skoro w myśl art. 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jest przepisem gminnym, jeśli więc zamierzenie inwestycyjne ma być zgodne z przepisami prawa, to w tym mieści się także zgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego/, łatwo zauważyć, iż poprzednio obowiązujące brzmienie cyt. przepisu było łagodniejsze dla inwestorów. Trudniej jest wykazać zgodność inwestycji z ustaleniami planu niż jej niesprzeczność.

Zagadnienie to zostało jednak pominięte w głosowanym wyroku. Podobnie Sąd postąpił z kwestią, którą sam dostrzegł i uznawał za zasadniczą przy ocenie legalności wydanych decyzji. Stwierdzono mianowicie, że wobec ustaleń konturu planistycznego dopuszczającego inwestycje w zakresie handlu i usług, kapitalnym problemem staje się odpowiedź na następujące pytanie - czy pozytywne wskazanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszarów przeznaczonych stricte pod budowę stacji paliw wyklucza tego rodzaju inwestycję w innych miejscach, choć jej przeznaczenie /usługi, handel/ odpowiada ogólnej charakterystyce danego terenu? Wytłumaczenie, iż odpowiedź na to pytanie jest zbędna, gdyż w grę wchodzą inne aspekty związane ze sprzedażą nieruchomości przez władze gminy, zapewniające o możliwości realizacji inwestycji w danym terenie, jest nieprzekonujące. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest nieważna /stanowi o tym art. 46a pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym/. Przepis tego rodzaju wyklucza jakąkolwiek argumentację broniącą dopuszczalności ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z tej przyczyny, że organy gminy raz oświadczyły o jej zgodności z planem. Albo inwestycja jest zgodna z ustaleniami planu, albo jest z nim niezgodna. Tertium non datum. Wszelkie zapewnienia organów samorządowych można w tej kwestii oceniać w identycznych kategoriach. Deklarując w pierwszej tezie rolę sądu administracyjnego jako strażnika obiektywnego porządku prawnego, pominięto ją jako zbędną, uznając, iż działanie w zaufaniu do oświadczeń organów administracji publicznej jest wystarczającym powodem do wzruszenia odmownych decyzji.

Argumentując ad absurdum, gdyby akceptować kierunek rozumowania przyjęty w głosowanym wyroku, niedopuszczalne byłoby stwierdzanie nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, bo przecież strona działała w zaufaniu do oświadczenia woli organu administracji publicznej, wyrażonej ponadto we władczym akcie administracyjnym.

4. Głosowany wyrok jest przykładem sytuacji, w których Sąd chętnie sięga, choć być może nie zauważa tego, do konstrukcji cywilnoprawnych, nie uwzględniając specyfiki i odrębności prawa publicznego. Zasadnicza kwestia \\ niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy kupując nieruchomość od gminy, której władze, przy okazji zawierania umowy kupna-sprzedaży, dopuszczają jej przeznaczenie pod stację paliw, kupujący nabywa niezmienne w czasie prawo do uzyskania decyzji administracyjnych pozytywnie określających przeznaczenie tej nieruchomości. Akceptacja takiego rozwiązania wykluczałaby istnienie wad oświadczenia woli, wszak nie można zakładać, że zawsze prawidłowo określone zostanie przeznaczenie gruntu dla celów obrotu cywilnego. Sąd nie rozważył nawet i tej kwestii, że charakterystyka działki zawarta w ogłoszeniu internetowym rażąco odbiegała od dokładnego określenia treści konturu z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /Złośliwie można zauważyć, że charakteryzując teren przeznaczony do sprzedaży Urząd Miasta i Gminy N. określił, iż jest on przeznaczony m.in. pod market. Sąd nie zająknął się nawet na temat ustawy z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim /Dz.U. nr 90 poz. 999 ze zm./, nakazującej używanie tegoż języka w obrocie prawnym na terytorium RP, a także zobowiązującej do jego ochrony przez wszystkie organy władzy publicznej/.

Choć głosowany wyrok nie posługuje się takim wyrażeniem, to wydaje się, iż skład orzekający Sądu uznał, iż oferta sprzedaży nieruchomości ma charakter erga omns i nosi cechy przyrzeczenia publicznego, skutecznego także w prawie administracyjnym. Warto zatem zauważyć, że przyrzeczenie to, wobec braku części ogólnej prawa administracyjnego, występuje tylko wtedy, gdy przepisy dopuszczają taką formę działania organów administracji publicznej. W projekcie ustawy "Przepisy ogólne prawa administracyjnego" zaproponowano przepis, stanowiący, iż organ administracji, który na piśmie zobowiązał się wobec jakiegokolwiek podmiotu do załatwienia sprawy w określony sposób /przyrzeczenie publiczne/, jest związany przyrzeczeniem, chyba że było ono sprzeczne z prawem /podkr. R.S./, niewykonalne lub wyłudzone przez podanie niezgodnych z prawdą faktów lub okoliczności lub gdy nastąpiła zmiana stanu faktycznego, której wcześniej nie można było przewidzieć /Podaję za: M. Stahl /red./: Prawo administracyjne, pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Wyd. Difin, Warszawa 2000 str. 360-361/. Jeśli więc ogłoszenie internetowe traktować jako przyrzeczenie /pomijając wątpliwość, że pochodziło nie od organu administracji publicznej - wyspecjalizowana jednostka urzędu miejskiego zajmująca się zamówieniami publicznymi nie jest z pewnością władzą gminy, ustawodawca rezerwuje to pojęcie normatywne w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym dla rady gminy i zarządu gminy/, to w przypadku jego sprzeczności z prawem nie powinno wywoływać skutku, wyłączając oczywiście kwestie odszkodowawcze. Samo ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest traktowane niekiedy wprost jako promesa, skoro wiąże organy udzielające pozwolenia na budowę. Uznając, że inwestor nabywając działkę z oznaczonym przez władze gminy przeznaczeniem powinien podlegać ochronie przed odmową ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, sąd administracyjny niejako chciał zrekompensować nakłady poczynione na zakup działki. Wydaje się jednak, że ewentualnego odszkodowania należałoby poszukiwać na płaszczyźnie prawa cywilnego.

Tu dochodzimy do wyjaśnienia wątpliwości postawionej wcześniej przez NSA -jeśli uznamy, że wyraźne przeznaczenie nieruchomości pod budowę stacji paliw w innych miejscach wyznaczonych w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przy braku takiego wskazania w konturze, gdzie położona jest zakupiona przez inwestora działka, wyklucza możliwość ustalenia dla niego warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod taką budowę, to wydany wyrok nie chroni obiektywnego porządku prawnego.

5. Skupiając uwagę na kwestii oferty określającej przeznaczenie działki. Sąd nie rozważał głębiej ustaleń zawartych w planie. Warto jednak zauważyć, że plan ten przewidywał likwidację w konturze przeznaczonym pod inwestycję skarżącej spółki "istniejącej bazy MPK". Być może jest to nazbyt daleko idąca i celowościowa wykładnia, ale wydaje się, iż zamiarem prawodawcy gminnego było usunięcie z tego obszaru usługi komunikacyjnej, mającej wszak także walor "usługi ogólnomiejskiej". Wskazanie w planie ściśle miejsc przeznaczonych pod stacje paliw z pełnym zestawem usług sugerowałoby także, że twórcy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego chcieli tego rodzaju inwestycje ulokować w konkretnych miejscach, nie zaś w takich, gdzie o ich lokalizacji miałaby przesądzać daleko idąca i wysublimowana wykładnia ustaleń planistycznych. Z doświadczenia życiowego wynika, że lokalizacje stacji paliwowych zwykle spotykają się ze znacznym oporem właścicieli nieruchomości sąsiednich, zwłaszcza z zabudową mieszkaniową. Z tego powodu samorząd gminny uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi brać pod uwagę także spodziewane uciążliwości tego rodzaju inwestycji.

6. Głosowany wyrok skłania do refleksji. Po pierwsze, samorząd gminny, będąc zainteresowany sprzedażą nieruchomości komunalnych przeznaczonych pod rozmaite inwestycje, powinien precyzyjnie określać ich przeznaczenie, posługując się dokładnym sformułowaniem, zaczerpniętym z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tylko wtedy nie będzie można zarzucić mu wprowadzenia w błąd inwestora, który skusi się na atrakcyjny teren, a później może być narażony na proces odszkodowawczy. Nie zawsze jednak precyzji, a przy tym i zachęcie pod adresem potencjalnego inwestora, sprzyja treść planów zagospodarowania przestrzennego. Nierzadko znajdują się w nich słowa wytrychy, np. "usługi centrotwórcze", "obiekty społeczno-gospodarcze" itp. Taki sposób zbudowania aktu normatywnego sprzyja wieloznaczności, może być, i słusznie, także powodem zarzutów korupcyjnego, wybiórczego stosowania prawa /Może się zdarzać, że od wykładni urzędniczej zależeć będzie, czy ogólnikowo określone przeznaczenie terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zostanie odczytane jako dopuszczające wydanie dla inwestora warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Nowe brzmienie art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zmusza do tego, by charakter inwestycji był jednoznacznie dopuszczalny wobec treści planu/. Trudno jednak rozgrzeszać samorządy gminne, skoro dwukrotna, pospieszna nowelizacja ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym "przedłużała" ważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonych jeszcze pod przed wejściem w życie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym /O pierwszej z nich pisałem w artykule "Dotknięci planem". "Rzeczpospolita" z 3 marca 2000 r./. Jakość tych planów, ich "przystawanie" do wymogów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, niekiedy przydatność wobec dotknięcia zębem czasu /W praktyce można jeszcze spotkać plany zagospodarowania przestrzennego uchwalane w latach 70 i 80 ubiegłego stulecia. Jeśli dane wyjściowe do ich uchwalenia tkwiły w zapomnianych już regulacjach publicznoprawnych, a dane taktyczne znajdujące się w nich nijak mają się do rzeczywistości, to ich stosowanie nie przynosi chwały instytucji samorządu terytorialnego/, najoględniej mówiąc, jest rozmaita.

Po drugie, sąd administracyjny uznał w sprawie, że należy otoczyć ochroną prawną skarżącego, podkreślając, iż zaufanie do organów administracji publicznej jest wartością, która ma swoje normatywne znaczenie. Gorzej, że na szali położył ewentualną niezgodność z prawem - obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego - przyszłej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z tej przyczyny, rozumiejąc szlachetne zamiary i wolę ochrony skarżącego, trudno uznać wyrok za zgodny z prawem.