Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1043/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2009-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Maria Taniewska- Banacka (spr.), Protokolant Referent Anna Cyganek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2009 r. sprawy ze skargi M. F. i W. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wyrażenia zgody na urządzenie zjazdu z drogi publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w B. wyraził w stosunku do M. F. zgodę na włączenie ruchu drogowego do istniejącej drogi (ul. [...]), stawiając jako warunek opracowanie projektu przebudowy ul. [...] uwzględniającego parametry konieczne dla dojazdu pojazdów ciężkich lub rozważenie nowego dojazdu od ul. [...].

W konsekwencji ww. postanowienia decyzją z dnia [...]r. nr [...] Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w B. wyraził zgodę na urządzenie zjazdu z ul. [...] zgodnie z przedłożonym projektem wykonawczym wprowadzając jednocześnie warunek przebudowy przez inwestora ul. [...] własnym kosztem i staraniem przed rozpoczęciem działalności polegającej na składowaniu materiałów budowlanych.

Jak wynika z akt sprawy przebudowy, o której mowa powyżej, inwestor przez następne lata nie dokonał. W odpowiedzi natomiast na kierowane monity W. F. pismem z dnia [...]r. wyjaśnił, że od niedawna jest nowym użytkownikiem obiektu. Firma M. F. przestała istnieć, nie istnieje też skład budowlano-opałowy G. F. Obecnie ruch uliczny związany z działalnością W. F. nie jest większy niż w przypadku pozostałych użytkowników ul. [...].

Wnioskiem z dnia [...]r., powołującym art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., M. F. i W. F. zastępowani przez radcę prawnego K. M. wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia z dnia [...]r. oraz decyzji z dnia [...]r. Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w B. w części obejmującej w przypadku postanowienia obowiązek opracowania projektu przebudowy ul. [...], z pozostawieniem w mocy obowiązku sporządzenia projektu zjazdu, a w przypadku decyzji w części dotyczącej obowiązku dokonania przebudowy ul. [...] w B. własnym kosztem i staraniem. W uzasadnieniu wniosku pełnomocnik podał, że oba rozstrzygnięcia wydane zostały w zaskarżonych częściach bez podstawy prawnej. Wskazał też, że obecnie właścicielem nieruchomości jest W. F., który nie był stroną zaskarżonego postanowienia I decyzji. W piśmie zawarto też wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonych części rozstrzygnięć.

Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. odmówiło stwierdzenia nieważności wskazanych wyżej rozstrzygnięć Dyrektora MZD w B. W uzasadnieniu wskazało, że nie zachodzą przesłanki określone przepisem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem Kolegium twierdzenie pełnomocnika stron, iż zaskarżona decyzja Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w B. została wydana bez podstawy prawnej jest niezasadne, gdyż podstawą prawną do wydania tej decyzji jest przepis art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2001, Nr 79, poz. 856 z późn. zm.). Zdaniem Kolegium, powyższy przepis reguluje dwa przypadki wykonania lub przebudowy zjazdu z drogi do pól uprawnych i zabudowań:

- w pierwszym przypadku inwestorem jest zarząd dróg, dokonujący inwestycji polegającą na budowie lub modernizacji drogi - i jeżeli z taką inwestycją związane jest wykonanie lub przebudowa zjazdu to niepotrzebna jest (dla zarządu drogi) zgoda tego samego organu (zarządu dróg), a wykonanie zjazdów następuje na koszt zarządu dróg.

- drugi przypadek to wszystkie inne sytuacje niż opisane w ust. 1 - i w tych przypadkach wykonanie lub przebudowa zjazdu należeć będzie do właściciela lub użytkownika gruntów przyległych do drogi, i będzie możliwa po uzyskaniu zgody zarządu drogi ( zarząd ustali warunki wykonania lub przebudowy tych zjazdów).

W przedmiotowym postępowaniu, zdaniem Kolegium, mamy do czynienia z drugim przypadkiem, gdyż z wnioskiem o wykonanie zjazdu związanego z budową składu materiałów budowlanych wystąpił M. F. i wykonanie zjazdu w tym przypadku może nastąpić tylko po uzyskaniu zgody zarządu dróg. Nie miał natomiast zastosowania do tego konkretnego przypadku przepis art. 15 ustawy o drogach publicznych choć faktycznie obowiązywał w czasie wydawania zaskarżonej decyzji. Z kolei w myśl art. 16 ustawy, realizacja oraz koszty budowy lub modernizacji dróg, spowodowane inwestycją niedrogową, należą do inwestora tego przedsięwzięcia. Wykonanie zjazdu do posesji M. F. związane było z realizacją budowy składu materiałów budowlanych czyli w związku z realizacją inwestycji niedrogowej - zatem koszty modernizacji drogi należą w całości do inwestora tj. M. F. Ulica [...] w chwili składania przez Pana F. wniosku o warunki zabudowy dla budowy składu materiałów budowlanych była drogą dojazdową do zabudowy mieszkaniowej i obowiązywało na niej ograniczenie 2,5 t. W związku z powyższym, zdaniem Kolegium, zgoda zarządu dróg na urządzenie zjazdu do posesji Pana M. F. słusznie została połączona z warunkiem dostosowania odcinka tej drogi do parametrów technicznych koniecznych dla zapewnienia dojazdu ciężkiego taboru mającego dojeżdżać do składu materiałów budowlanych zwłaszcza, że w planie zagospodarowania sporządzonym na zlecenie inwestora projektant stwierdził, że projektowane przeznaczenie działki na plac składowy materiałów budowlanych będzie wymagało obsługi transportowej pojazdami ciężkimi. Wszystkie prace, które miał wykonać inwestor związane były z dostosowaniem odcinka ulicy [...] do obsługi ciężkich pojazdów dojeżdżających do realizowanego przez M. F. składu materiałów budowlanych. Zarzut pełnomocnika stron, że zaskarżone postanowienie i decyzja Dyrektora MZD zostały wydane bez podstawy prawnej, Kolegium uznaje tym samym za chybiony, zwłaszcza, że niemal identyczny stan faktyczny był podstawą wydania w dniu 15 stycznia 1998 r. orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie II SA 1193/97, który stwierdził, że zarządy dróg publicznych mogą uzależniać wydanie zgody na wykorzystanie istniejącego zjazdu indywidualnego z drogi publicznej jako dojazdu mającego charakter publiczny od wykonania modernizacji zjazdu, w konkretnym zaś przypadku od wyposażenia zjazdu w dodatkowe pasy włączania do ruchu i wyłączania z ruchu (Kolegium przytoczyło w tym miejscu obszerne fragmenty uzasadnienia wyroku). Potwierdzenie tego stanowiska, zdaniem organu, znalazło wyraz także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 1997 r. II SA 3036/95 oraz Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 943/06. Kolegium podkreśliło także, że według pełnomocnika MZD jest to pierwszy przypadek gdy strona nie wykonuje uzgodnionego warunku. Kolegium wskazało też, w odpowiedzi na zarzuty dotyczące legitymacji W. F., że przedmiotem postępowania jest wniosek o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięć adresowanych do M. F. (który wtedy był właścicielem przedmiotowej działki) a nie sprawa egzekwowania obowiązku nałożonego prawomocnym orzeczeniem organu administracji. Kwestia poruszana w pkt III odwołania nie ma zatem wpływu na postępowanie prowadzone przez Kolegium.

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodzili się skarżący, którzy reprezentowani przez pełnomocnika złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniesionym wniosku pełnomocnik podał, że Kolegium nie rozpoznało istoty sprawy uznając błednie, że te same zarzuty skierowane zostały w stosunku do postanowienia jak i decyzji, zniekształcając tym samym wniosek stron. Zarzucił także Kolegium błędna interpretację przepisów ustawy o drogach publicznych.

Decyzją z dnia [...]r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., działając na podstawie art. 16 i art. 29 ustawy o drogach publicznych oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W obszernym uzasadnieniu organ odniósł się szczegółowo do zarzutów sformułowanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W pierwszym rzędzie organ opisał okoliczności faktyczne sprawy wyprowadzając wniosek, iż zarówno zaskarżone postanowienie jak i decyzja stanowiły jedno postępowanie administracyjne. Przywołał nadto kolejne orzeczenia sądów administracyjnych stwierdzając w konkluzji, że urządzenie zjazdu było możliwe tylko i wyłącznie po przebudowaniu odcinka drogi [...], a przebudowa ta była związana z rodzajem planowanej działalności gospodarczej przez M. F. bowiem trzeba było przystosować odcinek ul. [...] do obciążenia ruchem ciężkim. Bez wykonania przebudowy tego odcinka ul. [...] – Dyrektor MZD nie wydałby zgody na urządzenie samego zjazdu, gdyż zarządca drogi obowiązany jest do takiego działania, by droga była wykorzystywana zgodnie z jej przeznaczeniem, a pod względem technicznym zapewniała bezpieczeństwo wszystkim użytkownikom.

Pismem z dnia [...]r. reprezentowani przez pełnomocnika M. F. i W. F. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na otrzymaną decyzję Kolegium domagając się jej uchylenia, a także uchylenia decyzji Kolegium rozstrzygnięcie to poprzedzającej. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 6, 7 8, 77, 81 k.p.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy oraz naruszenie prawa materialnego a to art. 15 ust. 1, 16 i 39 ustawy o drogach publicznych, jak również przepisów rozporządzenia wykonawczego. Zdaniem skarżących organ nie rozpoznał zgodności z prawem nałożenia w formie postanowienia i decyzji administracyjnej obowiązku zaprojektowania i wybudowania drogi publicznej, jako warunku uzyskania zgody na wykonanie zjazdu z drogi publicznej. Zatem istota sprawy, wszczętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności wskazanych zapisów orzeczeń Dyrektora MZD w B., nie została rozpoznana. Próżno bowiem szukać w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazania i omówienia przez SKO przepisu prawa, który zezwalał zarządcy drogi na nakładanie obowiązku projektowania i budowania dróg publicznych przez obywateli w drodze postanowienia i decyzji administracyjnej - jako warunku uzyskania zgody na wykonanie zjazdu. Jak wywodzili skarżący pomimo, że żaden z przepisów, na które powoływał się w swoich orzeczeniach Dyrektor MZD, nie uprawniał organu do ustanawiania takiego warunku uzyskania zgody na wykonanie zjazdu ani nie przewidywał takiej formy konkretyzacji praw i obowiązków stron w tym zakresie, a przytoczone na wstępie skargi rozporządzenie Rady Ministrów ustalało jako właściwą formę - formę umowy, to brak w zaskarżonej decyzji uzasadnienia prawnego dla odmiennego poglądu. Orzeczenia sądów administracyjnych, w których skarżący nie byli stroną, a stany faktyczne w nich opisane nie były nawet zbliżone do sytuacji skarżących, zostały w obszerny sposób przez SKO cytowane (choć nie zawsze można odróżnić cytat od poglądu organu). Jednak, zdaniem skarżących, na żadne rozważenie co do zgodności z prawem nie zasłużył sobie fakt wprowadzenia do rozstrzygnięć organu I instancji warunku nieprzewidzianego ustawą o drogach publicznych. Z uzasadnienia decyzji SKO można następnie wywnioskować, że co prawda organ podziela pogląd o uznaniu umowy za akt właściwy dla określenia praw i obowiązków osób, zobowiązanych prawem do ponoszenia niektórych ciężarów związanych z korzystaniem z dróg publicznych, jednak nie dostrzega on sprzeczności z prawem uregulowania tych kwestii w drodze decyzji administracyjnej. O legalności takich działań administracji publicznej ma świadczyć nieznana dotąd forma umowy i sposób jej zawierania - wydanie decyzji administracyjnej, brak odwołania strony i upływ odpowiedniego okresu czasu.

Skarga została wniesiona w terminie.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji a także rozstrzygnięcia decyzję tę poprzedzającego wykazało, z przyczyn po części innych niż podniesione w skardze, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie.

Przypomnieć w tym miejscu należy, iż w myśl art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie,

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Przytoczony przepis, stanowiący wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych, wylicza enumeratywnie te istotne kwalifikowane wady decyzji administracyjnej, których ustalenie musi pociągać za sobą stwierdzenie nieważności, chyba że zachodzi sytuacja z art. 156 § 2 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji może mieć jednak miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. wad (por. np. wyrok naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 1983 r., II SA 581/83, Prob.Praw. 1984, nr 10, s. 28). Podkreślenia w tym miejscu wymaga, iż wszczęcie postępowania na żądanie strony wskazującej tylko wybraną bądź wybrane przesłanki nieważności spośród wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., nie zwalnia organu od przeprowadzenia kontroli decyzji, w sprawie której wszczęto postępowanie, w pełnym zakresie pod względem występowania wszystkich wskazanych w przepisie tym przesłanek – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2001 r., IV SA 645/99, LEX nr 53459.

Zdaniem składu orzekającego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wymogów tych w niezbędnym zakresie nie dochowało a wydane przezeń rozstrzygnięcia ocenić należy jako wadliwe. Nie tylko bowiem nie zbadało zakwestionowanych przez strony rozstrzygnięć Dyrektora MZD w B. pod kątem wystąpienia w nich także innych niż podniesione przez strony wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. przesłanek lecz nawet odnosząc się do przesłanki przez strony podniesionej (wydanie rozstrzygnięcia bez podstawy prawnej) mylnie, zdaniem Sądu, oceniło całokształt okoliczności prawnych.

W odniesieniu do tej ostatniej kwestii wskazać bowiem należy, że zarówno postanowienie Dyrektora MZD z [...]r., zezwalające na włączenie ruchu drogowego do istniejącej drogi pod warunkiem opracowania projektu przebudowy ul. [...] lub rozważenia możliwości nowego dojazdu od strony ul. [...], jak też decyzja z dnia [...]r. wyrażająca zgodę na urządzenie zjazdu pod warunkiem uprzedniego dokonania przez inwestora przebudowy ul. [...] własnym kosztem i staraniem, wskazywały jako materialne podstawy prawne upoważniające do ich wydania art. 35 ust. 4, oraz art. 29 ust 2 przywołanej wyżej ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Wskazać w tym miejscu należy, że oba podane przez organ przepisy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zakwestionowanych rozstrzygnięć, nie przewidywały możliwości nałożenia na ubiegającą się o zgodę na urządzenie zjazdu stronę obowiązku sporządzenia, własnym kosztem i staraniem, projektu przebudowy całej ulicy, a następnie, także własnym sumptem, dokonania tejże przebudowy wedle przedłożonego projektu. Wskazany jako podstawa prawna art. 35 ust. 4 ustawy stanowił bowiem, iż lokalizowanie zabudowy wzdłuż zarezerwowanych pasów terenu może nastąpić tylko w wypadku włączenia ruchu drogowego, spowodowanego tą zabudową do istniejącej lub projektowanej drogi, wyłącznie w miejscach określonych przez zarząd drogi. Z kolei art. 29 ust. 2 w ówczesnym brzmieniu przewidywał, iż wykonanie lub przebudowa zjazdu z drogi do pól uprawnych i zabudowań należy w przypadku budowy lub modernizacji drogi do zarządu drogi, a w pozostałych przypadkach do właściciela lub użytkownika gruntów przyległych do drogi, po uzyskaniu zgody zarządu drogi. Oba przepisy, jeden odnoszący się do włączenia ruchu drogowego, a drugi regulujący kwestie wykonania zjazdu nie odnosiły się zatem bezpośrednio do przebudowy istniejącej ulicy, nie regulowały tym samym zasad jej dokonania. Stanowiły zatem niewątpliwie podstawy do udzielenia odpowiednio zgody na włączenie ruchu drogowego do istniejącej ulicy, oraz zgody na urządzenie zjazdu, nie zaś do nałożenia, w drodze postanowienia bądź decyzji administracyjnej, obowiązku zaprojektowania i wykonania własnym kosztem i staraniem przebudowy ulicy. O kwestiach związanych z budową dróg i partycypacją w kosztach bądź wręcz obowiązkiem ich pokrycia w całości traktowały natomiast art. 15 i 16 ustawy. Art. 15 ust. 1 i 2 wskazywał bowiem, iż podmioty prowadzące działalność gospodarczą (w dacie wydania postanowienia z [...] r. norma ta obejmowała jedynie jednostki gospodarki uspołecznione) obowiązane były do partycypacji w kosztach budowy, modernizacji i utrzymania dróg jeżeli użytkowanie tych dróg było związane bezpośrednio z potrzebami tychże podmiotów z tym, że udział w kosztach utrzymania dróg następować miał w wypadku, gdy obciążenie ruchem drogowym, wywołanym działalnością takiego podmiotu przekraczało 20% ogólnego obciążenia drogi. Na podstawie art. 15 ust. 3 ustawy Rada Ministrów wydała przywołane w skardze rozporządzenie z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33 z późn. zm.) przewidujące, że warunki partycypacji w kosztach budowy lub modernizacji drogi określane winny być w umowie pomiędzy zarządcą drogi a podmiotem, o którym mowa powyżej. Z kolei art. 16 ustawy w ówczesnym brzmieniu stwierdzał, iż realizacja oraz koszty budowy lub modernizacji dróg, spowodowane inwestycją niedrogową należą do inwestora tego przedsięwzięcia. Także i te przepisy nie przewidywały zatem możliwości nałożenia wskazanych wyżej obowiązków (w tym przebudowy drogi) w drodze decyzji administracyjnej bądź postanowienia. Art. 15 wraz z wydanym na jego podstawie rozporządzeniem wprost przewidywał bowiem w tej materii umowy cywilnoprawne natomiast art. 16, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanych rozstrzygnięć, traktował o obowiązku realizacji i pokrycia kosztów budowy, nie zaś o trybie i warunkach jego nałożenia (obecnie art. 16 podzielony jest na 2 ustępy, z których drugi wskazuje w tej mierze, iż szczegółowe warunki budowy lub przebudowy dróg określa umowa między zarządcą drogi a inwestorem inwestycji niedrogowej).

Reasumując ten fragment rozważań podkreślić zatem należy, iż w ocenie Sądu zgodzić należy się z poglądem Kolegium, że rodzaj i zakres planowanej przez skarżącego inwestycji wymagał nie tylko uzyskania zezwolenia na lokalizację zjazdów z nieruchomości, ale także przebudowy istniejącej ul. [...], co związane było z koniecznością podniesienia jej parametrów technicznych. Stanowisko takie, jak wykazało SKO w obu swoich decyzjach, było konsekwentnie prezentowane przez Dyrektora MZD. Jednocześnie nie sposób jednak odmówić racji skarżącym, że przepisy wskazane jako podstawa prawna postanowienia nie przewidywały możliwości obciążenia M. F. w tym trybie koniecznością opracowania projektu przebudowy ulicy, a następnie, w drodze decyzji administracyjnej, dokonania przebudowy tej własnym sumptem i staraniem Żaden bowiem przepis ustawy nie zezwalał na nakładanie obowiązków tych w drodze postanowienia lub decyzji. Do kwestii tej, pomimo jej wielokrotnego podniesienia przez pełnomocnika skarżących, Kolegium nie odniosło się w sposób wyczerpujący w żadnej z wydanych decyzji (niejasne są w tym kontekście zawarte w skardze wywody, jakoby Kolegium w decyzji wyraziło poglądy dotyczące możliwości zawarcia umowy poprzez wydanie decyzji administracyjnej). Dodatkowo już tylko można wskazać, że poza kwestią podstawy prawnej Kolegium nie zwróciło uwagi także na inne uchybienia i wątpliwości w zakresie konstrukcji zakwestionowanych rozstrzygnięć Dyrektora MZD. Uszło np. uwadze i nie zostało rozważone w kontekście dopuszczalności, iż poprzez nałożenie obowiązków, o których mowa, zarówno postanowienie w przedmiocie zgody na włączenie ruchu drogowego do istniejącej ulicy stało się w istocie rozstrzygnięciem warunkowym, warunkowy charakter, z konsekwencjami z faktu tego płynącymi (art. 162 k.p.a.) przybrała także decyzja udzielająca zgody na urządzenie zjazdu. Nie zwróciła też uwagi Kolegium ogólnikowość nałożonego decyzją obowiązku, decyzja nie wskazywała bowiem jakie warunki winien spełniać wykonawca takiej inwestycji, na czym będzie polegał nadzór inwestorski, w jakim terminie inwestycja ta winna zostać zrealizowana, czy wreszcie w jakim trybie nastąpi odbiór techniczny zrealizowanych robót. Do wszystkich tych kwestii Kolegium nie ustosunkowało się w wydanych w sprawie rozstrzygnięciach.

Jednocześnie podkreślenia wymaga, iż niedopuszczalnym byłoby uwzględnienie wniosku pełnomocnika skarżących i orzeczenie nieważności rozstrzygnięć Dyrektora MZD jedynie w częściach nakładających na M. F. nie akceptowane warunki z pozostawieniem w obrocie prawnym fragmentów zezwalających na włączenie ruchu drogowego do istniejącej ulicy i zaprojektowanie oraz urządzenie zjazdu. Zważyć bowiem należy, iż domaganie się przez stronę wszczęcia postępowania nieważnościowego tylko w odniesieniu do części postanowienia bądź decyzji administracyjnej, która jednak w całości dotyczy jej interesu prawnego, nie zwalnia organu prowadzącego to postępowanie od obowiązku zbadania zgodności z prawem całego rozstrzygnięcia oraz uwzględnienia wzajemnych powiązań i zależności pomiędzy poszczególnymi zawartymi w kwestionowanych rozstrzygnięciu postanowieniami. Dotyczy to także takich sytuacji, gdy kwestionowaną przez stronę częścią rozstrzygnięcia nałożono obowiązki, bez wprowadzenia których w ogóle nie doszłoby do wydania takiego aktu. W tej kwestii przywołać należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w wyroku z dnia 12 stycznia 1994 r., II SA 2164/92, ONSA 1995/1/32, zgodnie z którym organ nadzoru stwierdza nieważność decyzji lub wydanie jej z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.) w takim zakresie, w jakim ustali występowanie wady określonej w art. 156 § 1 k.p.a., bez względu na granice żądania zgłoszonego przez stronę żądającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Podkreślenia wymaga zatem, iż zawarte w kwestionowanych rozstrzygnięciach postanowienia nakładające na M. F. obowiązek sporządzenia projektu przebudowy drogi oraz dokonania przebudowy tejże nie stanowiły odrębnych rozstrzygnięć, możliwych do odrębnego orzeczenia ich nieważności lecz warunki, od których realizacji organ uzależnił wyrażoną zgodę. W konsekwencji nieważność takiego warunku musi pociągać za sobą konieczność orzeczenia nieważności całego rozstrzygnięcia, nie może bowiem pozostać w obrocie zgoda organu, której bez wprowadzenia owego warunku organ by nie udzielił.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją rozstrzygnięcie Kolegium zostały wydane z obrazą art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponownie rozpatrując sprawę SKO w B., kierując się naprowadzonymi przez Sąd okolicznościami oraz przeprowadzoną wykładnią przepisów, rozważy zasadność stwierdzenia nieważności całego postanowienia i całej decyzji Dyrektora MZD w B., a nie tylko ich części kwestionowanych przez skarżących.

W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania rozstrzygnięto zgodnie z art. 200 i art. 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U. nr 163, poz. 1348 z późn. zm.).

.