Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2080/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lech Sędziowie asesor WSA Iwona Kosińska (spr.) asesor WSA Joanna Skiba Protokolant Lucyna Picho po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2004 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę krajową. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty W. z dnia [...] maja 2004 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2004 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, utrzymał w mocy decyzję Starosty W. z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] orzekającą o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę, oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2, uregulowaną w KW Nr [...], położoną we wsi S. gmina R.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Starosta W. decyzją nr [...] ustalił na rzecz współwłaścicieli odszkodowanie za przedmiotowe działki o nr [...] i nr [...], zajęte pod drogę krajową nr [...] i zobowiązał do jego wypłaty Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad.

Od decyzji tej odwołała się Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad wnosząc o jej uchylenie w części dotyczącej podmiotu zobowiązanego do wypłacenia odszkodowania. Zdaniem Generalnej Dyrekcji podmiotem tym jest Starosta W., gdyż Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, w rozumieniu art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.) nie jest właściwym organem do wypłacenia odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz Skarbu Państwa pod drogę krajową.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] stwierdził, że dokonana przez organ I instancji ocena stanu prawnego nie budzi zastrzeżeń, a zarzut nieprawidłowego wskazania w decyzji organu zobowiązanego do zapłaty odszkodowania należy uznać za nietrafny, ponieważ art. 132 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.), wskazuje co prawda starostę jako organ właściwy do zapłaty odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa, ale dotyczy to jedynie sytuacji, kiedy przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Takim przepisem szczególnym, zdaniem Wojewody, jest natomiast art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o finansowaniu dróg publicznych, zgodnie z którym w odniesieniu do dróg krajowych zadania w zakresie budowy, modernizacji, utrzymania i odnowy dróg oraz zarządzania nimi finansowane są przez ministra właściwego do spraw transportu za pośrednictwem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. W przedmiotowych sprawach Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad nabywa w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub ich części na cele budowy dróg w drodze umowy, natomiast koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu dróg publicznych, przepisów o drogach publicznych i przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (art. 13 ust. 1 i art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania inwestycji w zakresie dróg krajowych - Dz.U. Nr 80 poz.721). Stosownie zaś do art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 110, poz.1192, ze zm.) odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości jest wypłacane ze środków budżetu państwa, których dysponentem jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Przepisy te są przepisami szczególnymi w stosunku do art. 132 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zatem mają pierwszeństwo w stosowaniu i wykluczają obowiązek zapłaty odszkodowania przez Skarb Państwa reprezentowany przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Organ odwoławczy uznał więc, że skoro przedmiotowa nieruchomość zajęta została pod drogę krajową, ustalenie wysokości odszkodowania należy do starosty, a do jego wypłacenia właściwym organem jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, któremu w postępowaniu odszkodowawczym przysługuje przymiot strony.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty W. z dnia [...] maja 2004 r.

Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad złożyła skargę na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że zgodnie z treścią art. 73 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przejęcie nieruchomości zajętych pod drogi publiczne na rzecz Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego następuje za odszkodowaniem wypłacanym przez gminę - Skarb Państwa - w odniesieniu do pozostałych dróg, czyli obecnych dróg krajowych, wojewódzkich i powiatowych.

Powołując się na treść art. 11 i art. 132 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami strona skarżąca uznała, że organem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania jest starosta, a nie Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, która nie jest upoważniona do działania w imieniu Skarbu Państwa w sprawach dotyczących wypłat odszkodowania przyznanego w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r.

Ponadto strona skarżąca uznała, że art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania inwestycji w zakresie dróg krajowych, art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym oraz art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o finansowaniu dróg publicznych, dotyczą kosztów nabywania nieruchomości, lecz pod drogi nowoutworzone (również autostrady), ale nie dotyczą nieruchomości zajętych pod drogi w dniu 31 grudnia 1998 r. i przejmowanych na mocy art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Równocześnie Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad zwróciła uwagę, że art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną odsyła w sprawach ustalania i wypłacania odszkodowania do zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Nadto zarzuciła zaskarżonej decyzji, że nie zawarto w niej podstawy prawnej do obowiązku wypłaty odszkodowania przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad. W tej sytuacji strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi.

Postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie prowadzone było na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133 poz. 872, ze zm.). Przepis ten, który za podstawę swej decyzji z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] orzekającej o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę przyjął Starosta W., stanowi w ust. 1, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Wprowadza on generalną regułę uwłaszczenia w odniesieniu do nieruchomości nie stanowiących własności Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu, zajętych w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogi publiczne. W myśl art. 73 ust. 2 cytowanej ustawy z dnia 13 października 1998 r. odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, wypłaca gmina - w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, a Skarb Państwa - w odniesieniu do pozostałych dróg. Zgodnie z ust. 4 tego artykułu odszkodowanie jest ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa.

W rozpatrywanej sprawie, na gruncie ust. 4 art. 73 powstał spór dotyczący ustalenia podmiotu zobowiązanego do wypłacenia odszkodowania za drogi należące w dniu 31 grudnia 1998 r. do kategorii dróg krajowych.

Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że pierwotnie przepis ust. 4 art. 73 stanowił, iż odszkodowanie będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w odrębnej ustawie. Oznacza to, że ustawodawca przewidywał wydanie odrębnych przepisów ragi ustawowej, które regulowałyby zasady i tryb ustalania i wypłacania odszkodowania. Niewątpliwie przepisy te określałyby także podmioty zobowiązane do wypłaty odszkodowania w tym i w imieniu Skarbu Państwa. Jednak z dniem 15 lutego 2000 r. art. 73 ust. 4 został zmieniony przez art. 7 ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U Nr 6, poz. 70). Nowelizacja nastąpiła po skierowaniu do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego dotyczącego konstytucyjności rozwiązań przyjętych w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. W tej sytuacji Trybunał Konstytucyjny orzekając w dniu 14 marca 2000 r. w sprawie zgodności z Konstytucją art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. (sygn. akt P 5/99, publ. OTK 2000/2/60) wobec nowelizacji tego przepisu nie badał zarzutów w stosunku do art. 73 ust. 4. Jednak w uzasadnieniu swojego orzeczenia Trybunał uznał, że wprowadzone odesłanie do przepisów o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości ma charakter konkretny i kompleksowy oraz daje podstawę do zastosowania całego katalogu przepisów kształtujących mechanizm ustalania odszkodowania w postępowaniu wywłaszczeniowym.

Bez wątpienia zawarte w znowelizowanym przepisie odesłanie kieruje do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.), która w "Rozdziale 5 Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości" określa ogólne zasady przyznawania i wypłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Art. 132 ust. 5 tej ustawy jako organ zobowiązany do wypłaty odszkodowania wskazuje starostę, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa.

Brak bardziej szczegółowych uregulowań tej kwestii w znowelizowanym art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oznacza, że ustawodawca zrezygnował z konkretnego wskazania podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania, tym samym rezygnując z potencjalnej możliwości wprowadzenia uregulowania szczególnego i odmiennego, niż wynikające z obowiązujących przepisów dotyczących odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. W tej sytuacji wydaje się zasadnym stanowisko, że w przypadku odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi, które z dniem 1 stycznia 1999 r. przeszły na własność Skarbu Państwa, powinien mieć zastosowanie przepis art. 132 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), wskazujący starostę jako podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania, chyba że wskazany zostanie przepis, który zawiera zobowiązanie do wypłaty tego odszkodowania w imieniu Skarbu Państwa przez inny wskazany w nim podmiot. Przepis taki stanowiłby uregulowanie szczególne w stosunku do przywołanego art. 132 ust. 5., dlatego też powinien on w sposób niebudzący wątpliwości wskazywać inny podmiot, jako zobowiązany do wypłaty odszkodowania, wynikającego z przejścia na własność Skarbu Państwa nieruchomości w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Zobowiązanie to nie może być dorozumiane ani nie może wynikać z wykładni rozszerzającej – skoro podmiot zobowiązany został jednoznacznie wskazany w art. 132 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Aby móc powołać się na regułę kolizyjną "lex specialis derogat legi generali" przepis taki musi faktycznie stanowić uregulowanie szczegółowe obejmujące swoją dyspozycją odszkodowania wynikające z art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

Zasadnie skarżący zarzucił, że w decyzji z dnia [...] maja 2004 r. organ I instancji nie wskazał żadnego przepisu, który mógłby stanowić takie szczególne uregulowanie, a tym samym stanowić podstawę prawną zmiany podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania z art. 132 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Dopiero w uzasadnieniu decyzji organu II instancji z dnia [...] października 2004 r. przywołany został przepis art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o finansowaniu budowy dróg publicznych (Dz. U. Nr 123, poz. 780, ze zm.) jako uregulowanie szczegółowe, stanowiące, zdaniem Wojewody [...], podstawę prawną do przeniesienia obowiązku wypłaty odszkodowania na Generalną Dyrekcję Dróg Publicznych. Przepis ten określa, że zadania w zakresie budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz zarządzania nimi finansowane są przez ministra właściwego do spraw transportu za pośrednictwem Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych w odniesieniu do dróg krajowych.

W opinii Sądu trudno uznać, żeby wypłata odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi, które z dniem 1 stycznia 1999 r. przeszły na własność Skarbu Państwa stanowiła realizację zadania w zakresie budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz zarządzania nimi. Z brzmienia przywołanego przepisu nie wynika nawet, aby do wymienionych w nim zadań można było zaliczyć nabywanie poprzez kupno lub wywłaszczenie gruntów przeznaczonych pod drogi. Zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt. 17 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj, z 2004 r. Nr 204, poz. 2086, ze zm.) budową drogi jest wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowa i rozbudowa. Włączenie do budowy drogi procesu pozyskania własności gruntów przeznaczonych pod drogę wymagałoby rozszerzającej wykładni tej definicji. Ponadto przejście nieruchomości na własność Skarbu Państwa w trybie przewidzianym art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nie dotyczyło pozyskiwania terenów pod budowę lub rozbudowę drogi, lecz stanowiło szczególną regulację stanu prawnego gruntów już pod drogi zajętych w przeszłości, nie mogło zatem stanowić zadania związanego z budową drogi. Także definicje przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz zarządzania nimi zawarte w art. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych nie pozwalają zaliczyć do tych zadań wypłaty odszkodowań z tytułu regulacji własności gruntów pod istniejącymi drogami. W tej sytuacji uznać należy, że rozstrzygnięcie dokonane przez organ I instancji (utrzymane w mocy przez organ II instancji) poczynione zostało nieprawidłowo, bez wskazania jako podstawy odpowiedniego przepisu prawa.

Ponadto wyjaśnić należy, że Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, także z tego względu, że została ona skierowana do osoby nieżyjącej, czyli W. M. (byłego współwłaściciela przejętych nieruchomości). Jak bowiem wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w W. z dnia [...] grudnia 2004 r., sygn. akt [...] (k-80) W. M. zmarł dnia 10 października 2004 r., czyli [...] dni przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Zdolność prawna osoby fizycznej ustaje natomiast z chwilą jej śmierci. Konsekwencją utraty zdolności prawnej jest to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć czy prowadzić postępowania administracyjnego, ani wydać decyzji. Gdyby zaś doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i nie wywołuje skutków prawnych (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2002 r. sygn. akt I SA 428/01; OSP 2004, nr 3, poz. 33). Tę zaś okoliczność Sąd miał obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu. Z powyższego względu należało uznać, że także z tej przyczyny zaskarżona decyzja naruszyła przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpatrując ponownie sprawę organ powinien przede wszystkim ustalić krąg spadkobierców W. M. i umożliwić im wzięcie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Ponadto przed wydaniem rozstrzygnięcia w zakresie dotyczącym określenia podmiotu zobowiązanego do wypłaty ustalonego odszkodowania organ powinien przeanalizować obowiązujące przepisy prawa, aby ustalić, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że do wypłaty odszkodowania zobowiązany jest podmiot inny niż starosta. Należy zwrócić uwagę, że w systemie prawnym istnieje co najmniej kilka przepisów, które na Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad nakładają obowiązki związane z finansowaniem w imieniu Skarbu Państwa rozbudowy i utrzymania sieci drogowej. Nie oznacza to jednak automatycznie, że przepisy te są przepisami szczególnymi wobec art. 132 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w odniesieniu do wypłaty odszkodowania, wynikającego z przejścia na własność Skarbu Państwa nieruchomości w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r.

Jeśli organ rozpatrując ponownie sprawę uzna, że istnieje taki przepis szczególny, to jego obowiązkiem wynikającym z treści art. 107 §1 i §3 kpa jest wskazanie tego przepisu w osnowie wydanego orzeczenia oraz takie sformułowanie uzasadnienia, które będzie zawierało jasne wyjaśnienie prawne takiego stanowiska organu.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c, oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.