Uchwała NSA, sygn. akt I OPS 7/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Treść wyniku: Podjęto uchwałę
Powołane przepisy: article: art.59 ust.1, art.61 ust. 1-3, art. 103 ust.2, art. 104 ust.3
journal: Dz.U. 2017 poz 1769
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.
Teza: Obowiązek wnoszenia, przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm.), opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, a w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 tej ustawy, wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania tego obowiązku począwszy od dnia jego powstania w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 tej ustawy lub w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ustawy o pomocy społecznej

TEZY

Obowiązek wnoszenia, przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm.), opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, a w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 tej ustawy, wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania tego obowiązku począwszy od dnia jego powstania w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 tej ustawy lub w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ustawy o pomocy społecznej


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie NSA: Elżbieta Kremer (sprawozdawca) Iwona Bogucka (współsprawozdawca) Jolanta Rudnicka Jolanta Sikorska Marek Stojanowski Jan Paweł Tarno Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski przy udziale prokuratora Prokuratury Krajowej R. J. po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2018 r. na posiedzeniu jawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prokuratora Generalnego z dnia 21 grudnia 2017 r., nr PK IV Zpa 33.2017 o podjęcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), uchwały mającej na celu wyjaśnienie: "Czy obowiązek wnoszenia, przez osoby wskazane w art.61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm.), opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, a w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 tej ustawy, wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania tego obowiązku począwszy od dnia jego powstania w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 tej ustawy, a także w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ustawy o pomocy społecznej?" podjął następującą uchwałę: "Obowiązek wnoszenia, przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm.), opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, a w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 tej ustawy, wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania tego obowiązku począwszy od dnia jego powstania w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 tej ustawy lub w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ustawy o pomocy społecznej".


UZASADNIENIE

W uzasadnieniu swojego wniosku Prokurator Generalny podniósł, iż kierując się powinnością podejmowania środków przewidzianych prawem, zmierzających do prawidłowego i jednolitego stosowania prawa w postępowaniu sądowym i administracyjnym, wskazaną w art. 3 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. - Prawo o prokuraturze, należało uznać za konieczne wystąpienie z wnioskiem o podjęcie uchwały mającej na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, szczegółowo przedstawione w uzasadnieniu postanowienia z dnia 9 października 2017 r., sygn. akt I OPS 2/17, które pozostały dotychczas niewyjaśnione.

Zagadnienia wymagające wyjaśnienia odnoszą się do źródła obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej oraz charakteru i zakresu rozstrzygnięć określających wysokość należnej opłaty. W kwestiach tych utrzymuje się rozbieżność stanowisk i brak jasności co do normatywnego modelu ustalania i ponoszenia odpłatności przez osoby wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. W szczególności kwestią budzącą wątpliwości i skutkującą rozbieżnościami jest, w jakiej formie i kiedy powinno nastąpić ustalenie koniecznej do poniesienia opłaty i jaki charakter ma takie rozstrzygnięcie.

Na wstępie wskazano, że odpowiedzialność finansowa członków rodziny, w tym również dorosłych dzieci, za pobyt osoby bliskiej w domu pomocy społecznej określona została w przepisach art. 61 ust. 1 i 2 ustawy, zgodnie z którymi obowiązanymi do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności:

1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich, przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka,

2) małżonek, zstępni przed wstępnymi,

3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej

- przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność.

Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą:

1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu,

2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 ustawy:

a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium,

b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie,

3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2.

Zasada kolejności przyjęta w przepisie art. 61 ust. 1 omawianej ustawy oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponieść kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w dalszej kolejności na zstępnych, następnie na wstępnych, a na końcu na gminie, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Obowiązek wnoszenia opłat przechodzi zatem na nich w kolejności ustalonej w powołanym przepisie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1171/09). Zgodnie też z art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala, w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu, wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości. Umowa ta pozwala członkom rodziny osób umieszczanych w domach pomocy społecznej na wpływanie na ustalenie dogodnych, odpowiadających ich faktycznym możliwościom, warunków i wysokości odpłatności z tego tytułu.

Ustawa o pomocy społecznej reguluje także sytuacje, w których osoby ustawowo zobowiązane do ponoszenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej za członka rodziny mogą być z tego obowiązku zwolnione. Zgodnie bowiem z art. 64a ustawy osobę zobowiązaną do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej zwalnia się całkowicie z tej opłaty na jej wniosek pod warunkiem, że przedstawi prawomocne orzeczenie sądu o pozbawieniu rodzica władzy rodzicielskiej nad tą osobą i oświadczy, iż władza rodzicielska nie została przywrócona. Natomiast na podstawie art. 64 tej ustawy, osoby wnoszące opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej można zwolnić, na ich wniosek, częściowo lub całkowicie z tej opłaty, w szczególności jeżeli:

1) wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce;

2) występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych:

3) małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia,

4) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko.

W sytuacji braku możliwości ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej przez samego pensjonariusza lub przez członka jego rodziny w całości lub w części, obowiązek finansowania kosztów stąd wynikłych przechodzi w dalszej kolejności na gminę - jako zobowiązaną w ostatniej kolejności, z której osoba ta została skierowana do domu pomocy społecznej.

Ustawa przewiduje również odrębny - od wyżej przedstawionych instrument zapewnienia ciągłości finansowania pobytu w domu pomocy społecznej w postaci zastępczego ponoszenia odpłatności przez gminę, o którym mowa w art. 61 ust. 3 omawianej ustawy, wraz z prawem dochodzenia przez gminę zwrotu poniesionych na ten cel wydatków. Zastosowanie tego instrumentu może mieć miejsce - co zostało wskazane w wymienionym przepisie, w sytuacji niewywiązywania się przez osoby z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Dochodzenie zwrotu opłat wnoszonych zastępczo, o których mowa art. 61 ust. 3 wymienionej ustawy, następuje na podstawie decyzji administracyjnej o ustaleniu wysokości należności podlegających zwrotowi oraz terminach ich zwrotu, wydanej na podstawie art. 104 ust. 1 i 3 ustawy o pomocy społecznej. Decyzja ta stanowi tytuł egzekucyjny do przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego, o którym mowa w art. 104 ust. 1 tej ustawy.

W dalszej części uzasadnienia Prokurator Generalny podnosi, że w przedmiotowej kwestii prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym obowiązek ponoszenia przez osoby wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej ma swoje źródło w ustawie, w powołanym przepisie. Umowa zawierana z kierownikiem ośrodka pomocy społecznej, o której mowa w art. 103 ust. 2 tej ustawy, ma na celu określenie wysokości wnoszonej opłaty, natomiast nie kreuje obowiązku jej ponoszenia. W konsekwencji nie ma podstaw do wydawania decyzji określającej osobę zobowiązaną do ponoszenia opłaty. W razie odmowy zawarcia umowy i uchylania się od obowiązku przez osoby zobowiązane, gmina, która zastępczo poniosła wydatki, może żądać ich zwrotu, czemu służy wydanie - na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej - decyzji określającej wysokość opłaty poniesionej zastępczo przez gminę zamiast opłaty, do wniesienia której adresat decyzji był ustawowo zobowiązany. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1171/09, stwierdził, że zawarcie umowy, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, służy jedynie określeniu wysokości opłaty wnoszonej za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, natomiast sam obowiązek uiszczania opłat wynika z mocy ustawy, nie z samej umowy. Skoro więc obowiązek członków rodziny osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej, polegający na wnoszeniu związanych z tym opłat wynika wprost z ustawy o pomocy społecznej, z jej art. 61 ust. 1 pkt 2, to w sytuacji uchylania się od tego obowiązku przez osoby zobowiązane gmina, która zastępczo poniosła wydatki, może egzekwować ich zwrot na drodze administracyjnej. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że sprawy ponoszenia opłat przez zobowiązanych i dochodzenia ich zwrotu przez gminę mają charakter administracyjnoprawny, przy czym uznał, że dla określenia wysokości zastępczo poniesionej opłaty i wskazania osoby zobowiązanej do zwrotu, wystarczające jest wydanie decyzji na podstawie art. 104 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. (analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 września 2011 r., sygn. akt I OSK 666/11). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanie decyzji na podstawie art. 104 ust. 3 wskazanej ustawy w związku z jej art. 61 ust. 3 i art. 61 ust. 1 pkt 2 nie wymaga uprzedniego wydania decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 tej ustawy. Wydawana decyzja, konkretyzując obowiązek, nie jest jednakże jego źródłem, bowiem powstaje on z mocy prawa z dniem zaistnienia ustawowych przesłanek odpłatności, jakimi są: pobyt osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej, zakres ponoszenia kosztów z tego tytułu przez kolejno zobowiązane podmioty i zaistnienie przesłanek dochodowych.

Jednocześnie w orzecznictwie prezentowane jest stanowisko odmienne, zgodnie z którym, by można było mówić o opłacie zastępczo poniesionej przez gminę oraz o obowiązku jej zwrotu, wcześniej musi zostać ustalona opłata pierwotna w stosunku do osób zobowiązanych. Obowiązek wnoszenia opłat musi być skonkretyzowany i zindywidualizowany. Konkretyzacja ta następuje w drodze umowy z art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej lub w decyzji wydawanej na podstawie art. 59 ust. 1 tej ustawy. Jeśli wysokość opłaty nie zostanie ustalona w drodze umowy, na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej winna zostać wydana decyzja zawierająca rozstrzygnięcie co do wysokości opłaty obciążającej osoby wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy. Strona winna bowiem znać treść ciążącego na niej obowiązku, aby mogła się z niego wywiązać. Dopiero uchylenie się od skonkretyzowanego obowiązku, upoważnia organ do wydania na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę. Natomiast udokumentowana okoliczność odmowy zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej przez osobę wskazaną w jej art. 61 ust. 1 pkt 2, nie może stanowić wystarczającej podstawy do wydania decyzji o obowiązku zwrotu na rzecz gminy części opłat przez nią poniesionych. Stanowisko takie zostało wyrażone w szeregu wyrokach sądów administracyjnych, w tym między innymi Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 204/10, z dnia 30 października 2012 r., sygn. akt I OSK 653/12, z dnia 13 września 2013 r., sygn. akt I OSK 2726/12, z dnia 19 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 62/14, z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 3187/14, z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 20/15, z dnia 14 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 3163/14, z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2304/14, z dnia 14 października 2016 r., sygn. akt I OSK 379/15.

W wyrokach tych wskazuje się, że decyzja, o której mowa w art. 104 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, jest wydawana w celu przeprowadzenia egzekucji obowiązku niezrealizowanego przez osobę zobowiązaną i stanowi tytuł egzekucyjny, będący podstawą do przeprowadzenia egzekucji administracyjnej. Natomiast gmina ma obowiązek uiszczania opłat zastępczych jedynie wówczas, gdy osoba, za którą gmina wnosi opłatę, ma prawnie określony obowiązek opłaty w oznaczonej wysokości. Gdy opłata osób zobowiązanych nie jest określona decyzją, gmina nie jest obciążona obowiązkiem ponoszenia opłat zastępczych. Ponieważ wnoszenie opłat nie obciąża równocześnie wszystkich zobowiązanych wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy, ale obowiązek ten przechodzi na nich w kolejności ustalonej w powołanym przepisie, nie można uznać za uprawnione nakładanie na gminę obowiązku ponoszenia opłat zastępczych w sytuacji, gdy opłata osób zobowiązanych i jej wysokość nie została prawnie określona, a następnie jedną decyzją orzekać o ustaleniu opłaty za pobyt osoby skierowanej do domu pomocy społecznej i nakazywać jednoczesny zwrot opłaty wniesionej zastępczo przez gminę.

Istotne znaczenie przy ocenie omawianych przepisów - na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku z dnia 14 października 2016 r., sygn. akt I OSK 379/15 - ma rozróżnienie między decyzjami ustalającymi obowiązek ponoszenia opłaty (przez konkretne osoby i w określonej wysokości) oraz decyzjami dotyczącymi dochodzenia należności w przypadku nie wywiązywania się osób zobowiązanych do ponoszenia opłat, wydawanymi na podstawie art. 104 ust. 3 ustawy. Nadto, podkreśla się, że przepis art. 104 ust. 3 ustawy stanowi podstawę procesową decyzji zobowiązującej do zwrotu wydatków poniesionych przez gminę zastępczo na podstawie jej art. 61 ust. 3, zaś ten ostatni przepis jest jej podstawą materialnoprawną (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 3163/14).

W konsekwencji - jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny - pozycja prawna gminy w sprawach dotyczących ponoszenia opłat za pobyt uprawnionego w domu pomocy jest zróżnicowana, a jej obowiązki mają dwojaki charakter. Po pierwsze, gmina może być podmiotem obowiązanym do ponoszenia tych opłat na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy. Wówczas ponosi ona te koszty bezzwrotnie, jako zobowiązany. Obowiązek ponoszenia tych opłat nie jest uzależniony od wywiązywania się osób, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy. Po drugie, gmina zastępczo ponosi koszty pobytu za osoby, które nie wywiązują się z zawartej umowy lub nie wnoszą opłat ustalonych decyzją.

Dalej Prokurator Generalny podkreśla - na co również zwraca uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku z dnia 14 października 2016 r., sygn. akt I OSK 379/15 - że, od momentu przyjęcia do domu pomocy społecznej rozpoczyna się pobyt w nim osoby skierowanej i jest on - zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej - odpłatny. Nie w każdym przypadku jest możliwe wydanie decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy jednocześnie z decyzją o skierowaniu do takiego domu. Przypadki takie przewidują przepisy regulujące tryb kierowania i przyjmowania osób ubiegających się o przyjęcie do domu pomocy społecznej. Zgodnie z § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 964 ze zm.), do wniosku o skierowanie winny być dołączone również dokumenty, umożliwiające organowi kierującemu ustalenia okoliczności mających wpływ na kwestie odpłatności, bowiem do wniosku dołącza się oświadczenia o wysokości dochodu osoby ubiegającej się, a także małżonka, zstępnych oraz wstępnych zobowiązanych do ponoszenia opłat. Dokumenty te kompletuje właściwy ośrodek i wydaje decyzję. Rozporządzenie przewiduje także sytuacje szczególne, tj. określone w § 9 skierowanie w przypadkach nagłych oraz w § 8 ust. 3 - skierowanie na podstawie orzeczenia sądu. Nadto, w przypadku gdy do domu kieruje się osobę na podstawie orzeczenia sądu, wydanie decyzji o skierowaniu nie wymaga przedłożenia dokumentów, o jakich mowa w § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia, dokumenty te winny zostać skompletowane w terminie nieprzekraczającym trzech miesięcy od dnia wydania skierowania.

W dalszej kolejności w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się, że katalog podmiotów obowiązanych do wnoszenia opłat wymienia w kolejności art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, o której mowa w art. 59 ust. 1 tej ustawy, winna zatem precyzować przewidziany w jej art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 i ust. 2 obowiązek ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej przez wymienione w tych przepisach osoby (podmioty) poprzez określenie kwoty opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, wskazanie osób zobowiązanych do jej ponoszenia z kręgu podmiotów wymienionych w powyższych przepisach, od dnia umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej, zaś w drodze umowy winny zostać sprecyzowane przypadające na każdego z nich kwoty opłaty oraz warunki ich wnoszenia. Obowiązek wnoszenia opłat przez konkretne osoby spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na podstawie art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 omawianej ustawy kreuje bowiem nie umowa, o której mowa w jej art. 103 ust. 2, ale decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, przewidziana w art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Oznacza to, że obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania osoby skierowanej do domu pomocy społecznej przez osoby wymienione w art. 61 ust. 2 pkt 2 tej ustawy powinien zostać określony w decyzji, o której mowa w jej art. 59 ust. 1. W decyzji tej winny zatem zostać skonkretyzowane obowiązki poprzez określenie kwoty opłaty, wskazanie osób zobowiązanych z kręgu podmiotów wymienionych w przepisach oraz ustalenie przypadających na każdą z tych osób kwot opłaty.

W ocenie Prokuratora Generalnego, wskazane wątpliwości prawne oraz dostrzeżone rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych w odniesieniu do przedstawionego zagadnienia, uzasadniają wystąpienie w trybie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie zagadnienia o treści wskazanej w petitum wniosku. Przedstawiony problem ma znaczenie dla jednolitości przyszłego orzecznictwa w podobnych sprawach.

W związku z powyższym - występując z przedmiotowym wnioskiem Prokurator Generalny wniósł o stwierdzenie, że obowiązek wnoszenia, przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, a w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 tej ustawy, wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania owego obowiązku począwszy od dnia jego powstania w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 tej ustawy, bowiem - jak trafnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku z dnia 14 października 2016 r., sygn. akt I OSK 379/15 - stan w zakresie istniejących obowiązków musi być jednoznaczny. Wymaga tego wzgląd na kwestię bezpieczeństwa prawnego adresatów decyzji, a także potrzeba zabezpieczenia interesów stron postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył co następuje:

Wniosek Prokuratora Generalnego złożony został na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny ma zatem obowiązek rozważyć, czy zostały spełnione ustawowe przesłanki do podjęcia uchwały wyjaśniającej przedstawioną wątpliwość prawną. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podejmuje uchwały mające na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Z kolei art. 264 § 2 p.p.s.a. określa krąg podmiotów legitymowanych do złożenia wniosku o podjęcie takiej uchwały, wśród których znajduje się także Prokurator Generalny.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że spełnione zostały ustawowe przesłanki do podjęcia uchwały.

Uzasadniając podjętą uchwalę niezbędnym jest przeanalizowanie obowiązującego stanu prawnego dotyczącego obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, oraz podstaw żądania przez gminę zwrotu poniesionej zastępczo opłaty.

W pierwszej kolejności rozważenia wymagają rozwiązania o charakterze materialnoprawnym zawarte w dziale II rozdziału 2 ustawy o pomocy społecznej (art. 54 - art. 66) zatytułowanym domy pomocy społecznej, a dotyczące skierowania do domu pomocy społecznej i ustalenia opłat. Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 60 ust. 1 ustawy pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Z kolei art. 59 ust. 1 ustawy stanowi, że decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. W ust. 2 art. 59 ustawy postanowiono, że decyzję o umieszczeniu w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy prowadzącej dom pomocy społecznej lub starosta powiatu prowadzącego dom pomocy społecznej. Decyzja w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej rozstrzyga przede wszystkim o przyznaniu lub nieprzyznaniu świadczenia niepieniężnego w postaci pobytu i usług w domu pomocy społecznej (art. 36 pkt 2 lit. o ustawy). Z kolei osoby zobowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt w domu społecznej określone zostały w art. 61 ust. 1 ustawy i są to w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy dziecka z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność.

Należy jeszcze zwrócić uwagę na treść ust. 2a, zgodnie z którym, opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej mogą wnosić osoby niewymienione w ust. 2, w tym przypadku art. 103 ust. 2 stosuje się odpowiednio (ust. 2c). Zgodnie zaś z art. 61 ust. 3 w przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków. Kwestii zwrotu poniesionych wydatków dotyczy art. 104, który w ust. 1 stanowi, należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, z tytułu opłat określonych przepisami ustawy oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zaś w ust. 3 wysokość należności, o których mowa w ust. 1, podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej.

Zagadnieniem podstawowym wymagającym rozważenia jest zatem ustalenie co stanowi podstawę prawną powstania obowiązku wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, a w konsekwencji kiedy ten obowiązek powstaje, bowiem dopiero wówczas można stwierdzić, czy dana osoba wywiązuje się, czy nie wywiązuje z tego obowiązku, a w przypadku niewywiązywania czy gmina zastępczo ponosi te opłaty, a także kiedy gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych wydatków.

Według pierwszego stanowiska prezentowanego w orzecznictwie obowiązek ponoszenia przez osoby wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej ma swoje źródło w ustawie, w powołanym przepisie. Umowa, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 ustawy służy określeniu wysokości wnoszonej opłaty, ale nie kreuje obowiązku jej ponoszenia. W konsekwencji nie ma podstaw do wydawania decyzji określającej osobę zobowiązaną do ponoszenia opłaty i wysokość tej opłaty. W razie odmowy zawarcia umowy i uchylania się od obowiązku przez osoby zobowiązane, gmina, która zastępczo poniosła wydatki, może egzekwować ich zwrot w drodze administracyjnej, czemu służy wydanie decyzji na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 ustawy, określającej wysokość opłaty poniesionej zastępczo (czyli opłaty, do której adresat decyzji był zobowiązany) oraz osobę zobowiązaną. Stanowisko to stoi w opozycji do wyrażanego niekiedy w judykaturze poglądu, obecnie raczej zarzuconego, a poddanego krytyce w wyroku NSA z dnia 15 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1171/09, wedle którego wyłącznym źródłem obowiązku osób wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy w zakresie ponoszenia odpłatności za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej jest umowa, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 ustawy Do czasu jej zawarcia nie istnieje skonkretyzowany i prawnie skuteczny obowiązek ponoszenia opłaty, co uniemożliwia dochodzenie jej zwrotu przez gminę (tak np. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt IV SA/Wr 30/09, wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 907/14). Kwestionując takie stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1171/9 stwierdził, że "zawarcie umowy, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2, służy jedynie określeniu wysokości opłaty wnoszonej za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, natomiast sam obowiązek uiszczania opłat wynika z mocy ustawy, nie umowy. Skoro więc obowiązek członków rodziny osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej, polegający na wnoszeniu związanych z tym opłat wynika wprost z ustawy o pomocy społecznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), to w sytuacji uchylania się od tego obowiązku przez osoby zobowiązane, gmina, która zastępczo poniosła wydatki, może egzekwować ich zwrot na drodze administracyjnej. Właściwą drogą wyegzekwowania takich należności przez gminę, jest wydanie decyzji na podstawie art. 104 ust. 3, w związku z art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej". W cytowanym wyroku NSA zaakceptował, że sprawy ponoszenia opłat przez zobowiązanych i dochodzenia ich zwrotu przez gminę mają charakter administracyjnoprawny, przy czym uznał, że dla określenia wysokości zastępczo poniesionej opłaty i wskazania osoby zobowiązanej do zwrotu wystarczające jest wydanie decyzji na podstawie art. 104 ust. 2 u.p.s. Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 września 2011 r., sygn. akt I OSK 666/11. Wskazano, że decyzja wydana w oparciu o przepis art. 104 ust. 3 ustawy jest podstawą do prowadzenia egzekucji. Przy takim stanowisku nie jest formułowany warunek, aby wydanie decyzji na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 i art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy wymagało uprzedniego wydania decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy. Wydawana decyzja, konkretyzując obowiązek, nie jest także oczywiście jego źródłem, powstaje on zatem z mocy prawa z dniem zaistnienia ustawowych przesłanek odpłatności, jakimi są: pobyt w domu pomocy społecznej, zakres ponoszenia kosztów z tego tytułu przez kolejno zobowiązane podmioty i zaistnienie przesłanek dochodowych.

Drugie z obecnych w judykaturze stanowisk bazuje na odmiennych założeniach. Zgodnie z nim, aby można było mówić o opłacie poniesionej przez gminę zastępczo i obowiązku jej zwrotu, wcześniej musi być ustalona opłata pierwotna w stosunku do osób zobowiązanych. Obowiązek wnoszenia opłat musi być skonkretyzowany i zindywidualizowany. Konkretyzacja ta następuje w drodze umowy z art. 103 ust. 2 ustawy lub w decyzji wydawanej na podstawie art. 59 ust. 1 tej ustawy. Jeśli zatem wysokość opłaty nie zostanie ustalona w drodze umowy, na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy powinna zostać wydana decyzja zawierająca rozstrzygnięcie co do wysokości opłaty obciążającej osoby wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy. Strona winna bowiem znać treść ciążącego na niej obowiązku, aby mogła się z niego wywiązać. Dopiero uchylenie się od skonkretyzowanego obowiązku upoważnia organ do wydania na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 ustawy decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę. Natomiast udokumentowana okoliczność odmowy zawarcia umowy, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 ustawy przez osobę wskazaną w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, nie stanowi wystarczającej podstawy do wydania decyzji o obowiązku zwrotu na rzecz gminy części opłat przez nią poniesionych. Stanowisko takie zostało wyrażone w szeregu wyrokach sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, m.in. z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 204/10, z dnia 30 października 2012 r., sygn. akt I OSK 653/12, z dnia 13 września 2013 r., sygn. akt I OSK 2726/12, z dnia 19 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 62/14, z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 3187/14, z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 20/15, z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2304/14. W wyrokach tych przedstawiana jest stosunkowo jednorodnie brzmiąca argumentacja. Wskazuje się, że decyzja, o której mowa w art. 104 ust. 3 ustawy jest wydawana w celu przeprowadzenia egzekucji obowiązku niezrealizowanego przez osobę zobowiązaną i stanowi tytuł egzekucyjny, będący podstawą do przeprowadzenia egzekucji administracyjnej. Rozważając, co jest natomiast w odniesieniu do konkretnej osoby źródłem jej obowiązku – ustawa, decyzja administracyjna czy umowa - podkreśla się publicznoprawny (administracyjny) charakter stosunku związanego z nabyciem świadczenia pod postacią pobytu w domu pomocy społecznej. W formie decyzji następuje skierowanie do domu pomocy społecznej, decyzją też organ ustala opłatę z pobyt (art. 59 ust. 1 ustawy). Decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt indywidualizuje i konkretyzuje więc przewidziany w art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s. obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu przez wymienione w nim podmioty. To w decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1 ustawy doznają konkretyzacji przepisy ustawy poprzez określenie kwoty opłaty, wskazanie osób zobowiązanych z kręgu podmiotów wymienionych w przepisach, ustalenie przypadających na nich kwot opłaty. O takim zakresie decyzji ustalającej opłatę świadczy § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 października 2005 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. Nr 217, poz. 1837), aktualnie § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej – Dz. U. z 2012 r., poz. 964), zgodnie z którym do wniosku o skierowanie należy dołączyć także oświadczenia o wysokości dochodów nie tylko osoby ubiegającej się o tę formę pomocy, ale także jej małżonka, zstępnych i wstępnych. Są to dane niezbędne do wydania decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy. Obowiązek wnoszenia opłat przez konkretne osoby spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na podstawie art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.s. kreuje nie umowa, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 ustawy, ale decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, przewidziana w art. 59 ust. 1 ustawy. Jednym słowem obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania osoby skierowanej do domu pomocy społecznej osób wymienionych w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy. powinien zostać określony w decyzji.

Nadto można wskazać na stanowisko jakie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 3163/14, w którym stwierdził, że dopuszczalne jest wydanie jednej decyzji, która powinna ustalać wysokość opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, konkretyzować ją w odniesieniu do osoby, o której mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy oraz zobowiązywać do zwrotu tę osobę w części zastępczo przez gminę poniesionej opłaty. Wskazano, że takie rozwiązanie spełnia podstawowe postulaty orzecznictwa: zobowiązanie osoby do zwrotu zastępczo poniesionej opłaty tylko w sytuacji jej zindywidualizowania i konkretyzacji, w braku umowy, w formie decyzji administracyjnej. Zbliżone stanowisko w kwestii zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 1449/14.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z poglądem, że obowiązek ponoszenia opłat przez osoby wymienione w art.61 ust.1 pkt 2 ustawy powstaje z mocy prawa, tj. jego źródłem jest powołany przepis, a w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie wydatków poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 ustawy w związku z art. 61 ust. 3 ustawy nie wymaga uprzedniego wydania decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 ustawy lub zawarcia umowy na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy w związku z art. 61 ust. 1 i 2 ustawy nie można się zgodzić. Natomiast zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanie decyzji o zwrocie wydatków poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 ustawy wymaga uprzedniego wydania decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 ustawy w sprawie ustalenia opłaty lub zawarcia umowy na podstawie art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 ustawy, w której zostanie ustalona wysokość opłaty.

Uzasadniając przyjęte stanowisko należy wskazać co następuje:

Przede wszystkim przypomnieć należy, że ustawa o pomocy społecznej w art. 60 ust. 1 wprowadza generalną zasadę, zgodnie z którą pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca. Zaś średni miesięczny koszt utrzymania w domu pomocy społecznej ustalają jednoosobowe organy wykonawcze jednostki samorządowej prowadzącej dom zgodnie z art. 60 ust. 2 ustawy. Z kolei art. 61 ust. 1 ustawy określa podmioty obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oraz kolejność w jakiej ten obowiązek na nich spoczywa, zaś w ust. 2 określone zostały zasady ustalania wysokości opłaty w zależności od sytuacji dochodowej osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty. Bezsporne jest zatem istnienie ustawowego obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, obowiązek ten powstaje od chwili umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej, obowiązek ten nałożony został na określony w ustawie krąg osób, a wysokość ponoszonej opłaty zależna jest od kosztów miesięcznego utrzymania w domu pomocy społecznej i sytuacji dochodowej osoby objętej ustawowym obowiązkiem ponoszenia opłaty.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wynikający z mocy ustawy obowiązek ponoszenia opłaty za osobę przebywającą w domu pomocy społecznej, ciążący z mocy prawa na określonych podmiotach, wymaga swego skonkretyzowania i zindywidualizowania zarówno co do wysokości, jak i osoby nim obciążonej. W art. 61 ust. 1 ustawy przedstawiono katalog podmiotów zobowiązanych. Nie oznacza to jednak, że wszystkie te osoby równolegle, z własnej woli, bez udziału właściwego organu, będą: po pierwsze świadome swego obowiązku, a po drugie jego wysokości. Muszą zatem zostać wskazane, jako zobowiązane, a ich odpłatność, zgodnie z regułami określanymi w treści art. 61 ust. 2 ustawy, musi zostać ustalona albo w drodze umowy zaakceptowanej przez organ albo w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy przez właściwy organ administracji. Jednym słowem ustawowy obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej poprzez indywidualny akt stosowania prawa musi zostać przekształcony w zobowiązanie do ponoszenia opłaty i dopiero w przypadku niewywiązywania się z tego zobowiązania, opłaty te zastępczo ponosi gmina, której przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków. Za tym poglądem przemawiają następujące argumenty.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, na stosowane przez ustawodawcę pojęcia, takie jak: "obowiązani do wnoszenia opłaty"(art. 61 ust. 1), "opłatę za pobyt ...mogą wnosić" (art. 61 ust. 2a), "osoby wnoszące opłatę" (art. 64), "osobę zobowiązana do wnoszenia opłaty" (art. 64a), "w przypadku niewywiązywania się osób... z obowiązku opłaty" (art. 61 ust. 3), które nie mają jednoznacznego znaczenia. Pojęcia te używane są w różnym znaczeniu, mogą bowiem oznaczać powstanie z mocy ustawy stosunku prawnego między osobami połączonymi takimi zdarzeniami prawnymi jak: zawarcie małżeństwa, czy też pozostawanie w określonym stosunku pokrewieństwa, który jest podstawą obowiązku polegającego na wnoszeniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, jeżeli wystąpi taka potrzeba i spełnione zostaną przesłanki ustawowe, a mogą również dotyczyć sytuacji w których ustalona została zarówno osoba zobowiązana do ponoszenia opłaty jak i wysokość opłaty. Należy zatem zauważyć, że pojęcia sformułowane w art. 61 ust. 1, w art. 61 ust. 2a u.p.s., czyli "obowiązani do wnoszenia opłaty", "opłatę za pobyt ...mogą wnosić" oznaczają ogólny ustawowy obowiązek ponoszenia opłat. Natomiast w art. 64, mowa jest o "osobach wnoszących opłatę", a w art. 64a o "osobach zobowiązanych do wnoszenia opłaty", czyli w tych przypadkach sformułowane pojęcia nie oznaczają ogólnego obowiązku ponoszenia opłat, ale dotyczą takich sytuacji w których ogólny obowiązek ustawowy przekształcił się w konkretne zobowiązanie do wnoszenia opłaty, czyli ustalona została zarówno osoba zobowiązana do wnoszenia opłaty, jak i sama opłata. W takiej sytuacji sformułowanie zawarte w art. 61 ust. 3 ustawy "w przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a z obowiązku opłaty za pobyt w domu społecznej" należy odnosić do sytuacji, w której ten obowiązek ustawowy przekształcił się w zobowiązanie konkretnej osoby do wnoszenia ustalonej opłaty, bowiem tylko wówczas będzie można stwierdzić, czy osoby te wywiązują się, czy nie wywiązują się z zobowiązania. Oznacza to, że małżonek, zstępni i wstępni należą z mocy prawa do kręgu osób obowiązanych do wnoszenia opłaty, natomiast stosowne żądanie do realizacji tego obowiązku pojawi się dopiero w wypadku zaistnienia ustawowych przesłanek. Zaistnienie tych ustawowych przesłanek, tj. skierowanie osoby do domu pomocy społecznej, która nie ponosi pełnej opłaty, oraz ustalenie konkretnej osoby zobowiązanej z wskazanego wyżej kręgu z zachowaniem wymaganej kolejności, która spełnia określone kryterium dochodowe pozwala dopiero, aby ustawowy obowiązek ponoszenia opłaty został skonkretyzowany, czyli przekształcił się w konkretne zobowiązanie. Stąd też obowiązek wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, ale rozumiany jako zobowiązanie do wniesienia opłaty, czyli realizacja konkretnego obowiązku w związku z zaistnieniem przesłanek ustawowych nie może powstać z mocy samego prawa. Ustalenie osoby zobowiązanej do wniesienia opłaty w każdym indywidualnym, konkretnym przypadku następuje poprzez akt stosowania prawa, oczywiście mówiąc o osobie zobowiązanej do wniesienia opłaty należy mieć również na uwadze te sytuacje gdy osób tych będzie więcej niż jedna. Takim aktem stosowania prawa, w którym nastąpi ustalenie osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, zgodnie z treścią art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 i 2 ustawy, jest decyzja administracyjna wydana na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy. Adresatem decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej, a więc osoby zobowiązanej do ponoszenia tej opłaty może być osoba skierowana do domu pomocy społecznej, a także osoba (bądź osoby) z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy. To w decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1 nastąpi ustalenie zarówno osoby zobowiązanej do wnoszenia opłaty jak i ustalenie wysokości opłaty za pobyt w konkretnym domu pomocy społecznej, a także ustalenie jaka kwota opłaty (jaka część opłaty) przypada na poszczególne osoby zobowiązane do jej wnoszenia. Za takim zakresem decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wskazuje również powoływany już wcześniej § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej, w którym zawarto wymóg dołączania do wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej oświadczeń o wysokości dochodów nie tylko osoby ubiegającej się o skierowanie, ale także jej małżonka, zstępnych, wstępnych, a więc osób objętych ustawowym obowiązkiem wnoszenia opłat. Dane te są niezbędne do wydania, na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy, decyzji o treści obejmującej wskazany wyżej zakres rozstrzygnięcia (takie stanowisko wyraził między innymi NSA w wyrokach z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 3187/14, z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 20/15, z dnia 19 luty 2016 r., sygn. akt I OSK 1449/14, z dnia 13 września 2013 r., sygn. akt I OSK 2726/12).

Ustalenie osób zobowiązanych do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może również nastąpić w innej formie niż w decyzji administracyjnej, ustawodawca dopuszcza bowiem zawarcie umowy. Zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: małżonek, zstępni przed wstępnymi wnoszą zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 ustawy. Nadto należy przypomnieć, że zgodnie z art. 61 ust. 2a ustawy opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej mogą również wnosić osoby niewymienione w ust. 2, w takim przypadku zgodnie z ust. 2c art. 103 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Z przedstawionych regulacji jednoznacznie wynika; po pierwsze że ta forma stosowania prawa jaką jest umowa nie ma zastosowania do mieszkańca domu opieki społecznej, zobowiązanie tej osoby do ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej następuje wyłącznie na podstawie decyzji administracyjnej, a po drugie osobą zobowiązaną do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej może być również osoba niewymienione w ust. 2, a więc osoba którą ustawodawca nie objął obowiązkiem ponoszenia opłat, w tym przypadku zobowiązanie do ponoszenia opłaty może wynikać wyłącznie z zawartej umowy. Dostrzegamy tym samym, że tylko w stosunku do osób wskazanych w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy, a więc małżonka, zstępnych i wstępnych ustalenie osoby (osób) zobowiązanej do ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, oraz wysokość tej opłaty może nastąpić zarówno na podstawie decyzji administracyjnej jak i umowy. Jak wskazywano już wcześniej umowa zawierana jest w trybie art. 103 ust. 2 ustawy zgodnie tym przepisem, kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości, przy czym opłata nie powinna być zwiększana w przypadku gdy jedna z osób jest zwalniana z odpłatności z mocy prawa lub z powodów o których mowa w art. 64. Mając na uwadze treść powyższego przepisu należy zgodzić się z stanowiskiem wedle którego umowa, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 ustawy służy skonkretyzowaniu ustawowego obowiązku ponoszenia opłaty poprzez ustalenie strony umowy, czyli osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty oraz ustaleniu wysokości wnoszonej opłaty z uwzględnieniem sytuacji dochodowej. Obowiązek ponoszenia opłaty przez osoby wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 2 ma swe źródło w ustawie, przepis ten określa krąg osób objętych ustawowym obowiązkiem ponoszenia opłat, w tym znaczeniu obowiązek ten ma charakter ustawowy, ale o tym która spośród z tych osób wskazanych w ustawie, w okolicznościach konkretnej sprawy będzie rzeczywiście zobowiązana do wykonania tego obowiązku nie decyduje sam przepis ustawy, ale zawarta umowa. To z umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy wynika kto spośród osób wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy jest stroną tej umowy, czyli osobą zobowiązaną do wykonania obowiązku w postaci wnoszenia opłaty jak również sama wysokość tej opłaty. Jeśli zaś chodzi o wysokość opłaty to z treści art. 103 ust. 2 ustawy wynika, że strony umowy mogą kształtować wysokość tej opłaty inaczej niż przy zastosowaniu kryteriów wskazanych w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy. Jak wskazuje się w literaturze zawarcie takiej umowy na celu umożliwienie małżonkowi, zstępnym i wstępnym zadeklarowanie opłacania wyższego odsetka opłaty, aniżeli wynika to z przepisów o minimalnych obciążeniach ustalonych w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy (I. Sierpowska, komentarz do art. 103 ustawy o pomocy społecznej, Lex 2014). Odmowa zawarcia umowy w trybie art. 103 ust. 2 ustawy przez osobę należącą do kręgu osób określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy może spowodować konieczność ustalenia osoby zobowiązanej do ponoszenia opłat w drodze decyzji administracyjnej. Oczywiście decyzja administracyjna nie może mieć zastosowania do osób, o których mowa w art. 61 ust. 2a, a więc tych osób niewymienionych w ust. 2, a które mogą na podstawie umowy zobowiązać się do ponoszenia opłat. Analizując stan prawny dotyczący formy w jakiej może nastąpić ustalenie osoby zobowiązanej do wnoszenia opłat spośród: małżonka, zstępnych, wstępnych należy zatem stwierdzić, że może nastąpić to w jednej z następujących form: decyzji administracyjnej, lub umowy.

Dlatego też w podjętej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny użył spójnika alternatywy zwykłej "lub", a nie wyrażenia "a także" zawartego we wniosku o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego. Uzasadniając powyższą zmianę, należy wskazać, że spójniki logiczne są w klasycznym rachunku zdań oznaczane symbolami, podobnie jak zmienne zdaniowe, które reprezentują zdania w sensie logicznym. Spójniki logiczne mają swoje wykładniki leksykalne – sposób czytania w języku naturalnym. Poszczególnym spójnikom przypisane są na gruncie języka potocznego określone słowa bądź wyrażenia. Wykładnikami leksykalnymi funktora koniunkcji są: i, oraz, a, a także, jak również, pomimo, że, chociaż (tak. T. Widła, D. Zienkiewicz: Logika. Warszawa 2011, s. 113). Warunkiem wystarczającym i jednocześnie koniecznym prawdziwości koniunkcji jest prawdziwość obu zdań składowych.

Natomiast jako przykłady wykładników leksykalnych spójnika alternatywy zwykłej podawane są takie słowa, jak: lub, bądź, albo. W przypadku alternatywy zwykłej zdania składowe dopełniają się wzajemnie, warunkiem prawdziwości alternatywy jest prawdziwość choćby jednego argumentu zdaniowego, prawdziwość obu zdań składowych nie jest konieczna (por. Z. Ziembiński: Logia praktyczna. Warszawa 1994, s. 79).

Ustalenie na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy drodze decyzji opłaty ponoszonej przez osoby wymienione w art. 61 ust. 2 ustawy za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej jest alternatywnym rozwiązaniem w stosunku do możliwości ustalenia tej opłaty w drodze umowy, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 ustawy. W stosunku do małżonka, zstępnych i wstępnych istnieje zarówno możliwość wydania decyzji, jak i zawarcia umowy, a także połączenia obu tych form ustalenia opłaty, jeżeli ustalona w drodze umowy opłata nie odpowiada wysokością zakresowi zobowiązań ciążących na tych osobach. Inaczej ujmując, w każdym przypadku gdy ustalona w drodze umowy (umów) opłata nie będzie pokrywać rzeczywistego kosztu pobytu mieszkańca w domu pomocy społecznej, organ ma obowiązek wydać decyzję o ustaleniu wysokości należnej opłaty od osoby wymienionej w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, uwzględniając maksymalną dopuszczalność kwotowego obciążenia opłatą przy stosowaniu kryterium ustawowego wynikającego z art. 61 ust. 2 ustawy. Ta możliwa elastyczność w zakresie formy ustalenia odpłatności za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej przez osoby wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy uzasadnia posłużenie się spójnikiem alternatywy zwykłej, celem oddania relacji istniejących między ustaleniem opłaty w drodze decyzji i umowy.

Powyższe rozważania dotyczące wykładni przepisów ustawy o pomocy społecznej dotyczących obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, przypominają rozwiązania zawarte w kodeksie rodzinnym i opiekuńczym, a dotyczące obowiązku alimentacyjnego. Oczywiście dostrzegając tą istotną różnicę, iż obowiązek alimentacyjny jest rozwiązaniem z zakresu prawa prywatnego, a obowiązek ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, z zakresu prawa publicznego, nie mniej warto sięgnąć do tych rozwiązań. Zgodnie z art. 128 k.r.o. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Z kolei art. 129 k.r.o. stanowi: w § 1 Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych – obciąża bliższych stopniem przed dalszymi, zaś w § 2 krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjnych w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym, w dalszych przepisach regulowane są pozostałe zagadnienia. Nie ma wątpliwości prawnych co do tego, że o tym kto będzie zobowiązany do ponoszenia świadczeń alimentacyjnych, czyli w stosunku do kogo obowiązek alimentacyjny przekształci się w konkretne zobowiązanie z którego będzie wynikać określone świadczenie alimentacyjne, decydować będą właściwe akty stosowania prawa, czyli orzeczenie sądu ustalające i zasądzające alimenty, ugoda sądowa, czy też umowa. Z samych przepisów art. 128 i art. 129 k.r.o. dotyczących obowiązku alimentacyjnego, bez konkretnego aktu stosowania prawa, nie można bowiem ustalić wobec których podmiotów obowiązek alimentacyjny przekształcił się w konkretne zobowiązanie alimentacyjne. Równocześnie należy mieć na uwadze, że o ile w przypadku obowiązku alimentacyjnego, jako instytucji prawa prywatnego, wyłącznie od osoby uprawnionej zależy, czy podejmie kroki prawne w celu przekształcenia obowiązku alimentacyjnego w konkretne zobowiązanie z którego będzie wynikać świadczenie alimentacyjne, to w przypadku obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, jako instytucji prawa publicznego, organ zobowiązany jest podjąć stosowne kroki prawne celem skonkretyzowania tego obowiązku w konkretne zobowiązanie.

Nadto za poglądem, że przekształcenie obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, w zobowiązanie konkretnej osoby wymaga odpowiedniego aktu stosowania prawa, tj. wydania decyzji administracyjnej, lub zawarcia umowy, przemawia rozwiązanie zawarte w art. 64 ustawy, które daje osobom zobowiązanym wnoszącym opłatę możliwość wystąpienia do organu z wnioskiem o częściowe lub całkowite zwolnienie z tej opłaty, gdy zachodzą przesłanki o których mowa w tym przepisie. Przyjęcie odmiennego rozwiązania zgodnie z którym, obowiązek ponoszenia opłat powstaje z mocy prawa, a jego źródłem jest art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, a więc bez konieczności wydania decyzji lub zawarcia umowy, powodowałoby między innymi niemożliwość skorzystania z rozwiązania zawartego w art. 64 ustawy. Z treści art. 64 wynika bowiem, że zwolnienie z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może dotyczyć sytuacji, w której osoba zobowiązana wnosi opłatę, czyli zarówno osoba zobowiązana jak i wysokość opłaty została już wcześniej ustalona w odpowiednim akcie stosowania prawa zgodnie z przepisami ustawy. Zwolnienie musi się bowiem odnosić do skonkretyzowanego obowiązku strony. Dlatego też rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może zostać wydane dopiero po ostatecznym ustaleniu osoby zobowiązanej i określeniu wysokości opłaty miesięcznej za pobyt. Instytucja zwolnienia z wnoszonej opłaty może być stosowana tylko na wniosek osoby zobowiązanej, zwolnienie następuje w formie decyzji administracyjnej, jest to istotne rozwiązanie, albowiem w określonych sytuacjach umożliwia osobie zobowiązanej zwolnienie w całości lub w części z wnoszenia opłat. Uzyskanie zwolnienia na podstawie decyzji administracyjnej wydanej w trybie art. 64 ustawy sprawia, że osobie, która je uzyskała nie będzie można postawić zarzutu niewykonania zobowiązania z tytułu opłat, a w konsekwencji gminie nie będzie przysługiwało, prawo dochodzenia od tej osoby zwrotu poniesionych na ten cel wydatków o którym mowa w art. 61 ust. 3 ustawy.

Przyjęcie tym samym poglądu, że obowiązek ponoszenia przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby powstaje z mocy prawa, bez ustalania osoby zobowiązanej do wnoszenia opłat i wysokości opłaty w konkretnym akcie stosowania prawa, tj. decyzji administracyjnej lub umowy, dodatkowo powodowałoby, że instytucja zwolnienia z opłat uregulowana w art. 64 ustawy praktycznie nie mogłaby być stosowana. Jak podnosi I. Sierpowska, w komentarzu do ustawy o pomocy społecznej (wydanie IV z 2017 r.), z treści art. 64 wynika, że zwolnienie z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może dotyczyć sytuacji, w której określona opłata została ustalona w sposób przewidziany przepisami prawa. Zwolnienie takie musi się bowiem odnosić do skonkretyzowanego obowiązku strony. Nie znając zakresu takiego obowiązku, wnioskodawca nie może nawet stwierdzić, czy mu podoła, czy też powinien wystąpić z wnioskiem o całkowite lub częściowe zwolnienie z nieustalonej jeszcze opłaty. Przed skonkretyzowaniem tej wartości nie jest możliwe wydanie decyzji na podstawie art. 64 ustawy.

Rozważenia również wymaga przyjęte w ustawie rozwiązanie dotyczące możliwości żądania przez gminę zwrotu wydatków z tytułu poniesionych zastępczo opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Dla rozważenia tego zagadnienia istotne jest nie tylko rozwiązanie zawarte w art. 104 ust. 3 ustawy, ale również rozwiązanie zawarte w art. 61 ust. 3 ustawy. To ten ostatni przepis zawiera normę materialnoprawną stanowiącą dla gminy podstawę dochodzenia zwrotu poniesionych wydatków. Zgodnie z tym przepisem w przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a, z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków. Odnosząc się do powyższego rozwiązania należy zwrócić uwagę, że użyte przez ustawodawcę sformułowanie niewywiązywania się wskazanych osób z obowiązku opłaty należy odnosić do takiej sytuacji w której doszło już do przekształcenia obowiązku opłaty w zobowiązanie konkretnej osoby do ponoszenia opłaty w ustalonej wysokości. Skoro gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków, to żądanie gminy powinno być skierowane do tej osoby, która była zobowiązana do ponoszenia tej opłaty i tego zobowiązania nie wykonała. Trudno bowiem zaakceptować taką sytuację, w której gmina z żądaniem zwrotu mogłaby wystąpić do jakiejkolwiek osoby z osób wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, z samego faktu, że znajduje się w wskazanym kręgu.

Ta materialnoprawna podstawa wystąpienia przez gminę z żądaniem zwrotu poniesionych wydatków z tytułu uiszczonych zastępczo opłat zawarta w art. 61 ust. 3 ustawy znajduje swoją formalnoprawną podstawę w art. 104 ust. 3 ustawy zgodnie z którym wysokość należności, o których mowa w ust. 1 podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu ustala się w decyzji administracyjnej. Stąd też rozważenia wymaga problematyka dotycząca decyzji ustalającej należność podlegającą zwrotowi. Z kolei jak wynika z art. 104 ust. 1 ustawy należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, z tytułu opłat określonych przepisami ustawy oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zaś dalsze ustępy art. 104 regulują między innymi: możliwość odstąpienia od żądania zwrotu, umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty (ust. 4), kwestię przedawnienia należności, przerwy w biegu przedawnienia (ust. 5 i 6), termin po upływie którego nie wydaje się decyzji o zwrocie należności (ust. 7). Regulacja zawarta w art. 104 ustawy ma charakter ogólny, albowiem jak wynika z zakresu przedmiotowego określonego w ust. 1 dotyczy różnych należności, opłat, czy też nienależnie pobranych świadczeń określonych w ustawie o pomocy społecznej, które podlegają zwrotowi. O tym, czy dane należności, opłaty podlegają zwrotowi, czy też pobrane świadczenie jest nienależne rozstrzygają stosowne przepisy materialnoprawne, to w tych przepisach zawarta jest materialnoprawna podstawa zwrotu. Natomiast formalnoprawną podstawą tego zwrotu jest decyzja administracyjna, o której mowa w art. 104 ust. 3, realizacja tego zwrotu będzie następowała w trybie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Tym samym decyzja wydana w oparciu o przepis art. 104 ust. 3 ustawy jest podstawą do prowadzenia egzekucji administracyjnej. Decyzja administracyjna wydana na podstawie art. 104 ust. 3 ustawy, tak jak każda decyzja administracyjna musi wskazywać adresata decyzji, którym w tym przypadku jest osoba zobowiązana do zwrotu określonych należności w określonej wysokości. Należy jednak podkreślić, że krąg osób zobowiązanych do zwrotu określonych należności, czyli potencjalni adresaci decyzji wydanej na podstawie art. 104 ust. 3 ustawy determinowany jest art. 104 ust. 1 ustawy i mogą do niego należeć: osoby zobowiązane do zwrotu należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej (art. 98 ustawy), osoby z tytułu opłat określonych przepisami ustawy (np. art. 61 ust. 1, art. 97 ustawy), czy też osoby z tytułu nienależnie pobranych świadczeń (art. 98 ustawy). Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że użyte w art. 104 ust. 3 sformułowanie "wysokość należności, o których mowa w ust. 1, podlegających zwrotowi", która ustalana jest w drodze decyzji administracyjnej, nie może być rozumiane jako możliwość ustalania wysokości opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej w odniesieniu do osoby, która ma być adresatem decyzji zwrotowej. Ustalenie wysokości opłaty nie jest bowiem tożsame z ustaleniem należności podlegającej zwrotowi. Dla ustalenia należności podlegającej zwrotowi, organ musi uwzględnić szereg okoliczności takich jak: wysokość opłat, które dana osoba była zobowiązana uiszczać, ustalić czy i w jakiej wysokości opłaty zostały uiszczone, zbadać czy osoba wnosząca opłatę nie została częściowo lub całkowicie zwolniona z tej opłaty. Jednym słowem ustalenie wysokości należności podlegającej zwrotowi nie jest tożsame z ustaleniem wysokości opłat, i to zarówno w znaczeniu materialnoprawnym jak i formalnym, tzn. kwota należności podlegającej zwrotowi nie musi być tożsama z kwotą opłat, które osoba zobowiązana miała ponosić. Stąd też organ wydając decyzję na podstawie art. 104 ust. 3 ustala kwotę należności podlegającą zwrotowi, a nie wysokość opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Problematyka zwrotu świadczeń z pomocy społecznej nie jest tożsama z odpłatnością za świadczenia z pomocy społecznej.

Stąd też nie można się zgodzić z stanowiskiem, że dopuszczalne jest wydanie jednej decyzji, która może ustalać wysokość opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, konkretyzować ją w odniesieniu do osoby, o której mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy oraz zobowiązywać do zwrotu tę osobę w części zastępczo przez gminę poniesionej opłaty. Powyższe stanowisko tylko pozornie spełnia podnoszone postulaty. Jeżeli bowiem w decyzji wydanej na podstawie art. 104 ust. 3 następuje wskazanie osoby, która ma ponosić opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej oraz ustala się wysokość tej opłaty, a równocześnie zobowiązuje się tą osobę do zwrotu tej opłaty w części jaką już zastępczo poniosła gmina, to w rzeczywistości mamy sytuację w której gmina najpierw ponosi określone opłaty, a ustalenie zobowiązanego z tytułu opłat jak i wysokość opłaty następuje w późniejszym terminie. Nadto jak podnoszono wcześniej, ustalenie w decyzji wydanej na podstawie art. 104 ust. 3 ustawy, a więc decyzji zwrotowej osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty jak i wysokości tej opłaty powoduje, że opłaty, które zastępczo ponosiła gmina, były w rzeczywistości opłatami ponoszonymi za nieustalone osoby zobowiązane do ponoszenia opłat.

Opowiadając się tym samym za poglądem, że zawarty w ustawie obowiązek ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, wymaga skonkretyzowania i zindywidualizowania, bądź w formie decyzji administracyjnej bądź w formie umowy, należy jeszcze mieć na uwadze, że upływ czasu i zmieniające się okoliczności faktyczne mogą powodować, że będzie zachodziła konieczność zmiany osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty, bądź też wysokości tej opłaty. Te zmieniające się okoliczności faktyczne, które mogą mieć miejsce już po umieszczeniu osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej, a które mogą dotyczyć zarówno samej osoby uprawnionej (np. dochód uzyskiwany przez nią uległ obniżeniu i nie wystarcza na poniesienie opłat) jak i osób, które w świetle art. 61 ustawy należą do osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty, bądź też sytuacji dochodowej tych osób, albo zwolnienia tych osób całkowicie lub częściowo z obowiązku ponoszenia opłat na podstawie art. 64 powodują, że z problematyką dotyczącą ustalenia opłaty za pobyt osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej spotykamy się nie tylko w chwili skierowania danej osoby do domu pomocy społecznej, ale również w późniejszym czasie w trakcie pobytu w tym domu, w związku z zmieniającymi się okolicznościami. Powyższe wskazuje, że rozważając problematykę dotyczącą zasad ustalania opłat za pobyt osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej należy poszukiwać takich rozwiązań, które uwzględniałyby wskazane wyżej okoliczności, a tym samym zapewniałyby, aby sytuacja prawna osób na które ustawodawca nałożył obowiązek ponoszenia opłaty była jednoznaczna, a przez to w postępowaniu dotyczącym zwrotu poniesionych przez gminę wydatków zapewnione zostałoby pewne bezpieczeństwo prawne. Równocześnie dokonując wykładni przepisów dotyczących obowiązku ponoszenia opłaty należy mieć również na uwadze, aby przyjęte rozwiązania realizowały podstawową zasadę, zgodnie z którą pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny, a obowiązek ponoszenia opłaty powstaje od chwili umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. To ustawodawca zdecydował, że powstanie ustawowego obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej zostało połączone z takim zdarzeniem prawnym jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Tym samym o ile skonkretyzowanie i zindywidualizowanie tego ustawowego obowiązku, pozwoli na ustalenie osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty i wysokości tej opłaty, to samo zobowiązanie istnieje począwszy od dnia powstania tego obowiązku czyli z dniem umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Stąd też wydanie decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i ust. 2 ustawy w celu ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może obejmować okres przed wydaniem decyzji, albowiem decyzja ta konkretyzuje obowiązek powstający z mocy prawa z dniem zaistnienia takiego zdarzenia prawnego jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, działając na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 w związku z art. 264 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji uchwały.