Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 523/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 98
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 7, art. 16, art. 77 § 1 i art. 80, art. 154, art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi A Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. Oddział [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oddala skargę. dc


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w pkt. 2 decyzji z dnia 26 kwietnia 2021 roku, znak [...], po rozpatrzeniu sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...]r.znak: [...] i decyzji z dnia [...]r. znak: [...] w zakresie wydzielenia z działki nr 62 działek nr 62/1 i 62/2 zajętych i wykorzystywanych jako drogi powiatowe w miejscowości Z. oraz wydzielenia z działki 62 działki 62/4 i z działki 78/1 działek 78/2 i 78/3 zajętych i wykorzystywanych jako drogi wewnętrzne, położonych w obrębie geodezyjnym Z. i Z.; na podstawie art. 157 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa; stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...]r. znak: [...] w całości oraz odmówiło w pkt. 1 decyzji stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...]r.znak: [...].

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

Wójt Gminy S. decyzją z dnia [...]r. znak: [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości będącej własnością Skarbu Państwa: Prawo użytkowania wieczystego A S.A. [...] W. , A 142A uregulowanej w

- KW [...] dla działki nr 62 o powierzchni 18,0703 ha, położonej w obrębie ewidencyjnym Z. , gmina S.

- KW [...] dla działki nr 78/1 o powierzchni 5,9870 ha położonej w obrębie ewidencyjnym Z. , gmina S.

uwidoczniony na mapie sytuacyjnej z projektem podziału sporządzonej przez Geodetę I. N. -uprawnienia Nr [...] . Dokument został przyjęty do

państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez Starostwo Powiatowe w K. -Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej dnia 21.12.2017 rok , nr ewidencyjny [...]

Stwierdzając że w wyniku tego podziału zgodnie z zał. (mapa sytuacyjna podziału) powstają działki:

- z działki nr 62 położonej w Z., gm. S. - powstają:

1/ działka nr 62/1 o pow. 0,0662 ha

2/ działka nr 62/2 o pow. 0,7547 ha

3/ działka nr 62/3 o pow. 0,1135 ha

4/ działka nr 62/4 o pow. 0,3759 ha

5/ działka nr 62/5 o pow. 0,1881 ha

6/ działka nr 62/6 o pow. 0,2186ha

7/ działka nr 62/7 o pow. 16,3533 ha

- z działki nr 78/1 położonej w Z. , gm. S. - powstają:

1/ działka nr 78/2 o pow. 0,0728 ha

2/ działka nr 78/3 o pow. 0,8055 ha

3/ działka nr 78/4 o pow. 5,1087ha

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeksu Postępowania Administracyjnego (Dz. U. Nr 9 poz. 26 z 1980 roku z późniejszymi zmianami), art. 95 ust 8 i art.98 , ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r - o gospodarce nieruchomościami /tekst jednolity Dz. U. Nr 46 z 2000 , poz.543 z późniejszymi zmianami/.

W uzasadnieniu wskazano, że podział nieruchomości nastąpił na wniosek właściciela nieruchomości. Na podstawie okazanych dokumentów stwierdzono, że w/w jest użytkownikiem wieczystym przedmiotowych nieruchomości a proponowany podział działki następuje na podstawie art. 95 ust 8 i art.98. Ustawy o gospodarce nieruchomościami. (Dz . U z 1997 r. Nr 115 poz.741 z późn. zm.) Natomiast celem podziału jest przygotowanie przedmiotowych działek do realizacji przepisów ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "A"( Dz. U. z 2014 r. ,poz. 1160) w celu realizacji przepisów dotyczących przekształceń własnościowych .

Wskazano, że proponowany podział nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi a powstające działki mają uzasadnienie w programie funkcjonalnym przedsięwzięcia.

Następnie, wskutek wniosku A S.A. z siedzibą w W. z dnia 23 października 2018 roku, Wójt Gminy S. decyzją z dnia [...] znak [...] roku, zmieniającą decyzję znak [...] z dnia [...]r., na podstawie art. 104 i 154 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeksu Postępowania Administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz.1257 z późniejszymi zmianami), art.98 ustawy o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2018 roku poz.121 z późniejszymi zmianami) po rozpatrzeniu wniosku – A S.A. z siedzibą w W.; zmienił prawomocną decyzję Wójta Gminy S. znak [...] z dnia [...]r. w sprawie zatwierdzenia podziału działki nr 62 położonej w obrębie ewidencyjnym Z. oraz działki nr 78/1 położonej w obrębie ewidencyjnym Z.. Wskazując, że w decyzji [...] z dnia [...]r. jest:

"W wyniku tego podziału zgodnie z zał. (mapa sytuacyjna podziału) powstają działki:

- z działki nr 62 położonej w Z., gm. S. - powstają:

1/ działka nr 62/1 o pow. 0,0662 ha

2/ działka nr 62/2 o pow. 0,7547 ha

3/ działka nr 62/3 o pow. 0,1135 ha

4/ działka nr 62/4 o pow. 0,3759 ha

5/ działka nr 62/5 o pow. 0,1881 ha

6/ działka nr 62/6 o pow. 0,2186ha

7/ działka nr 62/7 o pow. 16,3533 ha

- z działki nr 78/1 położonej w Z. , gm. S. - powstają:

1/ działka nr 78/2 o pow. 0,0728 ha

2/ działka nr 78/3 o pow. 0,8055 ha

3/ działka nr 78/4 o pow. 5,1087ha"

Oraz, że te zapisy zmieniają się na:

"W wyniku tego podziału zgodnie z zał. (mapa sytuacyjna podziału) powstają działki:

- z działki nr 62 położonej w Z., gm. S. - powstają:

1/ działka nr 62/1 o pow. 0,0662 ha - zajęta i wykorzystywana jako droga powiatowa;

2/ działka nr 62/2 o pow. 0,7547 ha – zajęta i wykorzystywana jako droga powiatowa;

4/ działka nr 62/3 o pow. 0,1135 ha – zabudowana budynkiem mieszkalnym;

5/ działka nr 62/4 o pow. 0,3759 ha - zajęta i wykorzystywana jako droga wewnętrza która będzie własnością gminy S.;

6/ działka nr 62/5 o pow. 0,1881 ha – działka niezabudowana;

7/ działka nr 62/6 o pow. 0,2186ha – zabudowana budynkiem mieszkalnym;

8/ działka nr 62/7 o pow. 16,3533 ha – dotychczasowe użytkowanie.

- z działki nr 78/1 położonej w Z., gm. S. - powstają:

1/ działka nr 78/2 o pow. 0,0728 ha - zajęta i wykorzystywana jako droga wewnętrzna, która będzie własnością gminy S.;

2/ działka nr 78/3 o pow. 0,8055 ha - zajęta i wykorzystywana jako droga wewnętrzna, która będzie własnością gminy S.;

3/ działka nr 78/4 o pow. 5,1087ha – dotychczasowe użytkowanie". Pozostałe zapisy pozostają bez zmian.

W uzasadnieniu wskazano, że zmiany dokonano na wniosek użytkownika wieczystego ww. działek tj. A S.A. z siedzibą w W.. We wcześniejszej decyzji organ zatwierdził bowiem sposób podziału wnioskowanych działek, natomiast na wniosek użytkownika wieczystego, zmienił swoją decyzję poprzez dopisanie do niej sposobu przeznaczenia ww. działek zgodnego z obecnym ich użytkowaniem. Organ powołał się także na przepis art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz 39 ustawy o komercjalizacji i restrukturalizacji przedsiębiorstwa państwowego A, wskazując że w celu przeniesienia własności na rzecz jednostek samorządu terytorialnego, na cele związane z inwestycjami infrastrukturalnymi służącymi wykonaniu zadań własnych tych jednostek w dziedzinie transportu oraz wprowadzanie i uwidocznienie zmian w KW przeznaczenia wydzielanych działek winno być ściśle określone w decyzji zatwierdzającej podział. Dodatkowo wskazano że decyzja zmieniająca, określa przeznaczenia wydzielanych działek zgodnie z wnioskiem A.

Zarząd Powiatu [...] (dalej "ZP[...]") wnioskiem z dnia 23 grudnia 2020r. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...]r. znak: [...] i decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...]r. znak:[...] wydanych w przedmiocie podziału nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa i pozostającej w użytkowaniu wieczystym A S.A. położonej w obrębie geodezyjnym Z., w części dotyczącej wydzielenia z działki nr 62 działek nr 62/1 i 62/2 zajętych i wykorzystywanych jako drogi powiatowe. Jako podstawę prawną wskazał art. 98 ust.1, art. 96 ust.1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz.U. z 2020r. poz. 1990), art. 6a ust.1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych ( Dz.U. z 2020r. poz. 470 ze zm.) oraz art. 73 ust.1 i ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998r. - przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ( Dz.U. z 1998r. nr 133, poz.872 ze zm.) w związku z art. 156 § 1 pkt 1, 156 § 1 pkt 2 oraz art. 156 § 1 pkt 7 Kpa.

W uzasadnieniu ZP[...] odniósł się do braku informacji o toczącym się postępowaniu administracyjnym, wskazując że całkowicie pominięto w nim udział Powiatu [...], następnie wskazał, że droga posadowiona na działce 62/2 nie spełnia kryteriów przewidzianych dla drogi powiatowej i zwrócił uwagę na jej przebieg w ciągu drogi nr 1592 a także podkreślił, że zgodnie z uchwałą Rady Ministrów nr 71 z dnia 14 maja 1986r. w sprawie dróg o znaczeniu obronnym została ona zaliczona do dróg krajowych o znaczeniu obronnym, więc w dniu 31 grudnia 1998r. droga ta stanowiła drogę publiczną. Powołując się na art. 103 ust.3 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (dalej jako ustawa wprowadzająca) z dniem 1 stycznia 1999r. dotychczasowe drogi krajowe i wojewódzkie niewymienione w art.1 stały się drogami powiatowymi. Droga 1592 nie została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów dnia 15 grudnia 1998r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich ( Dz.U. z 1998r. nr 160, poz. 1071). W załączniku do uchwały Rady Powiatu w K. nr [...] z dnia 1 grudnia 2000r. w sprawie przebiegu dróg powiatowych droga 1592 - Stacja Kolejowa S. Kujawskie do drogi krajowej 60, wykazana została jako droga powiatowa. ZP[...] zestawiając uregulowanie wynikające z art. 98 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z uregulowaniem zawartym w art. 73 ust.1 ustawy wprowadzającej wskazał, że decyzja wydana w trybie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest nieprawidłowa i powinna podlegać wyeliminowaniu z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. ZP[...] odnosząc się do pozostawania tego fragmentu drogi w użytkowaniu wieczystym A S.A. poddaje w wątpliwość czy działki 62/1 i 62/2 powinny stać się przedmiotem użytkowania wieczystego A S.A. Przytaczając poglądy zawarte w literaturze przedmiotu ZP[...] stwierdził, że decyzja Wójta Gminy S. zmieniająca decyzję podziałową należy uznać za zbędną lub o charakterze informacyjnym. Ostatecznie ZP[...] stwierdził, że Wójt Gminy S.:

1. działał z naruszeniem przepisów o właściwości, ponieważ decyzję stwierdzającą przejście działek 62/1 i 62/2 na własność Powiatu [...] z dniem 1 stycznia 1999r. winien wydać Wojewoda [...] na podstawie art. 73 ust.1 ustawy wprowadzającej i w oparciu o art. 73 ust 3 tej ustawy określiłby granice nieruchomości, które przeszły na własność Powiatu [...], co wypełnia przesłankę stwierdzenia nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 Kpa,

2. wydał decyzje bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszenia prawa, ponieważ podstawa prawna do ustalenia granic działek 62/1 i 62/2 winny być wskazane przepisy ustawy wprowadzającej, nie zaś art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nadto działanie to było sprzeczne z art. 96 ust. 1 b ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie, z którym, w przypadku wydzielenia nieruchomości, której własność lub użytkowanie wieczyste zostały nabyte z mocy prawa albo w przypadku wydzielenia części nieruchomości na potrzeby zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie wydaje się decyzji zatwierdzającej podział. Ostateczna decyzja o nabycie własności lub użytkowania wieczystego albo ostateczna decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości zatwierdza podział. W ocenie ZP[...] Wójt Gminy S. pozbawiony był podstawy prawnej dla wydania takiej decyzji, co wypełnia przesłankę stwierdzenia nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa,

3. wydał decyzję zawierającą wadę powodująca jej nieważność z mocy prawa, gdyż z mocy samego prawa właścicielem nieruchomości od dnia 1 stycznia 1999r. był Powiat [...]. Wydanie decyzji w oparciu o wniosek złożony przez odmienny od niego podmiot było działaniem z mocy prawa dyskwalifikującym skarżoną decyzję, co wypełnia przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 7 Kpa.

Pismem z dnia 1 marca 2021r. Wójt Gminy S. wniósł o rozważenie możliwości podjęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...]r. znak: [...] w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości w obrębie geodezyjnym Z. ozn. nr 62 oraz działki 78/1 w obrębie geodezyjnym Z.. Wskazał przy tym, że orzekanie w decyzji podziałowej o przejściu własności działek wydzielonych pod drogi wewnętrzne na Gminę jest dotknięte wadą prawną z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w związku z art. 98 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowiło połączyć w trybie art. 62 Kpa postępowanie z wniosku ZP[...] o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...]r. i z dnia [...]r. oraz Wójta Gminy S. o wszczęcie z urzędu postępowania o stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...]r. dotyczącego w obu postępowaniach podziału nieruchomości A S.A. w obrębach geodezyjnych Z. i Z..

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] roku po rozpatrzeniu na posiedzeniu niejawnym sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...]r.znak: [...] i decyzji z dnia [...]r. znak: [...] w zakresie wydzielenia z działki nr 62 działek nr 62/1 i 62/2 zajętych i wykorzystywanych jako drogi powiatowe w miejscowości Z. oraz wydzielenia z działki 62 działki 62/4 i z działki 78/1 działek 78/2 i 78/3 zajętych i wykorzystywanych jako drogi wewnętrzne, położonych w obrębie geodezyjnym Z. i Z.; Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S.:

- w punkcie 1, na podstawie art. 157 w związku z art 156 § 1 pkt 1 i 2 i art. 156 § 1 pkt 7 Kodeksu postępowania administracyjnego (Kpa); odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...]r. znak: [...] w części dotyczącej wydzielenia z działki nr 62 działek 62/1 i 62/2.

- w punkcie 2, na podstawie art. 157 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa; stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...]r. znak: [...] w całości.

W uzasadnieniu, organ II instancji powołując się m.in. na przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz decyzję nr 3 Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 24 marca 2014r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako tereny zamknięte (Dz. Urz. M I i R z 2014r. poz. 25 ze zm.) uznał że, Wójt Gminy S. prawidłowo w decyzji z dnia [...]r. znak: [...] zatwierdził podział działek 62 położonej w obrębie geodezyjnym Z. i działki 78/1 położonej w obrębie geodezyjnym Z..

Odnosząc się zaś do decyzji Wójta z [...] roku, organ wyjaśnił że wydzielenie działki pod drogę publiczną określonej kategorii może nastąpić wyłącznie w sytuacji, jeżeli obszar wydzielanej działki jest przeznaczony pod taką drogę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego a z treści przepisu nie można wyprowadzić wniosku, aby organ administracji dokonujący podziału nieruchomości sam mógł ustalać kategorię dróg wymienionych w tym przepisie. Organ podniósł, że przepis ten nie normuje szczególnego trybu podziału nieruchomości a jedynie stanowi o skutkach prawnych dokonanego podziału. Organ, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wywiódł że przewidując, w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, skutek decyzji podziałowej w postaci przejścia z mocy prawa działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne na własność właściwej jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa, ustawodawca nie przewidział żadnej formy potwierdzającej ów skutek (w postaci decyzji, aktu własności nieruchomości czy tym podobnych, na kształt stwierdzenia nabycia spadku), ani nie wskazał organu, który byłby właściwy do wydania tego rodzaju orzeczenia, toteż w odniesieniu do decyzji z dnia [...]r. znak: [...] organ naruszył w sposób rażący przepis art. 154 Kpa poprzez wydanie decyzji zmieniającej w stosunku do decyzji ostatecznej z dnia [...]r., która była decyzja związaną a nadto dotyczyła nabycie praw przez strony, oraz art. 98 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez stwierdzenie przejścia na własność działek gruntu pod drogę powiatową i drogi wewnętrzne jako własność Gminy S.. Naruszenie to wypełnia przesłankę określoną przepisem art. 156 § 1 pkt 2 Kpa jako wydanej bez podstawy prawnej (art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami) i z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 Kpa).

W skardze na pkt. 2 powyższej decyzji, A Spółka Akcyjna z siedzibą w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. znak: [...] w części dotyczącej orzeczenia zawartego w pkt 2 sentencji decyzji orzekającym o stwierdzeniu nieważności decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...]r. znak: [...] w całości oraz zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W jej uzasadnieniu wskazując, że zdaniem Skarżącej, niezasadna jest interpretacja przepisów dokonana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przez organ. Skarżąca podniosła, że organ powołuje się w interpretacji przepisów jedynie na argumentację zaprezentowaną w wykładni przytaczanych wyroków sądowych, nie wskazując, że zakaz na który się powołuje wynika wprost z literalnego brzmienia wskazanego przepisu. W ocenie skarżącej, sytuacja jakoby miała miejsce oczywistość naruszenia prawa w niniejszej sprawie, nie występuje. W tych warunkach skarżąca stwierdziła, że organ II instancji naruszył rażąco przepis art. 154 Kpa a naruszenie to wypełniło przesłankę określoną przepisem art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, jako decyzji wydanej bez podstawy prawnej (art. 98 ugn) i z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 Kpa). Dodatkowo skarżąca wskazała, że przepis art. 154 kpa przewiduje możliwość wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony a uprawnienie do zmiany lub uchylenia tej decyzji ma organ administracji, który tę decyzję wydał. Pełnomocnik skarżącej podkreślił, iż istotnym jest że przepis ten nie określa jednak wprost, czy dopuszczalność wzruszenia ostatecznych decyzji przez ich uchylenie bądź zmianę, dotyczy wyłącznie decyzji o charakterze uznaniowym, czy również decyzji o charakterze związanym, gdyż przepisy kpa nie różnicują decyzji administracji pod kątem zastosowania trybu uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej - tym samym nie było w sprawie podstaw do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zdaniem skarżącej rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...]r. znak: [...] jest więc prawidłowe i zgodnie z literalnym brzmieniem przepisów a dokonane rozstrzygniecie jest uzasadnione interesem społecznym i słusznym interesem strony, co zostało wykazane w uzasadnieniu decyzji zmieniającej, natomiast orzeczenie organu II instancji opiera się wyłącznie na interpretacji przepisów, w sytuacji, kiedy przepis art. 154 kpa literalnie nie wskazuje na jakiekolwiek ograniczenia w jego stosowaniu. Ponadto skarżąca wspomniała, że zarówno sam Zarząd Powiatu [...] jak i wójt Gminy S. dokonali założenia ksiąg wieczystych z wpisem własności na swoją rzecz w odniesieniu do spornych działek. Skarżąca zauważyła także, że wniosek o stwierdzenie nieważności został złożony już po dokonaniu zmian właścicielskich w księgach wieczystych tj. w dniu 23 grudnia 2020r. - gdzie nowe księgi zostały złożone wcześniej: w czerwcu, sierpniu i wrześniu 2020r. Natomiast przed datą założenia ksiąg wieczystych zarówno wnioskodawca - Zarząd Powiatu [...] jak i Wójt Gminy S. a także i sąd wieczystoksięgowy, nie dopatrzyli się w decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...]r. znak: [...] rażącego naruszenia prawa i sąd przyjął te decyzje jako podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej - zgodnie z wnioskami. Skarżąca podkreśliła, że do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności doszło dopiero na etapie odszkodowania z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2020.1990 t.j.), zgodnie z którym za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem, do którego wypłaty do chwili obecnej nie doszło.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga pozbawiona jest podstaw prawnych.

W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn.zm. – dalej: "p.p.s.a."), stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy.

Następnie stwierdzić przyjdzie, że sądy administracyjne stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 z późn.zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie), jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz procesowymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi z zastrzeżeniem art. 57 a, może zastosować też przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w trybie nadzwyczajnym obarczona jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., co oznacza, że w tym postępowaniu organ nie jest władny ponownie rozpatrywać sprawy co do jej istoty. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej wynikającej z art. 16 k.p.a i wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja dotknięta jest, ponad wszelką wątpliwość, jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a wśród nich wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2).

Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi jedynie wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu

a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy niebudzące wątpliwości, stwierdzone przez organ nadzoru kwalifikowane naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (np. wyrok NSA z dnia 9 września 1998 roku, sygn. II SA 1249/97). Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie może być interpretowane w sposób rozszerzający.

Przesłanka nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. może wiązać się z naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli przybiera ono charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem, jednakże w praktyce przede wszystkim jest to podstawa odwoławcza, a nie podstawa stwierdzenia nieważności. Możliwe jest przyjęcie rażącego naruszenia przepisów postępowania wówczas, gdy organ wydaje decyzję bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego odnoszącego się do przedmiotu postępowania,

a zatem podejmuje określone rozstrzygnięcie bez jakichkolwiek ustaleń faktycznych

i zgromadzenia jakichkolwiek dowodów, jeżeli było to oczywiście w danej sprawie konieczne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1212/06, z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt II GSK 847/14, publ. CBOSA).

Jeżeli natomiast akta sprawy wskazują, że w sprawie zgromadzono dowody, dające podstawę do wydania decyzji, a intencją strony żądającej stwierdzenia nieważności tejże decyzji jest jedynie podważenie kompletności zgromadzonego materiału dowodowego, prawidłowości dokonanych przez organ ustaleń faktycznych, czy oceny dowodów, wówczas ewentualne uchybienia organu w tym zakresie, odczytywane zasadniczo w kategorii naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., zazwyczaj nie będą mogły być poczytane jako rażące.

Podkreślić należy, że organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie rozstrzyga sprawy co do meritum. W postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji nie przeprowadza się nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić

w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania.

W wyroku z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1822/11 (LEX nr 1336326) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych i nie może stanowić trybu konkurencyjnego w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, w którym doszłoby do ponownego badania sprawy od strony faktycznej. Z tego względu w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie mogą być korygowane nieprawidłowości w zakresie postępowania dowodowego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć tylko ustalenia, czy decyzje - których wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy - obarczone są wadami, enumeratywnie wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a.".

Innymi słowy działanie organu administracyjnego w trybie nadzoru na podstawie art. 156 k.p.a. wymaga innego podejścia do sprawy niż w postępowaniu zwykłym – w pierwszej instancji lub przed organem odwoławczym. Organ ocenia bowiem kwestie czysto prawne, które winny być rozstrzygane według zasad stosowanych przy kasacji. Z tego względu organ nie może podejmować czynności zmierzających do załatwienia sprawy co do istoty, tak jak w postępowaniu zwykłym. Celem postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest bowiem merytoryczne, ponowne rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia,

a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych

w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Postępowanie to jest zatem ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania

i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie. Stąd, w ramach postępowania nieważnościowego organ nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych ani przeprowadzać nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, mając na względzie, iż ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji (por. wyrok SN z 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 570/95, publ. OSNP 1996/18/258, wyrok NSA z 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1617/12, publ. LEX nr 1452703).

Sąd badając w zakreślonych wyżej granicach legalność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 26 kwietnia 2021 roku, znak [...] stwierdza, że odpowiada ona przepisom obowiązującego prawa i brak jest podstaw do usunięcia jej z obrotu prawnego, jak oczekuje tego skarżący.

W pierwszej kolejności omówione zostanie zakwestionowanie w skardze przez A Spółka Akcyjna Oddział Gospodarowania Nieruchomościami z siedzibą w W. rozstrzygnięcie Kolegium.

W ocenie Sądu decyzja Wójta Gminy S. z dnia [...] roku zmieniająca decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] roku jest wadliwa. Zasadnie organ wskazał, że wydzielenie działek pod drogę publiczną określonej kategorii może nastąpić wyłącznie w sytuacji, jeżeli obszar wydzielanej działki jest przeznaczony pod taką drogę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z treści przepisu art. 98 u.g.n. nie można wyprowadzić wniosku, aby organ administracji publicznej dokonujący podziału nieruchomości sam mógł ustalać kategorię dróg wymienionych w tym przepisie. Przepis ten nie normuje szczególnego trybu podziału nieruchomości a jedynie stanowi o skutkach prawnych dokonanego podziału. Przewidując, w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, skutek decyzji podziałowej w postaci przejścia z mocy prawa działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne na własność właściwej jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa. Ustawodawca nie przewidział żadnej formy potwierdzającej ów skutek (np. w postaci decyzji), ani nie wskazał organu, który byłby właściwy do wydania tego rodzaju orzeczenia. Z tego też powodu w odniesieniu do decyzji z dnia [...]r. znak: [...] organ naruszył w sposób rażący przepis art. 154 Kpa poprzez wydanie decyzji zmieniającej w stosunku do decyzji ostatecznej z dnia [...]r., która była decyzja związaną a nadto dotyczyła nabycie praw przez strony, oraz art. 98 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez stwierdzenie przejścia na własność działek gruntu pod drogę powiatową i drogi wewnętrzne jako własność Gminy S.. Naruszenie to wypełnia przesłankę określoną przepisem art. 156 § 1 pkt 2 Kpa jako wydanej bez podstawy prawnej (art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami) i z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 Kpa). Nadto Organ dokonując zmiany decyzją z dnia [...] roku decyzji z dnia [...] roku nawet nie podjął próby wykazania, iż przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Sąd w składzie niniejszy podziela też te poglądy występujące w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, które dopuszczają zmianę decyzji w trybie art. 154 K.p.a. tylko w stosunku do decyzji uznaniowych i nie dotkniętych wadami kwalifikowanymi (patrz – wyrok NSA z dnia 19 września 2012r. I OSK 1184/11; wyroki WSA: w Lublinie z dnia 8 stycznia 2013r. II SA/Lu 1034/12; w Kielcach II SA/Ke z dnia 27 czerwca 2019r.).

Sąd również w pełni akceptuje rozstrzygnięcie z pkt 1 zaskarżonej decyzji dotyczące odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...]r. i w tym zakresie podziela przytoczoną wcześniej argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przez Organ. To rozstrzygnięcie SKO w S. nie było przedmiotem zaskarżenia złożoną w niniejszej sprawie skargą.

Konkludując, Sąd podziela stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. wyrażone w kontestowanej decyzji.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.

A. P.