Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1308/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 1, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.
article: art. 157, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia NSA Marzenna Linska–Wawrzon sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Gdyni od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1916/10 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta Gdyni na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1916/10 oddalił skargę Prezydenta Miasta Gdyni na decyzję z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...], którą Minister Infrastruktury uchylił własną decyzję z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] i stwierdził nieważność decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] sierpnia 1963 r. nr [...] orzekającej o przyznaniu H. M. odszkodowania za nieruchomość położoną w Gdyni, oznaczoną jako parcele nr [A] i nr [B], o pow. 7298 m2.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny:

Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku Urząd Spraw Wewnętrznych orzeczeniem z dnia [...] grudnia 1960 r. nr [...], sprostowanym postanowieniem z dnia [...] marca 1962 r. nr [...], wywłaszczyło nieruchomość położoną w Gdyni, oznaczoną jako parcele nr [A] i [B], o pow. 7298 m2 stanowiącą własność H. M.

Następnie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku Urząd Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia [...] sierpnia 1963 r. przyznało H. M. odszkodowanie w kwocie 21.000 zł za ww. nieruchomość.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] stwierdził, że orzeczenie o wywłaszczeniu z dnia [...] grudnia 1960 r. oraz postanowienie o sprostowaniu z dnia [...] marca 1962 r. wydane zostały z naruszeniem prawa.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., po rozpoznaniu wniosku H. M., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1963 r. uznając, że odszkodowanie ustalono zgodnie z przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), powoływanej dalej jako "ustawa wywłaszczeniowa".

Na skutek wniosku H. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. uchylił decyzję z dnia [...] lipca 2009 r. i stwierdził nieważność decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] sierpnia 1963 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 21 ustawy wywłaszczeniowej odszkodowanie ustalano na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej, która to opinia powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. W przedmiotowej sprawie rozprawę przeprowadzono w dniu [...] lutego 1961 r., jednakże jedynie na potrzeby wywłaszczenia. Na rozprawie, w której uczestniczyła H. M., jak wynika z jej protokołu, wyjaśniane były wyłącznie kwestie związane ze stanem prawnym gruntu. Z kolei opinia szacunkowa dla wywłaszczonej nieruchomości sporządzona została przez A. S., rzeczoznawcę Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku dopiero w dniu [...] października 1961 r. Wprawdzie przepis art. 22 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej zezwalał na odroczenie ustalenia odszkodowania na czas do trzech miesięcy od dnia wydania orzeczenia o wywłaszczeniu i odrębne orzeczenie o odszkodowaniu, jednak po przeprowadzeniu osobnej rozprawy nad ustaleniem odszkodowania. W niniejszej natomiast sprawie orzeczeniem z dnia [...] grudnia 1960 r. organ orzekł jedynie o wywłaszczeniu, natomiast w aktach brak jest zawiadomienia o wyznaczeniu osobnej rozprawy nad ustaleniem odszkodowania oraz protokołu z tej rozprawy. Dodatkowo w treści decyzji z dnia [...] sierpnia 1963 r. wskazano, iż decyzja została wydana w wyniku rozprawy przeprowadzonej w dniu [...] lutego 1961 r. Powyższe potwierdza, że nie przeprowadzono osobnej rozprawy zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej, choć celem rozprawy z dnia [...] lutego 1961 r. nie było ustalenie odszkodowania. W związku z tym organ uznał, że decyzja odszkodowawcza z dnia [...] sierpnia 1963 r. rażąco narusza przepis art. 22 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej, co skutkuje stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako "kpa".

Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prezydent Miasta Gdyni wnosząc o jej uchylenie. Zdaniem skarżącego sam przebieg rozprawy i ustalenia w tym zakresie nie mogą być ocenione w kategoriach rażącego naruszenia prawa, a nieobecność rzeczoznawcy na rozprawie nie może być powodem unieważnienia decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę Prezydenta Miasta Gdyni wskazał, że obowiązek przeprowadzenia rozprawy wynika z przepisu art. 21 i art. 22 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej. W niniejszej sprawie opinia szacunkowa dla wywłaszczonej nieruchomości sporządzona została w dniu [...] października 1961 r. W opinii tej rzeczoznawca określił wartość parceli nr [A] o pow. 6352 m2 na kwotę 21.000 zł, zaś parceli nr [B] o pow. 946 m2 nie wycenił, gdyż została przeznaczona na urządzenie drogi i przeszła na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania. Sąd nie zgodził się z twierdzeniem skarżącego, że H. M. nie kwestionowała tak ustalonego odszkodowania z tego powodu, że nie wniosła odwołania od decyzji odszkodowawczej i odszkodowanie odebrała. W aktach sprawy znajduje się bowiem pismo z dnia 30 stycznia 1963 r. zarejestrowane pod nr [...], skierowane do Komisji Wywłaszczeniowej przy Ministerstwie Spraw Wewnętrznych w Warszawie, w którym H. M. zwraca się z prośbą o ponowne oszacowanie wywłaszczonej nieruchomości wskazując, iż czuje się poszkodowana dokonaną wyceną. W uzasadnieniu pisma przedstawiła swoje stanowisko oraz zaznaczyła, iż kilkakrotnie w przeciągu 1962 r. interweniowała w tej sprawie zarówno do Wojewódzkiej Komisji Wywłaszczeniowej w Gdańsku, jaki i Przedsiębiorstwa [...], na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Sąd wskazał ponadto, że w aktach sprawy znajduje się wzmianka, iż H. M. zgłaszała skargę z dnia 8 lutego 1963 r. co do wysokości odszkodowania. W następstwie tego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku pismem z dnia [...] lutego 1963 r. wskazało, że ww. nie złożyła wniosku o ustalenie odszkodowania, oraz że wprawdzie wywłaszczona część nieruchomości położona jest w I okręgu strefy miejskiej, to jednak nie należy do I klasy. W tym stanie rzeczy Urząd Spraw Wewnętrznych podał, aby skargę z dnia 8 lutego 1963 r. potraktować jako wniosek o ustalenie odszkodowania m.in. za część nieruchomości o powierzchni 7.298 m2. Pismo to skierowane zostało do Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych i pozostawione a/a. W aktach sprawy znajduje się również pismo z dnia [...] marca 1963 r. Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych nr [...] skierowane do Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku, nakazujące bliżej nieokreślone podanie H. M. rozpatrzyć w toku postępowania odszkodowawczego (s. 81 akt sprawy wywłaszczeniowej). Mimo to organ nie przeprowadził rozprawy odszkodowawczej. Sąd wskazał ponadto, że jak wynika z decyzji z dnia [...] sierpnia 1963 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku działając w oparciu o art. 21 ustawy wywłaszczeniowej oraz po przeprowadzonej dniu [...] lutego 1961 r. rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej orzekło o odszkodowaniu za wywłaszczony grunt, jednak w uzasadnieniu decyzji wskazano, że odszkodowanie ustalono na podstawie art. 8 ust. 6 ustawy wywłaszczeniowej, po wysłuchaniu biegłych, a co nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Wobec powyższego Sąd uznał, że z uwagi na nieprzeprowadzenie rozprawy odszkodowawczej (a tym samym brak możliwości wysłuchania biegłych), kwestionowanie przez stronę wysokości odszkodowania określonej w opinii szacunkowej (bez merytorycznego ustosunkowania się organu oraz biegłego na rozprawie), nie można mówić o legalności rozstrzygnięcia w kwestii ustalenia odszkodowania, bowiem uchybienia te miały wpływ na określenie jego wysokości. Tym samym Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu nadzoru, że postępowanie wywłaszczeniowe rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 5 kwietnia 2011 r. wniósł Prezydent Miasta Gdyni wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, reprezentowany przez radcę prawnego Kazimierza Waśko, zaskarżając go w całości, wnosząc o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz

o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 21 ustawy wywłaszczeniowej poprzez błędną jego wykładnię, skutkującą nieprawidłowym zastosowaniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a polegającą na przyjęciu, że:

a) jedynie osobista obecność biegłego na rozprawie odszkodowawczej i przedstawienie przez niego sporządzonej uprzednio na piśmie opinii szacunkowej stanowi realizację obowiązku wynikającego z art. 21 ustawy wywłaszczeniowej, a przedstawienie opinii w inny sposób stanowi rażące naruszenie prawa,

b) wydanie decyzji o odszkodowaniu w oparciu o pisemną opinię szacunkową opatrzoną datą późniejszą niż data rozprawy administracyjnej (ale sporządzoną przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu) stanowi rażące naruszenie prawa skutkujące nieważnością decyzji odszkodowawczej, bez względu na prawidłowość ustalenia odszkodowania;

2) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", poprzez jego niezastosowanie, tj. niestwierdzenie nieważności wydanych w sprawie decyzji nadzorczych, mimo zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1 kpa, tj. brak właściwości Ministra Infrastruktury do orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej;

b) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie wyroku, które w sposób nieuprawniony wskazuje, że uchybienia postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego miały wpływ na określenie wysokości odszkodowania (mimo że w postępowaniu przed Ministrem Infrastruktury zostało ustalone, że odszkodowanie przyznane zostało w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa), bez określenia jaki był to wpływ i bez wskazania innej, prawidłowej w ocenie Sądu, wysokości odszkodowania;

c) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie wyroku w części dotyczącej stwierdzenia, że pisma H. M. w toku postępowania wywłaszczeniowego i odszkodowawczego, mimo późniejszego braku odwołania od orzeczenia o odszkodowaniu i odbioru tego odszkodowania, jednoznacznie wskazują na niezadowolenie strony z przyznanego odszkodowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że organem właściwym do orzekania w sprawach stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowych jest wojewoda, zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobligowany był, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., stwierdzić nieważność decyzji wydanych przez Ministra Infrastruktury. Niezależnie od powyższego wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że przepis art. 21 ustawy wywłaszczeniowej nie jest jednoznaczny i jasny, a tym samym nie jest możliwe stwierdzenie rażącego naruszenia takiego przepisu. Skarżący wskazał ponadto, że odnosząc się do kwestii opatrzenia pisemnej opinii szacunkowej datą późniejszą niż data rozprawy administracyjnej, Sąd I instancji nie podjął nawet próby zbadania, czy opinia ta nie została przedstawiona również w formie ustnej podczas rozprawy administracyjnej. Tym samym nie można uznać, aby Sąd dokonał kompleksowej oceny materiału dowodowego. Sąd nie określił ponadto, w jaki sposób brak udziału biegłego w rozprawie i inne zaistniałe uchybienia w postępowaniu wywłaszczeniowym wpłynęły na wysokość ustalonego odszkodowania, i że z tego powodu decyzja w części dotyczącej przyznania odszkodowania jest wadliwa. Skarżący kasacyjne nie zgodził się również ze stanowiskiem, że fakt kierowania przez H. M. pism do organu wywłaszczeniowego jednoznacznie wskazuje na niezadowolenie strony z wysokości przyznanego odszkodowania, podczas gdy ww. nie złożyła odwołania od orzeczenia odszkodowawczego i odebrała to odszkodowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do, jako najdalej idącego, zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. polegającego na niestwierdzeniu przez Sąd I instancji nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 17 lipca 2010 r. oraz z dnia [...] lipca 2009 r. z powodu braku właściwości organu do orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej.

Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 984/11 kwestie właściwości organów w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych przez organy, które już nie funkcjonują w systemie organów administracji publicznej są skomplikowane i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od szeregu lat budzą wątpliwości, czego m.in. dowodem są liczne uchwały podejmowane przez ten Sąd, zarówno mające na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności

w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i zawierające rozstrzygnięcia zagadnień prawnych w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej. Sąd podkreślił, że nie została wypracowana jedna generalna zasada ustalania organu wyższego stopnia do rozpoznawania spraw o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych przez organy, które nie funkcjonują już w strukturze organów administracji publicznej. Wynika to ze złożoności stanów prawnych w poszczególnych sprawach m.in. w zakresie przepisów materialnoprawnych stanowiących podstawę wydania kwestionowanego aktu administracyjnego, jak również odnoszących się do usytuowania poszczególnych organów w strukturze organizacyjnej administracji publicznej, czy ich kompetencji. Tym niemniej w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości stanowisko, iż sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nową sprawą w stosunku do postępowania zwykłego i w związku z tym rządzi się własnymi regułami także w zakresie ustalenia organu właściwego do rozstrzygnięcia sprawy. Stosownie do art. 157 § 1 k.p.a. organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Ustalenie organu wyższego stopnia w przypadku funkcjonowania organów administracji publicznej, o których mowa w art. 17 k.p.a. przy uwzględnieniu art. 20 k.p.a. generalnie nie powinno budzić poważnych wątpliwości. Natomiast w przypadku braku organu, który wydał kwestionowaną decyzję administracyjną, należy dokonać ustaleń co do organu wyższego stopnia biorąc pod wagę także charakter sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji. Analiza art. 157 § 1 k.p.a. wskazuje bowiem na powiązanie organu wyższego stopnia z organem, który wydał decyzję. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest ustalenie istnienia wady decyzji określonej w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy, w której ta decyzja została wydana. Zasada ta obowiązuje również w przypadku decyzji wydanej przez organ z naruszeniem przepisów o właściwości, gdzie do stwierdzenia nieważności właściwym będzie organ wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 k.p.a. w stosunku do organu, który wydał decyzję, a nie organ, który byłby właściwy, gdyby decyzja została wydana przez organ właściwy. Ustalenia właściwości organu wyższego stopnia następuje więc w odniesieniu do organu, który wydał decyzję – por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2012 r. w sprawie II OPS 1/12. Wprawdzie powyższa uchwała odnosi się do organu, który funkcjonuje w strukturze organów administracji publicznej, tym niemniej wyrażony w jej uzasadnieniu pogląd co do charakteru postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji cechuje uniwersalizm. Należy bowiem mieć na uwadze fakt, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest aktem administracyjnym deklaratoryjnym, stwierdza bowiem, że zakwestionowana decyzja już w dacie jej wydania dotknięta była wadą nieważności, której skutki zniesione są ex tunc.

Od szeregu lat, zarówno organ rozstrzygający sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji organu ds. wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości, jak i sądy administracyjne nie miały wątpliwości, iż stosownie do art. 157 § 1 k.p.a. w zw. z art. 17 i 20 k.p.a., organem właściwym w tych sprawach jest określony minister. Stanowisko takie prezentował również Sąd Najwyższy m.in. w wyroku z dnia 3 września 1998 r. w sprawie RN 83/98, a także doktryna (m.in. Robert Sawuła w glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2002 r. sygn. akt II SA 2554/01, publ. W "Samorządzie Terytorialnym" 2003, nr 5.).

Stosownie do art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w jej brzmieniu na dzień wydania kwestionowanej decyzji (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.) o wywłaszczeniu i odszkodowaniu orzekał organ ds. wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej właściwy ze względu na położenie nieruchomości. Stosownie zaś do art. 28 ust. 2 ww. ustawy odwołanie od tego orzeczenia rozpoznawane jest przez Komisję Odwoławczą do Spraw Wywłaszczenia, która zgodnie z art. 29 ust. 2 ww. ustawy działa przy Ministrze Spraw Wewnętrznych. Wskazać przy tym należy, iż Komisja ta miała jedynie charakter organu odwoławczego. Natomiast jak to wynika jednoznacznie z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 kwietnia 1958 r. w sprawie organizacji, składu i trybu postępowania Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia (Dz. U. Nr 24, poz. 100) nie posiadała uprawnień nadzorczych przypisanych organowi wyższego stopnia. Zarówno w orzecznictwie (m.in. postanowienie składu siedmiu sędziów NSA

z dnia 5 marca 2001 r. sygn. akt OSK 1/01, publ. ONSA 2001, nr 3, poz. 95), jak i w doktrynie prezentowane jest stanowisko, że kompetencje odwoławcze

i nadzorcze są różne, a także i odmienne są zadania organu odwoławczego i organu podejmującego decyzję w postępowaniu nieważnościowym. Możliwa więc jest sytuacja, w której nie istnieje tożsamość organu odwoławczego i organu nadzoru. Taka sytuacja miała miejsce w przypadku Komisji Odwoławczej ds. Wywłaszczeń, która miała jedynie kompetencje odwoławcze. Natomiast organem wyższego stopnia, stosownie do art. 13 pkt 2 kpa (w jego brzmieniu na dzień wydania przedmiotowej decyzji o odszkodowaniu) w stosunku do organów prezydium wojewódzkiej rady narodowej był właściwy minister. Należy wskazać, że obowiązujący w tym czasie art. 138 § 1 k.p.a., podobnie jak obecnie art. 157 § 1 k.p.a., przewidywał, że organem właściwym do uchylenia nieważnej decyzji był organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez organ naczelny – ten organ. Tak więc organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji organu prezydium wojewódzkiej rady narodowej w przedmiocie wywłaszczenia był minister. Wprawdzie zniesiony został organ, który wydał zakwestionowaną decyzję (Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej), ale istnieje organ, który byłby właściwy do orzekania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Organ ten funkcjonuje nadal

w strukturze organów administracji publicznej i posiada kompetencje merytoryczne rozstrzygania w postępowaniu nieważnościowym.

Zasada, o której była mowa wyżej, a wynikająca z art. 157 § 1 k.p.a., że określenie organu wyższego stopnia następuje w odniesieniu do organu, który wydał kwestionowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzję, powinna generalnie mieć także zastosowanie w przypadku zniesienia organu. Nie ma bowiem żadnych podstaw aby w takiej sytuacji od niej odstąpić. Możliwość przyjęcia innego rozwiązania, tj. ustalenia organu, do którego właściwości w aktualnym stanie prawnym należą sprawy wywłaszczeniowe i na tej podstawie określenie organu wyższego stopnia, byłaby uzasadniona w przypadku zniesienia organu wyższego stopnia określonego zgodnie

z zasadą wyrażoną wyżej, bądź w przypadku takiej zmiany jego kompetencji, która wyklucza rozstrzyganie w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji. Dopóki zaś funkcjonuje organ, który był właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w dacie jej wydania, to jest on nadal właściwy do stwierdzenia nieważności tej decyzji.

W niniejszej sprawie, jak to wskazano wyżej, organem tym był minister

i w związku z tym nadal minister, stosownie do art. 157 § 1 k.p.a. jest organem właściwym do rozstrzygania w sprawach stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez organ prezydium wojewódzkiej rady narodowej w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania. W związku z tym stwierdzić należy, że Minister Infrastruktury, stosownie do art. 157 § 1 k.p.a. w zw. z art. 20 k.p.a., był w dniu wydania zaskarżonej decyzji organem właściwym do rozstrzygania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji wywłaszczeniowej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 21 ustawy

z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, poprzez błędną wykładnię skutkującą zastosowaniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa, stwierdzić należy, że jest niezasadny.

Kluczowym zagadnieniem dla rozpoznawanej sprawy jest ocena stopnia naruszenia przepisu art. 21 ustawy wywłaszczeniowej, bowiem na podstawie tej ustawy została wydana decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] sierpnia 1963 r. nr [...] ustalająca odszkodowanie na rzecz H. M. za nieruchomość położoną w Gdyni, oznaczoną jako parcele nr [A] i nr [B], o pow. 7298 m2.

Zgodnie z art. 21 ustawy wywłaszczeniowej odszkodowanie ustalało się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. W myśl art. 22 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej mógł odroczyć ustalenie odszkodowania na czas do trzech miesięcy od dnia wydania orzeczenia o wywłaszczeniu i wydać odrębne orzeczenie o odszkodowaniu po przeprowadzeniu osobnej rozprawy nad ustaleniem odszkodowania.

Prawidłowo Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza została przeprowadzona w dniu [...] lutego 1961 r. Opinia szacunkowa rzeczoznawcy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku dla wywłaszczonej nieruchomości została zaś sporządzona w dniu [...] października 1961 r.

Skoro – zgodnie z przepisami ustawy wywłaszczeniowej - ustalenie odszkodowania miało następować na podstawie wyników rozprawy, to na rozprawie powinna być przedstawiona opinia biegłych. Zgodzić się należy z autorem skargi kasacyjnej, że sam fakt nieobecności biegłego na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, prowadzonej na podstawie ustawy wywłaszczeniowej, nie musi jeszcze świadczyć o rażącym naruszeniu prawa. Ustalenie odszkodowania bowiem miało nastąpić nie tyle "po wysłuchaniu biegłych", ale po "wysłuchaniu opinii biegłych", co może oznaczać również odczytanie na rozprawie opinii. Stąd wynika konieczność sporządzenia szczegółowego uzasadnienia opinii. W analizowanej sprawie sytuacja faktyczna była jednak inna i nie była ona sporna. W rozpoznawanej sprawie bowiem problem nie sprawdza się do braku osobistej obecności biegłych na rozprawie odszkodowawczej, ale na nieprzeprowadzeniu rozprawy odszkodowawczej, na której przedstawiona byłaby opinia biegłego co do ustalonego odszkodowania. Z akt sprawy jasno wynika, że rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza odbyła się na kilka miesięcy przed sporządzeniem opinii szacunkowej. Z protokołu rozprawy wynika też, że na rozprawie tej nie były w ogóle rozważane kwestie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, a wyłącznie kwestie własnościowe związane z nieprawidłowym ustaleniem przedmiotu wywłaszczenia w decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 1960 r.

o wywłaszczeniu nieruchomości. Decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej

w Gdańsku Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] sierpnia 1963 r. nr [...] orzekająca o przyznaniu H. M. odszkodowania za nieruchomość położoną w Gdyni, oznaczoną jako parcele nr [A] i nr [B], o pow. 7298 m2 został wydana – jak wynika to z jej treści – w wyniku przeprowadzonej rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z dnia [...] lutego 1961 r., a z uzasadnienia decyzji wynika, że odszkodowanie ustalono na podstawie art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. po wysłuchaniu opinii biegłych. W tej sytuacji prawidłowe jest stanowisko organu administracji, z którym zgodził się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że ustalenie odszkodowania nastąpiło bez przeprowadzenia rozprawy odszkodowawczej.

Wobec powyższego nie można zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 21 ustawy wywłaszczeniowej uznając, że

w przedmiotowej sprawie odszkodowanie ustalono z rażącym naruszeniem prawa,

w sytuacji, gdy ustalenie odszkodowania nastąpiło wprawdzie w oparciu o opinię szacunkową sporządzoną później niż rozprawa odszkodowawcza, to jednak przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu. Z tego powodu – według autora skargi kasacyjnej - konieczne było przeprowadzenie przez Sąd I instancji analizy kwestii prawidłowości ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można dokonywać oceny prawidłowości ustalenia odszkodowania, jeśli się zważy na treść art. 8 ustawy wywłaszczeniowej, który nie zawierał wyłącznie sztywnych wytycznych w zakresie reguł ustalania odszkodowania, ale również dawał biegłemu pewną swobodę w zakresie dokonywanej przez niego oceny oraz ustalenie odszkodowania bez przeprowadzenia rozprawy odszkodowawczej i możliwości wysłuchania opinii biegłych, a przez to nieodniesienie się biegłego do zgłoszonych przez dawnego właściciela wywłaszczonej nieruchomości wątpliwości.

W tym kontekście, oceniając kontrolowaną decyzję, należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że w realiach tej sprawy doszło do rażącego naruszenia art. 21 i art. 22 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Organ ustalił odszkodowanie z pominięciem jasnych w swej treści przepisów prawa, co nie jest do pogodzenia z zasadą praworządności.

Sformułowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut pominięcia przez Sąd I instancji tego, że organ administracji nie zbadał wszechstronnie oraz dokładnie okoliczności sprawy, nie znajduje potwierdzenia ani w uzasadnieniu wyroku ani

w aktach sprawy. Stan faktyczny został przez organ ustalony wyczerpująco,

a zaskarżona decyzja i jej uzasadnienie spełniają wymagania określone w art. 107 § 3 kpa.

Odnosząc się zaś do zarzutów naruszenia pozostałych przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez nieprawidłowe uzasadnienie wyroku, nie można również podzielić ich zasadności. W niniejszej sprawie wadliwość ustalenia odszkodowania i w konsekwencji wadliwość kwestionowanej decyzji polega na tym, że w sprawie w ogóle nie przeprowadzono odrębnej rozprawy odszkodowawczej, co uniemożliwiło pojawienie się jej wyniku, który miał być podstawą do ustalenia odszkodowania. Nie można zatem ustalić, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy, tj. na wysokość ustalonego odszkodowania. Ocena Sądu wyrażona w uzasadnieniu wyroku co do kwestionowania przez stronę wysokości odszkodowania określonej w opinii szacunkowej znajduje zaś potwierdzenie w aktach sprawy.

Z uwagi na powyższe, nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.