Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 358/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono postanowienia I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61a par 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie WSA Beata Łomnicka WSA Małgorzata Łoboz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 maja 2016 r. sprawy ze skargi K. K. na postanowienie nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 26 stycznia 2016r., znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające go postanowienie organu I instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej K. K. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej PINB) postanowieniem z dnia 1 września 2015r. nr [...] znak [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane.

Organ wskazał, że w dniu 07.06.2015 r. na dziennik podawczy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego wpłynął wniosek K. K. o wszczęcie postępowania w trybie art. 50 ust. 1 pkt. 4 ustawy Prawo budowlane, w zakresie rozbudowy budynku mieszkalnego prowadzonej na działce nr [...] przez A. F.- P. oraz A. P. kierowany do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Pismo to skierowane zostało do PINB jedynie do wiadomości. Natomiast w dniu 17.06.2015 roku na dziennik podawczy organu wpłynął taki sam wniosek przekazany do rozpatrzenia według właściwości przy piśmie WINB z dnia 12.06.2015 roku. Organ wyjaśnił, że prowadził postępowanie wyjaśniające pod sygn. [...] zainicjowane skargą K. K. z dnia 28.10.2014 roku. Przeprowadzone postępowanie oraz kontrola wykazały, że na nieruchomości położonej w O. przy ulicy [...] nr ew. [...] realizowana jest budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego w oparciu o decyzję Starosty z dnia 3 września 2009 roku, nr [...] zmienioną decyzją nr [...] z dnia 22 października 2013 roku, zezwalającą na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W trakcie kontroli stwierdzono, że inwestycja realizowana jest bez istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę. W tym stanie faktycznym i prawnym brak zatem było podstaw do podjęcia przez PINB postępowania administracyjnego. PINB udzielił K. K. odpowiedzi na w/w pismo w dniu 02.03.2015 roku.

W dniu 20.06.2015 roku inwestorzy A.F.- P. i A.P. zawiadomili PINB o zakończeniu budowy budynku jednorodzinnego w O., przy ul. [...] na dz. nr ew. [...]. PINB nie wniósł sprzeciwu w ustawowym terminie, przyjmując skutecznie obiekt do użytkowania w uproszczonej formie. Organ wyjaśnił, że zgodnie z utrwalonym w doktrynie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, skuteczne oddanie obiektu do użytkowania, co do zasady wyklucza stosowanie wobec takiego obiektu tryb postępowania opartego o przepisy art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Wyjątkami od w/w zasady są stany faktyczne, w ramach których organy nadzoru budowlanego skutecznie przyjmują do użytkowania obiekt budowlany wykonany co prawda na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, jednak z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Przyjmuje się wtedy, iż w zakresie zmian, nie ujawnionych przez inwestora, zgłoszenie zakończenia budowy i zamiaru przystąpienia do użytkowania jest nieskuteczne. Sytuacja taka nie miała jednak miejsca w przedmiotowej sprawie, co zostało potwierdzone w postępowaniu skargowym zainicjowanym przez K. K. Postanowienie zostało wydane w oparciu o art. 63 a § 1 k.p.a.

Na skutek złożonego przez K. K. środka odwoławczego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 26 stycznia 2016r. nr [...] znak [...] utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W pierwszej kolejności organ II instancji wskazał, że w sentencji rozstrzygnięcia organu I instancji jako podstawa prawna została wskazana nieistniejąca jednostka redakcyjna kodeksu postępowania administracyjnego tj. art. 63a § 1 i 2 k.p.a. Niemniej jednak należy podkreślić, że zarówno z samego wyrzeczenia, jak i treści uzasadnienia bezsprzecznie wynika, że PINB wydał postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, a zatem na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Należy zauważyć, że nie budzi wątpliwości organu odwoławczego, iż skarżonym postanowieniem organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania na wniosek K. K. oraz, że posiadał do tego kompetencję, zaś powołanie w sentencji postanowienia art. 63a k.p.a. organ odwoławczy uznał za omyłkę pisarską. Powyższe oraz brak wyraźnego powołania podstawy prawnej w uzasadnieniu nie oznacza, że organ I instancji działał bez podstawy prawnej. Przeciwnie, z treści skarżonego postanowienia bezsprzecznie wynika, że PINB zastosował instytucję odmowy wszczęcia postępowania uregulowaną w art. 61a § 1 k.p.a. oraz, że działał zgodnie z przyznanymi mu kompetencjami. Dalej: wedle organu odwoławczego analiza art. 61a § 1 k.p.a. wskazuje, że ustawodawca wprowadził w powyższej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Bez względu na to jednak, którą z nich przyjąć, jest oczywiste, że w razie ich zaistnienia organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Pierwszą przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61 a § 1 k.p.a. jest wniesienie podania "przez osobę niebędącą stroną". Odmowa wszczęcia postępowania ze względów podmiotowych następuje, gdy organ, do którego podanie wniesiono - stwierdzi, iż podmiotowi wnioskującemu nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. tj. nie ma interesu prawnego uzasadniającego udział w postępowaniu administracyjnym, którego wszczęcia żąda. Drugą niezależną przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania". Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Podkreśla się, że art. 61a k.p.a., z uwagi na to, że zamyka drogę do merytorycznego rozstrzygnięcia żądania zawartego w podaniu, może być stosowany jedynie w sytuacjach, w których udzielenie odpowiedzi na pytania, czy podanie pochodzi od strony oraz czy w sprawie nie występują inne uzasadnione przyczyny prowadzące do odmowy wszczęcia postępowania, jest jednoznaczne i niekontrowersyjne. Organ odwoławczy dokonał analizy skarżonego postanowienia i uznał, że zaskarżone postanowienie PINB jest w ustalonym stanie sprawy zasadne. Wskazał, rozpoczynając od niekwestionowanej pierwszej przesłanki do wydania postanowienia w trybie, art. 61a § 1 k.p.a., iż w niniejszej sprawie wnioskodawczyni K. K. jako właścicielka działki sąsiadującej bezpośrednio z działką nr [...] w O. posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Natomiast przesłanką do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania przez organ I instancji w w/w sprawie było zaistnienie "innej uzasadnionej przyczyny uniemożliwiającej wszczęcie postępowania". W ocenie organu II instancji w niniejszej sprawie zachodzi przyczyna, która uniemożliwia wszczęcie postępowania w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] w O., o której mowa w art. 61a k.p.a. PINB przeprowadził bowiem pod sygnaturą [...] zainicjowane skargą K. K. postępowanie kontrolne, w ramach którego przeprowadzona została kontrola na przedmiotowej działce. W/w czynności kontrolne wykazały, że inwestycja na przedmiotowej działce - budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego prowadzona w oparciu o decyzję Starosty z dnia 3 września 2009 r. nr [...] zmienioną decyzją z dnia 22 października 2013 r. nr [...], jest realizowana zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, o czym poinformowano K. K. Jednocześnie w dniu 20 czerwca 2015 r. inwestorzy A. F. – P. i A. P. złożyli zawiadomienie o zakończeniu budowy przedmiotowej inwestycji, co do którego PINB nie wniósł sprzeciwu, uznając że inwestycja została zrealizowana zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym. WINB zauważył, że na gruncie art. 61 a k.p.a. nie zostały skonkretyzowane "inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania". Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, tj. gdy np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. K. K. złożyła wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w zakresie rozbudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] w O. w trybie art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b., wskazując dokonane jej zdaniem przez inwestorów istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. W toku przeprowadzonych czynności kontrolnych w postępowaniu skargowym organ I instancji stwierdził, iż przedmiotowa inwestycja realizowana jest zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Brak jest zatem podstaw do wszczęcia postępowania naprawczego na podstawie art. 50-51 w przedmiocie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Należy przy tym podkreślić, że brak stwierdzenia w toku postępowania skargowego istotnych odstępstw oznacza, że zawiadomienie o zakończeniu robót budowlanych złożone przez inwestorów w dniu 20 czerwca 2015 r. pozostaje skuteczne. Z uwagi na tę okoliczność WINB wskazał, że nie jest możliwe wszczęcie w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego.

W sprawie uwag zawartych w zażaleniu organ II instancji wskazał, że odpowiedź na nie w części stanowi uzasadnienie faktyczne i prawne rozstrzygnięcia. W pozostałym zaś zakresie, mając na uwadze, że w postanowieniu wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków merytorycznych, WINB stwierdził, że nie może się do nich odnieść.

W złożonej skardze K. K. zaskarżyła postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia 26 stycznia 2016r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia 1 września 2015r., znak: [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane (dalej p.b.). Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów prawa, a to art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i w konsekwencji naruszenie:

1/ art. 7, 8 i 9 k.p.a. oraz art. 15, art. 138 § 1l pkt 1l i art. 140 w zw. z art. 123 k.p.a. oraz art. 124 k.p.a. - poprzez:

a. prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania obywateli do organów publicznych, co wynika z całkowitego przemilczenia i pominięcia zarzutów i argumentów zawartych w zażaleniu,

b. w konsekwencji pozbawienie skarżącej jako strony prawa do dwukrotnego dwuinstancyjnego rozpatrzenia jej sprawy, albowiem organ II instancji w swoim rozstrzygnięciu ograniczył się tylko do powielenia argumentacji organu I instancji,

c. bezpodstawne utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia, pomimo istnienia podstaw faktycznych i prawnych do uchylenia postanowienia organu I instancji, a wskazanych przez skarżącą w jej zażaleniu.

2/ art. 61a § 3 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie istnienia przesłanki odmowy wszczęcia postępowania w postaci "innej uzasadnionej przyczyny uniemożliwiającej wszczęcie postępowania", którą w wadliwym przekonaniu organu są następujące okoliczności:

a. w sprawie toczyło się już postępowanie skargowe i przeprowadzono

czynności kontrolne, które wykazały, że inwestycja prowadzona jest

zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i wobec tego nie ma

możliwości powtórnego procedowania w sprawie, podczas gdy w

rzeczywistości skarżąca składała skargę, która nie obejmowała

zagadnień ujętych we wniosku o wszczęcie niniejszego postępowania, czego organ w ogóle nie zbadał;

b. złożone już zostało zawiadomienie o zakończeniu budowy, a organ nie

wniósł sprzeciwu, a wobec tego pozostaje ono skuteczne, co wyklucza

możliwość wszczęcia postępowania z art. 50 pb, podczas gdy organ nie

dokonał analizy okoliczności sprawy w kontekście chronologii zdarzeń, która w tym przypadku ma niebagatelne znaczenie, albowiem wniosek

skarżącej wpłynął przed zawiadomieniem o zakończeniu budowy.

3/ art. 84 p.b., poprzez brak zainteresowania ze strony organu licznymi i rażącymi naruszeniami prawa, które miały miejsce przy realizacji inwestycji na nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością skarżącej, na co wskazywała skarżąca w korespondencji z organem, a co do których organ nie wypowiedział się ani też nie poczuwa się do swoich obowiązków stania na straży ich przestrzegania.

4/ art. 54 p.b., poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że skoro inwestorzy inwestycji prowadzonej na działce gruntu nr [...] złożyli zawiadomienie o zakończeniu budowy to złożenie tego zawiadomienia jest uznaniem przez organ, że proces budowlany został zakończony i zakończenie to jest skuteczne a organ nadzoru w takiej sytuacji nie ma podstaw do wszczęcia postępowania naprawczego; wbrew stanowisku organu, zawiadomienie o zakończeniu budowy i nie złożenie przez organ sprzeciwu wobec tego zawiadomienia, nie zamyka organowi nadzorczemu drogi do badania legalności prowadzonej inwestycji, w zakresie w jakim prace są prowadzone w sposób sprzeczny z pozwoleniem na budowę i projektem budowlanym. Organ w zaskarżonym postanowieniu wskazuje że w postępowaniu zainicjowanym skargą inwestycja została skontrolowana, ale: 1/ w piśmie informującym o uznaniu skargi za bezzasadną nie zawarto żadnego merytorycznego odniesienia się do naruszeń prawa wskazywanych przez skarżącą, powołano się wyłącznie w sposób lakoniczny na przeprowadzoną kontrolę, która nic nie wykazała; 2/ organ nie skonfrontował dat: uznanie skargi za bezzasadną nastąpiło w dniu 2 marca 2015r., w dniu 7 czerwca 2015r. wpłynął wniosek skarżącej o wszczęcie postępowania na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b., zaś zawiadomienie o zakończeniu budowy złożone zostało w dniu 20 czerwca 2015r.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1.09.2015r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

Zaskarżonemu postanowieniu w pierwszej kolejności skarżąca zarzuciła, że nie jest ono rozstrzygnięciem, które stanowiłoby faktyczny efekt ponownego rozpatrzenia sprawy i stanowiłoby przejaw zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, organy publiczne mają obowiązek dążyć do ustalenia prawdy materialnej, a więc mają obowiązek dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, rozpatrzenia oraz mają obowiązek przeprowadzić wszelkie czynności zmierzające do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, które będzie stanowiło przejaw stosowania prawa. Organy mają przy tym w swoim działaniu respektować zasadę wyjaśniania stronie jej praw i obowiązków, a także zasadę budzenia zaufania obywatela do organów publicznych. Należy stwierdzić, że przeprowadzone przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz uprzednio przez PINB czynności w sprawie, żadnej z tych zasad nie respektowało i stanowi przejaw ich naruszenia. Organ argumentuje, że nie jest możliwe wszczęcie postępowania w sprawie, albowiem wszystkie kwestie dotyczące inwestycji Państwa P. zostały już wyjaśnione w sposób wyczerpujący w postępowaniu zainicjowanym skargą (sygn.[...]),w którym przeprowadzona została kontrola na przedmiotowej działce. Organ nie wskazuje, kiedy ta kontrola miała miejsce, jakie elementy były sprawdzane i przez kogo. Organ nie odnosi nadto w ogóle zgłoszonych przez skarżącą we wniosku o wszczęcie postępowania naruszeń prawa budowlanego do wyników tejże kontroli. Z postanowienia nie wynika w konsekwencji, czy opisane przez nią naruszenia też były przedmiotem kontroli organu. Faktem jest zaś, że skarżąca złożyła skargę do PINB w dniu 28 października 2014r., skarga ta jednak dotyczyła w szczególności wtargnięcia i zniszczenia jej działki przez wykonawców inwestycji na nieruchomości Państwa P. oraz zniszczenia granicy działek; prosiła również o zbadanie tej rozbudowy domu. Po złożeniu skargi złożyła również zażalenie na bezczynność organu. Skarga ta została rozpatrzona negatywnie, a w zawiadomieniu o uznaniu skargi za bezzasadną nie znalazło się żadne wyjaśnienie sprawy, ani odniesienie do problemów poruszonych przez skarżącą w skardze. Postępowanie przeprowadzone na skutek skargi nie zapewniało zatem skarżącej czynnego udziału, a co za tym idzie, obrony jej interesów w tej sprawie. W związku zaś z faktem, że tak w czasie rzekomego postępowania kontrolnego, jak i po jego zakończeniu (i po dzień dzisiejszy) na nieruchomości Państwa P. jest prowadzona inwestycja - trwają prace budowlane, które to prace naruszają prawa skarżącej jako właściciela sąsiadującej nieruchomości, uznała ona za konieczne i uzasadnione złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w trybie art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. W jej ocenie nie może zatem dla organu nadzoru budowlanego stanowić podstawy do odmowy wszczęcia postępowania fakt prowadzenia uprzednio kontroli w ramach postępowania zainicjowanego jej skargą. Nie było to bowiem postępowanie administracyjne, które zapewniałoby jej możliwość obrony praw i interesów, a po drugie było prowadzone w innym czasie, a zatem w innym stanie zaawansowania prac budowlanych. Wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie niniejszej obejmował szereg naruszeń prawa budowlanego i zupełnie inną problematykę naruszeń prawa budowlanego niż uprzednio złożona przez skarżącą skarga, do czego tak organ I instancji jak i II instancji w ogóle się nie ustosunkował i nie porównał tych pism. Drugim z argumentów, które legły u podstaw odmowy wszczęcia postępowania przez PINB jest stwierdzenie, że inwestorzy –Państwo P. złożyli już zawiadomienie o zakończeniu budowy i organ nie złożył sprzeciwu, a wobec tego inwestorzy w sposób legalny przystąpili do użytkowania obiektu, co wyklucza inicjatywę organu nadzoru w zakresie wszczęcia postępowania na podstawie rozdziału V prawa budowlanego. Argumentację tę podtrzymał organ II instancji. W postanowieniu PINB z dnia 1.09.2015r. organ wskazuje nadto, że są od ww reguły wyjątki, gdy organy nadzoru skutecznie przyjmują do użytkowania obiekt budowlany wykonany co prawda na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, jednak z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Przyjmuje się wtedy - jak pisze organ - że w zakresie takich zmian nie ujawnionych przez inwestora, zgłoszenie zakończenia budowy nie jest skuteczne. Z tą argumentacją skarżąca zgadza się w całej rozciągłości i domaga się od organu właśnie podjęcia działań mających na celu ustalenie, że z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Tymczasem w tymże postanowieniu PINB dalej stwierdza, że "sytuacja taka nie miała jednak miejsca w przedmiotowej sprawie, co zostało potwierdzone w postępowaniu wyjaśniającym zainicjowanym przez Panią K. K." Ani ten organ, ani organ II instancji w swoim postanowieniu nie podnoszą jednak żadnych argumentów odnoszących się do stanu faktycznego sprawy i do zarzutów konkretnie wyartykułowanych przeze mnie we wniosku o wszczęcie postępowania.

Z odmową wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie skarżąca nie może się zgodzić mając na uwadze naruszenia prawa budowlanego, którymi dotknięta jest prowadzona przez Państwa P. inwestycja. Skarżąca dokonała analizy dokumentacji w postaci projektu budowlanego, a dokładnie jego załącznika w postaci mapy zagospodarowania działki i porównała go z inwestycją, którą udokumentowała w formie fotografii. W skardze skarżąca szczegółowo przedstawiła wszystkie występujące jej zdaniem nieprawidłowości i wskazała naruszenia przepisów prawa budowlanego, które w jej ocenie wystąpiły.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Na wstępie jednakże odnieść się wypada do wniosku skarżącej o przeprowadzenie dowodów, co prowadziłoby ewentualnie do wyznaczenia rozprawy. Należy w tym miejscu wskazać, iż złożona w sprawie niniejszej skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje bowiem regulacja art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Oznacza to, że w obecnym stanie prawnym w przypadku skarg na wymienione wyżej postanowienia, skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Dlatego też mimo, że skarżąca w skardze wniosła o przeprowadzenie dowodów, to uwzględniając treść art. 122 p.p.s.a. możliwym było skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne (por. B. Dauter w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z komentarzem pod red. R.Hausera i M.Wierzbowskiego., Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2015r. str.527). Sąd wobec tego rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym mając na uwadze, że przyspieszyło to rozpatrzenie sprawy.

Przechodząc do meritum, stwierdzić trzeba, że skarga okazała się być uzasadniona.

Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że nie można postawić tezy o niedopuszczalności prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego w sytuacji, gdy właściwy organ nie wniósł w ustawowym terminie sprzeciwu od zgłoszenia inwestora co do zakończenia budowy. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, w przypadku, gdy inwestor uzyskałby pozwolenie na użytkowanie, nie mają zastosowania przepisy art. 50-51 p.b. Nie można prowadzić postępowania legalizacyjnego w stosunku do obiektu budowlanego, którego legalność potwierdza inny akt administracyjny (tak wyroki NSA z dnia 1 sierpnia 2012r. sygn. akt II OSK 2012/11 i z dnia 20 maja 2011r. sygn. akt II OSK 887/10, CBOSA). Nie dotyczy to jednak sytuacji, gdy ma miejsce zawiadomienie o zakończeniu budowy w trybie art. 54 p.b. Fakt zawiadomienia o zakończeniu budowy i brak sprzeciwu właściwego organu nie stoi na przeszkodzie prowadzeniu przez organy nadzoru budowlanego postępowania w sprawie zgodności inwestycji z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Nie ma bowiem żadnych podstaw, by przyjąć, że nieprawidłowe zgłoszenie i brak sprzeciwu organu uniemożliwiają organom nadzoru budowlanego podjęcie działań kontrolnych, a w razie stwierdzenia, że wykonano naruszające prawo roboty budowlane, czy też niezgodnie z przepisem przystąpiono do użytkowania obiektu budowlanego, wszczęcie postępowania mającego na celu przywrócenie porządku prawnego (por. wyrok WSA w Warszawie z 20 listopada 2013r. VII SA/Wa 1140/13, publ. Lex/el. i cytowane tamże orzecznictwo). Zwłaszcza istotna wydaje się być tutaj teza wyroku WSA w Poznaniu z dnia 6 października 2015 r. II SA/Po 377/15, LEX nr 1932831: "Zatajenia robót budowlanych zrealizowanych z ewidentnym naruszeniem prawa, które uniemożliwiły organom nadzoru budowlanego jakąkolwiek reakcję na to naruszenie i co za tym idzie milczenia organu nie można uznać za zaaprobowanie samowolnie wykonanych robót, o których organ nie został poinformowany w zgłoszeniu. Jedynie wskazanie w dokonanym zgłoszeniu zakończenia budowy odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego mogłoby mieć ten skutek, iż odnośnie tych odstępstw zawiadomienie to byłoby skuteczne, a brak sprzeciwu stanowiłby swoiste potwierdzenie legalności obiektu budowlanego". Wprawdzie organy pokazywały w uzasadnieniach swych decyzji interpretację wskazanych przepisów zasadniczo zgodną z powyższą, to jednak końcowo podnosiły okoliczność braku sprzeciwu właściwego organu co do zawiadomienia o zakończeniu budowy. Dlatego ponowne przytoczenie powyższej wykładni okazało się niezbędne, z konkluzją, że dokonane zawiadomienie przez inwestorów o zakończeniu budowy, przyjęte przez organ bez sprzeciwu, nie stanowi przeszkody do prowadzenia postępowania naprawczego, gdyby okazało się to konieczne. Jest tak zwłaszcza w sytuacji podnoszonej przez skarżącą, że przedmiotowe zgłoszenie wpłynęło do organu nadzoru po tym, jak wystosowała ona wniosek z określonymi zastrzeżeniami co do prowadzonej budowy.

Pozostaje wobec tego istotne pytanie, czy stwierdzenie o braku potrzeby zastosowania trybu naprawczego może nastąpić w taki sposób, jak w niniejszej sprawie. Jak wiadomo, K. K. złożyła wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w zakresie rozbudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] w O. w trybie art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b., wskazując dokonane jej zdaniem przez inwestorów istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. W toku przeprowadzonych wcześniej czynności kontrolnych w postępowaniu skargowym organ I instancji stwierdził, iż przedmiotowa inwestycja realizowana jest zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. W konsekwencji, dokonując oceny wniosku skarżącej, organy w niniejszej sprawie przyjęły, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania naprawczego na podstawie art. 50-51 w przedmiocie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Podkreślono, ze brak stwierdzenia w toku postępowania skargowego istotnych odstępstw oznacza, że zawiadomienie o zakończeniu robót budowlanych złożone przez inwestorów w dniu 20 czerwca 2015 r. pozostaje skuteczne. W tej sytuacji organy nadzoru budowlanego uznały, że wszczęcie postępowania na wniosek skarżącej jest niedopuszczalne. Organy wyraźnie przesądziły, że skarżąca posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., lecz powołały się na drugą przesłankę z art. 61 a § 1 k.p.a. czyli na okoliczność, że z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Tą inną uzasadnioną przyczyną jest, jak należy rozumieć, ustalenie w trybie postępowania skargowego, że budowa była prowadzona prawidłowo. To stanowisko jest błędne i prowadzi do naruszenia przepisu art. 61 a § 1 k.p.a.

Jest prawdą, że okoliczności, o których mowa w art. 61 a § 1 k.p.a., nie zostały skonkretyzowane w kodeksie. W literaturze i orzecznictwie podaje się następujące przykłady tych okoliczności: 1/ sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji, ponieważ ma charakter cywilnoprawny lub uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa albo brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji; 2/ złożony wniosek jest bezprzedmiotowy; 3/ toczy się już postępowanie administracyjne w tej samej sprawie albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie; 4/ strona żąda wszczęcia postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu albo wznowienia postępowania w sytuacji, gdy wcześniej została wniesiona skarga do sądu administracyjnego na decyzję mającą stanowić przedmiot postępowania nadzwyczajnego; 5/ strona żąda stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, podnosząc w żądaniu te same przyczyny wadliwości decyzji, które były objęte zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego ( tak Marek Przybysz w: Komentarz do art. 61a k.p.a. Lex/el.). W nawiązaniu do tych przykładów określić trzeba także warunki stosowania wymienionego przepisu. Mianowicie, przeszkoda do wszczęcia postępowania musi być znana w chwili złożenia wniosku ( żądania), a więc w istocie musi wynikać z treści wniosku. Ponadto, z punktu widzenia stosowania komentowanego przepisu, zadaniem organu administracji jest wyłącznie zbadanie przesłanek dopuszczalności wszczęcia postępowania. Co za tym idzie, postanowienie wydane w trybie art. 61a § 1 k.p.a. ma charakter rozstrzygnięcia formalnego, a nie merytorycznego, a zatem organ nie może w postanowieniu wydanym na podstawie komentowanego przepisu zawrzeć wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (por. orzecznictwo cytowane przez Marka Przybysza w: Komentarz do art. 61a k.p.a. Lex/el. oraz Marta Romańska w: Komentarz do art. 61a k.p.a. Lex/el.). W konsekwencji, w orzecznictwie sądów administracyjnych zarysował się pogląd, że art. 61a k.p.a. znajduje zastosowanie wówczas, gdy podanie jednostki ma na celu zainicjowanie nowego postępowania w określonej sprawie administracyjnej, w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., które jednak nie może zostać skutecznie uruchomione ze względu na istniejące przeszkody o charakterze przedmiotowym bądź podmiotowym. A więc art. 61a k.p.a. znajduje zastosowanie szczególności w sytuacji, w których sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji - brak jest przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do jej wydania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2356/11, Baza NSA; wyrok wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1683/11, Baza NSA).

W świetle powyższego nie ulega kwestii, że w sprawie niniejszej zostały naruszone warunki stosowania cytowanego przepisu. Przede wszystkim organy nadzoru nie mogły powołać się na wcześniej przeprowadzone postępowanie skargowe jako na okoliczność wyłączającą możliwość prowadzenia postępowania w oparciu o wniosek skarżącej. Przypomnieć bowiem należy, że ustawodawca wprowadził w art. 233–235 k.p.a. generalną zasadę pierwszeństwa postępowania jurysdykcyjnego przed postępowaniem skargowym. Z uwagi na szeroki zakres przedmiotowy skargi może ona zostać wniesiona w sytuacji, która może być przedmiotem postępowania jurysdykcyjnego. Skarga ulega wówczas przekształceniu w odpowiednie pismo procesowe w postępowaniu jurysdykcyjnym lub stanowi impuls dla organu do wszczęcia postępowania z urzędu. Artykuł 233 k.p.a. wyraźnie wyłącza możliwość załatwienia pisma jako skargi, jeśli dotyczy ono sprawy indywidualnej i pochodzi od strony, tj. podmiotu mającego interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., a nadto w postępowaniu dopuszczalny jest tryb wszczęcia postępowania na żądanie strony. Pismo takie powoduje obligatoryjnie wszczęcie postępowania jurysdykcyjnego z dniem doręczenia go organowi administracji, zgodnie z art. 61 § 3, lub wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej, zgodnie z art. 61 § 3a k.p.a. O ile zatem uprzednio organy na skutek skargi K. K. nie wszczęły właściwego postępowania administracyjnego (trudno oceniać, czy zasadnie, czy nie, skoro nie wynika z uzasadnienia decyzji, co dokładnie było przedmiotem tej skargi), to z całą pewnością takie czy inne ustalenia poczynione w tymże postępowaniu skargowym co do prawidłowości budowy nie mogą zastąpić, czy też wykluczyć właściwego postępowania jurysdykcyjnego. Niezależnie od tego skarżąca podnosi w skardze, że inny był zakres postępowania skargowego, niż wniosku. Okoliczności tej nie można zweryfikować na korzyść organu, skoro brak w uzasadnieniu postanowienia wyjaśnienia, czego skarga dotyczyła i co organ w jej wyniku skontrolował. Określenie, że dotyczyło to prawidłowości budowy, oraz że wszystko jest prawidłowo, jest oczywiście zbyt ogólne i enigmatyczne.

Po drugie i najważniejsze, organy odmawiając wszczęcia postępowania odwołują się do meritum, formułując oceny w tym względzie, skoro twierdzą, że budowa została zrealizowana bez istotnych odstępstw od projektu. Tym samym odmawiają przeprowadzenia postępowania jurysdykcyjnego, u jego początku twierdząc, że brak merytorycznych podstaw do jego prowadzenia. Jest to oczywiste naruszenie wskazanych wyżej warunków stosowania przepisu art. 61 a § 1 k.p.a. Jak już wyżej wskazano, odmowa nie mogła nastąpić z powołaniem się na bliżej nieokreślone co do zakresu postępowanie skargowe, które, jeżeli dotyczyło zarzutów co do odstępstw od projektu realizowanej inwestycji, winno się zresztą przekształcić w postępowanie jurysdykcyjne. Jeśli zaś tak nie było i postępowanie skargowe miało inny zakres, tym bardziej nie mogło być podstawą odmowy prowadzenia postępowania naprawczego. Tak czy inaczej, wykluczając w okolicznościach sprawy możliwość powołania się na postępowanie skargowe, trzeba przyjąć, że zostały sformułowane oceny co do meritum postępowania bez jego przeprowadzenia, co oczywiście jest nie do przyjęcia.

Po trzecie wreszcie, tak sformułowana przeszkoda do prowadzenia postępowania, czyli ocena, że budowa była prowadzona zgodnie z prawem, rzecz jasna absolutnie nie wynika z treści wniosku skarżącej, a przeciwnie, wniosek skarżącej naprowadza na fakt naruszenia prawa przez inwestorów przy realizacji budowy. To stwierdzenie nawiązuje do sformułowanego wyżej kolejnego warunku dotyczącego tego, że przyczyna odmowy musi wynikać już z treści wniosku. Zestawiając ten warunek z podanymi wyżej prawidłowymi przykładami zastosowania art. 61a k.p.a., łatwo zorientować się, o co chodzi: na przykład, od razu z wniosku wiadomo, że sprawa ma charakter cywilnoprawny, że zapadło już w takiej samej sprawie rozstrzygnięcie, bądź że złożony wniosek jest bezprzedmiotowy. Spojrzenie z punktu widzenia tegoż warunku na przyczynę odmowy wszczęcia postępowania i porównanie jej z treścią wniosku skarżącej prowadzi oczywiście do kuriozalnego rezultatu, że jest ona krańcowo sprzeczna z treścią wniosku, co wskazano wyżej. Jest tak dlatego, że opiera się ona o kwestie merytoryczne, a nie formalne, jak we właściwych przykładach sytuacji zastosowania przepisu art. 61 a § 1 k.p.a.

Reasumując, naruszenie warunków stosowania art. 61a § 1 k.p.a. przez organy I i II instancji prowadzić musiało do uchylenia zaskarżonych postanowień w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit.c. p.p.s.a. Prawidłowe bowiem jego zinterpretowanie nie mogło zakończyć się w okolicznościach sprawy odmową wszczęcia postępowania, co powoduje, że jego naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy nadzoru winny rozpoznać sprawę zainicjowaną wnioskiem skarżącej i podjąć decyzje, jakie okażą się konieczne w zależności od poczynionych ustaleń co do prawidłowości prowadzonej budowy.

Ponieważ nie zostało przeprowadzone właściwe postępowanie jurysdykcyjne, sąd administracyjny nie ma podstaw prawnych ani procesowych możliwości, aby na tym etapie ustosunkowywać się do zarzutów skargi co do rozbieżności między realizowaną inwestycją, a dokumentacją w postaci projektu budowlanego, czy też co do naruszenia przepisów w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki.

Z wymienionych przyczyn orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono w oparciu o