Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1604/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 89 ust. 3 i4
journal: Dz.U. 2018 poz 996
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 września 2019 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie opinii o zamiarze przekształcenia szkoły 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] 2. zasądza od Ministra Edukacji Narodowej na rzecz strony skarżącej Gminy [...] kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Minister Edukacji Narodowej (MEN) postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2019 r. poz. 60); zwanej dalej K.p.a. oraz art. 89 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r. poz. 534), po rozpatrzeniu zażalenia Burmistrza [...] z dnia 3 kwietnia 2019 r., utrzymał w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] negatywnie opiniującego zamiar przekształcenia przez Gminę [...] z dniem [...] sierpnia 2019 r. Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] poprzez utworzenie w miejscowościach G. i S. jej filii obejmujących klasy I-III i oddział przedszkolny.

W uzasadnieniu wskazał, że w dniu [...] stycznia 2019 r. Rada Miejska w [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zamiaru przekształcenia Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] poprzez utworzenie w miejscowościach G. i S. jej filii obejmujących klasy I-III wraz z oddziałem przedszkolnym. Wykonując uchwałę, Burmistrz [...], pismem z dnia 25 lutego 2019 r., wystąpił do [...] Kuratora Oświaty o wyrażenie opinii w przedmiotowej sprawie.

[...] Kurator Oświaty postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. znak: [...] negatywnie zaopiniował zamiar przekształcenia Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] poprzez utworzenie szkół filialnych o strukturze klas I-III i oddział przedszkolny w G. i w S. Stwierdził brak zasadności likwidacji szkoły. W ocenie organu pierwszej instancji, Szkoła Podstawowa w G. i Szkoła Podstawowa w S. są przykładem dobrze funkcjonujących szkół wiejskich, które wykorzystują zasoby wynikające z usytuowania, jednocześnie podejmując działania rozwijające szkoły. Z uwagi na podejmowanie tych działań pełnią także rolę integrującą lokalne społeczności.

W dniu 3 kwietnia 2019 r. Gmina [...] wniosła zażalenie na powyższe postanowienie do MEN wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wydanie pozytywnej opinii lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Zarzuciła naruszenie art. 89 ustawy – Prawo oświatowe, poprzez niewydanie pozytywnej opinii w związku z wypełnieniem przez gminę wszystkich przesłanek wynikających z tego przepisu oraz art. 80 K.p.a., poprzez dokonanie dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego i błędne ustalenie stanu faktycznego.

Po rozpoznaniu zażalenia MEN postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Zaznaczył, że w dniu [...] stycznia 2019 r. oprócz uchwały nr [...] w sprawie zamiaru przekształcenia Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] poprzez utworzenie w miejscowościach G. i S. jej filii obejmujących klasy I-III podjęto również uchwałę nr [...] w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w G. oraz uchwałę nr [...] w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej im. [...] w S.. Zamiar likwidacji szkół w miejscowościach G. i S. jest ściśle związany z zamiarem przekształcenia Szkoły Podstawowej im. [...] w [...]. Szkoły filialne, które miałyby być organizacyjnie podporządkowane w tej szkole, zgodnie z zamysłem Gminy [...], miałyby powstać w miejsce zlikwidowanych, obecnie samodzielnych, szkół w G. i S..

[...] Kurator Oświaty, tak jak w przypadku zamiaru przekształcenia Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] poprzez utworzenie szkół filialnych, negatywnie zaopiniował zamiar likwidacji szkół w G. i S. (postanowienia z dnia [...] marca 2019 r. nr [...]). Na te postanowienia Burmistrz [...] także wniósł zażalenia do MEN. Po ich rozpatrzeniu i przeprowadzeniu stosownych postępowań, Minister nie znalazł podstaw do uwzględnienia zażaleń i pozytywnego zaopiniowania likwidacji samodzielnych, ośmioklasowych szkół podstawowych w G. i S.. Postanowieniami z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] podtrzymał negatywne opinie [...] Kuratora Oświaty. Jak podkreślił Minister, korzystniejsze dla uczniów jest, aby w sieci szkolnej Gminy [...] w G. i w S. funkcjonowały samodzielne szkoły, obejmujące swymi strukturami organizacyjnymi klasy I-VIII, a nie szkoły filialne. Ani kwestie demograficzne, ani kwestie poprawy warunków nauczania nie uzasadniają, w ocenie Ministra, zamiaru likwidacji tych szkół.

Podkreślił, że likwidacja ww. szkół jest ściśle związana z zamiarem przekształcenia Szkoły Podstawowej w [...], ponieważ szkoły filialne, które miałyby być organizacyjnie podporządkowane Szkole Podstawowej w [...] miały powstać w miejsce, i z wykorzystaniem bazy, zlikwidowanych samodzielnych szkół w G. i S.. Dalsze funkcjonowanie tych szkół w dotychczasowej formie oznacza brak możliwości utworzenia w ich miejsce szkół filialnych podporządkowanych Szkole Podstawowej w [...], w wyniku jej przekształcenia. W związku z tym MEN w konsekwencji podtrzymał zaskarżone postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] negatywnie opiniujące zamiar przekształcenia, przez Gminę [...] z dniem 31 sierpnia 2019 r. Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] poprzez utworzenie w miejscowościach G. i S. jej filii.

Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu wskazał, że spełnienie przez Gminę [...] wszystkich przesłanek zawartych w art. 89 ustawy – Prawo oświatowe, nie nakłada na [...] Kuratora Oświaty obowiązku wydania pozytywnej opinii co do zamiaru likwidacji szkoły. Kurator oświaty jest organem nadzoru pedagogicznego, który w szczególności obejmuje swymi działaniami kwestię zapewnienia uczniom bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki. Zatem [...] Kurator Oświaty powinien przeanalizować wszystkie aspekty i uwarunkowania związane z zamiarem przekształcenia Szkoły Podstawowej w [...] poprzez utworzenie w miejscowościach G. i S. - szkół filialnych o strukturze klas I-III i oddział przedszkolny, podporządkowanych organizacyjnie tej szkole. Opinia kuratora wydawana, w trybie art. 89 ustawy – Prawo oświatowe, nie jest więc opinią w ramach nadzoru, która mogłaby dotyczyć jedynie legalności podjętej uchwały o zamiarze przekształcenia szkoły. Opinię tę wydaje kurator jako organ realizujący na obszarze danego województwa politykę oświatową państwa oraz jako organ sprawujący nadzór pedagogiczny nad daną szkołą. Przy wydawaniu tej opinii zobligowany jest więc do uwzględnienia nie tylko okoliczności wskazanych w art. 89 ust. 1 ustawy, jak termin przekształcenia szkoły, zapewnienie możliwości kontynuowania nauki, dokonanie stosownych zawiadomień o zamiarze likwidacji, czy przekształcenia szkoły, czy też – stosownie do art. 39 ust. 3 i 4 ustawy – Prawo oświatowe – zapewnienie dzieciom określonego transportu do szkoły, ale również te wszystkie aspekty związane z przekształceniem szkoły, które odnoszą się do współtworzenia i realizacji regionalnej i lokalnej polityki oświatowej zgodnej w tym względzie z polityką państwa, jak i do zapewnienia uczniom właściwych warunków nauki, wychowania i opieki, co związane jest z realizacją zadań nadzoru pedagogicznego. Oczywistym jest, że wydając przedmiotową opinię kurator nie może działać arbitralnie i opinia taka musi odnosić się do przepisów prawa nakładających na organ prowadzący szkołę określone obowiązki. Jednak realizacja tych obowiązków, zwłaszcza w zakresie obejmującym aspekty związane z nadzorem pedagogicznym, nie sprowadza się tylko do wskazania konkretnych działań, o których mowa w art. 89 ust. 1 czy art. 39 ust. 3 i 4 ustawy – Prawo oświatowe, ale do oceny skutków likwidacji, czy przekształcenia szkoły w kontekście zapewnienia uczniom odpowiednich warunków nauki, wychowania i opieki. W tym też przejawia się uznaniowość przedmiotowej opinii, co z oczywistych względów nie może oznaczać dowolności dokonanej przez kuratora oceny. Taka interpretacja przepisu art. 89 ust. 3 ustawy – Prawo oświatowe w żaden sposób nie godzi w samodzielność gminy i jej odpowiedzialność za wykonywanie zadań publicznych jako zadań własnych. Gmina wykonuje te zadania samodzielnie, jednak na podstawie ustaw i w ich ramach, co oznacza, że samodzielność nie ma charakteru absolutnego i może podlegać różnego rodzaju ograniczeniom ustanowionym przez ustawodawcę. W związku z tym, jeżeli nawet Gmina spełniałaby wszystkie wymogi określone w art. 89 i art. 39 ustawy – Prawo oświatowe, to nie nakłada to na [...] Kuratora Oświaty obowiązku wydania pozytywnej opinii co do zamiaru likwidacji czy przekształcenia szkoły, bowiem kurator nie wydaje opinii w przedmiocie wykonania obowiązków określonych w powołanych przepisach, ale opiniuje sam zamiar – w tym przypadku – przekształcenia szkoły.

MEN stwierdził, że nie jest zasadne stanowisko Gminy [...], że zamiar przekształcenia Szkoły Podstawowej w [...] poprzez utworzenie w miejscowościach G. i S. szkół filialnych o strukturze klas I-III i oddział przedszkolny jest dostosowaniem sieci szkół do zmian demograficznych z uwzględnieniem korzyści ekonomicznej gminy. W ocenie organu, korzystniejsze jest dla uczniów, aby w sieci szkolnej funkcjonowały trzy samodzielne szkoły w S., w G. i w [...] o strukturze obejmującej klasy I-VIII. Zaznaczył, że faktycznym powodem powzięcia zamiaru przekształcenia Szkoły w [...] i likwidacji szkół w miejscowościach G. i S. jest przede wszystkim oszczędność finansowa gminy, poprzez przeprowadzanie procesu docelowo zmniejszającego liczbę szkół podstawowych na jej terenie.

W związku z powyższym oraz faktem negatywnego zaopiniowania zamiaru likwidacji szkół w miejscowościach G. i S. uznał, że negatywna opinia [...] Kuratora Oświaty w przedmiotowej sprawie jest uzasadniona, a zażalenie Wójta Gminy [...] nie zasługuje na uwzględnienie.

Powyższe postanowienie MEN z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] stało się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której Gmina [...] wniosła o jego uchylenie oraz postanowienia organu pierwszej instancji, a także zobowiązanie do wydania postanowienia o pozytywnym zaopiniowaniu zamiaru przekształcenia szkoły w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się orzeczenia Sądu.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 89 ust. 1 i art. 39 ustawy – Prawo oświatowe, poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy przy wydawaniu postanowień odpowiednio Kurator i MEN związani są przesłankami wynikającymi z ww. przepisów i dopiero brak ich spełnienia umożliwia odpowiednio Kuratorowi i Ministrowi wydanie negatywnej opinii, a także art. 2, art. 16 ust. 2, art. 165 ust. 2 i 166 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez arbitralne, nieoparte na przepisach prawa materialnego, rozstrzygnięcie wniosku,

2. przepisów postępowania, tj. art. 80 K.p.a., poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, czego skutkiem jest wydanie negatywnej opinii; art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w związku z art. 126 K.p.a., poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia i błędne ustalenia stanu faktycznego, czego skutkiem jest wydanie negatywnej opinii.

Strona skarżąca wskazała, że Kurator, wydając opinię negatywną, a następnie MEN utrzymując w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, nie mogą opierać się wyłącznie na własnych przeświadczeniach, nieznajdujących oparcia w przepisach prawa materialnego i stanie faktycznym oraz dokonywać wykładni rozszerzającej przepisów. Rolą Kuratora oraz MEN w procesie przekształcenia szkoły jest, tylko i wyłącznie, zbadanie, czy potrzeby edukacyjne uczniów będą zapewnione oraz czy w razie zaistnienia ku temu przesłanek ustawowych, Gmina zapewnia transport uczniów i opiekę w czasie transportu, zgodnych z przepisami prawa.

Podała, że prowadzenie szkół należy do zadań własnych Gminy. Kurator w odniesieniu do szkół wykonuje zaś zadania i kompetencje, określone w ustawie i przepisach odrębnych, na obszarze województwa. Przesłanką przyznania kuratorowi kompetencji w zakresie wydania opinii w sprawie zamiaru przekształcenia/likwidacji szkoły wynika z jego zadań ustawowych. Podstawowym zadaniem Kuratora jest sprawowanie nadzoru pedagogicznego nad szkołami. Zakres nadzoru jest wyczerpujący, co oznacza, że nadzór pedagogiczny nie obejmuje innych działań niż działalność dydaktyczna, opiekuńcza i wychowawcza. Ponadto Kurator realizuje politykę oświatową państwa, a także współdziała z organami jednostek samorządu terytorialnego w tworzeniu i realizowaniu odpowiednio regionalnej i lokalnej polityki oświatowej, zgodnych z polityką oświatową państwa. Opinia Kuratora ma jednak charakter rozstrzygnięcia celowego i może znajdować uzasadnienie w racjach i przesłankach zawartych tylko w prawie materialnym i podlega kontroli sądowej. Rolą zaś MEN w procesie kontroli zasadności wydanego rozstrzygnięcia jest ponowne rozstrzygnięcie sprawy z uwzględnieniem powyższych kryteriów przy zastosowaniu podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Zdaniem strony skarżącej organy obu instancji, wydając zaskarżone rozstrzygnięcia, przekroczyły granice wyznaczonych przez ustawodawcę kompetencji.

Strona skarżąca zaznaczyła, że ma na uwadze dobro każdego ucznia w Gminie [...]. Podkreśliła, że głównymi przesłankami podjęcia zamiaru przekształcenia Szkoły Podstawowej w [...] jest zapewnienie uczniom jak najlepszych warunków nauki, a także czynnik ekonomiczny oraz demograficzny. Ponadto wskazała na zalety Szkoły Podstawowej w [...], jako szkoły z bardzo dobrymi warunkami lokalowymi, w tym posiadającej wykwalifikowaną kadrę pedagogiczną, dobrze doposażoną w pomoce dydaktyczne i środki multimedialne, posiadającej wspaniałe zaplecze sportowo-rekreacyjne, a ponadto umożliwiającej korzystanie przez uczniów z zajęć dodatkowych, opieki świetlicowej, medycznej i pedagogicznej.

W zakresie zarzutu dokonania dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego oraz błędnie ustalonego stanu faktycznego strona skarżąca wskazała, że w uzasadnieniu postanowienia Kuratora (MEN nie odniósł się do stanu faktycznego sprawy) skupiono się na aspekcie związanym z tym, że szkoły objęte zamiarem likwidacji stanowią ośrodki integrujące lokalną społeczność, będące ośrodkiem kultury w miejsce możliwości zapewnienia przez Gminę realizacji potrzeb edukacyjnych po przekształceniu szkoły (i likwidacji dwóch wyżej wskazanych). Pominięto fakt, że ośrodki społeczno-kulturalne nadal będą funkcjonowały w oparciu o mające zostać utworzone filie, zalety Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] oraz efekt ekonomiczny dla Gminy, jaki da likwidacja dwóch szkół i utworzenie filii oraz pozytywnego skutku dla edukacji w całej Gminie, jakie da możliwość inwestycji zaoszczędzonych środków finansowych w edukację. Zdaniem strony skarżącej zadaniem Kuratora jest ocena wpływu przekształcenia na możliwość zapewnienia prawidłowej edukacji dzieci. Do tego aspektu Kurator w ogóle się nie odnosi. Gmina tymczasem likwidując szkoły i tworząc filie chce zadbać o wszystkie elementy: nie chcąc wpływać negatywnie na integralność kulturalną i dbając o środowiska lokalne, chce utworzyć dwie filie, dbając o dobro dzieci i ich rozwój edukacyjny, ma zamiar zapewnić edukację w najlepiej wyposażonej, najnowocześniejszej szkole na obszarze Gminy. Zapewniając wygodę i bezpieczeństwo dzieci oraz wykonując obowiązek ustawowy, Gmina umożliwia bezpłatny dojazd dzieci (które nie będą uczęszczać do filii) do szkoły. Kurator w postanowieniu nie odnosi się w ogóle do argumentacji wskazanej przez Gminę i pomija efekt likwidacji dla całej Gminy, jak również aspekt integracyjny. Kurator nie zauważa również, że S. i G., jako część Gminy [...] są również częścią całej gminnej społeczności lokalnej. Nie można zatem rozpatrywać dzieci i całej społeczności ze S. i z G. w oderwaniu od pozostałych dzieci i mieszkańców Gminy jak czyni to Kurator.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W rozpatrywanej sprawie chodzi w istocie o ustalenie podstaw i zakresu ingerencji organu administracji rządowej - kuratora oświaty w decyzje organu stanowiącego gminy, prowadzącego szkołę, dotyczące likwidacji szkoły.

W związku z tym należy wskazać, że zasadniczym elementem wyznaczającym pozycję ustrojową jednostek samorządu terytorialnego jest ich samodzielność, podlegająca ochronie sądowej (art. 163 i 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – Dz. U z 2019 r. poz. 506, z późn.; zwanej dalej u.s.g.). Gwarancją tej samodzielności jest również ograniczenie zakresu nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego do kryterium legalności (art. 171 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 85 u.s.g.).

Gmina wykonuje więc zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 2 ust. 1 u.s.g.). Do zadań własnych gminy należą m. in. sprawy edukacji publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g.). Potwierdza to art. 8 pkt 15 ustawy z 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe, według którego zakładanie i prowadzenie m. in. szkół podstawowych należy do zadań własnych gminy.

Z kolei przepis art. 51 ust. 1 ustawy – Prawo oświatowe stanowi, że kurator oświaty, w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności: 1) sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi i niepublicznymi przedszkolami, innymi formami wychowania przedszkolnego, szkołami, placówkami oraz kolegiami pracowników służb społecznych, które znajdują się na obszarze danego województwa. Przedmiotem nadzoru kuratora jest głównie działalność szkół i placówek (art. 55 ustawy), zaś jedynie w ograniczonym zakresie środki nadzoru mogą być kierowane do organu prowadzącego szkołę (art. 56 ust. 1 i 6).

Prawo oświatowe określa również granice tego nadzoru. W zakresie działalności dydaktyczno-wychowawczej i opiekuńczej organ sprawujący nadzór pedagogiczny, może ingerować w działalność szkoły lub placówki wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie (art. 58).

Należy przyjąć, że formą nadzoru pedagogicznego kuratora oświaty nad działalnością szkół jest również wymaganie uzyskania pozytywnej opinii tego organu w sprawie przekształcenia szkoły publicznej, warunkującej dopuszczalność podjęcia decyzji o jej przekształceniu (art. 89 ust. 9 ustawy).

Zdaniem Sądu kompetencje nadzorcze kuratora oświaty – podmiotu działającego w ramach jednostki organizacyjnej wchodzącej w skład zespolonej administracji rządowej w województwie (art. 4 pkt 17 ustawy), działającego w imieniu wojewody (art. 51 ust. 1 ustawy) podlegają, poza ustawą – Prawo oświatowe, regułom nadzoru sprawowanego nad działalnością jednostek samorządowych określonym w Konstytucji i w odniesieniu do gmin w ustawie o samorządzie gminnym. Pozytywna opinia kuratora oświaty działającego w imieniu wojewody w rzeczywistości decyduje o "ważności" uchwały rady gminy o przekształceniu szkoły. Dlatego też należy ją kwalifikować jako środek nadzoru nad działalności gminy przewidziany w art. 89 ust. 1 u.s.g.

Z tych powodów Sąd nie podziela stanowiska MEN co do tego, że opinia przewidziana w art. 89 ustawy – Prawo oświatowe nie jest opinią w ramach nadzoru sprawowanego przez administrację rządową nad działalnością gminy, którego podstawowe ramy określa wspomniany art. 171 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Nie ma żadnych prawnych przesłanek do dopatrywania się w ustawie – Prawo oświatowe wyjątków od konstytucyjnego kryterium nadzoru i podstaw do wkraczania przez organy sprawujące nadzór pedagogiczny (co do zasady nad szkołami) w działalność jednostek samorządowych prowadzących szkoły w ramach swoich zadań własnych, głębiej, niż pozwala na to Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej i samorządowe ustawy ustrojowe. W szczególności usprawiedliwieniem takiej ingerencji nie mogą być wyłącznie przepisy typu zadaniowego, np. art. 51 ust. 1 pkt 5 ustawy – Prawo oświatowe stanowiący o realizowaniu przez kuratora polityki oświatowej państwa. Prowadzi to, zdaniem Sądu do wniosku, że organ nadzoru pedagogicznego może odmówić organowi samorządowemu prowadzącemu szkołę wydania pozytywnej opinii w sprawie przekształcenia szkoły tylko wtedy, gdyby decyzja o przekształceniu była sprzeczna z konkretnymi przepisami ustawy. Nie uzasadniają zatem takiej odmowy względy polityki państwa, w dodatku definiowanej przez organ nadzoru, ze wskazaniem w sposób raczej wybiórczy celów tej polityki.

Przesłanki likwidacji szkoły publicznej przez organ prowadzący szkołę określa art. 89 ust. 1 i 3 Prawa oświatowego, stanowiąc, że szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14-18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich – tych uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty.

Natomiast w myśl art. 89 ust. 9 ustawy – Prawo oświatowe, przepisy ust. 1-8 i art. 88 stosuje się odpowiednio w przypadku przekształcenia szkoły lub placówki.

W niniejszej sprawie podkreślenia wymaga okoliczność, że zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. Szkoła Podstawowa im. [...] w [...] miałaby zostać przekształcona z dniem 31 sierpnia 2019 r. poprzez utworzenie w miejscowościach G. i S. jej filii obejmujących klasy od I do III wraz z oddziałem przedszkolnym. Podjęcie powyższej uchwały związane było z podjęciem przez Radę Miejską w [...] uchwały nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej im. [...] w G. oraz uchwały nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej im. [...] w S. Ostateczne negatywne opinie o zamiarze likwidacji wskazanych wyżej szkół zostały zaskarżone prze Gminę [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który uchylił je nieprawomocnymi wyrokami z dnia 20 sierpnia 2019 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1603/19 oraz z dnia 21 sierpnia 2019 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1605/19.

W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie skarżąca Gmina wypełniła wymogi określone w art. 89 ust. 1 ustawy – Prawo oświatowe, w szczególności zapewniła możliwość kontynuowania nauki na poziomie szkoły podstawowej uczniom klas I-III oraz oddziału przedszkolnego w nowoutworzonych filiach Szkoły Podstawowej w [...], w miejscowościach G. i S. Natomiast uczniom klas IV-VIII zapewniono możliwość kontynuowania nauki w Szkole Podstawowej w [...] oraz skorzystanie z bezpłatnego transportu zorganizowanego przez Gminę.

Przepis art. 89 ust. 1 ustawy – Prawo oświatowe nakłada na organ prowadzący szkołę w razie jej likwidacji (przekształcenia) jedynie ogólny obowiązek zapewnienia uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej. Nie chodzi tu zatem o gwarancję porównywalnych lub lepszych warunków kontynuowania nauki. Tym niemniej z akt sprawy wynika, że Szkoła Podstawowa w [...] oferuje uczniom lepsze warunki nauki niż Szkoły w G. i S. Jest to bowiem najmłodsza i najlepiej doposażona szkoła w Gminie. Posiada najlepsze warunki lokalowe, tj. 11 przestronnych sal lekcyjnych, pracownię komputerową, świetlicę, bibliotekę, gabinet pedagoga, gabinet profilaktyki zdrowotnej, salę gimnastyczną, stołówkę, kuchnię, bardzo dobre zaplecze sportowe, kompleks boisk "Orlik", szatnie, wyremontowane łazienki. Szkoła Podstawowa w [...] po przekształceniu będzie pracowała w systemie jednozmianowym, lekcje zaczynałyby się o godz. 8:30 i nie trwałyby dłużej niż do godz. 14:50. Szkoła posiada też dobrze wykształconą kadrę nauczycielską, w większości są to nauczyciele dyplomowani. We wniosku o wyrażenie pozytywnej opinii dotyczącej przekształcenia Szkoły Podstawowej w [...] Gmina [...] zwróciła też uwagę na aspekt ekonomiczny projektowanego przekształcenia. Podniosła, że zalicza się do gmin ubogich, jest gminą zadłużoną, zaś środki własne Gminy stanowiły w 2018 r. ok. 40% wszystkich wydatków na oświatę (ok. 3,5 mln zł). Gmina wskazała również na prognozy demograficzne, które mają tendencję spadkową. Do powyższej argumentacji zarówno [...] Kurator Oświaty, jak i MEN, w ogóle się nie odnieśli.

Zdaniem Sądu zasadniczą przyczyną negatywnej opinii organów nadzoru pedagogicznego było położenie nacisku na rolę kulturotwórczą i integracyjną szkół podstawowych w G. oraz S., jako dobrze funkcjonujących szkół wiejskich wykorzystujących zasoby wynikające z ich usytuowania. Będących też miejscami, wokół których koncentruje się i realizuje troska mieszkańców o rozwój dzieci, życie kulturalne wsi i okolicznych miejscowości. Jest to argumentacja pozaprawna, celowościowa i słusznościowa, której źródłem są opinie lokalnej społeczności oraz osób zatrudnionych w likwidowanych szkołach w G. i S., a nadto ogólnie rozumiana polityka oświatowa państwa. Brak jest natomiast wyczerpującego uzasadnienia prawnego zaskarżonej opinii oraz wskazania, jakie konkretne przepisy prawa stoją na przeszkodzie w zaakceptowaniu projektowanych zmian.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, gmina wykonuje zadania w zakresie prowadzenia szkół podstawowych jako zadania własne, działając na własną odpowiedzialność (art. 2 ust. 1 u.s.g.). Wobec tego ingerencja nadzorcza w tą jej samodzielność wymaga konkretnej podstawy ustawowej i może być usprawiedliwiona jedynie niezgodnością z prawem zamierzonych działań. Wiążące dla organu stanowiącego stanowisko kuratora w sprawie likwidacji szkoły lub placówki nie może naruszać samodzielności gminy w zakresie wykonywania jej własnych obowiązkowych zadań publicznych w dziedzinie oświaty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 258/06, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 sierpnia 2017 r., sygn.. akt II SA/Rz 692/17, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 powołanej ustawy.