Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1310/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3  pkt 8,  art. 48  ust. 1,  art. 50  ust. 1  ust. 3
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 188
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) Protokolant asystent sędziego Anita Lewińska po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej U.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 11 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 352/13 w sprawie ze skargi U.N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz U. N. kwotę 1300 (tysiąc trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 352/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę U. N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał m.in., iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.) nakazał U. i R. N. rozbiórkę części nadbudowanej budynku mieszkalno-garażowego na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w B., wykonanej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

Organ ustalił, że na wskazanej działce znajduje się budynek mieszkalno-garażowy. Został on wzniesiony w latach 70 – tych i posiadał wymiary: długość – 7,85 m, szerokość – 5,95 m, wysokość przy okapie – 5,95 m, wysokość przy kalenicy – 6,50 m. Właściciele budynku nie posiadają żadnej dokumentacji związanej z budową i oddaniem do użytku tego budynku. Zgłoszeniem z dnia 31 lipca 2006 r. inwestorzy powiadomili Starostwo Powiatowe w B. o zamiarze remontu budynku oficyny, polegającego na wymianie stropodachu. Na podstawie przeprowadzonych oględzin Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. stwierdził jednakże, że w wyniku robót budowlanych prowadzonych w latach 2006 – 2007 doszło nie tylko do wymiany stropodachu, ale także do jego podniesienia – po zakończeniu robót budynek ma wysokość przy okapie 6,55 m (podwyższenie o 60 cm), a przy kalenicy – 7,40 m (podwyższenie o 90 cm). Kubatura budynku zwiększyła się zatem o 35 m3. Doszło zatem do nadbudowy budynku, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

Organ wskazał, że mając na względzie iż przeprowadzona inwestycja nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, prowadzono postępowanie w oparciu o art. 48 ustawy Prawo budowlane nakładając na inwestorów określone obowiązki. Nie zostały one jednakże wykonane, wskutek czego, stosownie do art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nakazano rozbiórkę nadbudowanego budynku mieszkalno-garażowego.

W odwołaniu skarżąca U. N. podniosła, że roboty budowlane były prowadzone w oparciu o dokonane zgłoszenie, a nie w ramach samowoli budowlanej. Organ nie zbadał, czy odstępstwa od dokonanego zgłoszenia wynikły z przyczyn technicznych. Pominął okoliczność, że prace były wykonywane nie przez inwestorów, ale przez firmę autora donosu – p. B., pod nadzorem kierownika budowy i to osoba dysponująca uprawnieniami uznała, iż z przyczyn technicznych należy nieznacznie podnieść dach i to zostało uczynione.

Organ dopuścił się także naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji albowiem kiedy właściciel sąsiedniej nieruchomości mając pozwolenie na budowę wybudował obiekt wyższy, organy uznały, że jest to tylko odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, natomiast w przypadku skarżącej uznał że jest to samowola budowlana.

Odwołująca podniosła także, że sentencja zaskarżonej decyzji nie zawiera szczegółowego opisu przedmiotu rozbiórki. Nakazując rozbiórkę rzekomo nadbudowanego obiektu organ spowoduje, że zostanie on pozbawiony zadaszenia, i będzie stanowił zagrożenie dla zdrowia, życia oraz mienia.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w części odnoszącej się do sentencji decyzji poprzez zastąpienie wyrażenia: "Państwu U. i R. N., zam. w B. przy ul. [...], rozbiórkę części nadbudowanej budynku mieszkalno-garażowego na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w B., wykonanej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę." na następujące: "Państwu U. i R. N., zam. w B. przy ul. [...], rozbiórkę części nadbudowanej o kubaturze ok. 35 m3 budynku mieszkalno-garażowego na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w B., wykonanej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

Roboty rozbiórkowo – budowlane wykonać w następujący sposób:

- zdjąć pokrycie papowe dachu,

- rozebrać deski połaciowe dachu,

- rozebrać konstrukcje jednospadową dachu wraz z murłatami,

- rozebrać ściankę kolankową od frontu do wysokości 5,95 m od poziomu gruntu, a od strony tylnej do wysokości 6,50 m od poziomu gruntu,

- rozebrać ściany szczytowe,

- wykonać dach z rozebranych elementów poprzedniego dachu z ułożeniem nowej warstwy papy".

W pozostałej części organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że doszło do wykonania nadbudowy budynku przy ul. [...] w B. tj. doszło do budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę. Organ podniósł, że skarżący zgłosił do Starostwa Powiatowego zamiar wykonania remontu stropodachu tj. zgodnie z art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego. Natomiast inwestorzy wykonali nadbudowę obiektu, a więc zwiększenie jego kubatury, co podlega trybowi wynikającymi z art. 48 ustawy Prawo budowlane, a nie dotyczy wykonywania robót budowlanych, co wiąże się z zastosowaniem art. 51 ustawy Prawo budowlane.

Wobec tego w przypadku jeżeli samowola budowlana jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zwłaszcza z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo w przypadku braku planu – ostateczna decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowaniu terenu dotyczy obiektu tożsamego z nielegalnie budowanym – istnieje możliwość zalegalizowania obiektu. Wymaga to przedstawienia odpowiedniego zaświadczenia wójta lub decyzji. Ponadto konieczne jest, aby budowa nie naruszała przepisów, w tym zwłaszcza techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli zachodzą powyższe okoliczności, organ nadzoru budowlanego działając zgodnie z art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w drodze postanowienia nakłada wykonanie oznaczonych obowiązków. Brak ich wykonania oznacza, że nie jest możliwe kontynuowanie procedury legalizacyjnej. W ocenie organu, miało to miejsce w przedmiotowej sprawie, gdyż strony postępowania nie wykonały obowiązków nałożonych na nich postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., nr [...]. Organ podniósł, że wymiary obiektu zostały ustalone na podstawie oględzin przeprowadzonych w toku ponownego rozpatrywania sprawy przez organ pierwszej instancji.

Odnosząc się do odwołania podniósł, że to na podmiocie dokonującym samowoli ciąży ryzyko poniesienia ewentualnych negatywnych skutków likwidacji naruszeń przepisów Prawa budowlanego. Intencje podmiotu dokonującego samowoli, czyli świadomość i celowość działania są bez znaczenia dla toczącego się obecnie postępowania. Ponadto w świetle art. 48 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z aktualnym orzecznictwem, nawet ustalenie, że techniczne rozebranie części budynku może spowodować trwałe uszkodzenie lub nawet zniszczenie starej substancji budynku, nie może usprawiedliwić odstąpienia od nakazania rozbiórki.

W skardze do sądu administracyjnego skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzucając jej naruszenie:

- art. 48 ust. 3 w związku z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, z uwagi na sprzeczność treści postanowienia z wydaną w sprawie decyzją w sposób istotny,

- art. 8, 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP, poprzez zaniechanie przesłuchania wykonawcy robót budowlanych na okoliczność ustalenia z jakich powodów doszło do odstępstwa od dokonanego zgłoszenia i czy był na to projekt budowlany, a także poprzez brak wskazania w jaki sposób organ odwoławczy ustalił wymiary budynku oraz na podstawie jakiego dokumentu, co uniemożliwia ocenę tego stanowiska, tym bardziej że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] marca 2012 r. zawiera inne dane techniczne i użytkowe; ponadto organ nie wskazuje co rozumie przez ściany szczytowe budynku, które mają być całkowicie rozebrane,

- art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. z uwagi na niewykonalność decyzji, gdyż nie można wykonać dachu z rozebranych elementów poprzedniego, rozebranego kilka lat temu dachu, bo ich nie ma, a budowa nowego dachu wymaga uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w [...] na obszarze wpisanym do zabytków,

- art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego zastosowanie z pominięciem faktu, iż inwestor realizował roboty budowlane na podstawie zgłoszenia i z przyczyn technicznych podniesiono nieznacznie wysokość budynku.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

Uczestnik postępowania P. B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji podnosząc, że rozbiórce powinna podlegać nie tylko nadbudowana obecnie część budynku. Powinny pozostać jedynie: parter i garaż, istniejące od lat 70 – tych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy rozpoznając wniesioną skargę stwierdził, że przedmiotem skargi jest decyzja organu nadzoru budowlanego nakazująca rozbiórkę nadbudowanej części budynku mieszkalno-garażowego, podstawową zaś kwestią sporną w sprawie jest kwalifikacja wykonanej części obiektu budowlanego i zasadności zastosowania trybu określonego w art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Sąd I instancji podkreślił, że w myśl art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 – 31 ustawy Prawo budowlane określających wyłączenia od ogólnej zasady ustanowionej w art. 28 ust. 1 ustawy. Stosownie też do art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych, z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków. Zgodnie natomiast z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wykonywanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1, 4-6 oraz 9-13 wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Dodał, że wprawdzie zgłoszenie wykonywania określonych robót budowlanych i brak w ustawowym terminie sprzeciwu organu administracji architektoniczno-budowlanej wyłącza, co do zasady, możliwość przyjęcia, że nastąpiła samowola budowlana, o której mowa w art. 49b ustawy Prawo budowlane, tym niemniej organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do dokonania oceny, czy zgłoszony obiekt budowlany nie został wybudowany w warunkach uzasadniających zastosowanie art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Dalej, podał, że w przedmiotowej sprawie skarżąca pismem z dnia 31 lipca 2006 r. dokonała zgłoszenia robót budowlanych w postaci remontu budynku oficyny znajdującego się przy ul. [...] w B., polegającego na wymianie stropodachu, dołączając do niego projekt wymiany tegoż stropodachu. Z ustaleń organu wynika jednakże, że wykonanie ponowne (odtworzenie) stropodachu poprzedzone było podniesieniem ścian na których opiera się dach budynku (ściany kolankowej i ściany tylnej budynku) co doprowadziło do zwiększenia kubatury budynku.

Zgodnie z art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Remont jest czymś rodzajowo różnym od nadbudowy, będącej jednym z rodzajów budowy (art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane), polegającej na powiększeniu istniejącego obiektu budowlanego przez zwiększenie jego wysokości z zachowaniem tej samej powierzchni zabudowanej (por. "Prawo budowlane. Komentarz" pod red. A. Glinieckiego, LexiNexis, Warszawa 2012, str. 34 – pkt 10 komentarza do art. 3).

Zdaniem Sądu, ta istotna rodzajowo różnica wyklucza możliwość przyjęcia stanowiska skarżącej, iż zwiększenie wysokości jej budynku, dokonane w ramach wykonywanych na podstawie zgłoszenia robót budowlanych, jest jedynie nieistotnym odstępstwem od dokonanego zgłoszenia. Jeżeli zatem wykonane roboty budowlane miały charakter budowy, a nie remontu zasadna jest ocena organu, że wymagały pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia. Skoro tak – zasadne było prowadzenie postępowania w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Sąd wojewódzki wskazał także, że nie ma przy tym znaczenia z jakich przyczyn doszło do podniesienia wysokości budynku. Jeżeli w trakcie robót budowlanych wykonywanych w ramach remontu rzeczywiście z przyczyn technicznych zaistniała potrzeba zwiększenia wysokości budynku, obowiązkiem inwestora było wstrzymanie prac do momentu uzyskania pozwolenia na budowę w celu wykonania koniecznej nadbudowy budynku. Wbrew zatem stanowisku skarżącej organ nie miał obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie.

Jako niezasadny Sąd uznał zarzut skarżącej, iż organ nie wskazał, w jaki sposób ustalił wymiary budynku. Organ wyraźnie powołał się w tym względzie na dowód z oględzin przeprowadzonych w toku ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji tj. w dniu 26 września 2012 r. (k. 22 akt administracyjnych), w obecności skarżącej i jej męża (por. podpisy na końcu protokołu). Nie można zarzucić organowi, iż ten dowód jest niewystarczający w sytuacji, kiedy brak jest dokumentacji budynku określającej jego stan pierwotny. W aktach administracyjnych znajduje się jedynie kopia dziennika budowy, z którego wynika, że w toku robót prowadzonych w roku 2006 dokonano nie tylko wymiany dachu, ale także dodatkowo podniesienia ścian budynku (mur pod murłatę). Zdaniem Sądu nie można także uznać, iż sposób sformułowania sentencji decyzji przez organ odwoławczy czyni ją niewykonalną. W swoim rozstrzygnięciu organ przede wszystkim wskazał, że rozbiórce podlega nadbudowana część budynku. W świetle tego stwierdzenia trzeba zatem odczytywać pozostałą część sentencji szczegółowo określającej (poprzez wskazanie robót budowlanych) zakres rozbiórki. Z kolejności wskazanych prac wynika, że najpierw ma zostać rozebrany istniejący, wykonany przez inwestorów dach, w tym jego deskowanie. Logicznym jest więc, iż przy kolejnym wyszczególnieniu prac, gdzie mowa o wykonaniu dachu z rozebranych elementów poprzedniego dachu – chodzi o te elementy, które zostają uzyskane w wyniku wcześniej wskazanych prac rozbiórkowych. Wskazanie na wstępie sentencji, iż należy rozebrać nadbudowaną część budynku pozwala także dostatecznie jasno odczytać, że w przypadku konieczności rozbiórki ścian szczytowych należy rozebrać tę część ścian szczytowych, które tworzą nadbudowaną cześć budynku. Wobec tego należy uznać, że tak sformułowana decyzja jest wykonalna. Sąd zauważył również, iż nakazane prace mają charakter przywrócenia do stanu poprzedniego, a nie wytworzenia nowej substancji budowlanej, która ewentualnie wymagałaby uzgodnienia z konserwatorem zabytków. W aktach sprawy brak poza tym dokumentu wskazującego, iż budynek skarżącej jest budynkiem zabytkowym. Odnosząc się zaś do stanowiska uczestnika postępowania, stwierdził, że postępowanie organu dotyczyło jedynie robót budowlanych wykonanych w latach 2006 – 2007, a nie w okresie wcześniejszym, brak zatem było podstaw do orzekania przez organ w zakresie wskazanym przez uczestnika.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła U. N., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) art. 48 ust 1 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 174 pkt 1 p.p.s.a, poprzez przyjęcie, iż dokonanie skutecznego zgłoszenia kwalifikuje wykonane roboty budowlane, jako samowolę budowlaną w rozumieniu ww. przepisu.

2) art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., poprzez odstąpienie od kontroli wydanego postanowienia, które odnosi się do innych ustaleń stanu faktycznego, co spowodowało, iż po uchyleniu decyzji przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] istniała konieczność ponownego wydania postanowienia ze wskazaniem terminu do wykonania określonych obowiązków. W niniejszej sprawie termin wykonania czynności upłynął w dniu 30 kwietnia 2012 r., po którym został wydana decyzja przez organ I instancji następnie uchylona przez organ II instancji.

3) art. 48 ust. 1 w związku z art. 39 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 174 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż prowadzenie robót budowlanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków nie podlega uzgodnieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, co wprost narusza przepisy wskazane powyżej.

4) art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, iż wykonywanie robót budowlanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem przepisów skutkuje koniecznością prowadzenia postępowanie legalizacyjnego w trybie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

5) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie odniesienie się do wszystkich zarzutów skargi, a co najważniejsze nie dokonanie prawidłowości wydanego w dniu 1 marca 2012 r. postanowienia w trybie art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, na które nie przysługiwało skarżącej zażalenie. Ponadto nieprawidłowe przyjęcie, iż wykonywanie robót budowlanych na terenie wpisanym do zabytków nie wymaga pozwolenia konserwatora zabytków w [...].

6) art. 2 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. poprzez nie dokonanie oceny postanowienia w zakresie wysokości określonej opłaty legalizacyjnej nie współmiernej do wykonanych robót budowlanych oraz nie uwzględnienia okoliczności wykonania robót budowlanych z odstępstwami od projektu budowlanego zaakceptowanego przez Starostę B.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona wskazała, że w niniejszej sprawie wykonano roboty budowlane z naruszeniem przepisów, które wynikło z przyczyn technicznych, a nie świadomego i celowego zamiaru dokonania obejścia przepisów prawa, tym bardziej, iż nie zmieniły się parametry użytkowe obiektu z uwagi, że część pod samym dachem nie jest i nie może być użytkowana. Wydany wyrok tym samym narusza zasadę sprawiedliwości społecznej, o której mowa w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, albowiem inwestor realizujący identyczną inwestycję na podstawie pozwolenia na budowę byłby potraktowany jako dokonujący odstępstw od projektu budowlanego, co miało miejsce na sąsiedniej działce. Zdaniem strony, Sąd I instancji winien był uznać, iż postępowanie legalizacyjne winno być prowadzone w trybie art. 50 oraz 51 ustawy Prawo budowlane w ich konkretnej jednostce prawnej, a nie na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Skarżąca zarzuciła Sądowi wojewódzkiemu, iż ten dokonał nieprawidłowej kontroli obu decyzji albowiem postanowienie wydane w trybie art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane dotyczyło innych ustaleń stanu faktycznego i jego termin upłynął w dniu 30 kwietnia 2012 r., co powoduje, iż zobowiązani do jego wykonania nie mieli takiej możliwości albowiem decyzja wydana po upływie tego terminu została uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. W istocie po uchyleniu decyzji przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] skarżąca została pozbawiona możliwości obrony swoich praw albowiem termin nałożony w postanowieniu upłynął, a organ ponownie przeprowadzał kontrolę obiektu, czyli w dalszym ciągu nie określono terminu wykonania obowiązku nałożonego w postanowieniu, co mógłby skutkować wydaniem decyzji w trybie art. 48 ust 1. Ponadto, organ w samym postanowieniu nałożył karę niewspółmierną do rodzaju popełnionej samowoli budowlanej, co wskazuje, iż budowa całego budynku w ramach samowoli budowlanej podlega takiej samej karze, jak jego niewielka rozbudowa. Dodatkowo samo postanowienie wskazuje na konieczność uzgodnienia robót budowlanych z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w [...], tym bardziej, iż jeżeliby inwestorzy wystąpili o pozwolenia na rozbudowę to w obszarze wpisanym do rejestru zabytków prowadzenie robót budowlanych wymaga zgody organu konserwatorskiego.

Skarżąca podniosła nadto, że art. 39 pkt 1 ustawy Prawo budowlane stanowi, że prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków, o którym mowa w art. 39 ust. 1 oraz art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane jest wydawane w formie decyzji administracyjnej, odpowiadającej treści art. 107 k.p.a. Decyzja taka powinna zatem w szczególności zawierać rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o środku zaskarżenia oraz być doręczona stronom postępowania.

W ocenie strony, wykonywanie robót budowlanych bez pozwolenia na podstawie zgłoszenia czy też z dokonaniem niewielkich odstępstw od niego skutkuje koniecznością wdrożenia procedury naprawczej z art. 50 oraz 51 ustawy Prawo budowlane albowiem tryb z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane jest zarezerwowany dla samowoli budowlanych wybudowanych czy też rozbudowanych bez jakichkolwiek pozwoleń lub też na zgłoszenie w celu obejścia przepisów prawa. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła.

W piśmie procesowym z dnia 24 marca 2014 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, dlatego musiała odnieść skutek.

Na wstępie należy przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Są nimi naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Co do zasady w pierwszej kolejności podlegają rozpoznaniu zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., w myśl którego, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Sama okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony, stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia. Zarzuty w tym zakresie nie są jednak skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wprawdzie nie odniósł się do wszystkich argumentów podniesionych w skardze, bądź potraktował je w sposób lakoniczny, jednakże wadliwość ta pozostaje przez większego wpływu, nie wymaga analizy, czy uchybienie to miało bądź nie, istotny wpływ na wynik sprawy, a to z przyczyn przedstawionych niżej. Nadto, wydaje się bardziej zasadne, aby zarzut nie dokonania oceny prawidłowości wydanego w dniu [...] marca 2012 r. postanowienia w trybie art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, oparty był na zarzucie naruszenia art. 134 § 1 w związku z art. 135 p.p.s.a., bowiem skarżący w uzasadnieniu skargi, zarzuca jedynie organowi, iż ww. postanowienie jest sprzeczne z treścią decyzji, do którego to zarzutu Sąd wojewódzki się nie odniósł, a formułując obecnie w skardze kasacyjnej zarzut wnoszący skargę kasacyjną próbuje zwalczyć prawidłowość jego skutku na zaskarżoną decyzję (na marginesie zauważyć należy, że skarżący nie zaskarżył wprost ww. postanowienia w wywiedzionej do Sądu wojewódzkiego skardze).

Ponadto, w ocenie Sądu II instancji, jako za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 2 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. poprzez nie dokonanie oceny postanowienia w zakresie wysokości określonej opłaty legalizacyjnej niewspółmiernej do wykonanych robót budowlanych oraz nie uwzględnienia okoliczności wykonania robót budowlanych z odstępstwami od projektu budowlanego zaakceptowanego przez Starostę B. Powyższy zarzut nie został w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w ogóle rozwinięty, a ponadto nie ma on po części oparcia w stanie faktycznym sprawy, gdyż postanowienie w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej nie zostało wydane. Wprawdzie pośrednio uzasadnienie jego można wywieść z analizy uzasadnienia dotyczącego naruszenia prawa materialnego, gdzie podniesiono kwestię odstępstw od projektu budowlanego do sytuacji na sąsiedniej działce (naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), jednakże i w tym względzie nie zasługiwałby na uwzględnienie, bowiem organy administracji działają na podstawie przepisów prawa, okoliczność, że inwestora na sąsiedniej działce potraktowano w sposób odmienny, zasadnie bądź nie (Sądowi nieznany jest stan faktyczny), nie może skutkować, aby wszystkich "sąsiadujących" inwestorów traktować w podobny sposób, nawet w przypadku, gdy dopuścili się naruszenia prawa.

Zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego tj. art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, iż dokonanie skutecznego zgłoszenia kwalifikuje wykonane roboty budowlane, jako samowolę budowlaną w rozumieniu ww. przepisu oraz art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, iż wykonywanie robót budowlanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem przepisów skutkuje koniecznością prowadzenia postępowanie legalizacyjnego w trybie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, są natomiast uzasadnione.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że U. N. i R. N. pismem z dnia 31 lipca 2006 r. dokonali zgłoszenia robót budowlanych w postaci remontu budynku oficyny znajdującego się przy ul. [...] w B., polegającego na wymianie stropodachu, dołączając do niego projekt wymiany tegoż stropodachu. Starosta B. pismem z dnia 10 sierpnia 2006 r., znak: [...], potwierdził przyjęcie zgłoszenia zamiaru wykonania remontu budynku oficyny garażowo-mieszklanego zlokalizowanego na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w B. a polegającego na rozbiórce istniejącego i wykonaniu nowego stropodachu wg projektu konstrukcyjnego autorstwa inż. H. W.

W piśmie tym jednocześnie organ architektoniczno-budowlany poinformował, że nie wnosi sprzeciwu, co do zamiaru wykonania robót budowlanych.

Na podstawie przeprowadzonych oględzin Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. stwierdził jednakże, że w wyniku robót budowlanych prowadzonych w latach 2006 – 2007 doszło nie tylko do wymiany stropodachu, ale także do jego podniesienia – po zakończeniu robót budynek ma wysokość przy okapie 6,55 m (podwyższenie o 60 cm), a przy kalenicy – 7,40 m (podwyższenie o 90 cm). Kubatura budynku zwiększyła się zatem o 35 m3. Doszło zatem do nadbudowy budynku, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

Słusznie wskazał Sąd I instancji, że co do zasady, w myśl art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 – 31 ustawy Prawo budowlane określających wyłączenia od ogólnej zasady ustanowionej w art. 28 ust. 1 ustawy. Stosownie też do art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych, z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków. Zgodnie natomiast z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wykonywanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1, 4-6 oraz 9-13 wymaga zgłoszenia właściwemu organowi.

Problem prawny, w niniejszej sprawie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sprowadza się jednakże do odpowiedzi na pytanie, który z trybów przewidzianych w tych przepisach znajduje zastosowanie do robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę, a zrealizowanych na podstawie zgłoszenia co do którego organ architektoniczno-budowlany nie wniósł sprzeciwu stosownie do art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym cytowany i ugruntowany jest podgląd prezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2004 r., sygn. akt OSK 108/04, iż zgłoszenie wykonywania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza co do zasady przyjęcie, że obiekt budowlany został wybudowany w sposób uzasadniający zastosowanie przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane, chyba że wprawdzie inwestor zgłasza wykonanie określonych robót budowlanych, ale rzeczywistym jego zamiarem jest ich wykonywanie w sposób zasadniczo odbiegający od zgłoszenia, a z okoliczności sprawy wynika, że celem takiego działania było obejście przepisów o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę.

Podkreślić należy, że przesłanką zastosowania przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane jest całkowite zignorowanie przez inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, natomiast w razie samowolnego odstąpienia od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, bądź zgłoszeniu zastosowanie w sprawie znajduje tryb określony w art. 50 i 51 tej ustawy. Art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane stanowi, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1. Przepis ten może mieć więc zastosowanie do sytuacji, gdy inwestor przekroczy granice dokonanego zgłoszenia, chyba że, jak wskazano wyżej, zamiarem inwestora było obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę. Przy czym zamiar ten organy winny ustalać mając na uwadze realia konkretnej sprawy. W sytuacji wykonania robót budowlanych przekraczających zakres zgłoszenia organy winny wszcząć postępowanie określone w art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, a następnie prowadzić je w oparciu o art. 50 i 51 powyższej ustawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 155/11).

W podobnym tonie wypowiedział się także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2228/13, który podkreślił przychylając się do argumentacji strony, że każdy z przypadków, w których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, a zostały wykonane roboty budowlane będące budową, wymagające pozwolenia na budowę, powinien być rozpatrywany indywidualnie i w zależności od dokonanych w tym zakresie ustaleń powinny zapadać decyzje, na podstawie których przepisów należy rozpatrywać sprawę. Zgłoszenie jako instytucja prawa budowlanego jest na tyle ułomnym i niedoskonałym instrumentem prawnym, że bardzo łatwo ją wykorzystać w celu obejścia prawa, czemu nie powinny sprzyjać niejasne przepisy prawa i ich stosowanie (wykładnia). Bez ustalenia okoliczności danego przypadku nie można przesądzić o prawidłowości zastosowania trybu z art. 48 bądź art. 51 ustawy Prawo budowlane. Żeby zatem przesądzić prawidłowość zastosowania określonego trybu przewidzianego w przepisach art. 48 i 50 w zw. z art. 51 ustawy Prawo budowlane muszą być wyjaśnione istotne okoliczności, w szczególności to, jakie roboty zostały zgłoszone i jakie rzeczywiście zostały zrealizowane, czy w danej sytuacji inwestor zrealizował roboty, które wprawdzie wymagały pozwolenia na budowę, ale objęte były zakresem dokonanego zgłoszenia, czy też zrealizował inwestycję, która nie dość że wymagała pozwolenia na budowę a nie zgłoszenia, to dodatkowo jeszcze przekroczył zakres dokonanego zgłoszenia, wprowadzając organ w błąd co do rodzaju robót. Wszystkie te kwestie wymagają zbadania w każdym konkretnym przypadku rozpatrywania sprawy realizacji robót wymagających pozwolenia na budowę na podstawie zgłoszenia co do którego właściwy organ nie wniósł sprzeciwu stosownie do wymogu określonego w art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Brak sprzeciwu nie zawsze będzie bowiem obciążał organ architektoniczno-budowlany, tak samo jak nie w każdym przypadku zgłoszenie przez inwestora robót wymagających pozwolenia na budowę będzie świadczyć o próbie obejścia prawa.

Mając na uwadze powyższe rozważania, stwierdzić należy, że zakwalifikowanie przedmiotowych robót jako samowoli budowlanej i zastosowanie trybu z art. 48 ustawy Prawo budowlane było przedwczesne, z uwagi na brak wystarczającej weryfikacji zamiaru inwestora. Zabrakło także pogłębionej analizy, czy w sprawie doszło do przekroczenia granic zgłoszenia o jakim mowa w art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane i czy nie należało zastosować trybu przewidzianego w art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. W razie ustalenia, że dokonanie zgłoszenia miało na celu obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę zasadne będzie zastosowanie trybu z art. 48 ustawy Prawo budowlane. W razie natomiast ustalenia, że wykonane roboty przekroczyły jedynie zakres zgłoszenia, że zamiarem inwestora nie było obejście przepisów prawa, organ nadzoru budowlanego winien wszcząć postępowanie określone w art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane i prowadzić je w oparciu o przepisy art. 50 i 51 ww. ustawy.

W związku z powyższymi ustaleniami, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż nie ma konieczności odnoszenia się do pozostałych zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, przejawiającego się w odstąpieniu od kontroli wydanego postanowienia z dnia 1 marca 2012 r. oraz art. 48 ust. 1 w związku z art. 39 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna jest uzasadniona, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a w następstwie tego do uchylenia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a., decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], oraz postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] marca 2012 r., nr [...].

Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji uwzględnią przedstawioną wyżej ocenę prawną prowadząc postępowanie wyjaśniające we wskazanym wyżej zakresie.

Wskazać należy, że skorzystanie z instytucji procesowej, o której mowa w art. 188 p.p.s.a. możliwe jest również w sytuacji, gdy nie wnosił o to wnoszący skargę kasacyjną (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1494/07).

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.