Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 172/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 52
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 10 par. 1, art. 15, art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Anna Siedlecka /spr./ Protokolant Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpatrzeniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 maja 2013 r. sprawy ze skargi P. D. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania czynności i robót budowlanych celem doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasadza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 774,00 zł (słownie: siedemset siedemdziesiąt cztery złote) tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. – podając w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego – po rozpatrzeniu odwołania P. D. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] r. nr [...]. Decyzją organu stopnia powiatowego nałożono na P. D. - właściciela lokalu mieszkalnego nr 3 w budynku przy ulicy S. [...] we W. oraz inwestora robót budowlanych związanych z wykonaniem kanałów wentylacji kuchni i łazienki w obrębie tego lokalu mieszkalnego i części wspólnych budynku – celem doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem obowiązek wykonania do dnia 30 kwietnia 2013 r. czynności i robót budowlanych polegających na: odłączeniu kotła c.o.-gaz dwufunkcyjnego z otwartą komorą spalania w lokalu mieszkalnym nr 3 od kanału kominowego nr 4 i źródła zasilania oraz szczelne zaślepienie instalacji gazowej, wykonaniu w dolnej części drzwi do pomieszczenia łazienki otworów o sumarycznym przekroju nie mniejszym niż 0,022 m dla dopływu powietrza, uzyskaniu pozwolenia Miejskiego Konserwatora Zabytków na niżej określone roboty budowlane związane z wykonaniem przewodów wentylacji i przewodu spalinowego, a następnie: wykonaniu indywidualnego wyprowadzenia spalin kotła c.o. gazowego przewodem kominowym z izolacją termiczną ponad dach budynku, wraz z podłączeniem kotła do ww. przewodu spalinowego i instalacji gazowej, wykonaniu wentylacji pomieszczenia łazienki niezależnym systemowym przewodem kominowym z izolacją termiczną wyprowadzonym ponad dach, wykonaniu wentylacji pomieszczenia kuchni niezależnym systemowym przewodem kominowym z izolacją termiczną wyprowadzonym ponad dach.

W uzasadnieniu decyzji organu II instancji podano, że pismem z dnia 17.01.2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych związanych z nieprawidłowym podłączeniem kotła c.o.-gaz do kanału spalinowego w obrębie lokalu mieszkalnego nr 3 w budynku przy ulicy S. [...] we W.. Równocześnie pismem tym organ I instancji powiadomił strony o zamiarze przeprowadzenia w dniu 14.03.2011 r. dowodu z oględzin w przedmiotowej sprawie. Podczas przeprowadzania tej czynności dowodowej organ ustalił, że w lokalu mieszkalnym nr 3, położonym na I piętrze (ostatniej kondygnacji mieszkalnej) w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ulicy S. [...] we W. w pomieszczeniu łazienki podłączony jest kocioł gazowy dwufunkcyjny z otwartą komorą spalania. W pomieszczeniu łazienki widoczny jest otwór wentylacyjny Ø100. Drzwi do ww. pomieszczenia o szerokości 66 cm i wysokości 194 cm nie posiadają nawiewu. W ścianie pomiędzy łazienką a przedpokojem wykonano otwór Ø13,5 cm. Pomieszczenie łazienki posiada wymiary: 151 cm x 299 cm i wysokość 2,60 m. Typ podłączonego pieca to: MORA 670. Piec jest użytkowany. W pomieszczeniu aneksu kuchennego widoczny jest otwór wentylacji - zaślepiony oraz okap mechaniczny. Zaślepiony otwór umiejscowiony jest nad kratką wentylacyjną. Na kondygnacji strychu widocznych jest 5 rur stalowych ocynkowanych, z tego 4 wyprowadzone ponad krawędź dachu. Jeden z przewodów jest uszkodzony. Sporządzono dokumentację fotograficzną. P. D. oświadczył do protokołu, że nie był inwestorem podłączenia pieca gazowego dwufunkcyjnego. Wykonał je poprzedni właściciel mieszkania. Strona podnosi, że wykonała wentylację kuchni i łazienki. Wentylację wykonał z rury stalowej ocynkowanej Ø100 wyprowadzonej ponad dach. Wentylację wykonano w 1995 r. Właścicielem lokalu mieszkalnego jest strona od 1994 roku. P. D. wyjaśnia, że po ułożeniu wkładu kominowego ze stali kwasoodpornej zostanie naprawiony komin.

Dalej podano, że pismem z dnia 07.11.2011 r. organ I instancji wezwał R. L. - mistrza kominiarskiego do stawienia się w dniu 30.11.2011 r. w siedzibie organu celem złożenia zeznań w sprawie robót budowlanych związanych z nieprawidłowym podłączeniem kotła c.o.-gaz do kanału spalinowego, w charakterze świadka w związku z przedłożoną w organie kopią protokołu nr [...] okresowej kontroli przewodów kominowych z dnia 25.06.2010 r. Następnie organ I instancji postanowieniem z dnia 04.11.2011 r. nr [...] wezwał "[...]" - zarządcę budynku do dostarczenia do organu nadzoru budowlanego protokołów z okresowej kontroli stanu technicznego, przeprowadzonej na podstawie art. 62 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zakresie przewodów kominowych (dymowych, spalinowych i wentylacyjnych) oraz uprawnień osób przeprowadzających okresowa kontrolę obiektu (dyplom mistrza kominiarstwa).

W odpowiedzi na powyższe do organu I instancji wpłynął protokół Zakładu Kominiarskiego "[...]" Nr [...] z dnia 18.11.2011 r. z okresowej kontroli przewodów kominowych polegającej na sprawdzeniu stanu technicznej sprawności przewodów kominowych i prawidłowości podłączeń wentylacyjnych, spalinowych w budynku będącym własnością Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. S. [...] we W. przeprowadzonej przez mistrza kominiarskiego R. L. oraz protokół Nr [...] z dnia 25.06.2010 r. z okresowej kontroli przewodów kominowych Wspólnoty Mieszkaniowej przeprowadzonej przez mistrza kominiarskiego R. L. polegającej na sprawdzeniu stanu technicznej sprawności przewodów kominowych i prawidłowości podłączeń wentylacyjnych, spalinowych w budynku, jak również dyplom mistrzowski R. L.. Z dowodu przesłuchania świadka w dniu 30.11.2011 r. sporządzono protokół.

Kolejno pismem z dnia 30.11.2011 r. organ I instancji poinformował strony postępowania o doprecyzowaniu przedmiotu niniejszego postępowania jako postępowania prowadzonego w sprawie robót budowlanych związanych z nieprawidłowym podłączeniem kotła c.o.-gaz do kanału spalinowego w obrębie lokalu mieszkalnego nr 3 w budynku przy ulicy S. [...] we W. oraz z wykonaniem kanałów wentylacji kuchni i łazienki w obrębie ww. lokalu mieszkalnego i części wspólnych budynku. Pismem z dnia 12.12.2011 r. organ I instancji zawiadomił strony zgodnie z art. 10 § 1 Kpa o zamiarze wydania decyzji w przedmiotowej sprawie. Następnie organ pismem z dnia 11.01.2012 r. skierowanym do Miejskiego Konserwatora Zabytków, wystąpił o udzielenie informacji, czy budynek usytuowany przy ul. S. we W. objęty jest ochroną konserwatorską oraz o zajęcia stanowiska w sprawie poprzez wskazanie czy Miejski Konserwator Zabytków dopuszcza możliwość wyprowadzenia przewodów kominowych wentylacji pomieszczenia kuchni i łazienki lokalu mieszkalnego nr 3 przez ścianę zewnętrzną budynku (po elewacji) ponad dach, czy dopuszcza jedynie prowadzenie ww. przewodów kominowych wewnątrz budynku, jak również czy MKZ dopuszcza inne rozwiązania w celu zapewnienia zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W piśmie z dnia 02.03.2012 r. skierowanym do organu I instancji Miejski Konserwator Zabytków, wyraził stanowisko odnoszące się do poruszonej kwestii. Pismem z dnia 12.10.2012 r. organ stopnia powiatowego zawiadomił strony zgodnie z art. 10 § 1 Kpa o zamiarze wydania decyzji w przedmiotowej sprawie.

Następnie podano, że PINB dla miasta W. decyzją z dnia [...] r. nr [...] nałożył na P. D. wskazane na wstępie obowiązki. Rozstrzygnięcie to zostało oprotestowane przez skarżącego, który złożył odwołanie. Po rozpatrzeniu odwołania D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji organu I instancji stanowi art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, stanowiący, iż przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych robót lub czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. W związku z powyższym wyjaśniono, że w przypadku, gdy roboty budowlane zostały zakończone - a ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie - to nie zachodzi podstawa do orzeczenia na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, a w sytuacji spełnienia przesłanek tego przepisu odpowiednie zastosowanie znajduje art. 51 ust. 7 odsyłający do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy Prawo budowlane.

Dalej stwierdzono, iż organ pierwszej instancji dokonał słusznej kwalifikacji przedmiotowych robót budowlanych jako przebudowy. Przez przebudowę zgodnie z dyspozycją art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. W odniesieniu do powyższego wskazano, iż przebudowa mieści się w zakresie pojęciowym robót budowlanych (art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane). W takiej sytuacji stwierdzić należy, że do wykonania tego rodzaju robót w świetle art. 28 ustawy Prawo budowlane wymagane jest pozwolenie na budowę, bowiem przedmiotowa przebudowa nie mieści się wśród wyłączeń określonych w art. 29 i art. 30 ustawy. Zatem prowadzenie lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa, a wymagających pozwolenia lub zgłoszenia, bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez dokonania zgłoszenia, jest samowolą budowlaną, sankcjonowaną przez przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Podjęcie robót budowlanych przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę lub realizowanie budowy bez dokonania zgłoszenia jest więc działaniem bezprawnym, dokonywanym na wyłączne ryzyko inwestora, który powinien liczyć się z konsekwencjami wynikającymi z nieuzyskania decyzji akceptującej jego działanie inwestycyjne.

Kolejno organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji ustalił, iż wykonane roboty polegające na wykonaniu kanałów wentylacji kuchni i łazienki stanowią samowolę budowlaną, gdyż inwestor nie wykazał dokumentów świadczących o tym, iż wykonanie tych robót zostało poprzedzone uzyskaniem stosownego pozwolenia. Odnosząc się natomiast do kolejnych robót objętych przedmiotem postępowania związanych z nieprawidłowym podłączeniem kotła c.o.-gaz do kanału spalinowego w obrębie lokalu mieszanego nr 3 w ww. budynku mieszkalnym, wyjaśniono, że podczas przeprowadzania czynności dowodowych w dniu 14.03.2011 r. organ I instancji odebrał oświadczenie od P. D., że nie był on inwestorem podłączenia pieca gazowego dwufunkcyjnego. Skarżący wskazał, że inwestorem robót był poprzedni właściciel mieszkania. W załączeniu do protokołu sporządzonego na okoliczność przeprowadzanych oględzin P. D. przedłożył kopię pisma z dnia 14.11.1984 r. skierowanego do A. Z., dotyczącego zapewnienia i warunków technicznych dostawy gazu do celów grzewczych mieszkania. Bez znaczenia pozostaje przy tym okoliczność, że podłączenie pieca gazowego dwufunkcyjnego nastąpiło - mając na uwadze ww. pismo - prawdopodobnie pod rządami ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r., bowiem na zastosowanie tej ustawy w niniejszym przypadku nie pozwala przepis przejściowy (art. 103 ust. 1 i 2 obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r.).

W dalszej części uzasadnienia decyzji organu II instancji podano, że zebrany w sprawie materiał dowody wykazał jednoznacznie, iż w lokalu nr 3 w przedmiotowym budynku mieszkalnym jest nieprawidłowo podłączony kocioł c.o.-gaz do kanału spalinowego, jak również nieprawidłowo zostały wykonane kanały wentylacji kuchni i łazienki. Jak wynika z Informacji Nr [...] z dnia 07.10.2010 r. Zakładu Kominiarskiego "[...]" sporządzonej przez R. L., w wyniku przeprowadzonych oględzin - ekspertyzy urządzeń grzewczo-kominowych w budynku położonym przy ul. Sierakowskiego 52 m. 1, 3 we Wrocławiu - w lokalu mieszkalnym nr 3 nieprawidłowo wyprowadzona została wentylacja kuchni i łazienki, kanały o średnicy 100mm nie izolowane. Kocioł c.o.- gaz podłączony do kanału spalinowego lokalu mieszkalnego nr 1 - do odłączenia. Grupa kominowa kanałów nr 3, 4 uszkodzona przez nieprawidłowe podłączenie kotła c.o.-gaz (lokal mieszkalny nr 3) - do remontu - zagrożenie. W ww. informacji wskazano, że należy odłączyć kocioł c.o.-gaz (w lokalu mieszkalnym nr 3) od kanału kominowego nr 4 i wykonać indywidualne wyprowadzenie przez strych nad dach zgodnie z wymogami warunków technicznych i Polskich Norm. Ponadto wentylację kuchni i łazienki (w lokalu mieszkalnym nr 3) zalecono wykonać indywidualnymi kanałami wyprowadzonymi przez strych nad dach zgodnie z wymogami warunków technicznych i Polskimi Normami. Również treść załączonego do akt sprawy protokołu Zakładu Kominiarskiego "[...]" nr [...] z okresowej kontroli przewodów kominowych polegającej na sprawdzeniu stanu technicznej sprawności przewodów kominowych i prawidłowości podłączeń wentylacyjnych, spalinowych w budynku z dnia 25.06.2010 r. wskazuje w punkcie 6, że w lokalu mieszkalnym nr 3 brak jest wkładu kominowego, brak wentylacji nawiewnej - kocioł c.o.-gaz. Nieprawidłowo podłączona wentylacja kuchni i łazienki, kanały o średnicy 100mm nieizolowane. Kocioł c.o.-gaz podłączony do kanału spalinowego (lokalu mieszkalnego nr 1) do odłączenia. Grupa kominowa kanałów nr 3, 4 uszkodzona przez nieprawidłowe podłączenie kotła c.o.-gaz w lokalu nr 3 - do remontu - zagrożenie. W dalszej części ww. opracowania autor stwierdza, że wentylacja kuchni oraz łazienki w lokalu mieszkalnym nr 3 (kanał indywidualny) jest nieprawidłowa. Kolejno w protokole Zakładu Kominiarskiego "[...]" nr [...] z dnia 18.11.2011 r. z okresowej kontroli przewodów kominowych, podłączeń wentylacyjnych i spalinowych budynku, sporządzonej przez R. L. zawarto informację, że w lokalu mieszkalnym nr 3 brak jest wentylacji nawiewnej, nieprawidłowo wyprowadzona została wentylacja kuchni i łazienki, kanały o średnicy 100 mm nieizolowane. Kocioł c.o.-gaz podłączony do kanału spalinowego mieszkania nr 1 - do odłączenia. Grupa kominowa kanałów nr 3, 4 uszkodzona przez nieprawidłowe podłączenie kotła c.o.-gaz w mieszkaniu nr 3 do remontu - zagrożenie. Wentylacja kuchni i łazienki (lokal mieszkalny nr 3) - kanał indywidualny - nieprawidłowy. Autor rzeczonego opracowania zaleca odłączyć kocioł c.o.-gaz od kanału kominowego nr 4 - wykonać indywidualne wyprowadzenie przez strych nad dach zgodnie z wymogami warunków technicznych i Polskimi Normami. Wentylację kuchni i łazienki (lokalu mieszkalnego nr 3) wykonać indywidualnymi kanałami wyprowadzonymi przez strych nad dach zgodnie z wymogami warunków technicznych i Polskimi Normami.

Następnie organ II instancji stwierdził, że załączony do akt sprawy protokół z przesłuchania świadka R. L. - autora wymienionych opinii kominiarskich oraz protokołów - potwierdza ujawnione powyżej nieprawidłowości. Świadek zeznał bowiem, że w lokalu mieszkalnym nr 3 kocioł c.o.-gaz w łazience podłączony jest do kanału spalinowego gazowego podgrzewacza wody w mieszkaniu nr 1. Odprowadzenie spalin od gazowego podgrzewacza wody w mieszkaniu nr 1 przekierowano na wysokości 0,5m od sufitu w mieszkaniu nr 3 do kanału wentylacyjnego w mieszkaniu nr 1. Wentylacja wywiewna kuchni przekierowana w mieszkaniu nr 3 do nieprawidłowo wykonanego kanału przebiegającego częściowo przez mieszkania nr 3 i strych. W mieszkaniu nr 3 nieprawidłowo wykonane kanały wentylacyjne kuchni i łazienki (wykonany materiał palny PCV, nieizlolowane o nieprawidłowym przekroju), brak wentylacji nawiewnej do pomieszczenia z kotłem z otwartą komorą spalania. Znacznie uszkodzenie grupy kominowej nr 3 i 4 przez brak wkładu. Istniejący stan - brak nawiewu - stwarza niebezpieczeństwo zatrucia. Świadek R. L. zalecił odłączyć kocioł c.o. na gaz do kanału nr 4 i wyprowadzić indywidualnie przez strych nad dach zgodnie z wymaganiami Polskich Norm. Wentylację wywiewną kuchni i łazienki wyprowadzić przez strych nad dach zgodnie z wymogami Polskich Norm. W pomieszczeniu łazienki zamontować wentylację nawiewną - przez ścianę zewnętrzną lub zamontować kocioł z zamkniętą komorą spalania. Po wykonaniu powyższych czynności przebieg kanałów nr 3 i 4 przywrócić do pierwotnego stanu - zlikwidować przekierowania w kanałach.

Zdaniem organu II instancji powyższe niewątpliwie wskazuje na zasadność orzeczenia przez organ I instancji o nakazie odłączenia kotła c.o.-gaz dwufunkcyjnego z otwartą komorą spalania w lokalu mieszkalnym nr 3 od kanału kominowego nr 4 i źródła zasilania oraz szczelne zaślepienie instalacji gazowej. Również powzięta przez organ I instancji informacja zawarta w piśmie Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 02.03.2012 r., iż nieruchomość usytuowana przy ul. S. [...] we W. znajduje się w obszarze osiedla S., które jako zespół urbanistyczny wpisany jest do rejestru zabytków pod nr [...], decyzją z dnia [...] r. uzasadniała wskazanie przez PINB dla miasta W. w sentencji inkryminowanej decyzji, że wykonanie indywidualnego wyprowadzania spalin kotła c.o. gazowego przewodem kominowym z izolacją termiczną ponad dach budynku, wraz z podłączeniem kotła do ww. przewodu spalinowego i instalacji gazowej, jak również wykonanie wentylacji pomieszczenia łazienki niezależnym systemowym przewodem kominowym z izolacją termiczną, wyprowadzonym ponad dach, oraz wykonanie wentylacji pomieszczenia kuchni niezależnym systemowym przewodem kominowym z izolacją termiczną, wyprowadzonym ponad dach - należy zrealizować po uzyskaniu pozwolenia Miejskiego Konserwatora Zabytków, co koresponduje z art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego.

Natomiast nakaz wykonania w dolnej części drzwi do pomieszczenia łazienki otworów o sumarycznym przekroju nie mniejszym niż 0,022 m2 dla dopływu powietrza, wynika z ustaleń poczynionych przez PINB dla miasta W. podczas przeprowadzania dowodu z oględzin w dniu 14.03.2011 r. Podczas tej czynności dowodowej organ I instancji ustalił, że drzwi do pomieszczenia łazienki nie posiadają nawiewu. Obowiązek powyższy wynika wprost z § 79 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki u ich usytuowanie (Dz.U. 2002 Nr 75 poz. 690), który stanowi, że "drzwi do łazienki, umywalni i wydzielonego ustępu powinny mieć (...) w dolnej części - otwory o sumarycznym przekroju nie mniejszym niż 0,022 m2 dla dopływu powietrza".

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji zauważył, że argument powołany przez skarżącego, dotyczący kwestii niepodjęcia przez PINB dla miasta W., przed wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia, postanowienia w trybie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, uznano za nieuzasadniony. W tym miejscu wyjaśnić należy, że art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane stanowi, iż przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 art. 51 ww. ustawy stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa wart. 50 ust. 1. Z treści przedmiotowego przepisu, jasno wynika, iż w sytuacji gdy organ stwierdzi, że roboty budowlane objęte postępowaniem administracyjnym zostały zakończone, nie może wydawać rozstrzygnięć opartych na przepisach art. 50 ustawy Prawo budowlane. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje natomiast jednoznacznie, że podczas przeprowadzania przez organ I instancji dowodu z oględzin w dniu 14.03.2011 r. przedmiotowe roboty budowlane zostały zakończone, nie było zatem podstaw aby podejmować postanowienie w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych.

Nie zasługuje również za uwzględnienie zarzut odwołującego się, iż "żadne dotychczasowe przeglądy kominiarskie nie wykazały jakichkolwiek nieprawidłowości w podłączeniu pieca". Jak dowiedziono bowiem w przedmiotowym postępowaniu, opierając się na zapisach protokołów kominiarskich, nie ulega wątpliwości, iż przedmiotowy kocioł c.o.-gaz został nieprawidłowo podłączony do kanału spalinowego lokalu mieszkalnego nr 1. Również poruszane w odwołaniu kwestie nieodniesienia się przez mistrza kominiarskiego R. L. do nieprawidłowości, na które wskazuje skarżący w lokalu mieszkalnym nr 1 nie mają wpływu na wynik niniejszego postępowania, gdyż ramy przedmiotowego postępowania wyznacza jego przedmiot, a dotyczy on robót budowlanych związanych z nieprawidłowym podłączeniem kotła c.o.- gaz do kanału spalinowego w obrębie lokalu mieszkalnego nr 3 oraz wykonaniem kanałów wentylacji kuchni i łazienki w obrębie ww. lokalu mieszkalnego i części wspólnych budynku.

Ponadto wyjaśniono, że bez znaczenia dla przedmiotowego postępowania oraz zastosowanej w sprawie procedury jest okoliczność wskazywana przez skarżącego, czy roboty związane z wykonaniem kanałów wentylacji kuchni i łazienki w obrębie lokalu mieszkalnego nr 3 zostały wykonane w 1995 czy też w 1994 roku. W ocenie organu nawet gdyby ww. roboty budowlane zostały wykonane przez inwestora pod rządzami ustawy Prawo budowlane z 1974 r. to obecnie obowiązująca ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w art. 103 ust. 1 stanowi, iż normy art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc przepisy prawa budowlanego z 1974 r. Co istotne, norma art. 103 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. wyłącza stosowanie nowej ustawy jedynie w przypadkach przewidzianych w art. 48 tej ustawy. Art. 48 Prawa budowlanego dotyczy samowoli budowlanego polegającej na budowie obiektu budowlanego lub jego części. Natomiast pozostałe przypadki wykonania robót budowlanych bez pozwolenia na budowę unormowane są w art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Przepis art. 103 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r., jako wprowadzający wyjątek od zasady działania ustawy nowej i stosowania aktualnie obowiązującego prawa, nie powinien być interpretowany rozszerzająco. Zatem ocena samowolnego wykonania robót innych, niż prowadzące do powstania obiektu budowlanego lub ¡ego części, powinna być dokonana na gruncie uregulowań art. 51 aktualnie obowiązującej.

Na marginesie organ zauważył, że nie ma przeszkód, aby skarżący po uzyskaniu stosownych pozwoleń zrealizował sporną inwestycję w taki sposób, aby służyła ona założonemu celowi, ale jednocześnie zapewniała bezpieczeństwo w jej użytkowaniu skarżącemu oraz pozostałym mieszkańcom budynku.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, P. D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na opisaną na wstępie decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W.. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. Po pierwsze wskazano na naruszenie art. 61 § 4 i 79 § 1 w zw. z art. 28 Kodeks postępowania administracyjnego poprzez niezawiadomienie współwłaściciela lokalu mieszkalnego położonego przy ul. S. [...]/3 we W. oraz współinwestora wykonania wentylacji kuchni i łazienki w tym lokalu, tj. E. D., o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz o przeprowadzonych czynnościach w tym postępowaniu (oględzinach, przesłuchaniu świadka), jak również poprzez niedoręczenie decyzji organu I i II instancji E. D., a tym samym uniemożliwienie jej wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym. Następnie podniesiono zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., poprzez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w sprawie, a w szczególności niezawiadomienie skarżącego przed wydaniem zaskarżonej decyzji o zebranym materiale dowodowym, w tym o możliwości składania wniosków dowodowych, jak również umożliwieniu mu wypowiedzenia się do zgromadzonego materiału dowodowego, co w konsekwencji uniemożliwiło skarżącemu zgłoszenie wniosków dowodowych w zakresie: przesłuchania świadków (W. G., zam. we W. przy. ul. [...] oraz B. D., zam. we W. przy ul. [...]) na okoliczność terminu zamontowania kotła c.o. oraz wykonania wentylacji kuchni i łazienki; przeprowadzenia dowodu z protokołów przeglądów kominiarskich znajdujących się u byłego zarządczy budynku przy ul. S. [...] we W., tj. firmy [...] Sp. z o.o. z siedzibą we W. przy ul. [...]; przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego na okoliczność ustalenia stanu technicznego przewodów kominowych oraz wentylacyjnych w budynku przy ul. S. [...] we W. oraz poprawności ich podłączenia, a ponadto przedłożenia dokumentów załączonych do skargi. Jako trzeci podniesiono zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., polegający na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie: kiedy dokładnie został zainstalowany kocioł c.o. oraz została wykonana wentylacja łazienki oraz kuchni, jaki jest stan istniejącej wentylacji kuchni i łazienki oraz przewodu kominowego nr 4, jakiej wielkości jest nawiew do łazienki, jak również nieustalenie treści dotychczasowych protokołów okresowych przeglądów przewodów kominowych za okres sprzed 2010 roku - uchybienia te doprowadziły do błędnego ustalenia stanu faktycznego w niniejszej sprawie, w tym uznaniu, że ww. prace były samowolami budowlanymi, a do usunięcia rzekomo stwierdzonych uchybień niezgodnych z prawem konieczne jest wykonanie nowych przewodów spalinowych oraz wentylacyjnych. Kolejno wskazano, że doszło do naruszenia art. 8 i 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnikowych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnienie: a) dlaczego w ocenie organu zamontowanie kotła c.o. oraz wykonanie kanałów wentylacji kuchni i łazienki jest samowolą budowlaną, skoro wykonanie tych prac nastąpiło w czasie obowiązywania przepisów, sprzed 1995 r., które nie wymagały konieczności uzyskania pozwolenia na budowę; b) dlaczego w ocenie organu oparcie się jedynie na protokołach Zakładu Kominiarskiego "[...]" z 2010 i 2011 roku uzasadnia przyjęcie, że przedmiotowy kocioł c.o.-gaz został nieprawidłowo podłączony do kanału spalinowego lokalu mieszkania nr 1, skoro okres w jakim jest użytkowany przedmiotowy kocioł c.o. to ponad 20 lat; c) z czego wynika w ocenie organu, że kanał kominowy, do którego jest podłączony przedmiotowy kocioł c.o. jest kanałem lokalu mieszkalnego nr 1; d) dlaczego w ocenie organu wykonanie robót budowlanych nałożonych treścią zaskarżonej decyzji powinno polegać na wykonaniu nowej wentylacji niezależnym systemowym przewodem kominowym, skoro ilość obecnych przewodów kominowych jest wystarczająca do wykonania przedmiotowych prac przy wykorzystaniu dotychczasowych przewodów kominowych; e) jakie konkretnie nieprawidłowości w podłączeniu kotła c.o. oraz wykonania wentylacji kuchni i łazienki powodują rzekome zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi, jak również które konkretnie przepisy prawa zostały naruszone przez skarżącego. Dalej wskazano na naruszenie art. 9 i 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] r. nr [...], pomimo podnoszonych przez skarżącego zarzutów w treści odwołania od tej decyzji. Zarzucono ponadto naruszenie art. 75 § 1 w zw. z art. 84 § 1, 7 i 77§1 k.p.a., poprzez bezzasadne zaniechanie dopuszczenia z urzędu dowodu z opinii biegłego na okoliczność ustalenia stanu technicznego przewodów kominowych oraz wentylacyjnych w budynku oraz terminu i poprawności ich podłączenia, i oparcie się w tym zakresie jedynie na dokumentach sporządzonych przez świadka R. L. oraz jego zeznaniach. Następnie wskazano na naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, która to decyzja organu I instancji została wydana w oparciu o błędną podstawę prawną.

W dalszej części skargi podniesiono zarzut Naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Wskazano na naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zamontowanie kotła c.o. oraz wykonanie wentylacji kuchni i łazienki przed dniem 01.01.1995 r., tj. przed wejściem w życie ustawy, stanowi samowolę budowlaną, do której mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego, a w szczególności dotyczące legalizacji tych prac, pomimo że na wykonanie tych prac przepisy prawa obowiązujące w czasie ich wykonania nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, czy też zgłoszenia właściwemu organowi. Zarzucono naruszenie art. 52 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż możliwe jest nałożenie na skarżącego wykonania obowiązków wynikających z zaskarżonej decyzji odnoszących się do części wspólnych budynku, tj. wykonania indywidualnego wyprowadzenia spalin kotła c.o. gazowego przewodem kominowym z izolacją termiczną ponad dach budynku oraz wykonania wentylacji pomieszczeń łazienki i kuchni niezależnymi systemowymi przewodami kominowymi z izolacją termiczną, wyprowadzonymi ponad dach budynku, jak również uzyskanie pozwolenia Miejskiego Konserwatora Zabytków na powyższe roboty budowlane, pomimo że wykonanie tych robót budowlanych dotyczy części wspólnych budynku (komina oraz strychu), do których skarżący nie posiada tytułu prawnego do wyłącznego władania, gdyż części wspólne budynku są pod zarządem zarządcy tj. "[...]", a tym samym nie jest możliwe ich wykonanie przez skarżącego, co skutkuje uznaniem, że zaskarżona decyzja nie powinna być adresowana do skarżącego a do zarządcy budynku. Dalej zarzucono naruszenie § 79 ust. 1 w zw. z § 330 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002, Nr 75, poz. 690 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przepis § 79 ust. 1 rozporządzenia ma zastosowanie do drzwi zamontowanych na wiele lat przed wejściem w życie tego rozporządzenia (drzwi są poniemieckie i były już zamontowane przed nabyciem lokalu przez skarżącego tj. przed 1994 - najprawdopodobniej zamontowano je w latach dwudziestych XX wieku), a tym samym naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz, tym bardziej, że do łazienki jest doprowadzony nawiew w ścianie przez rurę o średnicy 15 centymetrów.

W oparciu o sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W., a ponadto o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów załączonych do skargi, a także o zasądzenie od na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

Na uzasadnienie skargi podano, że skarżący nie jest wyłącznym właścicielem lokalu mieszkalnego położonego we W. przy ul. S. [...]/3, a jedynie współwłaścicielem. Drugim ze współwłaścicieli na zasadzie wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej (współwłasności łącznej) jest żona skarżącego E. D., z którą nabyli przedmiotowy lokal na podstawie umowy sprzedaży sporządzonej przed notariuszem B. W. z Kancelarii Notarialnej we W. (Rep. A nr [...]) z dn. [...]1994 r., na dowód czego dołączono uwierzytelnioną kopię tego dokumentu. Z faktu bycia przez E. D. współwłaścicielem przedmiotowego lokalu doskonale zdawały sobie sprawę zarówno organ pierwszej, jak i II instancji, co wynikało wprost z treści znajdującego się w aktach sprawy wypisu z rejestru gruntów o niepełnej treści Dz.Kw. [...]z dnia 12.12.2011. Podkreślenia wymaga również fakt, iż E. D. była również współinwestorem robót budowlanych związanych z wykonaniem wentylacji w kuchni i łazience, które to prace były wykonane w 1994 r. po nabyciu przez małżonków przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Zauważyć należy, iż obowiązki wykonania czynności i robót budowlanych nałożone na skarżącego na podstawie ww. decyzji niewątpliwie dotyczą również praw i obowiązków E. D., co wynika m.in. z faktu, iż znaczne koszty jakie trzeba ponieść w celu wykonania zaskarżonej decyzji, których wysokość wynosi około 10.000,00 zł, będą obciążać również E. D., która pozostaje we wspólności majątkowej małżeńskiej ze skarżącym. Zdaniem skarżącego uznać należy że organy I i II instancji dopuściły się rażącego naruszenia art. 28 k.p.a., które to naruszenie jest podstawą do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.. W konsekwencji powyższego organy I i II instancji dopuściły się uchybień licznych przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności przepisów art. 61 § 4, 79 § 1 i 10 k.p.a. związanych z przebiegiem postępowania administracyjnego, co skutkuje niewątpliwie wadliwością wydanych decyzji.

Następnie wskazano, że organ II instancji przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie powiadomił skarżącego o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, jak również o możliwości składania dalszych wniosków dowodowych na poparcie żądań oraz twierdzeń zawartych w treści odwołania, a do czego niewątpliwie był zobowiązany na mocy art. 10 § 1 k.p.a. Powyższe uchybienie organu II instancji w konsekwencji uniemożliwiło skarżącemu zgłoszenie wskazanych wniosków dowodowych. Nadto skarżący zauważył, iż po wniesieniu odwołania od decyzji organu I instancji tj. około 5/6 listopada 2012 r., pracownik Inspekcji Nadzoru Budowlanego dokonał oględzin jego lokalu mieszkalnego, w tym dokonał pomiaru nawiewu mieszczącego się w ścianie łazienki, sprawdzenia kotła c.o., wentylacji kuchni i łazienki, a następnie - jak wynika z przekazanych skarżącemu informacji przez jego żonę, która była obecna w tym czasie w mieszkaniu — przeprowadził rozmowę telefoniczną (trudno stwierdzić do kogo pracownik dzwonił, ale można się domyśleć że do innego pracownika Inspekcji Nadzoru Budowlanego), w której stwierdził, że jest na ulicy S. [...]/3 i nie widzi żadnych nieprawidłowości — wszystko jest porządku. Niestety na tę okoliczność brak jest w aktach sprawy jakichkolwiek notatek/adnotacji, co jest dla skarżącego niezrozumiałe. Ponadto, powyższa wizyta pracownika Inspekcji Nadzoru Budowlanego (skarżący nie ma pewności czy był to pracownik Powiatowego czy też Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego) utwierdziła skarżącego w przekonaniu, że są w dalszym ciągu prowadzone czynności dowodowe przez organ II instancji, w związku z czym będzie mógł się on zapoznać z jego wynikami przeglądając akta sprawy - czego jednak nie mógł uczynić z uwagi na fakt, iż organ odwoławczy przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie umożliwił mu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów. Znamiennym jest również fakt, iż skarżący nie jest jedyną stroną w przedmiotowym postępowaniu, gdyż oprócz niego brały w nim udział również inne strony tj. Wspólnota Mieszkaniowa oraz "[...]", które miały prawo do składania wniosków dowodowych, a tym samym skarżący nie mógł wykluczyć przedłożenia prze te podmioty wniosków dowodowych w trakcie postępowania drugoinstancyjnego.

Dalej wskazano, że organ II instancji przy wydaniu zaskarżonego orzeczenia oparł się na protokole oględzin nr [...] z dn. 14.03.2011 r. W treści tego protokołu skarżący wskazał, że wentylację wykonał w 1995 roku, jednak okazało się że wyjaśnienie to było się błędne z uwagi na znaczny upływ czasu jaki minął do tego czasu. Znamiennym jest fakt, że skarżący nie miał świadomości, iż omyłkowo błędnie przekazana informacja co do daty wykonania wentylacji będzie miała jakiekolwiek znaczenie na potrzeby przedmiotu postępowania jakim były roboty budowlane związane z nieprawidłowym podłączeniem kotła c.o.-gaz do kanału spalinowego nr 4. Na powyższe błędne wy jaśnienia zwrócił uwagę skarżący w treści swojego odwołania, wskazując że po 18 latach nie był on w stanie precyzyjnie określić terminu wykonania wentylacji. Jednakże po przemyśleniu tej kwestii przypomniał sobie, że prace wykonał jeszcze w 1994 r., tuż po nabyciu przedmiotowego lokalu. Jest to tym bardziej pewne, że skarżący i jego żona oczekiwali przyjścia na świat dziecka w 1995 r. i wszystkie remonty chcieli zakończyć jeszcze przed jego narodzinami (na dowód czego przedłożono skrócony odpis aktu urodzenia D. D. - córki skarżącego). Pomimo podniesienia powyższej kwestii przez skarżącego organ II instancji w żaden sposób nie próbował ustalić tej okoliczności, która z punktu widzenia rozstrzygnięcia niniejszego sprawy jest najistotniejsza, gdyż w zależności od daty kiedy miały miejsce przedmiotowe prace związane z wykonaniem wentylacji, tj. czy w 1994 r., czy też w 1995 r., będą miały zastosowanie albo przepisy ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo budowlane albo też Prawa budowlanego z 1994 r. Jednocześnie zauważono, iż przed wydaniem zaskarżonej decyzji zmienił się stan faktyczny w zakresie stanu przewodu kominowego spalinowego nr 4, w stosunku do stanu stwierdzonego w treści protokołu oględzin nr [...] z dn. 14.03.2011 r., z uwagi na fakt, iż na przełomie lata/jesieni 2011 r. skarżący zamontował wkład kominowy kwasoodporny, co skutkowało polepszeniem stanu tego przewodu kominowego, czego jednak organ II instancji w ogóle nie wziął pod uwagę przy wydawaniu decyzji (na dowód dołączono fakturę nr [...]z dn. 02.06.2010 r.).

Skarżący wskazał także, iż z innych protokołów przeglądów kominiarskich, do których udało mu się dotrzeć, a będących w posiadaniu byłego zarządcy budynku tj. firmy [...]Sp. z o. o. z siedzibą we W. - nie wynika aby w zakresie montażu kotła były stwierdzone nieprawidłowości. Na dowód czego przedstawiono 4 protokoły z okresowej kontroli. Dodatkowo w ocenie skarżącego organ II instancji powinien przed wydaniem decyzji dopuścić dowód z opinii biegłego na okoliczność ustalenia stanu technicznego przewodów kominowych oraz wentylacyjnych w budynku oraz terminu i poprawności ich podłączenia. Skarżący podniósł również, iż organ błędnie ustalił średnicę otworu nawiewu łazienki, która nie wynosi 13,5 cm, jak wynika z treści protokołu nr [...] z dn. 14.03.2011 r., a 15 cm. Z powyższego wynika, że łazienka posiada odpowiedni nawiew, na dowód czego dołączono fotografię otworu nawiewu łazienki.

W dalszej części uzasadnienia skargi wskazano, że w czasie kiedy poprzedni właściciel lokalu montował kocioł c.o., jak również kiedy była wykonywana wentylacja kuchni i łazienki, tj. w 1994 r., przepisy prawa ówcześnie obowiązujące nie wymagały na wykonanie tych prac uzyskania pozwolenia na budowę, czy też zgłoszenia właściwemu organowi. Na prace związane z zamontowaniem kotła c.o. oraz wykonaniem wentylacji kuchni i łazienki nie było wymagane pozwolenie na budowę, co oznacza, że nie można uznać, aby powyższe prace stanowiły samowolę budowlaną. Konsekwencją powyższego jest niemożliwość zastosowania w niniejszej sprawie legalizacji powyższych prac, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.bud., z uwagi na fakt, że powyższe prace zostały wykonane zgodnie z obowiązującymi w ówczesnym czasie przepisami prawa. Tym samym za błędne należy uznać twierdzenia organu II instancji zawarte w treści uzasadniania zaskarżonej decyzji, że bez znaczenia jest kiedy zostały wykonane przedmiotowe prace, gdyż przepis 103 ust. 1 Pr.bud. wyłączą stosowanie nowej ustawy jedynie w przypadkach przewidzianych w art. 48 tej ustawy.

Odpowiadając na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 16 maja 2013 r. pełnomocnik skarżącego sąd postanowił dopuścić dowody zawnioskowane w skardze na okoliczności w niej wskazane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji musiały zostać uchylone.

Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez sąd z punktu widzenia kryterium legalności w rozpoznawanej sprawie jest zaskarżona decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą utrzymano w mocy decyzję organu stopnia powiatowego. Zdaniem sądu zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. musiały zostać uchylone, ponieważ naruszają art. 10 § 1 i art. 15 w związku z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, a to w związku z art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Tego rodzaju naruszenie przepisów postępowania administracyjnego daje podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego w omawianej sprawie.

Po pierwsze należy bowiem powiedzieć, że nie ulega wątpliwości sądu rozpatrującego skargę, iż współwłaścicielami lokalu mieszkalnego położonego we Wrocławiu przy ul. S. [...]/3 są skarżący P. D. oraz jego żona E. D.. Okoliczność ta była znana organowi I instancji, bowiem dostępna mu była treść zapisów w ewidencji gruntów i budynków (k. 14 akt administracyjnych pierwszej instancji). Nadto na tę okoliczność wskazał skarżący dołączając do skargi kopię aktu notarialnego umowy sprzedaży, na mocy której P. D. i E. D. nabyli w dniu [...]1994 r. do majątku wspólnego omawiany lokal mieszkalny (repertorium A nr [...], k. 18 akt sądowych). Nie ulega również wątpliwości, że E. D. nie brała udziału w kontrolowanym przez sąd postępowaniu administracyjnym.

Tymczasem, jak słusznie podnosi skarżący, współwłaścicielowi danej nieruchomości przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego dotyczącego samowolnie wykonanych robót budowlanych. Należy w tym miejscu wskazać, że w przypadku postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie ustawy Prawo budowlane dla ustalenia stron postępowania w sprawie samowoli budowlanej, nie ma zastosowania przepis szczególny art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, bowiem wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, iż ma on zastosowanie wyłącznie dla kształtowania kręgu stron postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę (zob. np. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 519/10 – CBOSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie w postępowaniu naprawczym wymaga ścisłego odróżnienia kwestia określania adresata obowiązanego na swój koszt dokonać czynności nakazanych decyzją wydaną na podstawie ustawy Prawo budowlane oraz pozostałych stron tego postępowania. Regulacja art. 52 Prawa budowlanego wskazuje krąg podmiotów, do których należy skierować decyzję zawierającą określone nakazy. Jak się podkreśla w orzecznictwie, kolejność wskazana w tym przepisie nie jest przypadkowa, a decyzje wydawane na jego podstawie winny być kierowane w pierwszej kolejności do inwestora, jednakże pod warunkiem, że posiada on w dacie orzekania uprawnienia do władania obiektem. Należy również podkreślić, że pojęcie inwestora nie jest tożsame z pojęciem właściciela obiektu. Przepis art. 52 ustawy Prawo budowlane wymieniając oba te podmioty i nakazując nakładanie obowiązków w pierwszej kolejności na inwestora, wyraźnie wskazuje, że prawo własności nieruchomości nie przesądza o statusie inwestora. Wskazanie adresata decyzji wymaga więc ustalenia osoby inwestora i jego aktualnego związku z nieruchomością, tj. czy posiada on tytuł prawny do nieruchomości umożliwiający mu wykonanie nałożonych obowiązków.

W rozpatrywanej przez sąd sprawie organy obu instancji nałożyły obowiązek wykonania określonych robót na P. D., uznając iż jest on inwestorem robót budowlanych. Zdaniem sądu ustalenia dokonane w tym zakresie przez organy były przedwczesne i niepełne. Podkreślić bowiem należy, że nie można w sposób przekonujący wskazać inwestora robót budowlanych w lokalu mieszkalnym, nie ustalając wcześniej, kto jest właścicielem tego lokalu i nie zapewniając właścicielom udziału w postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie organy obu instancji zignorowały okoliczność, że lokal mieszkalny ma dwoje właścicieli, czym pozbawiły E. D. możliwości wzięcia czynnego udziału w postępowaniu. Działanie takie naruszyło art. 10 § 1 w związku z art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego. Rolą organu administracji jest bowiem zapewnienie stronie możliwości wzięcia czynnego udziału w postępowaniu. Organ ma obowiązek zawiadomić stronę o wszczęciu postępowania, jeżeli nastąpiło to z urzędu, następnie zapewnić jej czynny w nim udział, wysłuchiwać jej oświadczeń i uwzględniać wnioski dowodowe i inne, a także informować o zebranym materiale dowodowym oraz o wszystkich istotnych okolicznościach faktycznych i prawnych, aby strona miała pełną świadomość tego, jaki jest stan prawny sprawy oraz jej stan faktyczny w świetle posiadanych przez organ dowodów i mogła korygować ten stan, jeżeli nie zgadza się on z rzeczywistością. Przy tym organ ma troszczyć się o to, by strona nie poniosła szkody z powodu swojej niewiedzy. Co więcej, organ, będąc powołany do ochrony interesu publicznego, ma uwzględniać także słuszny interes strony (zob. H. Knysiak-Molczyk, Prawo do czynnego udziału strony w postępowaniu wyjaśniającym, w: Uprawnienia strony w postępowaniu administracyjnym, Zakamycze 2004, LEX/el.).

Naruszenie prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu, do którego doszło w kontrolowanym postępowaniu jest takim naruszeniem procedury administracyjnej, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem stanowi podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zwrócić bowiem należy uwagę, iż organy nakładając określone obowiązki wyłącznie na skarżącego pominęły również okoliczność, czy skarżący będąc wyłącznie współwłaścicielem lokalu mieszkalnego, będzie miał realną możliwość wykonania nałożonych na niego obowiązków. Problem ten nie miałby z pewnością istotnego znaczenia, gdyby E. D. brała udział w postępowaniu administracyjnym.

W tym stanie rzeczy należy powiedzieć, że stwierdzenie wystąpienia podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (brak udziału strony w postępowaniu, do którego doszło bez winy strony) doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Przy tym sąd był zmuszony odstąpić od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego i procesowego, do której nawiązują pozostałe zarzuty skargi. Taka kontrola następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu, które winno się toczyć z udziałem wszystkich stron, mających możliwość zaskarżania aktów administracyjnych w toku instancji. W sprawie niniejszej z uprzednio wskazanych przyczyn taka kontrola jest niemożliwa, a wypowiadanie wiążących ocen z zakresu prawa materialnego byłoby przedwczesne (por. wyrok NSA z 10.02.1981 r., SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia, Warszawa 2005, s. 145). Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego i wskazaniom co do dalszego postępowania, ciążący na organie i sądzie (art. 153 p.p.s.a.) trwa tak długo, jak długo niezmienne pozostają uwarunkowania prawne i faktyczne danej sprawy i może być wyłączony w wypadku zmiany stanu prawnego lub istotnej zmiany okoliczności faktycznych czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także po wzruszeniu wyroku zawierającego ocenę prawną, w przewidzianym do tego trybie. Stąd niecelowe byłoby na obecnym etapie formułowanie przez sąd rozpoznający skargę daleko idących ocen prawnych związanych z zarzutami merytorycznymi podnoszonymi przez skarżącego, ponieważ na skutek wydanego w sprawie obecnie wyroku dojść może do dokonania nowych ustaleń przez organy nadzoru budowlanego.

W związku z tym wiążące dla organów nadzoru budowlanego pozostaje wskazanie, by w dalszym postępowaniu ustalić w sposób niebudzący wątpliwości wszystkie istotne kwestie związane ze sporną przebudową. W szczególności należy określić krąg stron postępowania oraz kto był i pozostaje inwestorem spornej nadbudowy. Natomiast dopiero na podstawie kompletnych i wyczerpujących ustaleń i zebranego materiału dowodowego organy winny ocenić, w jaki sposób można wykonać ewentualnie potrzebne roboty budowlane, w szczególności jakie są wszystkie możliwe sposoby faktycznego doprowadzenia przewodów kominowych i pieca do stanu zgodnego z prawem. Również rolą organów administracji publicznej będzie szczegółowe odniesienie się do okoliczności faktycznych (w tym do wniosków dowodowych) podnoszonych w skardze do sądu administracyjnego, które to okoliczności – wobec wskazanej przez sąd argumentacji i dokonanego rozstrzygnięcia w sentencji wyroku – pozostają do rozważenia na etapie postępowania administracyjnego. Organy nadzoru budowlanego winny prowadzić postępowanie tak, aby rozstrzygnięcia nakładające określone obowiązki kierować do wszystkich osób, które winny być ich adresatami, to jest w szczególności do współwłaścicieli danej nieruchomości.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważani,a Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w pkt I sentencji wyroku orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz art. 135 p.p.s.a. Natomiast rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku ma źródło w art. 152 p.p.s.a. Na zasądzony w pkt III sentencji wyroku zwrot kosztów postępowania sądowego składa się kwota 500 zł z tytułu wpisu sądowego od skargi, kwota 240 zł z tytułu kosztów zastępstwa procesowego i kwota 34 zł z tytułu zwrotu opłat skarbowych od pełnomocnictwa (art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.).