Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1531/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jerzy Bujko /spr./ Sędzia NSA Teresa Kobylecka Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 8 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.M., G.M., K.M. i Z.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 42/08 w sprawie ze skargi J.M., G.M., K.M. i Z.M. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie wydania pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2000 r. wydaną na podstawie art. 20 ust. 1, art. 21, art. 53 ust. 1 i 2 pkt 2 i 5, art. 82 ust. 1 pkt 5 i art. 88 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230 ze zm.) Starosta Kłodzki udzielił J.J. pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie oczyszczonych ścieków z przydomowej oczyszczalni ścieków zmieszanych z wodami gruntowymi z odwodnienia fundamentów budynku mieszkalnego do rowu melioracyjnego i przydrożnego drogi gminnej w wsi S. Od decyzji tej odwołali się właściciele sąsiadującej nieruchomości K. i Z. M., którzy podnieśli, że wydane pozwolenie w niedopuszczalny sposób ingeruje w prawo własności należącej do nich nieruchomości. W związku z tym sporem toczyło się przed sądami powszechnymi i Sądem Najwyższym postępowanie o ustanowienie na sąsiednich nieruchomościach służebności gruntowej na rzecz nieruchomości J.J. polegającej na prawie do ułożenia rurociągu służącego do odprowadzania z nieruchomości wnioskodawczyni, oznaczonej na planie gruntów wsi S. jako działka nr [...], oczyszczonych ścieków wód gruntowych do przydrożnego rowu. Prawomocnym, postanowieniem Sądu Okręgowego w Świdnicy z dnia [...] stycznia 2002 r. sygn. akt [...], służebność taka została ustanowiona w ten sposób, iż trasa rurociągu kanalizacyjnego z działki nr [...] należącej do J.J. będzie przebiegać według linii oznaczonej na mapie dołączonej do opinii biegłego S.G. kolorem czerwonym (wariant I), to jest przez działkę nr [...] przy jej granicy z działką nr [...], następnie działką nr [...] przy granicy z drogą gminną i działką nr [...] do rowu przy drodze gminnej oznaczonej jako działka nr [...].

W związku z zakończeniem postępowania przed sądami powszechnymi Wojewoda Dolnośląski podjął zawieszone postępowanie odwoławcze dotyczące udzielonego pozwolenia wodnoprawnego. Następnie, decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. wydaną na podstawie art. 4 ust. 4 pkt 2, art. 37 pkt 2, art. 41 ust. 1 pkt 2, art. 122 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 123 ust. 2, art. 127 ust. 1 i 3, art. 128 ust. 1 pkt 4 i 6, art. 131 ust. 1, art. 132 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019) oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ uchylił w całości decyzję z dnia [...] kwietnia 2000 r. i wydał J. J. pozwolenie wodnoprawne na wykonanie urządzenia wodnego, tj. rurociągu podziemnego o średnicy 150 mm zakończonego wylotem do rowu melioracyjnego przy drodze gminnej nr [...], o przebiegu od przydomowej oczyszczalni ścieków na działce nr [...] przez działkę nr [...], kolejno przez działkę nr [...] K. i Z. M. ale wzdłuż granicy z działką nr [...], przez narożnik działki nr [...] G. i J. M. przy zachowaniu odległości 1,20 m od słupa energetycznego, dalej w poprzek drogi gminnej nr [...] do rowu przydrożnego tej drogi. W decyzji określono przeznaczenie rurociągu do odprowadzania oczyszczonych ścieków bytowych oraz wód gruntowych i drenażowych z odwodnienia fundamentów budynku. Kolejno pozwolenie na szczególne korzystanie z wód w zakresie odprowadzania do rowu melioracyjnego przydrożnego drogi nr [...] ścieków określiło ilość tych ścieków na 0,96 m3/dobę o określonym składzie. Decyzja zawiera ponadto określenie szeregu warunków i obowiązków obciążających J. J. oraz zastrzeżenie o nienaruszaniu przez pozwolenie wodnoprawne praw do nieruchomości i urządzeń wodnych.

Organ odwoławczy uznał, że najmniej uciążliwym i konfliktowym sposobem przeprowadzenia rurociągu będzie wariant I opinii biegłego sądowego S.G., czyli przez działkę nr [...] K. Z. M. wzdłuż granicy z działką nr [...], dalej wzdłuż granicy działki nr [...] G. J. M. i drogi gminnej, kolejno wzdłuż granicy działki nr [...] B.K. R. i drogi gminnej, a następnie przepustem pod drogę. Według informacji uzyskanej przez J. J. w Urzędzie Miasta i Gminy w Bystrzycy Kłodzkiej, ze względów na planowaną modernizację i poszerzenie drogi gminnej nr [...] niemożliwe będzie poprowadzenie rurociągu przez działki nr [...] i [...] wzdłuż ich aktualnych granic z drogą gminną, lecz konieczne będzie przesunięcie jego trasy w głąb tych działek o odległość co najmniej kilku metrów od drogi, co spowodowałoby większą uciążliwość dla właścicieli tych działek i dla użytkownika rurociągu. Byłoby to również niezgodne z orzeczeniem sądowym i intencją jak najmniejszej ingerencji w nieruchomość sąsiadów. Dlatego J. J. przedstawiła nowy projekt budowlany. Projekt ten uwzględnia postanowienie sądu odnośnie przebiegu początkowego odcinka rurociągu przez działkę nr [...] i wzdłuż granicy z działką nr [...], a dalej jedynie na krótkim odcinku przez narożnik działki nr [...], co oznacza zwiększenie do minimum ingerencji w działkę nr [...] i całkowicie ją wyeliminuje w stosunku do działki nr [...]. Burmistrz pismem z dnia 28 listopada 2007 r. wyraził zgodę na wykonanie przejścia rurociągiem przez drogę oraz na wykonanie wylotu rurociągu do rowu melioracyjnego znajdującego się w pasie drogowym. Zakład energetyczny pismem z dnia 11 kwietnia 2002 r. wyraził zgodę na przeprowadzenie rurociągu w pobliżu słupa napowietrznej linii energetycznej.

Organ wskazał na zmianę statusu prawnego (podstawy prawnej rozstrzygania) i stanu faktycznego (określenie trasy rurociągu przez sąd powszechny), co uzasadniało uchylenie decyzji i ponowne rozpatrzenie sprawy. Z uwagi na zasądzenie odszkodowania z tytułu ustanowienia służebności, nie istniała potrzeba rozstrzygania w tym zakresie w decyzji. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiły orzeczenia sądu powszechnego oraz projekt budowlany z września 2007 r. Zgodnie z tymi orzeczeniami odnośnie przebiegu rurociągu, należało ponadto uwzględnić znaczenie planowanej przebudowy drogi gminnej oraz rozważyć interesy stron. Rozstrzygnięcia szczegółowe wynikały z projektu budowlanego i przepisu rozporządzenia wykonawczego.

W skardze do sądu administracyjnego skarżący zgłosili zastrzeżenia odnośnie przebiegu trasy rurociągu, stosownego wynagrodzenia w związku z ustaleniem służebności gruntowej, ustalenia odszkodowania za zniszczony wieloletni sad wiśniowy, który rośnie na trasie ewentualnego rurociągu, za przesunięcie rurociągu niezgodne z postanowieniem sądu, za brak możliwości użytkowania terenu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 28 maja 2008 r. skargę oddalił. Powołując się na wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2006 r. sygn. akt II OSK 749/05 (publ. Lex nr 209509) Sąd stwierdził, że odmowa udzielenia pozwolenia wodnoprawnego w przypadku spełnienia przez stronę, która ubiega się o wydanie takiego pozwolenia, warunków przewidzianych w art. 131 Prawa wodnego, dopuszczalna jest wyłącznie wówczas, gdy zaistnieją okoliczności przewidziane w ust. 126 tej ustawy. Z natury rzeczy warunki te będą zróżnicowane w zależności od przedmiotu pozwolenia i nie każda strona powinna spełnić je wszystkie, jak też organ nie musi wymagać spełnienia wszystkich wymagań dotyczących operatora (art. 132 ust. 9 ustawy). Skarżący nie zgłosili zarzutu wystąpienia przeszkód wymienionych w art. 126 ustawy i nie byliby uprawnieni do opierania zarzutów na naruszeniu szczegółowych wymagań, skoro ich interes prawny, przez nich zgłaszany, ma wynikać z obaw doznania hipotetycznej szkody powstałej w wyniku ułożenia pod ziemią rurociągu na działkach stanowiących ich własność. Jednakże organ uznał szczególne wymagania za spełnione i nie było podstaw do podważenia tej oceny w oparciu o dokumenty dołączone przez uczestniczkę postępowania do wniosku. Odnośnie przebiegu rurociągu WSA stwierdził, że zgodnie z postanowieniem Sądu powszechnego miał on zostać ułożony w pobliżu granic działek, bez szczegółowego określenia sposobu, odległości czy innych danych technicznych. Rezygnacja z pierwszej części, czyli skrócenie rurociągu przy zachowaniu zasadniczej zgodności z treścią ustanowionej służebności, w niczym nie naruszało jakiegokolwiek interesu skarżących.

Sąd I instancji stwierdził następnie, że organ nie dopuścił się uchybień procesowych w toku postępowania wyjaśniającego, przy budowaniu ustaleń faktycznych i rozważania materiału sprawy (art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.) oraz stosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W sprawie nie wystąpiła potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części (art. 138 § 2 k.p.a.). Istotą sprawy było doprecyzowanie szczegółów pozwolenia wodnoprawnego, nie zaś rozważanie obaw naruszenia prawa osób trzecich (art. 123 ust. 2 ustawy). Można jeszcze zaznaczyć, że służebność stanowi część składową nieruchomości władnącej (art. 50 kodeksu cywilnego), co już zupełnie pozbawiało znaczenia podnoszoną przez skarżących kwestię naruszenia ich prawa własności (poza krótkim okresem robót przy wkopaniu rurociągu). Całkowicie odosobniony był pogląd skarżących, jakoby normalnym celem robót przy układaniu rurociągu i pozostawania rurociągu pod powierzchnią gruntu było naruszenie własności i wyrządzenie uszczerbku w dobrach właściciela gruntu, co czyniło wniosek J. Jodłowskiej i jego uwzględnienie przez organ według ich zdania wydarzeniem nadzwyczajnie dokuczliwym, krzywdzącym i niemożliwym do zaakceptowania. Nie dopatrując się naruszenia prawa zaskarżoną decyzją i uznając zarzuty skarżących za oczywiście bezzasadne Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę zgodnie z art. 151 p.p.s.a.

Wymieniony wyrok zaskarżyli skargą kasacyjną, w całości właściciele nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...], to jest Z.M., K.M., J.M. i G.M. Orzeczeniu temu zarzucili:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na rozpoznaniu sprawy wyłącznie w granicach zarzutów podniesionych w skardze na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] grudnia 2007 r., a nie w granicach sprawy administracyjnej, na skutek czego nie przeprowadzona została rzeczywista kontrola decyzji administracyjnych i poprzedzających ich wydanie procedur, a nadto na zaniechaniu przeprowadzenia szczegółowego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia Sądu I instancji,

b) art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. polegające na pozostawieniu bez rozpoznania wniosku dowodowego o dopuszczenie dowodu z prywatnej opinii rzeczoznawcy S.K. w przedmiocie istniejącego systemu drenarskiego na gruntach skarżących;

2) naruszenie prawa materialnego, a to art. 131 ust. 4, art. 132 ust. 3 pkt 1 i 2 i art. 132 ust. 9 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że organ udzielający pozwolenia wodnoprawnego bez jakiegokolwiek uzasadnienia odstępować może od spełnienia wszystkich wymagań dotyczących operatu wodnoprawnego, a co za tym idzie, iż projekt budowlany przydomowej oczyszczalni ścieków z kolektorem odprowadzającym ścieki i wody gruntowe nie spełniający wymogów określonych w art. 132 ust. 3 pkt 1 i 2 Prawa wodnego może być podstawą udzielenia pozwolenia wodnoprawnego.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnosili o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania,

2) zasądzenie od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Uzasadniając postawione zarzuty skarżący podnieśli, że Sąd I instancji nie ustosunkował się do faktu zmienionej trasy planowanego rurociągu określonej w zaskarżonej decyzji w stosunku do trasy określonej postanowieniem sądu powszechnego. Doprowadziło to do niedopuszczalnej oceny, a wręcz zmiany tego prawomocnego orzeczenia z naruszeniem art. 6 k.p.a. Z naruszeniem art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie zbadał również kwestii prawidłowości ustalenia przez Wojewodę Dolnośląskiego rzekomego planowanego poszerzenia i modernizacji drogi gminnej nr [...] w S., co miało uniemożliwić prowadzenie rurociągu wzdłuż granicy działek [...] i [...] z tą droga i skutkować miało koniecznością przesunięcia trasy rurociągu w głąb tych działek. Skarżący podali następnie, że Sąd nie ustosunkował się do ich wniosku o dopuszczenie dowodu z prywatnej opinii rzeczoznawcy S.K., która miała wyjaśnić destrukcyjny wpływ budowy przedmiotowego rurociągu na istniejący na nieruchomościach skarżących system drenarski.

Odnośnie zarzutu naruszenia prawa materialnego, a to art. 131 ust. 4, art. 132 ust. 3 pkt 1 i 2 i art. 132 ust. 9 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne poprzez ich błędną wykładnię, skarżący podnoszą, że Sąd przyjął, iż organ udzielający pozwolenia wodnoprawnego bez jakiegokolwiek uzasadnienia odstępować może od spełnienia wszystkich wymagań dotyczących operatu wodnoprawnego, a co za tym idzie, iż projekt budowlany przydomowej oczyszczalni ścieków z kolektorem odprowadzającym ścieki i wody gruntowe nie spełniający wymogów określonych w art. 132 ust. 3 pkt 1 i 2 Prawa wodnego może być podstawą udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Wspomniany projekt budowlany, w ocenie Sądu pełni rolę operatu wodnoprawnego (art. 131 ust. 4 Prawa wodnego), jednakże aby mogło tak być, projekt ten musi odpowiadać wymaganiom operatu, o którym mowa w art. 132 Prawa wodnego. Projekt budowlany przydomowej oczyszczalni ścieków z kolektorem odprowadzającym ścieki i wody gruntowe autorstwa H.C. nie zawiera planu ani zasadniczego przekroju poprzecznego urządzeń wodnych. Przekrój podłużny odprowadzenia przez teren działki nr [...] (działki skarżących) nie zawiewa żadnych naniesień odnośnie istniejącego na tej działce systemu drenarskiego. Tak więc, projekt ten ma zasadnicze braki w zakresie wymagań dotyczących formy graficznej i są to braki na tyle istotne, że nie sposób uznawać, aby organ administracji mógł bez uzasadnienia odstępować od ich spełnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Odnośnie postawionego w tej skardze zarzutu zmiany przebiegu rurociągu ustalonego w treści zaskarżonej decyzji w stosunku do treści służebności gruntowej ustanowionej postanowieniem Sądu Okręgowego w Świdnicy z dnia [...] stycznia 2002 r. (sygn. akt [...]) należy zauważyć, że zaskarżona decyzja, zgodnie z wnioskiem J.J., skróciła przebieg rurociągu w stosunku do przyjętej za podstawę postanowienia Sądu opinii biegłego S.G., kierując go bezpośrednio z działki nr [...] przez drogę gminną do rowu odwadniającego teren. W ten sposób J.J. zrezygnowała z korzystania z części ustanowionej na jej rzecz służebności gruntowej na odcinku przebiegającym przez działkę nr [...] i częściowo przez działkę nr [...]).

Skrócenie przebiegu rurociągu w żaden sposób nie narusza praw wnoszących skargę kasacyjną ani innych osób. Na przeprowadzenie rurociągu pod drogą gminną wyraziły zgodę odpowiednie władze. Wobec faktu, że okoliczność poszerzenia w przyszłości tej drogi nie była kwestionowana i nie miała wpływu na możliwość naruszenia interesów skarżących zbędne było prowadzenie postępowania dowodowego dla wykazania, że droga gminna (działka nr [...]) zostanie poszerzona.

Przebieg rurociągu na gruntach osób wnoszących skargę kasacyjną jest natomiast zgodny z postanowieniem Sądu Okręgowego w Świdnicy, to jest pokrywa się z ustanowioną na rzecz działki nr [...] J.J. służebnością. Zgodnie z zaskarżonym postanowieniem Wojewody Dolnośląskiego rurociąg ma być ułożony na działce nr [...] wzdłuż jej granicy z działką [...], następnie – ze względu na istniejący słup trakcji energetycznej – przez narożnik działki nr [...] i dalej przez drogę gminną do rowu. "Ścięcie" narożnika działki [...] nie jest sprzeczne z postanowieniem ustalającym służebność, które określiło jej położenie w pobliżu granic działek, bez szczegółowego wskazania odległości.

Zarzut pominięcia wnioskowanego dowodu z prywatnej opinii biegłego K. jest o tyle nieuzasadniony, iż sądy administracyjne wyjątkowo tylko dopuszczają dowody i tylko z dokumentów (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Nadto okoliczność, którą miał stwierdzić ten dowód, to jest możliwość uszkodzenia drenacji działek nr [...] i [...], miała znaczenie w postępowaniu o ustanowienie służebności, a nie w sprawie obecnie rozpoznawanej. Kwestia ta nie wymagała więc wyjaśnienia w niniejszej sprawie.

Nie są również uzasadnione zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Zgodnie z art. 131 ust. 2 pkt 1 Prawa wodnego pozwolenie wodnoprawne wydaje się na wniosek, który powinien zawierać załączony operat wodnoprawny z częścią opisową i graficzną (art. 132 ust. 1-3 Prawa wodnego). Jednakże na wykonanie urządzeń wodnych może być wydane pozwolenie wodnoprawne na podstawie projektu tych urządzeń, jeżeli projekt ten odpowiada wymaganiom operatu, o którym mowa w art. 132 (art. 131 ust. 4 Prawa wodnego). Nadto na podstawie art. 132 ust. 9 omawianej ustawy organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może odstąpić od niektórych wymagań dotyczących operatu. Skoro więc w sprawie J.J. złożyła sporządzony przez upoważnionego projektanta projekt techniczny przedmiotowego rurociągu a organ rozpoznający sprawę uznał, że spełnia on niezbędne wymogi operatu wodnoprawnego, to należy przyjąć, iż przepisy art. 131-132 Prawa wodnego nie zostały naruszone.

Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.