Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3439/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 3234/17 w sprawie ze skargi Z.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 marca 2018 r. sygn akt IV SA/Wa 3234/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Zaskarżony wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] Zarząd Dzielnicy [...] m.st. [...] odmówił Z.B. ustalenia warunków zabudowy i zasad zagospodarowania przestrzennego dla inwestycji polegającej na budowie zespołu czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wolno stojących wraz z infrastruktura techniczną i zagospodarowaniem terenu, na działce o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] [...] na terenie Dzielnicy [...] m.st. [...]. Organ uznał, że nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778, ze zm.; zwanej dalej: u.p.z.p.), bowiem brak jest zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych, na cele nieleśne.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...] utrzymało w mocy ww. decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m.st. [...].

Kolegium wyjaśniło, że stosownie do art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 909, ze zm.; zwanej dalej: u.o.g.r.l.), przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby (pkt 2), zaś pozostałych gruntów leśnych - zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej (pkt 5). Teren planowanej inwestycji stanowi w części grunt zakwalifikowany w rejestrze gruntów jako las (Ls). Brak jest jednocześnie dowodu na to, że teren ten uzyskał zgodę na zmianę przeznaczenia w trybie przewidzianym w powołanym powyżej przepisie lub też że został objęty analogiczną zgodą uzyskaną przy sporządzaniu poprzednio obowiązującego dla przedmiotowego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem Kolegium powyższe oznacza, iż w niniejszej sprawie nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p, albowiem przedmiotowy teren dla podjęcia jakichkolwiek działań inwestycyjnych wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, stosownie do dyspozycji art. 7 ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l. Nie jest możliwe, wbrew twierdzeniom Z.B., ustalenie warunków zabudowy dla części nieruchomości, na której według wniosku będzie zrealizowana planowana inwestycja.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 27 marca 2018 r. sygn akt IV SA/Wa 3234/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. B. na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2017 r.

Sąd I instancji wyjaśnił w uzasadnieniu wyroku, że zgodnie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Sąd I instancji podzielił argumentację organów, że nie jest uzasadnione stanowisko skarżącej prowadzące do pojmowania terenu, jako części działki przewidzianej do zmiany zagospodarowania lub zabudowy. Część przedmiotowej nieruchomości stanowi las, o czym świadczą zapisy ewidencji gruntów. Dopóki więc funkcjonuje taki stan faktyczny, dopóty bezprzedmiotowe są dywagacje na temat czy rzeczywiście działka ta w części jest działką leśną.

W skardze kasacyjnej Z.B. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:

1. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób nieodpowiadający wymogom wynikającym z wyżej wskazanej podstawy, tj. zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie zawiera wskazania podstawy faktycznej oraz wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia - Sąd powołując dwie podstawy prawne - art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w żaden sposób ich nie uzasadnił, nie odnosząc się zupełnie do innych przepisów prawa materialnego, które w ocenie skarżącej kasacyjnie winny stanowić podstawę rozstrzygnięcia, nie wskazując przy tym jakie okoliczności Sąd uznał za ustalone, a jakie nie mogły stanowić opisu stanu sprawy;

2. art. 151 p.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi w sytuacji, w której zaskarżona decyzja organu wyższego stopnia naruszała przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w ten sposób, że błędnie ustalono, iż linie rozgraniczające teren nieruchomości przebiegać mają tak jak to wskazano w treści decyzji organu I instancji, zgodnie z oznaczeniem linią przerywaną i cyframi 1,2,3,4,5,1, podczas gdy linie te we wniosku zostały wskazane zupełnie inaczej i nie pokrywały się z granicami działki ewidencyjnej nr [...] i oznaczone zostały linią przerywaną i literami ABCDEFGHIJKLMNOPRSA, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia przebiegu linii rozgraniczających, a tym samym błędnego wydania decyzji odmownej, a następnie utrzymującej ją w mocy decyzji organu wyższego stopnia oraz w konsekwencji błędnego wyroku, a naruszenie powyższe powinno skutkować uwzględnieniem skargi w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.;

3. art. 151 p.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi w sytuacji, w której zaskarżona decyzja organu wyższego stopnia naruszała przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 61 ust 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że nie został spełniony warunek o 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.;

6. art. 151 p.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi w sytuacji, w której zaskarżona decyzja organu wyższego stopnia naruszała przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 127 § 1 i 2 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie przez organ wyższego stopnia postępowania wyjaśniającego w przedmiocie odwołania i nie odniesienie się przez organ wyższego stopnia do zarzutów odwołania, co znalazło swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji organu II instancji, w sytuacji w której Sąd winien w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylić zaskarżoną decyzję w całości;

7. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której zaskarżona decyzja organu wyższego stopnia naruszała przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne niepodjęcie przez organy obu instancji niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i niezebraniu materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, w tym poprzez niezbadanie sprawy w sposób wnikliwy, a także poprzez nieuwzględnienie przy wydaniu zaskarżonej decyzji słusznego interesu inwestora oraz niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego poprzez pominięcie zasadniczych dla rozstrzygnięcia okoliczności związanych m.in. z tym, że nie działka będąca przedmiotem wniosku oznaczona została w ewidencji jako tereny mieszkaniowe, a w poprzednio obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego znajdowała się w obszarze o funkcjach mieszkaniowo - usługowych [...], jest zabudowana oraz, że są na niej wszystkie media, że działka nigdy nie wchodziła w skład zasobu kompleksu leśnego [...], a także nie była nigdy w zarządzie ani nie wchodziła w skład zasobów Lasów Państwowych;

8. art. 151 p.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi, w sytuacji w której zaskarżona decyzja naruszała przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niezbadanie sprawy w sposób wnikliwy, a także poprzez nieuwzględnienie przy wydaniu zaskarżonej decyzji szeregu okoliczności ustalonych w trakcie postępowania administracyjnego, tj. m.in.: stanowiska Lasów Miejskich [...], co winno skutkować uchylenie skarżonej decyzji w całości;

9. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nie wskazanie której z przesłanek wskazanych w tym przepisie nie spełniono, co determinowało uznanie za prawidłowe decyzji organów obu instancji i spowodowało niezasadne oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a;

10. art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że ustalenia decyzji o warunkach zabudowy w zakresie wymogu zmiany przeznaczenia na cele nieleśne odnoszą się niepodzielnie do całej działki ewidencyjnej, w tym do terenu inwestycji wskazanego we wniosku i wyznaczonego przez linie rozgraniczające i nie obejmującego gruntów leśnych, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego oddalenia skargi w trybie art. 151 p.p.s.a.;

11. art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że wyznaczony przez linie rozgraniczające teren inwestycji (nie obejmujący gruntów leśnych) wymaga dalszych procedur, jak np. zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego oddalenia skargi w trybie art. 151 p.p.s.a.;

12. art. 2 ust. 2 u.o.g.r.l. w zw. z art. 3 i art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. ustawy o lasach poprzez ich niezastosowanie, a tym samym nieprawidłowe zdefiniowane pojęć, zwłaszcza pojęcia "terenu" wymagającego uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego oddalenia skargi w trybie art. 151 p.p.s.a.;

13. art. 2 ust. 1 u.o.g.r.l. poprzez jego niezastosowanie i pominięcie okoliczności, że gruntami leśnymi w rozumieniu tej ustawy, są grunty określone jako lasy w przepisach o lasach, co doprowadziło do wadliwego przyjęcia, że wyznaczony przez linie rozgraniczające teren inwestycji (nie obejmujący lasu) wymaga dalszych procedur w tym np. uzyskania zgody o której mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego oddalenia skargi.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie wskazała, że Sąd I instancji wytykając skarżącej, iż ta powtórzyła w skardze praktycznie wszystkie zarzuty będące uprzednio złożonego odwołania od decyzji organu I instancji, sam w całości powołał się na wywody przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, uznając że nie ma potrzeby ich powtarzania, w sytuacji w której aktualny pozostawał zarzut skarżącej - nieodniesienia się do zarzutów odwołania.

Sąd uznał, wbrew uprzednim obszernym twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, że rozpatrując jej wniosek, "organy wzięły pod uwagę wskazane w nim linie rozgraniczenia, co wynika już z załącznika graficznego od decyzji, gdzie zostały odwzorowane linią przerywaną". Powyższa ogólna konstatacja Sądu nie została niczym więcej uzasadniona i poparta i miała stanowić odpowiedź Sądu na kilka zarzutów skargi w tym zakresie.

Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. bowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymagań przewidzianych w tym przepisie, co czyni wyrok wadliwym i w istocie niemożliwym do skontrolowania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skarżąca wnosząc skargę do sądu administracyjnego oczekiwała bowiem, niezależnie od rozstrzygnięcia, przekonywującego wywodu Sądu I instancji odnoszącego się, w przeciwieństwie do uzasadnienia decyzji organu wyższego stopnia, do poszczególnych uchybień i zagadnień, które podnosiła. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku. W uzasadnieniu brak w istocie wskazania podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, a przede wszystkim brak jest wskazania podstawy prawnej oraz jej uzasadnienia.

Idea kontroli sądowoadministarcyjnej sprowadza się przede wszystkim do zweryfikowania stanu sprawy raz jeszcze pod kątem faktycznym i prawnym. Szczególnym urzeczywistnieniem tych założeń jest przede wszystkim precyzyjna konieczność Sądu odniesienia się do podnoszonych, zgłaszanych w skardze zarzutów skarżącego. Sąd ma bowiem obowiązek przeanalizować i odnieść się do wszystkich zarzutów wskazanych w środku zaskarżenia. W przedmiotowej sprawie skarżąca w treści swojej skargi podniosła szereg okoliczności, które miały wpływ na orzekanie w przedmiotowej sprawie, zwłaszcza w zakresie błędów w ustaleniach stanu faktycznego, jakich dopuściły się organy obu instancji, a które w żaden sposób nie zostały zweryfikowane i zbadane przez Sąd. Niedopuszczalnym jest aby Sąd odnosząc się do szeregu zarzutów skargi skwitował to jednym stwierdzeniem, że "organy obu instancji poczyniły prawidłowe ustalenia faktyczne i doszły do prawidłowych wniosków".

Sąd I instancji naruszając przepis art. 151 p.p.s.a. nie zauważył, że organy obu instancji nie przeprowadziły w sposób prawidłowy postępowania wyjaśniającego, a tym samym nie ustaliły prawidłowo stanu faktycznego sprawy. W związku z powyższym organy, a następnie Sąd - czego wyrazem jest treść uzasadnienia wyroku - nie mogły dokonać prawidłowej subsumcji przepisów prawa materialnego. W tym zakresie aktualne pozostają zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na niepodjęciu niezbędnych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i niezebraniu materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, w tym poprzez niezbadanie sprawy w sposób wnikliwy, a także poprzez nieuwzględnienie przy wydaniu zaskarżonej decyzji słusznego interesu inwestora oraz niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego poprzez pominięcie okoliczności zasadniczych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Wniosek dotyczył wydania warunków zabudowy dla budynków zlokalizowanych wyłącznie na części budowlanej i nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Decyzja o warunkach zabudowy określa m.in. linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali (art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz linie zabudowy o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy i § 4 rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem w decyzji o warunkach zabudowy należy określić linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Zazwyczaj są to granice działki ewidencyjnej, ale nic nie stoi na przeszkodzie, by za pomocą linii rozgraniczeniowych inwestycji wskazać konkretną część działki, na której może być realizowana inwestycja i dla której może być wydana decyzja o warunkach zabudowy. W petitum wniosku oznaczono granice inwestycji w ramach działki numer [...] i nie zostały one oznaczone jako granice działki. Z załącznika graficznego do wniosku w jednoznaczny sposób wynika jaki jest "teren działki objęty wnioskiem o warunki zabudowy" oraz jaka jest "granica obszaru oddziaływania" - ta ostatnia pokrywa się z granicami działki numer [...]. Sąd zaś, wtórując ustaleniom organów obu instancji błędnie zaś uznały, że linie rozgraniczające przebiegają w przedmiotowej sprawie w granicach działki numer [...], zatem zamiast pokrywać się z terenem działki objętym wnioskiem o warunki zabudowy - o co wnosił inwestor, w ocenie Organu pokrywają się z granicą obszaru oddziaływania. Powyższe błędne ustalenie, naruszające przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., ma decydujący wpływ na rozstrzygniecie w przedmiotowej sprawie.

W granicach jednej działki ewidencyjnej może być wiele różnych obszarów terenu o różnym sposobie użytkowania i do każdego z tych obszarów gruntów (w ramach jednej działki ewidencyjnej) mają zastosowanie różne przepisy prawa. Część leśna podlega przepisom o lasach, część stanowiąca teren budowlany - przepisom odrębnym. Zarówno przepisy o lasach jak i o ochronie gruntów leśnych nie mają zastosowania do gruntów nie stanowiących las, a to która część działki ewidencyjnej jest lasem jest dokładnie określone i ustalone w stosownych dokumentach ewidencyjnych prowadzonych przez odpowiednie organy. Zarówno uproszczone plany urządzania lasu jak i ewidencja gruntów i budynków to dokumenty sporządzane i zatwierdzane przez ten sam organ tj. Miasto stołeczne [...], w imieniu którego działa Zarząd Dzielnicy [...].

Ponieważ obszar na którym zaplanowano zamierzenie inwestycyjne nie stanowi lasu w rozumieniu przepisów szczegółowych, a złożony wniosek spełnia wymagania stawiane przez art. 61 ust, 1 pkt. 4 u.p.z.. gdyż grunt ten nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, nie ma żadnych przeszkód do wydania decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora.

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.).

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok. W granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również powodów przemawiających za uchyleniem kwestionowanego orzeczenia z tych powodów.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że okazał się on niezasadny. Przepis ten reguluje wymogi uzasadnienia wyroku. Z treści przepisu, którego naruszenia miałby dopuścić się Sąd I instancji wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. Dlatego też o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych warunków.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał przepisy stanowiące materialnoprawną podstawę decyzji poddanej kontroli sądowoadministracyjnej, wskazał okoliczności faktyczne które doprowadziły organy do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, a także odniósł się do tych zarzutów skarżącej kasacyjnie, które miały znaczenie dla rozstrzygnięcia. W szczególności Sąd odniósł się do spornej w sprawie kwestii dotyczącej objęciem wnioskiem terenu stanowiącego część działki o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] [...] na terenie Dzielnicy [...] m.st. [...]. Wskazał też dlaczego podzielił stanowisko organów o konieczności wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Ocena tych okoliczności w sposób odmienny oraz argumentacji przedstawionej w skardze, nie świadczy o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Z powołaniem się na zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można bowiem kwestionować trafności merytorycznej wyroku (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 910/20; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ponadto wyjaśnienia wymaga, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, ale wymaga odniesienia się do tych zarzutów, których zbadanie jest niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z 4 maja 2021 r.

I OSK 3093/18; http://orzeczeniansa.gov.pl). W niniejszej sprawie Sąd I instancji odniósł się w uzasadnieniu wyroku do tych zarzutów, które prawidłowo uznał, za mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie stanowi naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. odniesienie się przez Sąd I instancji łącznie do kilku zarzutów skargi, w szczególności mając na uwadze ilość zarzutów podniesionych w skardze, a sprowadzających się do tego samego zagadnienia.

Przechodząc do rozpoznania kolejnych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, wyjaśnienia w pierwszym rzędzie wymaga, iż wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wokół, którego koncentruje się spór w niniejszej sprawie, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jeżeli teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną "terenem" w rozumieniu wskazanego wyżej przepisu jest obszar, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 10 stycznia 2008 r., II OSK 1826/06; 10 sierpnia 2011 r., II OSK 1086/11; 11 marca 2014 r., II OSK 2363/12; 19 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1168/14; 3 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1626/14; 24 marca 2016 r., II OSK 1837/14; 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2066/14; 27 lipca 2017 r., II OSK 2942/15; 31 sierpnia 2017 r., II OSK 777/16; 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 743/17; 14 listopada 2018 r., II OSK 2758/16; 14 marca 2019 r. II OSK 1135/17; 19 września 2019 r., II OSK 2561/17). Ustalenie warunków zabudowy odnosi się bowiem do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś wyłącznie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji zostanie faktycznie zabudowana, wynika to z treści art. 59 ust. 1, a także w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p. jest dopuszczalne jedynie wyjątkowo i musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań, np. gdy część działki objęta jest ustaleniami planu miejscowego (por. wyroki NSA z 2 marca 2021 r., II OSK 270/21 oraz z dnia 3 sierpnia 2021 r. II OSK 1351/21; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Za taką wykładnią wskazanych wyżej przepisów przemawia też treść § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50m. W przepisie tym prawodawca jednoznacznie odwołał się do szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie szerokości frontu terenu inwestycji. Do pojęcia działki budowlanej jako całości, a nie części działki wydzielonej liniami rozgraniczającymi teren inwestycji odwołano się wprost także w pozostałych regulacjach tego rozporządzenia, co wyraźnie wskazuje, iż zamiarem ustawodawcy nie było dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych. Przyjęcie odmiennej wykładni, prezentowanej w skardze kasacyjnej, że warunki zabudowy można ustalać również dla fragmentu działki ewidencyjnej, mogłoby prowadzić do obejścia przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2019 r. II OSK 260/18; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wynika z niewadliwych ustaleń organów administracji, trafnie ocenionych przez Sąd I instancji, część działki o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] [...] na terenie Dzielnicy [...] m.st. [...], stanowi w części grunt zakwalifikowany w rejestrze gruntów jako las (Ls). Zgodnie z art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne: gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby (pkt 2), zaś pozostałych gruntów leśnych - zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej (pkt 5). Brak jest jednocześnie dowodu na to, że teren ten uzyskał zgodę na zmianę przeznaczenia w trybie przewidzianym w powołanym powyżej przepisie lub też że został objęty analogiczną zgodą uzyskaną przy sporządzaniu poprzednio obowiązującego dla przedmiotowego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd I instancji zasadnie zatem podzielił stanowisko organów administracji publicznej, iż w brak jest możliwości ustalenia warunków zabudowy dla terenu stanowiącego część działki o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] [...] na terenie Dzielnicy [...] m.st. [...]. Część działki wymaga bowiem uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. To oznacza, że w sprawie nie zostały łącznie spełnione warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., a organy prawidłowo wydały decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy.

Sąd I instancji trafnie ocenił także, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Z przepisów tych wynika, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, a następnie wyjaśnić podstawy wydanego rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji.

Organy w sposób adekwatny do wydanego rozstrzygnięcia ustaliły stan faktyczny sprawy. Ustaliły w szczególności, że działka, na której planowana była inwestycja, stanowi w części grunt leśny. Ustaliły ponadto, że brak jest jakiegokolwiek dowodu, że teren ten uzyskał zgodę na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.