Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 14/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2011-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1,art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 3 pkt 1, art. 5 ust. 5, art. 14 ust. 5, art. 15a ust. 7
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędzia WSA Marek Szumilas Protokolant st. sekr. sąd. Monika Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r. nr XXXIX/260/09 w przedmiocie odpłatności za świadczenia wykraczające poza podstawę programową realizowane w przedszkolach prowadzonych przez Gminę I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, II. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Dnia [...] września 2009 r. Rada Miejska podjęła uchwałę Nr XXXIX/260/09 w sprawie ustalenia odpłatności za świadczenia wykraczające poza podstawę programową realizowane w przedszkolach prowadzonych przez Gminę.

Uchwałę podjęto na podstawie art. 6 ust. 1 oraz art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256 poz. 2577 ze zm.) i art. 40 ust. 1, art. 41 ust.1 i art. 42 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.). Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2009 r. Nr 117, poz. 1545 i zaczęła obowiązywać z dniem 17 listopada 2009 r.

W § 1 powyższej uchwały Rada ustaliła, iż usługi świadczone przez przedszkola, dla których organem prowadzącym jest Gmina w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego określonej w rozporządzeniu ministra właściwego ds. oświaty są realizowane bezpłatnie w wymiarze 5 godzin dziennie. Zgodnie z § 2 ust. 1 uchwały świadczenia wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego są odpłatne i mogą być realizowane w formie dodatkowych zajęć opiekuńczo-wychowawczych. Stosownie do treści § 2 ust. 2 zajęcia opiekuńczo-wychowawcze, o których mowa w ust. 1 realizowane będą między innymi poprzez:

1) gry i zabawy dydaktyczne, wspomagające rozwój umysłowy dziecka;

2) gry i zabawy badawcze, rozwijające zainteresowania otaczającym światem;

3) zajęcia rozwijające plastyczne, muzyczne i teatralne uzdolnienia dzieci;

4) gry i zabawy ruchowe, wspomagające rozwój ruchowy dziecka;

5) zabawy tematyczne, wspomagające rozwój emocjonalny i społeczny dziecka;

6) programy autorskie oraz inne zajęcia rozwijające zdolności i zainteresowania dziecka bądź korygujące jego problemy rozwojowe i emocjonalne.

Opłatę za świadczenia, o których mowa w § 2 ust. 2 ustala się w wysokości wynikającej z kalkulacji kosztów realizacji dodatkowych zajęć opiekuńczych, uwzględniających koszty zatrudnienia personelu pedagogicznego i pomocniczego z wyłączeniem kucharki i intendentki oraz wydatków rzeczowych wynikających z funkcjonowania przedszkola i nie związanych z przygotowaniem posiłków (§ 3 ust. 1 uchwały). Opłatę za świadczenia wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego ustala się w wysokości 90 zł miesięcznie za 1 dziecko i obejmuje ona czas pobytu dziecka w przedszkolu przekraczający czas niezbędny do realizacji podstawy programowej (§ 3 ust. 2). Opłata, o której mowa w ust. 2 nie obejmuje kosztów zajęć dodatkowych, które nie mogą być zrealizowane przez nauczycieli będących pracownikami przedszkola np. nauki języków obcych, rytmiki. Opłata za powyższe zajęcia ustalona zostanie w umowie cywilnoprawnej zawartej pomiędzy przedszkolem, a rodzicami dziecka (§ 3 ust. 3). Gdy do przedszkoli prowadzonych przez Gminę uczęszcza dwoje lub więcej dzieci z jednej rodziny, opłata określona w § 3 ust. 2 za drugie i każde następne dziecko wynosi 80% opłaty uiszczonej za pierwsze dziecko (§ 3 ust. 4). Zwolnione z opłaty zostały: dzieci z rodzin zakwalifikowanych do pomocy finansowej przyznawanej przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej, w okresie na jaki pomoc została przyznana jeżeli z decyzji lub zaświadczenia wydanego przez Ośrodek Pomocy Społecznej wynika, że ze względów społecznych lub innych celowym jest objęcie dziecka opieką przedszkolną w zakresie przekraczającym podstawę programową (§ 3 ust. 5). W przypadku nie korzystania przez dziecko w danym miesiącu z całości lub części dodatkowych zajęć opiekuńczo-wychowawczych opłata, o której mowa w ust. 2 podlega proporcjonalnemu zwrotowi w formie rozliczenia w ramach opłaty wnoszonej za miesiąc następny, a gdy dziecko kończy edukację przedszkolną w formie gotówkowej do 10 dnia miesiąca następnego (§ 3 ust. 6). Z kolei zgodnie z § 4 szczegółowy zakres świadczeń oraz wynikających z nich opłat określa umowa cywilnoprawna zawarta pomiędzy dyrektorem przedszkola a rodzicem (opiekunem prawnym) dziecka.

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w części obejmującej jej § 1, § 2, § 3 i § 4, wniósł Prokurator Rejonowy, zarzucając istotne naruszenie prawa, tj. art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, poprzez ustalenie w jej § 1 – § 4 stałej opłaty miesięcznej za korzystanie ze świadczeń przedszkoli w wymiarze przekraczającym 5 godzin dziennie i bez wskazania, za jakie konkretnie świadczenia, które miałyby przekraczać podstawy programowe wychowania przedszkolnego, opłata ta będzie pobierana, a nadto że opłata ta będzie pobierana za prowadzenie zajęć opiekuńczo wychowawczych faktycznie wchodzących w skład podstawy programowej. W związku z powyższym Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości.

Uzasadniając skargę Prokurator zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty przedszkolem publicznym jest przedszkole, które m.in. prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstaw programowych wychowania przedszkolnego, stąd opłaty wynikające z działalności tego rodzaju jednostek mogą być ustalane i pobierane jedynie za świadczenia przedszkoli publicznych, które nie mieszczą się w podstawach programowych wychowania przedszkolnego.

Tymczasem w zaskarżonej uchwale określono miesięczną opłatę obejmującą pobyt dziecka w przedszkolu w czasie przekraczającym czas niezbędny do realizacji podstawy programowej (§ 3 ust. 2) przy jednoczesnym zastrzeżeniu, iż usługi świadczone przez przedszkola w zakresie podstawy programowej realizowane są bezpłatnie w wymiarze jedynie 5 godzin dziennie (§ 1). Wskazuje to zatem w sposób bezpośredni, iż opłaty obciążające rodziców czy opiekunów dzieci mają charakter opłat za sam pobyt dziecka w przedszkolu w wymiarze przekraczającym 5 godzin dziennie, w którym to czasie bezpłatnie realizuje się podstawę programową wychowania przedszkolnego.

Ustalona w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 roku z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009 r. Nr 4, poz. 17) podstawa programowa wychowania przedszkolnego została jednak zakreślona w sposób opisowy poprzez określenie celów, warunków i sposobów jej realizacji. Brak jest jakichkolwiek wskazań, aby realizacja podstawy programowej ograniczona była dziennymi ramami czasowymi. Co prawda z § 7 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 ze zm.) wynika, iż statut przedszkola reguluje m.in. dzienny czas pracy przedszkola ustalony przez organ prowadzący na wniosek dyrektora przedszkola i rady przedszkola, w tym czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, nie krótszy niż 5 godzin dziennie, to jednak nie wiąże się to jednoznacznie z brakiem możliwości realizacji podstawy programowej w czasie przekraczającym 5 godzin dziennie i przede wszystkim nie wiąże się bezpośrednio z przyznaniem radzie gminy uprawnienia, aby za czas pobytu dziecka przekraczający 5 godzin dziennie ustalać opłaty niezależnie od rodzaju zajęć świadczonych na rzecz wychowanków placówek przedszkolnych.

Co prawda w § 3 ust. 6 uchwały określono, iż w przypadku niekorzystania przez dziecko z całości czy części zajęć opiekuńczo-wychowawczych określonych jako "dodatkowe", opłata podlega proporcjonalnemu zwrotowi w formie rozliczenia w ramach opłaty wnoszonej za miesiąc następny, jednak w przepisie omawianego ustępu § 3 uchwały nie doprecyzowano proporcjonalnie do jakich wartości opłata ta miałaby być zwracana, czy to proporcjonalnie do liczby dni nieobecności dziecka w przedszkolu, liczby godzin czy też minut uczestniczenia przez dziecko w danych zajęciach

Obowiązkiem rady gminy ustalającej opłatę za usługi przedszkolne jest wykazanie, iż wysokość obowiązku pieniężnego nałożonego na rodzica czy opiekuna dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego pozostaje w związku z oferowaną mu usługą, a przy ustalaniu omawianej opłaty należy szczegółowo wykazać na podstawie jakiego tytułu (rodzaju i wymiaru świadczenia, z wyszczególnieniem poszczególnych stawek) opłata jest pobierana. Sposób ustalenia odpłatności nie powinien być oderwany od faktycznych nakładów czynionych przez gminę na finansowanie świadczeń form wychowania przedszkolnego, które wykraczają poza podstawy programowe, zaś rodzaj i częstotliwość tych świadczeń winien być szczegółowo dookreślony, tak aby rodzice czy opiekunowie dziecka byli świadomi podstawy zobowiązania ich do świadczenia określonych opłat oraz mieli możliwość wyboru świadczeń wykraczających poza podstawę programową wychowania przedszkolnego, z których korzystać będzie ich dziecko i za które będą oni uiszczać określone należności pieniężne.

Powyższe wskazuje, że opłata za świadczenia przedszkoli, które miałyby obejmować zajęcia wykraczające poza podstawy programowe wychowania przedszkolnego, ma charakter opłaty stałej, pozbawionej jasnych kryteriów dokonywania jej zwrotu, a nadto opłaty należnej faktycznie za świadczenia przedszkoli nie wykraczające poza podstawy programowe wychowania przedszkolnego określone w przepisach rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół.

W § 2 ust. 2 kwestionowanego aktu prawa miejscowego Rada Miejska wskazała sposoby realizacji zajęć opiekuńczo-wychowawczych, które jej zdaniem miałyby wykraczać poza podstawy programowe. Z porównania przepisów zawartych w tym ustępie kwestionowanej uchwały z przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 roku w sprawie podstawy programowej wynika, iż pokrywają się one z przepisami zawartymi w wyżej wskazanym rozporządzeniu. Stosownie bowiem do treści Załącznika nr 1 omawianego rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej podstawa programowa wychowania przedszkolnego opisuje proces wspomagania rozwoju i edukacji dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym poprzez realizację zakreślonych tam celów, warunków i sposobów realizacji.

Ustęp 10 załącznika nr 1 do omawianego rozporządzenia uwzględnia wspomaganie rozwoju umysłowego dzieci poprzez zabawy konstrukcyjne, budzenie zainteresowań technicznych, co z kolei zbieżne jest w przyjętym przez Radę Miejską – jako wykraczającym poza podstawy programowe – organizowaniem gier i zabaw dydaktycznych, wspomagających rozwój umysłowy dziecka (§ 2 ust. 2 pkt 1 uchwały), gdyż oba sposoby realizacji zmierzają do tych samych celów.

Podobnie zakreślone w podstawie programowej wspieranie dzieci w rozwijaniu czynności intelektualnych, które stosują w poznawaniu i rozumieniu siebie i swojego otoczenia (pkt 4 podstawy programowej), pomaganie dzieciom w rozumieniu istoty zjawisk atmosferycznych i w unikaniu zagrożeń (pkt 11 podstawy programowej), wychowanie dla poszanowania roślin i zwierząt (pkt 12 podstawy programowej) uznać należy za pokrywające się przez wspólne cele z grami i zabawami badawczymi, rozwijającymi zainteresowania otaczającym światem ( §2 pkt 2 uchwały). Również wskazane w uchwale zajęcia rozwijające plastyczne, muzyczne i teatralne uzdolnienia dzieci (§ 2 ust. 2 pkt 3 uchwały) są niczym innym jak wychowaniem przez sztukę – dziecko widzem i aktorem (pkt 7 podstawy programowej), muzyka i śpiew, pląsy i taniec (pkt 8 podstawy programowej), różne formy plastyczne (ust. 9 podstawy programowej). Podobnie gry i zabawy ruchowe, wspomagające rozwój ruchowy dziecka (§ 2 pkt 4 uchwały) są tożsame z wychowaniem zdrowotnym i kształtowaniem sprawności fizycznej dzieci (ust. 5 podstawy programowej).

Zabawy tematyczne wspomagające rozwój emocjonalny i społeczny dziecka (§ 2 ust. 2 pkt 5 uchwały) pokrywają się zakresem znaczeniowym i tożsamością celów z określonym w podstawie programowej kształtowaniem umiejętności społecznych dzieci: porozumiewanie się z dorosłymi i dziećmi, zgodne funkcjonowanie w zabawie i w sytuacjach zadaniowych (ust. 1 podstawy programowej), kształtowaniem czynności samoobsługowych, nawyków higienicznych i kulturalnych, wdrażaniem dzieci do utrzymywania ładu i porządku (ust. 2 podstawy programowej), wdrażaniem dzieci do dbałości o bezpieczeństwo własne oraz innych (ust. 6 podstawy programowej), wychowaniem rodzinnym, obywatelskim i patriotycznym (ust. 15 podstawy programowej)

Uregulowania zawarte w zaskarżonej uchwale przewidują uprawnienie do obciążania rodziców czy opiekunów dzieci opłatą stałą w każdym przypadku korzystania przez ich podopiecznych ze świadczeń przedszkoli, opłatą należną za realizację zajęć zmierzających do tych samych celów, jakie zostały zakreślone w podstawie programowej wychowania przedszkolnego, niezależną faktycznie od rodzaju zajęć, w których ich podopieczni będą uczestniczyli, jeżeli tylko będą oni przebywali w przedszkolach prowadzonych przez Gminę przez czas przekraczający 5 godzin dziennie.

Taka sytuacja pozostaje jednak w sprzeczności z regulacjami ustawy o systemie oświaty, w myśl których do zadań oświaty należy m.in. prowadzenie publicznych przedszkoli zapewniających bezpłatne nauczanie i wychowanie objęte co najmniej podstawą programową i niedopuszczalne jest określanie opłat za korzystanie ze świadczeń wykraczających poza podstawy programowe realizowanych w przedszkolach w sposób stały, niezależny od faktycznego korzystania z tych świadczeń przez wychowanków przedszkola, a nadto świadczeń faktycznie objętych podstawą programową wychowania przedszkolnego.

Z kolei bliżej nieokreślone programy autorskie oraz inne zajęcia, które mają rozwijać bliżej nieokreślone zdolności i zainteresowania dziecka, bądź korygować jego problemy rozwojowe i emocjonalne, również pokrywają się zakresowo z przytoczonymi już sposobami realizacji celów wychowania przedszkolnego wymienionymi w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 roku, a przez ich nieprecyzyjność uniemożliwiają rodzicom czy opiekunom dziecka dokonanie wyboru czy faktycznie uzasadnione będzie dla ich dziecka korzystanie z tego rodzaju świadczeń przedszkola.

Zaprezentowane porównanie zajęć opiekuńczo wychowawczych uznanych przez Radę Miejską jako wykraczające poza podstawy programowe z zakresem podstaw programowych wynikających z rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 roku w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół faktycznie wykazuje, iż zajęcia, za które Rada ta ustaliła odpłatność, mieszczą się w ramach ustalonej podstawy programowej. Szczególnie widoczne jest to przy analizie treści przepisu § 3 ust. 3 uchwały, w którym to wyłączono z opłaty stałej i przekazano do odrębnego uregulowania na podstawie umów cywilnoprawnych takie zajęcia jak nauka języków obcych czy rytmika.

Niezgodnych z prawem norm uchwały dotyczących zarówno rodzaju zajęć, które miałyby wykraczać poza podstawy programowe wychowania przedszkolnego, jak również ustalonej miesięcznej odpłatności i zasad jej pobierania, nie konwaliduje zastosowane w § 4 uchwały odesłanie do umów cywilnoprawnych, które miałyby regulować szczegółowo zakres świadczeń oraz wynikające z nich opłaty. Biorąc pod uwagę treść przepisu § 3 ust. 3 uchwały nie można jednoznacznie ustalić czy umowy cywilnoprawne miałyby zastosowanie jedynie do zajęć nieobjętych opłatą stałą, takich jak nauka języków obcych czy rytmiki (§ 3 ust. 3), czy też również do tych wskazanych w § 2 ust. 2 uchwały, czyli zajęć objętych stałą stawką miesięczną. Już samo wprowadzenie w uchwale będącej aktem prawa miejscowego przepisów sformułowanych w sposób trudny do jednoznacznego odczytania stanowi istotne naruszenie prawa, co w kwestionowanej uchwale miało miejsce dwukrotnie (§ 4 w zw. z § 3 ust. 3 oraz § 3 ust. 6 – w zakresie proporcjonalnego zwrotu opłaty bez wskazania szczegółowych kryteriów). Wyjaśnienia intencji uchwałodawcy w tym zakresie nie zawarto również w uzasadnieniu kwestionowanej uchwały.

Na poparcie podniesionej argumentacji Prokurator przywołał orzecznictwo sądowe, w którym wyrażono podobne poglądy na omawiane zagadnienia. Mając powyższe na uwadze wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały nr XXXIX/201/09 z dnia [...] września 2009 r. w całości jako w istotny sposób naruszającej art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Konieczność stwierdzenia nieważności całości uchwały podyktowana jest zdaniem Prokuratora faktem, iż wyeliminowanie kwestionowanych skargą przepisów aktu prawa miejscowego, z uwagi na ich decydujące znaczenie dla stosowania zaskarżonego aktu, praktycznie pozbawi go bytu prawnego i uczyni bezprzedmiotowym.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o uwzględnienie jej w całości podnosząc, że precyzyjne określenie poszczególnych świadczeń przekraczających podstawę programową oferowanych przez przedszkola publiczne było bardzo trudne, ale mając na uwadze ugruntowane na dzień sporządzania odpowiedzi na skargę orzecznictwo sądów administracyjnych skargę należy uwzględnić w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres sądowej kontroli działania administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 oraz pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej w skrócie p.p.s.a. Zgodnie z przyjmowaną dla sądownictwa administracyjnego zasadą legalności kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych), która z kolei determinuje charakter środków prawnych stosowanych przez to sądownictwo, wymienionych w szczególności w art. 145 do 151 p.p.s.a.

Kompetencja Prokuratora do wniesienia skargi znajduje swe umocowanie w art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze ( tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 ze zm.), który stanowi, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego.

Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczone są przez przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalił się pogląd, iż tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (np. uchwały) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102).

Przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego stała się uchwała Nr XXXIX/260/09 Rady Gminy z dnia [...] września 2009 r. w sprawie ustalenia odpłatności za świadczenia wykraczające poza podstawę programową realizowane w przedszkolach prowadzonych przez Gminę, podjęta m.in. na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.), dalej w skrócie u.s.o. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że uchwała ta jest aktem normatywnym o charakterze prawa miejscowego. Za takim charakterem uchwały podejmowanej na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 14 ust. 5 u.s.o. przemawia przede wszystkim to, że jest ona wydawana na podstawie upoważnienia ustawowego i zawiera normy prawne, obowiązujące na obszarze działania organu, który ją wydał, adresowane do każdego w określonym w normie prawnej stanie hipotetycznym. Adresatem norm zawartych w takiej uchwale będzie bliżej nieokreślona grupa rodziców lub opiekunów prawnych dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym (wyrok NSA z 22 listopada 2005 r., l OSK 971/05).

Zgodnie z art. 5 ust. 5 u.s.o. zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli należy do zadań własnych gmin. W myśl art. 6 ust. 1 u.s.o, przedszkolem publicznym jest przedszkole, które: 1) prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego; 2) przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności; 3) zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach. Wychowanie przedszkolne może być realizowane w innych formach niż przedszkola i oddziały przedszkolne w szkołach. W myśl przepisów art. 14a ust. 1 i 1a u.s.o. rada gminy, mająca kompetencję do ustalenia sieci prowadzonych przez gminę publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych, w przypadkach uzasadnionych warunkami demograficznymi i geograficznymi, może uzupełnić sieć publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych o inne formy wychowania przedszkolnego. Stosownie zaś do przepisu art. 14a ust. 7 u.s.o rodzaje innych form wychowania przedszkolnego, warunki tworzenia i organizowania tych form wychowania przedszkolnego oraz sposób ich działania, uwzględniając w szczególności konieczność dostosowania form wychowania przedszkolnego do sytuacji i potrzeb lokalnych, minimalny dzienny wymiar godzin zajęć, w których realizowana jest podstawa programowa wychowania przedszkolnego lub wybrane części tej podstawy, a także możliwość prowadzenia zajęć tylko w niektóre dni tygodnia określa w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw oświaty i wychowania. W dacie podejmowania zaskarżonej uchwały – na który to moment sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu – kwestie funkcjonowania punktu przedszkolnego w zakresie sprecyzowanym w art. 14a ust. 7 ustawy jako innej formy wychowania przedszkolnego regulowało rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 maja 2009 r. w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobów ich działania (Dz. U z 2009 r., Nr 83, poz. 693 ), aktualnie już uchylone.

Dla oceny zgodności z prawem regulacji zawartych w zaskarżonej uchwale istotne znaczenie ma przepis art. 14 ust. 5 u.s.o., w którym ustawodawca upoważnił radę gminy do ustalania opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych z uwzględnieniem art. 6 pkt 1 tej ustawy. Zasady te obowiązują też przy ustalaniu opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę innych formach wychowania przedszkolnego np. w punktach przedszkolnych o jakich mowa w powołanym wyżej rozporządzeniu. Z przywołanego wyżej przepisu wynika, że zakres udzielonego radzie upoważnienia sprowadza się do ustalenia opłaty za świadczenia wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego.

Zdaniem Sądu, opłatę ustaloną przez gminę w drodze uchwały na podstawie art. 14 ust. 5 u.s.o. zdefiniować można jako instytucję prawno finansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi tym samym swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. W świetle dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że uchwalona na jego podstawie opłata nie może mieć charakteru stałego, bowiem obowiązek jej ponoszenia istniałby w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola (także punktu przedszkolnego), bez uwzględnienia przy tym rodzaju świadczeń, ich jakości czy czasu trwania.

Ustawową zasadą jest, że przedszkole publiczne prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego, określonej w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009 r, Nr 4, poz. 17). Działalność przedszkoli (punktów przedszkolnych) w pozostałym zakresie, w szczególności obejmującym zajęcia ponadprogramowe jest odpłatna. Gmina zatem nie jest uprawniona do pobierania od rodziców (opiekunów) dzieci korzystających z przedszkoli publicznych opłat za zajęcia, które mieszczą się w ramach określonych w załączniku nr 1 do wspomnianego wyżej rozporządzenia. Opłaty mogą dotyczyć wyłącznie świadczeń w załączniku tym nie wymienionych. Wskazany akt wykonawczy, określając zajęcia mieszczące się w granicach podstawy programowej kieruje się głównie celem, jaki poprzez te zajęcia należy osiągnąć w zakresie rozwoju dziecka. Taka konstrukcja przepisów prawa może powodować trudności w zdefiniowaniu przez organ uchwałodawczy gminy tych zajęć, które tę podstawę programową przekraczają i mogą być realizowane przez przedszkole (oddział przedszkolny) za opłatą. Tym niemniej nie zwalnia to organu z tego obowiązku. Organ uchwałodawczy musi w taki sposób oznaczyć zakres oferowanych przez przedszkole odpłatnych usług, aby dały się one w sposób bezpośredni i jednoznaczny odróżnić od zajęć zdefiniowanych w ramach podstawy programowej określonej wskazanym rozporządzeniem.

Obowiązkiem organu samorządu terytorialnego uchwalającego opłatę za usługi przedszkolne jest również wykazanie, iż wysokość obowiązku pieniężnego nałożonego na rodzica dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego pozostaje w związku przyczynowym z oferowanym mu świadczeniem. Uchwała powinna precyzyjnie określać poszczególne świadczenia przekraczające podstawę programową, oferowane przez przedszkole publiczne, a także wskazywać, co składa się na każde z tych świadczeń. Organ samorządu terytorialnego, ustanawiając opłatę powinien określić jej wysokość za każde ze świadczeń z osobna. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej i zasadzie ekwiwalentności, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona. Brak czytelności co do zakresu dodatkowych świadczeń opiekuńczo-wychowawczych i odpowiadającej im opłaty, pozbawia rodziców dzieci, przy podejmowaniu decyzji w kwestii korzystania z usług przedszkola, możliwości dokonania rzetelnej oceny w tym zakresie.

Zdaniem Sądu zaskarżona uchwała powyższych wymogów nie spełnia. Analiza treści tego aktu uzasadnia wniosek, iż w istocie wprowadza ona jedną, stałą opłatę za każdą rozpoczętą godzinę zajęć uznanych przez radę za świadczone ponad czas realizacji podstawy programowej tj. ponad 5 godzin dziennie. Konstrukcja uchwały w połączeniu z brakiem określenia konkretnych zajęć i ich wymiaru czasowego powoduje, iż rodzic (opiekun) dziecka pozbawiony jest możliwości wyboru poszczególnych świadczeń w zależności od swych możliwości finansowych lub innych uwarunkowań. Na stały charakter opłaty wskazuje też ogólnikowe i zbiorcze ujęcie zajęć "rozszerzonych" uznanych za przekraczające podstawę programową, co jest niewystarczające. Analiza uregulowań uchwały Rady Miejskiej prowadzi do wniosku, iż organ stanowiący tej gminy nie zrealizował kontrolowaną uchwałą powinności wykazania, iż wysokość świadczenia pieniężnego nałożonego na rodzica dziecka korzystającego z usług punktu przedszkolnego prowadzonego przez gminę pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną mu usługą. Skoro ustawodawca upoważnia organ samorządu terytorialnego do ustalenia opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych, przeto przy wykonywaniu tej kompetencji organ stanowiący nie może poprzestać na określeniu opłaty jedynie według kryterium czasu przebywania dziecka w przedszkolu ponad czas wymagany na realizację podstawy programowej (5 godzin dziennie), bez skonkretyzowania poszczególnych świadczeń (rodzajowego i czasowego) oraz odpowiadających im usług, a także przedstawienia kalkulacji ekonomicznej. Brak czytelności co do zakresu dodatkowych świadczeń opiekuńczo wychowawczych i odpowiadającej im opłaty pozbawia rodziców lub opiekunów dzieci, przy podejmowaniu decyzji w kwestii korzystania z usług przedszkola, możliwości dokonania rzetelnej oceny w tym zakresie. Podkreślenia też wymaga, że porównanie treści pkt 1-6 § 2 ust. 2 kontrolowanej uchwały z treścią załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół wskazuje, iż tak ogólnikowo sformułowane i obejmujące szeroki zakres tematyczny "zajęcia wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego" o jakich mowa w uchwale, również jeżeli chodzi o cel jaki mają realizować, wchodzą w skład podstawy programowej, w ramach której świadczenia muszą być oferowane przez gminę bezpłatnie. Zaakcentować w związku z tym ponownie należy, iż wyznaczenie przez Radę Miejską w § 1 uchwały dziennego wymiaru zajęć w przedszkolu w rozmiarze 5 godzin dziennie dla realizacji podstawy programowej nie oznacza braku możliwości realizacji podstawy programowej w rozmiarze większym niż ten minimalny wskazany w rozporządzeniu MEN z 10 stycznia 2008 r. W takiej jednak sytuacji rada gminy nie ma kompetencji do ustalania opłat za czas pobytu dziecka w przedszkolu ponad 5 godzin, a w którym prowadzone są zajęcia służące realizacji podstawy programowej.

Powyższe, stwierdzone w zaskarżonej uchwale uchybienia mają charakter istotnych naruszeń prawa – z uwagi przekroczenie przez Radę Miejską delegacji ustawowej – i skutkują stwierdzeniem jej nieważności w całości ( art. 147 § 1 p.p.s.a.).

W kwestii zastosowania art. 152 p.p.s.a. skład orzekający w niniejszej sprawie skłania się ku poglądowi, że instytucja wstrzymania zaskarżonego aktu dotyczy także aktu prawa miejscowego. Dostrzec należy, iż pogląd konkurencyjny (wyrok NSA z dnia 16 marca 2010 r., l OSK 1646/09), odwołujący się przede wszystkim do stanowiska zawartego w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 15 maja 2000 r., (OPS 1/00, publ. ONSA 2000, nr 4, poz. 134) dotyczył art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Zgodnie z jego nieobowiązującą już treścią "wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania aktu lub zawieszenia czynności, jednakże sąd może na wniosek strony lub z urzędu wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania tego aktu lub zawieszeniu czynności, zwłaszcza jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków". Przepis ten w istocie zatem odpowiada obecnej regulacji art. 61 § 1 i § 3 p.p.s.a. Natomiast zakres zastosowania przepisu art. 152 p.p.s.a. dotyczy wykonalności w szerokim jej sensie. Zwrot "w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie akt lub czynność nie mogą być wykonane", użyty w komentowanym przepisie, należy zatem traktować jako synonim określenia "czy i w jakim zakresie zawieszona jest moc (skutek prawny) aktu lub czynności". W tej sytuacji to czy konkretny akt poddaje się wykonaniu w sensie czynienia użytku z uprawnienia bądź wypełnienia obowiązku z niego wynikającego nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, o którym stanowi wymieniony przepis (Z. Kmieciak, glosa do wyroku NSA z dnia 29 kwietnia 2004 r., OSK 591/04, publ. OSP 2005/4/50; także R. Sawuła, Stosowanie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wybrane zagadnienia, publ. PiP z 2004/8/71 i powołane tam poglądy).