Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 169/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. c/ i ust. 3; art. 89 ust. 1 pkt 3; art. 92 ust. 1,3,4; art. 92a ust 1,ust. 3-6, art. 93 ust. 1 i 7,
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 134 par. 1, art. 141 par. 4,
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.1,
journal: Dz.U. 1984 nr 49 poz 254
law: Umowa o międzynarodowych przewozach szybko psujących się artykułów żywnościowych i o specjalnych środkach transportu przeznaczonych  do tych przewozów (ATP), sporządzona w Genewie dnia 1 września 1970 r. - przyjęta oświadczenniem rządowym z dnia  24 września 1984 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Protokolant Dorota Gaj-Mizerska po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "C." Spółki z o.o. w U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 25 października 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 483/12 w sprawie ze skargi "C." Spółki z o.o. w U. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od "C." Spółki z o.o. w U. na rzecz Dyrektora Izby Celnej w B. 900 (dziewięćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wyrokiem z 25 października 2012 r., sygn. akt. II SA/Bk 483/12 oddalił skargę C. Sp. z o.o. w U. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w B. z [...] kwietnia 2012 r., w przedmiocie kary pieniężnej.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym:

Decyzją z [...] marca 2012 r. Naczelnik Urzędu Celnego w B. nałożył na spółkę C. karę pieniężną w wysokości 8 000 zł, w związku z wykonywaniem międzynarodowego przewozu drogowego niezgodnie z przepisami ustawy, umową międzynarodową lub warunkami określonymi w zezwoleniu.

W uzasadnieniu podał, że w wyniku kontroli dokumentów dotyczących środka przewozowego - samochodu Scania z naczepą z 4 stycznia 2012 r. w Oddziale Celnym Drogowym w K. stwierdzono, że przewoźnik wykonywał transport drogowy zamrożonego koncentratu soku ananasowego na rzecz C. Sp. z o.o. nie posiadając aktualnego świadectwa ATP zgodnie z umową o międzynarodowych przewozach szybko psujących się artykułów żywnościowych i o specjalnych środkach transportu przeznaczonych do tych przewozów.

Dyrektor Izby Celnej w B. decyzją z [...] kwietnia 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Wskazał, że przeprowadzone postępowanie dowiodło, że Spółka wykonywała przewóz produktów żywnościowych w temperaturze -16°C bez wymaganego w danych warunkach świadectwa ATP. Organ odwoławczy odniósł się do przepisów art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. c/ i ust. 3, art. 89 ust. 1 pkt 3, art. 92a ust. 1 i 6, art. 93 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (j.t. Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874), art. 1, art. 3 ust. 1 i 4 załącznika 1 dodatku 1 umowy o międzynarodowych przewozach szybko psujących się artykułów żywnościowych i o specjalnych środkach transportu przeznaczonych do tych przewozów (ATP), sporządzonej w Genewie 1 września 1970 r. (Dz.U. z 1984 r. nr 49, poz. 254; dalej: Umowa) oraz wyjaśnił, że do przewozu takich szybko psujących się artykułów żywnościowych powinny być stosowane środki transportu wymienione w art. 1 Umowy, czyli takie, które posiadają świadectwo ATP. Podkreślił, że właściwe świadectwo ATP to dokument wydany przez uprawnioną jednostkę państwa, w którym środek transportu został zarejestrowany i tylko takie świadectwo może być uznawane przez władze innych państw będących stroną Umowy ATP.

Organ odwoławczy odniósł się do zarzutu niezastosowania grzywny pieniężnej w wysokości 2 000 zł, zgodnie z lp. 1.4 załącznika nr 2 do ustawy o transporcie drogowym. Wyjaśnił, że przepis art. 92 ust. 3 i 4 ustawy o transporcie drogowym wskazuje, że osobą, która podlega karze grzywny w wysokości 2 000 zł jest osoba zarządzająca przedsiębiorstwem lub zarządzająca transportem w przedsiębiorstwie, o której mowa w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z 21 października 2009 r. (Dz.U.UE.L. z 2009 r. Nr 300, poz. 51). Na zapytanie skierowane pismem z 2 kwietnia 2012 r. strona skarżąca nie wskazała takich osób, zasadne zatem było zastosowanie art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, który pozwala na obciążenie karą pieniężną w wysokości od 50 zł do 10 000 zł podmiot wykonujący przewóz w związku z naruszeniem warunków lub obowiązków przewozu drogowego. Wysokość kary pieniężnej w sprawie została ustalona na podstawie lp. 3.3 z załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, który stanowi, że za wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego niezgodnie z przepisami ustawy, umową międzynarodową lub warunkami określonymi w zezwoleniu jest przewidziana kara pieniężna w kwocie 8 000 zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. oddalając skargę stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

W uzasadnieniu wskazał na występowanie dwóch rodzajów kar pieniężnych za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Jako pierwszą wskazał karę grzywny mającą charakter środka karnego, która może być nałożona na kierującego przewozem drogowym, osobie zarządzającej przedsiębiorstwem lub zarządzającej transportem w przedsiębiorstwie, a następnie administracyjną karę pieniężną, która może być nałożona na podmiot wykonujący przewóz drogowy. Sąd I instancji stwierdził, że w przypadku, gdy czyn będący naruszeniem przepisów, o których mowa w art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym wyczerpuje jednocześnie znamiona wykroczenia, w stosunku do podmiotu będącego osobą fizyczną - stosuje się wyłącznie przepisy o odpowiedzialności administracyjnej. W konsekwencji powyższego za słuszne należy uznać stwierdzenie, że w przypadku, gdy czyn będący naruszeniem przepisów z art. 92a ust. 1 ustawy wyczerpuje jednocześnie znamiona wykroczenia, w stosunku do podmiotu będącego osobą prawną zastosowanie mogą mieć oba rodzaje kar pieniężnych. W związku z powyższym, podmiotowi wykonującemu przewóz drogowy będącemu osobą prawną może być wymierzona administracyjna kara pieniężna niezależnie od okoliczności, czy w przedsiębiorstwie tym osoba zarządzająca przedsiębiorstwem lub osoba zarządzająca transportem w przedsiębiorstwie ponosiłaby odpowiedzialność w trybie określonym w kodeksie postępowania w sprawach o wykroczenia.

Reasumując Sąd I instancji uznał, że w sprawie zostały spełnione warunki do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej a organy celne prawidłowo ustaliły jej wysokość na 8 000 zł, na podstawie lp. 3.3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym.

W sprawie, bezsporny jest fakt wykonywania przewozu drogowego bez wyposażenia kierowcy we właściwe świadectwo ATP, co stanowi podstawę do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w określonej wyżej kwocie.

Sąd wskazał także na szczególny charakter decyzji administracyjnych nakładających kary pieniężne. Stwierdził, że są to decyzje wydane w ramach uznania związanego, co oznacza, że do stwierdzenia zaistnienia odpowiedzialności wystarczające jest samo stwierdzenie naruszenia bez względu na zawinienie. Stwierdzenie określonego w ustawie wykroczenia musi zatem spowodować jego właściwą kwalifikację, a w konsekwencji nałożenie kary przewidzianej tą ustawą.

Powyższy wyrok zaskarżyła skargą kasacyjną C. Sp. z o.o., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w B. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Skargę kasacyjną oparto na obydwu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: ppsa), zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 141 § 4 zd. 1 ppsa, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia;

b) art. 134 § 1 ppsa, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nie rozstrzygnięcie istoty sprawy;

2. naruszenie prawa materialnego tj.:

a) zasady prawa do informacji wyrażonej w treści art. 9 kpa poprzez zaniechanie powiadomienia w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego o doniosłości prawnej okoliczności wskazania osoby zarządzającej przedsiębiorstwem skarżącego, pomimo że miało to istotny wpływ na wymiar nałożonej kary pieniężnej;

b) art. 7 kpa w zw. z art. 77 kpa poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, do czego organ odwoławczy jest zobowiązany i zaniechanie przesłuchania ujawnionych w rejestrze przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego członków zarządu C. Sp. z o.o. jako osób, w stosunku do których istnieje domniemanie wykonywania czynności zarządzających w Spółce, w konsekwencji czego bezzasadnie przyjęto, iż w Spółce brak jest osób powołanych do zarządzania transportem;

c) art. 92a ust. 1 w zw. z art. 92a ust. 6 w zw. z pkt 3.3. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie wobec skarżącej i nałożenie na nią kary pieniężnej.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały szerzej przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w której kasator podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Celnej w B. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 174 ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego, a także na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany wskazanymi podstawami środka prawnego, bowiem - stosownie do art. 183 § 1 ppsa - nie rozpoznaje sprawy w jej całokształcie, lecz w granicach skargi kasacyjnej, czyli ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów.

Skarga kasacyjna powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, czyli wskazanie, które konkretnie przepisy zostały naruszone przez sąd I instancji oraz wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało. Uwzględniając treść przepisu art. 176 w zw. z art. 174 pkt 1 ppsa należy stwierdzić, że zarzut "błędnej wykładni" lub "niewłaściwego zastosowania" prawa materialnego wymaga wykazania i wyjaśnienia, na czym polega taka wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie przepisu, naruszenie którego zarzuca skarżący, przy jednoczesnym wykazaniu, jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź jak powinien być on stosowany ze względu na stan faktyczny sprawy.

W sprawie, środek prawny oparty został na obydwu podstawach określonych w art. 174 ppsa. Uwzględniając istotę sporu prawnego w sprawie, zarzuty skargi kasacyjnej można i należy rozpoznać łącznie zwłaszcza, że umożliwia to również ich komplementarny charakter.

Autor skargi kasacyjnej w uzasadnieniu środka prawnego szczególnie wyeksponował naruszone - jego zdaniem - przepisy prawa materialnego.

Z dniem 21 grudnia 2005 r. (Dz. U. 2005.180.1497 art. 1) znowelizowano ustawę o transporcie drogowym dodając przepis art. 92a, który nie wyklucza odpowiedzialności administracyjnej podmiotu realizującego transport drogowy, a dodatkowo wprowadza odpowiedzialność karnoadministracyjną w trybie określonym w Kodeksie postępowania w sprawach o wykroczenia wobec kierowcy pojazdu samochodowego.

Regulacja zawarta w art. 92a ust. 1 w zw. z ust. 6 ustawy o transporcie drogowym jednoznacznie wskazuje, że karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 10 000 zł za każde naruszenie podlega podmiot, który wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki przewozu drogowego. Wykładnia funkcjonalna powyższego przepisu pozwala na stwierdzenie, że do wymienionych grup podmiotów wykonujących przewóz drogowy lub inne czynności z nim związane nie zalicza się kierowców, którzy dokonują fizycznej czynności kierowania pojazdem. Tak więc sankcje przewidziane w przepisie dotyczą podmiotów wykonujących przewóz drogowy lub inne czynności z nim związane; podmiotami tymi nie są jednak kierowcy przedsiębiorcy - przewoźnika, lecz sam przedsiębiorca, co wynika z definicji przewozu drogowego zawartego w art. 4 pkt 6a utd.

Przyjęcie stanowiska o administracyjnym charakterze odpowiedzialności określonej w art. 92a ust. 1 utd prowadzi do konieczności sformułowania konstatacji, że do stwierdzenia zaistnienia tej odpowiedzialności wystarczające jest co do zasady zaistnienie naruszenia, nawet jeżeli powstało ono w sposób niezawiniony, z zastrzeżeniem unormowań z art. 92b oraz art. 92c utd.

Regulacja zawarta w art. 92a ust. 6 utd jest odesłaniem do załącznika nr 3 do utd, będącym wykazem naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego i przypisanych im wysokości kar pieniężnych. Załącznik ten stanowi swoistego rodzaju "taryfikator" kar pieniężnych za naruszenia warunków lub obowiązków przewozu drogowego. Podkreślenia wymaga fakt, że określone w załączniku nr 3 do ustawy o transporcie drogowym kary pieniężne zostały ustalone w sposób sztywny. Tym samym wysokość tych kar jest niezależna od uznania organu administracji publicznej i w konsekwencji decyzja administracyjna o nałożeniu kary pieniężnej, wydana na podstawie przepisów ustawy o transporcie drogowym, nie może wskazywać innej wysokości kary niż ta, która wynika z określonej liczby porządkowej załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. (v. R. Strachowska Ustawa o transporcie drogowym. Komentarz. ABC 2012)

Naruszenie warunków lub obowiązków przewozu drogowego może jednocześnie wyczerpywać znamiona wykroczenia. Mając na uwadze przeciwdziałanie "podwójnemu" sankcjonowaniu tego samego czynu wobec tego samego podmiotu, ustawodawca wskazał w art. 92a ust. 5 utd, że w takich przypadkach należy stosować wyłącznie przepisy o odpowiedzialności administracyjnej. Oznacza to, że w razie spełnienia hipotezy art. 92a ust. 1 utd i hipotezy art. 92 ust. 1 i 3 utd, podmiot będący osobą fizyczną podlega wyłącznie odpowiedzialności administracyjnej, tj. karze pieniężnej nakładanej w drodze decyzji administracyjnej.

Na odmienność zasad odpowiedzialności wprost wskazuje regulacja zawarta w art. 92a ust. 3 omawianej ustawy, zgodnie z którą wszczęcie postępowania wobec kierowcy nie wyklucza wszczęcia postępowania administracyjnego wobec przedsiębiorcy. Jak z tego wynika, kierowca i przedsiębiorca odpowiadają na innych zasadach. Kierowca odpowiada na zasadzie winy, natomiast przedsiębiorca ponosi ryzyko związane z prowadzeniem przedsiębiorstwa transportowego.

Postępowania administracyjnego wobec przedsiębiorcy nie wszczyna się jedynie wtedy, gdy okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że przedsiębiorca nie miał wpływu na powstanie naruszenia. Obowiązuje więc domniemanie odpowiedzialności przedsiębiorcy, które może być obalone za pomocą jednoznacznych okoliczności lub dowodów, w szczególności, wskutek aktywności współdziałającej z organem administracji publicznej strony. Odpowiedzialność przedsiębiorcy prowadzącego usługi w zakresie transportu drogowego za czyny osób wykonujących transport drogowy w jego imieniu nie jest odpowiedzialnością absolutną za cudze czyny. Istnieje możliwość zwolnienia przedsiębiorstwa z odpowiedzialności za działania osób, którymi się posługuje w wykonywaniu działalności, jeżeli zostaną wykazane okoliczności wymienione w art. 92a ust. 4 i art. 93 ust. 7 utd.

Wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji kierował się przedstawionymi zasadami.

To, że strona nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu nie oznacza, że doszło do naruszenia art. 92a ust. 4 ustawy o transporcie drogowym. Nie można też Sądowi I instancji skutecznie zarzucić, że zastosował bardziej rygorystyczne zasady odpowiedzialności przedsiębiorcy niż to przewidział ustawodawca.

Zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest art. 7, 9 i 77 kpa, jest niezrozumiały. Nie są to przepisy prawa materialnego, Sąd I instancji ich nie stosował, zatem i nie mógł naruszyć. W tym kontekście należy jednak zauważyć, że wskazywane (jako uchybienie organu) zaniechanie powiadomienia strony o możliwości wskazania osoby zarządzającej przedsiębiorstwem, podobnie jak brak ustalenia osób powołanych w Spółce do zarządzania transportem, pozostawały bez wpływu na fakt nałożenia kary pieniężnej.

W zakresie zarzutów naruszenia przepisów postępowania skarga kasacyjna nie spełnia warunków określonych w art. 176 ppsa. Nie wskazano w niej, na czym miało polegać naruszenie wymienionych przepisów i jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy stan faktyczny sprawy jest niesporny. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do formułowania za stronę przyczyn, jakie spowodowały postawienie określonego zarzutu, jak również nie jest rzeczą tego Sądu domyślanie się w tym zakresie intencji strony.

Stawiając zarzut, że doszło do nieprawidłowego wykonania przez Sąd funkcji kontrolnej działalności administracji publicznej, autor skargi kasacyjnej w istocie skoncentrował się na polemice ze stanowiącymi podstawę rozstrzygnięcia ustaleniami faktycznymi, jednocześnie nie podważając trafności tych ustaleń, a także nie wyjaśniając związku przyczynowego pomiędzy wskazanymi w petitum skargi przepisami, a ich wpływem na wynik postępowania.

Chybiony jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa. Wskazany przepis dotyczy elementów konstrukcyjnych uzasadnienia wyroku. Aczkolwiek uzasadnienie sporządza się po zapadnięciu orzeczenia kończącego postępowanie przed Sądem I instancji, naruszenie tego przepisu może być kwalifikowane jako mające wpływ na wynik sprawy w sytuacji, gdy uzasadnienie nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia.

Dokonana przez organy i Sąd pierwszej instancji prawidłowa wykładnia i zastosowanie m.in. omówionych wyżej przepisów prawa materialnego, pozwalają na ocenę, że w sprawie zbadano i oceniono wszystkie istotne - w granicach przesłanek wynikających z prawa materialnego - okoliczności sprawy i nie naruszono przepisów postępowania. Stwierdzenie to dotyczy także bliżej nieuargumentowanego zarzutu naruszenia art. 134 ppsa.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa.