Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 343/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2019-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11 ust. 1a, art. 12, art. 12a,
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza,, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 września 2019 sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej M. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia należności z tytułu trwałego wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2019r. Starosta K. ustalił dla SPÓŁDZIELNI MIESZKANIOWEJ "M. " W K. jednorazową opłatę w wysokości [...] zł. z tytułu trwałego wyłączenia z produkcji rolniczej gruntu o powierzchni [...] m2 w klasie bonitacyjnej RIIIb, stanowiącego część działki oznaczonej nr ewid.[...] położonej w obrębie geodezyjnym Zachód miasto K. , przeznaczonego pod projektowane miejsca postojowe, projektowane dojazdy i projektowane chodniki. Jednocześnie pomniejszył wartość opłaty o aktualną wartość przedmiotowego gruntu, według operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, tj. o kwotę [...]zł, ustalił obowiązek wnoszenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania gruntów wyłączonych z produkcji rolnej na cele nierolnicze i nieleśne w wysokości 10% należności, tj. [...] zł przez okres 10 lat, w terminie do 30 czerwca każdego roku na konto Urzędu Marszałkowskiego w L. i zobowiązał ją do powiadomienia w formie pisemnej o nierozpoczęciu prac związanych z faktycznym wyłączeniem przed terminem wskazanym w pkt 5 niniejszej decyzji.

W uzasadnieniu decyzji podano, że w dniu [...] września 2018r. Spółdzielnia złożyła wniosek o zajęcie stanowiska w sprawie wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej, stanowiącego część powierzchni działek nr ewid.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w obrębie ewidencyjnym Zachód, miasto K., pod budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych: Nr [...] i Nr [...] wraz z parkingiem dla samochodów osobowych stanowiących I część osiedla "W. [...]". Na podstawie opisu do projektu zagospodarowania powyższej działki ustalono, iż pod projektowaną inwestycję, której powierzchnia objęta jest naliczeniami, wyłączyć należy [...] m2 gruntu w klasie bonitacyjnej RIIIb z przeznaczeniem pod utwardzenia powierzchni parkingów i chodników

Decyzją z dnia [...] września 2018r. Starosta K. zezwolił na wyłączenie ww. gruntów rolnych z produkcji rolniczej oraz ustalił dla wnioskodawcy obowiązki związane z tym wyłączeniem w postaci uiszczenia należności (jednorazowej opłaty) oraz opłat rocznych z tytułu użytkowania na cele nierolnicze gruntów wyłączonych z produkcji rolnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2018r. uchyliło zaskarżoną decyzję w pkt 3, 4, 5 i 6 w zakresie ustalenie należności (opłaty jednorazowej i opłat rocznych) z tytułu wyłączenia przedmiotowego gruntu z produkcji rolniczej. Po ponownym rozpoznaniu sprawy 0,6591 ha powierzchni wyłączanej z produkcji rolniczej pomnożono przez należność określoną w art. 12 ust. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych , tj. [...] zł. , co dało kwotę [...]zł. Następnie tak wyliczona należność została pomniejszona o aktualną wartość rynkową przedmiotowego gruntu, wg operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, tj. o kwotę [...]zł. Ostatecznie wysokość należności (jednorazowej opłaty) wyniosła [...] zł. Organ stwierdził, że opłaty roczne z tytułu użytkowania na cele nierolnicze gruntów wyłączonych z produkcji rolnej naliczane są w wysokości 10% należności o której mowa w art. 12 ust. 7 ustawy, przy czym nie ma możliwości jej pomniejszania.

Po rozpoznaniu odwołania Spółdzielni Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzję organu I instancji utrzymało w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z dyspozycją art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, a w odniesieniu do gruntów leśnych - także jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Stosownie do art. 11 ust. 1 ustawy z wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IlIa, Illb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Zasadą jest, że takie wyłączenie jest legalne, jeżeli została wydana ostateczna decyzja zezwalająca na wyłączenie. Taka decyzja została wydana przez Starostę K. [...] września 2018 r. Decyzją powyższą organ zezwolił na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej: gruntu rolnego o pow. [...] m2, sklasyfikowanego w klasie bonitacyjnej RIIIb, z przeznaczeniem pod budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych, stanowiących część powierzchni działek oznaczonych nr ewid. [...], [...], położonych w obrębie ewidencyjnym Zachód, miasto K., bez obowiązku uiszczenia należności (pkt 1 lit. a) oraz gruntu rolnego o pow. [...] m2, sklasyfikowanego w klasie bonitacyjnej RIIIb z przeznaczeniem pod projektowane miejsca postojowe, projektowane chodniki, stanowiącego część powierzchni działek oznaczonych nr ewid. [...], [...], [...], [...], położonych Zachód, miasto K., jednocześnie umarzając przedmiotowe postępowanie dotyczące części tj. [...] m2 gruntu w klasie bonitacyjnej Bp, z przeznaczeniem pod projektowane chodniki i dojazd, stanowiącego część powierzchni działki nr ewid. [...], ponieważ grunt ten nie podlega wyłączeniu z produkcji rolniczej. Decyzja powyższa w tym zakresie stała się ostateczna. Decyzją Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. wprowadzone zostały zmiany w operacie ewidencyjnym w obrębie Z., m. K., polegające na zastąpieniu działek nr [...], [...], [...], [...] działką nr [...]. Organ zaznaczył, że obowiązek uiszczenia należności powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. Zasady ustalania zarówno należności jednorazowej, jak i opłat rocznych określono w przepisach art. 12 ust. 6 i 7 ustawy. Zgodnie z art. 12 ust. 6 ustawy, należność pomniejsza się o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji. W ocenie Kolegium wyliczenie należności było prawidłowe. Ustalenie opłaty jednorazowej w kwocie [...]zł nastąpiło w sposób wskazany art. 12 ust. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez pomnożenie wyłączanej z produkcji rolniczej powierzchni [...] ha (w klasie IIIb) przez określoną powyższym przepisem kwotę [...]zł. Następnie należność ta, stosownie do ust. 6 powyższego artykułu, została pomniejszona o aktualną wartość rynkową przedmiotowego gruntu, określoną w operacie szacunkowym z dnia 9 stycznia 2019 r. sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego na kwotę [...]zł ([...]/m2). Z uwagi na uzyskaną wartość ujemną, opłata jednorazowa określona została na 0 zł. Ustalenie opłat rocznych w kwocie [...]zł nastąpiło natomiast zgodnie z art. 4 pkt 13 ustawy, tj. jako 10% należności, określonej wg art. 12 ust. 7 ustawy ([...] zł x 10%) na okres 10 lat. Prawidłowo również wskazane zostały przez organ termin płatności poszczególnych opłat rocznych (do 30 czerwca każdego roku), termin płatności pierwszej opłaty (do 30 czerwca 2019 r. w przypadku, gdy do tego terminu nastąpi faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej) oraz sposób ich regulowania. Za wadliwe Kolegium uznało jedynie określone pkt 6 decyzji zobowiązanie Inwestora do powiadomienia organu w formie pisemnej o nierozpoczęciu prac związanych z faktycznym wyłączenie przed terminem wskazanym w pkt 5 decyzji (do dnia 30 czerwca 2019 r.). Zdaniem organu odwoławczego zapis ten jest wprawdzie jedynie zapisem informacyjnym (korzystnym w gruncie rzeczy dla zobowiązanego), a wynikające z niego zobowiązanie jest bezsankcyjne, jednakże obowiązek taki nie został przewidziany ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zatem jego nałożenie na stronę nastąpiło bez podstawy prawnej. Wobec powyższego, decyzja w tym zakresie podlega uchyleniu. Odnosząc się natomiast do podniesionego przez skarżącą zarzutu naruszenia art. 12a pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, polegającego na błędnej wykładni normy tego przepisu poprzez uznanie, że wyłączenie obowiązku uiszczenia należności i opłat rocznych dotyczy wyłącznie gruntu zajętego pod budynkami tj. bez uwzględnienia elementów zagospodarowania działki związanych bezpośrednio z tym budynkiem i znajdującymi się w nim lokalami mieszkalnymi, Kolegium wskazało, iż zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis powyższego artykułu nie może być interpretowany rozszerzająco, stanowi on bowiem lex specialis w stosunku do art. 12 ustawy. Jako lex specialis musi on zatem być interpretowany ściśle ze swoim brzmieniem. Przepis ten zwalnia z obowiązku uiszczenia należności i opłat rocznych w stosunku do gruntu pod konkretny budynek (do określonego ustawowo obszaru). Nie przewiduje się więc zwolnienia z obowiązku uiszczenia należności i opłat rocznych gruntu pod całą bądź część projektowanej działki, a więc obok gruntu pod budynek, także gruntów pod drogi, place czy chodniki (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia z dnia 20 września 2001 r. sygn. akt II SA 1793/00).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółdzielnia Mieszkaniowa zarzuciła decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego naruszenie art. 15 kpa polegającym na braku rozstrzygnięcia w przedmiocie zaskarżonej części decyzji Starosty [...], tj. co do pkt. od 1. do 5 tej decyzji oraz art. 138 § 1 pkt. 2 kpa polegającym na uchyleniu decyzji Starosty [...] w części, tj. co do pkt. 6., bez jednoczesnego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy albo o umorzeniu postępowania pierwszej instancji. Według skarżącej decyzja została wydana także z naruszeniem art. 12a pkt. 2 Ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1161) polegającym na błędnej wykładni normy tego przepisu poprzez uznanie, że wyłączenie obowiązku uiszczenia należności i opłat rocznych, o którym mowa w tym przepisie, dotyczy wyłącznie gruntu zajętego pod budynkiem, tj. bez uwzględnienia elementów zagospodarowania działki związanych bezpośrednio z tym budynkiem i znajdującymi się w nim lokalami mieszkalnymi, kiedy w rzeczywistości przepis ten odnosi się do wszystkich elementów zagospodarowania związanych z celami mieszkaniowymi. Zdaniem skarżącej obecnie w orzecznictwie słusznie wskazuje się, że grunty przeznaczone na "cele budownictwa mieszkaniowego", o których mowa w art. 12a ustawy, oznaczają nie tylko teren zgodny z obrysem budynku, ale także teren szeroko pojętej, niezbędnej dla istnienia budynku, infrastruktury. Stosownie do takiego rozumienia przepisu nie można zatem wykluczyć możliwości uznania, iż do terenu, którego wyłączenie z produkcji rolniczej zwolnione jest z obowiązku uiszczenia należności i opłat zaliczyć można także drogę, której wybudowanie pomiędzy działką, na której stanie budynek, a drogą publiczną jest konieczne, zwłaszcza że inwestycja ta warunkuje dopuszczalność zabudowy działki (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 października 2012 r., sygn. II SA/G1 638/12). Skarżąca zwróciła uwagę, że gdyby wolą prawodawcy byłoby wyłączenie obowiązku uiszczania opłat rocznych i należności tylko co do gruntów zajętych pod budynkami to redakcja przepisu odnosiłaby się do powierzchni budynku, nie zaś, szeroko, do celów budownictwa mieszkaniowego. Nie wydaje się ponadto, żeby ustawodawcy chodziło o premiowanie inwestycji przewidujących budowę lokali mieszkalnych o powierzchni aż 200 m.kw. czy też budynków jednorodzinnych o powierzchni zabudowy 500 m.kw. - taka sytuacja wystąpiłaby w przypadku budynków parterowych. Wydaje się zatem, że w przypadku mieszkań, które co do zasady budowane są w budynkach dwu lub wielokondygnacyjnych wartość 200 m˛ (0,02ha) stanowi współczynnik uwzględniający zapotrzebowanie na infrastrukturę związaną z samymi lokalami i ich mieszkalną funkcją - drogi, parkingi, chodniki, etc. Skarżąca przekonywała, że w przypadku budynków jednorodzinnych utrwalona praktyka jednoznacznie pokazuje, że zwolnieniu podlega nie tylko część gruntu zajęta wyłącznie pod budynkiem, ale również teren niezbędny do korzystania z tego budynku. Oczywiście w granicach ustawowego obszaru [...]. Podobnie stosowanie tego przepisu powinno mieć miejsce w przypadku budynków wielorodzinnych. Skarżąca na poparcie swojej tezy powołała się na przepisy ustawą z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1221), dotyczące opodatkowania infrastruktury towarzyszącej mieszkalnictwa oraz art. 2 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, dotyczącego wyłączenia obowiązku ponoszenia opłaty skarbowej w związku z dokonaniem czynności urzędowej, wydania zaświadczenia oraz zezwolenia w sprawach budownictwa mieszkaniowego. Na tle tego przepisu można stwierdzić, że w sprawach wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej na cele budownictwa mieszkaniowego nie powstaje obowiązek zapłaty opłaty skarbowej. W ocenie Spółdzielni organ powinien zatem wyłączyć grunt o powierzchni wyznaczonej przez iloczyn ilości lokali objętych wnioskiem i powierzchni [...]. Tylko w zakresie budynków 1 i 2, objętych wnioskiem o wyłączenie, inwestycja przewiduje realizację 54 lokali mieszkalnych, co determinuje wyłączenie z obowiązku ponoszenia opłat i należności gruntu o powierzchni [...] ha.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że wbrew twierdzeniom skarżącej, uchylając decyzję w zakresie pkt 6 decyzji organu I instancji nie miał obowiązku orzekania w tej części co do istoty sprawy albo o umorzeniu postępowania pierwszej instancji ponieważ kwestia nałożenia obowiązku nie była istotną, miała charakter informacyjny, nie stanowiła odrębnej sprawy. Wystarczającym było uchylenie rozstrzygnięcia (zapisu) w tym zakresie, które skutkowało wyeliminowaniem go (niejako dla porządku) z obrotu prawnego. Uznając decyzję organu I instancji za prawidłową w pkt od 1 do pkt 5, nie miało również obowiązku zawarcia w swojej decyzji rozstrzygnięcia o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie w mocy. Wystarczającym było jedynie uchylenie rozstrzygnięcia organu I instancji wydanego bez podstawy prawnej (pkt 6) i pozostawienie zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie (pkt od 1 do 5) bez zmian, co oznaczało utrzymacie decyzji w tej części w mocy. W ocenie Kolegium nawet jednak gdyby uznać rację skarżącej i przyjąć, że rozstrzygnięcie Kolegium wydane zostało z naruszeniem prawa procesowego (art. 138 § 1 pkt 2 Kpa), to naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Bez wątpienia zasadą jest, o czym wprost stanowi art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( Dz. U z 2017r. poz. 1161 ), że osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, a w odniesieniu do gruntów leśnych - także jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. Wyjątek od tej zasady ustawodawca wprowadził w art.12 ust. 4 ustawy, dotyczącym jednak jedynie opłat rocznych, a według którego w razie zbycia gruntów wyłączonych z produkcji, obowiązek uiszczenia opłat rocznych przechodzi na nabywcę, przy czym zbywający jest obowiązany uprzedzić o tym nabywcę. Według natomiast art. 12a ustawy obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych, a w odniesieniu do gruntów leśnych również jednorazowego odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 1, nie dotyczy wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej na cele budownictwa mieszkaniowego: 1) do 0,05 ha w przypadku budynku jednorodzinnego; 2) do 0,02 ha, na każdy lokal mieszkalny, w przypadku budynku wielorodzinnego. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, co zresztą zaznaczono również w decyzji organu odwoławczego, że przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do art. 12 ustawy, w efekcie nie pozwalając na dokonanie jego wykładni rozszerzającej, lecz wymaga interpretacji ścisłej (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2017r. II OSK 2669/16 , 18 maja 2011 r. II OSK 655/10 i 19 października 2010 r. II OSK 1619/09 opubl.w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Przy takim założeniu nie sposób odmówić racji organom, że zwolnieniem z należności i opłat w związku z wyłączeniem gruntów z produkcji rolnej objęte są tylko grunty przeznaczone dokładnie pod konkretne budynki mieszkalne do określonego ustawowo obszaru. Nie przewiduje się zwolnienia z obowiązku uiszczenia należności i opłat rocznych całego gruntu pod projektowane osiedle, a więc obok gruntów pod budynki także gruntów pod drogi dojazdowe (wewnętrzne lub publiczne) i pozostałych elementów infrastruktury mieszkaniowej, nawet niezbędnej do funkcjonowania całego osiedla. W takiej sytuacji oczekiwane przez skarżącą zwolnienie z obowiązku uiszczenia należności i opłat także za grunty utwardzone z przeznaczeniem m.in. pod drogi dojazdowe i miejsca postojowe na projektowanym osiedlu wymagałoby specjalnej regulacji ustawowej, której jednak brak. Według Sądu przepis art. 12a ustawy służy celom ochronnym i nie ma z niego bezpośredniego przełożenia prawnego na cele budownictwa, czy cele wynikające z ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wbrew oczekiwaniom skarżącej pogląd ten dotychczas nie stracił na aktualności. Potwierdzeniem tego są kolejne wyroki sądów administracyjnych chociażby Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 26 października 2017r. II SA/Gd 586/17, czy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2018r. IV SA/Wa 1114/18 opubl. w CBOSA ). Warto zauważyć, że w pierwszym ze wspomnianych wyroków krytycznie odniesiono się również do powołanego również w rozpatrywanej skardze tezy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 października 2012 r. (II SA/Gl 638/12), powtórzonej zresztą w kolejnym wyroku z dnia 25 stycznia 2019r. ( II SA/Gl 984/18 opubl. w CBOSA ), według której zawarte w art. 12a ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyłączenie od obowiązku uiszczania należności i opłat, o ile grunt przeznaczony ma być na cele mieszkaniowe, pojmować należy szerzej, niż tylko jako grunt pod budynkiem mieszkalnym. Również Sąd rozpatrujący niniejszą skargę podziela stanowisko o konieczności ścisłego rozumienia treści powołanego przepisu. Zgodzić się także należy, co wyeksponowaniu w wyroku IV SA/Wa 1114/18, że dla interpretacji tego przepisu istotne jest, iż zamieszczono go w ustawie której celem jest ograniczanie wykorzystywania gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne. Gdy celem wyłączenia gruntów z produkcji jest budownictwo mieszkaniowe, ustawodawca przewidział zwolnienie od należności i opłat, jako wyjątek od zasady. Każdy natomiast wyjątek w uregulowaniach ustawowych należy interpretować zawężająco. Zatem także z tego punktu widzenia brak podstaw, aby zwolnienie od opłat i należności interpretować szerzej, niż wynika to z dosłownego brzmienia przepisu art. 12a. Zważyć także należy, że stosownie do art. 22b ust.1 należności z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej wraz z opłatami rocznymi stanowią dochody budżetu województwa i stanowią niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym w rozumieniu ustawy o finansach publicznych ( art. 22b ust. 3 ). Z kolei stosownie do art. 22c ust.1 ustawy ze środków budżetu województwa, w zakresie ustalonym w ustawie, finansowane są ochrona, rekultywacja i poprawa jakości gruntów rolnych oraz wypłata odszkodowań przewidzianych ustawą, w szczególności wymienionych w tym przepisie. Opłaty te pełnią zatem zarówno funkcję bodźcową, stanowiąc ekonomiczną barierę wyłączania gruntów wysokiej klasy z produkcji rolniczej, funkcję regulacyjną, wynikającą z konieczności uwzględnienia kosztów wyłączenia gruntów z produkcji w ogólnych kosztach inwestycji, jak i funkcję kompensacyjną i redystrybucyjną, będąc swoistym odszkodowaniem za szkody materialne i zadośćuczynieniem za szkody niematerialne oraz źródłem środków finansujących działania naprawcze w zasobach gruntów rolnych. Wzmacnia to jedynie przekonanie o braku podstaw, aby zwolnienie od opłat i należności interpretować szerzej, niż wynika to z dosłownego brzmienia przepisu art. 12a. Trafnie zatem ustalono należność za wyłączenie z produkcji rolniczej [...] gruntów pod projektowane miejsca postojowe, podjazdy, i chodniki stanowiące część działek o nr [...], [...], [...] i [...] o których mowa w decyzji z dnia 20 września 2018r., która zresztą w tej części nie była przedmiotem zaskarżenia w toku instancyjnym. Również wysokość należności została wyliczona poprawnie na podstawie art. 12 ust. 7 ustawy z zastosowaniem stawki obowiązującej dla wyłączenia gruntów w klasie bonitacyjnej RIIIb w kwocie [...]zł, co dało [...] zł. Powyższą kwotę zgodnie z art. 12 ust. 6 pomniejszono o aktualną wartość rynkową gruntu wynikającą z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego w kwocie [...]zł. Zgodnie z powyższymi obliczeniami skarżąca została zobowiązana do uiszczania jedynie opłat rocznych wynoszących zgodnie z art. 4 ust. 13 ustawy 10% należności czyli [...] zł., płatne przez 10 lat. Warto przy tym zaznaczyć, że art. 12 ust. 6 ustawy nie ma zastosowania do opłaty rocznej ( wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2010r. II OSK 1863/09 opubl. w CBOSA ).

Trafne jest natomiast usunięcie przez organ odwoławczy treści pkt. 6 decyzji organu i instancji zobowiązującego inwestora ( Spółdzielnię) do powiadomienia w formie pisemnej o nierozpoczęciu prac związanych z faktycznym wyłączeniem przed terminem uiszczenia I opłaty rocznej. Z art. 12 ust.1 ustawy wynika, że opłaty roczne stanowią odpłatność za korzystanie z przyznanego prawa do wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, a obowiązek ich uiszczenia powstaje z chwilą dokonania czynności faktycznej wyłączenia gruntów z produkcji, tj. rozpoczęcia innego, niż rolnicze użytkowania gruntów. Zgodnie z art. 12 ust. 14 ustawy opłatę roczną za dany rok uiszcza się w terminie do dnia 30 czerwca tego roku. Z tego względu dopiero po ustaleniu, że doszło do rozpoczęcia innego, niż leśne użytkowaniu gruntów, np. w wyniku złożenia pisemnego oświadczenia właściciela gruntu, możliwe jest stwierdzenie od kiedy dokładnie powstał obowiązek uiszczenia należności. Nie ma natomiast podstaw do nałożenia na Inwestora w trybie art. 11 ust.1a obowiązku informowania o nierozpoczęciu prac związanych z faktycznym wyłączeniem gruntów z produkcji rolniczej. Co więcej treść art. 11 ust. 1a ustawy, mówiąca o określeniu w decyzji dotyczącej wyłączenia z produkcji gruntów leśnych obowiązków związanych z wyłączeniem, oznacza tylko tyle, że w decyzji tej należy wymienić, które z obowiązków wskazanych w art. 12 ust. 1 będą obciążały adresata tej decyzji. W tym zaś przepisie nie ma mowy o nałożeniu obowiązku informowania organu ani o dacie faktycznego wyłączenia gruntów, ani o nierozpoczęciu prac związanych z wyłączeniem. Tymczasem nałożenie na stronę w drodze decyzji administracyjnej dodatkowego obowiązku w postaci warunku, terminu lub zlecenia dopuszczalne jest tylko w takim przypadku, gdy przepis będący podstawą decyzji wyraźnie na to zezwala (v wyrok NSA z dnia 6 lipca 2016r. I OSK 774/15; wyrok NSA z dnia 6 lipca 2016r. I OSK 2872/15 opubl. w CBOSA ).

Bez wątpienia natomiast, jak wskazano w skardze, art. 138 § 1 pkt. 2 kpa rozróżnia uchylenie decyzji w całości lub w części i wyraźnie stwierdza, że w takim przypadku w zakresie uchylenia powinno zapaść równocześnie rozstrzygnięcie organu odwoławczego co do istoty sprawy lub o umorzeniu postępowania I instancji. Tymczasem Kolegium uchyliło jedynie pkt. 6 decyzji organu I instancji. Zaznaczyć jednak należy, że jak już wspomniano jego treść miała jedynie walor informacyjny, a jego usunięcie nie wymagało żadnego merytorycznego rozstrzygnięcia. Zauważyć też trzeba, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dla uwzględnienia skargi wymaga wykazania, że naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, takiej zaś refleksji skarżąca nie wyraziła.

Nie ma też podstaw do uwzględnienia zarzutu skargi koncentrującego się na braku rozstrzygnięcia co do pozostałej części decyzji organu I instancji. Mimo rozbieżności w orzecznictwie dominuje pogląd, według którego w przypadku, gdy organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w części, może orzec co do istoty sprawy tylko w tej części albo tylko w tej części umorzyć postępowanie, nie jest natomiast obowiązany, a jedynie uprawniony, do stwierdzenia w sentencji decyzji, że w pozostałej (nieuchylonej) części utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy. Jeżeli zatem organ odwoławczy nie skorzysta z tego uprawnienia, to sytuacja prawna strony jest określona decyzją organu odwoławczego w części, w której uchylił on zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy oraz decyzją organu pierwszej instancji w części nieuchylonej przez organ odwoławczy (tak NSA w wyroku z dnia 29 stycznia 2019r II OSK 670/18 i 12 stycznia 2017r. I OSK 2270/16 i podane tam orzecznictwo opubl. w CBOSA). Sąd rozpatrujący skargę pogląd ten również podziela.

Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2018r. poz. 1302) skargę należało oddalić.