Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 229/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 grudnia 2020 r. sprawy ze skarg [...] S.A. w [...] i [...]S.A. w [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem [...] maja 1990 r. prawa własności nieruchomości oddala skargi


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości opisanej w niej szczegółowo.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, iż jak wynika z treści księgi wieczystej, ujawniona w księdze własność spornej nieruchomości jest na rzecz Skarbu Państwa. Podmiot ten stał się właścicielem spornej nieruchomości na podstawie decyzji Naczelnika Gminy w C. z dnia [...] września 1983 r., nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości na cele budowy Magistrali [...] "[...]" ( działka nr [...]) oraz postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] listopada 2013 r. sygn. akt [...] o zasiedzeniu nieruchomości z dniem 1 stycznia 1965 r. (działka nr [...] i nr [...]). Wedle informacji Starosty z dnia [...] lutego 2008 r. działki gruntu wskazane w sentencji decyzji w dacie [...] maja 1990 r. miały oznaczenie tożsame z aktualnie ujawnionym w rejestrze ewidencji gruntów z wpisem władającego [...] Dyrekcja [...].

Przy piśmie z dnia [...] lutego 2008 r. Wójt Gminy C. przedłożył decyzję o ustaleniu opłat z tytułu pozostawania nieruchomości w użytkowaniu wieczystym, zarządzie i użytkowaniu gruntów dla [...] Okręgowej [...] w L., wydaną przez Naczelnika Gminy C. dnia [...] kwietnia 1987 r. nr [...] oraz decyzję tego samego organu z dnia [...] stycznia 1988 r., nr [...] o aktualizacji opłat. W decyzjach tych brak wskazania działek objętych sporną nieruchomością. Odnoszą się one do nieruchomości pozostających w dyspozycji [...] Okręgowej [...] w L. bez podania ich oznaczeń.

Starostwo Powiatowe w M. pismem z dnia [...] lutego 2008 r. poinformowało, że nie posiada dokumentów potwierdzających istnienie prawa zarządu do spornej nieruchomości.

Natomiast P. S.A. przedłożyły decyzję Naczelnika Gminy w C. z [...] maja 1983 r., nr [...] o wywłaszczeniu działek na cele budowy Magistrali [...] "[...]".

Odwołanie od decyzji Wojewody złożyła spółka P. S.A.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpatrując sprawę wskazała, że podstawę materialno-prawną decyzji stanowi art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, zgodnie z którym mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe).

Komisja podkreśliła, że decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, tj. w dniu 27 maja 1990 r.

Tym samym, obowiązkiem organów administracji orzekających w przedmiocie komunalizacji mienia jest ustalenie czy według stanu na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. W dalszej kolejności, organ pierwszej instancji powinien ustalić czy nie wystąpiły przesłanki wskazane w art. 11-12 ustawy.

Komisja podniosła, że bezsporne jest w niniejszej sprawie, że przedmiotowa nieruchomość, w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1697/11 dokonał wykładni pojęcia "należące do". W opinii Sądu pojęcie "należenia" mienia jest pojęciem normatywnym i wiąże się z regulacją zawartą w art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, w myśl, którego, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, a więc w tej sytuacji należały do organu administracji państwowej. Skoro zatem, w myśl art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 maja 1990 r., terenowy organ administracji państwowej, sprawując zarząd gruntu, który nie został oddany w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, mógł powierzyć sprawowanie zarządu takiego gruntu, utworzonemu w tym celu przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej, oznaczało to, że organ ten był uprawniony do tego gruntu. Jeśli zatem organ mógł, w taki władczy sposób, zadysponować wspomnianym gruntem, to w sensie normatywnym, należało przyjąć, że grunt ten "należał do" terenowego organu administracji państwowej. Gospodarka gruntami i wywłaszczanie nieruchomości należały do właściwości rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej (art. 3 ust. 1 o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości). Z kolei w ust. 2 art. 3 ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stanowiła, że ilekroć w ustawie jest mowa o radach narodowych lub terenowych organach administracji państwowej bez bliższego określenia, rozumie się przez to rady narodowe stopnia podstawowego lub terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości szczególnej do spraw geodezji i gospodarki gruntami. Do podobnych wniosków prowadzi analiza przepisów obowiązujących przed 1985 r.

Komisja wskazała, że z akt sprawy nie wynika, ażeby w formie prawem przewidzianej, sporna nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz spółki P. S.A. czy też jego poprzednika prawnego, a tylko wówczas nieruchomość ta nie należałaby do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Żadnego zaś z tytułów prawnych wskazanych w ww. art. 38 ustawy o gospodarce gruntami skarżąca spółka nie przedstawiła. Faktyczne władanie mieniem przez skarżącą bądź przez jej poprzedników prawnych nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację, która w trybie ww. przepisu ustawy komunalizacyjnej następuje z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r., tym bardziej, że wydana decyzja komunalizacyjna ma jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdza przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę.

Komisja podniosła, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16, Lex nr 2230353 uznał, że pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa P. bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 z późn. zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy.

Komisja podkreśliła, że prawo zarządu P. do spornej nieruchomości nie powstało z mocy samego prawa, bez konieczności wydawania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. Na stanowisko to wskazuje ukształtowana linia orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: wyrok z 01.09.2006 r., sygn. akt I OSK 1947/06, z 15.10.2007 r., sygn. akt I OSK 1456/06 i z 18.12. 2007 r" sygn. akt I OSK 1457/06 oraz z 20.02.2008 r" sygn. akt I OSK 187/07), w którym wyrażono pogląd, że przepisy ustawy o przedsiębiorstwie państwowym [...] , jako aktu o charakterze ogólnym (abstrakcyjnym), nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości, ale mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia. Z kolei akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa P. oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie, których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i również nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. Natomiast P. nie wykazało, aby dysponowało takim indywidualnym aktem dotyczącym spornej nieruchomości.

Dowodu ustanowienia zarządu w sensie prawnym nie może stanowić zdaniem Komisji decyzja Naczelnika Gminy C. dnia [...] kwietnia 1987 r. nr [...] oraz decyzja tego samego organu z dnia [...] stycznia 1988 r., nr [...] dotyczące ustalenia i aktualizacji opłaty rocznej z tytułu zarządu gruntem z uwagi na fakt, iż opłaty związane z prawem korzystania z gruntu stanowiącego w dacie wymierzania opłaty własność Skarbu Państwa powinny być pochodną od ustalonego w sposób prawem przewidziany tytułu prawnego do gruntu. W tej kwestii wielokrotnie już wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny, podnosząc, że samo ustalenie przedsiębiorstwu państwowemu opłat za korzystanie z gruntu nie stwarzało podmiotowi zobowiązanemu do ich ponoszenia tytułu prawnego w postaci użytkowania lub zarządu (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 1999 r. I SA 2240/98; z dnia 5 sierpnia 1998 r. I SA 1988/97).

Komisja wskazała ponadto, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 1080/09 (dostępny na http:/orzeczenia.nsa.gov.pl), przepis art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa " [...] ", stanowi w sposób ogólny, że "wszelkie nieruchomości przeznaczone do użytku kolei, stanowią z chwilą nabycia ich przez przedsiębiorstwo [...] własność Skarbu Państwa, a przedsiębiorstwo to zatrzymuje je w swoim użytkowaniu i zarządzie. Nie można skutecznie twierdzić, by powstanie tego prawnorzeczowego tytułu po stronie [...] następowało z mocy prawa, bez potrzeby konkretyzacji tej normy w akcie administracyjnym". Analogiczny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2585/14 (nie publ.).

Jak wskazał dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 1432/18 "(...) ustawa o kolejach przyznała jedynie [...] uprawnienie do budowy, utrzymania i eksploatacji kolei użytku publicznego. Nie potwierdziła natomiast przysługiwania zarządu, o którym stanowiło uchylone rozporządzenie [...] po zmianach. Także uchwalona 27 kwietnia 1989 r. ustawa o przedsiębiorstwie państwowym " [...] " (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.), zmieniająca m.in. ustawę z 1960 r. o kolejach, nie zawierała żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania spółce zarządu posiadanymi gruntami. Art. 16 ust. 1 ustawy [...] z 1989 r. stanowił, że przedsiębiorstwu przysługiwało mienie, jako część wydzielona z mienia ogólnonarodowego w postaci środków będących w dyspozycji [...] w chwili wejścia ustawy w życie oraz środki nabyte po tej dacie. Z przepisu tego nie wynikało jednak przyznanie [...] jakiegokolwiek prawa o charakterze zarządczym do nieruchomości. Ustawa z 1989 r., jak i ustawa z dnia 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym " [...] " (Dz. U. Nr 107, poz. 463), nakazywały uznać prawo [...] do wydzielonego mienia jedynie jako "gospodarowanie", a nie oznaczone prawo rzeczowe do konkretnej nieruchomości. W konsekwencji powołane przepisy nie mogły stanowić przeszkody do komunalizacji nieruchomości, którymi władały [...] , jeżeli w dniu 27 maja 1990 r. (w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej) nie posiadały indywidualnego tytułu do konkretnej nieruchomości, czyli jeżeli nieruchomość ta w prawem przewidziany sposób nie została [...] oddana w zarząd lub nie ustanowiono na niej na rzecz [...] innego prawa rzeczowego (...)".

Komisja również wskazała, iż Wojewoda, podobnie jak KKU rozstrzygają o komunalizacji mienia na dzień 27 maja 1990 r. Z kolei tzw. "decyzja uwłaszczeniowa" rozstrzyga w przedmiocie przysługiwania przedsiębiorstwu państwowemu prawa użytkowania wieczystego, biorąc pod uwagę datę 5 grudnia 1990 r.

W ocenie KKU przepisy art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 20000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji [...] , nie przesądzają o błędności skarżonej decyzji i nie mają w niniejszej sprawie zastosowania. W rozpoznawanej sprawie postępowanie toczy się w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, które weszły w życie po dniu 27 maja 1990 r., natomiast przepisy ustawy z dnia 8 września 2000 r., mogą dotyczyć wyłącznie mienia Skarbu Państwa komunalizowanego w trybie art. 5 ust. 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej. Nie mogą zaś odnosić się do mienia, które już w dniu 27 maja 1990 r. stało się mieniem komunalnym z mocy art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. K 30/03 podniósł, że "uzasadniona jest interpretacja art. 34a ustawy o komercjalizacji [...] , przy której przepis ten nie dotyczy komunalizacji z mocy prawa, o której mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej. Art. 34a ustawy o komercjalizacji [...] dotyczy bowiem gruntów, o których mowa w art. 34 tej ustawy, czyli gruntów będących nadal własnością Skarbu Państwa, znajdujących się 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu [...] ".

W niniejszej sprawie zdaniem Komisji nie znajduje również zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym składniki mienia ogólnonarodowego, o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym jeżeli służą wykonaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej.

Wykaz przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponad wojewódzkim określa bowiem rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. o tym samym tytule (Dz. U. Nr 51, poz. 301). W rozporządzeniu tym brak jest przedsiębiorstwa państwowego [...] . [...] w dniu 27 maja 1990 r. nie wykonywały także zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Fakt, iż organem założycielskim przedsiębiorstwa był minister nie oznacza, że wykonywane przez nie zadania należą do właściwości organów administracji rządowej (vide: wyrok NSA z 13.05.2008 r., sygn. akt I OSK 760/07, Lex nr 505356).

W niniejszej sprawie w świetle zgromadzonej dokumentacji i argumentacji przedstawionej w odwołaniu, w ocenie Komisji stwierdzić należy, że P. nie dysponowało tytułem prawnym do spornej nieruchomości. Tym samym uprawnienia władcze w stosunku do tej nieruchomości przysługiwały radzie narodowej stopnia podstawowego, co świadczy o należeniu mienia do tego organu.

Skargi na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej wniosły P. S.A. i P. S.A.

P. S.A. zaskarżonej decyzji zarzuciły naruszenie:

1) art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, polegające na błędnej wykładni zwrotu "należące do", prowadzące do stwierdzenia, że oznacza on "przynależność mienia państwowego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w sensie prawnym (posiadanie określonego tytułu prawnego), a nie tylko w sensie faktycznym;

2) art. 4 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 września 1926r. o utworzeniu przedsiębiorstwa " [...] "4, polegające na niewłaściwym zastosowaniu na skutek błędnego uznania, iż prawo zarządu P. do nieruchomości nie powstało z mocy prawa;

3) art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z 10 maja 1990r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, polegające na jego niezastosowaniu;

W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i rozważenie przez Sąd uchylenia decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

P. S.A. zaskarżonej decyzji zarzuciły jej wadliwość, ponieważ będąca przedmiotem postępowania nieruchomość nie może zostać uznana za podlegającą komunalizacji, pomimo braku formalnego przekazania w zarząd lub użytkowanie P. Brak takiego przekazania, a raczej brak odnalezienia dowodu przekazania, nie może powodować automatycznego zaliczenia nieruchomości do należących do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, skoro nieruchomość znajdowała się od szeregu lat we władaniu przedsiębiorstwa państwowego P., a następnie powstałej w wyniku komercjalizacji P. SA oraz jest terenem kolejowym zabudowanym infrastrukturą kolejową.

Strona skarżąca powołała się na pogląd wyrażony przez NSA w wyroku sygn. akt I OSK 1401/09, zgodnie z którym "Tytuł prawny do władania przez [...] "gruntem kolejowym" mógł powstać (i najczęściej powstawał) na długo przed wejściem w życie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.). Dlatego powoływanie się na przepis art. 38 ust. 2 tej ustawy w wersji obowiązującej w dniu 27 maja 1990 r., stanowiący na jakich podstawach państwowe jednostki organizacyjne uzyskują grunty państwowe w zarząd, jest nieprzekonywujące" (...) Aby ustalić jakie prawa do posiadanych przez siebie gruntów miało przedsiębiorstwo [...] konieczne jest natomiast wskazanie na zasady korzystania przez przedsiębiorstwa państwowe z mienia ogólnonarodowego (państwowego) oraz niezbędna jest analiza przepisów regulujących powstanie i funkcjonowanie przedsiębiorstwa [...] ".

Skarżąca podniosła, że ma świadomość podjęcia w dniu 27 lutego 2017 r. przez powiększony skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały o sygn. I OPS 2/16. Niemniej pogląd wyrażony w tej uchwale, jak i moc wiążąca samej uchwały nie przesądzają jej zdaniem definitywnie na przyszłość, iż linia orzecznictwa w zakresie poruszonego problemu nie może się zmienić.

Skarżąca stoi na stanowisku, że problem przedstawiony powiększonemu składowi sędziowskiemu NSA przez Prezesa tego sądu został ujęty nie dość precyzyjnie, a właściwie myląco, co, być może, wpłynęło na treść udzielonej odpowiedzi. Następnie skarżąca dokonała analizy głównych wad przeprowadzonego przez Naczelny Sąd Administracyjny rozumowania.

Za słusznością wniesionej skargi przemawiają zdaniem skarżącej następujące argumenty:

a) Grunty, które podlegały komunalizacji z mocy prawa (art. 5 ust. 1 i 2 p.w.s.t.), jako grunty stanowiące obecnie własność gmin, nie są objęte art. 34 ustawy [...] . Zatem art. 34 i art. 34a ustawy [...] nie spowodowały uszczuplenia mienia komunalnego. W szczególności za pomocą art. 34 i 34a ustawy [...] ustawodawca nie pozbawił gmin mienia nabytego przez nie w ramach komunalizacji, w tym mienia, o którym mowa w art. 5 ust. 1 i 2 p.w.s.t.

b) Przepisy art. 34 ustawy [...] dotyczą wyłącznie gruntów, które w dniu wejścia w życie noweli ustawy [...] stanowiły własność Skarbu Państwa. Zarazem chodzi o grunty, które w dniu 5 grudnia 1990 r. znajdowały się w posiadaniu [...] i co do których [...] nie mogły wylegitymować się tytułem prawnym w postaci zarządu.

c) Grunty Skarbu Państwa, o których mowa w art. 34 ustawy [...] , stały się z dniem wejścia w życie ustawy [...] (27 października 2000), z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego [...] . Właścicielem tych gruntów pozostaje Skarb Państwa.

d) Dążąc do tego, by grunty, o których mowa w art. 34 ustawy [...] , pozostały własnością Skarbu Państwa, ustawodawca w art. 34a ustawy [...] postanowił uniemożliwić ich komunalizację. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego chodzi o komunalizację na podstawie art. 5 ust. 3 i 4 p.w.s.t. Należy wszakże odnotować, iż stanowisko TK wyrażone odnośnie do art. 5 ust. 3 i 4 p.w.s.t., choć będące przejawem poprawnego (logicznego) rozumowania prawniczego, nie uwzględnia tego, że organem założycielskim [...] był minister (naczelny organ administracji państwowej). Zatem w praktyce odnośnie do P. nie może znaleźć zastosowania art. 5 ust. 3 p.w.s.t., gdyż przepis ten ma na uwadze mienie takich tylko przedsiębiorstw państwowych, dla których funkcję organów założycielskich pełniły organy stopnia wojewódzkiego.

e) Z wyrażonym w art. 34a ustawy [...] zakazem komunalizowania mienia [...] na podstawie art. 5 ust. 3 i 4 p.w.s.t. został skorelowany art. 5 noweli ustawy [...] z 2003 r. Przepis ten powoduje umorzenie wszelkich postępowań komunalizacyjnych wszczętych (lecz niezakończonych) na podstawie art. 5 ust. 3 i 4 p.w.s.t.

f) Pomimo powyższego postępowania komunalizacyjne wszczęte na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 p.w.s.t., jako nieobjęte zakresem przedmiotowym art. 34 ustawy [...] , do którego odsyła art. 34a ustawy [...] , mogą toczyć się nadal;

g) Ze względu wszakże na treść art. 34 ustawy [...] postępowania komunalizacyjne prowadzone na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 p.w.s.t. nie mogą mieć za przedmiot gruntów znajdujących się w posiadaniu [...] , co do których [...] nie może wylegitymować się "tytułem prawnym" w postaci zarządu/prawa zarządu. Przepisy art. 34 ustawy [...] , przynajmniej odnośnie do nieruchomości znajdujących się w posiadaniu (w dyspozycji) [...] , potwierdzają bowiem, że dotychczasowa wykładnia przepisów komunalizacyjnych p.w.s.t. (w tym art. 5 ust. 1 i 2 p.w.s.t.) była nieprawidłowa. W jej ramach błędnie przyjmowano, że przedmiotem nabycia przez gminy z mocy prawa (art. 5 ust. 1 i 2 p.w.s.t.) są nieruchomości będące we władztwie przedsiębiorstw państwowych niepodlegających komunalizacji oraz przedsiębiorstw o znaczeniu ponadwojewódzkim lub ogólnokrajowym, np. [...] , jeżeli tylko przedsiębiorstwa takie nie mogą przedłożyć w postępowaniu komunalizacyjnym dowodów ustanowienia na ich rzecz zarządu/prawa zarządu w stosunku do takich nieruchomości.

Skarżąca podniosła, że właściwa analiza prawna przepisów skłania do następujących wniosków:

1) [...] SA jest następcą prawnym przedsiębiorstwa państwowego [...] .

2) [...] były przedsiębiorstwem państwowym, dla którego funkcję organu założycielskiego pełnił minister, a więc naczelny organ administracji państwowej.

3) W świetle przepisów komunalizacyjnych p.w.s.t. [...] należały do kategorii przedsiębiorstw niepodlegających komunalizacji.

4) Mienie państwowe (ogólnonarodowe), którym [...] władały w dniu 27 maja 1990 r., pozostało mieniem Skarbu Państwa.

5) Przedmiotem komunalizacji na rzecz gmin mogły być tylko takie nieruchomości będące w dyspozycji [...] , których [...] nie wykorzystywały zgodnie ze społeczno- gospodarczym przeznaczeniem (art. 14 p.w.s.t.). Ponadto — ze względu na ustalenia TK poczynione w wyroku z 12 IV 2005 r. (K 30/03) — gminie mogły być przekazane takie składniki mienia ogólnonarodowego znajdującego się w dyspozycji [...] , które były związane z realizacją zadań gminy (art. 5 ust. 4 p.w.s.t.).

6) Przedmiotem komunalizacji na rzecz gmin, w tym zwłaszcza na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 p.w.s.t., nie mogły stać się nieruchomości państwowe znajdujące się we władztwie (dyspozycji, posiadaniu) [...] z tego tylko powodu, że [...] nie mogły udokumentować przyznania im w stosunku do nich zarządu/prawa zarządu "w formie prawem przewidzianej", tj. w formie decyzji o przekazaniu nieruchomości w zarząd lub umowy o przekazaniu zawartej pomiędzy jednostkami państwowymi. Zwrot bowiem "należące do", użyty w przepisach komunalizacyjnych p.w.s.t., nie jest równoznaczny z "tytułem prawnym" w postaci zarządu/prawa zarządu nieruchomością i obejmuje nie tylko składniki majątkowe, w stosunku do których została wydana decyzja (lub zawarta umowa) o przekazaniu ich w zarząd.

7) Interpretacja, o której mowa w pkt 6) powyżej, choć wynika z analizy samych tylko przepisów komunalizacyjnych zamieszczonych w p.w.s.t., znajduje dodatkowe wsparcie w treści ustawy [...] :

- z art. 34 ustawy [...] jednoznacznie wynika, że grunty państwowe, w odniesieniu do których [...] nie legitymowały się tytułem prawnym w postaci zarządu, nie stały się przedmiotem własności gmin wskutek ich uwłaszczenia z mocy prawa (art. 5 ust. 1 i 2 p.w.s.t.);

- identyczna konkluzja — odnośnie do gruntów pod liniami kolejowymi — wynika z art. 18a ustawy [...] . Przepis ten stanowi, iż linie kolejowe niebędące liniami o znaczeniu państwowym mogą być przekazane przez [...] SA lub [...] SA "na własność jednostce samorządu terytorialnego". Także więc z art. 18a wynika, że nawet grunty zajęte pod linie kolejowe o znaczeniu lokalnym (niemające znaczenia państwowego) nie stały się przedmiotem komunalizacji, w tym zwłaszcza na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 p.w.s.t.

W oparciu o przedstawione wyżej stanowisko strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie.

Postanowieniem z dnia 29 maja 2020 r. Sąd połączył sprawy dotyczące ww. skarg do wspólnego rozpoznania i orzekania oraz prowadzenia pod sygn. akt I SA/Wa 229/20.

W piśmie procesowym z dnia 2 października 2020 r. P. S.A. zwróciły się o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym w celu zbadania czy:

1) artykuł 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w zw. z art. 6 ust. 1 oraz art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym 27 maja 1990 r. rozumiany jako możliwość potwierdzenia prawa zarządu nieruchomości stanowiących mienie państwowe przekazane [...] S.A. na mocy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa " [...] " wyłącznie za pomocą dokumentu w postaci decyzji terenowego organu administracji państwowej , umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi zawartej za zezwoleniem terenowego organu administracji państwowej, bądź umowy o nabyciu nieruchomości, a w przypadku braku tego dokumentu uznanie, że nieruchomość należała 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego jest zgodny z art. 21 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 2 Konstytucji RP;

2) artykuł 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w zakresie, w jakim zwrot "mienie należące do...." Rozumiany jako "przynależność mienia państwowego do rad narodowych i terenowych organów władzy państwowej stopnia podstawowego w sensie prawnym (posiadanie określonego tytułu prawnego), a nie tylko w sensie faktycznym" jest zgodny z art. 2 Konstytucji RP przez to, że narusza reguły prawidłowej legislacji;

3) artykuł 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z 2 grudnia 1960 r. o kolejach rozumiany jako podstawa uchylenia tytułu prawnego do zarządczego władania gruntami przez [...] jest zgodny z art. 2 Konstytucji RP przez to, że narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa;

4) artykuł 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych rozumiany jako podstawa komunalizacji nieruchomości z mocy prawa jest zgodny z art. 163 oraz art. 166 ust. 2, a także art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji RP w zw. z art. 7 ust. 1 oraz art. 8 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zakresie, w jakim nakłada na jednostkę samorządu terytorialnego obowiązki niezwiązane z zadaniami własnymi gminy bez jednoczesnego zapewnienia środków finansowych w odpowiedniej wysokości, co narusza zasadę samodzielności finansowej jednostki samorządu terytorialnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargi za niezasadne.

W toku postępowania administracyjnego zakończonego zakwestionowaną decyzją Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej stwierdzono, że Gmina C. nabyła z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własność nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...], [...] i [...]. Nabycie to nastąpiło na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, a wynikało z ustalenia, że przedsiębiorstwu państwowemu P. S.A. nie przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo zarządu tej nieruchomości, a to oznacza, że jako składnik mienia państwowego należała ona wówczas do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.

Zdaniem Sądu stanowisko Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej jest prawidłowe i znajduje uzasadnienie w obowiązujących przepisach prawa.

W myśl art. 5 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające (...), jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, podzielanym przez skład orzekający w niniejszej sprawie, użyte w tym przepisie sformułowanie "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym (vide wyrok NSA z 23 lutego 2010 r. I OSK 593/09, Lex nr 595433; wyrok WSA w Warszawie z 7 grudnia 2010 r., I SA/Wa 1109/10 Lex nr 750573). W tym stanie rzeczy samo faktyczne władanie nieruchomością przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację mienia, która w trybie art. 5 ust. 1 powołanej ustawy następowała z mocy prawa z dniem jej wejścia w życie, tj. 27 maja 1990 r.

Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego przedsiębiorstwo państwowe P. (poprzednik prawny skarżącej spółki) nie dysponowało żadnym indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo-odbiorczego, który ustanowiłby na niej zarząd bądź użytkowanie. Potwierdza to pośrednio sama skarżąca, która do takiego dokumentu się nie odwołuje.

Należy jednak zauważyć, że sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo z nieruchomości co do zasady tego prawa zarządu nie kreował i nie kreuje. Zarząd ów (dziś trwały zarząd) jest bowiem prawną forma władania nieruchomością. Dla oceny kwestii jego istnienia (jako przeszkody komunalizacji) mają znaczenie dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy oraz obowiązujące wówczas przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych pod określonym tytułem prawnym. Obowiązująca w tym czasie ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - jak zasadnie podniosła Komisja - przewidywała powstanie zarządu w ściśle określony sposób. Stosownie do jej art. 38 ust. 2 mogło to więc nastąpić w drodze: 1) decyzji terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, 2) zawartej za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) względnie umowy o nabyciu nieruchomości. Tylko zatem dysponowanie przez P. tego rodzaju tytułem prawnym świadczyłby, że nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego powodu nie podlegała komunalizacji z mocy prawa. Tymczasem jak już zaznaczono, tego rodzaju indywidualnym aktem skarżąca nie dysponuje.

To natomiast, że przy ustaleniu przysługiwania przedsiębiorstwu państwowemu prawa zarządu w odniesieniu do pozostającego w jego dyspozycji mienia nieruchomego decydujące znaczenie odgrywa okoliczność, czy legitymuje się ono decyzją o ustanowieniu prawa zarządu (użytkowania), względnie stosowną umową, jeszcze przed 2017 r. było niemal powszechnie przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Pojawiające się niekiedy odmienne zapatrywania na to zagadnienie (czego przykładem może być pogląd sformułowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 września 2010 r. I OSK 1401/09, Lex nr 745005) miały charakter odosobniony. Ostatecznie kwestia ta rozstrzygnięta została w dwóch uchwałach składów 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r. I OPS 2/16 (ONSAiWSA 2017/4/59) oraz z 26 lutego 2018 r. I OPS 5/17 (ONSAiWSA 2018/3/42), w których stwierdzono, że "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa [...] bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych". Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że od czasu uchylenia ustawą z 1960 r. o kolejach rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 1926 r. (ze zmianami) o utworzeniu przedsiębiorstwa " [...] ", nie został uchwalony żaden akt prawny przyznający [...] nabycie prawa zarządu ex lege.

Skład orzekający w sprawie pogląd wyrażony w uchwałach i przedstawioną na jego poparcie argumentację podziela.

Sąd podziela także stanowisko przyjęte w orzecznictwie sądowym, że o tytule prawnym do konkretnie oznaczonej nieruchomości nie mogą stanowić akty ogólne regulujące status przedsiębiorstwa w sytuacji, gdy nie zostało ustalone, aby zostały wydane decyzje uprawnionych organów państwowych o przekazaniu nieruchomości w zarząd lub użytkowanie przedsiębiorstwa. Akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa [...] oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego.

Dodać należy, że zgodnie z art. 6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. To natomiast, że terenowym organem administracji państwowej, o którym mowa w tym przepisie jest organ stopnia podstawowego, przesądza art. 3 ust. 2 przywołanej ustawy stanowiąc, iż ilekroć w ustawie jest mowa o radach narodowych lub terenowych organach administracji państwowej bez bliższego określenia, rozumie się przez to rady narodowe stopnia podstawowego lub terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości szczególnej do spraw geodezji i gospodarki gruntami. Brak zatem tytułu prawnego P. w dniu 27 maja 1990 r. do stanowiącej własność państwową spornej nieruchomości, potwierdzonego decyzją administracyjną względnie umową, o których mowa w art. 38 ust. 2 u.g.g., oznacza - jak stwierdzono w uchwałach z 2017 i 2018 r. - że należała ona wówczas w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.

Sąd podziela również argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w sprawie niniejszej nie znajduje zastosowania ani przepis art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji [...] , ani też przepis art. 11 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej.

Wobec powyższego zasadnie Komisja uznała, że w sprawie niniejszej wystąpiły wszystkie materialnoprawne przesłanki warunkujące komunalizację przedmiotowej nieruchomości. Stąd zarzut naruszenia przez nią art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r., oparty na kwestionowaniu "należenia" w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomości do terenowego organu administracji stopnia podstawowego oraz tezie o przynależeniu jej wówczas (w ramach zarządu) do P., uznać należy za chybiony. Nie doszło również do naruszenia wskazanych w skargach zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego jak też przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Podzielając pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanych uchwałach, skład orzekający nie znalazł podstaw do uznania za zasadne wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.