Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2125/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2015 r. sprawy ze skargi M. S. i T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] r. – zaskarżoną skargą przez M. S. i T. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy W. [..] z [...] r., którą odmówiono wymienionym skarżącym ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażem w bryle budynku wraz z infrastrukturą techniczną na działce o numerze ew. [...] zlokalizowanej przy ul. [...] w Dzielnicy W. [...].

Stan sprawy przedstawia się następująco:

W dniu [...] r. M. S. i P. S. wnieśli o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami w bryle budynku wraz z infrastrukturą techniczną na działce numerze ew. [...] zlokalizowanej przy ul. [...] w Dzielnicy W. [...].

Zarząd Dzielnicy W. [...] decyzją z [...] r. odmówił wnioskodawcom ustalenia warunków zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji. Organ stwierdził brak spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [(Dz. U. z 2012 r., poz. 647, ze zm.) – dalej w skrócie: u.p.z.p.], tj. brak zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne.

Od powyższej decyzji odwołali się M. S. i T. S.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] r. – wydaną w wyniku rozpatrzenia środka zaskarżenia – utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji z [...] r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że wydanie warunków zabudowy następuje w przypadku spełniania przez planowaną inwestycję warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p., w tym więc i warunku z punktu 4 stanowiącego, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy o której mowa w art. 88 ust. 1.

Według Kolegium planowane przez odwołujących się zamierzenie inwestycyjne nie spełnia warunku wskazanego w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Wnioskowana inwestycja ma być zlokalizowana na gruncie, który w części jest gruntem leśnym, objętym ochroną ustaloną przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych [(Dz. U. z 2013 r., poz. 1205 – dalej w skrócie: u.o.g.r.l.], czyli wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne (art. 7 ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l.). W planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego [...] zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta [...][...] z [...] r. (Dz. Urz. Woj. [...]), który utracił moc z dniem [...] r., teren ten nie objęty był zgodą na przeznaczenie na cele nieleśne, a znajdował się na obszarze [...] o funkcji mieszkaniowo – usługowej z zielenią leśną. Aktualnie plan miejscowy dla obszaru objętego wnioskiem nie został jeszcze sporządzony. Dalej organ odwoławczy zauważył, że ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie przewiduje wprost możliwości przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze lub nieleśne w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. możliwość taką dopuszcza - ale zastosowanie tego przepisu i możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy ogranicza się do gruntów rolnych niewymienionych w art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. oraz tych, które były objęte zgodą wyrażoną podczas procedury planistycznej związanej z uchwaleniem nieobowiązujących już planów zagospodarowania przestrzennego. Zaś nie daje możliwości ustalenia warunków zabudowy zgoda na przeznaczenie terenu na cele nieleśne wydana na potrzeby nowego planu, który nie został jeszcze uchwalony. Odnosząc się z kolei do zarzutu skarżących, iż niedostarczenie stanowiska w sprawie uzgodnień z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. w terminie przemawia za pozytywnym uznaniem uzgodnień, organ wskazał na nieistotność tej okoliczności. Według organu, w sytuacji kiedy choć jeden warunek z art. 61 u.p.z.p. nie jest spełniony (a tak jest w przedmiotowej sprawie) to nie ma potrzeby przeprowadzania procedury uzgodnień. Skoro w sprawie nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. to ustalenie warunków zabudowy w takim stanie faktycznym i prawnym nie było możliwe. M. S. i T. S. w skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] r. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenia:

- art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. przez uznanie, iż pomimo, że w obrocie prawnym występują uzgodnienia dotyczące projektu decyzji o warunkach zabudowy przedmiotowej nieruchomości, uzgodnione ostateczną "decyzją" Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych, to nie wywołują one skutków prawnych w niniejszej sprawie, - art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. przez uznanie, iż wymagana jest zgoda organu na przeznaczenie gruntu leśnego na nieleśny, który w planie zagospodarowania przestrzennego uchylonego art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 był gruntem nieleśnym, - art. 110 K.p.a. przez naruszenie zasady związania organu decyzją wydaną w sprawie, - art. 7 i art. 77 K.p.a. przez nieodniesienie się przez organ do zarzutów odwołania oraz niedokonanie własnych ustaleń pomimo rozbieżności w istniejącym materiale dowodowym. Skarżący podnieśli, że w sprawie została wydana decyzja przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze z [...] r., nr [...], w której przesądzono, iż uzgodnienia, o których mowa w art. 106 K.p.a. są niezbędne i celowe do wydania rozstrzygnięcia przez organ I instancji, oznacza to związanie organu swoimi wcześniejszymi ustaleniami. Organ I instancji prowadząc ponownie postępowanie, winien wydać w oparciu o uzgodnienia decyzję merytoryczną. Generalny Dyrektor Lasów Państwowych postanowieniem nr [...] z [...] r. uchylił postanowienie Dyrektora Rejonowego Lasów Państwowych w całości i umorzył postępowanie organu I instancji, wskazując jednoznacznie, iż stanowisko organu uzgadniającego wydane zostało po przewidzianym prawem terminie co oznacza, iż uzgodnienie to zostało dokonane pozytywnie dla inwestorów. Dalej skarżący wskazali, że powoływany przez organ brak zgody na przeznaczenie terenu będącego przedmiotem niniejszego postępowania na cele nieleśne w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego [...] zatwierdzonym uchwałą Rady [...] nr [...] z dnia [...] r. jest chybiony, bowiem w chwili sporządzania i uchwalania ww planu zagospodarowania teren będący przedmiotem postępowania był w całości działką budowlaną. Zmiana charakteru działki na użytek leśny nastąpiła w ewidencji gruntów dopiero w 2000 r. na skutek decyzji [...] Burmistrza Gminy W. W. z [...] r. w sprawie zatwierdzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów, klasyfikującej ww nieruchomość jako działkę leśną, przy czym w stosunku do tej decyzji toczy się odrębne nadzwyczajne postępowanie sądowoadministracyjne. Skoro na etapie uchwalania poprzednio obowiązującego planu ww nieruchomość nie stanowiła nieruchomości leśnej to brak było wówczas podstaw do wydania przez odpowiedni organ zgody na przeznaczenie tej nieruchomości na cele nieleśne, jak również brak jest przesłanek do uznania, iż brak jest takiej zgody. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. – w odpowiedzi na skargę – wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze.) – dalej w skrócie: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] r. nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Decyzja o warunkach zabudowy – stosownie do art. 54 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [(Dz. U. z 2012 r., poz. 647) – dalej w skrócie: u.p.z.p.] - określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 do 5 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z przedstawionego stanu sprawy wynika, że organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą skarżącym ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji wyżej opisanej, albowiem stwierdził brak spełnienia warunku z pkt 4 zacytowanego przepisu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stanowisko organu zaprezentowane w zaskarżonej decyzji odpowiada prawu i zostało podjęte po przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym odpowiadającym zasadom ogólnym postępowania i zasadom postępowania dowodowego. Ze znajdującej się w aktach sprawy informacji z rejestru gruntów wynika, że teren planowanej przez skarżących inwestycji (działka nr [...]) w części o powierzchni [...] ha jest użytkiem leśnym oznaczonym symbolem [...] klasy [...]. Mając taki status bez wątpienia jest gruntem objętym ochroną ustaloną przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych [(Dz. U. z 2013 r., poz. 1205, ze zm.) – dalej w skrócie: u.o.g.r.l.], co oznacza, że wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia z gruntu leśnego na cele nieleśne (art. 7 ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l.). Nie jest objęty aktualnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Niemniej objęty był poprzednio obowiązującym Miejscowym Planem Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego [...] zatwierdzonym Uchwałą Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] r. (Dz. Urz. Woj. [...]) – zwanym dalej" Planem z [...] r. W przedmiotowym planie działka nr [...] znajdowała się w obszarze [...] o funkcji mieszkaniowo – usługowej z zielenią leśną, ale brak było zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne. Dopiero Wojewoda [...] decyzją z [...] r. wyraził zgodę na przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu, w skład którego wchodzi działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy na cel nieleśny. Tymczasem zgodnie z uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 2010 r. (sygn. akt II OPS 1/10, publ. Lex nr 621577) "warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [...] nie jest spełniony, jeżeli dla danego terenu jest tylko zgoda na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne wyrażona przez właściwy organ na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych [...]". Zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne udzielona na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy jest "skuteczna", o ile na jej podstawie w ustaleniach planu rada gminy postanowi o zmianie przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne i tylko w takim zakresie, w jakim w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obejmującym dany teren dojdzie do zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Wobec niezaistnienia żadnej z przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy nie było możliwe. Istotny dla losu sprawy był bowiem fakt, że na dzień jej rozstrzygania przez Kolegium działka nr [...] była w części działką leśną, co oznacza, że dla wydania decyzji o warunkach zabudowy musiała spełniać powyższy warunek. Ustaleń organu nie może więc poważyć podnoszone przez skarżących bycie w chwili uchwalania Planu z [...] r. działki nr [...] w całości działką budowlaną (terenem nieleśnym). Według skarżących użytkiem leśnym przedmiotowa działka stała się "w 2000 r. na skutek decyzji Burmistrza Gminy W. – W. z [...] r. w sprawie zatwierdzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów. W stosunku do tej decyzji toczy odrębne postępowanie nadzwyczajne". Dalej Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, znajdujące również oparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 5 grudnia 2012 r. (sygn. akt II SA/Kr 1395/12, publ. Lex nr 1235032), iż wówczas, gdy organ administracyjny rozpoznaje wniosek o wydanie warunków zabudowy i ustala, że teren nie spełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. - zbędne i bezprzedmiotowe jest [...] występowanie o uzgodnienia wydanej z takiej właśnie przyczyny decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Wobec bezzasadnego wystąpienia organu rozpoznającego wniosek skarżących o uzgodnienie, nie można przyjąć, że rozstrzygnięcie w jego przedmiocie miało charakter wiążący dla rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku skarżących o ustalenie warunków zabudowy i, że dawało skarżącym – wbrew uregulowaniom wynikającymi z obowiązujących przepisów, w szczególności ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych - uprawnienie do uzyskania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy.

W kontekście treści skargi trzeba jeszcze pokreślić po pierwsze, że w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym Sąd kontrolował pod względem zgodności z prawem decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Z kolei poza kontrolą Sądu musiała pozostać powoływana przez skarżących decyzja z [...] r. oparta na treści art. 138 § 2 K.p.a. i poprzedzająca zaskarżoną decyzję; po drugie art. 110 K.p.a. nie ustanawia związania oceną prawną w przypadku uchylenia decyzji w wyniku wniesienia odwołania. Wniesienie odwołania od decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpoznania sprawy przenosi na organ odwoławczy kompetencję do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy na podstawie przepisów prawa. Art. 110 K.p.a. reguluje niedopuszczalność zmiany rozstrzygnięcia przez organ, który wydał decyzję po jej doręczeniu lub ogłoszeniu (wyrok NSA z 7.12.2010 r., sygn. akt II OSK 198/10, publ. Lex nr 746865). Powyższe przemawia za stwierdzeniem, że w sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy i prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Mając za podstawę stan sprawy, przytoczone regulacje prawnej i poczynione wywody, Sąd stwierdził zgodność z prawem zaskarżonej decyzji i na mocy art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.