Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 189/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2016-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 115,  par. 118,  par. 135
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Gminy Działdowo z dnia 28 października 2015 r., nr XIV/94/15 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność uchwały Nr XIV/94/15 Rady Gminy Działdowo z dnia 28 października 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Działdowo w części dotyczącej: - § 4 ust. 4, - § 5 ust. 5, - § 6 ust. 3, - § 10 ust. 1 pkt 2, - § 10 ust. 2 pkt 1 w części dotyczącej sformułowania: "Dopuszcza się realizację nowych urządzeń sieciowych na terenach prywatnych, pod warunkiem otrzymania zgody poszczególnych właścicieli terenu, a w pasach drogowych pod warunkiem uzyskania zgody zarządcy drogi", - § 10 ust. 2 pkt 2 lit. c), - § 10 ust. 2 pkt 4 lit. c) i d), - § 10 ust. 2 pkt 7 lit. b) w części dotyczącej sformułowania: "Każda działka będzie podłączona do sieci poprzez indywidualne przyłącze gazowe na warunkach określanych przez Zarządcę sieci", - § 10 ust. 2 pkt 8 lit. a) w części dotyczącej sformułowania: "Zapotrzebowanie energii dla planowanych obiektów określą poszczególni odbiorcy na etapie wystąpienia o przydział mocy, a warunki przyłączenia określi Przedsiębiorstwo Energetyczne na wniosek Podmiotu Przyłączanego", - § 10 ust. 2 pkt 8 lit. b) w części dotyczącej sformułowania: "Dopuszcza się zmniejszenie tej strefy w uzgodnieniu z Zarządcą sieci", - § 10 ust. 2 pkt 9 lit. d), - § 10 ust. 2 pkt 9 lit. e) w części dotyczącej sformułowania: "za wyjątkiem terenu R we wsi Księży Dwór", - § 11 wraz z załącznikiem nr 3 do uchwały; - § 12 wraz z załącznikiem nr 4 do uchwały; - § 13 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 wraz z załącznikiem nr 5 do uchwały, w zakresie dotyczącym terenów elementarnych 1 MN, 2 MN, 3 MN, 4 MN i 6U; - § 13 ust. 5 pkt 2 lit. a) w części dotyczącej sformułowania: "udzielenie w/w koncesji wymaga uzgodnienia z Wójtem Gminy Działdowo na podstawie ustaleń zmiany Planu", - § 13 ust. 5 pkt 5 lit. d) w zakresie dotyczącym sformułowani: "W trakcie prac górniczych mogą zostać odkryte i naruszone nawarstwienia kulturowe związane z osadnictwem pradziejowym i średniowiecznym, jak również może zaistnieć potencjalna możliwość natrafienia na inne zabytki archeologiczne nierozpoznane. W takiej sytuacji w myśl art. 32 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami istnieje obowiązek powiadomienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o znalezisku oraz przeprowadzenia niezbędnych badań ratowniczych stosownie do przepisów odrębnych"; - § 14 ust. 1 wraz z załącznikiem nr 6 do uchwały, w zakresie dotyczącym terenów elementarnych 1 MN; - § 16 wraz z załącznikiem nr 8 do uchwały.


UZASADNIENIE

Z przekazanych Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 28 października 2015r. Rada Gminy Działdowo podjęła uchwałę nr XIV/94/15 w sprawie zmiany Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Działdowo.

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył Wojewoda Warmińsko-Mazurski wnosząc o stwierdzenie nieważności tej uchwały w zakresie:

- § 11 uchwały wraz z załącznikiem nr do uchwały, § 12 uchwały wraz z załącznikiem nr 4 do uchwały, § 13 ust 1, ust 2 i ust 4 uchwały wraz z załącznikiem nr 5 do uchwały w zakresie dotyczącym terenów elementarnych 1 MN, 2 MN, 3 MN, 4 MN, 6U, § 14 ust 1 uchwały wraz z załącznikiem nr 6 do uchwały, w zakresie dotyczącym terenów elementarnych 1 MN, § 16 uchwały wraz z załącznikiem nr 8, jako naruszających przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak określenia minimalnej i maksymalnej intensywności zabudowy;

- § 4 ust 4 uchwały w związku z tym, że modyfikuje przepisy aktów normatywnych wyższego rzędu oraz stanowi przekroczenie delegacji ustawowej, mianowicie art. 34 ust 3 pkt 4 Prawa budowlanego poprzez nałożenie obowiązków, które wynikać mogą jedynie z odrębnych przepisów, właściwych procedurom związanych z uzyskiwaniem pozwoleń celem realizacji inwestycji budowlanych, wskazując że plan miejscowy nie może rozstrzygać przedmiotowych w kwestii;

- § 5 ust 5 uchwały, który wprowadzając zakaz budowy lokalnych oczyszczalni ścieków w granicach działek mieszkaniowych jednorodzinnych na terenach przewidzianych do wyposażenia w kanalizacje sieciową. –zakazuje inwestycji dopuszczonych odrębnymi przepisami a to art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach a nadto § 26 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;

- § 6 ust 3 uchwały i § 13 ust. 5 pkt 5 lit d) uchwały w których poprzez stwierdzenie, że w trakcie realizacji mogą zostać odkryte i naruszone nawarstwienia kulturowe, związane z osadnictwem pradziejowym i średniowiecznym, jak również może zaistnieć potencjalna możliwość natrafienia na inne zabytki archeologiczne nierozpoznane oraz, że w takiej sytuacji należy powiadomić Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków - doszło do powtórzenia i modyfikacji zapisów aktów prawnych wyższego rzędu;

- § 10 ust. 1 pkt 2 uchwały, poprzez stwierdzenie, iż poza istniejącymi skrzyżowaniami dróg niższych klas z droga wojewódzką KD-Gw 545 nie przewiduje się realizacji zjazdów indywidualnych co stanowi przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy, gdyż wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego i zjazdu z dróg, należą do zadań zarządcy drogi;

- § 10 ust. 2 pkt 1 uchwały, w części dotyczącej sformułowania "dopuszcza się realizację nowych urządzeń sieciowych na terenach prywatnych, pod warunkiem otrzymania zgody poszczególnych właścicieli terenu, a w pasach drogowych pod warunkiem uzyskania zgody zarządcy drogi, jako zawierające powtórzenia i modyfikacje przepisów aktów wyższego rzędu, w tym przepisów o charakterze cywilnoprawnym oraz art. 20 ustawy o drogach publicznych;

- § 10 pkt 2 lit c) uchwały, jako zbędny gdyż kwestie w nim unormowane zostały uregulowane w aktach wyższego rzędu, zwłaszcza w ustawie z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków;

- § 10 pkt 4 lit c) i lit d), jako zawierające powtórzenia i modyfikacje norm prawnych wynikających z aktów wyższego rzędu, mianowicie art. 4a pkt 3 i art. 122 ustawy Prawo wodne

- § 10 pkt 7 lit b) - w części stanowiącej, iż "każda działka będzie podłączona do sieci poprzez indywidualne przyłącze gazowe na warunkach określanych przez Zarządcę sieci, § 10 pkt 8 lit a) w części wskazującej, iż zapotrzebowanie energii dla planowanych obiektów określają poszczególni odbiorcy na etapie wystąpienia o przydział moc, a warunki przyłączenia określi Przedsiębiorstwo Energetyczne na wniosek Podmiotu Przyłączającego oraz § 10 pkt 8 lit b) uchwały w części wskazującej, iż przy realizacji zabudowy na działkach mieszkaniowych przez które przebiega linia SN15kV, dopuszcza się zmniejszenie strefy bezpieczeństwa technicznego, w uzgodnieniu z zarządcą sieci jako stanowiące ustalenia zbędne, uregulowane w aktach wyższego rzędu;

- § 10 pkt 9 lit d) uchwały w sformułowaniu " wszystkie występujące kolizje z istniejącą siecią TP S.A należy przebudować, lub dostosować do nowych warunków zabudowy, przestrzegając obowiązujących norm" jako wprowadzające normę nieostrą;

- § 10 pkt 9 lit e) uchwały, w części dotyczącej sformułowania: "za wyjątkiem terenu R we wsi "Księży Dwór", jako naruszającą art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych;

Ewentualnie na wypadek nieuwzględnienia wniosków jak w punkcie 1 i pkt 3 o stwierdzenie nieważności § 11 oraz §13 ust 1,2,4 w całości, wniósł o stwierdzenie nieważności:

- § 11 ust. 1 pkt 4 uchwały, w części dotyczącej sformułowania : "w przypadku realizacji w granicach terenu więcej niż jednego przedsięwzięcia inwestycyjnego, dopuszcza się wydzielenie drogi wewnętrznej, niepublicznej, zakończonej zawrotką, która będzie obsługiwała więcej niż jedna działkę jako normę, która w swej istocie dokonuje scedowania uprawnień rady gminy do ustalania zasad kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu na inny podmiot (inwestor, geodeta, projektant)

- § 13 ust 1 pkt 2 lit b), w zakresie dotyczącym sformułowania "dopuszcza się dachy płaskie jeżeli wynika to z ogólnej koncepcji całego planowania kompleksu zabudowy" jako norma o charakterze otwartym, odwołująca się do bliżej nieokreślonych opracowań, które warunkować mają zagospodarowanie danego terenu;

- § 13 ust. 2 pkt 2 lit a) uchwały w części dotyczącej sformułowania, iż w granicach terenu będą realizowane m. in. drogi wewnętrze, jako scedowanie uprawnień rady gminy do określenia przebiegu tych dróg, na inne nieokreślone podmioty;

- § 13 ust. 2 pkt 2 lit g) uchwały, w którym ustalono obowiązek realizacji kompleksu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w oparciu o koncepcje programowo-przestrzenną sporządzona dla całego terenu MW z uwzględnieniem powiązań z terenami otaczającymi, możliwością etapowania realizacji i udziału więcej niż jednego inwestora – jako niespełniające wymogów precyzyjnego określenia warunków zagospodarowania terenu oraz scedowanie uprawnień rady gminy na inne podmioty;

- § 13 ust. 2 pkt 2 lit h) uchwały w części dotyczącej sformułowania "kubaturowej oraz § 13 ust. 4 pkt 2 lit a) uchwały, w części dotyczącej sformułowania wielkoprzestrzennych" jako posłużenie się nieznanymi obowiązującemu prawu pojęciami, co skutkować może konfliktogennymi interpretacjami powyższej uchwały;

Ponadto skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności także § 13 ust. 5 pkt 2 lit a) uchwały, w części dotyczącej sformułowania "udzielenie w/w koncesji wymaga uzgodnienia z Wójtem Gminy Działdowo na podstawie ustaleń zmiany Planu", co stanowi modyfikację i zapisów aktów wyższego rzędu, a mianowicie art. 23 ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. Prawo geologiczne i górnicze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."). Po myśli art. 147 § 1 powyższej ustawy, Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym uchwała rady gminy sprzeczna z prawem w sposób istotny jest nieważna. W rozpoznawanej sprawie ze względu na przedmiot zaskarżenia, którym jest uchwała w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Sąd uwzględnić musiał również regulację szczególną zawartą w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm., dalej "u.p.z.p.") zgodnie, z którą nieważność aktu powoduje naruszanie zasad sporządzania planu miejscowego lub istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały).

Istotne jest także to, że w stanowieniu aktów prawa miejscowego organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Akty powyższe są aktami o charakterze podustawowym, a zatem są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych, nie mogą wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Prawo miejscowe ma charakter wykonawczy w stosunku do ustaw, w Konstytucji RP brak jest bowiem delegacji prawotwórczych dla organów samorządowych. W doktrynie wskazuje się, że samorząd terytorialny nie posiada pozycji autonomicznej, lecz jest jedynie formą zdecentralizowanej administracji (por. W. Kisiel, Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2003, s. 84).

Decentralizacja procesu tworzenia przepisów wykonawczych do ustaw, w postaci prawa miejscowego, zakłada co prawda zróżnicowanie ich treści, ale to zróżnicowanie może sięgnąć do granic wyznaczonych przez prawo (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, s. 259).

Organ gminy, uchwalając przepisy prawa miejscowego, powinien przestrzegać regulacji zawartych w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), stanowiących w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, źródło powszechnie obowiązującego prawa.

Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego winien zatem uwzględnić regulacje § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia, z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Powinien także wziąć pod uwagę przepisy § 118 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia stanowiące, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu) oraz przepisy § 116 i § 136 w zw. z § 143 określające, że w akcie wykonawczym nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych ze wskazanymi aktami normatywnymi, a więc i przepisów modyfikujących ich treści. Sprzeczne z prawem jest również, w świetle § 149 załącznika do rozporządzenia, formułowanie bez upoważnienia ustawowego, w akcie wykonawczym niższym rangą niż ustawa definicji ustalających znaczenie określeń ustawowych. Oznacza to, że powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez radę gminy raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, lecz również modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w graniach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego.

Zaskarżona uchwała w § 11 dopuściła zabudowę usługową, gospodarczą i mieszkaniową, jednak nie określiła gabarytów dla budynków usługowych i produkcyjnych ani też wskaźnika maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy stwierdzając w punkcie 2 lit c wskazanego paragrafu wprost, iż "Nie określa się gabarytów dla budynków usługowych i produkcyjnych, uzależnione one będą od rodzaju prowadzonej działalności produkcyjnej bądź usługowej, jednakże ich całkowita wysokość nie może przekroczyć 10m".

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów.

Do tego przepisu nawiązuje także § 4 pkt 6 Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r., w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym ujęte w projekcie tekstu planu miejscowego ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., zawiera zamknięty katalog parametrów związanych z zabudową i zagospodarowaniem terenu, które określa się w planie miejscowym. Brak więc któregokolwiek z powyższych ustaleń, jeżeli miał istotny wpływ na treść planu miejscowego, może stanowić naruszenie art. 28 u.p.z.p. skutkujące stwierdzeniem jego nieważności, gdyż prowadzić może do zaburzenia ładu przestrzennego na całym terenie objętym planem bądź też wręcz jego niewykonalności (por. wyrok WSA w Poznaniu z 27 lutego 2013 r., IV SA/Po 567/12, CBOSA). Mając zatem powyższe na uwadze stwierdzić należy, że uchwała we wskazanym paragrafie jest niezgodna z przepisem art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Nadto w paragrafie 11 ust. 1 pkt 4 uchwała w zakresie stwierdzała że bezpośrednia obsługa komunikacyjna terenu przebiegać będzie dwustronnie, natomiast w przypadku realizacji w granicach terenu więcej niż jednego przedsięwzięcia inwestycyjnego, dopuszcza się wydzielenie drogi wewnętrznej niepublicznej, zakończonej zawrotką, która będzie obsługiwała więcej niż jedną działkę budowlaną.

W powyższej kwestii należy zgodzić się ze skarżącym, że norma ta stanowi w swej istocie scedowanie uprawnień Gminy do określenia ostatecznego kształtu przebiegu dróg wewnętrznych, które wg. zaskarżonego zapisu miałoby być ustalone przez nieokreślone podmioty takie jak inwestor, geodeta lub projektant.

Podobnie sytuacja przedstawia się w przepisach paragrafu 12 (teren 1 MN dopuszczoną zabudową mieszkaniową, garażową i gospodarczą, § 13 ust. 1 (teren 1 MN, 2 MN, 3MN z dopuszczoną zabudową mieszkaniową, garażową i gospodarczą), § 13 ust. 2 (teren 4 MN z dopuszczoną zabudową mieszkaniową i usługową), § 13 ust. 4 (teren 6 U z podstawową funkcją usługi), § 14 ust. 1 (teren 1 MN z dopuszczoną zabudową mieszkaniową i usługową) oraz § 16 (teren 1 MN z dopuszczoną zabudową mieszkaniowa i usługową). We wskazanych przepisach Rada Gminy nie wskazała intensywności zabudowy, które są istotnymi parametrami kształtującymi ład przestrzenny.

Na marginesie stwierdzić należy, że przypadku odstąpienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego od określenia któregokolwiek z elementów wymienionych w art. 15 ust. 2 na organie planistycznym spoczywa obowiązek wykazania zbędności danej regulacji, np. w uzasadnieniu uchwały (por.: wyrok WSA w Poznaniu z 9 lutego 2012 r., II SA/Po 1203/2011, LexisNexis nr 8493180, CBOSA), czego w powyższej sprawie nie uczyniono , tak więc brak powyższych regulacji należało uznać za naruszenie przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skutkujące nieważnością danych unormowań.

Nadto zwrócić należy uwagę na kolejne uchybienia jakich się dopuściła Rada Gminy w § 13 ust. 1 i 2.

Mianowicie w ust. 2 pkt 2 lit a) wskazała, że w granicach terenu realizowane będą m.in. drogi wewnętrzne, nie określiła jednak przebiegu dróg wewnętrznych ani też nie wykreśliła na rysunku planu przebiegu tych dróg. Analogiczne scedowanie uprawnień Gminy na inne podmioty ma miejsce również w § 13 ust. 1 pkt 2 lit b) zaskarżonej uchwały. Mianowicie w przywołanym paragrafie Rada Gminy ustalając gabaryty budynku mieszkalnego wolnostojącego wskazała, że dopuszcza się dachy płaskie jeżeli wynika to z ogólnej koncepcji całego planowanego kompleksu zabudowy. Norma ta odwołuje się do bliżej nieokreślonych opracowań, które warunkować mają zagospodarowanie terenu.

Postanowienie § 13 ust. 2 pkt 2 lit. g) w zakresie w jakim ustala obowiązek realizacji kompleksu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w oparciu o koncepcje programowo-przestrzenną sporządzoną dla całego terenu MW z uwzględnieniem powiązań z terenami otaczającymi, możliwością etapowania realizacji i udziału więcej niż jednego inwestora, w ocenie Sądu poprzez zawarcie nieokreślonych opracowań, nie spełnia wymogów precyzyjnego określenia warunków zagospodarowania terenu. Z kolei ust. 2 pkt 2 lit. h) § 13 Rada Gminy posłużyła się pojęciami "zabudowy kubaturowej" oraz zabudowy obiektami handlowymi "wielkoprzestrzennymi". Podnieść należy, że w obowiązującym prawie nie występują wskazane terminy i nigdzie nie znajdują się ich definicje, co prowadzić może do sprzecznych interpretacji.

Podkreślenia wymaga, że postanowienia planu miejscowego powinny być ujmowane w formie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń. Niedopuszczalne jest zatem zamieszczanie w jego treści informacji, zaleceń czy też innego rodzaju niewiążących sugestii (np. dla potencjalnych inwestorów), a więc nieprecyzyjnych regulacji, co do możliwego sposobu zagospodarowania objętych nim nieruchomości. Może to bowiem stanowić naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skutkujące nieważnością uchwały w części zawierającej taką regulację (por. wyrok NSA z 2 grudnia 2010 r., II OSK 2096/2010, Lexis.pl nr 2470672).

W treści § 4 ust. 4 zaskarżonej uchwały Rada wskazała, że przed przystąpieniem do projektowania obiektów należy dokonać wstępnego rozpoznania geotechnicznego terenu przeznaczonego do zabudowy stosownie do przepisów odrębnych. Stwierdzić należy, że powyższe modyfikuje przepisy aktu wyższego rzędu mianowicie art. 34 ust 3 pkt 4 ustawy Prawa budowlanego. Zgodnie z treścią przywołanego przepisu wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych, załącza się do projektu budowlanego jedynie w zależności od potrzeb.

Słusznie przy tym skarżący przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2013r. sygn. II OSK 1740/11, zgodnie z którym dokumentacja w postaci wyników badań geodezyjno-inżynierskich i geotechnicznych warunków posadowienia budynku powinna być opracowana tylko wówczas, gdy uzna to za konieczne projektant konstrukcji obiektu budowlanego, przy braku dostatecznych danych o strukturze gruntu i strumieniach wodnych. Co do zasady nie ma zaś potrzeby sporządzenia takiej ekspertyzy na działce gruntu, gdy działki sąsiednie są zabudowane obiektami podobnymi do tego, który ma powstać.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że uchwała w paragrafie 4 ust. 4 zaskarżonej uchwały jako modyfikująca przepisy aktów wyższego rzędu jest nieważna.

Przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą zakazywać realizacji inwestycji dopuszczonych odrębnymi przepisami ustaw. Natomiast w paragrafie 5 ust 5 uchwały Rada Gminy Działdowo wprowadziła zakaz budowy lokalnych oczyszczalni ścieków w granicach działek mieszkaniowych jednorodzinnych na terenach przewidzianych do wyposażenia w kanalizację sieciową. Powyższe stoi w sprzeczności z art. 5 ust 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Wskazać przy tym należy, że przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe jeżeli nieruchomość wyposażona jest w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Budowę przydomowych oczyszczalni ścieków dopuszcza także § 26 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznym jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym w razie braku warunków przyłączenia sieci wodociągowej i kanalizacyjnej działka, o której mowa w ust. 1, może być wykorzystana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, pod warunkiem zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody, a także zastosowania zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków, jeżeli ich ilość nie przekracza 5 m3 na dobę. Jeżeli ilość ścieków jest większa od 5 m3, to ich gromadzenie lub oczyszczanie wymaga pozytywnej opinii właściwego terenowo inspektora ochrony środowiska.

Mając zatem powyższe przepisy na uwadze wskazać należy, że Rada Gminy nie może w drodze uchwały zakazać budowy przydomowych oczyszczalni ścieków, dlatego też należy stwierdzić nieważność unormowań, które takie ograniczenia zawierają a to § 5 ust 5 zaskarżonej uchwały.

Powtórzenia i modyfikacje zapisów aktów prawnych wyższego rzędu stanowi także treść § 6 ust 3 uchwały w zakresie w którym wskazuje, że w trakcie realizacji mogą zostać odkryte i naruszone nawarstwienia kulturowe, związane z osadnictwem pradziejowym i średniowiecznym, jak również może zaistnieć potencjalna możliwość natrafienia na inne zabytki archeologiczne nierozpoznane oraz, że w takiej sytuacji należy powiadomić Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, a także § 13 ust. 5 pkt 5 lit d) uchwały w zakresie w jakim Rada Gminy postanowiła, iż w trakcie prac górniczych mogą zostać odkryte i naruszone nawarstwienia kulturowe związane z osadnictwem pradziejowym i średniowiecznym, iż może zaistnieć potencjalna możliwość natrafienia na inne zabytki archeologiczne nierozpoznane, oraz że w takiej sytuacji w myśl art. 32 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami istnieje obowiązek powiadomienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o znalezisku oraz przeprowadzenia niezbędnych badań ratowniczych stosownie do przepisów odrębnych. Powyższe kwestie zostały uregulowane przepisem art. 32 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zgodnie z jego normą kto , w trakcie prowadzenia robót budowlanych lub ziemnych, odkrył przedmiot, co do którego istnieje przypuszczenie, iż jest on zabytkiem, jest obowiązany wstrzymać wszelkie roboty mogące uszkodzić lub zniszczyć odkryty przedmiot, zabezpieczyć, przy użyciu dostępnych środków, ten przedmiot i miejsce jego odkrycia, niezwłocznie zawiadomić o tym właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków, a jeśli nie jest to możliwe, właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta).

Powtórzenia przepisów aktów wyższego rzędu oraz ich modyfikacje znalazły się także w zapisach paragrafów 10 ust. 2 pkt 1 - powtórzenie zapisów art. 20 ustawy o drogach publicznych, § 10 ust. 2 pkt 2 lit c) - powtórzenie kwestii unormowanych ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, § 10 ust. 2 pkt 7 lit. b, § 10 ust. 2 pkt 8 lit. a) i § 10 ust. 2 pkt 8 lit b) - stanowią powtórzenie przepisów ustawy z dnia 10 kwietna 1997r. Prawo Energetyczne, przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane oraz Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 2 lipca 2010r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu gazowego, oraz w treści § 10 ust. 2 pkt 4 lit c) uchwały.

Ostatni z przytoczonych paragrafów uchwały zawiera ustalenie obowiązku uzgadniania z Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w Olsztynie oraz z RO w Działdowie, robót planowanych na Kanale Młyńskim, szczegółowego korzystania z cieku i wszystkich form zagospodarowania przyległych do niego terenów oraz obowiązku uzgadniania wszystkich form zagospodarowania gruntów przyległych do rowów melioracji wodnych szczegółowych z Zarządem Melioracji, a w przypadku wsi Kurki także z Rejonowym Związkiem Spółek Wodnych w Działdowie. Przytoczone zapisy modyfikują normy prawne określone w ustawie z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne. Zgodnie bowiem z art. 4a pkt 3 tej ustawy w celu zapewnienia prawidłowego gospodarowania wodami, w tym w szczególności ochrony zasobów wodnych oraz ochrony ludzi i mienia przed powodzią, uzgodnienia z właściwym dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej wymaga ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz warunków zabudowy w rozumieniu ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199) - dla przedsięwzięć wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, do wydania którego organem właściwym jest marszałek województwa lub dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Zgodnie natomiast z art. 122 tej ustawy, pozwolenie wodnoprawne, co do zasady, wymagane jest na:

1) szczególne korzystanie z wód;

2) regulację wód, zabudowę potoków górskich, kształtowanie koryt cieków naturalnych, zmianę ukształtowania terenu na gruntach przylegających do wód, mającą wpływ na warunki przepływu wody;

3) wykonanie urządzeń wodnych;

4) prowadzenie przez wody powierzchniowe płynące lub przez wały przeciwpowodziowe obiektów mostowych, tuneli, rurociągów, przepustów;

5) prowadzenie przez śródlądowe drogi wodne linii energetycznych i telekomunikacyjnych;

6) rolnicze wykorzystanie ścieków, w zakresie nieobjętym zwykłym korzystaniem z wód;

7) gromadzenie ścieków oraz odpadów w obrębie obszarów górniczych utworzonych dla wód leczniczych;

8) odwadnianie obiektów budowlanych oraz zakładów górniczych;

9) wprowadzanie do wód powierzchniowych substancji hamujących rozwój glonów;

10) rekultywację wód powierzchniowych lub podziemnych;

11) wprowadzanie do urządzeń kanalizacyjnych, będących własnością innych podmiotów, ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego określone w przepisach wydanych na podstawie art. 45a ust.1;

12) długotrwałe obniżenie poziomu zwierciadła wody podziemnej;

13) piętrzenie wody podziemnej.

2. Pozwolenie wodnoprawne jest wymagane również na:

1) gromadzenie ścieków, a także innych materiałów, prowadzenie odzysku lub unieszkodliwianie odpadów,

2) wznoszenie obiektów budowlanych oraz wykonywanie innych robót,

3) wydobywanie kamienia, żwiru, piasku, innych materiałów oraz ich składowanie

- na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, jeżeli wydano decyzje, o których mowa w art. 40 ust. 3 i art. 88l ust. 2.

Modyfikacja przepisów aktów wyższego rzędu, a dokładnie art. 23 ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. Prawo geologiczne i górnicze nastąpiła w § 13 ust. 5 pkt 2 lit. a) uchwały, w zakresie stanowiącym, iż udzielenie koncesji o której mowa w przepisach geologicznych i górniczych, wymaga uzgodnienia z Wójtem Gminy Działdowo. Do powyższej kwestii odnosi się bezpośrednio wskazany przepis Prawa geologicznego i górniczego, który stanowi, że w odniesieniu do działalności prowadzonej poza granicami obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej udzielenie koncesji na poszukiwanie lub rozpoznawanie złóż kopalin, z wyłączeniem złóż węglowodorów, albo poszukiwanie lub rozpoznawanie kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla, poszukiwanie i rozpoznawanie złóż węglowodorów oraz wydobywanie węglowodorów ze złóż wymaga opinii wójta (burmistrza, prezydenta miasta) właściwego ze względu na miejsce wykonywania zamierzonej działalności. Natomiast w odniesieniu do działalności prowadzonej poza granicami obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż, podziemne bezzbiornikowe magazynowanie substancji, podziemne składowanie odpadów albo podziemne składowanie dwutlenku węgla wydanie decyzji inwestycyjnej, o której mowa w art. 49z ust. 1 wymaga uzgodnienia z wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) właściwym ze względu na miejsce wykonywania zamierzonej działalności; kryterium uzgodnienia jest nienaruszanie zamierzoną działalnością przeznaczenia lub sposobu korzystania z nieruchomości określonego w sposób przewidziany w art. 7.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały także w zakresie § 10 ust. 1 pkt 2, w którym Rada Gminy postanowiła, iż poza istniejącymi skrzyżowaniami dróg niższych klas z drogą wojewódzką KD-Gw 545 nie przewiduje się realizacji zjazdów indywidualnych. Powyższy zapis przekracza granice władztwa planistycznego Gminy, bowiem kompetencje w przedmiocie decydowania o sytuowaniu zjazdów indywidualnych leżą w gestii zarządcy drogi wojewódzkiej. Zgodnie bowiem z art. 20 ustawy o drogach publicznych, opracowywanie projektów planów rozwoju sieci drogowej, wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego i zjazdy z dróg, należą do zarządcy drogi.

Wskazać także należy, że przepisy aktów prawa miejscowego nie mogą wprowadzać norm nieostrych, mających charakter otwarty, a takie są zapisy zawarte a paragrafach 10 ust. 2 pkt 9 lit d), w zakresie, w którym wskazuje, że wszystkie występujące kolizje z istniejącą siecią TP S.A należy przebudować, lub dostosować do nowych warunków zabudowy, przestrzegając obowiązujących norm.

Ponadto Rada Gminy w treści §10 ust. 2 pkt 9 lit e), wedle której w granicach terenów U P, R ustala się możliwość lokalizacji stacji przekaźnikowych telefonii bezprzewodowej za wyjątkiem terenu R we wsi Księży Dwór, naruszyła art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Zgodnie z przywołanych przepisem Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, (a za taką inwestycje należy rozumieć stacje przekaźnikowe telefonii komórkowej) jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W paragrafie drugim - jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu.

Plan miejscowy powinien więc być tworzony z zachowaniem reguł dobrej legislacji, racjonalności i przejrzystości, a poszczególne jego przepisy powinny wraz z pozostałymi tworzyć spójną oraz logiczną, systemową całość.

W tym stanie rzeczy zasadna jest skarga organu nadzoru o stwierdzenie nieważności wskazanych paragrafów uchwały Rady Gminy Działdowo, jako sprzecznej z przytoczonymi wyżej zasadami oraz wskazanymi w uzasadnieniu przepisami prawa.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.