Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 162/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2017-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2017 r. sprawy ze skargi G. G. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału [...] [...] [...] [...] w B. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od [...] na rzecz strony skarżącej kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ dnia [...] kwietnia 2014 r. ogłosił postępowanie, prowadzone w trybie konkursu ofert, w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju profilaktyczne programy zdrowotne w zakresie: program profilaktyki raka piersi – etap podstawowy – w pracowni mobilnej, kod [...], w okresie obowiązywania umowy od [...] lipca 2014 r. do [...] czerwca 2017 r. Oferty w niniejszym postępowaniu należało złożyć do 15 kwietnia 2014 r. Otwarcie ofert (8) nastąpiło [...] kwietnia 2014 r. G. sp. z o.o. w G. (dalej zwana skarżącą) złożyła ofertę zarejestrowaną w systemie informatycznym [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ pod nr [...] w dniu [...] kwietnia 2014 r.

Komisja konkursowa dokonując rozstrzygnięcia postępowania [...] czerwca 2014 r. dokonała wyboru ofert dwóch oferentów, którzy w rankingu końcowym uzyskali najwyższą liczbę punktów, tj. C. w B. – 78,94 punktów oraz L. sp. z o.o. w W. – 78,94 punktów. Wśród wytypowanych do zawarcia umowy nie znalazła się oferta skarżącej, która w trakcie konkursu uzyskała 77,94 punkty, czyli liczbę punktów mniejszą niż oferty wybrane do zawarcia umowy, w sytuacji gdy zwycięskie oferty w całości zaspokajały zapotrzebowanie na świadczenie usług objętych konkursem.

Pismem z [...] czerwca 2014 r. skarżąca, złożyła odwołanie w sprawie rozstrzygnięcia postępowania z dnia [...] czerwca 2014 r., zarzucając:

- naruszenie art. 142 ust. 6 pkt 1 w zw. z ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm., powoływana dalej jako u.ś.o.z. lub ustawa), poprzez nieprzeprowadzenie obowiązkowych negocjacji w całości, tj. zarówno w celu ustalenia ceny za udzielenie świadczenia opieki zdrowotnej, jak i liczby planowanych świadczeń,

- posługiwanie się przez komisję w toku postępowania konkursowego niejawną dla oferentów procedurą konkursu ofert lub rokowań prowadzonych na podstawie ustawy oraz formularzami wydanymi bez podstawy prawnej,

- błędne ustalenie punktacji za poszczególne pytania znajdujące się w ankiecie ofertowej skutkujące nieprawidłowym wyborem świadczeniodawcy,

- naruszenie art. 147 ustawy, poprzez zmianę kryteriów oceny oferty w toku postępowania oraz art. 132 ust. 2, poprzez zawarcie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej ze świadczeniodawcą, który wybrany został z pominięciem zasad określonych w dziale VI ww. ustawy.

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w B. decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] (znak: [...] ), na podstawie art. 154 ust. 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, po rozpatrzeniu odwołań M. sp. z o.o. w G., G. sp. z o.o. w G. i T. sp. j. w B., dotyczących rozstrzygnięcia z dnia [...] czerwca 2014 r. postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert na zawieranie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju profilaktyczne programy zdrowotne w zakresie programu profilaktyki raka piersi – etap podstawowy – w pracowni mobilnej (kod postępowania: [...]), oddalił odwołania powyższych trzech świadczeniodawców.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca wniosła o uwzględnienie odwołania i przeprowadzenie z nią postępowania w przedmiocie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w trybie rokowań. Spółka powtórzyła argumenty odwołania, zarzucając nadto nieprawidłowe rozpoznanie odwołania oraz brak prawidłowej i opartej na rzetelnych danych liczbowych weryfikacji potencjału świadczeniodawcy, którego oferta została wybrana przez komisję konkursową.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...], Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w B., w oparciu o art. 154 ust. 6 ustawy utrzymał w mocy ww. decyzję własną z dnia [...] czerwca 2014 r.

W uzasadnieniu organ przytoczył stan faktyczny sprawy oraz postępowania, wraz ze wskazaniem aktów prawnych regulujących warunki, jakie winni spełnić oferenci. Zgodnie z dyspozycją art. 142 ust. 2 pkt 1 ustawy, komisja konkursowa stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu ofert oraz liczbę zgłoszonych ofert. W części niejawnej zaproszono oferentów na negocjacje, w których wyniku wybranym oferentom zaproponowano środki finansowe proporcjonalnie do pozycji w rankingu, jednak w granicach kwoty przewidzianej na realizację kontraktów w danym konkursie, na które oferenci przystali. W wyniku dalszego postępowania komisja [...] czerwca 2014 r. wybrała dwóch oferentów, którzy uzyskali w rankingu końcowym najwyższą liczbę punktów, tj.: C. w B. (78,94 pkt) oraz L. sp. z o.o. (78,94 pkt). Organ zaznaczył, że skarżąca uzyskując mniejszą liczbę punktów - 77,94 od zwycięzców, nie znalazła się wśród wytypowanych oferentów. Wybrane oferty w pełni zaspokajają zapotrzebowanie na świadczenia objęte konkursem. Organ przytoczył także powody oddalenia odwołania decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. w szczególności podkreślając, że konkurs i jego rozstrzygnięcie przebiegały zgodnie z obowiązującym prawem, a złożone oferty były poddane komisyjnej ocenie według jednolitych dla wszystkich oferentów kryteriów. Podkreślono także, że postępowanie konkursowe nie naruszyło zasad równego traktowania podmiotów, a cały konkurs przebiegł zgodnie z obowiązującym zasadami przy zachowaniu dbałości o interes prawny każdego z oferentów.

Organ stwierdził, że zarzuty wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ nie znajdują uzasadnienia i nie mogą być podstawą do uchylenia bądź zmiany zaskarżonej decyzji, albowiem skarżąca nie podniosła nowych okoliczności i zarzutów, które nie byłyby przedmiotem rozpoznania przy odwołaniu. W ocenie organu prawidłowość przeprowadzonego konkursu potwierdza oparcie się przez komisję konkursową na przepisach powszechnie obowiązującego prawa oraz szczegółowych rozporządzeń Ministra Zdrowia oraz Prezesa NFZ. Organ ponownie podkreślił, że przyczyną niewybrania oferty skarżącej było uzyskanie przez nią zbyt małej ilości punktów w końcowym rankingu, podczas gdy oferenci plasujący się na dwóch pierwszych miejscach rankingu przedstawili oferty w całości pokrywające zapotrzebowania świadczeń objętych konkursem, jednocześnie zapewniły całkowite zabezpieczenie potrzeb świadczeniobiorców w przedmiotowym zakresie, a równocześnie łącznie wyczerpały pulę środków przeznaczonych przez NFZ na sfinansowanie kontraktów w tym zakresie. Organ dodatkowo podał, że kwota przeznaczona na zawarcie umów wynosiła [...] zł, gdy dwóm zwycięskim oferentom zaproponowano łącznie kwotę [...] zł, co stanowi równowartość [...] świadczeń i wyczerpuje przeznaczoną przez NFZ pulę. Organ zaznaczył jednocześnie, że wynegocjowana cena za jedno świadczenie wyniosła [...] zł, gdy w ogłoszeniu konkursu podano cenę oczekiwaną [...] zł. W związku z powyższym nie było możliwości zaproponowania zawarcia kontraktu oferentom, których oferty zostały ocenione niżej niż dwie zwycięskie, bowiem brak było wolnych, niewykorzystanych środków w tym konkursie na kontrakty z niżej ulokowanymi w rankingu oferentami. W ocenie organu brak jest więc podstaw do przyjęcia, że w konkretnym przypadku doszło do naruszenia zasad przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Organ przywołał także treść wyroku WSA w Warszawie z 16.01.2012 r., VI SA/Wa 2094/11, zgodnie z którym fakt, czy oferta danego oferenta będzie konkurencyjna, zależy wyłącznie od jej treści, a konkurs zawsze niesie ze sobą element ryzyka i niewiadomą rozstrzygnięcia. Rolą Funduszu w konkursie jest zbieranie ofert usługodawców, wynegocjowanie ceny i ilości świadczeń oraz wybranie najkorzystniejszej oferty na podstawie dokonanego bilansu oceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia. Odwołanie zostało poddane dokładnej analizie i rozstrzygnięte zgodnie z prawem.

Podobnie zarzut naruszenia art. 132 ust. 2 ustawy nie znajduje oparcia w faktach. W odniesieniu do zarzutu nieprzeprowadzenia obowiązkowych negocjacji w całości organ wskazał, że komisja konkursowa prowadziła negocjacje co do ceny ze wszystkimi oferentami, natomiast z uwagi na wyniki rankingu ofert negocjacje co do ilości świadczeń prowadzono jedynie z podmiotami oferującymi najniższą cenę i równocześnie uzyskali najwyższą liczbę punktów. Treść art. 142 ust. 6 ustawy wskazuje, co może być przedmiotem negocjacji i nie może prowadzić do wniosku, że bez względu na dokonaną ocenę ofert i stan rankingu komisja ma obowiązek prowadzić negocjacje co do ilości świadczeń również z oferentami przedstawiającymi oferty mniej korzystne niż konkurencja. Organ podkreślił jednocześnie, że negocjacje dotyczące ilości świadczeń nie mogłyby zmienić pozycji oferenta w rankingu, a więc nie miały wpływu na zwiększenie szans zawarcia umowy i byłoby czynnością pozbawioną sensu.

Za niezasadny organ uznała również zarzut posługiwania się przez komisję niejawną dla oferentów procedurą, która ma charakter aktu wewnętrznego i wskazówek technicznych skierowanych do pracowników Funduszu. Stosowana procedura nie jest sprzeczna z przepisami powszechnie obowiązującymi w zakresie regulacji zasad przeprowadzenia konkursu. Nie jest ona skierowana do oferentów i nie wiąże ich w żaden sposób. Została stworzona przez Prezesa NFZ jako akt wewnętrzny dla wszystkich oddziałów NFZ, więc komisja konkursowa nie ma swobody decyzji co do jej zastosowania. Procedura nie była niejawna, skoro skarżąca powoływała się w swoich pismach na jej zapisy.

Także zarzut posługiwania się przez komisję formularzami dokumentów wydanymi bez podstawy prawnej jest bezpodstawny, gdyż Rada Funduszu w uchwale z [...] października 2005 r., nr [...], w sprawie przyjęcia regulaminu prac komisji prowadzącej postępowanie w sprawie zawarcia umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej upoważniła bez delegacji ustawowej Prezesa NFZ do określenia wzorów dokumentów stosowanych przez komisje. Organ stanął na stanowisku, że ww. uchwała Rady NFZ jest obowiązująca, a więc jej postanowienia wiążą komisję konkursową.

Odnosząc się do zarzutu błędnej oceny potencjału oferenta L. sp. z o.o. organ podał, że komisja dokonała analizy możliwości wykonawczych oferenta i uznała zadeklarowany potencjał za wystarczający, natomiast monitoring i przewidywanie zagrożeń w realizacji umowy oraz podejmowanie stosownych działań w przypadku nieprawidłowości w realizacji kontraktu ze strony świadczeniodawcy należy do Wydziału Świadczeń Opieki Zdrowotnej Oddziału NFZ w toku bieżących prac, a nie do zadań komisji konkursowej. Własne wyliczenia wnioskodawcy, oparte na zgromadzonych przez niego danych, nie wiążą komisji i nie mogą mieć wpływu na rozstrzygnięcie komisji ani na wynik odwołania.

Zarzuty dotyczące braku certyfikatu ISO 14001 oferenta L. sp. z o.o. organ uznał za wyjaśniony na etapie prac komisji, natomiast na zarzuty błędnego ustalenia punktacji za poszczególne pytania odparł wskazując, że oceny dokonano w oparciu o zarządzenie Prezesa NFZ nr [...] z [...] stycznia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Dalej organ wyjaśnił, że pierwotnie wnioskodawca uzyskał wynik 78,94 pkt, jednak weryfikacja wyników doprowadziła do obniżenia oceny o 1 pkt za nie uznany certyfikat ISO 14001:2005 wydany przez Europejskie Centrum Certyfikacji (punktacja dotycząca kryterium jakości). Organ podkreślił, że przeprowadzona weryfikacja doprowadziła do obniżenia także dwóch innych ofert.

Zarzuty błędnej oceny odpowiedzi na pytania nr 1.2.1.1, 1.2.1.2, 1.6.1.2 nie znajdują uzasadnienia i stanowią jedynie polemikę z treścią formularza. Organ odparł także zarzut popełnienia błędów w obliczeniach matematycznych w rankingu ofert wyjaśniając, że zawarta w uzasadnieniu decyzji tabela nie zawierała uzasadnienia dokonanych korekt, co nie miało jednak żadnego wpływu na treść postępowania i samego rozstrzygnięcia.

Organ stwierdził, że analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, iż żadna zmiana kryteriów ocen w trakcie konkursu nie nastąpiła, wobec czego zarzut oparty na art. 147 ustawy uznał za niezasadny.

Podsumowując organ stwierdził, że brak jest podstaw do przyjęcia, że doszło do naruszenia zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej

G. sp. z o.o. w G. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na ww. decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2014 r., wnosząc o jej uchylenie, stwierdzenie, że nie podlega wykonaniu oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła jak w postępowaniu administracyjnym:

1. nieprawidłowe rozpoznanie odwołania od rozstrzygnięcia komisji konkursowej w przedmiocie wyboru świadczeniodawcy;

2. naruszenie art. 142 ust. 6 i 7 ustawy, poprzez nieprzeprowadzenie przez komisję konkursową negocjacji w całości pomimo wystosowania zaproszenia do negocjacji obejmujących zarówno cenę jak i liczbę świadczeń;

3. posługiwanie się przez komisję niejawną dla oferentów w toku postępowania konkursowego procedurą konkursu ofert lub rokowań prowadzonych na podstawie ww. ustawy oraz formularzami - wydanymi bez podstawy prawnej;

4. błędne ustalenie punktacji za poszczególne pytania znajdujące się w ankiecie ofertowej skutkujące nieprawidłowym wyborem świadczeniodawcy oraz matematyczne błędy w obliczeniu punktacji jakie znalazły się w decyzji;

5. naruszenie art. 147 ustawy, poprzez zmianę kryteriów oceny oferty w toku postępowania;

6. brak prawidłowej i opartej na rzetelnych danych liczbowych weryfikacji potencjału świadczeniodawcy, którego oferta została wybrana przez komisję konkursową;

7. naruszenie art. 132 ust. 2 ww. ustawy poprzez zawarcie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej ze świadczeniodawcą, który wybrany został z pominięciem zasad określonych w dziale VI.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2015 r. w sprawie II SA/Bd 1184/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił zaskarżoną decyzję, uznając że wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji przez dwie lub więcej strony postępowania administracyjnego nakłada na organ odwoławczy obowiązek łącznego ich rozpatrzenia w jednym terminie. Ponadto Sąd zarzucił organowi brak szczegółowych ustaleń dotyczących przyznanych oferentom punktów za dane kryteria w zderzeniu z ofertami, brak wykazania zgodności przebiegu rokowań i w szczególności podstaw do ograniczenia ich zakresu z zasadami równości i uczciwej konkurencji, wyrażonymi w art. 134 u.ś.o.z. oraz braki uzasadniania decyzji stanowiące podstawę do stwierdzenia, że w sprawie doszło do naruszenia zasad postępowania administracyjnego zawartych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Ponadto, w ocenie Sądu, na uwzględnienie zasługiwał również zarzut naruszenia zasady równości w kontrolowanym postępowaniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Dyrektor [...] NFZ domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, zarzucając naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 138 § 1 K.p.a. wobec uznania przez Sąd I instancji, że w przypadku wydania w I instancji jednej decyzji na podstawie art. 154 ust. 3 ustawy w zw. z art. 104 § 1 oraz art. 62 K.p.a., tj. łącznego rozpoznania 3 odwołań od rozstrzygnięcia konkursu ofert, przepis ten wymaga wydania w II instancji jednej decyzji wskutek wniesienia trzech wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 154 ust. 4 ustawy, nie pozwala natomiast na wyłączenie do odrębnego postępowania i odrębnego rozpoznania każdego z tych wniosków, podczas gdy prawidłowa ocena wspomnianego przepisu prowadzi do wniosku, iż takich przeszkód nie ma.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 grudnia 2016 r. w sprawie II GSK 1293/15 na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez skarżącą spółkę uchylił ww. wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko skarżącego kasacyjnie co do naruszenia przez Sąd I instancji art. 138 § 1 K.p.a. w zw. z art. 154 ust. 3 i 4 u.ś.o.z. W konkluzji NSA stwierdził, że w przypadku wydania w I instancji jednej decyzji na podstawie art. 154 ust. 3 u.ś.o.z. nie ma przeszkód do odrębnego postępowania i odrębnego rozpoznania każdego z kilku (w niniejszej sprawie trzech) wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 154 ust. 4 u.ś.o.z., a zatem zarzut skargi kasacyjnej miał usprawiedliwione podstawy. Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę winien wziąć pod uwagę wyżej poczynione wywody i ocenić ponownie kwestię prawidłowości wydanych w sprawie rozstrzygnięć Dyrektora [...] NFZ.

Nadmienić należy, że Sądowi z urzędu znana jest okoliczność, że przed tutejszym sądem toczą się postępowania ze skarg:

- T. Sp.j. w B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...], którą organ po rozpatrzeniu wniosku tego świadczeniodawcy o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] czerwca 2014r. nr [...] o oddaleniu jego odwołania od rozstrzygnięcia z dnia [...] czerwca 2014 r., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r. wydaną na skutek jego odwołania od rozstrzygnięcia komisji konkursowej dotyczącego przedmiotowego postępowania (sygn. akt II SA/Bd 163/17) oraz

- M. sp. z o.o. w G. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], która organ po rozpatrzeniu wniosku tego świadczeniodawcy o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] o oddaleniu jego odwołania od rozstrzygnięcia z dnia [...] czerwca 2014 r., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r. wydaną na skutek jego odwołania od rozstrzygnięcia przedmiotowego postępowania konkursowego (sygn. akt II SA/Bd 345/17).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej przywoływana jako P.p.s.a.), uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Po myśli art. 134 § 1 P.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 P.p.s.a., skarga podlega oddaleniu w oparciu o przepis art. 151 P.p.s.a.

W związku z tym, że o sprawie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK/Bd 1294/15, uchylającym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 1293/15, i przekazującym mu sprawę do ponownego rozpoznania, w pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 190 zd. 1 P.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez wykładnię prawa rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych oraz sposobu ich rozumienia i stosowania w rozpoznawanej sprawie. Dotyczy ona zatem właściwego zastosowania konkretnego przepisu prawa w indywidualnej sprawie. Swoją wykładnię prawną w rozumieniu art. 190 P.p.s.a. NSA może wyrazić w postępowaniu kasacyjnym. Sformułowanie przez NSA interpretacji przepisów prawnych odmiennie od oceny zawartej w zaskarżonym orzeczeniu sądu I instancji powoduje, że sąd pierwszej instancji przy ponownym przekazaniu sprawy zobligowany jest do uwzględnienia dokonanej wykładni przepisów prawnych oraz zastosowania ich w sposób wskazany przez NSA.

Przytoczona okoliczność wydania w niniejszej sprawie przez NSA wyroku uchylającego wyrok sądu I instancji determinuje ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji przez Sąd orzekający w przedmiotowym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wskazać należy, że w wydanym w sprawie wyroku NSA z dnia 1 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 1293/15, Sąd II instancji zakwestionował stanowisko Sądu I instancji o wynikającym z art. 138 K.p.a. obowiązku organu łącznego rozpatrzenia jedną decyzją administracyjną, o której mowa w art. 154 ust. 6 u.ś.o.z., wszystkich wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonych od jednej decyzji określonej w art. 154 ust. 3, stwierdzając, że szczególna regulacja procedury odwoławczej zawarta w art. 154 ust. 7, która przewiduje tylko jeden skutek uchylenia decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy, tj. obowiązek przeprowadzenia postępowania w trybie rokowań ze świadczeniodawcą, który złożył odwołanie, wskazuje na to, że w przypadku wydania w I instancji jednej decyzji na podstawie art. 154 ust. 3 nie ma przeszkód do odrębnego postępowania i odrębnego rozpoznania każdego z kilku (w niniejszej sprawie trzech) wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 154 ust. 4 u.ś.o.z. Oznacza to, że Sąd przeprowadzając w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym w oparciu o kryterium legalności kontrolę zaskarżonej decyzji związany jest wskazaną wykładnią sądu II instancji przepisów art. 154 ust. 3, ust. 4, ust. 6 i ust. 6 u.ś.o.z. w zw. z art. 138 K.p.a. i zobowiązany jest tym samym do uwzględnienia jej w ramach oceny przedmiotu zaskarżenia.

Z analizy akt sprawy wynika, że w przedmiotowej sprawie spór między skarżącą a Dyrektorem [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w B. (Dyrektor [...]OW NFZ) dotyczył dwóch zasadniczych kwestii, tj. po pierwsze - legalności części aktów, w oparciu o które przeprowadzono postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych, a po drugie - prawidłowości zastosowania (w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy) i przeprowadzenia kontroli zastosowania (w kontrolnym postępowaniu administracyjnym) przepisów stanowiących procedurę zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do drugiej spornej między stronami kwestii, uwzględniając wymienione kryteria weryfikacji zaskarżonej decyzji wskazać należy, że podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez Fundusz jest zgodnie z art. 132 § 1 u.ś.o.z. umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawarta pomiędzy świadczeniodawcą a dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu, z zastrzeżeniem art. 159. Umowa ta może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach określonych w dziale VI ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowych ze środków publicznych (art. 132 § 2 u.ś.o.z.). W dziale VI ustawy ustawodawca określił zaś, że umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawierane są, co do zasady, po przeprowadzeniu postępowania o ich zawarcie. Postępowanie to może być przeprowadzone w dwóch trybach, tj. konkursu ofert albo rokowań (art. 139 ust. 1 u.ś.o.z.). Podstawowym trybem jest konkurs ofert, trybem pomocniczym są rokowania.

Zgodnie z art. 139 ust. 4 u.ś.o.z., postępowania w sprawie zawarcia umowy przeprowadza powołana przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu komisja, której tryb pracy określa regulamin uchwalony przez Radę Funduszu. W dniu [...] października 2005 r. Rada Funduszu podjęła uchwałą nr [...] w sprawie przyjęcia Regulaminu pracy komisji prowadzącej postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert oraz warunki wymagane dla świadczeniodawców określa Prezes Funduszu (art. 146 ust. 1 u.ś.o.z.). Kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania (art. 147 u.ś.o.z.). W sytuacji, gdy przeprowadzane jest postępowanie w trybie konkursu ofert, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, dyrektor oddziału wojewódzkiego NFZ dokonuje ogłoszenia o konkursie (art. 139 ust. 4 u.ś.o.z.). Konkurs ofert przebiega w dwóch etapach: jawnym i niejawnym. W części jawnej konkursu ofert komisja w obecności oferentów:1) stwierdza prawidłowość ogłoszenia konkursu ofert oraz liczbę złożonych ofert; 2) otwiera koperty lub paczki z ofertami i ustala, które z ofert spełniają warunki wymagane od świadczeniodawców; 3) przyjmuje do protokołu zgłoszone przez oferentów wyjaśnienia lub oświadczenia. Zakończenie części jawnej następuje w momencie zakończenia weryfikacji formalnej wszystkich złożonych ofert. W części niejawnej komisja dokonuje merytorycznej oceny ofert zmierzającej do rozstrzygnięcia postępowania. W części niejawnej komisja może: 1) wybrać ofertę lub większą liczbę ofert, które zapewniają ciągłość udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej, kompleksowość udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej i ich dostępność oraz przedstawiają najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia; 2) nie dokonać wyboru żadnej oferty, jeżeli nie wynika z nich możliwość właściwego udzielania świadczeń opieki zdrowotnej.

Z treści art. 142 ust. 6 w zw. z ust. 5 ustawy wynika, że istnieją dwie możliwości ustalenia liczby i ceny świadczeń w zawieranej umowie: poprzez proste przyjęcie oferty albo poprzez prowadzenie negocjacji. O rozstrzygnięciu przeprowadzonego konkursu ofert komisja ogłasza w miejscu i terminie określonym w ogłoszeniu o konkursie ofert (art. 151 ust. 2 u.ś.o.z.). Z chwilą ogłoszenia rozstrzygnięcia następuje jego zakończenie i komisja ulega rozwiązaniu (art. 151 ust. 5 u.ś.o.z.). W opisanym postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej należy, w myśl art. 134 u.ś.o.z., zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy oraz prowadzić je w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Oferty złożone w postępowaniu o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej są jawne (art. 135 ust. 1 u.ś.o.z.). Sposób realizacji zasady jawności umów i ofert określa art. 135 ust. 2 u.ś.o.z.

Zgodnie z art. 152 ust. 1 u.ś.o.z., świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Prawo wniesienia środków odwoławczych (odwołania i wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) oraz skargi uwarunkowane zostało zatem wymogiem łącznego wystąpienia dwóch warunków: 1) naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej; 2) wystąpienia w konsekwencji tego pierwszego uszczerbku interesu prawnego świadczeniodawcy. Jak zaznaczono wyżej, to w regulacjach działu VI ustawy ustawodawca określił zasady, jakimi kieruje się postępowanie o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Są to w szczególności zasada równego traktowania świadczeniodawców, zachowania uczciwej konkurencji, jawności, niezmienności w toku postępowania kryteriów oceny oferty i warunków wymaganych od świadczeniodawców, a także przestrzegania - wynikającej z przepisów działu VI i wydanych na ich podstawie aktów - procedury wyboru i zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Uszczerbek w interesie prawnym świadczeniodawcy będzie zaś występował wtedy, gdy na skutek naruszenie przez Fundusz zasad postępowania świadczeniodawca, kwestionujący rozstrzygnięcie postępowania w sprawie zawarcia umowy, dozna naruszenia indywidualnego interesu prawnego, co w gruncie rzeczy będzie wiązało się z pozbawieniem go możliwości zawarcia umowy, jako że celem jego udziału w postępowaniu było właśnie zawarcie umowy na udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej.

Kontrola dokonywana przez organ administracyjny jest zatem sprzężona z pojęciem tak rozumianego uszczerbku interesu prawnego. Nie bez znaczenia dla niej jest także regulacja zawarta w art. 154 ust. 6a u.ś.o.z. określająca zakres podmiotowy postępowania zainicjowanego wniesieniem środka odwoławczego od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, a także regulacja określona w art. 154 ust. 7 u.ś.o.z. ustalająca skutek uwzględnienia środka odwoławczego w postaci obowiązku przeprowadzenia postępowania w trybie rokowań jedynie ze "świadczeniodawcą", który złożył środek odwoławczy.

Z przepisów art. 152 ust. 1 i art. 154 u.ś.o.z. wynika, że postępowanie wszczęte odwołaniem od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej jest w istocie postępowaniem administracyjnym (dwuinstancyjnym), kończącym się wydaniem w każdej instancji decyzji administracyjnej i pełniącym funkcję postępowania kontrolnego w stosunku do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Oba postępowania różnią się od siebie celem i charakterem prawnym. Istotą postępowania w sprawie zawarcia umowy jest dokonanie wyboru najlepszej oferty na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Istotą zaś kontrolnego dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego jest zweryfikowanie prawidłowości przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w kontekście poszanowania zasad rządzących tym postępowaniem z uwzględnieniem uszczerbku interesu prawnego podmiotu wnoszącego odwołanie. Przedmiot kontroli w postępowaniu administracyjnym wszczętym odwołaniem stanowi rozstrzygnięcie postępowania w sprawie zawarcia umowy, którym to dokonuje się wyboru świadczeniodawców (świadczeniodawcy), z którymi zostanie zawarta umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i w którym siłą rzeczy wskazuje się świadczeniodawców, którzy nie zostali zakwalifikowani do zawarcia takich umowy. Zarówno postępowanie w formie konkursu, jak i postępowanie w trybie rokowań, jest postępowaniem opartym na zasadzie konkurencji (o ograniczoną ilość dóbr może się ubiegać nieograniczona liczba świadczeniodawców).

Ustalenie wyniku tego konkurowania w postaci rankingu – klasyfikacji wartościującej poszczególne oferty – mieści w sobie implicite porównywanie ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu (vide wyroki NSA z 1.12.2016 r., II GSK 1294/15, z 11.07.2012 r., II GSK 121/12, z 8.05.2013 r., II GSK 254/12 i II GSK 255/12). W ramach kontrolnego postępowania administracyjnego istotne znaczenie ma więc w takim wypadku porównywanie oferty świadczeniodawcy, który wniósł środek odwoławczy od rozstrzygnięcia konkursu oraz świadczeniodawców, którzy zostali wybrani do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej. Niewyłonienie oferty podmiotu wnoszącego środek odwoławczy na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej stanowi bowiem w sposób oczywisty następstwo dokonania wyboru oferty innych świadczeniodawców. Jeżeli wybór ten powiązany jest z naruszeniem zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, to mamy do czynienia z zaistnieniem uszczerbku interesu prawnego świadczeniodawcy, który złożył środek odwoławczy, uzasadniającym jego uwzględnienie.

Zatem to oferta świadczeniodawców, którzy zostali wybrani do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej może stanowić punkt odniesienia dla możliwości skutecznego podważenia wyniku konkursu. Potwierdza to dodatkowo treść art. 154 ust. 6a u.ś.o.z., w którym to ustawodawca uczynił stroną kontrolnego postępowania administracyjnego nie wszystkich świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz jedynie świadczeniodawców, którzy zostali wybrani do udzielania świadczeń, oraz oczywiście świadczeniodawcę, który złożył środek odwoławczy, a także treść przepisu art. 154 ust. 7 u.ś.o.z., w którym to określone zostało, że w przypadku uwzględnienia środka odwoławczego, przeprowadza się postępowania w trybie rokowań jedynie ze "świadczeniodawcą", który złożył środek odwoławczy, a nie od nowa całe postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (poza sytuacją, gdy z opisu przedmiotu zamówienia wynika, że umowę o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawiera się z jedynym świadczeniodawcą na danym obszarze). Nie ma też przeszkód na tle regulacji art. 154 ust. 7 u.ś.o.z., jak słusznie wskazał to NSA w wydanym w sprawie wyroku z dnia 1 grudnia 2016 r., do odrębnego prowadzenia postępowania i rozpoznania w ramach konkretnego postępowania administracyjnego każdego z kilku odwołań, o których mowa w art. 154 ust. 1 u.ś.o.z., oraz wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonych w trybie art. 154 ust. 4 u.ś.o.z. nawet w przypadku wydania w I instancji jednej decyzji na podstawie art. 154 ust. 3 u.ś.o.z. Z powyższego wynika, że dokonywana przez organ administracyjny kontrola, o której mowa w przepisach art. 154 u.ś.o.z., choć dotyczy sprawy zakończonej rozstrzygnięciem całego postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, to jednak determinowana jest ona indywidualnym uszczerbkiem interesu prawnego świadczeniodawcy, który złożył środek odwoławczy, powiązanym z naruszenia zasad postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i możliwością zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w opartym na zasadzie konkurencji postępowaniu w sprawie zwarcia takiej umowy.

Wskazane kryteria graniczne implikują zatem zakres kontroli administracyjnej postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, a w efekcie tego kontroli sądowoadministracyjnej decyzji podjętych w trybie art. 154 ust. 3 i ust. 6 u.ś.o.z.

Mając na względzie wskazane wyznaczniki zakresu kontrolnego postępowania administracyjnego stwierdzić należy, że organ w obu wydanych w sprawie decyzjach dopuścił się - mogącego mieć wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 i art. 11 K.p.a. na skutek niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz dokonania dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów skarżącej spółki.

Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nakłada na Fundusz (jak już to wyżej wskazano) obowiązek równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ust. 1 u.ś.o.z.). Równe traktowanie w opartym na zasadzie konkurencji postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w sposób nierozerwalny powiązane jest z dokonaną w sprawie oceną ofert świadczeniodawców oraz występujących relacji pomiędzy tymi ocenami, z tym że, jak wykazano to wcześniej, istotne znacznie ma porównanie i ocena oferty świadczeniodawcy, który złożył środek odwoławczy oraz świadczeniodawców, którzy zostali wybrani do udzielania świadczeń. Przepis art. 142 ust. 5 pkt 1 u.ś.o.z. określa kryteria wyboru oferty, do których zalicza ciągłość, kompleksowość i dostępność udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia.

Kryteria porównawcze złożonych ofert wymienione zostały w art. 148 u.ś.o.z. Zgodnie z tym przepisem, porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności:1) ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją; 2) ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów. Szczegółowe kryteria oceny ofert określa na podstawie art. 146 u.ś.o.z. Prezes Funduszu. Weryfikacja, czy w sprawie w zakresie porównania i oceny ofert zachowano wymóg równego traktowania świadczeniodawców, nie może ograniczyć się do przedstawienia zasad punktacji (oceny) i do porównania jedynie liczby punktów uzyskanych przez oferentów na różnych płaszczyznach oceny. Organ ma obowiązek swojej ocenę zindywidualizować i wyjaśnić przyczyny przyznania takiej, a nie innej liczby punktów (wyrok WSA w Warszawie z 30.06.2011 r., VI SA/Wa 802/11; wyrok NSA z 11.07.2012 r., II GSK 121/12). Tylko wówczas bowiem organ może skutecznie uwolnić się od zarzutu nierównego traktowania w zakresie oceny oferty odwołującego. Zwrócił na to już uwagę WSA w Bydgoszczy w wydanym w sprawie wyroku z dnia 20 stycznia 2015 r. w sprawie II SA/Bd 1184/14, wskazując na konieczność zweryfikowania i wyjaśnienia w sposób zindywidualizowany przez organ przyczyn dokonania określonej oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, a wyrażone w tym zakresie przez Sąd I instancji stanowisko nie zostało przez NSA w wyroku z dnia 1 grudnia 2016 r. zakwestionowane. Skoro przedmiot kontroli w postępowaniu administracyjnym wszczętym odwołaniem stanowi rozstrzygnięcie postępowania w sprawie zawarcia umowy, w którym to na zasadzie konkurencji ofert dokonuje się wyboru oferty określonego świadczeniodawcy (świadczeniodawców) i jednocześnie wskazuje świadczeniodawców, którzy nie zostali zakwalifikowani do zawarcia takich umowy, co wymaga przeprowadzenia oceny oraz porównania ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu, to tym samym zadaniem organu administracyjnego dokonującego kontroli w trybie określonym w przepisach art. 154 u.ś.o.z. zgodności rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasady równego traktowania, jest nie tylko porównanie oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, ale również skonfrontowanie tej oceny z samymi ofertami, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji organu (wyrok NSA 11.07.2012 r., II GSK 121/12). Weryfikacja ta powinna w szczególności obejmować materię stanowiąca przedmiot zarzutów odwołania.

Tymczasem w niniejszej sprawie pomimo, że skarżąca spółka konsekwentnie podnosiła w ramach kontrolnego postępowania administracyjnego zarzuty dotyczące potencjału jednego ze świadczeniodawców, którego oferta została wybrana, oraz oceny prawidłowości przedstawionych przez niego certyfikatów, ze szczególnym uwzględnieniem weryfikacji, czy dany certyfikat odpowiada posiadanemu przez świadczeniodawcę sprzętowi – urządzenie analogowe, cyfrowe oraz czy został on wystawiony na właściwą jednostkę lub komórkę organizacyjną, orzekający w sprawie organ ograniczył się do stwierdzenia w wydanych w sprawie decyzjach, że komisja konkursowa zbadała w toku postępowania kwestie objęte ww. zarzutami i nie znalazła podstaw do ich uwzględnienia. Organ tym samym nie zweryfikował samodzielnie zarzutów skarżącej w tym zakresie, lecz powołał się wyłącznie na ustalenia komisji konkursowej. Ogólnikowe powołanie się przez organ w zaskarżonej decyzji na poczynione przez komisję konkursową ustalenia dotyczące oceny potencjału świadczeniodawcy czy zakwestionowanych przez skarżącą certyfikatów de facto w żaden sposób nie stanowi samodzielnej weryfikacji przez organ kwestii stanowiących przedmiot wskazanych zarzutów. Nie można zatem uznać, że organ w sposób odpowiadający wymogom procedury administracyjnej wyjaśnił i ocenił przedmiotowe kwestie.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej dotyczących nieprawidłowej oceny ofert i błędnego ustalenia punktacji ofert, organ w uzasadnieniu wydanych w sprawie decyzji wskazał wyłącznie na zastosowane w konkursie zasady punktacji (oceny) i porównał jedynie ilość punktów przyznanych poszczególnym oferentom w ramach poszczególnych kryteriów porównawczej oceny. Nie skonfrontował on jednak tej oceny z samymi ofertami, w szczególności w zakresie objętym zarzutami skarżącej, nie ustalił w sposób samodzielny i indywidualny, czy przyznana ilość punktów oparta została na prawdziwych i poprawnych informacjach, a jedynie wskazał na tabelę zawierającą końcową ocenę ofert poszczególnych świadczeniodawców, nie konfrontując jej ustaleń z samymi ofertami. W ocenie Sądu oznacza to, że w sprawie nie przeprowadzono rzeczywistej, lecz jedynie pozorną kontrolę rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, która to kontrola nie pozwala rozstrzygnąć, czy w sprawie nie naruszono zasady równego traktowania świadczeniodawców biorących udział w konkursie.

Organ nie wyjaśnił i nie odniósł się w należyty sposób również do zarzutu błędnych ustaleń punktacji za poszczególne pytania. W szczególności w aktach administracyjnych brak jest kwestionowanych regulacji, co tym samym uniemożliwiło ocenę tego zarzutu przez Sąd.

Podobnie, organ nie odniósł się, poza ogólnym stwierdzeniem, że nie znajduje on uzasadnienia, do zarzutu związanego ze zmianą kryteriów oceny w toku postępowania związanego na skutek wystąpienia przez komisję konkursową o dokonanie interpretacji pytań w centrali NFZ.

W tym stanie rzeczy uznając, że w sprawie organ nie wyjaśnił w sposób odpowiadających wymogom postępowania administracyjnego wszystkich wskazanych powyżej istotnych okoliczności sprawy, nie poczynił w zakresie objętym zarzutami skarżącej samodzielnych ustaleń dotyczących przyznanych oferentom punktów za dane kryteria, nie skonfrontował zakwestionowanej oceny oferty z sama ofertą oraz nie wyjaśnił w sposób zindywidualizowany przyczyn przyznania takiej a nie innej liczby punktów w ramach określonych kryteriów porównawczych, Sąd, nie przesądzając ostatecznego wyniku sprawy, uchylił zaskarżoną decyzję z uwagi na naruszenia przepisów postępowania administracyjnego zawartych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 i art. 11 K.p.a., a w konsekwencji tego przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych określonych w art. 134 ust. 1, art. 135 i art. 148 w zw. z art. 142 ust. 5 pkt 1 tej ustawy.

Sąd nie podzielił natomiast zarzutu skarżącej spółki dotyczącego zakresu przeprowadzonych ze skarżącą negocjacji. Kwestię możliwości ustalenia liczby oraz ceny świadczeń opieki zdrowotnej w formie negocjacji reguluje przepis art. 142 ust. 6 u.ś.o.z. Zgodnie z jego treścią, w części niejawnej konkursu ofert komisja może przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia: 1) liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej; 2) ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej. Z przepisu tego wynika, że przeprowadzenie negocjacji zarówno co do ceny świadczeń opieki zdrowotnej, jak i ich liczby, pozostawione zostało uznaniu organu. Świadczy o tym użyty w przepisie zwrot, że komisja "może przeprowadzić" negocjacje z oferentami. Decyzja komisji w tym zakresie powinna jednak nastąpić z poszanowaniem zasady równości świadczeniodawców, albowiem tego wymaga obowiązująca w całym postępowaniu w sprawie zawarcie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej zasada równego traktowania wszystkich świadczeniodawców (art. 134 ust. 1 u.ś.o.z.). Nie oznacza to jednak, że wymaga ona, aby komisja prowadziła negocjacje, o których mowa w art. art. 142 ust. 6 u.ś.o.z., ze wszystkimi świadczeniodawcami i w pełnym zakresie. Potrzebę przeprowadzania negocjacji odnośnie ceny czy liczby świadczeń opieki zdrowotnej powinny bowiem determinować takie czynniki jak liczba punktów uzyskanych przez ofertę danego świadczeniodawcy i możliwości zmiany pozycji rankingowej umożliwiającej wygranie konkursu ofert. Skoro w przedmiotowym konkursie negocjacje co do ilości świadczeń nie mogły doprowadzić do zmiany pozycji oferty skarżącej w rankingu (nie było to punktowane kryterium wyboru) i nie wpłynęłyby na zwiększenie jej szansy na zawarcie umowy, to tym samym nie ma podstaw do uznania, że przeprowadzenie - z uwagi na wynik rankingu ofert - negocjacji co do ilości świadczeń jedynie z dwoma oferentami, którzy zaoferowali najniższą cenę i równocześnie uzyskali najwyższą ilość punktów, stanowiło naruszenie zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców powodujące zaistnienie uszczerbku interesu prawnego skarżącej spółki. Okoliczność przeprowadzenia negocjacji co do ilości świadczeń ze skarżącą nie miała bowiem wpływu na zwiększenie jej szansy na zwarcie umowy.

Na marginesie należy dodać, że przepis § 15 ust. 4 pkt 3 Regulaminu pracy komisji prowadzącej postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, stanowiącego załącznik do uchwały Rady NFZ nr [...] z dnia [...] października 2005 r., określa, iż dokumentujący przebieg i wynik negocjacji z oferentami protokół z negocjacji zawiera w szczególności wskazanie wynegocjowanych cen i liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej albo stwierdzenie o nieustaleniu ceny lub liczby świadczeń. Oznacza to, że w samej treści Regulaminu przewidziana została sytuacja nieustalenia w toku negocjacji ceny "lub" liczby świadczeń. Nieustalenie obu bądź też jednego z wymienionych kryteriów może być konsekwencją wielu czynników, w tym i stanowić skutek braku potrzeby przeprowadzenie na danym etapie negocjacji co do liczby planowanych do udzielenia świadczeń, jako nie mogących mieć wpływ na wynik konkursu.

Za nieskuteczne Sąd uznał również zarzuty skarżącej spółki dotyczące legalności części aktów, w oparciu o które przeprowadzono postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych. Postępowanie w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej należy prowadzić w trybie i na zasadach określonych w dziale VI ustawy. Oferenci przystępujący do konkursu, oprócz wymagań wprost wskazanych w przepisach działu VI, powinni spełniać również wymagania wynikające z regulacji zawartych w aktach prawnych wydanych na podstawie przepisów upoważniających zamieszczonych w dziale VI ustawy. W szczególności wymagania określone przez Prezesa NFZ wskazane w zarządzeniu nr [...] Prezesa NFZ z dnia [...] października 2013 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zarządzeniu nr [...] Prezesa NFZ z dnia [...] grudnia 2013 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: profilaktyczne programy zdrowotne, oraz w zarządzeniu nr [...] Prezesa NFZ z dnia [...] stycznia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Znaczenie w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej mają także regulacje zawarte w rozporządzeniach Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez NFZ, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej i jej zadań. Odnośnie komisji konkursowej wskazać należy, że w świetle art. 139 ust. 4 u.ś.o.z. działa ona w oparciu o regulamin uchwalony przez Radę Funduszu. Regulamin pracy komisji prowadzącej postępowanie w niniejszej sprawie przyjęty został uchwałą nr [...] Rady Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2005 r.

W przedmiotowej sprawie organ orzekający w I i II instancji powołał się na te właśnie wszystkie akty prawne wskazując, że stanowiły one podstawę prawną przeprowadzenia konkursu. Skarżąca natomiast zarzuciła, że w sprawie posługiwano się również niejawną dla oferentów Procedurą konkursu ofert lub rokowań (procedurą pracy komisji konkursowej), oraz wydanymi bez podstawy prawnej formularzami dokumentów stosowanymi przez komisję prowadzącą postępowanie. Podnosząc wskazany zarzut skarżąca spółka nie wskazała jednak, w jaki sposób ewentualne posłużenie się ww. aktem i formularzami miało wpływ na uszczerbek jej indywidualnego interesu prawnego. Nie wykazała ona w żaden sposób, że zastosowanie konkretnych przepisów zakwestionowanego aktu czy formularzy spowodowało, że doznała ona uszczerbku interesu prawnego, że miało to wpływ na wynik konkursu. Podniesione w tym zakresie zarzuty mają wymiar całkowicie abstrakcyjny, nie skonfrontowany z konkretną sytuacją w konkursie skarżącej spółki. Taki zaś charakter podniesionych zarzutów nie może stanowić skutecznej podstawy do zakwestionowania wyniku postępowaniu w sprawie zwarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Kontrola administracyjna, a w konsekwencji sądowoadministracyjna postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych determinowana jest bowiem, jak wykazano to wcześniej, wymogiem doznania uszczerbku interesu prawnego jako następstwa naruszenia zasad postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Nie wystarczy zatem samo naruszenie zasad postępowania, lecz konieczne jest również wystąpienie w konsekwencji tego pierwszego uszczerbku interesu prawnego świadczeniodawcy, co w istocie będzie wiązało się z pozbawieniem go możliwości zawarcia umowy. Skoro w przedmiotowej sprawie skarżąca nie wskazała żadnych konkretnych okoliczności mogących wskazywać, że na skutek zastosowania ww. aktu czy formularzy doznała ona konkretnego uszczerbku interesu prawnego, np. w związku z niewłaściwą oceną któregokolwiek z kryteriów porównawczych, czy zastosowaniem wymogów nieprzewidzianych w przepisach ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych lub wydanych na jej podstawie regulacjach prawnych, to tym samym nie można uznać przedmiotowych zarzutów za skuteczne.

Również abstrakcyjny, nie zindywidualizowany oraz nie powiązany z określoną sytuacją faktyczną skarżącej spółki w konkursie charakter zarzutu skarżącej o nieuprawnionym wydaniu przez Prezesa NFZ interpretacji przepisów zarządzenia Prezesa NFZ w sprawie określenia kryteriów oceny ofert, przesądził o braku podstaw do jego uwzględnienia przez Sąd.

Nie był również zasadny zarzut związany z matematycznymi błędami zawartymi w tabeli wskazującej na uzyskaną przez poszczególnych oferentów punktacją. Organ wyjaśnił, że wskutek oczywistego błędu w tabeli tej nie znalazły się zastosowane korekty.

Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań Sądu i ponowne rozpoznanie sprawy winno nastąpić z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag. Mając powyższe na uwadze, w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez adwokata ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461) z uwzględnieniem uiszczonych przez skarżącą wpisu w kwocie 200 zł (§ 2 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 221, poz. 2193) oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

E. Piechowiak J. Wichrowski G. Saniewski