Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2472/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2015 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez M. R. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję Zarządu [...] W. z dnia [...] czerwca 2014 r., ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego (myjnia samochodowa) na działce nr ew. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] na terenie [...] W.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne:

W piśmie z dnia 6 listopada 2013 r. [...] S.C. [...] zwrócił się do Prezydenta W. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego (myjnia samochodowa) na działce nr ew. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] na terenie [...] W.

Zarząd [...] W. decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. R.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2014 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, wskazując w uzasadnieniu na wady analizy urbanistycznej.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Zarząd [...] W. decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego (myjnia samochodowa) na działce nr ew. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] na terenie [...] W.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. R., zaskarżonej decyzji zarzucając przede wszystkim naruszenie § 5, 6 i 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędne dokonanie analizy zagospodarowania obszaru, polegające na ustaleniu średniej wartości wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu poprzez oparcie się wyłącznie na wymiarach budynku usługowego położonego na działkach ew. nr [...] z obrębu [...].

Rozpatrując złożone odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Jak stanowi przepis art. 61 ust. 1 powołanej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 61 ustawy, o której mowa w art 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Organ odwoławczy wskazał, że sposób ustalania wymagań wymienionych w pkt 1 określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przepis § 3 cyt. rozporządzenia stanowi w ust. 1 "w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy" oraz w ust. 2 "granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokości działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów".

W przedmiotowej sprawie w celu ustalenia wymagań dla planowanej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, z powodu braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyznaczono wokół przedmiotowej działki granice obszaru analizowanego i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku.

W sporządzonej analizie przyjęto, iż w obszarze dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i usługowa. W szczególności zwrócono uwagę, że zabudowa taka występuje na działkach [...]. Zdaniem organu odwoławczego planowana inwestycja stanowić będzie kontynuację funkcji zabudowy w analizowanym obszarze. Funkcja projektowanego budynku nie jest sprzeczna z przeważającymi funkcjami otoczenia. Ponadto proponowane rozwiązanie przestrzenne nawiązywać będzie do otoczenia.

Organ drugiej instancji wskazał, że wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki gruntu w obszarze analizowanym średnio wynosi 0,27, przy czym, wbrew wywodom odwołania, dla obliczenia tego parametru przyjęto całą zabudowę z obszaru analizowanego - mieszkalną i usługowa, co wynika z pkt. 2 części opisowej analizy. Ponadto w załączniku graficznym do analizy wykazano ten parametr dla każdej z działek.

Zdaniem organu wyznacznikiem dla projektowanej zabudowy nie może być zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, stąd szczegółowe parametry wyznaczone zostały w odniesieniu do zabudowy usługowej usytuowanej na działkach [...]. Wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki gruntu wyznaczono na 0,33.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. prawidłowo organ pierwszej instancji posłużył się § 5 ust. 2 rozporządzenia, w myśl którego dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1

W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że zgodnie z § 6 ust. 1 i 2 powyższego rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej.

Podobnie, jak w przypadku ustalania wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki gruntu, projektowany budynek będzie kształtował pierzeję ul. [...], stąd szerokość elewacji frontowej powinna być dopasowana do zabudowy usługowej przy tej ulicy. Parametr ten ustalono na 46 m, jako nawiązanie do budynku zlokalizowanego na działkach [...]. Zdaniem organu odwoławczego wskaźnik ten ustalony został prawidłowo.

Stosownie do § 7 powyższego rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4).

W sporządzonej analizie podano, że projektowany budynek będzie kształtował pierzeję ul. [...], stąd parametry elewacji frontowej powinny być dopasowane do zabudowy usługowej przy tej ulicy. Budynkiem usługowym stanowiącym odniesienie jest budynek na działkach [...]. Powyższy parametr wyznaczono na 8 m.

Z kolei w myśl § 8 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zaaprobowało ustalenia organu pierwszej instancji, że w analizowanym obszarze występują budynki o dachach płaskich i wielo spadowych o kącie nachylenia od 0° do 45°. Zdaniem organu dopuszczalne jest zaakceptowanie dla planowanej inwestycji dachu płaskiego lub wielo spadowego o wysokości kalenicy do 8 m i kącie nachylenia od 0° do 40°. Dokonano także wyznaczenia kierunku głównej kalenicy - równolegle do ul. [...].

Zdaniem organu odwoławczego poprawnie również wyznaczono dla planowanej inwestycji linię zabudowy w odległości 5 m od ul. [...]. Stosowanie do § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). Jak wskazał organ odwoławczy z części graficznej analizy warunków i cech zagospodarowania terenu wynika, że wyznaczona linia zabudowy stanowi kontynuację istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. sporządzona przez organ pierwszej instancji analiza terenu w sposób nie budzący wątpliwości wskazuje, iż zamierzenie inwestycyjne spełnia warunek, określony w pkt. 1 ust. 1 art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem istnieje odniesienie w zabudowie na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej do określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i form architektonicznej, obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Ponadto Kolegium podzieliło opinię organu pierwszej instancji, iż zamierzenie inwestycyjne będące przedmiotem niniejszego postępowania spełnia pozostałe warunki określone w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: teren ma dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W toku postępowania dokonano niezbędnych uzgodnień w trybie art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. R., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, który zaskarżonej decyzji zarzucił rażące naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.

a) art. 62 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji o ustaleniu warunków zabudowy pod planowaną inwestycję, której jednym z charakterystycznych elementów uczynił sposób zabudowy – zabudowę budynku usługowego, myjni samochodowej, w sytuacji gdy ta forma zabudowy jest sprzeczna z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...],

b) art. 62 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 sierpnia 2003 r. poprzez:

- błędne przyjęcie, że aktualne przeznaczenie terenu pozwala na ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego, biurowego i myjni samochodowej,

- oparcie się zarówno organu pierwszej instancji, jak także SKO wyłącznie na wymiarach budynku usługowego położonego na działkach ew. nr [...] z obrębu [...] gdy tymczasem przepisy rozporządzenia nakładają obowiązek ustalenia w/w wskaźników w oparciu o całą istniejącą zabudowę na działkach na obszarze analizowanym,

- przyjęcie, że działki nr [...] z obrębu [...] stanowią działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy, w sytuacji gdy działki te nie spełniają tego warunku z uwagi na ukształtowanie terenu, ich położenie na granicy [...] Obszaru Chronionego, biegnącej wzdłuż [...], a także fakt, że dojazd do tych działek, jak również front budynku usługowego położonego w w/w działach znajduje się od strony ul. [...], a nie od strony ul. [...], a firma [...] prowadząca działalność gospodarczą na w/w działkach, zarejestrowana jest pod adresem ul. [...].

c) przepisów § 5 i § 6 oraz § 7 powyższego rozporządzenia Ministra

Infrastruktury poprzez błędne dokonanie analizy zagospodarowania obszaru, polegające na ustaleniu średniej wartości wskaźnika powierzchni istniejącej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, planowanego budynku poprzez oparcie się organu wyłącznie na wymiarach budynku usługowego położonego na działkach ew. nr [...] z obrębu [...] gdy tymczasem przepisy w/w rozporządzenia nakładają obowiązek ustalenia w/w wskaźników w oparciu o całą istniejącą zabudowę na działkach w obszarze analizowanym, co skutkowało naruszeniem zasad postępowania administracyjnego – art. 7, 8 i 15 kpa,

d) przepisów § 2 pkt 5 powyższego rozporządzenia poprzez błędną interpretację i uznanie, że frontowa elewacja budynku położonego na działkach ew. nr [...] z obrębu [...] znajduje się od ulicy [...], a nie od ul. [...].

2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej, co skutkuje naruszeniem art. 6 kpa i powoduje, że decyzja jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 kpa;

3) naruszenie innych przepisów postępowania, które miało mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:

a) art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 80 kpa poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji, pomimo nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego i nieustalenia prawidłowego stanu faktycznego poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego ustalenia właściwej szerokości frontowej elewacji budynku położonego na działkach ew. nr [...] z obrębu [...], co skutkowało błędnym określeniem wymagań dotyczących nowej zabudowy, a w konsekwencji skutkowało naruszeniem art. 6 kpa,

b) art. 107 § 3 kpa poprzez brak wskazania przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej,

c) art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca opisała stan faktyczny i prawny sprawy, rozwijając szczegółowo wskazane zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi oraz podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 5 lutego 2015 r. pełnomocnik uczestnika postępowania, będącego jednocześnie inwestorem wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga nie jest zasadna.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy - według normy art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w nim wymienionych. Jednym z warunków koniecznych do wydania decyzji jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego.

Z powyższego wynika, iż zabudowa działek sąsiednich stanowi dla organów orzekających w sprawie materiał, punkt wyjścia do ustalenia, jakiego rodzaju inwestycję można zrealizować na terenie objętym wnioskiem. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 500). Wymóg ten wynika wprost z ustawy, która nakłada na organy obowiązek przestrzegania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasady kształtowania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (art. 1 ust. 2 pkt 1).

W sprawie zastosowanie miały również przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), wydanego w wykonaniu delegacji zawartej w art. 61 ust. 6. Rozporządzenie to określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących:

1) linii zabudowy,

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu,

3) szerokości elewacji frontowej,

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki,

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Przechodząc do kontroli zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego na wstępie należy podnieść, że granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały prawidłowo, tzn. granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem w promieniu 135 m od granicy wnioskowanego terenu.

W wyroku z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06 (orzeczenia.nsa.gov.pl.) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że mająca swój pierwowzór w ustawodawstwie niemieckim tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, jest jedną z przesłanek, których spełnienie warunkuje możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dla nieruchomości, znajdującej się na obszarze, dla którego nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji.

Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie definiują użytego w pkt 1 ust. 1 art. 61 cyt. ustawy pojęcia "działki sąsiedniej". Ratio legis art. 61 "jest ochrona ładu przestrzennego". Ma on na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Pojęcie "działki sąsiedniej" winno być interpretowane funkcjonalnie. Działka sąsiednia to nieruchomość położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną, którą dla każdego przypadku należy określić oddzielnie.

Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 58/07, wskazać należy, że kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów) i przyjąć, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna, o tyle o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. W przepisie art. 61 ust.1 pkt 1 powyższej ustawy nie chodzi o to, by nowa zabudowa była odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale o to, by na jej podstawie możliwe było określenie cech nowej zabudowy, która ma być kontynuacją, przez co należy rozumieć zachowanie charakteru zabudowy.

Zdaniem Sądu analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została przeprowadzona prawidłowo i zasadnie organy administracji uznały, że może ona być podstawą ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie. Zasadnie organy administracji uznały, że z analizy wynika, iż kontynuacja funkcji zostanie zachowana.

Sporne w niniejszej sprawie pozostają również przyjęte w zaskarżonej decyzji parametry planowanego budynku.

Otóż w pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że załączona do akt analiza funkcji oraz cech zabudowy i będąca podstawą orzekania w postępowaniu administracyjnym w sposób wystarczający i adekwatny do sytuacji analizuje stan faktyczny, a następnie logicznie i przekonująco wyjaśnia jakimi przesłankami kierowano się przy ustaleniu poszczególnych cech projektowanego budynku. Faktem jest, że w niektórych paramentach budynku architekt, a w ślad za nim organ zastosował możliwość wyznaczenia innego wskaźnika, niż wynikający z ogólnej reguły ustalonej w każdym wypadku przez rozporządzenie. Nie mniej jednak obszerne ustalenia oraz rzeczowa argumentacja przedstawiona w analizie pozwoliły na dokonanie odstępstwa przy pełnym poszanowaniu generalnej zasady zachowania ładu przestrzennego.

Rolą Sądu administracyjnego nie jest merytoryczne ustalenie paramentów budynku i zastąpienie organu działającego poprzez osobę posiadającą stosowne uprawnienia zawodowe, lecz zbadanie, czy zaproponowana treść decyzji nie narusza przepisów prawa. Zarówno treść analizy, jak również argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. przemawiają za tezą, że organ miał uzasadnione podstawy, aby przyjąć zaproponowane przez inwestora wskaźniki.

Obowiązująca linia zabudowy wyznaczona została w nawiązaniu do budynku usługowego położonego na działkach ew. nr [...] z obrębu [...], odsuniętego od krawędzi jezdni o 5,00 m. W przypadku przedmiotowej inwestycji również przyjęto, że linia zabudowy dla planowanej inwestycji jest nieprzekraczalna do 5,00 m od krawędzi jezdni ulicy [...]. Przedmiotowe przedsięwzięcie realizuje zatem omawiany parametr w zakresie kontynuacji istniejącej zabudowy, bowiem budynek usługowy, zlokalizowany w takiej odległości od krawędzi jezdni, znajduje się po tej samej stronie ulicy co planowana inwestycja.

Wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni terenu został wyznaczony jako odstępstwo od reguły statuowanej w § 5 ust. 1 rozporządzenia. W sposób szczegółowy wyjaśniono stan faktyczny w obszarze analizowanym. Nie mniej średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek dla obszaru analizowanego wyniósł 0,27. Wskaźniki działek zagospodarowanych z występującymi usługami w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji wynosi 0,33. Taki też współczynnik zabudowy ustalono dla przedmiotowej inwestycji – 0,33. Argumentacja przedstawiona w analizie jest w ocenie Sądu do przyjęcia jako uzasadnienie do odstępstwa bowiem posługuje się konkretnymi danymi w nawiązaniu do elementów dających się racjonalnie obronić. Taki zaś jest cel wprowadzenia odstępstw od ogólnej reguły. Muszą one opierać się na konkretnych elementach stanu faktycznego, nie zaś przywoływać dowolne dane.

Kwestia wysokości zabudowy także spełnia warunki rozporządzenia. Otóż § 7 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Zgodnie z analizą urbanistyczną wysokości górnych krawędzi elewacji frontowej budynku usługowego położonego na działkach ew. nr [...] z obrębu [...], wynosi do 8,0 m Dla omawianego przedsięwzięcia wyznaczono ten wskaźnik na poziomie do 8,0 m.

Prawidłowo zdaniem Sądu ustalone i uzasadnione zostały pozostałe wskaźniki: szerokość elewacji frontowej (do 23,0 m) oraz geometria dachu.

Odnosząc się do zarzutu sprzeczności planowanej inwestycji z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to wskazać należy, że zgodnie z art. 29 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uchwała rady gminy w sprawie uchwalenia planu miejscowego obowiązuje od dnia wejścia w życie w niej określonego, jednak nie wcześniej niż po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa toteż bezzasadne jest powoływanie się na zapisy nieobowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast zgodnie z art. 62 ust. 1 zdanie pierwsze powyższej ustawy postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Użycie w powyższej normie sformułowania "można zawiesić" oznacza fakultatywność, a nie obowiązek zawieszenia postępowania o warunki zabudowy w sytuacji równoległego biegu procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren projektowanej inwestycji. Przedmiotowa fakultatywność oznacza swobodę, ale nie dowolność działania organu. Wyklucza też automatyzm w stosowaniu art. 62 ust. 1 ustawy planistycznej. W niniejszej sprawie projekt miejscowego planu został wyłożony do publicznego wglądu 16 września 2013 r., natomiast wg informacji organu zgłoszono do tego projektu ponad kilkaset uwag.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa Wbrew twierdzeniom skarżącej sprawa została należycie wyjaśniona. Zgromadzone w sprawie dowody były wystarczające do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia.

Zaskarżona decyzja wnikliwie i dokładnie omawia wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia zagadnienia. Uzasadnienie spełnia wymogi przewidziane w art. 107 § 3 kpa. Wywód w nim zaprezentowany cechuje się precyzją, logiką, wyjaśnia wszystkie istotne kwestie i jest poparty licznym orzecznictwem sądów administracyjnych. W sposób wyczerpujący Samorządowe Kolegium Odwoławcze W. odniosło się także do zarzutów zawartych w odwołaniu, czym wyczerpało dyspozycję art. 15 kpa.

Brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji lub stwierdzenie jej nieważności, które Wojewódzki Sąd Administracyjny byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu.

Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.