Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2013/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 154 ust. 6, art. 154 ust. 3, art. 134 ust 1, art. 140 ust 2 pkt 1 , art. 148 pkt 1 i pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 210 poz 2135
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych
article: art. 7,8,9,10   par. 1, 11, 77  par. 1, 107  par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2009 r. sprawy ze skargi Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] Region [...] na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia odwołania od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawierania umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku III. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] Region [...] kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 9 lipca 2008 r. [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia, zwany dalej [...] OW NFZ, ogłosił konkurs ofert w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na okres od 1 listopada 2008 r. do 31 grudnia 2010 r. w rodzaju: pomoc doraźna i transport sanitarny - ratownictwo medyczne, w zakresie: świadczenia udzielane przez zespół ratownictwa medycznego specjalistycznego na obszarze rejonu operacyjnego S01-S. lewobrzeżne - Miasto S., D. ([...]), K. oraz S. prawobrzeżne – Miasto S., Z., C., G. (Z., K., C.).

W postępowaniu nr [...] wpłynęły 2 oferty (odwołujący złożył ofertę nr [...]). Po rozpoznaniu ofert w części jawnej postępowania komisja konkursowa uznała, że obie oferty zostały złożone w terminie, gdyż spełniają wymogi formalne stawiane przez Zamawiającego i nie podlegają odrzuceniu. W dniu 18 lipca 2008 r. radca prawny M. M. reprezentujący Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej [...] Region [...], zwany dalej [...] zwrócił się do [...] OW NFZ z zapytaniem dotyczącym zasad punktacji w odniesieniu do wykazania w ofercie lekarza ze specjalizacją ratownictwa medycznego oraz wymaganego czasu pracy takiego lekarza, która będzie uznana za spełniającą wymagania w zakresie składu osobowego zespołów ratownictwa medycznego. Pismem z dnia 21 lipca 2008 r. [...] OW NFZ udzielił Oferentowi odpowiedzi na powyższe zapytanie.

Komisja konkursowa prowadząca postępowanie konkursowe, po zaproszeniu do negocjacji, dokonała oceny ofert. W końcowej ocenie oferta [...] otrzymała w sumie 89,53 pkt, w tym: w kryterium ciągłości - 15 pkt, kryterium kompleksowości -10 pkt, jakości - 42,5 pkt, w kryterium ceny - 22,03 pkt. Oferta Wojewódzkiej Stacji Pogotowia Ratunkowego w S. otrzymała w łącznej ocenie punktowej 97,12 pkt, w tym za kryterium kompleksowości - 10 pkt, ciągłości - 15 pkt, jakości - 42,13 pkt oraz kryterium ceny 29,99 pkt. W dniu 11 sierpnia 2008 r. nastąpiło rozstrzygnięcie postępowania konkursowego wybrana zaś została oferta Wojewódzkiej Stacji Pogotowia Ratunkowego w S. Pismem z dnia 12 sierpnia 2008 r. oraz ponownie z dnia 14 sierpnia 2008 r. [...] zwrócił się z prośbą do [...] OW NFZ o udzielenie informacji dotyczącej liczby punktów uzyskanej w postępowaniu konkursowym przez Odwołującego, jak i przez ofertę konkurencyjną oraz jednostkowej wyceny punktowej w poszczególnych kryteriach oceny dla obydwu oferentów, wniosek uzasadniając tym, iż informacje te są mu niezbędne dla prawidłowej realizacji prawa do zgłoszenia odwołania od rozstrzygnięcia komisji konkursowej. W odpowiedzi na powyższe zapytania [...] OW NFZ pismem z dnia 13 sierpnia 2008 r. (znak:[...]) oraz ponownie pismem z dnia 18 sierpnia 2008 r. (znak:[...]) udzielił Odwołującemu stosownych wyjaśnień wraz z przedstawieniem tabelarycznego zestawienia ilości punktów otrzymanych przez obydwu Świadczeniodawców oraz wskazaniem podstawy prawnej dokonanej oceny ofert. W pismach tych nie wykazano, za jakie konkretnie cechy oferty przyznano poszczególne ilości punktów w poszczególnych kategoriach.

Od rozstrzygnięcia postępowania [...] wniósł w dniu 18 sierpnia 2008 r. odwołanie do Dyrektora [...] OW NFZ, w którym zarzucił komisji konkursowej naruszenie zasad równego traktowania świadczeniodawców oraz opisanie zamówienia w sposób, który utrudnił uczciwą konkurencję.

Dyrektor [...] OW NFZ decyzją z dnia [...] znak : [...] oddalił wniesione odwołanie wyjaśniając, że ww. postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji oraz zasad równego traktowania świadczeniodawców, a przedmiot zamówienia został opisany w sposób czytelny, [...] OW NFZ wybrał zaś korzystniejszą z ofert.

Od powyższej decyzji odwołał się [...] zarzucając, że w wyniku decyzji z dnia [...] uszczerbku doznał jego interes prawny, poprzez naruszenie przez organ obowiązujących przepisów prawa dotyczących zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

W ocenie Odwołującego naruszony został art. 134 ust. 1, art. 140 ust. 2 pkt 1, art. 148 pkt 1 oraz pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135, ze zm.) zwanej dalej ustawą, poprzez przeprowadzenie postępowania konkursowego z pominięciem zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców oraz z naruszeniem zasady zachowania uczciwej konkurencji w wyniku nie określenia jasnych i czytelnych reguł przyznawania punktów z tytułu zapewnienia przez oferenta lekarzy ze specjalnością medycyny ratunkowej.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją Nr [...] z dnia [...] na podstawie art. 154 ust. 6 ww. ustawy oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) zwanej dalej k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż przedmiotem rozstrzygania dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu oraz Prezesa Funduszu jest badanie naruszenia interesu prawnego odwołującego się wskutek naruszenia zasad postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Oznacza to, iż organy obu instancji nie prowadzą ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz rozpoznają sprawę w odniesieniu do konkretnego podmiotu i konkretnych czynności.

Rozpoznając sprawę w takim zakresie organ odwoławczy wskazał, że ocena ofert w niniejszej sprawie następowała zgodnie z zarządzeniami Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia: nr 71/2007/DSOZ z dnia 27 września 2007 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, ze zmianami wprowadzonymi zarządzeniem nr 92/2007/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 18 października 2007 r.; zarządzeniem nr 16/2008/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 18 lutego 2008 r. oraz zarządzeniem nr 34/2008/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez Odwołującego organ wskazał, że nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 134 ust. 1 oraz zasady art. 148 ust. 1 i 2 ustawy z których wynika, że "porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją oraz liczby i ceny oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów".

Jako nieuzasadniony organ uznał także zarzut naruszenia art. 134 ust. 1 poprzez przeprowadzenie postępowania w sprawie zawarcia umowy z pominięciem zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców oraz z pominięciem zachowania zasad uczciwej konkurencji.

Prezes Funduszu określił jednoznacznie przedmiot postępowania, kryteria oceny ofert oraz warunki wymagane od świadczeniodawców. Informacje te są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania. Organ stwierdził, że w trakcie przedmiotowego postępowania Fundusz zapewnił równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy, w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji przez udostępnienie oferentom na takich samych zasadach wyjaśnień i informacji, a także dokumentów związanych z postępowaniem. Przystępując do postępowania Odwołujący mógł zapoznać się z warunkami wymaganymi od świadczeniodawców oraz kryteriami oceny ofert, które były dla wszystkich biorących w nim udział jednakowe. Świadczeniodawca złożył konkretną ofertę, która podlegała, podobnie jak oferta konkurencyjna, ocenie komisji konkursowej.

Organ stwierdził, że załącznik nr 1 do zarządzenia nr 71/2007/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 27 września 2007 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawiera szczegółowe parametry kryteriów oceny oraz wagę poszczególnych kryteriów w ocenie łącznej w podziale na poszczególne rodzaje świadczeń opieki zdrowotnej. Tabela 1.9 a w/w załącznika zawiera szczegółowe parametry oceny kryteriów dla świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: pomoc doraźna i transport sanitarny - ratownictwo medyczne, obie oferty ocenione zaś zostały według tych samych kryteriów, wynikających z ww. załącznika.

Za niezasadny organ uznał także zarzut Odwołującego dotyczący braku jasnych i czytelnych zasad oceny ofert w zakresie dotyczącym zasad przyznawania punktów z tytułu zapewnienia przez oferenta lekarzy ze specjalnością medycyny ratunkowej, gdyż wszelkie niejasności związane z zasadami przyznawania punktów z tego tytułu zostały wyjaśnione Odwołującemu w piśmie z dnia 21 lipca 2008 r., znak:[...].

Organ wskazał, że warunkiem koniecznym, wymaganym przez Narodowy Fundusz Zdrowia jest posiadanie lekarza systemu w składzie osobowym każdego ze specjalistycznych zespołów ratownictwa medycznego, natomiast kryterium rankingującym ocenianym w Formularzu Ofertowym - RTM wypełnianym przez Świadczeniodawcę jest posiadanie w składzie osobowym zespołów specjalistycznych lekarza posiadającego tytuł specjalisty lub specjalizującego się w dziedzinie medycyny ratunkowej. Organ wyjaśnił dalej, że w przypadku pozytywnej odpowiedzi na pytanie ankiety ofertowej: "Czy w skład oferowanych zespołów ratownictwa medycznego wchodzi lekarz posiadający tytuł specjalisty lub specjalizujący się w dziedzinie medycyny ratunkowej?" otrzymywał 30 pkt. W niniejszej sprawie obydwaj Oferenci prawidłowo otrzymali maksymalną liczbę punktów za udzielenie twierdzącej odpowiedzi na to pytanie. Brak jest nadto powodów do wyjaśniania wątpliwości w tym zakresie, gdyż skoro obaj oferenci uzyskali taką samą ilość punktów za tę odpowiedź, nie miała ona istotnego wpływu na końcowy wynik postępowania.

Za niezasadny organ uznał zarzut Odwołującego, iż w ocenie jakości, a także w kryterium ceny nie uwzględniono, że [...] gwarantuje udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej wyłącznie przez lekarzy ze specjalnością medycyny ratunkowej przez całą dobę, drugi zaś oferent proponuje i lekarzy ze specjalnością medycyny ratunkowej i lekarzy specjalizujących się lub posiadających tytuł specjalisty w dziedzinie medycyny ratunkowej, gdyż ta ostatnia grupa lekarzy na mocy przepisu przejściowego art. 57 ustawy o Państwowym Ratownictwie Medycznym z dnia 8 września 2006 r. posiada takie same uprawnienia jak lekarze ze specjalnością medycyny ratunkowej.

Zdaniem Odwołującego okoliczność ta ma jednak zasadnicze znaczenie dla oferowanej ceny usług, gdyż zatrudnienie lekarzy ze specjalnością medycyny ratunkowej znacznie zwiększa koszty udzielania świadczeń zdrowotnych, które są niższe w przypadku zatrudnienia lekarzy specjalizujących się lub posiadających tytuł specjalisty w dziedzinie medycyny ratunkowej.

Zdaniem organu skoro obaj Oferenci wykazali w ofercie taką samą liczbę wymaganych stanowisk lekarskich, możliwości negocjacyjne oferentów w zakresie ceny można uznać za jednakowe.

Zgodnie bowiem z art. 148 ust. 2 ustawy istotnym kryterium jest cena oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacja kosztów. W ogłoszeniu w sprawie postępowania konkursowego [...] OW NFZ określił wartość zamówienia na kwotę nie wyższą niż 857 641,70 zł. Zgodnie z Aktualizacją Nr 3 do Planu Działania Systemu Państwowego Ratownictwa Medycznego Województwa [...] obszar rejonu operacyjnego powinien być zabezpieczony przez 5 specjalistycznych zespołów ratownictwa medycznego, wobec czego maksymalna cena jednostki rozliczeniowej proponowana przez Oddział Wojewódzki NFZ w przedmiotowym postępowaniu wynosiła 2 811,94 zł. Odwołujący zaoferował cenę jednostki rozliczeniowej w wysokości 2 680,00 zł, natomiast Wojewódzka Stacja Pogotowia Ratunkowego w S. zaproponowała cenę jednostki rozliczeniowej w wysokości 2 530,75 zł., z tego powodu oferta [...] uzyskała mniejszą liczbę punktów w ocenie cenowej oferty w porównaniu do oferty konkurenta. Nie jest zatem zasadny zarzut naruszenia zasad uczciwej konkurencji poprzez wybór oferenta, który zaproponował w ofercie cenę znacznie poniżej ceny rynkowej określonej dla tego rodzaju świadczeń opieki zdrowotnej, gdyż ze względu na niezwykłą specyfikę zakresu świadczeń ratowniczych, nie można mówić o ustalonej cenie rynkowej, a co za tym idzie trudno uznać cenę zaproponowaną przez Wojewódzką Stację Pogotowia Ratunkowego w S. za ustaloną znacznie poniżej takiej ceny. Oddział Wojewódzki NFZ postępując wg zasad racjonalnego i celowego wydatkowania środków publicznych na świadczenia opieki zdrowotnej ma zaś za zadanie wybrać najkorzystniejszą z ofert. Organ ocenił zatem, że nie został naruszony art. 148 ustawy. Oferty w przedmiotowym postępowaniu oceniono wg jednakowych obowiązujących kryteriów. Oferenci w zakresie kryteriów kompleksowości, jakości oraz ciągłości uzyskali jednakową ocenę punktową. Jedynym czynnikiem różnicującym była oferowana cena. Komisja konkursowa zachowując zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców oraz zasady uczciwej konkurencji zaprosiła obydwu Oferentów do negocjacji, których przedmiotem była cena usług. Negocjacje zakończono jednak potwierdzeniem oferty cenowej zaproponowanej przez każdego ze świadczeniodawców w złożonej ofercie.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł [...] wnosząc o jej uchylenie w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, a w szczególności art. 7 , art. 8, art. 9, art. 10 § 1, 77 § 1 i § 4, art. 107 kpa. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i brak wyjaśnienia dokładnie stanu faktycznego z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

Ponadto, zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie :

1) art. 134 ust. 1 oraz art. 140 ust. 2 pkt. 1 ustawy o finansowaniu świadczeń zdrowotnych ze środków publicznych, w ten sposób, że Oddział Fundusz przeprowadził postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych z pominięciem zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców oraz z pominięciem zasady zachowania uczciwej konkurencji, poprzez nie określenie jasnych i czytelnych zasad oceny ofert w zakresie dotyczącym zasad przyznawania punktów z tytułu zapewnienia przez oferenta lekarzy ze specjalnością ratownictwa medycznego. Odwołujący się podtrzymał stanowisko, że informacja udzielona przez Oddział Funduszu na piśmie dotycząca zasad przyznawania punktów z tytułu zapewnienia przez oferenta lekarzy ze specjalnością ratownictwa medycznego nie zawiera jasnych oraz czytelnych wytycznych i może być różnie interpretowana, co pozostawia margines niepewności po stronie oferenta składającego ofertę. Z jednej strony Oddział Funduszu twierdzi, że decydujące są odpowiedzi udzielone przez oferenta w ankiecie punktowej i, że oferent powinien zapewnić co najmniej jednego lekarza ze specjalnością ratownictwa medycznego. Z drugiej zaś strony z pisma Oddziału Funduszu wynika, że oferent powinien zapewnić udział lekarza ze specjalnością ratownictwa medycznego tak, aby zapewnić dobową gotowość do udzielania świadczeń zdrowotnych, co jednoznacznie wskazuje na interpretację, zgodnie z którą konieczne jest zapewnienie udziału lekarzy ze specjalnością ratownictwa medycznego przez całą dobę, a więc więcej niż jednego na karetkę pogotowia.

2) art. 148 pkt. 1 oraz art. 148 pkt. 2 ustawy o finansowaniu świadczeń zdrowotnych ze środków publicznych, w ten sposób, że w postępowaniu ogłoszonym przez Oddział Funduszu nie zostały określone jasne i czytelne zasady oceny ofert w zakresie dotyczącym zasad przyznawania punktów z tytułu zapewnienia przez oferenta lekarzy ze specjalnością ratownictwa medycznego.

Skarżący podkreślił, że przyjęcie jednej lub drugiej interpretacji przez organ wiąże się z poważnymi konsekwencjami dla końcowego wyniku postępowania. Jeśli oferent złoży bowiem oświadczenie o zapewnieniu lekarzy ze specjalnością ratownictwa medycznego przyjmując (na skutek informacji NFZ), że konieczne jest zapewnienie udziału lekarzy ze specjalnością ratownictwa medycznego przez całą dobę, a więc więcej niż jednego na karetkę pogotowia, a Oferent zapewni wyłącznie po jednym lekarzu na karetkę, oświadczenie takie może zostać uznane za wadliwe i prowadzić do odrzucenia oferty na podstawie art. 149 ust. pkt. 2 ww. ustawy. W skutku przyjęcia wyjaśnienia, wystąpi też istotna różnica w zakresie możliwości negocjacji ceny, gdy Oferent gwarantuje udzielanie świadczeń zdrowotnych przez lekarzy ze specjalnością ratownictwa medycznego przez całą dobę, a więc więcej niż jednego na karetkę pogotowia, okoliczność ta prowadzi do znacznego podwyższenia kosztów udzielania świadczeń zdrowotnych i w takim przypadku nie istnieje w zasadzie możliwość obniżenia ceny przez Oferenta.

Inna sytuacja ma miejsce, gdy wystarczające jest zapewnienie jednego lekarza ze specjalnością ratownictwa medycznego na karetkę. Oferent nie uzyskując jednoznacznej odpowiedzi na to pytanie staje przed wyborem albo zapewnienia udziału lekarzy ze specjalnością ratownictwa medycznego przez całą dobę (więcej niż jednego na karetkę pogotowia) w związku z czym ma ograniczoną możliwość obniżenia ceny w negocjacjach, albo zapewnienia udziału jednego lekarza na karetkę (czyli nie przez całą dobę) ryzykując odrzucenie oferty na podstawie art. 149 ust. pkt. 2 ww. ustawy.

Skarżący uznał za niezasadne twierdzenia Dyrektora Oddziału Funduszu zawarte w decyzji, że weryfikował on oferty i oświadczenia oferentów, skoro w ofercie na karetkę specjalistyczną oferent zaoferował udzielanie świadczeń zdrowotnych przez całą dobę, tj. przez więcej niż jednego lekarza, a w przypadku karetki podstawowej zaoferował udzielanie świadczeń zdrowotnych nie przez całą dobę, tj. przez jednego lekarza na karetkę, a w obu przypadkach otrzymał taką samą punktację tj. 30 punktów. Również z analizy liczby godzin oferty konkurencyjnej wynika, że nie zapewnia ona w skali miesiąca całodobowej gotowości do spełniania świadczenia, czego nie wzięto pod uwagę w ocenie tej oferty, podobnie jak innych odpowiedzi konkurenta, które powinny prowadzić do przyznania mu mniejszej liczby punktów w ocenie jakości. Nie ujawnienie przez organ administracji ocen dokonywanych w niejawnej części postępowania przez komisję w zakresie szczegółów punktacji nie pozwala skarżącemu na odniesienie się do wyniku postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje :

Skarga podlega uwzględnieniu, przede wszystkim ze względu na trafność zarzutu naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, rozstrzyga w granicach sprawy, kontrolując postępowanie oraz akty administracyjne wydane przez organy administracji publicznej i uwzględnia skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenia przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy lub też naruszenia przepisów postępowania, jeśli miały one istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej.

Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 ze zm.), zwana dalej ustawą, stanowi podstawę powierzenia organom Narodowego Funduszu Zdrowia określenia warunków udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a także sprawowania nadzoru i kontroli nad finansowaniem i realizacją tychże świadczeń i jest podstawą określenia zadań władz publicznych w zakresie zapewnienia równego dostępu do świadczeń. Realizacja ustawowych obowiązków organów Funduszu we wskazanych obszarach skonkretyzowana została przede wszystkim w dziale VI ustawy zatytułowanym "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami". Określenie w tym rozdziale trybu postępowania i zasad postępowania w sprawie udzielania świadczeń zdrowotnych służy zatem wypełnieniu przez Fundusz celów postawionych przez ustawodawcę, a zakreślonych przez art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji. W postępowaniu w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami mogą wystąpić dwie fazy. Konkurs ofert w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, jeśli żaden z uczestników postępowania nie korzysta z środka wymienionego w art. 154 ust. 1 ustawy, zasadniczo kończy całość postępowania. Jeśli jednak którykolwiek z uczestników postępowania (świadczeniodawców) złoży odwołanie, rozpoczyna się faza administracyjna. W wyroku z dnia 15 listopada 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny, sygn. akt II GSK 186/06, publ. w ONSAiWSA 2007/4/101 stwierdził: "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, prowadzone na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135, ze zm.), nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sprawa o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń staje się sprawą administracyjną z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę w trybie art. 154 tej ustawy odwołania do Prezesa Funduszu od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy." Podzielając ten pogląd przyjąć trzeba, że odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania, składane na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy, otwiera postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie mają przepisy k.p.a., w zakresie niewyłącznym przez przepisy ustawy. Z tego powodu znaczenie odwołania, o którym mowa wyżej oceniać należy w kategoriach wniosku rozpoczynającego postępowanie administracyjne.

Jak stanowi art. 152 ust. 1 ustawy świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Środki te nie przysługują jednak na:

1) wybór trybu postępowania;

2) niedokonanie wyboru świadczeniodawcy;

3) unieważnienie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Środki odwoławcze możliwe do uruchomienia w fazie nieadministracyjnej wymienione są w art. 153, te zaś z których można korzystać w postępowaniu administracyjnym - w art. 154. Jak stanowi ust. 1 tego przepisu świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Odwołanie to posiada cechy wniosku inicjującego postępowanie administracyjne, przy czym przepisy, poza tym co powiedziano wyżej, i z zastrzeżeniem ust. 2 art. 152 ustawy, nie określają formy, zakresu, czy innych szczególnych wymagań w odniesieniu do tego pisma.

W art. 152 ust. 1 ustawy wskazano, że środki odwoławcze (a w konsekwencji skarga do sądu administracyjnego), o których mowa w art. 153 i 154 ustawy przysługują wówczas, gdy interes prawny świadczeniobiorcy biorącego udział w postępowaniu doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Ze sformułowania tego trzeba wyprowadzić wniosek, że celem procedury uruchamianej na wniosek – odwołanie (art. 154 ust. 1 ustawy), jest weryfikacja w postępowaniu administracyjnym, czy we wcześniejszej nieadministracyjnej fazie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie doznał uszczerbku interes prawny podmiotu powołującego się na naruszenie zasad postępowania. Zakres kontroli dokonywanej przez organ administracyjny ściśle jest zatem związany z pojęciem uszczerbku interesu prawnego, powstałego w wyniku naruszenia przepisów prawa (zasad postępowania).

Pojęcie uszczerbku interesu prawnego nie występuje zasadniczo w prawie administracyjnym, gdzie mowa jest o naruszeniu interesu prawnego (a nie o jego uszczerbku). Skoro jednak podstawą żądania strony w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym jest uszczerbek w interesie prawnym to istnieje potrzeba dokonania analizy różnic w wymienionych sformułowaniach, w szczególności czy różnice te sprowadzają się tylko do warstwy językowej.

Określając warunki skorzystania ze środków odwoławczych, o których mowa w art. 152 ustawy, ustawodawca posłużył się pojęciem uszczerbku interesu prawnego, Pojęcie to jest używane również w ustawie o zamówieniach publicznych. Wprawdzie w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie stosuje się przepisów o zamówieniach publicznych (art. 138 ustawy), nie ma jednak przeszkód, aby w analizie pojęcia występującego na gruncie innej ustawy posłużyć się argumentacją wypracowaną przez piśmiennictwo prawnicze i orzecznictwo, w takim zakresie, w jakim może ono mieć zastosowanie w odniesieniu do stosowania przepisu art. 152, w zw. z art. 154 ustawy. Zgodnie z dyrektywą wykładni językowej, jeżeli określony termin należy do terminów specyficznych w określonej dziedzinie wiedzy, to należy przyjąć, iż termin ten ma takie znaczenie, jak w tych dziedzinach (domniemanie znaczenia specjalnego).

Jak wynika z piśmiennictwa i judykatury odnoszącej się do zamówień publicznych istotą badania uszczerbku interesu prawnego jest ustalenie czy na skutek naruszenia prawa nie nastąpił uszczerbek w możliwości uzyskania zamówienia, nie zaś jakikolwiek uszczerbek w interesie prawnym wykonawcy. Por. M. Stachowiak, J. Jerzykowski, W. Dzierżanowski, Prawo zamówień publicznych. Komentarz, LEX, 2007, wyd. III. Podobny, bardziej ogólny pogląd zaprezentował Europejski Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z dnia 11 stycznia 2005 r. w sprawie C-26/03 "Możliwość zaskarżenia przysługuje każdemu podmiotowi, który ma lub miał interes w uzyskaniu danego zamówienia publicznego i w przypadku gdy taki podmiot dozna uszczerbku lub zagraża mu doznanie uszczerbku w wyniku zarzucanego naruszenia (...)"

Do uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dojść może wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania, tj. konkretnego przepisu prawa przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług.

Takie ujęcie uszczerbku interesu prawnego w postępowaniu zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej determinuje sposób postępowania organu administracyjnego, do obowiązków którego będzie należało zbadanie okoliczności podnoszonych we wniosku – odwołaniu, a następnie ocena, czy i w jakim zakresie naruszenie to realnie spowodowało doznanie takiego uszczerbku. W postępowaniu administracyjnym dojść zatem musi do ujawnienia i zbadania wszelkich okoliczności związanych z punktacją (lub jej brakiem) będącą skutkiem ocen dokonywanych w odniesieniu do poszczególnych wymagań stawianych w ogłoszeniu. Taki zakres postępowania odpowiada również celom ustawy.

Obowiązek zapewnienia świadczeń zdrowotnych, których celem jest zachowanie zdrowia, zapobieganie chorobom i urazom, wczesne wykrywanie chorób, leczenie, pielęgnacja oraz zapobieganie niepełnosprawności i jej ograniczanie (art. 15 ust. 1 ustawy), nałożony na NFZ, w odniesieniu do świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, realizowany jest przez zapewnienie im równego traktowania i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. (art. 134 ustawy). Spełnienie tych standardów przez NFZ w możliwie najwyższym stopniu stanowi bowiem gwarancję, że realizacja podmiotowych praw określonych w art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji (których dochodzenia nie wyłącza art. 81), będzie wynikiem wyboru najlepszej możliwej oferty. Kontrola zaś zachowania tych standardów we wcześniejszych fazach postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej odbywa się w postępowaniu administracyjnym w oparciu o zasady i reguły obowiązujące w k.p.a., i ma prowadzić do realnej, a nie tylko formalnej kontroli takiego postępowania.

Zadaniem organu NFZ, któremu powierzono przeprowadzenie postępowania administracyjnego, zależnie od tego jakie zarzuty zostaną podniesione we wniosku-odwołaniu, a także czy i jak zostaną uzasadnione jest ustalenie, czy postępowanie konkursowe przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji oraz zasad równego traktowania świadczeniodawców. Oznacza to, że nie chodzi jedynie o zbadanie czy nie zostały naruszone wymagania formalnoprawne, jak przyjął to organ, ale również po wyjaśnieniu tej podstawowej kwestii, czy nie naruszono wymienionych zasad w znaczeniu materialnym przez nierównoprawne stosowanie kryteriów przyjętych jako podstawa dokonanych ocen. Nie chodzi zatem w postępowaniu administracyjnym o ponawianie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz dokonanie przez organ kontroli tego postępowania pod kątem ewentualnego naruszenia przepisów prawa poprzez ustosunkowanie się do zgłoszonych zarzutów, ale także zbadanie stanu faktycznego sprawy w takim zakresie, który mógł mieć wpływ na uszczerbek interesu prawnego rozumiany jako uszczerbek w możliwości wyboru lepszej oferty.

W sprawie kontrolowanej przez Sąd organ podał, że zbadał całość akt sprawy wraz z ofertami obu oferentów. Z deklaracji tej wynika, że kontroli poddana została zatem cała dokumentacja sprawy, w tym część niejawna postępowania konkursowego, włącznie z szczegółami punktacji. Przyjąć trzeba zatem, że wszystkie te materiały stały się aktami sprawy administracyjnej prowadzonej przez organ administracji. Od chwili złożenia odwołania (wniosku) zaczęły też mieć zastosowanie w sprawie przepisy k.p.a., w tym związane z udostępnianiem stronie akt sprawy.

W ocenie Sądu, akta te zostały udostępnione stronie w niekompletnym wymiarze, i to dopiero po wniesieniu odwołania od decyzji organu I instancji, co spowodowało, że strona nie mogła w odwołaniu powołać wielu okoliczności i była na tym etapie pozbawiona możliwości ochrony swoich praw i przedstawienia argumentów, które de facto zostały szczegółowo przedstawione dopiero w skardze do Sądu. W rezultacie, dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego strona mogła przedstawić szczegółową argumentację, do której organ nie odnosił się w postępowaniu administracyjnym, jak też w odpowiedzi na skargę. Przedstawiciel organu nie stawił się zaś na rozprawie. W przedstawionych Sądowi aktach administracyjnych sprawy brak jest zaś całości dokumentacji (pomimo deklaracji organu, iż ją badał) pozwalającej na dokonanie ocen, czy i w jakim stopniu mógł nastąpić uszczerbek interesu prawnego skarżącego. W tej sytuacji Sąd kontrolujący postępowanie administracyjne nie miał pełnej możliwości dokonania ocen zarzutów zgłoszonych w skardze.

Postępowanie administracyjne (a także odpowiedź na skargę) nie wyjaśniły bowiem wszystkich okoliczności przeprowadzonego konkursu, a w szczególności w świetle zasady wynikającej z przepisu art. 134 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Stosownie zaś do normy tego przepisu Narodowy Fundusz Zdrowia zobowiązany jest zapewnić równe traktowanie wszystkim świadczeniodawcom biorącym udział w postępowaniu o zawarcie umów, jak również postępowanie musi być przeprowadzone z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji. Organy, nie ustosunkowując się szczegółowo do istoty podnoszonych zarzutów, nie wykazały, że konkurs przeprowadzono w warunkach poszanowania opisanej wyżej zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu o zawarcie przedmiotowej umowy.

Organy nie ujawniły ocen dokonanych przez Komisję czynników rankingujących w stosunku do kwestii obniżenia i o jaką wartość oceny punktowej związanej z pozytywną odpowiedzią na pytanie nr 1 "Czy w wyniku kontroli przeprowadzonych przez Narodowy Fundusz Zdrowia rozpoczętych po dniu 1 stycznia 2007r. i zakończonych wystąpieniem pokontrolnym stwierdzono udzielanie świadczeń przez personel o kwalifikacjach niższych niż wskazane w umowie", a tym samym uniemożliwiły stronie zapoznanie się z kryteriami ocen i podniesienie stosownych zarzutów.

Organ nie wyjaśnił także wątpliwości Skarżącego w odniesieniu do jednoznacznego sformułowania kryterium, a w konsekwencji przyznania 30 dodatkowych punktów w przypadku udzielenia pozytywnej odpowiedzi na pytanie "Czy w skład oferowanych zespołów ratownictwa medycznego wchodzi lekarz posiadający tytuł specjalisty lub specjalizujący się w dziedzinie medycyny ratunkowej." Zasady sformułowania kryterium i przyznawania punktów w tym zakresie budziły wątpliwości już na etapie prowadzonego przez organy postępowania, organ zaś nie ustosunkował się do zarzutu niejednoznacznej odpowiedzi komisji w tym względzie, dlatego organ administracji ponownie badający sprawę powinien dokonać szczególnie wnikliwej analizy w tym zakresie.

Nie wskazanie przez organy materialnych podstaw analizy materiału dowodowego w sprawie w zakresie szczegółów przyznawania punktów uniemożliwia ocenę czy organy dokonały pełnej kontroli prawidłowości przeprowadzonego konkursu. Z tego względu brak jest też podstaw do oceny przez Sąd, czy w toku konkursu zapewniono równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzono postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, a także czy w związku z tym prawidłowo porównano oferty (art.134 i art. 148 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych).

W ocenie Sądu, organy naruszyły zasady postępowania w tym także, art. 7 i 77 k.p.a., wobec braku dokładnego wyjaśnienia sprawy i wobec braku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego.

Podkreślić należy, że wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej zobowiązuje organy administracji publicznej prowadzące postępowanie do zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, w taki sposób, by ustalone na jego podstawie okoliczności faktyczne mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, odpowiadały rzeczywistości i mogły stać się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Natomiast zasada wskazana w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organy obowiązek ustalenia prawdziwego stanu faktycznego na podstawie całościowo zebranego materiału dowodowego. Tylko realizując powyższe zasady organ prowadząc postępowanie administracyjne może trafnie ocenić istotne dla sprawy okoliczności faktyczne i prawidłowo rozstrzygnąć o prawach strony.

Stosownie bowiem do treści art. 107 § 3 k.p.a. i art. 7 k.p.a. w sytuacji, w której strona postępowania przypisuje określonym zdarzeniom, faktom czy okolicznościom decydujące dla wyniku sprawy znaczenie, organ ma obowiązek odnieść się w uzasadnieniu w sposób rzeczywisty do przedstawionych argumentów, w przeciwnym razie postępowanie organu będzie naruszać prawo i uchybiać zasadzie przekonywania i wyjaśniania sformułowanej w art. 11 k.p.a. Wskazanie podstawy prawnej decyzji, przytoczenie przepisów prawa polega nie tylko na obowiązku powołania podstawy prawnej, ale także na wszechstronnym wyjaśnieniu, dlaczego organ orzekający zastosował określony przepis - rozstrzygając sprawę, względnie też, dlaczego przyjął daną wykładnię, gdy strona przedstawiła wykładnię odmienną.

Rozpoznając sprawę ponownie organy powinny dokonać szczegółowej analizy pod kątem tego, czy doszło do naruszenia wyżej opisanych zasad postępowania i czy skutkiem tego doznał uszczerbku interes prawny skarżącego, w rozumieniu wskazanym przez Sąd.

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia powinien zatem ustalić i wyjaśnić z jakimi okolicznościami przypisanymi poszczególnym kategoriom oceny wiążą się określone ilości punktów przyznane obu uczestnikom konkursu, uwzględniając konieczność odniesienia się do wszystkich zarzutów i okoliczności podnoszonych przez skarżącego, w tym wyjaśnienie czy przyznanie punków ofercie konkurencyjnej nastąpiło bez uchybienia zasadom postępowania, tj. przepisom proceduralnym prowadzącym do osiągania opisanych wyżej celów ustawy i Konstytucji RP.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy zobowiązane będą dokonać szczególnie wnikliwej analizy dotyczącej kryterium oceny poszczególnych ofert oraz przyznawania punków jak również możliwości naruszenie przez Fundusz zasad postępowania określonych przez ustawę o finansowaniu świadczeń zdrowotnych ze środków publicznych, tj. art. 134 ust. 1, 140 ust. 2 pkt 1, oraz 148 pkt 1 i pkt 2.

W decyzji kończącej sprawę organ powinien ponadto w taki sposób uzasadnić dokonane przez siebie oceny, żeby żaden z oferentów nie miał wątpliwości dlaczego wybrana została nie jego, lecz inna oferta i że wybór ten nastąpił z poszanowaniem ww. zasad postępowania. (art. 11 k.p.a.)

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.