Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 898/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 17 ust. 1 b
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 25 czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 14 lutego 2020 r., nr [...].


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 14 lutego 2020 r. [...] Wójt Gminy P. – po rozpoznaniu wniosku M. W. (dalej zwanej również "wnioskodawczynią", "stroną", "skarżącą") i na podstawie art. 3 pkt 11, art. 17 ust. 1, ust. 1b, art. 20 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 oraz art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 – dalej jako: "u.ś.r.") w zw. z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej jako: "k.p.a.") – odmówił stronie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką - I. W. (ur. [...] 1942 r.), legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 19 listopada 2019 r. strona złożyła w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w P. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką - I. W. ur. [...] 1942 r., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyjaśniając, że nie podejmuje zatrudnienia oraz innej pracy zarobkowej oraz zrezygnowała z prowadzenia działalności gospodarczej w związku z koniecznością sprawowania stałej i osobistej opieki nad matką. Do wniosku załączone zostało m.in. orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w P. z dnia 14 października 2019 r. [...] orzekające znaczny stopień niepełnosprawności I. W.. Z treści orzeczenia wynikało, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 17 września 2019 r. czyli po ukończeniu 18. roku życia i później niż do ukończenia 25. roku życia. Strona oświadczyła natomiast, że niepełnosprawność matki istnieje od około 75. roku życia.

Organ przytoczył treść art. 17 ust. 1 i ust. 1b u.ś.r. – stwierdzając, że strona złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką I. W. w następstwie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) orzekającym, że art. 17 ust. 1b u.ś.r., w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

W dniu 11 grudnia 2019 r. pracownik socjalny przeprowadził rodzinny wywiad środowiskowy, natomiast – w związku z obowiązującymi wytycznymi Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazującymi, iż organ właściwy przed wydaniem decyzji powinien każdorazowo dokładnie ustalić, jakie czynności opiekuńcze związane wyłącznie z osobą chorego wykonuje osoba sprawująca opiekę nad nim i ile te czynności zajmują – ponownie wystąpiono o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego uwzględniającego powyższe kwestie, który został przeprowadzony w dniu 27 stycznia 2020 r. W przeprowadzonym rodzinnym wywiadzie środowiskowym pracownik socjalny ustalił, że strona w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką I. W. nie podejmuje zatrudnienia ani żadnej pracy zarobkowej. Pracownik socjalny ustalił również, że strona rzeczywiście sprawuje opiekę nad matką I. W..

Na podstawie ustalonego stanu faktycznego organ stwierdził, że nie kwestionuje faktu nie podejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania przez stronę osobistej opieki nad matką I. W. w okresie od listopada 2019 r. do nadal. Strona jednakże nie spełnia wymagań ustawowych do przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, określonych w art. 17 ust. 1b u.ś.r., bowiem zawarte w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności stwierdzenie braku możliwości ustalenia niepełnosprawności matki oraz stwierdzenie, iż ustalony znaczny stopień niepełnosprawności matki datuje się od 17 września 2019 r., nie pozwala na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Jednocześnie organ podkreślił, że powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie uchylił obowiązującej mocy art. 17 ust. 1b u.ś.r. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) w sprawie zgodności z Konstytucją art. 16a ust. 2 i art. 17 ust. 1b u.ś.r. orzekł, iż art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Komunikat Trybunału Konstytucyjnego (zamieszczony na stronie internetowej) potwierdza, że Trybunał orzekł o częściowej niekonstytucyjności wprowadzenia do ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium wieku powstania niepełnosprawności, jako przesłanki uzależniającej uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego; wyrok nie oznacza natychmiastowego usunięcia tego kryterium z ustawy; wyrok nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji, które już przyznały prawo do świadczenia pielęgnacyjnego; wyrok nie kreuje także nowego prawa do żądania świadczenia przez opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność ich podopiecznych powstała już po okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że wykonanie ww. wyroku wymaga podjęcia niezbędnych oraz niezwłocznych działań ustawodawczych prowadzących do przywrócenia równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Ustawodawca ma w tej kwestii pewien margines swobody. Powinien wszakże uwzględnić zarówno możliwości finansowania świadczeń z budżetu państwa, jak również uszanować poprawnie nabyte prawa osób, które korzystają obecnie ze świadczeń w zaufaniu do państwa. Z powyższego wynika, że adresatem wyroku Trybunału są organy ustawodawcze Rzeczypospolitej Polskiej a nie organy administracji publicznej stosujące prawo. Tym samym, w toku rozpatrywania niniejszej sprawy, organ nie ma podstaw do zastosowania się do tego orzeczenia.

Po rozpatrzeniu wniesionego przez stronę odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia 25 czerwca 2020 r. [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy – przywołując treść art. 2, art. 17 ust. 1, ust. 1a, ust. 1b oraz ust. 5 u.ś.r. – zaznaczył, że materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi art. 17 ust. 1b u.ś.r. Organ odwoławczy wskazał, ze z przedstawionych przez organ I instancji akt sprawy wynika, że I. W. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia 14 października 2019 r. [...] wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w P. Z dokumentu tego wynika, że I. W. (ur. [...] 1942 r. w D.), została na stałe zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności. Nie da się ustalić kiedy powstała niepełnosprawność zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 17 września 2019 r.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że data powstania niepełnosprawności powinna być zawarta w orzeczeniu wydanym w innym postępowaniu, poprzedzającym postępowanie w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Ustalenie takie, zawarte w stosownym orzeczeniu właściwego organu (powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności działającego jako I instancja; wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności - działającego jako organ odwoławczy) jest konieczne do ubiegania się o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W konsekwencji zatem organy rozpoznające wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie są właściwe do ustalenia we własnym zakresie daty powstania niepełnosprawności, ponieważ związane są - co do daty powstania niepełnosprawności i co do jej stopnia, orzeczeniem wydanym przez uprawnioną do tego jednostkę. Stosowne orzeczenie nie może być zastąpione żadnym innym dokumentem, ani tym bardziej domniemaniem, że niepełnosprawność mogła powstać w okresie, o którym mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r.

W niniejszej sprawie organ I instancji uznał, że z uwagi na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki nie spełnia ona warunku do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określonego w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Jak wynika z treści tego przepisu warunkiem przyznania wnioskowanego świadczenia jest powstanie niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Trybunał Konstytucyjny w punkcie II sentencji wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) orzekł, że art. 17 ust. 1b omawianej ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z treścią tego przepisu, wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. W aktualnym stanie prawnym nie ma jednakże podstaw do tego, by na mocy przywołanego wyroku można było zaniechać czy też wykluczyć możliwość stosowania przesłanki określonej przepisem art. 17 ust. 1b u.ś.r. Ponadto należy zwrócić uwagę, że skutkiem wejścia w życie ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego - jak sam skład orzekający Trybunału zwrócił uwagę w pkt 8 uzasadnienia prawnego wyroku - "nie jest uchylenie czy zmiana art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, który biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki".

Również w ocenie Kolegium wyrok ten nie oznacza usunięcia wprost z ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium wieku powstania niepełnosprawności jako przesłanki warunkującej uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zwrócić też należy uwagę na art. 16a u.ś.r. regulujący problematykę przyznawania uprawnień do specjalnego zasiłku opiekuńczego, który jest świadczeniem opiekuńczym podobnym w swej konstrukcji do świadczenia pielęgnacyjnego, a którego przyznanie w żaden sposób nie jest uzależnione od momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. To stanowisko Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] od lat prezentuje konsekwentnie we wszystkich decyzjach wydawanych w sprawach świadczeń pielęgnacyjnych przewidzianych przepisami art. 17 u.ś.r. Wykonanie wyroku Trybunału wymaga podjęcia niezbędnych oraz niezwłocznych działań ustawodawczych prowadzących do przywrócenia równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Trybunał w swoim wyroku nie przesądził jaki model ustalania świadczeń dla tych opiekunów należy przyjąć. To oznacza, że ustawodawca ma w tej kwestii pewien margines swobody. Powinien wszakże uwzględnić zarówno możliwości finansowania świadczeń z budżetu państwa, jak również uszanować poprawnie nabyte prawa osób, które korzystają obecnie ze świadczeń w zaufaniu do państwa. Do dnia dzisiejszego stan prawny nie uległ jednak zmianie zgodnie ze wskazaniami Trybunału.

Prezentując powyżej opisane stanowisko Kolegium zobligowane jest jednak równocześnie zauważyć, że ustalenie wyłącznie jednej z przesłanek negatywnych warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego - wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. - nie zwalnia organu administracji z obowiązku wszechstronnego ustalenia wszystkich okoliczności przedmiotowej sprawy. Nie można bowiem zapominać, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy o czym stanowi art. 77 § 1 k.p.a. W kontekście zaś powszechnego stanowiska sądów administracyjnych co do zakresu stosowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 38/13 konieczność zbadania wszystkich tych okoliczności nabiera szczególnego znaczenia. Z tych względów bardzo często uchylając zaskarżoną decyzję w całości w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji Kolegium zwraca szczególną uwagę na to, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne jest, po pierwsze sprawowanie rzeczywistej, osobistej i stałej opieki nad wymagającą jej osoba niepełnosprawną a po drugie, rezygnacja z pracy zarobkowej spowodowana właśnie koniecznością sprawowania tej opieki. Pomiędzy tymi dwoma przesłankami musi zaistnieć związek przyczynowo-skutkowy. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy. Świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny i rzeczywisty brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga,

W ocenie Kolegium w badanej sprawie przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy i pozwoliło na jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy. Z akt sprawy, w szczególności z rodzinnych wywiadów środowiskowych przeprowadzonych w dniu 11 grudnia 2019 r. oraz w dniu 27 stycznia 2020 r. wynika, że I. W. ma 78 lat, jest wdową i zamieszkuje samotnie. Przeszła udar mózgu, była z tego powodu hospitalizowana. Ma kłopoty z pamięcią, nie potrafi samodzielnie opisać swojego stanu zdrowia. Wydaje się być całkowicie zależna od córki, która m.in. pali w piecu, robi zakupy, pierze, sprząta i gotuje, załatwia wizyty lekarskie itd. Pomaga również matce przy kąpieli raz w tygodniu. Matka skarżącej nie wychodzi samodzielnie z mieszkania, potrafi wyłącznie odbierać telefony, nie jest natomiast w stanie samodzielnie wybrać numeru, aby na przykład wezwać pomoc. Obecnie porusza się po mieszkaniu już bez pomocy chodzika, z którego dotąd korzystała. Jest w stanie samodzielnie się ubrać i zrobić kanapki. Stopniowo wycofuje się z samodzielnego funkcjonowania, traci motywację. Córka zapewnia jej opiekę w godzinach 8-16/17, bezpośrednio po udarze była do jej dyspozycji przez całą dobę. Rehabilitacja przynosi efekty. Fakt sprawowania opieki w sposób prawidłowy potwierdzają ustalenia organu I instancji.

Skarżąca nie wykonuje obecnie pracy zarobkowej, pozostaje do dyspozycji matki realizując ww. czynności. Prowadzona przez nią działalność gospodarcza została z dniem 1 grudnia 2018 r. wyrejestrowana w związku z pogorszeniem się stanu zdrowia matki. Opisane powyżej orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności zostało wydane już po tej dacie.

Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, że po zapoznaniu się z aktami rozpatrywanej sprawy uznał, iż w przypadku strony przesłanki określone przepisem art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie zostały spełnione. Z akt sprawy wynika bowiem jednoznacznie, że nie można ustalić momentu początkowego niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. W związku z tym uznać należy, że kryteria wiekowe określone przepisem art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie zostały zachowane.

W sytuacji zatem, gdy wszystkie ustawowe przesłanki warunkujące możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie zostają łącznie spełnione, właściwy organ działając zgodnie z przepisami obowiązującego prawa zobligowany jest do podjęcia decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje bowiem przede wszystkim osobom sprawującym stała i osobistą opiekę nad osobami najbliższymi, których niepełnosprawność i niezdolność do samodzielnej egzystencji powstała w bardzo młodym wieku i w związku z tym wymusiła bezwzględną konieczność rezygnacji przez osoby im najbliższe (na ogół rodziców) z zarobkowania w celu sprawowania nad nimi stałej i nieprzerwanej opieki, a samym osobom niepełnosprawnym obiektywnie wykluczyła możliwość samodzielnego zarobkowania. Nie jest natomiast świadczeniem przeznaczonym dla opiekunów osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała m.in. w związku z zaawansowanym wiekiem i jest jego naturalną konsekwencją. Nie oznacza to jednak, że opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych są pozbawieni wsparcia ze strony Państwa, bowiem przypomnieć należy, że mogą oni ubiegać o specjalny zasiłek opiekuńczy, o którym mowa w art. 16a u.ś.r., którego przyznanie nie jest zależne od wieku powstania niepełnosprawności.

M. W. zaskarżyła powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o jej uchylenie i przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, zarzucając naruszenie art. 17 u.ś.r.

W uzasadnieniu skargi wskazanła, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art.17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a także z naruszeniem art.190 ust. 1 Konstytucji RP. Owszem, wyrok ten nie uchylił przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., jednak wyraźnie wskazał na niekonstytucyjność przepisu, a w dalszej kolejności miały być podjęte działania legislacyjne eliminujące stan niekonstytucyjności zakwestionowanej normy prawnej. Okazuje się, że błędy legislatora zostały przerzucone w całości na obywatela, które w demokratycznym państwie prawa nie mogą mieć miejsca. Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej - wszelkie inne źródła prawa powszechnie obowiązującego powinny być interpretowane w zgodzie z przepisami i zasadami w niej zawartymi, a także przy uwzględnieniu orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Nie powinna zaistnieć sytuacja, w której przy możliwości zastosowania interpretacji zgodnej z Konstytucją RP stosuje się inną wykładnię, nie do pogodzenia z zapisami ustawy zasadniczej. Przy negatoryjnych rozstrzygnięciach Trybunału Konstytucyjnego zakwestionowana norma przestaje być regułą powinnego zachowania, gdyż stanowi, od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału, wadliwą podstawę prawną. Przy wyroku negatoryjnym zakresowym wada ta dotyczy fragmentu normy prawnej w zakresie niezgodnym z ustawą zasadniczą. Na gruncie niniejszej sprawy zakresowe wyeliminowanie ograniczenia o charakterze podmiotowym tj. wieku powstania niepełnosprawności podopiecznych nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy, gdyż jak zasadnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 1 czerwca 2015 r. (sygn. akt II SA/Bd 366/15) możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 ustawy i przepisów z nim skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych dla zrekonstruowania normy (norm) prawnej określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Wyroki Trybunału Konstytucyjnego są wiążące co do swojej sentencji, a ta w przedmiotowej sprawie wyraźnie, jasno i bez wątpliwości mówi o niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Takie stanowisko znajduje oparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Prawidłowe zatem odczytanie i zastosowanie normy prawnej w kształcie zmienionym powszechnie obowiązującym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) treści art. 17 u.ś.r. prowadzi do wniosku, że świadczenie pielęgnacyjne przysługiwać będzie także wtedy, gdy niepełnosprawność osoby podlegającej opiece powstała po uzyskaniu pełnoletności lub po ukończeniu nauki w szkole lub szkole wyższej po ukończeniu 25. roku życia.

Warunek ten został spełniony w niniejszej sprawie spełniony, a zatem nie było podstaw do odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wnosząc o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie spawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że złożona skarga zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm. - dalej jako: "u.ś.r.") świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu; 2) opiekunowi faktycznemu dziecka; 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej; 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Stosownie do art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

Jak wynika ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego skarżąca w dniu 19 listopada 2019 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką – I. W., załączając m.in. do wniosku orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w P. z dnia 14 października 2019 r. o stopniu niepełnosprawności, zaliczające jej matkę do znacznego stopnia niepełnosprawności z informacją, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 17 września 2019 r., natomiast nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje.

Mając powyższe na uwadze w niniejszej sprawie należało rozstrzygnąć spór, czy na gruncie obowiązujących przepisów opiekunowi (skarżącej) może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 u.ś.r., pomimo, że z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności nie da się ustalić, od kiedy niepełnosprawność jej matki istnieje, natomiast ustalony (znaczny) stopień niepełnosprawności I. W. datuje się od 75. roku życia, a więc później aniżeli określone w art. 17 ust. 1b u.ś.r. okresy powstania niepełnosprawności.

Przy rozważaniu tej kwestii konieczne jest wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13, Dz. U. z 2014 r., poz. 1443; OTK-A 2014/9/104) dla określenia ich wpływu na sytuację prawną skarżącej.

W niniejszej sprawie organy uznały, że z uwagi na fakt, iż ustalenie stopnia niepełnosprawności matki skarżącej, urodzonej w 1942 r. nastąpiło od daty 17 września 2019 r. (tj. w 75. roku życia), zaś nie da się ustalić, od kiedy niepełnosprawność istnieje, to tym samym skarżąca nie spełnia określonego w art. 17 ust. 1b u.ś.r. warunku do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) nie zmienia w tym zakresie jej sytuacji prawnej.

Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić.

Jak wynika z treści art. 17 ust. 1b u.ś.r. warunkiem przyznania wnioskowanego świadczenia jest powstanie niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Natomiast Trybunał Konstytucyjny w punkcie 2. sentencji wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Skoro w powołanym wyroku Trybunału została stwierdzona niezgodność we wskazanym zakresie przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych z Konstytucją, to sąd administracyjny nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę lub ją pomijać.

Przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym, czyli takim, w którym Trybunał stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania. W konsekwencji atrybut konstytucyjności albo niekonstytucyjności nie jest przypisywany całemu aktowi prawnemu albo jego jednostce redakcyjnej (przepisowi), lecz jego fragmentowi, a ściślej rzecz biorąc jakiejś normie (normom) wywiedzionej z tego przepisu. Wyrok zakresowy rozstrzyga o przepisie, którego rozumienie nie jest sporne, lecz zarzut niekonstytucyjności odnosi się do wyraźnego zakresu zastosowania tego przepisu (por.: M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 104).

Przywołany wyrok odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

Skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 tej ustawy, który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakresowe wyeliminowanie ograniczeń o charakterze podmiotowym (wieku powstania niepełnosprawności podopiecznych) nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy, gdyż - jak zasadnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 1 czerwca 2015 r. (sygn. akt II SA/Bd 366/15) - możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 u.ś.r. i przepisów z nim skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych dla zrekonstruowania normy (norm) prawnej określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest to zatem przypadek tzw. pominięcia prawodawczego, które polega na wskazaniu przez Trybunał braku pewnych treści normatywnych w kontrolowanym przepisie (por. A. Kustra, Wyroki zakresowe Trybunału Konstytucyjnego, Przegląd Sejmowy, nr 4/2011, s. 60). Trybunał Konstytucyjny derogował bowiem fragment pełnego i jednoznacznego pod względem zakresowym przepisu, realizując tym samym klasyczną i nie budzącą kontrowersji funkcję "negatywnego prawodawcy" (por. S. Wronkowska, Kilka uwag o "prawodawcy negatywnym", Państwo i Prawo nr 10/2008).

Stanowisko to Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.

Trybunał Konstytucyjny derogując w powołanym wyżej zakresie przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie odroczył utraty jego mocy obowiązującej (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis we wskazanym w wyroku zakresie domniemania konstytucyjności. Innymi słowy, skutkiem wydanego orzeczenia jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, i to począwszy od dnia ogłoszenia wyroku.

Przedmiotowy wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw RP z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie. Omawiany przepis ustawy, tj. art. 17 ust. 1b jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie, nie powinien mieć od tego momentu zastosowania, gdyż Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził jego niekonstytucyjność.

Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego. Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji posiadają uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów.

Zauważyć należy, że Trybunał Konstytucyjny nie może uzasadnieniem swego wyroku przesądzić o tym, że jednoznaczna sentencja wyroku może obowiązywać w innym zakresie, niż wynika to z jej brzmienia lub z zasad prawa konstytucyjnego (art. 190 Konstytucji RP), które obowiązują także Trybunał, stojący na straży ich przestrzegania. Ani treść uzasadnienia wyroku, ani tym bardziej interpretacja fragmentu uzasadnienia nie może modyfikować treści sentencji wyroku, ani też zmieniać wynikających z przepisów prawa skutków orzeczeń wydawanych przez Trybunał Konstytucyjny. Zgodnie z dominującym poglądem doktryny uzasadnienia orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie wiążą sądów (poza ewentualnie sądem pytającym w przypadku tzw. pytania prawnego), brak jest bowiem przesłanek warunkujących uznanie takiej kompetencji (por. J. Mikołajewicz, Zasady orzecznicze Trybunału Konstytucyjnego. Zagadnienia teoretyczne, Poznań 2008, s. 84).

W przywołanym wyżej wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że w uzasadnieniu wyroku Trybunał, m.in. po rozważeniu braku przesłanek do zróżnicowania sytuacji prawnej opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na czas (wiek) powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki wskazał, że skutkiem wyroku jest stwierdzenie w punkcie 8., iż opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być traktowani przez ustawodawcę jako podmioty należące do tej samej klasy. Stwierdzenie to, podobnie jak następne dwa akapity, odnosi się bezpośrednio do ustawodawcy (tzw. sygnalizacja).

Natomiast w akapicie czwartym punktu 8. uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego znajdują się rozważania dotyczące skutku wyroku dla stanu prawnego i sytuacji prawnej adresatów przepisu art. 17 ust. 1b ustawy – "skutkiem wejścia w życie wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy w ocenie Trybunału wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien dokonać tego bez zbędnej zwłoki".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazuje dalej, że fragment ten potwierdza charakterystykę zakresowego typu wyroku. Jeśli zaś chodzi o fragmenty odnoszące się do "uchylenia decyzji przyznających świadczenia" oraz "wykreowania prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych" to dosłownie pojmując treść tego zapisu brak byłoby podstaw do stosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresowo derogowanym brzmieniu, bez ingerencji ustawodawcy. Takie stwierdzenie przeczy natomiast sentencji wyroku i możliwości zrekonstruowania wszystkich konstytutywnych elementów prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po wyłączeniu norm wynikających z derogowanego zakresu przepisu. Zapis zawarty w punkcie 8. uzasadnienia wyroku należy zatem potraktować jako wskazówkę interpretacyjną, nie zaś element rozstrzygający o zakresie derogacji i jej skutku dla obowiązywania prawa.

Podzielając powyższe stanowisko stwierdzić należy, że skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego odniósł bezpośredni skutek, to zadaniem sądu administracyjnego - realizującego ustrojową funkcję gwaranta praw i wolności obywatelskich - jest ustalenie możliwości jego zastosowania zgodnie z wzorcem konstytucyjnym. Zawarta w sentencji wyroku Trybunału derogacja nie powoduje bowiem powstania luki konstrukcyjnej, a zmodyfikowany przepis 17 ust. 1b u.ś.r., w dopełnieniu z ust. 1 tego artykułu, może być stosowany.

W świetle poczynionych rozważań nie można więc uznać, że wydany przez Trybunał Konstytucyjny wyrok nie zmienił sytuacji prawnej strony. Przeciwnie, wynika z niego, że organy - rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym (dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) - mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., jednakże z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

W niniejszej sprawie organy z tego obowiązku się nie wywiązały. Zarówno bowiem organ odwoławczy, jak i organ I instancji, co prawda stwierdziły, że wnioskodawczyni spełnia warunek przyznania świadczenia z art. 17 ust. 1 u.ś.r. ponieważ nie ma wątpliwości, że sprawuje stałą i codzienną opiekę nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, a opieka ta wyłącza możliwość podjęcia przez wnioskodawczynię jakiejkolwiek pracy, to jednak odmawiając przyznania świadczenia zgodnie oparły wydane w sprawie rozstrzygnięcia o tę część przypisu, tj. art. 17 ust. 1b u.ś.r., który został uznany za niekonstytucyjny.

Jak już podniesiono, wyroki Trybunału Konstytucyjnego są wiążące co do swojej sentencji, ta zaś w przedmiotowej sprawie jednoznacznie stanowi o niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.

Zaistniała zatem w omawianym zakresie podstawa do uwzględnienia skargi, bowiem przedmiotowym wyrokiem Trybunał orzekł o niezgodności z Konstytucją RP przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, który stanowił podstawę orzekania w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu orzekającego należy odkodować podstawę prawną dla rozstrzygnięcia żądania strony z tych przepisów normujących daną instytucję materialnoprawną, które nie utraciły cechy zgodności z Konstytucją. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie dostrzega powodu do zmiany dotychczasowej i aktualnej linii orzecznictwa w tym zakresie, tym bardziej, że także Naczelny Sąd Administracyjny jednolicie ją akceptuje (zob. w tej materii m.in.: wyrok z dnia 5 września 2017 r., sygn. akt I OSK 2370/16 oraz wyrok z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1079/17).

Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że organy obu instancji wadliwie przyjęły, iż skarżąca nie może uzyskać wnioskowanego świadczenia ze względu na to, że niepełnosprawność jej matki nie powstała przed upływem okresów wskazanych w art. 17 ust. 1b u.ś.r.

Z powyższych względów Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ w zw. z art. 135 p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Rozpoznanie wniosku skarżącej z listopada 2019 r. o przyznanie prawa do świadczenia leży po stronie organów administracji publicznej. Ponownie rozpatrując tę sprawę organy uwzględnią zatem przedstawione wyżej stanowisko Sądu dotyczące pominięcia tej części normy art. 17 ust. 1b u.ś.r., którą Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) uznał za niezgodną z Konstytucją RP.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).