Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 146/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 190, art. 153, art. 188, art. 135, art. 200, art. 203 pkt 1, art. 205 par 2, art. 207, art. 145 par 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 61 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L.L., W.L. i T.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 października 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 453/10 w sprawie ze skargi L.L., W.L. i T.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach na rzecz L.L., W.L. i T.L. solidarnie kwotę 750 (słownie: siedemset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 28 października 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 453/10, oddalił skargi L.K., W.L. i T.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budynek gospodarczy podpiwniczony z poddaszem użytkowym, przeznaczony "do prawidłowego funkcjonowania gospodarki rybackiej", w skład którego wchodzą pomieszczenia zapewniające właściwy sposób magazynowania, konserwacji i naprawy sprzętu rybackiego, pomieszczenia socjalne dla pracowników obsługi stawów rybnych, pomieszczenia do obrotu towarowego rybami. Inwestycję zaplanowano na działce nr [...] w miejscowości [...] gmina [...].

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Suwałkach utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] lipca 2006 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, jako wydanej rażącym naruszeniem art. 54 pkt 1 i pkt 2 lit. a) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 2 pkt 1, pkt 3, pkt 4 lit.b) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), jak również z rażącym naruszeniem art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 3 ust. 2, § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) oraz rażącym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, który wyrokiem z 07 grudnia 2006 r. w sprawie II SA/Bk 632/06 oddalił skargę L.L., W.L. i T.L.. Sąd podzielił stanowisko Kolegium, że w decyzji o warunkach zabudowy nie określono zgodnie z art. 54 pkt 2 lit. "a" ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 2 pkt 3 cytowanego wyżej rozporządzenia warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego w tym linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej. Nie określono także konkretnych warunków i zakazów dotyczących ochrony przyrody wynikających z obowiązującego planu ochrony Suwalskiego Parku Krajobrazowego.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 17 czerwca 2008 r., sygn. akt

II OSK 660/07 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku oraz decyzję Samorządowego Kolegium odwoławczego w Suwałkach z dnia [...] sierpnia 2006 r.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Traktowanie naruszenia prawa jako "rażącego" może mieć miejsce wyjątkowo, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące. Nie każde naruszenie prawa będzie stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Organ administracji musi więc wykazać fakt niewątpliwego naruszenia prawa i zakwalifikować to naruszenie jako rażące. Kwestii rozróżnienia między naruszeniem prawa i rażącym naruszeniem prawa musi być poświęcona należyta uwaga w postępowaniu administracyjnym tj. musi być wykazane jakie przyczyny spowodowały uznanie, iż w konkretnej sprawie zachodzi "rażące" naruszenie prawa. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż kontrolowany wyrok został wydany bez wyczerpującego uzasadnienia stanowiska o zaistnieniu przesłanki rażącego naruszenia wskazanych przepisów prawa. Nie rozważono kluczowej kwestii dotyczącej dopuszczalności zastosowania w sprawie art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiącego wyjątek od - wyrażonej w art. 61 ust. 1 ustawy - zasady dobrego sąsiedztwa. Nie zbadano czy faktycznie inwestycja miała charakter zabudowy zagrodowej, poprzestając na stwierdzeniu, że zagadnienie to ma znaczenie tylko w zakresie ewentualnego zwolnienia z obowiązku spełnienia warunku przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, nie ma zaś wpływu na zwolnienie z obowiązku sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd pierwszej instancji powinien kwestię tę definitywnie rozstrzygnąć, korzystając z dokumentów dołączonych do wniosku. W pierwszej kolejności winno być wyjaśnione, czy planowane zamierzenie inwestycyjne ma zostać wykonane w "rodzinnym gospodarstwie rolnym", a następnie czy zamierzony obiekt to "budynek gospodarczy". Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że definicja zabudowy zagrodowej zawarta jest w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej - związanie gospodarstwa rolnego z zabudową należy rozumieć funkcjonalnie. Oznacza to, że sama zabudowa nie musi znajdować się na tym samym gruncie co reszta gospodarstwa, bowiem ustawodawca dopuszcza rozproszoną zabudowę zagrodową, jednakże wymóg przekroczenia średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w danej gminie może odnosić się tylko do gruntów położonych na terenie gminy, w której ma być realizowana zabudowa zagrodowa. Z dokumentów dołączonych do wniosku o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że gospodarstwo rolne stanowiące własność skarżących składa się z kilku działek, w tym na jednej z nich znajdują się zabudowania. Wyjaśnienia zatem wymaga, czy został spełniony warunek przewidziany w art. 61 ust. 4 ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że decyzję wydano w oparciu o pozytywne uzgodnienia z organami, które posiadały wiedzę na temat rodzaju planowanej inwestycji. Uszło to uwadze sądu pierwszej instancji przy formułowaniu oceny o wystąpieniu przesłanki rażącego naruszenia prawa. Natomiast uznał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo przyjął, iż zwolnienie zabudowy zagrodowej z obowiązku sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o którym mowa w art. 61 ust. 4 ustawy, dotyczy tylko i wyłącznie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, a nie rozciąga się na pozostałe punkty tego przepisu. W wytycznych udzielonych organowi odwoławczemu nakazano przeprowadzenie oceny materiału dowodowego z punktu widzenia przesłanek zgodności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia

2004 r. z treścią przepisów prawa oraz zbadanie czy waga stwierdzonych naruszeń jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji oraz czy jej skutki powodują nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Suwałkach decyzją z dnia 5 września 2008 r. utrzymało ponownie w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2006 r., stwierdzając, że rozstrzygnięcie Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z przepisami prawa i nie może być akceptowane jako akt organu praworządnego państwa.

Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 704/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił zaskarżoną decyzję SKO w Suwałkach

z dnia [...] września 2008 r., uznając, że organ stosownie do art. 153 p.p.s.a., nie zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt II OSK 660/07.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Suwałkach decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. ponownie utrzymało w mocy własną, wcześniejszą decyzję o stwierdzeniu nieważności decyzji Wójta [...] o ustaleniu warunków zabudowy.

Wyrokiem z dnia 10 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 513/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po raz kolejny uchylił zaskarżoną decyzję, wskazując Kolegium na konieczność ponownego zdefiniowania pojęcia "zabudowy zagrodowej" oraz przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w pozostałym zakresie mając na uwadze wskazówki NSA i WSA. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Suwałkach rozpoznając ponownie sprawę po raz kolejny utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] lipca 2006 r. Organ stwierdził, że projektowany do realizacji obiekt będzie samodzielną inwestycją w ramach gospodarstwa rolnego o charakterze produkcyjnym i mieszkalny, a nie budynkiem w zabudowie zagrodowej. Zatem ustalenie warunków zabudowy dla tej inwestycji było nieprawidłowe. Organ pierwszej instancji nie dostrzegł, że zastosowanie art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyłącza konieczność sporządzenia analizy w tylko w zakresie art. 61 ust. pkt 1 ustawy, a nie w całości. Brak analizy stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Skargę na powyższą decyzję złożyli do sądu administracyjnego L.L., W.L. i T.L. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. W uzasadnieniu skargi wskazano, że prawidłowość decyzji w postępowaniu nieważnościowym ocenia się nie przez pryzmat wszystkich ewentualnych naruszeń prawa, ale tylko takich, które można uznać za rażące. Zgodnie z wytycznymi orzekających w sprawie sądów zadaniem SKO było zbadanie czy decyzja z [...] grudnia 2004 r. dotyczy zabudowy zagrodowej, czy wnioskodawcy prowadzą rodzinne gospodarstwo rolne, ewentualnie inną jego postać

z zabudowaniami kwalifikującymi się jako zagrodowe, czy planowany budynek jest budynkiem gospodarczym lub innym w zabudowie zagrodowej, czy wyniki ewentualnie przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy

i zagospodarowania terenu dyskwalifikowałyby planowaną inwestycję, czy dostrzeżone uchybienia mają charakter rażących naruszeń prawa. Zdaniem skarżących powyższych wytycznych SKO po raz kolejny nie wykonało.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie i podtrzymano argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Sąd pierwszej instancji oddalił skargę, uznając ją za bezzasadną. Zdaniem Sądu, Kolegium wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r. o utrzymaniu w mocy decyzji własnej z dnia [...] lipca 2006 r. stwierdzającej nieważność decyzji Wójta Wiżajn o warunkach zabudowy z dnia [...] grudnia 2004 r. wykonało wszystkie zalecenia Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, uwzględniając ocenę prawną wyrażoną w wyrokach sądów. Kluczowym w sprawie niniejszej problemem było ustalenie, czy planowana przez wnioskodawców inwestycja (określana we wniosku jako budynek gospodarczy podpiwniczony z poddaszem użytkowym, przeznaczony "do prawidłowego funkcjonowania gospodarki rybackiej", w skład którego wchodzą pomieszczenia zapewniające właściwy sposób magazynowania, konserwacji i naprawy sprzętu rybackiego, pomieszczenia socjalne dla pracowników obsługi stawów rybnych, pomieszczenia do obrotu towarowego rybami) wymagała

w kontekście przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów wykonawczych – rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia

26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań nowej zabudowy - przeprowadzenia analizy tzw. dobrego sąsiedztwa, czy była z tego obowiązku zwolniona z mocy art. 61 ust. 4 ustawy, jak przyjął organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, tj. jako inwestycja w postaci zabudowy zagrodowej, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie. Zaskarżoną decyzją SKO oceniło, że sporna inwestycja nie stanowiła zabudowy zagrodowej, dlatego dla wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczna była analiza dotycząca warunków i wymagań nowej zabudowy, której nie przeprowadzono.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że podziela ocenę zawartą w zaskarżonej decyzji, iż przedmiotowa inwestycja nie mieściła się w kategorii budynku gospodarczego w ramach zabudowy zagrodowej. Aby uznać spełnienie przesłanek definicji zabudowy zagrodowej zawartej w § 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych muszą być łącznie spełnione wszystkie elementy tej definicji tj. zabudowa ta winna zawierać budynki mieszkalne, gospodarcze lub inwentarskie, które mają funkcjonować w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz leśnych. Brak któregoś z tych elementów wyklucza możliwość zaliczenia inwestycji jako realizowanej w warunkach zabudowy zagrodowej.

W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy przed zastosowaniem regulacji z art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiącej wyjątek od zasady ustalania tzw. dobrego sąsiedztwa, prowadzący postępowanie organ ma bezwzględny obowiązek oceny czy planowana inwestycja stanowi zabudowę zagrodową w rozumieniu wyżej wskazanym oraz z jaką powierzchnią gospodarstwa rolnego w stosunku do średniej powierzchni gospodarstwa w gminie ma być funkcjonalnie związana. Oceny takiej przed wydaniem decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r. Wójt Gminy [...] nie dokonał i nie poczynił żadnych wymaganych ustaleń, a jedynie wskazał, że inwestorzy posiadają ilość gruntów przekraczającą średnią w gminie. Sąd podkreślił, iż we wniosku nie zostało zawarte żądanie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji w zabudowie zagrodowej, zresztą i sama decyzja, mimo zastosowania wyjątku dla zabudowy zagrodowej, nie zawiera w użytym nazewnictwie terminu "zabudowa zagrodowa", a jak trafnie oceniło SKO używa nomenklatury sprzecznej z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy.

W ocenie Sądu Kolegium słusznie uznało, że decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] grudnia 2004 r. zapadła z rażącym naruszeniem prawa zarówno procesowego, jak i materialnego.

Sąd stwierdził, że ocena rażącego charakteru naruszenia prawa decyzją Wójta z dnia [...] grudnia 2004 r. została poprzedzona prawidłowym ustaleniem stanu faktycznego sprawy i jego głęboką analizą i następnie w sposób racjonalny uzasadniona w zgodzie z wiążącym stanowiskiem NSA zawartym w wyroku z dnia 17 czerwca 2008 r. i późniejszymi wyrokami WSA wydanymi w tej sprawie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wykazało, że naruszenie prawa decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. ma duży ciężar gatunkowy, zebrany w sprawie materiał dowodowy upoważnia do dokonania takiej oceny. Decyzja o warunkach zabudowy przez liczne i istotne sprzeczności z przepisami prawa, z podstawowymi zasadami procedury administracyjnej i naruszeniami przepisów prawa materialnego nie może zostać zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Jej skutki prawne – możliwość wydania pozwolenia budowlanego niezgodnego z prawem, możliwe naruszenie zasady ładu przestrzennego i reguł kształtowania praktyki przestrzennej oraz zasad sposobu zagospodarowania terenu przez właścicieli nieruchomości nie pozwalają na pozostawienie jej w obrocie prawnym. Sąd stwierdził, że fakt uzgodnień z konserwatorem przyrody i pozostałymi organami nie może zmienić ogólnej oceny charakteru naruszenia prawa decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. Każdy z organów dokonywał uzgodnienia projektu decyzji w swoim zakresie i w przedmiocie objętym swoimi kompetencjami. Pozytywne uzgodnienie nie przesądza o wydaniu zgodnej z prawem decyzji o warunkach zabudowy i nie do organów uzgadniających należała ocena przesłanek z art. 61 ust. 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym możliwość zastosowania wyjątkowej regulacji art. 61 ust. 4 tej ustawy. Zakres i ciężar gatunkowy naruszenia prawa decyzją o warunkach zabudowy oraz skutki prawne i społeczne tej decyzji uzasadniały wyeliminowanie jej z obrotu prawnego w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli administracyjnego L.L., W.L. i T.L. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika radcę prawnego A.H., zaskarżając go w całości, zarzucając naruszenie: I. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 190 i art. 153 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, 2.art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie, 3. art. 7 i 8 w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. c) poprzez ich niezastosowanie; II. przepisów prawa materialnego: 1. art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego niezastosowanie, 2. art. 61 ust. 4 ustawy w zw. z § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez ich błędną wykładnię i wynikające z tego błędne zastosowanie, 3. ewentualnie art. 61 ust.1 ustawy poprzez jego niezastosowanie.

Pełnomocnik skarżących na tych wskazanych podstawach skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. Pełnomocnik wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W obszernych motywach skargi kasacyjnej podano, że Sąd pierwszej instancji, jak też Kolegium nie zastosowały się do oceny prawnej i wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego, ograniczając się jedynie do stwierdzenia naruszenia prawa. Autor kasacji podniósł, iż orzecznictwo wyklucza możliwość unieważnienia decyzji tylko z powodu zastosowania innej interpretacji danego przepisu. W tej sprawie, jeżeli uznać, że doszło do naruszenia art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskutek braku zgodności z definicją z § 3 pkt 3 rozporządzenia to nie jest to naruszenie rażące przez wzgląd na brak takich skutków. Takich skutków nie wykazali ani Kolegium, ani Sąd pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w tej sprawie nie występują. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. Zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano w pierwszej kolejności zarzut naruszenia przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy tj. art. 190 i art.153 p.p.s.a poprzez ich niewłaściwe zastosowanie; art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 7 i 8 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c poprzez ich niezastosowanie. W motywach skargi autor kasacji wskazał, iż Sąd pierwszej instancji, a przed nim Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Suwałkach nie zastosowały się oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 660/07, uzupełnionych wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 listopada 2009 r. , sygn. akt II SA/Bk 513/09.

Zauważyć należy, iż drugi zarzut skargi kasacyjnej, choć zakwalifikowany przez stronę skarżącą jako zarzut naruszenia przepisów postępowania należy potraktować jako zarzut naruszenia prawa materialnego, ponieważ art.156 § 1 pkt 2 k.p.a, mimo że został zamieszczony w akcie normatywnym o charakterze procesowym, jest przepisem prawa materialnego, jako że stanowi podstawę prawną dla rozstrzygnięcia eliminującego z obrotu prawnego decyzji - po spełnieniu określonych w tym przepisie materialnoprawnych przesłanek - natomiast w żadnym razie nie reguluje trybu postępowania w sprawie.

W podstawie skargi kasacyjnej sformułowano również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj art. 6 ust.2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie; art. 61 ust. 4 ustawy w zw. z art. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez ich błędną wykładnię i wynikające z tego błędne ich zastosowanie. Autor kasacji w ramach tej podstawy skargi wskazał, iż ewentualnie zarzuca naruszenie art. 61 ust.1 ustawy poprzez jego niezastosowanie. `

W niniejszej sprawie zarówno Sąd pierwszej instancji, jak i Naczelny Sąd Administracyjny wiąże wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 660/07, na mocy którego został uchylony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 7 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 632/06 oraz decyzja Samorządowego Kolegium odwoławczego w Suwałkach z dnia [...] sierpnia 2006 r., utrzymująca w mocy decyzję tego samego organu z dnia [...] lipca 2006r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. ustalającej sposób zagospodarowania i warunki zabudowy. Zgodnie z treścią art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania na skutek uwzględnienia skargi kasacyjnej, związany jest wykładnią prawa dokonana w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie wykładnią prawa oznacza obowiązek podporządkowania się Sądu w trakcie ponownej kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego sposobem rozumienia interpretowanego przepisu i nie jest możliwe nadanie odmiennego znaczenia prawnego treści tego przepisu. Stosownie zaś do treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że zarówno organy administracyjne rozpoznające ponownie sprawę w wyniku uprzedniego uchylenia ich decyzji prawomocnym wyrokiem sądowym, ale także sądy administracyjne przeprowadzające kolejne kontrole w sprawie pozostają związane oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania zawartymi w uprzednio zapadłych wyrokach. Związanie to utrzymuje się tak długo aż nie dojdzie do zmiany stanu prawnego, który zdezaktualizuje wyrażony uprzednio pogląd, wzruszenia orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie lub gdy zajdzie zmiana istotnych okoliczności faktycznych (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wyd. 3, Warszawa 2009, str. 403). Związanie, o którym mowa powyżej miało miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy, bowiem w postępowaniu poprzedzającym wydanie skarżonego wyroku zapadł wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 660/07 oraz dwa prawomocne wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku (z dnia 29 stycznia 2009 r. i z dnia 10 listopada 2009 r.).

W niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2008 r., bowiem przedstawione w nim stanowisko było, stosownie do art. 153, 170 i 190 p.p.s.a. wiążące dla organu i sadów rozpoznających sprawę. Trzeba podkreślić, iż w powyższym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nie zostało zbadane, czy faktycznie zamierzona inwestycja miała charakter zabudowy zagrodowej. W pierwszej kolejności wymaga wyjaśnienia, czy planowane zamierzenie inwestycyjne ma być wykonane w "rodzinnym gospodarstwie rolnym", dalej czy jest to budynek gospodarczy. Definicja zabudowy zagrodowej zawarta w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Zgodnie z § 3 pkt 3 tego rozporządzenia przez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Naczelny Sąd Administracyjny również wskazał, iż w ujęciu cywilistycznym gospodarstwo należy rozumieć jako pewną całość produkcyjną, związanie gospodarstwa rolnego z zabudową należy rozumieć funkcjonalnie. Ustawodawca dopuszcza rozproszoną zabudowę zagrodową, jednakże dla gospodarstw w skali danej gminy, w której ma być realizowana zabudowa zagrodowa. Zatem wyjaśnienia wymaga czy warunek przewidziany w art. 61 ust.4 u.p.z.p. został spełniony, czy też nie. Ma to znaczenie dla oceny, czy doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż Sąd pierwszej instancji nie mógł ograniczać się do stwierdzenia, że naruszenia te miały charakter rażący, lecz powinien określić ich ciężar gatunkowy i wskazać, czy mogą być akceptowane bądź nie w praworządnym państwie prawa. W wytycznych Naczelny Sąd Administracyjny wskazał organowi odwoławczemu, iż rozpoznając ponownie sprawę, kierując się oceną prawną dokona oceny, czy treść decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisów prawa, a charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być zaakceptowana jako jak wydany przez organ praworządnego państwa. Organ zbada również, czy waga stwierdzonych naruszeń jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji oraz czy jej skutki powodują nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego.

Sąd pierwszej instancji kontrolując w rozpoznawanej sprawie zaskarżoną decyzję z dnia 30 kwietnia 2010 r. uznał, że organ odwoławczy zgodnie z wiążącym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w wyroku z dnia 17 czerwca 2008 r. i późniejszymi wyrokami WSA wydanymi w tej sprawie, dokonał prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, jego głębokiej analizy, jak też prawidłowo wykazał, że decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. została wydana z naruszeniem prawa materialnego, o takim ciężarze gatunkowym, upoważnia do stwierdzenia jej nieważności.

Z tym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie można się zgodzić. W orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r. III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r. VSA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia,

a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Zaznaczyć przy tym należy, iż w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który ma być stosowany w bezpośrednim rozumieniu. Sankcja w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie jest zatem możliwa do zastosowania, gdy decyzja wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze (zob. glosa B. Adamiak do wyroku NSA z dnia 6 lutego 2006 r. I FSK 439/05, OSP 2007, z. 9, poz. 100). Pamiętać też należy, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić w przypadku norm prawnych nie budzących wątpliwości interpretacyjnych.

W takich przypadkach błąd w wykładni prawa nie może stanowić przesłanki do uznania, że decyzja ostateczna wydana została z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa i stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie tegoż przepisu. A zatem dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest nie tylko stwierdzenie jaki konkretny przepis został naruszony, ale i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Bezwzględnym obowiązkiem organu jest wykazanie, dlaczego konkretne naruszenie prawa ocenił jako rażące. Także Sąd administracyjny – w ramach kontroli legalności decyzji wydanej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa – winien ocenić naruszenie prawa, a następnie uzasadnić, z jakich to względów podzielił stanowisko organu, iż stwierdzone naruszenie prawa ma charakter rażący.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia warunków w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Art. 61 ust. 4 tej ustawy stanowi, że przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Brak w ustawie definicji pojęcia "zabudowa zagrodowa" powodował, zgodnie z wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartymi w wyroku z dnia 17 czerwca 2008 r. konieczność posiłkowania się definicją zawartą w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wydanym dla celów Prawa Budowlanego. Nie budzi wątpliwości, że organ odwoławczy stosując się do wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonał złożonej wykładni pojęcia zabudowa zagrodowa zawartego w art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu, posiłkując się stosownie do wytycznych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego definicją tego pojęcia z dnia 17 czerwca 2008 r. z § 3 pkt 3 powołanego wyżej rozporządzenia. W ramach wykładni tej definicji organ dokonał również wykładni występujących w niej pojęć tak jak: budynek gospodarczy, i rodzinne gospodarstwo rolne. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ odwoławczy dokonał prawidłowej wykładni pojęcia zabudowa zagrodowa, stosując się do wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego i, że w związku z tą wykładnią prawidłowo uznał, że sporna inwestycja nie stanowiła zabudowy zagrodowej. Słuszna więc była, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, konkluzja Kolegium, że decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2004r. została wydana z rażącym naruszeniem zarówno prawa procesowego i materialnego.

Podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organ odwoławczy zrealizował wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie wykładni pojęcia zabudowa zagrodowa.

Natomiast, w świetle wcześniejszych uwag, stwierdzić należy, że zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Suwałkach, jak również Sąd pierwszej instancji nie zastosował się do wytycznych w zakresie oceny, czy kontrolowana decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. pozostaje

w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisów prawa, a charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być zaakceptowana jako jak wydany przez organ praworządnego państwa, a więc, czy została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Należy jeszcze raz wyraźnie podkreślić, że o rażącym naruszeniu prawa może mówić w przypadku norm prawnych nie budzących wątpliwości interpretacyjnych. Konieczność dokonania wykładni przepisu prawa materialnego oznacza, iż przepis nie jest jednoznaczny. W takiej sytuacji nie może być mowy o oczywistości naruszenia ewentualnego naruszenia przepisu art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu

w omawianym zakresie, tym samym decyzji administracyjni wydanej na podstawie tego przepisu nie można zakwalifikować jako rażącego naruszenia prawa

w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tj. jako pozostającej w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa.

W świetle powyższej przedstawionych wywodów dotyczących art. 156 § 1 pkt 2 kpa w kontekście pojęcia rażącego naruszenia prawa, stanowiącego kwalifikowaną formę naruszenia prawa, z którym to pojęciem nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa, zgodzić się należy z autorem kasacji, że Sąd pierwszej instancji w swoich rozważaniach nie dokonał pod tym względem oceny przyjętego przez organ odwoławczy stanowiska, że decyzja z dnia o warunkach zabudowy w powodu braku analizy cech i funkcji została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odzwierciedla przeprowadzenia takiej kontroli. Brak jest w szczególności wskazania przez Sąd pierwszej instancji z jakich powodów podzielił stanowisko zawarte w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2010 r., że poddana kontroli w trybie nadzoru decyzja organu pierwszej instancji jest z tego powodu dotknięta wadą kwalifikowaną w rozumieniu art. 156 § 1 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie wyjaśnił dlaczego uznał, iż te wady tej decyzji mają charakter wad ciężkich i winny być zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa. Nie wyjaśnił również jakie przepisy naruszył przepisy prawa procesowego organ pierwszej instancji wydając decyzję o warunkach zabudowy, jak również nie wyjaśnił dlaczego uznał, że ich naruszenie miało charakter rażącego naruszenia prawa.

Mając na uwadze powyższe, w tym także to, że w sprawie doszło jedynie do naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Suwałkach z naruszeniem art. 190 i 153 p.p.s.a. nie dokonało w świetle wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 17 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 660/07 oceny decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. , albowiem nie wykazało, że stwierdzone naruszenia prawa materialnego mają charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W konsekwencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. należało uchylić decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...].

Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni ocenę prawną i wytyczne zawarte w niniejszym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak również w poprzednim wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2008. w zakresie jakim odnoszą się do oceny kontrolowanej decyzji organu pierwszej instancji w aspekcie rażącego naruszenia, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 p.p.s.a., art. 205 § 2 w zw. z art. 207 p.p.s.a.