Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2077/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 25 ust. 2, art. 34 ust. 6
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant asystent sędziego Anna Dziosa - Płudowska po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Katowicach Jolanty Kornakiewicz skargi kasacyjnej Rady Miasta Jastrzębie – Zdrój od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1347/12 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Jastrzębiu - Zdroju na uchwałę Rady Miasta Jastrzębie Zdrój z dnia 28 października 2010 r. nr LXIII/814/2010 w przedmiocie zasad gospodarowania nieruchomościami oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

W dniu 28 października 2010 r. Rada Miasta Jastrzębie Zdrój podjęła uchwałę nr LXI 11/814/2010 w sprawie określenia zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Miasta Jastrzębie Zdrój formułując zasady te w załączniku do ww. uchwały.

Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a/ i pkt 15 oraz art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1951 ze zm.), a także art. 92 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), w związku z art. 14, art. 34 ust. 6, art. 37 ust. 4, art. 43 ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.).

Wyżej wymieniona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z dnia 10 grudnia 2010 r., Nr 262, poz. 4155.

Prokurator Rejonowy w Jastrzębiu Zdroju zaskarżył uchwałę w części dotyczącej jej podstawy prawnej w zakresie podanego tam art. 14 oraz art. 43 ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz następujących przepisów załącznika do uchwały zatytułowanego – Zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność miasta Jastrzębie Zdrój: § 1 pkt 6, 7, 8 i 9, § 2 ust. 1, 2 i 3, § 3 ust. 2, § 4, § 7, § 10 ust. 1 oraz tytułu rozdziału VIII załącznika do uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 8 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1347/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Jastrzębiu Zdroju na uchwałę Rady Miasta Jastrzębia Zdroju z 28 października 2010 r. nr LXIII/814/2010 w przedmiocie zasad gospodarowania nieruchomościami: 1) stwierdził nieważność § 2 ust. 2, § 4ust. 4 i § 7 załącznika do zaskarżonej uchwały, 2) orzekł, że zaskarżona uchwała w częściach określanych w pkt 1 wyroku nie podlega wykonaniu. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej uchwały wykazała, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi wyeliminowanie z obrotu prawnego § 2 ust. 2, § 4 ust. 4 oraz § 7 załącznika do zaskarżonej uchwały.

Odnosząc się kolejno do poszczególnych kwestii Sąd wskazał, że w pełni podzielił zarzuty Prokuratora Rejonowego w Jastrzębiu Zdroju co do § 2 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały ("Przepisy uchwały stosuje się odpowiednio przy zbywaniu oraz nabywaniu przez Gminę prawa własności, prawa użytkowania wieczystego oraz ustanawiania ograniczonych praw rzeczowych na nieruchomościach"). Przedmiotowa uchwała, stosownie do jej tytułu i podstawy prawnej dotyczy bowiem zasad gospodarowania nieruchomościami co oznacza, że w zakresie tym stosowana jest wprost, nie zaś odpowiednio. Stosownie zaś do art. 25 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 23 ust. 1 tejże ustawy (do której to normy art. 25 ust. 2 odsyła) zarówno zbywanie, jak i nabywanie praw do nieruchomości mieści się w pojęciu gospodarowania nieruchomościami. Tym samym w odniesieniu do kwestii tych, stanowiących główny przedmiot uchwały, uchwała odnosi się wprost nie zaś odpowiednio tj. z dopuszczalnymi w ramach stosowania aktu modyfikacjami. Sformułowanie § 2 ust. 2 załącznika do uchwały niewątpliwie sprzeczne jest zatem z przywołanymi wyżej normami, a w konsekwencji koniecznym było stwierdzenie nieważności przytoczonego ustępu. Słusznie bowiem podnosi w skardze Prokurator, iż postanowienie to wyodrębnia podane czynności z zakresu ustawowo zdefiniowanego "gospodarowania" i ustanawia dla nich odrębny sposób stosowania uchwały. Taka regulacja może prowadzić do wątpliwości co do zakresu stosowania uchwały i sprzeczna jest w podanym zakresie z regulacją ustawową.

W konsekwencji w tej części Sąd skargę uwzględnił stwierdzając nieważność § 2 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały.

Sąd nie dopatrzył się natomiast powodu, dla którego stwierdzenie nieważności miałoby objąć także § 2 ust. 1 załącznika ("Zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy oraz zasady nabywania nieruchomości do gminnego zasobu nieruchomości określa ustawa o gospodarce nieruchomościami oraz niniejsza uchwała, chyba że przepisy ustaw szczególnych stanowią inaczej"). O ile bowiem przed wyeliminowaniem ust. 2 tegoż paragrafu obydwa ustępy istotnie pozostawały ze sobą w niezgodzie o tyle kolizję tę usuwa orzeczenie nieważności ust. 2. Sam bowiem zaś ustęp 1 (bez obecności ust. 2 ) jest treściowo neutralny, nie naruszający prawa w sposób uzasadniający jego eliminację.

W konsekwencji Sąd w tej części skargę oddalił.

W zakresie sformułowanych w skardze zarzutów w stosunku do § 4 załącznika do uchwały Sąd podzielił zarzut, że paragraf ten w obecnym brzmieniu wykracza poza delegację ustawową. Stosownie bowiem do stanowiącego podstawę prawną uchwały art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a/ ustawy o samorządzie gminnym do właściwości rady gminy należy m.in. podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania. Niewątpliwym jest zatem, że w uchwale podjętej na podstawie ww. normy rada gminy nie jest uprawniona do regulowania tych zasad gospodarowania nieruchomościami, które nie przekraczają zakresu zwykłego zarządu. Co do zasady słusznie w konsekwencji organ skarżący wywodzi, iż narusza ww. normę objęcie przedmiotową uchwałą w § 4 ust. 4 załącznika także wszystkich przypadków nieodpłatnego nabycia nieruchomości ("Nieruchomości mogą być nabywane odpłatnie lub nieodpłatnie"), pomimo że w sytuacjach gdy nabycie takie nie wiąże się nie tylko z odpłatnością ale także zaciągnięciem innych zobowiązań kwestia taka nie wykracza poza zakres zwykłego zarządu. W konsekwencji passus, o którym mowa, narusza także 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, w myśl którego to wójt (prezydent) gospodaruje mieniem komunalnym, wkraczając tym samym w kompetencje organu wykonawczego gminy.

Zdaniem Sądu wystarczającym jest jednak w tej mierze stwierdzenie nieważności ust. 4 rzeczonego paragrafu, który to ustęp w sposób ewidentny narusza art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a/ ustawy o samorządzie gminnym, nie ma natomiast potrzeby wyeliminowania z obrotu prawnego także ustępów 1, 2 i 3 paragrafu 4 załącznika do uchwały. Stwierdzenie nieważności ust. 4 powoduje bowiem, że pozostała część paragrafu nie zawiera już odniesień do nabycia nieodpłatnego, a tym samym, stosownie do art. art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a/ ustawy o samorządzie gminnym może odnosić się jedynie do czynności przekraczających zwykły zarząd.

W konsekwencji Sąd uwzględnił skargę w zakresie § 4 ust. 4 załącznika do zaskarżonej uchwały, oddalił zaś w zakresie § 4 ust. 1, 2 i 3 tegoż załącznika.

W odniesieniu do § 7 zaskarżonej uchwały Sąd podzielił, aczkolwiek także z innych przyczyn niż podniesione w skardze, sformułowany w skardze zarzut, iż paragraf ten wykracza poza zakres delegacji ustawowej zawartej w art. 34 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przywołana norma upoważnia bowiem radę gminy, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność tejże jednostki samorządu terytorialnego, do przyznania w drodze uchwały, pierwszeństwa w nabywaniu lokali ich najemcom lub dzierżawcom. Ustęp ten stanowi część artykułu odnoszącego się wyłącznie do zasad zbywania nieruchomości, nie zaś wszelkiego typu lokali, zarówno samodzielnych jak i niesamodzielnych, w konsekwencji tylko do tych kwestii odnosić się może zaskarżona uchwała (wbrew wywodom odpowiedzi na skargę przywołana norma nie odsyła bowiem do ustawy o własności lokali). Nadto przywołana norma zezwala organowi gminy na przyznanie najemcom lub dzierżawcom prawa pierwszeństwa i podjęcie stosownej uchwały, bądź nieprzyznanie takich uprawnień i uchwały w tej materii niepodejmowanie. Przywołana norma nie uprawnia natomiast rady gminy do innego niż wynikające z ustawy selekcjonowania najemców i różnicowania ich sytuacji prawnej według nadto kryteriów, których spełnienie zależne jest nie tylko od działań najemcy lecz głównie od woli i działań Narodowego Funduszu Zdrowia. Zakwestionowany § 7 załącznika do uchwały stwierdza bowiem m.in., iż prawo pierwszeństwa przysługuje jedynie tym najemcom, którzy "świadczą usługi medyczne na rzecz mieszkańców w ramach kontraktu z NFZ lub każdorazowym jego następcą prawnym". Wprowadzając kryterium takie, notabene sankcjonujące nierówność traktowania najemców, rada gminy niejako przekazała zatem po części przysługujące jej uprawnienie do przyznania bądź nieprzyznania najemcom prawa pierwszeństwa organom Funduszu bądź jego bliżej nieokreślonym następcom. Uzależniła bowiem przyznanie konkretnym najemcom prawa pierwszeństwa od tego czy w danym momencie z podmiotem tym NFZ zawarł kontrakt czy też go nie zawarł. Wykroczyła zatem poza zakres zawartego w art. 34 ust. 6 ustawy upoważnienia, a w konsekwencji w tym zakresie Sąd uwzględnił skargę i stwierdził nieważność § 7 załącznika do zaskarżonej uchwały.

W konsekwencji powyższych ocen, w myśl art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały we wskazanych częściach, zaś na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę w pozostałej części oraz orzekł w przedmiocie niewykonalności uchwały.

Rada Miasta Jastrzębie Zdrój wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w części dotyczącej stwierdzenia nieważności § 2 ust. 2, § 4 ust. 4 i § 7 załącznika do uchwały (pkt 1) oraz orzeczenia w przedmiocie niewykonalności uchwały w tym zakresie (pkt 2).

Skargę kasacyjną oparła na zarzucie naruszenia prawa materialnego poprzez:

1) błędną wykładnię § 2 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, polegającą na przyjęciu, że w tym zakresie uchwała może odnosić się z dopuszczalnymi w ramach stosowania aktu modyfikacjami, a w konsekwencji stwierdzenie, iż § 2 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały jest niezgodny z art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.; dalej: u.g.n.),

2) błędną wykładnię § 4 ust. 4 załącznika do zaskarżonej uchwały, polegającą na przyjęciu, że przepis ten dotyczy również odpłatnego albo nieodpłatnego nabycia nieruchomości, które nie przekracza czynności zwykłego zarządu, a w konsekwencji stwierdzenie, iż § 4 ust. 4 załącznika do zaskarżonej uchwały jest niezgodny z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a/ ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 594; dalej: u.s.g.) w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g.,

3) błędną wykładnię art. 34 ust. 6 u.g.n., polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie obejmuje swoim zakresem samodzielnych lokali w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.), jak również polegającą na przyjęciu, iż przepis ten nie uprawnia rady gminy do uznaniowego określenia kryteriów pierwszeństwa w nabywaniu lokali przez ich najemców bądź dzierżawców, a w konsekwencji stwierdzenie, że § 7 załącznika do zaskarżonej uchwały jest niezgodny z art. 34 ust. 6 u.g.n.

Na tych podstawach wnosiła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku we wskazanej części i wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku we wskazanej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji,

2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przewidzianych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Podstawy skargi kasacyjnej reguluje art. 174 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowiąc, że skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej uchwały Sąd nie przeprowadza wykładni regulacji uchwały, a przeprowadza kontrolę w oparciu o regulację ustawową, która daje podstawy do podjęcia uchwały. Nie jest zatem zasadny zarzut błędnej wykładni § 2 ust. 2 załącznika do uchwały nr LXIII/814/2010 w sprawie określenia zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Miasta Jastrzębie Zdrój. Sąd w zaskarżonym wyroku przeprowadził w pełni prawidłową wykładnię art. 25 ust. 2 w związku z art. 23 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Przyjęcie w § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały regulacji, która tylko przez wykładnię odpowiada zgodności z przepisami prawa nie jest zgodne z zakresem delegacji ustawowej.

Nie jest zasadny zarzut błędnej wykładni § 4 ust. 4 zaskarżonej uchwały. Zakres delegacji ustawowej w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a/ ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.). został wyznaczony expressis verbis – podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu. Przyjęcie regulacji w uchwale, która tylko w następstwie wykładni wyznaczy jej zakres przedmiotowy narusza przepisy prawa.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 34 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że odpowiednia rada lub sejmik w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego mogą, w drodze uchwały, przyznać pierwszeństwo w nabywaniu lokali ich najemcom lub dzierżawcom. W zaskarżonym wyroku Sąd przeprowadził prawidłową wykładnię zakresu umocowania dla rady gminy do przyznania najemcom lub dzierżawcom prawa pierwszeństwa, bądź nieprzyznania takiego pierwszeństwa. Nie daje natomiast umocowania do wprowadzenia kryteriów dodatkowych, tak jak przyjęto w zakresie regulacji § 7 zaskarżonej uchwały.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.