Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 972/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2015-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 97 par 1, art. 136
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 20, art. 28 ust.2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie: Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca), Protokolant: Starszy referent Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 maja 2015 r. sprawy ze skargi L. C. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz L. C. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...], Wojewoda – po rozpatrzeniu odwołania L. C. od decyzji Starosty L. z dnia [...], którą organ ten odmówił uchylenia we wznowionym postępowaniu swojej własnej decyzji nr [...] z dnia [...]: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Rozstrzygniecie powyższe zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją nr [...] z dnia [...]: [...], Starosta L. zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. i T. małż. R. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączami oraz instalacjami zewnętrznymi na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...] i [...] w miejscowości B. Druga, gmina B.. W decyzji tej stwierdzono, że obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, obejmuje działki nr [...] i [...], w związku z czym za strony przedmiotowego postępowania uznano wyłącznie inwestorów. Decyzja ta uzyskała walor ostateczności.

We wniosku z dnia 26 października 2010 r. L. C. – właścicielka działki nr [...], sąsiadującej bezpośrednio z terenem przedmiotowej inwestycji – powołując się na przepis art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. zwróciła się do Starosty L. o wznowienie postępowania zakończonego wskazaną decyzją ostateczną z dnia 26 sierpnia 2010 r., domagając się jednocześnie jej uchylenia.

Wnioskodawczyni stwierdziła, że posiada przymiot strony w powołanym postępowaniu i powinna z tego względu brać w nim czynny udział, jednak nie zostało jej to zapewnione. W jej ocenie, należąca do niej nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. [...] zachowanie przez inwestora wymaganych odległości, czy też warunków technicznych w zakresie sytuowania obiektu na działce nie oznacza bowiem, że osoby mające tytuł prawny do działek znajdujących się w otoczeniu projektowanego obiektu nie posiadają interesu prawnego, a zatem nie mogą być stroną w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Nadto wnioskodawczyni podniosła, że granica pomiędzy jej nieruchomością, a należącą do inwestorów działką nr [...] jest sporna, przez co 2 sierpnia 2010 r. zwróciła się do Burmistrza M. B. o dokonanie rozgraniczenia tych działek. Postępowanie rozgraniczeniowe oraz kwestionowane przez nią postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę toczyły się zatem równolegle, czego nie wziął pod uwagę organ architektoniczno-budowlany.

Decyzją z dnia [...] Starosta L. odmówił wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie. Rozstrzygnięcie to zostało jednak uchylone przez Wojewodę decyzją kasacyjną z dnia [...]

Ponownie rozpatrując wniosek L. C. Starosta L. postanowieniem z dnia 21 stycznia 2011 r. – działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 149 § 1 i art. 150 k.p.a. – wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...]

Następnie decyzją z dnia [...] organ I instancji orzekł o odmowie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Starosta stwierdził, że brak podstaw do uchylenia tego rozstrzygnięcia, albowiem działka L. C. nie znajduje się w obszarze oddziaływania objętej nim inwestycji. W ocenie organu planowany budynek zaprojektowano zgodnie z wymogami § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Projekt zagospodarowania działki inwestorów został przy tym sporządzony przez uprawnioną do tego osobę na aktualnej mapie do celów projektowych. Wyjaśnienie sprawy przebiegu granic, w ocenie organu I instancji, nie należy zaś do kompetencji organu architektoniczno-budowlanego, lecz może stanowić przedmiot odrębnego postępowania.

Po rozpatrzeniu odwołania L. C. Wojewoda decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania, iż działka odwołującej znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej pozwoleniem na budowę z dnia [...] Przychylił się również do twierdzenia, że sporządzony na aktualnej mapie zasadniczej przyjętej do ewidencji w państwowym zasobie geodezyjno-kartograficznym projekt zagospodarowania działki, na której ukazany jest układ granic, jest dla organów udzielających pozwolenia na budowę wiążący.

L. C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższą decyzję. Skarga ta została jednak oddalona wyrokiem z dnia 29 września 2011 r., w sprawie sygn. akt II SA/Lu 381/11. Sąd podzielił stanowisko organów, że działka skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu będącego przedmiotem decyzji z dnia [...] r., przez co nie ma ona interesu prawnego w postępowaniu zakończonym tą decyzją. Uznał, że legitymację skarżącej do brania udziału w postępowaniu ocenić należało w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Treść pojęcia "obszar oddziaływania obiektu" określona natomiast została w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, zgodnie z którym jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, w których przewidziano ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z tym obiektem. Sąd podkreślił, że ograniczenia niewynikające z przepisów prawnych nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w sprawie, której przedmiotem jest wydanie pozwolenia na budowę. Sam fakt, że dany podmiot jest właścicielem, zarządcą lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, nie jest wystarczającą podstawą do uznania, iż podmiotowi takiemu przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę. Przepisami odrębnymi, o jakich mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, są także przepisy techniczno-budowlane, w szczególności przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepis § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wprost stanowi, że objęcie działki sąsiedniej obszarem oddziaływania, o jakim mowa w art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego, ma miejsce wyłącznie w razie sytuowania budynku na działce budowlanej w sposób, o jakim mowa w § 12 ust. 2 i 3 powołanego rozporządzenia, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Przedmiotowy budynek mieszkalny został bowiem zaprojektowany w odległości 4,8 m od granicy z działką należącą do skarżącej. W związku z tym Sąd I instancji stwierdził, że brak jest możliwości uznania skarżącej za stronę postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Natomiast rozstrzygniecie kwestii sporu co do przebiegu granic nieruchomości skarżącej i inwestora, pozostaje bez wpływu na możliwość wydania decyzji w sprawie o pozwolenie na budowę. Organ właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest bowiem – jak wskazano w uzasadnieniu wyroku – uprawniony do badania przebiegu granicy na gruncie. Opiera się on jedynie na danych wynikających z aktualnych dokumentów geodezyjnych, a na takim dokumencie został sporządzony w rozpatrywanej sprawie projekt zagospodarowania działki inwestorów.

Na skutek skargi kasacyjnej L. C. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 maja 2013 r. w sprawie sygn. akt II OSK 176/12 – uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził wadliwość stanowiska przyjętego w wyroku Sądu I instancji, że skoro w przedmiotowej sprawie nie zostały przekroczone minimalne odległości usytuowania budynku jednorodzinnego od granicy działki (nie zachodzi sytuacja, o której mowa w § 12 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), to nieruchomość skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego i skarżąca nie jest stroną w tym postępowaniu. W ocenie Sądu II instancji, powołany przepis nie może być rozumiany w ten sposób, że skoro usytuowanie budynku na działce w sposób, o którym mowa w art. 12 ust. 2 i 3 rozporządzenia powoduje objęcie działki sąsiedniej obszarem oddziaływania obiektu, to a contrario, usytuowanie obiektu w większej odległości oznacza, że obiekt nie jest w obszarze oddziaływania. Stanowisko to uznał za wadliwe także z tego powodu, że ustawowa definicja "obszaru oddziaływania obiektu" zawarta w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, nie daje podstaw do takiego zawężającego rozumienia tego określenia. W definicji tej mowa jest bowiem o terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Do przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należą nie tylko przytoczone przez organ przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki (budynki jednorodzinne) i ich usytuowanie, ale także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego, w tym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako aktu prawa miejscowego oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska. Ponadto przymiot strony w stosunku do właściciela sąsiedniej nieruchomości może wynikać – jak zaznaczył NSA – także z ochrony przysługującego mu prawa własności.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził również, że nie można w pełni podzielić stanowiska Sądu I instancji, że rozstrzygnięcie kwestii sporu co do przebiegu granic nieruchomości skarżącej i inwestora pozostaje bez wpływu na ocenę interesu prawnego w sprawie pozwolenia na budowę. Jakkolwiek, co do zasady, organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są upoważnione do kontrolowania przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami, to nie można z góry przyjmować, że twierdzenia odnośnie błędnego oznaczenia granicy nie mogą mieć wpływu na wynik sprawy. W przypadku, gdy toczy się postępowanie rozgraniczeniowe wymaga rozważenia, czy wynik tego postępowania mógłby podważyć złożone przez inwestora oświadczenie o prawie do dysponowanie nieruchomością na cele budowlane.

Po ponownym rozpoznaniu skargi L. C. na decyzję Wojewody z dnia [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 508/13, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty L. z dnia [...]. Sąd I instancji – będąc stosownie do art. 190 p.p.s.a. – związany oceną prawną dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wymienione decyzje organów obu instancji zastały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uznając bowiem, że działka skarżącej nie mieści się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] a w konsekwencji, że skarżącej nie przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym tą decyzją, organy nie wyjaśniły w sposób należyty tej kwestii, przez co dokonaną ocenę w tym zakresie uznać należy za co najmniej przedwczesną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że ustalenie granic obszaru oddziaływania obiektu budowlanego następuje każdorazowo na podstawie jego indywidualnych cech oraz jego przeznaczenia, a więc następuje na potrzeby każdej konkretnej sprawy. Wobec braku wyraźnego wskazania przez ustawodawcę w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przepisów, na podstawie których dochodzi do wyznaczenia terenu w otoczeniu obiektu budowlanego, przyjąć należy, że są to wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy prawa wprowadzające określonego rodzaju ograniczenia, czy też utrudnienia w zagospodarowaniu lub w dotychczasowym korzystaniu z tego terenu (w tym względzie Sąd powołał się na stanowisko judykatury, wskazując na wyroki NSA: z dnia 14 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1596/08, LEX nr 571848 i z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1296/10 LEX nr 1083596 oraz na wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 48/13, LEX nr 1294934).

W kontekście powyższych rozważań, a przede wszystkim wyroku NSA zapadłego w niniejszej sprawie, Sąd za nieprawidłową uznał praktykę ograniczającą kategorię "przepisów odrębnych", o których mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, wyłącznie do norm techniczno-budowlanych, to jest przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Stwierdził, że wyznaczając obszar oddziaływania obiektu organ powinien badać nie tylko usytuowanie budynku w odniesieniu do sąsiednich działek i zachowanie wymaganych prawem odległości (od granicy, od budynków), ale również funkcję, przeznaczenie, formę oraz konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne, w szczególności sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. [...] zachowanie odległości wymaganych przepisami o warunkach technicznych nie zawsze – w ocenie Sądu – przesądza o możliwym oddziaływaniu, bądź braku oddziaływania inwestycji na otoczenie.

Kierując się oceną prawna przedstawioną w wyroku NSA, Sąd I instancji ponadto wskazał, że wadliwość wydanych w niniejszej sprawie decyzji wynika również z błędnego przyjęcia, iż bez wpływu na ocenę interesu prawnego skarżącej w przedmiotowym postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę ma rozstrzygnięcie kwestii sporu co do przebiegu granicy nieruchomości skarżącej i inwestorów. Podniósł, że nie można z góry wykluczyć, iż w każdym przypadku toczące się postępowanie rozgraniczeniowe dotyczące granicy działki, na której ma być realizowana inwestycja wymagająca uzyskania pozwolenia na budowę, nie stanowi zagadnienia wstępnego w sprawie o pozwolenie na budowę (jakkolwiek kwestia ta wywołuje rozbieżności w orzecznictwie). Oceny istnienia i charakteru związku pomiędzy wskazanymi postępowaniami pod kątem istnienia przesłanki zawieszenia postępowania określonej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., należy dokonywać indywidualnie w każdej sprawie.

W związku z powyższym Sąd nakazał organowi I instancji by ten, dokonując ponownie w trybie wznowieniowym kontroli decyzji z dnia [...] ocenił również, czy w tej konkretnej sprawie nie zachodziła konieczność zawieszenia postępowania zakończonego przedmiotową decyzją do czasu zakończenia postępowania rozgraniczającego dotyczącego nieruchomości skarżącej oraz B. i T. małż. R. .

Prowadząc ponowie postępowanie organ I instancji postanowieniem z dnia 28 marca 2014 r. raz jeszcze wznowił – na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 149 § 1 i art. 150 k.p.a. – postępowanie w sprawie zakończonej własną decyzją ostateczną z dnia [...] i w tym samym dniu wydał decyzję, którą raz jeszcze odmówił uchylenia spornej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Decyzją z dnia [...] Wojewoda uchylił powyższą decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, wskazując na powinność dokonania ustaleń w zakresie objętym wytycznymi WSA w Lublinie zawartymi w wyroku z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 508/13.

K. decyzję Starosta L. wydał w dniu [...] orzekając w niej ponownie o odmowie uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu B. i T. małż. R. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] w miejscowości B. Druga. Organ I instancji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w tej sprawie, że przedmiotowy budynek zaprojektowano zgodnie z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zaś działka o nr ewid. [...] znalazła się poza obszarem jego oddziaływania, przez co jej właściciele – zgodnie z art. 28 ust. 2 Pr. bud. – nie są stroną postępowania.

Ponadto Starosta wskazał, że niezależnie od wyniku postępowania rozgraniczeniowego prowadzonego przez Burmistrza M. B., lokalizacja budynku będzie zgodna z przepisami techniczno-budowlanymi. Brak przy tym podstaw do podważania przez organ przebiegu zaznaczonych na mapie granic jedynie w oparciu o twierdzenia strony przeciwnej. W ocenie Starosty, fakt wszczęcia przez Burmistrza B. postępowania rozgraniczeniowego nie stanowi zatem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

W odwołaniu od powyższej decyzji L. C. – wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia – zarzuciła temu rozstrzygnięciu naruszenie następujących przepisów:

1. art. 153 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i pominięcie w zaskarżonej decyzji oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku WSA w Lublinie z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 508/13;

2. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w zw. z art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o ochronie roślin i art. 153 p.p.s.a., poprzez błędną wykładnię i uznanie, że L. C. nie przysługuje status strony w przedmiotowym postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę z uwagi na fakt, że sporne zamierzenie budowlane spełnia przepisy techniczno-budowlane określone w rozporządzeniu, jak również nie stwarza ograniczeń mogących znacząco oddziaływać na środowisko, gdy w rzeczywistości obiekt ten oddziaływuje na działkę nr [...], co za tym idzie, znajduje się ona w obszarze oddziaływania budynku, a przez to odwołująca winna mieć przyznany status strony w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę z uwagi na fakt, że jej działka ma charakter rolniczy, a zgodnie z przepisami ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o ochronie roślin, obowiązującej w dacie wydania przedmiotowej decyzji, L. C. zmuszona jest przy prowadzeniu oprysków z uwagi na zmianę charakteru działki sąsiedniej z działki uprawianej rolniczo na działkę budowlaną, wyznaczać strefy ochronne w czasie oprysków, które wynoszą od 5 m do nawet 30 m od granicy działek niewykorzystywanych rolniczo (zgodnie z etykietą środka Tajfun 360 SL, Mustang 306 SE, HUZAR Active 387 OD, Granstar Ultra SX 50 SG), co w sytuacji rolniczego wykorzystania działki, zwłaszcza tak wąskiej jak działka nr [...], znacząco ogranicza swobodę w prowadzeniu uprawy i stosowaniu środków ochrony roślin;

3. art. 149 § 2 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i uniemożliwienie odwołującej zgłaszania wniosków dowodowych, czynnego udziału w postępowaniu oraz wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań mimo, że taki jest obowiązek organu prowadzącego postępowanie administracyjne, a braki te miały wpływ na rozstrzygnięcie sprawy;

4. art. 149 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez wadliwe ustalenia faktyczne i przyjęcie, że postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte w dniu 21 września 2010 r., gdy w rzeczywistości jego wszczęcie nastąpiło w dniu 3 sierpnia 2010 r., a więc przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę oraz poprzez niepoinformowanie L. C. o możliwości zgłaszania dodatkowych dowodów, co również skutkowało brakiem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nieustaleniem istotnych okoliczności w sprawie, w tym, na jakim etapie jest postępowanie rozgraniczeniowe i z jakiego powodu Burmistrz nie wydał decyzji o rozgraniczeniu kierując sprawę do Sądu Rejonowego Lublin-Wschód w L., a także brakiem ustaleń w zakresie wpływu budowy na rolniczą możliwość wykorzystania działki L. C.;

5. art. 149 § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., poprzez uznanie, że postępowanie rozgraniczeniowe w każdym przypadku nie ma wpływu na kwestię pozwolenia na budowę.

W oparciu o powyższe zarzuty strona odwołująca wniosła o uchylenie w całości decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Wojewoda powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] – zaskarżoną w niniejszej sprawie – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Również organ odwoławczy – podzielając stanowisko wyrażone w decyzji pierwszoinstancyjnej – po raz kolejny w niniejszej sprawie stwierdził, że inwestycja nie narusza przepisów regulujących kwestie lokalizacji budynków względem granic nieruchomości (została zaprojektowana w odległości 4,8 m od granicy z działką należącą do odwołującej). Przepis § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie stanowi zaś wprost, że objęcie działki sąsiedniej obszarem oddziaływania, o jakim mowa w art. 3 pkt. 20 Pr. bud., ma miejsce wyłącznie w sytuacji sytuowania budynku na działce budowlanej w sposób, o jakim mowa w § 12 ust. 2 i 3 rozporządzenia, co w sprawie nie ma miejsca.

Wojewoda podniósł, że zgodnie z Konstytucją i prawem, każdy właściciel nieruchomości ma prawo swobodnie nią dysponować, o ile nie narusza to obowiązujących przepisów prawa. Dlatego też trudno zabronić właścicielowi działki budowlanej zabudowy własnej działki, jeżeli jest ona zgodna z przepisami prawa budowlanego i nie ogranicza właściciela innej nieruchomości w zagospodarowaniu jego działki. Zdaniem organu odwoławczego wskazane przez skarżącą przepisy, w szczególności regulacje ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o ochronie roślin, nie są przepisami, które ograniczają sposób zagospodarowania działki, czy też jakiekolwiek uprawnienia skarżącej. Ponadto art. 68 ust. 1 powyższej ustawy, na który powołuje się odwołująca, został uchylony. W tych konkretnych okolicznościach faktycznych i prawnych organ I instancji prawidłowo – jak ocenił Wojewoda – uznał, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w toczącym się postępowaniu. Podnoszone przez stronę skarżącą argumenty zamykają się w pojęciu interesu faktycznego.

Jako niezasadne Wojewoda ocenił zarzuty strony wskazujące na naruszenie przez organ I instancji przepisów art. 149 § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. Także w tym zakresie organ II instancji podtrzymał dotychczas wyrażane przez organy w tej sprawie stanowisko, że kwestia dotycząca rozgraniczenia działek nie może być postrzegana jako zagadnienie wstępne wobec postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, gdyż żaden przepis ustawy nie uzależnia wydania decyzji w tym przedmiocie od wyniku postępowania rozgraniczeniowego. Jednocześnie Wojewoda ponownie zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie projekt zagospodarowania działki został sporządzony przez uprawnionego geodetę na aktualnej mapie do celów projektowych przyjętej do zasobu geodezyjno-kartograficznego, co potwierdza stosowna adnotacja na tejże mapie. Organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest władny kwestionować mocy prawnej takiej mapy pochodzącej od właściwego organu administracji geodezyjnej i kartograficznej.

W ocenie Wojewody organ I instancji w sposób prawidłowy ustalił zatem stan faktyczny sprawy, czym w zupełności wypełnił obowiązki wynikające z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Uzasadnienie wydanej decyzji odpowiada zaś normie art. 107 § 3 k.p.a.

Zaskarżając powyższą decyzję ostateczną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie L. C. sformułowała wobec niej następujące zarzuty:

1) naruszenie art. 153 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i pominięcie w zaskarżonej decyzji oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku WSA w Lublinie z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 508/13, wyrażające się w uznaniu, że:

a) w sytuacji, gdy przedmiotowa inwestycja nie narusza normatywnych odległości budynku od granicy, nie można przypisać skarżącej statusu strony w postępowaniu, gdy w rzeczywistości organ z mocy wyroku WSA z dnia 28 listopada 2013 r. był zobowiązany do zbadania funkcji, przeznaczenia, formy oraz konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych, w szczególności sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, a czego organ nie uczynił, ograniczając się do powtórzenia argumentacji, która nie znalazła uznania NSA i WSA w niniejszej sprawie, gdzie Sądy podkreśliły, iż samo zachowanie odległości wymaganych przepisami rozporządzenia, nie przesądza o oddziaływaniu inwestycji, bądź jego braku na otoczenie, a co za tym idzie przymiotu strony w postępowaniu;

b) kwestia rozgraniczenia nie może być uznana za zagadnienie wstępne, gdyż żaden przepis ustawy nie uzależnia wydania decyzji o pozwoleniu na budowę od wyniku postępowania rozgraniczeniowego, gdy w rzeczywistości organ z mocy wyroku WSA z dnia 28 listopada 2013 r. był zobowiązany do dokonania indywidualnej oceny istnienia przesłanki zawieszenia postępowania w związku z prowadzoną sprawą rozgraniczeniową, a więc zbadania konkretnych okoliczności faktycznych, a czego nie uczynił ograniczając się do uznania a priori, iż żadne postępowanie rozgraniczeniowe nie ma wpływu na decyzję o pozwoleniu na budowę i powtarzając argumentację, która nie znalazła uznania sądów w niniejszej sprawie;

2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w zw. z art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o ochronie roślin w zw. z art. 153 p.p.s.a., poprzez błędną wykładnię i uznanie, że L. C. nie przysługuje status strony w przedmiotowym postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, gdy w rzeczywistości realizowany obiekt budowlany oddziaływuje na działkę nr [...], co za tym idzie znajduje się ona w obszarze oddziaływania budynku i odwołująca winna mieć przyznany status strony w tym postępowaniu z uwagi na fakt, iż jej działka ma charakter rolniczy, a zgodnie z przepisami ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o ochronie roślin, obowiązującej w dacie wydania przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę, L. C. zmuszona jest przy prowadzeniu oprysków, z uwagi na trwałą zmianę charakteru działki sąsiedniej z działki uprawianej rolniczo na działkę budowlaną, wyznaczać strefy ochronne w czasie oprysków, które wynoszą od 5 m do nawet 30 m od granicy działek niewykorzystywanych rolniczo (zgodnie z etykietą środka Tajfun 360 SL, Mustang 306 SE, HUZAR Active 387 OD, Granstar Ultra SX 50 SG), co w sytuacji rolniczego wykorzystania działki, zwłaszcza tak wąskiej jak L. C. znacząco ogranicza swobodę w prowadzeniu uprawy, stosowaniu środków ochrony roślin i wprost świadczy, że działka L. C. jest w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego małż. R.

3) art. 149 § 2 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w zw. z § 6 ust. 1 i § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie, poprzez uznanie, że sporządzony projekt zagospodarowania będący załącznikiem do decyzji o pozwoleniu na budowę i zawarta w nim kopia mapy zasadniczej jest wiążąca, a także uznanie, że obiekt budowlany ma zachowane odległości od granicy, gdy w rzeczywistości w sytuacji, gdy organ ma wiedzę lub na podstawie dokumentów będących w zasobie powinien posiadać wiedzę o sporności granicy, to obowiązany jest uwzględnić ten fakt i odmówić udzielenia pozwolenia na budowę z uwagi na brak możliwości zaznaczenia na mapie do celów projektowych granic władania, a co za tym idzie niemożność przyjęcia zgodności projektu budowlanego z przepisami prawa i wykluczenia działki sąsiedniej z obszaru oddziaływania obiektu, co oznacza, iż inwestor nie złożył zgodnego z rzeczywistym stanem rzeczy oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

4) art. 149 § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a., poprzez brak:

a) uzasadnienia w decyzji stwierdzenia, iż przepis art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o ochronie roślin nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu działki L. C., gdy z jego treści wynika wniosek zupełnie przeciwny,

b) nieodniesienia się w decyzji do przepisów ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o środkach ochrony roślin i wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 marca 2014 r. w sprawie warunków stosowania środków ochrony roślin pomimo, że powołana ustawa i rozporządzenie również zostały wskazane w uzasadnieniu odwołania jako akty wprowadzające ograniczenia w zagospodarowaniu działki L. C., po uchyleniu odpowiednich przepisów ustawy o ochronie roślin,

c) wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podstawy prawnej stwierdzenia, że mapa do celów projektowych jest dla organu administracji dokumentem wiążącym,

d) odniesienia się do kwestii uniemożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

5) art. 149 § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 7. k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że Starosta nie naruszył przepisów postępowania i w sposób prawidłowy ustalił stan faktyczny, gdy w rzeczywistości organ ten nie poczynił żadnych dodatkowych ustaleń, szczególnie związanych z kwestią rozgraniczenia, a te które poczynił chociażby odnośnie daty wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego były wadliwe, co miało wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

W ocenie Sądu za trafny należy uznać przede wszystkim zarzut skargi dotyczący naruszenia zaskarżoną decyzją przepisu art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z tym unormowaniem, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Powołany przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić, a zatem pominąć oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Przez ocenę prawną należy natomiast rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy. Związanie organu oceną prawną sądu w rozumieniu komentowanego przepisu obejmuje przy tym nie tylko organ, którego działanie było bezpośrednio przedmiotem orzeczenia sądu, ale także każdy organ orzekający w danej sprawie do czasu jej ostatecznego rozstrzygnięcia, chyba że nastąpi zmiana stanu prawnego powodująca, że pogląd prawny sądu staje się nieaktualny. Podkreślić ponadto wypada, że zarówno organ administracji, jak i sąd rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach (por. J. P. T.: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, W. 2012, str. 396 i nast. oraz powołane tam orzecznictwo, w tym wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2001 r., sygn. akt II SA 896/00, publ. ONSA 2002/1/38 oraz wyrok NSA z dnia 22 września 1999 r., sygn. akr I SA 2019/98, publ. ONSA 2000/3/129).

Przedstawione wyżej rozważania są na gruncie niniejszej sprawy istotne z tego względu, że sprawa ta stała się przedmiotem orzekania organów obu instancji oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie po raz kolejny, na skutek uchylenia przez ten Sąd prawomocnym wyrokiem z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt 508/13, poprzednich decyzji organów obu instancji orzekających o odmowie uchylenia we wznowionym na skutek wniosku L. C. postępowaniu, decyzji ostatecznej Starosty L. z dnia [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej B. i T. małż. R. pozwolenia na budowę. Wyrok ten – co wymaga zaakcentowania – wydany został po ponownym rozpoznaniu sprawy przez Sąd I instancji i w swej treści uwzględniał stanowisko wyrażone w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 176/12.

W obu powyższych orzeczeniach wyrażono jednoznaczne stanowisko, że pomimo tego, iż sporny obiekt objęty kwestionowanym przez skarżącą pozwoleniem na budowę i zaprojektowany na działkach nr [...] i [...] w B. Drugiej, został usytuowany w sposób odpowiadający odległościom określonym w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm., dalej jako "rozporządzenie"), okoliczność ta nie może stanowić samoistnie podstawy do tego by uznać, że działka skarżącej o nr [...], nie jest objęta obszarem oddziaływania przedmiotowej inwestycji.

Naczelny Sąd Administracyjny, a w konsekwencji również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, zakwestionowały wówczas stanowisko organów obu instancji, jakoby zachowanie odległości dla danego rodzaju obiektu, unormowanych w przepisach określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, przesądzało samo przez się o tym, że oddziaływanie obiektu nie wykracza poza obszar nieruchomości inwestora.

Wobec powyższego w wyroku z dnia 28 listopada 2013 r. WSA w Lublinie, stanowisko organów, że działka skarżącej nie jest objęta obszarem oddziaływania spornej inwestycji, uznał za co najmniej przedwczesne. Udzielając organom wytycznych co do dalszego toku postępowania Sąd wskazał zatem na konieczność ponownego, rzetelnego i niewadliwego ustalenia granic obszaru oddziaływania przedmiotowego obiektu, przy uwzględnieniu nie tylko jego usytuowania w odniesieniu do działek sąsiednich, lecz również takich kwestii jak funkcja, przeznaczenie, konstrukcja projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne, w szczególności sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Ponadto Sąd zwrócił uwagę na konieczność dokonania analizy nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych w kontekście wymienionych powyżej, indywidualnych cech obiektu budowlanego.

W zapadłym w niniejszej sprawie wyroku WSA w Lublinie z dnia 28 listopada 2013 r., jak też w poprzedzającym to orzeczenie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zaaprobowano również stanowiska organów, jakoby bez wpływu na ocenę interesu prawnego skarżącej w przedmiotowym postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę pozostawało rozstrzygnięcie sporu co do przebiegu granicy nieruchomości skarżącej i inwestorów. Sądy stwierdziły jasno, że nie można z góry wykluczyć, że postępowanie rozgraniczeniowe nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. dla postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, jednak oceny tej kwestii należy dokonywać indywidualnie w każdej sprawie.

Przytoczona ocena prawna – jak już wyżej wskazało – wiązała organy administracji na dalszym etapie postępowania. Tymczasem zaskarżona decyzja – jak słusznie podniosła strona skarżąca – pomija tę ocenę, jak też wynikające z niej wytyczne, opierając się w istocie na takiej samej argumentacji jak ta, która spotkała się z dezaprobatą tut. Sądu we wskazanym wyżej rozstrzygnięciu. Wojewoda ponownie bowiem przyjął (aprobując w tym zakresie stanowisko wyrażone w decyzji pierwszoinstancyjnej), że nieruchomość skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornego budynku mieszkalnego objętego decyzją z dnia [...] r., w zasadzie jedynie na tej podstawie, że obiekt ten w zakresie swej lokalizacji spełnia wymogi przepisów techniczno-budowlanych, w szczególności § 12 rozporządzenia. Argumenty skarżącej, sprowadzające się do wywodzenia jej interesu prawnego w kwestionowanym postępowaniu z normy art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o ochronie roślin (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 621 z późn. zm.), spotkały się natomiast jedynie z lakonicznym i nieuzasadnionym w istocie stwierdzeniem, jakoby przepisy tej ustawy "nie ograniczały sposobu zagospodarowania działki". Tego rodzaju stwierdzenie, już choćby ze względu na podnoszone przez skarżącą, nałożone ustawą obowiązki w zakresie konieczności wyznaczenia odpowiednich stref ochronnych przy dokonywaniu oprysków na działkach rolnych (a takie bezspornie jest przeznaczenie działki skarżącej), nie sposób uznać za zasadne. Argument, że powołany przez skarżącą jako źródło jej interesu prawnego przepis art. 68 ust. 1 ustawy o ochronie roślin został uchylony, pozostaje natomiast bez znaczenia dla oceny jej uprawnienia do uczestniczenia w kwestionowanym postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, skoro przepis ten obowiązywał w czasie wydania decyzji kończącej to postepowanie na etapie postępowania zwykłego.

Ponadto należy zauważyć, że wbrew wcześniejszej ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażonej w tej sprawie, organy ponownie przyjęły, iż kwestia rozgraniczenia działek – co do zasady – nie może stanowić zagadnienia wstępnego w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Z tak rygorystycznym stanowiskiem – jak zostało to już wyjaśnione – nie można się natomiast zgodzić, zwłaszcza w sytuacji, w której spór graniczny może skutkować utratą prawa inwestora do dysponowania jakąkolwiek częścią terenu inwestycji na cele budowlane, bądź też (ze względu na ewentualne ustalenie przebiegu granicy w bliższej odległości od realizowanego obiektu, niż przewidywał to projekt budowlany), naruszeniem odległości przewidzianych w § 12 rozporządzenia. Takiej sytuacji – wobec sporu co do przebiegu granicy pomiędzy działką skarżącej, a działką inwestorów – nie można zaś wykluczyć w niniejszej sprawie, dlatego też powinnością organów obu instancji było rzetelne rozważenie pod kątem powyższych kwestii, czy nie zachodziła konieczność zawieszenia postpowania w sprawie udzielenia B. i T. małż. R. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działkach nr [...] i [...], ze względu na powoływany przez skarżącą fakt toczącego się postępowania rozgraniczeniowego, które może doprowadzić do zmiany prawnych granic nieruchomości. Również jednak te wytyczne Sądu zostały przez organy zignorowane.

Opisane uchybienia popełnione w toku prowadzonego ponownie w niniejszej sprawie postępowania wznowieniowego należy traktować w kategoriach istotnego naruszenia przepisu art. 153 p.p.s.a., a w konsekwencji również przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając zaś na uwadze, że wady te mogą zostać usunięte przez organ odwoławczy w ramach uprawnień przewidzianych w art. 136 k.p.a. (a przynajmniej w pierwszej kolejności organ II instancji powinien podjąć taką próbę), sąd ograniczył się do uchylenia jedynie zaskarżonej decyzji, orzekając w tym zakresie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" p.p.s.a.

Obowiązkiem Wojewody będzie zatem rozpatrzenie sprawy po raz kolejny, w sposób zgodny z oceną prawną i wytycznymi wyrażonymi w prawomocnym wyroku WSA w Lublinie z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 508/13.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadnione jest wynikiem sprawy i znajduje swoją podstawę w przepisach art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji wyroku.