Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 445/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 61 a § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 4 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 687/17 w sprawie ze skargi J.C. na rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na rzecz J.C. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 687/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi J.C. (dalej: skarżący) na rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, uchylił zaskarżony rozkaz personalny oraz poprzedzający go rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...].

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że raportem z dnia 9 listopada 2016 r. skarżący zwrócił się do Szefa ABW o zwolnienie z dniem 24 kwietnia 2017 r. ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na podstawie art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu - zwanej dalej ustawą o ABW oraz AW, w związku z nabyciem w dniu 13 kwietnia 2017 r. pełnej wysługi emerytalnej.

Rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2016 r. Szef ABW odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby na podstawie art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy o ABW oraz AW. W uzasadnieniu rozkazu wskazano, że skarżący nie nabył dotychczas prawa do emerytury w pełnym wymiarze, określonego w przepisach odrębnych. W tej sytuacji Szef ABW nie mógł wszcząć i prowadzić postępowania zmierzającego do wydania decyzji o rozwiązaniu stosunku służbowego na podstawie art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy o ABW oraz AW. W związku z tym na podstawie art. 61 a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego niedopuszczalne było prowadzenie postępowania z powodu "innej uzasadnionej przyczyny", tj. nieposiadania przez skarżącego prawa do emerytury w pełnym wymiarze.

Jednocześnie wskazano, że w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego toczy się już postępowanie administracyjne dotyczące zwolnienia skarżącego ze służby na podstawie art. 54 ust. 3 ustawy o ABW oraz AW, tj. w związku z niewyrażeniem przez wyżej wymienionego zgody na przeniesienie na określone stanowisko służbowe po okresie pozostawania w dyspozycji Szefa ABW.

Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2016 r.

Rozkazem personalnym z dnia [...] marca 2017 r. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu Szef ABW powołał przepis art. 61 a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, w myśl którego, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Odnosząc się do przesłanki dotyczącej sytuacji, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn, przy czym przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane wskazał, że do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie (por. wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 553/15, wyroki WSA w Bydgoszczy z dnia 11 października 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 285/16 oraz z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I SA/Bd 366/16, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 201:1 r., sygn. akt II SA/Ol 893/11).

Organ podkreślił, że na dzień złożenia przez skarżącego raportu o zwolnienie ze służby na podstawie art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy o ABW oraz AW, tj. 9 listopada 2016 r. wobec ww. funkcjonariusza toczyło się już postępowanie w przedmiocie zwolnienia go ze służby na podstawie art. 54 ust. 3 ustawy o ABW oraz AW. W tej sytuacji nie było możliwe wszczęcie drugiego, konkurencyjnego postępowania dotyczącego zwolnienia skarżącego ze służby. Zgodnie z utrwalonym na gruncie art. 61 a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego orzecznictwem do przyczyn, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, należy np. przypadek gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy.

Organ zauważył również, że na dzień złożenia wniosku o zwolnienie ze służby skarżący nie posiadał prawa do emerytury w pełnym wymiarze określonym w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r, poz. 708 ze zm.), które pozwalałaby na zwolnienie go ze służby w ABW na podstawie na podstawie art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy o ABW oraz AW. Prawa do emerytury w pełnym wymiarze skarżący nie nabył do chwili obecnej. W tej sytuacji jakiekolwiek rozważania na temat możliwości rozwiązania z funkcjonariuszem stosunku służbowego na podstawie art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy o ABW oraz AW były w ocenie organu bezprzedmiotowe.

Podniesiono również, że zwolnienie funkcjonariusza ABW ze służby na podstawie art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy o ABW oraz AW ma charakter fakultatywny. Oznacza to, że Szef ABW może ale nie musi rozwiązać stosunek służbowy w tym trybie. Funkcjonariusz nie może zmusić Szefa ABW do zwolnienia go ze służby na podstawie przytoczonego powyżej przepisu nawet w sytuacji, gdy faktycznie posiada pełną wysługę emerytalną. Kategoryczność żądania skarżącego stoi zatem w rażącej sprzeczności z fakultatywnym charakterem rozwiązania stosunku służbowego na podstawie art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy o ABW oraz AW.

Od powyższego rozstrzygnięcia skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Sąd I instancji uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że istota sprawy sprowadzała się do oceny tego, czy istniały przesłanki opisane w art. 61a K.p.a. uniemożliwiające organowi wszczęcie postępowania na wniosek funkcjonariusza o zwolnienie ze służby.

Zgodnie z treścią wyżej powołanej normy prawnej, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Sformułowanie przywołanego przepisu wskazuje wprost, że ustawodawca przewidział dwie przeszkody uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego, tj.

- wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną,

- sytuację gdy istnieją inne uzasadnione przyczyny, dla których postępowanie nie może być wszczęte.

Odnosząc się do "innych uzasadnionych przyczyn" Sąd I instancji zauważył, że w doktrynie jak i judykaturze przyjęło się uważać za nie takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Przykładowo chodzi tu o sytuację, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, albo zapadło rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym.

Następnie Sąd I instancji zwrócił uwagę na sytuację "toczenia się" innego postępowania. Aby okoliczność taka uzasadniała zastosowanie normy art.61a K.p.a. owo "inne" postępowanie winno toczyć się w tej samej sprawie. Tożsamość spraw wyraża się zaś w tożsamości podmiotowej, przedmiotowej, oraz podstawy faktycznej i prawnej żądania, jak też niezmienionego stanu prawnego i faktycznego sprawy nowej oraz poprzedniej (wyrok NSA z 21.12.2016 r. sygn. akt II OSK 841/15). Tożsamość sprawy uzasadniająca odmowę wszczęcia postępowania w sprawie zachodzi więc jedynie wówczas, gdy w dwóch sprawach występują te same podmioty, dotyczą one tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym.

Przenosząc powyższe rozważania na materię sprawy Sąd uznał skarżone rozstrzygnięcie za błędne. Wbrew twierdzeniom organu z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie wynikało to, aby między skarżącym a organem toczyło się inne postępowanie dotyczące zwolnienia ze służby w trybie art. 60 ust. 2 pkt. 4 ustawy o ABW. Tym samym nie sposób przyjąć, aby zachodziła sytuacja tożsamości sprawy jaka miałaby zostać wszczęta, z inną znajdującą się już w toku.

W ocenie Sądu, organ w niewłaściwy sposób wywodzi istnienie ww. tożsamości z faktu toczenia się między stronami postępowania prowadzonego w trybie przepisu art. 54 ust. 3 ustawy o ABW. Skoro bowiem postępowanie to toczy się na innej podstawie prawnej niż ta, którego wszczęcia domagała się strona, to między tymi postępowaniami nie zachodzi okoliczność określona mianem niezmienionego stanu prawnego. Występowanie jedynie tożsamego przedmiotu sprawy, bez równoczesnego występowania przesłanki tożsamości stanu prawnego sprawia, że nie istnieje tożsamość spraw. W związku z powyższym, zdaniem Sądu, brak było wskazanych w zaskarżonym rozstrzygnięciu przeszkód, uniemożliwiających wszczęcie postępowania na wniosek strony.

Sąd nie odnosił się natomiast do podnoszonej przez organ problematyki istnienia po stronie skarżącego prawa do emerytury czy też materii fakultatywności zwolnienia ze służby na wniosek funkcjonariusza. Te kwestie, w ocenie Sądu, jako dotyczące meritum sprawy zwolnienia ze służby, będą mogły być przedmiotem badania organu dopiero w merytorycznym postępowaniu toczącym się w trybie art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy o ABW.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, zaskarżając go w całości, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego tj.

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wynikające z błędnego uznania, że w sprawie nie zaistniały przesłanki uniemożliwiające organowi wszczęcie postępowania na wniosek funkcjonariusza o zwolnienie ze służby;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez selektywne przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, ograniczające się jedynie do kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem zarzutów zawartych w skardze z pominięciem granic sprawy administracyjnej, rozstrzygniętej przez organ oraz wszystkich zasad związanych ze stosowaniem art. 61a k.p.a.;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że nazwanie wydanego w sprawie przez Szefa ABW rozstrzygnięcia “rozkazem personalnym" a nie “postanowieniem" miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Analiza skargi kasacyjnej wniesionej przez Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego prowadzi do wniosku, że organ nie podziela dokonanej przez Sąd I instancji oceny zaskarżonego rozkazu personalnego wydanego w oparciu o art. 61a § 1 K.p.a.

Stosownie do powołanego wyżej przepisu gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Jak wynika z powołanego przepisu ustawodawca wprowadził nim dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyn tych ustawa nie konkretyzuje, natomiast należy przez nie rozumieć sytuacje, które w sposób oczywisty, przy pierwszym zestawieniu zakresu żądania wniosku z obowiązującym stanem prawnym, stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Taki przypadek zachodzi np. gdy: żądanie dotyczy sprawy, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej; żądanie wniesiono w sprawie rozstrzygniętej już decyzją lub w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; żądanie wniesiono po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw; brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym.

Zatem jeżeli zaistnieją uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania, a do takich przyczyn należą sytuacje, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie, to obowiązkiem organu jest odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a.

Odmawiając wszczęcia postępowania organ powołał się przede wszystkim na fakt iż wcześniej wobec skarżącego zostało wszczęte postępowanie przedmiocie jego zwolnienia ze służby na podstawie art. 54 ust. 3 ustawy o ABW oraz AW, co w przekonaniu organu stanowiło przeszkodę do wszczęcia postępowania z wniosku funkcjonariusza o zwolnienie ze służby w związku z nabyciem praw emerytalnych. Innymi słowy Szef ABW uznał, że w tej samej sprawie toczy się już postępowanie administracyjne. Dodatkowo organ powołał się na wyrok NSA z dnia 12 maja 2017r. I OSK 976/16, w którym NSA stwierdził, że w przypadku wystąpienia dwóch przesłanek do zwolnienia funkcjonariusza ze służby – fakultatywnej i obligatoryjnej, pierwszeństwo należy przyznać przesłance obligatoryjnej.

Odnosząc się do powołanego wyroku trzeba zauważyć, że dotyczył on zupełnie innego stanu faktycznego i prawnego. W sprawie I OSK 976/16 Sąd doskonal oceny prawidłowości zwolnienia funkcjonariusza ze służby z uwagi na ważny interes służby, w sytuacji gdy wobec funkcjonariusza zapadło orzeczenie dyscyplinarne wydalenia go ze służby. Kontrolował zatem trafność merytorycznego załatwienia sprawy, po przeprowadzeniu w niej postępowania administracyjnego.

Z zupełnie inną sytuacja mamy do czynienia w niniejszej sprawie, w której nie zachodzi potrzeba oceny w oparciu o jaką przesłankę winien zostać zwolniony funkcjonariusz, lecz zachodzi konieczność wypowiedzenia się wyłącznie na temat dopuszczalności wszczęcia postępowania administracyjnego.

W tej sprawie istotne jest tylko udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy wszczęcie postępowania administracyjnego z wniosku skarżącego o zwolnienie ze służby na podstawie art. 60 ust. 2 pkt. 4 ustawy o ABW oraz AW dotyczy tej samej sprawy, w której toczy się postępowanie o zwolnienie skarżącego ze służby na podstawie art. 54 ust. 3 ustawy.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że o tożsamości sprawy, jako warunku koniecznym do zastosowania art. 61a § 1 K.p.a. można mówić wówczas, gdy: występują te same podmioty w sprawie, sprawa dotyczy tego samego przedmiotu, tego samego stanu prawnego i wreszcie tego samego, niezmienionego stanu faktycznego. Przy czym przez stan faktyczny sprawy należy rozumieć, stan faktyczny mający znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc mieszczący się w ramach hipotezy normy prawnej, która stanowiła podstawę do rozstrzygnięcia sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Sądu I instancji co do tego, że wymienione wyżej sprawy nie są tożsame. Rożni je bowiem stan faktyczny determinujący podstawę załatwienia sprawy.

Ma rację Sąd I instancji twierdząc, że nie miał obowiązku odnosić się do podnoszonej przez organ problematyki istnienia po stronie skarżącego prawa do emerytury, czy też materii fakultatywności zwolnienia ze służby na wniosek funkcjonariusza. Istotnie te kwestie, jako dotyczące sposobu załatwienia sprawy zwolnienia ze służby, będą mogły być przedmiotem badania organu dopiero w merytorycznym postępowaniu toczącym się w trybie art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy o ABW.

Nietrafny jest również zarzut przedstawiony w pkt. 3 skargi kasacyjnej.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd I instancji uznał, że dokonana w nieprawidłowej formie ( rozkazu personalnego ) odmowa wszczęcia postępowania miała istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd zwrócił jedynie uwagę, że rozstrzygniecie w tym przedmiocie winno nastąpić w formie postanowienia.

Nie forma w jakiej dokonano odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie, lecz nieuzasadnione przyczyny takiej odmowy legły u podstaw uwzględnienia skargi przez Sąd i instancji.

Stąd też nie można dopatrzyć się naruszenia przez Sąd I instancji wymienionych w pkt. 3 skargi przepisów P.p.s.a.

Dlatego na podstawie art. 184 P.p.s.a. i art. 204 pkt. 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.