Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1146/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz /spr./ sędzia del. WSA Izabela Ostrowska Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 9 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej O. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 24/07 w sprawie ze skargi O. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

II OSK 1146 /07

UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 marca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę wniesioną przez O. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], którą to decyzją nałożono na inwestora obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż w dniu [...] O. P. złożyła w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego W. zawiadomienie o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na działce nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w W.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. decyzją z dnia [...]zgłosił sprzeciw wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wybudowanym na w/w nieruchomości z uwagi na brak kompletu dokumentów wymaganych zgodnie z art. 57 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. Nr 207 z 2003r. poz. 2016 z póżn. zmianami), jak również z uwagi na istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego polegające na zmianie powierzchni zabudowy oraz kubatury budynku mieszkalnego i garażowego.

Następnie w dniu [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. dokonał kontroli na w/w nieruchomości, w wyniku której ustalono, że inwestor zrealizował budynek mieszkalny jednorodzinny niezgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta W. z dnia [...] o pozwoleniu na budowę, przeniesioną następnie decyzją Prezydenta W. z dnia [...] na aktualnego inwestora O. P.. Zwiększono powierzchnię zabudowy i kubaturę przedmiotowego obiektu oraz powierzchnię zabudowy. Zmieniono ilość, wielkość oraz usytuowanie okien. Ponadto zwiększono powierzchnię dachu, powierzchnię zabudowy ganku i zmieniono usytuowanie ścianek działowych.

Postanowieniem z dnia [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. na podstawie art. 50 ust.1 pkt.4 i ust.2 ustawy Prawo budowlane wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w W., a po rozpatrzeniu zażalenia O. P. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] nałożył na podstawie art. 51 ust.1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane na O. P. obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego dotychczas wykonane zmiany przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z poddaszem użytkowym na działce nr Ew. [...] przy ul. [...] w W., sporządzonego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane z planem zagospodarowania wykonanym na aktualnej mapce.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego W. decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] stwierdzając w uzasadnieniu, że organ I instancji, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, poprawnie zastosował tryb z art. 50 i 51 Prawa budowlanego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniosła O. P. domagając się jej uchylenia wskazując na brak umożliwienia stronie złożenia wniosków, pominięcie treści art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718 ).

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie narusza prawa.

Sąd stwierdził, że decyzja z dnia [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą zgłoszono sprzeciw wobec zamiaru przystąpienia przez skarżącą do użytkowania budynków, a w której zarzucono inwestorowi, że do zawiadomienia nie zostały dołączone wszystkie wymagane dokumenty, a ponadto zapisano, że "z oświadczenia kierownika budowy oraz złożonych przy zawiadomieniu kopii rysunków z naniesionymi zmianami wynika, iż w trakcie prowadzenia robót budowlanych inwestor dokonał istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego polegających na zmianie powierzchni zabudowy oraz kubatury budynków mieszkalnego i garażowego", stała się ostateczna.

W tej sytuacji po zgłoszeniu sprzeciwu powinny być niezwłocznie podjęte przez organ czynności, o których mowa w art. 51 ustawy Prawo budowlane, co w niniejszej sprawie nastąpiło, ze znacznym opóźnieniem. Opóźnienie to nie czyni jednak nieskutecznym wszczęte postępowanie na podstawie przepisu art. 50 i 51 Prawa budowlanego. W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska strony skarżącej, że organ nie mógł zastosować art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił również zarzutu strony skarżącej, że w sprawie niniejszej miały miejsce nieistotne odstąpienia nie uzasadniające zastosowania art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego jako, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. dokonując kontroli na w/w nieruchomości w dniu [...]. ustalił, że zwiększona została powierzchnia zabudowy ( ze 133,8 m2 na 167,5 m2) i kubatura przedmiotowego obiektu (ze 598,7 m3 na 757,20 m3). Zmieniono ilość, wielkość oraz usytuowanie okien. Ponadto zwiększono powierzchnię dachu, powierzchnię zabudowy ganku i zmieniono usytuowanie ścianek działowych.

Sąd stwierdził też, że inwestor przedstawił organowi nadzoru budowlanego projekt zamienny domu jednorodzinnego, który potwierdza wykonanie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Budowa budynku z istotnymi odstępstwami bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę jest samowolą budowlaną w części dotyczącej tych odstępstw.

W ocenie Sądu, organ w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, poprawnie zastosował tryb z art. 50 i 51 Prawa budowlanego.

Niewątpliwie organ nie ustrzegł się błędów w niniejszym postępowaniu administracyjnym zawiadamiając stronę dopiero po upływie ponad trzech miesięcy od dnia złożenia sprzeciwu o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie dokonanych przez inwestora odstępstw od zatwierdzonego projektu co słusznie podnosi w skardze strona skarżąca. Błędy te nie miały jednak istotnego wpływu na wynik sprawy. Wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 po terminie ważności postanowienia o wstrzymaniu robót czyni ją nieważną jako rażąco naruszającą prawo w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Natomiast wydanie decyzji na podst. art. 51 ust. 1 przed terminem ważności nawet, gdy wskutek zażalenia postanowienie o wstrzymaniu robót jest nieostateczne nie uniemożliwia wydania decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy.

Wskazać przy tym należy, że skarżącej został wyznaczony termin siedmiu dni na złożenie wniosków, wyjaśnień i zastrzeżeń z których strona mogła skorzystać bowiem organ nałożył na podstawie art. 51 ust.1 pkt. 3 ustawy Prawo budowlane na O. P. obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego dotychczas wykonane zmiany przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z poddaszem użytkowym na działce nr ew. [...], przy ul. [...] w W. decyzją z dnia [...].

Odnosząc się do ostatniego zarzutu strony skarżącej, że w sprawie tej należało uwzględnić art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718 ) Sąd może jedynie podzielić ten pogląd jako, że postępowanie w tej sprawie (postępowanie dot. prowadzenia robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach - art. 50 ust.1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane ) wszczęte zostało po wejściu w życie przepisów wyżej ustawy z dnia 27 marca 2003 roku. Zgodnie z dyspozycją art. 7 ust.1 cyt. ustawy przepisy dotychczasowe stosuje się do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych ostateczną decyzją.

W świetle powyższych okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, a zatem stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. -dalej zwaną p.p.s.a.) skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła O. P. zaskarżając go w całości i opierając skargę kasacyjną na zarzucie "naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i zastosowanie tj. art. 50 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane oraz art. 7, 8 i 9 KPA".

Wskazując na powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie lub uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej skarżąca wskazał, że w żadnym przepisie nie określono, co należy rozumieć przez "istotne odstąpienie ". Brak ten powoduje, że istotność odstąpienia od ustalonych w pozwoleniu na budowę zasad i warunków prowadzenia budowy może mieć charakter wyłącznie uznaniowy.

Organ drugiej instancji nie uwzględnił faktu złożenia przez skarżącą projektu zamiennego, brzmienia przepisu art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych w przypadkach określonych w cytowanym przepisie i tylko i wyłącznie robót budowlanych będących w toku, a nie ukończonych, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Decyzja zawierająca pozwolenie na budowę została wydana w dniu [...] roku. Zgodnie zaś z art. 7 ust. 3 ustawy o zmianie ustawy prawo budowlane z dnia 27 marca 2003 roku (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 718 ) do obiektów budowlanych, w odniesieniu do których przed dniem wejścia w życie ustawy wydano pozwolenie na budowę, nie stosuje się przepisów o obowiązku kontroli budowy po

zawiadomieniu o zakończeniu budowy lub złożeniu wniosku o pozwolenie na użytkowanie. Obowiązek kontroli powstał dopiero po dniu 1 stycznia 2004 roku. Jak wynika z powyższego czynności kontrolne mające miejsce w dniu 5 lipca 2006 roku zostały wykonane bez podstawy prawnej, do zawiadomienia o ukończeniu budowy zostały dołączone dokumenty, z których w sposób oczywisty można było określić stan budowy. Z uwagi na fakt, że po złożeniu brakujących dokumentów przez skarżącą organ nie podjął żadnych działań skarżąca miało prawo domniemywać, że nie ma zastrzeżeń do przystąpienia do użytkowania budynków.

Sąd nie uwzględnił faktu, że strona skarżąca nie mogła skorzystać z siedmiodniowego terminu na złożenie wniosków, wyjaśnień i zastrzeżeń, gdyż zawiadomienie to (z dnia [...]) zostało stronie skarżącej doręczone jednocześnie z postanowieniem o wstrzymaniu robót budowlanych (również z dnia [...] ), a zatem strona skarżąca została pozbawiona możliwości realizacji przysługujących jej praw na podstawie art. 10 § 1 k.p.a.

Ponadto wbrew twierdzeniom Sądu - organ nie nałożył na stronę obowiązku sporządzenia projektu zamiennego, a jedynie postanowieniem z dnia [...] wstrzymał roboty budowlane i nakazał jedynie wykonanie niezbędnych zabezpieczeń przed dostępem osób trzecich. Decyzja nakładająca obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego została wydana przez organ dopiero w dniu [...]. Organ nie wydał także (do dnia złożenia niniejszej skargi kasacyjnej), pomimo przedłożenia przez stronę skarżącą projektu zamiennego decyzji zatwierdzającej projekt zamienny z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

Tym samym - organ naruszył w sposób rażący art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, wstrzymując postanowieniem roboty budowlane już ukończone, podczas gdy, jak dowodziła tego strona skarżąca - przepis ten, jak i art. 51 - ma zastosowanie do robót budowlanych będących w toku.

Nie można także zgodzić się ze stanowiskiem Sądu odnośnie interpretacji art. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku - o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 80, poz. 718 ). Z brzmienia cytowanego artykułu wynika, że nie dotyczy on wyłącznie postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, ale do wszelkich spraw budowlanych, a zatem i do całego procesu budowy, który w niniejszym postępowaniu rozpoczął się z pewnością przed dniem wejścia ustawy w życie. Zdaniem skarżącego w sprawie ma zastosowanie art. 7 ust. 3, zgodnie z którym do obiektów budowlanych, w odniesieniu do których przed dniem wejścia w życie ustawy wydano pozwolenie na budowę, nie stosuje się przepisów o obowiązkowej kontroli budowy po zakończeniu budowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W związku z treścią zarzutów i ich uzasadnieniem koniecznym jest wyjaśnienie na wstępie, iż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uwzględniania z urzędu ewentualnych uchybień, czy też samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest wyłącznie w granicach wyżej określonych do rozpatrywania wniesionej skargi kasacyjnej.

Oceniając w przedstawionych wyżej granicach zasadność wniesionej w przedmiotowej sprawie skargi kasacyjnej trzeba stwierdzić, iż chybiony jest zarzut naruszenia art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. Przepisy te regulują zasady postępowania, a więc mieszczą się w podstawie kasacji określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Aby podstawa kasacyjna wymieniona w tym przepisie mogła być rozpatrywana należy ją przede wszystkim w sposób przewidziany w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sformułować, a następnie uzasadnić, czego we wniesionej kasacji nie uczyniono.

Nie jest też trafny zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego jak to określono w skardze kasacyjnej "przez błędną jego wykładnię i zastosowanie art. 50 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane". Na wstępie trzeba wskazać, że w dacie wydania decyzji kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji ustawa Prawo budowlane normy prawnej określanej przez skarżącą jako "art. 51 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane" nie zawierała. Ustęp 1 art. 51 zawierał trzy punkty, artykuł 51 zawierał też ustęp 4, ale autor kasacji potraktował zamiennie poszczególne unormowania, a wywody zawarte we wniesionej kasacji odniósł do różnych kwestii, ale pominął decyzję kontrolowaną przez Sąd pierwszej instancji. Sąd ten bowiem oceniał decyzje zobowiązującą skarżącą do złożenia projektu zamiennego, a faktu tego skarżąca nie kwestionowała, zauważając jedynie że uczyniono to z opóźnieniem.

Stwierdzić trzeba, iż w warunkach przedmiotowej sprawy w zaskarżonym wyroku trafnie nie zakwestionowano decyzji kontrolowanej, a opartej na art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, przy uwzględnieniu brzmienia tych norm prawnych obowiązujących w dniu wydania decyzji z dnia [...]r.

W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw oddalił na mocy art. 184 p.p.s.a.