Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 85/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 5c
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Sędziowie: Sędzia WSA Anetta Chołuj, Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk (sprawozdawca), Protokolant: specjalista Renata Pawlak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Gminy J. na uchwałę Rady Powiatu J. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia odcinka drogi powiatowej nr [...] położonej na terenie gminy J., Powiat J., kategorii drogi powiatowej I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. zasądza od Powiatu J. na rzecz Gminy J. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Gminy Jawor (dalej: Gmina) jest "uchwała nr XXI/119/20 Rady Powiatu w Jaworze z 8 czerwca 2020 r. w sprawie pozbawienia odcinka drogi powiatowej nr 2836D położonej na terenie gminy Jawor, Powiat Jaworski kategorii drogi powiatowej".

Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 12 ust. 11 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2020 r., poz. 920; dalej: u.s.p.) oraz art. 10 ust. 5c w związku z art. 6a ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 470 ze zm.; dalej: u.d.p.). Z treści § 1 uchwały wynika, że Rada Powiatu Jaworskiego (dalej: Rada Powiatu, organ) pozbawiła odcinek drogi powiatowej nr 2836D od km 0+000 do km 0+170 - ul. Strzegomska w Jaworze, o długości 170 mb, położonej na terenie gminy Jawor, Powiat Jaworski, działka ewidencyjna nr 352 obręb 7 Stare Miasto (zgodnie z załącznikiem graficznym), kategorii drogi powiatowej. Załącznikiem do uchwały jest graficzne przedstawienie ww. odcinka drogi.

W uzasadnieniu uchwały wskazała, że materialnoprawną podstawę uchwały stanowi regulacja art. 10 ust. 5c w związku z art. 6a ust. 1 u.d.p. dotycząca tzw. kaskadowego przekazywania dróg. W tym zakresie powołała się na uchwałę nr XIII/317/19 Sejmiku Województwa Dolnośląskiego (dalej: Sejmik) z dnia 28 listopada 2019 r. (Dz.Urz.Woj.Doln. z 11 grudnia 2019 r., poz. 7292) pozbawiającą odcinek drogi wojewódzkiej nr 363 Jawor-Jenków kategorii drogi wojewódzkiej wskutek czego odcinek ten z mocy prawa został zaliczony do kategorii dróg powiatowych. W zamian za przekazany "kaskadowo" odcinek drogi przebiegającej w granicach Powiatu Jaworskiego o łącznej długości 12 417 mb Zarząd Powiatu przygotował propozycję dróg powiatowych, które mogą być przekazane gminom w trybie art. 10 ust. 5c u.d.p. Dokonał szczegółowej analizy roli użytkowej i funkcjonalnej oraz wziął pod uwagę konieczność zachowania ciągłości komunikacyjnej sieci dróg powiatowych. W ten sposób dokonał oceny, czy będący przedmiotem uchwały odcinek drogi powiatowej nr 2836D spełnia wymogi drogi powiatowej w świetle art. 6a ust. 1 u.d.p. Analiza przebiegu drogi powiatowej nr 2836D prowadzi do wniosku, że odcinek tej drogi nie spełnia ustawowych warunków drogi powiatowej. Rada Powiatu podała, że droga ta stała się drogą powiatową z dniem 1 stycznia 1999 r. na mocy ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998 r., nr 133, poz. 872 ze zm.), a jej nr został nadany uchwałą nr 229/II/03 Zarządu Województwa Dolnośląskiego z 6 maja 2003 r. jest to droga, którą prowadzony jest głównie ruch lokalny i nie stanowi połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Odcinek przedmiotowej drogi stanowi uzupełnienie sieci dróg służących miejscowym potrzebom, co potwierdza, zdaniem Rady Powiatu, również jej przebieg na załączniku graficznym do uchwały. Rada Powiatu, że podkreśliła art. 10 ust.5c u.d.p. zawiera warunek, by przekazywane odcinki dróg były proporcjonalne do odcinka drogi przekazanego uprzednio kaskadowo przez samorząd województwa w trybie art. 10 u.d.p. Wedle uzasadnienia uchwały warunek ten został zachowany, gdyż Sejmik pozbawił kategorii drogi wojewódzkiej na terenie Powiatu Jaworskiego odcinek o łącznej długości 12 417 mb, natomiast przedmiotowy odcinek ma długość 170 mb, zaś wszystkie drogi powiatowe, które pozbawiane są kategorii drogi powiatowej położone na terenie Gminy maja łączna długość 2930. Tym samym zachowany został ustawowy warunek proporcjonalności określony w art. 10 ust. 5c u.d.p. kaskadowo przekazywanych dróg i odcinków dróg z odcinkiem drogi uprzednio przekazanym przez Województwo. Dalej Rada Powiatu uzasadniała, że uchwała stanowi prawo miejscowe w rozumieniu art. 40 u.s.p., a zakwalifikowanie drogi do danej kategorii pociąga za sobą skutki prawne m.in. w postaci przejścia prawa własności, konieczności stosowania określonych przepisów prawa o ruchu drogowym. Oznacza to, że uchwała wywiera skutki zewnętrzne. Z uzasadnienia uchwały wynika ponadto, że przed podjęciem decyzji o pozbawieniu drogi powiatowej przedmiotowego odcinka drogi wypełnione zostały wszystkie przesłanki z art. 10 ust. 5c u.d.p., tj. droga nie spełnia wymogów drogi powiatowej (art. 6a ust. 1 u.d.p.), w ustawowym terminie poinformowano Burmistrza Miasta Jawor o zamiarze podjęcia uchwały w tej sprawie.

W skardze na tę uchwałę, wywiedzionej w oparciu o art. 87 ust. 1 u.s.p., Gmina wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 5c w zw. z art. 6a ust. 1 u.d.p. polegające na błędnej wykładni poprzez uznanie, że zostały spełnione przesłanki do pozbawienia dróg powiatowych kategorii drogi powiatowej. Zarzuciła też naruszenie art. 7 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi podała, że wyrokiem z 2 września 2020 r. o sygn. akt III SA/Wr 28/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził nieważność uchwały Sejmiku z dnia 28 listopada 2019 r. nr XIII/317/19, wobec czego nie może ona stanowić podstawy tworzenia prawa miejscowego, w tym zaskarżonej uchwały. Ponadto, zdaniem Gminy, uzasadnianie podjęcia uchwały wyłącznie kaskadowością przekazania dróg nie znajduje oparcia w prawie, a Powiat w żaden sposób nie wykazał, że drogi objęte zaskarżoną uchwałą spełniają przesłanki z art. 10 ust. 5c u.d.p. Przekazane zaś Gminie drogi znajdują się w układzie komunikacyjnym stanowiącym drogi powiatowe połączone ze sobą i ich przekazanie stanowi przerwanie tego układu.

W odpowiedzi na skargę Powiat wniósł o oddalenie skargi. Argumentował, że uchwała została podjęta w sposób prawidłowy, na podstawie i w granicach prawa. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych przedstawił cztery przesłanki, które muszą łącznie zaistnieć, by skutecznie pozbawić drogi powiatowe kategorii drogi powiatowej na podstawie art. 10 ust. 5a-5d u.d.p., czyli: 1) drogi lub odcinki dróg zostały zliczone do kategorii dróg powiatowych na podstawie uchwały sejmiku województwa wydanej w oparciu o art. 10 ust. 5a u.d.p.; 2) drogi lub odcinki dróg powiatowych są przeznaczone do pozbawienia tej kategorii są o proporcjonalnej długości do dróg lub odcinków otrzymanych przez samorząd powiatowy na podstawie uchwały, o której mowa w pkt 1 i zaliczonych do kategorii dróg powiatowych; 3) drogi lub odcinki dróg powiatowych są przeznaczone do pozbawienia tej kategorii nie spełniają wymogów określonych w definicji drogi powiatowej (art. 6a ust. 1 u.d.p.); 4) poinformowanie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o zamiarze podjęcia uchwały o pozbawieniu dróg powiatowych kategorii dróg powiatowych co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem. Przesłanki te, zdaniem organu, zaistniały w sprawie. Mianowicie, uchwała Sejmiku przekazująca w trybie art. 10 ust. 5a u.d.p. odcinek dawnej drogi wojewódzkiej nr 363 została opublikowana i weszła w życie w dniu 1 stycznia 2020 r. i z tym dniem droga ta stała się drogą powiatową. Wedle organu zatem, w dniu podejmowania zaskarżonej uchwały ww. uchwała Sejmiku obowiązywała i była wykonalna. Wszystkie drogi powiatowe położone na terenie Gminy, których na dzień podejmowania zaskarżonej uchwały planowano pozbawić kategorii powiatowej miały łączną długość 12 292 mb i długość ta była proporcjonalna do długości dróg przekazanych uchwałą Sejmiku (12 417 mb). Podał dalej, że droga objęta zaskarżoną uchwałą nie spełniała definicji drogi powiatowej, co Rada Powiatu wykazała w uzasadnieniu uchwały, zaś o zamiarze podjęcia zaskarżonej uchwały Burmistrz Jawora został w ustawowym terminie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sądowa kontrola działalności publicznej obejmuje akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Skarga jest uzasadniona.

Nie ma wątpliwości, że przedmiot skargi stanowi akt prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała jest bowiem skierowana bezpośrednio do innej jednostki samorządu terytorialnego i adresowana do nieokreślonej liczby oraz kategorii osób i podmiotów. Zmiana kategorii drogi publicznej (dekategoryzacja dróg) jest rozstrzygnięciem normatywnym, a więc decyzją o skutkach erga omnes, a nie decyzją o charakterze jednostkowym lub informacyjnym (informującym o skutkach następujących ex lege). Zapewnia to uchwałom jednostek samorządu terytorialnego charakter aktów prawa miejscowego– wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 26 maja 2015 r. o sygn. Kp 2/13 (dostępny w Internetowym Portalu Orzeczeń, ipo.trybunal.gov.pl. Jest to więc akt zawierający rozstrzygnięcie generalne, bowiem pozbawienie drogi określonej kategorii w trybie art. 10 ust. 5c u.d.p. nie konsumuje się przez jednorazowe zastosowanie. Pociąga za sobą skutki prawne między innymi w postaci przejścia prawa własności, konieczności stosowania określonych przepisów prawa o ruchu drogowym. Zaskarżona uchwała stanowi niewątpliwie akt abstrakcyjny, dlatego może być wielokrotnie stosowany, a ich adresatem może być ktoś teraz lub w przyszłości. Powyższe oznacza, że tego typu uchwała wywiera skutki zewnętrzne, gdyż odnosi się do nieograniczonej liczby użytkowników i obowiązuje aż do jej uchylenia lub zmiany, co potwierdza słuszność zakwalifikowania jej do aktów prawa miejscowego.

Podobnie, nie budzi wątpliwości dopuszczalność drogi sądowej co do zasady. Gmina wniosła skargę w trybie art. 87 ust. 1 u.s.p. W świetle tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Legitymację do złożenia skargi ustawodawca oparł więc na kryterium interesu prawnego, co oznacza, że ze skargą może wystąpić zasadniczo podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Jest oczywiste, że zmiana kategorii drogi z powiatowej na gminną oznacza zarówno powiększenie zasobu własności gminy (zwiększenie jej majątku), jak i automatycznie wiąże się z powstaniem obciążeń w postaci konieczności wykonywania przez właściciela obowiązków zarządcy drogi. Okoliczność ta w pełni uzasadnia istnienie interesu prawnego Gminy w sprawie, który wedle Gminy został naruszony. Oznacza to, że przedmiot skargi oraz naruszenie interesu prawnego wyczerpują razem przesłanki legitymacji przedmiotowej i podmiotowej do wniesienia skargi w poddanej kontroli sądowej sprawie.

Przystępując zatem do kontroli legalności zaskarżonej uchwały, Sąd podkreśla, że dotyczy ona pozbawienia kategorii drogi powiatowej odcinka drogi powiatowej r 2836D od km 0+000 do km 0+170 - ul. Strzegomska w Jaworze, o długości 170 mbw i została wydana na podstawie art. 12 pkt 11 u.s.p. oraz art. 10 ust. 5c w zw. z art. 6a ust. 1 u.d.p. Stanowi ona następstwo uruchomienia "kaskadowego" przekazania dróg, które zainicjowała uchwała Sejmiku z 28 listopada 2019 r. nr XIII/317/19 wydana na podstawie art. 10 ust. 5a u.d.p.

Zgodnie z art. 10 ust. 5 u.d.p. odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. Z kolei w świetle ust. 5a tego artykułu sejmik województwa może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej odcinek drogi wojewódzkiej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi krajowej, o którym mowa w ust. 5. Ten odcinek drogi wojewódzkiej zostaje zaliczony do kategorii drogi powiatowej. Na podstawie ust. 5b zarząd województwa informuje zarząd powiatu o zamiarze podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 5a, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem. Z kolei rada powiatu może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w ust. 5a. Ten odcinek drogi powiatowej zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej (ust. 5c), zaś zarząd powiatu informuje wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o zamiarze podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 5c, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem (ust. 5d).

Sąd w składzie orzekającym podziela wykładnię prawa jednolicie przedstawianą w orzecznictwie sądów administracyjnych, a uwzględniającą pogląd prawny zawarty w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 26 maja 2015 r. o sygn. Kp 2/13 (dostępny w Internetowym Portalu Orzeczeń, ipo.trybunal.gov.pl). Zgodnie z nią art. 10 u.p.d. - regulujący zagadnienie pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii - stanowi wyraz założonej przez ustawodawcę alokacji dróg zgodnie z ich funkcją w sieci dróg i zgodnie z podziałem na drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne. Ustalone w nim reguły odnoszą się do dwóch odrębnych przypadków, w których dojdzie do potrzeby dekategoryzacji dróg publicznych.

Pierwszy przypadek zachodzi w sytuacji ustalonej w art. 10 ust. 1-3 u.p.d., w której stosuje się tryb właściwy do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii.

Drugi przypadek zachodzi w sytuacji ustalonej w ust. 5 i nast. Zmiana kategorii dróg regulowana tymi przepisami nastąpi w sytuacji wywołanej zaliczeniem odcinków dróg do drogi wojewódzkiej w związku z wybudowaniem nowej drogi krajowej. Sytuacja taka może uruchomić tzw. "kaskadowy" mechanizm przekazywania dróg. W świetle bowiem art. 10 ust. 5a u.d.p., sejmik województwa może podjąć uchwałę o pozbawieniu odcinka drogi przysługującej mu kategorii drogi wojewódzkiej, jeżeli odcinek ten nie spełni definicji drogi wojewódzkiej. Następnie, w myśl art. 10 ust. 5c u.d.p., rada powiatu może w drodze uchwały pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w ust. 5a. Ten odcinek drogi powiatowej zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej z mocy prawa.

Przepisy regulujące "kaskadowe" przekazywanie dróg, tj. art. 10 ust. 5a do 5d u.d.p., stanowią lex specialis w stosunku do zawartej w art. 10 ust. 1 do 3 u.d.p. regulacji normującej kwestie związane z pozbawianiem drogi dotychczasowej kategorii w trybie zwykłym. Z charakteru regulacji zawartych w art. 10 ust. 5a do 5d u.d.p. wynika, że do zmiany kategorii drogi w trybie kaskadowym nie stosuje się zarówno wymogu jednoczesnego zaliczenia tej drogi odpowiednią uchwałą do nowej kategorii, bo następuje to z mocy prawa miejscowego - jako skutek podjęcia uchwały o pozbawieniu drogi kategorii, jak i wymogu, że pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego.

Zastosowanie trybu pozbawienia kategorii drogi powiatowej odcinka drogi powiatowej, określonego w art. 10 ust. 5c u.d.p. wymaga spełnienia łącznie następujących przesłanek: a) droga lub odcinek drogi powinien być zaliczony do kategorii drogi powiatowej, b) droga lub odcinek drogi nie mógł spełniać wymogów określonych w definicji drogi powiatowej - art. 6a ust. 1 u.d.p., c) droga lub odcinek drogi powiatowej przeznaczone do pozbawiania kategorii powinny być o proporcjonalnej długości do drogi lub odcinka drogi, który stał się drogą powiatową na podstawie uchwały sejmiku województwa, d) o zamiarze uchwały zawiadomiono w ustawowym terminie gminę.

Właśnie drugi z opisanych przypadków dekategoryzacji dróg jest przedmiotem zaskarżonej uchwały.

Zasadniczo, Powiat poprawnie zinterpretował wymogi art. 10 ust. 5c u.d.p., by tryb nim uregulowany został zastosowany prawidłowo. Błędnie jednak przyjął, że wszystkie z przesłanek są w sprawie spełnione.

Faktem znanym zarówno Sądowi (z urzędu), jak i stronom postępowania (co obie zgodnie powołują w pismach) jest, że prawomocnym wyrokiem z 2 września 2020 r. o sygn. akt III SA/Wr 28/20 (CBOSA) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 147 p.p.s.a. stwierdził nieważność uchwały nr XIII/317/19 Sejmiku z dnia 28 listopada 2019 r. inicjującej "kaskadowy" tryb przekazywania dróg, którego elementem, następstwem jest zaskarżona uchwała.

Trzeba podkreślić, że wyrok stwierdzający nieważność uchwały lub aktu na podstawie art. 147 p.p.s.a. wywiera skutek prawny z mocą ex tunc, a zatem od chwili jej podjęcia.

Oznacza to, że w sprawie brak jest podstawy i faktycznej i prawnej dla pozbawienia odcinka drogi objętej uchwałą kategorii drogi powiatowej w trybie "kaskadowego" przekazywania dróg i nie jest spełniona przesłanka opisana wyżej pod lit. c). Objęty zaskarżoną uchwałą odcinek drogi powiatowej nie mógł być zatem pozbawiony kategorii w "specjalnym" trybie przewidzianym przepisem art. 10 ust. 5c u.d.p., który Rada powołała w tej uchwale jako podstawę prawną.

Wszystkie akty prawa miejscowego powinny legitymować się szczególnym upoważnieniem wynikającym z przepisów prawa materialnego. Akty prawa miejscowego są wydawane przez organy jednostek samorządu terytorialnego na podstawie ustaw i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 Konstytucji RP). Akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii w sposób wykraczający poza ustawę. Ustawy szczegółowe wyznaczają przedmiot regulacji, jej zakres i warunki stanowienia, zgodnie z zasadami konstytucyjnymi obowiązującymi w zakresie danej materii. Przewidziane "luzy regulacyjne" są każdorazowo określane w ustawach szczególnych upoważniających do podjęcia regulacji w postaci aktu prawa miejscowego. Jako przepisy wykonawcze, akty prawa miejscowego mogą jedynie wykonywać ustawę, ewentualnie ją uzupełniać.

Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest zatem ustawa, która musi zawierać przepis prawny upoważniający dany organ do uregulowania określonego zakresu spraw oraz wyznaczający zadania i kompetencje danego organu. Wykonawczy charakter aktów prawa miejscowego względem ustawy wynika z konstrukcji oparcia ich na upoważnieniu ustawowym przewidującym co najmniej właściwy organ, właściwy tryb i prawnie określoną formę. Jednostki samorządu stosują w praktyce postanowienia §§ 115, 116, 133 i 134 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Szczegółowe zasady określają, że każdy tekst aktu prawa miejscowego rozpoczyna się od przytoczenia przepisu ustawy, który stanowi podstawę prawną jego wydania. Jeżeli zaś upoważnienie ustawowe do wydania aktu prawa miejscowego jest wyrażone w kilku przepisach, jako podstawę prawną aktu przytacza się przepis, który wskazuje organ upoważniony do jego wydania oraz określa zakres spraw przekazanych do uregulowania w uchwale (§ 121 ust. 1-2 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia). W świetle poglądu prawnego Trybunału Konstytucyjnego (ww. wyrok) przepisy u.d.p. zawierają wyraźne granice upoważnienia dla organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego do wydawania aktów prawa miejscowego o zmianie kategorii istniejącej drogi publicznej. Zgodnie z zasadą legalizmu (art. 7 Konstytucji) treść upoważnienia musi stanowić podstawę rekonstrukcji przesłanek powzięcia przez organy jednostek samorządu terytorialnego uchwały o pozbawieniu drogi jej dotychczasowej kategorii w sposób zapewniający przypisanie dróg o znaczeniu regionalnym do dróg wojewódzkich (art. 6 ust. 1 u.d.p.), dróg o znaczeniu ponadlokalnym - do dróg powiatowych (art. 6a ust. 1 u.d.p.), a dróg o znaczeniu lokalnym - do dróg gminnych (art. 7 ust. 1 u.d.p.). Oznacza to, że zaskarżona uchwała nie spełnia warunku przytoczenia prawidłowej podstawy prawnej.

Argumentacja Powiatu, że uchwała Sejmiku z 28 listopada 2019 r. obowiązywała w chwili wydania zaskarżonej uchwały (8 czerwca 2020 r.) i była wykonalna nie uwzględnia skutku prawnego prawomocnego stwierdzenia nieważności uchwały przez sąd administracyjny w trybie art. 147 p.p.s.a. Na podstawie zaś art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Z tej przyczyny Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały jest związany prawomocnym wyrokiem z 2 września 2020 r. o sygn. akt III SA/Wr 28/20. A skoro z podstawy prawnej zaskarżonej uchwały wynika "kaskadowy" tryb przekazania dróg (art. 10 ust. 5c u.d.p.), zaś z jej uzasadnienia – uruchomienie tego trybu nieistniejącą uchwałą, to zaskarżona uchwała rażąco narusza art. 10 ust. 5c u.d.p. Stwierdzenie nieważności uchwały Sejmiku doprowadziło do stanu prawnego sprzed jej podjęcia (obowiązywania), zatem zniweczony został skutek prawny przekazania Powiatowi odcinków dróg.

Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 79 ust. 1 zdanie pierwsze (Uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna) i art. 82 ust. 1 u.s.p. (Nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 78 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego) Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.