Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 128/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 4, art. 8a ust.2, art. 13 ust. 1, art. 19
journal: Dz.U. 2020 poz 920
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - t.j.
article: art. 1 ust 1 {1-2, art. 2 ust.1, art.15 zzx
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 października 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 797/21 w sprawie ze skargi Powiatu Kłobuckiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 30 kwietnia 2021 r. nr NPII.4131.1.465.2021 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie Statutu Powiatu Kłobuckiego I. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze w zakresie, w jakim stwierdza nieważność § 1 ust. 2 uchwały Rady Powiatu Kłobuckiego z 30 marca 2021 r. nr 154/XVIII/2021 zmieniającą uchwałę w sprawie Statutu Powiatu Kłobuckiego, II. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 6 października 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 797/21 uwzględnił skargę Powiatu Kłobuckiego i uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 30 kwietnia 2021 r. nr NPII.4131.1.465.2021 stwierdzające nieważność uchwały Rady Powiatu Kłobuckiego z dnia 30 marca 2021 r. nr 154/XVIII/2021 zmieniającej uchwałę w sprawie Statutu Powiatu Kłobuckiego w całości.

W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że podejmując ww. uchwałę Rada Powiatu nie dopuściła się istotnego naruszenia prawa, które uzasadniałoby stwierdzenie jej nieważności przez organ nadzoru. Rada Powiatu poddając regulacji statutowej kwestię zdalnego obradowania i głosowania działała w granicach prawa. Nie doszło ani do przekroczenia normy kompetencyjnej, ani też do modyfikacji regulacji ustawowej bądź jej wypaczenia. Skoro racjonalny ustawodawca przewidział w art. 15zzx ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem C0VID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 z późn. zm.) zwanej dalej ustawą antycovidową, możliwość odbywania sesji i podejmowania uchwał z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość lub korespondencyjnie, to uznać należy, że art. 15zzx jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 13 ust. 1 i art. 8a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2020 r., poz. 920) zwanej dalej u.s.p., zaś reguły wykładni prawa wskazują, że przepis szczególny deroguje przepis ogólny. Zdaniem Sądu nadzwyczajny charakter ww. ustawy i jej rozwiązań przyjętych w celu zapobiegania sytuacjom kryzysowym wywołanym przez COVID-19 nakazuje w sposób oczywisty przyjąć, że jest to akt szczególny dla rozwiązań przyjętych ustawie o samorządzie powiatowym. Jeśli zatem z art. 8a u.s.p. wynika, że ograniczenia jawności działania organów powiatu mogą wynikać wyłącznie z ustaw, to ustawą taką jest właśnie ustawa antycovidowa. W świetle powyższych przepisów możliwość prowadzenia obrad w trybie zdalnym w okresie stanu epidemii lub zagrożenia epidemicznego należy uznać za prawidłową. Nie ulega wątpliwości, że z dwóch dóbr chronionych konstytucyjnie - jawności życia publicznego i prawa do ochrony zdrowia, w sytuacji gdy obu tych dóbr nie można chronić jednocześnie, to drugie dobro winno być chronione na pierwszym miejscu.

Zaakcentowano, że ustawodawca określił dwie formy zdalnego trybu obradowania, w tym obradowanie z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość. Nie określono wprost, czy w rozumieniu ustawy obejmują one także środki komunikacji elektronicznej lub choćby niektóre z nich. Zgodnie z ustawą z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną "środki komunikacji elektronicznej" to "rozwiązania techniczne, w tym urządzenia teleinformatyczne i współpracujące z nimi narzędzia programowe, umożliwiające indywidualne porozumiewanie się na odległość przy wykorzystaniu transmisji danych między systemami teleinformatycznymi, a w szczególności pocztę elektroniczną". W ocenie Sądu w użytym w ustawie covidowej sformułowaniu "środki porozumiewania się na odległość" mieszczą się środki komunikacji elektronicznej, pod warunkiem możliwości identyfikacji komunikujących się osób. Warunek ten został w niniejszej sprawie spełniony, co wynika treści § 39 ust. 3 Statutu, zgodnie z którym "identyfikacja radnego i potwierdzenie jego obecności następuje w ten sposób, że radny loguje się do programu obsługującego sesje rady".

Również wykładnia celowościowa przepisów przewidujących zasadę jawności prowadzi do analogicznych wniosków. Zasada ta służy zapewnieniu uzyskania przez obywateli informacji o działaniach Państwa i jego organów oraz innych organów władzy publicznej. Ma na celu zapewnienie transparentności życia publicznego i gospodarowania mieniem publicznym i stanowi jeden z elementów demokratycznego państwa. Tak określone cele zasady jawności również zostały przez Radę Powiatu zrealizowane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił także stanowiska Wojewody co do tego, że aktualizacja wykazu powiatowych jednostek organizacyjnych stanowi istotne naruszenie prawa powodujące konieczność wyeliminowania uchwały z porządku prawnego. Odnosząc się do argumentacji, że statut powiatu ma w tym zakresie charakter informacyjny, a nie normatywny zwrócono uwagę, iż stosowny wykaz jednostek stanowił załącznik do statutu już wcześniej, przed nowelizacją dokonaną uchwałą z dnia 30 marca 2021 r. Samo wprowadzenie wykazu nie narusza żadnego z przepisów prawa. Nie koliduje też z regulacją art. 12 pkt 8 lit. i u.s.p., która przyznaje radzie kompetencję do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych powiatu dotyczących tworzenia, przekształcania i likwidacji jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek. Poprzez wprowadzenie wykazu nie doszło ani do utworzenia nowych jednostek, ani do ich likwidacji, albowiem te kwestie podlegają regulacji w odrębnej uchwale. Sam wykaz nie kreuje w żaden sposób rzeczywistości. Owszem Rada winna pamiętać o tym, by tworząc bądź likwidując jednostkę organizacyjną aktualizowała wykaz dołączony do statutu, jednak sam wykaz nie narusza prawa w żadnym stopniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Śląski, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego:

1) art. 15zzx ust. 1 ustawy antycovidowej w związku z art. 8a i art. 13 ust. 1 u.s.p. oraz art. 61 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z póżn. zm.) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd, że art. 15zzx ust. 1 ustawy atycovidowej jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 13 ust. 1 i art. 8a u.s.p., a w konkluzji tego przyjęcia, że jeśli z art. 8a u.s.p. wynika, że ograniczenia jawności działania organów powiatu mogą wynikać wyłącznie z ustaw, to ustawą taką jest ustawa antycovidowa, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie art. 15zzx ww. ustawy nie wyłączył stosowania ogólnych przepisów ustawy o samorządzie powiatowym, ani nie wyłączył wynikającej z tej ustawy i innych ustaw (w tym art. 61 Konstytucji RP) zasady jawności działania rady powiatu, a jedynie wprowadził szczególny sposób obradowania;

2) art. 8a ust. 1 i ust. 2 u.s.p. w związku z art. 7 i art. 94 zd. 1 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że obowiązujące przepisy ustawy o samorządzie powiatowym zawierają upoważnienie dla rady powiatu do ograniczenia zasady jawności w przypadku obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie brak jest upoważnienia ustawowego do wprowadzenia takiej regulacji do uchwały rady powiatu;

3) art. 8a ust. 1 i ust. 2 u.s.p. i art. 61 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zdalny tryb obradowania rady powiatu, z wykorzystaniem środków elektronicznych, wprowadzony do statutu powiatu nie stanowi naruszenia konstytucyjnej zasady jawności, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie powyższe należy uznać za nieprawidłowe z uwagi na fakt, iż ograniczenia jawności mogą wynikać tylko z ustaw, a nie z aktów prawa miejscowego;

4) art. 8a ust. 2 u.s.p. w związku z art. 15zzx ust. 1 ustawy antycovidowej poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że unormowania zawarte w statucie powiatu mogą stanowić podstawę do ograniczenia zasady jawności w części dotyczącej wstępu obywateli na sesje rady powiatu i posiedzenia jej komisji, bez wyraźnego umocowania w przepisach ustawowych, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie należało uznać przedmiotową regulację statutu za istotnie naruszającą prawo, gdyż wszelkie ograniczenia zasady jawności mogą wynikać jedynie z przepisów ustawy;

5) art. 15zzx ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1 pkt 1-2 i art. 2 ust. 1 ustawy antycovidowej poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że prawidłowe jest wprowadzenie do statutu powiatu regulacji dopuszczającej obradowania w trybie zdalnym na podstawie przesłanek wymienionych w ustawie covidowej w sytuacji obowiązywania jakiegokolwiek stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, podczas gdy art. 15zzx ust. 1 ma zastosowanie jedynie w sytuacji zagrożenia epidemiologicznego spowodowanego wirusem SARS-CoV-2;

6) art. 15zzx ust. 2 ustawy antycovidowej w związku z art. 19 u.s.p. poprzez błędne zastosowanie polegające na uznaniu, iż prowadzenie zdalnych sesji stanowi materię wymagającą uregulowania w statucie powiatu, gdy tymczasem ustawodawca art. 15zzx ust. 2 ustawy antycovidowej wprowadził samoistną podstawę do działania przewodniczącego, któremu powierzono uprawnienie do podjęcia decyzji o zasadności przeprowadzenia sesji organu stanowiącego w sposób zdalny w konkretnej sytuacji;

7) art. 2 ust. 4 u.s.p. w związku z art. 7 i art. 87 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd, że nienormatywna regulacja Statutu Powiatu Kłobuckiego zawarta w Załączniku nr 5 do Statutu Powiatu Kłobuckiego nie stanowi istotnego naruszenia prawa, albowiem ma wyłącznie charakter informacyjny co czyni ten akt kompletnym i zarazem czytelnym dla każdego obywatela, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie cechą aktu prawa miejscowego jest jego normatywność, wiążąca się z koniecznością zawarcia w nim wyłącznie norm prawnych, a nie wypowiedzeń pozbawionych charakteru normatywnego.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, a także o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Powiat Kłobucki wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania.

W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Sprawa ta podlega stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej wyraziła zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Skarga kasacyjna jest częściowo zasadna.

Zasadne są zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 15zzx ust. 1 ustawy antycovidowej polegającej na wprowadzeniu do statutu powiatu przepisu zawierającego regulację analogiczną do powołanej ww. normy prawnej. Zgodnie bowiem z art. 15zzx ust. 1 ustawy antycovidowej w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego oraz działające kolegialnie organy: wykonawcze w jednostkach samorządu terytorialnego, w związkach jednostek samorządu terytorialnego, w związku metropolitalnym, w regionalnych izbach obrachunkowych, samorządowych kolegiach odwoławczych oraz w organach pomocniczych jednostek samorządu terytorialnego mogą zwoływać i odbywać obrady, sesje, posiedzenia, zgromadzenia lub inne formy działania właściwe dla tych organów, a także podejmować rozstrzygnięcia, w tym uchwały, z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość lub korespondencyjnie (zdalny tryb obradowania).

Zgodnie zaś z § 1 ust. 1 uchwały Rady Powiatu Kłobuckiego z 30 marca 2021 r. nr 154/XVIII/2021 zmieniającą uchwałę w sprawie zmiany Statutu Powiatu Kłubockiego w zakresie obejmującym nowelizację § 39 ust. 3 tego Statutu w przypadku obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, sesja rady może odbyć się za pomocą elektronicznych środków komunikacji na odległość i w takim przypadku radni zabierają głos oraz głosują zdalnie, a identyfikacja radnego i potwierdzenie jego obecności następuje w ten sposób, że radny loguje się do programu obsługującego sesje rady.

Tym samym zmieniony § 39 ust. 3 Statutu Powiatu Kłubockiego wprowadził do tej regulacji normę prawną wynikającą z przepisu ustawowego. Częściowe powtórzenie w statucie jednostki samorządu terytorialnego normy prawnej zawartej w ustawie w akcie niższej rangi stanowi o istotnym naruszeniu prawa, chyba że taki zakres powtórzenia byłby niezbędny do regulacji danej instytucji. W przypadku ustalenia zasad prowadzenia sesji rady powiatu wprowadzenie do statutu przepisu częściowo powtarzającego istniejącą regulację ustawową nie jest ani niezbędne do zapewnienia funkcjonowania tego organu, ani też nie jest uzasadnione. Wprawdzie art. 19 u.s.p. nakazuje, aby w statucie uregulować m.in. organizację wewnętrzną oraz tryb pracy rady powiatu, tym niemniej taka regulacja dopuszczalna jest w takim zakresie, w jakim nie powoduje to zbędnego powtórzenia szczegółowej regulacji ustawowej.

Dlatego też nie naruszył prawa organ nadzoru unieważniając § 1 ust. 1 ww. uchwały Rady Powiatu Kłobuckiego z 30 marca 2021 r. nr 154/XVIII/2021. Odmienne stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie.

Ponadto trafnie podniosła strona skarżąca kasacyjnie, że art. 15zzx ust. 1 ustawy antycovidowej ma zastosowanie, w związku z art. 2 ust. 1 oraz art. 1 ust. 1 pkt 1-2 tej ustawy, do wprowadzonego stanu epidemii lub zagrożenia epidemicznego wywołanych wirusem SARS-CoV-2, natomiast § 39 ust. 3 Statutu Powiatu Kłubockiego zmieniony uchwałą Rady Powiatu z dnia 30 marca 2021 r. obejmował każdy stan epidemii lub zagrożenia epidemicznego.

Przechodząc do kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że część z nich w istocie dotyczy wniosku o ocenę zgodności art. 15zzx ust. 1 ustawy antycovidowej z art. 8a ust. 2, art. 13 ust. 1 i art. 19 u.s.p. Sądy administracyjne nie dokonują kontroli zgodności poszczególnych przepisów rangi ustawowej. Zgodnie z powołanym art. 8a ust. 2 u.s.p. jawność działania organów powiatu obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady powiatu i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów powiatu i komisji rady powiatu. Nie powinno natomiast budzić wątpliwości, że art. 15zzx ust. 1 ustawy antycovidowej pozwala na przeprowadzenia obrad (sesji) organu stanowiącego powiatu z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość. Tym samym to ustawodawca poprzez art. 15zzx ust. 1 ustawy antycovidowej wprowadził możliwość ograniczenia jawności funkcjonowania rady powiatu.

Jednakże nawet tak wprowadzona norma ustawowa nie może być stosowana w sposób automatyczny czy bezrefleksyjny. Muszą bowiem zaistnieć wyjątkowe, a przy tym szczególne przypadki, aby w stanie epidemii lub zagrożenia epidemicznego wywołanego wirusem SARS-CoV-2 nie było możliwym, przy dochowaniu wszelkiej staranności, przeprowadzenie sesji w sposób tradycyjny (kontaktowy). Ten kierunek wykładni wynika wprost z art. 61 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo obywatela do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej obejmuje także prawo do wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Jednakże nawet Konstytucja w art. 61 ust. 3 dopuszcza możliwość ograniczenia tego prawa ze względu na określone w ustawach wartości takie jak ochrona wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych, ochrona porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.

Tym samym art. 15zzx ust. 1 ustawy antycovidowej stanowi rozwiązanie szczególne wobec regulacji wynikającej z art. 8a ust. 2 u.s.p., jednakże jego stosowanie dopuszczalne jest tylko wówczas, gdy z jednej strony jest ogłoszony stan epidemii lub zagrożenia epidemicznego, a z drugiej nie ma możliwości przeprowadzenia w sposób kontaktowy (tradycyjny) sesji organu stanowiącego bez realnego narażenia bezpieczeństwa, porządku publicznego lub innych wartości wymienionych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Tylko taki kierunek wykładni art. 15zzx ust. 1 ustawy antycovidowej pozwala na nadanie mu wartości normatywnej, a jednocześnie podkreśla jego wyjątkowy charakter, który w praktyce przede wszystkim mógł być stosowany w okresie pierwszych kilku miesięcy po wprowadzeniu w Polsce z dniem 20 marca 2020 r. stanu epidemii.

Opisana w art. 13 ust. 1 u.s.p. jawność głosowania oznacza identyfikację każdego głosu oddanego przez radnego poprzez możliwość bezpośredniego ustalenia w czasie rzeczywistym, jaki głos ("za", "przeciw" lub "wstrzymujący się") dany radny oddał. Ponieważ wyjątkową dopuszczalność przeprowadzenia sesji organu stanowiącego oraz głosowania z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość dopuścił ustawodawca w art. 15zzx ust. 1 ustawy antycovidowej, to tym samym także w tym zakresie uznał za dopuszczalne także zdalne głosowanie przez radnych.

Natomiast nie można uznać za zasadne zarzuty dotyczącego naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w takim zakresie, w jakim unieważnia ono § 1 pkt 2 uchwały Rady Powiatu Kłubockiego z 30 marca 2021 r. nr 154/XVIII/2021 zmieniającą uchwałę w sprawie zmiany Statutu Powiatu Kłubockiego.

Przepisem tym Rada Powiatu znowelizowała załącznik nr 5 do Statutu zawierający wykaz powiatowych jednostek organizacyjnych. Taki wykaz może być załącznikiem do statutu i nie narusza to żadnego przepisu ustawy o samorządzie powiatowym. Sąd pierwszej instancji uchylając w tym zakresie zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze nie naruszył ani art. 2 ust. 4 u.s.p., ani też art. 7 i art. 87 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 2 ust. 4 u.s.p. o ustroju powiatu stanowi jej statut. Przepis ten stanowi w istocie powtórzenie regulacji zawartej w art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, zgodnie z którym ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące. Powyższa podstawa konstytucyjna wprowadza samodzielność ustrojową jednostek samorządu, które mają prawo do regulowania w swoich statutach ich ustroju wewnętrznego "w granicach ustaw". Oznacza to, że już powołany przepis Konstytucji stanowi wystarczającą podstawę do regulowania ustroju wewnętrznego przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, a tym samym upoważnienie to ma charakter generalny i nie jest wymagana kazuistyczna delegacja do stanowienia poszczególnych regulacji ustrojowych w statutach (tak np. NSA w wyroku z 25 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 297/17). Taki też pogląd przyjmowany jest w doktrynie wskazując, że pozbawienie jednostki samorządu terytorialnego możliwości uzupełniania ustawowych rozwiązań ustrojowych drogą regulacji statutowej byłoby jednoznaczne z pozbawieniem art. 169 ust. 4 Konstytucji RP jego normatywnej treści (W. Kisiel, [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, s. 77-106). Brak ustawowego uregulowania określonych kwestii ustrojowych w ustawie nie oznacza generalnie zakazu wypowiadania się na ten temat w statucie (por. W. Kisiel, Organizacja jednostki samorządu terytorialnego przedmiotem statutu, [w:] Statuty jednostek samorządu terytorialnego. Regulacje europejskie i amerykańskie, pod red. W. Kisiela, Kraków 2005, s. 75; A. Wierzbica, [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod. red. B. Dolnickiego, Warszawa 2016, s. 87-91 oraz orzecznictwo sądowe: wyrok SN z 7 marca 1996 r. sygn. akt III ARN 56/95; wyrok WSA w Krakowie z 24 października 2007 r. sygn. akt III SA/Kr 625/07).

Tym samym w statucie danej jednostki samorządu nie mogą znaleźć się tylko takie regulacje, które wprost są sprzeczne z treścią ustawy lub odmiennie regulują te zagadnienia, które w sposób wyczerpujący i kompletny zostały uregulowane przez ustawodawcę. Skoro Rada Powiatu Kłubockiego uznała za zasadne objęcie Statutem jako jego załącznik listę powiatowych jednostek organizacyjnych powołanych celem wykonywania zadań publicznych, to taka regulacja wpisuje się w ustrój wewnętrzny danego powiatu.

Nie można przy tym uznać, że każdy przepis statutu musi zawierać normę powszechnie obowiązującą. Statut może także zawierać przepisy mające charakter informacyjny, jeżeli dotyczą one zagadnień regulujących ustrój wewnętrzny danej jednostki samorządu i o ile naruszają one obowiązujących norm aktów prawnych wyższego rzędu. Uaktualnienie unieważnioną przez organ nadzoru uchwałą listy powiatowych jednostek organizacyjnych nie stanowiło także naruszenia art. 7 i art. 87 Konstytucji RP. Nie było to bowiem w tym zakresie działanie pozbawione podstawy prawnej lub z jej przekroczeniem (art. 7 Konstytucji RP), ani też nie stanowiło to naruszenia art. 87 Konstytucji RP, zawierającego katalog źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Katalog powiatowych jednostek organizacyjnych będący załącznikiem do statutu powiatu nie pozbawia ten akt charakteru aktu prawa miejscowego.

W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i art. 148 w związku z art. 169 ust. 4 Konstytucji RP w punkcie pierwszym uchylił zaskarżony wyrok oraz rozpoznając skargę uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w takim zakresie, w jakim Wojewoda Śląski stwierdził nieważność § 1 ust. 2 uchwały Rady Powiatu Kłubockiego z 30 marca 2021 r. nr 154/XVIII/2021 zmieniającą uchwałę w sprawie Statutu Powiatu Kłubockiego.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za dopuszczalne uchylenie zaskarżonego aktu nadzoru w części. Taka dopuszczalność wynika z wnioskowania a maiori ad minus z art. 148 P.p.s.a. (tak NSA w wyroku z dnia 14 maja 2009 r. sygn. akt II GSK 929/08; NSA w wyroku z 2 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1995/20). Tym samym skoro dopuszczalne jest uchylenie całego aktu nadzoru, to tym bardziej część takiego aktu.

Skutkiem takiego rozstrzygnięcia pozostaje w obrocie prawnym rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 30 kwietnia 2021 r. nr NPII.4131.1.465.2021 stwierdzające nieważność § 1 ust. 1 uchwały Rady Powiatu Kłobuckiego z dnia 30 marca 2021 r. nr 154/XVIII/2021 zmieniającej uchwałę w sprawie Statutu Powiatu Kłobuckiego.

W punkcie drugim Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.207 § 2 P.p.s.a. odstąpił w całości od zasądzenia na rzecz strony skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.