Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 320/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 4, art. 35
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 7 października 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 7 października 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 października 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 103/13 w sprawie ze skargi T. B. i E. B. na decyzję S. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 12 listopada 2012 r. nr ... w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 103/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu skargi T. B. i E. B., zw. dalej skarżącymi, na decyzję S. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., zw. dalej WINB, z dnia 12 listopada 2012 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

W motywach wyroku sąd pierwszej instancji powołał się na następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Sąd wskazał, że w całym toku postępowania administracyjnego, jak również w toku postępowania sądowoadministracyjnego skarżący formułowali wobec zrealizowanego przez inwestora, stanowiącego odstępstwo od pierwotnego projektu, komina zarzuty sprowadzające się do dwóch kwestii – usytuowania komina w pobliżu okien grożącego zadymieniem mieszkania oraz braku zgody skarżących na częściowe usytuowanie komina na należącym do nich dachu (sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że określeniem tym skarżący oznaczają tę część dachu, która znajduje się nad ich mieszkaniem, albowiem w istocie stosownie do aktu notarialnego z 9 sierpnia 2007 r. dach nad całością budynku stanowi część wspólną obiektu).

W konsekwencji, zdaniem sądu, organy zobligowane były zbadać obydwa zarzuty i do obydwu ustosunkowując się w wydanych decyzjach. Sąd podał, że w istocie jak wynika zarówno z decyzji pierwszoinstancyjnej, jak i zaskarżonej decyzji WINB, rozważono jedynie zarzut naruszenia interesu skarżących wyrażając pogląd, iż projekt zamienny obejmuje zalecenia zawarte w opinii, co do jego stanu technicznego. Pogląd ten sąd pierwszej instancji uznał za trafny podnosząc, że sporządzający opinię mgr inż. P. Ż. wskazał, że "w przypadku użytkowania wybranego kanału jako kanału dymowego przedmiotowy komin nie będzie powodował zadymienia sąsiedniego lokalu (lokal nr 1)", skarżący zaś nie przedstawili żadnych dowodów, które mogłyby twierdzenie powyższe podważyć.

Sąd zaznaczył jednak, że ani decyzja pierwszoinstancyjna, ani utrzymująca ją w mocy zaskarżona decyzja WINB nie odniosły się do kwestii usytuowania komina na wspólnym dachu, jak i do kwestii wyrażenia bądź niewyrażenia zgody współwłaścicieli na takie usytuowanie. Brak jest też jakichkolwiek dokumentów świadczących o tym by kwestia prawa inwestora do dysponowania częścią wspólną nieruchomości na cele budowlane była badana w toku postępowania. W ocenie sądu pierwszej instancji, kwestia własności jawi się w podejmowanych przez organy decyzjach niejasno bowiem w części nagłówkowej decyzji pierwszoinstancyjnej organ wskazał, iż podlegający rozbudowie budynek stanowi własność B. B., zaś organ drugoinstancyjny faktu tego nie zakwestionował. Sąd wskazał więc, że stosownie do przedłożonego aktu notarialnego z dnia 9 sierpnia 2007 r. znoszącego współwłasność ustanowiono odrębną własność 2 lokali: lokalu nr 1, który wraz z udziałem w nieruchomości wspólnej stał się własnością T. i E. B., a także lokalu nr 2, który wraz z udziałem w nieruchomości wspólnej stał się własnością S. i B. B. Stosownie do ww. aktu mury, dach, kominy, instalacje itp. stanowią części wspólne budynku. Sąd uznał, że organy administracji właściwe w sprawach uregulowanych w Prawie budowlanym są uprawnione i zobowiązane do badania czy inwestor realizuje prawo zabudowy, o którym mowa w art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. ‒ Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym, na nieruchomości, do której ma tytuł prawny uprawniający do wykonywania robót budowlanych. W konsekwencji, zdaniem sądu, niedopuszczalnym jest by w odniesieniu do inwestycji zrealizowanej z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzić projekt budowlany zamienny bez zbadania czy inwestor mógł dysponować na cele budowlane terenem, na którym wykonał nieprzewidziane pierwotnym projektem roboty wkraczające w cudze prawo własności. Jest to tym bardziej niezbędne w sytuacji, gdy naruszenie prawa własności stanowi przedmiot zarzutu pozostałych współwłaścicieli części wspólnej obiektu (dachu).

W konsekwencji, w ocenie sądu pierwszej instancji, zaskarżona decyzja musiała zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, albowiem rozpoznający odwołanie stron organ winien był rozważyć, czy sformułowane w trakcie postępowania zarzuty wykonania robót stanowiących odstępstwo od pierwotnego projektu budowlanego na części należącej do skarżących polega na prawdzie, a jeśli tak, to czy inwestor legitymował się stosownym prawem (zgodą współwłaścicieli), a następnie ocenić wpływ ustalonych okoliczności na prowadzone postępowanie i dopiero wówczas wydać odpowiednią do ustaleń decyzję. W ocenie sądu pierwszej instancji, zaskarżona decyzja takich ustaleń i rozważań nie zawiera. W konsekwencji sąd uznał zaskarżoną decyzję za przedwczesną, naruszającą art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), zw. dalej k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 Prawa budowlanego w sposób określony w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ‒ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej organ zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub o jego uchylenie i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 4 Prawa budowlanego, poprzez jego błędną wykładnię uznającą, że w ramach postępowania naprawczego opartego o normę art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do badania kwestii prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez inwestora, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.,

2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 153 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do niewłaściwego uwzględnienia przez sąd pierwszej instancji, iż sprawa przedmiotowa była już rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, który jak się wydaje podejmował kwestię prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi.

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść - w granicach określonych w skardze - do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Nie okazał się zasadny zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przez sąd pierwszej instancji obecnie orzekający, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny poprzednio rozpoznający sprawę podejmował kwestię prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wobec czego kwestie te już przesądzono.

W obecnie wydanym wyroku sąd pierwszej instancji zauważył, iż na poprzednich etapach sprawy nie odnoszono się do kwestii wyjaśnienia czy inwestor realizujący rozbudowę obiektu, w tym spornego komina, wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i uchylając decyzję wskazał na konieczność jej wyjaśnienia. W poprzednio wydanym wyroku sygn. akt II SA/Gl 1301/08 sąd rozpoznający wówczas sprawę (jak to niedokładnie przypomniano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej) zauważył, że "(...)dach ten stanowi współwłasność stron i ewentualnych roszczeń związanych z jego uszkodzeniem skarżący mogą dochodzić w postępowaniu cywilnym." Sąd ten wypowiedział się jedynie w kwestii dochodzenia ewentualnych roszczeń związanych z uszkodzeniem części wspólnej (dachu) budynku, co w żadnym razie nie uprawnia do twierdzenia, że nastąpiło wówczas rozstrzygnięcie kwestii związanych z prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Co więcej sąd wówczas wskazał na konieczność ustalenia wszystkich stron postępowania zauważając, że "są one współwłaścicielami całej nieruchomości gruntowej", a zatem kwestia ustalenia prawa do zadysponowania współwłasnością nieruchomości na cele budowlane przez innych współwłaścicieli, na tamtym etapie rozpoznawania sprawy ciągle była otwarta, chociaż niewyrażona explicite w uzasadnieniu tamtego wyroku. Niemniej jednak kwestii tej, ze względu na uchylenie zaskarżonej decyzji i konieczność ponowienia postępowania nie można uznać za przesądzoną, ani też za zwalniającą organy administracji do poczynienia stosownych ustaleń.

Wobec powyższego uznać należało, iż zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. oparty został na błędnej podstawie faktycznej, gdyż w poprzednim wyroku nie przesądzono kwestii dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a zatem nie ma on usprawiedliwionej podstawy.

Jeśli zaś chodzi o zarzut naruszenia prawa materialnego, to skarga kasacyjna sprowadza się do zakwestionowania sposobu rozumienia art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 4 Prawa budowlanego, poprzez jego błędną wykładnię uznającą, że w ramach postępowania naprawczego opartego o normę art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do badania kwestii prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez inwestora.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że pomimo uchwały z dnia 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10, orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w tej kwestii podzielone, na dowód czego przytoczono wyroki NSA i sądów wojewódzkich, pochodzące głównie z lat 2011-2012.

W wyrokach tych istotnie dochodziło do pewnych rozbieżności w omawianym zakresie jednakże, poza wyrokami incydentalnie wyrażającymi poglądy odrębne, wykształciła się na gruncie tej uchwały jednolita linia orzecznicza jako zdecydowanie dominująca już po podjęciu uchwały (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 490/13, LEX nr 1572743; z dnia 6 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2426/12, LEX nr 1495291; z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2322/12, LEX nr 1447267; z dnia 1 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 270/12, LEX nr 1358518; z dnia 10 września 2013 r., sygn. akt II OSK 887/12; z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2180/11 i z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2183/11).

Stanowisko zawarte w przywołanych wyrokach, które również podziela skład orzekający w niniejszej sprawie sprowadza się do stwierdzenia, iż potwierdzona w sentencji uchwały z dnia 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10, niemożność zobowiązania inwestora do złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie oznacza, iż organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym w ogóle nie może tego prawa badać w toku podejmowanych przez siebie czynności dowodowych. Nie znajduje także uznania taka interpretacja, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego nie zajmują się kwestią prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Skoro bowiem w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie, inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Pogląd powyższy nie stoi w sprzeczności z przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10. Istotą tej uchwały jest bowiem to, iż w postępowaniu naprawczym nie ma podstawy prawnej do żądania przez organ nadzoru budowlanego złożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do terenu na cele budowlane. Nie oznacza to jednak, że w postępowaniu prowadzonym w trybie przepisów art. 50-51 Prawa budowlanego nie bada się kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ponieważ wówczas mogłoby dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności osób trzecich, co stawiałoby inwestora realizującego samowolę budowlaną w sytuacji korzystniejszej, niż inwestora realizującego zabudowę z wszelkimi ograniczeniami wynikającymi z przepisów prawa. Za taką interpretacją przepisów Prawa budowlanego regulujących tryb naprawczy przemawia również treść art. 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym, każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Wobec powyższego projekt budowlany zamienny przedstawiony przez inwestora organowi nadzoru budowlanego winien być przez niego oceniony zgodnie z wymogami, jakie stawiane są projektowi budowlanemu, a więc również winien uwzględniać dyspozycję art. 35 Prawa budowlanego.

Prawo zabudowy jest pochodną prawa własności, w tym też kontekście postrzegać trzeba zarówno ograniczenia wynikające z publicznoprawnego charakteru pozwolenia na budowę, jak też uprawnienia innych osób do ochrony swoich praw, w związku z zabudową sąsiednich nieruchomości.

Jak podkreśla Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 kwietnia 2011 r., Kp 7/09, OTK-A 2011, Nr 3, poz. 26, w aspekcie cywilnoprawnym prawo zabudowy jest pochodną prawa własności nieruchomości (ewentualnie innego prawa majątkowego o charakterze rzeczowym lub nawet obligacyjnym, w którym mieści się prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane), można więc przyjąć, że pośrednio zakotwiczone jest w art. 64 Konstytucji", a zatem "jest emanacją prawa własności" i "składową prawa własności nieruchomości"; "można wręcz stwierdzić, że kształtowane jest ono przede wszystkim przez prawo publiczne. Normy administracyjnoprawne wyznaczające granice prawa własności nieruchomości gruntowej zawarte są głównie w przepisach z zakresu szeroko pojętego prawa budowlanego (wraz z przepisami techniczno-budowlanymi) oraz przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także w aktach prawnych dotyczących ochrony: przyrody, środowiska, gruntów rolnych i leśnych i zabytków, jak również w prawie wodnym, geologicznym i górniczym. Znaczna część tych przepisów odnosi się wyłącznie lub głównie do sposobu korzystania z prawa własności nieruchomości, ponieważ każde ograniczenie prawa zabudowy jest pośrednio ograniczeniem prawa własności nieruchomości".

Zbadanie zatem czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest więc nie tylko domeną prawa cywilnego, lecz i prawa administracyjnego w tym prawa budowlanego. Nie ma przy tym znaczenia, że tytuły prawne, z których prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika, są z reguły tytułami cywilnoprawnymi.

Obowiązek badania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 50-51 Prawa budowlanego nie oznacza, że organy administracji są właściwe do rozstrzygania sporów dotyczących tego, kto posiada tytuł prawny do określonej nieruchomości. Jeżeli taki spór się pojawia, to rozstrzygnąć go może tylko sąd powszechny. Wówczas może powstać zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania prowadzonego przez organ administracji na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przy czym obowiązkiem organu będzie wówczas każdorazowo rozważnie, czy w okoliczności konkretnej sprawy rozstrzygnięcie sporu cywilnego rzeczywiście stanowi zagadnienie wstępne w sprawie budowlanej. Ocena w tym zakresie musi być poprzedzona podjęciem przez organ administracji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zwłaszcza wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego do ustalenia istotnych okoliczności sprawy zasadniczo bowiem wykluczyć należy sytuacje, gdy roszczenie określonych podmiotów w sposób nieuzasadniony tamowałyby rozstrzyganie spraw z zakresu Prawa budowlanego.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy spór o granice własności nie ma jednak miejsca, przesądzają bowiem o tym zapisy § 3 i 4 aktu notarialnego o którym była wcześniej mowa, wobec czego nie ma też podstaw do tego, aby prowadzić dalsze rozważania w tym względzie, przytaczana zaś argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej w odniesieniu do tego zagadnienia nie może być uwzględniona, gdyż stan faktyczny sprawy nie daje podstaw do zajmowania stanowiska w tym względzie.

Reasumując należy stwierdzić, że kwestionowany wyrok i zawarte w nim poglądy odnoszące się do obowiązku wyjaśnienia, iż podmiot realizujący zamierzenie budowlane z odstępstwami uzasadniającymi zastosowanie trybu przewidzianego w art. 50-51 Prawa budowlanego winien wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy uznać za zasadne, a w świetle powołanego orzecznictwa za zgodne z linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

-----------------------

1