Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2964/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 56, art. 54 pkt 2 lit. d
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 20 lipca 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 504/18 w sprawie ze skargi T. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 504/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę na zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", w R. w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

W administracyjnym toku instancji (tj. dwukrotnym wydaniu przez SKO decyzji kasatoryjnych uchylających decyzje o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego) Wójt Gminy Ł. wydał w dniu [...] września 2017 r. decyzję nr [...], którą odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego p.n. "Stacja bazowa telefonii cyfrowej" [...]. Budowa wieży stalowej kratowej H=52 m z trzema antenami sektorowymi typu Kathrein 80010647v01 o mocy EIRP 9502W na wysokości środka elektrycznego anteny 51,5 m n.p.t., jedną anteną radiolinii o średnicy 0,6 m i mocy 19953 W na wysokości 51,0 m n.p.t. ramy stalowej pod urządzenia techniczne ogrodzenia z siatki stalowej na fundamentach betonowych na części dz. nr ew. gr. [...] w m. K..

Organ I instancji ustalił, że planowana inwestycja nie narusza art. 4 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 50 ust. 1, art. 53 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2017 r., poz. 1073), zwanej dalej "u.p.z.p.". Natomiast w odniesieniu do art. 53 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c u.p.z.p. stwierdził, że inwestycja budzi obawy wśród mieszkańców, ponieważ oddziaływanie takiej inwestycji skutkować może bardzo silnym promieniowaniem i narażeniem zdrowia i życia mieszkańców oraz ograniczeniem prawa własności, dlatego organ winien rozpoznać, zbadać i wykazać czy ww. inwestycja nie będzie mieć negatywnych skutków dla zdrowia i życia ludzi oraz ograniczać praw własności.

Dalej stwierdził, że w zasięgu oddziaływania stacji znajdują się istniejące lub projektowane budynki mieszkalne i inwestycja może spowodować opromieniowanie miejsc dostępnych dla ludności ponadnormatywnymi poziomami PEM, w szczególności przy maksymalnym nachyleniu wiązek głównych promieniowania panelowych anten sektorowych oraz w warunkach znacznego lub zbliżonego do maksymalnego obciążenia ruchem telekomunikacyjnym planowanej stacji bazowej.

Dokonując oceny dokumentacji w zakresie oddziaływania inwestycji, organ I instancji stwierdził, że jest ona nierzetelna, zawiera braki, czym narusza w szczególności art. 121-124 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2017 r. poz. 519 ze zm.), rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 3 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192 poz. 1883) oraz § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71).

Dalej organ I instancji, posiłkując się opinią biegłego, stwierdził, że wobec niedostarczenia przez inwestora wszystkich niezbędnych parametrów technicznych inwestycji, z których wynikałoby czy zalicza się ona do inwestycji, o których mowa w art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405) zwanej dalej "ustawą środowiskową", tj. przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, organ nie mógł poddać ocenie kwalifikacji przedsięwzięcia sporządzonej na zlecenie inwestora. Organ przywołał też definicję "miejsc dostępnych dla ludzi". Wskazał, że skarżąca Spółka pomimo kierowanych do niej wezwań nie wykonała ich, nie podała informacji na podstawie, których można by ustalić dokładne parametry planowanej inwestycji, w tym obliczeń maksymalnych zasięgów w osi wiązek i wyznaczenia obszarów występowania ponadnormatywnego PEM w miejscach dostępnych dla ludzi. Wobec powyższego organ I instancji stwierdził, że przedmiotowa inwestycja planowana jest w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej, oraz w terenach z dostępem do drogi publicznej, które potencjalnie mogą zostać przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, a inwestycja składać się będzie z instalacji emitującej pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny może być niebezpieczna dla zdrowia i życia mieszkańców. W ocenie organu I instancji, niedostarczenie podstawowych danych inwestycji przez inwestora skutkuje odmową ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego z uwagi na brak możliwości ustalenia przez organ parametrów przedmiotowej stacji bazowej telefonii cyfrowej i jednoznacznego określenia czy inwestycja zalicza się do inwestycji, o których mowa w art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy środowiskowej, tj. przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła skarżąca Spółka.

Zaskarżoną decyzją SKO w R. utrzymało w mocy ww. decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, który opierając się na opinii biegłego uznał, iż inwestor dokonał przyjęcia niewłaściwego przedziału kwalifikacji przedsięwzięcia w odniesieniu do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w szczególności do normy § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8. SKO podzieliło również stanowisko organu I instancji, iż nie mógł on opierać się tylko na kwalifikacji przedsięwzięcia sporządzonej na zlecenie inwestora. Organ musiał poddać tę kwalifikację własnej ocenie. Niedostarczenie podstawowych danych inwestycji przez inwestora skutkowało zaś odmową ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego z uwagi na brak możliwości ustalenia przez organ parametrów ww. stacji bazowej telefonii cyfrowej oraz jednoznacznego zbadania czy inwestycja zalicza się do inwestycji, o których mowa w art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy środowiskowej, tj. przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

SKO wskazało, że organ I instancji poddał analizie opinię Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] z dnia 11 sierpnia 2017 r. dotyczącą podobnej inwestycji w miejscowości G. w gminie W. wraz z powołanym w opinii pismem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 4 sierpnia 2017 r., stwierdzając w uzasadnieniu decyzji, że po zapoznaniu się z powyższym podtrzymuje swoje stanowisko w sprawie. SKO dodało, że przedmiotowa kwestia w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest postrzegana także odmiennie niż wskazała to odwołująca się Spółka.

SKO, przytaczając orzeczenia sądów administracyjnych, uznało, że wydanie przez organ I instancji decyzji o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego z uwagi na brak decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach było prawidłowe.

Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżąca Spółka, domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia art. 56 zdanie drugie u.p.z.p.; art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p.; art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.; art. 107 § 1 i § 3 K.p.a.; art. 6, art. 7 i art. 77 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę SKO w R. podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 4 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 504/18, oddalając skargę, wskazał, że to do organu właściwego do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a nie do inwestora, należy ocena, czy inwestor ma obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jednym z parametrów inwestycji polegającej na budowie instalacji radiotelekomunikacyjnej, do jakich zalicza się stacja bazowa telefonii komórkowej jest ilość i moc anten. Obowiązkiem organu jest wobec tego dokonanie jednoznacznej oceny, czy planowaną inwestycję można zakwalifikować jako przedsięwzięcie, które wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Obowiązkiem inwestora jest zaś dostarczenie wszelkich danych niezbędnych do rozstrzygnięcia, czy w sprawie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego zachodzi konieczność uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Decyzja ta ma charakter rozstrzygnięcia wstępnego względem przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia inwestycyjnego i pełni wobec niego funkcję prejudycjalną. Nieprzedstawienie przez inwestora danych wymaganych do rozstrzygnięcia, czy planowane przedsięwzięcie wymaga uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach implikuje konieczność wydania decyzji o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. A zatem niezbędne jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych urządzeń, jak i całego przedsięwzięcia (por. wyroki NSA: z 9 czerwca 2017 r., II OSK 1839/16; z 19 stycznia 2016 r., II OSK 1162/14; z 29 września 2015 r., II OSK 139/14). Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że anteny zostały wyposażone w mechanizmy umożliwiające automatyczną zmianę położenia i w konsekwencji możliwość pochylenia poszczególnych anten, a co za tym idzie zmiany kierunku wiązki promieniowania. W tej sytuacji konieczne staje się dokonanie ustaleń w zakresie możliwości oddziaływania anteny (uwzględnienia maksymalnego możliwego emitowania takiego pola z urządzenia) od minimalnego do maksymalnego pochylenia (tzw. tilt), aby ustalić od jakiej wysokości poziomu terenu i w jakiej odległości od anten możliwe jest oddziaływanie promieniowania tych anten. Należy zatem uwzględnić zarówno maksymalne możliwe emitowanie takiego pola z urządzenia, jak i maksymalne możliwe pochylenie osi wiązki promieniowania oraz ukształtowanie terenu, w szczególności istniejącej, jak i potencjalnej zabudowy (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2016 r., II OSK 708/15; wyrok WSA w Warszawie z 28 marca 2018 r., VII SA/Wa 1428/17; wyrok WSA w Gliwicach z 29 listopada 2017 r., II SA/GI 781/17). Paragraf 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia z 2010 r. nie uzależnia ustalenia miejsc niedostępnych dla ludzi od wskazania, gdzie znajduje się promieniowanie o mocy większej niż 0,1 W/m2, lecz wymaga dla określonej mocy anteny wskazania stosownej odległości od środka elektrycznego. Organ wydając decyzję pozwalającą na budowę stacji bazowej musi mieć pewność, że promieniowanie EIRP nie będzie dotyczyć miejsc dostępnych dla ludności (por. wyroki NSA: z 31 sierpnia 2017 r., II OSK 3008/15; z 9 grudnia 2016 r., II OSK 708/15; z 24 kwietnia 2015 r., II OSK 2002/13; z 7 sierpnia 2014 r., II OSK 419/13; z 23 stycznia 2014 r., II OSK 1829/12).

Mając na względzie powyższe Sąd doszedł do przekonania, że należy podzielić ocenę organów obu instancji, iż strona skarżąca nie przedstawiła tak w kwalifikacji przedsięwzięcia, jak i w pismach procesowych składanych toku postępowania, wszystkich danych niezbędnych do rozstrzygnięcia, czy planowane przedsięwzięcie spełnia warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikające z art. 121-124 Prawa ochrony środowiska oraz art. 59 ust. 1 i art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 i art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej w związku z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia 9 lipca 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

W toku postępowania, postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2017 r., organ I instancji powołał w sprawie biegłego z zakresu elektroniki, radiokomunikacji i telekomunikacji ruchomej – dra inż. J. G.. W swojej opinii biegły wyjaśnił, że do określenia mocy EIRP każdej z 3 anten sektorowych niezbędne jest sparametryzowanie tzw. nadawczego toru radiowego, na który składają się: nadajnik, tor antenowy i antena. Nadajnik decyduje o poziomie mocy promieniowanej, tor antenowy powoduje określone straty mocy w przesłanym do anteny sygnale, a antena sektorowa koncentruje doprowadzoną do niej moc sygnału elektrycznego i przetwarza go w fale elektromagnetyczną w postaci kierunkowej wiązki promieniowania i wysyła w przestrzeń. Wartość EIRP określa się na podstawie tzw. budżetu mocy, na który składa się moc wyjściowa nadajnika, zysk energetyczny anteny sektorowej i strata mocy w torze antenowym.

Biegły zwrócił uwagę, że inwestycja planowana jest w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej, oraz w terenach z dostępem do drogi publicznej, które potencjalnie mogą zostać przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, a inwestycja składać się będzie z instalacji emitującej pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny, może być niebezpieczna dla zdrowia i życia mieszkańców.

Biegły wskazał, że z dokumentacji inwestora dołączonej do wniosku wynika, że inwestycja nie wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W ocenie biegłego, wniosek ten jest co najmniej przedwczesny. Przekazane przez inwestora dokumenty cechuje wykonanie nierzetelnych obliczeń głównych parametrów technicznych, tj. mocy EIRP emitowanej na głównych kierunkach promieniowania (azymutach), zasięgów występowania ponadnormatywnego PEM w osiach wiązek głównych promieniowania anten. Zdaniem biegłego, brak jest uwzględnienia w obliczeniach maksymalnej mocy EIRP emitowanej przez poszczególne systemy z uwzględnieniem tolerancji mocy wyjściowej nadajników oraz tolerancji zysku energetycznego anten sektorowych na podstawie danych producenta. Biegły zauważył także, że brak jest szeregu informacji istotnych dla oceny oddziaływania na środowisko i miejsc dostępnych dla ludności w otoczeniu planowanej stacji oraz, że inwestor przyjął niewłaściwe założenia dla projektowanej stacji z punktu widzenia ochrony środowiska i miejsc dostępnych dla ludności. Zdaniem opiniującego, inwestor dokonał przyjęcia niewłaściwego przedziału kwalifikacji przedsięwzięcia w odniesieniu do rozporządzenia z 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w szczególności do § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8.

Odnosząc się do omawianej opinii Sąd stwierdził, iż jest ona bardzo rzeczowa, merytorycznie spójna, zrozumiała i logiczna. Nie ma żadnych podstaw do kwestionowania jej procesowej wartości. Argumentów takich nie przedstawia również strona skarżąca, która kwestionuje samą zasadność powołania biegłego, gdyż w jej ocenie to inwestor decyduje o mocy EIRP, a parametry urządzeń, jakich używa nie mają w tej materii znaczenia, o ile da się je skonfigurować zgodnie z przyjętymi przez inwestora wielkościami.

Posiłkując się wiedzą biegłego organ dwukrotnie: pismami z dnia 10 kwietnia i 26 lipca 2017 r. wzywał stronę skarżącą do nadesłania danych niezbędnych do prawidłowego określenia równoważnej mocy promieniowania izotropowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny, a tym samym miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. Pomimo wezwań strona skarżąca nie podała charakterystyki urządzeń emitujących promieniowanie, w tym możliwych maksymalnych parametrów.

Zarówno w odwołaniu, jak i w skardze strona skarżąca nie kwestionowała tezy o niewykonaniu wezwań organu. Stała natomiast konsekwentnie na stanowisku, że to inwestor, niezależnie od parametrów urządzeń jakie zamierza użyć, określa maksymalną równoważną moc promieniowaną izotropowo. Jak już wyżej zostało wyjaśnione, strona skarżąca pozostaje w błędzie. Organ zobowiązany jest uwzględnić tak maksymalne możliwe emitowanie takiego pola z urządzenia, jak i maksymalne możliwe pochylenie osi wiązki promieniowania. Ponieważ strona skarżąca nie przekazała wszystkich danych niezbędnych do weryfikacji tych wielkości, niewykonalnym było rozstrzygnięcie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi, o jakich mowa w art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 121-124 Prawa ochrony środowiska oraz art. 59 ust. 1 i art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 i art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej w związku z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia 9 lipca 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W tym stanie rzeczy wydanie zaskarżonej decyzji, podobnie jak i decyzji ją poprzedzającej, było prawną koniecznością.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. w zakresie konstrukcji uzasadnienia wyroku.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 56 zdanie drugie u.p.z.p. przez jego niezastosowanie, mając na względzie, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi,

- art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p. przez uznanie, że przepis ten stanowi podstawę do odmowy wydania decyzji wobec obaw, czy sprzeciwów osób trzecich,

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez jego zastosowanie, mając na względzie, że zasada sąsiedztwa nie ma zastosowania w toku postępowania o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego,

- art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. w zakresie konstrukcji uzasadniania zaskarżonej decyzji,

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: art. 6 K.p.a., art. 7 K.p.a. i art. 77 K.p.a. w zakresie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego przez organ administracji publicznej poprzez:

(1) oparcie się na wnioskach opinii biegłego dra inż. J. G., który odniósł się jedynie do możliwości technicznych wykorzystywanych urządzeń, ustalając maksymalne wartości pola elektromagnetycznego,

(2) uznanie, że z uwagi na brak możliwości ustalenia przez organ parametrów stacji bazowej telefonii cyfrowej [...] na części dz. nr ew. gr. [...] w m. K. oraz jednoznacznego zbadania, czy inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko nie jest możliwe ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W związku z zarządzeniem z dnia 7 maja 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), poinformował strony postępowania o skierowaniu sprawy ze skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, w związku z czym przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazaniem obrazu i dźwięku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego.

Wbrew argumentacji skargi kasacyjnej, skarżąca Spółka w sposób nieuprawniony stoi na stanowisko, że to inwestor określa maksymalne parametry urządzeń tak aby planowane przedsięwzięcie nie oddziaływało znacząco na środowisko. Takie stanowisko skarżącej Spółki nie ma oparcia w prawie i w zasadzie stanowi próbę podważenia w ogólności zasadności przeprowadzania, a nawet obowiązywania procedury środowiskowej, której celem jest przecież ustalenie w sposób prawny wymagań dla danego przedsięwzięcia w taki sposób, który będzie minimalizował skutki możliwego negatywnego oddziaływania na środowisko. Aktualnie, to zadanie zgodnie z prawem należy do organów administracyjnych, a nie inwestora. Nie są to bowiem kwestie, które są pozostawione dowolności działań (wskazań) inwestora, choć oczywiście w wymiarze faktycznym nie można wykluczyć, że wolą inwestora będzie użytkowanie urządzeń w sposób, który nie będzie powodował przekroczenia norm wpływających na ocenę z punktu widzenia znaczącego oddziaływania na środowisko. Zasadniczo uzasadnienie zaskarżonego wyroku w całości poświęcone jest ww. problematyce i skonstruowane jest w sposób, który spełnia wymogi z art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ zawiera konieczne elementy, takie jak: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji dokładnie wyjaśnił w uzasadnieniu wyroku z jakich względów skarga skarżącej Spółki jest niezasadna. Między innymi Sąd I instancji stwierdził, ze organ zobowiązany jest uwzględnić tak maksymalne możliwe emitowanie pola elektromagnetycznego z urządzenia, jak i maksymalne możliwe pochylenie osi wiązki promieniowania. Ponieważ strona skarżąca nie przekazała wszystkich danych niezbędnych do weryfikacji tych wielkości, niewykonalnym było rozstrzygnięcie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi, o jakich mowa w art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 121-124 Prawa ochrony środowiska oraz art. 59 ust. 1 i art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 i art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej w związku z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia 9 lipca 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W ocenie Sądu I instancji, w tym stanie rzeczy wydanie zaskarżonej decyzji, podobnie jak i decyzji ją poprzedzającej, było prawną koniecznością. Jest to zatem kluczowa ocena, która w sposób jednoznaczny wskazuje na wyjaśnienie przez Sąd podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. zastosowania art. 151 p.p.s.a. i oddalenia skargi. Skoro osią problemu prawnego, wywołanego nieuprawnionym stanowiskiem skarżącej Spółki, było to, czy istnieje potrzeba przedstawienia rzetelnie wszystkich potrzebnych informacji dotyczących planowanego przedsięwzięcia – uprawnione stwierdzenie przez organy obu instancji konieczności przedstawienia takich informacji i brak ich przedstawienia przez skarżącą Spółkę na wezwania organu musiało skutkować odmową ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nie wystarczy w tym zakresie, jak argumentuje się w skardze kasacyjnej, wskazanie przez inwestora danych promieniowania, które niejako sam inwestor przyjął niezależnie od tego jakie maksymalne parametry może osiągnąć dane urządzenie będące przedmiotem postępowania. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Brak jest też podstaw do stwierdzenia wskazywanego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 56 zdanie drugie u.p.z.p., ponieważ w żadnym wypadku nie można stwierdzić, że przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. stanowił wyłączną podstawę odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Artykuł 56 u.p.z.p. ustanawia bowiem zasadę, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Zgodnie ze zdaniem drugim tego artykułu, przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W tej zaś sprawie oceniono, że z uwagi na braki dokumentacji przedstawionej przez inwestora nie można ustalić czy planowane przedsięwzięcie jest zgodne z art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 121-124 Prawa ochrony środowiska oraz art. 59 ust. 1 i art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 i art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej w związku z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia 9 lipca 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Nie jest więc tak, że w niniejszej sprawie organy oparły się wyłącznie na treści art. 1 ust. 2 u.p.z.p., który zawiera jedynie enumeratywny katalog wartości, koniecznych do uwzględnienia w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym wymagań ochrony środowiska i wymagań ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia. Wyjaśniono bowiem w sposób dostateczny, jakie przepisy dotyczące ochrony środowiska (wyżej wskazane) powinny mieć zastosowanie w niniejszej sprawie, co implikowało ocenę co do konieczności przedstawienia pełnej informacji o możliwym sposobie oddziaływania przedsięwzięcia. Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 56 zdanie drugie u.p.z.p. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W tym miejscu wskazania wymaga, że zasadniczym powodem odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie były wskazywane w skardze kasacyjnej obawy, czy też sprzeciwy osób trzecich, lecz stosowne braki dokumentacji, o czym już wyżej była mowa. Tego rodzaju argumentacja mieści się bowiem w ocenie ogólnej sprawy, celem przedstawienia zaistniałego w sprawie problemu prawnego związanego z brakiem decyzji środowiskowej, w sytuacji gdy w postępowaniu planistycznym inwestor nie współpracował z organami administracyjnymi, w sposób który umożliwia wyeliminowanie wynikłego z przedmiotu postępowania stanu niepewności związanego z negatywnym oddziaływaniem inwestycji na środowisko. Prawnie dane urządzenie nie może oddziaływać ponadnormatywnie, chyba że ustalono uwarunkowania środowiskowe, których celem jest zastosowanie rozwiązań chroniących przed ponadnormatywnym negatywnym oddziaływaniem, co związane jest przecież z problematyką wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Ponadto trudno w zasadzie polemizować z zarzutem skargi kasacyjnej naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w sytuacji gdy przepis ten nie miał w sprawie zastosowania i nie stanowił podstawy do wydania decyzji organów obu instancji. Przeciwna ocena nie wynika w żaden sposób z przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumentacji.

Natomiast konstrukcja pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej opiera się na przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, które zasadniczo nie mogą samodzielnie stanowić podstawy do kwestionowania legalności wyroku sądu administracyjnego, ponieważ sąd administracyjny nie orzeka na podstawie przepisów K.p.a., lecz – ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Już chociażby z tego względu zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. oraz art. 6 K.p.a., art. 7 K.p.a. i art. 77 K.p.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Jednak, odnosząc się do argumentacji skargi kasacyjnej sformułowanej w ramach tych zarzutów, należy wskazać, że w sprawie uwzględniono argumentację skarżącej Spółki, która opierała się na rozstrzygnięciach organów administracyjnych w innej sprawie i oceniono, że nie jest to wystarczająca argumentacja do uwzględnienia w zestawieniu z uzyskanym w sprawie materiałem dowodowym, w tym opinią powołanego przez organ biegłego. W skardze kasacyjnej tej zaś oceny nie podważono skutecznie, chociażby przez przedstawienie kontropinii innego biegłego, co powoduje, że argumentację skargi kasacyjnej w odniesieniu do dokonanej przez Sąd I instancji oceny legalności zaskarżonej decyzji i postępowania wyjaśniającego należy uznać jako gołosłowną, a w konsekwencji pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.