Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1256/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Inspekcja pracy
Wymierzenie grzywny
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.141 § 4, art.174, art.184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.7 § 2 w zw. z art. 72 i w zw. z art. 119, art. 121, 125,126
journal: Dz.U. 2002 nr 110 poz 968
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska Sędziowie NSA Jan Paweł Tarno (spr.) del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant specjalista Edyta Pacewicz po rozpoznaniu w dniu 8 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt IV SA/Gl 171/14 w sprawie ze skargi F. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w P. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w Katowicach z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 21 października 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, IV SA/Gl 171/14, oddalił skargę F. Sp. z o.o. w P. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w Katowicach z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że ustawa z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. z 1 lipca 2002 r. Dz. U. Nr 110, poz. 968 ze zm.) w administracji nie określa przesłanek nałożenia grzywny w celu przymuszenia w określonej kwocie, a jedynie wyznacza górne granice grzywny. Środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia, stosownie do art. 119 u.p.e.a. nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić za zobowiązanego inna osoba (§ 1). Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2). Grzywna w celu przymuszenia nakładana może być również na osobę prawną (por. art. 120 § 1 u.p.e.a., jeżeli jest to niezbędne dla przymuszenia wykonania obowiązku (§ 2). Brzmienie przepisu art. 121 § 1, 2 i 3 u.p.e.a. zezwala na kilkakrotne nakładanie w tej samej wysokości grzywny.

Zarzuty skargi dotyczyły przede wszystkim wysokości wymierzonej grzywny oraz jej nadmiernej uciążliwości ze względu na złą sytuację finansową skarżącej Spółki. Organ mając na uwadze okoliczności danej sprawy, powinien jednak kierować się zasadami postępowania egzekucyjnego wyrażonymi w art. 7 § 2 u.p.e.a., tj. stosować środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku i to najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Zasadę powyższą należy rozumieć w ten sposób, że ma ona prowadzić do uniknięcia dolegliwości wobec zobowiązanego, jak również do nakłonienia go do wykonania ciążącego na nim obowiązku. Organy administracji wymierzając przedmiotową grzywnę podejmują rozstrzygnięcie w warunkach uznania administracyjnego, a zatem obowiązane są do starannego wskazania motywów, którymi się kierowały wyznaczając taką, a nie inną jej wysokość. Brak wyjaśnienia przesłanek jakimi organ administracji kierował się przy ustalaniu wysokości grzywny oznacza dowolność podejmowania przez niego tego typu rozstrzygnięcia, a tym samym jest to przesłanka uzasadniająca uwzględnienie wniesionej skargi (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 7 grudnia 2012 r., IV SA/Gl 144/12). Nadto organ egzekucyjny, kierując się efektywnością egzekucji winien mieć na uwadze treść tytułu wykonawczego, a także górną granicę wymierzanej grzywny i w uzasadnieniu postanowienia obowiązany jest wskazać okoliczności, które wpłynęły na nałożenie grzywny w takiej, a nie innej wysokości.

Organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu wskazał, że utrzymując w mocy orzeczenie o nałożeniu grzywny w kwocie 5 000 zł. wziął pod uwagę kwoty należnych pracownikom świadczeń oraz stopień ich realizacji. Jednocześnie wzięto pod uwagę zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz obowiązujące unormowania prawne. Organy ustaliły wysokość grzywny w dolnych granicach przysługujących im możliwości. Niewykonane obowiązki dotyczyły wypłaty pracownikom należności wynikających ze stosunku pracy za okres od stycznia do czerwca 2011 r. w wysokości ponad 75.000,- zł, a zatem były to podstawowe należności przysługujące pracownikom, które powinny być wypłacane w pierwszej kolejności. Ponadto, kwota grzywny w wysokości 5.000 zł. została orzeczona w wysokości wielokrotnie niższej niż należne pracownikom świadczenia, a więc w żaden sposób nie powoduje braku możliwości wykonania obowiązku podstawowego. W związku z powyższym nie można podzielić zarzutów skargi dotyczących orzeczenia środka zbyt uciążliwego dla pracodawcy.

Pełnomocnik podniósł w skardze, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 14 marca 2012 r. sygn. akt I SA/Gl 174/12, częściowe uwzględnienie wykonania nałożonego obowiązku czy też częściowe nieistnienie obowiązku stanowi podstawę do częściowego umorzenia postępowania egzekucyjnego. Powołany wyrok uchylał zaskarżone postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Katowicach z [...] kwietnia 2010 r., utrzymujące w mocy postanowienie Naczelnika Pierwszego Śląskiego Urzędu Skarbowego w Sosnowcu z [...] marca 2010 r. w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego do majątku K. SA. W tym wyroku Sąd odniósł się do przesłanek umorzenia postępowania określonych w art. 59 § 1 u.p.e.a. Tymczasem w niniejszej sprawie, przedmiotem kontroli jest postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy z [...] sierpnia 2013 r. utrzymujące w mocy postanowienie o nałożeniu grzywny z [...] lipca 2013r., wydane na podstawie art. 119 § 1 u.p.e.a. Przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego zostały określone w art. 125 § 1 u.p.e.a., a zatem argumentacja dotycząca wyroku z 14 marca 2012 r., I SA/Gl 174/12 nie może odnieść skutku, gdyż inne są podstawy umorzenia postępowania egzekucyjnego w tych sprawach.

Zdaniem Sądu za uwzględnieniem skargi nie przemawia również wyrok tut. Sądu z 7 grudnia 2012 r., IV SA/Gl 144/12, mocą którego uchylono zaskarżone postanowienie w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oraz postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu podejmowanego rozstrzygnięcia we wskazanym postępowaniu brak było ze strony organów administracji argumentów wskazujących na wysokość wymierzonej grzywny. Jednakże w niniejszej sprawie, sytuacja wygląda odmiennie, ponieważ jak zostało to już podkreślone, organ odwoławczy wskazał motywy, którymi kierował się utrzymując w mocy orzeczenie o wymierzeniu grzywny w takiej, a nie inne wysokości. Ponadto, powołana w skardze sprawa o sygn. IV SA/Gl 1244/11 zakończona wyrokiem z 13 sierpnia 2012r. nie jest tożsama z niniejszą sprawą.

Dodatkowo pełnomocnik zarzucił brak uwzględnienia przez organy administracji zawarcia w pracownikami ugód przedsądowych przed Sądem Rejonowym w Zawierciu (naruszenie art. 33 ust. 1, 2 i 8 oraz 34 § 4 u.p.e.a.) oraz domagał się przesłuchania pracowników na tę okoliczność. Odnosząc się do tego zarzutu, po pierwsze trzeba wskazać, że pełnomocnik nie wykazał, aby ugody dotyczyły całości obowiązku wynikającego z nakazu inspekcji pracy, a przedmiotem kontroli jest przecież postanowienie organów egzekucyjnych w zakresie nałożenia grzywny w celu przymuszenia i wykonania całości zobowiązania. Zatem, skoro obowiązki nie zostały wykonane w całości, tym samym brak jest podstaw do uznania zarzutów skargi i jej argumentacji. Po drugie, zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Wymienione przesłanki dopuszczalności prowadzenia postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym należy oceniać przez pryzmat rzeczowej właściwości sądu administracyjnego. Nie ulega wątpliwości, że zakres kognicji sądu administracyjnego, ograniczony do kontroli legalności zaskarżonego aktu, wyłącza możliwość czynienia przez tut. Sąd ustaleń faktycznych, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła F. Sp. z o.o., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, ewentualnie o uchylenie ww. wyroku i orzeczenie co do istoty sprawy na podstawie art. 188 p.p.s.a., a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, a to:

1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 §1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. polegające na niedostatecznym zebraniu materiału dowodowego oraz nie rozpatrzenie go w sposób wnikliwy, poprzez pominięcie okoliczności, że F. znajdowała i znajduje się w ciężkiej sytuacji finansowej, gdzie z analizy wyników ekonomicznych Spółki F. jednoznacznie wynika, że Zarząd spółki nie miał fizycznej możliwości terminowego regulowania zobowiązań z tytułu wynagrodzeń z tego powodu, że spółka nie generowała dochodu. Na zaistniałą sytuację miała bezpośredni wpływ kondycja finansowa spółki z lat poprzednich co obrazują wyniki sprawozdań finansowych przełożone w niniejszej sprawie;

2) art. 7 § 2 w związku z art. 72 i art. 119 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.; dalej jako: "u.p.e.a."), polegającym na naruszeniu zasady efektywności egzekucji, poprzez nałożenie środka zbyt uciążliwego dla pracodawcy oraz poprzez brak podania przesłanek, jakimi kierował się organ przy ustalaniu wysokości grzywny;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 119 § 1 u.p.e.a, poprzez brak należytego wyjaśnienia podstawy prawnej zapadłego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia; Sąd I Instancji daleko więcej uwagi poświęcił bowiem kwestii dopuszczalności nałożenia przez organ grzywny w celu przymuszenia niż zasadności nałożenia jej w rozważanym w niniejszej sprawie stanie faktycznym; w szczególności zaś poprzez brak należytego rozważenia po pierwsze, czy zachowanie skarżącej wskazywało, iż należy przymusić ją do realizacji dochodzonego obowiązku; po wtóre, czy nałożona grzywna – z uwagi na sytuację finansową skarżącej w jakikolwiek sposób może przyczynić się do realizacji obowiązku do przymuszenia której stara się organ.

Wskazując na powyższe, wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku sądu administracyjnego I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, 2) zasądzenie od organu administracyjnego na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym również kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych, ze szczególnym uwzględnieniem nakładu pracy adwokata związanego ze sporządzeniem i wniesieniem przedmiotowej skargi oraz 3) zwolnienie skarżącej od konieczności ponoszenia kosztów postępowania wywołanego wniesieniem niniejszej skargi kasacyjnej w całości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w chwili przeprowadzanej kontroli i obecne fabryka znajduje się w niezwykle trudnej sytuacji materialnej. Proces prywatyzacji przedsiębiorstwa rozpoczął się w roku 2008. Pod koniec 2009 roku doszło do zakupu od Skarbu Państwa udziałów przez obecnego większościowego udziałowca. Od tego czasu kierownictwo spółki podejmuje intensywne działania mające na celu poprawienie sytuacji majątkowej fabryki oraz zapewnienie płynności finansowej. Zabiegi te napotykają jednak na utrudnienia związane z aktualną sytuacją na rynku obrabiarek. W momencie przejmowania zakładu większościowy udziałowiec zawarł porozumienie ze związkami zawodowymi na mocy, którego zobowiązał się do wypłacania pracownikom stosownego odszkodowania mającego złagodzić skutki rozwiązania umowy o pracę. Obecne trudności zakładu są między innymi wynikiem niedokończonego procesu prywatyzacji. Z analizy wyników ekonomicznych przedsiębiorstwa skarżącej jednoznacznie wynika bowiem, iż Zarząd spółki nie miał teoretycznej nawet możliwości terminowego regulowania zobowiązań z tytułu wynagrodzeń z tego powodu, że spółka nie generowała dochodu. Na zaistniałą sytuację miała bezpośredni wpływ kondycja finansowa spółki z lat poprzednich co obrazują wyniki sprawozdań finansowych przedłożone w niniejszej sprawie. Spółka wyczerpała swoje możliwości pozyskania kapitału na działalność i bez istotnego wsparcia finansowego z zewnątrz rzędu kilkudziesięciu milionów złotych, nie ma ona najmniejszych szans na wywiązanie się ze swoich zobowiązań finansowych. Nadinspektor Pracy nie dokonał jednak żadnych ustaleń w tym zakresie, poprzestał jedynie na stwierdzeniu, że pracodawca nie dokonuje wypłat określonych świadczeń pieniężnych.

Spółka co już wskazano, zawarła z pracownikami szereg ugód przedsądowych przed Sądem Rejonowym w Zawierciu Wydział IV Pracy. Zakład nie uchyla się od obowiązku zapłaty pracownikom należnych im świadczeń przesunął jedynie jej termin na okres, w którym na rynku zwiększy się popyt na produkowane urządzenia. Przedsiębiorstwo w chwili obecnej chcąc regularnie wypłacać wynagrodzenie i utrzymywać produkcję nie ma możliwości spełnienia świadczeń. Skarżąca jako priorytetowe w chwili obecnej uznaje wypłatę bieżących wynagrodzeń oraz zapewnienie środków niezbędnych do dalszej produkcji, natomiast dopiero w następnej kolejności realizowane będą wszelkie inne świadczenia. Pracodawca będzie realizował wszystkie swoje obowiązki potrzebuje na to jednak odpowiedniego okresu czasu. W świetle wszystkich powyższych uwag należy dojść do przekonania, że Sąd prowadzący postępowanie nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz dokonał błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Doprowadziło to do wydania orzeczenia, w przedmiotowej sprawie w sposób łamiący zasady prawidłowej oceny dowodów, co w konsekwencji spowodowało dokonanie ustaleń sprzecznych z rzeczywistym stanem faktycznym.

Podstawą prawną zaskarżonego orzeczenia jest art. 119 § 1 u.p.e.a., z którego wynika, że grzywna w celu przymuszenia należy do tzw. przymuszających środków egzekucyjnych, a nie będąc sankcją karną, jest środkiem zmierzającym do wykonania obowiązku (por. [w:] R. Hauser, Z. Leoński, Egzekucja administracyjna. Komentarz, Wyd. Praw. 1995, s. 184) jakkolwiek obowiązek nałożenia grzywny w celu przymuszenia wynika wprost z przepisu, niemniej wysokość jej wymierzenia pozostaje w gestii organu w ramach tzw. uznania administracyjnego (por. wyrok NSA z 8 lutego 2006 r., II OSK 510/05, ONSAiWSA 2006/6/184). Brak wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ pierwszej instancji wymierzając grzywnę w celu przymuszenia w tej, a nie w innej wysokości, wskazuje na całkowitą dowolność w tym zakresie. Organ określając wysokość grzywny, winien mieć również na uwadze zarówno zasadę efektywności egzekucji, jak i to, aby zastosowany środek był jak najmniej uciążliwy dla zobowiązanego, Zasady te wynikają wprost z art. 7 § 2 u.p.e.a., który stanowi, że organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne prowadzące bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego, (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 17 czerwca 2011 r., II SA/Rz 92/11).

Zdaniem skarżącej kasacyjnie organ egzekucyjny (jak również i Sąd) w żaden sposób nie wziął pod uwagę okoliczności, że w aktualnej sytuacji finansowej każda kara finansowa (a taką jest niewątpliwie grzywna w celu wymuszenia) bez względu na jej wysokość, stanowi poważną dolegliwość, która w konsekwencji przyczynić się może do zakończenia bytu prawnego przedsiębiorstwa skarżącej.

Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że żaden organ nie uzasadnił w żaden sposób i nie podał żadnych przesłanek, dlaczego grzywna została nałożona w takiej a nie innej wysokości. Natomiast, należy z całą stanowczością stwierdzić, że wysokość określonej grzywny nałożonej w celu przymuszenia stoi w sprzeczności z zasadą efektywności postępowania egzekucyjnego i stanowi zbyt dużą uciążliwość dla zobowiązanego. Mając na uwadze, że kwota w wysokości 5.000,00 zł wystarczyłaby na zapłacenie jednej należności na rzecz pracowników objętej decyzją Inspektora Pracy. Nakładanie na pracodawcę grzywny w celu przymuszenia uniemożliwia F. Sp z o.o. wypełnienie obowiązku nałożonego przez Państwową Inspekcję Pracy w związku z zaległymi zobowiązaniami pracodawcy na rzecz pracowników.

Ponadto uwadze organu (i Sądu) umknęło również i to, iż zgodnie z powszechnie występującym w doktrynie poglądem fakt podejmowania rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego rodzi po stronie organu podejmującego rozstrzygnięcie konieczność szczegółowego jego uzasadnienia (komentarz do art. 7 k.p.a. autorstwa Cz. Martysza, System Informacji Prawnej LEX). Tymczasem jak się wydaje z lektury uzasadnienia wyroku zapadłego w niniejszej sprawie całkowicie odmienną koncepcję przyjął Sąd, który go wydał uznając, iż w pełni wystarczające przy ustalaniu wysokości grzywny było wskazanie przez organ kwoty należnych pracownikom świadczeń, stopnia ich realizacji a nadto uzupełnienie tych informacji o ogólną formułkę, że "jej wysokość (grzywny) ustalono w dolnych granicach przysługujących organom możliwości". Tak sporządzonego uzasadnienia nie sposób uznać za wystarczające, gdyż w istocie nie daje ono szans na podjęcie jakiejkolwiek polemiki z ustaleniami i oceną dokonanymi w danej sprawie (tak np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z 18 grudnia 2007 roku, sygn. akt II S.A./Bk 699/07, LEX nr 366815). Nadto w treści uzasadnienia Sąd I Instancji nie odniósł się również w sposób należyty do kwestii ugod przed sądowych jakie skarżąca zawarła z pracownikami, w szczególności zaś ich ewentualnego wpływu na wysokość nałożonej grzywny.

W konsekwencji więc brak wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ pierwszej instancji wymierzając grzywnę w celu przymuszenia w tej, a nie w innej wysokości, wskazuje na całkowitą dowolność w tym zakresie. Takie uzasadnienie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wymyka się zupełnie spod kontroli Sądu, gdyż nie są znane przesłanki, jakimi kierował się organ, wymierzając ją w takiej, a nie innej wysokości. Wskazać również należy, że organ, określając wysokość grzywny w celu przymuszenia, winien mieć również na uwadze zarówno zasadę efektywności egzekucji, jak i to, aby zastosowany środek był jak najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. Zasady te wynikają wprost z treści art. 7 § 2 u.p.e.a., który to przepis stanowi, że organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne prowadzące bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków- środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 17 czerwca 2011 roku, sygn. akt II S.A./Rz 92/11, LEX nr 898396).

Analizując zaskarżony orzeczenie nie sposób oprzeć się nadto również wrażeniu, iż Sąd w sposób całkowicie oderwany od rzeczywistości zdaje się przyjmować, iż nałożenie grzywny w celu przymuszenia odniesie jakikolwiek skutek w zakresie realizacji tegoż obowiązku. Powyższe przeświadczenie nijak jednak ma się do sytuacji finansowej skarżącej, która nie dość, że nie jest w stanie zapłacić pracownikom zaległych świadczeń to jeszcze zobowiązana została do zapłaty grzywny. W tym miejscu niezbędne staje się wskazanie – tak zresztą jak nadmienione to zostało już wyżej- iż w ramach uznania administracyjnego mieści kompetencja organu do ustalenia wysokości nałożonej grzywny, w tym również do ustalenia jej w kwocie symbolicznej (za taką niewątpliwie nie można postrzegać grzywny w wysokości 5 000 zł). Zastosowany zaś w niniejszej sprawie środek przymuszający, z uwagi na całokształt poczynionych powyżej okoliczności, w żaden sposób nie przyczyni się do realizacji obowiązku ciążącego na skarżącej. W konsekwencji czego nie sposób uznać aby jego zastosowanie miało jakikolwiek sens. Zaś sam fakt zastosowania tego środka, z uwagi na jego oczywistą bezskuteczność, potraktowany zostanie w odbiorze społecznym w kategorii pomyłki organów wymiaru sprawiedliwości podważającej ich autorytet.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie. Podniesiono w niej w szczególności, że organ administracji podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Złożony w rozpatrywanej sprawie środek odwoławczy nie do końca odpowiada przedstawionym wymaganiom. Zważywszy jednak, że popełnione przez pełnomocnika procesowego uchybienia nie są na tyle istotne, aby uniemożliwiały ustalenie granic wniesionej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że została ona sporządzona w stopniu umożliwiającym jej merytoryczne rozpoznanie. Niemniej jednak podniesione w niej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Pod pojęciem środków egzekucyjnych należy rozumieć "zinstytucjonalizowane formy przymusu państwowego stosowane według ściśle określonej procedury, a skierowane bezpośrednio na wykonanie obowiązku prawnego" (E. Bojanowski, Wykonanie zastępcze w administracji, Warszawa 1975, s. 34). Ich zastosowanie ma zatem doprowadzić do wykonania ciążącego na zobowiązanym obowiązku. Można powiedzieć, że skuteczność środków egzekucyjnych jest jednym z podstawowych czynników przesądzających o efektywności administracji publicznej. Uregulowane w ustawie środki egzekucyjne są środkami zaspokajającymi, z wyjątkiem grzywny w celu przymuszenia, która jest środkiem przymuszającym.

Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się w szczególności w wypadku, gdy ciążący na zobowiązanym obowiązek może być spełniony tylko osobiście przez niego lub gdy użycie innego środka egzekucyjnego jest niemożliwe albo niecelowe. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia właśnie z taką sytuacją. Zatem podniesiony przez stronę skarżącą zarzut uchybienia art. 7 § 2 w związku z art. 72 i w związku z art. 119 u.p.e.a., polegający na naruszeniu zasady efektywności egzekucji, przez nałożenie środka zbyt uciążliwego dla pracodawcy nie może się ostać, ponieważ obowiązek wypłaty pracownikom należności wynikających ze stosunku pracy obciąża tylko i wyłącznie pracodawcę i nie może być za niego wykonany przez inny podmiot, co wyklucza możliwość zastosowania wykonania zastępczego.

Ustawodawca wprowadził tylko górne granice grzywien w celu przymuszenia, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. Nie jest to uznanie dowolne, ponieważ organ ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia nie przekroczył granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasady racjonalnego działania (art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) i zasady niezbędności (art. 7 § 3). Wynika z nich obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony. Nie można z treści art. 121 u.p.e.a. wywodzić obowiązku uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego. Tym bardziej, że może się on uwolnić od zapłacenia grzywny, wykonując ciążący na nim obowiązek. Podkreślić należy, że grzywna ta nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Dowodem na to są postanowienia art. 125 i 126 ustawy, zgodnie z którymi, w razie wykonania obowiązku przez zobowiązanego nałożone nań grzywny, o ile nie zostały uiszczone lub ściągnięte podlegają umorzeniu w drodze postanowienia wydanego na wniosek zobowiązanego. Natomiast grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą mu być zwrócone w całości lub w części, niekiedy za zgodą organu wyższego stopnia. W konsekwencji zarzut uchybienia przepisom art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. polegający na niedostatecznym zebraniu materiału dowodowego oraz nierozpatrzeniu go w sposób wnikliwy, przez pominięcie okoliczności, że strona skarżąca znajdowała i znajduje się w ciężkiej sytuacji finansowej należało uznać za bezzasadny.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela natomiast oceną prawną Sądu pierwszej instancji, że organy prowadzące postępowanie egzekucyjne obu instancji należycie uzasadniły swoje postanowienia. Ustalając wysokość nałożonej grzywny miały bowiem w polu widzenia szereg okoliczności wynikających ze zgromadzonego materiału dowodowego oraz z obowiązujących unormowań prawnych. Po pierwsze, ustaliły wysokość grzywny w dolnych granicach przysługujących im możliwości. Nadto kierowały się wysokością świadczeń należnych byłym pracownikom oraz tym, z jakiego tytułu były to należności. Wynikały one ze stosunku pracy, a zatem były podstawowymi należnościami, jakie przysługują pracownikowi ze stosunku pracy, i które powinny być wypłacane w pierwszej kolejności. Zatem, organy administracji obu instancji miały w polu widzenia zarówno sytuację faktyczną i prawną byłych pracowników skarżącej Spółki, jak również rodzaj należności im przysługującej, a także trudną sytuację finansową Spółki, o czym świadczy dość niska wysokość nałożonej grzywny w celu przymuszenia.

W rezultacie, grzywna w wysokości 5.000,00 zł nie może być uznana za środek zbyt uciążliwy albowiem obowiązki ciążące na pracodawcy w zakresie niewypłaconych świadczeń finansowych wobec pracowników znacznie przewyższają jej wysokość. W rozpoznawanej sprawie organ egzekucyjny ustalając wysokość grzywny nałożonej na skarżącą nie naruszył granic uznania administracyjnego, wyznaczonych przez powołane wyżej przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, co w konsekwencji uzasadniało oddalenie skargi F. Sp. z o.o. w P. przez Sąd I instancji.

Wreszcie, za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 119 § 1 u.pe.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia podstawy prawnej zapadłego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia.

Uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w tym przepisie może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna (art. 153 p.p.s.a.) miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy. Zatem błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy. W tym kierunku idzie zdecydowana większość orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podkreśla się, że jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i ma sprawozdawczy charakter, a więc sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to niemniej tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa – wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., II FSK 325/05, LEX nr 177476. Można w nim przy tym znaleźć liczne przykłady wad uzasadnienia, polegające na naruszeniu art. 141 § 4, które mogą stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. I tak w wyroku NSA z 7 marca 2006 r., I OSK 990/05 (LEX nr 198283) stwierdzono, że takim naruszeniem może być brak uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, jak i przypadek, gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Z kolei w wyroku NSA z 14 marca 2006 r., I OSK 1032/05, (LEX nr 198355) za taką wadę uzasadnienia uznano naruszenie obowiązku wskazania przyczyn, z powodu których sąd odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom, w oparciu o które organy administracji przyjęły okoliczności, stanowiące podstawę faktyczną zaskarżonych decyzji. W szczególności za wadę uzasadnienia orzeczenia, skutkującą uwzględnieniem skargi kasacyjnej, należy uznać nieustosunkowanie się w nim do zarzutów podniesionych w skardze lub w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, których trafność zobowiązywałaby sąd do uwzględnienia skargi. Przykładowo, skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, a w uzasadnieniu wyroku nie ma rozważań świadczących o tym, że sąd rozpoznał ten zarzut (por. wyrok NSA z 18 maja 2011 r., I OSK 1323/10).

Uogólniając należy stwierdzić, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Zatem – co do zasady – lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną, pozbawiające stronę informacji o przesłankach tego rozstrzygnięcia, a organ administracji także wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, może być naruszeniem komentowanego przepisu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Takich wadliwości nie ma w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ponieważ zawiera ono wszystkie obligatoryjne elementy treści wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zawarty w nim wywód prawny pozwala na jednoznaczną ocenę w toku kontroli instancyjnej, jakie znaczenie normy prawnej wynikającej z art. 14a ust. 4 u.s.o. przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, i co zatem stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Sąd I instancji w sposób dostateczny wyjaśnił stan faktyczny i prawny sprawy. Ponadto z treści uzasadnienia jednoznacznie wynikają przesłanki jakimi kierował się Sąd wydając zaskarżone orzeczenie, podstawa rozstrzygnięcia oraz jej wyczerpujące i prawidłowe wyjaśnienie.

Z przedstawionych wyżej przyczyn, skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a.