Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2954/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 138 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Przybysz Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części umarzającej postępowanie odwoławcze względem B. R.; 2. w pozostałej części oddala skargę; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja w zakresie opisanym w punkcie pierwszym nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania [...], decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], orzekającą o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości, położonej w W., [...], przy ul. [...], projektowanej jako działka nr [...] o pow. [...] m2 w obrębie [...], dla której Sąd Rejonowy [...] prowadzi księgę wieczystą KW nr [...] i zobowiązującą L. K. i I. L. do wpłaty na rzecz [...] kwoty [...] zł tytułem zwaloryzowanego odszkodowania, zmniejszonego o spadek wartości działki po wywłaszczeniu. Ponadto Wojewoda powołaną decyzją umorzył postępowanie odwoławcze względem B. R. prowadzącego [...].

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Naczelnik [...] decyzją z dnia [...] maja 1978 r., wywłaszczył za odszkodowaniem własność nieruchomości o pow. [...] m2, położonej w W. ([...]), przy ul. [...], pochodzącej z tabeli likwidacyjnej [...]. Nieruchomość stanowiły ówczesne działki: [...].

Zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji szczegółowej z dnia [...] czerwca 1973 r., nr [..], część nieruchomości liczącą [...] m2 przeznaczono pod budowę osiedla mieszkaniowego [...]. Lokalizacją objęto działki nr [...], ujęte pod poz. [...] rejestru pomiarowego, a działki nr [...] wywłaszczono na żądanie właścicieli. Własność odjęto L. i J. małż. K., których tytuł do nieruchomości wynikał z Aktu Własności Ziemi wydanego w dniu [...] września 1976 r. Wobec pilności inwestycji i niejasnego statusu zabudowań, zdecydowano odrębnie ustalić odszkodowanie za grunt, budynki i rośliny. Decyzją z dnia [...] listopada 1979 r. ustalono odszkodowanie za budynki na kwotę [...] zł.

Dnia [...] sierpnia 1988 r. L. i J. K. wnieśli o zwrot wywłaszczonych działek nr [...] oraz nr [...] z obrębu [...]. Dnia [...] maja 1989 r. wniosek rozszerzyli "o zwrot nieruchomości znajdującej się przy ul. [...] między ul. [...] (budynek mieszkalny jednorodzinny) z częścią działki nr [...] położonej w obrębie [...] i działki nr [...] w obrębie [...]".

Decyzją z dnia [...] marca 1990 r., nr [...], za zgodą stron uchylono decyzję wywłaszczeniową w zakresie wywłaszczonych działek nr [...] z obrębu [...].

Naczelnik [...] decyzją z dnia [...] lipca 1991 r., nr [...], odmówił zwrotu działek nr [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...], objętych lokalizacją inwestycji.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 1991 r., nr [...], uchylił odmowną decyzję Naczelnika, uznając potrzebę uprzedniego odrębnego rozstrzygnięcia przez zarząd gminy o zbędności działek.

Naczelnik [...] decyzją z dnia [...] listopada 1991 r., nr [...] orzekł, że objęte lokalizacją działki nr [...] (pow. [...]m2) nie stały się zbędne na cel wywłaszczenia.

Prezydent W. decyzją z dnia [...] stycznia 1993 r., nr [...], uchylił decyzję Naczelnika i umorzył postępowanie, gdyż orzekanie o samej zbędności działek straciło podstawę prawną.

Starosta Powiatu [...] ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2002 r., nr [...], zwrócił część wywłaszczonej działki nr [...] ([...]).

Starosta [...] decyzją z dnia [...] marca 2007 r., nr [...], zwrócił działkę nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2, pochodzącą z dawnej działki nr [...] z obrębu [...], objętej lokalizacją.

Prezydent W. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. wyłączył się od rozpatrzenia wniosku o zwrot dawnej działki nr [...] z dawnego obrębu [...].

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...], wyznaczył Starostę [...] do załatwienia sprawy o zwrot dawnej działki nr [..]. Przy czym wnioskodawczynie podaniem z dnia [...] maja 2008 r. uściśliły żądanie zwrotu do części nieruchomości [..], będącej częścią działki nr [...] z obrębu [...].

Wywłaszczona działka nr [...] z obrębu [...] obejmowała działkę nr [...] z obrębu [...], z której pochodzi działka nr [...], z której z kolei wydzielono działkę nr [..] o pow. [...] m2. Należącą do [...] działkę nr [...] dzierżawili [...] oraz do dnia [...] czerwca 2014 r. B. R. [...]".

Starosta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], orzekł o zwrocie proj. działki nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2 ([...]). Wskazał, że działka nie pełniła żadnej funkcji. Od 1991 r. działkę dzierżawi [...], które urządziło [...], a dom znajdujący się na działce zaadaptowało na [...]. Na nieruchomości nie zbudowano w terminie osiedla [...], tylko [...].

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], uchylił decyzję Starosty nakazując organowi I instancji uściślić cel wywłaszczenia wg. planu realizacyjnego, zbadać związek infrastruktury i chodnika z osiedlem mieszkaniowym, ustalić stan działki sprzed przekazania [...] oraz dokonać jej oględzin.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], orzekł o zwrocie proj. działki nr [...] ([...]). Organ podniósł, iż na działce nic nie planowano, natomiast dom miał być zapleczem budowy, a później stanowić lokale społeczne. Od 1991 r. teren dzierżawi [...] i znajdują się tam [...].

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...], uchylił decyzję Starosty z dnia [...] listopada 2011 r., stwierdzając m. in., iż w postępowaniu należy ustalić stan nieruchomości przed przekazaniem jej w 1991 r. [...] oraz ocenić związek infrastruktury na działce z budową osiedla i zbadać rozliczenie zwrotu.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], po raz kolejny orzekł o zwrocie proj. działki nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...] ([...]), położonej przy ul. [...] i wskazał, że L. K. i I.L. mają dokonać na rzecz [...] wpłaty kwoty [...] zł tytułem zwaloryzowanego odszkodowania, zmniejszonego o spadek wartości działki po wywłaszczeniu. Organ podniósł, że [...], a obecnie [...]. Przy czym działkę wywłaszczono pod osiedle mieszkaniowe [...]., wg lokalizacji nr [..] z dnia [...] czerwca 1973 r., choć w planie realizacyjnym z dnia [...] grudnia 1977 r. działka ta nie miała żadnej funkcji. Do 1990 r. znajdujący się na nieruchomości dom służył wyłącznie jako zaplecze budowy osiedla. Ponadto zwrotu działki nie wyklucza infrastruktura techniczna, a [...] powstał dopiero w 1991 r. Zatem zaplecze budowy i działalność komercyjna dzierżawców działki nie mogły być celem wywłaszczenia, zaś [...] urządzono naruszając 10 letni termin ustawowy z art. 137 u.g.n.

Odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2013 r. wniosło [...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciło, że organ nie odnalazł planu realizacyjnego i nie zajął stanowiska, czy budowa [...] realizowała cel wywłaszczenia. Tymczasem nawet spóźnione urządzenie [...] było zgodne z celem wywłaszczenia. Jednocześnie, według [...], cel wywłaszczenia zrealizowano używając działki na zaplecze budowy, a później na realizację [...], związanej z budową osiedla mieszkaniowego.

Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania [...], decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji oraz umorzył postępowanie odwoławcze względem B. R. Przytoczył treść art. 136 ust. 1-3 i 5 oraz art. 137 u.g.n. i podniósł, że zasadność zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zależy od tego, czy nieruchomość stała się zbędna wg definicji z art.137 u.g.n., który stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.

Wskazując strony postępowania organ odwoławczy zauważył, że według art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel (osoba pozbawiona własności nieruchomości wskutek wywłaszczenia) albo wszyscy jego spadkobiercy posiadają legitymację do wystąpienia o zwrot nieruchomości, która stała się zbędna w rozumieniu art. 137 u.g.n. Poprzednimi właścicielami wywłaszczonej w przedmiotowej sprawie nieruchomości byli L. i J. małżonkowie K., a ich spadkobiercami są L. K. i I. L., które podtrzymały zgłoszone przez dawnych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości żądanie jej zwrotu (w tym m.in. działki [...]). Wojewoda [...] podzielił jednocześnie stanowisko organu I instancji, że stroną postępowania był B. R. prowadzący [...], który dzierżawił działkę objętą wnioskiem o zwrot. Jednak dzierżawa wygasła [...] 2014 r. przez sam upływ czasu, a [...] poinformował, że działka nie jest już przedmiotem praw osób trzecich (w tym B. R.). Zatem decyzja pierwszoinstancyjna poprawna do dnia [...] czerwca 2014 r., zdezaktualizowała się podmiotowo, więc postępowanie odwoławcze wobec B. R. umorzono, gdyż przestał on być stroną postępowania. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że w aspekcie przedmiotowym zasadnie organ I instancji orzekł o zwrocie proj. działki nr [...] o pow. [...] m2 ([...]) w obrębie [...].

Celem wywłaszczenia dawnej działki nr [...] ([...]) była budowa osiedla mieszkaniowego [...], zgodnie z lokalizacją nr [...] z dnia [...] czerwca 1973 r. Dane sprzed wywłaszczenia przeznaczały część działki ([...] m2) na przedłużenie ulicy [...], a resztę pod zieleń wokół znajdującego się na nieruchomości domu, który miano adaptować na biuro inwestora, a później na lokale socjalne. Błędne więc jest uzasadnienie Starosty [...], że celu nie można uściślić z danych sprzed 1978 r. Jednakże Wojewoda zgodził się z organem I instancji, że działki rzeczywiście nie zagospodarowano w terminie zgodnie z celem wywłaszczenia. Zaniechano bowiem rozbudowy ul. [...] w kierunku działki, a domu poprzednich właścicieli nie adaptowano w terminie na potrzeby osiedla mieszkaniowego i nigdy nie urządzono tam lokali socjalnych. Już po ukończeniu osiedla [..] i po złożeniu w 1989 r. przez L. i J. K. wniosku zwrotowego, działkę w 1991 r. wydzierżawiono prywatnemu inwestorowi, tj. [...], które uporządkowało teren, na własne potrzeby wyremontowało dom poprzednich właścicieli oraz urządziło [...]. Po [...] prywatną działalność [...] kontynuował B. R. w [...]. Z osiedlem mieszkaniowym i formami planowanymi na działce przed wywłaszczeniem oba przedsięwzięcia nie wiązały się podmiotowo (inwestor prywatny), czasowo (były spóźnione) i przedmiotowo (zaspokajały różne potrzeby społeczne i realizowały funkcje rekreacyjne zamiast mieszkaniowych i komunikacyjnych).

Wobec powyższego Wojewoda uznał, że działkę zainwestowaną po terminie i sprzecznie ze ścisłym celem wywłaszczenia należy zwrócić. Przy czym nie można podzielić uzasadnienia Starosty [...], że działka stała się zbędna automatycznie przez bezskuteczny upływ terminu 10 lat od kiedy decyzja wywłaszczeniowa stałą się ostateczna. Wojewoda wskazał bowiem, że terminu na zrealizowanie celu wywłaszczenia wprowadzonego 1 stycznia 1998 r. do art.137 ust. 1 pkt 1 u.g.n., zaostrzonego 22 września 2004 r. w art.137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., nie stosuje się wstecznie wobec [...]. Judykatura i doktryna, potwierdzone wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, wskazują, że chwilą istotną dla oceny zbędności nieruchomości wywłaszczonych i skomunalizowanych przed wprowadzeniem terminów zbędności w art.137 ust 1 u.g.n. jest dzień złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W niniejszej sprawie zwrotu działki nr [...] zażądano [...] maja 1989 r., kiedy nie była ona uporządkowana, lecz lokowała pozostałości prowizorycznego zaplecza budowy osiedla, a dom poprzednich właścicieli nie doznał nawet remontu (który wykonał [...] parę lat później), a tym bardziej nie nastąpiła żadna adaptacja na lokale socjalne. Całkowicie też odstąpiono od planowanego na [..] m2 działki przedłużenia ulicy [...]. Dopiero 2 lata po złożeniu przez dawnych właścicieli wniosku o zwrot prywatny inwestor teren działki objął, oczyścił i odgrodził od ukończonego osiedla. Jednocześnie dopiero od 1994 r. budował [...], a w 2004 r. [...] i 30 lat po wywłaszczeniu wyremontował na własne cele [...]. Przy czym [...] urządzone znacznie po złożeniu wniosku o zwrot działki i nie przez publicznego inwestora osiedla nie były ścisłym celem wywłaszczenia działki. [...] były też wykluczone wobec sąsiedztwa ulicy, która miała przebiegać na [...] m2 wywłaszczonej działki, zachowania domu dla inwestora osiedla i na lokale socjalne – [...] byłyby pozbawione infrastruktury. Dostępne dane sprzed wywłaszczenia, specyficzne przeznaczenie i sąsiedztwo terenu podważają hipotezę [...], że szczegółową postacią osiedla mieszkaniowego na działce były właśnie [...]. Planiści osiedli z lat 70 XX w. preferowali raczej [...] niż [..], a zresztą na [...] przeznaczono [...] inne części [...], ponadto [...] nie był dominującą funkcją osiedla. Plan realizacyjny [...] nie przewidywał na działce [...], a decyzja z dnia [...] grudnia 1977 r. zatwierdzająca plan realizacyjny [...] nie wymienia ich wcale.

Zdaniem organu odwoławczego wbrew zarzutowi odwołania, tylko część działki miała być zapleczem budowy osiedla ([...]). Natomiast [..] m2 należało uporządkować i odgrodzić, a dom dostosować dla inwestora i docelowo adaptować na lokale socjalne. Tymczasem przy budowie osiedla zniwelowano niektóre przeszkadzające obiekty gospodarskie z siedliska poprzednich właścicieli, a pobieżny remont wykonało dopiero [...] znacznie po złożeniu wniosku o zwrot działki. Celu wywłaszczenia, tj. adaptacji działki i domu na cele socjalne oraz przedłużenia ulicy nie rozpoczęto wcale, a doraźne i chaotyczne wykorzystanie terenu na zaplecze osiedla nie stanowiło docelowej pełnej realizacji celu wywłaszczenia. Gdyby celem tym był dojazd do budowy i składowanie materiałów, to definitywne odjęcie własności byłoby nadmierną formą wywłaszczenia, gdyż pod zaplecze wystarczało czasowo zająć działkę lub tylko wynająć. Skoro odjęto własność siedliska, to jego dostosowanie dla inwestora, a później adaptacja na lokale socjalne, usunięcie płotu i wkomponowanie w osiedle determinowały cel wywłaszczenia. Zatem celu wywłaszczenia nie osiągnięto, skoro działkę i dom odgrodził od osiedla mieszkaniowego i urządził dla własnych potrzeb inwestor prywatny.

Jednocześnie Wojewoda [...] uznał, iż dokumentacja sprzed wywłaszczenia pozwala uściślić jego cel. Natomiast dane powstałe po decyzji z dnia [...] maja 1978 r. dotyczą realizacji, a nie konkretyzacji celu wywłaszczenia. Celem wywłaszczenia nie było więc organizowanie [...], ani [...]. Zgodnie bowiem z decyzją o lokalizacji nr [...] z dnia [...] czerwca 1973 r., rejestrem pomiarowym i załącznikiem graficznym część działki ([...] m2) przeznaczono "pod ulicę", a resztę na "inne inwestycje". Przy wszczęciu wywłaszczenia dualnie opisano jego zakres na "[...]2". Przedłużenie ulicy [...] uwidaczniał też plan realizacyjny zatwierdzony [...] grudnia 1977 r., choć ulica była węższa niż na mapie z 1974 r. i rejestrze pomiarowym. Przydatne do uszczegółowienia celu są również dane referujące stan sprzed wywłaszczenia, wskazujące, że działkę przeznaczono na zaplecze budowy osiedla mieszkaniowego [...], a docelowo miały być adaptowane na potrzeby społeczno-kulturalne osiedla (lokale społeczne, socjalne). Wynika to z notatki w sprawie podziału [...] na zadania inwestycyjne, stosownie do której istniejące ówcześnie budynki mieszkalne nr [...] [...] zagospodaruje na zaplecze budowy dla [...], a docelowo użytkownikiem ich będzie [...], która przeznaczy je na [...]. Znajdujący się na działce dom mieszkalny miał być zatem adaptowany do nowego przeznaczenia społecznego, co potwierdza również legenda do planu realizacyjnego [...] z listopada 1977 r. Taki projekt sprzed wywłaszczenia wynika także z pisma Wydziału [...] z dnia [...] października 1990 r., protokołu przekazania-przejęcia posesji na rzecz [...] Dyrekcji [...] z dnia [...] marca 1980 r. oraz informacji Biura [...] z dnia [...] stycznia 1991 r.

Zdaniem organu II instancji, szczegółowego celu wywłaszczenia nie zrealizowano na działce. Nigdy nie rozbudowano ul. [...] na [...] m2 działki nie przedłużając ulicy w kierunku działki. Pomimo zaś tymczasowego użycia części działki na dojazd i zaplecze budowy osiedla [...], to dom i siedlisko dawnych właścicieli wykorzystano prowizorycznie, nie adaptując do potrzeb i na biuro inwestora. Przy czym nie rozpoczęto adaptacji działki i domu na lokale społeczne i nie wkomponowano w osiedle mieszkaniowe, lecz przekazano podmiotowi prywatnemu, który odgrodził teren od osiedla oraz rozpoczął własną inwestycję. [...] sprzątało teren i remontowało dom na własne cele dopiero od 1991 r., tj. po złożeniu w 1989 r. przez dawnych właścicieli wniosku o zwrot nieruchomości. Nigdy nie powstały lokale społeczne dostępne dla mieszkańców osiedla, stanowiące cel wywłaszczenia. Adaptacji i trwałego wykorzystania działki pod lokale i ulicę nie zastąpiło zatem prowizoryczne zaplecze osiedla. Społeczną adaptacją domu nie były też doraźne remonty, zresztą dokonane przez osobę trzecią na własne cele.

Urząd [...] dnia [...] września 1990 r. przyznał, że teren dawnej działki nr [...] "do chwili obecnej nie został zagospodarowany" .Przy czym sekwencja zdjęć lotniczych z lat 1976, 1982 i 1987 obrazuje usuwanie rolniczych walorów działki i urządzane wokół osiedle mieszkaniowe, w którego strukturę działki nie wkomponowano (zanik chodników, zieleń sadownicza zamiast osiedlowej, niekorzystnie kontrastujący brak zagospodarowania). Polny ciąg komunikacyjny na zdjęciu z 1976 r., zanika na zdjęciu z 1982 r. i przechodzi w chodnik w 1987 r., choć miał być poszerzony i utwardzony na [...] m2 działki jako przedłużenie ulicy [...]. W 1987 r. teren między domem i sadem a pozostałościami budynków gospodarskich poprzednich właścicieli jest rozjeżdżony i zniszczony. Na miejscu obecnych [...] wydeptano ścieżkę łączącą chodniki. Zdjęcia dowodzą, że zaniechano przedłużenia ulicy przez teren działki, która nie stała się częścią osiedla.

Wojewoda zauważył też, że dokonany został zwrot sąsiedniej działki, wywłaszczonej na wspólny cel, a identycznie wykorzystanej. Jednocześnie Wojewoda stwierdził, że nie można podważyć rozliczenia zwrotu działki nr [...], opartego na operacie szacunkowym, który wykonał w dniu [...] października 2013 r. rzeczoznawca majątkowy A. K. Biegły ustalił, że wartość nieruchomości z dnia wywłaszczenia ([...] zł), była wyższa niż w dniu zwrotu ([...] zł). O utraconą wartość wnioskowanej działki nr [...] (tj. o kwotę [...] zł) pomniejszył sumę zwaloryzowanego odszkodowania wynoszącą [...]zł. W efekcie konieczne stało się zobowiązanie beneficjentek zwrotu do jednorazowej wpłaty na rzecz [...] kwoty [...] zł (art. 217 ust. 2, art. 141 u.g.n.).

Do wyceny gruntu biegły przyjął podejście porównawcze, metodą korygowania ceny średniej. Naniesienia na działce z dnia wywłaszczenia, jak i z dnia zwrotu nieruchomości oszacował w podejściu kosztowym, metodą kosztów odtworzenia, techniką wskaźnikową. Uznał, że na wywłaszczonych i zwracanych [...] m2 były wszelkie naniesienia składające się na siedlisko na dawnej działce nr [...]. Natomiast na dzień oględzin, tj. [...] października 2013 r. biegły ustalił na zwracanej działce [...]. Duży ubytek naniesień budowlanych po wywłaszczeniu spowodował, iż nawet urządzenie [...] nie zbilansowało utraty wartości działki. Biegły przyjął stałą wartość gruntu z dnia wywłaszczenia i zwrotu, różnicując obie pozycje tylko o odmienne wartości naniesień budowlanych istniejących w 1978 i 2013 r. Różnicę w kwocie [...] zł uzyskał, utożsamiając spadek wartości działki z ubytkiem części składowych. Odszkodowanie wywłaszczeniowe zwaloryzował do [...] zł, a wartość działki obniżyła się o [...] zł od dnia wywłaszczenia do dnia zwrotu. W efekcie, wnioskodawczynie zobowiązano do zwrotu [...] zł. Operat szacunkowy wykonany dnia [...] października 2013 r. przez A. K. pozostaje nadal aktualny i spełnia kryteria formy i treści z art.156 u.g.n. i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Formalna kontrola operatu szacunkowego zapewnia biegłemu wyłączność w sferze wiadomości specjalnych (aspekty ekonomiczne wyceny), a opinia nie narusza prawa i jest spójna, kompletna, logicznie uzasadniona. Rozliczenia zwrotu nie kwestionuje ani odwołujące się [...], ani beneficjentki zwrotu.

Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podnisiono, że w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości konieczne jest jednoznaczne ustalenie rzeczywistego celu wywłaszczenia i dopiero wtedy możliwe jest zbadanie przez organ, czy cel ten został zrealizowany. Doprecyzowanie celu wywłaszczenia nastąpić powinno na podstawie całej dostępnej dokumentacji, która powstała przed wywłaszczeniem. Dowody z dokumentów powstałych po dacie wywłaszczenia mogą mieć charakter jedynie uzupełniający. W związku z brakiem dokumentacji dotyczącej zagospodarowania zwracanej nieruchomości przed wywłaszczeniem, zdaniem skarżącego należy sprawdzić, czy zagospodarowanie nieruchomości stanowi element osiedla mieszkaniowego. Na projektowanej działce nr [...] znajdują się [..]. [...]. Poza ogrodzeniem znajduje się ogólnodostępny plac betonowy oraz zieleń osiedlowa. Nie ulega zatem wątpliwości, że na wywłaszczonym terenie zrealizowano część osiedla mieszkaniowego, gdyż cel wywłaszczenia, czyli budowa osiedla mieszkaniowego został zrealizowany. Z dokumentów wynika, że działka już po wywłaszczeniu była wykorzystywana pod zaplecze osiedla mieszkaniowego. Ponadto znajdujący się na zwracanej nieruchomości budynek był wykorzystywany na zaplecze budowy generalnego wykonawcy (pismo [...] z 1990 r.). Fakt ten potwierdza również projekt techniczny adaptacji budynku mieszkalnego [...] na [...] z września 1981 r. Wskazane dokumenty potwierdzają wykorzystywanie projektowanej działki nr [...] na potrzeby spółdzielni mieszkaniowej, zatem nie można mówić o zbędności wywłaszczonej nieruchomości. Należy uznać, że realizacja wywłaszczenia nastąpiła bezpośrednio po odjęciu prawa własności, a nie jak stwierdził Wojewoda [...] w momencie oddania terenu [...]. Zdaniem skarżącego Wojewoda mylnie zinterpretował decyzję lokalizacji szczegółowej nr [...] oraz plan realizacyjny zatwierdzony w 1977 r. Widoczna na ww. dokumentach ul. [...] stanowi istniejącą w ówczesnym czasie drogę dojazdową do wszystkich zabudowań m.in. do wywłaszczonej nieruchomości, która zlokalizowana była przy ul. [...]. W związku z tym nie można zgodzić się ze stwierdzeniem organu, że celem wywłaszczenia była rozbudowa (przedłużenie i poszerzenie) ul. [...]. Ponadto zgodnie z decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z dnia [...] grudnia 1977 r. budowa ul. [...] przewidziana była na [..] od wywłaszczonej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W ocenie sądu skarga zasługiwała na uwzględnienie, ale tylko częściowo, i to z powodów zupełnie innych, niż podniesione w skardze (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., wydana po rozpatrzeniu odwołania [...], utrzymująca w mocy (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2013 r. orzekającą o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości, położonej w W., [...] przy ul. [...], projektowanej jako działka nr [...] o pow. [...] m2 w obrębie [...], dla której Sąd Rejonowy [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...] i zobowiązującą L. K. i I. L. do wpłaty na rzecz [...] kwoty [...] zł tytułem zwaloryzowanego odszkodowania. Ponadto Wojewoda powołaną decyzją umorzył postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.) względem B. R. prowadzącego [...].

Sąd uznał, że w sytuacji, gdy B. R. nie wniósł odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2013 r., to mimo że z dniem [...] czerwca 2014 r. utracił status strony postępowania w związku z wygaśnięciem umowy najmu w stosunku do zwracanej nieruchomości, to nie było potrzeby umarzania względem niego postępowania odwoławczego, gdyż nie toczyło się ono z jego inicjatywy. Tym samym organ odwoławczy naruszył art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., co obligowało sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji, w zakresie orzekającym o umorzeniu postępowania odwoławczego względem B. R.

Jeśli zaś chodzi o kwestię zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, to sąd podziela w tym względzie ustalenia i stanowisko zajęte przez organ II instancji.

Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W myśl zaś art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Z powyższego wynika, że przesłanką warunkującą zwrot wywłaszczonej nieruchomości na rzecz byłych właścicieli i ich spadkobierców jest zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Punktem wyjścia do dalszych rozważań jest zawsze w takiej sytuacji ustalenie właściwego celu wywłaszczenia, a następnie ocena, czy został on zrealizowany w terminach, o jakich mowa w art. 137 ust. 1 u.g.n. Pamiętać też należy, że wykładnia tego ostatniego przepisu musi uwzględniać wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., P 38/11 (OTK-A 2014/3/31). W wyroku tym Trybunał stwierdził, że art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Celem wywłaszczenia dawnej działki nr [...] ([...]) była budowa osiedla mieszkaniowego [...], zgodnie z lokalizacją nr [...] z dnia [..] czerwca 1973 r. Część działki ([...] m2) została przeznaczona na przedłużenie ulicy [...], a resztę pod zieleń wokół znajdującego się na nieruchomości domu, który miano adaptować na biuro inwestora, a później na lokale socjalne. Należy zgodzić się z Wojewodą [...], że dokumentacja sprzed wywłaszczenia pozwala uściślić jego cel. Zgodnie z rejestrem pomiarowym i załącznikiem graficznym część działki ([..] m2) przeznaczono "pod ulicę", a resztę na "inne inwestycje". Pod pozycją nr [...] rejestru pomiarowego, odnoszącą się do dawnej działki nr [...] dane przytoczone w poprzednim zdaniu widnieją w sposób nie budzący wątpliwości. Przedłużenie ulicy [...] uwidaczniał też plan realizacyjny zatwierdzony [...] grudnia 1977 r. Przydatne do uszczegółowienia celu są również dane referujące stan sprzed wywłaszczenia, wskazujące, że działkę przeznaczono na zaplecze budowy osiedla mieszkaniowego [...], a docelowo miały być adaptowane na potrzeby społeczno-kulturalne osiedla (lokale społeczne, socjalne). Wynika to z notatki w sprawie podziału [...] na zadania inwestycyjne, stosownie do której istniejące ówcześnie budynki mieszkalne nr [...] [...] zagospodaruje na zaplecze budowy dla [...], a docelowo użytkownikiem ich będzie [...], która przeznaczy je na lokale społeczne. Znajdujący się na działce dom mieszkalny miał być zatem adaptowany do nowego przeznaczenia społecznego, co potwierdza również legenda do planu realizacyjnego [...] z listopada 1977 r.

Dane, którymi operuje [...] w skardze pochodzą zaś z okresu po wywłaszczeniu ([...]) i na dodatek założenia te w takiej formie nigdy nie zostały zrealizowane. Ponadto skarga sugeruje, że celem wywłaszczenia nie była rozbudowa ul. [...], czemu wyraźnie przeczy powoływany wcześniej rejestr pomiarowy.

Rację ma zatem organ odwoławczy, że w takiej sytuacji należało uznać zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia, w rozumieniu art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n., z uwzględnieniem wspomnianego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Zwrotu działki nr [...] zażądano [...] maja 1989 r., kiedy nie była ona jeszcze uporządkowana, lecz znajdowały się na niej pozostałości prowizorycznego zaplecza budowy osiedla, a dom poprzednich właścicieli nie był nawet remontowany (remont wykonało dopiero [...] parę lat później), a tym bardziej nie nastąpiła żadna adaptacja na lokale socjalne. Całkowicie też odstąpiono od planowanego na [...] m2 działki przedłużenia ulicy [...]. Dopiero 2 lata po złożeniu przez dawnych właścicieli wniosku o zwrot prywatny inwestor teren działki oczyścił i odgrodził od ukończonego osiedla. Jednocześnie dopiero od 1994 r. budował [...], a w 2004 r. [..] i 30 lat po wywłaszczeniu wyremontował na własne cele [...].

Podzielić należy też stanowisko organu, że doraźne wykorzystanie terenu na zaplecze osiedla nie stanowiło docelowej realizacji celu wywłaszczenia. Gdyby celem był tylko dojazd do budowy i składowanie materiałów, to definitywne odjęcie własności byłoby nadmierną formą wywłaszczenia, gdyż pod zaplecze wystarczało czasowo zająć działkę. Skoro odjęto własność nieruchomości, to jego dostosowanie dla inwestora, a później adaptacja na lokale socjalne i wkomponowanie w osiedle należy uznać za cel definitywny cel wywłaszczenia, który nigdy nie został zrealizowany. Zatem celu wywłaszczenia nie osiągnięto, skoro działkę i dom inwestor prywatny odgrodził od osiedla mieszkaniowego i urządził dla własnych potrzeb.

Decyzja o zwrocie nie narusza zatem prawa i w tej części skarga została oddalona (pkt 2 wyroku), na podstawie art. 151 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 1 wyroku oparte zostało na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., a w punkcie 3 wyroku na art. 152 p.p.s.a.