Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1068/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.17 ust.3 i 4
journal: Dz.U. 2015 poz 1322
law: Ustawa z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, Piotr Borowiecki (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Wiechowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi D. W. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego w W. z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr: [...] w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], Prezes Agencji Mienia Wojskowego (dalej także: "Prezes AMW" lub "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. - dalej: "k.p.a.") oraz art. 17 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2016, poz. 614) i art. 21 ust. 1, 2 i 3 w związku z art. 48d ust. 1, 2, 3, 7 i 12 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 207 - dalej także: "ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP"), po rozpatrzeniu odwołania D. W. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") od decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] (dalej także: Dyrektor Oddziału Regionalnego AMW" lub "organ pierwszej instancji") z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] odmawiającej wypłaty skarżącemu świadczenia mieszkaniowego za okres od dnia [...] lutego 2014 r. do dnia [...] marca 2015 r., w którym skarżący żołnierz pełnił służbę wojskową w rezerwie kadrowej MON i wykonywał zadania służbowe poza granicami Polski - utrzymał w mocy w/w decyzję organu pierwszej instancji.

Zaskarżona decyzja Prezesa Agencji Mienia Wojskowego wydana została w następującym stanie faktycznym.

Skarżący [...] D. W. pobierał świadczenie mieszkaniowe na podstawie wniosku złożonego w dniu [...] lutego 2013 r. do Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (obecnie Agencji Mienia Wojskowego) w [...].

W związku z przeniesieniem do rezerwy kadrowej na podstawie rozkazu personalnego Dyrektora Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r., z dniem [...] lutego 2014 r. nastąpiło zakończenie realizacji wypłaty świadczenia mieszkaniowego przez Oddział Regionalny AMW w [...].

W piśmie z dnia [...] listopada 2016 r. skarżący [...] D. W., reprezentowany przez radcę prawnego, złożył do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] wniosek o wypłatę świadczenia mieszkaniowego za okres od dnia [...] lutego 2014 r. do dnia [...] maja 2015 r.

W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, że we wskazanym powyżej okresie, jako żołnierz przebywał na szkoleniu lotniczym w [...] i nie korzystał na terenie kraju z żadnej formy zakwaterowania, mimo iż takie prawo gwarantowała mu ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, przez cały okres służby, niezależnie od miejsca jej pełnienia.

Przedmiotowy wniosek strony skarżącej Dyrektor Oddziału Regionalnego AMW w [...] pismem z dnia [...] listopada 2016 r. przekazał - według właściwości - Dyrektorowi Oddziału Regionalnego AMW w [...], celem rozpatrzenia.

Pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego AMW w [...] powiadomił skarżącego o prowadzonym na jego wniosek postepowaniu administracyjnym i możliwości zapoznania się - zgodnie z art. 10 k.p.a. - z materiałem dowodowym zgromadzonym w tej sprawie.

Jednocześnie, w dniu [...] grudnia 2016 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego AMW w [...] zwrócił się do Departamentu Kadr MON z wnioskiem o wskazanie, w jakim okresie skarżący żołnierz pełnił służbę w garnizonie [...], a w jakim w garnizonie [...].

Pismem z [...] stycznia 2017 r. Departament Kadr MON poinformował organ pierwszej instancji, że skarżący od dnia [...] lutego 2014 r. do dnia [...] kwietnia 2015 r. pełnił służbę w rezerwie kadrowej Dyrektora Departamentu Kadr MON, wykonując zadania służbowe do dnia [...] marca 2015 r. poza granicami Polski w [...], a od dnia [...] marca 2015 r. do dnia [...] kwietnia 2015 r. w [...] Bazie Lotnictwa Transportowego w [...].

W wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2016 r., Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] - powołując się na przepisy art. 21 ust. 1 i 2 w związku z art. 48d ust. 7 i 12 oraz art. 24 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej - decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], odmówił skarżącemu wypłaty świadczenia mieszkaniowego za okres od dnia [...] lutego 2014 r. do dnia [...] marca 2015 r.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał na wstępie, że zgodnie z treścią art. 21 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, żołnierzowi od dnia wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe przysługuje prawo do zakwaterowania, w tym w formie pieniężnej wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Organ zauważył, że żołnierz służby stałej dokonuje wyboru formy realizacji prawa poprzez złożenie wniosku o przydział kwatery/lokalu mieszkalnego, o zakwaterowanie internatowe lub o wypłatę świadczenia mieszkaniowego.

Dyrektor Oddziału Regionalnego AMW w [...] stwierdził, że realizacja prawa do zakwaterowania, jako postępowanie prowadzone na wniosek strony, nie nakłada na organy Agencji Mienia Wojskowego działania z urzędu. W ocenie organu, oznacza to, iż wyłącznie żołnierz decyduje o tym, czy chce skorzystać z takiej formy pomocy państwa. W tym zakresie, jak zauważył organ pierwszej instancji, ustawodawca wychodzi naprzeciw zindywidualizowanym potrzebom żołnierzy, pozostawiając ich uznaniu, możliwość realizacji prawa. W konsekwencji, organ pierwszej instancji uznał zatem, że prawo wyrażone w przepisie art. 21 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, nie ma charakteru bezwzględnego. W ten sposób, zdaniem organu, ustawodawca odszedł od automatyzmu działania z urzędu organów zakwaterowania Sił Zbrojnych na rzecz działania na wniosek uprawnionego.

Mając na względzie powyższe, Dyrektor Oddziału Regionalnego AMW w [...] stwierdził, że jakkolwiek rzeczywiście organ AMW ma obowiązek realizacji prawa do zakwaterowania (o ile nie zachodzą negatywne przesłanki takiej realizacji), to jednak może to uczynić wyłącznie wówczas, gdy strona jest taką realizacją zainteresowana, czemu daje wyraz poprzez złożenie wniosku.

Organ pierwszej instancji wskazał, że w okresie od dnia [...] lutego 2014 r. do dnia [...] marca 2015 r. skarżący żołnierz, przebywając w rezerwie kadrowej, podlegał służbowo Dyrektorowi Departamentu Kadr MON (z siedziba w [...]), a zatem pełnił obowiązki służbowe w garnizonie [...]. W tej sytuacji, organ pierwszej instancji uznał, że w tym zakresie (za powyższy okres) Dyrektor Oddziału Regionalnego AMW w [...] jest właściwy do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, wszczętej na skutek wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2016 r. W pozostałym zakresie, tj. za okres od dnia [...] marca 2015 r. do [...] maja 2015 r. właściwy pozostaje Dyrektor Oddziału Regionalnego AMW w [...].

Organ pierwszej instancji zauważył, że skarżący nie złożył w Oddziale Regionalnym WAM (obecnie Agencji Mienia Wojskowego) w [...] wniosku o jakąkolwiek formę zakwaterowania oraz udał się do [...], celem odbycia szkolenia lotniczego.

W tej sytuacji, Dyrektor Oddziału Regionalnego AMW w [...] wskazał, że skoro ustawodawca ukształtował realizację prawa do zakwaterowania, jako dokonywaną na wniosek żołnierza. Tym samym, zdaniem organu pierwszej instancji, brak wniosku strony skarżącej stanowił negatywną przesłankę do wypłaty świadczenia mieszkaniowego w związku ze zmianą garnizonu.

Dyrektor Oddziału Regionalnego AMW w [...] powołał się na treść art. 48d ust. 1 ustawy, w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2015 r., z którego wynika, iż świadczenie mieszkaniowe przysługuje żołnierzowi zawodowemu przez czas pełnienia służby w danym garnizonie w wysokości iloczynu stawki podstawowej i współczynnika świadczenia mieszkaniowego zależnego od garnizonu.

W związku z powyższym organ pierwszej instancji stwierdził, że przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie przewidywały wypłaty za zakończony okres służby na danym stanowisku służbowym (vide: rezerwie, dyspozycji) w danym garnizonie.

Oznacza to, w ocenie organu pierwszej instancji, że składając wnioski o wypłatę świadczenia mieszkaniowego za okres miniony strona zmierza do konwalidowania pierwotnego braku wniosku, zaś wniosek, o którym mowa w art. 21 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP stanowi właśnie takie oświadczenie woli. Brak wniosku jest zarazem wyrazem woli żołnierza z rezygnacji przysługujących mu uprawnień, których realizacja zależy tylko od niego samego.

Dyrektor Oddziału Regionalnego AMW w [...] podniósł, że skoro wniosek stanowi oświadczenie woli, to reguły jego cofnięcia są jednoznaczne: zmiana oświadczenia jest możliwa tylko wówczas, gdy dojdzie przed lub łącznie z samym oświadczeniem. W tym miejscu Dyrektor Oddziału Regionalnego AMW w [...] podkreślił, że stosując tą zasadę do wniosku o wypłatę świadczenia mieszkaniowego przyjąć należy, iż czasookresem, w którym żołnierz może dokonywać modyfikacji swojej woli poprzez złożenie wniosku jest okres wykonywania obowiązków służbowych w danym garnizonie, zaś po jego upływie żołnierz traci prawo do żądanie wypłaty poprzez złożenie wniosku za miniony okres.

Z uwagi na powyższe organ pierwszej instancji podniósł, że koreluje to z nałożonym na żołnierzy ustawowym obowiązkiem powiadamiania o wszelkich okolicznościach mających wpływ na realizację prawa do zakwaterowania, wynikającym z art. 24 ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Organ pierwszej instancji wskazał, że cytowany przepis ten przewiduje, że skutki braku powiadamianie organów Agencji o zaistniałych zmianach obciążają żołnierza. Oznacza to w ocenie organu pierwszej instancji, że realizacja prawa do zakwaterowania następuje na wniosek żołnierza, zaś ustawodawca uczynił go odpowiedzialnym za skutki zaniechania, w wyniku których może dojść np. do zaprzestania tej realizacji. W tym miejscu Dyrektor Oddziału Regionalnego AMW w [...] podniósł, że wykluczenie działania ex officio nakłada na żołnierzy konieczność działania z należytą dbałością o własne interesy (starannością).

W podsumowaniu wydanej decyzji organ pierwszej instancji zaznaczył, że wobec braku wyrażenia woli pobierania świadczenia mieszkaniowego za okres służby w garnizonie [...] (vide: a więc za okres przebywania w rezerwie kadrowej Dyrektora Departamentu Kadr MON) żądanie wypłaty przez skarżącego na obecnym etapie, po ustaniu kognicji właściwego organu nie znajduje podstaw do wypłaty żołnierzowi świadczenia mieszkaniowego za okres od [...] lutego 2014 r. do [...] marca 2015 r.

W piśmie z dnia [...] marca 2017 r. skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł do Prezesa AMW odwołanie od ww. decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego AMW w [...].

Wnosząc o uchylenie spornej decyzji organu pierwszej instancji, skarżący zarzucił organowi pierwszej instancji:

- naruszenie norm prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, polegającą na błędnym przyjęciu, że żołnierz wykonujący obowiązki służbowe poza granicami Rzeczpospolitej Polskiej, traci ustawowe prawo do zakwaterowania, gdy upływa okres kadencji na stanowisku wskazanym we wniosku o wypłatę świadczenia;

- naruszeniu norm prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 24 ust. 2 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w którym kształtowane jest prawo do wypłaty świadczenia mieszkaniowego żołnierzowi zawodowemu będącemu w rezerwie kadrowej;

- naruszenie norm prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 48d ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych polegające na stosowaniu przepisu określającego płatnika jako przepis materialny;

- naruszenie norm prawa procesowego poprzez uchybienie art. 65 k.p.a., polegające na zignorowaniu przepisu gwarantującego stronie zachowanie terminu do wniesienia podania złożonego w WAM Oddział Regionalny w [...] w dniu [...] lutego 2013 r.

- naruszenie norm prawa procesowego przez uchybienie art. 7, 8, 77 §1 i 80 k.p.a., polegające na niezebraniu i nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, w konsekwencji czego organ uznał, że strona nie złożyła wniosku o świadczenie mieszkaniowe, oraz nieustosunkowanie się do całego okresu wnioskowanego przez stronę tj. od [...] lutego 2015 do [...] maja 2015 r.

W podsumowaniu odwołania skarżący podniósł, że organ pierwszej instancji nie wziął pod uwagę innych rozstrzygnięć w identycznym stanie faktycznym, dotyczącym przynajmniej dwóch żołnierzy, gdzie organ uwzględnił ich roszczenie i wypłacił świadczenie za okres przebywania na szkoleniu zagranicznym.

W wyniku rozpatrzenia odwołania strony skarżącej, Prezes Agencji Mienia Wojskowego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 17 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego oraz art. 21 ust. 1, 2 i 3 w związku z art. 48d ust. 1, 2, 3, 7 i 12 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej - decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], utrzymał w mocy w/w decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] odmawiającej wypłaty skarżącemu świadczenia mieszkaniowego za okres od dnia [...] lutego 2014 r. do dnia [...] marca 2015 r., w którym skarżący żołnierz pełnił służbę wojskową w rezerwie kadrowej MON i wykonywał zadania służbowe poza granicami Polski.

W uzasadnieniu wydanej decyzji administracyjnej Prezes AMW zauważył, że w myśl art. 48d ust. 7 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP świadczenie mieszkaniowe jest wypłacane za miesiąc kalendarzowy w terminie do 10 dnia każdego miesiąca kalendarzowego za poprzedni miesiąc, począwszy od pierwszego dnia miesiąca, w którym wpłynął wniosek o wypłatę świadczenia do właściwego oddziału regionalnego Agencji, do dnia zakończenia kadencji lub kontraktu, albo w przypadku żołnierza zawodowego przeniesionego do rezerwy kadrowej lub dyspozycji do dnia zakończenia pełnienia służby w danym garnizonie określonym w rozkazie personalnym.

Organ odwoławczy powołując się na stanowisko organu pierwszej instancji wskazał, iż skarżący D. W. przebywając w rezerwie kadrowej od [...] lutego 2014 r. do [...] marca 2015 r. podlegał służbowo Dyrektorowi Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej (z siedzibą w [...]), a zatem pełnił obowiązki służbowe w garnizonie [...].

Prezesa AMW wskazał, że skarżący nie złożył stosownego wniosku w terminie zgodnym z zapisem ustawy zakwaterowaniu Sił Zbrojnych o wypłatę świadczenia mieszkaniowego do organu właściwego tj. do Dyrektora Oddziału Regionalnego (wówczas) Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...].

W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, iż brak jest podstaw prawnych do wypłaty świadczenia mieszkaniowego za cały okres wskazany we wniosku strony z [...] listopada 2016r. organ odwoławczy wskazał, iż w pozostałym okresie tj. od [...] marca 2015r. do [...] kwietnia 2015r. skarżący wykonywał obowiązki służbowe w [...] Bazie Lotnictwa Transportowego w [...].

W dalszej części uzasadnienia do wydanej decyzji Prezes AMW wskazał, iż dyspozycja art. 48d ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych podnosi, iż świadczenie mieszkaniowe przysługuje żołnierzowi zawodowemu przez czas pełnienia służby w danym garnizonie, natomiast obowiązek jego wypłaty powstaje dopiero z chwilą złożenia wniosku przez żołnierza do właściwego organu Agencji Mienia Wojskowego. W ślad za tym organ odwoławczy wskazał, iż brak jest możliwości wstecznej wypłaty świadczenia mieszkaniowego za okres pełnienia zawodowej służby wojskowej w danym garnizonie, a przed złożeniem wniosku przez żołnierza zawodowego o realizację tej formy zakwaterowania.

Prezes AMW, powołując się na analizę akt sprawy podniósł, iż z rozkazu personalnego Dyrektora Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej, nr [...] z [...] lutego 2014r. wynika, że skarżący D. W. z dniem [...] lutego 2014r, został przeniesiony do rezerwy kadrowej i skierowany na kurs przeznaczony dla personelu latającego samolotu [...], organizowany w bazach w [...] w terminie od [...] lutego 2014 r. do [...] marca 2015 r., zaś skarżący powrócił do kraju nastąpił [...] marca 2015 r.

Organ odwoławczy, wskazał, że wobec istniejącego stanu faktycznego sprawy nie znajduje uzasadnienia prezentowany przez stronę pogląd, że wniosek strony o wypłatę świadczenia mieszkaniowego z dnia [...] lutego 2013r. złożony do Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] winien być uznany przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] jako podstawa do wypłaty zaległego świadczenia mieszkaniowego. Organ odwoławczy zaznaczył, iż jak wynika z akt sprawy ww. żołnierz nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 24 ust. 5 ustawy zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP i nie powiadomił organu Agencji o wszelkich okolicznościach mających wpływ na jego prawo do zakwaterowania.

Podkreślenia w ocenie Prezesa AMW wymaga fakt, że uprawnienia żołnierza zawodowego do zakwaterowania należy badać w dacie złożenia wniosku o wypłatę świadczenia mieszkaniowego, jak również kierując się szczegółową analizą stanu faktycznego sprawy. Prezes AMW podkreślił, iż rozstrzygnięcia w sprawach, na które powołuje się w swoim odwołaniu skarżący nie zapadły w stanie faktycznym tożsamym ze stanem faktycznym badanej sprawy.

Prezes AMW podkreślił, że zarówno rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jak i powołane w nim przepisy prawa są prawidłowe, zaś ich treść zarówno sprzed jak i po nowelizacji nie przewidywały "płaty świadczenia mieszkaniowego za zakończony okres służby na danym stanowisku służbowym tj. wstecz".

Prezes AMW w podsumowaniu, podtrzymując słuszność skarżonej decyzji wskazał, że Dyrektor Oddziału Regionalnego AMW w [...], w decyzji będącej przedmiotem odwołania strony skarżącej, nie kwestionował uprawnienia strony do wypłaty świadczenia mieszkaniowego, a powodem odmowy wypłaty świadczenia było niezłożenie przez skarżącego D. W. stosownego wniosku.

W piśmie z dnia 31 maja 2017 r. skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Prezesa AMW z dnia [...] kwietnia 2017 r.

Wnosząc o uwzględnienie skargi i uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji Prezesa AMW, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia [...] marca 2017 r., a także o zasądzenie od organu odwoławczego na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, strona skarżąca zarzuciła organom obu instancji:

1) naruszenie norm prawa materialnego - poprzez błędną wykładnię art. 21 ust. 1 i 2 w zw. z art. 24 ust. 3 i art 48d ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej:

a) polegającą na błędnym przyjęciu, że żołnierz traci ustawowe "prawo do zakwaterowania", gdy upływa okres kadencji na stanowisku wskazany we wniosku o wypłatę świadczenia mieszkaniowego, a w konsekwencji - niezastosowanie przepisów art. 65 k.p.a. gwarantującego stronie zachowanie terminu do wniesienia podania złożonego w WAM Oddział Regionalny w [...] w dniu [...] maja 2015 r.,

b) polegającą na biednym przyjęciu, że raz wybrana forma zakwaterowania musi być potwierdzana w każdym oddziale, chociaż żaden przepis tego nie nakazuje, a w konsekwencji - niezastosowanie przepisów art 65 k.p.a. gwarantującego stronie zachowanie terminu do wniesienia podania złożonego w WAM Oddział Regionalny w [...] w dniu [...] maja 2015 r.,

c) polegająca na bezwzględnym stosowaniu przepisu art. 48d ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, co prowadzi do sprzeczności z art 21 ust 1 tej ustawy;

2) naruszenie norm prawa materialnego - poprzez błędna wykładnię art. 48d ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP - polegające na błędnym stosowaniu przepisu określającego płatnika, jako przepis materialny;

3) naruszenie przepisów postępowania, którego uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez niezastosowanie art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. i w konsekwencji dokonanie oceny materiału dowodowego w sposób dowolny, a nie swobodny.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca zauważyła na wstępie, że w dniu [...] lutego 2013 r. złożyła wniosek o wypłatę świadczenia mieszkaniowego do Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w [...] na formularzu wskazanym przez ten organ. Następnie, jak podniósł skarżący, został on rozkazem personalnym Nr [...] Dyrektora Departamentu Kadr MON z dnia [...] lutego 2014 r. skierowany na naukę poza granicami kraju oraz przeniesiony do rezerwy kadrowej Departamentu Kadr MON. Skarżący stwierdził, że o powyższym fakcie poinformował Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w [...], który został również poinformowany o tym fakcie przez dowództwo [...] Bazy Lotnictwa Transportowego. Skarżący wskazał, że po powrocie z kursu lotniczego w [...], w dniu [...] maja 2015 r. ponownie złożył wniosek o wypłatę świadczenia mieszkaniowego, lecz Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w [...] pismem (a nie w formie decyzji) odmówił stronie wypłaty świadczenia z uwagi, że zostało to "zrekompensowane przez dowódcę jednostki wojskowej". Skarżący wskazał więc, że tego samego dnia złożył wniosek o wypłatę świadczenia mieszkaniowego za okres przebywania na szkoleniu w [...], podnosząc, że czuje się pokrzywdzony przez Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w [...], który uznał się za niewłaściwego do wypłacenia świadczenia oraz wskazał, że stronie świadczenie się nie należy z uwagi na otrzymanie za ten okres świadczenia od dowódcy jednostki wojskowej (w formie świadczenia polegającego na pokryciu kosztów podroży służbowej). Skarżący podniósł ponadto, że po raz trzeci złożył wniosek o to samo świadczenie w dniu [...] lutego 2016 r. i w wyniku rozpatrzenia tego wniosku w sprawie została wydana sporna decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego AMW z dnia [...] marca 2017 r.

W konsekwencji, skarżący stwierdził, że w tym momencie Dyrektor Oddziału Regionalnego AMW w [...] - działając na podstawie art. 65 k.p.a. - powinien zbadać swoją właściwość miejscową, a następnie przekazać ww. wniosek organowi właściwemu. Tymczasem, jak zauważył skarżący, organ ten nie uczynił tego niezwłocznie, bo dopiero w dniu [...] grudnia 2016 r. przekazując całą dokumentacje do Dyrektora Oddziału Regionalnego AMW w [...], który to organ winien zastosować art. 65 § 2 k.p.a., gwarantując stronie skarżącej zachowanie terminów wniosku z dnia [...] marca 2013 r., albowiem strona nie powinna ponosić negatywnych konsekwencji błędnych działań organu administracji państwowej.

Skarżący uznał, że nie mógł złożyć stosownego wniosku przed wylotem do [...], albowiem nie został pouczony o tym, że Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w [...] nie jest właściwy dla rozstrzygnięcia sprawy, a świadczenie jest należne zgodnie z art 21 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP.

Skarżący na marginesie zauważył, że w innej sprawie Dyrektor Oddziału Regionalnego AMW w [...] stosował przepis art. 65 k.p.a. do wypłaty świadczenia żołnierzowi, który – podobnie jak skarżący - wyleciał na szkolenie do [...] i po 3 latach od złożenia wniosku o świadczenie mieszkaniowe w Oddziale Regionalnym AMW w [...] złożył wezwanie o wypłatę świadczenia mieszkaniowego za tamten okres.

Mając powyższe na uwadze, skarżący zarzucił, że organ pierwszej instancji organ rażąco naruszył przepisy prawa stosując błędną wykładnię art. 21 ust. 1 i 2 w zw. z art. 24 ust. 3 i art. 48d ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP polegającą na błędnym przyjęciu, że żołnierz traci ustawowe "prawo do zakwaterowania", gdy upływa okres kadencji na stanowisku wskazanym we wniosku o wypłatę świadczenia mieszkaniowego, a w konsekwencji niezastosowanie przepisów art. 65 k.p.a. gwarantującego stronie zachowanie terminu do wniesienia podania złożonego w Oddziale Regionalnym WAM w [...] w dniu [...] czerwca 2012 r.

Skarżący uznał ponadto, że organy obu instancji błędnie przyjęły, że raz wybrana forma zakwaterowania musi być potwierdzana w każdym oddziale, chociaż żaden przepis tego nie nakazuje. W konsekwencji, skarżący uznał, że również w tym przypadku organ pierwszej instancji wadliwie nie zastosował przepisu art. 65 k.p.a., który gwarantował stronie zachowanie terminu do wniesienia podania złożonego w Oddziale Regionalnym WAM w [...] w dniu [...] czerwca 2012 r.

Jednocześnie, skarżący zarzucił, że organy poprzez bezwzględne stosowania przepisu art. 48d ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, doprowadziły do sprzeczności z przepisem art. 21 ust. 1 tejże ustawy.

Strona skarżąca, powołując się na brzmienie art. 21 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP - wskazała, iż tworzy on w swojej treści definicję "prawa do zakwaterowania żołnierza zawodowego", które to przysługuje od wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej i kształtuje się ono tylko w 3 równorzędnych postaciach:

1) przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego;

2) przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej;

3) wypłaty świadczenia mieszkaniowego.

W związku z powyższym, strona skarżąca uznała, że jest to katalog zamknięty, który nie może być w żaden sposób zmniejszony lub powiększony, a tym bardziej obowiązki z tego płynące nie mogą być przeniesione na inny podmiot. Strona skarżąca wskazała tym samym, że obowiązek zapewnienia prawa do zakwaterowania ciąży na Prezesie AMW i na Dyrektorach Oddziałów Regionalnych AMW właściwych ze względu na miejsce służby żołnierzy zawodowych.

Skarżący stwierdził, że - wbrew stanowisku organów obu instancji - nie utracił on prawa do zakwaterowania, w rozumieniu przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sil Zbrojnych RP, a tym samym, nie utracił prawa do wypłaty świadczenia mieszkaniowego, w okresie pozostawania w rezerwie kadrowej. Skarżący zaznaczył wyraźnie, że pozostawał on w strukturach Sił Zbrojnych RP, w określonym garnizonie, wykonując w nim obowiązki służbowe polegające na doskonaleniu zawodowym, ze wskazaniem innego miejsca pobierania nauki.

Skarżący nie podzielił stanowiska organu odwoławczego, zgodnie z którym z upływem kadencji wskazanej we wniosku o wypłatę świadczenia mieszkaniowego z dnia [...] maja 2015 r. nastąpiło zakończenie wypłaty świadczenia oraz wskazał, że nie może i nie jest podstawą do odmowy wypłaty dochodzonego roszczenia. Strona skarżąca zaznaczyła, że nie nastąpiła tu żadna z sytuacji określona art. 21 ust. 6 i 8 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, mówiąca o braku uprawnień do prawa do zakwaterowania lub jego utracie.

Skarżący podniósł jednocześnie, że niezrozumiałym dla niego jest fakt, że zarówno Prezes AMW, jak i Dyrektor Oddziału Regionalnego AMW w [...], nie kwestionując prawa do świadczenia mieszkaniowego strony skarżącej, odmawiają jednak wypłaty tej należności.

Strona skarżąca, powołując się na przepis art. 19 k.p.a. - podniosła, iż organy administracji publicznej są obowiązane przestrzegać z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, co oznacza, że organ administracji publicznej jest zatem obowiązany dokonać oceny podania strony również pod kotem swojej właściwości w sprawie będącej przedmiotem żądania. W razie, gdy organ, do którego wniesiono wniosek, uzna się za niewłaściwy (rzeczowo, miejscowo, instancyjnie) do załatwienia tej sprawy w formie decyzji, jest on obowiązany do niezwłocznego przekazania podania do organu, który w jego ocenie jest właściwy w sprawie, i jednoczesnego powiadomienia o tym wnoszącego podanie (vide: Andrzej Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 65 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 2015).

W świetle powyższego, skarżący zarzucił, że organ nie uczynił tego niezwłocznie, a dopiero po wezwaniu organu do zapłaty.

Ponadto, strona skarżąca podniosła, że szczególnej uwagi wymaga tutaj fakt, iż żaden przepis nie wskazuje obowiązku ponawiania wniosku o wypłatę świadczenia mieszakowego u kolejnych dyrektorów poszczególnych oddziałów regionalnych WAM. Skarżący zauważył, że zawsze jest mowa o "wniosku", a nie o kolejnym wniosku lub wnioskach. Skarżący wskazał także, że stosując wykładnię literalną, uznać należy, iż żaden przepis nie nakazuje złożyć następnego wniosku, zaś mowa jest jedynie o uzupełnieniu wniosku, jego weryfikacji (art. 24 ust. 5 ustawy), ale w tym przypadku ustawodawca nie wskazuje terminu, w jakim ma to zrobić - informacja ma być podana niezwłocznie.

Skarżący podniósł, że należy zaznaczyć, że zgodnie z litera prawa sprawę należy analizować według stanu prawnego właściwego dla dochodzonego okresu. Niedopuszczalna jest wykładnia obecnie obowiązujących przepisów do stanu prawnego z roku 2012, jak uczynił to organ Prezes AMW w decyzji Nr [...] z dnia [...]-04-2016 r.

Strona skarżąca, powołując się na analizę art. 24 ust. 2 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu Sil Zbrojnych RP - stwierdziła, że w przypadku przeniesienia do rezerwy kadrowej żołnierz ma prawo nadal zajmować kwaterę albo inny lokal mieszkalny na podstawie decyzji o przydziale kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, nie dłużej jednak niż do dnia ostatniego w miesiącu poprzedzającym miesiąc, w którym następuje wyplata świadczenia mieszkaniowego. Zdaniem skarżącego, oznacza to, że a contrario żołnierzowi będącego w rezerwie kadrowej nie przysługuje lokal lub kwatera. gdy organ wypłaci mu świadczenie mieszkaniowe. W ocenie skarżącego, ustawodawca przewidział wypłatę świadczenia podczas pozostawania żołnierza w rezerwie kadrowej, zaś - stosując tu wykładnię systemową i funkcjonalną - uznać trzeba, że przepis ten stanowi dopełnienie art. 21 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP i gwarantuje żołnierzowi zawodowemu wypłatę świadczenia mieszkaniowego w każdej z form pełnienia służby przez żołnierza zawodowego, czy to na stanowisku służbowym, w rezerwie kadrowej, czy też w dyspozycji.

W ocenie strony skarżącej, organ odwoławczy rażąco naruszył przepisy prawa stosując błędną wykładnię art. 21 ust. 1 i 2 w zw. z art. 24 ust. 3 i art. 48d ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, polegającą na bezwzględnym stosowaniu przepisu art. 48d ustawy, co prowadzi do sprzeczności z art. 21 ust. 1 cyt. ustawy, przez daleko idącą ostrożność procesową przyjmując, że strona byłaby zobowiązana do złożenia kolejnego wniosku o wypłatę świadczenia mieszkaniowego udając się do [...] na szkolenie, to stosowanie bezwzględne art. 48d ust. 2 ustawy spowodowałoby w praktyce pozbawienie żołnierza i jego rodziny prawa do zakwaterowania.

Ponadto, skarżący powołał się w uzasadnieniu skargi na orzecznictwo sądowoadministracyjne, zgodnie z którymi przepisy ustawy "stały w sprzeczności z prawem żołnierza służby stałej do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, przysługującym od dnia wyznaczenia żołnierza na pierwsze stanowisko do dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, wynikającym z art. 21 ust. I cytowanej ustawy" (vide: Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt. II SA/Wa 1461/09, jak też wyroki NSA z dnia 22 października 2010 r., sygn. akt. I OSK 518/10 oraz z dnia 28 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1279/8).

W konsekwencji, skarżący uznał, że organ winien wydać decyzję uwzględniającą jego wniosek, mając na uwadze treść art. 7 k.p.a., który nakazuje załatwić sprawę z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela.

Strona skarżąca zauważyła także, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji Prezes AMW posiadał wszelkie informacje określające jego zobowiązanie do wypłaty świadczenia mieszkaniowego za okres [...] luty 2014 r. do [...] marca 2015 r., zaś nieposzanowanie przepisów ustawy stanowiło naruszenie przepisów mających istotny wpływ na jego rozstrzygnięcie.

Konkludując, skarżący zarzucił, że Prezes AMW raz nakazuje stosowanie art. 65 k.p.a. (w przypadku wniosku z 2012 r.), a w innej sytuacji, w identycznej sytuacji faktycznej i prawnej, wydaje całkowicie odmienną decyzję, przyjmując, że konieczne było złożenie wniosku. Takie błędne działanie organu świadczy o tym, iż wprowadzono skarżącego w błąd.

W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Mienia Wojskowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną wyłącznie pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej także: "p.p.s.a.").

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga D. W. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] kwietnia 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] odmawiającą wypłaty skarżącemu świadczenia mieszkaniowego za okres od dnia [...] lutego 2014 r. do dnia [...] marca 2015 r., w którym skarżący żołnierz pełnił służbę wojskową w rezerwie kadrowej MON i wykonywał zadania służbowe poza granicami Polski - nie narusza obowiązujących przepisów prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organy administracji publicznej obu instancji, wydając sporne decyzje - nie dopuściły się naruszenia norm procedury administracyjnej, w tym przede wszystkim przepisów art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć jakikolwiek istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy.

Ponadto, w ocenie Sądu, wydając przedmiotowe decyzje administracyjne, organy te nie dopuściły się również naruszenia norm prawa materialnego, w tym przede wszystkim obrazy przepisów art. 21 ust. 1 i 2 w związku z art. 23 ust. 3 i art. 48d ust. 1, 2, 3, 7 i 12 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, albowiem - wbrew zarzutom strony skarżącej - prawidłowo przyjęły w niniejszej sprawie, iż przebywając w rezerwie kadrowej Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej, skarżący żołnierz nie złożył, w terminie zgodnym z cyt. ustawą, stosownego wniosku o wypłatę świadczenia mieszkaniowego do organu właściwego, tj. do Dyrektora Oddziału Regionalnego ówczesnej Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...], co w konsekwencji - jak słusznie przyjęły organy rozstrzygające sprawę - oznaczało, że brak było możliwości wstecznej wypłaty świadczenia mieszkaniowego za okres pełnienia zawodowej służby wojskowej w danym garnizonie, a więc w przypadku skarżącego za okres pozostawania w rezerwie kadrowej MON od dnia [...] lutego 2014 r. (od daty wyjazdu na szkolenie zagraniczne) do dnia [...] marca 2015 r. (do daty objęcia - po powrocie ze szkolenia - obowiązków służbowych w JW [...] Bazie Lotnictwa Transportowego w [...]).

Przyjmując powyższe stanowisko, organy administracji publicznej obu instancji prawidłowo oceniły zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, ustosunkowując się jednocześnie w sposób wszechstronny do podnoszonych przez stronę skarżącą zarzutów i argumentów.

Na wstępie rozważań merytorycznych dotyczących oceny legalności spornej decyzji Prezesa AMW z dnia [...] kwietnia 2016 r., należy zauważyć, że zgodnie z treścią art. 21 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, żołnierzowi od dnia wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe przysługuje prawo do zakwaterowania, w tym w formie pieniężnej wypłaty świadczenia mieszkaniowego.

Należy jednocześnie zauważyć, że w świetle art. 21 ust. 3 cyt. ustawy, żołnierz służby stałej dokonuje wyboru formy realizacji prawa poprzez złożenie wniosku o przydział kwatery lub innego lokalu mieszkalnego, o zakwaterowanie w internacie albo kwaterze internatowej lub o wypłatę świadczenia mieszkaniowego.

W ocenie Sądu, stwierdzić należy, że z przepisów ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej wynika, iż realizacja prawa do zakwaterowania przejawia się w ramach postępowania administracyjnego prowadzonego wyłącznie z inicjatywy żołnierza, a więc nie nakłada na organy Agencji Mienia Wojskowego działania z urzędu. W konsekwencji, oznacza to, iż wyłącznie żołnierz decyduje o tym, czy chce skorzystać z takiej formy pomocy państwa. W tym zakresie, ustawodawca wychodzi naprzeciw zindywidualizowanym potrzebom żołnierzy, pozostawiając ich uznaniu możliwość realizacji prawa zakwaterowania w jednej z przewidzianych ustawą form, a więc m.in. w formie wypłaty świadczenia mieszkaniowego. W konsekwencji, organ pierwszej instancji zasadnie uznał, że prawo wyrażone w przepisie art. 21 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, nie ma charakteru bezwzględnego. W ten sposób, zdaniem Sądu, przyjąć trzeba, iż ustawodawca odszedł od automatyzmu działania organów zakwaterowania Sił Zbrojnych na rzecz działania wyłącznie na wniosek uprawnionego żołnierza.

Z treści przepisu art. 48d ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP wynika, iż świadczenie mieszkaniowe przysługuje żołnierzowi zawodowemu przez czas pełnienia służby w danym garnizonie w wysokości iloczynu stawki podstawowej i współczynnika świadczenia mieszkaniowego zależnego od garnizonu.

Art. 48d ust. 3 cyt. ustawy stanowi, iż żołnierzowi służby kontraktowej, w przypadku braku możliwości przydziału lokalu, świadczenie mieszkaniowe przysługuje od pierwszego dnia miesiąca, w którym wpłynął wniosek o przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego do właściwego oddziału regionalnego Agencji, jednak nie wcześniej niż od dnia rozpoczęcia pełnienia służby w danym garnizonie.

Z kolei, w myśl przepisu art. 48d ust. 7 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, świadczenie mieszkaniowe jest wypłacane za miesiąc kalendarzowy w terminie do 10 dnia każdego miesiąca kalendarzowego za poprzedni miesiąc, począwszy od pierwszego dnia miesiąca, w którym wpłynął wniosek o wypłatę świadczenia do właściwego oddziału regionalnego Agencji, do dnia zakończenia kadencji lub kontraktu, albo w przypadku żołnierza zawodowego przeniesionego do rezerwy kadrowej lub dyspozycji do dnia zakończenia pełnienia służby w danym garnizonie określonym w rozkazie personalnym.

Mając na względzie powyższe przepisy, należy zauważyć, że skarżący D. W., przebywając - na podstawie rozkazu personalnego nr [...] Dyrektora Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej z dnia [...] lutego 2014 r. - w rezerwie kadrowej od dnia [...] lutego 2014 r. do dnia [...] marca 2015 r. podlegał służbowo Dyrektorowi Departamentu Kadr MON (z siedzibą w [...]), a zatem pełnił obowiązki służbowe w garnizonie [...], choć de facto skierowany został wówczas na kurs przeznaczony dla personelu latającego samolotu [...], organizowany w bazach w [...] w terminie od dnia [...] lutego 2014 r. do dnia [...] marca 2015 r.

W świetle zgromadzonego materiału dowodowego, nie ulega wątpliwości, że skarżący nie złożył stosownego wniosku w terminie zgodnym z zapisem ustawy zakwaterowaniu Sił Zbrojnych o wypłatę świadczenia mieszkaniowego do właściwego wówczas organu, tj. do Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...].

W związku z powyższym, Sąd uznał, iż wydając sporną decyzję z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] zasadnie uznał, że brak było podstaw prawnych do wypłaty skarżącemu żołnierzowi świadczenia mieszkaniowego za okres od dnia [...] lutego 2014 r. do dnia [...] marca 2015 r., w którym skarżący pełnił służbę wojskową w rezerwie kadrowej MON i wykonywał zadania służbowe poza granicami Polski.

W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że o ile - w świetle art. 48d ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP - świadczenie mieszkaniowe przysługuje żołnierzowi zawodowemu przez czas pełnienia służby w danym garnizonie, o tyle obowiązek jego wypłaty powstaje dopiero z chwilą złożenia wniosku przez żołnierza do właściwego organu Agencji Mienia Wojskowego.

Ponadto, uznać należy, że przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie przewidują możliwości wstecznej wypłaty świadczenia mieszkaniowego za okres pełnienia zawodowej służby wojskowej w danym garnizonie, w sytuacji niezłożenia przez żołnierza zawodowego w terminie wniosku o realizację tej formy zakwaterowania.

Ustosunkowując się do zarzutów strony skarżącej, wskazać należy, że niezasadny jest pogląd skarżącego, jakoby jego wniosek o wypłatę świadczenia mieszkaniowego z dnia [...] lutego 2013 r., złożony do Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...], winien być uznany przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...], jako podstawa do wypłaty zaległego świadczenia mieszkaniowego. Otóż, w ocenie Sądu, skoro z akt niniejszej sprawy wynika, że skarżący żołnierz nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 24 ust. 5 ustawy zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP i nie powiadomił właściwego organu AMW o wszelkich okolicznościach mających wpływ na jego prawo do zakwaterowania, a jednocześnie nie złożył stosownego wniosku, przechodząc do rezerwy kadrowej, to organ pierwszej instancji, rozpatrując wniosek złożony dopiero w dniu [...] listopada 2016 r., nie miał podstaw do wypłaty świadczenia za okres wsteczny.

Należy w tej sytuacji wyraźnie wskazać, że zarówno Prezes AMW, jak i Dyrektor Oddziału Regionalnego AMW w [...], wydając obie sporne decyzje, w żaden sposób nie kwestionowali uprawnienia skarżącego żołnierza do wypłaty świadczenia mieszkaniowego, albowiem jedynym powodem odmowy wypłaty przedmiotowego świadczenia było niezłożenie przez skarżącego stosownego wniosku do właściwego miejscowo organu, w terminie wskazanym w ustawie.

Skoro realizacja prawa do zakwaterowania uwarunkowana jest miejscem pełnienia służby i temu też podporządkowana jest właściwość miejscowa oddziałów regionalnych Agencji Mienia Wojskowego (wcześniej: Wojskowej Agencji Mieszkaniowej), to w przypadku zmiany miejsca pełnienia służby (garnizonu), żołnierz nabywa uprawnienia do zakwaterowania w każdym nowym miejscu jej pełnienia, lecz realizacja prawa do zakwaterowania następuje nie ex officio a na wniosek zainteresowanego. W konsekwencji, dla skuteczności urzeczywistnienia przysługującego żołnierzowi prawa do wypłaty świadczenia mieszkaniowego niezbędne jest złożenie stosownego wniosku do właściwego miejscowo organu AMW, albowiem żaden przepis ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie przewiduje w tym zakresie działania organów AMW z urzędu, a tym bardziej konieczności przekazywania wniosków złożonych przez żołnierza w organie właściwym miejscowo dla poprzedniego miejsca pełnienia służby (w byłym garnizonie).

W tej sytuacji, warto wyraźnie podkreślić w tym miejscu, iż zgodnie z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powtórzeniem zasady praworządności przyjętej w Konstytucji RP jest przepis art. 6 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.

Działanie na podstawie prawa w postępowaniu administracyjnym obejmuje dwa zasadnicze elementy, a mianowicie ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Postępowanie administracyjne jest niewątpliwie zorganizowanym procesem stosowania prawa, który obejmuje szereg etapów, w tym m.in. ustalenie, jaka norma obowiązuje w znaczeniu dostatecznie określonym dla potrzeb rozstrzygnięcia. Ustalenie to jest związane bezpośrednio z kwestią podstawy materialnoprawnej decyzji administracyjnej. Przyjmując, iż sfera praw i wolności obywatelskich należy do materii ustawowej, podstawę materialnoprawną decyzji administracyjnej stanowić może tylko ustawa bądź przepisy wykonawcze wydane na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie.

Zasada praworządności wymaga, aby organy administracyjne nie złamały prawa, a ponadto wszelkie ich decyzje miały podstawę prawną i w swej treści uwzględniały obowiązujące normy prawne. Działania administracji powinny być zatem zgodne z: Konstytucją RP, ogólnymi zasadami prawa, prawem Unii Europejskiej, krajowym prawem ustawowym i wydanymi na jego podstawie aktami wykonawczymi (prawem delegowanym), zwyczajami i konwencyjnymi zasadami prawa międzynarodowego, które zostały włączone do rodzimego porządku prawnego orzeczeniami sądów na tyle, na ile według prawa krajowego mają one prawnie wiążący skutek, odpowiednimi wytycznymi administracyjnymi w stopniu, w jakim można się do nich odwoływać przy rozpoznawaniu sprawy przez sąd. Zasada praworządności zakłada jednocześnie możliwość skutecznego narzucenia administracji wypełnienia tych powinności oraz rodzi konieczność wzruszenia bezprawnych aktów administracyjnych, przy zapewnieniu jednak priorytetu innym zasadom chroniącym prawa jednostki w jej stosunkach z administracją. Zasadne jest stanowisko, zgodnie z którym praworządność działania jest zasadą fundamentalną, ale w jej ramach mieści się nie tylko obowiązek przestrzegania prawa, lecz również działania w granicach prawa z uwzględnieniem elementów celowości.

W ramach zasady z art. 7 Konstytucji RP oprócz wymogu "praworządności", rozumianego, jako zgodność działań z całym systemem prawa, mieści się także wymóg "legalności", rozumiany jako zgodność każdego działania z konkretną normą prawną, będącą dla niego podstawą prawną. Zasada legalności wymaga, aby każdy akt władczej ingerencji organu administracji państwowej w sferę prawną obywatela oparty był na konkretnie wskazanym przepisie prawa.

Niewątpliwie uznać należy, iż zasada legalności powinna być zasadniczym kryterium w procesach wykładni dokonywanych przez organy państwa.

W konsekwencji należy, zdaniem Sądu, uznać, iż niewątpliwie w procesach wykładni prawa administracyjnego pierwszoplanowe znaczenie winny mieć zasady praworządności, legalności i kompetencyjności. Oznacza to, że wykładnia językowa i znaczenie literalne powinny zajmować pozycję uprzywilejowaną w stosunku do wykładni systemowej i funkcjonalnej, a za pierwszeństwem wykładni językowej przemawiają zarówno argumenty analityczne (wykładnia prawa jest wykładnią tekstów prawnych), jak i argumenty polityczne, albowiem w państwie praworządnym obywatele mają prawo polegać na tym, co prawodawca w tekście prawnym powiedział, a nie na tym, co zamierzał powiedzieć lub co powiedziałby, gdyby znał nowe okoliczności.

Przyjęcie powyższego stanowiska nie może jednak oznaczać, że w prawie administracyjnym wykładnia językowa może prowadzić do rezultatów, które byłyby sprzeczne nie tylko z efektami wykładni systemowej, ale również z efektami wykładni celowościowej (funkcjonalnej).

Niemniej, w ocenie Sądu, z uwagi na pewnego rodzaju niebezpieczeństwo związane z charakterem podmiotów dokonujących wykładni w procesach stosowania prawa administracyjnego, a także ze względu na postulat zapewnienia pewności prawa, należy jednocześnie bardzo wyraźnie przyjąć, iż sądowa ocena legalności zaskarżonych rozstrzygnięć organów administracji publicznej winna mieścić się w granicach obowiązującego prawa, gdyż uzurpowanie sobie przez sąd kompetencji normodawczych powinno być oceniane szczególnie surowo również dlatego, że jest wynikiem działania organu państwa powołanego właśnie w celu stania na straży praworządności. Owszem, zasługuje na aprobatę stanowisko, zgodnie z którym istota tzw. prawa sędziowskiego polega na należącym do sądu wyrównywaniu niedopatrzeń ustawodawcy, jednakże sądy mogą to czynić tylko wtedy, gdy ich stwierdzenia nie będą sprzeczne z obowiązującymi przepisami.

Mając na względzie powyższe uwagi dotyczące sposobu interpretacji i stosowania norm prawa administracyjnego, Sąd uznał, że organy obu instancji, interpretując przepisy art. 21 ust. 1 i 2 w związku z art. 23 ust. 3 i art. 48d ust. 1, 2, 3, 7 i 12 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, zasadnie przyjęły, iż skarżący żołnierz nie złożył w terminie stosownego wniosku o wypłatę świadczenia mieszkaniowego do organu właściwego, tj. do Dyrektora Oddziału Regionalnego ówczesnej Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...], co w konsekwencji - jak słusznie przyjęły organy – oznaczało brak podstaw do wstecznej wypłaty świadczenia mieszkaniowego za okres pełnienia zawodowej służby wojskowej w danym garnizonie, a więc w przypadku skarżącego za okres pozostawania w rezerwie kadrowej MON od dnia [...] lutego 2014 r. (od daty wyjazdu na szkolenie zagraniczne) do dnia [...] marca 2015 r. (do daty objęcia - po powrocie ze szkolenia - obowiązków służbowych w JW [...] Bazie Lotnictwa Transportowego w [...]).

Wobec powyższego, należy uznać, że zarówno Prezes Agencji Mienia Wojskowego, wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] kwietnia 2017 r., jak i Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...], rozstrzygając w dniu [...] marca 2017 r., nie uchybili normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., albowiem organy te podjęły wszelkie możliwe i niezbędne zarazem czynności celem pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w oparciu o zebrany w sposób wyczerpujący materiał dowodowy.

Ponadto, poprzez pełne - w ocenie Sądu - uzasadnienie faktyczne i prawne obu spornych decyzji, organy te nie naruszyły normy postępowania administracyjnego wyrażonej w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu, który mógłby mieć jakikolwiek istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy.

Sąd uznał jednocześnie, że organy obu instancji nie dopuściły się również w toku postępowania administracyjnego naruszenia zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa wyrażonej w art. 8 k.p.a., albowiem prowadząc owo postępowanie w kontekście przepisów art. 21 ust. 1 i 2 w związku z art. 23 ust. 3 i art. 48d ust. 1, 2, 3, 7 i 12 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, wszechstronnie wyjaśniły wszelkie istotne okoliczności dotyczące analizowanej sprawy, jak również wyjaśniły w sposób precyzyjny i jednoznaczny zarazem, dlaczego - w świetle powołanych wyżej przepisów - zachodziły wszelkie podstawy do nieuwzględnienia wniosku strony skarżącej o wypłatę świadczenia mieszkaniowego za okres pozostawania w rezerwie kadrowej Departamentu Kadr MON.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a.