Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 806/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98a ust. 1, ust. 1a, art. 151 ust. 1, art. 157 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 28 listopada 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, , Protokolant Pomocnik sekretarza Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2014 roku sprawy ze skargi D. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę. a.bł.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...]. nr [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...]w zakresie daty jej podjęcia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu odwołania D.Z., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...]. nr [...].

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy niniejszej Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] ustalił D.Z. właścicielowi nieruchomości położonej w S. przy ul. A oznaczonej nr ewid. działki [...] o pow. 1,3110 ha opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału w wysokości 18.697,60 zł.

W odwołaniu od tej decyzji D. Z. wniósł o jej uchylenie i zobowiązanie organu do ponownej analizy w zakresie wyceny wzrostu wartości nieruchomości, w tym odniesienia się do zarzutów podniesionych w piśmie procesowym i odwołaniu oraz aby w ramach wskazania czynności przygotowawczych organ zobowiązał biegłego do wyjaśnienia wzrostu wartości działki o 700 %, ustalenia czy w okresie od 2011-2014 nastąpił wzrost/obniżenie wartości porównywalnych działek i o ile, ponieważ w ocenie odwołującego władztwo organu nie może służyć wyłącznie w celu uzyskania nienależnego przysporzenia z pominięciem obligatoryjnych przepisów prawa Unii Europejskiej. W uzasadnieniu odwołujący wskazał, że decyzja odnosząca się do obszaru całej działki, która obecnie nie należy w całości do odwołującego nie może służyć za podstawę wydania prawidłowej decyzji. Następnie odwołujący podniósł, że organ nie wykazał bezpośredniego związku pomiędzy podziałem a wzrostem wartości nieruchomości a jedynie bezrefleksyjnie odwołał się do ustalenia biegłego. W ocenie odwołującego organ nie wyjaśnił, że:

1. wycena tego samego gruntu w 2003 r. kształtowała się na poziomie 13 i 18 zł za 1 m2, kiedy organ dokonywał zakupu i wówczas wycena ta była w sposób rażący zaniżona do wartości rynkowej, która kształtowała się na poziomie 40 zł/m2,

2. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w sposób rażący krzywdzi właścicieli narzucając wysokie parametry działek tj. o pow. 1800 m2, a właściwie na całym obszarze wynosi 3000 m2, co powoduje ich niezwykle niską sprzedawalność. Porównywane przez biegłą grunty są wielokrotnie korzystniejsze powierzchniowo i rzeczywiście zbliżone do wartości 90 zł/m2, jednak nie posiadają waloru powierzchniowego co działka odwołującego. Dodatkowo kolejną wadą nie uwzględnioną przez biegłą jest linia średniego napięcia przebiegająca przez nieruchomość,

3. fakt przebiegu linii przez nieruchomość obniża wartość nieruchomości i ogranicza możliwość zabudowy. Pismo skierowane o skablowanie tej linii nie przyniosło rezultatu, mimo, że okoliczność ta leży w gestii organu,

4. za służebność przesyłu organ nie poczuwa się do uregulowania opłat i uchyla się od zawarcia w tym względzie umowy,

5. nastąpił niebywały wzrost wartości nieruchomości,

6. nieruchomości porównywalne w S. na przestrzeni ostatnich trzech lat notowały wzrosty, czyli rynek nieruchomości w S. zachował się odwrotnie od trendu w całym kraju, zwracając przy tym uwagę, że co prawda odwołujący sprzedał swoją działkę bezpośrednio po podziale w wysokości 100 zł/m2, ale już wycena na dzień wydania operatu wynosi 90 zł/m2, a to dowodzi, że wartość nieruchomości zmniejszyła się na dzień wydania decyzji,

7. mimo obowiązku uchylił się od odpowiedzialności za zaniżenie wartości nieruchomości, w tym od skutków działania na szkodę interesu prywatnego z uwagi na brak pozytywnej reakcji na wniosek o zmniejszenie parametru powierzchni działki oraz brak skablowania linii średniego napięcia, co mieści się w regulacjach przewidzianych w art. 4, 6 i 9 Europejskiego Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej (EKDKA). Odwołujący zwrócił przy tym uwagę na doniosłość regulacji przepisem art. 3 ust. 1 EKDKA. Zarzucił ponadto, że organ nie uzasadniając decyzji naruszył art. 77 § 1 K.p.a., zaś zastrzeżenia sformułowane co do wyceny winny spowodować po stronie organu przestrzeganie normy art. 78 § 1 K.p.a., także z uwagi na art. 1 i 2 EKDKA Wskazał nadto na standard ustanowiony w art. 2 ust. 1 EKDKA, który wyraźnie stanowi, że obowiązuje on każdego urzędnika. Zdaniem odwołującego działanie organu stanowi wręcz rażące naruszenie art. 18 EKDPA i kwalifikuje do skorzystania z normy art. 20 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 9 maja 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. na podstawie art. 138 § 1 K.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium przywołało brzmienie art. 98a ust. 1, art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147, art. 148 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.) dalej zwaną "u.g.n." i wyjaśniło, że podstawą stwierdzenia wzrostu wartości nieruchomości jest operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. L. W niniejszej sprawie organ I instancji nie dokonał oceny tego dowodu. W uzasadnieniu decyzji wskazano jedynie w oparciu o ten operat szacunkowy w jakiej wysokości wzrosła wartość nieruchomości wskutek podziału. Odwołującemu został przesłany operat szacunkowy. W terminie zakreślonym do złożenia uwag i wniosków odwołujący złożył zastrzeżenia względem operatu szacunkowego, na które rzeczoznawca majątkowy udzieliła odpowiedzi.

Następnie Kolegium stwierdziło, że decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości stanowiącej własność D.Z. została wydana przez Prezydenta Miasta S. w dniu [...].Przymiot ostateczności decyzja ta uzyskała z dniem 21 czerwca 2011 r. Zgodnie z art. 130 § 4 K.p.a. decyzja podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, gdy jest zgodna z żądaniem wszystkich stron. Z takim żądaniem wystąpił właściciel dzielonej nieruchomości D.Z. Data 10 czerwca 2011 r. oznacza wykonalność decyzji ale nie nabycie ostateczności. Termin do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek podziału stosownie do art. 98a ust. 3 zdanie trzecie u.g.n. został zachowany. W dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna obowiązywała uchwała Rady Miasta S. nr [...] z dnia [...]., o której mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n.

Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, który opinię o wartości nieruchomości sporządza w formie operatu szacunkowego. Do rzeczoznawcy należy wybór właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości. Sposób sporządzania operatu, jego formę i treść określają przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109 ze zm.) – dalej w skrócie "rozporządzenie". Rzeczoznawca majątkowy w operacie z dnia 12 marca 2014 r. opisał stan prawny wycenianej nieruchomości, lokalizację, stan zagospodarowania, przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wartość nieruchomości określono na dzień 12 marca 2014 r. według stanu nieruchomości przed podziałem na dzień wydania decyzji tj. 6 czerwca 2011 r. a stan nieruchomości po podziale na dzień - 10.06.2011 r. błędnie przyjmując, iż jest to data, w której decyzja podziałowa stała się ostateczna. Jak już wcześniej wskazano była to data, w której decyzja nabyła przymiot wykonalności. Decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna 21 czerwca 2014 r. Różnica pomiędzy tymi datami jest tak niewielka, że w okresie od dnia 10 czerwca 2011 r. do dnia 21 czerwca 2011 r. nie nastąpiła – w ocenie Kolegium - żadna okoliczność zmieniająca stan nieruchomości po podziale. Powierzchnia nieruchomości dzielonej wynosiła 1,3110 ha. Nieruchomość decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia 6 [...]. została podzielona na 6 działek ewidencyjnych. Rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym określił wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale stosując podejście porównawcze metodę korygowania ceny średniej w rozumieniu § 4 ust. 4. Rzeczoznawca majątkowy wskazał w operacie, że przyjął do porównań nieruchomości niezabudowane o podobnym przeznaczeniu tj. pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne i mieszkaniowo-usługowe z dużą rozpiętością powierzchni aby z jednego zbioru danych rynkowych określić wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale. Jako atrybuty wpływające na wartość nieruchomości rzeczoznawca majątkowy wskazał lokalizację szczegółową, powierzchnię, dostępną infrastrukturę techniczną i dojazd do nieruchomości.

Przed podziałem istotny wpływ na wartość nieruchomości - w ocenie rzeczoznawcy majątkowego - miała lokalizacja i następnie powierzchnia działki, dostęp do infrastruktury technicznej i dojazd do nieruchomości nie wpłynął na wartość nieruchomości. Dla potrzeb analizy rzeczoznawca prześledziła rynek nieruchomości z całego miasta S. w okresie od stycznia 2011 r. do lutego 2014 r. Na podstawie tej analizy wskazała, że rynek nieruchomościami niezabudowanymi o typowej powierzchni od 800 m2 do 1500 m2 jest bardziej rozwinięty, natomiast nieruchomości przekraczające powierzchnię 3000 m2 rzadko są przedmiotem transakcji. W okresie ostatnich dwóch lat nie było żadnej transakcji na terenie m. S., w związku z czym rzeczoznawca majątkowy rozszerzył badanie rynku nieruchomości od 2011 r. Z wykazu transakcji podobnych sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego wynika, że ceny gruntów w latach 2011 - 2013 kształtowały się na poziomie od 57,08 zł do 154,82 zł. Średnia cena gruntu na podstawie transakcji analizowanych wyniosła 99,78 zł/m2. Po uwzględnieniu takich cech nieruchomości jak powierzchnia, którą rzeczoznawca określił jako niekorzystną oraz lokalizację jako średnio korzystną, wartość gruntu ustalił przed podziałem w wysokości 84,81 zł/m2, co w sumie stanowiło kwotę 1.111.859,10 zł. Cenę średnią dla gruntu po podziale rzeczoznawca majątkowy określił dla nieruchomości obejmującej działki nr ew. [...],[...],[...]i [...]w wysokości 94,59 zł/m2 a dla działki [...]w wysokości [...]zł/m2, słusznie wyróżniając ją za atrakcyjniejszą ze względu na powierzchnię. Dla tej części nieruchomości, z której wydzielono największą działkę tj. [...]rzeczoznawca majątkowy określił wartość w wysokości sprzed podziału. Łącznie wartość nieruchomości po podziale została określona w wysokości 1.205.347,00 zł. Wzrost wartości nieruchomości wyniósł zatem 93.488 zł. Przyjmując określoną uchwałą Rady Miasta S. stawkę procentową w wysokości 20 % wzrostu wartości nieruchomości opłatę tą ustalono w wysokości 18.697,60 zł.

Przechodząc następnie do zarzutów zawartych w odwołaniu Kolegium wyjaśniło, że obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej, o której mowa w art. 98a u.g.n., ciąży na osobie będącej właścicielem w dniu, w którym decyzja organu gminy zatwierdzająca projekt podziału tej nieruchomości stała się ostateczna. Przesądza o tym zawarte w art. 98a ust. 1 u.g.n. określenie istotnych faktów dla powstania tego obowiązku tj. stan nieruchomości przed podziałem, który przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Pod pojęciem "stan nieruchomości" należy rozumieć także stosunki właścicielskie z nią związane, co potwierdza zresztą jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych.

Odnosząc się do zarzutu o wzroście wartości gruntu w S. w okresie od 2003 r. do 2014 r. organ odwoławczy wskazał, że jest to okres ponad 10 lat i w tym czasie nastąpił niewątpliwy wzrost cen gruntu. Z analizowanego rynku nieruchomości, który przedstawił rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym, wynika, że w większości tych transakcji cena kształtowała się na poziomie ok. 100 zł/m2. Dodatkowo Kolegium podniosło, że są to transakcje nieruchomości zlokalizowanych poza centrum S.

Jednoczenie organ odwoławczy ocenił, że nie wpływają na wysokość opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości pozostałe zarzuty odwołującego dotyczące określonej planem miejscowym minimalnej powierzchni działek budowlanych, przebiegu linii elektrycznej średniego napięcia, braku umowy na służebność przesyłu energii elektrycznej oraz braku opłat z tytułu tej służebności Wzrost wartości nieruchomości wynikający z podziału nieruchomości musi wynikać tylko z samego faktu podziału nieruchomości, tzn. różnicy pomiędzy wartością nieruchomości gdyby była przedmiotem sprzedaży bez wydzielenia w jej granicach działek ewidencyjnych a wartością nieruchomości jako jednej nieruchomości, ale składającej się z wielu działek ewidencyjnych. Jakkolwiek rzeczoznawca majątkowy ustaliła wartość nieruchomości uwzględniając przy tym po podziale, iż cześć nieruchomości nie zmieniła wartości i jedna z działek wchodzących w skład nieruchomości jest o większej atrakcyjności, to jednak określona wartość nieruchomości odnosi się do całej nieruchomości dzielonej, a nie poszczególnych działek ewidencyjnych. Po podziale nieruchomość ma taką samą powierzchnię jak przed podziałem, taką samą lokalizację, taki sam dostęp do infrastruktury, dlatego nieuzasadnione jest uwzględnianie innych cech nieruchomości, pozytywnych i negatywnych który wpływają na wartość nieruchomości gdy są przedmiotem wyodrębnienia prawnego tj. uzyskania ceny w przypadku sprzedaży jako odrębną nieruchomość.

W zakresie zarzutów naruszenia przepisów zawartych w Europejskim Kodeksie Dobrej Praktyki Administracyjnej (EKDKA) Kolegium nie stwierdziło, aby w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia zasad ogólnych dobrej praktyki administracyjnej określonych w Europejskim Kodeksie Dobrej Praktyki Administracyjnej. Podkreśliło, że zasady postępowania przed organami administracyjnymi Rzeczypospolitej Polskiej regulują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego a te - zdaniem Kolegium - nie zostały naruszone. Sugerowane przez odwołującego skorzystanie z art. 20 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. nr 79, poz. 856 ze zm.) w związku z rażącym naruszeniem - w ocenie odwołującego - art. 18 EKDPA nie znajduje uzasadnienia.

Odnosząc się do zarzutów odwołania o naruszeniu art. 77 § 1 K.p.a. i art. 78 § 1 K.p.a., organ II instancji stwierdził, że fakt niezadowolenia odwołującego z ustalonych operatem rzeczoznawcy majątkowego wartości nieruchomości nie przesądza o jego wadliwości. Nie istnieją przyczyny aby uznać, że transakcje przytoczone w operacie szacunkowym nie były wiarygodne. Odwołujący nie wskazał, który z dowodów organ I instancji pominął bądź odmówił wiarygodności. Rozpatrując w wyniku złożonego odwołania powyższą sprawę Kolegium uznało, że wykonany w sprawie przez rzeczoznawcę operat szacunkowy odzwierciedla wzrost wartości szacowanej nieruchomości, w związku z czym ustalenie opłaty adiacenckiej w wyniku wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału było uzasadnione.

Dodatkowo Kolegium zauważyło, że organ I instancji w uzasadnieniu decyzji powołał się na § 41 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, który został uchylony § 1 pkt 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 165, poz. 985) z dniem 26 sierpnia 2011 r. Treść tego przepisu pokrywa się z treścią art. 98a ust. 1 zdanie czwarte i piąte, w związku z czym Kolegium uznało, że uchybienie to nie miało wpływu na podjęte rozstrzygnięcie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi D. Z. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia art. 98a u.g.n., art. 28, 107 § 1 i 3 K.p.a. oraz art. 6, 7, 8, 11, 12 § 1, 75, 77 i 107 § 3 K.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy. W motywach skargi strona stwierdziła, że organy obu instancji wadliwie ustaliły adresata decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, którym - jego zdaniem - winien być obecny właściciel nieruchomości. Wobec powyższego skarżący powołując się na wątpliwości w zakresie interpretacji art. 98a u.g.n. z ostrożności procesowej wniósł o zadanie pytania prawnego Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu: "Czy w świetle art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz.U. 2014 r. poz. 518) w zw. z art. 28 K.p.a., decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej, podjęta po zbyciu części nieruchomości przez osobę, będącą właścicielem w dniu w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna na rzecz osoby trzeciej, w zakresie w jakim dotyczy zbytej części nieruchomości, winna być adresowana do poprzedniego, czy do bieżącego właściciela tej nieruchomości oraz czy postępowanie administracyjne prowadzone w celu ustalenia opłaty adiacenckiej winno zmierzać do ustalenia jaki podmiot w istocie uzyskał ekonomiczną korzyść z tytułu podziału nieruchomości zwłaszcza, gdy decyzja o ustaleniu opłaty jest wydawana po upływie znacznego czasu od decyzji podziałowej, a zbycie części nieruchomości podzielonej dokonane zostaje zaraz po podziale?" Dodatkowo skarżący zarzucił decyzji Kolegium utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, nie zawierającej uzasadnienia odpowiadającego wymogom art. 107 § 3 K.p.a. oraz nie wykazującej z należytą starannością faktycznego wzrostu wartości nieruchomości w sytuacji, gdy na terenie całego kraju występował znaczny spadek wartości nieruchomości. Skarżący zakwestionował także niewiarygodne szybowanie cen tej nieruchomości na przestrzeni lat w zależności od tego, czy gmina nabywa nieruchomość, czy nalicza opłatę adiacencką, przy braku argumentacji organu także na tą okoliczność. Skarżący zarzucił Kolegium zaakceptowanie bezczynności organu I instancji w zakresie zbierania dowodów przemawiających na korzyść interesu skarżącego, całkowitego uchylania się od oceny dowodów i argumentów, które skarżący wskazywał organowi. Na dzień wszczęcia postępowania nie badano – zdaniem skarżącego - wzrostu wartości nieruchomości należącej do skarżącego, ale badano wzrost wartości nieruchomości należących do trzech właścicieli, natomiast finalnie stroną decyzji ustalającej opłatę jest tylko skarżący.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 28 listopada 2014 r. skarżący poparł skargę oraz składane wcześniej oświadczenia w sprawie. Stwierdził, że w 2003 r. zmieniono przeznaczenie jego działki nr [...]z terenów rolnych na tereny budownictwa mieszkalnego. Wyznaczono wówczas opłatę planistyczną, jednak nie pamięta kwoty, gdyż było to dawno temu. Oświadczył również, że sprzedał działki nr ewid. [...]i [...]około 3 lata temu, jednak nie pamięta za jaką ceną, sądzi że było to około 90 zł/m2. Skarżący stwierdził również, że nie składał wniosku o kontrolę operatu biegłej M. L. przez organizację rzeczoznawców majątkowych, ani nie składał własnego kontroperatu szacunkowego, ponieważ nie był o tym pouczony, a ciężar dowodu spoczywa na organach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd ocenia, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sąd kontrolując legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. o ustaleniu dla skarżącego opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału w wysokości 18.697,60 zł stwierdził, że odpowiada ona przepisom obowiązującego prawa, wobec czego brak jest podstaw do jej usunięcia z obrotu prawnego.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 98a u.g.n., w myśl którego jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (ust. 1). Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (ust. 1a).

Analiza akt administracyjnych dowodzi, że w stanie faktycznym sprawy niniejszej spełnione zostały wszystkie przesłanki ustawowe warunkujące możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej. Okolicznością niesporną pomiędzy stronami postępowania jest fakt, że na wniosek właściciela nieruchomości D.Z., Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...]. zatwierdził projekt podziału działki nr ewid. [...], położonej w S. przy ul. A nr 16, obręb nr [...] na sześć działek o kolejnych numerach ewid. [...]o pow. 0,1376 ha, [...]o pow. 0,1591 ha, [...]o pow. 0,4239 ha, [...]o pow. 0,1980 ha, [...]o pow. 0,1957 ha, nr [...]o pow. 0,1967 ha. Decyzja ta, jak prawidłowo stwierdziło Kolegium uzyskała przymiot ostateczności z dniem 21 czerwca 2011 r., a nie jak błędnie określił organ I instancji w ślad za rzeczoznawcą majątkowym z dniem 10 czerwca 2011 r., myląc tym samym wykonalność decyzji z jej ostatecznością. Uchybienie to nie miało jednak decydującego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż przyjdzie zgodzić się z organem odwoławczym, że różnica pomiędzy tymi datami jest stosunkowo niewielka i nie sposób przyjąć, że w tym okresie wystąpiła jakakolwiek okoliczność mająca wpływ na zmianę stanu nieruchomości. Faktem również jest, że w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna obowiązywała uchwała nr [...]Rady Miasta S. z dnia [...]. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu nieruchomości w wyniku jej podziału, ustalająca ową stawkę na poziomie 20 % różnicy wartości nieruchomości przed jej podziałem i po dokonaniu podziału. Wprawdzie wspomniana uchwała została podjęta na podstawie art. 98 ust. 4 u.g.n., jednakże wobec ugruntowanego stanowiska judykatury uchwały rady gminy podjęte na podstawie art. 98 ust. 4 u.g.n. zachowały moc obowiązującą po dniu 22 wrześniu 2004 r. tj. po wejściu w życie ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt I OSK 1036/09 – Lex nr 594848, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 263/09 – Lex nr 563881). Nadto kwestią niesporną jest ustalenie rzeczonej opłaty w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna.

Istotą sporu pomiędzy skarżącym a organami administracji publicznej w tej sprawie jest odpowiedź na pytanie kto, a więc czy skarżący, czy może obecny właściciel (właściciele) nieruchomości powstałych i nabytych po podziale powinien być adresatem decyzji ustalającej opłatę adiacencką oraz ocena, czy wyniku podziału nieruchomości wzrosła jej wartość, co stanowiło podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej.

Odnosząc się do pierwszego zagadnienia dotyczącego prawidłowego określenia adresata decyzji orzekającej o ustaleniu opłaty adiacenckiej sąd stwierdził, że wydane w sprawie decyzje organów obu instancji nie naruszają prawa i prawidłowo skierowane zostały do skarżącego, jako osoby będącej właścicielem nieruchomości w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Dodać trzeba, że orzecznictwo sądowe jest w tej kwestii jednomyślne i w dalszym ciągu, pomimo zmiany stanu prawnego zachowuje swoją aktualność uchwała składu 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 1999 r. sygn. akt OPK 21/99 (ONSA 2000/2/56, OSP 2000/6/85, Prok.i Pr.-wkł. 2000/3/47, Lex nr 39455), według której obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej, o której mowa w art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741), ciąży na osobie będącej właścicielem nieruchomości w dniu, w którym decyzja organu gminy zatwierdzająca projekt podziału tej nieruchomości stała się ostateczna (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 1276/10 – dostępny na https://cbois.nsa.gov.pl, wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Poznaniu z dnia 2 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 559/13 – Lex nr 1382971, w Bydgoszczy z dnia 6 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 510/11 – Lex nr 1085646). Wobec powyższego, skład orzekający w tej sprawie stoi na stanowisku, że do uiszczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem zobowiązany jest podmiot będący właścicielem nieruchomości w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a nie obecny właściciel nieruchomości, który nabył jej własność po podziale.

Na marginesie poczynionych wyżej uwag, godzi się wyjaśnić, że skoro kwestia ta nie budzi żadnych wątpliwości w orzecznictwie sądowym, nie znajduje żadnego uzasadnienia zarówno w przepisach obowiązującego prawa jak i w stanie faktycznym sprawy niniejszej postulat skarżącego o wystąpienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o podjęcie pytania prawnego o treści sformułowanej w skardze. Podkreślić trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny podejmuje uchwały w przypadkach przewidzianych przepisami prawa (art. 15 § 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a.), natomiast z pytaniem prawnym i to do Trybunału Konstytucyjnego, a nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego mógłby wystąpić sąd administracyjny, gdyby w jego opinii wystąpiły uzasadnione wątpliwości co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygniecie sprawy toczącej się przed sądem (art. 193 Konstytucji RP). Taka zaś sytuacja w realiach przedmiotowej sprawy nie występuje.

Przystępując w następnej kolejności do oceny, czy wyniku podziału nieruchomości wzrosła jej wartość, co stanowiło podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej, sąd w całości podzielił argumentację Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. zaprezentowaną w motywach zaskarżonej decyzji. Wartość ta została wskazana przez rzeczoznawcę majątkowego M.L., stosownie do wymogów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Za pozbawiony jakichkolwiek uzasadnionych podstaw należy uznać przy tym zarzut skarżącego naruszenia zasad postępowania wyrażonych w art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 12 § 1, art. 75, art. 77 § 1 K.p.a. Organy prowadzące postępowanie w sposób wyczerpujący zebrały materiał dowodowy, dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, choć tylko Kolegium rzetelnie oceniło i rozważyło zebrany materiał dowodowy, konwalidując tym samym uchybienia popełnione przez organ I instancji, słusznie zresztą wytknięte w treści odwołania i powtórzone w skardze. Błędy organu I instancji, naprawione przez organ II instancji nie mogły jednak rzutować na wynik sprawy i skutkować uchyleniem decyzji organu I instancji, ponieważ organ odwoławczy dysponował kompletnym, prawidłowo zebranym materiałem dowodowym, a przede wszystkim operatem szacunkowym, który zasadniczo nie narusza obowiązujących norm prawnych.

Operat szacunkowy jest opinią w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a., powinien zatem zostać przez organ oceniony z poszanowaniem wniosków wymagających wiedzy specjalistycznej, ale z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 K.p.a. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 października 2010 r., II SA/Po 392/10, również wyrok NSA z 5 października 2009 r., sygn. I OSK 1444/08, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wnioski takiej opinii w żadnej mierze nie zwalniają organu od obowiązku ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Innymi słowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia wysokości opłaty adiacenckiej. O zaistnieniu przesłanek do nałożenia opłaty i określeniu jej wysokości decyduje właściwy organ i to on ocenia wiarygodność pozyskanej w sprawie opinii. Na organie spoczywa zatem obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i wysokości opłaty (por. wyroki NSA: z dnia 4 października 2006 r., sygn. I OSK 417/06 oraz z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn. I OSK 860/08, dostępne: jak wyżej). Należy też pamiętać, że postępowanie wyjaśniające w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej toczyć się winno z poszanowaniem zasad określonych nie tylko w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, ale również w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Oceniając operat pod względem formalnym, zgodzić się należy z Kolegium, że został on sporządzony z poszanowaniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także zawiera on wszystkie wynikające z § 56 rozporządzenia elementy wymagane dla operatu szacunkowego. Ponadto przedstawiona opinia biegłego rzeczoznawcy jest spójna i logiczna. Sam operat szacunkowy sporządzony jest w sposób jasny, czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości, przy uwzględnieniu podejścia i metody dopuszczonej obowiązującymi przepisami, zaś określonej w nim wartości gruntu nie można uznać ani za zaniżoną przed podziałem, ani za zawyżoną po podziale. Autorka operatu uwzględniła w szczególności rodzaj nieruchomości, jej położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej oraz stan tej nieruchomości. Operat przedstawia przejrzyście i jednoznacznie wnioski z wyceny w sposób, który umożliwia korzystającemu zrozumienie wyrażanych opinii. Operat ten niewątpliwie wskazuje na to, iż podział nieruchomości spowodował oczywisty wzrost jej wartości. Gruntownie przeprowadzone postępowanie wyjaśniające i rzetelna - wbrew zarzutom skargi – ocena materiału dowodowego dokonana przez Kolegium, nie naruszają zasady swobodnej oceny dowodów.

Zasadą jest, że wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena możliwa do uzyskania na rynku (art. 151 ust. 1 u.g.n.). W rozpoznawanej sprawie określenie wartości nieruchomości po jej podziale najpełniej odzwierciedla suma wartości poszczególnych działek powstałych w wyniku podziału. Biegły przyjął do analizy transakcje kupna i sprzedaży działek niezabudowanych, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i mieszkaniowo-usługową, uwzględniając nieruchomości z dużą rozpiętością powierzchni, aby z jednego zbioru danych rynkowych określić wartość przed podziałem i po podziale. Biegły trafnie wywiódł, że rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych w mieście S. jest średnio rozwinięty i w przypadku działek budowlanych o typowej powierzchni do 900 m2 oraz od 901m2 do 1500m2, można wyselekcjonować wystarczającą liczbę transakcji w dwuletnim okresie analizy, jednakże w przypadku działek większych powyżej 3000m2 występuje zdecydowanie mniejsza podaż. Z uwagi wiec na to, że w dwuletnim okresie analizy biegły nie odnotował żadnej transakcji kupna-sprzedaży tego typu nieruchomości dla potrzeb wyceny wydłużył okres analizy i przywołał dane rynkowe transakcji pochodzących z okresu od stycznia 2011 r. do lutego 2014 r., co czytelnie przedstawił w tabeli. Rzeczoznawca zauważył, że przedmiot wyceny przed podziałem posiadał powierzchnię 13.110m2, a zatem znacznie większą niż największa działka będąca przedmiotem transakcji przywołanych do analizy. Jak słusznie wywiódł biegły po przekroczeniu powierzchni 3000 m2, cena jednostkowa gruntu mniej reaguje spadkiem poziomu cen i w tym wypadku poziom ceny jednostkowej odpowiadał poziomowi cen działek nieznacznie większych niż 3000 m2. Zgodzić się również wypada z rzeczoznawcą, że cechami o charakterze cenotwórczym są lokalizacja, powierzchnia, dostęp do infrastruktury technicznej oraz dojazd do nieruchomości. Ceny jednostkowe nieruchomości poddanych analizie kształtowały się na poziomie od 57,08 zł/m2 do 154,82 zł/m2. Biorąc zatem pod uwagę cenę minimalną i cenę maksymalną 1m2 gruntu biegły obliczył cenę średnią 1 m2 powierzchni gruntu na poziomie 99,78 zł, określił cechy rynkowe i ich wagę (lokalizacja szczegółowa - 40%, powierzchnia gruntu - 20 %, dostępna infrastruktura techniczna - 25 %, dojazd do nieruchomości - 15%) w oparciu o preferencje klientów biur pośrednictwa nieruchomości oraz analizę danych o cenach i cechach nieruchomości będących wcześniej przedmiotem obrotu rynkowego. W następnej kolejności rzeczoznawca scharakteryzował nieruchomości gruntowe o cenach skrajnych i na tej podstawie określił procentowy wpływ cech rynkowych na wartość przedmiotu wyceny, zakres współczynników korygujących i ich sumę oraz określił w tabeli gradację współczynników w obrębie cech rynkowych. W rezultacie tych czynności biegły ustalił wartość 1m2 działki nr [...]przed podziałem na kwotę 84,81 zł, zaś wartość całej działki o powierzchni 13.110 m2 na kwotę 1.111.859,10 zł. Przystępując do ustalenia wartości nieruchomości po podziale rzeczoznawca określił cechy rynkowe oraz poziom ich współczynników dla poszczególnych działek, które powstały po podziale w postaci czytelnych tabel i na tej postawie wartość 1 m2 działki nr [...]ustalił na kwotę 99,48 zł, działek nr [...],[...],[...],[...]obliczył na kwotę 94,59 zł, zaś w przypadku największej działki nr [...]na kwotę 84,81 zł. Wartość rynkową prawa własności gruntu wycenianej nieruchomości po podziale rzeczoznawca określił na łączną kwotę 1.205.347 zł wskazując, iż stanowi ją suma wartości działek powstałych po podziale: działka nr [...]o wartości 136.884 zł, działka nr [...]– 150.493 zł, działka nr [...]– 359.510 zł, działka nr [...]– 187.288 zł, działka nr [...]– 185.113 zł, działka nr [...]– 186.059 zł.

Wobec tego nie budzi wątpliwości, że sporządzony dla potrzeb niniejszej sprawy operat szacunkowy wykazał wzrost wartości nieruchomości na skutek jej podziału i bezspornie mógł stanowić podstawę do ustalenia przez organ opłaty adiacenckiej, którą zobowiązany jest uiścić skarżący. Na marginesie dodać trzeba, że o poprawności operatu szacunkowego może dodatkowo świadczyć fakt, że ustalona przez biegłego cena 1 m2 gruntu dla poszczególnych działek, które powstały po podziale kształtująca się na poziomie 94,59 zł – 99,48 zł (za wyjątkiem działki nr 195/10) jest w zasadzie zbliżona do ceny 1 m2 gruntu, za jaką skarżący zbył działki po podziale (w odwołaniu od decyzji I instancji skarżący podawał kwotę 100 zł/m2, natomiast na rozprawie kwotę około 90 zł/m2).

Jeśli zaś chodzi o argumenty skarżącego dotyczące niewiarygodnego szybowania cen tej samej nieruchomości na przestrzeni lat, to po pierwsze są one gołosłowne, po drugie zaś nie mogły one rzutować na wynik sprawy, bowiem w tym wypadku przedmiotem oceny organów administracyjnych jak i tutejszego sądu jest wyłącznie ustalenie wartości działki przed podziałem i po podziale (a nie w 2003 r.), a w konsekwencji odpowiedź na pytanie czy wartość nieruchomości po podziale wzrosła, czy też nie. Dodać w tym miejscu trzeba, że jeśli organ dysponuje wiarygodnym i prawidłowo sporządzonym operatem szacunkowym, to nie ma obowiązku poszukiwania aż do skutku dowodów "przemawiających na korzyść interesu skarżącego", a więc, że wartość nieruchomości – jak twierdzi skarżący – nie wzrosła. D.Z.i miał niewątpliwie możliwość zapoznania się z operatem szacunkowym i jeśli w jego przekonaniu operat ten był błędny mógł przedłożyć organowi operat sporządzony na własne zlecenie bądź skorzystać z możliwości poddania oceny prawidłowości jego sporządzenia organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w trybie art. 157 u.g.n.

Poza zakresem sądowej kontroli są również zarzuty skargi dotyczące rozwiązań przyjętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a to przede wszystkim z tego powodu, że przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego ustalająca opłatę adiacencką, a nie uchwała Rady Miasta S. nr [...]z dnia [...] zatwierdzająca miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta S.

Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy są nadto argumenty skarżącego kierowane wadliwie przeciwko organowi o nieregulowaniu opłat za służebność przesyłu energii elektrycznej i brak zawarcia stosownej umowy w tej kwestii.

Z tych wszystkich powodów sąd oddalił skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

IB