Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 463/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 165 ust. 7
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej

SENTENCJA

Dnia 23 marca 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 lipca 2018 r. sygn. akt III SA/Łd 1064/17 w sprawie ze skargi W.K. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia uposażenia zasadniczego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 3 lipca 2018 r. sygn. akt III SA/Łd 1064/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W.K. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia uposażenia zasadniczego, uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w dniu [...] maja 2017 r., na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., dalej w skrócie "P.w.KAS"), złożył W.K. pisemną propozycję określającą warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. W pkt 6 propozycji podał uposażenie, tj.: uposażenie zasadnicze według mnożnika [...] kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej; dodatek za stopień służbowy według mnożnika [...] kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej; dodatek za wieloletnią służbę w wysokości wynoszącej po dwóch latach służby 2% miesięcznego uposażenia zasadniczego, dodatek ten wzrasta o 1% za każdy następny rok służby aż do osiągnięcia 20% uposażenia zasadniczego po 20 latach służby oraz o 0,5% za każdy następny rok służby – łącznie do wysokości 25% po 30 latach służby.

Jednocześnie w propozycji podano, że zaproponowane warunki pełnienia służby, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od dnia 1 czerwca 2017 r. oraz poinformowano o treści art. 170 ust. 2 i ust. 1 pkt 2 P.w.KAS.

Przedmiotowa propozycja została stronie doręczona w dniu 29 maja 2017 r.

W.K. dniu 7 czerwca 2017 r. złożyła pisemne oświadczenie o przyjęciu propozycji pełnienia służby w Izbie Administracji Skarbowej w [...].

Następnie W.K. w piśmie z dnia 19 czerwca 2017 r., skierowanym do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], wniosła o przywrócenie wysokości uposażenia zasadniczego według dotychczasowego mnożnika, tj. [...] kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej. Podała, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28 lutego 2017 r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (Dz. U. z 2017 r., poz. 446) mnożnik kwoty bazowej na stanowisku [...] Służby Celno-Skarbowej na poziomie Urzędu Celno-Skarbowego jest ustalony w wysokości od [...] do [...]. W ocenie strony, przyznany dotychczas mnożnik w wysokości [...] mieści się w tym zakresie. Przyznany mnożnik kwoty bazowej w dotychczasowej wysokości uwzględniał takie kwalifikacje jak: samodzielność w realizacji powierzonych zadań, kompetencje analityczne, kreatywność i inicjatywę przy ich wykonywaniu, podejmowanie decyzji wymagających szczególnej wiedzy i doświadczenia. Wskazała, że te cechy będą niezbędne również przy realizacji aktualnie powierzonych jej obowiązków w Służbie Celno-Skarbowej.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] decyzją z dnia [...] września 2017 r., po rozpoznaniu wniosku W.K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia 15 maja 2017 r., stanowiącą propozycję określającą warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 22 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a.") oraz art. 169 ust. 6 P.w.KAS, uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie pkt 6, tj. w części dotyczącej ustalenia uposażenia zasadniczego według mnożnika [...] kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej i ustalił uposażenie zasadnicze według mnożnika [...] kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej.

W uzasadnieniu decyzji podał, że po dokonaniu analizy akt osobowych, mając na uwadze kryteria określone w art. 165 ust. 7 P.w.KAS, tj. posiadane przez pracownika/funkcjonariusza kwalifikacje, przebieg dotychczasowej pracy lub służby i dotychczasowe miejsce zamieszkania, uznał za zasadne podwyższenie mnożnika kwoty bazowej do uposażenia zasadniczego. Zmieniając przedmiotową decyzję wziął pod uwagę doświadczenie zawodowe i umiejętności zdobyte w okresie zatrudnienia w Służbie Celnej, a ustalony niniejszą decyzją mnożnik kwoty bazowej w wysokości [...] przyjęty do ustalenia uposażenia zasadniczego jest mnożnikiem odpowiadającym stanowisku [...], zgodnym z w/w rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28 lutego 2017 r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej.

Jednocześnie Dyrektor Izby Administracyjnej w [...] stwierdził, że otrzymanie propozycji określającej warunki pełnienia służby od dnia 1 czerwca 2017 r. nie wyklucza w przyszłości zmiany stanowiska w drodze awansu służbowego. Powyższe umożliwiają m.in. przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 27 lutego 2017 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych (Dz. U. z 2017 r., poz. 444), które odmiennie niż dotychczas obowiązujące przepisy, regulują tryb awansowana na stanowiska służbowe. Obecnie obowiązujące rozporządzenie pozwala awansować funkcjonariusza na wyższe stanowisko na wniosek naczelnika urzędu celno-skarbowego, gdy upłynie rok pełnienia służby na danym stanowisku służbowym, w ocenie okresowej lub opinii służbowej ustalono poziom realizacji zadań na stanowisku służbowym "na poziomie oczekiwań" oraz gdy funkcjonariusz wzorowo realizuje obowiązki służbowe lub przejawia inicjatywę na dotychczas zajmowanym stanowisku.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi W.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w której wniosła o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 165 ust. 7 P.w.KAS oraz art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a., poprzez niewskazanie, jakie przesłanki uniemożliwiają przywrócenie skarżącej dotychczas posiadanego mnożnika na poziomie wynoszącym [...] kwoty bazowej, błędne i dowolne przyjęcie, że posiadane przez skarżącą kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby w jednostkach Służby Celnej uzasadniają ustalenie mnożnika na poziomie wynoszącym jedynie [...] kwoty bazowej oraz brak precyzyjnych i jasnych kryteriów, w oparciu o które są ustalane mnożniki dla stanowiska [...] Służby Celno-Skarbowej. Zdaniem skarżącej, ustalenie uposażenia zasadniczego według mnożnika [...] kwoty bazowej nastąpiło z pominięciem przesłanek wskazanych przez ustawodawcę w art. 165 ust. 7 P.w.KAS.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, uznając zarzuty skargi za niezasadne. Wyjaśnił, że na podstawie przepisów P.w.KAS złożył skarżącej pisemną propozycję określającą nowe warunki służby, którą skarżąca przyjęła. Tym samym – na mocy art. 171 ust. 1 pkt 2 P.w.KAS – dotychczasowy stosunek służby z dniem 1 czerwca 2017 r. przekształcił się w stosunek służby w Służbie Celno-Skarbowej. Propozycja służby z dnia 15 maja 2017 r. została przygotowana z zachowaniem wszystkich przesłanek określonych w art. 165 ust. 7 P.w.KAS, tj. z uwzględnieniem posiadanych przez skarżącą kwalifikacji, przebiegu dotychczasowej służby i dotychczasowego miejsca zamieszkania. Od dnia 1 czerwca 2017 r. [...] W.K. pełni służbę w [...] na stanowisku [...] Służby Celno-Skarbowej. Przy ustalaniu stanowiska organ wziął pod uwagę treść § 9 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 27 lutego 2017 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych, zgodnie z którym funkcjonariuszowi wyznacza się stanowisko nie niższe niż stanowisko [...] Służby Celno-Skarbowej, jeżeli przed awansem na stanowisko kierownicze (tj. [...]) zajmował stanowisko niewymienione w załączniku do rozporządzenia.

Wskazał, że wyznaczenie w nowoutworzonej organizacji, jaką jest Krajowa Administracja Skarbowa, nowego, niekierowniczego stanowiska – [...] Służby Celno-Skarbowej wiązało się ze zmniejszeniem odpowiedzialności i zakresu czynności, czego konsekwencją było ustalenie innego, niższego uposażenia zasadniczego, adekwatnego do nowych obowiązków. W tej sytuacji obowiązujące przepisy nie przewidują ochrony uposażenia zasadniczego w postaci obowiązku jego zachowania w dotychczasowej wysokości. Ustalone uposażenie zasadnicze nie jest niższe od tego, które przysługiwało przed datą powołania na stanowisko naczelnika wydziału. P.w.KAS jest ustawą lex specialis w stosunku do pozostałych ustaw znajdujących się w obrocie prawnym. Przyznaje możliwość ingerencji w istniejące stosunki służby oraz pracy. Wynika to z celu utworzenia KAS, tj. skonsolidowania rozproszonej dotąd struktury terenowej administracji podatkowej i celnej. Na mocy przepisów szczególnych Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] posiadał zatem autonomiczne prawo doboru pracowników świadczących pracę lub służbę oraz wskazania warunków dalszego zatrudnienia z uwzględnieniem kryteriów, o których mowa w art. 165 ust. 7 P.w.KAS. Gdyby zamiarem ustawodawcy było zachowanie uposażenia zasadniczego otrzymywanego w Służbie Celnej, to odpowiedni zapis znalazłby się w przepisach P.w.KAS, tak jak miało to miejsce przy reformie Służby Celnej z 2009 r., tj. w art. 222 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. W przepisach P.w.KAS nie przewidziano gwarancji wynagrodzenia/uposażenia dla pracowników/funkcjonariuszy, którym nie zmieniono obowiązków służbowych, jak i dla osób odwoływanych ze stanowisk kierowniczych. Za taką interpretacją przepisów przemawia również wprowadzona przez ustawodawcę gwarancja zachowania w KAS posiadanych przez funkcjonariuszy stopni służbowych. Zgodnie z art. 169 ust. 1 P.w.KAS, funkcjonariuszowi, który otrzymał propozycję pełnienia służby, przysługuje stopień służbowy równorzędny do dotychczasowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku powołał treść art. 165 ust. 7, art. 169 ust. 4 i ust. 6 P.w.KAS. i stwierdził, iż z przepisów tych wynika, że właściwe organy administracji celno-skarbowej zostały wyposażone w kompetencje do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej funkcjonariusza, składając mu propozycję pełnienia dalszej służby w służbie celno-skarbowej i zarazem ustalając nowe warunki pełnienia służby. Funkcjonariuszowi, który nie zgadza się z propozycją (całością lub częścią określonych w niej warunków pełnienia służby) przysługuje prawo do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 169 ust. 4), a po wyczerpaniu tego trybu – złożenia skargi do sądu administracyjnego (art. 169 ust. 7). W niniejszej sprawie powyższa procedura została zachowana co oznacza, że skarga została skutecznie wniesiona i podlegała merytorycznemu rozpoznaniu.

Sąd pierwszej instancji przystępując do oceny legalności zaskarżonej decyzji wskazał, że w art. 165 ust. 7 P.w.KAS zostały określone kryteria, które właściwy organ bierze pod uwagę i wykazuje w ramach procesu decyzyjnego dotyczącego składania funkcjonariuszowi propozycji nowych warunków dalszego pełnienia służby. Propozycja pełnienia służby powinna uwzględniać "posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania". Wprawdzie propozycja pełnienia służby ma charakter uznaniowy, to jednak w każdym przypadku ma charakter indywidualny, odnoszący się do konkretnych okoliczności, na co wyraźnie wskazują zawarte w ustawie kryteria.

Wyjaśnił, iż przedstawienie funkcjonariuszowi propozycji służby w formie decyzji administracyjnej jest powiązane z dokonaniem przez organ oceny przesłanek wymienionych w art. 165 ust. 7 P.w.KAS i wymaga wykazania, że organ działał na podstawie i w granicach prawa, a więc z wyłączeniem dowolności, bądź arbitralności.

Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego, w tym przypadku art. 165 ust. 7 P.w.KAS zawierający kryteria, które organ uwzględnia, i którymi ma się kierować przy składaniu funkcjonariuszowi propozycji dalszego pełnienia służby. Oznacza to, że odniesienie się do tych kryteriów oraz ich rozważenie (wyważenie) w treści decyzji jest obligatoryjne i indywidualne w każdej sprawie. Przez pryzmat indywidualizacji i konkretyzacji tych kryteriów dokonuje się bowiem zobiektywizowana ocena przydatności konkretnej osoby do realizacji zadań w Służbie Celno-Skarbowej.

Ponieważ w art. 165 ust. 7 P.w.KAS zostały zawarte kryteria merytoryczne, jakimi należy się kierować przy składaniu propozycji pełnienia służby, to zastosowanie tych kryteriów musi znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie składania funkcjonariuszowi propozycji nowych warunków pełnienia dalszej służby (art. 169 ust. 4 P.w.KAS w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a.). Jedynie bowiem prawidłowo sporządzone uzasadnienie pozwala poznać motywy organu rozstrzygającego indywidualną sprawę administracyjną. Uzasadnienie ma stanowić uzewnętrznienie motywów i pokazanie rozumowania organu, a nie tylko przywołanie treści przepisu mającego zastosowanie w sprawie i przedstawienie chronologicznie zebranych w sprawie faktów.

Zmiana struktury organizacyjnej i kadrowej służby celno-skarbowej nie oznacza, że podejmowane decyzje (propozycje) mają charakter blankietowy i niepoddający się indywidualnej weryfikacji. Brak należytego uzasadnienia w tym zakresie uniemożliwia skarżącej – jako adresatowi decyzji – zapoznanie się, czy i w jaki sposób organ kryteria te zastosował, co zadecydowało o takiej, a nie innej kwalifikacji, a w szczególności, jakie okoliczności przesądziły o ustaleniu wysokości uposażenia zasadniczego w niższej niż dotychczas wysokości.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie czyni zadość wymogom wynikającym z przywołanych powyżej regulacji. Organ odwoławczy wskazał jedynie na przepis art. 165 ust. 7 P.w.KAS, odnotował fakt przyjęcia przez funkcjonariusza propozycji pełnienia służby i złożenia wniosku o przywrócenie uposażenia zasadniczego w dotychczasowej wysokości oraz stwierdził, że zasadne jest podwyższenie kwoty bazowej uposażenia zasadniczego. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], uchylając zaskarżoną decyzję z dnia [...] maja 2017 r. w pkt 6 w części dotyczącej ustalenia uposażenia zasadniczego według mnożnika [...] kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej i ustalając uposażenie zasadnicze według mnożnika [...] kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej podał, że wziął pod uwagę doświadczenie zawodowe W.K. i umiejętności zdobyte w okresie zatrudnienia w Służbie Celnej, a przyjęty do ustalenia uposażenia zasadniczego mnożnik odpowiada stanowisku [...] zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28 lutego 2017 r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jednak nie wskazał, dlaczego nie może przychylić się do wniosku funkcjonariusza w całości, tj. przywrócenia uposażenia zasadniczego na poziomie mnożnika kwoty bazowej [...]. Dodał jedynie, że otrzymanie propozycji określającej warunki pełnienia służby od dnia 1 czerwca 2017 r. nie wyklucza w przyszłości zmiany warunków pełnienia służby, w tym podwyższenia uposażenia zasadniczego, stopnia oraz stanowiska służbowego, w drodze awansu służbowego.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w świetle przytoczonych okoliczności w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono, z jakiego powodu do ustalenia uposażenia zasadniczego skarżącej został przyjęty właśnie taki, a nie inny wskaźnik w sytuacji, gdy zgodnie z w/w rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28 lutego 2017 r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej w załączniku do rozporządzenia dla stanowiska [...] Służby Celno-Skarbowej mnożnik kwoty bazowej mieści się w granicach [...]. Za wystarczające nie można uznać także stwierdzenia, że organ odwoławczy ustalając uposażenie zasadnicze według mnożnika [...] kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej wziął pod uwagę doświadczenie zawodowe i umiejętności zdobyte w okresie pełnienia służby. Nie dokonał bowiem analizy okoliczności odnoszących się do konkretnego funkcjonariusza. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniósł się również do podnoszonych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy okoliczności, dotyczących kwalifikacji W.K., a także przebiegu jej dotychczasowej służby. Stwierdzenie organu odwoławczego, że otrzymana propozycja określająca warunki pełnienia służby od dnia 1 czerwca 2017 r. nie wyklucza w przyszłości zmiany warunków pełnienia służby, w tym podwyższenia uposażenia zasadniczego, stopnia oraz stanowiska służbowego, w drodze awansu służbowego – ma charakter bardzo ogólny i nie wyjaśnia, jakimi przesłankami kierował się organ uwzględniając przede wszystkim interes społeczny, a nie słuszny interes skarżącej, o którym mowa w art. 7 K.p.a. Skarżąca, będąca funkcjonariuszem publicznym, może oczekiwać w świetle art. 2, art. 7 i art. 60 Konstytucji RP, art. 165 ust. 7 P.w.KAS, a także z mocy art. 7 in fine K.p.a., że przedstawione nowe warunki pełnienia służby co do zasady nie powinny być gorsze niż te, na jakich pełniła służbę dotychczas, chyba, że zaistniały okoliczności to uzasadniające, czego jednak organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wykazał.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, powyższe uchybienia naruszają nie tylko przytoczone przepisy P.w.KAS, ale także art. 107 § 3 w zw. z art. 8, art. 11 i w zw. z art. 80 oraz art. 77 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W przypadku reorganizacji i zmiany proponowanych nowych warunków pełnienia służby na niekorzyść funkcjonariusza konieczne jest także wykazanie obiektywnych przyczyn, z powodu których dano prymat interesowi społecznemu przed słusznym interesem funkcjonariusza (art. 7 K.p.a.). Organ miał zatem obowiązek odniesienia się do istotnych dla rozstrzygnięcia indywidualnych okoliczności, w tym zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz przedstawionej w nim argumentacji o posiadanych kwalifikacjach i przebiegu dotychczasowej służby skarżącej i wskazania kryteriów jakimi się kierował. Powinien także przedstawić ocenę i wyjaśnienia dotyczące załączonych do akt zestawień zatrudnienia i wynagrodzeń pracowników. Zostały one załączone do akt administracyjnych bez jakichkolwiek wyjaśnień.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań, sprowadzają się do ponownego rozpoznania sprawy przez organ zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, w szczególności zaś należytego i wyczerpującego przedstawienia motywów rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji, odnoszących się indywidualnie do kryteriów określonych w art. 165 ust. 7 P.w.KAS.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 7 P.w.KAS, art. 7 K.p.a. oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. wskutek mylnego przyjęcia, że w przypadku ustalenia na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.KAS nowych warunków pełnienia służby na niekorzyść funkcjonariusza publicznego konieczne jest wykazanie obiektywnych przyczyn, z powodu których dano prymat interesowi społecznemu przed słusznym interesem funkcjonariusza – podczas gdy skarga, tak jak i zaskarżona decyzja, dotyczą zmiany wysokości mnożnika dla ustalenia uposażenia zasadniczego, natomiast nie dotyczą zmiany stanowiska służbowego ani pozostałych warunków pełnienia służby, w związku z czym w granicach rozpatrywanej sprawy nie wymagają wyjaśnienia przesłanki, jakimi kierował się organ określając skarżącej w propozycji z dnia [...] maja 2017 r. niższe stanowisko służbowe od dotychczasowego, w tym uposażenie zasadnicze i jakie okoliczności to uzasadniają, natomiast istotne jest, że posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby organ, zgodnie z art. 165 ust. 7 P.w.KAS, uwzględnił w zaskarżonej decyzji, czemu dał realny wyraz ustalając skarżącej najwyższe uposażenie zasadnicze w grupie funkcjonariuszy pełniących służbę na stanowisku [...] Służby Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w [...];

2. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niezastosowanie art. 151 P.p.s.a. i nieoddalenie skargi, lecz zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 8, art. 11, art. 80 i art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 165 ust. 7 P.w.KAS w zw. z art. 143 § 1 P.p.s.a. i uchylenie zaskarżonej decyzji wskutek błędnego uznania, że:

a) podjęte rozstrzygnięcie nie zostało należycie uzasadnione, w szczególności przez niewykazanie, jakie okoliczności przesądziły o ustaleniu wysokości uposażenia zasadniczego w niższej niż dotychczas wysokości – podczas gdy w przypadku reorganizacji i zmiany z tego powodu nowych warunków pełnienia służby na niekorzyść funkcjonariusza publicznego na mocy art. 165 ust. 7 P.w.KAS nie jest konieczne wykazanie przyczyn zaproponowania funkcjonariuszowi nowych warunków pełnienia służby, a ponadto skarga, tak jak i zaskarżona decyzja, dotyczą zmiany wysokości mnożnika dla ustalenia uposażenia zasadniczego, natomiast nie dotyczą zmiany stanowiska służbowego ani innych warunków pełnienia służby w związku z czym w granicach rozpatrywanej sprawy w rozumieniu art. 169 ust. 7 P.w.KAS, nie wymagały wyjaśnienia w zaskarżonej decyzji przesłanki jakimi kierował się organ ustalając skarżącej decyzyjnie, w propozycji z dnia 15 maja 2017 r., niższe uposażenie zasadnicze od dotychczasowego i jakie okoliczności to uzasadniały;

b) nie wyjaśniono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, z jakiego powodu został ustalony dla skarżącej mnożnik uposażenia zasadniczego w wysokości [...], podczas gdy zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28 lutego 2017 r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (Dz. U. z 2017 r., poz. 446), dla stanowiska [...] Służby Celno-Skarbowej mnożnik kwoty bazowej mieści się w granicach [...] – natomiast z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że ustalenie wysokości uposażenia zasadniczego w niższej niż dotychczas wysokości spowodowane było niekwestionowanym w skardze, a wcześniej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, obniżeniem stanowiska służbowego skarżącej z naczelnika wydziału w byłej Służbie Celnej na stanowisko [...] w Służbie Celno-Skarbowej, które nie wiąże się z bezpośrednim nadzorem nad realizacją zadań komórki organizacyjnej oraz że podwyższenie w zaskarżonej decyzji mnożnika kwoty bazowej do wysokości [...] odpowiada stanowisku [...] i jest wynikiem wzięcia pod uwagę doświadczenia zawodowego i umiejętności zdobytych w okresie zatrudnienia skarżącej w byłej Służbie Celnej, bowiem z akt sprawy wynika, że jest to mnożnik najwyższy jaki przyznano funkcjonariuszom pełniącym służbę na stanowisku [...] Służby Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w [...];

c) organ nie odniósł się do podnoszonych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy okoliczności dotyczących kwalifikacji skarżącej, a także przebiegu jej dotychczasowej służby, podczas gdy w zaskarżonej decyzji wprost wskazano, że podwyższenie tą decyzją mnożnika kwoty bazowej do wysokości [...] jest wynikiem wzięcia pod uwagę doświadczenia zawodowego i umiejętności skarżącej zdobytych w okresie zatrudnienia w byłej Służbie Celnej i odpowiada stanowisku [...], a ponadto z akt sprawy wynika, że przyznany skarżącej mnożnik jest najwyższy z przyznanych funkcjonariuszom pełniącym służbę na stanowisku [...] Służby Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w [...].

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie od W.K. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

W pismach procesowych z dnia 21 lipca 2020 r. oraz z dnia 25 stycznia 2021 r. W.K. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Na wstępie podać należy, iż przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, a więc bez udziału stron postępowania, w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842).

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uwagi na sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie, niezbędne stało się przypomnienie, że granice skargi kasacyjnej są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 P.p.s.a. – mogą być: 1) naruszenie prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy. Z kolei zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (tzw. błąd subsumcji) wyraża się w niezgodności między ustalonym stanem faktycznym a hipotezą zastosowanej normy prawnej lub też błędnym przyjęciu czy zaprzeczeniu związku zachodzącego między ustalonym stanem faktycznym a normą prawną. Ocena zasadności zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może być skutecznie dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone.

W przypadku zarzucenia naruszenia przepisów postępowania należy podać, jakie konkretnie przepisy prawa procesowego zostały przez sąd naruszone oraz wykazać istotność wpływu tego naruszenia na wynik sprawy – treść orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2012 r. sygn. akt I FSK 1560/11). Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Ponadto wskazać należy, iż wynikającym z przepisu art. 176 P.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie. Sąd drugiej instancji, z uwagi na ograniczenia wynikające z przedstawionych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie samodzielnie uzupełniać, konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować (por. wyroki NSA z dnia: 11 września 2011 r., sygn. akt II OSK 151/12 oraz 16 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 861/10).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają zatem wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały przez autora skargi kasacyjnej wyraźnie wskazane.

Z uwagi na regulację zawartą w art. 183 § 1 P.p.s.a., ustawodawca w art. 175 P.p.s.a. przewidział obowiązek sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika procesowego, mający gwarantować nie tylko sporządzenie tego środka zaskarżenia w sposób odpowiadający wymogom ustawowym i umożliwiający Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczne jego rozpoznanie, a w konsekwencji kontrolę zaskarżonego orzeczenia, lecz również takie jej skonstruowanie, które w ramach obowiązującego prawa uwzględnia motywy i intencje strony składającej skargę kasacyjną, w tym przyjętą przez nią strategię prowadzenia własnej sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku, ani prawa, do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Z tego względu zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie, musi być precyzyjne, gdyż jak już wyżej podano, z uwagi na związanie Sądu drugiej instancji granicami skargi kasacyjnej, sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych, czy też ich uzasadnienia.

Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, iż skarga kasacyjna Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] jest obarczona wadami dotyczącymi sposobu sformułowania podstaw kasacyjnych.

Autor skargi kasacyjnej, wbrew treści art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., obie podstawy kasacyjne (zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, a także przepisów postępowania) połączył w jedną oraz nie wskazał, w jaki sposób Sąd pierwszej instancji naruszył wymienione przepisy. Uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 7 P.w.KAS mylnym przyjęciem przez Sąd, że organ miał obowiązek wykazać przyczyny zaproponowania funkcjonariuszowi nowych warunków pełnienia służby, nie mieści się w dyspozycji art. 174 pkt. 1 P.p.s.a., który wskazuje wyłącznie na błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie jako dopuszczalne formy naruszenia przepisów prawa materialnego. "Mylne przyjęcie", o jakim mowa w skardze kasacyjnej, dotyczy ustaleń, te zaś pozostają zawsze w sferze regulowanej przez przepisy postępowania.

Ponadto teza wskazana przez autora skargi kasacyjnej nie wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Skarga funkcjonariusza dotyczyła bowiem jedynie kwestii uposażenia i ta została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozstrzygnięta.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezasadny jest także zarzut naruszenia drugiego z wymienionych przepisów prawa materialnego, tj. art. 169 ust. 7 P.w.KAS, który dotyczy uprawnienia funkcjonariusza do wniesienia skargi do sądu administracyjnego i który to przepis nie mógł być przez Sąd pierwszej instancji stosowany.

Całkowicie niezrozumiały i chybiony jest również zarzut naruszenia art. 143 § 1 P.p.s.a., który to przepis dotyczy podpisywania wyroku przez sędziów ze składu orzekającego.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że powołane w skardze kasacyjnej organu zarzuty nie mogły zostać uwzględnione także z innych względów.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę z jednego powodu – stwierdził, iż organ nie uzasadnił decyzji przedstawiającej nowe warunki służby w sposób konkretny i zindywidualizowany. Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, Sąd nie zobowiązał organu do wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się, proponując funkcjonariuszowi niższe stanowisko służbowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie naruszył zatem art. 134 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź w postępowaniu sądowym powołała dowody, które zostały przez Sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów Sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (por. wyroki NSA z dnia: 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt I GSK 1151/11, 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1234/12, 28 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2395/10), a także wtedy, gdy Sąd rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1580/11).

Powyższe przypadki w niniejszej sprawie nie wystąpiły. Skarga W.K. dotyczyła jedynie kwestii uposażenia funkcjonariusza i ta, jak już wyżej podano, została przez Sąd rozstrzygnięta.

W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny podzielił w całości stanowisko Sądu pierwszej instancji, przyjmujące, że zaskarżona decyzja nie zawiera właściwego uzasadnienia, które pozwoliłoby ustalić, dlaczego W.K. otrzymała uposażenie niższe od dotychczasowego. Ogólnikowe odwołanie się przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do kryteriów wynikających z art. 165 ust. 7 P.w.KAS, bez jednoczesnego powiązania ich z osobą konkretnego funkcjonariusza, nie spełnia bowiem wymogów prawidłowo sporządzonego uzasadnienia decyzji administracyjnej.

Propozycja służby musi bezwzględnie zachowywać dotychczasowy stopień służbowy funkcjonariusza, natomiast pozostałe warunki, w tym stanowisko i uposażenie, mogą – co do zasady – zostać ukształtowane odmiennie, w tym także w sposób mniej korzystny dla funkcjonariusza, z uwzględnieniem jednak, jak wymaga tego art. 165 ust. 7 P.w.KAS, jego kwalifikacji, przebiegu dotychczasowej służby i dotychczasowego miejsca zamieszkiwania. Są to jedyne okoliczności, jakie ustawodawca nakazał organowi uwzględnić w składanej funkcjonariuszowi propozycji służby, przy czym w przepisie tym chodzi o cały przebieg dotychczasowej formy zatrudnienia. Skoncentrowanie się wyłącznie na ostatnio zajmowanym przez funkcjonariusza przed reformą stanowisku może nie odpowiadać wymaganiom zawartym w art. 165 ust. 7 P.w.KAS. Z drugiej strony nie wolno jednak pomijać tego, że właśnie ostatnio zajmowane przez funkcjonariusza stanowisko i osiągnięte uposażenie jest w istocie pewną wypadkową kryteriów podanych w w/w przepisie, tj. zarówno posiadanych kwalifikacji, jak i dotychczasowego przebiegu służby. Nic bowiem innego niż stanowisko i uposażenie jest w pewnym stopniu jedynym czytelnym i jednoznacznie uchwytnym kryterium różnicującym funkcjonariuszy ze względu na ich wykształcenie, posiadane umiejętności, doświadczenie, czy cechy charakteru, itp. Ustawodawca, gdyby chciał rozumieć wskazane kryteria tak jak powyżej, tj. że przekładają się one na zachowanie dotychczasowego statusu funkcjonariusza co do stanowiska i uposażenia, to oprócz określonego w art. 169 ust. 1 P.w.KAS obowiązkowego zachowania stopnia służbowego funkcjonariusza, przyjąłby, że także i te pozostałe muszą zostać zachowane. Takiej formuły ustawodawca nie przyjął, co pozwala uznać, że w konkretnych przypadkach nie muszą być one zachowane. Stosując art. 165 ust. 7 P.w.KAS należy mieć zatem na względzie, że wprawdzie zawarte w nim kryteria złożonej propozycji w postaci kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej służby znajdują odzwierciedlenie w dotychczasowym stanowisku i uposażeniu funkcjonariusza, tym niemniej mogą być one określone w sposób mniej dla niego korzystny. W konsekwencji stwierdzić należy, iż taka propozycja służby, która określa jej warunki na dotychczasowym, jak przed reformą, poziomie – daje podstawę do przyjęcia, że wymagania zawarte w w/w przepisie zostały dochowane. Skoro bowiem zarówno stanowisko, jak i uposażenie, są wyrazem osiągniętych na przestrzeni lat kwalifikacji i przebiegu służby, to ich zachowanie oznacza, że kryteria określone w art. 165 ust. 7 P.w.KAS zostały przez organ uwzględnione.

W niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, kiedy przedstawiona funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej W.K. propozycja służby jest dla niej mniej korzystna od dotychczasowej w ten sposób, że obniża jej uposażenie. W takiej sytuacji obowiązkiem organu jest wskazanie przekonywujących powodów dla takiego rozstrzygnięcia. W dotychczasowym orzecznictwie na tle przepisu art. 165 ust. 7 P.w.KAS sądy administracyjne zwróciły uwagę, że w świetle zasad konstytucyjnych zawartych w art. 2, art. 7 i art. 60 Konstytucji RP uprawnione są oczekiwania funkcjonariusza w nawiązaniu do posiadanego przez niego stażu pracy i ocen, że przedstawione mu warunki, a zwłaszcza uposażenie, nie będą mniej korzystne od dotychczasowych (por. m.in. wyroki NSA z dnia 11 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 2021/18 i I OSK 2060/18). Powyższy pogląd należy w pełni podzielić i nie pozostaje on w sprzeczności z przedstawioną na wstępie negatywną oceną podstaw skargi kasacyjnej. Czym innym są bowiem słuszne oczekiwania funkcjonariusza do uzyskania propozycji nowych warunków pełnienia służby na dotychczasowych warunkach, a czym innym zarzucana niemożność organu ich odmiennego i mniej korzystnego ukształtowania. Nawiązując do przyjętego w orzecznictwie i piśmiennictwie prawniczym podziału decyzji administracyjnych na decyzje związane i decyzje uznaniowe, sądy administracyjne wywiodły, że decyzje podjęte na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.KAS to decyzje uznaniowe, a skoro tak, to wymagają one takiego uzasadnienia, które w sposób przekonywujący wskaże wybór organu określonej konsekwencji prawnej, ujętej w stosowanej normie prawnej w postaci podjętego rozstrzygnięcia, czyli w tym przypadku wskaże na wybór określonej opcji propozycji wobec konkretnego funkcjonariusza. Funkcjonariusz ma bowiem pełne prawo, wynikające zarówno z treści w/w zasad konstytucyjnych, jak również z art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 8 K.p.a., do poznania powodów podjęcia wobec niego danego rozstrzygnięcia, czyli przedłożenia mu takiej, a nie innej propozycji. Kontrola sądowoadministracyjna tego rodzaju decyzji nie może być bowiem iluzoryczna i sprowadzać się do przyjęcia, że skoro w uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że wziął pod uwagę przesłanki z art. 165 ust. 7 P.w.KAS, to znaczy, że tak się stało (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 2700/18).

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny, biorąc pod uwagę powyższe rozważania uznał, że w przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi prawidłowo przyjął, że wymóg należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie został przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] spełniony. Organ nie wskazał jasnych i przekonywujących argumentów przemawiających za tym, aby w przypadku skarżącej dotychczasowy przebieg służby i jej kwalifikacje uzasadniały zaproponowanie jej – kwestionowanego przez skarżącą – uposażenia na poziomie niższym niż dotychczasowe.

Powołanie się przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na kierowanie się przesłankami zawartymi w art. 165 ust. 7 P.w.KAS nie dowodzi tego, że zostały one uwzględnione. Treść uzasadnienia musi bowiem przekonywać, że wyłącznie one zadecydowały o obniżeniu dotychczasowego uposażenia.

Zmiany związane z reorganizacją Służby Celnej okazały się dla W.K. niekorzystne – obniżono jej uposażenie. Jak słusznie ocenił to Sąd pierwszej instancji, skarżąca mogła oczekiwać, uwzględniając art. 2, art. 7 i art. 60 Konstytucji RP, że zachowa prawo do uposażenia w dotychczasowej wysokości. Dlatego organ, obniżając uposażenie, miał obowiązek wykazania rzeczywistych przyczyn takiego stanu rzeczy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wynikające z reorganizacji obniżenie stanowiska służbowego nie powinno być wyłącznym powodem obniżenia wysokości uposażenia. Reorganizacja służby nie może bowiem – sama w sobie – stanowić usprawiedliwienia dla dowolnego kształtowania uposażenia funkcjonariusza. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zatem zastosował art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. i uchylił zaskarżoną decyzję. Jej uzasadnienie jest ogólnikowe i nie pozwala na kontrolę rzeczywistych przyczyn przyznania skarżącej uposażenia we wskazanej wysokości. W przypadku, gdy decyzja prowadzi do istotnego pokrzywdzenia funkcjonariusza, Sąd winien poznać szczegółowe motywy takiego rozstrzygnięcia. Tymczasem zaskarżona decyzja nosi cechy dowolności i nie pozwala na kontrolę w zakresie jej prawidłowości. Nie odpowiada na pytanie, dlaczego skarżąca nie może zachować dotychczasowego uposażenia, skoro mieściło się ono w granicach zakreślonych rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28 lutego 2017r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.