Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 527/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 59  ust. 1 i 5
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 50 i 51
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. NSA Andrzej Irla Protokolant asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 534/14 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 534/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, oddalił skargę M. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB" [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

W związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2347/11, doszło do stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", dla miasta na prawach powiatu w S. z dnia [...] listopada 2003 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie dobudowanej 3-kondygnacyjnej części mieszkania nr 1 w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w S. (decyzje WINB z [...] sierpnia 2013 r. i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "GINB" z [...] września 2013 r.). W sprawie powinny bowiem mieć zastosowanie przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718).

W tych warunkach PINB ponownie rozpatrzył wniosek J. P. o użytkowanie z 2002 r. i wydał decyzję z dnia [...] kwietnia 2014 r., którą odmówił wydania pozwolenia na użytkowanie rozbudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w S. (mieszkanie nr 1), wykonanej przez inwestora po uzyskaniu decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] kwietnia 1993 r. o pozwoleniu na budowę, zmienionej decyzją z dnia [...] grudnia 1993 r.

W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowej inwestycji dokonano z istotnymi odstępstwami od ww. pozwolenia na budowę. Z tego względu prowadzone będzie postępowanie naprawcze w trybie art. 51 obecnie obowiązującej ustawy – Prawo budowlane. Organ przywołał treść art. 7 ust. 1 ww. ustawy nowelizującej z 2003 r.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła M. M., wskazując, że w sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego oraz że nie sprawdzono zgodności dobudowy z Miejscowym Planem Szczegółowym Zagospodarowania i Rewaloryzacji S. z 1988 r.

Zaskarżoną decyzją [...] WINB utrzymał w mocy ww. decyzję o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie.

W uzasadnieniu wskazał, że fakt zrealizowania inwestycji z istotnymi odstępstwami obligował PINB do wydania odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Organ odwoławczy uznał, że w zaskarżonej decyzji sprawę rozstrzygnięto na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, tym samym respektując wskazania prawne sformułowane w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ponadto kwestia zgodności rozbudowy z miejscowym planem będzie przedmiotem postępowania w trybie naprawczym; natomiast istotne odstąpienie od pozwolenia na budowę wymaga przeprowadzenia postępowania naprawczego; co oznacza, że w sprawie brak jest podstaw do orzekania o nakazie rozbiórki na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Organ stwierdził, że prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w Gdańsku z 22 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 496/05, nie uchylił decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, uchylił decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy, we wznowionym postępowaniu, zmiany decyzji o pozwoleniu na użytkowanie rozbudowy budynku i decyzję organu II instancji, stwierdzającą wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z naruszeniem prawa oraz odstępującą od jej uchylenia z podanego powodu.

Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M. M., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o powołanie biegłego dla oceny szkód powstałych we własności skarżącej wskutek przedmiotowej rozbudowy.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 6, art. 7, art. 77 § 1 K.p.a., nierespektowanie wytycznych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2013 r. przez niezastosowanie przepisów ustawy Prawo budowlane wskazanych w wyroku oraz niezajęcie stanowiska w kwestii zgodności rozbudowy z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem skarżącej w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 49b Prawa budowlanego, a nie 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy.

W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 6 listopada 2014 r. skarżąca oświadczyła, że jej intencją jest, aby organy nadzoru budowlanego nie stosowały art. 51 Prawa budowlanego, lecz przepisy o nakazie rozbiórki do dobudowanej części obiektu z uwagi na sprzeczność inwestycji z przepisami planistycznymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 6 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 534/14, oddalając skargę wskazał, że w tej sprawie dotyczącej rozpatrzenia wniosku o pozwolenie na użytkowanie organy prawidłowo zastosowały przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed 11 lipca 2003 r. Wynika to bowiem z art. 7 ust. 1 ustawy nowelizującej z 2003 r. Sąd powołał się na treść art. 59 ust. 1 i 5 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed ww. nowelizacji oraz art. 36a Prawa budowlanego w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) i stwierdził, że organy prawidłowo dokonały sprawdzenia inwestycji pod względem zgodności z udzielonymi inwestorowi pozwoleniami. W tym zakresie organy zasadnie oceniły, że doszło do istotnego odstępstwa, ponieważ zmianie uległy charakterystyczne parametry obiektu budowlanego: wysokość, szerokość oraz kąt nachylenia dachu. Okoliczności te nie były w sprawie kwestionowane. Istnienie ewentualnych kolejnych odstępstw od projektu budowlanego zgłaszanych przez skarżącą będzie przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego. Jednak w tej sprawie organy uchyliły się od oceny zgodnie z art. 59 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, czy przedmiotowa inwestycja jest zgodna z obowiązującymi w czasie budowy warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie Sądu, to uchybienie art. 7 K.p.a., które nie miało wpływu na wynik sprawy, tj. rozstrzygnięcie w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Inne stwierdzone nieprawidłowości (istotne odstąpienia) i tak musiały skutkować odmową udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Ewentualna niezgodność inwestycji z warunkami zabudowy stanowiłaby w okolicznościach tej sprawy tylko dodatkową przesłankę do odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie. W tym zakresie wytyczne zawarte w wyroku NSA o sygn. akt II OSK 2347/11 wiązały w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Aktualnie przedmiotem postępowania są decyzje wydane w trybie zwykłym. Nie można zatem doszukać się naruszenia art. 190 p.p.s.a.

Sąd wskazał, że stosownie do art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego właściwy organ odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. 1 i w art. 57 ust. 1-4. Odpowiednie zastosowanie w tej sytuacji winien znaleźć art. 51 Prawa budowlanego. Stwierdzone wady wymagają doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Dopiero skuteczne przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego, w toku którego badana będzie również zgodność przeprowadzonej inwestycji z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu, umożliwi inwestorowi uzyskanie pozwolenia na użytkowanie. To konsekwencja wynikająca z art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego (por. wyrok WSA w Kielcach z 22 marca 2007 r., II SA/Ke 5/07; wyrok WSA w Krakowie z 7 lutego 2014 r., II SA/Kr 1585/13).

Sąd wskazał, że przedmiotowa inwestycja była realizowana w oparciu o pozwolenie na budowę, dlatego nie było podstaw do zastosowania art. 48 lub art. 49b Prawa budowlanego. Legalizacja zaistniałych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę winna nastąpić, jak słusznie wskazał organ, w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Prowadząc postępowanie legalizacyjne organ nadzoru budowlanego będzie weryfikował zaistniałe odstępstwa, jak również badał zgodność projektu zamiennego z warunkami zabudowy bądź obowiązującym planem miejscowym. Natomiast kwestie związane z ewentualnym zniszczeniem lokalu skarżącej w wyniku wykonanych prac nie były przedmiotem niniejszego postępowania, a odszkodowania z tego tytułu skarżąca może dochodzić w procesie cywilnym przed sądem powszechnym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., złożyła M. M., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego przez jego niewłaściwe zastosowanie i wskazanie jako przepisu mającego mieć wyłączne zastosowanie do postępowania organów administracyjnych po odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, podczas gdy zastosowanie w sprawie powinien mieć przepis art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, ewentualnie art. 51 ust. 1 pkt 1 albo pkt 2;

- art. 49b ust. 1 i 2 w zw. z art. 54 Prawa budowlanego przez jego nie zastosowanie i niewskazanie jako mającego mieć zastosowanie do postępowania organów administracyjnych po odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, w sytuacji gdy w sprawie mamy do czynienia ze sprzeciwem z art. 54 Prawa budowlanego (decyzją [...] z dnia [...] czerwca 1997 r. wydaną przez Prezydenta Miasta S.), który to sprzeciw stanowi sprzeciw w rozumieniu art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, uzasadniający nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego z uwagi na występującą w sprawie sprzeczność rozbudowy z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz sprzeczność z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

- art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego przez ich niezastosowanie i niewskazanie jako mających mieć zastosowanie do postępowania organów administracyjnych po odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie (w przypadku gdy Sąd dojdzie do przekonania, że w dalszym toku postępowania nie będzie miał zastosowania art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego), w sytuacji gdy stan techniczny nieruchomości nie daje możliwości bezpiecznego korzystania z obiektu budowlanego oraz nieruchomości skarżącej i konieczne jest nakazanie rozbiórki obiektu, ewentualnie przeprowadzenie prac mających na celu doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem,

- art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na umożliwieniu legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego niezgodnie z prawem i powodującego niszczenie nieruchomości będącej własnością skarżącej;

- art. 59 ust. 1 i 5 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed 11 lipca 2003 r. przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że rozstrzygnięcie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie może nastąpić bez weryfikacji przez organ zgodności budowy z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz z przepisami techniczno-budowlanymi;

- art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w zw. z § 65, § 73, § 74, § 78, § 79 ust. 1 i 2, §§ 84-87 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980 r. Nr 17, poz. 62) i § 26 ust. 1 i 2, § 66, § 68 i § 126 ust. 1-3, § 132, § 156 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690) przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że może podlegać postępowaniu legalizacyjnemu według art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego występujący w sprawie obiekt budowlany, który wybudowany został w sposób sprzeczny z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz z przepisami techniczno-budowlanymi;

- art. 49b ust. 1 i 2 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepisy art. 49b Prawa budowlanego odnoszą się wyłącznie do sytuacji realizacji obiektu budowlanego i jego części bez wymaganego zgłoszenia, w sytuacji gdy wskazany artykuł stosuje się także w przypadku realizacji obiektu pomimo zgłoszenia sprzeciwu przez właściwy organ, a sprzeciwem takim jest również sprzeciw z art. 54 Prawa budowlanego (decyzja [...] z [...] czerwca 1997 r. wydana przez Prezydenta Miasta S.); w konsekwencji błędnej wykładni doszło do niewłaściwego zastosowania przepisu art. 49b ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, czemu dano wyraz w pkt 1 lit. a tiret drugie zarzutów;

- pkt 63 dotyczącego działki oznaczonej nr E63.MN oraz części graficznej dotyczącej wskazanej działki Miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania i rewaloryzacji miasta S. zatwierdzonego uchwałą MRN w S. dnia 18 stycznia 1988 r., a także karty terenu 09 oraz rysunku planu, stanowiących załączniki do uchwały nr XIX/356/2004 Rady Miasta S. z dnia 13 sierpnia 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru ograniczonego ulicami [...] oraz lasem i terenami zabudowy wielorodzinnej w mieście S. - przez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że dopuszczalna jest rozbudowa istniejącego budynku mieszkalnego przy ul. [...] w S. według projektu i realnego wykonania inwestycji prowadzonej przez J. P.;

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 141 § 1 i 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez zaniechanie rozpatrzenia i przedstawienia w uzasadnieniu wyroku wszystkich kwestii koniecznych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, w tym zaniechanie rozpatrzenia wypełnienia przez inwestora wymogów inwestycji J. P., związanych z okolicznością objęcia budynku mieszkalnego przy ul. [...] w S. ochroną konserwatora zabytków; zaniechanie rozpatrzenia możliwości i konieczności zastosowania przez organy w dalszym postępowaniu przepisów dotyczących samowoli budowlanej określonych w art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 Prawa budowlanego, a także zaniechanie rozpatrzenia wpływu sprzeciwu zgłoszonego przez organ na podstawie art. 54 Prawa budowlanego na postępowanie organów i zastosowanie przez nich art. 49b ust. 1 i 2 Prawa budowlanego;

- art. 141 § 1 i 4 p.p.s.a przez zaniechanie rozpatrzenia i przedstawienia w uzasadnieniu wyroku podniesionego w skardze zarzutu nr 4, tj., braku wyjaśnienia przez organy administracji kwestii niezgodności treści decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie, dotyczącej dobudowy 3-kondygnacyjnej części mieszkania nr 1 w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, w stosunku do decyzji o pozwoleniu na budowę, która miała odnosić się do rozbudowy budynku mieszkalnego o 1 pokój;

- art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 141 § 4, art. 134 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 K.p.a. przez przyjęcie na potrzeby rozstrzygnięcia sprawy i przedstawienie w uzasadnieniu wyroku błędnego i niezupełnego stanu faktycznego sprawy (ustalonego przez organy na skutek braku podjęcia przez nie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a także braku zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego), pomijającego dokonanie oceny zgodności wykonania robót budowlanych z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu, pomijającego ocenę zgodności inwestycji z warunkami ochrony terenów objętych ochroną konserwatora zabytków, niestwierdzającego niezgodności obiektu budowlanego z warunkami techniczno-budowlanymi; w konsekwencji zaś Sąd błędnie zastosował art. 151 p.p.s.a. i oddalił skargę w sytuacji, gdy zastosowanie powinien mieć przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, a zaskarżona decyzja powinna podlegać uchyleniu;

- art. 151 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 141 § 4, art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 49b ust. 1 i 2, art. 51 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 Prawa budowlanego przez błędne zastosowanie art. 151 p.p.s.a. i oddalenie skargi, w sytuacji gdy zastosowanie powinien mieć przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i zaskarżona decyzja powinna podlegać uchyleniu, a także przez przedstawienie w uzasadnieniu wyroku błędnych wskazań co do dalszego postępowania organów (zgodnych z przedstawionymi w zaskarżonej decyzji), w sytuacji gdy zaskarżona decyzja podtrzymuje nieprawidłowe wskazania organu I instancji co do dalszego postępowania organów w sprawie, a także rozwija je i precyzuje, błędnie przesądzając o braku możliwości nakazania rozbiórki obiektu budowlanego na podstawie art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego lub art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 Prawa budowlanego, nakazując zastosowanie procedury legalizacji obiektu budowlanego zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego;

- art. 153 w zw. z art. 170 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie zapadłych już orzeczeń sądów administracyjnych odnoszących się do inwestycji J. P., polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego przy ul. [...] w S., a zawierających ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, które powinny zostać uwzględnione przez organy administracji i Sąd I instancji przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.

Celem Prawa budowlanego nie jest spełnianie intencji stron postępowania administracyjnego. Jest nim dążenie do uzyskania stanu zgodnego z prawem. Wszystkie instytucje Prawa budowlanego są nakierowane na taki cel, którego osiągnięcie może odbyć się w kilku oddzielnych etapach postępowania. Stąd możliwość legalizacji samowoli budowlanej, ale dopiero po stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (I etap), odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie (II etap), przeprowadzeniu postępowania naprawczego (III etap).

Jednak to czy przedmiotowa inwestycja będzie mogła zostać zalegalizowana bądź nie (IV etap) będzie możliwe dopiero po przeprowadzeniu postępowania w odpowiednim trybie "legalizacyjnym" i dokładnym wyjaśnieniu sprawy. Wtedy będzie można stwierdzić, czy przedmiotowa inwestycja i w jakiej części nie narusza prawa i nadaje się do "legalizacji".

Wbrew sformułowanym zarzutom skargi kasacyjnej zaskarżony wyrok nie dotyczy sprawy z etapu postępowania tzw. naprawczego, lecz wyłącznie odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Strona skarżąca kasacyjnie pomija, że jak na razie w sprawie oceny legalności przedmiotowej inwestycji doszło do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z 2003 r. A w takim przypadku pozostał do rozpoznania w sposób formalny wniosek inwestora o pozwolenie na użytkowanie z 2002 r. Tylko ta kwestia była przedmiotem oceny organów nadzoru budowlanego, jak i Sądu Administracyjnego. Zakres tej sprawy wyznacza wyłącznie decyzja o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Tym samym nikt na tym etapie postępowania nie przesądził o legalności przedmiotowej inwestycji, a jedynie o konieczności przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego właśnie celem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem.

Stwierdzony fakt istotnego odstąpienia od udzielonego pozwolenia na budowę stanowi przesłankę do prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. To w tym trybie ewentualne niezgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinny być podstawą stosownych nakazów celem uzyskania stanu zgodnego z prawem. Aktualnie tego rodzaju wady mogły wyłącznie prowadzić do odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie, co i tak w konsekwencji nastąpiło w tej sprawie, ale z innej przyczyny (istotnych odstępstw). Dlatego Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że w tej sprawie nie mają zastosowania tryby legalizacyjne z art. 48 i art. 49b Prawa budowlanego. To dopiero w stricte postępowaniu naprawczym będzie możliwa ocena czy przedmiotowa inwestycja pod względem istotnych odstępstw i ewentualnych niezgodności pod względem planowania i zagospodarowania przestrzennego może podlegać legalizacji. Takiej oceny organ nadzoru budowlanego nie może wypowiedzieć i nie wypowiedział w tej sprawie, która mogła dotyczyć tylko kwestii rozpoznania wniosku o pozwolenie na użytkowanie.

Ponadto fakt wcześniejszego, bo z 1997 roku, sprzeciwu właściwego organu nie ma w sprawie znaczenia, ponieważ inwestor w późniejszym czasie, tj. w 2003 roku, uzyskał pozwolenia na użytkowanie. Decydujące o wyniku sprawy na obecnym etapie postępowania jest stwierdzona kwestia zaistnienia istotnych odstępstw.

Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do kwestii "legalizacji" przedmiotowej inwestycji, tj. art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 49b ust. 1 i 2 w zw. z art. 54, art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, art. 64 ust. 1-3 w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w zw. z § 65, § 73, § 74, § 78, § 79 ust. 1 i 2, §§ 84-87 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i § 26 ust. 1 i 2, § 66, § 68 i § 126 ust. 1-3, § 132, § 156 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz postanowień miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego pozbawione są usprawiedliwionych podstaw.

Wbrew zarzutowi naruszenia art. 59 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego Sąd I instancji nie stwierdził, że rozstrzygnięcie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie może nastąpić bez weryfikacji przez organ zgodności budowy z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz z przepisami techniczno-budowlanymi. W tym zakresie Sąd ocenił, że doszło do naruszenia art. 7 K.p.a., ponieważ organy uchyliły się od oceny w tym zakresie. Jednak Sąd uznał, że naruszenie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Ewentualne wady w tym zakresie mogły prowadzić do odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie, co i tak w tej sprawie nastąpiło, ale z innej przyczyny. Natomiast organy, prowadząc postępowanie naprawcze, w pierwszej kolejności będą musiały sprawdzić, czy przedmiotowa inwestycja w aktualnym kształcie nadaje się w ogóle do zalegalizowania, co wymaga właśnie dokonania stosownych sprawdzeń pod względem zgodności z prawem, a więc też przepisami z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami technicznymi, czy też ochrony zabytków. Z uwagi na dokonane od czasu zakończenia budowy zmiany obowiązującego prawa i przepisy intertemporalne konieczne będzie ustalenie właściwych podstaw prawnych, w oparciu o które powinno toczyć się postępowanie naprawcze; zaś w zakresie planowania przestrzennego – niezależnie od tego kiedy powstawała inwestycja i kiedy jest prowadzone postępowanie naprawcze – ustalenie względniejszych parametrów zabudowy, dla celów postępowania naprawczego (w tym także możliwość uzyskania nowych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu). Wynika z tego, że dokładne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie zgodności m.in. z przepisami z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami technicznymi należy bardziej do istoty postępowania naprawczego. Na etapie rozpoznawania wniosku o pozwolenie na użytkowania i tak organ mógł stwierdzić tylko ewentualną niezgodność w tym zakresie. Nie mógł natomiast wypowiedzieć czy inwestycja i w jakim kształcie może podlegać zalegalizowaniu.

Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 59 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co zasadniczo oznacza, że także zarzuty prawa procesowego dotyczące naruszenia art. 141 § 1 i 4, art. 134 § 1, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 K.p.a. oraz art. 49b ust. 1 i 2, art. 51 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego, także art. 153 w zw. z art. 170 p.p.s.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Wszystkie podnoszone w nich kwestie dotyczące postępowania wyjaśniającego nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy, tj. na dokonaną przez organy odmowę udzielenia na użytkowanie. Dokładne zaś wyjaśnienie tych kwestii będzie przedmiotem kolejnego etapu postępowania zmierzającego do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem, tj. w trakcie postępowania naprawczego. Potwierdzają to także przywołane w skardze kasacyjnej wyroki Sądów Administracyjnych wydane w sprawie przedmiotowej inwestycji (NSA o sygn. akt II SA/Gd 1966/98, WSA w Gdańsku o sygn. akt II SA/Gd 496/05 i II SA/Gd 178/06 oraz NSA o sygn. akt II OSK 2347/11). To od wyników przeprowadzonego postępowania naprawczego będzie zależało, czy inwestycja i w jakiej części podlega legalizacji. Jeszcze raz podkreślenia wymaga, że taka ocena nie mogła zostać wypowiedziana przez organy nadzoru budowlanego przy odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Ponadto należy wskazać, że sądy administracyjne są "sądami prawa" – badają m.in. legalność decyzji administracyjnych. Dlatego ani Sąd I instancji, ani Naczelny Sąd Administracyjny nie mogły wypowiedzieć się co do możliwości zalegalizowania przedmiotowej inwestycji. Możliwe to będzie dopiero po wydaniu ostatecznej decyzji w tym przedmiocie i zaskarżeniu jej przez stronę postępowania do sądu administracyjnego.

Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.