Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2951/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie asesor WSA Paweł Dańczak, sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Protokolant ref. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2019 r. sprawy ze skargi K. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

K. T. (dalej: "skarżący") wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] września 2018 r., w której utrzymano w mocy decyzję Burmistrza N. z [...] czerwca 2018 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

Skarżący wniósł do Burmistrza N. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków inwentarskich wraz z podziemną instalacją gazową, szambami, silosami na paszę i terenami utwardzonymi planowanej na części działki nr [...] o powierzchni 1,24 ha (RIV,PsIV) wraz dojazdem po terenie części działek nr [...] i nr [...] - usytuowanych w miejscowości M., gm. N..

Decyzją z [...] czerwca 2018 r. Burmistrz N. odmówił skarżącemu ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków inwentarskich o pow. do 1300 m2 każdy, dwóch naziemnych zbiorników na gaz płynny LPG o poj. 6,7 m3 każdy wraz z podziemną instalacją gazową, trzech szamb o pojemności ok. 10 m3 każde, czterech nadpoziomowych silosów na paszę o pojemności 25 m , terenów utwardzonych (placów manewrowych i dróg wewnętrznych o łącznej powierzchni do 550 m2), położonej na nieruchomości usytuowanej w miejscowości M. A, gmina N., składającej się z działki o nr ew. [...] oraz dz. ew. nr [...] i [...] (dojazd po terenie ww. działek do działki nr ew. [...]).

Od powyższej decyzji odwołał się skarżący.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] września 2018 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza N. z [...] czerwca 2018 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, po przytoczeniu stosownych przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej w skrócie: "u.p.z.p."), wskazał że według orzecznictwa sądów administracyjnych, które Kolegium w pełni akceptuje, przez "teren", o którym mowa art. 59 ust. 1, a także w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor zaplanował realizację inwestycji. Na konieczność takowej wykładni wymienionych przepisów pośrednio wskazuje także § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [(Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) – zwanego dalej: "rozporządzeniem"), zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Regulacja ta zawiera odniesienie do szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie do szerokości frontu terenu inwestycji. Obowiązkiem więc organu jest wyznaczenie terenu do przeprowadzenia analizy urbanistycznej wokół całej działki budowlanej nawet wówczas, gdy inwestor zamierza ją zrealizować tylko na części działki. Należy podkreślić, że decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie, co do zasady, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce (por. wyroki NSA z: 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2012/15; 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2066/14; 1 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1626/14; 11 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2363/12 – dostępne na orzeczenia.nsa.gov.pl.). Odmienna interpretacja terminu "teren" i umożliwienie wydawania warunków zabudowy jedynie dla wskazywanego przez inwestora fragmentu działki ewidencyjnej może prowadzić do obejścia prawa, w tym na przykład przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych (kwestia wymogu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne), a także umożliwić inwestorom niedopuszczalne z punktu widzenia zachowania ładu przestrzennego obchodzenie ograniczeń w intensyfikacji zabudowy działki (wskaźnika powierzchni zabudowy) przez występowanie o ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego niezabudowany fragment działki ewidencyjnej, która na pozostałym, nieobjętym wnioskiem obszarze jest już zabudowana. Dlatego też dla uniknięcia tego rodzaju sytuacji, zasadnym jest przyjęcie, że teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, musi być zawsze rozumiany jako obszar całej działki ewidencyjnej na której planowane jest zamierzenie, niezależnie od tego, że w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana jedynie część danej działki. W związku z tym, że podstawowym elementem wniosku i decyzji o warunkach zabudowy jest określenie granic terenu objętego wnioskiem, a precyzyjne określenie stanu faktycznego i prawnego terenu przewidzianego pod realizację inwestycji jest niezbędne dla prawidłowego zbadania jej dopuszczalności oraz ewentualnego określenia warunków zabudowy, właściwe jest stanowisko organu pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie nie było możliwe ustalenie warunków zabudowy według wniosku inwestora, który obejmował tylko część działki ewidencyjnej, na której ma być zlokalizowana inwestycja. W świetle powyższych ustaleń organ wskazał, że zarzuty podniesione w odwołaniu nie mają wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Dlatego też brak jest możliwości do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji określonej we wniosku.

K. T. w skardze wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżący zarzucił wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem:

1) przepisów prawa materialnego przez wykładnię art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 59 i art. 61 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia, polegającą na błędnej interpretacji, że pojęcie "teren" jest równoznaczne z pojęciem "działka ewidencyjna", co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2) przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, polegającym na:

- braku właściwej oceny stanu faktycznego sprawy i materiału dowodowego, wbrew regułom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., w szczególności przez brak uwzględnienia rolniczego charakteru zabudowy oraz specyfiki warunków środowiskowych określonych w decyzji z 20 lipca 2016 r. o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia a dotyczących umiejscowienia budynków na działce i gabarytów planowanej zabudowy oraz konieczności zachowania istniejącego pasa gruntu leśnego, - braku odniesienia się w zaskarżonej decyzji do wezwania organu pierwszej instancji z 5 czerwca 2018 r., które zostało obarczone brakiem wskazania podstawy prawa materialnego oraz brakiem pouczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze – w odpowiedzi na skargę – wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) - zwanej dalej: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] września 2018 r. i utrzymana nią w mocy decyzja Burmistrza N. z [...] czerwca 2018 r. nie naruszają prawa w stopniu dającym podstawy do wyeliminowania ich obrotu prawnego.

Po pierwsze zasadny jest zarzut skargi dotyczący wydania w sprawie decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 - w zakresie ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., polegającym na błędnej interpretacji, a sprowadzającej się do uznania, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może tylko i wyłącznie do całej działki ewidencyjnej, a nie do jej części określonej przez wnioskodawcę. Innymi słowy, polegający na przyjęciu, że pojęcie "teren" jakim posługuje się ustawodawca w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. należy utożsamiać z pojęciem "działki ewidencyjnej". Przedmiotowe naruszenie jednak, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy i z przyczyny, o której będzie mowa w drugim punkcie rozważań Sądu, nie miało wpływu na ostateczny wynik sprawy, zatem nie doprowadziło do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji.

W kontekście tego naruszenia najpierw trzeba wskazać, że wniosek skarżącego (inwestora) dotyczył części trzech działek, w tym części działki ewidencyjnej o numerze 26, na której występują użytki rolne i pastwiska o powierzchni dającej 1,15 ha, a nie użytek leśny o powierzchni 0,09 ha. Następnie podkreślić, że stosownie do art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Z kolei - w myśl art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. - przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest to, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. W przepisach tych jest więc mowa o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego. Rację ma więc skarżący, że treść tych przepisów nie wyklucza ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej. Wskazać również należy na treść art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p., z którego wynika, że minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa w drodze rozporządzenia określi wymagania dotyczące m. in. ustalania wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Sam ustawodawca, w źródle prawa rangi ustawy, odróżnia więc pojęcia "teren" i "działka". W tej materii Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, w całej rozciągłości podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w wyroku z 24 maja 2018 r. w sprawie o sygnaturze IV SA/Wa II OSK 1634/16. W orzeczeniu tym Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że "- w myśl art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. - każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Jednym ze składników prawa własności nieruchomości jest prawo właściciela do jej zagospodarowania i zabudowy zgodnie z jego wolą (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z Niewiadomskiego, Warszawa 2015, s. 57- 58). Prawo to może być ograniczone postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz jego realizacja nie może naruszać chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, odmowa wydania właścicielowi warunków zabudowy dla wyodrębnionego terenu stanowiącego zdecydowanie większą część działki ewidencyjnej i niewymagającego zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze może być postrzegana jako naruszenie prawa własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Właściciel nie ma gwarancji, że gmina uchwali dla danego terenu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i w toku procedury planistycznej uzyska zgodę właściwego organu na zmianę przeznaczenia tego terenu na cele nierolnicze. W takiej sytuacji – jak wskazano w skardze kasacyjnej – właściciel jest zmuszony dokonać podziału działki na części wymagające i niewymagające zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze, co jest zbytnim formalizmem, a ponadto nie spowoduje, iż ochrona gruntów rolnych wyższych klas będzie bardziej skuteczna. Ewidentnym przykładem przemawiającym za możliwością wydania decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej jest sytuacja, w której część działki jest objęta planem miejscowym, a cześć nie. Analiza treści przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie daje podstaw do przyjęcia, by wolą ustawodawcy było, aby w takim przypadku dla tej części nieruchomości, która nie jest objęta miejscowym planem nie mogła być wydana decyzja o warunkach zabudowy (por. wyrok WSA w Szczecinie z 21 listopada 2013 r., II SA/Sz 902/13, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy również wskazać, że w przypadku inwestycji celu publicznego objęcie wnioskiem jedynie części działki jest uzasadniane tym, że decyzja lokalizacyjna stanowi podstawę do żądania wywłaszczenia nieruchomości (art.116 ust. 2 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Teren inwestycji winien zatem być określony w taki sposób, by wskazywał na jego niezbędność dla realizacji celu publicznego (art. 116 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W tym kontekście więc, określenie go wyłącznie z odwołaniem się do geodezyjnie wyodrębnionych działek, bez względu na faktyczną niezbędność dla realizacji celu publicznego, naruszałoby uprawnienia właścicieli nieruchomości, których prawa podlegałyby ograniczeniu (lub odjęciu), co pozostawałoby w sprzeczności z normą art. 64 ust. 3 Konstytucji RP (por. wyrok WSA w Łodzi z 19 września 2014 r., sygn. II SA/Łd 490/14, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (pkt 1); sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (pkt 2). Zgodnie z art. 64 ust. 1 ustawy przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a i 5d, art. 54, art. 55 i art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Do decyzji o warunkach zabudowy stosuje się m. in. przepisy dotyczące treści wniosku i treści decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a więc brak jest podstaw do różnicowania obu tych rodzajów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem zakresu terenu (cała działka ewidencyjna lub jej część), którego warunki zagospodarowania mogą ustalić. W świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszczalne jest więc wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Do decyzji o warunkach zabudowy zastosowanie mieć będzie art. 54 pkt 3 ustawy, który stanowi, iż w decyzji należy określić linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Zazwyczaj są to granice działki ewidencyjnej, ale za pomocą linii rozgraniczających inwestycję możliwe jest również wskazanie konkretnej części działki, na której może być ona realizowana. Nie jest w tym kontekście zasadny argument Sądu I instancji, iż w decyzji o warunkach zabudowy nie określa się konkretnego położenia nieruchomości, tylko określa się warunki zabudowy dla całej działki. Nic nie stoi na przeszkodzie, aby określić warunki zabudowy dla wyodrębnionej liniami rozgraniczającymi części działki, bez przesądzania o konkretnym położeniu zabudowy." I tak skoro wniosek inwestora (skarżącego) o ustalenie warunków zabudowy nie dotyczył tej części działki nr 26, na której występuje las, lecz części, na których znajdują się użytki rolne kl IVa i pastwisko kl V, a nadto część leśną można było w sposób nienasuwający wątpliwości wyodrębnić, to również argumentacja organu pierwszej instancji dotycząca regulacji art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. przez przyjęcie, że w przedmiotowym stanie faktycznym zachodzi konieczność zmiany przeznaczenia gruntu leśnego, na którym zostanie posadowiona planowana inwestycja na cel nieleśny w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, została oceniona jako nietrafna, skoro inwestor teren inwestycji ogranicza do gruntów niewymagających takiej zmiany (grunty rolne i pastwiska kl. IV). Po drugie rację ma skarżący, że organ odwoławczy nie ustosunkował się w zaskarżonej decyzji do kolejnego z powodów odmowy ustalenia warunków zabudowy dokonanej przez organ pierwszej instancji w decyzji z 25 czerwca 2018 r., a mianowicie braku ziszczenia się przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., czyli zasady dobrego sąsiedztwa. I chociaż oznacza to, wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 107 § 1 w zw. z art. 11 oraz art. 15 K.p.a., to wykazane naruszenie oceniono w kategoriach naruszenia, które nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Do tego aspektu sprawy odniósł się bowiem w sposób odpowiadający przywołanym regulacjom postępowania administracyjnego organ pierwszej instancji i wykazane przez niego niespełnianie przez planowaną inwestycję warunku wymaganego art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w istocie dało podstawy Burmistrzowi N. do odmowy ustalenia warunków zabudowy, a organowi odwoławczemu do utrzymania w mocy decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Zatem zaskarżoną decyzję jako wydaną na postawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., choć błędnie uzasadnioną, należało uznać za zgodną z prawem.

W kontekście zaakceptowanej przez Sąd wyżej przywołanej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy należy wskazać, że decyzja o warunkach zabudowy – stosownie do art. 54 pkt 2 a w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. - określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w szczególności w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 do 5 u.p.z.p. Jednym z nich, uregulowanym w punkcie 1 powołanego przepisu, a zarazem stanowiącym, iż co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa. Zasada ta uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego.

Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego – określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. - jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo – społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne. Nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji. Artykuł 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ma na celu powstrzymywanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą oraz nałożenie na inwestora warunku w postaci konieczności dostosowania planowanej zabudowy do cech urbanistycznych zabudowy zastanej. Innymi słowy - dopuszczalna jest nowa zabudowa o ile charakter i szczegółowe uwarunkowania planowanej inwestycji odpowiadać będą charakterystyce urbanistycznej terenu, na którym ma być realizowana. Szczegółowe warunki określania cech nowej zabudowy, inaczej sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy, reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [(Dz. U. Nr 164, poz. 1588) – zwane dalej: "rozporządzeniem"]. I tak w myśl § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Przez obszar analizowany – stosownie do § 2 pkt 4 rozporządzenia - należy rozumieć teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Burmistrz N. - jako organ właściwy do ustalenia warunków zabudowy - wyznaczył wokół terenu, którego dotyczył wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Dopełnił obowiązku wyznaczenia terenu do przeprowadzenia analizy urbanistycznej wokół całej działki budowlanej, zatem nie tylko tej części, na której inwestor zamierza zrealizować zamierzone przedsięwzięcie. W jej wyniku ustalono, że nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy, gdyż planowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., albowiem parametry planowanej zabudowy, znacznie przekraczają nie tylko średnie wielkości, ale i górne istniejących obiektów w obszarze analizowanym. Sąd ustalenia te w pełni podzielił i uznał za zgodne z zastosowanym prawem. Jak zauważył organ pierwszej instancji, z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - chodzi o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. Zasada tak zwanego "dobrego sąsiedztwa", opisana w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że pojęcia działki sąsiedniej nie należy utożsamiać wyłącznie z działkami bezpośrednio przylegającymi do inwestycji, tak aby nie doprowadzać do nadmiernego ograniczania prawa własności i zasady wolności zagospodarowania terenu (np. wyroki: NSA z 22.02.2005 r., sygn. akt II OSK 551/05, Lex nr 194346, z 18.06.2008 r., sygn. akt II OSK 58/07, Lex nr 465665). Jak wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 kwietnia 2015 r. (sygn. akt II OSK 2145/13, publ. LEX nr 1 775 540) do oceny warunków przyszłego przedsięwzięcia (na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) "istotne jest by w analizowanym obszarze występowała choćby jedna działka zabudowana w sposób pozwalający ustalić warunki dla przyszłego przedsięwzięcia". Organ wskazał, że w analizowanym obszarze występuje zabudowa: zagrodowa w strefie terenów opisanych na mapie jako grunty B/R (rolne zabudowane) - funkcja przeważająca, mieszkaniowa jednorodzinna w strefie terenów opisanych na mapie jako grunty B (zabudowane), dodatkowo oznaczona na mapie stanowiącej załącznik do analizy symbolem MN. W zasięgu strefy analizowanej istnieją jeszcze tereny: rolne, leśne, wód otwartych i pasów drogowych dróg. Inwestor zawnioskował o budowę dwóch budynków inwentarskich o powierzchni zabudowy do 1300 m2 każdy z budynków i szerokości elewacji frontowej wynoszącej ok. 70-71 m. Tymczasem w obszarze poddanym analizie istnieją budynki o funkcji gospodarczej lub inwentarskiej, ale największy z tych budynków posiada szerokość elewacji frontowej wynoszącą ok. 31 m i powierzchnię zabudowy wynoszącą ok. 310 m2 (budynek na działce nr ew. 93). Zatem opisywany największy budynek w strefie analizowanej posiada powierzchnię zabudowy ok. 420 % mniejszą od powierzchni zabudowy każdego z projektowanych budynków i szerokość elewacji frontowej mniejszą o ok. 230 %. Trafnie także organ zauważył, że w analizowanej sytuacji nie mógł mieć zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p., który zezwala na odstąpienie od zachowania tzw. zasady dobrego sąsiedztwa w przypadku, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z projektowaną zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Skarżący posiada bowiem na terenie Gminy N. jedynie grunty o areale łącznym wynoszącym 3,32 ha, podczas gdy średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w tej gminie wynosi 5,58 ha. Skoro w obszarze analizowanym nie stwierdzono chociażby jednego przykładu zabudowy (budynku) o parametrach porównywalnych i mogących stanowić punkt odniesienia do parametrów zabudowy wskazanej rozpatrywanym wnioskiem, to bez wątpienia opisany stan prawny i stan faktyczny wskazuje na brak spełnienia warunku do uzyskania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W świetle powyższego Sąd - badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w aspekcie uchybień, które był zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu - doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja i decyzja organu pierwszej instancji nie zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wymienione stopnie naruszenia praw mogłyby bowiem tylko doprowadzić do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 kt 1 a i c P.p.s.a. i uchylenia zaskarżonej decyzji, ewentualnie i decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 135 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 151 P.p.s.a. - oddalił skargę.