Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1001/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 162 §  1 pkt 1 , art. 16
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 64
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 23 st 1 lit e
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka- Płaczkowska (spr.) WSA Jolanta Dargas Protokolant starszy referent Justyna Kobylarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa – Wojewody [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2017 r., nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Powiatu [...]:

- w pkt. 1. uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2017r., nr [...], w części dotyczącej stwierdzenia wygaśnięcia ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2006 r., nr [...], w części przekazującej nieodpłatnie na rzecz Powiatu [...] mienie Skarbu Państwa aktualnie odpowiadające działkom: nr [...] o pow. [...] ha w udziale [...] części, zapisanej w kw [...], nr [...] o pow. [...] ha w udziale [...] części, zapisanej w kw [...], nr [...] o pow. [...] ha, zapisanej w kw [...], nr [...] o pow. [...] ha, zapisanej w kw [...], nr [...] o pow. [...] ha, zapisanej w kw [...], nr [...] o pow. [...] ha, zapisanej w kw [...], nr [...] o pow. [...] ha, zapisanej w kw [...], nr [...] o pow. [...] ha, kw [...] - wszystkie księgi wieczyste prowadzone przez Sąd Rejonowy w L.; oraz

- w pkt 2. orzekł o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2006 r., nr [...] w w/w części.

W uzasadnieniu Minister wskazał, że Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2017 r. - działając na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 kpa:

- stwierdził wygaśnięcie ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2006 r., przekazującej, nieodpłatnie na rzecz Powiatu [...] mienie Skarbu Państwa stanowiące:

1. własność nieruchomości położonej w G., ozn. w ewid. gruntów, obr. [...], arkusz mapy: [...], działka nr [...] o pow. [...] ha zapisanej w kw [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w L., opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości nr [...], stanowiącej integralną część w/w decyzji

2. własność nieruchomości położonej w G., oznaczonej w ewid. gruntów obr. [...], arkusz mapy: 3, działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, zapisanej w kw [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w L., opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości nr [...], stanowiącej integralną część w/w decyzji

- w części odpowiadającej aktualnym działkom:

nr [...] o pow. [...] ha w udziale [...] części, zapisanej w kw [...], nr [...] o pow. [...] ha w udziale [...] części zapisanej w kw [...],

nr [...] o pow. [...] ha, zapisanej w kw [...],

nr [...] o pow. [...] ha, zapisanej w kw [...],

nr [...] o pow. [...] ha, zapisanej w kw [...],

nr [...] o pow. [...] ha, zapisanej w kw [...],

nr [...] o pow. [...] ha, zapisanej w kw [...],

nr [...] o pow. [...] ha, zapisanej w kw [...] – wszystkie księgi wieczyste prowadzone przez Sąd Rejonowy w L. i

- odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2006 r. w pozostałej części.

Zarząd Powiatu [...] wniósł odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2017 r., w części, w której stwierdza o wygaśnięciu ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2006 r.

W uzasadnieniu odwołania podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 162 kpa, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie oraz błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że ostateczna decyzja Wojewody [...] z [...] czerwca 2006 r. jest bezprzedmiotowa, przy czym stwierdzenie wygaśnięcia w stosunku do działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] leży w interesie społecznym.

Po rozpatrzeniu odwołania oraz całości akt sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2006 r., na podstawie art. 64 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) - przekazał nieodpłatnie na rzecz Powiatu [...] wskazane w decyzji mienie Skarbu Państwa. Decyzja stała się ostateczna.

Wobec powzięcia przez Wojewodę [...] wiedzy o zamiarze zbycia części nieruchomości, organ ten zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wygaśnięcia, w trybie art. 162 § 1 pkt 1 kpa, decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2006 r. Przeprowadzone postępowanie zostało zakończone decyzją Wojewody [...] z [...] marca 2017 r. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że po wydaniu decyzji z [...] czerwca 2006 r. sprzedaż działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w udziale [...] części i nr [...] w udziale [...] części osobom fizycznym położyła kres, co do tych działek, istnieniu przesłanki na której oparto decyzję z [...] czerwca 2006 r. Dlatego aktualnie brak jest podstaw do przyjęcia, że wyżej wskazane działki nadal służą wykonywaniu zadań własnych Powiatu [...] z zakresu edukacji publicznej, bowiem Powiat ten utracił co do nich przysługujące mu uprawnienia właścicielskie.

Odmiennie natomiast kształtuje się sytuacja faktyczno - prawna działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w udziale [...] części we własności i nr [...] w udziale [...] części we własności, co do których co prawda Powiat [...] podjął kroki zmierzające do ich sprzedaży, ale do samego aktu zbycia jeszcze nie doszło, a nadto działki te pozostają w trwałym zarządzie S. w R. i wciąż służą do wykonywania zadań własnych Powiatu związanych z edukacją publiczną. Wykorzystywane są przez S. w R. na bazę noclegową S. w B.

Minister podkreślił, że decyzja Wojewody [...] z [...] marca 2017 r. została wydana na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie:

- jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a

- stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony.

Z przepisu art. 162 § 1 pkt 1 kpa wyprowadzić należy dwie normy prawne. Pierwsza z nich wskazuje, że organ jest zobligowany do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa, a jej wygaszenie nakazuje przepis prawa. Druga natomiast uprawnia organ do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa i leży to w interesie społecznym lub interesie strony. Zarówno w pierwszej, jak i drugiej normie muszą zostać spełnione łącznie obie wskazane przesłanki, tj. bezprzedmiotowości i istnienie przepisu prawa nakazującego wygaszenie decyzji lub bezprzedmiotowości i istnienie interesu społecznego lub interesu strony.

Organ wojewódzki analizując sprawę w I instancji szczegółowo wyjaśnił przesłanki wygaśnięcia decyzji opisane wyżej wskazanym przepisem, jednakże w ocenie organu odwoławczego przesłanki te nie mają zastosowania w niniejszej sprawie.

Minister zauważył, że przepis art. 162 § 1 pkt 1 kpa dotyczy decyzji, które albo nie zostały jeszcze wykonane i na skutek określonych zdarzeń faktycznych wykonanie ich stało się bezprzedmiotowe, albo decyzji które są w trakcie wykonywania lub wykonane w części, ale dalsze ich wykonywanie może być uznane za bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość decyzji wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany stanu prawnego, ale tylko w przypadku, gdy powoduje taki skutek (por. wyrok WSA w Warszawie z 17 VI 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa, wyrok NSA z 5 VII 2016 r., sygn. akt II OSK 2351/15).

W ocenie Ministra Wojewoda [...] błędnie przyjął, że dokonana przez Powiat [...] sprzedaż - po wydaniu decyzji komunalizacyjnej - nieruchomości wydzielonych ze skomunalizowanych działek, tj. działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w udziale [...] części i nr [...] w udziale [...] części, stanowi o bezprzedmiotowości decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2006 r.

Decyzja Wojewody [...] z [...] czerwca 2006 r. została wykonana z chwilą uzyskania przez nią przymiotu ostateczności w administracyjnym toku instancji, bowiem z tą chwilą nastąpiło skuteczne przeniesienie prawa własności nieruchomości na Powiat [...].

Zdaniem Ministra w niniejszym postępowaniu norma prawna zawarta w art. 162 § 1 pkt 1 kpa ma charakter odsyłający. Oznacza to, że jeżeli stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa, to organ administracji publicznej zobowiązany jest do zbadania, czy spełnione są przesłanki wymienione w tym przepisie, nie zaś, czy decyzja jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 kpa in principio. W razie zaś uchylenia przepisu, który był podstawą przyznania określonego uprawnienia na przyszłość, wygaśnięcie takiej decyzji z powodu jej bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 kpa następuje tylko wówczas gdy w przepisach zmieniających stan prawny przewidziany został taki skutek (por. wyrok WSA z dnia 28 lipca 201lr., sygn. akt: III SA/Łd 176/11).

W dalszej kolejności posiłkując się orzeczeniami sądów administracyjnych Minister wskazał, że gdy kwestia wygaśnięcia decyzji nie jest uregulowana w przepisach szczególnych, uznanie bezprzedmiotowości decyzji nie jest wystarczające do stwierdzenia jej wygaśnięcia, gdyż należy dodatkowo wykazać, że wymaga tego interes społeczny albo interes strony (por. wyrok WSA w Warszawie z 14 grudnia 2009 r., sygn. akt: II SA/Wa 1429/09).

Pojęcie "interes społeczny" i "interes strony" nawiązuje do określonej w art. 7 kpa zasady uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu strony (T. Woś, Stwierdzenie..., s. 56). Są to typowe klauzule generalne, mają charakter nieostry i pozwalają na elastyczne stosowanie przepisów prawa.

Interes strony, jako przesłanka stwierdzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnej, wymaga skonkretyzowania w każdym przypadku. Należy generalnie zakładać, że pozostawanie w obrocie prawnym decyzji bezprzedmiotowej pozostaje w kolizji z interesem społecznym. Może ona bowiem stwarzać pozory istnienia określonych uprawnień czy obowiązków, godząc w ten sposób w pewność obrotu prawnego. Ponadto, decyzja administracyjna stanowi jeden z instrumentów służących do realizacji zadań nałożonych na administrację publiczną. Decyzja bezprzedmiotowa instrumentu takiego już nie stanowi, a zatem z punktu widzenia interesu społecznego jej wygaśnięcie jest zawsze konieczne (wyr. NSA z 9 XI 2001 r., I SA 861/00, lex nr 81751).

Minister zaznaczył, że nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca art. 162 § 1 pkt. 1 kpa, gdyż przepis ten stanowi odstępstwo od ogólnej, wyrażonej w art. 16 § 1 kpa zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych.

Biorąc zatem pod uwagę powyższe rozważania, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podzielił argumentację Zarządu Powiatu [...] i uznał, że decyzja Wojewody [...] z [...] czerwca 2006 r., w części przekazującej nieodpłatnie na rzecz Powiatu [...] mienie Skarbu Państwa aktualnie odpowiadające działkom: nr [...] w udziale [...] części, nr [...] w udziale [...] części, nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] nie podlega wygaśnięciu w trybie art. 162 § 1 pkt 1 kpa.

W związku z powyższym Minister uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2017 r. we wskazanej części, jednocześnie orzekając o odmowie wygaśnięcia ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2006 r. w części wskazanej na wstępie.

Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] maja 2017 r. złożył Skarb Państwa - Wojewoda [...].

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 162 § 1 pkt 1 kpa, poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki opisane w tym artykule, uprawniające organ do stwierdzenia wygaśnięcia ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2006 r. w opisanej części.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i o zasądzenie kosztów postępowania.

W obszernym uzasadnieniu skargi rozwinął wyżej wskazany zarzut. Skarżący podniósł także, że stosownie do art. 50 § 1 ppsa i w zw. z art. 23 ust. 1 lit e) ustawy z 21 sierpnia 1998 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.), w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, w których jedną ze stron lub uczestników postępowania jest Skarb Państwa, a drugą stroną lub uczestnikiem postępowania jest powiat albo miasto na prawach powiatu, Skarb Państwa reprezentuje wojewoda. Skoro zatem w niniejszej sprawie stronami postępowania, zakończonego zaskarżoną decyzją, są Powiat [...] i Skarb Państwa to legitymowanym do wniesienia skargi w imieniu strony - Skarbu Państwa jest Wojewoda [...]. W ocenie skarżącego przepis art. 23 ust. 1 lit e) ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawiera też żadnego ograniczenia ani wskazania innej reprezentacji Skarbu Państwa w przypadku, gdy wojewoda jest równocześnie organem orzekającym w sprawie z udziałem Skarbu Państwa oraz powiatu albo miasta na prawach powiatu.

Skarżący wskazał, że decyzja z [...] czerwca 2006 r. wydana została na podstawie art. 64 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), stanowiący, że powiatowi na jego wniosek, w drodze decyzji wojewody, może być przekazane mienie Skarbu Państwa oraz mienie Skarbu Państwa będące we władaniu państwowych osób prawnych, inne niż określone w art. 60 ust. 1 i 4, a służące do wykonywania zadań powiatu.

Skarżący zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 162 § 1 pkt 1 kpa, podniósł, że została ona wydana bez jakiejkolwiek analizy tego przepisu w kontekście przepisów art. 64 ustawy z 13 października 1998 r., art. 5 ust. 5a ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), które stanowiły podstawę wydania decyzji z [...] czerwca 2006 r.

Skarżący wskazał na art. 4 ust.1 pkt 1 ustawy z 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym, stanowiący, że powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie edukacji publicznej.

Zauważył, że zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 kpa organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza wygaśniecie swej decyzji w dwóch sytuacjach, w których z każdej muszą być spełnione po dwie przesłanki:

pierwsza sytuacja: stwierdza się wygaśnięcie decyzji, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa;

druga sytuacja: stwierdza się wygaśnięcie decyzji, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a jej wygaśnięcie leży w interesie społecznym lub w interesie strony. Zatem konieczne jest zawsze ustalenie, czy decyzja stała się bezprzedmiotowa. Bezprzedmiotowość decyzji, będąca niezbędną przesłanką stwierdzenia jej wygaśnięcia, wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego, nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej - z powodu ustania bytu podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, a także z powodu zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającej wykonanie decyzji lub zmiany w stanie prawnym w przypadku, gdy powoduje ona taki skutek.

Bezprzedmiotowość decyzji oznacza jej nierealność z punktu widzenia możliwości osiągnięcia celu i wiąże się ze zmianą stanu faktycznego, gdyż każda decyzja wiąże tak długo, jak długo istnieją stosunki faktyczne stanowiące podstawę jej wydania. Powstanie po wydaniu decyzji sytuacji, czy układu stosunków społecznych odbiegających od czynników indywidualizujących dany stosunek prawny, ukształtowany lub ustalony w decyzji, kładzie kres istnieniu tego stosunku i musi oddziaływać na obowiązywanie decyzji, która jest wyrazem tych stosunków.

Skarżący wyjaśnił, że przesłanki, które legły u podstaw ostatecznej decyzji z [...] czerwca 2006 r. były następujące: nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa, nieruchomość służyła wykonywaniu zadań Powiatu [...], uznanie organu orzekającego, co do zasadności przekazania własności nieruchomo-

na rzecz Powiatu. Stąd na podstawie tej decyzji został nawiązany stosunek materialnoprawny, polegający na tym, że Powiat [...], po jej wydaniu, już jako właściciel nabytej nieruchomości realizował swoje zadanie własne, wymienione w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz w art. 5 ust. 5a ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty, za pośrednictwem swojej jednostki organizacyjnej – S. w R.

Sprzedaż części nieruchomości położyła ostatecznie kres istnieniu przesłanki, na której oparta została decyzja. Powiat pozbawił się części prawa własności nieruchomości, a tym samym pozbawił się w zakresie tej części możliwości wykonywania swego zadania z zakresu edukacji publicznej. Po wydaniu tej decyzji powstała więc sytuacja odbiegająca od czynników indywidualizujących dany stosunek prawny - ustalony w decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2006 r. A skoro tak, to rzeczona decyzja w części wraz ze zmianą okoliczności, na których uregulowanie była skierowana, stała się bezprzedmiotowa. Skoro więc decyzja z [...] czerwca 2006 r. w części stała się bezprzedmiotowa, to jej wygaśniecie w przedmiotowej części leży w interesie społecznym.

Skarżący wskazał, że skoro Powiat [...] nie posiada już prawa własności działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] w udziale [...] części i nr [...] w udziale [...] części, przekazanych ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] czerwca 2006 r., to oczywistym jest, że przedmiotowe mienie nie może i nie zabezpiecza już realizacji zadań Powiatu z zakresu edukacji publicznej.

Stąd pozostawanie przedmiotowej decyzji, co do wyżej wskazanych działek w obrocie prawnym nie chroni już interesu społecznego. Dlatego, w ocenie skarżącego, zasadnym jest przyjęcie a contrario, iż wygaśnięcie ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2006 r. w tej części, leży w interesie społecznym, bowiem w kolizji z interesem społecznym leży już samo pozostawanie w obrocie prawnym decyzji bezprzedmiotowej.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna. Wskazać należy, że sąd na wstępie ma obowiązek zbadać, czy składający skargę ma legitymację w rozumieniu art. 50 ppsa.

Zgodnie z art. 50 ppsa uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi, jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi.

Interes prawny to istniejący związek miedzy sferą praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem lub czynnością. Skarga może dotyczyć tylko własnej sprawy administracyjnej, a więc przewidzianej w przepisach prawa administracyjnego możliwości konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnego, którymi są organ administracji publicznej i indywidualny podmiot.

Posiadanie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym oznacza wskazanie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu, będącego stroną postępowania.

Mimo, że pojęcie podmiotu uprawnionego do wniesienia skargi zostało oderwane od pojęcia strony, charakterystycznej dla postępowania administracyjnego, konstrukcja art. 50 § 1 ppsa nie zrywa powiązania z definicją strony na gruncie art. 28 kpa, bowiem o sytuacji podmiotów decydują podobne przesłanki, wiążące się z jednej strony z materialnoprawnym charakterem legitymacji oraz związkiem pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji. Istotne jest tu zatem rzeczywiste powiązanie pomiędzy sytuacją prawną podmiotu a przedmiotem postępowania (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 143-144, por. też wyrok NSA z 20 IV 2007 r., sygn. akt II OSK 2019/06).

Interes prawny może wiązać się także z przepisem prawa, należącym do innej niż prawo administracyjne gałęzi prawa, określającym np. prawa rzeczowe (tak ograniczone jak i prawo własności). Pojęcie interesu prawnego na gruncie art. 50 § 1 ppsa może być ponadto powiązane z przepisami prawa procesowego i przepisami ustrojowymi.

Skarżący wskazując na swoją legitymację do zaskarżenia decyzji Ministra z [...] maja 2017 r. mającą, w jego ocenie, wynikać z art. 50 § 1 ppsa, powołał przepis art. 23 ust.1 lit. e) ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na rozprawie w dniu 23 listopada 2017 r. pełnomocnik skarżącego podniósł, że legitymację do złożenia skargi wywodzi jedynie z art. 23 ust.1lit. e) ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W ocenie Sądu stanowisko to jest wadliwe, a skarżący nie jest legitymowany w rozumieniu art. 50 § 1 ppsa do złożenia skargi. Legitymacja ta nie wynika także z art. 50 § 2 ppsa.

Podnieść należy, że Wojewoda [...] wydawał w sprawie decyzję jako organ I instancji. Wydawał także decyzję z [...] czerwca 2006 r., co do wygaszenia której wszczęte zostało niniejsze postępowania. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest stanowisko, że nałożonych na organ zadań z zakresu administracji publicznej nie można utożsamiać z posiadaniem interesu prawnego. Powierzenie organowi administracji publicznej kompetencji do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez ten organ jego interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego (por. wyroki NSA: z 7 XII 2016 r., sygn. akt II OSK 1201/16, z 11 XII 2014 r., sygn. akt I OSK 820/13, wyrok WSA w Warszawie z 23 X 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1209/11, postanowienie NSA z 29 IV 206 r., sygn. akt I OSK 497/16).

Zdaniem Sądu przepisu art. 23 ust. 1 lit. e) ustawy o gospodarce nieruchomościami nie można wykładać w ten sposób, że wojewoda, który wydawał decyzję w I instancji następnie występując jako Skarb Państwa może skutecznie zaskarżyć decyzję organu II instancji do sądu. Burzyłoby to system prawa sądowoadministracyjnego. Otóż Wojewoda wydając decyzję reprezentuje interes Skarbu Państwa.

Stanowisko skarżącego, że wyżej wskazany przepis art. 23 ust. 1 lit. e) ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawiera w swej treści ograniczenia, gdy wojewoda jest jednocześnie organem orzekającym i stroną, jest oderwane od sytemu prawa administracyjnego, w którym organy wydające decyzję nie mają jednocześnie przymiotu strony postępowania administracyjnego lub sądowoadminisytracyjnego. Te instytucje prawne wzajemnie się wykluczają. Wyżej wskazany przepis należy rozumieć, że chodzi o takie sytuacje, gdy wojewoda nie był wydającym rozstrzygnięcie administracyjne.

Przepisy o legitymacji skargowej powinny być wykładane ściśle. Wskazując na legitymację skargową pełnomocnik skarżącego oświadczył na rozprawie sądowej, że chodzi mu o ukształtowanie linii orzeczniczej i zapobieganie dalszemu zbywaniu nieruchomości, poprzez wygaszanie decyzji. Z przyczyn wyżej omówionych nie wypełnia to dyspozycji art. 50 ppsa.

Skoro skarżący nie ma legitymacji do złożenia skargi poza oceną Sądu pozostają zarzuty w niej zawarte.

Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, z mocy art. 151 ppsa.