Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2659/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: sty. 7,8 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 1 i 6, art. 18 ust. 2 pkt 1-14, art. 27 ust. 1
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Traczuk po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 134/18 w sprawie ze skargi A. B. na uchwałę nr XIV/109/99 Rady Miasta Krakowa z dnia 31 marca 1999 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla Pychowice w Krakowie oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 134/18, oddalił skargę A. B. na uchwałę nr XIV/109/99 Rady Miasta Krakowa, z dnia 31 marca 1999 r., w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla P. w Krakowie

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

A. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa nr XIV/109/99 z dnia 31 marca 1999 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla P. w Krakowie. Uchwale tej zarzucił naruszenie:

1) art. 18 ust. 2 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak dokonania oceny spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium;

2) art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak uwzględnienia w procedurze planistycznej stanowiska niektórych organów uzgadniających projekt planu miejscowego;

3) art. 18 ust. 2 w związku z art. 25 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez dokonanie po wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu istotnych zmian w projekcie planu bez powtórzenia czynności planistycznych w niezbędnym zakresie;

4) art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak sporządzenia i wyłożenia prognozy skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze, o której mowa w art. 10 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym;

5) art. 10 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nałożenie w planie na potencjalnych inwestorów obowiązków nieprzewidzianych przepisami prawa,

6) art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak precyzyjnego określenia przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania;

7) art. 10 ust. 1 pkt 6 i 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak wyznaczenia na rysunku planu miejscowego dla wszystkich terenów, dla których było to wymagane linii zabudowy, maksymalnego i minimalnego wskaźnika intensywności zabudowy, a także minimalnej wysokości obiektów budowlanych, oraz poprzez zawarcie w treści planu niejasnych zapisów dotyczących zasad zagospodarowania poszczególnych terenów;

8) art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak precyzyjnego określenia granic strefy sanitarnej od cmentarza oraz granic lokalizacji stanowisk archeologicznych kat. III;

9) art. 8 ust. 1 o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 5 ust. 1 zarządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie rodzajów i wzorów dokumentów stosowanych w pracach planistycznych poprzez sporządzenie załącznika graficznego w formie, która nie zapewnia jego czytelności, w szczególności poprzez sporządzenie rysunku planu w zbyt dużej skali;

10) art. 1 ust. 2 pkt 1- 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak uwzględnienia w planie miejscowym wymagań określonych w przedmiotowym przepisie, w szczególności wymagań dotyczących zachowania ładu przestrzennego, wymagań ochrony środowiska, a także walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności,

11) art. 140 Kodeksu cywilnego polegające na nieuprawnionym ograniczeniu właściciela nieruchomości w możliwości korzystania z posiadanych przez niego nieruchomości.

Skarżący domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości lub ewentualnie w zakresie ustaleń dotyczących nieruchomości składających się z działek ewidencyjnych nr 306/5, 305/5, 306/7, 305/7, 306/8, 305/8 obr. [...] P. w Krakowie, a także zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skarżący podał, że jest właścicielem nieruchomości składających się z działek ewidencyjnej nr 306/5, 305/5, 306/7, 305/7, 306/8, 305/8 obr. [...] P. w Krakowie. Wskazał również, że nieruchomości te znajdują się w następujących obszarach wyznaczonych w planie miejscowym:

– działka nr 306/5 - część północna 02.M4 - Teren zabudowy jednorodzinnej, część południowa 02.ZP -Tereny miejskiej zieleni publicznej,

– działka nr 305/5 - część północna 02.M4 - Teren zabudowy jednorodzinnej, część południowa 02.ZP -Tereny miejskiej zieleni publicznej,

– działki 306/7 i 305/7 - 02.M3 - Teren zabudowy mieszkalnej,

– działki 306/8 i 305/8 - KT/D1/2 - Teren tras komunikacyjnych.

Skarżący podkreślił, że jedynie część jego nieruchomości została przeznaczona pod zabudowę, a pozostałe działki zostały przeznaczone pod tereny miejskiej zieleni publicznej oraz tereny tras komunikacyjnych, co stanowi nieuzasadnione ograniczenie prawa własności skarżącego. Ponadto w uzasadnieniu skargi przeanalizowano postanowienia odnoszące się do działek skarżącego, a także naruszenia proceduralne, które, zdaniem skarżącego, miały miejsce w trakcie uchwalania zaskarżonego planu.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 134/18, oddalił skargę.

Sąd podał, że w sprawie, która była już przedmiotem kontroli sądów administracyjnych I i II instancji, skarżący wykazał, że spełnił określony w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, dalej w skrócie: u.s.g.), warunek uprawniający do skutecznego zaskarżenia uchwały. Uprawnionym do wniesienia skargi na podstawie powołanego unormowania jest bowiem jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Nie ulega wątpliwości, że skarżący jest właścicielem nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działki nr 306/5, 305/5, 306//7 i 305/7, położone na obszarze objętym zaskarżonym planem miejscowym.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że rozpoznaje niniejszą skargę po uchyleniu wyrokiem NSA z dnia 15 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 525//16 wyroku WSA w Krakowie z dnia 4 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 983, którym Sąd I instancji skargę oddalił. WSA podkreślił, że w przedmiotowej sprawie zapadły również wcześniejsze wyroki, tj. wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 368/14, którym oddalono skargę A. B. Wyrok ten został następnie uchylony wyrokiem NSA z dnia 29 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 2859/14, a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania przez sąd I instancji. Powodem, dla którego NSA uznał wyrok WSA z dnia 21 maja 2014 r. za nieprawidłowy było przyjęcie, że w sprawie nie doszło do naruszenia interesu skarżącego, ponieważ nie wykazał kto był w dacie uchwalenia właścicielem przedmiotowej nieruchomości stanowiących obecnie własność skarżącego oraz jakie było przeznaczenie tych nieruchomości przed uchwaleniem kwestionowanego planu miejscowego. W ocenie NSA, sąd jest obowiązany także w tym przypadku dokonać oceny legalności przedmiotowego planu miejscowego. Z kolei, w wyroku WSA z dnia 4 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 983/16, powodem oddalenia skargi było uznanie, że wnoszący skargę jest związany zakresem wezwania do usunięcia naruszenia prawa, które wyznacza ramy zaskarżenia. W rozpoznawanej sprawie zostało ono sporządzone przez profesjonalnego pełnomocnika skarżącego i zawierało jedynie zarzut naruszenia władztwa planistycznego, z uwagi na zajęcie części nieruchomości skarżącego pod tereny zieleni miejskiej z ograniczeniem zabudowy. Dokonując oceny planu w granicach tego zarzutu WSA uznał, że rozwiązania przyjęte w § 16 ust. 1 i 2 pkt. 2 skarżonego planu miejscowego są jak najbardziej celowe i dopuszczalne, a nawet konieczne ponieważ teren miasta to nie wyłącznie zabudowa mieszkaniowa i usługowa. Teren oznaczony symbolem 02.ZP nie przebiega wyłącznie przez działki skarżącego, ale przez wszystkie działki usytuowane wzdłuż drogi, a przede wszystkim nie została naruszona istota praw własności ponieważ skarżący nadal może na części działek budować. NSA rozpoznając skargę kasacyjną od w/w wyroku WSA z dnia 4 listopada 2016 r. uznał jednak, że A. B. nie jest związany zarzutami wezwania do usunięcia naruszenia prawa ponieważ zakres skargi może być szerszy niż zakres wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a jeśli tak to sąd I instancji błędnie nie rozpoznał wszystkich zarzutów skargi, a zatem wyrok WSA z 4 listopada 2016 r. jest przedwczesny.

Ponownie rozpoznając sprawę w w/w wyroku z dnia 27 kwietnia 2018 r. WSA w Krakowie ponownie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd wskazał, że przedmiotem badania sądu administracyjnego, pod względem zgodności z prawem jest nie tylko treść planu zagospodarowania przestrzennego, lecz także procedura sporządzenia i uchwalenia planu.

W ocenie Sądu zarzut naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 2a należy uznać za całkiem chybiony, ponieważ przepis ten został wprowadzony do ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym dopiero nowelizującą ustawą z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw (Dz. U z 1997 r., nr 111, poz. 726), obowiązującą od dnia 24 grudnia 1997 r. Sąd wskazał także, iż w dacie uchwalenia skarżonego planu na terenie objętym planem nie obowiązywało studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania. Sąd podał, iż z dokumentów przedłożonych do akt administracyjnych sprawy wynika też, że w dacie wejścia w życie w/w noweli projekt przedmiotowego planu miejscowego posiadał już wszystkie uzgodnienia, a w dniu 25 kwietnia 1997 r. został opublikowany komunikat prasowy o jego wyłożeniu do publicznego wglądu, przy czym organ nie ponawiał wyłożenia projektu planu.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, nie można też uznać, że doszło do naruszenia unormowań z art. 67 ust. 3 w z, z ust 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Sąd stwierdził nadto, że także kolejne etapy sporządzenia przedmiotowego planu były procedowane zgodnie z ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 1995 do 31 marca 1999 r.

Sąd wskazał, że w ustawie pod rządami której podjęta została zaskarżona uchwała, ustawodawca ustalił wymaganą w art. 18 ust. 2 pkt 1 do 14 u.z.p. procedurę uchwalania planu oraz skutek jej niezachowania określony w art. 27 ust. 1 tej ustawy, tj. nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Sąd podkreślił, że zachowanie przepisów dotyczących postępowania przy uchwalaniu lub zmianie planu miejscowego ma przede wszystkim na celu zagwarantowanie ochrony praw podmiotów, które mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia aktu planistycznego. Podjęcie sekwencji czynności wymaganych do uchwalenia, zmiany planu gwarantuje możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania. Także w odniesieniu do przedmiotowego planu nie każde naruszenie trybu przyjęcia tej uchwały uzasadnia stwierdzenie jej nieważności w całości lub w części. Sąd podkreślił, że trzeba przy tym uwzględnić fakt, iż skarga na przedmiotową uchwałę została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g, a zatem nie wystarczy samo wskazanie naruszenia prawa w tym także prawa dotyczącego trybu postępowania, trzeba jeszcze wykazać, że owo naruszenie godzi w interes strony skarżącej.

Sąd pierwszej instancji uznał, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy skarżący, który wniósł skargę dopiero po ośmiu latach od nabycia własności w/w działek podnosząc zarzuty naruszenia wymagań z art. 18 i art. 10 u.z.p. nie wykazał, iż naruszenia te miały istotny charakter i godziły w sferę przysługujących mu uprawnień i obowiązków. W tej sytuacji, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, zarzuty te należy – zdaniem Sądu – ocenić jako chybione i nie mające charakteru istotnych naruszeń prawa.

Za nieuzasadniony Sąd uznał zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 6 i 8 przez brak m. in. wyznaczenia dla wszystkich terenów wymaganych linii zabudowy, minimalnego i maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy w sytuacji parametry te zostały ustalone w zależności od potrzeb, w tym w częściowo w ustaleniach ogólnych.

Jako niezasadny Sąd uznał też zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 1 u.z.p. przez brak precyzyjnego określenia przeznaczenia terenów i linii rozgraniczających tereny o różnych funkcjach lub zasadach zagospodarowania. Sąd wskazał, że ustalenia te są dokonywane w zależności od potrzeb. W ocenie Sądu, należało też uwzględnić, że rysunek planu został wykonany w skali 1:2000, a w ówcześnie obowiązujących regulacjach brak jest wymogów odnoszących się do rysunku planu wskazanych w § 5-12 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. W ocenie Sądu nie było też ustawowych przeciwwskazań dla ustalenia orientacyjnych linii rozgraniczających, a ponadto należy mieć wzgląd na racjonalne zagospodarowanie poszczególnych działek, a także ówcześnie obowiązujące standardy sporządzania załączników graficznych do planu miejscowego, które uzasadniały posłużenie się również orientacyjnymi liniami rozgraniczającymi.

Co do zarzutu nieuwzględnienia stanowiska niektórych organów uzgadniających Sąd wskazał że z wykazu uzgodnień przedłożonych do akt administracyjnych sprawy wynika, iż warunek wskazany w uzgodnieniu z Wojewódzkim Sztabem Wojskowym w Krakowie nie podlega uwzględnieniu, w części nie zostało także uwzględnione uzgodnienie z Państwową Służbą Ochrony Zabytków (w zakresie działki nr 263/8 obr. [...] P.), jednakże uchybienie to nie wpłynęło – zdaniem Sądu – w żadnym zakresie na uprawnienia strony skarżącej. Sąd dodał przy tym, że organ nadzoru, któremu zgodnie z treścią art. 18 ust. 2 pkt 13 u.z.p. została przekazana przedmiotowa uchwała o planie miejscowym nie stwierdził, że jest ona niezgodna z prawem.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia przez Radę Miejską Krakowa przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały zakresu władztwa planistycznego gminy oraz pozbawienia skarżącego przysługującego mu prawa własności do nieruchomości oznaczonych jako działki ewid. nr 306/5, nr 305/5, nr 306/7 i 305/7 objętych ustaleniami przedmiotowego - Sąd również i w tym zakresie nie podzielił stanowiska skarżącego.

Sąd wskazał, że ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym, w oparciu o przepisy której, uchwalono zaskarżoną w sprawie uchwałę, jest jedną z ustaw, której regulacja pozwala na ograniczenie własności nieruchomości. Sąd podkreślił, że co prawda przepis art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP gwarantują, iż własność podlega ochronie i każdy ma prawo do własności, to jednak przepis art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dozwala na ograniczenie tego prawa, jednakże pod warunkiem, że dokonuje się tego w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Podano, że także przepis art. 140 Kodeksu cywilnego wprowadza normatywne granice korzystania z prawa własności gruntu wynikające z ustawy, zasad współżycia społecznego i społeczno-gospodarczego przeznaczenia gruntu. Zdaniem Sądu, nie można zatem żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje m. in. art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 K.c., a także przepisy poprzednio obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r., jak również obowiązującej aktualnie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż w/w przepisy wprowadzają ustawowe ograniczenie własności w ramach dopuszczalnych prawnie granic przewidzianych w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Sąd stwierdził zatem, że nie można skutecznie wywodzić – jak to uczynił skarżący – że doszło do naruszenia art. 140 K.c. w zw. z art. 6 ust. 2 , art. 3 ust 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p., skoro przepisy te z natury swej ograniczają prawo własności, tym samym naruszają interes prawny właściciela, jednak w granicach dopuszczonych przez prawo. W konsekwencji Sąd wskazał, że ograniczenia dotyczące sposobu i zakresu wykonywania prawa własności uchwalone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach i nie naruszają istoty tego prawa, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z ustaleniami zaskarżonego planu miejscowego teren należący do skarżącego, tj. teren oznaczony jako działki ewid. Nr 306/5 i 305/5 w części północnej jest przeznaczony pod zabudowę jednorodzinną (symbol planu 02.M4) , a w części południowej pod tereny miejskiej zieleni publicznej (symbol planu 02.ZP). W ocenie Sądu, ustalenia zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego naruszają interes prawny skarżącego, gdyż ograniczają jego uprawnienia właścicielskie w swobodnym dysponowaniu nieruchomościami na cele budowlane, jednakże naruszenie to nie oznacza obowiązku uwzględnienia skargi. Obowiązek jej uwzględnienia powstaje bowiem wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem przepisu prawa materialnego. Sąd badając legalność zaskarżonej uchwały uznał, iż gmina z mocy art. 2 ust. 1 i art. 3 u.z.p. posiada uprawnienia do samodzielnego rozstrzygania o przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania terenu i że w swoich działaniach ograniczona jest tylko przez normy prawa materialnego, przy czym jak wynika z ustaleń przedmiotowego planu miejscowego skarżący ma duże możliwości zagospodarowania posiadanych nieruchomości także na cele budowlane. W tych okolicznościach Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały Rada Miasta Krakowa nadużyła przyznane jej władztwo planistycznego.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżył wyrok w całości. Wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (P.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 10 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że organ planistyczny określił w sposób wystarczająco precyzyjny przeznaczenie terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania,

- art. 10 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu, że organ planistyczny nie naruszył przedmiotowego przepisu nie wyznaczając na rysunku planu miejscowego linii zabudowy dla wszystkich terenów, dla których było to wymagane,

- art. 10 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że organ planistyczny nie naruszył przedmiotowego przepisu nie wyznaczając dla wszystkich terenów, dla których było to konieczne maksymalnego i minimalnego wskaźnika intensywności zabudowy, a także minimalnej wysokości obiektów budowlanych,

- art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie poprzez nie uznanie za uzasadniony zarzut dotyczący sporządzenia załącznika graficznego w formie, która nie zapewnia jego czytelności, w szczególności poprzez sporządzenie rysunku planu w zbyt dużej skali,

- art. 1 ust. 2 pkt 1 - 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na uznaniu za nieuzasadniony zarzut braku uwzględnienia przez organ planistyczny w planie miejscowym wymagań określonych w przedmiotowym przepisie, w szczególności wymagań dotyczących zachowania ładu przestrzennego, a także walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności,

- art. 140 K.c., poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że w niniejszej sprawie organ planistyczny nie wykroczył poza zakres przysługującego mu władztwa planistycznego, a także uznaniu, że w sprawie nie doszło do nieuprawnionego ograniczenia właściciela nieruchomości w możliwości korzystania z posiadanych przez niego nieruchomości,

2) przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 141 § 4 P.p.s.a, poprzez brak wymaganego tym przepisem wystarczającego uzasadnienia Sądu w zakresie motywów jakimi kierował się Sąd uznając, że w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta Krakowa,

- art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały pomimo zaistnienia wskazywanego przez skarżącego naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1 - 6, art. 10 ust. 1 pkt 6, art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym,

- art. 151 P.p.s.a., poprzez błędne oddalenie skargi pomimo istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości lub w części, ze względu na naruszenie przez organy planistyczne art. 1 ust. 2 pkt 1 - 6, art. 10 ust. 1 pkt 6, art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto w/w zarzuty oraz podniesiono między innymi, że jedynie część nieruchomości skarżącego została przeznaczona pod zabudowę. Pozostałe działki zostały natomiast przeznaczone pod tereny miejskiej zieleni publicznej. W ocenie skarżącego Sąd I instancji błędnie uznał, iż w niniejszej sprawie nie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego.

W piśmie z dnia 26 listopada 2018 r. Gmina Miejska Kraków wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów procesowych.

Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a, poprzez brak wymaganego tym przepisem wystarczającego uzasadnienia Sądu w zakresie motywów jakimi kierował się Sąd uznając, że w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta Krakowa.

W myśl art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, ONSA i wsa 2012/6/101). Trafny jest pogląd, według którego, wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów zawartych w skardze. Wymagane jest by uzasadnienie stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono syntezą stanowiska sądu (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 62/11).

Sąd podał materialnoprawne i procesowe podstawy rozstrzygnięcia oraz wyjaśnił podstawę prawną zaskarżonego planu. Przywołał przepisy art. 7, 8 ust. 1, 10, 18 ust. 2 pkt 1-14, 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 lica 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm. – ostatni tekst jednolity: Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Szczegółowo odniósł się do zarzutów naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 1, 10 ust. 2 pkt 6 oraz 10 ust. 2 pkt 8, 18 ust. 2 pkt 2a tej ustawy. Rozważył legalność zaskarżonego planu także w kontekście art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego.

Sąd pierwszej instancji zajął jasne stanowisko co do istoty sprawy. Zdaniem tego Sądu, brak jest podstaw do uznania, że Rada Miejska Krakowa przekroczyła przysługujące jej władztwo planistyczne. Według Sądu, brak jest również podstaw do przyjęcia, że dostrzeżone naruszenia w zakresie trybu uchwalenia planu miały wpływ na naruszenie interesu prawnego strony skarżącej.

Wyrok Sądu pierwszej instancji poddaje się więc kontroli instancyjnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się Sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie (por. m.in. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2017 r.; sygn. akt II OSK 528/17; wyrok NSA z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt I OSK 7/17; wyrok NSA z dnia 6 października 2017 r., sygn. akt II GSK 36/16).

Czym innym jest trafność przyjętej podstawy prawnej i jej wyjaśnienia. Zarzut polegający na braku wystarczającego uzasadnienia w zakresie motywów, jakimi kierował się Sąd, uznając, że w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, dotyczy właśnie trafności zaskarżonego wyroku. Jako taki nie może zaś być podnoszony z powołaniem się na art. 141 § 4 P.p.s.a. Na gruncie tej podstawy kasacyjnej sąd nie może bowiem badać zasadności przyjętej podstawy rozstrzygnięcia oraz trafności wyroku (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 998/07).

Zasadność zarzutów naruszenia art. 147 § 1 oraz art. 151 P.p.s.a., uwzględniając przytoczone wyżej opisy naruszeń, jest uzależniona od tego, czy rzeczywiście doszło do naruszenia przepisów wskazanych przez skarżącego, tj. art. 27 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 1-6, art. 10 ust. 1 pkt 6 oraz art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Zarzuty te stanowią jedynie procesowy aspekt naruszeń materialnoprawnych.

Odniesienie się do zagadnień materialnych rozpocząć można od zarzutu naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1-6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W opisie naruszenia, posługując się określeniem "w szczególności", wnoszący kasację wskazał na brak uwzględnienia wymagań dotyczących ładu przestrzennego, a także walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności. Z tak sformułowanego opisu naruszenia oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że zarzut został skonkretyzowany jedynie w odniesieniu do art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Naruszenie polega zaś, zdaniem skarżącego, na tym, że wyłączenie części działek nr 306/5 i nr 305/5 spod zabudowy oraz przeznaczenie tych części na tereny zieleni oraz drogi publicznej skutkuje takim podziałem, który utrudnia zabudowę części nieruchomości przeznaczonych w planie pod zabudowę. Sam skarżący łączy naruszenie wskazanego przez siebie w uzasadnieniu przepisu art. 1 ust. 2 pkt 5 z naruszeniem art. 140 K.c., które jego zdaniem świadczy o przekroczeniu granic władztwa planistycznego z uwagi na uniemożliwienie korzystania z prawa własności nieruchomości. W rezultacie zatem omawiana kwestia łączy się z zarzutem naruszenia art. 140 K.c. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że w niniejszej sprawie organ planistyczny nie wykroczył poza zakres przysługującego mu władztwa planistycznego, a także uznaniu, że w sprawie nie doszło do nieuprawnionego ograniczenia właściciela nieruchomości w możliwości korzystania z posiadanych przez niego nieruchomości,

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że zaskarżona uchwała, w zakresie wskazanym przez skarżącego, nie stanowi przekroczenia kompetencji planistycznej Gminy. Przede wszystkim, nie zostało w skardze kasacyjnej zakwestionowane ustalenie Sądu, według którego, "skarżący ma duże możliwości zagospodarowania posiadanych nieruchomości także na cele budowlane". Sam skarżący podniósł w uzasadnieniu skargi kasacyjnej utrudnienie, a nie wyłączenie możliwości zabudowy. Nadto, kwestionowana lokalizacja zieleni publicznej na działkach skarżącego, jak odnotował Sąd pierwszej instancji, a co wynika także wyraźnie z rysunku planu, jest fragmentem rozwiązania planistycznego w zakresie komunikacji oraz terenów sąsiadujących z terenami przeznaczonymi pod komunikację. W pewnym zakresie zatem unormowanie odnoszące się do nieruchomości skarżącego jest zdeterminowane szerszym zamierzeniem planistycznym przewidzianym na terenie osiedla P. Przyjęte rozwiązanie zostało przez Gminę uzasadnione względami wynikającymi z art. 1 ust. 2 pkt 1-6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, skonkretyzowanymi w odniesieniu do obszaru objętego zaskarżonym planem (w odpowiedzi na skargę nieprecyzyjnie przywołano w tym zakresie jedynie art. 2 ust. 1, z tym, że przytoczono treść norm art. 1 ust. 2 pkt 1-6 ustawy).

W rezultacie nie można formułować tezy o przekroczeniu granic władztwa planistycznego, nawet jeśli doszło do ograniczenia uprawnień właścicielskich związanych ze wskazanymi wyżej działkami stanowiącymi obecnie własność skarżącego.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że organ planistyczny określił w sposób wystarczająco precyzyjny przeznaczenie terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania. Analizę przytoczonego zarzutu rozpocząć trzeba od spostrzeżenia, że opisowi naruszenia nie odpowiada treść art. 10 ust. 1 pkt 6 ustawy. Obowiązek ustalenia w planie przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnych funkcjach przewidywał art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro jednak w uzasadnieniu skargi kasacyjnej prawidłowo wskazano w tym zakresie na naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 1, możliwe jest merytoryczne odniesienie się do spornego zagadnienia. Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał na konieczność uwzględniania podczas procesu oceny legalności planu w tym zakresie tej części unormowania art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy (podobnie jak pozostałych przepisów art. 10 ust. 1), która uzależnia ustalenia miejscowego planu od potrzeb. Ponadto, szerokość linii rozgraniczających na rysunku planu (1 mm) oraz skala planu (1:2000), wbrew twierdzeniom skarżącego, nie skutkują, co do zasady, brakiem precyzyjnego określenia przeznaczenia terenów o różnych funkcjach. Umożliwiają natomiast dostosowanie unormowania planu w zakresie przeznaczenia terenów zakreślonych na rysunku planu liniami rozgraniczającymi (1 mm na rysunku planu = 2 m w terenie) do granic określonych w ewidencji gruntów, a co za tym idzie do stosunków własnościowych. Podkreślenia wymaga to, że warunki dostosowania linii rozgraniczających do stanu własności określono w tekście planu (§ 2 pkt 1-3). Stanowisko Sądu pierwszej instancji aprobujące tak ustalone linie rozgraniczające odpowiada poglądom prezentowanym w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1863/10; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1849/16).

Jak już z poprzedzających uwag wynika, z kwestią zarzucanego braku precyzji w określeniu przeznaczenia terenów wiąże się zagadnienie skali rysunku planu. Prawidłowe jest stanowisko, według którego, przy braku obowiązujących wówczas w tym zakresie regulacji, samo sporządzenie rysunku planu w skali 1:2000 nie stanowiło naruszenia prawa. Nie ma zaś podstaw do formułowania tezy o takim skutku przyjęcia wskazanej skali, który polegałby na braku czytelności planu. W efekcie nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 8 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl tego przepisu, ustalenie linii zabudowy i gabarytów obiektów, a także maksymalnego lub minimalnego wskaźnika intensywności zabudowy, następuje w zależności od potrzeb.

Nieruchomości skarżącego położone są na terenie zabudowy jednorodzinnej (M4) oraz na terenie zabudowy mieszkaniowej (M3). Tereny te nie są pozbawione regulacji w zakresie warunków, zasad i standardów kształtowania zabudowy. Do wszystkich terenów, a więc także terenów związanych z interesem prawnym skarżącego, odnoszą się we wspomnianym zakresie unormowania: Ustaleń ogólnych planu (§ 1 ust. 3 pkt a-c) oraz Ustaleń obowiązujących na całym obszarze objętym planem (§ 4 pkt 1-5). Niezależnie od tego, przepisy szczegółowe zawarte są w Rozdziale III zaskarżonego planu – Przeznaczenie poszczególnych kategorii terenów oraz warunki ich zagospodarowania. Na wyznaczonym terenie zabudowy jednorodzinnej (M4), w § 12 ust. 3 pkt 1-3 określono szereg warunków zagospodarowania, m.in. nieprzekraczalny wskaźnik intensywności zabudowy (0,4), wielkość działek, zakaz lokalizacji zabudowy szeregowej. W § 12 ust. 4 pkt 1 lit. a nawiązano do przepisów § 4, zas w § 12 pkt 1 lit. c określono warunki zabudowy budynków gospodarczych i usługowych.

W przepisach § 13 określono warunki zagospodarowania terenów zabudowy mieszkalnej (M3) z podstawowym przeznaczeniem pod lokalizację budynków mieszkalnych i mieszkalno-usługowych, w tym wielkość działek (§ 13 ust. 3 pkt 1). Warto także odnotować określone w § 13 ust. 7 wskaźniki intensywności zabudowy dla terenów 01.M3 oraz 02.M3.

Nadto, w przepisach § 1 ust. 3 pkt 2 określono zasady kształtowania linii zabudowy, a w § 4 pkt 2-5 określono m.in. wysokość budynków mieszkalnych, maksymalną wysokość podmurówki nowo realizowanych obiektów mieszkalnych, rodzaje dachów, rodzaje pokrycia dachowego, kąty nachylenia dachów i kolorystykę dachów.

W tej sytuacji, nieokreślenie na rysunku planu linii zabudowy dla wszystkich terenów nie było naruszeniem art. 10 ust. 1 pkt 6 ustawy. Podobnie ocenić należało nieokreślenie minimalnej wysokości obiektów budowlanych. Jeśli zaś chodzi wskaźniki intensywności zabudowy, to przepis art. 10 ust. 1 pkt 6 przewidywał określenie (w zależności od potrzeb) ustalenie maksymalnych lub minimalnych wskaźników intensywności zabudowy.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.