Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1590/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156,  art. 157 par. 1,  art. 158 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant spec. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2017 r. sprawy ze skarg L. S. i A. S. oraz R. R. i U. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących L. S. i A. S. solidarnie kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych), oraz na rzecz skarżących R. R. i U. R. solidarnie kwotę 474 zł (czterysta siedemdziesiąt cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi L. S. i A. S. oraz R. R. i U. R. jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2013 r., znak: [...], wydana w trybie nadzwyczajnym.

Postępowanie zakończone ww. decyzją wszczęte zostało na wniosek A. S. oraz L. S. z [...] grudnia 2003 r., o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] stycznia 1998 r. nr [...] wyrażającej zgodę na zmianę sposobu użytkowania części budynku mieszalnego na działce nr ew. [...], położonej przy ul. [...] w [...], na cele przedszkola prywatnego.

Wojewoda [...], decyzją z [...] czerwca 2007 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 157 § 1 w związku z art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] stycznia 1998 r. nr [...].

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez A. S. i L. S., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] października 2007 r., znak: [...], uchylił decyzję organu I instancji w całości oraz stwierdził nieważność ww. decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] stycznia 1998 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 kwietnia 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 2186/07, po rozpoznaniu sprawy ze skargi U. i R. R., uchylił decyzję GINB z [...] października 2007 r., znak: [...].

Po ponownym rozpatrzeniu odwołania, GINB decyzją z [...] listopada 2008 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2007 r.

Następnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 stycznia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 261/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi L. S. i A. S., uchylił powyższą decyzję GINB z [...] listopada 2008 r. Ponownie rozpatrując sprawę, GINB decyzją z [...] maja 2010 r. znak: [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody z [...] czerwca 2007 r. WSA w Warszawie wyrokiem z 27 marca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 210/12, po rozpoznaniu skargi L. S. i A. S., uchylił decyzję GINB z [...] maja 2010 r.

Dalej, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] czerwca 2013 r. znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 punkt 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, po ponownym rozpatrzeniu odwołania A. S. i L. S., uchylił decyzję organu I instancji z [...] czerwca 2007 r. i stwierdził nieważność ww. decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] stycznia 1998 r.

W uzasadnieniu tej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r., nr 89, poz. 414 ze zm.), według stanu na dzień 20 stycznia 1998 r., zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu. Przepisy art. 32 stosuje się odpowiednio.

Przedmiotowa inwestycja obejmuje swym zakresem zmianę przeznaczenia niektórych pomieszczeń mieszkalnych w istniejącym budynku jednorodzinnym, usytuowanym na działce o numerze ew. [...] w [...], przy ul. [...], na przedszkole. Planowane przedsięwzięcie nie powoduje zmian konstrukcyjnych oraz wyglądu zewnętrznego budynku. Jedyna przewidywana zmiana w istniejącym układzie pomieszczeń spowodowana jest realizacją ściany (o grubości 12,00 cm) oddzielającej kuchnię od jadalni dla dzieci. Projektowany zakres prac nie wpływa na usytuowanie istniejącego budynku, jak również jego wysokość oraz powierzchnię zabudowy.

Przy czym, zmiana sposobu użytkowania części przedmiotowego budynku na cele przedszkola prywatnego dokonała się w tym przypadku wcześniej. tj. przed wydaniem decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] stycznia 1998 r., nr [...]. Powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy podniósł w efekcie, że weryfikowana decyzja dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa.

Uzasadniając to stanowisko podał, że jak wynika z akt sprawy, w tym z uzasadnienia kontrolowanego rozstrzygnięcia z [ stycznia 1998 r., organ stopnia podstawowego powołał się w nim na pismo Terenowej Stacji Sanitarno- Epidemiologicznej z [ sierpnia 1992 r., znak: [, skierowane do U. R. na okoliczność wydania opinii dotyczącej prywatnego przedszkola zlokalizowanego przy ul. [...] w [...], oraz protokół TSSE z [...] listopada 1997 r., nr [...] z kontroli sprawdzającej na okoliczność wykonania obowiązków wynikających z decyzji TSSE z [...] maja 1997 r., znak: [...]. Już samo powołanie się na powyższe dokumenty nasuwało wątpliwości dotyczące daty dokonania samej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowej inwestycji.

Organ stopnia podstawowego nie podjął jednak żadnych działań mających na celu dokładne wyjaśnienie, czy zmiana sposobu użytkowania spornej inwestycji dokonała się wcześniej - przed wydaniem ww. decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] stycznia 1998 r., Nr [...].

Z dokumentacji uzyskanej przez GUNB - w tym przekazanej przy piśmie Inspektora Sanitarny dla Powiatu [...] z [...] marca 2013 r., znak: [...] - wynika natomiast, że przedmiotowa zmiana sposobu użytkowania obiektu tj. części budynku na działce nr ewid. [...] (d. [...]), położonej w [...] przy ul. [...] na cele przedszkola prywatnego, dokonała się przed wydaniem ww. decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...]. Ponadto, jak zauważył organ, w aktach sprawy organu stopnia podstawowego dostarczonych do GUNB przy piśmie Starosty [...] z [...] kwietnia 2013 r., znak: [...], znajduje się kserokopia zaświadczenia Kuratorium Oświaty i Wychowania w [...] z [...] sierpnia 1992 r., o wpisie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych województwa stołecznego [...] Przedszkola Niepublicznego przy ul. [...] w [...] -[...], które to działalność rozpoczęło z dniem 25 sierpnia 1992 r.

W konsekwencji, GINB stwierdził, że organ stopnia podstawowego wydając decyzję z [...] stycznia 1998 r., nr [...], naruszył art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanego pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania z [...] stycznia 1998 r., przez jego niezastosowanie. Stwierdził również, że takie działanie organu stopnia podstawowego, nie może być akceptowanie z punktu widzenia zasady praworządności, oraz zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów Państwa oraz ich kultury prawnej. Jednocześnie organ ten nie stwierdził innych wad; uznał m. in., że weryfikowana decyzja została wydana przez właściwy organ, a także - jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...], zatwierdzonego uchwałą z Rady Miasta z dnia [...] marca 1993 r.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję GINB z [...] czerwca 2013 r., znak: [...], wnieśli U. R. i R. R. (sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt VII SA/Wa 1662/13) oraz L. S. i A. S. (sprawa o sygn. akt VII SA/Wa 1897/13).

Skarżący U. R. i R. R. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie przepisów:

1) postępowania, które miało wpływ na wynik rozstrzygnięcia, a mianowicie:

a) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj.: nie przeprowadzenie jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, przy ustalaniu stanu faktycznego, okoliczności, że U. R., przez około 6 lat przed wydaniem zakwestionowanej decyzji na podstawie obowiązujących do 1998 r. przepisów o systemie oświaty, w oparciu o zezwolenie organów administracji państwowej, po uprzednich kontrolach stwierdzających przydatność części lokalu mieszkalnego do prowadzenia przedszkola prywatnego, faktycznie doprowadziła do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu?, czy faktycznie doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku przed 20 stycznia 1998 r.?, czy istotnie decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] stycznia 1998 r. była legalizacją samowoli budowlanej, czy też dostosowaniem prowadzonego przedszkola do zmienionych okoliczności zarówno w zakresie zmian w przepisach o systemie oświaty (zmiana organu nadzoru), jak i zmian w zakresie wielkości przedszkola;

b) art. 16 k.p.a. poprzez naruszenie trwałości decyzji ostatecznej poprzez wyeliminowane z obrotu prawnego tej decyzji, pomimo braku wnikliwego, nie budzącego żadnych wątpliwości wyjaśnienia stanu faktycznego;

c) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przedwczesne i nie znajdujące uzasadnienia w zebranym materiale dowodowym, stwierdzenie nieważności decyzji, pomimo braku ku temu przesłanek ustawowych, a mianowicie, że faktycznie wydana ona została z naruszeniem prawa i, że w okolicznościach sprawy, jeśli było naruszenie prawa, to, że było ono rażące w stopniu oczywistym, czy faktycznie przepis art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego był i jest przepisem jednoznacznym nie wymagającym wykładni? i wreszcie, czy istotnie, w okolicznościach niniejszej sprawy skutki społeczno-ekonomiczne wadliwej zdaniem organu decyzji nie mogą być akceptowane z punktu widzenia zasady praworządności, zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i kultury prawnej;

2) prawa materialnego tj. art. 71 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego przez niewłaściwe zastosowanie i wykładnię poprzez uznanie, że przed wydaniem decyzji przez organ I instancji uprzednio nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu, podczas gdy prawidłowa wykładnia nakazywała przyjąć, iż wniosek o zmianę sposobu użytkowania spowodowany został koniecznością dostosowania wymogów dotyczących prowadzenia przedszkoli prywatnych wywołanych przez zmianę ustawy o systemie oświaty i przekazaniem kompetencji w zakresie prowadzenia m.in. przedszkoli, w gestię samorządu terytorialnego do przepisów obowiązujących w 1998 r. a przed wydaniem kontrolowanej decyzji nie miała miejsca zmiana sposobu użytkowania nieruchomości.

Natomiast, skarżący L. S. i A. S. w skardze wnieśli o zmianę uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w części dotyczącej:

-właściwości osoby, która wydała decyzję w imieniu Burmistrza [...], tj. Wiceburmistrza G. Z., gdyż zdaniem skarżących, nie miał on upoważnienia do należytego upoważnienia do wydania decyzji w imieniu Burmistrza, a w istocie nie miał właściwego upoważnienia do wydania jej w imieniu Zarządu Miasta i Gminy [...];

-zgodności zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego małżonków U. i R. R. na działce nr ewid. [...] na przedszkole z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...], gdyż zdaniem skarżących, zmiana ta była niezgodna z tym planem.

W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko przestawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 maja 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1662/13 oddalił skargę U. R. i R. R. na ww. decyzję GINB z [...] czerwca 2013 r.

Natomiast, wyrokiem z 22 maja 2014 r. o sygn. akt VII SA/Wa 1897/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L. S. i A. S. na wskazany powyżej akt Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 13 września 2016 r. sygn. akt II OSK 3028/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi kasacyjnej U. R. i R. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 maja 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1662/13, uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję z [...] czerwca 2013 r. W uzasadnieniu NSA podał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 71 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji objętej zastosowaniem sankcji nieważności (Dz.U. nr 89, poz. 414 ze zm.), jest zasadny. Dalej, NSA stwierdził, że w rozpoznanej sprawie zmieniono sposób użytkowania domu jednorodzinnego, w części przeznaczając go na miejsce, gdzie mają przebywać dzieci oraz osoby dorosłe w związku z realizacją wychowania przedszkolnego. Nie doszło zatem do zasadniczej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, gdyż dom jednorodzinny przeznaczony jest na pobyt dzieci i dorosłych. Dla stwierdzenia, czy doszło do zmiany miało znaczenie ustalenie w jakim zakresie doszło do urządzenia przedszkola, skoro chodzi o prywatny oddział przedszkolny. Nie jest ustalona liczba dzieci uczęszczających do przedszkola. Trudno stwierdzić ten fakt na podstawie notatki służbowej instruktora ds. higieny szkolnej z 2 lutego 1996 r. i protokołu kontroli sanitarnej z [...] października 1995 r. Brak zatem pełnego ustalenia zakresu zmiany sposobu użytkowania domu jednorodzinnego nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] stycznia 1998r. nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy [...].

W dniu [...] grudnia 2016 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł skargę o wznowienie postępowania sądowego w sprawie o sygn. akt II OSK 3028/14, zakończonej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 września 2016 r. uchylającym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 maja 2014 r. sygn. akt. VII SA/Wa 1662/13, oraz uchylającym decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2013 r. znak: [...]. W uzasadnieniu skargi o wznowienie postępowania organ powołał podstawą wznowieniową z art. 273 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718), zw. dalej "p.p.s.a.",

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 22 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 8/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wznowienie postępowania, uchylił wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 września 2016 r. sygn. akt II OSK 3028/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 maja 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1662/13 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 maja 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1897/13 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu NSA podał, że WSA w Warszawie błędnie wydał dwa wyroki w tej samej sprawie administracyjnej, na skutek czego doszło do wydania dwóch prawomocnych wyroków o sprzecznym rozstrzygnięciu i treści. Z akt sprawy wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny połączył sprawy o sygn. akt VII SA/Wa 1897/13 i VII SA/Wa 1662/13 celem ich łącznego rozpoznania, jednak nie połączył ich w celu łącznego rozstrzygnięcia.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 6 listopada 2017 r. zarządził, na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a., połączenie sprawy o sygn. akt VII SA/Wa 1590/17 (poprzednia sygn. akt 1897/13) ze sprawą o sygn. akt VII SA/Wa 1591/17 (wcześniejsza sygn. akt VII SA/Wa 1662/13) do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzenie jej dalej pod wspólną sygn. akt VII SA/Wa 1590/17.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skargi okazały się zasadne.

Sąd uznał bowiem, że kontrolowana decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2013 r. znak: [...], stwierdzająca nieważność weryfikowanej w tym postępowaniu decyzji, jest co najmniej przedwczesna, jako wydana z istotnym naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Rozwijając tę ocenę, Sąd zauważa, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją, polegało na weryfikacji w kontekście przesłanek nieważności wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a., decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] stycznia 1998 r. nr [...].

Orzeczeniem tym organ wyraził zgodę na zmianę sposobu użytkowania budynku – części budynku mieszkalnego, zrealizowanego na działce nr [...] położonej w [...] przy ul. [...], na cele przedszkola prywatnego. Jako podstawę prawną Burmistrz Miasta i Gminy [...] wskazał art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.; dalej: Prawo budowlane), oraz § 8 ust. 1 i 2, § 10 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (Dz. U. Nr 10, poz. 47), a także: porozumienie administracyjne zawarte pomiędzy Kierownikiem Urzędu Rejonowego w [...] a Zarządem Miasta [...] w dniu [...] czerwca 1998 r., opublikowanym w Dzienniku Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...] z dnia [...] lutego 1997 r. i art. 104 k.p.a.

Uznając tą decyzję za wydaną z rażącym naruszeniem prawa, Główny Inspektor wskazał na to, że już przed jej wydaniem doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego w części na prywatne przedszkole, a wobec tego – należało zastosować art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego (odsyłający do art. 50-51 Prawa budowlanego), a nie art. 71 ust. 1 tej ustawy. Wskazał na naruszenie przepisów procesowych poprzez brak właściwego postępowania oraz ww. art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie. Naruszenie to ocenił jednocześnie jako kwalifikowane, albowiem -jak stwierdził- takie działanie organu nie może być akceptowane z punktu widzenia zasady praworządności oraz zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów Państwa i ich kultury prawnej. Zdaniem Sądu, wskazana ocena GINB, jest wadliwa.

Przy czym, Sąd dostrzega, że organ ten orzekając po raz kolejny w sprawie, był związany wytycznymi zawartymi w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z 27 marca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 210/12. Wyrokiem tym Sąd uchylił kontrolowaną wówczas decyzję GINB z 14 maja 2014 r., wskazując przede wszystkim na to, że należy ustalić (wobec podnoszonych zarzutów), czy przed wydaniem weryfikowanej decyzji nie doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku; w takiej zaś sytuacji organ nie ma kompetencji do wydania decyzji zezwalającej na zmianę sposobu użytkowania, a art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego wymaga przeprowadzenia postępowania naprawczego. Dodać należy, że we wskazanym wyroku Sąd stwierdził, że tylko jednoznaczne ustalenie, iż przed wydaniem decyzji doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu, wskazywałoby na popełnienie samowoli w tym zakresie.

Z uzasadnienia obecnie kontrolowanej decyzji GINB z [...] marca 2013 r. wynika, że organ zastosował się do ww. wskazań Sądu – czyniąc ustalenia ww. kwestii i uzupełniając w tym celu materiał dowodowy w sprawie, niemniej jego ocena nie jest pełna. GINB nie wyjaśnił bowiem, czy ewentualna zmiana sposobu użytkowania budynku w części, dokonana przed wydaniem weryfikowanej decyzji (która to niewątpliwie miała miejsce i, na którą to wskazał), wypełniała definicję art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego, a wobec tego, czy była to zmiana w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego (wymagająca uprzedniego uzyskania zezwolenia właściwego organu). Dopiero zaś poczynienie bezspornych ustaleń w tej materii, mogłoby stanowić podstawę do unieważnienia badanego orzeczenia z 20 stycznia 1998 r., z przyczyn wskazanych przez organ w zaskarżonej decyzji.

Sąd zauważa przy tym, że zgodnie z art. 71 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dniu 20 stycznia 1998 r. zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu; przepisy art. 32 stosuje się odpowiednio (ust. 1). W myśl art. 71 ust. 2 przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności:

1) przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie bądź było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne,

2) podjęcie albo zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń.

Jak wynika z przytoczonych przepisów, konstrukcja legalnej definicji zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego opiera się na przykładowym wskazaniu sytuacji, które uznaje się za zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, przy czym także te, przykładowe sytuacje nie są jednoznaczne. Stąd też w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, że przy stosowaniu tych przepisów konieczne jest uwzględnienie celu regulacji dotyczącej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, gdyż literalne odczytanie art. 71, nie daje pełnej odpowiedzi na pytanie, jakie zmiany w sposobie użytkowania obiektu budowlanego podlegają reglamentacji administracyjnej. Zauważa się też, że przy wykładni art. 71 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane należy uwzględnić, że stanowi on regulację ingerującą w prawo własności, a zatem wartość podlegającą konstytucyjnej ochronie (art. 6 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Uzasadnieniem ograniczenia tego konstytucyjnego prawa jest ochrona wyższych wartości, które zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane podlegają ochronie przy projektowaniu i budowie obiektu budowlanego. Ograniczenie swobody zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego przez uzyskanie pozwolenia (obecnie zgłoszenia) ma na celu ochronę tych wyższych wartości już po wybudowaniu obiektu budowlanego, na etapie jego użytkowania.

Stąd też, zdaniem Sądu, uwzględniając i podzielając powyższe, należy przyjąć, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego może być uznana za odpowiadającą definicji zawartej w art. 71 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji z [...] stycznia 1998 r., jedynie wówczas, gdy zachodzi niebezpieczeństwo, że jej skutkiem może być zagrożenie wartości chronionych przez ustawę - Prawo budowlane. Dodatkowo, Sąd zauważa, a to - za NSA (v. wyrok z 13 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 1532/13), że przy wykładni art. 71 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane należy wyważyć interesy związane z ochroną wartości wskazanych w art. 5 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane z interesem właściciela obiektu budowlanego, w którym nastąpiła zmiana sposobu użytkowania. "Wyważenie tych interesów jest szczególnie konieczne w sprawach, w których nie można uznać, iż zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego w sposób oczywisty może zagrażać wartościom chronionym przez Prawo budowlane"; (podobne stanowisko zostało wyrażone również na tle niniejszej sprawy, w wyroku NSA z 13 września 2016 r. o sygn. akt II OSK 3028/14, wprawdzie następnie uchylonego wyrokiem NSA z 22 czerwca 2017 r. o sygn. akt II OSK 8/17 wydanym po wznowieniu postępowania sądowego, ale jedynie z przyczyn formalnych).

W konsekwencji, zdaniem Sądu, z uwzględnieniem takiej wykładni art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu z daty weryfikowanej decyzji), należało ocenić, czy przed wydaniem decyzji z [...] stycznia 1998 r., nastąpiła zmiana sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego. W takim zaś zakresie sprawa nie była analizowana, albowiem organ czyniąc ustalenia w ww. kwestii, zupełnie pominął brzmienie art. 71 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego; nie ustalił, jaki był zakres prowadzonej przed wydaniem ww. decyzji, działalności, jak również – czy była to zmiana dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu istotna z punktu widzenia ochrony wartości wymienionych w art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego; nie ocenił w efekcie z uwzględnieniem powyższego – charakteru naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które to zarzucił organowi wydającemu weryfikowaną decyzję. Za niewystarczające dla stwierdzenia, że zmiana sposobu użytkowania części budynku miała miejsce, uznać zaś trzeba powołanie się organu odwoławczego na pisma inspekcji sanitarnej, jak również - na kserokopię zaświadczenia Kuratorium Oświaty i Wychowania w [...] z [...] sierpnia 1992 r., o wpisie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych województwa [...], Przedszkola Niepublicznego przy ul. [...] w [...] -[...], które to działalność rozpoczęło z dniem [...] sierpnia 1992 r. Sąd dostrzega przy tym, że dla weryfikacji sprawy w ww. kontekście ważne są przede wszystkim dokumenty zgromadzone w postępowaniu zwykłym, w tym - załączone do wniosku o udzielenie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku mieszkalnego w części na prywatne przedszkole; dokumentacja techniczna złożona na tym etapie wskazuje zaś zakres przeznaczenia budynku pod działalność i projektowane zmiany przeznaczenia niektórych pomieszczeń mieszkalnych na przedszkole; co istotne – została ona sporządzona w styczniu 1998 r., co wskazywałoby na to, że dopiero na tym etapie (ubiegając się o zezwolenie na zmianę sposobu użytkowania) wskazane zmiany zaprojektowano (a więc: jeśli prowadzono przed tą datą w przedmiotowym budynku punkt przedszkolny, mógł mieć on zakres niewielki). Nie można przy tym również pominąć (tym bardziej oceniając decyzję w trybie stwierdzenia nieważności), że zmiana sposobu użytkowania domu jednorodzinnego w części, z przeznaczeniem go w tej części na miejsce, gdzie mają przebywać dzieci oraz osoby dorosłe w związku z realizacją wychowania przedszkolnego, nie stanowi zasadniczej zmiany sposobu użytkowania, gdyż dom jednorodzinny przeznaczony jest na pobyt dzieci i dorosłych.

Nadto i niezależnie od powyższego, odnosząc się do dokonanej przez GINB oceny stwierdzonego w sprawie naruszenia prawa, zważyć też trzeba, iż nawet ustalenie oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o zasadności zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ocena, czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa winna bowiem obejmować także to, jakie skutki społeczno-gospodarcze taka decyzja wywołuje. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, iż niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Tak też przyjął NSA w wyroku z 20 stycznia 2012 r. o sygn. akt II OSK 2090/10, stwierdzając, że "Przy badaniu przesłanki nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w pierwszej kolejności ustaleniu podlega stan prawny obowiązujący w momencie wydania kwestionowanej decyzji i stan faktyczny wówczas istniejący. Natomiast w razie stwierdzenia naruszenia normatywnego wzorca działania należy oceniać charakter tego naruszenia w świetle całokształtu okoliczności sprawy, w tym skutków, które decyzja wywołała. Konsekwencją takiego rozumienia rażącego naruszenia prawa jest więc konieczność uwzględnienia nie tylko stanu faktycznego z momentu wydania decyzji w trybie zwykłym, ale też aktualnego w czasie orzekania przez organ nadzorczy."

Choć GINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał na powyższy sposób gradacji naruszenia, to jednak nie wykazał, aby w tym przypadku doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa. Odwołanie się tego organu do zasad ogólnych rządzących w postępowaniu administracyjnym, o powyższym bowiem nie stanowi, a zważyć należy, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na żadne negatywne następstwa badanej decyzji nie wskazano. Dlatego też, Sąd przyjął, że również z tej przyczyny zaskarżona decyzja jest co najmniej przedwczesna. Ewentualne naruszenie winno być bowiem ocenione m. in. w kontekście skutków społeczno-gospodarczych, a tego w tym przypadku zabrakło.

Sąd zauważa jednocześnie, że powyższa ocena i kwalifikacja naruszenia, winna także uwzględniać, iż wyrokiem z 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r., poz. 702), Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wskazanego wyroku podkreślił, że dopuszczalne są wyjątki zarówno od zasady praworządności, jak i od zasady pewności prawa i zaufania. Zdaniem Trybunału, decyzji administracyjnej nie można oceniać wyłącznie z punktu widzenia aspektu zasady praworządności, który uzasadnia rozwiązania prawne zmierzające do eliminacji z obrotu wadliwych decyzji administracyjnych. Wskazał on, że zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, gdy decyzja administracyjna korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, a przy tym wywołała skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów bądź przez osoby trzecie.

Przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z zaprezentowanym w nim stanowiskiem, ma charakter wyroku zakresowego dotyczącego pominięcia prawodawczego. Wyrok ten nie spowodował więc zmiany normatywnej, ale wskazał na konstytucyjny sposób rozwiązania powstałej kwestii. Jednakże ów upływ czasu, o którym mowa w tym orzeczeniu, winien być brany pod uwagę przy ocenie ww. skutków społeczno-gospodarczych, które wywołuje rozstrzygnięcie. Wskazany wyrok TK, rzutuje bowiem -zdaniem Sądu- na sposób dokonywania interpretacji art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. W takim też zakresie wskazany wyrok winien znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie. Tym bardziej, jeśli zważy się, że przedmiotem badania w tej sprawie jest decyzja z [...] stycznia 1998 r., na mocy której przez kilkanaście lat część budynku mieszkalnego przeznaczona jest na prywatne przedszkole – a organ nie przywołał żadnych okoliczności świadczących o uciążliwościach z tym związanych, czy nieprawidłowościach – nie do zaakceptowania.

W tych warunkach, Sąd uznał, że decyzja zaskarżona w niniejszej sprawie jest co najmniej przedwczesna, a jako taka nie może się ostać.

Sąd uwzględnił w efekcie skargę i zarzuty sformułowane przez U. R. i R. R.

Sąd orzekając w sprawie uznał w tej sytuacji, że na uwzględnienie zasługuje również skarga A. S. i L. S. Jednocześnie Sąd stwierdza, że nie podzielił w pełni zarzutów sformułowanych przez tych skarżących. I tak, Sąd zauważa, że z akt sprawy nie wynika, aby badana decyzja była dotknięta wadą uregulowaną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Jak prawidłowo wskazał bowiem organ odwoławczy, zgodnie z art. 84 ust. 2 Prawa budowalnego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji, organem pierwszej instancji w sprawach wynikających z ustawy był kierownik urzędu rejonowego. Mocą porozumienia administracyjnego z [...] czerwca 1996 roku zawartego pomiędzy Kierownikiem Urzędu Rejonowego w [...] a Zarządem Miasta i Gminy [...] reprezentowanym przez Burmistrza Miasta i Gminy [...], Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] powierzył Zarządowi Miasta i Gminy [...] zadania i kompetencje z zakresu nadzoru budowalnego. Zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 1990 r., Nr 16, poz. 95) decyzje wydawane przez zarząd gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej podpisywał wójt lub burmistrz. Tym samym brak jest podstaw do kwestionowania kompetencji Burmistrza do wydania kwestionowanej decyzji. Sąd stwierdza przy tym, że działanie pracownika bez upoważnienia organu ma znamiona wady kwalifikowanej. Niemniej z weryfikowanej decyzji wynika, że została ona wydana przez Zastępcę Burmistrza, na mocy stosownego upoważnia Burmistrza, a wobec tego nie sposób stwierdzić, aby podnoszony w tym kontekście zarzut skargi był zasadny. Niemniej, zdaniem Sądu, należy zgodzić się ze skarżącymi, że dla dokonania pełnej oceny w tym zakresie, akta sprawy, przy ponownym jej rozpatrywaniu winny być uzupełnione o upoważnienie dla pracownika, którego podpis widnieje pod treścią weryfikowanej decyzji.

W ocenie Sądu, niezasadny jest także zarzut wskazujący na niezgodność weryfikowanej decyzji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W tym kontekście przede wszystkim Sąd zauważa, że realizacja przedmiotowej inwestycji nie wymagała uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co też oznacza, iż wydając decyzję zezwalającą na zmianę sposobu użytkowania budynku w części na przedszkole, organ nie musiał badać zgodności tej inwestycji z obowiązującym wówczas na tym terenie planem miejscowym (v. art. 71 ust. 1, odsyłający do art. 32, art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 39 ust. 2 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. z 1994 r., Nr 89, poz. 415). Niemniej, jak wynika z akt, działka, na której zlokalizowano przedszkole znajduje się na obszarze oznaczonym w planie miejscowym (wówczas obowiązującym) symbolem [...], to jest w terenie zabudowy mieszkaniowej niskiej na działkach zalesionych, w którym przewidziano adaptację istniejącej zabudowy mieszkaniowej. Przy takim zapisie planu miejscowego, nie sposób zaś stwierdzić, aby przeznaczenie w części budynku mieszkalnego na prywatne przedszkole było na tym terenie "oczywiście" niedopuszczalne.

W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 200 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.

Orzekając o kosztach Sąd uwzględnił wnioski zawarte w skargach, wysokość uiszczonych wpisów (po 200 zł), oraz koszty zastępstw procesowych (po 240 zł), kierując się przy tym § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.) w zw. z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800), a także uiszczone opłaty od pełnomocnictw.