Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 15/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 30 c
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Piotr Kraczowski (spr.), Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska – Jóźków, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, , Protokolant sekretarz sąd. - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2012 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na rozstrzygnięcie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi z 22 sierpnia 2011 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez "[...]" Sp. z o.o. w [...] (zwana dalej: "skarżącą"), jest rozstrzygnięcie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwanego dalej: "Ministrem") z [...] sierpnia 2011 r. nr [...], w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu nr [...], realizowanego w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013 (zwanego dalej: "POIG") Działanie 8.1 "Wspieranie działalności gospodarczej w dziedzinie gospodarki elektronicznej".

Skarżąca 29 września 2010 r. złożyła w Fundacji Małych i Średnich Przedsiębiorstw w Warszawie wniosek o dofinansowanie realizacji projektu pod tytułem: "Imprezowania – portal i wyszukiwarka imprez kulturalno-rozrywkowych".

Fundacja Małych i Średnich Przedsiębiorstw po zakończeniu etapu oceny merytorycznej złożonego wniosku, pismem z [...] marca 2011 r. poinformowała skarżącą, iż złożony projekt nie spełnił czterech kryteriów obligatoryjnych oraz uzyskał jedynie 40 punktów za spełnienie kryteriów fakultatywnych.

Uzasadniając prezentowane stanowisko wyjaśniono, iż przedmiotowy projekt nie spełnia następujących obligatoryjnych kryteriów oceny merytorycznej:

1. Planowane wydatki są kwalifikowalne w ramach Działania, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu. Jako uzasadnienie niespełnienia kryterium podano niekwalifikowalność następujących wydatków: usług księgowych, opracowanie graficzne materiałów promocyjnych, ekspertyz prawnych i doradztwo w zakresie prawa autorskiego oraz zatrudnienia części personelu informatycznego. Niekwalifikowalność wydatku na usługi księgowe uzasadniono niezgodnością tego wydatku z rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego z 13 sierpnia 2008 r. Opracowanie graficzne materiałów promocyjnych oraz ekspertyzy prawne uznane zostały za wydatki niekwalifikowalne, ponieważ zostały opisane w sposób niekonkretny. Wydatki związane z zatrudnieniem części personelu informatycznego zakwestionowano na podstawie oceny liczebności zespołu pracowników zaangażowanych w realizację projektu stwierdzając, iż skarżąca zaplanowała zatrudnienie do projektu bardzo dużej ilości osób.

2. Środki będą wykorzystane w sposób efektywny (relacja nakład/rezultat). Jako uzasadnienie niespełnienia tego kryterium wskazano, że nie można uznać, że środku będą wykorzystane w sposób efektywny po zmniejszeniu kosztów kwalifikowanych zgodnie z kryterium 9. Niektóre koszty zostały przedstawione niekonkretnie (np. opracowania graficzne materiałów promocyjnych banery reklamowe, wzory zaproszeń do mailingu, ekspertyzy prawne i doradztwo w zakresie prawa autorskiego). Za niekwalifikowalny uznany został wydatek na usługi księgowe niezbędne w procesie rozliczenia projektu zgodnie z opisem w pkt 17d wniosku o dofinansowanie w wysokości 18 tys. zł jak i na zatrudnienie zbyt dużej ilości osób do projektu.

3. Projekt jest wykonalny technicznie i finansowo, a jego przebieg rzeczowo-finansowy jest czytelny, szczegółowy i realny do wykonania. Wnioskodawca zaplanował w projekcie udział usług księgowych w procesie rozliczenia projektu. Wydatek niekwalifikowalny 18 tys. zł. Ponadto w projekcie zaplanowano zatrudnienie zbyt dużej ilości osób, a wydatki na opracowanie graficzne materiałów promocyjnych banery reklamowe itp. z uwagi na nieprecyzyjne przedstawienie zostały uznane za niekwalifikowalne – 20 tys. zł i 12 tys. zł. Nie wiadomo co kryje się pod opisem.

4. Wskaźniki produktu i rezultatu są: obiektywnie weryfikowalne, odzwierciedlają założone cele projektu, adekwatne dla danego rodzaju projektu, realne do osiągnięcia. Wnioskodawca w pkt 20 wniosku o dofinansowanie wskazał dodatkowe parametry e-usługi nie przedstawione w punkcie 15c tj. Liczba mechanizmów służących do zarządzania jakością gromadzonych informacji oraz Liczba piktogramów wizualizujących poszczególne kategorie i imprez, jak i w pkt 15c wskazano parametr 1 cechy nie uwzględniony w pkt 20 wniosku. Wnioskodawca nie podał także metod weryfikacji wskaźników rezultatu w pkt 18c wniosku. Ponadto w pkt 20 brak jest uwzględnionego wskaźnika rezultatu dotyczący pozyskania użytkowników ze statusem Organizator Imprezy opisanego w rezultatach realizacji projektu.

Fundacja uzasadniając przyznanie 40 punktów w wyniku oceny kryteriów merytorycznych fakultatywnych wyjaśniała, że w ramach kryterium E-usługa świadczona będzie zarówno dla odbiorów krajowych tak i zagranicznych, wnioskodawca zaplanował e-usługę świadczoną na rynku krajowym także dla turystów zagranicznych przyjeżdżających do Polski, nie uwzględniono kosztów na tłumaczenie portalu na język obcy. Natomiast w ramach kryterium Projekt polega na przygotowaniu, wdrożeniu i świadczeniu zaawansowanych e-usług o znaczeniu krajowym lub międzynarodowym, oceniono, że niniejsza e-usługa nie jest przełomowa w skali krajowej lub międzynarodowej.

Nie zgadzając się z przedstawioną oceną przedmiotowego projektu, skarżąca pismem z [...] kwietnia 2011 r. zgłosił protest. W uzasadnieniu protestu odniosła się do prezentowanej w piśmie z [...] marca 2011 r. argumentacji i przedstawiła swoje stanowisko w sprawie wskazując, iż większość zarzutów zawartych w ocenie, nie jest poparta odpowiednią argumentacją. Niemal wszystkie uzasadnienia sformułowane są w sposób ogólny, w większości nie da się z nich wywnioskować, co tak naprawdę kwestionuje oceniający i na jakiej podstawie. Brak jest uzasadnień w negatywnej ocenie merytorycznej wszystkich kwestionowanych kryteriów. W przypadku trzech kryteriów obligatoryjnych, oceniający powtarza ten sam zarzut dotyczący wydatków niekwalifikowanych. W zawiązku z tym skarżąca wniosła o ponowną ocenę merytoryczną jej wniosku.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji rozstrzygnięciem z [...] sierpnia 2011 r. rozpoznając protest. stwierdził, iż ocena wniosku została przeprowadzona prawidłowo. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania oraz odniósł się do podnoszonych w toku postępowania odwoławczego okoliczności. W zakresie nieuwzględnionych kryteriów oceny merytorycznej obligatoryjnej podniesiono, iż:

- co do kryterium Planowane wydatki są kwalifikowane w ramach Działania, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu (kryterium nr 9), Instytucja Pośrednicząca (dalej: IP) wyjaśniła, że zgodnie z zapisami "Przewodnika po kryteriach wyboru" w ramach tego kryterium ocenie podlega, czy przedstawione w projekcie wydatki są dostatecznie uzasadnione i racjonalne z punktu widzenia realizacji danego projektu oraz adekwatne do jego zakresu i celu. Nie mogą być uznane za kwalifikowalne wydatki, które zostały zaprezentowane we wniosku w sposób niewłaściwy, tj. niedostatecznie konkretny i nie umożliwiający pełnej oceny wszystkich aspektów kwalifikowalności.

Mając na uwadze powyższe IP uznała wyjaśnienia skarżącej w zakresie zakwestionowanych wydatków na ekspertyzy prawne i doradztwo w zakresie prawa autorskiego, opracowanie regulaminów korzystania z portalu i umów na kwotę 12 tys. zł. IP co do pozostałych zakwestionowanych wydatków podtrzymała stanowisko Komisji Oceniającej. I tak odnosząc się do niekwalifikowalności wydatków na usługi księgowe, wyjaśniła, że zgodnie z zapisami rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z 13 sierpnia 2008 r. (stan na dzień rozpoczęcia konkursu) do wydatków kwalifikowanych nie należą wydatki związane z zarządzeniem projektem. W proteście skarżąca wskazuje zapisy obecnie obowiązującego rozporządzenia, zgodnie z którym koszty usług księgowych są kwalifikowalne. Jednakże ze względu na lakoniczne uzasadnienie przedmiotowego wydatku nie da się stwierdzić, że pozycja ta nie dotyczy kosztów zarządzenia projektem. IP podkreśliła, że skarżąca podobnie w sposób mało szczegółowy opisała pozostałe wydatki, co prawda w punkcie 17 przedstawiła liczbę osób, które zostaną zatrudnione w związku z realizacją projektu, jednakże nie przedstawiła we wniosku chociażby ramowych zakresów obowiązków, czy też opisu jakie funkcje będą pełnić poszczególni pracownicy. Zaś opisy ogólne (np. będą to pracownicy zajmujący się wyszukiwaniem, pozyskiwaniem i wprowadzaniem do portalu danych) nie pozwalają na uznanie wydatków za konkretne i jednoznacznie uzasadnione. "Instrukcja wypełniania wniosku" mówi jasno, że "opis sposobu oszacowania wydatków powinien umożliwiać dokonanie korekty wartości wydatków, które zostaną uznane za przeszacowane", czego we wniosku nie przedstawiono w wystarczający sposób. Ponadto "należy wykazać niezbędność każdego wydatku na wynagrodzenie ujętego w projekcie", a w przedmiotowym przypadku brak jest stosownego uzasadnienia poniesienia wydatków. Podobnie IP przychyliła się do stanowiska Komisji Oceniającej, że niejasno we wniosku zaprezentowano konieczność opracowania graficznego materiałów promocyjnych banery reklamowe, wzory zaproszeń do mailingu, layuot reklam prasowych itp. w kwocie 20 tys. zł, ponieważ wydatek ten nie został szczegółowo uzasadniony zwłaszcza w kontekście zatrudnienia dwóch specjalistów ds. promocji. W konsekwencji powyższego IP podtrzymała stanowisko RIF uznające za nieuzasadnione i niekwalifikowalne wydatki o łącznej wartości 88.666 zł co przekracza 10% wartości projektu.

W zakresie kryterium nr 10 – Środki będą wykorzystane w sposób efektywny (relacja nakład/rezultat) – IP podkreśliła, że skarżąca nie przedstawiając racjonalnego uzasadnienia wydatków nie daje możliwości uznania wydatków za efektywne. Zgodnie bowiem z zapisami "Przewodnika po kryteriach wyboru finansowanych operacji" ocenie podlega "czy poszczególne wydatki nie zostały przeszacowane, jak również, czy zostaną wykorzystane zgodnie z zasadami gospodarki finansowej opartej na zasadach bilansowych, w szczególności – najkorzystniejszej relacji nakładów do rezultatów". IP powołała się na stanowisko przedstawione w zakresie kryterium 9, w którym wykazano brak właściwego uzasadnienia dla części wydatków wskazujące na ich przeszacowanie, co zgodnie z zapisami "Przewodnika po kryteriach wyboru finansowanych operacji" nie pozwala na pozytywną ocenę efektywności wydatkowanych środków.

W zakresie kryterium nr 11 – Projekt jest wykonalny technicznie i finansowo a jego finansowy jest czytelny, szczegółowy i realny do wykonania – IP zgodziła się ze skarżącą, że przedstawione przez RIF uzasadnienie oceny jest niewystarczające i nie daje możliwości odniesienia się do wyniku oceny, dlatego uznała, że wniosek mógłby podlegać ponownej ocenie w ramach przedmiotowego kryterium w przypadku uznania protestu w zakresie pozostałych negatywnie ocenionych kryteriów.

W zakresie kryterium nr 12 – Wskaźniki produktu i rezultatu są: obiektywnie weryfikowalne, odzwierciedlają założone cele projektu, adekwatne dla danego rodzaju projektu, realne do osiągnięcia – IP wyjaśniła, że zgodnie z "Instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie" cele określone w podpunkcie 18c powinny znaleźć odzwierciedlenie w punkcie 20. Poprzez cele realizacji projektu na poziomie rezultatu należy rozumieć wymagane z punktu widzenia uzasadnienia nakładów i powodzenia przedsięwzięcia efekty wykorzystania / wdrożenia / uruchomienia produktów projektu (np. wzrost liczby klientów, pracowników, przychodów ze świadczonej e-usługi, itp.). IP zaznaczyła, że w treści punktu 18c brak jest informacji pozwalających na uznanie, iż zaprezentowane wskaźniki są obiektywnie weryfikowalne, gdyż za takie nie można uznać np. spontanicznej świadomości marki. W ramach wniosku konieczne jest właściwe ustalenie i spójne opisanie wskaźników rezultatu realizacji celów projektu, które z kolei są jednym z najistotniejszych elementów umowy dotacyjnej i miernikiem realizacji projektu. Przewidując możliwość zaistnienia błędów w tym zakresie, w "Instrukcji wypełniania wniosku" podkreślona została konieczność dopracowania składanego wniosku w zakresie zgodności proponowanych wskaźników z celami projektu. Brak staranności w tym zakresie jest więc całkowicie uzasadnioną podstawą do negatywnej oceny w ramach ww. kryterium, co pozwala na stwierdzenie, że oceną i rozpatrzenie protestu przeprowadzono w sposób właściwy. Dane zawarte w punkcie 20 wniosku mogą "być przedmiotem kontroli na etapie realizacji, rozliczenia oraz trwałości projektu. Wartości wskaźników produktu i rezultatu stanowią zobowiązanie, którego niewypełnienie może uniemożliwić wypłatę dofinansowania oraz spowodować konieczność dokonania zwrotu wszystkich wcześniej otrzymanych środków publicznych w ramach projektu (zaliczek, refundacji etapowych) wraz odsetkami", dlatego też – zdaniem IP – nie mogą zostać uznane za drobne uchybienia o charakterze edytorskim. Ponadto IP wyjaśniła, że ze względu na brak wyjaśnień skarżącej w zakresie nieuwzględnienia w punkcie 20 wniosku parametru cechy 1, nie weryfikowała oceny kryterium w tym zakresie.

IP uznała zarzuty skarżącej w zakresie błędnej oceny dwóch kryteriów oceny merytorycznej fakultatywnej, stwierdzając, że w ramach tych kryteriów projekt mógłby podlegać ponownej ocenie w przypadku uznania protestu w zakresie pozostałych negatywnie określonych kryteriów.

Skarżąca na powyższe rozstrzygnięcie [...] sierpnia 2011 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o:

1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jako naruszającej prawo,

2. skierowanie wniosku do ponownej oceny merytorycznej zgodnej z procedurami zawartymi w dokumentach programowych POIG,

3. zarządzenie kontroli kwalifikacji członków Komisji Oceniającej projekt w Instytucji Pośredniczącej oraz osób odpowiedzialnych za rozstrzygnięcie protestu w Instytucji Wdrażającej,

4. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w ocenie merytorycznej przeprowadzonej przez RIF zarzut niekonkretnego opisu wydatku dotyczył jedynie opracowania graficznego materiałów promocyjnych oraz ekspertyz prawnych i doradztwa w zakresie prawa autorskiego. Natomiast IP podniosła fakt zbyt malej szczegółowości opisu wydatków związanych z zatrudnieniem personelu informatycznego. Ponadto w pierwotnej ocenie merytorycznej żaden z kwestionowanych wydatków nie został uznany za przeszacowany, a fakt taki został przywołany w rozstrzygnięciu protestu. Zdaniem skarżącej sposób rozstrzygnięcia protestu w zakresie ww. kryterium obligatoryjnego narusza "Procedurę odwoławczą", ponieważ nie uwzględnia wyników pierwotnej oceny projektu oraz odnosi się do kwestii nie stanowiących przedmiotu procedury odwoławczej. Rozstrzygnięcie protestu nie może stanowić próby uzasadnienia oceny wniosku, gdyż jest za nią odpowiedzialna Komisja Oceniająca, a nie instytucja rozstrzygająca protest. Rozstrzygnięcie protestu (zgodnie z obowiązującą procedurą odwoławczą) powinno odnosić się jedynie do kwestii przedstawionych w proteście i nie może być okazją do formułowania nowych zarzutów w zakresie oceny wniosku.

W opinii skarżącej niejasne jest także uzasadnienie uznania wszystkich kwestionowanych wydatków za niekwalifikowalne zwłaszcza w kontekście rozstrzygnięcia protestu, w którym mowa jest jedynie o "przeszacowaniu wydatków". Są to dwie różne opinie, ponieważ Komisja Oceniająca uznaje kwestionowane wydatki za całkowicie zbędne, natomiast instytucja rozstrzygająca protest jedynie za przeszacowane.

Następnie skarżąca zakwestionowała kompetencje osób oceniających wniosek, co znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia protestu. Skarżąca podtrzymała swoje stanowisko w zakresie twierdzenia, iż sporne pozycje budżetowe zostały zakwestionowane bezpodstawnie oraz bez jakiegokolwiek uzasadnienia. W związku z brakiem uzasadnienia oceny merytorycznej oraz odnoszeniem się jedynie do sposobu opisu poszczególnych wydatków skarżąca odniosła wrażenie, iż zakwestionowane pozycje budżetowe wybrano w sposób losowy. Wątpliwości te potwierdzają pobieżne analizy informatyczne niektórych projektów, które zostały dofinansowane w poprzednich konkursach w ramach Działania 8.1. POIG. Analizując listy rankingowe można stwierdzić, że do dofinansowania zostały rekomendowane zarówno projektu z wielokrotnie przeszacowanym budżetem na prace informatyczne, jak też te wycenione rzetelnie. Tego typu rozbieżności w ocenach potwierdzają opinię skarżącej co do braku odpowiednich kompetencji wśród członków Komisji Oceniających. Można odnieść wrażenie, iż nie są oni w stanie odróżnić projektu informatycznego o koszcie realizacji 5.000 PLN od projektu o koszcie 500.000 PLN.

Skarżąca zarzuciła, że przy ocenie kryterium nr 10 – Środki zostaną wykorzystane w sposób efektywny (relacja nakład/rezultat) – miała miejsce rozbieżność pomiędzy zarzutami Komisji Oceniającej (kwestionującej generalnie zasadność wydatków) a Instytucją Pośredniczącą (kwestionującej jedynie wysokość wydatku i sugerującej jego przeszacowanie). Ponadto IP wskazała, iż podtrzymuje opinię Komisji Oceniającej w zakresie tego kryterium na podstawie swojego stanowiska dotyczącego braku właściwego uzasadnienia dla części wydatków, a co nie przedmiotem protestu.

Skarżąca odnosząc się do kryterium nr 12 – wskaźników produktu i rezultatu – zarzuciła, iż Instytucja Pośrednicząca nie uznała wyjaśnień skarżącej w powyższym zakresie stwierdzając, iż wskaźnik "spontaniczna świadomość marki" nie może zostać uznany za obiektywnie weryfikowalny. Skarżąca nie zgadza z tą opinią, gdyż spontaniczna świadomość marki jest powszechnie uznanym wskaźnikiem służącym do badania skuteczności i efektywności kampanii marketingowych. Jest to wskaźnik mierzalny i weryfikowalny. Ponadto weryfikowalność wskaźników nie była powodem negatywnej oceny powyższego kryterium. Ocenę oparto jedynie na kwestiach dotyczących spójności danych pomiędzy poszczególnymi częściami wniosku i braku metod weryfikacji opisywanych wskaźników. Ta sytuacja ponownie powoduje, że IP podnosi zarzuty niebędące przedmiotem procedury odwoławczej.

W opinii skarżącej uznanie jej wyjaśnień w zakresie znacznej części kwestionowanych kryteriów jest jednoznaczne ze stwierdzeniem błędów i nieprawidłowości w przeprowadzonej ocenie i dlatego projekt powinien zostać skierowany do ponownej oceny merytorycznej. Natomiast sposób rozstrzygnięcia protestu w zakresie kwestionowanych kryteriów narusza "Procedurę odwoławczą", ponieważ nie uwzględnia wyników pierwotnej oceny projektu oraz odnosi się do kwestii nie stanowiących przedmiotu procedury odwoławczej. Ponadto rozstrzygnięcie protestu nie może stanowić próby uzasadnienia oceny wniosku, ponieważ jest za nią odpowiedzialna Komisja Oceniająca w RIF, a nie instytucja rozstrzygająca protest. Rozstrzygnięcie protestu (zgodnie z obowiązującą procedurą odwoławczą) powinno odnosić się jedynie do kwestii przedstawionych w proteście.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o oddalenie skargi oraz odniósł się do powoływanych w skardze zarzutów wskazując na ich bezzasadność.

Pismem procesowym z 25 stycznia 2012 r. organ – na wezwanie Sądu – przesłał arkusze ocen merytorycznych z podpisami osób oceniających projekt skarżącej, listy ekspertów, a także ogłoszenia o naborze na ekspertów, a także uzupełnił argumentację odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w § 2 tego przepisu, natomiast § 3 stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Przedmiotem niniejszej sprawy jest rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] sierpnia 2011 r., na które skarga została wniesiona w trybie ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712, zwanej dalej: u.z.p.p.r.). Dodać należy, iż art. 37 u.z.p.p.r. stanowi, że do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Niemniej, w art. 30b u.z.p.p.r. ustawodawca nakłada na Instytucję Zarządzającą obowiązek ustanowienia, w systemie realizacji danego programu operacyjnego, procedury odwoławczej (terminu, trybu i warunków) i zakreśla ogólne ramy takiej procedury. Poddając rozstrzygnięcia Instytucji Zarządzającej lub Instytucji Pośredniczącej kontroli sądowej, ustawodawca w art. 30c i 30d u.z.p.p.r. ustanowił również szczegółowy tryb wnoszenia i rozpoznawania skarg, odbiegający od ogólnego modelu, wskazując w art. 30e zakres stosowania przepisów p.p.s.a. Zaskarżone negatywne oceny projektów nakazuje traktować jak akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. Sąd może uwzględnić skargę, jeżeli stwierdzi, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo.

Analizując sprawę w tym zakresie przede wszystkim przypomnieć trzeba, iż sprawa ta została zainicjowana wnioskiem skarżącej o dofinansowanie w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, lata 2007-2013, Oś Priorytetowa 8: Społeczeństwo informacyjne – zwiększanie innowacyjności gospodarki, Działanie 8.1: Wspieranie działalności gospodarczej w dziedzinie gospodarki elektronicznej. Program ten został zatwierdzony przez Komisję Europejską decyzją z 1 października 2007 r. nr K (2007) 4562 w sprawie przyjęcia Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka w ramach pomocy wspólnotowej z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, a następnie przyjęty uchwałą Rady Ministrów nr 267/2007 z 30 października 2007 r. Został on przygotowany na podstawie rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 31 lipca 2006 ze zm.). W zakresie regulacji krajowych dotyczących POIG wymienić trzeba u.z.p.p.r., rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego z 13 sierpnia 2008 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej na wspieranie tworzenia i rozwoju gospodarki elektronicznej w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013 (Dz. U. Nr 153, poz. 956 ze zm.) oraz Szczegółowy opis priorytetów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013. W Załączniku 4.4 do wymienionego uszczegółowienia uregulowano procedurę odwoławczą w ramach POIG. Ponadto sposób przeprowadzenia konkursu jest unormowany w Regulaminie przeprowadzania konkursu w ramach POIG (dla Priorytetu 8, Działania 8.1), stanowiącym opracowanie zasad dokonywania oceny wniosków o dofinansowanie, przygotowane na podstawie obowiązujących przepisów prawa krajowego i wspólnotowego. Regulamin przeprowadzenia konkursu stanowił załącznik do ogłoszenia o konkursie opublikowanego zgodnie z art. 29 u.z.p.p.r. przez Instytucję Wdrażającą – Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości na jej stronie internetowej. Dodatkowo jako załączniki do ogłoszenia o konkursie zostały umieszczone "Kryteria wyboru projektów", "Wzór wniosku o dofinansowanie projektu" oraz "Instrukcja wypełnienia wniosku o dofinansowanie".

Mając na uwadze powyższe unormowania Sąd podkreśla, że każdy z przystępujących do udziału w konkursie miał obowiązek zastosować się do wyżej wymienionej dokumentacji o jakiej mowa w ogłoszeniu konkursu. Stosując się do wytycznych tam zawartych wszyscy zgłaszający do konkursu wnioski mieli jednakową możliwość zapoznania się z zasadami przeprowadzania konkursu, co z kolei prowadzi do zachowania zasad: równego dostępu do pomocy wszystkich wnioskodawców oraz zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów o jakich mowa w art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r.

Ponadto zgodnie z art. 31 ust. 1 u.z.p.p.r. – w celu zapewnienia rzetelnej i bezstronnej oceny projektów w procesie wyboru projektów do dofinansowania mogą uczestniczyć eksperci posiadający specjalistyczną wiedzę lub umiejętności z poszczególnych dziedzin objętych programem operacyjnym.

Mając na uwadze powyższe zasady i zarzut skargi dotyczący podważenia kwalifikacji członków Komisji Oceniającej, Sąd stwierdza, że z przedstawionych przez organ dokumentów nie wynika aby ocena przedmiotowego projektu została przeprowadzona niezgodnie z prawem tzn. przez osoby nieuprawnione i niekompetentne.

Wskazać należy, że sposób i tryb powoływania oceniających do oceny wniosków reguluje § 2 ust. 2 Regulamin prac Komisji Konkursowej, w myśl którego członków Komisji Konkursowej powołuje Prezes PARP, po zatwierdzeniu przez Instytucję Pośredniczącą składu osobowego zaproponowanego przez RIF oraz IW, na podstawie kryteriów określonych w: a) w Załączniku nr 1 do niniejszego Regulaminu – w przypadku członków z RIF, Instytucji Wdrażającej, Instytucji Pośredniczącej i Instytucji Zarządzającej; b) Zaproszeniu do składania wniosków o wpis na listę ekspertów oceniających projekty w ramach Działania 8.1 POIG – w przypadku ekspertów.

Zgodnie zaś z § 6 ust. 4 Regulaminu prac Komisji Konkursowej – każdy wniosek o dofinansowanie musi zostać oceniony przez co najmniej 2 członków oceniających. W przypadku powołania ekspertów wymagane jest, aby ocena wniosku przeprowadzana była niezależnie przez eksperta oraz członka oceniającego powołanego spośród pracowników RIF, IW, IP lub IŻ (...).

W przedmiotowej sprawie – jak wynika z arkuszy oceny merytorycznej – wniosek skarżącej został oceniony oddzielnie przez dwóch członków oceniających: K. J. (pracownika RIF) oraz P. S. (eksperta zewnętrznego z listy ekspertów PARP oceniających Działanie 8.1) (k. 107 – 115 akt sąd.) . Zauważyć przy tym należy, że oboje oceniający wypełnili wysokie wymagania stawiane członkom Komisji Konkursowej. W stosunku do ekspertów takie wymagania zostały określone w zaproszeniu do składania wniosków o wpis na listę ekspertów oceniających projekty w ramach działania 8.1. W ogłoszeniu określono m.in. wymagane dziedziny specjalizacji (gospodarka elektroniczna obejmująca rozwój rynku usług świadczonych w formie elektronicznej (e-usług) i wytwarzanie produktów cyfrowych, niezbędnych do świadczenia tych usług (Działanie 8.1 POIG)), wskazano również na kryteria konieczne, które powinien spełniać ekspert (wyższe wykształcenie, udokumentowane, minimum 2-letnie doświadczenie zawodowe w wybranej dziedzinie specjalizacji, wiedza z zakresu analizy finansowej i ekonomicznej, pisemna rekomendacja instytucji/organizacji, z którą kandydat na eksperta współpracował lub współpracuje (wskazująca czas i zakres współpracy) w zakresie tematycznie związanym z wybranym działaniem, w ramach którego dokonuje zgłoszenia, np.: rekomendacja szkoły wyższej, samorządu zawodowego, izby gospodarczej, organizacji pozarządowej, stowarzyszenia, instytutu, jednostki badawczo- rozwojowej itp.), a także kryteria pożądane (znajomość zagadnień związanych z wykorzystywaniem środków pomocowych UE, doświadczenie zawodowe w zakresie oceny projektów inwestycyjnych współfinansowanych z funduszy pomocowych, biznes planów, wniosków o udzielnie kredytu inwestycyjnego lub wniosków o dofinansowanie projektu inwestycyjnego (w tym doświadczenie w zakresie analizy finansowej i ekonomicznej przedsiębiorstw), znajomość prawa polskiego, w szczególności w zakresie pomocy publicznej, finansów publicznych oraz zasad rachunkowości, znajomość procedur programowych POIG, znajomość zagadnień związanych z funkcjonowaniem sektora małych i średnich przedsiębiorstw). W stosunku do pracowników będących członkami Komisji Konkursowej wymogi niezbędne określa Załącznik nr 1 do Regulaminu prac Komisji Konkursowej – Kryteria wyboru członków Komisji Konkursowej. I tak do wymagań obowiązkowych należy: wykształcenie wyższe, minimum 6 miesięcy doświadczenia w pracach związanych z obsługą programów pomocowych, znajomość procedur programowych, znajomość zagadnień związanych z funkcjonowaniem sektora MSP; zaś do wymagań pożądanych: doświadczenie w ocenie wniosków o dofinansowanie, znajomość zagadnień i/lub doświadczenie w zakresie: e-gospodarki, nowych technologii informatycznych (zwłaszcza internetowych), znajomość rynku produktów i usług cyfrowych oraz znajomość zagadnień związanych z analizą finansową przedsiębiorstw.

W związku z tym, że oboje oceniający spełnili powyższe kryteria – o czym świadczą dokumenty przedstawione do akt sądowych – Sąd stwierdza, że nie można uznać twierdzeń skarżącej, iż osoby te nie legitymowały się wysokim poziomem znajomości dziedziny objętej konkursem.

Sąd dodatkowo podkreśla, że pomimo tego, iż oceny przedmiotowego projektu skarżącej były sporządzone niezależnie od siebie to każdy z oceniających doszedł do podobnych konkluzji, kwestionujących te same kryteria. W związku z tym w sprawie nie wystąpiła sytuacja o jakiej mowa § 6 ust. 15 Regulaminu prac Komisji Konkursowej, a dotycząca przypadku wystąpienia rozbieżności w ocenie merytorycznej wniosku, która powodowałaby konieczność usunięcia rozbieżności i ewentualnego powołania trzeciego oceniającego.

Mając na uwadze powyższe Sąd za chybione uznał zarzuty dotyczące nieprawidłowości przeprowadzonych ocen i kwalifikacji członków Komisji Oceniającej.

Sąd – przed przystąpieniem do oceny poszczególnych zarzutów w zakresie zakwestionowanych kryteriów merytorycznych – zwraca uwagę, że w myśl § 7 pkt 12a Regulaminu konkursu – do dofinansowania rekomendowane są projekty, które łącznie spełniają wszystkie kryteria oceny merytorycznej obligatoryjnej. Tak więc podkreślić należy, że w przypadku choćby niespełnienia jednego z kryteriów merytorycznych projekt będzie podlegał zawsze ocenie negatywnej. Niemniej jednak Sąd uznał, że zakwestionowanie przez organ w zaskarżonym rozstrzygnięciu wymienionych kryteriów było uzasadnione i zgodne z prawem.

I tak co do kryterium Planowane wydatki są kwalifikowane w ramach Działania, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu (kryterium nr 9), organ zasadnie podkreślił, iż zgodnie z treścią Przewodnika, dla tego kryterium "nie mogą być uznane za kwalifikowalne wydatki, które zostały zaprezentowane we wniosku w sposób niewłaściwy, tj. niedostatecznie konkretny i nie umożliwiający pełnej oceny wszystkich aspektów kwalifikowalności". Mając to na uwadze organ wytłumaczył z jakich powodów zakwestionował część wydatków m.in. wskazał na niekwalifikowalność wydatków w postaci usług księgowych. Powodem niekwalifikowalności tych usług nie była przynależność tego wydatku do grupy usług księgowych, które zgodnie z § 6 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia MRR z 13 sierpnia 2008 r. należą do grupy wydatków kwalifikowanych, lecz wadliwy opis tego wydatku. Organ wyjaśnił, że zgodnie z Instrukcją pkt 17d wniosku usługi księgowe zostały określone jako "niezbędne w procesie rozliczania projektu", natomiast, jak wskazano w informacji o negatywnej ocenie, koszt związany bezpośrednio z zarządzeniem projektem nie jest kosztem kwalifikowanym. Dlatego też niekwalifikowalność przedmiotowego wydatku jest konsekwencją jego niewłaściwego opisu, nie wynika natomiast z przynależności do usług księgowych. Zgodnie z Instrukcją w punkcie 17d należy uzasadnić wydatki na usługi obce "w kontekście ich niezbędności dla realizacji projektu. Uzasadnienie powinno m.in. dotyczyć przyczyn, dla których preferowane będzie zakupienie usług obcych (np. usług doradczych lub hostingu), a nie zrealizowanie danej czynności przy wykorzystaniu własnych zasobów kadrowych lub materialnych Wnioskodawcy". Należy przyznać rację organowi, że przedstawione w tym punkcie we wniosku uzasadnienie wydatku na usługi księgowe jest ogólnikowe, przy czym opis tego wydatku wskazuje na to, iż został on powiązany z procesem zarządzania projektem, który to wydatek jest niekwalifikowalny, w ramach kategorii wydatków "koszty ogólne".

Za zasadne uznać także należy wytknięcie przez organ zatrudnienia zbyt dużej liczby osób i niedostateczne, jak na taką ilość osób, uzasadnienie przedmiotowych wydatków. Skarżąca, przewidując zatrudnienie tylu osób powinna w odpowiedni sposób uzasadnić ich zatrudnienie. Tymczasem, na co wskazano w zaskarżonym rozstrzygnięciu, takiego uzasadnienia we wniosku nie zawarto. Trafnie wskazano, że poszczególne grupy pracowników, odpowiedzialne za dany rodzaj zadań zostały potraktowane łącznie, bez wskazania zakresu zadań, za które będą odpowiedzialne, co w praktyce uniemożliwia ocenę zasadności czy racjonalności przyjętego poziomu wydatków, a tym samym powoduje, że wydatki te należy uznać za niekwalifikowalne. Następnie wskazać należy, że w punkcie 17 wniosku skarżąca przedstawiła liczbę osób, które zostaną zatrudnione w związku z realizacją projektu, jednakże nie przedstawiła we wniosku chociażby ramowych zakresów obowiązków, czy też opisu jakie funkcje będą pełnić poszczególni pracownicy. Znalazły się tam opisy ogólne (będą to pracownicy zajmujący się wyszukiwaniem, pozyskiwaniem i wprowadzaniem do portalu danych), które nie pozwalają na uznanie wydatków za konkretne i jednoznacznie uzasadnione. Instrukcja wypełniania wniosku stanowi jasno, że "opis sposobu oszacowania wydatków powinien umożliwiać dokonanie korekty wartości wydatków, które zostaną uznane za przeszacowane", czego we wniosku skarżąca nie przedstawiła w dostateczny sposób, jak również wbrew obowiązkowi "należytego wykazania niezbędność każdego wydatku na wynagrodzenie ujętego w projekcie", w przedmiotowym wniosku brak jest stosownego uzasadnienia poniesienia wydatków. Podobnie niejasno we wniosku zaprezentowano konieczność opracowania graficznego materiałów promocyjnych banery reklamowe, wzory zaproszeń do mailingu, layuot reklam prasowych itp. w kwocie 20 tys. zł, ponieważ wydatek ten nie został szczegółowo uzasadniony zwłaszcza w kontekście zatrudnienia dwóch specjalistów ds. promocji.

Powyższe zastrzeżenia organu Sąd uznał za właściwe, a w związku z tym zarzuty skargi w tym zakresie należało uznać za chybione. Podobnie jak zarzut skarżącej, iż organ odwoławczy uznał wydatki jedynie za przeszacowane, podczas gdy Komisji Konkursowa uznała je całkowicie zbędne. Wskazać należy, że przeszacowanie wydatków przesądza także o uznaniu ich niekwalifikowalności, jako wydatków nieuzasadnionych.

Sąd stwierdza, iż organ zasadnie uznał, że niespełnienie kryterium nr 9 bezpośrednio przekłada się na ocenę możliwości spełnienia przez wniosek kryterium nr 10 – Środki będą wykorzystane w sposób efektywny (relacja nakład/rezultat) – bowiem skarżąca nie przedstawiając racjonalnego uzasadnienia wydatków nie daje możliwości uznania wydatków za efektywne. Zgodnie z zapisami "Przewodnika po kryteriach wyboru finansowanych operacji" ocenie podlega czy "poszczególne wydatki nie zostały przeszacowane, jak również, czy zostaną wykorzystane zgodnie z zasadami gospodarki finansowej opartej na zasadach bilansowych, w szczególności – najkorzystniejszej relacji nakładów do rezultatów". Inaczej mówiąc brak właściwego uzasadnienia dla części wydatków wskazujące na ich przeszacowanie, zgodnie z zapisami "Przewodnika po kryteriach wyboru finansowanych operacji" nie pozwala na pozytywną ocenę efektywności wydatkowanych środków.

Sąd odnosząc się do kryterium nr 12 – Wskaźniki produktu i rezultatu są: obiektywnie weryfikowalne, odzwierciedlają założone cele projektu, adekwatne dla danego rodzaju projektu, realne do osiągnięcia – zwraca uwagę, że w tym zakresie na etapie skargi skarżącą praktycznie nie sformułowała zarzutów w zakresie kwestii spójności danych pomiędzy poszczególnymi częściami wniosku i nie odniosła się do szerokiego uzasadnienia niespełnienia tego kryterium w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Niemniej jednak należy wskazać, że zgodnie z "Instrukcją wypełniania wniosku" w pkt 18c wniosku należy przedstawić informację na temat planowanych sposobów weryfikacji wartości wskaźników (np. źródła danych, metodologię i algorytmy kwantyfikowania celów) w trakcie realizacji projektu. Informacja ta jest podstawą do oceny wskaźników prezentowanych w punkcie 20, zatem musi być precyzyjna i szczegółowa. Wskaźniki wynikające ze zdefiniowanych celów projektu muszą być obiektywnie weryfikowalne, realne do osiągnięcia oraz adekwatne do rodzaju projektu. Cele określone w punkcie 18c powinny znaleźć odzwierciedlenie w punkcie 20 (zgodnie z wymogami określonymi instrukcji do punktu 20). Skarżąca w pkt 18c nie zawarła opisanych wyżej informacji odnośnie wskaźników rezultatu, m.in. nie wskazano jakie źródła danych i jaka metodologia będzie brana pod uwagę przy obliczaniu wskaźnika "spontaniczna świadomość marki", określona przez skarżącą ogólnie "badania rynkowe" nie pozwalają na uznanie, że wskaźnik ten został opisany w sposób prawidłowy, nie jest bowiem jasne kto, kiedy i na jakiej próbie osób te badania przeprowadzi, nadto nie wskazano jakie dane zostaną pozyskane w wyniku tych badań. Podobne zastrzeżenia odnieść należy do pozostałych wskaźników, skarżąca określa wprawdzie konkretne wartości liczbowe, nie wskazuje jednak przy pomocy jakich instrumentów czy narzędzi ma zamiar wyliczyć przedstawione wielkości. Tak więc brak określenia metody weryfikacji wskaźników uniemożliwia kontrolę ich osiągnięcia na etapie realizacji projektu przez właściwe Instytucje. Zgodnie z Przewodnikiem w ramach kryterium nr 12 ocenie podlega spójność poszczególnych opisów, uzasadnień i obliczeń przyjętych we wniosku z założeniami odnośnie wartości zadeklarowanych wskaźników. Wartości te powinny zostać zestawione m.in. z analizą konkurencji i popytu oraz oceniane w kontekście realiów rynkowych, czego w przedmiotowym wniosku nie przedstawiono.

Sąd odnosząc się do zarzutu, że Instytucja Pośrednicząca podniosła na etapie zarzuty nie będące przedmiotem procedury odwoławczej, stwierdza, że w zaskarżonym rozstrzygnięciu zostały zawarte dodatkowe, szczegółowe uzasadnienia już wcześniej postawionych zarzutów w piśmie Instytucji Wdrażającej z [...] marca 2011 r. Takie uzupełnienie argumentacji dotyczącej oceny danego kryterium w ramach postępowania odwoławczego jest dopuszczalne i nie narusza postanowień u.z.p.p.r. ani Regulaminu Procedury Odwoławczej. Zgodnie bowiem z § 9 ust. 10 Procedury Odwoławczej obowiązującej dla naboru wniosków ogłoszonych po 1 stycznia 2010 r. Instytucja Pośrednicząca powinna m.in. zapoznać się z treścią protestu złożonego przez wnioskodawcę wraz z jego uzasadnieniem, a w szczególności wnikliwie przeanalizować zgłoszone zarzuty. W rezultacie rozparzenia protestu powinna natomiast ustosunkować się pisemnie do zarzutów podniesionych w proteście i uzasadnić swoje stanowisko. Ustosunkowanie się do zarzutów podniesionych w proteście, w przypadku gdy za podtrzymaniem negatywnej oceny, obok argumentów przemawiających za negatywną oceną danego kryterium przytoczonych w informacji o negatywnej ocenie, przemawiają również inne, dodatkowe argumenty powinno polegać również na ich przytoczeniu. Instytucja Pośrednicząca powinna skonfrontować ocenę danego kryterium z postanowieniami dokumentacji konkursowej, jeżeli zaś dojdzie do wniosku, że wniosek nie spełnia innych wymogów określonych przez to kryterium, to nie może tej okoliczności pominąć. Rozpatrzenie protestu nie byłoby wówczas wnikliwe. Tak więc powołanie, dodatkowych argumentów nie jest równoznaczne ze stawianiem nowych nieznanych zarzutów, których skarżąca nie ma już możliwości zwalczać. Wnioskodawca w informacji o negatywnej ocenie zostaje bowiem poinformowany o negatywnie ocenionych kryteriach i tym samym ma możliwość odniesienia się do zarzutu niezgodnego z postanowieniami dokumentacji konkursowej przygotowania danego fragmentu wniosku. Kryteria przeprowadzania konkursu zostały celowo opisane w ten sposób, aby dotyczyły określonego, konkretnego zagadnienia. Postanowienia dokumentacji konkursowej zawężają możliwość kontroli, w toku procedury odwoławczej, zgodności wniosku z wymaganiami ustanowionymi przez jego gospodarza w ramach danego, negatywnie ocenionego, kryterium. Dlatego też uznać należy, że wnioskodawca, który został prawidłowo poinformowany o negatywnej ocenie danego kryterium ma możliwość pełnego odniesienia się do zgodności jego oceny z postanowieniami dokumentacji konkursowej.

Mając na uwadze powyższe Sąd nie stwierdził takich uchybień postępowania, które miałby istotny wpływ na wynik postępowania w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił stanowisko Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji i na zasadzie przepisu art. 30c ust. 3 pkt 2 u.z.p.p.r. orzekł jak w sentencji wyroku.