Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2449/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 24a ust. 1 w zw. z art. 24b ust. 4 u.s.g. w zw. z art. 190 ust. 1 pkt 2a
journal: Dz.U. 2010 nr 176 poz 1190
law: Ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw -tekst jednolity.
article: art. 24 a u.s.g. w zw. z art. 23
journal: Dz.U. 1998 nr 21 poz 94
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy - tekst jednolity
article: art. 184 w zw. z art. 204 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie NSA Aleksandra Łaskarzewska del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 29 października 2013r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Go 428/13 w sprawie ze skargi W. J. na zarządzenie zastępcze Wojewody Lubuskiego z dnia[...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od W.J. na rzecz Wojewody Lubuskiego kwotę 313,90 (słownie: trzysta trzynaście i 90/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Go 428/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę W. J. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego.

W uzasadnieniu Sąd podał, że w dniu 21 listopada 2010 roku w wyniku wyborów W.J. został wybrany radnym Rady Gminy W. na kadencję 2010-2014. Był wówczas pracownikiem Zakładu Gospodarki Komunalnej w W., samorządowego zakładu budżetowego na stanowisku robotnika gospodarczego – operatora koparki i kierowcy ciągnika. Umowa o pracę została zawarta w dniu 1 kwietnia 2008 roku na czas nieokreślony.

W dniu 28 czerwca 2011 roku Rada Gminy W. podjęła na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym ( tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 16 ust. 1,3 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych ( Dz. U. z 2009r., Nr 157, poz. 1240 ze zm.) uchwałę, zgodnie z którą został zlikwidowany samorządowy zakład budżetowy Gminy W. – Zakład Gospodarki Komunalnej w W.. Majątek nieruchomy znajdujący się w użytkowaniu Zakładu przeszedł pod zarząd wójta gminy. Majątek ruchomy został przekazany Urzędowi Gminy oraz innym jednostkom organizacyjnym. Termin zakończenia procesu likwidacji Zakładu Gospodarki Komunalnej w W. na dzień [...] grudnia 2011 roku.

Pismem z dnia 10 listopada 2011 r. poinformowano W. J., że zgodnie z w/w uchwałą z dniem 1 stycznia 2012 roku nastąpi likwidacja Zakładu Gospodarki Komunalnej w W.. W związku z przejęciem tego Zakładu przez Urząd Gminy w W. nie zachodzi konieczność rozwiązania umowy o pracę łączącej dotychczas W. J. z Zakładem Gospodarki Komunalnej w W.. Urząd Gminy jako nowy pracodawca wstępuje na podstawie art. 231 § 1 kodeksu pracy z mocy prawa w stosunek pracy jako pracodawca. Za zobowiązania wynikające z tego stosunku pracy od dnia 1 stycznia 2012 roku odpowiada Urząd Gminy w W.. Nadto w piśmie tym zawarto pouczenie, że zgodnie z treścią art. 231 § 4 kodeksu pracy w terminie dwóch miesięcy tj. od 1 stycznia 2012 roku do 29 lutego 2012 roku, W.J. może rozwiązać stosunek pracy za uprzednim siedmiodniowym wypowiedzeniem. Powyższe pismo doręczono W. J. w dniu 14 listopada 2011 roku.

W dniu 2 stycznia 2012 roku zostało podpisane przez W. J. i Urząd Gminy w W., reprezentowany przez Wójta, porozumienie, zgodnie z którym strony zmieniły dotychczasowe warunki umowy o pracę w zakresie rodzaju pracy. Zgodnie z tym porozumieniem W. J. został zatrudniony w Urzędzie Gminy na stanowisku robotnik gospodarczy – operator koparko- ładowarki, poczynając od dnia 1 stycznia 2012 roku. W. J. nie wypowiedział umowy o pracę w oparciu o przepis art. 231 § 4 kodeksu pracy.

Pismem z dnia 8 stycznia 2013 roku Wojewoda [...] powołując się na art. 98a ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym ( tekst jednolity Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm. ), wezwał Radę Gminy w W. do podjęcia uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego W. J., w terminie 30 dni od dnia otrzymania wezwania. W uzasadnieniu powyższego wezwania powołano się na art. 24a i 24b ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, które to przepisy wprowadzają zakaz łączenia mandatu radnego z pracą w urzędzie gminy, w której radny uzyskał mandat, który to zakaz jest bezwzględny. Pismo Wojewody [...] zostało odebrane przez adresata w dniu 11 stycznia 2013 roku.

Pismem z dnia 5 lutego 2013 roku Rada Gminy w W. poinformowała Wojewodę [...], że nie została podjęta przez radę gminy uchwała w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego W. J. wobec nie uzyskania wymaganej liczby głosów. Wobec powyższego stanowiska Rady Gminy W., Wojewoda [...] pismem z dnia 18 lutego 2013 zawiadomił Ministra Administracji i Cyfryzacji o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego Rady Gminy W. W.J..

Zarządzeniem zastępczym z dnia [...] marca 2013 roku Wojewoda [...] działając na podstawie art. 98a ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym ( tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 190 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 roku Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików wojewódzkich ( tekst jednolity Dz. U. z 2010r., nr 176, poz. 1190 ze zm.) oraz art. 16 ust. 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy ( Dz. U. z 2011r., nr 21, poz. 113 ze zm. ), stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Gminy W. W. J. z powodu naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności, tj. świadczenia pracy na podstawie umowy o pracę w Urzędzie Gminy w W..

Powyższe zarządzenie doręczono W. J. w dniu 20 marca 2013 r. wraz z pouczeniem o sposobie i terminie wniesienia skargi.

W ustawowym terminie W.J. złożył na powyższe zarządzenie zastępcze skargę. W złożonej skardze podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego tj. przepisu art. 24b ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1998 o samorządzie gminnym w zw. z art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 roku Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików wojewódzkich ( tekst jednolity Dz. U. z 2010 r., Nr 176, poz. 1190 z zm.), poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że obowiązuje bezwzględny zakaz wykonywania pracy przez radnego w urzędzie gminy, w której wykonuje swój mandat, bez względu na status pracownika w urzędzie gminy, skutkujący wygaśnięciem mandatu radnego. Skarżący podniósł, że ustawa z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym nie reguluje kwestii zakazu zatrudnienia radnego w ramach stosunku pracy na stanowiskach nie będących stanowiskami kierowniczymi w urzędzie gminy, jeżeli w trakcie kadencji radnego następuje u jego dotychczasowego pracodawcy zmiana organizacyjna, polegająca na przejęciu pracownika przez urząd gminy, w której radny ma mandat.

W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wnosił o jej oddalenie.

W uzasadnieniu swojego stanowiska podniósł, że w związku z likwidacją Zakładu Gospodarki Komunalnej w W. i przejęciem tego zakładu pracy przez Urząd Gminy w W., z dniem 1 stycznia 2012 roku skarżący stał się na podstawie art. 23 § 1 kodeksu pracy pracownikiem Urzędu Gminy w W.. W ocenie organu art. 24a ust. 1 i 24b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że osoba wybrana na radnego nie może wykonywać pracy w ramach stosunku pracy w urzędzie gminy, w której uzyskała mandat. Stosując wykładnię nie tylko językową, ale także systemową i celowościową, regulacja zwarta w w/w przepisach obejmuje wszystkie możliwe przypadki kolizji wykonywania mandatu radnego z zatrudnieniem w urzędzie gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd podniósł, że okolicznością sporną w niniejszej sprawie jest, czy art. 24 a i art. 24b ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym ( tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm. ), wprowadzają bezwzględny zakazu nawiązania przez radnego stosunku pracy z urzędem gminy, w której uzyskał mandat. Wyżej wymienione przepisy zostały dodane do ustawy o samorządzie gminnym w wyniku zmian wprowadzonych przez ustawę z dnia 19 września 1995 roku o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. z 1995 r., Nr 124, poz. 601). Jednym z istotnych elementów nowelizacji ustawy samorządowej, dokonanej we wrześniu 1995 roku, jak to stwierdził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu orzeczenia z dnia 23 kwietnia 1996 roku w sprawie K 29/95, było wprowadzenie przepisów wykluczających łączenie mandatu radnego z piastowaniem stanowisk administracyjnych w ramach gminy. W szczególności nowy art. 24 a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zakazuje nawiązania stosunku pracy w urzędzie gminy z radnym, który w tej gminie piastuje mandat. Z kolei art. 24b tej samej ustawy zakazuje w ust. 1, osobie wybranej na radnego, wykonywania pracy w ramach stosunku pracy w urzędzie gminy, w której uzyskała mandat, lub wykonywania funkcji kierownika i jego zastępcy w jednostce organizacyjnej tej gminy. Wybór na radnego zobowiązuje taką osobę do zwrócenia się o udzielenie urlopu bezpłatnego, który obejmuje okres sprawowania mandatu wraz z trzymiesięcznym okresem po wygaśnięciu mandatu (art. 24 ust. 2), a niezłożenie wniosku o urlop bezpłatny jest równoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu ( art. 24b ust. 5).

Sąd zaznaczył, iż Trybunał Konstytucyjny w wyżej wymienionym orzeczeniu stwierdził, że wprowadzenie zakazu łączenia mandatu radnego z zatrudnieniem w ramach systemu organizacyjnego gminy pozostaje w racjonalnym związku z tym interesem publicznym i ma charakter współmierny do rangi tego interesu. Celem regulacji zawartych w przepisie art. 24 a i 24b ustawy o samorządzie gminnym jest wykluczenie jakiegokolwiek zbiegu funkcji radnego oraz wykonywania pracy pod kierownictwem lub na zlecenie wójta, burmistrza, prezydenta miasta. Sąd zaznaczył, że regulacje zawarte w tych przepisach nie obejmują literalnie wszystkich możliwych przypadków kolizji wykonywania mandatu radnego z zatrudnieniem w urzędzie gminy, gdzie radny wykonuje swój mandat. Jednakże zdaniem Sądu, mając na uwadze nie tylko wykładnię językową, ale także wykładnię celowościową i systemową, z zestawienia przepisów art. 24a i 24b ustawy o samorządzie gminnym wynika jednoznacznie, że jakikolwiek przypadek równoczesnego sprawowania mandatu radnego gminy oraz pracy w urzędzie tej gminy nie jest przez ustawodawcę pożądany, niezależnie od kolejności nawiązywania tych stosunków prawnych i okoliczności w jakich doszło do podjęcia zatrudnienia i uzyskania mandatu. Celem tzw. przepisów antykorupcyjnych dotyczących radnych zawartych w art. 24a i 24b ustawy o samorządzie gminnym jest całkowite wykluczenie możliwości zatrudnienia radnego na jakimkolwiek stanowisku w urzędzie gminy, zarówno w ramach stosunku pracy, jak i na podstawie umowy prawa cywilnego (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2354/11).

W ocenie Sądu, w świetle tego przepisu obojętna jest podstawa nawiązania tego stosunku pracy np. na podstawie umowy o pracę, powołania, mianowania. Przez użyty w tym przepisie zwrot "nawiązanie" należy rozumieć nie tylko sytuację w której powstaje nowy stosunek pracy, ale także gdy stosunek ten już istniał, jednak nastąpiła zmiana podmiotu zatrudniającego ( pracodawcy ). W przypadku przejęcia pracownika na podstawie art. 23 § 1 kodeksu pracy, zgodnie z którym zakład przejmujący wchodzi w miejsce dotychczasowego pracodawcy z mocy prawa, następuje nawiązanie nowego stosunku pracy między pracownikiem, a nowym pracodawcą. Zdaniem Sądu przepis art. 24a ustawy o samorządzie gminnym dotyczy również takiej sytuacji prawnej. Nastąpiło bowiem nawiązanie z mocy prawa stosunku pracy między radnym, a urzędem gminy, w której radny sprawuje mandat. Zdaniem Sądu brak jest podstaw do przyjęcia, mając na uwadze cel jakiemu służy unormowanie zawarte w tym przepisie, że ustawodawca sytuację taką chciał wyłączyć spod powyższego uregulowania. Brak jest argumentów pozwalających przyjąć odmienną w tym przypadku interpretację powyższego przepisu. Używając tak ogólnego sformułowania jakim jest "nawiązanie stosunku pracy", wolą ustawodawcy było objęcie tym sformułowaniem wszystkich form nawiązania stosunku pracy między radnym, a urzędem gminy. Zdaniem Sądu gdyby zamiarem ustawodawcy było wyłączenie spod zakazu zawartego w przepisie art. 24a ustawy o samorządzie gminnym określonych przypadków nawiązania stosunku pracy, zapewne takie wyłączenie by zawarł w ustawie poprzez wprowadzenie określonych uregulowań prawnych.

Sąd zaznaczył, że przepis art. 24 a ustawy o samorządzie gminnym dotyczy sytuacji, w której radny już piastuje swój mandat i w chwili wyboru nie był zatrudniony w urzędzie gminy, jako zakładzie pracy w rozumieniu art. 3 kodeksu pracy ( Komentarz do ustawy o samorządzie gminny aut. A. J.). Wynika to z użytego zwrotu "z radnym nie może być nawiązany stosunek pracy", a więc z osobą już piastującą funkcję radnego. Natomiast unormowania zawarte w art. 24b powyższej ustawy dotyczą sytuacji, gdy w chwili wyboru na radnego dana osoba była zatrudniona w urzędzie gminy lub jednostce organizacyjnej należącej do gminy. Zatrudnienie w urzędzie gminy jako zakładzie pracy w rozumieniu kodeksu pracy nastąpiło więc przed wyborem na radnego. Potwierdza to użycie zwrotu "osoba wybrana na radnego". Przepis art. 24b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym dotyczy jedynie radnych wykonujących funkcję kierownika lub jego zastępcy w jednostce organizacyjnej, przejętej lub utworzonej przez gminę w czasie kadencji tj. gminę jako jednostkę samorządu terytorialnego, a nie jako urząd gminy w rozumieniu zakładu pracy. Zgodnie z tym przepisem radny taki winien złożyć wniosek o urlop bezpłatny w terminie 6 miesięcy, a nie 7 dni jak w sytuacjach określonych w ust. 1 tegoż artykułu. Ustawa o samorządzie gminnym wprowadza odnośnie osoby będącej radnym zakaz nawiązania stosunku pracy w urzędzie gminy ( art. 24a ), a odnośnie osoby wykonującej pracę w ramach stosunku pracy w urzędzie gminy przed uzyskaniem mandatu radnego, bezwzględny obowiązek złożenia wniosku o urlop bezpłatny na warunkach określonych w art. 24b tejże ustawy. Sąd podkreślił, że powyższe regulacje dotyczą wszystkich radnych zatrudnionych w urzędzie gminy, jako zakładzie pracy, w której radny sprawuje mandat bez względu na zajmowane stanowisko. Natomiast regulacje dotyczące kierownika lub jego zastępcy jednostek organizacyjnych gminy, o których mowa w art. 24b ust.1 i 4 dotyczą sytuacji gdy te jednostki organizacyjne pozostają nadal odrębnymi od urzędu gminy zakładami pracy w rozumieniu kodeksu pracy. W ocenie Sądu, gdyby nawet przyjąć stanowisko skarżącego, że zakaz zatrudnienia o którym mowa w art. 24a ustawy o samorządzie gminy nie dotyczy sytuacji przejęcia zakładu pracy w rozumieniu art. 231 § 1 kodeksu pracy to nie oznacza, że może on świadczyć pracę w urzędzie gminy. Gdyby w drodze analogii przyjąć, że mają w takiej sytuacji zastosowanie unormowania zawarte w art. 24b ustawy o samorządzie gminnym, to skarżący nie może z uwagi na ust. 1 tegoż artykułu wykonywać pracy w ramach stosunku pracy w urzędzie gminy jako zakładzie pracy w rozumieniu kodeksu pracy. Tym samym winien wystąpić co najmniej o urlop bezpłatny, czego nie uczynił, mimo, że od daty przejęcia upłynęło ponad 14 miesięcy, licząc do daty wydania zarządzenia zastępczego.

W końcowej części uzasadnienia Sąd podniósł, że wobec niepodjęcia przez Radę Gminy w W. uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu, Wojewoda [...] na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym był uprawniony do wydania zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. J., reprezentowany przez radcę prawną M. W., zaskarżając wyrok w całości.

Skarżący wyrokowi zarzucił naruszenie:

1) prawa materialnego, tj.: a) art. 24 a ust. 1 w zw. z art. 24 b ust. 4 u.s.g. w zw. z art. 190 ust. 1 pkt 2 a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r., Nr 176, poz. 1190 z późn. zm.) poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż uregulowany w art. 24 a i 24 b zakaz wykonywania pracy przez radnego w urzędzie gminy, w której wykonuje on swój mandat, dotyczy wszystkich zatrudnionych bez względu na stanowisko, co skutkuje wygaśnięciem mandatu radnego Gminy W. W. J., podczas gdy ustawa o samorządzie gminnym nie reguluje kwestii zakazu zatrudnienia radnego w ramach stosunku pracy na stanowiskach, nie będących stanowiskami kierowniczymi w gminie, jeżeli w trakcie kadencji radnego nastąpi u jego dotychczasowego pracodawcy zmiana organizacyjna polegająca na przejęciu pracownika przez gminę, w której radny ma mandat;

b) art. 24a u.s.g. w zw. z art. 231 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r., Nr 21, poz. 94 z późn. zm.) poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż przez użyty w art. 24 a ustawy o samorządzie gminnym zwrot "nawiązanie" należy rozumieć nie tylko sytuację, w której powstaje nowy stosunek pracy, ale także gdy stosunek ten już istniał, jednak nastąpiła zmiana podmiotu zatrudniającego (pracodawcy), na skutek, czego nawiązany zostaje nowy stosunek pracy między pracownikiem, a nowym pracodawcą, podczas gdy przejście zakładu pracy na innego pracodawcę skutkuje jedynie zmianą pracodawcy w stosunkach pracy nawiązanych wcześniej przez innego pracodawcę bez potrzeby rozwiązywania tych stosunków i nawiązywania ich na nowo, wobec czego w odniesieniu do skarżącego nie znajdzie zastosowania przepis art. 24a ustawy o samorządzie gminnym.

Wobec powyższych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt: II SA/Go 428/13 w całości i uchylenie zarządzenia zastępczego Wojewody [...] z dnia [...] marca 2013 r., sygn. akt: [...] w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według, norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że sam Sąd pierwszej instancji stwierdził, że regulacje zawarte w przepisach ustawy o samorządzie gminnym nie obejmują literalnie wszystkich możliwych przypadków kolizji wykonywania mandatu radnego z zatrudnieniem w urzędzie gminy, gdzie radny wykonuje swój mandat. W żadnym z artykułów ustawodawca nie odnosi się do zatrudnienia radnego w ramach stosunku pracy na stanowiskach nie będących stanowiskami kierowniczymi w urzędzie gminy, jeżeli w trakcie kadencji radnego następuje u jego dotychczasowego pracodawcy zmiana organizacyjna polegająca na przejęciu pracownika przez urząd gminy, w którym radny ma mandat. Skarżący podniósł, że nie można stwierdzić, iż z zestawienia art. 24 a z art. 24 b u.s.g. wynika jednoznacznie, że jakikolwiek przypadek równoczesnego sprawowania mandatu radnego gminy oraz pracy w urzędzie tej gminy nie jest przez ustawodawcę pożądany, niezależnie od kolejności nawiązywania tych stosunków prawnych i okoliczności, w jakich doszło do podjęcia zatrudnienia i uzyskania mandatu radnego.

Skarżący nie zgadza się ze stwierdzeniem Sądu pierwszej instancji, że przez użyty w art. 24 a u.s.g. zwrot "nawiązanie" należy rozumieć nie tylko sytuację, w której powstaje nowy stosunek pracy, ale także gdy stosunek ten już istniał, jednak nastąpiła zmiana podmiotu zatrudniającego (pracodawcy). Stanowisko takie jest błędne i sprzeczne z definicją przejścia zakładu pracy na innego pracodawcę, uregulowaną w art. 23¹ k.p. W/w przepis stanowi, że w razie przejścia zakładu pracy lub jego części na innego pracodawcę staje się on z mocy prawa stroną w dotychczasowych stosunkach pracy. Przejście zakładu pracy lub jego części oznacza każdą czynność lub akt, w wyniku których następuje rozporządzenie mieniem dotychczasowego pracodawcy - w trakcie trwania nawiązanych przez niego stosunków pracy - na rzecz nowego pracodawcy. W celu zapewnienia pracownikom warunków do uwolnienia się od skutków prawnych zmiany pracodawcy przewidziano możliwość rozwiązania przez pracownika stosunku pracy w ciągu 2 miesięcy (tryb uproszczony) od zawiadomienia o dokonywanych zmianach. Jednakże skutek w postaci zmiany podmiotowej po stronie pracodawcy (wejście nowego pracodawcy w prawa i obowiązki dotychczasowego pracodawcy) przy zachowaniu istniejących stosunków pracy następuje w sposób automatyczny i niezależny od woli dotychczasowego i nowego pracodawcy w tym znaczeniu, że nie mogą oni np. w zawartej umowie dzierżawy wyłączyć tego skutku, czyniąc w niej zastrzeżenia, że wszyscy, bądź niektórzy pracownicy nie staną się z mocy samego prawa pracownikami nowego pracodawcy (Kodeks pracy. Komentarz, Józef Iwulski, Walerian Sanetra, LexisNexis, Warszawa 2013) (por. wyrok SN z dnia 6 stycznia 1995 r., sygn. akt: I PRN 116/94 (OSNAPiUS 1995, nr 12, poz. 145); wyrok SN z dnia 5 września 2001 r., sygn. akt: I PKN 830/00 (OSNP 2003, nr 15, poz. 355, OSP 2004, nr 4, poz. 46 z aprobującą glosą A. Tomanka); wyrok SN z dnia 17 listopada 2004 r., sygn. akt: II PK 69/04 (OSNP 2005, nr 8, poz. 112). Skarżący podkreślił, że jednoznacznie stwierdzić należy, iż na skutek przejścia zakładu pracy na innego pracodawcę nie dochodzi do nawiązania nowego stosunku pracy z pracownikiem. Powyższa błędna interpretacja terminu "nawiązanie" prowadzi do błędnego wniosku, iż skarżącego obejmuje zakaz uregulowany w treści art. 24a ustawy o samorządzie gminnym.

W. J. podniósł, że odnośnie gminnej jednostki organizacyjnej regulacje zawarte w obu artykułach są jednoznaczne. Osoba wykonująca funkcję kierownika lub jego zastępcy nie może łączyć jej z mandatem radnego - i to zarówno w przypadku opisanym w art. 24 a jak i w art. 24 b u.s.g. Dodatkowo art. 24 b w ust. 4 uregulowano sytuację, w której jednostka organizacyjna gminy zostaje przejęta lub utworzona w czasie kadencji. W tym przypadku ustawodawca przewidział termin do złożenia wniosku o urlop bezpłatny jedynie dla radnego wykonującego funkcję kierownika lub jego zastępcy. A skoro zakaz wykonywania pracy na rzecz jednostki organizacyjnej przejętej przez urząd gminy objęty treścią art. 24 b u.s.g. wiąże się ze. zobowiązaniem radnego wykonującego funkcję kierownika lub jego zastępcy do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie urlopu bezpłatnego, to można jednoznacznie wywnioskować, iż zakaz ten nie obejmuje pozostałych pracowników przejmowanej przez gminę jednostki. A zatem, radny przejęty do pracy w urzędzie nie łamie formalnie ustawowego zakazu zawartego w art. 24a ust. 1 u.s.g. bowiem sam nie nawiązuje nowego stosunku pracy z urzędem gminy. Skarżący W. J. nie złamał więc ustawowego zakazu zatrudnienia w urzędzie gminy, o którym mowa w art. 24a w zw. z art. 24b u.s.g., bowiem do pracy w urzędzie gminy został on przeniesiony na skutek likwidacji jednostki organizacyjnej gminy. Podstawą przeniesienia był art. 231 k.p., z którego wynika, iż stał się on pracownikiem urzędu gminy z mocy prawa. Ustawodawca zaś dopuścił w takiej sytuacji możliwość zatrudnienia radnego w urzędzie gminy na stanowisku, które nie jest stanowiskiem kierowniczym, skoro w art. 24 ust. 4 u.s.g. odniósł się tylko do stanowisk kierowniczych, wskazując 6-miesięczny termin na złożenie wniosku o urlop bezpłatny.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...], reprezentowany przez radcę prawnego A. H., wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu organ podniósł, iż zgadza się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że obowiązujące regulacje prawne, a w szczególności art. 24 a i art. 24b u.s.g., wprowadzają bezwzględny zakaz wykonywania pracy przez radnego w urzędzie gminy, w której wykonuje on swój mandat. Sąd słusznie zważył, iż z zestawienia art. 24 a z 24 b u.s.g. wynika jednoznacznie, że jakikolwiek przypadek równoczesnego sprawowania mandatu radnego gminy oraz pracy w urzędzie tej gminy nie jest przez ustawodawcę pożądany, niezależnie od kolejności nawiązywania tych stosunków prawnych i okoliczności w jakich doszło do podjęcia zatrudnienia i uzyskania mandatu radnego. Celem tzw. przepisów antykorupcyjnych dotyczących radnych zawartych w art. 24 a i 24 b u.s.g. jest całkowite wykluczenie możliwości zatrudnienia radnego na jakimkolwiek stanowisku w urzędzie gminy, zarówno w ramach stosunku pracy, jak i na podstawie umowy prawa cywilnego. W związku z tym Sąd prawidłowo doszedł do przekonania, że przez użyty w art. 24 a u.s.g. zwrot "nawiązanie" należy rozumieć nie tylko sytuację w której powstaje nowy stosunek pracy, ale także gdy stosunek ten już istniał, jednak nastąpiła zmiana pracodawcy. Z przedstawionej przez Sąd wykładni celowościowej i systemowej tzw. przepisów antykorupcyjnych, popartej dodatkowo przywołanym przez Sąd orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, wynika jednoznacznie, iż art. 24 a u.s.g. dotyczy również w/w sytuacji prawnej. Słusznie więc WSA wskazał, że brak jest podstaw do przyjęcia, mając na uwadze cel jakiemu służy unormowanie zawarte w tym przepisie, że ustawodawca sytuację taką chciał wyłączyć spod powyższego uregulowania. Używając tak ogólnego sformułowania jakim jest "nawiązanie stosunku pracy", wolą ustawodawcy było objęcie tym sformułowaniem wszystkich form i możliwości nawiązania stosunku pracy między radnym a urzędem gminy, w której sprawuje swój mandat. Zestawienie przepisu art. 24a u.s.g. z przepisem art. 24b ust. 1 u.s.g., przesądza o tym, że osoba wybrana na radnego nie może wykonywać pracy w ramach stosunku pracy w urzędzie gminy, w której uzyskała mandat, bez względu na okoliczności, czas i podstawę powstania tego stosunku pracy (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2354/ 11).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Wygaśnięcie mandatu, co do zasady następuje z mocy prawa, z dniem wystąpienia przesłanek do jego wygaśnięcia. Konieczne jest jedynie urzędowe potwierdzenie skutku prawnego, a takim aktem jest uchwała rady gminy, bądź zarządzenie zastępcze wojewody.

Zgodnie z art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r., Nr 176, poz. 1190 ze zm.) wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Wygaśnięcie mandatu radnego stwierdza rada w drodze uchwały, najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. W przypadku niewywiązywania się ze wspomnianego obowiązku przez organ stanowiący, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. W razie bezskutecznego upływu terminu, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze.

W rozpoznawanej sprawie wygaśnięcie mandatu radnego nastąpiło w trybie art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, wskutek stwierdzenia przez organ nadzoru naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w ustawie o samorządzie gminnym funkcji lub działalności.

Stosownie do brzmienia art. 24a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 - dalej u.s.g. z radnym nie może być nawiązywany stosunek pracy w urzędzie gminy, w której radny uzyskał mandat. Według zaś treści art. 24b ust. 1 u.s.g. osoba wybrana na radnego nie może wykonywać pracy w ramach stosunku pracy w urzędzie gminy, w której uzyskała mandat, oraz wykonywać funkcji kierownika lub jego zastępcy w jednostce organizacyjnej tej gminy. Przed przystąpieniem do wykonywania mandatu osoba ta obowiązana jest złożyć wniosek o urlop bezpłatny w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy.

W pierwszym przypadku w świetle tego przepisu (art. 24 a) indyferentna jest podstawa zatrudnienia, albowiem zakaz ten dotyczy zarówno zatrudnienia na podstawie umowy o pracę, jak i innych przypadków. Znaczenia prawnego nie ma też rodzaj, okres zatrudnienia i stanowisko powierzone radnemu w urzędzie gminy, ani to czy wiąże się to z dodatkowym uposażeniem (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 lipca 2010 r., sygn. akt III SA/Wr 150/10). Przepis ten dotyczy sytuacji, w której radny uzyskał mandat, a następnie miałby zostać zatrudniony w urzędzie gminy.

Z kolei drugi przypadek dotyczy bezwzględnego zakazu wykonywania pracy przez radnego w urzędzie gminy, w której wykonuje on swój mandat. Wykładnia art. 24 b ust. 1 u.s.g. wyraźnie daje do zrozumienia, że nie ma znaczenia status pracownika w urzędzie gminy, w szczególności to czy jest on urzędnikiem. Nie ma znaczenia czy pracownik odgrywa jakąś rolę w procesie formułowania i wyrażania na zewnątrz aktów realizacji kompetencji organu gminy, czy też pełni funkcję stricte pomocniczą. A zatem, bez wpływu pozostaje pozycja zajmowana przez radnego w strukturze urzędu gminy, a znaczenia nabiera więź podległości istniejąca między pracownikiem, a pracodawcą, której źródłem jest stosunek pracy.

W tym miejscu należy podnieść, iż w omawianej sprawie nie zachodzi sytuacja o jakiej wspomniał skarżący, a mianowicie wykonywania pracy na rzecz jednostki organizacyjnej przejętej przez urząd gminy, ale pozostającej nadal odrębnym od urzędu gminy zakładem. W omawianym stanie faktycznym Zakład Gospodarki Komunalnej w W. został zlikwidowany, wszystkie zobowiązania i należności zostały przejęte przez urząd gminy, a zatem skarżący wykonuje pracę na podstawie obowiązującego stosunku pracy na rzecz gminy, co w świetle powołanych przepisów jest zabronione. Najprościej mówiąc, W. J. jako osoba pełniąca funkcję radnego nie może być czynnym pracownikiem urzędu gminy ( bez względu na stanowisko jakie zajmuje) w okresie wykonywania mandatu radnego.

Jak słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji celem regulacji zawartych w art. 24 a i 24 b ustawy o samorządzie gminnym jest wykluczenie jakiegokolwiek zbiegu funkcji radnego z wykonywaniem pracy pod kierownictwem lub na zlecenie wójta, burmistrza, prezydenta miasta. A zatem nieważne jest, że ustawodawca nie wyartykułował wprost, że powyższe przepisy należy zastosować również w sytuacji, gdy w trakcie kadencji radnego następuje u jego dotychczasowego pracodawcy zmiana organizacyjna polegająca na przejęciu pracownika przez urząd gminy, w którym radny ma mandat. Z całą pewnością należy zaznaczyć, że ratio legis art. 24 a i art. 24 b ustawy o samorządzie gminnym jest oczywiste i zmierza do uniknięcia sytuacji, w której ta sama osoba byłaby członkiem organu stanowiącego gminy (rady) i jednocześnie wykonywałaby czynności, pełniłaby funkcje należące do sfery wykonawczej gminy. Kolizja tych dwóch sfer jest niezaprzeczalna, a powołane przepisy mają uniemożliwić i w znacznym stopniu zapobiec powstaniu powiązań mogących wzbudzić uzasadnione z punktu widzenia podejrzenia o charakterze korupcyjnym. Zakaz pełnienia przez radnych ustawowo określonych funkcji i stanowisk jest uzasadniony nie tylko względami etycznymi, jest on również środkiem gwarantującym utrzymanie przez osoby wykonujące mandat radnego zaufania wyborców.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest jakichkolwiek podstaw, aby omawiany stan faktyczny wyłączyć spod zakazu prezentowanych w powyższych przepisach. Zasadnie zaznaczył Sąd pierwszej instancji, że gdyby zamiarem ustawodawcy było wyłączenie określonych przypadków nawiązania stosunku pracy spod zakazu o którym mowa w art. 24 a i art. 24 b ustawy o samorządzie gminnym niewątpliwie taką normę sformułowałby wprost w ustawie.

Przepis art. 23 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r., Nr 21, poz. 94 z późn. zm.) - dalej k.p. reguluje zagadnienie przekształceń organizacyjno-prawnych, które polegają na przejściu zakładu lub jego części na innego pracodawcę. Pojęcie "zakład pracy" występuje tutaj w znaczeniu przedmiotowym jako pewien zespół środków materialnych i osobowych, składający się na zorganizowaną całość. Brzmienie tego przepisu potwierdza stanowisko, że bezpośrednim obiektem przekształceń w nim przewidzianych jest przedmiotowo rozumiany zakład pracy, a efektem tych przekształceń są zmiany po stronie pracodawcy, jako podmiotu stosunku pracy. Pod pojęciem "przejścia" rozumieć należy wszelkie czynności prawne i zdarzenia, w których wyniku następuje rozporządzenie dotychczasowego pracodawcy w czasie trwania nawiązanych przez niego stosunków pracy na rzecz nowego pracodawcy. Ma ono miejsce zawsze wtedy, gdy do innej osoby przechodzą składniki majątkowe, z którymi związane było zatrudnienie pracownika.

Odnosząc powyższy przepis do sprawy - jak to zostało ustalone w stanie faktycznym - ostatecznie z dniem 1 stycznia 2012 r. cały przedmiotowy zespół zadań, majątku i pracowników w związku z likwidacją Zakładu Gospodarki Komunalnej w W. w rozumieniu art. 231 § 1 k.p., przeszedł na Urząd Gminy w W.. Jeżeli zaś tak było, to z mocy art. 231 § 1 k.p. wobec przejścia tego zakładu pracy na innego pracodawcę w dniu 1 stycznia 2012 r. nowy pracodawca, tj. wyżej wymieniona Gmina stała się - z mocy prawa - stroną w dotychczasowych stosunkach pracy. Wobec powyższego mylne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, jakoby nastąpiło nawiązanie nowego stosunku pracy między pracownikiem a nowym pracodawcą.

Z informacji jaką otrzymał W. J. (k. 10 akt administracyjnych) wynika, że został zawiadomiony o przejęciu dotychczasowego zakładu pracy przez nowego pracodawcę i pouczony o możliwości rozwiązania stosunku pracy w trybie 231 § 4 k.p.

A zatem, W. J. miał świadomość tego kto jest jego nowym pracodawcą, a Wojewoda [...] przed wydaniem zarządzenia zastępczego o wygaśnięciu mandatu radnego, nie miał obowiązku pouczać radnego o jego obowiązkach i uprawnieniach, a tym bardziej wzywać radnego do zaprzestania wykonywania pracy w urzędzie gminy, w której radny pełni mandat. Takiego obowiązku nie miała również Rada Gminy w W. przed podjęciem uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego (w niniejszej sprawie taka uchwała nie została podjęta).

Jak słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji celem regulacji art. 24 a i art. 24 b u.s.g. jest wykluczenie jakiegokolwiek zbiegu funkcji radnego oraz wykonywania pracy pod kierownictwem lub na zlecenie wójta, burmistrza, prezydenta miasta.

Między obu przepisami istnieje jednak pewna subtelna różnica, na którą warto zwrócić uwagę. Otóż, art. 24a wyklucza istnienie pomiędzy radnym, a wymienionymi tam zakładami pracy stosunku pracy, podczas gdy art. 24b istnienia takiego stosunku nie wyklucza. Zabrania on jedynie wykonywania pracy, tzn. jej świadczenia przez radnego w okresie sprawowania mandatu. A zatem, posiadanie mandatu radnego nie wpływa bezpośrednio na stosunek pracy łączący radnego z urzędem gminy lub gminną jednostką organizacyjną. Rodzi natomiast obowiązek złożenia wniosku o urlop bezpłatny w macierzystym zakładzie pracy. W literaturze wyrażono pogląd, że skoro w art. 24b ust. 1 chodzi o zakaz wykonywania pracy, obowiązków związanych z funkcją kolidującą z mandatem, uniknięciu kolizji służy właśnie zawieszenie wykonywania funkcji w formie urlopu bezpłatnego.

Jak przedstawiono w stanie faktycznym niniejszej sprawy, Waldemar Janiszewski nie wypowiedział umowy o pracę w oparciu o art. 231 § 1 k.p., a zatem winien złożyć wniosek o urlop bezpłatny mając świadomość, że wykonuje swój mandat w urzędzie gminy, w której ma status pracownika. Podkreślania wymaga, że skarżący pomimo wezwania gminy, w zakreślonym przez ustawę terminie nie złożył wniosku o urlop, a zatem wykonywał mandat radnego i jednocześnie pozostawał w stosunku pracy z urzędem gminy. Niewątpliwie, niedopełnienie ustawowego obowiązku, o jakim stanowi przepis art. 24b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, winno prowadzić do zastosowania sankcji określonej w ust. 5 tego artykułu: niezłożenie przez radnego wniosku o urlop bezpłatny jest równoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu.

A zatem podstawą orzekania w okolicznościach niniejszej sprawy winien być art. 24 b ustawy o samorządzie gminnym, który dotyczy nie tylko urzędników pracujących w urzędzie gminy, lecz wszystkich osób pozostających w stosunku pracy w tym urzędzie, niezależnie od charakteru pracy.

Błędna wykładnia art. 231 § 1 k.p. i w konsekwencji wadliwe zastosowanie art. 24 a ustawy o samorządzie gminnym nie mogą jednak uzasadniać uwzględnienia skargi kasacyjnej, albowiem zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o przepis art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) podlega oddaleniu. Na podstawie art. 204 pkt 1 tej ustawy zasądzono od skarżącego na rzecz Wojewody [...] zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.