Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1328/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 73, art. 74, art. 77, art. 80 art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 152 ust. 1 iart. 154
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 9 marca 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 2401/11 w sprawie ze skargi S. P. Z. O. Z. w K. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz S. P. Z. O. Z. w K. 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 marca 2012 r. uwzględnił skargę Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w K. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 26 października 2011 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, uchylając tę decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia 16 sierpnia 2011 r.

Sad orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wielkopolski Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia zaprosił świadczeniodawców do składania ofert i uczestniczenia w konkursie ofert, poprzedzającym zawarcie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: podstawowa opieka zdrowotna; w zakresie: świadczenia nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej na obszarze zabezpieczenia do 100 000 osób – ryczałt miesięczny; na obszarze: powiat k., o kodzie postępowania numer [...]. Wartość zamówienia określono na nie większą niż [...] PLN, na okres rozliczeniowy przypadający od dnia 1 sierpnia 2011 r. do dnia 31 grudnia 2011 r. Okres obowiązywania umowy ustalono od dnia 1 sierpnia 2011 r. do dnia 31 grudnia 2013 r.

Z załączonego do akt sprawy rejestru ofert wynikało, iż do konkursu przystąpiło 4 świadczeniodawców. W części jawnej postępowania konkursowego komisja konkursowa stosownie do dyspozycji art. 142 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.), dalej ustawa o świadczeniach, stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu oraz ustaliła, które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach. Komisja konkursowa przyjęła do dalszego postępowania trzy oferty, w tym także ofertę skarżącej, jako spełniającą wymogi formalnoprawne.

Jak wynikało z rankingu otwarcia, oferta skarżącej zajęła drugą pozycję z łączną liczbą punktów oceny 94,28, w tym za: ofertę cenową - 50 pkt.; ciągłość - 5 pkt.; kompleksowość – 12 pkt.; jakość – 22,28 pkt.; dostępność - 5 pkt.

Komisja konkursowa, działając w oparciu o art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, przeprowadziła ze skarżącą negocjacje w celu ustalenia liczby i wartości ryczałtu miesięcznego świadczeń opieki zdrowotnej. Z rankingu końcowego, zawierającego wszystkie oferty niepodlegające odrzuceniu uszeregowane w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów oceny i przy uwzględnieniu rezultatów negocjacji wynika, że oferta skarżącej zajęła drugie miejsce, z łączną liczbą punktów oceny 94,28 w tym za: ofertę cenową – 50 pkt.; ciągłość - 5 pkt.; kompleksowość – 12 pkt.; jakość – 22,28 pkt.; dostępność - 5 pkt.

Zgodnie z informacją o rozstrzygnięciu postępowania, komisja konkursowa do realizacji świadczeń zdrowotnych wybrała ostatecznie ofertę, która w rankingu końcowym zajęła pierwsze miejsce, i dokonanie tego wyboru wyczerpało środki finansowe przeznaczone na świadczenia będące przedmiotem konkursu.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Dyrektor NFZ oddalając odwołanie wskazał na brak podstaw do jego uwzględnienia. Organ podkreślił, iż oferta skarżącej została przyjęta do postępowania konkursowego, którego warunki zostały zaakceptowane przez świadczeniodawcę w oświadczeniu załączonym do oferty. Komisja konkursowa, działając w oparciu o materiały konkursowe oraz przepisy prawa i zarządzenia Prezesa NFZ oceniła wszystkich świadczeniodawców z zastosowaniem takich samych kryteriów, które były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania.

Zaskarżoną decyzją z 26 października 2011 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej jako Prezes NFZ), po rozpatrzeniu odwołania Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w K. (zwany dalej skarżącą), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej jako Dyrektor NFZ) z 16 sierpnia 2011 r., którą nie uwzględniono odwołania od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Prezes NFZ podkreślił, iż stosownie do treści art. 154 ust. 1 i art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, przedmiotem rozstrzygania Dyrektora NFZ oraz Prezesa NFZ jest badanie naruszenia interesu prawnego podmiotu odwołującego się wskutek naruszenia zasad postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Przedmiot badania organów obu instancji jest zatem skonkretyzowany do określonego podmiotu i do określonych czynności komisji, podejmowanych w stosunku do tego podmiotu. Organy instancji nie prowadzą zatem ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz rozpoznają sprawę w odniesieniu do konkretnego podmiotu i konkretnych czynności. Nie powielają zatem czynności zarezerwowanych przez ustawę o świadczeniach dla komisji konkursowej, powoływanej przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu. Organy obu instancji zobowiązane są zbadać, czy rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez komisję zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania, i czy wskutek tego doszło do naruszenia interesu prawnego odwołującego. Prezes NFZ przechodząc do kwestii merytorycznych podkreślił, iż zasadami przeprowadzania postępowania, które określa ustawa o świadczeniach są w szczególności: równe traktowanie świadczeniodawców; niezmienność warunków, które podlegają ocenie w toku postępowania; przestrzeganie określonych w ogłoszeniu procedur oraz zachowanie uczciwej konkurencji. Dokonując oceny prawidłowości postępowania organ zaznaczył, iż w jego ocenie, postępowanie konkursowe prowadzone było zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o świadczeniach, a oferta zgłoszona przez skarżącą oceniana została według jednolitych zasad, określonych w przepisach prawa, których znajomość skarżąca potwierdziła w oświadczeniu załączonym do złożonej oferty. Odpierając zarzut nieujawnienia informacji dotyczącej szczegółowej oceny oferty konkurencyjnej, Prezes NFZ wskazał, że dopiero wniesienie odwołania od rozstrzygnięcia konkursu wszczyna postępowanie administracyjne, do którego mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec tego zarzut powyższy jest nieuzasadniony. Organ podał przy tym, że aktami sprawy są: oferta odwołującego się oraz przejrzysta i pełna dokumentacja, ukazująca zasady oceny ofert, ich punktacji i kryteria wyboru oferty najkorzystniejszej, z wyłączeniem danych wrażliwych należących do innych uczestników konkursu. Stwierdził jednocześnie, że oferty konkurentów w stosunku do odwołującego się nie są aktami postępowania administracyjnego wszczętego na skutek odwołania. Na potwierdzenie takiego stanowiska przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt II GSK 264/10. Zdaniem organu w sprawie nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej, gdyż niewybranie oferty nie stanowi o takim naruszeniu.

Uchylając zaskarżoną decyzję, Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 152 ustawy o świadczeniach, świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcie umowy o świadczenie opieki zdrowotnej przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Najważniejsze zasady, o których mowa w art. 152 ustawy o świadczeniach, to wynikające z art. 134 omawianej ustawy równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców, zachowanie podczas postępowania uczciwej konkurencji, porównywanie ofert według kryteriów wskazanych w art. 148 ww. ustawy, a także reguły wyboru oferty lub większej liczby ofert, które zapewniają ciągłość udzielania świadczeń, ich kompleksowość, dostępność do przedmiotu zamówienia (art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach). Zasady postępowania określone są również w dokumentach określonych na podstawie art. 146 ustawy o świadczeniach.

Dla interpretacji art. 152 ustawy o świadczeniach, kluczowe znaczenie ma pojęcie interesu prawnego świadczeniodawcy, który należy oceniać przez pryzmat konkretnego postępowania i możliwość zawarcia umowy przez tego świadczeniodawcę. Wyborowi podlegają oferty, które uzyskują określoną liczbę punktów. W związku z tym, posiadanie interesu prawnego związane jest z oceną, czy naruszenie określonych zasad postępowania powoduje pozbawienie świadczeniodawcy możliwości zawarcia umowy. Do uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania w procedurze zawierania umów o udzielania świadczeń opieki zdrowotnej dochodzi wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania, tj. konkretnego przepisu prawa przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie usług. Takie ujęcie uszczerbku interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej determinuje sposób postępowania organu administracyjnego, do obowiązków którego będzie należało zbadanie okoliczności podnoszonych we wniosku – odwołaniu, a następnie ocena czy i w jakim zakresie naruszenie to realnie spowodowało doznanie takiego uszczerbku. W postępowaniu administracyjnym dojść zatem musi do ujawnienia i zbadania wszelkich okoliczności związanych z punktacją lub jej brakiem, będącą skutkiem ocen dokonywanych w odniesieniu do poszczególnych wymagań stawianych w ogłoszeniu. Taki zakres postępowania odpowiada celom ustawy.

Sąd podkreślił, że odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania przez Komisję, składane na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach, otwiera postępowanie administracyjne, do którego mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w zakresie niewyłączonym przez przepisy ustawy. Z tego powodu, odwołanie oceniać należy w kategoriach wniosku rozpoczynającego postępowanie administracyjne, ze wszystkimi tego skutkami. W związku z tym, zadaniem organu rozpoznającego odwołanie jest nie przeprowadzanie ponownie konkursu, tylko rozstrzygnięcie, czy w trakcie postępowania nie doszło do naruszenia obowiązujących zasad, wskutek którego oferent doznał uszczerbku interesu prawnego (art. 134 ustawy o świadczeniach).

Zdaniem Sądu I instancji wobec powyższych uwag nie ulega wątpliwości, że od chwili złożenia przez skarżącą odwołania (tj. od 2 sierpnia 2011 r.) otwarte zostało postępowanie administracyjne, a w konsekwencji zaczęły mieć zastosowanie w sprawie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym związane z udostępnianiem akt sprawy. Dlatego też skoro zostało otwarte postępowanie administracyjne, to musiało dojść do ujawnienia i zbadania przez organy prowadzące to postępowanie wszystkich okoliczności związanych ze sprawą. Także kwestii dotyczących punktacji, ofert konkurencyjnych, uzasadnień punktacji ect., gdyż jest to skutek ocen dokonanych w odniesieniu do poszczególnych wymagań stawianych świadczeniodawcom w ogłoszeniu o konkursie.

Dyspozycja art. 73 k.p.a. jest jasna i stanowi wprost, że organ administracji publicznej jest obowiązany w każdym stadium postępowania umożliwić stronie m.in. przeglądanie akt. W rozpoznawanej sprawie, wbrew tej zasadzie odmówiono skarżącej udostępnienia pełnych akt sprawy, co wynika z jej oświadczenia z 23 września 2011 r. W konsekwencji skarżąca nie miała możliwości zapoznania się z pełnymi aktami postępowania konkursowego, które po 2 sierpnia 2011 r. stały się częścią akt administracyjnych, a co za tym idzie nie mogła precyzyjnie sformułować swoich zastrzeżeń i odnieść się do postępowania.

Sąd wskazał także, że akta, do których skarżącej odmówiono dostępu nie były objęte klauzulą poufności, o której mowa w art. 55 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.). Tylko nadanie klauzuli poufności wyłącza skutecznie i w sposób uprawniony jawność akt. Skoro z akt sprawy nie wynika, że ofertom konkurencyjnym nadana została klauzula poufności, to nie było innych podstaw prawnych, aby jawność akt skarżącemu wyłączyć. Wprowadzenie zastępczych barier, jak to uczyniły organy obu instancji w niniejszej sprawie było niedopuszczalne.

Reasumując, w ocenie Sądu, organy w toku postępowania administracyjnego naruszyły zasadę względnej jawności akt sprawy administracyjnej, będącej jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a także pozostającą z nią w związku zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Nie wyjaśniły w pełnym zakresie stanu faktycznego sprawy i nie rozważyły wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, naruszając tym samym przepisy art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. Naruszenia wskazanych przepisów mogły mieć, w ocenie Sądu, istotny wpływ na wynik sprawy, skoro skarżącego pozbawiono wglądu do akt, nie mógł on sformułować swojego stanowiska i podjąć polemiki z rozstrzygnięciem organu, w tym nie miał możliwości zbadania czy wydane rozstrzygnięcie w sprawie zainicjowanej jego odwołaniem było zasadne. Rozpoznając ponownie sprawę organy winny kierować się podanymi powyżej wskazówkami.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezes NFZ. Wniósł o uchylenie go w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Zarzucił naruszenie:

I. przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm; dalej p.p.s.a.) polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.; dalej p.u.s.a.) i uchyleniu zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenie wyroku w zakresie:

1. naruszenia przez organ art. 73, 74, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. i błędne przyjęcie, że Prezes NFZ:

- przeprowadził postępowanie administracyjne, nie zapewniając stronie czynnego udziału w postępowaniu, a także uchybił zasadzie pogłębiania zaufania do organów państwa,

- nie udostępnił skarżącemu akt sprawy,

- nie nadał klauzuli poufności odnośnie do danych wrażliwych znajdujących się w aktach sprawy ergo wbrew postulatowi skarżącego nie wydał postanowienia na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. w przedmiocie odmowy udostępnienia akt sprawy, w szczególności dokumentów zawierających dane wrażliwe oferentów (dane osobowe i tajemnice przedsiębiorstwa), które co prawda były dokumentami analizowanymi w postępowaniu konkursowym, natomiast w żaden sposób nie dotyczyły granic postępowania odwoławczego, zdeterminowanych ustawowymi granicami zarzucalności (gravamen) w odniesieniu do skarżonego rozstrzygnięcia konkursu ofert (art. 152 ustawy o świadczeniach), prowadzonego na innych zasadach niż postępowanie konkursowe, albowiem nie dotyczyły kwestii administracyjnej kontroli czy w przeprowadzonym postępowaniu konkursowym naruszenie zasad tego postępowania spowodowało jakikolwiek uszczerbek interesu prawnego oferenta odwołującego się od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego - wobec czego żądane przez skarżącego dokumenty nie mogły być aktami postępowania administracyjnego, natomiast brak jest przepisów szczególnych pozwalających w postępowaniu konkursowym nadawanie przez NFZ dokumentom klauzuli poufności;

- podczas gdy na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego - co wynika z treści dokumentów - Prezes NFZ prawidłowo ustalił, że:

organy Funduszu, w szczególności wyjaśniły, iż:

a) w toku przeprowadzonego postępowania konkursowego nie naruszono jego zasad, w szczególności zasady równego traktowania świadczeniodawców, uczciwej konkurencji oraz niezmienności w trakcie postępowania jego warunków i wobec tego w postępowaniu tym interes prawny skarżącego nie doznał uszczerbku,

b) w toku postępowania konkursowego wszyscy świadczeniodawcy byli jednakowo informowani o jego zasadach na zasadzie równego traktowania, a interes prawny skarżącego nie został w tym zakresie w żaden sposób naruszony,

c) w postępowaniu odwoławczym prowadzonym w oparciu o przepis art. 154 w zw. z art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, organy Funduszu nie przeprowadzają rewizji postępowania konkursowego i nie powtarzają czynności z tego postępowania, a jedynie poddają kontroli czy w postępowaniu konkursowym nie naruszono prawa w taki sposób, że spowodowało to uszczerbek w interesie prawnym oferenta-świadczeniodawcy, a zatem aktami postępowania administracyjnego odwoławczego nie są zupełne akta postępowania konkursowego, włącznie z informacjami, których ocena nie wpływa w żaden sposób na rozstrzygnięcie konkursu ofert (dane osobowe, tajemnice handlowe), w szczególności oferty konkurentów odwołującego się, zawierające dane wrażliwe, lecz akta dotyczące odwołującego się oraz dokumentacja dotycząca oceny ofert, ich wyceny punktowej oraz ujawnieniu zasad, w oparciu o które dokonano wyboru oferty najkorzystniejszej w sposób obiektywny i przejrzysty, z zachowaniem zasady równości stron - wobec czego zarzut naruszenia przez organy NFZ zasad postępowania jest nietrafny.

2. art. 107 § 3 k.p.a., co było rezultatem błędnego przyjęcia, że w wydanej decyzji Prezes NFZ nie uzasadnił dokładnie wszystkich okoliczności sprawy, pomimo tego, że Prezes ustalił nie budzący wątpliwości stan faktyczny, z którego wynika, że w postępowaniu konkursowym nie naruszono żadnych zasad ukształtowanych przez przepisy prawa, które mogły spowodować uszczerbek interesu prawnego odwołującego się, w szczególności nie naruszono zasady równego traktowania stron i wyjaśniono szczegółowo zasady, w oparciu o które dokonano oceny złożonych ofert.

II. prawa materialnego , o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., poprzez błędną wykładnię art. 152 ustawy o świadczeniach i przyjęcie, że aktami postępowania administracyjnego zainicjowanego odwołaniem od rozstrzygnięcia konkursu ofert są wszystkie dokumenty oraz informacje składane przez oferentów w postępowaniu konkursowym, pomimo tego, iż art. 152 ust. 1 i 154 ustawy o świadczeniach jednoznacznie definiują zakres interesu prawnego odwołującego się oraz ograniczają granice zaskarżalności czynności i decyzji organów Funduszu oraz zakres postępowania odwoławczego (gravamen) - do zbadania przez organ czy w toku postępowania konkursowego interes prawny świadczeniodawcy, którego oferta nie została wybrana nie doznał uszczerbku na skutek niezgodnego z prawem działania komisji konkursowej lub dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu. Postępowanie odwoławcze nie ma charakteru rewizyjnego w zakresie analizy porównawczej zawartości ofert wszystkich świadczeniodawcach i powtórzenia w tym zakresie czynności postępowania konkursowego, a jest jedynie postępowaniem weryfikującym czy w postępowaniu konkursowym przestrzegane były zasady wynikające z przepisów prawa, w szczególności zasada równego traktowania stron. Na tej zasadzie organy Funduszu dokonują kontroli czy ocena złożonych ofert została dokonana prawidłowo, w oparciu o obiektywne i przejrzyste kryteria.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

Zasadniczą przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji przez Sąd I instancji było naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 73 § 1 i 74 § 2 k.p.a., co w rzeczywistości miało miejsce i to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.).

Należy się zgodzić ze stanowiskiem Sądu I instancji, że zadaniem organu NFZ, któremu powierzono przeprowadzenie postępowania administracyjnego, jest ustalenie, czy postępowanie konkursowe przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa, z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji oraz zasad równego traktowania świadczeniodawców. Oznacza to, że nie chodzi jedynie o zbadanie, czy nie zostały naruszone wymagania formalnoprawne, ale również o ustalenie, czy nie naruszono wymienionych zasad w znaczeniu materialnym przez nierównoprawne stosowanie kryteriów przyjętych jako podstawa dokonanych ocen. W postępowaniu administracyjnym zadaniem organu jest dokonanie kontroli postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej pod kątem ewentualnego naruszenia przepisów prawa, ale także zbadanie stanu faktycznego sprawy w takim zakresie, który mógł mieć wpływ na uszczerbek interesu prawnego uczestnika postępowania.

Odmowa udostępnienia akt stronie skarżącej stanowiła niewątpliwie naruszenie przepisów postępowania, gdyż strona została pozbawiona możliwości sprawdzenia czy dokonana przez komisję konkursową ocena tej oferty nie naruszyła zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie przedmiotowej umowy.

Akta postępowania administracyjnego z zasady są jawne, strony mają do nich dostęp ograniczony jedynie przepisami ustawowymi, w tym przepisem art. 74 § 1 k.p.a.

W niniejszej sprawie nie udostępniono stronie akt administracyjnych, które nie były objęte klauzulą poufności (art. 55 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej – Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie nie podziela poglądu NSA wyrażonego w wyroku z dnia 25 stycznia 2012 r. sygn. akt II GSK 1458/10, że w granicach postępowania obejmującego badanie czy w postępowaniu konkursowym ofert na udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej nie mieści się badanie prawidłowości oceny oferty złożonej przez podmiot konkurujący z podmiotem wnoszącym odwołanie i w konsekwencji nie ma możliwości badania danych wynikających również z ofert konkurencyjnego świadczeniodawcy.

Zdaniem NSA rozpoznanie odwołania wniesionego na podstawie art. 154 w związku z art. 152 z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.), zwanej dalej ustawą o świadczeniach, może obejmować również badanie prawidłowości oceny oferty złożonej przez podmiot konkurujący z podmiotem wnoszącym odwołanie, co wiąże się z prawem dostępu odwołującego do akt postępowania konkursowego, dotyczący również podmiotów konkurujących jedynie z ograniczeniami wynikającymi z przepisów ustawy art. 74 § 1 i 2 k.p.a. i art. 55 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

W tych warunkach Sąd I instancji nie naruszył przepisów art. 73, 74, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. zarzucając organowi administracji publicznej naruszenie standardów postępowania administracyjnego, polegające na uniemożliwieniu stronie dostępu do akt administracyjnych w zakresie w jakim pozwoliłoby to stronie porównanie ofert i sprawdzenie prawidłowości oceny tych ofert w postępowaniu konkursowym.

Należy zauważyć, że bez dostępu do pełnych akt postępowania administracyjnego zawierających również oferty podmiotów konkurencyjnych strona jest pozbawiona możliwości sformułowania wszystkich zarzutów w odwołaniu od wyniku postępowania konkursowego, a przede wszystkim stwierdzenia czy nie naruszono zasad postępowania konkursowego, a w szczególności zasady równego traktowania świadczeniodawców, uczciwej konkurencji, niezmienności warunków w trakcie postępowania, a w konsekwencji czy interes prawny odwołującego doznał uszczerbku.

Weryfikacja postępowania konkursowego w trybie art. 154 w zw. z art. 152 ustawy o świadczeniach oczywiście nie oznacza powtórzenia czynności z tego postępowania ale oznacza ona kontrolę prawidłowości poszczególnych ocen ofert w oparciu o jednolite kryteria wynikające z przepisów prawa materialnego, a tego nie można przeprowadzić bez dostępu do akt postępowania konkursowego.

Bezzasadny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 107 § 3 k.p.a. odnoszącego się do prawidłowości sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej decyzji, gdyż wskazanie na naruszenie przez organ tego przepisu wraz z wymienionym art. 77 k.p.a. z uwagi na niewyjaśnienie w pełnym zakresie stanu faktycznego było uzasadnione. Organ dopuścił się naruszenia wskazanych przepisów postępowania administracyjnego w stopniu w jakim mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego Sądowi I instancji nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów postępowania poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji.

Nietrafny jest zarzut wnoszącego skargę kasacyjną dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego, a konkretnie art. 152 ust. 1 i art. 154 ustawy o świadczeniach poprzez ich błędną wykładnię, albowiem Sąd I instancji przyjmując, że strona powinna mieć dostęp również do akt postępowania konkursowego, właściwie rozumiał zakres kontroli zaskarżonej decyzji administracyjnej w ramach art. 152 ust. 1 i art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach.

Przepis art. 152 ust. 1 stanowiący o tym, że świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154, nie reguluje w sposób odmienny przeprowadzenia postępowania odwoławczego niż to regulują zasady postępowania administracyjnego wyrażone w kodeksie postępowania administracyjnego, a w szczególności w art. 73 i 74 k.p.a.

Również przepis art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach nie ogranicza odwołującego się w jego uprawnieniach procesowych jako strony postępowania i nie wyłącza akt postępowania konkursowego z toku postępowania odwoławczego prowadzonego w trybie art. 154 ustawy o świadczeniach.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych postaw podlegała oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.