Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1956/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1-5
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 4.7.8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 820/18 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 12 września 2018 r. nr SKO Gd/960/18 w przedmiocie warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K. K. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku kwotę: 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 820/18 oddalił skargę K. K. (dalej jako skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 12 września 2018 r., nr SKO Gd/960/18 w przedmiocie warunków zabudowy.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydent Miasta Gdyni decyzją z dnia 10 maja 2017 r. ustalił na wniosek skarżącego oraz G. i K. K. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbiórce istniejącej zabudowy, obniżeniu terenu o 0,5 m oraz budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego w głębi działki usytuowanego przy granicy z działką nr [...] wraz z murami oporowymi i niezbędną infrastrukturą na działkach nr [...] i [...] poł. w [...] przy ul. [...] [...] i [...].

Decyzja ta została uchylona a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 28 września 2017 r.

Organ I instancji, po ponownym sporządzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, kolejną decyzją z dnia 8 stycznia 2018 r. ustalił ponownie warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbiórce istniejącej zabudowy, obniżeniu terenu o 0,5 m oraz budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego w głębi działki usytuowanego przy granicy z działką nr [...] wraz z murami oporowymi i niezbędną infrastrukturą na działkach nr [...] i [...] poł. w [...] przy ul. [...] [...] i [...].

W pkt. 3 ustalił szczegółowe warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego:

a) obowiązująca linia zabudowy - nie ustala się ze względu na usytuowanie budynku w głębi działki;

b) wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki - do 0,30 (obowiązuje dla całej zabudowy na działkach [...] i [...]); powierzchnia biologicznie czynna - min. 30 %;

c) szerokość elewacji frontowej – 10 m z tolerancją do 20 %;

d) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej mierzona do okapu - do 7,5 m mierzona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku;

e) geometria dachu: dach stromy

- kąt nachylenia głównych połaci dachowych 30°

- kierunek głównej kalenicy - równoległy do frontu działki

- wysokość do kalenicy - do 11 m

- kierunek głównej kalenicy - równoległy do frontu działki

- układ połaci dachowych - dwuspadowy

Dopuszcza się zastosowanie lukarn na max. 34% powierzchni rzutu dachu.

f) kolorystyka ścian budynku na podstawie pisma Plastyka Miasta z 10 marca 2017 r.

Decyzja zawiera również szczegółowe ustalenia w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagania dotyczące ochrony środowiska, zdrowia ludzi, dziedzictwa kulturowego i zabytków, a także wymagania dot. ochrony interesów osób trzecich. Wskazuje na wymagane na etapie postępowania budowlanego uzgodnienia, a także nakłada na inwestora obowiązek dołączenia do projektu budowlanego analizy zacienienia i przesłaniania budynków istniejących i projektowanych, wykazującą zgodność projektowanej inwestycji z obowiązującymi w tym zakresie przepisami.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskutek odwołania U. i M. U. oraz A. i Ł. L., decyzją z dnia 12 września 2018 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji.

Zdaniem organu II instancji planowana inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o dwóch lokalach mieszkalnych spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, ze zm.; dalej u.p.z.p.). Osoba sporządzająca analizę prawidłowo wyznaczyła teren analizowany w odległości trzykrotności szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, tj. w odległości od 50 do 60 m od granic działki i przeprowadziła na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Treścią analizy objęto 22 działki przy ul. [...] i 12 działek przy ul. [...]. Nieruchomość stanowiąca nr [...] i [...] przy ul. [...] objęta wnioskiem - ma kształt wydłużonego prostokąta, zabudowana jest substandardowym parterowym budynkiem mieszkalnym przeznaczonym do rozbiórki. Z treści analizy wynika, iż działki w obszarze analizowanym zabudowane są budynkami mieszkalnymi, w zabudowie bliźniaczej (przeważająca forma zabudowy) i wolnostojącej wraz z zabudową uzupełniającą – garaże, budynki gospodarcze. Zatem wnioskowana funkcja - budynek mieszkalny jednorodzinny - stanowi kontynuację funkcji obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym. Po obu stronach nieruchomości przy ul. [...] na granicy usytuowane są budynki mieszkalne. Inwestor wnioskuje o usytuowanie planowanego budynku na granicy z działką nr [...] przy ul. [...]. Usytuowanie budynku na granicy działki stanowić będzie kontynuację sposobu zagospodarowania obszaru.

Odnośnie wyznaczenia parametrów planowanej zabudowy sporządzająca analizę wyjaśniła, iż wysokości elewacji frontowych budynków usytuowanych w głębi działek mieszczą się w przedziale od 3 m do 7,5 m. Inwestor wnioskuje o ustalenie wysokości elewacji frontowej - do 7,5 m. Powyższa wysokość nawiązuje do wysokości budynku przy ul. [...] znajdującego się również w głębi, podobnie względem ulicy, jak wnioskowany budynek. W związku z powyższym, można przyjąć dla planowanego w głębi działki budynku przy ul. [...] wysokość elewacji frontowej do 7,5 m, jako kontynuację wysokości występującej w obszarze. Odnośnie geometrii dachu podano, że budynki w obszarze analizowanym mają dachy płaskie i strome. Inwestor wnioskuje o budowę budynku z dachem stromym. Z uwagi na nawiązanie do budynku przy ul. [...] z usytuowaniem (w głębi działki) oraz wysokością, geometrię dachu należy również przyjąć w oparciu o budynek nr [...]. Powyższe stanowić będzie kontynuację geometrii dachu budynku znajdującego się w niedalekim sąsiedztwie. Budynek przy ul. [...] ma dach stromy o kącie nachylenia głównych połaci dachowych 30°, kierunku głównej kalenicy równoległym do frontu działki oraz wysokości do kalenicy ok. 11 m. Posiada również lukarny na ok. 34% powierzchni rzutu dachu.

Dalej organ stwierdził, że w opinii z czerwca 2018 r. sporządzonej przez dr hab. inż. arch. D. Z. prof. PG we współpracy z mgr inż. arch. A. D. i mgr inż. arch. J. S.-S. wskazano m.in., iż obszar analizy przyjęty w celu ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji został ustalony poprawnie. W ocenie osób opiniujących w analizie urbanistycznej poprawnie ustalono także funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz szerokość elewacji frontowej. Niemniej jednak błędnie została ustalona obowiązująca linia zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometria dachu w zakresie wysokości do kalenicy. Odnośnie kąta nachylenia głównych połaci dachowych biegli zalecili, by ustalenia uelastycznić. W zaskarżonej decyzji podano zbyt precyzyjnie parametr (30 stopni), co jest trudne do zrealizowania w praktyce. Wskazali również, iż zgodnie z analizą do zaskarżonej decyzji odstąpiono od wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy, stwierdzając: "w związku z tym, że budynek ma być usytuowany w głębi działki (za planowanym budynkiem od frontu) linii zabudowy nie ustala się". Powyższe odstąpienie uznali autorzy opinii za błąd formalny. Ponieważ odstąpiono od jej ustalenia, zaskarżona decyzja daje możliwość zabudowania całej działki budowlanej jednym budynkiem na całej długości tej działki, bez zachowania charakterystycznej przedniej i tylnej linii budynków. Planowany budynek może też powstać przed linią budynków frontowych od strony ul. [...], zatem może zaburzyć jednorodną pierzeję tej ulicy. W wyniku przeprowadzonej wizji w terenie oraz analizy mapy zasadniczej, dołączonej do wniosku osoby sporządzające opinię wskazały, iż struktura dzielnicy [...] w [...] charakteryzuje się zabudową wolnostojącą, bliźniaczą lub szeregową, zwartą w pierzejach frontowych ulic. Budynki frontowe tworzą charakterystyczne linie zabudowy. Budynki oficynowe położone są w głębi działek, tworzą drugą linię zabudowy i w obszarze analizy nie łączą się z budynkami frontowymi. Zgodnie z wnioskiem planowany budynek ma być realizowany w odległości ok. 37m od linii rozgraniczającej ul. [...]. Planowana lokalizacja budynku kontynuuje tylną linię zabudowy, którą tworzą istniejące budynki w najbliższym sąsiedztwie (m.in. na dz. [...] i [...]).

Jak wskazał organ II instancji, w analizie przeanalizowano wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych mierzonych do okapu oraz wysokości do kalenicy dla wszystkich budynków mieszkalnych w pierzei frontowej i budynków oficynowych położonych w głębi działek. Powyższe odstąpienie autorzy opinii uznali za merytoryczny błąd. Ze względu na strukturę urbanistyczną dzielnicy [...], osobno należało analizować gabaryty budynków frontowych i osobno oficynowych. W przypadku przedmiotowej decyzji należało przeanalizować przede wszystkim gabaryty budynków oficynowych.

Kolegium powołało następnie treść opinii arch. E. K. M. sporządzonej na zlecenie skarżącego, a także stanowisko zawarte w pismach inwestorów z dni 22 sierpnia 2018 r. i 29 sierpnia 2018 r., a także 29 sierpnia 2018 r. i stwierdziło, że w jego ocenie planowana inwestycja jakkolwiek jest zgodna z funkcją mieszkaniową istniejącą w obszarze analizowanym, to jednak nie wszystkie jej parametry ustalone w zaskarżonej decyzji stanowią kontynuację parametrów istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym i nie zostały wyznaczone zgodnie z przepisami obowiązującego w tej materii rozporządzenia.

Kolegium podało, że architekt ponownie sporządzający analizę urbanistyczną i projekt decyzji z dnia 8 stycznia 2018 r. pomimo zastrzeżeń zawartych w decyzji z dnia 28 września 2017 r. odnośnie ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu planowanego budynku, tak samo ustalił te parametry z niemal identycznym uzasadnieniem ich przyjęcia. Kolegium podkreśliło, iż co do zasady wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej nowej zabudowy powinna przede wszystkim nawiązywać do zabudowy na działkach sąsiednich (a nie w całym obszarze analizowanym), co wynika z treści § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr.164, poz.1588 ze zm. dalej: rozporządzenie). Możliwość wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w oparciu § 7 ust. 4 rozporządzenia stanowi wyjątek nie podlegający wykładni rozszerzającej i musi wyraźnie wynikać z analizy - być racjonalnie uzasadnione jej wynikami. Zaznaczyło, że w przedmiotowej sprawie osoba sporządzająca analizę powołując się na wniosek inwestora, wskazała, iż planowana wysokość nawiązuje do wysokości jednego z budynków przy ul. [...] znajdującego się również w głębi, podobnie względem ulicy, jak wnioskowany budynek i położonego w niedalekim sąsiedztwie.

W ocenie Kolegium takie uzasadnienie wskaźników jest niewystarczające i może świadczyć o dostosowaniu wyników analizy do wniosku inwestora. Osoba sporządzają analizę nie wyjaśniła dlaczego odstąpiła od wyznaczenia wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej według zasad ściśle określonych w § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia. W analizie nie wyjaśniono dlaczego wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono jedynie w oparciu o jeden budynek położony w dalszym sąsiedztwie z pominięciem zabudowy położonej na działkach bezpośrednio sąsiadujących z działką inwestora, zabudowanych na granicy z tą działką lub blisko niej. Analiza nie wskazuje jaki wpływ będzie miała taka zabudowa (znacznie wyższa od zabudowy na działkach bezpośrednio sąsiadujących) na zachowanie ładu przestrzennego w obszarze analizowanym.

Kolegium wytknęło także, że określenie przedmiotowego wskaźnika jedynie w oparciu o wysokość jednego budynku w obszarze analizowanym nie uzasadnia w sposób dostateczny zastosowania w sprawie § 7 ust. 4 rozporządzenia. Organ zauważył, że w opinii autorstwa dr D. Z. sporządzonej we współpracy z arch. A. D. i arch. J. S.-S. wyjaśniono, iż ze względu na strukturę urbanistyczną dzielnicy [...], osobno należy analizować gabaryty budynków frontowych i osobno oficynowych. W opinii w tabeli nr 1 wskazano szczegółowo odnośnie 14 budynków oficynowych położonych przy ul. [...] i [...]:

- ilość kondygnacji - od 1,5 do 2,5 kondygnacji, jeden budynek 3,5 kondygnacji

- wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych - od 3,5 m do, 7.5 m; średnio 5,75 m (w zaokrągleniu do 6 m).

Z treści tej opinii wynika, iż tylko dwa z 14 budynków położonych w drugiej linii zabudowy mają wnioskowaną przez inwestora wysokości elewacji frontowej 7,5 m, dwa 7 m, a pozostałe od 3 m do 6 m, średnio dla wszystkich 14 budynków 5,75 m. W tej sytuacji w ocenie Kolegium autorzy tej opinii trafnie przyjęli, iż zalecane byłoby wprowadzenie zmian do decyzji i ustalenie górnej krawędzi elewacji frontowej do 6 m.

Organ podkreślił, iż budynki na sąsiadujących z działką inwestora działkach przy ul. [...] i [...] mają wysokość elewacji frontowych 6 m i 3,5 m. Nowa zabudowa na działce [...] ma być położona przy granicy z działką nr [...] przy ul. [...] na której posadowiony budynek (w granicy obu działek) ma wysokość elewacji frontowej 6 m. W ten sposób ustalenie tego parametru (do 6 m) nawiązywałoby nie tylko do średniej wysokości elewacji frontowych wszystkich 14 budynków położonych w drugiej linii zabudowy, ale także do budynku który jest położony przy granicy z działką inwestorów, co z kolei w ocenie Kolegium pozwoli na zachowanie ładu przestrzennego i uzasadnia wyznaczenie tego parametru w oparciu o § 7 ust. 4 rozporządzenia.

Podniósł również, że zgodnie z § 8 rozporządzenia geometrię dachu ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Przepis ten wskazuje tylko na jeden sposób wyznaczenia geometrii dachu, tj. odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Tymczasem w przedmiotowej analizie załączonej do zaskarżonej decyzji osoba sporządzająca wskazała dane dot. dachów poszczególnych domów w obszarze analizowanym, jednak ustalenia tego parametru dla planowanej inwestycji oparto jedynie o geometrię dachu na jednym budynku przy ul. [...] bez wskazania czy tak ustalone parametry dachu będą nawiązywać do innych dachów w obszarze analizowanym, szczególnie w zakresie wysokości głównej kalenicy, kąta jej nachylenia.

Jak podał organ, z treści opinii autorstwa zespołu dr D. Z. wynika, że ze względu na strukturę urbanistyczną dzielnicy [...], w przypadku przedmiotowej decyzji należało przeanalizować przede wszystkim gabaryty budynków oficynowych.

W opinii w tabeli nr 2 wskazano szczegółowo odnośnie 14 budynków oficynowych położonych przy ul. [...] i [...]:

-wysokość zabudowy do kalenicy - od 5 m do 11 m, średnio 7,21 m (w zaokrągleniu do 7,5 m)

-kształt i kąt nachylenia dachu - dachy płaskie, jednospadowe i dwuspadowe, o kącie od 10 do 45 stopni.

Z treści tej opinii wynika, iż dachy w drugiej linii zabudowy na obszarze analizowanym mają bardzo różnorodny kształt - 7 dachów płaskich o kątach od 5 do 10 stopni. 6 dwuspadowych o kątach od 30 do 45 stopni, a jeden płasko-jednospadowy. Tylko jeden z 14 budynków położonych w drugiej linii zabudowy ma wnioskowaną przez inwestora wysokość zabudowy do kalenicy 11 m, dwa 10 m, a pozostałe od 5 m do 8 m, średnio dla wszystkich 14 budynków 7,21 m. W tej sytuacji w ocenie Kolegium autorzy tej opinii trafnie przyjęli, iż zalecane byłoby wprowadzenie zmian do decyzji i ustalenie wysokości do kalenicy do 7,5 m. Zauważyło Kolegium, że budynki na sąsiadujących z działką inwestora działkach przy ul. [...] i [...] mają różnorodne dachy - dwuspadowy i płasko-jednospadowy o wysokości do kalenicy 6 m i 6,5 m. Wysokość kalenicy nowej zabudowy na działce [...] położonej pomiędzy budynkami na działkach przy ul. [...] i [...] byłaby nieznacznie wyższa od wysokości tego parametru na tych działkach, a jednocześnie nawiązywałoby do średniej wysokości zabudowy do kalenicy wszystkich 14 budynków położonych w drugiej linii zabudowy, co z kolei w ocenie Kolegium pozwoli na zachowanie ładu przestrzennego i uzasadnia wyznaczenie tego parametru z uwzględnieniem zaleceń wskazanej opinii, w zgodzie z § 8 rozporządzenia. Z kolei dwuspadowy kształt dachu nawiązywałaby do części dachów w drugiej linii zabudowy (6 z 14 dachów), w tym również dachu budynku na działce przy ul. [...], bezpośrednio sąsiadującego z terenem inwestycji.

Dalej organ odwoławczy stwierdził, że z treści § 4 ust. 1 rozporządzenia wynika, iż obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem, co do zasady wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, czyli działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. Kolegium w swojej poprzedniej decyzji z dnia 28 września 2017 r., mając na uwadze część orzecznictwa sądów administracyjnych wskazało, iż osoba sporządzająca analizę zasadnie uznała, iż z uwagi na fakt, iż budynek ma być usytuowany w głębi działki (za planowanym budynkiem od frontu) linii zabudowy nie ustala się.

Organ podkreślił jednak, że z treści opinii autorstwa zespołu dr D. Z. wynika, że w przypadku odstąpienia od linii zabudowy zaskarżona decyzja daje możliwość zabudowania całej działki budowlanej jednym budynkiem na całej długości tej działki, bez zachowania charakterystycznej przedniej i tylnej linii budynków. Planowany budynek może też powstać przed linią budynków frontowych od strony ul. [...], zatem może zaburzyć jednorodną pierzeję tej ulicy. Struktura dzielnicy [...] w [...] charakteryzuje się zabudową wolno stojącą, bliźniaczą lub szeregową, zwartą w pierzejach frontowych ulic. Budynki frontowe tworzą charakterystyczne linie zabudowy. Budynki oficynowe położone są w głębi działek, tworzą drugą linię zabudowy i w obszarze analizy nie łączą się z budynkami frontowymi. Zgodnie z wnioskiem planowany budynek ma być realizowany w odległości ok. 37m od linii rozgraniczającej ul. [...]. Planowana lokalizacja budynku kontynuuje tylną linię zabudowy, którą tworzą istniejące budynki w najbliższym sąsiedztwie (m.in. na dz. [...] i [...]). We wnioskach opinii wskazano, iż zaleca się wprowadzenia w decyzji zmiany poprzez przyjęcie maksymalnej nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości ok. 37 m od linii rozgraniczającej ul. [...] - zgodnie z dołączonym załącznikiem.

Kolegium podzieliło stanowisko zawarte w przedmiotowej opinii. Jakkolwiek co do zasady w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż w przepisach § 4 ust. 1-4 rozporządzenia jest mowa o jednej linii zabudowy, to jednak nie oznacza to, że przepisy te formułują zakaz ustalenia więcej, niż jednej linii zabudowy. Ustalenie tego wymogu nie może być oderwane od okoliczności konkretnej sprawy. W ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie zasadne jest ustalenie linii zabudowy, chociaż ma ona dotyczyć budynku położonego w drugiej linii zabudowy działki. Jak trafnie wskazano w ww. opinii budynki oficynowe położone są w głębi działek, tworzą drugą linię zabudowy i w obszarze analizy nie łączą się z budynkami frontowymi. Bez ustalenia linii zabudowy mógłby powstać przed linią zabudowy innych budynków i zaburzyć jednorodną pierzeję ulicy [...]. Jak wskazano w przedmiotowej opinii i jak wynika ze sporządzonego załącznika do decyzji planowaną linię zabudowy należałoby wyznaczyć zgodnie z linią zabudowy, którą tworzą istniejące budynki na działkach sąsiednich nr [...] i [...], a więc zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia. Zaskarżona decyzja nie wyznaczyła obowiązującej linii zabudowy.

Organ odwoławczy podkreślił, iż opinia dr hab. inż. arch. D. Z. prof. PG sporządzona we współpracy z mgr inż. arch. A. D. i mgr inż. arch. J. S.-S. zawiera pełną analizę dotyczącą spełnienia przez planowaną inwestycję warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i odnosi się do wszystkich parametrów inwestycji ustalanych w oparciu o przepisy ww. rozporządzenia. Opinia ta została sporządzona w prawidłowo ustalonym obszarze analizowanym, co wynika z załączonej do opinii mapy. Zawiera dokumentację fotograficzną dotyczącą zabudowy na działkach w obszarze analizowanym. W opinii tej racjonalnie wyjaśniono, iż ze względu na strukturę urbanistyczną dzielnicy [...], osobno należy analizować gabaryty budynków frontowych i osobno oficynowych. Struktura dzielnicy [...] w [...] charakteryzuje się zabudową wolno stojącą, bliźniaczą lub szeregową, zwartą w pierzejach frontowych ulic. Budynki frontowe tworzą charakterystyczne linie zabudowy. Budynki oficynowe położone są w głębi działek, tworzą drugą linię zabudowy i w obszarze analizy nie łączą się z budynkami frontowymi.

W tej sytuacji, zdaniem Kolegium, skoro planowana zabudowa ma stanowić kontynuację tylnej linii zabudowy w przedmiotowej opinii zasadnie przyjęto, iż parametry tej nowej zabudowy powinny przede wszystkim nawiązywać do zabudowy położonej w drugiej linii zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, tak aby zachować istniejący ład przestrzenny. Odnośnie trzech spornych parametrów planowanej zabudowy (wysokość górnej elewacji frontowej, geometria dachu i linia zabudowy) opinia zawiera szczegółowe dane dotyczące zabudowy położonej w drugiej linii zabudowy w obszarze analizowanym, a wnioski tej opinii i jej zalecania do wprowadzenia w decyzji o warunkach zabudowy znajdują uzasadnienie w tych danych.

Organ uznał, że omawiana opinia sporządzona przez zespół niezależnych ekspertów została sporządzona w sposób rzetelny i fachowy, a zalecenia zawarte w tej opinii powinny stanowić podstawę do ustalenia poszczególnych parametrów planowanej inwestycji. Odnośnie zaś opinii sporządzonej na wniosek skarżącego przez architekt E. K.-M. stwierdził, iż nie podziela wniosków w niej zawartych, w tym zarzutów pod adresem opinii autorstwa dr hab. inż. arch. D. Z.. Kolegium za niezasadne uznało również uwagi inwestorów zawarte w pismach z dni 22 i 29 sierpnia 2018 r.

Organ II instancji przyjął zatem, że brak jest możliwości utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji bez zweryfikowania jej parametrów zgodnie z zaleceniami zawartymi w opinii autorstwa zespołu dr. D. Z. w zakresie maksymalnej nieprzekraczalnej linii zabudowy (zgodnie z załącznikiem do opinii), wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (do 6,0 m), geometrii dachu w zakresie wysokości kalenicy (do 7,5 m), a z uwagi na brak zmiany wniosku przez inwestorów w tym zakresie postanowił uchylić zaskarżoną decyzję w całości i odmówić ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy.

Skargę od powyższej decyzji wywiódł skarżący kwestionując jej zasadność.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że bezspornym jest prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego (§ 3 rozporządzenia), wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki (§ 5 rozporządzenia), szerokości elewacji frontowej (§ 6 rozporządzenia). Zgodził się także, że inwestycja spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 2 – 5 u.p.z.p. Natomiast, jak podał Sąd, przedmiotem sporu są parametry dotyczące obowiązującej linii nowej zabudowy (§ 4 rozporządzenia), wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (§ 7) oraz geometrii dachu, a konkretnie wysokości kalenicy (§ 8 rozporządzenia).

Zaznaczył, że kwestią istotną dla oceny wyznaczenia powyższych parametrów jest okoliczność, iż planowana inwestycja ma być zlokalizowana w głębi działki inwestorów, w drugiej linii zabudowy, która funkcjonuje w analizowanym obszarze. Wyznaczone parametry dla planowanej inwestycji muszą zatem odpowiadać zasadzie dobrego sąsiedztwa określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Sąd podał, że z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji jak i z opinii urbanistycznej wykonanej na zlecenie organu odwoławczego pod kierownictwem dr hab. inż. arch. D. Z. wynika, że występująca w analizowanym obszarze zabudowa usytuowana w głębi działek, to jest w drugiej linii zabudowy posiada co do zasady inne parametry od tych, które charakteryzują zabudowania położone od frontu działek. Dotyczy to w szczególności wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz elementu określającego geometrię dachu w postaci wysokości głównej kalenicy. Średnie te wysokości są znacznie niższe od tych samych parametrów określonych dla zabudowań usytuowanych w pierwszej linii zabudowy. Jeżeli zatem planowana inwestycja ma zostać usytuowana w drugiej linii zabudowy to - zdaniem Sądu - realizacja zasady dobrego sąsiedztwa winna uwzględniać powyższe zróżnicowanie.

Przypomniał, że skarżący wraz z pozostałymi inwestorami określili, iż elewacja frontowa planowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego winna mieć wysokość 7,5 m, 3 kondygnacje naziemne, dach stromy o wysokości głównej kalenicy 11,5 m. W tym zakresie w oparciu o analizę Sąd podał, że w drugiej linii zabudowy parametry takie posiada tylko jeden budynek usytuowany przy ul. [...]. Budynek przy ul. [...] i [...] posiada wysokość elewacji frontowej 7 m, a wysokość głównej kalenicy 10 m. Pozostałych 11 budynków w drugiej linii zabudowy posiada znacznie niższą wysokość wzmiankowanych parametrów, przy czym 6 z nich posiada dach płaski. Co istotne, jak zaznaczył Sąd, znacznie niższą wartość tych parametrów posiadają budynki bezpośrednio sąsiadujące z działkami inwestorów również w drugiej linii zabudowy. Budynek przy ul. [...] posiada wysokość elewacji frontowej 4 m, a głównej kalenicy 6,5 m. Natomiast budynek pod nr [...] odpowiednio 3 m i 6 m.

W ocenie Sądu planowana przez skarżącego inwestycja naruszałaby zasadę dobrego sąsiedztwa bowiem jej realizacja polegająca na określeniu wysokości elewacji frontowej oraz głównej kalenicy znacznie odbiegających od parametrów średnich dla istniejącej w obszarze analizowanym budynków w drugiej linii zabudowy, w tym budynków w bezpośrednim sąsiedztwie działek inwestorów, nie został usprawiedliwiony pod względem ładu przestrzennego. Realizacja takiej inwestycji nie jest bowiem uzasadniona takim ukształtowaniem przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Na końcu uzasadnienia Sąd wyjaśnił, że zgodnie z rozporządzeniem parametry nowej zabudowy określane są w odniesieniu do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Bez znaczenia jest zatem wiek tej zabudowy. Na określenie tych parametrów nie wpływają również zabudowania, które są dopiero realizowane. Jednocześnie nie zgodził się aby przepisy § 4 ust. 1-4 rozporządzenia formułowały zakaz ustalenia więcej, niż jednej linii zabudowy. Zdaniem Sądu w tej sprawie uzasadnieniem wyznaczenia tego parametru jest okoliczność, iż w analizowanym terenie da się wyróżnić dwa szeregi zabudowy – bliżej od drogi oraz dalej – w głębi działek.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając to orzeczenie w całości. Jednocześnie zarzucił naruszenie:

I. naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.; dalej p.p.s.a.) poprzez oddalenie skargi, podczas gdy zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z naruszeniem przepisów postępowania przez organ w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z § 4 ust. 4, § 7 ust. 4, § 8 rozporządzenia, przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie naruszyło przepisów postępowania polegające na przyjęciu, iż zrealizowanie inwestycji o wysokości 11 m nie prowadziłoby do zachowania ładu przestrzennego w okolicy;

- art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 104 § 1 k.p.a. poprzez przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze odniosło się do meritum sprawy i nie pominęło istotnych przyczyn stanowiących podstawę wydania decyzji przez organ I instancji, co było działaniem rażąco sprzecznym z zasadami rzetelnego procesu administracyjnego; art. 84 § 1 k.p.a. poprzez błędną ocenę ładu przestrzennego, art. 53 ust. 4 u.p.z.p.

- art. 138 § 1 i art. 136 § 2 w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie naruszającym zasadę postępowania dwuinstancyjności postępowania, co miało bezpośredni wpływ na wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji po przeprowadzeniu postępowania dowodowego w znaczącej części - tj. poprzez zlecenie przygotowania nowej opinii;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieprzedstawienie zwięzłego stanu sprawy, brak ustosunkowania się do okoliczności i zarzutów podnoszonych w skardze, powielenie stanowiska zajętego w sprawie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku;

3) art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. sprowadzające się w istocie do wadliwego sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku, co nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej przedmiotowego rozstrzygnięcia.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego:

4) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 1-4 rozporządzenia poprzez nieprawidłową wykładnię treści przepisu, poprzez przyjęcie maksymalnej nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości ok. 37 m od linii rozgraniczającej ul. [...], tj. zgodnie z linią zabudowy którą tworzą istniejące budynki na działkach sąsiednich nr [...] i [...];

5) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 7 ust. 1 oraz ust. 3 rozporządzenia poprzez nieprawidłowe przyjęcie, iż organ I Instancji bezpodstawnie odstąpił od wyznaczenia wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej według zasad ściśle określonych w § 7 ust. 1 oraz ust. 3 rozporządzenia;

6) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 7 ust. 4 rozporządzenia poprzez nieprawidłową wykładnię treści przepisu, poprzez błędnie przyjęcie iż charakter zabudowy w głębi wydłużonych działek są oficynami budynków pierzei frontowej, nie stanowią autonomicznej zabudowy, co skutkowało przyjęciem, iż nie jest to wystarczające do utworzenia nowego potrzebnego na obecne czasy ładu przestrzennego, aby zabudowa w głębi działek miała parametry, potrzebne na obecne czasy ładu przestrzennego, szczególnie wysokość równą zabudowie w pierzei ul. [...], i uznaniem przez organ II Instancji, iż z punktu widzenia ładu przestrzennego skoro budynki położone są w głębi działek, tworzą drugą linię zabudowy i w obszarze analizy nie łączą się z budynkami frontowymi i stanowią autonomiczną zabudowę to parametry nowej zabudowy powinny przede wszystkim nawiązywać do parametrów tych budynków, a nie do zabudowy położonej w pierzei frontowej;

7) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 8 rozporządzenia poprzez nieprawidłową wykładnię treści przepisu, co skutkowało przyjęciem, iż geometrię dachu (w tym kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, co nie pozwala na przyjęcie, iż istnieje możliwość ustalenia tego parametru w oparciu o jeden budynek, przy ul. [...];

8) art. 8 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ograniczenie prawa własności, a w efekcie naruszenie także przepisów art. 2, art. 7, art. 21, art. 75 Konstytucji RP oraz art. 61 ust. 1, 2 i 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2009 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego poprzez błędną wykładnię;

W oparciu o powołane zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Oświadczył także, że wnosi o przeprowadzenie rozprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie w całości z uwagi na bezzasadność podniesionych w niej zarzutów, przy jednoczesnym braku podstaw nieważności postępowania, jak również zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych i rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. i S. B. zaaprobowali stanowisko Sądu wyrażone w zaskarżonym wyroku.

Z kolei A. i Ł. L. w odpowiedzi na skargę kasacyjną podnieśli, że jest bezpodstawna.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.).

Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Chybiony jest zarzut naruszenia przepisów postępowania, bowiem wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Kolegium prawidłowo ustaliło okoliczności stanu faktycznego sprawy i zasadnie przyjęło, że planowana przez skarżącego inwestycja z uwagi na proponowane we wniosku wskaźniki zabudowy narusza istniejący na tym terenie ład przestrzenny, a jednocześnie wobec odmowy zmiany tych parametrów we wniosku przez skarżącego, brak jest możliwości wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem. Kolegium nie naruszyło przy tym wskazanych w zarzucie przepisów postępowania (art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 104 § 1 k.p.a.) Prawidłowo również Sąd I instancji dokonał oceny decyzji Kolegium w tym zakresie.

Pozyskanie przez Kolegium w toku prowadzonego postępowania opinii biegłego w zakresie oceny prawidłowości sporządzonej na potrzeby niniejszej sprawy analizy urbanistycznej, nie stanowiło nowej analizy, stąd też nie można zgodzić się z twierdzeniem skargi, że doszło do naruszenia art. 138 § 1 k.p.a. i art. 136 § 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest bowiem zarówno rozpatrzenie konkretnej sprawy i jej załatwienie, jak i weryfikacja decyzji organu I instancji. Złożenie odwołania ma ten skutek, że organ odwoławczy uzyskuje możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy, w której zapadła decyzja organu I instancji. Z kolei zasada dwuinstancyjności, wyrażona w art. 15 k.p.a., stanowi o istocie postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega - w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot - ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga więc nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez dwa właściwe w sprawie organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy (por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2022 r. sygn. akt III OSK 1024/21, LEX nr 3347670 oraz wyrok NSA z dnia 22 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 540/19, LEX nr 3333796). Kolegium nie przeprowadzało w sprawie postępowania dowodowego w całości, czy też w znacznej części, dokonało jedynie oceny przeprowadzonych już przez organ I instancji dowodów. Dodać przy tym trzeba, że przeprowadzenie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego jest dopuszczalne, a wręcz pożądane, ale tylko wówczas, gdy nie będzie skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania. Nadto zgodnie z art. 84 § 1 k.p.a. gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. W świetle art. 77 § 1 k.p.a. organ powinien uwzględnić wszystkie dowody przeprowadzone w postępowaniu, następnie dokonać oceny ich mocy oraz wiarygodności. Ocena prawidłowości sporządzenia analizy urbanistycznej dokonana przez Kolegium na podstawie art. 80 k.p.a. oraz art. 84 § 1 k.p.a., nie narusza tym samym zasady dwuinstancyjności postępowania określonej w art. 15 k.p.a.

Nie można również zgodzić się z zarzutem kasacyjnym naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem zarzut naruszenia powołanego przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny ustalił lub przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09 oraz z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09, publik. CBOSA). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w powyższym przepisie prawa i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika także jaki stan faktyczny ustalił i przyjął za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Z tych względów zarzut ten nie mógł zostać uznany za uzasadniony.

W konsekwencji chybiony jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. wbrew jego treści sporządzone przez Sąd pierwszej instancji uzasadnienie wyroku pozwala na jego kontrolę instancyjną. Sąd I instancji dokonując kontroli zaskarżonego aktu nie naruszył również art. 3 § 1 p.p.s.a., do naruszenia którego mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Nawet ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza jeszcze, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej, jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie. Należy również wskazać, że granice rozpoznania sądu pierwszej instancji określa sprawa administracyjna będąca przedmiotem zaskarżenia - co oznacza, że sąd ten jest zobowiązany rozpatrzeć sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy nie zauważył sąd pierwszej instancji, czego skarga kasacyjna nie wskazuje.

Jako chybione należało także uznać zarzuty kasacyjne naruszenia przepisów prawa materialnego. Należy przy tym zauważyć, że właściwe sformułowanie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego w przypadku zaskarżania wyroku WSA powinno sprowadzać się do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego, a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone, czego jednak skarga kasacyjna nie zawiera.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 1-4 rozporządzenia. W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji błędnie uznał, że niedopuszczalne było w niniejszej sprawie niewyznaczenie przez organ linii zabudowy, w sytuacji gdy zamiarem skarżącego jest zabudowanie działki jedynie w jej tylnej części. Odnosząc się do tego zarzutu należy zauważyć, że ustalenie linii zabudowy po pierwsze, służy zachowaniu odpowiedniego odstępu od drogi publicznej celem zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, ale po wtóre, ma za zadanie zapewnienie walorów ładu przestrzennego. Wyznaczenie linii nowej zabudowy nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii, oznacza bowiem wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującą się po przeciwnej stronie linii zabudowy, niż pas drogowy. Deklarowana przez skarżącego chęć zabudowy jedynie tylnej części działki, nie zwalniała zatem organu z obowiązku ustalenia dopuszczalnej linii zabudowy. Słuszne jest zatem stanowisko wskazujące, że w przypadku braku wyznaczenia linii zabudowy istnieje możliwość zabudowy całej działki do jej granic z naruszeniem istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich. Wyznaczenie linii nowej zabudowy nie oznacza bowiem konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii, oznacza bowiem wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującą się po przeciwnej stronie linii zabudowy, niż pas drogowy. Prawem inwestora jest natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie, stąd dzisiejsza deklaracja co do miejsca zabudowy w przypadku braku wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy powoduje, że skarżący kasacyjnie może w każdym czasie zmienić lokalizację inwestycji, nie będąc w tym zakresie związany decyzją ustalająca warunki zabudowy. Określenie "obowiązująca linia nowej zabudowy" to w istocie taka linia zabudowy, która prawidłowo ustalona w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wiąże organ architektoniczno-budowlany przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Brak jej wyznaczenia niewątpliwe może powodować sytuacje, w których nie zostanie należycie zabezpieczony istniejący na tym terenie ład przestrzenny, pozostawiając dowolność inwestorowi w zakresie lokalizacji inwestycji.

Analiza dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych w pełni potwierdza także stanowisko Kolegium, że w obszarze analizowanym należy wyodrębnić dwie linie istniejącej zabudowy. Jedna dla budynków zlokalizowanych wzdłuż drogi (zabudowa pierzejowa) oraz druga, którą tworzą budynki położone w głębi działek tzw. budynki oficynowe. Dlatego też zasadnie Kolegium przyjęło, że w przypadku realizacji zabudowy w głębi działki niezbędne jest wyznaczenie dla planowanej inwestycji nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości ok 37 m od linii rozgraniczającej ul. [...].

Niezasadny jest także zarzut kasacyjny naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 7 ust. 4 rozporządzenia. Rację ma Sąd I instancji, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dowodzi, iż parametr zawnioskowany przez inwestora w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, a który mieści się w średniej wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych budynków, w całym obszarze analizowanym, nie gwarantuje zachowania istniejącego na tym terenie ładu przestrzennego. W bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji budynki są znacznie niższe od planowanego. Nadto niższe są budynki znajdujące się w drugiej linii zabudowy, to jest w linii zabudowy, w której zlokalizowana jest planowana przez skarżącego zabudowa. Wśród budynków w tej samej linii zabudowy tylko jeden odpowiada parametrowi wysokości jaki planuje skarżący. W tych okolicznościach zasadnym było odstąpienie od zasady ustalania tego parametru określonej w § 7 pkt 1-3 rozporządzenia. Dopuszczalne było odstępstwo od tej reguły, zwłaszcza w sytuacji gdy uzasadniają to wyniki sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej. Przy czym taki stan prawny nie oznacza jednakże, że ten parametr inwestycji, dla której ustalane są warunki zabudowy, może być określony przez jego odniesienie do wartości najwyższych (maksymalnych), występujących w drugiej linii zabudowy. Takiego wyznaczenia parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nie uzasadniają wyniki przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Należy przy tym pamiętać, że naczelnym celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), co wiąże się z dostosowaniem planowanej zabudowy do już istniejącej na tym terenie. Nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego kasacyjnie, że w sprawie zasadnym było przyjęcie średniej wysokości elewacji frontowych występujących w całym obszarze analizowanym, bez uwzględnienia charakterystyki występującej tam zabudowy to jest zabudowy pierzejowej i oficynowej (dwóch linii zabudowy). Zauważa to nawet autor analizy urbanistycznej, która była podstawą wydania decyzji przez organ I instancji wskazując, że istnieją dwie linie zabudowy, a planowany budynek nawiązuje wysokością elewacji frontowej tylko do jednego z budynków występujących w drugiej linii zabudowy. Stąd też zasadnym było w niniejszej sprawie wyliczenie średniej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w oparciu wysokości budynków zlokalizowanych w drugiej linii zabudowy, tak jak projektowany budynek. Prawidłowo zatem ocenił Sąd I instancji decyzję Kolegium w tym zakresie, jako nie naruszającą prawa.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut kasacyjny naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że organ I instancji odstąpił od wyznaczenia wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej według zasad określony w powołanym przepisie rozporządzenia. Wskazać należy, że wprawdzie Sąd I instancji odwołał się do ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych w zakresie możliwości odstąpienia od zasady ustalania tego parametru zgodnie z § 7 ust. 1- 3 rozporządzenia, cytując w tym zakresie orzeczenie NSA, jednakże wbrew temu co twierdzi skarżący kasacyjnie nie uznał, że organ I instancji bezpodstawnie odstąpił od tych zasad. Z kolei wskazując na przekroczenie parametru średniej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz głównej kalenicy przez planowaną inwestycję, odniósł ten parametr do średniej wysokości elewacji frontowej dla budynków w drugiej linii zabudowy, co uzasadniało odstąpienie od wyznaczenia tego parametru zgodnie z § 7 ust. 1-3 rozporządzenia. Zatem nie mógł zarzucić organowi I instancji naruszenia zasad określonych w § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia, poprzez odstąpienie od ich stosowania.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie naruszył również art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 8 rozporządzenia, akceptując w tym zakresie rozwiązanie przyjęte przez Kolegium w zaskarżonej decyzji. Zgodnie z powołanym przepisem geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu terenu) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Zatem wyznaczenie wysokości głównej kalenicy zgodnie ze średnią dla budynków w drugiej linii zabudowy tzw. oficynowych nie stanowi naruszenia tego przepisu zwłaszcza, że taki sposób ustalenia tego parametru uzasadniają wyniki przeprowadzonej w sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak już wyżej wskazano budynki w pierwszej linii tzw. pierzejowej różnią się parametrem wysokości w stosunku do budynków znajdujących się w drugiej linii tzw. oficynowej, stąd zasadnym było ustalenie zarówno wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jak i wysokość głównej kalenicy jako średniej wysokości dla obu tych parametrów występującej w drugiej linii zabudowy. Jednocześnie Kolegium nie zakwestionowało przyjętego w decyzji organu I instancji układu połaci dachowych oraz kąta ich nachylenia, a Sąd I instancji nie dokonywał w tym zakresie wykładni powołanego przepisu, stąd niezrozumiałe są wywody skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia § 8 rozporządzenia w stosunku do tych parametrów.

Nawiązując do zarzutu kasacyjnego odnoszącego się do art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. trzeba zaznaczyć, że prawo do zagospodarowania terenu może być realizowane pod warunkiem poszanowania chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Z całości unormowań mających zastosowanie w procesie inwestycyjno-budowlanym trudno byłoby wyprowadzić wniosek, że prawo do zagospodarowania i zabudowy terenu ma wartość nadrzędną, a raczej należy przyjąć, że przy rozstrzyganiu spraw administracyjnych związanych z lokalizacją i realizacją przedsięwzięć budowlanych konieczne jest ważenie interesu inwestora, interesu publicznego oraz osób trzecich. Prawo zabudowy terenu nie ma więc charakteru absolutnego. Stąd też właściciel nieruchomości nie ma pełnej swobody w kształtowaniu jej ładu przestrzennego, nie może też żądać od właściwego organu administracji publicznej, ażeby decyzja o warunkach zabudowy za każdym razem odpowiadała jego oczekiwaniom. W niniejszej sprawie, jak słusznie wskazało Kolegium oraz Sąd I instancji, należało wziąć pod uwagę interes społeczny związany z zachowaniem ładu przestrzennego. Realizacja inwestycji zgodnie z wnioskiem skarżącego zaburzyłaby bowiem istniejący układ urbanistyczny, tworzący uporządkowaną całość. Dlatego też przyjęty przez Kolegium sposób ustalania parametrów zabudowy dla planowanej przez skarżącego inwestycji, który w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie narusza przepisów rozporządzenia i pozostaje w zgodzie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie może stanowić podstawy do skutecznego podnoszenia zarzutu naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Konstytucji RP (art. 2,7,21 i art. 64 ust.3 Konstytucji RP).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekając na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.