Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1086/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 211 ust. 1 pkt 1, art. 211 ust. 1 pkt 2, art. 211 ust. 1 pkt 3, art. 211 ust. 4
journal: Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych
article: art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 174 pkt 1 i 2, art. 184, art. 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 9, art. 10 § 1, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia del. WSA Inga Gołowska Protokolant Nina Szyller po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. W. z dnia 21 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Go 952/12 w sprawie ze skargi J. K., M. K. - wspólników [...] s.c. na decyzję Zarządu Województwa L. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Zarządu Województwa L. na rzecz J. K., M. K. – wspólników [...] s.c. kwotę 5.400 (pięć tysięcy czterysta) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. W. wyrokiem z dnia 21 lutego 2013 r. o sygn. akt II SA/Go 952/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. K. oraz M. K. – wspólników [...] s.c. na decyzję Zarządu Województwa L. z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji, orzekł o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji i zasądził od organu na rzecz wspólników koszty sądowe.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

W dniu [...] maja 2009 r. Instytucja Zarządzająca L. Regionalnym Programem Operacyjnym ([...]RPO) zawarła z J. K. oraz M. K. umowę o dofinansowanie projektu pt. "Rozwój konkurencyjności firmy [...] s.c. poprzez zakup innowacyjnej linii technologicznej".

Pismem z dnia [...] września 2011 r. Instytucja Zarządzająca, mając na uwadze wyniki kontroli realizacji projektu przeprowadzonej przez Urząd Kontroli Skarbowej w czerwcu 2011 r. oraz opinię eksperta zewnętrznego do spraw oceny oddziaływania na środowisko, opinię Ministerstwa Rozwoju Regionalnego z dnia [...] lipca 2011 r. i dokumenty złożone w tym zakresie przez wspólników, rozwiązała z nimi umowę o dofinansowanie, ponieważ projekt wymagał oceny oddziaływania na środowisko, a dokumentacji w tym przedmiocie wspólnicy do wniosku aplikacyjnego nie przedłożyli, oświadczając, że projekt takiej oceny nie wymaga.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Zarząd Województwa L. działając na podstawie art. 211 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), dalej: u.f.p. z 2005 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r. zobowiązującą J. K. oraz M. K. do zwrotu dofinansowania w łącznej kwocie 53.223,02 zł wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych z tytułu pobrania nienależnie i wykorzystania niezgodnie z przeznaczeniem środków na realizację umowy z dnia [...] maja 2009 r. o dofinansowanie projektu. Z treści uzasadnienia decyzji wynika, że skoro z beneficjentami rozwiązano umowę o dofinansowanie projektu z tego powodu, że w sekcji C.6.1 wniosku aplikacyjnego wskazali, że przedsięwzięcie nie zalicza się do mogących oddziaływać na środowisko, chociaż faktycznie mogło ono oddziaływać na środowisko, to cel umowy nie mógł zostać osiągnięty, a więc dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Organ uznał również, że beneficjenci, nie przedkładając dokumentów związanych z oceną oddziaływania na środowisko, nie mogli składać wniosku o dofinansowanie, zatem przyznano im środki finansowe bez podstawy prawnej i środki te, jako pobrane nienależnie, także dlatego polegają zwrotowi.

Uwzględniając skargę wspólników WSA w G. W. wskazał, że Instytucja Zarządzająca podała dwie odrębne podstawy prawne dla określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu. Po pierwsze, w ocenie organu dofinansowanie podlega zwrotowi jako środki nienależne, czyli udzielone bez podstawy prawnej i dlatego należało zastosować art. 211 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 145 ust. 3 u.f.p. z 2005 r. Jako uzasadnienie tego stanowiska organ wyjaśnił, że chodzi o środki udzielone bez podstawy prawnej, a więc te, które refundowały wydatki poniesione mimo nieprzedłożenia wymaganych dokumentów.

Po drugie, uzasadniając zastosowanie art. 211 ust. 1 pkt 1 u.f.p. z 2005 r. organ stwierdził, że ten przepis stosuje się wówczas, gdy nastąpi rozwiązanie umowy o dofinansowanie, gdyż w takim przypadku, z obiektywnych przyczyn, cel umowy jest niemożliwy do zrealizowania, a to oznacza, że cała dotacja została wykorzystana niezgodnie z celem wynikającym z umowy, toteż powinna być zwrócona w oparciu o art. 207 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.), bowiem środki w ramach projektu były wypłacane już w czasie obowiązywania tego przepisu (2010 i 2011 r.).

W ocenie Sądu I instancji uzasadnienie decyzji w odniesieniu do art. 211 ust. 1 pkt 1 u.f.p. z 2005 r. jest nieprawidłowe, ponieważ warunkiem wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu nie jest uprzednie rozwiązanie umowy o dofinansowanie. Umowa taka może być rozwiązana na skutek zaistnienia przesłanek uzasadniających wydanie decyzji na podstawie art. 211 ust. 4 u.f.p. z 2005 r. Może też być rozwiązana przed wydaniem decyzji o jakiej mowa w ust. 4. Jednakże w żadnym ze wskazanych przypadków okoliczności związane z rozwiązaniem umowy nie mają prawnego znaczenia dla oceny wystąpienia przesłanek uzasadniających wydanie decyzji określającej kwotę dofinansowania przypadającą do zwrotu. W konsekwencji, okoliczności związane z rozwiązaniem umowy pozostają poza sądową kontrolą decyzji wydawanej w myśl art. 211 ust. 4 u.f.p. z 2005 r. Dlatego też kwestia zasadności i prawidłowości rozwiązania umowy o dofinansowanie z dnia [...] maja 2009 r. pozostawała poza zakresem kognicji sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu w stanie faktycznym sprawy nieuprawnione było utożsamienie przez Instytucję Zarządzającą wypowiedzenia przez nią umowy, prowadzącego do niemożności zrealizowania jej celu, z przesłanką wykorzystania dofinansowania niezgodnie z przeznaczeniem. Użyte w art. 211 ust. 1 pkt 1 u.f.p. z 2005 r. pojęcie "środki lub dotacje wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem" powinno być wykładane ściśle, a oznacza opłacenie ze środków pochodzących z dotacji zadań innych niż te, na które dotacji udzielono. Sąd uznał za bezsporne, że środki finansowe zostały przez skarżących wykorzystane na realizację celu wskazanego w umowie z dnia [...] maja 2009 r., czyli zgodnie z przeznaczeniem, a więc organ nie mógł zastosować art. 211 ust. 1 pkt 1 u.f.p. z 2005 r. jako podstawy ich zwrotu.

Zdaniem Sądu I instancji dochodząc zwrotu środków organ nietrafne powołał w decyzji również art. 211 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 145 ust. 3 u.f.p. z 2005 r. uznając, że dotychczas wypłacone dofinansowanie podlega zwrotowi jako środki pobrane nienależnie, czyli udzielone bez podstawy prawnej. Sąd podkreślił, że mimo obszerności, uzasadnienie kontrolowanej decyzji nie spełnia wymagań określonych w treści przepisu art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej: k.p.a. Przeprowadzając obszerny wywód dotyczący charakteru projektu pod kątem niespełnienia wymogów oceny oddziaływania na środowisko, organ nie powiązał go z art. 211 ust. 1 pkt 3 u.f.p. z 2005 r. w celu wykazania, że dofinansowanie pobrano bez podstawy prawnej, wobec czego nie mógł zastosować art. 211 ust. 1 pkt 3 ustawy.

Z analizy akt administracyjnych niniejszej sprawy Sąd I instancji wyprowadził wniosek, że faktyczną podstawą żądania zwrotu dofinansowania było przyznanie go z naruszeniem obowiązujących procedur, bowiem na etapie realizacji projektu organ uznał, że projekt wymagał dokumentacji oceny oddziaływania na środowisko, której skarżący nie przedłożyli. W tym kontekście Sąd wskazał na różnice między pojęciami wykorzystania środków w sposób nienależny, z naruszeniem procedur lub pobraniem ich w nadmiernej wysokości. W przypadku wykorzystania środków z naruszeniem procedur (art. 211 ust. 1 pkt 2 u.f.p. z 2005 r.) organ powinien ustalić kształt tych procedur, a następnie wykazać fakt i stopień naruszeń oraz ich konsekwencje dla beneficjenta. Z art. 211 u.f.p. z 2005 r. wynika, że ustawodawca nie uzależnia wydania decyzji o określeniu kwoty przypadającej do zwrotu od ustalenia, czy wykorzystanie środków niezgodnie z przeznaczeniem lub naruszeniem procedur bądź ich nienależne pobranie było spowodowane błędem lub zaniechaniem organu, czy okolicznościami leżącymi po stronie beneficjenta. Zdaniem Sądu skoro po zakończeniu konkursu, podpisaniu umowy i wypłaceniu beneficjentowi części dofinansowania, Instytucja Zarządzająca dokonała zaniechanej uprzednio kontroli projektu i wszczęła postępowanie o zwrot dofinansowania, przerzucając skutki własnych nieprawidłowości i zaniedbań na beneficjenta, to tym działaniem naruszyła zasadę zaufania do organów państwa wynikającą z art. 2 Konstytucji RP, powtórzoną w art. 8 k.p.a. i w ten sposób nie działała stosownie do art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. U. UE z dnia 31 lipca 2006 r. L 210, s. 25 ze zm.), dalej: rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006. Realizacja wskazanej zasady, w okolicznościach sprawy, powinna prowadzić do uwzględnienia, w toku wszczętego już postępowania w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu, dokumentacji środowiskowej przedłożonej przez skarżących na wezwanie organu oraz z ich własnej inicjatywy. Z tego powodu ocena zaistnienia przesłanek do wydania decyzji zwrotowej powinna być dokonana z uwzględnieniem tych dokumentów, ponieważ możliwość uzyskania decyzji środowiskowej w trakcie, a nawet po realizacji inwestycji nie jest wykluczona.

Z uwagi na to, że organ nie wykazał przesłanek uzasadniających wydanie decyzji o zwrocie udzielonego dofinansowania z art. 211 ust. 1 pkt 1 i 3 u.f.p. z 2005 r. oraz, że rzeczywista podstawa zwrotu środków wiąże się z naruszeniem procedur (art. 211 ust. 1 pkt 2 ustawy), Sąd I instancji uchylił decyzje organów obu instancji jako naruszające prawo materialne i procesowe, stosując art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a.

Skargą kasacyjną Zarząd Województwa L. domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji lub uchylenia wyroku w całości i oddalenia skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych.

Wnoszący skargę kasacyjną zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

I. przepisów postępowania:

1. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez niezasadne uznanie, że poza zakresem sądowej kontroli działalności administracji publicznej jest kwestia zasadności i prawidłowości rozwiązania umowy z dnia [...] maja 2009 r. o dofinansowanie, w konsekwencji też niepoddanie kontroli sądowej faktów mających istotne znaczenie dla sprawy wynikających z dokumentu stanowiącego dowód w sprawie tj. znajdującego się w aktach postępowania administracyjnego dokumentu zawierającego oświadczenie Instytucji Zarządzającej z dnia [...] września 2011 r. o rozwiązaniu umowy z dnia [...] maja 2009 r. o dofinansowanie;

2. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 133 § 1 oraz 141 § 4 p.p.s.a. poprzez dokonanie na podstawie akt sprawy ustaleń, że przyjęta podstawa prawna tj. oparcie zaskarżonej decyzji na przepisie art. 211 ust. 1 pkt 3 u.f.p. z 2005 r. uzasadnione było wyłącznie okolicznością, że "beneficjent nie przedstawił wymaganych dokumentów związanych z oceną oddziaływania na środowisko zgodnie z polskimi i unijnymi przepisami i w związku z tym nie mógł składać wniosku o dofinansowanie w ramach [...]RPO" w sytuacji, gdy z tych akt sprawy wynika, że przesłanką było również złożenie nieprawdziwych oświadczeń przez Beneficjenta we wniosku aplikacyjnym w zakresie oddziaływania inwestycji na środowisko, a dalej również sprzeczność poczynionych w uzasadnieniu przez sąd administracyjny ustaleń z aktami sprawy, jak i samym uzasadnieniem, w którym to uzasadnieniu jednocześnie odniesiono się do "stanowiska prezentowanego przez organ w zakresie <> beneficjenta, mających polegać, czy to na poświadczeniu nieprawdy w części C.6.1. wniosku aplikacyjnego, czy też nieprzedłożeniu wymaganych dokumentów dotyczących oceny środowiskowej zgłoszonego projektu";

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a. poprzez uznanie, że organ administracji dopuścił się naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 211 ust. 4 i w zw. z art. 211 ust. 1 pkt 3 u.f.p. z 2005 r. w zakresie uzasadnienia w kontekście podstawy prawnej (art. 211 ust. 1 pkt 3 u.f.p. z 2005 r.) w sytuacji, gdy takie konstatacje w zaskarżonym wyroku zostały przyjęte z naruszeniem przepisów określonych w pkt 2;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a. poprzez uznanie, że organ administracji dopuścił się naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 211 ust. 4 i w zw. z art. 211 ust. 1 pkt 2 u.f.p. z 2005 r. w zakresie uzasadnienia w kontekście podstawy prawnej (art. 211 ust. 1 pkt 2 u.f.p. z 2005 r.) w sytuacji, gdy organ w uzasadnieniu decyzji opisał obszernie – w sposób odpowiadający warunkom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a. – procedurę związaną z wydatkowaniem środków, a dotyczącą procedury w rozumieniu art. 208 u.f.p. z 2008 r. tj. procedury związanej z oddziaływaniem inwestycji na środowisko, a w tym zakresie ewentualne uchybienia w zakresie wskazania podstawy prawnej (powołanie punktu 2 z art. 211 ust. 1 u.f.p. z 2005 r.) nie miały wpływu na wynik sprawy w kontekście możliwości zastosowania przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.;

5. art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 2 oraz art. 133 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez również przyjęcie, że organ podczas procedowania dopuścił się naruszenia art. 8 k.p.a., w sytuacji gdy, z akt sprawy ale też przepisu prawa nie wynika, aby organ musiał podejmować jakiekolwiek czynności zmierzające do weryfikacji oświadczenia beneficjenta w zakresie, że inwestycja nie oddziałuje w kwalifikowany sposób na środowisko, w konsekwencji wobec braku takiego konkretnego obowiązku, organ nie mógł się dopuścić naruszenia zasady zaufania do organów państwa;

II. prawa materialnego:

6. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 211 ust. 1 pkt 1 u.f.p. z 2005 r. w zw. z art. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że w ustalonym stanie faktycznym sprawy całkowicie nieuprawnione było utożsamienie przez organ administracji publicznej faktu wypowiedzenia przez nią umowy o dofinansowanie, prowadzącego do niemożności zrealizowania jej celu, z przesłanką wykorzystania dofinansowania niezgodnie z przeznaczeniem (sformułowaną w tym przepisie), w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji na skutek błędnego stwierdzenia, że organ administracji publicznej w tym zakresie naruszył prawo materialne;

7. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 2 Konstytucji RP oraz art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 poprzez przyjęcie, że Instytucja Zarządzająca w ramach wyżej wymienionych podstaw prawnych przerzuciła skutki własnych nieprawidłowości i zaniedbań na beneficjenta w sytuacji, gdy akta sprawy i ustalony na jej podstawie stan sprawy świadczy, że beneficjent we wniosku aplikacyjnym podał nieprawdę, iż inwestycja nie oddziałuje na środowisko.

Uzasadniając zarzuty kasacyjne Zarząd Województwa L. wskazał w szczególności, że rozwiązanie umowy o dofinansowanie projektu przez Instytucję Zarządzającą ze względu na stwierdzone nieprawidłowości w zakresie realizacji projektu powinno skutkować nałożeniem na beneficjenta sankcji polegającej na obowiązku zwrotu dofinansowania. Przeciwne uznanie Sądu I instancji jest niezgodne z prawem.

J. K. oraz M. K. skorzystali z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną i wnieśli o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych i spisu kosztów przedłożonego na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarżony kasacyjnie jest wyrok, którym Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił tak decyzję zaskarżoną jak i poprzedzającą ją, uznając, że Zarząd Województwa L. nie wykazał spełnienia określonych w art. 211 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 u.f.p. z 2005 r. i wskazywanych przez organ przesłanek do wydania na podstawie art. 211 ust. 4 tej ustawy decyzji określającej J. K. i M. K. wspólnikom spółki cywilnej G. kwotę przypadającą do zwrotu. Sąd stwierdził, że decyzję o zwrocie środków organ oparł na dwóch podstawach prawnych, przyjął bowiem, że w sprawie zachodzi zarówno okoliczność wskazana w art. 211 ust. 1 pkt 1 u.f.p. z 2005 r. (środki zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem) oraz w tym artykule ust. 3 (środki zostały pobrane nienależnie).

W skardze kasacyjnej opartej na obu podstawach wskazanych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. zarzuca się przede wszystkim Sądowi wadliwe przyjęcie, że poza zakresem kontroli sądowej pozostaje kwestia zasadności i prawidłowości rozwiązania umowy o dofinansowanie, co miało znaczenie dla oceny prawidłowości zastosowania przez organ przesłanki zwrotu udzielonego wsparcia z art. 211 ust. 1 pkt 1 u.f.p. z 2005 r. (środki wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem), przy czym przepis ten został przez WSA błędnie wyłożony.

Powyższy zarzut, oparty na argumentacji, że rozwiązanie umowy o dofinansowanie powinno być oceniane w kategorii wskazanej w art. 211 ust. 1 pkt 1 u.f.p. z 2005 r. przesłanki zwrotu udzielonych środków przeznaczonych na finansowanie programów lub dotacji, o których mowa w art. 202 cyt. ustawy, jest całkowicie chybiony. W ocenie Sądu kasacyjnego, Sąd I instancji, dokonując prawidłowej wykładni art. 211 ust. 1 pkt 1 u.f.p. z 2005 r., trafnie uznał, że rozumowanie organu, zgodnie z którym rozwiązanie przez organ umowy o dofinansowanie wyklucza zrealizowanie celu umowy przez co spełniona zostaje przesłanka wykorzystania środków niezgodnie z przeznaczeniem, nie jest poprawne.

Jak stanowi art. 211 ust. 1 pkt 1 u.f.p. z 2005 r. w przypadku, gdy środki, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 2, 3a i 4, a także środki przeznaczone na finansowanie programów i projektów realizowanych z tych środków lub dotacji, o których mowa w art. 202, są wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania środków (...) w terminie 14 dni od doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 4. Na wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem środki, o których mowa w cyt. przepisie, należy patrzeć wyłącznie z perspektywy wytypowanego do dofinansowania wniosku i zawartej w wyniku tego umowy o dofinansowanie, w których określony jest precyzyjnie przedmiot umowy. W praktyce oznacza to, że dokonując kontroli wydatkowania przyznanych kwot instytucja zarządzająca odnosi te wydatki do zaakceptowanych wydatków kwalifikowalnych danego projektu. W sytuacji, gdy przyznane i wypłacone w oparciu o zawartą umowę środki wspólnotowe czy krajowe mieszczą się w wykazie wydatków kwalifikowanych, czyli że zostają wydatkowane na zadania określone w projekcie oraz umowie o dofinansowanie, brak jest podstaw aby dochodzić zwrotu tych środków w oparciu o art. 211 ust. 1 pkt 1 u.f.p. z 2005 r. jako wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem. Samo rozwiązanie przez organ umowy o dofinansowanie z powodu zaistnienia okoliczności uzasadniających takie działanie nie jest i nie może być uznane za okoliczność wskazaną w art. 211 ust. 1 pkt 1 u.f.p. z 2005 r., ponieważ nie mieści się w tej normie. Przeciwne rozumowanie oznaczałoby stosowanie niedopuszczalnej, szerokiej wykładni cyt. przepisu, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji i co zostało dostrzeżone w odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Dodatkowo zauważyć należy, że okoliczności stanowiące podstawę postępowania w sprawie o zwrot środków mogą stać się również podstawą rozwiązania umowy o dofinansowanie, ale podejmowane przez instytucję zarządzającą, wskutek stwierdzenia tych okoliczności, czynności na obu wskazanych obszarach (administracyjnoprawnym i cywilnoprawnym), nie pozostają w żadnej zależności ani relacji. Z tego względu prawidłowa jest konstatacja Sądu, że okoliczności związane z rozwiązaniem umowy nie będą miały prawnego znaczenia dla oceny wystąpienia przesłanek uzasadniających wydanie decyzji zwrotowej, tak jak prawidłowa jest ocena, że kwestie zasadności i prawidłowości rozwiązania umowy o dofinansowanie nie podlegają kontroli sądu administracyjnego. Z tego względu jako niezasadny należy ocenić zarzut naruszenia prawa procesowego sformułowany w pkt 1 skargi kasacyjnej.

Przechodząc do dalszych zarzutów kasacyjnych, zauważyć należy, że brak jest wśród nich zarzutu naruszenia prawa materialnego, a to art. 211 ust. 1 pkt 3 u.f.p. z 2005 r. (środki pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości), który w powiązaniu z art. 211 ust. 4 tej ustawy stanowił drugą podstawę żądania zwrotu środków. Autor skargi kasacyjnej, wskazując na powyższy przepis, buduje wyłącznie zarzuty naruszenia prawa procesowego, których istota zawiera się z twierdzeniu, że Sąd poczynił własne ustalenia co do uzasadnienia posłużenia się przez organ art. 211 ust. 1 pkt 3 u.f.p. z 2005 r. i bezzasadnie zarzucił organowi naruszenie określonego w art. 107 § 3 k.p.a. obowiązku wyjaśnienia podstaw rozstrzygnięcia.

Dla porządku przypomnieć należy, że zarzuty naruszenia prawa procesowego mogą odnieść skutek pożądany przez wnoszącego skargę kasacyjną tylko wówczas, gdy wykaże się ich istotny wpływ na wynik sprawy, a takiej zależności dopatrzeć się w niniejszej sprawie nie można, tym bardziej że zabrakło zarzutu wadliwego zastosowania art. 211 ust. 1 pkt 3 u.f.p. z 2005 r. Zamiast tego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej pojawił się zarzut zbyt formalistycznego podejścia do uzasadnienia przesłanki z tego przepisu.

Nieusprawiedliwiony jest zarzut dokonania przez Sąd nowych ustaleń przez przyjęcie, że u podstaw zastosowania art. 211 ust. 1 pkt 3 u.f.p. z 2005 r. legło nieprzedstawienie przez beneficjenta wymaganych dokumentów związanych z oceną oddziaływania na środowisko, w sytuacji gdy organ wskazywał również na złożenie nieprawdziwych oświadczeń. Konfrontacja stanowiska WSA z aktami administracyjnymi sprawy, a w szczególności z treścią zaskarżonej decyzji pokazuje, że tak jak zauważył Sąd, organ uzasadniając przesłankę z art. 211 ust. 1 pkt 3 u.f.p. z 2005 r. jednoznacznie powoływał się na brak przedłożenia przez skarżących wymaganych dokumentów związanych z oceną oddziaływania na środowisko zgodnie z polskimi i wspólnotowymi przepisami, korygując w tym zakresie swoje pierwotne stanowisko odnoszące się do złożenia nieprawdziwego oświadczenia. Trafna jest ocena Sądu I instancji, że argumentacja skarżonej decyzji koncentruje się na niezachowaniu przez beneficjentów wymaganych prawem procedur w zakresie ochrony środowiska, co odbiega od przyjętej w decyzji podstawy prawnej i przywoływanej przyczyny uznania, że środki pobrano nienależnie.

Należy również przyznać rację Sądowi I instancji, który wskazuje na konieczność "przeprowadzenia postępowania adekwatnego do przyjętej podstawy prawnej rozstrzygnięcia", a braki w tym zakresie prowadzić muszą do słusznej oceny naruszenia przez organ art. 107 § 3 k.p.a. Nie można zgodzić się z twierdzeniem skargi kasacyjnej, że wyczerpujące uzasadnienie zaistnienia przesłanki z art. 211 ust. 1 pkt 2 u.f.p. z 2005 r. jest wystarczające, a niepowołanie tego przepisu nie powinno mieć wpływu na wynik sprawy. Rzeczywiście orzecznictwo sądów administracyjnych wypracowało pogląd, zgodnie z którym niepowołanie w podstawie prawnej decyzji przepisu, który niewątpliwie obowiązuje i stanowi podstawę podjęcia takiego rozstrzygnięcia, nie uzasadnia uchylenia decyzji z tego powodu. Do powyższego poglądu nie można jednak odwoływać się w rozpatrywanej sprawie, bowiem w toku prowadzonego całego postępowania kontrolnego i administracyjnego, jako podstawę faktyczną zwrotu akcentowano złożenie nieprawdziwego oświadczenia oraz wypowiedzenie umowy z uwagi na niezrealizowanie zamierzonego nią celu, co w ocenie organu wypełniało przesłanki z art. 211 ust. 1 pkt 1 i 3 u.f.p. z 2005 r. Skarżący jako strona postępowania, realizując prawo czynnego udziału w postępowaniu oraz prawo złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zajmowali stanowisko w odniesieniu do sformułowanych w określony sposób zarzutów i nie można przyjąć za zgodne z art. 9 i 10 § 1 k.p.a. postępowania, w którym strona ostatecznie nie wie do jakiej podstawy prawnej ma się odnieść i jakie konkretnie argumenty istotne dla wyniku sprawy są tymi, z którymi należy dyskutować. Postępowanie w sprawie zwrotu udzielonego dofinansowania jest postępowaniem, które zmierza do drastycznych dla strony skutków, zatem powinno być prowadzone przez instytucję zarządzającą w taki sposób, który nie uniemożliwia stronie, choćby w części, obrony jej praw.

Przedstawione powody uzasadniają nieuwzględnienie zarzutów naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) tej ustawy, art. 107 § 3 k.p.a. i art. 211 ust. 4 w związku z art. 211 ust. 1 pkt 3 i pkt 2 u.f.p. z 2005 r.

Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził także naruszenia prawa materialnego w sposób opisany w pkt 7 skargi kasacyjnej. Sąd I instancji nie bez racji jako naruszające zasadę zaufania jednostki do organów Państwa ocenił działanie organu, który przed podpisaniem umowy o dofinansowanie dostrzegł potrzebę uzupełnienia dokumentacji i mimo niedokonania tego przez beneficjanta umowę podpisał, a co więcej realizował ją.

Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 204 pkt 2 p.p.s.a.