Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 259/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 16, art. 156 par. 1, art. 138, art. 10, art. 81, art. 35, art. 36, art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant spec. Piotr Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2017 r. sprawy ze skargi I. G., D. G., R. G., M. S., R. G., P. G. i J. G. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym aktem utrzymano w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", orzeczenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] sierpnia 2015 r., o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m. L. z [...] listopada 1950 r. o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, położonej w L., przy ul. [...] (nr hip. [...]), stanowiącej własność p. D. i Z. małż. G. zwanych dalej "Wywłaszczonymi".

Organ administracji przywołał następujące uwarunkowania prawne i faktyczne sprawy:

- wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 1950 roku złożyli spadkobiercy Wywłaszczonych (pismo z 7 października 2009 r.),

- aktualny stan prawny wywłaszczone nieruchomości ustalono na podstawie pism Prezydenta Miasta L. z 2 lipca 2010 r. i 19 lutego 2013 r.; wynika z nich, że wchodzi ona obecnie w skład działek ew. nr: [...]; własność: Gmina L., użytkowanie wieczyste: p. E. K., Z. K.),

- stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 K.p.a.; z tej przyczyny instytucja ta ma zastosowanie w sprawach, w których w sposób niebudzący wątpliwości wykazano zaistnienie jednej z przesłanek, wskazanych w art. 156 §. 1 K.p.a.; wszelkie wątpliwości, dotyczące zgodności z prawem kontrolowanej decyzji, należy zatem interpretować na korzyść pozostawienia decyzji ostatecznej w obrocie prawnym, celem zagwarantowania bezpieczeństwa obrotu prawnego; wobec zasady trwałości decyzji ostatecznych w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się i utrwalił pogląd, że w przypadku niemożności odnalezienia lub niezachowania się w całości akt archiwalnych, dotyczących kontrolowanego orzeczenia (decyzji), po upływie znacznego okresu czasu (w rozważanym przypadku ponad 60 lat), ewentualne braki w materiale dowodowym należy interpretować na korzyść pozostawienia orzeczenia w obrocie prawnym; nie można bowiem domniemywać zajścia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku braku niezbitych dowodów na ich zaistnienie,

- przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy, rozstrzygniętej kwestionowaną decyzją; do tego celu służy instytucja odwołania od decyzji (art. 127-140 K.p.a.); przedmiotem postępowania nadzorczego, prowadzonego wobec treści art. 156 § 1 K.p.a., jest weryfikacja ostatecznej decyzji przez pryzmat przesłanek wymienionych enumeratywnie w tym przepisie,

- w decyzji z 1950 roku nie stwierdzono wad, wymienionych w art. 156 § 1 pkt 3, 4, 5, 6 i 7 k.p.a., albowiem:

- brak jest dowodów na okoliczność, że rozstrzygnięto nią sprawę uprzednio ostatecznie załatwioną innym orzeczeniem;

- nie została skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie;

- jej wykonalność nie budzi wątpliwości;

- brak podstaw do oceny, że - w razie wykonania - wywołałaby czyn zagrożony karą lub jest dotknięta wadą, powodującą jej nieważność z mocy prawa,

- kontrolowane orzeczenie nie zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.); organem właściwym do orzekania o wywłaszczeniu był bowiem, w myśl art. 3 § 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1934 r. - Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowem (Dz.U. Nr 86, poz. 776, ze zm.), właściwy miejscowo wojewoda; kompetencje wojewodów przejęły zaś, stosownie do art. 37 w zw. z art. 33 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz. 130) prezydia wojewódzkich rad narodowych; z kolei do Prezydium Rady Narodowej m. L. stosowano przepisy dotyczące wojewódzkich rad narodowych i ich organów - stosownie do art. 38 ust. 2 wskazanej ustawy z dnia 20 marca 1950 r.; przedmiotowe orzeczenie zostało zaś wydane po wejściu w życie ustawy z dnia 20 marca 1950 r. - po 13 kwietnia 1950 r.; organem właściwym do orzekania było więc Prezydium Rady Narodowej m. L., jako organ szczebla wojewódzkiego,

- zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji jest jej wydanie bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

- za wydanie decyzji bez podstawy prawnej uważa się podjęcie rozstrzygnięcia w przypadku braku przedmiotu sprawy, do którego możliwe byłoby zastosowanie danego przepisu prawa; w rozpatrywanej sprawie nie można stwierdzić wydania orzeczenia z 1950 roku bez podstawy prawnej; istniał bowiem przedmiot kontrolowanego postępowania, w postaci nieruchomości, co do której dopuszczalne było wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie wywłaszczenia, na podstawie przepisów dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. (Dz. U. Nr 20, poz. 138 ze. zm.), zwanego dalej "dekretem o wywłaszczaniu", oraz wniosku Izby Skarbowej w L. z 31 stycznia 1950 r. (nr [...]), zatwierdzonego przez Ministra Skarbu [...] kwietnia 1950 r. (nr pisma: [...]),

- rażące naruszenie prawa, zgodnie z utrwalonymi w orzecznictwie oraz doktrynie poglądami, stanowi zaś oczywiste, wyraźne i bezsporne naruszenie przepisu prawa; tym samym występuje wówczas, gdy proste zestawienie treści przepisu z treścią rozstrzygnięcia wskazuje na ich oczywistą niezgodność (zob. M. Wierzbowski, A. Wiktorowska "Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 895); w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechny jest również pogląd, iż wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa następuje wówczas, gdy skutki wydanego rozstrzygnięcia są nie do zaakceptowania w praworządnym państwie (tak np. wyroki NSA sygn. akt I OSK 1337/11 oraz II OSK 2573/13) dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych); skoro rażące naruszenie prawa jest odnoszone jedynie do przypadków wyraźnego i niedwuznacznego przekroczenia treści przepisu, nie zaś do jego błędnej wykładni, nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji naruszenie przepisu, który budzi wątpliwości interpretacyjne - może być interpretowany na kilka sposobów, z których żaden nie może być uznany za oczywiście błędny,

- orzeczenie z 1950 roku zostało wydane na podstawie przepisów dekretu o wywłaszczeniu; w świetle zgodności z przepisami tego aktu prawnego, z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania, należy zatem oceniać kwestionowane orzeczenie,

- stosownie do art. 1 ust. 1 dekretu, dopuszczalne było wywłaszczenie nieruchomości zajętych w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. na cele wymienione w art. 2 pkt 1 i znajdujących się w dniu wejścia w życie dekretu we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych; dopuszczalne było także wywłaszczenie nieruchomości, zajętych w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. na cele wymienione w art. 2 pkt 1, i przewidzianych w dniu wejścia w życie dekretu na budowę, rozbudowę i przebudowę przedsiębiorstw podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, będących przedsiębiorstwami państwowymi lub przejętych na własność Państwa (art. 1 ust. 2); zgodnie zaś z art. 2 dekretu, wywłaszczenie, przewidziane w art. 1 ust. 1, mogło dotyczyć tylko tych nieruchomości, które zostały zajęte:

a) na cele budowy, rozwoju i utrzymania urządzeń komunikacji publicznej;

b) na cele przedsiębiorstw podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, będących przedsiębiorstwami państwowymi lub przejętych na własność Państwa;

c) na cele wojskowe;

d) pod ulice i place publiczne, skwery, zieleńce, parki, place sportowe i cmentarze;

e) pod zalesienia lub na melioracje;

f) na cele użyteczności publicznej,

i były nadal użytkowane na cele wymienione w pkt 1 lub w planach zagospodarowania przestrzennego bądź, w wytycznych do tych planów, były przewidziane na cele wymienione w pkt 1 oraz zostały częściowo lub całkowicie zagospodarowane z funduszów publicznych bądź też zagospodarowanie ich było przewidziane do realizacji w pierwszej kolejności planu,

- we wniosku wywłaszczeniowym z 31 stycznia 1950 r., wskazano, że na przedmiotowej nieruchomości znajdują się cztery budynki, zajmowane przez cztery urzędy skarbowe i składnicę zasekwestrowanych przez urzędy skarbowe ruchomości oraz mieszkania pracowników skarbowych i prywatnych lokatorów; w okresie okupacji nieruchomość została zajęta przez władze okupacyjne niemieckie na potrzeby biurowe urzędu skarbowego (Finanzamt Litzmannstadt Sud), a od 1 lutego 1945 r. - na potrzeby urzędów skarbowych w L.; decyzją Głównego Urzędu Likwidacyjnego z [...] września 1948 r., powyższa nieruchomość została przekazana, w trybie art. 12 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87), w zarząd Ministerstwa Skarbu na potrzeby Izby Skarbowej,

- przedmiotowy wniosek został zatwierdzony - zgodnie z art. 3 ust. 2 dekretu o wywłaszczaniu - przez Ministra Skarbu (pismo z [...] kwietnia 1950 r.),

- przy piśmie z 15 czerwca 1950 r. Izba Skarbowa w L. przesłała m.in. szkic sytuacyjny przedmiotowej nieruchomości, umowę dzierżawy z [...] grudnia 1946 r., zawartą na okres od 1 lutego 1945 r. do 31 grudnia 1948 r. pomiędzy Izbą Skarbową w L. a Okręgowym Urzędem Likwidacyjnym w L. oraz odpis protokołu z [...] grudnia 1948 r. o przekazaniu przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny w L. w zarząd Ministerstwa Skarbu na potrzeby Izby Skarbowej nieruchomości przy ul. [...], a także zaświadczenie Sądu Grodzkiego w L., z którego wynika, że właścicielami przedmiotowej nieruchomości byli p. D. i Z. G.,

- z powyższych dokumentów jednoznacznie wynika, że na krótko po ustąpieniu okupanta - już od 1 lutego 1945 r. przedmiotowa nieruchomość była nieprzerwanie we władaniu Skarbu Państwa,

- w takich warunkach brak jest podstaw do kwestionowania zajścia przesłanek dekretowych - zajęcia nieruchomości do 9 maja 1945 r. na (przynajmniej) jeden z dopuszczalnych celów wywłaszczenia, a także władanie nieruchomością na ten cel 6 kwietnia 1948 r. (w dniu wejścia w życie dekretu o wywłaszczaniu),

- oceniając, czy cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości - umożliwienie funkcjonowania urzędów skarbowych (izby skarbowej) - mieścił się w katalogu określonym w art. 2 dekretu o wywłaszczaniu; odnotowano, że przepis ten wskazywał szereg celów w sposób szczegółowy - cele komunikacyjne, cele przedsiębiorstw państwowych, cele wojskowe, cele leśne i rolne (melioracje); w katalogu znalazły się również pozostałe cele (katalog otwarty), które określono ogólnie mianem "celów użyteczności publicznej"; ponieważ ówcześnie obowiązujące przepisy nie zawierały definicji celu użyteczności publicznej w drodze wykładni sądy administracyjne wywiodły, że są to takie cele, które służą ogółowi społeczeństwa; ponadto, z pewnością chodzi o cele podobne, pod względem swojej wagi, do tych, które zostały określone precyzyjnie w danym przepisie; cele skarbowe - szeroko rozumiane zadania związane z realizowaniem funkcji fiskalnych państwa - należy zaliczyć do celów użyteczności publicznej, określonych w art. 2 pkt 1 lit. f dekretu; ściąganie podatków należy (i należało) bowiem do podstawowych zadań państwa; warunkuje bowiem realizację jego funkcji, takich jak organizacja komunikacji publicznej, szkolnictwa, gospodarki komunalnej, obrony narodowej i licznych innych ważnych dla społeczeństwa celów; w sposób oczywisty więc działalność urzędów skarbowych, zapewniających odpowiednią ściągalność podatków, warunkowała prawidłowe funkcjonowanie państwa i stanowiła tym samym oczywisty cel użyteczności publicznej; tym samym wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości, na wskazany cel, nie stanowiło przejawu rażącego naruszenia art. 2 dekretu o wywłaszczaniu,

- zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 dekretu o wywłaszczaniu do wniosku załączano tylko ogólny plan sytuacyjny, przewidziany w art. 11 § 1 pkt 1 rozporządzenia - Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowem; natomiast dane, przewidziane w pkt 2 i 3 tegoż § 1 (wyciągi z ksiąg hipotecznych i wykaz właścicieli) i art. 17 § 2 (granice i rodzaj każdej nieruchomości przeznaczonej do wywłaszczenia, powierzchnie wyrażone w metrach kwadratowych, imiona i nazwiska właścicieli oraz tych osób trzecich, którym służą prawa rzeczowe na danej nieruchomości, z wymienieniem tych praw zgodnie z księgą hipoteczną, a w braku jej na zasadzie innych odpowiednich dokumentów), ubiegający się o wywłaszczenie przedstawiał tylko o tyle, o ile był w ich posiadaniu; przedmiotowy wniosek wywłaszczeniowy, po uzupełnieniu, dokonanym pismem z 15 czerwca 1950 r., spełniał wskazane wymogi; dostarczono bowiem organowi wywłaszczeniowemu plan sytuacyjny wywłaszczonej nieruchomości; nie doszło zatem do rażącego naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 2 dekretu o wywłaszczaniu,

- w myśl art. 4 ust. 1 dekretu o wywłaszczaniu, do wywłaszczenia na jego podstawie stosowano odpowiednio przepisy rozporządzenia - Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowem, ze zmianami wskazanymi w tym przepisie; zmiany opisane w art. 4 ust. 1 pkt 4 dekretu dotyczyły zawiadomień i doręczeń; zawiadomienia i doręczenia do rąk właściciela lub posiadacza nieruchomości w toku czynności wstępnych, postępowania przygotowawczego i wywłaszczenia, przewidziane w rozporządzeniu - - Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowem (art. 6-25), zastąpione zostały przez ogłoszenie w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym i przez wywieszenie tych ogłoszeń w siedzibie właściwego zarządu gminnego lub miejskiego; jak wynika z akt archiwalnych, wskazany w art. 4 ust. 1 pkt 4 dekretu o wywłaszczaniu sposób zawiadomienia o toczącym się postępowaniu i decyzjach, które w nim zapadły, został zachowany w takim stopniu, że nie można uznać, aby doszło do rażącego naruszenia wskazanego przepisu; w Dzienniku Urzędowym Prezydium Rady Narodowej w L. (z 1950 r. Nr [...], poz. [...]) opublikowano obwieszczenie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości; zawarto w nim m.in. informację o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w terminie 14 dni; w Dzienniku Urzędowym (z 1950 r. Nr [...], poz. [...]) ogłoszono zaś, że [...] września 1950 r. odbędzie się rozprawa w sprawie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, ponadto, o terminie rozprawy poinformowano przez wywieszenie obwieszczenia na tablicy ogłoszeń w dniach 16-29 sierpnia 1950 r.; jak wynika z protokołu rozprawy, przeprowadzonej [...] września 1950 r. w lokalu Prezydium Rady Narodowej m. L., nie stawił się tam żaden z właścicieli przedmiotowej nieruchomości; stawili się natomiast przedstawiciel Wydziału Finansowego Prezydium Rady Narodowej m. L. (następcy prawnego Izby Skarbowej w L. po ujednoliceniu organów władzy publicznej w 1950 r.); nie doszło zatem do rażącego naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 4 dekretu o wywłaszczaniu,

- stosownie do art. 22 § 1 i § 2 rozporządzenia - Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowem, który miał odpowiednie zastosowanie do badanego postępowania wywłaszczeniowego na podstawie art. 4 ust. 1 dekretu, wojewoda (a po jego likwidacji - prezydium wojewódzkiej rady narodowej) wydawał orzeczenie o wywłaszczeniu albo odmawiał jego wydania, po przeprowadzeniu rozprawy, przy czym orzeczenie wywłaszczeniowe powinno w szczególności zawierać ustalenie przedmiotu i rozmiaru wywłaszczenia, cel wywłaszczenia z określeniem rodzaju projektowanych robót oraz uzasadnienie przyjęcia lub odrzucenia wniosków i sprzeciwów; treść orzeczenia z 1950 roku spełnia wymogi art. 22 § 2 rozporządzenia; zawiera bowiem określenie przedmiotu i rozmiaru wywłaszczenia oraz celu wywłaszczenia; z uwagi na specyfikę dekretu o wywłaszczaniu, który przewidywał wywłaszczenie z mocy prawa, z dniem 9 maja 1945 r. (potwierdzane przez wydanie decyzji deklaratoryjnej) i miał charakter w istocie nacjonalizacyjny, zaś przesłanki odnosiły się do stanu istniejącego w przeszłości (przed datą orzekania), nie mógł zostać określony rodzaj projektowych robót (art. 22 § 2 pkt 2 rozporządzenia); wskazany przez organ wojewódzki cel wywłaszczenia mieścił się zaś w katalogu celów, określonych w art. 2 pkt 1 dekretu o wywłaszczaniu; nie doszło zatem do rażącego naruszenia art. 22 § 2 rozporządzenia - Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowem w zw. z art. 4 ust. 1 dekretu,

- po wnikliwym zbadaniu akt archiwalnych, dotyczących przedmiotowego wywłaszczenia, nie stwierdzono naruszenia innych przepisów ówcześnie obowiązującego prawa,

- podsumowując, nie została spełniona żadna z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, określonych w art. 156 § 1 K.p.a.; brak jest zatem podstaw do wyeliminowania kwestionowanego orzeczenia z obrotu prawnego.

W skardze zarzucono naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez jego niezasadne zastosowanie i - w konsekwencji - utrzymanie w mocy decyzji z [...] sierpnia 2015 r. oraz naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez jego błędne niezastosowanie w sytuacji, gdy - przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności sprawy, zgromadzonego materiału dowodowego oraz dokonaniu prawidłowej oceny decyzji organu I. instancji należało ją uchylić i orzec, co do istoty sprawy - stwierdzić nieważność orzeczenia z 1950 roku,

- art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 158 § 1 K.p.a., poprzez ich błędne niezastosowanie; skutkowało to utrzymaniem w mocy decyzji z [...] sierpnia 2015 r. w sytuacji, gdy orzeczenie z 1950 roku, wobec niespełnienia wymogów uregulowanych przepisami dekretu o wywłaszczaniu oraz rozporządzenia - Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowem, zostało wydane bez podstawy prawnej, ewentualnie z rażącym naruszeniem prawa; uzasadniało to stwierdzenie nieważności orzeczenia z 1950 roku,

- art. 10 § 1 w zw. z art. 81 K.p.a., poprzez zaniechanie powiadomienia strony o możliwości wypowiedzenia się, co do całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego; tym samym naruszono prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym,

- art. 35 i art. 36 K.p.a., poprzez nierozpoznanie sprawy bez zbędnej zwłoki oraz poprzez brak obligatoryjnego powiadomienia strony o przyczynach zwłoki i nowym terminie rozpoznania przedmiotowej sprawy,

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jak również niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym w szczególności:

- nieuwzględnienie wymogu wynikającego z art. 3 ust. 1 dekretu o wywłaszczaniu i - w konsekwencji - bezzasadne przyjęcie, że w niniejszej sprawie Izba Skarbowa wystąpiła z prawidłowym i pełnym, w tym m.in. zawierającym plan sytuacyjny, wnioskiem o wywłaszczenie nieruchomości położonej w L. przy ul. [...];

- brak wyjaśnienia w oparciu, o jakie dowody organ dokonał ustaleń w przedmiocie tego, że Wydział Finansowy, potraktowany zgodnie z protokołem z [...] września 1950 r. jako strona postępowania wywłaszczeniowego, przejął istotne funkcje Izby Skarbowej oraz, że władał nieruchomością w dniu wydania kwestionowanego orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. L., w tym brak wyjaśnienia pojęcia "przejęcia istotnych funkcji";

- nieuwzględnienie wymogu z art. 3 ust. 2 dekretu o wywłaszczaniu i - w konsekwencji - bezzasadne przyjęcie, że w niniejszej sprawie wniosek Izby Skarbowej w L. o wywłaszczenie został zatwierdzony przez właściwy organ;

- brak odniesienia się do zarzutu naruszenia przez kwestionowane orzeczenia art. 1 ust. 1 i 2 dekretu o wywłaszczaniu, poprzez wywłaszczenie nieruchomości, która nie została zajęta na cele określone w art. 2 pkt 1 dekretu w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. oraz pomimo braku wykazania, że zajęcie to nastąpiło wbrew woli Wywłaszczonych;

- brak jakiegokolwiek odniesienia się do treści dokumentu z [...] kwietnia 1951 r., kierowanego przez Prezydium Rady Narodowej m. L. do Miejskiej Komisji Planowania Gospodarczego; wynika z niego konieczność uzupełnienia akt postępowania wywłaszczeniowego już po wydaniu kwestionowanego orzeczenia;

- nieuwzględnienie wymogu z art. 4 ust. 1 pkt 4 dekretu o wywłaszczaniu i - w konsekwencji - błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie miało miejsce prawidłowe zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, jak również dokonanie ustaleń w tym zakresie z pominięciem zebranego w sprawie materiału dowodowego;

- nieuwzględnienie wymogu z art. 21 rozporządzenia - Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowem i - w konsekwencji - błędne przyjęcie, że w okolicznościach niniejszej sprawy były spełnione przesłanki z § 2 art. 21 rozporządzenia i było wystarczające zawiadomienie w formie obwieszczenia publicznego; tymczasem, w niniejszej sprawie było wyłącznie dwóch zainteresowanych (Wywłaszczeni); liczba ta nie może być kwalifikowana jako "większa liczba osób";

- nieuwzględnienie wymogu z art. 4 ust. 1 pkt 4 dekretu o wywłaszczaniu i - w konsekwencji - błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie miało miejsce prawidłowe zawiadomienie o rozprawie w przedmiocie wywłaszczenia, jak również dokonanie ustaleń w tym zakresie z pominięciem zebranego w sprawie materiału dowodowego;

- całkowicie dowolna ocena pojęcia "celu użyteczności publicznej" oraz brak wyczerpującego wyjaśnienia, co należy rozumieć pod pojęciem "zajęcia nieruchomości na cele użyteczności publicznej";

- brak jakiegokolwiek odniesienia się do zachodzących w dokumentach, składających się na akta postępowania wywłaszczeniowego, rozbieżności w zakresie powierzchni oraz oznaczeń hipotecznych nieruchomości wywłaszczonej na podstawie orzeczenia z 1950 roku,

- art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., poprzez brak w zaskarżonej decyzji prawidłowego i pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego, w szczególności brak odniesienia się do argumentacji faktycznej i prawnej podnoszonej przez Skarżących w toku postępowania, jak również brak wyjaśnienia podstawy prawnej wydanej decyzji oraz niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których odmówił innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej,

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga, jako niezasadna, podlega oddaleniu. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Orzekając w sprawie trafnie przywołano jej istotne uwarunkowania – przesłanki nieważności decyzji oraz treść regulacji, dotyczących warunków wywłaszczenia, mogących mieć istotne znacznie w sprawie. Trafnie wywiedziono, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowo nie może stanowić podstawy dla oceny, jakoby decyzję z 1950 roku wydano z rażącym naruszeniem prawa. Ponowne przytaczanie argumentacji organu, wobec szczegółowego jej zreferowania, byłoby bezzasadne. Sąd przyjmuje ją za własną,

Odnosząc się do zarzutów skargi należy jedynie dodać, co następuje.

W rozpoznawanej sprawie organ administracji orzekał w trybie przepisów dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określa enumeratywnie art. 156 § 1 K.p.a. Jak trafnie wskazuje organ, przepisy dotyczące stwierdzania nieważności decyzji, jako stanowiące wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 K.p.a.), nie mogą być interpretowane rozszerzająco. W rozpatrywanym przypadku rozważaną podstawą stwierdzenia nieważności mógłby być ewentualnie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W jego świetle, wadą nieważności są dotknięte decyzje wydane z rażącym naruszeniem prawa. Koniecznym warunkiem dla ustalenia występowania tej przesłanki nieważności jest stwierdzenie oczywistego charakteru naruszenia normy prawa materialnego przez organ orzekający w sprawie lub dokonanie przez ten organ oceny materiału dowodowego w sposób oczywiście sprzeczny ze zgromadzoną w aktach dokumentacją sprawy lub innymi oczywistymi, znanymi temu organowi faktami. Kluczowa jest też kwestia ujawnienia tego rodzaju skutków społecznych lub gospodarczych danego orzeczenia, że jego pozostawienie w obrocie byłoby nie do przyjęcia wobec zasady państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji R.P.

Przy ocenie, czy określone uchybienie może być kwalifikowane, jako rażące naruszenie prawa trzeba mieć także na uwadze stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Trybunału konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., o sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r. poz. 702), gdzie orzeczono, że art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji R.P. W jego uzasadnieniu podniesiono m. in., że zasada trwałości orzeczenia administracyjnego oraz wynikające z niej domniemanie jego legalności, mają silne oparcie w wartościach konstytucyjnych, w tym przede wszystkim w zasadzie pewności prawa i obrotu prawego, stanowiącej istotny komponent zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), a reguła trwałości aktów administracyjnych służy realizacji istotnych wartości, jakimi są ochrona porządku prawnego, stabilności obrotu prawnego, zaufania do organów państwa i samego prawa oraz ochrona praw nabytych. Oddziaływanie upływu czasu na orzeczenie administracyjne ma istotne znaczenie praktyczne, a stabilizacja stanów faktycznych, ukształtowanych przez długi czas, leży w interesie porządku publicznego (tak w pkt 10.3). Zwrócono też uwagę (w pkt 10.5 akapit 1), że z powyższych względów działanie organów państwa na podstawie prawa, będące przejawem zasady praworządności (legalizmu), nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo po upływie znacznego czasu od wydania tego aktu administracyjnego. Jedynie w szczególnych okolicznościach, gdy przemawia za tym inna zasada konstytucyjna, jest dopuszczalne odstąpienie od zasady bezpieczeństwa prawnego (tak pkt 8.4). Należą tu sytuacje nadzwyczaj wyjątkowe, gdy - ze względów obiektywnych - zachodzi potrzeba dania pierwszeństwa określonej wartości chronionej bądź znajdującej oparcie w przepisach Konstytucji.

Uwagi, dotyczące ochrony praw nabytych, trzeba odnosić także wprost do sytuacji prawnej Skarb Państwa. Należy on bowiem do pełnoprawnych członków obrotu prawnego. Nie sposób uznać, aby jego interesy podlegały węższej ochronie niż np. poszczególnych osób czy korporacji. Decyzja o wywłaszczeniu, kreuje po stronie Skarbu Państwa prawo do nieruchomości. Jest ono z kolei źródłem nabywania praw przez inne podmioty (kolejnych nabywców, prawa zależne od własności itp.). W takiej sytuacji wzruszenie decyzji w przedmiocie wywłaszczenia może nastąpić wyłącznie w przypadkach nadzwyczajnych, zakreślonych przez prawo - gdy stosowne orzeczenie wydano z oczywistym pokrzywdzeniem konkretnych osób, wobec naruszenia ówczesnego porządku prawnego.

Większość zarzutów skargi koncentruje się wokół braku wyjaśnienia, w aktualnie prowadzonym postępowaniu nadzorczym, czy w istocie na dzień wydania decyzji z 1950 roku istniały ku temu stosowne przesłanki materialnoprawne, zakreślone dekretem o wywłaszczaniu. Odnosząc się do nich należy przede wszystkim wskazać, że nie jest celem prowadzenie postępowania w przedmiocie nieważności ustalenie, czy - wobec obecnie dostępnych informacji - wydanoby analogiczne orzeczenie. Jeżeli została zachowana dokumentacja sprawy, zadaniem organu jest m.in. zbadanie, czy mogła stanowić podstawę do konstatacji o określonym stanie faktycznym a - w istocie - czy założony wówczas stan faktyczny nie był z nią sprzeczny. W tym kontekście bezzasadne są wszelkie zarzuty, dotyczące braku ustalenia w obecnym postępowaniu, czy dana nieruchomość podlegała pod działanie dekretu. W świetle zachowanego materiału dowodowego (powołanego przez organ), w szczególności wniosku o wywłaszczenie, dodatkowego pisma wnioskodawcy z czerwca 1950 roku oraz protokołu z rozprawy, stwierdzić wypada, że przyjęty wówczas stan faktyczny był zgodne z wynikającym z zawartymi w aktach informacjami (kwestia przejęcie nieruchomości przez okupanta, użytkowanie na cele administracji publicznej, po przejęciu nieruchomości przez władze polskie,). Brak także w zachowanych aktach dokumentów pozwalających uznać, że organowi wiadoma była jakaś zmiana okoliczności faktycznych, która nastąpiłaby pomiędzy sporządzeniem danych dokumentów a wydaniem decyzję z 1950 roku (utrata władania nad nieruchomością przez administrację publiczną). W takiej sytuacji o ile nawet ówczesne ustalenia okazałoby się nieprawdziwe nie można uznać, aby było to przesłanką nieważności decyzji. Ujawnienie okoliczności faktycznych, faktów nieznanych organowi na dzień orzekania może być wyłącznie przesłanką wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.), co wyklucza zakwalifikowanie jej jako podstawy dla stwierdzenia nieważności. Zebrany wówczas materiał dowodowy oparty był na informacjach uzyskanych od osób prezentujących władze publiczne. Nie sposób więc uznać, aby organ orzekający w przedmiocie wywłaszczenia, winien był je uznawać za oczywiście niewiarygodne, chociaż pochodziły one wyłącznie od strony postępowania, zainteresowanej konkretnym sposobem rozstrzygnięcia. Samego oparcie się na tego rodzaju dowodach nie sposób kwalifikować jako rażące naruszenia prawa, zwłaszcza gdy pominięcie udziału innych stron postępowania w jego toku prawodawca klasyfikuje wyłącznie, jako podstawę do jego wznowienia (art. 145 §. 1 pkt 4 K.p.a.). W takiej sytuacji przywoływane w uzasadnieniu skargi okoliczności, jakoby przejęta nieruchomość nie była użytkowana w 1950 roku, przez władze publiczne a została zajęta na te cele dopiero później, przez inną instytucje, o ile nawet odpowiadają stanowi faktycznemu, nie mogły mieć znaczenie dla wyniku niniejszej sprawy. Nie były bowiem znane organowi orzekającemu w przedmiocie wywłaszczenia. Chybione są także wywody jakoby dowodem na nieprzerwane władanie daną nieruchomością od 1945 roku, nie mogła być umowa z urzędem likwidacyjnym, skoro został on utworzony po dacie od której miałaby ona wedle jej treści obowiązywać. Samo ewentualne zawarcie umowy z mocą wsteczną, w sytuacji gdy administracja była dopiero tworzona, nie świadczy o tym, że nie jest wiarygodne twierdzenie o użytkowaniu danej nieruchomości a umowa nie mogła stanowić dowodu pośredniego. W każdym razie nie można przyjąć, że dopuszczenie wówczas, jako dowodu tego rodzaju dokumentu było niedopuszczalne i przesądza o oczywiście wadliwych ustaleniach.

Reasumując w postępowaniu nieważnościowym nie mogą być skutecznie podnoszone zarzuty braku właściwego wyjaśnienie okoliczności faktycznych, stanowiących podstawę wydania kontrolowanego aktu.

Odnosząc się do pozostałych, szczegółowych zarzutów, należy wskazać, że są one bezzasadne z następujących powodów:

- niezasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania, zakreślających ramy wydania orzeczenia przez organ II. instancji (art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a.); trafnie utrzymano w mocy orzeczenie pierwszoinstancyjne, którym odmówiono stwierdzenie nieważności decyzji; skoro nie istniały przesłanki do jej stwierdzenia nie naruszono także przepisu, zakreślającego podstawy nieważności (art. 156 § 1 K.p.a.),

- zarzut naruszenie przepisów postępowania, w tym zapewnienia pełnego udziału w nim stronie, musi być powiązane ze wskazaniem istotnego skutku tego uchybienia; w danym przypadku Skarżący nie wskazali, jakie znaczenie mogła mieć w danej sprawie niepowiadomienie ich o zebraniu pełnego materiału dowodowego, przed samym orzeczeniem organu II. instacji; także z treści skargi nie wynika, aby zapoznanie ze zgromadzonymi aktami, bezpośrednio przed wydaniem rozstrzygnięcia, mogą mieć istotne znaczenie, w kontekście zgłoszenia uwag, czy wniosków dowodowych,

- nie może mieć znaczenia dla treści rozstrzygnięcia, uchybienie terminowi dla rozpatrzenia niniejszej sprawy; z kolei przewlekłość postępowania bądź bezczynność organu mogą być zwalczane wyłącznie innymi środkami procesowymi (stosowne skargi w danym przedmiocie),

- w danej sprawie organ nadzoru opierał się na zachowanej dokumentacji; nie zawiera ona tego rodzaju braków, aby można było uznać, że doszło do rażącego naruszenia prawa w kontekście ustalenia, czy zachodziły materialne podstawy do wywłaszczenia; w tym kontekście nie można uznać, aby kluczowe znaczenie miała kwestia spełnienia wymagania procedury wywłaszczenia w postaci dostarczenia szkicu sytuacyjnego; sposób zagospodarowanie nieruchomości został bowiem opisany w samym wniosku o wywłaszczenie,

- ustalenia, że Wydział Finansowy przejął zadania Izby Skarbowej, wynikało z oświadczenia złożonego na rozprawie przez osoby, reprezentujące organ władzy publicznej; oparcie się na tego rodzaju oświadczeniu w postępowaniu dowodowym nie może być klasyfikowane, jako rażące naruszenie prawa,

- brak zatwierdzenie wniosku o wywłaszczenie przez właściwy organ mógłby być kwalifikowane wyłącznie jako uchybienie procedurze stanowiące podstawę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a.), nie mógłby więc stanowić o nieważności decyzji; jedynie na marginesie należy odnotować że w treści zaskarżonego orzeczenia organ przywołał stosowny dokument w przedmiocie zatwierdzenia, który zresztą znajduje się zachowanych aktach administracyjnych (teczka 4/4 k. 29v),

- organ nie odniósł się wprawdzie wprost do zarzutu Wnioskodawców, że nie wykazano, jakoby zajęcie nieruchomości w okresie okupacji nastąpiło wbrew woli właścicieli; wskazał jednak trafnie, że tego rodzaju stwierdzenie znajdowało się we wniosku o wywłaszczenie; jak odntowano uprzednio, mogło być to podstawą do przyjęcia tego, jako fakt ówcześnie udowodniony, co ma wyłącznie znaczenie w sprawie w przedmiocie nieważności,

- organ administracji nie odniósł się w prawdzie w ogóle do treści, przywoływanego przez Wnioskodawców dokumentu z [...] kwietnia 1951 r.; kwestia ta nie mogłem mieć jednak żadnego istotnego znaczenia w sprawie; pismo, z którego wynika konieczność uzupełnienia dokumentacji, wobec treści określonego okólnika, datowanego po dniu wydania decyzji z 1950 roku, nie może być istotnym dowodem na to, że do wywłaszczenia doszło z rażącym naruszeniem prawa; w szczególności, nie dowodzi ono, że nie zachodziły materialnoprawne przesłanki wywłaszczenia danej nieruchomości; w takiej sytuacji uchybienie wymaganiu właściwego uzasadnienia orzeczenia, w szczególności odniesienia do wniosków i zarzutów stron (art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i 11 K.p.a.), nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik mniejszej sprawy; dostrzeżenie naruszenia przepisów postępowania w danym zakresie nie może być podstawą do uchylenia oskarżonego aktu, co wynika a contrario z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.); organ nie odniósł się także, do podnoszonej przez Wnioskodawców, kwestii nieścisłości i niekonsekwencji, gdy chodzi o oznaczenie wywłaszczanej nieruchomości, zawartych w dokumentacji sprawy z 1950 roku; kwestia ta, tak jak poprzednia, nie mogłem mieć żadnego znaczenia dla wyniku sprawy; zestawienie wniosku o wywłaszczenie z treścią decyzję z 1950 roku nie pozwala uznać jednoznacznie, aby wywłaszczeniem objęto inną nieruchomość niż objęta wnioskiem, a jedynie taką sytuację możnaby kwalifikować, jako rażące naruszenie prawa; z kolei treść decyzji z 1950 roku, nie pozostawia wątpliwości, jaką nieruchomość wywłaszczono; nadawała się więc ona do wykonania; w tej sytuacji także to uchybienie organu, co do obowiązku wyczerpującego uzasadnienia, co do treści uzasadnienia orzeczenia, nie może mieć wpływu na wynik mniejszej sprawy,

- nie mogą mieć znaczenia, w kontekście oceny, czy określono orzeczenie rażąco narusza prawo, kwestie właściwego poinformowania stron (w tym Wywłaszczonych) o toczącym się postępowaniu - kwestie dokonania obwieszczeń a nie osobistego poinformowania; skutki ewentualnych uchybień w danym zakresie może być wyłącznie pozbawienie stron możliwość udziału w postępowaniu; to zaś stanowi podstawy wznowienia postępowania (w myśl art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.); nie może być więc równocześnie przesłanką nieważności; w takiej sytuacji jedynie na marginesie Sąd wskazuje, że w jego ocenie, organ trafnie wywiódł brak uchybienia procedurze w zakresie powiadomienia stron,

- jak prawidłowo wywiódł organ, przeznaczenie określonego obiektu na cel administracji publicznej, a w jej zakresie znajdują się także struktury skarbowe, stanowi cel publiczny; służby bowiem wykonywaniu bezpośrednio publicznych zadań państwa; jak trafnie wskazano, pobór należności podatkowych warunkuje wykonywanie przypisanych państwu funkcji we wszystkich zakresach; chybione było przywoływanie w skardze tez orzecznictwa, dotyczących wywłaszczeń na rzecz gospodarczej działalności struktur państwowych; siedziba urzędu administracji, wykonującego zadania w zakresie poboru ciężarów publicznych, nie służy prowadzenie działalności z zakresu szeroko rozumianej gospodarki,

- poza wskazanymi wcześniej uchybieniami, uzasadnienie decyzji, choć zwięzłe, spełnia wymagania zakreślone w K.p.a.; wynika z niego jednoznacznie, dlaczego uznano, że decyzja z 1950 roku nie jest dotknięta wadą nieważności

Generalnie Wnioskodawcy mogą mieć interes w podważeniu ówczesnych orzeczeń wywłaszczeniowych. Mogą bowiem oczekiwać w takim przypadku restytucji praw do nieruchomości bądź odszkodowania za bezprawne odjęcie własności (wyeliminowanie decyzji przez stwierdzenie nieważności, oznacza pierwotny brak tytułu prawnego do przejęcia). Okoliczność tę także należy brać pod uwagę przy ocenie, czy określone uchybienie ma w istocie charakter kwalifikowany. Ewentualne wyeliminowanie z obrotu decyzji wydanej z uchybieniem ówczesnym regulacjom, lecz gdzie zachodziły przesłanki odjęcia własności, wedle ówczesnych reguł, prowadziłoby do nierówności w sytuacji prawnej osób wywłaszczonych (ich spadkobierców). Te z nich, co do których w procedurze wywłaszczeniowej dopuszczono się pewnych uchybień, uzyskają zwrot nieruchomości bądź stosowne odszkodowanie. Pozostałe zaś zadowolić się muszę zadośćuczynieniem przyznawanym według wcześniejszych reguł. Tego rodzaju różnicowanie sytuacji prawnej wcześnie wywłaszczonych nie znajduje umocowania w regułach konstytucyjnych.

W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem (z wcześniej sformułowanym zastrzeżeniem). Zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do jej uchylenia.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.