Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2980/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
Hasła tematyczne: Straż pożarna
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.141 § 4, art. 149 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędzia del. WSA Olga Żurawska - Matusiak (spr.) Protokolant: specjalista Edyta Pacewicz po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 maja 2015 r. sygn. akt IV SAB/Gl 42/15 w sprawie ze skargi M. C. na bezczynność [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] w przedmiocie zmiany stanowiska służbowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] na rzecz M.C. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 28 maja 2015 r., sygn. akt IV SAB/Gl 42/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.C. (dalej jako skarżąca) na bezczynność [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] w przedmiocie zmiany stanowiska służbowego, zobowiązał [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] do wydania aktu; stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzył organowi grzywnę w wysokości 300 zł.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach 19 lutego 2014 r. wydał wyrok o sygn. akt IV SA/Gl 561/13 w sprawie zmiany stanowiska służbowego skarżącej uchylając decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z [...] kwietnia 2013 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z [...] lutego 2013 r., nr [...]. W ocenie Sądu organy orzekające nie zastosowały się do wskazań co do dalszego postępowania, wynikających z uzasadnień wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 4 listopada 2011 r., sygn. akt IV SA/Gl 994/10 oraz z 28 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/Gl 619/09, przez co naruszyły art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej "P.p.s.a."), a to naruszenie w konsekwencji miało wpływ na wynik sprawy. W powyższych orzeczeniach Sąd wskazał na konieczność szczegółowego uzasadnienia decyzji oraz uzupełnienia o rozważania dotyczące "równorzędnego stanowiska" w odniesieniu do uprzednio zajmowanego przez skarżącą, jak i do zaproponowanego - zarówno pod kątem stanowiska, wymagań kwalifikacyjnych, stopnia służbowego, jak i uposażenia, nadto do przeprowadzenia prawidłowej analizy materiału dowodowego w powyższym zakresie. Sąd zauważył również, że 7 czerwca 2013 r., a więc po wniesieniu skargi, skarżąca została zwolniona ze służby i zaakcentował, że ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ pierwszej instancji powinien prawidłowo przeprowadzić postępowanie, mając na uwadze wykładnię przytoczonych przepisów prawa przedstawioną przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu oraz wcześniejszych uzasadnieniach wyroków tutejszego Sądu, jak również dokonać aktualizacji sytuacji skarżącej w zakresie jej aktywności zawodowej i dopiero w oparciu o te ustalenia wydać stosowną decyzję. Powyższy wyrok stał się prawomocny 6 maja 2014 r.

11 czerwca 2014 r. dokonano zwrotu odpisu ww. wyroku wraz z uzasadnieniem oraz aktami administracyjnymi sprawy do [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...].

Postanowieniem z 22 sierpnia 2014 r., sygn. akt I ONP 4/14 Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił skargę organu o stwierdzenie niezgodności z prawem wyroku WSA w Gliwicach z 19 lutego 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 561/13.

Pismem z 17 lipca 2014 r. skarżąca wystąpiła do Komendanta Miejskiego Straży Pożarnej w [...] z wnioskiem o wznowienie postępowań administracyjnych wyszczególnionych we wniosku.

Pismem z 30 lipca 2014 r. Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w [...] przekazał wskazany wniosek do [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...], o czym poinformował skarżącą pismem z 8 sierpnia 2014 r.

Pismami z 5 sierpnia 2014 r. organ wezwał skarżącą do usunięcia braków podania pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

14 sierpnia 2014 r. skarżąca przesłała odpowiedzi na wezwania.

[...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w [...] w pismach z 8 września 2014 r. wskazał, iż wobec treści pism skarżącej z 14 sierpnia 2014 r. podejmie stosowne czynności.

15 grudnia 2014 r. skarżąca złożyła do Komendanta Głównego Straży Pożarnej w Warszawie zażalenie na bezczynność [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] w przedmiocie realizacji prawomocnego wyroku WSA w Gliwicach z 19 lutego 2014 r.

Postanowieniem z [...] lutego 2015 r., nr [...] Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej uznał zażalenie za nieuzasadnione.

Pismem z 28 lutego 2015 r. M.C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] w przedmiocie wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 19 lutego 2014 r.

Skarżąca wniosła o:

1. zobowiązanie [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego, stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

2. zobowiązanie organu do wyjaśnienia przyczyn zaistniałej sytuacji,

3. zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy,

4. w przypadku uwzględnienia skargi o orzeczenie, czy bezczynność lub prowadzone postępowanie miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

5. wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 K.p.a.

W uzasadnieniu przedstawiła przebieg postępowania stwierdzając, że organ nie wydał stosownego aktu administracyjnego. Podkreśliła, że wyczerpała środki przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz innych przepisach w celu zmuszania organu do wykonania wyroku.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości ponosząc, że wyrok WSA w Gliwicach z 19 lutego 2014 r. został wykonany, a organ nie dopuścił się przewlekłości. Dalej podkreślił, że w związku z uprawomocnieniem się wyroku WSA w Gliwicach o sygn. akt IV SA/Gl 561/13 uchylającego decyzję o przeniesieniu skarżącej na niższe stanowisko zaistniał stan faktyczny, w którym skarżąca aż do przejścia na zaopatrzenie emerytalne z 7 czerwca 2013 r. zajmowała dotychczasowe stanowisko, a organ dokonał wyrównania w dodatku służbowym.

Organ stwierdził, że skoro skarżąca od 7 czerwca 2014 r. przebywa na zaopatrzeniu emerytalnym to nie jest możliwe przywrócenie jej na stanowisko równorzędne ze zlikwidowanym.

Zauważył również, iż w Sądzie Rejonowym w [...], Wydział [...] Pracy i Ubezpieczeń Społecznych toczą się sprawy, które zostały zwieszone z uwagi na postępowania zawisłe przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie, a zajęcie stanowiska przez organ będzie możliwe po ostatecznym rozstrzygnięciu spraw o wynagrodzenie, o odprawę pieniężną, o nagrodę jubileuszową oraz o ekwiwalent za urlop. Zdaniem organu stan faktyczny zaistniały po uprawomocnieniu wyroku WSA w Gliwicach z 19 lutego 2014 r. nie wymaga wydania decyzji przez [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...]. Nadto wskazał, że WSA w Gliwicach w wyroku z 19 lutego 2014 r. nie zawarł rozstrzygnięcia z art. 152 P.p.s.a. Organ zaprzeczył, że postępowanie było prowadzone przewlekle i podkreślił, że zostały dokonane wszystkie stosowne czynności w sprawie.

Skarżąca ustosunkowując się w piśmie z 20 maja 2015 r. do odpowiedzi na skargę podkreśliła, że organ nie wykonał prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach o sygn. akt IV SA/Gl 994/10 przez 15 miesięcy, a skarżąca została zmuszona do złożenia raportu o zwolnienie ze służby, bowiem Komendant Miejski PSP w [...] nie wypełnił swoich obowiązków i nie wydał jej skierowania na badanie lekarskie. Stwierdziła, że nie może ponosić odpowiedzialności za celowe działanie organu na jej szkodę. Nadto dokonała porównania uposażeń na stanowiskach: Kierownika sekcji organizacyjno-kadrowej i Starszego specjalisty akcentując, iż działania organu mają wpływ na jej obecną sytuację finansową. Podkreśliła przy tym, że mimo zobowiązań zawartych w pismach z 5 sierpnia 2014 r. i 8 września 2014 r. organ nie podjął żadnych działań. Dalej skarżąca zauważyła, że postanowieniem Sądu Okręgowego w [...] Wydział Pracy z [...] kwietnia 2015 r., sygn. akt [...] zostały uchylone postanowienia zwieszające postępowania przed Sądem Pracy. W ocenie skarżącej organ bezzasadnie nie wykonuje prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 19 lutego 2014 r., a nadto notorycznie ignorował prawomocne wyroki WSA w Gliwicach w sprawach o sygn. akt IV SA/Gl 994/10 oraz IV SA/Gl 1107/12.

28 maja 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wydał powołany na wstępie wyrok.

W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie istotne jest to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach 19 lutego 2014 r. wydał wyrok w sprawie zmiany stanowiska służbowego skarżącej uchylając decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z [...] kwietnia 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z [...] lutego 2013 r. Wyrok ten stał się prawomocny 6 maja 2014 r. Niewątpliwie nie został on wykonany, bowiem organ podejmował czynności faktyczne, a do chwili wniesienia skargi – znacznie przekraczając terminy ustawowe - nie wydano decyzji administracyjnej.

Sąd zauważył, że niewykonaniem wyroku jest również pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem. W omawianym przypadku w sensie formalnym, w ocenie Sądu, nastąpiła bezczynność, bowiem od dnia zwrotu organowi akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem, tj. od 11 maja 2014 r. do dnia wyrokowania w rozpatrywanej sprawie organ nie wydał żadnej decyzji administracyjnej. Nie ma zaś znaczenia okoliczność, że między skarżącą a organem toczą się inne sprawy sądowe.

Sąd I instancji stwierdził, że analiza czynności dokonanych przez organ w niniejszej sprawie nie uzasadnia niezałatwienia sprawy w terminie. Nie istniała bowiem żadna przyczyna niezależna od organu, która zwalniałaby go od załatwienia sprawy w terminie. Sąd zauważył, że przyczyny przewlekłości i bezczynności leżały wyłącznie po stronie organu, termin do załatwienia sprawy został wielokrotnie przekroczony, a zatem należało przyjąć, że bezczynność i przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Fakt podejmowania czynności faktycznych w postaci wyrównania dodatku służbowego nie świadczy o wykonaniu wyroku WSA w Gliwicach z 19 lutego 2014 r. i nie ma wpływu na dokonaną ocenę, bowiem zestawienie kodeksowych terminów załatwiania spraw z przebiegiem kontrolowanego postępowania administracyjnego pozwalało z łatwością dostrzec rażące naruszenie reguł określonych w art. 35 K.p.a. Z przedstawionych wyżej względów, działając na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie drugim sentencji wyroku.

W dalszej kolejności Sąd zauważył, że o wymierzeniu grzywny sąd orzeka w razie uwzględnienia skargi, a więc w sytuacji, jaka wystąpiła w niniejszej sprawie. Sąd zwrócił uwagę, że wysokość grzywny miarkował, uwzględniając długość pozostawania w bezczynności od 11 maja 2014 r.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w [...], zaskarżając powyższy w części, tj. w pkt 2 i 3.

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. powyższemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj.:

1. art. 149 § 1 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wskutek błędnego stwierdzenia, że bezczynność [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

2. art. 149 § 2 P.p.s.a. poprzez uznanie, iż o wymierzeniu grzywny sąd orzeka w razie uwzględnienia skargi, podczas gdy orzeczenie o wymierzeniu grzywny jest fakultatywne,

3. art. 149 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak uzasadnienia zaskarżonego wyroku, z wyjątkiem powołania się na okres bezczynności, dlaczego wobec organu odwoławczego została wymierzona grzywna oraz dlaczego w wysokości 300 zł.

Podnosząc powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt 2 i 3 oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazał, że dla uznania rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 149 § 1 P.p.s.a., nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów do załatwienia sprawy, przekroczenie tych terminów musi być znaczne. O rażącym naruszeniu prawa przy bezczynności organu świadczyć może pozostawienie wniosku bez odpowiedzi w jakiejkolwiek formie bądź też przewlekanie ustosunkowania się do wniosku.

Skarżący kasacyjnie organ zwrócił uwagę, że akta sprawy otrzymał 11 czerwca 2014 r., następnie podejmował liczne czynności zmierzające do wydania stosownego rozstrzygnięcia. W konsekwencji powyższych działań Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w [...] wydał decyzję nr [...] z [...] czerwca 2015 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w całości.

Kasator nie zgodził się z twierdzeniem Sądu I instancji, iż pozostawał w bezczynności od 11 maja 2014 r. oraz że przyczyny przewlekłości i bezczynności miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przedmiotowej kwestii nie ocenia się bowiem wyłącznie poprzez zestawienie kodeksowych terminów załatwiania spraw z przebiegiem kontrolowanego postępowania administracyjnego.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie błędne jest twierdzenie Sądu I instancji, iż o wymierzeniu grzywny sąd orzeka w razie uwzględnienia skargi, a więc w sytuacji, jaka wystąpiła w niniejszej sprawie. Argumentując swoje stanowisko kasator wskazał, że w literaturze zgodnie wskazuje się, iż nałożenie grzywny ma charakter fakultatywny, co wynika także z literalnego brzmienia art. 149 § 2 P.p.s.a. Tymczasem Sąd I instancji w ogóle nie rozważył odstąpienia od nałożenia grzywny, co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zauważył przy tym, iż w niniejszej sprawie grzywna nie spełni swojej podstawowej funkcji przymusowej do wydania aktu, albowiem Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w [...] [...] czerwca 2015 r. wydał decyzję nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w całości.

Odnosząc się do wysokości nałożonej grzywny skarżący kasacyjnie wskazał, że uzasadnienie zindywidualizowania grzywny musi uwzględniać charakter stwierdzonych uchybień w konkretnym przypadku, jak i ocenę, czy powoływane przez organ przyczyny "usprawiedliwiające" stan bezczynności mogą mieć wpływ na jej wysokość.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji błędnie przyjął, że bezczynność organu miała miejsce od 11 maja 2014 r., bowiem akta zwrócono 11 czerwca 2014 r. i w konsekwencji błędnie określił wysokość grzywny. Ponadto kasator podkreślił, że WSA w Gliwicach niedostatecznie uzasadnił zindywidualizowanie grzywny, ograniczając się jedynie do uwzględnienia okresu bezczynności organu. Sąd wymierzając grzywnę nie odniósł się do czynności podejmowanych przez organ po wydaniu wyroku WSA w Gliwicach z 19 lutego 2014 r., w tym korespondencji prowadzonej ze skarżącą, faktu wniesienia skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem ww. wyroku, wyrównania finansowego skarżącej. W ocenie organu pominięcie powyższych okoliczności przy wymiarze grzywny miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zdaniem skarżącej Sąd I instancji analizując szczegółowo stan faktyczny sprawy poczynił właściwe ustalenia, w oparciu o które stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Skarżąca zwróciła uwagę, że podejmowanie przez organ czynności faktycznych w postaci wyrównania dodatku służbowego nie dotyczyło wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 19 lutego 2014 r. Wyrównanie dodatku służbowego, na które powołuje się organ, dotyczy wyroku w sprawie IV SA/G1 365/11, na mocy którego została uchylona decyzja [...] z [...] stycznia 2011 r. w przedmiocie zmniejszenia dodatku służbowego.

Ponadto zdaniem skarżącej fakt wydania decyzji nr [...] z [...] czerwca 2015 r. nie ma znaczenia w niniejszej sprawie, z uwagi na to, że decyzja wydana została przez organ I instancji, a wyrok WSA w Gliwicach IV SAB/GL 41/15 dotyczy bezczynności organu II instancji, który do dnia dzisiejszego nie wykonał wyroku i nie podjął żadnych czynności, do których zobowiązał się pismami z 8 września 2014 r. Skarżąca krytycznie odniosła się do twierdzeń organu o podejmowaniu licznych czynności zmierzających do wydania stosownego rozstrzygnięcia. Wskazała, że organ przez 15 miesięcy nie podjął żadnych działań celem wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 19 lutego 2014 r., co ewidentnie wskazuje na rażące naruszenie prawa.

W ocenie skarżącej przyczyny przewlekłości i bezczynności leżały wyłącznie po stronie organu, a zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdzając, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa słusznie wymierzył organowi grzywnę.

W piśmie z 23 czerwca 2016 r. skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie. Ponadto zwróciła uwagę, że organ zaskarżył wyrok z 28 maja 2015 r. tylko w części dotyczącej jego pkt 2 i 3, co oznacza, że w pozostałej części powyższy wyrok stał się prawomocny i powinien zostać wykonany. Skarżąca podnosząc, że nie wykonał pkt 1 zaskarżonego wyroku, wniosła o wymierzenie organowi wyższej grzywny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 P.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Podkreślenia nadto wymaga, wobec żądań skarżącej podwyższenia wymierzonej organowi grzywny, że Naczelny Sąd Administracyjny nie orzeka merytorycznie w sprawie, nie może zatem wymierzyć organowi grzywny w wyższej wysokości niż to uczynił Sąd I instancji.

Odnosząc się do zarzutu orzeczenia przez Sąd I instancji z naruszeniem art. 149 § 1 P.p.s.a., w zakresie stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, należy stwierdzić, że zarzut ten został nieprawidłowo sformułowany.

Artykuł 149 § 1 P.p.s.a. jest jednym z tzw. przepisów wynikowych, podobnie jak art. 146 § 1, art. 147, art. 151 czy art. 145 § 1 P.p.s.a. Warunkiem zastosowania tego przepisu jest więc spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd I instancji naruszeń prawa przez organ administracji. Jeżeli z wyroku wynika, że wojewódzki sąd administracyjny dopatrzył się naruszeń prawa świadczących nie tylko o bezczynności organu zobowiązanego, ale i o tym, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić takiemu sądowi złamania art. 149 § 1 P.p.s.a., gdyż jego rozstrzygnięcie odpowiada dyspozycji zastosowanego przepisu. Nawet błędne oddalenie skargi na bezczynność organu, czy też błędne zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku i stwierdzenie, że jego bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, nie polega samo w sobie na nieprawidłowym zastosowaniu odpowiednio art. 149 § 1 P.p.s.a., lecz może ewentualnie wskazywać na błąd popełniony w fazie kontroli zaskarżonej działalności organu. Powołanie wyłącznie art. 149 § 1 P.p.s.a. jako naruszenia prawa procesowego nie jest zatem wystarczające do podważenia zaskarżonego wyroku, a przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca chcąc postawić zarzut złamania regulacji zawartej w art. 149 § 1 P.p.s.a., zobowiązana jest bezpośrednio powiązać taki zarzut z wytykiem naruszenia innych przepisów, którym - jej zdaniem - uchybił sąd pierwszej instancji w toku rozpatrywania sprawy. Brak takich odniesień oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 149 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z 15 maja 2015 r., I OSK 1329/14, dostępny cbois.nsa.gov.pl).

Z najdalej posuniętej ostrożności Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze treść uchwały pełnego składu NSA z 26 października 2009 r. (I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 nr 1, poz. 1), zgodnie z którą przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych, ten postulat spełni, przyjmując, że doprecyzowanie zarzutów kasacyjnych przez stronę skarżącą nastąpiło w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach nie są trafne.

Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 P.p.s.a.).

Ocena charakteru bezczynności pozostawiona została uznaniu sądu, gdyż ustawa nie zakreśla tu kryteriów, jakie przesądzają o tym, czy bezczynność ma charakter rażącego naruszenia prawa, czy też nie. Uznanie sądowe, jak to jest utrwalone w teorii i praktyce, cechuje brak sztywnych ram oceny danego stanu rzeczy, a opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Podważenie poprawności rozumowania sądu w tej materii może nastąpić wówczas, gdy te kryteria zostały naruszone, bądź wówczas, gdy pominięto istotne okoliczności faktyczne lub prawne, a więc gdy doszło do przekroczenia granic uznania, które prowadzi do niepożądanej dowolności. Do przypadków rażącej bezczynności należy zaliczyć przede wszystkim zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w jej stopniu skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego. Zagadnienie charakteru bezczynności trzeba ocenić przez pryzmat rodzaju i stanu danej sprawy. Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa ujmuje się sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację, w której to naruszenie jest oczywiste (por. wyroki NSA: z 19 listopada 2014 r., I OSK 644/14, z 23 września 2014 r., I OSK 463/14, dostępne cbois.nsa.gov.pl).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sposób postępowania organu w rozpatrywanej sprawie nosi znamiona rażącego naruszenia prawa. Jak prawidłowo przyjął Sąd I instancji ocena, czy stwierdzona w sprawie bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa musi zostać przeprowadzona przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy. I taka ocena w rozpoznawanej sprawie została dokonana w ramach przyznanego Sądowi Wojewódzkiemu uznania. Sąd, po przeprowadzeniu analizy dołączonych akt administracyjnych sprawy, przedstawił jakie czynności faktyczne, w związku z wydanym w sprawie orzeczeniem, były przez organ podejmowane po zwrocie akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku z 19 lutego 2014 r., co nastąpiło 11 czerwca 2014 r. Czynności te w istocie zakończyły się 8 września 2014 r. i do daty wyrokowania przez Sąd I instancji, tj. do 28 maja 2015 r. organ nie wydał żadnej decyzji administracyjnej w przedmiocie zmiany stanowiska służbowego. Decyzja taka, i to nie przez [...] Komendanta Wojewódzkiego Straży Pożarnej w [...], którego bezczynność stwierdził Sąd I instancji, lecz przez Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w [...], została wydana [...] czerwca 2015 r.

Zgodnie z ustanowioną w art. 12 K.p.a. zasadą szybkości postępowania, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.). Artykuł 36 § 1 K.p.a. nakłada natomiast na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., a także o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazaniem nowego terminu jej załatwienia.

Jak prawidłowo uznał Sąd I instancji, zestawienie kodeksowych terminów załatwienia sprawy, które w przedmiotowej sprawie miały zastosowanie z racji nieokreślenia przez Sąd w wyroku z 19 lutego 2014 r. terminu załatwienia sprawy, z przebiegiem kontrolowanego postępowania, wskazuje na rażące naruszenie reguł w tych przepisach zawartych. Sposób procedowania organu godzi w zasadę szybkości postępowania administracyjnego. Nie można zaaprobować stanu, w którym organ przez ponad 9 miesięcy nie podjął żadnych czynności w sprawie, a jednocześnie zaniechał realizacji obowiązku powiadomienia skarżącej o przedłużeniu postępowania ze wskazaniem daty jego zakończenia, wyjaśnienia przyczyn przedłużenia postępowania, a przede wszystkim podjęcia decyzji w rozsądnym terminie. Nie ulega wątpliwości, że organ działał nieefektywnie i opieszale, zaś przyczyny tej opieszałości pozostały nieusprawiedliwione. Brak działań organu nie znajduje wytłumaczenia w złożonej przez organ skardze o stwierdzenie niezgodności z prawem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 19 lutego 2014 r., IV SA/Gl 561/13, jak i czynnościach faktycznych podejmowanych przez organ, a związanych z wyrównaniem skarżącej dodatku służbowego oraz w korespondencji prowadzonej ze skarżącą celem wyjaśnienia jej żądań. Przedmiotowa sprawa ma bowiem za przedmiot zmianę stanowiska służbowego, a nie jest związana z nieprawidłową wysokością przyznanego skarżącej dodatku służbowego. Sprawa w przedmiocie zmniejszenia skarżącej dodatku służbowego była rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach pod sygn. akt IV SA/Gl 365/11 i zakończyła się wydaniem 25 listopada 2011 r. wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z [...] stycznia 2011 r. Dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, z uwagi na jej przedmiot, nie są również istotne żądania finansowe skarżącej. Dlatego też oczekiwanie na wyjaśnienia skarżącej w tym zakresie nie usprawiedliwia braku działań organu prowadzących do wykonania wyroku z 19 lutego 2014 r.

Uwzględniając powyższe za prawidłowe należy uznać stanowisko Sądu I instancji oceniające, że stwierdzona w sprawie bezczynność organu miała charakter rażący, skoro organ nie zorganizował postępowania administracyjnego w taki sposób, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Podejmowane przez organ czynności nie pozostawały w przedmiotowym związku z postępowaniem objętym wyrokiem z 19 lutego 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 561/13. Takie działanie organu istotnie narusza standardy demokratycznego państwa prawnego, a w szczególności zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. W okolicznościach przedmiotowej sprawy naruszenie powyższej zasady jest tym bardziej dostrzegalne, albowiem decyzje organów Straży Pożarnej były już dwukrotnie uchylane przez Sąd Wojewódzki, który w swoich orzeczeniach zawierał wskazania co do dalszego postępowania. Wskazania te nie były jednak realizowane, organy nie czyniły właściwych ustaleń dotyczących zaistnienia przesłanek określonych w przepisach stanowiących podstawę materialnoprawną wydawanych w sprawie rozstrzygnięć, co stanowiło podstawę do ich usunięcia z obrotu prawnego.

W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut naruszenia art. 149 § 1 P.p.s.a. nie został oparty na usprawiedliwionych podstawach.

Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest również zarzut naruszenia art. 149 § 2 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem w brzmieniu obowiązującym w przedmiotowej sprawie sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Artykuł 154 § 6 powoływanej ustawy stanowi, że grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Wyjaśnić należy, że grzywna, o jakiej mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. ma charakter przede wszystkim dyscyplinujący i prewencyjny.

Orzeczenie sądu o wymierzeniu grzywny ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że sąd może, ale nie musi stosować przedmiotowej sankcji. Rozpoznając wniosek o wymierzenie grzywny sąd winien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, m.in. jak duże było przekroczenie terminu, jakie były przyczyny niedopełnienia obowiązku przez organ itp. Sąd może oddalić wniosek, gdy niezachowanie terminu było usprawiedliwione okolicznościami konkretnej sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sytuacji ustalonej przez Sąd I instancji wymierzenie grzywny było uzasadnione, zaś grzywna w kwocie 300 zł, mieszcząca się w dolnych dopuszczalnych granicach, jest adekwatna do opisanego czasu pozostawania organu w bezczynności w tej sprawie. Sąd I instancji uzasadniając wymierzenie organowi grzywny powołał się na obwieszczenie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 17 lutego 2015 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2014 r. i w drugim półroczu 2014 r. (M. P. z 20 lutego 2015 r., poz. 221), zgodnie z którym przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej, pomniejszone o potrącone od ubezpieczonych składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe oraz chorobowe, w 2014 r. wyniosło 3.308,33 zł, a w drugim półroczu 2014 r. wyniosło 3.389,90 zł. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zasadnie miarkował wysokość grzywny uwzględniając fakt, że organ, po zwrocie akt z Sądu I instancji, co nastąpiło 11 czerwca 2014 r., a nie jak omyłkowo wskazał Sąd 11 maja 2014 r., w istocie nie podejmował przez ponad rok żadnych czynności prowadzących do wydania w sprawie rozstrzygnięcia pozostającego w zgodzie z wytycznymi Sądu zawartymi w wyroku z 19 lutego 2014 r. Czynności podejmowane przez organ były zbędne z punktu widzenia jej przedmiotu. Jednocześnie organ nie podejmował czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do nieracjonalnego przedłużenia terminu jej załatwienia.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy nie zaistniały również przesłanki do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 149 § 2 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a.

Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 11 maja 2012 r., II OSK 335/11, Lex nr 1252022). Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd I instancji podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego, Sąd I instancji w niczym nie naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w zakresie wymierzenia organowi grzywny zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się Sąd Wojewódzki podejmując zaskarżone orzeczenie. Wymierzona grzywna mieści się w granicach wyznaczonych w art. 154 § 6 P.p.s.a., a analiza całości uzasadnienia i wskazanych w nim okoliczności faktycznych sprawy pozwala na uznanie, że wyjaśnienia Sądu co do wysokości grzywny są wystarczające, ponieważ grzywna została wymierzona w jej dolnej granicy.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.