Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4564/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 3, art. 270 ust. 1, art. 270 ust. 6 w zw. z art. 272 ust. 1, art. 274 pkt 2 lit. za, art. 274 pkt 4, art. 274 pkt 2-4, art. 403 ust. 1 i art. 35 ust. 1, art. 270 ust. 6
journal: Dz.U. 2018 poz 2268
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity
article: art. 2 pkt 13 w zw. z art. 20 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2019 poz 1437
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - t.j.
article: art. 7 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
journal: Dz.U.UE.L 2000 nr 327 poz 1 art. 9 ust. 1
law: Dyrektywa 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiająca ramy wspólnotowego działania w  dziedzinie polityki wodnej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 października 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 770/20 w sprawie ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów ustawy prawo wodne 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od T. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 października 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 770/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (skarżąca) na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów ustawy prawo wodne.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca w skardze kasacyjnej zarzucając mu:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez lakoniczne wskazanie podstaw prawnych wydanego rozstrzygnięcia w sporządzonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny uzasadnieniu, podczas gdy Sąd winien w sposób wyczerpujący uzasadnić podstawy prawne w sporządzonym uzasadnieniu;

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez:

1) błędną wykładnię art. 270 ust. 1 w zw. z art. 270 ust. 6 w zw. z art. 272 ust. 1 w zw. art. 274 pkt 2 lit. za w zw. z art. 274 pkt 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U z 2018 r., poz. 2268 ze zm.) polegającą na przyjęciu, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w ramach wykonania zadania w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę pobiera wodę (podziemną) tylko i wyłącznie na cele związane z poborem, uzdatnianiem i dostarczaniem wody (art. 274 pkt 2 lit. za Prawa wodnego) oraz realizacją zadania własnego gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi (art. 274 pkt 4 Prawa wodnego) podczas gdy prawidłowa wykładnia celów poboru wody, o których mowa w art. 274 pkt 2 i 4 nakazuje dojść do wniosku, że cele poboru wody przez podmiot korzystający z usług wodnych będący przedsiębiorstwem wodociągowo- kanalizacyjnym winny być ustalone w oparciu o cel poboru wody przez odbiorcę usług;

2) błędną wykładnię art. 274 pkt 2 lit. za Prawa wodnego polegającego na przyjęciu, że w przypadku kwalifikacji celu poboru wody na potrzeby hurtowej sprzedaży wody przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu należy przypisać cel, o którym mowa w art. 274 pkt 2 lit za błędną wykładnię art. 274 pkt 2 lit za Prawa wodnego polegającego na przyjęciu, że w przypadku kwalifikacji celu poboru wody na potrzeby hurtowej sprzedaży wody przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu należy przypisać cel, o którym mowa w art. 274 pkt 2 lit za p.w., a nie cele poboru wody ustalone w oparciu faktyczne wykorzystanie wody przez finalnych odbiorców usług, a nie cele poboru wody ustalone w oparciu faktyczne wykorzystanie wody przez finalnych odbiorców usług;

3) błędną wykładnię art. 274 pkt 2-4 w zw. z art. 403 ust. 1 i art. 35 ust. 1 Prawa wodnego polegającą na przyjęciu, że pojęcie "cel i zakresu korzystania z wód", o którym mowa w art. 403 § 1 Prawa wodnego jest relewantny dla ustalenia wysokości opłaty zmiennej za korzystanie z wód;

4) błędną wykładnię art. 274 pkt 2-4 w zw. z art. 270 ust. 6 Prawa wodnego, poprzez przyjęcie, że określenie "w ramach pozwolenia wodnoprawnego" pozwalana na przyjęcie, że cel korzystania z wód określony w pozwoleniu wodnoprawnym determinuje cel wykorzystywania wód oraz kwalifikowania celu ich poboru, a w konsekwencji stawki opłaty zmiennej za korzystanie z usług wodnych, co pozostaje w rażącej sprzeczności z wykładnią językową tych uzasadnienia - Rządowy ustawy - Prawo wodne - druk nr 1529 z dnia 25 kwietnia 2017 roku - http://seim.gov.pl/Seim8.nsf/druk.xsp?nr=1529);

5) błędną wykładnię art. 2 pkt 13 w zw. z art. 20 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2019 r., poz. 1437 ze zm.), dalej "u.z.z.w.", w zw. z § 3 pkt 1 lit. c w zw. z § 4 ust. 1 pkt 3 w zw. z § 5 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. z 2018 r., poz. 472) polegającą na przyjęciu, że brak możliwości przyporządkowania odbiorcy usług do dwóch różnych taryfowych grup odbiorców i rozliczenia pobranej wody w oparciu o proporcję nie stanowi uzasadnienia dla pomocniczego stosowania kryterium ustalanie celów poboru wody;

6) niezastosowanie art. 9 ust. 3 Prawa wodnego i w konsekwencji czego wydanie zaskarżonego wyroku, sankcjonującego interpretację indywidualną, w której zostały określone cele poboru wody przez podmiot korzystający z usług wodnych będący przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym jako cele, o których mowa w art. 274 pkt 2 lit. za i art. 274 pkt 4 Prawa wodnego niezależenie od obowiązku ustalenia opłat za ww. usługi zgodnie zasadą zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe;

7) błędną wykładnię art. 9 ust. 1 Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającą ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz.Urz.UE L 2000 Nr 327, str. 1) poprzez przyjęcie, że treść pozwolenia wodno-prawnego determinuje cel poboru wód podziemnych, a zatem, że dla uwzględnienia zasady zwrotu kosztów usług wodnych uwzględnia się treść pozwolenia wodnoprawnego, podczas gdy z treści wzmiankowanego przepisu wprost wynika, że czynnikami, które pozwalają różnicować wysokość kosztów usług wodnych są skutki społeczne, ekologiczne i ekonomiczne zwrotu kosztów, jak również warunki geograficzne i klimatyczne określonego regionu lub regionów;

8) błędną wykładnię art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713) poprzez przyjęcie, że spółka komunalna - taka jak skarżąca kasacyjnie - może realizować inne zadania, aniżeli zaspokojenie zbiorowych potrzeb ludności w zakresie zaopatrzenia w wodę, a zatem, że możliwym jest przypisanie jej innego celu poboru, aniżeli określony w art. 274 pkt 4 Prawa wodnego.

W oparciu o przytoczone zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i uwzględnienie skargi w całości poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto oświadczyła, iż zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono szczegółową argumentację, świadczącą zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki o zasadności podniesionych zarzutów. Zaakcentowano przy tym, iż wszelkie wątpliwości w zakresie wykładni przepisów dotyczących określenia celów poboru wody powinny zostać zinterpretowane na korzyść Spółki. Cel poboru wody winien być przypisywany z uwagi na cel poboru wody przez finalnego odbiorcę. Wskazała, iż przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nie pobiera wody tylko i wyłącznie na cele wskazane w art. 274 pkt 2 lit. "za" i art. 274 pkt 4 Prawa wodnego.

Zdaniem Spółki przy zastosowaniu się do wydanej przez organ administracji interpretacji przepisów Prawa wodnego doszłoby do kuriozalnej sytuacji, bowiem odbiorcom usług (będącym gospodarstwami domowymi) z gminy sąsiedniej z uwagi na to, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działające na terenie ich gminy dokonuje hurtowego zakupu wody, zostałby przypisany cel poboru, o którym mowa w art. 274 pkt 2 lit. "za" Prawa wodnego, zaś odbiorcy usług (będący gospodarstwami domowymi) zlokalizowani na terenie działalności przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego sprzedającego hurtowo wodę będą mieć przypisany cel poboru wody, o którym mowa w art. 274 pkt 4 Prawa wodnego. W ocenie skarżącej kasacyjnie w przypadku odbiorców usług (będących gospodarstwami domowymi) powinien być przypisany jeden cel poboru wody, tzn. art. 274 pkt4 Prawa wodnego, ponieważ brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do różnicowania celu pobory wody przez odbiorców usług z uwagi na miejsce ich zamieszkania i fakt, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dokonało hurtowego zakupu wody.

Podkreśliła, że przedstawiona interpretacja art. 274 pkt 2 lit. za oraz art. 274 pkt 4 Prawa wodnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prowadzi do tego, że w sytuacji stanowiącej podstawę do jej wydania, doszło by do stanu, w którym właściciel lub zarządca budynku wielolokalowego (w pierwszym modelu) częściowo płaciłby za dostarczoną wodę wg. stawki dla gospodarstw domowych, natomiast w pozostałym zakresie dla taryfowej grupy odbiorców z najwyższą ceną. Powyższe jest niedopuszczalne w świetle przepisów u.z.z.w. oraz Rozporządzenia taryfowego, z których wynika wprost, że odbiorca usług przypisany do danej taryfowej grupy odbiorców i winien płacić jedną cenę jedną stawkę opłaty abonamentowej. Tym samym zastosowanie się do interpretacji przedstawionej przez Sąd w ślad za organem doprowadziło by do naruszenia zakazu subsydiowania skrośnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwszy należało poddać ocenie zarzut naruszenia przepisów postępowania.

Odnosząc się więc do naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 141 § 4 p.p.s.a. stwierdzić należy, że zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie tego przepisu może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale także i wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia art. 141 § p.p.s.a. mógłby być skuteczny wówczas, gdyby Sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego oddalił skargę Spółki. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zostało tak sporządzone, że wynika z niego, dlaczego Sąd ten uznał, że skarga Spółki nie zasługiwała na uwzględnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest zatem jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W orzecznictwie podkreśla się, że skutkuje to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązkiem wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2010 r., sygn. II OSK 1620/10, CBOSA). Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji w poprawny sposób wywiązał się ze swojego obowiązku. Te okoliczności wskazują, że wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, motywy wyroku Sądu I instancji są zrozumiałe, poddają się kontroli, a Sąd nie uchybił przepisowi art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu, który nakazywałby uznanie zarzutu jego naruszenia za usprawiedliwiony.

Przed przejściem do oceny zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego należy poczynić pewne uwagi natury ogólnej.

W pozwoleniach wodnoprawnych wydanych na podstawie przepisów ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2015 r. poz. 469 - dalej: Prawo wodne z 2001 r.), ustalano ilość pobieranej lub odprowadzanej wody, w tym maksymalną ilość w m3 na godzinę i średnią ilość w m3 na dobę oraz maksymalną ilość w m3 na rok (art. 128 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego z 2001 r.). Opłaty za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi oraz za pobór wód uregulowane były do 31 grudnia 2017 r. w ustawie z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r., poz. 519 ze zm. – dalej: p.o.ś.) i wysokość tych opłat zależała od ilości i jakości pobranej wody oraz od tego czy pobrano wodę powierzchniową czy podziemną, a także od jej przeznaczenia (art. 274 ust. 1 pkt 2, art. 290 p.o.ś.). Opłaty te związane więc były z faktycznym poborem wody lub wprowadzaniem ścieków do wód w danym czasie.

Zmiana systemu opłat za pobór wód i za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi nastąpiła w związku z wejściem w życie ustawy Prawo wodne z 2017 r., której przepisy stanowią transpozycję do polskiego porządku prawnego m.in. dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej (Dz. Urz. WE L 327 ze zm., Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego stwierdzić należy, że pierwszy z nich, a odnoszący się do naruszenia art. 270 ust. 1 w zw. z art. 270 ust. 6 w zw. z art. 272 ust. 1 w zw. z art. 274 pkt 2 lit. za w zw. z art. 274 pkt 4 Prawa wodnego polegający na przyjęciu, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w ramach wykonania zadania w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę pobiera wodę tylko i wyłącznie na cele związane z poborem, uzdatnianiem i dostarczeniem wody (art. 274 pkt 2 lit. za Prawa wodnego) oraz realizacji zadania własnego gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi (art. 274 pkt 4 Prawa wodnego) podczas, gdy prawidłowa wykładnia celów poboru wody, o których mowa w art. 274 pkt 2 i 4 Prawa wodnego nakazuje dojść do wniosku, że cele poboru wody przez podmiot korzystający z usług wodnych będących przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym winny być ustalone w oparciu o cele poboru wody przez odbiorcę usług nie zasługuje na uwzględnienie.

Podkreślić należy, że w obecnie obowiązującym Prawie wodnym z 2017 r. wprowadzono opłaty zmienne między innymi za pobór wód podziemnych lub pobór wód powierzchniowych. Wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m3 (art. 272 ust. 1 Prawa wodnego). Jednocześnie ustawodawca przewidział, że w ten sam sposób ustala się wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi (art. 272 ust. 2 Prawa wodnego). Metoda ustalania opłaty zmiennej w obu powołanych przypadkach jest zatem taka sama, natomiast różna jest jednostkowa stawka opłaty zmiennej wynikająca z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2021 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 736, t.j.) i maksymalnej wysokości tej stawki określonej w art. 274 Prawa wodnego. Z art. 272 ust. 13 Prawa wodnego wynika jednocześnie, że pobór wód podziemnych lub powierzchniowych może następować jednocześnie na różne cele i potrzeby, ale w takiej sytuacji podmiot dokonujący poboru jest zobowiązany zapewnić odrębny pomiar ilości wody dla tych celów lub potrzeb. Obowiązek stosowania przyrządów lub systemów pomiarowych do pomiaru ilości pobranych wód lub wprowadzanych ścieków określony został szczegółowo w art. 36 ust. 1-4 Prawa wodnego, ale jednocześnie z przepisu przejściowego art. 552 cytowanej ustawy wynika, że obowiązek ten zostanie wprowadzony od 31 grudnia 2026 r.

Dla oceny stanu prawnego sprawy należy poddać analizie także przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2020 r., poz. 2028) . Przedmiot tej ustawy został określony w art. 1 i wynika z niego, że ustawa reguluje między innymi zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Nie ulega przy tym wątpliwości, że spółka jest przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym powołanym na podstawie przepisów tej ustawy i zdefiniowanym w art. 2 pkt 4 tejże ustawy. Spółka jest zatem przedsiębiorcą w rozumieniu przepisów ustawy z 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2018 r., poz. 646), który prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków. Zbiorowe zaopatrzenie w wodę to działalność polegającą na ujmowaniu, uzdatnianiu i dostarczaniu wody, prowadzona przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne (art. 2 pkt 21 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę). Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym zaopatrzenie w wodę należy do zadań własnych gminy ( art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządnie gminnym, Dz. U. z 2021 r., poz. 1372, t.j.).

Podkreślenia przy tym wymaga, że w definicjach z art. 2 pkt 4 lub art. 2 pkt 21 cytowanej ustawy, a więc definicji legalnej przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz zbiorowego zaopatrzenia w wodę ustawodawca nie posługuje się już pojęciem wody "przeznaczonej do spożycia przez ludzi". Wynika to z wąskiego zdefiniowania pojęcia wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, które obejmuje wyłącznie wodę w stanie pierwotnym lub po uzdatnieniu, przeznaczoną do picia, przygotowania żywności lub innych celów domowych, niezależnie od jej pochodzenia i od tego, czy jest dostarczana z sieci dystrybucyjnej, cystern, w butelkach lub pojemnikach, a także wodę wykorzystywaną przez przedsiębiorstwo produkcji żywności do wytworzenia, przetworzenia, konserwowania lub wprowadzania do obrotu produktów albo substancji przeznaczonych do spożycia przez ludzi (art. 2 pkt 18 lit. a) i b) ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę oraz art. 16 pkt 70 lit. a i b) Prawa wodnego. Natomiast zbiorowe zaopatrzenie w wodę to działalność polegającą na ujmowaniu, uzdatnianiu i dostarczaniu wody, prowadzona przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne (art. 2 pkt 21 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę). Zbiorowe zaopatrzenie w wodę jest zadaniem własnym gminy, co wynika wprost z art. 3 ust. 1 cytowanej ustawy oraz art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządnie gminy ( Dz.U. 2021r., poz. 1372, t.j.)

Z powołanych wyżej przepisów wynika zatem jednoznacznie, że przedsiębiorstwo wodociągowe prowadząc działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę dokonuje ujmowania, uzdatniania i dostarczania wody. Jednak tylko część tej działalności mieści się w pojęciu zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczonej do spożycia przez ludzi. W tej sytuacji, spójne z normami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę są normy Prawa wodnego i rozporządzenia, które odrębnie ustalają stawki opłat zmiennych dla celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody oraz odrębnie dla celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Drugi z tych celów jest zatem węższy, a normy z § 5 pkt 40 i 41 rozporządzenia stanowią wyjątek względem normy z § 5 pkt 27 rozporządzenia i w związku z tym należy je interpretować w sposób ścisły oraz zgodnie z zasadą lex speciali derogat legi generali. Oznacza to, że nisze stawki z § 5 pkt 40 i 41 rozporządzenia mogą być zastosowane wyłącznie w wąskim zakresie, w którym gminy (lub działające w jej imieniu i na jej rzecz przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne) realizują zadania własne polegające na zbiorowym zaopatrzeniu ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Ustawodawca w przepisach Prawa wodnego i w przepisach rozporządzenia posłużył się dodatkowo pojęciem "ludności" i należy uznać to za zabieg celowy, który potwierdza konieczność wąskiego rozumienia powołanych przepisów. Mając na uwadze powyższe regulacje należy stwierdzić, że różny jest cel "wykorzystania" tej wody i w konsekwencji różna powinna być stawka opłaty zmiennej. Należy pamiętać, co już wyżej sygnalizowano, że system opłat za usługi wodne ma uwzględniać analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III do dyrektywy oraz także zasadę "zanieczyszczający płaci". Z pewnością inny jest wynik analizy ekonomicznej, jak i różne jest oddziaływanie na środowisko w przypadku dostarczania wody ludności od przypadku dostarczania wody do zakładów przemysłowych innych niż wskazane w art. 2 pkt 18 lit. b) ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Stawka opłaty zmiennej nie jest zróżnicowana w oparciu o odbiorcę końcowego, ale właśnie ze względu na stanowiący podstawę tego zróżnicowania cel poboru wody. Wskazywany "odbiorca końcowy" ma tu znaczenie wyłącznie z punktu widzenia oszacowania wody pobieranej na różne cele, uwzględniając, że konieczność użycia urządzeń pomiarowych została prolongowana do końca 2026 r. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2021 r., sygn. akt III OSK 4089/21, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 39/20, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 17 października 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 597/20). Przy czym, cele te należy różnicować w oparciu o uprawnienia i obowiązki ciążące na przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnym, którego zakres działalności został wprost zdefiniowany w ustawie i co należy ponownie powtórzyć, dotyczy on prowadzenia działalność gospodarczej w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę to jest działalność polegającą na ujmowaniu, uzdatnianiu i dostarczaniu wody, w tym dostarczaniu wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi.

Nie można się zgodzić ze skarżącą kasacyjnie, że takiej wykładni powyższych przepisów przeczy treść art. 272 ust 13 Prawa wodnego. Zgodnie z tym przepisem "Jeżeli podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne pobiera wody podziemne lub wody powierzchniowe do różnych celów lub potrzeb, jest obowiązany zapewnić odrębny pomiar ilości wody pobieranej do tych celów lub potrzeb". Zwrócić należy jednak uwagę, że w tym przypadku chodzi o podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne polegające na pobieraniu wód podziemnych i powierzchniowych. Pobór zaś wód podziemnych i powierzchniowych stanowi usługę wodną, na którą jest wymagane pozwolenie wodnoprawne (art. 35 ust. 3 pkt 1 i art. 389 pkt 1 Prawa wodnego). W pozwoleniu wodnoprawnym określa się cel korzystania z wód przez adresata pozwolenia wodnoprawnego (art. 403 ust. 1 Prawa wodnego). Co wchodzi w zakres usług wodnych stanowi art. 35 ust. 1 Prawa wodnego, zgodnie z którym usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego, zwykłego oraz szczególnego korzystania z wód, do których dostęp jest zapewniony na zasadach określonych w Prawie wodnym.

Pojęcia tego nie należy jednak utożsamiać z odbiorcą usług, którym jest ten kto korzysta z usług wodociągowo-kanalizacyjnych z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na podstawie pisemnej umowy z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym (art. 2 pkt 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę). Obowiązek zaś uiszczania opłat, o których mowa w art. 274 Prawa wodnego oraz rozporządzeniu w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne dotyczy opłat za pobór wód, a nie za korzystanie z usług wodociągowo-kanalizacyjnych z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę.

Zasadnie więc Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że w tym przypadku cel poboru wód należy oceniać w odniesieniu do celu realizowanego przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a nie wiązać go bezpośrednio ze sposobem wykorzystania wód przez odbiorcę usług wodociągowo-kanalizacyjnej, z zastrzeżeniem oczywiście, o którym była mowa powyżej, a więc czy chodzi o cel poboru, uzdatniania i dostarczania wody oraz odrębnie cel realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi.

Przedstawione powyżej rozważania czynią więc nieuprawnionym także zarzuty skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 274 pkt 4 Prawa wodnego oraz art. 274 pkt 2 -4 w zw. z art. 403 ust. 1 i art. 35 ust. 1 Prawa wodnego.

Powołana powyżej argumentacja przesądza jednocześnie o niezasadności zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego błędnej wykładni art. 274 pkt 2 lit. za Prawa wodnego polegającego na przyjęciu, że w przypadku kwalifikacji celu poboru wody na potrzeby hurtowej sprzedaży wody przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu należy przypisać cel, o którym mowa w art. 274 pkt 2 lit. za Prawa wodnego, a nie cel poboru wody przez finalnych odbiorców usług. Odnosząc się do powyższego zarzutu zgodzić należy się z Sądem I instancji, że w tym przypadku pobór wód przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne następuje nie w celu realizacji zadania własnego jakim jest zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, a jej hurtowa sprzedaż. Podmiot dokonujący poboru wody jakim jest przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne realizuje w takim przypadku cel o jakim mowa w art. 274 pkt 2 lit. za Prawa wodnego, to jest cel poboru, uzdatniania i dostarczania wody.

Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 274 pkt 2-4 w zw. z art. 270 ust. 6 Prawa wodnego poprzez przyjęcie, że określenia "w ramach pozwolenia wodnoprawnego" pozwala na przyjęcie, że cel korzystania z wód określony w pozwoleniu wodnoprawnym determinuje cel wykorzystania z wód oraz kwalifikowania celu ich poboru, a w konsekwencji stawki opłaty zmiennej za korzystanie z usług wodnych, co pozostaje w rażącej sprzeczności z wykładnią językową tych przepisów oraz nie znajduje uzasadnienia w uzasadnieniu projektu ustawy Prawo wodne.

Nie można zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że wykładni treści art. 207 ust. 6 Prawa wodnego należy dokonać w oderwaniu od pozostałych przepisów ustawy Prawo wodne. Zgodzić należy się natomiast z twierdzeniem skargi kasacyjnej, że przepis ten wyliczając czynniki, od których zależy wysokość opłaty za usługi wodne posługuje się pojęciem "przeznaczenia wody". Jednakże mając na względzie treść przepisów art. 272 ust. 1 i art. 274 pkt 2 i 4 oraz rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłaty za usługi wodne należy dojść do jednoznacznego i niebudzącego wątpliwości wniosku, że kryterium tym jest cel poboru wód. Dokonując więc wykładni art. 270 ust. 6 Prawa wodnego należy mieć na względzie wykładnię systemową, która pozwala na właściwe odczytanie jego treści. Ponadto dodać należy, że z przytoczonego przez skarżąca kasacyjnie fragmentu uzasadnienia projektu ustawy Prawo wodne nie wynika możliwość innej interpretacji zakwestionowanego przepisu.

Nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 2 pkt 13 w zw. z art. 20 ust. 2 i 3 ustawy o zaopatrzeniu w wodę w zw. z § 3 pkt 1 lit. c w zw. z § 4 ust. 1 pkt 3 w zw. z § 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków polegające na przyjęciu, że brak możliwości przyporządkowania odbiorcy usług do dwóch różnych taryfowych grup odbiorców i rozliczenia pobranej wody w oparciu o proporcje nie stanowi uzasadnienia dla pomocniczego stosowania kryterium ustalania celów poboru wody.

W tym zakresie w całości należy podzielić stanowisko Sądu I instancji i stwierdzić, że powołane przez skarżącą kasacyjnie przepisy dotyczą zupełnie odmiennego zagadnienia albowiem odnoszą się do sposobu określenia taryf i warunków prowadzenia rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę (§ 1 rozporządzenia taryfowego, art. 20 ust. 2, art. 2 pkt 13 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę). Przy czym zgodnie z art. 20 ust. 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę ceny i stawki opłat określone w taryfie są różnicowane dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców usług na podstawie udokumentowanych różnic kosztów zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Przypomnieć należy, że zbiorowe zaopatrzenie w wodę należy do zadań przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, które swoje obowiązki realizuje w oparciu między innymi o pozwolenie wodnoprawne. Będąc zaś adresatem tego pozwolenia wodnoprawnego zobowiązane jest do uiszczania opłat za usługi wodne zgodnie z art. 272 ust. 1 i 2 w zw. z art. 274 pkt 2 lit. za i 4 Prawa wodnego. Adresatem tych norm prawnych nie są zaś odbiorcy usług wodociągowo-kanalizacyjnych do których odnoszą się przepisy ustawy o zaopatrzeniu w wodę. Okoliczności te były już przedmiotem powyższych rozważań.

Nie są oparte na usprawiedliwionych podstawach także zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszania art. 9 ust. 3 Prawa wodnego oraz art. 9 ust. 1 Dyrektywy.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 Dyrektywy, Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III dyrektywy oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Zwrot kosztów usług wodnych wiąże się z nałożeniem opłat na podmioty korzystające z tych usług. Opłaty te mają służyć zachęceniu użytkowników do bardziej racjonalnego i oszczędnego sposobu gospodarowania wodami. W uzasadnieniu wyroku z 7 grudnia 2016 r. (pkt 24) Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazał, że z art. 9 dyrektywy 2000/60, jak i z żadnego innego z jej artykułów nie wynika, żeby prawodawca unijny zamierzał stawiać przeszkody temu, żeby państwa członkowskie przyjęły odnośnie do usług wodnych taką politykę cenową, która polega się na naliczaniu użytkownikom ceny wody, która składa się z części zmiennej powiązanej z ilością rzeczywiście zużywanej wody i części stałej, która nie jest z tym zużyciem powiązana (Vodoopskrba i odvodnja d.o.o. v. Željce Klafurić, C-686/15, ZOTSiS 2016/12/I-927). Prawodawca unijny pozostawił więc swobodę państwom członkowskim w kształtowaniu systemu opłat za usługi wodne, z tym, że system ten ma uwzględniać analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III do dyrektywy oraz zasadę "zanieczyszczający płaci".

Treść art. 9 ust. 3 Prawa wodnego jest zasadniczo odzwierciedleniem treści art. 9 ust. 1 Dyrektywy.

Dokonując analizy przepisów, w tym w szczególności art. 270 ust. 2 oraz art. 274 Prawa wodnego należy dojść do wniosku, że zaskarżony wyrok nie został wydany z naruszaniem art. 9 ust. 3 Prawa wodnego, ani art. 9 ust. 1 Dyrektywy, albowiem przepisy te uwzględniają charakter i cel działania przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Ponadto przyznać należy rację Sądowi I instancji, że sytuacja podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą, który dokonuje poboru wód na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego do celów związanych z przedmiotem wykonywania działalności różni się od sytuacji podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą korzystając z usług wodociągowo-kanalizacyjnych z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę na podstawie umowy o zaopatrzenie w wodę. Zwrócić należy bowiem uwagę, że w pierwszym przypadku podmiot obowiązany jest do uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód, pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego do korzystania z zasobów wodnych oraz wykonania takiego urządzenia. Ponadto woda pobierana z takiego ujęcia bardzo często wymaga uzdatnienia, w sytuacji gdy woda dostarczana odbiorcy usług nie wymaga wykonania już takich czynności.

Nie można więc przyjąć, że reguły, o których mowa w art. 9 ust. 3 Prawa wodnego i w art. 9 ust. 1 Dyrektywy zostały w sprawie naruszone.

Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, bowiem strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do treści art. 182 § 2 p.p.s.a., jej przeprowadzenia.