Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 1220/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 5 a, art. 185 par. 1, art. 190
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art.  101 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 26 sierpnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 1/20 w sprawie ze skargi Z. P. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu obrębu [...] i [...] postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z 20 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 1/20, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., odrzucił skargę Z. P. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z [...] października 2017 r., nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu obrębu [...] i [...]. Postanowienie to zostało wydane w następujących istotnych okolicznościach sprawy.

W zaskarżonym planie miejscowym na terenach o przeznaczeniu rolniczym (oznaczonych symbolem R) m.in. ustanowiono zakaz lokalizacji zabudowy (§ 3 pkt 2 lit. a zaskarżonego planu).

Skarżący w skardze, powołując się na prawo własności nieruchomości (działki nr [...] z obrębu [...]) znajdującej się na terenie przeznaczonym w zaskarżonym planie miejscowym na działalność rolniczą (oznaczonym symbolem R), twierdził, że zaskarżony plan miejscowy z zakazem zabudowy na terenach o przeznaczeniu rolniczym został uchwalony dlatego, że skarżący podjął starania, znane organom gminy, zmierzające do wybudowania na wskazanej nieruchomości fermy norek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 61/18, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Sąd pierwszej instancji przyjął, że "skarżący posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały, albowiem jest właścicielem nieruchomości rolnej położonej w granicach planu (działka nr [...])". Wyjaśniając uznanie skargi za zasadną Sąd pierwszej instancji wskazał, że organy gminy nie wykazały zasadności wprowadzenia wynikającego z zaskarżonej uchwały ograniczenia prawa własności nieruchomości i tym samym nadużyły władztwa planistycznego. Ponadto, w ocenie Sądu pierwszej instancji, naruszono art. 32 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż zaskarżony plan uchwalono, mimo że nie dokonano analizy aktualności studium i planów miejscowych, o których mowa w powołanym przepisie. Zdaniem Sądu pierwszej instancji zaskarżona uchwała była też wadliwa z tego powodu, że bez należytego wyjaśnienia uchwalono w jej § 8, że "(w) związku z brakiem wzrostu wartości nieruchomości, stawki procentowej jednorazowej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości nie ustala się".

Na skutek skargi kasacyjnej Gminy [...], NSA wyrokiem z 29 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2367/18, uchylił wskazany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

NSA uznał za zasady zarzut skargi kasacyjnej, w którym twierdzono, że "skarżący nie wykazał skutecznie naruszenia interesu prawnego przez normy zaskarżonego planu". Sąd drugiej instancji podkreślił, że "to, czy w konkretnej sprawie, ze skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (...), powinno nastąpić stwierdzenie nieważności ustaleń planu zależy od spełnienia przesłanki naruszenia interesu prawnego skarżącego" oraz że "(g)ranice zaskarżenia, wyznaczone w art. 101 ust. 1 u.s.g. oznaczają, że sąd może dokonywać oceny zaskarżonej uchwały tylko w zakresie wyznaczonym granicami przysługującego stronie skarżącej interesu prawnego, chyba że została istotnie naruszona procedura planistyczna".

NSA stwierdził, że "(n)aruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą". Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego wskazał, że "skarga na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis - podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób (np. jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie gminy). W pojęciu interesu prawnego mogą się mieścić zarówno uprawnienia jak i obowiązki prawne. Interes ten musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną tego podmiotu. Interes ten musi być bezpośredni, indywidualny, konkretny, realny i aktualny, a nie przyszły i potencjalny. Strona powinna zatem wykazać, że zaskarżona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. uchwała organu gminy narusza sferę gwarantowanych jej ustawami uprawnień, przy czym stan owego naruszenia powinien być aktualny i nie może odnosić się do przyszłych i ewentualnych sytuacji".

Następnie NSA zauważył, że w toku postępowania skarżący wskazał, że jego interes prawny wiąże się z prawem własności nieruchomości na terenie objętym planem zagospodarowania przestrzennego, a naruszenie tego interesu wynika z zakazu zabudowy. Odnosząc się do tego twierdzenia NSA podkreślił, "że samo naruszenie interesu prawnego lub prawa dające stronie prawo do zaskarżenia uchwały z zakresu administracji publicznej, nie oznacza automatycznego uwzględnienia skargi. Musi jeszcze zostać wykazane, że naruszenie interesu prawnego skarżącego związane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Takie naruszenie musi bowiem bezwzględnie istnieć w chwili wniesienia skargi do sądu. Musi zatem wystąpić fakt naruszenia interesu prawnego wnoszącego skargę, a nie tylko zagrożenie naruszenia". W ocenie NSA w skardze kasacyjnej trafnie podnosi się, że "skarżący nie wykazał, w sposób niebudzący wątpliwości, że jego interes prawny został naruszony. A zatem trzeba przyjąć, że Sąd Wojewódzki błędnie uznał, że wystarczającym dla uznania skargi jest fakt, że skarżący jest właścicielem nieruchomości. Należało jeszcze wskazać, w jaki sposób interes ten został naruszony poprzez normy planu".

Dalej NSA rozważał kwestię władztwa planistycznego gminy stwierdzając, że wszelkie ograniczenia własności, ustanowione w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, muszą być zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności, a naruszenie tego wymogu może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały. Stwierdził też, że prawo własności podlega ochronie przewidzianej w art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz że z tych przepisów wynika, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności, że ograniczenia te mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób oraz wtedy, gdy nie naruszają istoty wolności i praw. Następnie podał, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, że zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, każdy posiada prawo – w granicach określonych ustawą - do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych oraz że władztwo planistyczne gminy stanowi "uprawnienie organu do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie stanowi jednak władztwa absolutnego i nieograniczonego, gdyż gmina wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno zatem odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, zaś z drugiej strony z uwzględnieniem prawa do podejmowania działań, które pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej".

W ocenie NSA "(w)ładztwo planistyczne przysługujące gminie, prowadzić może do ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości objętych planem. Nie może jednak cechować się dowolnością, jak również nie może przekraczać granic uznania planistycznego. Aby nie doszło do nadużycia władztwa, organ musi respektować reguły składające się na istotę zasady proporcjonalności". Dalej, opierając się na orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, NSA wyjaśnił zagadnienie oceny naruszenia zasady proporcjonalności.

W ocenie NSA niezasadne było stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego. Zdaniem NSA "kształtując ład przestrzenny, a w tym zakresie także ład budowlany, organy planistyczne przyjęły koncepcję ograniczania, co nie stanowiło w tej sprawie niedopuszczalnej ingerencji w prawo własności". Ponadto "prawo własności zostało uwzględnione poprzez kształtowanie zagospodarowania w sposób racjonalny, możliwie w jak najmniejszym stopniu ingerującym w to prawo, uzasadnionym wymogami ochrony środowiska i ładu przestrzennego. Postanowienia uchwały uwarunkowane były zamiarem wykluczenia hodowli, uboju i przetwórstwa zwierząt futerkowych mogących stanowić potencjalne źródło uciążliwości dla mieszkańców (szczególnie w zakresie emisji zapachów). Powyższe uzasadnienie stanowiska organu wynika już z analizy zasadności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z materiału aktowego wynika, że zaskarżony plan w istocie nie zmienia przeznaczenia terenu, na którym znajduje się nieruchomość skarżącego, z uwagi na fakt, że teren ten zachowuje przeznaczenie rolnicze".

Za niezasadne NSA uznał także powody uwzględnienia skargi dotyczące art. 32 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz stawki opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego. Ponadto NSA uznał, że nie stanowi naruszenia prawa niepodjęcie odrębnej uchwały w sprawie stwierdzenia zgodności projektu planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz przyjął, że Rada Miejska w [...] prawidłowo rozpatrzyła uwagi wniesione do projektu zaskarżonego planu miejscowego.

Ostatecznie NSA uznał, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonego planu miejscowego.

Formułując wskazania co do dalszego postępowania NSA stwierdził, że Sąd pierwszej instancji "ponownie rozpoznając sprawę oceni, czy postanowienia [zaskarżonej] uchwały naruszają realny i bezpośredni interes prawny skarżącego i czy Rada Miejska w [...] przekroczyła granice władztwa planistycznego. Zbada też, przez pryzmat interesu prawnego skarżącego, czy organ uchwałodawczy, wprowadzając zakaz prowadzenia działalności rolniczej w zakresie hodowli, uboju i przetwórstwa zwierząt futerkowych, dokonał prawidłowego wyważenia interesu publicznego i indywidualnego interesu skarżącego, jak również, czy przepisy uchwały nie stanowią wyrazu nadużycia władztwa planistycznego poprzez nieuzasadnione - arbitralne, wprowadzone wbrew wymogom zasady proporcjonalności, ograniczenie praw skarżącego do przedmiotowego terenu".

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd pierwszej instancji podjął zaskarżone postanowienie z 20 lutego 2020 r., którym na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. odrzucił skargę skarżącego.

Sąd pierwszej instancji powołując się na art. 190 p.p.s.a. wyjaśnił, że był związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA wyrokiem z 29 października 2019 r. Stwierdził, że rozpoznając skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 kwietnia 2018 r., NSA uznał, że skarżący nie wykazał skutecznie naruszenia interesu prawnego przez normy zaskarżonego planu. Przytoczył też niektóre fragmenty uzasadnienia wyroku NSA i stwierdził, że kierując się wskazaniami NSA uznał, iż "chociaż skarżący posiada interes prawny, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (...), to jednak interes ten nie został naruszony, wobec czego jego skarga na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2017 r. podlega odrzuceniu".

Dalej Sąd pierwszej instancji przeanalizował pojęcie "interesu prawnego" i jego naruszenia, stwierdzając m.in., że "(n)aruszenie interesu następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący" oraz, że "(n)ie jest (...) wystarczające wykazanie potencjalnego naruszenia interesu prawnego", lecz "(k)onieczne jest wykazanie, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony własny, indywidualny i konkretny interes albo uprawnienie skarżącego oraz wykazanie, że skarżona uchwała powoduje ograniczenie lub pozbawienie go uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa i to aktualnie, a nie w przyszłości".

Sąd pierwszej instancji podzielił, jak stwierdził, pogląd NSA wyrażony w uzasadnieniu wyroku z 29 października 2019 r., że zaskarżony plan w istocie nie zmienia przeznaczenia terenu, na którym znajduje się nieruchomość skarżącego. Plan ten, jak wskazano, ogranicza co prawda możliwość hodowli, uboju i przetwórstwa zwierząt futerkowych, jednak wspomniany teren nadal zachowuje przeznaczenie rolnicze. Sąd przy tym zaznaczył, że skarżący już wcześniej rozpoczął prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie hodowli norek w innej lokalizacji i nic nie stoi na przeszkodzie, by działalność tę nadal prowadził. Ponadto Sąd pierwszej instancji stwierdził, że chociaż skarżący uzyskał postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. uzgadniające warunki realizacji przedsięwzięcia, polegającego na budowie fermy norek, to jednak decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] września 2017 r. odmówiono mu określenia środowiskowych uwarunkowań dla tego przedsięwzięcia. Wobec tego, w ocenie Sądu pierwszej instancji, nie sposób zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że wskazane postanowienie stanowi źródło jego uprawnień, które zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Sąd pierwszej instancji stwierdził także, że brak jest przeszkód, by skarżący prowadził na swojej nieruchomości działalność rolniczą inną niż hodowla, ubój oraz przetwórstwo zwierząt futerkowych.

Sąd pierwszej instancji przedstawił wynikające z uzasadnienia zaskarżonej uchwały cele uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego i stwierdził, że lokalizacja na jego obszarze fermy przemysłowej hodowli norek stałaby w sprzeczności z tymi celami. Wskazał przy tym na uciążliwości związane z prowadzeniem hodowli norek amerykańskich. Ostatecznie skonstatował, że podejmując zaskarżoną uchwałę nie nadużyto władztwa planistycznego.

W końcu Sąd pierwszej instancji wskazał, że NSA w wyroku z 29 października 2019 r. za niezasadne uznał zarzuty skarżącego dotyczące postępowania, w którym podjęto zaskarżoną uchwałę.

W skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia skarżący przytoczył podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego.

W zakresie przepisów postępowania zarzucił naruszenie art. 58 § 1 pkt 5a w zw. z art. 190 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez:

- odrzucenie skargi z powodu niestwierdzenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego zaskarżoną uchwałą, przy jednoczesnym niezbadaniu, mimo takie zalecenia NSA, postanowień tej uchwały pod kątem naruszenia interesu prawnego skarżącego; w ocenie skarżącego wskazane naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skarga została uznana za niedopuszczalną i odrzucona bez jej rzetelnego, merytorycznego, dogłębnego rozpoznania i rozstrzygnięcia stosownie do zaleceń NSA,

- odrzucenie skargi bez uprzedniego dogłębnego i wszechstronnego wyważenia interesu publicznego z interesem indywidualnym skarżącego, zgodnie z zaleceniem NSA, w kontekście zaskarżonej uchwały,

- odrzucenie skargi bez dokonania wszechstronnej i dogłębnej oceny i analizy zgodnie z zaleceniem NSA, czy przepisy zaskarżonej uchwały nie stanowią wyrazu nadużycia władztwa planistycznego poprzez nieuzasadnione i arbitralnie wprowadzone, wbrew wymogom zasady proporcjonalności, ograniczenie praw skarżącego do nieruchomości i jednoczesne wyprowadzenie błędnych wniosków w zakresie wyżej wskazanym,

W zakresie prawa materialnego zarzucił naruszenie:

- art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niestwierdzeniu naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego zaskarżoną uchwałą, mimo że interes skarżącego został wyraźnie naruszony,

- art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie i tym samym niestwierdzenie przekroczenia przysługującego Radzie Miejskiej w [...] władztwa planistycznego, poprzez wprowadzenie arbitralnego zakazu zabudowy i ograniczenie praw skarżącego do przedmiotowego terenu wbrew wymogom zasady proporcjonalności,

- art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie interesu właściciela nieruchomości i tym samym przekroczenie zaskarżoną uchwałą władztwa planistycznego,

- art. 20 w zw. z art. 22 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie oraz naruszenie konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej, która ograniczona może być wyłącznie w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny; zdaniem skarżącego, zaskarżoną uchwałą pozbawiono go możliwości prowadzenia działalności gospodarczej na nieruchomości będącej jego własnością i w tym celu zakupionej,

- art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie oraz naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa i równego traktowania przez władze publiczne, polegające na pozbawieniu skarżącego zaskarżoną uchwałą możliwości prowadzenia działalności gospodarczej na nieruchomości będącej własnością skarżącego i w tym celu zakupionej,

- art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 k.c. poprzez ich niezastosowanie oraz naruszenie konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności, polegające na pozbawieniu skarżącego, jako właściciela nieruchomości, możliwości pełnego korzystania z przysługującego mu prawa własności.

W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Wniesiono także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ administracji wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie mają po pierwsze, art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), po drugie art. 58 § 1 pkt 5a tej ustawy w związku z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506 z zm.). Sąd pierwszej instancji odrzucił bowiem skargę skarżącego przyjmując, że interes skarżącego nie został naruszony stosownie do wymagań określonych w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przy czym uznał, że w tym zakresie - stosownie do art. 190 p.p.s.a. - był związany wykładnią prawa dokonaną przez NSA w wyroku z 29 października 2019 r. Z kolei w skardze kasacyjnej, przytaczając podstawy kasacyjne zarzucono naruszenie powołanych przepisów. W związku z powyższym przede wszystkim konieczne jest wyjaśnienie, czy NSA w wyroku z 29 października 2019 r. dokonał wykładni przepisów prawa, która determinowałaby odrzucenie skargi skarżącego z uwagi na to, że zaskarżoną uchwałą nie naruszono jego interesu prawnego.

W ocenie NSA rozpoznającego skargę kasacyjną NSA w wyroku z 29 października 2019 r. nie dokonał wykładni prawa, która jednoznacznie przesądzałaby, że interes prawny skarżącego nie został naruszony zaskarżoną uchwałą. Przede wszystkim zwrócić należy uwagę na to, że NSA formułując wskazania co do dalszego postępowania polecił, aby podczas ponownego rozpoznania sprawy ocenić, czy zaskarżona uchwała naruszyła interes prawny skarżącego. Gdyby NSA uznał, że interes prawny skarżącego nie został naruszony zaskarżoną uchwałą, to nie wskazywałby na konieczność oceny tej kwestii oraz nie uchylałby wyroku Sądu pierwszej instancji i nie przekazywał sprawy do ponownego rozpoznania, lecz stosownie do art. 189 p.p.s.a. uchyliłby ten wyrok i odrzucił skargę.

Z uzasadnienia wyroku NSA z 29 października 2019 r. wynika, że NSA uznał, iż sam fakt, że skarżący jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie objętym zaskarżonym planem miejscowym nie jest wystarczający do przyjęcia, że jego interes prawny został tym planem naruszony. W ocenie NSA konieczne było jeszcze wskazanie, w jaki sposób interes prawny skarżącego został naruszony. W tym kontekście należy odczytywać stwierdzenie NSA, że skarżący nie wykazał "w sposób nie budzący wątpliwości", aby jego interes prawny zaskarżoną uchwałą został naruszony. Podkreślić należy, że NSA nie stwierdził wyraźnie, iż wynikający z zaskarżonego planu miejscowego (§ 3 pkt 2 lit. a) zakaz zabudowy na terenie oznaczonym symbolem R, a więc na terenie, na którym znajduje się nieruchomość będąca własnością skarżącego (działka nr [...] z obrębu [...]), nie stanowi naruszenia interesu prawnego skarżącego. NSA w wyroku z 29 października 2019 r. jedynie raz powołał ten przepis zaskarżonego planu i to wówczas, gdy przedstawiał stanowisko Sądu pierwszej instancji, przy czym - co w ocenie NSA rozpoznającego skargę kasacyjną szczególnie istotne - stanowisko to nie dotyczyło kwestii naruszenia interesu prawnego skarżącego, lecz zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Chodzi o fragment uzasadnienia wyroku z 29 października 2019 r., w którym napisano, że: "Zdaniem Sądu pierwszej instancji, wprowadzony przez Radę Gminy [...] zakaz zabudowy terenów rolnych ogranicza, bez dostatecznej podstawy i należytego uzasadnienia, prawo własności oraz możliwość prowadzenia szeroko pojętej działalności rolniczej na gruntach do tego celu przeznaczonych. Ponadto postanowienia planu zawarte w § 3 pkt 2 lit a stanowią istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.p.z.p. stanowiąc bezpodstawną i nadmierną ingerencję w przysługujące skarżącemu prawo własności nieruchomości objętej planem, wykraczającą poza granice przysługującego Gminie tzw. władztwa planistycznego". Zdaniem NSA rozpoznającego skargę kasacyjną wskazana okoliczność wyjaśnia stanowisko NSA przyjęte w wyroku z 29 października 2019 r., według którego nie zostało dostatecznie wykazane, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego. Chodziło o to, aby wskazać konkretne, bezpośrednie, indywidualne, realne i aktualne naruszenie interesu prawnego skarżącego przez zaskarżoną uchwałę. W tym kontekście zrozumiałe są obszerne wywody NSA zawarte w uzasadnieniu wyroku z 29 października 2019 r. dotyczące ogólnych kryteriów oceny naruszenia interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Uwzględniając powyższe NSA rozpoznający skargę kasacyjną stwierdza, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przyjmując, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego. Zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego, wynikający z prawa własności nieruchomości - działki nr [...] z obrębu [...], w ten sposób, że § 3 pkt 2 lit. a wprowadza zakaz zabudowy na tej nieruchomości. Gdyby w zaskarżonej uchwale tego przepisu nie było, to zakres prawa własności skarżącego byłby szerszy, gdyż mógłby wykorzystać nieruchomość, której jest właścicielem, pod zabudowę zgodną z ogólnym jej przeznaczeniem przewidzianym w zaskarżonym planie. Jest to zatem naruszenie interesu prawnego konkretne, bezpośrednie, indywidualne, realne i aktualne.

Mając powyższe na uwadze NSA rozpoznający skargę kasacyjną uznał, że opiera się ona na usprawiedliwionych podstawach. Zasadne są bowiem podstawy kasacyjne, w których zarzuca się naruszenie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz podstawa kasacyjna, w której zarzuca się naruszenie art. 190 p.p.s.a.

Pozostałe podstawy kasacyjne nie są trafne, gdyż dotyczą przepisów związanych z oceną zgodności zaskarżonego planu miejscowego z prawem. Skoro Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga podlega odrzuceniu, to ocena zgodności zaskarżonego planu miejscowego z prawem nie była dopuszczalna. Tego rodzaju ocena będzie przedmiotem rozpoznania mającego miejsce po uchyleniu zaskarżonego postanowienia o odrzuceniu skargi. NSA rozpoznający skargę kasacyjną podkreśla, że obecnie Sąd pierwszej instancji będzie zobowiązany rozpoznać skargę skarżącego pod kątem jej zarzutów dotyczących zgodności zaskarżonej uchwały z prawem.

W tym stanie rzeczy NSA na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Zgodnie z art. 182 § 1 i § 3 p.p.s.a. NSA rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego, uznając, że brak podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o jej rozpoznanie na rozprawie.

Odnosząc się do wniosku skarżącego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego NSA stwierdza, że w świetle art. 203 oraz art. 204 p.p.s.a., przewidujących rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego jedynie w przypadku rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku Sądu pierwszej instancji, brak podstaw do podjęcia takiego rozstrzygnięcia w przypadku rozpoznania skargi kasacyjnej od postanowienia Sądu pierwszej instancji. Niemniej należy zauważyć, że - jak wynika z wykładni prawa przyjętej w uchwale NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 - koszty postępowania kasacyjnego ze skargi kasacyjnej na postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego o odrzuceniu skargi mogą być uwzględnione w orzeczeniu uwzględniającym skargę.