Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1176/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-08-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 130 poz 871
law: Ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej  oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

SENTENCJA

Dnia 27 sierpnia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon /spr./ sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 stycznia 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 841/13 w sprawie ze skargi H. W. na uchwałę Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 17 maja 2011 r. nr IX/101/2011 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; 2. zasądza od Gminy Tarnowo Podgórne na rzecz H. W. kwotę 370 (słownie: trzysta siedemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 30 stycznia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 841/13, oddalił skargę H. W. na uchwałę Rady Gminy Tarnowo Podgórne z 17 maja 2011 r. nr IX/101/2011 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

H. W. w skardze na uchwałę Rady Gminy Tarnowo Podgórne z 17 maja 2011 r. nr IX/101/2011 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowościach Tarnowo Podgórne i Góra (Dz.Urz. Woj. Wlkp. Nr 212, poz. 3307,), zarzuciła naruszenie:

1. art. 7, art. 22 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;

2. art. 15, art. 17, art. 20 ust. 1. art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., obecnie Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") w związku z przepisem art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 130, poz. 871, dalej: "ustawa zmieniająca");

3. art. 21 ust. 2 pkt 2, 5, 7, 23 lit. d/, art. 39, art. 53, art. 57 ust. 1 pkt 2, art. 58 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm., obecnie Dz.U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm., dalej: "u.u.i.o.ś.");

4. przepisów § 4 pkt 6 i 8, § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587, dalej: "rozporządzenie"),

5. przepisu § 137 rozporządzenia w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz.U. Nr 100, poz. 908, dalej: "ZTP").

Skarżąca podała, że jest właścicielką nieruchomości objętych ustaleniami zaskarżonego miejscowego planu: działek nr 1679/1–11. Uzasadniając zarzuty skarżąca napisała, że:

1. W dacie uchwalania zaskarżonej uchwały, Rada Gminy nie była upoważniona do określania minimalnych powierzchni nowo wydzielanych działek, zatem w ocenie skarżącej zostały przekroczone ustawowe kompetencje dotyczące zasad i warunków podziału nieruchomości. Skarżąca podkreśliła, że kompetencję do określania minimalnych powierzchni nowo wydzielanych działek rady gmin posiadały w przeszłości, na mocy art. 10 ust. 1 pkt 7 nieobowiązującej już ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89, poz. 415 ze zm., dalej: "u.z.p."), oraz uzyskały później, dopiero po nowelizacji u.p.z.p., przepisami ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 130, poz. 871, dalej: "ustawa zmieniająca"). Ustawodawca dopuścił wówczas, w ramach fakultatywnych ustaleń, możliwość określenia powierzchni nowo wydzielanej działki. Skarżąca podkreśliła, że zgodnie z przepisem art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej, do spraw wszczętych a nie zakończonych przed dniem wejściem w życie tejże, należało stosować przepisy dotychczasowe. Nie pozostawia wątpliwości, iż momentem wszczynającym postępowanie planistyczne zmierzające do uchwalenia planu miejscowego jest podjęcie przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. W przedmiotowej sprawie Rada Gminy podjęła uchwałę nr LXXV/470/2006 w sprawie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w miejscowości Tarnowo Podgórne i Góra w dniu 9 maja 2006 r. Ustawa zmieniająca weszła natomiast w życie z dniem 21 października 2010 r., zatem zakres merytoryczny ustaleń uchwały powinien odpowiadać przepisom art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. obowiązującym przed dniem wejścia w życia ustawy zmieniającej.

2. Przepisem § 25 pkt 4 uchwały został wprowadzony nakaz prowadzenia badań archeologicznych w strefach ochrony archeologicznej, co nie mieści się w ustaleniach planu miejscowego. Naruszeniem prawa jest także nałożenie przepisem § 14 pkt 5 uchwały obowiązku uzgodnienia projektu nasadzeń zieleni izolacyjnej z Urzędem Gminy. Uchwałodawca nie zdefiniował także, co należy rozumieć pod pojęciem otoczenia obiektów zabytkowych wpisanych do wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków. Powyższe skutkuje tym, że jakakolwiek inwestycja na działkach skarżącej pociąga za sobą obowiązek wystąpienia każdorazowo do konserwatora zabytków celem uzyskania stosownego stanowiska.

3. Nie została określona wysokość zabudowy oraz brakuje określenia linii zabudowy. Przepisami uchwały określono maksymalne wysokości budynków, jednak pojęcie budynku jest pojęciem węższym od pojęcia zabudowy (np. budowle). Jednocześnie na rysunku przedmiotowego planu miejscowego nie określono linii zabudowy, czego obowiązek także wprost wynika z przywołanych przepisów prawa. W przedmiotowym planie miejscowym względem poszczególnych jednostek strukturalnych wyznaczono jedynie linię zabudowy od strony właściwych dróg. Skarżąca została pozbawiona wiedzy względem wysokości zabudowy, która może być lokalizowana na przedmiotowym terenie.

4. Brak linii rozgraniczającej tereny o różnym przeznaczeniu. Uchybienie dotyczy przepisu § 3 pkt 8, 13, 16, zatem także § 11, § 16, § 19, również przepisu § 13 pkt 8 uchwały, gdzie przywołanymi przepisami określono przeznaczenie terenów oznaczonych odpowiednio symbolami: 1) "U/ZP/WS", 2) "1ZP/WS-22ZP/WS", 3) "ZP/ZC", 4) "1R, 15R i 17R, 22R". W każdym z przywołanych przepisów prawa objęto liniami rozgraniczającymi obszary o różnym przeznaczeniu, tj. odpowiednio: 1) usługi, zieleń urządzona, wody powierzchniowe; 2) zieleń urządzona, wody powierzchniowe; 3) zieleń parkowa, cmentarz 4) tereny rolne z jednoczesnym dopuszczeniem lokalizacji jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego o maksymalnej powierzchni zabudowy 300 m2. Z załącznika nr 1 do rozporządzenia wynika, że każde ze wskazanych przeznaczeń jest traktowane jako odrębne.

5. Niemożliwe jest powiązanie tekstu uchwały z załącznikiem graficznym. Przepisami § 4 ust. 1 pkt 12 w związku z § 4 ust. 4, § 5 ust. 1 pkt 3 lit. a/ w związku z § 5 ust. 4; § 6 ust. 1 pkt 10 lit. a/ w związku z § 6 ust. 4; § 8 ust. 1 pkt 4 lit. a/ w związku z § 8 ust. 4; § 9 ust. 1 pkt 3 lit. d/; § 11 ust. 1 pkt 3 lit. a/; § 12 ust. 1 pkt 12 lit. a/; § 20 pkt 2; § 21 pkt 2 lit. b/ dopuszczono możliwość lokalizacji dróg wewnętrznych lub dojazdowych w stosownych jednostkach strukturalnych. Nie określono wszak lokalizacji tych dróg na załączniku graficznym.

6. Ustalenia uchwały są niezgodne z kierunkami zagospodarowania przestrzennego wyznaczonymi w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Tarnowo Podgórne. Powyższe dotyczy terenu oznaczonego w uchwale symbolem 7P/U, tj. tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów z zabudową usługową. Dla tego ostatniego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wyznaczono kierunek, określony na załączniku graficznym symbolem MU, tj. tereny mieszkaniowo-usługowe. Rzeczony teren graniczy z nieruchomością skarżącej; określenie przeznaczenia terenu sąsiadującego z nieruchomością skarżącej w sposób niezgodny z ustaleniami studium, powoduje, iż negatywne skutki przeznaczenia terenu w planie miejscowym pod działalność bardziej uciążliwą niż zabudowa mieszkaniowa/usługowa ma bezpośredni wpływ na możliwość dysponowania działkami przez skarżącą (trudności ze zbyciem działek ze względu na uciążliwe sąsiedztwo).

7. Brak określenia geometrii dachów we wskazanych jednostkach strukturalnych uchwały. Rada Gminy nie wyczerpała obowiązkowego zakresu ustaleń planu miejscowego, stwierdzając, że w każdym przypadku geometria dachów może być dowolna.

8. Przepisem § 4 ust. 1 pkt 4 uchwały zakazano prowadzenia działalności gospodarczej na terenach oznaczonych odpowiednimi symbolami. Rada Gminy wykroczyła poza ustawową delegację i dokonała ustaleń które nie mieszczą się w ramach ustaleń planu miejscowego, obrażając przepis art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

9. Nie zostały określone zasady scalania i podziału nieruchomości. Położenie działek skarżącej powoduje, że mogłaby ona chcieć dokonać scalenia z działkami sąsiadów (objętych tą samą jednostką strukturalną) a następnie dokonać podziału, celem bardziej racjonalnego ich wykorzystania.

10. Zaniechano procedury planistycznej. Po wydaniu przez Wojewodę Wielkopolskiego rozstrzygnięcia nadzorczego z 8 lutego 2011 r. (znak: KN.I.4131-1-2/11), stwierdzającego nieważność uchwały nr LXXXl/833/10 Rady Gminy Tarnowo Podgórne, Rada Gminy podjęła uchwałę nr VIl/75/2011 z 22 marca 2011 r. w sprawie zmiany uchwały Rady Gminy Tarnowo Podgórne nr LXXV/470/2006 z 9 maja 2006 r. w sprawie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w miejscowościach Tarnowo Podgórne i Góra, którą nastąpił podział obszaru na dwa pomniejsza obszary, dla których Rada Gminy wyraziła wolę sporządzenia dwóch odrębnych planów miejscowych. Po podjęciu ostatnio przywołanej uchwały jedynymi udokumentowanymi czynnościami (co wynika z kserokopii dokumentacji planistycznej udostępnionej przez Urząd Gminy) organów gminy względem ponowienia czynności proceduralnych, było przeprowadzenie dyskusji publicznej oraz rozpatrzenie uwag złożonych do projektu planu miejscowego (przy czym z dokumentacji prac planistycznych nie sposób domniemywać w oparciu o jaką informację owe uwagi były składane), a następnie podjęcie zaskarżonej uchwały. Mieszkańcy nie zostali zatem powiadomieni o fakcie sporządzania różnych planów miejscowych dla obszaru wyznaczonego w pierwotnej uchwale intencyjnej. Skarżąca oceniła, że pozbawiono mieszkańców – w tym skarżącą, możliwości składania wniosków do planu miejscowego, zaniechano zawiadomienia organów i instytucji o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego – zakładając, iż w zaistniałej sytuacji organy właściwe do opiniowania i uzgadniania projektu planu miejscowego nie zechciałaby wnieść innych uwag, aniżeli miało to miejsce w przypadku pierwotnego opiniowania i uzgadniania projektu planu miejscowego. Ponadto, w dokumentacji prac planistycznych brak jest potwierdzenia ogłoszeń i obwieszczeń stanowiących o wyłożeniu projektu planu miejscowego do publicznego wglądu – przez co skarżąca nie mogła skorzystać i nie skorzystała z możliwości złożenia uwag do przedmiotowego projektu planu miejscowego (w procedurze prowadzonej po wydaniu przywołanego rozstrzygnięcia nadzorczego).

11. Nie została zamieszczona w publicznie dostępnych wykazach danych informacja o opracowaniu ekofizjograficznym, o prognozie oddziaływania na środowisko, o projekcie planu miejscowego przed skierowaniem do udziału społeczeństwa oraz o opiniach Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego o rzeczonym projekcie planu miejscowego.

12. Naruszono procedurę planistyczną prowadzoną przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego, poprzez brak ogłoszenia w prasie miejscowej o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, następnie o wyłożeniu projektu planu miejscowego do publicznego wglądu. W dokumentacji prac planistycznych udostępnionej przez Urząd Gminy względem ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, oraz w przypadku czterech ogłoszeń o wyłożeniu projektu planu miejscowego do publicznego wglądu, znajduje się tylko potwierdzenie zamieszczenia stosownych ogłoszeń na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy. Skarżąca przywołała przepisy art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. – Prawo prasowe (Dz.U. Nr 5, poz. 24 ze zm., dalej: "Prawo prasowe") i oceniła, że Wójt zamieścił ogłoszenie w publikatorze "Sąsiadka-Czytaj" i oceniła, że nie sposób przyjąć, iż ogłoszenie zgodnie z wolą ustawodawcy zostało zamieszczone w prasie miejscowej. Nadto w dokumentacji planistycznej brak potwierdzenia umieszczenia stosownych ogłoszeń w Biuletynie Informacji Publicznej oraz w sposób zwyczajowo przyjęty.

13. Zostało zmodyfikowane ogłoszenie o wyłożeniu projektu miejscowego planu do publicznego wglądu, przy czym ustawodawca jasno określił wzór ogłoszenia – w załącznikach nr 2 i nr 7 do rozporządzenia.

14. Nie został zachowany wymóg wyłożenia projektu planu miejscowego do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, dni w których projekt planu miejscowego wyłożony jest do publicznego wglądu, przypadać powinny na dni w których Urząd jest otwarty, i kiedy faktycznie można zapoznać się z dokumentacją sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 listopada 1999 r., sygn. akt IV SA 1683/98; wyrok WSA w Opolu z 19 lipca 2004 r., sygn. akt II SA/Wr 2693/03). W przedmiotowej sprawie uchybiono powyższemu obowiązkowi w przypadku czwartego wyłożenia projektu planu miejscowego (20 lipca 2010 r. – 9 sierpnia 2010 r.) oraz piątego wyłożenia projektu planu miejscowego do publicznego wglądu (24 września 2010 r. – 14 października 2010 r.). Skarżąca zastrzegła, że w każdym przywołanym przypadku skorzystała z możliwości złożenia uwagi do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu miejscowego; oceniła jednak, że uchybienie to powinno zostać poddane kontroli sądu.

15. Nie zostały rozpatrzone wnioski oraz uwagi złożone do projektu miejscowego planu. Wprawdzie u.p.z.p. wprost nie wskazuje formy prawnej w jakiej następuje rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosków do planu, ale mając na uwadze zasady ogólne działania organu przygotowującego projekt planu, którym jest organ wykonawczy gminy, nie może budzić wątpliwości, że czynność ta powinna być dokonana w trybie zarządzenia, i z dochowaniem formy pisemnej. Organ nie ma obowiązku wydawania indywidualnych zarządzeń dotyczących każdego z wniosków. Może rozpoznać je zarządzeniem zbiorczym w sprawie uwzględnienia lub odrzucenia wniosków, przedstawiając jednakże każdy złożony wniosek w zindywidualizowany sposób wraz z indywidualnym rozpatrzeniem go. Nadto powinien przedstawić je w załączonej do zarządzenia tabeli. W dokumentacji prac planistycznych przekazanej przez Urząd Gminy, zarówno w przypadku rozpatrzenia wniosków, jak też w przypadku każdorazowego rozpatrzenia uwag, brak jest zarządzenia Wójta.

16. W prowadzonej procedurze planistycznej Wójt wystąpił o opinie i uzgodnienia do podmiotów innych niż wskazał ustawodawca przywołanymi przepisami prawnymi, naruszając zasadę legalizmu. Wójt zawiadomił o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, a następnie wystąpił z wnioskiem o zajęcie stanowiska względem projektu planu miejscowego do podmiotów innych niż wskazane przez ustawodawcę, z jednoczesnym podaniem tychże przepisów prawnych jako podstawy prawnej do zajęcia stanowiska. Wójt, przywołując bezpodstawnie przepis art. 17 ust .7 u.p.z.p. między innymi wystąpił z wnioskiem o uzgodnienie projektu planu miejscowego do takich podmiotów jak: Grupa ENEA S.A., TP-KOM sp. z o.o. oraz G.EN. Gaz ENERGIA S.A.

17. Wójt nie uzgodnił projektu planu miejscowego z komendantem właściwego oddziału Straży Granicznej.

18. Nie wystąpiono do, odpowiednio, regionalnego dyrektora ochrony środowiska oraz do państwowego powiatowego inspektora sanitarnego z wnioskiem o uzgodnienie zakresu informacji wymaganych w prognozie oddziaływana na środowisko. Nie uzyskano również opinii o projekcie planu miejscowego oraz prognozie oddziaływana na środowisko regionalnego dyrektora ochrony środowiska oraz do państwowego powiatowego inspektora sanitarnego.

19. Naruszono przepis § 137 w związku z § 143 ZTP poprzez zdefiniowanie przepisem § 2 pkt 13 uchwały pojęcia obiektu małej architektury. Przywołana definicja jest powtórzeniem definicji pomieszczonej w przepisie art. 3 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., obecnie Dz.U. z 2013 r., poz. 1409).

W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o jej odrzucenie, jako przedwcześnie wniesionej, względnie o oddalenie skargi.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi podniesiono, że skarżąca skutecznie nie przeprowadziła dowodu naruszenia prawa, mającego bezpośredni wpływ na jej indywidualną sytuację prawną. Procedura podejmowania uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może być źródłem interesu prawnego, a błędy proceduralne nie wystarczają dla uruchomienia merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały. Naruszenie procedury uchwałodawczej może powodować stwierdzenie nieważności uchwały, jednak w sytuacji, gdy dojdzie do jego badania po wykazaniu przez wnoszącego skargę, że jego interes prawny wywodzi się z prawa materialnego. Wojewoda, oceniając zgodność uchwały z przepisami prawa, nie znalazł podstaw do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego i opublikował tekst uchwały w dzienniku urzędowym województwa. Skarżąca jest właścicielką nieruchomości, które dzięki uchwaleniu przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego stały się gruntami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (powierzchnia terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową około 2,5 ha; zgodnie z ustaleniami planu (minimalna powierzchnia działki budowlanej 1200 m2). Część nieruchomości przeznaczona został pod drogę wewnętrzną, zapewniając obsługę komunikacyjną terenów mieszkaniowych oraz tereny zieleni urządzonej z istniejącym systemem wód powierzchniowych. Przed uchwaleniem ww. planu zagospodarowania przestrzennego tereny te stanowiły grunty rolne. Trudno zatem stwierdzić, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nastąpiło ze szkodą dla skarżącej.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów wskazano, że:

1. Co do zarzutów nr 1, 4–5, 6, 8–9 oraz 19 – przedmiotowa dokumentacja planistyczna została pod względem zgodności z prawem sprawdzona przez Wojewodę Wielkopolskiego i w konsekwencji opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. W związku z tym pełnomocnik ocenił, że Wojewoda nie dopatrzył się istotnych naruszeń prawa w tym zakresie.

2. Sformułowanie "w szczególności" użyte w przepisie § 4 pkt 6 rozporządzenia wskazuje jednoznacznie, iż wymienione parametry i wskaźniki nie stanowią zamkniętego katalogu, do których należy dostosować projekt planu miejscowego. Parametr określający minimalną powierzchnię działki jest istotny z punktu widzenia regulacji intensyfikacji wykorzystania terenu oraz kształtowania ładu przestrzennego. Taka interpretację potwierdza dokonana zmiana u.p.z.p. dokonana ustawą zmieniającą, w której ustawodawca umieścił parametr dotyczący powierzchni działki budowlanej w katalogu parametrów i wskaźników dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p.). Ponadto § 6 ust. 1 pkt 8 uchwały nie dotyczy procedury scalania i podziały nieruchomości o której mowa w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami, a jedynie połączenia działek znajdujących się w jednej księdze wieczystej. Plan nie ustala zasad scalania i podziału nieruchomości ponieważ nie przewiduje takiej procedury.

3. Na obszarze objętym opracowaniem planu znajdują się zewidencjonowane stanowiska archeologiczne ujęte w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Mając na celu ochronę stanowisk archeologicznych Powiatowy Konserwator Zabytków wyraźnie ustalił formę i warunki ochrony zabytków oraz sposób ich realizacji, jaki ma obowiązywać przyszłych inwestorów, tj. obowiązek prowadzenia badań archeologicznych, na które należy uzyskać pozwolenie na badania archeologiczne przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Wprowadzenie do planu powyższego zapisu było warunkiem uzgodnienia projektu planu.

4. Przepisy art. 2 pkt 1 i 2 kierunków Studium oraz charakter Studium, jako aktu planistycznego wewnętrznego pozwalają w uzasadnionych przypadkach na określenie w planie miejscowym odmiennego przeznaczenia niż kierunek (funkcja dominująca) wskazany w studium. Mając na uwadze powyższe zapisy pełnomocnik ocenił, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w miejscowościach Tarnowo Podgórne i Góra jest zgodny ustaleń Studium.

5. Po wydaniu przez Wojewodę Wielkopolskiego rozstrzygnięcia nadzorczego nr KN.I-7.4131-1-2/11 Rada Gminy zmieniła uchwałę nr LXXV/470/2006 z 9 maja 2006 r. w sprawie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w miejscowości Tarnowo Podgórne i Góra (uchwałą nr VII/75/2011 z 22 marca 2011 r.), dopuszczając opracowanie i uchwalenie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w dwóch częściach, wyłączając z opracowania część terenu w centrum Tarnowa Podgórnego, pomiędzy ulicami: Poznańską, Fabryczną, 25 Stycznia i Pocztową. Następnie Wójt wprowadził zmiany do projektu planu wynikające z ww. rozstrzygnięcia nadzorczego oraz przekazał Radzie Gminy projekt planu wraz z nieuwzględnionymi podczas pierwszego wyłożenia projektu planu uwagami na sesję w dniu 22 marca 2011 r. (rozstrzygnięcie wojewody dotyczyło braku rozpatrzenia przez Radę Gminy ww. uwag). Rada Gminy uchwałą nr VII/76/2011 rozpatrzyła uwagi oraz, korzystając z uprawnień art. 19 ust. 1 u.p.z.p., po zapoznaniu się z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowościach Tarnowo Podgórne i Góra, stwierdziła konieczność wprowadzenia zmian do projektu i ponowienia procedury w niezbędnym zakresie. W dniach od 1 kwietnia 2011 r. do 21 kwietnia 2011 r. projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został po raz szósty wyłożony do publicznego wglądu. W związku z powyższym po zmianie uchwały intencyjnej nastąpiło ponowienie procedury w zakresie wyłożenia do wglądu. Wprowadzone zmiany nie rodziły konsekwencji dla organów opiniujących i uzgadniających. Z tego względu nie było koniecznym ponawianie tego etapu procedury.

6. Wymóg u.u.i.o.ś. nie stanowi elementu procedury sporządzania planu miejscowego. Z tego względu umieszczenie informacji o opracowywanym dokumencie w publicznie dostępnym wykazie danych o środowisku nie stanowi elementu dokumentacji prac planistycznych. O przystąpieniu do strategicznej oceny oddziaływania na środowisko oraz możliwości zapoznania się ze sporządzanymi dokumentami pianistycznymi społeczeństwo zostało powiadomione w ogłoszeniu i obwieszczeniach Wójta z: 14 maja 2009 r., 1 października 2009 r., 2 marca 2010 r., 5 lipca 2010 r., 13 września 2010 r., 23 marca 2011 r. o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

7. Bezpłatne czasopismo "Sąsiadka-Czytaj" spełnia kryteria definiujące jako prasę, bowiem jest publikacją periodyczną, posiadającą stały tytuł, opatrzoną numerem bieżącym, nazwą i adresem wydawcy, adresem redakcji, miejscem i datą wydania (zamknięcie numeru), nazwą zakładu drukarskiego, międzynarodowym znakiem informacyjnym. Wymienione informacje znajdują się w każdym numerze. Jest także prasą lokalną. Ponadto pełnomocnik podkreślił, że ogłoszenie Wójta o przystąpieniu do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz ogłoszenia o udostępnieniu projektu miejscowego planu do publicznego wglądu zostały umieszczone w Biuletynie Informacji Publicznej. Potwierdzenie nie znajduje się w dokumentacji prac planistycznych, ponieważ nie wymagały tego przepisy u.p.z.p.

8. Rozporządzenie obowiązuje od dnia 27 września 2003 r. natomiast u.u.i.o.ś. weszła w życie zdecydowanie później i dlatego załączony do rozporządzenia wzór ogłoszeń/obwieszczeń nie zawiera informacji wymaganych przez późniejszą ustawę. Nadto pełnomocnik podkreślił, że przepisy prawa nie precyzują wzajemnych relacji pomiędzy procedurą sporządzania planu miejscowego a strategiczną oceną oddziaływania na środowisko.

9. Z przepisu art. 17 pkt 9 u.p.z.p. nie wynika jednoznacznie, czy mają to być dni robocze i kalendarzowe. Ponadto, projekt planu każdorazowo został umieszczony na stronie internetowej Gminy, był zatem dostępny przez minimum 21 dni, 7 dni w tygodniu 24 godziny na dobę.

10. Wnioski oraz uwagi zgłoszone do projektu mpzp w toku postępowania zostały rozpatrzone przez Wójta, co ma odzwierciedlenie w dokumentacji planistycznej jako tabelaryczne wykazy wniosków i uwag, opatrzone stosownymi tytułami. Wykazy te zawierają kolumnę pt. "Rozstrzygnięcie Wójta Gminy" oraz są opatrzone podpisem Wójta. Jest to jednoznaczne z rozpatrzeniem wniosków i uwag. Ponadto rozstrzygnięcia Wójta w sprawie rozpatrzenia uwag zostały podane do publicznej wiadomości na stronie internetowej gminy. Uzasadnieniem przyjętej formuły rozstrzygnięcia jest treść art. 7 u.p.z.p. i biorąc pod uwagę do regulację nie ma konieczności rozstrzygania uwag w formie zarządzenia.

11. Przepis art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej określa zasady równości wobec prawa obywateli Rzeczpospolitej Polskiej. W rozumieniu definicji obywatela jako osoby fizycznej związanej z terytorium danego kraju przepis ten nie został złamany – obywatele jako członkowie społeczeństwa zostali powiadomieni o etapach procedury poprzez podanie stosownych informacji do publicznej wiadomości w formie obwieszczeń i ogłoszeń. Instytucje zawiadomione w sposób indywidualny posiadają osobowość prawną i nie stanowią obywatela w świetle przepisów prawa.

Treść art. 11 u.p.z.p. w żaden sposób nie zamyka możliwości zbierania opinii oraz zawiadamiania innych instytucji niż zdefiniowanych przez ustawodawcę. W interesie Gminy było zgromadzenie opinii od instytucji o strategicznej roli w przedmiocie administracji i inwestycji z zakresu przesyłowej infrastruktury technicznej celem stworzenia jak najdokładniejszych ustaleń dla potrzeb projektu przedmiotowego planu.

12. Etap opiniowania projektu miejscowego planu miał miejsce w momencie wejścia w życie u.u.i.o.ś. Prognoza oddziaływania na środowisko została sporządzona wcześniej i nie było konieczności uzgadniania jej zakresu. Projekt planu wraz z prognozą został zaopiniowany przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego stosownie do nowych przepisów.

Na rozprawie w dniu 30 stycznia 2014 r. pełnomocnik Gminy złożyła do akt pismo procesowe. W uzupełnieniu odpowiedzi na skargę odniosła się do zarzutów oznaczonych w skardze numerami 1, 4–6, 8–9 i 19.

Odnosząc się do zarzutu skargi nr 1 pełnomocnik powtórzyła argument zawarty w odpowiedzi na skargę, że sformułowanie "w szczególności" użyte w przepisie § 4 pkt 6 rozporządzenia wskazuje jednoznacznie, iż wymienione parametry i wskaźniki nie stanowią zamkniętego katalogu, do których należy dostosować projekt planu miejscowego.

Odnosząc się do zarzutów nr 4–5 pełnomocnik napisała, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Ponadto, zgodnie z § 9 ust. 4 rozporządzenia, w zależności od specyfiki i zakresu ustaleń dotyczących przeznaczenia terenów oraz granic i linii regulacyjnych, dopuszcza się stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych. Dopuszczenie lokalizacji dróg wewnętrznych – dojazdów do nieruchomości w ramach terenów o przeznaczeniu np. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej należy traktować jako określenie sposobu zagospodarowania terenu w ramach przeznaczenia podstawowego, a nie odmienne przeznaczenie terenu, niezwiązane z przeznaczeniem podstawowym. Z tego względu wydzielenie wszystkich dróg wewnętrznych linią rozgraniczającą nie jest konieczne, w szczególności, gdy ich powstanie nie jest przesądzone i zależne będzie np. od intensywności zagospodarowania terenu.

Odnosząc się do zarzutu nr 6 pełnomocnik napisała, że Studium dla terenu objętego planem wskazuje dominujący kierunek: zabudowy mieszkaniowo-usługowej (symbol MU). Zgodnie z § 2 Kierunków Studium "Studium, określa dominujące funkcje terenów; zezwala się na uzupełnianie funkcji, o których mowa w pkt 1, funkcjami komplementarnymi oraz funkcjami odmiennymi pod warunkiem ich nieuciążliwości dla otoczenia; istniejąca zabudowa o funkcji niezgodnej z określonym w Studium przeznaczeniem terenów, może podlegać modernizacji i remontom pod warunkiem ograniczenia jej uciążliwości (kolizyjności) metodami technologiczno-technicznymi. Teren 7P/U stanowi istniejący zakład produkcyjno-magazynowy. Biorąc pod uwagę powyższe, plan miejscowy adoptuje istniejącą zabudowę, w celu ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich nie zezwala na lokalizację nowych obiektów produkcyjnych oraz zakłada lokalizację pasów zieleni izolacyjnej. Jest zatem zgodny z przytoczonymi zapisami Studium.

Odnosząc się do zarzutu nr 8 pełnomocnik napisała, że zapis § 4 ust. 1 pkt 4 uchwały jest przeniesieniem ustalenia dotychczas obowiązującego dla przedmiotowego terenu planu miejscowego. Jest to zatem usankcjonowanie istniejącego porządku prawnego obowiązującego od 15 lat. Z uwagi na intensywność zagospodarowania terenu jest to ustalenie słuszne, mające na celu minimalizację potencjalnych konfliktów.

Odnosząc się do zarzutu nr 9 pełnomocnik napisała, że w planie miejscowym określa się szczegółowe zasady scalania i podziału nieruchomości w przypadku gdy plan zakłada taką procedurę. Przedmiotowy plan nie zakłada scalania i podziału nieruchomości w trybie określonym ustawą o gospodarce nieruchomościami, ponieważ nie ma takiej potrzeby. Plan dopuszcza sytuację w której działka budowlana może składać się z dwóch działek geodezyjnych. Możliwa jest zatem sytuacja, w której wniosek o podział nieruchomości złożą właściciele sąsiednich nieruchomości chcący zagospodarować teren "bardziej racjonalnie". Możliwe jest także połączenie dwóch działek w jedną, co często mylone jest z procedurą scalenia.

Odnosząc się do zarzutu nr 19 pełnomocnik napisała, że u.u.i.o.ś. weszła w życie w dniu 7 listopada 2008 r. Zgodnie z przepisem art. 155 ww. ustawy, do spraw wszczętych a nie zakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w chwili wejścia w życie omawianych przepisów uzyskał opinię Wojewody Wielkopolskiego pełniącego funkcję organu ochrony środowiska oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Z tego względu nie było wymagane uzgodnienie zakresu prognozy. Do projektu planu została sporządzona prognoza oddziaływania na środowisko na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów i skarżąca mogła się nią zapoznać.

Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zapis § 4 art. 6: "ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu".

Sformułowanie "w szczególności" użyte w przytoczonym paragrafie rozporządzenia wskazuje jednoznacznie iż wymienione parametry i wskaźniki nie stanowią zamkniętego katalogu do których należy dostosować projekt planu miejscowego. Parametr określający minimalną powierzchnię działki jest istotny z punktu widzenia regulacji intensyfikacji wykorzystania terenu oraz kształtowania ładu przestrzennego. W związku z powyższym ustalenia wymienione przez skarżącą nie stanowią naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Taką interpretację potwierdza dokonana zmiana ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 25 czerwca 2010 r., w której ustawodawca umieścił parametr dotyczący powierzchni działki budowlanej w katalogu parametrów i wskaźników dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 15 ust. 3 pkt 10).

Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Tarnowo Podgórne (uchwała nr LXV/405/2005 Rady Gminy Tarnowo Podgórne z 29 listopada 2005 r. z późniejszymi zmianami) dla terenu objętego planem wskazuje dominujący kierunek: zabudowy mieszkaniowo-usługowej (symbol MU). Zgodnie z § 2 Kierunków Studium "Studium, określa dominujące funkcje terenów; zezwala się na uzupełnianie funkcji, o których mowa w pkt 1, funkcjami komplementarnymi oraz funkcjami odmiennymi pod warunkiem ich nieuciążliwości dla otoczenia; istniejąca zabudowa o funkcji niezgodnej z określonym w Studium przeznaczeniem terenów, może podlegać modernizacji i remontom pod warunkiem ograniczenia jej uciążliwości (kolizyjności) metodami technologiczno-technicznymi. Teren 7P/U stanowi istniejący zakład produkcyjno-magazynowy. Biorąc pod uwagę powyższe, plan miejscowy adoptuje istniejącą zabudowę, w celu ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich nie zezwala na lokalizację nowych obiektów produkcyjnych oraz zakłada lokalizację pasów zieleni izolacyjnej. Jest zatem zgodny z przytoczonymi zapisami Studium.

Powołany zapis § 4 ust. 1 pkt 4 jest przeniesieniem ustalenia dotychczas obowiązującego dla przedmiotowego terenu planu miejscowego (URGTP XXXi/244/96 z 27 sierpnia 1006 r.). Jest to zatem usankcjonowanie istniejącego porządku prawnego obowiązującego od 15 lat. Z uwagi na intensywność zagospodarowania terenu jest to ustalenie słuszne, mające na celu minimalizację potencjalnych konfliktów.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu I zagospodarowaniu przestrzennym, w planie miejscowym określa się szczegółowe zasady scalania i podziału nieruchomości w przypadku gdy plan zakłada taką proceduro. Przedmiotowy plan nie zakłada scalania i podziału nieruchomości w trybie określonym ustawą o gospodarce nieruchomościami, ponieważ nie ma takiej potrzeby. Plan dopuszcza sytuację w której działka budowlana może składać się z dwóch działek geodezyjnych. Możliwa jest zatem sytuacja, w której wniosek o podział nieruchomości złożą właściciele sąsiednich nieruchomości chcący zagospodarować teren "bardziej racjonalnie". Możliwe jest także połączenie dwóch działek w jedną, co często mylone jest z procedurą scalenia.

Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianie informacji o środowisku i jego ochronie, udział społeczeństwa w ochronie środowiska oraz oceny oddziaływania na środowisko weszła w życie w dniu 7 listopada 2008 r. Zgodnie z przepisem art. 155 ww. ustawy do spraw wszczętych a nie zakończonych przed dniem wejścia w życie tejże ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w chwili wejścia w życie omawianych przepisów uzyskał opinię Wojewody Wielkopolskiego pełniącego funkcję organu ochrony środowiska oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Z tego względu nie było wymagane uzgodnienie zakresu prognozy. Do projektu planu została sporządzona prognoza oddziaływania na środowisko na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów i skarżąca mogła się nią zapoznać.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności stwierdził brak podstaw do wnioskowanego przez organ odrzucenia skargi. Skarżąca wezwała Radę Gminy Tarnowo Podgórne do usunięcia stwierdzonych uchybień i następnie wniosła skargę w terminie wynikającym z art. 53 § 2 p.p.s.a.

Oceniając interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały Sąd wskazał, że skarżąca jest właścicielką działek objętych ustaleniami zaskarżonej uchwały (działki o numerach 1679/1, 1679/2, 1679/3, 1679/4, 1679/5, 1679/6, 1679/7, 1679/8, 1679/9, 1679/10 i 1679/11). Wprawdzie przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tereny skarżącej stanowiły grunty rolne, zaś dzięki uchwaleniu przedmiotowego planu skarżąca uzyskała prawo zabudowy gruntów zabudową mieszkaniową jednorodzinną, to postanowienia miejscowego planu określiły kształt prawa własności, blokując na przyszłość inne możliwości korzystania z nieruchomości, np. na cele budowlane wykraczające poza ustalenia przyjęte w miejscowym planie. W ocenie Sądu na tym polega naruszenie interesu prawnego skarżącej.

Przechodząc do oceny zaskarżonej uchwały Sąd zaznaczył, że obowiązek uwzględnienia skargi powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, tj. norm prawa materialnego. Kontrola Sądu w sprawach dotyczących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć. Ogranicza się wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.

Następnie Sąd przytoczył treść art. 17 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie przyjęcia zaskarżonej uchwały, i podkreślił, że nie dopatrzył się uchybień proceduralnych z urzędu, które musiałby skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały.

Odnosząc się zarzutu nr 1 skargi, że w dacie uchwalania zaskarżonej uchwały Rada Gminy nie była upoważniona do określania minimalnych powierzchni nowo wydzielanych działek, to Sąd podzielił ocenę prawną skarżącej, że taką kompetencję rady gminy posiadały pod rządami u.z.p. oraz otrzymały później, w wyniku dodania przepisu pkt 10 do ust. 3 w art. 15 u.p.z.p. – ustawą zmieniającą. Rację ma również skarżąca wskazując na art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej, dotyczący stosowania przepisów dotychczasowych do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu. W przypadku kompetencji do określania minimalnych powierzchni nowo wydzielanych działek było to nie tylko wprowadzenie, co bardziej "przywrócenie" gminie tej kompetencji. Ustawodawca przekazał gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu, a podstawowym narzędziem regulacji zagospodarowania przestrzennego jest plan miejscowy. Zdaniem Sądu ustalenie minimalnej powierzchni działki w zaskarżonej uchwale nie jest powodem uzasadniającym stwierdzenie nieważności poszczególnych przepisów uchwały. Celem nowelizacji, wskazanym w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej, było wprowadzenie instytucji prawnych skutkujących przyśpieszeniem powstawania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Gmina skorzystała z uprawnień w zakresie kształtowania ładu przestrzennego.

Odnośnie zarzutu skargi nr 2, dotyczącego nakazu prowadzenia badań archeologicznych w strefach ochrony archeologicznej – podczas prowadzenia prac ziemnych w obrębie wykopu budowlanego, Sąd podzielił argumenty zawarte w odpowiedzi na skargę, w punkcie "ad.3". Ponadto Sąd wskazał, że zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm., dalej "ustawa o ochronie zabytków") formą ochrony zabytków jest, między innymi, ustalenie ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W art. 18 ust. 2 tej ustawy ustawodawca wprost nakazał, aby w aktach planistycznych ustalać przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu uwzględniające opiekę nad zabytkami. Nadto w dacie przyjęcia uchwały obowiązywał już art. 20 ustawy o ochronie zabytków, zgodnie z którym projekty i zmiany, między innymi miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podlegają uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. W dokumentacji planistycznej znajduje się pismo Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 23 lipca 2007 r. stwierdzające, że teren objęty planem znajduje się w strefie występowania stanowisk archeologicznych będących pod opieką konserwatorską. Sąd przytoczył pogląd NSA wyrażony w wyroku z 4 listopada 2010 r., sygn. II OSK 823/10, zgodnie z którym:

1. Wykładnia norm art. 19 ust. 1 ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wskazuje, że uwzględnienie w studium i w miejscowym planie zabytków nieruchomych i parków kulturowych stanowi element obligatoryjny studium i planu, zaś umieszczenie gminnego programu opieki nad zabytkami jest obowiązkowe tylko wówczas, gdy gmina powinna takie opracowanie sporządzić, co do strefy ochrony konserwatorskiej. Nie ulega przy tym wątpliwości, że przepis art. 19 ust. 1 zawiera otwarty katalog obiektów, których ochrona winna być uwzględniona w studium i w planie zagospodarowania.

2. Skoro ustawodawca w przepisach art. 18 i art. 19 ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przewidział konieczność uwzględniania warunków ochrony zabytków w opracowaniach przestrzennych, jednocześnie dopuszczając możliwość wariantu przejściowego, jest oczywistym, że projekt planu miejscowego musi zostać uzgodniony z właściwym organem ochrony zabytków, a uzgodnienie to ma charakter wiążący dla organu stanowiącego gminy.

Zdaniem Sądu nie stanowi również naruszenia prawa brak zdefiniowania w uchwale pojęcia "otoczenia obiektów". Definicja taka wynika z ustawy o ochronie zabytków. W art. 3 pkt 15 ustawy o ochronie zabytków powiedziane jest ,że otoczenie to teren wokół lub przy zabytku wyznaczony w decyzji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych.

Odnosząc się do nałożonego w § 14 pkt 5 uchwały obowiązku uzgodnienia projektu nasadzeń zieleni izolacyjnej Sąd podkreślił, że celem tego uregulowania było zapewnienie zgodności nasadzeń z regulacją planu zagospodarowania przestrzennego i zabezpieczenie skuteczności funkcji izolacyjnej zieleni zwłaszcza, że chodzi o oddzielenie przede wszystkim trenów o funkcji usługowej i produkcyjnej od przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową.

Odnośnie zarzutu skargi nr 3, dotyczącego braku określenia wysokości zabudowy w miejsce określenia maksymalnych wysokości budynków oraz braku określenia linii zabudowy, to zarzut ten, w zakresie braku określenia wysokości zabudowy, jest częściowo niezrozumiały. Na pięć wskazanych w skardze przepisów uchwały w trzech została określona "maksymalna wysokość zabudowy", z uściśleniem maksymalnej wysokości budynków na poszczególnych jednostkach ustaleń planu, które to jednostki są wydzielone liniami rozgraniczającymi; dwa ostatnie przepisy przywołane w skardze dotyczą istniejącego cmentarza oraz zieleni parkowej z dopuszczeniem lokalizacji cmentarza i tylko dla tych terenów określono maksymalną wysokość budynków. Sąd podkreślił, że maksymalna wysokość zabudowy została oddzielnie wskazana dla budynków mieszkalnych i innych (garażowych, gospodarczych) i sprecyzowana poprzez wskazanie ilości metrów do "najwyższego punktu dachu". Tym samym nie doszło do naruszenia zasad sporządzania projektu planu miejscowego poprzez odstąpienie od określenia wysokości zabudowy, na rzecz maksymalnej wysokości budynków, na terenie cmentarza czy terenie zieleni parkowej z dopuszczeniem lokalizacji cmentarza.

Co do wyznaczenia linii zabudowy wyłącznie od strony właściwych dróg, to brak podstaw prawnych do tak istotnego ograniczania prawa własności; linia zabudowy jest nieprzekraczalna wyłącznie w kierunku pasa drogi publicznej.

Odnośnie zarzutu skargi nr 4 i nr 5, to Sąd podzielił stanowisko Gminy. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Ponadto, zgodnie z § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zależności od specyfiki i zakresu ustaleń dotyczących przeznaczenia terenów oraz granic i linii regulacyjnych, dopuszcza się stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych. Biorąc pod uwagę powyższe w przedmiotowym mpzp zastosowano mieszane oznaczenia dotyczących przeznaczenia terenu. Natomiast, każdy teren, dla którego ustalono odmienne zasady zagospodarowania został wydzielony liniami rozgraniczającymi. Jest to zgodne z przepisami prawa oraz sztuką urbanistyczną.

Dopuszczenie lokalizacji dróg wewnętrznych – dojazdów do nieruchomości w ramach terenów o przeznaczeniu np. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej należy traktować jako określenie sposobu zagospodarowania terenu w ramach przeznaczenia podstawowego, a nie odmienne przeznaczenie terenu, niezwiązane z przeznaczeniem podstawowym. Z tego względu wydzielenie wszystkich dróg wewnętrznych linią rozgraniczającą nie jest konieczne, w szczególności, gdy ich powstanie nie jest przesądzone i zależne będzie np. od intensywności zagospodarowania terenu.

Odnośnie zarzutu skargi nr 6, dotyczącego braku zgodności ustaleń miejscowego planu dla terenu oznaczonego w Uchwale symbolem 7P/U ze Studium, Sąd wskazał, że w § 2 Studium ustalono zasady interpretacji tekstu i rysunku Studium: Studium określa dominujące funkcje terenów (§ 2 pkt 1) oraz zezwala na uzupełnianie funkcji dominujących funkcjami komplementarnymi oraz funkcjami odmiennymi, pod warunkiem ich nieuciążliwości dla otoczenia (§ 2 pkt 2). Symbolem P/U określono w Uchwale tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów z zabudową usługową, przy czym dla terenu 7P/U określono lokalizację składów, magazynów; zabudowy biurowo-administracyjnej, zabudowy usługowej (§ 12 ust.1 pkt 2 uchwały). Przedmiotowy teren jest określony w Studium symbolem MU: z wyrysu Studium umieszczonego obok rysunku planu wynika, że jest to "teren inicjatyw indywidualnych z prawem zabudowy mieszkaniowej". W piśmie procesowym złożonym na rozprawie pełnomocnik Gminy wskazała na dominujący kierunek zabudowy mieszkaniowo-usługowej. Z uwagi na możliwość uzupełniania funkcji dominujących funkcjami komplementarnymi a nawet odmiennymi – pod warunkiem ich nieuciążliwości dla otoczenia, Sąd zaakceptował stanowisko Gminy, że plan miejscowy adaptuje istniejącą zabudowę, w celu ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich nie zezwala na lokalizację nowych obiektów produkcyjnych, oraz zakłada lokalizację pasów zieleni izolacyjnej. Zgodnie z przepisem art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w studium określa się w szczególności kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów. Natomiast w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Poprzez uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego organy gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie kształtowania polityki przestrzennej, ujęte kierunkowo, czyli nie "docelowo". Studium nie dokonuje przeznaczenia terenów na oznaczone cele, np. zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub jednorodzinnej, ale wskazując tego rodzaju funkcję terenów, studium ukierunkowuje planowanie miejscowe na ten rodzaj zabudowy. Skoro w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów, to gmina w ramach władztwa planistycznego może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. W przedmiotowej sprawie właśnie taka zmiana – w granicach zakreślonych ustaleniami studium – miała miejsce.

Odnośnie zarzutu skargi nr 7, dotyczącego naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego poprzez "brak określenia geometrii dachów" to Sąd podkreślił, że czym innym jest pominięcie (przemilczenie, brak odniesienia się), a czym innym jest wyartykułowane w tekście uchwały zezwolenie na dowolną geometrię dachu, dla precyzyjnie określonego terenu, w sytuacji, kiedy dla pozostałych jednostek ustaleń planu (terenów) geometria dachów została określona. Uchwałodawca dał wyraz swojemu uznaniu, że na każdorazowo określonych jednostkach ustaleń planu ład przestrzenny nie ucierpi, jeżeli inwestorzy samodzielnie ustalą geometrię dachu. Zezwolenie na samodzielne określenie geometrii dachu nie ma nic wspólnego z brakiem określenia geometrii dachu. W ocenie Sądu brak podstaw aby zakwestionować wolę Rady Gminy również i w tym zakresie.

Odnośnie zarzutu skargi nr 8, dotyczącego zakazu prowadzenia działalności gospodarczej na 4 jednostkach ustaleń planu (terenach) oznaczonych symbolem MN, a więc na 4 terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, Sąd wskazał, że oceniając przepis § 4 ust. 1 pkt 4 uchwały należy mieć na względzie, że zakaz ten obejmuje 4 spośród 144 jednostek MN. Trzeba również mieć na uwadze wyjaśnienia Gminy, że zakwestionowany przepis § 4 ust. 1 pkt 4 uchwały przeniósł ustalenia dotychczas obowiązującego dla przedmiotowego terenu planu miejscowego, a więc jest to usankcjonowanie istniejącego porządku, obowiązującego od 15 lat; z uwagi na intensywność zagospodarowania terenu jest to ustalenie mające na celu zminimalizowanie konfliktów. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego możliwe jest wskazanie konkretnej branży działalności handlowej i ocena, że argumentacja dotycząca tego stwierdzenia: nakaz wyważenia wszystkich interesów jakie występują w danej sprawie, może znaleźć zastosowanie również przy ocenie przepisu zakazującego prowadzenia działalności gospodarczej. Możliwa zatem jest sytuacja, że najlepszym sposobem zminimalizowania konfliktów na danym terenie, czy wręcz zapobieżenia konfliktom – a w przypadku kontynuowania porządku istniejącego na danym terenie od kilkunastu lat, będzie zapis zakazujący prowadzenia działalności gospodarczej i nie będzie to naruszeniem przepisów Konstytucji (wyrok NSA z 26 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 412/11).

Odnośnie zarzutu skargi nr 9, dotyczącego braku określenia w Uchwale zasad scalania i podziału nieruchomości, wskazano, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. – w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Zgodnie natomiast z § 4 rozporządzenia jednym z wymogów dotyczących stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego jest to, że ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Plan miejscowy zawiera obligatoryjne ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., jeżeli w terenie powstają okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń. Jeżeli stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w planie ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 – brak takich ustaleń w planie nie może stanowić o jego niezgodności z prawem. Nie można usunąć z obrotu prawnego uchwały w sprawie planu miejscowego wobec braku określenia w planie zasad scalania i podziału nieruchomości. Unormowania planu w takim zakresie zamieszcza się tylko w razie zaistnienia w tej mierze potrzeb (wyroki NSA: z 13 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2199/11 oraz z 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 814/12).

W skardze napisano, że "położenie działek skarżącej powoduje, że mogłaby ona chcieć dokonać scalenia z działkami sąsiadów (objętych tą samą jednostką strukturalną) a następnie dokonać podziału". Zdaniem Sądu o tym, czy odnośnie terenów objętych m.p.z.p. istnieje konieczność określenia szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości decyduje stan faktyczny i prawny terenów objętych m.p.z.p., w tym sposób zagospodarowania i zainwestowania terenów, charakter zabudowy i zurbanizowanie terenu. Jak słusznie podniesiono w piśmie procesowym Gminy w punkcie "Ad. 9", miejscowy plan dopuszcza sytuację, w której działka budowlana może składać się z dwóch działek geodezyjnych. Możliwa jest zatem sytuacja, w której wniosek o podział nieruchomości złożą właściciele sąsiednich nieruchomości chcący zagospodarować teren "bardziej racjonalnie". Możliwe jest także połączenie dwóch działek w jedną.

Odnośnie zarzutu skargi nr 10, dotyczącego zaniechania procedury planistycznej podkreślono, że zezwolenie w uchwale intencyjnej na etapowe wprowadzania planów miejscowych dla obszaru i ponowienie procedury w zakresie wyłożenia do wglądu nie rodziło konsekwencji dla organów opiniujących i uzgadniających. Nie było zatem podstaw do ponawiania tego etapu procedury.

Odnośnie zarzutu skargi nr 11, dotyczącego naruszenia przepisów u.u.i.o.ś. poprzez odstąpienie od zamieszczenia w publicznie dostępnych wykazach danych informacji o opracowaniu ekofizjograficznym, o prognozie oddziaływania na środowisko, o projekcie planu miejscowego przed skierowaniem do udziału społeczeństwa oraz o opiniach Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego o projekcie planu miejscowego to rację ma pełnomocnik Gminy wskazując w odpowiedzi na skargę ("Ad. 12"), że wymóg u.u.i.o.ś. nie stanowi elementu procedury sporządzania planu miejscowego. Nadto, o przystąpieniu do strategicznej oceny oddziaływania na środowisko oraz możliwości zapoznania się ze sporządzanymi dokumentami pianistycznymi społeczeństwo zostało powiadomione w ogłoszeniu i obwieszczeniach Wójta.

Bezzasadne są zarzuty skargi nr 12–13, dotyczące wadliwego sposobu ogłaszania o kolejnych etapach procedury planistycznej – brak ogłoszenia w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości (art. 17 pkt 1 u.p.z.p.) oraz statusu czasopisma "Sąsiadka-Czytaj". Odnosząc się do zarzutu braku zachowania wymogu ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzania planu w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, Sąd wyraził pogląd, że zwrot "a także" pełnić ma niewątpliwie funkcję spójnika koniunkcji i należy dokonywać też ogłoszeń w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Wójt Gminy Tarnowo Podgórne zwyczajowo dokonuje obwieszczeń tylko na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy. Sąd przyjął również, że czasopismo "Sąsiadka-Czytaj" jest przykładem prasy miejscowej, w rozumieniu art. 17 pkt 1 u.p.z.p. Gmina argumentowała, że bezpłatne pismo gminy Tarnowo Podgórne "Sąsiadka-Czytaj" spełnia kryteria definiujące je jako prasę: jest publikacją periodyczną, posiadającą stały tytuł, opatrzoną numerem bieżącym, nazwą i adresem wydawcy, adresem redakcji, miejscem i datą wydania (zamknięcie numeru), nazwą zakładu drukarskiego i międzynarodowym znakiem informacyjnym. Zdaniem Sądu wymogi informowania o kolejnych etapach zostały zachowane. Przepisy u.p.z.p. nie wymagały (i nie wymagają) potwierdzania w dokumentacji planistycznej umieszczenia ogłoszenia w Biuletynie Informacji Publicznej.

Modyfikacja ogłoszenia o wyłożeniu projektu planu miejscowego do publicznego wglądu (zarzut nr 14), nie miało wpływu na procedurę planistyczną. Celem określania wzorów dokumentów w powszechnie obowiązujących przepisach prawa jest zagwarantowanie przez ustawodawcę, że oczekiwane minimum informacji znajdzie się w ogłoszeniu (w tym przypadku), i to w oczekiwanym przez ustawodawcę brzmieniu. Procedurze planistycznej poprzedzającej uchwalenie zaskarżonej uchwały nie mogło zagrozić umieszczenie również innych informacji w ogłoszeniu o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu.

Również bezzasadny jest zarzut nr 15 skargi, dotyczący naruszenia terminu 21 dni (według skarżącej musi to być 21 dni "roboczych" urzędu) który to termin jest określony w art. 17 pkt 10 u.p.z.p. Przepis istniał w datach wyłożeń projektu planu miejscowego do publicznego wglądu – został uchylony z dniem 21 października 2010 r. mocą ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 130, poz. 871). Skoro przepis art. 17 pkt 10 u.p.z.p. obowiązywał w datach wyłożeń projektu planu miejscowego do publicznego wglądu, to musiał być przestrzegany w procedurze planistycznej. Zgodnie z przywołanym przepisem Wójt ogłaszał o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykładał ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizował w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami. Sugerowany w skardze sposób liczenia terminu (dni "robocze" urzędu) oznacza, że projekt planu i prognoza musiałyby być wyłożone do 4 tygodni. W ocenie sądu brak podstaw do takiej interpretacji art. 17 pkt 10 u.p.z.p. a okres "co najmniej 21 dni" został w niniejszej sprawie zachowany. Na marginesie sąd wskazuje, że orzeczenia wskazane w skardze zapadły w odniesieniu do przepisu poprzednio obowiązującej ustawy: art. 18 ust. 2 pkt 6 u.z.p. i był to pogląd odosobniony.

Zarzut nr 16, dotyczący nierozpatrzenia wniosków i uwag złożonych do projektu miejscowego planu nie posiada logicznej argumentacji. Wnioski oraz uwagi zostały rozpatrzone przez Wójta i czynność ta ma odzwierciedlenie w dokumentacji planistycznej. Załączone do odpowiedzi na skargę akta zawierają tabelaryczne wykazy z kolumną "Rozstrzygnięcie Wójta w sprawie rozpatrzenia wniosku" i dwoma podkolumnami: "uwzględniona" i "nieuwzględniona". Każda uwaga została rozstrzygnięta osobno. Wykazy są podpisane przez Wójta (II zastępcę Wójta) i opatrzone odciskiem pieczęci Wójta lub odciskiem pieczęci "z upoważnienia Wójta".

Treść art. 11 u.p.z.p. w żaden sposób nie zamyka możliwości zbierania opinii oraz zawiadamiania innych instytucji niż zdefiniowanych przez ustawodawcę. W tej sytuacji wystąpienia przez Wójta o opinie i uzgodnienia również do innych podmiotów niż wskazał ustawodawca (zarzut nr 17), nie rzutuje na prawidłowość procedury planistycznej. W interesie Gminy było zgromadzenie opinii np. przedsiębiorstw zajmujących się dystrybucją albo przesyłaniem energii elektrycznej czy gazu, a dotyczących terenu, objętego następnie ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Bezzasadny jest również zarzut skargi nr 18, dotyczący braku uzgodnienia projektu miejscowego planu z komendantem właściwego oddziału Straży Granicznej. Na terenie objętym planem nie można mówić o granicy państwa, pasie drogi granicznej oraz strefie nadgranicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 12 października 1990 r. o ochronie granicy państwowej (Dz.U. Nr 78, poz. 461 ze zm.). W ocenie Sądu organ sporządzający projekt planu nie musiał więc występować do właściwego komendanta Straży Granicznej o zaopiniowanie projektu planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie ochrony granicy lądowej i morskiej.

Odnośnie zarzutu skargi nr 19, to Sąd podzielił pogląd zawarty w piśmie procesowym ("ad. 19"), że u.u.i.o.ś. weszła w życie w dniu 7 listopada 2008 r. Zgodnie z przepisem art. 155 ww. ustawy, do spraw wszczętych a nie zakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w chwili wejścia w życie omawianych przepisów uzyskał opinię Wojewody Wielkopolskiego pełniącego funkcję organu ochrony środowiska oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Z tego względu nie było wymagane uzgodnienie zakresu prognozy. Do projektu planu została sporządzona prognoza oddziaływania na środowisko na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów i skarżąca mogła się nią zapoznać.

Odnośnie zarzutu skargi nr 20 dotyczącego powtórzenia w § 2 pkt 13 uchwały definicji zamieszczonej w ustawie i przez to naruszenia przepisów ZTP, to Sąd podzielił pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku NSA z 20 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 346/07, że określone w rozporządzeniu, wydanym na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie o Radzie Ministrów, zasady techniki prawodawczej, nie mogą stanowić podstawy do oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Mają one charakter wskazówek i zaleceń, a niezastosowanie się do nich nie wiąże się z sankcją w postaci stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest szczególnym aktem normatywnym i o zakresie jego treści przesądzają przede wszystkim przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Także i ten zarzut uznać należy za bezzasadny.

Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

H. W. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię.

1. art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 21 października 2010 r.), który określa zakres merytoryczny planu miejscowego. W skardze skarżąca podniosła, iż uchwałą naruszono przywołane przepisy prawne poprzez ustalenie zapisami uchwały (§ 4 ust. 2, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 2, § 8 ust. 2, § 9 ust. 2, § 10 ust. 2, § 11 ust. 2, § 12 ust. 2 – przedmiotowego planu miejscowego) zasad podziału nieruchomości, w tym zasad i warunków podziału działek będących własnością skarżącej, a objętych przedmiotowym planem miejscowym. W wyroku NSA z 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2235/10, gdzie skład orzekający wskazał, iż cyt. "nie ma (...) wątpliwości, że nie rada gminy, lecz wójt gminy jest organem właściwym do podziału nieruchomości. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem przeznaczonym do dokonywania takich rozstrzygnięć o charakterze indywidualnym. Podział kompetencji między radę gminy i wójta gminy oznacza w szczególności, że rada nie jest uprawniona do udzielania w swych uchwałach wytycznych wiążących wójta przy wykonywaniu jego ustawowych kompetencji", WSA w Poznaniu przyjął zaś, cyt. "że ustalenie minimalnej powierzchni działki w zaskarżonej uchwale nie jest powodem uzasadniającym stwierdzenie nieważności poszczególnych zapisów uchwały". Ważąc, iż jest to stanowisko inne niż prezentowane w dotychczasowym orzecznictwie, skarżąca przedkłada do oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego słuszność dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wykładni przywołanych przepisów prawnych, ze szczególnym uwzględnieniem w kontekście powyższego, przepisu art. 93 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.).

2. art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 21 października 2010 r.) w związku z przepisem art. 18, art. 19, art. 20 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez ich błędną wykładnię. Skarżąca w skardze zarzuciła naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego poprzez wprowadzenie przepisem § 25 pkt 2-4, przedmiotowej uchwały nakazu uzgodnień oraz uzyskania opinii konserwatora zabytków, a także nakazu prowadzenia badań archeologicznych – jako ustaleń niemieszczących się w ramach ustaleń planu miejscowego. WSA w Poznaniu błędnie utożsamił proceduralny obowiązek uzgodnienia projektu planu miejscowego z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków oraz uwzględnienia w tymże planie miejscowym zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków z możliwością nałożenia w planie miejscowym obowiązku uzyskiwania stosownych uzgodnień. W opinii skarżącej to ostatnie nie może być przedmiotem planu miejscowego, bowiem ten nie może nakładać na przyszłych inwestorów obowiązku uzyskiwania dodatkowych uzgodnień lub opinii, tym bardziej obowiązku prowadzenia badań archeologicznych. Sąd pierwszej instancji dopuścił się także obrazy przepisów art. 15 ust. 2 i 3 poprzez ich błędną wykładnię, prowadząc swym wywodem do konkluzji, iż ustawodawca dopuszcza w planie miejscowym stosowanie zapisów, które umożliwią gminie kontrolowanie realizacji planu miejscowego (w przedmiotowej sprawie poprzez nakładanie na inwestorów/właścicieli obowiązku uzgodnienia projektu nasadzeń zieleni izolacyjnej z Urzędem Gminy w Tarnowie Podgórnym). Twierdzenie WSA w Poznaniu nie tylko stanowi o błędnej wykładni przywołanych przepisów prawnych, ale także narusza prawo własności – nakładając na inwestorów niczym nieuzasadniony obowiązek uzgadniania nasadzenia zielni izolacyjnej. Ostatnie nakłada na inwestora niczym nieuzasadniony obowiązek przygotowania projektu nasadzeń, powoduje, iż niemożliwe jest nasadzenie zieleni bez opracowania bliżej nieokreślonego i niewynikającego z żadnych przepisów prawnych projektu nasadzeń.

3. art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 21 października 2010 r.) w związku z przepisem § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ich błędną wykładnię. Skarżąca wnosiła do Sądu pierwszej instancji zarzut nie określenia w planie miejscowym maksymalnej wysokości zabudowy – wychodząc z założenia, że ta ostatnia jest czymś innym (pojęciem szerszym bo dotyczy także np. budowli) niż wysokość budynków, a także zarzut braku określenia linii zabudowy. WSA w Poznaniu błędnie wyłożył wskazany przepis prawny, twierdząc iż wolą ustawodawcy było dowolne, zależne od woli organu sporządzającego plan miejscowy określenie albo wysokości zabudowy albo wysokości budynków. Również błędnie Sąd pierwszej instancji wyłożył obowiązek określenia linii zabudowy tylko od strony dróg publicznych, utożsamiając z obowiązkiem wynikającym z przepisu art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. (Dz.U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.), którym określono odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni w jakiej mogą być lokowane obiekty budowlane. Gdyby wolą ustawodawcy było zachowanie w planach miejscowych tylko obowiązku wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony dróg publicznych, to nie musiałby tego wskazywać w ustawie planistycznej, bowiem obowiązek ten i tak wynikałby z przepisów przywołanej ustawy o drogach publicznych. W planach miejscowych stosowane są linie zabudowy – nieprzekraczalne oraz obowiązujące (o tych mowa także w przepisie § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w spawie sposobu w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego).

4. art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 21 października 2010 r.) w związku z przepisem § 9 ust. 4 cyt. rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego (...) poprzez ich błędną wykładnię. Skarżąca wnosiła zarzut braku określenia w planie miejscowym linii rozgraniczających tereny o różnym – w tym wzajemnie się wykluczającym (tereny rolne – na których dopuszcza się lokowanie budynków mieszkalnych) – przeznaczeniu terenów. Dopuszczenie lokowania budynków mieszkalnych na terenach rolnych jest niedopuszczalne, chociażby ze względu na ustawę z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, która nakłada obowiązek uzyskania stosownej zgody właściwego ministra w przypadku zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne. Sąd pierwszej instancji błędnie wyłożył w tym zakresie nie tylko przepis rangi ustawowej – stwierdzając, iż nie ma obowiązku oddzielania od siebie terenów o różnym przeznaczeniu, ale także przywołany przepis § 9 ust. 4. Ten ostatni dopuszcza bowiem tylko możliwość stosowania mieszanych oznaczeń barwnych i literowych (np. używanie szrafu kolorów żółtego ciemnobrązowego przy zastosowaniu oznaczenia literowego MWR – dla np. określenia przeznaczenia terenu, którego nie określono wprost w cyt. rozporządzeniu, tj. agroturystyki) – a nie mieszanych przeznaczeń terenów (np. MW/R i takiego samego szrafu do określenia alternatywnego przeznaczenia terenu: albo zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna albo tereny rolne) – jak przyjął Sąd. Zdaniem skarżącej "mieszane" oznaczenie kolorów i symboli to coś innego niż "mieszane" przeznaczenie terenu.

5. art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 21 października 2010 r.) w związku z przepisem § 9 ust. 4 cyt. rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego (...) poprzez ich błędną wykładnię. Skarżąca podnosiła zarzut braku wyznaczenia na załączniku graficznym do planu miejscowego linii rozgraniczających drogi wewnętrzne – w sytuacji gdy realizację tychże dopuszczano zapisami planu miejscowego. Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż nie ma potrzeby określania dróg wewnętrznych, bowiem ich powstanie nie jest przesądzone i zależne będzie np. od intensywności zagospodarowania terenu. Przyjęta przez Sąd pierwszej instancji wykładnia wskazanego przepisu prawnego niweczy ideę sporządzania planów miejscowych. To plany miejscowe bowiem określają przeznaczenie terenu – w tym intensywność zabudowy (art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.). Wywód Sądu pierwszej instancji prowadzi natomiast do wniosku, że w planie miejscowym przeznaczenie terenu określane jest niejednoznacznie, zależnie od następującego po uchwaleniu już planu miejscowego zagospodarowania terenu – i to zagospodarowanie terenu decyduje o przeznaczeniu terenu, a nie przeznaczenie terenu o sposobie jego zagospodarowania. Pogląd Sądu stanowi o błędnej wykładni przywołanych przepisów prawnych. Sąd pierwszej instancji w żaden sposób nie odniósł się do wskazanego przez skarżącą naruszenia tym działaniem organu gminy przepisu § 8 ust. 2 cyt. rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego (...).

6. art. 15. ust. 1 oraz przepisu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (...) (w brzmieniu obowiązującym do dnia 21 października 2010 r.) w związku z przepisem art. 35 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię. Skarżąca w skardze wywiodła, że przedmiotowy plan miejscowy pozostaje niezgodny z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Tarnowo Podgórne w zakresie, w jakim dla terenu oznaczonego w planie miejscowym symbolem 7P/U wyznaczono przeznaczenie: terenu obiektów produkcyjnych, składów i magazynów z zabudową usługową, gdzie w studium określono kierunek zagospodarowania przestrzennego gminy: tereny mieszkaniowo-usługowe. Sąd pierwszej instancji przyjmuje, iż określone przeznaczenia terenu adaptuje istniejącą zabudowę. W ocenie skarżącej plan miejscowy określa przeznaczenie terenu "na przyszłość", natomiast istniejący sposób przeznaczenia terenu zgodnie z wolą ustawodawcy (przepis art. 35 u.p.z.p.) może być zachowany do czasu rozpoczęcia realizacji nowych inwestycji. Ostatnie oznacza, że jeżeli jakiś teren zagospodarowany jest w dany sposób – to może być on wykorzystywany właśnie w ten sposób tak długo, dopóki nie będzie inwestor chciał rozpocząć nowej inwestycji. Jeżeli zatem gmina chciała zachować, faktyczny, dotychczasowy sposób wykorzystania (przeznaczenia) terenu to winna właśnie taki kierunek – odpowiadających aktualnemu faktycznego wykorzystaniu terenu – określić w studium. Wyznaczenie innego kierunku w studium uniemożliwia adaptowania terenu (zachowania przeznaczenia terenu odpowiadającego dotychczasowemu wykorzystaniu terenu). Za chybiony w opinii skarżącej kasacyjnie należy także uznać argument przytoczony przez Sąd pierwszej instancji, jakoby odmienne przeznaczenie terenu niż wynikające ze studium było możliwe w przedmiotowym przypadku, gdyż to odmienne przeznaczenie terenu pozostaje nieuciążliwe dla otoczenia. Analiza ustaleń planu miejscowego dla terenów graniczących z obszarem oznaczonym symbolem 7P/U jednoznacznie wskazuje, iż otoczenie terenu przeznaczonego m.in. pod składy i magazyny (właśnie teren oznaczony symbolem 7P/U), to tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Ani organy gminy ani Sąd pierwszej instancji nie wykazali, iż nie zachodzi tutaj oczywista uciążliwość terenu składów i magazynów dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

7. art. 15 ust. 2 pkt 6 "ustawy planistycznej" (w brzmieniu obowiązującym do dnia 21 października 2010 r.) w związku z przepisem § 4 pkt 6 cyt. rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego (...) poprzez ich błędną wykładnię. Skarżąca w skardze wywodziła, iż brak określenia geometrii dachów jest naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego. WSA w Poznaniu wywiódł natomiast, iż nie mamy do czynienia z brakiem określenia obligatoryjnego elementu planu miejscowego lecz z pozostawieniem zupełnej dowolności w tym zakresie inwestorom. W opinii WSA w Poznaniu o zagospodarowaniu terenu nie decydują ustalenia planu miejscowego lecz wola inwestora, który to samodzielnie decyduje o przebiegu dróg wewnętrznych, geometrii dachów oraz innych wskaźnikach i parametrach względem których uchwałodawca może dopuścić dowolność. Wykładnia przywołanego przepisu prawnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prowadzi do zaprzeczenia idei planowania przestrzennego, władztwa planistycznego gminy oraz ładu przestrzennego (odpowiednio przepisy art. 2, 3, 4, 6 u.p.z.p.).

8. art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 21 października 2010 r.) oraz przepisu art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich błędną wykładnię. W skardze skarżąca podniosła iż w planie miejscowym (akcie normatywnym – rangi prawa miejscowego nie ustawowego) zakazano prowadzenia działalności gospodarczej na wyznaczonych terenach. Ostatnie oznacza iż na danych terenach nie może mieć siedziby żadna spółka prawa handlowego ani nie może też być prowadzona żadna inna działalność gospodarcza. Skarżąca artykułowała przepis art. 22 Konstytucji gwarantujący swobodę działalności gospodarczej i możliwość jej ograniczenia tylko przepisami rangi ustawowej. Tymczasem WSA w Poznaniu powołał się na niemający nic wspólnego – z danym w niniejszej sprawie stanem faktycznym i prawnym – wyrok NSA i wskazał na fakt, iż rzeczony zakaz dotyczy tylko 4 spośród 144 jednostek strukturalnych. W przywołanym przez Sąd pierwszej instancji wyroku NSA odnosił się nie do możliwości prowadzenia działalności gospodarczej w ogóle, lecz do zawężenia przeznaczenia terenu do możliwości realizacji konkretnych usług, tj. nie określania w planie miejscowym generalnie usług – lecz zawężania tych usług np.: do usług handlu. Ostatnie jest sytuacją zgoła odmienną, akceptowalną w planowaniu przestrzennym. Zakazanie zaś prowadzenia działalności gospodarczej przepisami rangi uchwały jest obrazą przepisów Konstytucji RP. W opinii skarżącej kasacyjnie nie mają także znaczenia dotychczasowe (też niezgodne z Konstytucją) zapisy – wcześniejszego planu miejscowego. Wskazuje to na błędną wykładnię przywołanych przepisów prawnych.

9. art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym do 21 października 2010 r.) poprzez jego błędną wykładnię. Skarżąca w skardze podniosła zarzut braku określenia w planie miejscowym obligatoryjnych ustaleń planu miejscowego, tj. braku określenia zasad i scalania podziału nieruchomości. WSA w Poznaniu rozpoznając przedmiotowy zarzut wywiódł iż skarżąca nie wykazała pomysłu w zakresie scalenia i podziału działek a jej rozważania względem tej możliwości są hipotetyczne. Sąd pierwszej instancji nie wskazał też, co pozwala organom gminy sądzić, iż stan faktyczny i sposób zagospodarowania terenu nie prowadzi do konieczności poczynienia stosownych ustaleń w tym zakresie w zapisach planu miejscowego. Jeżeli organy gminy wychodzą z założenia (też tylko hipotetycznie), iż w danym planie miejscowym nie ma konieczności określenia zasad scalania i podziału nieruchomości to winny dać temu wyraz w uzasadnieniu do uchwały w sprawie planu miejscowego. Tymczasem stosownego wywodu w uzasadnieniu do uchwały brak. Wywód pełnomocnika gminy powtórzony przez Sąd pierwszej instancji względem dopuszczenia w planie miejscowym możliwości łączenia dwóch działek geodezyjnych w jedną działkę budowlaną nie ma nic wspólnego ze scalaniem a potem wtórnym podziałem nieruchomości. Scalanie i podział nieruchomości warunkowany jest przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaś łączenie dwóch działek geodezyjnych w jedną działkę budowlaną – jest zgoła odmiennym procesem.

10. art. 17 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym do 21 października 2010 r.) poprzez jego błędną wykładnię. Skarżąca wniosła zarzut błędnego prowadzenia procedury planistycznej bowiem zmiana uchwały intencyjnej wymaga cofnięcia czynności planistycznych do etapu zawiadomienia o tej zmianie – umożliwienia składania wniosków do tych procedur planistycznych przez osoby fizyczne i prawne. Zarówno jednak organ gminy jak też Sąd pierwszej instancji zaakceptowali bezrefleksyjnie stanowisko, iż taka sytuacja a priori, nie powoduje "cofnięcia" czynności proceduralnych do etapu ogłoszenia o dokonaniu stosownej zmiany w myśl przepisu art. 17 pkt 1 i 2. Wykładnia dokonana przez Sąd pierwszej instancji w tym zakresie prowadzi także do naruszenia zasady równości wobec prawa, bowiem pozbawia wszystkich zainteresowanych sporządzanym planem miejscowym wiedzy względem procedury planistycznej i możliwości składania stosownych wniosków.

11. art. 21 ust. 2 pkt 2, 5, 7, 23 lit. d/ ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r., poz. 1235) poprzez jego błędną wykładnię. W skardze skarżąca podniosła brak zamieszczenia stosownych danych w publicznie dostępnych wykazach danych. W odpowiedzi na powyższe Sąd pierwszej instancji powtórzył za pełnomocnikiem, iż rzeczony wymóg nie jest elementem procedury planistycznej. Tymczasem organy gminy prowadząc procedurę planistyczną powinny zachować wszystkie przepisy prawne a nie tylko przepis art. 17 u.p.z.p.

12.–13. art. 17 pkt 1 i 10 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym do 21 października 2010 r.) w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. – Prawo prasowe poprzez jego błędną wykładnię. WSA w Poznaniu przyjął, iż pismo gminy "Sąsiadka-Czytaj" spełnia wymogi prasy miejscowej. Podkreślić należy w tym miejscu, iż wolą ustawodawcy było, by organ wykonawczy gminy o stosownych czynnościach planistycznych zawiadamiał m.in. poprzez prasę miejscową. Skarżąca kasacyjnie podniosła, iż pismo gminne "Sąsiadka-Czytaj" nie spełnia wymogu bycia prasą miejscową, chociażby z powodu braku daty ukazania się stosownego pisma. Tymczasem WSA w Poznaniu utożsamił datę zamknięcia numeru z datą wydania (ukazania się pisma w obrocie). Skarżąca kasacyjnie poddaje w wątpliwość taką interpretację. Moment zamknięcia numeru nigdy nie jest momentem udostępnieniu czasopisma odbiorcy (chociażby ze względów logistycznych – związanych z dostarczeniem pisma). Biorąc pod uwagę sposób kolportażu przedmiotowego pisma – nie sposób określić kiedy dociera ono do odbiorcy. Na pewno jednak nie można przyjąć, iż dociera ono tego samego dnia kiedy numer jest zamykany. Sąd dokonując powyższych ustaleń, a także w żaden sposób nie badając czy pismo "Sąsiadka-Czytaj" spełnia inne wymogi określone przywołanym przepisem art. 7 ust. 2 pkt 1 w uchybił właściwej wykładni w/w przepisów prawnych.

14. art. 28 ust. 1 "ustawy planistycznej" poprzez jego błędną wykładnię. Skarżąca w skardze podniosła zarzut naruszenia przez organ wykonawczy gminy przywołanego przepisu prawnego poprzez naruszenie właściwości organów. Wskazane uchybienie dotyczyło modyfikacji stosownych ogłoszeń przez organ wykonawczy gminy. Zarzut dotyczył naruszenia właściwości organu, co w myśl przywołanego przepisu prawnego winno stanowić samoistną przesłankę stwierdzenia nieważności planu miejscowego. Tymczasem WSA w Poznaniu nie badał wskazanego uchybienia w kontekście przepisu art. 28 ust. 1 lecz odniósł się do istotności tego uchybienia dla procedury pianistycznej.

15. art. 17 pkt 10 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym do 21 października 2010 r.) poprzez jego błędną wykładnię. Skarżąca podniosła, iż termin 21 dni wyłożenia projektu planu miejscowego do publicznego wglądu winien być obliczany jako dni kiedy Urząd jest otwarty i możliwe jest zapoznanie się z projektem planu miejscowego wyłożonym do publicznego wglądu. Tymczasem organ wykonawczy gminy obliczył rzeczone dni jako następujące po sobie włącznie z dniami wolnymi od pracy. WSA w Poznaniu wskazał iż prezentowane stanowisko jest błędne. W orzecznictwie i praktyce przyjęto, jednak iż cały 21-dniowy okres musi przypadać na dni "robocze" urzędu, kiedy to możliwy jest publiczny wgląd do wyłożonego dokumentu.

16. art. 17 pkt 3 i 12 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym do 21 października 2010 r.) w związku z przepisem § 12 pkt 4 i 5 cyt. rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego (...) poprzez ich błędną wykładnię. W skardze skarżąca podniosła zarzut braku rozpatrzenia wniosków i uwag przez organ wykonawczy gminy wskazując przy tym, iż czym innym jest wykaz wniosków i wykaz uwag – a czym innym jest potwierdzenie rozpatrzenia wniosków. WSA w Poznaniu tymczasem wskazał na brak logicznej argumentacji. W przekonaniu skarżącej nie można w tym przypadku mówić o braku logicznej argumentacji, bo ta wynika wprost z przywołanych przepisów § 12 pkt 4 i 5 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego (...).

17. art. 17 pkt 2, 6 i 7 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym do 21 października 2010 r.) poprzez ich błędną wykładnię. Skarżąca w skardze podniosła zarzut zawiadomienia na piśmie o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, a później wystąpienia o opinie i uzgodnienia do podmiotów innych niż określił ustawodawca. Sąd pierwszej instancji wskazał natomiast, iż jest to działanie dopuszczalne w ramach przezorności, którą kierował się organ wykonawczy gminy. W przekonaniu skarżącej katalog podmiotów właściwych do uzgadniania i opiniowania projektu planu miejscowego jest zamknięty. Wszystkim innym podmiotom ustawodawca zagwarantował możliwość składania uwag w oparciu o inne przepisy prawne. Organ wykonawczy gminy nie może zatem w uprzywilejowany sposób traktować podmioty uznane przez siebie za "bardziej ważne" niż inne.

18. art. 17 pkt 7 lit. e/ cyt. ustawy o planowaniu (...) (w brzmieniu obowiązującym do 21 października 2010 r.) poprzez jego błędną wykładnię. W przywołanym zakresie WSA w Poznaniu wyszedł z założenia, iż projekty planów miejscowych winny być uzgadniane z właściwym organem straży granicznej tylko w sytuacji, gdy obszar planu miejscowego dotyczy granicy państwa lub strefy nadgranicznej. Zaprezentowane stanowisko już dawno w orzecznictwie sądów administracyjnych zostało uznane za niewłaściwe (np. wyrok WSA w Bydgoszczy z 3 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1106/09). Gdyby wolą ustawodawcy było, by uzgadniać projekty planów miejscowych z właściwym organem straży granicznej tylko w przypadku, gdy plan miejscowy sporządzany jest dla obszaru graniczącego z państwem ościennym lub dla obszaru znajdującego się w strefie nadgranicznej to dokonałby adekwatnych zapisów w ustawie, jak dokonał tego w przepisie art. 17 pkt 6 lit. b/ (cyt. występuje o opinie wójtów, burmistrzów gmin albo prezydentów miast, graniczących z obszarem objętym planem, w zakresie rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym).

19. art. 53 w związku z przepisem art. 57 ust. 1 pkt 2 oraz w związku z przepisem art. 58 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...) poprzez jego błędną wykładnię. W skardze skarżąca podniosła brak wywiązania się przez organ wykonawczy gminy z ciążącego na nim obowiązku wynikającego ze wskazanych przepisów prawnych. WSA w Poznaniu powtórzył za pełnomocnikiem gminy, iż w tym zakresie obowiązywał przepis przejściowy art. 155 wskazanej ustawy, która miała wejść w życie dnia 7 listopada 2008 r. i stanowić o tym, że do spraw wszczętych a nie zakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. W przekonaniu skarżącej Sąd pierwszej instancji błędnie wyłożył przywołany przepis prawny. Po pierwsze przedmiotowa ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku (...) weszła w życie dnia 15 listopada 2008 r., a nie dnia 7 listopada 2008 r. Przywołany zaś przepis art. 155 tej ustawy nie ma nic wspólnego z procedurą strategicznej oceny oddziaływania na środowisko prowadzonej w przypadku sporządzania planu miejscowego.

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej zawarte były usprawiedliwione.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Na uwzględnienie zasługiwał zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. w związku z oceną postanowień kontrolowanego planu, w których Rada Gminy dla oznaczonych terenów określiła – w zakresie wielkości działek budowlanych oraz zasad podziału na działki – minimalną powierzchnię działki budowlanej, tj. 1200 m2. Sąd Wojewódzki nie dostrzegł podstawy do stwierdzenia nieważności poszczególnych przepisów uchwały w tym przedmiocie, mimo że kompetencję do określenia minimalnych powierzchni nowo wydzielanych działek rady gmin uzyskały po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. (Dz.U. z 2010 r. Nr 130, poz. 871), zgodnie z którą w art. 15 ust. 3 u.p.z.p. dodano pkt 10 stanowiący, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych. W niniejszej sprawie istotne było to, że wprawdzie przedmiotowa uchwała podjęta została 17 maja 2011 r., a więc po wejściu w życie ww. nowelizacji obowiązującej od 21 października 2010 r., to jednak w myśl art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r., do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Skoro w niniejszej sprawie postępowanie planistyczne rozpoczęto na podstawie uchwały z 9 maja 2006 r. to zastosowanie powinny znaleźć przepisy dotychczasowe, w tym art. 15 ust. 2 i 3 w brzmieniu sprzed nowelizacji. Sąd Wojewódzki przyjmując istnienie uprawnienia Rady Gminy do określenia w planie minimalnych wielkości działek nie wskazał jednak konkretnej normy pozwalającej na takie wnioskowanie, ograniczając się tylko do ogólnikowego stwierdzenia o przekazaniu przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Tymczasem nie jest dopuszczalne aby z ogólnej właściwości organów gminy w zakresie władztwa planistycznego wywodzić uprawnienie organu uchwałodawczego prowadzące – poprzez ustanowienie omawianych postanowień planu miejscowego – do ograniczeń w wykonywaniu własności nieruchomości objętych planem w razie ich podziału. Organ gminy jest związany granicami przedmiotowymi zakresu planu miejscowego, wyznaczonymi przez ustawę, co oznacza, że samodzielnie może określać treść regulacji objętej planem w zakresie określonym w art. 15 u.p.z.p.

Zaznaczyć należy, że wobec wyraźnego ustanowienia przepisu przejściowego w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. Rada Gminy nie miała możliwości zastosowania nowej regulacji. Zgodnie z zasadą praworządności wrażoną w art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej, w tym organy jednostek samorządu terytorialnego, obowiązane są stosować przepisy obowiązujące w chwili podejmowania uchwał stanowiących akty prawa miejscowego, o ile przepisy intertemporalne nie stanowią inaczej. W przepisach dotychczasowych, które stanowiły podstawę uchwalonego planu, brak było normy uprawniającej do ustalenia przez Radę Gminy minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek budowlanych (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2335/10). Jeżeli taką normę można by wyprowadzić z art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., w dotychczasowym brzmieniu, to zbędne byłoby dodawanie w drodze nowelizacji pkt 10 w art. 15 ust. 3 u.p.z.p. Trudno też podstawy do kompetencji Rady Gminy w tym zakresie upatrywać w tym, że we wcześniejszej ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym przepis art. 10 ust. 1 pkt 7 przewidywał możliwość ustalenia w planie zagospodarowania przestrzennego zasad i warunków podziału terenów na działki budowlane. Wyraźne pominięcie takiego unormowania w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sprawia, że nie jest możliwe wyinterpretowania z art. 15 ust. 2, a tym bardziej z ust. 3, uprawnienia Rady Gminy do określania w planie wielkości działek przy podziale nieruchomości. Pogląd o niedopuszczalności zastosowania nowej regulacji do planów uchwalanych w postępowaniu wszczętym przed 21 października 2010 r. został już wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i skład orzekający go podziela (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 82/14).

Zauważyć ponadto trzeba, że zasadniczo dokonanie zmiany przepisu prawa stanowi zmianę o charakterze prawotwórczym, aczkolwiek wprowadzenie przez normodawcę nowelizacji dawnego przepisu prawa może mieć charakter jedynie redakcyjny i porządkujący (por. uzasadnienia uchwały NSA z 14 marca 2011 r., sygn. II FPS 8/10, uchwały NSA z 19 listopada 2012 r., sygn. II FPS 1/12, wyroku NSA z 1 grudnia 2013 r., sygn. II FSK 2849/11). W analizowanym stanie prawnym należało – z przyczyn wyżej wymienionych – przyjąć, że omawiana nowelizacja miała charakter normatywny.

W konsekwencji dokonane w treści uchwały ustalenia co do wielkości minimalnej działek przewidzianych do ewentualnego podziału – w zakresie w jakim to dotyczy nieruchomości będących własnością skarżącej – stanowią naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, co w myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p. warunkuje stwierdzenie nieważności uchwały w oznaczonej części.

Uzasadniony okazał się również zarzut kasacyjny przedstawiony w pkt 6 skargi w zakresie kwestionowanej przez stronę skarżącą oceny Sądu Wojewódzkiego co do zgodności przedmiotowego planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w odniesiemy do terenu, który w planie miejscowym oznaczono symbolem 7P/U. Mianowicie w § 12 ust. 1 pkt 2 uchwały dla terenu objętego wymienionym symbolem ustalono lokalizację składów, magazynów, zabudowy biurowo-administracyjnej i zabudowy usługowej. Natomiast w Studium przedmiotowy teren, określony symbolem MU, przewidziano jako teren inicjatyw indywidualnych z prawem zabudowy mieszkaniowej. W skardze strona podnosiła negatywne skutki przeznaczenia w planie pod działalność bardziej uciążliwą niż zabudowa mieszkaniowo-usługowa terenu (7P/U) sąsiadującego z nieruchomościami stanowiącymi jej własność. Sąd akceptując stanowisko Gminy wskazał, że według § 2 pkt 1 i 2 Studium określa dominujące funkcje terenów i zezwala na uzupełnienie funkcji dominującej funkcjami komplementarnymi oraz funkcjami odmiennymi pod warunkiem ich nieuciążliwości dla otoczenia. Jednocześnie Sąd wskazał w uzasadnieniu wyroku, że gmina w ramach władztwa planistycznego mogła zmienić w planie dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów w granicach zakreślonych ustaleniami studium, przy czym przyjął wyjaśnienia organu, że plan miejscowy adaptuje istniejącą zabudowę, a w celu ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich nie zezwala na lokalizację nowych obiektów produkcyjnych oraz zakłada lokalizację pasów zieleni izolacyjnej. Powyższe wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego nie jest do zaaprobowania w kontekście art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Ocena Sądu dokonana została bez koniecznej analizy materiału dowodowego oraz bez ustaleń w zakresie charakterystyki i aktualnego stanu zagospodarowania przedmiotowego terenu. Niezweryfikowana została również argumentacja Rady Gminy co do "adaptacji" istniejącej zabudowy w kontekście art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. określającego wymogi, co do obowiązkowej treści planu miejscowego, jak też unormowania zawartego w art. 35 u.p.z.p. Wskazać trzeba, że w świetle argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu wyroku nieuprawniona, a na pewno przedwczesna, była konstatacja Sądu, że spełniony został warunek co do nieuciążliwości dla otoczenia ustalonej w planie funkcji spornego terenu (§ 2 pkt 1 i 2 Studium).

Uwzględnieniu podlegał ponadto zarzut zawarty w pkt. 19 skargi kasacyjnej, a odnoszący się do przepisów art. 53, 57 ust. 1 pkt 2 oraz 58 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. W tym bowiem zakresie Sąd Wojewódzki przyjął jako prawidłowe stanowisko organu, bez dokonania samodzielnej merytorycznej weryfikacji.

Dla porządku trzeba wskazać, że rację ma autor skargi kasacyjnej, że ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku (...) weszła w życie dnia 15 listopada 2008 r., a nie dnia 7 listopada 2008 r. jak podano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Za niezasadny należało uznać zarzut kasacyjny (pkt 2 skargi kasacyjnej) odnoszący się do oceny Sądu w zakresie postanowień § 25 pkt 2–4 uchwały, stanowiących o wymogu uzyskania dla obiektów zabytkowych i ich otoczenia – w razie prac budowlanych i innych wymienionych robót – stosownych uzgodnień, opinii oraz pozwoleń od właściwego miejscowego konserwatora zabytków. Zgodzić się należało ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, że wprowadzone w tym przedmiocie ograniczenia dla właścicieli nieruchomości znajdują oparcie w przepisach art. 7, art. 18, art. 19 i art. 20 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Niewątpliwie uzgodnienia dokonane w trybie wymienionych przepisów przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w toku przeprowadzonej procedury planistycznej były wiążące dla Rady Gminy, co skutkować musiało wprowadzeniem przedmiotową uchwałą regulacji stanowiących skonkretyzowanie zasad ochrony zabytków, których określenie w planie jest obowiązkowe w myśl art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p.

Nie podlegał merytorycznemu rozpoznaniu zarzut dotyczący nałożonego w § 14 pkt 5 uchwały obowiązku uzgadniania projektu nasadzeń zieleni izolacyjnej – bowiem z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, aby kwestionowane unormowanie skutkowało naruszeniem interesu prawnego skarżącej, któremu ochronie służy skarga wnoszona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. W rezultacie prawidłowa była konstatacja Sądu Wojewódzkiego o braku przesłanek do stwierdzenia nieważności uchwały w tej części.

Jako nietrafny należało ocenić zarzut sformułowany w pkt 3 skargi kasacyjnej. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, Sąd Wojewódzki kierując się właściwą interpretacją przepisów art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. – zasadnie stwierdził brak podstaw do stwierdzenia nieważności postanowień planu związanych z wymogiem zawarcia ustaleń co do wysokości projektowanej zabudowy oraz określenia linii zabudowy. W odniesieniu do nieruchomości skarżącej położonych w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonych na rysunku planu symbolami 1 MN–144 MN ustalono w § 4 pkt 15 uchwały maksymalną wysokość zabudowy przez uszczegółowienie tej wysokości osobno dla budynków mieszkalnych oraz dla budynków garażowych i gospodarczych. Przyjąć należy, że w przypadku przeznaczenia terenu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną określenie maksymalnej wysokości budynków, a nie "zabudowy" czyni zadość wymogom ustanowionym wymienionymi wyżej przepisami. Ubocznie należy zwrócić uwagę, że w treści całej uchwały pojęcia "zabudowy" i "budynków" są ze sobą powiązane. Przykładowo przez powierzchnię zabudowy – rozumie się sumę powierzchni rzutów wszystkich budynków na działce (...) – § 2 pkt 14. Wbrew argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej dokonanie w uchwale ustaleń tylko co do budynków nie jest przejawem dowolnego działania Rady Gminy, a jedynie dostosowaniem treści planu do stanu istniejącego w terenie, którego przeznaczenie determinuje do jakich obiektów parametry są określane.

Nie stanowiło także naruszenia omawianych przepisów wyznaczenie w przedmiotowym planie linii zabudowy wyłącznie od strony dróg. Takie rozwiązanie uznać należało za wystarczające mając na uwadze powierzchnię oraz położenie nieruchomości skarżącej, które mogą ulec stosowanemu podziałowi, co wiąże się z ustaleniem w odrębnym postępowaniu dostępu poszczególnych nieruchomości do drogi publicznej i uwzględnieniem możliwości właściwego zagospodarowania wydzielonych działek gruntu.

Ponadto warto w tym miejscu odwołać się do wyroku NSA z 6 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1343/12, w którym trafnie zauważono, że art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. (w brzmieniu sprzed nowelizacji) należy interpretować w ten sposób, że jeżeli w planie przewiduje się teren przeznaczony do zabudowy, to obowiązkowo należy określić parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, przy czym można do tego użyć takiego parametru kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, jak linia zabudowy. Za taką wykładnią przemawiają względy celowościowe. W wymienionej sprawie NSA dopuścił sytuację, że nie jest konieczne określenie nieprzekraczalnej linii zabudowy, jeżeli i tak z innych przepisów powszechnie obowiązujących wynika, że określonej granicy zabudowa nie będzie mogła przekraczać. W świetle powyższych uwag przyjąć więc można, że zastosowanie wszystkich, bądź wybranych parametrów kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu zależne jest od występujących uwarunkowań faktycznych na danym terenie. W rozpoznawanej sprawie skarżąca nie przedstawiła przekonującej argumentacji, wykazującej potrzebę wyznaczania na danym terenie dodatkowych linii zabudowy, ponad te, które określono w planie.

Wbrew zarzutowi zawartemu w pkt 4 skargi kasacyjnej, Sąd Wojewódzki kontrolując zaskarżoną uchwałę nie naruszył przepisów art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 9 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., wykładając je prawidłowo.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Przepis ten nie zawiera żadnych zastrzeżeń i ograniczeń, co do linii rozgraniczających, czy przeznaczenia terenu, poza uznaniem ich za obowiązkowe ustalenia planu. Żadnych dodatkowych ograniczeń nie da się również wyprowadzić z § 7 pkt 7 cyt. rozporządzenia, który stanowi, że projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenie. Przepisy ustawy nie dają zatem podstawy do tak kategorycznego stanowiska, że niedopuszczalne jest określenie dla tego samego terenu przeznaczenia mieszanego. Wprost przeciwnie § 9 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych. W tym kontekście wykładnia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., jak i regulujących szczegółowo zakres projektu planu miejscowego przepisów ww. rozporządzenia, odnoszących się do sposobu określenia ustaleń w projekcie tekstu i rysunku planu wskazuje, iż jest dopuszczalne z punktu widzenia obowiązującego prawa również także określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach (różnym przeznaczeniu), pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne (por. wyrok NSA z 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2551/11). Poczynione uwagi prowadzą do wniosku, że w ocena Sądu Wojewódzkiego w okolicznościach niniejszej sprawy była prawidłowa.

Odnosząc się do zarzutu sformułowanego w pkt 6 skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że Sąd Wojewódzki prawidłowo ocenił zaskarżony akt w kontekście zagadnienia dotyczącego lokalizacji dróg wewnętrznych. Mianowicie, akceptując stanowisko Rady Gminy, słusznie przyjął, że dopuszczenie w tekście planu lokalizacji dróg wewnętrznych w ramach terenów o przeznaczeniu np. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej należy traktować jako określenie sposobu zagospodarowania terenu w ramach przeznaczenia podstawowego, a nie odmienne przeznaczenie terenu wymagające wydzielenia linią rozgraniczającą na rysunku planu, w szczególności, gdy ich powstanie zależne jest od intensywności zagospodarowania terenu.

Zdaniem NSA przyjęte w planie rozwiązanie nie stwarza dla skarżącej ograniczeń w wykorzystaniu nieruchomości stanowiących jej własność zgodnie z przeznaczeniem przewidzianym w planie. Zaznaczyć bowiem należy, że w razie wydzielania działek gruntu pod zabudowę właściwy organ rozstrzygać będzie przy podziale konkretnych nieruchomości o ich dostępie do drogi publicznej (art. 93 u.g.n.). Skarżąca ma więc zagwarantowaną ochronę swoich praw w razie gdy postępowanie w sprawie podziału jej nieruchomości, bądź sąsiednich będzie prowadzone.

Natomiast ze stanu faktycznego niniejszej sprawy nie wynika, aby konieczne było wprowadzenie do planu (części graficznej) szczegółowych ustaleń w zakresie przebiegu dróg wewnętrznych.

Ponadto z uwag składanych w postępowaniu planistycznym wynika, że skarżąca domagała się ograniczenia zaplanowanych dróg osiedlowych, podając, że proponowany układ komunikacyjny jest zbyt rozbudowany.

Nietrafnie podniesiono w pkt. 9 skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., stanowiącego o obowiązku określenia w planie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Sąd Wojewódzki interpretując przytoczony przepis prawidłowo przyjął, że unormowanie w tym przedmiocie zamieszcza się w tekście planu tylko w razie zaistnienia w tej mierze potrzeb, wynikających ze stanu faktycznego i prawnego oznaczonych terenów, w tym sposobu zagospodarowania i zainwestowania terenów, charakteru zabudowy oraz zurbanizowania terenu. W orzecznictwie ukształtowany został pogląd, że w sytuacji gdy w planie nie przewidziano obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów, to nie zachodzi potrzeba określania zasad i warunków, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. (por. wyroki NSA z 20 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2085/11, z 24 września 2013 r., sygn. akt II OSK 2478/12). W rozpoznawanej sprawie stanowisko organu co do braku potrzeb faktycznych i prawnych w zakresie scalania i podziału nieruchomości objętych planem nie zostało przez skarżącą skutecznie podważone. Sąd Wojewódzki rozstrzygając sprawę w oparciu o akta sprawy nie miał podstaw do zakwestionowania stanu faktycznego przedstawionego przez Radę Gminy. Nie mogła być natomiast miarodajna sama argumentacja skarżącej, która nie została poparta żadną dokumentacją wykazującą potrzebę w zakresie scalenia i podziału oznaczonych nieruchomości, przy jednoczesnym braku podejmowania przez skarżącą w postępowaniu planistycznym inicjatywy w tym przedmiocie. W rezultacie za słuszne należało uznać zawarte w uzasadnieniu wyroku uwagi co do możliwości dokonania przez zainteresowanych właścicieli nieruchomości stosownych zmian w zakresie konfiguracji i powierzchni działek gruntowych poza trybem przewidzianym dla scalania i podziału nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutu (sformułowanego w pkt. 10 skargi kasacyjnej), dotyczącego naruszenia art. 17 u.p.z.p. – stwierdzić należało jego bezzasadność. Nie ma bowiem racji strona skarżąca, że podjęcie uchwały z 22 marca 2011 r. skutkujące opracowaniem i uchwaleniem projektu planu w dwóch częściach wymagało powtórzenia procedury planistycznej w szerszym zakresie niż to uczyniono. Sama okoliczność ograniczenia postępowania planistycznego do obszaru mniejszego niż określony w uchwale intencyjnej z 9 maja 2006 r. nie wymagała powtórzenia czynności związanych z uzyskaniem wymaganych opinii i uzgodnień. Natomiast dokonanie zmian do projektu wynikających z Rozstrzygnięcia Nadzorczego z dnia 8 lutego 2011 r. oraz rozpatrzonych uwag – zakończyło się wyłożeniem projektu do publicznego wglądu, co czyniło realizację obowiązku ponowienia czynności zgodnie z art. 19 ust. 1 u.p.z.p. W aktach sprawy znajduje się obwieszczenie z 23 marca 2011 r., z potwierdzoną czynnością wywieszenia go na tablicy ogłoszeń w dniach od 23 marca 2011 r. do 6 maja 2011 r. Z załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały wynika, że w wyznaczonym okresie (6 kwietnia 2011 r. – 6 maja 2011 r.) złożone zostały uwagi przez szereg różnych podmiotów. Oznacza to, że taką możliwość miała również skarżąca.

W tym kontekście nietrafny jest zarzut, że ocena Sądu w omawianym zakresie oznacza akceptację pozbawienia wszystkich zainteresowanych sporządzonym planem wiedzy względem procedury planistycznej i możliwości złożenia stosownych wniosków. Dodać przy tym trzeba, że strona formułując powyższe zastrzeżenia nie podała jakich konkretnie uwag lub wniosków nie mogła złożyć, co tym bardziej czyni zarzut kasacyjny niezasadnym. W szczególności autor skargi kasacyjnej nie przedstawił żadnych skutków prawnych nieponowienia określonych czynności planistycznych, które uzasadniałyby stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały.

Z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku za niezasadny należało uznać zawarty w pkt. 11 zarzut dotyczący naruszenia przepisu art. 21 ust. 2 pkt 2, 5, 7, 23 lit. d/ ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Przedstawiona w skardze kasacyjnej argumentacja jest wadliwa i nie uwzględnia odrębności procedury planistycznej, w ramach której wykonanie czynności przewidzianych w art. 17 pkt 10 u.p.z.p. (wyłożenie projektu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu) wyłącza obowiązki określone w wymienionych wyżej przepisach dotyczących zamieszczenia w publicznie dostępnych wykazach danych o dokumentach zawierających informacje o środowisku. Ponadto z akt wynika, że w kolejnych obwieszczeniach o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu miejscowego zamieszczono informacje o postępowaniu w sprawie strategicznej oceny oddziaływania na środowisko oraz możliwości zapoznania się z dokumentacją oraz składania uwag w tym przedmiocie.

Za niezasadne należało uznać zarzuty zawarte w pkt 12, 13, 14, 15 skargi kasacyjnej.

Wbrew stanowisku strony skarżącej prawidłowa była ocena Sądu Wojewódzkiego, że w analizowanym postępowaniu planistycznym zachowane zostały wymogi ustanowione przepisem art. 17 pkt 1 i pkt 10 u.p.z.p. co do ogłaszania o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu oraz o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego argumentacja przedstawiona w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest prawidłowa i nie ma potrzeby jej powtarzania. Uzupełniająco zaznaczyć należy, że uwagi autora skargi kasacyjnej co do konieczności zróżnicowania daty zamknięcia numeru czasopisma oraz daty jego wydania (ukazania się pisma w obrocie) nie mogły podważyć wnioskowania Sądu Wojewódzkiego skoro jednocześnie nie wskazano, aby w konkretnym postępowaniu miało to istotny wpływ na realizację uprawnień podmiotów, ochronie których ta regulacja służy, zwłaszcza aby doszło do naruszenia interesu skarżącej. Jak wynika z akt, a także twierdzeń samej skarżącej, skorzystała ona z możliwości złożenia uwag do projektu planu miejscowego przy kolejnych jego wyłożeniach do publicznego wglądu.

Całkowicie chybiony jest również zarzut dotyczący liczenia 21-dniowego terminu, określonego w art. 17 pkt 10 u.p.z.p. Słusznie bowiem Sąd Wojewódzki przyjął, że termin ten został zachowany. Wskazać należy, że wobec braku regulacji szczególnej, przy interpretacji tego przepisu zastosować należało zasady ogólne przyjęte w k.p.a. oraz k.c., zgodnie z którymi do omawianego terminu wlicza się dni wolne od pracy występujące w trakcie jego biegu (por. wyrok NSA z 2 kwietnia 2014 r., II OSK 2636/12).

Odnosząc się do zarzutu sformułowanego w pkt 18 skargi kasacyjnej stwierdzić należało, że Sąd Wojewódzki wyraził prawidłowy pogląd o braku obowiązku dokonywania uzgodnień z właściwym organem straży granicznej (art. 17 pkt 7 lit. e/ u.p.z.p.).

Nie podlegał uwzględnieniu zarzut z pkt 17 skargi kasacyjnej odnoszący się do art. 17 pkt 2, 6 i 7 u.p.z.p. Wbrew argumentacji strony skarżącej słusznie uznał Sąd Wojewódzki, że nie stanowiło naruszenia procedury planistycznej wystąpienie przez organ o opinie przedsiębiorstw zajmujących się dystrybucją albo przesyłaniem energii elektrycznej czy gazu w zakresie dotyczącym terenu objętego planem. Niezależnie od uzyskania obligatoryjnych opinii i uzgodnień przewidzianych w art. 17 pkt 6 i 7 u.p.z.p., należy przyjąć, że w myśl art. 3 ust. 1 i art. 4 u.p.z.p. organ gminy dla właściwego wykonania zadań w ramach uchwalania planu miejscowego uprawniony jest do zbierania dodatkowych informacji niezbędnych dla ustaleń planu wymienionych w art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., w tym określenia zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej, co niewątpliwie wiąże się z analizą w przedmiocie uzbrojenia określonego terenu i eksploatacji urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych.

W odniesieniu do zarzutu kasacyjnego dotyczącego art. 17 pkt 3 i 12 u.p.z.p. w zw. z § 12 pkt 4 i 5 rozporządzenia należy wskazać, że Sąd Wojewódzki kierując się właściwym rozumieniem tych przepisów poczynił w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia co do udokumentowanych rozstrzygnięć organu w przedmiocie złożonych wniosków. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika natomiast na czym miałaby polegać błędna wykładnia wymienionych przepisów, co w rezultacie skutkuje niezasadnością zarzutu podniesionego w pkt 16.

Poza weryfikacją merytoryczną pozostawione zostały zarzuty skargi kasacyjnej wymienione w pkt 7 i 8 – w przedmiocie nieokreślenia dla oznaczonych jednostek strukturalnych geometrii dachów oraz wprowadzenia zakazu prowadzenia działalności gospodarczej na terenach oznaczonych odpowiednimi symbolami, jako niedotyczące nieruchomości stanowiących własność skarżącej. Wbrew przekonaniu wyrażonemu przez autora skargi kasacyjnej, Sąd Wojewódzki nie miał obowiązku badania legalności zaskarżonej uchwały w zakresie obejmującym nieruchomości innych podmiotów niż skarżąca.

Wprawdzie skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności całej uchwały, to jednak w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W przypadku gdy skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. istotne znaczenie dla określenia granic rozstrzygania ma interes prawny podmiotu kwestionującego uchwałę.

Wykazanie bowiem przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego jest nie tylko warunkiem skutecznego wniesienia skargi, ale też determinuje zakres merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę organu gminy powstaje w sytuacji, gdy naruszenie interesu prawnego skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Rozstrzyganie przez Sąd dotyczy tych części planu miejscowego, których ustalenia pozostają w związku z indywidualnym interesem prawnym skarżącego i powodują dla niego następstwa w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień lub nałożenia obowiązków. Obowiązek badania przez sąd zasad oraz trybu sporządzania planu miejscowego, zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie oznacza, że kontrola i rozstrzyganie dotyczy ustaleń planu w zakresie terenów nieobejmujących nieruchomości podmiotu wnoszącego skargę. Jak wskazano w orzecznictwie, w przypadku gdy skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności tego planu powinno nastąpić tylko w odniesieniu do części planu dotyczącej tych nieruchomości. Przyjęcie poglądu, że sąd może stwierdzić nieważność całej uchwały, niezależnie od tego, czy stwierdzone naruszenia odnoszą się do całości planu, czy tylko do części, która odnosi się do nieruchomości skarżącego, prowadzi do wypaczenia istoty skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g. (por. wyrok NSA z 5 czerwca 2014 r., II OSK 117/13).

Ze względu na zasadność omówionych na wstępie zarzutów zaskarżony wyrok podlegał uchyleniu na podstawie art. 185 p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie o kosztach podjęto na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.