Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 182/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 59 ust 3 i 4
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi Z.S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez Z.S. jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2011 r. znak: [...] utrzymująca w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2011 r. znak: [...] o stwierdzeniu z urzędu nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z [...] października 2010 r. znak: [...] udzielającej pozwolenia na użytkowanie obiektu szklarniowego do produkcji rolnej i zbiornika retencyjnego wraz z instalacjami, zlokalizowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...] . Zaskarżona decyzja wydana została w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z [...] czerwca 2008 r. znak: [...] , Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorom - A.S. i Z.S. pozwolenia na budowę obiektu szklarniowego z kotłownią opalaną gazem, z wewnętrznymi instalacjami: wodociągową, kanalizacyjną, gazową, elektryczną, kanalizacją sanitarną i deszczową (wraz ze zbiornikiem retencyjnym) na terenie działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...] , w oparciu o pozwolenia na budowę dla obiektu szklarniowego z kotłownią opalaną gazem, z wewnętrznymi instalacjami: wodociągową, kanalizacyjną, gazową, elektryczną, kanalizacją sanitarną i deszczową (wraz ze zbiornikiem retencyjnym) na terenie działki nr [...] obr. [...]przy ul. [...] w [...] . Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z [...] września 2008 r. znak: [...] .

A.S. i Z.S. w dniu [...] kwietnia 2009 r. wystąpili do powiatowego organu nadzoru budowlanego z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie rzeczonego obiektu budowlanego przed zakończeniem wszystkich robót budowlanych, przewidzianych zatwierdzonym projektem budowlanym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] decyzją z [...] kwietnia 2009 r. znak: [...] , w oparciu o art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego, udzielił inwestorom pozwolenia na użytkowanie obiektu szklarniowego z warunkiem zakończenia wszystkich robót i wykonania zagospodarowania terenu, zgodnie z pozwoleniem na budowę, w terminie do dnia 30 września 2009 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, iż do wykonania pozostaje budowa zbiornika retencyjnego, odwodnień, wymiana istniejącej kotłowni na gazową i zagospodarowanie terenu.

W dniu 24 września 2009 r. inwestorzy ponownie wystąpili do powiatowego organu nadzoru budowlanego z nowym wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu szklarniowego wraz ze zbiornikiem retencyjnym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] , po przeprowadzeniu czynności kontrolnych, decyzją z [...] października 2009 r. znak: [...] , w oparciu o art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego, ponownie udzielił pozwolenia na użytkowanie rzeczonego obiektu szklarniowego, z warunkiem zakończenia robót budowlanych i wykonania zagospodarowania terenu, zgodnie z pozwoleniem na budowę, w terminie do dnia 20 grudnia 2010 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że do zakończenia budowy pozostała wymiana istniejącej kotłowni na gazową i uporządkowanie terenu.

Następnie, z akt sprawy wynika, że ww. decyzja PINB dla m. [...] z [...] października 2009 r. znak: [...] została wyeliminowana z obrotu prawnego, decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] lutego 2010 r. znak: [...] , jako obarczona wadą nieważności, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 3 k.p.a. Decyzja z [...] lutego 2010 r. została zaś utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2010 r. znak: [...] . Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] decyzją z [...] czerwca 2010 r. znak: [...], w oparciu o art. 154 § 1 i 2 k.p.a. uchylił natomiast decyzję własną z [...] kwietnia 2009 r. znak: [...] .

W dniu [...] września 2010 r., inwestorzy po raz kolejny wystąpili do organu stopnia powiatowego o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu szklarniowego do produkcji rolnej oraz zbiornika retencyjnego, zrealizowanych na działce nr [...] przy ul. [...] w [...] .

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] , po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli obiektu, o której mowa w art. 59a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Praw budowlane (Dz. U. Nr 156 z 2006 r., poz. 1118 ze zm.), decyzją z [...] października 2010 r. znak: [...] , udzielił A.S. i Z.S. pozwolenia na użytkowanie ww. obiektu szklarniowego do produkcji rolnej i zbiornika retencyjnego wraz z instalacjami przed zakończeniem wszystkich robót (określonych w pozwoleniu na budowę z [...] czerwca 2008 r. znak: [...] ), tj. przed wykonaniem (jak wskazał) obiektu kotłowni oraz kanalizacji sanitarnej.

Następnie, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] podjął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z [...] października 2010 r. znak: [...] (o czym poinformował strony pismem z [...] sierpnia 2011 r.), i decyzją z [...] września 2011 r. znak [...] , na podstawie art. 104 w związku z art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i § 2, art. 158 § 1 k.p.a. oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z [...] października 2010 r. znak: [...] , udzielającej, po rozpatrzeniu wniosku A.S. i Z.S. , pozwolenia na użytkowanie obiektu szklarniowego do produkcji rolnej i zbiornika retencyjnego wraz z instalacjami, zlokalizowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...] , przed zakończeniem wszystkich robót, tj. przed wykonaniem obiektu kotłowni oraz kanalizacji sanitarnej. W uzasadnieniu wskazanej decyzji organ wojewódzki w pierwszej kolejności omówił zasady postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji i wskazał, że stanowi ono wyjątek od określonej w art. 16 § 1 k.p.a., ogólnej zasady stabilności rozstrzygnięć, zatem może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy w sposób bezsporny ustalono istnienie przyczyny, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. i powodującej jej nieważność. Wskazał dalej, że podstawą prawną kwestionowanej decyzji jest art. 55 pkt 3 Prawa budowlanego oraz art. 59 ust. 3 tej ustawy. Podał, że przepis art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego, zezwala na udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu, mimo niewykonania części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych, ale przepisu tego nie stosuje się, zgodnie z dyspozycją art. 59 ust. 4 Prawa budowlanego, w sytuacji niewykonania instalacji i urządzeń służących ochronie środowiska. I dalej podniósł, że realizacja nowego źródła ciepła, jako urządzenia proekologicznego, została wyraźnie wskazana w przywołanej wyżej decyzji Wojewody [...] z [...] września 2008 r. znak: [...] . Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] decyzją z [...] października 2010 r. znak: [...] niesłusznie zatem udzielił pozwolenia na użytkowanie rzeczonego obiektu budowlanego na terenie miasta, bez wykonania obiektu towarzyszącego, tj. kotłowni gazowej, która ma służyć ochronie środowiska. Tym samym organ wojewódzki stwierdził, że weryfikowana w sprawie decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 59 ust. 4 Prawa Budowlanego, i jako obarczoną wadą nieważności, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., należało ją wyeliminować z obrotu prawnego.

Odwołanie od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] września 2011 r. znak [...] wniósł Z.S. , zarzucając naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. art. 6, 7, 8, 9, 10, 11 i art. 16 k.p.a. oraz błędną interpretację art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a także naruszenie art. 59 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego i wniósł o:

-uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji bądź

-uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Podniósł, iż organ uniemożliwił mu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów. W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nie podał rzeczywistej podstawy wszczęcia, nie wskazał też jakie przepisy zostały naruszone zakwestionowaną decyzją, a to powodowało, że trudno było wnieść zastrzeżenia i uwagi do zgromadzonego materiału dowodowego. Odwołujący się nie zgodził się także ze stanowiskiem organu stwierdzającym, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] udzielająca pozwolenia na użytkowanie obiektu szklarnianego została wydana z rażącym naruszeniem art. 59 ust. 4 Prawa budowlanego.

Po rozpatrzeniu odwołania Z.S. , Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] listopada 2011 r. znak: [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji z [...] września 2011 r. znak: [...]

W uzasadnieniu zaskarżonego do Sądu orzeczenia GINB podał, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją procesową, należącą do nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, tworzącą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego - zarówno pod względem podmiotowym, jak również przedmiotowym - enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. Właściwy organ orzeka o stwierdzeniu nieważności badanej decyzji, tylko wówczas gdy stwierdzi, że wystąpiła jedna z przesłanek ściśle określonych w art. 156 § 1 k.p.a. i jednocześnie nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 2 k.p.a., a więc nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanego rozstrzygnięcia, ani też rozstrzygnięcie to nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych. Ponadto, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwzględnia się stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji, a nie zdarzenia i okoliczności, które nastąpiły po wydaniu decyzji. Jedną z podstaw zastosowania art. 156 § 1 k.p.a. jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa ( art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ). Do rażącego naruszenia prawa dochodzi wówczas, gdy decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, a ponadto jej obowiązywanie wywołuje skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Nie można jednak jako rażąco naruszającego prawo traktować rozstrzygnięcia, wynikającego z odmiennej interpretacji danego przepisu, nawet jeżeli później zostanie ono uznane za nieprawidłowe. Nie jest też dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo sytuacji, gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło.

Odnosząc się do istoty niniejszej sprawy organ odwoławczy przywołał treść art. 59a ust. 1, 2, 3 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane oraz art. 76 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm.) i wskazał, że nie jest możliwe wydanie pozwolenia na użytkowanie w sytuacji, gdy z jakichś względów i to niezależnie jakich, nieukończone są instalacje i urządzenia służące ochronie środowiska. Udzielenie warunkowego pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przedmiotowej sytuacji skutkować będzie nieważnością rozstrzygnięcia jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. Organ odwoławczy stwierdził przy tym, że pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego, udzielone w sytuacji nieukończonych instalacji i urządzeń służących ochronie środowiska będzie rażąco naruszać nie tylko przepis art. 59 ust. 4 Prawa budowlanego, ale także przepisy art. 76 ustawy Prawo ochrony środowiska. Wskazał też, że w piśmie z 14 października 2011 r., Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] podała, że w decyzji z [...] czerwca 2008 r., Nr [...] , znak: [...] o udzieleniu pozwolenia na budowę określono sporną inwestycję jako "budowa obiektu szklarniowego z kotłownią opalaną gazem, z wewnętrznymi instalacjami: wodociągową, kanalizacyjną, gazową, elektryczną, kanalizacją sanitarną i deszczową (wraz ze zbiornikiem retencyjnym) na działce [...]obr. [...]ul. [...] a w [...] ". Powyższa decyzja organu administracji architektoniczno - budowlanej pierwszej instancji została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z [...] września 2008 r., znak: [...] . W uzasadnieniu decyzji organu wojewódzkiego wskazano m.in., że "zatwierdzony projekt budowlany nie przewiduje wykorzystania starej kotłowni, która dla nowego zamierzenia jest po prostu za mała, a istniejący kocioł za mały i za stary (...) Dodać należy, że projekt budowlany (branża budowlana + instalacje elektryczne) przewiduje, że przyjęta technologia grzewcza nie zwiększy, lecz zmniejszy zanieczyszczenie powietrza".

W świetle powyższego GINB w konsekwencji stwierdził, że w omawianej sprawie kotłownię gazową uznać należy za urządzenie służące ochronie środowiska. Słusznie zatem [...] WINB zaskarżoną decyzją z [...] września 2011 r., znak: [...] stwierdził nieważność decyzji PINB dla Miasta [...] z [...] października 2010 r., znak: [...] o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 59 ust. 4 Prawa budowlanego.

Na koniec organ odwoławczy wyjaśnił, że wbrew zarzutom odwołania, w sprawie nie doszło do naruszenia wyrażonej w art. 10 k.p.a. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Skarżący został prawidłowo pouczony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego i z uprawnienia tego skorzystał. Ponadto w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nieważnościowego organ nadzorczy nie ma obowiązku wskazywania podstaw prawnych stwierdzenia nieważności decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję GINB z [...] listopada 2011 r. znak: [...] skarżący -Z.S. - wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji. Zaskarżonym decyzjom skarżący zarzucił błędną interpretację stanu faktycznego oraz naruszenie przepisów materialnych i proceduralnych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że w dacie wydania kwestionowanej decyzji do wykonania pozostała kotłownia gazowa, która miała zastąpić kotłownię opalaną węglem i drewnem oraz instalacja sanitarna. Wskazał przy tym, że na obecnym etapie nie można uruchomić ogrzewania gazowego, bowiem sieć gazowa w ulicy [...] , przy której mieści się obiekt nie posiada wystarczającej mocy zasilania gazem. W obiekcie znajduje się piec gazowy, ale nie można go uruchomić z uwagi na brak dostatecznej ilości gazu. Dlatego też postanowiono korzystać z dotychczasowych kotłów. Nie bez znaczenia, zdaniem skarżącego, jest również fakt, że zgodnie z zaleceniami Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miasta [...] wykonywał stosowne ekspertyzy stwierdzające, że eksploatowane piece nie są uciążliwe dla środowiska.

Dalej, skarżący podniósł, że swoim działaniem w sprawie organ I instancji naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. art. 6, 7, 8, 9, 10, 11 i art. 16 k.p.a., co zostało podniesione w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, jednak organ II instancji nie wziął tych zarzutów pod uwagę ani nie ustosunkował się do nich. Stanowi to także o naruszeniu przepisu art. 77 § 1 k.p.a. Powyższe skarżący podniósł mając na względzie, iż w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nieważnościowego nie wskazano kwestii budzących wątpliwości w sprawie, a to spowodowało, że skarżący do tych kwestii (nie znając ich) nie mógł się odnieść.

Skarżący zarzucił również naruszenie art. 59 ust. 4 Prawa budowlanego, albowiem (w jego ocenie) organy zastosowały całkowicie błędną interpretację tego przepisu. Zarówno istniejące kotły, jak i projektowane kotły gazowe emitują substancje do środowiska i trudno jest jednoznacznie ustalić, które bardziej zanieczyszczają środowisko. Faktem natomiast jest, że obie instalacje należą do mało uciążliwych i spełniają wymogi w zakresie powietrza atmosferycznego.

Ponadto, skarżący zauważył, iż stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie obiektu szklarniowego może prowadzić do absurdalnych wniosków, że dotychczasowa kotłownia może być użytkowana do innych celów np. do ogrzewania domu mieszkalnego i innych obiektów znajdujących się na działce - spełnia bowiem ona wszelkie normy dotyczące ochrony środowiska i żaden organ nie nakazał jej likwidacji bądź zakazu użytkowania, natomiast nie może być użytkowana do ogrzewania szklarni.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów procesowych, a to spowodowało co najmniej przedwczesne zastosowanie w sprawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a ten w zw. z art. 59 ust. 4 Prawa budowlanego.

-Na wstępie wskazać trzeba, iż przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2011 r. Decyzja ta wydana została w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia -w dacie wydania kontrolowanej w tym trybie decyzji, czy postanowienia na zasadzie art. 126 k.p.a.- przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.

Postępowanie niniejsze, zakończone decyzją z [...] listopada 2011 r., wszczęte zostało z urzędu przez organ nadzoru budowlanego stopnia wojewódzkiego i dotyczyło decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z [...] października 2010 r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie. Zatem, postępowanie to ukierunkowane było wyłącznie na kontrolę ww. decyzji z [...] października 2010 r. w aspekcie wystąpienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Główny Inspektor, po przeprowadzeniu postępowania w omawianym trybie (jako organ odwoławczy, na skutek odwołania wniesionego przez skarżącego), zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję [...] WINB z [...] września 2011 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji organu stopnia powiatowego z [...] października 2010 r. GINB podzielił ocenę dokonaną w sprawie przez organ I instancji i uznał tym samym, że kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 59 ust. 4 Prawa budowlanego, a to uzasadniało zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stwierdzając powyższe organ odwoławczy przyjął za organem I instancji, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta kwalifikowaną wadą, albowiem zezwala na użytkowanie obiektu mimo niewykonania części robót, w tym kotłowni opalanej gazem. Wskazaną kotłownię należało uznać zaś za urządzenie służące ochronie środowiska, a to powoduje, że w sytuacji niewykonania ww. kotłowni pozwolenie na użytkowanie nie mogło być wydane, bo sprzeciwia się temu art. 59 ust. 4 Prawa budowlanego oraz (jak dodatkowo wskazał organ odwoławczy) art. 76 ustawy Prawo ochrony środowiska.

Sąd dostrzega przy tym, iż stwierdzając powyższe Główny Inspektor miał na uwadze tryb postępowania w jakim orzekał. Organ ten kierował się też prawidłowym stanem sprawy, tj. z daty wydania spornego aktu. Dokonana przez ten organ analiza i argumentacja przywołana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie przemawia jednak -zdaniem Sądu- za wydanym rozstrzygnięciem, a w konsekwencji – za zastosowaniem przez ten organ art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 tej ustawy, z uwagi na wydanie weryfikowanej decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

-Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż rażące naruszenie prawa, o którym mowa w ww. przepisie, określane jest w doktrynie i rzecznictwie jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W orzecznictwie zgodnie zauważa się, iż rażące naruszenie prawa występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w razie oczywistego naruszenia prawa, tj. takiego, gdy dane rozstrzygnięcie stoi w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa, a więc takim, który nie wymaga dalszych wyjaśnień. W wyroku z 31 stycznia 2006 r. (sygn. akt I OSK 883/05, lex nr 299873), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa". I dalej: "Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący". W przywołanym wyroku Sąd zaznaczył też, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zaznaczył przy tym, że nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Jednocześnie dodać należy, iż w orzecznictwie zwraca się uwagę i podkreśla, że ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. Na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę m.in. w wyroku z 25 września 2007 r. (sygn. akt II OSK 1111/06, lex nr 494728), w którym to wskazał, iż "O tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Utożsamianie zatem tego pojęcia z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. Ponadto o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (...)".

-Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, iż decyzja GINB nie spełnia wymogów wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 tej ustawy. Organ odwoławczy nie wykazał bowiem w uzasadnieniu wydanej decyzji, aby w sprawie doszło do oczywistego, nie budzącego żadnych wątpliwości naruszenia przepisu prawa i, aby naruszenie to było takiej wagi, że uzasadniało zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W orzeczeniu Głównego Inspektora brak jest odniesienia się do wszystkich trzech przesłanek, którymi należy kierować się przy ustalaniu wagi naruszenia (jego kwalifikowaniu w kontekście ww. art. 156), a także do wszystkich tych okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na ważność weryfikowanej decyzji.

Przede wszystkim Sąd zauważa, iż decyzja z [...] października 2010 r. o pozwoleniu na użytkowanie wydana została na podstawie art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym jeżeli właściwy organ stwierdzi, że obiekt budowlany spełnia warunki, określone w ust. 1, pomimo niewykonania części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem, w wydanym pozwoleniu na użytkowanie może określić termin wykonania tych robót. Przepis art. 59 ust. 4 Prawa budowlanego stanowi natomiast, że przepisu ust. 3 nie stosuje się do instalacji i urządzeń służących ochronie środowiska. W ocenie Sądu, w kontekście tych przepisów, argumentację organu przytoczoną w zaskarżonej decyzji należało uznać za niewystarczającą, bo opartą na niepełnej analizie sprawy.

Przypomnieć należy, iż organ odwoławczy uznał kotłownię za urządzenie służące ochronie środowiska i z tego też powodu stwierdził w sprawie rażące naruszenie art. 59 ust. 4 Prawa budowlanego, a to -w ocenie Sądu- nie jest oczywiste i może budzić wątpliwości (na co słusznie zwrócono uwagę w skardze), a w sytuacji występowania takich niejasności, nie powinno mieć miejsca stwierdzenie nieważności decyzji. Kotłownia opalana gazem (ze swej istoty) nie stanowi tego rodzaju urządzenia, które służy ochronie środowiska. W niniejszej sprawie, zaprojektowana kotłownia gazowa miała zastąpić kotłownię mniejszą i opalaną węglem, co miało (jak wynika z decyzji organu odwoławczego wydanej w przedmiocie pozwolenia na budowę tej inwestycji) wpłynąć na zmniejszenie emisji zanieczyszczeń do atmosfery. Z pewnością jednak kotłownia opalana gazem nie stanowi typowego urządzenia, o którym mowa w art. 59 ust. 4 Prawa budowlanego. Warto przy tym dodać, że stwierdzając rażące naruszenie art. 59 ust. 4 Prawa budowlanego, GINB w żadnym miejscu nie wyjaśnił, czy wskazując na kotłownię ma na względzie budynek, czy też urządzenia służące do tego celu. W tej kwestii ważne było dokładne ustalenie okoliczności faktycznych towarzyszących wydaniu weryfikowanej decyzji, a tego nie uczyniono. Należało zaś wyjaśnić, czy w dniu wydania decyzji z [...] października 2010 r. o pozwoleniu na użytkowanie, pozostał do zrealizowania budynek kotłowni, czy tylko urządzenia pozwalające na eksploatację istniejącego już budynku z takim przeznaczeniem, a także jakie warunki w tym zakresie zostały zawarte w pozwoleniu na budowę i w zatwierdzonej tym pozwoleniem dokumentacji budowlanej (w aktach takiej zaś brak). Trzeba przy tym wyraźnie zaznaczyć, iż w art. 59 ust. 4 mowa jest o instalacji lub urządzeniu. Jednocześnie, trzeba przy tym dostrzec, że omawiany art. 59 ust. 4 koresponduje z przywołanym przez organ odwoławczy art. 76 ust. 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, a w jego kontekście sporna kotłownia gazowa może nabrać innego charakteru i może uzasadniać zastosowanie w sprawie art. 59 ust. 4. Niemniej podnieść należy, że wskazując posiłkowo na przepis art. 76 ustawy Prawo ochrony środowiska, organ odwoławczy nie wskazał, która dokładnie sytuacja opisana w tym przepisie wystąpiła w tym przypadku. Organ poprzestał jedynie na przytoczeniu ww. artykułu, bez odniesienia go do okoliczności sprawy, których -co istotne- w sposób dokładny nie ustalił (nie dysponował bowiem w całości dokumentacją budowlaną, która dla tej oceny była niezbędna). W ww. art. 76 ust. 2 mowa jest m. in. o określonych w decyzjach administracyjnych "środkach technicznych", "rozwiązaniach technologicznych", stanowiących wymagania ochrony środowiska dla nowo zbudowanego lub przebudowanego obiektu budowlanego, zespołu obiektów lub instalacji. Bez dysponowania całością decyzji o pozwoleniu na budowę (w tym jej załącznikiem w postaci dokumentacji budowlanej), nie można więc dokonać prawidłowej oceny w kontekście wskazanej normy prawnej. Nie można bowiem ustalić, jakie dokładnie wymogi -z uwagi na ochronę środowiska- zostały przewidziane w pozwoleniu na budowę dla spornej inwestycji i, czy w ich zakresie mieściła się sporna kotłownia oraz, czy zostały one zrealizowane przez inwestorów przed wystąpieniem o pozwolenie na użytkowanie. Stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa winno zaś mieć miejsce tylko w sytuacji oczywistego, nie budzącego żadnych wątpliwości naruszenia (na co Sąd powyżej już wskazywał), a to bezspornie musi być w sposób jednoznaczny wykazane w uzasadnieniu wydanej decyzji. Tego natomiast w kontekście ww. okoliczności w sprawie zabrakło.

Niezależnie od wskazanych uwag, zauważyć też należy, iż przepis art. 59 ust. 4 stanowi wyjątek od przepisu art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego. Zaznaczyć przy tym trzeba, że przepis art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego zezwala na udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestycji pomimo nie ukończenia tej inwestycji w całości. Z literalnego brzmienia tego przepisu wynika jednak, że pozwolenie na użytkowanie w takiej sytuacji może być wydane jedynie wówczas, gdy do wykonania zostało część robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem. W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, należało przede wszystkim wyjaśnić (zanim przystąpiono do rozważania zgodności decyzji z art. 59 ust. 4 Prawa budowlanego), czy w ogóle w okolicznościach sprawy art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego (a następnie też art. 59 ust. 4), mógł znaleźć zastosowanie, tj. czy stan faktyczny wypełniał dyspozycję tego przepisu.

Należy przy tym zauważyć, że weryfikowana decyzja dotyczy inwestycji realizowanej na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2008 r., którą udzielono pozwolenia na budowę obiektu szklarniowego (o powierzchni 5000m²) z kotłownią opalaną gazem, z wewnętrznymi instalacjami: wodociągową, kanalizacyjną, gazową, elektryczną, kanalizacją sanitarną i deszczową (wraz ze zbiornikiem retencyjnym). Pozwolenie na budowę -jak wynika z powyższego- wydane więc zostało na realizację szklarni wraz z kotłownią i wobec tego -zdaniem Sądu- należało rozważyć, czy obiekt tak określony stanowi jedno zamierzenie i całość architektoniczno-budowlaną (co oznacza, że zrealizowanie samej szklarni, czy samej kotłowni uniemożliwia funkcjonowanie tego obiektu zgodnie z warunkami zawartymi w pozwoleniu na budowę), czy też wręcz przeciwnie - bo możliwe jest funkcjonowanie ww. obiektów niezależnie od siebie z zachowaniem warunków określonych dla ich prawidłowego funkcjonowania. Zaznaczyć też należy, iż decyzja weryfikowana z [...] października 2010 r. została poprzedzona obowiązkową kontrolą i z protokołu z tej kontroli wynika, że nie zrealizowano m.in. kotłowni. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych projektu zagospodarowania działki wynika natomiast, że kotłownia (tj. budynek z takim przeznaczeniem) miała powstać na miejscu starej, węglowej, przy czym – zabudowa istniejąca miała zostać rozbudowana. Dokonując oceny sprawy w ww. zakresie, a więc w kontekście prawidłowości zastosowania w sprawie art. 59 ust. 3, należało również wyjaśnić, czy uwagi w protokole z kontroli odnoszą się do kotłowni budynku, czy do urządzeń z takim budynkiem związanych. Jeszcze raz podkreślić bowiem trzeba, iż w kontekście tego przepisu należało przede wszystkim wyjaśnić, czy zakres prac, który pozostał do wykonania umożliwiał zastosowanie wskazanej normy prawnej, tj. czy rzeczywiście pozostało do wykonania tylko część robót wykończeniowych ewentualnie część innych robót budowlanych związanych z obiektem ale takiego charakteru, że ich brak nie mógłby kolidować z funkcjonowaniem obiektu jako całości. Ewentualne nieprawidłowości stwierdzone w tym zakresie winny być rozważone w kontekście przesłanki rażącego naruszenia prawa. Takiej oceny w sprawie także zabrakło, a to musiało skutkować wzruszeniem zaskarżonej decyzji. Sąd zauważa przy tym, że dopiero bezsporne ustalenia w tym zakresie mogłyby skutkować dalszą oceną sprawy, z uwzględnieniem ust. 4 art. 59 Prawa budowlanego i art. 76 ustawy Prawo ochrony środowiska. Najpierw bowiem należało wyjaśnić, czy art. 59 ust. 3 mógłby mieć zastosowanie w sprawie, a dopiero w następnej kolejności (i przy ustaleniu, że okoliczności sprawy wypełniają dyspozycję art. 59 ust. 3), czy nie sprzeciwia się temu art. 59 ust. 4.

-Konkludując, z przedstawionych przyczyn Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem przepisów procesowych, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu, decyzja ta nie została poprzedzona wyczerpująco przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym i właściwą analizą sprawy, a w efekcie tego co najmniej przedwcześnie mocą tej decyzji przyjęto, iż decyzja organu wojewódzkiego z [...] listopada 2011 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji organu powiatowego z [...] października 2010 r. jest prawidłowa oraz, że ta ostania rażąco narusza art. 59 ust. 4 Prawa budowlanego.

Ponownie orzekając organ obowiązany będzie uwzględnić powyższe uwagi Sądu i jeszcze raz ocenić pod względem ważności kwestionowaną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie uzupełniając uprzednio akta o zatwierdzony pozwoleniem na budowę projekt budowlany.

Główny Inspektor obowiązany będzie mieć przy tym na względzie, że ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa należy traktować społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją.

W tej sytuacji, nie przesądzając końcowego wyniku sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.