Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 164/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 1, art. 185 par. 1 w zw. z art.182 par. 1 i 3
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 4 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2007 nr 191 poz 1371
law: Ustawa z dnia 7 września 2007 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz  niektórych innych ustaw.
article: art. 79 ust. 3 i ust. 7, art. 80 ust. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1724/21 o odrzuceniu skargi Miasta W. na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

Oświadczeniem z 5 listopada 2018 r. Prezydent W. wypowiedział użytkownikowi wieczystemu ze skutkiem na 31 grudnia 2018 r. dotychczasową wysokość stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego ułamkowej części gruntu położonego w W. przy ul. E. [...], stanowiącego działki ewidencyjne nr [...] i [...] z obrębu [...] jako prawa związanego z prawem własności lokalu użytkowego [...] i pomieszczenia [...] i ustalił jej wysokość na 3% wartości gruntu dla lokali niemieszkalnych.

Użytkownik wieczysty pismem nadanym 27 grudnia 2018 r. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej: Kolegium) wniosek, w którym wskazał, że podwyższenie stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu z 1 % na 3% jest nieuzasadnione.

Orzeczeniem z [...] maja 2021 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2019 r., poz. 270; dalej: ustawa zmieniająca), Kolegium umorzyło postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu podano, że dnia 13 lutego 2019 r. weszła w życie ustawa zmieniająca, która w art. 4 ust. 1 wprowadziła generalną zasadę, że jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty nie zostało skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Dodatkowo w art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej zostało wskazane, że postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, umarza się. W tym stanie rzeczy postępowanie podlega umorzeniu, a strony wiąże opłata w wysokości dotychczasowej. Strony pouczono o prawie wniesienia sprzeciwu od orzeczenia w trybie art. 80 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1990; dalej: u.g.n.), skutkującego utratą mocy przez orzeczenie i przekazaniem sprawy do właściwego sadu powszechnego.

Pismem z 28 czerwca 2021 r. Miasto W. złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe orzeczenie. W skardze podniesiono, że organ wadliwie zastosował w sprawie art. 4 ustawy zmieniającej, który dotyczy aktualizacji opłaty rocznej, a nie zmiany stawki procentowej na podstawie art. 72 ust. 2 i 2a u.g.n. Podniesiono również, że umorzenie postępowania nie rozstrzyga sprawy co do istoty, zatem podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Przepis art. 80 ust. 1 u.g.n., jak też przepisy ustawy zmieniającej nie przewidują, aby na umorzenie postępowania przysługiwał sprzeciw do sądu powszechnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 30 sierpnia 2021 r., I SA/Wa 1724/21, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), odrzucił skargę (pkt 1) i zwrócił stronie skarżącej ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 200 złotych, uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi (pkt 2). Uzasadniając odrzucenie skargi Sąd I instancji wskazał, że zaskarżone orzeczenie nie mieści się w katalogu określonym w art. 3 § 2 i 2a p.p.s.a., brak również przepisów szczególnych, które przewidywałyby kontrolę sądowoadministracyjną zaskarżonego orzeczenia– stosownie do art. 3 § 3 p.p.s.a.

Sąd I instancji wyjaśnił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że orzeczenia samorządowych kolegiów odwoławczych wydawane w procedurze aktualizacyjnej przewidzianej w art. 78 i art. 79 u.g.n. zapadają w postępowaniu o charakterze quasi-administracyjnym, ale stanowiącym tylko jedną z faz tej procedury, która zmierza do rozstrzygnięcia sporu odnoszącego się do cywilnego stosunku prawnego opartego na cywilnoprawnej umowie. Sprawa aktualizacyjna zawisła w ten sposób przed kolegium nadal pozostaje w swej istocie materialnoprawną sprawą o świadczenie pieniężne o charakterze cywilnoprawnym, a zastosowanie znajduje tu procedura administracyjna, stosowana jedynie odpowiednio. Zgodnie z art. 80 ust. 1 u.g.n. od orzeczenia kolegium zapadłego w procedurze aktualizacyjnej właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Powyższy przepis wskazuje zatem jednoznacznie, że sprawy dotyczące aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste zostały poddane kognicji sądów powszechnych. Jednocześnie żaden przepis nie przewiduje w sprawach tego rodzaju kognicji sądów administracyjnych.

W skardze kasacyjnej strona skarżąca zaskarżyła postanowienie Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd, który wydał zaskarżone postanowienie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów:

1. prawa materialnego, tj. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art 79 ust. 7 u.g.n. przez błędną jego wykładnię, a w szczególności przyjęcie, że zastosowanie do prowadzonego postępowania aktualizacyjnego niektórych przepisów k.p.a. wyklucza możliwość sądowoadminstracyjnej kontroli wszelkich orzeczeń wydawanych przez Kolegium w tym postępowaniu;

2. postępowania, tj. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz art 3 § 2, 2a i 3 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że wydane w sprawie orzeczenie Kolegium nie jest orzeczeniem kończącym postępowanie w sprawie, które podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Przytoczone naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem zarzucana okoliczność stanowiła przesłankę odrzucenia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że od niektórych orzeczeń Kolegium stronom przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a nie sprzeciw do sądu powszechnego. Zgodnie z treścią art. 78 ust. 2 u.g.n. użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Rozpatrując taki wniosek organ, jeśli wcześniej nie dojdzie do zawarcia ugody w powyższej kwestii, wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Od orzeczenia kolegium odwołanie nie przysługuje (art. 79 ust. 3 u.g.n.). Zgodnie zaś z treścią art. 80 ust. 1 u.g.n. od orzeczenia kolegium organ lub użytkownik wieczysty może wnieść sprzeciw do sądu powszechnego. Przy tym do postępowania przed kolegium toczącego się z wniosku, o którym mowa w art. 78 ust. 2 w zw. z treścią art. 79 ust. 7 u.g.n. stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. Odpowiednie stosowanie tylko niektórych przepisów k.p.a., z wyłączeniem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń, nie oznacza, aby inne niż te, o których mowa w art. 79 ust. 3 u.g.n., orzeczenia kolegium podlegały kognicji sądu powszechnego, czy też nie podlegały zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Należy bowiem rozróżnić orzeczenia samorządowego kolegium odwoławczego, które są rozstrzygnięciem sprawy co do jej istoty, tj. zasadności dokonanego przez organ wypowiedzenia wysokości dotychczasowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości, od orzeczeń w kwestiach incydentalnych. Pierwsze z nich wydawane są bowiem w postępowaniu głównym i rozstrzygają sprawę co do meritum. W ramach jednak postępowania głównego dotyczącego aktualizacji opłaty, ustawodawca zezwolił, jak to już wskazano powyżej, na odpowiednie stosowanie wymienionych w art. 79 ust. 7 u.g.n. przepisów k.p.a. W trakcie bowiem omawianego postępowania (kończącego się wydaniem orzeczenia, od którego służy sprzeciw do sądu powszechnego), może dojść do postępowań ubocznych, incydentalnych. Postanowienia w kwestiach incydentalnych nie są natomiast orzeczeniami, od których przysługuje sprzeciw. Zostały bowiem wydane w postępowaniu o charakterze administracyjnym i rozstrzygają kwestie administracyjnoprawne. Kolegium nie rozpatruje wówczas sporu równorzędnych stron, lecz orzeka w sposób władczy i jednostronny o braku podstaw do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego. Przedmiotem postępowania nie jest wtedy zasadność aktualizacji opłaty rocznej, ale postępowanie uboczne (por. wyrok WSA w Łodzi z 15 października 2019 r., II SA/Łd 555/19, podobnie w wyrokach z 21 listopada 2019 r., II SA/Łd 562/19 oraz z 27 listopada 2019 r., II SA/Łd 540/19). Także Naczelny Sąd Administracyjny w swoich orzeczeniach zarysowuje podział rozstrzygnięć Kolegium na orzeczenia wydawane na podstawie art. 79 ust. 3 u.g.n. oraz na orzeczenia rozstrzygające różne kwestie procesowe. Jedynie od orzeczeń Kolegiów wydanych co do meritum służy stronom sprzeciw, natomiast w pozostałych sprawach skarga do sądu administracyjnego (tak NSA w postanowieniu z 8 grudnia 2017 r., I OSK 2609/17). Skarżący kasacyjnie zwrócił także uwagę na rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale 7 sędziów z 17 grudnia 2018 r., I OPS 2/18, która wskazuje na inny aspekt orzeczeń Kolegiów, które kończą postępowanie w sprawie, mianowicie taki, że brak możliwości zaskarżenia tych orzeczeń pozbawiałby uczestników tego postępowania prawa do sądu, bowiem sprzeciw, o którym mowa w art. 80 ust. 1 u.g.n. służy jedynie w przypadku orzeczeń wymienionych w przepisach art. 79 ust. 3 u.g.n. Zdaniem skarżącego kasacyjnie stanowisko Sądu I instancji jest wadliwe, zaskarżone orzeczenie Kolegium nie stanowiło orzeczenia merytorycznego, o którym mowa w art. 79 ust. 3 u.g.n., a inne rozstrzygnięcie podjęte w trakcie postępowania prowadzonego na podstawie przepisów k.p.a. Zaskarżone orzeczenie wydane zostało przez organ administracji w toku postępowania prowadzonego na podstawie przepisów k.p.a., będącego postępowaniem szczególnym i jest orzeczeniem kończącym postępowanie w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu, uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a.

Podstawę prawną zaskarżonego orzeczenia Kolegium stanowił art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, zgodnie z którym, jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Stosownie do art. 4 ust. 2 tej ustawy, postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się. Cytowana ustawa zmieniająca weszła w życie w dniu 13 lutego 2019 r. Z przywołanych przepisów wynika, że przesłankami umorzenia postępowania dotyczącego weryfikacji aktualizacji opłaty rocznej są: po pierwsze – wszczęcie postępowania po dniu 5 października 2018 r. oraz po drugie – brak skutecznego doręczenia wypowiedzeń dotychczasowej wysokości opłaty wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., tj. dniem przekształcenia z mocy prawa dotychczasowego prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Umorzenie postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego wyklucza, że rozstrzygnięcie dotyczące zasadności ustalonej wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste może zapaść.

Jednocześnie należy zauważyć, że przepis art. 4 ustawy zmieniającej dotyczy kwestii związanych z ustaleniem opłaty przekształceniowej za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, co zgodnie z art. 1 ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2020 r., poz. 2040; dalej: ustawa przekształceniowa) w odniesieniu do określonych gruntów nastąpiło z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2019 r. Ustawa przekształceniowa łączy skutek przekształcenia prawa z koniecznością uiszczenia opłaty przekształceniowej, jej wysokość jest określana zgodnie z art. 7 tej ustawy, co do zasady w powiązaniu z wysokością opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Przepis art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej zawiera zatem normę materialną, która w sytuacji określonej w hipotezie tego przepisu, wyznacza wysokość rocznej opłaty przekształceniowej na wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. W tej sytuacji przepis art. 4 ust. 2 ustawy przekształceniowej przewiduje umorzenie postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 tej ustawy (wszczętego po dniu 5 października 2018 r., gdy wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty nie zostało skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed 1 stycznia 2019 r.).

Konieczność umorzenia postępowania dotyczącego sporu co do wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste jest konsekwencją tego, że spór ten, wobec materialnoprawnej regulacji art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, stał się bezprzedmiotowy: w wyniku przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności, brak jest podstaw do aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste na przyszłość, zaś określenie wysokości opłaty przekształceniowej następuje na podstawie opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste obowiązującej przed aktualizacją.

Nie budzi przy tym wątpliwości, że postępowanie wszczęte przed kolegium w sprawie aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego prowadzone jest na podstawie przepisów u.g.n.

Złożenie wniosku kwestionującego aktualizację opłaty rocznej inicjuje postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym, którego przedmiotem jest ustalenie opłaty. Rozpatrując taki wniosek kolegium powinno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody, jeśli jednak nie dojdzie do zawarcia ugody w powyższej kwestii, wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty (art. 79 ust. 3 u.g.n.). Jest to orzeczenie co do istoty sprawy, które nie podlega ani weryfikacji w trybie administracyjnym, ani zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Wniesienie sprzeciwu powoduje, że orzeczenie Kolegium traci moc, a sprawa aktualizacji opłaty podlega rozpoznaniu przez sąd powszechny. Przedmiotem postępowania przed sądem powszechnym nie jest zatem kontrola orzeczenia kolegium, rozstrzygnięcie sądu powszechnego nie może też skutkować przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania przez kolegium, sąd orzeka w przedmiocie zasadności aktualizacji opłaty rocznej.

W toku postępowania przed kolegium odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy k.p.a. o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. Oznacza to, że w przypadku zaistnienia podstaw do umorzenia postępowania, jak to przewiduje w szczególności art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej, odpowiednie zastosowanie znajdą przepisy k.p.a. Dział II k.p.a. regulujący postępowanie, reguluje również w art. 105 § 1 k.p.a. umorzenie postępowania w przypadku jego bezprzedmiotowości, regulacja ta powinna znaleźć odpowiednie stosowanie w przypadku uznania przez Kolegium istnienia podstaw do zastosowania art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej. Przepis art. 105 § 1 k.p.a. stanowi, że umorzenie postępowania następuje w formie decyzji. Wyłączenie stosowania przepisów o odwołaniach wskazuje na dwie okoliczności. Po pierwsze, wyłączenie stosowania przepisów o odwołaniach w art. 79 ust. 7 u.g.n. oznacza, że ustawodawca nie wykluczył wydania w toku postępowania przed kolegium takiego orzeczenia, do którego mogłyby one znajdować zastosowanie na skutek odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. o postępowaniu. Po drugie, wyłączenie stosowania przepisów o odwołaniach powoduje, że wydane przez kolegium rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania nie podlega kontroli w trybie administracyjnym i staje się ostateczne.

Nie budzi wątpliwości, że postępowanie w przedmiocie ustalenia i aktualizacji opłat z tytułu użytkowania wieczystego przebiega w dwóch etapach: w pierwszym, postępowanie prowadzone jest przed samorządowym kolegium odwoławczym i dotyczy badania zasadności wysokości opłaty rocznej, w drugim zaś (jeśli do niego dojdzie) – toczy się przed sądem powszechnym, w drodze procesu cywilnego. Do przeniesienia kompetencji na sąd powszechny dochodzi na skutek wniesienia sprzeciwu. Zgodnie z art. 80 ust. 1 u.g.n. sprzeciw wnosi się od orzeczenia kolegium. Powstaje zatem pytanie, jaki jest zakres rozstrzygnięć kolegium objętych pojęciem orzeczenia w rozumieniu art. 80 ust. 1 u.g.n., czy obejmuje on wyłącznie orzeczenia o jakich mowa w art. 79 ust. 3 u.g.n. – o oddaleniu wniosku lub ustaleniu nowej wysokości opłaty, czy też obejmuje także inne rozstrzygnięcia wydawane w związku ze sprawą, w tym o umorzeniu postępowania.

Ustawodawca w art. 79 ust. 3 u.g.n. posłużył się określeniem "orzeczenie", co jest zgodnie traktowane w orzecznictwie jako wyraz tego, że skoro kognicji organu administracji poddano spór majątkowy o charakterze cywilnym, to akt kończący takie postępowanie stanowi odrębny rodzaj rozstrzygnięcia, co specjalnie podkreślił ustawodawca, używając nazwy "orzeczenie" (J.P. Tarno, A. Wrzesińska-Nowacka: Postępowanie w sprawach opłaty za użytkowanie wieczyste, "Samorząd Terytorialny" 1995, nr 7-8, s.109 i nast.). W uchwale siedmiu sędziów NSA z 25 listopada 2013 r., I OPS 12/13 Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko, że chociaż spór między użytkownikiem wieczystym a właścicielem gruntu rozstrzyga organ administracji, jakim jest samorządowe kolegium odwoławcze, to jednak zapadłe w tym zakresie orzeczenie nie jest decyzją administracyjną. Stanowisko to opiera się na stwierdzeniu, że sprawa aktualizacyjna, zawisła przed kolegium, nadal pozostaje w istocie materialnoprawną sprawą o świadczenie pieniężne o charakterze cywilnoprawnym, która jest objęta właściwością sądu powszechnego, przez co nie ma jakichkolwiek podstaw, by przedmiotowe orzeczenie uznać za decyzję administracyjną. Jako zasadnicza kwestia jawi się zatem charakter sprawy (majątkowy i cywilny), którego dotyczyć ma orzeczenie kolegium.

W powołanej powyżej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny przyjął również, że to, iż sprawa w znaczeniu materialnym ma charakter cywilny i należy do właściwości sądów powszechnych, nie musi samo przez się wykluczać właściwości sądów administracyjnych w tego rodzaju sprawach we wszelkim zakresie. NSA podzielił pogląd uprzednio wyrażony w uzasadnieniu uchwały NSA z 8 listopada 1999 r., OPS 12/99 (ONSA 2000, nr 2, poz. 47), w której powołując się na art. 184 Konstytucji RP, stwierdzono, że rozwiązania przewidujące przejście sprawy z drogi administracyjnej na drogę sądową nie oznaczają, iż w takich sprawach przysługuje tylko droga do sądu powszechnego, a skarga sądowoadministracyjna w ogóle nie jest dopuszczalna. W sprawach przekazywanych do właściwości sądów powszechnych, które w pierwszej fazie są załatwiane przez organy administracji, właściwość sądu administracyjnego bowiem jest wyłączona tylko w takim zakresie, w jakim sąd powszechny może przejąć sprawę do dalszego jej rozpoznania. W odniesieniu do opłaty za użytkowanie wieczyste sąd powszechny może przejąć do rozpoznania sprawę w zakresie sporu co do zasadności aktualizacji tej opłaty, czyli w zakresie dotyczącym kwestii majątkowej (cywilnej).

Wobec powyższego należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie przedmiotem sporu nie jest zasadność aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste, jak przyjął Sąd I instancji, ale dopuszczalność jego rozpoznania ze względu na materialoprawną regulację art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej. Dopiero rozstrzygnięcie, że w sprawie nie było podstaw do zastosowania art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej i umorzenia postępowania w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, otworzy drogę do wydania przez Kolegium orzeczenia na podstawie art. 79 ust. 3 u.g.n., a następczo do zgłoszenia sprzeciwu i przekazania sprawy do rozpoznania sądowi powszechnemu. Przepis art. 80 ust. 1 u.g.n. i uregulowania zawarte w ustawie zmieniającej nie przewidują, aby od orzeczenia wydanego w trybie art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej służył sprzeciw do sądu powszechnego, służy on bowiem jedynie od orzeczeń, o których mowa w art. 79 ust. 3 u.g.n.,

Także stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów NSA z 17 grudnia 2018 r., I OPS 2/18 potwierdza, że w toku postępowania przez kolegium w sprawie aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste, na skutek odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a., dochodzi do wydania rozstrzygnięć związanych z prowadzonym postępowaniem, które co do zasady nie mogą podlegać kontroli sądu powszechnego, dla którego zastrzeżona jest kognicja w kwestii cywilnej, związanej ze sporem o wysokość opłaty za użytkowanie.

W oparciu o powyższe Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że pojęcie "orzeczenia", od którego zgodnie z art. 80 ust. 1 u.g.n. możliwe jest wniesienie sprzeciwu, ogranicza się do orzeczenia wydanego na podstawie art. 79 ust. 3 u.g.n. o oddaleniu wniosku użytkownika wieczystego lub ustaleniu nowej wysokości opłaty, nie mieszczą się w nim natomiast inne rozstrzygnięcia wydawane przez kolegium w toku postępowania prowadzonego z odpowiednim zastosowaniem przepisów k.p.a. wskazanych w art. 79 ust. 7 u.g.n. O tym, czy rozstrzygnięcia te podlegają kontroli sądu administracyjnego, rozstrzyga ich charakter i przepisy p.p.s.a.

Wydane w niniejszej sprawie orzeczenie, jako wydane na podstawie art. 4 ustawy zmieniającej, a nie na podstawie art. 79 ust. 3 u.g.n., nie rozstrzyga sprawy co do istoty i niezależnie od zastosowanej przez Kolegium terminologii, jest procesowo decyzją o umorzeniu (art. 105 § 1 k.p.a.). Decyzja ta wydana z odpowiednim zastosowaniem przepisów k.p.a. i na administracyjnym etapie postępowania, jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. i służy na nią skarga do sądu administracyjnego.

Uzupełniająco należy też zwrócić uwagę, że w wyniku sprzeciwu sąd powszechny nie bada poprawności orzeczenia kolegium, ponieważ orzeczenie to zgodnie z art. 80 ust. 3 u.g.n. z chwilą wniesienia sprzeciwu traci moc. Sąd powszechny, w razie bezzasadności umorzenia postępowania, nie mógłby zatem doprowadzić do uchylenia orzeczenia kolegium, a sprawa nie mogłaby powrócić na etap postępowania przed Kolegium. W efekcie, gdyby przyjąć, że od orzeczenia o umorzeniu postępowania wydanego na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej przysługuje sprzeciw do sądu powszechnego, to w sytuacji uznania przez sąd, że nie zachodzą przeszkody do jej merytorycznego rozpoznania i przesłanki do umorzenia, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, wydanie rozstrzygnięcia przez sąd powszechny nastąpiłoby z pominięciem administracyjnego etapu postępowania. Tymczasem model przewidziany w u.g.n. jest dwuetapowy, albowiem sprawa podlega merytorycznemu rozpoznaniu na dwóch etapach przez różne organy.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zwrot kosztów postępowania, wskazać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do orzekania w tej materii. Zgodnie z art. 209 p.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, Nr 2, poz. 23), a takim jest postanowienie o odrzuceniu skargi.