Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 964/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2, art. 136 § 1, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151a § 2, art. 64a, art.  64d § 1, art. 64e, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. D. i P. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 1040/21 w sprawie ze sprzeciwu K. D. i P. D. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2021 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy budynku rekreacji indywidualnej w sposób odbiegający od przepisów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 17 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 1040/21, oddalił sprzeciw K. D. i P. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2021 r., znak: [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy budynku rekreacji indywidualnej w sposób odbiegający od przepisów.

Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) decyzją z dnia [...] września 2021 r., nr [...], na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., zwana dalej "k.p.a."), umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku rekreacji indywidualnej - konstrukcji drewnianej z bala struganego, z dachem dwuspadowym, o wymiarach zewnętrznych 8,26 m x 3,87 m, na działce o nr geod. [...] (segment działki [...]) w miejscowości P., obręb [...] gmina [...], którego inwestorem są K. i P. D. - w sposób odbiegający od przepisów (art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dotyczących miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi [...], z uwagi na legitymowanie się przez inwestorów prawomocnym zgłoszeniem zamiaru budowy z dnia 5 listopada 2018 r., do którego Starosta [...] nie wniósł sprzeciwu.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. M.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] listopada 2021 r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie zaistniałby przesłanki do wydania decyzji o umorzeniu postępowania z uwagi na bezprzedmiotowość, jeżeli z materiału dowodowego wynikałoby jednoznacznie, że wykonane roboty budowlane były zgodne ze zgłoszeniem i przepisami, w tym przepisami planu miejscowego i warunkami technicznymi. Tymczasem zebrany materiał dowodowy wskazuje, że przedmiotowy budynek został wybudowany niezgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który przewiduje zakaz wznoszenia obiektów kubaturowych. WINB podkreślił, że zrealizowanie inwestycji w następstwie zgłoszenia, w odniesieniu do którego nie został wniesiony sprzeciw, nie wyłącza zasadności prowadzenia postępowania naprawczego uregulowanego w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Wyjaśnił, że stan zgodności z prawem w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego oznacza nie tylko zgodność z przepisami z zakresu prawa budowlanego, ale również zgodność z przepisami określającymi ład przestrzenny na danym terenie, tj. przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dodał też, że nie ma podstaw prawnych, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego, prowadzących postępowanie w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, wyłączyć uprawnienie do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do realizowanych przez niego robót budowlanych. W związku z powyższym, WINB wskazał, że zasadne jest przeprowadzenie postępowania w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, a przy ponownym prowadzeniu postępowania organ pierwszej instancji winien uzupełnić akta sprawy o: 1) stanowisko Gminy wskazujące na naruszenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumenty umożliwiające weryfikację kręgu stron postępowania (współwłaścicieli działki nr [...], statusu w sprawie Stowarzyszenia [...]) oraz prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 3) dokumenty przywołane w adnotacji urzędowej PINB z dnia 10 lutego 2020 r. dot. podziału działki [...] (co może mieć znaczenia dla ustalenia kręgu stron postępowania) oraz uchwał ww. Stowarzyszenia dot. prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 4) nr księgi wieczystej [...] w miejscowości P., obręb [...]; 5) weryfikację zachowania przepisów technicznych (dot. odległości od granicy działki, obiektów sąsiednich, odległości od linii SN 15kV); 6) dokumentację fotograficzną z czynności kontrolnych; 7) dokumenty potwierdzające legalność oraz prawidłowość wykonania bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe lub indywidualnej oczyszczalni ścieków - bowiem czynności kontrolne PINB wykazały, że w przedmiotowym budynku podłączona jest instalacja wodno-kanalizacyjna (podczas gdy § 14 ust. 2 ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zakazuje stosowanie zbiorników na ścieki oraz indywidualnych oczyszczalni ścieków, a działka na której zlokalizowany jest przedmiotowy budynek nie jest działką budowlaną).

Konkludując, WINB stwierdził, że wobec naruszenia przepisów postępowania w zakresie zebrania i oceny materiału dowodowego m.in. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., organ pierwszej instancji przedwcześnie wydał decyzję o umorzeniu przedmiotowego postępowania, z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a., tj. pomimo istniejącego nadal przedmiotu sprawy, dającego podstawę do prowadzenia sprawy w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego.

Na ww. decyzję WINB sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie złożyli K. i P. D., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 105 § 1 k.p.a., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego; błędne i niewystarczające wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; błędną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i rozpatrzenie go w sposób niewyczerpujący i nieprawidłowy z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów; błędne stwierdzenie, że brak jest podstaw do uznania postępowania za bezprzedmiotowe; b) art. 138 § 2 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że konieczne jest przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego niezbędnego dla wyjaśnienia sprawy, a jego zakres ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, podczas gdy organ pierwszej instancji prawidłowo zebrał i ocenił materiał dowodowy w celu wyjaśnienia sprawy; c) art. "138 § 1 ust. 1" k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i w związku z tym nie utrzymanie w mocy prawidłowej decyzji organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu sprzeciwu podniesiono, że postanowieniem z dnia 20 września 2021 r. Wojewoda odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności zgłoszenia z dnia 5 listopada 2018 r. Wywiedziono, iż z § 17 planu miejscowego wynika, że zakaz wznoszenia obiektów kubaturowych ograniczony jest do sąsiedztwa linii SN 15kV i dodano, że organ przyjmujący zgłoszenie uznał uzgodnienie z dnia 6 marca 2019 r. z ZEB Zakładu Sieci w [...], dołączone do zgłoszenia, za spełnienie wymogu z § 17 pkt 2 planu miejscowego. Przedstawiciel ZEB sprawdził i pomierzył na terenie działki skarżących wysokość słupów i zwisów linii, w konsekwencji czego ustalone zostało dokładnie, w którym miejscu i w jakiej odległości od linii mogą zostać wybudowane domki rekreacji indywidualnej, na potwierdzenie czego sporządzona została mapa geodezyjna z wyrysowanym konturem budynku o konkretnych wymiarach i odległościach od linii SN 15kV. Podano, że zbędne jest uzupełnianie akt sprawy o dokumenty potwierdzające legalność i prawidłowość wykonania bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe lub indywidualnej oczyszczalni ścieków, gdyż kontrola PINB wykazała, że przedmiotowy budynek podłączony jest do instalacji wodno-kanalizacyjnej Stowarzyszenia, na co skarżący uzyskali stosowną zgodę; domek nie posiada więc zbiornika na nieczystości ciekłe i indywidualnej oczyszczalni ścieków.

W odpowiedzi na sprzeciw, WINB wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalając sprzeciw wskazał, że WINB prawidłowo wywiódł, powołując się na ugruntowane poglądy sądów administracyjnych, że stan zgodności z prawem w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 4 i 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oznacza zgodność zarówno z przepisami prawa materialnego z zakresu prawa budowlanego (w tym warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), jak i zgodność z przepisami określającymi ład przestrzenny na danym terenie, do których zalicza się ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zasadny jest też pogląd tego organu, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50-51 organ nadzoru zobowiązany jest do zbadania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W przeciwnym wypadku mogłoby dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności osób trzecich, co stawiałoby inwestora realizującego samowolę budowlaną w sytuacji korzystniejszej, niż inwestora realizującego zabudowę z wszelkimi ograniczeniami wynikającymi z przepisów prawa. W ocenie Sądu, PINB miał więc obowiązek wszczęcia i prowadzenia postępowania w przypadku ustalenia, że wykonując roboty budowlane objęte zgorszeniem, co do którego starosta nie wniósł sprzeciwu, skarżący naruszyli ustalenia planu miejscowego oraz przepisy techniczne, w tym dotyczące odległości budynku od granicy działki, obiektów sąsiednich i linii SN 15kV. Sąd zauważył, że w § 12 ww. uchwały wprowadzony został zakaz zabudowy kubaturowej na terenie położonym "w strefie uciążliwości linii energetycznej SN 15kV". Ponadto, zgodnie z § 17 pkt 1 tego aktu, na terenie oznaczonym symbolem 7 ZP, na którym usytuowana jest część działki z udziałem skarżących, zakazano "wznoszenia obiektów kubaturowych i nasadzeń drzew w sąsiedztwie linii SN 15kV", zaś w pkt 2 § 17 przewidziano obowiązek uzgodnienia zagospodarowania terenu z ZEB Zakład Sieci w [...]. Z uwagi na treść § 12 i § 17 pkt 1 uchwały, zabudowa możliwa jest poza strefą uciążliwości sąsiedztwa linii SN 15kV, po uzgodnieniu z ww. podmiotem. Jak ustalił PINB w toku czynności kontrolnych, przeprowadzonych w dniu 17 lipca 2020 r., budynek rekreacyjny skarżących znajduje się w odległości 14,8 m od tej linii. Zdaniem Sądu, zasadnie WINB ocenił, że przedmiotowy budynek rekreacji indywidualnej może naruszać ustalenia ww. planu, co w konsekwencji obliguje organ nadzoru budowlanego do zastosowania art. 50-51 ustawy. Przy czym Sąd podkreślił, że organy nadzoru budowlanego, które z mocy art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego są zobowiązane do przeprowadzenia kontroli zgodności inwestycji z ustaleniami planu miejscowego, w ramach tej kontroli powinny samodzielnie zinterpretować postanowienia planu. Słusznie też, w ocenie Sądu, WINB zobowiązał organ pierwszej instancji do skontrolowania istnienia prawa skarżących do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na przesądzenie tej kwestii. Niewątpliwe jest tylko, że skarżący są jednymi ze współwłaścicieli działki nr [...], zaś treść odwołania sugeruje możliwy brak zgody wszystkich współwłaścicieli na zabudowę działki. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy oceniać według prawa cywilnego. Powszechnie przyjmuje się też, że jeżeli obiekt budowlany ma zostać wzniesiony na terenie nieruchomości objętej współwłasnością (lub współużytkowaniem wieczystym), to wymagana jest zgoda na budowę wszystkich podmiotów mających prawa do tej nieruchomości. Sąd Wojewódzki zaznaczył, że wprawdzie z adnotacji urzędowej z dnia 10 lutego 2020 r. wynika, że na podstawie uchwały współwłaścicieli ww. działki prezes Stowarzyszenia został upoważniony do dysponowania tą działką na cele budowlane, lecz w świetle art. 72 § 1 k.p.a. adnotacji nie można uznać za dowód, że załączona do zgłoszenia zgoda prezesa Stowarzyszenia była prawnie skuteczna. Zasadnie również WINB wskazał na konieczność ustalenia kręgu stron postępowania. Sąd zaznaczył, że stroną postępowania dotyczącego likwidacji samowoli budowlanej jest zgodnie z art. 28 k.p.a. każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W stanie faktycznym sprawy, w ocenie Sądu, wymaga zbadanie również zachowanie przepisów technicznych, określających odległości obiektu budowlanego od budynków, granicy działki i przede wszystkim od linii energetycznej średniego napięcia, co jest istotne dla oceny, czy nie został naruszony zakaz zabudowy ustanowiony w § 12 i § 17 pkt 1 uchwały. W sprzeciwie skarżący podkreślają bowiem, że zakaz ten dotyczy tylko "sąsiedztwa" linii SN 15kV, a nadto, że dokładnie zostało ustalone, po uzgodnieniu z ZEB Zakładem Sieci w [...], gdzie ma być posadowiony przedmiotowy domek rekreacji indywidualnej, a organ przyjmujący zgłoszenie uznał uzgodnienie z dnia 5 października 2018 r. Odnosząc się do kwestii konieczności zbadania legalności i prawidłowości wykonania bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe lub indywidualnego oczyszczalni ścieków, Sąd stwierdził, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, że przedmiotowy budynek jest podłączony do sieci wodno-kanalizacyjnej Stowarzyszenia. Skarżący nie przedłożyli żadnego dokumentu, z którego wynikałoby, że legalnie wybudowano przyłącze do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Skoro zaś § 14 ust. 2 ww. planu miejscowego zakazuje stosowania zbiorników na ścieki i indywidualnych oczyszczalni ścieków, to w przypadku ustalenia, że lokalizacja przedmiotowego budynku nie narusza zakazu zabudowy terenu 7ZP, zasadne będzie zbadanie legalności sposobu odprowadzania ścieków z przedmiotowego budynku.

Uwzględniając powyższe, Sąd I instancji podzielił ocenę organu odwoławczego, że kwestie zgodności wykonanych robót budowlanych i sposobu odprowadzania ścieków z przepisami obowiązującego planu miejscowego, ewentualne posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zachowanie odległości budynku od innych obiektów i linii średniego napięcia, a także ustalenie stron postępowania, wymagają wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji. Brak jest jednocześnie podstaw do przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 k.p.a.). Zakres wyjaśnień związanych z trybem usuwania naruszeń prawa budowlanego, przewidziany w art. 50-51 Prawa budowlanego, uzasadnia konieczność ponownego przeprowadzania postępowania przed organem pierwszej instancji. W przeciwnym wypadku, WINB samodzielnie musiałby przeprowadzić całe postępowanie dowodowe, zamiast organu pierwszej instancji. Przeprowadzenie postępowania naprawczego, a w konsekwencji wydanie decyzji przez WINB spowodowałoby, że sprawa nie byłaby dwukrotnie rozpatrywana przez organy administracyjne, co jest niezgodne z zasadą ogólną dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wynikającą z art. 15 k.p.a. Dla uznania, że zasada ta została zrealizowana nie wystarcza, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia organów dwóch różnych stopni, chodzi bowiem w niej o rozstrzygnięcia merytoryczne. Co więcej, w orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że jeżeli organ pierwszej instancji, uznając postępowanie administracyjne za bezprzedmiotowe, nie rozstrzygnął sprawy co do istoty, to niedopuszczalnym jest orzeczenie przez organ odwoławczy co do istoty sprawy. Skoro więc organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania i bezpodstawnie umorzył postępowanie, to WINB miał podstawy do wydania decyzji kasacyjnej.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), sprzeciw oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli K. D. i P. D., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów wynagrodzenia pełnomocnika, według norm przepisanych, o ile nie zostanie przedłożony spis kosztów.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucili mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie sprzeciwu od decyzji WINB, pomimo niewykazania żadnej podstawy do uchylenia decyzji PINB i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest pełny, kompletny, zrozumiały, jasny i wystarczający do prawidłowej jego oceny oraz wydania decyzji merytorycznej, jak uczynił to PINB;

2) art. 151a § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie i nieuwzględnienie sprzeciwu od decyzji oraz nieuchylenie jej w całości na skutek błędnego przyjęcia przez Sąd, za organem odwoławczym, że PINB nie ustalił wszechstronnie stanu faktycznego sprawy, nieprawidłowo ocenił materiał dowodowy oraz stan prawny, a w konsekwencji błędnie uznał, że postępowanie prowadzone w sprawie wybudowania przez skarżących na działce nr [...] (segment działki [...]) budynku rekreacji indywidualnej jest bezprzedmiotowe, co z kolei powoduje konieczność uchylenia jego decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, podczas gdy z decyzji PINB wynika, że materiał dowodowy oceniony został prawidłowo, a ustalenia merytoryczne wynikają wprost z uzasadnienia decyzji;

3) art. 3 § 2a w zw. z art. 64a, 64d § 1,64e p.p.s.a., poprzez brak rzeczywistej kontroli decyzji WINB i nieuwzględnienie celu instytucji sprzeciwu, mającego zapewnić stronom realną ochronę praw, poprzez przyspieszenie postępowania administracyjnego, z uwagi na niewłaściwe przyjęcie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, podczas gdy, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest pełny, kompletny, zrozumiały, jasny i wystarczający do prawidłowej jego oceny oraz wydania stosownego rozstrzygnięcia, bez potrzeby przeciągania postępowania administracyjnego na kolejne lata.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 p.p.s.a.).

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W myśl dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W konsekwencji zastosowanie ww. przepisu uwarunkowane jest dwiema przesłankami procesowymi. Pierwsza z nich polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Niezbędne jest zatem wykazanie, że zaistnienie tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko bowiem niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por.: Barbara Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", C.H. Beck 2017, s. 728). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, której podstawę stanowił będzie przepis art. 138 § 2 k.p.a., do czego uprawnia art. 64e p.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Sytuacja taka zachodzi zatem gdy naruszenie procesowe skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy, zaś związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy. Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzone być powinno także wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające. Stosownie bowiem do dyspozycji ostatniego powołanego przepisu, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Zauważyć przy tym należy, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Tym samym w sytuacji, gdy zakres postępowania uzupełniającego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa rozstrzygana byłaby w istocie w jednej instancji. Taki stan rzeczy natomiast powodowałby pozbawienie skarżącego do dwukrotnego rozpoznania jego sprawy przez dwa różne organy administracji, a zatem stanowiłby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a.

Mając na względzie powyższe uwarunkowania zgodzić się należało z oceną Sądu Wojewódzkiego, że w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do wydania przez WINB decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w jej uzasadnieniu w sposób wyczerpujący wyjaśniono przyczyny podjętego rozstrzygnięcia.

Zauważyć należy, że jedyną podstawą wydania przez PINB decyzji umarzającej postępowanie administracyjne, było uznanie, że wobec dokonanego zgłoszenia zamiaru budowy spornego obiektu, od którego właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, które nie zostało wyeliminowane z obiegu prawnego, organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego związany jest tym pozwoleniem i nie może prowadzić postępowania, gdyż w związku z ustaleniami dokonanymi na etapie zgłoszenia, w chwili obecnej brak jest podstawy materialnoprawnej do merytorycznego załatwienia sprawy, będącej przedmiotem postępowania, czyli wydania nakazów lub zakazów w formie decyzji administracyjnej. Brak możliwości wydania decyzji, stanowi podstawę do uznania, że brak jest przedmiotu postępowania, co obliguje organ do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., bowiem jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, słusznie organ odwoławczy zakwestionował powyższe stanowisko organu powiatowego, przyjmując, że okoliczność zrealizowania inwestycji w następstwie zgłoszenia, w odniesieniu do którego nie został wniesiony sprzeciw, nie wyłącza zasadności prowadzenia postępowania naprawczego uregulowanego w przepisach art. 50-51 Prawa budowlanego. Sąd w składzie obecnie orzekającym podziela pogląd prawny wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 15 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 427/21, w zakresie w jakim tutejszy Sąd wskazał, że w sprawach zgłoszeń robót budowlanych przyjętych bez sprzeciwu (art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego) organy nadzoru budowlanego są uprawnione na podstawie przepisów Prawa budowlanego do sprawdzenia legalności obiektów budowlanych i robót budowlanych realizowanych na podstawie zgłoszenia, a w razie stwierdzonych naruszeń prawa - do wdrożenia procedury mającej doprowadzić je do stanu zgodnego z prawem. Stanowisko to zostało wyczerpująco uargumentowane z powołaniem się na orzecznictwo sądowoadministracyjne. Wskazano mianowicie, że stosownie do przepisów art. 48, art. 49b oraz art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, organy nadzoru budowlanego prowadzą postępowania ukierunkowane na badanie zgodności z prawem obiektów budowlanych i robót budowlanych, z możliwością stosowania sankcji rozbiórki bądź nałożenia innych obowiązków w celu ich legalizacji. Co ważne, przedmiotowe postępowania mogą być inicjowane również przez podmioty, których interes prawny podlega ochronie w przypadkach tzw. samowoli budowlanej. Dokonanie zgłoszenia i brak sprzeciwu właściwego organu w żadnym razie nie oznacza, że organ nadzoru budowlanego nie może podjąć postępowania w celu dokonania sprawdzenia, czy inwestycja została wykonana na podstawie zgłoszenia z naruszeniem prawa. Zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza co do zasady ustalenie, że roboty te były wykonywane w warunkach uzasadniających zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego, chyba że rzeczywistym zamiarem inwestora było obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę. Przyjmuje się również, że przesłanką zastosowania art. 48 Prawa budowlanego jest całkowite zignorowane przez inwestora obowiązku pozwolenia na budowę, natomiast w razie samowolnego odstąpienia od warunków określonych w zgłoszeniu zastosowanie znajdzie tryb naprawczy przewidziany w art. 50-51 tej ustawy. Dopuszczalne jest prowadzenie postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego w sytuacji niezłożenia sprzeciwu wobec zgłoszenia zakończenia budowy i przystąpienia do użytkowania, z wyjątkiem przypadku wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W praktyce orzeczniczej sądy administracyjne rozpoznają sprawy, w których przykładowo inwestor wprawdzie zgłosił wykonanie robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, ale rzeczywistym jego zamiarem było wykonanie robót budowlanych zasadniczo odbiegających od robót objętych zgłoszeniem, co jest traktowane jako forma samowoli budowlanej. Ponadto, trybem naprawczym art. 50-51 Prawa budowlanego objęte są przypadki prowadzenia, bądź zrealizowania robót budowlanych na podstawie dokonanego zgłoszenia, m.in. gdy są wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, lub zagrożenia środowiska, bądź na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3 (art. 50 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego). Przy czym niezgodność w podanym zakresie może wynikać zarówno z faktu niewniesienia sprzeciwu pomimo dokonania przez inwestora nieprawidłowego zgłoszenia, jak również faktu wykonania tych robót w sposób odmienny niż ustalono w prawidłowo dokonanym zgłoszeniu.

Błędne jest zatem zapatrywanie strony skarżącej kasacyjnie, że w sytuacji dokonania zgłoszenia, które zostało przyjęte bez sprzeciwu przez organ architektoniczno-budowlany, organ nadzoru budowlanego pozbawiony jest możliwości jakichkolwiek działań umożliwiających weryfikację, czy realizacja obiektu nie nastąpiła, jak zostało to przyjęte w niniejszej sprawie, w warunkach określonych art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. PINB, jak to zostało wyżej zaznaczone, ograniczył się jedynie do wydania procesowego rozstrzygnięcia, z uwagi na istnienie, w jego ocenie, przedmiotowej przeszkody (zgłoszenie bez sprzeciwu) uniemożliwiającej prowadzenie postępowania administracyjnego. Tymczasem przedmiot sprawy nadal istnieje i jest nim zgodność wykonanych robót z przepisami prawa. Niejako z samej istoty stwierdzenia istnienia takiej wady postępowania, organ odwoławczy nie mógł wydać decyzji o charakterze merytorycznym, ponieważ w innym wypadku doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), ponieważ sprawa merytorycznie zostałaby rozpoznana tylko w jednej instancji. Wynika to z tego, że umorzenie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego to sposób formalnego zakończenia postępowania administracyjnego. Takie rozstrzygnięcie nie kończy postępowania w sposób merytoryczny. W tym miejscu należy wyjaśnić, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowano na podstawie przepisów Prawa budowlanego pogląd prawny, zgodnie z którym, możliwe jest wydanie rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania, które będzie miało charakter rozstrzygnięcia merytorycznego. Jednak jego podjęcie jest uzależnione od treści przepisu prawa, który nie wskazuje w jaki konkretnie sposób i w odniesieniu do konkretnych ustaleń stanu faktycznego sprawy powinno brzmieć rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie. Stąd za takowe merytoryczne rozstrzygnięcie nie można uznać na pewno rozstrzygnięcia organu I instancji o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego. Nawet więc gdyby organ drugiej instancji dysponował kompletnym materiałem dowodowym, jak twierdzi strona skarżąca, nie mógłby wydać merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Ponadto, podkreślić należy, że strona swoje twierdzenie o kompletności materiału dowodowego wyraża jedynie na tle swojego stanowiska, zbieżnego ze stanowiskiem organu powiatowego, co do istnienia przeszkody w prowadzeniu postępowania administracyjnego. Pomija zupełnie zakres niezbędnego do przeprowadzenia postępowania i fakt zobowiązania organu stopnia podstawowego przez organ odwoławczy do uzupełnienia akt sprawy. Wniesiony środek zaskarżenia nie podważa zasadności uzupełnienia materiału dowodowego o konkretne dokumenty, czy ustalenia.

Nie można też zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że organ odwoławczy nie wskazał żadnej podstawy uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Jak podniósł organ wojewódzki w zaskarżonej decyzji "wobec naruszenia przepisów postępowania w zakresie zebrania i oceny materiału dowodowego m.in. art. 7 i art. 77 § 1 KPA, organ I instancji przedwcześnie wydał decyzję o umorzeniu przedmiotowego postępowania z naruszeniem art. 105 § 1 KPA, tj. pomimo istniejącego nadal przedmiotu sprawy, dającego podstawę do prowadzenia sprawy w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowane (doprowadzenie do zgodności z przepisami)". W ocenie WINB "zaskarżona decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z uwagi na powołane naruszenia, wymaga podjęcia działań istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy (tj. wdrożenia trybu naprawczego ustawy Prawo budowlane), które organ odwoławczy nie może jako pierwszy przeprowadzić, z uwagi na konieczność zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego".

Tym samym podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.