Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 294/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2008-08-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 24 f ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Teza: Przewidziany art. 24 f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) zakaz prowadzenia działalności gospodarczej lub zarządzanie nią " z wykorzystaniem mienia komunalnego" nie jest zależny od tego czy uprawnienie do  korzystania jest elementem stosunku prawno-rzeczowego (np. użytkowania - art. 252 i nast. k.c.), czy też stosunku zobowiązaniowego (np. najmu - art. 659 i nast. k.c., dzierżawy - art. 693 i nast. k.c., użyczenia - art. 710 i nast. k.c.), czy korzystanie to jest odpłatne, czy też wykonywane pod tytułem darmym, ani wreszcie od tego, czy korzystający z mienia komunalnego osiąga z tego tytułu korzyści w postaci pożytków ( ary. 55 k.c.) lub innych przychodów.

TEZY

Przewidziany art. 24 f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) zakaz prowadzenia działalności gospodarczej lub zarządzanie nią " z wykorzystaniem mienia komunalnego" nie jest zależny od tego czy uprawnienie do  korzystania jest elementem stosunku prawno-rzeczowego (np. użytkowania - art. 252 i nast. k.c.), czy też stosunku zobowiązaniowego (np. najmu - art. 659 i nast. k.c., dzierżawy - art. 693 i nast. k.c., użyczenia - art. 710 i nast. k.c.), czy korzystanie to jest odpłatne, czy też wykonywane pod tytułem darmym, ani wreszcie od tego, czy korzystający z mienia komunalnego osiąga z tego tytułu korzyści w postaci pożytków ( ary. 55 k.c.) lub innych przychodów.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia NSA Maciej Guziński, Asesor WSA Józef Kremis (sprawozdawca), Magdalena Jankowska-Szostak, , Protokolant Ewa Bogulak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi A. O. na zarządzenie zastępcze Wojewody D. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym zarządzeniem zastępczym Wojewoda [...] – działając jako organ nadzoru na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.s.g.") w związku z art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm., zwanej dalej w skrócie "o.w.") – stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miejskiej w Ś. A. O.

W uzasadnieniu tego aktu organ nadzoru wyjaśnił, że po uzyskaniu informacji o założeniu przez dwóch radnych Rady Miejskiej w Ś. w dniu [...] spółki z o.o. "A", zajmującej się zarządzaniem wspólnotami mieszkaniowymi, wszczęte zostało postępowanie wyjaśniające w sprawie. Organ nadzoru zwrócił się do Burmistrza Ś. o podanie imion i nazwisk radnych, którzy są założycielami spółki, oraz o wskazanie czy spółka prowadzi działalność z wykorzystaniem mienia gminnego. Burmistrz ustalił, że wspólnikami są A. O. i W. T.

Następnie Wojewoda [...] wystąpił do radnego A. O. o wyjaśnienie, czy spółka "A" prowadzi działalność z wykorzystaniem mienia gminnego, a jeśli tak, to w jakim stopniu jest ono wykorzystywane w działalności spółki. Wniósł również o przesłanie odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego dotyczącego wspomnianej spółki. A. O. oświadczył, że spółka z o.o. "A" nie wykorzystuje mienia komunalnego Gminy Ś., przedmiotem jej działalności jest zaś zarządzanie wspólnotami mieszkaniowymi, których nieruchomości nie stanowią mienia komunalnego Gminy Ś. Według dalszych informacji, spółka zawarła z "C" w Ś. umowę najmu pomieszczeń biurowych i z tego tytułu opłaca czynsz miesięczny ustalony uchwałą Rady Miejskiej w Ś. Zdaniem radnego, wynajmowane pomieszczenia służą do celów administracyjnych spółki, co nie stanowi o istocie działalności gospodarczej, mającej na celu osiąganie korzyści majątkowych. Radny przesłał również odpis z Krajowego Rejestru Sądowego dotyczący spółki "A".

Z przesłanego przez A. O. odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego dotyczącego spółki z o.o. "A" wynika, że ma ona siedzibę w Ś. przy ul. Ś. [...], jej zaś wspólnikami są A. O. i W. T., przy czym pierwszy pełni funkcję prezesa zarządu, drugi – wiceprezesa tego organu.

Sygn. akt III SA/Wr 294/08

Na podstawie przedstawionej przez Burmistrza Ś. umowy z dnia [...] organ nadzoru ustalił, że Gmina Ś. wynajęła spółce z o.o. "A" pomieszczenia biurowe i socjalne przy ul. Ś. [...] o całkowitej powierzchni [...] m2, zawierając umowę na 3 lata.

Z art. 24f ust. 1 u.s.g. – według którego radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności – Wojewoda [...] wyprowadził wniosek, że naruszenie zawartego w tym przepisie zakazu powoduje wygaśnięcie mandatu radnego gminy (art. 190 ust. 1 o.w.). Odnosząc te unormowania do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, organ nadzoru stwierdził, że radny Rady Miejskiej w Ś. A. O., jako członek organu spółki "A", naruszył zakaz przewidziany w art. 24f ust. 1 u.s.g., gdyż zarządza spółką, która do prowadzenia działalności gospodarczej wykorzystuje lokal stanowiący mienie gminy.

W takiej sytuacji rada gminy – stosownie do dyspozycji art. 190 ust. 2 o.w. – powinna stwierdzić wygaśnięcie mandatu radnego uchwałą podjętą najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Ponieważ umowę najmu lokalu gminnego zawarto w dniu [...], przeto – zdaniem organu nadzoru – Rada Miejska w Ś. zobowiązana była podjąć taką uchwałę do końca września [...].

W piśmie z dnia [...] (Nr [...]) organ nadzoru poinformował Radę Miejską w Ś. o zaistniałej sytuacji, jednakże organ stanowiący gminy nie podjął w tym zakresie żadnej uchwały. Powołując się na art. 98a ust. 1 u.s.g., organ nadzoru – pismem z dnia [...] (Nr [...]) – wezwał Radę do podjęcia stosownej uchwały i poinformował o skutkach jej niepodjęcia w terminie 30 dni od daty otrzymania pisma.

Wobec bezskutecznego upływu terminu Wojewoda [...] – działając na podstawie art. 98a ust. 2 u.s.g. – poinformował Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zamiarze wygaszenia mandatu radnemu Rady Miejskiej w Ś. A.O. (pismo z dnia [...], Nr [...]). W dniu [...] organ nadzoru wydał zapowiadane zarządzenie zastępcze.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. A. O. wniósł o uchylenie zaskarżonego zarządzenia Wojewody [...], zarzucając organowi nadzoru naruszenie art. 24f u.s.g.

Sygn. akt III SA/Wr 294/08

W uzasadnieniu skargi A. O. podkreślił, że przy ocenie istnienia materialnoprawnej przesłanki podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego należy odnieść się nie tylko do art. 24f ust. 1 u.s.g., ale także do ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Uzasadnieniem zakazu ustanowionego w art. 24f ust. 1 u.s.g. jest bowiem przeciwdziałanie sytuacjom, które mogą stwarzać pokusę do nadużywania zajmowanego stanowiska publicznego (występowanie tzw. konfliktu interesów). Chodzi tu również o eliminowanie sytuacji mogących stawiać pod znakiem zapytania bezstronność czy uczciwość osób publicznych, podważać autorytet konstytucyjnych organów państwa i osłabiać zaufanie wyborców oraz opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania.

Według skarżącego, w rozpoznawanej sprawie nie ma przesłanek ustawowych do zastosowania art. 24f ust. 1 u.s.g. w stosunku do osób pełniących funkcje kierownicze w spółce z o.o. "A". Zarząd tej spółki nie ma wpływu na wysokość stawki czynszu za najmowany lokal, jest ona bowiem ustalana na podstawie uchwały Rady Miejskiej. W żadnym zatem wypadku nie zachodzi niebezpieczeństwo nadużywania zajmowanego stanowiska publicznego i występowania tzw. konfliktu interesów w związku z pełnieniem funkcji prezesa zarządu spółki z o.o. "A".

Zdaniem skarżącego, samo zajmowanie stanowiska prezesa zarządu spółki zarządzającej nieruchomościami mieszkalnymi (w zasadzie wspólnotami mieszkaniowymi) przy wykorzystaniu – na potrzeby biura – pomieszczeń w budynku stanowiącym mienie Gminy Ś., nie jest naruszeniem ustawowego zakazu łączenia stanowisk, o którym mowa w art. 24f u.s.g., co ma potwierdzać również orzecznictwo przywołane w skardze. Stanowisko Wojewody nie znajduje uzasadnienia, ponieważ wykorzystywanie mienia komunalnego do prowadzenia działalności gospodarczej należy rozpatrywać w kontekście przedmiotu tej działalności. Tymczasem z umowy łączącej Gminę ze spółką z o.o. "A" wynika, że przedmiot najmu nie jest związany z prowadzeniem działalności gospodarczej przez tę osobę prawną. Ponadto, stosownie do dyspozycji art. 659 k.c., najemca ma prawo wyłącznie do używania rzeczy, jednakże bez czerpania korzyści. Gdyby strony przewidywały możliwość wykorzystywanie mienia gminnego – pomieszczeń objętych umową – do prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego, to łączący je stosunek

Sygn. akt III SA/Wr 294/08

prawny ułożyłyby według kryteriów dzierżawy. W związku z tym w niniejszej sprawie nie ma jakiegokolwiek konfliktu pomiędzy zajmowaniem przez skarżącego stanowiska w zarządzie spółki z o.o. "A" a wykonywaniem mandatu radnego w Radzie Miejskiej w Ś.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Organ nadzoru uznał za błędne twierdzenie skarżącego jakoby zarząd spółki "A" nie miał wpływu na ustalenie stawki czynszu za najmowany lokal. Po pierwsze, spółka jako strona umowy z gminą miała prawo do prowadzenia negocjacji w zakresie ustalenia ceny najmu w granicach zasad ustalonych przez Radę Miejską. Po drugie, skarżący – członek zarządu spółki "A" – jako radny Rady Miejskiej mógł mieć teoretycznie wpływ na ustalenie przez organ stanowiący zasad dotyczących stawek czynszu.

Wojewoda [...] zauważył ponadto, że nawet gdyby pominąć poczynione wcześniej uwagi, to nie można zignorować bezwzględnego charakteru zakazu ujętego w art. 24f u.s.g. W związku z zawartą tam regulacją nie ma znaczenia czy radny miał, czy też nie miał wpływu na ostateczny kształt stawek czynszu. Zasadnicze znaczenie ma bowiem fakt wykorzystywania mienia gminy w sytuacji opisanej w art. 24f u.s.g. Dlatego też – wbrew twierdzeniu skarżącego – doszło do konfliktu interesów, gdyż omawiany zakaz obejmuje nie tylko osiąganie wymiernych korzyści wskutek korzystania z mienia gminy, ale także możliwość ich uzyskiwania.

Według organu nadzoru, jeżeli w § 3 umowy przewidziano, że lokal będzie wykorzystywany przez spółkę do prowadzenia działalności gospodarczej, to w takiej sytuacji dochodzi niewątpliwie do wykorzystania mienia komunalnego w celu czerpania korzyści z działalności polegającej na zarządzaniu, doradztwie i wykonawstwie budowlanym. Pomieszczenia biurowe znajdujące się w wynajmowanym od Gminy Ś. lokalu służą prowadzeniu wskazanej działalności gospodarczej. To właśnie w wynajmowanym lokalu koncentruje się działalność spółki, a z odpisu KRS wynika, że mieści się tam również siedziba tego podmiotu. Jest to miejsce związane z działalnością spółki obejmującą m.in. podejmowanie decyzji, spotkania z potencjalnymi klientami czy zawierane umów. Nie można zatem twierdzić, że korzystanie z wynajmowanych pomieszczeń nie służy generowaniu zysków osiąganych przez spółkę. W takiej sytuacji istnieje funkcjonalny związek mandatu radnego z zarządzaniem przez niego działalnością gospodarczą prowadzoną z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której mandat uzyskał. Wykorzystanie mienia gminnego wiąże się tu nierozerwalnie z przedmiotem działalności spółki.

Zdaniem organu nadzoru, stanowiska zajętego w zarządzeniu zastępczym nie zmienia – podnoszony przez skarżącego – charakter umowy najmu., skoro lokal wynajęty od gminy jest faktycznie wykorzystywany do prowadzenia działalności gospodarczej.

W piśmie procesowym, nawiązującym do odpowiedzi na skargę, A.O. zakwestionował pogląd organu nadzoru o możliwości negocjowania przez zarząd spółki z o.o. "A" wysokości czynszu, podnosząc przy tym, że wysokość stawek czynszu najmu za 1 m2 powierzchni lokali użytkowych, pomieszczeń gospodarczych i garaży na terenie Gminy Ś. reguluje uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...] oraz uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...]. Według tych aktów, stawka czynszu dla lokali biurowych pozostałych wynosi [...] za 1 m2 powierzchni, spółka zaś wynajmuje [...] m2 powierzchni i płaci z tego tytułu czynsz najmu w wysokości [...] zł, co przy podzieleniu kwoty [...] zł przez [...] m2 daje stawkę [...] zł za 1 m2. Wynik ten wskazuje, że spółka płaci większy czynsz niż określony w uchwale Rady Miejskiej.

Skarżący podniósł ponadto, że mimo pełnienia funkcji radnego Rady Miejskiej w Ś., nie brał udziału w uchwalaniu stawek czynszu najmu za 1 m2 powierzchni lokali użytkowych, pomieszczeń gospodarczych i garaży na terenie Gminy Ś., ponieważ przyjęli je radni poprzedniej kadencji. To zaś oznacza, że nie ma jakiegokolwiek powiązania pomiędzy działalnością skarżącego, a stawką czynszu obowiązującą w Ś.

Skarżący podkreślił, że mimo zakazu ustanowionego w art. 24f u.s.g., nie złamał tego przepisu, ponieważ przy ocenie sytuacji faktycznej należy uwzględniać nie tylko sam fakt korzystania z mienia gminnego, ale przede wszystkim możliwości czerpania z tego tytułu korzyści. Taka sytuacja nie zaistniała w przypadku działalności spółki "A", ponieważ – wynikająca z prawa miejscowego – stawka czynszu nie podlegała negocjacjom, skarżący nie miał więc wpływu na jej wysokość.

W odpowiedzi na pismo skarżącego Wojewoda [...] podtrzymał argumentację przedstawioną w zarządzeniu zastępczym.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym skarżący podniósł dodatkowo, że stawki czynszu najmu obowiązujące spółkę są wyższe od przeciętnych stawek obowiązujących w mieście. Pełnomocnik Wojewody [...]

Sygn. akt III SA/Wr 294/08

zmodyfikował żądanie zawarte w odpowiedzi na skargę i wniósł o odrzucenie skargi z powodu braku legitymacji radnego do zaskarżenia zarządzenia zastępczego. Na wypadek nieuwzględnienia takiego wniosku, oświadczył, że podtrzymuje twierdzenia i argumenty zawarte w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Ocenę zgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia zastępczego musi poprzedzać rozpoznanie – zgłoszonego na rozprawie – wniosku Wojewody [...] o odrzucenie skargi radnego na taki akt organu nadzoru. Zasygnalizowany problem jest bowiem skutkiem, z jednej strony – regulacji zawartej w art. 98a ust. 3 u.s.g., z drugiej zaś wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 lipca 2007 r. (P 19/04, OTK-A 2007, Nr 7 poz. 78).

W art. 98a ust. 1 u.s.g., obejmującym swym zakresem m.in. szczególne przypadki wygaśnięcia mandatu radnego, których zaistnienie zobowiązuje właściwy organ gminy do podjęcia stosownej uchwały, postanowiono, że jeżeli organ ten dopuszcza się zaniechania, wojewoda wzywa go do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. W przypadku bezskutecznego upływu tego terminu, wojewoda – po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej – wydaje zarządzenie zastępcze (art. 98a ust. 2 u.s.g.). Ponieważ ustawodawca nie określił specjalnych zasad kwestionowania legalności takiego aktu wojewody, lecz nakazał odpowiednie stosowanie art. 98 u.s.g., regulującego zaskarżanie rozstrzygnięć organu nadzorczego do sądu administracyjnego, do złożenia skargi na zarządzenie zastępcze miał również zastosowanie art. 98 ust. 3 u.s.g., według którego legitymacja czynna przysługiwała wyłącznie gminie lub związkowi międzygminnemu, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Nietrudno zauważyć, że odpowiednie zastosowanie dyspozycji art. 98 ust. 3 u.s.g. do rozpoznawanej sprawy musiałoby prowadzić do odrzucenia skargi A. O., gdyż – jako radny – nie znalazł się w ustawowym kręgu podmiotów uprawnionych do zaskarżania zarządzenia zastępczego (art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.p.s.a."), mimo że akt wojewody dotyczył sfery uprawnień i obowiązków radnego.

Sygn. akt III SA/Wr 294/08

Dostrzegając ułomności odesłania zawartego w art. 98a ust. 3 u.s.g., Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepis ten – w zakresie w jakim uniemożliwia radnemu zaskarżenie zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu – jest niezgodny z art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Skoro skutkiem takiego wyroku było w istocie rozszerzenie kręgu podmiotów legitymowanych do zaskarżenia aktu wojewody, Sąd rozpoznający sprawę po publikacji orzeczenia TK obowiązany był zastosować normę prawną zmodyfikowaną orzeczeniem trybunalskim i rozpoznać merytorycznie skargę radnego.

Przystępując do badania zgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia zastępczego, trzeba podkreślić, że – ustalony w postępowaniu wyjaśniającym – stan faktyczny nie jest sporny między stronami. Kontrowersje dotyczą natomiast skutków prawnych jakie każda ze stron wiąże z tym stanem. W takiej sytuacji istotne staje się rozstrzygnięcie, czy okoliczności faktyczne rozpoznawanej sprawy odpowiadają hipotezie art. 24f ust. 1 u.s.g., w przypadku zaś twierdzącej odpowiedzi na to pytanie – czy przy wydaniu zarządzenia zastępczego wojewoda zachował wymagane ustawą reguły proceduralne.

Według art. 24f ust. 1 u.s.g., radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Przesłanki i rygoryzm przywołanego przepisu wskazuje, że należy on do zbioru – zawartych w różnych źródłach prawa – unormowań (nazywanych potocznie antykorupcyjnymi) zmierzających do zapobiegania możliwościom wykorzystywania mienia państwowego i jednostek samorządu terytorialnego przez osoby pełniące funkcje w organach władzy publicznej, zarówno do działalności gospodarczej tychże osób, jak i do zaspokajania ich potrzeb osobistych.

Odpis z rejestru przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym – w zakresie dotyczącym firmy "B >A< spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" – wskazuje, że A. K. O. jest nie tylko członkiem zarządu tejże spółki, ale także prezesem tego organu. Taka funkcja skarżącego lokuje go w kręgu osób zarządzających działalnością gospodarczą spółki z o.o., gdyż jej zarząd – jako organ osoby prawnej – prowadzi sprawy spółki i reprezentuje ją na zewnątrz (art. 201 § 1

Sygn. akt III SA/Wr 294/08

ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeksu spółek handlowych, Dz. U. Nr 94, poz. 1037 ze zm.).

W kontekście regulacji zawartej w art. 24f ust. 1 u.s.g., sam fakt zarządzania przez radnego gminy działalnością gospodarczą spółki z o.o. nie został obwarowany zakazem ustawowym. Radny nie może bowiem dokonywać takich czynności dopiero wtedy, gdy działalność gospodarcza spółki jest prowadzona "z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy". Ta właśnie przesłanka ma decydujący wpływ na ocenę legalności zarządzenia zastępczego wojewody.

W umowie najmu zawartej w dniu [...] postanowiono, że Gmina Ś. oddaje w najem spółce z o.o. "A" lokal przy ul. Ś. [...] w Ś. (będący – jak oświadczył wynajmujący w § [...] umowy – "w jego prawowitym posiadaniu i dzierżeniu"), "który wykorzystywany będzie przez Najemcę na działalność gospodarczą, zgodnie z jego przedmiotem działania określonym w umowie spółki, a głównie zarządzaniem nieruchomościami i wykonawstwem budowlanym" (§ 3 umowy). Przywołane regulacje kontraktowe wskazują niedwuznacznie, że najem lokalu – będącego składnikiem mienia komunalnego Gminy Ś., jako strony wynajmującej – miał służyć działalności gospodarczej spółki z o.o. "A" i, jak wykazało postępowanie wyjaśniające, spełnia on faktycznie taką funkcję, skoro będący przedmiotem najmu lokal przy ul. Ś. [...] w Ś. jest – ujętym w odpisie z rejestru przedsiębiorców – adresem spółki, sam zaś skarżący przyznaje w skardze (s. 2, wiersz 3 i 2 od dołu) wykorzystywanie "na potrzeby biura pomieszczeń w budynku stanowiącym mienie Gminy Ś.", choć nie uważa tego faktu za sprzeczny z zakazem przewidzianym w art. 24f ust. 1 u.s.g.

Wobec takich ustaleń Wojewoda [...] miał dostateczne podstawy, by przyjąć, że w rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłanki objęte hipotezą art. 24f ust. 1 u.s.g., gdyż spółka z o.o., w której skarżący, będąc radnym, pełnił funkcję prezesa zarządu, a więc zarządzał jej działalnością, wykorzystywała do tej działalności mienie komunalne gminy, w której radny uzyskał mandat. Trzeba przy tym zauważyć, że według art. 24f ust. 1 u.s.g. prowadzenie działalności gospodarczej lub zarządzanie taką działalnością "z wykorzystaniem mienia komunalnego" (którym jest "własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw" – art. 43 u.s.g.) nie zostało

Sygn. akt III SA/Wr 294/08

opatrzone dodatkowymi określeniami (przymiotnikami), które pozwoliłyby na podstawie jakiegoś kryterium klasyfikować sposoby "wykorzystywania" owego mienia, następnie zaś – zależnie od rodzaju "korzystania" – różnicować skutki prawne. Prowadzenie działalności gospodarczej lub zarządzanie nią "z wykorzystaniem mienia komunalnego" w rozumieniu art. 24f ust. 1 u.s.g. nie zależy zatem od tego czy uprawnienie do korzystania jest elementem stosunku prawno-rzeczowego (np. użytkowania – art. 252 i nast. k.c.), czy też stosunku zobowiązaniowego (np. najmu – art. 659 i nast. k.c., dzierżawy – art. 693 i nast. k.c., użyczenia – art. 710 i nast. k.c.), czy owo korzystanie jest odpłatne, czy też wykonywane pod tytułem darmym, ani wreszcie od tego, czy korzystający z mienia komunalnego osiąga z tego tytułu korzyści w postaci pożytków (art. 53-55 k.c.) lub innych przychodów (zob. także wyroki NSA z 10 stycznia 2006 r., II OSK 786/05, Lex Nr 208945; z 12 stycznia 2006 r., II OSK 787/05, ONSAiWSA 2006, Nr 3, poz. 86; z 6 kwietnia 2006 r., II OSK 23/06, Lex 209511; z 8 sierpnia 2006 r., II OSK 753/06, Lex Nr 275489).

Skoro prawodawca nie zawarł w art. 24f ust. 1 u.s.g. dodatkowych kryteriów wskazujących, które sposoby "wykorzystywania" mienia komunalnego w działalności gospodarczej objęte są zakazem przewidzianym tym przepisie, niedopuszczalne jest uzupełnianie jego treści o rodzaje (sposoby) "wykorzystywania" nieobjęte hipotezą szczególnej regulacji prawnej. Z tych też względów nie można uznać, by argumenty skarżącego o odpłatności spółki za korzystanie z lokalu użytkowego stanowiącego mienie gminy, w której skarżący uzyskał mandat radnego, o wysokości czynszu przekraczającego stawki ustalone przez radę gminy, o braku wpływu zarządu spółki z o.o. "A" na określenie stawek czynszu za wynajmowany lokal oraz o posłużeniu się przy korzystaniu z lokalu komunalnego umową najmu a nie dzierżawy, mogły niweczyć zakaz zawarty w art. 24f ust. 1 u.s.g.

Poczynione uwagi pozwalają twierdzić, że przewidziany art. 24f ust. 1 u.s.g. zakaz prowadzenia działalności gospodarczej lub zarządzanie nią "z wykorzystaniem mienia komunalnego" nie jest zależny od tego czy uprawnienie do korzystania jest elementem stosunku prawno-rzeczowego (np. użytkowania – art. 252 i nast. k.c.), czy też stosunku zobowiązaniowego (np. najmu – art. 659 i nast. k.c., dzierżawy – art. 693 i nast. k.c., użyczenia – art. 710 i nast. k.c.), czy korzystanie to jest odpłatne, czy też wykonywane pod tytułem darmym, ani wreszcie od tego, czy korzystający z mienia komunalnego osiąga z tego tytułu korzyści w postaci pożytków (art. 53-55 k.c.) lub innych przychodów.

Wobec niewadliwego ustalenia w postępowaniu wyjaśniającym, że w rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłanki ujęte w art. 24f ust. 1 u.s.g., Rada Miejska w Ś. zobowiązana była do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego A. O. (art. 190 ust. 1 pkt 2a o.w.), najpóźniej w 3 miesiące od przyczyny wygaśnięcia mandatu. Ponieważ organ stanowiący gminy – wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 190 ust. 2 o.w. – zaniechał wydania wymaganej tym przepisem uchwały, Wojewoda [...] wezwał Radę Miejską w Ś. (pismo z dnia [...], Nr [...]) do podjęcia takiego aktu w terminie 30 dni (art. 98a ust. 1 u.s.g.). Wobec bezskutecznego upływu tego terminu Wojewoda [...] – stosownie do dyspozycji art. 98a ust. 2 u.s.g. – powiadomił Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (pismo z dnia [...], Nr [...]) o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miejskiej w Ś. A. O., następnie zaś dokonał tej czynności.

Skoro wszczęte skargą A. O. postępowanie sądowe nie dostarczyło podstaw do postawienia Wojewodzie [...] zarzutu naruszenia prawa materialnego ani uchybienia regułom proceduralnym przy wydaniu zarządzenia zastępczego, należało – stosownie do dyspozycji art. 151 u.p.p.s.a. – orzec jak w sentencji.