Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1216/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Magda Froncisz SWSA Joanna Człowiekowska (spr.) SWSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie w uproszczonym sprawy ze skargi Syndyka masy upadłości [...] sp. z o.o. w upadłości z siedzibą w S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2020 r., znak [...] w przedmiocie uznania zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym za nieuzasadnione oddala skargę.


UZASADNIENIE

D. G. – syndyk masy upadłości Firma A w upadłości z siedzibą w S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 sierpnia 2020 r., znak [...] utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 29 lipca 2020 r., znak [...] o uznaniu wniesionych przez "Firma A z siedzibą w S. zarzutów w sprawie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 4 grudnia 2018 r. w zakresie "wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku", "brak wymagalności obowiązku" oraz "niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27" za nieuzasadnione.

Postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 4 grudnia 2018 r. Prezydent Miasta K. – jako organ egzekucyjny - podjął czynności zmierzające do wyegzekwowania obowiązku o charakterze niepieniężnym w postaci usunięcia z terenu działki nr [...], obręb [...] jednostka ewidencyjna [...], położonej w K. przy ul. [...], odpadów składowanych w pojemnikach (beczkach) w północno-zachodnim narożniku tej działki (odpady wykazujące właściwości niebezpieczne - kod 16.81.01).

Zgodnie z tytułem wykonawczym, wykonanie obowiązku miało polegać na załadunku odpadów oraz przetransportowaniu ich do miejsca unieszkodliwienia, prowadzonego przez podmiot posiadający odpowiednie zezwolenie. Skarżący miał zawrzeć z takim podmiotem stosowną umowę, a same czynności powinny zakończyć się w terminie 30 dni od stwierdzenia ostateczności decyzji, będącej podstawą obowiązku.

W piśmie z dnia 27 grudnia 2018 r. skarżący wniósł zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, które zostały uznane przez Prezydenta Miasta K. w postanowieniu z dnia 29 lipca 2020 r. za nieuzasadnione. Skarżący wniósł na to postanowienie zażalenie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jak wskazano na wstępie, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Uznano w szczególności za pozbawiony podstaw zarzut odnoszący się do błędnego przywołania w tytule wykonawczym jako podstawy prawnej egzekucji decyzji nieostatecznej w sytuacji, gdy decyzja ostateczna nakłada na adresata decyzji dokładnie taki sam obowiązek, jaki nałożony był decyzją organu I instancji, pozostaje bez wpływu na kształt obowiązku ciążącego na adresacie decyzji obu instancji. To zaś w przypadku, gdy postępowanie egzekucyjne w administracji służy urzeczywistnieniu obowiązku, nie pozwalana na przyjęcie tezy, że uchybienie formalne, jakim jest w istocie powołanie w tytule wykonawczym decyzji nieostatecznej, miało znaczenie prawne dla bytu postępowania egzekucyjnego. Z tego względu organ uznał za nieuzasadnione zarzut dotyczący naruszenia art. 33 § 1 pkt 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a konsekwencji również i art. 59 § 1 pkt 7 przywołanej ustawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucił postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym:

1/ naruszenie art. 27 § 1 pkt 6 u.p.e.a. poprzez brak wskazania prawidłowej podstawy prawnej prowadzenia postępowania w sprawie egzekucji administracyjnej;

2/ naruszenie art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. poprzez uznanie, że w sprawie nie zachodzi przesłanka "nieistnienia obowiązku";

3/ naruszenie art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. poprzez uznanie, że w sprawie nie zachodzi przesłanka "umorzenia postępowania egzekucyjnego";

4/ naruszenie art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 18. u.p.e.a., poprzez brak zawarcia w postanowieniu odpowiedniego uzasadnienia faktycznego i prawnego w sytuacji, gdy na postanowienie to służy skarga do sądu administracyjnego.

W związku z przedstawionymi powyżej zarzutami skarżący: 1/ na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, a następnie o umorzenie postępowania egzekucyjnego; 2/ na podstawie art. 61 § 2 zd. 2 p.p.s.a. wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia; 3/ na podstawie art. 245 § 3 p.p.s.a. wniósł o przyznanie skarżącemu prawa pomocy w zakresie obejmującym zwolnienie skarżącego od ponoszenia kosztów sądowych w całości; 4/ zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastęp według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi, odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ II instancji art. 27 § 1 pkt 6 u.p.e.a. zwrócono uwagę, że przepis ten wymaga, aby tytuł wykonawczy zawierał wskazanie podstawy prawnej prowadzenia egzekucji administracyjnej. W niniejszej sprawie nie został zachowany wskazany ustawowy obowiązek. Wskazano, że w tytule wykonawczym z dnia 4 grudnia 2018 roku jako podstawę prawną nałożonego na skarżącego obowiązku wskazano decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 29 września 2017 roku, a więc decyzję wydaną przez podmiot będący organem I instancji w sytuacji, gdy w czasie późniejszym tj. dnia 11 stycznia 2018 roku została wydana decyzja przez organ II instancji tj. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Decyzja wydana przez organ wyższej instancji nie jest tożsama z decyzją administracyjną wydaną przez organ I instancji, pomimo podobnego rozstrzygnięcia. Dotyczy to w szczególności merytorycznego uzasadnienia konkretnej decyzji.

Co do zarzutu naruszenia art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. skarżący podniósł, że zgodnie z treścią tego przepisu podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej jest nieistnienie obowiązku. Organ weryfikujący zasadność zarzutów przedłożonych przez skarżącego powinien przeanalizować, czy konkretny obowiązek istniał w momencie rozpatrywania takich zarzutów. Podstawą prawną prowadzenia egzekucji jest decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 29 września 2017 roku, który wydał decyzję jako organ I instancji. Decyzja ta w samym momencie wystawienia tytułu wykonawczego nie była rozstrzygnięciem ostatecznym lub prawomocnym.

W dalszej kolejności skarżący wskazał, że doszło do naruszenia art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. Ówczesne brzmienie tego przepisu stanowiło, że postępowanie egzekucyjne umarza się w całości albo w części jeżeli egzekucja administracyjna lub zastosowany środek egzekucyjny są niedopuszczalne albo zobowiązanemu nie doręczono upomnienia, mimo iż obowiązek taki ciążył na wierzycielu. W przedmiotowej sprawie zarzut dotyczy braku umorzenia postępowania egzekucyjnego w całości w sytuacji, gdy doszło do zajścia przesłanki niedopuszczalności egzekucji administracyjnej.

Co do zarzutu naruszenia art. 124 § 2 k.p.a. skarżący wskazał, że postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie. W przedmiotowej sprawie organ II instancji nie zawarł w swoim rozstrzygnięciu odpowiedniego uzasadnienia. Skarżący podniósł, że organ II instancji w uzasadnieniu opiera się niemal wyłącznie na dokładnym przytoczeniu treści przepisów dotyczących postępowania egzekucyjnego w administracji, co nie spełnia przesłanki sporządzenia odpowiedniego uzasadnienia postanowienia, na które służy skarga do sądu administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, w składzie 3 sędziów, zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu.

Przepis art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skarga okazała się nieuzasadniona.

Przedmiot skargi stanowiło postanowienie w przedmiocie uznania zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym za nieuzasadnione. Zdaniem Sądu, zaskarżone postanowienie stwierdzające niezasadność zarzutów nie budzi istotnych zastrzeżeń co do jego zgodności z prawem, a w konsekwencji nie zasługuje na wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Należy wskazać, że art. 1 pkt 20 i 21 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 2070), które to przepisy weszły w życie z dniem 30 lipca 2020 r., zmieniły brzmienie art. 33 i art. 34 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (obecnie Dz. U. 2020 poz. 1427, dalej u.p.e.a.), które regulują podstawy zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej oraz tryb postępowania w tej sprawie. Jednakże z uwagi na treść art. 13 ust. 1 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym do postępowań egzekucyjnych wszczętych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 i niezakończonych przed dniem wejścia w życie przywołanej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe, w niniejszej sprawie zastosowanie znalazły przepisy regulujące środek zaskarżenia w postaci zarzutów na postępowanie egzekucyjne w brzmieniu sprzed nowelizacji.

Zgodnie z art. 33 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być:

1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku;

2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej;

3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4;

4) błąd co do osoby zobowiązanego;

5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym;

6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego;

7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1;

8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego;

9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny;

10) niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27, a w zagranicznym tytule wykonawczym - wymogów określonych w art. 102 ustawy o wzajemnej pomocy.

Zgłoszone przez zobowiązanego zarzuty opierały się zasadniczo na jednej kwestii, a mianowicie na wadliwym zrealizowaniu wymogu z art. 27 § 1 pkt 6 u.p.e.a., poprzez błędne wskazanie podstawy prowadzenia egzekucji administracyjnej, tj. decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 29 września 2017 r. nakładającej na Firma A z siedzibą w S. obowiązku usunięcia odpadów z terenu działki nr [...] obr. [...] w K., podczas gdy wskazana decyzja była decyzją wydaną w pierwszej instancji, a więc decyzją nieostateczną.

Wskazać w tym miejscu należy, za doktryną i orzecznictwem, że w art. 27 § 1 u.p.e.a. zostało wprowadzone rozróżnienie między podstawą prawną egzekwowanego obowiązku (art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a.) i podstawą prawną prowadzenia egzekucji (art. 27 § 1 pkt 6 u.p.e.a.). Przez wskazanie podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku należy rozumieć powołanie decyzji lub postanowienia albo innego rodzaju rozstrzygnięcia, z mocy których na zobowiązanym ciąży egzekwowany obowiązek, a w przypadku gdy egzekwowany obowiązek wynika wprost z przepisu prawa – wskazanie aktu prawnego, miejsca jego publikacji oraz numeru (oznaczenia) przepisu nakładającego obowiązek. Przez podstawę prawną prowadzenia egzekucji należy rozumieć natomiast przepisy, na mocy których dopuszczalne jest prowadzenie egzekucji administracyjnej obowiązków danego rodzaju. Podstawę prawną prowadzenia egzekucji obowiązków z zakresu administracji publicznej stanowią zatem art. 2–3a u.p.e.a., a w odniesieniu do obowiązków niemających charakteru obowiązków administracyjnych – przepisy szczególne, o których mowa w art. 4 u.p.e.a. W przypadku obowiązków niewskazanych w art. 2 § 1 u.p.e.a. konieczne jest podanie przepisu szczególnego, na podstawie którego właściwy dla tych obowiązków jest tryb egzekucji administracyjnej (tak: P.M. Przybysz, komentarz do art. 27, teza 11 i 12, w: Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. IX, WKP 2021).

W przedmiotowej sprawie ustalając podstawę prawną egzekwowanego obowiązku należało mieć na względzie, że decyzja Prezydenta Miasta K. z 29 września 2017 r. została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 11 stycznia 2018 r., która to decyzja – co bezsporne – jest ostateczna i prawomocna. Wyrokiem z dnia 15 maja 2018 r., II SA/Kr 424/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę zobowiązanego na tę decyzję, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 2 października 2019 r., II OSK 3138/18 oddalił jego skargę kasacyjną.

Należy zgodzić się z organami egzekucyjnymi, że wskazanie w tytule wykonawczym - jako podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku - decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 29 września 2017 r. zamiast decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 stycznia 2018 r., znak [...] utrzymującej w mocy ww. decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 29 września 2017 r., nie miało istotnego znaczenia dla prowadzonej egzekucji, skoro decyzja ostateczna nakłada na adresata decyzji dokładnie taki sam obowiązek, jaki nałożony był decyzją organu I instancji.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 października 2011 r., II OSK 1419/10 (orzeczenia.nsa.gov.pl), "w przypadku gdy decyzją ostateczną utrzymano w mocy decyzję organu I instancji, niepowołanie decyzji ostatecznej w tytule wykonawczym jako podstawy prawnej egzekucji, nie ma znaczenie prawnego dla istnienia egzekwowanego obowiązku. W ramach postępowania egzekucyjnego w administracji, wykonaniu nie podlega bowiem decyzja ostateczna, ale obowiązek wynikający z decyzji ostatecznej. W myśl art. 2 § 1 oraz art. 3 § 1 u.p.e.a. egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki i stosuje się ją do obowiązków. Powołanie zatem w tytule wykonawczym jako podstawy prawnej egzekucji decyzji nieostatecznej w sytuacji, gdy decyzja ostateczna nakłada na adresata decyzji dokładnie taki sam obowiązek, jaki nałożony był decyzją organu I instancji, utrzymaną w mocy tą pierwszą decyzją, pozostaje bez wpływu na kształt obowiązku ciążącego na adresacie decyzji obu instancji. Obowiązek wynikający z obu decyzji będzie bowiem taki sam. To zaś w przypadku, gdy postępowanie egzekucyjne w administracji służy urzeczywistnieniu obowiązku, nie pozwala przyjąć tezy, że uchybienie formalne, jakim w istocie jest powołanie w tytule wykonawczym decyzji nieostatecznej, miało znaczenie prawne dla bytu postępowania egzekucyjnego (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1779/07 – Lex nr 525777)". Na podobnym stanowisku stanął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 lipca 2017 r., II FSK 2209/15 (orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym stwierdził, że wskazanie jako podstawy prawnej egzekwowanych należności decyzji wymiarowej organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy została ona utrzymana w mocy przez organ odwoławczy, samo w sobie nie miało znaczenia prawnego dla istnienia i określenia zakresu egzekwowanego obowiązku.

Tym samym nie doszło do naruszenia zaskarżonym postanowieniem art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, aktualnie art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a.), albowiem nieistnienia obowiązku egzekucyjnego nie można skutecznie wywodzić z nieprecyzyjnego określenia podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji. Konsekwentnie więc, nie było podstawy do umorzenia postępowania egzekucyjnego po myśli art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. Organ nie dopuścił się również istotnego naruszenia art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, choć pobieżne, ujawnia motywy, którymi kierował się organ, tak odnoszące się do stanu prawnego, jak i faktycznego sprawy, z uwzględnieniem zarzutów podniesionych w zażaleniu.

W przedstawionym stanie rzeczy Sąd nie dopatrzył się wadliwości zaskarżonego postanowienia, co mając na względzie, orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.