Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2081/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1-3, art. 4 pkt 23,
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 156 par. 1 pkt 4, art. 107 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 36 pkt 7, art. 38 pkt 1 lit. c i d
journal: Dz.U. 1997 nr 121 poz 770
law: Ustawa z dnia 20 sierpnia 1997 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym.
article: art. 12
journal: Dz.U. 2000 nr 94 poz 1037
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Sędzia WSA Jakub Linkowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję nr [...] z dnia [...] września 2020 r.; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz P. S.A. z siedzibą w [...] kwotę 7062 (siedem tysięcy sześćdziesiąt dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr [...] z [...] grudnia 2019 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA, organ), w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję nr [...] z [...] września 2019 r., którą na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 i ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 z późn. zm. dalej: u.d.p.) oraz § 2 pkt 1 i 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. z 2011r., Nr 148 poz. 886, z późn. zm.) wymierzył P.S.A. Oddział Energetyczny [...] (dalej: Oddział) karę pieniężną w wysokości 82.250 zł za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w okresie od 30 lipca 2019 r. do 5 września 2019 r. bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi.

Stan faktyczny przedstawiał się następująco:

Podczas objazdu drogi krajowej nr [...] w dniu [...] lipca 2019 r., pracownicy zarządcy drogi stwierdzili prowadzenie przez pracowników P.S.A. Oddział Energetyczny [...] w pasie drogowym km 450+900 do km 451+ 450 strona lewa robót polegających na wycince gałęzi oraz porzucaniu ich w przydrożnych rowach, co zostało potwierdzone dokumentacją fotograficzną. Objazd w dniu 5 września 2019 r. wykazał, że gałęzie te zostały usunięte.

Na podstawie powyższych ustaleń, jako stronę wszczętego postępowania wskazano P. S.A. Oddział Energetyczny [...], do której skierowano ww. decyzję z [...] września 2019 r., którą na mocy art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. nałożono na ten Oddział karę pieniężną w wysokości 82.250 zł.

Rozpoznając wniosek Oddziału z 30 września 2019 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, GDDKiA wyjaśnił, że objęcie przez ustawodawcę pasa drogowego szczególną ochroną prawną uzasadnione jest potrzebami prowadzenia, zabezpieczania i obsługą ruchu oraz potrzebami zarządzania drogą. Tym samym umieszczanie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam wymaga zezwolenia zarządcy drogi w formie decyzji administracyjnej (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.). Organ opierając się na zgromadzonej dokumentacji fotograficznej stwierdził, że doszło nie tylko do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy poprzez prowadzenie wycinki gałęzi, ale również do naruszenia art. 39 ust. 1 pkt 2, 7 i 12 u.d.p. Obcięte gałęzie bowiem zostały pozostawione w obszarze pasa drogowego przez okres 38 dni, powodując niedrożność przydrożnych rowów oraz ryzyko zalania drogi krajowej nr [...] na kontrolowanym odcinku w przypadku wystąpienia intensywnych opadów atmosferycznych, co w konsekwencji było przyczyną wymierzenia kary w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. w związku z przepisami wykonawczymi ustalającymi wysokość stawek za takie zajęcie.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie przez P.S.A. z siedzibą w [...], zaskarżonej decyzji zarzucono kwalifikowaną wadę prawną przewidzianą w przepisie art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a., poprzez skierowanie zaskarżonej decyzji do podmiotu o nazwie P. S.A. Oddział Energetyczny [...], podczas gdy podmiot taki nie istnieje. Oddział spółki akcyjnej bowiem nie posiada zdolności do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym, w związku z czym nie mógł być adresatem decyzji. Spółka zarzuciła również mające istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. w zw. z art. 140 k.c. poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na wymierzeniu kary pieniężnej podmiotowi, który nie był właścicielem przedmiotowych gałęzi, a tym samym nie zajmował pasa drogowego; jak również błędnej wykładni art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., a w konsekwencji niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu, polegającym na wydaniu decyzji, podczas gdy gałęzie nie stanowią ani obiektów budowlanych, ani reklamy w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, w związku z czym w niniejszej sprawie nie doszło do zajęcia pasa drogowego W ocenie spółki doszło również do naruszenia naruszenie przepisów prawa procesowego:

a) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 8 § 1 k.p.a., poprzez wydanie zaskarżonej decyzji, podczas gdy organ nie wykazał z czego dokładnie wynika, ani w jaki sposób została wyznaczona powierzchnia rzekomo zajętego pasa drogowego, stanowiąca podstawę do wyliczenia kary, jak również brak ustaleń dotyczących prawa własności przedmiotowych gałęzi.

b) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji procedowanie w sprawie pomimo faktu, iż z uwagi na fakt, że to Skarb Państwa był właścicielem gałęzi ściętych z drzew rosnących w pasie drogowym postępowanie było bezprzedmiotowe.

W oparciu o tak przedstawione zarzuty, spółka wniosła o stwierdzenie nieważności obu decyzji, alternatywnie o ich uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych decyzji administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Mając na uwadze wyżej wskazane kryterium kontroli Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zauważyć należy, że administracyjna kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego nałożona została na P.S.A. Oddział Energetyczny [...]. Nie jest to prawidłowe oznaczenie podmiotu ukaranego, bowiem jest to oddział spółki P.S.A. z siedzibą w [...], który nie jest przedsiębiorcą i nie ma samodzielnego bytu prawnego, przez co nie mógł być adresatem obowiązków i nakładanych kar administracyjnych.

Art. 107 § 1 k.p.a. wymienia składniki decyzji, których spełnienie ma na celu pełne określenie elementów materialnego i procesowego stosunku prawnego. Nie wszystkie z nich mają jednakowe znaczenie dla określenia tych elementów. Jak wskazuje się w orzecznictwie oraz doktrynie, pewne z nich należy traktować jako niezbędne minimum, ich brak uniemożliwia bowiem zakwalifikowanie danego aktu jako decyzji administracyjnej (por. M. Romańska [w:] H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, opubl. WKP 2019, art. 107). Do takich istotnych składników decyzji należą: określenie organu administracji publicznej, wskazanie adresata, rozstrzygnięcie oraz podpis osoby reprezentującej organ – autora tego aktu (por. wyrok NSA z 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81, OSPiKA 1982, Nr 9-10, poz. 169).

Ponadto z definicji administracyjnej kary pieniężnej, zawartej w art. 189b k.p.a. wynika, że jest to sankcja o charakterze pieniężnym nakładana, w drodze decyzji, na osobę fizyczną, osobę prawną albo jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na ww. podmiotach.

Podmiotami obowiązku prawnego lub prawnego zakazu, w następstwie niedopełnienia lub naruszenia których nakładana jest administracyjna kara pieniężna, mogą być osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, czyli zostały określone jak w art. 29 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem stronami postępowania administracyjnego mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne – również nieposiadające osobowości prawnej. Zatem podmioty te są stronami w sprawach o nałożenie lub wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenie ulgi w jej wykonaniu

Skoro nałożenie kary następuje w formie decyzji, to prawidłowe oznaczenie w decyzji strony jest jej niezbędnym elementem, służącym zidentyfikowaniu podmiotu, który staje się adresatem oświadczenia woli zawartego w rozstrzygnięciu. W orzeczeniach sądów administracyjnych utrwalone jest też stanowisko, że z punktu widzenia prawidłowości decyzji jest obojętne, w którym miejscu decyzji strona zostanie wskazana, ważne jest, by była ona w sposób jednoznaczny określona (por. np. wyroki NSA: z 7 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 937/16, LEX nr 2469290; z 20 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3123/14, LEX nr 2167560; z 14 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 325/11, LEX nr 990245). Osoby fizyczne powinny być oznaczone danymi personalnymi wraz z adresem zamieszkania (pobytu), osoby prawne oraz jednostki organizacyjne – pełną nazwą i siedzibą podaną zgodne z danymi zawartymi w stosownym rejestrze, ewidencji lub w umowie powołującej dany podmiot do życia (zob.: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo CH Beck, Warszawa 2004, s. 498; M Bogucka, Odpowiedzialność karna a odpowiedzialność administracyjna w kontekście kary pieniężnej w prawie farmaceutycznym, opubl.: KRS z 2018 r. z.2, s. 72-81; tak: NSA w wyroku z 29 października 2019 r. sygn. akt II GSK 2690/17, opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Szczegółowa analiza akt postępowania, w tym treści pełnomocnictwa i odpisu pełnego z KRS-u, załączonych do skargi nie pozostawia wątpliwości co do tego, że stroną postępowania dotyczącego wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia winna być spółka P.S.A. z siedzibą w [...], a nie jej Oddział. Ustawa z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1578, dalej: k.s.h.) w art. 12 osobowość prawną przyznaje bowiem spółce akcyjnej, a nie jej oddziałowi. Ten atrybut spółka uzyskuje z chwilą wpisu do rejestru. Żaden z przepisów k.s.h. nie przyznaje osobowości prawnej oddziałowi spółki akcyjnej. W świetle powyższego nie może budzić wątpliwości, że posługiwanie się po oznaczeniu spółki akcyjnej dodatkowym oznaczeniem, np. podanie konkretnego oddziału spółki, może mieć jedynie znaczenie "wewnętrzne" np. dla celów księgowych spółki. Nie wywiera jednak w tzw. "obrocie zewnętrznym" żadnych skutków prawnych, w szczególności nie czyni to z tego oddziału strony postępowania, skoro stroną postępowania administracyjnego jest osoba prawna - spółka akcyjna, która nie jest przecież państwową ani samorządową jednostką organizacyjną czy organizacją społeczną. To, że organ prowadząc postępowanie posługiwał się przy oznaczeniu strony dodatkowym opisem przez podanie Oddziału spółki, z którego działalnością wiązał się przedmiot postępowania, nie uczyniło z tego Oddziału strony postępowania, którą od początku była osoba prawna – P.S.A. z siedzibą w [...]. Wskazują na takie określenie strony również przepisy art. 12 k.s.h. w zw. z art. 36 pkt 7 w zw. z art. 38 pkt 1 lit. c) i d) ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 687), z których wynika, że w dziale 1 rejestru przedsiębiorców zamieszcza się takie dane jak: siedziba i adres każdego wpisanego podmiotu, a jeżeli taki podmiot posiada oddziały – także ich siedziby i adresy. Nie budzi wątpliwości, że stroną postępowania administracyjnego jest spółka akcyjna z siedzibą wskazaną w rejestrze (KRS), a nie jej jednostka organizacyjna będąca tylko oddziałem tej spółki. Natomiast przez adres spółki podany w rejestrze należy rozumieć właśnie adres jej siedziby, a nie adres jej oddziału (por. uchwała Sądu Najwyższego z 11 stycznia 2006 r., sygn. akt III CZP 119/05, LEX nr 165508; wyrok NSA z 6 maja 2008 r., sygn. akt II GSK 73/08, LEX nr 472217, wyrok NSA z 29 października 2019 r. sygn. akt II GSK 2690/17; opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Błędne określenie strony poprzez wskazanie oddziału spółki, zamiast skarżącej spółki stanowi uchybienie procesowe, będące podstawą uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 k.p.a., uchybienie to może mieć bowiem istotny wpływ na wynik sprawy (tak NSA w wyroku z 18 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1074/11 czy w sprawie II GSK 2690/17). Nie zmienia tej oceny okoliczność, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył Oddział. Organ bowiem ma obowiązek działać na podstawie przepisów prawa, zgodnie z art. 6 k.p.a.

Kwestia oznaczenia podmiotu odpowiedzialnego będzie więc przedmiotem dalszych czynności wyjaśniających z powodu ww. błędów. Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie uwzględnić powyższą ocenę prawną.

Sąd uznał, że powyższe uchybienia nie są jednak przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Wada ta może stanowić uchybienie procesowe będące podstawą uchylenia decyzji na podstawie art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (zob. M. Romańska [w:] H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego, op. cit., art. 107; wyrok NSA z 18 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1074/11, LEX nr 1244464).

Spółka w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego zakwestionowała również wykładnię przepisów art. 40 ust. 12 pkt 1 u.p.d. dokonaną przez GDDKiA, upatrując jej wadliwość w przyjęciu, że wycięte i pozostawione w pasie drogowym gałęzie mogą stanowić obiekty budowlane lub reklamy w rozumieniu u.d.p.

Niewątpliwie trafne jest stwierdzenie, że dopiero ocena prawidłowości przeprowadzenia postępowania i poczynionych przez organ ustaleń faktycznych pozwala na ocenę prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Tym niemniej w przypadku sformułowania w skardze zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, poprzez ich błędną wykładnię konieczne jest też odniesienie się do zarzutu błędnej wykładni przepisów prawa materialnego. Prawidłowe rozumienie prawa materialnego bowiem wytycza kierunek i zakres przeprowadzonego postępowania dowodowego. Przepis prawa materialnego określa istotne prawnie, dla danej sprawy okoliczności, a więc warunkuje kierunek podejmowanych przez organ administracji publicznej czynności procesowych zmierzających do dokonania ustaleń faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Mając powyższe na uwadze, podkreślić należy, że dla rozstrzygnięcia kwestii odpowiedzialności administracyjnej za zajęcie pasa drogowego najistotniejsze jest dokonanie ustalenia tego, kto i w jakim zakresie dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z ruchem drogowym i na jakie cele, bez uzyskania zezwolenia o którym mowa w art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p.

Takich ustaleń w kontrolowanej sprawie zabrakło, ponieważ po pierwsze, zarządca drogi błędnie ustalił stronę postępowania co skutkowało naruszeniem przepisu art. 107 § 1 k.p.a., a następnie dokonał nieprawidłowej subsumpcji stanu faktycznego do zastosowanego przepisu materialnego – art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. w którym mowa jest o - wymagającym uprzedniego otrzymania zezwolenia - umieszczaniu w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam.

GDDKiA w żaden sposób nie wyjaśnił, na jakiej podstawie zakwalifikował wycięte i porzucone w pasie drogowym gałęzie za obiekt budowlany czy też reklamę. Ponieważ ustawa o drogach publicznych nie definiuje pojęcia "obiektu budowlanego" należy sięgnąć do ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. Poz 1333) który w art. 3 pkt 1 wyjaśnia, że obiekt budowlany to budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Natomiast pojęcie reklamy wyjaśnia art. 4 pkt 23 u.d.p., który wskazuje, że jest to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę.

Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie uwzględnić również powyższą ocenę prawną i dokona prawidłowej subsumpcji stanu faktycznego do przepisów u.d.p. dotyczących zajęcia pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia.

Mając na uwadze powyższe naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, które miały (w odniesieniu do przepisów prawa materialnego) lub mogły mieć istotny wpływ (w odniesieniu do przepisów prawa procesowego) na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz w związku z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800), zasądzając na rzecz skarżącej od organu kwotę 7062 zł, na którą składał się wpis sądowy w wysokości 1645 zł, wynagrodzenie pełnomocnika - adwokata w wysokości 5400 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.