Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 672/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6324 Rodzina   zastępcza,  pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 193 ust. 1 i ust. 1a, art. 194 ust. 1
journal: Dz.U. 2011 nr 149 poz 887
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej1)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia del. WSA Marcin Kamiński (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Olga Grzelak po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 816/15 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w spokrewnionej rodzinie zastępczej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 17 grudnia 2015 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 816/15 oddalił skargę M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w spokrewnionej rodzinie zastępczej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydent Miasta K., po wszczętym postępowaniu z urzędu w sprawie o ustalenie miesięcznej opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, decyzją z dnia [...] maja 2013 r. odmówił M. B. odstąpienia w całości od ustalenia opłaty za pobyt dziecka O. K. w pieczy zastępczej oraz ustalił ww. stronie na okres od dnia [...] kwietnia 2013 r. do [...] marca 2014 r. opłatę w wysokości 100% przyznanego rodzinie zastępczej świadczenia, tj. [...] zł miesięcznie. Po powtórnej analizie sprawy w wyniku uchylenia powyższego rozstrzygnięcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., organ I instancji decyzją z dnia [...] września 2013 r. ponownie odmówił M. B. całkowitego odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, jednocześnie ustając opłatę w wysokości 100% przyznanego rodzinie zastępczej świadczenia, tj. na okres od dnia [...] kwietnia 2013 r. do dnia [...] maja 2013 r. w wysokości [...] zł miesięcznie oraz na okres od dnia [...] czerwca 2013 r. do dnia [...] marca 2014 r. w wysokości [...] zł miesięcznie wraz z ustawowymi odsetkami.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w dniu [...] listopada 2013 r., uznając odwołanie strony za uzasadnione w zakresie ustalenia opłaty z mocą wsteczną, uchyliło decyzję organu I instancji w części dotyczącej okresu na jaki została ustalona opłata za pobyt dziecka w pieczy zastępczej i orzekło o ustaleniu opłaty za okres od dnia [...] września 2013 r. do [...] marca 2014 r., zaś w pozostałej części ww. decyzję utrzymało w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu skargi M. B. (skarżący), wyrokiem z dnia 4 września 2014 r. uchylił decyzję SKO w K. z dnia [...] listopada 2013 r. oraz decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] września 2013 r., wskazując, iż w pierwszej kolejności należy rozpatrzyć wniosek o odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, gdyż oba wskazane zagadnienia, tj. ustalenie opłaty i odstąpienie od jej ustalenia, powinny być przedmiotem odrębnych spraw i decyzji.

Prezydent Miasta K., po rozpoznaniu wniosku skarżącego, wydał w dniu [...] stycznia 2015 r. decyzję o odmowie odstąpienia od ustalenia opłaty w całości za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...],[...] Prezydent Miasta K., ustalił skarżącemu odpłatność za pobyt dziecka w spokrewnionej rodzinie zastępczej w wysokości 100 % przyznanego świadczenia rodzinie zastępczej, tj. na okres od dnia [...] kwietnia 2013 r. do dnia [...] maja 2013 r. wysokości [...] zł miesięcznie i na okres od [...] czerwca 2013 r. do [...] marca 2014 r. w wysokości [...] zł miesięcznie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powołując się na przepis art. 193 ust. 1 i ust. 1a ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej wskazał, że opłatę można naliczyć wstecz, od momentu umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej, a skoro dochód strony przekracza kryterium dochodowe określone w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, to istnieje podstawa do obciążenia strony przedmiotową opłatą w całości. Zdaniem organu, niniejsza decyzja, pomimo że została wydana po upływie terminu, jakiego dotyczy rozstrzygnięcie sprawy, nie narusza prawa, gdyż żaden przepis ustawy nie określa terminu, w którym decyzja ustalająca opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej powinna zostać wydana. Nadto odnosząc się do obowiązku solidarnego ponoszenia opłaty przez rodziców dziecka organ wyjaśnił, że matkę dziecka również obciążono opłatą osobnym aktem wydanym w dniu [...] stycznia 2014 r.

Skarżący odwołał się od powyższej decyzji wnosząc o jej zmianę i umorzenie postępowania z uwagi na to, że decyzja nie może nakładać obowiązku wniesienia opłaty z mocą wsteczną, gdyż ma charakter konstytutywny. Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], na podstawie art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 193 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a ustawy z dnia [...] czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach podjętego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, iż z jego ustaleń wynika, że córka skarżącego przebywa w spokrewnionej rodzinie zastępczej na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] lipca 1998 r. Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. decyzją wydaną dnia [...] lutego 2012 r. przyznał rodzinie zastępczej świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w wysokości [...] zł miesięcznie. Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. organ zmienił powyższą decyzję w części dotyczącej terminu i wysokości przyznanego świadczenia wskazując, że od dnia [...] czerwca 2013 r. do dnia [...] lutego 2015 r. wynosi ono [...] zł miesięcznie. W toku postępowania organ I instancji dokonał szczegółowej oceny sytuacji materialnej, dochodowej a także zdrowotnej strony, w wyniku której odmówił odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt córki w pieczy zastępczej, zaś po uprawomocnieniu się tej decyzji, ustalił stronie stosowną opłatę. Kolegium podkreśliło, że w myśl art. 193 ust. 1 pkt 1 i ust 1a, ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą solidarnie miesięczną opłatę w wysokości przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 tej ustawy od dnia umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej. A zatem wysokość tej opłaty jak i termin nie są ustalane w sposób dowolny, tylko o oparciu o wskazane przepisy. Obowiązujące przepisy na dzień wydania zaskarżonej decyzji uprawniały organ do wydania decyzji ustalającej wniesienie opłat za wsteczny okres pobytu córki w pieczy zastępczej.

Powyższą decyzję skarżący zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 6, 8, 11 i 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego,

- przepisów prawa materialnego poprzez przyjęcie, iż decyzja o ustaleniu odpłatności wywołuje skutki od dnia wygaśnięcia poprzedniej decyzji, a nie od dnia doręczenia kolejnej decyzji,

- naruszenie zasady nieorzekania na niekorzyść strony, która złożyła odwołanie od decyzji.

Zdaniem skarżącego, kwestionowana przez niego decyzja nie zawierała motywów, jakimi organ kierował się przy wydaniu decyzji, gdyż nie wskazano podstawy prawnej ustalonego terminu odpłatności od dnia [...] kwietnia 2013 r. jak i nie odniesiono się do zarzutów odwołania. Skarżący podkreślił, że MOPS nie miał prawa do obciążania go opłatą za okres sprzed doręczenia decyzji ustającej odpłatność. Decyzja w sprawie odpłatności jest decyzją konstytutywną, a zatem wywołuje skutki od daty jej wejścia do obrotu prawnego, co zostało zaaprobowane w orzecznictwie sądowadministracyjnym, w tym w wyroku z dnia 4 października 2013 r. wydanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w sprawie II SA/Sz 470/13 jak i przez Prokuraturę, o czym świadczą pisma znajdujące w aktach administracyjnych sprawy. Nie bez znaczenia pozostaje również okoliczność, że SKO orzekając wcześniej w tej sprawie w decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. powołało się również na powyższą argumentację, a w takiej sytuacji decyzja wydana przez organ I instancji nie może być mniej korzystna. Na zakończenie strona podniosła, że skoro decyzja dotyczy okresu od [...] kwietnia 2013 r. do [...] marca 2014 r., to czas do wydania decyzji za ten okres upłynął z dniem [...] marca 2014 r., a zatem postępowanie winno zostać umorzone.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie z powodu braku przesłanek do uznania, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem.

W opisanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że skarga nie jest zasadna. Sąd I instancji podkreślił, że argumentacja skargi wskazująca na konstytutywny charakter decyzji o ustaleniu odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej nie podważa legalności zaskarżonej decyzji. Zakwalifikowanie aktu administracyjnego do tej kategorii decyzji nie przesądza bowiem automatycznie o rodzaju skutków z niej wynikających. W doktrynie i judykaturze dominuje pogląd, że kwestia, jaki skutek (ex tunc albo ex nunc) ma określone orzeczenie, związana jest nie z samym podziałem orzeczeń na konstytutywne oraz deklaratoryjne, ale zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy. Również przepis prawa może wskazywać wprost, jaki skutek ma mieć decyzja. Zatem konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną (wyroki NSA z 30 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 982/12 LEX nr 1291428; z dnia 28 października 2009 r. sygn. akt II GSK 153/09 LEX nr 573532 oraz powołana tam literatura). Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, iż w stanie prawnym obowiązującym w dniach wydania zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji, istniała podstawa prawna uprawniająca organy do wydania rozstrzygnięcia ustalającego wniesienie opłat za wsteczny okres pobytu w pieczy zastępczej. Mianowicie ustawą z dnia 25 lipca 2014 r. dokonano zmiany ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w tym przepisu art. 193, poprzez dodanie ust. 1a. Stosownie do tego przepisu opłatę, o której mowa w ust. 1 (tj. opłatę miesięczną za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka) rodzice ponoszą od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej. Ustawa ta weszła w życie z dniem 19 września 2014 r. (art. 19 ustawy zmieniającej). Z zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji, a skonkretyzowanej w art. 6 K.p.a. wynika, że organy w postępowaniu administracyjnym zobligowane są stosować przepisy obowiązujące w dniu wydania decyzji, o ile przepisy przejściowe nie regulują tego zagadnienia w sposób odmienny. Z uwagi na to, że w ustawie zmieniającej w omawianej kwestii brak jest takich przepisów przejściowych, to zgodnie z regułą bezpośredniego działania nowego prawa, od chwili wejścia w życie nowych norm (od dnia 19 września 2014 r.) należy je stosować do wszelkich stosunków prawnych, zdarzeń czy stanów rzeczy danego rodzaju, zarówno do tych, które dopiero powstaną, jaki tych, które powstały wcześniej, przed dniem wejścia w życie nowych przepisów. Tym samym, w ocenie WSA, organy obu instancji wydając decyzje w dniach [...] kwietnia 2015 r. i [...] czerwca 2015 r. zasadnie uczyniły art. 193 ust. 1a w związku z art. 193 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej podstawą prawną rozstrzygnięcia. Sąd I instancji wyjaśnił, że jak słusznie wskazał organ odwoławczy, norma wynikająca z tego przepisu determinuje termin ustalenia opłaty, a w związku z tym termin ten nie może być ustalany dowolnie. Przy czym przepis ten wskazując na obowiązek naliczenia opłaty począwszy od dnia umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej, tym samym uprawnia do określenia daty wcześniejszej jej ponoszenia przez obowiązanego, niż data doręczenia decyzji o jej ustaleniu. Oznacza to, że ustawodawca w art. 193 ust. 1a ww. ustawy zawarł upoważnienie do obciążenia strony opłatą ze skutkiem ex tunc (z mocą wsteczną), nie pozostawiając tej kwestii uznaniu organu. Co prawda Kolegium w sposób lakoniczny odniosło się do przeciwnej argumentacji odwołania, ale powyższe uchybienie nie może stanowić podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, skoro ustalenie opłaty od dnia [...] kwietnia 2013 r. odpowiadało prawu. Również twierdzenie skarżącego, jakoby czas do wydania decyzji w realiach niniejszej sprawy upłynął z dniem [...] marca 2014 r., nie znajduje umocowania w ustawie o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, albowiem jak słusznie wskazał organ I instancji żaden z przepisów tej ustawy nie określa terminu, w którym decyzja ustalająca odpłatność dla rodziców za pobyt dziecka w pieczy zastępczej powinna zostać wydana. Sąd I instancji za niezasadny uznał także zarzut naruszenia zasady reformationis in peius, oznaczającej zakaz orzekania na niekorzyść strony. Zasada ta została sformułowana w art. 139 k.p.a. i dotyczy sytuacji, gdy strona wniesie środek zaskarżenia od orzeczenia organu I instancji. Wyraża się w tym, że organ odwoławczy nie może pogorszyć sytuacji prawnej odwołującego się, a z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, skoro organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie albo rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a.

Skarżonemu wyrokowi strona skarżąca zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w zakresie art. 193 ust. 1a ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej z dnia 9 czerwca 2011 r., poprzez przyjęcie, że przepis ten daje podstawę do ustalenia opłaty wstecz tj. za okres sprzed doręczenia decyzji ustalającej opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej;

2. naruszenie prawa materialnego przez przyjęcie, że przepis art. 193 ust. 1a ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej z dnia 9 czerwca 2011 r. ma zastosowanie do stanu faktycznego, w jakim znalazł się skarżący w okresie pomiędzy [...] kwietnia 2013 r. a [...] marca 2014 r., mimo że w tym czasie przepis ten nie obowiązywał, albowiem wszedł w życie z dniem 19 września 2014 r.; tym samym zarzucono naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji RP;

3. naruszenie przepisów postępowania poprzez przyjęcie, że "lakoniczne odniesienie się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. do argumentacji skarżącego nie stanowi podstawy do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego" (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny był zobowiązany do zamknięcia procesu rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej w granicach skargi kasacyjnej.

Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego staje się zatem orzeczenie sądu pierwszej instancji w takim zakresie, w jakim zostało zaskarżone, oraz w świetle tych podstaw kasacyjnych, które zostały wskazane i skonkretyzowane przez skarżącego kasacyjnie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Zarzuty te obejmują nie tylko wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub formalno-procesowego, które w ocenie skarżącego kasacyjnie zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, lecz także muszą zawierać określenie sposobu naruszenia prawa (np. błąd oceny obowiązywania prawa, błąd wykładni, błąd subsumpcji) oraz wskazanie prawidłowego – zdaniem kasatora – sposobu wykładni lub zastosowania unormowań, które miały zostać naruszone przez sąd a quo. W odniesieniu do zarzutów formalno-procesowych nie jest ponadto wystarczające samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, lecz konieczne jest również wykazanie, że powyższe naruszenia miały albo co najmniej mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na skarżącym kasacyjnie ciąży zatem obowiązek wykazania istnienia bezpośredniego i co najmniej potencjalnego związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem prawa procesowego a treścią zaskarżonego orzeczenia. Jeżeli nie zostanie wykazane, że podnoszone naruszenia przepisów procesowych co najmniej mogły bezpośrednio i istotnie wpłynąć na wynik sprawy (w sensie kształtowania lub współkształtowania treści orzeczenia sądu pierwszej instancji), zarzuty procesowe nie mogą zostać uwzględnione. Naczelny Sąd Administracyjny – zgodnie z zasadą związania granicami skargi kasacyjnej – nie jest ponadto uprawniony do uzupełniania, dookreślania lub korygowania wadliwie skonstruowanych, sformułowanych lub niepełnych zarzutów kasacyjnych.

Mając na względzie przedstawione wyżej zasady rozpoznania skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegając oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Strona skarżąca kasacyjnie sformułowała łącznie trzy zarzuty kasacyjne.

Zasadnicze znaczenie mają zarzuty naruszenia prawa materialnego, gdyż zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez przyjęcie, że "lakoniczne odniesienie się" przez organ odwoławczy "do argumentacji skarżącego nie stanowi podstawy do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego", został sformułowany w sposób wadliwy konstrukcyjnie i jako taki nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Nie jest prawidłowe i wystarczające oparcie zarzutu naruszenia przepisów postępowania na przepisie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. Przepis ten określa bowiem jedynie rodzaj podstawy kasacyjnej, która wymaga ścisłej konkretyzacji poprzez odwołanie się do określonych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które jako wzorce kontroli podlegały w postępowaniu przed sądem administracyjnym samodzielnemu zastosowaniu (tzw. zarzuty procesowe proste) albo zastosowaniu łącznemu (tzw. zarzuty procesowe złożone) wraz z przepisami prawa formalno-procesowego lub materialnego, które jako elementy podstawy prawnej – tzw. normy dopełnienia – zaskarżonej formy zachowania kompetencyjnego kontrolowanego organu administracji publicznej, stanowiły przesłankę do zastosowania przepisów postępowania sądowoadministracyjnego (np. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.).

Wobec oddalenia a limine powyższego zarzutu procesowego, Naczelny Sąd Administracyjny przystąpił do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Pierwszy zarzut materialnoprawny kwestionuje prawidłowość dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni oraz subsumpcji stanu faktycznego sprawy w świetle art. 193 ust. 1a ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (u.w.r.), uznając, że błędny jest pogląd przyjmujący, że przepis art. 193 ust. 1a u.w.r. daje podstawę do ustalania opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej za okres poprzedzający dzień doręczenia decyzji ustalającej opłatę. W ocenie kasatora decyzja ustalająca opłatę za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej ma charakter konstytutywny i działa z mocą ex nunc (na przyszłość), a zatem brak jest podstaw do ustalania tej opłaty z mocą wsteczną (ex tunc), czyli za okres poprzedzający dzień doręczenia (ogłoszenia) decyzji.

Stanowisko strony skarżącej kasacyjnie jest błędne, albowiem nie tylko nie uwzględnia miarodajnego na dzień wydawania kontrolowanych decyzji językowego brzmienia przepisu art. 193 ust. 1a u.w.r. (dodanego przez art. 1 pkt 83 lit. a ustawy z dnia 25 lipca 2014 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz niektórych innych ustaw, z mocą od dnia 19 września 2014 r.), lecz przede wszystkim pomija, że tzw. wsteczna skuteczność temporalna decyzji ustalającej (skuteczność prawna ex tunc) jest związana ściśle z treścią konkretyzowanej normy materialnej oraz powiązanej z nią normy kompetencyjnej, które stanowią podstawy do wydania decyzji konkretyzującej ustawowy obowiązek ponoszenia przez rodziców opłat za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej. Nieaktualny i anachroniczny jest przy tym pogląd o związku tzw. konstytutywności decyzji ze skutecznością temporalną ex nunc. W teorii prawa administracyjnego oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje obecnie zapatrywanie, że decyzje konstytutywne mogą być skuteczne ex nunc lub ex tunc. Skuteczność temporalna decyzji konstytutywnej jest zatem uzależniona od treści hipotezy lub dyspozycji konkretyzowanej normy materialnej lub treści powiązanej z nią normy kompetencyjnej. Powyższe normy ostatecznie przesądzają, czy i w jakim zakresie decyzje administracyjne wydawane na ich podstawie wywołują skutki z mocą wsteczną (ex tunc), a więc od określonego, poprzedzającego dzień doręczenia (ogłoszenia) decyzji momentu, w którym doszło do realizacji danego elementu lub całego ustawowego stanu faktycznego.

Od dnia 19 września 2014 r., wobec jednoznacznej treści art. 193 ust. 1a u.w.r., nie może już ulegać wątpliwości, że rozważana opłata ma być ponoszona przez rodziców od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej, a zatem jej ustalenie w drodze decyzji administracyjnej wydawanej na podstawie art. 194 ust. 1 u.w.r. musi nastąpić z mocą od dnia faktycznego umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej, który co do zasady poprzedza dzień doręczenia (ogłoszenia) decyzji ustalającej. Skuteczność temporalna ex tunc tego rodzaju decyzji ustalającej jest zatem zasadą, chyba że dzień doręczenia (ogłoszenia decyzji) będzie tożsamy z dniem umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej. Pogląd ten jest również aprobowany w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., I OSK 2171/16, LEX nr 2252662; wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2017 r., I OSK 157/17).

Niezależnie jednak od obowiązującego od dnia 19 września 2014 r. przepisu ust. 1a art. 193 u.w.r., treść normatywna wynikająca z zestawienia przepisów ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. obowiązujących przed dniem wejścia w życie nowelizacji z dnia 25 lipca 2014 r. pozwala na stwierdzenie, że również przed dniem 19 września 2014 r. decyzje ustalające wysokość opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej działały (wywoływały skutki prawne) z mocą wsteczną (ex tunc).

Zagadnienie to ma bezpośredni związek z drugim zarzutem kasacyjnym, który neguje prawidłowość zastosowania przepisu art. 193 ust. 1a u.w.r. do okresu poprzedzającego wejście w życie ust. 1a art. 193 u.w.r. Zdaniem skarżącego kasacyjnie nie jest dopuszczalne zastosowanie art. 193 ust. 1a u.w.r. do stanu faktycznego, który miał miejsce przed dniem 19 września 2014 r., gdyż tego rodzaju rozciągnięcie nowej regulacji na zamknięty już w przeszłości stan faktyczny (okres od dnia [...] kwietnia 2013 r. do dnia [...] marca 2014 r., za który ustalono opłatę) stanowi przejaw wstecznego (retroaktywnego) zastosowania nowego prawa, które niekorzystnie (negatywnie) oddziałuje na sytuację prawną jednostki. Narusza to w ocenie kasatora przepisy art. 2 i 7 Konstytucji RP.

Dokonując weryfikacji powyższego zarzutu, Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że dokonana ustawą z dnia 25 lipca 2014 r. nowelizacja w zakresie zmiany art. 193 u.w.r. poprzez dodanie ust. 1a nie spowodowała zmiany normatywnej w odniesieniu do skuteczności temporalnej decyzji administracyjnej konkretyzującej ustawowy obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej. Nowelizacja w tym zakresie miała charakter konfirmujący, usuwając wątpliwości interpretacyjne niektórych organów stosowania prawa co do możliwości konkretyzacji obowiązku ponoszenia opłat z mocą wsteczną. Tak należy również rozumieć zawarte w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej (Sejm RP VII kadencji, nr druku: 2532) stwierdzenie, że dodawany do art. 193 ust. 1a stanowi "zmianę doprecyzowującą". Jakkolwiek zmiany prawa powinny nieść za sobą elementy "nowości normatywnej", to jednak nie można wykluczyć zmian mających znaczenie jedynie interpretacyjne, co jest zgodne z konstrukcją oficjalnej prawodawczej wykładni autentycznej. Prawodawca może bowiem nie tylko modyfikować, lecz także interpretować w przepisach prawnych ustanowione już regulacje (odmiennie – np. NSA w wyroku z dnia 14 lipca 2016 r., I OSK 3078/14).

Jeżeli więc analizowana nowelizacja art. 193 u.w.r. nie wprowadziła modyfikacji w zakresie zasięgu czasowego skutków prawnych polegających na konkretyzacji obowiązku rodziców do ponoszenia opłat za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, to tym samym odpada możliwość kwalifikowania powyższej nowelizacji jako zmiany normatywnej o retroaktywnym charakterze.

Zasadność powyższej konstatacji potwierdza dobitnie zestawienie obowiązujących przed dniem wejścia w życie art. 193 ust. 1a u.w.r. przepisów, które łącznie stanowią podstawę do rekonstrukcji treści normatywnej podlegającej konkretyzacji w decyzji ustalającej opłatę za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej.

Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że decyzja administracyjna wydawana na podstawie art. 194 ust. 1 u.w.r. ustala i konkretyzuje wynikający z art. 193 ust. 1 obowiązek rodziców w zakresie ponoszenia opłat co do miesięcznej wysokości oraz okresu jej obowiązywania. Przepis art. 193 ust. 1 u.w.r. w części wprowadzającej wyznacza czasowy zakres ustawowego obowiązku ciążącego na rodzicach dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej. Z treści fragmentu powyższego przepisu ("Za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę (...)") wynika, że zakres temporalny obowiązku rodziców rozciąga się na cały okres trwania pobytu dziecka w pieczy zastępczej. Od momentu umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej do momentu zakończenia wykonywania pieczy zastępczej trwa ciążący na rodzicach obowiązek ponoszenia opłat za pobyt dziecka w określonej formie systemu pieczy zastępczej. Jeżeli zatem okres pobytu rozpoczyna się z momentem umieszczenia w pieczy zastępczej (zob. art. 35 ust. 1, art. 36 ust. 1, art. 49), to należy uznać, że spoczywający na rodzicach, wyrażony w art. 193 ust. 1 in principio u.w.r. obowiązek ponoszenia opłat za cały okres pobytu trwa od momentu faktycznego umieszczenia dziecka w określonej formie pieczy zastępczej. W konsekwencji wydawana na podstawie art. 194 ust. 1 w zw. z art. 193 ust. 1 u.w.r. decyzja ustalająca wysokość opłaty jest w zakresie wyznaczenia okresu trwania obowiązku ponoszenia opłaty skuteczna z mocą ex tunc, albowiem zakres czasowy tego obowiązku zostaje powiązany z momentem umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej, a nie z momentem doręczenia (ogłoszenia) decyzji ustalającej. Taka konstrukcja normatywna skuteczności temporalnej decyzji ustalającej jest następstwem treści art. 193 ust. 1 in principio u.w.r.

Dokonana ustawą z dnia 25 lipca 2014 r. nowelizacja w zakresie zmiany art. 193 u.w.r. poprzez dodanie ust. 1a nie zmieniła zakresu czasowego skutków prawnych decyzji ustalającej, lecz potwierdziła jedynie znaczenie normatywne ust. 1 in principio art. 193 u.w.r., które nie uległo zmianie od czasu wejścia w życie ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Trzeba również podkreślić, że sama decyzja wydawana na podstawie art. 194 ust. 1 w zw. z art. 193 ust. 1 u.w.r. ustala jedynie wysokość opłaty i okres jej ponoszenia w ramach wyznaczonego w art. 193 in principio u.w.r. okresu trwania ustawowego obowiązku ponoszenia opłaty, który – jak już stwierdzono – rozpoczyna się od momentu umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej do momentu zakończenia jej sprawowania, nie dłużej niż do osiągnięcia przez dziecko pełnoletniości lub wyjątkowo nie dłużej niż do ukończenia 25. roku życia (art. 37 u.w.r.).

Mając na względzie powyższe argumenty, zarzut niedopuszczalności zastosowania (jako retroaktywnej) regulacji – wynikającej z ust. 1a dodanego do art. 193 u.w.r. w odniesieniu do zakończonego stanu faktycznego polegającego na pobycie dziecka w rodzinie zastępczej w okresie poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy nowelizującej z dnia 25 lipca 2014 r. – musiał zostać oddalony jako bezzasadny. Powyższa nowelizacja w zakresie dodania ust. 1a do art. 193 u.w.r. nie wprowadziła wstecznej skuteczności temporalnej decyzji ustalającej wysokość opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, albowiem tego rodzaju skuteczność wynikała od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. z art. 193 ust. 1 in principio u.w.r.

Uznając zatem, że zaskarżony wyrok – w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną – odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.