Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 597/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2010-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1, art. 21 ust. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2005 nr 31 poz 266
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Masternak-Kubiak, Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Protokolant Aleksandra Siwińska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 11 lutego 2010 r. sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Wrocław na lata 2009-2013 zmienioną uchwałą Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 19 lutego 2009 r. nr XXXI/1040/09 w sprawie zmiany uchwały Nr XXIV/868/08 Rady Miejskiej Wrocławia w sprawie przyjęcia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Wrocław na lata 2009-2013 I. stwierdza nieważność § 9 ust. 1 i ust. 5 oraz § 11 ust. 2, ust. 3, ust. 4 i ust. 7 pkt 1, 2 i 3 oraz ust. 8 pkt 1 zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części określonej w pkt I wyroku.


UZASADNIENIE

Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł w niniejszej sprawie skargę na uchwałę Rady Miejskiej W. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie przyjęcia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy W. na lata 2009-2013, domagając się stwierdzenia nieważności § 9 ust. 1 i ust. 5 oraz § 11 ust. 2, ust. 3, ust. 4, ust. 7 i ust. 8 pkt 1 powyższej uchwały z powodu naruszenia art. 7 ust. 1 oraz art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.) oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu skargi podał, że w dniu [...]r. Rada Miejska W. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przyjęcia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy W. na lata 2009 - 2013. Powyższa uchwała została następnie częściowo zmieniona uchwałą tejże Rady Nr [...]z dnia [...]r.

Uzasadniając zachowanie terminu do wniesienia skargi skarżący powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2008 r. sygn. l OSK 1764/07, w którym Sąd ten uznał, że uchwała w sprawie przyjęcia programu gospodarowania zasobem komunalnym jest aktem prawa miejscowego, w związku z czym Rzecznik Praw Obywatelskich jest legitymowany do zaskarżenia jej postanowień na podstawie art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) także po upływie sześciu miesięcy od dnia jej wejścia w życie.

W dalszej części uzasadnienia skargi Rzecznik Praw Obywatelskich podał, że podejmując zaskarżoną uchwałę, Rada Miejska W. wykorzystała upoważnienie do uchwalenia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy zawarte w art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego, zwanej dalej ustawą o ochronie praw lokatorów.

W rozdziale V zaskarżonej uchwały zawarto zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu.

Z zawartego w tymże rozdziale § 9 ust. 1 uchwały wynika, że zasady polityki czynszowej Gminy W. zmierzają do zrównoważenia wydatków na utrzymanie zasobu mieszkaniowego z dochodami z tytułu czynszu najmu lokali mieszkalnych. Stawka bazowa czynszu zapewniać winna pokrycie kosztów ponoszonych na utrzymanie zasobu. W § 9 ust. 5 ustalono natomiast jednorazową podwyżkę w 2009 roku stawki bazowej czynszu do 35% w celu zrównoważenia wydatków na utrzymanie zasobu mieszkaniowego z dochodami z tytułu czynszu najmu. W kolejnych latach przewidywany jest stały stopniowy wzrost stawki bazowej czynszu o 10% lub o 15%, z przeznaczeniem uzyskanych z tego tytułu dochodów na wydatki związane z utrzymaniem zasobu mieszkaniowego Gminy.

Skarżący podał, że wśród czynników wpływających na wysokość czynszu najmu poprzez podwyższenie lub obniżenie wartości użytkowej lokalu zawartych w § 11 w ust. 2 uchwały wprowadzono zasadę, że stawka czynszu za lokale położone w strefie miejskiej jest równa stawce bazowej czynszu. Stawka bazowa za lokale położone w strefie peryferyjnej wybudowane do 31.12.1990r. ulega obniżeniu o 10%.

W § 11 ust. 3 postanowiono, że stawka bazowa czynszu za lokale w budynkach:

1) o stopniu zużycia nieprzekraczającym 20%, niezależnie od ich położenia w strefie, wybudowanych po 01.01.1995 r. do 31.12.2001 r. lub po przeprowadzeniu w tym okresie kapitalnego remontu - ulega podwyższeniu o 25%;

2) o stopniu zużycia nieprzekraczającym 10%, niezależnie od ich położenia w strefie, wybudowanych po 01.01.2002 r. lub po przeprowadzeniu po tej dacie kapitalnego remontu - ulega podwyższeniu o 30%.

W § 11 ust. 4 uchwalono, że dla ustalenia czynszu najmu lokali usytuowanych w budynkach, o których mowa w ust. 3 pkt 1 i 2, nie stosuje się czynników obniżających wartość użytkową lokali.

W § 11 ust. 7 zaskarżonej uchwały wprowadzono zasady ustalania stawki bazowej czynszu ze względu na stan techniczny budynku i postanowiono, że stawka bazowa czynszu w budynku:

1) o stopniu zużycia nieprzekraczającym 70% nie ulega zmianie,

2) o stopniu zużycia przekraczającym 70% ulega obniżeniu o 20%,

3) w budynkach ujętych w planie wykwaterowań ze względu na zły stan techniczny, jednak nie wcześniej niż po wykwaterowaniu pierwszego lokatora - ulega obniżeniu o 50%, przy czym ten punkt § 11 ust. 7 zaskarżonej uchwały został dodany uchwałą Rady Miejskiej Wrocławia Nr XXXI/1040/09 z dnia 19.02.2009 r. w sprawie zmiany uchwały Nr XXXI/1040/09 Rady Miejskiej Wrocławia w sprawie przyjęcia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Wrocław na lata 2009 - 2013.

W § 11 ust. 8 pkt 1 uchwalono, że w stawka bazowa czynszu najmu przy położeniu lokalu mieszkalnego w budynkach jednorodzinnych ulega podwyższeniu o 50%, przy czym w stosunku do tych lokali nie stosuje się czynników podwyższających i obniżających wartość użytkową lokalu.

Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, tak określone zasady polityki czynszowej oraz czynniki wpływające na wysokość czynszu najmu pozostają w sprzeczności z obowiązującym prawem, tj. z przepisem art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, zgodnie z treścią którego, w lokalach wchodzących w skład publicznego zasobu mieszkaniowego właściciel ustala stawki czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokali, z uwzględnieniem czynników podwyższających lub obniżających ich wartość użytkową, a w szczególności: położenia budynku; położenia lokalu w budynku; wyposażenia budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacje oraz ich stanu; ogólnego stanu technicznego budynku. Zdaniem skarżącego, z uwagi na treść stosunku najmu regulowanego przepisami Kodeksu cywilnego oraz ustawy o ochronie praw lokatorów, zasady polityki czynszowej powinny być tak skonstruowane, aby czynsz najmu był ściśle powiązany z aktualną wartością użytkową przedmiotu najmu, jako świadczenie ekwiwalentne do świadczenia wynajmującego, tj. udostępnienia najemcy lokalu mieszkalnego w określonym stanie technicznym. Skarżący zarzucił, że zaskarżona uchwała nie wprowadziła w tym zakresie tego rodzaju powiązania, a nadto z przepisu § 2, § 3 i § 5 wynika jednoznacznie, że substancja mieszkaniowa Gminy Wrocław jest w bardzo złym stanie technicznym z powodu wieloletnich zaniedbań eksploatacyjno - remontowych nieustannie starzejącego się zasobu mieszkań komunalnych. W § 3 ust. 1 uchwały wskazano, że "średni wiek budynków komunalnych wynosi około 95 lat, a średni stopień zużycia budynków wynosi 50,68%. Z ogólnej liczby 1694 budynków będących w 100% własnością Gminy i wybudowanych po 2000 roku jest tylko 66". W § 9 ust. 1 postanowiono, że "ustala się zasady polityki czynszowej (...) zmierzające do zrównoważenia wydatków na utrzymanie zasobu mieszkaniowego z dochodami z tytułu czynszu najmu (...). Stawka zapewnić winna pokrycie kosztów ponoszonych na utrzymanie zasobu". Aby osiągnąć cel nakreślony w § 9 ust. 1, w § 9 ust. 5 ustalono harmonogram podwyżek, aż do osiągnięcia owego zbilansowania.

Z powyższego wynika, że zamiast uzależnić wysokość czynszu najmu od stanu technicznego konkretnego lokalu w myśl przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów, Gmina Wrocław podporządkowała w całości mechanizm ustalania stawek czynszu stworzeniu finansowych warunków do likwidacji wieloletnich zaniedbań w sferze remontów. Powyższe zapisy uchwały oznaczają, że ogół wpływów z najmu będzie przeznaczony na ogólne wydatki remontowe i eksploatacyjne zasobu komunalnego, nie zaś na remont i renowację konkretnych lokali i konkretnych budynków. Skarżący podkreślił, że czynsz najmu nie może stanowić wyłącznego źródła finansowania przez gminę remontu lokali wchodzących w skład jej zasobu mieszkaniowego. Zarzucił, że w uchwale brak jest jakiegokolwiek powiązania między wpływami z czynszów płaconych za konkretne lokale, a wydatkowaniem przez gminę środków z tych wpływów na likwidację zaniedbań w sferze remontów lokali czy budynków, w których się one znajdują. Z powyższych względów uregulowania przyjęte w § 9 ust. 1 i ust. 5 uchwały są w ocenie skarżącego niezgodne z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów.

Powołując się na orzecznictwo sądowe, w tym na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22.10.1998 r., sygn. III RN 71/98 (OSNP 1999/23/738) oraz wyrok NSA z dnia 12.10.1998 r., sygn. l SA 976/98, skarżący podniósł, że przepis art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, analogiczny w treści do poprzednio obowiązującego art. 26 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, nakłada na radę gminy obowiązek, po pierwsze - ustalenia stawek czynszu, po drugie - zróżnicowania ich w zależności od czynników określonych ustawowo. Uchwała rady gminy różnicująca stawki musi zatem zawierać wszystkie czynniki wymienione w ustawie i nie może żadnego z nich pomijać.

Mając powyższe na uwadze skarżący zauważył, że w § 11 ust. 2 i ust. 3 uchwały, wśród czynników wpływających na wysokość czynszu najmu wymieniono datę budowy budynku jako datę graniczną, od której uzależniono możliwość podwyższenia lub obniżenia stawki bazowej. Zgodnie z § 11 ust. 2 uchwały: "Stawka bazowa czynszu za lokale w strefie miejskiej jest równa stawce bazowej czynszu. Stawka bazowa czynszu za lokale położone w strefie peryferyjnej wybudowane do 31.12.1990 r. ulega obniżeniu o 10%." Według zaś § 11 ust. 3: "Stawka bazowa czynszu za lokale w budynkach:

1) o stopniu zużycia nieprzekraczającym 20%, niezależnie od ich położenia w strefie, wybudowanych po 1.01.1995 r. do 31.12.2001 r. lub po przeprowadzeniu w tym okresie kapitalnego remontu - ulega podwyższeniu o 25%;

2) o stopniu zużycia nieprzekraczającym 10%, niezależnie od ich położenia w strefie, wybudowanych po 01.01.2002 r. lub po przeprowadzeniu po tej dacie kapitalnego remontu - ulega podwyższeniu o 30%".

Z treści art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów wynika natomiast, że takim ściśle określonym czynnikiem może być wyłącznie stan techniczny budynku. Nie sposób w tej sytuacji arbitralnie przyjąć, że wszystkie budynki wybudowane przed dniem 21 grudnia 1990 r. lub w okresie między 1 stycznia 1995 r. a 31 grudnia 2001 r., bądź po 1 stycznia 2002 r. będą miały w poszczególnych przedziałach czasowych taki sam stan techniczny. Wprawdzie w zaskarżonej uchwale powiązano okres, w jakim budynek został wybudowany z jego procentowym zużyciem, uznając, że budynek młodszy lub budynek, w którym stosunkowo niedawno przeprowadzono remont kapitalny, będzie miał każdorazowo mniejszy stopień zużycia niż budynek starszy lub wcześniej remontowany, to jednak brak jest, zdaniem skarżącego, w zaskarżonej uchwale należytego wyjaśnienia sposobu ustalania procentowego zużycia tych budynków. Brak jest wskazania, kto i kiedy miałby te kwestie ustalać i jaką datę przy ocenie stopnia zużycia budynku przyjmować. Podkreślono, że sprzed 31 grudnia 1990 r. pochodzą budynki wybudowane po II wojnie światowej, których wiek nie przekracza 30 lat, ale również budynki przeszło 100 – letnie, np. w rejonie Starego Miasta, gdzie średni wiek budynków wynosi około 125 lat, które dodatkowo nie były remontowane w czasach powojennych. Trudno także przyjąć, że za każdym razem budynek młodszy, położony np. na terenach dotkniętych powodzią w 1997 r., znajduje się w lepszym stanie technicznym niż budynek starszy, który np. nie doznał żadnych szkód popowodziowych, o który dbali wszyscy lokatorzy i w którym dokonywano bieżących remontów i konserwacji. Skarżący podniósł, że dokonany podział na lokale mieszkalne położone w budynkach wybudowanych w określonych przedziałach czasowych nie wskazuje jednoznacznie, w jakim stanie technicznym znajdują się budynki pozostające w zasobie gminnym. Nie zostało także wyjaśnione, na jakiej podstawie ustalany byłby stopień zużycia tych budynków. Konstrukcja zakwestionowanych przepisów uchwały sugeruje nawet, zdaniem strony skarżącej, że ocena stopnia zużycia budynku uzależniona jest ściśle od przedziału czasowego, w jakim został on wybudowany lub kapitalnie wyremontowany, nie zaś od rzeczywistego stanu technicznego. To zaś stanowi naruszenie przepisów art. 7 ust. 1 oraz art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów. W ocenie skarżącego, przyjęte w zaskarżonej uchwale założenia czynią zasady obniżania lub podwyższania czynszu ze względu na stan techniczny lokalu bardzo niezrozumiałymi i trudnymi do stosowania w praktyce. Istnieje zatem obawa, że rzeczywiste ustalenie wysokości czynszu będzie oparte na bliżej nie sprecyzowanych i nie mających oparcia w rzeczywistym stanie faktycznym ustaleniach, a w konsekwencji może wpłynąć na niezasadne obciążenie mieszkańców wyższym czynszem. Ponadto w § 11 ust. 2 nieprawidłowo zastosowano czynnik położenia budynku poprzez zastosowanie obniżenia stawki bazowej czynszu za lokale w budynkach położonych w strefie peryferyjnej tylko, jeśli zostały wybudowane do 31.12.1990 r.

Wywiedziono dalej, że zgodnie z § 11 ust. 4 uchwały dla ustalenia czynszu najmu lokali mieszkalnych usytuowanych w budynkach, o których mowa w ust. 3 pkt 1 i 2, tj. wybudowanych po 01.01.1995 r. do 31.12.2001 r. i wybudowanych po 01.01.2002 r., nie stosuje się czynników obniżających wartość użytkową lokali. W tej sytuacji możliwość obniżenia stawki czynszu została całkowicie wyłączona, co jest sprzeczne z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów.

Nawiązując dodatkowo do kwestii stopnia zużycia budynku zarzucono, że zgodnie z treścią § 11 ust. 7 pkt 2 uchwały, stawka bazowa czynszu obniżana jest z uwagi na stan techniczny budynku o stopniu zużycia przekraczającym 70 %. Taki zapis uchwały sugeruje, że normą, standardem technicznym, dla zasobu komunalnego Wrocławia jest zużycie sięgające 70 %. Tymczasem z treści § 3 ust. 1 uchwały wynika jednoznacznie, że średni stopień zużycia budynków sięga 50,68 %. W tej zaś sytuacji zgodnym z zasadami logiki wydawałoby się obniżenie stawki czynszu w każdym przypadku, gdy stopień zużycia budynku sięgnie 50,68 %. Podkreślono, że wprawdzie w uchwale wskazano te dzielnice i rejony, w których stopień zużycia jest wyższy, ale również nie sięga on 70 % (Śródmieście 60 % - 61%, Krzyki - Brochów 63 %).

Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, ocena stopnia zużycia budynku powinna następować w oparciu o okresowe kontrole stanu technicznego dokonywane przez organy nadzoru budowlanego na podstawie przepisów szeroko rozumianego prawa budowlanego.

Dodany uchwałą nr XXXI/1040/09 z dnia 19 lutego 2009 r. punkt 3 ust. 7 § 11 wprowadził zasadę, że w budynkach ujętych w planie wykwaterowań ze względu na zły stan techniczny, jednak nie wcześniej niż po wykwaterowaniu pierwszego lokatora, stawka bazowa ulega obniżeniu o 50 %. Tak sformułowany przepis, zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, narusza art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, w którym nie wprowadzono jakiejkolwiek zależności pomiędzy stanem technicznym budynku a faktem wykwaterowania pierwszego lokatora. Wobec powyższego powiązanie rozpoczęcia procesu wykwaterowywania z możliwością obniżenia czynszu z uwagi na stan techniczny budynku nie ma żadnego prawnego, ani logicznego uzasadnienia. Skoro bowiem budynek jest w tak złym stanie technicznym, że nie nadaje się do zamieszkania i przeznaczony został do wykwaterowania, z jakich względów dopiero po wykwaterowaniu pierwszego lokatora można stosować obniżki czynszu. Skarżący podkreślił, że nie można wykluczyć sytuacji, w której wykwaterowania wszystkich lokatorów następowałyby w tym samym czasie, np. w okresie jednego miesiąca. W takim zaś stanie faktycznym obniżki czynszu w ogóle nie zostałyby zastosowane mimo, że budynek znajduje się w tak złym stanie technicznym, że konieczne jest wykwaterowanie jego mieszkańców.

Rzecznik Praw Obywatelskich zarzucił, że jak wynika z § 11 ust. 8 pkt 1 zaskarżonej uchwały, w przypadku lokali położonych w domach jednorodzinnych całkowicie wyłączono możliwość stosowania jakichkolwiek czynników podwyższających lub obniżających wartość użytkową lokalu, a co za tym idzie, możliwość modyfikowania wysokości stawki czynszu najmu tych lokali. W ocenie skarżącego, takie rozwiązanie jest sprzeczne z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów. Wielokrotnie bowiem na terenie Gminy Wrocław dochodzi do sytuacji, w których lokale znajdujące się w budynkach jednorodzinnych nie są podłączone do sieci wodnokanalizacyjnej i gazowej. Woda pobierana jest przez najemców z przydomowych studni (częstokroć wykonanych we własnym zakresie), a nieczystości odprowadzane są do przydomowych szamb. Budynki te nie są przez wiele lat remontowane, przez co ich stan techniczny jest niejednokrotnie bardzo zły. Z tych też przyczyn zapis uchwały uniemożliwiający stosowanie jakichkolwiek obniżek stawki czynszu, przy jednoczesnym zwiększeniu stawki czynszu o 50% z tytułu położenia lokalu w budynku jednorodzinnym, uznać należy w ocenie skarżącego za niedopuszczalny i niezgodny z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów.

Za zasadnością wyżej przedstawionych zarzutów przemawia zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich wydany w podobnej sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 2400/06, utrzymany w mocy przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 lutego 2008 r. sygn. akt l OSK 1764/07. Orzekające w w/w sprawie Sądy zgodziły się ze stanowiskiem Rzecznika zawartym we wniesionej przez niego w w/w sprawie skardze, że określenie daty budynku, jako daty granicznej, od której uzależniono pomniejszenie stawki bazowej czynszu nie stanowi czynnika różnicującego wysokości stawki czynszu z uwagi na stan techniczny budynku.

Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, w przypadku zaskarżonej uchwały mamy do czynienia z podobnym naruszeniem przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów. Skarżący podniósł, że kwestionowane przepisy § 9 ust. 1 i ust. 5 oraz § 11 ust. 2, ust. 3, ust. 4, ust. 7, ust. 8 pkt 1 zaskarżonej uchwały są niezgodne z art. 7 ust. 1 oraz art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów.

W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich, zaskarżonej uchwale dodatkowo należy postawić zarzut nieprawidłowej legislacji. Skarżący zwrócił uwagę, że kryterium stopnia zużycia budynku zastosowano raz w § 11 ust. 3 przy ustalaniu stanu technicznego budynku, następnie zaś w § 11 ust. 7, w którym określono czynniki wpływające na podwyższenie lub obniżenie stawki czynszu. Podniósł, że skoro zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, to jest również źródłem prawa w rozumieniu Konstytucji RP, w związku z czym powinna spełniać konstytucyjne standardy stanowienia prawa.

Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich dwukrotne zastosowanie kryterium stopnia zużycia budynku przy oznaczaniu stawki bazowej czynszu, raz – jako czynnika obniżającego, a innym razem - jako czynnika podwyższającego, może powodować nieprecyzyjność obliczeń wysokości czynszu na niekorzyść najemców. Już zatem choćby z tego względu zasadnym jest wyeliminowanie z obrotu wskazanych przepisów. Nieprawidłowa legislacja podważa bowiem zaufanie obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa, a w konsekwencji narusza art. 2 Konstytucji RP.

Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, zaskarżona uchwała jest ponadto niezgodna z wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalizmu, w myśl której organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Kwestionowana uchwała, podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego, jest aktem prawnym powszechnie obowiązującym na obszarze gminy. Powinna zatem odpowiadać wymogom, jakie stawiane są przepisom powszechnie obowiązującym i nie może pozostawać w sprzeczności z aktem wyższego rzędu, jakim jest ustawa. Przestrzeganie tej zasady należy również do obowiązków organów uchwałodawczych gminy. W tym wypadku Rada Miejska Wrocławia tej zasady nie przestrzegała, ponieważ pominęła, czy też nieprawidłowo zastosowała w uchwale kwestie, do których określenia zobowiązała ją ustawa o ochronie praw lokatorów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zdaniem tego organu, zaskarżona uchwała, która m.in. określa zasady ustalania polityki czynszowej, w tym zasady ustalania czynszu, pozostaje w zgodzie z przepisami ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.) oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP.

Za chybiony uznano zarzut skarżącego, jakoby Gmina Wrocław podporządkowała mechanizm ustalania stawek czynszu w całości stworzeniu finansowych warunków do likwidacji wieloletnich zaniedbań w sferze remontów, a w konsekwencji, by ogół wpływów z najmu miał być przeznaczony na ogólne wydatki remontowe i eksploatacyjne zasobu komunalnego, nie zaś na remont konkretnych lokali i konkretnych budynków. Tak sformułowana teza na podstawie zapisu § 9 ust. 1 i 5 uchwały jest zdaniem organu, zbyt daleko idąca i nie uwzględnienia całościowej regulacji dotyczącej polityki czynszowej. Podkreślono, że uchwała zawiera zasady polityki czynszowej, co oznacza nakreślenie ogólnych kierunków działania, które będą się materializowały w stosunku do konkretnych lokali po ich wdrożeniu. Jednym z tych kierunków jest dążenie do zrównoważenia wydatków z kosztami utrzymania danego lokalu.

Wskazano, że regulacja ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego w art. 7 ust. 1 nakłada na gminę obowiązek uwzględnienia jako przesłanki ustalenia stawki czynszu wszystkich czynników wymienionych w nim przez ustawodawcę, co nie stoi na przeszkodzie przyjęciu przez radę gminy także innych czynników mających znaczenie dla podwyższenia lub obniżenia wartości użytkowej lokalu. Wskazano, że takie stanowisko znajduje też wyraz w orzecznictwie sądów administracyjnych, np. wyroku z dnia 12 lutego 2008 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. I OSK 1764/07 (Lex nr 463969), wyroku z dnia 16 lipca 2002 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu sygn. II Sa/Wr 1049/02 (OwSS 2002/4/10).

Mając na uwadze powyższe podkreślono, że zaskarżona uchwała w § 11 uwzględnia wszystkie wymienione w art. 7 ust.1 pkt 1 - 4 ustawy o ochronie praw lokatorów czynniki. Nadto wbrew twierdzeniom strony skarżącej, brzmienie przepisów § 11 uchwały mieści się we wspomnianej, dopuszczonej przepisami prawa możliwości wprowadzenia przez radę gminy innych czynników mających wpływ na wysokość stawki czynszu.

Podkreślono, że przygotowując założenia do wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Wrocław na lata 2009 – 2013 i spełniając przesłanki wynikające z ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (art. 21), odniesiono się przede wszystkim do stanu technicznego zasobu mając na uwadze analizę potrzeb oraz plan remontów i modernizacji wynikający ze stanu technicznego budynków i lokali, jak również kosztu utrzymania 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu.

Podkreślono również, że w ramach kształtowania zasad polityki czynszowej, której jednym z elementów jest wysokość stawki czynszu za 1m2 powierzchni użytkowej Gmina mogłaby zastosować stawkę bazową czynszu wyższą niż 3% wartości odtworzeniowej (np. 4% wartości odtworzeniowej, wówczas stawka wynosiłaby 16,18zł za 1 m2) przy uwzględnieniu wymogów ustawowych. Natomiast odniesiono się jedynie do wartości 3%, tj. stawki 12,14 zł za 1 m2. Z uwagi na fakt, że w chwili przyjmowania programu obowiązywała stawka bazowa 4,10 zł za 1 m2, nie zdecydowano się na skokową i bardzo wysoką podwyżkę, skutkiem czego aktualnie obowiązuje stawka bazowa czynszu w wysokości 5,33 zł za 1 m2.

Zwrócono również uwagę, że ok. 70 % najemców użytkujących lokale mieszkalne korzysta z 20 % zniżki stawki bazowej z uwagi na brak centralnego ogrzewania i ciepłej wody, w wyniku czego stawka bazowa jest niższa.

W ocenie organu, lakoniczne sformułowanie przepisów ustawy pozwala radzie gminy na dużą dowolność w kształtowaniu zasad polityki czynszowej, które mogą ustalać pewne reguły różnicowania czynszu w zależności od cech poszczególnych budynków lub lokali, jak również mogą odnosić się do kosztów ich utrzymania proponując takie sposoby ustalania wysokości czynszów, które są pochodną kosztów utrzymania lokali i budynków (analiza zawarta w § 9 programu).

Zgodnie bowiem z art. 8a ust. 4a ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego w sytuacji kiedy właściciel nie uzyskuje przychodów z czynszu albo innych opłat za używanie lokalu na poziomie zapewniającym pokrycie wydatków związanych z utrzymaniem lokalu, jak również zapewniających zwrot kapitału i zysk, wówczas podwyżkę pozwalającą na osiągnięcie tego poziomu uważa się za uzasadnioną.

Mając powyższe argumenty na uwadze oraz wielkość i stan techniczny zasobu, a także uwzględniając sprawdzone reguły obowiązującego w latach 2004 -2008 programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Wrocław przy ustalaniu zwyżek i zniżek stawki bazowej czynszu, przyjęto podobne rozwiązania jedynie nieznacznie je modyfikując w obowiązującym programie.

Odnosząc się do zarzutów Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczących ustalania stawki czynszu poprzez niewłaściwe stosowanie zwyżek i zniżek związanych ze stanem technicznym konkretnego lokalu podkreślono, że przyjęty przez Gminę schemat postępowania obejmuje najczęściej powtarzające się sytuacje, w odniesieniu do których należałoby zastosować zwyżki i zniżki. Niemożliwym jest bowiem, aby przy liczbie ponad 49 tys. lokali mieszkalnych ustalać stawkę czynszu indywidualnie dla każdego mieszkania. Stąd też przyjęto optymalne rozwiązanie stosowania zniżek i zwyżek stawki bazowej czynszu z uwzględnieniem stanu technicznego budynku oraz roku budowy wprowadzając element stopnia zużycia budynku, który w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane, określany jest po przeprowadzeniu przeglądów i kontroli (rocznych i pięcioletnich). Dla każdego budynku prowadzona jest książka obiektu budowlanego, w której ujmowane są dane o stopniu zużycia jego elementów. Wyznacznikiem ustalania stopnia zużycia budynku określanego w wartościach procentowych jest więc rok jego budowy. Przyjęte rozwiązanie stosowania zwyżek i zniżek stawki bazowej czynszu w powiązaniu do stopnia zużycia budynku (uwzględniającego również rok budowy) było więc zdaniem organu zasadne.

Organ nie zgodził się ze stwierdzeniem skarżącego o niezgodnym z prawem wyłączeniu zastosowania zwyżek i zniżek stawki bazowej czynszu w odniesieniu do lokali mieszkalnych położonych w domach jednorodzinnych, jak i budynkach nowo wybudowanych przez Gminę. Wyjaśnił, że zasada ta została przyjęta w granicach wspomnianej już wcześniej możliwości wprowadzania przez radę gminy innych czynników mających wpływ na wysokość stawki czynszu obok tych, które ustalił ustawodawca. Przyjęcie takiego rozwiązania w swym założeniu ma na celu uwzględnienie różnicy pomiędzy zamieszkiwaniem w domu jednorodzinnym lub nowym budynku (niezależnie od jego położenia), a zajmowaniem lokalu w budynku wielorodzinnym lub w tzw. starym budownictwie o złym stanie technicznym.

Organ podniósł, że stan techniczny domów jednorodzinnych nie powinien mieć wpływu na wysokość czynszu bowiem zajmujące je osoby - uprzednio dzierżawcy zazwyczaj 45 - letni, bądź za tzw. "symboliczną złotówkę" - winny utrzymywać nieruchomości w stanie niepogorszonym i na nich, zgodnie z zawartymi umowami dzierżawy, spoczywał obowiązek ponoszenia kosztów związanych z naprawami i remontami, nie wyłączając remontów kapitalnych. Po wygaśnięciu umów dzierżawy oceniano stan techniczny nieruchomości i z uwagi na niecelowe utrzymywanie ich przez Gminę (eksploatacja, remonty) przyjęto dwa rozwiązania. Pierwsze polega na składaniu propozycji lokalu zamiennego, niejednokrotnie w nowym budownictwie w dogodnym dla lokatora rejonie miasta, drugie natomiast sprowadza się do sprzedaży z udzieleniem przysługującej bonifikaty. Zdarza się jednak, że z uwagi na brak w tej mierze porozumienia, rodziny te nadal zamieszkują w domach jednorodzinnych, korzystając jednocześnie z przyległego do nieruchomości gruntu.

Natomiast odnosząc się do zarzutów Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczących wprowadzenia zapisu o zastosowaniu 50% zniżki stawki bazowej czynszu z tytułu wykwaterowania pierwszego lokatora z budynku o złym stanie technicznym, wyjaśniono, że zniżka ta została wprowadzona dodatkowo z uwagi na uciążliwości wiążące się z wykwaterowaniem z dotychczas zajmowanego lokalu. Zatem niezależnie od przywołanej zniżki, w konkretnych sytuacjach znajdują zastosowanie również inne zniżki wynikające z programu.

Podniesiono również, że Wojewoda Dolnośląski, badając jako organ nadzoru zgodność z prawem uchwały nr XXIV/868/08 Rady Miejskiej Wrocławia przed skierowaniem jej do publikacji, nie kwestionował jej zapisów dotyczących zasad stosowania zwyżek i zniżek stawki bazowej czynszu, jako niezgodnych z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Uchwała rady gminy jest prawidłowa, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa, które zawierają upoważnienie do wydania takiego aktu oraz określają tryb postępowania prawodawczego. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne zostały powołane do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. W świetle wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12.02.2008 r. sygn. 1764/07 wydanego w podobnej sprawie nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zgodzić się w związku z tym należy z twierdzeniami skargi, że Rzecznik Praw Obywatelskich był legitymowany na podstawie art. 53 § 3 zd. 2 p.p.s.a. do zaskarżenia postanowień przedmiotowej uchwały także po upływie sześciu miesięcy od dnia jej wejścia w życie.

Skoro zaskarżona uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego, powinna spełniać wymogi prawne ustanowione dla tej kategorii aktów źródeł prawa. Punktem wyjścia tych wymogów jest regulacja art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, według którego źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Artykuł 94 Konstytucji RP stanowi, że organy jednostek samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie ustaw i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Konstytucja zatem po części reguluje bezpośrednio tryb prawodawczy, po części zaś odsyła do ustawy zwykłej, którą jest ustawa o samorządzie gminnym. W rozdziale 4 "Akty prawa miejscowego stanowione przez gminę" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) dokonano podziału owych aktów na dwie kategorie, a mianowicie na akty wykonawcze (do ustawy o samorządzie gminnym i do innych ustaw) oraz na akty porządkowe. Zaskarżona uchwała jest wykonawczym aktem prawa miejscowego. Została bowiem wydana z powołaniem się i w wykonaniu upoważnień ustawowych, zawartych w art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), zwanej dalej ustawą o ochronie praw lokatorów.

Przesłanki zgodności z prawem uchwały rady gminy określone zostały w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Według tego przepisu, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia nieważności takiego aktu jest zatem uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy będąc aktem prawa miejscowego nie może naruszać nie tylko przepisów ustawy zawierających delegację do jego podjęcia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim bądź bezpośrednim związku z regulowaną materią. Dokonując oceny legalności we wskazany wyżej sposób zaskarżonych przez Rzecznika Praw Obywatelskich postanowień uchwały Rady Miejskiej Wrocławia Nr XXIV/868/08 z dnia 11 września 2008 r. w sprawie przyjęcia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Wrocław na lata 2009 – 2013, zmienionej następnie częściowo uchwałą tejże Rady Nr XXXI/1040/09 z dnia 19 lutego 2009 r. zgodzić się należy ze stanowiskiem Rzecznika Praw Obywatelskich, że zaskarżone postanowienia uchwały naruszają w sposób istotny przepisy prawa, w tym także przepis art. 2 i art. 7 Konstytucji RP.

W podstawie prawnej zaskarżonej uchwały Rada Miejska Wrocławia powołała m.in. przepis art. 4 i art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów. Z pierwszego z nich wynika, że tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, zaś drugi z nich stanowi dla rady gminy delegację do uchwalenia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy.

Przepis art. 21 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów określa wymogi, jakim winna odpowiadać uchwała rady gminy podjęta w przedmiocie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Zgodnie z jego brzmieniem: "Wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy powinien być opracowany na co najmniej pięć kolejnych lat i obejmować w szczególności:

1) prognozę dotyczącą wielkości oraz stanu technicznego zasobu mieszkaniowego gminy w poszczególnych latach, z podziałem na lokale socjalne i pozostałe lokale mieszkalne;

2) analizę potrzeb oraz plan remontów i modernizacji wynikający ze stanu technicznego budynków i lokali, z podziałem na kolejne lata;

3) planowaną sprzedaż lokali w kolejnych latach;

4) zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu;

5) sposób i zasady zarządzania lokalami i budynkami wchodzącymi w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz przewidywane zmiany w zakresie zarządzania mieszkaniowym zasobem gminy w kolejnych latach;

6) źródła finansowania gospodarki mieszkaniowej w kolejnych latach;

7) wysokość wydatków w kolejnych latach, z podziałem na koszty bieżącej eksploatacji, koszty remontów oraz koszty modernizacji lokali i budynków wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, koszty zarządu nieruchomościami wspólnymi, których gmina jest jednym ze współwłaścicieli, a także wydatki inwestycyjne;

8) opis innych działań mających na celu poprawę wykorzystania i racjonalizację gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, a w szczególności:

a) niezbędny zakres zamian lokali związanych z remontami budynków i lokali,

b) planowaną sprzedaż lokali."

W wykonaniu art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów Rada Miejska Wrocławia zawarła w zaskarżonej uchwale rozdział V zatytułowany "Zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu".

W zakwestionowanym przez Rzecznika Prawa Obywatelskich § 9 ust. 1 postanowiono: "Ustala się zasady polityki czynszowej obowiązujące w mieszkaniowym zasobie Gminy Wrocław, zmierzające do zrównoważenia wydatków na utrzymanie zasobu mieszkaniowego z dochodami z tytułu czynszu najmu lokali mieszkalnych. Stawka bazowa czynszu zapewniać winna pokrycie koszów ponoszonych na utrzymanie zasobu." W ust. 5 tegoż przepisu postanowiono, że: "W celu zrównoważenia wydatków na utrzymanie zasobu mieszkaniowego z dochodami z tytułu czynszu najmu lokali mieszkalnych ustala się jednorazowo podwyższyć w 2009 roku stawkę bazową czynszu do 35 %. Ponadto w kolejnych latach realizowania programu przewiduje się stały stopniowy wzrost stawki bazowej czynszu o 10 % lub o 15 % z przeznaczeniem uzyskanych z tego tytułu dochodów na wydatki związane z utrzymaniem zasobu mieszkaniowego Gminy."

W § 11 zaskarżonej uchwały określono czynniki wpływające na wysokość czynszu najmu poprzez podwyższenie lub obniżenie wartości użytkowej lokalu. W § 11 ust. 2 wprowadzono zasadę, że: "Stawka czynszu za lokale położone w strefie miejskiej jest równa stawce bazowej czynszu. Stawka bazowa za lokale położone w strefie peryferyjnej wybudowane do 31.12.1990r. ulega obniżeniu o 10 %".

W § 11 ust. 3 postanowiono, że: "Stawka bazowa czynszu za lokale w budynkach:

1) o stopniu zużycia nieprzekraczającym 20 %, niezależnie od ich położenia w strefie, wybudowanych po 01.01.1995 r. do 31.12.2001 r. lub po przeprowadzeniu w tym okresie kapitalnego remontu - ulega podwyższeniu o 25 %;

2) o stopniu zużycia nieprzekraczającym 10 %, niezależnie od ich położenia w strefie, wybudowanych po 01.01.2002 r. lub po przeprowadzeniu po tej dacie kapitalnego remontu - ulega podwyższeniu o 30 %."

Zaś w § 11 ust. 4 postanowiono, że: "Dla ustalenia czynszu najmu lokali usytuowanych w budynkach, o których mowa w ust. 3 pkt 1 i 2, nie stosuje się czynników obniżających wartość użytkową lokali."

W § 11 ust. 7 zaskarżonej uchwały wprowadzono zasady ustalania stawki bazowej czynszu ze względu na stan techniczny budynku i postanowiono, że: "Stawka bazowa czynszu w budynku:

1) o stopniu zużycia nieprzekraczającym 70 % nie ulega zmianie,

2) o stopniu zużycia przekraczającym 70 % ulega obniżeniu o 20 %,

3) w budynkach ujętych w planie wykwaterowań ze względu na zły stan techniczny, jednak nie wcześniej niż po wykwaterowaniu pierwszego lokatora - ulega obniżeniu o 50 %." Dodać przy tym należy, że punkt 3 § 11 ust. 7 zaskarżonej uchwały został dodany uchwałą Rady Miejskiej Wrocławia Nr XXXI/1040/09 z dnia 19.02.2009 r. w sprawie zmiany uchwały Nr XXXI/1040/09 Rady Miejskiej Wrocławia w sprawie przyjęcia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Wrocław na lata 2009 - 2013.

Natomiast w § 11 ust. 8 pkt 1 uchwalono, że: "Stawka bazowa czynszu najmu przy położeniu lokalu mieszkalnego: 1) w budynkach jednorodzinnych ulega podwyższeniu o 50 %, przy czym w stosunku do tych lokali nie stosuje się czynników podwyższających i obniżających wartość użytkową lokalu."

Zgodzić się należy ze stanowiskiem Rzecznika Praw Obywatelskich, że tak określone zasady polityki czynszowej oraz czynniki wpływające na wysokość czynszu najmu w sposób istotny naruszają art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów. Zgodnie z owym przepisem prawa: " W lokalach wchodzących w skład publicznego zasobu mieszkaniowego właściciel ustala stawki czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokali, z uwzględnieniem czynników podwyższających lub obniżających ich wartość użytkową, a w szczególności:

1) położenia budynku;

2) położenia lokalu w budynku;

3) wyposażenia budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacje oraz ich stanu;

4) ogólnego stanu technicznego budynku."

Trafnie także zauważa na wstępie Rzecznik Praw Obywatelskich, że ustalone w rozdziale V zaskarżonej uchwały zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu, ze względu na treść uregulowanego przepisami Kodeksu cywilnego stosunku najmu oraz przepisami ustawy o ochronie praw lokatorów, powinny być tak skonstruowane, aby czynsz najmu był ściśle powiązany z aktualną wartością użytkową przedmiotu najmu, jako świadczenie ekwiwalentne do świadczenia wynajmującego. Tymczasem zaskarżona uchwała nie wprowadziła tego rodzaju powiązania, a ustalone zaskarżonymi przepisami uchwały zasady polityki czynszowej w sposób istotny naruszają wskazane wyżej przepisy prawa.

Z zapisów § 2, § 3 i § 5 uchwały istotnie wynika, że substancja mieszkaniowa Gminy Wrocław jest w bardzo złym stanie technicznym z powodu wieloletnich zaniedbań eksploatacyjno – remontowych. Z postanowień ust. 1 i ust. 5 § 9 określającego zasady polityki czynszowej wynika, że Gmina Wrocław podporządkowała mechanizm ustalania stawek czynszu w całości stworzeniu finansowych warunków do likwidacji wieloletnich zaniedbań w sferze remontów, zamiast uzależnić wysokość czynszu najmu od warunków, o jakich mowa w art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów. Z zapisu § 9 ust. 1 uchwały wprost wynika, że uchwalone zasady polityki czynszowej zmierzają do zrównoważenia wydatków na utrzymanie zasobu mieszkaniowego z dochodami z tytułu czynszu najmu oraz, że stawka bazowa czynszu winna zapewnić pokrycie kosztów ponoszonych na utrzymanie zasobu, a aby osiągnąć ten cel, w ust. 5 § 9 ustalono harmonogram podwyżek aż do osiągnięcia owego zbilansowania. Tak ustalone zasady polityki czynszowej odrywają się zupełnie od czynników wymienionych w art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów oraz od ustanowionej w Kodeksie cywilnym dla umowy najmu zasady ekwiwalentności świadczeń. Z postanowień § 9 ust. 1 i ust. 5 wynika również, że ogół wpływów z najmu będzie przeznaczony na ogólne wydatki remontowe i eksploatacyjne zasobu komunalnego a nie na remont i renowację konkretnych lokali i budynków. W uchwale brak jest jakiegokolwiek powiązania między wpływami z czynszów płaconych za konkretne lokale, a wydatkowaniem przez gminę środków z tych wpływów na likwidację zaniedbań w sferze remontów lokali czy budynków, w których się one znajdują. Trafnie podnosi skarżący, że czynsz najmu nie może stanowić wyłącznego źródła finansowania przez gminę remontu lokali wchodzących w skład jej zasobu mieszkaniowego.

W wyroku z dnia 12.02.2008 r. sygn. I OSK 1764/07 (LEX nr 463969) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Uwzględnienie elementów z pkt 1 do 4 art. 7 ust 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2001 r. Nr 71, poz. 733) stanowią minimum, które uchwałodawca powinien uwzględnić. Skoro jednym z nich jest ogólny stan techniczny budynku, to wskazuje na to, że stan budynków winien być sprawdzony zgodnie z obowiązującymi przepisami." Podobny pogląd, co do obowiązku uwzględnienia przez uchwałodawcę określonych w art. 7 ustawy o ochronie prawa lokatorów czynników mających wpływ na wysokość stawek czynszu został też wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ we Wrocławiu z dnia 16.07.2002 r. sygn. II SA/Wr 1049/02 (OwSS 2002/4/102), zgodnie z którym: "Czynniki określone w art. 7 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 71, poz. 733) muszą być w każdym przypadku uwzględniane jako przesłanki ustalenia stawki czynszu. Jednocześnie wyliczenie tego rodzaju czynników w tym przepisie nie wyklucza możliwości uwzględnienia przez organ gminy także innych czynników, mających wpływ na podwyższenie lub obniżenie wartości użytkowej lokali." Zauważyć nadto należy, że już pod rządem obowiązywania ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (j.t. Dz. U. z 1998 r. Nr 120, poz. 787 ze zm.) Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 22 października 1998 r. sygn. III RN 71/98 (OSNP 1999/23/738) wskazał, że: "Czynniki wskazane wprost w art. 26 ust. 1 pkt 1 – 2 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych należy traktować jako obowiązujące w tym znaczeniu, że w każdym wypadku muszą być one uwzględnione jako przesłanki prawne różnicowania stawek czynszu regulowanego za 1 m² powierzchni użytkowej, które ustalane są w uchwale rady gminy. Równocześnie wyliczenie tego rodzaju czynników w art. 26 ust. 1 ustawy o najmie lokali mieszkalnych nie ma charakteru wyliczenia zamkniętego, nie wyklucza więc możliwości i potrzeby uwzględnienia przez radę gminy - stosownie do okoliczności, miejsca i czasu, ewentualnie także innych czynników mających znaczenie dla podwyższenia lub obniżenia wartości użytkowej lokalu." Przepis art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów jest analogiczny w treści do poprzednio obowiązującego art. 26 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych.

Z wyżej powołanego ugruntowanego już w tej mierze orzecznictwa sądowo-administracyjnego wynika zatem, że przepis art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów nakłada na radę gminy nie tylko obowiązek ustalenia stawek czynszu, ale także obowiązek zróżnicowania stawek czynszu w zależności od czynników określonych ustawowo. Uchwała rady gminy różnicująca stawki musi zatem zawierać wszystkie czynniki wymienione w ustawie i nie może żadnego z nich pomijać. Z użytego w art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów wyrażenia "w szczególności" wynika, że czynniki wymienione w pkt 1 do 4 muszą być wzięte pod uwagę w każdym przypadku, przy czym ustawodawca nie wyklucza możliwości przyjęcia innych jeszcze czynników mogących wpływać na obniżenie lub podwyższenie stawki czynszu. W świetle powyższego uznać należy, że § 9 w ust. 1 i ust. 5 zaskarżonej uchwały, jako sprzeczny z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów winieni być przez Sąd uznany za nieważny.

Odnosząc się do zawartych w odpowiedzi na skargę argumentów organu dotyczących prawidłowości zapisów § 9 ust. 1 i ust. 5 zaskarżonej uchwały zauważyć należy, że podjęta na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów uchwała rady gminy w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, jako uchwała określająca zasady polityki czynszowej daje wprawdzie podstawę do nakreślenia ogólnych kierunków działania, które będą się materializowały w stosunku do konkretnych lokali po ich wdrożenia, winna jednak być podjęta na podstawie i w granicach prawa zakreślonych jej materialnoprawną podstawą, w związku z czym jej postanowienia, mimo że ogólne, to powinny być na tyle precyzyjne i jednoznaczne, by nie dawały możliwości dowolnej interpretacji przy ich wdrażaniu.

Za nieważny uznać także należało § 11 ust. 2, ust. 3, ust. 4 i ust. 7 w brzmieniu nadanym uchwałą Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 19 lutego 2009 r. Nr XXXI/1040/09 oraz ust. 8 pkt 1 zaskarżonej uchwały.

W § 11 ust. 2 i 3 zaskarżonej uchwały wśród czynników wpływających na wysokość stawki czynszu najmu wymieniono datę budowy budynku jako datę graniczną, od której uzależniono możliwość podwyższenia lub obniżenia stawki bazowej. Tymczasem przepis art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów wskazuje, że czynnikiem mogącym wpływać na obniżenie lub podwyższenie stawki czynszu ma być stan techniczny budynku. Uzależniając w § 11 ust. 2 i 3 zaskarżonej uchwały wysokość stawki czynszu od daty budowy budynku, w który położony jest lokal mieszkalny, nie uwzględniono stanu technicznego tego budynku, a więc czynnika wymienionego przez ustawodawcę w art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów. W ten sposób nie powiązano wysokości stawki czynszu od stanu technicznego budynku. Należy w tej mierze podzielić stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich, że nie sposób w stanie faktycznym sprawy arbitralnie przyjąć, że wszystkie budynki wybudowane przed dniem 21 grudnia 1990 r. lub w okresie między 1 stycznia 1995 r. a 31 grudnia 2001 r., bądź po 1 stycznia 2002 r. będą miały w poszczególnych przedziałach czasowych taki sam stan techniczny. Wprawdzie w zaskarżonej uchwale powiązano okres, w jakim budynek został wybudowany z jego procentowym zużyciem, uznając, że budynek młodszy lub budynek, w którym stosunkowo niedawno przeprowadzono remont kapitalny, będzie miał każdorazowo mniejszy stopień zużycia niż budynek starszy lub wcześniej remontowany, jednakże w zaskarżonej uchwale zabrakło należytego wyjaśnienia sposobu ustalania procentowego zużycia tych budynków. Nie wskazano też, kto i kiedy miałby te kwestie ustalać i jaką datę przy ocenie stopnia zużycia budynku przyjmować. Trafnie zauważa skarżący, że sprzed 31 grudnia 1990 r. pochodzą zarówno budynki wybudowane po II wojnie światowej, których wiek nie przekracza 30 lat, jak również budynki przeszło 100 – letnie, wybudowane jeszcze przed II wojną światową, które dodatkowo nie były remontowane w czasach powojennych. Ponadto w związku z powodzią z 1997 r., jaka miała miejsce na terenie Wrocławia, trudno także przyjąć, że za każdym razem budynek młodszy, położony np. na terenach dotkniętych powodzią w 1997 r., znajduje się w lepszym stanie technicznym niż budynek starszy, który np. nie doznał żadnych szkód popowodziowych. Postanowienia § 11 ust. 2 i 3 zaskarżonej uchwały nie uwzględniają zapisów art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, ale także nie uwzględniają powyższych okoliczności, nie wskazując jednoznacznie, w jakim stanie technicznym znajdują się budynki pozostające w zasobie gminnym. Trafnie także podnosi skarżący, że nie zostało także wyjaśnione, na jakiej podstawie ustalany byłby stopień zużycia tych budynków, a kwestionowane zapisy uchwały mogą wskazywać, że ocena stopnia zużycia budynku uzależniona jest ściśle od przedziału czasowego, w jakim został on wybudowany lub kapitalnie wyremontowany, nie zaś od rzeczywistego stanu technicznego, jak tego wymaga art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów. Takie postanowienia § 11 ust. 2 i 3 zaskarżonej uchwały są sprzeczne z art. 7 ust. 1 oraz art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów.

Zauważyć należy, że w wyroku z dnia 12.02.2008 r. sygn. I OSK 1764/07 (LEX nr 463969) Naczelny Sąd Administracyjny oraz w wyroku z dnia 30.08.2007 r. sygn. II SA/Wa 2400/06 Wojewódzki sąd Administracyjny w Warszawie wskazały, że określenie daty budynku, jako daty granicznej, od której uzależniono pomniejszenie stawki bazowej czynszu nie stanowi czynnika różnicującego wysokości stawki czynszu z uwagi na stan techniczny budynku. Dokonany podział na lokale mieszkalne znajdujące się w budynkach wybudowanych przed i po jakiejś dacie z punktu widzenia prawnego nie określa, w jakim stanie technicznym znajdują się budynki pozostające w zasobie gminnym. W tym zakresie miarodajne są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, bowiem normują one m. in. działalność związaną z utrzymaniem obiektów budowlanych w odpowiednim stanie technicznym, określonym szczegółowymi przepisami wykonawczymi o charakterze techniczno - budowlanym. To wyniki kontroli okresowej i przeglądów technicznych budynków, a nie ustalenie daty granicznej ich wybudowania, dają rzetelny, kompleksowy i zgodny z obowiązującymi przepisami ogląd na ogólny stan techniczny obiektów budowlanych.

Zgodzić się należy z Rzecznikiem Praw Obywatelskich, że przyjęte w § 11 ust. 2 i 3 zaskarżonej uchwały założenia czynią zasady obniżania lub podwyższania czynszu ze względu na stan techniczny lokalu bardzo niezrozumiałymi i trudnymi do stosowania w praktyce i mogą wpłynąć na niezasadne obciążenie mieszkańców wyższym czynszem. Ponadto w § 11 ust. 2 sprzecznie z art. art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów nieprawidłowo zastosowano czynnik położenia budynku poprzez zastosowanie obniżenia stawki bazowej czynszu za lokale w budynkach położonych w strefie peryferyjnej tylko, jeśli zostały wybudowane do 31.12.1990 r.

Za sprzeczny z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów uznać także należy § 11 ust. 4 zaskarżonej uchwały wyłączający możliwość obniżenia stawki czynszu najmu lokali mieszkalnych usytuowanych w budynkach, o których mowa w ust. 3 pkt 1 i 2 § 11 uchwały, tj. wybudowanych po 01.01.1995 r. do 31.12.2001 r. i wybudowanych po 01.01.2002 r. Zapis bowiem § 11 ust. 4 zaskarżonej uchwały nie tylko, że w ogóle nie uwzględnia, ale wręcz wyklucza stosowanie wymienionych w art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów obligatoryjnych czynników mających wpływ na wysokość stawki czynszu.

Za sprzeczne z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów należy też uznać postanowienia § 11 ust. 7 zaskarżonej uchwały w brzmieniu zmienionym uchwałą Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 19 lutego 2009 r. Nr XXXI/1040/09. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Rzecznika Praw Obywatelskich, że zapisy § 11 ust. 7 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały sugerują, że standardem technicznym dla zasobu komunalnego Wrocławia jest zużycie sięgające 70 %, podczas gdy z § 3 ust. 1 uchwały wynika, że średni stopień zużycia budynków sięga 50,68 %, z czego winno wynikać obniżenie stawki czynszu w każdym przypadku, gdy stopień zużycia budynku sięgnie 50,68 %. Należy zauważyć, że z zapisów uchwały wynika, że w żadnym rejonie Wrocławia nie ma budynków, w których stopień zużycia sięga 70 %. Trafnie w kontekście kwestionowanych zapisów uchwały zauważa skarżący, że ocena stopnia zużycia budynku powinna być dokonywana na podstawie okresowych kontroli stanu technicznego budynku dokonywanych przez organy nadzoru budowlanego w trybie przepisów prawa budowlanego. Za sprzeczny także z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów uznać należy dodany uchwałą Rady Miejskiej Wrocławia nr XXXI/1040/09 z dnia 19 lutego 2009 r. punkt 3 ust. 7 § 11, który wprowadził zasadę, że w budynkach ujętych w planie wykwaterowań ze względu na zły stan techniczny, jednak nie wcześniej niż po wykwaterowaniu pierwszego lokatora, stawka bazowa ulega obniżeniu o 50 %. W tak sformułowanym zapisie § 11 ust. 7 pkt 3 uchwały nie wprowadzono jakiejkolwiek zależności pomiędzy stanem technicznym budynku a faktem wykwaterowania pierwszego lokatora. Sąd orzekający w sprawie w pełni podziela argumentację przytoczoną w tym względzie w skardze.

Sprzeczne także z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów pozostaje postanowienie § 11 ust. 8 pkt 1 zaskarżonej uchwały, którym całkowicie wyłączono możliwość stosowania jakichkolwiek czynników podwyższających lub obniżających wartość użytkową lokalu w przypadku lokali położonych w domach jednorodzinnych. Taki zapis uchwały nie uwzględnia mających wpływ na wysokość stawki czynszu obligatoryjnych czynników, o jakich mowa w art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów. Żaden przepis ustawy o ochronie praw lokatorów nie upoważnia organu uchwałodawczego do całkowitego wyłączenia możliwości stosowania jakichkolwiek czynników podwyższających lub obniżających wartość użytkową lokalu w przypadku lokali położonych w domach jednorodzinnych i odstąpienia od stosowania względem tej kategorii lokali czynników obligatoryjnych wymienionych w art. 7 ust. 1 tejże ustawy. Za nieuzasadnione i pozostające w sprzeczności z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów uznać należy podniesione w tej mierze w odpowiedzi na skargę argumenty organu mające uzasadniać treść zapisu kwestionowanego postanowienia uchwały. Nie zasługują zatem na uwzględnienie.

Odnosząc się do zawartych w odpowiedzi na skargę argumentów organu mających świadczyć o trafności zapisów pozostałych kwestionowanych w skardze postanowień § 11 zaskarżonej uchwały dotyczących możliwości wprowadzenia przez radę gminy innych jeszcze niż wymienione w art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów czynników mających wpływ na wysokość stawki czynszu zauważyć należy, że wynikająca z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów możliwość uwzględnienia przez organ gminy także innych czynników, mających wpływ na podwyższenie lub obniżenie wartości użytkowej lokali, nie zwalnia rady gminy z obowiązku uwzględniania w każdym przypadku wymienionych przykładowo w art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów czynników jako przesłanek ustalenia stawki czynszu. Sposób zaś sformułowania poszczególnych postanowień uchwały rady gminy w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy jako akt praw miejscowego winien być, zgodnie z zasadą demokratycznego państwa prawnego i zasadą poprawnej legislacji, na tyle precyzyjnie i jednoznacznie sformułowany, by nie nasuwał wątpliwości co jego treści i wykluczał możliwość dowolnej interpretacji poszczególnych jej zapisów.

W świetle powyższego uznać należy, że zaskarżone przepisy § 9 ust. 1 i ust. 5 oraz § 11 ust. 2, ust. 3, ust. 4, ust. 7 oraz ust. 8 pkt 1 uchwały Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 11 września 2008 r. Nr XXIV/868/08 w sprawie przyjęcia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Wrocław na lata 2009-2013 zmienionej następnie częściowo uchwałą tejże Rady Nr XXXI/1040/09 z dnia 19 lutego 2009 r., są sprzeczne z art. 7 ust. 1 oraz art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów.

Zgodzić się także należy ze stanowiskiem Rzecznika Praw Obywatelskich, że uchwała w zaskarżonej części nie odpowiada zasadom prawidłowej legislacji. Zauważyć bowiem należy, że kryterium stopnia zużycia budynku zastosowano raz w § 11 ust. 3 przy ustalaniu stanu technicznego budynku, następnie zaś w § 11 ust. 7, w którym określono czynniki wpływające na podwyższenie lub obniżenie stawki czynszu. Dwukrotne zastosowanie kryterium stopnia zużycia budynku przy oznaczaniu stawki bazowej czynszu, raz – jako czynnika obniżającego, a innym razem - jako czynnika podwyższającego, może powodować nieprecyzyjność obliczeń wysokości czynszu na niekorzyść najemców, ponadto podważa zaufanie obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa, a w konsekwencji narusza art. 2 Konstytucji RP.

Skoro zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, to jest również źródłem prawa w rozumieniu Konstytucji RP w związku z czym powinna spełniać konstytucyjne standardy stanowienia prawa. Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że zasady poprawnej legislacji są funkcjonalnie związane z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania do państwa i prawa. Przepisy powinny być formułowane w sposób jasny i precyzyjny oraz poprawny pod względem językowym. Wymóg jasności oznacza obowiązek tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów. Natomiast przepisy precyzyjne, to przepisy sformułowane w możliwie najwyższym stopniu jednoznacznie, tak by ograniczyć interpretatorowi zbędne wątpliwości w odtworzeniu z nich norm prawnych wyznaczających co, kto i kiedy powinien czynić. Stwarza to stan pewności prawa, ogranicza arbitralność stosujących je organów, usuwa ewentualne rozbieżności interpretacyjne, a w konsekwencji - buduje zaufanie jednostek do państwa i tworzonego przez nie prawa. Niejasne, bądź zawiłe sformułowanie treści przepisów może natomiast doprowadzić do nadmiernej swobody przy ustalaniu ich zakresu podmiotowego i przedmiotowego (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 24 lutego 2003 r. sygn. K 28/02, OTK ZU nr 2/A/2003, poz. 13, z dnia 11 stycznia 2000 r. sygn. akt K 7/99, OTK 2000/1/2, z dnia 30 października 2001 r. sygn. akt K 33/00, OTK 2001/7/217, z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt U 1/08, OTK-A2008/9/160). Wyżej wymienione postanowienia zaskarżonej uchwały wymogów tych zdaniem Sądu nie spełniają.

Niezależnie od powyższego zaskarżone zapisy uchwały naruszają wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadę legalizmu, w myśl której organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Skoro kwestionowana uchwała jest aktem prawa miejscowego, powinna odpowiadać wymogom stawianym przepisom powszechnie obowiązującym i nie może pozostawać w sprzeczności z aktem wyższego rzędu, jakim jest ustawa. Przestrzeganie tej zasady należy również do obowiązków organów uchwałodawczych gminy. Podejmując zaskarżona uchwałę Rada Miejska Wrocławia naruszyła wyżej wymienioną zasadę przez pominięcie i nieprawidłowe zastosowanie w zakwestionowanych przez Rzecznika Praw Obywatelskich postanowieniach uchwały kwestie, do których określenia zobowiązywała ją ustawa o ochronie praw lokatorów.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 9 ust. 1 i ust. 5, § 11 ust. 2, ust. 3, ust. 4, ust. 7 pkt 1, 2, i 3 oraz ust. 8 pkt 1 zaskarżonej uchwały zmienionej uchwałą Rady Miejskiej Wrocławia Nr XXXI/1040/09 z dnia 19 lutego 2009 r. (pkt I wyroku).

O wykonalności uchwały w zakwestionowanej części orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. (pkt II wyroku).