Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2940/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art, 154 par. 1 kpa, art. 138 par 2 kpa
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] października 2015r. [...], po rozpoznaniu wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" o ponowne rozpatrzenie sprawy – utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] maja 2014 r. [...] odmawiającą, na podstawie art. 154 § 1 kpa, uchylenia decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2013 r. [...] uchylającej, na podstawie art. 138 § 2 kpa, decyzję [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2012 r., udzielającą pozwolenia na usunięcie z działki nr ew. [...] obręb [...] krzewów irgi o powierzchni 160 m2, w terminie do [...].12.2012 r. Zezwolenie uzależniono od zastąpienia usuwanych krzewów 120 krzewami cisu pośredniego odmiany Hicksii, posadzonych jako żywopłot wzdłuż ogrodzenia nieruchomości przy ul. [...]. Za usunięcie nie naliczono opłaty.

Minister wskazał, że zapadłe w postępowaniu pierwszoinstancyjnym rozstrzygnięcie jest prawidłowe, aczkolwiek z innych przyczyn, niż wskazane w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Podkreślił, że badając dopuszczalność zmiany ostatecznej decyzji ww. trybie należy ustalić, czy żądanie strony nie narusza przepisów szczególnych i przemawia za tym interes społeczny lub interes strony. Dopiero łączne spełnienie tych warunków daje możliwość zastosowania art. 154 kpa.

Następnie organ stwierdził, że co do stosowania art. 155 kpa, które odnosi się również do trybu z art. 154 kpa w orzecznictwie dominuje pogląd, że art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, tj. takich, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej. Stąd też przepisu tego nie można stosować do uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania decyzji określonej treści (por. wyroki NSA z 21.04.2006 r., II OSK 770/05, z 11.10.2005 r., I OSK 815/05, z 5.01. 2007 r., I OSK 586/06, z dnia 21.01.2007 r., II OSK 232/06, z dnia 5.01.2010 r., II OSK 18/09, z dnia 25.02.2011 r., I OSK 607/10, z dnia 29.02.2012 r., II GSK 26/11 - baza orzeczeń nsa.gov.pl).

Z uwagi zatem na charakter postępowania prowadzonego na podstawie art. 154 kpa trybowi temu podlegają decyzje konstytutywne (ustalające prawo lub obowiązek) i wydane w ramach, tzw. uznania administracyjnego, czyli w przypadku, gdy przepisy prawa dopuszczają pewien luz decyzyjny w ramach obowiązującego porządku prawnego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 sierpnia 2009 r. II SA/Kr 531/09, LEX nr 553096; wyrok WSA w Warszawie z 30 października 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1417/06, LEX nr 417709; wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r. sygn. akt I OSK 1022/10 – baza orzeczenia.nsa.gov.p/).

W tej sprawie żądanie dotyczy zmiany decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa. Nie można zatem przyjąć, iż jest to decyzja rozstrzygająca o istocie sprawy, a jeżeli tak, to nie jest możliwa jej zmiana na podstawie art. 154 kpa. Stanowisko to prezentuje również doktryna (A. Wróbel, komentarz aktualizowany do K.p.a., uw. 5 do art. 154, LEX/el., 2012).

Organ zaznaczył, że co prawda z wniosku z dnia [...] września 2013 r. wynika, iż Spółdzielnia nie wskazała przepisu prawa, na którym oparła żądanie, jednak okoliczność ta nie ma znaczenia dla sprawy, albowiem we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Spółdzielnia nie kwestionuje trybu określonego w art. 154 kpa.

Dalej organ przedstawił podstawy stosowania art. 138 § 2 kpa i ponownie zaznaczył, że nie było możliwości zastosowania art. 154 § 1 kpa, gdyż decyzja oparta na art. 138 § 2 kpa nie rozstrzyga o istocie sprawy.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżącej wskazał, iż rozpatrując odwołanie Spółdzielni od decyzji [...] Konserwatora Zabytków z [...] października 2012 r. organ miał obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy, tj. udzielenia zezwolenia na usunięcie drzew w jej całokształcie, tak jakby była ona rozpoznawana od początku, a w przypadku stwierdzenia przesłanek, o których mowa w art. 138 § 2 kpa wydania decyzji kasacyjnej, co miało miejsce w sprawie.

Organ zwrócił uwagę, iż w świetle powyższej argumentacji nie można było podzielić poglądu skarżącej, iż z uwagi na interes społeczny zasadne było uwzględnienie faktu usunięcia krzewów, czyli wykonania decyzji z dnia [...] października 2012 r. i zastąpienia ich nasadzeniami. Stosownie bowiem do art. 130 § 1 kpa przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu, a także, co wynika wprost z art 130 § 2 kpa wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. Jeżeli wykonanie obowiązków nałożonych na Spółdzielnię powyższą decyzją nastąpiło w toku postępowania odwoławczego, to uwzględnienie tej okoliczności naruszałoby art 130 § 1 i 2 kpa. Nie można bowiem interesu społecznego, jak i słusznego interesu strony utożsamiać z działaniami zmierzającymi do sanowania czynności wykonanych przez stronę niezgodnie z prawem (II SA/Kr 272/14 wyrok WSA z dnia 14-05-2014 LEX nr 1467849, wyrok NSA z dnia 18 października 2007 r., II OSK 1406/06, LEX nr 427601).

Zaznaczył, że postępowanie na podstawie art. 154 kpa nie może prowadzić do merytorycznej oceny decyzji pierwotnej, a tego w istocie domaga się skarżąca powołując na niedostateczne wyjaśnienie kwestii uzależnienia zezwolenia na usunięcie krzewów od wykonania nasadzeń zastępczych, jak i przyjęcia konieczności udziału w postępowaniu właścicieli lokali. Także zarzut dotyczący obowiązku wykonania kosztownych nasadzeń zastępczych w kontekście przedstawionego zestawienia przychodów i kosztów jej działalności skierowany jest przeciwko decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym.

Skargę na powyższą decyzję złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" zarzucając naruszenie art. 154 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że:

1. decyzja z dnia [...] marca 2013r. z uwagi na jej wydanie w trybie art. 138 § 2 k.p.a. nie może być uchylona mimo, iż rozstrzyga ona o prawach i obowiązkach skarżącej, zaś w sprawie zachodzą ustawowe przesłanki uzasadniające jej uchylenie,

2. decyzja z dnia [...] marca 2013r. jest decyzją związaną, która nie może być zmieniona w trybie nadzwyczajnym z uwagi na brak po stronie organu luzu decyzyjnego, podczas gdy jest to decyzja o charakterze dyskrecjonalnym,

3. interes społeczny i słuszny interes stron stoi na przeszkodzie uchyleniu decyzji, mimo iż skarżąca zrekompensowała uszczerbek przyrodniczy wykonując uchyloną decyzję, a regularnie dbając o nasadzenia wykazuje troskę o środowisko i ustalony układ urbanistyczny, a jedynym skutkiem utrzymania decyzji uchylającej decyzję z dnia [...] października 2012r. - wobec umorzenia postępowania w przedmiocie zezwolenia na usunięcie krzewów - będzie obciążenie skarżącej karą pieniężną,

Skarżąca wniosła o zmianę decyzji z dnia [...] października 2015r. oraz poprzedzającej jej decyzji i uchylenie decyzji z dnia [...] marca 2013r. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podkreśliła, że w tej sprawie nie mamy do czynienia z klasyczną samowolną wycinką krzewów, albowiem zamierające i obumierające krzewy zostały usunięte na podstawie decyzji nieprawomocnej z dnia [...] października 2012r. Kwestionując jedynie wielkość nasadzeń zastępczych, strona zaskarżyła ww. decyzję w zakresie pkt 2. Błędna ocena sytuacji prawnej spowodowała, że rozpoczęła prace porządkowe w przekonaniu, że częściowe zaskarżenie decyzji (w odniesieniu do wielkości nasadzeń) umożliwia usunięcie krzewów. Niezależnie jednak skarżąca odtworzyła zieleń istniejącą na terenie oddanym jej w użytkowanie wieczyste — poza obszarem wyznaczonym na drogę przeciwpożarową. Również obecnie dokonuje zagęszczeń i nasadzeń krzewów, gdyż warunki glebowe i klimatyczne powodują, że część krzewów usycha przed upływem roku.

Skarżąca nie zaskarżyła decyzji z dnia [...] marca 2013r. Odmawiając po raz pierwszy uchylenia decyzji z [...] marca 2013r. Minister wskazał, że decyzja ta jest decyzją ostateczną, na podstawie której nie doszło do nabycia prawa. Ponownie rozpatrując sprawę Minister przyjął, że art. 154 k.pa. nie powinien mieć w ogóle zastosowania, gdyż decyzja objęta wnioskiem ma charakter kasatoryjny i była decyzją związaną.

W opinii skarżącej ww. rozstrzygnięcia nie są prawidłowe. Z zakresu stosowania art. 154 kpa nie wyłączono bowiem decyzji z art. 138 § 2 k.p.a. Na skutek wydania decyzji kasatoryjnej zaistniała zmiana w sytuacji prawnej skarżącej, polegająca na odmowie przyznania uprawnień do usunięcia krzewów na pierwotnych warunkach. Stąd, jakkolwiek decyzja z dnia [...] czerwca 2013r. umarzająca postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na usunięcie krzewów była decyzją procesową, to już decyzja uchylająca powinna podlegać art. 154 k.p.a. Przywołany pogląd doktryny dotyczący wyłączenia decyzji kasatoryjnych z procedury przewidzianej w art. 154 k.p.a. nie został szerzej uzasadniony, w szczególności nie wyjaśniono czy i z jakich powodów wyłączenie to powinno mieć charakter absolutny.

Ponadto, zdaniem skarżącej, takie zezwolenie ma charakter dyskrecjonalny. Orzecznictwo daje wskazówki, co do kryteriów, jakimi powinien kierować się organ (wyroki WSA w Warszawie: z dnia 14 marca 2006r., IV SA/Wa 2237/05, LEX nr 227797; z dnia 16 lutego 2007r., IV SA/Wa 2017/06, LEX nr 316625).

Uzależnienie wydania zezwolenia od przesadzenia drzew lub krzewów albo zastąpienia ich innymi, utrudnia uznanie takiej decyzji za decyzję związaną. Podstawowym warunkiem uzasadniającym nałożenie tego obowiązku jest bowiem jego wykonalność, co oznacza, że ewentualne przesadzenie drzewa lub krzewu powinny pozwalać zachować ich żywotność, a jednocześnie wykonalność z punktu widzenia techniki oraz nowego miejsca, w którym powinny znaleźć się drzewa lub krzewy. Jedynym zaś warunkiem jest ilość drzew lub krzewów posadzonych w miejsce tych usuwanych. Kolejną okolicznością mogącą mieć wpływ na nałożenie zobowiązania do dokonania nowych nasadzeń jest obowiązek ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska. W przypadku bowiem, gdy usunięcie drzew lub krzewów podlega obowiązkowi opłatowemu (a taka jest reguła), to uszczerbek w środowisku jest obiektywnie potwierdzony. Kolejny element luzu decyzyjnego w decyzji zezwalającej na usunięcie drzew lub krzewów, to możliwość określenia przez organ gatunki drzew lub krzewów, które mają być posadzone. Uprawnienie takie można by pośrednio wywieść z przepisów zobowiązujących do dbałości o zieleń na terenie administrowanej jednostki terytorialnej. W przepisach ustawy o ochronie przyrody brak jest również precyzyjnego określenia miejsca, gdzie mają być dokonane nowe zasadzenia, co zauważył również w niniejszej sprawie Minister wskazując organowi I instancji, gdzie nasadzenia zastępcze mogłyby zostać dokonane przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Posłużenie się przez ustawodawcę sformułowaniem "zastąpienie innymi drzewami lub krzewami" tylko pośrednio wskazuje, że zasadzenia powinny być dokonane na nieruchomości, z której drzewa lub krzewy są usuwane. Takie rozwiązania nie wynikają jednak bezpośrednio z treści przepisu, dlatego też w praktyce nie można wykluczyć wskazania w zezwoleniu innego miejsca wykonania nasadzeń zastępczych. Okoliczność ta podlega ocenie organów, zwłaszcza w tych przypadkach, gdy nowe nasadzenia nie mogą być wykonane (tu: droga pożarowa) lub nie jest to uzasadnione.

Poziom luzu decyzyjnego pozostawiony organom wydającym zezwolenia na usuwanie drzew lub krzewów utrudnia przyjęcie, że mają one charakter związany i nie mogą być uchylane w trybie art. 154 k.p.a. Uwzględniwszy, iż decyzja w przedmiocie uchylenia decyzji zezwalającej na usunięcie krzewów była już ostateczna, organ II instancji rozpoznając wniosek skarżącej winien był ocenić przesłanki określone w art. 154 § 1 k.p.a. Organ I instancji w zasadzie nie ustosunkował się do wniosku, pobieżnie omawiając przesłanki z art. 154 § 1 k.p.a., a mających podstawowe znaczenie do rozpoznania wniosku skarżącej w takiej formie. Organ oparł się bowiem na omówieniu kwestii mających znaczenie dla wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na usunięcie krzewów, a nie decyzji w przedmiocie uchylenia lub zmiany tej decyzji.

Skarżąca zwróciła uwagę, że w orzecznictwie podkreśla się również, iż tryby określone w art. 154 i 155 k.p.a. służą do wzruszania zarówno decyzji prawidłowych,, jak i dotkniętych wadami innymi niż wady kwalifikowane. Jednak okoliczność, że ostateczna decyzja dotknięta jest wadą niekwalifikowaną nie oznacza, iż w postępowaniu w trybie art. 154 czy 155 k.p.a. owa wadliwość jest dodatkową przesłanką weryfikacji decyzji. Przeciwnie, możliwość wzruszania zarówno decyzji prawidłowych, jak i wadliwych oznacza, iż owa niekwalifikowana wadliwość nie jest przesłanką negatywną zastosowania art. 154 i 155 k.p.a. Inaczej mówiąc wadliwość ta jest neutralna z punktu widzenia możliwości wzruszenia decyzji w ww. trybach.

Spółdzielnia zgodziła się, że wymienionych trybów nie można traktować jako służących do ponownego rozpatrzenia sprawy niejako w kolejnej - trzeciej instancji. Niemniej, nie jest prawidłowe stanowisko organu II instancji, że zmiana stanu faktycznego pozostaje bez związku dla rozstrzygnięcia sprawy o uchylenie decyzji. Zdaniem skarżącej tak okoliczność usunięcia martwych krzewów, jak i okoliczność liczby i rodzaju dokonanych nasadzeń są istotne z punktu widzenia oceny interesu społecznego i słusznego interesu strony.

Uzasadnienie skarżonej decyzji nie jest w pełni zrozumiałe. Z jednej strony organ II instancji broni prawidłowości swojego rozstrzygnięcia z dnia [...] października 2012r. wskazując na konieczność uchylenia decyzji do ponownego rozpoznania. Z drugiej strony organ II instancji podnosi, że merytoryczne kwestie związane z prawidłowością decyzji, która jest przedmiotem wniosku o uchylenia decyzji nie mają znaczenia, gdyż postępowanie prowadzone w trybie art. 154 k.p.a. nie jest " trzecią instancją ".

Organ II instancji podnosi, że przedmiotem jego zainteresowania są jedynie dwie przesłanki: "interes społeczny" i "słuszny interes strony", lecz głębszej analizy tych elementów nie przeprowadza. Przywołuje jedynie okoliczność dokonania wycinki przed uprawomocnieniem się decyzji. W istocie z uzasadnienia skarżonej decyzji wynika, że badanie interesu społecznego lub słusznego interesu strony jest równoznaczne z merytorycznym badaniem decyzji pierwotnej.

W ocenie skarżącej brak jest przekonujących argumentów prawnych dla stanowiska organu. Nie można w szczególności zgodzić się z wywodami, według których dopuszczenie możliwości zastosowania art. 154 k.p.a. prowadziłoby de facto do ponownego merytorycznego badania sprawy zakończonej już ostateczną decyzją, której zasadność może być kwestionowana jedynie przed sądem. Należy podkreślić, że przedmiotem postępowania wszczętego na podstawie art. 154 k.p.a. jest ustalenie istnienia przesłanek wzruszenia decyzji ostatecznej określonych w tym przepisie (interes społeczny lub słuszny interes strony). Nie chodzi w nim zatem wyłącznie o kwestię oceny legalności decyzji, która może być najzupełniej prawidłowa pod względem prawnym albo też może być dotknięta wadami niekwalifikowanymi. Postępowanie w trybie art. 154 k.p.a. jest postępowaniem mającym nowy przedmiot w stosunku do tego, którego dotyczyło postępowanie prowadzone wcześniej w trybie zwykłym. Omawiany przepis nie może być przy tym traktowany jedynie jako stwarzający możliwość uznaniowego działania organów administracji i to tylko w interesie publicznym reprezentowanym przez organy administracji, albowiem pozwala on na zajęcie się ponownie sprawą również w interesie strony. Bez tego przepisu prawidłowo wydana odmowna decyzja pozbawiałaby stronę możliwości ubiegania się o określone prawa na zawsze, co dalekie byłoby od racjonalnego pojmowania administracji publicznej. Zmiany polityki administracyjnej, wykładni prawa, oceny stanów faktycznych, następujące po wydaniu w sprawie odmownej decyzji ostatecznej nie prowadzą do jej wadliwości lub bezprzedmiotowości, a wobec tego bez dopuszczenia odwołalności decyzji lub jej wzruszenia w trybie nadzoru, strona byłaby pozbawiona możliwości uzyskania dla siebie nowego rozstrzygnięcia jej sprawy (zob. J. Borkowski, op.cit s. 621-622). NSA w wyroku z 20 grudnia 1991r., II SA 893/91, ONSA 1993, Nr 2, poz. 33 z glosą M. Szubiakowskiego, OSP 1995, Nr 2, poz. 26: "W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 154 kpa zmiana okoliczności faktycznych, jaka nastąpiła po dniu wydania dotychczasowej decyzji, może mieć znaczenie tylko dla oceny występowania przesłanek interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Natomiast zmiana obowiązującego prawa powoduje, iż powstaje nowa sprawa nie tylko w sensie procesowym, lecz również w znaczeniu materialnoprawnym ").

W niniejszej sprawie organ miała wątpliwości, co do treści wniosku skarżącej, a w konsekwencji trybu, w jakim winien procedować. Zakładając, że przedmiotem żądania skarżącej jest uchylenie decyzji w trybie art. 154 k.p.c. nie zbadał jednak przesłanek zastosowania tej regulacji poprzestając na stwierdzeniu, że skarżąca zmierza do ponownej, merytorycznej oceny poddanej już raz pod rozstrzygnięcie.

Argumenty organu dotyczące braku słusznego interesu prawnego uznać należy za całkowicie chybione. W okolicznościach niniejszej sprawy zachodzi zobiektywizowana, realnie potrzeba ochrony prawnej skarżącej. Przesłanki uzasadniające uchylenie przedmiotowej decyzji mają jak najbardziej konkretny charakter. Analizując natomiast sprawę z punktu widzenia interesu społecznego podnieść należy, że usunięciu podlegały krzewy obumarłe lub zamierające, co w rezultacie spowodowało zwolnienie skarżącej z opłaty. Ta okoliczność wskazuje, że uszczerbek w środowisku nie został obiektywnie potwierdzony. Skarżąca, w zakresie w jakim użytkowany teren na to pozwolił odtworzyła zieleń - przestrzegając ilości i rodzaju nasadzeń. Jedynym zaś miejscem ponownie nieobsadzonym jest droga pożarowa, której uporządkowanie nakazały organy straży pożarnej.

Wobec powyższego, zdaniem skarżącej decyzje zapadłe w obu instancjach zostały wydane z istotnym naruszeniem przepisów prawa, co sprawia, że nie mogą one funkcjonować w obrocie prawnym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał przedstawione stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu stosownie do art. 145 § 1 pkt lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej ppsa.

Dla oceny zasadności zarzutów skargi przed wszystkim konieczne jest wyjaśnienie celów i przesłanek postępowania określonego w art. 154 k.p.a.

Podkreślić zatem trzeba, że w postępowaniach, o których mowa w art. 154 i art. 155 k.p.a. weryfikacja ostatecznej decyzji następuje wówczas, gdy za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. O uwzględnieniu obu tych interesów można mówić tylko w takich przypadkach, które nie prowadzą do usankcjonowania stanu niezgodnego z prawem. Nadto uchylenie lub zmiana ostatecznej decyzji może dotyczyć tylko decyzji o charakterze uznaniowym. W ramach uznania administracyjnego organ posiada możliwość wyboru rozstrzygnięcia w granicach prawa. W omawianych postępowaniach nie jest możliwa merytoryczna kontrola decyzji ostatecznej. Strona nie może, powołując się na interes społeczny lub własny interes, domagać się w tym trybie ponownej oceny merytorycznej wydanej decyzji. W takim przypadku prowadziłoby to bowiem do niedopuszczalnego naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (wyroki NSA z 16 kwietnia 2011 r. II OSK 1081/10, z 25 lutego 2011 r. I OSK 607/10, z 25 listopada 2010 r. II OSK 1810/09, z 5 stycznia 2007 r.).

Przepis art. 154 § 1 kpa dotyczy decyzji ostatecznych na podstawie których strona nie nabyła prawa. W orzecznictwie i piśmiennictwie przyjmuje się, że strona nie nabywa prawa z decyzji ostatecznej, jeżeli decyzja ta odmawia przyznania stronie żądanych uprawnień (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1989, s. 251), przy czym decyzja taka jest decyzją merytoryczną, bowiem załatwia sprawę, tyle tylko że nie zaspokaja żądania strony. Do decyzji ostatecznych, na mocy których strona nie nabyła prawa, należy zaliczyć decyzje pozbawiające strony posiadanych uprawnień (tak J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 681). Do decyzji ostatecznych, o których mowa w art. 154 § 1 kpa, nie należą decyzje nakładające na stronę obowiązek, bowiem nawet te decyzje "są decyzjami, na mocy których pewne osoby nabywają prawo do wykonania tylko obowiązków wskazanych w decyzji, a nie innych" (E. Iserzon (w:) Komentarz, 1970, s. 260), a zatem są to decyzje, na mocy których strona nabyła prawo (art. 155 kpa).

Przyjąć zatem należy, że w powyższym przepisie jest mowa o decyzjach ostatecznych merytorycznych (materialnych), a więc decyzjach, które rozstrzygają istotę sprawy. W konsekwencji w zakresie stosowania art. 154 kpa nie jest dopuszczalne uchylenie lub zmiana decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi (art. 138 § 2 kpa), decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego ( art. 138 § 1 pkt. 3 kpa) oraz decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i umorzeniu postępowania pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 kpa). Są to bowiem decyzje o charakterze wyłącznie proceduralnym (zob. Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego – Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej – LEX/el 2016).

Należało zatem podzielić stanowisko Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego przedstawione w zaskarżonej decyzji, że trybowi z art. 154 kpa podlegają wyłącznie decyzje ustalające prawo lub obowiązek, wydawane w ramach uznania administracyjnego. Natomiast decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2013r., której zmiany domagała się skarżąca w omawianym trybie, została wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa, w związku z koniecznością ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie przez [...] Konserwatora Zabytków wobec naruszenia art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody oraz niezapewnienia wszystkim stronom udziału w postępowaniu. O istocie sprawy stanowiły przepisy art. 86 ust. 1 i 4 oraz art. 83 ust. 3 o ochronie przyrody.

W konsekwencji słuszne było również stanowisko organu co do tego, że omawiana decyzja nie była decyzją, na podstawie której strona nie nabyła prawa.

W świetle powyższych rozważań, bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostawała zatem argumentacja przedstawiona w skardze, w tym odnośnie uznaniowego charakteru decyzji wydanej w przedmiocie usunięcia drzew, czy wadliwości ustaleń organu co do braku słusznego interesu po stronie skarżącej, których – co wymaga podkreślenia - w decyzji drugoinstancyjnej organ w ogóle nie przedstawił.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stosownie do art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.