Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 142/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 80, art.107 ust.1,3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28, art. 123
journal: Dz.U. 2009 nr 205 poz 1585
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.
article: par. 3 ust.1
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne

SENTENCJA

Sygn. akt I SA/Kr 142/12 | | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 30 marca 2012 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Agnieszka Jakimowicz, Sędzia: WSA Maja Chodacka, Sędzia: WSA Beata Cieloch (spr.), Protokolant: Urszula Bukowiec, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2012 r., sprawy ze skargi J. P., na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z dnia 6 grudnia 2011r. Nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy wraz z odsetkami uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 20 lipca 2011r. nr [...]


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia 6 grudnia 2011 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585 ze zm.; dalej: u.s.u.s.) utrzymał w mocy swoją decyzję nr [...] z dnia 20 lipca 2011 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą w łącznej kwocie 4.267,97 zł.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w oparciu o następujący stan faktyczny.

Wnioskiem z dnia 4 kwietnia 2011 r. J. P. (skarżący) zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) o umorzenie zaległości z tytułu składek za osobę prowadzącą działalności gospodarczej. Skarżący wskazał, że prowadził działalność gospodarczą opodatkowaną w trybie karty podatkowej i równocześnie pracował "na etacie", płacił składki na ubezpieczenie zdrowotne, lecz nie wiedział, że "do tego należy otrzymywać minimalne wynagrodzenie". Ponadto otrzymał zaświadczenie z ZUS o niezaleganiu ze składkami, o które wnosił na przełomie lat 2005/2006. Powstałe zaległości wynikły z braku wiedzy skarżącego, iż jest on obowiązany do odprowadzania innych składek niż na ubezpieczenie zdrowotne. Skarżący wskazał, iż obecnie nie prowadzi już działalności gospodarczej, jest osobą bezrobotną i bezdomną i nie ma możliwości uregulowania zaległości.

Decyzją z dnia 20 lipca 2011 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą w łącznej kwocie 4.267,97 zł, tj.

– na ubezpieczenia społeczne za: lipiec 2004 r., styczeń 2005r., marzec do maja 2005 r., i październik 2005 r. w kwocie 1.895,89 zł,

– na ubezpieczenie zdrowotne za sierpień i wrzesień 2006 r. oraz wrzesień 2008 r. w kwocie 548,91zł,

– na Fundusz Pracy za styczeń 2005 r. od marca do maja 2005 r. oraz październik 2005 r. w kwocie 154,17zł,

– odsetki za zwlokę naliczone na dzień złożenia wniosku o umorzenie, tj. 14 kwietnia 2011 r. w wysokości 1.669,00 zł

Organ ustalił, iż od września 1997 r. do 15 czerwca 2010 r. skarżący prowadził działalność gospodarczą w zakresie naprawy i konserwacji maszyn biurowych, księgujących i sprzętu komputerowego. Z dniem 15 czerwca 2010 r. skarżący dokonał wykreślenia działalności z ewidencji, zaś w dniu 1 września 2009 r. dokonał wyrejestrowania z ubezpieczeń. Skarżący aktualnie nie jest nigdzie zatrudniony na podstawie umowy o pracę i nie wykonuje umów zlecenia. W chwili obecnej zgłoszony jest w Grodzkim Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna pobierająca zasiłek dla bezrobotnych w wysokości 699,30 zł brutto miesięcznie, a po uwzględnieniu potrąceń skarżącemu pozostaje kwota 244,00 zł. Skarżący nie korzysta z ofert pracy Grodzkiego Urzędu Pracy . Skarżący figuruje w ewidencji podatników Urzędu Skarbowego od 13 czerwca 2010 r. jako osoba fizyczna nie prowadząca działalności gospodarczej. Za 2009 rok podatnik nie złożył zeznania podatkowego, natomiast za 2010 rok złożył zeznanie PIT-37, w którym wykazał: dochód ze stosunku pracy w wysokości 22499,50 zł oraz dochód z innych źródeł w wysokości 1.484,30 zł (jak wyjaśnił, pochodzący z odszkodowania za operację i zwrot kosztów leczenia). Skarżący figuruje w operacie ewidencji gruntów miasta Krakowa jako właściciel działki nr [...] (ul. A.) objętej księgą wieczystą Kw nr [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna Podgórze na prawach wspólności ustawowej, nieruchomość ta zabudowana jest budynkiem mieszkalnym o powierzchni 260 m2 (jak podał skarżący nie ma dostępu do nieruchomości, gdyż była żona wynajmuje pokoje i czerpie korzyści, walczy o część domu, która mu się należy, ponieważ poniósł koszty nadbudowy, licząc, że tam zamieszka). Skarżący na wniosek żony został wymeldowany z pobytu stałego z lokalu przy ulicy K. w K. z uwagi na to, że pod wskazanym adresem nie przebywał od października 2006 roku i przedmiotowy lokal nie stanowi jego miejsca stałego pobytu. Centralna Ewidencja Pojazdów i Kierowców zaświadczyła, iż na dzień 23 maja 2011 r. skarżący figurował jako właściciel samochodu osobowego marki Fiat Uno 1.0 KAT Hatchback z 2001 roku o numerach rejestracyjnych [..] oraz przyczepy lekkiej ciężarowej SAM z 1995 roku, która została bez jego wiedzy i zgody sprzedana przez żonę. Ponadto, skarżący posiada zobowiązania wynikające z użytkowania karty kredytowej z limitem przyznanym w wysokości 5000 zł i minimalną kwotą do spłaty w kwocie 87,62zł. Ponadto wskazał, iż posiada zobowiązania u osób fizycznych na kwotę 20.000 zł oraz alimentacyjne w kwocie 5.500 zł. Na dzień 7 grudnia 2010 roku posiadał w banku zadłużenie pozostające do spłaty w kwocie 10.972,14 zł; zgodnie z harmonogramem spłaty wysokość miesięcznej raty wynosi 362,61 zł; ostateczny termin spłaty przypadał na 21.06.2011 , a ponadto z tytułu karty kredytowej Visa Gold posiada zadłużenie w wysokości 6.697,34 zł. Skarżący nie figuruje w ewidencji Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. Skarżący oświadczył, iż choruje przewlekle, ma zdiagnozowaną astmę oraz nadciśnienie tętnicze. Na mocy orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia 30 lipca 2004 roku został zaliczony do osób z lekkim stopniem niepełnosprawności. We wskazaniach dotyczących odpowiedniego zatrudnienia wskazano pracę na otwartym rynku pracy, bez znacznych obciążeń fizycznych; przeciwwskazana praca w kontakcie z substancjami drażniącymi drogi oddechowe. Orzeczony stopień niepełnosprawności ma charakter trwały i orzeczenie wydane zostało na stałe. Skarżący pozostawał w separacji od 9 października 2006 r. zaś wyrokiem Sądu Apelacyjnego w K. z dnia 23 kwietnia 2010 r. rozwiązano jego małżeństwo przez rozwód z winy skarżącego.

Następnie organ przytoczył treść adekwatnych przepisów prawa oraz stwierdził brak przesłanki umorzenia w postaci całkowitej nieściągalności zadłużenia. Wynika to z faktu, że skarżący posiada majątek, na którym ZUS miałby możliwość zabezpieczenia swoich wierzytelności poprzez ustanowienie hipoteki przymusowej. Ponadto ZUS uznał, że skarżący nie wykazał w sposób niebudzący wątpliwości, by w sprawie występowały inne przesłanki umorzenia należności. Z analizy materiału dowodowego kwota, jaką skarżący uzyskuje miesięcznie (233 zł) jest niska i niewystarczająca na pokrycie niezbędnych kosztów związanych z codziennym utrzymaniem, jednak wnioskodawca wskazał, iż aby przeżyć, pomaga w gospodarstwach. Ponadto skarżący nie podał, czy ponosi jakieś stałe wydatki, np. opłaty za media. Organ uznał ponadto, że okoliczność, iż skarżący spłaca inne długi nie uzasadnia umorzenia należności względem ZUS, gdyż prowadziłoby to do nieuprawnionego uprzywilejowania innych wierzycieli skarżącego. ZUS uznał także, iż choroba skarżącego nie pozbawia go możliwości uzyskania dochodu w wysokości pozwalającej na uregulowanie zaległości. Organ stwierdził, że skarżący nie wskazał na niemożność zaspokojenia podstawowych potrzeb egzystencjalnych, a sytuacja materialna nie wymusza na nim korzystania z finansowego wsparcia opieki społecznej.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwrócił uwagę, że nieznajomość przepisów regulujących ubezpieczenia społeczne nie zwalniała skarżącego z obowiązku opłacania składek na rzecz ZUS, tym bardziej, że przez szereg lat skarżący funkcjonował w obrocie jako przedsiębiorca. Organ zwrócił także uwagę, że zaświadczenie, z którego ma wynikać, iż skarżący nie zalega ze składkami jest jedynie czynnością materialno-techniczną, które nie zmienia sytuacji prawnej strony i nie rozstrzyga sprawy. Okoliczność ta nie stanowi także podstawy do umorzenia zaległości względem ZUS. Organ przypomniał także, że obowiązek zapłaty odsetek od zaległych składek wynika z samego prawa i nie wymaga uprzedniego zawiadomienia dłużnika.

Pismem z dnia 8 sierpnia 2011 r. skarżący wniósł do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżący zwrócił uwagę, że uzyskał w 2006 r. zaświadczenie ZUS o niezaleganiu ze składkami, z czego wywodzi, że w istocie nie zalega ze składkami wyliczonymi w decyzji. Nie powinien bowiem ponosić konsekwencji nierzetelnej pracy funkcjonariuszy ZUS, którzy wystawili przedmiotowe zaświadczenie. Ponadto w uzasadnieniu wniosku zauważono, że skarżący nie otrzymał żadnej oferty pracy z Grodzkiego Urzędu Pracy w Krakowie, gdyby się tak stało, z pewnością by skorzystał z takiej oferty. Ponadto skarżący uznał, że gdyby był właścicielem działki, jak sugeruje to ZUS, sprzedałby ją i z uzyskanych w ten sposób środków finansowych spłacił zaległości, jednak w przekonaniu skarżącego jako współwłaściciel nie może tego uczynić.

Decyzją z dnia 6 grudnia 2011 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 20 lipca 2011 r.

Organ w trybie odwoławczym streścił wyniki dotychczasowego postępowania oraz przytoczył treść obowiązujących przepisów prawa. Następnie organ uznał, że wydana w sprawie decyzja z dnia 20 lipca 2011 r. jest prawidłowa. W przekonaniu organu, owa decyzja jest zgodna z prawem, a ponadto spełnia kryteria celowości i słuszności. Następnie organ w pełni powtórzył ocenę materiału dowodowego jak i stanowisko prawne zawarte w decyzji wydanej w dniu 20 lipca 2011 r.

Pismem z dnia 2 stycznia 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniesiono skargę na powyższą decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 6 grudnia 2011 r. Skarżący wniósł o umorzenie zaległości za lata 2004 i 2005 oraz umorzenie odsetek w całości, a także o wyjaśnienie sprawy związanej z wystawieniem fałszywego zaświadczenia przez ZUS.

Skarżący podkreślił, że ZUS w zaskarżanych decyzjach wskazał, iż zaświadczenie potwierdza określony stan faktyczny lub prawny, "który wynika z dokumentacji lub danych jakimi dysponuje w danym momencie". Z tego wynika, że na początku 2006 r. skarżący nie był zadłużony względem ZUS. Skarżący zasugerował, iż organ wydał fałszywe zaświadczenie by uniemożliwić mu terminową spłatę zaległości i narazić go na konieczność pokrycia odsetek od zaległości. Ponadto, skarżący przypomniał, iż osoba uprawniona do wystawienia dokumentu, która poświadcza w nim nieprawdę co do okoliczności mającej znaczenie prawne, podlega karze. W pozostałym zakresie skarżący przedstawił stanowisko dotychczas prezentowane w sprawie.

Odpowiadając na skargę, Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji i oddalenie skargi w całości jako oczywiście bezzasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Sądy te kontrolują, czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność. Jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności w trybie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.). Jednocześnie zgodnie z art.134 p.p.s.a., sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy zauważyć, że niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na mocy § 1 pkt 3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 28 sierpnia 2008 r. w sprawie przekazania rozpoznawania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania ministra właściwego do spraw finansów publicznych, Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (Dz. U. nr 163, poz. 1016).

Przystępując do merytorycznego rozpoznania skargi stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 28 ust. 2 u.s.u.s., jak również art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. nr 143, poz. 1365; dalej: rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r.). Zgodnie zatem z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych enumeratywnie w ust. 3 tego artykułu w pkt od 1 do 6.

W stosunku do płatników składek będących jednocześnie osobami ubezpieczonymi przepis art. 28 ust. 3a powołanej wyżej ustawy wprowadził wyjątek od zasady całkowitej nieściągalności. Zgodnie z jego brzmieniem należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane przez Zakład, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Z kolei odnoszący się do takich sytuacji przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. stanowi, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych,

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia, powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności,

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny pozbawiającej możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Przy czym podnieść należy, że w art. 24 ust. 2 u.s.u.s. wskazano, iż pojęciem "należności z tytułu składek" objęte są składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata. Na uwadze należy mieć też treść art. 32 tejże ustawy, który z kolei do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie stosowania umorzeń nakazuje stosowanie odpowiednie przepisów dotyczących składek na ubezpieczenia społeczne.

Z treści przytoczonych przepisów wynika, że cechą decyzji dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne jest jej uznaniowy charakter. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności organu administracji publicznej co do rozstrzygnięcia, o czym świadczą określone w tych przepisach przesłanki podejmowania decyzji w tej materii. Katalog przesłanek pozwalających na umorzenie składek został określony jasno i precyzyjnie i w ten sposób zakreśla granice swobodnego uznania organu. Organ przy wydawaniu decyzji o umorzeniu należności składkowych jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione przesłanki określone w przytoczonych przepisach prawnych. W ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego stanowi podstawę do wydania decyzji o charakterze uznaniowym (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 321/07, LEX nr 471116). W świetle dotychczasowego orzecznictwa sądowego takie decyzje podlegają ograniczonej kontroli sądów administracyjnych. Kontroli nie podlega uznanie administracyjne samo w sobie, lecz kwestia, czy decyzja została podjęta zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, a w szczególności, czy wydano ją w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz, czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności.

Decyzja uznaniowa może być przez sąd uchylona w wypadkach stwierdzenia, iż została wydana z takim naruszeniem przepisów prawa o postępowaniu lub prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić, gdyby organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego, a także gdyby dokonał wykładni występujących w przepisach określających przesłanki umorzenia należności składkowych pojęć niezgodnie z ogólnymi zasadami prawa.

W wyroku z dnia 16 listopada 1999 r. (sygn. akt III SA 7900/98 LEX nr 47243) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "w celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on wszechstronnie zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego". Z kolei w wyroku z 28 kwietnia 2003 r. (sygn. akt II SA 2486/01 LEX nr 149543) Naczelny Sąd Administracyjny zawarł tezę, iż "podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 k.p.a., ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych".

Podkreślić więc trzeba, iż rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu nie tylko poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), ale także załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.). Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. W orzecznictwie zaznacza się, iż obowiązkiem każdego organu administracji jest wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. W istocie chodzi o wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia, wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy bądź okoliczności podnoszonych przez stronę.

Stwierdzić również należy, że wprawdzie, jak to wspomniano na wstępie, decyzje dotyczące umorzenia mają charakter uznaniowy, to jednak okoliczność ta nie oznacza sytuacji, w której instytucja określona w art. art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. może przybrać charakter wyłącznie papierowy i nie znaleźć żadnego zastosowania w praktyce. Wydając decyzję w przedmiocie umorzenia należności organ orzekający winien zawsze brać pod uwagę fakt, że ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności po spełnieniu określonych przesłanek, odmowa umorzenia nie może więc być traktowana jako zasada postępowania przy rozstrzyganiu tego typu spraw (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 485/07, LEX nr 447314).

W sytuacji zatem spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek wskazanych w wyżej przytoczonych przepisach, organ winien rozważyć możliwość przychylenia się do wniosku o umorzenie należności składkowych. W przeciwnym razie w uzasadnieniu podjętej odmowy umorzenia należności składkowych winien przekonać wnioskującą stronę, iż nie ma racji twierdząc, że nie jest w stanie spłacić należności i jednocześnie wskazać jakie możliwości w tym zakresie strona realnie posiada.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, dokonując oceny zaskarżonej decyzji w omówionym wyżej zakresie, a także mając na uwadze okoliczność, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż Sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja narusza przepisy w sposób powodujący konieczność jej wyeliminowania z porządku prawnego.

Sąd zauważa, iż w uzasadnieniu decyzji z dnia 20 lipca 2011 r. organ uznał, że skarżący nie wykazał "w sposób nie budzący wątpliwości, że zachodzą szczególne okoliczności, określone w § 3 ust. 1 pkt 1-3" rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Jednocześnie organ ustalił, że miesięcznie na utrzymanie skarżącego pozostaje mu kwota 244 zł, a nawet ocenił, iż "kwota ta jest niska i niewystarczająca na pokrycie podstawowych kosztów związanych z codziennym utrzymaniem". Jednocześnie organ nie przyjął, że spłata zadłużenia względem ZUS pozbawiłaby skarżącego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

W tym kontekście Sąd przypomina, że zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przytoczony przepis ustanawia zasadę swobodnej oceny dowodów (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, wyd. 8, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 230). Jej istota sprowadza się do zapewnienia organowi prowadzącemu postępowanie możliwości badania sprawy (stanu faktycznego) i do swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Zasada ta nie oznacza jednak, że organ jest uprawniony do oceny dowodów według dowolnych kryteriów; swoją ocenę w tej mierze obowiązany jest oprzeć na przekonywających podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji (Cz. Martyn [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, wyd. III, LEX 2010). Swobodna ocena dowodów musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem określonych reguł tej oceny. Naruszenie tych reguł, a także norm procesowych odnoszących się do środków dowodowych stanowi przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów (E. Iserzon [w:] E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, Warszawa 1970, s. 155). Organ administracji publicznej może wyciągać z zebranego materiału dowodowego tylko wnioski logicznie uzasadnione (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX 2009).

Dla wyniku kontrolowanej sprawy największe znaczenie mają ustalenia w zakresie sytuacji majątkowej skarżącego, bowiem dotyczy ona spłaty zadłużenia pieniężnego. Stąd organ jest zobowiązany do starannego i rzetelnego ustalenia faktów w tym zakresie. Organ uznał, że skarżący dysponuje kwotą 244 zł miesięcznie na utrzymanie. Sąd nie kwestionuje tego ustalenia. Jednak w dalszej części organ przyjął, że nie ma możliwości "jednoznacznej oceny", czy zapłata zaległości przez skarżącego pozbawi go możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych.

W ocenie Sądu, ustalenia poczynione w powyższym zakresie wynikają z oceny dowodów przeprowadzonej wbrew zasadom logiki i doświadczenia życiowego. Świadczy o tym zwłaszcza fakt, że minimum egzystencji w 2011 r. wynosiło 500,68 zł (zob. http://www.ipiss.com.pl/opracowania_min.html), a więc dwukrotnie przewyższającą wykazane dochody skarżącego. Organ prowadząc postępowanie dowodowe w celu wyjaśnienia, czy w sprawie zachodzą określone prawem przesłanki ma wyjaśnić sytuację faktyczną, nie zaś stan hipotetyczny. W szczególności, weryfikując czy skarżący ze względu na stan majątkowy (a nie ewentualne możliwości zarobkowe – jak sugeruje organ) nie będzie w stanie uiścić zaległych składek, organ ustala wyłącznie fakty, a nie należy do nich konstruowanie hipotez co do przyszłości skarżącego.

W dalszej kolejności, Sąd pragnie przypomnieć, iż zaskarżone decyzje podlegają wymogom określonym w art. 107 § 1 k.p.a., zgodnie z którymi prawidłowo skonstruowana decyzja winna zawierać m. in. uzasadnienie faktyczne i prawne. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Zgodnie z zasadami prawidłowo prowadzonego postępowania administracyjnego decyzja powinna wskazywać ustalony przez organ administracyjny stan faktyczny, określać przesłanki zastosowania tej, a nie innej kwalifikacji prawnej i ustalać, jakie okoliczności stanu faktycznego odpowiadają którym z fragmentów normy prawnej zastosowanej w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2000 r., sygn. akt V SA 2762/99, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przytoczenie przepisów prawa to również wskazanie ich treści i relacji do stanu faktycznego sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2000 r., sygn. akt III SA 760/99, niepubl.). Jak podkreśla się w orzecznictwie, "prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych. Motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowań prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy" (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1245/08, LEX nr 475217). Materialna strona uzasadnienia odgrywa bardzo ważną rolę procesową, warunkuje bowiem prawo do obrony. Brak uzasadnienia decyzji jest naruszeniem uprawnień strony. Strona powinna mieć bowiem jasno przedstawione stanowisko organu co do podstaw przyjętego rozstrzygnięcia, tak aby mogła ustosunkować się do przedstawionych zarzutów.

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, uzasadnienia obu decyzji wydanych w toku kontrolowanego postępowania nie spełniają powyższych kryteriów. W szczególności, organ nie wskazywał, jakie okoliczności stanu faktycznego odpowiadają poszczególnym normom prawnym zastosowanym w sprawie. Przeciwnie, konstrukcja uzasadnienia sugeruje, że bez względu na ustalenia faktyczne kierunek decyzji organu zawsze będzie odmowny. Świadczy o tym przede wszystkim wielokrotne powtarzanie przez organ informacji, że uzasadniane decyzje mają charakter uznaniowy. Sąd nie neguje prawdziwości tej informacji, jednak – przeciwnie niż organ – lokalizuje owe rozważania jako element subsumcji, nie zaś ustaleń faktycznych. Na etapie tych ostatnich bowiem organ ma obowiązek ustalić okoliczności sprawy istotne dla rozstrzygnięcia kierując się zasadą prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.). Dopiero ustaliwszy fakty, tj. po przyjęciu, że zachodzą przesłanki zastosowania ulgi organ przystępuje do analizy normatywnej oceniając, czy z perspektywy zasady proporcjonalności uzasadnione jest jej zastosowanie (w tym dopiero miejscu i w tych granicach następuje podjęcie decyzji uznaniowej). Natomiast przyjąwszy, że przesłanki zastosowania ulgi nie zachodzą, organ winien wyjaśnić z jakich względów wywiódł taki wniosek ze stanu faktycznego.

Tymczasem z uzasadnień obu decyzji wydanych w toku postępowania przed Zakładem Ubezpieczeń Społecznych nie wynika, czy skarżący nie spełnił przesłanek umorzenia, czy też spełnił je, a jedynie organ ocenił, - w ramach uznania administracyjnego – że zastosowanie ulgi nie jest adekwatne do sytuacji skarżącego.

Wobec tego Sąd uznał, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych dopuścił się naruszenia art.7, 80 i 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art.123 u.su.s. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych przyczyn, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. uchylono zaskarżoną decyzję, zaś z uwagi na treść art. 135 p.p.s.a. także poprzedzającą ją decyzję z dnia 20 lipca 2011 r. albowiem jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.