Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 833/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: par. 2 pkt 7
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1589
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji  inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy
article: art. 2 pkt 1, art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 i  pkt 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 15, art. 107 par. 1 pkt 8, art. 138 par. 1 pkt 1 i pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 2 pkt 2, par. 3 ust. 1 i ust. 2, par. 9 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 5 ust. 2, art. 71 ust. 1 pkt 4 i ust. 5 pkt 3c i 3d
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 10 stycznia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Adamczyk Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2019 roku sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Z. nr [...] znak: [...] z dnia [...] roku; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącej M. K. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. P.,


UZASADNIENIE

Decyzją z [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) – zwanej: "k.p.a." – oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.) – powoływanej jako: "u.p.z.p." – utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Z. z [...] nr [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku usługowego z garażem (usytuowanego w granicy z działkami o nr ewid. gruntów 154/2 i 163/3 oraz w istniejącej odległości od granicy z działką o nr ewid. gruntów 163/1 obręb [...]) z przeznaczeniem na zakład pogrzebowy na terenie położonym w Z. przy ul. A 20, obejmującym działkę o nr ewid. gruntów 163/2 (obręb [...]).

Kolegium przedstawiło stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że wnioskiem z 30 stycznia 2018 r. M.J. zwróciła się do Prezydenta Miasta Z. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania pawilonu handlowo-usługowego z garażem, znajdującego się w Z. na działce o nr ewid. 163/2, na zakład pogrzebowy. Do wniosku inwestorka załączyła pismo, w którym wskazała, że zakres jej działalności obejmować będzie pomoc rodzinie w organizacji pogrzebu, kremacji, ekshumacji, załatwieniu formalności urzędowych, przewóz i przechowywanie ciała w urządzeniu chłodniczym, a także sprzedaż trumien, urn, kwiatów, odzieży, obuwia i innych akcesoriów pogrzebowych. Wyjaśniła również, że w skład planowanego zakładu pogrzebowego wchodzić będzie m.in. pomieszczenie ze specjalnym urządzeniem chłodniczym, hermetycznie zamykanym, dwupoziomowym, na prąd 220 V, które służyć będzie do przechowywania ubranego ciała 2-3 doby przed pogrzebem.

W toku sprawy, w tożsamych co do treści pismach z 28 marca 2018 r. J.L., M.C.-L. i E.G., przedstawiły organowi swoje stanowisko w sprawie, w których wyraziły swój sprzeciw wobec planowanej inwestycji wskazując, że przechowywanie ludzkich zwłok w chłodni obok domu mieszkalnego łączy się z dyskomfortem psychicznym nie do przyjęcia. Do ww. pism, na wezwanie organu, odniosła się inwestorka M.J., wskazując, że lokal, w którym zamierza prowadzić zakład pogrzebowy od wielu lat w kartotece budynków figuruje jako lokal handlowo-usługowy. Wskazała również, że rozpoczęcie prowadzenia w nim działalności nie spowoduje żadnych ograniczeń i uciążliwości dla terenów sąsiednich (z uwagi na brak emisji zapachów i hałasu) oraz że działalność pogrzebowa, jaką zamierza rozpocząć w lokalu, nie będzie stanowiła zagrożenia dla zdrowia i środowiska, ani nie spowoduje pogorszenia warunków zdrowotnych i sanitarnych (nie będzie to prosektorium, a zatem nie będzie odpadów medycznych, ani szczątków ludzkich).

Wskazaną na wstępie decyzją nr [...] z [...], Prezydent Miasta Z. ustalił warunki zabudowy dla spornej inwestycji.

Od ww. decyzji organu I instancji tożsame co do treści odwołania złożyli współwłaściciele działek sąsiadujących z planowaną inwestycją, tj.: E.G., M.C.-L. i J.L. (współwłaścicielki działki o nr ewid. 154/2, obręb geodezyjny [...]) oraz M.K. i M.K. działająca przez pełnomocnika (współwłaściciele działki o nr ewid. 163/1, obręb geodezyjny [...]).

E.G., M.C.-L. i J.L. w odwołaniu wskazały, że sprzeciwiają się wydanej decyzji, ponieważ planowana inwestycja koliduje z ich planami dotyczącymi budowy na działce, będącej ich współwłasnością, budynku mieszkalnego. Podniosły również, że przechowywanie ludzkich zwłok w chłodni obok domu mieszkalnego i całej posesji byłoby dyskomfortem nie do przyjęcia, stąd nie wyrażają zgody na prowadzenie takiej działalności. Powołując się na powyższe odwołujące wniosły o uchylenie ww. decyzji Prezydenta Miasta Z.

M.K. w swym odwołaniu również wskazał, że sprzeciwia się wydanej decyzji, dodatkowo podnosząc, że planowana inwestycja spowoduje obniżenie wartości rynkowej jego nieruchomości, co może skutkować wystosowaniem pozwu przeciwko miastu. Wskazał również, że lokalizacja zakładu pogrzebowego na działce wnioskodawczyni spowoduje obniżenie atrakcyjności okolicy, wzrost uciążliwości dla otoczenia oraz że planowana inwestycja będzie negatywnie oddziaływać na psychikę mieszkańców, jak również może być zarzewiem konfliktów społecznych. M.K. również wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Pełnomocnik M.K. zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. naruszenie art. 110 zw. z art. 6 i 7 k.p.a. poprzez pominięcie przy wydawaniu przedmiotowej decyzji faktu istnienia w obrocie prawnym tożsamej decyzji o warunkach zabudowy o znaku: [...]wydanej [...] przez Dyrektora Biura Gospodarki Przestrzennej, Architekta Miasta i działającej z upoważnienia Prezydenta Miasta Z.;

2. naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. (błędnie powołanego jako art. 24 ust. 5 k.p.a.) poprzez jego niezastosowanie co w konsekwencji skutkowało niewyłączeniem pracownika administracji od udziału w niniejszym postępowaniu tj. Dyrektora Biura Gospodarki Przestrzennej, Architekta Miasta, w sytuacji gdy ww. pracownik wydał [...]marca 2018 r. decyzję o warunkach zabudowy o znaku: [...] o identycznej treści jak skarżona decyzja;

3. naruszenie art. 9 k.p.a. poprzez nieinformowanie strony postępowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a w konsekwencji ponowne wydanie tożsamej indywidualnej decyzji administracyjnej w niniejszej sprawie, która koliduje z zagospodarowaniem działek sąsiednich, w tym z działką M.K.;

4. naruszenie art. 8 k.p.a., tj. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa poprzez podjęcie decyzji bez pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

5. naruszenie art. 11 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego przedstawienia przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy;

6. naruszenie art. 7 k.p.a., tj. zasady praworządności w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez nie podjęcie działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, a w konsekwencji braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przedmiotowej sprawy w szczególności:

a) brak uwzględniania przy wydawaniu indywidualnej decyzji okoliczności wcześniejszego wydania tożsamej decyzji [...]marca 2018 r., o znaku: [...];

b) pominięciu faktu, że na ulicy A występuje zabudowa jednorodzinna;

c) pominięciu faktu, że lokalizacja domu pogrzebowego na terenie śródmiejskiej zabudowy mieszkaniowej nie spełnia celu handlowo-usługowego, związanego z zaspokajaniem codziennych potrzeb mieszkańców;

d) pominięciu okoliczności, że usługi pogrzebowe należą do usług uciążliwych i nie mogą być lokalizowane jako zwykłe usługi na terenach zabudowy mieszkaniowej;

7. naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak w decyzji przywołania faktów, które zostały uznane za udowodnione, dowodów na których organ się oparł, a nie ogólnikowych stwierdzeń zawartych w uzasadnieniu decyzji, a co za tym idzie niemożność skontrolowania decyzji przez strony postępowania;

8. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji, mimo braku spełnienia wszystkich przesłanek wymaganych do wydania decyzji o warunkach zabudowy;

9. naruszenie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków z 7 marca 2008 r. poprzez brak odniesienia się w treści decyzji do parametrów technicznych, które musi spełniać dom pogrzebowy;

10. naruszenie § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze poprzez pominięcie faktu, że:

a) przy ustalaniu lokalizacji domu pogrzebowego należy stosować przepisy dotyczące odpowiedniej odległości od zabudowań mieszkalnych, która wynosi co najmniej 50 m;

b) funkcja domu pogrzebowego ma charakter uciążliwy, tj. zakres oddziaływania tego typu inwestycji wykracza poza granice działek będących własnością wnioskodawcy, w szczególności w zakresie oddziaływania kulturowego, emocjonalnego i psychologicznego na właścicieli i użytkowników działek sąsiednich i w konsekwencji dom pogrzebowy powinien znajdować się w niewielkiej odległości od bramy cmentarnej;

c) warunków jakim muszą odpowiadać domy przedpogrzebowe;

11. naruszenie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez brak szczegółowej oceny, czy zamierzony nowy sposób użytkowania obiektu jest zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz czy utrzymywany będzie w należytym stanie technicznym i estetycznym i nie dojdzie do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej;

12. naruszenie art. 71 ust. 5 pkt 3c oraz 3d ustawy Prawo budowlane poprzez brak ustalenia, że lokalizacja zakładu pogrzebowego pogorszy warunki zdrowotno-sanitarne oraz wprowadzi uciążliwości dla terenów sąsiednich;

13. naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez brak wydania decyzji o zagospodarowaniu przestrzennym.

Powołując się na powyższe zarzuty pełnomocnik odwołującej się wniósł o:

1. zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie o znaku: [...];

2. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i orzeczenie o odmowie ustalenia warunków zabudowy;

alternatywnie wniósł o:

3. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Organ II instancji uznał, że zarzuty wskazane w odwołaniach wniesionych w sprawie nie zasługują na uwzględnienie. Jego zdaniem analiza akt sprawy wskazuje, że wszystkie wymagania określone przez właściwe przepisy prawa zostały spełnione, zatem Prezydent Miasta Z. zobowiązany był wydać przedmiotową decyzję o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez Prezydenta Miasta Z. wykazało bowiem, że projektowane przez inwestora przedsięwzięcie, polegające na zmianie sposobu użytkowania pawilonu usługowo-handlowego z garażem na budynek usługowy, może zostać zrealizowane na wskazanym terenie, gdyż spełnione są, co wynika z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. W granicach prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego występują nieruchomości, na których znajduje się zabudowa usługowa, mieszkaniowa jednorodzinna, mieszkaniowa jednorodzinna z towarzyszącą funkcją usługową, zabudową wielorodzinną, a zatem występuje rodzaj zabudowy tożsamy z planowanym do realizacji. Zmiana zagospodarowania terenu polegać ma wyłącznie na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku, bez ingerencji w jego formę architektoniczną, co oznacza, że dla spełnienia zasady kontynuacji wystarczające jest stwierdzenie kontynuacji funkcji zabudowy. W tym przypadku zbędne jest poszukiwanie podobieństw w zakresie gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, gdyż pozostają one niezmienione. Ponadto teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej (ul. A) oraz nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze - grunty oznaczone są ewidencji symbolem Bi, a zatem nie są gruntami rolnymi. W ocenie Kolegium przeciwwskazania do realizacji inwestycji nie wynikają również z przepisów szczególnych.

Organ odwoławczy wskazał również, że projekt decyzji o warunkach zabudowy sporządzony został przez uprawnionego architekta zgodnie z wymaganiami art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Decyzja określa zarówno wymagania w zakresie obsługi komunikacyjnej, jak i w zakresie infrastruktury technicznej (działki objęte wnioskiem posiadają istniejące przyłącza do sieci infrastruktury technicznej: wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i energii elektrycznej wystarczające dla zamierzenia budowlanego), w sposób zgodny z wymogami art. 61 ust. 5 oraz art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Decyzja została uzgodniona z właściwymi organami specjalistycznymi: z zarządca drogi gminnej oraz Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków (pismo z 19 marca 2018 r.).

Odnosząc się do kwestii wskazywanych w odwołaniach, a dotyczących uciążliwości w związku z lokalizacją zakładu pogrzebowego, w tym negatywnego oddziaływania na psychikę mieszkańców oraz ewentualnego spadku wartości rynkowej nieruchomości odwołujących, Kolegium wyjaśniło, że przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu nie są zagadnienia związane z wpływem planowanej inwestycji na korzystanie z nieruchomości sąsiadujących, a tym bardziej subiektywnie odczuwana uciążliwość inwestycji. Subiektywne przekonanie osoby trzeciej o naruszeniu jej własnego interesu, związane z rodzajem działalności gospodarczej planowanej na działce, nie może ograniczać prawa właściciela do zagospodarowania własnego terenu w zakresie określonym przez prawo i zasady współżycia społecznego. Wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich w przedmiotowym postępowaniu mogą zawierać jedynie informacje dla inwestora o działaniach niezbędnych dla ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, nie mogą natomiast zawierać nakazów kierowanych do osób trzecich, czy też upoważnień dla inwestora do podjęcia działań naruszających interes tych osób. Organy mogą jedynie zakreślić ramy ochrony i zobligować inwestora do ich przestrzegania przy tworzeniu projektu budowlanego. W ustępie 2.4 decyzji organu I instancji jednoznacznie wskazano, że realizacja ww. inwestycji nie może: pozbawiać dostępu do drogi publicznej; utrudniać możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności; ograniczać dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi; powodować uciążliwości w zakresie hałasu, wibracji, zakłóceń elektrycznych i promieniowania; powodować zanieczyszczeń powietrza, wody i gleby oraz zmieniać kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Wskazane obwarowania postawione inwestorowi mają zapewnić osobom trzecim poszanowanie ich własności i swobodne korzystanie z ich nieruchomości. Ponadto planowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jak i mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wobec czego nie wymaga przeprowadzenia postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania na środowisko i uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przewidzianej w przepisach ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1405 ze zm.).

W ocenie organu II instancji za chybione należało również uznać pozostałe zarzuty podnoszone przez skarżącą M.K. W zakresie rzekomego naruszenia przez organ I instancji art. 110 zw. z art. 6 i 7 k.p.a. Kolegium wyjaśniło, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że w obrocie prawnym istnieje tożsama decyzja o warunkach zabudowy o znaku: [...] wydana [...] marca 2018 r. przez Dyrektora Biura Gospodarki Przestrzennej, Architekta Miasta, działającą z upoważnienia Prezydenta Miasta Z.. Powyższa kwestia została skarżącej wyjaśniona w sposób wyczerpujący postanowieniu Kolegium z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak: [...], w którym organ stwierdził niedopuszczalność odwołania M.K. oraz M.K. od projektu decyzji Prezydenta Miasta Z. z [...] marca 2018 r., nr [...], znak: [...]. Kolegium w ww. rozstrzygnięciu wyjaśniło odwołującej, jak przebiegają etapy postępowania mającego na celu ustalenie warunków zabudowy i wskazało na brak możliwości zaskarżenia projektu decyzji. Organ I instancji kontynuując postępowanie dokonał wymaganych prawem uzgodnień projektu decyzji i w konsekwencji [...]wydał zaskarżona decyzję. Powoływana w zarzucie decyzja nie była decyzją administracyjną w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a. i jako taka nie weszła do obrotu prawnego. Ze wskazanego względu należało uznać za chybiony również zarzut naruszenia art. 24 ust. § 1 pkt 5 k.p.a. W niniejszej sprawie brak było bowiem podstaw do wyłączenia Dyrektora Biura Gospodarki Przestrzennej, Architekta Miasta od udziału w postępowaniu.

Biorąc pod uwagę powyższe Kolegium wskazało, że niezasadny okazał się także zarzut naruszenia przez organ art. 8 i art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. Treść analizy urbanistycznej wskazuje, że w badanym terenie występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, mieszkaniowa jednorodzinna z towarzyszącą funkcją usługową, zabudowa wielorodzinna, w tym również zabudowa o funkcji tożsamej z planowaną (usługowa), co pozwala na ustalenie warunków zabudowy. Z tych samych powodów niezasadny jest zarzuty naruszenia przez organ administracji art. 9 k.p.a.

W ocenie Kolegium rację ma natomiast skarżąca, że organ w sposób zbyt lakoniczny uzasadnił zaskarżona decyzję oraz w sposób mało wyczerpujący przedstawił przesłanki, którymi kierował się wydając zaskarżoną decyzję. Jednakże w postępowaniu odwoławczym Kolegium dokonało oceny zgromadzonego materiału dowodowego i ocena ta doprowadziła do takich samych wniosków, jakie poczynił organ pierwszej instancji, że planowana inwestycja spełnia łącznie wszystkie warunki umożliwiające jej zrealizowanie na wskazanym terenie. Powyższe prowadzi do konkluzji, że braki te co prawda świadczą o naruszeniu przez organ art. 107 § 3 oraz art. 11 k.p.a., ale pozostaje to bez wpływu na wynik sprawy.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków z dnia 7 marca 2008 r. oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze organ odwoławczy wskazał, że powyższe normy prawne odnoszą się do cmentarzy, nie zaś do zakładów pogrzebowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 21 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 297/15 wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 912), na każdym cmentarzu powinien być dom przedpogrzebowy lub kostnica. Z powołanego przepisu nie wynika jednak zakaz lokalizowania domów pogrzebowych poza cmentarzami. Nie ma również żadnych podstaw do przyjęcia, że lokalizacja domów pogrzebowych powinna podlegać takim samym obostrzeniom lokalizacyjnym jak lokalizacja cmentarza. Domy pogrzebowe są bowiem często lokalizowane również w centrach miast. Z powyższego wynika wniosek, że usługi pogrzebowe, choć specyficzne, nadal pozostają usługami, a obiekty w których są te usługi świadczone pełnią funkcję usługową. Skoro zatem na analizowany terenie funkcja usługowa występuje, to planowana przez inwestora zmiana sposobu użytkowania pawilonu jest dozwolona, przy spełnieniu oczywiście pozostałych przesłanek wynikających z przepisów prawa.

W kontekście zarzutu naruszenia przez organ I instancji przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane organ odwoławczy wyjaśnił, że realizacja inwestycji przebiega w dwóch następujących po sobie etapach. W pierwszym, dotyczącym wydania decyzji o warunkach zabudowy, organ lokalizacyjny rozstrzyga jedynie o dopuszczalności realizacji określonego rodzaju inwestycji na danym terenie, w świetle zachowania ładu przestrzennego. W decyzji określa się jedynie podstawowe parametry oraz warunki dotyczące zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w odrębnym postępowaniu mającym na celu wydanie pozwolenia na budowę. Dopiero w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę organ architektoniczno-budowlany ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych możliwe jest udzielenie pozwolenia na budowę. Stąd przyjmuje się, że przepisy prawa budowlanego nie są przepisami odrębnymi do u.p.z.p. w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., a co za tym idzie organ lokalizacyjny nie bada spełnienia przez planowaną inwestycję przesłanek określonych w prawie budowlanym.

Organ odwoławczy nie stwierdził także podstaw do zawieszenia postępowania do czasu rozpatrzenia przez sąd administracyjny skargi na postanowienie Kolegium z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak: [...], w którym organ stwierdził niedopuszczalność odwołania M.K. oraz M.K. od projektu decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] marca 2018 r., nr[...], znak: [...].

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. skargę do sądu administracyjnego wniosła M.K. zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na nieuchyleniu decyzji Prezydenta Miasta Z., w sytuacji gdy:

- Kolegium uzupełniając braki zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji de facto pozbawiło stronę prawa do dwukrotnego, merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, prowadząc przy tym to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania tj. art. 15 k.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP;

- zaskarżona decyzja została wydana z udziałem Dyrektora Biura Gospodarki Przestrzennej, Architekta Miasta, który to wydał [...] marca 2018 r. decyzję o warunkach zabudowy o znaku [...] o identycznej treści jak skarżona decyzja, a co za tym idzie winien być wyłączony od udziału w sprawie, prowadząc przy tym do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.;

- ostatni z załączników decyzji Prezydenta Miasta Z. w postaci mapy o skali 1:1000, na którym został oznaczony promień 50 metrów od planowanej inwestycji w celu dokonania analizy urbanistycznej, nie został podpisany co doprowadziło do niemożności odniesienia się do załącznika, jako do integralnej części składowej decyzji, prowadząc przy tym do naruszenia art. 107 § 1 k.p.a.

b) art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy i w konsekwencji brak wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego przedmiotowej sprawy, w szczególności poprzez:

- pominięcie przy ustalaniu decyzji o warunkach zabudowy przez organ prowadzący postępowanie okoliczności istnienia w obrocie prawnym tożsamej decyzji o warunkach zabudowy o znaku [...] wydanej [...] marca 2018 r. przez Dyrektora Biura Gospodarki Przestrzennej, Architekta Miasta i działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Z.;

- pominięcie przy ustalaniu decyzji o warunkach zabudowy przez organ prowadzący postępowanie okoliczności ponownego wydania tożsamej indywidualnej decyzji administracyjnej w niniejszej sprawie, która koliduje z zagospodarowaniem działek sąsiednich, w tym z działką skarżącej M.K.;

- pominięcie faktu, że lokalizacja domu pogrzebowego na terenie zabudowy śródmiejskiej mieszkaniowej nie spełnia celu handlowo-usługowego związanego z zaspokajaniem codziennych potrzeb mieszkańców;

- nienadanie odpowiedniej wagi przy wydawaniu zaskarżonej decyzji okoliczności, że usługi pogrzebowe należą do usług uciążliwych i nie powinny być zlokalizowane jak zwykłe usługi na terenach zabudowy mieszkaniowej;

- pominięcie, że ulica A jest ulicą w przeważającej części o zabudowie jednorodzinnej;

c) art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w przedmiotowej sprawie w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, skutkujące uznaniem, że brak należytego uzasadnienia wydanej decyzji nie wpłynął na jej treść ponieważ Kolegium usunęło ww. brak, podczas gdy zdaniem skarżącej doprowadziło to do naruszenia zasady dwuinstancyjności.

2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. poprzez uznanie, że zaskarżona decyzja Prezydenta Miasta Z. nie musi spełniać przesłanek wymaganych do wydania decyzji o warunkach zabudowy;

b) § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków z dnia 7 marca 2008 r. poprzez uznanie, że ww. przepisy nie mają analogicznego zastosowania w przedmiotowej sprawie;

c) § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze poprzez uznanie jako nieistotnych oraz niemających zastosowanie w przedmiotowej sprawie okoliczności, że:

- przy ustalaniu lokalizacji domu pogrzebowego należy stosować przepisy dotyczące odpowiedniej odległości od zabudowań mieszkalnych, która wynosi co najmniej 50 m;

- funkcja domu pogrzebowego ma charakter uciążliwy, tj. zakres oddziaływania tego typu inwestycji wykracza poza granice działek będących własnością wnioskodawcy, w szczególności w zakresie oddziaływania kulturowego, emocjonalnego i psychologicznego na właścicieli i użytkowników działek sąsiednich i w konsekwencji dom pogrzebowy powinien znajdować się w niewielkiej odległości od bramy cmentarnej;

- warunków jakim muszą odpowiadać domy przedpogrzebowe;

d) art. 5 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez brak szczegółowej oceny, czy zamierzony nowy sposób użytkowania obiektu jest zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz, czy utrzymywany będzie w należytym stanie technicznym i estetycznym i nie dojdzie do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej;

e) art. 71 ust 5 pkt 3c oraz 3d ustawy Prawo budowlane poprzez brak ustalenia, że lokalizacja zakładu pogrzebowego pogorszy warunki zdrowotne - sanitarne oraz wprowadzi uciążliwości dla terenów sąsiednich.

Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji i orzeczenie o odmowie ustalenia warunków zabudowy, alternatywnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

Organ dodał, że jako niezasadny należy również ocenić zarzut naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. poprzez nieumieszczenie na jednym z załączników decyzji Prezydenta Miasta Z. - mapie o skali 1:1000 - podpisu, przez co zdaniem skarżącej zostało naruszone jej prawo do odniesienia się do załącznika, jako do integralnej części składowej decyzji. W tym zakresie Kolegium wskazało, że zaskarżona decyzja posiada wszystkie wymagane przez § 9 ust. 2 rozporządzenia załączniki, tj. wyniki analizy urbanistycznej, zawierające część tekstową i graficzną (mapę w skali 1:500), ustalającą linie rozgraniczające teren inwestycji. Mapa, o której mowa w zarzucie skargi, nie stanowi załącznika do zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 2188.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) – zwanej: p.p.s.a. – sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi sad skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

W myśl art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, konieczne było wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ponieważ naruszają one prawo w stopniu wskazanym w przywołanych wyżej przepisach prawa.

W przedmiotowej sprawie zgodzić się należy z podniesionymi w skardze zarzutami, podważającymi prawidłowość przyjęcia przez organy administracji, że sporna inwestycja kontynuuje zasadę tzw. "dobrego sąsiedztwa", o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

W tym miejscu podkreślenia jednak należy, że w przypadku inwestycji polegającej jedynie na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części ocena zachowania "dobrego sąsiedztwa" sprowadza się do badania kontynuacji funkcji nowego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w stosunku do już istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Skoro bowiem obiekt budowlany już istnieje, a zmiana sposobu użytkowania nie pociąga za sobą robót budowlanych polegających na jego rozbudowie czy nadbudowie, to takie parametry jak: gabaryty, forma architektoniczna obiektu budowlanego, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu nie ulega jakiejkolwiek zmianie.

W niniejszej sprawie kwestią sporną jest zatem to, czy projektowana zmiana sposobu zagospodarowania budynku handlowo-usługowego na dom pogrzebowy, w którym przewidziano specjalne pomieszczenie do przechowywania ludzkich zwłok stanowi kontynuację funkcji istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu, przez którą należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi (§ 2 pkt 2 rozporządzenia). Zatem obowiązkiem organów administracji było dokonanie oceny, czy w powyższym zakresie zasada "dobrego sąsiedztwa" została zachowana.

Jak wynika z przeprowadzonej przez organ I instancji analizy urbanistycznej na obszarze poddanym analizie dominującą funkcją zabudowy i zagospodarowania terenu jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, mieszkaniowa jednorodzinna z towarzyszącą funkcją usługową, zabudowa wielorodzinna, jak również zabudowa o funkcji usługowej, co w ocenie organów administracji, pozwalało na ustalenie warunków zabudowy dla spornej inwestycji. Organy uznały bowiem, że, zamierzona działalność wpisuje się w zwykłe usługi, które mogą współistnieć z dotychczas występującą w obszarze analizowanym funkcją mieszkaniową i usługową. Ich zdaniem usługi, które zamierza świadczyć inwestor są usługami nie są uciążliwe dla otoczenia, a ich oddziaływanie zamknie się w granicach działki inwestora.

Na poparcie prezentowanego wyżej stanowiska Kolegium przytoczyło wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 21 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 297/15 (dostępny w elektronicznej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym sąd wyraził pogląd, że usługi pogrzebowe, choć specyficzne, nadal pozostają usługami, a obiekty w których są świadczone – domy pogrzebowe – pełnią funkcję usługową. Skoro zatem na analizowany terenie funkcja usługowa występuje, to proponowana przez inwestora zmiana sposobu użytkowania obiektu jest co do zasady dopuszczalna.

Organowi odwoławczemu umknął jednak fakt, że powyższy wyrok został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2734/15 (dostępny jw.), a skarga inwestora na decyzję utrzymującą w mocy decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na tunel chłodniczy do przechowywania zwłok ludzkich oraz na magazyn trumien dla potrzeb zakładu pogrzebowego została prawomocnie oddalona.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że dokonując interpretacji przepisu art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. przede wszystkim należy mieć na uwadze cel jaki przyświecał ustawodawcy, wprowadzając do tekstu prawnego zasadę "dobrego sąsiedztwa". Niewątpliwie celem tym była ochrona ładu przestrzennego na terenie, na którym brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem wyłączenie nowej zabudowy, której nie można pogodzić z już istniejącym zagospodarowaniem terenu. Warunek kontynuacji będzie zatem spełniony, gdy projektowana inwestycja nie będzie sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i daje się z nią w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji należy rozumieć uzupełnienie funkcji dotychczasowej. W zakresie kontynuacji funkcji mieści się zatem tylko taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Podstawą wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy może być zatem wyłącznie oczywista sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą można by racjonalnie uzasadnić.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że prowadzonej przez inwestora działalności nie można zaliczyć do usług zwykłych, podstawowych, czy standardowych, uzupełniających zabudowę mieszkaniową. Prowadzenie domu pogrzebowego wiąże się bowiem ze świadczeniem usług o specyficznym charakterze, a poszerzenie tej działalności o pomieszczenie – tunel chłodniczy do przechowywania zwłok ludzkich na pewno nie mieści się w zakresie kontynuacji istniejącej już funkcji usługowej. Jest to bowiem nowy rodzaj specyficznej działalności, którą inwestor zamierza wprowadzić w obowiązujący na przedmiotowym terenie ład urbanistyczny.

W ślad za stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzić należy, że czym innym jest prowadzenie domu przedpogrzebowego, zakładu czy biura pogrzebowego, które zajmują się usługami pogrzebowymi, polegającymi wyłącznie na załatwianiu formalności urzędowych w zakresie organizacji pogrzebu, kremacji, ekshumacji, a także sprzedaży trumien, urn, kwiatów, odzieży, obuwia i innych utensyliów pogrzebowych, a innym rodzajem działalności jest polegająca na przewozie ludzkich zwłok i przechowywaniu ich w urządzeniu chłodniczym. Kwestie tą regulują bowiem przepisy odrębne, tj. ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2017 r., poz. 912) oraz wydane do niej rozporządzenia: Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. Nr 52, poz. 315), Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2001 r. w sprawie postępowania ze zwłokami i szczątkami ludzkimi (Dz. U. Nr 153, poz. 1783), Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków (Dz. U. Nr 48, poz. 284). Co prawda żaden przepis powołanych aktów prawnych nie nakazuje lokalizowania obiektów typu domy przedpogrzebowe wyłącznie w pobliżu miejsca pochówku, tj. na terenach cmentarzy, jak również nie ma również żadnych podstaw do przyjęcia, że lokalizacja domów pogrzebowych powinna podlegać takim samym obostrzeniom lokalizacyjnym jak lokalizacja cmentarza, to jednak, skoro przepisy te wprost określają miejsca oraz regulują sposób przechowywania ludzkich zwłok, to znaczy, że okoliczności te muszą być brane pod uwagę przy ocenie spełnienia zasady "dobrego sąsiedztwa" w kontekście specyfiki usług, które mają być świadczone po zmianie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Dla zachowania kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu wymagane jest bowiem ustalenie ponad wszelką wątpliwość, że sposób użytkowania obiektów budowlanych w obszarze analizowanym będzie do pogodzenia z proponowanym przez wnioskodawcę zamierzeniem. Zasada "dobrego sąsiedztwa" polega m.in. na tym, że na danym terenie współistnieją funkcje zabudowy i zagospodarowania terenu, z których jedne stanowią funkcję zasadniczą, a pozostałe funkcję uzupełniającą.

Skoro zatem w analizowanym obszarze dominuje funkcja mieszkaniowa wraz z uzupełniającą ją funkcją usługową (m.in. handel artykułami spożywczymi, gabinet/salon kosmetyczny, salon fryzjerski, oprawa obrazów, biuro zakładu energetycznego, studio nagrań, sprzedaż mebli, przychodnia weterynaryjna), to proponowana przez wnioskodawcę zmiana sposobu użytkowania obiektu jest niedopuszczalna z punktu widzenia kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu. Tym samym błędnie organy administracji przyjęły, że zmiana sposobu użytkowania budynku handlowo-usługowego na pomieszczenie do przechowywania ludzkich zwłok stanowi kontynuację funkcji usługowej w obszarze analizowanym.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że projektowane zamierzenie na gruncie art. 61 ust.1 pkt 1 i ściśle powiązanym z nim pkt 5 w zw. z art.2 pkt 1 u.p.z.p. nie stanowi kontynuacji funkcji, narusza przepisy odrębne definiujące tą zasadę i nie da się pogodzić z istniejącą funkcją terenów i zabudowy na obszarze poddanym analizie, a co za tym idzie nie gwarantuje zachowania ładu przestrzennego, który jest celem zasady dobrego sąsiedztwa. Tylko takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne spełnia wszystkie warunki zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (vide wyrok NSA z 30 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2734/15).

Niezależnie od powyższego skarga jest zasadna również z uwagi na zarzut nieopatrzenia mapy, stanowiącej część graficzną wyników do analizy, podpisem osoby wydającej decyzję w imieniu organu administracji. Jak wynika bowiem z orzecznictwa, brak podpisu, o którym mowa, dyskredytuje decyzję, jako aktu administracyjnego spełniającego ustawowe wymagania formalne. Przepis art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. wprost stanowi, że decyzja zawiera podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny. Skoro zatem, w świetle § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) – zwanego dalej: "rozporządzeniem" – wyniki analizy stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, to wymogi formalne dotyczące decyzji obejmują również wszystkie jej załączniki.

W tym miejscu podkreślić należy, że wyjaśnienia Kolegium zawarte w odpowiedzi na skargę nie są przekonujące. Organ zdaje się mylić, co jest elementem decyzji o warunkach, a co jest jej załącznikiem. Otóż z przepisów § 9 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 54 pkt 3 u.p.z.p. jednoznacznie wynika, że decyzja o warunkach zabudowy składa się z dwóch elementów, tj. części tekstowej, zawierającej rozstrzygnięcie i jego uzasadnienie oraz części graficznej, na której określa się linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Załącznik do decyzji o warunkach zabudowy stanowią natomiast wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, sporządzoną na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., przedstawiającą obszar analizowany, wyznaczony wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Na mapie tej przeprowadza się w formie graficznej analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (§ 9 ust. 3 rozporządzenia). Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 4 rozporządzenia).

Z powyższego wynika, że decyzja o warunkach zabudowy składa się z dwóch map: pierwszej – stanowiącej integralną część decyzji – przedstawiającą linie rozgraniczające teren inwestycji (art. 54 pkt 3 u.p.z.p.) oraz drugiej – stanowiącą załącznik do decyzji – przedstawiającą w formie graficznej wyniki analizy przeprowadzonej z uwzględnieniem § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia i właśnie na tej drugiej mapie brak jest podpisu osoby uprawnionej do wydania decyzji.

Ponadto wątpliwości budzi również to, czy załączona do wyników analizy mapa odpowiada przepisowi art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., bowiem poza skalą nie wiadomo jakiego rodzaju jest ta mapa i nie zawiera żadnego potwierdzenia, czy jest to mapa przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Co prawda w części pisemnej wyników do analizy drobnym drukiem zawarta jest informacja, że część graficzną analizy wykonano na wydrukach mapy zasadniczej udostępnionej bazy danych z krajowego systemu informacji o terenie zgromadzonych w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej dla miasta Z. na podstawie posiadanej licencji, ale poza tym lakonicznym stwierdzeniem nie ma żadnych danych co do pochodzenia tej mapy.

Nie są natomiast zasadne zarzuty odwołujące się do naruszenia przepisów postępowania w związku z wydaniem przez organ projektu decyzji o warunkach zabudowy. Projekt decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi bowiem aktu administracyjnego, a jedynie stanowi dokument wytworzony na potrzeby postępowania administracyjnego, celem uzyskania wymaganych ustawą uzgodnień z innymi organami. Tym samym projekt decyzji nie podlega zaskarżeniu do organu wyższej instancji, a jego sporządzenie nie skutkuje tym, że właściwa decyzja o warunkach zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem prawa, czy też w warunkach uzasadniających wyłączenie pracownika organu. Na marginesie można jedynie wskazać, że powyższą kwestię rozstrzygnął już wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 16 października 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 570/18 (dostępny jw.).

Bezpodstawne są również zarzuty dotyczące naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, bowiem Kolegium ponownie rozpatrując sprawę wskazało na pewne błędy organu I instancji, które jednak zdaniem organu odwoławczego nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy i dlatego utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. jest zatem bezpodstawny, gdyż Kolegium, wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącej, nie orzekało w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. lecz o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Sprawa była więc dwukrotnie rozpatrzona, a wynik badania sprawy przez Kolegium okazał się zgodny z rozstrzygnięciem organu I instancji.

Decyzja o warunkach zabudowy nie może również przepisów art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332), jak i art. 71 ust. 5 pkt 3c oraz 3d tej ustawy. Zgodnie z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy ustalenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich zapisuje się w szczególności poprzez określenie warunków ochrony przed:

a) pozbawieniem:

– dostępu do drogi publicznej,

– możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności,

– dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi,

b) uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie,

c) zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby;

Tego rodzaju zapisy znajdują się w decyzji organu I instancji. Poza tym należy pamiętać, decyzja o warunkach zabudowy określa jedynie możliwość zagospodarowania terenu w określony sposób. Na tym etapie postępowania ochrona interesów osób trzecich jest bardzo ogólna i nie można domagać się, aby organy analizowały możliwość zagospodarowania terenu inwestycji pod kątem spełnienia wymogów wynikających z przepisów czy to Prawa budowlanego, czy to przepisów techniczno-budowlanych. Innymi słowy o możliwości przechowywania zwłok poza terenem cmentarza, z uwzględnieniem przepisów określających wymagania sanitarne i techniczne dla takiego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oraz szczegółowe rozwiązania projektowe, będzie rozstrzygał organ w postępowaniu dotyczącym zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu dotychczasowego użytkowania obiektu budowlanego, a nie organ wydający decyzję o warunkach zabudowy. Ten ostatni przesądza bowiem jedynie o możliwości funkcjonowania obiektu na danym terenie, ale wyłącznie z punktu widzenia zagospodarowania przestrzennego, a nie z punktu widzenia dopuszczalności funkcjonowania takiego obiektu od strony techniczno-budowlanej. Z kolei decyzja o warunkach zabudowy jest konieczna do zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu – art. 71 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Stąd przepisy ustawy Prawo budowlane nie mają zastosowania na etapie ustalania warunków zabudowy.

Reasumując proponowana przez inwestora zmiana sposobu użytkowania budynku handlowo-usługowego, związana ze świadczeniem usług przedpogrzebowych, których nie można zaliczyć do usług zwykłych, podstawowych, uzupełniających zabudowę mieszkaniową, w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym, pozostaje w sprzeczności z istniejącą zabudową mieszkaniową i nie da się z jej tą funkcją pogodzić. Obiekt służący przechowywaniu zwłok, ze względu na swoją specyfikę niewątpliwie nie tworzy harmonijnej całości oraz nie uwzględnia relacji przestrzennych obowiązujących na analizowanym terenie. W takim wypadku nie można mówić o dobrym sąsiedztwie, nawet wtedy, gdyby uciążliwość tych usług nie wykraczała poza granicę działki inwestora. Uciążliwości usług nie należ rozumieć wyłącznie dosłownie (np. nadmiernych hałas, emisja spalin, nieprzyjemny zapach itp.), ale przede wszystkim należ mieć na względzie specyficzny charakter usług, które zamierza świadczyć inwestor, co oznacza, że proponowana przez niego zmiana sposobu użytkowania jest nie do pogodzenia z obecnie obowiązującą na tym terenie funkcją mieszkaniową. Przyjęcie odmiennej koncepcji świadczy o naruszeniu przez organy administracji ww. przepisu prawa materialnego.

Ponadto na wadliwości decyzji miał wpływ brak prawidłowego sporządzenia załącznika do decyzji, co stanowi naruszenie art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a.

W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając kwotę uiszczonego wpisu sądowego od skargi i koszty zastępstwa procesowego.

Ponownie rozpatrując sprawę organy winien uwzględnić zaprezentowane wyżej stanowisko, co do oceny spełnienia przez zamierzoną zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego zasady "dobrego sąsiedztwa", a ponadto dopilnować, aby załączniki do decyzji nie były dotknięte wadami formalnym.

k.ż.