Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1163/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi N. o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej po wznowieniu postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 16 marca 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżącego N. o. kwotę [...]zł (dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 1163/18

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] 2015 r. nr [...] Wójt Gminy S. [...] ustalił na rzecz [...] sp. z o.o. Sp.k. w J. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych obejmującego maksymalnie 28 budynków (osiem budynków trzykondygnacyjnych, dwadzieścia budynków dwukondygnacyjnych) na działce ewid. nr [...] położonej w [...] przy ul. [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 kwietnia 2016 r. nr [...]

Pismem z dnia 08 czerwca 2016 r. N. o. (zwana dalej również "skarżącą") powołując się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23; zwanej dalej "k.p.a.") wniosła o wznowienie postępowania zakończonego w/w ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 kwietnia 2016 r. nr [...]

Postanowieniem z dnia 06 lipca 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze wznowiło przedmiotowe postępowanie.

Decyzją z [...] 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło uchylenia swej decyzji z dnia 26.04.2016 r. znak: [...], z uwagi na brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a oraz art. 145b.

W jej uzasadnieniu wyjaśniono, że w dniu 20.06.2016 r. wpłynął wniosek N. o. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją wydaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia 26.04.2016 r. znak: [...] We wniosku skarżąca wskazała, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym ww. decyzją SKO w P. z dnia 26.04.2016 r., co zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest podstawą do wznowienia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 06.07.2016 r. znak: [...] wznowiło na wniosek N. o. postępowanie administracyjne zakończone decyzją SKO w P. z dnia 26.04.2016 r. znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy S. [...] z dnia 02.12.2015r. znak: [...]

Kolegium przytoczyło treść art. 145 § 1 k.p.a. normującego przesłanki wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Wyjaśniono, że wznowienie postępowania jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i może ono zostać wznowione z urzędu lub na żądanie strony, przy czym wniosek strona winna złożyć do organu administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 k.p.a.), natomiast podanie o wznowienie z przyczyn określonych art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. strona powinna wnieść w terminie miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.).

Zgodnie z treścią art. 151 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której:

1. odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo

2. uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

W myśl art.151 § 2 k.p.a. w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

W niniejszej sprawie skarżąca wniosła o wznowienie postępowania powołując się na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., iż bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W podaniu wskazała, że o istnieniu przyczyny uzasadniającej wznowienie postępowania dowiedziała się pod koniec maja 2016 r.

Po wpłynięciu wniosku organ właściwy do wznowienia postępowania winien zbadać, czy podanie pochodzi od strony, czy wpłynęło ono w terminie, a także czy opiera się na ustawowej przesłance wznowienia. Przy czym w przypadku powołania się na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. kwestię, czy wnioskodawca ma przymiot strony organ bada dopiero w toku postępowania, zatem gdy wniosek złożony został w terminie i opiera się na przesłance wznowienia właściwy organ wznawia postępowanie.

W niniejszej sprawie w/w przesłanki wznowienia postępowania zostały spełnione dlatego też Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 06.07.2016 r. znak: [...] wznowiło postępowania administracyjne zakończone decyzją ostateczną.

Podkreślono, że postępowanie wznowieniowe jest odrębnym postępowaniem od postępowania "zwykłego". Nie jest to ani kontynuacja postępowania "zwykłego", ani też dodatkowa instancja nad decyzją wydawaną w toku postępowania "zwykłego".

Mając powyższe na uwadze Kolegium zbadało, czy skarżąca spółka była stroną w postępowaniu zakończonym wydaniem ostateczne decyzji o warunkach zabudowy.

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Linia orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego dotycząca zagadnienia "przymiotu strony" w postępowaniu administracyjnym jest w zasadzie jednolita i ugruntowana. Prowadzi ona do wniosku, że stroną postępowania administracyjnego może być wyłącznie podmiot, który wykaże swój interes prawny w rozstrzygnięciu konkretnej sprawy. Powyższe znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22.02.2012 r. sygn. akt II OSK 2331/10 (LEX nr 1138144), który wskazuje, że "W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie bowiem wyjaśniano, że stronami postępowania w sprawach o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z zasady są właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, której dotyczy postępowanie, natomiast właściciele i wieczyści użytkownicy działek sąsiadujących z tą nieruchomością, w tym nawet położonych w pewnej od niej odległości, mogą być stroną wówczas, gdy wykażą istnienie swego interesu prawnego opartego na konkretnej normie prawa materialnego". W wyroku z dnia 27.09.1999 r. sygn. akt IV SA 1285/98 (LEX Nr 47898), Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że "mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu zamiarem zaspokojenia jakieś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (art. 28 k.p.a.). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji".

Interes prawny ma charakter materialnoprawny. Oparty jest więc na normach administracyjnych prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwości wydania określonego aktu prawnego (np. wyrok NSA w Warszawie z dnia 27.09.2001 r., sygn.. akt I SA 2326/00, Lex nr 54528). Pojęcie interesu prawnego może być rozumiane wyłącznie jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes ten musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie ewentualny. Musi zatem rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny (np. wyroki NSA w Warszawie z dnia 20.04.1998 r., IV SA 1106/97, Lex nr 43360 z dnia 13.02.2002 r., IV SA 2085/98, lex nr 55752; z dnia 25.10.2006 r., II GSK 163/06, lex Nr 274855). Powyższe zgodne jest z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17.04.2007 r., sygn. akt I OSK 755/06 (Lex Nr 337023), w którym przyjęto, że "Interes prawny to interes indywidualny, konkretny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Interes prawny to zatem interes, którego podstawą mogą być wyłącznie przepisy materialnego prawa administracyjnego, a to z tego względu, że decyzja administracyjna jest władczą konkretyzacją prawa administracyjnego".

Ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa dają podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia warunków zabudowy. Natomiast ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych nie dają podstaw do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w tego typu sprawie. Osoba taka może mieć w takim postępowaniu interes faktyczny, a nie interes prawny (np. wyrok NSA z dnia 14.12.2006 r., II OSK 75/06, LEX nr 319183, wyrok NSA z dnia 30.11.2012 r., II OSK 1371/11; wyroki WSA w Warszawie z dnia 18.11.2005 r" VII SA/Wa 786/05. Lex nr 198955, z dnia 04.07.2006 r., VII SA/Wa 121/06, Lex nr 243787 i z dnia 19.02.2008 r. VII SA/Wa 1838/07).

Organ I instancji powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 09.01.2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1331/13 (CBOSA) który stwierdził, że "inny jest przedmiot postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a inny - postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Inny jest w związku z tym zakres ochrony osób trzecich w każdym z tych postępowań. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy - do której to ochrony organ jest zobowiązany z mocy art. 54 pkt 2 lit. d) w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - nie może być więc oceniana w takim zakresie, w jakim nastąpi to na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego tj. w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę." (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 maja 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 438/2008)".

O kręgu stron postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy przesądza stopień i rodzaj uciążliwości inwestycji, który nie musi być ograniczony do działek wyłącznie bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomościami objętymi wnioskiem. Będą to jednak na ogół wyjątki od reguły, mające uzasadnienie w konkretnej sprawie, co wynika najczęściej z uciążliwości planowanej inwestycji, jej oddziaływania na inne, nie objęte zamiarem inwestycyjnym, nieruchomości. Taki obszar oddziaływania planowanej inwestycji może mieć znaczenie przy ustalaniu kręgu stron postępowania, o ile oddziaływanie to jest regulowane przepisami prawa, a nie subiektywnymi odczuciami właściciela nieruchomości. Nie można a priori wykluczyć, że także właściciel działki bezpośrednio nie przylegającej do obszaru objętego zamiarem inwestycyjnym status taki będzie posiadał, ani że właściciel działki sąsiedniej, z uwagi na charakter inwestycji, statusu tego będzie w konkretnej sprawie, w zależności od charakterystyki zamierzenia inwestycyjnego, pozbawiony (wyrok NSA w Warszawie z dnia 23.08.2016 r. sygn. akt II OSK 2979/14, CBOSA).

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy Kolegium wyjaśniło, że stronami w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy byli właściciele nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji. Zgodnie ze stosowaną praktyką administracyjną w nawiązaniu do kształtującego się orzecznictwa sądowego, za strony postępowania nie zostali uznani właściciele działek znajdujących się po drugiej stronie ul. [...] (dz. nr [...]). W niniejszym przypadku nie stwierdzono oddziaływania nowej zabudowy na działki dalej położone oraz nie stwierdzono, aby realizacja wnioskowanej inwestycji mogła powodować ograniczenia w zabudowie na działkach należących do skarżącej spółki wnioskującej o wznowienie postępowania, czego konsekwencją jest niezaliczenie jej do kręgu stron. Tylko ograniczenia w prawie zabudowy wynikające z wprowadzającego je przepisu prawnego determinują istnienie interesu prawnego, będącego podstawą włączenia właściciela nieruchomości do kręgu stron postępowania administracyjnego dotyczącego ustalenia warunków zabudowy dla danej inwestycji.

Nadto Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Oznacza to, że nie jest ona rozstrzygnięciem, które ma moc ograniczenia cudzych praw do nieruchomości. Ograniczenie to może dopiero nastąpić w fazie realizacyjnej, w związku z wydaniem pozwolenia na budowę. Postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest tylko jednym z elementów procesu inwestycyjnego, w którym ochrona interesów osób trzecich jest ograniczona i nie może być rozciągana na okoliczności będące przedmiotem badania organów administracji architektoniczno-budowlanej. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wytycza bowiem jedynie podstawowe kierunki ukształtowania projektowanej inwestycji w sposób wiążący projektanta obiektu budowlanego i organ wydający pozwolenie na budowę. Konkretyzacja zapisów decyzji o warunkach zabudowy z uwzględnieniem prawa sąsiedzkiego, o którym mowa w ustawie Prawo budowlane, następuje na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Kolegium stwierdziło, że nie występuje określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. podstawa do uchylenia decyzji dotychczasowej, a zatem brak jest możliwości uchylenia ww. ostatecznej decyzji. Przedsięwzięcie budowlane nie oddziałuje na działki należące do skarżącej, zatem posiada ona ewentualnie interes faktyczny, a nie interes prawny w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26.04.2016 r. znak: [...]

Kolegium odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych we wniosku o wznowienie przedmiotowego postępowania administracyjnego stwierdziło, iż nie znajdują one poparcia w zebranym w sprawie materiale dowodowym.

Dodatkowo Kolegium wyjaśniło, iż uchwałą nr [...] z dnia 05.10.2016 r. Rada Gminy S. [...] uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Z. na terenie dziełek o numerach ewidencyjnych [...]. [...] i [...] (Dz. Urz. Woj. Wlkp. Z 2016 r., nr [...]). Jednakże mając na uwadze treść art. 162 k.p.a. w związku z art. 65 u.p.z.p. właściwym organem do przeprowadzenia ewentualnego postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy jest Wójt Gminy S. [...].

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w ustawowym terminie złożyła N. o. w [...] zarzucając zakwestionowanej decyzji organu I instancji rażące naruszenie:

1. art. 28 k.p.a. poprzez nie przyznanie skarżącej spółce statusu strony postępowania administracyjnego,

2. art. 6 k.p.a. poprzez nie działanie przez organ na podstawie przepisów prawa,

art. 7 k.p.a. poprzez niedokładne i wybiórcze wyjaśnienie sytuacji faktycznej,

3. art. 11 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy,

4. art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak elementów, koniecznych, które zaskarżona decyzja winna posiadać w tym lakoniczne (a w zasadzie jego brak) uzasadnienie prawne i faktyczne,

5. art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nie uchylenie decyzji ostatecznej Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 kwietnia 2016r. nr SKO.GP. 4000.1278.2015 która narusza m.in.:

- art. 61 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 rok (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm., dalej u.p.z.p.) poprzez błędną wykładnię zasady sąsiedztwa i niedostosowanie nowoprojektowanego sposobu zagospodarowania terenu do zagospodarowania przestrzennego już istniejącego w sąsiedztwie terenu inwestycji,.

- § 3 ust 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 ze zm., dalej zwanego "Rozporządzeniem"), poprzez błędne określenie obszaru analizowanego i błędną analizę między innymi funkcji, cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu,

- § 5 ust 1 i 2 Rozporządzenia, poprzez błędne wyznaczenie wskaźników zabudowy,

- § 6 ust 1 i 2 Rozporządzenia, poprzez błędne wyznaczenie szerokości elewacji frontowej,

- § 7 ust 1-4 Rozporządzenia, poprzez błędne wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej,

- § 9 ust 2 Rozporządzenia, poprzez lakoniczną (a w zasadzie brak) analizy zawierającej cześć tekstową.

W uzasadnieniu m.in. zarzucono, że zarówno Wójt Gminy S. [...], jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w postępowaniu wznowieniowym ewidentnie rażąco naruszyły w art. 28 k.p.a. poprzez nie przyznanie skarżącej statusu strony postępowania administracyjnego.

Skarżąca jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości nr [...] do [...] (KW nr [...]), [...] i [...] (KW nr [...]) oraz [...] do [...] (KW nr [...]) położonych w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości, na której planowana jest inwestycja (działka nr [...], położonej w [...] przy ul. [...]),dla której wydano zaskarżone decyzje.

Skarżąca zakwestionowała stanowisko Kolegium, iż stroną w postępowaniu administracyjnym, w tym w postępowaniu wznowieniowym, jest tylko podmiot mający interes prawny o charakterze materialnoprawnym. W tym zakresie powołała się ona na poglądy doktryny wskazując, że stroną jest każdy, kto twierdzi wobec organu administracyjnego, że postępowanie administracji dotyczy jego interesu prażonego (obowiązku lub uprawnienia), albo kto żąda czynności organu, powołując się na istniejący, zdaniem jego, interes prawny lub obowiązek" tak m.in. (E. Iserzon (w:) Komentarz, 1970, s. 90); także J. Jendrośka, Sytuacja prawna strony, AUW 1964, Prawo XII, nr 19, s. 33; Z. Janowicz, Postępowanie administracyjne, 1976, s. 95. Również M. Zimmermann w "Z rozważań nad postępowaniem jurysdykcyjnym i pojęciem strony w kodeksie postępowania administracyjnego (w:) Księga pamiątkowa ku czci Kamila Stefki Warszawa 1967, na stronie 442; M. Szubiakowski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Postępowanie administracyjne, 1996, s. 71).

Jednolita jest także zdaniem skarżącej linia orzecznictwa sądowo - administracyjnego podzielająca stanowisko, iż stroną w postępowaniu administracyjnym nie jest tylko podmiot mający interes prawny o charakterze materialnoprawnym. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 marca 1982 r.,SA/Wr 48/82, skonstatował że: "1. Stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny polegający na ochronie zajmowanego mieszkania przed uciążliwościami i zagrożeniami spowodowanymi lokalizacją garażu. 2. Ograniczenie pojęcia "interesu prawnego" tylko do interesu chronionego przez normy prawa materialnego - nie znajduje oparcia w doktrynie prawa administracyjnego". Dalej powołano się na wyrok Sądu Najwyższego z 1 grudnia 1994 r" III ARN [...], OSNAPiUS 1995, nr [...], poz. 118, gdzie stwierdzono, że "przymiot strony w jej aspekcie procesowym uzyskuje każdy, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. ".

Niezrozumiałe jest również stwierdzenie SKO w P. iż "za strony postępowania nie zostali uznani właściciele działek znajdujących się po drugiej stronie ulicy [...] (...)", gdyż działka o numerze [...] ulicą/drogą jest tylko w dokumentach geodezyjnych, gdyż w rzeczywistości droga tam nie występuje.

Sprzeczna z zasadami logicznego myślenia jest również konstatacja SKO w P., że "przedsięwzięcie budowlane nie oddziałuje na działki należące do spółki N. o. (...)", gdyż w uzasadnieniu do swej decyzji Kolegium nie wskazało na jakiej podstawie wyprowadziło ten wniosek. Ponadto skarżąca wskazała, iż zgodnie z ówczesnym planem zagospodarowania przestrzennego dla terenów objętych działkami skarżącej widnieje oznaczenie P/U. To oznacza że tereny te przeznaczone są pod tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz zabudowy usługowej w tym handlowej. Skarżąca wskazała, iż planowana inwestycja dla której wydano decyzję o warunkach zabudowy będzie oddziaływać na planowane przez nią inwestycje na jej działkach w tym m.in. planowaną budowę zakładu kruszenia i segregacji gruzu budowlanego.

Nieuznanie przez Kolegium skarżącej za stronę postępowania stanowi naruszenie art. 28 k.p.a. Jako strona faktycznie nie mogła ona dokonywać czynności procesowych. Brak udziału strony w postępowaniu oznacza, że organ nie spełnił jednego z obowiązków wskazanych w art. 10 § 1 k.p.a. Skarżąca może być w posiadaniu istotnych dowodów mogących skutkować uchyleniem przedmiotowych decyzji organu I i II instancji.

Odnosząc się do treści samej decyzji zarzucono, że wbrew art. 107 k.p.a. została ona wydana bez uzasadnienia faktycznego i prawnego. Organ w decyzji zdawkowo odnosił się tylko do kwestii, które powinny być objęte szczegółową analizą i w sposób szczegółowy powinny być przedstawione w treści decyzji.

Dalej skarżącą przedstawiła zarzuty merytoryczne mające świadczyć o naruszeniu przez organ przepisów art.61 ust.1 u.p.z.p.

Zarzucono też, że w zaskarżonej decyzji błędnie przywołano jej podstawy prawne, w tym nie wskazano aktów wykonawczych. Wadliwa jest również sama treść rzekomego uzasadnienia prawnego, przez brak subsumcji stanu prawnego (przepisów do zaistniałej sytuacji faktycznej).

Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2017 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16.03.2017 r. nr [...] odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26.04.2016 r. znak: [...]

Kolegium zbadało, czy skarżąca była stroną w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Powołało się na wyrok WSA w Krakowie z 17 listopada 2016 r., II SA/Kr 972/16, według którego kwestia oceny, czy dany wnioskodawca ma rzeczywiście przymiot strony w postępowaniu wznowieniowym obejmuje badanie w pośredni sposób prawidłowości ustalania kręgu stron, a więc i obszaru oddziaływania danej inwestycji (w przypadku postępowania w sprawie pozwolenia na budowę), ewentualnie następstwa prawnego lub posiadania tytułu prawnego przez wnioskodawcę uzasadniającego przyznanie mu takiego statusu. Te okoliczności powinny być ustalane już po wszczęciu postępowania wznowieniowego.

Wyjaśniono, że legalna definicja strony postępowania administracyjnego zawarta została w art. 28 k.p.a. według którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 3 czerwca 2014 r. (sygn. akt: II SA/Ol 380/14) w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu status strony ustala się zgodnie z art. 28 k.p.a. Stronami w takich sprawach są, co do zasady właściciele albo użytkownicy wieczyści sąsiednich działek. Ale mogą to być także właściciele (użytkownicy wieczyści) działek, które nie graniczą ze sobą bezpośrednio, lecz pozostają w strefie oddziaływania planowanej inwestycji. W każdym jednak przypadku należy przeprowadzić stosowną analizę, czy dana osoba posiada interes prawny, aby uczestniczyć w takim postępowaniu.

Podobnie w wyroku NSA z dnia 22 lutego 2012 r. (sygn. akt: II OSK 2331/10) stwierdzono, że stronami postępowania w sprawach o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z zasady są właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, której dotyczy postępowanie, natomiast właściciele i wieczyści użytkownicy działek sąsiadujących z tą nieruchomością, w tym nawet położonych w pewnej od niej odległości, mogą być stroną wówczas, gdy wykażą istnienie swego interesu prawnego opartego na konkretnej normie prawa materialnego.

W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że stronami takiego postępowania mogą być, w zależności od okoliczności konkretnej sprawy zarówno właściciele nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z terenem zaplanowanej inwestycji, jaki i właściciele nieruchomości położonych w pobliżu takiego terenu, jeżeli planowane zamierzenie oddziaływuje na obszar tych nieruchomości. Chodzi przy tym o takie oddziaływanie inwestycji, które wpływa na zakres i sposób korzystania z nieruchomości sąsiednich, a tym samym na możliwość korzystania z chronionych prawem uprawnień właścicielskich (por. wyrok NSA z 29.06.2001 r. sygn. akt IV SA 594/99; LEX nr 54166, wyrok WSA w Warszawie z 29.03.2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 33/06; Lex 222273).

Z utrwalonej pod rządami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym linii orzecznictwa wynika, że ochronę interesów osób trzecich należy oceniać w kategoriach obiektywnych. Odnosi się ona do uprawnień wynikających z przepisów ustawowych (por. wyrok z dnia 27.10.1999 r. sygn. akt IV SA 1731/97; Lex 48740). Subiektywne przekonanie osoby trzeciej o naruszeniu jej własnego interesu, nie może ograniczać prawa właścicieli lub innych podmiotów uprawnionych do zagospodarowania własnego terenu w zakresie określonym przez prawo i zasady współżycia społecznego. Podobne stanowisko zaprezentował NSA w wyroku z dnia 02.04.1998 r. sygn. akt IV SA 1035/97, lex nr 45736, w którym wskazane zostało, że "wśród podstawowych elementów podlegających ocenie organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu należy (...) wziąć pod uwagę ochronę interesów osób trzecich, które należy rozumieć jednak jako ochronę interesów prawnych, a nie interesów faktycznych. Nie zawsze zakresy tych pojęć pokrywają się co w praktyce rodzi nieporozumienia i niezadowolenie stron. Najczęściej interesy faktyczne strony są szersze niż interesy prawnie chronione".

W wyroku WSA w Szczecinie z dnia 26 czerwca 2014 r. (sygn. akt: II SA/Sz 226/14) wskazano, że pojęcie "interes prawny" oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Interes musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny a nie ewentualny. O tym bowiem, czy jest się stroną postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola danej osoby, ani podnoszone przez nią hipotetyczne naruszenia interesu faktycznego.

Dalej powtórzono za organem I instancji, że stronami w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy byli właściciele nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji. Zgodnie ze stosowaną praktyką administracyjną w nawiązaniu do kształtującego się orzecznictwa sądowego, za strony postępowania nie zostali uznani właściciele działek znajdujących się po drugiej stronie ul. [...] (dz. nr [...]). W niniejszym przypadku nie stwierdzono oddziaływania nowej zabudowy na działki dalej położone oraz nie stwierdzono aby realizacja wnioskowanej inwestycji mogła powodować ograniczenia w zabudowie na działkach należących do spółki N. o. wnioskującej o wznowienie postępowania, czego konsekwencją jest niezaliczenie jej do kręgu stron.

Kolegium odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdziło, iż nie znajdują one poparcia w zebranym w sprawie materiale dowodowym.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła N. o. wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zarzucając naruszenie:

1. art. 28 k.p.a. poprzez nie przyznanie skarżącej spółce statusu strony postępowania administracyjnego,

2. art. 6 k.p.a. poprzez nie działanie przez organ na podstawie przepisów prawa,

3. art. 7 k.p.a. poprzez niedokładne i wybiórcze wyjaśnienie sytuacji faktycznej,

4. art. 11 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy,

5. art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak elementów, koniecznych, które zaskarżona decyzja winna posiadać w tym lakoniczne (a w zasadzie jego brak) uzasadnienie prawne i faktyczne,

6. art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nie uchylenie decyzji ostatecznej Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 kwietnia 2016 r. (SKO.GP. 4000.1278.2015 ) która narusza m.in.

- art. 61 ust 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię zasady sąsiedztwa i niedostosowanie nowoprojektowanego sposobu zagospodarowania terenu do zagospodarowania przestrzennego już istniejącego w sąsiedztwie terenu inwestycji

- § 3 ust 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.) poprzez błędne określenie obszaru analizowanego i błędną analizę między innymi funkcji, cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu,

- § 5 ust 1 i 2 rozporządzenia, poprzez błędne wyznaczenie wskaźników zabudowy,

- § 6 ust 1 i 2 rozporządzenia, poprzez błędne wyznaczenie szerokości elewacji frontowej,

- § 7 ust 1-4 rozporządzenia, poprzez błędne wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej,

- § 9 ust 2 rozporządzenia, poprzez lakoniczną (a w zasadzie brak) analizy zawierającej cześć tekstową.

W uzasadnieniu skargi dokładnie powtórzono argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 12.10.2017r. o sygn. IV SA/Po [...] stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2017 r. nr [...]

Sąd w omawianym postępowaniu wskazał, że określone w art. 138 § 1 i 2 k.p.a. rodzaje rozstrzygnięć są bezwzględnie wiążące dla organu w tym znaczeniu, że decyzja, która nie mieści się w ramach tego przepisu stanowi rażące naruszenie prawa (por. wyroki NSA z dnia 10 marca 1993 r., sygn. akt IV SA 1245/92, z dnia 9 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 926/10 oraz z dnia 22 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 408/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

W ocenie tego Sądu treść rozstrzygnięcia organu odwoławczego stała w oczywistej sprzeczności z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., bowiem organ odwoławczy sformułował ją posługując się określeniami nie wymienionymi w katalogu tego przepisu.

Wskazał też, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. W aktach sprawy, które zostały przez SKO nadesłane do sądu jako te, które miały służyć we wszczętym postępowaniu nadzwyczajnym do analizowania statusu strony postępowania brak jest pełnej dokumentacji, z której mogłoby wynikać, że SKO w postępowaniu nadzwyczajnym faktycznie analizowało wpływ oddziaływania rozległej inwestycji w postaci maksymalnie 28 budynków (ośmiu budynków trzykondygnacyjnych i dwudziestu budynków dwukondygnacyjnych) na położoną w bliskim sąsiedztwie nieruchomość należącą do skarżącej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję w postępowaniu nadzwyczajnym bez analizy pełnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, tzn. zawierającej załączniki graficzne z w postaci map, bez wskazania również innych map, z których mogłoby wnioskować faktyczne położenie nieruchomości wnioskującej spółki o wznowienie postępowania w relacji do terenu objętego inwestycją( takich dokumentów w nadesłanych do sądu aktach brakuje). W uznaniu sądu odmówienie statusu strony we wznowionym postępowaniu bez analizy podstawowych dokumentów jakim są pełne akta postępowania administracyjnego w postępowaniu zwykłym nosi cechy rażącego naruszenia procedury administracyjnej.

Wskazano też, że obydwie decyzje SKO zawierają lakoniczne uzasadnienie, co narusza przepis art. 107§ 3 k.p.a. Zaskarżone decyzje SKO nie zawierają elementów wskazanych w tym przepisie. Samo przytoczenie szeregu orzeczeń sądowych na potwierdzenie rozumienia interesu prawnego oraz dodatkowo zawarcie jednego zdania, że "za strony postępowania nie zostali uznani właściciele działek znajdujących się po drugiej stronie ul. [...] " nie czyni zadość przepisowi art. 107§ 3 k.p.a.

Powyższe uchybienia Sąd ten zakwalifikował łącznie jako rażące przepisów procedury tzn. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. wespół z art.. 107§ 3 k.p.a.,art.7 i art.11 k.p.a skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13.11.2018r. o sygn. II OSK 264/18 wydanym wskutek skargi kasacyjnej SKO w P. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

W uzasadnieniu swego wyroku NSA wskazał, że w niniejszej sprawie nie można dopatrzeć się zaistnienia przesłanki nieważności decyzji wydanej w postępowaniu prowadzonym przez SKO w P. o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w tym rażącego naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie zgodził się z twierdzeniem Sądu I instancji, że treść rozstrzygnięcia SKO w P. zawarta w decyzji z [...] 2017 r. stoi w oczywistej sprzeczności z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Nie doszło także do rażącego naruszenia art. 107 § 2 k.p.a. Decyzja SKO w P. z [...] 2017 r., jak też decyzja SKO w P. z [...] 2017 r. nie mają lakonicznego uzasadnienia uzasadniającego stwierdzenie rażącego naruszenia art. 107 § 2 k.p.a.

Dalej NSA wyjaśnił, że o ile zwykłe naruszenie prawa skutkuje uchyleniem decyzji zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) lub c) p.p.s.a., o tyle rażące naruszenie prawa skutkuje stwierdzeniem przez sąd nieważności decyzji zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. z wszystkimi tego konsekwencjami. Postawienie zatem zarzutu rażącego naruszenia prawa wymaga uzasadnienia, dlaczego naruszenie ma charakter rażący. Wyrok Sądu I instancji nie zawiera uzasadnienia w powyższym zakresie. W rozpoznawanej sprawie nie zaistniały powody do zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w postaci art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej oraz przesłanek, którymi kierował się Sąd I instancji stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2017 r. nr [...] Spowodowało to konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Nie przesądzając wyniku tej sprawy podkreślono, że dopiero prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku Sądu I instancji pozwoli na kontrolę kasacyjną orzeczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z nią sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli w tym postępowaniu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] 2017 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję własną z 16.03.2017 r. nr [...] odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 26.04.2016 r. nr [...]

Sąd orzekający nie był na mocy art.153 p.p.s.a związany wyrokiem NSA w Warszawie z 13.11.2018r. o sygn. II OSK 264/18, gdyż NSA w nim jedynie odniósł się do zasadności stwierdzenia zasadności nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Nie oceniał natomiast ich prawidłowości co do meritum.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że kontrolą sądową w analizowanej sprawie objęte zostały decyzje wydane w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, czyli w trybie wznowienia postępowania.

Postępowanie wznowieniowe zmierza do weryfikacji decyzji ostatecznej, a więc stanowi zaprzeczenie zasady trwałości decyzji administracyjnej. Wynikająca z art. 16 k.p.a. zasada trwałości decyzji ostatecznych ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych. Formalna strona zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej wyraża się w tym, że decyzje te obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Przepis art. 16 § 1 k.p.a. przewiduje możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej, ale jedynie w wyniku przeprowadzenia postępowania w trybie nadzwyczajnym, w tym w trybie wznowienia postępowania.

Istotą postępowania wznowieniowego jest zbadanie, czy postępowanie poprzedzające wydanie kwestionowanej decyzji, dotknięte jest kwalifikowanymi wadami prawnymi, a w wypadku pozytywnych ustaleń w tym zakresie - wydanie nowej decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty (art. 151 §1 pkt 2 k.p.a.). Ze względu na szczególny charakter tego trybu postępowania, które zmierza do weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej, przesłanki warunkujące wznowienie postępowania administracyjnego nie mogą być interpretowane rozszerzająco.

Ponieważ wznowienie postępowania jest instytucją szczególną stanowiącą wyjątek od zasady trwałości decyzji przyjmuje się, że wykładnia przepisów określających warunki wznowienia musi być ścisła (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II GSK 889/09 - publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: [...]).

Przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego wymienione zostały w art. 145 §1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli:

1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe,

2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa,

3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27,

4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu,

5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję,

6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu,

7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2),

8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

Celem postępowania wznowieniowego jest zatem ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami, a w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa (art. 151 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 k.p.a.).

W wyniku przeprowadzenia wznowionego postępowania mogą zapaść następujące rozstrzygnięcia: decyzja odmawiająca uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.); decyzja uchylająca decyzję dotychczasową i rozstrzygająca o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.) lub decyzja stwierdzająca wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa i wskazująca okoliczności, z powodu których nie może ona zostać uchylona (art. 151 § 2 k.p.a.). Zgodnie z regulacją art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a.

Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji podejmuje czynności zmierzające do oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania nadzwyczajnego: bada czy decyzja jest ostateczna, czy wnioskodawca powołał jedną z przesłanek z art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy zachowany został termin do złożenia podania o wznowienie postępowania (art. 148 k.p.a.). Dopiero w razie ustalenia, iż powyższe przesłanki zezwalają na wszczęcie postępowania wznowieniowego organ wznawia postępowanie postanowieniem, które stanowi podstawę do przeprowadzenia dalszego postępowania odnoszącego się do przyczyn wznowienia oraz do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Dopiero na tym etapie organ bada, czy wnioskodawca ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, a w razie pozytywnego ustalenia powyższej okoliczności w dalszej kolejności bada, czy treść decyzji wydanej w trybie wznowienia postępowania odpowiadać będzie w swej treści decyzji ostatecznej.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy Sąd orzekający wskazuje, iż przesłanką wznowienia postępowania, na którą powołała się skarżąca stanowi art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. brak jej udziału w postępowaniu o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wyżej opisanego przedsięwzięcia. Organ I instancji wznowił postępowanie na podstawie art.145 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowiącego, że w sprawie zakończonej decyzja ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wznowienie przedmiotowego postępowania było zasadne, gdyż bezspornym jest, że skarżąca bez własnej winy nie brała w nim udziału, a to czy przysługuje jej status strony należało ocenić dopiero w toku wznowionego postępowania.

Powyżej scharakteryzowany etap wznowionego postępowania znajduje swe odbicie w działaniach organów administracji w niniejszej sprawie i nie nasuwa uwag krytycznych. Organ I instancji słusznie wznowił postępowanie postanowieniem z dnia 06 lipca 2016 r. w następstwie ustaleń, które nie budzą wątpliwości, co do ostateczności kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy, przywołania we wniosku o wznowienie jednej z podstaw wznowieniowych (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) i wreszcie zachowania terminu do domagania się wznowienia postępowania, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a.). Tym samym zaistniała podstawa do przeprowadzenia przez właściwy organ dalszego postępowania odnoszącego się do przyczyn wznowienia.

Wskazany przez skarżącą jako podstawa podania o wznowienie postępowania przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi, iż w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Tak sformułowana podstawa wznowienia obligowała organy do zbadania w pierwszej kolejności okoliczności odnoszących się do tego, czy skarżąca posiada przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji środowiskowej.

Organ I instancji przyjął, że "stronami w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy byli właściciele nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji. Zgodnie ze stosowaną praktyką administracyjną w nawiązaniu do kształtującego się orzecznictwa sądowego, za strony postępowania nie zostali uznani właściciele działek znajdujących się po drugiej stronie ul. [...] (dz. nr [...]). W niniejszym przypadku nie stwierdzono oddziaływania nowej zabudowy na działki dalej położone oraz nie stwierdzono, aby realizacja wnioskowanej inwestycji mogła powodować ograniczenia w zabudowie na działkach należących do spółki N. o. wnioskującej o wznowienie postępowania, czego konsekwencją jest niezaliczenie jej do kręgu stron. Tylko ograniczenia w prawie zabudowy wynikające z wprowadzającego je przepisu prawnego determinują istnienie interesu prawnego, będącego podstawą włączenia właściciela nieruchomości do kręgu stron postępowania administracyjnego dotyczącego ustalenia warunków zabudowy dla danej inwestycji."

Organ odwoławczy, pomimo ciążącego na nim obowiązku, w ogóle nie ocenił tej jakże istotnej dla kontrolowanej sprawy kwestii, a jedynie w uzasadnieniu swej decyzji bezrefleksyjnie dokładnie przekopiował powyżej zacytowany fragment uzasadnienia decyzji organu I instancji.

To, czy skarżąca była legitymowana do skutecznego wniesienia wniosku o wznowienie postępowania wymagało pogłębionej analizy, której organy obu instancji wadliwie zaniechały. Jak trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 27.08.2015 r., sygn. akt IV SA/Po 443/15 (publ. CBOSA) nie jest tak, iż w każdym przypadku przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy posiadają właściciele (użytkownicy wieczyści) działek sąsiadujących blisko, czy wręcz bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. Nie ma w tym zakresie żadnego "automatyzmu", lecz kwestia ta winna podlegać każdoczesnemu badaniu przez organ w kontekście dyspozycji art. 28 k.p.a. W praktyce wymaga to przeanalizowania w każdym przypadku, czy dane działki znajdują się w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji. W judykaturze przyjęto bowiem, że stronami postępowania w sprawach o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z zasady są właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, której dotyczy postępowanie, natomiast właściciele i wieczyści użytkownicy działek sąsiadujących z tą nieruchomością (w tym nawet położonych w pewnej od niej odległości) mogą być stroną wówczas, gdy wykażą istnienie swego interesu prawnego opartego na konkretnej normie prawa materialnego. Wiąże się z tym przyszłe oddziaływanie planowanej inwestycji na uzasadniony prawnie interes lub obowiązek właściciela lub wieczystego użytkownika takiej nieruchomości (por. wyroki NSA: z 22.02.2012 r., II OSK 2331/10; z 19.05.2010 r., II OSK 917/09; z 28.09.2006 r., II OSK 726/06 –CBOSA; por. także uchwałę NSA (5) z 25.09.1995 r., VI SA 13/95, ONSA 1995, nr 4, poz. 154). Nie ulega wątpliwości, że źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. może być w konkretnym przypadku również prawo cywilne, w tym rzeczowe, zwłaszcza własność bądź użytkowanie wieczyste (por. wyrok NSA z 30.11.2010 r., II OSK 1792/09, CBOSA). Należy więc przyjąć, że właściciel nieruchomości sąsiedniej będzie miał interes prawny wynikający z art. 140 k.c. do uczestniczenia jako strona w tych postępowaniach administracyjnych, w których może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości (sposób korzystania z niej), że będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 31.10.2012 r., II SA/Wr 597/12, CBOSA).

Sąd orzekający w całości nie podziela stanowiska skarżącej, że jej uprawnienie do udziału w przedmiotowym postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy nie musi wynikać z wykazania przez nią istnienia interesu prawnego, a wystarczająca jest w tym zakresie jej sama wola uczestniczenia w tym postępowaniu i ewentualnie jej interes faktyczny. W tym zakresie sąd orzekający w całości akceptuje tok rozumowania i argumentację organów obu instancji. Skarżąca w tym zakresie powołuje się na nieaktualne już poglądy doktryny oraz na nieaktualną judykaturę sprzed kilkudziesięciu lat. Obecnie powszechnie przyjmowany i ugruntowany jest pogląd – który Sąd orzekający w pełni podziela - że jedynie istnienie interesu prawnego właściciela nieruchomości sąsiedniej daje mu przymiot strony postępowania zmierzającego do ustalenia warunków zabudowy.

Odnosząc się do kwestii istnienia interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w odniesieniu do właścicieli działek sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji, w tym interesu prawnego skarżącej będącej według organów właścicielami działek sąsiadujących "przez drogę" z terenem planowanej inwestycji, organy w wymaganym zakresie nie przeanalizowały, tj. nie zbadały, czy (a jeśli tak, to w jaki sposób) planowana inwestycja będzie oddziaływać na te działki. Sąd wskazuje, że planowane zamierzenie wpływa na sferę korzystania z przestrzeni przez sąsiadów w zależności od charakteru, skali i przeznaczenia planowanego zamierzenia, co każdorazowo powinno podlegać wszechstronnemu zbadaniu przez organy administracji, a czego w niniejszym postępowaniu organy zaniechały. Kwestia ta wymaga wnikliwego zbadania przez organ obu instancji, z uwzględnieniem aktualnego stanu prawnego, a także projektowanego charakteru i skali oraz przewidywanej uciążliwości planowanego przedsięwzięcia dla nieruchomości skarżącej.

Każdy przypadek należy rozważać indywidualnie w realiach konkretnego stanu faktycznego. Nie można opierać się na założeniu a priori, że skoro działki skarżącej bezpośrednio graniczą/nie graniczą z działką na której ma być realizowana planowana inwestycja, to posiada/nie posiada ona interesu prawnego. Takie postępowanie prowadziłoby bowiem do wspomnianego automatyzmu, którego należy unikać. W kontrolowanym przypadku zastosowano ów automatyzm, przyjmując a priori (w istocie bez żadnego wyjaśnienia), że działki skarżącej nie znajdują się w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji, gdyż nie graniczą bezpośrednio z działką na której ma być realizowana planowana inwestycja, ponieważ oddziela je od niej ul.[...]. Przy czym organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do zarzutu, że ta droga fizycznie nie istnieje, a jedynie jest planowana. Nie ustalił, czy faktycznie taki stan rzeczy występuje, a jeżeli tak, to czy i jaki wpływ ma to na zakres oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości skarżącej. Organy obu instancji w ogóle nie oceniły też faktu, że kwestionowana decyzja o warunkach zabudowy dotyczy budowy całego osiedla mieszkaniowego. Dotyczy więc ona przedsięwzięcia o znacznej skali, co wymaga oceny w kontekście jego oddziaływania na nieruchomości sąsiednie.

Należy przypomnieć, że przepisy prawa materialnego właściwe w niniejszej sprawie zawiera ustawa z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm., dalej: u.p.z.p.).

Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

W myśl art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku jego braku określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie do art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, którego treść określa art. 64 ust. 2.

Decyzja o warunkach zabudowy ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie jest dopuszczalna (możliwa) zabudowa określonego rodzaju (zmiana zagospodarowania terenu), a więc czy zamierzenie jest zgodne z przepisami szczególnymi. P. przesądzenie o takiej możliwości w decyzji o warunkach zabudowy daje inwestorowi podstawę do ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę, jeżeli są spełnione inne warunki wymagane ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 290, dalej p.b.). W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę organ architektoniczno – budowlany ocenia planowaną inwestycję także w aspekcie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), wydanego na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 p.b.

Sąd orzekający podziela ugruntowany już pogląd, że art. 6 u.p.z.p. statuuje zasadę wolności zabudowy. Jak już wspomniano, zgodnie z tym przepisem każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Tak więc zasadą jest prawo podmiotu posiadającego prawo rzeczowe do nieruchomości do jej zabudowy, wyjątkiem zaś jest ograniczenie prawa do zabudowy jeżeli naruszyłaby ona chroniony prawem interes publiczny oraz osób trzecich. Należy przypomnieć, że zasadniczo w przypadku wyjątków od zasady stosuje się wykładnię ścieśniającą.

Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera unormowania odnoszącego się do pojęcia strony w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy terenu, co oznacza, że ma tu zastosowanie przepis art. 28 k.p.a. Tak więc istnienie interesu prawnego skarżącej w tym przypadku należy oceniać na podstawie treści art. 28 k.p.a. stanowiącego, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Interes prawny jest kwalifikowanym interesem faktycznym. Interes prawny wynika z określonego przepisu prawnego, odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Może on wynikać wyłącznie z powszechnie obowiązującego przepisu prawa. Pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (wyrok NSA z 2 czerwca 1999 r., IV SA 2164/97, LEX nr 1684491). W orzecznictwie przyjmuje się również, że interes prawny nie musi wynikać wyłącznie z normy prawa materialnego (zob. np. wyrok NSA z 28 października 2008 r., II OSK 775/08, LEX nr 1043396). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 marca 1999 r. (I SA 1189/98, LEX nr 47969), cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego (zob. także np. wyrok NSA z 15 grudnia 1998 r., II SA 1355/98, LEX nr 41827).

Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy więc to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (wyroki NSA: z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1899/09; z dnia 09.12.2011 r., sygn. akt II OSK 1791/10 i z dnia 12.01.2012 r., sygn. akt II OSK 2035/10; z dnia 19.05.2017 r., sygn. akt II OSK 1759/16 CBOSA w zakresie wykładni pojęcia "interes prawny").

Przyjmuje się, że aby być stroną w postępowaniu administracyjnym wystarczy, że postępowanie dotyczy interesu prawnego danego podmiotu, interes ten nie musi być nawet naruszony. (wyrok NSA z 16.08.2012r., sygn. II OSK 832/11, LEX nr 1248472) Negatywny wpływ przyszłego przedsięwzięcia nie musi być faktycznie wykazany, lecz wystarczy, by zachodziła sama możliwość powstania jego ujemnych następstw (wyrok NSA z 03 grudnia 2008 roku, sygn. akt II OSK 1505/07, publ. CBOSA).

W przypadku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy terenu ustalenie stron postępowania sprowadza się przede wszystkim do ustalenia zakresu oddziaływań zamierzenia inwestycyjnego, w wyniku czego dochodzi do określenia kręgu osób, których prawa do korzystania z nieruchomości mogą zostać naruszone. ( wyrok NSA w Warszawie z 19 maja 2010 r., sygn. II OSK 917/09, LEX nr 597957)

Według dominującego poglądu judykatury, definitywne określenie kręgu osób, którym przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego w przedmiocie wydanie decyzji o warunkach zabudowy, powinno być ustalone w oparciu o analizę strefy oddziaływania inwestycji (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 28 kwietnia 2010 roku, sygn. akt II SA/Bd 135/10, CBOSA).

Z istoty decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że określa ona w sposób wiążący m.in. dopuszczalny na danym terenie rodzaj inwestycji, a więc także inwestycji uciążliwej, obniżającej wartość nieruchomości, nie mówiąc o szerszym oddziaływaniu na degradację nieruchomości i środowiska. Wiążący charakter tej decyzji jest oczywisty. A skoro tak, to decyzja o warunkach zabudowy niewątpliwie wkracza w sferę praw i obowiązków właściciela nieruchomości, a w każdym razie może wkraczać w rozumieniu art. 28 k.p.a. Decyzja taka nie narusza prawa własności, lecz może wpłynąć na sposób wykonywania własności przez zlokalizowanie na nieruchomości konkretnej inwestycji. Rozróżnienia zatem wymaga pojęcie prawa własności w znaczeniu jego przeniesienia, zbycia, zmiany itp. oraz pojęcie wykonywania prawa własności (a więc sposobu użytkowania). W tę ostatnią sferę wkracza bez wątpienia decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Skoro decyzja o warunkach zabudowy konkretyzuje sposoby wykonywania własności w sprawie indywidualnej, to właściciel nieruchomości z reguły (niemal zawsze) jest uprawniony do występowania w charakterze strony na postawie art. 28 k.p.a.

Przyjmuje się, że stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek. (tak NSA w uchwale z dnia 4 grudnia 1995 roku, sygn. akt 20/95, publ. ONSA 1996/2/54) Tak więc stroną postępowania o ustalenie warunków może być nie tylko właściciel nieruchomości, której dotyczy decyzja o warunkach zabudowy, ale także właściciel i użytkownik wieczysty sąsiedniej nieruchomości, o ile wykaże interes prawny. Wykazanie owego interesu ciąży na podmiocie twierdzącym, że go posiada. (tak wyrok NSA z 26.01.2018r., sygn. II OSK 897/16). Nie jest uprawniony pogląd, że interes prawny w sprawie o ustalenie warunków zabudowy mają wszystkie osoby, których działki znajdują się w obszarze analizowanym, lecz jedynie te spośród nich, które wykażą swój indywidualny i konkretny interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 stycznia 2018 r. o sygn. VIII SA/Wa 595/17).

Wykazanie interesu prawnego przez uprawnionego polega na wykazaniu wpływu zamierzenia inwestycyjnego na możliwość korzystania z nieruchomości oraz wykazania, że czyjeś zamierzenie inwestycyjne może wpływać na sferę uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości. (tak wyrok NSA w Warszawie z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. II OSK 1505/07, publ. LEX nr 529516)

Źródłem interesu prawnego mogą być także przepisy prawa cywilnego, w tym w szczególności unormowania dotyczące prawa własności (art.140 i nast. k.c.). Co prawda art. 63 ust. 2 u.p.z.p. stwierdza, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu i nie narusza prawa własności oraz uprawnień osób trzecich, lecz nie ulega zarazem wątpliwości, że ograniczenia te ustawodawca odnosi jedynie do istnienia i zakresu własności jako prawa podmiotowego. Od tej kategorii odróżnić jednak należy sferę wykonywania prawa własności, w którą niewątpliwie wkracza przedmiotowe rozstrzygnięcie. Takie stanowisko zostało zaaprobowane w uchwale składu 7 sędziów NSA z 25 września 1995 r., sygn. akt VI SA 13/95 (CBOSA). W orzeczeniu tym stwierdzono wprost, że stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy mogą być także właściciele działek sąsiednich.

Jak trafnie wyjaśnił to WSA w Poznaniu w wyroku z 21.06.2017r. o sygn. IV SA/Po 171/17 (publ. CBOSA) to na podmiocie, który powołuje się na swój interes prawny – mający legitymować ów podmiot do udziału w konkretnym postępowaniu administracyjnym – spoczywa obowiązek wykazania tego interesu (por. wyroki NSA: z 09.12.2014 r., II OSK 1226/13; z 17.04.2014 r., II OSK 86/13; z 11.06.2013 r., II OSK 324/12; z 03.02.2012 r., II OSK 2208/10; z 26.01.2012 r., II OSK 2146/10; z 03.02.2011 r., II OSK 206/10; z 03.12.2008 r., II OSK 1505/07; z 29.01.2008 r., II OSK 1959/06; z 28.09.2006 r., II OSK 726/06. Do takiej sytuacji należy odpowiednio odnieść spostrzeżenie, w myśl którego obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady oficjalności – w świetle której to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa, co do zasady, obowiązek wszechstronnego i rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) – nie oznacza, że organ ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony (tu: skarżącej), w sytuacji jej pasywnej postawy w tym zakresie. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia bowiem strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Z treści przepisów nakładających wspomniane wyżej obowiązki nie daje się w szczególności wyprowadzić konkluzji, iż organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ta ostatnia, mimo wezwania, środków takich nie przedstawia. Nie można bowiem w takim przypadku założyć, że przy bierności strony, cały ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji spoczywa na tych organach (por. wyroki NSA: z 20.05.1998 r., I SA/Ka 1605/96; z 10.10.2007 r., II GSK 172/07; z 21.12.2007 r., II OSK 1783/06; z 07.12.2010 r., II OSK 1677/10; z 28.06.2011 r., II GSK 631/10; z 27.07.2011 r., II OSK 1560/10; z 09.09.2011 r., II OSK 1700/10; z 08.11.2013 r., II OSK 1291/12; z 08.12.2015 r., II OSK 910/14 – CBOSA).

Wracając na grunt niniejszej sprawy należy podkreślić, że z akt sprawy nie wynika jakiekolwiek oddziaływanie planowanej inwestycji na działki skarżącej spółki. Skarżąca nie wskazuje we wniosku o wznowienie, ponowne rozpatrzenie sprawy, ani w skardze jakiego rodzaju oddziaływanie mogłoby występować w sprawie. Skarżąca neguje jedynie przyjętą przez organy wykładnię na podstawie orzecznictwa, co do statusu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy.

Należy wskazać, że w toku dotychczasowego postępowania skarżąca nie wskazywała na czym miałby polegać jej interes prawny umożliwiający jej udział w przedmiotowym postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i w tym zakresie nie powoływała się na żadne normy prawne. Przy czym interes prawny powinien rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny (np. wyroki NSA w Warszawie z dnia 20.04.1998 r., IV SA 1106/97, Lex nr 43360 z dnia 13.02.2002 r., IV SA 2085/98, lex nr 55752; z dnia 25.10.2006 r., II GSK 163/06, lex Nr 274855).

Zasadny jest jednak zarzut skarżącej, że w swych decyzjach SKO w P. nie wskazało na jakiej podstawie wyprowadziło wniosek, iż "przedsięwzięcie budowlane nie oddziałuje na działki należące do spółki N. o. (...)". Chociaż to w interesie skarżącej było wykazanie istnienia jej interesu prawnego, to jednak obowiązkiem organu jest dokonanie oceny i jej uzasadnienie, czy ów interes prawny w danym przypadku istnieje. Tymczasem zaskarżona decyzja wymknęła się spod kontroli Sądu z racji jej wadliwego uzasadnienia. Uzasadnienie decyzji organów obu instancji nie zawiera żadnych konkretnych rozważań dotyczących możliwości istnienia interesu prawnego skarżącej, bądź jego braku. Organy jedynie ogólnikowo wskazały, że nieruchomości skarżącej położone są po drugiej stronie ul. [...]. Jak już wcześniej wskazano samo położenie nieruchomości skarżącej pod drugiej stronie drogi nie musi automatycznie wykluczać istnienia jej interesu prawnego. Sąd orzekający nie przesądza, że interes taki przysługuje skarżącej, a jedynie wskazuje, że organy nie udowodniły jednoznacznie braku interesu prawnego skarżącej i nie wyraziły tego w uzasadnieniach swych decyzji. Nie dokonały pogłębionej analizy i oceny tego zagadnienia.

Kolegium nie oceniło w ogóle twierdzenia skarżącej, iż zgodnie z ówczesnym planem zagospodarowania przestrzennego dla terenów objętych działkami skarżącej widnieje oznaczenie P/U. To oznacza wg skarżącej, że tereny te przeznaczone są pod tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz zabudowy usługowej w tym handlowej. Skarżąca wskazała, iż planowana inwestycja dla której wydano decyzję o warunkach zabudowy niewątpliwie będzie oddziaływać na inwestycje planowane przez skarżącą na swoich działkach w tym m.in. planowaną budowę zakładu kruszenia i segregacji gruzu budowlanego.

Należy podkreślić, że organy obu instancji w ogóle nie ustaliły, nie wskazały i nie oceniły w uzasadnieniach swych decyzji właścicielami jakich działek jest skarżąca i jak są one położone względem działki nr [...] na której ma zostać zrealizowane planowane zamierzenie. Organy obu instancji zignorowały, pominęły i nie oceniły złożonych przez skarżącą do akt organu I instancji wydruków z ksiąg wieczystych obejmujących jej nieruchomości i kserokopii map i nie ustaliły, gdzie są one położone oraz jakie ma to znaczenie w kontekście oceny oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości skarżącej. Jest to kluczowe zagadnienie w kontekście oceny przysługiwania skarżącej interesu prawnego. Organy nie dokonały w istocie rzeczy jakiejkolwiek oceny, czy wskazane tam działki objęte są oddziaływaniem planowanej inwestycji.

Nie jest bowiem wystarczającą oceną ogólnikowe stwierdzenie, że skoro działki skarżącej położone są "po drugiej stronie ul. [...] (dz. nr [...])", to zasięg oddziaływania planowanego przedsięwzięcia nie obejmuje nieruchomości, które stanowią przedmiot własności skarżącej. Jest to sformułowanie ogólnikowe, którego nie poparto jakąkolwiek argumentacją. W szczególności organy obu instancji nie ustaliły, gdzie są położone działki skarżących wymienione w odpisach wspomnianych ksiąg wieczystych oraz w jakiej odległości od planowanego zamierzenia i w konsekwencji nie dokonały oceny ich położenia w stosunku do nieruchomości inwestycyjnej. A kwestia ta ma zasadnicze znaczenie dla oceny ewentualnego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na nieruchomości skarżących. Wprawdzie z akt sprawy, w szczególności ze zgromadzonych map i wydruków ksiąg wieczystych, najprawdopodobniej wynika w przybliżeniu położenie nieruchomości skarżącej, lecz ta zasadnicza dla kontrolowanej sprawy kwestia, determinująca w dużym stopniu ocenę, czy skarżąca powinna posiadać przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie została jednoznacznie i prawidłowo wyjaśniona i oceniona przez organy obydwu instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzje w postępowaniu nadzwyczajnym bez analizy pełnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, tzn. zawierającej załączniki graficzne w postaci map, bez wskazania również innych map, z których mogłoby wnioskować faktyczne położenie nieruchomości wnioskującej spółki o wznowienie postępowania w relacji do terenu objętego inwestycją (takich dokumentów w nadesłanych do sądu aktach brakuje). Nie przeprowadziło więc rzetelnego postępowania dowodowego.

Tak więc przedwczesne jest stwierdzenie przez organy administracji, że zasięg oddziaływania planowanego przedsięwzięcia nie obejmuje nieruchomości, która stanowi przedmiot własności skarżącej. Organy nie ustaliły bowiem rzetelnie i prawidłowo stanu faktycznego. Jedynie zaś prawidłowo ustalony stan faktyczny umożliwia zastosowanie właściwych przepisów prawa i wydanie prawidłowej decyzji.

W świetle konstytucyjnego modelu sądowej kontroli działalności administracji publicznej - sąd administracyjny I instancji nie ma - co do zasady - kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego będącego tłem sprawy administracyjnej, a więc dokonywania samodzielnych ustaleń. Zadanie to należy do organów administracji publicznej. Ustalenie stanu faktycznego w drodze zebrania i oceny materiału dowodowego jest bowiem funkcją postępowania administracyjnego, w ramach którego organy zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. To na nich zatem spoczywa obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności rozpoznawanej sprawy, w taki przy tym sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 7, 8, 9 i 77 § 1 k.p.a.). Ustalenia te oraz ich ocena powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej decyzji. Sąd administracyjny I instancji kontroluje jedynie to, czy opisany wyżej proces odbył się zgodnie z prawem. Niedostrzeżenie uchybień procesowych w tym zakresie i wydanie decyzji w oparciu o stan faktyczny sprawy, który budzi wątpliwości, czy też ustalony w oparciu o nienależycie zebrany materiał dowodowy, może mieć istotny wpływ na jej wynik i czyni koniecznym uchylenie takiej decyzji w celu rozważenia budzących wątpliwość okoliczności.

Podkreślić należy, że w niniejszej sprawie organy administracji nie podjęły wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W oparciu o treść uzasadnienia ich decyzji nie można stwierdzić bowiem, aby poczyniły one wszystkie niezbędne ustalenia w zakresie wskazanych wcześniej istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych.

Powyższe uchybienia organów obu instancji w zakresie należytego zgromadzenia i oceny materiału dowodowego sprawy, jak również wyjaśnienia podstaw faktycznych i prawnych, podjętych decyzji, czynią uzasadnionym zarzut naruszenia art. 7, 8, 9, 77 § 1 k.p.a. Organy winny więc w tym zakresie uzupełnić postępowanie i prawidłowo ustalić stan faktyczny, gdyż rolą sądu administracyjnego I instancji jest kontrola legalności działalności organów administracji publicznej, a nie ich zastępowanie w zakresie prowadzenia postępowania zmierzającego do należytego ustalenia stanu faktycznego w sprawie.

W kontrolowanej sprawie zaistniała konieczność wyjaśnienia istotnego zakresu sprawy dotyczącego istnienia bądź nieistnienia interesu prawnego skarżącej dającego jej legitymację do udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy na prawach strony.

P. zarzuty skarżącej dotyczące prawidłowości wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (m.in. parametry, zasada sąsiedztwa, błędne określenie obszaru analizowanego) nie podlegały w świetle powyższego ocenie w postępowaniu nadzwyczajnym w zakresie wznowienia postępowania.

Dopiero łączna ocena przez organy administracji całego posiadanego materiału dowodowego, po jego ewentualnym uzupełnieniu, pozwoli organom na dokonanie prawidłowej oceny i podjęcie prawidłowej decyzji.

Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77 §1 k.p.a. i 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchybienia organu drugiej instancji są na tyle istotne, że skutkowały uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Wobec powyższego na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzeczono, jak w punkcie I wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a.

Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji zgodnie z art. 153 p.p.s.a., uwzględnią ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku. W szczególności organy po ustaleniu wzajemnego położenia nieruchomości skarżącej i nieruchomości inwestycyjnej dokonają oceny, czy nieruchomości skarżącej położone są w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji czy też nie, ewentualnie czy jej oddziaływanie zamyka się w granicach nieruchomości na której ma być zrealizowana i wydadzą stosowne rozstrzygnięcie. Na tej podstawie ocenią, czy skarżącej przysługiwał status strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i w oparciu o to wydadzą właściwe, należycie uzasadnione z poszanowaniem art.107 § 3 k.p.a. rozstrzygnięcie.

W szczególności zbadają w sposób spójny i jednoznaczny kwestię posiadania (bądź nie) przez skarżącą interesu prawnego legitymującego do udziału w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Kwestia ta w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wymaga pogłębionej analizy, której organ II instancji (a wcześniej organ I instancji) zaniechał, uniemożliwiając tym samym Sądowi merytoryczną kontrolę i wyrażenie wiążącego poglądu w tej kwestii, gdyż na obecnym etapie postępowania byłoby to przedwczesne, wobec braku jednoznacznego, należycie umotywowanego stanowiska organów administracji.