Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 1057/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 58 § 1 pkt 5a, art. 182 § 1, art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 888/21 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi K. B. na uchwałę Rady Gminy T. z dnia [...] lipca 2021 r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych we wsiach: Ł. i N. w gminie T. postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

K. B. (dalej jako skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi za pośrednictwem Rady Gminy T. skargę na uchwałę Rady Gminy T. z dnia [...] 2021 r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych we wsiach: Ł. i N. w gminie T. - w części dotyczącej terenu oznaczonego symbolem 9MNU.

W skardze skarżący podniósł, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny jednocześnie naruszając przepisy prawa. Wskazał, że pozostaje właścicielem działek nr [...] i [...], położonych w obrębie nr [...], które bezpośrednio graniczą z terenem oznaczonym symbolem 9MNU - stanowiącym część obszaru planu miejscowego, o którego stwierdzenie nieważności wnosi. Na jego działkach nieprzerwanie od lat [...] prowadzona jest [...]. Tymczasem, Rada Gminy w bezpośrednim sąsiedztwie dopuszcza możliwość lokalizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej (zabudowy mieszkaniowo-usługowej). Określenie przeznaczenia skarżonego terenu jako zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i usługowa (lub zabudowa mieszkaniowo-usługowa), który bezpośrednio graniczy z już zagospodarowanym terenem skarżącego prowadzącym stosowną działalność gospodarczą, wskazuje wprost na zignorowanie przez organy gminy ogólnych zasad, na podstawie których powinno następować określenie przeznaczenia terenów w planach miejscowych. Skarżący wskazując na przepisy art. 1 ust. 1 pkt 2, art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6, 7, art. 1 ust. 3 i 4, art. 6 "ustawy planistycznej", stwierdził, że należy z nich wyprowadzić, że: określenie przeznaczenia terenów w planie miejscowym ma stanowić wyraz prowadzonej w sposób racjonalny polityki przestrzennej przez organy gminy, nie zaś dowolnej, wykraczającej poza ramy władztwa planistycznego ingerencji przez te organy w przestrzeń gminy; oraz że nad wyraz często podnoszona ochrona prawa własności recypowana w przepisach art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego, dotyczy nie tylko właścicieli działek niezagospodarowanych objętych ustaleniami planu miejscowego, ale także właścicieli działek sąsiadujących z obszarem opracowania, które są już zagospodarowane – jaka to, zdaniem skarżącego, sytuacja występuje w przedmiotowej sprawie.

Zdaniem skarżącego organy gminy określając stosowne przeznaczenie skarżonego terenu i uchwalając skarżony plan miejscowy naruszyły interes prawny skarżącego nie uwzględniając sposobu zagospodarowania jego działek, a priori prowadząc do dysharmonii przestrzennej i konfliktów społecznych.

Skarżący wskazał, że dokonując ustaleń w planie miejscowym i prowadząc procedurę planistyczną organy gminy dopuściły się istotnego naruszenia zasad i trybu sporządzania przedmiotowego planu miejscowego.

W jego opinii każdorazowo, kiedy organy gminy przekroczyły przyznane im prawa do ingerowania w prawo własności w ramach władztwa planistycznego lub nie dopełniły obowiązku określenia wymogów jakie postawił przed nimi ustawodawca naruszyły interes prawny skarżącego. Organy gminy naruszyły w sposób istotny tryb sporządzania planu miejscowego ograniczając prawo skarżącego do udziału w procedurze planistycznej. Wobec tego doprowadziły do naruszenia jego interesu prawnego. Dalej skarżący przedstawił zarzuty w stosunku do skarżonego aktu:

1. naruszenie art. 17 pkt 9, 11-12 w związku z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej także upzp.), co jednocześnie naruszyło interes prawny skarżącego; zdaniem skarżącego w trakcie drugiego wyłożenia projektu planu miejscowego do publicznego wglądu (w dniach od 6 kwietnia do 28 kwietnia 2021 r.) skarżący złożył stosowne uwagi, ale jak wynika z rozstrzygnięcia uwag (załącznik nr 3 do uchwały) - nie zostały one uwzględnione, podczas gdy uzasadnienie nieuwzględnienia złożonych uwag należy, w ocenie skarżącego, sprowadzić do stwierdzenia przez organy gminy, że składający uwagi (skarżący) nie posiada interesu prawnego; skarżący powołując się na brzmienie przepisu art. 18 ust. 1 oraz orzecznictwo wywiódł, że z niczego nie wynika konieczność wykazania interesu prawnego przy składaniu uwag i skarżący nie wie, dlaczego jego uwagi nie zostały uwzględnione, tym bardziej, że ogólne zasady planowania przestrzennego przemawiają za zasadnością ich uwzględnienia.

Podnosząc istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, skarżący, wskazał na:

1) naruszenie art. 15 ust 1 oraz art. 20 ust. 1 upzp., co jednocześnie naruszyło jego interes prawny; skarżący wywiódł, że powołane przepisy obligują odpowiednio: organ wykonawczy gminy do sporządzenia projektu planu miejscowego zgodnie z zapisami studium a radę gminy do zweryfikowania braku sprzeczności pomiędzy tymi opracowaniami planistycznymi; skarżący wskazał, że dla skarżonego terenu, określonego w planie miejscowym jako zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i usługowa (zabudowa mieszkaniowo-usługowa) w studium określono kierunek zagospodarowania terenu odpowiadający rolniczej przestrzeni produkcyjnej, natomiast analiza ustaleń części tekstowej studium, w opinii skarżącego, nie pozwala na określenie przeznaczenia zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej (zabudowy mieszkaniowo-usługowej) przy tak określonym kierunku zagospodarowania terenu - powołując się na poglądy orzecznictwa; w opinii skarżącego, organy gminy winny kierować się ogólnymi zasadami określania przeznaczenia terenów, tj. m.in. uwzględnić sposób zagospodarowania działek sąsiednich, gdyż pominięcie sposobu zagospodarowania działek skarżącego przy jednoczesnym określeniu przeznaczenia skarżonego terenu w sposób odmienny niż kierunek wskazany w studium narusza interes prawny skarżącego;

2) naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 upzp. w związku z przepisem § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), w zakresie w jakim nie można powiązać ustaleń tekstu planu miejscowego z załącznikiem graficznym; w tekście planu miejscowego określając przeznaczenie terenów oznaczonych skarżonym symbolem "MNU" postanowiono, że są to "tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej" (przepis § 4 ust. 1 pkt 2 uchwały), natomiast na rysunku planu miejscowego tereny oznaczone symbolem "MNU" w legendzie opisano jako "teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej". W tym zakresie tylko intuicja może prowadzić do wniosku, że zarówno w tekście planu miejscowego jak też na rysunku planu miejscowego tereny oznaczone symbolem "MNU" - to te same tereny;

3) naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 upzp. w zakresie, w jakim ten ostatni obliguje organy gminy do określenia w planie miejscowym przeznaczenia terenu oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania; skoro ustawodawca obliguje do wskazania nie tylko linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu, ale nawet linii rozgraniczającej tereny o różnych zasadach zagospodarowania, to oznacza to, że ustalenia planu miejscowego powinny być szczegółowe i nie powinny pozostawiać żadnych wątpliwości, co do przeznaczenia poszczególnych terenów, podczas gdy ustalenia przepisu § 17 ust. 1 przedmiotowego planu miejscowego dla wskazanego terenu "9MNU", pozwalają przyjąć, że organy gminy zamiast w sposób jednoznaczny określić przeznaczenie terenu to pozostawiają tutaj zupełną dowolność każdorazowemu właścicielowi stosownego terenu; ten ostatni może na przedmiotowym terenie zrealizować budynki mieszkalne jednorodzinne albo budynki usługowe albo budynki które będą użytkowane jako mieszkalne i usługowe; w tym zakresie, liczne doświadczenia wskazują, że taka swoboda przy określaniu przeznaczenia terenu po pierwsze nie odpowiada wykładni celowościowej powołanego przepisu art. 15 ust. 2 pkt 1, a po drugie skutkuje medialnie nagłaśnianymi konfliktami społecznymi eskalowanymi przez sąsiadów działek budowlanych, którzy w ramach tak określonego przeznaczenia terenu zrealizują odmienne inwestycje (np. budynek mieszkalny jednorodzinny i całodobowy warsztat samochodowy); mając na uwadze ustalenia § 17 ust. 1 skarżonego planu miejscowego skarżący uważa, że na skarżonym terenie może zostać zrealizowana: 1) zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, 2) zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z funkcją usługową, 3) zabudowa usługowa, 4) infrastruktura techniczna, 5) układ komunikacyjny, 6) zabudowa usługowa z funkcją mieszkaniową jednorodzinną - a wszystko zależne tylko i wyłącznie od woli właściciela terenu. To zatem nie Rada Gminy T. określiła przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem 9MNU, lecz to inwestor będzie sobie wybierał, w jaki sposób chce zagospodarować ten teren; skarżący nie ma wątpliwości, że wskazane przeznaczenia terenu są od siebie różne, a to powinno za sobą pociągać poprowadzenie stosownych linii rozgraniczających, wskazując na orzecznictwo sądów administracyjnych; w opinii skarżącego, czym innym jest mieszane oznaczenie terenów (np. kolorów na rysunku lub liter określających przeznaczenie) a czym innym jest mieszane przeznaczenie terenów; nie ma wątpliwości, że Rada Gminy T., zamiast jednoznacznie ustalić różne przeznaczenia dla terenu, oznaczonego symbolem "9MNU", pozostawiła woli właścicieli lub inwestorów przesądzenie w jaki sposób zostanie zagospodarowany stosowny teren - organy gminy nie określiły zatem podstawowego elementu planu miejscowego, mieszając ze sobą różne przeznaczenia w ramach jednego terenu objętego liniami rozgraniczającymi; skarżący podkreślił, że znane mu są orzeczenia, wskazujące, że różne przeznaczenia terenów mogą być objęte liniami rozgraniczającymi a jedynie nie mogą się te przeznaczenia ze sobą wykluczać, jednak w opinii skarżącego problemem nierozstrzygalnym przy tym ujęciu pozostaje stwierdzenie jakie przeznaczenia terenu wzajemnie się wykluczają a jakie nie; nie ma, zdaniem skarżącego, natomiast wątpliwości, że należy przyjąć, że mimo pozornej komplementarności w rzeczywistości: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wyklucza się wzajemnie z zabudową usługową; oczywiste są bowiem konflikty społeczne związane z realizacją inwestycji odpowiadających wskazanym przeznaczeniom na tym samym terenie; obserwowane jednak w ostatnich latach odejście orzecznictwa od możliwości "mieszania" (nawet pozornie komplementarnego) przeznaczenia terenów w planie miejscowym pozwala zdaniem skarżącego, przyjmować, że niezależnie od oceny wykluczania się wskazanego przeznaczenia terenów, dopuszczenie różnego przeznaczenia na tym samym terenie stanowi naruszenie przywołanego przepisu art. 15 ust 2 pkt 1 upzp; w przedmiotowej sprawie skarżący nie wie w jaki ostateczny sposób będzie zagospodarowany teren bezpośrednio graniczący z jego działką, skarżący oczekiwałby od organów gminy jednoznacznego określenia przeznaczenia tego terenu; w opinii skarżącego, przepis art. 6 ust. 2 "ustawy planistycznej" gwarantuje mu ochronę własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, stąd też skarżący wyprowadza, że plan miejscowy nie spełnia swej podstawowej roli, tj. nie określa w sposób jednoznaczny przeznaczenia terenu nim objętego a jednocześnie narusza jego indywidualnie rozumiany interes prawny; skarżący wskazał, że jest właścicielem działki sąsiadującej ze skarżonym terenem, na której prowadzi hodowlę [...]. I ze względu na różne uciążliwości jakie generują różne przeznaczenia terenów sąsiadujących ze sobą skarżący uważa, że Rada Gminy T. doprowadziła do sytuacji, w której zostaje on pozbawiony zupełnej wiedzy, czy tuż za granicą jego działki powstanie ciąg komunikacyjny?, dom jednorodzinny? a może przedszkole lub zakład pogrzebowy? i w tym zakresie skarżący uważa, że dążąc do zagospodarowania terenu należącego do innych osób naruszono jego interes prawny;

4) naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 "ustawy planistycznej" w zakresie, w jakim dla omawianego terenu "9MNU" pominięto określenie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu; skarżący powołując się na orzecznictwo, wskazał, że w skarżonym planie miejscowym: co do zasady określono wskaźniki i parametry urbanistyczne, wprost określone w przepisie art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp., jednak nie określono zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, do których należy zaliczyć chociażby gabaryty obiektów budowlanych, takie jak np. szerokość elewacji frontowej budynków; we wskazanym zakresie, skarżący nie wie zatem, nie tylko jaka zabudowa będzie realizowana tuż za granicą jego działki, ale nie wie także jakimi parametrami będzie ta zabudowa charakteryzowana;

5) naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 4 pkt. 9 lit. a rozporządzenia w związku z przepisem § 8 ust. 2 tego rozporządzenia, poprzez brak określenia układu komunikacyjnego wraz z jego parametrami przy jednoczesnej niemożności jednoznacznego powiązania rysunku planu miejscowego z tekstem planu miejscowego; przepis § 17 ust. 1 pkt 2 skarżonej uchwały na terenie oznaczonym symbolem "9MNU" dopuszcza lokalizację niewyznaczonych na rysunku planu dojazdów; z brzmienia art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wynika natomiast, że drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi; nie ma wątpliwości natomiast że drogi wewnętrzne stanowią element układu komunikacyjnego a z zestawienia ostatniego wynika, zdaniem skarżącego, posiłkującego się poglądami judykatury, że wprost naruszono przywołane ostatnio przepisy rozporządzenia, które obligują radę gminy do określenia układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych; skarżący widzi także konieczność, aby podnieść naruszenie przepisu § 8 ust. 2 rozporządzenia - skoro bowiem w tekście planu miejscowego dopuszczono możliwość realizacji wskazanych ciągów komunikacyjnych (dojazdów) - a tych nie oznaczono na rysunku planu miejscowego, to stwierdzić należy, że nie można jednoznacznie powiązać ustaleń tekstu planu miejscowego z ustaleniami załącznika graficznego; w ocenie skarżącego, ze względu na zasady ekonomiki procesowej zachować należy dotychczasową argumentację w zakresie uchybień jakich dopuściła się Rada Gminy T. jednocześnie naruszając interes prawny skarżącego;

6) naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 10 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z przepisem § 4 pkt. 9 lit. a cyt. rozporządzenia - brak określenia lokalizacji infrastruktury technicznej; według analizy skarżącego, ustalenia przedmiotowego planu miejscowego (przepis § 13) określają tylko sposób zaopatrzenia w poszczególne media obiektów budowlanych powstałych na danym terenie oraz parametry techniczne stosownej infrastruktury a jednocześnie ustalenia te nie pozostawiają wątpliwości, że stosowna infrastruktura może być budowana lub rozbudowywana, gdyż dalsze jednostki redakcyjne powołanego przepisu stanowiącego o infrastrukturze technicznej także wskazują na naruszenie zasad sporządzania przedmiotowego planu miejscowego; we wskazanym zakresie, Rada Gminy T. na terenie oznaczonym symbolem "9MNU" dopuściła ponownie swobodę w budowaniu obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej, bez określenia parametrów tej sieci a następnie w wyznaczaniu stosownych stref ochronnych; skarżący ponownie nie wie zatem w jaki sposób inny właściciel terenu zechce sobie zagospodarować teren bezpośrednio graniczący z działką skarżącego.

7) naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp. w związku z przepisem § 4 pkt. 9 lit. c cyt. Rozporządzenia, poprzez określenie liczby miejsc parkingowych w sposób sprzeczny od tego, który wskazał ustawodawca; prowadzi to, w opinii skarżącego, do braku możliwości ich określenia zgodnie z wymogami planu miejscowego na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę - a w istocie do konieczności stwierdzenia, że plan miejscowy nie określa nominatywnie liczby miejsc parkingowych; zdaniem skarżącego, powołane na wstępie przepisy prawne obligują organ sporządzający plan miejscowy do określenia liczby miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych, gdy tymczasem ustalenia planu miejscowego określone przepisem § 12 ust. 3 odnoszą liczbę miejsc parkingowych do wyimaginowanych wskaźników, których nie sposób wskazać na etapie projektu budowlanego (w jaki sposób da się określić liczbę klientów ??); w tym zakresie skarżący, będąc właścicielem działki sąsiedniej, w swej opinii, powinien mieć zagwarantowane, że już na etapie uchwalenia planu miejscowego posiada wiedzę co do liczby tychże miejsc parkingowych, które zostaną zlokalizowane na działce sąsiedniej; w omawianej sprawie, skarżący ubolewa że takiej wiedzy nie posiada i posiądzie ją dopiero po zrealizowaniu (skądinąd nie wiadomo jakiej) inwestycji; dodatkowo skarżący podniósł, że nie określono liczby miejsc parkingowych dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową;

8) naruszenie art. 15 ust 2 i 3 upzp. w zakresie, w jakim dla terenu oznaczonego symbolem 9MNU określono zasady podziału nieruchomości; skarżący wskazuje, że czym innym jest określenie zasad scalania i podziału nieruchomości, a czym innym jest określenie zasad podziału nieruchomości; do tego ostatniego, w opinii skarżącego, nie upoważnia organów gminy żaden przepis prawny, a mimo to, stosowne zasady podziału nieruchomości zostały określone;

9) naruszenie art. 114 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219 ze zm.), który to obliguje organ sporządzający plan miejscowy do określenia standardów akustycznych stosownych terenów poprzez odniesienie się do norm hałasu wskazanych w przepisie art. 113 ust. 2 cyt. ostatnio ustawy, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku; w przedmiotowym planie miejscowym stosownych standardów nie wyznaczono dla zabudowy usługowej, bowiem w § 17 ust. 3 pkt 1 wskazano, że "[...] w przypadku realizacji na działce budowlanej tylko zabudowy usługowej, terenu tej działki nie zalicza się do żadnego z rodzajów terenów podlegających ochronie akustycznej" - zdaniem skarżącego, ostatnie stwierdzenie jest wprost sprzeczne z brzmieniem powołanego przepisu, więc wskazane uchybienie jednocześnie narusza obowiązujące przepisy prawne, jak również wpływa na uprawnienia skarżącego co do możliwości zagospodarowania działki, której pozostaje właścicielem;

10) naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp. w związku z przepisem § 4 pkt 6. rozporządzenia, naruszające interes prawny skarżącego; według skarżącego, przywołane przepisy prawne obligują organ sporządzający plan miejscowy do określenia linii zabudowy, przy czym ta ostatnia pełni szczególną rolę w przypadku, gdy graniczą ze sobą tereny o różnym przeznaczeniu, gdyż linia zabudowy stanowi gwarancję, że lokowana zabudowa będzie znajdowała się w konkretnej odległości od granicy terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania; w przekonaniu skarżącego, w przedmiotowym planie miejscowym nie wyznaczono linii zabudowy pomiędzy terenem 9MNU a działką skarżącego - co do których, skarżący nie ma wątpliwości, że aktualny sposób zagospodarowania działki skarżącego i przeznaczenie określone dla terenu oznaczonego symbolem 9MNU - wymusza wręcz określenie pewnego "bufora" w możliwości zabudowy.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy T., reprezentowana przez Wójta Gminy, wniosła o odrzucenie skargi stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bądź jej oddalenie w całości.

Organ wyjaśnił, że skarżący kwestionuje zapisy planu obowiązującego dla jednostki 9MNU ww. uchwały a w szczególności dopuszczające zabudowę na sąsiedniej nieruchomości, tj. nieruchomości graniczącej z nieruchomością stanowiącą własność skarżącego i w tym zakresie wnosi o stwierdzenie jej nieważności.

Rada Gminy kwestionuje, że skarżący ma interes prawny w dążeniu do zaskarżenia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W opinii organu, do skutecznego zaskarżenia uchwały wymagane jest ustalenie istnienia podstawowej przesłanki a mianowicie naruszenia aktem prawnym interesu prawnego bądź uprawnienia skarżącego. W ocenie organu, pomimo bardzo szerokiego, aczkolwiek merytorycznie pozbawionego podstaw uzasadnienia skargi, przesłanka ta nie została spełniona. Stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, przesłanką skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę - także uchwałę w przedmiocie planu miejscowego - jest nie tylko posiadanie interesu prawnego, ale i jego naruszenie. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy samorządowej jest przy tym norma prawa materialnego, zaś interes prawny niekoniecznie musi mieć podstawę w przepisach materialnych prawa administracyjnego. Skarżący winien zatem wykazać, że zaskarżona uchwała narusza sferę jego uprawnień gwarantowanych przepisami prawa, przy czym stan owego naruszenia musi być aktualny i nie może odnosić się do ewentualnych przyszłych sytuacji, jak również odnosić się do zdarzeń z przeszłości, które na skutek określonych działań bądź upływu czasu zdezaktualizowały się. Naruszenie interesu następuje zaś wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący.

W ocenie organu, w treści skargi nie sposób doszukać się naruszenia interesu prawnego skarżącego. Nie sposób bowiem dopatrzeć się jakiegokolwiek wpływu ustaleń planu na nieruchomość skarżącego w tym znaczeniu, iż plan nie wpływa na możliwości zagospodarowania nieruchomości należącej do skarżącego. Skarga nie obejmuje ustaleń planistycznych odnoszących się do nieruchomości skarżącego. Plan nie zawiera także żadnych ustaleń, które bezpośrednio bądź pośrednio oddziaływałyby na nieruchomość skarżącego. Plan nie wpływa w szczególności na możliwość dotychczasowego sposobu zagospodarowania nieruchomości, w tym na możliwość prowadzenia dotychczasowej działalności gospodarczej. Oddziaływania takiego nie wykazał ani skarżący ani też nie wynika ono z żadnej obiektywnej przesłanki nawet nie ujętej w treści skargi.

W przekonaniu organu (który rozpatrywał szereg wniosków i uwag zgłaszanych przez skarżącego w trakcie trwania procedury planistycznej) intencją skargi nie jest ochrona własnego interesu prawnego lecz utrudnienie bądź uniemożliwienie zagospodarowania nieruchomości położonej w jednostce 9MNU, należącej do sąsiada skarżącego.

Niezależnie od braku naruszenia interesu prawnego, organ podniósł, iż także zarzuty skierowane pod adresem kwestionowanych zapisów uchwały planistycznej czy też procedury uchwalania planu nie są uzasadnione. Organ szczegółowo odniósł się do stawianych zarzutów i przedstawił argumentację, z powodu której uznał je za niezasadne.

Zdaniem organu, treść sformułowanych przez skarżącego zarzutów nie tylko nie wskazuje na naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, lecz nie wykazuje w najmniejszym stopniu sprzeczności zaskarżonej uchwały z przepisami, na podstawie których uchwała została podjęta.

Postanowieniem z dnia 8 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 888/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a."), odrzucił skargę skarżącego i na podstawie art. 232 §1 pkt 1 P.p.s.a. orzekł o zwrocie uiszczonego od skargi wpisu sądowego.

Na wstępie Sąd zauważył, że przedmiotem skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2021 r., poz. 1372) była uchwała Rady Gminy T. dotycząca uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd podkreślił, że warunkiem dopuszczalności złożonej w takim trybie skargi jest: po pierwsze - charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia (sprawa z zakresu administracji publicznej), po drugie wykazanie przez podmiot wnoszący skargę, że uchwała narusza przysługujący mu interes prawny bądź uprawnienie.

Odnosząc się do pierwszej ze wskazanych przesłanek dopuszczalności skargi Sąd podniósł, że choć w ustawie o samorządzie gminnym ustawodawca nie zamieścił definicji pojęcia "sprawy z zakresu administracji publicznej", jednakże rozstrzyganie organów o kształcie polityki przestrzennej, czego przejawem jest uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niewątpliwie należy zaliczyć do czynności z zakresu prawa administracyjnego.

W tym stanie rzeczy Sąd przyjął, że zaskarżona uchwała, może być zaskarżona do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Następnie Sąd badając czy po stronie skarżącego istnieje interes prawny lub uprawnienie, które zaskarżona uchwała mogłaby naruszyć, podkreślił, że skarga w trybie art. 101 u.s.g. może być wniesiona tylko przez ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone, jako że skarga w tym trybie nie ma charakteru actio popularis. W rezultacie do wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g. nie legitymuje jedynie sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały (zarządzenia), ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Kwestionowana uchwała musi naruszać konkretny własny interes prawny skarżącego. Ten zaś musi wynikać z norm prawa kształtującego sytuację prawną wnoszącego skargę. Strona musi tym samym wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Musi ona udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Prawo do wniesienia skargi do sądu przysługuje zatem podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a więc w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w indywidualną sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego prawem chronionego uprawnienia lub interesu prawnego. Podstawą do wyprowadzenia tej ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania organów administracji publicznej, na mocy których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki (zob. wyrok NSA z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1761/12 LEX nr 1311573), dostępny też na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl,, wyrok WSA z dnia 1 lipca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2926/19, LEX nr 3058814 ).

W ocenie Sądu, ze skargi skarżącego wynika, że podjął on próbę wykazania swego interesu prawnego i jego naruszenia powołując się, mimo obszernego objętościowo uzasadnienia skargi, głównie na jedno źródło swej legitymacji skargowej. K. B. wskazywał mianowicie, że na należących do niego działkach nieprzerwanie od lat [...] prowadzona jest [...], tymczasem, Rada Gminy w planie miejscowym w bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżącego dopuściła możliwość lokalizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej (zabudowy mieszkaniowo-usługowej), co ze względu na uciążliwości, jakie generują różne przeznaczenia terenów, może skutkować medialnie nagłaśnianymi konfliktami społecznymi eskalowanymi przez sąsiadów, którzy w ramach tak określonego przeznaczenia terenu zrealizują odmienne inwestycje. Jednocześnie skarżący sam przyznaje że, nie posiada obecnie wiedzy dotyczącej przyszłych sąsiednich inwestycji i posiądzie ją dopiero po ich zrealizowaniu.

Biorąc pod uwagę tak prezentowane stanowisko skarżącego Sąd stwierdził, że oczywiście nie posiada on interesu prawnego w niniejszej sprawie.

Argumentacja skarżącego sprowadza się bowiem głównie do wywodzenia przyszłego i abstrakcyjnego interesu prawnego w złożeniu skargi na powoływany wyżej akt prawa miejscowego, podczas gdy, jak wielokrotnie już podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia bezpośredniego, konkretnego, realnego i znajdującego potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy – tutaj podjęcie uchwały, może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Sąd podkreślił, że istnienie wspomnianego interesu, musi mieć miejsce w momencie złożenia skargi na dany akt administracyjny, czego w niniejszej sprawie nie sposób się było dopatrzyć. Wreszcie momentu istnienia naruszenia swego prawa, które miało skutkować istnieniem po jego stronie ww. interesu, nie był w stanie określić także i sam skarżący, czemu dał wyraz w treści uzasadnienia skargi.

Sąd wskazał, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Sąd orzeka jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad bądź trybu sporządzania planu, sąd może stwierdzić nieważność uchwały tylko w części wyznaczonej interesem prawnym skarżącego (zob. wyrok NSA z dnia z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2296/19, wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 334/20).

Sąd uznał, że brak wykazania istnienia swego konkretnego i aktualnego interesu prawnego oraz jego naruszenia po stronie skarżącego nie uprawniał Sądu do jakiejkolwiek dalszej ingerencji (kontroli) co do ewentualnych naruszeń proceduralnych w zaskarżonej uchwale.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego postanowienia skarżący zaskarżył je w całości. Skarżący wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Skarżący zarzucił naruszenie przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2022 r., poz. 559) (dalej usg.) poprzez jego błędną wykładnię (art. 174 pkt 1 in primo P.p.s.a.), co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia, że naruszenie przepisów: 1) art. 17 pkt 9, 11-12 w związku z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej także upzp.), 2) art. 15 ust 1 oraz art. 20 ust. 1 upzp., 3) art. 15 ust. 2 pkt 1 upzp. w związku z przepisem § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), 4) art. 15 ust. 2 pkt 1 upzp. ; 5) art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp.; 6) przepis art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp. w związku z przepisem § 4 pkt. 9 lit. a rozporządzenia w związku z przepisem § 8 ust. 2 tego rozporządzenia; 7) art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp. w związku z przepisem § 4 pkt. 9 lit. a rozporządzenia; 8) art. 15 ust, 2 pkt 10 upzp. w związku z przepisem § 4 pkt. 9 lit. c cyt. rozporządzenia; 9) art. 114 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219 ze zm.); 10) przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp. w związku z przepisem § 4 pkt 6 cyt. rozporządzenia - nie narusza interesu prawnego skarżącego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że istota postawionego zarzutu sprowadza się do wskazania, że Sąd I instancji w istocie w żaden sposób nie odniósł się do podnoszonych w skardze zarzutów i ich korelacji z naruszeniem interesu prawnego skarżącego. Całe uzasadnienie WSA w Łodzi, zdaniem skarżącego, należy sprowadzić do stwierdzenia, że skarżący jedynie próbuje dowodzić naruszenia interesu prawnego, a jego argumentacja sprowadza się głównie do wywodzenia przyszłego i abstrakcyjnego interesu prawnego. Sąd I instancji, nie poddaje w żadnym zakresie analizie argumentacji skarżącego (przytaczanej przy każdym punkcie skargi), a pobieżne rozważenie podnoszonych przez skarżącego zarzutów prowadzi WSA w Łodzi do przekonania, że sam skarżący nie wie, w jaki sposób podnoszone przez niego uchybienia wpływają na jego interes prawny. Sąd I instancji zarzuty skarżącego dotyczące uchybień, które uniemożliwiają jednoznaczne odkodowanie ustaleń planu miejscowego utożsamił z brakiem wykazania naruszenia interesu prawnego. WSA w Łodzi utożsamił tak stawiane zarzuty z potencjalnym naruszeniem interesu prawnego - w przyszłości. A rzecz skarżącego dotyczyła właśnie tego, że "niepewność" jaką wprowadza plan miejscowy - z tego powodu że nie spełnia on wymogów co do ustaleń planu miejscowego - narusza właśnie interes prawny skarżącego.

Powołanie przez Sąd I instancji dotychczasowego orzecznictwa, co do istoty naruszenia interesu prawnego i zreferowanie zarzutów skargi zakończone konkluzją że skarżący nie wykazał naruszenia jego interesu prawnego wskazuje, że WSA w Łodzi za naruszenie interesu prawnego skarżącego postrzegałby jedynie sytuację, w której ustalenia planu miejscowego tożsame byłyby z automatycznym rozpoczęciem inwestycji. Sąd I instancji wydaje się nie dostrzegać, że realizacja inwestycji jest pewnym procesem, rozpoczynającym się od uchwalenia planu miejscowego, i sensu stricto plan miejscowy w dniu wejścia w życie nie może bezpośrednio (w rozumieniu "bezpośredniości" przez Sąd I instancji) wpływać na interes prawny - na który to wpływać dopiero będzie realizacja ustaleń planu miejscowego. Konstrukcja przepisu art. 101 ust. 1 usg. w swojej istocie jest pewnym teoretycznym konstruktem, a powołane przez Sąd I instancji w uzasadnieniu postanowienia orzecznictwo sądowoadministracyjne stanowi próbę ujęcia istoty tego przepisu. W praktyce natomiast, mimo powielanych w orzeczeniach stwierdzeń co do istoty naruszenia interesu prawnego, pozostaje ta kwestia niedookreślona.

Jeżeli bezpośrednie sąsiedztwo z obszarem objętym planem miejscowym, którego ustalenia są niezgodne z przepisami prawnymi nie stanowi o naruszeniu interesu prawnego, to skarżący nie jest sobie w stanie nawet wyobrazić "co" zdaniem WSA w Łodzi miałoby stanowić naruszenie jego interesu prawnego.

Następnie skarżący przytoczył zarzuty skargi, w których zawarte zostały przepisy, których naruszenia przez organ Sąd nie uznał za naruszenie interesu prawnego skarżącego.

Skarżący wskazał, że jego zarzuty nie są zatem, jak chciałby to uzasadnić WSA w Łodzi, możliwymi do wystąpienia w przyszłości zagrożeniami wynikającymi z ustaleń skarżonego planu miejscowego, ale wyrazem obiektywnie dostrzeżonych i wpływającej na jego prawo własności: 1) ignorancji organów gminy co do ogólnych zasad prowadzenia polityki planowania przestrzennego recypowanych w przepisach: art. 1 ust. 1 pkt 2, art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6, 7, art. 1 ust. 3 i 4, art. 6 "ustawy planistycznej" oraz 2) uchybień konkretnym przepisom prawnym z zakresu zasad i trybu sporządzania planów miejscowych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał złożoną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym korzystając z uprawnień wynikających z art. 182 § 1 P.p.s.a., który stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Niewątpliwie postanowienie o odrzuceniu skargi zalicza się do postanowień kończących postępowanie w sprawie.

Nadto stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Zdaniem NSA, skarga kasacyjna K. B. nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Prawidłowość zastosowania przez Sąd pierwszej instancji konstrukcji prawnej z art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie budzi zastrzeżeń. Przepis ten stanowi wprost, że Sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Wymagania te określa art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej u.s.g.). Stanowi on, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Powiązanie art. 58 ust. 1 pkt 5a P.p.s.a. z wymogami z art. 101 ust. 1 u.s.g. prowadzi do wniosku, że aby skarga na uchwałę lub akt organu z zakresu administracji publicznej nie została odrzucona przez Sąd skarżący wnosząc skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi dowieść, że w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy istnieje związek pomiędzy jego własną i prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą. Inaczej, musi wykazać, że zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie. Wobec tego dopuszczalna jest skarga podmiotu, który wykaże, że zaskarżony akt narusza jego interes prawny.

Na tym etapie Sąd nie bada zasadności wniesionej skargi w kontekście podniesionych w niej zarzutów naruszenia uchwałą przepisów prawa np. przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ocena zgodności z prawem zaskarżonej uchwały ma znaczenie dla wyniku rozstrzyganej merytorycznie sprawy co następuje w wyniku rozpoznania skargi.

Kwestii "naruszenia interesu prawnego" nie należy utożsamiać z "naruszeniem prawa". Jak trafnie wyjaśniono w piśmiennictwie: "Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. Rozpoznając skargę, sąd ocenia, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę (zarządzenie) organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem" (Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 808).

Również w orzecznictwie przyjmuje się, że wykazanie naruszenia interesu prawnego przez stronę wnoszącą skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie oznacza, że uchwała narusza prawo. Zagadnienie to może być rozważane dopiero w trakcie merytorycznej oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, nie zaś na etapie badania legitymacji skargowej (zob. postanowienie NSA z 17 grudnia 2019 r. II OSK 3758/19).

Jak wynika z akt sprawy zaskarżona uchwała dotyczy uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych we wsiach: Ł. i N. w gminie T.. Skarżący kwestionuje ją w części dotyczącej terenu oznaczonego symbolem 9MNU, który przewiduje na tym terenie zabudowę mieszkaniowo-usługową. Zgodnie z § 17 ust, 1 zaskarżonego planu ustalono przeznaczenie podstawowe równoważne w postaci zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowę usługową. Jako przeznaczenie uzupełniające (ust. 2) przewidziano zabudowę gospodarczą i garażową w zabudowie usługowej, obiekty, urządzenia oraz sieć infrastruktury technicznej, dojazdy. Dopuszczone formy zabudowy (§ 17 ust. 2 planu) to: budynki mieszkalne, mieszkalno-usługowe wolnostojące lub bliźniacze, budynki usługowe wolnostojące, budynki gospodarcze i garażowe: wolnostojące, zintegrowane z budynkiem mieszkalnym lub usługowym. Odległość ww. obiektów od granicy przyległych działek to 1,5 m lub bezpośrednio przy granicy. Szczególne warunki zagospodarowania terenu oraz ograniczenia w użytkowaniu to według ust. 3 to: klasyfikacja akustyczna jak dla terenów zabudowy mieszkaniowo-usługowej zgodnie z aktualnymi przepisami z zakresu ochrony środowiska, zakaz przekraczania dopuszczalnych poziomów hałasu określonych w przepisach odrębnych, w przypadku realizacji na działce budowlanej tylko funkcji usługowej, terenu tej działki nie zalicza się do żadnego z rodzajów terenów podlegających ochronie akustycznej.

Skarżący w niniejszej sprawie powołuje się na fakt zagospodarowania jego nieruchomości od lat [...] w. jako [...], która według zaskarżonej uchwały sąsiaduje bezpośrednio z terenem oznaczonym w planie symbolem 9.MNU, z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniowo-usługową. Skarżący, obawia się, że dopuszczona planem lokalizacja zabudowy mieszkaniowo-usługowej będzie rodzić konflikty społeczne bowiem będzie sąsiadowała z [...]. Niemniej jednak zaskarżony plan nie przewiduje jakichkolwiek zakazów i ograniczeń w związku z tak określonym zagospodarowaniem terenu sąsiedniego względem zabudowy mieszkaniowo-usługowej. Tym samym upatrywanie przez skarżącego naruszenia jego prawa własności (interesu prawnego) do prowadzenia na własnych działkach [...] nie wynika z zapisów zaskarżonej uchwały. Zatem nie można uznać, że uchwała ta w jakikolwiek sposób narusza interes prawny skarżącego do kontynuowania w dotychczasowej postaci prowadzonej na jego działkach [...]. Z zapisów planu nie wynikają żadne ograniczenia czy zakazy prowadzenia na sąsiedniej działce takiej działalności. Owszem obawa o konflikt społeczny wywołany sąsiedztwem [...] z zabudową mieszkaniową czy nawet usługową jest uzasadniona lecz nie może to przesądzać o istnieniu naruszenia uchwałą interesu prawnego skarżącego. Świadczyć to może co najwyżej o przyszłym naruszaniu interesów faktycznych właścicieli sąsiadujących działek bowiem wiadomym jest, że sąsiedztwo zabudowy mieszkalnej z [...] niesie ze sobą negatywne oddziaływania. Tym niemniej z samego potencjalnego konfliktu społecznego pomiędzy sąsiadującymi działkami nie można wywodzić naruszenia interesu prawnego skarżącego przedmiotowym planem. Działki skarżącego nie są objęte planem, sąsiadują bezpośrednio z terenem 9.MNU jednak z planu oraz istniejącego zagospodarowania działki skarżącego nie wynika, że jego prawo własności i związane z nim prowadzenie działalności gospodarczej w postaci [...] uległo ograniczeniu w związku z uchwaleniem planu.

Wobec tego Sąd I instancji słusznie przyjął, że skarżący nie wykazał, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny a tym samym zachodziła podstawa do odrzucenia skargi o jakiej mowa w art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a.

Zasadność podnoszonych w skardze wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zarzutów nie ma znaczenia dla oceny dopuszczalności wnoszonej w tym trybie skargi. Sąd I instancji nie zajmował się oceną zasadności tych zarzutów lecz oceną czy skarga spełnia wymogi z art. 101 ust. 1 ww. ustawy. Skoro w skardze nie wykazano, że istnieje bezpośredni związek pomiędzy sytuacją prawną skarżącego jako właściciela nieruchomości sąsiadującej z terenem 9.MNU objętym planem a ustaleniami planu, które oddziaływałyby negatywnie na zakres przysługującego mu prawa własności, to w istocie nie zachodziła przesłanka dopuszczalności skargi z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Należało skargę odrzucić stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. i orzec o zawrocie uiszczonego od skargi wpisu sądowego.

Samo sformułowanie przez skarżącego szeregu zarzutów naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez zapisy zaskarżonej uchwały, nawet jeśli miałyby okazać się skuteczne, jest niewystarczające aby skargę na uchwałę rozpoznać bowiem pierwszeństwo ma ocena dopuszczalności skargi a ta dokonywana jest na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Brak wykazania naruszenia interesu prawnego przesądza o odrzuceniu takiej skargi pomimo że podnoszone w niej zarzuty mogłyby okazać się zasadne.

W ocenie NSA, skarżący nie wykazał w jakikolwiek sposób, że uchwalenie planu i przeznaczenie w nim terenu 9.MNU dla zabudowy mieszkalno-usługowej będzie miało negatywny wpływ na prawo własności skarżącego do swoich działek, na których prowadzi [...]. Z planu nie wynika wprost ani pośrednio, że zostanie ono ograniczone lub utracone.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.