Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 778/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 marca 2021 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] sierpnia 2020r. nr [...] znak [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] czerwca 2020 r., wniesionym drogą elektroniczną za pośrednictwem ePUAP, J. C. (zwany dalej "wnioskodawcą" lub "Skarżącym") zwrócił się do Naczelnika Urzędu Skarbowego w P. (zwany dalej "Naczelnik US" lub "organem I instancji") z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek dotyczył następujących informacji:

1) wskazanie ile prowadzono postępowań podatkowych w okresie [...].01.2017 [...].05.2020,

2) podanie numerów tych spraw, daty rozpoczęcia i zakończenia;

3) wskazanie ile z tych postępowań zakończyło się w terminie 2 miesięcy, ile w terminie 2-6 miesięcy a ile więcej niż 6 miesięcy;

4) wskazanie ile postępowań zakończyło się wydaniem decyzji, która nie została zaskarżona;

5) wskazanie przy ilu postępowaniach uznano w całości odwołanie podatnika od decyzji;

6) wskazanie, ile z tych decyzji zostało uchylone w całości przez organ II instancji, a ile przez sądy administracyjne;

przy czym wszystkie te dane powinny zostać udostępnione z podziałem na:

- kontrole podatkowe związane z zwrotem podatku VAT,

- kontrole podatkowe związane z innymi podatkami.

Wnioskodawca zaznaczył, że w razie braku tego typu informacji czy dokumentów, należy złożyć informacje to potwierdzające. Zwrócił się także o podpisanie pisma zgodnie z obowiązującą reprezentacją Urzędu Skarbowego lub dołączenie stosownego pełnomocnictwa dla osoby odpowiadającej na zapytanie.

W załączniku do wniosku Skarżący przekazał "Informację prawną w celu przyspieszenia dostępu do informacji publicznej", w której zawarł argumentację na istnienie po jego stronie interesu prawnego w uzyskaniu żądanej informacji. Wnioskodawca podkreślił, że jej uzyskanie ma znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa, bowiem w konsekwencji jej udostępnienie usprawni działanie jego organów. Wskazał, że uzyskane informacje posłużą do sformułowania właściwych wniosków do takich organów jak Rzecznik Praw Obywatelskich, Najwyższa Izba Kontroli, organizacji pracodawców sektora małych i średnich przedsiębiorców, właściwych ministrów i wreszcie Komisji Europejskiej. Zdaniem wnioskodawcy w interesie publicznym jest szybsze i sprawne działanie organów państwa, wyeliminowania działań organów państwa, które w sposób rozszerzający interpretują prawa, łamiąc zasadę legalizmu legitymizując te działania interesem publicznym. Organy publiczne nie mają prawa pozbawiać stron postępowania dostępu do własności w sposób nieuprawniony lub wynikający z bezczynności w prowadzonych postępowaniach, jak i prowadzenia ich w sposób przewlekły, gdzie normą staje się dowolność realizacji terminów rozpatrywania ponagleń i zażaleń. Wnioskodawca wskazał, że mimo milionowych nakładów na informatyzację obiegu dokumentów w organach skarbowych, upoważniony pracownik organu nie jest w stanie sprawdzić, kiedy organ rozpoczął i zakończył postępowanie; organ posiadający system zarządzania dokumentami elektronicznymi, rozbudowane procedury nadawania i numerowania prowadzonych postępowań odwoławczych, nie jest w stanie wygenerować takich zestawień; ponadto mimo wejścia w życie ustawy o cyfryzacji obieg dokumentów między organem I oraz II instancji odbywa się za pośrednictwem akt papierowych, nie cyfrowych, co wpływa na koszty prowadzonych postępowań i efektywność pracowników; organ nie posiada narzędzi wspierających analizę terminowych realizacji obowiązków urzędu czy podległych jemu służb.

W rozpoznaniu przedmiotowego wniosku o udzielenie informacji publicznej Naczelnik US P. pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. skierował do wnioskodawcy zapytanie, w jakim zakresie uzyskanie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego oraz może mieć wpływ na poprawę i usprawnienie wykonywanych zadań publicznych przez US P. .

W odpowiedzi, pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. (k. nr [...] akt sądowych) wnioskodawca podniósł, że jego wniosek nie dotyczy informacji przetworzonych, lecz informacji prostych, znajdujących się w systemie informatycznym organu. W tym zakresie wnioskodawca powtórzył argumentację zawartą w załączonej do wniosku "Informacji prawnej". Zdaniem wnioskodawcy organ celowo przedłuża postępowanie, aby intencjonalnie nie wywiązać się z ciążącego na nim obowiązku. Wnioskodawca zażądał, aby przedstawione w piśmie stanowisko zostało dołączone do każdego postępowania, jako jego każdorazowo wyrażona opinia.

Pismem z dnia [...] czerwca 2020 r., znak [...] BA [...], Naczelnik US P. udzielił odpowiedzi na pytanie nr [...]. W tym zakresie organ podał, że w Urzędzie Skarbowym P. w P. prowadzono 5.437 postępowań w okresie [...].2017-[...].2020. Natomiast w zakresie pytań nr [...], Naczelnik US wskazał, że są to informacje przetworzone. Organ wyjaśnił, że na dzień udzielenia odpowiedzi nie prowadzi zestawień w żądanym układzie i nie ma możliwości wygenerowania danych w oczekiwanym przez wnioskodawcę układzie w sposób prosty, niewymagający przetworzenia danych z systemów informatycznych oraz dokumentacji zgromadzonej w zbiorach papierowych. Musiałoby to prowadzić następnie do ich szczegółowej weryfikacji pod kątem oczekiwanych kryteriów, zestawiając ze sobą dane z systemów informatycznych, z danymi zawartymi w dokumentacji oraz stworzenia na podstawie tych danych nowego zestawienia. Przygotowanie danych w oczekiwany sposób musiałby wiązać się z zaangażowaniem dodatkowej ilości czasu oraz środków, co – wraz z koniecznością dokonania określonych analiz zapisów systemowych oraz dokumentacji – przesądza uznanie, że żądana informacja publiczna stanowi informację przetworzoną. Dodatkowo, Naczelnik US wezwał Skarżącego do wskazania, w terminie 14 dni, w jakim zakresie uzyskanie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] BA [...], Naczelnik US P. w P. odmówił J. C. udostępnienia informacji publicznej w zakresie punktów nr [...] wniosku z uwagi na brak wykazania przez wnioskodawcę szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu dostępu do żądanych informacji.

W uzasadnieniu decyzji podano, że do udostępniania informacji publicznej przetworzonej po stronie podmiotu zobowiązanego podjęte muszą być dodatkowe czynności, które prowadzą do wytworzenia nowej informacji, poprzez sięgnięcie do dokumentacji źródłowej, dokonania analizy tej dokumentacji w celu wybrania informacji niezbędnych do realizacji wniosku, dokonania ewentualnej anonimizacji oraz usunięcia danych prawnie chronionych, dokonania segregacji i podziału według wskazanych we wniosku kryteriów. W efekcie tych działań powstaje dokument czy zespół danych, nieistniejący do momentu jego wytworzenia. Powstaje nowa jakość wykreowana z informacji jednostkowych. Dla jej przygotowania niezbędne jest przeprowadzenie działań na posiadanych przez dany podmiot informacjach.

Organ wskazał, że wnioskodawca zażądał takich informacji, które wymagałyby zaangażowania wielu pracowników, którzy w oderwaniu od własnych, codziennych obowiązków, musieliby podjąć szereg działań skoncentrowanych na udostępnieniu informacji, którą uprzednio należy wytworzyć. Taka informacja nie istnieje w urzędzie w postaci żądanej przez wnioskodawcę w chwili wpłynięcia wniosku. Organ podniosł, że przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1429 z późn. zm., dalej w skrócie: "u.d.i.p.") ogranicza uprawnienie do uzyskania informacji przetworzonej poprzez konieczność wykazania, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W ocenie Naczelnika US pozyskanie informacji publicznej przetworzonej, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., musi być nie tylko istotne dla interesu publicznego, ale istotność ta musi mieć również charakter szczególny. O takim może być mowa, gdy wnioskodawca ma realny wpływ na funkcjonowanie określonych instytucji państwa. Wnioskodawca takiego wpływu nie ma. Udzielenie takiej informacji nie przełoży się na poprawę funkcjonowania organów administracji skarbowej. Dla przyjęcia istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego udzielenie żądanych informacji znaczenie ma bowiem ocena tego, jak wnioskodawca mógłby realnie wykorzystać pozyskane dane. Skarżący podkreślił, że zebrany materiał ma posłużyć ewentualnej skardze na organ w związku z nienależytym stosowaniem prawa oraz wykonywaniem ciążących na organie obowiązków. Zdaniem organu składanie skarg we własnym imieniu i we własnej sprawie nie służy interesowi publicznemu, a wyłącznie prywatnemu.

W terminowo wniesionym odwołaniu od opisanej powyżej decyzji J. C. wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zobowiązanie organu do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej. W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że organ nie wykazał wyczerpującej podstawy prawnej swojej odmowy. Ponadto decyzja została wydana i podpisana przez osobę do tego nieuprawnioną przez organ. Zarzucając intencjonalne naruszanie wszelkich procedur zawartych w ustawie z dnia [...] sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1325 z późn. zm., dalej w skrócie: "o.p.") Skarżący podniósł, że wszelkie kierowane do niego pisma są podawane pod wątpliwość co do umocowania osób podpisujących je. Wnioskodawca nie ma się domyślać, prawidłowości umocowania, lecz być jego pewnym przez odpowiednie udokumentowania przez organ. Decyzja jest zatem obarczona wadą nieważności, ponadto została wydana po terminie ustawowym. Według Skarżącego żądana informacja nie jest informacją przetworzoną i organ administracji skarbowej nie ma prawa pytać o cel wnioskowanych informacji, tylko je udostępnić.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...], Dyrektor Izby Administracji Skarbowej (zwany dalej "Dyrektor IAS" lub "organ II instancji") utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Dyrektor IAS podkreślił, że informacje, o udostępnienie których wnioskował J. C., stanowią informacje przetworzone w rozumieniu u.d.i.p., a w sprawie brak jest szczególnie istotnego interesu publicznego w jej udostępnieniu.

Organ podniósł, że dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. dostęp do informacji publicznej przetworzonej jest możliwy w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Przetworzeniem informacji jest zebranie lub zsumowanie, często na podstawie różnych kryteriów, pojedynczych wiadomości, znajdujących się w posiadaniu podmiotu i wiąże się ono z koniecznością analizy i odpowiedniego zestawienia informacji. Przetworzenie może również polegać na wydobyciu poszczególnych informacji z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Informacja w ten sposób wytworzona, mimo iż składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań. Zbiór danych prostych nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej.

Dyrektor IAS podał, że nie istniała możliwość dokonania stosownych selekcji i przekształceń w sposób prosty i zautomatyzowany. Analiza dokumentacji musiałaby objąć dane ze wszystkich postępowań podatkowych prowadzonych przez urząd na przestrzeni 3 lat i 5 miesięcy i wymagałaby podjęcia szeregu działań polegających na selekcji dokumentacji zgodnie z przedstawionymi we wniosku kryteriami. Następnym etapem działania byłoby przetworzenie danych szczegółowych dotyczących postępowań podatkowych i utworzenie ich zestawienia, analiza treści dokumentacji w odniesieniu do kolejnych kryteriów i przygotowanie zestawień odpowiednich danych z uwzględnieniem ich podziału na kontrole związane z podatkiem VAT oraz z innymi podatkami. W efekcie przygotowana informacja byłaby w istocie informacją nową, specjalnie wytworzoną dla wnioskodawcy. W ocenie DIAS powyższe dowodzi o prawidłowej kwalifikacji informacji jako informacji przetworzonej.

W analizowanej sprawie brak jest nadto podstaw uzasadniających przyjęcie, że udzielenie wnioskodawcy informacji przetworzonej miałoby szczególnie istotny charakter dla interesu publicznego. Pozyskanie informacji przetworzonej musi być nie tylko istotne, ale "szczególnie istotne" dla interesu publicznego. Organ zauważył, że skarga na działanie organu może być składana w odniesieniu do konkretnej, indywidualnej sprawy skarżącego. Pozyskanie danych potrzebnych do jej złożenia służy zatem prywatnemu interesowi wnioskodawcy, nie zaś interesowi publicznemu. Potrzeba danej informacji dla postępowania toczącego się w indywidualnej sprawie nie spełnia ustawowych warunków z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Odnosząc się z kolei do zarzutu dotyczącego niewskazania wyczerpującej podstawy prawnej w zaskarżonej decyzji NUS, organ II instancji wskazał, że w podstawie prawnej decyzji zostały powołane odpowiednie przepisy, zarówno prawa materialnego jak i proceduralne.

Odnosząc się do zarzutu wydania decyzji po terminie ustawowym organ wyjaśnił, że wniosek wpłynął do Urzędu Skarbowego P. w dniu [...] czerwca 2020 r. W piśmie z dnia [...] czerwca 2020 r. NUS udostępnił wnioskowaną informację w zakresie pytania nr [...], a w pozostałym zakresie wskazał wnioskodawcy jakie czynności winien dokonać, aby otrzymać informację przetworzoną. Z powyższego wynika, że organ I instancji nie uchybił ustawowemu terminowi, ani też nie pozostaje w bezczynności. Organ I instancji po tym, jak otrzymał wyjaśnienia wnioskodawcy z dnia [...] czerwca 2020 r., zgodnie z jego wolą włączył je do akt rozpatrywanej sprawy, uznając tym samym, że wnioskodawca uzupełnił wniosek, a następnie bez zbędnej zwłoki w dniu [...] czerwca 2020 r., po rozpatrzeniu argumentacji strony, wydał rozstrzygnięcie.

DIAS stwierdził, że zaskarżona decyzja organu I instancji została podpisana przez osobę upoważnioną zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie regulacjami, tj.: Regulaminem Organizacyjnym stanowiącym załącznik nr [...] do zarządzenia nr [...] Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] października 2019 r. w sprawie nadania Regulaminu Organizacyjnego Urzędowi Skarbowemu P., wprowadzonego na podstawie ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 505 z późn. zm.). Wobec powyższego, zarzut strony wydania i podpisania zaskarżonej decyzji przez osobę nieuprawnioną jest bezzasadny.

J. C. wywiódł skargę na wyżej opisaną decyzję Dyrektora IAS do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżący podniósł zarzut naruszenia:

1) art. 16 u.d.i.p. w związku z art. 156 § 1 pkt 1, art. 107 § 1 i art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej w skrócie: "k.p.a.") przez podpisanie obu decyzji przez osoby nieupoważnione;

2) art. 61 ust. 1 i 2 w związku z art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim z przepisów tych wynikają przesłanki ograniczania konstytucyjnego prawa do informacji, poprzez nieprawidłowe zastosowanie, polegające na ograniczeniu konstytucyjnego prawa, które to ograniczenie nie spełnia przesłanek konieczności i proporcjonalności, a ponadto nie znajduje uzasadnienia w potrzebie ochrony wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wartości prawnie chronionych;

3) art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten normuje instytucję informacji przetworzonej, poprzez¨- błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że przedmiotem wniosku była informacja przetworzona; - przez jego niezastosowanie i przyjęcie, że udostępnienie żądanej informacji nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, względnie, że wnioskodawca nie uzasadnił należycie, że udostępnienie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego; - błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego nie została spełniona w niniejszej sprawie;

4) art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej ze względu na niewskazanie przez wnioskodawcę szczególnie istotnego interesu publicznego, w sytuacji gdy wnioskowane przez stronę skarżącą informacje nie stanowią informacji publicznej przetworzonej, względnie stanowią także informację, ale wnioskodawca wskazał szczególnie istotny interes publiczny uzasadniający udostępnienie żądanej informacji publicznej w całości bądź przeważającej części;

5) art. 10 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. przez ich niezastosowanie i nieudostępnienie wnioskodawcy w terminie informacji publicznej objętej wnioskiem mimo, że treść wniosku i wyjaśnień wnioskodawcy uzasadniały udostępnienie żądanej informacji w całości bądź w przeważającej części;

6) art. 7, art. 11, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak stosownego wyjaśnienia i uzasadnienia przesłanek, którymi kierował się podmiot zobowiązany przy załatwieniu sprawy w szczególności w odniesieniu do występowania informacji przetworzonej oraz szczególnej istotności informacji, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.;

7) art. 233 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 w związku z art. 239 o.p. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania w związku z brakiem wykroczenia poza granice odwołania i ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, w konsekwencji czego organ II instancji nie dostrzegł, że Naczelnik US wydał decyzję z naruszeniem przepisów prawa.

Na tej podstawie Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia;

W obszernym uzasadnieniu skargi Skarżący powtórzył argumenty podnoszone na etapie postępowania przed organami administracji skarbowej. Skarżący podniósł, że skarżone decyzje zostały podpisane przez osoby do tego nieupoważnione. Upoważnienie to zdaniem organów zastępują wewnętrzne ich zarządzenia. Zdaniem Skarżącego jest niedopuszczalne takie stanowisko by normę prawną wyrażoną w art. 286 k.p.a. zastępować rozporządzeniami wewnętrznymi organów administracji. Przedstawione zarządzenia nie są źródłem prawa i nie regulują zasad udzielania upoważnień w ramach postępowań administracyjnych w ramach wydawanych decyzji. Ponadto umocowania do "udzielania odpowiedzi na wnioski o dostęp do informacji publicznej" nie należy utożsamiać z upoważnieniem do wydawania decyzji, której elementy określa art. 107 § 1 k.p.a. Wydanie przez podmiot zobowiązany decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej nie mieści się więc w zakresie "udzielenia odpowiedzi" na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, które może nastąpić w zwykłej formie pisemnej, mailowej, czy nawet ustnej. Działanie pracownika bez upoważnienia właściwego organu administracji publicznej pociąga za sobą poważne konsekwencje proceduralne - nieważność decyzji z mocy art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Skarżący podniósł, że upoważnienie musi mieć formę pisemną z określeniem daty, do której obowiązuje oraz precyzować, czy dotyczy jedynie określonych spraw czy ma charakter ogólny. Ponadto dotyczy zawsze konkretnie wskazanej osoby, która nie staje się organem administracji, a jedynie tzw. nosicielem kompetencji.

Przedmiotem wniosku było udostępnienie informacji tzw. prostej. Żądana przez Skarżącego informacja istniała w chwili złożenia wniosku, a jej udostępnienie wymagało przedsięwzięcia jedynie czynności technicznych, związanych z przekazaniem informacji zgodnie ze sposobem i formą wskazanymi we wniosku. Realizacja wniosku nie wymaga wytworzenia nowej jakościowo informacji wskutek podjęcia działań intelektualnych (np. analiz), których podjęcie w celu stworzenia nowej informacji uzasadniałoby przyjęcie, że przedmiotem wniosku było udostępnienie informacji przetworzonej.

Ponadto, błędnie stwierdzono, że nie została spełniona przesłanka "szczególnej istotności dla interesu publicznego", o której stanowi art. 3 ust. 1 pkt 1 in fine u.d.i.p. Uzyskanie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jej uzyskanie pozwoli poznać istotną sferę życia publicznego, co jest niezbędne do publicznej dyskusji ojej funkcjonowaniu i ewentualnie zmiany praktyki. Wskazane okoliczności faktyczne przez organy obu instancji nie są prawdziwe, gdyż organ powinien prowadzić metrykę każdego postępowania i jednocześnie monitorować terminy wynikające z przepisów prawa. Zakres wskazanych informacji w ocenie Skarżącego jest zakresem informacji, która znajduje się w każdym odpowiednio zarządzanym organie informacji państwowej czy samorządowej.

Przedstawione w tym zakresie stanowisko nie jest zgodne ze stanem faktycznym. Jak bowiem wskazuje Regulamin Urzędu Skarbowego P. w P. i Schemat Organizacyjny Urzędu Skarbowego P. dostępny w BIP, organ I instancji jest podzielony na szereg komórek organizacyjnych. Każda z komórek posiada własny identyfikator, który jest również częścią nr ewidencyjnego każdego pisma, postanowienia czy decyzji, które wprowadzone są do systemu informatycznego urzędu. Wszystkie metryki postępowań są prowadzone w sposób elektroniczny. Należy więc sądzić, że dane te przy odpowiednim zapytaniu w systemie informatycznym można wyodrębnić szybko, w odróżnieniu od tego co przedstawia organ I instancji. Każda metryka sprawy powinna posiadać datę rozpoczęcia postępowania i zakończenia.

Skarżący podniósł ponadto, że pojęcie skargi może mieć szerokie znaczenie i nie ograniczać się do sprawy indywidualnej. W korespondencji z organami podał motywy swojego działania. Organ I instancji zastosował niedopuszczalny wybieg, polegający na częściowym odpowiedzeniu w terminie na wniosek i jednocześnie, w ostatnim dopuszczalnym terminie, składa żądanie do precyzowania wniosku oraz wykazania interesu publicznego. Naczelnik US dnia [...] czerwca 2020 r. powinien nie tylko udzielić informacji, ale również wydać decyzję, rozstrzygając w zakresie pozostałej części wniosku, czego nie uczynił.

Ponadto Skarżący podniósł, że pracownicy Urzędu Skarbowego są w rzeczywistości pracownikami Dyrektora IAS, który posiada więc pełną kontrolę merytoryczną, organizacyjną, finansową i osobową nad organami I stopnia. Stworzone rozwiązanie prawne tworzy więc sytuację, gdzie Dyrektor IAS nie jest zainteresowany wykazywaniem naruszeń prawa, gdyż odpowiedzialność organizacyjna, pracownicza ze względu na brak nadzoru nad podległymi pracownikami, ciąży na nim. Iluzorycznym więc jest przyjęcie, że rozstrzygnięcia organów podatkowych podlegają w istocie kontroli instancyjnej.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor IAS wniósł o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

W piśmie procesowym z [...] grudnia 2020 r. Skarżący ustosunkował się do odpowiedzi na skargę, powtarzając wcześniejszą argumentację. Powołując się na ustalenia Najwyższej Izby Kontroli Skarżący stwierdził, że istnieją uzasadnione wątpliwości, co do umocowania pracowników obsługujących Naczelnika US oraz Dyrektora IAS.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna.

Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 z późn. zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325). Rozpoznając sprawę w świetle powołanego wyżej kryterium legalności sąd uznał skargę za niezasadną.

W niniejszej sprawie Skarżący zwrócił się w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1429, dalej. u.d.i.p.), o udostępnienie informacji publicznych obejmujących dane dotyczące postępowań podatkowych, prowadzonych w okresie [...] stycznia 2017r. – [...] maja 2020 r. Zaskarżoną decyzją utrzymana została w mocy decyzja organu I instancji o odmowie udzielenia skarżącemu informacji publicznej w zakresie pkt 2 – 7 wniosku z dnia [...] czerwca 2020 r.

Podstawę materialnoprawną kwestionowanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ww. ustawy z dnia [...] września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., powołanym w podstawie prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do tego, czy żądana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną (jak przyjął organ), czy też jest informacją prostą (jak uważa strona skarżąca). W razie przyjęcia, że żądana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną, konieczne staje się rozstrzygnięcie drugiej kwestii, a mianowicie, czy jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że informacją prostą jest informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Natomiast "informacją przetworzoną" jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli innymi słowy informacja, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Informacja przetworzona to taka informacja, której wytworzenie wymaga intelektualnego zaangażowania podmiotu zobowiązanego (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13, LEX nr 1368968). Wielokrotnie wyjaśniano w wyrokach sądów, że przetworzenie informacji to zebranie lub zsumowanie pojedynczych informacji powstałych na podstawie różnych kryteriów, które wymagają odpowiedniego zestawienia, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia stosownych czynności analitycznych, a także zgromadzenia informacji prostych poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ich ilość konieczna dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne do jego prawidłowego funkcjonowania.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przy tym podkreśla się, że wadliwe jest bardzo wąskie rozumienie pojęcia informacji przetworzonej, wprowadzające przesłankę koniecznego wytworzenia jakościowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy (opracowaniu nawet prostego zestawienia w tym zakresie). Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów jakie musi ponieść organ, czasochłonności czy liczby zaangażowanych pracowników, może być traktowana jako informacja przetworzona (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1513/15, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2015r., I OSK 863/14).

Podkreśla się też, że jeżeli do utworzenia zbioru informacji prostych jest wymagany znaczny nakład środków i zaangażowania pracowników, a w szczególności, gdy w celu wybrania dokumentów, o które wnioskuje osoba zainteresowana, jest wymagane dokonanie analizy całego zasobu posiadanych dokumentów, to informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (por. wyrok WSA Krakowie z dnia 17 marca 2017 r., II SA/Kr 1612/16, CBOSA; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r. I OSK 202/12, Lex nr 1264654).

W niniejszej sprawie, jak wynika z wyjaśnień organów, Naczelnik US w P. nie dysponował na dzień złożenia wniosku i nie dysponuje nadal gotowymi informacjami, o które wnosi skarżący w punktach 2-7 wniosku z dnia [...] czerwca 2020 r. Z tych przyczyn realizacja wniosku skarżącego wymaga sięgnięcia do akt spraw podatkowych za okres [...] stycznia 2017 - [...] maja 2020 r., a następnie przeprowadzenia analizy tych spraw ze względu na konieczność ustalenia daty rozpoczęcia i zakończenia postępowań, wyselekcjonowania postępowań, które zakończono w terminie 2 miesięcy, w terminie 2-6 miesięcy, powyżej 6 miesięcy oraz tych, które zakończyły się wydaniem decyzji, która nie została zaskarżona, tych, w których uznano w całości odwołanie podatnika od decyzji oraz tych decyzji, które zostały uchylone w całości przez organ II instancji oraz przez sądy administracyjne. Wszystkie te dane powinny zostać udostępnione z podziałem na kontrole podatkowe związane z zwrotem podatku VAT oraz kontrole podatkowe związane z innymi podatkami. Nie budzi wątpliwości Sądu, że udostępnienie wnioskowanej informacji wymagałoby wyselekcjonowania i zestawienia znacznej ilości danych z dokumentów wskazanych akt poszczególnych spraw, co z kolei będzie się wiązało z działaniami ponadstandardowymi, wymagającymi znacznego zaangażowania pracowników, wykraczającego poza bieżącą realizację zwykłych zadań urzędu. Sięgnięcie do materiałów źródłowych, także zawartych w systemie informatycznym organu, dokonanie ich analizy i selekcji pod kątem wskazanych przez skarżącego kryteriów, a następnie odpowiednie zredagowanie odpowiedzi, stanowi ciąg działań o charakterze zarówno intelektualnym, jak i technicznym, wymagający czasu i zaangażowania zasobów ludzkich i technicznych, w większym zakresie. Nie ma racji skarżący, że udostępnienie wnioskowanej informacji sprowadza się wyłącznie do jej wygenerowania z systemu informatycznego urzędu skarbowego. Organy obu instancji wskazały, że realizacja żądania wnioskodawcy będzie wiązać się z koniecznością analizy okresu 3,5 roku w zakresie prowadzonych postępowań, dodatkowo z uwzględnieniem kryterium zaskarżalności wydanych decyzji oraz w podziale na poszczególne rodzaje podatków. W opinii Sądu sporządzenie takiej informacji wobec 5.437 postępowań podatkowych wiąże się z koniecznością stworzenia nowej jakościowo informacji. Nie sposób zgodzić się z tezą strony, że zestawienie wiadomości z akt kilku tysięcy spraw i ich merytoryczna weryfikacja według szczególnych kryteriów, stanowi nieskomplikowaną czynność czysto techniczną, nie wymaga zaangażowania intelektualnego pracowników organu i jest tożsama z prostym zabiegiem odczytania danych z systemu informatycznego organu. Należy odróżnić proces odczytu danych z rejestru, czy akt spraw wprost dostępnych, od czynności analizy akt konkretnych spraw pod kątem wiadomości szczególnych celem ich wyodrębnienia z całości materiału i porównania z innymi danymi z dokumentów akt, będących w posiadaniu organu (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 21 września 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 794/17, CBOSA).

Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, które reprezentuje pogląd obowiązującej i jednolitej linii orzeczniczej. "Przetworzeniem jest zebranie, często na podstawie różnych kryteriów, informacji prostych i ich następne zanalizowanie, zredagowanie, opracowanie w postaci nowego dokumentu i nowej informacji o treści, która do tej pory w takiej postaci nie istniała. Drugie rozumienie informacji przetworzonej dotyczy przypadków, gdy żądanie udostępnienia istniejącej informacji publicznej ma taki zakres i rozmiar, że wymaga od podmiotu zobowiązanego podjęcia działań poza zakresem jego rutynowych czynności, a nakierowanych na przygotowanie żądanej informacji i nadanie jej formy umożliwiającej udostępnienie, albowiem proste udostępnienie w formie posiadanej przez podmiot zobowiązany nie jest możliwe. W tym drugim rozumieniu suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich wyselekcjonowaniem i przygotowaniem nakładem koniecznej pracy i środków, może być traktowana jako informacja przetworzona." (wyrok NSA z 25 września 2020 r., sygn. akt I OSK 574/20, dla porównania zob. także wyrok WSA w Warszawie z dnia: 16 czerwca 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 84/20, 10 czerwca 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 165/20, CBOSA).

W świetle powyższego, za prawidłowe należało uznać stanowisko organów obu instancji, że w analizowanym przypadku informacja objęta wnioskiem nie istnieje w postaci odpowiadającej żądaniu strony, a jej udzielenie musiałoby być poprzedzone dokonaniem jej opracowania (wytworzeniem), tak aby informacja mogła przyjąć treść i formę oczekiwaną przez wnioskodawcę i z tego względu wnioskowana informacja wyczerpuje definicję informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

W tej sytuacji organ I instancji był nie tylko uprawniony, lecz i zobowiązany do wezwania skarżącego do wykazania, że jego żądanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Należy wyjaśnić, że pojęcie "szczególnie istotnego interesu publicznego" jest pojęciem niedookreślonym i niezdefiniowanym na gruncie obowiązującego prawa. Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych instytucji publicznych jako prawnej całości. Co do zasady ujawnienie każdej informacji o działaniach podejmowanych przez władzę publiczną leży w kręgu zainteresowania obywatela, czy też szeroko rozumianej opinii publicznej. Jednakże ustawodawca uzależnił udzielenie informacji publicznej przetworzonej od wykazania po stronie żądającego, że uzyskanie przedmiotowej informacji będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ustawodawca kładzie tu szczególny nacisk na kwalifikowaną formą interesu publicznego poprzez sformułowanie "szczególnie istotne". Szczególny interes publiczny powinien być rozumiany w ten sposób, że żądana informacja jest bardzo istotna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, a jej uzyskanie powinno przyczynić się do bardzo ważnych dla Państwa, instytucji publicznych, czy społeczeństwa działań w szczególności, w zakresie poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10). W świetle art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przyjmuje się, że prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. W orzecznictwie podkreśla się, że charakter lub pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realna możliwość wykorzystania uzyskanej informacji mają wpływ na ocenę istnienia szczególnego interesu publicznego uzasadniającego uwzględnienie wniosku.

Zdaniem Sądu, organy obu instancji zasadnie uznały, że skarżący nie wykazał, że otrzymanie przez niego informacji publicznej przetworzonej, o której mowa we wniosku z dnia [...] czerwca 2020 r., jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Przede wszystkim, w opinii Sądu, indywidualne przekonanie wnioskodawcy, że organy administracji skarbowej w sposób niewłaściwy stosują przepisy prawa w postępowaniach podatkowych, nie może zostać uznane za potwierdzenie faktu instrumentalnego i nieuprawnionego wykorzystywania przepisów, a tym samym nie może być potwierdzeniem dla wystąpienia, po stronie wnioskodawcy, przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego. Nie jest również wystarczającym argumentem dla wykazania "szczególnej istotności" interesu publicznego w tej sprawie powołanie się skarżącego na zamiar wystąpienia (w oparciu o żądane informacje) do Rzecznika Praw Obywatelskich, Najwyższej Izby Kontroli, organizacji pracodawców sektora małych i średnich przedsiębiorców, właściwych ministrów, Komisji Europejskiej i nie może przesądzić o uznaniu, że informacje te są szczególnie istotne dla interesu publicznego. Skarżący w istocie powołuje się na niekwestionowany w sprawie interes publiczny uzasadniający co do zasady udostępnianie informacji publicznej, a nie na szczególną istotność tego interesu, jak tego wymaga art. 3 ust. 1 u.d.i.p. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywano już na tle analizy unormowań ustawy o dostępie do informacji publicznej, że interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem Państwa oraz innych ciał publicznych jako prawnej całości, zwłaszcza, jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, a z brzmienia art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika, że nie wystarczy, aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego, lecz ma być szczególnie istotne, co stanowi dodatkowy kwalifikator, przy ocenie, czy dany wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania (wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10, LEX nr 951999). Działanie wnioskodawcy nie tylko w interesie indywidualnym, lecz w interesie "ponadindywidualnym" nie jest samoistnie wystarczające dla przyjęcia "szczególnej istotności dla interesu publicznego" takiego działania. Zasadniczo obowiązek realizowania interesu publicznego charakteryzuje kompetencje szeroko rozumianych organów państwa. Z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wynika jednak, że kategoria "szczególnej istotności" dla interesu publicznego kształtuje prawo indywidualnego podmiotu stojącego na zewnątrz wobec podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej. Należy w konsekwencji przyjąć, że zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Nie chodzi przy tym o jakieś indywidualne cechy określonego podmiotu, zwłaszcza takie, na które nie ma on żadnego wpływu, a o możliwość realnego i efektywnego zaangażowania się przez ten podmiot w wykorzystanie dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga. Uprawnienie to nie służy zatem wszystkim podmiotom potencjalnie zainteresowanym w uzyskaniu informacji publicznej po to, by ją móc następnie udostępnić ogółowi, gdyż cel ten jest co najwyżej ukierunkowany na podstawowe "niekwalifikowane" realizowanie interesu publicznego. Oczywiście kwestia czy uzyskana informacja publiczna przetworzona zostanie następnie wykorzystana we wskazanym wyżej celu, czy też podmiot, który ją uzyskał odstąpi od skorzystania ze swojego prawa – czego nie można mu zabronić - nie jest okolicznością możliwą do zbadania na etapie wniosku o udostępnienie informacji publicznej przetworzonej i nie może mieć wpływu na wykładnię przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego", o jakiej stanowi art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Jak podkreślono w orzecznictwie NSA, "wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. dla jej uzyskania powinien wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. W doktrynie wyrażony został pogląd, że charakter lub pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realna możliwość wykorzystania uzyskanej informacji mają wpływ na ocenę istnienia szczególnego interesu publicznego uzasadniającego uwzględnienie wniosku. Przykładem takiego podmiotu może być poseł zasiadający w komisji ustawodawczej Sejmu, radny lub też minister nadzorujący działalność podległego mu resortu. Osoby te w swoim codziennym działaniu mają rzeczywistą możliwość wykorzystywania uzyskanych informacji publicznych w celu usprawnienia funkcjonowania odpowiednich organów - J. Drachal, Dostęp do informacji publicznej. Rozwój czy stagnacja? Wystąpienie na konferencji zorganizowanej przez Polską Akademię Nauk [...] czerwca 2006 r." (cytowany wyżej wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10, LEX nr 951999; wyrok NSA z dnia 17 maja 2012 r., I OSK 416/12). Do kategorii podmiotów mających możliwość efektywnego wykorzystania informacji przetworzonej w celu realizacji szczególnego interesu publicznego zaliczyć można także jednostki sfery nauki: szkoły wyższe, Polską Akademię Nauk, państwowe instytuty badawcze, a nawet grupy badawcze czy pojedynczych naukowców – jeżeli dana informacja wiąże się ściśle z przedmiotem ich badań naukowych wspieranych przez sferę publiczną np. grantem (por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721/13, wyrok z dnia 18 grudnia 2019 r., I OSK 1056/18 - CBOSA).

Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku wydanym w sprawie I OSK 1056/18, wskazane wyżej przykłady podmiotów spełniających przesłankę uzyskania dostępu do informacji publicznej przetworzonej nie oznaczają automatycznego wyeliminowania z katalogu podmiotów uprawnionych do uzyskania takiej informacji innych podmiotów, które nie pełnią wymienionych wyżej funkcji. Podmioty niepełniące tego rodzaju funkcji również mogą być w stanie wykazać swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domagają, w sytuacji gdy np. występują w określonych procesowych rolach uczestników postępowań dotyczących tworzenia lub kontrolowania aktów normatywnych. Prawa wyborcze, prawo do nauki i badań naukowych, czy prawo uczestnictwa w postępowaniach przed organami Państwa przysługują każdemu, kto chce z nich skorzystać i spełnia wymagania określone w przepisach prawa (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2015 r., I OSK 1056/14).

Podkreślić należy, że prawo dostępu do informacji publicznej przetworzonej nie może być rozumiane jako nieograniczony instrument do pozyskiwania informacji o funkcjonowaniu organów administracji publicznej po to, aby na ich podstawie każda zainteresowana osoba mogła przygotować dokumentację przeznaczoną do wykorzystania przez organy nadzoru i kontroli przestrzegania prawa, np. Rzecznika Praw Obywatelskich, NIK, Prokuraturę, które w ramach posiadanych kompetencji mają odrębną możliwość uzyskania dostępu do tego rodzaju informacji.

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, że organy administracji skarbowej dopuściły się w tej sprawie naruszenia powołanych w skardze przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W sprawie nie doszło też do naruszenia art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., ponieważ wszystkie okoliczności sprawy zostały należycie wyjaśnione, a argumentacja organów jest pełna, logiczna i uzasadnia wyczerpująco powody odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej, o charakterze przetworzonym.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 16 u.d.i.p. w związku z art. 156 § 1 pkt 1, art. 107 § 1 i art. 268a k.p.a. przyjąć należy, że wobec niewykazania podstaw do udostępnienia informacji przetworzonej, organy administracji skarbowej zasadnie wydały decyzje administracyjne.

W opinii Sądu również podpisanie tych decyzji przez upoważnione do tego osoby nie budzi wątpliwości. Podkreślenia wymaga przede wszystkim to, że nie jest wymagane dołączenie do decyzji umocowania dla osoby podpisującej ją w imieniu organu podatkowego (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt I SA/Wr 1189/16, CBOSA). "Żaden przepis nie nakazuje składania do akt podatkowych dokumentu stanowiącego upoważnienie, o którym mowa w art. 143 o.p. Udzielenie upoważnienia do wydania decyzji, zgodnie z art. 243 § 1 o.p. jest czynnością wewnętrzną organu podatkowego, w związku z tym nie musi się znajdować w aktach postępowania." (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2016 r., sygn. akt II FSK 2454/14, CBOSA). Ponadto za prawidłowe, z zachowaniem wymogu pisemności, należy uznać upoważnienie wynikające z regulaminu urzędu, zarządzenia czy zakresu czynności, które są dostępne, czy to w siedzibie organu, czy też na jego stronie internetowej (zob. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2018 r., sygn. akt II FSK 3063/16, CBOSA). Nie budzi wątpliwości Sądu, że ta formuła obowiązuje także w ramach postępowania administracyjnego uregulowanego w k.p.a.

Odnosząc się do zarzutów kwestionujących upoważnienia udzielone pracownikom organów obu instancji do podpisania wydanych w sprawie decyzji, Sąd przeprowadził dowód z dołączonych do akt sądowych niniejszej sprawy upoważnień (karty nr 194-197 tomu I akt sąd.), które załączone zostały do akt sprawy II SA/Po 779/20 (sprawa ze skargi J. C. na decyzję Dyrektora IAS w P. z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] znak sprawy [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej). Upoważnienia dotyczą M. S.-S. (k. 194) oraz R. S. (k. 195-197). Wymienione upoważnienia zawierają umocowanie do załatwiania i podpisywania spraw zgodnie z kompetencjami określonymi w Zarządzeniu Nr [...] Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] sierpnia 2019 r. w sprawie podziału kompetencji w Izbie Administracji Skarbowej w P. i w zakresie zadań wykonywanych zgodnie z Regulaminem Organizacyjnym Izby Administracji Skarbowej w P., stanowiącym Załącznik nr [...] do Zarządzenia Nr [...] Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] lipca 2019 r. w sprawie nadania Regulaminu Organizacyjnego Izbie Administracji Skarbowej w P.. Do akt sprawy II SA/Po [...] organ nadesłał kopię przedmiotowego zarządzenia nr [...] Dyrektora IAS w P. z dnia [...] sierpnia 2019 r. (k. 240 akt sprawy II SA/Po [...]).

Ponadto, na stronie BIP ISA w P. znajduje się Regulamin Organizacyjny IAS w P. (https://www.wielkopolskie.kas.gov.pl/izba-administracjiskarbowejwpoznaniu/organizacja/regulamin-organizacyjny). Zarządzenie nr [...] Dyrektora IAS w P. z dnia [...] sierpnia 2019 r. zostało wydane na podstawie § 64 ust. 4 załącznika nr [...] do zarządzenia nr [...] Dyrektora IAS w P. z dnia [...] lipca 2019 r., którego treść – jak wynika z uzasadnienia skargi – była znana zainteresowanemu. Należy podkreślić, że w § 7 ust. 3 pkt 1 lit. b zarządzenia nr [...] Dyrektora IAS w P. z dnia [...] sierpnia 2019 r. wprost przewidziano, że Kierownik Referatu Obsługi Klienta i Komunikacji Zewnętrznej podpisuje decyzje, postanowienia oraz inne pisma z zakresu dostępu do informacji publicznej. Wobec powyższego upoważnienie imienne z dnia [...] sierpnia 2019 r. w powiązaniu z treścią w § 7 ust. 3 pkt 1 lit. b zarządzenia nr [...] Dyrektora IAS w P. z dnia [...] sierpnia 2019 r., jednoznacznie wskazuje na umocowanie prawne osoby, która podpisała zaskarżoną decyzję z upoważnienia Dyrektora IAS w P.. Warunek z art. 268a k.p.a. został zatem spełniony.

Podsumowując tę część rozważań, Sąd stwierdza, że ani decyzja organu I instancji, ani też zaskarżona decyzja organu odwoławczego nie były pismami imitującymi decyzję, jak uważa wnioskodawca. Odwoływanie się w tym zakresie do wcześniejszej korespondencji, jaką skarżący prowadził z organami administracji skarbowej, nie miało znaczenia dla oceny, czy zaskarżona decyzja obciążona jest wadą nieważności. Wobec tego zarzut nieważności z art. 156 § 1 pkt 1, art. 107 i art. 268a k.p.a. jest nieuzasadniony.

Podobnej oceny należy dokonać względem zarzutu naruszenia art. 10 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. przez ich niezastosowanie i nieudostępnienie wnioskodawcy w terminie informacji publicznej objętej wnioskiem mimo, że treść wniosku i wyjaśnień wnioskodawcy uzasadniały udostępnienie żądanej informacji w całości bądź w przeważającej części. Organ I instancji z zachowaniem terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnił informację publiczną w zakresie pytania nr [...]. Wobec prawidłowej oceny, iż informacje z pytań nr [...] stanowią informację przetworzoną, organ zasadnie zwrócił się do wnioskodawcy z wnioskiem o wskazanie podstaw swojego żądania celem spełnienia kryterium udostępnienia w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Należy przy tym zauważyć, że zarzuty w tym zakresie mogłyby zostać ocenione w ramach skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 7, art. 11, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak stosownego wyjaśnienia i uzasadnienia przesłanek, którymi kierował się podmiot zobowiązany przy załatwieniu sprawy w szczególności w odniesieniu do występowania informacji przetworzonej oraz szczególnej istotności informacji, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Organy administracji skarbowej wyjaśniły na czym polega istota informacji przetworzonej, a także jakie warunki muszą być spełnione, aby doszło do udostępnienia tej informacji. Subiektywne przekonanie Skarżącego, iż informacje te nie mają charakteru informacji przetworzonej nie może stanowić podstawy do zmiany stanowiska NUS oraz DIAS. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest wewnętrznie spójne i wyczerpująco wykłada stanowisko organu II instancji. Dokonując oceny zarzutów podniesionych w odwołaniu Dyrektor IAS spełnił ciążący na nim obowiązek rozpoznania środka zaskarżenia w administracyjnym toku instancji.

Odnosząc się do ostatniego zarzutu podniesionego w skardze, tj. zarzutu naruszenia art. 233 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 w związku z art. 239 o.p. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania w związku z brakiem wykroczenia poza granice odwołania i ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, w konsekwencji czego organ II instancji nie dostrzegł, że NUS wydał decyzję z naruszeniem przepisów prawa, Sąd stwierdza jego niezasadność. Przede wszystkim należy podkreślić błąd co do zarzutu. Organy podejmując decyzje będące przedmiotem niniejszej kontroli sądowej stosowały k.p.a., a nie o.p. Odnosząc zatem ten zarzut do przepisów k.p.a. wskazać należy, że

zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym (zob. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3400/19, CBOSA). Nie da się postawić zarzutu, iż Dyrektor IAS nie rozpoznał sprawy z uwzględnieniem całokształtu ustaleń poczynionych przez NUS oraz bez własnego merytorycznego udziału.

Stanowisko Skarżącego co do podległości organizacyjnej i służbowej pracowników organu I instancji względem Dyrektora IAS w istocie dotyczy kwestionowania przyjętych przez ustawodawcę rozwiązań prawnych w zakresie organizacji organów podatkowych oraz kontroli skarbowej. Na tej podstawie nie można natomiast skutecznie zarzucać, iż doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania.

Dyrektor IAS odniósł się do postawionych zarzutów sformułowanych w odwołaniu. Wyjaśnił ich niezasadność dokonując przy tym trafnej wykładni prawa dostępu do informacji publicznej. W ocenie Sądu Dyrektor IAS prawidłowo rozstrzygnął sprawę i zasadnie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Podsumowując, zarzuty Skarżącego okazały się nieuzasadnione. Wnioskowane informacje są informacjami przetworzonymi, których udostępnienie wymaga przedstawienia istnienia szczególnie istotnej racji dla interesu publicznego. Brak zdolności Skarżącego do realnego wywarcia wpływu na sferę stosowania jak i stanowienia prawa uniemożliwia uznanie, iż powinno dojść do realizacji tego prawa. Zarzut związany z wadą nieważności w wyniku podpisania decyzji przez podmioty do tego nieuprawnione także nie zasługiwał na uwzględnienie. Regulacje wewnętrzne są wystarczające dla wykazania umocowania do podejmowania działań w imieniu i na rzecz organu. W toku postępowania administracyjnego nie doszło również do naruszenia przepisów k.p.a. Subiektywne przekonanie Skarżącego o zasadności jego racji nie może wpływać na ocenę wydanych w sprawie decyzji.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.