Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1474/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2017 r. sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji PINB dla Miasta [...] z dnia [...] marca 2011 r. znak: [...].

Decyzja GINB z dnia [...] maja 2016 r. została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

W ocenie GINB brak jest podstaw do uznania, aby kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja obarczona była którąkolwiek z wad wyliczonych w art. 156 § 1 Kpa.

Kontrolowaną w postępowaniu nadzwyczajnym decyzją z dnia [...] marca 2011 r. znak: [...] PINB dla Miasta [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych polegających na wykonaniu zabudowy części klatki schodowej w poziomie parteru w budynku mieszkalnym usytuowanym na działce nr ew. gr. [...] przy ulicy [...].

Z akt sprawy zakończonej kwestionowana decyzją wynika, że organ powiatowy prowadził postępowanie w sprawie robót budowlanych w budynku mieszkalnym usytuowanym na działce nr ew. [...] przy ulicy [...] w K.. W wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych w przedmiotowym budynku ustalił, że w poziomie parteru budynku mieszkalnego dokonano zabudowy części klatki schodowej płytami gipsowo - kartonowymi na szkielecie stalowym, wydzielając komunikację od części mieszkalnej. Wykonane w trakcie kontroli pomiary wykazały, że szerokość spocznika na klatce schodowej w poziomie parteru przedmiotowego budynku jednorodzinnego wynosi 1,10 m, co odpowiada wymogom §68 pkt. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jaki powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), który przewiduje 0,8 m jako minimalną szerokość spocznika. Ponadto ustalono, że przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane samowolnie. Z przedłożonej w toku postępowania oceny technicznej wykonanych robót budowlanych polegających na zabudowie części klatki schodowej ścianką działową z płyt kartonowo-gipsowych wynika, że zostały one wykonane prawidłowo i nie naruszają warunków technicznych tj. zachowania wymaganych wymiarów spocznika na klatce schodowej.

Po przeprowadzonym postępowaniu organ powiatowy uznał, że roboty zostały wykonane prawidłowo i nie naruszają warunków technicznych, wobec czego decyzją z dnia [...] marca 2011 r., na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył prowadzone postępowanie.

W ocenie organu nadzorczego w świetle przepisów obowiązujących w dacie orzekania przez PINB dla Miasta [...], na wybudowanie ścianki działowej z płyt gipsowo-kartonowych nie było wymagane pozwolenie na budowę ani nawet zgłoszenie. Tego typu zabudowa nie mogła również być zakwalifikowana jako przebudowa.

Zdaniem organu nadzorczego zaprezentowane stanowisko znajduje także potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/G1 524/07 stwierdzono: "(...) w odróżnieniu od robót w ścianach nośnych, które ingerują w konstrukcję obiektu, postawienie wewnątrz budynku ścianki działowej, wykucie w niej otworów, przesunięcie jej bądź usunięcie nie może być zakwalifikowane jako przebudowa obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Zmieniając jedynie wewnętrzny wygląd pomieszczeń w żadnej mierze nie zmienia ono bowiem rzeczywistych parametrów użytkowych lub technicznych całości budynku, nie wpływa na jego kubaturę, powierzchnię zabudowy, wysokość, długość, szerokość, liczbę kondygnacji itp,"

Podobne stanowisko zajął WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 4 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 428/08, w którym stwierdzono: "Jeśli ścianka działowa nie jest elementem konstrukcyjnym budynku, nie wpływa na jego przeznaczenie ani na stan techniczny oraz nie decyduje o przestrzennym wydzieleniu samodzielnych lokali mieszkalnych stanowiących przedmiot odrębnej własności to czynności polegające na rozbiórce takiej ścianki lub jej wzniesieniu są takimi robotami budowlanymi, które nie wymagają ani pozwolenia na budowę (art. 28 prawa budowlanego) ani zgłoszenia (art. 30 prawa budowlanego)".

Natomiast w wyroku WSA w Krakowie z dnia 12 października 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1239/11 stwierdzono, że: "Wyburzenie ściany działowej, niebędącej elementem konstrukcyjnym budynku nie wpływa, ani na zmianę parametrów użytkowych, ani technicznych istniejącego obiektu budowlanego. Po wyburzeniu ściany działowej żadne parametry techniczne, czy użytkowe obiektu jakim jest budynek nie powinny ulec zmianie. Dlatego prace dotyczące rozkładu, czy istnienia ścian działowych należy zaliczyć do sfery szeroko pojętego urządzenia wnętrz. Prace takie nie powinny być zaliczane do robót budowlanych".

Po dokonaniu analizy zgromadzonego materiału dowodowego GINB podzielił stanowisko organu wojewódzkiego uznając za prawidłową decyzję [...] WINB z dnia [...] marca 2016 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji PINB dla Miasta [...] z dnia [...] marca 2011 r.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła K. Z..

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) art. 138 § 1 pkt. 1 kpa., oraz art. 156 § 1 pkt 2 kpa., art. 105 § 2 kpa., w zw. z art. 3 pkt 7a oraz art. 30 ust. 1 pkt 2 i art. 49b ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r - Prawo budowlane, przez utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] marca 2011r., znak [...], w wyniku podzielenia stanowiska, że decyzja ta nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy:

- decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] marca 2011r umarzająca postępowanie w sprawie w sposób rażący naruszała przepisy art. 3 pkt 7a oraz art. 30 ust. 1 pkt 2 i art. 49b ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r., Prawo budowlane, gdyż wykonane roboty budowlane w budynku podlegały zgłoszeniu, gdyż należało je zakwalifikować jako przebudowę z uwagi na to, że w wyniku ich wykonania nastąpiła zmiana parametrów użytkowych i technicznych w/w budynku, choćby i z uwagi na to, że nastąpiło trwałe zamknięcie otworu drzwiowego, co miało nie tylko wpływ na zasadnicze parametry budynku, ale przede wszystkim na zmianę jego funkcjonalności.

2) art. 138 § 1 pkt. 1 kpa., i art. 156 § 1 pkt 2 kpa., w zw. z art. 105 § 1 kpa., i art. 107 § 1 kpa., przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji odmawiającej stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] marca 2011r w wyniku podzielenia stanowiska, że decyzja ta nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy w decyzji tej nie wskazano przesłanki stanowiącej podstawę jej wydania tj. przesłanki stanowiącej o bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania pomimo tego, że wskazanie tego typu przesłanki tj. uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, stanowi konieczny element decyzji i jego brak sprawia, że decyzja faktycznie nie podlega ocenie instancyjnej, co sprawia, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa.

3) art. 138 § 1 pkt. 1 kpa., i art. 156 § 1 pkt 2 kpa., w zw. z art. 7 i 8 kpa., przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji odmawiającej stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] marca 2011r., w wyniku podzielenia stanowiska, że decyzja ta nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy decyzja ta została wydana pomimo zaniechania wyjaśnienia i ustalenia, czy i w jakim stopniu w wyniku wykonania samowolnych robót objętych przedmiotem postępowania, doszło do zmiany parametrów użytkowych i technicznych budynku oraz do zmiany jego funkcjonalności, a więc istotnych w sprawie okoliczności, których ustalenie pozwalałoby dopiero przyjąć, czy wykonane samowolnie roboty należało zakwalifikować jako przebudowę.

Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi pierwszej nstancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów sądowych.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Uwzględnienie skargi przez sąd następuje jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu.

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły dlatego skarga podlegała oddaleniu.

Podkreślić należy, iż w niniejszej sprawie sąd kontroluje decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...] wydaną w postępowaniu nadzwyczajnym w trybie stwierdzenia nieważności.

Prowadzone w trybie nadzoru postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy jakie ma miejsce w przypadku postępowania odwoławczego, a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem.

Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. organ orzekający w tym zakresie bada stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji.

W rozpatrywanej sprawie, organ nadzorczy prawidłowo ustalił, iż kontrolowana w trybie nadzoru decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] marca 2011 r. znak: [...] nie jest dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Z akt sprawy zakończonej kwestionowaną decyzją wynika, że w poziomie parteru budynku mieszkalnego przy ulicy [...] w K. dokonano zabudowy części klatki schodowej płytami gipsowo - kartonowymi na szkielecie stalowym, wydzielając komunikację od części mieszkalnej. Wykonane w trakcie kontroli pomiary wykazały, że szerokość spocznika na klatce schodowej w poziomie parteru przedmiotowego budynku jednorodzinnego wynosi 1,10 m, co odpowiada wymogom §68 pkt. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jaki powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), który przewiduje 0,8 m jako minimalną szerokość spocznika. Z przedłożonej w toku postępowania oceny technicznej wykonanych robót budowlanych polegających na zabudowie części klatki schodowej ścianką działową z płyt kartonowo-gipsowych wynika, że zostały one wykonane prawidłowo i nie naruszają warunków technicznych tj. zachowania wymaganych wymiarów spocznika na klatce schodowej.

Organ nadzorczy trafnie ocenił, iż opisane roboty budowlane polegające na wybudowaniu ścianki działowej z płyt gipsowo-kartonowych nie wymagały pozwolenia na budowę ani nawet zgłoszenie. Tego typu zabudowa nie mogła również być zakwalifikowana jako przebudowa.

Postawiona ścianka działowa nie jest elementem konstrukcyjnym budynku, nie wpływa na jego przeznaczenie ani na stan techniczny oraz nie decyduje o przestrzennym wydzieleniu samodzielnych lokali mieszkalnych stanowiących przedmiot odrębnej własności.

Wykonanie robót polegających na postawieniu ścianki działowej z płyt gipsowo-kartonowych, nie może zostać uznane za przebudowę rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego gdyż nie powoduje zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu.

W tak ustalonym stanie faktycznym sprawy w którym nie stwierdzono naruszeń prawa budowlanego brak było podstaw prawnych do ingerencji ze strony organów nadzoru budowlanego.

W tej sytuacji organ nadzoru budowlanego prawidłowo postąpił uznając, iż brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w ramach nadzoru budowlanego.

Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 kpa wtedy, gdy nie ma materialno - prawnych podstaw do władczej w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie pozytywne czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne.

Zaprezentowany powyżej pogląd znajduje potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, między innymi w wyroku z dnia 29 września 1987 r, sygn. akt. IV S.A. 220/87, ONSA 1987 r, Nr 2, poz 67, w którym stwierdzono, że jeżeli istnieje stan faktyczny podlegający uregulowaniu przez organ administracji państwowej na wniosek strony bądź z urzędu postępowanie nie może być uznane za bezprzedmiotowe. W sytuacji kiedy postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe, czyli organ stwierdził brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy prawidłowa jest decyzja o umorzeniu postępowania wydana zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a.

Brak jest podstaw do uznania aby organ powiatowy dopuścił się rażącego naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. czyli takiego, którego charakter jest oczywisty, jednoznaczny, widoczny na pierwszy rzut oka.

Świadczy o tym przede wszystkim to, że w uzasadnieniu decyzji PINB dla Miasta [...] z dnia [...] marca 2011 r. znalazło się zarówno uzasadnienie faktyczne jak i prawne. Uzasadnienie decyzji z dnia [...] marca 2011 r. nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że jest ono nielogiczne, bądź wewnętrznie sprzeczne dlatego na etapie postępowania nieważnościowego brak jest podstaw do uznania, że kontrolowana decyzja jest obarczona wadą rażącego naruszenia art. 107 § 1 k.p.a.

Za nieuzasadniony należy także uznać zarzut dotyczący rażącego naruszenia art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym — w ocenie strony skarżącej - należało uznać wykonane roboty za przebudowę. Zaprezentowane w niniejszej decyzji orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że wykonanie robót polegających na wykonaniu ścianki działowej z płyt gipsowo-kartonowych, nie może zostać uznane za przebudowę rozumieniu art. 3 pkt 7a, gdyż nie powoduje zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu.

Organ nadzorczy trafnie ocenił, iż badana decyzja nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., obligującą organ do stwierdzenia jej nieważności. Badana decyzja została bowiem wydana przez właściwy organ, na podstawie właściwego przepisu prawa i bez rażącego naruszenia prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do stron postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Sąd stwierdza, że organ nadzorczy prawidłowo wypełnił swoje ustawowe obowiązki i uzasadnił stanowisko wyrażone w decyzjach w sposób wymagany przez art. 107 § 3 k.p.a.

W świetle powyższych wywodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, a zatem stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz 1270 ze zm) skargę oddalił.