Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1593/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48a
journal: Dz.U. 2019 poz 1239
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi
article: par. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 566
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z  wystąpieniem stanu epidemii

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś, sędzia WSA Tomasz Stawecki, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 lutego 2021 r. sprawy ze skargi Ł. P. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie zakazu przemieszczania I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, II. umarza postępowanie administracyjne w całości, III. zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz Ł.P. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2020 r. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej k.p.a.), art. 46 b pkt 10, art. 48a ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239 z późn. zm.), § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz. 491 z późn. zm.), § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 566 z późn. zm.,) po rozpatrzeniu odwołania Ł. P., utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...], wymierzającą Ł. P. karę pieniężną w kwocie 5 000 zł za nieprzestrzeganie w dniu 5 kwietnia 2020 r. o godzinie 18:30 zakazu przebywania na obszarze publicznym, tj. zakazu przemieszczania się na obszarze Rzeczpospolitej Polskiej poza miejscem zamieszkania.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w dniu 5 kwietnia 2020 r. o godzinie 18:30 funkcjonariusz Samodzielnego Pododdziału Prewencji Policji w [...] zastał Ł. P. leżącego na ławce w P. przy ul. [...]. Jak wynika z notatki urzędowej sporządzonej przez funkcjonariusza, Ł. P. leżał na ławce w stanie upojenia alkoholowego, w rozmowie z funkcjonariuszem policji oświadczył, że wyszedł z kolegą, aby napić się alkoholu.

W związku z powyższym Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] wydał decyzję z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...], w której działając na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, wymierzył stronie postępowania karę pieniężną w wysokości 5 000 zł za nieprzestrzeganie zakazu przebywania na obszarze publicznym, tj. zakazu przemieszczania się na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej poza miejscem zamieszkania.

Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie zarzucając naruszenie:

- art. 10 § 1 k.p.a., poprzez uniemożliwienie stronie postępowania nie tylko wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, ale nawet jakiegokolwiek udziału w postępowaniu;

- art. 81 k.p.a., poprzez uznanie przez organ administracji za udowodnione okoliczności wynikające z notatki służbowej, w sytuacji gdy strona nie mogła wypowiedzieć się co do przedmiotowego dowodu;

- art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. poprzez odstąpienie od podjęcia z urzędu czynności zmierzających do należytego wyjaśnienia sprawy i ograniczenie się jedynie do przeprowadzenia dowodu w postaci analizy treści notatki służbowej.

[...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny po rozpoznaniu odwołania stwierdził, że decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] została wydana prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Organ wskazał, że podstawowym zadaniem Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest realizacja zadań z zakresu zdrowia publicznego, w szczególności w dziedzinie zapobiegania i zwalczania chorób zakaźnych w celu ochrony zdrowia ludzkiego oraz życia obywateli. Na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 59 z późn. zm.), do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegania i zwalczania chorób, o których mowa w art. 2, należy wydawanie zarządzeń i decyzji lub występowanie do innych organów o ich wydanie - w wypadkach określonych w przepisach o zwalczaniu chorób zakaźnych.

Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w art. 46 ust. 2 stanowi, iż "jeżeli zagrożenie epidemiczne lub epidemia występuje na obszarze więcej niż jednego województwa, stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii ogłasza i odwołuje, w drodze rozporządzenia, minister właściwy do spraw zdrowia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw administracji publicznej, na wniosek Głównego Inspektora Sanitarnego". W oparciu o powyższe Minister Zdrowia z dniem 20 marca 2020 r. wprowadził na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan epidemii (rozporządzenie w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, Dz. U. z 2020 r. poz. 491 z późn. zm.).

W art. 46a pkt 2 ww. ustawy wskazano również, iż w przypadku wystąpienia stanu epidemii, Rada Ministrów może określić w drodze rozporządzenia rodzaj specjalnych rozwiązań, w tym m.in. wynikający z art. 46b pkt 10 nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach. W związku z faktem, iż na terenie Rzeczypospolitej Polskiej wystąpił stan epidemii wywołany zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 w dniu 31 marca 2020 r. Rada Ministrów wydała rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 566 z późn. zm.), w którym zgodnie z § 5 ww. rozporządzenia w okresie od dnia 1 kwietnia 2020 r. do dnia 11 kwietnia 2020 r. zakazuje się na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej przemieszczania się osób przebywających na tym obszarze, z wyjątkiem przemieszczania się danej osoby w celu:

1) wykonywania czynności zawodowych lub zadań służbowych, lub pozarolniczej działalności gospodarczej, lub prowadzenia działalności rolniczej lub prac w gospodarstwie rolnym, oraz zakupu towarów i usług z tym związanych;

2) zaspokajania niezbędnych potrzeb związanych z bieżącymi sprawami życia codziennego, w tym uzyskania opieki zdrowotnej lub psychologicznej, tej osoby, osoby jej najbliższej w rozumieniu art. 115 § 11 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1950 i 2128), a jeżeli osoba przemieszczająca się pozostaje we wspólnym pożyciu z inną osobą - także osoby najbliższej osobie pozostającej we wspólnym pożyciu, oraz zakupu towarów i usług z tym związanych;

3) wykonywania ochotniczo i bez wynagrodzenia świadczeń na rzecz przeciwdziałania skutkom COVID-19, w tym w ramach wolontariatu;

4) sprawowania lub uczestniczenia w sprawowaniu kultu religijnego, w tym czynności lub obrzędów religijnych.

Odnosząc się do zarzutów odwołującego dotyczących obowiązku zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wyjaśnił, że przepisy ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poświęcone karom administracyjnym miały na celu niemalże natychmiastowe zdyscyplinowanie osób do przestrzegania rygorów sanitarnych w trosce o zdrowie i życie innych ludzi. Szybkość postępowania w tym aspekcie oznaczała skuteczność w zapobieganiu dalszego rozprzestrzeniania się wirusa SARS-CoV-2. Jeżeli organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej planowałby zawiadomić stronę o wszczęciu postępowania i umożliwić jej aktywny udział w postępowaniu, to stosownie do art. 10 § 1 kpa należałoby przyznać termin na zapoznanie się z aktami (którymi była jedynie notatka służbowa Policji), minimum 7-10 dni. Zdaniem organu byłoby to działaniem kolidującym z szybkością postępowania w przedmiotowych sprawach, narzuconą m.in. przez art. 48a ust. 4 i ust. 7 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz z celem samej regulacji (nowelizacja miała na celu spowodować realne zagrożenie nieuchronnością kary i jej wymiarem w celu ochrony zdrowia i życia innych ludzi). Organ podniósł, że administracyjna kara pieniężna ma w pierwszej kolejności spełniać funkcję prewencyjną, zarówno w znaczeniu prewencji indywidualnej (oddziałującej na adresata decyzji), jak i prewencji ogólnej (oddziałującej również na społeczeństwo). Nakładanie kary administracyjnej musi odbyć się odpowiednio szybko, w czasie trwającej epidemii tylko odpowiednio szybkie i sprawne działanie jest w stanie należycie wypełnić swoje zadania prewencyjne.

Organ wskazał, że obowiązujący system prawny akceptuje przypadki niestosowania zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym dotyczących obowiązku zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania. Wynika to właśnie z "natury" określonych postępowań administracyjnych, mających szczególny cel i prowadzonych w wyjątkowych uwarunkowaniach, gdzie po wyważeniu interesu indywidualnego i społecznego (publicznego) organ zobowiązany jest przyznać prymat interesowi społecznemu (publicznemu). W powyższym przypadku postępowanie prowadzone przez organ administracji publicznej ma charakter działania w stanie wyższej konieczności i ukierunkowane jest na likwidację zagrożenia dla bezpieczeństwa publicznego, ochronę zdrowia i życia ludzkiego, a także ma na celu zmniejszyć wystąpienie ogromnych strat materialnych. Zdaniem organu w sytuacji śmierci ponad 1500 chorych na COVID-19, ponad 35000 zakażonych wirusem SARS-CoV-2, zagrożenia ok. 38 mln obywateli Polski zakażeniem tym wirusem, miliardowych strat w gospodarce narodowej, oczywiste jest, że do niniejszej sprawy zastosowanie ma przypadek odstąpienia od zasad ogólnych, bowiem celem jest ochrona życia i zdrowia całej populacji ludności Polski i gospodarki narodowej, której zapaść może zagrozić nie tylko dobrobytowi Polaków przez najbliższe kilka lat, ale również ich zdrowiu. Organ podkreślił przy tym, że strona w odwołaniu nie wykazała, że niezapewnienie jej czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym uniemożliwiło stronie podjęcie takich czynności, które miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Zdaniem organu w sprawie spełnione zostały przesłanki określone w art. 10 § 2 k.p.a.

Zdaniem organu argument dotyczący tego, że Ł. P. nie został nigdy zdiagnozowany jako nosiciel koronawirusa SARS CoV-2, nie był objęty kwarantanną ani nadzorem epidemiologicznym, w związku z czym nie stanowił realnego zagrożenia, nie zasługuje na uwzględnienie. Stwierdzenie to ewidentnie pokazuje lekceważenie przez skarżącego stanu epidemii i skutków powodowanych dla obywateli, a przez to nakazuje uznać działania adresata decyzji jako działania zawinione, wpisujące się w rażące niedbalstwo (całkowite lekceważenie zagrożenia powodowanego nieprzestrzeganiem zasad higieniczno-sanitarnych ukierunkowanych na zapobieganie rozprzestrzeniania się wirusa SARS-CoV-2). Adresat decyzji być może w dniu 5 kwietnia 2020 r. był osobą zdrową, być może jednak w tym czasie był nosicielem wirusa SARS-CoV-2, w wyniku czego po kontakcie z nim kolejne osoby uległyby zakażeniu i przeniosłyby zakażenie na kolejne osoby.

W ocenie organu nie zasługują na uwzględnienie również zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., art. 81 k.p.a. Stan faktyczny w sprawie został ustalony w oparciu o notatkę służbową Policji, co było konieczne zarówno ze względów formalnych (brak samoistnych uprawnień Państwowej Inspekcji Sanitarnej do prowadzenia działalności ukierunkowanej na kontrolę przestrzegania rozporządzenia z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii), jak i uzasadnione ze względów merytorycznych (ustalenia oparto na utrwalonych obserwacjach Policjanta, tj. osoby wykonującej zawód zaufania publicznego, gwarantującej swoją osobą niezależność i obiektywizm).

Organ stwierdził, że w świetle ustaleń wynikających z notatki Policji brak było zasadności i konieczności wysłuchiwania osób objętych notatką służbową Policji, ponieważ zgodnie z art. 81 w zw. z art. 10 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie było takiej zasadności - brak było konieczności zapewnienia stronie czynnego udziału na etapie postępowania w I instancji. Przedstawiony materiał dowodowy w postaci notatki służbowej policjanta został oceniony jako wystarczający w aspekcie zachowania, jakiego dopuściła się strona postępowania administracyjnego.

Organ wskazał, że ani ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, ani ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, nie przyznają państwowemu inspektorowi sanitarnemu uprawnień właściwych dla organów porządkowych. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2020 r. poz. 360), do podstawowych zadań Policji należy m.in. kontrola przestrzegania przepisów porządkowych i administracyjnych związanych z działalnością publiczną lub obowiązujących w miejscach publicznych. W granicach swych zadań Policja wykonuje czynności: operacyjno-rozpoznawcze, dochodzeniowo-śledcze i administracyjno- porządkowe w celu rozpoznawania, zapobiegania i wykrywania przestępstw, przestępstw skarbowych i wykroczeń (art. 14 ust. 1 pkt 1), mając ku temu niezbędne uprawnienia, takie jak np. prawo do obserwowania i rejestrowania przy użyciu środków technicznych obrazu zdarzeń w miejscach publicznych (art. 15 ust. 1 pkt 5a).

Organ przypomniał, że o ile twierdzenia funkcjonariuszy publicznych potwierdzające określony stan faktyczny nie mają formalnego prymatu nad innymi dowodami, to jednak system porządku publicznego opiera się na zaufaniu społecznym do określonych grup zawodowych pełniących funkcje publiczne (czego ewidentnym dowodem jest postępowanie w sprawach wykroczeń). Strona postępowania nie była policjantowi znana, a sam policjant nie mógł mieć interesu w tym, aby świadomie i niezgodnie z prawdą doprowadzić do jej odpowiedzialności. Organ wskazał, że zakwestionowanie mocy dowodowej ustaleń Policji wymagałoby przedstawienia dowodu przeciwnego, skutecznie podważającego ustalenia dokonane przez policjanta. Z notatki, na podstawie której ustalono stan faktyczny, nie wynikało nic, co pozwoliłoby poddać w wątpliwość opisane w niej zdarzenie lub zakwestionować wiarygodność policjanta.

Organ odwoławczy stwierdził, że wbrew zarzutowi nieuwzględnienia zasady ogólnej wynikającej z art. 7, organ I instancji zastosował tę zasadę bezpośrednio w niniejszym postępowaniu. Zdaniem organu przyznaje ona bezwzględny prymat interesu społecznego i słusznego interesu obywateli nad interesem partykularnym jednostki. Organ z urzędu podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając w szczególności na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (nie tylko adresata decyzji). Interes społeczny objawił się koniecznością podejmowania przez organ administracji publicznej działań mających na celu zobligowanie osób do zaprzestania zachowań powodujących niekontrolowane rozprzestrzenianie się wirusa SARS-CoV-2 w społeczeństwie. Dalszy postęp epidemii uzależniony jest od przestrzegania rygorów sanitarnohigienicznych. Państwo Polskie ponosi olbrzymie wydatki na działania ochronne i ratownicze (zarówno w kontekście ratowania życia i zdrowia, jak i wspomagania przedsiębiorców, m.in. w celu zachowania miejsc pracy). W interesie społecznym pozostaje zatem podejmowanie przez organy administracji publicznej działań, które mają na celu zobowiązanie osób nieprzestrzegających rygorów sanitarno-higienicznych wynikających z prawa powszechnie obowiązującego do przestrzegania przepisów.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego niekonstytucyjności przepisów, [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wyjaśnił, że organ administracji publicznej zobowiązany jest przestrzegać przepisów prawa powszechnie obowiązującego, tj. rozporządzeń, ustaw i Konstytucji RP. Urzędnicy nie posiadają prawa kwestionowania konstytucyjności przepisów, ani nawet zgodności przepisów rozporządzenia z ustawą/Konstytucją RP.

Organ odwoławczy wskazał ponadto, że kara, jaką nałożył organ I instancji na Ł.P.(5 000 zł), jest najniższą, jaką mógł na niego nałożyć. Organ nakładając karę kierował się potrzebą ochrony zdrowia i życia osób postronnych, które działaniem adresata decyzji zostały w sposób realny i bezpośredni zagrożone.

Ł. P. złożył skargę na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z [...] lipca 2020 r. nr [...], zarzucając rażącą obrazę przepisów postępowania, która miała istotny wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia, a mianowicie naruszenie:

- art. 10 § 1 k.p.a., poprzez uniemożliwienie stronie postępowania nie tylko wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, ale nawet jakiegokolwiek udziału w postępowaniu;

- art. 81 k.p.a. poprzez uznanie przez organ administracji za udowodnione okoliczności wynikające z notatki służbowej, w sytuacji gdy strona nie mogła wypowiedzieć się co do przedmiotowego dowodu;

- art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. poprzez odstąpienie od podjęcia z urzędu czynności zmierzających do należytego wyjaśnienia sprawy i ograniczenie się jedynie do przeprowadzenia dowodu w postaci analizy treści notatki służbowej;

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy decyzja powinna zostać uchylona w całości i przekazana do ponownego rozpatrzenia.

Ponadto zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 3a ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, w brzmieniu ustalonym rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 24 marca 2020 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, art. 46 ust. 2 i 4, art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - poprzez ich zastosowanie, w sytuacji, gdy przepisy te nie zostały uchwalone w sposób zgodny z Konstytucją i pozostają w sprzeczności z art. 52 ust. 1 i 3, art. 31 ust. 3, art. 92 ust. 1, art. 2 oraz art. 7, art. 233 Konstytucji RP, a zatem nie mogą stanowić podstawy do wymierzenia skarżącemu kary administracyjnej.

W skardze wskazano, że w następstwie ogłoszenia w dniu 20 marca 2020 r. stanu epidemii na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej, organy administracji rządowej ustanowiły szereg nakazów i zakazów określonego zachowania się. Od dnia 25 marca 2020 r. do dnia 19 kwietnia 2020 r., pierwotnie na podstawie § 3a ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, w brzmieniu ustalonym rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 24 marca 2020 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, następnie na podstawie § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r., na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej wprowadzono zakaz przemieszczania się w innych celach, aniżeli opisane jako wyjątki od tego zakazu.

Rozporządzenie Ministra Zdrowia zostało wydane w oparciu o art. 46 ust. 2 i 4 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, który stanowi, iż stan epidemii ogłasza się w drodze rozporządzenia, a w jego ramach można ustanowić między innymi czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się. Z kolei art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy wskazywał, iż w przypadku wystąpienia stanu epidemii Rada Ministrów w drodze rozporządzenia może ustanowić między innymi czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się oraz nakaz określonego sposobu przemieszczania się.

Jak wskazano w skardze, w rozporządzeniu został wprowadzony de facto zakaz przemieszczania się, a nie ograniczenie, ani nakaz określonego sposobu przemieszczania się.

Autor skargi wskazał, że art. 52 Konstytucji RP reguluje wolność poruszania się, przy czym na podst. ust. 3 powyższego przepisu przedmiotowa wolność może podlegać ograniczeniom określonym w ustawie. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ograniczenie konstytucyjnej wolności poruszania się musi mieć zatem rangę ustawy. Ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie wprowadza takiego ograniczenia, lecz subdeleguje możliwość jego ustanowienia na ministra właściwego do spraw zdrowia oraz Radę Ministrów (a także na wojewodę) w drodze aktu wykonawczego. Ustawa wskazuje tylko na możliwość ograniczenia lub nakazania określonego sposobu przemieszczania się, nie precyzując przy tym, jakich sposobów przemieszczania się ograniczenie albo nakaz może dotyczyć. Ustawa upoważniła wskazane podmioty do wprowadzenia regulacji odnoszących się do określonego sposobu przemieszczania się. W rzeczywistości wprowadzono zakaz przemieszczania się w ogóle.

Zdaniem autora skargi podmioty, które wydały omawiane rozporządzenia, mimo powołania się na podstawę prawną wynikającą z art. 46 ust. 2 i 4, art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, wprowadzając zakaz przemieszczania się nie działały zatem na podstawie i w granicach tego przepisu, albowiem żaden z tych organów nie został ustawowo umocowany do ustanowienia ogólnego zakazu przemieszczania się. W konsekwencji doszło do naruszenia art. 92 ust. 1, art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP. Wykroczenie poza materię ustawową powoduje, że rozporządzenie nie ma w niej oparcia. Nadto, ustanowienie obowiązku stanowi także naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

W skardze zarzucono także, że organ wydający zaskarżoną decyzję sankcjonuje rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, jakiego dopuścił się organ I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 10 § 2 k.p.a. [...] Państwowy Inspektor Sanitarny podjął próbę obrony sposobu procedowania organu I instancji odwołując się do przesłanki istnienia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego, nie jest jednak w stanie wskazać, w jaki sposób umożliwienie skarżącemu udziału w postępowaniu i zajęcia stanowiska mogło skutkować niebezpieczeństwem dla życia lub zdrowia ludzkiego lub niepowetowaną szkodą materialną.

Zdaniem autora skargi organ całkowicie bezrefleksyjnie przyjmuje za pewnik twierdzenia zawarte w notatce funkcjonariusza Policji wskazując, iż "w świetle ustaleń wynikających z notatki Policji brak było zasadności i konieczności wysłuchiwania osób objętych notatką służbową Policji ponieważ [...] brak było konieczności zapewnienia stronie czynnego udziału na etapie postępowania w pierwszej instancji". Jak zauważył autor skargi, idąc tym tokiem rozumowania, to organ miałby decydować o tym, czy strona może podjąć się skutecznej obrony, czy też nie i to jeszcze przed umożliwieniem jej podjęcia się tej obrony.

W skardze wskazano także, że w niniejszej sprawie nie zaistniało niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, o którym mowa w art. 10 § 2 k.p.a., gdyż strona nie została nigdy zdiagnozowana jako nosiciel koronawirusa SARS CoV-2, nie była ani nie jest poddana przymusowej kwarantannie, a sam stan epidemii nie uzasadnia tezy, że rozstrzygnięcie konkretnej sprawy nie cierpi zwłoki. Stawiennictwo strony w celu złożenia wyjaśnień nie stanowi żadnego zagrożenia epidemiologicznego ujętego w ustawie z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, zwłaszcza że takie wyjaśnienia równie dobrze można w obecnych czasach złożyć za pośrednictwem środków komunikacji na odległość. Organ nie umożliwił również stronie zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i złożenia chociażby pisemnych wyjaśnień. Pozbawienie strony prawa do ustosunkowania się do dowodu skutkuje tym, iż okoliczność wykazywana tym dowodem musi być uznana za nieudowodnioną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Decyzja zaskarżona oraz decyzja ją poprzedzająca, o wymierzeniu Ł. P. kary pieniężnej w kwocie 5 000 zł za nieprzestrzeganie w dniu 5 kwietnia 2020 r. o godz. 18:30 zakazu przebywania na obszarze publicznym - wydane zostały bez podstawy prawnej, co stanowiło o wystąpieniu przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i czyniło koniecznym zastosowanie przez Sąd art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

W kontrolowanych decyzjach jako podstawę prawną wskazano m.in. art. 48a ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019r., poz. 1239 z późn. zm.). W ust. 1 pkt 1 tego artykułu przewidziano, że kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 1 lub w art. 46b pkt 5 i 9-12, podlega karze pieniężnej w wysokości od 5.000 zł do 30.000 zł.

Zgodnie z art. 46a ustawy - w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,

2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b

- mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Natomiast w art. 46b przewidziano, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach (pkt 10), nakaz określonego sposobu przemieszczania się (pkt 12).

Na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ww. ustawy, Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 566 z późn. zm.).

W § 1 rozporządzenia ustalono, że obszarem, na którym wystąpił stan epidemii wywołany zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, jest terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Na mocy zaś § 5 wprowadzono zakaz przemieszczania się stanowiąc, że "W okresie od dnia 1 kwietnia 2020 r. do dnia 11 kwietnia 2020 r. zakazuje się na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej przemieszczania się osób przebywających na tym obszarze", określając od tego wyjątki.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] powołując się na § 5 ww. rozporządzenia uznał, że skarżący naruszył prawo, gdyż w dniu 5 kwietnia 2020 r. przebywał na obszarze publicznym, przy ul. [...] w P.. Naruszenie to skutkowało wymierzeniem Ł. P. kary w wysokości 5 000 zł, w oparciu o art. 48a ustawy.

W okolicznościach sprawy należało zatem ocenić, czy słuszne było wskazanie na naruszenie § 5 ww. rozporządzenia, którym wprowadzono zakaz przemieszczania się na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej.

Treść § 5 rozporządzenia wskazuje, że sformułowany w nim zakaz ogranicza podstawowe prawa i wolności obywatelskie przewidziane w Konstytucji RP. Z tej przyczyny badanie legalności decyzji należało dokonać w kontekście zgodności wskazanego rozporządzenia z Konstytucją RP i delegacją ustawową.

Z art. 52 ust. 1 Konstytucji RP wynika wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu. W ust. 3 wskazano, że wolności, o których mowa w ust. 1 i 2, mogą podlegać ograniczeniom określonym w ustawie. Stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

W świetle powołanych przepisów Konstytucji RP (art. 52 ust. 3 i art. 31 ust. 3) możliwe jest wprowadzenie ograniczeń w zakresie podstawowych wolności jednostki (w tym wolności poruszania się), ale na warunkach ustalonych w drodze ustawy. W tym przypadku ograniczenia wolności jednostki zawarto natomiast w rozporządzeniu.

Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego wolność poruszania się zagwarantowana w art. 52 ust. 1 Konstytucji RP jest szczególnym przejawem wolności osobistej, jak i prawa decydowania o swoim życiu (sygn. akt K 21/05). Ograniczenia w zakresie korzystania z tej konstytucyjnej wolności mogą być ustanawiane "tylko w ustawie". Oznacza to nakaz kompletności unormowania ustawowego, które musi samodzielnie określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności, tak aby już na podstawie przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys (kontur) tego ograniczenia. Niedopuszczalne jest przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej swobodę normowania ostatecznego kształtu owych ograniczeń (sygn. akt P 11/98).

Sąd zauważa jednocześnie, że stosownie do art. 92 ust. 1 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.

W konsekwencji rozporządzenie powinno regulować tylko te kwestie, które są już (przynajmniej ogólnie) unormowane w ustawie (wyrok TK sygn. akt K 27/05), nadto im większy jest stopień ingerencji w sferę konstytucyjnych wolności i praw jednostki, tym węższy powinien być zakres upoważnienia ustawowego i musi być ono bardziej szczegółowe (wyrok TK sygn. P 4/05).

W tym też kontekście Sąd stwierdza, że w art. 46b pkt 10 ww. ustawy mowa jest wyłącznie o "nakazie lub zakazie przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach", zaś w pkt 12 – o "nakazie określonego sposobu przemieszczania się", a to nie oznacza zakazu przemieszczania się na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej, który zasadniczo wprowadzono na mocy § 5 rozporządzenia z 31 marca 2020 r.

Wprowadzony w ten sposób zakaz przemieszczania się na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ingeruje w konstytucyjną wolność określoną w art. 52 ust. 1 Konstytucji - w sytuacji, gdy żaden przepis rangi ustawowej nie wprowadza tego zakazu i nie zawiera upoważnienia dla Rady Ministrów do jego wydania. Przepisy ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie zawierają norm prawnych odwołujących się do "zakazu przemieszczania się".

Upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia w zakresie uregulowanym art. 46b pkt 10 i 12 ustawy nie zawiera wytycznych co do treści wydawanego na tej podstawie rozporządzenia i jako takie nie spełnia warunków wymaganych przez art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

Podkreślenia wymaga, że czym innym jest nakaz/zakaz przebywania w określonych miejscach, ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się, a czym innym wprowadzenie powszechnego zakazu przemieszczania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

W ocenie Sądu analizowane rozporządzenie regulując zakaz przemieszczania się wykroczyło poza granice delegacji ustawowej. Rozporządzenie to w omawianym zakresie jest sprzeczne z art. 31 ust. 3 i art. 52 ust. 3 Konstytucji RP, skoro zawiera materię przeznaczoną tylko dla ustawy.

Z tej też przyczyny Sąd odmówił zastosowania omawianego przepisu rozporządzenia jako niezgodnego z Konstytucją RP.

Wobec braku podstaw prawnych w akcie rangi ustawowej do zarzucenia skarżącemu naruszenia prawa, Sąd uznał, że organy orzekające działały bez podstawy prawnej i sprzecznie z art. 52 ust. 1 Konstytucji RP.

Wprawdzie art. 48a ust. 3 ustawy uprawnia państwowego inspektora sanitarnego do wydania decyzji wymierzającej karę, ale tylko w powiązaniu z ust. 1, który nawiązuje m.in. do art. 46b tej ustawy ("Kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 1 lub w art. 46b pkt 5 i 9-12, podlega karze pieniężnej w wysokości od 5000 zł do 30 000 zł. Skoro jednak (jak wywiedziono) brak było zakazu, w związku z którym wydano orzeczenie, to organ nie był uprawniony do wydania decyzji o karze. Przesłanka braku podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) jest spełniona, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają w danej sytuacji podstawy wydania decyzji administracyjnej.

Dokonując takiej oceny Sąd kierował się art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom.

Sąd administracyjny może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdzi niezgodność z normą ustawową (wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1904/15).

Sąd kierował się także art. 8 Konstytucji RP, zgodnie z którym Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, a przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej.

Z tych przyczyn, nie widząc podstaw do kontynuowania postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i § 3 p.p.s.a.

Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1800), uwzględniając wysokość wpisu od skargi, opłatę skarbową od pełnomocnictwa i koszty zastępstwa procesowego.