Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 526/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia NSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędzia del. WSA Inga Gołowska Protokolant Karol Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 8 stycznia 2013 r. sygn. akt III SA/Gl 1714/12 w sprawie ze skargi B. F. na decyzję Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G.; 2. zasądza od Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz B. F. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt III SA/Gl 1714/12, oddalił skargę B. F. na decyzję Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie płatności obszarowych.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia.

B. F. (dalej nazywana również "skarżącą") złożyła dnia [...] maja 2010 r. wniosek o przyznanie płatności na 2010 r., w którym zadeklarowała do płatności ONW trzy działki rolne oznaczone symbolem D (0,36 ha), E (0,12 ha), F (0,54 ha) zlokalizowane w obrębie działki ewidencyjnej nr [...] obręb: J., gmina: Ż., powiat: m., woj. ś. W ramach wniosku zgłoszona została powierzchnia 1,02 ha użytków rolnych należących do strefy ONW typu "Obszary ze specyficznymi utrudnieniami". Wraz z wnioskiem złożyła dwa załączniki graficzne ze szkicem działek rolnych oraz wyjaśnienia dotyczące zadeklarowanych działek rolnych.

Decyzją z dnia [...] października 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. przyznał skarżącej płatności z tytułu ONW na łączną kwotę 269,28 zł, do powierzchni deklarowanej, tj. 1,02 ha. W uzasadnieniu stwierdził, że chociaż powierzchnia stwierdzona na obszarze ONW strefa ze specyficznymi utrudnieniami wynosi 1,00 ha (z działki rolnej D z pierwotnie zadeklarowanej powierzchni 0,36 ha wykluczono 0,02 ha), to i tak świadczenie to przysługuje, gdyż różnica pomiędzy obszarem zadeklarowanym, a stwierdzonym w wyniku kontroli mieści się w dopuszczalnych granicach błędu.

Decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], Dyrektor Ś. Oddziału Regionalnego ARiMR w C. stwierdził nieważność ostatecznej decyzji z dnia [...] października 2010 r. ze względu na rażące naruszenie prawa, tj. art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.; dalej przywoływana jako: ustawa o wspieraniu). W ocenie tego organu Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. przyznał skarżącej płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2010, nie uwzględniając wartości maksymalnego obszaru kwalifikowanego (PEG) wyznaczonego na działkach deklarowanych do płatności. Powyższa decyzja nie została zaskarżona i uprawomocniła się.

Po ponownym rozpoznaniu wniosku o płatności na 2010 r., w trakcie kontroli administracyjnej, z wykorzystaniem danych powierzchni referencyjnej PEG (powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza) dla działek rolnych D, E, F leżących na działce ewidencyjnej nr [...], dokonano wykluczenia części powierzchni, w następstwie czego zmniejszeniu uległa powierzchnia pozytywnie kwalifikowana do płatności ONW w stosunku do powierzchni deklarowanej przez skarżącą w ten sposób, że:

- dla działki rolnej D o deklarowanej powierzchni użytków rolnych 0,36 ha wykluczono na podstawie wykonanych pomiarów 0,06 ha,

- dla działki rolnej E o deklarowanej powierzchni użytków rolnych 0,12 ha wykluczono na podstawie wykonanych pomiarów 0,02 ha,

- dla działki rolnej F o deklarowanej powierzchni użytków rolnych 0,54 ha wykluczono na podstawie wykonanych pomiarów 0,15 ha.

Na skutek wykluczenia części działek rolnych D, E, F powierzchnia stwierdzona w zakresie płatności ONW wynosiła 0,79 ha.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. odmówił przyznania stronie płatności ONW na rok 2010 ze względu na niespełnienie warunku posiadania działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, wynikającego z rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm., zwanego dalej: rozporządzeniem ONW).

W odwołaniu skarżąca podtrzymała swoje stanowisko, że zgłoszona powierzchnia gruntów faktycznie użytkowanych rolniczo na działce nr [...] w J. wynosi łącznie 1,02 ha dla działek rolnych D, E, F. Zauważyła też, że ponieważ nie przeprowadzono rzetelnych pomiarów powierzchni gruntów rolnych na działce nr [...] w J., nieznany jest typ, przeznaczenie, użytkowanie lub status dodatkowo wykluczonej z płatności ONW powierzchni 0, 23 ha gruntu.

Dyrektor Ś. Oddziału Regionalnego ARiMR w C. rozpoznając odwołanie pismem z dnia [...] lipca 2012 r. zwrócił się do Biura Kontroli na Miejscu celem zweryfikowania wyników ustalonych przez ten organ.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. Biuro poinformowało, że działka ewidencyjna nr [...] była już przedmiotem weryfikacji terenowej, zrealizowanej przez inspektorów terenowych w dniu [...] marca 2012 r. Na podstawie wyników zawartych w dokumentacji pokontrolnej dokonano modyfikacji pól zagospodarowania na działce, w wyniku czego powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza (PEG) dla działki nr [...] wynosiła 0,84 ha i była równa powierzchni zmierzonej podczas weryfikacji terenowej. Raport ten został włączony do akt sprawy.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Dyrektor Ś. Oddziału Regionalnego ARiMR w C. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wskazał, że zgodnie z § 2 rozporządzenia z 2009 r. płatność ONW przysługuje rolnikowi, jeżeli łączna powierzchnia działek rolnych wynosi co najmniej 1 ha. Strona we wniosku zgłosiła powierzchnię 1,02 ha, jednak wyniki kontroli na miejscu nie potwierdziły tej deklaracji. Wykluczono powierzchnię 0,23 ha zadeklarowaną do płatności ONW na rok 2010, która nie znalazła potwierdzenia na gruncie, gdyż większa cześć działki to siedlisko i zadrzewienia. Poza tym organ podkreślił, że co prawda kontrola na miejscu przeprowadzona w dniu [...] marca 2012 r. w innej sprawie potwierdziła powierzchnię 0,84 ha, a nie jak ustalił organ pierwszej instancji 0,79 ha, to jednak powierzchnia ta nadal nie spełniała wymaganego minimum 1 ha.

Skargę na powyższą decyzję złożyła B. F.

Wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji i powołanie niezależnej od Agencji komisji złożonej na przykład z przedstawicieli geodezji, Izby Rolniczej, Ośrodka Doradztwa Rolniczego itp., która mogłaby bezstronnie ocenić powierzchnię, stan utrzymania, wykorzystani i stosowania dobrej praktyki rolniczej oraz zasady wzajemnej zgodności. Podtrzymując deklarację, co do powierzchni oraz sposobu użytkowania gruntów rolnych na działce nr [...], zaznaczyła, że złożyła w 2011 r. wniosek o przeprowadzenie kontroli na miejscu, mającej na celu dokonanie szczegółowych pomiarów na gruncie. Zarzuciła, że niedoręczenie raportu z przeprowadzonej [...] marca 2012 r. kontroli uniemożliwiło zapoznanie się jej z wynikami, a brak jawności sugeruje, że nie stwierdzono tam żadnych uchybień lub nieprawidłowości. Poza tym wskazała, że organ odwoławczy "gubi" się w ilości przeprowadzonych kontroli, ich datach ([...] marca) oraz wynikach, podając różne wielkości powierzchni gruntów rolnych (0,84 ha lub 0,79 ha).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z 8 stycznia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalił skargę B. F.

Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, a w granicach sprawy też decyzji organu pierwszej instancji, Sąd nie doszukał się naruszenia prawa materialnego lub procesowego kwalifikującego do ich uchylenia lub stwierdzenia nieważności.

Sąd I instancji uznał, że w wyniku kontroli przeprowadzonej [...] czerwca 2012 r. stwierdzono, że powierzchnia kwalifikowana do płatności była mniejsza niż 1,0 ha, a przyznanie płatności mogło nastąpić tylko wówczas, gdy prawidłowa powierzchnia wynosiła co najmniej 1,0 ha zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia ONW. W związku z powyższym organ pierwszej instancji decyzją z [...] czerwca 2012 r. zasadnie odmówił przyznania wnioskowanej płatności ONW. To, że kwalifikowany obszar był mniejszy niż 1 ha wynikało też z dokumentacji z weryfikacji w terenie PEG dołączonej dodatkowo przez organ odwoławczy do akt postępowania na zasadzie art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej przywoływana jako: k.p.a.) w związku z art. 21 ust. 1 ustawa o wspieraniu, tj. raportu z dnia [...] marca 2012 r., szkiców, zdjęć i śladów pomiarów, czyli czynności dotyczących tej działki ewidencyjnej, które zostały prawidłowo ocenione. Jak wynika z tych dowodów powierzchnia wynosiła 0,84 ha. Wprawdzie jest to powierzchnia większa niż wynikająca z późniejszej kontroli administracyjnej, ale jest też mniejsza niż wymagany minimalnie 1 ha. Sąd uznał, że mimo, iż w niniejszym postępowaniu nie obowiązuje przepis art. 81 k.p.a. w zw. z treścią art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy o wspieraniu, to po wydaniu decyzji w pierwszej instancji skarżąca miała możliwość wypowiedzenia się, co do okoliczności wynikających z raportu z kontroli administracyjnej, czyli dowodu przeprowadzonego w tym postępowaniu, w ramach zarzutów odwołania jak i w dalszym toku postępowania odwoławczego.

Sąd uznał, że słusznie zauważył organ odwoławczy, iż dostarczony stronie materiał graficzny, który znalazł odzwierciedlenie w postaci podpisanego dnia [...] maja 2010 r. przez stronę i dołączonego do wniosku załącznika graficznego, zawierał informację na temat maksymalnego obszaru kwalifikowanego przypadającego na działkę [...] z wyłączeniem terenu, którego granice zostały wyrysowane przy zastosowaniu białych przerywanych linii. Strona dokonała zmian w tym zakresie, wpisując uwagi i nanosząc je na mapę. W wyniku kontroli administracyjnej i weryfikacji w terenie PEG stwierdzono inną powierzchnię kwalifikującą się do dopłaty.

WSA podzielił stanowisko organu drugiej instancji, że weryfikacja w terenie PEG, jaka została dokonana [...] marca 2012 r., była inną czynnością niż byłaby kontrola na miejscu w celu zweryfikowania kwalifikowalności do pomocy w oparciu o określony wniosek, o której mowa w art. 20 rozporządzenia nr 73/2009 oraz art. 27 i art. 28 rozporządzenia nr 1122/2009. Dopiero w drugim przypadku można mówić o obowiązku przekazania rolnikowi sprawozdania (raportu) z tej kontroli w przypadku wykrycia nieprawidłowości. Poza tym sama skarżąca stwierdziła w skardze, że "kontrola odbyła się [...] marca przy obecności rolnika w całym czasie jej trwania", a więc mogła szczegółowo odnieść się do tych ustaleń jeszcze przed wydaniem decyzji przez organy. Oznacza to, że poprzez dowody wynikające z kontroli administracyjnej i kontroli weryfikacji w terenie PEG (zdjęcia badanego terenu świadczą między innymi o tym, że zadeklarowane działki rolne nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej) organy wykazały, że obszar kwalifikowany do danej płatności był mniejszy niż 1 ha.

Sąd stwierdził, że w toku postępowania skarżąca poza wnioskiem i załącznikiem graficznym dołączonym do tego wniosku nie przedkładała innych dowodów na potwierdzenie swojego stanowiska co do prawidłowości zgłoszonej powierzchni 1,02 ha jako użytkowanej rolniczo. W odwołaniu strona wskazała jedynie na konieczność przeprowadzenia kontroli na miejscu. Nie zostały przedstawione tak szczegółowe wyliczenia jak to nastąpiło w uzasadnieniu skargi i nie przedłożono dowodów jak w załączeniu do skargi. Wyliczenia te nie były znane organowi odwoławczemu, więc nie mógł się do nich odnieść. WSA nadmienił, że z art. 21 ust. 3 zd. 2 ustawy o wspieraniu wynika, że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Tym samym badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji na moment jej wydania, stwierdzono, że nie narusza ona prawa.

W ocenie WSA podanie różnych wielkości kwalifikowanej powierzchni (0,84 ha i 0,79 ha) nie oznacza, że rozbieżności te miały wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w sytuacji gdy dolna granica powierzchni uprawniającej do przyznania pomocy wynosiła 1 ha.

Sąd uznał, że nie było podstaw prawnych do powołania komisji o składzie podanym w skardze celem dokonania oceny stanu utrzymania danego terenu i stosowania dobrej praktyki rolniczej. Uprawnienie do dokonania takiej oceny posiada jedynie właściwy organ w ramach obowiązujących przepisów postępowania.

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła B. F.

Domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego i postępowania, a to:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2012 r. poz. 270 ze zm.; zwanej dalej p.p.s.a.) w związku naruszeniem przepisów art. 7, 8, 77 § 1, 80, 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie sprawy w szczególności, co do powierzchni kwalifikującej działkę do płatności i powodów rozbieżności między wielkością powierzchni stwierdzonej raportami z kontroli, a powierzchnią deklarowaną, nierozpatrzenie sprawy i niedostateczne uzasadnienie faktyczne decyzji, w tym zaniechanie oceny dowodów, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wyjaśnienie sprawy i rozpatrzenie materiału dowodowego spowodowałoby uchylenie decyzji i uwzględnienie skargi,

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z naruszeniem art. 21 ust. 2 pkt. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju przez nie udzielenie stronie ochrony przed skutkiem udzielenia nieprawidłowej informacji, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż ochrona strony przed skutkiem udzielenia nieprawidłowej informacji, ma charakter bezwzględny i uwzględnienie tej okoliczności winno było skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji i uwzględnieniem skargi,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z naruszeniem art. 35 ust 1 lit. a i b) oraz w art. 32 ust. 1 lit. b, c, e, f, g oraz ust. 2 akapit 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 przez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że postępowanie było prowadzone zgodnie z procedurami kontrolnymi oraz, że sprawozdanie z kontroli na miejscu było sporządzone prawidłowo i nie wymagało podpisu skarżącej, mimo że właściwe zastosowanie przepisów wymagało, by sprawozdanie z kontroli na miejscu zawierało wymagane elementy i by udostępniono to sprawozdanie do podpisu skarżącej,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z naruszeniem art. 11 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 przez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że mimo wykazania nieprawidłowości w trakcie kontroli administracyjnej, nie przeprowadzono kontroli na miejscu, mimo że przy właściwym zastosowaniu tego przepisu należało przeprowadzić kontrolę na miejscu.

W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zarzutów.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, zatem zaskarżony wyrok podlega uchyleniu.

W istocie rzeczy wszystkie zarzuty kasacyjne skierowane są przeciw błędnej akceptacji braku kontroli na miejscu, który to brak naruszał prawa strony i prowadził do wadliwego ustalenia powierzchni działek rolnych. Zarzuty te są trafne.

Na wstępie przypomnieć trzeba, że zasadnicze regulacje materialne i procesowe dotyczące płatności ONW zawarte są zarówno w przepisach polskich jak i Unii Europejskiej tj.: w cytowanej wyżej ustawie o wspieraniu rozwoju i rozporządzeniu ONW oraz rozporządzeniu Rady (WE) 1698/2005 (Dz.U. L 277 z 21.10.2005, str. 1), rozporządzeniu Komisji (WE) 1975/2006 odsyłającym do rozporządzenia 796/2004 (Dz.U. UE L 2004.141.18), a następnie rozporządzeniu Rady (WE) 73/2009 (Dz.U. UE L 2009.30.16) i rozporządzeniu Komisji (WE) 1122/2009. Przy takich połączonych uregulowaniach podstawową zasadą jest, że przepisy prawa polskiego muszą być wykładane i stosowane w pełnej zgodności z uregulowaniami europejskimi.

Tymczasem na tle rozumienia i stosowania art. 21 ustawy o wspieraniu rozwoju dochodzi do nieprawidłowości, które skutkują uchybieniami procesowymi mającymi wpływ na wynik sprawy.

Z art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju wynika, że w sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się k.p.a., chyba że ustawa stanowi inaczej. Ustawa w art. 21 ust. 2 i ust. 3 "stanowi inaczej" i wprowadza własne zasady postępowania w sprawach płatności nią regulowanych. Wynika z nich, że organ stoi na straży praworządności, jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, udziela stronom wyjaśnień i pouczeń na ich żądanie, zapewnia stronom czynny udział w postępowaniu na ich żądanie, art. 81 k.p.a. (który uprawnia stronę do wypowiedzenia się na temat przeprowadzonego dowodu) nie stosuje się, ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która wywodzi z niego skutki prawne. Jak widać z powyższego, wskazane uregulowania nakładają na stronę ubiegającą się o pomoc obowiązek aktywności i samodzielności dużo większej niż w "zwykłym" postępowaniu administracyjnym.

NSA wielokrotnie podkreślał, że co do zasady, w sprawach płatności na podstawie ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.; powoływanej dalej jako: ustawa o płatnościach) oraz płatności na podstawie ustawy o wspieraniu rozwoju (m.in. płatności ONW) nie ma zastosowania art. 7 i 77 k.p.a., bowiem art. 3 ust. 2 i ust. 3 ustawy o płatnościach i art. 21 ust. 2 pkt 3 i ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju regulują kwestie dowodowe samodzielnie, a uregulowania te stanowią lex specialis wobec powołanych uregulowań k.p.a.

I tak na przykład w wyroku z dnia 24 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 958/11 (LEX nr 1244887) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że z regulacji "zawartej w art. 3 ust. 1 ust. 2 i 3 ustawy o płatnościach wynika, że organ został zobowiązany do rozpatrzenia całego materiału dowodowego, ale nie ciąży na nim obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. Obowiązkiem organu jest rozpatrzenie i odniesienie się do dowodów wskazanych we wniosku oraz innych dokumentów dołączonych przez wnioskodawcę".

Pogląd powyższy Sąd orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela, znajduje on zastosowanie także do spraw płatności dokonywanych na podstawie ustawy o wspieraniu rozwoju, która w art. 21 zawiera uregulowania analogiczne jak w art. 3 ustawy o płatnościach. Pamiętać jednak należy, że na podstawie omawianej ustawy wspierane są liczne działania wymienione w jej art. 5, a wspieranie gospodarowania na tzw. obszarach ONW jest tylko jednym z tych działań, regulowanym szczegółowo rozporządzeniem ONW. Zatem art. 21 i jego ust. 3 nakładający ciężar dowodu na stronę, która wywodzi z faktu skutki prawne, dotyczy wielu całkowicie różnych programów pomocowych objętych omawianą ustawą. Zasadą jest, że podmiot domagający się pomocy na podstawie ustawy jest obowiązany wykazać okoliczności uprawniające do otrzymania tej pomocy i takie jest właśnie uzasadnienie art. 21 ust. 3 ustawy. Kto domaga się pomocy, musi wykazać, że spełnia warunki do jej otrzymania. Zatem, to rolnik ma przedłożyć organowi stosowne dokumenty na poparcie swoich uprawnień (np. dowody na okres pobierania nauki przez młodego rolnika, przejęcie gospodarstwa, faktury za dokonane modernizacje, potwierdzenie wykonania zalesienia itd.). Organ rozpatrując wniosek pomocowy, co do zasady nie jest zobowiązany ani do poszukiwania dowodów, ani do informowania rolnika o tym, co jest potrzebne, o ile rolnik nie zwraca się o pouczenia i informacje, bowiem wszystkie wymagania wynikają precyzyjnie i wprost z przepisów prawa. Organ ocenia to, co wnioskodawca mu przedstawił i wydaje stosowną decyzję.

Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 maja 2015 r. o sygn. akt II GSK 700/14, mylny jest jednak pogląd, że przywołane uregulowanie ustawowe (art. 21 ustawy o wspieraniu rozwoju) zwalnia organ z badania i ustalenia powierzchni działek rolnych zgłoszonych do płatności. Ta kwestia uregulowana jest odrębnie w przepisach UE.

Kontrola powierzchni uprawnionych do płatności działek rolnych stanowi obowiązek państw i ich organów. Zgodnie z uregulowaniami kolejnych cytowanych wyżej rozporządzeń europejskich, to na Państwach członkowskich spoczywa obowiązek zapewnienia wiarygodnego systemu identyfikacji działek rolnych. Obowiązek ten potwierdzał art. 7 rozporządzenia 1975/2006 odsyłający do rozporządzenia 796/2004, następnie zaś art. 6 rozporządzenia 1122/2009 oraz art. 17 rozporządzenia 73/2009, ustanawiający system identyfikacji działek rolnych na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub innych danych kartograficznych, przy którego tworzeniu korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych. Dodać można, że zgodnie z art. 9a ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2012 r., poz. 86 ze zm.) system ewidencji działek rolnych zawiera wektorowe granice oraz powierzchnię maksymalnego kwalifikowanego obszaru, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia 1122/2009, a do jego prowadzenia wykorzystuje się ortofotomapy cyfrowe. Zaś zgodnie z art. 20 rozporządzenia 73/2009 Państwa (czyli organy zajmujące się rozdziałem omawianej pomocy) przeprowadzają kontrole administracyjne wniosków o pomoc, w celu weryfikacji warunków kwalifikowalności oraz kontrole na miejscu, przy czym mogą korzystać z technik teledetekcji i globalnego systemu nawigacji satelitarnej.

Nie ulega zatem wątpliwości, że ustalenie rzeczywistej powierzchni działek rolnych kwalifikowanej do płatności należy do organów administracji, które dysponują nowoczesnym systemem pozwalającym na uniknięcie błędów pomiarowych i wykrycie nieprawidłowości wniosków o pomoc. Rzeczą rolnika jest wskazać we wniosku, zgodnie ze swoją najlepszą wiedzą, prawidłową powierzchnię działek rolnych zgłoszonych do płatności, zaś rzeczą organu jest powierzchnię tę skontrolować, zweryfikować i w sposób jednoznaczny ustalić.

Jeżeli wynik kontroli, co do powierzchni działek jest kwestionowany przez rolnika i wskazuje on konkretne argumenty przemawiające za tym, iż wynik kontroli administracyjnej jest nieprawidłowy, na organie, który zobowiązany jest stać na straży praworządności, spoczywa obowiązek sprawdzenia, czy kwestionowany pomiar dokonany był prawidłowo. Weryfikacji ustaleń, co do powierzchni działek rolnych służy także kontrola na miejscu. Jej celem jest ustalenie w sposób jednoznaczny, jaka jest rzeczywista powierzchnia działki rolnej uprawnionej do płatności.

Zgodnie z art. 12 i 13 rozporządzenia Komisji (WE)1975/2006 odsyłającego do art. 28 rozporządzenia 796/2004 i następnie do art. 32 ust. 1 lit. c) i e) oraz ust. 2 akapit 1 i 2) rozporządzenia Komisji (WE) 1122/2009 z każdej kontroli na miejscu sporządza się sprawozdanie, w którym wskazuje się m.in. zmierzone działki rolne wraz z wynikami pomiarów i zastosowanymi metodami pomiaru oraz informacją czy rolnik został uprzedzony o wizycie. W przypadku wykrycia nieprawidłowości rolnik otrzymuje kopię sprawozdania z kontroli przed podjęciem decyzji o ewentualnych sankcjach. Obowiązywania omawianych uregulowań nie uchyla art. 21 ustawy o wspieraniu rozwoju.

Mając na uwadze powyższe rozważania prawne oraz poczynione ustalenia faktyczne, uznać należy za usprawiedliwione zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji prawa procesowego przez zaakceptowanie niewyjaśnienia rzeczywistej powierzchni spornych działek rolnych, którą to okoliczność, jak wskazano wyżej, organ był zobligowany ustalić. Organ ustalił, że zgłoszone do dopłat działki rolne mają w sumie 0,79 ha (kontrola administracyjna) lub 0,84 ha ("weryfikacja terenowa"), jednak ile mają w rzeczywistości, nie wiadomo. W sytuacji kiedy strona twierdzi, że zgłoszona do pomocy działka ma powierzchnię niejako "graniczną" 1,02 ha, pomiar sprawdzający musi być precyzyjny i niemożliwy do zaakceptowania jest stan, kiedy rzeczywista powierzchnia pozostaje nieustalona, zauważywszy, że zgłoszona przez rolnika powierzchnia działek rolnych była już weryfikowana przez organ w 2010 r., została uznana za prawidłową i stała się podstawą wydania pierwszej decyzji o płatnościach z dnia [...] października 2010 r. W tym stanie rzeczy ustalenie, że powierzchnia ta jest jednak inna, mniejsza i nieuprawniająca do płatności musi być niewątpliwe.

Jest oczywiste, że pomiary obecnie obowiązującymi, nowoczesnymi metodami przy wykorzystaniu zdjęć satelitarnych i lotniczych są bardzo precyzyjne, pod warunkiem jednak, że ich fotointerpretacja będzie wykonana prawidłowo. Jeżeli natomiast kolejne pomiary, wykonywane w ramach kontroli wniosku, w szczególności w tym samym roku (!) dają coraz to inne wyniki, to wątpliwości rolnika mogą być uzasadnione i kontrola na miejscu może być działaniem niezbędnym, aby te wątpliwości rozwiać.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w sprawie niniejszej nie była przeprowadzona "kontrola na miejscu" w rozumieniu art. 27, 32 i 34 rozporządzenia 1122/2009, a jedynie działanie określone przez organ jako "weryfikacja terenowa", bez formalnego udziału i powiadomienia rolnika i bez sporządzenia protokołu oraz przesłania tego protokołu rolnikowi przed wydaniem decyzji, a znajdujący się w aktach "Raport weryfikacji w terenie powierzchni PEG" nie wyjaśnia przyczyn rozbieżności i różnic powierzchni. Zatem zarzuty kasacyjne dotyczące zaistnienia okoliczności uzasadniających przeprowadzenie kontroli na miejscu są trafne.

Oczywiście, dowód z "weryfikacji w terenie" w wypadku niejasności wynikających z kontroli administracyjnej jest dopuszczalny, jako zgodny z k.p.a. i może się okazać wystarczający. Jednak w sytuacji, kiedy rolnik kwestionuje ustaloną powierzchnię i jest spór w tej kwestii między rolnikiem a organem, zaś ustalenia powierzchni dokonane przez organ nie są jednoznaczne, zaniechanie przeprowadzenia kontroli na miejscu zgodnie z procedurami zawartymi w rozporządzeniu unijnym może stanowić uchybienie procesowe, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W sprawie niniejszej brak przeprowadzenia kontroli na miejscu zgodnej z procedurami sprawił, że rolnik został pozbawiony jakiegokolwiek udziału w postępowaniu i mógł wywieść swoje racje dopiero w skardze do Sądu, co zresztą Sąd uznał za spóźnione pomijając zupełnie problem, czy podniesiona przez rolnika argumentacja może być uzasadniona i może mieć wpływ na ocenę prawidłowości dokonanych ustaleń.

Zważywszy powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za uzasadnione i uchylił zaskarżony wyrok przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Sąd oceni, czy można przyjąć, że powierzchnia działek rolnych została ustalona w sposób jednoznaczny i zgodnie z obowiązującymi procedurami.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i zasądził zwrot kosztów związanych z wpisem od skargi kasacyjnej, zaś o kosztach pomocy prawnej udzielnej z urzędu orzeknie Wojewódzki Sąd Administracyjny.