Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 1301/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2012-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.1 par.1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 134 par.1, art.151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.59 ust.1, art.60 ust.1,art.53 ust.4 pkt 8,ust.5b i ust.5c
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art.59 ust.1 i 2, art.96 ust.1 i 3, art.97 ust.1 i 2,art.98 ust.1,3 i 8,art.100
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art.33 ust.1, art.5 pkt 24 i 25
journal: Dz.U. 2009 nr 151 poz 1220
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity
article: art.106 par.3,5 i 6, art.7, art.8, art.77,art.107 par.3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi J i M. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku


UZASADNIENIE

Decyzją nr "[...]" z dnia 5 kwietnia 2012 r. Burmistrz N. po ponownym rozpatrzeniu wniosku J. i M. L. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr "[...]", obręb B., gmina N. Wskazano, iż uprzednio wydane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie z dnia 8 kwietnia 2011 r. zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 7 listopada 2011 r., a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W toku przeprowadzonego postępowania ustalono, że przedmiotowa działka położona jest na obszarze objętym ochroną przyrody na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, a mianowicie na Obszarze Chronionego Krajobrazu "[...]" oraz na obszarach o walorach środowiska przyrodniczego o znaczeniu europejskim Natura 2000 "[...]", ustanowionym na mocy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 stycznia 2011 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000, a także na obszarze o znaczeniu dla Wspólnoty Natura 2000 "[...]", zatwierdzonym Decyzją Komisji z dnia 10 stycznia 2011 r. w sprawie przyjęcia na mocy dyrektywy Rady 92/43/EWG czwartego zaktualizowanego wykazu terenów mających znaczenie dla Wspólnoty składających się na kontynentalny region biogeograficzny (nr aktu normatywnego K(2010)9669). Jednocześnie wskazano, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia 31 stycznia 2012 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy w związku z uchyleniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 7 listopada 2011 r. uprzednio wydanego w tej sprawie rozstrzygnięcia z dnia 23 marca 2011 r., odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia w zakresie jego oddziaływania na obszar Natura 2000, stwierdzając, zgodnie z zasadą ostrożności, że planowane przedsięwzięcie będzie miało znacząco negatywny wpływ oraz naruszy integralność obszarów Natura 2000. Podniesiono, iż ocena wpływu planowanego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 wynika wprost z treści Raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, w którym wskazano, że pojedyncza zabudowa nie stanowi poważnego zagrożenia, jednak zabudowa kolejnych działek może zagrozić istnieniu stanowisk zinwentaryzowanych gatunków poprzez zwiększenie presji i penetracji terenu przez ludzi. Zaznaczono przy tym, iż analizowany obszar stanowi siedlisko chronionych gatunków, a jego przekształcenie i zabudowa doprowadzi do fragmentacji siedlisk lęgowych oraz żerowiskowych lub spowoduje ich całkowitą nieprzydatność dla gatunków będących przedmiotem ochrony obszaru Natura 2000 "[...]". Jednocześnie organ pierwszej instancji wskazał, iż zgodnie z art. 100 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenie oddziaływania na środowisko, postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wiąże organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla danej inwestycji. W związku z powyższym, biorąc pod uwagę odmowę uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, z której wynika, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na ten obszar, organ pierwszej instancji uznał, iż w niniejszej sprawie nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. decyzja o warunkach zabudowy nie jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli J. i M. L., wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem odwołujących podstawę kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowi w głównej mierze niekorzystne dla nich postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, oparte na nieprawdziwych informacjach i nierzetelnej interpretacji faktów oraz licznych spekulacjach. Podkreślono, iż w podsumowaniu Raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 stwierdzono, że aktualny stan siedlisk w analizowanym obszarze nie przedstawia dużej wartości jako siedlisko lęgowe ptaków, a przedmiotowa inwestycja, tj. zabudowa działki nr "[...]" z uwagi na brak negatywnego oddziaływania na obszary chronione Natura 2000 nie będzie wpływać niekorzystnie na te obszary oraz nie zakłóci ich integralności. Jednocześnie sugerowanie przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska dalszej zabudowy tego terenu i nazywanie terenów sąsiednich terenami przeznaczonymi pod zabudowę stanowi w ocenie odwołujących ewidentne nadużycie i nieuzasadnioną nadinterpretację zebranej w sprawie dokumentacji. Zgodnie bowiem z ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym, przeznaczenie terenu pod zabudowę określa plan zagospodarowania przestrzennego gminy, a w przypadku jego braku ustala się indywidualnie warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla konkretnej działki. Przywoływanie przez organ w uzasadnieniu wydanej decyzji informacji o złożonych wnioskach w sprawie wydania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie oznacza jeszcze "planów inwestycyjnych" dla sąsiednich działek. Ponadto podczas inwentaryzacji, przeprowadzonej na potrzeby Raportu, nie stwierdzono występowania żółwia błotnego, co zostało wyjaśnione w uzupełnieniu do Raportu, w którym ponownie wskazano, że zabudowa działki nr "[...]" nie wpłynie negatywnie na obszar Natura 2000. Nie było zatem podstaw do użycia takich sformułowań, jak "rzeka L. stanowi szlak wędrówek żółwi w tej okolicy", "zapewne znajdują się siedliska dogodne do bytowania żółwi", czy "teren leży na trasach wędrówek tych gadów". Ostoja żółwia błotnego znajduje się bowiem w okolicach miejscowości L., oddalonej od przedmiotowej działki w linii prostej około 3,5km i w odległości ok. 1km od rzeki L., zaś miejscowości L. i B. oddzielają ogromne obszary leśne oraz zabudowania obu wsi. W ocenie odwołujących dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie mają również znaczenia inne kwestie poruszane przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, takie jak odległość do najbliższej zabudowy, osuszanie mokradeł, likwidacja starorzeczy, regulacja rzek, zasypywanie zbiorników wodnych, sypanie wałów ograniczających okresowe wylewy, zasypywanie małych przydomowych sadzawek. Podkreślono przy tym, iż Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, jako jedyny organ uzgadniający, wydał rozstrzygnięcie odmowne, które stało się następnie podstawą skarżonej decyzji. Jednakże zdaniem odwołujących kwestionowane postanowienie zostało wydane w całkowitym oderwaniu od ustaleń Raportu o oddziaływaniu na obszar Natura 2000 oraz opinii herpetologów. Przytaczana przez organ zabudowa sąsiednia na działkach nr "[...]", "[...]" oraz "[...]" leży poza obszarem będącym przedmiotem analizy i nie jest wymieniana w Raporcie, ani też w przedłożonych przez herpetologów opiniach, jako mająca związek z planowaną zabudową działki nr "[...]". Odwołujący wskazali, iż w chwili obecnej nie wydano żadnej decyzji zezwalającej na budowę jakiegokolwiek budynku czy obiektu budowlanego, jak również nie wydano pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na analizowanym obszarze. Tym samym, nie występuje problem oddziaływania skumulowanego i nie ma powodu do odmowy uzgodnienia warunków zabudowy. Ponadto zgodnie z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie art. 53 ust. 5c cytowanej ustawy, zgodnie z którym niewyrażenie stanowiska w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska uznaje się za uzgodnienie. W niniejszej sprawie doszło do przekroczenia wskazanego terminu, zatem organ pierwszej instancji winien uznać projekt decyzji o warunkach zabudowy za uzgodniony przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w oparciu o wskazane przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Decyzją z dnia 27 września 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, iż postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 31 stycznia 2012 r. nie jest postanowieniem wydanym w trybie art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lecz zostało wydane na skutek oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 w trybie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i stanowi postanowienie kończące odrębne postępowanie administracyjne. W związku z powyższym, nie można uznać za zasadne zarzutów odwołania dotyczących naruszenia art. 53 ust. 5c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji zasadnie odmówił ustalenia warunków zabudowy, będąc związanym rozstrzygnięciem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, stosownie do treści art. 100 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Jednocześnie stwierdzono, iż kwestionowane przez odwołujących postanowienie organu uzgadniającego odpowiada obowiązującym przepisom prawa. Podkreślono, iż zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji o środowisku, jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 wynika, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na ten obszar i jeżeli nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 34 ustawy o ochronie przyrody, regionalny dyrektor ochrony środowiska odmawia uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia. Tym samym, postanowienie uzgadniające ma charakter związany, co oznacza, iż spełnienie przesłanek określonych w przepisie obliguje organ do wydania orzeczenia o określonej treści, przy czym, odmowa uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000 może nastąpić tylko w przypadku, gdy z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 wynika, iż przedsięwzięcie może znacząco oddziaływać na ten obszar. Jednocześnie zaznaczono, iż istotnym elementem oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 jest raport oddziaływania przedsięwzięcia na ten obszar, którego zakres określa regionalny dyrektor ochrony środowiska. Istnieje także możliwość prowadzenia postępowania przez organ z wykorzystaniem innych środków dowodowych, z której to możliwości skorzystano w niniejszej sprawie, występując o opinie do herpetologów w zakresie wpływu planowanej inwestycji na populację żółwia błotnego. Uzyskanie tych opinii stało się podstawą do wystąpienia o uzupełnienie Raportu, w którym to uzupełnieniu udzielono dodatkowych wyjaśnień, podtrzymując jednocześnie ocenę wyrażoną w pierwotnym opracowaniu. W ocenie Kolegium przyjęcie przez organ znaczącego negatywnego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, w świetle poczynionych dodatkowych ustaleń nastąpiło zgodnie z obowiązującymi przepisami. Faktem jest, iż ze sporządzonego Raportu wynika, że zabudowa jedynie działki nr "[...]" nie będzie miała negatywnego wpływu na obszar Natura 2000, jednakże podstawą do przyjęcia negatywnego wpływu planowanej inwestycji na obszar Natura 2000 było uznanie, iż zabudowanie działek sąsiednich, całości obszaru objętego Raportem, będzie negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000. Autor Raportu wskazał, że oddziaływanie skumulowane inwestycji w kontekście zabudowy także sąsiednich terenów może znacząco wpłynąć na gatunki i siedliska chronione na obszarach Natura 2000. Jednocześnie w opiniach herpetologów odwoływano się głównie do okoliczności, iż obszar Ostoi "[...]" jest bardzo ważnym miejscem występowania żółwia błotnego i plany inwestycyjne dotyczące działek sąsiednich są niepokojące i mogą stanowić zagrożenie dla tego gatunku chronionego. Organ odwoławczy podkreślił również, iż sporządzony Raport jest jedynie jednym z elementów postępowania mającego za przedmiot ocenę oddziaływania planowanej inwestycji na obszary Natura 2000. W ramach tej oceny oddziaływania należy bowiem uwzględnić także te okoliczności, które stały się podstawą do nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny, w tym m.in. kwestia integralności i spójności obszaru Natura 2000 oraz ewentualne skumulowane oddziaływanie przedsięwzięcia z innymi przedsięwzięciami, Jednakże organ podkreślił, iż w tym zakresie należy odnieść się do już zgłoszonych projektów przedsięwzięć na tym terenie. Jak wynika bowiem ze zgromadzonej dokumentacji, dla przedmiotowego terenu złożono szereg wniosków o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a w przypadku przynajmniej 10 nieruchomości organ pierwszej instancji wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o uzgodnienia w oparciu o ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto na działkach o nr "[...]" i dalej we wsi B. istnieje już zabudowa. Zatem w świetle powyższych ustaleń należy przyjąć, iż co prawda zabudowa jedynie działki objętej wnioskiem nie będzie oddziaływała znacząco negatywnie na obszary Natura 2000, co wynika z przeprowadzonej oceny, to jednak uwzględniając oddziaływanie skumulowane z innymi przedsięwzięciami, przede wszystkim planowanymi w analizowanym terenie, daje podstawy do przyjęcia znacząco negatywnego oddziaływania na ten obszar. Ocena taka znajduje uzasadnienie zarówno w sporządzonym raporcie, jak i w zasięgniętych przez organ opiniach specjalistów. Podkreślono przy tym, iż ustalenie warunków zabudowy dla działki nr "[...]" oraz w dalszej kolejności wydanie dla tej inwestycji pozwolenia na budowę otworzy możliwość dalszej zabudowy tego terenu, chociażby przez pryzmat oceny zasady dobrego sąsiedztwa. Mając powyższe na uwadze, organ uznał, iż w ramach oddziaływań skumulowanych z innymi przedsięwzięciami, nie abstrakcyjnymi, ale o charakterze konkretnych planów inwestycyjnych, istnieje możliwość znaczącego oddziaływania planowanej inwestycji na obszary Natura 2000. Powyższe stanowisko znajduje oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym i w ocenie organu odwoławczego zostało należycie umotywowane. Skoro zatem prawidłowo Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia planowanego przez odwołujących, to organ pierwszej instancji wobec jednoznacznego brzmienia art. 100 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, nie mógł wydać decyzji ustalającej warunki zabudowy. Organ odwoławczy wskazał również odwołującym, iż uprzednie uchylenie decyzji organu pierwszej instancji nie oznaczało automatycznie, że organ drugiej instancji w pełni podzielił zarzuty odwołujących. Przyczyną uchylenia była konieczność uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, nie zaś ustalenie, iż brak było jakichkolwiek podstaw do odmowy uzgodnienia warunków realizacji inwestycji.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli J. i M. L., domagając się jej uchylenia i zobowiązania organu do wydania decyzji uzgadniającej warunki zabudowy. W uzasadnieniu skarżący podkreślili, iż postępowanie prowadzone jest w sprawie pojedynczej działki nr "[...]", będącej ich własnością, na której planują budowę domu jednorodzinnego wolnostojącego. Zgodnie ze sporządzonym raportem o oddziaływaniu na środowisko aktualny stan siedlisk w analizowanym obszarze nie przedstawia dużej wartości jako siedlisko lęgowe ptaków, a planowana inwestycja z uwagi na brak negatywnego oddziaływania na obszary chronione Natura 2000 nie będzie wpływać niekorzystnie na te obszary oraz nie zakłóci ich integralności. Tymczasem w ocenie skarżących organy dokonują nadinterpretacji treści przedmiotowego raportu. Nie można bowiem mówić o skumulowanym oddziaływaniu, gdyż od czasu sporządzenia raportu stan zainwestowania na tym terenie nie uległ zmianie, a przedmiotowe postępowanie jest jedynym na tym etapie zaawansowania. Organ odwoławczy nie sprecyzował również samego pojęcia "skumulowane oddziaływanie", które wobec zgromadzonych ustaleń i dowodów można by określić w wyrażeniu liczbowym, powierzchniowym lub kubaturowym. Ponadto zabudowanie każdej sąsiedniej działki wymaga przeprowadzenia dokładnie takiej samej procedury uzgodnienia, zatem organ będzie miał również w przyszłości wpływ na wielkość oraz intensywność zabudowy tego obszaru. Odnośnie do chronionego gatunku żółwia błotnego zaznaczono, iż podczas inwentaryzacji na potrzeby raportu nie stwierdzono jego występowania na tym terenie, co znajduje potwierdzenie w uzupełnieniu do raportu oraz treści opinii specjalistów – herpetologów. Zdaniem skarżących zaskarżona decyzja zawiera wiele nieprawdziwych informacji odnoszących się do terenu, na którym znajduje się ich działka, w tym m.in. wskazanie, iż obszar przylega do kompleksu starorzeczy, istnieją plany inwestycyjne analizowanego terenu, a w bezpośrednim sąsiedztwie terenu przedsięwzięcia występują tereny o takiej charakterystyce, że należy je uznać za dogodne do bytowania żółwia. Tymczasem zgromadzone w sprawie dowody nie potwierdzają powyższych tez. Ponadto na żadnym z etapów postępowania nie wzięto pod uwagę, opisanych w raporcie czynników minimalizujących oddziaływanie inwestycji zarówno w fazie budowy, jak i eksploatacji, co do których skarżący zadeklarowali całkowite zastosowanie się. Zwrócono również uwagę na fakt, iż Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska wydając kwestionowane postanowienie przekroczył 21-dniowy termin, wynikający z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a tym samym, nie powinno być ono brane pod uwagę w toku rozpoznawania niniejszej sprawy. Jednocześnie wskazano, iż skarżona decyzja organu odwoławczego również została wydana z przekroczeniem terminów określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, omówione obszernie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest jedynie sprawdzenie, czy zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy jej podejmowaniu nie zostały naruszone przepisy postępowania administracyjnego.

Należy również podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012r., poz. 270, dalej powoływana jako p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając niniejszą sprawę, Sąd uznał, iż wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Z tego względu wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 cytowanej ustawy, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Decyzję o warunkach zabudowy – co do zasady – wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi (art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody, innych niż położonych w granicach parku i jego otuliny, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska (art. 53 ust. 4 pkt 8 cytowanej ustawy), przy czym przepisu tego nie stosuje się do inwestycji, dla których przeprowadzono ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, zgodnie z ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, ze zm. - zwanej dalej: ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku), w trakcie której uzgodniono realizację przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska (art. 53 ust. 5b cytowanej ustawy).

Stosownie do treści art. 59 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1. Natomiast realizacja planowanego przedsięwzięcia innego niż określone w ustępie 1 cytowanego przepisu wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli:

1) przedsięwzięcie to może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, a nie jest bezpośrednio związane z ochroną tego obszaru lub nie wynika z tej ochrony;

2) obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 został stwierdzony na podstawie art. 96 ust. 1 (art. 59 ust. 2 cytowanej ustawy).

W myśl art. 96 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku organ właściwy do wydania decyzji wymaganej przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia, innego niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, jest obowiązany do rozważenia, przed wydaniem tej decyzji, czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1, uzna, że przedsięwzięcie, inne niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, wydaje postanowienie w sprawie nałożenia obowiązku przedłożenia właściwemu miejscowo regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska dokumentów dotyczących planowanego przedsięwzięcia (art. 96 ust. 3 cytowanej ustawy). Po otrzymaniu dokumentów, o których mowa w art. 96 ust. 3, regionalny dyrektor ochrony środowiska stwierdza, uwzględniając łącznie uwarunkowania, o których mowa w art. 63 ust. 1, w odniesieniu do oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, w szczególności w odniesieniu do integralności i spójności tych obszarów, oraz biorąc pod uwagę skumulowane oddziaływanie przedsięwzięcia z innymi przedsięwzięciami, w drodze postanowienia, obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 (art. 97 ust. 1 cytowanej ustawy). W postanowieniu tym regionalny dyrektor ochrony środowiska nakłada obowiązek przedłożenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 i określa zakres tego raportu, który powinien być ograniczony do określenia oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 regionalny dyrektor ochrony środowiska wydaje postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000 (art. 98 ust. 1 cytowanej ustawy). Jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 wynika, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na ten obszar, i jeżeli nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, regionalny dyrektor ochrony środowiska odmawia uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia (art. 98 ust. 3 cytowanej ustawy). Zgodnie z art. 100 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku postanowienie, o którym mowa w art. 98 ust. 1, wiąże organ właściwy do wydania decyzji wymaganej przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia, przy czym stosownie do art. 99 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku wskazane wyżej postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000 wymaga uzasadnienia, które niezależnie od wymagań wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego, powinno również zawierać informacje o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000.

W niniejszej sprawie skarżący zwrócili się do Burmistrza N. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr "[...]", obręb B., gmina N. Jak wynika z akt sprawy wskazany we wniosku teren położony jest w Obszarze Chronionego Krajobrazu "[...]", ustanowionego rozporządzeniem Wojewody Warmińsko – Mazurskiego z dnia 3 listopada 2008r. Teren ten znajduje się również w obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "[...]", a także na obszarze o znaczeniu dla Wspólnoty Natura 2000 "[...]". Postanowieniem z dnia 31 stycznia 2012 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedmiotowej inwestycji, podnosząc, iż w świetle zgromadzonej w sprawie dokumentacji planowane przedsięwzięcie będzie miało znacząco negatywny wpływ na obszary Natura 2000. W związku z tym, Burmistrz N. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a zaskarżoną decyzją Kolegium utrzymało tę decyzję w mocy.

Należy podkreślić, iż postanowienie wydane w trybie art. 98 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku nie podlega zaskarżeniu, bowiem zgodnie z art. 98 ust. 8 tej ustawy do postanowień tych nie stosuje się art. 106 § 5 kpa. Strona może zaskarżyć takie postanowienie tylko w odwołaniu od decyzji, a następnie poddać ewentualnej kontroli sądu administracyjnego. W związku z powyższym, Sąd objął kontrolą nie tylko legalność zaskarżonych decyzji, ale także poprzedzającego je postanowienia uzgodnieniowego.

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę zgromadzony w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, iż postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska odmawiające uzgodnienia realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, jak również zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 września 2012 r. oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji zostały wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że przedmiotowe przedsięwzięcie, jak słusznie wskazały organy rozpoznające niniejszą sprawę, nie stanowi przedsięwzięcia, o którym mowa w art. 59 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, jak również nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 ani nie wynika z tej ochrony. Jednakże stosownie do treści art. 96 ust. 3 powołanej wyżej ustawy uznano, iż planowana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, gdyż działka, co do której skarżący złożyli wniosek o ustalenie warunków zabudowy, położona jest w Obszarze Chronionego Krajobrazu Puszczy "[...]" i jednocześnie w obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "[...]", a także w obszarze o znaczeniu dla Wspólnoty Natura 2000 "[...]". Zgodnie zaś z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.) zabrania się, z zastrzeżeniem art. 34, podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności: pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000, wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000 lub pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami. Jednocześnie brzmienie art. 97 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku wskazuje na konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania, zawsze gdy tylko zamierzona inwestycja może oddziaływać na obszar Natura 2000 znacząco, w celu wykluczenia, że oddziaływanie to może być znacząco negatywne (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2010r., sygn. akt IV SA/Wa 921/10, LEX nr 737874). Powyższe wynika również z zasady przezorności (ostrożności) oraz zasady prewencji (stosowania działań zapobiegawczych), które to zasady stanowią zasady polityki Unii Europejskiej w dziedzinie ochrony środowiska i znajdują swoje źródło w art. 191 ust. 2 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C z dnia 30 marca 2010 r. Nr 83/47 – wersja skonsolidowana). Ich realizacja następuje m.in. poprzez zawarte w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku uregulowanie postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz na obszar Natura 2000. Zgodnie z zasadą przezorności brak całkowitej pewności o niewystępowaniu negatywnego oddziaływania zamierzenia na obszar Natura 2000 jest przesłanką do założenia, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000. Okoliczności niniejszej sprawy nie pozostawiają wątpliwości, iż rozpoznanie wniosku skarżących o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na przedmiotowej działce wymagało uprzedniego rozważenia, czy zamierzone przedsięwzięcie osobno lub w połączeniu z innymi działaniami inwestycyjnymi planowanymi na tym obszarze może znacząco oddziaływać na cele ochrony tego obszaru, tzn. czy niesie ze sobą ryzyko naruszenia założeń ochrony obszaru Natura 2000.

Dogłębna analiza zebranej w sprawie dokumentacji prowadzi do wniosku, iż dokonano właściwej oceny planowanego przedsięwzięcia w aspekcie jego oddziaływania na obszar Natura 2000, stwierdzając, iż realizacja inwestycji doprowadzi do skumulowanego oddziaływania na obszar Natura 2000 z innymi tego typu inwestycjami na tym terenie.

Zgodnie z "Raportem o oddziaływaniu na środowisko zabudowy działki nr "[...]" na obszar Natura 2000 "[...]" projektowane przedsięwzięcie, biorąc pod uwagę jego charakter i stosunkowo niewielkie rozmiary nie może samodzielnie negatywnie oddziaływać w sposób znaczący na obszar Natura 2000, jednakże stwierdzono jednocześnie, iż oddziaływanie skumulowane realizacji inwestycji w kontekście zabudowy także sąsiednich terenów może znacząco wpłynąć na gatunki i siedliska chronione na obszarach Natura 2000. W ocenie Sądu zagrożenie wystąpienia na omawianym obszarze znacząco negatywnych oddziaływań o charakterze skumulowanym jest jak najbardziej realne, bowiem jak wynika z dokumentacji dla analizowanego terenu, tj. mineralnego wyniesienia oraz terenów przyległych do wyniesienia, na którym położona jest działka skarżących, złożono szereg wniosków o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a w przypadku 10 nieruchomości: nr "[...]" (1 wniosek) oraz "[...]" Burmistrz N. wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o uzgodnienia w oparciu o ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaś na działkach nr "[...]" i dalej we wsi B. istnieje już zabudowa. Wprawdzie Sąd co do zasady podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawione m.in. w wyroku z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1073/11, co do uwzględniania przyszłych (potencjalnych) zagrożeń mogących w przyszłości wystąpić na danym obszarze chronionym, jednakże w rozpatrywanej sprawie należy mieć na uwadze fakt, iż złożone przez innych inwestorów wnioski o ustalenie warunków zabudowy w tym obszarze są na etapie znacznego zaawansowania. W tej sytuacji, dokonanie prawidłowej oceny wpływu planowanych przedsięwzięć na obszar Natura 2000 wymaga uwzględnienia całego analizowanego terenu, a nie jedynie poszczególnych inwestycji. Tylko w ten sposób możliwe jest utrzymanie i zachowanie integralności obszarów Natura 2000, co z kolei pozwoli na skuteczną ochronę określonych gatunków roślin i zwierząt. Należy podkreślić, iż celem utworzenia obszaru Natura 2000 jest utrzymanie bądź odtworzenie należytego stanu ochrony chronionych w nim gatunków i siedlisk przyrodniczych. W myśl art. 5 pkt 24 ustawy o ochronie przyrody stanem takim w odniesieniu do ochrony gatunków jest sytuacja, w której gatunek jest trwałym składnikiem właściwego dla niego siedliska, naturalny zasięg gatunku nie zmniejsza się ani nie ulegnie zmniejszeniu w dającej się przewidzieć przyszłości oraz odpowiednio duże siedlisko dla utrzymania się populacji tego gatunku istnieje i prawdopodobnie nadal będzie istniało. Zaś co do ochrony siedlisk przyrodniczych jest to sytuacja, w której naturalny zasięg siedliska przyrodniczego i obszary zajęte przez to siedlisko w obrębie jego zasięgu nie zmieniają się lub zwiększają się, struktura i funkcje, które są konieczne do długotrwałego utrzymania się siedliska, istnieją i prawdopodobnie nadal będą istniały oraz typowe dla tego siedliska gatunki znajdują się we właściwym stanie ochrony (art. 5 pkt 25 cytowanej ustawy). Tym samym, integralność i spójność obszaru Natura 2000 ma bardzo istotne znaczenie, bowiem podział na niewielkie enklawy może uniemożliwić właściwą ochronę składników środowiska przyrodniczego oraz kumulację oddziaływań występujących na danym terenie, zwłaszcza że możliwości absorpcyjne środowiska są ograniczone i pewna ilość nawet niewielkich oddziaływań, aczkolwiek skumulowanych może wywołać trudne do odwrócenia zmiany w populacji danego gatunku.

Należy zaznaczyć, iż w niniejszej sprawie ocena wpływu planowanego przedsięwzięcia na obszary Natura 2000 wynika nie tylko z treści raportu, ale także z innych dowodów zebranych w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, w tym opinii specjalistów – herpetologów w zakresie ochrony żółwia błotnego, z których wynika, że w miejscu realizacji przedsięwzięcia wskazanego we wniosku znajdują się dogodne warunki dla rozrodu żółwi, jest to lokalizacja niemal bezpośrednio przylegająca do brzegów zbiornika wodnego oraz rzeki, a linia brzegowa trudno dostępnych miejsc jest środowiskiem szczególnie cennym przyrodniczo i stanowi biotop dający schronienie wielu gatunkom, w tym płazom, a zwłaszcza stwierdzonej w tej okolicy traszce grzebieniastej, będącej zgodnie ze Standardowym Formularzem Danych, przedmiotem ochrony obszaru zainteresowania Wspólnoty Natura 2000 "[...]". Podkreślono również, iż w ochronie cennych środowisk wodno – błotnych należy uwzględniać także ich bezpośrednie sąsiedztwo, decydujące o przydatności danego terenu dla konkretnych gatunków, środowisko podmokłych łąk i szuwarów, sąsiadujące z wyniesieniami terenu porośniętymi roślinnością kserotermiczną, które to tereny są szczególnie ważne dla bytowania oraz ochrony żółwia błotnego, a zabudowa takiego obszaru i w konsekwencji zurbanizowanie tych szczególnych środowisk pociągnie za sobą nieodwracalne zmiany.

W świetle powyższych okoliczności nie ma podstaw do kwestionowania poczynionych przez organy ustaleń. Zgromadzony materiał dowodowy jest pełny, jasny i odnosi się do wszystkich istotnych aspektów niniejszej sprawy, zaś wywód uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia należy ocenić jako logiczny, spójny, wyczerpujący i przekonywujący.

Bezzasadne są również zarzuty podnoszone przez skarżących odnoszące się do przekroczenia ustawowych terminów wydania rozstrzygnięć zarówno przez organ uzgadniający, jak i Kolegium. Należy bowiem wskazać skarżącym, że odmowa uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia nie nastąpiła w trybie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 53 ust. 4 pkt 8 powołanej ustawy), lecz w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko stosownie do regulacji zawartej w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku. Tym samym, w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania przepis art. 53 ust. 5c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określający termin na wyrażenie przez organ uzgadniający swojego stanowiska. Ponadto zgodnie z art. 98 ust. 8 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku do postanowienia w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000 nie stosuje się również przepisów art. 106 § 3, 5 i 6 kpa.

Reasumując, należy stwierdzić, iż postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami określonymi w art. 7, art. 8 oraz art. 77 kpa. Organy orzekające wykazały, że realizacja planowanej inwestycji stałaby w sprzeczności z obowiązującymi przepisami dotyczącymi ochrony środowiska, w szczególności obszarów Natura 2000, a wydane w tej sprawie rozstrzygnięcie zostało należycie uzasadnione, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.