Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SAB/Łd 4/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
658
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 170 ust. 1, ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
article: art. 132, art. 133
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 23 stycznia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, , Protokolant Referent stażysta – Ewa Górska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2020 roku sprawy ze skargi L. K. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. w przedmiocie nienadania biegu odwołaniu od decyzji o zwolnieniu ze służby 1. zobowiązuje Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. do przekazania Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej odwołania złożonego przez skarżącą w dniu 12 czerwca 2017 roku - w terminie 7 dni od dnia zwrotu akt; 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 3. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł na rzecz skarżącej L. K. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 30 maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] poinformował L. K., że w związku ze zbliżającym się upływem terminu na składanie propozycji zatrudnienia na podstawie art. 167 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016r., poz. 1948 ze zm.) nie otrzyma propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia. Zgodnie art. 170 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, stosunek służbowy ulega wygaszeniu z dniem 31 sierpnia 2017 r. W związku z powyższym od dnia 1 czerwca 2017 r. do dnia 31 sierpnia 2017 r. będzie pełniła obowiązki służbowe w Samodzielnym Referacie Podatku Akcyzowego i Podatku od Gier w Drugim Urzędzie Skarbowym [...].

Podstawę prawną informacji sprostowano pismem z dnia 8 czerwca 2017 r. wskazując, że omyłkowo powołano art. 167 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, podczas gdy powinien być art. 165 ust. 7 ustawy.

W piśmie z dnia 12 czerwca 2017 r. L. K., na podstawie art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej p.p.s.a. - wezwała Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do usunięcia naruszenia prawa przez przedstawienie propozycji służby na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy.

W dniu 12 czerwca 2017 r. skarżąca złożyła również odwołanie od pisma (decyzji) z dnia 30 maja 2017 r. o zwolnieniu ze służby skierowane do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej.

W piśmie z dnia 7 lipca 2017 r., stanowiącym odpowiedź na pismo z dnia 12 czerwca 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] wyjaśnił, że art. 165 ust. 7 cyt. ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS statuuje autonomiczne prawo pracodawcy - kierownika danej jednostki organizacyjnej w zakresie rodzaju propozycji (tj. zatrudnienia na podstawie umowy o pracę albo propozycji pełnienia służby) jaka składana jest pracownikom i funkcjonariuszom danej jednostki, lub nieprzedłożenia takiej propozycji.

Z uwagi natomiast na fakt, że niezłożenie propozycji zatrudnienia lub pełnienia służby nie stanowi decyzji administracyjnej, środek zaskarżenia w postaci wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie przysługuje.

W piśmie z dnia 26 czerwca 2017 r., stanowiącym odpowiedź na odwołanie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] wyjaśnił, że podstawę prawną decyzji o nieprzedstawieniu propozycji służby stanowi art. 170 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, który stanowi, że stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają:

1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby;

2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r.

Zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, termin na składanie pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby upłynął w dniu 31 maja 2017 r. Termin ten zgodnie z ustawą jest terminem nieprzekraczalnym i nie ma ustawowej możliwości wręczania propozycji po tej dacie ani przywrócenia tego terminu.

W dniu 27 lipca 2017 r. skarżąca działając na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. skierowała do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej zażalenie na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie braku złożenia propozycji służby pomimo ustawowego obowiązku wynikającego z art. 165 ust. 7 ustawy i upływu ustawowego terminu, tj. do dnia 31 maja 2017 r. Złożone przez nią odwołanie od pisma z dna 30 maja 2017 r. nie zostało przekazane do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej.

W piśmie z dnia 24 sierpnia 2017 r., stanowiącym odpowiedź na zażalenie, Szef Krajowej Administracji Skarbowej wskazał, że w sprawie propozycji służby/pracy nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy k.p.a., w tym przepisy dotyczące terminów załatwienia sprawy, brak jest zatem podstaw do stosowania art. 37 k.p.a., stanowiącego o uprawnieniu strony do wniesienia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania.

W dniu 8 lutego 2019 r. (data wpływu skargi do organu) skarżąca, na podstawie art. 50 § 1 w zw. z art. 52 § 1 i 2 oraz art. 54 § 1 p.p.s.a., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie nadania biegu odwołaniu od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Podniósł, że złożenie propozycji zatrudnienia jak również informacja o nieprzedstawieniu propozycji pracy nie jest ani decyzją, ani aktem lub czynnością, ani innym aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 par. 2 p.p.s.a. W przypadku braku propozycji pracy/służby dla pracowników/funkcjonariuszy ustawa Przepisy wprowadzające KAS nie przewiduje formy decyzji podlegającej kontroli instancyjnej w toku postępowania administracyjnego czy też sądowoadministracyjnego. Przepisy ww. ustawy stanowią jedynie, że w sytuacji nieotrzymania pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, z dniem 31 sierpnia 2017 r. stosunek pracy/służby wygasa. Nie przewidują natomiast możliwości weryfikacji podjętej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej decyzji o nieprzedstawieniu propozycji pracy lub służby w postępowaniu administracyjnym lub sądowym. Analogicznie przepisy te nie przewidują w toku administracyjnym trybu odwoławczego od informacji o nieprzestawieniu propozycji zatrudnienia przedkładanej byłym funkcjonariuszom służby Celnej. Żaden z przepisów ustawy Przepisy wprowadzające KAS, ani innych aktów, nie upoważniał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie propozycji zatrudnienia ani braku propozycji zatrudnienia, ani nie określał procedury, w ramach której zmierza się do rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej. Nie sposób więc przyjąć, by niewydanie decyzji administracyjnej, do wydania której organ nie był uprawniony, a której żąda skarżąca stanowiło o jego bezczynności.

Postanowieniem z dnia 21 maja 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zawiesił na zgodny wniosek stron postępowanie sądowoadministracyjne, do czasu wydania przez skład siedmiu Sędziów NSA, na wniosek Prezesa NSA, uchwały mającej na celu wyjaśnienie: "Czy przyjęcie przez funkcjonariuszy Służby Celno – Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenia, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm.) dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunku pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego, orzekającej o jego zakończeniu?". Wniosek został zarejestrowany pod sygn. akt I OPS 1/19.

W dniu 1 lipca 2019 r. podjęta została uchwała 7 sędziów NSA, I OPS 1/19, zgodnie z którą przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 z późn. zm.) dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego.

Postanowieniem z dnia 21 listopada 2019 r., III SAB/Łd 4/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podjął na wniosek stron zawieszone postępowanie sądowoadministracyjne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 232) – dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, to jest wówczas, gdy organy administracyjne mają obowiązek wydania decyzji, postanowienia, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także rozstrzygającego sprawę co do istoty, postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie ( z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zarzutu oraz postanowień, których przedmiotem jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu) oraz gdy organy podejmują inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV,V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw, lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a ( dotyczy pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach) (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).

Sąd orzeka także w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV,V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw ( art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.).

W zakresie dopuszczalności przedmiotowej skargi wskazać należy, że stosownie do treści art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przyjmując za datę wszczęcia postępowania dzień doręczenia skarżącej pisma o nieprzedstawieniu propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, to jest 31 maja 2017 r. należy wskazać, że w sprawie, zgodnie z art. 16 i art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. 2017 r., poz.935) zastosowanie mają przepisy k.p.a. i przepisy art. 52 i 53 p.p.s.a ., w brzmieniu obowiązującym do 1 czerwca 2017 r.

Zgodnie z art. 52 § 2 p.p.s.a. ( w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie) przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie.

Zgodnie z art. 37 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) – dalej: k.p.a., na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Z treści powyższych przepisów wynika, że przesłanka dopuszczalności postępowania sądowoadministracyjnego w odniesieniu do skarg na bezczynność, organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprowadza się do tego, że skarżący obowiązany jest, przed wniesieniem skargi, do wyczerpania środków prawnych przewidzianych w art. 37 § 1 k.p.a., tzn. winien wnieść zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa.

Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji można wnosić w każdym czasie po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia lub wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. Samo złożenie zażalenia lub wezwania wywiera skutek wyczerpania środków zaskarżenia i umożliwia stronie skuteczne wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania. Przepis art. 52 § 2 p.p.s.a. skutek wniesienia środka zaskarżenia wiąże z wniesieniem środka zaskarżenia, a nie jego rozpatrzeniem przez organ ( por. postanowienie NSA z 8.11. 2013 r. w sprawie sygn. II OSK 2654/13, postanowienie NSA z 7.05.2014 r. w sprawie sygn. II OSK 1083/14, postanowienie NSA z 20.11.2015 r. w sprawie sygn. I OSK 2915 dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl. ).

W rozpoznawanej sprawie, badając spełnienie wymogów formalnych przedmiotowej skargi na bezczynność, Sąd uznał, że zostały one spełnione, bowiem skarżąca w dniu 27 lipca 2017 r. złożyła do organu wyższego szczebla zażalenie w trybie art. 37 K.p.a., a po uzyskaniu odpowiedzi z dnia 24 sierpnia 2017 r., w dniu 8 lutego 2019 r. wniosła przedmiotową skargę na bezczynność.

Następnie rozważenia wymaga najdalej idący zarzut podniesiony przez DIAS tj. zarzut braku kognicji sądu administracyjnego z uwagi na to, że w ocenie organu, doręczone skarżącej w dniu 31 maja 2017 r. pismo ( z dnia 30 maja 2017 r.) nie ma charakteru administracyjnoprawnego i nie wszczęło postępowania administracyjnego. W związku z tym nie można mówić o zaistnieniu okoliczności świadczących o bezczynności organu w rozumieniu ustawy p.p.s.a.

Zdaniem sądu, ze stanowiskiem organu nie można się zgodzić. Pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia 30 maja 2017 r. informujące skarżącą o nieprzedłożeniu propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia i tym samym o wygaśnięciu stosunku służbowego z dniem 31 sierpnia 2017 r. stanowi w istocie decyzję o zwolnieniu skarżącej ze służby. Jest to decyzja organu pierwszej instancji, od której przysługiwało odwołanie do Szefa KAS

Uzasadniając przedstawione powyżej stanowisko wskazać należy, że z mocy art. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.), dalej p.w.u. o KAS z dniem 1 marca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1947), dalej ustawa o KAS.

Z mocy art. 159 p.w.u. o KAS z tym dniem utraciła moc m.in. ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej ( Dz. U. z 2016 r. poz.1799), która zgodnie z art. 1 ust. 1 regulowała zadania i organizację Służby Celnej – jednolitej umundurowanej formacji utworzonej w celu zapewnienia ochrony i bezpieczeństwa obszaru celnego Unii Europejskiej, w tym zgodności z prawem przywozu towarów na ten obszar oraz wywozu towarów z tego obszaru, a także wykonywania obowiązków określonych w przepisach odrębnych, w szczególności w zakresie podatku akcyzowego oraz podatku od gier.

Ustawa o KAS powołała Krajową Administrację Skarbową, która przejęła realizację zadań wykonywanych przez kontrolę skarbową, administrację podatkową oraz Służbę Celną. Jak wynika z brzmienia art. 1 ust. 2 ustawy KAS stanowi wyspecjalizowaną administrację rządową wykonującą zadania z zakresu realizacji dochodów z tytułu podatków, należności celnych, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych, ochrony interesów Skarbu Państwa oraz ochrony obszaru celnego UE, a także zapewniającą obsługę i wsparcie podatnika i płatnika w prawidłowym wykonywaniu obowiązków podatkowych oraz obsługę i wsparcie przedsiębiorcy w prawidłowym wykonywaniu obowiązków celnych. W ramach KAS wyodrębnia się Służbę Celno-Skarbową, będącą jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze.

Z dniem 1 marca 2017 r., z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w art. 260, weszła też w życie ustawa - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS ( Dz. U. 2016 r., poz. 1948), która ma na celu prawidłowe wprowadzenie do porządku prawnego ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej. Ustawa gdy chodzi o zasoby kadrowe wprowadza zasadę dalszego zatrudnienia pracowników w powołanej w miejsce rozproszonej administracji podatkowej, Służby celnej i kontroli skarbowej, jednolitej Krajowej Administracji Skarbowej oraz pozostawania w służbie funkcjonariuszy.

Ustawa przewiduje, że izba skarbowa kontynuuje działalność i staje się izbą administracji skarbowej i izbę tę łączy się z, mającymi siedzibę w tym samym województwie, izbą celną i urzędem kontroli skarbowej ( art. 160 ust. 2,4). Należy przy tym podkreślić, że izba administracji skarbowej, jak wynika z art. 160 ust.5 p.w.u. o KAS, wstąpiła we wszelkie prawa i obowiązki łączonych jednostek, bez względu na charakter stosunku prawnego, z którego te prawa i obowiązki wynikają. Na takich samych zasadach izba administracji skarbowej wstąpiła też we wszelkie prawa i obowiązki zniesionych urzędów celnych wraz z podległymi oddziałami celnymi, mających siedzibę w tym samym województwie.

Przepisy wprowadzające ustawę o KAS jednoznacznie wskazują więc na wolę ustawodawcy zachowania ciągłości działalności dotychczasowych urzędów kontroli skarbowej, urzędów i izb skarbowych i Służby Celnej, które są łączone w jeden organizm. Zmiany w tym zakresie, jakkolwiek bardzo rozlegle, mają przede wszystkim charakter organizacyjny.

Zgodnie z art. 165 ust. 1 p.w.u. o KAS pracownicy zatrudnieni w izbach skarbowych stają się, z zastrzeżeniem art. 170, pracownikami zatrudnionymi w izbach administracji skarbowej i zachowują ciągłość pracy. W sprawach wynikających ze stosunku pracy stosuje się przepisy dotychczasowe.

2. Pracownicy zatrudnieni w izbach administracji skarbowej otrzymują, nie później niż do dnia 28 lutego 2017 r., pisemną informację o miejscu wykonywania obowiązków służbowych, jeżeli ulega ono zmianie. Brak informacji w tym terminie jest równoznaczny z powierzeniem wykonywania obowiązków służbowych w dotychczasowym miejscu, z zastrzeżeniem ust. 4.

3. Pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stają się z dniem wejścia w życie ustawy, o której mowa w art. 1, z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, zwanych dalej "jednostkami KAS", albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowują ciągłość pracy i służby. W sprawach wynikających ze stosunku pracy i stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe.

6. Pracownicy zatrudnieni w izbach celnych, urzędach kontroli skarbowej, Centrum Edukacji Zawodowej Resortu Finansów oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych, nie później niż do dnia 28 lutego 2017 r., otrzymują pisemną informację o miejscu wykonywania obowiązków służbowych, jeżeli ulega ono zmianie. Brak informacji w tym terminie jest równoznaczny z powierzeniem wykonywania obowiązków służbowych w dotychczasowym miejscu.

7. Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

W świetle art. 169 ustawy:

1. Funkcjonariuszowi, który otrzymał propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, przysługuje stopień służbowy równorzędny do dotychczasowego.

2. Funkcjonariusz, o którym mowa w ust. 1, zachowuje ciągłość służby.

4. Propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

5. Złożenie wniosku, o którym mowa w ust. 4, nie wstrzymuje wykonania decyzji.

6. Do postępowań w sprawach, o których mowa w ust. 4, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579).

7. Od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Jak stanowi art. 170 ustawy p.w.u. o KAS

1. Stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają:

1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby;

2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r.

2. Pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby.

3. W przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby.

7. Pracownicy, o których mowa w art. 167 ust. 1 , oraz funkcjonariusze pełniący służbę w urzędzie obsługującym ministra właściwego do spraw finansów publicznych, którym nie zostanie złożona propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby w terminie do dnia 31 maja 2017 r. otrzymują pisemną informację o braku propozycji .

Przytoczone uregulowania wskazują, że skarżąca jako funkcjonariusz Służby Celnej w stopniu podkomisarza z dniem 1 marca 2017 r. stała się z mocy ustawy funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej i zachowała ciągłość służby (art. 165 ust. 3 p.w.u o KAS) .

Skoro Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] zadecydował o nieprzedstawieniu skarżącej pisemnej propozycji określającej nowe warunki pełnienia przez nią służby, z mocy art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.u. o KAS jej stosunek służbowy, jak przewiduje ustawa, wygasał z dniem 31 sierpnia 2017 r. Skarżącej nie przedstawiono także propozycji zatrudnienia w jednostce KAS. Funkcjonariusze służb mundurowych nie pozostają w stosunku pracy lecz stosunku służbowym, który ma charakter stosunku administracyjnoprawnego, którego cechą jest pełna dyspozycyjność funkcjonariusza. Zarówno akt mianowania do służby, jak i akt zwalniający ze służby należą do kategorii decyzji administracyjnej (por. T. Kuczyński. Właściwość sądu administracyjnego w sprawach stosunków służbowych, Wrocław 2000 s.17). Stosunek pracy nawiązuje się zaś na podstawie zgodnych oświadczeń woli pracownika i pracodawcy.

Użyte przez ustawodawcę w art. 170 ust. 1 sformułowanie, że stosunki pracy /../ oraz stosunki służbowe wygasają, jeżeli osoby do 31 maja 2017 r. nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby należy oceniać w sprawie przede wszystkim przez pryzmat przyczyn, które wygaśnięcie stosunku służbowego powodują. Ustawa o KAS wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza wiąże z przyczynami, które są niezależne od organu. Stosunek służbowy funkcjonariusza wygasa bowiem z dniem śmierci funkcjonariusza (art. 182 pkt 1) i w przypadku niezgłoszenia się funkcjonariusza do służby – z upływem 7 dni od dnia doręczenia decyzji o uchyleniu decyzji o zwolnieniu ze służby albo doręczenia decyzji o stwierdzeniu nieważności takiej decyzji albo doręczenia prawomocnego wyroku sądu w takim przedmiocie (art.182 pkt 2).

W ocenie sądu nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza jest wynikiem władczego działania (zaniechania) organu.

Dlatego wprowadzając instytucję wygaśnięcia stosunku służbowego w sytuacji braku propozycji dalszej służby, która jest wynikiem decyzji podjętej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej o nieprzedstawianiu danemu funkcjonariuszowi takiej propozycji, ustawodawca wyraźnie zastrzegł, że należy ją traktować jak zwolnienie ze służby. Skoro wygaśnięcie stosunku służbowego ustawodawca jednoznacznie w art. 170 ust. 3 p.w.u. o KAS nakazał traktować jak zwolnienie ze służby, to oznacza dla organu obowiązek zachowania wszelkich wymogów formalnych przewidzianych dla postępowania w sprawie zwolnienia funkcjonariusza ze służby, tj. wydania decyzji o zwolnieniu ze służby odpowiadającej wymogom k.p.a. określonym w art. 107 § 3 k.p.a., w tym zawierającej uzasadnienie i pouczenie o prawie wniesienia odwołania do organu wyższej instancji.

Fakt, iż przepisy ustawy p.w.u. o KAS nie przewidują wprost wydania decyzji o zwolnieniu ze służby w takiej jak powyższa sytuacji, nie można rozumieć jako przyzwolenia ustawodawcy na arbitralne i pozbawione jakiejkolwiek kontroli działania organu w tym zakresie.

Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Granice te wyznaczają m.in. uprawnienia funkcjonariuszy przyznane w ustawach, wcześniej w ustawie o Służbie Celnej, a obecnie w ustawie o Krajowej Administracji Skarbowej.

Tymczasem należy podkreślić, że zwolnienie ze służby publicznej, podobnie jak przyjęcie do tej służby – powinno być i zawsze było obwarowane odpowiednimi gwarancjami o charakterze materialnoprawnym i proceduralnym. W innym przypadku prawo dostępu do służby publicznej "na jednakowych zasadach" zagwarantowane w art. 60 Konstytucji RP byłoby iluzoryczne. Istnienie tych gwarancji jest również konieczne ze względu na potrzebę respektowania zasady zaufania osób pełniących służbę do państwa jako pracodawcy (art. 2 Konstytucji RP), jak też zasady działania organów państwa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, a więc z wyłączeniem arbitralności (art. 7 Konstytucji RP). Powołane przepisy Konstytucji RP stanowią więc źródło uprawnień skarżącej i wzorzec kontroli sądowoadministracyjnej przeprowadzonej w niniejszej sprawie.

Obowiązkiem organów państwa a także sądu jest bowiem stosowanie takiej wykładni obowiązujących przepisów, która zapewni ich zgodność Konstytucją RP, która zgodnie z art. 8 jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej.

Nie budzi wątpliwości, że stosunek funkcjonariusza służby mundurowej ma charakter administracyjnoprawny, zaś jego istotą jest dyspozycyjność funkcjonariusza oraz nadrzędność interesu publicznego nad interesem danej osoby. O miejscu i roli funkcjonariusza w służbie decydują potrzeby danej służby, które mogą zmieniać się w czasie. Odnosząc to do funkcjonariuszy celnych wskazywano, że żaden z funkcjonariuszy nie miał możliwości wyboru komórki organizacyjnej, w której pełnił służbę. Natomiast w zamian za podjęcie służby na rzecz Państwa i związaną z tym rezygnację z niektórych konstytucyjnych praw przysługujących obywatelom RP (patrz obecnie art. 200, 201 i 202 ustawy o KAS), Państwo zagwarantowało funkcjonariuszowi ochronę prawną wynikającą z trwałości i stabilności stosunku służbowego na zasadach określonych w ustawie .

W sprawach dotyczących stosunku służbowego funkcjonariuszy Służby Celnej, którzy stali się z mocy p.w.u. o KAS funkcjonariuszami Służby Celno- Skarbowej Dyrektor Izby Administracji Skarbowej występuje jako organ administracji i władczo konkretyzuje prawa i obowiązki funkcjonariuszy. W świetle skutków jakie wywołuje decyzja organu uwidoczniona w piśmie skierowanym do skarżącej, nie do zaakceptowania jest stanowisko organu, że jest to tylko informacja, a przepisy nie przewidują możliwości kontroli podjętej przez niego decyzji. Oznaczałoby to zgodę na pozbawienie skarżącej sądowej ochrony. Nie do przyjęcia w państwie prawa jest przyjęcie stanowiska, że na podstawie bliżej nieokreślonych kryteriów (bez uzasadnienia) Dyrektor Izby Administracji Skarbowej mógłby swobodnie wybierać, którym funkcjonariuszom Służby Celno - Skarbowej przedstawi propozycję służby, a którym nie przedstawi żadnej propozycji, przy istniejących przez cały czas w porządku prawnym gwarancjach dotyczących trwałości stosunku służbowego określonych obecnie w art. 179 -181 ustawy o KAS, a wcześniej w ustawie o Służbie Celnej.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] i zdecydował o tym, że stosunek służbowy skarżącej zostanie rozwiązany i bez względu na to, że art. 170 ust. 1 posługuje się pojęciem "wygaśnięcia stosunku służbowego", pismo wskazujące podstawę prawną, skierowane do skarżącej z informacją, że nie otrzyma propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, a więc zawierające rozstrzygnięcie i podpisane przez Dyrektora IAS i opatrzone datą należy uznać, zgodnie z art. 170 ust. 3 p.w.u. o KAS , za decyzję o zwolnieniu ze służby. Od takiej decyzji, zgodnie z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, przysługuje odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, a następnie do sądu administracyjnego.

Do kwestii tej odniósł się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1047/18 wyraźnie wskazując, że "przepis art. 170 ust. 1 p.w.u. KAS przewiduje skutek wygaśnięcia stosunków służbowych z dniem 31 sierpnia 2017 r. w przypadku funkcjonariuszy, którym nie przedstawiono do dnia 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub służby (...). Jak wynika z art. 170 ust. 3 ustawy wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jako równoznaczne ze zwolnieniem ze służby. To zaś (zwolnienie ze służby) następuje zawsze w drodze decyzji administracyjnej (...). Skoro ustawodawca nakazuje traktować wygaśnięcie stosunku służbowego jak zwolnienie ze służby, a zwolnienie ze służby dokonywane jest w trybie decyzji i obwarowane gwarancjami procesowymi oraz możliwością stosowania środków zaskarżenia, to w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego ze względu na brak propozycji dla funkcjonariusza, o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS, zachodzi podstawa do wydania przez właściwy organ decyzji w przedmiocie wygaśnięcia tego stosunku służbowego".

Przedstawione powyżej stanowisko znajduje również potwierdzenie w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19. W uzasadnieniu uchwały NSA stwierdził m.in., że "wygaśnięcie dotychczasowego stosunku służbowego następuje w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w.u. KAS). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 p.w.u. KAS w zw. z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS".

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi stwierdzić należy, że skarga podlegała uwzględnieniu albowiem Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] pozostawał w bezczynności w zakresie wykonania obowiązku ustawowego określonego w art. 133 k.p.a., tj. obowiązku przesłania odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie.

Podzielając stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 23 sierpnia 2016 r. wydanego w sprawie II OSK 1704/16, skład orzekający przyjął, że skarga na bezczynność organu I instancji w zakresie obowiązku przesłania odwołania organowi wyższego stopnia, jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Przedmiotowa regulacja została dodana do ustawy na skutek nowelizacji Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), która weszła w życie w dniu 15 sierpnia 2015 r. Przepis art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. poddaje kontroli sądów administracyjnych bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Przez pojęcie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, które mogą podlegać kognicji sądów administracyjnych, należy rozumieć głównie czynności, które są działaniami faktycznymi i określane są w doktrynie jako tzw. czynności materialno - techniczne, wywołujące określone skutki drogą faktów. Działania te mogą mieć również charakter władczy, z tym że nie są to rozstrzygnięcia władcze, gdyż wówczas mamy do czynienia z decyzją administracyjną (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 września 2003 r., pub. OPS 2/03 - ONSA 2004/1/5). W przeciwieństwie do aktów, które mają charakter sformalizowany i przybierają z reguły formę pisma, wykazów czy zaświadczeń, czynności stanowią takie działania faktyczne, które w wyniku ich realizacji wywołują następstwo w zakresie uprawnień lub obowiązków, jakie przepis wiąże z ich podjęciem (por. M. Jaśkowska, Akty i czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym jako przedmiot kontroli (w:) Polski model sądownictwa administracyjnego pod red. J. Stelmasiak, J. Niczyporuk, S. Fundowicz, Lublin 2003).

Jak stanowi art. 133 k.p.a. - organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132 k.p.a. A zatem, Kodeks postępowania administracyjnego w art. 133 ustanawia 7- dniowy termin na przesłanie odwołania organowi odwoławczemu. Datą początkową biegu tego terminu, liczonego według zasad określonych w art. 57 k.p.a., jest dzień otrzymania odwołania - dzień faktycznego wpływu odwołania do organu I instancji.

Brzmienie powyższych przepisów jest jednoznaczne i nie powinno budzić żadnych wątpliwości, tak jak i to, że przepisy art. 132 i art. 133 k.p.a. istnieją we wzajemnej łączności i zależności. Kompetencja przyznana organowi I instancji w art. 132 k.p.a. może być realizowana tylko w ciągu 7 dni od daty wpływu odwołania. Organ I instancji, który nie skorzystał z uprawnienia do wzruszenia własnej decyzji w trybie samokontroli, obowiązany jest przekazać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu (art. 133 k.p.a.). Siedmiodniowy termin określony w art. 133 k.p.a. jest terminem ustawowym, po upływie którego wygasa uprawnienie organu I instancji do dokonania autoweryfikacji decyzji. Oznacza to, iż tylko i wyłącznie do dnia upływu terminu ustanowionego w art. 133 k.p.a., organ jest wyposażony w kompetencje do rozstrzygnięcia sprawy. W tym terminie organ I instancji musi zatem albo dokonać zmiany wydanej przez siebie decyzji, albo przesłać odwołanie razem z aktami sprawy do organu wyższego stopnia (por. W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1983, s. 213 W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, wydanie II. LexisNexis, Warszawa 2006, s. 183; B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 1996, s. 574; wyrok NSA z 21 maja 1991 r., IV SAB 8/91, pub. ONSA 1991/3-4/62).

Organ I instancji nie jest przy tym uprawniony do badania dopuszczalności odwołania i oceny zachowania ustawowego terminu do jego wniesienia. Obowiązany jest zatem nadać odwołaniu bieg przez przekazanie go organowi odwoławczemu wraz z aktami sprawy, nawet jeżeli odwołanie jest niedopuszczalne. Właściwy do rozstrzygnięcia o dopuszczalności odwołania jest bowiem - zgodnie z art. 134 k.p.a., wyłącznie organ odwoławczy. Stanowisko niniejsze w literaturze przedmiotu nie budzi wątpliwości (por. E. Iserzon (w:) Komentarz, 1970, s. 232).

Przekazanie odwołania jest czynnością materialno - techniczną, dla której ustawodawca ustanowił ściśle określony termin. Termin ten z woli ustawodawcy jednoznacznie określa przepis rangi ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Takie działanie ustawodawcy ma na celu zagwarantowanie realizacji zasady sprawności postępowania administracyjnego oraz zapobieganie bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego. Przyjęcie poglądu, że stronie nie służy skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w zakresie przekazania przez organ I instancji odwołania (wraz z aktami sprawy) organowi odwoławczemu przeczyłoby sensowi ustanowienia terminu dla tej czynności w art. 133 k.p.a. Organ administracji publicznej obciąża obowiązek, który określony jest w przepisie prawa powszechnie obowiązującego, a stronie służy uprawnienie żądania wykonania (należytego wykonania) tego obowiązku. Wykonanie bądź zaniechanie przez organ wykonania tego obowiązku wywołuje określone skutki faktyczne i prawne. Nie można zapominać, że - jak już wyżej podkreślono - przekazanie organowi II instancji odwołania wraz z aktami sprawy umożliwia rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy, a w dalszej kolejności złożenie skargi do właściwego sądu administracyjnego. Przyjęcie stanowiska organu prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania określonej w art. 15 k.p.a. i prowadzi do pozbawienia skarżącego prawa do merytorycznego rozpoznania jego sprawy przez sąd.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie braku przekazania odwołania jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., a jej zasadność w niniejszej sprawie potwierdza fakt nieprzekazania do Szefa KAS przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] odwołania skarżącej z dnia 12 czerwca 2017 r. od otrzymanego pisma organu zawierającego informację o nieprzedstawieniu propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia. Z obowiązku przekazania odwołania Szefowi KAS nie zwalnia okoliczność, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] uważa, iż pismo z dnia 30 maja 2017r. (doręczona skarżącej w dniu 31 maja 2017 r.) nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów K.p.a. czego konsekwencją jest niedopuszczalność odwołania. Należy zaznaczyć, że organ I instancji nie jest uprawniony do badania dopuszczalności odwołania. Obowiązkiem organu I instancji jest nadanie biegu odwołaniu przez przekazanie go organowi odwoławczemu wraz z aktami sprawy nawet jeśli, w ocenie organu, odwołanie nie przysługuje (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2017r. w spr. II GSK 869/12, wyrok WQSA w Białymstoku z 7 lutego 2017r. w spr. II SAB/Bk 125/16 i wyrok WSA w Warszawie z 23 lutego 2012r. w spr. II SA/Wa 2457/11). Stwierdzenie ewentualnej niedopuszczalności odwołania jest, zgodnie z art. 134 k.p.a wyłączną kompetencją organu odwoławczego i następuje w formie postanowienia, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art.133 K.p.a. lecz sam ocenił, że odwołanie jest niedopuszczalne.

Sąd uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa lub stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W niniejszej sprawie Sąd zobowiązał organ do wykonania - w terminie 7 dni od dnia zwrotu akt organowi - obowiązku przesłania złożonego przez skarżącą odwołania organowi wyższego stopnia tj. Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej, wyłącznie uprawnionemu do oceny dopuszczalności złożonego odwołania. Sąd stwierdził zatem, że organ dopuścił się bezczynności, ale bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 orzeczenia).

O nieprzyjęciu rażącego naruszenia prawa zadecydowały potwierdzone zróżnicowanym orzecznictwem sądów administracyjnych niejednolite interpretacje przepisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej co do prawnego charakteru skutku przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy w następstwie przyjęcia propozycji zatrudnienia złożonej funkcjonariuszowi, czy też wygaśnięcia stosunku służbowego z powodu odmowy przyjęcia takiej propozycji, a także wygaśnięcia stosunku służbowego w przypadku nieotrzymania pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby mogące wprowadzić organ I instancji w mylne przekonanie o wyłączeniu stosowania k.p.a. również w zakresie obowiązku wynikającego z art. 133 k.p.a.

W orzecznictwie przyjmuje się, że ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Każda bezczynność jest bowiem naruszeniem prawa. Nie można jednak przyjąć, że do każdej bezczynności dochodzi z rażącym naruszeniem prawa. Jakkolwiek podkreśla się, że przy ocenie charakteru bezczynności kluczowa jest długość okresu tej bezczynności, to nie tylko ona przesądza o uznaniu rażącego naruszenia prawa. Znaczenie mają także przepisy determinujące sposób działania organu (vide wyrok z dnia 26 lutego 2016 r., I OSK 2430/14, CBOSA). Rażącym naruszeniem prawa pozostaje stan, w którym ewidentnie, wyraźnie i w sposób oczywisty naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa (vide wyrok z dnia 17 listopada 2015 r., II SA/Łd 157/15; z dnia 9 kwietnia 2015 r., II SAB/Go 13/15, CBOSA).

W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa, bowiem brak czynności Dyrektora IAS, jak wynika z treści pism przesyłanych skarżącemu, wynika z odmiennej interpretacji nowych instytucji i regulacji prawnych zastosowanych w ustawie z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Wątpliwości, co do rozumienia istoty oraz charakteru procesowego "propozycji zatrudnienia", której nazwa nie odzwierciedla i nie jest adekwatna do skutków, jakie w istocie wywołuje, spowodowały zaistniałą w sprawie praktykę, podtrzymywaną przez organ wyżej instancji (Szefa KAS) załatwiania wnoszonych przez stronę środków odwoławczych w formie pism informujących o stanowisku organu z pominięciem regulacji wynikającej z treści art. 133 k.p.a.

Z uwagi na powyżej przedstawioną ocenę charakteru bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], Sąd nie znalazł powodów do nałożenia na organ grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a.

Na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w punktach 1 i 2 wyroku.

Orzeczenie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania (punkt 3 wyroku) zapadło zgodnie z art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Koszty te stanowią koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł oraz 17 zł opłaty za pełnomocnictwo, przyznane na podstawie § 14 ust. 1 lit. c w związku z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).

ab/