Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 52/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Zawieszenie/podjęcie postępowania
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.97 § 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.3 § 1, art. 153, art.170
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art.365 §1
journal: Dz.U. 1964 nr 43 poz 296
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Monika Mamińska po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka Komandytowo-Akcyjna z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1035/14 w sprawie ze skargi [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka Komandytowo-Akcyjna z siedzibą w Warszawie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 września 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1035/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujące ustalenia faktyczne i prawne.

Umową z dnia 29 listopada 2000 r., zawartą w formie aktu notarialnego Rep. A Nr [...], pomiędzy dawną Gminą [...] a "[...]" Spółką z o. o. w Warszawie, zostało ustanowione użytkowanie wieczyste gruntu położonego w Warszawie przy ul. [...], stanowiącego działki ewidencyjne nr [...], z obrębu [...] i nr [...], z obrębu [...] - o łącznej powierzchni 2601 m2.

Pismem z dnia 18 czerwca 2008 r. Miasto Stołeczne Warszawa wniosło do Sądu Okręgowego w Warszawie pozew o rozwiązanie - na podstawie art. 240 k.c. w związku z art. 33 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm.) - ww. umowy oraz o nakazanie pozwanej "[...]" Spółce z o. o. Spółce Komandytowo-Akcyjnej, aby wydała nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...].

W dniu 27 października 2011 r. "[...]" sp. z o. o. S.K.A. złożyła wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności opisanej wyżej nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] - w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Postanowieniem z dnia 30 stycznia 2012 r., sygn. akt XXIV C 1405/08 Sąd Okręgowy w Warszawie zawiesił postępowanie w sprawie z powództwa Miasta Stołecznego Warszawy przeciwko "[...]" sp. z o.o. S.K.A. z siedzibą w Warszawie o rozwiązanie ww. umowy z dnia 29 listopada 2000 r. - bowiem między stronami toczy się postępowanie administracyjne z wniosku pozwanej spółki w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego spornej nieruchomości w prawo własności, a rozstrzygniecie sprawy przez Sąd zależy od wyniku powyższego postępowania.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] Zarząd Dzielnicy Mokotów m.st. Warszawy zawiesił postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd Okręgowy pozwu z 2008 r., sygn. akt XXIV C 1405/08, złożonego przez Miasto Stołeczne Warszawa.

Postanowieniem z dnia 29 marca 2012 r., sygn. akt Acz 523/12 Sąd Apelacyjny w Warszawie I Wydział Cywilny uchylił postanowienie Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2012 r., sygn. akt XXIV C 1405/08 i wniosek o zawieszenie postępowania przekazał Sądowi Okręgowemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Zarządu Dzielnicy Mokotów m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] o zawieszeniu postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1915/12 uchylił zaskarżone postanowienie Kolegium z dnia [...] lipca 2012 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Zarządu Dzielnicy Mokotów z dnia [...] lutego 2012 r.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd stwierdził, że istota zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, polega na tym, że dotyczy ono istnienia jednej z przesłanek warunkujących zaistnienie określonego prawa. W sprawie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - obowiązkiem organu jest zbadać, czy prawo użytkowania wieczystego istnieje i czy zostały spełnione przesłanki ustawowe do przekształcenia tego prawa. Możliwość unieważnienia, w określonych warunkach, każdej umowy, również umowy użytkowania wieczystego, nie jest zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, i nie uzasadnia zawieszenia postępowania administracyjnego. Wyrok ten stał się prawomocny od dnia 18 maja 2013 r.

Postanowieniem z dnia 24 maja 2014 r. sygn. akt XXIV C 1405/08 Sąd Okręgowy w Warszawie Wydział Cywilny zawiesił postępowanie o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego do czasu zakończenia postępowania o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, stanowiącej działki nr [...] i nr [...], z obrębu [...], położonej w Warszawie przy ul. [...].

Sąd Apelacyjny w Warszawie I Wydział Cywilny postanowieniem z dnia 1 października 2013 r., sygn. akt I ACz 1657/13 zmienił postanowienie Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 24 maja 2013 r. i oddalił wniosek o zawieszenie postępowania o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości.

Sąd Apelacyjny stwierdził w uzasadnieniu orzeczenia, że rozstrzygnięcie sprawy o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego nieruchomości położonej przy ul. [...] w Warszawie będzie miało wpływ na wynik postępowania administracyjnego o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, a nie odwrotnie. Decyzja o przekształceniu ma charakter konstytutywny, a prawo użytkowania wieczystego musi istnieć nie tylko w dacie złożenia wniosku, lecz także w momencie wydania decyzji o przekształceniu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 344/10, LEX 752462).

Postanowieniem z dnia [...] października 2013 r., nr [...] Zarząd Dzielnicy Mokotów Miasta Stołecznego Warszawy zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, położnej w Warszawie przy ul. [...], oznaczonej jako działki ewid. nr [...] i nr [...].

W uzasadnieniu orzeczenia organ podniósł, że zgodnie z art. 97 §1 pkt 4 Kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Na skutek wydania przez Sad Apelacyjny w Warszawie I Wydział Cywilny postanowienia z dnia 1 października 2013 r., sygn. akt I ACz 1657/13 pojawiły się nowe okoliczności formalno-prawne uzasadniające zawieszenie postępowania w sprawie. Z uzasadnienia wskazanego orzeczenia Sądu wynika wprost obowiązek zawieszenia niniejszego postępowania do czasu rozpatrzenia zagadnienia wstępnego, dotyczącego "istnienia" prawa użytkowania wieczystego. Okoliczności te nie istniały w dniu wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1915/12. Po wydaniu zatem tego orzeczenia stan faktyczno-prawny sprawy uległ zasadniczej zmianie - co uzasadnia zawieszenie postępowania.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła [...] sp. z o. o. S.K.A., zarzucając naruszenie: art. 170 Ppsa, art. 94 § 1 pkt 4 Kpa w zw. z art. 33 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2009 r. o przekształceniu prawa u użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, art. 27 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 13 w zw. z art. 365 kpc przez zakwestionowanie tytułu prawnego skarżącego do przedmiotowej nieruchomości pomimo, że prawo użytkowania wieczystego powstało na podstawie konstytutywnego wpisu w księdze wieczystej; art. 6, art. 7, art. 8 oraz 9 Kpa i art. 2, 7 i 8 Konstytucji RP.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy postanowienie Zarządu Dzielnicy Mokotów m.st. Warszawy z dnia [...] października 2013 r., nr [...] .

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Kolegium stwierdziło, że pod pojęciem "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w przepisie art 97 § 1 pkt 4 Kpa, rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie, będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, którego treścią jest wypowiedź, co do uprawnienia lub obowiązku. Istnienie prawa, które ma zostać prawnie przekształcone, jest kluczowe dla oceny możliwości zastosowania instytucji przekształcenia go w prawo własności. Jedna ze stron umowy cywilnoprawnej podjęła działania procesowe zmierzające do rozwiązania stosunku użytkowania wieczystego nieruchomości, który ma zostać przekształcony w trybie administracyjnym w prawo własności. Bezsporne jest zatem, że sądowy spór, co do istnienia prawa użytkowania wieczystego jest okolicznością determinującą postępowanie o przekształcenie go w prawo własności. Zachodzi związek przyczynowy pomiędzy zagadnieniem prawnym rozstrzyganym przez sąd powszechny, a ewentualną możliwością jego późniejszego przekształcenia. Skutecznie przekształcić można bowiem prawo, które istnieje, a formalnoprawne uruchomienie trybu zmierzającego do jego rozwiązania jest zagadnieniem mającym pierwszeństwo przed podjęciem rozstrzygnięcia administracyjnego w trybie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wystąpiła [...] sp. z o.o. S. K. A., zarzucając ww. postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie naruszenie:

1. art. 153 Ppsa, przez wydanie orzeczenia sprzecznego z oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania, zawartymi w wydanym w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1915/12, co miało zasadniczy wpływ na rozstrzygniecie sprawy;

2. art. 97 § 1 pkt. 4 Kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c Ppsa, przez błędną ocenę prawną pojęcia "zagadnienie wstępne", co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy;

3. art. 7 i 77 § 1 Kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c Ppsa, przez naruszenie tych przepisów przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji błędne ustalenie stanu faktycznego, a mianowicie przyjęcie przez Kolegium, że w dacie powołanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postępowanie cywilne było zawieszone, a po wydaniu wyroku postanowienie o zawieszeniu postępowania cywilnego było uchylone, co jest sprzeczne z istniejącym stanem faktycznym i co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia jak i postanowienia Zarządu Dzielnicy Mokotów m. st. Warszawy z dnia [...] października 2013 r.

W uzasadnieniu skargi skarżąca stwierdziła, że jak wynika z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2013 r. - w dacie wydania tego orzeczenia Sąd wiedział, iż postępowanie cywilne nie jest zawieszone. Dlatego też Kolegium - z obrazą art. 7 i 77 § 1 Kpa - ustaliło błędny stan faktyczny, który miał istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i pominęło w swoich rozważaniach treść (część historyczną) uzasadnienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie stwierdzając, że nie jest ona uzasadniona, zaś w treści postanowienia wyjaśniło stronie podstawę prawną i motywy podjętego rozstrzygnięcia.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że podziela pogląd i argumentację wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawach sygn. akt I SA 2368/03 i I SA/Wa 1549/05, odnośnie tego, że dla sprawy o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, wynik postępowania sądowego o rozwiązanie umowy o oddanie przedmiotowego gruntu w użytkowanie wieczyste, stanowi zagadnienie wstępne, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Stanowisko to podzielił także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 lipca 2011 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 501/11.

Sąd podniósł, że zaprezentowany pogląd, jako ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, wynika z faktu, iż w postępowaniu o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności organ administracji publicznej wydaje konstytutywną decyzję administracyjną w oparciu o stan faktyczny i prawny z daty jej wydania. Orzeczenie o przekształceniu wywołuje skutek prawny z chwilą zyskania waloru ostateczności. Okoliczność przysługiwania prawa użytkowania wieczystego, wnioskującemu o jego przekształcenie w prawo własności, musi być bezsporna (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2246/12).

Sąd I instancji wyjaśnił, iż w rozpoznawanej sprawie, w prawomocnym wyroku z dnia 8 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1915/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyraził odmienny pogląd. Zaś zgodnie z art. 153 Ppsa ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Sąd I instancji wskazał, że nie ulega wątpliwości, że stan faktyczny tej sprawy uległ zasadniczej zmianie. Nie sposób bowiem pominąć, że Sąd Apelacyjny w Warszawie I Wydział Cywilny postanowieniem z dnia 1 października 2013 r., sygn. akt I ACz 1657/13 zmienił postanowienie Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 24 maja 2013 r. i oddalił wniosek o zawieszenie postępowania o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd Apelacyjny wyraźnie stwierdził, że rozstrzygnięcie sprawy o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego nieruchomości położonej przy ul. [...] w Warszawie będzie miało wpływ na wynik postępowania administracyjnego o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości a nie odwrotnie.

Sąd I instancji podkreślił, że organ I i II instancji związany był zatem powyżej powołanym rozstrzygnięciem - zgodnie z art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego, w myśl którego orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Oznacza to, iż inne sądy, organy państwowe oraz organy administracji publicznej są związane prejudycjalnie, czyli nie mogą dokonać odmiennej oceny prawnej roszczenia niż zawarta w prejudykacie, ale także nie mogą dokonać odmiennych ustaleń faktycznych (P. Telenga, Komentarz do art. 365 Kodeksu postępowania cywilnego, LEX).

Dalej Sąd wyjaśnił, że za powyższym stanowiskiem przemawia także fakt, iż już w momencie złożenia przez skarżącego wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, stan prawny nieruchomości budził poważne wątpliwości. Złożenie przez m.st. Warszawa w 2008 r. pozwu o rozwiązanie ze skarżącym umowy użytkowania wieczystego spowodowało, że kwestia przysługiwania skarżącemu uprawnień użytkownika wieczystego stała się sporna. Zauważyć należy, iż w przypadku wydawania przez organ administracji publicznej decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stan prawny nieruchomości powinien być bezsporny.

W tych okolicznościach Sąd uznał, iż rozstrzygnięcie sprawy o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego przez sąd powszechny, w trybie art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, stanowi niewątpliwie zagadnienie wstępne względem rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w postępowaniu o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i uzasadnia zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Sp. z o.o. S.K.A. zarzucając mu obrazę art. 153 i 170 Ppsa w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 Kpa przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie przez niezastosowanie przepisów art. 153 i 170 Ppsa w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, mimo iż istniały przesłanki do ich zastosowania i błędną, wykładnię art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego przez jego zastosowanie.

Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie poprzedzających go obu postanowień.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona podniosła, że wyrokiem z dnia 8 marca 2013r. sygn. akt I SA/ Wa 1915/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając sprawę po raz pierwszy w postępowaniu sądowym stwierdził, że w sprawie niniejszej art. 97 § 1 pkt 4 Kpa nie ma zastosowania.

Strona zauważyła, że WSA w powołanym wyżej wyroku stwierdził, iż sprawa zawisła przed sądem powszechnym o rozwiązanie umowy wieczystego użytkowania nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa.

Skarżący podkreślił, iż organy administracji rozpoznając po raz drugi sprawę o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ponownie zawiesiły postępowanie w sprawie administracyjnej, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych w innych sprawach odmiennie oceniających ten problem. SKO jedynie marginesowo wspomniało, że po wyroku WSA zapadło postanowienie Sądu Apelacyjnego w Warszawie Wydział I Cywilny z dnia 1 października 2013 r., sygn. akt I ACz 1657/13, w którym Sąd Apelacyjny zmienił postanowienie Sądu Okręgowego o zawieszeniu postępowania w sprawie rozwiązania umowy użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości i oddalił wniosek w tym przedmiocie.

Strona podniosła, że w istocie podstawą zaskarżonego wyroku była odmienna ocena prawna art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, niż zawarta w wyroku WSA z dnia 8 marca 2013r., wynika to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku. WSA w zaskarżonym wyroku w pierwszej części merytorycznego uzasadnienia wyraźnie wskazał, że nie zgadza się z wyrokiem z dnia 8 marca 2013 r. WSA w zaskarżonym wyroku stwierdził, że w wyroku z dnia 8 marca 2013 r. WSA wyraził pogląd sprzeczny z utrwaloną linią orzecznictwa sądów administracyjnych.

Tak więc niezależnie od argumentów zawartych w dalszej części uzasadnienia WSA wskazał, że nie będzie stosował się do tez zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA z dnia 8 marca 2013r., co jaskrawo narusza art. 153 i 170 Ppsa.

Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie wyrażony jest pogląd, że zgodnie z art. 153 Ppsa odmienny pogląd prawny reprezentowany przez Sąd administracyjny przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie ma znaczenia i Sąd ten jest związany ocena prawną i faktyczną zawartą w uprzednim prawomocnym wyroku.

WSA w zaskarżonym wyroku powołuje się w drugiej części swego merytorycznego uzasadnienia na zasadniczą zmianę stanu faktycznego, gdyż Sąd Apelacyjny w Warszawie I Wydział Cywilny postanowieniem z dnia 1 października 2013r. sygn. akt I ACz 1657/13 zmienił postanowienie Sądu Okręgowego w Warszawie z dn. 24 maja 2013 r. i oddalił wniosek o zawieszenie postępowania o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego, a w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Sąd Apelacyjny stwierdził, że rozstrzygniecie sprawy o rozwiązaniu umowy użytkowania wieczystego nieruchomości położonej przy ul. [...] będzie miało wpływ na wynik postępowania administracyjnego. W zaskarżonym wyroku uznano, że w takim przypadku ma zastosowanie art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego i organy administracji prawidłowo zawiesiły postępowanie w sprawie niniejszej.

Skarżąca wskazała, iż art. 365 Kodeksu postępowania cywilnego może dotyczyć tylko sentencji a nie uzasadnienia. Powołane orzeczenie Sądu Apelacyjnego w sentencji dotyczy tylko zagadnienia zawieszenia postępowania cywilnego, a nie dotyczy postępowania administracyjnego.

W tej sytuacji uzasadnienie orzeczenia Sądu Apelacyjnego dotyczące zresztą innego postępowania nie ma mocy wiążącej dla postępowania administracyjnego. Ponadto nie tworzy ono nowego stanu faktycznego.

W postępowaniu sądowo administracyjnym zakończonym wyrokiem z dnia 8 marca 2013 r. Sąd Apelacyjny uchylił postanowienie Sądu Okręgowego zawieszającego postępowanie przed Sądem powszechnym w przedmiocie rozwiązania umowy użytkowania wieczystego, co Sąd w wyroku z dnia 8 marca 2013 r. zaznaczył w części historycznej uzasadnienia wyroku, a więc znał treść tego postanowienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ. U. z 2016 r., poz. 718 – dalej "Ppsa") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 powołanego artykułu. Wobec tego, że w sprawie niniejszej tego rodzaju okoliczności nie wystąpiły, w postępowaniu kasacyjnym sprawa mogła być rozpoznana wyłącznie w granicach zakreślonych przez zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej.

Zgodnie z art. 153 Ppsa, ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażona w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Z treści art. 153 Ppsa wynika, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą.

Związanie organu oceną prawną zawartą w uprzednim wyroku, która wynika z art. 153 Ppsa nie może być nieograniczona. W piśmiennictwie i orzecznictwie nie budzi wątpliwości fakt, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania są wiążące tylko o tyle, o ile odnoszą się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania tracą moc wiążącą w czterech przypadkach: 1) w razie zmiany ustawy, 2) w wypadku zmiany (już po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych sprawy, 3) po wzruszeniu orzeczenia, w którym zostały sformułowane, w przewidzianym do tego trybie, a także 4) z uwagi na późniejsze podjęcie przez skład poszerzony NSA uchwały zawierającej ocenę prawną odmienną od wyrażonej we wcześniejszym wyroku sądu administracyjnego (uchwała składu 7 sędziów NSA z 30 czerwca 2008 r., I FPS 1/08, zamieszczona na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej "CBOSA" ). W przypadku wystąpienia którejś z wymienionych wyżej okoliczności organ administracyjny, rozpatrując sprawę powtórnie, powinien postąpić tak, jak gdyby sprawa nie była przedmiotem wcześniejszego rozstrzygnięcia sądowego ( vide.: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, (redaktorzy) Roman Hauser, Marek Wierzbowski, C.H.Beck Warszawa 2015, s. 625; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, (redaktorzy) Andrzej Skoczylas, Przemysław Szustakiewicz, C.H.Beck, Warszawa 2016 r., s. 271; Tadeusz Woś, Hanna Krzysiak-Sudyka, Marta Romańska, Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi Komentarz, Wolters Kluwer 2016, s. 901-903; wyroki NSA: z dnia 30 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 451/08, LEX nr 526493; z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2059/09, LEX nr 953021, z dnia 11 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 596/15, LEX nr 1733578, z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II FSK 1670/12, LEX nr 1518885, z dnia 24 marca 2015 r., sygn. akt II FSK 500/13, LEX nr 1774442, z dnia 25 kwietnia 2014 r., sygn. akt II FSK 1276/12, LEX nr 1481471,

Z art. 170 Ppsa wynika z kolei, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Z przepisów tych więc wynika, że oceną prawną zawartą w prawomocnym wyroku związany jest nie tylko organ i Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznający sprawę, ale także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną (vide: wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I FSK 670/14, CBOSA).

Na wstępie należy wskazać, że zarówno organ administracji, jak i Sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązani są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Tym samym powoływanie przez Sąd I instancji poglądów zawartych w uzasadnieniach wyroków o sygn. akt I SA 2368/03, I SA/Wa 1549/09 i I OSK 501/11 i polemikę z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2013 r. należy uznać za niedopuszczalną. Jednak w okolicznościach danej sprawy nie miało to wpływu na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie prawidłowo bowiem Sąd I instancji ustalił, że stan faktyczny sprawy uległ istotnej zmianie w stosunku do stanu, na podstawie którego wydany został poprzedni wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, tj. wyrok z dnia 8 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1915/12.

Przede wszystkim należy wskazać, że w dacie wydania wyroku postępowanie cywilne było zawieszone. W międzyczasie w granicach tej samej sprawy ustalone zostało, że Sąd Apelacyjny w Warszawie I Wydział Cywilny postanowieniem z dnia 29 marca 2012 r., sygn. akt ACz 523/12 uchylił postanowienie Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2012 r., sygn. akt XXIV C 1405/08 i wniosek o zawszenie postępowania przekazał Sądowi Okręgowemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto postanowieniem z dnia 1 października 2013 r. w sprawie sygn. akt I ACz 1657/13 Sąd Apelacyjny w Warszawie I Wydział Cywilny zmienił postanowienie Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 24 maja 2013 r. sygn. akt XXIV C 1405/08 i oddalił wniosek o zawieszenie postępowania o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Sąd Apelacyjny stwierdził, że rozstrzygniecie sprawy o rozwiązaniu umowy użytkowania wieczystego nieruchomości położonej przy ul. [...] w Warszawie będzie miało wpływ na wynik postępowania administracyjnego. Decyzja o przekształceniu ma charakter konstytutywny, a więc dopiero gdy staje się ostateczna, następuje przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności i z tą chwilą dochodzi do przekształcenia stosunku prawno-rzeczowego. Prawo użytkowania wieczystego musi istnieć nie tylko w dacie złożenia wniosku, lecz także w momencie wydawania decyzji o przekształceniu tego prawa.

W tym miejscu należy wskazać na przepis art. 365 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego ( Dz. U. z 2016 r., poz. 1822 ze zm. – dalej "Kpc"), zgodnie z którym zapadłe w postępowaniu cywilnym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego jest przepisem wyznaczającym zakres res iudicata, a zatem zakres obowiązku respektowania rozstrzygnięcia sądu powszechnego przez "inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej". Pomimo ulokowania w ustawie innej niż Ppsa, art. 365 § 1 Kpc powinien być stosowany bezpośrednio także przez sądy administracyjne, bowiem m.in. tego typu sądy są adresatami normy zawartej w tym przepisie. Ratio legis art. 365 § 1 Kpc polega na tym, że przepis ten gwarantuje zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć wzajemnie ze sobą sprzecznych, co byłoby nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (por. wyroki NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1054/08; z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt II FSK 1116/14 i z dnia 27 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 939/14, CBOSA).

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo zaaprobował stanowisko organów, które zawiesiły postępowanie administracyjne na podstawie art. 97 § 4 Kpa.

Z uwagi na powyższe niezasadne są zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 153, 170 Ppsa i art. 365 § 1 Kpc.

W świetle powyższych rozważań, ponieważ Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ani też przepisów ustawy Kodeks postepowania cywilnego, skargę kasacyjną należało oddalić jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, na mocy art. 184 Ppsa.

.