Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 71/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 84, art. 84a, art. 45 ust. 2,
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z Z. z dnia [...] r. nr. [...]; 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżącego kwotę 997 zł ( słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 27 marca 2020 r. J. B. i R.B. (dalej wnioskodawcy) zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. o zbadanie wykonywanych prac budowalnych przy budowie budynku mieszkalno- handlowego przy ulicy [...] w Z. Podnieśli, że podczas wykonywania prac związanych z utwardzeniem podłoża był ogromny hałas i wibracja, która wpływała niekorzystnie na ich dom.

W piśmie z dnia 7 kwietnia 2019 r. wnioskodawcy doprecyzowali, iż wnieśli o sprawdzenie czy wykonywane prace budowlane były zgodne z projektem budowlanym oraz czy sposób ich wykonania (przy użyciu ciężkich maszyn budowlanych powodujących nadmierny hałas i wibracje) był zasadny.

Pismem z dnia 29 maja 2019 r. organ powiatowy powiadomił o planowanych na dzień 1 lipca 2020 r. oględzinach na terenie placu budowy, z których został sporządzony protokół i szkic sytuacyjny położenia budowanego budynku oraz dokumentacja zdjęciowa. Do akt sprawy dołączono zdjęcie tablicy informacyjnej oraz kserokopie dziennika budowy nr "1" wydanego w dniu 24 kwietnia 2019 r. Organ stwierdził, że inwestycja na przedmiotowych działkach na obecnym etapie prowadzona jest zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym.

W piśmie z dnia 21 sierpnia 2020 r. wnioskujący wnieśli zarzuty w sprawie, podnosząc, iż istnieją rozbieżności w datach wykonania poszczególnych robót, a zapisach w dzienniku budowy.

Decyzją nr [...] z dnia [...] r., przywołując w podstawie prawnej art. 104 oraz art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego do Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. umorzył postępowanie w sprawie. Organ przedstawił dotychczasowe postępowanie oraz poczynione ustalenia a następnie, wskazał na treść § rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, wskazał jaki jest cel prowadzenia dziennika budowy oraz odwołał się do zadań kierownika budowy, który nie musi przebywać na budowie, prowadzonej sposobem gospodarczym, w sposób ciągły. Następnie przywołując art. 84 i art. 84a ust. 1 ustawy Prawo budowalne stwierdził, że na tym etapie budowy nie dopatrzono się istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, a stąd organ nie znajduje podstaw do ingerencji. Stąd też na podstawie art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego umorzył postępowanie w sprawie.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli wnioskujący o jego wszczęcie, domagając się uchylenia decyzji organu pierwszej instancji jako naruszającej prawo. Podkreślono, że w postępowaniu nie uwzględniono zgłoszonej uciążliwości robót budowlanych wykonywanych w dniach 26 i 27 marca 2020 r., nie odniesiono się do rozbieżności w datach wykonywania poszczególnych robót w zapisach w dzienniku budowy, a rzeczywistym czasem ich wykonania.

Podkreślili, że z uwagi na bliskie sąsiedztwo prowadzone "roboty budowlane i użyte maszyny mogą w przyszłości spowodować uszkodzenia typu pęknięcia naszego domu". Pomimo podniesienia, że w dzienniku budowy nie wpisano wszystkich wykonywanych robót budowlanych, organ nie uwzględnił tego, a nadto nie załatwił zgłoszonej uciążliwości robót budowlanych wykonywanych w marcu 2019r. Pomimo, iż w zatwierdzonym projekcie budowlanym jeden z załączników informuje: "roboty budowlane wykonywać ostrożnie z uwagi na bliskie sąsiedztwo budynku mieszkalnego" wykonywane w marcu 2019 r. roboty budowlane były bardzo uciążliwe. Podkreślili też wpisanie robót budowlanych w dzienniku budowlanym z niewłaściwą datą. Poinformowali, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem (powinno być wyrokiem) z dnia 31 sierpnia 2020 r. uchylił decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania organ odwoławczy stwierdził, że instytucja umorzenia postępowania uregulowana została w art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego, który w § 1 stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w całości lub w części.

W ocenie organu odwoławczego decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa, wydana została zgodnie z procedurą administracyjną a także przepisami Prawa budowlanego. W odpowiedzi na zarzuty odwołujących, iż w dzienniku budowy nie zgadzają się z rzeczywistymi daty wykonanych robót budowlanych, organ pierwszej instancji przeprowadził postepowanie wyjaśniające. Wykazano, że prace na przedmiotowej działce prowadzone są na podstawie decyzji Starosty Z. nr [...] z dnia [...] r. Prowadzony jest dziennik budowy nr [...] wydany w dniu [...] r., jest kierownik budowy a wykonywane roboty wpisane są w dzienniku budowy. Organ załączył do akt sprawy kserokopię dziennika budowy, podkreślając, iż jest to jeden z najistotniejszych dokumentów dotyczących przebiegu robót budowlanych. Z mocy art. 45 Prawa budowlanego stanowi on urzędowy dokument przebiegu robót budowanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku ich prowadzenia. Treść dziennika budowy korzysta z domniemania prawdziwości zawartych tam danych. Organ nie może zatem dowolnie dowodu odrzucić bez przeprowadzenia dowodu przeciwnego, dowodu przeciwko jego treści. Dopiero przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dziennika budowy jako dokumentu urzędowego może podważyć domniemanie prawdziwości zawartych tam danych.

W niniejszej sprawie sedno sprawy sprawy sprowadza się do oceny wiarygodności wpisów dat wykonanych robót budowlanych do dziennika budowy. Odwołujący ograniczyli się jedynie do negowania prawdziwości wpisów w dzienniku budowy nie wykazując jednak, żadnych konkretnych okoliczności, ani dowodów na to, że ustalony przez organy stan faktyczny nie odpowiada zapisom dziennika. Nie został zatem skutecznie przeprowadzony przeciwdowód w stosunku do treści zawartych w nim wpisów, a stąd organ obowiązany jest stwierdzić, że dokonane w dzienniku budowy wpisy odpowiadają zakresowi wykonanych robót budowlanych, w datach wskazanych w dzienniku. Z całości zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż na obecnym etapie inwestycja prowadzona jest zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym.

Podkreślając, iż organy orzekają według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydawania decyzji organ dodał, że jest związany decyzją Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. utrzymującą w mocy decyzję nr [...] z dnia [...]r. Starosty Z. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, która choć uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 sierpnia 2020 r. to nadal pozostaje w obrocie prawnym, wobec nieprawomocności tego wyroku. Wobec powyższego należało orzec jak w sentencji.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła, reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, J. B. (skarżąca). Zaskarżonej decyzji zarzuciła rażące naruszenie:

- art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niepodjęcie podstawowych czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, pozwalających na ustalenie rzeczywistego czasu i zakresu prowadzonych prac oraz ich zgodności z wpisami zawartymi w dzienniku budowy, polegających w szczególności na przesłuchaniu kierownika budowy na okoliczność rzetelności wpisów w dzienniku budowy oraz porównaniu ich z fakturami za materiały i robociznę,

- art. 8 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 7 § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy...., poprzez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa w szczególności przez ustalenie rzetelności wpisów w dzienniku budowy w sytuacji, gdy są one nieczytelne,

- art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez działanie sprzeczne z zasadą czynnego udziału stron w każdym stadium postępowania polegające na braku odniesienia się do wniosków zawartych w piśmie z dnia 3 sierpnia 2020 r.

- art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 45a ust. 1 pkt 3 lit.a ustawy Prawo budowlane poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy polegającego na stwierdzeniu okoliczności, iż inwestor przystąpił do robót budowlanych mimo braku aktualnej tablicy informacyjnej,

- art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowanego poprzez brak wyjaśnienia okoliczności dotyczących sposobu budowy oraz jego wpływu na nieruchomość skarżącej.

Uwzględniając powyższe skarżąca wniosła uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego w Z. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca rozwinęła postawione zarzuty podkreślając, iż organ nie podjął podstawowych czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę, zważył co następuje :

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2019 r. , poz. 2325 ze zm.) tylko stwierdzenie, iż gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może to skutkować, w myśl pkt 1 a, b, c. cytowanego przepisu, uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej zgodnie ze wskazanymi normami Sąd doszedł do przekonania, iż skargę należało uwzględnić, aczkolwiek nie z powodów w niej wskazanych.

W niniejszym przypadku inwestorzy na podstawie decyzji Starosty Z. z dnia z dnia [...] r. zatwierdzającej projekt budowany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalno- handlowego na działce przy ulicy [...] w Z. , utrzymanej w mocy decyzją Wojewody Śląskiego z dnia [...] r., rozpoczęli przedmiotową budową. W dniu [...]r. wydany został dziennik budowy nr [...]., w którym wpisywane były kolejno wykonywane roboty budowlane. Z mocy art. 45 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333) dziennik budowy jest urzędowym dokumentem, obrazującym przebieg robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywanych robót. Zgodnie z art. 76 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo potwierdzone. Zgodnie z ust. 3 art. 45 Prawa budowlanego za prowadzenie dziennika budowy odpowiada kierownik budowy, a przed rozpoczęciem robót inwestor występuje o wydanie i ostemplowanie dziennika budowy. Inwestor dopełnił powyższych obowiązków, a tym samym treść dziennika budowy, jako dokumentu urzędowego, korzysta z domniemania prawdziwości zawartych tam danych. Organ administracji nie może zatem dowolnie odrzucić, bez przeprowadzenia dowodu przeciwnego, istnienia faktu stwierdzonego w dokumencie urzędowym. Dopiero przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dziennika budowy jako dokumentu urzędowego może podważyć domniemanie prawdziwości zawartych tam danych. Będzie to możliwie m.in. w sytuacji, gdy dziennik budowy nie jest prowadzony w sposób zgodny z wymogami określonymi w tym zakresie w ustawie oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia (Dz. U. Nr 108, poz. 953).

W niniejszej sprawie skarżący zakwestionowali wiarygodność wpisów dokonanych w dzienniku budowy w zakresie dat wykonanych robót budowlanych. W swych zarzutach ograniczyli się jedynie do negowania prawdziwości wpisów w dzienniku budowy nie wykazując jednak, żadnych konkretnych okoliczności, ani dowodów na to, że ustalony przez organy stan faktyczny nie odpowiada faktycznym zapisom w dzienniku budowy. Nie został zatem skutecznie przeprowadzony przeciwdowód w stosunku do treści zawartych w nim wpisów, a stąd organ obowiązany był stwierdzić, że dokonane w dzienniku budowy wpisy odpowiadają zakresowi wykonanych robót budowlanych, w datach wskazanych w dzienniku.

Jednak stan sprawy uległ zmianie w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 822/19, którym uchylono decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji udzielającą pozwolenia na budowę i zatwierdzającą projekt budowlany. Pomimo, iż organ odwoławczy zauważył, ten fakt, to jednak nie uwzględnił tego w toku niniejszego postępowania. Wprawdzie na etapie postępowania odwoławczego (decyzja organu drugiej instancji z dnia [...]r.) powyższy wyrok nie był jeszcze prawomocny, gdyż stał się prawomocny z dniem 13 listopada 2020 r., to jednak faktu tego organ odwoławczy nie mógł skwitować stwierdzeniem, iż nadal pozostaje związany decyzją Wojewody Śląskiego gdyż nadal pozostaje ona w obrocie prawnym.

Wprawdzie słuszne było stwierdzenie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż decyzja Wojewody Śląskiego nadal pozostaje w obrocie prawnym, gdyż nieprawomocny wyrok sądu administracyjnego nie wywiera jeszcze skutku w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu lub czynności (Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Wyd. Lexis Nexis, Wyd. 1, str. 487 oraz R. Hauser, Dodatkowe elementy wyroku, artykuł Rzeczpospolita 2004/3/22/LEX nr 42667/1).

Jednak organ nie uwzględnił treści art. 152 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do jego brzmienia - w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. Zatem uchylenie decyzji przez nieprawomocny wyrok na gruncie wymienionego przepisu nie oznacza wprawdzie, że decyzja taka przestaje istnieć w obrocie prawnym, ale powoduje, że od tego momentu nie wywołuje ona skutków procesowych i materialnych, a stan ten trwa do chwili uprawomocnienia się wyroku.

Tak więc w tym przypadku organ winien wstrzymać się do czasu uprawomocnienia się wyroku, a następnie rozpatrzyć sprawę z uwzględnieniem nowego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Przedstawione powyżej rozważania przemawiają za koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, jak również decyzji ją poprzedzającej.

Mając powyższe na uwadze zaskarżoną decyzję należało uchylić na podstawie art. 145 ( 1 pkt. 1 lit.a i lit.c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach obejmujących wpis od skargi (500,00 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika (480,00 zł) i opłata skarbowa (17zł) orzeczono na wniosek strony skarżącej na podstawie art. 200, 205 i 209 cytowanej ustawy, a także a także § 14 ust. 1 pkt 1 lit.c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.jedn. Dz.U. 2018 r. poz. 265).

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ orzekający będzie miał na uwadze powyżej poczynione uwagi, uwzględni w pierwszej kolejności fakt, że wskutek wymienionego powyżej wyroku wyeliminowane zostało pozwolenie na budowę przedmiotowego budynku mieszkalno- handlowego, a wobec rozpoczęcia inwestycji postępowanie w zakresie doprowadzenia jej do stanu zgodnego prawem powinien przeprowadzić organ nadzoru budowlanego, uwzględniając przy tym stanowisko skarżących podnoszone w toku niniejszego postępowania.

Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów w trybie przewidzianym w art. art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), albowiem w związku z intensyfikacją rozwoju epidemii przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.