Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 1592/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6339 Inne o symbolu podstawowym 633
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...
Powołane przepisy: article: art. 144 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2008 nr 69 poz 415
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - tekst jednolity
article: art. 3 § 2 pkt 7, art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędziowie: sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) sędzia NSA Monika Nowicka Protokolant asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu Kieleckiego i Starosty Kieleckiego na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 30 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Ke 356/10 w sprawie ze skargi Starosty Kieleckiego i Powiatu Kieleckiego na zlecenie Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie opracowania kompleksowego programu naprawczego postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania. 2. zasądzić od Wojewody Świętokrzyskiego na rzecz Starosty Kieleckiego kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 30 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 356/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach odrzucił skargę Starosty Kieleckiego i Powiatu Kieleckiego na zlecenie Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie opracowania kompleksowego programu naprawczego.

W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] Wojewoda Świętokrzyski, działając na podstawie art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w związku z istotnymi uchybieniami popełnionymi przy przeprowadzaniu konkursu na stanowisko Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w Kielcach (PUP), zlecił Staroście Kieleckiemu opracowanie kompleksowego programu naprawczego i jego przedstawienie w terminie nie dłuższym niż 1 miesiąc od dnia otrzymania wezwania. Program naprawczy powinien obejmować zakres czynności wraz z ich harmonogramem, zmierzających do zatrudnienia na stanowisku Dyrektora PUP w Kielcach osoby spełniającej wszystkie wymagania kwalifikacyjne określone w art. 9 ust. 5 powołanej ustawy. W przypadku niedopracowania lub niewdrożenia w/w programu naprawczego Wojewoda Świętokrzyski zapowiedział możliwość wystąpienia do sądu ze skargą na bezczynność na podstawie art. 114 ust. 2 ustawy.

W dniu [...] kwietnia 2010 r. Starosta Kielecki wezwał Wojewodę Świętokrzyskiego do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie zlecenia z dnia [...] kwietnia 2010r. jako wydanego bez podstawy faktycznej i prawnej.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na zlecenie Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] kwietnia 2010 r., Starosta Kielecki i Powiat Kielecki podnieśli, że czynności kontrolne, o których mowa w art. 111 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy związane były z postępowaniem nadzorczym wobec Starosty Kieleckiego zakończonym zaleceniem z dnia [...] stycznia 2010 r. Zalecenie to również zostało zaskarżone do sądu administracyjnego. Skarżący wskazał, że zlecenie z dnia [...] kwietnia 2010 r. nie zawiera ustaleń, co do istotnych uchybień w stwierdzonych w Powiatowym Urzędzie Pracy w realizacji zadań ustawowych, choć tylko takie stanowią w myśl art. 114 ust. 1 w/w ustawy przesłankę żądania opracowania programu naprawczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach odrzucając powyższą skargę stwierdził, że zlecenie przez Wojewodę Świętokrzyskiego w oparciu art. 114 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy Powiatowi Kieleckiemu opracowania kompleksowego programu naprawczego i jego przedstawienie w terminie 1 miesiąca nie jest aktem nadzoru w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 7 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie kreuje bowiem nowego stanu prawnego. Świadczy o tym, w ocenie Sądu I instancji, regulacja zawarta w ust. 2 art. 114 ustawy o promocji, zgodnie z którą w przypadku niewyznaczenia przez jednostkę samorządu terytorialnego wykonawcy zastępczego w terminie, o którym mowa w ust. 1, lub nieopracowania lub niewdrożenia kompleksowego programu naprawczego, wojewoda może wystąpić do sądu administracyjnego ze skargą na bezczynność jednostki podlegającej nadzorowi lub kontroli. Oznacza to, że zlecenie opracowania programu naprawczego może zostać wymuszone przez wojewodę jedynie w drodze skargi do sądu administracyjnego na bezczynność jednostki samorządu terytorialnego. Zlecenie takie nie ma charakteru władczego i jako takie nie mieści się w katalogu aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 ust. 7 P.p.s.a.).

W ocenie WSA, w świetle powyższego zaskarżone zlecenie nie należy również do aktów podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. Przepisy te wskazują jako przedmiot skargi akty kończące postępowanie w określonej sprawie i stanowiące władcze rozstrzygnięcie organu wobec podmiotu usytuowanego na zewnątrz danej jednostki administracyjnej. Wydany w indywidualnej sprawie akt z art. 3 § 2 pkt 4 stwierdza obowiązek wynikający z przepisów prawa, kształtując sytuację prawno-materialną strony i wywołując w jej sferze prawnej skutek w postaci powinności wykonania nałożonego obowiązku pod rygorem wszczęcia egzekucji administracyjnej. Aby czynność zakwalifikować do ustawowego pojęcia aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, dany akt lub czynność powinna ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) uprawnienia lub obowiązku określonego przepisami prawa administracyjnego. Musi więc istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem, a potwierdzeniem (oraz ich odmowami) a możliwością realizacji uprawnienia lub obowiązku, wynikającego z przepisu prawa. Zaskarżone zlecenie, dotyczące opracowania kompleksowego programu naprawczego stanowi wezwanie do usunięcia uchybień w realizacji zadań ustawowych i nie posiada podanych wyżej cech aktu zaskarżalnego do sądu administracyjnego. Ponadto niewykonanie przedmiotowego zlecenia nie stanowi podstawy do wszczęcia egzekucji administracyjnej.

W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną podnieśli, że zaskarżone "zlecenie" zawiera jednostronne i władcze polecenie określonego zachowania się, w zakreślonym terminie, w sprawie z zakresu administracji publicznej. Ze sposobu sformułowania "zlecenia" wynika, że organ nadzoru nie dokonał jedynie przypomnienia o obowiązujących przepisach lecz stwierdził, że "nastąpiły istotne uchybienia w realizacji zadań ustawowych" oraz wskazał czynność jaka ma być podjęta i termin jej wykonania. Ponadto WSA pominął, iż ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy rozdziela czynności kontrolne (art. 111) od czynności nadzorczych (art. 114 ust. 1 i 2).

W ocenie wnoszących skargę kasacyjną forma, tryb wydania oraz treść "zlecenia" spełnia także wszystkie cechy czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł Starosta Kielecki i Powiat Kielecki, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 9 ust. 5, art. 10 ust. 1 pkt 2, art. 111, art. 114 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.), art. 2 ust. 3, art. 8 ust. 2, art. 34 ust. 1, art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), art. 45 ust. 1, art. 171 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, a także art. 3 § 2 pkt 4 i 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.";

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 51, art. 58 § 1 pkt 1 i 6, art. 90 § 1, art. 3 § 2 pkt 4 i 7, art. 111 § 1, art. 141 § 4, art. 146 § 1 oraz art. 148 P.p.s.a.

W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną podnieśli, że zaskarżone "zlecenie" zawiera jednostronne i władcze polecenie określonego zachowania się, w zakreślonym terminie, w sprawie z zakresu administracji publicznej. Ze sposobu sformułowania "zlecenia" wynika, że organ nadzoru nie dokonał jedynie przypomnienia o obowiązujących przepisach lecz stwierdził, że "nastąpiły istotne uchybienia w realizacji zadań ustawowych" oraz wskazał czynność jaka ma być podjęta i termin jej wykonania. Ponadto WSA pominął, iż ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy rozdziela czynności kontrolne (art. 111) od czynności nadzorczych (art. 114 ust. 1 i 2).

W ocenie wnoszących skargę kasacyjną forma, tryb wydania oraz treść "zlecenia" spełnia także wszystkie cechy czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Świętokrzyski wniósł o jej oddalenie, podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Zakres kognicji sądów administracyjnych określa art. 3 § 2 P.p.s.a. Obejmuje on poza wyjątkami całokształt działalności administracji publicznej w sprawach indywidualnych oraz akty o charakterze ogólnym, w tym przepisy powszechnie obowiązujące organów samorządu terytorialnego, a także akty nadzoru rządowego nad działalnością samorządu terytorialnego, chyba że ta ustawa lub ustawa szczególna przewiduje wyłączenia. W pkt 5-7 § 2 art. 3 ustawy zostało zdefiniowane jakie akty podlegają zaskarżeniu do sądów administracyjnych, tj. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego podejmowane w zakresie administracji publicznej oraz akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy należało dokonać analizy czy zlecenie Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] kwietnia 2010 r. opracowania kompleksowego programu naprawczego mieści się w grupie aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. i czy podlega ono kognicji sądów administracyjnych.

Z art. 114 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wynika, że jeżeli w wyniku przeprowadzonych czynności nadzoru zostały ujawnione istotne uchybienia w realizacji zadań ustawowych, wojewoda może zlecić jednostce samorządu terytorialnego opracowanie kompleksowego programu naprawczego lub wezwać jednostkę samorządu terytorialnego do wyznaczenia wykonawcy zastępczego w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia otrzymania wezwania (ust. 1).

Ustęp 2 powołanego przepisu stanowi, że w przypadku niewyznaczenia przez jednostkę samorządu terytorialnego wykonawcy zastępczego w terminie, o którym mowa w ust. 1, lub nieopracowania lub niewdrożenia kompleksowego programu naprawczego, wojewoda może wystąpić do sądu administracyjnego ze skargą na bezczynność jednostki podlegającej nadzorowi lub kontroli.

Zarówno umiejscowienie tych jednostek redakcyjnych (w rozdziale 19 "Nadzór i kontrola") jak i fakt, iż zlecenie opracowania kompleksowego programu naprawczego odbywa się w ramach czynności nadzoru jednoznacznie wskazują, na to, iż zaskarżony akt (zlecenie) jest czynnością nadzoru, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. Ponadto, zasadnym jest twierdzenie, iż skoro organ nadzoru może wystąpić ze skargą na bezczynność w trybie art. 114 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w zw. z art. 149 P.p.s.a., a Sąd w tym postępowaniu może zobowiązać organ do wydania aktu bądź czynności to tym bardziej może badać w innym postępowaniu – czy dany akt lub czynność został wydany zgodnie z przepisem prawa.

Zwrócić należy również uwagę na art. 85 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, z którego wynika ogólna reguła umożliwiająca zaskarżenie rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczącego powiatu. Reguła ta nie podlega ograniczeniu w art. 114 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Przepis ten nie wyłącza możliwości zaskarżenia zlecenia opracowania programu naprawczego, a zatem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego starosta może wystąpić do sądu administracyjnego ze skargą na takie rozstrzygnięcie w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia.

Ponadto art. 9 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, enumeratywnie wymienia zadania samorządu powiatu w zakresie polityki rynku pracy. Do zadań tych należy m. in. powoływanie dyrektora powiatowego urzędu pracy wyłonionego w drodze konkursu. Czynności te są zadaniami własnymi samorządu, a zatem także ma do nich zastosowanie art. 85 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Skoro art. 85 przewiduje skargę do sądu administracyjnego na stanowisko zajęte przez Prezesa Rady Ministrów to tym bardziej - zgodnie z regułą wnioskowania a maiori ad minus - nie jest wyłączona spod tej kognicji kwestia kontroli zlecenia wydanego przez Wojewodę Świętokrzyskiego.

Zasadnie podnoszą wnoszący skargę kasacyjną, że zaskarżone postanowienie narusza art. 45 ust. 1 oraz art. 171 Konstytucji RP. Zgodnie bowiem z art. 171 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi wyłącznie z punktu widzenia legalności. Przepis ten jest konsekwencją zasady, że samorząd jest samodzielny, a samodzielność ta podlega ochronie sądowej, o czym stanowi art. 165 ust. 2 Konstytucji RP.

Interpretacja ta znajduje potwierdzenie w wykładni systemowej analizowanych rozwiązań prawnych. Pogląd o braku zaskarżalności do sądu administracyjnego przedmiotowego zlecenia byłby nie do pogodzenia z konstytucyjnymi zasadami samodzielności powiatu i jego sądowej ochrony (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP), a także byłby sprzeczny z regulacją art. 2 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie powiatowym. Przekreślałby również wyrażoną w art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (Dz. U. 1994 nr 124 poz. 607) oraz w art. 2 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym, zasadę sądowej ochrony samodzielności powiatu. Samodzielność powiatu, nie może być oczywiście traktowana jako niczym nieskrępowane wykonywanie jej uprawnień publicznoprawnych. Samodzielność ta podlega ograniczeniom określonym ustawowo, jednakże brak możliwości sądowej ochrony uprawnień powiatu, wykraczałby poza dopuszczalne ograniczenia. Gdyby przyjąć odmienne stanowisko, przekreślałoby to nie tylko konstytucyjnie gwarantowaną samodzielność powiatu, ale także samą istotę samorządności terytorialnej.

Powyższe doprowadziło do naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi z powodu niedopuszczalności drogi sądowej, podczas gdy była ona dopuszczalna jako wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a.

Wobec powyższego zaskarżone postanowienie należało uchylić, na podstawie art. 185 §1 P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.