Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1128/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 80 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3040/15 w sprawie ze skargi K.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 19 stycznia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K.R. (dalej jako "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z [...] sierpnia 2015 r. w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z 21 listopada 2013 r. J.W. (dalej jako "inwestor") zwrócił się do Wójta Gminy Garwolin o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie instalacji do zbiórki, przetwarzania i zagospodarowania odpadów na działkach nr [...]/1 i [...]/2 położonych w miejscowości L.

Decyzją z [...] maja 2015 r. Wójt Gminy Garwolin ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowego przedsięwzięcia.

Odwołanie od tej decyzji wniosła skarżąca.

Decyzją z [...] sierpnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniała żadna przesłanka uniemożliwiająca wydanie decyzji środowiskowej.

W ocenie Kolegium, postępowanie z udziałem społeczeństwa zostało przeprowadzone prawidłowo. Ponadto w ramach postępowania przeprowadzono ocenę oddziaływania danego przedsięwzięcia na środowisko w szczególności na podstawie raportu o oddziaływaniu przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko. W ocenie Kolegium, raport jest zgodny z zakresem wyznaczonym w postanowieniu Wójta Gminy Garwolin z 15 stycznia 2014 r. Z raportu wynika, że przedsięwzięcie nie będzie miało negatywnego wpływu na stan środowiska przy zachowaniu zaleceń zawartych w raporcie. Gospodarka wodno-ściekowa nie będzie miała negatywnego wpływu na wody gruntowe. Emisja pyłów i gazów do powietrza nie spowoduje na terenie przyległym, występowania stężenia przekraczającego wielkości dopuszczalne, które ustawodawca ustalił na poziomie nie stwarzającym zagrożenia dla ludzi, zwierząt, roślinności i całego środowiska. Hałas emitowany przez zakład nie będzie przekraczał dopuszczalnych norm. Raport zawiera także charakterystykę środowiska objętego oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia oraz określa przewidywane oddziaływanie na środowisko zarówno w fazie budowy, w fazie eksploatacji jak i w fazie likwidacji przedsięwzięcia. Raport ma charakter kompleksowy i odnosi się do wszystkich potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją przedsięwzięcia oraz wskazuje, jakie w tym zakresie obowiązują standardy ochrony środowiska oraz czy zamierzone przedsięwzięcie mieści się w ich ramach. Zdaniem Kolegium, wydając decyzję środowiskową poprzedzoną przeprowadzeniem oceny oddziaływania na środowisko organ I instancji kierował się kryteriami określonymi w art. 80 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r. poz. 1235, dalej jako "ustawa środowiskowa"). Organ odwoławczy wskazał ponadto, że w sprawie miał zastosowanie art. 74 ust. 3 ustawy środowiskowej w związku z art. 49 k.p.a.

Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania ani z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Sąd I instancji nie podzielił zarzutu, że błędnie ustalono obszar oddziaływania obiektu ograniczając do granic działek [...]/1 i [...]/2 z pominięciem sąsiadów i przylegającego do tych działek terenu objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy Garwolin, który nie przewiduje tego typu działalności. Zgodnie z obowiązującym planem miejscowym, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Garwolin Nr VI/33/3007 z 11 czerwca 2007 r. (Dz.Urzęd.Woj. Mazowieckiego Nr 190, poz. 5329), przedsięwzięcie realizowane na działkach nr ew. [...]1 i [...]2 znajduje się na terenie wyłączonym z zakresu obowiązywania powyższego planu miejscowego. Zdaniem Sądu I instancji, organ dokonał oceny zgodności planowanego przedsięwzięcia z planem miejscowym. Sąd I instancji nie podzielił także zarzutu, że lokalizacja przedsięwzięcia jest niezgodna z prawem, burzy ład przestrzenny, zanieczyszcza środowisko życia ludzi, niszczy estetykę krajobrazu, blokuje i unicestwia plany inwestycyjne i rozwojowe sąsiadów, obniża wartość ich majątków oraz doprowadza do niekorzystnego rozporządzenia ich mieniem. Obowiązek stwierdzenia zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami planu miejscowego planu istnieje tylko, gdy plan ten został uchwalony. Zdaniem Sądu I instancji, w tej sprawie nie miało znaczenia, funkcjonalne i fizyczne związanie planowanego przedsięwzięcia z terenem objętym planem. Bez znaczenia są także moce przerobowe przedsiębiorstwa dotyczące gospodarki odpadami w tym niebezpiecznymi, określone w decyzji Starosty Garwolińskiego z [...] marca 2013 r.

Zdaniem Sądu I instancji, organy obu instancji prawidłowo ustaliły obszar oddziaływania planowanego przedsięwzięcia uznając za strony niniejszego postępowania nie tylko osoby (podmioty) legitymujące się tytułem prawnym do nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem przedsięwzięcia, ale także do nieruchomości położonych w zasięgu ewentualnego jego oddziaływania. W toku postępowania wyjaśniającego nie wykazano, żeby choroby opisane w skardze były wynikiem działalności gospodarczej prowadzonej przez inwestora. Przy wydawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach bada się możliwość realizacji planowanego przedsięwzięcia w zakresie odnoszącym się do zasad ochrony środowiska przed nadmiernym i negatywnym oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia, lecz nie dokonuje się analizy okoliczności związanych ze spadkiem wartości nieruchomości sąsiednich.

W ocenie Sądu I instancji, w tej sprawie nie zaistniała żadna przesłanka uniemożliwiająca wydanie pozytywnej decyzji środowiskowej. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym postępowanie z udziałem społeczeństwa zostało przeprowadzone prawidłowo. Ponadto, w ramach postępowania przeprowadzono ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w oparciu o treść raportu. Sąd I instancji odniósł się szczegółowo to treści raportu i wniosków z niego płynących. Ponadto podkreślił, że kontroluje ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organy w trakcie postępowania administracyjnego, ale sam nie dokonuje takich ustaleń. Zdaniem Sądu I instancji, decyzja środowiskowa była opiniowana i uzgadniana przez właściwe organy specjalistyczne, które analizowały jej treść.

Odnosząc się do treści opinii prawnej złożonej przez skarżącą i sporządzonej przez niewskazanego w jej treści autora, Sąd I instancji wyjaśnił, że w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że skarżąca w dniu 18 sierpnia 2015 r. w uwagach do protokołu zarzuciła utrudnienie dostępu do akt oraz, że wniosek skarżącej o wydanie kserokopii dokumentów zostanie załatwiony w odrębnym postępowaniu.

Skargą kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca.

Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Po pierwsze, zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła naruszenie prawa procesowego, które daje podstawę do wznowienia postępowania, a jednocześnie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. "art. 145 § 1 pkt 1b) i pkt 1c)" p.p.s.a. W ocenie skarżącej, została pozbawiania możliwości udziału w postępowaniu odwoławczym, a decyzja wydana w tym postępowaniu została wydana z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a., ponieważ uniemożliwiono jej czynny udział w postępowaniu odwoławczym, a w szczególności naruszono prawo wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Ponadto doszło do naruszenia art. 73 § 1 k.p.a. przez bezprawną i nieuzasadnioną odmowę uwzględnienia wniosku o wydanie jej (odpłatnie) kserokopii dokumentów z akt sprawy. Mogło mieć to istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uniemożliwiło skarżącej skuteczne podnoszenie zarzutów w przedmiocie uwarunkowań środowiskowych przedsięwzięcia. Dokumenty, z których skarżąca chciała sporządzić kserokopie, były bardzo obszerne i miały specjalistyczną, skomplikowaną treść, co w rezultacie doprowadziło do tego, że skarżąca bez własnej winy nie mogła brać udziału w postępowaniu odwoławczym.

Po drugie, skarżąca zarzuciła naruszenie innych przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ sprawy – art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a. Skarżąca wskazała, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przez brak podjęcia wszystkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy i dokonanie przez organy błędnych ustaleń faktycznych, bez należytego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w rezultacie braku uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

Po trzecie, skarżąca zarzuciła także naruszenia art. 8 oraz art. 11 k.p.a. w związku z art. 85 ust. 2 pkt 1a) ustawy środowiskowej. Zdaniem skarżącej, organy nie wyjaśniły w sposób przekonujący, pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa i dlaczego pozostawiły w obrocie prawnym decyzję, której wykonanie wywoła katastrofalne skutki dla miejscowego środowiska i dla zdrowia oraz życia mieszkańców L. Ponadto organy nie wyjaśniły, dlaczego zezwoliły na rozwój przedsiębiorstwa gospodarującego odpadami wraz z magazynami odpadów, które już dokonało bardzo dużej degradacji środowiska w miejscowości [...].

Po czwarte, skarżąca zarzuciła naruszenie art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej. Zdaniem skarżącej, organ wydał decyzję środowiskową bez stwierdzenia zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pomimo że taki plan istnieje i obejmuje trzy działki, na których zorganizowane jest przedsiębiorstwo inwestora (działki nr [...], nr [...]/1 i nr [...]/2). W rzeczywistości przedsięwzięcie polegające na rozbudowie instalacji na działkach nr [...]1 i nr [...]2 jest realizowane także na działkach stanowiących jedną gospodarczą całość.

Po piąte, naruszenie art. 2 i art. 5 Konstytucji RP przez nieuwzględnienie przy wydawaniu decyzji i wyroku w niniejszej sprawie zasady demokratycznego państwa prawa, zasady sprawiedliwości społecznej oraz zasady zrównoważonego rozwoju, przez co wydane decyzje i wyrok powinny zostać uchylone.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.

Po pierwsze, nie jest zasadny zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji przepisów "art. 145 § 1 pkt 1b i pkt 1c" p.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a. i art. 73 § 1 k.p.a. w zakresie braku umożliwienia skarżącej czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym, a w szczególności możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów w tej sprawie. W tym przypadku skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 2997/12, Lex nr 1579468. Wynika z niego, że właściwy organ administracji publicznej nie ma obowiązku wykonywania i to nawet odpłatnie, kserokopii dokumentów zawartych w aktach jak i dostarczania ich stronie, ponieważ utrwalanie wiadomości zawartych w aktach administracyjnych za pomocą notatek lub też odpisów przepis art. 73 § 1 k.p.a. jednoznacznie powierza stronie, bez względu na użyte przez nią w tym celu środki techniczne. Ponadto, ponieważ realizacja uprawnienia z art. 73 § 2 k.p.a. uzależniona jest od legitymowania się przez stronę ważnym interesem, to błędny jest pogląd, że już status strony upoważnia ją do żądania wydania uwierzytelnionych kserokopii. Z kolei w przypadku wydania uwierzytelnionych odpisów lub kopii powstają nowe dokumenty, które strona może wykorzystywać poza prowadzonym postępowaniem. Dlatego też organ prowadzący postępowanie powinien zbadać, czy żądanie strony jest uzasadnione jej ważnym interesem. Natomiast w tej sprawie, skarżąca, co nie budzi wątpliwości, miała zapewniony dostęp do wszystkich dowodów zebranych w sprawie przez właściwe organy, stąd powyższe działanie organu nie miało wpływu na wynik sprawy, ponieważ brak jest przesłanek do wznowienia z tej przyczyny postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. jak i naruszenia przepisów postępowania w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Po drugie, chybiony jest również zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wynika to z tego, że wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli stanu faktycznego ustalonego przez właściwe organy. W szczególności skarżąca nie przedstawiła żadnego kontrdowodu wobec ustaleń przedmiotowego raportu o oddziaływaniu danego przedsięwzięcia na środowisko jako całości jak i poszczególnych jego elementów, który następnie prawidłowo podał kontroli Sąd I instancji. Ponadto brak jest również w treści skargi kasacyjnej jakichkolwiek zarzutów dotyczących naruszenia dyspozycji art. 66 ustawy środowiskowej, który to przepis kompleksowo reguluje wymagania, które musi uwzględniać każdy tego rodzaju raport.

Po trzecie, nie został także naruszony przez Sąd I instancji art. 8 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. w związku z art. 85 ust. 2 pkt 1a ustawy środowiskowej w zakresie, w którym przepis ten nakłada obowiązek zawarcia w uzasadnieniu decyzji środowiskowej informacji w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i ewentualnie uwzględnione uwagi i wnioski związane z udziałem społeczeństwa, ponieważ nastąpiło to w uzasadnieniu faktycznym tej decyzji środowiskowej. Ponadto należy podkreślić, że powyższe uwagi i wnioski może wnieść każdy zainteresowany podmiot tym postępowaniem nawet nie posiadający interesu faktycznego. Natomiast strona skarżąca posiada interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. oraz w związku z art. 49 k.p.a. i art. 74 ust. 3 ustawy środowiskowej, który nie został w tej sprawie naruszony w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Po czwarte, chybiony jest również zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej. Wynika to z tego, że przedmiotowe przedsięwzięcie ma być realizowane na działkach nr ew. [...]1 i nr [...]2, na których, co nie budzi żadnej wątpliwości, nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Garwolin, zatwierdzony uchwałą Rady Gminy Garwolin Nr VI/33/3007 z 11 czerwca 2007 r. (Dz.Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 190, poz. 5329). Oznacza to, że przepis art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej wbrew twierdzeniom skarżącej wymaga tylko badania zgodności lokalizacji danego przedsięwzięcia z ustaleniami obowiązującego na jego terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie także z ustaleniami planu miejscowego, który obowiązuje np. na działkach sąsiednich, tj. w tej sprawie nr ewid. [...], nr ewid. [...]/1, nr ewid. [...]2. Ponadto w zarzutach kasacyjnych nawet nie podniesiono kwestii ewentualnej kumulacji oddziaływań przedmiotowego przedsięwzięcia z innymi oddziaływaniami już istniejących przedsięwzięć danego przedsiębiorcy na działkach sąsiednich w związku z naruszeniem odpowiednich przepisów prawa materialnego, a w szczególności ustawy środowiskowej. Dlatego też brak jest także podstaw do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 2 i art. 5 Konstytucji RP w stanie prawnym i faktycznym tej sprawy. Dotyczy to zarówno zasady demokratycznego państw prawnego, zasady sprawiedliwości społecznej jak i zasady zrównoważonego rozwoju.

Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.