Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1338/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska, Protokolant spec. Paweł Konopelski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2020 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] orzekającą o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn. "Budowa czterech stawów rybnych na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów obrębu [...] gm. [...] numerami [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]".

Podstawą rozstrzygnięcia był następujący stan sprawy.

Wnioskiem z 30 maja 2017 r., uzupełnionym 9 sierpnia 2017 r., A. S. zwrócił się do Burmistrza [...] o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację opisanego powyżej przedsięwzięcia.

Planowane przedsięwzięcie wymienione jest w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71) wśród przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W związku z tym, zgodnie z procedurą, wskazaną w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, Burmistrz [...] wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] o wydanie opinii w sprawie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla wymienionego przedsięwzięcia. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] wyraził opinię, że dla przedmiotowego przedsięwzięcia konieczne jest przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko i określił zakres wymaganego raportu. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] wyrażając opinię sanitarną z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] uznał, że przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko dla wyżej wymienionego przedsięwzięcia inwestycyjnego nie jest wymagane.

Po analizie opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] oraz dostarczonej wraz z wnioskiem inwestora dokumentacji, Burmistrz [...] uwzględniając uwarunkowania, o których mowa w art. 63 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. stwierdził potrzebę przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i określił zakres raportu.

W związku z nałożeniem obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało zawieszone w dniu [...] listopada 2017 r. do czasu złożenia przez wnioskodawcę raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

W dniu [...] marca 2019 r. inwestor przedłożył raport o oddziaływaniu na środowisko planowanego przez siebie przedsięwzięcia, a następnie uzupełnił raport w dniu [...] kwietnia 2019 r. Wobec tego zgodnie z art. 97 § 2 kpa postępowanie zostało podjęte w dniu [...] kwietnia 2019 r.

Wnioskiem z dnia 6 maja 2019 r. Burmistrz [...] zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] o uzgodnienie i opinię przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] wydał w dniu [...] czerwca 2019 r. opinię sanitarną nr [...], w której zaopiniował przedmiotowe przedsięwzięcie pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska wezwaniem z 7 czerwca 2019 r. wezwał do uzupełnienia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W ślad za tym wezwaniem zostało przez Burmistrza [...] skierowane wezwanie do inwestora w dniu 13 czerwca 2019 r. Inwestor złożył wniosek o zmianę terminu złożenia uzupełnień w dniu 25 czerwca 2019 r. Uzupełnienie do raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko zostało złożone przez inwestora w dniu 31 sierpnia 2019 r. i przekazane przez Burmistrza [...] pismem z 2 sierpnia 2019 r. do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] w dniu [...] października 2019 r. wydał postanowienie nr [...], w którym negatywnie uzgodnił warunki realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia z uwagi na brak wystarczających dowodów w raporcie wykluczających możliwość znaczącego oddziaływania na obszar Natura 2000 specjalnej ochrony ptaków [...]. Organ ten przyjął, że realizacja przedsięwzięcia może doprowadzić do odwodnienia terenów sąsiednich, przyczyniając się do zubożenia trwałych użytków zielonych, skutkujących zniszczeniem siedlisk dogodnych dla derkacza. Ponadto działki o nr ew. [...], [...], [...], [...] obręb ewidencyjny [...], gmina [...] leżą w otulinie rezerwatu przyrody [...], a pozostałe działki o nr ew. [...], [...], [...], [...] i [...], na których projektowana jest inwestycja bezpośrednio z nimi sąsiadują. Z tego względu realizacja inwestycji także na tych działkach będzie jednakowo oddziaływała (poprzez zmianę stosunków wodnych) na ochronę przyrody w rezerwacie [...]. Budowa czterech stawów rybnych we wskazanej lokalizacji została zidentyfikowana jako zagrożenie dla zachowania stosunków wodnych na terenie rezerwatu i tym samym dla utrzymania celu ochrony rezerwatu przyrody [...]. Zagrożone są również dwa cieki wodne będące dopływami rzeki [...]. Z uwagi na zagrożenie projektowanej inwestycji dla utrzymania właściwych stosunków wodnych w rezerwacie [...] i obszarze specjalnej ochrony ptaków [...], skutkujące negatywnym wpływem na ich przedmioty ochrony, z zachowaniem tzw. "zasady przezorności", Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] uznał za konieczne odmówić uzgodnienia warunków realizacji.

Zgodnie z art. 92 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia jest wiążące dla organu właściwego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Dlatego odmowa uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska stanowiła przesłankę do odmowy wydania przez Burmistrza [...] decyzji z dnia [...] listopada 2019 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją Burmistrza inwestor A. S. wniósł od niej odwołanie.

Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy kwestionowaną decyzję Burmistrza. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny i prawny sprawy i podał, że decyzja w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia uzależniona jest od istotnie kształtującego ją postanowienia regionalnego dyrektora ochrony środowiska w przedmiocie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, w szczególności w przypadku odmowy uzgodnienia warunków jego realizacji. Dlatego organ pierwszej instancji był związany treścią postanowienia z dnia [...] października 2019 r. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], który negatywnie uzgodnił warunki realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Zatem Burmistrz nie mógł wydać pozytywnej decyzji w przypadku wydania negatywnego uzgodnienia przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Wobec tego, że organ pierwszoinstancyjny wydający rozstrzygnięcie w postępowaniu głównym, jako związany tym postanowieniem, nie może go oceniać, to oczywistym jest, że do jego kontroli uprawionym jest organ nadrzędny, rozpoznający odwołanie od decyzji głównej. Nie można bowiem dopuścić do takiej sytuacji, że niezaskarżalne i nieweryfikowalne postanowienie wydane w postępowaniu akcesoryjnym będzie bezwzględnie dyktować wynik postępowania głównego.

Kolegium podało, że w odwołaniu inwestor kwestionuje ustalenia poczynione przez organ pierwszej instancji, w tym również te, które wynikają z postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz braku możliwości wydania dla niego decyzji pozytywnej. Dlatego też Kolegium, rozpoznając sprawę na skutek złożonego odwołania, obowiązane jest do ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, ze szczególnym uwzględnieniem treści postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] października 2019 r.

Z akt sprawy wynika, że działki objęte przedmiotowym postępowaniem objęte są postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] maja 2004 r. nr [...]. Zgodnie z miejscowym planem, dla obszaru miejscowości [...] działki inwestycyjne położone są w strefie ekologicznej, oznaczonej symbolem E, obejmującej położone w [...], [...], [...] i [...] tereny użytków zielonych, gruntów ornych, lasów, zalesień i wód powierzchniowych. W treści przedłożonego do akt sprawy raportu z marca 2019 r. (str. 10) wynika, iż w ocenie autora raportu planowana inwestycja nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolegium podało, że w sprawie bezsporne jest, że planowane do realizacji stawy położone mają być w granicach obszaru specjalnej ochrony ptaków [...] oraz [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu w sąsiedztwie obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty [...] oraz rezerwatów przyrody "[...]" i "[...]". Granice obszarów, których cel i przedmiot ochrony stanowią odpowiednio: gatunki ptaków wymienione w Załączniku II do Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 200/147/WE z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa oraz [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, pokrywają się ze sobą. Planowana inwestycja zlokalizowana jest w granicach obszaru objętego ochroną w ramach europejskiej sieci Natura 2000 [...].

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, obowiązujący dla działek o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...], zawiera liczne uwarunkowania co do możliwości jego zagospodarowania. Działki położone są w całości w strefie ekologicznej, oznaczonej na planie symbolem E. Na terenie tym obowiązują zasady gospodarowania, określone w § 9 pkt 3 planu miejscowego, m. in.: nakaz prowadzenia prac nawadniających i odwadniających teren (melioracji oraz innych przedsięwzięć w tym zakresie w sposób zapewniający zachowanie równowagi biologicznej na obszarach chronionych); nakaz wzmożonego nadzoru nad gospodarką wodno-ściekową. W § 9 pkt 5 planu postanowiono, że na obszarze strefy ekologicznej obowiązuje: nakaz maksymalnego pozostawania terenu w użytkowaniu zbliżonym do naturalnego bądź jego restrukturyzację poprzez wprowadzenie układów ekologicznie stabilizujących; nakaz pozostawiania obszaru strefy jako terenu otwartego - nie należy tworzyć jakichkolwiek przegród utrudniających grawitacyjny spływ chłodnego powietrza; nakaz ochrony przed przekształceniem użytków zielonych w grunty rolne.

W ocenie inwestora, planowana inwestycja nie będzie w sposób negatywny oddziaływała na środowisko. Obecnie działki przeznaczone pod budowę stawów porośnięte są roślinnością typową dla łąk. Teren inwestycji – jak twierdzi autor raportu z marca 2019 r. zarówno w treści raportu, jak i jego uzupełnieniach – nie jest siedliskiem chronionych roślin oraz zwierząt. Funkcjonowanie stawów nie będzie negatywnie oddziaływać na otaczający krajobraz, nie będzie powodować uciążliwości na terenach przyległych, nie ma wpływu na ciągłość korytarzy ekologicznych. W obrębie lokalizacji stawów obszar zyska na bioróżnorodności, powstanie nowe w tym rejonie siedlisko flory i fauny. Inwestor stoi na stanowisku, że w wyniku realizacji przedsięwzięcia krajobraz zostanie urozmaicony. Ponadto inwestor podaje, że pomimo tego, że obszar objęty inwestycją znajduje się w zasięgu obszaru Natura 2000 [...], to analiza oddziaływań na etapie realizacji, eksploatacji, jak i ewentualnej likwidacji stawów nie przewiduje negatywnych oddziaływań na integralność i spójność tego obszaru.

Kolegium zauważyło, że całkowita powierzchnia działek objętych wnioskiem wynosi 6,7011 ha. Grunty zostały sklasyfikowane jako łąki trwałe o klasie IV. Planowane cztery stawy rybne zajmą powierzchnię - staw nr 1 - 1,3125 ha; staw nr 2 - 1,3224 ha; staw nr 3 - 2,334 ha; staw nr 4 - 1,531 ha – łączna powierzchnia stawów ma wynieść 6,4999 ha. Maksymalna głębokość stawów wynieść ma 2 metry. Z akt sprawy wynika w sposób bezsporny, że na potrzeby wykonania przedmiotowej inwestycji konieczne będzie przeprowadzenie prac ziemnych – wykopów przy użyciu spycharki gąsienicowej oraz koparki podsiębiernej. Zdjęta miałaby zostać zatem warstwa ziemi o łącznej powierzchni 6,4999 ha, do głębokości do 2 metrów. Na terenie planowanych prac obecnie, jak wskazano powyżej, zlokalizowane są łąki.

W toku postępowania inwestor przedkładał początkowo raporty o oddziaływaniu inwestycji na środowisko, sporządzane przez J. N.. Ostatecznie zdecydował się na wycofanie tych opracowań i przedłożenie do akt raportu o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie czterech stawów rybnych w granicach działek o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...], gmina [...], sporządzony przez M. S. w marcu 2019 r. Ten właśnie raport został przedłożony do zaopiniowania i uzgodnień przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...].

Opinią sanitarną z dnia[...] czerwca 2019 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] zaopiniował pozytywnie planowaną inwestycję pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] wezwaniem z dnia 7 czerwca 2019 r. zwrócił się o uzupełnienie raportu poprzez przedstawienie aktualnej inwentaryzacji roślin, zwierząt oraz siedlisk na terenie planowanej inwestycji oraz w jej sąsiedztwie; szczegółowej analizy wpływu planowanej inwestycji na obszar Natura 2000 [...] oraz uwzględnienia zapisów tego planu w raporcie; dokładniejszej analizy wpływu inwestycji na krajobraz oraz na zajętość terenu stanowiącego trwałe użytki zielone i miejsce żerowania ptaków podczas migracji. Uzupełnienie raportu inwestor przedłożył przy piśmie z 31 lipca 2019 r. W treści przedłożonego uzupełnienia inwestor podał, że na obszarze Natura 2000 [...], w trakcie prac nad planem zadań ochronnych, zidentyfikowano następujące przedmioty ochrony: zielonka porzana, derkacz, rybitwa czarna, podróżniczek oraz dziwonia. Autor raportu złożonego przez inwestora podał, że żaden z wyżej wymienionych gatunków, oprócz dziwoni, nie został stwierdzony na terenie objętym postępowaniem oraz inwentaryzacją na potrzeby sprawy. Nie stwierdzono też korytarzy ekologicznych, którymi te gatunki mogłyby się przemieszczać.

Kolegium, powołując się na treść art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody wskazało, że przesłankami do zakwalifikowania przedsięwzięcia jako mogącego znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 są możliwość i istotność oddziaływania. Ustawodawca zabronił wprost podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności: 1) pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 lub 2) wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub 3) pogorszyć integralność obszaru Natura lub jego powiązania z innymi obszarami.

Kolegium zauważyło, że stosownie do treści art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, polityka Unii w dziedzinie środowiska opiera się na zasadzie ostrożności i działania zapobiegawczego. Zasada ostrożności nakłada na odpowiednie władze obowiązek podjęcia stosownych środków w celu zapobieżenia potencjalnemu ryzyku, nadając przy tym pierwszeństwo wymogom związanym z ochroną środowiska przed innymi interesami. Z istoty zasady ostrożności wynika, że w sytuacji gdy nie można wiarygodnie uzasadnić, że oddziaływanie jest nieznaczące, może być ono znaczące, a racjonalne wątpliwości co do ryzyka zawsze interpretuje się na korzyść środowiska, a nie na korzyść inwestycji. W polskim porządku prawnym bezpośrednim odbiciem powyższej zasady jest art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, z którego brzmienia wynika, że kto podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze. Przepis stanowi bezpośrednie odbicie zasady ostrożności i nakłada na organy obowiązek rozstrzygania z jej uwzględnieniem. Z zasady tej wynika ciążący na wszystkich podmiotach obowiązek dołożenia należytej staranności w ocenie skutków, jakie dla środowiska może przynieść nowa inwestycja czy działalność. W ocenie Kolegium, nie ma więc racji odwołujący zarzucając, że obowiązkiem organów administracji publicznej jest jednoznaczne wykazanie, że realizacja planowanej inwestycji w sposób istotny zagrażać będzie gatunkom, dla których wyznaczono obszar ochronny. Sięgnięcie po środki ochrony środowiska, w tym reglamentacyjne, polegające na zakazie podejmowania pewnych działań, nie musi być następstwem wykazania szkodliwości tych działań, czyli jej udowodnienia w sposób wolny od wątpliwości, lecz może opierać się na uprawdopodobnieniu i wynikającej z niego hipotezie co do potencjalnego wpływu tych działań na środowisko. Istotą zasady przezorności jest przyjęcie, że w sytuacji, kiedy nie można wiarygodnie uzasadnić, że oddziaływanie jest nieznaczące, może być ono znaczące. O możliwości zaistnienia takiego oddziaływania przesądza istniejące prawdopodobieństwo lub ryzyko takiego oddziaływania, tj. sytuacja, gdy na podstawie obiektywnych informacji nie można takiego ryzyka wykluczyć. Istotne oddziaływanie zachodzi natomiast wówczas, gdy planowane działanie niesie za sobą ryzyko naruszenia założeń ochrony obszaru Natura 2000. W przypadku niepewności wystąpienia oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 zastosowanie ma zasada przezorności, która nakazuje podjęcie działań zapobiegawczych zawsze wtedy, kiedy nie został dowiedziony brak negatywnych oddziaływań na środowisko.

W ocenie Kolegium rację ma Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, który w postanowieniu z dnia [...] października 2019 r. uznał, że nie sposób uznać, przy uwzględnieniu treści raportu o oddziaływaniu na środowisko oraz jego uzupełnienia, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie będzie miało wpływu na: stan przedmiotów ochrony, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 [...]; gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000 [...]; integralność obszaru Natura 2000 [...] lub jego powiązania z innymi obszarami (spójność sieci). W toku postępowania Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, wydając opinię o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, zaznaczył, że w przypadku przedmiotowego przedsięwzięcia niezbędne jest przeprowadzenie oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 [...]. Wskazano również, że w zarządzeniu Nr [...] Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] marca 2014 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2014 r. poz. [...] z późn. zm.) ustalono istniejące i potencjalne zagrożenia dla zachowania właściwego stanu ochrony gatunków ptaków i ich siedlisk będących przedmiotami ochrony w obszarze oraz działania ochronne. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w postanowieniu zwrócił uwagę na fakt, że w opracowanym Planie Zadań Ochronnych dla działek ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w miejscowości [...], zaplanowano szczególne działania ochronne, mające na celu zachowanie siedlisk derkacza (Crex crex) w postaci użytków zielonych, poprzez ich użytkowanie kośne, kośno-pastwiskowe lub pastwiskowe, utrzymanie ich otwartego charakteru i zabezpieczenie przed istotnymi naruszeniami warunków wodnych. W zarządzeniu powyższym zdefiniowano również zagrożenie, które może się przyczynić do pogorszenia stanu zachowania gatunków i ich siedlisk, którym jest zmiana sposobu użytkowania gruntów rolnych (z łąk i pastwisk na pola uprawne lub inne użytki, zaniechanie koszenia) skutkujące uszczupleniem areału siedlisk dostępnych dla gatunku, powodujące w efekcie zubożenie bazy pokarmowej. Z danych posiadanych przez Regionalną Dyrekcję Ochrony Środowiska w [...] jednoznacznie wynika, że omawiane działki stanowią siedliska lęgowe derkacza (Crex crex) – będącego przedmiotem ochrony na terenie obszaru Natura 2000 [...]. W tym przypadku podstawowe znaczenie ma zachowanie obecnego stanu użytkowania gruntów (TUZ) oraz utrzymanie warunków wilgotnościowych, niezbędnych do występowania siedlisk i gatunku podlegającego ochronie. Wszelkie zmiany w systemie hydrologicznym (tu w wyniku budowy stawów) mogą bezpośrednio lub pośrednio wpływać negatywnie na stan siedlisk dogodnych dla derkacza, a w efekcie mogą negatywnie wpłynąć na stan jego zachowania i liczebność. Kolegium stwierdziło, że z akt sprawy bezspornie wynika, że w wyniku realizacji planowane przedsięwzięcie będzie wprost zaprzeczeniem zaplanowanych działań ochronnych, mających na celu zachowanie siedlisk derkacza. Derkacz jest gatunkiem zagrożonym w skali świata i jest ptakiem objętym ścisłą ochroną – rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt - oraz § 10 ustalający sposoby ochrony gatunków zwierząt objętych ochroną ścisłą oraz częściową, o których mowa w Ip. [...] i [...]w załączniku nr [...] do rozporządzenia – derkacz wymieniony został w załączniku nr 1 pod pozycją 111, dodatkowo jako wymagający ochrony czynnej. Dodatkowo w § 6 ww. rozporządzenia wprowadzono między innymi zakaz niszczenia siedlisk lub ostoi, będących ich obszarem rozrodu, wychowu młodych, odpoczynku, migracji lub żerowania (§ 6 ust. 1 pkt 7). Ponadto w stosunku do dziko występujących zwierząt, oznaczonych symbolem (2) w załącznikach nr 1 i 2 do rozporządzenia (tak oznaczono derkacza), wprowadza się dodatkowo zakaz umyślnego płoszenia lub niepokojenia w miejscach noclegu, w okresie lęgowym w miejscach rozrodu lub wychowu młodych, lub w miejscach żerowania zgrupowań ptaków migrujących lub zimujących (§ 6 ust. 3).

Mając na uwadze charakter planowanego przedsięwzięcia, w wyniku którego ma zostać zmniejszona powierzchnia łąk – na terenie objętym inwestycją o powierzchni 6,7011 (łąki trwałe o klasie IV i tak wykorzystywane) aż 6,4999 ha ma zostać przekształcona pod stawy – zdaniem Kolegium nie sposób uznać, jak próbuje udowodnić to inwestor oraz autor raportu, że inwestycja ta nie będzie stanowiła zagrożenia dla środowiska, a w szczególności dla objętego ochroną gatunku ptaka – derkacza - objętego - w myśl cytowanego powyżej rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 grudnia 2016 r. – ochroną ścisłą. Zgodnie z Planem Zadań Ochronnych dla wszystkich działek ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w miejscowości [...], zaplanowano szczególne działania ochronne, mające na celu zachowanie siedlisk derkacza (Crex crex) – (zarządzenie Nr [...] Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] marca 2014 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000

[...]). W wyniku realizacji planowanego przedsięwzięcia zostałyby usunięte tereny, na których swoje siedliska ma właśnie ten chroniony gatunek.

W ocenie Kolegium słusznie zatem uznał Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w negatywnym uzgodnieniu, że z uwagi na zakres inwestycji należy przyjąć, że jej realizacja może doprowadzić do odwodnienia terenów sąsiednich, przyczyniając się do zubożenia trwałych użytków zielonych, skutkujących zniszczeniem siedlisk dogodnych dla derkacza.

Kolegium dodatkowo zaakcentowało kolejną okoliczność, na którą uwagę zwrócił RDOŚ. Otóż działki o nr ew.: [...], [...], [...], [...] obręb ewidencyjny [...], gmina [...] leżą w otulinie rezerwatu przyrody [...], a pozostałe działki o nr ew.[...], [...], [...], [...] i [...], na których projektowana jest inwestycja bezpośrednio z nimi sąsiadują. Z tego względu realizacja inwestycji także na tych działkach będzie jednakowo oddziaływała (poprzez zmianę stosunków wodnych) na ochronę przyrody w rezerwacie [...].

Zgodnie z zarządzeniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. (Dz. U. Woj. [...] z 2017 r. poz. [...]) w sprawie ustanowienia planu ochrony dla rezerwatu przyrody [...] na terenie otuliny rezerwatu wyznaczono strefy. Omawiane działki ewidencyjne – [...], [...], [...], [...] – znajdują się w strefie A. Zgodnie § 6 ust 1 pkt 2 lit. a tego zarządzenia w tej strefie należy zachować tereny użytków zielonych, grantów ornych, lasów, zalesień i wód powierzchniowych. Nie należy przekształcać użytków zielonych w grunty orne, lokalizować miejsc eksploatacji złóż kopalin naturalnych. Należy zachować stosunki wodne na poziomie nieprzyczyniającym się do ich zmiany w sposób mogący negatywnie wpływać na rezerwat. Jest to zatem kolejny akt prawny, z którym planowane przedsięwzięcie nie będzie zgodne. W przypadku jego realizacji niweczyłoby całkowicie wszystkie założone cele ochrony środowiska. Kolegium wyjaśniło też, że bez znaczenia pozostaje fakt, na który uwagę zwraca odwołujący, że wniosek inicjujący postępowanie w przedmiotowej sprawie został złożony zanim wprowadzono ww. akt. Organy administracji publicznej orzekają bowiem zgodnie z porządkiem prawnym obowiązującym na datę wydawania decyzji w sprawie, co znaczy, że są obowiązane do uwzględnienia porządku prawnego z dnia orzekania. Sytuację powyższą mogą odmiennie regulować przepisy szczególne (intertemporalne), jednakże z taką sytuacją nie mamy do czynienia w przedmiotowym postępowaniu. Stąd też RDOŚ w [...] słusznie uwzględnił również ww. okoliczność przy wydawaniu negatywnego uzgodnienia.

Kolegium wskazało, że w otulinie przedmiotowego rezerwatu przyrody, w której położone są działki o nr [...], [...], [...], [...], można lokalizować tylko takie inwestycje, które dla tego rezerwatu nie stwarzają zagrożenia wynikającego z działalności człowieka. Natomiast o niemożności zaakceptowania określonej inwestycji na terenie otuliny przesądza brak możliwości pogodzenia tej inwestycji z funkcją ochronną otuliny. Ustawowo określony cel otuliny stanowi podstawę do formułowania ograniczeń w sferze wykonywania własności nieruchomości położonych w otulinie. Budowa czterech stawów rybnych w powyższej lokalizacji została zidentyfikowana przez RDOŚ jako zagrożenie dla zachowania stosunków wodnych na terenie rezerwatu. Zatem istnieje zagrożenie dla utrzymania celu ochrony rezerwatu przyrody [...] oraz źródlisk dwóch cieków wodnych będących dopływami rzeki [...].

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...], w ocenie Kolegium w sposób prawidłowy uznał, że planowana inwestycja stanowi zagrożenie dla utrzymania właściwych stosunków wodnych w rezerwacie [...] i obszarze specjalnej ochrony ptaków [...], skutkujące negatywnym wpływem na ich przedmioty ochrony i z zachowaniem tzw. "zasady przezorności" i uznał za konieczne odmówić uzgodnienia warunków realizacji.

W ocenie Kolegium planowane przedsięwzięcie nie jest możliwe do realizacji z uwagi na ww. stwierdzone zagrożenia dla prawnie określonej ochrony środowiska. Skoro na wszystkich działkach objętych wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji zgodnie z Planem Zadań Ochronnych zaplanowano szczególne działania ochronne, mające na celu zachowanie siedlisk derkacza – (zarządzenie Nr [...] Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] marca 2014 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 [...]), zaś jednym z podstawowych celów tego rodzaju ochrony jest zakaz przekształcania terenów łąk (na których swoje siedliska zakłada derkacz), to niemożliwym jest zrealizowanie planowanego przedsięwzięcia na terenie objętym wnioskiem. [...] swoje gniazda buduje na ziemi, w wysokiej roślinności zielnej, między innymi przy kępach krzewów. Wyeliminowanie z terenu objętego wnioskiem terenów zagospodarowanych jako łąki stanowić będzie naruszenie przywoływanych przepisów i zniweluje ustanowione cele ochrony środowiska. Kolegium podzieliło w powyższym zakresie stanowisko wyrażone przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska co do doniosłości wprowadzonych ograniczeń, zmierzających do ochrony przyrody. Skoro tereny objęte wnioskiem sklasyfikowano jako szczególnie istotne z uwagi na zachowanie siedlisk derkacza, to nie sposób podzielić argumentacji prezentowanej w raporcie, że jego autor nie stwierdził występowania tego ściśle chronionego gatunku na terenie inwestycji. Ze stanowiska RDOŚ w [...], zaprezentowanego w sposób jednoznaczny w treści postanowienia z dnia [...] października 2019 r. wynika, że omawiane działki stanowią siedliska lęgowe derkacza będącego przedmiotem ochrony na terenie obszaru Natura 2000 [...]. Dlatego też w świetle powyższych wskazań nie do zaakceptowania jest możliwość zrealizowania planowanego przedsięwzięcia na obszarze objętym wnioskiem, jak również i innych, w wyniku których doszłoby do zmiany sposobu użytkowania terenu, powodującego przekształcenie terenu łąk, co doprowadzi w rezultacie do zniszczenia siedlisk lęgowych derkacza.

Po gruntownej analizie przedłożonego do akt sprawy raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko, jak również stanowiska zajętego w sprawie przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] w postanowieniu z dnia [...] października 2019 r., Kolegium stoi na stanowisku, że z przeprowadzonej oceny oddziaływania inwestycji na środowisko wynika, że przedsięwzięcie to może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000 i narusza postanowienia ochrony środowiska, zamieszczone w powyżej przywoływanych aktach prawnych. Za realizacją przedsięwzięcia nie przemawiają konieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogi o charakterze społecznym lub gospodarczym. Z uwagi na charakter inwestycji – wybudowanie stawów, zlikwidowanie terenów użytkowanych aktualnie w formie łąk – brak jest rozwiązań, które mogłyby spowodować, że inwestycja będzie możliwą do realizacji. Przy wybudowaniu stawów każdorazowo bowiem koniecznym będzie zmiana dotychczasowego sposobu użytkowania terenu oraz gruntowne przekształcenie powierzchni objętej wnioskiem. Skoro dla zachowania wymogów ochrony środowiska – w tym przypadku ochrony ściśle chronionego gatunku ptaka derkacza – koniecznym jest zachowanie łąk i zakaz przekształcania ich terenów, to ingerencja w ten teren polegająca na usunięciu 6,4999 ha łąk z obszaru 6,7011 ha objętego wnioskiem, jest niedopuszczalna.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Kolegium nie znalazło podstaw do uchylenia bądź zmiany decyzji Burmistrza.

Zaskarżona decyzja Kolegium stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez A. S.. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj.:

1) art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez błędne rozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, czego skutkiem jest utrzymanie przez organ II instancji decyzji o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, podczas gdy organ I instancji nie zbadał z należytą starannością przedłożonych dokumentów, a co zostało zaakceptowane przez organ II instancji, a z których to dokumentów wynika, że zasadne jest wydanie pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, bowiem skarżący dokonał wszystkich formalności, pozyskał wszelkie wymagane prawem dokumenty oraz czynił zadość wezwaniom organu I instancji, który do samego końca postępowania zapewniał go, że wybudowanie stawów jest możliwe;

2) art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez wyrażanie przez organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji własnych niepopartych dowodami niefachowych opinii i tez opartych wyłącznie na przekonaniu składu orzekającego, a dotyczących negatywnego odziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, co wyrażało się w sformułowaniach typu "W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego" itp., podczas gdy wszelkie twierdzenia dotyczące oddziaływania na środowisko powinny zostać poparte opiniami specjalistów w danej dziedzinie. W okolicznościach niniejszej sprawy organ II instancji skupił się wyłącznie na własnym przekonaniu z pominięciem obszernych (i kosztownych) opracowań złożonych przez skarżącego do akt sprawy. Ponadto, w przypadku wątpliwości dotyczących okoliczności wymagających specjalistycznej wiedzy należy zasięgnąć opinii właściwego biegłego, a nie bazować na "wewnętrznym przekonaniu" składu rozpoznającego odwołanie;

3) art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez oparcie rozstrzygnięcia na wskazanym przez organy i nie popartym dowodami ryzyku odwodnienia terenu, podczas gdy skarżący nie był dotąd wzywany do dostarczenia jakiejkolwiek analizy czy opinii dotyczącej ww. ryzyka, a organy nie zleciły sporządzenia takiej dokumentacji, co powoduje, że twierdzenia organów w tej kwestii są wyłącznie gołosłowne;

4) art. 6 kpa poprzez brak respektowania przepisów prawa obowiązujących w momencie składania wniosku, w sytuacji gdy wniosek dotyczący realizacji przedsięwzięcia złożony został w maju 2017 r., kiedy to nie była określona otulina Rezerwatu [...], natomiast zarządzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] w sprawie ustanowienia planu ochrony dla rezerwatu przyrody [...] wydane zostało w dniu [...] listopada 2019 r., czego nie wyjaśnił organ II instancji, podczas gdy organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa i prawo nie może działać wstecz. Ponadto otulina Rezerwatu [...] występuje wyłącznie na działkach [...], [...], [...] i [...], a działki [...], [...], [...], [...] i [...] nie sąsiadują wszystkie z otuliną. Z otuliną Rezerwatu [...] sąsiaduje tylko działka [...], reszta to oddzielne ewidencyjnie nieruchomości. Działka [...] też bezpośrednio nie sąsiaduje z otuliną, gdyż jest oddzielona od otuliny rzeką [...], która jest oddzielną nieruchomością. Jeżeli chodzi natomiast o możliwość odwodnienia, to w raporcie opracowany został tzw. lej depresji, który ewidentnie wskazuje na brak groźby odwodnienia;

5) art. 8 kpa poprzez brak przyczynienia się przez organ I i II instancji do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować proporcjonalność i równość oraz prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej w sytuacji, gdy w trakcie trwania postępowania organ ani na chwilę nie wspomniał, że nie jest możliwe wydane pozytywnej decyzji, a skarżący był wzywany do przedkładania kolejnych opinii i badań. Przez cały okres przygotowawczy nie było wspominane o problemach, które mogą powstać w związku z otuliną Rezerwatu [...] czy też odwodnieniem, a skarżący w trakcie trwania postępowania ponosił wysokie koszty związane np. ze sporządzeniem inwentaryzacji ornitologicznej czy botanicznej. Zdaniem skarżącego w tej sytuacji wyłudzono od niego wszystkie opracowania, za które musiał zapłacić, a od początku organ wiedział, że wyda decyzję odmowną, z czym stanowczo nie można się zgodzić. Organy bowiem, wydając decyzję, oparły się na wcześniejszej inwentaryzacji, bo ta ostatnia, która została sporządzona na wezwanie organu nie odnotowała obecności derkacza;

6) art. 107 § 3 kpa poprzez niewskazanie przez organ II instancji w uzasadnieniu skarżonej decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności, podczas gdy uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że nie zgadza się z decyzjami wydanymi w sprawie. organy administracji publicznej nie zbadały przedłożonych przez skarżącego dokumentów z należytą starannością. Skarżący dokonał wszystkich formalności, pozyskał wszelkie wymagane prawem dokumenty oraz czynił zadość wezwaniom organu I instancji, który zapewniał, że wybudowanie stawów jest możliwe. To naraziło go na ponoszenie wysokich kosztów. Organ II instancji naruszył przywoływane przepisy poprzez wyrażanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji własnych niefachowych opinii, niepopartych dowodami, a dotyczących negatywnego oddziaływania. W sprawie powinni wypowiedzieć się specjaliści, organ winien zaś zasięgnąć opinii. Skarżący nie był wzywany do przedstawienia dokumentów, co do ryzyka odwodnienia. Organy administracji publicznej oparły swoje rozstrzygnięcia na przepisach, które nie obowiązywały w dniu złożenia wniosku o ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji. Nie na wszystkich działkach skarżącego znajduje się otulina Rezerwatu [...].

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odniosło się do podniesionych w niej zarzutów i wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, na których została oparta, ani też nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez organ I i II instancji, przyjmując je za własne i czyniąc podstawą swych rozważań.

Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2019 r. o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie czterech stawów rybnych.

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r. poz. 2081 z późn. zm.; obecnie jest to Dz. U. z 2020 r. poz. 283 z późn. zm.), a także § 3 ust. 1 pkt 88 lit. e rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71). Stosownie do § 3 ust. 1 pkt 88 lit. e tego rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się gospodarowanie wodą w rolnictwie polegające na realizacji zbiorników wodnych lub stawów, o powierzchni nie mniejszej niż 0,5 ha na terenach gruntów innych niż orne znajdujących się na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy ooś, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy. Skoro przedmiotowa inwestycja planowana jest w obszarze objętym ochroną w ramach europejskiej sieci Natura 2000 [...], niewątpliwie stanowić będzie przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w powołanym § 3 ust. 1 pkt 88 lit. e rozporządzenia. Dla tego rodzaju przedsięwzięć, w myśl art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy ooś, wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach można odmówić jedynie w razie:

1. niezgodności lokalizacji przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony (art. 80 ust. 2 ustawy);

2. odmowy uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ współdziałający (art. 80 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 77 ust. 1 ustawy);

3. brak zgody wnioskodawcy na realizację przedsięwzięcia w innym wariancie niż proponowany, jeżeli z oceny oddziaływania na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w innym wariancie (art. 81 ustawy);

4. gdy z oceny oddziaływania na środowisko wynika, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, a za realizacją przedsięwzięcia nie przemawiają konieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogi o charakterze społecznym lub gospodarczym i brak jest rozwiązań alternatywnych (art. 81 ust. 2 ustawy).

Ponadto wydanie decyzji odmownej będzie mogło mieć miejsce również w sytuacji zaistnienia sprzeczności z innymi przepisami prawa lub gdy z przeprowadzonego postępowania wynika możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko.

Zgodnie z art. 77 ust. 1 powołanej ustawy, jeżeli jest przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do wydania tej decyzji: 1) uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska (...); 2) zasięga opinii organu, o którym mowa w art. 78, w przypadku przedsięwzięć wymagających decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1-3 i 10-19. Organ występujący o uzgodnienie lub opinię, o których mowa w ust. 1, przedkłada: 1) wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; 2) raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko; 3) wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony, albo informację o jego braku (...) (ust. 2). Uzgodnienie, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, następuje w drodze postanowienia. W postanowieniu tym regionalny dyrektor ochrony środowiska: 1) uzgadnia realizację przedsięwzięcia oraz określa warunki tej realizacji; 2) przedstawia stanowisko w sprawie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18 (ust. 3 i 4). W stanowisku, o którym mowa w ust. 4 pkt 2, regionalny dyrektor ochrony środowiska lub Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdza konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14, 18 i 18a, biorąc pod uwagę w szczególności następujące okoliczności określone w ust. 5 pkt 1-3. W myśl art. 77 ust. 6 i 7 ustawy środowiskowej uzgodnienia, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, dokonuje się oraz opinię, o której mowa w ust. 1 pkt 2, wydaje się w terminie 30 dni od dnia otrzymania dokumentów, o których mowa w ust. 2. Przepisy art. 35 § 5 i art. 36 kpa stosuje się odpowiednio. Do uzgodnienia i opinii, o których mowa w ust. 1, nie stosuje się przepisów art. 106 § 3, 5 i 6 kpa. W przypadku, gdy była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, to zgodnie z art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, organ wydając decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, bierze pod uwagę:

1) wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1;

2) ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko;

3) wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa;

4) wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone.

Ponadto stosownie do treści art. 80 ust. 2 tej ustawy właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony.

Wyjaśnienia wymaga również, że postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia nie jest postępowaniem mającym na celu udzielenie zezwolenia na lokalizację lub realizację i prowadzenie inwestycji (to następuje na etapie m.in. uzyskiwania decyzji w wyżej przywołanych sprawach). Postępowanie to dotyczy – co należy podkreślić – planowanego dopiero przedsięwzięcia i sprowadza się do ustalenia, czy inwestycja w kształcie opisanym przez inwestora we wniosku zagraża środowisku oraz czy spełnia wymagania i parametry w zakresie ochrony środowiska. Szczególny cel postępowania w przedmiocie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, którym jest określenie wymagań i parametrów planowanej inwestycji w zakresie ochrony środowiska powoduje, że decyzja powyższa musi zawierać szczególne elementy, określone w art. 82 ust. 1 powołanej ustawy.

Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że podstawą negatywnego rozstrzygnięcia wniosku inwestora było wydanie przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska postanowienia odmawiającego uzgodnienia takiej decyzji, które jest wiążące dla organu wydającego decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji danej inwestycji. W tej sytuacji rozstrzygnięcie organów wydających decyzję w tej sprawie, nie mogło być inne. Ustalenia zawarte w powyższym postanowieniu zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy przyjęły też za podstawę faktyczną wydanego rozstrzygnięcia.

Przypomnieć zatem należy, że z przywołanego wyżej przepisu art. 77 ustawy wynika, że ustawodawca regulując procedurę dokonywania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, stanowiącą współdziałanie organów administracji publicznej, o którym mowa w art. 106 kpa, wyłączył możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie wydane w tym trybie. Nie zostało natomiast wyłączone stosowanie art. 142 kpa, który stanowi, że postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Prowadzi to do wniosku, że postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w sprawie uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia (zarówno pozytywne jak i negatywne) może zostać przez stronę zaskarżone w odwołaniu od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zatem przedmiotem oceny Sądu pod względem zgodności z prawem winno być w niniejszej sprawie niezaskarżalne w postępowaniu administracyjnym postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] października 2019 r., którym organ ten postanowił negatywnie uzgodnić warunki realizacji ww. przedsięwzięcia. Należy wszakże mieć na uwadze, że nie tylko treść rozstrzygnięcia RDOŚ, ale i ustalenia oraz oceny, na których zostało ono oparte, stały się następnie podstawą faktyczną decyzji organów obu instancji. W związku z powyższym zauważyć należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że co prawda decyzja w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, pomimo że uzależniona jest od niezaskarżalnego i istotnie kształtującego ją postanowienia regionalnego dyrektora ochrony środowiska w przedmiocie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, jednakże nie oznacza to, że postanowienie takie nie powinno podlegać wnikliwej kontroli organu ostatecznie rozstrzygającego w sprawie. Nie można bowiem dopuścić do takiej sytuacji, że niezaskarżalne i nieweryfikowalne postanowienie wydane w postępowaniu akcesoryjnym będzie bezwzględnie dyktować wynik postępowania głównego (por. wyroki: NSA z dnia 15 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1886/09; WSA w Olsztynie z dnia 29 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 435/10 i z dnia 9 grudnia 2010 r., II SA/Ol 755/10; WSA w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 548/14 – dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy zatem podzielić stanowisko Kolegium wyrażone w uzasadnieniu inkryminowanej decyzji, według którego organ pierwszej instancji był związany treścią postanowienia regionalnego dyrektora ochrony środowiska i nie mógł wydać pozytywnej decyzji skoro regionalny dyrektor ochrony środowiska postanowił negatywnie uzgodnić warunki realizacji ww. przedsięwzięcia. Natomiast to Kolegium, rozpoznając przedmiotową sprawę, obowiązane było do przeprowadzenia wnikliwej kontroli postanowienia RDOŚ i takowej kontroli, w kontekście całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, dokonało. Organy orzekające w sprawie dokonały dogłębnej analizy wszystkich materiałów dowodowych zgromadzonych w aktach sprawy oraz obowiązujących przepisów prawnych, które miały zastosowanie przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy. Dokonana analiza doprowadziła organy administracji publicznej do konstatacji, że pozytywne załatwienie wniosku w niniejszej sprawie jest niemożliwe. Kolegium w sposób szczegółowy i kompleksowy wyjaśniło w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jakie okoliczności przesądziły o wydaniu negatywnego rozstrzygnięcia.

Nie można również podzielić zarzutu skarżącego, że organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oparł się na własnych niefachowych opiniach, popartych wyłącznie na przekonaniu składu orzekającego, a nie sięgnął po opinie specjalistów z danej dziedziny. Wyjaśnić należy, że organy umocowane przez ustawodawcę do orzekania w tego rodzaju sprawach już z założenia normodawcy, który ustanowił je organami właściwymi do rozpoznawania tego rodzaju spraw, posiadają wiedzę specjalistyczną w tym zakresie i dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych i ocen prawnych w sprawie. Kolegium, rozpoznając przedmiotową sprawę, dokonało jej gruntownej, kompleksowej i całościowej oceny. Wskazało, na przepisy prawne, których treść uniemożliwia realizację inwestycji, powołało się na liczne i utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych oraz na fachową literaturę przedmiotu. Kolegium, w treści zaskarżonej decyzji, w sposób szczegółowy wyjaśniło, z jakich powodów realizacja inwestycji jest niedopuszczalna i jakie przepisy prawa (obowiązujące w dniu wydania decyzji) stoją na przeszkodzie w jej realizacji.

W związku z tym, zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ przepisów postępowania, są nietrafne, tak jak chybiony jest zarzut naruszenia art. 8 kpa. Zauważyć należy, że w toku postępowania inwestor przedkładał początkowo raporty o oddziaływaniu inwestycji na środowisko, sporządzane przez J. N.. Ostatecznie to inwestor sam zdecydował się na wycofanie tych opracowań, po wzywaniu przez organ I instancji do jego uzupełnienia i w miejsce wymienionych dokumentów przedłożył do akt raport sporządzony przez M. S. w marcu 2019 r. Ten właśnie raport został przedłożony do zaopiniowania i uzgodnień przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...]. Organ I instancji wyzwał do uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie, dążąc do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Następnie do uzupełnienia wzywały organy opiniujące. Powyższe jest normalną procedurą, typową dla postępowań o ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla wnioskowanej inwestycji, dlatego też nie sposób uznać, aby powyższe dokumenty zostały "wyłudzone" od skarżącego. Planowane przedsięwzięcie nie było możliwe do realizacji z uwagi na stwierdzone zagrożenia dla prawnie określonej ochrony środowiska. Skoro na wszystkich z działek objętych wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji zgodnie z Planem Zadań Ochronnych zaplanowano szczególne działania ochronne, mające na celu zachowanie siedlisk derkacza – zarządzenie Nr [...] Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] marca 2014 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 [...], zaś jednym z podstawowych celów tego rodzaju ochrony jest zakaz przekształcania terenów łąk, na których swoje siedliska zakłada derkacz, to niemożliwym było zrealizowanie planowanego przedsięwzięcia na terenie objętym wnioskiem. Wyeliminowanie z terenu objętego wnioskiem terenów zagospodarowanych jako łąki stanowić będzie naruszenie przywoływanych przepisów i zniweluje ustanowione cele ochrony środowiska. Zarówno Kolegium, jak i Sąd orzekający w sprawie podzieliły stanowisko wyrażone przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska co do doniosłości wprowadzonych ograniczeń, zmierzających do ochrony przyrody. Skoro tereny objęte wnioskiem sklasyfikowano jako szczególnie istotne z uwagi na zachowanie siedlisk derkacza, to nie sposób było podzielić argumentacji prezentowanej w raporcie, w którym jego autor nie stwierdził występowania tego ściśle chronionego gatunku na terenie inwestycji. Ze stanowiska RDOŚ w [...], zaprezentowanego w sposób jednoznaczny w treści postanowienia z dnia [...] października 2019 r. wynikało, że omawiane działki stanowią siedliska lęgowe derkacza będącego przedmiotem ochrony na terenie obszaru Natura 2000 [...].

Sąd nie stwierdził uchybień, które powodowałyby konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie są trafne. Ustalenia Kolegium realizują zasady i normy wynikające z art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Ocena zebranego materiału dowodowego nie nosi cech dowolności, wyprowadzone przez ten organ wnioski są logiczne i uzasadnione, odpowiadające treści art. 80 kpa, natomiast sama decyzja odpowiada warunkom określonym w art. 107 kpa.

Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja podjęta została z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, a przyczyny, dla których organ odwoławczy utrzymał w mocy kwestionowaną decyzję organu pierwszej instancji znalazły jednoznaczny wyraz w jej uzasadnieniu, skarga nie mogła zostać uwzględniona.

W konsekwencji Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.).