Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2265/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 10 i 11
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 81a
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędzia NSA del. Jerzy Krupiński Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 858/08 w sprawie ze skargi Gminy K. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzonych robót budowlanych oraz obowiązku przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 858/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] września 2008 r., nr [...] (znak: [...]) oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] (znak: [...]) wydane w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oraz obowiązku przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych. Jednocześnie Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] września 2008 r. nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oparł swoje rozstrzygnięcie na następujących ustaleniach faktycznych.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. - działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) - wstrzymał Gminie K. prowadzenie robót budowlanych przy przebudowie drogi gminnej W.-O., usytuowanej na działce o numerze ewidencyjnym [...], położonej w obrębie W. i na działkach o numerach ewidencyjnych [...] i [...], położonych w obrębie O. oraz nałożył na Gminę K. obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych na drodze W. – O. z uwzględnieniem granic pasa drogowego, sporządzoną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w specjalności drogowej.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało na wniosek mieszkańców wsi J., którzy wskazali na prowadzenie robót budowlanych z naruszeniem starego pasa drogowego i przesunięcie drogi w kierunku pól, położonych we wsi W.. W wyniku przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2008 r. kontroli ustalono, że wykonana została warstwa podbudowy z tłucznia kamiennego do działki o numerze ewidencyjnym [...] na odcinku o długości około [...] m i szerokości [...] – [...] m. Przebudowa przedmiotowej drogi gminnej wykonywana jest przez Gminę K. na podstawie zgłoszenia, dokonanego w Starostwie Powiatowym w Ł. w dniu [...] marca 2008 r. Z wykonanego dotychczas zakresu robót wynika, że podbudowa pod jezdnię przesunięta została w kierunku północnym, co uniemożliwi wykonanie przebudowy drogi w granicach pasa drogowego. Zgodnie zaś z treścią art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego pasa drogowego z wyjątkiem charakterystycznych parametrów. W przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. W ocenie organu, poczynione ustalenia prowadzą do wniosku, że przedmiotowe roboty budowlane prowadzone są sposób odbiegający od warunków określonych w dokonanym zgłoszeniu oraz obowiązujących przepisach prawa.

W zażaleniu na to postanowienie Gmina K. podniosła, iż postępowanie w rozpatrywanej sprawie wszczęte zostało na wniosek podmiotów, które nie posiadają przymiotu strony w tym postępowaniu. Natomiast inwestor – Gmina K. nie został o tym fakcie powiadomiony. Nie zawiadomiono go również o przeprowadzonej kontroli, przez co nie miał możliwości odniesienia się do zarzutów okolicznych mieszkańców.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2008 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie w części dotyczącej wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oraz uchylił zaskarżone postanowienie w części nałożenia na inwestora obowiązku orzekając o nałożeniu na Gminę K. obowiązku przedstawienia w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia inwentaryzacji geodezyjnej wykonanych robót budowlanych na drodze W. – O., sporządzonej przez uprawnionego geodetę oraz inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych na drodze W. – O. z uwzględnieniem pasa drogowego, sporządzoną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w specjalności drogowej.

Uzasadniając postanowienie organ odwoławczy stwierdził, że zgromadzony materiał dowodowy (w szczególności przeprowadzone oględziny) wskazuje, iż inwestor wykonał roboty budowlane niezgodnie ze zgłoszeniem "ponieważ roboty nie są wykonywane w istniejącym pasie drogowym". Zachodzi zatem uzasadniona konieczność wyjaśnienia wątpliwości na podstawie stosownego materiału dowodowego. Organ I instancji posłużył się w tym celu art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego, tymczasem mając na uwadze, iż doszło do naruszenia warunków zgłoszenia, zobligowany był zastosować art. 50 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 powołanej ustawy. Nie znajduje też - zdaniem organu wyższego stopnia - uzasadnienia zakres nałożonego obowiązku. W celu wyjaśnienia prawidłowości wykonanych robót, koniecznym jest wykonanie ekspertyzy geodezyjnej, obejmującej prawidłowość wytyczenia przedmiotowej drogi, w stosunku do dokonanego zgłoszenia. Nałożony obowiązek przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych stanowić może natomiast materiał dowodowy jedynie w zakresie ustalenia, czy szerokość wykonywanej drogi odpowiada warunkom dokonanego zgłoszenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Gmina K. powtórzyła zarzuty zawarte we wcześniejszym zażaleniu. Skarżąca podnosiła, że nie odniesiono się do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a., jak również zarzutów, związanych z nałożonymi obowiązkami. W ocenie Gminy niezrozumiałe wydaje się nałożenie obowiązku przedłożenia inwentaryzacji budowlanej wykonanych robót, zwłaszcza wobec faktu, iż uprawnieni geodeci władni są określić, czy obiekt został usytuowany w terenie zgodnie ze zgłoszeniem. W ocenie inwestora, brak jest specjalności drogowej w rozporządzeniu Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2006 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 83, poz. 578 ze zm.), zatem nałożony obowiązek jest niewykonalny. Rozpoznając zakres nałożonych obowiązków naruszono natomiast zakaz reformationis in peius.

Sąd I instancji uchylając postanowienia organów nadzoru budowlanego obu instancji za zasadny uznał zarzut przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego z naruszeniem prawa do czynnego udziału stron w tymże postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Sąd wskazał, że przedstawiciel strony skarżącej, będącej jednocześnie inwestorem robót budowlanych nie brał udziału w przeprowadzonych w dniu [...] lipca 2008 r. oględzinach, nie będąc jednocześnie powiadomionym o ich terminie. Zgodnie zaś z treścią art. 79 § 1 i § 2 k.p.a. strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu. O miejscu i terminie jego przeprowadzenia winna być przy tym powiadomiona przynajmniej na siedem dni przed terminem. Okoliczność faktyczna może być przy tym uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a.

Zachowanie wymagań określonych w art. 79 k.p.a. i 81 k.p.a. jest - w ocenie Sądu I instancji - bezwzględnym obowiązkiem organów administracji państwowej. Uchybienie zaś tym przepisom, w szczególności jeżeli przeprowadzone bez udziału strony i kwestionowane przez nią dowody stanowiły podstawę rozstrzygnięcia sprawy, uznać należy za naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie danej sprawy.

W rozpoznawanej sprawie, w oparciu o ustalenia, poczynione podczas oględzin organ przyjął, iż roboty budowlane prowadzone przy przebudowie drogi, realizowane są w sposób istotnie odbiegający od warunków zgłoszenia, bowiem wiążą się "z przesunięciem drogi w kierunku północnym, co uniemożliwi wykonanie przebudowy drogi w granicach pasa drogowego". To zaś stanowiło uzasadnienie dla ich wstrzymania oraz nałożenia na inwestora obowiązków, w trybie art. 50 Prawa budowlanego. Okoliczności kluczowe dla rozstrzygnięcia, zostały zatem ustalone na podstawie dowodu, przeprowadzonego z naruszeniem art. 79 i 81 k.p.a.

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał za niezasadny zarzut naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 139 k.p.a., przewidującego zakaz reformationis in peius, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Zobowiązanie strony skarżącej do przedłożenia inwentaryzacji geodezyjnej wykonanych robót stanowiło - zdaniem Sądu I instancji - jedynie doprecyzowanie obowiązku, o którym mowa w art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego, nałożonego już przez organ I instancji. Zarzucana niewykonalność postanowienia z uwagi na brak podmiotu uprawnionego do sporządzenia inwentaryzacji budowlanej w "specjalności drogowej" jest natomiast niezrozumiała, w świetle brzmienia § 18 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2006 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, przewidującego wprost tego rodzaju specjalność. Jest natomiast oczywiste, że posiadanie uprawnień do projektowania obiektu budowlanego oznacza również kompetencje do sporządzania inwentaryzacji budowlanej z tym związanej.

Sąd I instancji podzielił natomiast pogląd, iż organy nie uzasadniły w sposób prawidłowy potrzeby nałożenia określonego przez siebie obowiązku, nie odnosząc się do związanej z tym argumentacji skarżącego. Sąd dodał również, że rozstrzygnięcie organów nadzoru budowlanego w zakresie obowiązku, nałożonego na inwestora na podstawie art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego wymaga należytego uzasadnienia – zarówno faktycznego, jak i prawnego.

Skargą kasacyjną z dnia 9 marca 2009 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 stycznia 2009 r.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy a dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.) powoływanej dalej jako p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie:

1. polegające na błędnym uznaniu, iż organy nadzoru budowlanego naruszyły wynikające z przepisu art. 10 k.p.a. prawo strony - Gminy K. do udziału w postępowaniu, poprzez niepowiadomienie jej o terminie kontroli przebudowy drogi gminnej na odcinku W. – O., a zatem niedopuszczenie tejże strony do udziału w czynności przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2008 r., uznając, że ww. czynności kontrolne wykonane były na podstawie przepisu art. 81a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, podczas gdy analiza materiału jednoznacznie wskazuje, że przeprowadzona przez organ administracyjny kontrola w dniu [...] lipca 2008 r. była przeprowadzona prawidłowo z zastosowaniem wymogów proceduralnych wynikających z przepisów ustawy Prawo budowlane i kodeksu postępowania administracyjnego, w tym przepisu z przepisu art. 81 a ust 2 i ust 3 Prawa budowlanego i art. 81 k.p.a., czym nie doprowadzono, do naruszenia przepisu art. 10 k.p.a. i czego następstwem było wydanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowienia Nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r., znak: [...], utrzymanej w części w mocy, a w pozostałej części zmienionego przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi postanowieniem Nr [...] z dnia [...] września 2008 r., znak: [...];

2. oraz polegające na błędnym uznaniu, iż organy nadzoru budowlanego naruszyły wynikającą z przepisu art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania, gdyż nie uzasadniły w sposób prawidłowy potrzeby nałożenia na Gminę K. obowiązku doręczenia dokumentacji inwentaryzacyjnej wykonanych robót budowlanych sporządzonej przez uprawnionego geodetę i osobę posiadającą uprawnienia budowlane w specjalności drogowej, podczas gdy Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi w swoim postanowieniu Nr [...] z dnia [...] września 2008 r., znak: [...] przedstawił argumentację prawną - art. 50 Prawa budowlanego (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) i faktyczną - konieczność prawidłowego wytyczenia przebiegu drogi gminnej.

Z uwagi na powyższe wniesiono o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi,

2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając zarzuty skargi kasacyjnej podniesiono, że czynności kontrolne prowadzone przez organ I instancji wykonywane były w trybie art. 81a ust. 2 Prawa budowlanego. Przepis ten ma charakter normy szczególnej w stosunku do ogólnej normy prawnej ustanowionej w art. 79 k.p.a. Kontrola przeprowadzana na podstawie art. 81a Prawa budowlanego nie jest oględzinami w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, a przepisy k.p.a. o oględzinach mają zastosowanie jedynie posiłkowo. Z istoty czynności kontrolnych wynika, że organ nadzoru budowlanego nie ma obowiązku uprzedniego zawiadamiania stron o terminie ich dokonania. Zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie kontrola, która odbyła się na podstawie art. 81a ust. 2 Prawa budowlanego miała miejsce jeszcze przed wszczęciem postępowania, zaś jej ustalenia dały dopiero podstawę do jego wszczęcia.

Dodatkowo wskazano, że zgodnie z art. 81a ust. 2 Prawa budowlanego czynności kontrolne, związane z wykonywaniem uprawnień organów nadzoru budowlanego, przeprowadza się w obecności inwestora, kierownika budowy lub robót, kierownika zakładu pracy lub wyznaczonego pracownika, bądź osób przez nich upoważnionych. Podkreślono przy tym, że w czynnościach kontrolnych został zapewniony udział przedstawiciela inwestora - kierownika robót, który odmówił wzięcia udziału w czynnościach kontrolnych, co zostało odnotowane w protokole kontroli dokonanej w dniu [...] lipca 2008 r. W związku z odmową udziału przedstawiciela inwestora w czynnościach kontrolnych, organ skorzystał z uprawnienia przewidzianego w art. 81a ust. 3 Prawa budowlanego, pozwalającego na jej przeprowadzenie w razie nieobecności inwestora, bądź osoby przez niego upoważnionej. W myśl art. 81 ust 3 Prawa budowlanego, w razie nieobecności osób, o których mowa w ust. 2, w uzasadnionych przypadkach, czynności kontrolne mogą być dokonywane w obecności przywołanego pełnoletniego świadka.

W świetle powyższego wskazano, że kwestionowana przez Sąd I instancji kontrola, wobec odmowy udziału w czynności kierownika robót, odbyła się w obecności 5 świadków i dała asumpt do wszczęcia postępowania administracyjnego, w toku którego organy miały obowiązek wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego. Podano również, że organ administracyjny I instancji powiadomił inwestora o przeprowadzeniu kontroli w trybie art. 81a ust. 2, a także umożliwił mu zapoznanie się z protokołem kontroli, aktami sprawy oraz zajęcie stanowiska w sprawie. Świadczy o tym załączona do akt sprawy notatka służbowa sporządzona w dniu [...] lipca 2008 r.

W konkluzji uzasadnienia skargi kasacyjnej za chybione uznano stwierdzone przez Sąd I instancji naruszenie art. 11 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie potrzeby nałożenia na Gminę K. obowiązku doręczenia dokumentacji inwentaryzacyjnej wykonanych robót budowlanych, sporządzonej przez uprawnionego geodetę i osobę posiadającą uprawnienia budowlane w specjalności drogowej. Wskazano przy tym, że przeprowadzona kontrola budowy wykazała, że realizowana przez Gminę K. inwestycja budowlana prowadzona jest z naruszeniem przepisów prawa. W ocenie skarżącego, uzasadnienie postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi zawiera wszystkie elementy wymagane przepisem art. 107 k.p.a. Zawiera ono argumentację prawną - powołując się na konieczność zastosowania normy prawnej wyrażonej art. 50 Prawa budowlanego, jak i faktyczną uzasadniając ją koniecznością prawidłowego wytyczenia przebiegu drogi gminnej - co w konsekwencji spowodować miało doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. Gmina K. wniosła odpowiedź na skargę kasacyjną. Gmina K. wnioskuje o oddalenie skargi kasacyjnej złożonej przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina K. podzieliła stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Zdaniem Gminy przepis art. 81a Prawa budowlanego, dopuszczający prowadzenie przez organy nadzoru budowlanego czynności kontrolnych - jako przepis funkcjonujący w systemie prawa administracyjnego - nie wyłącza stosowania zasad ogólnych tego prawa, w szczególności zaś zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Przyjęcie tezy, że powiadomienie nie jest konieczne, przeczyłoby art. 81a Prawa budowlanego. W ocenie Gminy K., zwolnienia organu nadzoru budowlanego od obowiązku wynikającego z art. 10 k.p.a. nie uzasadnia także powołane w skardze kasacyjnej stanowisko, że kontrola przeprowadzana w trybie art. 81a Prawa budowlanego nie jest oględzinami w rozumieniu przepisów ogólnego postępowania administracyjnego, a przepisy Kodeksu mają jedynie znaczenie posiłkowe. Mają one zastosowanie, zatem oprócz zasady wynikającej z art.10 k.p.a. należy zastosować także art. 79 k.p.a. nakładający na organ obowiązek zawiadomienia strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin, na co najmniej siedem dni przed terminem.

W konkluzji Gmina K. podniosła, że przepis art. 81a ust. 2 Prawa budowlanego wskazuje podmioty, które powinny uczestniczyć w kontroli. Wobec powyższego dopiero nieobecność tych osób powoduje, że czynności kontrolne mogą być dokonywane w obecności przywołanego pełnoletniego świadka. Pozawala to przyjąć, że organy nadzoru budowlanego mają obowiązek prawidłowo zawiadomić zarówno inwestora, jak i kierownika budowy lub robót. Dopiero, gdy prawidłowo zawiadomione osoby nie będą obecne, możliwe jest skorzystanie z uprawnienia wynikającego z art. 81a ust. 3 Prawa budowlanego. Odmowa wzięcia udziału w czynnościach przez kierownika robót nie usprawiedliwia braku powiadomienia inwestora o czynnościach kontrolnych. Zdaniem Gminy brak też było podstaw prawnych do uznania, że kierownik budowy - wykonujący funkcje o charakterze technicznym - jest przedstawicielem inwestora, jak twierdzi organ wnoszący skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Sąd ten, w odróżnieniu od Sądu I instancji, nie bada całokształtu sprawy z punktu widzenia stanu prawnego, który legł u podstaw zaskarżonego orzeczenia. Bada natomiast zasadność przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zakres kontroli jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty podnoszone w skardze kasacyjnej nie zawierają usprawiedliwionej podstawy. W świetle art. 81 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. DZ. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) powoływanej dalej jako Prawo budowlane - czynności kontrolne, związane z wykonywaniem uprawnień organów nadzoru budowlanego, przeprowadza się w obecności inwestora, kierownika budowy lub robót, kierownika zakładu pracy lub wyznaczonego pracownika, bądź osób przez nich upoważnionych albo w obecności właściciela lub zarządcy obiektu, a w lokalu mieszkalnym – w obecności pełnoletniego domownika i przedstawiciela administracji lub zarządcy budynku. Należy zaznaczyć, że czynności te nie stanowią oględzin w rozumieniu art. 85 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) powoływanej dalej jako k.p.a.

Czynności kontrolne, o których mowa w art. 81 a, mają zastosowanie w szczególności w odniesieniu do wykonywania podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno – budowlanej i nadzoru budowlanego, o których mowa w art. 81 Prawa budowlanego. Zgodnie z przewidzianą w tym przepisie regulacją organy nadzoru budowlanego mogą dokonywać czynności polegających na wykonywaniu nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego. Przede wszystkim mogą one dotyczyć zgodności zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganiami ochrony środowiska, warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych. Wspomniany nadzór i kontrola organów nadzoru budowlanego mogą dotyczyć również zgodności rozwiązań architektoniczno -budowlanych z przepisami techniczno – budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej, właściwego wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie oraz stosowania wyrobów budowlanych. Należy dodać, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego (art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wspomniane uprawnienia organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, takich jak orzekającego w rozpatrywanej sprawie - Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. - nie oznaczają jednak, że organy te nie mają obowiązku zawiadomienia inwestora o zamiarze dokonania określonych czynności kontrolnych. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że ze znajdującej się w aktach administracyjnych Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. notatki służbowej z dnia [...] lipca 2008 r. wynika, że organ ten telefonicznie powiadomił Sekretarza Gminy K. (pod nieobecność Wójta tej Gminy) o dokonanej kontroli przedbudowlanej. Oznacza to, że inwestor, a więc Gmina K., był zawiadomiony post faktum o przeprowadzonych przez organ nadzoru budowlanego czynnościach kontrolnych, o których mowa w art. 81 a prawa budowlanego. Z akt administracyjnych oraz wyjaśnień zawartych w uzasadnianiu skargi kasacyjnej wynika, że o czynnościach kontrolnych był poinformowany przedstawiciel inwestora, czyli kierownik robót budowlanych, nie mniej jednak odmówił on udziału w przeprowadzonej kontroli z uwagi na to, że nie był upoważniony przez Wójta Gminy K. do reprezentowania go podczas przeprowadzonej kontroli.

Zdaniem skarżącego w takiej sytuacji organ był uprawniony na mocy art. 81 a ust. 3 Prawa budowlanego do przeprowadzenia czynności kontrolnych pod nieobecność inwestora lub osoby przez niego upoważnionej w obecności przywołanego pełnoletniego świadka. Organ podkreśla przy tym, że kontrola prowadzonych przez Gminę K. robót budowlanych odbyła się w obecności 5 świadków, co stanowiło podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego poprzez brak zawiadomienia inwestora o planowanej kontroli oraz w konsekwencji jego nieobecności, a także nieobecności osoby przez niego upoważnionej w trakcie czynności kontrolnych i dokonaniu jej jedynie przy świadkach, naruszone zostały w istotny sposób standardy postępowania obowiązujące w tym zakresie. Podkreślić należy, że stało się tak przede wszystkim z uwagi na brak zawiadomienia inwestora o planowanych czynnościach kontrolnych. Zastosowanie bowiem w takiej sytuacji możliwości przewidzianej w art. 81 a ust. 3 nie stanowi spełnienia obowiązku stosownego zawiadomienia Gminy K. o planowanych czynnościach kontrolnych.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że kontrola robót budowlanych, przeprowadzona jedynie w obecności świadków (co do których bezstronności można mieć również zastrzeżenia) została potraktowana jako podstawa do wszczęcia postępowania administracyjnego, a następnie wstrzymania prowadzonych przez inwestora robót budowlanych. Ustalenia dokonane bez zapewnienia odpowiednich standardów proceduralnych wynikających ze wspomnianych przepisów Prawa budowlanego - w szczególności zaś z art. 81 a tej ustawy - posłużyły do wszczęcia w dniu [...] lipca 2008 r. postępowania administracyjnego w sprawie przebudowy drogi gminnej W.-O. na terenie Gminy K., a następnie wstrzymania – postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. – prowadzonych tam robót budowlanych.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że jeżeli organ nadzoru budowlanego uważał, iż zachodzą przesłanki uzasadniające wstrzymanie robót budowlanych, to powinien zastosować wobec inwestora standardy proceduralne wynikające z ogólnego postępowania administracyjnego już po wszczęciu tego postępowania. Innymi słowy czynności kontrolno nadzorcze powinny być powtórzone jeszcze raz z poszanowaniem zasad wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. Należy zatem podzielić stanowisko Sądu I instancji, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem zasady wynikającej z art. 10 k.p.a., tj. obowiązku zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowy jest także pogląd Sądu I instancji wyrażony w zakresie naruszenia przez organy nadzoru budowlanego zasad postępowania wyjaśniającego przewidzianych na gruncie art. 79 oraz 81 k.p.a. Należy bowiem podkreślić, że organ nie dokonał - już po wszczęciu postępowania administracyjnego - czynności procesowych wynikających ze wspomnianych przepisów. Strona powinna być bowiem zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem (art. 79 § 1 k.p.a.). Okoliczność faktyczna może być zaś uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 k.p.a.). Jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zachowanie tych wymagań jest bezwzględnym obowiązkiem organów administracji publicznej. Uchybienia zaś w tym zakresie należy uznać za naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mogące mieć istotny wpływ na wynik danej sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym świetle nie powinno budzić uzasadnionych wątpliwości naruszenie przez organy orzekające w sprawie standardów prowadzenia postępowania dowodowego ustalonych w Kodeksie postępowania administracyjnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji słusznie stwierdził naruszenie przez organy orzekające w sprawie zasady przewidzianej na gruncie art. 11 k.p.a., zgodnie którą organy administracji publicznej powinny wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, by w ten sposób doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Rozstrzygniecie organów nadzoru budowlanego w zakresie obowiązku nałożonego na inwestora na podstawie art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego wymaga należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Rozstrzygnięcie w tym zakresie nie powinno nosić znamion arbitralności, tj. organ powinien uzasadnić w postanowieniu z dnia [...] września 2008 r. przesłanki żądania wymienionych tam dokumentów inwentaryzacyjnych, a także w całości odnieść się do zarzutów zawartych w zażaleniu. Podzielając stanowisko Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego wyrażone w tym zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że wspomniane (istotne) naruszenia obowiązujących organy administracji publicznej zasad postępowania administracyjnego mają bezpośredni wpływ również na prawidłową realizację zasady wyjaśniania zasadności przesłanek (art. 11 k.p.a.). Dopiero przeprowadzenie postępowania administracyjnego z poszanowaniem wspomnianych zasad proceduralnych może skutkować wydaniem postanowienia uwzględniającego tzw. zasadę przekonywania.

Mając na względzie powyższe, za chybione należy uznać zarzuty naruszenia w zaskarżonym wyroku art. 10, art. 11 oraz art. 79 i art. 81 k.p.a. oraz art. 81 a Prawa budowlanego. W tej sytuacji zasadne jest bowiem stanowisko Sądu I instancji eliminujące z obrotu prawnego postanowienia organów nadzoru budowlanego wydane w kontrolowanym postępowaniu.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, na podstawie art. 184 p.p.s.a., jak w sentencji wyroku.