Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2043/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 par. 1, art. 203 pkt 1, art. 250
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: par. 14 ust. 2 pkt 2 lit.b
journal: Dz.U. 2002 nr 163 poz 1349
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu.
article: art. 4, art. 54, art. 57 ust. 4, ust. 7
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 2, art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz /spr./ Sędzia NSA Zdzisław Kostka Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B., D. B. i P. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1134/06 w sprawie ze skargi M. B., D. B. i P. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz M. B., D. B. i P. B. kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 września 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1134/06 po rozpoznaniu skargi M. B., D. B., P. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] w sprawie sprzeciwu od zawiadomienia o zakończeniu budowy polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w J. przez M. B. i P. B. - oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku podano, że wniosek o stwierdzenie nieważności sprzeciwu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] od zawiadomienia o zakończeniu budowy wnieśli M. B., D. B. i P. B., kwestionując uzasadnienie decyzji o sprzeciwie.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji ze względu na to, że decyzja ta nie jest dotknięta żadną z wad powodujących jej nieważność /art. 156 ( 1 kpa/. Wprawdzie przepisy Prawa budowlanego nie określają jednoznacznie, w jakich przypadkach wnosi się sprzeciw od zawiadomienia o zakończeniu budowy, jednakże jeżeli organ nadzoru budowlanego stwierdził, że do zawiadomienia nie dołączono wszystkich dokumentów określonych w art. 57 ust. 1-3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm./ oraz wybudowano obiekt z odstępstwami, to jest uprawniony do zgłoszenia sprzeciwu. Stanowisko organu wojewódzkiego podzielił Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymując w mocy zaskarżoną odwołaniem stron decyzję.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli M. B., D. B. i P. B. podnosząc, że organ nadzoru budowlanego nie wskazał podstawy prawnej zakwalifikowania stwierdzonych odstępstw jako uzasadniające zgłoszenie sprzeciwu jak też nie wezwał stron do uzupełnienia dokumentacji złożonej przy zawiadomieniu o zakończeniu budowy, do czego był zobowiązany przepisami prawa. Naruszenia te mają w ocenie strony charakter rażącego naruszenia prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie jest zasadna.

Sąd analizując akta sprawy stwierdził, że jak wynika z uzasadnienia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. ujawnione odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę, to "wykonanie dodatkowo dojścia do tarasu, do suszarni, zmiana układu wejść do łazienki i pokoju, zmiana układu okien w garażu", które to odstępstwa organ zakwalifikował jako nieistotne. Przepis art. 57 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi, iż w razie zmian nie odstępujących w sposób istotny od zatwierdzonego projektu lub warunków pozwolenia na budowę, dokonanych podczas wykonywania robót, do zawiadomienia należy dołączyć kopie rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego z naniesionymi zmianami, a w razie potrzeby także uzupełniający opis. Oświadczenie kierownika budowy w tym zakresie powinno być potwierdzone przez projektanta i inspektora nadzoru inwestorskiego, jeżeli został ustanowiony. Stosowne dokumenty powinny być przedstawione przez stronę, zaś organ przyjmujący zawiadomienie nie ma potrzeby orzekania o uzupełnieniu tych dokumentów, lecz jedynie "powinien na piśmie zwrócić uwagę na wymagające uzupełnienia dokumenty oraz stwierdzone braki i nieścisłości z pouczeniem przewidzianym w art. 64 ( 2 kpa". Zaniechanie wezwania inwestorów do uzupełnienia dokumentów stanowi wprawdzie naruszenie przez organ przepisów postępowania, nie ma ono jednak charakteru naruszenia rażącego, w rozumieniu art. 156 ( 1 pkt 2 kpa. Organ orzekający słusznie stwierdził, że przepisy nie określają, w jakich przypadkach zgłoszenie sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy jest wymagane, jednakże skoro zawiadomienie zawierało szereg braków /wyliczonych w decyzji o sprzeciwie/, to okoliczność ta, jak też "ujawnione odstępstwa", w ocenie Sądu prawidłowo wpłynęły na decyzję organu o rezygnacji z wzywania inwestora do uzupełnienia braków i nieścisłości, do czego zobowiązuje organ art. 57 ust. 4 ustawy Prawo budowlane i wniesienia sprzeciwu. Postępowanie administracyjne wszczęte na skutek zawiadomienia, o którym mowa w art. 54 ustawy Prawo budowlane, może zakończyć się jedynie sprzeciwem lub milczeniem organu. W każdym razie wniesienie sprzeciwu jest wyrazem oceny organu odnośnie wskazanego stanu faktycznego i oceny całokształtu okoliczności decydujących o wyrażeniu woli organu. Sąd pierwszej instancji na gruncie stanu faktycznego niniejszej sprawy uznał więc, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, mając zwłaszcza na uwadze, że pominięcie wezwania do uzupełnienia braków dokumentacji w okolicznościach danej sprawy stanowiło uchybienie przepisom postępowania, nie będące jednak uchybieniem rażącym. Sąd kierował się również i tym, że inwestor po uzupełnieniu dokumentów ma możliwość ponownego zawiadomienia organu "o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M. B., D. B. i P. B., reprezentowani przez radcę prawnego M. S., zarzucając: naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego - art. 54 w zw. z art. 57 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, przez przyjęcie, iż wniesienie sprzeciwu od dokonanego przez nich zawiadomienia o zakończeniu budowy pomimo braku wezwania skarżących przez organ nadzoru budowlanego do uzupełnienia dokumentów złożonych przy zgłoszeniu, nie stanowi rażącego naruszenia prawa /art. 156 ( 1 pkt 2 Kpa/, lecz jest jedynie zwykłym uchybieniem przepisom postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi się, iż wydanie decyzji o sprzeciwie bez uprzedniego wezwania strony do uzupełnienia braków dokumentacji, przy jednoczesnym stwierdzeniu, iż strona dopuściła się wprawdzie odstępstw od pozwolenia na budowę, które jednak nie są istotne, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 ( 1 pkt 2 kpa, a nie jest tylko naruszeniem zwykłym.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Jako podstawę skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie wskazuje się naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, to jest art. 54 w związku z art. 57 ust. 4 Prawa budowlanego, wobec zaakceptowania jako nie naruszającego prawa materialnego w sposób rażący /art. 156 ( 1 pkt 2 kpa/, wydania decyzji o sprzeciwie od zawiadomienia o zakończeniu budowy zrealizowanej z nieistotnymi odstępstwami od warunków pozwolenia na budowę, po stwierdzeniu, iż dokumentacja zawiadomienia ma braki wymagające ich usunięcia, bez skorzystania z instytucji wezwania strony do usunięcia tych braków, określonej w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego.

Przepis art. 57 ust. 4 Prawa budowlanego przewiduje dla inwestora obowiązek polegający na tym, iż w razie złożenia zawiadomienia o zakończeniu budowy z brakami i nieścisłościami dostrzeżonymi przez organ przyjmujący zawiadomienie, jest obowiązany uzupełnić określone dokumenty. Z treści tego przepisu należy także wyprowadzić wniosek, że wskazanemu obowiązkowi inwestora odpowiada przede wszystkim obowiązek właściwego organu do tego, aby w razie stwierdzenia braków zawiadomienia, wezwał wnoszącego zawiadomienie do uzupełnienia braków, oczywiście w terminie przewidzianym dla organu do wniesienia sprzeciwu. Od tego obowiązku organ byłby zwolniony jedynie wówczas, gdyby już z samego zawiadomienia, bez uzupełnienia jego braków, wynikało, iż nie budzi wątpliwości, że zachodzą przesłanki do wniesienia sprzeciwu.

Z decyzji o sprzeciwie, jak też z decyzji wydanych w postępowaniu nieważnościowym w niniejszej sprawie, jednoznacznie natomiast wynika, że zawiadomienie o zakończeniu budowy zostało wniesione z brakami podlegającymi usunięciu na wezwanie organu. Organ nadzoru budowlanego, jak to sam przyznał w decyzji o sprzeciwie, odstąpił od wezwania o uzupełnienie wskazanych braków z tej przyczyny, iż dopatrzył się, że rozbudowa obiektu została zrealizowana z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Wymieniając te odstępstwa, organ nie stwierdził jednak, że mają one charakter istotny, czyli w istocie uznał fakt dokonania zawiadomienia z brakami, za przyczynę uzasadniającą wniesienie sprzeciwu.

Oceniając decyzję o sprzeciwie w postępowaniu nieważnościowym, a więc w aspekcie zaistnienia przesłanek z art. 156 ( 1 kpa, należy w niniejszej sprawie w pierwszym rzędzie dokonać analizy pod takim kątem, czy słuszne jest stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku co do tego, że zaistniała przesłanka do wydania decyzji o sprzeciwie w świetle uregulowań art. 54 w związku z art. 57 ust. 4 Prawa budowlanego. Jak to już wskazano wyżej, w treści przepisu art. 54 Prawa budowlanego w ogóle nie określono przesłanek wniesienia sprzeciwu od zawiadomienia o zakończeniu budowy a jedynie podano, iż sprzeciw od tego zawiadomienia wnosi się w drodze decyzji administracyjnej. Jednoznacznie nie wskazano przesłanek sprzeciwu od zawiadomienia o zakończeniu budowy również w żadnym innym przepisie. Organ wydający w niniejszej sprawie decyzję o sprzeciwie uznał, że tak sformułowana treść art. 54 daje mu pełną swobodę działania, skoro nie określa przesłanek sprzeciwu. Sprzeciw więc, w ocenie organu, mógł być wniesiony w sytuacji, gdy inwestor zrealizował budowę z jakimikolwiek odstępstwami, niezależnie od tego, czy są one istotne, oraz dokonał zawiadomienia wymaganego tym artykułem z brakami. Stanowisko to zostało podzielone przez organy obu instancji orzekające w postępowaniu nieważnościowym, a także przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wyrażono dodatkowo pogląd, że decyzja o sprzeciwie jest objęta ochroną określoną w art. 16 kpa, to jest zasadą trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, jak też nie dopatrzono się żadnej z wad decyzji o sprzeciwie, która kwalifikowałaby się jako odpowiadająca przesłankom z art. 156 ( 1 kpa.

Powyższe stanowisko w żadnym razie nie może być uznane za zasadne.

Brak wskazania w art. 54 Prawa budowlanego przesłanek do wniesienia sprzeciwu nie może być tak rozumiany, że organ właściwy do wydania decyzji został przez ustawodawcę upoważniony do swobodnego uznania, czy stwierdzone okoliczności są wystarczające do orzeczenia na podstawie tego przepisu o sprzeciwie. Wprowadzając instytucję zgłoszenia budowy, a także instytucję zawiadomienia o zakończeniu budowy, ustawodawca kierował się potrzebą uproszczenia instytucji prawnych charakterystycznych dla procesu inwestycji budowlanych, jak i procedur z tym związanych; wiązało się to z wolą ustawodawcy ułatwienia możliwości budowy na etapie przystąpienia do realizacji zamierzenia budowlanego, jak też oddania już zrealizowanego zamierzenia budowlanego do użytku. Nie sposób przyjąć, że racjonalny ustawodawca, celowo tak sformułował przepis art. 54 Prawa budowlanego, aby na etapie końcowym realizacji inwestycji, dać organowi nadzoru budowlanego prawo do tego, aby w istocie w sposób dowolny, blokował możliwość przystąpienia do użytkowania. Zastosowana w sprawie wykładnia art. 54 Prawa budowlanego prowadząca do stwierdzenia, iż przepis ten daje pełną swobodę organowi nadzoru budowlanego w kwestii przyczyn wniesienia sprzeciwu, jest nie tylko niezgodna z istotą uregulowań ustawy - Prawo budowlane, rozumianych jako system norm określających proces inwestycji budowlanych, a zwłaszcza art. 4 statuującego zasadę wolności budowlanej, ale przede wszystkim z Konstytucją RP, a zwłaszcza zasadą działania organów zgodnie z prawem oraz zasadą ochrony własności.

Jeżeli przyjmiemy, że wykładnia prawa materialnego ma umożliwić racjonalne stosowanie tego prawa, a więc dając pierwszeństwo wykładni funkcjonalnej i systemowej, należałoby poszukiwać przesłanek do wniesienia sprzeciwu w innych uregulowaniach zawartych w ustawie - Prawo budowlane, skoro nie wymienia ich art. 54. Do zaakceptowania byłoby np. ewentualne wniesienie sprzeciwu w razie stwierdzenia przez właściwy organ istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę.

Wniesienie natomiast sprzeciwu w sytuacji, gdy nie stwierdza się istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę /a jedynie odstępstwo nie mające charakteru istotnego/, ani też innej okoliczności, która mogłaby powodować, że przystąpienie do użytkowania w sposób kwalifikowany narusza prawo, a powodem wniesienia sprzeciwu jest stwierdzenie organu, że inwestor zawiadomił o zakończeniu budowy z brakami, jak to słusznie podnosi się w skardze kasacyjnej, należy uznać za rażąco naruszające prawo w rozumieniu art. 156 ( 1 pkt 2 kpa.

W Komentarzu do art. 54 Prawa budowlanego, pod redakcją Zygmunta Niewiadomskiego - Wydawnictwo C.H. BECK. 2007 r., wskazuje się, że organ jest obowiązany sprawdzić kompletność i prawidłowość zawiadomienia o zakończeniu budowy oraz na zasadzie art. 57 ust. 4 Prawa budowlanego wezwać inwestora do uzupełnienia braków. Z tym poglądem należy się całkowicie zgodzić. Skutkiem naruszenia tego przepisu przez właściwy organ poprzez niewywiązanie się z tego obowiązku i wydanie decyzji o sprzeciwie bez uprzedniego podjęcia działań zmierzających do uzupełnienia stwierdzonych braków zawiadomienia, stanowi rażące naruszenie prawa, to jest art. 54 w zw. z art. 57 ust. 4 Prawa budowlanego, jak to prawidłowo wskazuje się w podstawie skargi kasacyjnej.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazuje się ponadto, iż po wydaniu sprzeciwu w niniejszej sprawie wobec zawiadomienia o zakończeniu budowy z brakami, inwestor może ponownie dokonać zawiadomienia o zakończeniu budowy dołączając wymagane dokumenty. Stanowisko to budzi istotne wątpliwości, aprobuje bowiem taką sytuację, iż organ nadzorczy oraz Sąd uznają za właściwe, iż skutki niewywiązania się przez organ przyjmujący zawiadomienie o zakończeniu budowy z obowiązku wezwania strony do uzupełnienia braków zawiadomienia, wynikającego z art. 57 ust. 4, mogą być przenoszone na inwestora. Nie przywiązano w niniejszej sprawie należytej wagi do regulacji art. 7 Konstytucji RP stanowiącego, iż organy władzy publicznej /w tym organy administracji publicznej/ działają na podstawie i w granicach prawa. Mają też za zadanie przede wszystkim urzeczywistniać zasady sprawiedliwości społecznej /art. 2 Konstytucji RP/. W myśl art. 8 Kpa mają ponadto działać tak, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa.

Wykonując prawidłowo obowiązek określony w art. 57 ust. 4 Prawa budowlanego organ postanowieniem wzywa zawiadamiającego o zakończeniu budowy do uzupełnienia braków tego zawiadomienia. Uzupełnienie braków zawiadomienia otwiera dla organu termin do wniesienia sprzeciwu, zaś niewykonanie tego wezwania powoduje, że zawiadomienie staje się bezskuteczne, co oznacza, iż prawnie powstaje taka sytuacja, jak gdyby w ogóle nie zostało ono dokonane. Tylko wówczas inwestor może ponownie dokonać zawiadomienia i oczywiste jest, iż powinien to uczynić po uzupełnieniu wymaganych dokumentów. Uchylenie natomiast decyzji o sprzeciwie lub stwierdzenie nieważności takiej decyzji powoduje, iż zawiadomienie o zakończeniu budowy, odnosi skutek wobec upływu materialnoprawnego terminu do wniesienia sprzeciwu, określonego w art. 54 Prawa budowlanego.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 185 ( 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "ppsa". O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.