Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1551/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 127/14 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 marca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 127/14, oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., nr 10/WOL/10, po rozpoznaniu wniosku [...] Spółka z o.o. z siedzibą w Warszawie, odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią handlowo-usługową i garażem podziemnym stanowiącego I etap zespołu budynków mieszkalnych z zadania drugiego zlokalizowanego na działce nr ew. 5, obr.6-06-13 przy ul. [...] w Warszawie.

Organ rozpatrywał wniosek inwestora o pozwolenie na budowę z dnia 28 sierpnia 2008 r. po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2009 r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 579/09 uchylającym decyzję Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. oraz utrzymaną przez nią decyzję Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w przedmiocie odmowy pozwolenia na budowę.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. nałożono na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w złożonym wniosku w terminie 7 dni od daty otrzymania postanowienia m.in. poprzez doprowadzenie do zgodności zakresu inwestycji objętego projektem zagospodarowania terenu z zakresem (obszarem) inwestycji określonym w decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. obejmującym działki nr 5, 7 oraz części działek nr ew. 3, 8 ,10 z obrębu 6-06-13 (zgodnie z art. 55 w związku z art. 64 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) oraz dostarczenie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla wszystkich działek objętych projektem zagospodarowania terenu, określonych zgodnie z punktem 2 (zgodnie z art. 33 ust.2 ptk. 2 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 55 oraz 64 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Wobec tego, że inwestor nie usunął nieprawidłowości w zakreślonym terminie, a ponadto pismem z dnia 29 grudnia 2009 r. stwierdził, że nie zamierza zmienić zakresu wniosku i załączonego projektu zagospodarowania terenu, organ decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. odmówił na podstawie art. 35 ust 3 ustawy – Prawo budowlane zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] marca 2010 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2010 r.

Organ stwierdził, że normatywy zabudowy ustalone w decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. o warunkach zabudowy wiążą organ architektoniczno-budowlany. Decyzja o warunkach dotyczy adaptacji i modernizacji istniejącego stadionu piłkarskiego i lekkoatletycznego, urządzenia trawiastego boiska treningowego oraz urządzenia ogólnodostępnych terenów rekreacji biernej oraz realizacji zespołu zabudowy wielorodzinnej i usługowej wraz z niezbędnym zapleczem parkingowym i technicznym na działkach nr ew. 5 i 7 oraz części działek nr ew. 3,8,10 obr. 6-06-13. Organ wskazał, że zamierzenie inwestycyjne o odmiennym terenie bądź sposobie jego zagospodarowania wymaga uzyskania nowych warunków zabudowy.

[...] Spółka z o.o. z siedzibą w Warszawie w skardze na powyższą decyzję zarzuciła organowi naruszenie przepisów:

– art. 34 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, iż zakres projektu zagospodarowania terenu nie jest zgodny z zakresem inwestycji określonym w decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] grudnia 2005 r. oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że projekt budowlany nie spełnia wymogów określonych tym przepisem i tym samym naruszenie zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.);

– art. 33 ust. 2 pkt. 2 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, iż skarżący zobowiązany jest załączyć do wniosku o pozwolenie na budowę oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla działek, na których nie zamierza wykonywać żadnych prac budowlanych i tym samym naruszenie zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), zasady obowiązku udzielania informacji faktycznej i prawnej (art. 9 k.p.a.);

– art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nieuprawnione zastosowanie dyspozycji art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego z powodu nieusunięcia przez skarżącego faktycznie nie istniejącego braku materialno-prawnego wniosku o wydanie pozwolenia na budowę polegającego na niedoprowadzeniu do zgodności zakresu, tj. obszaru terenu inwestycji objętego projektem zagospodarowania terenu z zakresem (obszarem) inwestycji określonym w decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] grudnia 2005 r. i tym samym naruszenie zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów Państwa (art.8 k.p.a.).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 lipca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 890/10 uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2010 r. oraz decyzję organu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2339/10, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 lutego 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2210/11 uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2010 r. i decyzję organu I instancji oraz postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 18 grudnia 2009 r.

Skargę kasacyjną od ww. wyroku ponownie złożył Wojewoda Mazowiecki. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1340/12 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał m.in., że trafny przede wszystkim okazał się zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. przez niezasadne uznanie, że decyzje organów I i II instancji nie uwzględniają oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 579/09.

NSA wskazał, że prawomocny wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 lipca 2009 r., VII SA/Wa 579/09 jest prawomocny, zatem rodzi konsekwencje wynikające z art. 170 i art. 171 p.p.s.a., a więc jeszcze dalej idące niż z art. 153 p.p.s.a. Jednak o wiążącym charakterze powyższego wyroku można mówić tylko w kwestiach, które zostały zawarte w jego sentencji i uzasadnieniu. Sąd w ww. wyroku z dnia 2 lipca 2009 r. uznał, że w oparciu o art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego "możliwe jest etapowanie procesu budowlanego". Tzn. że możliwe jest wydanie pozwoleń na budowę na poszczególne obiekty budowlane, jeżeli mogą one funkcjonować samodzielnie zgodnie z przeznaczeniem, w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego budowę więcej niż jednego obiektu. W takiej sytuacji żaden z przepisów Prawa budowlanego nie nakłada jednak na inwestora obowiązku przedstawienia projektu budowlanego dla całego zamierzenia inwestycyjnego.

W dalszej części uzasadnienia NSA wyraził pogląd, że inwestor powinien przedstawić oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla wszystkich działek objętych projektem zagospodarowania terenu, czyli dla całego zamierzenia budowlanego, gdyż to może stanowić jakąś gwarancję realizacji tego, co zostało objęte decyzją o warunkach zabudowy. Skoro inwestor może uzyskać zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na budowę jednego obiektu ("wybranych obiektów lub zespołu obiektów"), jednak musi przedstawić w takim przypadku projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego, to należy rozumieć, że wydanie pozwolenia na budowę w takiej sytuacji, stanowi jednocześnie "zatwierdzenie" przedstawionego projektu zagospodarowania działki lub terenu. Aby całe zamierzenie budowlane w kształcie przedstawionym w projekcie zagospodarowania działki lub terenu, mogło być zrealizowane, inwestor w tym momencie powinien już posiadać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co stwarza realne podstawy do uzyskania pozwoleń na budowę dla pozostałych obiektów planowanych do realizacji w następnych etapach. W przeciwnym razie brak by było jakichkolwiek gwarancji, że inwestor w przyszłości będzie realizował inne obiekty, które były zaplanowane w decyzji o warunkach zabudowy i dla tego taka decyzja została wydana, w przekonaniu, że mają być zrealizowane wszystkie obiekty, a nie tylko niektóre, dowolnie wybrane przez inwestora.

Ponadto NSA wskazał, że podobne stanowisko wyrażono już we wcześniejszym orzecznictwie, że przepis art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego nakłada na organ architektoniczno-budowlany konieczność sprawdzenia projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia inwestycyjnego przed udzieleniem pozwolenia na budowę dotyczącą części inwestycji. Jest to zrozumiałe skoro udzielenie pozwolenia na budowę I etapu musi obejmować racjonalność funkcjonowania całego zamierzenia inwestycyjnego (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2004 r. sygn. akt OSK 801/04).

NSA, w odniesieniu do kontestowanego w sprawie poglądu co do zakresu jaki winien objąć przedstawiony do zatwierdzenia projekt budowlany poprzedzony wydaną wcześniej decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dodał, że związanie wynikające z art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) w zw. z art. 64 tej ustawy oznacza nie tylko obowiązek organu budowlanego wynikający z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, to jest sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, ale także zakaz postępowania wbrew wszystkim wymogom wynikającym z decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Dalej NSA stwierdził, że decyzja o warunkach zabudowy przesądza o ewentualnej dopuszczalności realizacji określonego przedsięwzięcia stanowiącego w sensie urbanistycznym pewną całość, dającą się wprawdzie podzielić, lecz tylko w znaczeniu realizacyjnym. Decyzja taka rozstrzyga o możliwości umieszczenia skonkretyzowanego zamierzenia ustalając jednocześnie szczegółowe warunki odnoszące się do całości tego zamierzenia, w tym do rozwiązań komunikacyjnych, czy infrastrukturalnych. Stąd też konieczność zbadania w procedurze poprzedzającej takie zamierzenie, według reguł określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w przepisach wykonawczych do tej ustawy wszystkich uwarunkowań odnoszących się do przedsięwzięcia objętego wnioskiem, a także poszukiwania cech podobieństwa tego konkretnego zamierzenia do istniejących elementów zabudowy sąsiedniej, w tym określenia oraz przeprowadzenia szeregu procesów uzgodnieniowych, a nierzadko przeprowadzenia postępowania w zakresie ochrony środowiska odnoszącego się do całego przedsięwzięcia objętego wnioskiem. W postępowaniach prowadzonych w tym zakresie, jeśli mowa o przedsięwzięciach powiązanych technologicznie (a do takich należy niewątpliwie zespół zabudowy) kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Reguła ta ma zaś zapobiegać dzieleniu przedsięwzięcia na mniejsze segmenty, w odniesieniu do których mogą być formułowane oceny cząstkowe, niekoniecznie dające obraz wpływu całości zamierzenia na warunki ochrony środowiska.

W przypadku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu odnoszących się do określonego znacznego obszaru i skonkretyzowanego przez inwestora zamierzenia, również odnoszącego się do więcej niż jednego obiektu budowlanego, organ budowlany jest nim związany. Związanie to odnosi się do wszystkich warunków i ustaleń decyzji. Akceptacja poglądu przeciwnego oznaczałaby dopuszczenie możliwości swobodnej oceny przez organ architektoniczno-budowlany wybranych przez inwestora elementów, które mógłby objąć wnioskiem, realizując tylko niektóre z warunków zamieszczonych w decyzji o warunkach zabudowy związanych bezpośrednio w wybranym fragmentem zamierzenia, a pomijając inne warunki jako nieobjęte wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, co przeczyłoby zasadzie wyrażonej w art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja o warunkach zabudowy, w odróżnieniu od planu zagospodarowania przestrzennego służy zupełnie innym celom niż budowa wieloelementowych zamierzeń budowlanych i opiera się na zasadzie kontynuacji istniejącej zabudowy. Uzyskanie przez inwestora takiej decyzji, która obejmuje wiele elementów zagospodarowania przestrzeni musi być zatem poddana ściśle regułom ustalonym w przepisach, w tym związaniu organów budowlanych całością uregulowań takiej decyzji, a nie tylko jej wybranych części.

Zasięg projektu zagospodarowania terenu określony w art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego winien pokrywać się z granicami terenu objętego wnioskiem, oraz liniami rozgraniczającymi określonymi w załączniku graficznym do decyzji o warunkach zagospodarowania terenu (art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 54 pkt 3 u.p.z.p.). Konsekwentnie też musi być przestrzegana reguła, iż wystąpienie inwestora o wydanie pozwolenia na budowę jednego z wybranych obiektów objętych taką decyzją musi być powiązane z wnioskiem o zatwierdzenie projektu zagospodarowania całego terenu objętego liniami rozgraniczającymi określonymi w załączniku graficznym do decyzji o warunkach zagospodarowania terenu. Ze względu na treść art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego inwestor jest zobowiązany do złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane całą nieruchomością położoną na terenie objętym wnioskiem.

Oznacza to, że inwestor zamierzający realizować zamierzenie budowlane na terenie nieobjętym planem zagospodarowania przestrzennego posiada względną tylko swobodę do sformułowania skutecznego wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, gdyż organ budowlany jest związany warunkami określonymi w tej decyzji, w tym granicami zamierzenia określonymi na mapie stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jest to zrozumiałe, ponieważ decyzja o pozwoleniu na budowę i decyzja o warunkach zabudowy pozostają ze sobą w ścisłym związku materialnoprawnym, w ramach pozwolenia na budowę można zaś zrealizować tylko to co wcześniej określono w poprzedzającej ją decyzji o warunkach zabudowy. Wspominany przepis (art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego) nie zawiera, z oczywistych względów, takiego ograniczenia dla projektów sporządzanych w odniesieniu do terenów, na których obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego, dlatego też inwestor nie ma żadnych ograniczeń, w zakresie określenia granic terenu, na którym zabudowę chce zrealizować, organ zaś przed wydaniem pozwolenia zbada zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego), a także to czy granicach objętych wnioskiem inwestor legitymuje się prawem do terenu na cele budowlane. Z tego też powodu nie ma podstaw – w odniesieniu do granic związania organu budowlanego decyzją o warunkach zabudowy – do przyjmowania, iż inwestor może wystąpić ze skutecznym wnioskiem o pozwolenie na budowę w odniesieniu do innego (mniejszego) terenu niż to określono w decyzji o warunkach zabudowy, gdyż ustawodawca, gdyby takie odstępstwo zamierzał wprowadzić, musiałby dać temu jednoznaczny wyraz. Dlatego też jest uproszczeniem twierdzenie, że inwestor decyduje o zakresie swego wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, bez uwzględnienia treści ograniczających go przepisów.

Zasadnie w orzecznictwie podkreśla się, że organ nie może wydać pozwolenia na budowę w odniesieniu do poszczególnych (objętych zamiarem realizacji) obiektów budowlanych, jeżeli nie zostanie przedłożony projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego, w powiązaniu z terenami sąsiednimi, infrastrukturą oraz zewnętrznym układem komunikacyjnym (por. wyroki NSA z dnia 6 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1144/09 oraz z dnia 30 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 801/04).

Zdaniem NSA nie można zaakceptować poglądów wyrażonych w zaskarżonym wyroku, które rozmijają się całkowicie z oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt II OSK 2339/10) cytowaną w niniejszym wyroku, którymi Sąd Wojewódzki był związany ani też nie pozostają w zgodzie z wyłożonymi wyżej zasadami, z tych powodów nie można uznać, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy inwestor uprawniony był do przedstawienia projektu zagospodarowania terenu jedynie działki nr 5 oraz projektu architektoniczno–budowlanego budynku nr 1. Istota zagadnienia tkwi też w tym, że inwestor był zobowiązany do wykazania praw do dysponowania całą nieruchomością objętą projektem zagospodarowania terenu, położonym w granicach objętych liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, a nie tylko działki nr 5, był też zobowiązany do wykazania się uzgodnieniami (w tym infrastrukturalnymi) odnoszącymi się do całego terenu objętego granicami zagospodarowania terenu, wezwanie zatem inwestora przez organy do usunięcia nieprawidłowości w złożonym projekcie, w części dotyczącej dostosowania obszaru objętego projektem zagospodarowania terenu do obszaru określonego w warunkach zabudowy, było zasadne.

Na rozprawie w dniu 27 marca 2014 r. Prezes skarżącej spółki – inwestora złożyła oświadczenie o prawie do dysponowania wszystkimi działkami, nie tylko działką nr 5, zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy. Podniosła, że oświadczenie takie złożyła organowi w dniu 7 września 2010 r.

Ponownie rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zaznaczył, że w myśl art. 190 p.p.s.a. związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1340/12. Ponadto, w sprawie zapadł prawomocny wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 lipca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 579/09, którym Sąd jest związany zgodnie z art. 170 p.p.s.a.

Materialną podstawą odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stanowił art. 35 ust 3 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1 (tj. zgodności projektu budowlanego z przepisami prawa) właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

W ocenie Sądu organ prawidłowo, zobowiązał skarżącego jako inwestora do nadesłania oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla wszystkich działek objętych projektem zagospodarowania terenu, czyli dla całego zamierzenia budowlanego, a nie tylko dla działki z jednego etapu procesu budowlanego oraz doprowadzenia do zgodności zakresu, tj. obszaru terenu inwestycji objętej projektem zagospodarowania terenu z zakresem inwestycji wskazanym w decyzji o warunkach zabudowy obejmującym działki nr ew. 5, 7 oraz cześć działek nr ew. 3, 8 i 10.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 sierpnia 2011 r. i powtórzył w wyroku z dnia 14 listopada 2013 r. inwestor powinien przedstawić oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla wszystkich działek objętych projektem zagospodarowania terenu, czyli dla całego zamierzenia budowlanego, gdyż to może stanowić jakąś gwarancję realizacji tego, co zostało objęte decyzją o warunkach zabudowy. Skoro inwestor może uzyskać zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na budowę jednego obiektu ("wybranych obiektów lub zespołu obiektów"), jednak musi przedstawić w takim przypadku projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego, to należy rozumieć, że wydanie pozwolenia na budowę w takiej sytuacji, stanowi jednocześnie "zatwierdzenie" przedstawionego projektu zagospodarowania działki lub terenu. Aby całe zamierzenie budowlane w kształcie przedstawionym w projekcie zagospodarowania działki lub terenu, mogło być zrealizowane, inwestor w tym momencie powinien już posiadać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co stwarza realne podstawy do uzyskania pozwoleń na budowę dla pozostałych obiektów planowanych do realizacji w następnych etapach. W przeciwnym razie brak by było jakichkolwiek gwarancji, że inwestor w przyszłości będzie realizował inne obiekty, które były zaplanowane w decyzji o warunkach zabudowy i dlatego taka decyzja została wydana, w przekonaniu, że mają być zrealizowane wszystkie obiekty, a nie tylko niektóre, dowolnie wybrane przez inwestora.

Zasięg projektu zagospodarowania terenu określony w art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego winien pokrywać się z granicami terenu objętego wnioskiem, oraz liniami rozgraniczającymi określonymi w załączniku graficznym do decyzji o warunkach zagospodarowania terenu (art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 54 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Skarżący wprawdzie wystąpił o przedłużenie terminu wykonania postanowienia ale kwestionował zasadność wezwania go do ww. wskazanych uzupełnień uważając, że organ dokonuje błędnej interpretacji przepisów, swoje stanowisko podtrzymał również na rozprawie oświadczając, że zamierza prowadzić inwestycję tylko na działce nr 5.

Organ kwestionowanie nałożonych obowiązków potraktował jako wniosek o zmianę postanowienia i postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. odmówił jego zmiany uznając za zbędne przedłużanie postępowania, skoro inwestor nie zamierzał wykonać postanowienia w jego zasadniczej części, tj. doprowadzenia do zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W ocenie Sądu organ działał wręcz w interesie strony. Przedłużenie terminu wykonania postanowienia w tej sytuacji, dawałoby złudne oczekiwanie, że spełnienie pozostałych warunków pozwoli na wydanie decyzji pozytywnej.

Odnosząc się do oświadczenia Prezesa skarżącej spółki o złożeniu organowi, w dniu 7 września 2010 r. oświadczenia o prawie do dysponowania wszystkimi działkami, Sąd zauważył, że oświadczenie to zostało złożone już po zakończeniu postępowania administracyjnego i wydaniu ostatecznej decyzji w sprawie, więc nie miało ono już żadnego znaczenia.

Zdaniem Sądu w okolicznościach rozpatrywanej sprawy inwestor był zobowiązany do wykazania prawa do dysponowania całą nieruchomością objętą projektem zagospodarowania terenu, położonym w granicach wyznaczonych liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, a nie tylko działki nr 5, był też zobowiązany do wykazania się uzgodnieniami (w tym infrastrukturalnymi) odnoszącymi się do tego terenu. Wezwany do usunięcia nieprawidłowości, nie usnął ich, co w świetle art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego obligowało organ do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

W tym stanie rzeczy Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.

[...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) obrazę następujących przepisów prawa procesowego, która miała istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 190 p.p.s.a. poprzez:

– błędne ustalenie stanu faktycznego, polegające na przyjęciu, że skarżący z wnioskiem z dnia 5 października 2009 r. o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią handlowo-usługową i garażem podziemnym stanowiącego I etap zespołu budynków mieszkalnych z zadania drugiego zlokalizowanego na działce gruntu nr 5 w obrębie [...] przy ul. [...] w Warszawie przedłożył projekt zagospodarowania terenu dotyczący obszaru mniejszego niż obszar objęty decyzją o warunkach zabudowy wydaną na rzecz skarżącego przez Prezydenta m.st. Warszawy w dniu [...] grudnia 2005 r., a w konsekwencji wadliwe uznanie, że WSA rozpoznając sprawę na skutek wyroku NSA z dnia 14 listopada 2013 r. związany jest wykładnią prawa w sprawie dokonaną przez NSA;

– nienależyte uzasadnienie faktyczne wyroku polegające na niewyjaśnieniu, dlaczego WSA uznał, że skarżący przedłożył z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę projekt zagospodarowania terenu dotyczący obszaru mniejszego niż obszar objęty decyzją WZ;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez oddalenie skargi mimo nieuprawnionego zastosowania przez Prezydenta w decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. dyspozycji art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego (i utrzymania tej decyzji w mocy przez Wojewodę Mazowieckiego) z powodu nieusunięcia przez skarżącego faktycznie nieistniejących braków materialnoprawnych wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, polegających na:

– rzekomym niedoprowadzeniu, do zgodności zakresu, tj. obszaru objętego projektem zagospodarowania terenu z obszarem określonym w decyzji o warunkach zabudowy oraz

– niezłożeniu oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania na cele budowlane wszystkimi działkami gruntu, objętymi decyzją WZ, .

c) art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. powodującą nieważność postępowania a polegającą na nieodroczeniu przez WSA rozprawy dniu 27 marca 2014 r. do czasu doręczenia skarżącemu odpisu wyroku NSA z 14 listopada 2013 r. wraz z uzasadnieniem i tym samym uniemożliwienie skarżącemu ustosunkowania się do poglądów prawnych NSA zawartych w uzasadnieniu tego wyroku NSA, a tym samym należytego zgłaszania żądań i wniosków oraz składania wyjaśnień w postępowaniu przed WSA, .

2) obrazę następujących przepisów prawa materialnego: art. 33 ust. 2 pkt 2, art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego i art. 64 ust. 1 w zw. z art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 2, 7 i 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że:

a) skarżący był zobowiązany dołączyć do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę oświadczenia o prawie dysponowania na cele budowlane działkami gruntu, na których nie zamierzał na tym etapie wykonywać żadnych robót budowlanych,

b) na skarżącym jako inwestorze zamierzania budowlanego spoczywał obowiązek zagwarantowania realizacji wszystkich obiektów budowlanych opisanych w decyzji o warunkach zabudowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały żadne przyczyny nieważności, które powinny być uwzględnione z urzędu ani też nie okazał się zasadny zarzut odnoszący się do art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem nieważność postępowania sądowoadministracyjnego zachodzi jeżeli strona została pozbawiona możliwości obrony swych praw.

Zarzucając nieważność postępowania przed Sądem Wojewódzkim strona skarżąca wskazała na pozbawienie możliwości obrony swoich praw na skutek niedoręczenia odpisu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1340/12 oraz nieodroczenia rozprawy w dniu 27 marca 2014 r. Tymczasem z akt sądowych sprawy o sygn. akt II OSK 1340/12, wynika że odpis wyroku z dnia 14 listopada 2013 r. został 17 stycznia 2014 r. wysłany do skarżącej Spółki na adres Woronicza 15; 02-625 Warszawa. Przesyłka zawierająca odpis wyroku (k. 74 akt sądowych) była awizowana w dniu 21 stycznia 2014 r., a następnie w dniu 29 stycznia 2014 r., po czym, w wyniku niepodjęcia w terminie przez adresata, została w dniu 6 lutego 2014 r. zwrócona do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zarządzeniem z dnia 19 lutego 2014 r. przesyłkę pozostawiono w aktach ze skutkiem doręczenia. Zatem doręczenie wyroku należało uznać za skuteczne w trybie zastępczego doręczenia uregulowanego w art. 73 p.p.s.a., co nie zostało zakwestionowane w skardze kasacyjnej. Zwrócić również uwagę trzeba, że z akt sądowych rozpoznawanej sprawy wynika, że zawiadomienie o zaplanowanej na dzień 27 marca 2014 r. rozprawie skarżąca spółka otrzymała w dniu 21 lutego 2014 r. (k. 305 akt sądowych). Strona skarżąca miała zatem ponad miesiąc aby zwrócić się do NSA o ponowne doręczenie odpisu wyroku z dnia 14 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1340/12.

Odnosząc się z kolei do zarzutu nieodroczeniu rozprawy w dniu 27 marca 2014 r. wskazać należy, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej, nie został złożony stosowny wniosek. Z protokołu rozprawy z dnia 27 marca 2014 r. wynika, że obecna na rozprawie Prezes zarządu skarżącej spółki – J. E. – oświadczyła, że nie został doręczony jej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, ale wyrok ten jest znany stronie skarżącej.

Z powyższego wynika, że nie doszło w rozpoznawanej sprawie do żadnych uchybień sądu skutkujących nieważnością postępowania sądowego.

Niezasadne okazały się też wszystkie zarzuty kasacyjne dotyczące stanu faktycznego przyjętego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej od początku postępowania prowadzonego przez organy administracji oraz sądy obu instancji okoliczności faktyczne istotne w sprawie nie były sporne, a różnica w zajmowanych stanowiskach dotyczyła wyłącznie zagadnień materialnoprawnych. Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki nie odniósł się szerzej do ustaleń faktycznych mających znaczenie przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji, to jednak brak podstaw do ich skutecznego zakwestionowania.

W świetle materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy nie budzi wątpliwości fakt, iż skarżąca wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę przedłożyła projekt zagospodarowania terenu dotyczący obszaru mniejszego niż obszar objęty decyzją o warunkach zabudowy wydaną w dniu [...] grudnia 2005 r. Mianowicie z zawartego w dokumentacji projektu zagospodarowania terenu, a zwłaszcza jego części opisowej – wynika wyraźnie, że wszystkie wymagane tam informacje dotyczą działki oznaczonej ewidencyjnie nr 5. Ponadto inwestor nie kwestionował zawartego w postanowieniu z 18 grudnia 2009 r. opisu braków dokumentacji projektowej, a jedynie w piśmie z 29 grudnia 2009 r. wyjaśnił, że złożony projekt zagospodarowania jest zgodny z zakresem inwestycji zaplanowanej na działce nr 5 i nie obejmującej działek niebędących jego własnością, to znaczy działki nr 7 oraz części działek nr 3, 8,10. Nie jest też bez znaczenia, że wymagane oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane również dotyczyło tylko działki nr 5. Zauważyć również należy, że w skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strona wyraziła stanowisko, zgodnie z którym projekt zagospodarowania terenu powinien być sporządzony tylko dla działek objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę. Stwierdziła w szczególności, że: "Dlatego też powyższy projekt nie jest sporządzony dla działek nieobjętych ww. wnioskiem, nawet jeżeli są one objęte decyzją o warunkach zabudowy". Skarżąca potwierdziła przy tym, że tylko działka nr 5 jest w jej użytkowaniu wieczystym i zakwestionowała wymóg złożenia oświadczenia w odniesieniu do działek gruntu nieobjętego wnioskiem o pozwolenie na budowlę. W takim stanie sprawy za oczywistą należało potraktować okoliczność, że złożony przez inwestora projekt zagospodarowania terenu nie dotyczył całości obszaru objętego decyzją o warunkach zabudowy z [...] grudnia 2005 r. Z akt sprawy wynika bowiem, że skarżąca, decydując się na etapową realizację inwestycji wystąpiła z wnioskiem o pozwolenie na budowę wybranych obiektów, składając do właściwego organu dokumentację zawierającą projekt zagospodarowania działki ewidencyjnej nr 5, podczas gdy wg decyzji o warunkach zabudowy całe zamierzenie budowlane miało być realizowane na działkach nr 5 i 7 oraz części działek nr 3, 8 i 10. Następnie mimo wezwania organu pierwszej instancji o uzupełnienie dokumentacji projektowej nie uczyniła tego, co stało się przyczyną wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia budowlanego. Kwestionowanie powyższych ustaleń w skardze kasacyjnej okazało się nieskuteczne. W konsekwencji należało przyjąć, że istotne elementy stanu faktycznego pozostały niezmienne, a tym samym Sąd Wojewódzki, rozpoznając sprawę związany był wykładnią prawną dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 listopada 2013 r., jak też wcześniejszym z 4 sierpnia 2011 r.

Niepodważenie podstawy faktycznej przyjętej w kontrolowanych decyzjach sprawiło, że prawidłowa w efekcie okazała się ocena Sądu Wojewódzkiego co do zasadności obowiązków nałożonych na inwestora postanowieniem z 18 grudnia 2009 r. W tym już zakresie Sąd Wojewódzki związany był wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2013 r., w którym stwierdzono, że przepis art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego nakłada na organ architektoniczno-budowlany konieczność sprawdzenia projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia inwestycyjnego przed udzieleniem pozwolenia na budowę wybranych przez inwestora obiektów, stanowiących część planowanej inwestycji.

W powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że decyzja o warunkach zabudowy przesądza o dopuszczalności określonego przedsięwzięcia stanowiącego w sensie urbanistyczną prawną całość, dającą się wprawdzie podzielić, lecz tylko w znaczeniu realizacyjnym. Dalej zaznaczył, że konsekwentnie musi być przestrzegana reguła, zgodnie z którą wystąpienie inwestora o wydanie pozwolenia na budowę jednego z wybranych obiektów objętych taką decyzją musi być powiązane z wnioskiem o zatwierdzenie projektu zagospodarowania całego terenu objętego liniami rozgraniczającymi określonymi w załączniku graficznym do decyzji o warunkach zagospodarowania terenu.

Podkreślić ponadto należy, że w obu wyrokach wydanych w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrażono zdecydowany pogląd, iż inwestor ubiegając się o pozwolenie na budowę dla wybranych tylko obiektów (etapowanie inwestycji) – powinien przedstawić oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla wszystkich działek objętych projektem zagospodarowania terenu, czyli dla całego zamierzenia budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny przedstawiając szeroką argumentację co do przyjętej wykładni przepisów art. 32 ust. 2 pkt 2, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 1, art. 34 ust. 3 pkt 1, art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 55 w zw. z art. 64 u.p.z.p. – w konkluzji stwierdził, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie można było uznać, że inwestor uprawniony był do przedstawienia projektu zagospodarowania terenu jedynie działki nr 5, jak też oświadczenia o dysponowaniu tytułem prawnym do tejże działki.

W rezultacie Sąd Wojewódzki, rozpoznając sprawę ponownie w warunkach związania wynikającego z art. 190 tego p.p.s.a. – doszedł do wniosku, że nieusunięcie przez inwestora stwierdzonych nieprawidłowości dokumentacji projektowej obligowało organ pierwszej instancji do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Skoro wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego, co do prawidłowego zastosowania w sprawie przepisu art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego było następstwem stanowiska zajętego przez Naczelny Sąd Administracyjny w zakresie wykładni wymienionych wyżej przepisów, to zarzuty kasacyjne sformułowane w pkt 1b, oraz w pkt 2 należało uznać za nietrafne. Zaznaczyć należy, że w przypadku etapowania inwestycji wymóg złożenia projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego stanowić ma gwarancję realizacji tego, co zostało objęte decyzją o warunkach zabudowy. Aby całe zamierzenie budowlane mogło być realizowane, inwestor już przy pierwszym etapie realizacji wybranych obiektów powinien wykazać się tytułem do dysponowania całym terenem przewidzianym pod inwestycję, gdyż stwarza to realne podstawy do uzyskania pozwolenia na budowę dla pozostałych obiektów przewidzianych do realizacji następnych etapach. W przeciwnym razie brak by było jakichkolwiek gwarancji, że w przyszłości będą realizowane inne obiekty przewidziane w decyzji o warunkach zabudowy, a nie tylko niektóre z nich, dowolnie wybrane przez inwestora. Z tych względów zasadnie w niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki zaakceptował rozstrzygnięcia organów architektoniczno-budowlanych w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią handlowo-usługową i garażem podziemnym w sytuacji, gdy inwestor nie złożył projektu zagospodarowania terenu obejmującego rozbudowę i modernizację obiektów sportowych, urządzenie ogólnodostępnych terenów rekreacji biernej oraz budowę pozostałej części zespołu zabudowy wielorodzinnej i usługowej. Zgodzić się należało z oceną Sądu Wojewódzkiego, że dla kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie mógł mieć znaczenia fakt późniejszego uzyskania przez inwestora prawa do dysponowania na cele budowlane wszystkimi działkami składającymi się na teren całej inwestycji.

Ponadto należy zaakcentować, że Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną nie mógł merytorycznie weryfikować wykładni przepisów objętych oceną Sądu Wojewódzkiego, skoro była ona wynikiem zastosowania w sprawie art. 190 p.p.s.a. stanowiącym, iż sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podkreślić przy tym należy, że wg art. 190 zd. drugie p.p.s.a., nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Tymczasem strona skarżąca w zarzutach dotyczących naruszenia prawa materialnego w istocie podjęła próbę podważenia stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego we wcześniejszych w wyrokach.

Wobec powyższego skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie artykułu 184 p.p.s.a.