Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 1590/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 9a ust. 15
journal: Dz.U. 2005 nr 180 poz 1493
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.), Protokolant Referent-stażysta Julia Lewandowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta Mysłowice z dnia 27 stycznia 2011 r. nr VI/32/11 w przedmiocie trybu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w Załączniku do uchwały w rozdziale 2 pkt 1 ust. 1 lit. i ) oraz j) jak również w rozdziale 3 pkt 1; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala.


UZASADNIENIE

Wojewoda Śląski (dalej: organ nadzoru) działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 1372, dalej u.s.g.) wniósł skargę na uchwałę Nr VI/32/11 Rady Miasta Mysłowice z 27 stycznia 2011 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Mysłowicach (dalej: ZI) oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.

W skardze organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta Mysłowice (dalej: Rady) jako sprzecznej z art. 9a ust. 15 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. nr 180, poz. 1493, dalej u.p.p.r.).

W uzasadnieniu skargi organ nadzoru zarzucił, że:

1. W rozdziale II pkt 1 załącznika do uchwały, Rada ustalając tryb powołania ZI, a nie jego członków, istotnie naruszyła przepis art. 9a ust. 15 u.p.p.r., dając dla Prezydenta Miasta kompetencje do powołania ZI w drodze zarządzenia. Stanowi to, wykroczenie poza ramy delegacji ustawowej, obligującej organ stanowiący do określania trybu i sposobu powoływania i odwołania członków zespołu, a nie samego zespołu, a także powielenie unormowania ustawowego określonego w treści art. 9a ust. 2 ustawy. Tymczasem ustawa sama wskazuje organ właściwy do powołania zespołu, natomiast od uchwałodawcy wymaga określenia trybu i sposobu powoływania jego członków, rozumianego jako ustalony porządek, zwyczaj załatwiania określonych spraw, metodę postępowania, sposób, system - prowadzący do wyłonienia określonych kandydatur, a w konsekwencji ich powołania. Brak takich unormowań w uchwale, czyni system powoływania i odwoływania członków ZI niekompletnym, uniemożliwiając właściwe wykonanie ustawy, samą zaś uchwałę niezgodną z prawem.

2. Art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r. zawiera kompleksowe unormowania dotyczące składu zespołu interdyscyplinarnego. Ustawa milczy, w jaki sposób organ powołujący członków zespołu ma dokonać ich wyłonienia i powołania do składu zespołu. Nie jest bowiem zadaniem ustawowym podmiotów uprawnionych do desygnowania swych przedstawicieli do zespołu interdyscyplinarnego - do składania niejako z urzędu wniosków o powołanie członków zespołu, gdy tylko skład zespołu zostanie uszczuplony. Tym samym choćby te kwestie powinny znaleźć swe miejsce w kwestionowanej uchwale.

3. Z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. wprost wynika, że kompetencją rady gminy nie jest określanie składu zespołu interdyscyplinarnego, a jedynie określenie trybu i sposobu powoływania członków zespołu interdyscyplinarnego. W związku z czym rada nie posiada żadnych uprawnień, by ten skład z uwzględnieniem warunków lokalnych dookreślać w uchwale. Czyni to prezydent wykonujący swe uprawnienia ustawowe - wedle wyraźnych wskazówek ustawodawcy.

Zatem, Rada przewidując w rozdziale II załącznika do uchwały skład członków ZI istotnie naruszyła prawo. W ocenie organu nadzoru, Rada w rozdziale II załącznika do uchwały ust. 1 pkt 1 lit. i oraz j, nie tyko wykracza poza delegację ustawową, ale modyfikuje także przepisy u.p.p.r., wskazując, że w skład ZI wchodzą prokuratorzy oraz przedstawiciele Sądu Rejonowego. Tymczasem zgodnie z ustawą ich udział jest jedynie fakultatywny.

4. W rozdziale II załącznika do uchwały w ust. 1 pkt 2 nieprawidłowo ustalono, że przedstawiciele poszczególnych instytucji/jednostek zostają wskazani imiennie przez osoby kierujące instytucjami/jednostkami, albowiem z delegacji ustawowej (art. 9a ust. 2 u.p.p.r.) nie wynika uprawnienie dla rady miasta do stanowienia zasady, że organ podmiotu, którego członkowie wchodzą w skład zespołu, wskazuje przedstawicieli (kandydatów na jego członków). Wyłącznie upoważnionymi do kształtowania składu zespołu jest wójt, lub odpowiednio burmistrz, czy prezydent miasta.

5. Upoważnienie ustawowe z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. dotyczy wyłącznie procedury pozbawienia członkostwa zespołu, a nie jego przyczyn. Rada nie została bowiem upoważniona przez ustawodawcę do określenia materialnoprawnych przesłanek odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego. Zatem doszło do istotnego naruszenia prawa w ust. 1 pkt 3 załącznika do uchwały. Co więcej, o wadliwości tej regulacji świadczy nieprawidłowe sformułowanie, przy użyciu nieostrych pojęć, takich jak: "naruszenie zasad poufności danych i informacji", które stwarzają zbyt dużą dowolność w zakresie stwierdzenia zaistnienia tychże przyczyn.

6. W Rozdziale 3 ust. 6 i 7 załącznika do uchwały przekroczono delegację ustawową określoną w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., poprzez nałożenie obowiązku dotyczącego uczestnictwa w spotkaniach ZI, aktem prawa miejscowego w sposób nieuprawniony i bez upoważnienia ustawowego. Dodatkowo przepisy uchwały są wadliwe również dlatego, że nie przewidują skutków związanych z nieobecnością członków ZI w posiedzeniu z powodów obiektywnych. Uchwała przewiduje jedynie obowiązek poinformowania Przewodniczącego o okolicznościach niestawiennictwa, nie precyzując, jakie są skutki takiej informacji tj. np. nie wskazując czy posiedzenie ZI bez obecności wszystkich członków w takim przypadku może się odbyć, skoro uczestnictwo w spotkaniach ZI jest obowiązkowe.

7. Niezgodne z prawem są następujące przepisy uchwały, z uwagi na przekroczenie upoważnień ustawowych, modyfikację lub powtórzenie przepisów u.p.p.r.:

- rozdział I ust. 1 załącznika do uchwały, który stanowi, że: "Gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, między innymi organizując pracę Zespołu Interdyscyplinarnego" - jako wykraczające poza delegację określoną w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. a jednocześnie stanowiące powtórzenie regulacji ustawowych określonych art. 9a ust. 1 u.p.p.r.;

- rozdział I ust. 2 załącznika do uchwały, który stanowi, że: "Zespół Interdyscyplinarny realizuje działania określone w gminnym programie przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz w ramach realizacji założeń Krajowego Programu Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie" - jako wykraczające poza delegację określoną w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., jednocześnie modyfikuje regulacje ustawowe określone art. 9b ust. 1 u.p.p.r.;

- rozdział III ust. 1 załącznika do uchwały, który stanowi, że: "Zespół Interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Prezydentem Miasta, a podmiotami, których przedstawiciele wchodzą w jego skład, zaś w przypadku pracowników samorządowych Miasta Mysłowice - wskazanych przez Prezydenta Miasta" - jako wykraczające poza delegację określoną w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., a jednocześnie modyfikujące regulacje ustawowe określone art. 9a ust. 8 u.p.p.r.;

- rozdział III ust. 2 załącznika do uchwały, który stanowi, że: "Posiedzenia Zespołu Interdyscyplinarnego, odbywają się raz w kwartale lub częściej w razie konieczności" - jako modyfikację regulacji ustawowych określonych art. 9a ust. 7 u.p.p.r.;

- rozdział III ust. 8 załącznika do uchwały, który stanowi, że: "Przewodniczący Zespołu może zapraszać do udziału w pracy Zespołu Interdyscyplinarnego osoby spoza jego składu" - jako wykraczający poza delegację z art. 9a ust. 15 u.p.p.r., w kontekście dostępu do danych wrażliwych i zachowania poufności, zgodnie z art. 9c u.p.p.r.;

- rozdział III ust. 9 załącznika do uchwały, który stanowi, że: "Prace w ramach grup roboczych są prowadzone w zależności od potrzeb zgłaszanych przez członków Zespołu Interdyscyplinarnego lub wynikających z sygnalizowanych problemów w indywidualnych przypadkach przemocy domowej" - jako wykraczający poza delegację z art. 9a ust. 15 u.p.p.r., a jednocześnie modyfikujący regulacje ustawowe określone art. 9a ust. 14 u.p.p.r.;

- rozdział IV załącznika do uchwały, który stanowi, iż: "Realizację powyższych zapisów oraz obsługę administracyjno - biurową powierza się Dyrektorowi Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Mysłowicach" - jako modyfikację regulacji ustawowych określonych przepisem art. 9a ust. 9 u.p.p.r.

W ocenie organu nadzoru, zaskarżona uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem prawa, a konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w całości wynika przede wszystkim z braku uwzględnienia w uchwale wszystkich elementów obligatoryjnych wskazanych przez ustawodawcę w art. 9a ust. 15 u.p.p.r.

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie względnie umorzenie postępowania.

Zdaniem Rady wskazywane przez organ nadzoru uchybienia w treści uchwały w postaci np. powtórzenia przepisów u.p.p.r., związane są z nieznacznymi uchybieniami proceduralnymi i nie wpływają znacząco na merytoryczną treść tego aktu. Podejmowane przez ZI czynności są zgodne z prawem i wykonywane z dołożeniem wszelkiej staranności.

Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów Rada wskazała, że:

Uchwała wymienia jedynie jednostki wchodzące w skład ZI, zgodnie z art. 9a ust. 3 u.p.p.r. i następne. Na mocy tych przepisów to organ wykonawczy stosownym zarządzeniem powołuje osobowy skład zespołu. W tym stanie rzeczy nie do zaakceptowania jest stanowisko skarżącego, iż Rada przekroczyła swoje kompetencje.

Na podstawie art. 9a ust. 2 u.p.p.r. spełniona została przesłanka stanowiąca o powołaniu przez Prezydenta Miasta składu osobowego ZI (Zarządzenie nr 207/11 Prezydenta Miasta Mysłowice z 2 maja 2011 r. w sprawie powołania Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie w mieście Mysłowice ze zmianami).

Biorąc powyższe pod uwagę, wskazane w załączniku do uchwały instytucje, nie stanowią o określeniu składu osobowego, gdyż zgodnie z przepisami czyni to Prezydent Miasta wykonując ustawowe uprawnienia.

Rozdział II ust. 1 pkt 1 załącznika do uchwały mieści się w zakresie obowiązku Rady o uregulowaniu trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, podobnie jak kolejne punkty powołanego rozdziału.

Odnosząc się do zarzutu braku kompetencji Rady do określenia przesłanek materialno-prawnych odwołania członków Zl przy jednoczesnym wskazaniu nieostrych pojęć takich jak "naruszenie zasad poufności danych i informacji", Rada wskazała, że nie określiła materialno-prawnych przesłanek do odwołania członka Zl, a jedynie wskazała ewentualne naruszenie zasad, które może stanowić podstawę do podjęcia decyzji przez Prezydenta Miasta w zakresie ewentualnego odwołania członka Zl.

Odpowiadając na zarzut dotyczący Rozdziału III ust. 6 i ust. 7 załącznika do uchwały dotyczący braku określenia skutków związanych z nieobecnością członka Zl z powodów obiektywnych, Rada podkreśliła, że zachodzi istotna sprzeczność w stawianych zarzutach.

Zdaniem Rady nie może stanowić podstawy do unieważnienia uchwały okoliczność powoływania się na przepisy ustawy lub jej powtarzanie, bowiem dla społeczeństwa przytoczenie takich przepisów daje pełny i rzetelny obraz funkcjonowania danej jednostki.

Zarzut dotyczący Rozdziału III ust. 2 załącznika do uchwały, stanowiący iż "Posiedzenia Zespołu Interdyscyplinarnego, odbywają się raz w kwartale lub częściej w razie konieczności" trudno uznać jako modyfikację regulacji ustawowych określonych przepisem art. 9a ust. 7 ustawy, bowiem zachowana została dyspozycja powołanego przepisu. Z kolei zacytowanie wprost przepisu art. 9a ust. 7 ustawy naraziłoby uchwałodawcę na zarzut w zakresie powtórzenia regulacji ustawowych.

W odniesieniu zaś do zarzutu dotyczącego Rozdziału III ust. 8 załącznika do uchwały, stanowiącego o możliwości zapraszania do udziału w posiedzeniach Zl osób spoza jego składu, Rada stoi na stanowisku, że mieści się on w ramach art. 9a ust. 15 ustawy jak i przede wszystkim ma na względzie funkcjonowanie Zl w sytuacjach, w których ani organ ani Zl nie są w stanie przewidzieć. Dotyczą one różnorodnych problemów poszczególnych jednostek funkcjonujących w społeczeństwie zgłaszających się do danych instytucji o pomoc. Uregulowanie to pozwala na szybkie, bez zbędnych dodatkowych formalności, podjęcie decyzji i rozwiązanie problemów osób zgłaszających się o pomoc.

W ocenie Rady trudno dopatrywać się modyfikacji regulacji ustawowych z art. 9a ust. 9 i ust. 14 u.p.p.r., kiedy to zarówno cel jak i charakter powołanych przepisów zostaje zachowany a nie stanowi wprost jedynie powtórzenia ustawowego. Rolą organu jest także podjęcie aktu w takiej treści by przede wszystkim był jasny i zrozumiały dla jednostki społecznej powołującej się na akt prawa miejscowego. Nawet jeśli przyjąć, iż pewne kwestie zostały niedoprecyzowane, jak wskazuje organ skarżący, to niewątpliwie nie są to kwestie na tyle istotne by zaliczać je do kategorii istotnych naruszeń prawa, a dalej idąc by miały prowadzić do nieważności całego aktu prawa miejscowego. Przedmiotowa uchwała takich naruszeń nie zawiera. Przyjęte w uchwale rozwiązania znajdują oparcie w przepisach prawnych, są zgodne z ustawową normą kompetencyjną i zastosowane zostały w sposób racjonalny.

Z ostrożności, mając na uwadze sugestie organu skarżącego, Rada wskazała, że podejmie czynności celem doprecyzowania ewentualnych nieścisłości. Jednakże podkreśliła, że uchwała nie zawiera uchybień, które dają podstawę do stwierdzenia nieważności aktu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:

Skarga okazała się jedynie w części zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt. 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje, między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżony akt (tu: uchwała) został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować jego uchyleniem przez Sąd (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c ustawy). Sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność aktu w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez Wojewodę, którego kompetencja do zaskarżenia uchwały wynika z art. 93 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jak wynika bowiem z art. 91 ust. 1 u.s.g. o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru – jednak w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90, zgodnie z którym wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Dodatkowo, zgodnie z art. 94 ust. 1 i 2 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (ust. 1).

Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

W art. 91 ust. 4 u.s.g. przewidziano nieistotne naruszenie prawa. W takim przypadku organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa.

Z powyższego wynika, że istnieją dwie kategorie wad uchwał organów gminy (istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa).

W niniejszej sprawie Wojewoda Śląski stwierdził, iż doszło do istotnego naruszenia prawa i w tym zakresie ocenie Sądu podlega zasadność podniesionych zarzutów skargi.

Za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy) uznaje się wydanie aktu bez podstawy prawnej lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały. Wskazuje się, że akt prawa miejscowego nie może naruszać nie tylko przepisów ustawy zawierających delegacje do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się zatem naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102).

Przy ocenie stopnia naruszenia prawa znaczenie ma wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02, w którym Trybunał uznał, że za istotne naruszenie prawa uznać należy uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Dalej w wyroku z 24 stycznia 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 845/18 WSA podkreślił, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Z kolei w wyroku z 18 października 2016 r., sygn. akt II GSK 1650/16, NSA wskazał, że w świetle art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy jest istotne naruszenie prawa, czyli takie, którego skutki nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa (tak również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 października 1990 r., sygn. akt SA/Lu 669/90). Wszystkie powołane tu wyroki sądów administracyjnych są dostępne w Bazie Orzeczeń na www.nsa.gov.pl.

Tak ukształtowane orzecznictwo sądów administracyjnych zmierza do ochrony zasady samodzielności gminy jako jednej z podstawowych zasad ustroju samorządu terytorialnego w Polsce. Zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji, samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Zgodnie zaś z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. W odniesieniu do samorządu gminnego zasada ta znalazła wyraz w art. 2 ust. 1 i ust. 3 u.s.g. (tak WSA w wyroku z 29 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 125/18). Samodzielność gminy jest zatem zasadą konstytucyjną, podlegającą sądowej ochronie i ten fakt powinien wytyczać kierunek wykładni i stosowania przepisów prawa mających zastosowanie w postępowaniu nadzorczym.

Zatem tymi zasadami winien kierować się Wojewoda badając zgodność z prawem uchwały, o której unieważnienie wnosi. Sąd zaś rozpoznając skargę Wojewody, oceni czy zarzuty zmierzające do stwierdzenia nieważności postanowień uchwały są uzasadnione i oparte na wykazanym przez organ nadzoru istotnym naruszeniu prawa. Albowiem to organ nadzoru jest zobowiązany w sposób nie budzący wątpliwości do wykazania sprzeczności postanowień badanej uchwały z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone, oraz wypływające z nich dyrektywy wykładni (tak WSA w wyroku z 12 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 125/21). Jeśli organ nadzoru tego obowiązku nie wypełnił, to skarga nie może zostać uwzględniona.

Odnosząc te wywody do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, wyjaśnić trzeba, że zaskarżona uchwała z 27 stycznia 2011 r. stanowi akt prawa miejscowego, gdyż stosownie do treści art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Takim upoważnieniem jest art. 9a ust. 15 u.p.p.r. stanowiący, że rada gminy określa w drodze uchwały tryb, sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. W tym stanie rzeczy Wojewoda mógł zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać przyjdzie, że zasadnym okazał się zarzut opisany w pkt 3 skargi.

Stosownie do treści art. 9a ust. 3 ustawy z 25 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały (t. j. Dz. U. z 2005 r., nr 180, poz.1493 ze zm.), w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele:

1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej;

2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych;

3) Policji;

4) oświaty;

5) ochrony zdrowia;

6) organizacji pozarządowych.

W ust. 4 wskazano, że w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą także kuratorzy sądowi.

Natomiast zgodnie z ust. 5, w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele podmiotów innych niż określone w ust. 3, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie.

Z powyższego wynika, że o składzie zespołu interdyscyplinarnego stanowi sama ustawa określając podmioty, których przedstawiciele obligatoryjnie oraz fakultatywnie wchodzą w jego skład. Ustawodawca wskazał, iż prokuratorzy oraz przedstawiciele Sądu Rejonowego mogą wchodzić w skład zespołu interdyscyplinarnego, co oznacza, że ich udział jest jedynie fakultatywny. Tymczasem w rozdziale II pkt 1 ust. 1 lit. i) oraz lit. j) załącznika do uchwały podmioty te zostały wymienione jako obligatoryjni członkowie ZI. Zasadne jest zatem stanowisko Wojewody, że Rada przekroczyła delegację ustawową poprzez nieuprawnione zmodyfikowanie katalogu podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład zespołu interdyscyplinarnego poprzez włączenie w jego skład przedstawicieli Sądu Rejonowego i Prokuratury Rejonowej.

Pozostałe zarzuty skargi okazały się bezzasadne.

W tym miejscu należy zauważyć, że Wojewoda zakresem skargi całą uchwałę, a więc również cały pkt 1 ust. 1 Załącznika do uchwały. Nieważności tego zapisu upatrując w powtórzeniu zapisów ustawowych określonych w art. 9 a ust. 15 u.p.p.r.

Stosownie do treści § 137 rozporządzenia Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych.

Ugruntowane jest jednak stanowisko i judykatury i piśmiennictwa prawniczego w tym zakresie, że powoływanie się na zasady techniki prawodawczej może mieć miejsce zwłaszcza wtedy, kiedy zakres powtórzeń przepisów ustaw, w tym definicji ustawowych, będzie rozległy albo kiedy postanowienia aktu prawa miejscowego będą powodowały zmianę postanowień ustaw (por.m.in. T. Bąkowski, "Sądowa kontrola legislacji administracyjnej pod względem zgodności z zasadami techniki prawodawczej. Legislacja administracyjna. Teoria. Orzecznictwo. Praktyka", pod red. M. Stahl, Z. Łuniewskiej, W-wa 2012, s. 37-46; G. Wierczyński "Konsekwencje nieprzestrzegania zasad techniki prawodawczej"; T. Bąkowski, P. Uziębło, G. Wierczyński "Zarys legislacji administracyjnej. Uwarunkowania i zasady prawotwórczej działalności administracji publicznej", pod red. T. Bąkowskiego, Gdańsk 2011, s. 86-87).

Z powyższego a contrario wynika, że zakaz normatywnych powtórzeń wyrażony w § 137 przywołanego wyżej rozporządzenia nie ma charakteru absolutnego. Stanowisko to Sąd podziela. Wyjątkowo mogą zdarzyć się bowiem takie sytuacje, że potrzebny jest przepis "zapowiadający" dalsze unormowania, bez którego unormowania te sprawiałyby wrażenie wyrwanych z kontekstu, lub nietworzących zamkniętej całości czy niewystarczająco komunikatywnych. Dopuszczalność wyjątkowego powtarzania przepisów ustawy dotyczy zwłaszcza takich aktów, jak statuty czy regulaminy. Akty tego rodzaju są często dla pewnego kręgu odbiorców podstawowym źródłem informacji i dlatego należy dążyć, by informacja ta była możliwie pełna, co może wymagać powtórzenia przepisów ustawy (por. S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 239). Podobne też stanowisko odnaleźć można w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał Konstytucyjny stwierdzał bowiem, że przepis aktu wykonawczego zawierający powtórzenie przepisu ustawowego nie wprowadza do obowiązującego systemu prawnego nowej normy, bądź regulującej zagadnienie pozostające poza prawną reglamentacją, bądź regulującej to zagadnienie w sposób odmienny od dotychczasowego, a to oznacza, że nie może być ocenione jako naruszenie przepisu stanowiącego delegację ustawową (por. G. Wierczyński "Konsekwencje nieprzestrzegania zasad techniki prawodawczej", s. 630 i tam przywołane orzeczenia TK w szczególności orzeczenie z dnia 15 stycznia 1991 r. sygn. U 8/90 publ. OTK 1991/1/8).

Zapis ten nie skutkuje bowiem naruszeniem prawa, tym bardziej w stopniu istotnym, a tylko to czyniłoby zarzut Wojewody uzasadnionym.

Niezasadny okazał się także zarzut istotnego naruszenia art. 9a ust. 15 u.p.p.r., opisany w pkt 1 skargi, dotyczący ustalenia trybu powołania ZI, a nie jego członków, poprzez udzielenie dla Prezydenta Miasta kompetencji do powołania ZI w drodze zarządzenia, co w ocenie organu stanowi, wykroczenie poza ramy delegacji ustawowej, obligującej organ stanowiący do określania trybu i sposobu powoływania i odwołania członków zespołu, a nie samego zespołu.

Z treści rozdziału II pkt 1 wynika, że Rada powierzyła zaskarżoną uchwałą Prezydentowi Miasta powołanie ZI drogą zarządzenia. Rada nie wykroczyła więc poza ramy delegacji ustawowej, albowiem przepis art. 9a pkt 15 u.p.p.r. nakazuje radzie gminy w drodze uchwały określenie nie tylko sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego, ale także określenie szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Zatem powołanie ZI w drodze Zarządzenia Prezydenta Miasta mieści się w zakresie ustawowym, jako określenie szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Albowiem logicznym jest, że nie można określić szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu bez jego powołania oraz powołania jego członków.

Nie zasługują także na uwzględnienie pozostałe zarzuty skargi, dotyczące braku określenia trybu i sposobu powoływania członków ZI, rozumianego jako ustalony porządek, zwyczaj załatwiania określonych spraw, metodę postępowania, sposób, system -prowadzący do wyłonienia określonych kandydatur, a w konsekwencji ich powołania (pkt 2 skargi). Przeczy temu twierdzeniu treść zaskarżonej uchwały.

Kwestie te zostały uregulowane w zaskarżonej uchwale. Prawidłowo w rozdziale II pkt 1 ust. 2 Rada wskazała, że przedstawiciele poszczególnych instytucji, jednostek zostają wskazani imiennie przez osoby kierujące tymi instytucjami, jednostkami. Trudno sobie wyobrazić inną sytuację. Przecież jedynie osoba kierująca daną instytucją, jednostką zna swoich pracowników, może uzyskać od nich zgodę na uczestniczenie w pracach zespołu interdyscyplinarnego. Natomiast zauważyć przyjdzie, że samo wskazanie imienne przedstawicieli nie jest równoznaczne z ich powołaniem do ZI wydanym zarządzeniem przez Prezydenta Miasta. Zatem niezasadny okazał się zarzut rażącego naruszenia prawa wskazany w pkt 2 i 4 skargi.

Zauważyć też przyjdzie, że zarzuty skargi z pkt 2 są sprzeczne z zarzutami z pkt 3, w zakresie w jakim Wojewoda wskazuje, że z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. wprost wynika, że kompetencją rady gminy nie jest określanie składu zespołu interdyscyplinarnego, a jedynie określenie trybu i sposobu powoływania członków zespołu interdyscyplinarnego. W związku z czym rada nie posiada żadnych uprawnień, by ten skład z uwzględnieniem warunków lokalnych dookreślać w uchwale. Czyni to prezydent wykonujący swe uprawnienia ustawowe - wedle wyraźnych wskazówek ustawodawcy. Skoro tak, to powoływanie członków ZI następuje Zarządzeniem Prezydenta.

Wojewoda nie wykazał również rażącego naruszenia prawa w pkt 5 skargi, wskazując, że upoważnienie ustawowe z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. dotyczy wyłącznie procedury pozbawienia członkostwa zespołu, a nie jego przyczyn. Skoro Rada upoważniona została do uchwalenia trybu odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego, to winna również określić przyczyny tego odwołania. Sformułowanie: "naruszenie zasad poufności danych i informacji", jest rzeczywiście dość ogólnikowe, ale nie stanowi istotnego naruszenia prawa, które wskazuje na sprzeczność z prawem. Zresztą Wojewoda nie wskazał w skardze, z którym konkretnie przepisem ustawy, sformułowanie to jest sprzeczne.

Nie zasługują także na uwzględnienie zarzuty skargi opisane w pkt 6. Nie ma racji Wojewoda twierdząc, że w rozdziale 3 ust. 6 i 7 załącznika do uchwały przekroczono delegację ustawową określoną w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., poprzez nałożenie obowiązku dotyczącego uczestnictwa w spotkaniach ZI, aktem prawa miejscowego w sposób nieuprawniony i bez upoważnienia ustawowego. Kwestia obowiązkowego uczestnictwa w spotkaniach ZI, mieści się w ramach szczegółowych warunków jego funkcjonowania. (art. 9 a pkt 15 u.p.p.r.).

Wojewoda nie wykazał także istotnego naruszenia prawa, podnosząc, że przepisy uchwały są wadliwe dlatego, że nie przewidują skutków związanych z nieobecnością członków ZI w posiedzeniu z powodów obiektywnych, np. nie wskazując, czy posiedzenie ZI bez obecności wszystkich członków, może się odbyć, skoro uczestnictwo w spotkaniach ZI jest obowiązkowe.

Zdaniem Sądu z treści zakwestionowanych przepisów uchwały nie sposób wywieść, że posiedzenie ZI nie może się odbyć, jeśli wszyscy członkowie ZI nie są obecni.

Nie mogły odnieść także pożądanych skutków prawnych zarzuty opisane w pkt 7 skargi.

Organ nie wykazał rażącego naruszenia prawa w zapisach rozdziału I ust. 1 załącznika do uchwały, który stanowi, iż: "Gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, między innymi organizując pracę Zespołu Interdyscyplinarnego."

Z art. 9a ust. 1 u.p.p.r. wynika, że: "Gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w Zespole Interdyscyplinarnym."

Zaskarżony zapis uchwały został umieszczony w przepisach ogólnych uchwały, zatem nie reguluje żadnych kwestii i stanowi wprowadzenie do uchwały. Zatem nie wykracza poza delegację określoną w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. i nie stanowi powtórzenia regulacji ustawowych określonych art. 9a ust. 1 u.p.p.r.

Sąd nie podziela także zarzutu Wojewody, że rozdział I ust. 2 załącznika do uchwały, który stanowi, iż: "Zespół Interdyscyplinarny realizuje działania określone w gminnym programie przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz w ramach realizacji założeń Krajowego Programu Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie", wykracza poza delegację określoną w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., a jednocześnie modyfikuje regulacje ustawowe określone art. 9b ust. 1 ustawy. Znów podkreślić trzeba, że jest to zapis uchwały umieszczony w Przepisach ogólnych, który stanowi wprowadzenie do uchwały i nie reguluje żadnych kwestii. Należy także zwrócić uwagę, że art. 10a u.p.p.r. stanowi o obowiązku utworzenia na szczeblu krajowym Zespołu Monitorującego do spraw Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie jako organu opiniodawczo-doradczego ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego. Zadania tego zespołu w wielu punktach są zbieżne z zadaniami zespołów powoływanych na szczeblu gminnym. W tej sytuacji nie można mówić o modyfikacji i wykroczeniu poza delegację określoną w art. 9a ust. 15 u.p.p.r.

Nadto jeszcze raz zaznaczyć przyjdzie, że mogą zdarzyć się takie sytuacje, że potrzebny jest przepis "zapowiadający" dalsze unormowania, bez którego dalsze unormowania sprawiałyby wrażenie wyrwanych z kontekstu, lub nietworzących zamkniętej całości czy niewystarczająco komunikatywnych.

Sąd nie podziela także stanowiska Wojewody, że doszło do istotnego naruszenia prawa w rozdziale III ust. 1 załącznika do uchwały, który stanowi, iż: "Zespół Interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Prezydentem Miasta, a podmiotami, których przedstawiciele wchodzą w jego skład, zaś w przypadku pracowników samorządowych Miasta Mysłowice - wskazanych przez Prezydenta Miasta", poprzez wykroczenie poza delegację określoną w art. 9a ust. 15 ustawy, a jednocześnie modyfikuje art. 9a ust. 8 ustawy. Wprawdzie art. 5a ust. 8 u.p.p.r. stanowi, że zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Prezydentem Miasta, a podmiotami, o których mowa w ust. 3, 3a lub 5, jednakże jak już wyżej kilkukrotnie wskazano powtórzenie zapisów ustawowych nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Nadto działanie na postawie porozumień z pracownikami samorządowymi Miasta Mysłowice – wskazanymi przez Prezydenta Miasta, stanowi wypełnienie dyspozycji z art. 9a ust. 15 u.p.p.r., tj. określa szczegółowe warunki działania zespołu interdyscyplinarnego.

Zupełnie niezrozumiały jest zarzut istotnego naruszenia prawa w rozdziale III ust. 2 załącznika do uchwały, który stanowi, iż: "Posiedzenia Zespołu Interdyscyplinarnego, odbywają się raz w kwartale lub częściej w razie konieczności", poprzez modyfikację i przekroczenie regulacji ustawowych określonych art. 9a ust. 7 u.p.p.r. W myśl tego przepisu posiedzenia zespołu interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące.

Trudno również doszukać się istotnego naruszenia prawa w rozdziale III ust. 8 załącznika do uchwały, który stanowi, iż: "Przewodniczący Zespołu może zapraszać do udziału w pracy Zespołu Interdyscyplinarnego osoby spoza jego składu" - jako wykraczający poza delegację z art. 9a ust. 15 ustawy, zwłaszcza w kontekście dostępu do danych wrażliwych i zachowania poufności, zgodnie z art. 9c ustawy.

Sąd podziela stanowisko Rady przedstawione w odpowiedzi na skargę, że zapraszanie do udziału w posiedzeniach Zl osób spoza jego składu, mieści się w ramach dyspozycji art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Ma na względzie funkcjonowanie Zl w sytuacjach, których ani organ ani Zl nie są w stanie przewidzieć. Uregulowanie to pozwala na szybkie, bez zbędnych dodatkowych formalności, podjęcie decyzji i rozwiązanie problemów osób zgłaszających się o pomoc.

Odnosząc się zaś do wykroczenia poza delegację z art. 9a ust. 15 u.p.p.r., w kontekście dostępu do danych wrażliwych i zachowania poufności, zgodnie z art. 9c ustawy, to zauważyć trzeba, że Wojewoda nie wskazał w jaki sposób może dojść do naruszenia danych wrażliwych i zachowania poufności w kontekście tego przepisu, skoro art. 9c u.p.p.r. dotyczy przetwarzania danych osobowych oraz obowiązku zachowania poufności i skierowany jest do członków zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych w zakresie niezbędnym do realizacji zadań, o których mowa w art. 9b u.p.p.r. Przepis ten w żadnym wypadku nie dotyczy osób spoza składu członków zespołu interdyscyplinarnego.

Niezasadny okazał się także zarzut istotnego naruszenia prawa w rozdziale III ust. 9 załącznika do uchwały, który stanowi, iż: "Prace w ramach grup roboczych są prowadzone w zależności od potrzeb zgłaszanych przez członków Zespołu Interdyscyplinarnego lub wynikających z sygnalizowanych problemów w indywidualnych przypadkach przemocy domowej" - jako wykraczający poza delegację z art. 9a ust. 15 u.p.p.r., a jednocześnie modyfikację regulacji ustawowych określonych art. 9a ust. 14 ustawy.

Stosownie do treści art. 9a ust. 14 u.p.p.r.: "Prace w ramach grup roboczych są prowadzone w zależności od potrzeb zgłaszanych przez zespół interdyscyplinarny lub wynikających z problemów występujących w indywidualnych przypadkach.

Zaskarżony zapis uchwały określa szczegółowe warunki funkcjonowania ZI, zatem mieści się w dyspozycji art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Nie stanowi także modyfikacji art. 9a ust. 14 u.p.p.r., w sposób stanowiący o istotnym naruszeniu prawa. Skoro prace w ramach grup roboczych są prowadzone w zależności od potrzeb zgłaszanych przez zespół, to również mogą być prowadzone w zależności od potrzeb zgłaszanych przez członków ZI.

Na zakończenie wskazać przyjdzie, że całkowicie irracjonalny jest zarzut istotnego naruszenia prawa w rozdziale IV załącznika do uchwały, który stanowi, iż: "Realizację powyższych zapisów oraz obsługę administracyjno - biurową powierza się Dyrektorowi Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Mysłowicach" - jako modyfikację regulacji ustawowych określonych przepisem art. 9a ust. 9 u.p.p.r.

Stosownie do treści art. 9a ust. 9 u.p.p.r., obsługę administracyjno - techniczną zespołu interdyscyplinarnego zapewnia ośrodek pomocy społecznej. Organem organizującym pracę MOPS jest jego Dyrektor, zatem powierzenie mu obsługi administracyjno-biurowej nie stanowi istotnego naruszenia prawa.

Reasumując, Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała w części określonej w wyroku narusza prawo w sposób istotny tj. art. 9a ust. 3 i ust. 5 u.p.p.r., w związku z czym zasadne było stwierdzenie jej nieważności w tej części na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. W pozostałym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.