Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 754/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2013-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 79
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich
article: art. 151, art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Anna Juszczyk-Wiśniewska Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2013 r. sprawy ze skargi K.M. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (płatność ONW) na rok 2008 oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną skargą decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2012 r. o przyznaniu wnioskodawczyni K.M. płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania ( płatności ONW ) na rok 2008 w kwocie 1 272,48 zł – tj. w wysokości pomniejszonej o kwotę 1 404,48 zł. ze względu na wykryte nieprawidłowości dotyczące powierzchni zadeklarowanej do płatności.

Wynikający z akt administracyjnych stan sprawy przedstawiał się następująco:

Wnioskiem z dnia [...] maja 2008 r. K.M., reprezentowana przez pełnomocnika K.Ś., wystąpiła do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako: Kierownik BP ARiMR) o przyznanie - na rok 2008 - pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania zwanej płatnością ONW ). We wniosku zadeklarowała do płatności ONW działkę rolną A o powierzchni 12,8 ha leżącą w części na działce ewidencyjnej nr [...] ( pow. 3,10 ha ) i na działce ewidencyjnej nr [...] ( pow. 9,70 ha ).

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] Kierownik BP ARiMR odmówił przyznania stronie płatności ONW nakładając sankcje. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako: Dyrektor OR ARMiR) orzeczeniem z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...]. Organy zgodnie wskazały, iż podstawą odmowy płatności i nałożenia potrąceń było ustalenie zaistnienia różnicy pomiędzy powierzchnią deklarowaną we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną podczas przeprowadzonej w dniu [...] grudnia 2008 r. kontroli na miejscu, wynoszącej 77, 29 %

Decyzja Dyrektora OR ARMiR została, w wyniku skargi K.M., uchylona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 19 listopada 2009 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Go 757/09,

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia WSA wskazał, że istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy i w jakiej części grunt skarżącej położony w [...], stanowiący działki o numerach ewidencyjnych [...] na 30 czerwca 2003 r. był utrzymany w dobrej kulturze rolnej. Podkreślił, że choć w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem są m.in. płatności ONW, na podstawie przepisu 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, niektóre z zasad postępowania dowodowego wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego zostały wyłączone lub ograniczone, to organ administracyjny nie został zwolniony z obowiązku dbałości o zachowanie zasady praworządności, wyczerpującego rozpatrzenia całości materiału dowodowego, udzielania stronom na ich żądanie niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie och praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania oraz zapewnienia stronom, na ich żądanie czynnego udziału w postępowaniu. Wynikające ze wskazanej powyżej ustawy uproszczenie postępowania dowodowego w sprawach, których przedmiotem są m.in. płatności ONW, zmierza do przyspieszenia postępowania administracyjnego, ale nie obala podstawowego celu postępowania administracyjnego, czyli ustalenia prawdy obiektywnej. Sąd zarzucił, iż wobec zgłoszonych przez skarżącą zastrzeżeń organ uznał konieczność przeprowadzenia ponownej kontroli na miejscu oraz ostatecznej kontroli administracyjnej, po czym bez uzasadnienia od niej odstąpił, mimo że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał jednoznacznej odpowiedzi na pytanie – jaka powierzchnia gruntów rzeczywiście kwalifikuje się do płatności ONW. Wskazał, iż zastrzeżenia budzi uzasadnienie decyzji w zakresie ustalenia powierzchni wyłączonej z płatności. Nie został wyjaśniony szczegółowy sposób obliczenia powierzchni, która w dniu 30 czerwca 2003 r. nie znajdowała się w dobrej kulturze rolnej. Zaskarżona decyzja nie wyjaśnia bowiem z czego wynika, że dokładnie 5,58 ha działki skarżącej nie spełnia kryteriów uprawniających do uzyskania spornej płatności. Także akta postępowania nie zawierają dowodu, z którego wynika kto, kiedy, za pomocą jakiej aparatury i techniki obliczeń w oparciu o treść ortofotomapy ustalił, że dokładnie taka część działki skarżącej nie jest utrzymana w dobrej kulturze rolnej. We wskazówkach zawarto zalecenie uzupełnienia akt postępowania i stosownie do treści zgromadzonych dowodów wydanie ponownej decyzji oraz jej wyczerpujące uzasadnienie.

Ponownie rozpoznając odwołanie pełnomocnika K.M. od decyzji organu I instancji, Dyrektor OR ARMiR decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Nr [...] uchylił decyzję Kierownika BP z dnia [...] kwietnia 2009 r.

Rozpoznając ponownie wniosek z dnia [...] maja 2008 r. decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] organ I instancji odmówił wnioskodawczyni płatności ONW na rok 2008 i nałożył sankcję finansową. Decyzja ta została uchylona przez Dyrektora OR ARMiR w dniu [...] listopada 2011 r. (decyzja nr [...]), a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania.

Ponownie rozstrzygając w sprawie, decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], Kierownik BP ARiMR odmówił K.M. przyznania płatności ONW na rok 2008 oraz nałożył potrącenia w wysokości 1 473,12 zł. W uzasadnieniu tej decyzji wskazał, że przyczyną odmowy przyznania płatności oraz nałożenia potrąceń była różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną we wniosku (12,80 ha), a powierzchnią stwierdzoną podczas kontroli na miejscu (7,22 ha) dla płatności ONW, która wyniosła 77,29%. Wobec powyższego zastosowanie ma art. 138 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego Rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz. Urz. WE Nr L 345 z dnia 20 listopada 2004 r., str. l ze zm.), stanowiący, że jeżeli w wyniku kontroli administracyjnej lub wizji lokalnej wykryta zostanie różnica między zadeklarowanym, a wyznaczonym obszarem w rozumieniu art. 2 pkt 22 rozporządzenia (WE) nr 796/2004 przekraczająca 50%, rolnik jest wykluczany ponownie z przywileju uzyskania premii do kwoty, która odpowiada różnicy między areałem zadeklarowanym a wyznaczonym. Taka kwota jest odejmowana z wypłat pomocy, do której rolnik jest uprawniony na podstawie wniosków składanych przez niego w ciągu trzech lat kalendarzowych po upływie roku kalendarzowego, w którym wykryto tę różnicę.

Po rozpatrzeniu odwołania K.M., decyzją z dnia [...] maja 2011r. ( nr [...]) Dyrektor OR ARiMR utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Czynności kontrolne przeprowadzone w gospodarstwie wnioskodawczyni w dniach [...] grudnia 2008 r. (protokół z kontroli na miejscu [...]) wykazały, że deklaracja powierzchni działek rolnych wskazanych we wniosku z dnia [...] maja 2008 r. różni się od stanu faktycznego. Inspektorzy terenowi stwierdzili, że na zadeklarowanej przez stronę działce rolnej A powierzchnia kwalifikująca się do płatności wyniosła 7,22 ha tj. łąka trwała o powierzchni 6,14 ha oraz uprawa żyta o powierzchni 1,08 ha. Wobec powyższego ustalono, iż w przypadku ONW różnica między obszarem zadeklarowanym, a stwierdzonym wyniosła 77,29%. Skoro różnica ta jest większa niż 50%, skutkuje to nieprzyznaniem płatności i sankcjami jednakże nie na podstawie aktu powołanego przez organ I instancji, ale na podstawie art. 16 ust. 3 akapit 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L, 368, z 23.12.2006, str. 74 ze zm.) Organ wyjaśnił, że podczas kontroli na miejscu inspektorzy terenowi dokonali pomiarów powierzchni, na których faktycznie prowadzona jest działalność rolnicza (szkic z kontroli wraz z punktami, w których wykonywano dokumentację fotograficzną), a nie powierzchnie deklarowane jako użytkowane rolniczo na załączniku graficznym. Dokumentacja wykonana w zachodniej części działki rolnej A (vide: fotografia nr 9 i nr 10), którą strona na załączniku graficznym zaznaczyła jako użytkowaną rolniczo, wskazuje na występowanie powierzchni porośniętych drzewami iglastymi i liściastymi. Ponadto dokumentacja fotograficzna sporządzona w miejscu oznaczonym na szkicu przez inspektorów terenowych jako A2 (vide: fotografie nr 17, nr 18, nr 19, nr 20, nr 21, nr 22, nr 23, nr 24, nr 25, nr 26) również wskazuje na występowanie zwartych powierzchni zalesionych, zakrzaczonych, hałdy ziemi, zeschnięte gałęzie, które to nie są obszarami, na których prowadzona jest działalność rolnicza w myśl art. 7 ust. 1 ustawy. Powyższe ustalenia znacznie różnią się od deklaracji wnioskodawczyni. Organ odwoławczy za nieuzasadnione uznał wnioski strony dotyczące przeprowadzenia rozprawy administracyjnej oraz ponownej oceny stanu upraw w ramach kontroli na miejscu.

W wyniku kolejnej skargi K.M., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. prawomocnym wyrokiem z dnia 24 listopada 2011 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Go 781/11, uchylił zaskarżoną decyzję. W jego uzasadnieniu wskazał, że organ orzekający w sprawie nie uwzględnił oceny prawnej zawartej w wyroku tego Sądu z dnia 19 listopada 2009 r., uchybiając tym samym przepisom art. 153 i 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolty: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Z uzasadnienia tego wyroku wynikało, że Dyrektor OR ARiMR winien przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe, tak aby jasno z niego wynikało jaka powierzchnia kwalifikuje się do dopłat ONW, a jaka powinna zostać z nich wyłączona. Podkreślił również, że strona skarżąca w trakcie postępowania zgłaszała wiele wniosków dowodowych, a organ nie podjął żadnych kroków celem wyjaśnienia wątpliwości. Wezwał jedynie świadków wskazanych przez stronę do złożenia zeznań, nie informując o tym strony skarżącej. WSA uznał, że analizując zeznania świadków złożone w dniu [...] lutego 2011r. nie można wywnioskować, że koszenie traw odbywało się na całej wskazanej we wniosku o dopłaty powierzchni, ani że odbywało się na mniejszej powierzchni niż ta ujęta w przedmiotowym wniosku. Podkreślił, że świadkowie powinni chociaż na mapie, bądź podczas rozprawy administracyjnej (którą można by było przeprowadzić w terenie) wskazać koszony przez siebie obszar. Podkreślono, że wyrok wydany w sprawie nie przesądza, czy wnioskowane świadczenia należą się bądź nie skarżącej, ale wynik postępowania administracyjnego musi być bezsprzeczny. Zatem dokonana przez organy ocena wielkości różnicy pomiędzy powierzchnią działki rolnej A położonej na działkach ewidencyjnych nr [...] zadeklarowaną przez K.M. we wniosku o przyznanie płatności (12,8 ha), a powierzchnią uprawnioną do pomocy (zatwierdzoną) wynosi 5,58 ha była przedwczesna. Organ winien, stosowanie do art. 78 § 1 Kpa przeprowadzić uprzednio dowody w postaci wnioskowanych przez skarżącą oględzin i ponownych pomiarów działki rolnej z umożliwieniem jej uczestniczenia w tej czynności, a także zeznań świadków (sąsiadów o których mowa w piśmie z [...] stycznia 2009 r.) na okoliczność wykonywania stosownych zabiegów agrarnych (koszenia łąk) na przedmiotowej działce ze wskazaniem konkretnie, której części działki te zabiegi dotyczyły. Dopiero w następstwie przeprowadzenia tych środków dowodowych można będzie ocenić ich wiarygodność na tle całokształtu okoliczności sprawy.

W wyniku ponownego rozpoznania odwołania wnioskodawczyni , po wyroku w sprawie II SA/Go 781/11, Dyrektor OR ARiMR decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], uchylił decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując na konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w zakresie opisanym przez Sąd.

W ponowionym postępowaniu m.in. w dniu [...] kwietnia 2012 r. nie doszło do przemierzenia powierzchni działki rolnej A ze względu na brak zgody pełnomocnika strony, w dniu [...] kwietnia przeprowadzona została rozprawa administracyjna w toku której przesłuchani zostali przesłuchani zostali zawnioskowani przez stronę świadkowie, zaś w dniach [...] maja 2012r. przeprowadzone zostały w gospodarstwie skarżącej czynności kontrolne w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Na przeprowadzenie tych czynności wyraził zgodę pełnomocnik skarżącej, któremu w dniu 21 czerwca 2012 r. doręczony został powstały w ich wyniku raport.

Orzekając po raz kolejny w sprawie wniosku skarżącej o płatności ONW na rok 2008, Kierownik BP ARiMR, decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...], przyznał K.M. płatność ONW na rok 2008 w kwocie 1 272,48 zł, tj. wynikającej z zastosowania sankcji pomniejszenia płatności ONW o kwotę w wysokości 1 404,48 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości w postaci przedeklarowania powierzchni zgłoszonych do płatności.

W uzasadnieniu decyzji, powołując się na przepisy unijne, organ wyliczył płatność ONW na kwotę stanowiącą iloczyn zadeklarowanej na rok 2008 r. powierzchni działek 12,80 ha oraz stawki płatności ONW II strefa nizinna za 1 ha – 264 zł/ha. Jednocześnie organ wskazał na konieczność dokonania pomniejszenia tej należności z uwagi na wykrytą różnicę (2,66 ha) pomiędzy powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych we wniosku z dnia [...] maja 2008 r. (12,80 ha) a powierzchnią stwierdzoną (10,14 ha).

Motywując swe stanowisko organ wyjaśnił, iż po wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 24 listopada 2011 r., w siedzibie Biura Powiatowego w dniu 16 kwietnia 2012 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną z udziałem pełnomocnika strony K.Ś. oraz wskazanych przez niego świadków. Dodatkowo w dniach [...] maja 2012 r. oraz [...] maja 2012 r. gospodarstwo K.M. zostało skontrolowane przez inspektorów terenowych Biura Kontroli na Miejscu Oddziału Regionalnego ARiMR w wyniku czego powstał raport z weryfikacji w terenie z dnia [...] maja 2012 r. dołączony da akt sprawy.

Analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy organ I instancji stwierdził, iż zeznania powołanych świadków oraz wszystkie zgromadzone sprawie dokumenty, w tym wyniki czynności kontrolnych z dnia [...] maja 2012 r. w zakresie odnoszącym się do przebiegu zabiegu koszenia łąk w 2008 r. na powierzchniach wskazanych przez świadków, pozostają w zasadniczej części spójne. Organ wyjaśnił, że nie doszukał się zeznań sprzecznych lub nielogicznych, a w konsekwencji uznał, że zeznania wszystkich świadków oraz pełnomocnika strony posiadają walor wiarygodności. Tym samym opierając się na tych dowodach przyjął, w odniesieniu do deklarowanej we wniosku z dnia [...] maja 2008 r. działki rolnej A, że powierzchnia użytkowana rolniczo wynosi 10,14 ha. Na podstawie zeznań świadków ustalono, że powierzchnia ta odpowiada rzeczywistej powierzchni działki, na której wnioskodawczyni prowadziła działalność rolniczą. Natomiast powierzchnia deklarowana przez K.M. we wniosku to 12,80ha. Tym samym różnica pomiędzy pow. deklarowaną a stwierdzoną wynosi 2,66ha, co stanowi 26,23% pow. stwierdzonej (10,14ha to 100%, a pow. 2,66 ha stanowi 26,33% pow. 10,14ha). W związku z powyższym zastosowanie ma art. 16 ust 1 i ust. 4 rozporządzenia Komisji ( WE) nr 1975 /2006 z dnia 7 grudnia stanowiący iż przysługująca płatność ONW zostanie zmniejszona, w rozpatrywanym roku, o dwukrotną wartość przypadającą na stwierdzoną różnicę powierzchni o ile różnica między powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną wynosi powyżej 3% ale nie więcej niż 30 %.

W odwołaniu pełnomocnik skarżącej K.Ś. zakwestionował decyzję organu I instancji w części dotyczącej pomniejszenia płatności ONW. Zarzucił jej naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy tj. nieprawidłowości w trakcie rozprawy przeprowadzonej w niniejszej sprawie w dniu [...] kwietnia 2012 r. niewłaściwą ocenę stanu faktycznego oraz niedopełnienie obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w czynnościach organu.

Po rozpoznaniu odwołania strony, decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] Dyrektor OR ARiMR utrzymał w mocy decyzję Kierownika BP ARiMR. Jako podstawy prawne rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał przepis art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 roku o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. nr 98, poz. 634 z 2008 r. ze zm.), art. 21 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 173), § 2, § 3 ust. 1, 2, 3, § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania “Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 68, poz. 448 z późn. zm.), art. 16 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L, 368, z 23.12.2006, str. 74 ze zm.) w związku z art. 138 ust. 1 akapit pierwszy Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. U.L 345 z 20.11.2004, str. 1).

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ II instancji wskazał, iż ponowne rozpoznanie sprawy nastąpiło z uwzględnieniem wskazań co do przebiegu postępowania, udzielonych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w wyroku z dnia 24 listopada 2011 r.

Dyrektor OR ARiMR podkreślił, że w wyniku analizy zebranego materiału dowodowego uznał zeznania świadków złożone podczas rozprawy administracyjnej w dniu [...] kwietnia 2012 r. oraz wyniki inspekcji terenowej przeprowadzonej w gospodarstwie K.M. w dniach [...] maja 2012 r. oraz [...] maja 2012 r. za wiążące. Wskazał, że w oparciu o te dowody ustalono, iż łączna powierzchnia trwałych użytków zielonych na działkach na [...] i nr [...] (działka rolna A) wyniosła 10,14 ha. Wobec powyższego w oparciu o wyniki czynności kontrolnych ustalono, że różnica między obszarem zadeklarowanym do płatności ONW, a stwierdzonym wyniosła 26,23%. Powyższe ustalenia zobrazowane zostały na dokumentacji fotograficznej sporządzonej podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniach [...] kwietnia 2012 r., [...] maja 2012 r. oraz [...] maja 2012 r.

Za prawidłowe uznał stanowisko organu I instancji, iż w sytuacji gdy przedeklarowanie powierzchni jest większe niż 3%, jednakże nie przekracza 30%, to skutkuje przyznaniem płatności pomniejszonej o dwukrotność stwierdzonej różnicy zgodnie z art. 138 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. Urz. WE Nr L 345 z 20.11.2004 r., str. 1 ze zm.).

Organ zwrócił uwagę na znajdujące się w aktach ortofotomapy, w tym załączoną do wniosku ortofotomapę z 2004 r. oraz kolejną z 2010 r., które obrazują obszary wyłączone z płatności ( jako niespełniające kryteriów określonych w § 2 pkt 2 rozporządzenia ONW ) czyli obszary na których nie jest prowadzona działalność rolnicza. Podkreślił ponadto, że z powyższymi wynikami pokrywają się ustalenia czynności kontrolnych przeprowadzonych na miejscu oraz zeznania świadków złożone podczas rozprawy administracyjnej w dniu 16 kwietnia 2012 r.

Ponadto Dyrektor OR ARiMR podkreślił, że raport z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniach [...] maja 2012r. oraz [...] maja 2012r. został przekazany pełnomocnikowi strony w dniu 21 czerwca 2012r. pismem znak: [...], wraz z informacją, że może wnieść zastrzeżenia. Jednakże pełnomocnik strony nie skorzystał z prawa wniesienia uwag do wyników czynności kontrolnych przeprowadzonych na poszczególnych działkach oraz dokonanych na nich wyłączeń powierzchni nie uprawnionych do płatności wskazując jedynie, iż kontrola przeprowadzona w 2012 r. była bezprawna i bezcelowa. Odnosząc się do zarzutów odwołania, dotyczących postępowania dowodowego oraz ustaleń w zakresie stanu faktycznego, wyjaśniając podjęte przez organ I instancji czynności, Dyrektor uznał je za nieuzasadnione.

W skardze do Sądu na decyzję organu odwoławczego, K.M. zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, wydanie decyzji na podstawie nieprawidłowo ustalonego stanu faktycznego oraz naruszenie art. 153 ppsa. Podtrzymując zarzuty powoływane uprzednio wywodziła, że w jej ocenie pomiary działki rolnej dokonywane po upływie czterech lat nie są wiarygodne. Zarzucała, iż w postępowaniu naruszono szereg gwarancji procesowych strony, w szczególności dotyczących jej zawiadomienia i udziału w oględzinach. Na tej podstawie skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji, stwierdzenia, że decyzje organów obu instancji wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w decyzji.

Na rozprawie w dniu 14 listopada 2013 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu jako niezasadna.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż stosownie do przepisu art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tego artykułu kontrola ta sprawowana w oparciu o kryterium zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Oznacza to, iż sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej, oceniając zgodność z prawem całego toku postępowania administracyjnego oraz prawidłowość wykładni i zastosowania przez organy orzekające właściwych przepisów prawa.

Uwzględnienie skargi, oznaczające wyeliminowanie kontrolowanego aktu z obrotu prawnego, stosownie do przepisów art. 145 § 1 pkt 1 – 2 pppsa, następuje w razie stwierdzenia przez sąd administracyjny naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji możliwe jest natomiast w przypadku, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy zaakcentowania wymaga obowiązek orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w warunkach związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyrokach poprzednio wydanych w tej samej sprawie ( art. 153 oraz 170 ppsa). W istocie sprowadza się on do dokonania oceny zrealizowania przez organy w ponowionym postępowaniu administracyjnym zasady związania oceną prawną i wskazówkami co do dalszego postępowania.

Wiążące organ wskazania Sądu udzielone w wyroku z dnia 24 listopada 2011 r. nakierowane były na kwestie dowodowe i wiązały się z poczynieniem przez organy orzekające w sprawie ustaleń pozwalających na odtworzenie stanu faktycznego upraw, na działkach rolnych zgłoszonych przez skarżącą, z okresu ubiegania się o płatności ONW tj. z roku 2008. W szczególności organy obligowane były do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem wnioskowanych przez stronę świadków oraz ponownych oględzin zadeklarowanych do ONW działek rolnych. Nadto, zgodnie z wskazaniami zawartymi w wyroku, zadaniem organu było szczegółowe i wyczerpujące uzasadnienie podstaw faktycznych decyzji, w tym przede wszystkim w zakresie dokonanej oceny dowodów.

W kontekście zakresu sporu w niniejszej sprawie, ogniskującego się wokół kwestii wielkości faktycznie użytkowanej rolniczo w 2008 r. powierzchni znajdującej się na działce rolnej A, wskazać należy, iż organ prowadzący postępowanie wyjaśniające w przedmiocie płatności z różnorodnych systemów wsparcia ma możliwość weryfikacji danych wskazanych we wniosku w zakresie deklarowanej do płatności powierzchni działek rolnych pod kątem ich rolniczego użytkowania, poprzez wykorzystanie zgodnych z prawem narzędzi, w tym kontroli na miejscu. Kontrola na miejscu jest instrumentem, który pozwala najpełniej oddać rzeczywisty obraz stanu deklarowanych do płatności gruntów i wypełniania przez stronę ciążących na niej obowiązków w związku z wnioskowanym systemem wsparcia działalności rolniczej.

W postępowaniach administracyjnych w sprawie przyznania płatności ONW do gruntów rolnych stosownie o płatnościach, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Oznacza to, że w przypadkach, gdy przepisy Unii Europejskiej lub ustawy o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego stanowią inaczej, niż regulacje zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego, stosowanie tych ostatnio wymienionych przepisów jest wyłączone. Kwestia ta była już przedmiotem szczegółowych rozważań Sądu w sprawie II SA/Go w sprawie 757/09.

W postępowaniu w sprawach dotyczących płatności ONW obowiązują zatem obowiązują zasady odmienne od zasad ogólnych znajdujących zastosowanie w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W wymienionych sprawach organ, stosownie do przepisu art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ( ...) organ administracji publicznej stoi na straży praworządności, jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Porównanie przytoczonej regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w Kpa wskazuje, że ustawodawca w omawianej kategorii spraw uczynił pewien wyjątek od zasady inkwizycyjności wyrażonej w art. 7 Kpa. Zgodnie z tą zasadą organy administracji publicznej, w toku postępowania podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W art. 3 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy , obowiązek ten został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przy czym chodzi tu przede wszystkim o dowody wskazane we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i ewentualnie innych uczestników postępowania. Organy administracji publicznej nie mają natomiast obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ponadto w ustawie tej ograniczono stosowanie zasady informowania stron i innych uczestników postępowania przez organ administracji publicznej (art. 9 Kpa) oraz zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 Kpa). Jednak zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, organ administracji ma obowiązek: zapewnić stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania, umożliwić stronom, przed wydaniem decyzji, wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań oraz udzielić stronom, również na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania.

Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. nałożyła na strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek oraz obciążyła obowiązkiem udowodnienia faktu osobę, która wywodzi z niego skutki prawne. Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie przyznania płatności to wnioskujący o płatność rolnik, a nie organ administracji publicznej, ma obowiązek przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2011 r., II GSK 1203/10, dostępny w bazie orzeczeń na stronie internetowej NSA).

W kontekście tak ukształtowanego stanu prawnego uznać należało, iż organy orzekające w sprawie wniosku skarżącej z dnia [...] maja 2008r. w toku ponowionego postępowania administracyjnego zrealizowały wskazania zawarte w wyroku z dnia 24 listopada 2011 r. w sprawie II SA/Go 781/11.

Z powołanego wyroku jak i poprzedniego orzeczenia Sądu z dnia 19 listopada 2009 r. wydanego w tej samej sprawie wynika, iż wadliwości dotyczyły postępowania dowodowego. W wyroku w sprawie II SA/Go 781/11 wskazano na naruszenia art. 79 Kpa oraz dotyczące oceny dowodów. W szczególności dotyczyło to zeznań świadków koszących trawy na gruntach skarżącej oraz braku oględzin i pomiarów, mimo wniosku skarżącej. Jak podkreślono raport z kontroli przeprowadzonej w dniu [...] grudnia 2008 r. oraz zdjęcia nie miały takiej mocy dowodowej, która uzasadniałaby pominięcie wniosków dowodowych zgłaszanych przez stronę. Po zrealizowaniu wytycznych określonych w wyroku z dnia 24 listopada 2011 r. rzeczą organu było dokonanie wszechstronnej oceny dowodów.

W ocenie Sądu analiza treści zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, jak i zakres przeprowadzonego przez organy postępowania dowodowego pozwala przyjąć, że wskazówki Sądu zrealizowane, tym samym niezasadny pozostawał zarzut naruszenia art. 153 ppsa. Poczynione ustalenia organów znajdują odzwierciedlenie w materiale dowodowym i nie mogą być uznane za dowolne. Podnoszone zastrzeżenia skarżącej dotyczące przyjętego do dopłaty obszaru nie zostały przez nią podważone przeciwdowodami i skonkretyzowane w sposób mogący podważyć wyprowadzone z materiału dowodowego wnioski organu.

Organ przeprowadził rozprawę z udziałem wnioskowanych świadków. W uzasadnieniu decyzji Dyrektor omówił przeprowadzone dowody, w tym szczegółowo uzyskane dowody osobowe. Dokonał wszechstronnej i szczegółowej analizy zeznań przesłuchanych świadków, konfrontując je z innymi dowodami. Wskazał te spośród nich, które w jego ocenie nie są wiarygodne, wyjaśniając jednocześnie przyczyny takiej oceny. W szczególności Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wskazał, że zeznania świadków nie potwierdzają by obszar, na którym strona prowadziła działalność rolniczą w 2008r. wyniósł 12,80 ha, który to obszar skarżąca zadeklarowała we wniosku z dnia [...] maja 2008 r. W sposób wyczerpujący i zgodny z zasadami wnioskowania organ wyjaśnił przyczyny dla których za wiążące w niniejszej sprawie uznał ustalenia kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniach [...] maja 2012r. i [...] maja 2012r. Wskazał przyczyny dla których uznał, iż korespondują one z wnioskami wywiedzionymi z analizy zeznań świadków, których zeznania uznane zostały za wiarygodne. Weryfikując z kolei poprawność przeprowadzonej przez organ oceny materiału dowodowego w odniesieniu do dowodów osobowych za zrozumiałe uznać należy- zdaniem Sądu - iż zeznania świadków składane po tak długim okresie od czasu wykonania przez nich prac rolnych na gruncie skarżącej, mogą one nie być precyzyjne lub różnić się szczegółami. Uwzględniając ten aspekt, ocenę zaprezentowań przez organ uznać należy za prawidłową. Przekonywująco wywiódł on, konfrontując zeznania świadków oraz odnosząc je do danych ewidencyjnych i zdjęć, przyczyny dokonania oceny stopnia ich wiarygodności. W tej mierze organ przedstawił szczegółową analizę tego z jakich przyczyn i na jakich podstawach zeznania K.S. oraz M.N. nie zostały uznane za wiarygodne w odniesieniu do całości deklarowanych przez tych świadków powierzchni. Nie oznacza to zatem, że zostały zupełnie wykluczone, lecz nie uwzględnione w takim zakresie, który nie korespondował z innymi dowodami pozwalającymi na określenie uprawianej powierzchni. Konfrontacja pozostałych dowodów osobowych z dowodami o wyższym stopniu obiektywizacji (zdjęciami, mapami), zdaniem Sądu, dała organowi podstawy do wysnucia przedstawionych w decyzji wniosków.

Zważyć przy tym należy, że ocena ta przebiegała w granicach tzw. swobodnej oceny dowodów, należącej do wyłącznej kompetencji organu przed którym dowodowy te zostały bezpośrednio przeprowadzone. Z zasady tej wynika, że organ przy ocenie stanu faktycznego nie jest skrępowany żadnymi regułami ustalającymi wartości poszczególnych dowodów. Organ ten, według swej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania, ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych i wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne. Przy ocenie zebranych w sprawie dowodów organ winien się kierować prawidłami logiki oraz zgodności oceny z prawami nauki i doświadczenia życiowego. Wywody organu w tej mierze odpowiadają wskazanym regułom i nie noszą, w ocenie Sądu, cech pozwalających na przypisanie im zarzutu dowolności. Organ wskazał, że punktem odniesienia stały się zdjęcia dokonane w [...] kwietnia 2012r. oraz pomiary dokonane [...] maja 2012. Skonfrontowane one zostały - co już wskazano - z zeznaniami świadków oraz środkami dowodowymi pochodzącymi z okresu wcześniejszego, stąd nie są samodzielną podstawą ustaleń. Zwrócić bowiem należy uwagę, że z najwcześniejszych źródeł dowodowych, w tym ortofotomap wynika, że nie cały obszar działek skarżącej stanowiły uprawy. Potwierdziły to również zeznania świadków C., B., P. i O., którzy zeznawali o koszeniu większych obszarów nieużytków. W ustosunkowaniu się do zarzutów skargi należy wskazać, że to skarżąca zabiegała o ponowną kontrolę spornego obszaru. To, że dokonana został tak późno z winy organów nie dyskwalifikuje przydatności dowodowej jej wyników, które dopiero w korelacji z innymi dowodami pozwoliły na doprecyzowanie wielkości obszaru wyłączonego z rolniczego użytkowania.

Jeśli chodzi o udział strony w czynnościach dowodowych przeprowadzonych w terenie, w kontekście zarzutu naruszenia prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu, zaakcentować trzeba, że w ponowionym postępowaniu reprezentujący skarżącą pełnomocnik miał zapewniony czynny udział w tym postępowaniu. W ocenie Sądu do uchybień doszło jedynie w kwestii zawiadomienia go o terminie czynności kontrolnych w terenie. Wadliwość postępowania organu w tym zakresie wydaje się niezrozumiała w świetle zarzutów stawianych organom przez sąd orzekający wyrokach braku powiadomienia strony (pełnomocnika) o terminie planowanych czynności kontrolnych (pomiarach), dokonanych następnie w dniach [...] maja i dokończonych [...] maja 2012 r. Zauważyć należy, iż realizując wskazania Sądu, wynikające z poprzedniego orzeczenia, zrealizował je jako kontrolę w terenie o jakiej mowa w powołanych przepisach unijnych, podczas gdy powinny mieć formę oględzin o jakich mowa w art. 79 kpa. Naruszenie to pozostało jednak bez wpływu na wynik postępowania. Wskazany przez Sąd cel oględzin został bowiem w wyniku czynności kontrolnych zrealizowany. Nadto z akt sprawy administracyjnej wynika, że mimo braku odrębnego zawiadomienia, pełnomocnik strony był obecny przy tych czynnościach (ściślej umożliwił ich przeprowadzenie). Doręczony mu też został protokół z ich przeprowadzenia z pouczeniem o możliwości złożenia do niego zastrzeżeń. W istocie nie skorzystał on z tej możliwości bowiem nie złożył do niego uwag merytorycznych, negując jedynie legalność przeprowadzonych czynności.

Jeśli chodzi o podstawy materialnoprawne, z których organ wywodzi zmniejszenie płatności zostały one zastosowane prawidłowo. Nie były one zresztą w żadnym zakresie kwestionowane. Skoro z ustalonego stanu faktycznego wynikało, że różnica między obszarem zadeklarowanym, a stwierdzonym wyniosła 26,23%, (czyli przekraczała 3 % i zarazem nie była większa od 30 %) zachodziła podstawa do zastosowania w sprawie potrącenia, stosownie do wyliczeń przedstawionych w decyzji organu II instancji.

Z powołanych przyczyn mając na uwadze brak uzasadnionych zarzutów skargi oraz nie dostrzegając uchybień kwalifikujących się do uwzględnienia z urzędu

w ramach zakresu kontroli określonej w art. 134 ppsa, Sąd uznał, iż skarga podlegała oddaleniu ( art. 151 ppsa ).