Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1637/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia del. WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 2346/18 w sprawie ze skargi M. Z. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 października 2018 r., nr 1058/kadr/18 w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz M. Z. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 3 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 2346/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M. Z.

na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 31 października 2018 r., nr 1058/kadr/18, w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów: 1. uchylił zaskarżoną decyzję; 2. zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącej kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych

i prawnych:

Decyzją z 31 października 2018 r., nr 1058/kadr/18, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił M. Z. wyłączenia wobec niej stosowania

art. 15c, 22a i 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2018 r., poz. 132, ze zm.; zwanej dalej "ustawą zaopatrzeniową").

W uzasadnieniu wskazał, że skarżąca pismem z 26 września 2017 r. wystąpiła

o zastosowanie wobec niej art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. W piśmie tym podniosła, że okres jej służby na rzecz totalitarnego państwa był krótki, nigdy nie wykonywała również czynności, które zostały wskazane w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2016 r., poz. 2270; zwanej dalej "nowelą"). Największe osiągnięcia skarżąca miała podczas pracy po 1990 r., swoje obowiązki podczas całej służby wypełniała zgodnie z obowiązującym prawem, z poszanowaniem zasad etyki zawodowej, w poszanowaniu zasad moralnych, w tym szczególności: godności ludzkiej, sprawiedliwości i honoru. We wniosku podkreśliła, że wykonywała obowiązki służbowe z narażeniem zdrowia i życia.

W ocenie organu z akt sprawy wynika, że skarżącą zwolniono ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego [...] stycznia 2017 r. i ma ustalone prawo do emerytury, jej wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c ustawy zaopatrzeniowej. Z pisma z 28 czerwca 2017 r. z Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu wynika, że skarżąca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od 16 czerwca 1986 r. do 31 lipca 1990 r. - 4 lata, 1 miesiąc i 15 dni. Całkowity okres służby wynosi 30 lat, 7 miesięcy i 15 dni (od 16 czerwca 1986 r. do [...] stycznia 2017 r.). Z kopii akt osobowych przekazanych przez IPN (pismo z 19 grudnia 2017 r.) nie wynika, aby skarżąca nierzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po 12 września 1989 r.

Informacje dotyczące jej służby przekazał Szef ABW w piśmie z 7 lutego 2018 r.

Z dokumentów wynika, że po 12 września 1989 r. skarżąca rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki - wielokrotnie przyznawano jej zwiększony dodatek służbowy do uposażenia, awansowano na kolejne stopnie służbowe, jak również pozytywnie opiniowano. W aktach sprawy nie ma informacji o wymierzonych jej karach dyscyplinarnych. W stosunku do skarżącej wydano zaświadczenie potwierdzające uprawnienia do podwyższenia emerytury ze względu na warunki służby za okres od 28 marca 2006 r. do 31 grudnia 2010 r. W tym okresie realizowała ona zadania w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz.U. z 2005 r. Nr 86, poz. 734 ze zm.). Została odznaczona Medalem Srebrnym "Za Długoletnią Służbę".

Organ przytoczył art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, wskazując że wskazane w nim przesłanki muszą być spełnione łącznie. Pierwsza z przesłanek – krótkotrwałość służby - musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, winna być rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo należy ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym - w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Oznacza to, że obok oceny, czy dany okres może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, należy go oceniać także abstrakcyjnie, jako stosunek tego czasu do całego okresu służby. Wskazał, że krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno sformułować choćby przybliżoną definicję, przy oparciu się jednak na wykładni językowej krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością.

Zdaniem organu pojęcie "szczególnie uzasadniony przypadek" zachodzi wówczas, gdy funkcjonariusz - poza spełnieniem dwóch innych wymaganych przesłanek, miał wybitne osiągnięcia w służbie - szczególnie wyróżniające go na tle pozostałych. Wobec tego uprawnienie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami. Tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Organ nie kwestionuje rzetelnego wykonywania przez skarżącą zadań i obowiązków w trakcie pełnienia służby po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, jednakże w przedmiotowej sprawie nie jest spełniona pierwsza z przesłanek z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej - krótkotrwałe pełnienie służby.

Skarżąca pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa przez okres 4 lat, 1 miesiąca i 15 dni, co stanowi około 13% całkowitego okresu służby. Taki okres służby - zarówno w ujęciu bezwzględnym (długości tego okresu), jak i w ujęciu proporcjonalnym (stosunku długości tego okresu do całego okresu służby) - nie może być zdaniem organu oceniony jako krótkotrwały. Ponad czteroletni okres wykonywania zadań

i obowiązków nie może być uznany za tymczasowy. Wnioskodawca mógł kompleksowo zapoznać się ze specyfiką stawianych przed nim zadań oraz charakterem służby.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła skarżąca.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Uwzględniając skargę Sąd pierwszej instancji podniósł, że zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem przepisu prawa materialnego – art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej - przez jego niezastosowanie. Miało to istotny wpływ na wynik sprawy. Nie ustalono bowiem, czy zachodzą pozostałe przesłanki wyłączające zastosowanie art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej. Skutkowało to więc równocześnie naruszeniem przepisów prawa procesowego – art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej "k.p.a.") – co do obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy w jej ważnych aspektach. Mogło mieć to z kolei istotny wpływ na jej wynik.

Sąd wskazał, że w sprawie nie są sporne istotne dla wydania zaskarżonego orzeczenia okoliczności faktyczne - ogólnie czas służby skarżącej oraz okres jej pełnienia na rzecz totalitarnego państwa, w rozumieniu ustawy zaopatrzeniowej. Zdaniem Sądu, opisując ramy prawne sprawy, trafnie wprawdzie skonstatował organ, że regulacja art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej jest jednoznaczna, w tym zakresie, że dla zastosowania zakreślonego nią wyjątku konieczne jest kumulatywne spełnienie trzech warunków. Wymienione w tym przepisie warunki zakreślono wyrażeniami nieostrymi, niedookreślonymi - o charakterze ocennym. Dla rozważenia, czy znajdują one w konkretnej sprawie zastosowanie, wobec stosownego wniosku funkcjonariusza, konieczna jest więc prawidłowa wykładnia użytych pojęć, zarówno w kontekście znaczenia wedle reguł języka potocznego, jak i podejmując próbę zrekonstruowania woli przyjmującego daną regulację prawodawcy.

W rozpatrywanym przypadku przedmiotem oceny organu było, czy względem skarżącej mogą zostać wyłączone reguły ogólne ustalone nowelą, wobec warunku krótkotrwałości służby na rzecz totalitarnego państwa, definiowanej art. 13b ustawy zaopatrzeniowej. Zdaniem Sądu trafnie zauważył organ, że pojęcie krótkotrwały ma stosunkowo szerokie znaczenie w języku potocznym, jednak nie sposób uznać, aby prawidłowo zrekonstruowano znaczenie tego pojęcia w kontekście jego użycia w analizowanej regulacji. Organowi umknęło mianowicie, że - w języku potocznym - pojęcie krótkotrwały jest używane przy opisie różnych zjawisk czy wydarzeń i - zależnie od kontekstu – może charakteryzować diametralnie różne okresy. Należy mieć na uwadze, że posługując się pojęciem krótkotrwałości prawodawca odniósł je generalnie do oceny służby funkcjonariuszy, którzy nabyli już uprawnienia emerytalne. Często przepracowali więc kilkadziesiąt lat. Tylko w części przypadków regulacja będzie się odnosić do funkcjonariuszy, którzy odeszli ze służby wobec przejścia na rentę, czy rodzin funkcjonariuszy, które pobierają po nich świadczenia, gdy nie sięgnęli oni uprzednio wieku emerytalnego. Prawodawca - używając przymiotnika krótkotrwała, co do służby - odnosił się do okresu zatrudnienia. Nie użył go niejako abstrakcyjnie, jak to wydaje się przyjmować organ, powołując wszelkie, potoczne znaczenia określenia krótkotrwały w różnych kontekstach. Należało więc rozważyć, jakie okresy pracy - w rozumieniu potocznym - określa się pojęciem krótkotrwały, przede wszystkim z perspektywy osoby, która nabyła już uprawnienia emerytalne po przepracowaniu kilkudziesięciu lat. Te przypadki musiał mieć bowiem przede wszystkim na względzie prawodawca, przyjmując wskazaną regulację - dotyczącą także świadczeń emerytalnych. Z tej perspektywy zasady doświadczenia życiowego potwierdzają, że pojęcie krótkotrwałej pracy odnoszone jest z reguły do ogólnego czasu aktywności zawodowej osób, w tym świadczenia pracy na rzecz poszczególnych pracodawców. Z perspektywy pracy kilkudziesięcioletniej (25) okres czterech lat może być potocznie określony jako krótkotrwały.

Sąd przytoczył fragment uzasadnienia do projektu noweli. Stwierdził, że jednoznacznie wyrażanym celem noweli było wyłącznie odebranie funkcjonariuszom

i ich rodzinom nienależnych przywilejów. Świadczy o tym m.in. stwierdzenie: "Zaproponowane rozwiązania nie mają charakteru represyjnego, nie ustanawiają odpowiedzialności za czyny karalne popełnione w okresie PRL, ani nie zastępują takiej odpowiedzialności, a jedynie odbierają niesłusznie przyznane przywileje." (tak druk sejmowy nr 1061 str. 5). Wyłącznie w danym kontekście należy wykładać cel regulacji zawartych w noweli, w tym m.in. dodanie do ustawy zaopatrzeniowej art. 13c ust. 3. Sąd ten zauważył, że przedłożona Sejmowi przez rząd nowela nie zawierała propozycji wprowadzenia do ustawy zaopatrzeniowej art. 8a. Celu ustanowienia tej regulacji nie wyjaśniono więc w uzasadnieniu danego projektu. Nie jest wobec tego możliwe zrekonstruowanie intencji prawodawcy na podstawie tego dokumentu. Zasadne jest w takiej sytuacji odwołanie się do innych źródeł informacji, w tym - udostępnionych na stronach Biuletynu Informacji Publicznej Sejmu RP - materiałów, dokumentujących pracę nad nowelą, w toku posiedzeń komisji sejmowych, do których skierowano dany projekt. Jak z nich wynika, posłowie zgłaszali szereg wątpliwości, gdy chodzi o zasadność stosowania reguł z ujętego w projekcie noweli art. 15c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej, także do funkcjonariuszy, którzy prawa do świadczeń nabyli wobec służby już po 1990 r., mieli zaś zasługi w pracy na rzecz bezpieczeństwa niepodległej Polski, służąc jej z narażeniem życia i zdrowia.

W ocenie Sądu pierwszej instancji zakres dodanego wyjątku należy zrekonstruować, odnosząc jego znaczenie do zakreślonego przez projektodawcę celu kompleksu regulacji, zawartych w całej noweli. Prawodawca wyrażał mianowicie wolę pozbawienia byłych funkcjonariuszy przywilejów, uzyskanych w związku ze służbą na rzecz totalitarnego państwa. Nie deklarował natomiast intencji generalnego pozbawienia uprawnień nabytych przez funkcjonariuszy (ich rodziny), którzy większość służby pełnili na rzecz niepodległej Polski i w tym zakresie mają niekwestionowane zasługi. Wniosek taki potwierdza także dodanie do projektu noweli ust. 5 w art. 24a - na tym samym etapie prac w komisjach sejmowych, co rozważany art. 8a. Wyłączono nim generalnie stosowanie przepisów, prowadzących do obniżenia wypracowanych świadczeń, do rodzin pobierających renty po funkcjonariuszach, którzy stracili życie bądź zaginęli w związku z pełnieniem służby po 1990 r.

Zdaniem Sądu, wobec powyższych uwarunkowań, nie znajduje uzasadnienia zawężająca wykładnia pojęcia służba krótkotrwała - w świetle reguł wykładni językowej, czy też ze względów celowościowych. Orzekając w sprawie organ mylnie więc przyjął, że służba na rzecz totalitarnego państwa, gdy trwało to nieznacznie ponad 4 lata, wobec sumiennego pełnienia obowiązków w sumie ponad 30 lat, nie może być rozumiana jako krótkotrwała. Jednocześnie, w świetle zgromadzonej dokumentacji, organ sformułował trafne stanowisko, że skarżąca rzetelnie pełniła obowiązki, co stanowi o wystąpieniu drugiej przesłanki zastosowania wyjątku.

Sąd ten wskazał, że wobec zarzutów skargi przedwczesna byłaby ocena, czy w rozpatrywanym przypadku zachodzą przesłanki zastosowania wyjątku określonego art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Kwestia ta nie była bowiem dotąd przedmiotem rozważań organu w kontekście wystąpienia "szczególnie uzasadnionego przypadku" (trzecia przesłanka wyłączenia reguł ogólnych). Sąd stwierdził, mając na względzie wyrażone przez projektodawcę cele wprowadzenia noweli oraz rolę w tym kontekście regulacji art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, że szczególnie uzasadnionym przypadkiem może być także przykładowo sytuacja, gdy zastosowanie reguły z art. 15c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej prowadziłoby do utraty uprawnień nabytych w trakcie służby na rzecz niepodległej Polski w - ponadprzeciętnych dla służb mundurowych - warunkach narażenia życia, a - w świetle dostępnych informacji - danemu funkcjonariuszowi nie można przypisać konkretnych, godzących w wolności obywatelskie, działań w ramach pełnienia służby w okresie istnienia totalitarnego państwa. Zdaniem Sądu tak odkodowana treść normatywna art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej uwzględnia też powoływane w skardze reguły rangi konstytucyjnej, które miał zresztą niewątpliwie także na uwadze prawodawca.

Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd pierwszej instancji wskazał, że nie są one uzasadnione w zakresie, gdzie wywodzono jakoby organ nie zbadał wystarczająco szczegółowo sprawy. Będące bowiem przesłanką orzekania przezeń kwestie były bezsporne - okresy pełnienia służby. Nie wyłożono natomiast poprawnie treści przepisu prawa materialnego – art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. W następstwie tego uznano, jakoby nie znajdywał on zastosowania w sprawie. Z kolei kwestia wystąpienia przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku nie była w ogóle przedmiotem rozważania przez organ. Skonstatował bowiem, że wyjątek w sprawie ogóle nie może znaleźć zastosowania - zakreślone ustawą warunki muszą bowiem wystąpić kumulatywnie. Rozumowanie organu było logiczne, choć oparte na błędnym założeniu.

Zdaniem Sądu wykraczają z kolei poza granice sprawy rozważania czy mogło dojść do naruszenia wskazanych w skardze norm rangi konstytucyjnej, wobec pozbawienia skarżącej nowelą części świadczeń emerytalnych. Miałoby to miejsce, o ile sprzeczne z Konstytucją byłyby stosowne przepisy rangi ustawowej. Ocena tego nie należy jednak do kompetencji sądu administracyjnego, lecz Trybunału Konstytucyjnego. Sąd nie znalazł przesłanek dla skierowania do Trybunału stosownego wniosku. Z kolei wadliwego wyłożenia przez organ administracji treści normatywnej przepisu prawa materialnego (jak w niniejszej sprawie) nie sposób utożsamiać w każdej sprawie z naruszeniem art. 8 k.p.a. W skardze nie uzasadniono uchybienia treści art. 7b k.p.a., zaś Sąd nie dopatrzył się tego z urzędu.

Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzekł w myśl art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd ten wskazał, że rozpatrując ponownie sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną, sformułowaną w powyższym uzasadnieniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu

w Warszawie do ponownego rozpoznania, nadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie, tj.:

1. art. 8 a ust 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej poprzez jednoznaczne przyjęcie, że służba w wymiarze 4 lat, 1 miesiąca i 15 dni na rzecz państwa totalitarnego była służbą krótkotrwałą w rozumieniu art. 8 a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, gdy przepis ten powinien być rozumiany w ten sposób, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością, co nawet w przypadku 4 lat, 1 miesiąca i 15 dni w stosunku do 30 lat, 7 miesięcy i 15 dni służby nie daje podstawy do jednoznacznego przyjęcia, że w sprawie mamy do czynienia z krótkotrwałością.

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało

wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez zawarcie we wskazaniach co do ponownego rozpoznania sprawy, że organ ma uwzględnić ocenę prawną sformułowaną w uzasadnieniu wyroku, a dokładnie interpretację treści art. 8 a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, co stanowi rozstrzygniecie poza granice sprawy i w konsekwencji doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji, a nie oddalenia skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister odniósł się do powyższych zrzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zarządzeniem z 9 sierpnia 2022 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w związku z art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t.: Dz. U. z 2020, poz. 1842), zwróciła się do stron postępowania o udzielenie informacji czy wyrażają zgodę na rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi z 24 sierpnia 2022 r. skarżąca wyraziła zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Natomiast organ odniósł się do korespondencji sądowej.

Zarządzeniem z 10 października 2022 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ww. ustawy z dnia 2 marca 2020 r., wyznaczyła posiedzenie niejawne, o czym poinformowano strony wraz z pouczeniem o możliwości uzupełnienia argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia.

W tej sytuacji sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznawanie sprawy "w granicach skargi kasacyjnej" oznacza związanie Sądu drugiej instancji podstawami i wnioskami skargi kasacyjnej. Innymi słowy, na etapie postępowania kasacyjnego sprawa jest analizowana wyłącznie pod kątem tych przepisów prawa, które jako naruszone zostały powołane w skardze kasacyjnej. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy ma to takie znaczenie, że poza zakresem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostawało stanowisko Sądu pierwszej instancji co do wykładni i zastosowania przez organ art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, tj. rozumienia przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków i oceny jej spełnienia w sprawie dla wyłączenia wobec skarżącego stosowania przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Już ta okoliczność, wobec konieczności łącznego spełnienia kryteriów zawartych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, powodowała, że wynik sprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie mógł skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku. Skoro bowiem dla zastosowania określonej regulacji materialnoprawnej niezbędne jest łączne spełnienie co najmniej dwóch warunków i Sąd kwestionuje poprawność wykładni lub zastosowania ich obu, to podważenie tylko jednego z nich nie może doprowadzić do uchylenia orzeczenia, chyba że zasadne okazałyby się zarzuty procesowe, w tym przypadku naruszenia art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., lecz te nie są usprawiedliwione.

Przechodząc zatem do oceny uchybień procesowych należy wyjaśnić, że jak wielokrotnie wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem procesowym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie przewidziane prawem elementy, tj. przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a także wskazania co do dalszego postępowania. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną, zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami, wskazując dalszy sposób postępowania w związku z tym, że skutkiem wyroku uwzględniającego skargę sprawa powinna być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, a więc konstrukcja uzasadnienia sprawia, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej.

Należy podkreślić, że podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez Sąd pierwszej instancji tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z:13 stycznia 2012 r., I FSK 1696/11; 16 sierpnia 2012 r., II GSK 285/12; 19 grudnia 2013 r., II GSK 2321/13), a taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie występuje.

W ocenie skarżącego kasacyjnie organu Sąd pierwszej instancji naruszył w sposób istotny art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez zawarcie we wskazaniach co do ponownego rozpoznania sprawy, że organ ma uwzględnić ocenę prawną sformułowaną w uzasadnieniu wyroku, a dokładnie interpretację treści art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, co stanowi rozstrzygnięcie poza granicami sprawy.

Odnosząc się do tak postawionego zarzutu przyjąć należy, że powyższe wskazanie Sądu pierwszej instancji bezwzględnie pozostaje w granicach rozpatrywanej sprawy sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż jej przedmiotem była kontrola decyzji wydanej na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, a warunkiem jego zastosowania jest wystąpienie określonej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy przesłanki krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r.

Skoro zatem Sąd pierwszej instancji zakwestionował poprawność zbadania przez organ przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej w postaci "krótkotrwałej służby" i zajął w tym względzie jednoznaczne stanowisko, nie podzielając przy tym stanowiska organu co do rozumienia tego pojęcia, to ewentualna wadliwość wskazań co do dalszego postępowania, jakie sąd administracyjny ma obowiązek zamieścić w uzasadnieniu wyroku uwzględniającego skargę, może być kwestionowana w skardze kasacyjnej tylko przez wykazanie ich sprzeczności z przepisami prawa materialnego, a nie w ramach naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. czy art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a.

Nieskuteczny okazał się również zarzut naruszenia prawa materialnego. Zarzut ten dotyczy art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Odniesienie się do tego zarzutu wymaga poczynienia uwag natury ogólniejszej w zakresie wykładni przepisów ustawy zaopatrzeniowej.

Zgodnie z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zgodnie zaś z art. 8a ust. 2 do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24

W sprawie nie budzi wątpliwości, że decyzja wydawana na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter uznaniowy, a sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym, mimo że ma ograniczony zakres, to jednak wymaga zbadania, czy organ ustalił i rozważył okoliczności faktyczne istotne z punktu widzenia przepisu prawa materialnego, który ma w sprawie zastosowanie. Jeżeli zaś pojawiają się wątpliwości dotyczące przepisu prawa materialnego, który stanowi podstawę prawną wydania decyzji uznaniowej, to kontrola sądowa musi objąć w pełnym zakresie prawidłowość przeprowadzonej wykładni przepisów materialnoprawnych i wywiedzionej z nich normy materialnoprawnej. Stąd też zagadnieniem zasadniczym w rozpoznawanej sprawie jest dokonanie prawidłowej wykładani art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Przepis ten wprowadzony został ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2016 r., poz. 2270), a zgłoszony został jako autopoprawka rządu na posiedzeniu Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych 15 grudnia 2016 r., wobec czego w uzasadnieniu projektu ustawy brak jakiegokolwiek odniesienia do rozwiązania zawartego w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Ustawą z 16 grudnia 2016 r. wprowadzone zostały nowe rygorystyczne zasady ustalania świadczeń emerytalnych (art. 15c), rent inwalidzkich (art. 22a), rent rodzinnych (24a) dla tych funkcjonariuszy objętych regulacją ustawy zaopatrzeniowej z 18 lutego 1994 r., którzy "pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa", o którym mowa w art. 13b, dlatego też dokonując wykładni art. 8a ustawy zaopatrzeniowej należy mieć na uwadze również pozostałe przepisy ustawy.

Treść art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej wskazuje, że ustawodawca odwołuje się do dwóch grup zasad ustalania wysokości świadczeń. Są to zasady określone w art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy i zasady ustalone w art. 15, art. 22 i art. 24 tej ustawy. Z literalnego brzmienia art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej wynika, że zasady ustalania wysokości świadczeń wynikające z art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy stanowią wyjątek od ogólnych zasad określania wysokości świadczeń wynikających z art. 15, art. 22 i art. 24 ustawy. Przewidziana ustawowo w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dopuszczalność wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy skutkuje objęciem osób, o których mowa w tych przepisach, unormowaniami zawartymi w art. 15, art. 22 i art. 24 ustawy, stanowi zatem – w przypadku zastosowania art. 8a ust. 1 ustawy – podstawę do stosowania ogólnych zasad ustalania wysokości świadczeń. Z treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, a konkretnie z normy materialnoprawnej w nim wyrażonej wynika, że rozwiązanie to może być stosowane do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, czyli pełniących "służbę na rzecz totalitarnego państwa". Zawarta w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej kompetencja ministra właściwego do spraw wewnętrznych stanowi podstawę dla tego organu do podjęcia działań skutkujących objęciem osób wskazanych w tym przepisie, czyli osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy, tj. "służbę na rzecz totalitarnego państwa", unormowaniami dotyczącymi okresu służby przed 2 stycznia 1999 r. na zasadach ogólnych.

Dążąc do ustalenia treści normy materialnoprawnej wyrażonej w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę, że przepis ten został sformułowany przy użyciu pojęć nieostrych, takich jak: "szczególnie uzasadnione przypadki", "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków", przy czym w przypadku pojęcia "krótkotrwała służba", stopień nieostrości jest tak znaczny, że czyni to pojęcie w istocie pojęciem nieczytelnym. Ponadto, przy ustalaniu treści normy materialnoprawnej zawartej w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, należy zwrócić uwagę, że ustawodawca posłużył się nie tylko wskazanymi wyżej pojęciami nieostrymi, ale zdefiniowanym ustawowo zwrotem "osoby pełniącej służbę, o której mowa w art. 13b ustawy", który również wymaga złożonych procesów interpretacyjnych. Konieczne jest zatem ustalenie zarówno treści tego pojęcia na tle unormowań ustawy zaopatrzeniowej, jak i charakteru regulacji prawnych odnoszących się do tego pojęcia.

Służba, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, to "służba na rzecz totalitarnego państwa", którą ustawodawca definiuje jako "służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. w wymienionych w ustawie cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach" (art. 13b ust. 1 ustawy) oraz służbę na etatach oraz w ramach szkoleń, kursów, a także oddelegowania w określonych instytucjach, wskazanych w ustawie (art. 13b ust. 2 ustawy)", chyba że służba ta rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r., bądź której obowiązek wynikał z przepisów o powszechnym obowiązku obrony (art. 13c ustawy zaopatrzeniowej). Z powyższej definicji ustawowej wynika, że okolicznościami przesądzającymi o kwalifikacji służby danej osoby jako "służby na rzecz totalitarnego państwa" są wyłącznie ramy czasowe i miejsce pełnienia służby. Definicja ta, na co wskazują pozostałe, analizowanych niżej, unormowania ustawy zaopatrzeniowej, nie jest jednak ukierunkowana na objęcie restrykcyjnymi unormowaniami ustawy zaopatrzeniowej tych funkcjonariuszy, którzy wprawdzie pełnili służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji, jednakże ich działalności nie można ocenić negatywnie z punktu widzenia aksjologii demokratycznego państwa prawnego i chronionych przez to państwo praw słusznie nabytych do zaopatrzenia społecznego. Definicja ustawowa "służby na rzecz totalitarnego państwa" przedstawia się jako kryterium wyjściowe w analizie sytuacji prawnej indywidualnych funkcjonariuszy, mające w istocie konstrukcję ustawowego domniemania o istnieniu podstawy prawnej do obejmowania wszystkich funkcjonariuszy pełniących służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji, restrykcyjnymi unormowaniami w zakresie ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego. Domniemanie to jednak może być obalone w konkretnym stanie faktycznym między innymi z uwagi na charakter, rodzaj wykonywanych czynności, których nie można ocenić negatywnie.

Wniosek powyższy znajduje uzasadnienie w tych unormowaniach ustawy zaopatrzeniowej, które wprost przewidują w określonych sytuacjach wyłączenie restrykcyjnych unormowań w zakresie ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego wobec funkcjonariuszy, którzy pełnili służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji będąc przez to funkcjonariuszami pełniącymi "służbę na rzecz totalitarnego państwa". Unormowania te zawarte zostały w art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6, art. 24a ust. 4 i 6 ustawy zaopatrzeniowej oraz właśnie w art. 8a ust. 1 tej ustawy. Tym samym uprawniony jest wywodzony z wyniku wykładni celowościowej szeregu przepisów ustawy wniosek, że służba "na rzecz" państwa nie musi być jednak tożsama ze służbą pełnioną w okresie istnienia tego państwa i w ramach istniejących w tym państwie organów i instytucji. Nie każde bowiem nawiązanie stosunku prawnego w ramach służby państwowej wiąże się automatycznie ze zindywidualizowanym zaangażowaniem bezpośrednio ukierunkowanym na realizowanie charakterystycznych dla ustroju tego państwa jego zadań i funkcji. Charakteru służby "na rzecz" państwa o określonym profilu ustrojowym nie przejawia, ani taka aktywność, która ogranicza się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych – z punktu widzenia podstaw ustrojowych – zadań i funkcji tego państwa, ani tym bardziej taka aktywność, która pozostaje w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego.

Mając powyższe na uwadze, regulację zawartą w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten, objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa", jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego. Stąd też treść art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej może stanowić podstawę do wyłączania restrykcyjnych unormowań ustawy w drodze indywidualnego aktu administracyjnego, tj. decyzji administracyjnej rozstrzygającej konkretną sprawę indywidualnego podmiotu.

Nadto, jak wynika z treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, ustawodawca nie ograniczył się do wskazania kryteriów "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", lecz kryteria te powiązał z przesłanką "szczególnie uzasadnionych przypadków", a zatem wyraźnie wyodrębnił przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", co w konsekwencji nie daje podstaw do przyjmowania, że wprowadził do tekstu ustawy nieostry zwrot "szczególnie uzasadnionych przypadków" po to tylko, by utożsamić go z kryteriami "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", skoro skutek taki mógłby osiągnąć rezygnując z odwoływania się do "szczególnie uzasadnionych przypadków". Ponadto "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" nie stanowią oddzielnych samoistnych przesłanek, ponieważ przez zwrot "ze względu na" dookreślają one treść "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Zauważyć należy, że kryteria te nie stanowią przykładowego wskazania "szczególnie uzasadnionych przypadków" (ustawodawca nie posłużył się określeniem "w szczególności", które jest stosowane w sytuacji wskazywania przez ustawodawcę niewyczerpującego katalogu przesłanek), co oznacza, że treść tych kryteriów należy oceniać przez pryzmat treści "szczególnie uzasadnionych przypadków".

W konsekwencji brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - żadnych konotacji negatywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Aby ustalić, czy zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki, pomocniczą rolę mogą spełniać kryteria wskazane w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ustawy, wykładnia których sprawia spore trudności interpretacyjne. Niemniej jednak kryteria te powinny być oceniane przez pryzmat przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków" ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizację zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.

Dokonując wykładni kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości tego pojęcia nie można wskazać ogólnych, uniwersalnych cech, które mogłyby być wykorzystywane w każdym przypadku. Należy przyjąć, że o ile przymiotnik "krótki" w podstawowym znaczeniu oznacza "mający małą długość (w stosunku do typowej) zwykłej długości czegoś", to bliskoznaczny przymiotnik "krótkotrwały" rozumiany jako "trwający krótko, szybko przemijający" (zob. B. Dunaj /red./: Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 1, s. 431) akcentuje pewną trwałość w krótkim czasie, gdzie "krótkość" powinna być oceniana na tle "zwykłej długości czegoś".

Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dotyczy indywidualnej sprawy, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby nie spełnia tego kryterium. Jako pewna wskazówka interpretacyjna może w tym zakresie służyć treść art. 13c pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. W sytuacji gdy zgodnie z tą regulacją, służby, która rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż 12 września 1989 r., ustawodawca w ogóle nie uznaje za służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b, to można przyjąć, że służba nie spełniająca wymogu "rozpoczęcia się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r.", będąc jednak służbą w okresie "totalitarnego państwa" obejmującą okres około 10 miesięcy (tj. długość okresu wyznaczonego datami 12 września 1989 r. i 31 lipca 1990 r.), będzie służbą krótkotrwałą. Nie oznacza to jednak, że również służba wyrażana w latach nie będzie mogła być w realiach indywidualnej sprawy uznana za służbę krótkotrwałą. Sytuacja taka zachodzi w rozpoznawanej sprawie.

Skarżąca bowiem w okresie uznanym przez ustawodawcę w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, jako okres istnienia państwa totalitarnego, pełniła służbę przez okres 4 lat, 1 miesiąc i 15 dni. Organ w pierwszym rzędzie – na co naprowadził Naczelny Sąd Administracyjny powyżej – powinien ocenić, czy służba ta ze względu na charakter wykonywanych czynności, może w ogóle być uznana za służbę na rzecz państwa totalitarnego. Stwierdzenie tej okoliczności wiązać się będzie z koniecznością oceny przesłanek, o których mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, w tym przesłanki "krótkotrwałości." Organ powinien dokonać oceny na gruncie indywidualnej sprawy, biorąc pod uwagę nie tylko obiektywną długość okresu służby, lecz jego proporcję względem całej długości okresu służby skarżącej, która wyniosła 30 lat, 7 miesięcy i 15 dni. Z tej perspektywy winna zostać dokonana ocena przesłanki "krótkotrwałości" służby na rzecz totalitarnego państwa. Z tej przyczyny zgodzić należy się z Sądem pierwszej instancji co do oceny wystąpienia przesłanki krótkotrwałości oraz oceny zaskarżonej decyzji. Z tych względów zarzut ten nie znajduje uzasadnienia.

Rekapitulując, zgodnie z wynikającą z treści art.8a ustawy zaopatrzeniowej normą materialnoprawną, organ, badając czy została ona spełniona przez wnioskodawcę, powinien przede wszystkim zbadać, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, a pomocniczą rolę w ustaleniu czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek pełnią dwa kryteria, tj. kryterium krótkotrwałej służby oraz kryterium rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków. Podkreślić należy, że sam brak spełnienia któregoś z pomocniczych kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków". Jak podnoszono bowiem wcześniej, brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań jakie podejmowane były wówczas w ramach służby publicznej, tj. służby na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma konotacji negatywnych. Z tych względów zarzut ten nie znajduje uzasadnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł

o oddaleniu skargi kasacyjnej.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.