Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1259/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta T. decyzją z dnia 23 stycznia 2018 r. nr [...] działając na podstawie art. 54, art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 2 -4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 104 K.p.a. ustalił warunki zabudowy dla I. W. – G. dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej i garażu usytuowanego w granicy działki nr [...] obr. [...] na działkach nr [...] i [...] obręb [...] w T. przy ul. [...].

Z. G. wnioskiem z dnia 21 kwietnia 2018 r. zwrócił się o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia 23 stycznia 2018 r. We wniosku podniesiono, że w sprawie nie został spełniony warunek zawarty w punkcie art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a dotyczący istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu. Jak bowiem wynika z akt sprawy, planowana inwestycja ma zapewnione media (energię elektryczną oraz wodę i odprowadzenie ścieków) dla 1 budynku jednorodzinnego. Tymczasem planowane zamierzenie inwestycyjne polega na budowie 2 budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej i z tego powodu decyzja rażąco narusza art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy. We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zarzucono także, że decyzja ta rażąco narusza prawo gdyż ustala: obowiązującą linię zabudowy od strony pasa drogowego ul. [...] jedynie orientacyjnie (około 10 m dla zabudowy mieszkaniowej), a powinna ustalać ją jednoznacznie (naruszenie § 4 ust. 1-4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie

sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nieprzekraczalną linię zabudowy dla garażu, a powinna obowiązującą linię zabudowy (naruszenie § 4 ust. 1-4 rozporządzenia), maksymalny wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, a powinna konkretny wskaźnik (naruszenie § 5 ust. 1-4 rozporządzenia), wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich bez uwzględnienia, iż planowany garaż w granicy działki nr [...], obręb [...], położonej w T. przy ul. [...] wymagać będzie przeprowadzenia nie tylko rozbiórki części istniejącego budynku na działce nr [...], obręb [...] położonej w T. przy ul. [...] - budynku stanowiącego jedną bryłę i jedną całość budowlaną z budynkiem zlokalizowanym na działce nr [...], obręb [...], położonej w T. przy ul. [...], ale także przeprowadzenia robót budowlanych na działce (naruszenie art. 54 pkt 1 lit. d i art. 64 ust. 1 ustawy).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 18 czerwca 2018 r. sygn. akt: [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia 23 stycznia 2018 r.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucono, że decyzja z dnia 23 stycznia 2018 r. w sposób rażący narusza art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 5 K.p.a., a ponadto wnioskodawca nie jest zadowolony z wydanej przez organ decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 16 lipca 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zarzucono niespełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym to przepisem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku gdy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Jak stanowi art. 61 ust. 5 ustawy warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. We wniosku nie jest kwestionowana okoliczność braku uzbrojenia, lecz przyczyn nieważności wnioskodawca upatruje w tym, że to uzbrojenie może okazać się niewystarczające bowiem planowana inwestycja ma zapewnione media dla jednego budynku jednorodzinnego, a tymczasem planowane zamierzenie inwestycyjne polega na budowie dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. Taki argument nie świadczy o rażącym naruszeniu art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane za budynek mieszkalny jednorodzinny uważa również budynek w zabudowie bliźniaczej. Tak więc - w sensie prawnym - budynek jednorodzinny to nie tylko budynek wolnostojący, ale również budynek w zabudowie bliźniaczej. Co prawda zużycie mediów w budynku w zabudowie bliźniaczej może być większe, ale z zapewnień dysponentów sieci wynika, że dopiero w przypadku, gdy inwestycja dotyczyłaby zabudowy jednorodzinnej powyżej dwóch budynków (w przypadku wody i kanalizacji) oraz innego rodzaju inwestycji niż budynek jednorodzinny (w przypadku energii elektrycznej) warunki dostaw mediów mogłyby być inne. Zatem w przypadku tych mediów - dla potrzeb ich zużycia - nie ma znaczenia rodzaj zabudowy jednorodzinnej. Dysponenci sieci przewidują bowiem identyczne zapewnienia dostaw mediów w przypadku zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej, jak i zbliźniaczonej. W zapewnieniach nie ma żadnego rozróżnienia w tym zakresie. Rozróżnienie dotyczy tylko przypadku zwiększonej ilości budynków (powyżej dwóch), oraz zupełnie innego rodzaju inwestycji niż budynek jednorodzinny. Warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy uznać należy za spełniony i brak jest podstaw aby przyjąć tutaj rażące naruszenie tego przepisu. Zgodnie z § 4 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obwiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W zaskarżonej decyzji przyjęto, że: dla zabudowy mieszkaniowej ustala się obowiązującą linię zabudowy: w odległości 6,0 m od pasa drogowego ul. [...] oraz zbliżoną od północnej strony na odległość ok. 10 m od pasa drogowego ul. [...], zgodnie z załącznikiem graficznym, dla garażu ustala się nieprzekraczalną linię zabudowy o podanych wyżej parametrach z dopuszczeniem lokalizacji garażu w granicy z dz. nr [...] obr. [...]. We wniosku o stwierdzenie nieważności zarzucono, że: 1/ obowiązującą linię zabudowy od strony pasa drogowego ul. [...] określono jedynie orientacyjnie (około 10 m dla zabudowy mieszkaniowej), a powinna być ustalona jednoznacznie (naruszenie § 4 ust. 1-4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2/ określono nieprzekraczalną linię zabudowy dla garażu, a powinno się określić obowiązującą linię zabudowy (naruszenie § 4 ust. 1-4 rozporządzenia).

Odnosząc się to tego zarzutu organ wskazał, że linie zabudowy wyznaczone zostały na załączniku graficznym do decyzji i z tego załącznika czytelnie wynika, że linia zabudowy od strony ul. [...] ustalona została na 10 m, i że linia ta przebiega od strony zachodniej. Stwierdzenie zawarte w decyzji mówiące o przybliżonej wartości (około 10 m) nie może skutkować przyjęciem rażącej wadliwości, bowiem linia ta stanowi przedłużenie linii wykształconej przez ścianę zachodnią budynku nr [...] na działce nr [...] i budynku "bliźniaka" na dz. nr [...] i [...] i w oparciu o załącznik graficzny można w sposób jednoznaczny ustalić jej przebieg. Ponieważ ulica [...] w części graniczącej z działką nr [...] od strony zachodniej przebiega z niewielkim odchyleniem od kąta prostego, zatem odległość 10 metrów to odległość, która dotyczy miejsca, w którym ulica [...] tworzy niewielki skos w stosunku do granicy zachodniej działki nr [...]. Stąd też wzięło się podanie wartości ok. 10 m. Jeżeli bowiem budynek ma być umiejscowiony częścią frontową w stronę ulicy [...] to od strony ulicy [...] nie będzie mógł zachować jednakowej odległości bowiem ulica [...] i ulica [...] nie krzyżują się pod idealnym kątem prostym. Skrzyżowanie ma niewielki przebieg skośny. Zatem budynek od strony ulicy [...] nie będzie mógł być umiejscowiony w idealnej odległości 10 m od pasa drogowego na całym jego przebiegu, a wartość jest odległością minimalną. W tej części, w której działka nie przebiega równolegle do pasa drogowego ta odległość będzie większa. Kwestia posłużenia się sformułowaniem: "nieprzekraczalna linia zabudowy", zamiast: "obowiązująca linia zabudowy" nie ma znaczenia. Linia zabudowy jest to odległość, w jakiej od granicy działki, lub (częściej) drogi można zbudować budynek. Obowiązujące linie zabudowy dokładnie określają, w którym miejscu musi znaleźć się ściana budynku i wyznaczane są w miejscach istotnych urbanistycznie. Nieprzekraczalna linia zabudowy z kolei oznacza, że budynki nie mogą być poza tą linią zlokalizowane. Ustalenie linii nieprzekraczalnej w przypadku lokalizacji garażu ma więc to znaczenie, że żadna część tego budynku nie może być zlokalizowana poza tą linią. Jest to rozwiązania korzystniejsze dla właścicieli nieruchomości sąsiednich zważywszy na okoliczność, że dopuszczono zabudowę w granicy z działką nr [...]. Nie ma zatem podstaw, aby przyjąć, iż ustalenie linii nieprzekraczalnej zamiast obowiązującej w sposób rażący naruszało prawo. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia § 5 ust. 1-4 rozporządzenia poprzez przyjęcie maksymalnego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, zamiast podania konkretnego wskaźnika. Otóż określenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji na maksymalnie 25,1 % uznać należy za rozwiązanie jak najbardziej prawidłowe. Gdyby określono ten wskaźnik w sposób ścisły (np. 25,1 %), to nie pozostawiono inwestorowi żadnego marginesu w zakresie możliwości zaprojektowania budynków, które musiałby zajmować dokładnie taką powierzchnię, jaką wyznaczono tym wskaźnikiem. W praktyce takie budynki mogły nie powstać z uwagi na brak możliwości zaprojektowania ich w takich gabarytach, aby zajmowały wyliczoną co do metra kwadratowego powierzchnię. Powszechnie przyjmuje się, że taki wskaźnik wyznaczany jest jako maksymalny. Ma to na celu ochronę powierzchni terenu inwestycji przed nadmiernym zabudowaniem. Nie oznacza to jednakże, że inwestor nie może zabudować nieruchomości w mniejszym stopniu, niż wynika to z ustalonego wskaźnika. Zdaniem organu zarzut dotyczący możliwości naruszenia prawa własności nieruchomości Z. G. nie ma znaczenia w aktualnie prowadzonym postępowaniu. Zgodnie bowiem z art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji. Zatem decyzja ta nie daje prawa do prowadzenia robót budowlanych na działce wnioskodawcy. Jeżeli będzie mieć miejsce taka potrzeba, to konieczne będzie uzyskanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością Z. G. na cele budowlane. Aktualnie brak jest jednak podstaw do twierdzenia, że decyzja z dnia 23 stycznia 2018 r. w sposób rażący narusza art. 54 pkt 1 lit. d i art. 64 ust. 1 ustawy. Decyzja nie narusza bowiem prawa własności (art. 63 ust. 2), a interesy osób trzecich, w tym również wnioskodawcy, są chronione poprzez m.in. zapisy zawarte w pkt 4 decyzji z dnia 23 stycznia 2018 r.

Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Z. G. zarzucając naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i 5 K.p.a., art. 107 § 1 pkt 5, art. 54 pkt 1 lit. d w związku z art. 64 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 ust. 1 – 4 i § 5 ust. 1 – 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu wskazano, że decyzja Prezydenta Miasta T. nie obejmuje "niezbędnego" fragmentu działki nr [...] obręb [...] położonej w T. przy ul. [...], na którym będą podejmowane roboty związane z przebudową budynku po rozbiórce części zlokalizowanej na działce nr [...]. Ponadto decyzja nie zawiera rozstrzygnięcia – zawiera bowiem określenia około lub maksymalnie, a powinna określać wprost o obowiązującej linii zabudowy oraz wskaźniku wielkości powierzchni zabudowy. W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.; w skrócie "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli jest w niniejszym postępowaniu sądowym decyzja zapadła w postępowaniu administracyjnym zainicjowanym wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, czyli sprawa rozpoznawana w tzw. trybie nadzwyczajnym, odrębnym od "zwykłego" postępowania administracyjnego. Tego rodzaju postępowanie jest postępowaniem samodzielnym, podlegającym takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe, jednakże odmienny jest przedmiot obu postępowań. Omawiany tryb nadzwyczajny stwarza bowiem prawną możliwość weryfikacji oraz eliminacji z porządku prawnego decyzji ostatecznych, dotkniętych wadami wyliczonymi enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. W konsekwencji postępowanie nieważnościowe, z uwagi na jego nadzwyczajny charakter, może obejmować tylko ustalenia, czy decyzja, której wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy, obarczona jest (czy też nie) wadami wskazanymi w art. 156 § 1 K.p.a., powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego pod względem podmiotowym lub przedmiotowym. Taki zakres omawianego postępowania ma niewątpliwie związek z art. 16 § 1 K.p.a., wyrażającym ogólną zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Z tego też względu w doktrynie podkreśla się, że przesłanki wyliczone wyczerpująco w art. 156 § 1 K.p.a. nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, lecz powinny być interpretowane dosłownie (a wręcz nawet ścieśniająco), natomiast ustalenie, że decyzja jest dotknięta wadą nieważności, musi być oczywiste.

W niniejszym postepowaniu skarżący powołuje się na jedną z przesłanek nieważnościach, jaką jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 14 marca 2012 r. II OSK 2525/10 LEX nr 1145613 orzekł, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. W podobnym duchu wypowiedział się Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 27 marca 2012 r. III UK 77/11 LEX nr 1213420 wskazując, iż decyzja administracyjna może zostać uznana za wydaną "z rażącym naruszeniem prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tylko wówczas, gdy w odniesieniu do niej spełnią się kumulatywnie następujące przesłanki: oczywistość naruszenia prawa polegająca na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną; przepis, który został naruszony, nie wymaga przy jego stosowaniu wykładni prawa; skutki, które wywołuje decyzja, są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia tej decyzji.

Interpretacja pojęcia "rażące naruszenie prawa" jako wadliwość decyzji polegająca na naruszenia przez organ przepisów w sposób oczywisty, nie budzący wątpliwości a więc występującej w rozstrzygnięciu organu administracji sprzeczności między treścią tego rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną z jednoczesną wadliwość skutkującą powstaniem następstw, które nie są do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym tj. wywołujących skutki których nie sposób zaakceptować jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa - jest ugruntowana w orzecznictwie sądowym. Podkreśla się przy tym konieczność komutatywnego spełnienia obu tych przesłanek. Poza wyżej przytoczonymi orzeczeniami wskazać tu można dla przykładu wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 czerwca 2008 r. II OSK 387/07 LEX nr 486051, z dnia 8 kwietnia 2008 r. II OSK 368/07 LEX nr 468745, z dnia 15 marca 2012 r. z dnia 8 marca 2012 r. I OSK 363/11 oraz z dnia 24 listopada 2011 r. II OSK 1667/10. Nie każde zatem naruszenie prawa w procesie wydawania decyzji administracyjnych ma charakter naruszenia rażącego. Charakter taki ma jedynie takie naruszenie prawa, którego zakres sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym stanowi zaprzeczenie samej istoty unormowania zawartego w określonych przepisach prawnych. Innymi słowy o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one w jawnej sprzeczności. Skutki które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, muszą być przy tym niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.

W kontrolowanej sprawie, SKO – mając na względzie zarzuty i argumentację strony skarżącej, ogniskujące się wokół twierdzeń, że decyzja Prezydenta Miasta T. dotknięta jest wadami skutkującymi jej nieważnością, gdyż niejednoznacznie ustala linie zabudowy, źle ustala maksymalny wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu i uzbrojenie terenu jest niewystarczające dla zamierzenia budowalnego – skoncentrowało się głównie na analizie tej części decyzji, która odnosi się do tych kwestii, nie dopatrując się zaistnienia zarzucanych wadliwości.

Przystępując do weryfikacji powyższego stanowiska SKO – w pierwszej kolejności w kontekście zarzutów i twierdzeń zawartych w inicjującym kontrolowane postępowanie wniosku należy zauważyć, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku, gdy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Wedle art. 61 ust. 5 warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Wskazać należy, że celem art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p. nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Zagwarantowanie oznacza zapewnienie w drodze umowy, co nie jest tożsame z obowiązkiem posiadania takiej umowy już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale posiadanie zapewnienia, gwarancji, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie skarżący we wniosku kwestionuje fakt, czy uzbrojenie będzie wystarczające dla planowanej inwestycji. Bez wątpienia taka obawa nie może stanowić o konieczności stwierdzenia nieważności decyzji. Jak słusznie wskazał organ z zapewnień dysponentów sieci wynika, że dopiero w przypadku, gdy inwestycja dotyczyłaby zabudowy jednorodzinnej powyżej dwóch budynków oraz innego rodzaju inwestycji niż budynek jednorodzinny warunki dostawy mediów mogłyby być inne. Zatem dla potrzeb zużycia mediów nie ma znaczenia rodzaj zabudowy jednorodzinnej. Dysponenci sieci przewidują bowiem identyczne zapewnienia dostaw mediów w przypadku zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej jak i bliźniaczej.

W przepisie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. przewidziano dla ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej ustawową delegację do określenia, w drodze rozporządzenia, sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. W myśl art. 61 ust. 7 u.p.z.p. w rozporządzeniu tym należy określić wymagania dotyczące ustalenia linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; szerokości elewacji frontowej; wysokości górnej krawędzi etewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Delegacja, zawarta w przytoczonych przepisach, została zrealizowana w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

Z treści § 4 ust. 1 rozporządzenia wynika, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Odstępstwa od tej reguły zawierają ust. 2- 4 § 4, pozwalające wyznaczyć linię zabudowy w inny sposób. Niemniej przepisy te nie stwarzają podstaw do odstąpienia od wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy. Ustalenie w decyzji linii zabudowy ma zaś istotne znaczenie nie tylko pod kątem zbliżenia projektowanego budynku do pasa drogowego. Do takich wniosków prowadzi zarówno treść § 4 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, jak również fakt, że kwestia linii zabudowy została objęte regulacją z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., związaną z ładem przestrzennym i dobrym sąsiedztwem. Przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia nakłada na organ administracji publicznej obowiązek wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Możliwe jest wyznaczenie tych parametrów w odmienny sposób, pod warunkiem, że wynika to z analizy (§ 5 ust. 2, § 6 ust. 2 rozporządzenia). Określenie tych parametrów powinno być konkretne i stanowcze - winny być wyrażone w wartościach liczbowych, dokładnie je określając (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 946/04). Z całą mocą należy jednak zaznaczyć, że nie jest przy tym wykluczona pewna elastyczność, polegająca na podaniu wielkości minimalnych (od) i maksymalnych (do), co wyraźnie zaakcentowano w wyroku WSA w Krakowie z dnia 22 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1624/11. W decyzji Prezydenta Miasta T. przyjęto, że dla zabudowy mieszkaniowej ustala się obowiązującą linię zabudowy: w odległości 6,0 m od pasa drogowego ul. [...] oraz zbliżoną od północnej strony na odległość ok. 10 m od pasa drogowego ul. [...] zgodnie z załącznikiem graficznym, dla garażu ustala się nieprzekraczalną linię zabudowy o podanych wyżej parametrach z dopuszczeniem lokalizacji garażu w granicy z dz. nr [...] obr. [...]. Linie zabudowy wyznaczone zostały na załączniku graficznym do decyzji i z tego załącznika czytelnie wynika, że linia zabudowy od strony ul. [...] ustalona została na 10 m, i że linia ta przebiega od strony zachodniej. Tym samym uznać należy, że określenie linii zabudowy w ten sposób w żadnym razie nie może skutkować stwierdzeniem nieważności ostatecznej decyzji. Takie określenie tego parametru nie narusza rażąco prawa, a wręcz jest ono dopuszczalne. Ustalanie wskaźników i wymiarów planowanej zabudowy, jest dopuszczalne w określonych przedziałach wielkości, czyli w formie tzw. "widełek". Ostateczne, dokładne i precyzyjne wymiary planowanej zabudowy kubaturowej ustalone zostaną w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Precyzyjne określanie tych wskaźników zwykle nie jest konieczne z punktu widzenia celu jakiemu ma służyć decyzja o warunkach zabudowy, czyli ustaleniu jaki rodzaj zabudowy w danym terenie może powstać z zachowaniem zastanego tam ładu przestrzennego. W tej mierze Sąd rozpoznając sprawę podzielił stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 września 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 869/12 oraz wyroku z dnia 22 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1624/11.

Powyższe argumenty mają również zastosowanie przy rozważaniu zarzutu dotyczącego tego, że organ z rażącym naruszeniem prawa przyjął maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu zamiast podania konkretnego wskaźnika. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że na etapie warunków zabudowy dopuszcza się określenie w decyzji o warunkach zabudowy parametrów nowej zabudowy przez użycie sformułowań takich jak: maksymalnie; do; od-do; około. Określenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji na maksymalnie 25,1 % należy uznać za prawidłowe i nie powodujące konieczności wyeliminowania decyzji Prezydenta Miasta T. z obrotu prawnego.

Jeszcze raz podkreślić należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter nadzwyczajny, a tym samym odrębny od postępowania (zwyczajnego) co do meritum sprawy administracyjnej. Oznacza to, że organ prowadzący takie postępowanie nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, gdyż postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji nie może zastępować postępowania odwoławczego lub go powtarzać (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2003 r. sygn. akt III SA 1473/01). Przedmiotem zaś postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy zachodzą albo nie zachodzą przesłanki wymienione enumeratywnie w art. 156 § 1 K.p.a. Rażące naruszenie prawa", o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jest kwalifikowaną formą naruszenia norm prawnych. Utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa nie jest zasadne. Sąd doszedł do przekonania, że decyzja Prezydenta Miasta T. z dnia 23 stycznia 2018 r. nie narusza prawa w sposób rażący, dlatego też rozstrzygnięcie SKO w T. jest prawidłowe.

Mając wszystko to na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, stąd skargę oddalono na podstawie art. 151 P.p.s.a.