Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2310/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: § 12 ust 4
journal: Dz.U. 2003 nr 177 poz 1729
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz  wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Protokolant: asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 1551/14 w sprawie ze skargi M.B. na akt Prezydenta Miasta Ż. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu zmiany organizacji ruchu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; 2. zasądza od Prezydenta Miasta Ż. na rzecz M.B. kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

UZASADNIENIE:

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 1551/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, oddalił skargę M.B. na akt Prezydenta Miasta Ż. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu zmiany organizacji ruchu.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Prezydent Miasta Ż., [...] lipca 2014 r., działając na podstawie art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku – Prawo o ruchu drogowym (t.j. z 2005 roku, Dz. U. Nr 108, poz. 908 ze zm.), zwanej dalej: "p.r.d.", w związku z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r., w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzeniem (Dz. U. nr 177, poz. 1729), dalej zwanym: "rozporządzeniem w sprawie warunków zarządzania ruchem", zatwierdził w całości docelowy projekt organizacji ruchu drogowego w drodze ul. [...] poprzez wprowadzenie ruchu dwukierunkowego na odcinku od [...] do skrzyżowania z ul. [...]. Równocześnie określono termin wprowadzenia zatwierdzonej organizacji ruchu na dzień [...] sierpnia 2014 r.

Ze znajdującego się w aktach administracyjnych protokołu odbioru organizacji ruchu z dnia [...] września 2014 r. wynika, że do odbioru zatwierdzonego projektu organizacji ruchu z dnia [...] lipca 2014 r., doszło w dniu [...] września 2014 r.

Pismem z dnia [...] września 2014 r., dotyczącym cyt. "wprowadzenia ruchu dwukierunkowego na ul. [...] w Ż. między numerami [...] i [...] " M.B., zwany dalej: "skarżącym", zamieszkały przy ul. [...] wraz z innymi osobami zamieszkałymi przy ul. [...], zwrócił się do Prezydenta Miasta Ż. z prośbą o niezwłoczne przywrócenie ruchu jednokierunkowego na całej długości ulicy [...]. W piśmie tym wskazywano na szerokość jezdni między budynkami o numerach [...] i [...], która wynosi 440 cm, a w związku z tym nie spełnia rygorów dla dróg dwupasmowych określonych w przepisach techniczno-budowlanych, dotyczących dróg (§ 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43 z 1999 r., poz. 430), zwanego dalej: "rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych". Zdaniem autorów tego pisma wprowadzenie ruchu dwukierunkowego między numerami [...] i [...] pogorszy bezpieczeństwo ruchu pieszego z powodu braku chodników oraz wyjazdów pojazdami samochodowymi z posesji między numerami [...] i [...], a w szczególności z budynków graniczących z ul. [...]. Podkreślili także, że do wprowadzenia ruchu dwukierunkowego doszło na skutek żądań mieszkańców ulicy [...] i [...] przy braku zgody (milczący sprzeciw) właścicieli posesji przy ul. [...].

W odpowiedzi na powyższe pismo, Prezydent Miasta Ż. w piśmie z dnia [...] października 2014 r., poinformował autorów pisma z [...] września 2014 r., że przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, zgodnie z art. 2 tego rozporządzenia nie regulują kwestii dotyczących zmiany kierunku ruchu na drodze już istniejącej i w związku z tym "decyzja" o wprowadzeniu ruchu dwukierunkowego na odcinku drogi ul. [...] nie narusza przepisów tego rozporządzenia.

W piśmie tym poinformowano także, że jeżeli zajdzie taka konieczność to zarządca drogi poszerzy sporny odcinek jezdni do szerokości 5 metrów. Wyjaśniono, że ul. [...] jest drogą publiczną o kategorii drogi gminnej i ze względów funkcjonalnych nie służy tylko lokalnym mieszkańcom (posesje od nr [...] -[...]).

Nadto pismem z dnia [...] października 2014 r., skierowanym do Prezydenta Miasta Ż., mieszkańcy osiedla im. B. w Ż., wnieśli o zmianę ruchu dwukierunkowego na jednokierunkowy na ul. [...] od ul. [...] do[...].

W piśmie tym twierdzili, że odcinek ul. [...] od skrzyżowania z ul. [...] do skrzyżowania z [...] nie spełnia wymogów bezpieczeństwa dla osób poruszających się wskazanym odcinkiem. Podkreślali, że protokół z dnia [...] stycznia 2014 r. (z posiedzenia Komisji Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego) świadczy o tym, że członkowie Komisji pozytywnie zaopiniowali ruch dwukierunkowy mimo tego, że nie byli na opiniowanym miejscu by ocenić zagrożenie dla ruchu (na tym odcinku drogi).

Na powyższe pismo Prezydent Miasta Ż. udzielił odpowiedzi pismem z dnia [...] listopada 2014 r.

Skargę na powyższy akt złożył skarżący, zarzucając mu naruszenie art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), zwanej dalej: "k.p.a.", poprzez zaniechanie przeprowadzenia konsultacji społecznych, art. 77 i 80 k.p.a., poprzez niezebranie i nieocenienie wszystkich okoliczności istotnych dla bezpieczeństwa ruchu, naruszenie rozporządzenia w sprawie warunków zarządzania ruchem, przez niezastosowanie § 8 ust. 5 pkt 1, § 8 ust. 5 pkt 2 i § 8 ust. 6 pkt 2 – głównie przez brak odrzucenia projektu z uwagi na zagrożenie bezpieczeństwa ruchu, nieefektywność projektowanej organizacji ruchu, zagrożenie bezpieczeństwa uczestników ruchu oraz niezgodność projektu z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków drogowych (brak znaku A20 informującego kierowców jadących jednokierunkowym odcinkiem ul. [...] o zmianie ruchu na dwukierunkowy i brak znaku A20 na wysokości nieruchomości nr [...] w kierunku ul. [...]). Zarzucono także naruszenie § 12 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków zarządzania oraz naruszenie § 15 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, poprzez jego niezastosowanie polegające na przyjęciu, że ul. [...] spełnia wymogi do zmiany ruchu jednokierunkowego na ruch dwukierunkowy.

Wskazano także, że organ zarządzający ruchem po zatwierdzeniu określił, że planowany ruch ma zostać wprowadzony do dnia [...] sierpnia 2014 r., a zmiana ruchu została wprowadzona dopiero w dniu [...] września 2014 r., w związku z tym doszło do utraty ważności zatwierdzonej organizacji ruchu.

Zdaniem skarżącego rozporządzenie z dnia[...] marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne (...) przy zastosowaniu wykładni celowościowej powinno mieć zastosowanie do zmiany organizacji ruchu.

W odpowiedzi na skargę, Prezydent Ż. wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie.

Według organu zatwierdzenie organizacji ruchu stanowi czynność o charakterze materialno-technicznym, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 roku, poz. 270), dalej zwaną: "p.p.s.a.", a ta kwalifikacja wynika z § 2 ust. 1 pkt 1 lit. d rozporządzenia w sprawie warunków zarządzania ruchem, co oznacza że skarga na ten akt powinna być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 p.p.s.a.). Natomiast pismo z [...] września 2014 r. podpisane między innymi przez skarżącego, nie było wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, ale rodzajem petycji lub prośby.

Z kolei zmiana organizacji ruchu na odcinku ul. [...] nie ma wpływu na sferę praw skarżącego. Nieruchomość, której współwłaścicielem jest skarżący nie doznała ograniczenia w zakresie dostępu do drogi publicznej oraz możliwości korzystania z niej. Dlatego też skarżący nie posiada interesu prawnego uprawniającego do wniesienia skargi.

Podniesiono, że w postępowaniu zmierzającym do zatwierdzenia projektu organizacji ruchu (zmian) ustawodawca nie przewidział udziału osób trzecich, w tym również właścicieli nieruchomości przylegających do drogi publicznej. Postępowanie to nie podlega regułom określonym w k.p.a., a więc zarzut naruszenia reguł obowiązujących na gruncie k.p.a., jest nieuzasadniony.

Wyjaśniono, że wprowadzającym organizację ruchu na ul. [...] był Prezydent Miasta Ż., który zgodnie z art. 10 ust. 6 p.r.d., jest organem zarządzającym ruchem na wszystkich drogach publicznych w granicach administracyjnych Ż. – miasta na prawach powiatu (z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych).

Zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. Prezydent Miasta Ż. jest również zarządcą tych dróg. Dlatego też Prezydent nie zawiadomił samego siebie o terminie faktycznego wprowadzenia zmian organizacji ruchu o terminach wskazanych w § 12 rozporządzenia, a zatem zatwierdzony projekt organizacji ruchu na ul. [...] nie utracił ważności. Natomiast rozporządzenie z [...] marca 1999 roku nie ma zastosowania do zmiany organizacji ruchu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, oddalając skargę, stwierdził, że zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 p.r.d., na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków zarządzania ruchem jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., (uchwała NSA z dnia 26 czerwca 2014 r., 10 DS 14/13), a zatem skarga jest dopuszczalna pod względem formalnym. Została bowiem wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 roku, Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwaną dalej: "u.s.g.".

W ocenie tego Sądu, wezwaniem do usunięcia naruszeń prawa zdziałanych zaskarżonym zarządzeniem było pismo z dnia [...] września 2014 r., podpisane między innymi przez skarżącego, a skierowane do Prezydenta Miasta Ż.. Fakt, że było ono zatytułowane "Dotyczy: Wprowadzenia ruchu dwukierunkowego na ulicy [...] w Ż. między numerami [...] i [...] " nie zmienia jego charakteru jako wezwania do usunięcia naruszeń, z uwagi na treść tego pisma. Pismo to w zdaniem tego Sądu, należy uznać za bezskuteczne bowiem nie doszło do "przywrócenia ruchu jednokierunkowego na całej długości ulicy [...] ", czego oczekiwał skarżący (pismo Prezydenta Miasta Ż. z dnia [...] października 2014 r.) a skarga została złożona w dniu [...] listopada 2014 r. Jak stwierdził Sąd I instancji, skoro skarżący jest współwłaścicielem nieruchomości przy ul. [...], a więc nieruchomości położonej na tym odcinku ul. [...], która została objęta ruchem dwukierunkowym na skutek zatwierdzenia docelowego projektu organizacji ruchu drogowego przez Prezydenta Miasta Ż., to posiada on interes prawny w skarżeniu tego zarządzenia, albowiem wprowadzenie dwukierunkowego ruchu na ulicy [...] od [...] do skrzyżowania z ul. [...] utrudniło mu wjazd na tę ulicę, a więc jego interes prawny został naruszony.

Sąd I instancji wskazał, że prezydent miasta realizując na podst. art. 10 ust. 6 p.r.d., zadania z zakresu zarządzania ruchem, jest uprawniony w oparciu o przepisy rozporządzenia w sprawie warunków zarządzania ruchem do sporządzania projektów organizacji ruchu, przedstawiania tych projektów do zatwierdzenia, rozpatrywania projektów organizacji ruchu, zatwierdzenia, organizacji ruchu (§ 2 ust. 1 pkt 1 a-d ww. rozporządzenia).

Sąd ten stwierdził, że zaskarżonym zarządzeniem zatwierdzono projekt organizacji ruchu odpowiadający wymogom rozporządzenia w sprawie warunków zarządzania ruchem i dlatego zarzuty skargi w zakresie naruszenia tego rozporządzenia (§ 8 ust. 5 pkt 1, § 8 ust. 5 pkt 2, § 8 ust. 6 pkt 2) są niezasadne.

Podobnie za niezasadne Sąd ten uznał zarzuty dotyczące wadliwości przewidzianych w projekcie znaków oraz braku niektórych znaków, albowiem znaki zostały wprowadzone zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. z 2003 roku, nr 220, poz. 2181 ze zm.).

Sąd I instancji podkreślił, że zaskarżonym aktem ruch dwukierunkowy został wprowadzony od skrzyżowania ul. [...] z ul. [...] w kierunku [...], a nie pomiędzy skrzyżowaniami.

Zdaniem tego Sądu nie można było też odrzucić projektu organizacji ruchu z uwagi na jego nieefektywność, albowiem odrzucenie projektu organizacji ruchu o którym w § 8 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków zarządzania ruchem ma charakter uznaniowy, co już wyklucza zastosowanie w stosunku do kontrolowanego aktu sankcji z art. 147 § 1 p.p.s.a., a nadto nie można skutecznie twierdzić, że akt ten jest nieefektywny, skoro spowodował skrócenie drogi dojazdowej mieszkańców, którzy złożyli wniosek o zmianę organizacji ruchu, do ich posesji.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd I instancji stwierdził, że postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu organizacji ruchu jest uregulowane w rozporządzeniu w sprawie warunków zarządzania ruchem, a w tym postępowaniu ustawodawca nie przewidział udziału osób trzecich (w tym właścicieli nieruchomości przylegających do drogi publicznej). Postępowanie to nie podlega regułom k.p.a., w związku z czym nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a.

W ocenie tego Sądu, również zarzut dotyczący naruszenia § 15 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jest nieuzasadniony. Akt polegający na zatwierdzeniu organizacji ruchu nie mieści się bowiem w § 2 ww. rozporządzenia, który dotyczy projektowania, budowy, przebudowy dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych, a także projektowania i budowy urządzeń niezwiązanych z drogami publicznymi, stosowanych w ich pasach drogowych.

Z powyższych względów, Sąd I instancji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.

Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości, domagając się o uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1) w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku nie odniósł się do zarzutu naruszenia przez organ prawa materialnego w postaci § 12 ust. 4 rozporządzeniem w sprawie warunków zarządzania ruchem, przez co uniemożliwił przeprowadzenie kontroli zapadłego orzeczenia,

2) w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie odniesienie się przez Sąd I instancji do twierdzeń skarżącego dotyczącego naruszenia § 15 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia prawa materialnego w postaci ww. przepisu, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy istnieje luka prawna umożliwiająca organom administracji w sposób dowolny zmieniać i kształtować ruch dwukierunkowy na istniejących drogach, w szczególności drogach nie przystosowanych do tego ruchu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podtrzymano zarzuty nieustosunkowania się Sądu I instancji do wytyków naruszenia § 12 ust. 4 rozporządzeniem w sprawie warunków zarządzania ruchem oraz § 15 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jak również wskazano, że zarzut naruszenia § 12 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków zarządzania ruchem, dotyczy naruszenia procedury wprowadzania zmiany ruchu, co może skutkować uchyleniem zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta Ż., wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie na rzecz organu administracji Prezydenta Miasta Ż., kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Uzasadniając swoje stanowisko podniósł, że aby zarzut naruszenia przepisów postępowania był skutecznie podniesiony, niezbędnym jest wykazanie przez skarżącego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej że naruszenie przepisów p.p.s.a. mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, czego nie wykazał.

Wywodził, że przywołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu § 12 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków zarządzania ruchem jest chybiony, bowiem przepis ten reguluje sytuację, w której organizacja ruchu wprowadzana jest przez jednostki ( np. wymienione w przepisie § 11 pkt 1-6 ww. rozporządzenia), nie zaś przez organ zarządzający ruchem, którym w mieście na prawach powiatu, na mocy przepisu art. 10 ust. 6 p.r.d., jest prezydent miasta w stosunku do wszystkich dróg publicznych za wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych.

Zdaniem organu podobnie bezzasadny jest zarzut naruszenia przepisu § 15 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Wbrew twierdzeniom skarżącego Sąd I instancji odniósł się do tego zarzutu na stronie 8 uzasadnienia wyroku. Sąd słusznie zauważył, że zgodnie z przepisem art 2 ww. rozporządzenia przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie oraz przebudowie dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych, a także przy projektowaniu i budowie urządzeń niewiązanych z drogami publicznymi, sytuowanych w ich pasach drogowych. Z powyższego wynika, że przepisy rozporządzenia stosuje się wyłącznie do projektowania i budowy nowych dróg, jak tez modernizacji dróg istniejących. Z kolei czynność polegająca na zmianie organizacji ruchu nic mieści się w zakresie przedmiotowym przepisu § 2 ww. rozporządzenia, bowiem nie jest objęta zamkniętym katalogiem pojęć zawartym w tym przepisie.

Naczelny Sad Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związany granicami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej zawarto jedynie zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., skutkiem nieodniesienia się Sądu I instancji do zarzutu naruszenia przez organ prawa materialnego w postaci § 12 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków zarządzania ruchem oraz § 15 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, przez co Sąd ten uniemożliwił przeprowadzenie kontroli zapadłego orzeczenia.

Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a., stanowi o tym, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie natomiast z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

W badanej sprawie, Sąd I instancji uznając niezasadność skargi oraz oddalając ją skupił swoje rozważania na § 8 ust. 5 pkt 1, § 8 ust. 5 pkt 2, § 8 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków zarządzania ruchem oraz na § 15 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, a więc na kwestii merytorycznej zasadności stanowiska prezydenta miasta przy wprowadzeniu zmian w organizacji ruchu, pomijając zagadnienie naruszenia procedury wprowadzenia tychże zmian, tj. naruszenia § 12 ust 4 rozporządzenia w sprawie warunków zarządzania ruchem, co zarzucono w skardze.

Tymczasem treść uzasadnienia wyroku, powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie ewentualnej kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione" (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1301/10, publ. System Informacji Prawnej LEX nr 1113579). Prawidłowo skonstruowane uzasadnienie w trybie art. 141 § 4 p.p.s.a. daje rękojmię, tego, że sąd administracyjny dołożył należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Pozwala poznać przesłanki podjęcia rozstrzygnięcia oraz prześledzić tok rozumowania sądu. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać przeto ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skargi i ocenę ich zasadności w aspekcie wpływu na legalność kontrolowanych aktów.

W orzecznictwie sądów administracyjnych, podobnie jak w piśmiennictwie, podkreśla się, że tylko prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje gwarancję, że przeprowadzona przez sąd kontrola zaskarżonego aktu administracyjnego rzeczywiście miała miejsce oraz że przeprowadzone przez sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa. Uzasadnienie wyroku powinno też pozwolić na precyzyjną ocenę środka odwoławczego przez NSA. Uzasadnienie wyroku pełni bowiem podwójną funkcję. Z jednej strony, pozwala na odtworzenie procesu myślowego, jaki towarzyszył sądowi przy podejmowaniu orzeczenia, a z drugiej strony, pozwala sądowi odwoławczemu na ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd pierwszej instancji, są trafne, a zwłaszcza, czy zostało wyjaśnione w sposób dostateczny zastosowanie norm prawa materialnego w określonej sytuacji faktycznej (vide: wyrok NSA z dnia 11.12.2014 r., sygn. akt II GSK 1580/13).

Jak wskazał z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1002/11 "W sytuacji, kiedy uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji jest sporządzone w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, ma miejsce wadliwość, która stanowi podstawę skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a" (System Informacji Prawnej LEX, nr 1166035).

Sytuacja taka miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Zarzut naruszenia przepisu § 12 ust 4 rozporządzenia w sprawie warunków zarządzania ruchem, wymagał omówienia przez Sąd I instancji, albowiem z powyższego przepisu wynika, że zarzucane naruszenie procedury w zakresie przekroczenia terminu określonego w § 8 ust. 7 ww. rozporządzenia w zawiadomieniu organu zarządzającego ruchem, zarządu drogi oraz właściwego komendanta Policji o terminie wprowadzenia zmian w organizacji ruchu, powoduje utratę ważności wprowadzonych zmian. Skoro więc w przedmiotowej sprawie, Prezydent Miasta Ż. [...] lipca 2014 r., zatwierdził docelowy projekt organizacji ruchu, którego wprowadzenie ustalił na okres od dnia [...] sierpnia 2014 r., a zawiadomienie komendanta Policji o zmianie organizacji ruchu nastąpiło w dniu [...] września 2014 r., a więc z przekroczeniem terminu, o którym mowa w § 8 ust. 7 ww. rozporządzenia, to sytuacja ta, po pierwsze winna była zostać objęta czytelnymi ustaleniami faktycznymi, a po drugie, powinna była zostać - jak już to zaznaczono - omówiona przez Sąd I instancji w kontekście zawartego w skardze zarzutu naruszenia § 12 ust 4 rozporządzenia w sprawie warunków zarządzania ruchem. Tymczasem powyższe zaniechania Sądu I instancji pozbawiają Sąd kasacyjny możliwości przeprowadzenia kontroli instancyjnej w zakresie podniesionych zarzutów strony skarżącej kasacyjnie, dotyczących legalności proceduralnej wprowadzonej zmiany organizacji ruchu, od oceny których, uchylił się Sąd I instancji. Z pisemnych motywów wyroku nie można się dowiedzieć z jakich przyczyn Sąd I instancji nie uwzględnił sformułowanych w skardze zarzutów naruszenia przepisu § 12 ust 4 ww. rozporządzenia, których złamanie, jak należy uznać, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji nie sposób w ogóle ocenić, czy zasadnie Sąd I instancji uznał, że zaskarżony akt odpowiada prawu. W sytuacji, kiedy uzasadnienie wyroku Sądu I instancji jest sporządzone w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, ma miejsce wadliwość, która stanowi podstawę skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Nie był natomiast zasadny zarzut nieustosunkowania się Sądu I instancji do twierdzeń skarżącego, dotyczącego naruszenia § 15 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, albowiem Sąd ten wyjaśnił, że zarzut dotyczący naruszenia tego przepisu jest nieuzasadniony, ponieważ akt polegający na zatwierdzeniu organizacji ruchu nie mieści się w zagadnieniach objętych regulacją tego rozporządzenia, co wynika z jego § 2.

Z wyżej przedstawionych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.