Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1132/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 185  ust. 2a
journal: Dz.U. 2013 poz 1232
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant sekr. sąd. Karolina Heman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2016 r. sprawy ze skargi Fundacji "[...]" z siedzibą w K. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącej Fundacji "[...]" z siedzibą w K. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Środowiska decyzją nr [...], z [...] lutego 2016 r., wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i art. 377a ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232, z późn. zm.) umorzył postępowanie odwoławcze z odwołania Fundacji [...] w K. od decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] grudnia 2015 r., znak: [...].

W uzasadnieniu decyzji, minister Środowiska wskazał, że na wniosek [...] S.A. w B., Marszałek Województwa [...] decyzja z [...] grudnia 2015 r. zmienił pozwolenie zintegrowane dla instalacji eksploatowanych w Oddziale Elektrownia [...], udzielone decyzją Wojewody [...] z [...] grudnia 2007 r., znak [...], następnie zmienianą kilkakrotnie przez Marszałka Województwa [...].

Fundacja [...] na podstawie art. 44 ust. 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235, z późn. zm. - zwanej dalej ustawą u.u.i.ś.), zgłosiła przystąpienie do postępowania w sprawie zmiany pozwolenia zintegrowanego dla instalacji spalania paliw zlokalizowanej na terenie Elektrowni [...], wnosząc jednocześnie odwołanie od decyzji. Fundacja podniosła, że przedmiotowa zmiana pozwolenia zintegrowanego dotyczy istotnej zmiany instalacji, zatem organ pierwszej instancji naruszył art. 185 ust. 2a i art. 218 ustawy Prawo ochrony środowiska, ponieważ nie podał informacji o postępowaniu do publicznej wiadomości. Do odwołania załączona została "Wstępna opinia naukowa o zmianie pozwolenia zintegrowanego dla Elektrowni [...]", której autorem jest dr hab. L. P.

Minister Środowiska wskazał, że z art. 44 ustawy u.u.i.ś. wynika, że organizacja ekologiczna uczestniczy na prawach strony w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli zgłosi taką chęć, a prawo wniesienia odwołania od decyzji służy jej także wtedy, gdy nie uczestniczyła w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, prowadzonym przez organ pierwszej instancji.

Wskazując na art. 185 ust. 2a ustawy - Prawo ochrony środowiska, regulującego kwestię możliwości uzyskania praw strony przez organizację ekologiczną w postępowaniu, który odsyła do art. 44 ustawy u.u.i.ś., Minister Środowiska stwierdził, że postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia zintegrowanego dla Elektrowni [...] nie wymagało udziału społeczeństwa, a zatem organizacja ekologiczna nie mogła w nim uczestniczyć. Wydanie decyzji zmieniającej dotychczasowe pozwolenie nie dotyczyło istotnej zmiany instalacji. Zmiana pozwolenia zintegrowanego uwzględnia nowe instalacje do redukcji emisji tlenków azotu do powietrza, ale głównie wynika z konieczności dostosowania go do zmienionych przepisów w związku z transpozycją dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE w sprawie emisji przemysłowych do polskiego systemu prawa.

W ocenie organu odwoławczego Fundacja [...] nie wskazała, na czym polega zmiana sposobu funkcjonowania instalacji, a swoje stanowisko co do charakteru tej zmiany wiąże ze znaczącym zwiększeniem emisji tlenków azotu NOx oraz z wytwarzaniem i składowaniem większej ilości mieszanki popiołowo-żużlowej z mokrego odprowadzania odpadów paleniskowych, czyli odpadu o kodzie 10 01 80.

Minister Środowiska nie zgodził się z tym stanowiskiem wskazując, że aktualnie określona wielkość dopuszczalnej emisji w zakresie dwutlenku siarki, tlenków azotu i pyłu w porównaniu z dopuszczalną emisją tych substancji obowiązującą do dnia [...] grudnia 2015 r. jest zmniejszona odpowiednio o 65 %, 56 % i 88 %, a więc znacząco. Zmiana pozwolenia, polegająca na zwiększeniu dopuszczalnej emisji przy niezmienionej nominalnej mocy instalacji spalania, nie świadczy sama w sobie o istotnej zmianie w instalacji, zdefiniowanej w art. 3 pkt 7 ustawy Prawo ochrony środowiska jako taka zmiana sposobu funkcjonowania instalacji lub jej rozbudowa, która może powodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko.

Organ odwoławczy uznał także, że argument podniesiony w odwołaniu na potwierdzenie poglądu o istotnej zmianie w Elektrowni [...], dotyczący wytwarzana i składowania większej ilości odpadów o kodzie 10 01 80, nie może być uwzględniony. W decyzji została wprawdzie zwiększona o 200 Mg/rok przewidziana do wytwarzania ilość mieszanki popiołowo-żużlowej z mokrego odprowadzania odpadów paleniskowych, co stanowi zaledwie 0,002 % ilości przed zmianą, ale o tę samą wartość została zmniejszona przewidziana do wytwarzania ilość popiołów lotnych. Jest to wariant korzystniejszy z punktu widzenia ochrony powietrza, z uwagi na mniejsze pylenie. Ponadto w zaskarżonej decyzji ilość odpadów o kodzie 10 01 05 (stałe odpady z wapniowych metod odsiarczania gazów odlotowych) zmniejszono o 1 milion Mg/rok, a wielu rodzajów odpadów, ujętych pierwotnie w pozwoleniu, aktualnie nie przewidziano do wytwarzania. Stwierdzenia w odwołaniu, że w przypadku większego wytwarzania i składowania mieszanki popiołowo-żużlowej z mokrego odprowadzania odpadów paleniskowych będzie miało miejsce znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko, niezależnie od ewentualnego zmniejszenia tegoż oddziaływania w odniesieniu do wytwarzania i składowania innych rodzajów odpadów, nie uzasadniono.

Odnosząc się do odpadu oznaczonego kodem 10 01 05 czyli gipsu, który z uwagi na jakość nie może być uznany za produkt uboczny i wykorzystany np. w budownictwie. Tymczasem w Elektrowni [...] spaliny są dobrze odpylone, co wpływa na poprawę jakości gipsu powstającego przy odsiarczaniu spalin, a co za tym idzie znaczna część gipsu nie będzie zaliczana do odpadów i umieszczana na składowisku.

Powyższe ustalenia pozwalają w ocenie organu uznać, że w Elektrowni [...] nie wprowadzono żadnej istotnej zmiany w instalacji, a zmiany w pozwoleniu zintegrowanym nie wiążą się ze znaczącym zwiększeniem negatywnego oddziaływania na środowisko. Marszałek Województwa [...] słusznie przesądził, że w tym przypadku postępowanie w przedmiocie zmiany pozwolenia nie wymaga udziału społeczeństwa i nie należy do określonego w art. 185 ust. 2a ustawy Prawo ochrony środowiska katalogu postępowań, w których organizacji ekologicznej mogą przysługiwać prawa strony. Fundacja [...] nie posiada więc legitymacji do wniesienia odwołania od tej decyzji, a postępowanie odwoławcze należało umorzyć.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2016 r. wniosła Fundacja [...]. Skarżąca Fundacja zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt. 3 k.p.a. w zw. z art. 185 ust. 2a ustawy Prawo ochrony środowiska (dalej p.o.ś.) w zw. z art. 3 pkt. 7 p.o.ś. w zw. z art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez błędne uznanie, iż niniejszej postępowanie nie dotyczy istotnej zmiany instalacji, a w związku z tym organizacja społeczna nie może być stroną postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy postępowanie to dotyczy istotnej zmiany instalacji, a organizacja społeczna może brać w nim udział na prawach strony,

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie całego stanu faktycznego sprawy, niewyjaśnienie w pełni zmian wprowadzanych w instalacji, jak również ich wpływu na środowisko, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że w okolicznościach sprawy nastąpiła zmiana sposobu funkcjonowania instalacji. Jak wskazał sam Wnioskodawca na stronie 6 wniosku, zmiana pozwolenia zintegrowanego wynika m.in. z uwzględniania nowych instalacji pomocniczych. Zmiana ta skutkuje większym oddziaływaniem na środowisko w postaci większej emisji pyłu z instalacji pomocniczych. Emisja ta ustalona została w tabelce nr 9. Zgodnie z zaskarżoną decyzją instalacje pomocnicze bloku nr [...]-[...] oraz instalacje pomocnicze bloku nr [...] w sumie emitować będą 267,28 ton pyłu rocznie. Podczas gdy przed zmianą emisja ta wynosiła w sumie 257,4 ton rocznie. Zatem w związku ze zmianą sposobu funkcjonowania instalacji nastąpiło zwiększenie emisji pyłu do środowiska o 9,88 ton rocznie. Ilość ta stanowi znaczne negatywne oddziaływanie.

W ocenie skarżącej, instalacje pomocnicze, w których zachodzą zmiany, nie stanowią osobnych instalacji, a są częścią składową instalacji spalania paliw, odpowiednio bloków [...] lub bloku nr [...] (o mocy 858 MWe).

W niniejszej sprawie instalacje do spalania paliw, tj. bloki [...] oraz blok nr [...] wraz z własnymi, pomocniczymi instalacjami tworzą dwa osobne zespoły stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu, a więc tworzą dwie osobne instalacje. Stanowisko takie prezentuje również Wnioskodawca, który we wniosku na stronie 5 wyraźnie wskazał, że dotychczasowe pozwolenie zostało wydane dla instalacji spalania paliwa w celu wytworzenia energii elektrycznej lub cieplnej:

a) Instalacji do energetycznego spalania paliw składającej się [...] bloków energetycznych

b) Instalacji do energetycznego spalania paliw w skład której wchodzi jeden blok energetyczny i mocy elektrycznej 858 MWE

wraz z urządzeniami i instalacjami bezpośrednio z nimi związanymi, pełniącymi funkcje pomocnicze.

Dalej skarżąca Fundacja wskazała, że dotychczas obowiązujące roczne limity emisji substancji określone zostały w pierwszym pozwoleniu z [...] grudnia 2007 r. nr [...] wydanym przez Wojewodę [...] i do momentu wydania zaskarżonej decyzji nie były zmieniane. W decyzji z [...] grudnia 2007 r. ustalono w tabeli nr 6 ilość substancji wprowadzanych do powietrza ze spalania paliw (emisja z [...] kotłów pyłowych) w okresie od [...] stycznia 2016 r. do [...] grudnia 2017 r. i dla NOx przyjęto wielkość 29.982,00 ton rocznie. W zaskarżonej w niniejszym postępowaniu decyzji tabelka ta została zmieniona w ten sposób, że dla emisji NOx ustalono roczną wielkość na 29.447,7 ton rocznie. Zatem ustalona w niniejszej decyzji emisja NOx dla kotłów [...]-[...] spadła o 534,3 ton rocznie.

W decyzji z [...] grudnia 2007 r. określono ponadto w tabeli nr 13 dopuszczalną emisję roczną dla nowego bloku energetycznego o mocy 858 MWe i ustalono w niej roczną emisję NOx w wysokości 4.501,00 ton. Emisja ta określona została od momentu wydania decyzji, bez wskazania w niej konkretnego okresu obowiązywania. W związku z tym emisja ta obowiązywała przez cały okres pracy instalacji do momentu wydania zaskarżonej decyzji. W zaskarżonej decyzji tabelka ta została zmieniona w taki sposób, że wielkość dopuszczalnej emisji NOx ustalono w wysokości 5.261,7 ton rocznie. Zatem emisja NOx z bloku nr [...] o mocy 858 MWe zwiększona została o 760,7 ton rocznie. Zmiana ta dotyczy funkcjonujących już limitów emisji, nie są to limity zmienione zanim zaczęły obowiązywać. Zatem stanowisko organu II instancji w tym zakresie było błędne.

Skarżąca powołując się na treść decyzji wskazała, że instalacja energetycznego spalania paliw składająca się z [...] bloków o numerach [...] jest osobną instalacją od instalacji składającej się z bloku nr [...] o mocy 858 MWe. W związku z tym należy osobno rozpatrywać zmiany w tychże instalacjach. Zwiększenie emisji z bloku nr [...] NOx rocznie o 760,7 ton uznać należy za znaczące negatywne oddziaływanie na środowisko.

Skarżąca wskazała, iż błędne jest uwzględnianie przez organ I instancji wyłącznie procentowej zmiany emisji, albowiem uwzględniać należy nie procentową zmianę, a faktyczną wielkość emisji ulegającą zwiększeniu. Dopiero analiza faktycznej zwiększonej ilości emitowanych zanieczyszczeń do powietrza pozwoli ustalić czy taka emisja będzie miała znaczące negatywne oddziaływanie na środowisko czy też nie. Argumentacja organu sprowadza się do tego, że w przypadku podmiotu bardzo znacząco negatywnie oddziaływującego na środowisko zwiększenie o 1% jego oddziaływania nie będzie uznawane za negatywne. Podczas gdy w przypadku innych podmiotów prowadzących działalność tego samego rodzaju takie samo ilościowe zwiększenie negatywnego oddziaływania stanowiłoby np. 50% ich dotychczasowej emisji. Takie rozumowanie organu jest błędne, organ winien porównywać faktyczną ilość emisji - czy ilość ta może zostać uznana za znaczące oddziaływanie negatywne na środowisko czy też nie.

Dalej skarżąca Fundacja wskazała, iż błędne jest stanowisko organu II instancji zgodnie z którym fakt, że zmianie uległy wyłącznie dopuszczalne limity emisji nie świadczy o istotnej zmianie instalacji. Organ II instancji wskazywał, że emisja dopuszczalna jest emisją maksymalną, której nie można przekroczyć, natomiast w ocenie organu co do zasady rzeczywista emisja jest mniejsza niż dopuszczalna. Jednocześnie organ nie dokonał w tym zakresie żadnych ustaleń faktycznych. Organy nie ustaliły jaka jest rzeczywista emisja z przedmiotowej instalacji, a jeżeli jest mniejsza od emisji dopuszczalnych to o ile. W związku z tym błędne jest zakładanie przez organ, że podmiot w normalnym procesie użytkowania instalacji na pewno przez większość czasu emituje ilości substancji zdecydowanie niższą niż dopuszczalne emisje. W ocenie skarżącej gdyby nie dochodziło do zwiększenia rzeczywistej emisji nie zachodziłaby potrzeba zwiększenia dopuszczalnej emisji. Zatem samo wnioskowanie przez prowadzącego Instalacje o zwiększenie limitów dopuszczalnej emisji wskazuje na zmianę w prowadzeniu instalacji, która może zostać uznana za zmianę znaczącą.

Skarżąca ponadto wskazała, iż zmianie ulegnie również ilość produkowanych odpadów o kodzie 10 01 80 Mieszanki popiołowo - żużlowe z mokrego odprowadzania odpadów paleniskowych. Roczna masa wspomnianego odpadu wytwarzanego w Elektrowni [...] zwiększy się o 200 000 ton rocznie Ilość ta jest bardzo znaczna i dodatkowo przemawia za przyjęciem, iż zmiana objęta niniejszym pozwoleniem jest istotną zmianą instalacji.

W konsekwencji powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Minister Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, że w bloku [...] nie wprowadzono zmian, choć w pozwoleniu zwiększono roczną dopuszczalną emisję substancji gazowych z tego bloku, dostosowując pozwolenie do stanu faktycznego. W dotychczasowym pozwoleniu bowiem nie uwzględniono, że możliwa jest większa emisja do powietrza, i określono ją na zbyt niskim poziomie. Zmiana pozwolenia, polegająca na zwiększeniu dopuszczalnej emisji przy niezmienionej nominalnej mocy instalacji spalania, nie świadczy sama w sobie o istotnej zmianie w instalacji.

Fundacja [...] nie podnosiła w odwołaniu kwestii zmian wprowadzonych w instalacjach pomocniczych skutkujących zwiększeniem emisji pyłu do powietrza prawie o 10 Mg w ciągu roku. Organ wyjaśnia, że nowe źródło emisji pyłu powstało w związku z wytwarzaniem suspensji popiołowo-wodnej, która będzie umieszczana na składowisku odpadów paleniskowych. Zastosowanie tego rozwiązania jest korzystne dla środowiska m.in. dlatego że ograniczy pylenie ze składowiska. W decyzji została zwiększona o 200 Mg/rok przewidziana do wytwarzania ilość mieszanki popiołowo-żużlowej z mokrego odprowadzania odpadów paleniskowych i o tę samą wartość została zmniejszona przewidziana do wytwarzania ilość popiołów lotnych.

W skardze przedstawiono stanowisko, że bloki [...]-[...] stanowią instalację odrębną od bloku [...] i że oddziaływanie na środowisko związane ze zmianami w tych instalacjach też należy rozpatrywać oddzielnie. W odwołaniu skarżąca nie prezentowała takiego poglądu, a raczej odmienny; odnosiła się bowiem do łącznej emisji ze wszystkich bloków Elektrociepłowni [...]. Podobnie rozważania Fundacji w skardze dotyczą sumarycznej emisji pyłu z instalacji pomocniczych wszystkich bloków. Zagadnienie wytwarzania odpadów także przedstawiono bez podziału na odrębne instalacje.

Wyodrębnienie bloku [...] we wniosku o zmianę pozwolenia, jak i w decyzji nie było konieczne, a wynika z faktu, że blok ten został zbudowany w 2011 r. i w pierwotnym pozwoleniu zintegrowanym figurował jako nowa instalacja w odróżnieniu od bloków [..]-[...] stanowiących instalacje istniejące.

Fundacja [...] w piśmie procesowym z 24 czerwca 2016 r. podniosła, że wprowadzenie zmian korzystanych dla środowiska w jednym z elementów decyzji nie oznacza, że zmiany wprowadzone w pozostałych elementach decyzji nie będą znacząco negatywne oddziaływać na środowisko.

Taka sytuacja występuje zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie, gdzie dotychczasowa roczna wielkość emisji dla instalacji składającej się z bloków [...]-[...] wynosiła:

SO2 - 95 896 ton

NOx - 74 954 ton

Pył - 14 991 ton

Po zmianach roczna wielkość wynosi:

S02- 30 360,7 ton

NOx - 29 447,70 ton

Pył - 1.295,80 ton

Dotychczasowa roczna wielkość emisji dla instalacji składającej się z bloku nr [...] wynosiła:

-SO2-4.501 ton

-NOx-4.501 ton

Pył - 675 ton

Po zmianach roczna wielkość wynosi:

S02- 5.261,7 ton

-NOx- 5.261,7 ton

Pył - 526,20 ton

Powyższe wyliczenia nie uwzględniają instalacji pomocniczych.

Powyższe wskazuje, że faktycznie zmniejszeniu uległa roczna wielkość emisji z instalacji nr [...]-[...] (liczona bez emisji z instalacji pomocniczych). Jednakże znacznemu zwiększeniu uległa roczna wielkość emisji SO2 i N0X z bloku nr [...] (liczona bez instalacji pomocniczych). Zatem fakt, że w jednej instalacji roczna dopuszczalna wielkość emisji uległa zmniejszeniu, nie świadczy o tym, że znaczna negatywna zmiana nie nastąpiła w drugiej instalacji.

W ocenie skarżącej Fundacji zwiększona ilość rocznej dopuszczalnej emisji substancji wynika ze zwiększenia ilości spalanego węgla w instalacji numer [...]. Przed zmianą wprowadzoną zaskarżoną decyzją w instalacji numer [...], zgodnie z tabelką numer 14 zawartą w decyzji z [...] maja 2013 r., w nowej instalacji wykorzystywany był węgiel brunatny w ilości: 5,117 - 6,791 min Mg/a (H, 117 - 6,791 milionów ton rocznie). Natomiast zgodnie z aktualnie zaskarżoną decyzją ilość ta będzie wynosić 7,248 min MG/a (7,248 milionów ton rocznie). Zatem w instalacji stanowiącej blok nr [...] będzie spalane więcej węgla o ilość: od 457 000 ton do 2,131 milionów ton rocznie. Taka zmiana świadczy o istotnej zmianie w instalacji, z którą wiąże się znaczne zwiększone negatywne oddziaływanie na środowisko.

Mając na uwadze powyższe argumenty stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie doszło do istotnej zmiany w instalacji, polegającej m.in. na zwiększeniu ilości spalanego węgla, co skutkuje znacznym zwiększeniem negatywnego oddziaływania na środowisko. Zmiana instalacji może dotyczyć zmiany sposobu jej funkcjonowania, np. intensyfikacji jej wykorzystywania. Większa ilość wykorzystywanego paliwa jest intensyfikacją sposobu wykorzystywana instalacji, a przez co można ją uznać za zmianę w instalacji. Zmiana ta powoduje znaczne zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko, w związku ze zwiększoną emisją substancji (NOx, SO2, rtęć, inne metale ciężkie).

Dalej skarżąca podnosi, że fakt, iż wytwarzanie suspensji popiołowo - wodnej pozytywnie wpływa na pylenie ze składowiska odpadów paleniskowych nie oznacza, że sama instalacja nie oddziałuje w znaczny negatywny sposób na środowisko lub na inne jego elementy. Przed uruchomieniem omawianej instalacji pomocniczej oddziaływanie na określone elementy środowiska nie miało miejsca, zatem fakt jego pojawienia się i jego skala wskazują, iż nastąpiło znaczne zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko.

Skarżąca podtrzymała swoje stanowisko zgodnie z którym instalacja do spalania paliw stanowiąca bloki [...]-[...] jest odrębną instalacją od instalacji stanowiącej blok nr [...].

Uczestnik postępowania [...] S.A. w piśmie z dnia 17 sierpnia 2016 r. podniósł, że wbrew twierdzeniu Skarżącej, wyrażonym zarówno w skardze, jak i piśmie procesowym z 24 czerwca 2016 r., na terenie Elektrowni [...] znajduje się jedna instalacja, składająca się z bloków [...]-[...] oraz bloku [...] wraz z instalacjami towarzyszącymi, nie zaś oddzielne 2 instalacje składające się: (jedna) z bloków [...]-[...] a (druga) z bloku [...]. Bloki znajdujące się na terenie zakładu, jaki stanowi Elektrownia [...], nie zostały objęte jednym pozwoleniem zintegrowanym jako osobne instalacje, tylko jako jedna instalacja, składająca się z bloków. Brak jest podstaw do rozdzielenia instalacji eksploatowanej na terenie Elektrowni [...] na dwie oddzielne instalacje, tj. instalacji składającej się z bloków [...]-[...] i instalacji składającej się z bloku [...].

Uczestnik postępowania przedstawił zestawienie porównawcze emisji dwutlenku siarki, tlenku azotu oraz pyłu:

Dwutlenek siarki (S02).

Dopuszczalne wielkości emisji przed zmianą:

Emisja S02 z bloków [...]-[...] standard =400 mg/m3

emisja roczna = 59 963 Mg

z bloku nr [...] standard= 200 mg/m3 a warunkowo 400 mg/m3

emisja roczna = 4 501 Mg

Łącznie z instalacji - emisja roczna = 64 464 Mg

Po zmianie decyzji z bloków [...]-[...] standard = 200 mg/m3

emisja roczna = 30 360,7 Mg

z bloku nr [...] standard = 200 mg/m3

emisja roczna = 5 261,7 Mg

Łącznie z instalacji - emisja roczna = 35 622,4 Mg

Pomimo zwiększenia dopuszczalnej emisji rocznej dwutlenku siarki z bloku nr [...], łączna emisja dopuszczalna zmniejszyła się o 28 841,6 Mg.

Tlenki azotu (NOx).

Dopuszczalne wielkości emisji przed zmianą:

Emisja NOx z bloków [...]-[...] standard= 200 mg/m3

emisja roczna = 29 982Mg

z bloku nr [...] standard= 200 mg/m3

emisja roczna = 4 501 Mg

Łącznie z instalacji - emisja roczna = 34 483 Mg

Po zmianie decyzji z bloków [...]-[...] standard = 200 mg/m3

emisja roczna =29 447,7 Mg

z bloku nr [...] standard = 200 mg/m3

emisja roczna = 5 261,7Mg

Łącznie z instalacji - emisja roczna = 34 709,4 Mg

Zatem nastąpiło zwiększenie dopuszczalnej emisji rocznej Nox z bloku nr [...] o 760,7 Mg, zaś łączna emisja dopuszczalna zwiększyła się o 226,4 Mg.

Roczna emisja dopuszczalna, określona została w decyzji zmienianej (dla bloku nr [...]) na etapie projektowania w oparciu o wskaźniki teoretyczne. W czasie eksploatacji okazało się, że rzeczywista ilość spalin powstających w podczas spalania, a tym samym emisja zanieczyszczeń, jest większa od przyjętej teoretycznie wartości. W związku z powyższym należało sprawdzić czy większa emisja tlenków azotu (wzrost z instalacji o 226,4 Mg/rok zapewnia dotrzymanie standardów jakości powietrza. Zostało to sprawdzone i zawarte we wniosku o zmianę pozwolenia zintegrowanego. Zatem zwiększenie dopuszczalnej emisji rocznej nie może być traktowane jako zmiana w instalacji mająca charakter istotny. Nie dokonywano rozbudowy instalacji ani nie dokonywano zmian sposobu jej funkcjonowania.

Pył

Przed zmianą decyzji było:

Emisja pyłu z bloków [...]-[...] standard = 100 mg/m3

emisja roczna = 14 991Mg

z bloku nr [...] standard = 30 mg/m3

Łączna emisja roczna = 675 Mg

z instalacji pomocniczych standard = nieokreślono (brak wymogów)

emisja roczna = 257,4 Mg

Łącznie z instalacji – emisja roczna = 15 923,4 Mg

Po zmianie decyzji z bloków [...]-[...] standard = 20 mg/m3

emisja roczna = 1 295,8 Mg

z bloku nr [...] standard = 20 mg/m3

emisja roczna = 526,2 Mg

z instalacji pomocniczych standard = nieokreślono (brak wymogów)

emisja roczna = 238,08 Mg + 29,2 = 267,28 Mg

Łącznie z instalacji – emisja roczna = 2 089,28 Mg

Zatem pomimo planowanych zmian w instalacji i zwiększenia dopuszczalnej emisji rocznej pyłu z instalacji pomocniczych o ca 10 Mg, łączna emisja dopuszczalna zmniejszyła się o 13 834,12 Mg. Nową emisję dopuszczalną (dla całej instalacji) również sprawdzono pod kątem wpływu na stan jakości powietrza.

Uczestnik postępowania podniósł również, że łączna ilość odpadów paleniskowych wytwarzanych w Elektrowni [...] nie uległa zmianie. Odpad 10 01 80 - mieszanka popiołowo-żużlowa z mokrego odprowadzania. Odpad 10 01 02 - popioły lotne.

Ponadto, dzięki zmianie pozwolenia zintegrowanego dla instalacji zlokalizowanej w Elektrowni [...], na podstawie decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] grudnia 2015 r., możliwe było wprowadzenie modyfikacji, które nie tylko nie oddziałują znacząco negatywnie na środowisko, a wręcz są dla niego korzystniejsze - np. zastosowano rozwiązanie polegające na suspensji popiołowo-wodnej, która będzie umieszczana na składowisku odpadów paleniskowych, co pozwoli na ograniczenie pylenia ze składowiska i w konsekwencji zmniejszy ilość popiołów lotnych.

Skarżąca Fundacja [...] w piśmie procesowym z 30 sierpnia 2016 r. podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko, podnosząc jednocześnie, że przedstawione przez uczestnika postępowania argumenty nie przemawiają za uznaniem całej elektrowni za jedną instalację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) dalej "p.p.s.a.", uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej ma stwierdzić, że doszło nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga jest zasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2016 r., którą umorzono postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. z uwagi na brak przymiotu strony podmiotu wnoszącego odwołanie.

W przedmiotowej sprawie dokonanie oceny decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego z tego powodu, że odwołanie nie zostało wniesione przez uprawniony podmiot wymaga przede wszystkim uwzględnienia treści art. 185 ust. 2a ustawy Prawo ochrony środowiska - dalej jako p.o.ś., który w przypadku postępowań prowadzonych w zakresie określonym w tym przepisie reguluje kwestie udziału organizacji ekologicznych. Regulacja ta dotyczy m.in. postępowań o wydanie decyzji o zmianie pozwolenia zintegrowanego dotyczącej istotnej zmiany instalacji. Art. 185 ust. 2a p.o.ś. jest konsekwencją postanowień art. 218 p.o.ś., w myśl którego w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia zintegrowanego lub istotnej zmiany jego warunków zagwarantowany udział ma społeczeństwo, a zatem również organizacja ekologiczna na zasadach wynikających z art. 44 ust. 1 u.u.i.ś.

W zakresie unormowania dotyczącego postępowania o wydanie decyzji o zmianie pozwolenia zintegrowanego dotyczącej istotnej zmiany instalacji należy doprecyzować pojęcia instalacji i istotnej zmiany tej instalacji. W art. 3 pkt 6 i 7 p.o.ś. zdefiniowano pojęcia instalacji i istotnej zmiany instalacji. W rozumieniu ustawy zatem instalacją jest a) stacjonarne urządzenie techniczne, b) zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu, c) budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami - których eksploatacja może spowodować emisję. Z kolei istotną zmianę instalacji zdefiniowano jako taką zmianę sposobu funkcjonowania instalacji lub jej rozbudowę, która może powodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko.

"Instalacja" to zatem urządzenie techniczne pojedyncze bądź w postaci zespołu a więc pewien mechanizm bądź zespół mechanizmów (maszyna), którego funkcjonowanie oparte jest na wykorzystaniu procesów fizycznych czy chemicznych, przewidziany i skonstruowany dla prowadzenia określonej działalności służącej osiąganiu założonych celów. Jednocześnie musi to być urządzenie stacjonarne a więc takie, które będąc unieruchomionym w danym miejscu i działając w stanie unieruchomienia, może w tymże miejscu powodować emisję "Instalacją" jest również zespół stacjonarnych urządzeń technicznych, spełniający łącznie trzy warunki – powiązanie technologiczne, tytuł prawny do wszystkich urządzeń we władaniu tego samego podmiotu, całość położona na terenie jednego zakładu. Przy czym przez powiązanie technologiczne należy rozumieć konieczność istnienia tego typu powiązań (pomiędzy urządzeniami), które od strony technologicznej uzależniają pojawienie się ostatecznego efektu, dla osiągnięcia którego te urządzenia są uruchamiane, od współdziałania wszystkich urządzeń współtworzących instalację. Wyjaśnić też należy, że zakład to, zgodnie z art. 3 pkt 48 p.o.ś. teren, na którym znajduje się jedna lub więcej instalacji lub urządzeń, do którego to terenu prowadzący instalację posiada tytuł prawny. Określenie tytuł prawny precyzuje z kolei art. 3 pkt 41 tej ustawy wskazując, że jest to prawo własności, użytkowanie wieczyste, trwały zarząd, ograniczone prawo rzeczowe albo stosunek zobowiązaniowy. "Instalacja" to także budowla niebędąca urządzeniami technicznymi ani ich zespołami. Przy czym budowla to obiekt budowlany stanowiący całość techniczno – użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami; jest to każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury; budowlą jest m.in.: lotnisko, drogi, linie kolejowe, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów (zob. pojęcie "instalacji" w M. Górski, M. Pchałek, W. Radecki, J. Jerzmański, M. Bar, S. Urban, J. Jendrośka, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, str. 57 - 64).

Podkreślić jednocześnie należy, że warunkiem uznania urządzenia technicznego, czy też zespołu tych urządzeń lub budowli za instalację jest konieczność powstania emisji związanych z ich eksploatacją. Pojęcie emisji również wyjaśnia Prawo ochrony środowiska w art. 3 pkt 4 jako wprowadzane bezpośrednio lub pośrednio, w wyniku działalności człowieka, do powietrza, wody, gleby lub ziemi: a) substancje, b) energie, takie jak ciepło, hałas, wibracje lub pola elektromagnetyczne.

Organ w zaskarżonej decyzji stanął na stanowisku, że postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia zintegrowanego dla Elektrowni [...] nie wymagało udziału społeczeństwa, gdyż wydanie decyzji zmieniającej dotychczasowe pozwolenie nie dotyczyło istotnej zmiany instalacji.

Okolicznością sporną w sprawie jest to, czy pozwolenie zintegrowane z [...] grudnia 2007 r. dotyczy jednej, czy większej ilości instalacji. W szczególności, czy bloki energetyczne [...]-[...] stanowią osobną instalację w stosunku do bloku energetycznego nr [...]. W ocenie skarżącej są to odrębne instalacje, objęte jedynie jednym pozwoleniem zintegrowanym. Jednakże organ w takiej sytuacji musi rozpatrywać je jako osobne instalacje. Odmienne stanowisko w pismach procesowych prezentuje uczestnik postępowania [...] S.A., którego zdaniem na terenie Elektrowni [...] znajduje się jedna instalacja, składająca się z bloków [...] oraz bloku [...] wraz z instalacjami towarzyszącymi, nie zaś oddzielne 2 instalacje składające się: (jedna) z bloków [...] a (druga) z bloku [...].

Organ w zaskarżonej decyzji nie przeanalizował tej kwestii, skupiając się jedynie na tym, czy wydanie decyzji zmieniającej dotychczasowe pozwolenie dotyczyło istotnej zmiany instalacji. Nie ma znaczenia to, jak wskazał organ w odpowiedzi na skargę, że okoliczność ta nie była podnoszona przez Fundację [...] w odwołaniu, skoro należy ona do najistotniejszych kwestii stanu faktycznego. Od prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, co do rodzaju i ilości instalacji objętych pozwoleniem zintegrowanym z [...] grudnia 2007 r., zależy właściwa ocena zmian wprowadzonych w instalacji i ich charakteru.

Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2007 r. udzielił pozwolenia zintegrowanego dla [...] Elektrownia [...] S.A. na prowadzenie instalacji do wytwarzania energii elektrycznej i cieplnej, o mocy cieplnej nie niższej niż 300 MW zlokalizowanej w miejscowości [...], gmina K., powiat [...], województwo [...].

W punkcie II.1.2 ww. decyzji określającym podstawowe wielkości charakteryzujące instalację, m.in. wyszczególniono instalacje spalające paliwa w celu wytwarzania energii elektrycznej lub cieplnej jako:

a) instalacja istniejąca do energetycznego spalania paliw składająca się z [...] bloków energetycznych o łącznej mocy 4440 MWe (nominalnej wprowadzonej w paliwie do kotłów 12 600 MWt),

b) nowa instalacja do energetycznego spalania paliw [...] Elektrowni [...] S.A., w skład której wchodzi jeden blok energetyczny o mocy 858 MWe ( moc cieplna kotła 1 820 MWt)

wraz z urządzeniami i instalacjami bezpośrednio z nimi związanymi, pełniącymi funkcje pomocnicze.

Wobec rozbieżnych stanowisk skarżącej i uczestnika postepowania w kwestii, czy instalacja do energetycznego spalania paliw składająca się z [...] bloków energetycznych i instalacja do energetycznego spalania paliw, w skład której wchodzi jeden blok energetyczny nr [...], stanowią jedną, czy dwie odrębne instalacje spalające paliwa w celu wytworzenia energii elektrycznej lub cieplnej, należy tę kwestię rozstrzygnąć w decyzji.

Ponownie rozpatrując sprawę, organ odwoławczy w oparciu o treść decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2007 r., wniosek wszczynający to postepowanie, wniosek o zmianę pozwolenia zintegrowanego z października 2015 r., ewentualnie inne dowody, dokona ustaleń w zakresie ww. spornej okoliczności i dokona oceny rodzaju i ilości instalacji objętych pozwoleniem zintegrowanym mając na uwadze definicję instalacji zawartą w art. 3 pkt 6 p.o.ś. Ustalenia dokonane w tym zakresie, pozwolą dopiero organowi na ocenę zmiany instalacji lub zmian w instalacjach i ich charakteru w aspekcie istotnej zmiany zdefiniowanej w art. 3 pkt 7 p.o.ś.

Powyższe wskazuje, że stan faktyczny w sprawie nie został wyjaśniony dokładnie, czym organ odwoławczy naruszył art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a., a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji decyzji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy.