Wyrok NSA, sygn. akt III FSK 4032/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych, zabezpieczenie zobowiązań podatkowych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 64
journal: Dz.U. 2020 poz 1427
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bogusław Dauter, Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz, Sędzia NSA Anna Dalkowska (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 15 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 stycznia 2021 r. sygn. S. sp. z o.o. z siedzibą w P. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia 27 lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od S. sp. z o.o. z siedzibą w P. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach kwotę 675 (słownie: sześćset siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

1.1. Wyrokiem z 28 stycznia 2021 r., I SA/Gl 1231/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę S. Sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej Spółka, skarżąca, zobowiązana) na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z 27 lipca 2020 r., nr [...], w przedmiocie kosztów egzekucyjnych utrzymujące w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w R. z 8 czerwca 2020 r., nr [...]. Wymieniony wyrok, jak również inne przytoczone w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych, publikowane są na stronach internetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego (www.nsa.orzeczenia.gov.pl).

1.2. W stanie faktycznym niniejszej sprawy Naczelnik Urzędu Skarbowego w R. postanowieniem z 8 czerwca 2020 r. obciążył Spółkę kosztami egzekucyjnymi w wysokości 2.850,00 zł w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z 2 grudnia 2019 r, w tym tytułem: opłaty za zajęcie rachunku bankowego w kwocie 2375,03 zł oraz opłaty w kwocie 475,01 zł. Zobowiązana zaskarżyła postanowienie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości. Spółka zarzuciła naruszenie:

1) art. 64 § 1 pkt 4 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1427 ze zm.; dalej u.p.e.a.) ‒ poprzez jego zastosowanie, pomimo że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., SK 31/14 (Dz.U. z 2016 r. poz. 1244), wspomniany przepis w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjnej jest niezgodny z zasadą zakazu nadmiernej ingerencji, wynikającą z art. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP, co doprowadziło do nieuprawnionego i pozbawionego podstawy prawnej naliczenia opłaty za zajęcie rachunków bankowych w łącznej kwocie 2373,03 zł;

2) art. 64 § 6 u.p.e.a. ‒ poprzez jego zastosowanie, pomimo że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., SK 31/14, przepis ten w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, jest niezgodny z zasadą zakazu nadmiernej ingerencji, wynikającą z art. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP, co doprowadziło do nieuprawnionego i pozbawionego podstawy prawnej naliczenia opłaty manipulacyjnej w łącznej wysokości 475,01 zł;

3) art. 107 § 3 w zw. z art. 126 ustawy z 14 czerwca 1960 r. − Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej k.p.a.) w zw. z art. 18 u.p.e.a. ‒ poprzez zaniechanie wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia okoliczności wskazujących na zachowanie racjonalnej proporcjonalności pomiędzy ustaloną opłatą egzekucyjną a czynnościami organu, za podjęcie których opłata ta została naliczona.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika, uznając, że ten obciążył Spółkę opłatami według stawek wynikających z art. 64 u.p.e.a., a przy tym, w kwotach znacząco niższych od maksymalnych możliwych do ustalenia, co jest zgodne z prawem i honoruje wskazany wyrok Trybunału Konstytucyjnego.

1.3. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Spółka domagała się uchylenia postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej oraz zasądzenia na jej rzecz od organu odwoławczego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem skarżącej, odwołanie się przez organy egzekucyjne per analogiam do kwoty kosztów egzekucyjnych z tytułu zajęcia nieruchomości nie respektuje stanowiska i wskazań Trybunału Konstytucyjnego przedstawionych w ww. wyroku. Konieczne jest bowiem, aby w realiach konkretnej sprawy ustalone koszty egzekucyjne (tj. opłata egzekucyjna i opłata manipulacyjna) pozostawały w "racjonalnej zależności" pomiędzy ich wysokością a czynnościami organów, za które zostały naliczone i związanego z tym nakładu pracy. Wobec tego, że art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 u.p.e.a. zostały uznane za niekonstytucyjne tylko w zakresie, w jakim nie określają maksymalnej wysokości opłaty egzekucyjnej i opłaty manipulacyjnej, to w ocenie skarżącej organy powinny je stosować, jednak z uwzględnieniem wskazań Trybunału Konstytucyjnego.

1.4. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu

1.5. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wynika, że Sąd uznał skargę za zasadną, jednak nie podzielił części argumentów organu odwoławczego. Zdaniem Sądu, jeżeli naliczona opłata nie realizuje w nadmiernym stopniu funkcji represyjnej i spełnia standard określony w wyroku Trybunału, to nie można zarzucić organowi naruszenia art. 64 § 6 u.p.e.a. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie ma miejsca. Sąd nie zakwestionował zasadności obciążenia Spółki opłatą za dokonane czynności egzekucyjne oraz opłatą manipulacyjną, w wysokościach przyjętych przez organy. Nie zyskało natomiast akceptacji Sądu odwoływanie się przez organ odwoławczy do regulacji prawnej, wchodzącej w życie już po ostatecznym ustaleniu zobowiązanej opłaty egzekucyjnej.

2.1. Spółka wniosła skargę kasacyjną od ww. wyroku, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Spółka zarzuciła naruszenie:

I. prawa materialnego, tj. art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 u.p.e.a. ‒ poprzez błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia za prawidłowe stanowiska co do ustalenia wysokości kosztów egzekucyjnych wyłącznie przy zastosowaniu niedopuszczalnej analogii do przepisu art. 64 § 6 u.p.e.a. wbrew wyrokowi Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., SK 31/14 i wyrażonej w nim zasadzie racjonalnej zależności pomiędzy wysokością opłat w egzekucji a czynnościami organów, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie,

II. przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 64 § 9 pkt 2 i art. 64c § 4 u.p.e.a. oraz art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. ‒ poprzez nieuwzględnienie skargi, podczas gdy organy ustalając wysokość kosztów egzekucyjnych dopuściły się błędnej wykładni i w konsekwencji niewłaściwego zastosowania przepisów art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 u.p.e.a. bez uwzględnienia wyrażonej w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r. zasady racjonalnej zależności pomiędzy wysokością opłat w egzekucji a czynnościami organów, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone.

III. przepisów Konstytucji RP mających bezpośredni istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 10 ust. 2 i art. 87 ust. 1 oraz art. 184 zd. 1 jak również art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP ‒ poprzez przyjęcie przez sąd pierwszej instancji prawnie niedopuszczalnej wykładni przepisów art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 u.p.e.a. prowadzącej do zindywidualizowania nieistniejącej normy prawa powszechnego, a tym samym naruszenie art. 10 ust. 2, art. 87 ust. 1 oraz art. 184 zd. 1 Konstytucji RP w postaci usankcjonowania przez Sąd naruszenia przez organy przysługującego skarżącej prawa własności, co narusza art. 7, 21 ust. 1 i w zw. art. 64 ust. 3 oraz art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu postawionych zarzutów kasacyjnych skarżąca ponownie powołała się na wyrok ww. Trybunału Konstytucyjnego. W ocenie skarżącej, organy a następnie Sąd, w ogóle nie uwzględniły wymogu opisanej "racjonalnej zależności", na która powoływał się Trybunał w postaci powiązania wysokości kosztów egzekucyjnych z rzeczywistymi kosztami prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Skarżąca przyznała, że także po wyroku Trybunału Konstytucyjnego podstawą do orzekania o wysokości kosztów egzekucyjnych pozostaje nadal art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 u.p.e.a. Stosowanie tych przepisów jednak nie może prowadzić do przekroczenia maksymalnego rozsądnego pułapu określonego przez ustawodawcę. Niedopuszczalne jest przy tym, odwoływanie się przez organy poprzez analogię do maksymalnych stawek kosztów egzekucyjnych przy egzekucji z nieruchomości, gdyż prowadzi do kreowania przez te organy norm prawnych, do czego nie są one uprawnione. Zdaniem skarżącej w sprawie nie zostało wyjaśnione, jakie konkretne czynności związane ze stosowaniem środków egzekucyjnych dokonane w sprawie, stanowiły podstawę do ustalenia opłaty egzekucyjnej i opłaty manipulacyjnej. Nie została również rozważona kwestia czasochłonności i poniesionego nakładu pracy przy egzekwowaniu należności oraz adekwatności ustalonych kosztów egzekucyjnych względem poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny w niniejszej sprawie. Odnosząc się do zarzutów naruszenia regulacji konstytucyjnych Spółka wskazała, że organy reprezentujące Skarb Państwa na skutek przesunięć majątkowych z majątku prywatnego skarżącej do majątku organu dokonały władczego wkroczenia przez Państwo w prawo własności jednostki i pozbawienie jej tego prawa w zakresie jednostronnie arbitralnie ustalonym przez organ.

2.2. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Organ odwoławczy podtrzymał zajmowane dotychczas stanowisko w sprawie, wskazując dodatkowo, że skutkiem orzeczenia Trybunału nie jest wyeliminowanie z porządku prawnego podstawy prawnej do orzekania o wysokości kosztów egzekucyjnych na podstawie art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a. z zastosowaniem procentowego sposobu obliczania opłaty za dokonanie czynności egzekucyjnej i opłaty manipulacyjnej w odniesieniu do kwoty egzekwowanych należności. Stosowanie tych przepisów nie może jednakże prowadzić do przekroczenia maksymalnego rozsądnego pułapu, który w pierwszej kolejności powinien być wyznaczony przez ustawodawcę. Do tego czasu, to organy na płaszczyźnie stosowania prawa i w granicach określonych przez Trybunał Konstytucyjny, orzekają o wysokości kosztów egzekucyjnych z zastosowaniem procentowego sposobu ich obliczania. Tak określona wysokość opłaty egzekucyjnej może nie być w pełni adekwatna do nakładu pracy organu egzekucyjnego i stopnia skuteczności jego działań w konkretnej egzekucji, co jest konstytucyjnie dopuszczalne. Wartość kwotowa górnych granic opłaty zakreśla maksymalny pułap opłaty i dzięki temu ogranicza kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością. Co więcej, ustawa wprowadza rożne stawki procentowe opłat dla różnych czynności organu. Stawki poszczególnych opłat i przyjęte przez ustawodawcę różnice (proporcje) pomiędzy nimi, także uwzględniono przy ustaleniu wysokości opłaty i opłaty manipulacyjnej w rozpoznawanej sprawie. W ocenie organu nadzoru, uwzględniając wysokość należności, na które opiewał tytuł wykonawczy wierzyciela (wysokość egzekwowanej należności 47098,00 zł), kwota kosztów za zajęcie rachunku bankowego w wysokości 2375,03 zł nie jest nadmiernie wygórowana, mając na uwadze fakt, że koszty egzekucyjne mają zapewnić funkcjonowanie aparatu egzekucyjnego. Tożsame stanowisko zajął organ odwoławczy w odniesieniu do opłaty egzekucyjnej w wysokości 475,01 zł.

3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

3.1. Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw, a zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a).

3.2. Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.: "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów" (art. 182 § 3 p.p.s.a.). Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia, Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym.

3.3. Zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie jest zagadnienie dopuszczalności ustalenia przez organy stawek stosunkowych (procentowych) jako metody określenia wysokości kosztów egzekucyjnych w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., SK 31/14. Problem ustalenia wysokości kosztów egzekucyjnych po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny ww. wyroku z 28 czerwca 2016 r., był już wielokrotnie przedmiotem rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny. W orzecznictwie tego Sądu ukształtowały się trzy zasadnicze linie orzecznicze.

Według pierwszej z nich, podczas ustalania wysokości kosztów egzekucyjnych należy odnieść je do górnej granicy opłaty egzekucyjnej za zajęcie nieruchomości, gdyż jest to jedyna opłata, której maksymalną wysokość określono w art. 64 § 1 u.p.e.a., a ponadto odnosi się do najbardziej pracochłonnych czynności egzekucyjnych (por. m.in. wyroki NSA z: 20 lutego 2019 r., II FSK 2094/18, 24 maja 2019 r., II FSK 407/19; 26 czerwca 2019 r., II FSK 2549/17; 13 maja 2020 r., II FSK 2950/19; 24 marca 2021 r., III FSK 2492/21).

Według drugiej linii orzeczniczej, wobec bezczynności ustawodawcy po ogłoszeniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w ogóle nie można pobierać kosztów egzekucyjnych, gdyż w przeciwnym wypadku ich maksymalna wysokość będzie niejednolicie ustalana przy każdorazowym pobieraniu, z pominięciem zobiektywizowanych kryteriów i w konsekwencji naruszone zostaną wskazane w wyroku Trybunału Konstytucyjnego wzorce konstytucyjne (por. m.in. wyrok NSA z: 8 stycznia 2019 r., II FSK 2576/18; 18 września 2019 r., II FSK 3238/17).

Zgodnie z trzecią linią orzeczniczą, organ egzekucyjny powinien tak określać wysokość kosztów egzekucyjnych, aby nie można było mu zarzucić naruszenia standardów określonych w wyżej wskazanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego i dlatego konieczne jest powiązanie opłat z realiami konkretnego postępowania egzekucyjnego (por. m.in. wyroki NSA z: 14 marca 2019 r., II FSK 3700/18; 13 czerwca 2019 r., II FSK 2037/17).

W rozpatrywanej sprawie stanowisko sądu pierwszej instancji oraz organu zbieżne jest ze stanowiskiem zawartym w pierwszej z ww. linii orzeczniczych, które to stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie również w całości podziela.

3.4. W wymienionym wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodna z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a nadto, że art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, stosownie natomiast do art. 190 ust. 3 Konstytucji RP wchodzą one w życie z dniem ogłoszenia. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie i doktrynie poglądem, organy oraz Sądy mają obowiązek uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który pozbawia przepis stanowiący podstawę rozstrzygnięcia domniemania konstytucyjności

3.4.1. W uzasadnieniu wyroku Trybunał wprost dopuścił stosowanie stawek stosunkowych (procentowych) jako jednej z metod określania wysokości danin publicznych, także opłat. W tym sposobie określania wysokości danin publicznych, uwzględniając obiektywny wymiar danej opłaty, co do zasady nie bierze się pod uwagę sytuacji indywidualnego podmiotu, który te opłaty uiszcza. Stawki stosunkowe są obciążeniem proporcjonalnym do wysokości konkretnej kwoty podlegającej egzekucji. Tak określona wysokość opłaty egzekucyjnej ‒ jak zauważył Trybunał ‒ może nie być w pełni adekwatna do nakładu pracy organu egzekucyjnego i stopnia skuteczności jego działań w konkretnej egzekucji. Jest to jednak sytuacja konstytucyjnie dopuszczalna. Z samej też istoty opłat wynika, że nie zawsze wiążą się one z ekwiwalentnym świadczeniem podmiotu publicznego. Trybunał uznał zatem dopuszczalność stosowania stawek stosunkowych (procentowych) o charakterze ryczałtowym niepowiązanych z indywidualną sytuacją zobowiązanego ani z nakładem pracy organu egzekucyjnego czy stopniem skuteczności jego działań. Trybunał Konstytucyjny wyraził tezę o dopuszczalności stosowania stawek stosunkowych, które uzależnione są tylko od wysokości kwoty podlegającej egzekucji – z zastrzeżeniem konieczności wyznaczenia górnej granicy tych opłat, limitującej kwotę określoną procentowo. Tylko do tego ostatniego elementu odnosi się skutek analizowanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który można zakwalifikować do kategorii wyroków zakresowych o charakterze negatoryjnym. Jego istota polega na wskazaniu zaniechania ustawodawczego, polegającego na niepełnym zakresie regulacji. Wobec utrzymującego się stanu tego zaniechania ustawodawczego, ze względu na brak stosownej ingerencji ustawodawcy, stwierdzoną przez Trybunał Kosntytucyjny lukę prawną uzupełnić musiała praktyka orzecznicza organów stosujących prawo, której zgodność z prawem ocenić winny sądy administracyjne (art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.; zob. wyrok NSA z 24 marca 2021 r., III FSK 2492/21).

3.4.2. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie wskazuje na istotne wątpliwości, jakie wiążą się z przyjęciem koncepcji miarkowania wysokości opłat egzekucyjnych w zależności od realiów konkretnego postępowania egzekucyjnego, czyli jego pracochłonności, czasochłonności i stopnia skomplikowania (m.in. wyroki NSA z: 14 marca 2019 r., II FSK 3700/18, 13 czerwca 2019 r., II FSK 2037/17, 10 stycznia 2020 r., II FSK 869/18, 29 maja 2020 r., I GSK 1529/19). W uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego zaakcentowano konstytucyjną prawidłowość regulacji nieuzależniającej wysokości opłaty od indywidualnej sytuacji zobowiązanego oraz od nakładu pracy i stopnia skuteczności organu egzekucyjnego, gdyż ze swej istoty opłaty te nie wiążą się z ekwiwalentnością świadczenia podmiotu publicznoprawnego. Rozwiązanie proponowane w wymienionych orzeczeniach i postulowane przez skarżącą przeczy zatem stanowisku Trybunału. Należy podkreślić, że Trybunał Konstytucyjny w dalszej części uzasadnienia co prawda nawiązał do efektywności działań organu egzekucyjnego w konkretnej sprawie oraz pewnej ekwiwalentności jego świadczeń, niemniej jednak służyło to w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie jedynie uwypukleniu niedopuszczalności traktowania opłat egzekucyjnych jako sankcji za niewykonanie obowiązku, którą to potencjalną wadliwość w przypadku egzekwowania obowiązków pieniężnych o znacznej wartości właśnie eliminuje kwotowe określenie górnej granicy opłaty, limitujące kwotę określaną procentowo. Takie rozumienie stanowiska Trybunału Konstytucyjnego poddaje w wątpliwość aprobowanie miarkowania opłat w oparciu o obiektywnie nieprecyzowalne i labilne kryteria, jak czasochłonność, pracochłonność i stopień skomplikowania, a nawet efektywność prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Zastrzeżenia te są tym mocniejsze, że dyskutowane rozumienie wyroku Trybunału prowadzi wprost do podważenia zasady stosowania stawek stosunkowych (procentowych), o charakterze ryczałtowym, którą to zasadę Trybunał wyraźnie jednak zaaprobował (por. wyroki NSA z 13 maja 2020 r., II FSK 2950/19).

3.4.3. Dla uniknięcia dowolności w określeniu górnego limitu opłat, otwierającej drogę do sporów i subiektywizmu rozstrzygnięć, można odwołać się do obiektywnego i posiadającego normatywną podstawę kryterium, jakim jest przewidziana w art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a. maksymalna kwota opłaty za czynność egzekucyjną w postaci zajęcia nieruchomości. Jest to jedyny przepis stanowiący o wysokości opłat art. 64 u.p.e.a., który wspomniany limit kwotowy przewiduje. Jako że opłatę tę także oblicza się stosunkowo jako określony procent kwoty egzekwowanej należności, spełnia ona wszelkie kryteria konstytucyjności opisane w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Stosując zatem zasadę wnioskowania z analogii legis można powyższe uregulowanie odpowiednio zastosować do określenia opłat maksymalnych za inne czynności egzekucyjne oraz opłaty manipulacyjnej, jak uczyniły to organy w niniejszej sprawie, a co spotkało się z aprobatą sądu pierwszej instancji, a także co znajduje poparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z: 20 lutego 2019 r., II FSK 2094/18, 24 maja 2019 r., II FSK 407/19 i 26 czerwca 2019 r., II FSK 2549/17).

Należy zauważyć, że Trybunał Konstytucyjny w analizowanym wyroku z 28 czerwca 2016 r. zauważył, iż z samej istoty opłat wynika, że nie zawsze wiążą się one z ekwiwalentnym świadczeniem podmiotu publicznego. Problematyka wysokości opłat w egzekucji jest jednak nierozerwalnie związana z zapewnieniem właściwej równowagi między interesem państwa, polegającym na otrzymaniu zwrotu wydatków za przeprowadzone postępowanie egzekucyjne, a ochroną podmiotów przed nadmiernym fiskalizmem państwa. Bez wątpienia wysokość i zasady pobierania opłat powinny być ukształtowane w taki sposób, aby zapewnić finansowanie aparatu egzekucyjnego. Funkcja fiskalna opłat w egzekucji powinna polegać na uzyskaniu częściowego przynajmniej zwrotu kosztów funkcjonowania tego aparatu. Istotne jest jednak zachowanie przez ustawodawcę racjonalnej zależności między wysokością opłat w egzekucji a czynnościami organów, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone. W przeciwnym razie rola tych opłat sprowadza się do swoistej kary z tytułu niewykonania określonego obowiązku, co jest niespójne z podstawowym celem postępowania egzekucyjnego, za który należy uznać wykonanie przez dłużnika ciążącego na nim obowiązku. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że brak określenia górnej granicy opłaty, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz opłaty manipulacyjnej powoduje, że w pewnych warunkach (w wypadku należności o znacznej wartości) następuje całkowite wręcz zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Opłaty te nie są wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, ale z perspektywy dłużnika stają się jedynie dodatkową sankcją pieniężną. Równocześnie Trybunał wskazał, że ochronę przed tego typu sytuacjami stanowi mechanizm wyznaczania opłaty stosunkowej z wyznaczoną górną jej granicą.

Uwzględniając, że do 20 lutego 2021 r. ustawodawca nie dokonał zmian treści art. 64 u.p.e.a., zasadnym było zaaprobowanie przez orzecznictwo ustalania opłaty egzekucyjnej oraz opłaty manipulacyjnej poprzez stosowanie stawek stosunkowych (procentowych) z odwołaniem się do analogii do art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a. Umożliwiło to wypełnienie standardów wynikających z omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego i zachowanie racjonalnej zależności między rzeczywistymi kosztami postępowania egzekucyjnego a kosztami egzekwowanymi.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że istnienie takiej racjonalnej zależności w niniejszej sprawie słusznie zauważył sąd pierwszej instancji. Wskazał on przy tym, że ustalone opłaty mieszczą się w "dopuszczalnych granicach adekwatności", jednocześnie stwierdzając, że wysokość opłat egzekucyjnej i manipulacyjnej nie musi być w pełni adekwatna do nakładu pracy organu oraz że jedną z funkcji tych opłat jest także motywowanie do dobrowolnej realizacji zobowiązań.

Mając powyższe na uwadze, zarzut naruszenia art. 64 § 1 pkt 4, art. 64 § 6 oraz art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a. nie zasługuje na uwzględnienie.

3.5. Podkreślenia wymaga, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 28 czerwca 2016 r., SK 31/14, zakwestionował wyłącznie brak określenia maksymalnych kwot opłaty za zajęcie wierzytelności pieniężnych i opłaty manipulacyjnej, nie podważając stosunkowego charakteru tych opłat jako określonego procentu od kwoty egzekwowanej należności. Określenie maksymalnych kwot tych opłat może polegać na odpowiednim zastosowaniu w drodze analogii art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a., określającego maksymalną kwotę opłaty za zajęcie nieruchomości. Miarkowanie tych opłat w oparciu o kryterium pracochłonności, skuteczności i ekwiwalentności czynności egzekucyjnych także w sytuacji, gdy nie przekraczają kwot maksymalnych, nie ma uzasadnienia prawnego (zob. wyroki NSA z 24 marca 2021 r., III FSK 2492/21 oraz III FSK 2573/21).

3.6. Uwzględniając wskazane wyżej uwagi, niezasadne okazały się również zarzuty naruszenia wymienionych przez skarżącą przepisów Konstytucji RP, tj. art. 7 w zw. z art. 10 ust. 2, art. 87 ust. 1, art. 184 zd. 1 oraz art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3, a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 9 pkt 2 i art. 64c § 4 u.p.e.a. oraz art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., jako opartych na twierdzeniu Spółki, że sąd pierwszej instancji przyjął niedopuszczalną wykładnię przepisów art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 u.p.e.a. i nie uwzględnił wytycznych wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 64 § 9 pkt 2 i art. 64c § 4 u.p.e.a. trzeba dodać, że zgodnie z art. 64 § 9 pkt 2 u.p.e.a., obowiązek uiszczenia opłat, o których mowa w § 1 i 6, powstaje za zajęcie wierzytelności pieniężnych lub innych praw majątkowych u dłużnika zajętej wierzytelności z chwilą doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu. Zgodnie zaś z art. 64c § 4 u.p.e.a. wierzyciel pokrywa koszty egzekucyjne, jeżeli nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego. Należy zauważyć, że skarżąca wskazała wyżej wymienione przepisy w treści zarzutu sformułowanego w skardze kasacyjnej, jednak nie uzasadniła, dlaczego w jej ocenie miałyby one zostać naruszone.

Odnośnie natomiast pozostałych przepisów postępowania, których naruszenie w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. skarżąca zarzuciła, tj. art. 7 k.p.a. (zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli) i art. 77 k.p.a. (odnoszącego się do postępowania dowodowego, w tym do obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego) w zw. z art. 18 u.p.e.a. (według którego jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego), należy stwierdzić, że są to zarzuty również pozbawione podstaw. Mając na uwadze powyższe rozważania, stosunkowy, ryczałtowy charakter opłat egzekucyjnych oraz wniosek, zgodnie z którym koszty egzekucyjne nie muszą być adekwatne do poniesionych wydatków i nakładu pracy organu, nie było koniecznym ustalanie stanu faktycznego sprawy w zakresie rzeczywistych wydatków i kosztów związanych z dokonaniem czynności egzekucyjnych, poziomu skomplikowania tych czynności oraz oceny adekwatności do ustalonych kosztów egzekucyjnych. Kwestie te pozostawały bez wpływu na wynik sprawy. Wystarczającym było wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, odnosząc się do ustalonych kwot opłat oraz przyjętych w drodze analogii limitów, ile wynosiła egzekwowana należność główna, że egzekucja okazała się w pełni skuteczna i doprowadziła do zarachowania na tytuł wykonawczy określonej kwoty oraz że organ przeprowadził czynności związane z zajęciem sześciu rachunków bankowych.

Należy również stwierdzić, że zastosowana wykładnia art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 u.p.e.a., a także odwołanie się w niniejszej sprawie do analogii do przepisu art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a., były w pełni uzasadnione i nie stanowią naruszenia ani przepisów postępowania, ani przepisów Konstytucji RP, które wymieniała Spółka, powołując jednocześnie ich treść, tj. art. 7 (organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa), art. 10 ust 2 (władzę ustawodawczą sprawują Sejm i Senat, władzę wykonawczą Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej i Rada Ministrów, a władzę sądowniczą sądy i trybunały), art. 87 ust. 1 (źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia), art. 184 zd. 1 (Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej), art. 21 ust. 1 (Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia) oraz art. 64 ust. 3 (własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności).

3.7. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wobec bezzasadności postawionych zarzutów kasacyjnych, brak podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a.

Sławomir Presnarowicz Bogusław Dauter Anna Dalkowska