Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1145/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 170, art. 190
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: ART. 23
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
article: art. 120
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 86
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant asystent sędziego Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych K. K., P. K. i W. K. oraz U. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 377/15 w sprawie ze skarg U. S., J. S., S. K., A. J., A. K., K. G., J. Ł. – w imieniu którego działa następca prawny [...], K. K., P. K., W. K., M. L. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2012 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; II. zasądza od Ministra Rozwoju na rzecz K. K., P. K. i W. K. solidarnie kwotę 1057 (jeden tysiąc pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; III. zasądza od Ministra Rozwoju na rzecz U. S. kwotę 737 (siedemset trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 listopada 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 377/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawa oddalił skargi U. S., J. S., S. K., A. J., A. K., K. G., J. Ł. – w imieniu którego działa następca prawny Miasto [...], K. K., P. K., W. K., M. L. na zaskarżoną decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), zwanej dalej "specustawą drogową", po rozpatrzeniu wniosku Miasta [...] reprezentowanego przez Prezydenta [...] – zatwierdził projekt budowlany i udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: budowa drogi wojewódzkiej nr [...] w ciągu ulic [...] na odcinku: węzeł M.-granica miasta (km 0+000 – km 4+820,93) – Etap I (od ul. [...] do skrzyżowania ulic [...]) – kategoria obiektów budowlanych XXV, XXVI, XXVIII. Organ zatwierdził także na potrzeby tej inwestycji podział nieruchomości. Organ wskazał działki, które w całości przeszły pod inwestycję i wyjaśnił, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i katastrze nieruchomości – art. 12 ust. 3 ww. ustawy. Nadto organ ustalił obowiązek dokonania przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu oraz przebudowy dróg innych kategorii i zezwolił na wykonanie powyższego obowiązku na konkretnych nieruchomościach. Jednocześnie wskazał, że działki przeznaczone pod przebudowę urządzeń infrastruktury technicznej nie wchodzą w skład projektowanego pasa drogowego, jednakże przedmiotową decyzją ograniczył na rzecz inwestora sposób korzystania z tych nieruchomości. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Odwołania od ww. decyzji wnieśli S. K., [...].

Zaskarżoną decyzją Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., w pkt I uchylił zapis znajdujący się na stronie 1 zaskarżonej decyzji wiersze od 26 do 31 zawierający numery ewidencyjne działek usytuowania obiektu – drogi – [...] (w nawiasach – numery działek po podziale; tłustym drukiem – numery działek przeznaczone pod inwestycję) i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie nowych zapisów; w pkt II uchylił tabelę znajdującą się na stronach od 2 do 5 zaskarżonej decyzji, określającej nieruchomości, podlegające podziałowi i ustalił nową tabelę przedstawiającą nieruchomości podlegające podziałowi; w pkt III uchylił załącznik nr 1 i zatwierdził w to miejsce załącznik 1a i załącznik 1b (dot. podziału wskazanych tam działek), stanowiące integralną część decyzji; w pkt IV zmienił załącznik nr 2 i w to miejsce zatwierdził nowe załączniki nr 2a, 2ab, 2ac, 2ad, 2ae (dot. przebudowy infrastruktury); w pkt V zmienił załącznik nr 2 w ten sposób, że zatwierdził jako integralną część ww. załącznika nowy załącznik nr 2b (dot. rozwiązania zamiennego obsługi komunikacyjnej); w pkt VI uchylił tabelę nr 2 i zatwierdził nową tabelę przedstawiającą lokalizację i wysokość ekranów akustycznych posadowionych na gruncie, stanowiącej załącznik nr 2c niniejszej decyzji; w pkt VII zmienił zapis znajdujący się na stronie 8 zaskarżonej decyzji w pkt 81 tabeli określającej działki w całości wchodzące pod inwestycję, dotyczący działki nr [...], poprzez jego wykreślenie; w pkt VIII uchylił zapis znajdujący się w pkt 4 na stronie 15 zaskarżonej decyzji dot. linii rozgraniczających i orzekł w to miejsce, poprzez ustalenie nowego zapisu; w pkt IX uchylił w sentencji zaskarżonej decyzji zapis na stronie 17 w pkt 7 i orzekł w to miejsce nowego zapisu: "Inwestycję zaprojektowano stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, z późn. zm.) w sposób zapewniający poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Inwestor zobowiązany jest do podjęcia działań mających na celu ustanowienie na rzecz J. N. i U. S. służebności gruntowej na działkach nr [...] oraz nr [...] (powstałej w wyniku podziału działki o nr ew. [...]), będącej we władaniu Zarządu Dróg Miejskich w W., z uwagi na konieczność zapewnienia działce o nr ew. [...] (powstałej w wyniku podziału działki nr [...]), stanowiącej współwłasność J. N. i U. S., dostępu do drogi publicznej". Ponadto inwestor zobowiązany jest do podjęcia działań mających na celu udostępnienie oraz możliwość korzystania, zgodnie z przeznaczeniem, ze zbiornika bezodpływowego, znajdującego się na działce nr [...] (po podziale działka nr [...]), na rzecz K. K., W. K. oraz P. K.; w pkt X w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie:

- B. S. i J. Ł. – współwłaściciele działki nr [...], którzy kwestionują pkt VII zaskarżonej decyzji w zakresie rzekomego wyłączenia działki nr [...] spod nieruchomości objętych inwestycją pomimo rozpoczęcia na niej robót budowlanych na skutek nadania decyzji organu pierwszej instancji rygoru natychmiastowej wykonalności;

- S.K. – właściciel działki nr [...], zarzucając, że powyższa działka nie była objęta decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia co narusza art. 11d ust. 1 pkt 9 specustawy drogowej. Skarżący zarzucił też organom naruszenie art. 10 K.p.a., bowiem został pozbawiony możliwości wglądu do dokumentów z uwagi na zbyt krótki termin wyznaczony przez organ na dokonanie tej czynności;

- K. G. – właścicielka działek nr [...], K. K., P. K. i W. K. – właściciele działek [...], A. K. i A. J. wnieśli o rozpatrzenie sprawy dostępu działek do drogi publicznej, montażu ekranów akustycznych na odcinku ul. [...], które będą miały negatywny wpływ na prowadzoną działalność gospodarczą, zapewnienia przyłączy mediów do działek stanowiących ich własność (odpowiednio powstałych po podziale);

- M. L. – współwłaściciel działki nr [...] zakwestionował bezprawne, jego zdaniem, pozbawienie go parkingu przy ul. [...], wadliwość decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, brak dostępu jego nieruchomości do drogi publicznej (ul. [...]), zaprojektowanie ekranów akustycznych;

- U. S. i J. S. - właściciele działek nr [...], wnieśli o stwierdzenie, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa o którym mowa w art. 156 K.p.a. Zaskarżonej decyzji zarzucili kwalifikowane naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a. oraz 10 § 1 K.p.a., a ponadto art. 11 ust. 1 pkt 3, 8, 9 specustawy drogowej przez brak mapy podziałowej odzwierciedlającej faktyczny stan prawny nieruchomości, brak pozytywnej opinii konserwatorskiej, brak pozytywnej opinii zarządcy infrastruktury kolejowej, brak pozwolenia wodnoprawnego, brak decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody dla przyjętego rozwiązania drogowego. Skarżący zarzucili też naruszenia przepisów Prawa budowlanego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 w zakresie bezpieczeństwa konstrukcji wiaduktów WD-1, WD-3 oraz schodów z wiaduktu WD-1 w odległości niezgodnej z przepisami, art. 5 ust. 1 pkt 7 poprzez brak ochrony obiektów wpisanych do rejestru zabytków, art. 5 ust 1 pkt 9 poprzez niezapewnienie dostępu do drogi publicznej, art. 32 ust. 1 pkt 1 i 2 w zakresie braku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na rozbiórkę wiaduktów WD-1 i WD-3, art. 35 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 Prawa budowlanego i art. 39 ust. 2 i ust. 3 tej ustawy poprzez brak zgody Generalnego Konserwatora Zabytków na rozbiórkę obiektu wpisanego do rejestru zabytków.

W odpowiedzi na skargi Minister wniósł o ich oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 lipca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 851/12, po rozpoznaniu spraw, zainicjowanych wniesieniem ww. skarg, połączonych na rozprawie w dniu 17 lipca 2012 r. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, prowadzonych dalej pod wspólną sygn. akt VII SA/Wa 851/12, w pkt I uchylił pkt I zaskarżonej decyzji w części dotyczącej orzeczenia o nowym zapisie usytuowania obiektu – drogi – [...] w zakresie działek ewidencyjnych nr [...] (po podziale [...]) oraz działki [...]; w pkt II uchylił pkt II zaskarżonej decyzji w części ustalającej nową tabelę przedstawiającą nieruchomości podlegające podziałowi w zakresie działki o numerze ewidencyjnym [...] (po podziale [...]); w pkt III – w pozostałym zakresie skargi oddalił.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 339/13, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej K. K., P. K., W. K.oraz skargi kasacyjnej U. S. i J. S., uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o sygn. akt VII SA/Wa 851/12 w pkt III, i w tym zakresie przekazał sprawę WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W ocenie NSA, zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez przedstawienie w części stanowiska w formie ogólnikowej aprobaty rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji oraz niewystarczające rozpoznanie zarzutów zawartych w skargach, bądź ich całkowite pominięcie.

Sąd Wojewódzki, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie przedstawił także w sposób wystarczający przesłanek, które sprawiły, że za prawidłowe uznano stanowisko zajęte w sprawie przez organ odwoławczy, a odmówiono całkowicie racji skarżącym, czym naruszono art. 134 § 1 p.p.s.a.

W odniesieniu do ponoszonej kwestii legalności ekranów akustycznych, NSA stwierdził, że związanie organu architektoniczno-budowlanego decyzją środowiskową nie jest bezwzględne. Należy bowiem przyjąć, że organ samodzielnie ocenia zgodność inwestycji z wymaganiami ochrony środowiska, nieograniczając się wyłącznie do ustaleń decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ponadto w rozpoznawanej sprawie Sąd Wojewódzki niewłaściwie przyjął, że kwestia negatywnego wpływu rozstrzygnięcia w zakresie lokalizacji i rodzaju ekranów akustycznych na działalność gospodarczą prowadzoną przez skarżących sprowadza się tylko do roszczeń cywilnoprawnych, a tym samym nie podlegała ocenie organów, jak też kontroli sądowej. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd nie mógł nie odnieść się merytorycznie do zarzutów skarżących, którzy konsekwentnie w skardze domagali się zweryfikowania przyjętych rozwiązań w zaskarżonej decyzji pod kątem dopuszczalności zmiany lokalizacji ekranów bądź zastosowania ekranów przeźroczystych. Każdorazowo organ administracji w razie kolizji interesów powinien dochodzić do takich rozwiązań, które pozwolą zachować właściwą proporcję pomiędzy realizacją celu publicznego, a zakresem ograniczenia słusznego interesu jednostkowego. Niedostrzeżenie tego aspektu sprawy przez Wojewódzki Sąd skutkować musiało uwzględnieniem zarzutów kasacyjnych w tym przedmiocie sformułowanych.

Sąd nie dokonał wystarczającej analizy rozwiązań przyjętych w decyzji w zakresie likwidacji bezpośredniego zjazdu z ul. [...] do oznaczonej nieruchomości skarżących. Rozważenia wymagają warunki obsługi komunikacyjnej nieruchomości skarżących, mając na uwadze kwalifikację drogi, w szczególności klasy Z, na którą wskazują skarżący. Wobec uchybień prawa procesowego w ww. zakresie jako przedwczesny NSA ocenił zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Sąd Wojewódzki w żaden sposób nie odniósł się do problemu zapewnienia mediów do nieruchomości stanowiącej własność skarżących, w sytuacji gdy zgłoszone przez nich żądania były rozstrzygane przez organ odwoławczy. Rzeczą Sądu była ocena prawidłowości stanowiska zajętego w tym przedmiocie w zaskarżonej decyzji.

Odnośnie ustanowienia służebności gruntowej celem zapewnienia działce nr [...] dostępu do drogi publicznej NSA stwierdził, że prawidłowa interpretacja przepisów zawartych w specustawie drogowej i ustawie o gospodarce nieruchomościami pozwala przyjąć, że dopuszczalne jest zawarcie w decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej rozstrzygnięcia o ustanowieniu służebności drogowej w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej nieruchomościom objętym podziałem, dokonywanym w celu nabycia oznaczonych nieruchomości pod drogi. Pewne odmienności odnoszące się do decyzji wydawanych na podstawie obu ustaw nie mają istotnego znaczenia skoro w istocie w ich następstwie dochodzi do wywłaszczenia w rozumieniu konstytucyjnym (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP) – por. wyrok NSA z 25 lipca 2012 r., II OSK 1245/12.

Sąd Wojewódzki nie zweryfikował oceny organów dotyczącej podnoszonej przez skarżących kwestii wykroczenia przez projekt budowlany poza zakres decyzji środowiskowej. Obowiązkiem Sądu Wojewódzkiego była zatem ocena prawidłowości stanowiska organów w tym przedmiocie.

Jako nietrafny NSA uznało natomiast zarzut zawarty w skardze kasacyjnej U. S. i J. S., dotyczący oceny Sądu Wojewódzkiego, że w zakresie przysługującej skarżącym legitymacji procesowej nie mogli oni skutecznie podnosić zarzutów niepozostających w związku z nieruchomościami stanowiącymi ich własność. Jednak wojewódzki sąd administracyjny rozpoznaje sprawę w jej całokształcie. Dlatego NSA uwzględnił i ten zarzut kasacyjny, w którym podniesiono, że Sąd Wojewódzki powinien ocenić, czy organ przed wydaniem decyzji dokonał w sposób właściwy sprawdzenia wniosku zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego, w zakresie zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska oraz kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień i pozwoleń. Natomiast w zakresie dotyczącym art. 35 ust. 1 pkt 2 zastrzegł, że organ administracyjny nie jest uprawniony do badania zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi. Rozróżnienia wymaga bowiem badanie kompletności projektu budowlanego od oceny, czy zgodne są z przepisami prawa rozwiązania przyjęte w projekcie budowlanym. W konsekwencji tylko w takich granicach mieścić się może kontrola decyzji dokonywana w postępowaniu sądowoadministracyjnym, co musi być uwzględnione przez Sąd Wojewódzki przy ponownym rozpoznawaniu sprawy.

Nie podlegały natomiast merytorycznemu rozpoznaniu zarzuty kasacyjne zawarte w skardze kasacyjnej U. S. i J. S., a dotyczące naruszenia prawa materialnego w zakresie wskazanym w pkt I, III i IV – z uwagi na brak w tym zakresie oceny Sądu Wojewódzkiego, co zostało omówione w kontekście zrzutu kasacyjnego odnoszącego się do art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej U. S. i J. S. odnoszące się do rozstrzygnięć Sądu Wojewódzkiego zawartych w pkt I i II wyroku nie podlegały rozpoznaniu w związku z ograniczeniem skargi kasacyjnej do wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt III.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił szereg wniosków o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika postępowania Stowarzyszenia [...].

Ponadto postanowieniem z dnia 31 października 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniosek o wyłączenie sędziów orzekających w niniejszej sprawie.

Uzupełniająco należy wskazać, że postanowieniem z dnia 25 maja 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie umorzył postępowanie sądowe w sprawie ze skargi B. S. oraz w sprawie ze skargi J. Ł. – w imieniu którego działa następca prawny Miasto [...]. Sąd wskazał, że skarżąca B. S. cofnęła skargę w niniejszej sprawie. Ponadto pełnomocnik Miasta [...] oświadczył, że jako następca prawny zmarłego J. Ł. nie podtrzymuje skargi wniesionej w niniejszej sprawie. Sąd bowiem ustalił, że aktualnie właścicielem działki nr [...] (z której B. S. i J. Ł. wywodzili swój interes prawny) jest Miasto [...]. Do chwili wydania zaskarżonego wyroku ww. postanowienie nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego ani w całości, ani w części pomimo toczących się postępowań zażaleniowych w jego przedmiocie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając ponownie skargi U. S., J. S., S. K., A. J., A. K., K. G., J. Ł. – w imieniu którego działa następca prawny Miasto [...], K. K., P. K., W. K., M. L. na zaskarżoną decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, wydał wyrok z dnia 6 listopada 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 377/15, którym oddalił skargi.

Odnosząc się do skarg A.J. i A. K. Sąd stwierdził, że nie posiadają oni interesu prawnego w kwestionowaniu przed Sądem zaskarżonej decyzji. Skargi nie wskazują na interes prawny uzasadniający ich legitymację skargową w tym postępowaniu – dlatego też skargi te oddalone zostały wprost.

W odniesieniu do zaskarżonej decyzji Sąd wskazał, że organy orzekające nie mogą modyfikować ustaleń i parametrów zawartych we wniosku o wydanie decyzji, jeżeli nie wynika to z wiążących organ przepisów prawa.

Z prawidłowych ustaleń organów, zaakceptowanych przez Sąd, wynika, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne nie narusza obowiązującego prawa, wniosek inwestora zawiera elementy wskazane w art. 11d ust. 1 specustawy, projekt budowlany jest zgodny z ustawą Prawo budowlane – w tej sytuacji organ był zobligowany do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Z akt sprawy wynika, że przedłożona dokumentacja oraz decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej spełniają ustawowe wymogi, a podniesione w skargach zarzuty nie podważają legalności zaskarżonej decyzji.

W odniesieniu do działki nr [...] Sąd wskazał, że nie była ona objęta decyzją środowiskową i dlatego brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 11d ust. 1 pkt 9 specustawy drogowej. Ponadto w odniesieniu do działki nr [...] wskazał, że została ona objęta inwestycją, jak i decyzją środowiskową; dlatego nie można w tym zakresie doszukać się naruszenia art. 11d ust. 1 pkt 9 ww. ustawy.

Sąd ocenił, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że w sprawie organy nie zapewniły stronom czynnego udziału w postępowaniu. Skarżący nie wykazał aby naruszenie art. 10 K.p.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do podnoszonego w skargach zarzutu dotyczącego montażu ekranów akustycznych wzdłuż ul. [...], na odcinku objętym zaskarżoną decyzją, należy wskazać, że obowiązek ich zaprojektowania wynika z decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, która w pkt II podpunkt 3.5 szczegółowo określa konieczność zaprojektowania i umieszczenia ekranów akustycznych obustronnie pochłaniających bądź lewostronnie i prawostronnie pochłaniających. Jest to podstawowe rozwiązanie celem ochrony akustycznej sąsiednich terenów. Na podstawie art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) organ architektoniczno-budowlany związany jest warunkami wskazanymi przez organ środowiskowy w ostatecznej decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. W sprawie było wyjaśniane z jakich względów konieczne było montowanie ekranów akustycznych. Częściowo zarzuty dotyczące montażu ekranów akustycznych zostały przez inwestora uwzględnione, jak jednak wskazano wcześniej – tylko w tym zakresie, na jaki pozwalała ww. decyzja środowiskowa. Nie bez znaczenia jest także fakt, że analiza potencjalnych wariantów przebiegu inwestycji (w tym kwestii jej towarzyszących, np. budowy ekranów akustycznych) odbywa się na etapie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a przebieg inwestycji drogowej zatwierdzony w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej musi być zgodny z wariantem jej przebiegu wskazanym w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W związku z tym stosowne zarzuty w tym zakresie skarżący powinni byli wnosić w toku postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej, która nie została wzruszona. W odniesieniu do argumentacji U. S. i J. S. dotyczącej długości ekranów akustycznych 2L, 3L i 1P Sąd ocenił, że są one zgodne z decyzją środowiskową, a rozwiązania projektowe zawierają tylko uszczegółowienie w tym zakresie. Rozwiązania dotyczące ekranu 1L zmodyfikowano w zakresie długości, co i tak odpowiada decyzji środowiskowej. Ponadto w odniesieniu do ekranów akustycznych organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji dokonał dokładnej analizy projektu budowlanego, biorąc pod uwagę treść decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Minister zaś w swojej decyzji wyjaśnił, że ekrany akustyczne zgodnie z decyzją środowiskową powinny być pochłaniające, czyli nieprzeźroczyste, jako najbardziej odpowiednie do niwelacji hałasu. Ekrany przeźroczyste nie dają takich gwarancji.

W ocenie Sądu, kwestia negatywnego wpływu tego rozwiązania projektowego, tj. zamontowania ekranów akustycznych, na działalność gospodarczą prowadzoną wzdłuż ul. [...] na odcinku objętym zaskarżoną decyzją nie podlega ocenie tego organu, a co za tym idzie sądu administracyjnego kontrolującego zgodność z prawem decyzji zezwalającej na realizacje inwestycji drogowej. W związku z tego rodzaju argumentacją stronie przysługuje roszczenie cywilnoprawne wynikające z art. 13 ust. 3 specustawy drogowej.

Sąd, uwzględniając klasyfikacje projektowanych dróg, wskazał, że zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych i może wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z jego własności. Prawo własności nie jest bowiem prawem absolutnym. Mając powyższe na względzie, projekt zakłada skomunikowanie nieruchomości skarżących z drogami publicznymi: ul. [...] oraz drogą 4P zbierającą ruch lokalny połączoną z ul. [...], skomunikowaną z ul. [...]. Z drogi 4P zaprojektowano także zjazd z działki nr [...] stanowiącej współwłasność skarżącego M. L., a powstałej po podziale działki nr [...]. Dla obsługi komunikacyjnej tych nieruchomości zaprojektowano dwukierunkową ulicę klasy D, zakończoną placem do zawracania z możliwością zatrzymywania się i postoju.

Odnośnie zaś zapewnienia działce nr [...] dostępu drogi publicznej poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej, Sąd wyjaśnił, że przepisy specustawy drogowej wyłączają albo modyfikują stosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Sądu, art. 99 oraz 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie będzie miał w sprawie niniejszej zastosowania wobec odrębnego uregulowania w specustawie drogowej. Do wydania omawianej decyzji w części dotyczącej zatwierdzenia podziałów nieruchomości nie stosuje się procedury podziałowej wynikającej z ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ brak jest w tym przedmiocie jakiegokolwiek odesłania do ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie ma tu więc zastosowania administracyjny tok postępowania, wynikający z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zatem zatwierdzenie podziału nieruchomości pod inwestycję użytku publicznego nie następuje w drodze ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w decyzji o zezwoleniu na realizację drogi, wydanej przez wojewodę. Brak jest więc podstaw do żądania, aby decyzja wywłaszczeniowa zawierała w sobie, jako element niezbędny, ustanowienie służebności dostępu do drogi publicznej powstałej po podziale działki przy jednoczesnym twierdzeniu, że podział nieruchomości możliwy jest jedynie po ustanowieniu takiej służebności.

W odniesieniu do braku pozwolenia wodnoprawnego dotyczącego planowanej inwestycji Sąd podzielił stanowisko organów, że takie pozwolenie nie było wymagane dla przedmiotowej inwestycji, z racji niewystępowania w tym zakresie budowy urządzeń wodnych, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 19 Prawa wodnego.

Rozwiązanie przyjęte przez organ odwoławczy w zakresie rozwiązania zamiennego obsługi komunikacyjnej obszaru ograniczonego ulicami [...], nie powodują zmian uwarunkowań określonych w decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Ponadto Sąd wyjaśnił kwestię zakresu istnienia interesu prawnego w odniesieniu do inwestycji liniowych, co oznacza, że strony postępowania nie mogą podnosić skutecznie zarzutów dotyczących nieruchomości innych osób.

Sąd zauważa jednak, że zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. f specustawy, właściwy organ konserwatorski – [...] Konserwator Zabytków, zaopiniował pozytywnie przebieg planowanej inwestycji w obszarze wskazanych nieruchomości. Natomiast Wojewoda [...], postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r., udzielił inwestorowi zgody na odstępstwo w zakresie usytuowania obiektów WD-1 oraz WD-3, a także odcinka ulicy [...] w odległości mniejszej niż 10 m od granicy obszaru kolejowego i mniejszej niż 20 m od osi skrajnego toru i w związku z tym nie można zarzucić niezgodności projektowanego odcinka drogi z prawem.

Reasumując, Sąd podkreślił, co wynika z akt sprawy, że planowane przedsięwzięcie dotyczy drogi wojewódzkiej nr [...] w ciągu ulic [...]. W ramach inwestycji parametry istniejącej drogi zostaną dostosowane do parametrów drogi głównej ruchu przyspieszonego (GP), jest elementem tzw. Etapowej Obwodnicy [...], stanowi kontynuację Trasy [...] – drogi klasy GP. Nie budzi również wątpliwości, że decydujące znaczenie ma nie aktualny, lecz docelowy status drogi.

Wobec powyższego, odnosząc się do zarzutów skarg, Sąd stwierdził, że były one niezasadne. Zdaniem Sądu, postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w sposób poprawny, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy – prawidłowo zinterpretowane. Organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny, wnikliwie rozpatrzyły zebrany materiał dowodowy wystarczający do rozpatrzenia sprawy – a zatem zarzuty skarg nie mogły zostać uwzględnione.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku oparte na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli K. K., P.K. i W. K. oraz U. S..

K. K., P. K. i W. K. w swojej skardze kasacyjnej wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej ich skargi w całości i przekazanie niniejszej sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie następujących przepisów prawa, tj.

- art. 36a ust. 3 w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowanego w związku z art. 72 ust. 2 pkt 1a lit. a, ust. 3 i ust. 4 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, zwanej dalej "ustawą środowiskową", oraz w związku z art. 11f specustawy drogowej przez ich niewłaściwe zastosowanie wyrażające się bezpodstawnym przyjęciem, że wydana decyzja o realizacji inwestycji, zmieniająca pierwotną decyzję wydaną przez Wojewodę [...] oraz wprowadzająca szereg rozwiązań zamiennych w zakresie obsługi komunikacyjnej nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji drogowej, nie wymagały wydania nowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, pomimo że z treści decyzji o realizacji inwestycji wynika, że doszło do zmiany granic pasa drogowego w stosunku do pierwotnej decyzji Wojewody [...] i planowane usytuowanie modernizowanych lub nowobudowanych dróg objęło inne działki niż określono to w pierwotnej decyzji;

- § 9 ust. 1 pkt 3 oraz pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie przez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się przyjęciem, że likwidacja istniejącego zjazdu do nieruchomości położonych na wysokości ul. [...] jest niezbędna z uwagi na zapewnienie określonego poziomu bezpieczeństwa dla drogi klasy GP lub G, podczas, gdy w istocie na tym odcinku droga nie osiągnie parametrów klasy GP lub G oraz planowany dojazd zastępczy do nieruchomości położonych na odcinku ul. [...] jest dalece niewystarczający do obsługi tych nieruchomości oraz jest nie do pogodzenia z przeznaczeniem tych nieruchomości i słusznym interesem stron;

- art. 190 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przez sformułowanie przez orzekający Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym w wydanym w niniejszej sprawie wcześniejszym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiskiem, zgodnie z którym błędne były: (1) założenia czynione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że wydający decyzję organ, i tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny, są bezwzględnie związane treścią decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, (2) oceny, że kwestia wpływu lokalizacji i ekranów akustycznych na prawa i interes skarżących sprowadza się do roszczeń cywilnoprawnych i nie podlega ocenie organów ani kontroli sądowo-administracyjnej oraz jednoczesne pominięcie dokonanej w tym zakresie przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładni przepisów prawa w toku ponownego rozpoznawania sprawy zakończonego wydaniem zaskarżonego orzeczenia oddalającego skargi;

- art. 190 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez niewykonanie przez orzekający Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wytycznych i wskazań co do dalszego postępowania zawartych we wcześniejszym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którymi Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien: (1) ocenić, czy organ dostatecznie wnikliwie rozważył warunki obsługi komunikacyjnej nieruchomości skarżących, (2) w sposób konkretny wypowiedzieć się co do kwalifikacji drogi, w szczególności na odcinku przylegającym do nieruchomości skarżących, (3) odnieść się do problemu zapewnienia mediów do nieruchomości Skarżących, (4) zweryfikować stanowisko organu odnośnie rzekomego braku potrzeby uzyskania nowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach pomimo dokonania zmiany decyzji o realizacji inwestycji, w tym przyjęcia rozwiązań zamiennych w zakresie obsługi komunikacyjnej nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji drogowej;

- art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. przez: (1) całkowite pominięcie rozpoznania zarzutów skargi dotyczących zapewnienia przyłączy mediów do nieruchomości należących do Skarżących, (2) brak zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku niezbędnych rozważań wyjaśniających wątpliwości stron oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego co do ostatecznych parametrów drogi na wysokości położenia nieruchomości skarżących, czy będzie to klasa GP, klasa G, klasa Z czy inna, (3) brak zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku niezbędnych rozważań wyjaśniających, na jakiej podstawie organ oraz orzekający Wojewódzki Sąd Administracyjny uznali, że zmiany w zakresie położenia pasa drogowego budowanej drogi oraz obsługi komunikacyjnej szeregu nieruchomości położonych sąsiedztwie Inwestycji drogowej nie wymagają dokonania ponownej oceny uwarunkowań środowiskowych i co za tym idzie, wydania nowej decyzji, o której mowa w Ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku;

- art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy administracyjne rozpoznające sprawę art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegającego na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności faktycznych, to jest brak należytego przeanalizowania takich kwestii jak: (1) celowość i konieczność usytuowania ekranów akustycznych wzdłuż nieruchomości Skarżących, (2) możliwość zastosowania ekranów przezroczystych lub nasadzenia zieleni w miejsce standardowych ekranów nieprzezroczystych, (3) pozostawienie zjazdu z drogi wojewódzkiej do nieruchomości Skarżących, (4) zapewnienie odpowiedniej obsługi komunikacyjnej nieruchomości Skarżących, biorąc w szczególności pod uwagę prowadzoną na nich działalność gospodarczą.

U. S. w swojej skardze kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa przez pełnomocnika, według norm przepisanych prawem.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie następujących przepisów prawa, tj.

- art. 135 p.p.s.a. przez niezastosowanie żadnego środka przewidzianego przywołaną ustawą w stosunku do decyzji pierwszoinstancyjnej i w konsekwencji pozostawienie jej w obrocie, co uniemożliwia załatwienie sprawy,

- art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. przez niezwiązanie się oceną prawną wyrażoną w wyroku NSA o sygn. akt II OSK 339/13 odnośnie związania organu wydającego decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej warunkami decyzji środowiskowej oraz odnośnie uzupełniającego stosowania do specustawy drogowej przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, zwanej dalej "u.g.n."; podczas gdy we wskazanym wyroku NSA uznał za uzasadniony zarzut: (1) błędnej oceny zakresu związania organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę decyzją środowiskową, wskazując, że związanie to nie jest bezwzględne, a organ sam ocenia zgodność inwestycji z wymaganiami ochrony środowiska, mając na uwadze zwłaszcza potencjalne zmiany przyjętych rozwiązań technicznych lub technologicznych; (2) błędnej oceny zakresu stosowania u.g.n. do kwestii regulowanych w specustawie, wskazując, że zachodzą przesłanki do ustanowienia dostępu do drogi publicznej wedle przepisów u.g.n.;

- art. 190 p.p.s.a. wobec niezastosowania się przez sąd I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy do wiążącej wykładni prawa dokonanej przez NSA w wyroku o sygn. akt II OSK 339/13), który uznał, że: (1) art. 86 ustawy środowiskowej nie ma charakteru bezwzględnie wiążącego dla organu, który winien dokonać samodzielnej oceny zgodności inwestycji z wymaganiami ochrony środowiska, a sąd winien tę ocenę zweryfikować; (2) u.g.n. ma zastosowanie do specustawy w zakresie zapewniania dostępu do drogi publicznej wydzielonym działkom;

- art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), zwanej dalej "p.u.s.a.", i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. przez zaniechanie przeprowadzenia kontroli czy organ ustalił stan faktyczny z zachowaniem reguł przewidzianych w K.p.a., czy ustalony stan faktyczny jest kompletny oraz sformułowanie uzasadnienia wyroku w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny, w sposób ogólnikowy w zakresie części rozstrzygnięcia oraz niewystarczające rozpoznanie bądź pominięcie niektórych zarzutów, co doprowadziło do oddalenia skargi mimo naruszenia przez organ administracji przepisów mających istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 8 K.p.a. przez brak podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz załatwienia jej z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącej, a także nie zebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący przez co Sąd błędnie ocenił bądź nie ocenił w żaden sposób, czy: (1) zaskarżona decyzja posiada wymagane prawem i aktualne opinie, zezwolenia, pozwolenia, decyzje, pełną dokumentację, (2) projekt budowlany jest zgodny z decyzją środowiskową, (3) zmiany decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej nie wpływają na zmianę uwarunkowań określonych w wydanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, (4) organ dokonał całościowej oceny zgodności inwestycji z wymaganiami ochrony środowiska nie ograniczając się do ustaleń decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, (5) decyzja posiada wszystkie wymagane elementy biorąc pod uwagę stan faktyczny, (6) zapewniono ochronę uzasadnionych interesów stron poprzez ustanowienie służebności drogi koniecznej i zapewnienie dostępu do energii elektrycznej, co w rezultacie skutkowało uznaniem, iż decyzja odpowiada prawu;

- art. 5 ust. 1 pkt 9 i art. 59a Prawa budowlanego w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 specustawy drogowej przez ich błędną wykładnię prowadzącą do wadliwej oceny, że treść decyzji zobowiązująca inwestora do zapewnienia w przyszłości dostępu do drogi publicznej dla powstałych w drodze podziału nieruchomości zapewnia poszanowanie wszystkich uzasadnionych interesów osób trzecich i wykonanie tego zobowiązania będzie przedmiotem kontroli na etapie udzielania inwestorowi pozwolenia na użytkowanie,

- art. 11f ust. 1 specustawy drogowej przez jego błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że organ nie ma obowiązku zamieszczania w decyzji elementów rozstrzygnięcia niewymienionych w tym przepisie, a przepis ten wyklucza stosowanie rozwiązań przewidzianych w u.g.n.;

- art. 2 pkt 11 u.g.n., art. 1 specustawy drogowej, art. 99 i art. 120 u.g.n. w zw. z art. 23 specustawy drogowej przez błędną wykładnię co do błędnej oceny, że specustawa reguluje kwestie związane z przygotowaniem inwestycji samodzielnie i nie zawiera odesłania do u.g.n. w zakresie podanym we wskazanych przepisach, a organ nie ma w konsekwencji obowiązku zapewnienia dostępu do drogi publicznej;

- art. 86 ustawy środowiskowej przez jego błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że decyzja środowiskowa wiąże organ w sposób bezwzględny i zwalnia organ z dokonania pełnej oceny zgodności inwestycji z wymogami ochrony środowiska.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skargi kasacyjne zasługiwały na uwzględnienie, choć nie wszystkie sformułowane w nich zarzuty zawierają usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargami kasacyjnymi wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami obu skarg kasacyjnych.

Odnośnie skargi kasacyjnej K. K., P. K. i W. K. – w skardze kasacyjnej nie wykazano, czy zatwierdzone zaskarżoną decyzją rozwiązania projektowe mogą stanowić podstawę do uznania, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z decyzją środowiskową. Nie wystarczy w tym zakresie gołosłowne argumentowanie, że doszło do istotnych zmian przedmiotowej inwestycji w takim zakresie, że koniecznym była zmiana decyzji środowiskowej. W sprawie należy uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w wiążącym w niniejszej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II OSK 339/13. Zgodnie z tą oceną "decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający m.in. decyzje o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, to nie oznacza, że to związanie ma charakter bezwzględny. Należy bowiem przyjąć, że organ samodzielnie ocenia zgodność inwestycji z wymaganiami ochrony środowiska, nie ograniczając się wyłącznie do ustaleń decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ponadto należy mieć na uwadze, że organ ochrony środowiska ustala konkretne rozwiązania techniczne lub technologiczne opierając się na dokumentacji, która w toku konkretyzacji inwestycji może ulec modyfikacjom". Argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej w tym zakresie dotyczy dróg dojazdowych do nieruchomości ww. skarżących. Jednak wskazywane zmiany projektowe jedynie rezygnowały z określonych rozwiązań, które były przedmiotem oceny w decyzji środowiskowej. Oznacza to, że mieściły się w zakresie decyzji środowiskowej. Niewątpliwie taka zmiana powoduje, że ruch samochodowy będzie przebiegał w inny sposób, co nie oznacza, że będzie powodował inne oddziaływanie na środowisko skoro projektowany ostatecznie ciąg komunikacyjny będzie zasadniczo stanowił obsługę dla tego samego terenu, w tym stanowił o zapewnieniu dostępu do drogi publicznej dla nieruchomości K. K., P. K. i W. K.. Ponadto tego rodzaju argumentacja zasadniczo nie ma wpływu na zlokalizowanie ekranów akustycznych na wysokości nieruchomości skarżących. W ten bowiem sposób skarżący próbują podważyć legalność zaplanowanych na wysokości ich nieruchomości nieprzeźroczystych ekranów akustycznych. Ich lokalizacja w tym miejscu odpowiada bowiem wymogom decyzji środowiskowej, która na tym kilometrarzu drogi ustala środowiskowe uwarunkowania w postaci pochłaniających ekranów akustycznych. Należy w tym miejscu zastrzec, że decyzja środowiskowa nie przesądza o lokalizacji inwestycji, ustala jedynie uwarunkowania środowiskowe. Jeżeli w tym zakresie strona postępowania twierdzi, że rozwiązania projektowe nie będą gwarantowały takiej ochrony środowiska jaką przewiduje decyzja środowiskowa, to powinna wykazać, iż określone standardy nie zostaną dotrzymane. W tej zaś sprawie skarżący jedynie twierdzą, że rozwiązania projektowe nie odpowiadają decyzji środowiskowej, bo zmienią "klimat akustyczny". Taka argumentacja nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, że skutecznie wykazano, iż przyjęte rozwiązania projektowe nie będą zapewniały dotrzymania wymagań środowiskowych wynikających z decyzji środowiskowej. Ponadto argumentacja skargi kasacyjnej w tym zakresie jest nieprzekonująca, ponieważ z jednej strony skarżący domagają się zastąpienia ekranów akustycznych nieprzeźroczystych – przeźroczystymi; z drugiej zaś – domagają się budowy zjazdu z dróg klasie GP lub G bezpośrednio do ich nieruchomości, w sytuacji gdy projekt budowlany gwarantuje ich nieruchomościom dostęp do drogi publicznej. Ponadto nie wiadomo w oparciu o jakie kryteria twierdzą, że projektowana droga o klasie GP lub G na wysokości ich nieruchomości nie uzyska takich parametrów, co miałoby stanowić uzasadnienie do budowy kolejnego zjazdu – wiodącego bezpośrednio do ich nieruchomości. W tym bowiem zakresie przywołane w skardze kasacyjnej przepisy techniczne przewidują określone zagęszczenie zjazdów z dróg o określonych klasach. Stanowią podstawę do ograniczenia ilości zjazdów (§ 9 ust. 1 pkt 3 i 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie). Dlatego strona skarżąca powinna wykazać, że likwidacja dotychczasowego zjazdu narusza prawo. Poza tym w tej sprawie trudno mówić o likwidacji zjazdu od strony ulicy [...], skoro skarżący od tej strony drogi mają zapewniony dostęp dla swojej nieruchomości za pomocą drogi o innej klasie niż GP lub G. W skardze kasacyjnej nie wykazano też, aby w sprawie miał zastosowanie § 9 ust. 2 ww. rozporządzenia skoro przedmiotowa inwestycja dotyczy budowy drogi, a nie jej przebudowy lub remontu. Nie wykazano też w jaki sposób projekt budowlany narusza § 125 ww. rozporządzenia w odniesieniu do placu do zawracania. Argumentacja skargi kasacyjnej w tym zakresie jest nieprecyzyjna, ponieważ posługuje się stwierdzeniem, że projektowanie "rozwiązania komunikacyjne nie uwzględniają tego aspektu". Ze skargi kasacyjnej nie wynika zatem jak konkretnie projekt budowlany narusza § 125 – jej argumentacja nie odnosi się do treści tego przepisu. Nie wykazano aby plac do zawracania nie spełniał warunków technicznych, tj. w zakresie stosownych wymiarów bądź co do promienia skrętu. W omawianym zakresie nie zawierają usprawiedliwionych podstaw zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 36a ust. 3 w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowanego w związku z art. 72 ust. 2 pkt 1a lit. a, ust. 3 i ust. 4 ustawy środowiskowej oraz w związku z art. 11f specustawy drogowej, a także § 9 ust. 1 pkt 3 oraz pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Jednak w ramach tej grupy zarzutów w skardze kasacyjnej trafnie podniesiono, że Sąd I instancji nie rozważył interesów skarżących w kontekście prowadzonej przez nich działalności gospodarczej. Nie wystarczy bowiem w tym zakresie, jak uczynił to Sąd, wskazać, że wynikająca z tego problematyka związana jest z roszczeniem cywilnoprawnym, które w razie sporu strona może dochodzić przed sądem powszechnym. W wyroku o sygn. akt II OSK 339/13 Naczelny Sąd Administracyjny w tym zakresie wypowiedział wiążącą w okolicznościach tej sprawy ocenę prawną, zgodnie z którą przepisy specustawy drogowej "nie wyłączają definitywne możliwości ważenia interesu publicznego oraz indywidualnego interesu właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji. Każdorazowo organ administracji w razie kolizji interesów powinien dochodzić do takich rozwiązań, które pozwolą zachować właściwą proporcję pomiędzy realizacją celu publicznego, a zakresem ograniczenia słusznego interesu jednostkowego". Formułując stosowną ocenę Sąd I instancji powinien uwzględnić zatem zasadę proporcjonalności, która odgrywa istotną rolę jeśli chodzi o sprawy, w których dochodzi do władczej ingerencji organów władzy publicznej w prawo własności. Wydając zaskarżony wyrok Sąd I instancji nie dostrzegł tego aspektu (brak stosownego uzasadnienia), jak i nie odniósł się do argumentacji skarżących dotyczącej kwalifikacji drogi klasy "Z", co musiało skutkować uwzględnieniem ww. zarzutów skargi kasacyjnej w omawianym zakresie. Z punktu widzenia interesu prawnego skarżących wynikającego z prawa własności do nieruchomości, a więc w tym wykonywanej tam działalności gospodarczej mają znaczenie warunki zapewnienia odpowiedniej obsługi komunikacyjnej, jak i kwestia istnienia ekranów akustycznych, które to elementy mogą mieć wpływ na prowadzoną na nieruchomościach skarżących działalność gospodarczą. Dlatego problematyka w tym zakresie wymaga pogłębionej analizy w zakresie rozważenia czy przyjęte rozwiązania projektowe nie naruszają zasady proporcjonalność, która w tej sprawie wymaga oceny z punktu widzenia indywidualnego interesu skarżących; z drugiej zaś – interesu publicznego, w tym ochrony środowiska. Dlatego nie wystarczy wskazanie jakie mogą być zamontowane w określonym miejscu ekrany akustyczne oraz ogólne stwierdzenie, że zostały zaprojektowane na wszystkich odcinkach w sąsiedztwie zabudowy podlegającej ochronie akustycznej. Nie wynika z tej oceny o jakich konkretnie terenach zabudowy mowa i jakiej konkretnie ochronie akustycznej tereny te podlegają. Ponadto wymagane jest uwzględnienie jakich i czyich interesów te ekrany akustyczne mają dotyczyć. Z tych względów trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 190 p.p.s.a. Zgodnie z wiążącą oceną prawną zawartą w ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanie decyzji środowiskowej nie stanowi przeszkody dla dokonania oceny przyjętych rozwiązań projektowych z punktu widzenia interesów skarżących. Ponadto należy zgodzić się ze skarżącymi, że ocena Sądu I instancji pomija ich argumentację dotyczącą zapewnienia przyłączy mediów do nieruchomości skarżących, co już na wcześniejszym etapie postępowania sądowoadministracyjnego wytknął Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku. W konsekwencji należało uwzględnić zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie pominięcia rozpoznania zarzutów skargi dotyczących zapewnienia przyłączy mediów do nieruchomości należących do skarżących oraz braku zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku niezbędnych rozważań co do kwalifikacji drogi o klasie Z. Wskazane powyżej braki w wypowiedzi Sądu I instancji czynią przedwczesnym zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W konsekwencji zarzut ten nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przechodząc do skargi kasacyjnej U. S. – nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 135 p.p.s.a. Wbrew temu zarzutowi Sąd I instancji, wydając zaskarżony wyrok, zastosował środek prawny przewidziany w art. 151 p.p.s.a. i oddalił skargę.

Odnośnie zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia art. 153 p.p.s.a. i art. 190 p.p.s.a. Należy wskazać, że ocena prawna zawarta w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego (art. 170 p.p.s.a.) wiąże nie tylko Sąd, ale i strony, które nie mogą na dalszych etapach formułować odmiennych ocen niż została wypowiedziana w prawomocnym wyroku sądu. Odnośnie możliwości ustanowienia służebności, Naczelny Sąd Administracyjny w okolicznościach tej sprawy wypowiedział się tylko w odniesieniu do ustanowienia służebności drogowej. Swoją oceną nie objął innego rodzaju służebności lub ustalenia obowiązku budowy i utrzymania odpowiednich urządzeń zapobiegających np. niedogodnościom, co miałoby gwarantować skarżącej dostęp niej nieruchomościom do energii elektrycznej. Poza tym skarżąca składając aktualnie rozpoznawaną skargę kasacyjną dopiero w niej sformułowała tego rodzaju zarzuty, jednak nie wykazała, jakie konkretnie rozwiązania projektowe naruszają jej interesy prawne, i których nieruchomości dotyczy ten problem prawny. Dlatego w tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Natomiast ma rację skarżąca kasacyjnie, że Sąd I instancji w zakresie możliwości zastosowania art. 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 23 specustawy drogowej orzekł sprzecznie ze wskazaniami zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II OSK 339/13. Zgodnie z tymi wskazaniami "właściwa ochrona interesu podmiotów, które tracą prawo własności do nieruchomości przejętych pod drogi wymaga, aby w decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej zawarte były postanowienia o ustanowieniu służebności drogowej, zgodnie z art. 120 u.g.n. w związku z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.". Nie jest to pogląd odosobniony. Wręcz odwrotnie, był niejednokrotnie prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z 28 marca 2017 r., II OSK 1959/15; z 5 lutego 2015 r., I OSK 1225/13; z 25 lipca 2012 r., II OSK 1245/12; z 18 grudnia 2009 r., I OSK 339/09). Orzekający w niniejszej sprawie skład orzekający w pełni podziela ten pogląd; dlatego nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, które pomija też treść art. 23 specustawy drogowej. Skoro na podstawie przepisów specustawy drogowej można dokonywać podziałów nieruchomości, to braku uregulowania w tej ustawie możliwości ustanawiania służebności gruntowych nie można traktować jako przeszkody do ustanawiania tego rodzaju służebności w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Jak bowiem wynika z treści art. 23 tej ustawy, w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale (pt. "Nabywanie nieruchomości pod drogi", dotyczący m.in. art. 12, regulujący podział nieruchomości) stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten nie odwołuje się do "odpowiedniego stosowania" przepisów wskazanej ustawy, lecz wprost stanowi o stosowaniu przepisów innej ustawy jeżeli danej kwestii nie reguluje specustawa drogowa. Oczywiście jest to o tyle uzasadniony pogląd o ile dotyczy nieruchomości powstałych po podziale nieruchomości, które przed tym podziałem miały zapewniony dostęp do drogi publicznej. W innym wypadku nie można by doszukać się naruszenia interesu prawnego skarżącej. W tej zaś sprawie nie wykazano, aby nieruchomości skarżącej przed jej podziałem nie miały zapewnionego dostępu do drogi publicznej. Nie wykluczone zatem aby w oparciu o art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej w treści decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w ramach wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, organ zawarł stosowne rozstrzygnięcie o ustanowieniu służebności. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego zapewnienie dostępu do drogi publicznej mieści się w ogólnym pojęciu uzasadnionych interesów osób trzecich. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 153 i art. 190 p.p.s.a., art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, art. 11f ust. 1 i art. 23 specustawy drogowej, art. 2 pkt 11 i art. 120 u.g.n. zawierają usprawiedliwione podstawy. W powyższym zakresie nie znajduje zaś usprawiedliwionych podstaw zarzut skargi kasacyjnej powiązany z art. 99 u.g.n. Przepis ten dotyczy zapewnienie w ramach podziału nieruchomości dostępu do drogi publicznej przez wydzielenie drogi wewnętrznej. W tej sprawie nie było dotychczas mowy o takim rozwiązaniu, jak i w skardze kasacyjnej nie wykazano aby taka potrzeba w okolicznościach tej sprawy zachodziła. Co do podnoszonej w skardze kasacyjnej kwestii związania organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę decyzją środowiskową – niewątpliwie ustalenia tej decyzji są wiążące, co nie oznacza, że organ wydający pozwolenie nie może samodzielnie ocenić zasadności przyjętego w projekcie rozwiązania projektowego. Jak argumentował Naczelny Sąd Administracyjny to, że związanie decyzją środowiskową nie ma charakteru bezwzględnego uprawnia do przyjęcia poglądu, zgodnie z którym organ samodzielnie ocenia zgodność inwestycji z wymaganiami ochrony środowiska, nie ograniczając się wyłącznie do ustaleń decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Omawiane zagadnienie wiąże się z oceną jaki powinien być zakres postępowania wyjaśniającego w związku z wiążącą decyzją środowiskową. Na określone braki w tym zakresie wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku, do których to wskazań nie zastosował się Sąd I instancji. Po pierwsze, chodzi o to aby w sprawie została poddana ocenie kwestia uzasadnionych interesów osób trzecich, co jak wskazywano już wyżej, wymaga uwzględnienia zasady proporcjonalności, a czego nie uwzględnił Sąd I instancji. Po drugie, jeżeli kwestionowano w sprawie określone odmienności rozwiązań projektowych w stosunku do treści decyzji środowiskowej i organ w tym zakresie dokonał stosownej oceny, to, jak wskazał w ww. wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, obowiązkiem Sądu I instancji była ocena prawidłowości stanowiska organów w tym przedmiocie co do braku konieczności ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Nie znajdują natomiast akceptacji twierdzenia skarżącej jakoby Sąd I instancji ocenił, że decyzja środowiskowa wiąże w sposób bezwzględny. Takiej wypowiedzi Sądu brak jest w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 86 ustawy środowiskowej nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Ponadto nie zawierają usprawiedliwionych podstaw zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenie art. 59a Prawa budowlanego w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 specustawy drogowej (dotyczą innego etapu procesu inwestycyjno-budowlanego, tj. udzielania pozwolenia na użytkowanie), ponieważ przepisy te nie miały w sprawie zastosowania. Trudno też doszukać się naruszenia art. 1 specustawy drogowej, który określa wyłącznie zakres ustawy, która niewątpliwie w okolicznościach niniejszej sprawy miała zastosowanie oraz prawa i obowiązki zarządcy drogi bądź drogowej spółki specjalnego przeznaczenia. Nie zawiera także usprawiedliwionych podstaw zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., ponieważ Sąd I instancji w ramach przysługującej mu kompetencji dokonał kontroli decyzji administracyjnej pod względem zgodności z prawem. Natomiast ocena czy kontrola ta została dokonana prawidłowo mogło być kwestionowane za pomocą innych zarzutów, które były już przedmiotem oceny. Podobnie należy ocenić w ramach sformułowanego zarzutu naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. Za pomocą przepisu, który dotyczy określonej budowy uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego nie można kwestionować ustaleń stanu faktycznego sprawy, ponieważ ocena w tym zakresie nie tyle dotyczy wadliwej konstrukcji uzasadnienia wyroku, ile związana jest z merytoryczną oceną prawidłowości przeprowadzonego w sprawie postępowania wyjaśniającego. Tego rodzaju argumentacja może być kwestionowana w oparciu o inne przepisy ustawy – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Dodatkowo należy też wskazać, że Sąd I instancji pomimo umorzenia postępowania sądowego ze skargi J. Ł. – w imieniu którego działa jako następca prawny Miasto [...], w komparycji zaskarżonego wyroku wskazał, że rozpoznaje skargę ww. osoby (w odróżnieniu od skargi B. S., w stosunku do której Sąd także umorzył postępowanie sądowe i nie wskazał tej osoby w komparycji zaskarżonego wyroku). Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd nie uwzględnił okoliczności, że umorzył postępowanie sądowe ze skargi J. Ł. – w imieniu którego działa jako następca prawny Miasto [...] i z jakich względów rozpoznał ww. skargę. Rozpoznając ponownie sprawę Sąd powinien wziąć pod uwagę powyższe, w tym prześledzić tok postępowania zażaleniowego dotyczący umorzenia postępowania sądowego w ww. zakresie. Należy też podkreślić, że do dnia dzisiejszego nie została stwierdzona prawomocność ww. postanowienia o umorzeniu postępowania sądowego.

Z tych względów, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.