Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 553/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2011 nr 191 poz 1133
law: Ustawa z dnia 28 lipca 2011 r. o zalegalizowaniu pobytu niektórych cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz o zmianie ustawy  o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i ustawy o cudzoziemcach.

SENTENCJA

Dnia 17 listopada 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1439/13 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1439/13 oddalił skargę M. S. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony.

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu 6 marca 2012 r. M. S. wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony w trybie przepisów ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zalegalizowaniu pobytu niektórych cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz o zmianie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i ustawy o cudzoziemcach (Dz. U. Nr 191, poz. 1133 – dalej zwanej, jako "ustawa o zalegalizowaniu pobytu"). W uzasadnieniu wniosku zainteresowana wskazała, że przebywa w Polsce od 2004 r. Była żoną obywatela polskiego, który zmarł i obecnie jest wdową, mieszka w R., utrzymuje się z prac dorywczych. Ma ustabilizowane życie w Polsce, od kwietnia 2007 r. przebywa w Polsce nielegalnie i nieprzerwanie. Wnioskodawczyni podała, że była karana. Obecnie spłaca grzywnę, którą ma rozłożoną na raty.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 5 oraz art. 2 ust. 3 ustawy o zalegalizowaniu pobytu, orzekł o odmowie udzielenia cudzoziemce wnioskowanego zezwolenia stwierdzając, że pobyt strony na terytorium Polski stanowi obecne i przyszłe zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy. W ocenie organu strona wykazała natomiast spełnianie wymogu określonego w art. 1 pkt 1 ustawy.

Rozpatrując odwołanie M. S. od powyższej decyzji, Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. o odmowie udzielenia zezwolenia na zamieszkiwanie na terytorium RP.

W uzasadnieniu decyzji organu wskazał, iż w dniu 20 sierpnia 2004 r. M. S. zawarła na U. małżeństwo z obywatelem polskim – P. S., który zmarł w dniu [...] listopada 2009 r. W 2004 r. strona wjechała do Polski na podstawie wizy wydanej jej w dniu [...] września 2004 r. przez konsula RP w Ł., na czas pobytu 90 dni, z terminem ważności do dnia [...] marca 2005 r. Z Systemu Informatycznego Pobyt wynika, iż w dniu [...] grudnia 2004 r. Wojewoda [...] udzielił cudzoziemce zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony z terminem ważności do dnia [...] grudnia 2006 r., na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach. Rozpatrując kolejny wniosek strony o udzielenie jej zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] odmówił udzielenia cudzoziemce wnioskowanego zezwolenia powołując art. 57 ust. 1 pkt 6 lit. b ustawy o cudzoziemcach. Postanowieniem z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców stwierdził uchybienie terminu do złożenia przez stronę odwołania od w/w decyzji.

W dniu [...] stycznia 2007 r. strona wjechała do Polski na podstawie wizy wydanej jej w dniu [...] stycznia 2007 r. przez konsula RP w K. na czas pobytu 90 dni, z terminem ważności do dnia [...] lipca 2007 r. Nie odnotowano, aby po ww. wjeździe strona przekraczała granicę Polski. Z formularza wniosku wynika, iż na terytorium Polski nie zamieszkują członkowie rodziny cudzoziemki.

Organ podał także, że w dniu [...] grudnia 2009 r. Sąd Okręgowy w R. wyrokiem sygn. akt [...] uznał M. S. winną popełnienia przestępstwa z art. 258 § 1, z art. 253 § 1 w zw. z art. 65 § 1 Kodeksu karnego i skazał ją na karę 200 stawek dziennych grzywny przy ustaleniu wysokości jednej stawki na kwotę 100 zł; karę 1 roku i 8 miesięcy pozbawienia wolności. W wyniku rozpatrzenia apelacji, Sąd Apelacyjny w R. wyrokiem z dnia [...] czerwca 2010 r. sygn. akt [...] zmienił powyższy wyrok w ten sposób, że w części dot. M. S. w miejsce kary 1 roku i 8 miesięcy pozbawienia wolności wymierzył jej karę 1 roku i 3 miesięcy pozbawienia wolności.

W ocenie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców M. S. spełnia wymogi określone w art. 1 pkt 1 ustawy o zalegalizowaniu pobytu, jednakże materiał dowodowy sprawy uzasadnia stwierdzenie, że w sprawie zachodzi przesłanka z art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy obligująca organ odwoławczy do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji. Dalszy pobyt strony na terytorium Polski pozostawałaby w sprzeczności z interesem społecznym, bowiem stanowiłby zagrożenie dla bezpieczeństwa i porządku publicznego. Istotny wpływ w niniejszej sprawie ma okoliczność pozostawania przez cudzoziemkę w działającej na terytorium Polski zorganizowanej grupie przestępczej, zaś przestępstwa, których dopuszczała się cudzoziemka w sposób powtarzalny i w nieustalonym okresie czasu zostały zakwalifikowane w Kodeksie karnym, jako przestępstwa przeciwko porządkowi publicznemu (por. rozdział XXXII Kodeksu karnego). Waga i ciężar popełnionych przez stronę przestępstw oraz fakt, iż strona popełniała je dla korzyści finansowej, duży stopień ich szkodliwości społecznej, okoliczności w jakich zaprzestała ona ich popełniania, a także obecny stosunek i postawa cudzoziemki wobec popełnionych czynów, za które została skazana uzasadniają stwierdzenie, iż dalszy pobyt zainteresowanej na terytorium Polski stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa i ochrony porządku publicznego. Strona nie wykazuje krytycznego stosunku do pełnionych przez siebie przestępstw, usprawiedliwia je, umniejsza i bagatelizuje ich wagę, szkodliwość społeczną, a także swoją rolę w strukturach zorganizowanej grupy przestępczej. Twierdzi też, że jest niewinna, a w całą sprawę został niesłusznie wplatana. Postawa taka w ocenie organu nie daje gwarancji przestrzegania przez stronę obowiązującego porządku prawnego w przyszłości.

Skargę na powyższą decyzję Szefa Urzędu Do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] marca 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła M. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] i zarzucając kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie prawa tj.: art. 3 ust. 2 pkt 5 oraz art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zalegalizowaniu pobytu poprzez błędne przyjęcie, że popełnione przestępstwa spełniają negatywne przesłanki określone w tym przepisie. Wskazano także na naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niewskazanie w postępowaniu dowodowym, iż została spełniona przesłanka negatywna, określona w art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy o zalegalizowaniu pobytu niektórych cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżąca podniosła, że fakt popełnienia przestępstwa w przeszłości nie świadczy o tym, iż w przyszłości będzie stwarzać zagrożenie dla bezpieczeństwa i porządku prawnego.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie.

W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, przywołując treść art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy o zalegalizowaniu pobytu, podniósł, że skarżąca dopuściła się poważnych przestępstw takich jak współudział (w ramach zorganizowanej grupy przestępczej) w handlu narkotykami, handlu ludźmi i handlu bronią. W tej sytuacji nie można uznać, aby interes Rzeczypospolitej Polskiej przemawiał za tym, aby taka osoba uzyskała prawo legalnego pobytu. Legalizacja pobytu cudzoziemca i zapewnienie mu prawa zamieszkiwania na terytorium RP winno być uznane za pewnego rodzaju dobrodziejstwo, które jest przyznawane z woli polskiego ustawodawcy. Dobrodziejstwo to nie może jednak być formą premii dla osób, które dopuściły się bardzo groźnych i wyjątkowo nagannych moralnie przestępstw takich jak handel ludźmi czy narkotykami. Osoby, które dopuściły się (z żądzy zysku) tego rodzaju przestępstw mogą stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa i porządku publicznego lub interesu Rzeczypospolitej Polskiej.

Sąd zwrócił uwagę, że względy humanitarne nie przemawiały za legalizacją pobytu skarżącej, ponieważ jej rodzina przebywa na U., a nie w Polsce. Nie było zatem mowy o konieczności ochrony życia rodzinnego skarżącej.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku M. S. zarzuciła:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zajęcie niejednoznacznego stanowiska co do przyjętego stanu faktycznego, tj. ustalenie, że skarżąca spełnia wymogi określone w art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zalegalizowaniu pobytu niektórych cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz o zmianie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i ustawy o cudzoziemcach (Dz. U. Nr 191, poz. 1133 ze zm.) przy jednoczesnym stwierdzeniu, iż odmowa udzielenia zezwolenia na zamieszkanie jest zasadna, gdyż wymagają tego względy ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, brak ustosunkowania się do wszystkich zarzutów wskazanych w skardze i argumentów podnoszonych przez skarżącą, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem spowodowało przyjęcie stanu faktycznego, iż postawa skarżącej nie daje gwarancji przestrzegania porządku prawnego, co skutkowało odmową udzielenia zezwolenia na zamieszkanie,

b) art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy o zalegalizowaniu pobytu poprzez błędne przyjęcie, że zaistniała negatywna przesłanka, która neutralizuje zaistniałą przesłankę pozytywną i obliguje organ odwoławczy do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji, oraz przyjęcie, iż materiał dowodowy zgromadzony w sprawie został należycie rozważony przez organ odwoławczy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem w konsekwencji spowodowało nieuwzględnienie i oddalenie skargi;

2) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy o zalegalizowaniu pobytu poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na niewłaściwej interpretacji negatywnej przesłanki, tj. przyjęciu, że dalszy pobyt skarżącej na terytorium RP stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa i ochrony porządku publicznego, nie zważając, że jest to przesłanka hipotetyczna, a jej zaistnienie lub brak zależny jest od interpretacji i oceny zgromadzonego materiału dowodowego,

b) art. 151 P.p.s.a. w z w. z art. 1 pkt 1 ustawy o zalegalizowaniu pobytu poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na ustaleniu istnienia przesłanki pozytywnej do udzielenia zezwolenia na zamieszkanie i przyjęciu, że ta, mimo iż zachodzi, zostaje zdeterminowana czysto hipotetyczną przesłanką negatywną, której istnienie zależne jest od należytego rozważenia materiału dowodowego, czego konsekwencją było oddalenie skargi.

W oparciu o powyższe zarzuty wnosiono o uchylenie powyższego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania w trybie art. 185 P.p.s.a. oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego wedle norm prawem przewidzianych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że w postępowaniu administracyjnym nie zostało wykazane, iż odmowa zezwolenia na zamieszkanie jest wymagana przez względy bezpieczeństwa i porządku publicznego. W ocenie skarżącej sam fakt popełnienia przestępstwa nie może być przesłanką do przyjęcia zaistnienia okoliczności zagrożenia bezpieczeństwa i porządku publicznego. Zwrócono uwagę, że ani organ I instancji ani organ odwoławczy przy wydaniu decyzji czy następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wzięli pod uwagę roli skarżącej w popełnionym przestępstwie, jak również faktu, iż jej postawa w śledztwie w sposób znaczący przyczyniła się do ułatwienia pracy organom ścigania, co było podstawą do nadzwyczajnego złagodzenia wymiaru kary (art. 60 § 3 k.k.). Kasator wskazał, że Sąd pierwszej instancji w sposób bezkrytyczny odniósł się do twierdzeń organu odwoławczego, który nie wziął pod uwagę okoliczności zastosowania przez sąd penitencjarny wobec skarżącej warunkowego przedterminowego zwolnienia, a także podstawowych dowodów dla ustalenia wystąpienia lub niewystąpienia znamion z art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy tj. prognozy kryminologiczno-społecznej określonej w jednostce penitencjarnej czy opinii kuratora sądowego sprawującego dozór.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Strona skarżąca podnosi zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku treściowym, koncentrując się zasadniczo wokół postanowień art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zalegalizowaniu pobytu niektórych cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz o zmianie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i ustawy o cudzoziemcach (Dz. U. Nr 191, poz. 1133 z późn. zm. – dalej "ustawa o z.p.c."), których błędna wykładnia, zdaniem skarżącej, doprowadziła do nieprawidłowej oceny przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji. Mając zatem na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty poddane zostaną kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej zostanie nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Ustawa o z.p.c. zwana ustawą abolicyjną została uchwalona w celu ograniczenia szarej strefy i jest dedykowana tym cudzoziemcom, którzy w dniu wejścia jej w życie przebywali nieprzerwanie w Polsce nielegalnie co najmniej od dnia 20 grudnia 2007 r. Pobyt skarżącej terytorium Polski ma miejsce co najmniej od dnia 20 grudnia 2007 r. i jest on nieprzerwany. W dniu 1 stycznia 2012 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy o z.p.c., pobyt ten był nielegalny.

Sąd pierwszej instancji zaaprobował stanowisko organów administracji o odmowie udzielania skarżącej zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony albowiem wymagają tego względy ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Przepis art. 3 ust. 2 ustawy o z.p.c. zawiera enumeratywny katalog przesłanek negatywnych skutkujących odmową udzielania zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium RP. Wśród nich są przesłanki określone w art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy o z.p.c. stanowiące, że cudzoziemcowi, o którym mowa w art. 1, odmawia się udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, jeżeli wymagają tego względy obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego lub interes Rzeczypospolitej Polskiej. Wymienione w pkt 5 przesłanki odmowy udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia niewątpliwie zawierają zwroty ocenne – znaczeniowo nieostre. W przeciwieństwie do wyrażeń wieloznacznych oparte są one nie tyle na wyinterpretowaniu treści normy prawnej zapisanej nieostro lub niewyraźnie, co na dokonaniu wartościowania określonego stanu rzeczy. Przedmiotem czynności interpretacyjnych pozostaje w tym przypadku nierozerwalnie sfera faktu i sfera prawa. Zarówno przy wyjaśnianiu zwrotów ocennych, stwierdzenie faktów "zlewa" się bowiem z ich ewaluacją, polegającą na ocenie poddanych analizie stanów rzeczy, zdarzeń lub procesów z punktu widzenia kryteriów przyjętych przez podmiot oceniający (por. L. Leszczyński, Pojęcie klauzuli generalnej, "Annales UMCS", vol. XXXVIII, 1991, s. 161-162; Postanowienie składu 7 sędziów NSA z dnia 20 maja 2010 r., sygn. II OPS 6/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 5, poz. 84). Podkreślić przy tym trzeba, że przy stosowaniu pojęć nieostrych organ nie działa w granicach uznania administracyjnego, lecz w oparciu o ustalone fakty, które wypełnia je treścią wskazującą na sposób rozumienia określonego pojęcia. Uznanie administracyjne, a więc upoważnienie organu administracji publicznej do dokonania wyboru konsekwencji prawnych stosowanej normy prawa administracyjnego, może być zrealizowane dopiero po dokonaniu interpretacji, a więc nie dotyczy ani wykładni tekstu prawnego, ani oceny występujących faktów, ani nawet wykładni pojęć nieostrych. Nie jest to zatem to samo, co nadanie treści pojęciom niedookreślonym przez ustalenie stanu faktycznego i konkluzje wynikające z tych ustaleń. W przypadku zwrotów nieostrych mamy do czynienia z ich wykładnią i interpretacją oraz oceną stanu faktycznego, do którego ma być odnoszona norma prawna. A zatem w sytuacji, gdy w sprawie występują niedookreślone przesłanki podjęcia decyzji, to uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ stosujący prawo danego rozumienia określonego pojęcia musi być bardzo szczegółowe, pełne i przekonujące (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. I OSK 622/08, LEX nr 526575).

W świetle powyższych uwag zadaniem organów orzekających w sprawie było rzetelne ustalenie, w realiach sprawy, czy naruszenie jednej z przesłanek wskazanych w art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy o z.p.c. jest tego rodzaju, że czyni pobyt cudzoziemki na terytorium RP niepożądanym. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca przy tym uwagę, że ustawa o z.p.c. w art. 2 ust. 1 nakazuje wprost stosowanie w postępowaniach w sprawie udzielenia lub cofnięcia cudzoziemcom, o których mowa w art. 1, zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na okres 2 lat, a także po udzieleniu tego zezwolenia, przepisów K.p.a. oraz art. 59, art. 60 ust. 1 i 3-5 oraz 6 i art. 62 ust. 3-7, 8, 8a i ust. 9 pkt 2 i 3 lit. b ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach. W postępowaniach, o których mowa w ust. 1, przy wykonywaniu czynności mających na celu ustalenie okoliczności, o których mowa w art. 3 ust. 2 pkt 3 i 4 lub art. 13 pkt 2 i 3 ustawy o z.p.c., nie stosuje się art. 79 K.p.a.. Ujęcie normatywne przepisu odsyłającego art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o z.p.c. wyraźnie wskazuje, że w postępowaniu w sprawach udzielenia lub cofnięcia cudzoziemcom zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, należy bezpośrednio stosować przepisy K.p.a. oraz wskazane przepisy ustawy o cudzoziemcach. Organy zobligowane są zatem prowadzić to postępowanie na podstawie zasad i norm Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem postanowień art. 79.

Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 K.p.a., nakazująca organom, aby w toku postępowania podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz miały na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Podzielając pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 4 czerwca 1982 r., sygn. akt I SA 258/82 (ONSA 1982, nr 1, poz. 54), skład orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zasady ogólne postępowania administracyjnego stanowią integralną część przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury, przy czym zasada prawdy obiektywnej jest nie tylko zasadą dotyczącą sposobu prowadzenia postępowania, lecz w równym stopniu wskazówką interpretacyjną prawa materialnego, na co wskazuje zwrot zobowiązujący organy do "załatwienia sprawy" zgodnie z tą zasadą.

Skarżąca kasacyjnie podnosi zarzut błędnej wykładni art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy o z.p.c. polegającą na niewłaściwym przyjęciu, że dalszy jej pobyt na terytorium RP stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa i ochrony porządku publicznego, "nie zważając, że jest to przesłanka hipotetyczna, a jej zaistnienie lub brak zależny jest od interpretacji i oceny zgromadzonego materiału dowodowego". Argumentuje, że w postępowaniu administracyjnym należało wskazać te okoliczności, które w sposób konkretny i realny zagrażają bezpieczeństwu i porządkowi publicznemu, a nie takie, które tylko mogą zagrażać potencjalnie. W niniejszym postępowaniu, zdaniem skarżącej, nie zostało wykazane, że odmowa zezwolenia na zamieszkanie jest wymagana ze względu na bezpieczeństwo i porządek publiczny. W korelacji z powyższą wykładnią pozostaje opinia [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji, w której stwierdzono, że pobyt M. S. na terytorium Polski może w przyszłości stwarzać zagrożenie dla bezpieczeństwa i porządku publicznego, nie zaś że takie zagrożenie stwarza obecnie. Tym samym niedopuszczalne jest przyjęcie na podstawie tej opinii, że odmowa zezwolenia na zamieszkanie jest wymagana przez względy bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Z tym stanowiskiem nie można się zgodzić. Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że uzasadniając zaskarżoną decyzję organ rzetelnie wyjaśnił, jakie elementy bezpieczeństwa i porządku publicznego, byłyby realnie zagrożone w sytuacji, gdyby skarżąca nadal przebywała na terytorium Polski. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę zawartą w zaskarżonym wyroku, że popełnienie czynu zabronionego przez prawo może stanowić przesłankę wskazaną w przepisie art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy o z.p.c. tylko w razie wykazania jego związku z zagrożeniem dla bezpieczeństwa i porządku publicznego. W przedmiotowej sprawie zostało to skutecznie wykazane. Trafnie ocenił Sąd pierwszej instancji, że względy ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego przemawiają za tym, aby odmówić zalegalizowania pobytu na terytorium Polski osobie, która dopuściła się bardzo poważnych przestępstw, za które została skazana prawomocnym wyrokiem sądu. Skarżąca popełniła bowiem takie przestępstwa jak współudział (w ramach zorganizowanej grupy przestępczej) w handlu narkotykami, handlu ludźmi i handlu bronią. Dalszy pobyt cudzoziemki w Polsce stanowiłby zagrożenie dla bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Istotny wpływ na podjęte rozstrzygnięcie miała okoliczność pozostawania przez cudzoziemkę w działającej na terytorium Polski zorganizowanej grupie przestępczej, mającej na celu popełnianie przestępstw polegających przede wszystkim na wprowadzeniu do obrotu znacznych ilości narkotyków, handlu bronią palną i amunicją, handlu ludźmi w celu zatrudnienia ich w agencjach towarzyskich oraz czerpanie korzyści majątkowych z uprawiania prostytucji przez kobiety zatrudniane w agencjach towarzyskich. Wyrokiem z dnia [...] grudnia 2009 r. sygn. akt [...] Sąd Okręgowy w R. uznał M. S. winną popełnienia przestępstw i skazał ją na karę pozbawienia wolności. Podkreślić trzeba, że przestępstwa, które popełniła skarżąca zostały zakwalifikowane w Kodeksie karnym, jako przestępstwa przeciwko porządkowi publicznemu (por. rozdział XXXII Kodeksu karnego). Jak wynika z uzasadnienia wyroku skazującego, rola skarżącej w zorganizowanej grupie przestępczej była istotna, a jej udział w niej był świadomy.

Niewątpliwie przestępstwa, których dopuściła się skarżąca cechuje zarówno szczególny stopień szkodliwości społecznej, jak i pogwałcenie uniwersalnych zasad humanitarnych. Handel ludźmi jest bowiem zachowaniem sprzecznym z prawem, polegającym na traktowaniu ludzi, jako przedmiotu obrotu. "Uprawiać handel ludźmi" to nic innego jak "handlować", co w konsekwencji oznacza, że odpowiedzialności przewidzianej w art. 253 § 1 k.k. podlega ten kto kupuje, sprzedaje, zastawia, dokonuje zamiany, użycza ludzi lub dokonuje innych transakcji cywilnoprawnych, których przedmiotem jest człowiek. Innymi słowy, "handel ludźmi" w znaczeniu art. 253 § 1 k.k., to obrót przenoszący własność człowieka jako przedmiotu (towaru) połączony z przeznaczeniem go celom sprzecznym z ludzką podmiotowością (zob. Kodeks karny. Część ogólna. Tom I. pod redakcją A. Zolla, Zakamycze 2006, wyroki Sądów Apelacyjnych: w Białymstoku z dnia 24 maja 2004 r., II AKa 66/04, OSA 2005 r., nr 3, poz. 16, w Katowicach z dnia 13 sierpnia 2009 r., II AKa 200/09, LEX nr 553851). Należy mieć na uwadze, że przepis art. 253 § 1 k.k. ( uchylony przez art. 1 pkt 15 ustawy z dnia 20 maja 2010 r., Dz. U. z 2010 r. Nr 98, poz. 626, zmieniającej ustawę z dniem 8 września 2010 r.) był wyrazem realizacji międzynarodowych zobowiązań Polski wynikających z Konwencji w sprawie zwalczania handlu ludźmi i eksploatacji prostytucji z dnia 2 grudnia 1949 r., otwartej do podpisu 21 marca 1950 r., na ratyfikację której przez Polskę zezwolono ustawą z dnia 29 lutego 1952 r. (Dz. U. Nr 13, poz. 78), i którą następnie opublikowano w Dz. U. z 1952 r. Nr 41 (jako załącznik do poz. 278). Definicję "handlu ludźmi" zawierał także obowiązujący w polskim systemie prawnym od dnia 31 stycznia 2005 r. Protokół o zapobieganiu, zwalczaniu oraz karaniu za handel ludźmi w szczególności kobietami i dziećmi (Dz. U. z 2005 r. Nr 18, poz. 160), który stanowił uzupełnienie Konwencji Narodów Zjednoczonych przeciwko międzynarodowej przestępczości zorganizowanej, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych 15 listopada 2000 r. (Dz. U. z 2005 r. Nr 18, poz. 158 z późn. zm.), co oznaczało, że postanowienia Protokołu powinny być interpretowane łącznie z Konwencją (art. 1 ust. 1 Protokołu) i pod warunkiem, że czyny uznane za przestępstwa zgodnie z art. 5 Protokołu miały charakter międzynarodowy i zostały popełnione z udziałem zorganizowanej grupy przestępczej (art. 4 Konwencji).

W postanowieniu o warunkowym przedterminowym zwolnieniu, Sąd Okręgowy w R. stwierdził, że prognoza penitencjarna, jak i kryminologiczno-społeczna skarżącej została określona, jako umiarkowana. Ze sprawozdania z zakończenia dozoru wobec cudzoziemki wynika, że pomimo wykonywania przez nią na terytorium Polski pracy, nie spłaca ona w całości rat orzeczonej kary grzywny.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że waga i ciężar popełnionych przez skarżącą przestępstw oraz fakt, że zostały one popełnione dla korzyści finansowej, duży stopień ich szkodliwości społecznej, a także stosunek i postawa cudzoziemki wobec popełnionych czynów, uzasadniają ocenę, iż dalszy pobyt skarżącej na terytorium Polski stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa i ochrony porządku publicznego. Strona nie wykazuje krytycznego stosunku do pełnionych czynów, usprawiedliwia je, umniejsza i bagatelizuje ich wagę, a także swoją rolę w strukturach zorganizowanej grupy przestępczej. Postawa taka nie daje gwarancji przestrzegania przez stronę obowiązującego porządku prawnego. Nie można bowiem zaakceptować sytuacji, że organy Państwa Polskiego wydają pozytywne rozstrzygnięcie dotyczące legalizacji pobytu na terytorium RP wobec cudzoziemki, która świadomie narusza polski porządek prawny, dopuszczając się przestępstw przeciwko porządkowi publicznemu.

Zaznaczyć trzeba, że dla określenia statusu cudzoziemców w Polsce, podstawowe znaczenie ma art. 37 Konstytucji RP stanowiący w ust. 1, że "kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji". Możliwość wprowadzenia w ustawie wyjątków od zasady przewidzianej w art. 37 ust. 1 Konstytucji przewiduje w tym przypadku sama ustawa zasadnicza (art. 37 ust. 2). Podstawowe znaczenie dla określenia treści normatywnej art. 37 ust. 1 i 2 Konstytucji RP ma niewątpliwie interpretacja pojęcia: "znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej" oraz zakresu dopuszczalnych wyjątków od zasady dotyczącej korzystania z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji RP. Zgodnie z przyjętymi standardami prawnomiędzynarodowymi, treść pojęcia: "znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej" należy ujmować przede wszystkim w aspekcie terytorialnym. Jest oczywiste, że kontrola dostępu i pobytu cudzoziemców na terytorium określonego państwa jest prawem tego państwa, które ma określoną konstytucyjnie – suwerenną - swobodę decydowania w tym zakresie. Obowiązkiem Rzeczypospolitej Polskiej jest nie tylko zabezpieczenie kontroli przestrzegania prawa, ale i zapewnienie bezpieczeństwa prawnego podmiotów stosunku prawnego oraz ładu publicznego. Oczywiście nie może to oznaczać dowolności organów władzy publicznej w kształtowaniu sytuacji cudzoziemców, jeżeli znaleźli się pod jej władzą. Zapobiegać ma temu system instytucji prawnych ukształtowanych na tle obowiązującego porządku konstytucyjnoprawnego. W wyroku z dnia 15 listopada 2000 r., sygn. P 12/99 (OTK - Z.U. 2000 r., nr 7, poz. 260) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że: "Stosunek do obowiązującego w Polsce prawa, tak jak i sposób przekroczenia granicy państwa polskiego (legalny lub nielegalny) może stanowić legitymację do dokonywania dyferencjacji cudzoziemców w zakresie decyzji o wydaleniu.".

Wbrew zarzutom skargi Sąd pierwszej instancji przeprowadził żądaną przez stronę kontrolę działalności administracji publicznej, jako kryterium kontroli prawidłowo przyjął zgodność działalności administracji publicznej z prawem oraz w efekcie tej kontroli prawidłowo zastosował środek określony w ustawie w postaci oddalenia skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.

W świetle powyższych rozważań nie może podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a poprzez przyjęcie stanu faktycznego ustalonego przez organ i brak jego właściwej oceny. Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zaznaczyć przy tym trzeba, że przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39).

Skarżąca zarzuca brak ustosunkowania się do wszystkich zarzutów wskazanych w skardze i argumentów zawartych w jej uzasadnieniu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że sąd nie ma obowiązku odnosić się, w uzasadnieniu wyroku, do każdego twierdzenia strony zawartego w skardze. Obowiązkiem sądu jest bowiem odniesienie się do tych elementów, które są istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, aby nie czynić wywodu nadmiernie rozbudowanym, a przez to nieczytelnym (por. postanowienie NSA z dnia 7 czerwca 2013 r., sygn. II OSK 1217/13, LEX nr 1437283). Biorąc to pod uwagę należy stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest spójne, odnosi się do istotnych elementów sprawy, a tym samym było możliwe dokonanie jego instancyjnej kontroli. Spełnia zatem wymagania normatywne przewidziane w art. 141 § 1 P.p.s.a.

Z tych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, orzekł na podstawie art. 184 P.p.s.a., jak w sentencji.