Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1106/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1 i 2, art. 17, art. 16 ust. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: § 9 ust. 1 i 4, L.p. 5.1. zał. nr 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego

SENTENCJA

Dnia 20 stycznia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2015 roku sprawy ze skargi B. M. i J. M. na uchwałę Rady Miejskiej w Złotowie z dnia 27 grudnia 2013 roku Nr XXXI/304/13 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w treści § 2.1. pkt 5 i § 15 oraz rysunku planu w zakresie oznaczenia przeznaczenia terenu symbolem ZN, II. zasądza od Rady Miejskiej w Złotowie na rzecz skarżących kwotę 557,- zł (pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona uchwała w części określonej w pkt 1 wyroku nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą z dnia ... 2013 r. nr ... Rada Miejska w Z., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), dalej: u.s.g. oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), dalej: u.p.z.p. przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Z., obszaru położonego między jeziorem M., ul. P. (drogą wojewódzką nr ...) i rzeką G.

Pismem z dnia 26 czerwca 2014 r. B. M. i J.M., właściciele nieruchomości nr ... położonej w Z. w rejonie Jeziora M., wezwali Radę Miejską w Z., na podstawia art. 101 ust. 1 u.s.g., do usunięcia naruszenia prawa tj. art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121 ze zm.), dalej: k.c., polegających na niezgodności przyjętego planu miejscowego ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Z., nadmierną ingerencję w prawo własności, naruszenie zasady równości i proporcjonalności, nadużycie władztwa planistycznego, pozbawienie nieruchomości jakiejkolwiek funkcji (możliwości zagospodarowania), a także naruszenie art. 36 u.p.z.p. ze względu na uniemożliwienie korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób.

Pismem z dnia 30 lipca 2014 r. Burmistrz Z., działając w imieniu Gminy Miasto Z., odpowiedział na powyższe wezwanie i stwierdził, że nie podziela podniesionych zarzutów. Wyjaśnił, że tereny objęte przyjętym planem miejscowym (w tym działka nr ...) określone zostały w Studium jako obszar nr 4 "tereny rekreacji" obejmujące tereny zielone od ul. P. (droga nr ...) wokół jezior: M., Z., B., B. i P. wraz ze Z. Jest to jednostka "zr1" – tereny zieleni głównie lasów Z. oraz sąsiadujących z nim upraw rolnych i zadrzewień brzegów Jeziora M., siedziby nadleśnictwa i stacji GPZ. Ponadto stwierdzono, że nie można mówić o dyskryminacji w sytuacji, gdy tereny oznaczone w planie symbolem ZN (zieleń niepubliczna) obejmują nie tylko działkę nr ..., ale również nieruchomości innych osób. Zaznaczono też, że pas zieleni otaczającej jezioro Miejskie był od zawsze użytkowany jako teren zieleni, w tym zieleni ogrodowej. Uchwalony plan miejscowy zachowuje jego charakter, a więc zachowana zostaje możliwość korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób, zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem. Burmistrz stwierdził też, że z prawa własności nie można wywodzić prawa do zabudowy jako jego nieodzownego elementu. Elementem ustawowej definicji prawa własności jest możność korzystania i rozporządzania rzeczą, jednakże w granicach określonych w art. 140 k.c. Zgodnie zaś z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, ale w granicach określonych przez ustawę zgodnie z warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 6 ust.1 u.p.z.p. stanowi zaś, że ustalenia planu miejscowego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności. Uregulowania zawarte w planie miejscowym określają granice korzystania z tego prawa.

W dniu 29 sierpnia 2014 r. B. M. i J.M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą uchwałę Rady Miejskiej w Z. z dnia ... 2013 r. nr ...w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z., obszaru położonego między jeziorem M., ul. P. (drogą wojewódzką nr ...) i rzeką G., zaskarżając ją w części dotyczącej przeznaczenia nieruchomości nr ... położonej w Z. w rejonie Jeziora M.. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanej części, ewentualnie o stwierdzenie jej, w tej części, niezgodności z prawem. Nadto wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący podnieśli zarzuty tożsame do przedstawionych w wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, a ponadto zarzucili organowi naruszenie art. 17 pkt 14 u.p.zp. przez nieprzedstawienie Radzie Miasta nieuwzględnionego pisemnego wniosku do projektu planu miejscowego, o których mowa w art. 17 pkt 11 i art. 18 u.p.z.p. tj. wniosku skarżących z dnia 23 listopada 2011 r.

W motywach skargi Państwo M. wskazali, że w sprawie pominięto, że skarżący wielokrotnie podejmowali próby (jeszcze przed uchwaleniem planu) wydzielenia z działki nr ... czterech działek budowlanych pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną. Uzasadniając zaś podniesione zarzuty stwierdzili w pierwszej kolejności, powołując przepis art. 140 k.c., że ustanowienie na działce nr ... zieleni niepublicznej nastąpiło z naruszeniem zasady proporcjonalności, ponieważ doszło do nadmiernej ingerencji w prawo własności z jednej strony i nadużycia władztwa planistycznego przez organy, ponieważ działki nie można zagospodarować, właściciele zostali pozbawieniu możliwości osobistego nadzoru nad działką, a interes społeczny również nie został uwzględniony ze względu na zasady porządku publicznego, bezpieczeństwa mieszkańców miasta, ponieważ wprowadzenie zakazu zabudowy doprowadziło do powstania enklawy nadmiernego wyizolowania tego terenu. Skarżący wyjaśnili, że mieszkańcy korzystający z trasy spacerowej – promenady, leżącej w sąsiedztwie działki nr ..., nie mogą w tym rejonie czuć się bezpiecznie, gdyż dochodzi tam do napadów.

Skarżący wskazali też, że ustalenia planu są niezgodne ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Z., ponieważ wprowadzono całkowity zakaz zabudowy na działce nr ... i ustalenia planu są bardziej rygorystyczne niż założenia studium.

Podnosząc zarzut naruszenia art. 36 u.p.z.p. skarżący podali, że na skutek uchwalenia zaskarżonej uchwały korzystanie z nieruchomości zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stanie się niemożliwe. Działka nr ... została oznaczona symbolem ZN – tereny zieleni niepublicznej, z zakazem zabudowy, zakazem wykonywania prac ziemnych zmieniających ukształtowanie terenu, z dopuszczeniem lokalizacji ogrodzeń ażurowych o wys. do 2 m, od strony terenów publicznych – w nieprzekraczalnych liniach określonych na rysunku planu, z określeniem, że teren biologicznie czynny ma stanowić minimum 95% powierzchni terenu i z dodatkowymi ograniczeniami w użytkowaniu terenu. Zdaniem skarżących ustalenia planu mają wobec nich charakter dyskryminujący oraz bezzasadnie ograniczają ich w wykonywaniu prawa własności, wyłączając możliwość zabudowy, albowiem na sąsiedniej działka o nr ... istnieje zabudowa budynkiem mieszkalnym z zabudową gospodarczą i dostępem do drogi gminnej. W rezultacie tak drastyczne zróżnicowanie stanu prawnego terenów o takich samych walorach i poddanych takiemu samemu reżimowi prawnemu, stanowi naruszenie art. 32 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Skarżący wskazali też, że posiadają interes prawny w zaskarżeniu uchwały, albowiem przyjęty plan miejscowy oddziałuje bezpośrednio na sferę wykonywania przez nich prawa własności nieruchomości (art. 140 k.c.).

W odpowiedzi Burmistrz Z. wniósł o oddalenie skargi, wskazując, że naruszenie interesu prawnego skarżących poprzez uchwalenie zaskarżonego planu miejscowego nastąpiło w zgodzie z obowiązującym prawem. Wyjaśnił, że nieruchomość skarżących obejmuje wedle informacji z rejestru gruntów - grunty orne, sady i grunty zadrzewione, a w planie przewidziano jej przeznaczenie jako tereny zieleni niepublicznej (ZN). W Studium tereny te ujęte są jako tereny rekreacji (obszar nr 4), jednostka "zr1" – tereny zieleni głównie lasów Z. oraz sąsiadujących z nim upraw rolnych i zadrzewień brzegów jez. M., siedziby nadleśnictwa i stacji GPZ. Burmistrz zaznaczył, że Studium nie przewiduje dla tego terenu funkcji budownictwa mieszkaniowego, natomiast przewiduje ochronę krajobrazu (s. 62 Studium) i proponuje jedynie usytuowanie pola kempingowego lub namiotowego oraz lokalizację ciągu spacerowego wzdłuż brzegu jeziora. Nie można więc uznać, że przyjęty plan miejscowy jest niezgodny ze Studium. Ponadto Burmistrz wyjaśnił, że określona w planie funkcja dla tego terenu została przypisana już w aktach prawnych podejmowanych w latach 80-tych ubiegłego wieku (uchwała Miejskiej Rady Narodowej w Z. nr ... z dnia ... 1986 r.). Obszar ten był przeznaczony pod tereny lasów i zieleni. Również wedle aktualizacji miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Z. z 1993 r. (uchwała Rady Miejskiej w Z. z dnia ... 1993 r. nr ...) działka nr ... znajdowała się w obszarze jednostki "C" – tereny zieleni publicznej. Organ wyjaśnił też, że skarżący złożyli (drogą elektroniczną) jedynie uwagi w dniu 27 września 2012 r. i nie zostały one uwzględnione. Skarżący nie wnosili żadnych innych uwag do projektu planu. Złożone zaś przez nich pismem z dnia 23 listopada 2011 r. podanie nie było uwagą do planu, lecz wnioskiem (art. 17 pkt 1 u.p.z.p.) do planu o treści odpowiadającej uwadze z dnia 27 września 2012 r. Odnosząc się do zarzutu dyskryminacji Burmistrz wskazał, że obszar objęty tożsamym przeznaczeniem co nieruchomość skarżącego obejmuje nie tylko działkę nr ..., lecz również nieruchomości innych osób. Zaznaczono też, że nieporozumieniem jest porównywanie warunków określonych w planie dla działki skarżących z działką nr ... (strefa 2RM), gdyż nie jest to działka bezpośrednio przylegająca do brzegu jeziora i pozostaje ona w znacznym oddaleniu od działki nr ... i nie można charakteryzować jej jako działki sąsiedniej. Wskazano przy tym, że uchwalony plan przewiduje możliwość zabudowy zagrodowej (1RM) w sąsiedztwie brzegu jeziora na innej nieruchomości należącej do skarżących (nr ...), co do której uprzednio uzyskali oni warunki zabudowy. Dowodzi to, że intencją organów była ochrona krajobrazu, przy zachowaniu praw już stwierdzonych ostateczną decyzją, bądź respektowaniu istniejącej zabudowy zagrodowej (działka nr ...). Dla organu niezrozumiały jest zarzut niemożności sprawowania nadzoru nad wykorzystaniem działki, skoro w planie przewiduje się możliwość lokalizacji ogrodzeń ażurowych o wys. do 2 m od strony terenów publicznych w nieprzekraczalnych liniach określonych na rysunku planu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek z innych powodów niż w niej przedstawione.

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem materialnym, jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania.

Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest ocena zgodności z prawem – legalność uchwały Rady Miejskiej w Z. z dnia ... 2013 r. nr ...w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z., obszaru położonego między jeziorem M., ul. P. (drogą wojewódzką nr ...) i rzeką G., w części dotyczącej przeznaczenia nieruchomości oznaczonej nr ... położonej Z.. Uchwała ta została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 5 lutego 2014 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. poz. 787).

Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga spełnia wymogi formalne jak wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia oraz zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Jak wynika z akt sprawy, skarżący dopełnili powyższego wymogu i zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a zachowali termin do wniesienia skargi. Po pierwsze skarżący w dniu 2 lipca 2014 r. (pismo z dnia 26.06.2014 r.) wezwali Radę Miejską w Z. do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. W dniu 4 sierpnia 2014 r. skarżącym doręczono odpowiedź organu na powyższe wezwanie. Z zachowaniem 30-dniowego terminu określonego w art. 53 § 2 p.p.s.a. w dniu 29 sierpnia 2014 r. B. M. i J.M., działając przez pełnomocnika – radcę prawnego J. M., wnieśli skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Z. z dnia ... 2013 r. nr ...w części dotyczącej przeznaczenia nieruchomości oznaczonej nr ... położonej Z..

Odnosząc się do okoliczności, iż skarżący zaskarżyli powołany plan miejscowy w części wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Zasada niezwiązania sądu granicami skargi nie oznacza, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot (por. uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997/3/104). Zgodzić się należy z poglądem wyrażonym przez J.P. Tamo, że jeżeli wnoszący skargę zaskarżył określony akt jedynie w części, to zakres możliwego braku związania treścią skargi sądu dotyczy wyłącznie części zaskarżonego aktu (por. J.P Tamo, Prawo o postępowaniu, (2010), s. 312). W uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 (dostępna na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ) podkreślono, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (ONSAiWSA 2010/1/1).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że granice zaskarżenia, wyznaczone w art. 101 ust. 1 u.s.g. wskazują, iż sąd może dokonywać oceny zaskarżonej uchwały tylko w zakresie wyznaczonym granicami przysługującego skarżącym interesu prawnego. Jeżeli więc skarżący posiada w sprawie interes prawny, wynikający z przysługującego mu prawa własności działki położonej na obszarze objętym zaskarżonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to granicami oceny przez sąd naruszenia tego interesu prawnego jest zakres ustaleń zaskarżonej uchwały wobec działki gruntu należącego do skarżącego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 września 2011r., sygn. akt IV SA/Wa 884/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie interesu prawnego otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi na plan miejscowy. Obowiązek uwzględnienia skargi powstaje jednak wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, tj. norm prawa materialnego (zob. "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, C. H. Beck 2011 r., 6 wyd. s. 31.).

Równocześnie należy podkreślić, iż kontrola sądu w sprawach dotyczących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć. Ogranicza się wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.

W myśl art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżącemu przysługuje legitymacja skargowa. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżący są współwłaścicielami działki nr ... położonej w Z. nad jeziorem M., znajdującej się na terenie objętym kwestionowanym planem (z przeznaczeniem pod zieleń niepubliczną - symbol ZN). Jeżeli rozwiązania planu w jakikolwiek sposób ograniczają sposób korzystania z prawa własności - a tak dzieje się w omawianej sytuacji, bowiem działka należąca do skarżących została w uznana za tereny zieleni niepublicznej, to współwłaściciele, wywodząc swój interes prawny z art. 140 k.c. mogą mówić o jego naruszeniu. Wyjaśnić trzeba, że skarżący legitymujący się prawem do korzystania z tej nieruchomości, w związku z przyjęciem wskazanych funkcji dla tego terenu nie mogą od momentu wejścia w życie planu uzyskać m.in. decyzji o warunkach zabudowy dla zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, o którą wnioskowali. Zgodnie bowiem z treścią art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego (...), wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Oznacza to, że w przypadku, gdy rada gminy podejmuje uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tym samym przesądza o możliwościach inwestycyjnych dla danego terenu. W rezultacie wszczęte przed uchwaleniem tejże uchwały, a niezakończone postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, którą zamierzono na terenie objętym tym planem, staje się bezprzedmiotowe (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2176/10, Lex nr 11...098, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 września 2011 r. sygn. akt II SA/Po 407/11, Lex nr 965429). Ponadto skoro zaskarżony plan miejscowy nie przewiduje dla tego terenu (działki nr ...) funkcji innej niż zieleni, niedopuszczalna będzie ewentualna zabudowa mieszkalna jednorodzinna, czy też inna. To naruszenie umożliwia skarżącym, zgodnie z wolą ustawodawcy, zaskarżanie uchwały.

Zaznaczyć jednak należy, że samo naruszenie interesu prawnego skarżących poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały nie oznacza jeszcze, że uchwała ta narusza powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Obowiązek sądu administracyjnego uwzględnienia skargi na akt prawa miejscowego powstaje bowiem dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (vide: wyrok WSA w Lublinie z dnia 2 października 2008r., sygn. akt II SA/Lu 342/08, Lex nr 463507).

Przechodząc zatem do oceny legalności zaskarżonej uchwały stwierdzić należy, że stosownie do przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nieważność uchwały rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w całości lub części powodują:

1) naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego,

2) istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także

3) naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

W powołanym przepisie ustawodawca rozróżnia pojęcie "zasad sporządzana aktu planistycznego" oraz "trybu sporządzania aktu planistycznego". O ile pojęcie "trybu sporządzania aktu planistycznego" nie budzi wątpliwości, odnosi się bowiem do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, o tyle wyjaśnienia wymaga pojęcie "zasad sporządzania aktu planistycznego". Pojęcie to interpretowane jest jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy. Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna oraz załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Zawartość planu miejscowego określają art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przedmiot określa art. 15 ust. 2 i 3, natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardy oraz sposób dokumentowania prac planistycznych) określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), dalej: rozporządzenie. Podkreślić trzeba, że w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny. Oznacza to, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, s. 248-253).

Stwierdzić trzeba więc, że art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ustanowił dwie przesłanki zgodności z przepisami uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego – po pierwsze, przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego, - po drugie, przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzania planu i właściwości organu. Dokonując wykładni przesłanki materialnoprawnej: zasad sporządzania planu rada gminy związana jest przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych. Tylko w tych granicach można wyznaczyć władztwo planistyczne przysługujące gminie. Dlatego też przepisu art. 6 ust. 1 u.p.z.p. nie można stosować, jako dającego podstawę do pełnego władztwa planistycznego (vide: wyrok NSA z 11 września 2008r., sygn. akt II OSK 215/08, Lex nr 510042).

Z uwagi na treść art. 28 u.p.z.p., w myśl którego istotne naruszenia trybu sporządzenia planu powodują nieważność uchwały w całości lub w części, Sąd w pierwszej kolejności ocenił tryb sporządzenia zaskarżonej uchwały. Przed przystąpieniem do oceny, czy zachowana została procedura planistyczna wskazać należy, iż niniejsza uchwała nie była jeszcze przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, co uzasadnia jej kontrolę w całokształcie. Procedurę planistyczną określają przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności art. 17 ustawy. Przy czym w pierwszej kolejności wskazać należy, iż w trakcie procesowania zmianie uległo brzmienie art. 17 u.p.z.p. Wobec powyższego w niniejszej sprawie zastosowanie znajdują przepisy w brzmieniu obowiązującym w dniu podejmowania stosownych czynności proceduralnych.

W ocenie Sądu, Burmistrz Z. i Rada Miejska Z. zachowały w procedurze uchwalania przedmiotowego planu miejscowego, wszystkie wymogi wynikające z aktualnych zapisów art. 17 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 17 pkt 1 u.p.z.p. obowiązkiem wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, było ogłoszenie w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia. I tak Rada Miejska w Z. w dniu ...2011 r. podjęła uchwałę nr ...w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m. Z., obszaru położonego między jeziorem M., ul. P. (drogą wojewódzką nr ...) i rzeką G., zakreślając na załączniku graficznym obszar objęty projektem planu. Następnie Burmistrz Z. umieścił w lokalnej prasie ("Aktualności Lokalne") ogłoszenie informujące o podjęciu powyższej uchwały, wskazując, że zainteresowani mogą składać w terminie do dnia 25 listopada 2011 r. wnioski do planu, jednocześnie informując o tym na tablicy ogłoszeń znajdującej się w Urzędzie Miasta Z. i w Biuletynie Informacji Publicznej.

Następnie, stosownie do art. 17 pkt 2 u.p.z.p. Burmistrz w dniu 2 listopada 2011r. zawiadomił, na piśmie, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu. Następnie Burmistrz zgodnie z art. 17 pkt 4 u.p.z.p. sporządził projekt planu miejscowego rozpatrując wnioski, o których mowa w pkt 1, wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Kolejno, stosownie do art. 17 pkt 5 u.p.z.p. sporządzono prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego i na podstawie art. 17 pkt 6 u.p.z.p. wystąpiono o opinie o projekcie planu do: komisji urbanistyczno-architektonicznej (pismo z 5.01.2012 r.), Starosty Z. (pismo z ... 2012 r.), do Urzędu Komunikacji Elektronicznej, Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P., Powiatowego Inspektora Sanitarnego i Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (pisma z ... .2012 r.). Następnie, ze względu na negatywne opinie, wymaganą ich część ponowiono (pisma z ....2012r.). Kolejno, uwzględniając treść art. 17 pkt 6 ppkt b) u.p.zp. Burmistrz Z. w dniu 25 kwietnia 2012 r. (i kolejno z 4. i 26.06.2012 r.) wystąpił o uzgodnienia projektu planu miejscowego do organów wymienionych w tym przepisie, a następnie uwzględnił stanowiska organów uzgadniających i ogłosił, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu (ogłoszenie na tablicy ogłoszeń i w BIP z dnia 23.07.2012 r. oraz w "Aktualnościach Lokalnych z 25.07.2012 r.), wyznaczając przy tym w ogłoszeniu termin, w którym można wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia planu (art. 17 pkt 11 u.p.z.p.). Zgodnie z ogłoszeniem w dniu 27 sierpnia 2012 r. odbyła się dyskusja publiczna nad przyjętymi rozwiązaniami w wyłożonym do publicznego wglądu projektu planu miejscowego. Następnie Burmistrz Z. rozpatrzył uwagi wniesione do projektu planu miejscowego i przedstawił Radzie Miejskiej w Z. – zgodnie z art. 17 pkt 14 u.p.z.p. projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag (pismo z 1.10.2012 r. znak: ... oraz wykaz uwag). W tym miejscu odnosząc się do zarzutu skarżących jakoby Burmistrz Z. dopuścił się "naruszenia art. 17 pkt 14 u.p.z.p. poprzez nieprzedstawienie Radzie Miejskiej nieuwzględnionego wniosku do projektu planu miejscowego z dnia 23 listopada 2011r." Sąd stwierdził, że jest on bezpodstawny. Wyjaśnić należy, że w procedurze uchwalania planu miejscowego przepis art. 17 u.p.z.p. przewiduje dwojaką formę kierowania do organu wykonawczego gminy propozycji w zakresie dotyczącym projektu planu – poprzez składanie wniosków, o których mowa w pkt 1 oraz wnoszenie uwag do projektu planu, o których mowa w pkt 11. W związku z tym uznać należy, że prawidłowo, w zgodzie z art. 17 pkt 4 u.p.z.p. Burmistrz pismem z dnia 25 lipca 2011r. rozpoznał wniosek B. i J. M. dotyczący podziału działki nr ... i nadanie wydzielonym działkom funkcji zabudowy mieszkalnej nie uwzględniając go. Następnie, kierując się przepisem art. 17 pkt 14 u.p.z.p., wraz z pismem z 1 grudnia 2012 r. przedstawił Radzie Miejskiej w Z. nieuwzględnioną uwagę skarżących z dnia 27 września 2012 r., podając jednocześnie przyczyny jej nieuwzględnienia. Wprawdzie przedstawione przez organ akta administracyjne sprawy nie zawierają wniosku strony skarżącej z dnia 23 listopada 2011 r., to Rada Miejska w Z. nie zakwestionowała faktu jego wniesienia przez skarżących, Sąd zaś, zważywszy na datę sformułowania tegoż pisma, podziela stanowisko Burmistrza wyrażone w odpowiedzi na skargę, że nie mogło ono stanowić uwagi do projektu planu miejscowego, lecz wniosek w rozumieniu art. 17 pkt 1 u.p.z.p. W rezultacie nie mogło dojść do naruszenia art. 17 pkt 14 u.p.zp. poprzez nieprzedstawienie tegoż "wniosku" Radzie Miejskiej, albowiem obowiązkiem Burmistrza było przedstawić Radzie Miejskiej tylko nieuwzględnione uwagi do projektu planu.

W tym miejscu należy wskazać, że Rada Miejska w Z. podjęła w dniu 2 października 2012 r. uchwałę nr XIX/183/12 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania dla przedmiotowego terenu, lecz następnie Wojewoda Wielkopolski, działając w trybie nadzoru, w dniu 9 listopada 2012 r. wydał rozstrzygnięcie nadzorcze nr KN-I.4131.1.362.2012.19, którym stwierdził nieważności powyższej uchwały. W wyniku tego Burmistrz Z. ponowił część czynności planistycznych (uzyskanie opinii i uzgodnień, ogłoszenie o możliwości składania uwag, wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu i przeprowadzenie dyskusji publicznej, rozpatrzenie uwag i przedstawienie nieuwzględnionych uwag Radzie Miejskiej), a następnie Rada Miejska w Z. podjęła w dniu 25 czerwca 2013 r. uchwałę nr XXVII/268/13 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego (tożsamego do określonego uprzednio) terenu. Następnie Wojewoda Wielkopolski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 26 lipca 2013 r. nr KN-I.4131.1....5.2013.19 stwierdził nieważność tejże uchwały. W rezultacie Burmistrz Z., po uwzględnieniu oceny prawnej organu nadzoru, dokonał korekt w projekcie planu miejscowego, zawiadomił na podstawie art. 17 pkt 9 i 11 u.p.z.p. o wyłożeniu tegoż projektu do publicznego wglądu na okres od 14 października do 14 listopada 2013 r. i poinformował o dyskusji publicznej nad projektem planu, która następnie odbyła się w dniu 21 października 2013 r. Kolejno pismem z dnia 11 grudnia 2013 r. Burmistrz, na podstawie art. 17 pkt 14 u.p.z.p. przedstawił Radzie Miejskiej projekt planu wraz z listą nieuwzględnionych uwag, w tym z uwagą B. i J. M.. Rada Miejska w Z. w dniu ... 2013 r., po uprzednim podjęciu uchwały nr XXXI/303/2013 w sprawie stwierdzenia zgodności przedmiotowego planu miejscowego ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Z. (art. 18 ust. 2 pkt 15 u.p.z.p.), podjęła uchwałę nr ...w przedmiocie zaskarżonego planu miejscowego.

Zważywszy, iż dwukrotnie procedura planistyczna zmierzająca do uchwalenia zaskarżonego planu była ponawiana (na skutek powołanych rozstrzygnięć nadzorczych) obowiązkiem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie była ocena, czy ponowienie czynności planistycznych przez Burmistrza Z. miało miejsce w zakresie niezbędnym do doprowadzenia do zgodności projektu planu z przepisami prawnymi. Zgodnie bowiem z treścią art. 28 ust. 2 u.p.z.p. jeżeli rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, stwierdzające nieważność uchwały w sprawie studium lub planu miejscowego, stanie się prawomocne z powodu niezłożenia przez gminę, w przewidzianym terminie, skargi do sądu administracyjnego lub jeżeli skarga zostanie przez sąd odrzucona albo oddalona, czynności, o których mowa w art. 11 i 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do doprowadzenia do zgodności projektu studium lub planu z przepisami prawnymi. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że skutki braku ponowienia określonych czynności planistycznych w przypadku stwierdzenia konieczności dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego należy oceniać na gruncie konkretnego przypadku. Brak ponowienia określonych czynności planistycznych może mieć różne skutki prawne - może nie mieć wpływu na prawidłowość podjętej uchwały, może jednakże w określonych sytuacjach skutkować koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Kryterium powinien być tu stopień modyfikacji treści projektu uchwały w stosunku do projektu uchwały sprzed dokonania zmian (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 stycznia 2012 r. II SA/Kr 1718/11, Lex nr 1107628). W wyroku z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn.. akt II OSK 505/13 (dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) przyjęto, że za istotne naruszenie zasad i trybu sporządzania planu miejscowego uznaje się brak ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, w tak ważnych i mających tak szeroki zakres zmianach jak te, w wyniku których zmodyfikowano przeznaczenie niektórych terenów, zmieniono nieprzekraczalną linie zabudowy, jak również zmniejszono wskaźniki minimalnej powierzchni zabudowy, zwiększono maksymalne wskaźniki powierzchni zabudowy, zwiększono maksymalną wysokość zabudowy. Jednocześnie stwierdzono, że charakter i rozmiar dokonanych zmian będzie decydujący dla ewentualnej konieczności ponowienia procedury planistycznej. W sytuacji, gdy dokonane zmiany będą miały charakter jednostkowy, niewywierający wpływu na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości, mogą one zostać wprowadzone bez konieczności ponowienia procedury planistycznej. Dopiero wprowadzenie zmian o charakterze ogólniejszym oraz w sytuacji istnienia konfliktu interesów różnych grup właścicieli działek położonych na obszarze objętym zmianami, powtórzenie czynności planistycznych w tym zakresie należy uznać za konieczne.

Sąd stanął na stanowisku, że przy dwukrotnym ponowieniu czynności planistycznych w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 28 ust. 2 u.p.z.p. Aby móc to stwierdzić, należało zbadać, jaki był zakres naruszeń prawa stwierdzonych przez organ nadzoru w podjętych rozstrzygnięciach. Dopiero bowiem ustalenie zakresu wad, które znalazły się w podjętych uprzednio (w dacie 2 października 2012 r. i 25 czerwca 2013 r.) planach, pozwoliło stwierdzić, jaki był wymagany zakres czynności planistycznych, które należało ponowić.

W pierwszym z podjętych rozstrzygnięć nadzorczych Wojewoda stwierdził, że w § 13 pkt 2 uchwały z 2 października 2012 r. nie ustalono linii zabudowy dla budynków usługowych dla terenu oznaczonego symbolem "UT" (czym naruszono art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia), minimalnej liczby miejsc parkingowych dla terenów oznaczonych symbolami "MN", "1RM", "2RM" i "UT" (czym naruszono § 4 pkt 9 lit. c) rozporządzenia), dla przeznaczonych pod zabudowę terenów oznaczonych symbolami "MN", "1RM", "2RM" i "UT" nie określono maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy (wymaganej art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.), zaś w § 7 pkt 1 uchwały bezpodstawnie ustalono zasady i warunki podziału geodezyjnego nieruchomości oraz wprowadzono w tym względzie zakazy i nakazy (naruszając art. 92 i n. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu o trybu dokonywania podziałów nieruchomości – Dz. U. Nr 261, poz. 2663).

Mając na uwadze znaczący zakres uchybień, zdaniem Sądu prawidłowo Burmistrz Z., ponowił czynności planistyczne począwszy od zmiany projektu planu, przez uzyskanie wymaganych opinii i uzgodnień, zawiadomienie i ogłoszenie o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, możliwości składania uwag i terminie dyskusji publicznej nad projektem planu, po przeprowadzenie dyskusji publicznej, rozpatrzenie uwag i przedstawienie Radzie Miejskiej wykazu uwag nieuwzględnionych. Zakres zmian w projekcie był bowiem na tyle znaczący, że wymagał nie tylko umożliwienia wypowiedzenia się co do nich mieszkańcom i podmiotom posiadającym prawo do terenu objętego planem, lecz również uzyskania stanowisk organów opiniujących i uzgadniających.

Z inną sytuacją organy gminy miały do czynienia po wydaniu przez Wojewodę Wielkopolskiego rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia 26 lipca 2013 r., ze względu na zakres stwierdzonych naruszeń prawa. Organ nadzoru stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Z. z dnia 25 czerwca 2013 r., uznawszy, że w § 10 pkt 2 uchwały dopuszczono realizację budynków gospodarczych i garażowych, nie ustalając zarazem geometrii dachów oraz maksymalnej wysokości dla budynków garażowych (naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia), nie określając w planie minimalnej liczby miejsc do parkowania dla terenu oznaczonego symbolem "UT", na którym dopuszczono realizację zabudowy usługowej (naruszenie § 4 pkt 9 lit. c) rozporządzenia), brak w planie jednoznacznego określenia klasy drogi publicznej oznaczonej symbolem "KD", a także błędne oznaczenie w objaśnieniach do rysunku planu terenu elektroenergetyki (symbol "E") (naruszenie § 8 ust. 2 rozporządzenia). W ocenie Sądu zakres uchybień wskazywał, że jest on istotny zwłaszcza dla właścicieli terenów objętych planem (liczba miejsc parkingowych, geometria dachów i maksymalna wysokość budynków garażowych). Dlatego trafnie Burmistrz Z., po wydaniu wspomnianego rozstrzygnięcia nadzorczego, ograniczył prace nad projektem planu do poprawienia wad stwierdzonych przez organ nadzoru (zmiana projektu), a następnie do zawiadomienia i ogłoszenia o wyłożenia poprawionego projektu planu do publicznego wglądu (na okres od 14 października do 14 listopada 2013 r.), informacji o możliwości składania uwag, przeprowadzenia dyskusji publicznej (w dniu 21 października 2013 r.) oraz przedstawienia Radzie Miejskiej projektu planu wraz wykazem nieuwzględnionych uwag (pismo z 11.12.2013r.).

Reasumując w ocenie Sądu przy wydaniu zaskarżonego planu miejscowego nie doszło do naruszenia trybu jego sporządzania, w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Przechodząc do oceny, czy przy uchwaleniu przedmiotowego planu miejscowego nie doszło do naruszenia zasad jego sporządzania, Sąd pragnie wskazać, że zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. W planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Przeznaczenie terenu musi być określone w planie w sposób jednoznaczny, nie może pozostawiać podmiotowi innemu niż rada możliwości określenia tego przeznaczenia. Zmiana przeznaczenia terenu może zostać dokonana jedynie w drodze zmiany planu. Treść przepisów planu wraz z innymi przepisami determinuje sposób wykonywania prawa własności, zatem dokonany w planie miejscowym wybór przeznaczenia terenu nie może mieć charakteru dowolnego i nie może nasuwać żadnych wątpliwości co do funkcji danego terenu (vide: wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2012 r., II OSK 1334/12, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dokonując oceny zaskarżonego planu w zakresie przeznaczenia terenu obejmującego działkę nr ... należącą do B. M. i J. M., wskazać należy, że w § 2 ust. 1 pkt 5 przeznaczenie tego terenu symbolem ZN – tereny zieleni niepublicznej. W § 15 planu ustalono zaś warunki zabudowy i zagospodarowania dla tego terenu (o symbolu ZN). Również w części graficznej planu, która zgodnie z art. 20 ust. 1 zdanie drugie u.p.z.p. stanowi załącznik do uchwały w przedmiocie planu miejscowego, przedstawiono granice terenu oznaczonego symbolem ZN – zieleń niepubliczna.

W ocenie Sądu takie sformułowanie przepisów planu i oznaczenie przeznaczenia terenów pod "zieleń niepubliczną" o symbolu "ZN" jest wadliwe, albowiem narusza w sposób istotny przepis § 9 ust. 1 w zw. z L.p. 5.1. załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), dalej: rozporządzenie. Stosownie do przepisu § 9 ust. 1 rozporządzenia podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego, określa załącznik nr 1 do rozporządzenia. W załączniku pod liczbą porządkową 5.1. określono przeznaczenie terenu dla symbolu ZN wskazując, że oznaczenie to odpowiada terenom zieleni objętym formami ochrony przyrody zgodnie z przepisami o ochronie przyrody. Tym samym określono, że symbol ZN zarezerwowany jest dla terenów zieleni tzw. kwalifikowanej, tj. podlegającej szczególnej ochronie. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.) formami ochrony przyrody są:

1) parki narodowe;

2) rezerwaty przyrody;

3) parki krajobrazowe;

4) obszary chronionego krajobrazu;

5) obszary Natura 2000;

6) pomniki przyrody;

7) stanowiska dokumentacyjne;

8) użytki ekologiczne;

9) zespoły przyrodniczo-krajobrazowe;

10) ochrona gatunkowa roślin, zwierząt i grzybów.

Oznacza to, że zgodnie z przepisem § 9 ust. 1 w zw. z L.p. 5.1 załącznika nr 1 do rozporządzenia, symbol ZN został zarezerwowany dla terenów szczególnie chronionych określonych w art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody.

Z uchwalonego w dniu ... 2013 r. planu miejscowego nie wynika zaś, by teren, dla którego określono przeznaczenie symbolem ZN był terenem szczególnie chronionych zgodnie z przepisami o ochronie przyrody. Jednocześnie nadano mu symbol ZN, przypisany terenom podlegającej szczególnej ochronie przyrodniczej. Przy tym, w opisie słownym symbolu (słownym określeniu przeznaczenia terenu) nie wskazano, by teren ten, w tym działka nr ..., objęty był formami ochrony przyrody, zgodnie z przepisami o ochronie przyrody, lecz sprzecznie z symboliką zawartą w L.p. 5.1. określono przeznaczenie tego terenu pod zieleń niepubliczną.

W tym miejscy wyjaśnić należy, że § 9 ust. 4 rozporządzenia zezwala, by w zależności od specyfiki i zakresu ustaleń dotyczących przeznaczenia terenów oraz granic i linii regulacyjnych, stosować na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniające i mieszane oznaczenia barwne i jednobarwne oraz literowe i cyfrowe. Nie oznacza to jednak, że dopuszczalna jest zmiana znaczeń symboli literowych, które mają znaczenie normatywne. W rezultacie bowiem stwarza się stan niepewności co do ostatecznego przeznaczenia terenu. Na gruncie niniejszej sprawy pojawia się wątpliwość, czy teren o symbolu ZN, zgodnie z jego znaczeniem normatywnym określonym w rozporządzeniu, stanowi "teren zieleni objęty formami ochrony przyrody zgodnie z przepisami o ochronie przyrody", czy może – jak określiła Rada Miejska w części tekstowej planu (§ 2 ust. 1 pkt 5) jest to teren zieleni niepublicznej. Zważyć przy tym należy, że załącznik nr 1 do rozporządzenia nie przewiduje jako podstawowego przeznaczenia terenu - pod zieleń niepubliczną. Takie podstawowe przeznaczenie terenu jest zatem w świetle § 9 ust. 1 i załącznika nr 1 do rozporządzenia niedopuszczalne.

Mając na względzie powyższe, w ocenie Sądu w niniejszej sprawie doszło do naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego poprzez wadliwe określenie przeznaczenia terenu – oznaczonego symbolem ZN – "zieleń niepubliczna". Dlatego też Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., mając na względzie granice sprawy, stwierdził nieważność § 2.1. pkt 5 i § 15 oraz rysunku planu w zakresie oznaczenia przeznaczenia terenu symbolem ZN (pkt I. sentencji wyroku).

Sąd pragnie zaznaczyć, że wobec wyżej stwierdzonych wad planu, brak było podstaw do oceny, czy określenie w planie przeznaczenia terenu pod zieleń niepubliczną (ZN) dla działki nr ... należącej do skarżących naruszyło w sposób nieproporcjonalny, z przekroczeniem granic władztwa planistycznego, prawo własności (art. 140 k.c. i art. 32 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), ani też czy takie przeznaczenie terenu narusza ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Z.. Skoro bowiem tak sformułowane w przyjętym planie miejscowym przeznaczenie terenu jest niezgodne z prawem, to nie ma podstaw do oceny, czy narusza ono w sposób nieproporcjonalny praw własności przysługujące skarżącym, ani czy nie narusza ustaleń Studium. Podstawy do oceny niezgodności z prawem naruszenia prawa własności przysługującego skarżącym do działki nr ... oraz oceny zgodności przeznaczenia z zapisami Studium powstaną dopiero wówczas, gdy Rada Miejska w Z. podejmie nową uchwałę uzupełniającą przedmiotowy plan miejscowy w zakresie, który Sąd wyrokiem niniejszym wyeliminował.

Sąd na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania (pkt II. sentencji wyroku), zaś w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a. określił, że zaskarżona uchwała w zakresie § 2.1. pkt 5, § 15 i rysunku planu w zakresie oznaczenia przeznaczenia terenu symbolem ZN nie podlega wykonaniu (pkt III. sentencji wyroku).