Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 539/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 145 par 1 pkt 1 lit c i art 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art 61
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par 5 ust 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Paweł Darmoń (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2017 r. sprawy ze skargi "A." Sp. z o.o. z siedzibą w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 13 lutego 2017 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej "A." Sp. z o.o. z siedzibą w C. kwotę 997,00 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...] z dnia 21 maja 2015 r., na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. 2015 r., poz. 199 z późn. zm.), § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003, Nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1589), Prezydent Miasta K. po rozpatrzeniu wniosku M. F. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "[...] z dnia 29 września 2014 r., ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "budowa budynku usługowo-biurowo-handlowego z garażem podziemnym na dz. nr [...], [...], [...] obr. [...] [...] wraz z infrastrukturą techniczną na dz. nr [...] obr. jw. przy ul. [...]/ ul. [...] w K.".

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez sp. z o.o. [...] C. (właściciela nieruchomości przeznaczonych pod przedmiotową inwestycję) Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 1 lutego 2016 r. ([...]) na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 u.p.z.p., § 1-9 rozporządzenia oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Decyzję Kolegium zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie spółka [...] a WSA wyrokiem z dnia 19 maja 2016 r., sygn. II SA/Kr 308/16 uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium.

Po ponownym rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 13 lutego 2017 r., znak [...] działając na mocy art. 59 ust. 1, art.56 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 270), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26. 08.2003 w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, (Dz.U. z 2013 r., poz. 267) oraz art. 138 § 1 pkt 2 kpa (Dz.U. z 2016 poz. 23):

uchyliło zaskarżoną decyzję organu I Instancji w części dotyczącej Załącznika nr [...]

- punkt II. 1.d.

- punkt II l.e.

- punkt II. 1.f.

i w tym zakresie orzekło co do istoty sprawy, w ten sposób że:

punkt II. 1.d. pod nazwą - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki brzmieć będzie:

Ustala się wysokość górnej krawędzi elewacji nowej zabudowy następująco:

Zabudowa na terenie dz. nr [...]

• dla części frontowej od strony ul. [...] - usytuowanej w pn -wsch. części działki nr [...] od 17,5 m do 18,5m przy równoczesnym spełnieniu warunki koniecznego, aby wysokość ta nie była większa od wysokości istniejącego gzymsu /okapu elewacji frontowej budynku przy ul. [...] na dz. nr [...],

• dla części oficynowej - usytuowanej w pd- zach. części dz. nr [...] - w dokładnym odwzorowaniu (kontynuacji) kształtowania się wysokości zabudowy oficynowej na dz. [...] - wysokość do krawędzi attyki od 9,0 m do 11,0 m,

Zabudowa na terenie dz. nr [...]

• dla części frontowej od strony ul. [...] - dla elewacji frontowej, a także dla elewacji od strony podwórka - wysokość do okapu /gzymsu - od 17,5 m do 18,5 m przy równoczesnym spełnieniu warunku koniecznego, aby wysokość ta nie była większa od wysokości istniejącego gzymsu /okapu w elewacji frontowej budynku przy ul. [...] na dz. nr [...],

• zabudowa na terenie działki nr [...] będzie w całości stanowiła część

frontową.

Wysokość górnej krawędzi elewacji poszczególnych części budynku zlokalizowanego na działce nr [...] i nr [...] winna być na etapie sporządzenia projektu budowlanego, potwierdzona pomiarem geodezyjnym wykonanym przez uprawnionego geodetę. Wyżej podane pomiary pionowe (wysokości) obliczone na podstawie laserowego skarm miasta, w stosownym przybliżeniu odpowiadają stanowi istniejącemu, nie są jednak precyzyjnymi pomiarami geodezyjnymi.

Wysokości te wyznaczono zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia w oparciu o wyniki analizy.

Zgodnie z § 7 ust. 2 rozporządzenia powyższe wysokości mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku.

punkt II. 1.e. pod nazwą - geometria dachu brzmieć będzie:

Geometrię dachu dla nowej zabudowy ustala się następująco:

Zabudowa na terenie działki nr [...]

• dla części frontowej od strony ul. [...] (wyższej) - usytuowanej w pn.- wsch. części dz. nr [...] - dach dwuspadowy symetryczny kontynuujący ukształtowanie dachu na sąsiednim budynku na działce nr [...], dopuszcza się częściowo dach płaski lub wielospadowy,

< wysokość kalenicy - w nawiązaniu do kalenicy istniejącego budynku na działce nr [...], przy równoczesnym spełnieniu warunku koniecznego, aby wysokość ta nie była większa od wysokości istniejącej kalenicy w budynku przy ul. [...] na dz. nr [...], tj. w przedziale od 20,5 m do 21,5 m,

< kierunek kalenicy równoległy do frontu dz. nr [...].

• dla części oficynowej (niższej) usytuowanej w pd. - zach. części dz. nr [...] dach płaski, wysokość górnej krawędzi attyki od 9,0m do 11,0 m.

Zabudowa na terenie dz. nr [...]

• dla części frontowej

< dach dwuspadowy - w części pomiędzy kalenicą główną a gzymsem/okapem w elewacji frontowej kontynuujący ukształtowanie dachu na sąsiednim budynku na działce nr [...], dopuszcza się częściowo dach wielospadowy.

< wysokość kalenicy - w nawiązaniu do kalenicy istniejącego budynku na działce nr [...] przy równoczesnym spełnieniu warunku koniecznego, aby wysokość ta nie była większa od wysokości istniejącej kalenicy w budynku przy ul. [...] na dz. nr [...], tj. w przedziale od 20,0 m do 21,0 m.

• zabudowa na terenie dz. nr [...] będzie w całości stanowiła część frontową.

Parametry te wyznaczono zgodnie z § 8 rozporządzenia.

- punkt II. 1.f. pod nazwą inne cechy zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z analizy urbanistyczno- architektonicznej brzmieć będzie:

• W celu zachowania istniejącego układu zabudowy pierzejowej oraz uwzględniając zabudowę istniejącą na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji ustala się konieczność realizacji projektowanego zamierzenia - w części frontowej (od ul. [...] i od ul. [...]) - odpowiednio w granicy z działkami sąsiednimi tj. dz. nr [...] obr. [...], ponadto w części oficynowej dopuszcza się usytuowanie projektowanej zabudowy w granicy z działką sąsiednią -dz. nr [...] w nawiązaniu do istniejącej na tej działce zabudowy.

• Dla projektowanej części podziemnej budynku (w tym garażu podziemnego) - ustala się konieczność realizacji tego obiektu w granicy z działką nr [...] obr. [...] (pas drogowy ul. [...]), a także w granicy z działką nr [...] obr. [...] (pas drogowy ul. [...]) oraz, w zależności od rozwiązań projektowych, dopuszcza się możliwość jego realizacji w granicy z działkami nr [...] obr. [...]

• Nie dopuszcza się możliwości wprowadzenia przewieszania bryły budynku w projektowanej zabudowie.

W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium przytoczyło wskazania WSA w Krakowie wynikające z wydanego w sprawie wyroku. Istota sporu dotyczy tego, czy dla zamierzenia określonego we wniosku możliwe jest ustalenie wyższego wskaźnika zabudowy. Inwestor bowiem we wniosku podał jako oczekiwany wskaźnik zabudowy 95% , a w toku postępowania określił go na 89 - 92%.

Sąd analizując tą możliwość wskazał, iż w toku prowadzonej sprawy wyliczono średni wskaźnik powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki w obszarze analizowanym jako 68%. Wskazał też na dalsze stwierdzenia organu I instancji, który oprócz średniego wskaźnika z obszaru wyliczył także średnią jego wartość, jaka wynika z wskaźnika występującego na trzech, bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji działkach, a to nr [...], nr [...] i nr [...]. Wskaźnik ten wynosi 78% i takie właśnie ustalenie tego parametru dla przyszłej zabudowy, zdaniem organu I Instancji, pozwoli na utrzymanie charakterystycznej, średniej wielkości występującej w najbliższym otoczeniu. Co do okoliczności występowania w obszarze działki o wyższym wskaźniku, a także jednostkowe przypadki o w/w wskaźniku takim jak 92%, nie dają, zdaniem organu I instancji podstawy do przyjęcia ich za regułę, tj. do kontynuowania takiej wielkości na wnioskowanym terenie inwestycji.

Powyższe uwagi organu I Instancji zawarte w wynikach analizy, jak podaje WSA, nie zostały jednak skomentowane, w przeciwieństwie do szczegółowego omówienia tego wskaźnika przez Zespół Urbanistyczny, który zaakceptował go maksymalnie na 80%. Organ odwoławczy zaś powtórzył jedynie zapisy analizy.

Ta argumentacja, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie jest niewystarczająca.

Sąd stwierdził, iż odrzuca wszelkie odniesienia do ustaleń Zespołu Urbanistycznego, gdyż nie jest on wyposażony ustawowo w kompetencje do uzgodnienia i opiniowania projektu decyzji i nie może zastępować organu.

Natomiast uzasadnienia zawarte przez Autora Analizy, a dotyczące ustalenia wskaźnika na poziomie 78 - 80%, czyli na poziomie wyższym niż średnia z obszaru, zamykały się w stwierdzeniu, iż nie zaburzy on ładu przestrzennego.

Zdaniem Sądu nie wyjaśniono należycie, dlaczego ten wyjątek jest możliwy, i dlaczego wyjątek od podstawowej zasady przy ustalaniu tego wskaźnika nie może odpowiadać oczekiwaniom Inwestora.

Autor Analizy oprócz lakonicznych stwierdzeń nie wyjaśnił, czy i które działki w obszarze są zabudowane w podobny sposób, jak planuje to Inwestor, oraz czy nie jest możliwe (lub jest możliwe) nawiązanie do intensywności zabudowy tych działek w kontekście specyficznego położenia terenu inwestycji obejmującego naroże przy skrzyżowaniu ulic w zwartej, śródmiejskiej zabudowie, a także w kontekście uwarunkowań związanych z zabudową istniejącą, a w szczególności na działce nr [...], która jak wskazuje Sąd, wydaje się, że została zabudowana w 92%.

Nie wypowiedziano się także, co do konieczności zachowania przestrzeni wolnej od zabudowy i tego, jaką rolę przestrzeń ta miałaby spełniać.

Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, iż decyzja organu I instancji nie zawiera należytej precyzji w określeniu "innych cech zabudowy i zagospodarowania terenu" (pkt l.f załącznika nr l do decyzji). W punkcie tym zawarto określenia takie jak: "konieczność realizacji zamierzenia - w części frontowej - w granicy z działkami sąsiednimi tj. działkami nr [...]", a w "części oficynowej dopuszczono usytuowanie projektowanej zabudowy w granicy z działkami sąsiednimi - dz. nr [...] w nawiązaniu do istniejącej zabudowy".

W powyższym zapisie, jak wskazuje WSA w Krakowie, użyto pojęć "część frontowa" i "część oficynowa" bez podania bliższych parametrów, a to przy uwzględnieniu specyficznego płożenia terenu inwestycji zapis ten czyni nieczytelnym.

Nadto niejasno określono zakres "dopuszczenia" w części oficynowej, bowiem użyto tam liczby mnogiej, utożsamiając go jednak jednocześnie tylko z działką nr [...]. Opisana niespójność, jak stwierdza w wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny, stanowi istotną wadę decyzji, z której musi jasno wynikać zakres uprawnień i obowiązków Inwestora.

W konkluzji Sąd podaje, iż powyższe uchybienia dostrzeżone przez Sąd, kwestia wskaźnika zabudowy jak i spójnego z tym wskaźnikiem określenia "innych cech zabudowy" winien wyeliminować organ drugiej instancji.

Po zwrocie całości akt do Samorządowego Kolegium Odwoławczego jako organu odwoławczego, podjęło ono czynności zmierzające do ponownego rozpatrzenia odwołania spółki [...] Sp. z o.o. z siedzibą w C., od decyzji Nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia 21.05.2015 r.

W szczególności wysłano do wszystkich Stron postępowania zawiadomienia o konieczności ponownego rozpatrzenia złożonego w sprawie odwołania Inwestora i o możliwości składania w związku z tym swych uwag i wniosków, jak też o możliwości zapoznawania się z aktami sprawy w siedzibie Kolegium.

Ponadto, mając na uwadze wątpliwości i zarzuty zawarte w wyroku WSA w Krakowie, pod adresem rozstrzygnięć organów administracji w przedmiotowej sprawie i zawarte w wyroku wątpliwości, co do kwestii ustalenia wskaźnika powierzchni nowej zabudowy do powierzchni terenu, jak i precyzji sformułowania Załącznika nr l pkt II. 1.f. stanowiącego integralną część decyzji, tut. Kolegium będąc związane tymi uwagami, działając w oparciu o art. 136 kpa, zwróciło się do organu I instancji o uzupełnienie istniejącej w aktach Analizy urbanistyczno-architektonicznej, mając w szczególności na uwadze te elementy, które kwestionował w swym wyroku Sąd.

Organ I instancji sporządził za pośrednictwem mgr inż. arch. M. K. - osoby uprawnionej do sporządzania projektu decyzji zgodnie z art. 60 ust. 4 upzp, Analizę urbanistyczno -architektoniczną dla zamierzenia inwestycyjnego pn budowa budynku usługowo-biurowo-handlowego z garażem podziemnym na dz. nr [...], [...], [...] obr. [...] wraz z infrastrukturą techniczną na dz. nr [...] obr. j.w. przy [...] [...] [...] w K., jak też sformułował nową treść Załącznika nr l do decyzji pn.: "Warunki Zabudowy" oraz nową treść Załącznika nr [...] do decyzji pn.: "Wyniki Analizy urbanistyczno - architektonicznej".

Jak wskazało Kolegium wykonana ponownie Analiza urbanistyczno - architektoniczna jest uzupełniona i skorygowana zgodnie z treścią wyroku WSA w Krakowie z dnia 19.05.2016r sygn. akt II SA/Kr 308/16. Skorygowane zostały także Załączniki nr l i Załącznik nr [...].

W świetle nowego materiału dowodowego i w oparciu o istniejące akta sprawy, Kolegium rozpatrzyć miało odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia21.05.2015r., w którym odwołująca się Spółka za pośrednictwem swego pełnomocnika kwestionowała w szczególności ustalony wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki, bowiem decyzja przewidziała dla projektowanej inwestycji wskaźnik ten w przedziale 78 - 80%. Takie ustalenie, zdaniem Odwołującej się, było niezgodne z ustaleniami sporządzonej Analizy, jako że wynikało z niej bezspornie, że może on osiągnąć 89 -92%. Wyznaczenie wskaźnika jak w decyzji nie ma natomiast odzwierciedlenia w Analizie. Co za tym idzie, jak podnosi Odwołująca się, organ I instancji w sposób nieprawidłowy dokonał tego ustalenia, bowiem ustalenie to jest sprzeczne z wynikami Analizy.

Zdaniem Spółki organ winien był wziąć pod uwagę tylko te działki, które funkcją odpowiadają planowanej inwestycji, a więc działki nr [...] obr. [...], i ustalić wskaźnik na poziomie minimum 89%, będący średnią obliczoną dla tych działek, zaś wielkością maksymalną winno być 92%, jako wielkość odpowiadająca parametrowi działki nr [...] obr. [...]

Taki jak wskazano w odwołaniu, powyższy wskaźnik pozwoli na zachowanie ładu przestrzennego w bezpośrednim sąsiedztwie planowanego zamierzenia.

Ponadto Strona odwołująca się podniosła, że ustalenia zaskarżonej decyzji odnoszące się do dopuszczenia planowanej inwestycji w części oficynowej w granicy z działkami sąsiednimi pozostają w sprzeczności z wnioskiem Inwestora, który domagał się dopuszczenia możliwości zabudowy w granicy na całej długości działki nr [...] i brak jest uzasadnienia dla nieuwzględnienia tego wniosku.

Spółka zwróciła też uwagę na użytą w decyzji terminologię -tj. pojawiające się w decyzji sformułowania: "część oficynowa" i "część frontowa", która to jednak nie została w treści decyzji zdefiniowana.

Sporządzona w sprawie nowa Analiza urbanistyczno- architektoniczna, która ponownie przeprowadzona została w związku z uwagami zawartych w wyroku WSA w Krakowie z dnia 19.05.2016r. i dla ich uwzględnienia, w zakresie właśnie spornej i podniesionej przez Sąd kwestii ustalenia wskaźnika powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki, problem ten przestawiła następująco.

Powyższy parametr po dokonaniu ponownej Analizy urbanistyczno - architektonicznej został określony na takim samym poziomie, jak pierwotnie, czyli w wysokości 78 - 80%.

Ponadto w sprawie ustalono także udział powierzchni biologicznie czynnej nie mniej niż 10%, przy czym dopuszcza się w tym zakresie możliwość zrealizowania do 50% ustalonej powierzchni biologicznie czynnej w postaci stropodachu zielonego.

Powyższe ustalenia, jak wynika z treści sporządzonej, nowej Analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz opracowanego ponownie Załącznika nr [...] do decyzji, oparte zostało na następującej argumentacji.

Kolegium podkreśliło, iż wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości z obszaru analizowanego - tak bowiem zapisano w § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Nie jest to jednak jedyny możliwy sposób ustalenia tego wskaźnika, bowiem rozporządzenie dopuszcza wyznaczenie tego parametru w sposób odmienny, o ile ma to poparcie w ustaleniach Analizy.

W przedmiotowej sprawie organ przystępując do ustalenia tego parametru sporządził wykaz wszystkich znajdujących się w obszarze analizowanym nieruchomości wraz z przedstawieniem ich wskaźników zabudowy. Na podstawie tego zbioru wskaźników zabudowy wszystkich nieruchomości z obszaru, wyliczono średnią matematyczną wskaźnika, który wynosi 68%.

Należy podkreślić, iż zasadą jest, by w ustaleniu średniego wskaźnika uczestniczyły bez wyjątku, wszystkie nieruchomości zabudowane, położone w obszarze, bez względu na ich np. inną funkcję, czy odmienny od projektowanego gabaryt. Wyliczony średni wskaźnik jest zawsze podstawą lub odniesieniem do możliwości dokonania innego jego ustalenia, co dopuszczają przepisy, o ile istnieją ku temu podstawy wynikające z okoliczności, które Analizator jest w stanie przedstawić po dokonaniu charakterystyki terenu i po ustaleniu cech istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym.

Dla pełniejszego zorientowania się czy istnieje możliwość wyznaczenia tego parametru tak jak zawarto to we wniosku, czyli w wielkości 95%, zbadano również jakie wielkości powierzchni zabudowy prezentuje zabudowa na działkach nr [...], czyli działkach bezpośrednio otaczających teren inwestycji, i wyliczono, że średni wskaźnik z tych trzech działek wynosi 78%.

W tym kontekście wyznaczono dla przyszłej zabudowy wskaźnik na poziomie 78 - 80% , bowiem jak skazano w Wynikach analizy, taka wielkość wskaźnika pozwoli na utrzymanie charakterystycznej średniej wielkości powierzchni zabudowy w badanym obszarze, w najbliższym otoczeniu wnioskowanego terenu inwestycji.

Odnosząc się do uwag dotyczących tegoż wskaźnika, zawartych w wyroku WSA i stawiających pytanie, czy możliwe jest ustalenie tego wskaźnika na poziomie większym, wobec zawarcia we wniosku Inwestora znaczenie większego żądania co do tego parametru, organ w oparciu o wykonaną Analizę stwierdził, że przy ostatecznym ustaleniu sposobu wyznaczenia wskaźnika Autor Analizy po wizji w terenie, a także po podsumowaniu i rozważeniu wszystkich wyników obliczeń, które pokazują jak kształtuje się wielkość przedmiotowego wskaźnika w badanym obszarze, wziął pod uwagę okoliczność, iż zapotrzebowanie Inwestora określone we wniosku wynosi 95%. Jednakże w aspekcie powyższego, stwierdzono, że wnioskowany ale zdecydowanie wyższy, niż ustalono wskaźnik, nie jest możliwy. Jak podano bowiem, w celu wykazania powyższej tezy nie można w tym miejscu szczegółowo opisać cały złożony, uwzględniający dużą ilość różnorodnych czynników przestrzennych i kompozycyjno-estetycznych proces syntetyzowania wyników analizy, zwłaszcza w jej aspekcie urbanistyczno-architektonicznym, który to proces prowadzi do ostatecznego wskazania sposobu wyznaczenia każdego z badanych w analizie parametrów.

Ponadto opis ten byłby opisem stricte urbanistyczno-architektonicznym, zatem mógłby nie być czytelny i komunikatywny.

O tym, że przy ustalaniu wskaźnika miano na uwadze i uwzględniono znacznie większe w tej kwestii żądanie Inwestora, świadczy fakt, że parametr ten nie został wyznaczony na podstawie średniej wielkości z obszaru - 68%, a znacznie od niej większej, bo w wielkości liczącej 78%, co przy dopuszczeniu tolerancji wynoszącej do 2%, daje przedział 78% - 80%.

Zdaniem organu wskaźnik został wyznaczony zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia, na podstawie średniego wskaźnika - 78%, jaki prezentuje w terenie najbliższa, bo sąsiednia zabudowa.

Jest to, jak podano w Wynikach Analizy zabudowa, która z racji niewielkiej odległości silnie oddziaływuje przestrzennie na teren inwestycji, tworząc czytelny kontekst urbanistyczno-architektoniczny i definiując uwarunkowania kompozycyjne i estetyczne dla planowanej inwestycji. W przyszłości, po zrealizowaniu projektowanego obiektu, ta właśnie istniejąca zabudowa sąsiednia, jak stwierdza Autor Analizy, powinna nawiązać uporządkowane i harmonijne relacje przestrzenne

z projektowaną nową architekturą.

Wielkość wskaźnika odpowiadająca 95% przewyższa największe wartości tego parametru występujące w obszarze. Pojedyncze występujące w obszarze budynki o bardzo wysokim wskaźniku - porównywalnym ze wskazanym we wniosku, nie dają podstawy do przyjęcia ich za regułę. Powielanie takich ekstremalnych wielkości wskaźnika byłoby sprzeczne z wymogami ładu przestrzennego.

Mając na uwadze szerokie i szczegółowe wywody zawarte w przekazanym materiale zdaniem składu orzekającego Kolegium, ustalenie powyższego wskaźnika na poziomie takim jak w decyzji, czyli w przedziale 78 - 80%, czyni tę wielkość w pełni uzasadnioną.

Organ I instancji w obecnie przygotowanym materiale wskazuje tym razem na wyczerpującą i wystarczającą argumentację dotyczącą właśnie takiej, a nie wyższej, wielkości wskaźnika, co jest tym razem uzasadnieniem organu, a nie, jak to wskazywał Sąd, stanowiskiem Zespołu Urbanistycznego.

Kwestia współdziałania Zespołu z organem administracji polega na tym, iż Zespół jest ciałem doradczym, opiniodawczym, nie jest natomiast organem sporządzającym projekt decyzji, co jest zastrzeżone ściśle, w myśl art. 51 upzp do kompetencji wójta, burmistrza czy prezydenta miasta.

Powyższe opiniodawcze ciało zostało powołane aktem wewnętrznym organu administracji, tj. Zarządzeniem Prezydenta Miasta K., i ponieważ składa się z osób kompetentnych - urbanistów i architektów posiadających szeroką wiedzę i wiadomości specjalne z dziedziny architektury i urbanistyki, może służyć pomocą organowi poprzez formułowanie swych opinii, które zgodnie z przepisami proceduralnymi, organ administracyjny winien zbierać i rozważać przy konstruowaniu swych decyzji, dla podniesienia merytorycznego poziomu wydawanych rozstrzygnięć.

Kolegium podkreśliło, że w sytuacji przedstawienia przez kompetentną w takim przypadku osobę, tj. wpisaną na listę izby architektów lub urbanistów, poglądu w sprawie możliwości zrealizowania projektowanej inwestycji we wskazanym terenie zgodnie z ustalonymi cechami, gabarytami i wskaźnikami, nie polemizuje ze stanowiskiem wynikającym z analizy, o ile Analiza jest prawidłowo sporządzona, a zawarte w niej ustalenia, w sytuacji podania ich w sposób odmienny, niż wynika to z zasady głównej - uzasadnione wynikami analizy.

Badanie analizy znajdującej się w aktach sprawy, a następnie kwestionowanej decyzji, wykazały zdaniem Kolegium, iż jest ona prawidłowa, bowiem odpowiada wszystkim zasadom jej sporządzenia zawartym w omawianym rozporządzeniu.

W oparciu o cytowane wyniki Analizy skład orzekający Kolegium uznał, iż ponowne wyznaczenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w przedziale 78 - 80% jest zasadne.

Za zasadnością tej wielkości stoi również fakt ustalenia przez decyzję "Warunków w zakresie obsługi komunikacyjnej inwestycji" - (na podstawie opinii ZIKiT) Załącznik Nr [...], z których wnika, że załadunek i wyładunek dostaw do planowanych usług należy kształtować na działce Inwestora przez istniejący zjazd od ul. [...]. Ponadto, co też wskazano w tym punkcie, ponieważ zjazdy będą służyły obsłudze komunikacyjnej projektowanego garażu podziemnego, Inwestor powinien przewidzieć na terenie inwestycji spocznik (wypłaszczenie) zapewniający bezpieczny wyjazd na ul. [...] i ul. [...].

Wydaje się, że i ta kwestia może usprawiedliwiać pozostawienie na terenie inwestycji pewnej, wolnej przestrzeni wewnątrz projektowanej zabudowy od strony ul. [...] i ul. [...].

Co do kolejnej sprawy wskazanej przez Sąd, tj. doprecyzowania zawartych w decyzji pojęć "część frontowa" i "część oficynowa", organ wyjaśnił, iż na wstępie należy stwierdzić, że teren inwestycji obejmujący działki nr [...], [...], [...] posiada wyjątkową konfigurację, w związku z czym nowa zabudowa będzie stanowiła tzw, plombę architektoniczną i to zarówno w pierzei ul. [...] (część frontowa od ul. [...]) wnioskowanego terenu jak i w pierzei ul. [...] (część frontowa od ul. [...]).

W przedmiotowym przypadku nieregularny przestrzennie układ wnioskowanego terenu składającego się zasadniczo z działki [...] oraz [...], znacznie różniące się kształtem i wielkością powierzchni, w połączeniu z mocno zróżnicowanym gabarytowo ukształtowaniem istniejącej zabudowy na wszystkich działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, determinują rozróżnienie w kubaturze planowanej nowej zabudowy dwóch części frontowych i jednej części oficynowej w ten sposób:

• zabudowa na terenie działki nr [...]

działka o kształcie mocno wydłużonego trapezu, krótszym bokiem przylega do działki drogowej ul. [...] i składać się będzie z części frontowej (wyższej) - uzupełniającej pierzeję ul. [...], usytuowanej w pn.- wsch. części działki nr [...] oraz części oficynowej (niższej) - usytuowanej w pd.- zach. części działki nr [...]

• zabudowa na terenie działki nr [...]

działka o kształcie prostokąta dłuższym bokiem przylega do działki drogowej ul. [...] - nowa zabudowa na terenie tej działki ze względu na jej położenie względem ulicy oraz względem działki nr [...], będzie w całości stanowiła cześć frontowa uzupełniającą pierzeję ul. [...].

Powyższe wyjaśnienia zdaniem Kolegium, są w pełni czytelne i istotnie dokonują wyjaśnienia użytych sformułowań w aspekcie tej właśnie sprawy.

Natomiast wskazane przez Sąd, niezrozumiałe użycie liczby mnogiej, co do określenia "części frontowe" w kontekście tylko działki nr [...], zostało wyeliminowane przez Kolegium poprzez zmianę punktu II. 1.f Załącznika nr l do decyzji.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie [...] sp. z o.o. w C. - w zakresie, w jakim utrzymuje w mocy decyzję Organu I instancji, tj. w zakresie Załącznika nr l - Warunki Zabudowy: punktu II.1.b. - Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki terenu, w tym udział powierzchni biologicznie czynnej - w tym także w zakresie korespondujących z tym ustaleniami analizy architektoniczno-urbanistycznej.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy

1. Art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (

Dz.U. z 2016 r. póz. 778, z późniejszymi zmianami, dalej: u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, przejawiające się w szczególności w:

• sprzecznym z tym przepisem użyciu zasady dobrego sąsiedztwa,

• błędnym wyznaczeniu wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki terenu (dalej: wskaźnik zabudowy),

• nieprawidłowym określeniu wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie funkcji, parametrów, cech, wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, o których mowa w art. 61 ust. l pkt l u.p.z.p.;

2. § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 roku Nr 164, póz. 1588, dalej: Rozporządzenie) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a to przeprowadzenie analizy urbanistyczno architektonicznej w sposób sprzeczny z powołanym przepisem poprzez określenie w jej wynikach, że ze względu na konieczność utrzymania uporządkowanych harmonijnych relacji przestrzennych Zamierzenia Inwestycyjnego z istniejąca zabudową, nie ma możliwości przyjęcia wskaźnika zabudowy zaproponowanego we wniosku Inwestora;

3. § 5 ust. 2 Rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a to wyznaczenie wskaźnika zabudowy w sposób sprzeczny z powołanym przepisem poprzez bezzasadne nieuwzględnienie wniosku Inwestora w tym zakresie, pomimo istnienia w bezpośrednim sąsiedztwie budynku o identycznym wskaźniku zabudowy, będącego przedłużeniem linii istniejącej zabudowy, co wielokrotnie wskazywała Skarżąca w toku całego postępowania.

Zarzucono również zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. Art. 7 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. póz. 23, z późniejszymi zmianami, dalej: k.p.a.) poprzez jego niezastosowanie, tj. przeprowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą praworządności - jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, a to w szczególności poprzez:

• niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy,

• wyznaczenie obszaru analizowanego w sposób mechaniczny i sprzeczny z powoływanymi przepisami prawa materialnego,

• przeprowadzenie w sposób nienależyty analizy architektoniczno - urbanistycznej, co uniemożliwiło Organowi prawidłowe wyznaczenie parametru wskaźnika zabudowy Założenia Inwestycyjnego, który może i powinien być równy parametrowi budynku bezpośrednio sąsiadującego z Zamierzeniem Inwestycyjnym w obszarze analizowanym, co jest wyraźnie dopuszczone przez przepisy prawa,

• powoływanie się przez Organ I i II instancji na stopień skomplikowania materii będącej przedmiotem decyzji, uniemożliwiający pełne i dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, pomimo istnienia obowiązku po stronie tych Organów całkowitego rozpatrzenia i wyjaśnienia sprawy,

• nieuwzględnienie w pełni uprawnionego wniosku złożonego przez Inwestora w toku postępowania bez merytorycznego uzasadnienia;

2. Art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. w szczególności prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania Skarżącej do władzy publicznej, który w istocie prowadzi do nierównego potraktowania Inwestora chociażby w stosunku do właściciela i inwestora budynku znajdującego się w bezpośrednim sąsiedztwie Zamierzenia Inwestycyjnego - działki nr [...], obręb [...] przy ul. [...]. Owa nierówność stanowi przede wszystkim nieokreślenie przez Organ I i II instancji wskaźnika zabudowy w sposób zgodny z wnioskiem Inwestora, w sytuacji w której nie występują różnice w stanie faktycznym albo prawnym uzasadniające inne podejście do Inwestora Zamierzenia inwestycyjnego, a wniosek Inwestora nie przewyższa wartości wskaźnika określonego dla działki bezpośrednio sąsiedniej;

3. Art. 11 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą przekonywania, w szczególności poprzez:

• nie wyjaśnienie Inwestorowi zasadności przesłanek faktycznych, którymi kierował się Organ I i II Instancji przy rozpatrywaniu sprawy,

• nieprzytoczenie szczegółowej interpretacji wyników analizy urbanistyczno - architektonicznej ze względu na stopień skomplikowania materii będącej przedmiotem decyzji, oraz

• niewyjaśnienie przesłanek wynikających z przepisów prawa, które uzasadniałyby przyjęcie dla Zamierzenia Inwestycyjnego wytycznych sprzecznych z wnioskowanymi przez Skarżącą;

4. Art. 77 ust. 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. w szczególności:

• nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego pomimo jego skrupulatnego dostarczania przez Skarżącą, oraz

• nieodniesienie się do uprawnionego wniosku złożonego przez Inwestora o wyznaczenie wskaźnika zabudowy w wysokości 92% na działkach objętych wnioskiem Inwestora;

5. Art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj.:

• niewskazanie faktów, które Organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których odmówił innym dowodom wiarygodności, przede wszystkim poprzez niewskazanie w uzasadnieniu powodów dla których Organ nie uznał wniosków Inwestora: o dostosowanie wyników analizy architektoniczno-urbanistycznej do stanu odpowiadającego stanowi rzeczywistemu, zgodnemu z wnioskiem Inwestora i uwzględnieniu ich w decyzji o warunkach zabudowy oraz o wyznaczenie wskaźnika zabudowy na działkach objętych wnioskiem Inwestora w wysokości 92%,

• brak szczegółowego omówienia wyników analizy, które wpłynęły na takie, a nie inne określenie wskaźnika zabudowy, oraz

• niewyjaśnienie podstawy prawnej skarżonej decyzji, która uzasadniałyby wytyczne dla Zamierzenia Inwestycyjnego przyjęte przez Organ i zabraniałaby przyjęcie tych wytycznych w kształcie wnioskowanym przez Skarżącą;

6. Art. 136 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. zlecenie przeprowadzenia postępowania w celu uzupełnienia dowodów Organowi, który wydał decyzję w I instancji, w sytuacji, gdy dowód ten - analiza urbanistyczno-architektoniczna - jest konieczny do wyjaśnienia zakresu sprawy i posiada kluczowy wpływ na jej rozstrzygnięcie, co stanowi zarazem naruszenie zasady dwuinstancyjności.

7. Art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. uchylenie decyzji w części w przypadku, gdy w sposób ewidentny ze zgromadzonego materiału dowodowego, jak i z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 maja 2016 roku (sygn. akt: II SA/Kr 308/16) wynikało, że załatwienie niniejszej sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części

8. Art. 138 § 2 oraz art. 15 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, w której Organ ten rozpoznawał ponownie odwołanie Skarżącej po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie uchylającym decyzję Organu II instancji z dnia 1 lutego 2016 roku, tj. nieuchylenie zaskarżonej decyzji w całości i nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Organowi pierwszej instancji, w sytuacji, w której decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dowód - analiza urbanistyczno-architektoniczna - stanowi podstawowy i konieczny do wyjaśnienia element sprawy, mający kluczowy wpływ na jej rozstrzygnięcie, co ponownie stanowi tym samym naruszenie zasady dwuinstancyjności;

9. Art. 145a § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. niewydanie przez Organ II instancji decyzji i niezałatwienie sprawy w sposób wskazany przez Sąd rozpatrujący poprzednią skargę w niniejszej sprawie, w wyniku czego utrzymany został stan naruszenia szeregu przepisów prawa materialnego i procesowego mającego wpływ na wynik sprawy;

10. Art. 153 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. nieuwzględnienie wiążącej dla Organu oceny prawnej i wskazań, co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 maja 2016 roku (sygn. akt: II SA/Kr 308/16), wydanego w niniejszej sprawie.

Wskazano również na naruszenie interesu prawnego Skarżącej w postaci braku ochrony prawa własności Skarżącej i prawa do swobodnej realizacji zamierzenia inwestycyjnego cechującego się pełną funkcjonalnością, w kształcie wnioskowanym przez Skarżącą oraz nierównego potraktowania Skarżącej w stosunku do innych podmiotów, przejawiające się w szczególności w przeprowadzeniu postępowania tak, aby uniemożliwić Inwestorowi wybudowanie w pełni funkcjonalnego Zamierzenia Inwestycyjnego, które to będzie możliwe wyłącznie przy wyznaczeniu wskaźnika zabudowy w wysokości min. 92%, a co w przeciwnym wypadku doprowadzi do wystąpienia trwałej i nieodwracalnej szkody po stronie Inwestora.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a., strona skarżąca wniosła o jej uwzględnienie w całości przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wykorzystując przysługujące temu Organowi uprawnienia autokontrolne, poprzez zmianę wydanej uprzednio decyzji, prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, przeprowadzenie wymaganej analizy architektoniczno-urbanistycznej w sposób zgodny z przepisami prawa materialnego i procesowego i wydanie decyzji uwzględniającej wskaźnik zabudowy zgodnie z uprawnionym i w pełni uzasadnionym wnioskiem Inwestora w wysokości 92%, w celu uniknięcia przedłużania się postępowania i rosnących dodatkowych kosztów.

W przypadku jeśli Organ II instancji nie skorzysta z wyżej wskazanych uprawnień autokontrolnych:

1. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c skarżąca wniosła o uwzględnienie niniejszej skargi w całości oraz uchylenie zaskarżonej decyzji w części, tj. w zakresie, w jakim decyzja ta utrzymuje w mocy decyzję Organu I instancji, a to Załącznik nr l, tj. Warunki Zabudowy w punkcie II.1.b. - Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki terenu, w tym udział powierzchni biologicznie czynnej

2. na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. wnoszę o zobowiązanie Organu do wydania w określonym terminie decyzji oraz wskazanie Organowi sposobu rozstrzygnięcia, tj.

• wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki dla Zamierzenia Inwestycyjnego zgodnie z uprawnionym wnioskiem Inwestora w wysokości 92% powierzchni działki;

• ustalenie, że zabudowanie działki oznaczonej nr [...] jest najbardziej zbliżone do proponowanego Zamierzenia Inwestycyjnego w zakresie wymienionym w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. kontynuacji funkcji, parametrów, cech oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów, formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy;

• stwierdzenie, iż Zamierzenie Inwestycyjne stanowi kontynuację zabudowy istniejącej, znajdującej się na działkach nr [...], a nie stanowi kontynuacji zabudowy znajdującej się na działce nr [...], a zatem wskaźnik zabudowy należy wyznaczyć z pominięciem działki nr [...].

Ponadto, zarówno w przypadku skorzystania przez Organ II instancji z uprawnień autokontrolnych, jak i rozpatrzenia sprawy przez Sąd, w oparciu o art. 200 p.p.s.a. skarżący wniósł o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Skarżącej kosztów postępowania w sprawie wedle norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.153.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt. 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) - tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że wydany w niniejszej sprawie prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 maja 2016 r., sygn. II SA/Kr 308/16 na mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 poz. 718 ze zm.) wiąże organy rozpoznające sprawę, a także sądy, w tym również sąd rozpoznający obecnie niniejszą skargę.

Jak wskazuje T. Woś (Woś, Tadeusz. Art. 153. W: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI. Wolters Kluwer, 2016, tezy 14 do 16) przepis art. 153 ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże ich w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2014 r., I GSK 534/12, LEX nr 1487724, i wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2015 r., II FSK 1404/13, LEX nr 1774161). Związanie sądu administracyjnego oznacza, że nie może on w przyszłości, orzekając w tej samej sprawie, formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz jest zobowiązany do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (wyrok NSA z dnia 21 marca 2014 r., I GSK 534/12, LEX nr 1487724). Związanie sądu administracyjnego własną oceną prawną przy ponownym rozpatrywaniu sprawy oznacza, iż skarżący nie może skutecznie oprzeć skargi na podstawach sprzecznych z tą oceną prawną. Sąd administracyjny bowiem będzie obowiązany skargę oddalić. Ograniczenie takie jest logiczną konsekwencją postanowień art. 153 (wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 marca 2006 r., III SA/Wa 3522/05, LEX nr 204453).

Należy przy tym wskazać, że w art. 153 p.p.s.a. mowa jest o mocy wiążącej wyroku prawomocnego. Przed uprawomocnieniem się wyroku, a po uzyskaniu pisemnego uzasadnienia wyroku strona może kwestionować treść uzasadnienia wnosząc skargę kasacyjną. Jeżeli jednak z uprawnienia tego nie skorzysta, to pozbawia się możliwości podnoszenia w przyszłości, na kolejnych etapach postępowania administracyjnego bądź też sądowoadministracyjnego, argumentów sprzecznych z poglądem wyrażonym w tym uzasadnieniu. Innymi słowy brak poddania wyroku i jego uzasadnienia kontroli instancyjnej jest tożsamy z rezygnacją ze skutecznego podnoszenia zarzutów, do których już odniesiono się w treści uzasadnienia.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie doszedł do wniosku, że musi zostać uchylona ,bowiem sporządzona analiza urbanistyczno – architektoniczna ,której argumenty powtórzone są w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nadal posiada braki w zakresie zakwestionowanym w skardze. W konsekwencji przyjąć należy, że organy prowadzące postępowanie nie wyjaśniły w sposób dostateczny wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, czym naruszyły art. 7 i art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Analiza urbanistyczno architektoniczna sporządzona przez mgr inż. arch. M. K. wymaga uzupełnienia.

Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalając na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodną uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o które mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w przepisie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. - rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z dnia 19 września 2003 r. Nr 164, poz. 1588) określone zostały parametry tej zabudowy tj. linia nowej zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu oraz sposób ustalenia tych parametrów w oparciu o tzw. analizę urbanistyczno architektoniczną.

Analizę urbanistyczno – architektoniczną sporządza uprawniony architekt - urbanista. Stanowi ona podstawę ustaleń dokonywanych przez organ, a wyniki analizy stanowią część merytoryczną decyzji. Organ ma obowiązek przeprowadzenia pełnej kontroli sporządzonej w sprawie analizy, która stanowi merytoryczną część ustaleń organu przeniesionych wprost do wydawanej przez siebie decyzji.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1252/11 wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Takie opracowanie winno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku, co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym.

W analizie i uzasadnieniu kontrolowanej decyzji organu drugiej instancji zawarto ogólne i teoretyczne sformułowania, które nie przystają do okoliczności sprawy i w żaden sposób nie tłumaczą przyjętego w decyzji wskaźnika powierzchni zabudowy dla planowanej inwestycji.

Jak napisano w analizie a powtórzono w zaskarżonej decyzji " nie można w tym miejscu szczegółowo opisać cały złożony, uwzględniający dużą ilość różnorodnych czynników przestrzennych i kompozycyjno-estetycznych proces syntetyzowania wyników analizy, zwłaszcza w jej aspekcie urbanistyczno-architektonicznym, który to proces prowadzi do ostatecznego wskazania sposobu wyznaczenia każdego z badanych w analizie parametrów. Ponadto opis ten byłby opisem stricte urbanistyczno-architektonicznym, zatem mógłby nie być czytelny i komunikatywny".

Wbrew temu sformułowaniu stwierdzić należy że właśnie analiza urbanistyczna i nawiązujące do niej uzasadnienie decyzji powinny zawierać jasną i przekonującą argumentację dla dopuszczonych i przyjętych parametrów planowanej inwestycji. Zawarte w analizie i uzasadnieniu decyzji sformułowania sprawiają, że nadal nie wyjaśniono, dlaczego przyjęto wskaźnik powierzchni zabudowy na poziomie 78-80 % zamiast tego założonego przez inwestora 92 %. Użyte w analizie i uzasadnieniu zaskarżonej decyzji sformułowania są na tyle abstrakcyjne, że mogą być zamieszczone w uzasadnieniach wielu innych decyzji, gdyż opierają się na założeniu, że organ ma rację, a zarzuty odwołania są gołosłowne. Ogólne i jednoznaczne stwierdzenia, mogą znaleźć się w uzasadnieniu decyzji, jednak powinny być poprzedzone gruntowną analizą materiałów sprawy, jako końcowe wnioski, a nie, jako główne merytoryczne stwierdzenia rozstrzygające sprawę.

Nie wykonano, zatem w pełni wskazań o jakich mowa w poprzednim wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 maja 2016 r , II SA/Kr 308/16 bowiem nadal nie wyjaśniono czy dla zamierzenia określonego we wniosku możliwe jest ustalenie wyższego wskaźnika zabudowy. Inwestor w toku postępowania i skardze określił ten wskaźnik na 92%.

Ponowne odwoływanie się do ustaleń Zespołu Urbanistycznego w wynikach analizy urbanistyczno – architektonicznej (str 7) jest niedopuszczalne, bowiem o wysokości przyjętego wskaźnika decydują wyniki analizy a nie opinie doradcze.

Stosownie do wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Rola organu nie jest wyłącznie samo merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, ale również jego uzasadnienie sporządzone w ten sposób by dla wszystkich było widoczne, że wydane rozstrzygnięcie jest najsłuszniejsze i najbardziej odpowiadające prawu. Tymczasem "złożony proces syntetyzowania wyników analizy" w ogóle nie został opisany ani językiem specjalistycznym ani "czytelnym i komunikatywnym".

To wszystko sprawia, że wyniki sporządzonej dotychczas analizy w zakresie zakwestionowanego w skardze wskaźnika nie są wystarczająco precyzyjne ani przekonujące.

Przede wszystkim podkreślić trzeba, że zgodnie z § 5 ust 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z dnia 19 września 2003 r) wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy.

W okolicznościach rozpatrywanej sprawy istotna jest lokalizacja planowanej inwestycji. Jest to ścisłe centrum K. u zbiegu ulicy [...] i [...] na obszarze układu urbanistycznego [...] , to jest na obszarze uznanym zarządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 8 września 1994 r za pomnik historii " K. – historyczny zespół miasta". W bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji na działkach [...] wskaźnik powierzchni zabudowy kształtuje się odpowiednio na poziomie 92 % i 86 %. Na działce [...] jest natomiast niski i wynosi 55 %. W tej sytuacji szczególnie ważna jest analiza formy układu urbanistycznego tej części obszaru zabudowy z uwzględnieniem konkretnej zabudowy kwartału i jego sylwety. Analiza musi dać odpowiedz na pytanie czy wnioskowana przez inwestora wielkość wskaźnika powierzchni zabudowy nie zaburza historycznie ukształtowanego w tej części K. ładu przestrzennego i czy utrzymane będą właściwe relacje kubaturowo przestrzenne. W tej sytuacji zupełnie niezrozumiałe jest ponowne powołanie się na stanowisko Zespołu Urbanistycznego z dnia 10 kwietnia 2015 r który wskazał "że wskaźnik intensywności zabudowy można ustalić na maksymalnym poziomie 80 %" oraz " że wyznaczenie wskaźnika 78-80 % pozwoli na utrzymanie charakterystycznej, średniej wielkości powierzchni zabudowy występującej w badanym obszarze w najbliższym otoczeniu terenu inwestycji ". Nie wiadomo też dlaczego przyjęta średnia jest tak charakterystyczna dla badanego obszaru, choć zgodzić należy się z kolejnym ogólnym stwierdzeniem że "zabudowa usytuowana w najbliższym, bezpośrednim sąsiedztwie z racji niewielkiej odległości silnie oddziałuje przestrzennie na teren inwestycji tworząc czytelny kontekst urbanistyczno-architektoniczny definiując uwarunkowania kompozycyjno – estetyczne dla planowanej inwestycji".

Parametry poszczególnych nieruchomości (wskaźnik zabudowy, jej funkcja i rodzaj) w obszarze analizowanym i obszarach szczególnie istotnych, do których ma nawiązywać zabudowa ( np. kwartałach ulicy) powinny zostać szczegółowo opisane. Nadal pozostają aktualne wskazania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 maja 2016 r sygn. akt II SA/Kr 308/16 w szczególności organ nie wyjaśnił, czy i które działki w obszarze analizowanym są zabudowane w podobny sposób (wskaźnik zabudowy, jej funkcja i rodzaj), jak planuje to inwestor, czy i dlaczego nie jest możliwe (lub jest możliwe) nawiązanie do intensywności zabudowy tych działek w kontekście specyficznego położenia terenu inwestycji, "obejmującego" naroże przy skrzyżowaniu ulic w zwartej, śródmiejskiej zabudowie, a także w kontekście uwarunkowań związanych z zabudową istniejącą, w szczególności na działce nr [...]. Nie wypowiedziano się, co do ewentualnej konieczności zachowania przestrzeni wolnej od zabudowy "na zapleczu" planowego obiektu (bo w części frontowej przewidziano zabudowę w granicach) i tego, jaką rolę ewentualnie przestrzeń ta miałaby pełnić; nie podano argumentów, dla których zintensyfikowanie zabudowy w części oficynowej (bo tej dotyczy problem) stosownie do proponowanego przez inwestora wskaźnika, w porównaniu do wskaźnika ustalonego, miałoby zaburzać ład przestrzenny.

W ponownie prowadzonym postępowaniu należy uwzględnić powyższe uwagi, uzupełnić analizę o brakujące ustalenia i wyprowadzić z niej stosowne wnioski i argumenty, które albo dobitnie uzasadnią trafność przyjętego dotychczas wskaźnika wielkości zabudowy albo pozwolą na zastosowanie wyższego zgodnego z wnioskiem inwestora.

Wszystkie naprowadzone, motywy sprawiły, że Sąd uchylił zaskarżoną decyzję organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a