Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 453/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 93
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 46
journal: Dz.U. 2010 nr 106 poz 675
law: Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska – Baran, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska – Pietrzak (spr.), Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant ref. staż. Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2011r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady W. z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność paragrafu 15 ustęp 8 punkt 3 części tekstowej zaskarżonej uchwały; II. stwierdza nieważność paragrafu 20 części tekstowej zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działek o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] oznaczonych na rysunku planu symbolem [...]; III. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części opisanej w pkt I i II wyroku nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Nr [...] Rady Miasta W. z dnia [...] października 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru M. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisów:

- art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. Nr 106, poz. 675), w związku z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) poprzez ustalenie zakazu budowy instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych oraz radiolokacyjnych i stacji telefonii komórkowej w jednostkach terenowych przeznaczonych w planie pod zabudowę mieszkaniową (MN, MNn, MNL), mieszkaniową z usługami (MN/U), usług sportu i rekreacji (US) oraz w terenach zieleni ogólnodostępnej (ZP);

- art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.), w związku z decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. poprzez brak zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych, położonych na działkach o nr ew. [...],[...],[...],[...] z obrębu [...] na terenie oznaczonym symbolem B11MNL, na cele nieleśne - pod zabudowę.

Na podstawie art. 93 ustawy o samorządzie gminnym Wojewoda [...] wniósł o:

1/ stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek o nr ew. [...],[...],[...],[...] z obrębu [...] oraz w zakresie § 15 ust. 8 pkt 3;

2/ wstrzymanie wykonania uchwały w w/w zakresie.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda [...] wskazał m.in., że stacje telefonii komórkowej stanowią infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych, co wypełnia normę definicji łączności publicznej, która jest celem publicznym w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jeśli zatem ustawodawca w art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych określił, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi, to zapisy § 15 ust. 8 pkt 3 kwestionowanej uchwały naruszają wskazane przepisy, jak również art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który obliguje sporządzającego plan miejscowy, do jego sporządzenia zgodnie z przepisami odrębnymi.

Zdaniem Wojewody [...] uchwała narusza także art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którym przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne wymaga zgody właściwego organu. Do dokumentacji prac planistycznych przedmiotowej uchwały dołączono decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r., w której organ ten wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych, znajdujących się na działkach, których dotyczył wniosek, w tym na kwestionowanych działkach o nr ew. [...],[...],[...],[...] z obrębu [...]. Zgoda ta jednak dotyczyła przeznaczenia tych gruntów na inny cel niż zabudowa mieszkaniowa, jednorodzinna. Odnosząc się bezpośrednio do możliwości przeznaczenia terenu w/w działek pod ten rodzaj zagospodarowania Wojewoda [...] jednoznacznie odmówił udzielenia zgody w tym zakresie. Pomimo braku wymaganej przepisami zgody, w uchwale w sprawie planu miejscowego teren w/w działek, znajdujących się na terenie oznaczonym symbolem B11MNL został przeznaczony na cele zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej z udziałem zieleni o charakterze leśnym. Nie można - zdaniem Wojewody [...] - uznać za las, w rozumieniu przywołanych wyżej przepisów, terenu, dla którego ustalono w planie jedynie "udział zieleni o charakterze leśnym" i dla którego, jako podstawowe znaczenie, ustalono zabudowę mieszkaniową. Stosownie do przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych brak zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na inne cele uniemożliwia lokalizację w planie zabudowy na tym obszarze, a dopuszcza jedynie utrzymanie stanu istniejącego.

W odpowiedzi na skargę działający w imieniu Rady W. pełnomocnik wniósł o oddalenie skargi i wskazał, że przede wszystkim Wojewoda [...] nie wdrożył trybu z przysługującego mu uprawnienia nadzorczego, stosownie do treści art. 91 ustawy o samorządzie gminnym i w żaden sposób nie powiadomił o stwierdzonych uchybieniach warunkujących stwierdzenie nieważności uchwały.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych wskazano, że Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej pozytywnie zaopiniował rozwiązania w zakresie telekomunikacji przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do naruszenia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych to zdaniem organu zgoda na zmianę przeznaczenia przedmiotowych gruntów leśnych na cele realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej udzielona została pod warunkami wskazanymi w decyzji. Organ podkreślił, że w związku z tym, w § 8 ust. 2 pkt 1 zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nakazuje się ochronę i kształtowanie wartości przyrodniczych przez ochronę istniejących terenów zieleni leśnej na obszarach jednostek terenowych. Oznacza to, że plan nakazuje ochronę istniejących drzew na terenach mieszkalnych, a nadto dotyczy istniejących skupisk drzew, które nie kolidują z innymi ustaleniami. Dodatkowo - organ wskazał - że na etapie planu nie można ustalić precyzyjnie lokalizacji inwestycji, tak aby w największym stopniu chronić wartości przyrodnicze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Skarga została złożona przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Ustawa ta - mająca charakter regulacji szczególnej w stosunku do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - wprowadzając obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia w przypadku składania skarg na uchwały lub zarządzenia organu gminy (art. 101 ust. 1), nie przewiduje takiego obowiązku w przypadku skarg składanych w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez organ nadzoru na uchwały lub zarządzenia organu gminy. Wniesienie skargi w tym trybie nie jest też ograniczone żadnym terminem (tak NSA w wyroku z dnia 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05, publ.: ONSAiWSA z 2006 r., nr 1, poz. 7).

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w cytowanym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do uznania, iż przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem (a więc z jakimkolwiek przepisem prawa) są nieważne, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny, wtedy zgodnie z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru lub na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) Sąd Administracyjny nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Rada W. ustanowiła w § 15 ust. 8 pkt 3 zaskarżonej uchwały zakaz zabudowy instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych oraz radiolokacyjnych i stacji telefonii komórkowej w jednostkach terenowych przeznaczonych w planie pod zabudowę mieszkaniową (MN, MNn, MNLK0, mieszkaniową z usługami (MN/U), usług sportu i rekreacji (US) oraz terenach zieleni urządzonej ogólnodostępnej (ZP). Mając na uwadze treść art. 46 ust 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675), z którego wynika, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi to wprowadzenie do treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazanego zakazu jest naruszeniem art. 46 ust. 1 w/w ustawy.

Zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami celami publicznymi w rozumieniu ustawy są: wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Jednocześnie w art. 4 pkt 18 w/w ustawy ustawodawca wyjaśnia, że przez łączność publiczną - należy rozumieć infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego.

Podkreślić należy, że ustawa o wspieraniu rozwoju usług - zgodnie z art. 87 - weszła w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia, z wyjątkiem art. 29, który wszedł w życie po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia. Oznacza to, iż zaczęła obowiązywać od 17 lipca 2010 r. (data aktu - 7 maja 2010 r., data ogłoszenia - 16 czerwca 2010 r.). Zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 21 października 2010 r., a więc kiedy przepis art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu usług obowiązywał.

W zakresie określenia w planie miejscowym sposobu zagospodarowania podlegających ochronie gruntów leśnych konieczne jest odwołanie się do przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Z ustawy tej wynika, że ochrona gruntów leśnych polega m.in. na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne (art. 3 ust. 2 pkt 1), przy czym przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne rozumie się ustalenie innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych (art. 4 pkt 6). Z kolei z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W planie określono jako podstawowe przeznaczenie terenu na gruntach leśnych, dla jednostki terenowej B11MNL, na której znajdują się działki o nr ew. [...],[...], [...],[...] z obrębu [...] zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Ponadto wskazano jako dopuszczalne przeznaczenie terenu: realizację usług nieuciążliwych na powierzchni nie przekraczającej 30% całkowitej powierzchni budynku, lokalizację budynków usługowych lub gospodarczych wzdłuż drogi ekspresowej [...], pod warunkiem, że łączna powierzchnia zabudowy nie przekroczy 30 % całkowitej powierzchni działki oraz usługi z zakresu handlu detalicznego, biur, administracji, obsługi finansowej, rzemiosła, kultury, turystyki, gastronomii, zdrowia i oświaty.

Powyżej określone przeznaczenie terenu jest równoznaczne z dopuszczeniem innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Stwarza to tym samym możliwość wykorzystywania gruntów leśnych w sposób nieleśny bez zachowania wymogów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, tj. bez zgody właściwego organu wymaganej na etapie procedury poprzedzającej uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że zaskarżona uchwała jest w tym zakresie sprzeczna z prawem, tj. z cytowanymi wyżej regulacjami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W aktach sprawy znajduje się decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. wydana po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta W. na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i art. 9 ustawy ochronie gruntów rolnych i leśnych, w której w pkt II organ uzgadniający nie wyraził zgody na przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "M." w Dzielnicy R. wymienionych lasów ochronnych, nie stanowiących własności Skarbu Państwa na cele nieleśne. Wymieniono działki ew. o nr [...],[...],[...],[...] z obrębu [...]. W wyroku z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1900/08 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że brak wymaganej zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele inne niż rolnicze skutkuje naruszeniem procedury uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego w tym zakresie, co w konsekwencji stanowi przesłankę uznania go za nieważny (Lex 496111). Podobnie uznać należy, że brak wymaganej zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele inne niż leśne skutkuje naruszeniem procedury uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego w tym zakresie.

Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a zatem dla dopuszczalności stwierdzenia jej nieważności w zaskarżonej części nie ma znaczenia upływ czasu zgodnie z regulacją art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.).

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.

Zgodnie z treścią art. 100 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, postępowanie sądowe w niniejszej sprawie jest wolne od opłat sądowych.

6