Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 4787/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania,w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy: article: art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 252 ust. 1 pkt 2 i ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędziowie sędzia NSA Krystyna Anna Stec sędzia del. WSA Dorota Dąbek /spr./ po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej sprawy ze skargi kasacyjnej [A.] w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 czerwca 2016 r. sygn. akt I SA/Rz 303/16 w sprawie ze skargi [A.] w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu do budżetu miasta 1. uchyla zaskarżony wyrok w pkt 2 i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie; 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 czerwca 2016r., sygn. akt I SA/Rz 303/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] stycznia 2016r. nr [...] w punkcie II oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] października 2015r. nr [...] w punkcie 2 i 3 w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu do budżetu miasta oraz zasądził w od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżącego [A.] w R. kwotę 2.417 złotych tytułem zwrotu części kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok Sądu I instancji zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Prezydent Miasta Rzeszowa w ramach otwartego konkursu ofert na realizację zadań publicznych w zakresie ochrony zdrowia na 2015r. udzielił [A.] w R. (zwane dalej Stowarzyszeniem) dotacji na realizację zadania publicznego pod nazwą "Wspieranie działalności organizacji pozarządowych oraz podmiotów, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie" w wysokości 30.000 zł. W tym celu w dniu 19 marca 2015r. została zawarta między Gminą Miasto Rzeszów a Stowarzyszeniem umowa nr [...] o wsparcie realizacji w/w zadania publicznego. Całkowity koszt wykonania zadania publicznego ustalono na kwotę 44.172,41 zł, w tym: 30.000 zł płatne z dotacji pochodzącej z budżetu Miasta Rzeszowa, 5.582,41 płatne ze środków własnych Stowarzyszenia, zaś 8.590 zł do pokrycia z wkładu osobowego. Procentowy udział dotacji w koszcie wykonania zadania ustalono na 67,92%.

Decyzją z dnia [...] października 2015r. nr [...] Prezydent Miasta Rzeszowa rozwiązał tę umowę (pkt 1), ustalił kwotę dotacji przypadającą do zwrotu do budżetu Miasta Rzeszowa przez Stowarzyszenie w wysokości 11.855,15 zł (pkt 2) oraz określił termin naliczania odsetek należnych od wymienionej kwoty (pkt 3), gdyż umowa nie została należycie wykonana, albowiem zmniejszeniu uległ zakres rzeczowy realizowanego zadania polegający na ograniczeniu do dwóch liczby zaplanowanych szkoleń dla organizacji pozarządowych oraz odstąpiono od przeprowadzenia specjalistycznego doradztwa dla organizacji. Stowarzyszenie wykorzystało pełną kwotę dotacji, jednakże tylko część z przekazanego dofinansowania wykorzystana została zgodnie z przeznaczeniem, co uzasadnia żądanie zwrotu kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości.

Po rozpoznaniu odwołania Stowarzyszenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267 ze zm., cyt. dalej jako: k.p.a.) oraz art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013r. poz. 885 ze zm., cyt. dalej jako: u.f.p.), decyzją z dnia [...] stycznia 2016r. nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji w części dotyczącej rozwiązania umowy o wsparcie zadania publicznego (pkt 1) i w tym zakresie umorzyło postępowanie, a w pozostałym zakresie decyzję utrzymało w mocy.

W ocenie organu odwoławczego za podjęte bez podstawy prawnej należało uznać rozstrzygnięcie w pkt 1 decyzji organu I instancji, w którym rozwiązano umowę nr [...] z dnia 19 marca 2015r. Wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem dotacja podlega obowiązkowi zwrotu do budżetu jednostki samorządu terytorialnego i to z pominięciem instrumentów cywilnoprawnych, takich jak rozwiązanie umowy czy odszkodowanie. Zleceniodawca składa zleceniobiorcy oświadczenie o rozwiązaniu umowy, natomiast zwrot dotacji określa w formie decyzji administracyjnej. Zasadne było zatem częściowe uchylenie zaskarżonej decyzji i w tym zakresie umorzenie postępowania.

Kolegium podzieliło natomiast pogląd organu I instancji, że są podstawy do zwrotu dotacji, gdyż cele realizacji zadania publicznego nie zostały osiągnięte. Skoro w umowie określono przedmiot umowy, to jego pełne zrealizowanie było obowiązkiem zleceniobiorcy, zaś jednostronne zmiany zakresu przedmiotu umowy nie mogą zostać potraktowane inaczej niż nienależyte wykonanie umowy.

Za nieuzasadniony uznano też zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. oraz zarzut braku kognicji organu administracyjnego.

W skardze na powyższą decyzję Stowarzyszenie wniosło o jej uchylenie w części obejmującej pkt II oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w części, do której się ona odnosi, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

- § 16 ust. 2 oraz § 19 umowy nr [...] z dnia 19 marca 2015r. polegające na niewyjaśnieniu wątpliwości związanych z realizacją umowy w formie pisemnej oraz sposób polubowny,

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 §3 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy,

- art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie skarżącej wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego, wyjaśnienia wszelkich nieścisłości oraz złożenia wniosków dowodowych.

Z ostrożności procesowej zarzucono również naruszenie art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na uznaniu, iż Stowarzyszenie wydatkowało dotację niezgodnie z przeznaczeniem oraz § 4 ust. 2 oraz § 10 ust. 5 umowy nr [...] z dnia 19 marca 2015r. poprzez błędną wykładnię, polegającą na nieprawidłowym wyliczeniu procentowego udziału dotacji w całkowitych kosztach zadania publicznego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu swojego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w pierwszej kolejności powołując się art. 252 u.p.f. stwierdził, że choć środki z tytułu udzielonej dotacji na realizację zadania publicznego zostały przyznane w drodze czynności cywilnoprawnej, to stanowią one nadal środki publicznoprawne, które podlegają szczególnym zasadom ich rozliczania określonym w ustawie o finansach publicznych.

W ocenie Sądu I instancji, strona skarżąca nie ma też racji wskazując, że cele zadania zostały osiągnięte. Skoro zleceniobiorca zobowiązał się do wykonania określonych działań zgodnie z wiążącym strony kosztorysem i harmonogramem, to jego pełne zrealizowanie było obowiązkiem zleceniobiorcy. Nie mają więc umocowania w realiach przedmiotowej sprawy zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego związanych z gromadzeniem i oceną materiału dowodowego, a to art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., bowiem zebrane dowody były wystarczające do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy.

Sąd I instancji uznał, że organy dokonały prawidłowej weryfikacji sprawozdania końcowego wraz z dowodami źródłowymi, co pozwoliło na ustalenie wydatków kwalifikowanych, a co za tym idzie zrealizowanego zakresu działań zgodnego z treścią wiążącej strony umowy. Całkowity koszt wykonania zadania, zgodny z umową nr [...] z dnia 19 marca 2015r. wynosi 37.830,03 zł. W tym 29.647,47 zł zostało rozliczonych udzieloną dotacją, a kwota 8.182,56 zł stanowi wkład własny (4.757,72 zł – środki własne, 3.424,84 – wkład osobowy). Sąd I instancji nie zgodził się natomiast z przyjętą przez organy metodologią wyliczenia części dotacji pobranej w nadmiernej wysokości. O ile rację mają organy, że poziom należnej dopłaty należy ustalać w odpowiedniej proporcji stanowiącej procentowy udział dotacji (67,92%) w przyjętych całkowitych kosztach realizacji zadania publicznego (37.830,03 zł), to bezpodstawnie odnoszą ten poziom także do proporcji udziału wkładu własnego w całkowitych kosztach realizacji zadania publicznego w stosunku do udziału w tych kosztach dopłaty. Nie tylko nie znajduje to oparcia w postanowieniach umowy nr [...], ale też nie daje się pogodzić z elementarnym poczuciem sprawiedliwości. Jakkolwiek bowiem skarżąca nie wykazała poniesienia kosztów uznanych za kwalifikowalne na odpowiednim poziomie w stosunku do dopuszczalnego procentowego udziału dotacji, ale te wydatki zostały już poniesione, wprawdzie rozliczone otrzymaną dotacją, lecz w sytuacji zakwestionowania tej części rozliczenia końcowego z realizacji zadania publicznego, i w konsekwencji zwrotu części dotacji uznanej za nadmierną, będą musiały być zrefinansowane środkami własnymi Stowarzyszenia. Sąd I instancji uznał natomiast, że część przyznanej dotacji w kwocie 352,53 stanowiącej różnicę pomiędzy wysokością przekazanej na podstawie umowy dotacji (30.000 zł) a wysokością dotacji wykorzystanej zgodnie z umową (29.647,47 zł) stanowi dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem, co potwierdza weryfikacja poniesionych wydatków przez pryzmat wiążącej stronę umowy, w tym harmonogramu przyjętych działań.

W związku z powyższym Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, w zaskarżonej części, naruszają przepisy prawa materialnego, tj. art. 252 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.p.f. w zw. z § 4 ust. 2 i § 10 ust. 5 i 6 umowy [...] z dnia 19 marca 2015r.

O kosztach postępowania Sąd I instancji orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., przy czym, mając na względzie, że co do zasady główne zarzuty skargi nie okazały się zasadne, a konieczność rozstrzygnięcia kasatoryjnego wynikała z uwzględnienia zarzutów podniesionych "z ostrożności procesowej", a więc tylko co do ustalenia części dotacji uznanej za nadmierną, Sąd na podstawie art. 206 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w pełnej wysokości.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę kasacyjną wniosło Stowarzyszenie, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi WSA w Rzeszowie Stowarzyszenie zarzuciło:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (cyt. dalej jako: p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p., polegające na uznaniu, iż skarżący wydatkował dotację niezgodnie z przeznaczeniem;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 206 p.p.s.a., poprzez jego zastosowanie, w przypadku gdy Sąd w całości uwzględnił skargę na podstawie zarzutu, który został w niej podniesiony.

W uzasadnieniu Stowarzyszenie podniosło, że nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że część przyznanej dotacji w kwocie 352,53 zł stanowiącej różnicę pomiędzy wysokością przekazanej na podstawie umowy dotacji (30.000 zł) a wysokością dotacji wykorzystanej zgodnie z umową (29.647.47 zł) stanowi dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem. Kwota ta stanowiła koszt wynajmu i obsługi kserokopiarki, który w ofercie i w pierwotnym kosztorysie miał być pokryty z wkładu własnego skarżącego, a został pokryty z dotacji, ale wynajem kserokopiarki konieczny był do realizacji celu dotacji, który został wykonany. Stowarzyszenie uważa, że oceniając, czy cel dotacji został zrealizowany czy nie, nie można patrzeć jedynie przez pryzmat nieprzeprowadzenia dwóch z czterech szkoleń, jak to uczynił Sąd. Zdaniem Stowarzyszenia, Sąd w sposób niewystarczający uzasadnił swoje stanowisko, stwierdzając jedynie, że aby można było uznać wydatek za zgodny z przeznaczeniem, musi być on zgodny tak z umownym zakresem rzeczowym, jak i co do źródła finansowania. Sąd nie ustosunkował się też do powołanego przez skarżącego poglądu orzecznictwa, że pojęcie wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem rozumiane jest wąsko i polega w szczególności na zapłacie ze środków pochodzących z dotacji za inne zadania niż te, na które dotacja była udzielona.

Stowarzyszenie zakwestionowało też rozstrzygnięcie Sądu I instancji dotyczące zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd w sposób lakoniczny uzasadnił zastosowanie art. 206 p.p.s.a. stwierdzając jedynie, że co do zasady główne zarzuty skargi nie okazały się zasadne, a konieczność rozstrzygnięcia kasatoryjnego wynikła z uwzględnienia zarzutów podniesionych z ostrożności procesowej. Skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie stwierdziło, że fakt, iż uwzględniony przez Sąd zarzut był wymieniony w skardze w dalszej kolejności, nie powinien mieć znaczenia. Błędnie też przyjął Sąd I instancji, że w skardze kwestionowano drogę administracyjną przy dochodzeniu przez organy zwrotu dotacji niewykorzystanej zgodnie z umową. Zarzut taki był podniesiony w odwołaniu, ale nie powtórzono go w skardze. Sąd nie powinien był brać pod uwagę tego zarzutu i odstępować na tej podstawie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w pełnej wysokości.

Skarżący kasacyjnie podniósł również, że dochodził zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w stawce minimalnej, wynikającej z rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie, które przecież przewiduje możliwość zwrotu nawet do sześciokrotności stawki minimalnej. Natomiast zasądzenie zwrotu kosztów poniżej przewidzianej stawki minimalnej winno być skutkiem wystąpienia szczególnych okoliczności, które powinny być wyraźnie wskazane w uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sądu. W niniejszej sprawie nie można natomiast mówić o takich szczególnych okolicznościach, gdyż Sąd w całości uwzględnił skargę na podstawie zarzutu, który został w niej podniesiony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Nieuzasadniony jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. poprzez uznanie że skarżący wydatkował dotację niezgodnie z przeznaczeniem.

Zarzut ten nie został skonstruowany w sposób w pełni odpowiadający powyżej wskazanym wymogom stawianym skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna to profesjonalny i sformalizowany środek prawny, od czego uzależniona jest jego skuteczność. Jest to istotne z powodu treści art. 183 § 1 p.p.s.a., który wyznacza granice sprawy kasacyjnej. Przede wszystkim wskazać należy, że skarga kasacyjna ma wiązać konkretne zarzuty z właściwą podstawą kasacyjną. Na stronie skarżącej kasacyjnie ciąży obowiązek wskazania jakie przepisy naruszył Sąd I instancji w ramach konkretnej podstawy z art. 174 p.p.s.a. Skarga kasacyjna winna stawiać zarzuty i kierować je pod adresem Sądu I instancji. Zatem z jej treści, a więc samego ujęcia zarzutu oraz uzasadnienia ma wynikać błędne i wadliwe działanie tego sądu. W rozpoznawanej sprawie zarzut został sformułowany nieprawidłowo, gdyż nie spełnia tego warunku ogólne stwierdzenie o naruszeniu art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie. Sąd I instancji co do zasady nie rozstrzyga sprawy administracyjnej, zatem nie stosuje przepisów prawa materialnego, gdyż kompetencję do rozstrzygania sprawy administracyjnej ma co do zasady organ administracyjny. W skardze kasacyjnej winno zostać wykazane w jakim zakresie Sąd I instancji dokonał wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji i na czym ta wadliwość polegała. Zatem cała argumentacja powinna być skupiona na tym zagadnieniu, w przeciwnym wypadku skarga kasacyjna nie wyznacza w sposób prawidłowy ani zakresu, ani kierunku weryfikacji zaskarżonego wyroku Sądu I instancji. Art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. mógł być wadliwie zastosowany, ale taka wada nie może być łączona wyłącznie z kontrolowanym wyrokiem Sądu I instancji. Mając jednak na uwadze pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. (I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1), sprowadzający się do stanowiska, że w przypadku braku powiązania przez autora skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa przez organ administracji z zarzutem naruszenia prawa przez sąd wojewódzki, Naczelny Sąd Administracyjny może, po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej, samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji, skład orzekający w niniejszej sprawie potraktował zarzut naruszenia art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. jako zarzut polegający na niestwierdzeniu przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przez organ administracji tego przepisu.

Tak zidentyfikowany zarzut naruszenia prawa materialnego nie jest uzasadniony. W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie nie podważył w skuteczny sposób stanowiska Sądu I instancji, że cele realizowanego zadania nie zostały osiągnięte, a w konsekwencji że doszło do pobrania dotacji w nadmiernej wysokości oraz jej wykorzystania niezgodnie z przeznaczeniem.

Art. 252 u.f.p. przewiduje, że dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Za dotacje pobrane w nadmiernej wysokości ustawodawca uznaje dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania, zaś dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej. Z kolei wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem polega w szczególności na zapłacie, ze środków pochodzących z dotacji, za inne zadania niż te, na które dotacja była udzielona. Stowarzyszenie jako beneficjent dotacji zobowiązało się w § 2 pkt 2 wykonać zadanie publiczne zgodnie z ofertą oraz z uwzględnieniem kosztorysu i harmonogramu działań. Ocena wywiązania się z przyjętych zobowiązań powinna być dokonywana przez pryzmat ustalonego zakresu rzeczowego realizowanego zadania publicznego.

Prawidłowo Sąd I instancji ocenił jako zgodne z prawem stanowisko organów, że skoro Stowarzyszenie jako zleceniobiorca zobowiązało się do wykonania określonych działań zgodnie z wiążącym strony kosztorysem i harmonogramem, to stanowiące obowiązek zleceniobiorcy pełne zrealizowanie zadania oznaczało konieczność pełnego wykonania wszystkich wynikających z tego harmonogramu elementów. Brak zatem zrealizowania przez Stowarzyszenie dwóch spośród przewidzianych w harmonogramie czterech szkoleń dla organizacji pozarządowych oraz odstąpienie od przeprowadzenia specjalistycznego doradztwa w organizacji oznaczało, że cele nie zostały osiągnięte, a umowa nie została należycie wykonana. Doszło więc do pobrania dotacji w nadmiernej wysokości, która winna być obliczona według wskazanej przez Sąd I instancji proporcji udziału dotacji w kosztach zadania publicznego. Prawidłowo ocenił też Sąd I instancji, że Stowarzyszenie niezgodnie z przeznaczeniem wydatkowało część przyznanej dotacji w kwocie 352,53 zł, gdyż kwota ta - stanowiąca koszt wynajmu i obsługi kserokopiarki – wbrew ofercie i pierwotnemu kosztorysowi, została pokryta z dotacji, a nie z wkładu własnego Stowarzyszenia. Zasadnie zatem uznał Sąd I instancji, że organy dokonały prawidłowej weryfikacji sprawozdania końcowego wraz z dowodami źródłowymi, co pozwoliło na ustalenie wydatków kwalifikowanych, a co za tym idzie prawidłową ocenę zrealizowanego zakresu działań w konfrontacji z treścią wiążącej strony umowy i w konsekwencji doprowadziło do wniosku o wydatkowaniu dotacji niezgodnie z przeznaczenie z powodu błędnego źródła finansowania. Podniesiony zatem w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. jest niezasadny.

Za uzasadniony uznać natomiast należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 206 p.p.s.a. Przepis ten przewiduje, że sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Ta regulacja stanowi wyjątek od określonej w art. 200 p.p.s.a. zasady rozliczania kosztów postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, która przewiduje, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Zgodnie z art. 205 p.p.s.a. do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie. Suma kosztów przejazdu i równowartość utraconego zarobku nie może przekraczać wynagrodzenia jednego adwokata lub radcy prawnego (§ 1), natomiast do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony (§ 2).

W rozpoznawanej sprawie w części wyroku zawierającej postanowienie o kosztach postępowania sądowego, Sąd I instancji powołując się na art. 206 p.p.s.a. orzekł o zwrocie na rzecz Stowarzyszenia jedynie części kosztów postępowania sądowego, wskazując w uzasadnieniu, że główne zarzuty skargi okazały się niezasadne, a konieczność orzeczenia kasatoryjnego wynikała z uwzględnienia zarzutów podniesionych z ostrożności procesowej, a więc tylko co do ustalenia części dotacji uznanej za nadmierną.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie dla częściowego odstąpienia od zasądzenia kosztów postępowania nie koresponduje ani z treścią wyroku, ani z treścią jego uzasadnienia.

Odstąpienie częściowe od zwrotu kosztów nie koresponduje z treścią wyroku, gdyż Sąd uchylając zaskarżoną decyzję w punkcie II oraz poprzedzającą ją decyzję w punkcie 2 i 3 – w całości uwzględnił skargę, albowiem tylko w tej części te decyzje zostały przez Stowarzyszenie zakwestionowane w skardze i tylko uchylenia tych części decyzji się w skardze domagano. Argumenty podane przez Sąd wprost w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jako potwierdzające zasadność częściowego odstąpienia od zwrotu kosztów nie są prawidłowe, trafnie zarzucono bowiem w skardze kasacyjnej, że nie powinien mieć tutaj znaczenia fakt, w której części skargi podniesiono zarzuty, a jedynie to, czy zostały one przez Sąd uwzględnione.

Przyjęte w rozpoznawanej sprawie odstąpienie od zwrotu kosztów w pełnej wysokości, przy braku należytego uzasadnienia przyczyn tego odstąpienia przez Sąd, nie koresponduje należycie również z treścią uzasadnienia wyroku. Wprawdzie znowelizowane brzmienie art. 206 p.p.s.a daje sądowi możliwość uznania, że zaistniał uzasadniony przypadek pozwalający na odstąpienie od reguły zasądzenia na rzecz skarżącego od organu całości kosztów postępowania, w oderwaniu od rozstrzygnięcia o częściowym uwzględnieniu skargi, gdyż obecnie wystarczy, by to wynikało z uzasadnienia wyroku (por. M. Niezgódka-Medek w: B. Dauter i in., Komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, s. 687; także m.in. postanowienie NSA z dnia 14 października 2010 r., I GZ 333/10, LEX nr 741327). Jednakże Sąd w tej sprawie nie uzasadnił w sposób jasny, z jakiego powodu zasądził kwotę kosztów w przyjętej wysokości, odstępując od pozostałej ich części.

W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że co do zasady z istoty stosunkowego rozdzielenia kosztów wynika, że w jego rezultacie procent wygrania czy przegrania sprawy powinien odpowiadać procentowi poniesionych przez stronę kosztów postępowania (por. M. Machnij, Kilka uwag o kosztach sądowych i kosztach procesu, Mon. Praw. 2002, nr 17, s. 793). Wprawdzie Sąd, uwzględniając skargę w całości, w uzasadnieniu przyznał co do zasady rację organowi co do zasadności domagania się zwrotu udzielonej Stowarzyszeniu dotacji, ale równocześnie zakwestionował obliczoną przez organ kwotę do zwrotu w wysokości 11855,15 zł, uznając na tym etapie postępowania w sposób wyraźny zasadność zwrotu jedynie wielokrotnie niższej kwoty, tj. 352,53 zł, nakazując ustalenie wysokości nadmiernie pobranej dotacji organom. Strona skarżąca dochodziła zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w kwocie minimalnej, która w tej sprawie wyniosła 4800zł, Sąd zasądził natomiast na jej rzecz kwotę 2417zł, nie wyjaśniając przy tym w uzasadnieniu, co się na tę kwotę składa. Uzasadnienie postanowienia zawartego w pkt 2 zaskarżonego wyroku nie spełnia zatem standardów umożliwiających jego instancyjną kontrolę w kontekście możliwości zastosowania art. 206 p.p.s.a.

Za zasadny uznać zatem należy zarzut skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia, że takie lakoniczne uzasadnienie zastosowanego miarkowania kosztów stanowi istotne naruszenie prawa. Pozostawienie sądowi możliwości miarkowania kosztów postępowania nie może oznaczać zwolnienia sądu z konieczności przedstawienia motywów takiego rozstrzygnięcia. Przeciwnie – uznaniowy charakter miarkowania oznacza dla sądu obowiązek szczególnie precyzyjnego uzasadnienia przyczyn i sposobu miarkowania. Podzielić należy bowiem pogląd przyjmowany w orzecznictwie, że "Brak uzasadnienia postanowienia o kosztach bądź jego lakoniczne uzasadnienie stanowi naruszenie prawa mające istotny wpływ na wynik postępowania w tym zakresie" (por. postanowienie NSA z dnia 12 maja 2015r., sygn. akt II OZ 409/15).

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną w części dotyczącej orzeczenia o kosztach postępowania, uchylając tę część zaskarżonego wyroku i przekazując sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania w zakresie kosztów. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji weźmie pod uwagę przedstawione wyżej argumenty i oceni, czy w sprawie można miarkować kwotę zasądzoną od organu na rzecz Stowarzyszenia tytułem poniesionych kosztów postępowania i ewentualnie w jakiej wysokości, czy też należy zasądzić koszty w pełnej wysokości wynikającej z art. 200 w związku z art. 205 p.p.s.a. i swoje stanowisko w tym zakresie odpowiednio uzasadni, z uwzględnieniem sformułowanej powyżej oceny prawnej.

W pozostałym zakresie skarga kasacyjna została oddalona na podstawie art. 184 p.p.s.a., gdyż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.