Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 432/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.36a ust. 2, art. 51 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Olga Białek, Sędziowie Sędzia WSA - Alicja Palus (spr.), Sędzia WSA - Anna Siedlecka, , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 października 2016 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie uchylenia ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego i gospodarczego na cele usługowe (gastronomia) oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Starosta J. stosując przepis art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie uchylenia ostatecznej decyzji Starosty J. Nr [...] z dnia [...] r., udzielającej A. S. pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego i gospodarczego na cele usługowe (gastronomia), na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym 869 położonej przy ul. W. P. w P., obręb 0006.

Opisana powyżej decyzja została w toku instancyjnym zaskarżona przez B. B., który w odwołaniu zakwestionował zasadność i prawidłowość tego orzeczenia.

Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego Wojewoda D. decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz uchylił decyzję Starosty J. Nr [...] z dnia [...] r.

Uzasadniając podjęte orzeczenie organ odwoławczy wyjaśnił, że wskazaną powyżej decyzją Starosta J. zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. S. pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego i gospodarczego na cele usługowe (gastronomia) na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym 869 przy ul. W. P. w P., obręb 0006.

Natomiast decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 51 ust 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290) - poprzedzoną postanowieniem z dnia [...] nakazującym inwestorowi wstrzymanie robót budowlanych oraz przedłożenie w wyznaczonym terminie inwentaryzacji i oceny technicznej wykonanych robót ze względu na istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego – Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. zobowiązał inwestora do sporządzenia i przedłożenia zamierzonego projektu budowlanego rozbudowy istniejącego budynku w terminie do dnia 31 grudnia 2012 r.

Ponadto – w związku z decyzją wydaną w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane – powiatowy inspektor nadzoru budowlanego zawiadomieniem z dnia 14 kwietnia 2013 r. poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [...] z dnia [...] r., które następnie – postanowieniem z dnia [...] r., utrzymanym w mocy postanowieniem Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...], zostało zawieszone. W uzasadnieniu postanowienia Starosta J. podał, że rozstrzygniecie sprawy dotyczącej uchylenia pozwolenia na budowę uzależnione jest od ustaleń, jakich dokona w postępowaniu naprawczym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J..

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda D. wyjaśnił również, że decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. działając na podstawie art. 51 ust. 5 przywołanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane nakazał inwestorowi – A. S. rozbiórkę części budowy zrealizowanej w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na budowę udzielonym decyzją Starosty J. z dnia [...] r. (Nr [...]) oraz nakazał "doprowadzenie budowy do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym".

Organ odwoławczy podał też, że pismem z dnia 27 lutego 2015 r. B. B. wniósł o podjęcie zawieszonego postępowania w sprawie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę w związku z czym Starosta J. zwrócił się do powiatowego organu nadzoru budowlanego o podanie informacji o stanie sprawy, w tym m.in. czy decyzja nakazująca rozbiórkę podlega wykonaniu i czy została wykonana, a obiekt doprowadzony do zgodności z pozwoleniem na budowę. W odpowiedzi na pismo organ nadzoru budowlanego wskazał, że decyzja orzekająca o rozbiórce została utrzymana w mocy decyzją D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...], zaskarżoną następnie przez B. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Wojewoda D. wskazał również w uzasadnieniu, że pismem z dnia 7 kwietnia 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. poinformował B. B., że na terenie budowy prowadzone są roboty budowlane, mające na celu doprowadzenie budowy do zgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym.

Ponadto wyjaśnił, że postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Starosta J. podjął z urzędu zawieszone postępowanie, a w dniu [...] r. orzekł – decyzją Nr [...] – na podstawie art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego o umorzeniu postępowania w sprawie uchylenia ostatecznej decyzji własnej Nr [...] z dnia [...] r.

W dalszej części uzasadnienia Wojewoda D. – odnosząc się do istoty podjętego w sprawie rozstrzygnięcia – wyjaśnił, że stosownie do przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 powoływanej wcześniej ustawy-Prawo budowlane w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę właściwy, organ w drodze decyzji nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany, wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Natomiast zgodnie z art. 36a ust. 2 ustawy-Prawo budowlane właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3.

Uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 36a ust. 2 ustawy-Prawo budowlane, należy do właściwości organu administracji architektoniczno-budowlanej, który tę decyzję wydał. Wobec kategorycznego brzmienia tego przepisu, należy stwierdzić, że po wydaniu decyzji ostatecznej organu nadzoru budowlanego, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 powoływanej ustawy, organ administracji architektoniczno-budowlanej jest zobowiązany bez zbędnej zwłoki uchylić decyzję o pozwoleniu na budowę. Celem regulacji zawartej w art. 36a ust 2 ustawy-Prawo budowlane jest bowiem zapobieżenie sytuacji, w której w obrocie prawnym znajdują się decyzje zatwierdzające dwa różne projekty budowlane (projekt pierwotny i zamienny). Wbrew stanowisku prezentowanemu przez Starostę J. w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji, ustawodawca nie uzależnia możliwości uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę od dalszych ustaleń dokonywanych przez organ nadzoru budowlanego oraz podejmowanych przez ten organ czynności.

Wojewoda D. wskazał również, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że wydanie decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy-Prawo budowlane, nieodzownie łączy się z obowiązkiem uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na dyspozycję przepisu art. 36a ust. 2 tej ustawy (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt II Sa/Rz 553/12, LEX nr 1241303). Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 257/10, LEX nr 965216, "wykładnia art. 36a ust. 2 ustawy - Prawo budowlane nie wymaga jakichś szczególnych zabiegów interpretacyjnych. Jego gramatyczne brzmienie jest oczywiste. Jeżeli organ nadzoru budowlanego w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę wyda decyzję nakładającą obowiązek sporządzenia przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany i wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, to organ który wcześniej wydał pozwolenie na budowę je uchyla. Odmienna jego interpretacja, w szczególności, że przepis art. 36a ust. 2 p.b. ma zastosowanie jedynie do przypadków, kiedy to inwestor chce zalegalizować odstąpienia od zatwierdzonego projektu, nie zasługuje na akceptację".

Wojewoda D. zwrócił przy tym uwagę, że w przedmiotowej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. wydał decyzję w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy-Prawo budowlane. Decyzja stała się ostateczna. Okoliczność ta obligowała Starostę J. do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę.

Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym została zakwestionowana przez A. S. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego we Wrocławiu.

W petitum skargi działający imieniem skarżącego pełnomocnik zarzucił zaskarżonej decyzji:

a) naruszenie przepisów prawa materialnego w szczególności:

- art. 36a ust. 2 pr. bud. w zw. z art. 36a ust. 1 pr. bud.., art. 36 ust. 3 pr. bud. w zw. art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. - poprzez wydanie decyzji uchylającej decyzję Starosty J. nr [...] z dnia [...] r. oraz uchylającej decyzję Starosty J. nr [...] z dnia [...] r. udzielającą A. S. pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego i gospodarczego na cele usługowe (gastronomia) na działce 869 przy ul. W. P. w P., obręb 0006 - podczas gdy zgodnie z informacjami ustalonymi przez Starostę J. w przedmiotowej sprawie (por. decyzja Starosty J. nr [...], s.l) dokonano niezbędnych rozbiórek wskazanych w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] r. i obecnie budowa jest zgodna z projektem zatwierdzonym decyzją nr [...] z dnia [...] r. - podczas gdy zgodnie z wykładnią funkcjonalną i celem ustawy Prawo budowlane organ wydający decyzję na podstawie art. 36a tej ustawy jest związany aktualnymi w chwili wydawania decyzji ustaleniami

poczynionymi przez organ nadzoru budowlanego - a wedle tych ustaleń Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. w chwili wydawania zaskarżonej decyzji budowa była (i jest nadal) zgodna z projektem zatwierdzonym decyzją nr [...] z dnia [...] r. - tym samym byłoby sprzeczne z ratio legis przepisów ustawy – Prawo budowlane uchylanie wyżej wskazanej decyzji o pozwoleniu na rozbudowę, skoro rozbudowa jest prowadzona w sposób zgodny z jego treścią;

- art. 36a ust. 2 ustawy – Prawo budowlane - poprzez wydanie decyzji uchylającej decyzję Starosty J. nr [...] z dnia [...] r. oraz uchylającej decyzję Starosty J. nr [...] z dnia [...] r. udzielającą A. S. pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego i gospodarczego na cele usługowe (gastronomia) na działce 869 przy ul. W. P. w P., obręb 0006 - podczas gdy zgodnie z informacjami ustalonymi przez Starostę J. w przedmiotowej sprawie (por. decyzja Starosty J. nr [...]) dokonano niezbędnych rozbiórek wskazanych w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] r. i obecnie budowa jest zgodna z projektem zatwierdzonym decyzją nr [...] z dnia [...] r. - podczas gdy zgodnie z wykładnią funkcjonalną i celem ustawy Prawo budowlane przepis art. 36a ust. 2 nie zastosowania do przypadków, kiedy inwestor dobrowolnie postępuje zgodnie z ostateczną decyzją nakazującą rozbiórkę części rozbudowy zrealizowanej w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na rozbudowę i rozbiera wskazane części, a następnie prowadzi rozbudowę w sposób zgodny z pozwoleniem;

- art. 36a ust. 2 pr. bud. w zw. z art. 51 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane. oraz art. 36a ust. 1 art. 36 ust. 3 tej ustawy- poprzez wydanie decyzji uchylającej decyzję Starosty J. nr [...] oraz uchylającej decyzję Starosty J. nr [...] z dnia [...] r. udzielającą A. S. pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego i gospodarczego na cele usługowe (gastronomia) na działce 869 przy ul. W. P. w P., obręb 0006 - podczas gdy mocą decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] r., nakazano A. S. rozbiórkę wyłącznie części budowy zrealizowanej w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na rozbudowę nr [...] z dnia [...] r., a nie całej budowy objętej wyżej wskazanym pozwoleniem na rozbudowę;

b) naruszenie przepisów postępowania w szczególności:

- art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. - poprzez nieustalenie i pominięcie przez Wojewodę D. w stanie faktycznym znajdującym się u podstaw rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, że zgodnie z informacjami uzyskanymi w przedmiotowej sprawie przez Starostę J. od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z informacji przekazanej przez kierownika budowy wynika, że dokonano niezbędnych, rozbiórek i obecnie budowa jest zgodna z projektem zatwierdzonym decyzją nr [...] z dnia [...] r. (co znalazło się w stanie faktycznym u podstaw rozstrzygnięcia decyzji nr [...] Starosty J. z dnia [...] r., którą Wojewoda D. uchyla mocą zaskarżonej decyzji) - organ powinien ustalić stan faktyczny na dzień wydawania decyzji - a aktualne w chwili wydawania decyzji ustalenia poczynione przez organ nadzoru budowlanego co do zgodności rozbudowy z pozwoleniem na rozbudowę wiążą organ wydający zaskarżoną decyzję - tym samym w sytuacji, w której w chwili wydawania decyzji przez organ (tut. Wojewodę D.) nie ma istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, organ nie był upoważniony do prowadzenia dalej postępowania w przedmiocie istotnego odstępstwa - tylko powinien utrzymać w mocy decyzję organu I instancji umarzającą postępowanie, czego organ nie zrobił, gdyż błędnie (niepełnie) ustalił stan faktyczny w przedmiotowej sprawie;

oraz, z ostrożności procesowej, naruszenie:

- art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 4 k.p.a. - poprzez prowadzenie przez Wojewodę D. postępowania, a następnie wydanie decyzji nr [...] - podczas gdy organ był zobowiązany z urzędu zawiesić postępowanie z uwagi na fakt, że toczy się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w J. postępowanie (znak sprawy [...]) w sprawie realizowania budowy w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na rozbudowę nr [...] z dnia [...] r. zezwalającym na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego i gospodarczego na cele usługowe (gastronomia) w P. przy ul. W. P. - gdyż ustalenia poczynione przez organ nadzoru budowlanego co do zgodności rozbudowy z pozwoleniem na rozbudowę wiążą organ wydający zaskarżoną decyzję.

Wskazując na tak sformułowane zarzuty pełnomocnik A. S. wniósł o zmianę w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a zaskarżonej decyzji poprzez utrzymanie w mocy decyzji Starosty J. nr [...], a poprzez to utrzymanie w mocy decyzji Starosty J. nr [...] z dnia [...] r.

Natomiast w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku i przekazania sprawy do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu pełnomocnik skarżącego wniósł o:

- stwierdzenie nieważności, ewentualnie o uchylenie w całości decyzji Wojewody D. nr [...] z dnia [...] r.: - uchylającej w całości decyzję Starosty J. nr [...] umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie uchylenia ostatecznej decyzji Starosty J. nr [...] z dnia [...] r. udzielającej A. S. pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego i gospodarczego na cele usługowe (gastronomia), na działce nr 869 przy ul. W. P. w P., obręb 0006; - oraz uchylającej decyzję Starosty J. nr [...] z dnia [...] r.;

- zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych;

- wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przez organ na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 p.ps.a. lub przez Sąd na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi przedstawiona została stosowna argumentacja prawna w odniesieniu do poszczególnych zarzutów podniesionych w skardze. Pełnomocnik podkreślił w niej - powołując się na stanowisko judykatury administracyjnej – że w sytuacji, w której w chwili wykonania decyzji przez organ (w tej sprawie przez Wojewodę D.) nie ma istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, organ nie był upoważniony do prowadzenia dalej postępowania w przedmiocie istotnego odstępstwa, tylko do jego umorzenia.

W odpowiedzi na skargę doręczonej Sądowi w dniu 23 czerwca 2016 r. Wojewoda D. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W toku postępowania sądowoadministracyjnego do akt sprawy włączone zostało pismo procesowe uczestnika postępowania B. B. z dnia 8 października 2016 r. oznaczone jako "odpowiedź na skargę" zawierające wniosek o jej oddalenie z tego względu, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami i w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 18 października 2016 r. pełnomocnik substytucyjny skarżącego oświadczył, że popiera skargę i wnioski w niej zawarte, natomiast skarżący – na pytanie Sądu – oświadczył, że inwestycja jest w stanie surowym zamkniętym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując orzeczenie w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowane w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane wcześniej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowaniu instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego lub przepisów prawa procesowego, obligujących do uwzględnienia skargi, mimo rozważenia w toku podjętych czynności rozpoznawczych przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Postępowanie administracyjne podporządkowane jest zasadzie dwuinstancyjności sformułowanej w art. 15 kodeksu postępowania administracyjnego i objętej ochroną konstytucyjną zawartą w przepisie art 78 ustawy zasadniczej. Zasada ta w toku administracyjnym realizowana jest poprzez odwołanie, jako środek zaskarżenia przysługujący w zwyczajnym trybie weryfikacyjnym, który – prawidłowo wniesiony - gwarantuje rozpoznanie sprawy, załatwionej przez organ administracji pierwszej instancji po raz drugi przez właściwy organ wyższego stopnia i uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu.

Katalog rodzajów orzeczeń, jakie może zastosować w sprawie organ odwoławczy zawarty został w przepisie art 138 kpa i obejmuje on decyzje merytoryczne i merytoryczno - reformacyjne, kasacyjne i umarzające postępowanie.

Zaskarżona decyzja podjęta została na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 kpa

(norma pierwsza), w którym ustawodawca przewidział szczególny rodzaj rozstrzygnięcia merytorycznego na etapie postępowania odwoławczego, przyznając organowi drugiej instancji kompetencje merytoryczno-reformacyjne. Korzystając z nich organ odwoławczy jest uprawniony do rozstrzygnięcia sprawy w sposób odmienny od rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w sytuacji gdy w jego ocenie zaskarżone w toku instancyjnym orzeczenie jest nieprawidłowe ze względu na niezgodność z przepisami prawa materialnego lub przepisami prawa procesowego przez ich istotne naruszenie lub ich wadliwą wykładnię. Oznacza to, że organ odwoławczy dysponuje kompetencją do korygowania wad prawnych decyzji podjętej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, polegających na niewłaściwie zastosowanym przepisie prawa materialnego, czy niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych (np. B. Adamiak, J Borkowski: KPA, Komentarz, Warszawa 2006).

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie Wojewoda D. prawidłowo skorzystał z kompetencji merytoryczno-reformacyjnej określonej w przepisie art. 138 § 1 pkt 2 (norma pierwsza) kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzje, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy.

Stosując się do takiego wskazania ustawodawcy Wojewoda D. uchylił w całości decyzje Starosty J. z dnia [...] r. orzekającej o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie uchylenia ostatecznej decyzji Starosty J. z dnia [...] r. Nr [...] udzielającej A. S. pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego i gospodarczego na cele usługowe (gastronomiczne) na działce oznaczonej numerem 869 przy ul. W. P. w P., obręb 0006 i orzekając co do istoty sprawy uchylił decyzję Starosty J. z dnia [...] r. Nr [...].

Z akt sprawy wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że realizowane na podstawie wskazanej powyżej decyzji roboty budowlane zostały wstrzymane postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] r. Nr [...], wydanym na podstawie art 50 ust. 1 pkt 44 ustawy – Prawo budowlane, wcześniej powoływanej ze względu na stwierdzone w toku przeprowadzonej w dniu 29 sierpnia 2012 r. kontroli budowy istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Okolicznością nie kwestionowaną przez skarżącego i pozostałe strony postepowania administracyjnego jest też podjęcie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. w dniu [...] r. decyzji Nr [...], nakładającej na A. S. – inwestora, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie do 31 grudnia 2012 r. zamiennego projektu budowlanego rozbudowy istniejącego budynku (akta sprawy wskazują również, że w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji – w szczegółowo określonym zakresie – wydana została przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. w dniu [...] r. decyzja Nr [...] orzekająca o rozbiórce na podstawie art 51 ust 1 pkt 5 ustawy – Prawo budowlane, utrzymana w mocy decyzją D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., na którą skarga oddalona została wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 lutego 2015 r., wydanym w sprawie o sygnaturze II SA/Wr 824/14.).

W okolicznościach istniejących w rozpoznawanej sprawie należy zwrócić uwagę na dyspozycję ustawodawcy zawartą w przepisie art. 36a ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, w którym w sposób kategoryczny postanowiono, że w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę.

Norma ta nie nasuwa wątpliwości i oznacza, że jeżeli organ nadzoru budowlanego w razie stwierdzenia istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, podejmie decyzje nakładającą obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, to organ który wcześniej udzielił pozwolenia na budowę, uchyla je.

Zgodnie z poglądem przyjętym w judykaturze administracyjnej uchylenie decyzji orzekającej o pozwoleniu na budowę w trybie art. 36a ust. 2 ustawy – Prawo budowlane może nastąpić po uzyskaniu przez decyzję podjętą na podstawie art. 57 ust. 1 pkt 3 przymiotu ostateczności i powinno nastąpić niezwłocznie po ziszczeniu się tego warunku.

Z opisywaną sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Wyjaśnić przy tym należy, że uchylanie decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 36a ust. 2 – Prawo budowlane nie wynika z wadliwości uchylanej w tym trybie decyzji, ale z wadliwego działania inwestora, który realizując pozwolenie na budowę w sposób istotny odstąpił od jego warunków i od zatwierdzonego projektu budowlanego. Można też wskazać w uzupełnieniu, że powołany powyżej przepis traktowany jest jako lex specialis w stosunku do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego określających przesłanki uchylenia ostatecznych decyzji administracyjnych w systemie nadzwyczajnej weryfikacji (np. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 1005/14, wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2010 r., sygn. akt III OSK 1004/09, wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2740/13).

Sąd w składzie orzekającym przedstawione powyższe stanowisko akceptuje. Istotne bowiem jest – na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 lutego 2011 r. w sprawie o sygnaturze akt OSK 257/10 (LEX nr 965216), że wykładnia przepisu art 36a ust. 2 ustawy - Prawo budowlane nie wymaga szczególnych zabiegów interpretacyjnych. Jego gramatyczne brzmienie jest oczywiste. Jeżeli organ nadzoru budowlanego w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę wyda decyzję nakładającą obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, to organ, który wcześniej wydał pozwolenie na budowę, je uchyla. Odmienna jego interpretacja, w szczególności, że przepis art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane ma zastosowanie jedynie do przypadków, kiedy to inwestor chce zalegalizować odstąpienia od zatwierdzonego projektu, nie zasługuje na akceptację.

Okoliczności rozpoznawanej sprawy nie budzą wątpliwości; po tym jak ostatecznie i prawomocnie, zastosowano wobec inwestora procedurę opisaną w art. 51 ustawy - Prawo budowlane, w szczególności w ust. 1 pkt 3 tego przepisu, rolą organu administracji architektoniczno-budowlanej było wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji-pozwolenia na budowę. Temu obowiązkowi rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji odpowiada.

Dodatkowo Sąd uznał za właściwe wyjaśnić że warunkach prawnych ukształtowanych w sposób powyżej opisany nie mógł zostać uwzględniony zarzut naruszenia przez Wojewodę D. przepisu art. 97 § 1 ust. 4 kpa poprzez jego niezastosowanie.

Sąd orzekając w sprawie uwzględnił też związany charakter decyzji wydanej w trybie art. 36a ust.2 ustawy – Prawo budowlane i uznał, że organ odwoławczy orzekając w sprawie w sposób merytoryczno-reformacyjny nie naruszył zasady dwuinstancyjności i prawidłowo odstąpił od uchylenia zaskarżonej w toku instancyjnym decyzji Starosty J. z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi (art. 138 § 2 kpa), bowiem nie naruszono przepisów postępowania i nie zachodziła konieczność dokonywania w sprawie wyjaśnień w zakresie, który miałby istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Uznając zatem, że w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy prawidłowo dokonał wykładni przepisu art. 36a ust. 2 ustawy – Prawo budowlane i prawidłowo zastosował go do okoliczności faktycznych istniejących w sprawie, a zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny - stosownie do przepisu art. 152 powołanej we wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.