Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 349/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2007-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 16 pkt 1, art. 34, art. 42 ust. 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 415
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
article: art. 156 par. 1 pkt 2 i 7, art. 7
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska, Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Asesor WSA Olga Białek /sprawozdawca/, Protokolant Magdalena Domańska-Byskosz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 listopada 2007r. przy udziale - sprawy ze skargi MT na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. z dnia [...] nr [...], [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia [...]. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję z dnia [...] nr [...] stwierdza, ze zaskarżona decyzja nie może być wykonana; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. na rzecz M.T. kwotę 457 /słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta P. decyzją z dnia [...], nr [...] ustalił na rzecz M. N. , J.K. i M.T. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie pawilonów handlowo-usługowych na terenie nieruchomości oznaczonych geodezyjnie jako działki nr [...], nr [...] i nr [...].

Decyzją z dnia [...] r. /Nr [...]/ Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G. , po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...]r. /Nr [...]/ odmawiającą stwierdzenia nieważności opisanej na wstępie decyzji Burmistrza Miasta P..

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 143/04, uchylił powyższe decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego uznając, że wydano je z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej w zakresie wszechstronnego zgromadzenia i oceny całego materiału dowodowego /art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a./. W wyroku podkreślono, że Kolegium dokonało oceny legalności decyzji ustalającej warunki zabudowy opierając się jedynie na ustaleniach części tekstowej planu, nie rozważając rysunku omawianego planu, jak też nie wyjaśniając /przez odpowiednie postępowanie dowodowe/ jakie znaczenie dla sprawy mogą mieć te zapisy planu które nakazują opracowanie planu zabudowy lub planu szczegółowego oraz kompleksowej dokumentacji technicznej dla działki P65.

Decyzją z dnia [...] r. /[...]/ Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G. , powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 i 7, art. 157 § 1, art. 158 § 1 k.p.a. oraz art. 46a ust. 1 pkt 1 i ust. 2 a także art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 z późn.zm.), stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia 14 września 1998 r. ustalającej warunki zabudowy dla przedstawionej wcześniej inwestycji.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że wyżej oznaczona decyzja ustalająca warunki zabudowy wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Z art. 40 tej ustawy wynikało, że w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu należało orzekać na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w drodze decyzji. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu sprzeczna z ustaleniami planu była zaś nieważna /art. 46 a ust. 1 pkt 1 ustawy/. Stwierdzenie nieważności takiej decyzji następowało na zasadach i w trybie określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego. W konsekwencji organ administracji publicznej zobligowany jest - na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. - stwierdzić nieważność decyzji, która zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Taką wadą decyzji jest zaś jej sprzeczność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Kolegium wskazało również, że w dacie wydania kwestionowanej decyzji obowiązywał miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego uchwalony przez Radę Miejską w P. dnia [...] r. uchwałą Nr [...], na który składały się: rysunek planu nr 1: ustalenia funkcjonalno-przestrzenne w skali 1: 5000; rysunek planu nr 2: infrastruktura techniczna w skali 1:5000; tekst planu. Analiza poszczególnych części składowych planu wykazała zaś, że działki objęte ocenianą decyzją znajdowały się na obszarze oznaczonym w planie symbolem P 65 MW, MWn, U. W części szczegółowej tekstu planu obszar ten opisany został jako:

A. Teren zabudowy wielorodzinnej w części z usługami wbudowanymi.

B. Niezabudowana działka usytuowana we wschodniej części terenu przeznaczona jest pod zespół usługowy z parkingiem /podziemnym lub w przyziemiu/. Działka ta wymaga starannego opracowania warunków zabudowy formie materiałów do przetargu. Tereny zainwestowane należy poddać uporządkowaniu i właściwie rozdysponować pod funkcje towarzyszące mieszkalnictwu.

C. Plan dopuszcza realizację projektowanej inwestycji /obiektu usługowego/ przez więcej niż jednego inwestora pod warunkiem opracowania kompleksowej dokumentacji technicznej dla całej działki.

Po oględzinach rysunku nr 1 planu Kolegium ustaliło, że działki na których zamierzano zlokalizować inwestycję znajdują się w centralnej części obszaru oznaczonego jako działka urbanistyczna P65, oznaczonego kolorem brunatnobrązowym, dla którego według legendy planu przypisany został symbol MW - tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o wysokiej intensywności. W obszarze P 65 usytuowane zostały również tereny:

- zabudowy mieszkalno-usługowej w południowo-zachodniej części obszaru;

- zabudowy usługowej we wschodniej części obszaru;

- zabudowy mieszkaniowej w północnej części tego obszaru.

Konfrontując zapisy wynikające z rysunku planu z częścią tekstową Kolegium doszło do przekonania, że ustalenia dla działki oznaczonej symbolem P65 zawarte w pkt B i C szczegółowej części planu znajdowały zastosowanie jedynie przy określaniu warunków zabudowy dla terenów we wschodniej części tego obszaru /oznaczonego symbolem P 65/ przeznaczonych jedynie pod usługi. Jednocześnie kierując się treścią pkt 2.2 i pkt 3.1.b części ogólnej planu organ uznał, że akt prawa miejscowego dopuszczał na terenach zabudowy mieszkaniowej lokalizację funkcji usługowych towarzyszących mieszkalnictwu /handel, gastronomia, rzemiosło/ oraz garaży dla potrzeb mieszkańców, pod warunkiem, że ustalenia szczegółowe nie wprowadzały wyraźnych ograniczeń w tej mierze. Zaznaczono jednak, że w takiej sytuacji plan zalecał, aby wszelkie lokalizacje drobnych obiektów kubaturowych na terenach budownictwa mieszkaniowego /np. garaży/ poprzedzone były opracowaniem planu zagospodarowania terenu gwarantującego ład przestrzenny i funkcjonalny oraz spełnienie wymogów wynikających z właściwych przepisów branżowych.

Przedstawione zapisy pozwalały w ocenie Kolegium wywieść, że co do zasady, plan dopuszczał ulokowanie pawilonów handlowych na obszarze oznaczonym symbolem MW. Podkreślono jednak, że lokalizacja wszelkich obiektów usługowych na takim obszarze powinna być poprzedzona – według wymagań planu – opracowaniem planu szczegółowego. Tymczasem Burmistrz P. wydał decyzję z dnia 14 września 1998 r. bez wcześniejszego opracowania planu szczegółowego, powołując się w swoim rozstrzygnięciu jedynie na plan ogólny. Skoro obowiązku wykonania i opracowania szczegółowego planu zagospodarowania tego terenu nie wykonano, to zdaniem Kolegium, oparcie decyzji jedynie na planie ogólnym jest naruszeniem prawa. Organ dopatrzył się sprzeczności decyzji z planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż dopuszczona została lokalizacja obiektów usługowo-handlowych na terenie zabudowy mieszkaniowej bez uprzedniego opracowania planu gwarantującego ład przestrzenny i funkcjonalny. Tym samym uznał, że zaistniała przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.

Ponadto w ocenie Kolegium zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniając zarzut rażącego naruszenia prawa organ wskazał, że pominięto w niej obowiązkowe zapisy dotyczące ochrony osób trzecich. Wywodził, że w sytuacji, w której – tak jak w rozpoznawanej sprawie – plan miejscowy stanowiący podstawę orzekania nie zawierał żadnych nakazów ani zakazów w kwestii dopuszczenia do realizacji obiektu przy granicy z działką sąsiednią, w decyzji o warunkach zabudowy powinno być umieszczone wskazanie, że budowa bezpośrednio przy granicy działki może być realizowana na zasadach określonych w art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Zaznaczono, że taki pogląd wynikał z orzeczeń NSA z dnia 28 czerwca 1998 r., IV SA 1347/96 oraz z dnia 28 października 1996 r., IV SA 975/95. W ocenie Kolegium Burmistrz nie tylko pominął powyższe wskazania w decyzji ale również bezzasadnie i sprzecznie z planem orzekł, że dopuszcza on zabudowę bezpośrednio przy granicy.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli M.T. oraz J.K.. Odwołujący się M.T. podnosił, że Kolegium nie wykazało należycie rażącego naruszenia prawa, gdyż nie wskazało jakie racje ekonomiczne ucierpiały w wyniku wydania decyzji i jakie negatywne skutki społeczne decyzja ta wywołała. Ponadto jego zdaniem pominięcie w rozstrzygnięciu wskazania o konieczności realizacji inwestycji na zasadach określonych w art. 5 Prawa budowlanego nie zwalniało inwestora z obowiązku stosowania tego przepisu, podobnie jak innych regulacji dotyczących procesu inwestycyjnego. Natomiast pełnomocnik strony, w uzupełnieniu odwołania, wykazywał, że decyzja ustalająca warunki zabudowy wywołała nieodwracalne skutki prawne z tego względu, iż zakończony został proces inwestycyjny i dopuszczono do użytkowania obiekty, których rozbiórka byłaby całkowicie niecelowa. Zdaniem pełnomocnika decyzję o warunkach zabudowy wydaje się wówczas, gdy brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub gdy dochodzi do zmiany zagospodarowania w relacji do tego planu. Z tego też względu uznał, że werbalne powołanie się w kontrolowanej decyzji na plan miejscowy nie przesądza o wadliwości decyzji o ile jej rozstrzygnięcie opiera się na innym stanie prawnym umożliwiającym jej podjęcie. Pełnomocnik uszczegółowił również argumentację przedstawioną przez odwołującego się wywodząc, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa, gdyż brak jest podstaw do twierdzeń, iż decyzja jest sprzeczna z planem zagospodarowania przestrzennego i że powinna szczegółowo spełniać wymogi art. 5 Prawa budowlanego.

Odwołujący się J.K. wskazywał z kolei na zaprzeczenia zawarte w kwestionowanej decyzji. Kolegium w jednym miejscu uznawało bowiem, że plan miejscowy dopuszcza zabudowę przy granicy działki a w drugim stwierdzało, że zabudowa taka jest sprzeczna z tym planem.

Przedstawione odwołania nie zostały uwzględnione i decyzją z dnia [...]r. /[...];[...]/ Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G. na podstawie art. 127 § 3 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] r.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium przedstawiło stan faktyczny sprawy oraz zarzuty zawarte w odwołaniach. Odnosząc się do tych zarzutów przytoczyło przedstawioną wyżej argumentację prawną uzasadniającą stwierdzenie nieważności decyzji zawartą we wcześniejszym orzeczeniu. Motywując zarzut rażącego naruszenia prawa organ zauważył dodatkowo, że wydając decyzję o warunkach zabudowy Burmistrz Miasta P. przywołał co prawda jako jej podstawę miejscowy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego, ale nie oparł się faktycznie na zapisach tego planu lecz wprost zastosował i przytoczył zapisy "Koncepcji rehabilitacji Centrum P. " opracowanej w maju 1995 r. Zdaniem organu, Burmistrz oparł się zatem na dokumencie nie mającym przymiotu źródła prawa. Kolegium nie zgodziło się również ze stanowiskiem pełnomocnika odwołującego się, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne wywodząc, że fakt, iż proces inwestycyjny został zakończony nie stanowi jeszcze o nieodwracalności skutków prawnych.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem M.T. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zarzucając:

- naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że decyzja Burmistrza Miasta P. została wydana z rażącym naruszeniem prawa oraz zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa;

- naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji o warunkach zabudowy mimo, że wywołała ona nieodwracalne skutki prawne;

- naruszenie art. 5 ustawy – Prawo budowlane, poprzez bezpodstawne przyjęcie, że decyzja Burmistrza Miasta P. w sposób nienależyty określała warunki zabudowy;

- naruszenie art. 39 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez bezpodstawne uznanie, że decyzja o warunkach zabudowy musiała być zgodna z miejscowym planem ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta P..

Wskazując na powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wywodzono, że decyzja Burmistrza Miasta P. wywołała nieodwracalne skutki prawne i faktyczne ponieważ zakończony proces inwestycyjny wytworzył sytuację, w której do użytkowania dopuszczono obiekty, których rozbiórka byłyby obecnie całkowicie niecelowa i skutkowałaby poważnymi reperkusjami prawnymi.

Strona skarżąca, powołując się na art. 39 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, dowodziła również, że decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu wydawało się jedynie wówczas, gdy konieczna była zmiana sposobu zagospodarowana wynikającego z miejscowego planu. Tym samym, zdaniem skarżącej, powołanie się przez Kolegium na wadę kwalifikowaną decyzji polegającą na niezgodności z planem w przypadku decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest błędne, o ile założenia decyzji nie są sprzeczne z złożeniami zagospodarowania przestrzennego danego obszaru. Zatem werbalne przywołanie w decyzji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta P. miało na celu wykazanie, że nie doszło do sprzeczności z założeniami zabudowy, co jest oczywiste. Dlatego też brak było podstaw do zastosowania art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.

W skardze zauważono również, że w kontrolowanej decyzji o warunkach zabudowy zaznaczono, iż projektowanie pawilonów musi nastąpić w sposób wykluczający jakąkolwiek kolizję z istniejącym ciągiem garaży i stacją transformatorową. To zaś oznacza, wbrew twierdzeniem Kolegium, że określone zostały relacje wobec działek sąsiednich. Nieuprawniony i bezzasadny jest natomiast wymóg, aby w decyzji o warunkach zabudowy zawarte zostały szczegółowe postanowienia wynikające z art.5 Prawa budowlanego, tym bardziej, że kwestie te szczegółowo ustala dopiero projekt budowlany. Decyzja Burmistrza określa jedynie ramy obszarowe i sposób zagospodarowania terenu. Wymaganie zastosowania w tej decyzji art. 5 Prawa budowlanego nakłada na organ kompetencje sprzeczne z jednoznacznymi normami przepisów Prawa budowlanego i ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu na dzień jej wydania.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 z późn.zm.) kompetencje sądów administracyjnych ograniczone zostały wyłącznie do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W granicach tak określonych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych ocenia jedynie prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafność ich wykładni. Kontrola dokonywana przez Sąd nie może zatem opierać się na innych kryteriach, takich jak kryterium celowości, słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Natomiast Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami zawartymi w skardze. Decyzja administracyjna lub postanowienie są zgodne z prawem, jeżeli są zgodne z przepisami prawa materialnego i prawa procesowego.

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 przywołanej wyżej ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnych (postanowień) uchybiających prawu materialnemu - jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) - jak też rozstrzygnięć dotkniętych wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b przywołanego przepisu), a także wydanych bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c ww. przepisu). Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. lub w innych przepisach, sąd zobligowany jest do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub postanowienia ( art. 145 § 1 pkt 2 ustawy).

Kierując się przedstawionymi wyżej kryteriami Wojewódzki Sąd Administracyjny, po dokonaniu kontroli zaskarżonej decyzji, stwierdził konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż podjęta została z naruszeniem przepisów prawa procesowego, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przede wszystkim należy zauważyć, że Kolegium nie wzięło w należytym stopniu pod uwagę, że zaskarżone orzeczenie nie zapadło w postępowaniu zwykłym /odwoławczym/ lecz w ekstraordynaryjnym postępowaniu o stwierdzenie nieważności. Wydanie w tym trybie decyzji stwierdzającej nieważność uzależnione jest od ustalenia, że wystąpiła jedna z przyczyn określonych w art. 156 § 1 k.p.a., skutkujących nieważność decyzji. Istotą omawianego postępowania jest wykazanie, że decyzja poddana kontroli dotknięta jest jedną z wad wymienionych w przywołanym przepisie. Bezwzględnie trzeba mieć też na uwadze, że omawiana instytucja stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej /art. 16 § 1 k.p.a./. Organ orzekający w sprawie stwierdzenia nieważności musi zatem uwzględnić, że dla wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego nie wystarczy – jak w trybie zwykłym – naruszenie prawa mające wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, że decyzja dotknięta jest tak ciężką wadą, iż wyjątkowo, wbrew zasadzie trwałości decyzji ostatecznej i tylko ze względu na enumeratywnie wyliczone przyczyny, zachodzi konieczność uznania jej za nieważną i pozbawienia strony nabytych na jej podstawie praw.

W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że decyzja ustalająca warunki zabudowy rażąco narusza prawo, a ponadto dotknięta jest wadą skutkującą jej nieważnością z mocy prawa. Organ skonstatował zatem dwie przyczyny stwierdzenia nieważności: określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – decyzja rażąco narusza prawo i określoną w pkt 7 przywołanego przepisu – decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. W świetle ustalonego przez Kolegium stanu faktycznego sprawy i argumentacji zawartej w decyzji, stanowiska tego nie można jednak zaaprobować.

W szczególności nie można podzielić zasadności twierdzenia Kolegium, że oceniana decyzja z dnia [...] r. zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy art. 46 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 89, poz. 415 z późn. zm./ zwanej dalej u.z.p., gdyż jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującymi w dacie jej podjęcia.

Dla porządku zauważyć wypada, że Kolegium wskazując przepis prawa materialnego ustanawiającego klauzulę nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ze względu na sprzeczność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wadliwie przywołało przepis art. 46a u.z.p. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności, oceny legalności decyzji dokonuje się bowiem według stanu prawnego z dnia jej wydania. Tymczasem wskazany przez Kolegium przepis art. 46a nie obowiązywał jeszcze w dniu podjęcia przez Burmistrza Miasta P. analizowanej decyzji, gdyż dodany został do ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przez art. 91 pkt 14 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa /Dz.U. Nr 106, poz. 668/, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1999 r. Przywołana norma jako nieobowiązująca została zatem błędnie wskazana jako podstawa oceny decyzji. Kolegium dopatrując się sprzeczności orzeczenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako wady powodującej jej nieważność z mocy prawa powinno było wskazać obowiązujące w dacie wydania badanej decyzji przepisy art. 16 i 34 u.z.p. Przepisy te zawierały klauzulę ustanawiającą nieważność decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu sprzecznej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego /art.16 pkt 1 i art. 34/ wprowadzając zasadę, że stwierdzenie nieważności takiej decyzji następuje na zasadach i w trybie określonym w k.p.a. Porównanie treści tych przepisów z brzmieniem art. 46a wskazuje, że praktycznie zostały one zastąpione tym jednym przepisem. Należy zatem stwierdzić, że ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia kontrolowanej decyzji zawierała regulacje pozwalające na jej badanie w kontekście przesłanki określonej w art. 157 § 1 pkt 7 k.p.a., niemniej nie zostały one prawidłowo przez Kolegium przywołane. Natomiast błędne wskazanie podstawy prawnej działania organu, która w danym akcie istniała lecz była umieszczona w innych przepisach, nie zawiera znamion naruszenia prawa mogącego mieć wpływ na wynik sprawy.

Powyższe nie oznacza jednak, akceptacji wyrażonego przez organ nadzoru stanowiska, że decyzja z dnia [...]r. jest sprzeczna z prawem miejscowym z tego względu, iż dopuściła lokalizację obiektów usługowo – handlowych na terenie zabudowy mieszkaniowej, opierając się wyłącznie na ustaleniach planu ogólnego, bez uprzedniego opracowania szczegółowego planu zagospodarowania terenu gwarantującego ład przestrzenny i funkcjonalny.

Z przedstawionej w tym względzie argumentacji organu wynika, że analiza zapisów części tekstowej planu zawartej w pkt I.2 Wprowadzenie – podstawowe ustalenia funkcjonalno-przestrzenne pozwoliła mu wnioskować, iż plan miejscowy, co do zasady, zezwalał na terenach przeznaczonych pod zabudowę wielomieszkaniową oznaczonych na rysunku planu symbolem P 65 MW, na lokalizację zabudowy usługowej o charakterze towarzyszącym mieszkalnictwu /handel, gastronomia, rzemiosło/ oraz garaży dla potrzeb mieszkańców, jednakże pod warunkiem, że ustalenia szczegółowe nie wprowadzały wyraźnych ograniczeń w tej mierze. Kolegium podkreśliło jednocześnie, że zgodnie z zaleceniami planu wszelkie lokalizacje drobnych obiektów kubaturowych na terenie budownictwa mieszkaniowego /np. garaży/ poprzedzone były opracowaniem planu zagospodarowania terenu gwarantującym ład przestrzenny i funkcjonalny oraz spełnienie wymogów wynikających z przepisów branżowych. W konsekwencji, zdaniem Kolegium, skoro obowiązku odnośnie wykonania planu szczegółowego zagospodarowania terenu gwarantującego ład przestrzenny i funkcjonalny nie wykonano, to oparcie decyzji dnia 14 września 1998 r. jedynie na planie ogólnym było naruszeniem prawa.

Z argumentacją taką nie sposób się zgodzić. Trzeba mieć bowiem na względzie, że miejscowy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego Miasta P., w oparciu o który wydano decyzję stanowiącą przedmiot postępowania nieważnościowego, uchwalony został przez Radę Miejską w P. ach na podstawie, między innymi, przepisów ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym /Dz.U. z 1989 r., Nr 17, poz. 99 z późn.zm./. Przywołany akt prawny za plany miejscowe uznawał zaś zarówno plany ogólne, jak i plany szczegółowe /por. art. 26 ust.1/, przy czym plany szczegółowe sporządzano dla obszarów określonych w planie ogólnym albo w miarę potrzeby /art. 27 ust. 2/.

Jak wskazują akta sprawy analizowany plan miejscowy Miasta P. wszedł w życie z dniem 29 grudnia 1994 r. / tj.14 dni od dnia opublikowania uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa J./, a zatem jeszcze pod rządami ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. W dniu 1 stycznia 1995 r. ustawa ta straciła moc obowiązującą na rzecz ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Po myśli art. 67 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego obowiązujące w dniu jej wejścia życie zachowywały ważność jeszcze przez 5 następnych lat /termin ten mocą kolejnych nowelizacji ulegał przedłużeniu/. W tej sytuacji, omawiany plan ogólny Miasta P. z dnia [...]r. i zawarte w nim ustalenia w roku 1998 były podstawą do wydawania decyzji ustalających warunki zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Zaznaczyć jednak wypada, że stosowanie zapisów omawianego planu wymagało uwzględnienia, że plan ten jako przepis prawa miejscowego stanowi część sytemu prawnego normującego zagospodarowanie przestrzenne, a zatem nie mógł być interpretowany w oderwaniu od pozostałych aktów prawnych regulujących tę tematykę - szczególnie zaś ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa ta spowodowała, że po dniu 1 stycznia 1995 r. wraz z utratą mocy ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. zniknął również z obowiązującego sytemu prawnego podział na plany ogólne i szczegółowe wraz z dotychczasową procedurą ich uchwalania. Nowe regulacje nie przewidywały już takiego podziału, wprowadzając jeden plan, jako miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W rezultacie przedstawione zmiany spowodowały, że organ stanowiący gminy, po dniu 1 stycznia 1995 r. pozbawiony został podstaw prawnych do uchwalania planów szczegółowych w rozumieniu dotychczasowej ustawy, nawet jeżeli zalecenia takie zawarte były w planie ogólnym, który wszedł w życie przed wskazaną datą. Wobec powyższego uznać należało, że skoro stracił moc prawną akt wprowadzający podział na plany szczegółowe i plany ogólne, to również ustalenia planów ogólnych, które zobowiązywały do uchwalenia planów szczegółowych dla określonych terenów, po dniu 1 stycznia 1995 r. pozbawione zostały mocy prawnej. W konsekwencji organ ustalający warunki zabudowy dla określonej inwestycji nie był związany takimi ustaleniami i wnioski o ustalenie warunków zabudowy zobowiązany był rozpoznawać jedynie na podstawie ustaleń planu ogólnego /por. stanowisko wyrażone przez Z. Niewiadomskiego, Zagospodarowanie przestrzenne. Prawo i praktyka, Warszawa 1999, s. 180-181 oraz uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 1996r. OPK 14/96, ONSA 1997, Nr 1, poz. 11/.

W świetle przedstawionych regulacji prawnych za nieuprawnione należy uznać rozważania Kolegium wskazujące, że Burmistrz P. rozpatrując wniosek skarżącego o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji która miała być zlokalizowana na obszarze co do którego plan ogólny zalecał sporządzenie planu szczegółowego "gwarantującego ład przestrzenny i funkcjonalny", związany był tymi zaleceniami. Tym samym niezasadne jest stanowisko, że wydając kontrolowaną decyzję bez uprzedniego opracowania takiego planu naruszył prawo. Wobec tego co dotąd powiedziano, ustalenia planu, zawierające zalecenia opracowania /a w istocie uchwalenia, gdyż bez tego plan szczegółowy nawet opracowany nie mógłby nabrać mocy prawnej/ utraciły moc obowiązującą po dniu 1 stycznia 1995 r. Nadając tym zapisom planu moc wiążącą Kolegium dokonało zatem wadliwej, nie mającej oparcia w przepisach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, wykładni. Interpretując plan organ poprzestał jedynie na wykładni gramatycznej omawianych zapisów nie odnosząc ich do systemu aktów prawnych regulujących problematykę "planistyczną", którego wszak część stanowią plany miejscowe. Szczególne znaczenie w tym systemie, w dacie podjęcia kontrolowanej decyzji, miała ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym. Plan miejscowy, jako akt niższego rzędu, nie mógł więc być rozumiany ani stosowany sprzecznie z jej postanowieniami. Ponadto interpretując omawiane ustalenia planu Kolegium powinno mieć również na względzie, że ograniczenie prawa właściciela do korzystania z nieruchomości – w tym do jej zabudowy – może wynikać tylko z ustaw, zasad współżycia społecznego oraz społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości /art. 140 k.c./. W tej sytuacji ograniczenie, polegające na odmowie ustalenia warunków zabudowy z powodu braku szczegółowego planu zagospodarowania terenu musiałoby wynikać wprost z przepisów ustawy. Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidywała planów szczegółowych zatem, niedopuszczalne byłoby powoływanie się w tym względzie na ustalenia aktu niższego rzędu, które nie znajdowały wsparcia w obowiązującym systemie prawnym. Na marginesie Sąd zauważa, że jeszcze w okresie obowiązywania ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym w orzecznictwie wyrażane były poglądy, że "brak planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego, mimo zawartego w planie ogólnym obowiązku sporządzenia takiego planu, nie może stanowić wyłącznej podstawy decyzji odmownej co do realizowania określonego budownictwa, jeżeli teren ten został już w planie ogólnym przeznaczony pod takie budownictwo /tak NSA w wyroku z dnia 18 czerwca 1998 r. IV SA 514/91, ONSA 1991/2/49/.

W rezultacie uznać trzeba, że oparty na przedstawionej wyżej ocenie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zarzut naruszenia prawa, a tym bardziej zarzut sprzeczności decyzji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest bezzasadny. Burmistrz Miasta P. e ustalając warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji określonej we wniosku inwestorów zobowiązany był bowiem ocenić czy inwestycja ta nie jest sprzeczna z ustaleniami planu ogólnego. Przy braku takiej sprzeczności zobligowany był wydać decyzję ustalającą wnioskowane warunki. Zauważyć wypada, że również Kolegium nie dopatrzyło się sprzeczności planowanej inwestycji z pozostałymi ustaleniami planu ogólnego uznając, że dopuszczały one lokalizację na terenie budownictwa mieszkaniowego inwestycji przeznaczonych pod usługi.

Brak zatem było podstaw do przyjęcia, że w niniejszej sprawie, ze względu na podane przez Kolegium przyczyny, zastosowanie znajdował przepis art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. i decyzja Burmistrza Miasta P. z dnia [...] r. winna być z tego względu unieważniona.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdzając nieważność ww. decyzji wskazało nadto, że wydano ją z rażącym naruszeniem prawa, gdyż pominięto obowiązkowe zapisy dotyczące ochrony osób trzecich. Kolegium powyższy zarzut oparło na stwierdzeniu, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem NSA ustalenie warunków zabudowy dla obiektu usytuowanego przy granicy działki mogło nastąpić wówczas, gdy plan miejscowy warunek taki przewidywał. Jeżeli zaś plan miejscowy – jak w rozpoznawanej sprawie - nie zawierał nakazów ani zakazów budowy obiektu bezpośrednio przy granicy działki, oznaczało to, że jego treść nie wyłączała dopuszczenia do realizacji obiektu bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią. W takiej sytuacji – zdaniem Kolegium - w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania powinno znaleźć się wskazanie, że budowa obiektu bezpośrednio przy granicy może być realizowana na zasadach przewidzianych w art. 5 Prawa budowlanego. Burmistrz P. nie ujął jednak tego obowiązku, przez co zdaniem organu naruszył prawo. Ponadto sprzecznie z planem rozstrzygnął, że plan dopuszcza zabudowę bezpośrednio przy samej granicy.

Dla oceny prawidłowości wyrażonego przez Kolegium stanowiska przede wszystkim konieczne jest wyjaśnienie pojęcia rażącego naruszenia prawa.

Należy zauważyć, że w tej kwestii zarysowały się co najmniej dwie koncepcje. Według jednej z nich rażące naruszenie prawa wiąże się z ewidentną sprzecznością rozstrzygnięcia sprawy z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem /por. H. Poleszak: Stwierdzenie nieważności decyzji w postępowaniu przed NSA, "Nowe Prawo" 1984, nr 1, s. 25). Druga koncepcja przyjmuje, że dla uznania prawa za rażące decydujące znaczenie ma ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie prawa za sobą pociąga - niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymogów praworządności. Natomiast analiza orzecznictwa sądowoadministracyjnego wskazuje, że przy ocenie rażącego naruszenia prawa obie te koncepcje często ujmuje się łącznie.

Powyższe najlepiej obrazuje stanowisko Sądu Najwyższego który uznał, że "w świetle dotychczasowego jednolitego stanowiska doktryny i orzecznictwa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa z naruszeniem "rażącym". Naruszenie prawa o rażącym charakterze występuje przede wszystkim wówczas, gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisów prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, iż rozstrzygnięcie nie może być zaakceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. (...). W orzecznictwie NSA (wyrok z dnia 12 grudnia 1988 r., II SA 481/88) stwierdza się trafnie, iż naruszenie przepisów prawa, nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą wzruszenia ostatecznego rozstrzygnięcia, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa, a więc takiego, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (...). Rażące naruszenie prawa z reguły bowiem jest wyrazem ewidentnego, jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa; jeżeli jednak przepis dopuszcza rozbieżną interpretację, nawet w konkretnym wypadku – mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, jeśli nawet zostanie potem uznany za nieprawidłowy (albo, co się częściej zdarza - inna interpretacja zostanie uznana za słuszniejszą lub bardziej racjonalną) nie może być oceniany jako naruszenie prawa "rażące". Jeśli mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, to uchybienie prawu ma charakter oczywisty, jasny i bezsporny, nie dopuszczający możliwości odmiennej wykładni; chodzi więc raczej o stwierdzenie ewidentnego błędu, nie zaś o wybór jednej z możliwych do przyjęcia interpretacji" /wyrok z dnia 20 czerwca 1995 r. II ARN 22/95 OSNAPU 1996, Nr 19-20, poz. 297/.

W podobnym duchu wypowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że "o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94 – ONS 1994, Nr 3, poz. 36; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r., V SA 535/94 – ONSA 1995, Nr 2, poz. 91. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy który nie wymaga wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa" /tak w wyroku z dnia 9 lutego 2005 r., OSK 1134/04 nie publik./.

Podzielając prezentowane wyżej poglądy, przyjąć również należy, że stwierdzenie nieważności decyzji na tej podstawie, że wydana ona została z rażącym naruszeniem prawa, wymaga w każdym przypadku nie tylko ustalenia treści przepisu prawego (przepisów prawnych) na podstawie których ją wydano, ale także oceny, czy przyjęcie innej interpretacji przepisów przez organ, który wydał kwestionowaną decyzję, odbiega od prawidłowego rozumienia przepisów w takim stopniu, że może być uznane za rażące naruszenie prawa. Inaczej mówiąc nie jest wystarczające stwierdzenie, że określony przepis (przepisy) należy rozumieć inaczej niż przyjął to organ wydający kwestionowaną decyzję, ale konieczne jest ponadto dokonanie oceny w okolicznościach sprawy, że to inne rozumienie przepisu jest rażąco wadliwe /tak NSA w wyroku z dnia 26 maja 2004 r., OSK 221/04, teza opublik. Rzeczpospolita 2004, nr 123, C2/.

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej obecnie sprawy stwierdzić trzeba, że uznając, iż kontrolowana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa gdyż pominięto w niej obowiązkowe zapisy dotyczące ochrony interesów osób trzecich, Kolegium nie wskazało konkretnego przepisu prawa /ustawy lub planu miejscowego/ który został naruszony, jak również nie wskazało wprost normy prawnej zobowiązującej organ ustalający warunki zabudowy do zawarcia w decyzji zapisu o konieczności realizacji obiektu na zasadach przewidzianych w art. 5 ustawy - Prawo budowlane. Znamienne przy tym jest, że organ przyjmując, że doszło z przedstawionych wyżej względów do naruszenia prawa i to w stopniu rażącym, powołał się nie na konkretne przepisy, ale na stanowisko zawarte w dwóch orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, które zapadły w związku z sądową kontrolą decyzji ustalających warunki zabudowy, podjętych w zwykłym toku postępowania.

Zważyć zatem należy, że zgodne z art. 42 ust.1 pkt 5 u.z.p., obowiązującym w dacie wydania ocenianego aktu, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powinna określać wymagania dotyczące interesu osób trzecich. Jednocześnie według art.3 pkt 2 tej ustawy w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego każdy miał prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należnych do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Z kolei art. 3 pkt 1 tej ustawy gwarantował każdemu prawo do zagospodarowania terenu do którego miał tytuł prawny, a wnioskodawcy który ubiegał się o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy nie można było odmówić ustalenia tych warunków jeżeli zamierzenie inwestycyjne nie było sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Analiza części tekstowej i graficznej miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta P. przedstawionych Sądowi wskazuje, że Kolegium prawidłowo ustaliło, iż plan ten nie zawierał wiążących ustaleń regulujących sposób zabudowy obiektów względem granic działek sąsiednich. W tej sytuacji skoro inwestorzy wnieśli o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji planowanej po obrysie ich działek, a plan wprost nie zabraniał takiej lokalizacji, kompetentny organ nie miał podstaw do wydania decyzji odmownej z tego względu, że inwestycja planowana jest przy granicy działki /art. 43 u.z.p./. Zgoda właściciela nieruchomości sąsiedniej /lub jej brak/ nie miała w tym względzie żadnego znaczenia, gdyż przepisy u.z.p. nie uzależniały w takiej sytuacji ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu od takiej zgody. W tym kontekście należy też zauważyć, że w orzecznictwie sądowoadmiastrycyjnym konsekwentnie podnoszono, iż formułując wymagania dotyczące ochrony osób trzecich w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu organ mógł działać tylko w granicach określonych ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego i nie mógł obejmować kwestii objętych zakresem regulacji Prawa budowlanego /por. orzeczenie NSA z dnia 2 września 2002 r. IV SA 2372/00 Monitor Prawniczy 2002/22/1011/; wyrok NSA z dnia 14 listopada 2002 r., II SA/Gd 185/00, LEX nr 203355; wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 1998 r., IV SA 1584/96, ONSA 2000/1/15 i inne/.

Natomiast w kwestii pominięcia w decyzji zapisu o konieczności realizacji obiektu na zasadach określonych w art. 5 Prawa budowlanego, uznawanego przez Kolegium jako warunek konieczny dla zapewnienia ochrony interesów osób trzecich, trzeba podnieść, że przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie zawierały normatywnego sprecyzowania pojęcia "ochrona interesów osób trzecich". Ustalenie znaczenia tego zwrotu na potrzeby postępowania lokalizacyjnego wymagało zatem odpowiednich zabiegów interpretacyjnych. Dokonując jego wykładni najczęściej sięgano – pomocniczo – do przepisu art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego i praktyka ta na ogół znajdowała aprobatę w orzecznictwie sądowodaministracyjnym. Również stanowisko prezentowane w tezach orzeczeń NSA przywołanych przez Kolegium - sformułowane raczej jako zalecenie, aby w przypadku gdy plan miejscowy nie zawiera żadnych nakazów lub zakazów budowy obiektów na granicy, organy formułując wymagania i warunki dotyczące ochrony osób trzecich zaznaczały, że budowa przy granicy może być realizowana na zasadach przewidzianych w art. 5 Prawa budowlanego - było efektem dokonanej przez Sąd wykładni pojęcia "ochrony interesu osób trzecich" jak też przyjętego w oparciu o dokonane zabiegi interpretacyjne rozumienia zapisu art. 42 ust. 1 pkt 5 i 3 u.z.p. w konkretnych okolicznościach danej sprawy. Kolegium dochodząc do przekonania, że kontrolowana decyzja rażąco narusza prawo oparło zatem swoje ustalenia i wywody jedynie na interpretacji przywołanych przepisów zawartej w uzasadnieniu orzeczeń NSA. Zdaniem składu orzekającego, jeżeli ocena naruszenia prawa opiera się jedynie na wykładni przepisów, nie można uznać, że kontrolowane orzeczenie narusza prawo w stopniu "rażącym". Takie stanowisko pozostaje w zgodności z przywołanymi wyżej poglądami prezentowanymi zarówno w orzecznictwie sądowadministracyjnymi jak też w judykaturze Sądu Najwyższego. Co więcej, zauważyć trzeba, że Kolegium uznając, że kontrolowana decyzja rażąco narusza prawo z tego względu, że nie zawarto w niej omawianego zapisu, nie wykazało, że w istniejącym stanie faktycznym, taki brak prowadzić mógł do naruszenia interesu osób trzecich w granicach określonych ustaleniami planu miejscowego lub przepisu art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego - np. przez ograniczenie dostępu do sąsiedniej nieruchomości lub przez ograniczenie prawa do korzystania z niej.

W kontekście przedstawionych wyżej uwag, również dokonana przez Kolegium ocena, że Burmistrz sprzecznie z planem rozstrzygnął o dopuszczalności zabudowy przy granicy działki oparta została jedynie na wykładni ustaleń ogólnego planu miejscowego. Kolegium nie wskazało bowiem konkretnego przepisu planu z którym stwierdzenie to pozostawałoby wprost w sprzeczności, wręcz przeciwnie - samo podniosło, że plan nie zawiera w tym względzie żadnych nakazów ani zakazów. W takiej sytuacji trudno mówić o sprzeczności z ustaleniami planu, a naruszenia prawa - polegającego na sprzeczności z planem - nie można wykazać. Odrębną kwestią jest natomiast to, że zawarte w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji stwierdzenie: "z uwagi na przewidzianą w planie zabudowę po obrysie’’ nie znajduje potwierdzenia ani w części tekstowej ani w części rysunkowej planu. Jak bowiem wykazano w postępowaniu przed Kolegium, plan w ogóle nie regulował kwestii zabudowy przy granicy działek. Bezspornie też, nie artykułował wprost zakazu takiego usytuowania budynku. W takiej sytuacji organ kontrolujący decyzję powinien rozważyć, czy umieszczenie w niej przywołanego zapisu w sposób rażący naruszało inne niż plan miejscowy przepisy powszechnie obowiązującego prawa. Tymczasem Kolegium w zaskarżonej decyzji, jak też decyzji z dnia [...] r. w ogóle kwestii tej nie rozważało, stwierdzając jedynie, że wskazany zapis jest sprzeczny z planem miejscowym.

Podnieść zatem należy, że Kolegium dokonując oceny decyzji Burmistrza Miasta P. winno mieć przede wszystkim na względzie brzmienie przepisów prawa materialnego i procesowego stanowiącego podstawę jej wydania, a nie tylko wykładnię tych przepisów zawartą w innych orzeczeniach. Kontrolując legalność decyzji organ powinien przeanalizować zawarte w niej zapisy dotyczące ochrony interesów osób trzecich oraz warunków zabudowy, wynikające z przepisów szczególnych (art. 42 ust. 1 pkt 3 i 5) i wyrażające się w nałożeniu wymogu projektowania inwestycji w sposób wykluczający jakąkolwiek kolizję z istniejącym ciągiem garaży i stacją transformatorową oraz zgodnie z przepisami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dopiero ustalenie, że treść tych zapisów pozostaje w oczywistej i wyraźnej sprzeczności z treścią przepisów prawa materialnego i procesowego stanowiącego podstawę wydania kontrolowanej decyzji mogło prowadzić do przyjęcia, że spełniona została przesłanka art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odpowiedniej oceny wymagał również umieszczony w uzasadnieniu decyzji fragment sugerujący, że plan miejscowy zawiera zapisy stanowiące o zabudowie po obrysie działek. Kolegium pominęło jednak ten aspekt kontroli i nie przeprowadziło w tym zakresie odpowiednich czynności wyjaśniających, przez co naruszało zawarty w art. 7 k.p.a. obowiązek przestrzegania zasady praworządności i załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

Oceniając legalność decyzji ustalającej warunki zabudowy, Kolegium uznało, że rażąco narusza ona prawo również i z tego względu, iż pomimo przywołania jako podstawy prawnej ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego, nie oparto się faktycznie na zapisach tego planu lecz przytoczono wprost zapisy "Koncepcji rehabilitacji centrum P.", które to opracowanie nie stanowiło źródła prawa.

Analizując treść tego zarzutu, należy przyjąć – choć Kolegium tego wprost nie wyjaśnia – że odnosi się on do pkt I decyzji, w którym określono warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zawarta w tym punkcie treść decyzji wskazuje, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, iż ustalając warunki zabudowy organ nie oparł się na zapisach planu miejscowego. Określenie przeznaczenia terenu: "istniejącej zabudowy mieszkaniowej i usług", nie stanowi, co prawda, wiernego powtórzenia ustaleń szczegółowych planu dla działki P 65 MW /teren zabudowy wielorodzinnej w części z usługami wbudowanymi/, jednak niewątpliwie nie pozostaje w sprzeczności z zapisami planu określającymi przeznaczenie tego terenu. W takiej sytuacji, w sprzeczności z ustaleniami planu nie pozostaje również zapis, że na działkach może być projektowany zespół pawilonów handlowych. Twierdzenie Kolegium sugerujące, że organ nie oparł się w ogóle na ustaleniach planu miejscowego nie znajduje więc potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Ustalenia decyzji określające przeznaczenie terenu znajdują niewątpliwie oparcie w przepisie gminnym i w tym kontekście bez znaczenia jest, że podobne zapisy znalazły się również w innym dokumencie mającym charakter aktu wewnętrznego. Odrębnego odniesienia wymaga natomiast zawarcie w tej części decyzji zapisów dotyczących konieczności zaprojektowania wkomponowania w projektowany zespół zabudowy istniejącej stacji trafo, które - jak to Kolegium zauważyło - zawarte były również w przywołanej "Koncepcji". Jeżeli jednak organ uznał, że decyzja rażąco narusza prawo przez wprowadzenie takiego wymogu, to konieczne było również wykazanie, czy przez wprowadzenie zalecenia wkomponowania istniejącej stacji trafo w projektowaną zabudowę organ naruszył konkretne przepisy prawa materialnego /planu miejscowego, ustawy lub rozporządzenia/ łamiąc zawarte w nich nakazy lub zakazy, oraz czy naruszenie to miało charakter rażący. Dla dokonania takiej oceny nie było zaś istotne, że analogiczne zapisy zawarte były również w "Koncepcji", która wszak nie mogła stanowić podstawy rozstrzygania w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu Kolegium nie rozważyło zatem w sposób należyty i zgodny z przedstawionymi wcześniej zasadami, czy kontrolowane orzeczenie narusza prawo w stopniu pozwalającym na zakwalifikowanie tego naruszenia jako rażące. Argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji, jak również w decyzji ją poprzedzającej nie pozwalają na przyjęcie, że ze wskazanych przez organ powodów zaistniały przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 7 oraz pkt 2 k.p.a. skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności kontrolowanego orzeczenia. Stawiając zarzut sprzeczności decyzji z planem miejscowym Kolegium nie uwzględniło wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych zwłaszcza zaś nie oceniło czy te zapisy planu, które w jego ocenie zostały naruszone, miały w świetle zmian prawnych zaistniałych po dniu 1 stycznia 1995 r. nadal moc obowiązującą. W konsekwencji podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji wywiodło z nieobowiązujących ustaleń planu. Natomiast stwierdzając, że decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa organ nadzoru – w istocie - nie wykazał naruszenia prawa w stopniu rażącym.

Wobec przedstawionych wyżej argumentów należało więc stwierdzić, że zaskarżona decyzja jak również decyzją ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 156 § 1 pkt 7 w związku z art. 16 i 34 u.z.p. oraz art. 6, art. 7 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe nakładało obowiązek zastosowania w rozpoznawanej sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W rezultacie Sąd uwzględnił skargę, jednak z zaznaczeniem, że nie wszystkie jej zarzuty zasługiwały na aprobatę. Należy bowiem podzielić stanowisko Kolegium, że kontrolowana decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Prawidłowo organ wywiódł, że w art. 156 § 2 k.p.a. wskazuje się na skutki prawne, co oznacza, że nie chodzi w nim o stan faktyczny spowodowany istnieniem lub wykonaniem wadliwej decyzji. Bez znaczenia dla przywołanego przepisu jest również to, czy istnieją materialne /faktyczne/ możliwości przywrócenia stanu poprzedniego. Z tych też względów podnoszona przez skarżącego okoliczność zakończenia procesu inwestycyjnego nie może być traktowana jako nieodwracalny skutek prawny.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Kolegium rozważy, kierując się wskazaniami zawartymi w niniejszym wyroku, czy przy podjęciu kontrolowanego orzeczenia doszło do naruszenia prawa w stopniu "rażącym" i ustali, czy decyzja dotknięta jest tak ciężką wadą, że wbrew zasadzie wynikającej z art. 16 k.p.a. istnieje konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Kontrolując zapis zawarty w uzasadnieniu decyzji o tym, że plan przewiduje zabudowę po obrysie działki organ przede wszystkim oceni, czy zapis ten ze względu na umieszenie go w uzasadnieniu decyzji będzie miał znaczenie rozstrzygające w kontekście art. 47 u.z.p. Zgodnie z tym przepisem warunki zabudowy i zagospodarowania wiążą bowiem organ wydający pozwolenie na budowę. W orzecznictwie zwraca się jednak uwagę, że związanie to wyraża się w tym, iż organ architektoniczno-budowlany nie może wydać pozwolenia na budowę w odniesieniu do terenu, który nie został objęty decyzją o warunkach zabudowy i nie może wykraczać poza warunki określone tą decyzją. Poza przedstawionymi uwagami Kolegium powinno mieć też na uwadze, że przepisy normujące postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie wykluczają stwierdzenia nieważności decyzji w części, zwłaszcza jeżeli w sprawie występuje wiele stron /por. np. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 23 lutego 1998 r., OPS 6/97, ONSA 1998, Nr 2, poz.40).

Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności faktyczne prawne, jak również mając na względzie zalecenia wynikające z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w punkcie I sentencji wyroku. Klauzula zawarta w pkt II wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu w sposób uwzględniający skargę, przepisu art. 152 przywołanej ustawy, zaś orzeczenie o kosztach wsparcie znalazło w art. 200 tego aktu.