Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1824/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 §1 pkt 6
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 4, art. 6c w brzmiieniu  nadanym ustawą z 14 grudnia 2017
journal: Dz.U. 2017 poz 2495
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek  organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki oraz ustawy o zmianie  ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Traczuk po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 marca 2018 r. sygn. akt III SA/Gd 124/18 w sprawie ze skargi Miasta [...] na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nadanie nazwy ulicy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę 2. zasądza od Miasta [...] na rzecz Wojewody [...] 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 29 marca 2018 r. sygn. akt III SA/Gd 124/18 w sprawie ze skargi Miasta [...] na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nadania nazwy ulicy, uchylił zaskarżone zarządzenie zastępcze.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:

Wojewoda [...] zarządzeniem zastępczym z [...] grudnia 2017 r. nadał nazwę [...] ulicy [...] położonej w mieście [...] (§1). Zarządzenie zastępcze weszło w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] (§2).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że przepis art. 6c ustawy z 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki wszedł w życie z dniem 7 stycznia 2018 r. na podstawie ustawy nowelizującej z dnia 14 grudnia 2017 r. Przepis przejściowy, zawarty w art. 4 ustawy nowelizującej stanowi, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy ustawy w brzmieniu znowelizowanym. Sąd I instancji wskazał, że znaczenie art. 6c ustawy sprowadza się zgodnie z jego literalnym brzmieniem, do pozbawienia jednostki samorządu terytorialnego gwarantowanej jej przez art. 165 ust. 2 Konstytucji RP ochrony sądowej w tych przypadkach, których nie ujęto w powołanej regulacji. W szczególności ochrona sądowa byłaby wykluczona w każdym przypadku uznania przez organ samorządu terytorialnego, że nie zachodzą przesłanki do zastosowania przepisów ustawy i niedokonania w wyznaczonym ustawą 12 miesięcznym terminie zmiany nazwy ulicy. Prowadziłoby to do rażącego naruszenia art. 165 ust. 2 Konstytucji RP przez wyłączenie spod kontroli sądowej działania organu nadzoru opartego na jego uznaniu w zakresie oceny, co stanowi symbol komunizmu. Sąd I instancji nie zaakceptował wywodu prawnego zawartego w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którym wejście w życie art. 6c ustawy spowodowało utratę przez Miasto [...] prawa do zaskarżenia zarządzenia zastępczego już w trakcie biegu terminu do wniesienia skargi, który rozpoczął się z dniem jego doręczenia czyli 13 grudnia 2017 r. Taka interpretacja art. 6c w związku art. 4 ustawy nowelizującej, zdaniem Sądu I instancji stanowi szczególnie rażące naruszenie nie tylko gwarancji sądowej ochrony samodzielności samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP), ale także fundamentalnej zasady nie działania prawa wstecz, zapewnionej w ramach konstytucyjnej zasady państwa prawnego, chronionej przez art. 2 Konstytucji RP. Zaskarżone zarządzenie zastępcze wydane zostało [...] grudnia 2017 r., a zatem przed wejściem w życie ustawy nowelizującej. Z tego już powodu art. 6c ustawy, zdaniem Sądu I instancji nie mógł znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. Zastosowanie w niniejszej sprawie wykładni przepisu art. 6c ustawy zgodnej z zasadą nieretroaktywności prawa nie podważa w żadnej mierze przedstawionego wyżej stanowiska Sądu I instancji co do rażącej sprzeczności art. 6c ustawy z gwarancją ochrony sądowej samodzielności gminy zawartą w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał na przepis art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 ze zm.). Ratyfikacja Karty nastąpiła przed wejściem w życie Konstytucji RP, lecz art. 91 Konstytucji RP jest do niej stosowany z mocy art. 241 ust. 1 Konstytucji RP. Ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw, zgodnie z art. 91 ust. 1 Konstytucji RP stanowi część krajowego systemu źródeł prawa i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie uzależnione jest od wydania ustawy. W myśl art. 91 ust. 2 Konstytucji RP umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli jej postanowień nie da się pogodzić z ustawą. Analiza regulacji przyjętej w art. 6c ustawy w związku z art. 4 ustawy nowelizującej zdaniem Sądu I instancji daje podstawę do stwierdzenia, że nie realizuje ona dyspozycji art. 11 Karty, co stanowi podstawę do bezpośredniego zastosowania tego przepisu umowy międzynarodowej. Z tych powodów skargę Miasta [...] Sąd I instancji uznał za dopuszczalną i wniesioną w terminie określonym w art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał na samodzielność gminy, która jest gwarantowana konstytucyjnie, nie jest jednak absolutna. Może być ona ograniczona ustawami, lecz ingerencja ustawodawcy w tę samodzielność powinna odpowiadać wymogom proporcjonalności i zmierzać do realizacji konstytucyjnie usprawiedliwionych celów. Ingerencja ta wymaga ponadto dochowania koniecznej precyzji i zupełności sformułowań tak, aby ograniczenia samodzielności gmin nie mogły być interpretowane rozszerzająco. Przepisy art. 6 ust. 1 - 4 ustawy o zakazie propagowania komunizmu określają sposób postępowania w stosunku do obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy nazw budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób. Z przepisów tych wynika zdaniem Sądu I instancji, że właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego zmienia w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie takie nazwy (ust. 1), zaś w przypadku niewykonania tego obowiązku, zgodnie z ust. 2 Wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1, w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął 12 miesięczny termin. Zgodnie z art. 6 ust. 3 wydanie zarządzenia zastępczego wymaga opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy. Przepis art. 3 ust. 4 ustawy nakazuje w sprawach objętych jej regulacją stosować odpowiednio przepisy art. 98, art. 100 i art. 102a ustawy o samorządzie gminnym. Zakaz propagowania komunizmu jest, zdaniem Sądu I instancji celem legitymowanym konstytucyjnie (art. 13 Konstytucji RP). Przepis art. 256 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (tj.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2204 ze zm.) penalizuje publiczne propagowanie faszystowskiego lub innego totalitarnego ustroju państwa lub nawoływanie do nienawiści na tle różnic narodowościowych, etnicznych, rasowych, wyznaniowych albo ze względu na bezwyznaniowość. Sąd I instancji wskazał, że nie sposób zgodzić się ze stroną skarżącą, że materialnoprawne przepisy ustawy o zakazie propagowania komunizmu są niekonstytucyjne w całości. Muszą być one jednak interpretowane i stosowane zgodnie z normami Konstytucji RP. Skoro Konstytucja RP zabrania odwoływania się przez partie polityczne i inne organizacje do totalitarnych metod i praktyk działania komunizmu, zaś przepisy prawa karnego przewidują sankcję karną w związku z propagowaniem ustrojów totalitarnych, to zdaniem Sądu I instancji spójne z nimi jest stosowanie instrumentów właściwych dla nadzoru sprawowanego przez administrację rządową nad działalnością samorządową w odniesieniu do sytuacji stwierdzonego propagowania przez władzę samorządową tego ustroju. Stąd za nietrafne Sąd I instancji uznał argumenty skargi, zmierzające do zakwestionowania konstytucyjności całości przepisów ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Równocześnie przepisy te muszą być interpretowane ściśle, zgodnie z legitymowanym konstytucyjnie celem, którym jest eliminowanie z przestrzeni publicznej zjawisk, które mogą być określone jako propagowanie komunizmu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że regulacje ustawy mają charakter wyjątkowy, ograniczający ustawowe, wyłączne uprawnienie samorządu gminnego do nadawania i zmian nazw ulic. Jest to uprawnienie szczególnie ważne, należące do zadań gminy związanych z zarządzaniem szeroko rozumianą przestrzenią w obrębie terytorium gminy. Nazewnictwo ulic i placów wiąże się bezpośrednio z tożsamością wspólnoty gminnej, która ma prawo przez swe demokratycznie wybrane organy swobodnie dokonywać wyboru ich nazw i patronów zgodnie z oczekiwaniami członków tej wspólnoty. Granice tej swobody wyznacza jednak prawo, a działanie w celu propagowania ustrojów totalitarnych wykracza poza te granice. Skoro bezpośrednia, daleko idąca ingerencja organu nadzoru w sferę wyłącznych, szczególnie istotnych kompetencji samorządu gminnego może mieć charakter jedynie wyjątkowy, to zgodnie z podstawowymi zasadami wykładni prawa, przepisy ustawy będącej podstawą dla takiej ingerencji muszą być interpretowane ściśle, przy uwzględnieniu jasno określonego celu ustawy, którym jest wyeliminowanie zjawiska "propagowania komunizmu". Sąd I instancji wskazał, że ściśle należy interpretować pojęcie "symbolu", mające zasadnicze znaczenie dla stosowania ustawy. Chodzi przy tym o taki symbol, którego użycie prowadziłoby do propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego. Zdaniem Sądu I instancji symbol to przedmiot albo znak zastępujący, reprezentujący, oznaczający, przywodzący na myśl jakieś pojęcie, czynność, przedmiot, widomy znak czegoś niewidzialnego. Aby dany przedmiot, osobę lub grupę osób uznać za symbolizujące określony system polityczny musi zostać wykazane, że ich symboliczny charakter znajduje odzwierciedlenie w odbiorze społecznym w ten sposób, że jednoznacznie kojarzą się społeczeństwu z tym systemem. Tylko wtedy, gdy symbol jest czytelny i rozpoznawalny można przyjąć, że stanowi on "znak" danej idei, czy systemu.

W ocenie Sądu I instancji nie symbolizują komunizmu osoby lub grupy osób, które pozostawały w różny sposób związane z tym systemem przez działania własne lub będąc wykorzystywane przez ówczesną władzę lecz nie są współcześnie rozpoznawalne - w powyższym kontekście - w kręgach społecznych szerszych niż znawcy historii. Sąd I instancji wskazał, że celem ustawy jest zapobieżenie propagowaniu ustrojów totalitarnych, zwłaszcza komunizmu. Formą tego propagowania może być nadawanie lub utrzymywanie nazw ulic lub obiektów symbolizujących komunizm. Propagowanie jednak danej idei lub systemu politycznego przez używanie symboli może mieć miejsce tylko wtedy, gdy znaczenie tych symboli jest jasne i czytelne dla opinii społecznej. Aby zatem można było mówić o symbolach komunizmu i jego propagowaniu przy pomocy tych symboli - patroni ulic objęci tą regulacją musieliby kojarzyć się mieszkańcom (członkom wspólnoty gminnej) jednoznacznie z tym systemem. Dopóki, nazwisko danej osoby lub nazwa grupy osób nie stanowi powszechnie rozpoznawalnego przez członków wspólnoty gminnej "znaku", "uosobienia" idei lub praktyki komunizmu lub innego ustroju totalitarnego, dopóty nie może być mowy o tym, by uznać za uzasadnioną ingerencję organu nadzoru w sferę chronionej konstytucyjnie samodzielności gminy na podstawie przepisów ustawy o zakazie propagowania komunizmu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że już sam tryb postępowania przewidziany w art. 6 ustawy w stosunku do obowiązujących nazw ulic i innych obiektów, zgodnie z którym organ samorządu ma obowiązek w ciągu 12 miesięcy zmienić stosowną nazwę, bez wskazania mu przez organ nadzoru, których patronów ulic należy uznać za symbole komunizmu, prowadzi do uznania, że może chodzić jedynie o symbole całkowicie rozpoznawalne dla członków wspólnoty gminnej i których znaczenie jest oczywiste. Przeciwna interpretacja zdaniem Sądu I instancji naruszałaby konstytucyjną zasadę samodzielności gminy oraz zasadę państwa prawnego, prowadząc do sytuacji, w której organ gminy dowiadywałby się o tym, że patron danej ulicy stanowi, według oceny organu nadzoru, symbol komunizmu dopiero po upływie ustawowego terminu do dokonania zmiany nazwy przewidzianego art. 6 ust. 1 ustawy. Zatem o tym, że uchybił obowiązkowi ustawowemu, co prowadzi do arbitralnego nadania ulicy nowej nazwy przez organ nadzoru, organ gminy dowiedziałby się już po upływie terminu do wykonania obowiązku. Zdaniem Sądu I instancji, taka sytuacja miała miejsce w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że nie jest rzeczą sądu administracyjnego polemika z ustaleniami co do faktów historycznych zawartymi w opinii Instytutu Pamięci Narodowej. Opinia ta nie może być uznana za wiążącą w takim zakresie, w jakim stwierdza, że dana postać stanowiła "symbol" komunizmu, którego użycie jako nazwy ulicy prowadzi do propagowania tego ustroju. Jest to kategoria ocenna, podlegająca interpretacji i weryfikacji w procesie sądowej kontroli zgodności z prawem działania administracji publicznej. Według opinii Instytutu Pamięci Narodowej- nazwę "[...]" odnosząca się do Brygady im. [...] – należy uznać za propagujący totalitarny ustrój komunistyczny. Zdaniem Sądu I instancji, nie kwestionując historycznych faktów przywołanych w opinii Instytutu Pamięci Narodowej co do twórców i uczestników Brygady im. [...], to w społecznym odbiorze wśród mieszkańców [...] osoba ta nie jest utożsamiana z symbolem komunizmu, zatem nie może być uznana za instrument służący propagowaniu komunizmu.

Sąd I instancji wskazał, że w żadnym razie nie dokonał w wyroku oceny, czy "[...]" zasługuje na to, by pozostawać patronem [...] ulicy. Stwierdził jedynie, że nie zachodziły żadne prawne przesłanki do tego, by organ administracji rządowej ingerował w uprawnienie wspólnoty samorządowej Miasta [...], reprezentowanej przez jej organy do decydowania o tej kwestii. Informacje zawarte w opinii Instytutu Pamięci Narodowej mogą być przedmiotem debaty historycznej i społecznej, lecz to właśnie demokratycznie wybrana przez członków tej wspólnoty Rada Miasta, po przeprowadzeniu konsultacji społecznych władna jest poddać ocenie, czy istotnie "[...]" zasługują na to, by pozostać patronem [...] ulicy, czy też ulica ta powinna nosić inną nazwę, wybraną przez ten organ zgodnie z oczekiwaniami społeczności gminnej. Możliwe jest także przeprowadzenie referendum gminnego w celu umożliwienia członkom wspólnoty gminnej zajęcia stanowiska co do zachowania danej nazwy lub jej zmiany i co do osoby ewentualnego nowego patrona. Nie zachodziły natomiast zdaniem Sądu I instancji podstawy do zastosowania regulacji ustawy o zakazie propagowania komunizmu w odniesieniu do położonej w [...] ulicy [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżone zarządzenie na podstawie art. 148 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wojewoda [...] wniósł skargę kasacyjną. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz.,1369) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a/ art. 6 ust.1 w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz. U. z 2016 r. poz. 744 oraz z 2017 r. poz. 1389) przez błędną wykładnię i przyjęcie, że "nie zachodziły natomiast podstawy do zastosowania regulacji ustawy o zakazie propagowania komunizmu w odniesieniu do położonej w [...] ulicy [...]";

b/ art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu przez ich błędne zastosowanie w sytuacji, gdy z akt sprawy (opinia IPN) jednoznacznie wynika, że [...] symbolizuje komunizm, co oznacza, że zachodziły przesłanki do tego, by organ administracji rządowej ingerował w uprawnienie wspólnoty samorządowej Miasta [...];

c/ art. 2 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu przez jego błędną wykładnię i nieuwzględnienie wniosków płynących z opinii Instytutu Pamięci Narodowej, wydanej w sprawie nazwy ulicy [...], podczas gdy w świetle wyżej wymienionej regulacji opinia ta ma kluczowe znaczenie dla oceny niezgodności tej nazwy z art. 1 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, gdyż przesądza o tym, że nazwa ta ma jednoznaczne konotacje z postacią symbolizująca komunizm;

d/ art. 1 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu w związku z art. 6 ust. 3 ustawy przez jego błędną wykładnię, sprzeczną z wykładnią celowościową i systemową całego aktu, której niekonstytucyjności Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdza, przez odniesienie się do nieskonkretyzowanych kryteriów, nieznanych ustawie, przesądzających o tym, że dana nazwa upamiętnia osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny, albo w inny sposób taki ustrój propaguje, to jest współczesnej rozpoznawalności osoby [...] jako osoby propagującej komunizm oraz społecznego odbioru tej osoby pośród mieszkańców [...];

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wyniki postępowania, tj.:

a/ art. 133 § 1 zd. 1 w zw. art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nie poparte żadnym dowodem znajdującym się w aktach sprawy dokonanie ustaleń:

- "w społecznym odbiorze wśród mieszkańców [...] nazwa [...] nie jest utożsamiana z symbolem komunizmu, nie może być zatem uznana za instrument służący propagowaniu komunizmu",

- "nie symbolizują natomiast komunizmu osoby lub grupy osób, które pozostawały w różny sposób związane z tym systemem przez działania własne lub będąc wykorzystywane przez ówczesną władze, lecz nie są współcześnie rozpoznawalne w powyższym kontekście - w kręgach społecznych, szerszych niż znawcy historii", co w konsekwencji doprowadziło Sąd do błędnego wniosku, innego niż wynikającego bezpośrednio z opinii Instytutu Pamięci Narodowej i Zarządzenia zastępczego Wojewody [...] z [...] grudnia 2017 r., w sytuacji gdy opinia Instytutu Pamięci Narodowej i zawarte w niej fakty historyczne jednoznacznie potwierdzają niezgodność nazwy ulicy [...] w mieście [...] z treścią art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, wskutek czego Sąd dopuścił się naruszenia przepisu art. 148 p.p.s.a. przez jego błędne zastosowanie i uchylenie Zarządzenia Zastępczego Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r.;

b/ art. 141 § 4 ppsa przez brak uzasadnienia dla ustalenia, że nazwa [...] nie symbolizuje komunizmu albo innego ustroju totalitarnego, ani w inny sposób tego ustroju nie propaguje oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia w tym zakresie;

c/ art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 6c ustawy o propagowaniu komunizmu i art. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez ich niezastosowanie w sprawie i nieodrzucenie skargi w sytuacji, gdy zachodziły szczególne przesłanki do jej odrzucenia wynikające z ustawy o propagowaniu komunizmu.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi Miasta [...] na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania na jego rzecz.

W odpowiedzi na skargę Miasto [...] wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej, ewentualnie o odrzucenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej wywiedziono zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i naruszenie przepisów prawa procesowego, które miały istotny wpływ na wynik postępowania. Najdalej idącym zarzutem jest zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 6c ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki i art. 4 ustawy z 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki. Takie usystematyzowanie zarzutów pozostaje w związku z wyliczoną w art. 183 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przesłanką nieważności postępowania sądowoadministracyjenego. Według art. 58 § 1 pkt 6 tej ustawy, sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Dla tych innych przyczyn niedopuszczalności skargi należy wyłączenie przepisem szczególnym drogi przed sądem administracyjnym. Według art. 6c w brzmieniu nadanym ustawą z 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki oraz ustawy o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej: “Skarga do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2, przysługuje jednostce samorządu terytorialnego oraz związkowi, o którym mowa w art. 4, jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2 wynikał z przyczyn niezależnych od tej jednostki albo związku". Artykuł 4 powołanej wyżej ustawy z 9 grudnia 2017 r. stanowi: “Do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy ustawy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą". Sprawy wszczęte i niezakończone należy wiązać z przedmiotem regulacji ustawą z 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Ustawa zawiera regulację materialnoprawną zakazu propagowania komunizmu i tryb wprowadzenia tej regulacji normując właściwość jednostek samorządu terytorialnego i środki nadzoru przyznane wojewodzie. Nie reguluje postępowania sądowoadministracyjnego. Artykuł 4 ma zastosowanie do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z 14 grudnia 2017 r., a zatem do spraw wszczętych przed organami jednostek samorządu terytorialnego, a w zakresie stosowania środków nadzoru do postępowania wszczętego przed organem nadzoru i niezakończonych zarządzeniem zastępczym. Zakończenie postępowania nadzorczego następuje z dniem doręczenia zarządzenia zastępczego. Poza sporem jest, że zarządzenie zastępcze zostało doręczone 13 grudnia 2017 r. Postępowanie nadzorcze zostało zakończone, co wyłączyło stosowanie do postępowania nadzorczego art. 4 ustawy z 14 grudnia 2017 r., która weszła w życie 6 stycznia 2018 r. Artykuł 6c w brzmieniu nadanym ustawą z 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu w związku z art. 4 tej ustawy nie miał zastosowania w sprawie rozpoznanej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Brak zatem było podstawy do wyprowadzenia niedopuszczalności skargi do sądu administracyjnego.

Artykuł 6c ustawy o zakazie propagowania komunizmu w brzmieniu nadanym ustawą z 14 grudnia 2017 r. nie może być stosowany dla ustalenia dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego, a należy ją wiązać z ustaleniem zasadności skargi na zarządzenie zastępcze. Wprowadzenie regulacji o treści, że skarga do sądu administracyjnego “przysługuje jednostce samorządu terytorialnego albo związkowi, o którym mowa w art. 4, jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1, wynikał z przyczyn niezależnych od tej jednostki albo związku", przesądza o zasadności lub niezasadności skargi do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze. Ustanowiony ustawowy termin obowiązku zmiany mazwy ulicy w art. 6 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu jest zgłagodzony regulacją art. 6c tej ustawy. Nie daje zatem art. 6c ustawy o zakazie propagowania komunizmu podstaw do wyprowadzenia niedopuszczalności na mocy art. 58 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tak postawiony zarzut w skardze kasacyjnej nie jest zasadny.

Zasadne są zarzuty naruszenia art. 1 ust. 1 i ust. 2, art. 2 ust. 1 i art. 6 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 2 i ust. 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu oraz w związku z art. 133 § 1 zdanie 1 i art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznając sprawę sądowoadministracyjną Sąd nie może uchylić się od pełnej kontroli zgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia zastępczego. Obowiązany był dokonać spełnienia ustawowych przesłanek wydania zarządzenia zastępczego. Nie jest dopuszczalne wprowadzenie do oceny zgodności z prawem przesłanek, które nie są wprowadzone przepisami prawa. Według art. 6 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, obowiązująca w dniu wejścia w życie nazwa ulicy, upamiętniająca osoby i wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub propagujące taki ustrój w inny sposób, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego, zmienia w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie. Zgodnie z art. 6 ust. 2 tej ustawy, w razie niewykonania przez radę obowiązku zmiany nazwy ulicy upamiętniającej osoby lub wydarzenia propagujące komunizm, wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodnie z art. 1, w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął termin ustawowy do zmiany nazwy ulicy. Wojewoda wydając zarządzenie zastępcze obowiązany jest do zwrócenia się do Instytutu Pamięci Narodowej-Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu o wydanie opinii potwierdzającej niezgodność nazwy ulicy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy. Wydając zarządzenie zastępcze wojewoda nie jest związany opinią, a obowiązany jest dokonać jej oceny. Przytoczenie faktów historycznych w opinii, co do których nie ma podstaw do ich podważenia, uzasadnia w pełni jej uwzględnienie przez wojewodę. Tym samym wypełniając przesłankę wydania zarządzenia zastępczego. Ochrona samodzielności samorządu terytorialnego nie może podważyć faktów, które stanowią o wypełnieniu zakazu ustawowego z art. 1 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu.

Przedstawiona opinia Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu potwierdziła w sposób jednoznaczny, że nazwa ulicy “[...]" jest nazwą niezgodną z art. 1 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Wskazane fakty historyczne nie dały Wojewodzie argumentów do ich podważenia, a tym samym do dokonania innego ustalenia przez wykluczenie, że nazwa ta nie narusza art. 1 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Sąd uchylił się od dokonania takiego przeprowadzenia kontroli zgodności z prawem zarządzenia zastępczego. Nie można uznać za prawidłowe stanowisko Sądu, że “nie jest rzeczą sądu administracyjnego polemika co do faktów historycznych zawartych w opinii Instytutu Pamięci Narodowej". Sąd kontrolując zarządzenie zastępcze poddaje ocenie prawidłowość wykładni, w tym przypadku wykładni art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu i prawidłowość zastosowania tych przepisów. Prawidłowość stosowania tych przepisów to ocena prawidłowości ustalenia stanu faktycznego. W razie gdy przepis prawa do elementu stanu faktycznego wprowadza fakty historyczne, to Sąd nie może odstąpić od oceny czy odpowiadają hipotetycznemu stanowi faktycznemu zapisanemu w tym przepisie prawa. Wskazane w opinii Instytutu fakty historyczne są na tyle wyczerpująco wykazane, że przyjęcie przez Wojewodę, że należy tę opinię w pełni podzielić jest wyczerpujące dla wydania zarządzenia zastępczego. W przypadku nazwy ulicy “[...]" nie można w świetle faktów historycznych odesłać do bliżej nieokreślonego odbioru społeczności lokalnej.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego i zarzutu naruszenia art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na mocy art. 188 i art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 203 pkt 2 ustawy –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o kosztach postępowania sądowego