Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 1021/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
6413 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące województwa; skargi organów samorządu województwa na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.), Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik, Protokolant specjalista Magdalena Nowacka-Brzeźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dopuszczenia do dalszych negocjacji potencjalnych Inwestorów zainteresowanych nabyciem udziałów w spółce: A oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...]r. nr [...], działając na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 05 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 486 ze zm., dalej także: ustawa samorządowa lub u.s.w.) stwierdził nieważność w całości uchwały Zarządu Województwa [...] z dnia [...]r. nr [...] w sprawie dopuszczenia do dalszych negocjacji potencjalnych Inwestorów zainteresowanych nabyciem udziałów w spółce: Szpital [...] w S. sp. z o.o., jako niezgodnej z art. 6 ust. 9 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 618 z późn. zm.) w związku z art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o działalności leczniczej oraz niektórych innych ustaw (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 960, zwanej dalej "nowelą").

W pierwszej części uzasadnienia tego rozstrzygnięcia przytoczył przebieg zdarzeń związanych z procedurą podjęcia na sesji w dniu 21 grudnia 2015 r. przez Sejmik Województwa [...] uchwały nr [...], wyrażającej zgodę na zbycie 100% udziałów spółki Szpital [...] w S., należących do Województwa [...].

Uchwała ta — jak zaznaczył — rozpoczęła procedurę zmierzającą do zbycia 100% w tej spółce, zaś kwestionowana przez organ nadzoru uchwała Zarządu Województwa [...] stanowi jedną z czynności, których podjęcie jest konieczne, by doprowadzić do końca procedurę zbycia udziałów. Oznacza to, że procedura zbywania udziałów w ww. spółce została rozpoczęta, a Województwo [...] jest w trakcie podejmowania szeregu czynności zmierzających do zakończenia tej procedury.

W części drugiej uzasadnienia przedstawił uchybienia jakie zawiera przedmiotowa uchwała i wskazał regulacje prawne przedmiotu rozpoznania. W tych ramach zauważył, że w dniu 15 lipca 2016 r. weszła w życie ustawa z dnia 10 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o działalności leczniczej i niektórych innych ustaw, mocą której do art. 6 ustawy zmienianej został wprowadzony ust. 9 o następującym brzmieniu: "w spółce kapitałowej, o której mowa w ust. 1 pkt 1 Iub ust. 2 pkt 1, lub do której przystąpiły podmioty, o których mowa w ust. 8, wartość nominalna udziałów albo akcji należących do Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego nie może stanowić mniej niż 51% kapitału zakładowego spółki oraz Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego dysponuje bezpośrednio większością głosów na zgromadzeniu wspólników albo na walnym zgromadzeniu".

Przepis ten ma zastosowanie do spółek, w których w dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej jednostka samorządu terytorialnego posiadała udziały albo akcje o wartości nominalnej nie mniejszej niż 51% kapitału zakładowego spółki: oraz uprawnienie, o którym mowa w art. 6 ust. 7 i 9 ustawy nowelizującej, w brzmieniu nadanym tą ustawą (art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o działalności leczniczej oraz niektórych innych ustaw).

Zaakcentował, że z informacji zgromadzonych w postępowaniu sprawdzającym legalność kwestionowanej uchwały wynika, iż Województwo [...] w dniu wejścia w życie nowelizacji (tj. w dniu 15 lipca 2016 r.) posiadało 100% udziałów Spółki. Jego zdaniem oznacza to, że od dnia wejścia w życie noweli, tj. od dnia 15 lipca 2016 r. jednostka samorządu terytorialnego nie może wyzbyć się takiej ilości udziałów lub akcji w spółce, będącej podmiotem leczniczym, która doprowadziłaby to tego, że jednostka samorządu terytorialnego będzie posiadać mniej niż 51% kapitału zakładowego spółki.

W jego ocenie podjęcie przez Zarząd Województwa zaskarżonej uchwały po dniu 15 lipca 2016 r. oznacza, że postanowił on kontynuować procedurę zbycia 100% udziałów należących do Województwa [...] w Spółce, już po wejściu w życie przepisów zabraniających takiego działania.

Zauważył, że wprawdzie nowela z dnia 10 czerwca 2016 r. zawiera przepis przejściowy (art. 36 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o działalności leczniczej oraz niektórych innych ustaw), zgodnie z którym "czynności mające na celu zbycie udziałów albo akcji spółek lub skutkujące utratą uprawnień, o których mowa w art. 6 ust. 7 i 9 ustawy zmienianej art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, podjęte przed dniem wejścia w życie ustawy, zachowują ważność", to jednakże w przepisie tym mowa jest o "czynnościach" podjętych przed dniem wejścia w życie uchwały, nie zaś o rozpoczętej procedurze.

Organ nadzoru stoi na stanowisku, że wszystkie czynności podjęte przez Województwo [...] przed dniem wejścia w życie noweli, zmierzające do zbycia udziałów w Spółce zachowują ważność, lecz zbycie udziałów po dniu 15 lipca 2016 r. musi być zgodne z aktualnie obowiązującym stanem prawnym, co oznacza, że Województwo [...] powinno zachować co najmniej 51% udziałów w Spółce.

Jednocześnie zauważył, że że w treści uchwały zostali wymienieni potencjalni inwestorzy i żaden z tych podmiotów nie jest jednostką samorządu terytorialnego.

Powyższe przemawia za tym, że jeżeli Województwo dopuszcza do negocjacji dwa podmioty, z których tylko jeden jest jednostką samorządu terytorialnego, to nie gwarantuje to, że zbycie udziałów nastąpi właśnie na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, co zgodnie z nowelizacją ustawy byłoby zgodne z prawem, a nie na rzecz spółki akcyjnej. Województwo kieruje swą ofertę zarówno do osoby prawnej wpisanej do rejestru przedsiębiorców jak i do gminy. Gdyby zamiarem Województwa było zbycie udziałów Gminie S., to tylko ta jednostka samorządu terytorialnego zostałaby wymieniona w przedmiotowej uchwale.

Przedmiotowa uchwała została podjęta po dniu 15 lipca 2016 r., stąd stwierdzenie jej nieważności w całości należy uznać za uzasadnione i konieczne.

W skardze na powyżej przytoczone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...]r., stwierdzające nieważność uchwały Zarządu Województwa [...] z dnia [...]r. nr [...] w sprawie dopuszczenia do dalszych negocjacji potencjalnych Inwestorów zainteresowanych nabyciem udziałów w spółce: Szpital [...] w S. sp. z o.o. — Województwo [...], działając na podstawie art. 86 ust. 1 i ust. 3 ustawy o samorządzie województwa oraz art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) zaskarżyło je w całości.

Skarżący rozstrzygnięciu nadzorczemu Wojewody [...] o zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego oraz postępowania, poprzez ich nienależyte zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że przedmiotowa uchwała Zarządu Województwa [...] jest sprzeczna z prawem, a które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

1) art. 6 ust. 9 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej w związku z art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o działalności leczniczej oraz niektórych innych ustaw przez ich niewłaściwą wykładnię i błędne uznanie, że przepisy te nie pozwalają na prowadzenie wszczętego wcześniej postępowania w sprawie zbycia udziałów,

2) art. 6 ust. 9 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej przez jego niewłaściwą wykładnię i błędne przyjęcie, iż przepis ten zakazuje uchwalania przez jednostkę samorządu terytorialnego procedury zbycia udziałów spółki, w której samorząd województwa posiada udziały o wartości nominalnej nie mniejszej niż 51% kapitału zakładowego spółki, w sytuacji gdy przepis stanowi o minimalnym poziomie wartości nominalnej udziałów, które winny się znajdować w posiadaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego,

3) art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez błędną wykładnię i niewłaściwe przyjęcie, że Zarząd Województwa [...] naruszył zasady poprawnego prawotwórstwa,

4) art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez jego niezastosowanie w postaci braku ochrony interesów w toku,

5) art. 64 ust. 3 oraz 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 140 Kodeksu cywilnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 380 z późn. zm., dalej także kc) przez ich niezastosowanie, prowadzące do naruszenia prawa własności gwarantowanego Konstytucją RP oraz przepisami Kodeksu cywilnego, bez wykazania konieczności zastosowania tak daleko idących ograniczeń.

Wskazując na powyższe uchybienia Skarżący w myśl art. 148 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o:

1) uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru,

2) dopuszczenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi,

3) obciążenie Wojewody [...] kosztami postępowania w sprawie.

Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. Województwo [...] uważa, że argumenty przedstawione przez Wojewodę [...] nie stanowią wystarczającej podstawy do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność w całości zaskarżonej uchwały Zarządu Województwa [...].

Autor skargi m.in. podniósł, że zbycie udziałów w spółce kapitałowej przez Województwo [...] wymaga podjęcia szeregu działań. Na sesji w dniu [...] r. Sejmik Województwa [...] uchwałą Nr [...] wyraził zgodę na zbycie 100 % udziałów spółki Szpital [...] w S. sp. z o.o. Uchwała ta uruchomiła procedurę zmierzającą do zbycia 100 % udziałów w ww. spółce. Uchwałą z dnia [...]r. nr [...] Zarządu Województwa [...] zdecydowano o dokonaniu analizy mającej oszacować wartość spółki. W dniu 6 kwietnia 2016 r. w dzienniku Rzeczpospolita oraz w dniu 11 kwietnia 2016 r. w dzienniku Dziennik Zachodni ukazało się ogłoszenie prasowe w sprawie zaproszenia do negocjacji w sprawie nabycia udziałów spółki dopuszczenia do dalszych negocjacji potencjalnych Inwestorów zainteresowanych nabyciem udziałów w spółce: Szpital [...] w S. sp. z o.o. Termin na pobieranie memorandum wraz z procedurą zbycia udziałów upłynął w dniu 25 kwietnia 2016 r. W odpowiedzi na publiczne zaproszenie w terminie do dnia 16 maja 2016 r. wpłynęły dwie oferty. Z uwagi na treść rozstrzygnięcia nadzorczego z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego wstrzymane zostało wykonanie Uchwały Zarządu Województwa [...] [...]r. Autor skargi wskazał przy tym, iż czynności zmierzające do zbycia udziałów Spółki podejmowane są w oparciu o Uchwałę Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] r. nr [...] w sprawie określenia zasad wnoszenia wkładów, a także obejmowania, nabywania i zbywania udziałów i akcji przez Województwo [...] wraz z Uchwałą Sejmiku Województwa [...] z dnia [...]r. w sprawie zmiany Uchwały Nr [...].

Ponadto podał, iż przyjęcie wykładani przepisu art. 6 ust. 9 ustawy o działalności leczniczej prezentowanej przez organ nadzoru, zmierzającej do uznania, iż brak jest możliwości przyjęcia procedury zbycia udziałów, czy też kontynuowania innych czynności koniecznych zwykle w procesie prywatyzacyjnym, prowadziłoby do akceptacji takiego stanu rzeczy, w którym Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego podejmując jakiekolwiek czynności zmierzające do zbycia udziałów po dniu 15 lipca 2016 r., działałaby z naruszeniem prawa. Taka wykładania przepisu art. 6 ust. 9 jest nie tylko sprzeczna z jego literalnym brzemieniem, ale także nie znajduje oparcia w uzasadnieniu do projektowanej zmiany.

Jego zdaniem nowe regulacje ustawowe ustawy o działalności leczniczej, w tym powołany przepis art. 6 ust. 9, budzą istotne wątpliwości z punktu widzenia zgodności z Konstytucją RP. Ocenę te wzmacnia opinia prawna Biura [...] Sejmowych Kancelarii Sejmu RP do projektu ustawy o zmianie ustawy o działalności leczniczej oraz niektórych innych ustaw (druk Sejmowy nr 562), która stwierdza, że "wątpliwości budzić może koncepcja ograniczenia dopuszczalności zbywania akcji i udziałów w spółkach kapitałowych będących podmiotami leczniczymi oraz wprowadzenie zakazu wypłacania w nich dywidendy. Proponowane zmiany z pewnością mogą znajdować zastosowanie w odniesieniu do spółek z udziałem Skarbu Państwa, co w praktyce jest zresztą spotykane w polskim systemie prawnym i znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego". Jednocześnie zauważył, że podniesiono w niej, iż ograniczenia w zakresie zbywania akcji i udziałów spółek będących podmiotami leczniczymi obowiązują uczelnie medyczne (patrz art. 6 ust. 7 ustawy o działalności leczniczej). W przypadku, gdy ograniczenia te są adresowane do jednostek samorządu terytorialnego można je rozpatrywać przez pryzmat deklarowanej w art. 16 oraz 165 Konstytucji RP zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (JST) oraz gwarancji ochrony prawa własności (art. 64 Konstytucji). Proponowane rozwiązania ograniczają samodzielność jednostek samorządu terytorialnego oraz ich prawo do gospodarowania swoim mieniem i pobierania z niego pożytków. Wskazana jest szersza analiza przedmiotowego zagadnienia z perspektywy art. 16, 21, 64 i 165 Konstytucji RP.

Równocześnie zaznaczył, że wprowadzenie przez organ nadzoru granicznej daty 15 lipca 2016 r. jako daty, która decyduje o ważności lub też nie czynności podejmowanych przez Województwo, nie znajduje oparcia w obowiązującym stanie prawnym. Dokonywanie oceny działań Skarżącego pod względem zgodności z prawem w oparciu o kryterium daty, bez badania całokształtu okoliczności sprawy nie może się ostać. Stwierdził, że obarczony błędnym założeniem wywód organu nadzoru doprowadził do konkluzji, która spowodowała, iż organ nadzoru wywnioskował bez wskazania właściwej argumentacji natury prawnej czy faktycznej, że wolą Województwa nie jest zbycie udziałów innej jednostce samorządu terytorialnego. Jeżeliby bowiem tak w istocie było, to procedura zbycia udziałów oraz inne dokumenty dotyczące procesu zbycia, przewidywałyby to wprost. Nie budzi więc wątpliwości okoliczność, iż inne osoby prawne mogą uczestniczyć w procesie zbywania udziałów spółki.

Nadto jego zdaniem organ nadzoru w sposób ogólnikowy jedynie odniósł się do bezkrytycznego przyjęcia, iż skoro uchwała została podjęta po dniu 15 lipca 2016 r., to narusza obowiązujące po tej dacie przepisy ustawy o działalności leczniczej, nie dokonując analizy charakteru i rodzaju tej uchwały, jak też nie wskazując w sposób wyraźny, w jaki sposób skarżąca naruszyła przepis art. 6 ust. 9 ustawy o działalności leczniczej, w związku z art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r.

Odpowiadając na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie pogłębiając w uzasadnieniu argumenty uzasadniające trafność zarzutów podnoszonych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Zaakcentował przy tym, że na dzień podjęcia uchwały Zarządu Województwa [...] art. 6 ust. 9 ustawy o działalności leczniczej obowiązywał, tak więc działanie Wojewody [...] w tym zakresie było prawidłowe. Wskazał, że w przedmiotowej sprawie mamy bezwarunkowo do czynienia z procesem zbywania udziałów, składającym się z ciągu działań — czynności, zmierzających do zawarcia umowy. Zatem czynności podjęte przed 15 lipca 2016 r. zachowują ważność, a te podjęte po tej dacie, jak przedmiotowa uchwała, stoją w sprzeczności z prawem.

Podkreślił, że w prawie polskim nie istnieje bezwzględna ochrona tzw. interesów w toku. Zwrócił uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lutego 2015 r. sygn. akt P 10/11 w którym przyjęto, że "z analizy orzecznictwa Trybunału wynika, że ochrona praw nabytych nie ma charakteru bezwzględnego. To znaczy, że możliwe są od niej odstępstwa, przy czym ocena ich dopuszczalności może być dokonana na tle konkretnej sytuacji z uwzględnieniem całokształtu okoliczności. Typowym przykładem uzasadnienia dla naruszenia ochrony praw nabytych może być potrzeba zapewnienia realizacji czy ochrony innej wartości istotnej dla systemu prawnego".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. — Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego podlegają kognicji sądu administracyjnego. Stosownie do art. 148 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt nadzoru, uchyla ten akt. Przepis art. 148 p.p.s.a., jak również ustawy samorządowe, nie określają podstaw uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu nadzoru. Nie budzi jednak wątpliwości, iż kryterium sądowej kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad samorządem terytorialnym pozostaje w bezpośrednim związku z kryterium stosowanym przez organ nadzoru w przypadku podjęcia określonego środka nadzoru. W piśmiennictwie pojawia się pogląd, iż rozpoznając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, obowiązkiem Sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały (zarządzenia) organu samorządu terytorialnego, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały (por. J. Zimmermann, Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, PiP 1991, nr 10, s. 48). Taki tok postępowania ma celu ustalenie czy organ nadzoru stwierdzając nieważność uchwały uczynił to zgodnie z prawem.

W świetle postanowień art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega kontroli z punktu widzenia legalności, jednakowoż ustawy samorządowe precyzują treść tego kryterium wobec poszczególnych środków nadzoru. W przypadku rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały rady gminy, z jaką mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie, kryterium zastosowania tego aktu nadzoru określone zostało w art. 82 ust. 1 u.s.w. Stosownie do tego przepisu nieważna jest uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem. Analiza postanowień art. 82 ust. 1 do 6 u.s.w. prowadzi do wniosku, iż sprzeczność uchwały z prawem zachodzi w sytuacji, kiedy takiemu aktowi można postawić zarzut "istotnego naruszenia prawa" (zgodnie z art. 91 ust. 5 u.s.w. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa).

Termin "sprzeczność" jest pojęciem nieostrym. Przez sprzeczność należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (wyrok NSA z dnia 29 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 1287/06, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA).

Sprzeczność z prawem uchwały organu samorządu terytorialnego musi być oczywista i bezpośrednia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2296/06).

W uzupełnieniu wyżej przytoczonych uwag należy dodatkowo wyjaśnić, że przepis art. 82 ust. 1 u.s.w. nakazuje organowi nadzoru stwierdzenie nieważności uchwały w całości lub w części. Jeśli zatem wadą nieważności obarczona jest jedynie część uchwały i zachodzi możliwość zachowania w obrocie prawnym uchwały po wyeliminowaniu tej części, to organ nadzoru powinien ograniczyć swoją ingerencję jedynie do wadliwej części uchwały. To ustalenie ma swoje konsekwencje dla rozstrzygnięcia nadzorczego, które trzeba będzie uznać za niezgodne z prawem jeśli organ nadzoru unieważnił uchwałę w całości pomimo zaistnienia podstaw do unieważnienia jej jedynie w części.

W tym miejscu należy także wskazać, że przedmiotowa skarga odpowiada wymogom art. 82 u.s.w. Jej przedmiotem jest rozstrzygnięcie nadzorcze podjęte na podstawie art. 82 ust. 2 u.s.w. Została wniesiona z zachowaniem 30 dniowego terminu, przez legitymowany samorząd województwa, którego interes prawny w wyniku unieważnienia Uchwały został niewątpliwie naruszony.

Podstawą wniesienia skargi była uchwała nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...]r. w sprawie dopuszczenia do dalszych negocjacji potencjalnych Inwestorów zainteresowanych nabyciem udziałów w spółce: Szpital [...] w S. sp. z o.o.

Istotnego naruszenia prawa Wojewoda upatruje w tym, że Zarząd Województwa [...] podejmując przedmiotową uchwałę niewłaściwe zrealizował uprawnienia zawarte w art. 6 ust. 9 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej w związku z art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o działalności leczniczej oraz niektórych innych ustaw.

W przedmiotowej sprawie istotne, o ile nie najważniejsze, dla oceny prawidłowości zaskarżonej uchwały są — na co zasadnie zwrócił uwagę organ nadzoru — zmiany legislacyjne dokonane ustawą o zmianie ustawy o działalności leczniczej oraz niektórych innych ustaw, mocą których od dnia 15 lipca 2016 r. jednostka samorządu terytorialnego nie może wyzbyć się takiej ilości udziałów lub akcji w spółce, będącej podmiotem leczniczym, która doprowadziłaby to tego, że JST będzie posiadać mniej niż 51% kapitału zakładowego oraz Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego dysponuje bezpośrednio większością głosów na zgromadzeniu wspólników albo na walnym zgromadzeniu.

Poza sporem jest, że:

po pierwsze — Województwo [...] w dniu wejścia w życie nowelizacji (tj. 15 lipca 2016 r.) posiadało 100% udziałów Spółki,

po drugie — zaskarżona uchwała została podjęta po dniu 15 lipca 2016 r. i swoim zakresem regulowała co do istoty regulacje dopuszczenia do dalszych negocjacji potencjalnych Inwestorów zainteresowanych nabyciem udziałów w spółce: Szpital [...] w S. sp. z o.o.

Natomiast istotą sporu — co do meritum — jest to czy czynności zmierzające do zbycia udziałów Województwa [...]w tej spółce podjęte przez organ samorządu województwa [...] po dniu 15 lipca 2016 r. należy uznać za sprzeczne z prawem — jak twierdzi organ nadzoru, czy wprost przeciwnie jak wywodzi strona skarżąca. Tym samym czy zaskarżona uchwała, jest niezgodna z art. 6 ust. 9 ustawy o działalności leczniczej w związku z art. 36 ust. 2 noweli oraz z art. 2 Konstytucji RP.

Przechodząc do istoty sporu nie sposób nie zauważyć, co konsekwentnie minimalizuje strona skarżąca, że z punktu widzenia legalności uchwały, której nieważność stwierdził Wojewoda [...] zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, fundamentalne znaczenie ma tak data jej podjęcia, jak i jej zakres.

Podkreślenia zatem wymaga, że ustawodawca w art. 6 ust. 9 dodanym przez art. 1 pkt 4 lit. e ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 960) zmieniającej ustawę o działalności leczniczej z dniem 15 lipca 2016 r. wyznaczył granice i wymogi stawiane podmiotom leczniczym tworzonym czy prowadzonym przez JST, stanowiąc, iż w spółce kapitałowej, o której mowa w ust. 1 pkt 1 lub ust. 2 pkt 1, lub do której przystąpiły podmioty, o których mowa w ust. 8, wartość nominalna udziałów albo akcji należących do Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego nie może stanowić mniej niż 51% kapitału zakładowego spółki oraz Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego dysponuje bezpośrednio większością głosów na zgromadzeniu wspólników albo na walnym zgromadzeniu.

Mocą art. 36 ust. 1 noweli — przepisy art. 6 ust. 7 i 9 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do spółek, w których w dniu wejścia w życie ustawy Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego lub uczelnia medyczna posiadały udziały albo akcje o wartości nominalnej nie mniejszej niż 51% kapitału zakładowego spółki oraz uprawnienie, o którym mowa w tych przepisach. Z kolei mocą art. 36 ust. 2 noweli — czynności mające na celu zbycie udziałów albo akcji spółek lub skutkujące utratą uprawnień, o których mowa w art. 6 ust. 7 i 9 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, podjęte przed dniem wejścia w życie ustawy, zachowują ważność.

Toteż istotne jest ustalenie w pierwszej kolejności czy użyty w art. 36 ust. 2 noweli zwrot "zachowują ważność" uprawnia podmioty taksatywnie w nim wymienione do podejmowania czynności w nich wskazanych po dniu 15 lipca 2016 r. bez podporządkowania ich wymogom art. 6 ust. 9 ustawy o działalności leczniczej, a w drugiej kolejności czy w ogóle zaskarżona uchwała dotyczy "czynności" określonych w art. 36 ust. 2 noweli, tj. tych mających na celu zbycie udziałów albo akcji spółek lub skutkujących utratą uprawnień, o których mowa w art. 6 ust. 7 i 9 ustawy zmienianej w art. 1, czy też nie, a tym samym czy czynności te stanowi de facto "procedura zbycia" — jak określa zakres jej regulacji sama strona skarżąca stanowi, czy wprost przeciwnie.

W przytoczonym przepisie — co wymaga podkreślenia — ustanowiono expressis verbis, że zachowują ważność wyłącznie czynności:

a) podjęte przed dniem wejścia w życie ustawy i

b) mające na celu zbycie udziałów albo akcji spółek lub skutkujące utratą uprawnień, o których mowa w art. 6 ust. 7 i 9 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.

Zatem ustawodawca uznał za ważne wyłącznie czynności związane ze zbyciem udziałów (akcji) podjęte przed dniem wejścia w życie noweli. Na marginesie wskazać należy, że nie ustanowił, że do działań czy czynności podjętych przed tą datą zachowują moc dotychczasowe przepisy czy też, że stosuje się do nich dotychczasowe przepisy a ustanowił, że " zachowują ważność".

Nadto, co także wymaga wskazania w art. 36 ust. 1 noweli unormowano, że przepisy art. 6 ust. 7 i 9 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do spółek, w których w dniu wejścia w życie ustawy Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego lub uczelnia medyczna posiadały udziały albo akcje o wartości nominalnej nie mniejszej niż 51% kapitału zakładowego spółki oraz uprawnienie, o którym mowa w tych przepisach.

Tym samym wolą ustawodawcy:

po pierwsze — wymogi ustanowione w art. 6 ust. 7 i 9 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu ją nadanym, stosuje się do spółek, w których w dniu wejścia w życie ustawy Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego lub uczelnia medyczna posiadały udziały albo akcje o wartości nominalnej nie mniejszej niż 51% kapitału zakładowego spółki oraz uprawnienie, o którym mowa w tych przepisach,

po drugie — zachowują ważność czynności mające na celu zbycie udziałów albo akcji spółek lub skutkujące utratą uprawnień, o których mowa w art. 6 ust. 7 i 9 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, podjęte przed dniem wejścia w życie ustawy.

Jednostki redakcyjne art. 36 noweli ujęte w ust. 1 i 2 tworzą integralną całość. Nie może zatem budzić wątpliwości, że po dniu 15 lipca 2016 r. zbycie udziałów (akcji), i działania z tym związane, musi być zgodne ze stanem prawnym w czasie ich dokonywania. Jednocześnie z uwagi na konsekwencje i skutki prawne tejże regulacji w obrocie gospodarczym ustanowił, że ważne są podjęte przed tą datą czynności mające na celu zbycie udziałów albo akcji spółek lub skutkujące utratą uprawnień, o których mowa w art. 6 ust. 7 i 9 ustawy o działalności leczniczej.

Zatem ustawodawca uznał za ważne wyłącznie czynności związane ze zbyciem udziałów (akcji) podjęte przed dniem wejścia w życie noweli.

Skoro zatem w art. 6 ust. 9 ustawy o działalności leczniczej określono minimalny poziom zaangażowania kapitałowego Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego normując, że "wartość nominalna udziałów albo akcji należących do Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego nie może stanowić mniej niż 51% kapitału zakładowego spółki oraz Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego dysponuje bezpośrednio większością głosów na zgromadzeniu wspólników albo na walnym zgromadzeniu", to powinnością tych podmiotów jest zachowanie 51% kapitału zakładowego spółki oraz dysponowania przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego bezpośrednio większością głosów na zgromadzeniu wspólników albo na walnym zgromadzeniu i procedowanie z zachowaniem tych wymogów. Zasadne jest zatem uznanie, że w toku procedowania w spornym przedmiocie po dacie 15 lipca 2016 r. jest wymagane jednoznaczne określenie wysokości zbywanych udziałów (akcji) z uwzględnieniem obowiązku zachowania 51% kapitału zakładowego spółki oraz dysponowania przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego bezpośrednio większością głosów na zgromadzeniu wspólników albo na walnym zgromadzeniu.

Wymaga tego zasada ujęta w przytoczonym przepisie, nakazująca — dla przypomnienia — obowiązek posiadania wartości nominalnej udziałów albo akcji należących do Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego nie mniejszej niż 51% kapitału zakładowego spółki oraz dysponowania przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego bezpośrednio większością głosów na zgromadzeniu wspólników albo na walnym zgromadzeniu. Oznacza to, że wszelkie działania prowadzące do ominięcia tej zasady muszą być oceniane jako naruszenie prawa. Inna wykładnia tego przepisu stanowiłaby wykładnię contra legem.

Jednostka samorządu terytorialnego po dacie 15 lipca 2016 r. — o ile przed tą datą była posiadaczem 100 % pakietu właścicielskiego, jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie — nie może posiadać mniej niż 51% kapitału zakładowego spółki, co oznacza, że wszelkie działania sprzeczne z tym przepisem stanowią naruszenie prawa. Podejmując zaskarżoną uchwałę Zarząd Województwa [...] nie zabezpieczył wymaganego prawem posiadania 51% kapitału zakładowego spółki oraz dysponowania przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego bezpośrednio większością głosów na zgromadzeniu wspólników albo na walnym zgromadzeniu, stąd takie działanie zasadnie organ nadzoru ocenił, jako naruszające art. 6 ust. 9 ustawy o działalności leczniczej.

Organ nadzoru właściwie dokonał oceny legalności zaskarżonego aktu badając go w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, prawidłowo realizując nadzór mając na uwadze kryterium legalności. Poza sporem jest, że na dzień jego podjęcia art. 6 ust. 9 ustawy o działalności leczniczej ustawodawca bezwzględnie wymagał wskazanego w nim procedowania. Tymczasem objęta skargą uchwała Zarządu Województwa [...] pomimo tego, że podjęta została już po wejściu w życie art. 6 ust. 9 tej ustawy, to nie uwzględniała unormowanych w niej obowiązków. Nie może budzić wątpliwości, że skoro w czasie jej podejmowania istniał już przepis prawa, z którym była sprzeczna, to obowiązkiem organu nadzoru było wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. I jakkolwiek proces zbywania udziałów składa się z ciągu działań, to nie można przyjąć, że którykolwiek z jego etapów może być sprzeczny z prawem, wprost przeciwnie każda faza i każdy jego etap muszą być zgodne z prawem, i muszą uwzględniać dokonujące się w każdym jego czasie zmiany prawa. Tymczasem rygorom tym nie podporządkował się Zarząd Województwa [...] podejmując zaskarżoną uchwałę.

Analiza spornych przepisów prowadzi do stwierdzenia, że zachowują ważność tylko czynności opisane w art. 36 ust. 2 noweli i podjęte przed 15 lipca 2016 r., a nie inne wszystkie inne zdarzenia prawne, które nie wypełniają przedmiotowo katalogu zamkniętego, czyli czynności.

Przepis art. 36 ust. 1 i ust. 2 noweli nie stanowi podstawy do wyprowadzenia wniosku o niezmienionym stanie prawnym do wszystkich zachowań prawnych, zdarzeń i podejmowanych działań, gdyż nie tak jest zredagowany, stanowiąc wyłącznie o mocy prawnej, czyli ważności, czynności podjętych przed 15 lipca 2016 r.

Nadto, nieuprawniona byłaby próba oparcia na tym przepisie stwierdzenia, że nie wymagają podporządkowania reżimom regulacji wynikających z przepisów obecnie obowiązującej ustawy:

po pierwsze — działania, które zostały podjęte przed 15 lipca 2016 r. nawet jeżeli nie są czynnościami, o których mowa w art. 36 ust. 2 noweli,

po drugie — działania podjęte po 15 lipca 2016 r. nawet te nie będące bezpośrednim następstwem czynności o których mowa w art. 36 ust. 2 noweli, w tym — jak w przedmiotowej sprawie — stanowiących procedurę zbycia udziałów i akcji.

Przyjęcie takiego stanowisko doprowadziłoby to zaakceptowania i uznania legalności zbycia udziałów (akcji) po dniu 15 lipca 2016 r., w tym każdej ich wielkości, bez zachowania obowiązkowego pakietu większościowego, nawet w sytuacji kiedy przed graniczną datą 15 lipca 2016 r., podjęte zostały jakiekolwiek działania zmierzające do ich zbycia.

Stanowiska takiego zaakceptować nie można, gdyż działania są pojęciem szerszym znaczeniowo i nie są, gdyż z istoty być nie mogą wyłącznie czynnościami mającymi na celu zbycie udziałów albo akcji spółek lub skutkujące utratą uprawnień, o których mowa w art. 6 ust. 7 i 9 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym nowelą. Zresztą nawet odnosząc się do pojęcia "zachowują ważność" wskazać należy, że nie oznacza, że mają do nich zastosowanie dotychczasowe przepisy, i tym samym mogą im być podporządkowane regulacje w zakresie procedowania w przedmiocie wyzbycia udziału (akcji) ustanowione po 15 lipca 2016 r. bez konieczności dostosowania ich ram i granic do art. 36 ust. 1, stanowiącego, że art. 6 ust. 7 i 9 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do spółek, w których w dniu wejścia w życie ustawy Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego lub uczelnia medyczna posiadały udziały albo akcje o wartości nominalnej nie mniejszej niż 51% kapitału zakładowego spółki oraz uprawnienie, o którym mowa w tych przepisach.

Ustawodawca explicite ograniczył ważność podjętych przed 15 lipca 2016 r., czynności mających na celu zbycie udziałów albo akcji spółek lub skutkujące utratą uprawnień, o których mowa w art. 6 ust. 7 i 9 ustawy zmienianej stanowiąc, że tylko takie zachowują ważność, czyli są one ważne. Za takowe nie mogą być uznane uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia [...]r. w sprawie określania zasad wnoszenia wkładów, a także obejmowania, nabywania i zbywania udziałów i akcji przez Województwo [...], zmieniona uchwałą z dnia [...]r. albowiem akty prawotwórcze nie są czynnościami zmierzającymi do zbycia udziałów (akcji) w rozumieniu art. 36 ust 2 noweli. Rację ma strona skarżąca, że uchwały Sejmiku z grudnia 2015 r. i czerwca 2016 r. są ważne ale już nie można zgodzić się z nią, że rozpoczynają procedurę zbywania udziałów i należy uznać dalsze działania, w tym — co wymaga podkreślenia — prawotwórcze, jako czynności o charakterze wykonawczym, podjęte w celu wykonania tych uchwał. Działania organów wykonujących zadania publiczne muszą zawsze opierać się na obowiązującym prawie, co nie zaistniałoby gdyby pozostawiono w obrocie prawnym sporną uchwałę. Jednocześnie na marginesie już tylko wskazać należy, że proces legislacyjny w przedmiocie rozpoznania co do proponowanych zmian pozwalał zainteresowanym podmiotom na skorzystanie z reguł prawnych w brzmieniu z przed wejścia w życie noweli w sposób nie pozostający w kolizji z dokonanymi zmianami.

Na zakończenie jawi się zatem konstatacja, że o ile ocena zaskarżonej uchwały byłaby inna gdyby została podjęta przed dniem 15 lipca 2016 r., to już po tej dacie inna niż wyrażona przez organ nadzoru być nie mogła.

Powtórzenia wymaga, że wolą ustawodawcy wyłącznie czynności podjęte przed 15 lipca 2016 r. zachowują ważność, czyli te podjęte po tej dacie nie uwzględniające dokonanych zmian, jak przedmiotowa uchwała, stoją już w sprzeczności z prawem.

Takie unormowanie nie może być przy tym ocenione jako naruszające interesy w toku. Zasadnie bowiem w odpowiedzi na skargę organ nadzoru wskazał, że w prawie polskim nie istnieje bezwzględna ochrona tzw. interesów w toku. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10 lutego 2015 r. sygn. akt P 10/11 stwierdził, że "że ochrona praw nabytych nie ma charakteru bezwzględnego. To znaczy, że możliwe są od niej odstępstwa, przy czym ocena ich dopuszczalności może być dokonana na tle konkretnej sytuacji z uwzględnieniem całokształtu okoliczności. Typowym przykładem uzasadnienia dla naruszenia ochrony praw nabytych może być potrzeba zapewnienia realizacji czy ochrony innej wartości istotnej dla systemu prawnego. Jak wskazał TK, m.in. w wyroku z 15 września 1999 r. (sygn. K 11/99, OTK ZU nr 6/1999, poz. 116), dopuszczalność ograniczeń nabytych praw podmiotowych wymaga "a casu ad casum" rozważenia, czy podstawą wprowadzonych ograniczeń są inne normy, zasady lub wartości konstytucyjne, którym w danej sytuacji należy dać pierwszeństwo; nie ma możliwości realizacji danej normy, zasady lub wartości konstytucyjnej bez naruszenia praw nabytych; wartościom konstytucyjnym, dla realizacji których prawodawca ogranicza prawa nabyte, można w danej konkretnej sytuacji przyznać pierwszeństwo przed wartościami znajdującymi się u podstaw zasady ochrony praw nabytych; prawodawca podjął niezbędne działania mające na celu zapewnienie jednostce warunków do przystosowania się do nowej regulacji (por. także wyrok TK z 17 listopada 2003 r., sygn. K. 32/02, OTKZUnr 9/A/2003, poz. 93)".

W kwestii braku niezmienności i nienaruszalności praw nabytych stanowisko zgodne z prezentowanym przez TK przyjęto także w doktrynie, wskazując, że konstytucja daje jedynie względną trwałość uzyskanych uprawnień (tak np. T. Zieliński, Ochrona praw nabytych — zasada państwa prawnego, "Państwo i Prawo" z. 3/1992, s. 6)."

Dokonując zatem wykładni spornych przepisów należy wziąć pod uwagę art. 68 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie odpowiedzialności za bezpieczeństwo zdrowotne, jakość i dostępność świadczeń zdrowotnych obywateli. To zdrowie obywateli ma być priorytetem podmiotów publicznych. Dzięki zachowaniu większościowego pakietu udziałów jednostki samorządu terytorialnego utrzymają decydujący wpływ na funkcjonowanie podmiotów leczniczych — co nie powinno budzić jakichkolwiek wątpliwości.

Mając na uwadze stwierdzone naruszenia prawa pozostałe zarzuty skargi, jak chociażby dotyczące sposobu ujęcia regulacji zawartych w przedmiotowej uchwale czy w załączniku do niej i dalszego procedowania pozostają bez wpływu na uznanie, że jest ona w całości sprzeczna z art. 6 ust. 9 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 618 z późn. zm.) w związku z art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o działalności leczniczej oraz niektórych innych ustaw (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 960) oraz z art. 2 Konstytucji RP.

Jednocześnie Sąd stwierdza, że rozstrzygnięcie nadzorcze, spełnia wszystkie wymagania określone prawem: zawiera uzasadnienie prawne — przywołane w petitum rozstrzygnięcia nadzorczego, jak również później w samym uzasadnieniu, wskazuje przepisy prawa, które w istotny sposób narusza kwestionowana uchwała, zawiera umotywowaną ocenę stanu faktycznego a także związek zachodzący pomiędzy tą oceną a treścią przyjętego rozstrzygnięcia oraz uzasadnienie faktyczne — wyjaśnienie organu nadzoru dlaczego zarzuca kwestionowanej uchwale brak legalności poprzez przytoczenie faktów, które organ nadzoru uznał za stwierdzone.

W ocenie Sądu organ nadzoru procedował prawidłowo wskazując podstawy prawne i wypełniając wolę normodawcy, co do treści objętego skargą rozstrzygnięcia nadzorczego.

Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W tej sytuacji Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.