Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 71/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
659
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Janusz Walawski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 września 2019 r. sprawy ze skargi I. R. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza [...] w sprawie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę


UZASADNIENIE

W piśmie z dnia [...] grudnia 2018 r. I.R. (dalej także: "skarżąca" lub "strona skarżąca") - działając za pośrednictwem organu - wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza H. (dalej także: "organ") w przedmiocie rozpatrzenia jej wniosku z dnia [...] września 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Na podstawie akt niniejszej sprawy Sąd ustalił następujący stan faktyczny.

W piśmie z dnia [...] września 2018 r., powołując się na art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm. - dalej także: "u.d.i.p."), skarżąca I.R. wniosła do Burmistrza H. o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie:

1) udostępnienie wglądu do akt i wykonania kopii umowy oraz dowodu wpłaty do kasy Gminy należności za wynajem pomieszczeń w Gimnazjum w H., w celu nakręcenia teledysku formacji [...] z udziałem Burmistrza A.C., wykonywanych w roku szkolnym 2017/2018, wraz z informacją o przeznaczeniu pozyskanych środków,

2) udostępnienie wglądu do umów oraz faktur i dowodów wpłat do kasy Gminy należności od firm umieszczających reklamy na ogrodzeniach i budynkach użyteczności publicznej należących do Gminy H. w okresie od początku 2014 r. do końca września 2018 r., z możliwością wykonania kopii.

Pismem z dnia [...] października 2018 r. skarżąca została poinformowana przez Burmistrza H. o przedłużeniu do dnia 31 października 2018 r. terminu udzielenia odpowiedzi na wniosek skarżącej z dnia [...] września 2018 r., z uwagi na konieczność dokonania analizy dokumentów.

W piśmie z dnia [...] listopada 2018 r. skarżąca - działając na podstawie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej: "k.p.a.") - złożyła, za pośrednictwem organu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] ponaglenie, wnosząc o:

1. stwierdzenia bezczynności Burmistrza H. w zakresie nieudzielenia informacji na jej wniosek z dnia [...] września 2018 roku, złożony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także

2. wyjaśnienia - w trybie wskazanym w art. 37 k.p.a. - przyczyn pozostawania Urzędu Miejskiego w H. w bezczynności dotyczącej udzielenia powyższej informacji, jak również ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz podjęcie środków zapobiegających naruszeniu terminów załatwiania spraw urzędowych w przyszłości.

W uzasadnieniu ponaglenia strona skarżąca wskazała, że do dnia 20 listopada 2018 r. nie otrzymała odpowiedzi od organu w przedmiocie jej wniosku z dnia [...] września 2018 r., jak również jakiejkolwiek informacji o przyczynach niedochowania wskazanego przez organ terminu na załatwienie sprawy.

W związku z powyższym wnioskiem strony skarżącej, pismem z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] Burmistrz H. wskazał, że:

"1. Gmina H. nie posiada umowy na wynajem pomieszczeń Gimnazjum w H., dotyczącej nakręcenia teledysku formacji [...] z udziałem Burmistrza H. Pana A.C..

W związku z powyższym Gmina H. nie posiada faktury oraz dowodu wpłaty do kasy Gminy.

2. Informuję, że umieszczanie reklam na ogrodzeniach i budynkach użyteczności publicznej stosuje się zgodnie z Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w H. z dnia [...] czerwca 2009 roku w sprawie zasad umieszczenia reklam na terenach, budynkach i innych obiektach Gminy H. oraz pobierania z tego tytułu opłat. Stosownie do § 5 wyżej wymienionej uchwały, umowy w przedmiotowej sprawie zawierane są przez zarządcę terenu lub obiektu komunalnego, do których wpływają również faktury oraz należności z tego tytułu."

W konsekwencji, organ podkreślił, że "Urząd Miejski w H. nie posiada zawieranych przez zarządców umów ani też faktur i potwierdzeń dokonywanych wpłat".

W piśmie z dnia [...] maja 2017 r. skarżąca, działając za pośrednictwem organu, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza H. w przedmiocie rozpatrzenia jej wniosku z dnia [...] września 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W petitum skargi strona skarżąca wniosła o:

1) wydanie orzeczenia nakazującego Burmistrzowi H. udostępnienia informacji publicznej w sprawie wskazanej we wniosku z dnia [...] września 2018 r. - zgodnie z istniejącym stanem faktycznym,

2) ustalenie przyczyn pozostawania Burmistrza H. w bezczynności udzielenia informacji publicznej, ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów w przyszłości,

3) zasądzenie od organu przepisanych kosztów sądowych.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, iż piśmie z dnia [...] listopada 2018 r. Burmistrz H. nie wyjaśnił, jaka jest przyczyna nie zawarcia umowy i wpłaty do kasy należnych wpływów, pomimo, iż obowiązek zawarcia umowy, w podobnych przypadkach i odprowadzenia wpływów do kasy Gminy wynika wprost z uchwały nr [...] Rady Miejskiej w H. z dnia [...] czerwca 2017 r. w sprawie zasad korzystania z gminnych obiektów i urządzeń oświatowych, której wykonanie powierzono Burmistrzowi H. (vide: § 9 uchwały). Ponadto, skarżąca zauważyła, że aktem wykonawczym do powyżej wskazanej uchwały Rady Miejskiej w H. jest Zarządzenie Burmistrza H. z dnia [...] grudnia 2017 r. w sprawie ustalenia cen i opłat za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń oświatowych, którego wykonanie Burmistrz H. powierzył Kierownikowi Referatu Edukacji i Polityki Społecznej, podlegającemu Burmistrzowi H. (§ 3 cyt. zarządzenia).

Zdaniem strony skarżącej, przedstawiona w piśmie z dnia [...] listopada 2018 r. "odpowiedź na wniosek" w odniesieniu do reklam i banerów umieszczanych na należących do Gminy ogrodzeniach i budynkach użyteczności publicznej, nie zawiera żadnej informacji, do której udzielenia organ jest zobowiązany. Tymczasem, jak zauważyła skarżąca, obiekty stanowią własność Gminy, zaś Burmistrz jest organem wykonawczym i jednocześnie nadzorczym nad wszystkimi jednostkami organizacyjnymi, pomocniczymi i komunalnymi Gminy. Skarżąca stwierdziła, że obowiązek zawarcia umowy, w podobnych przypadkach i odprowadzenia wpływów do kasy Gminy wynika wprost z uchwały nr [...] Rady Miejskiej w H. z dnia [...] czerwca 2009 r. w sprawie zasad umieszczania reklam na terenach i innych obiektach Gminy H. oraz pobierania z tego tytułu opłat, której wykonanie powierzono Burmistrzowi H. (§ 10 uchwały).

Ponadto, skarżąca stwierdziła, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nakłada także obowiązek udzielenia informacji bezpośrednio przez organ zobowiązany, niezależnie od struktur organizacyjnych podmiotów zależnych. W tej sytuacji, według skarżącej, wskazywanie na zarządcę terenu lub obiektu, stanowi uchylanie się organu od nałożonego w ustawie obowiązku udzielenia informacji publicznej.

Skarżąca podkreśliła, że obowiązek udzielenia informacji publicznej przez organy władzy publicznej wynika z ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Skarżąca zauważyła, że wolą ustawodawcy, wyrażoną w treści art. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu. Natomiast, jak podniosła skarżąca, art. 3 ust. 2 u.d.i.p. wskazuje, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych.

Skarżąca podniosła, iż w jej ocenie, treść art. 6 cyt. ustawy wskazuje na podstawę merytoryczną wniosku o udostępnienie wskazanych informacji, niezależnie od stanu spraw i formy dostępnej dla organu. Tymczasem, z kontekstu pisma organu zawierającej odpowiedź na wniosek wynika, iż nastąpiło niewykonywanie przez Burmistrza H. uchwał Rady Miejskiej w H.. Niemniej, w ocenie skarżącej, nie zmienia to jej uprawnienia do uzyskania informacji publicznej w tym zakresie, bez dodatkowego wniosku lub zbędnego precyzowania wniesionego wniosku.

Skarżąca podkreśliła, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nakłada na organ obowiązek do udzielenia informacji o stanie spraw będących w kompetencji organu, o działaniach, do których organ był zobowiązany oraz do udzielania informacji o przyczynach niepodejmowania tychże działań, a także o powstałych zaniedbaniach lub zaniechaniach i ich przyczynach.

Skarżąca wskazała, iż w chwili składania wniosku nie posiadała wiedzy o stanie spraw, zatem treść jej wniosku odnosi się do zastosowania możliwych do użycia określeń. Według strony skarżącej, nie zmienia to jednak powstałych z tej przyczyny skutków i dających się wywieść obowiązków organu.

Z tych względów, zdaniem skarżącej, Burmistrz H. powinien udzielić informacji o przyczynach niewykonywania obowiązków wynikających z uchwał Rady Miejskiej i wydanego przez siebie zarządzenia, a więc zarówno o przyczynach niewykonywania obowiązków przez siebie samego, jak i podległych sobie pracowników Gminy.

Skarżąca podniosła, że udzielenie informacji publicznej polega na udzieleniu informacji merytorycznej, wskazanej we wniosku, zaś informacja powinna być zwięzła i precyzyjna. W tej sytuacji, jak stwierdziła skarżąca, jeżeli nie zachodzą określone ustawą ograniczenia, wspomniana informacja ma opierać się na przedstawieniu oryginałów dokumentów stanowiących przedmiot postępowania z uwzględnieniem wymogu zanonimizowania niektórych danych wrażliwych.

Mając powyższe na względzie, skarżąca zarzuciła, iż pismo organu zawierające "odpowiedź na wniosek" jest zawoalowaną formą odmowy udzielenia informacji, która wymaga wydania decyzji.

Ponadto, skarżąca podkreśliła, iż terminy określone w ustawie powinny być przestrzegane i nie mogą być bezpodstawnie lub dowolnie przedłużane. Zdaniem skarżącej, załatwianie spraw w urzędzie podlega kontroli, niezależnie od tego, czy kwalifikuje się je do postępowania administracyjnego, czy też do innych czynności urzędowych.

Według strony skarżącej, Burmistrz H. - bezpodstawnie przedłużając termin udzielenia odpowiedzi - naruszył ustawę. Uzasadniając bowiem przedłużenie terminu na odpowiedź "dużą ilością spraw załatwianych przez pracownika zajmującego się daną sprawą", a następnie nie udzielając żadnej informacji, przedstawia nieprawdziwe informacje, czym wprowadza błąd organy wyższej instancji.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz H. wniósł o jej oddalenie z uwagi na jej bezzasadność lub względnie o jej odrzucenie.

W uzasadnieniu organ zauważył na wstępie, iż z treści skargi wynika, że pomimo zawarcia w jej tytule sformułowania "na przewlekłość postępowania", w istocie stanowi ona skargę na bezczynność organu, tj. Burmistrza H. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia [...] września 2018 r. o udzielenie informacji publicznej.

Organ wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych i doktryny ze stanem bezczynności organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2011, s. 109).

Burmistrz H. stwierdził, że do bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej dochodzi wówczas, gdy podmiot zobowiązany do jej udzielenia: 1) posiada żądaną informację oraz 2) nie udostępnia jej i nie wydaje decyzji o odmowie udostepnienia w oparciu o przepis art. 16 lub art. 17 u.d.i.p.

Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 192/12, organ wskazał, że nie można zarzucić bezczynności adresatowi wniosku, jeżeli nie posiada on informacji wskazanej we wniosku. W ocenie organu, nie jest zatem możliwe skuteczne postawienie zarzutu bezczynności organowi, gdy ten nie posiada żądanej informacji. Organ podniósł, że w takiej sytuacji właściwą formą załatwienia wniosku przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej jest pisemne poinformowanie wnioskodawcy o tym, że nie może zrealizować skierowanego do niego żądania. Jednocześnie, organ zauważył, że ustawa o dostępie do informacji publicznej zobowiązuje organ administracji publicznej do udostępniania posiadanych informacji, ale nie ciąży na nim obowiązek ich poszukiwania u innych podmiotów.

Mając na uwadze powyższe, Burmistrz H. stwierdził, że - wbrew stanowisku skarżącej - w dniu wniesienia skargi nie pozostawał w bezczynności w udzieleniu żądanych we wniosku z dnia [...] września 2018 r. informacji.

Organ wskazał, że pismem z dnia [...] listopada 2018 r. odniósł się do całości żądań skarżącej, zawartych we wniosku z dnia [...] września 2018 r., co w konsekwencji oznacza, że prawidłowo wywiązał się ze swoich obowiązków, które nakłada na niego w tym zakresie ustawa o dostępie do informacji publicznej.

W tej sytuacji, organ uznał, że brak jest podstaw do uwzględnienia przez Sąd wniosku zawartego w pkt II ppkt 1 skargi.

Odnosząc się z kolei do wniosku strony skarżącej zawartego w pkt II ppkt 2 skargi, Burmistrz H. stwierdził, iż dokonanie przedmiotowych czynności nie należy do właściwości sądów administracyjnych. W tym zakresie organ wskazał, że orzekając w sprawie skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sąd zobowiązany jest do rozstrzygnięcia w zakresie określonym w przepisie art. 149 P.p.s.a.

W związku z powyższym, Burmistrz H. wskazał, że przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują podjęcia przez sąd żądanych przez stronę skarżącą czynność.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym - w świetle art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej: "P.p.s.a.") - kontrola ta odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

W świetle przepisów art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

W niniejszej sprawie, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 - dalej także: "u.d.i.p."), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania (art. 1 - 2 u.d.i.p.).

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP).

Ograniczenie prawa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3).

Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.

Przepis art. 149 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności,

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa,

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie, sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (vide: art. 149 § 1a P.p.s.a.).

Ponadto, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd może orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b P.p.s.a.).

Z kolei, jak stanowi przepis art. 149 § 2 P.p.s.a., w przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Należy zauważyć, że przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m.in. T. Woś /w:/ T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2011, s. 109). Jednocześnie, podnosi się w doktrynie, że stan "bezczynności organu" od "przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ" różni się tym, że o ile w pierwszym przypadku dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy poprzez to, iż organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy, o tyle w drugim przypadku organ nie podejmuje skutecznych działań na podstawie przepisów k.p.a., przez co nie dochodzi do wydania rozstrzygnięcia (por. m.in. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, wyd. 5, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017). Takie rozumienie pojęcia bezczynności potwierdza również orzecznictwo, w którym stwierdza się, że jeżeli w toku postępowania administracyjnego organ podejmuje czynności mające na celu dokładne rozpoznanie sprawy w niezbędnym zakresie, to choć nie wydał w przewidzianym terminie decyzji administracyjnej, nie można mu zarzuć bezczynności (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 711/11). W tym drugim przypadku (stan przewlekłości postępowania), czynności organu można również uważać za "pozorowane", w tym sensie, iż organ przeprowadza czynności nieistotne dla sprawy lub mnoży czynności postępowania dowodowego, pozostając w sprzeczności z koniecznością zachowania wymogu ekonomiki postępowania administracyjnego. Przy kwalifikowaniu "przewlekłości postępowania" powstaje więc sytuacja, w której działa opieszale lub tylko pozoruje działania (formalnie nie będąc bezczynnym).

Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ - będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej - nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia tej informacji (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.).

Przyjmuje się, że bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej może przybrać jedną z czterech postaci:

1) podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w ogóle nie odpowiada na wniosek strony skarżącej, a więc podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt II SAB/Wa 28/08);

2) podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej przekracza termin określony w art. 13 u.d.i.p., a więc nie podejmuje w terminie wskazanym w art. 13 cyt. ustawy stosownych czynności (tak m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 lutego 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 485/12);

3) podmiot zobowiązany udziela informacji, lecz dokonuje przedstawienia informacji innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca lub też informacji wymijającej, a więc zachodzi sytuacja, gdy wnioskodawcy zostaje formalnie udzielona informacja publiczna, ale nie dotyczy ona pytań zawartych we wniosku, a zatem odpowiedź w ogóle nie dotyczy wniosku lub zawiera informacje niezwiązane z treścią wniosku;

4) podmiot zobowiązany udziela wprawdzie wnioskodawcy lakonicznej informacji, że nie dysponuje informacją publiczną, ale nie udowadnia swoich twierdzeń, a nawet nie uwiarygadnia, iż nie posiada żądanej informacji publicznej (tak również: m.in. wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 156/12).

Zaznaczyć należy, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero, bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

W rozpatrywanej sprawie skarżąca I.R. sformułował wobec Burmistrza H. zarzut bezczynności względem wniosku z dnia [...] września 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, w zakresie szczegółowo określonym w petitum skargi.

Do udostępniania informacji publicznej, w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane są w szczególności organy władzy publicznej, a także podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą, w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5 cyt. ustawy).

W ocenie Sądu, już na podstawie powyżej wskazanego przepisu art. 4 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy należy Burmistrza H. zaliczyć ewidentnie do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, albowiem ustawodawca nałożył obowiązek udzielania informacji publicznej na wszystkie organy administracji i podmioty dysponujące mieniem publicznym.

Oczywistym jest to, że Burmistrz H. nie musi udostępniać informacji, która - w rozumieniu art. 1 u.d.i.p. - nie stanowi informacji publicznej.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, w rozumieniu cyt. ustawy i podlega udostępnieniu.

Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną.

W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się jednocześnie, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357, a także z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2093/14, publ. /w:/ https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy podkreślić jednocześnie, że o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu, w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.

O ile zgodzić się należy ze stroną skarżącą, iż wnioskowana przez nią w piśmie z dnia [...] września 2018 r. informacja stanowiła niewątpliwie informację publiczną, w rozumieniu u.d.i.p., o tyle trzeba jednocześnie wskazać, że przepis art. 4 ust. 3 u.d.i.p. wyraźnie zastrzega, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.

Analizując przepis art. 4 ust. 3 u.d.i.p., warto zauważyć, że przepisy cyt. ustawy mówiące o podmiotach zobowiązanych nie posługują się pojęciem podmiotu, do którego strona skierowała wniosek, lecz podmiotu, który informacją dysponuje. Wynika z tego ogólna zasada, że obowiązek informacyjny określonych podmiotów nie musi być adekwatny do ustalonego zakresu ich działania, ale jest tylko i wyłącznie konsekwencją faktu dysponowania przez organ daną informacją (por. m.in. Prof. Marek Chmaj /w:/ M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018 i powołany tam wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2005 r., sygn. akt OSK 1931/04).

Mając powyższe na względzie, należy zauważyć, że skoro obowiązek udostępnienia informacji publicznej obejmuje podmioty, które taką informacją dysponują, to jeśli podmiot nie jest w posiadaniu informacji publicznej żądanej we wniosku o udzielenie informacji publicznej lub posiada ją tylko w pewnym zakresie (w części), to odpowiedź udzielona pismem (czynność materialno-techniczna), z podaniem wyjaśnienia, że podmiot nie jest w posiadaniu informacji, względnie nie dysponuje pełną informacją, stanowi udzielenie informacji publicznej (tak również: m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 marca 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 195/16). Uznać należy zatem, że z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. wynika, że kryterium jest konkretny stan faktyczny (posiadanie informacji). Podmiot zobowiązany do udzielenia informacji weryfikuje go po otrzymaniu od zainteresowanego danego żądania. W przypadku, gdy stwierdzi, że nie ma informacji, powiadamia o tym wnioskodawcę, co stanowi także pewnego rodzaju informację.

Z literalnego brzmienia art. 4 ust. 3 u.d.i.p. oraz z wykładni celowościowej i systemowej tego przepisu, w myśl której informacją publiczną jest każda informacja istniejąca i będąca w posiadaniu organu, wynika, że informacji publicznej można domagać się od każdego podmiotu, który ją posiada. Decydujące znaczenie ma przede wszystkim, to czy organ posiada przedmiotowe informacje, przy czym owo posiadanie należy identyfikować z istnieniem określonego stanu faktycznego, w którym w dyspozycji konkretnego podmiotu znajduje się informacja, o jaką wystąpił zainteresowany. Zatem w sytuacji, gdy wnioskodawca domaga się od organu udostępnienia informacji niebędących w posiadaniu adresata wniosku w dniu jego złożenia, realizacja żądania udostępnienia informacji publicznej nie jest możliwa. Prawidłowym - w takich okolicznościach - działaniem organu będzie pisemne poinformowanie wnioskodawcy, iż organ żądanej informacji nie posiada.

W świetle powyższego, Sąd uznał, że Burmistrz H. w analizowanym zakresie nie pozostawał w bezczynności, a także nie prowadził postępowania w sposób przewlekły, albowiem informacje objęte wnioskiem skarżącej z dnia [...] września 2018 r. nie pozostawały w posiadaniu tego organu, o czym organ szczegółowo poinformował skarżącą w swojej pisemnej informacji z dnia [...] listopada 2018 r.

W tej sytuacji, nie ulega wątpliwości, że Burmistrz H. wykonał swój obowiązek w zakresie udzielenia odpowiedzi na wniosek skarżącej z dnia [...] września 2018 r., bez zbędnej zwłoki, nie później, niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku (vide: art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Podkreślić przy tym należy, że udostępnienie informacji ma formę czynności materialno-technicznej i w świetle dyspozycji art. 14 ust. 1 u.d.i.p. winno nastąpić w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, należy zgodzić się ze stanowiskiem Burmistrza H., zajętym w przedmiotowej sprawie, że skoro żądana przez skarżącą dokumentacja w postaci szczegółowo opisanej we wniosku z dnia 27 września 2018 r. nie znajduje się w posiadaniu Burmistrza H., nie może podlegać udostępnieniu i to niezależnie od ewentualnych obowiązków wynikających z przywołanych przez stronę skarżącą uchwał i zarządzeń organów gminy.

W konsekwencji, brak jest podstaw do przyjęcia, iż na dzień złożenia skargi Burmistrz H. pozostawał w stanie bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia wniosku strony skarżącej z dnia [...] września 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, czy też, by prowadził sporne postepowanie w sposób przewlekły, albowiem w stosownym piśmie z dnia [...] listopada 2018 r. przekazał skarżącej informację, iż nie posiada wnioskowanej dokumentacji, podając jednocześnie szczegółowe wyjaśnienie, dlaczego taka dokumentacja nie znajduje się w jego posiadaniu.

W tym stanie rzeczy, z uwagi na brak stwierdzenia zarówno bezczynności, jak i przewlekłości prowadzonego postępowania, Sąd nie miał podstaw do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku strony skarżącej o udostępnienie informacji publicznej, w trybie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.