Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1380/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 138 par 2 , art. 7 , 8, 9
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie : Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi E.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 lipca 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego E.Z. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta Nowotarski decyzją z dnia 10 czerwca 2011 roku znak: [...] odmówił udostępnienia wnioskodawcy E.Z. informacji publicznej w zakresie dotyczącym udostępnienia informacji obejmującej oznaczenie ewidencyjne nieruchomości, dla których wydane zostały decyzje Starosty Nowotarskiego w okresie od dnia 1 stycznia 2006 roku do dnia 22 kwietnia 2011 roku o pozwoleniu na budowę dla nieruchomości położonych na obszarze Miasta i Gminy Rabka-Zdrój.

W uzasadnieniu decyzji podano, że w dniu 22 kwietnia 2011 roku do Starostwa wpłynął wniosek E.Z. o udostępnienie informacji publicznej - kopii wszystkich wydanych przez Starostę Powiatu Nowotarskiego w okresie od dnia 1 stycznia 2006 roku do dnia 22 kwietnia 2011 roku decyzji o pozwoleniu na budowę dla nieruchomości położonych na obszarze Miasta i Gminy Rabka-Zdrój. W piśmie z dnia 16 maja 2011 r. wnioskodawca podtrzymując żądanie wniosku podkreślił, że domaga się pełnej treści decyzji o pozwoleniu na budowę z wyłączeniem danych osobowych inwestorów, a zawierającej informacje o położeniu nieruchomości, w tym numer ewidencyjny nieruchomości.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ I instancji podniósł, że w orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, że w sytuacji gdy w treści informacji publicznej zawarte są dane osobowe prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu. Oznacza to, iż organ władający informacją publiczną w takiej sytuacji powinien dokonać oceny wniosku o udzielenie informacji publicznej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku o ochronie danych osobowych, które stanowią lex specialis w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zdaniem organu informacje zawierające numer ewidencyjny nieruchomości objęte są ochroną wynikającą z ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku o ochronie danych osobowych. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych danymi osobowymi są również wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. W literaturze przyjmuje się, że charakter danych osobowych posiadają informacje z różnych dziedzin życia, o ile istnieje tylko możliwość powiązania ich z oznaczoną osobą. Danymi osobowymi są także informacje o sytuacji majątkowej danej osoby (Janusz Barta, Paweł Fajgierski, Ryszard Markiewicz, Komentarz do ustawy z dnia 29 sierpnia o ochronie danych osobowych, LEX 2007, wyd. IV). W ocenie organu charakter majątkowy mają informacje o posiadanych nieruchomościach.

Dalej w uzasadnieniu podniesiono, że w orzecznictwie administracyjnym wskazuje się, że podanie informacji o numerach działek ewidencyjnych stwarza możliwość identyfikacji właściciela nieruchomości, na której prowadzona jest inwestycja, poprzez uzyskanie w ewidencji gruntów numeru księgi wieczystej obejmującej nieruchomość o podanym oznaczeniu ewidencyjnym, a następnie przeglądnięciu działu II księgi wieczystej, co pozwala na ustalenie danych personalnych osób będących właścicielami nieruchomości. Mając na uwadze przepis art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji w zakresie oznaczenia ewidencyjnego nieruchomości stanowiłoby według organu wydającego zaskarżone orzeczenie naruszenie prawa do prywatności inwestorów.

E.Z. złożył w ustawowym terminie odwołanie od decyzji Starosty Powiatu Nowotarskiego z dnia 10 czerwca 2011 roku, odmawiającej udostępnienia informacji publicznej zawartej w decyzjach administracyjnych o pozwoleniu na budowę wydanych przez Starostę Powiatu Nowotarskiego w okresie od dnia 1 stycznia 2006 roku do dnia 22 kwietnia 2011 roku dla nieruchomości położonych na obszarze Miasta i Gminy Rabka-Zdrój - w części dotyczącej oznaczenia ewidencyjnego nieruchomości dla których zostały wydane przedmiotowe decyzje. Jednocześnie wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej o oznaczeniu ewidencyjnym nieruchomości objętych decyzjami o pozwoleniu na budowę oraz o umorzenie postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Odwołujący się zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów art. 2 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieuzasadnione pozbawienie go żądanego dostępu do pozostających w posiadaniu organu administracji samorządowej informacji będących informacjami publicznymi, nie podlegającymi ustawowej ochronie zgodnie z postanowieniem art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej ani też innych ustaw szczególnych.

Ponadto zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 24 ust. 2 oraz ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne, ustanawiającego jawność danych przedmiotowych zawartych w operacie gruntowym, jak również naruszenie art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez pominięcie elementu obligatoryjnego uzasadnienia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej następującej z powołaniem się na ochronę dóbr osób, o których mowa w art. 5 ust. 2 powołanej ustawy - pominięcie w uzasadnieniu decyzji oznaczenia podmiotów ze względu na których dobra wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji.

W ocenie odwołującego się prezentowana przez organ teza jakoby "udostępnienie informacji w zakresie oznaczenia ewidencyjnego nieruchomości stanowiłoby naruszenie prawa do prywatności inwestorów" dowodzi również braku znajomości prawa budowlanego przez organ nadzoru budowlanego. Organ założył bowiem, że inwestorami mogą być jedynie właściciele nieruchomości, których tożsamość można teoretycznie ustalić w dziale II księgi wieczystej za pomocą oznaczenia księgi wieczystej uzyskanego z operatu gruntowego przy wykorzystaniu oznaczenia ewidencyjnego nieruchomości. Tymczasem zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, przy uwzględnieniu postanowień art. 3 ust. 11 oraz art. 4 tej ustawy, inwestorem może być nie tylko właściciel nieruchomości, ale każdy podmiot, który wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w szczególności wynikające również ze stosunku zobowiązaniowego. Zatem uzyskanie informacji o oznaczeniu ewidencyjnym nieruchomości dla której wydano decyzję o pozwoleniu na budowę nijak nie pozwala na uzyskanie informacji osobowej o inwestorze który wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym nie powstanie ryzyko naruszenia danych osobowych inwestorów, których to dane osobowe są gromadzone i przetwarzane przez organ administracji budowlanej. Organ administracji budowlanej nie gromadzi natomiast, ani też nie przetwarza danych osobowych właścicieli nieruchomości, dla których wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, a zatem w tym zakresie nie obowiązują restrykcje powoływanej przez organ ustawy o ochronie danych osobowych.

Na koniec odwołujący się podniósł, że abstrahując od merytorycznej zasadności pozbawienia go dostępu do informacji publicznej obejmującej oznaczenie ewidencyjne nieruchomości, dla których wydano decyzje o pozwoleniu na budowę, zgodnie z postanowieniem art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej każda decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej następująca z powołaniem się na ochronę praw podmiotów zapisaną w art. 5 ust. 2 tej ustawy w swoim uzasadnieniu obligatoryjnie powinna zawierać enumeratywne oznaczenie takich podmiotów: "uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 24 lipca 2012 r. nr: [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi.

W uzasadnieniu wskazano, że organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję w dniu 10 czerwca 2011 r., a podstawę prawną tego orzeczenia stanowiły art. 5 ust. 2 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198, z późn. zm.) w zw. z art. 104 k.p.a. Z kolei z dniem 29 grudnia 2011 r. zaczęły obowiązywać zmiany w ustawie o dostępie informacji publicznej wprowadzone ustawą z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2011 r. Nr 204., poz. 1195 z późn. zm.). Podniesiono, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej została zmieniona w art. 1 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie (...), dlatego też art. 10 ust. 2 ustawy zmieniającej nie ma zastosowania do ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skoro w ustawie o zmianie ustawy o dostępie do informacji publicznej brak jest przepisów przejściowych wyłączających zastosowanie nowych przepisów np. do spraw wszczętych przed jej wejściem w życie, to "w sprawie niniejszej zastosowanie mają nowe przepisy wprowadzone tą zmianą". Ustawodawca wyraźnie więc przewidział w trybach szczególnych, których dotyczą art. 2-6 i art. 8 stosowanie do postępowań o udostępnienie informacji lub udostępnienie w celu ponownego wykorzystywania informacji publicznej, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej stosowanie przepisów dotychczasowych. Pominął natomiast wprowadzenie analogicznej normy w stosunku do tej samej kategorii spraw prowadzonych na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Kolegium wyjaśniło, że zasady wykładni prawniczej (łac. argumentum a contrario) oraz ogólna zasada bezpośredniego stosowania przepisów proceduralnych w nowym brzmieniu prowadzą więc do wniosku, że wszczęte i niezakończone przed dniem 29 grudnia 2011 r. sprawy dotyczące udostępnienia informacji publicznej, wytworzonej w celu wypełniania zadań publicznych, winny być procedowane zgodnie z przepisami rozdziału 2a ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepisy znajdujące się w rozdziale 2a, dotyczące udostępniania informacji publicznej w celu jej ponownego wykorzystywania, niewątpliwie mają bowiem charakter szczególny (lex specialis) w stosunku do przepisów rozdziału 2, regulujących "ogólny" tryb udostępniania informacji publicznej. Oznacza to więc, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej, spełniającej kryteria określone w art. 23a ust. 1 ustawy, który nie został ostatecznie rozpatrzony do dnia 29 grudnia 2011 r., winien zostać rozpoznany w trybie określonym w art. 23g, a nie w trybie określonym w art. 13-16 ustawy.

Podkreślono, że Kolegium ma obowiązek uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu orzeczenia przez organ I instancji. Z zasady dwuinstancyjności wywiedziono wniosek, że organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym, niż uczyniono to wcześniej w pierwszej instancji.

Wskazano, że zmiany ustawy o dostępie do informacji publicznej wprowadziły do krajowego porządku prawnego nowy tryb dostępu do informacji publicznej oraz zasady ponownego wykorzystywania informacji publicznych, które zostały określone w dyrektywie 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. dotyczącej ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego. Zatem obecnie przepisy ustawy odnoszą się do dwóch powiązanych ze sobą zagadnień "dostępu do informacji publicznej" oraz "ponownego wykorzystywania informacji publicznej".

Kolegium wyjaśniło, że w pierwszym artykule nowego rozdziału - art. 23a - został określony zakres stosowania nowej regulacji. I tak wykorzystywanie przez osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej informacji publicznej lub każdej jej części, będącej w posiadaniu podmiotów, o których mowa w ust. 2 i 3, niezależnie od sposobu jej utrwalenia (w postaci papierowej, elektronicznej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej), w celach komercyjnych lub niekomercyjnych, innych niż jej pierwotny publiczny cel wykorzystywania, dla którego informacja została wytworzona, stanowi ponowne wykorzystywanie informacji publicznej i odbywa się na zasadach określonych w niniejszym rozdziale (art. 23 a ust. 1). Ta definicja ustawowa jest niemal dosłownym powtórzeniem art. 2 pkt 4 dyrektywy, przy czym nawiązuje do niej również fragment pkt 8 preambuły tej dyrektywy, w którym wskazano, że "Wypełniając swe zadania publiczne organy sektora publicznego zbierają, produkują, reprodukują i rozpowszechniają dokumenty. Użycie tych dokumentów do innych celów jest ich ponownym wykorzystywaniem.".

Wskazano dalej, że E.Z. wnioskował o udostępnienie kopii wszystkich wydanych przez Starostę Powiatu Nowotarskiego w okresie od dnia 1stycznia 2006 roku do dnia 22 kwietnia 2011 roku decyzji o pozwoleniu na budowę dla nieruchomości położonych na obszarze Miasta i Gminy Rabka-Zdrój.

Wyjaśniono, że decyzja administracyjna jako władcze działanie prawne organu administracji skierowane na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych konkretyzuje uprawnienia lub obowiązki ściśle określonych podmiotów. Decyzje o pozwoleniu na budowę wydawane na podstawie ustawy Prawo budowlane są wytworzone przez organ I instancji w celu wypełniania zadań publicznych. Udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej (kopii decyzji) jak i jej części -oznaczenia ewidencyjnego nieruchomości, dla których zostały wydane przedmiotowe decyzje, w którym to zakresie toczy się postępowanie w niniejszej sprawie, nastąpi w innym celu niż pierwotny publiczny cel wykorzystywania dla którego informacja ta została wytworzona. Dlatego też udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej jak i jej części - której odmówiono udostępnienia zaskarżoną decyzją - powinno odbywać się na zasadach określonych przez nowe przepisy wprowadzone do ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Jeżeli przekazanie informacji publicznej w celu jej ponownego wykorzystywania następuje na wniosek, to wniosek ten musi spełniać warunki formalne określone w Rozporządzeniu Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 17 stycznia 2012r. w sprawie wzoru wniosku o ponowne wykorzystywanie informacji publicznej. Znowelizowane przepisy określają też odrębny tryb rozpatrywania takiego wniosku i prowadzenia postępowania w tym zakresie.

Niezależnie od powyższego Kolegium stwierdziło, że słusznie odwołujący się podnosi brak w zaskarżonej decyzji obligatoryjnego elementu uzasadnienia decyzji jakim jest - wobec odmowy udostępnienia informacji z uwagi na art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej - oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Zaskarżona decyzja tego elementu nie zawiera, bowiem za taki nie można uznać zawartego w uzasadnieniu stwierdzenia, iż mając na uwadze przepis art. 5 ust. 2 powołanej ustawy udostępnienie informacji w zakresie oznaczenia ewidencyjnego nieruchomości stanowiłoby naruszenie prawa do prywatności inwestorów, bez doprecyzowania nawet czy chodzi o prywatność osoby fizycznej czy tajemnicę przedsiębiorcy.

Kolegium uznało, że taka wadliwość zaskarżonej decyzji i takie naruszenie przepisów postępowania, jak i zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia, a mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie powodują, że konieczne jest zastosowanie trybu przewidzianego przez art. 138§ 2 k.p.a., wobec niemożności konwalidowania wadliwego orzeczenia przez organ odwoławczy. Wskazane uchybienie uniemożliwia Kolegium kontrolę prawidłowości zaskarżonej decyzji, niezależnie od wskazanych skutków zmiany stanu prawnego.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 lipca 2012 r. nr: [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie E.Z. .

Zaskarżonej decyzji zarzucił rażące naruszenie następujących przepisów prawa, a to:

- art. 2 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez przyjęcie przez organ, wbrew wyrażonemu tym przepisem wyraźnemu zakazowi żądania od wnioskodawcy wskazywania celu żądania udostępnienia informacji publicznej oraz wbrew faktycznej woli wnioskodawcy, jakoby żądana informacja publiczna miała służyć wnioskodawcy celem ponownego wykorzystania tej informacji publicznej;

- art. 23a ust. 1 oraz art. 2a ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez zastosowanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji tych szczególnych przepisów, obejmujących swoją hipotezą wyłącznie postępowanie w sprawie ponownego wykorzystywania informacji publicznej, a nie postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, podczas gdy we wniosku skarżącego z dnia 22 kwietnia 2011 roku wyraźnie wskazano, że skarżący żąda udostępnienia mu informacji publicznej w trybie i na zasadach regulujących udostępnianie informacji publicznej, a nie zamierza korzystać z prawa do ponownego wykorzystywania informacji publicznej;

- art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione ograniczenie konstytucyjnego prawa obywatelskiego do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił dodatkowo naruszenie art. 15 k.p.a., art.138 § 2 k.p.a. oraz art. 136 k.p.a. poprzez wydanie decyzji kasacyjnej w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej w sytuacji, gdy w sprawie odmowy udostępnienia informacji nie istniały żadne dalsze okoliczności konieczne do wyjaśnienia przez organ l instancji, które mogłyby mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie odmowy udostępnienia informacji, a które to okoliczności nie mogły zostać wyjaśnione w ramach ewentualnego uzupełniającego postępowania dowodowego prowadzonego przez organ odwoławczy, jak również poprzez brak wskazania w tej decyzji kasacyjnej okoliczności związanych z odmową udostępnienia informacji publicznej które organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podniesiono, że organ odwoławczy nie zawarł w zaskarżonej decyzji swojego stanowiska co do przesłanek merytorycznych odmowy udostępnienia informacji publicznej żądanej przez skarżącego, co niesie ryzyko ponownego sformułowania przez organ I instancji kuriozalnej tezy o rzekomej potrzebie ochrony prywatności właścicieli nieruchomości, dla których wydano decyzje o pozwoleniu na budowę jako przesłance odmowy udostępnienia informacji. W tym zakresie zaskarżona decyzja, nie weryfikując pierwotnego stanowiska organu I instancji, narusza również art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne i art. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 roku o księgach wieczystych i hipotece poprzez nieuzasadnione pozbawienie skarżącego dostępu do informacji publicznej o oznaczeniu ewidencyjnym nieruchomości, dla których wydano decyzje o pozwoleniu na budowę, pozostającej informacją jawną i powszechnie dostępną z mocy prawa.

W oparciu o powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

W obszernym uzasadnieniu skargi E.Z. rozwinął przedstawione wyżej zarzuty polemizując ze stanowiskiem organu i wnosił o "całościowe rozstrzygnięcie sprawy" powołując się na art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi.

W odpowiedzi na zarzuty skargi Kolegium podniosło, że nie można zgodzić się z tezą wyrażoną w skardze, jakoby zastosowanie odpowiedniego trybu udostępnienia informacji publicznej uzależnione było od woli wnioskodawcy. O tym bowiem, który z trybów udostępniania informacji publicznej na wniosek - tj. określony w rozdziale 2 (art. 10 ust. 1, art. 13 i nast.), czy też w rozdziale 2a ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 23g ust. 2 i nast.) - należy zastosować w danym przypadku, decyduje charakter informacji publicznej, która jest przedmiotem tego wniosku, a mówiąc ściślej ocena, dla jakiego pierwotnego celu publicznego dana informacja publiczna została wytworzona. Zdaniem Kolegium wyraźnie wynika to z przytoczonych w uzasadnieniu decyzji Kolegium przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz przepisów implementowanej przez nią dyrektywy. W tym zakresie Kolegium w całości podtrzymało swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Kolegium nie zgodziło się także z wyrażonym w skardze zarzutem naruszenia przez Kolegium przepisów postępowania administracyjnego. Wobec ustalenia, że organ I instancji naruszył proceduralny wymóg zamieszczenia w uzasadnieniu swojej decyzji "oznaczenia podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji" (art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej) oraz konstatacji, iż brak doprecyzowania choćby statusu podmiotów, których dobra (wskazane w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej) uzasadniały wydanie decyzji odmownej, uniemożliwia kontrolę prawidłowości wydanej decyzji organu I instancji, a także wobec stwierdzonych skutków zmiany stanu prawnego, organ odwoławczy był zobligowany do wydania decyzji kasatoryjnej. Doszło bowiem do naruszenia przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 k.p.a.). W tym stanie rzeczy odnoszenie się do merytorycznych przesłanek rozstrzygnięcia organu I instancji byłoby przedwczesne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była kwestia zasadności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, tj. decyzji o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. w jego brzmieniu obowiązującym w chwili wydania zaskarżonej decyzji, "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".

Kodeks wyodrębnia zatem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie:

1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych,

2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem niejasnym i nieprecyzyjnym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Regulacja art. 138 § 2 stanowi bowiem wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne – jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że argumentacja przytoczona przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wykazuje podstaw do wydania w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej.

Niewątpliwie zgodnie z zasadą legalności (art. 6 k.p.a.) i opartą na niej zasadą aktualności również organ rozpatrujący odwołanie od decyzji administracyjnej ma obowiązek uwzględniania aktualnego w chwili orzekania stanu faktycznego i stanu prawnego, o ile przepisy przejściowe nie stanowią inaczej. Nie daje to jednak organowi automatycznie podstaw do zmiany kwalifikacji żądania objętego wnioskiem. Podanie skierowane do organu władzy publicznej, od którego wniesienia uzależnione jest wszczęcie postępowania w sprawie zawiera oświadczenie woli wnioskodawcy i tylko wnioskodawca jest jego dysponentem. Rolą organu jest wyjaśnienie tego oświadczenia w razie wątpliwości co jego treści bądź aktualności w sytuacji, gdy zmienią się okoliczności faktyczne lub prawne. Niedopuszczalne jest jednak nadawanie takiemu oświadczeniu treści niezgodnej z wolą wnioskodawcy, zwłaszcza wtedy, gdy jest ona wyrażona w sposób jasny i niebudzący wątpliwości. Nie można podzielić stanowiska Kolegium, że zastosowanie odpowiedniego trybu udostępnienia informacji publicznej nie jest uzależnione od woli wnioskodawcy lecz od charakteru informacji publicznej, która jest przedmiotem tego wniosku. Charakter informacji publicznej ma oczywiście istotne dla sprawy znaczenie, nie można jednak odmówić wnioskodawcy prawa domagania się od organu rozstrzygnięcia w zakresie konkretnej merytorycznej zasadności wniosku. Jeżeli wnioskodawca mimo stosownych pouczeń nie modyfikowałby wniosku, a organ uznawałby, że wniosek ten jest niezasadny, powinien podjąć rozstrzygnięcie merytoryczne w stosunku do tak określonego wniosku, a nie samoistnie dokonywać zmiany jego treści.

Wniosek E.Z. z dnia 22 kwietnia 2011 r. jest jasny i wynika z niego bezspornie, że wnioskodawca domagał się udzielania informacji na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W sytuacji, gdy organ odwoławczy powziął wątpliwości co do rzeczywistej woli wnioskodawcy w zakresie rodzaju informacji publicznej w związku ze zmianą ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, należało zwrócić się do wnioskodawcy o wyjaśnienie, czy jego wniosek pozostaje aktualny i w zależności od stanowiska wnioskodawcy podjąć dalsze czynności w sprawie. Należy przy tym zauważyć, że nowelizacja ustawy o dostępie do informacji publicznej nie czyniła wniosku skarżącego bezprzedmiotowym. Skarżący mógł domagać się dostępu do informacji publicznej w oparciu o art. 2 ust. 1 ustawy, gdyż ta droga dostępu do informacji nie została wyłączona w znowelizowanej regulacji. Wydanie w tym stanie rzeczy decyzji kasacyjnej było zatem co najmniej przedwczesne. Z treści pism skarżącego składanych w toku postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją wynika przy tym, że skarżący jest osobą dobrze orientującą się w problematyce i terminologii ustawy o dostępie do informacji publicznej, co tym bardziej powinno eliminować ewentualne wątpliwości dotyczące precyzji składanych przez niego oświadczeń. W skardze do Sądu skarżący zresztą wprost podkreślił, że domagał się udzielenia informacji publicznej w podstawowym trybie dostępu do tej informacji.

Kolegium nie wyjaśniło również charakteru uchybienia, jakim jest brak zawarcia w uzasadnieniu decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oznaczenia podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji – w kontekście przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., a zwłaszcza czy w stanie faktycznym i prawnym sprawy nie było podstaw do zastosowania trybu określonego w art. 136 k.p.a. skoro wadliwości decyzji organu pierwszej instancji Kolegium upatrywało w tym zakresie w wadliwości samego uzasadnienia decyzji.

W tym stanie rzeczy należy uznać za zasadne zarzuty skargi kwestionujące legalność zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy wadliwie zastosował w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a., a dodatkowo z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. nie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podstaw do przyjęcia, że usunięcie ewentualnych uchybień organu pierwszej instancji mieści się w przesłance "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Ponadto organ drugiej instancji naruszył zasady ogólne postępowania administracyjnego wyrażone w art. 8 i 9 k.p.a. w sytuacji, gdy powołując się na zmianę stanu prawnego nie wystąpił do wnioskodawcy o udzielenie informacji dotyczącej aktualności tego wniosku w zmienionym stanie prawnym i sam określił treść tego wniosku. Uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w bezpośredni sposób zdeterminowały jej rozstrzygnięcie. Zaskarżona decyzja podlegała zatem uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowiącego, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.

W toku ponownie prowadzonego postępowania w drugiej instancji organ odwoławczy będzie zobowiązany rozpoznać sprawę zainicjowaną wnioskiem E.Z. z dnia 22 kwietnia 2011 r., a motywy swojego rozstrzygnięcia uzasadnić zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a. przyjmując jednocześnie, że zmiana stanu prawnego nie oznacza automatycznej zmiany treści wniosku złożonego przez skarżącego. Wyżej wyrażone stanowisko powinno być przez organ potraktowane jako wskazanie co do dalszego postępowania, o jakim mowa w art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu administracyjnym.

Zajęcie przez Sąd stanowiska co do merytorycznych aspektów sprawy byłoby przedwczesne w sytuacji, gdy przedmiotem zaskarżenia i kontroli sądowej była decyzja o charakterze kasacyjnym, tj. decyzja nie rozstrzygająca sprawy co do istoty. Stanowisko takie miałoby charakter zastępowania organu w realizacji jego kompetencji i było sprzeczne z charakterem kontroli sądowoadministracyjnej. Ocena prawna sądu administracyjnego może być odpowiedzią na merytoryczne stanowisko organu, a nie pierwotnym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej przez Sąd. Z tego względu nie mógł być uwzględniony wniosek skarżącego o "całościowe rozstrzygnięcie sprawy".

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).