Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1881/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne~Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono wydanie  uchwały z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 1 i 4 oraz art. 10 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 14 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska, Protokolant ref. staż. Anna Arendt, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi A. K. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części obejmującej następujące postanowienia: (a) "Studium ustala możliwość lokalizacji nowych o wielkości obsady do 210 DJP i rozbudowy istniejących obiektów produkcji zwierzęcej do wielkości obsady do 210 DJP oraz dopuszcza lokalizację funkcji mieszkaniowej dla właściciela lub obsługi tych obiektów. Nowe obiekty produkcji zwierzęcej o wielkości obsady w granicach 150 do 210 DJP mogą być realizowane w odległości min 500 m od obiektów produkcji zwierzęcej o wielkości obsady od 150 do 210 DJP. Minimalne odległości tych obiektów od terenów istniejącej i planowanej w niniejszym Studium zabudowy z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi: 300m przy wielkości obsady 60-100 DJP; 500m przy wielkości obsady 101-150 DJP i 1200m przy wielkości obsady 151-210 DJP. Istniejące obiekty produkcji zwierzęcej położone w zwartej zabudowie mogą być rozbudowywane do 60 DJP" (s. 51 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały), oraz (b) "- na terenach rolnych ustala się również możliwość tworzenia nowych obiektów produkcji zwierzęcej (obory, chlewnie, kurniki) o obsadzie do 210 DJP i rozbudowy istniejących obiektów do obsady do 210 DJP" (s. 59 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały); została wydana z naruszeniem prawa w odniesieniu do nieruchomości położonych w miejscowości [...], stanowiących działki ewidencyjne o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]; II. oddala skargę w pozostałej części; III. zasądza od Gminy [...] na rzecz A. K. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy [...] (dalej: "Rada" lub "organ") Nr [...]r. z dnia [...]listopada 2015 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] (dalej: "Uchwała" lub "Studium"). Uchwała ta została zaskarżona w całości przez A.K. (dalej: "skarżąca" lub "inwestorka").

II.1. W skardze z 29 maja 2018 r., poprzedzonej stosownym wezwaniem z 12 kwietnia 2018 r., skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności Studium w części wprowadzającej ograniczenia hodowli i chowu drobiu do 210 DJP, jak również wskazujące na ograniczenia dotyczące realizacji w/w inwestycji w określonej odległości od pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, zróżnicowanej dodatkowo w zależności od wielkości obsady, tj. w szczególności:

1) "Tereny specjalistycznej produkcji zwierzęcej obejmują istniejące zespoły budynków i urządzeń związanych z hodowlą i chowem zwierząt. Studium ustala możliwość lokalizacji nowych budynków i urządzeń związanych z hodowlą i chowem zwierząt do wielkości obsady do 210 DJP i rozbudowy istniejących obiektów produkcji zwierzęcej do wielkości obsady do 210 DJP. Nowe obiekty produkcji zwierzęcej o wielkości obsady w granicach 150 do 210 DJP mogą być realizowane w odległości min 500 m od obiektów produkcji zwierzęcej o wielkości obsady od 150 do 210 DJP. Minimalne odległości tych obiektów od terenów istniejącej i planowanej w Studium zabudowy z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi: 300 m przy wielkości obsady 60 - 100 DJ; 500 m przy wielkości obsady 101 - 150 DJP i 1200 m przy wielkości obsady 151 - 210 DJP. Istniejące obiekty produkcji zwierzęcej położone w zwartej zabudowie mogą być rozbudowywane do 60 DJP." (str. 51 studium),

2) "Na terenach rolnych ustala się również możliwość tworzenia nowych obiektów produkcji zwierzęcej (obory, chlewnie, kurniki) o obsadzie do 210 DJP i rozbudowy istniejących obiektów do obsady do 210 DJP" (str. 59 studium) jak również w części wprowadzającej ograniczenia w realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (str. 50 studium).

Zaskarżonej Uchwale zarzucono naruszenie:

i) art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa własności skarżącej;

ii) § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z dnia 28 kwietnia 2004 r. poprzez uregulowanie w zaskarżonej uchwale kwestii zastrzeżonej dla aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2004 r., Nr [...], poz. [...]).

II.2. W uzasadnieniu skargi podniesiono w szczególności, że skarżąca posiada interes prawny we wniesieniu niniejszej skargi, bowiem zaskarżona uchwała wpływa negatywnie na sferę materialnoprawną skarżącej naruszając jej prawo własności. Skarżąca jest właścicielką działek o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]położonych w miejscowości [...], Gmina [...]. Dalej skarżąca podniosła, że Studium nie mając formalnie charakteru aktu powszechnie obowiązującego, jako akt planowania wiąże radę gminy w tym zakresie przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego, stosownie do treści art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945; dalej: "u.p.z.p."). Ponadto, rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu, że nie narusza ustaleń studium (art. 21 ust. 1 u.p.z.p.). W konsekwencji poprzez zmianę kierunku zagospodarowania przestrzennego terenów należących do skarżącej wpływa na sposób wykonywania przez nią prawa własności i w ten sposób narusza jej interes prawny. Aktualnie trwają prace nad planem miejscowym. Plan uchwalony na podstawie zaskarżonego studium ograniczałby możliwości korzystania z działek w stosunku do stanu istniejącego przed zmianą studium. W orzecznictwie za ugruntowane należy uznać stanowisko, że inne niż w studium przeznaczenie określonego terenu, stanowi istotne naruszenie prawa. Studium, podobnie jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest wyrazem władztwa planistycznego gminy, a to władztwo, podobnie jak prawa własności właścicieli nieruchomości, podlega ograniczeniom. Ingerencja planistyczna gminy jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu przez władze publiczne, a zatem wyznaczenie w studium, a zwłaszcza w planie miejscowym dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności, musi być adekwatnie, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione. Zdaniem skarżącej, sposób korzystania z rzeczy można określić jedynie w kontekście konkretnego rodzaju rzeczy, mając na uwadze jej przeznaczenie. W odniesieniu do nieruchomości oznacza to gospodarowanie nią w sposób najpełniej zaspokajający interes właściciela. Właścicielowi nieruchomości wolno czynić z nią wszystko, czego nie zabrania mu ustawa oraz dobre obyczaje w sprawach sąsiedzkich. Skarżąca dokonała zakupu przedmiotowych nieruchomości w celu realizacji na tych terenach inwestycji polegającej na budowie I kurników. Istotne jest przy tym, że w momencie nabywania tych nieruchomości gruntowych, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]dopuszczało możliwość realizacji na tych terenach inwestycji, która planowała skarżąca. Zmiana tego studium, uniemożliwiająca Skarżącej korzystanie z nabytych nieruchomości w zaplanowany przed zakupem sposób, niewątpliwie stanowi naruszenie jej uprawnień wynikających z prawa własności. Nie ulega wątpliwości, iż celem ograniczeń określonych w Studium jest doprowadzenie do zaniechania przez Skarżącą realizacji inwestycji polegającej na budowie kurników. Do takiego wniosku prowadzą zapisy zawarte na s. 51 Studium, wprowadzające ograniczenia w zakresie chowu lub hodowli zwierzą i w In nie większej niż do 210 DJP, które w praktyce uniemożliwią prowadzenie przez skarżącą zaplanowanej działalności hodowlanej. Dodatkowo, ciężko jest znaleźć uzasadnienie ograniczenia lokalizacji nowych obiektów służących hodowli drobiu o obsadzie uzależnionej od odległości od pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Skarżąca zaakcentowała, że studium jest aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym z jednej strony określa się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy, a z drugiej strony określa długofalową politykę -przestrzenną gminy. Studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, czy kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Postanowienia studium dotyczące zagospodarowania terenów gminy powinny wyznaczać konkretne dyrektywy na przyszłość, jednakże nie mogą regulować kwestii szczegółowych zastrzeżonych przez ustawodawcę dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. O ile ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą być, a nawet powinny być - w myśl regulacji art. 15 ust. 2 i art. 16 ust. 1 u.p.z.p. – w miarę szczegółowe, o tyle treść studium, aktu kreującego politykę przestrzenną gminy, powinna być formułowana w sposób bardziej ogólny, a studium nie może ustalać tego, co ustawowo zostało zastrzeżone dla treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wynika to jednoznacznie z brzmienia art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 9 ust. 5 przywołanej ustawy. Katalog elementów, które powinno zawierać studium w części dotyczącej zagospodarowania przestrzennego gminy zawiera art. 10 ust. 2 u.p.z.p., który w punkcie 10 stanowi, że w studium określa się w szczególności kierunki i zasady kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej. Zgodnie z § 6 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy ustalenia dotyczące kierunków i zasad kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej powinny określać w szczególności obszary, w których planuje się zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Stosownie zaś do § 4 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalenia dotyczące zasad ochrony kształtowania ładu przestrzennego powinny zawierać określenie cech elementów zagospodarowania przestrzennego, które wymagają ochrony, określenie cech elementów zagospodarowania przestrzennego, które wymagają ukształtowania i rewaloryzacji, oraz określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. Z zestawienia wskazanych przepisów wynika, że ustalenia dotyczące kierunków i zasad kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej powinny określać jedynie obszary, w których planuje się zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, natomiast szczegółowe określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów powinno następować w planie miejscowym. Tymczasem Uchwała nr [...]Rady Gminy [...]wprowadziła ograniczenia m.in. w postaci zakazu chowu lub hodowli zwierząt w liczbie nie większej niż 210 DJP. Podstawowe kierunki zmian w zagospodarowaniu przestrzennym mają według Studium zmierzać do tworzenia warunków dla rozwoju podstawowej funkcji Gminy, tj. rolnictwa oraz aktywizacji gospodarczej poprzez przygotowanie oferty terenów dla funkcji produkcyjnych, usługowo-osadniczych i rekreacyjnych. Obszary oznaczone jako produkcyjno — usługowe (P) przeznaczone zostały pod lokalizację zakładów produkcyjnych, składów i magazynów oraz urządzeń infrastruktury technicznej i obiektów obsługi ludności i rolnictwa, w tym zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Dopuszcza się również lokalizowanie funkcji mieszkaniowej dla właścicieli obiektów działalności produkcyjnej lub usługowej. Równocześnie studium przewiduje, że tereny specjalistycznej produkcji zwierzęcej obejmują istniejące zespoły budynków i urządzeń związanych z hodowlą zwierząt oraz ustala możliwość lokalizacji nowych o wielkości obsady do 210 DJP i rozbudowy istniejących obiektów produkcji zwierzęcej do wielkości obsady do 210 DJP. Nowe obiekty produkcji zwierzęcej o wielkości obsady w granicach 150 do 210 DJP mogą być realizowane w odległości min. 500 m od obiektów produkcji zwierzęcej o wielkości obsady od 150 do 210 DJP. Minimalne odległości tych obiektów od terenów istniejącej i planowanej w Studium zabudowy z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi: 300 m przy wielkości obsady 60 - 100 DJ; 500 m przy wielkości obsady 101 - 150 DJP i 1200 m przy wielkości obsady 151 — 210 DJP. Istniejące obiekty produkcji zwierzęcej położone w zwartej zabudowie mogą być rozbudowywane do 60 DJP. W części studium dotyczącej zasad kształtowania rolniczej przestrzeni produkcyjnej wskazano, że na terenach rolnych ustala się również możliwość tworzenia nowych obiektów produkcji zwierzęcej (obory, chlewnie, kurniki) o obsadzie do 210 DJP i rozbudowy istniejących obiektów do obsady do 210 DJP.

Nie dość, że ograniczenia te objęły, zgodnie ze studium, tereny produkcyjno — usługowe oznaczone symbolem "P", przeznaczone pod lokalizację zakładów produkcyjnych, składów i magazynów oraz urządzeń infrastruktury technicznej i obiektów obsługi ludności i rolnictwa, w tym zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, to dodatkowo nieuprawnione jest wprowadzanie takich ograniczeń w studium, bowiem dokładne określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów zostało zastrzeżone dla treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Co więcej, zakazy powyższe nie znajdują żadnych podstaw prawnych i stanowią zbyt daleko idącą ingerencję w prawo własności. Wprowadzanie ograniczenia w postaci zakazu chowu lub hodowli zwierząt w liczbie nie większej niż 210 DJP nie znajduje podstawy w żadnych przepisach prawnych. Co więcej, sam ustawodawca nie wprowadza górnego limitu produkcji, a tylko w "Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r." w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wskazuje, jakie przedsięwzięcia mogą znacząco oddziaływać na środowisko i dla takich inwestycji wprowadza obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, a nie zakazuje ich realizacji w ogóle. Powyższe jednoznacznie zatem świadczy o przekroczeniu przez Gminę władztwa planistycznego przez określenie limitu produkcji zwierzęcej, a tym samym stanowi naruszenie prawa własności Skarżącej. Taki sam charakter ma także ograniczenie realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Podobnie sytuacja przedstawia się jeśli chodzi o określenie w studium wielkości obsady w zależności od odległości inwestycji od pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Władztwo planistyczne Gminy nie może sięgać tak daleko, by wykluczać możliwość lokalizacji inwestycji, dopuszczonych do realizacji przepisami prawa powszechnego, które przewidują, że po spełnieniu określonych-wymogów tego rodzaju inwestycje mogą być realizowane. W dalszej części skargi skarżąca zacytowała obszernie fragmenty uzasadnienia wyroku NSA z 28 marca 2018 r., II OSK 1317/16 (orzeczenie to zostało wydane na skutek skargi kasacyjnej S.K. i dotyczy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]).

II.3. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie. Zdaniem Rady, Studium dopuszcza funkcjonowanie istniejących obiektów hodowli i chowu zwierząt na terenie gminy, niemniej jednak lokalizacja nowych obiektów i rozbudowa istniejących jest możliwa, o ile łączna obsada zwierząt nie przekroczy 210 DJP. Nowe obiekty o wielkości obsady 150-210 DJP mogą być realizowane w odległości nie mniejszej niż 500 m od obiektów produkcji zwierzęcej o wielkości obsady 150 - 210 DJP. Dodatkowo lokalizacja nowych obiektów produkcji zwierzęcej uzależniona jest od zachowania określonej odległości od istniejącej i projektowanej zabudowy z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi - 300 m przy wielkości obsady 60-100 DJP, 500 m przy wielkości obsady 101-150 DJP i 1200 m przy wielkości obsady 151-210 DJP. Słusznie wskazuje skarżąca, iż ingerencja planistyczna gminy jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu przez władze publiczne, jednakże w ocenie organu wprowadzone w studium ograniczenia wykonywania prawa własności znajdują swoje uzasadnienie. Uzasadnione są one bowiem konkretnym interesem wspólnoty oraz znajdują oparcie w pozytywnym wyniku tzw. testu proporcjonalności. Główną przyczyną wprowadzenia ograniczeń są uciążliwości powodowane przez obiekty produkcji zwierzęcej, które jakkolwiek nie są standaryzowane w obowiązującym prawie, tym niemniej są odbierane jako pogarszające warunki życia mieszkańców, o czym świadczą m.in. protesty społeczne. Kolejnym powodem jest przewidziana w studium zmiana struktury przestrzennej gminy polegająca na zmniejszaniu użytków rolnych nie tylko na rzecz terenów zabudowy mieszkaniowej, usługowej, produkcyjnej, ale również rekreacyjnej. Uciążliwości generowane przez inwestycje związane z produkcją zwierzęcą w sposób oczywisty wpływają negatywnie na powodzenie rozwoju tego typu działalności na obszarze gminy. Skarżąca stawiając swój interes ponad interesami innych mieszkańców - zdaje się zapominać, że oni również mają prawo do realizacji swoich zamierzeń. Nie może budzić również wątpliwości, iż sąsiedztwo uciążliwych obiektów wpływa bezpośrednio na obniżenie wartości sąsiednich gruntów, przede wszystkim mieszkaniowych. Za zakazem rozbudowy obiektów tego typu przemawia nadto dążenie do zachowania ładu przestrzennego gminy, który ma odpowiadać naturalnemu krajobrazowi o charakterze rolniczym, nie zaś przemysłowym, do czego w istocie prowadziłoby przyzwolenie na nieograniczoną rozbudowę obiektów produkcji zwierzęcej. Tym samym wprowadzone ograniczenia wynikają wprost z potrzeb lokalnych. Istotne jest również, że postanowienia studium nie wykluczają możliwości działania w zakresie produkcji zwierzęcej w ogóle, lecz nakładają w tym zakresie jedynie pewne ograniczenia, dążąc do pogodzenia interesów wszystkich mieszkańców. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut dotyczący przyjętej w studium minimalnej odległości od zabudowy mieszkaniowej oraz innych obiektów produkcji zwierzęcej. Przyjęte przez organ stanowiący rozwiązania w tym zakresie mieszczą się w zakresie władztwa planistycznego gminy, stanowią wyraz dbałości o zrównoważony rozwój gminy oraz ochronę środowiska naturalnego. Przyczyni się do tego ograniczenie i usystematyzowanie rozwoju ferm hodowli drobiu i trzody chlewnej. Zaskarżone studium może oddziaływać w sposób negatywny na uprawnienia skarżącej, bowiem ogranicza jej plany co do lokalizacji obiektów służących hodowli i chowowi drobiu o dowolnej obsadzie sztuk. Nie oznacza to jednak automatycznie, iż organ działał w sposób bezprawny, bowiem taka ocena wymagałaby ustalenia, że gmina nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego. Z taką zaś sytuacją nie mamy do czynienia w najmniejszym nawet stopniu w niniejszej sprawie. Zgodnie z treścią art. 10 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., w studium określa się w szczególności kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy. Jeśli chodzi o kierunki kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, to główny akcent postawiono na lokalizację nowej i rozbudowę istniejącej zabudowy zagrodowej, świadczenie na niej usług agroturystycznych oraz możliwość przekształcania istniejącej zabudowy zagrodowej na cele mieszkaniowe, jednorodzinne, mieszkalno-usługowe, usługowe lub letniskowe. Studium dopuściło funkcjonowanie istniejących ferm bez względu na ich wielkość, ustaliło natomiast ograniczenia co do lokalizacji nowych obiektów tego rodzaju, które to zakazy kwestionuje skarżąca. Tymczasem w ocenie organu zakreślenie granic produkcji w sektorze hodowli drobiu znajduje usprawiedliwienie w prowadzonej od lat polityce przestrzennej gminy, w której główny nacisk kładzie się na indywidualne gospodarstwa rolne, nie zaś przedsiębiorstwom rolniczym o dużej skali produkcji. Takie postanowienie studium stanowi zapis prowadzonej przez gminę polityki rozwoju w sferze rolnictwa, do czego jest w pełni uprawniona. Podkreślenia wymaga, że jedynym wymiernym zatem wyznacznikiem tej polityki w tej konkretnej kwestii mogło być ograniczenie ilościowe hodowli poprzez wskazanie maksymalnej liczby obsady zwierząt. W ocenie organu taki sposób prowadzenia polityki planistycznej nie przekracza granic tzw. "władztwa planistycznego", co oznacza, że prawo własności skarżącej zostało co prawda ograniczone, jednak w granicach i ramach prawnych. Skarżąca nie została bowiem pozbawiona możliwości produkcji rolniczej o profilu hodowli zwierząt i drobiu, jedynie skala tej produkcji może być dla niej niesatysfakcjonująca. Zachowała natomiast te uprawnienia w takiej skali i zakresie, jak pozostali mieszkańcy gminy. Nie ulega wątpliwości, że prawo własności korzysta z najdalej idących gwarancji ochrony wynikających z ustaw oraz z Konstytucji. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie nie jest to jednakże prawo nieograniczone i absolutne, bowiem regulacjom przewidującym ochronę prawa własności towarzyszą jednocześnie normy dopuszczające ingerencję w to prawo. W kwestii treści i ochrony prawa własności w licznych orzeczeniach wypowiadał się m.in. Naczelny Sąd Administracyjny wskazując, że ingerencja w sferę prawa do nieruchomości jest dopuszczalna, o ile pozostaje w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów W niniejszej sprawie, w ocenie organu, proporcje te zostały ustalone w sposób adekwatny do oczekiwań mieszkańców gminy oraz zamierzeń i planów inwestycyjnych właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze studium. Rozwiązanie przyjęte w zaskarżonej uchwale ma bowiem charakter kompromisowy. Utrzymuje ona przeznaczenie nieruchomości skarżącej jako działek rolnych, umożliwiając jej prowadzenie hodowli, ale jedynie w określonych granicach ilościowych obsady zwierząt. Dodatkowo takie rozwiązanie pozostaje w racjonalnej proporcji do celu jakim jest ochrona środowiska, rozumiana szeroko również z jej elementem jakim jest człowiek. Jest to zgodne z obowiązującą na gruncie prawa ochrony środowiska Unii Europejskiej (art. 191 ust. 1 Traktatu o funkcjonowania Unii Europejskiej) oraz prawa polskiego (art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska) zasadą przezorności w myśl której "kto podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze". Zdaniem przedstawicieli doktryny zasada ostrożności oznacza, że gdy mamy do czynienia z poważnym przypuszczeniem, iż dana działalność może wywołać szkody w środowisku, lepiej jest działać zapobiegawczo. Studium w przyjętej formie godzi interes potencjalnego inwestora z potrzebą zrównoważonej polityki planistycznej, koniecznością ochrony nieruchomości sąsiednich i ich właścicieli oraz potrzebami ochrony środowiska, a tym samym zasada proporcjonalności została zachowana. Podkreślenia wymaga, iż swoboda inwestorska właściciela nieruchomości nie może być interpretowana, jako obowiązek zapewnienia potencjalnemu inwestorowi optymalnych warunków inwestowania bez względu na ograniczenia ustawowe lub pochodne oraz bez względu na niedogodności czy uciążliwości, jakie planowana inwestycja może stworzyć innym podmiotom korzystającym również z ustawowo określonej i gwarantowanej ochrony swoich praw. W ocenie Rady, zaskarżona uchwala nie narusza § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Przepis ten zawiera bowiem otwarty katalog ustaleń, jakie mają być zawarte w studium i wprowadzenie do uchwały innych, niewymienionych wprost w rozporządzeniu postanowień, nie jest samo w sobie niezgodne z przepisami prawa. Nie może budzić wątpliwości, że kierunek rozwoju przestrzeni rolniczej musi być opisany w studium w taki sposób, aby wyznaczone przez organ stanowiący cele mogły zostać zrealizowane. W okolicznościach niniejszej sprawy, przy obowiązującym stanie prawnym, który nie zawiera przepisów regulujących wszystkie rodzaje uciążliwości związanych z tego rodzaju produkcją zwierzęcą, opis skali pożądanych przedsięwzięć tego rodzaju nie mógł z przyczyn technicznych zostać opisany inaczej, jak tylko poprzez wskazanie konkretnych ograniczeń ilościowych produkcji oraz odległości od zabudowy mieszkaniowej. Dodatkowo wskazać należy, iż rozporządzenie nie wyklucza, aby studium mogło zawierać minimalne lub maksymalne wskaźniki lub też inne, wprost wskazane, parametry.

II.4. Na rozprawie 15 stycznia 2019 r. pełnomocnik skarżącej zmodyfikował żądanie skargi w ten sposób, że wniósł o stwierdzenie wydania Uchwały z naruszeniem prawa (w zw. z art. 94 ust. 1 z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz.U. z 2019, poz. 506; dalej: "u.s.g."). Pełnomocnicy stron zgodnie oświadczyli, że żadna z nieruchomości skarżącej nie jest zlokalizowana na terenie Studium oznaczonego literą M (tereny o przeznaczeniu mieszkaniowo – usługowo – letniskowym). W trakcie postępowania skarżąca sprecyzowała przeznaczenie jej nieruchomości w Studium (k. 113), zaś Rada nadesłała wypisy i wyrysy ze Studium w odniesieniu do każdej z działek skarżącej (k. 115).

II.5. Postanowieniem z 5 czerwca 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie Stowarzyszenia [...] na postanowienie WSA w Warszawie z dnia 6 lutego 2019 r. o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu.

II.6. Na rozprawie 30 sierpnia 2019 r. pełnomocnik wyjaśnił, że zarzut dotyczący realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (s. 50 Studium) dotyczy punktów a i c w zakresie, w jakim uniemożliwia skarżącej realizację takich przedsięwzięć. Pełnomocnik Rady zwrócił w szczególności uwagę, że nieprawomocnym wyrokiem z 13 sierpnia 2019 r. WSA w Warszawie (IV SA/Wa 1324/19) oddalił skargę A.K.na uchwałę Rady Gminy [...]z dnia [...]lutego 2019 r. nr [...]w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga w części zasługuje na uwzględnienie (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Zdaniem Sądu, zasadne okazały się zarzuty skargi dotyczące przyjęcia w Studium zbyt szczegółowych, tj. właściwych dla planu miejscowego, postanowień dotyczących ograniczeń co do lokalizacji obiektów produkcji zwierzęcej (co narusza m. in. art. 9 ust. 1 i 4 oraz art. 10 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 14 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 u.p.z.p.). Bezzasadne okazały się natomiast zarzuty skargi, w ramach których skarżąca kwestionuje w ogóle możliwość wprowadzania w aktach dotyczących kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.), postanowień dotyczących wyłączenia lub ograniczenia lokalizacji inwestycji emitujących zanieczyszczenia, w tym powodujących uciążliwości odorowe. Stwierdzenie niezgodności z prawem wskazanych w sentencji wyroku postanowień Studium nie przesądza zatem per se, że tego rodzaju rozwiązania nie mogły znaleźć się w planie miejscowym uchwalonym w oparciu o Studium (zagadnienie zasadności wprowadzenia określonych zakazów w planie miejscowym może podlegać odrębnej kontroli sądowej w ramach skargi na ten akt prawa miejscowego). Sąd ograniczył również zakres rozstrzygnięcia do nieruchomości zlokalizowanych na terenie Studium i będących własnością skarżącej. Skarżąca nie wykazała bowiem, że jej interes prawny wykracza poza zagadnienie ograniczenia jej prawa własności do zagospodarowania jej nieruchomości w określony sposób (art. 101 ust. 1 u.s.g.).

IV.2. W następnej kolejności należy wskazać, że na dzień orzekania upłynął rok od uchwalenia Studium, zaś Rada dochowała 7 dniowego terminu na przedłożenie tego aktu wojewodzie (art. 94 w zw. z art. 90 ust. 1 u.s.g.). W orzecznictwie i piśmiennictwie przyjmuje się, że wskazany wyżej termin roczny odnosi się również do uchwały rady gminy w postaci studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (por. np. wyrok NSA z dnia 21 października 2011 r., II OSK 1589/11, CBOSA; Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Legalis 2016, teza 7 do art. 28). Stąd też skarżąca zasadnie zmodyfikowała wnioski skargi żądając stwierdzenia niezgodności z prawem w miejsce stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

IV.3. Następnie należy stwierdzić, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jakkolwiek nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.), to może naruszać interes prawny skarżącej (w aspekcie art. 101 ust. 1 u.s.g.). Wynika to przede wszystkim z faktu związania rady gminy ustaleniami studium przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. ). Ustalenia planu miejscowego stanowią konsekwencję ustaleń studium. Zatem gmina dysponując władztwem planistycznym może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale jedynie w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Tym samym istnieje ścisły związek pomiędzy studium i planem miejscowym, który sprawia, że nie można zasadnie twierdzić, iż studium nie ma żadnego znaczenia dla właściciela nieruchomości. Wręcz przeciwnie, studium, mimo że nie jest aktem prawa miejscowego, poprzez to, że wiąże organy gminy przy uchwalaniu planu miejscowego, ma istotne znaczenie dla kształtowania sytuacji prawnej właściciela nieruchomości położonej na terenie gminy (por. np. wyroki NSA z 25 września 2014 r., II OSK 706/13 oraz z 1 marca 2017 r., II OSK 1603/15, CBOSA). Równocześnie należy jednak przypomnieć, że przewidziany w art. 101 ust. 1 u.s.g. wymóg naruszenia indywidulanego interesu warunkuje nie tylko samą dopuszczalność skargi, ale i determinuje również jej zakres oraz zakres ewentualnego rozstrzygnięcia. Innymi słowy, skarżący w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. może poddać kontroli tylko te postanowienia uchwały w sprawie studium lub planu miejscowego, które w realiach danej spawy naruszają jego indywidulany interes prawny lub uprawnienie. Stąd też w orzecznictwie poprzyjmuje się, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie "w granicach" interesu prawnego skarżącego (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 25 listopada 2008 r., II OSK 978/08; 5 czerwca 2014 r., II OSK 117/13; 8 stycznia 2016 r., II OSK 1961/14; 19 kwietnia 2016 r., II OSK 992/15). Skarga oparta na art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma zatem charakteru swoistego actio popularis. W realiach niniejszej sprawy skarżąca swój interes prawny konsekwentnie wywodziła z prawa własności przysługującego jej względem wskazanych w skardze nieruchomości (art. 140 k.c. w zw. z art. 64 Konstytucji RP), podnosząc, że kwestionowane postanowienia Studium ograniczają jej prawo własności poprzez niemożność zbudowania dużych ferm drobiu. W takim przypadku stwierdzenie niezgodności z prawem wskazanych w sentencji postanowień Studium winno być ograniczone do tych właśnie działek (por. np. wyrok NSA z 16 maja 2017 r., II OSK 2303/15, CBOSA).

IV.4. Dla uwzględnienia skargi zasadnicze znaczenie miała kwestia nadmiernej szczegółowości postanowień dotyczących ograniczeń w lokalizacji budynków i urządzeń związanych z produkcją zwierzęcą. Otóż w świetle porównania m. in. art. 9 ust. 1 i 4 oraz art. 10 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 14 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 u.p.z.p. należy przyjąć, że intencją ustawodawcy jest różnicowanie treści aktów planistycznych gminy - studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. O ile ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą, a nawet powinny być - w myśl regulacji art. 15 ust. 2 i art. 16 ust. u.p.z.p. - w miarę szczegółowe, o tyle treść studium, aktu kreującego politykę przestrzenną gminy, powinna być formułowana w sposób bardziej ogólny, a studium nie może ustalać tego co ustawowo zostało zastrzeżone dla treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. np. wyrok NSA z 19 marca 2008 r., II OSK 751/07, CBOSA). Oczywiście, zakres dopuszczalnej szczegółowości studium jest kwestią wysoce ocenną. Prawodawcy lokalnemu pozostawiono tu znaczny stopień swobody (por. np. wyrok NSA z 20 marca 2019 r., II OSK 1126/17, CBOSA). Zdaniem Sądu, kluczowa jest ocena, czy sporne postanowienie studium jest na tyle szczegółowe, że w istocie zastępuje postanowienia planu miejscowego. Istotne jest również, że to w odniesieniu do planu miejscowego, a nie w stosunku do studium, przewidziano, że określa się szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy (art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.). Trzeba zatem zgodzić się ze skarżącą, że przewidziane na s. 51 i 59 postanowienia Studium dotyczące ograniczeń lokalizacji nowych budynków i urządzeń związanych z hodowlą i chowem zwierząt (zarówno co do maksymalnej obsady zwierząt wyrażonej w DJP, jaki i minimalnych odległości od zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi) nie mogły się znaleźć w studium z uwagi na ich normatywny i szczegółowy charakter. Rada naruszyła zatem w stopniu istotnym zasady sporządzania studium, przyjmując zbyt szczegółowe zakazy ingerujące w prawo własności skarżącej. Inaczej należałoby ocenić ogólne, kierunkowe wskazania zawarte w Studium, a np. polegające na przyjęciu zalecenia wprowadzenia do planów miejscowych rozwiązań ograniczających rozwój, niezwykle uciążliwych dla właścicieli nieruchomości sąsiednich oraz szkodzących w znacznym stopniu środowisku naturalnemu, inwestycji, takich jak np. duże kurniki lub chlewnie. Sporne rozwiązania przybrały jednak odmienną formę, tj. formę właściwą dla planu miejscowego. Stąd tez orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku. Równocześnie należy podkreślić, że wyeliminowanie z treści Studium przedmiotowych postanowień nie oznacza per se, że tego rodzaju zakazy nie mogły być ewentualnie wprowadzone w planie miejscowym. Jak bowiem wyjaśnił NSA m. in. w wyroku 22 sierpnia 2018 r., II OSK 1016/18 (CBOSA), studium, w którym nie ma określonego zakazu budowy nie może w wiązać organów gminy w ten sposób, że w planie miejscowym takiego zakazu budowy nie można wprowadzić. Podobnie nie można przyjąć, że plan miejscowym, w którym przewidziano określony zakaz budowy narusza ustalenia studium, w którym takiego zakazu nie przewidziano. Inaczej mówiąc, skoro w studium nie ma ustalenia, z którego wynikałby określony zakaz budowy, to nie oznacza to, że w planie miejscowym takiego zakazu nie można umieścić. Podobne stanowisko NSA wyraził w wyroku z 19 września 2018 r., II OSK 28/18, CBOSA.

IV.5. Sąd nie podziela natomiast zarzutów skargi w tej części, w której kwestionuje ona w ogóle możliwość wprowadzenia w aktach dotyczących kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.), postanowień dotyczących wyłączenia lub ograniczenia lokalizacji inwestycji emitujących zanieczyszczenia, w tym powodujących uciążliwości odorowe. W orzecznictwie NSA, przynajmniej od 2015 r., w zasadzie jednolicie, przyjmuje się dopuszczalność wprowadzanie tego rodzaju ograniczeń Przykładowo, w wyroku z 6 lutego 2015 r. (II OSK 2233/13) NSA uznał za zgodne z prawem postanowienie planu miejscowego wprowadzające dla terenu zabudowy zagrodowej (symbol RM 1.01) zakaz chowu lub hodowli zwierząt w liczbie przekraczającej 170 DJP. NSA podkreślił w szczególności, że kwestionowana regulacja stanowi przejaw realizacji władztwa planistycznego gminy oraz wykonania obowiązku zamieszczenia w planie warunków zagospodarowania terenów i ograniczeń w ich użytkowaniu (art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.) spowodowanych wymogami ochrony środowiska (art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.). Z kolei w wyroku z 6 września 2017 r. (II OSK 950/17, sprawa ze skargi U.K.; WSA w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 13 marca 2018 r., IV SA/Wa 752/16, oddalił skargę A.K. na tę samą uchwałę) NSA stwierdził, że nie naruszają prawa postanowienia planu miejscowego, które na terenach przeznaczonych na uprawy rolnicze (symbol R) dopuszczają możliwość budowy ferm hodowlanych, ale przeznaczonych dla zwierząt w liczbie nie większej niż 210 DJP produkcji rocznej inwentarza, oraz wyłączają na terenach przeznaczonych do zalesienia budowę jakichkolwiek ferm hodowlanych. Zdaniem NSA z szeregu przepisów u.p.z.p. można wysnuć wniosek, że plan miejscowy co do zasady może zawierać przepisy, z których będzie wynikało ograniczenie prawa własności nieruchomości polegające na tym, że na wskazanym terenie nie będzie można prowadzić określonej działalności. W myśl art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. plan miejscowy może przewidywać zakaz zabudowy. Skoro zatem można w planie miejscowym przewidzieć całkowity zakaz zabudowy, to tym bardziej można umieścić w nim przepisy, z których będzie wynikać zakaz zabudowy budynków pewnego rodzaju lub budynków przekraczających jakieś parametry opisujące wielkość budynku. Tym sposobem można też wprowadzić na wskazanym terenie zakaz prowadzenia określonej działalności. Należy następnie odnotować wyrok NSA z 14 marca 2018 r. (II OSK 1281/16), w którym oddalono skargę kasacyjną kwestionującą postanowienia planu miejscowego m.in. wprowadzające zakaz rozbudowy istniejących obiektów inwentarskich, zakaz budowy nowych obiektów inwentarskich oraz zakaz zmiany sposobu użytkowania budynków gospodarczych na inwentarskie. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, że kwestionowane w skardze kasacyjnej postanowienie planu miejscowego nie zezwala na zwiększenie hodowli w liczbie ponad 140 DJP. NSA podkreślił, że ochrona środowiska jako dobra wspólnego ogranicza własność w ten sposób, że ma ono służyć nie tylko właścicielowi, lecz każdemu człowiekowi. Zdaniem NSA zrównoważony rozwój nadaje procesom planowania i zagospodarowania przestrzennego cechę trwałego łączenia wymagań ochrony środowiska i rozwoju gospodarczego. Powinien on także zapewniać rzeczywistą poprawę jakości życia mieszkańców gminy. Kwestionowane w skardze kasacyjnej postanowienia planu miejscowego stanowią wyraz uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ochrony środowiska oraz ochrony zdrowia. Z kolei w wyroku NSA z 25 czerwca 2018 r. (II OSK 3192/17) uznano za zgodne z prawem postanowienia planu miejscowego w postaci zakazu lokalizowania na terenach obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych (symbol RU) ferm hodowlanych o obsadzie powyżej 50 DJP. W orzeczeniu tym NSA zwrócił również uwagę, że brak w studium szczegółowych nakazów i zakazów dotyczących zagospodarowania terenów rolnych nie stoi na przeszkodzie wprowadzeniu w planie miejscowym górnej granicy rozmiarów produkcji w fermie hodowlanej określonej w DJP . Innym przykładem regulacji skutecznie ograniczających uciążliwości odorowe, a których wprowadzenie jest dopuszczalne w planie miejscowym, jest zakaz lokalizowania instalacji emitujących odory, np. kurników lub chlewni wraz z urządzeniami do przechowywania pokarmu oraz pozostałości z procesu produkcji, w tym obornika i gnojowicy, w określonej odległości od istniejącej lub planowanej zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi, tj. od granic terenów o takim przeznaczeniu. Przykładowo, w uzasadnieniu do wyroku NSA z 28 marca 2018 r. (II OSK 2477/16) stwierdzono, że ograniczenia wprowadzone planem wprawdzie naruszają prawo własności, ale w sposób zgodny w przepisami prawa. NSA uznał wówczas, że wynikające z uchwały zakazy nie mają charakteru bezwzględnego, lecz są uzależnione od odległości inwestycji od miejsc pobytu ludzi. Nieuzasadnione jest przy tym twierdzenie skarżącej, jakoby wymóg zachowania odpowiednich odległości instalacji emitującej odory od zabudowań mieszkalnych nie miał racjonalnego uzasadnienia. Oczywiste, w świetle ogólnej wiedzy i doświadczenia życiowego, wydaje się twierdzenie, że im dalej od źródła emisji odoru, tym w mniejszym stopniu okoliczni mieszkańcy są narażeni na negatywne odziaływanie takich instalacji jak duże kurniki i chlewnie. Trzeba zresztą wskazać, że w krajach wysokorozwiniętych, w których od kilkudziesięciu lat obowiązują regulacje chroniące mieszkańców przed uciążliwościami odorowymi, jednym z często stosowanych środków zaradczych jest właśnie wprowadzenie minimalnej odległości, w jakich mogą znajdować się dane instalacje od innych obiektów lub terenów (separation distance standard) – zob. np. M. Brancher i in., A review of odour impact criteria in selected countries around the world, "Chemosphere" 2017, t. 168, s. 1564). Co więcej, w odniesieniu do tzw. emisji niezorganizowanych (a taki charakter mają właśnie emisje pochodzące ferm chowu lub hodowli zwierząt), rekomendowanym sposobem ograniczenia szkodliwości tych emisji jest system zachowania minimalnej odległości od źródeł odorów (por. np. L. Woźniak, Regulacje prawne dotyczące przeciwdziałania uciążliwościom zapachowym (odorom) w wybranych krajach Unii Europejskiej wraz z komentarzem na temat konsekwencji społecznych i ekonomicznych (gospodarczych) ich wprowadzenia, Kancelaria Senatu 2014, s. 18). Dalej trzeba wskazać, że skarżąca akcentując naruszenie jej prawa własności poprzez regulacje ograniczające możliwość lokalizacji dużych ferm i chlewni zdaje się nie dostrzegać, że tego rodzaju ograniczenia są ustanawiane nie tylko w celu ochrony środowiska (aczkolwiek jest to wartość szczególnie chroniona na gruncie Konstytucji RP – zob. np. art. 5, 31 ust. 3, art. 74 ust. 2 oraz art. 84 Konstytucji RP), ale także w celu ochrony zdrowia, w tym zdrowia psychicznego okolicznych mieszkańców, czyli wartości również chronione konstytucyjnie (na negatywne oddziaływanie odorów na zdrowie ludzi zwrócił uwagę NSA m. in. z 14 marca 2018 r., II OSK 1281/16 oraz z 12 lutego 2018 r., II OSK 1157/17, CBOSA), ale również w celu ochrony prawa własności okolicznych mieszkańców. Prawo własności tych osób, a nie tylko prawo własności inwestora, również podlega ochronie konstytucyjnej (art. 64 ust. 2 Konstytucji). Zlokalizowanie w bliskim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej dużych ferm lub chlewni nie tylko powoduje znaczne uciążliwości w codziennym życiu okolicznych mieszkańców, ale i skutkuje spadkiem wartości ich nieruchomości, a nadto w praktyce uniemożliwia wykorzystanie tych nieruchomości np. na cele letniskowe, agroturystyki lub hotelarstwa. Warto w tym miejscu odwołać się do przygotowanego w 2016 r. na zlecenie Ministra Środowiska przez zespół pod kierunkiem prof. J. Zwoździaka specjalistycznego opracowaniu pt. Lista substancji i związków chemicznych, które są przyczyną uciążliwości zapachowej (https://www.gov.pl/web/srodowisko/uciazliwosc-zapachowa), gdzie stwierdza, że istnieją niebudzące wątpliwości dowody pośrednie na to, że odory: a) obniżają komfort życia; wywołują nasilenie takich niekorzystnych objawów psychosomatycznych, jak: rozdrażnienie, bóle głowy, nudności, trudności z koncentracją, utrata łaknienia, trudności z zasypianiem i szereg innych niekorzystnych objawów; ich niekorzystne działanie jest zbliżone do działania hałasu; b) obniżają atrakcyjność turystyczną miejscowości narażonych na ich oddziaływanie; c) obniżają atrakcyjność terenów, a w związku z tym ich cenę. Trzeba również dodać, że emisja odorów może w pewnych sytuacjach prowadzić do naruszenia prawa do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego oraz mieszkania, czyli wartości chronionych m.in. na gruncie art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. W szczególności w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka przyjmuje się, że wspominany przepis Konwencji obejmuje poszanowanie jakości życia prywatnego oraz możliwość korzystania w spokoju z walorów własnego domu. Prawa te mogą być naruszone również w sposób niematerialny, np. na skutek hałasu, emisji szkodliwych substancji, nieprzyjemnych zapachów oraz innych ingerencji (zob. np. wyroki: z 8 lipca 2003 r. w sprawie Hatton i inni przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, skarga nr 36022/97, § 96 oraz z 3 maja 2011 r. w sprawie Apanasiewicz przeciwko Polsce, skarga nr 6854/07, § 93; zob. np. H. Machińska, Europejska Konwencja Praw Człowieka jako instrument ochrony praw jednostki w związku z zanieczyszczeniem środowiska, "Europejski Przegląd Sądowy" 2014, nr 1, s. 63). Na gruncie orzecznictwa ETPCz przyjąć należy, w świetle Konwencji władze publiczne w zakresie ochrony środowiska nie tylko muszą powstrzymywać się od arbitralnej ingerencji w prawa jednostek, lecz także powinny podjąć aktywne kroki w celu zapewnienia tych praw. Obowiązek ten spoczywa na władzach publicznych, a więc nie tylko na organach administracji publicznej (władza wykonawcza), lecz także na organach władzy sądowniczej, w tym na sądach administracyjnych (zob. R. Hauser, Konflikt środowiskowy przed organami i sądami administracyjnymi w kontekście art. 8 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, "Europejski Przegląd Sądowy" 2014, nr 1, s. 28). W realiach niniejszej sprawy należy jeszcze dodać, że z opracowania ekofizjograficznego sporządzonego na potrzeby uchwalenia Studium wynika, że do głównych źródeł powstawania zanieczyszczeń powietrza na terenie gminy [...] należą obiekty hodowlane (s. 42). Co więcej, w przygotowanej na potrzeby uchwalenia Studium prognozie oddziaływania na środowisko (s. 30) wskazuje się m. in. na pogorszenie warunków areosanitarnych z uwagi na zlokalizowane już obiekty hodowlane (chodzi m. in. emisję odorów oraz nadmierne nawożenie gleb odchodami zwierzęcymi). W dokumencie tym (s. 35), uzasadniając wprowadzenie spornych postanowień Studium wskazano m. in. na istniejące oraz planowane na terenie gminy obiekty produkcji zwierzęcej oraz na istniejące niebezpieczeństwo zanieczyszczenia gleb i wód związkami azotu ze źródeł rolniczych. Nie można zatem przyjąć, że nie istniała realna potrzeba przyjęcia w Studium rozwiązań dotyczących ograniczenia inwestycji w poważnym stopniu szkodzących środowisku, takich jak duże fermy i chlewnie. Co więcej, jest faktem znanym Sądowi z urzędu, z wielu spraw dotyczących czy to kontroli aktów planistycznych, czy też kontroli decyzji środowiskowych, że tereny [...], a zwłaszcza tereny powiatów [...] (na terenie którego leży gmina [...]), [...]oraz [...], są obszarem szczególnie intensywnego rozwoju instalacji w postaci dużych ferm i chlewni. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w [...]już w planie działań kontrolnych z 2012 r. zwracał uwagę na zagrożenia związane z zagęszczenia tego rodzaju szkodliwych instalacji w północno - zachodniej części województwa [...] (https://wios. [...].pl, s. 9-10). Oczywiste jest, że od tego czasu powstały dalsze instalacje, pogłębiając tym samym dostrzeżone przez organ ochrony środowiska zagrożenia. Skalę tych zagrożeń dobrze obrazuje, znana Sądowi z urzędu, sprawa administracyjna zakończona wydaniem w dniu [...] sierpnia 2018 r. przez SKO w [...], na wniosek A.K., pozytywnej decyzji środowiskowej dotyczącej realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie w miejscowości [...] fermy drobiu brojlera kurzego w 20 budynkach inwentarskich i obsadzie początkowej 4 880 DJP, tj. 1 220 000 sztuk brojlera kurzego na jeden cykl hodowlany i zdolności produkcyjnej 7 320 000 sztuk/rok przy sześciu cyklach produkcyjnych (decyzja ta została uchylona nieprawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 12 marca 2019 r., IV SA/Wa 2810/18). Dodać przy tym należy, że skarżąca w niniejszym postępowaniu nie może kwestionować znacznej szkodliwości dla środowiska dużych ferm i chlewni. Okoliczność ta wynika już bowiem z powszechnie obowiązujących źródeł prawa. Wskazać tu należy m. in. na pkt 17 załącznika I do dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny wpływu wywieranego przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.Urz.UE.L.2012.26.1 ze zm.) oraz § 2 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 71), a także pkt 6.6. załącznika nr 1 do dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych (zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola) – Dz.Urz.UE.L.2010.334.17 oraz pkt 8 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz.U. z 2014 r. poz. 1169). Trzeba w końcu zauważyć, że za przyjęciem w Studium postanowień ograniczających lokalizację dużych ferm i chlewni przemawia również fakt, że gmina [...]jest terenem niezwykle wartościowym krajobrazowo i przyrodniczo. W szczególności, chodzi tu o [...]Obszar Chronionego Krajobrazu, którego osią, na terenie gminy [...], jest malownicza dolina rzeki [...], zajmuje powierzchnię 10898,75 ha, co stanowi około 95,4% ogólnej powierzchni gminy. Poza tym obszarem znajdują się niewielkie fragmenty gminy położone w jej wschodniej części ([...], [...], [...]) oraz w części południowej (s. 56 Studium). Ponadto, na terenie Gminy [...]znajdują się obszary Natura 2000 - obszar specjalnej ochrony ptaków [...]i [...][...] oraz dwa specjalne obszary ochrony siedlisk: [...]i [...]. Takie postanowienia Studium są przejawem realizacji przez Radę zasady zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji RP). Reasumując, Rada była w pełni uprawniona do zawarcia w Studium postanowień ukierunkowanych na ograniczenie lokalizacji kolejnych ferm i chlewni na terenie gminy [...]. Jak już to wskazano wyżej, Rada uczyniła to jednak w formie przewidzianej dla planu miejscowego i to było wyłączną przyczyną stwierdzenia nieważności wskazanych w punkcie I sentencji wyroku fragmentów Studium.

IV.6. Sąd oddalił skargę w pozostałej części. Po pierwsze, chodzi tu o żądanie stwierdzenia niezgodności z prawem w zakresie wykraczającym poza nieruchomości skarżącej. Kwestia ta była już omówiona w punkcie IV.3 uzasadnienia wyroku. Po drugie, Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowanych postanowień zawartych na s. 50 Studium, a mających, według skarżącej, wprowadzać ograniczenia w realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Otóż na wskazanej w skardze s. 50 Studium kwestia przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko pojawia się tylko w dwóch miejscach (zob. też oświadczenie pełnomocnika skarżącej złożone na rozprawie 30 sierpnia 2019 r.). Jest to punkt "a" mający następujące brzmienie: "Wyznacza się tereny o następującym przeznaczeniu: a) mieszkaniowo – usługowo - letniskowym - M, przewidywane dla realizacji głównie zabudowy mieszkaniowej z możliwością lokalizacji niezbędnych dla obsługi ludności urządzeń usługowych i drobnych, nie zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zakładów produkcyjnych oraz urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacji dla potrzeb

lokalnych. W ramach tych terenów dopuszcza się:

- zabudowę mieszkaniową wraz z budynkami towarzyszącą (garaże, budynki gospodarcze),

- zabudowę usługową i, jako towarzyszącą zabudowie mieszkalnej, produkcyjną w formie

wbudowanej lub obiektów wolnostojących,

- zabudowę letniskową jako indywidualnego budownictwa letniskowego z możliwością lokalizacji

ogólnodostępnych obiektów usług wypoczynku zbiorowego, turystyki i rekreacji". Oddalenie skargi w odniesieniu do tej części Studium wynika już z faktu, że żadna z działek skarżącej nie jest zlokalizowana na terenie [...] (zob. pismo pełnomocnika skarżącej z [...] stycznia 2019 r. oraz wypisy i wyrysy dla każdej z działek skarżącej). Ubocznie tylko w takim przypadku trzeba wskazać, że na terenie [...] z samego jego charakteru (zabudowa mieszkaniowo – usługowo – letniskowa) wynika niemożność lokalizowania na nim dużych ferm lub chlewni. Wskazane tam wyłączenie przedsięwzięć zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko dotycz przy tym lokalizacji drobnych zakładów produkcyjnych. Samo odwołanie się w Studium do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie narusza zasad sporządzania Studium, służy bowiem doprecyzowaniu przeznaczenia danego terenu. Jeżeli zaś chodzi o pkt c na s. 50 Studium, to ma on następujące brzmienie: "Wyznacza się tereny o następującym przeznaczeniu "c) produkcyjno – usługową – P, przeznaczone pod lokalizację zakładów produkcyjnych, składów i magazynów oraz urządzeń infrastruktury technicznej i obiektów obsługi ludności i rolnictwa, w tym zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Dopuszcza się lokalizowanie funkcji mieszkaniowej dla właścicieli obiektów działalności produkcyjnej lub

usługowej". Cześć nieruchomości skarżącej jest co prawda zlokalizowana na terenie P, ale z postanowień zawartych na s. 50 Studium nie wynika zakaz lokalizowania przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Już z tego powodu nie było podstaw do uwzględniania skargi w tej części. Interes prawny skarżącej, która w skardze wskazuje na zamiar budowy dużych ferm drobiu, naruszają natomiast postanowienia Studium wskazane na s. 51 i 59 tego aktu. Kwestia ta została rozstrzygnięcia przez Sąd w punkcie I sentencji wyroku.

IV.7. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składa się wynagrodzenie radcy prawnego (480 zł), wpis od skargi (300 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).

IV.8. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.