Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 419/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz, Protokolant asystent sędziego Kamil Strzępek, po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 201/11 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie wydania orzeczenia z naruszeniem prawa oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Prezydium Rady Narodowej m. Łodzi orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 1950 r., nr [...] orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w Ł., przy ul. N. [...], nr hip. [...], rep. [...], stanowiącej własność J. i M. A. L. (pkt 9 orzeczenia).

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia wystąpiła C. P. – spadkobierczyni po J. i M. A. L. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Zakopanem z dnia [...] listopada 1991 r., sygn. akt I Ns 654/91.

Decyzją z dnia [...] lutego 2003 r., nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. Ł. z dnia [...] sierpnia 1950 r., nr [...], a następnie własną decyzją z dnia [...] maja 2003 r., nr [...] utrzymał ją w mocy.

Wyrokiem z dnia 22 grudnia 2004 r., sygn. akt I SA 1578/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił obie uprzednio wskazane decyzje – wskazując, iż organ nie zgromadził całości akt administracyjnych.

W dniu 9 maja 2007 r. do Ministerstwa Budownictwa wpłynęło pismo A. P., w którym podtrzymał on wniosek C. P. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. Łodzi z dnia [...] sierpnia 1950 r., wraz z postanowieniem Sądu Rejonowego w Zakopanem z dnia [...] kwietnia 2007 r., sygn. akt I Ns 258/07 o nabyciu spadku po C. P.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] Minister Budownictwa -działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. – stwierdził, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. Łodzi z dnia [...] sierpnia 1950 r., nr [...] o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w Łodzi, przy ul. N. [...], nr hip. [...] a, rep. hip. [...], zostało wydane z naruszeniem prawa.

W wyniku rozpatrzenia wniosku A. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję.

Wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 144/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił powyższe decyzje z dnia [...] listopada 2007 r. oraz z dnia [...] sierpnia 2007 r. wskazując, iż organ nie wyjaśnił należycie stanu sprawy i nie rozważył wszystkich okoliczności wskazanych przez skarżącego, a mających istotne znaczenie dla wyjaśnienia sprawy – czym naruszył art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1151/08 oddalił skargę kasacyjną.

Po ponownym rozpoznaniu wniosku Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], stwierdził, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. Łodzi z [...] sierpnia 1950 r. nr [...] w pkt 9 dotyczącym wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. N. [...], stanowiący własność J. i M. L. – zostało wydane z naruszeniem prawa.

Po przeprowadzeniu ustaleń faktycznych organ stwierdził, że w sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia wskazane w art. 1 i 2 dekretu z 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939–1945 r. (Dz.U. Nr 20, poz. 138). Stosownie do art. 3 tego dekretu ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był zgłosić wniosek do właściwego wojewody do 31 grudnia 1950 r. Organ nie odnalazł wniosku wywłaszczeniowego, jednakże z akt sprawy wynika, że z wnioskiem takim wystąpiła Gmina Miejska Łódź. Wydanie orzeczenia o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości w dniu [...] sierpnia 1950 r. przesądza również fakt, że wniosek wywłaszczeniowy został złożony z zachowaniem terminu. Dodał, iż na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 4 dekretu zawiadomienia i doręczenia do rąk właściciela lub posiadacza nieruchomości w toku czynności wstępnych postępowania przygotowawczego i wywłaszczenia zastępowano przez ogłoszenie w Wojewódzkim Dzienniku, Urzędowym i przez wywieszenie odpisu tych ogłoszeń w siedzibie właściwego zarządu gminnego lub miejskiego.

Obwieszczeniem opublikowanym w Dzienniku Urzędowym m. Łodzi w dniu 15 kwietnia 1950 r., nr 8, poz. 67 Zarząd Miejski Łodzi – Wydział Administracyjny poinformował, że decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] marca 1950 r., nr [...] wszczęte zostało postępowanie wywłaszczeniowe odnośnie nieruchomości położonych w Łodzi, w tym m.in. przy ul. N. [...]. Natomiast orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. Łodzi o wywłaszczeniu z dnia [...] sierpnia 1950 r. zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Prezydium Rady Narodowej m. Łodzi z dnia 16 sierpnia 1950 r., nr 5 poz. 41. Orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. Łodzi z dnia [...] sierpnia 1950 r., o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w Łodzi, przy ul. N. [...], nr hip. [...] la, rep. hip. [...], skierowane ponadto zostało m.in. do J. L., jako współwłaściciela przedmiotowej nieruchomości. Z akt sprawy – postanowienia Sądu Rejonowego w Zakopanem z dnia 6 listopada 1991 r., sygn. akt I Ns 654/91 wynika, iż J. L. zmarł w dniu [...] października 1948 r., lecz w dacie wywłaszczenia nadal ujawniony był jako współwłaściciel przedmiotowej nieruchomości.

Ponadto, w postępowaniu tym zawiadomienia i doręczenia do rąk właściciela lub posiadacza nieruchomości w toku czynności wstępnych postępowania przygotowawczego i wywłaszczenia zastępowano przez ogłoszenie w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym i przez wywieszenie odpisu tych ogłoszeń w siedzibie właściwego zarządu gminnego lub miejskiego.

Niewątpliwym jest jednak fakt, iż decyzja skierowana została do osoby nieżyjącej. Jednakże osoba taka nie posiada zdolności prawnej, a więc i legitymacji do występowania w postępowaniu administracyjnym.

W związku z powyższym organ stwierdził, iż orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. Łodzi z dnia [...] sierpnia 1950 r. o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w Łodzi, przy ul. N. [...], nr hip. [...], rep. hip. [...], stanowiącej własność J. i M. A. L. skierowane zostało do podmiotu nie będącego stroną w sprawie, a zatem obarczone jest wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Właściwy organ jest władny orzec o stwierdzeniu nieważności decyzji administracyjnej tylko wówczas, jeżeli równocześnie stwierdzi, iż wystąpiła przynajmniej jedna z podstaw stwierdzenia nieważności wyczerpująco wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz, że nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności, a więc nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanej decyzji ani też decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych (art. 156 § 2 k.p.a.). Podnieść należy, iż orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. Łodzi zostało wydane w dniu [...] sierpnia 1950 r., a opublikowane w Dzienniku Urzędowym Prezydium Rady Narodowej m. Łodzi z dnia 16 sierpnia 1950 r. Nr 5 poz. 41. Tym samym wskazać należy, iż od daty ogłoszenia zaskarżonego orzeczenia upłynęło prawie 60 lat, co wyłącza, w świetle powołanego art. 156 § 2 k.p.a., możliwość stwierdzenia jego nieważności. Tym samym, zgodnie z art. 158 § 2 zasadne jest ograniczenie się do stwierdzenia wydania zaskarżonego orzeczenia z naruszeniem prawa.

Organ dodał, iż szczątkowo zachowane materiały archiwalne, nie pozwalają dokonać jednoznacznej oceny legalności orzeczenia wywłaszczeniowego w pozostałym zakresie. Nie jest możliwe stwierdzenie wydania zaskarżonego orzeczenia z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu nie przyznania J. i M. A. L. odszkodowania organ stwierdził, iż stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 6 dekretu ustalenie odszkodowania dokonywane było na wniosek właściciela. Zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do przyjęcia, że wniosek taki został ówcześnie złożony.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], stwierdzającą, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. Łodzi z dnia [...] sierpnia 1950 r., nr [...] w pkt 9 dotyczącym wywłaszczenia nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. N. [...], stanowiącej własność J. i M. A. L. – zostało wydane z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu orzeczenia Minister stwierdził, że jego wcześniejsza decyzja z dnia [...] czerwca 2010 r. zawiera wyczerpującą ocenę prawną i faktyczną orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. Łodzi z dnia 3 sierpnia 1950 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w Łodzi, przy ul. N. [...]. W orzecznictwie administracyjnym przyjmuje się jednolicie, że w odniesieniu do przepisów o postępowaniu administracyjnym, za rażące ich naruszenie można uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego – w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania. O tym czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia prowadząca do nadania prawa lub jego odmowy wbrew wszystkim przesłankom przepisu.

Organ podniósł, że zgodnie z art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. (Dz.U. z 1948 r. Nr 20, poz. 138), dopuszczalne było wywłaszczenie nieruchomości zajętych w okresie od dnia 1 września 1939 r. do dnia 9 maja 1945 r. na cele wymienione w art. 2 i znajdujące się w dniu wejścia w życie dekretu (16 kwietnia 1948 r.) we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych.

W przedmiotowej sprawie sporne jest, czy przedmiotowa nieruchomość zajęta była w okresie od dnia 1 września 1939 r. do dnia 9 maja 1945 r. – ponieważ z kart osobowych L. B. i C. P. wynika, że osoby te w czasie okupacji zameldowane były w kamienicy przy ul. N. [...], jednakże z nadesłanych przez Prezydenta Miasta Łodzi akt dotyczących rozbiórki ww. kamienicy wynika, że kamienica ta w dniu [...] kwietnia 1945 r. była całkowicie opróżniona, z uwagi na zły stan techniczny. Następnie nieruchomość przeszła w zarząd Głównego Likwidatora Mienia Opuszczonego i Porzuconego, po czym nieruchomość zajęły wojska radzieckie z przeznaczeniem na magazyny wojskowe.

Dokonanie rozbiórki powierzono Oddziałowi Drogowemu (OPL), w wyniku czego w dniu 24 sierpnia 1945 r. sporządzony został protokół oględzin przeznaczonych do rozbiórki budynków.

Zdaniem organu nie ulega wątpliwości, iż L. B. i C. P. utraciły władanie przedmiotową nieruchomością do dnia 9 maja 1945 r. Budynki znajdujące się na niej zostały opróżnione do dnia 28 kwietnia 1945 r., a nieruchomość w tym czasie znajdowała się we władaniu Skarbu Państwa. Została zatem spełniona przesłanka wynikająca z art. 1 pkt 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r.

Ponadto organ rozpatrując pozostałe przesłanki wywłaszczenia stwierdził, iż one także zostały spełnione.

Przedmiotowa nieruchomość zajęta została na cel użyteczności publicznej, następnie jej część włączona została do Parku im. Staszica, a część przeznaczono na poszerzenie ulicy. Park zieleni oraz droga miejska mieszczą się w pojęciu celu użyteczności publicznej ze względu na ich przeznaczenie, powszechną dostępność oraz funkcje jakie spełniają. Należy zatem wskazać, iż została spełniona przesłanka wynikająca z art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu.

Wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości spełniało także przesłankę wynikającą z art. 2 ust. 2 dekretu, gdyż jak wynika z opisu oznaczonego Nr [...], przedmiotowa nieruchomość już w dniu 1 września 1945 r. objęta została przez Zarząd Nieruchomości w Łodzi i włączona do Parku Staszica, w związku z czym w dniu wejścia w życie dekretu o wywłaszczeniu nieruchomości zajętych na cele użyteczności publicznej w czasie wojny 1939–1945 znajdowała się we władaniu Skarbu Państwa.

Nie został także naruszony art. 3 dekretu, który nakładał na ubiegającego się o wywłaszczenie obowiązek zgłoszenia wniosku do właściwego wojewody do dnia 31 grudnia 1950 r. W aktach archiwalnych nie zachował się wiosek dotyczący wywłaszczenia, niemniej jednak z innych dokumentów wynika, że z wnioskiem takim wystąpiła Gmina Miejska Łódź. Również data orzeczenia wywłaszczeniowego, tj. [...] sierpnia 1950 r. świadczy, iż wniosek został złożony z zachowaniem terminu. Dodał, że obwieszczeniem opublikowanym w Dz.Urz. m. Łodzi w dniu 15 kwietnia 1950 r. nr 8, poz. 67 Zarząd Miejski Łodzi – Wydział Administracyjny – poinformował, że decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] marca 1950 r., nr [...] wszczęte zostało postępowanie wywłaszczeniowe odnośnie nieruchomości położonych w Łodzi, w tym między innymi przy ul. N. [...], stanowiącej własność J. i M. L. Natomiast w dniu 16 sierpnia 1950 r. w Dzienniku Urzędowym Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej m. Łodzi nr 5, poz. 41 opublikowane zostało orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. Łodzi o wywłaszczeniu ww. nieruchomości. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego oraz doręczenie orzeczenia z dnia [...] sierpnia 1950 r. odbyło się zatem zgodne z przepisami dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. oraz rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934 r. Organ podniósł również, iż ww. orzeczenie Prezydium zostało skierowane m.in. do J. L., który zmarł w dniu [...] października 1948 r. Dlatego też nie mógł on być stroną postępowania zakończonego orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 1950 r. W związku z tym Minister uznał, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. Łodzi z dnia [...] sierpnia 1950 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w Łodzi, przy ul. N. [...], skierowane zostało do podmiotu niebędącego stroną w sprawie, a zatem obarczone jest wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Jednakże, zgodnie z art. 156 § 2 nie stwierdza się nieważności decyzji administracyjnej z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 art. 156 k.p.a., jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat. Natomiast zgodnie z art. 158 § 2 k.p.a., jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji.

W niniejszym przypadku od dnia wydania przedmiotowego orzeczenia minęło blisko 60 lat, w związku z czym zasadnym było stwierdzenie przez organ I instancji wydania zaskarżonego orzeczenia z naruszeniem prawa.

Dodał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do stwierdzenia, orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. Łodzi w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w Łodzi, przy ul. N. [...] (pkt 9 orzeczenia) rażąco narusza prawo. Jednocześnie uznał, iż nie stwierdził, aby badane orzeczenie spełniało, którąkolwiek z pozostałych przesłanek ujętych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 5, 6 i 7k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 października 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 201/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. P. na decyzję Ministra Infrastruktury z [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie wydania orzeczenia z naruszeniem prawa, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z [...] czerwca 2010 r. nr [...]. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że Minister Infrastruktury decyzją z [...] listopada 2010 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r., stwierdzającą, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. Łodzi z dnia [...] sierpnia 1950 r. w pkt 9 dotyczącym wywłaszczenia ww. nieruchomości stanowiącej własność J. i M. A. L. – zostało wydane z naruszeniem prawa, z uwagi na okoliczność, iż decyzja został skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.).

Sąd wskazał, że sprawa była już uprzednio przedmiotem badania przez sądy administracyjne, które wydały zalecenia dotyczące dalszego prowadzenia postępowania. Organ administracji prowadząc ponownie postępowania ustalił jednak nowy stan faktyczny sprawy (uzyskując nowy materiał dowodowy) – w związku z czym podlegał on – jako całość – ponownej ocenie.

Postępowanie nadzorcze prowadzone było na podstawie art. 156–158 k.p.a., zatem podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu tym – którego przedmiotem jest wniosek strony o stwierdzenie nieważności decyzji – niezbędna jest ocena rodzaju naruszenia ściśle określonych zasad z punktu widzenia kwalifikowanych podstaw przewidzianych dla tego rodzaju postępowania nadzwyczajnego. Przy ustalaniu wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. organ winien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, lecz także ustalić, czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza w sposób rażący przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jego wydania.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (a nie jak twierdzi Minister Infrastruktury oraz skarżący w skardze art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.).

Subsumcja normy prawnej dokonana przez organ administracji w sprawie nie była prawidłowa, bowiem zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa i stanowiskiem doktryny osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, a więc jeżeli ma zdolność prawną. Z powyższego wynika zatem, że status strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Osoba zmarła nie może mieć ani zdolności prawnej, ani być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. W konsekwencji w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć ani prowadzić postępowania; nie mogą też być do niej kierowane wydane w sprawie akty administracyjne.

W sprawie będącej przedmiotem kontroli nadzorczej badana decyzja Prezydium Rady Narodowej m. Łodzi z dnia [...] sierpnia 1950 r. została skierowana do J. L. zmarłego jeszcze w 1948 r. – a więc do osoby nieżyjącej w dniu wydania tego aktu – co zostało potwierdzone w materiale dowodowym oraz przez skarżącego.

Powyższe oznacza zatem, iż w toku postępowania administracyjnego organy prowadzące postępowanie wywłaszczeniowe naruszyły prawo w sposób wskazany w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa – a nie jak stwierdził organ administracji została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). Na okoliczność tę nie ma wpływu fakt publicznego ogłoszenia w sposób wskazany w przepisach przez organ wydanego aktu.

Z uwagi zatem na okoliczność, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z udziałem zmarłego, do którego skierowano akt administracyjny, dotyczący wywłaszczenia, to fakt ten musiał skutkować stwierdzeniem nieważności ww. decyzji z 1950 r.

W tym stanie sprawy merytoryczna ocena pozostałych aspektów zgodności z prawem zaskarżonej decyzji byłaby przedwczesna, w związku z czym Sąd nie badał ich merytorycznie, zaś organ centralny, rozpoznając ponownie sprawę, uwzględni powyższe ustalenia, których treść ma istotne znaczenie dla przedmiotowej sprawy i dokona właściwej oceny przesłanek nieważnościowych określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję utrzymaną w mocy.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzutach:

1) naruszenia prawa materialnego, tj. błędne zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wskazanie, że skierowanie orzeczenia wywłaszczeniowego Prezydium Rady Narodowej m. Łodzi z dnia [...] sierpnia 1950 r. nr [...], wydanego w trybie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939–1945 r. (Dz.U. z 1948 r. Nr 20, poz. 138), do zmarłego współwłaściciela nieruchomość – J. L. – stanowi rażące naruszenie prawa, co w ocenie Sądu skutkowało niezastosowaniem przez organ przepisów art. 156 k.p.a.,

2) naruszenia przepisów postępowania, z uwagi na fakt, że uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w okolicznościach sprawy zaskarżona decyzja jest obarczona wadą nieważności pominiętą przez organ,

– art. 190 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wskazanie, że skierowanie orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. Łodzi z [...] sierpnia 1950 r. nr [...] do zmarłego J. L. rażąco narusza prawo w sytuacji, gdy Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1151/08 wydanym w tej samej sprawie nie uznał ww. okoliczności jako rażące naruszenie prawa,

– art. 170 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wskazanie, że skierowanie orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. Łodzi z dnia [...] sierpnia 1950 r. nr [...] do zmarłego J. L. stanowi rażące naruszenie prawa, w sytuacji, gdy w wydanych w tej samej sprawie wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie z dnia 22 grudnia 2004 r. sygn. akt I SA 1578/03, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 144/08 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2009 r. sygn. akt 1 OSK 1151/08 powyższa okoliczność nie została uznana jako rażące naruszenie prawa,

– art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego uwzględnionego w uzasadnieniu decyzji organu.

Na tych podstawach wnosił o:

– uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na decyzję Ministra, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. z 2012 r. poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznawaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie jest zasadny. Zgodnie z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, stroną postępowania jest każdy, kto ma w sprawie interes prawny. Takie też rozwiązanie przyjmował art. 9 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U.R.P. Nr 36, poz. 341), stanowiąc, że stroną w postępowaniu administracyjnym są osoby, które uczestniczą w sprawie na podstawie roszczenia prawnego lub prawnie chronionego interesu. Rozporządzenie o postępowaniu administracyjnym, w art. 10, a Kodeks postępowania w art. 30 § 1, uzależniają przyznanie jednostce statusu strony od zdolności prawnej, ocenianej na podstawie przepisów prawa cywilnego. Stroną zatem może być wyłącznie podmiot, który ma zdolność prawną do nabywania praw lub obowiązków. Brak zdolności prawnej powoduje, że w sprawie brak podmiotu, o którego prawach lub obowiązkach organ orzeka w sprawie będącej przedmiotem postępowania. Tego rodzaju brak podmiotowy postępowania prowadzi do kwalifikowanego, rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego). Naruszenie prawa wyliczone w art. 156 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego – skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie, nie obejmuje naruszenia art. 30 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wyliczone w art. 156 § 1 pkt 4 naruszenie to naruszenie art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z odpowiednim przepisem prawa materialnego, przez wadliwe wyprowadzenie interesu prawnego jednostki. Dotyczy zatem skierowania decyzji do podmiotu, który ma zdolność prawną, ale w sprawie nie ma interesu prawnego (obowiązku prawnego).

W zaskarżonej do Sądu decyzji Minister Infrastruktury przyjął, że skierowanie decyzji do osoby niemającej zdolności prawnej jest kwalifikowanym naruszeniem przepisów prawa, zaliczonym do naruszenia wyliczonego w art. 156 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. W zaskarżonym wyroku Sąd w pełni prawidłowo wyprowadził, że tego stopnia naruszenie przepisów prawa należy zaliczyć do rażącego naruszenia prawa, wyliczonego w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Tej kwalifikacji rodzaju naruszenia przepisów prawa nie mogą zmienić okoliczności faktyczne wskazane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Sposób zatem ustalenia strony, tryb prowadzenia, sposób ogłaszania nie mogą podważyć obowiązujących w przepisach prawa rozwiązań, że o prawach i obowiązkach jednostki organ administracji publicznej może orzekać tylko gdy jednostka ma zdolność prawną.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 190 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1151/08 rozpoznał skargę kasacyjną Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 29 kwietnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 144/08. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał w granicach skargi kasacyjnej, w której głównym, podstawowym zarzutem było błędne zastosowanie art. 1 ust. 1 i 3 oraz art. 2 pkt 1 dekretu z 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939–1945 (Dz.U. Nr 20, poz. 138 ze zm.). W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadził wykładnię. Wykładnia nie była prowadzona w zakresie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 30 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, a tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie zwarł w wyroku wykładni, którą naruszono w zaskarżonym wyroku.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 170 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W wyroku z 29 kwietnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 144/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając decyzję Ministra Infrastruktury z [...] listopada 2007 r. nr [...] oraz decyzję Ministra Budownictwa z [...] sierpnia 2007 r. nr [...], stwierdził, że zostały wydane z naruszeniem prawa, powołując podstawę uchylenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd zatem nie przeprowadził wykładni, że zastosowanie art. 156 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego jest prawidłowe.

Tym samym nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W zakresie ustalenia faktu skierowania decyzji do osoby niemającej zdolności prawnej nie ma wątpliwości, które pozwalałyby na stwierdzenie pominięcia dowodów zawartych w aktach sprawy.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.