Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1933/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 7, 8
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Monika Kramek (spr.), Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2018 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. M. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB", "organ wojewódzki") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania [...] od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB", "organ powiatowy") z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej (w tym robót związanych z odprowadzeniem wód opadowych) na działce o nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w miejscowości [...] gm. [...] – utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu organ wojewódzki przedstawił następujący przebieg postępowania.

W dniu 22 września 2011 r. do PINB w [...] wpłynęło pismo [...] (właścicieli posesji od strony północnej działki o nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w miejscowości [...]), informujące o "sztucznym spuszczaniu wód opadowych na ich działki z nieruchomości przy ul. [...]".

W dniu 28 października 2011 r. organ powiatowy przeprowadził kontrolę na w/w działce, podczas której ustalił, że cztery budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie szeregowej zostały zrealizowane na podstawie decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. zatwierdzającej projekt budowlany zamienny. Wody opadowe z budynków odprowadzone są bezpośrednio na teren, bez pośrednictwa dołów chłonnych, czy zbiorników retencyjnych. W trakcie oględzin ustalono również, że działka nie jest wyposażona w kanalizację deszczową.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] PINB nałożył na właścicieli [...] obowiązek wyprofilowania gruntu wzdłuż granicy północnej działki w ten sposób, aby uniemożliwić nienaturalny spływ wód opadowych z działki o nr ewid. [...] na działki sąsiednie po stronie północnej i zachodniej oraz wykonania dołów chłonnych, do których odprowadzana będzie woda opadowa z dachu budynku.

W wyniku postępowania odwoławczego [...] WINB decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] uchylił w całości w/w rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] organ powiatowy nałożył na właścicieli budynku zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] ([...]) obowiązek usunięcia warstwy nawiezionego gruntu wzdłuż granicy wschodniej i północnej działki i doprowadzenie wysokości terenu do stanu poprzedniego, tj. do stanu na dzień 22 grudnia 2008 r., w którym zawiadomiono właściwy organ o zakończeniu budowy przedmiotowego budynku.

Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożył [...].

[...] WINB decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] uchylił w całości w/w rozstrzygnięcie i umorzył postępowanie I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 213/13 po rozpoznaniu skargi [...], uchylił decyzję [...] WINB z dnia [...] grudnia 2012 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że umorzenie postępowania jest co najmniej przedwczesne, gdyż organ nie rozważył czy w sprawie nie mamy do czynienia z robotami w postaci utwardzenia powierzchni gruntu na działkach budowlanych, jak też nie odniósł się do prac wykonanych już po zakończeniu budowy – prace związane z izolacją fundamentów, wymianą gruntu z gliniastego na bardziej przepuszczający wodę, wykonanie tzw. rabat nieprzepuszczających wody. Nie wyjaśniono więc, czy zmiana stosunków wodnych w wyniku przeprowadzenia tych prac nie wynika z naruszenia przepisów Prawa budowlanego.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy [...] WINB decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu powiatowego z dnia [...] października 2012 r. nr [...].

Na w/w rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli [...].

Po wniesieniu skargi [...] WINB w ramach autokontroli, na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] uchylił w całości własną decyzję z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu powiatowego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Skargę na decyzję WINB z dnia [...] stycznia 2014 r. wniósł [...].

Wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 352/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił wydaną w trybie autokontroli decyzję WINB z dnia [...] stycznia 2014 r. uznając, że decyzja ta została wydana w innym zakresie niż domagała się tego strona skarżąca, a więc naruszała art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W związku z tym wyrokiem zaktualizowała się skarga [...] na decyzję WINB z dnia [...] listopada 2013 r., po rozpoznaniu której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 października 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 46/15 uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] listopada 2013 r. wraz z poprzedzającą ją decyzją organu powiatowego z dnia [...] października 2012 r.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd zwrócił uwagę na przedmiot postępowania – zgodność realizacji budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, w tym robót związanych z zagospodarowaniem terenu i odprowadzaniem wód opadowych z ww. budynku, na działce nr ewid. [...], z warunkami pozwolenia na budowę i przepisami prawa, a następnie wskazał, że organ nie wykonał wytycznych Sądu sformułowanych w wyroku z dnia 26 kwietnia 2013 r. (sygn. akt VII SA/Wa 213/13), gdyż nie przeprowadził samodzielnych ustaleń co do prac przeprowadzonych po zakończeniu budowy – nie przeprowadził postępowania uzupełniającego i nie ustalił jakie prace miały miejsce po zakończeniu budowy. Podniósł także, że organ oparł swoje rozstrzygnięcie na opinii z kwietnia 2013 r. wyprowadzając z jej treści wniosek odmienny, niż z niej wynika. Formułując wytyczne Sąd wskazał, że nadal istnieje potrzeba poczynienia niezbędnych ustaleń, które powinny obejmować swoim zakresem nie tylko to, czy po zakończeniu inwestycji na przedmiotowej działce były prowadzone prace budowlane mogące w sposób negatywny wpływać na stosunki wodne na tym terenie, ale też, czy inwestycja została zrealizowana zgodnie z pozwoleniem na budowę, a zwłaszcza – czy decyzja o pozwoleniu na budowę i zatwierdzony nią projekt jest zgodny z przepisami prawa.

Jednakże zanim zapadł powyższy wyrok, PINB decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] (w związku z decyzją WINB z dnia [...] stycznia 2014 r. wydaną w trybie akutokontroli) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej na działce o nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w miejscowości [...] gm. [...].

Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożyli między innymi [...].

Zaskarżoną w sprawie decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] WINB utrzymał w mocy decyzję organu powiatowego z dnia [...] stycznia 2014 r.

W uzasadnieniu wskazał, że sprawie nie jest sporne, że właściciele działki nr ewid. [...][...] podwyższyli teren swojej działki. Potwierdza to złożona do akt opinia z kwietnia 2013 r. sporządzona przez dr inż. [...] – Rzeczoznawcę Stowarzyszenia [...]. W opinii tej wskazano, że "na działce o nr ewid. [...] stwierdzono 20 centymetrową warstwę nasypu niekontrolowanego, wykonanego z piasku sypkiego i kamieni, czyli z gruntów o wysokim współczynniku filtracji, łatwo infiltrujących wodę w głąb do gruntu. Warstwa ta została nasypana bezpośrednio na powierzchnię terenu, o czym świadczy zalegająca bezpośrednio pod nią warstwa humusu o miąższości 30 cm. Pod nią znajdują się nieprzewiercone do głębokości 2,7 m warstwy piasków drobnych i średnich. Świadczyć to może o tym, że żadna wymiana gruntu gliniastego nie miała miejsca. Po prostu na istniejącą powierzchnię ziemi nasypano warstwę gruntów przepuszczalnych, podnoszącym tym samym poziom terenu o ok. 20 cm (...), przeprowadzona na działce przy ul. [...] nr ewid. [...] zmiana ukształtowania terenu była przedstawiona w dokumentach jako wymiana podłoża gliniastego na grunt bardziej przepuszczalny. Tymczasem jak wykazały wiercenia wymiana taka nie nastąpiła, lecz miało miejsce tylko nasypanie piasku z kamieniami na warstwę humusu, co spowodowało podniesienie terenu działki o ok. 20 cm. Powiększyło to pojemność chłonną wierzchniej warstwy gruntu, co równocześnie z wyprofilowaniem działki umożliwiło zagospodarowanie spadającej na nią wody opadowej na terenie tej działki, bez kierowania jej na działki sąsiednie oraz spowolniło odpływ wody z działki. Ponadto wzdłuż ogrodzenia usytuowano rabaty, które podniesiono w stosunku do terenu o ok. 10-15 cm, wyłożono folią i obsypano korą. tym samym częściowo zabezpieczono sąsiednie działki, w tym również działkę nr ewid. [...] przed napływem wód opadowych z jej terenu. Można zatem sądzić, że zmiana ukształtowania terenu przyczyniła się do zmiany stosunków wodnych na działce nr ewid. [...], lecz nie spowodowała podtopień na sąsiednich działkach. Nasypanie warstwy piasków z kamieniami na terenie ww. działki zwiększyło drogę przepływu wód podziemnych, które według przeprowadzonych pomiarów prowadzi w kierunku działki nr ewid. [...] i tym samym wydłużyło czas ich przepływu, co należy uznawać raczej za element pozytywny".

Organ wyjaśnił, że we wnioskach końcowych biegły stwierdził: "(...) na podstawie dokonanej analizy zagadnienia, można teraz jednoznacznie stwierdzić, że po poczynionych działaniach przez właścicieli działki nr ewid. [...] w czasie deszczu miarodajnego zakłócenie stosunków wodnych na działce spowodowane podwyższeniem terenu nie występuje i nie wpływa negatywnie na działki sąsiednie. Można zatem uznać, że przedsięwzięcia poczynione przez właścicieli tej działki spełniają wymagania ust. 29 ustawy Prawo wodne i nie ma potrzeby przywracania jej terenu do stanu poprzedniego. Unormowania natomiast wymaga kompleksowe zagospodarowanie wód opadowych na terenie własnych posesji przez wszystkich właścicieli działek położonych na osiedlu".

Analizując przytoczone fragmenty ekspertyzy organ odwoławczy uznał, że wykonane na działce nr ewid. [...] prace nie stanowią żadnej z kategorii robót budowlanych, o których stanowi art. 3 pkt 6 i pkt 7 ustawy Prawo budowlane.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ wskazał, że samo wysypanie ziemi bez jednoczesnych prac zmierzających do trwałego związania materiału z gruntem, nie podlega nadzorowi ze strony organów administracji publicznej.

Natomiast zmiany stanu wody na gruncie, w tym zmiany kierunku jej odpływu, czy też kwestie odprowadzenia wód oraz ścieków z gruntu na grunty sąsiednie, regulowane są przepisami ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 2019 ze zm.) i pozostają w gestii właściwego organu samorządu gminnego.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie wstrzymuje terminów załatwienia sprawy administracyjnej. Decyzja WINB z dnia [...] stycznia 2014 r., uchylająca w całości własną decyzję tego organu z dnia [...] listopada 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję PINB z dnia [...] października 2012 r. i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w dniu jej wydania była ostateczna w administracyjnym toku instancji.

Za niezasadny organ odwoławczy uznał zarzut naruszenia art. 10 k.p.a.

Skargę na decyzję WINB z dnia [...] września 2014 r. wniósł [...]. Domagając się jej uchylenia wraz z poprzedzającą ją decyzją organu powiatowego z dnia [...] stycznia 2014 r. podniósł zarzut naruszenia:

1. art. 6-9, art. 11, art. 10 § 1, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy,

2. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo, że jest to druga decyzja w tej samej sprawie,

3. art. 153 p.p.s.a., przez:

– pominięcie wiążącej oceny wyrażonej w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 213/13, zgodnie z którą w sprawie doszło do zmiany stosunków wodnych w wyniku prowadzenia prac pp. [...]. Sąd uznał, że organ nie wyjaśnił, czy zmiana stosunków wodnych w wyniku przeprowadzenia tych prac, nie wynika z naruszenia przepisów Prawa budowlanego. Nie została zbadana rzetelnie między innymi kwestia potencjalnego utwardzenia terenu na co zwrócił uwagę Sąd,

– pominięcie wiążącej oceny wyrażonej w wyroku WSA w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 352/14, który uchylił decyzję WINB z dnia [...] stycznia 2014 r. wydaną w trybie autokontroli, która to decyzja stała się "rzekomą" podstawą dla przeprowadzenia "równolegle" przez PINB i WINB nowego postępowania w sprawie, która zawisła przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie.

Ponadto zarzucił naruszenie § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690) w związku z art. 153 p.p.s.a., poprzez brak odniesienia się do tego przepisu wbrew wskazaniu Sądu w wyroku z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 213/13.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2557/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na decyzję WINB z dnia [...] września 2014 r.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że ostateczna decyzja WINB z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję organu powiatowego z dnia [...] października 2012 r., którą nakazano usunięcie właścicielowi budynku na działce nr ewid. [...] warstwy nawiezionego gruntu i doprowadzenie wysokości terenu do stanu poprzedniego, została uchylona w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a., przez WINB decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], która następnie została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 352/14. Zaś decyzja WINB [...] listopada 2013 r. oraz poprzedzająca ją decyzja organu powiatowego z dnia [...] października 2012 r. zostały wyeliminowane z obrotu prawnego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 46/15.

Następnie Sąd zacytował przepis art. 153 p.p.s.a. i wyjaśnił, że w uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd, przywołując fragmenty opinii dr inż. [...], uznał, że kontrolowana decyzja WINB z dnia [...] listopada 2013 r. wydana w przedmiocie nałożenia obowiązku usunięcia warstwy nawiezionego gruntu wzdłuż granicy wschodniej i północnej działki i doprowadzenie wysokości terenu do stanu poprzedniego, nie znajduje odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Co więcej, pozostaje w sprzeczności ze stwierdzeniami wynikającymi z opinii rzeczoznawcy. W ocenie Sądu organ dokonał wadliwej kwalifikacji wykonanych prac, a stan faktyczny sprawy nie uzasadniał nałożenia na małżonków [...] wskazanych wyżej obowiązków. Zdaniem Sądu orzekającego w tej sprawie kierując się powyższymi wskazaniami Sądu i wyrażoną oceną prawną, organ niewadliwie uznał, że zakres i charakter wykonanych robót nie podlega regulacjom przepisów Prawa budowlanego, co obligowało go do umorzenia postępowania w sprawie dotyczącej budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, w tym robót związanych z odprowadzeniem wód opadowych na działce nr ewid. [...]. Jednocześnie Sąd wskazał, odnosząc się do zarzutu skargi, że w związku z wyrokiem z dnia 26 października 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 46/15 w obrocie prawnym nie pozostają decyzje, które dotknięte byłyby kwalifikowaną wadliwością określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł [...], kwestionując go w całości i domagając się jego uchylenia.

Wyrokiem z dnia 24 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 2011/16 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

W uzasadnieniu Sąd odwoławczy przypomniał, że w przedmiotowej sprawie zostało wydanych szereg decyzji załatwiających sprawę, jednakże na skutek wnoszonych skarg, jak do tej pory wszystkie decyzje poprzedzające wydanie decyzji zaskarżonej w tej sprawie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I j instancji zostały wyeliminowane z obrotu prawnego. W sprawie zapadły cztery wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na okoliczności w jakich zapadały poszczególne wyroki i odwołując się do treści art. 153 p.p.s.a. podkreślił, że w przypadku zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji zapadłej w wyniku uprzedniego wydania przez sąd wyroku kasacyjnego i wyrażeniu w nim wiążącej oceny prawnej, ponownie rozpoznając sprawę sąd administracyjny obowiązany jest do dokonania kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku. Podporządkowanie się wytycznym sądu i wyrażonej przezeń ocenie prawnej jest bowiem głównym kryterium poprawności nowo wydanej decyzji stosownie W przypadku zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji zapadłej w wyniku uprzedniego wydania przez sąd wyroku kasacyjnego i wyrażeniu w nim wiążącej oceny prawnej, ponownie rozpoznając sprawę sąd administracyjny obowiązany jest do dokonania kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku. Podporządkowanie się wytycznym sądu i wyrażonej przezeń ocenie prawnej jest bowiem głównym kryterium poprawności nowo wydanej decyzji.

Tymczasem w niniejszej sprawie dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd I instancji pominął okoliczność, że decyzja z dnia [...] września 2014 r. umarzająca postępowanie administracyjne została wydana na skutek decyzji WINB wydanej w trybie tzw. autokontroli (decyzja z dnia [...] stycznia 2014 r.), która to decyzja została następnie uznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 29 sierpnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 352/14 za naruszającą prawo i jako taka została wyeliminowana z obrotu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że uchylenie tej decyzji nie pozostaje bez wpływu na kolejne – wydane na skutek tego rozstrzygnięcia autokontrolnego – decyzje. W tej sytuacji Sąd I instancji kontrolując zaskarżoną w tej sprawie decyzję winien wziąć pod uwagę także i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 352/14, czego nie uczynił.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji dokonał wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji, bowiem skupił się na pewnym elemencie postępowania administracyjnego – ocenił jedynie, że brak jest podstaw do nałożenia na [...] obowiązku usunięcia warstwy nawiezionego gruntu. Tymczasem już z wyroku z dnia 26 kwietnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 213/13 wynika, że organy prowadziły postępowanie dotyczące zgodności realizacji budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej (w tym robót związanych z zagospodarowaniem terenu: m.in. związanych z odprowadzaniem wód opadowych z ww. budynku) na działce nr [...] z warunkami pozwolenia na budowę i przepisami prawa. Powyższe znalazło także potwierdzenie w wyroku z dnia 26 października 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 46/15.

Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że dostrzega, że wyrok z dnia 26 października 2015 r. został wydany już po wydaniu zaskarżonej w tej sprawie decyzji z dnia [...] września 2014 r., jednakże okoliczność ta winna być oceniona pod kątem ewentualnego zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Nieuczynienie powyższego spowodowało, że w jednej sprawie administracyjnej zostały wydane dwa sprzeczne ze sobą wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W wyroku z dnia 26 października 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 46/15 (prawomocnym) Sąd nakazał organowi kontynuowanie postępowania administracyjnego i poczynienie szeregu ustaleń nie tylko co do tego, czy po zakończeniu budowy zostały wykonane prace mogące negatywnie wpłynąć na stosunki wodne na tym terenie, ale i co do tego, czy inwestycja została wydana zgodnie z pozwoleniem na budowę i zatwierdzony nią projekt jest zgodny z przepisami prawa. Ustalenia te Sąd nakazał poczynić z uwzględnieniem § 28 i § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Natomiast Sąd I instancji co prawda wskazał na ten wyrok, jednakże ograniczył się tylko do stwierdzenia, że we ww. wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że decyzja z dnia [...] listopada 2013 r. nakładająca obowiązek usunięcia warstwy nawiezionego gruntu, nie znajduje odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym, a następnie stwierdził, że organ prawidłowo umorzył postępowanie. Nie wziął jednakże pod uwagę pozostałych kwestii wskazanych w wyroku z dnia 26 października 2015 r.

Reasumując Naczelny Sad Administracyjny stwierdził, że ocena zaskarżonej decyzji przez Sąd I instancji musi uwzględniać wszystkie wyroki wydane w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając ponownie sprawę zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja [...] WINB z dnia [...] września 2014 r. jak i poprzedzająca ją decyzja PINB z dnia [...] stycznia 2014 r. o umorzeniu postepowania w sprawie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej (w tym robót związanych z odprowadzeniem wód opadowych) na działce o nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w miejscowości [...] gm. [...], nie mogą się ostać, co w istocie wynika już z treści uzasadnienia zapadłego w niniejszej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 2022/16, który na mocy przepisu art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej: "p.p.s.a.") wiąże Sąd ponownie rozpoznający sprawę.

Zgodnie ze zdaniem pierwszym tego przepisu sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, ustrojowe, jak i procesowe. W zgodnych opiniach komentatorów wspomniane związanie ustaje jedynie w razie zasadniczej zmiany stanu faktycznego sprawy, zmiany stanu prawnego lub podjęcia przez NSA przed ponownym rozpoznaniem sprawy przez sąd I instancji uchwały zawierającej odmienną wykładnię w tym samym zakresie, co wykładnia zamieszczona w wyroku uchylającym (por. m.in.: B. Dauter [w:] B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2016, uw. 6 i 8 do art. 190; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 4–6 do art. 190). Należy stwierdzić, że żadna z wymienionych wyżej sytuacji w sprawie nie wystąpiła.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd miał na uwadze to, że w niniejszej sprawie zapadły również trzy prawomocne wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. VII SA/Wa 213/13, z dnia 29 sierpnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 352/14 i z dnia 26 października 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 46/15.

Wyroki zapadłe w danej sprawie objęte są również dyspozycją art. 153 p.p.s.a. (zob.: B. Dauter [w:] B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2016, uw. 5 do art. 190), w myśl którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W konsekwencji na mocy przywołanego art. 153 p.p.s.a. sąd pierwszej instancji rozpoznając ponownie sprawę na skutek zapadłych w sprawie wyroków, w tym wyroku NSA związany jest też oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w tych wyrokach. Należy przy tym podkreślić, że użyte w przywołanym przepisie pojęcie "oceny prawnej" wykracza swym zakresem poza samą tylko "wykładnię prawa", o której mowa w art. 190 p.p.s.a., gdyż w pojęciu "oceny prawnej" zawiera się nie tylko wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych, ale i sposobu ich stosowania (ewentualnie: stwierdzenie niedopuszczalności ich zastosowania) w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje więc m.in. zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt, zostało uznane za błędne. Z kolei "wskazania co do dalszego postępowania" – stanowiąc z reguły konsekwencję oceny prawnej – dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. A. Kabat [w:] B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, uw. 2–5 i 9 do art. 153).

Reasumując, Sąd w składzie rozpoznającym powtórnie niniejszą sprawę jest związany wykładnią, oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w zapadłych w tej sprawie ww. wyrokach WSA i NSA (sygn. akt II OSK 2022/16).

Przypomnieć zatem należy, że przedmiotowe postępowanie zostało zainicjowane m.in. wnioskiem skarżącego [...] z dnia 22 września 2011 r. Od tej daty organy nadzoru budowlanego wydały szereg decyzji załatwiających sprawę, jednakże na skutek wnoszonych skarg, wszystkie decyzje poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji [...] WINB z dnia [...] września 2014 r. zostały wyeliminowane z obrotu prawnego.

W pierwszym wydanym w sprawie wyroku z dnia 26 kwietnia 2013 r. sygn. akt z dnia 6 grudnia 2012 r. uchylono decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2012 r. nakładającą na [...] obowiązek usunięcia warstwy nawiezionego gruntu wzdłuż granicy wschodniej i północnej działki i doprowadzenia wysokości terenu do stanu poprzedniego, tj. do stanu sprzed 22 grudnia 2008 r., w którym zawiadomiono właściwy organ o zakończeniu budowy i umarzającą postępowanie administracyjne.

Z kolei ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy wydał decyzję z dnia [...] listopada 2013 r. utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2012 r. Na powyższą decyzję z dnia [...] listopada 2013 r. wpłynęła skarga [...], którą WINB uwzględnił w trybie tzw. autokontroli i decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. uchylił własną decyzję z dnia [...] listopada 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2012 r. przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Jednakże decyzja autokontrolna z dnia [...] stycznia 2014 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 352/14, na skutek czego zaktualizowała się skarga małżonków [...] na decyzję z dnia [...] listopada 2013 r., bowiem sprawa powróciła na etap tej właśnie decyzji.

W wyniku rozpoznania skargi na decyzję z dnia [...] listopada 2013 r. WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 26 października 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 46/15 uchylił zarówno decyzję zaskarżoną jak i poprzedzającą ją decyzję organu powiatowego z dnia [...] października 2012 r.

Jakkolwiek zatem wyrok z dnia 26 października 2015 r. zapadł po wydaniu zaskarżonej w sprawie decyzji z dnia [...] września 2014 r. to w efekcie w rozpoznawanej sprawie doszło do sytuacji, w której w zainicjowanym przez organ równoległym - drugim postępowaniu, zaskarżona decyzja z dnia [...] września 2014 r. oraz poprzedzającą ją decyzja z dnia [...] stycznia 2014 r. zostały jednocześnie wydane w oparciu o decyzję z dnia [...] stycznia 2014 r. (wydaną w trybie autokontroli) uchyloną następnie wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2014 r. sygn. akt VII SA/WA 352/14. Uchylenie zaś tej decyzji, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w zapadłym w sprawie wyroku z dnia 24 lipca 2018 r., nie pozostaje bez wpływu na kolejne – wydane na skutek tego rozstrzygnięcia autokontrolnego - decyzje.

Już zatem choćby z tej przyczyny zaskarżona decyzja WINB z dnia [...] września 2014 r. winna być uchylona wraz z poprzedzającą ją decyzją PINB z dnia [...] stycznia 2014 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. wobec naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postepowania. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie Sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

Zaskarżone decyzje podlegały także uchyleniu z tej przyczyny, że w istocie organy orzekające w sprawie nie zrealizowały wytycznych zawartych już w pierwszym zapadłym w sprawie wyroku WSA w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 213/13. Uchylając decyzję WINB z dnia [...] grudnia 2012 r. uchylającą decyzję organu powiatowego z dnia [...] października 2012 r. Sąd wskazał, że umorzenie postępowania jest co najmniej przedwczesne, gdyż organ nie rozważył, czy w sprawie nie mamy do czynienia z robotami w postaci utwardzenia powierzchni gruntu na działkach budowlanych, jak też nie odniósł się do prac wykonanych już po zakończeniu budowy tj. związanych z izolacją fundamentów, wymianą gruntu z gliniastego na bardziej przepuszczający wodę, wykonaniu tzw. rabat nieprzepuszczających wody. Sąd uznał, że nie wyjaśniono, czy zmiana stosunków wodnych w wyniku przeprowadzenia tych prac nie wynika z naruszenia przepisów Prawa budowlanego. Nakazał również odnieść się do zarzutu naruszenia § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zabraniającego dokonywania zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości, który to zarzut został podniesiony przez [...] w toku postępowania.

Tymczasem orzekający ponownie w sprawie organ wojewódzki nie wyjaśnił, czy na przedmiotowej nieruchomości miały miejsce jedynie prace polegające na wymianie gruntu, czy może na utwardzeniu terenu, które to w przeciwieństwie do tych pierwszych podlegają reglamentacji Prawa budowlanego. Na niezrealizowanie powyższych wytycznych zwrócił uwagę także WSA w Warszawie w wyroku z dnia 26 października 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 46/15. Jak wspomniano powyżej wyrok ten zapadł wprawdzie po wydaniu zaskarżonej decyzji WINB z dnia [...] września 2014 r., niemniej jednak podlega on także uwzględnieniu w sprawie, co podkreślił Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 24 lipca 2018 r.

Przypomnieć jedynie należy, że wyrokiem z dnia 26 października 2015 r. Sąd uchylił decyzję WINB z dnia [...] listopada 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję PINB z dnia [...] października 2012 r., którą nałożono na [...] obowiązek usunięcia warstwy nawiezionego gruntu wzdłuż granicy wschodniej i północnej działki i doprowadzenie wysokości terenu do stanu poprzedniego, tj. do stanu na dzień 22 grudnia 2008 r.

W wyroku tym Sąd podkreślił, że organ nie przeprowadził żadnych samodzielnych ustaleń na okoliczność, jakie prace miały miejsce na nieruchomości już po zawiadomieniu o zakończeniu budowy. Sąd nakazał organowi kontynuowanie postępowania administracyjnego i poczynienie szeregu ustaleń nie tylko co do tego, czy po zakończeniu budowy zostały wykonane prace mogące negatywnie wpłynąć na stosunki wodne na tym terenie, ale i co do tego, czy inwestycja została zrealizowana zgodnie z pozwoleniem na budowę, a zwłaszcza czy decyzja o pozwoleniu na budowę i zatwierdzony nią projekt budowlany jest zgodny z przepisami prawa. Sąd wskazał również, że dokonując ustaleń organ nadzoru budowlanego winien uwzględnić nie tylko treść § 29 warunków technicznych, ale również § 28 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., który stanowi, że działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzanie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej (ust. 1). W razie braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub zbiorników retencyjnych (ust. 2).

W określonych zatem warunkach faktycznych i prawnych przedmiotowej sprawy oraz wobec uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji aktualne pozostają dla organu przywołane wytyczne zawarte zarówno w wyroku z dnia 26 kwietnia 2013 r. jaki i w wyroku z dnia 26 października 2015 r.

Uchylając decyzje organów obu instancji Sąd uznał, że w sprawie nie poczyniono niezbędnych do rozstrzygnięcia ustaleń, co naruszało przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80, ale również art. 153 p.p.s.a. poprzez niewykonanie wytycznych Sądu i przedwcześnie w związku z tym, z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a., orzeczono o umorzeniu postępowania.

Zadaniem organów będzie zatem uzupełnienie postępowania dowodowego, choćby o czynności kontrolne pozwalające na bezsporne ustalenie, czy na działce nr [...] miały miejsce, po zrealizowaniu budynku, jakiekolwiek prace budowlane, takie jak utwardzenie terenu działki, które mogłyby uzasadniać interwencję organu nadzoru budowlanego w sprawie. Organy wezmą przy tym pod uwagę dokumentację zgromadzoną do tej pory w aktach sprawy w postaci dowodów, na które wskazuje skarżący (film DVD, zdjęcia, oświadczenie [...] zawarte w protokole z rozprawy administracyjnej w dniu [...] lutego 2012 r.), ale również opinię z kwietnia 2013 r. sporządzoną przez dr inż. [...], rzeczoznawcę Stowarzyszenia [...], wyprowadzając z niej prawidłowe wnioski, kreując się także w tym zakresie oceną wskazaną w wyroku z dnia 26 października 2015 r.

Sąd będąc powołany wyłącznie do oceny działań administracji publicznej, nie może czynić ustaleń faktycznych i wyręczać tym samym organów w ich ustawowych obowiązkach. Właściwa analiza zgromadzonej dokumentacji bądź poczynienie dodatkowych ustaleń faktycznych w kierunku nakreślonym przez Sąd będzie zadaniem organów orzekających po "powrocie" sprawy na etap zaktualizowanego wniosku skarżącego z dnia 22 września 2011 r.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu powiatowego o umorzeniu postępowania.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.