Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1032/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw z art. 29 ust. 1 pkt 20a, art. 30 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 27 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: art. 39 ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 15
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 516/13 w sprawie ze skargi A.B. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru budowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 516/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę A.B. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru budowy.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Po rozpatrzeniu zgłoszenia A.B. dotyczącego wykonania telekomunikacyjnej linii kablowej w relacji L. – S. na działkach nr ewid. [...] Starosta Łukowski postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. zobowiązał wnoszącą zgłoszenie do jego uzupełnienia, w terminie do 15 marca 2013 r. "z wykorzystaniem poniższych uwag: brak mapki orientacji (poglądowej), brak projektu zagospodarowania terenu sporządzonego na kopii aktualnej mapy zasadniczej wykonanego projektu przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane, brak uzgodnienia przebiegu linii telekomunikacyjnej przez ZUD".

Następnie decyzją znak: [...] z dnia [...] marca 2013 r., na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) i art. 104 K.p.a. (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071), Starosta Łukowski wniósł sprzeciw odnośnie wykonania ww. telekomunikacyjnej linii kablowej relacji L. – S., albowiem w wyznaczonym terminie zgłaszająca nie wykonała obowiązków nałożonych ww. postanowieniem.

Na skutek odwołania wniesionego przez A.B. decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Wojewoda Lubelski utrzymał opisaną wyżej decyzję organu pierwszej instancji w mocy.

W ocenie Wojewody sprzeciw był uzasadniony. Jak wynika z ustaleń organu odwoławczego do złożonego zgłoszenia A.B. dołączyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikającym z decyzji i zezwoleń wydanych przez gminy L., S. i S. oraz rysunki przedstawiające przebieg sieci po poszczególnych działkach. Z rysunków tych wynika, że sieć będzie prowadzona po działkach użytkowanych jako drogi, będące własnością gminy. W zgłoszeniu określono, że kabel światłowodowy o średnicy 8 mm będzie układany na głębokości 0,8 m, a w miejscu przejść pod drogą na głębokości 1,2 m licząc od najniższej rzędnej terenu w miejscu wykonania przejścia. Na działkach nr [...] i nr [...] nastąpi zakończenie linii telekomunikacyjnej studnią zasobnikową ZK1. Z opisu do projektu wykonawczego wynika, że w obszarze, na którym będą prowadzone roboty znajduje się wodociąg i gazociąg.

Zdaniem Wojewody ze względu na możliwość kolizji z istniejącymi, na terenie objętym zgłoszeniem, sieciami i przyłączami wodociągowymi oraz gazowymi nie można przyjąć zgłoszenia w przedstawionej formie graficznej. Inwestor nie przedłożył mapy orientacyjnej pokazującej całość inwestycji, a załączone rysunki są nienumerowane, niezszyte, wykonane w nieokreślonej skali, nieczytelne i niepowiązane ze sobą. Brak jest na nich punktów orientacyjnych, dlatego nie można ocenić czy przebieg projektowanej sieci jest zgodny z częścią opisową, nie wynika z nich również dokładny stan zainwestowania terenu, a więc nie da się stwierdzić, że pomimo istniejących na nim sieci gazowej i wodociągowej, inwestycja będzie bezpieczna.

Następnie Wojewoda wyjaśnił, że konieczność sporządzenia projektu zagospodarowania działki może wynikać z przepisów odrębnych. W postępowaniu zgłoszeniowym organ nie jest zwolniony z obowiązku żądania przedłożenia dokumentów wymaganych przepisami odrębnymi (art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane), a sporządzenie tych dokumentów może się wiązać z koniecznością wykonania projektu zagospodarowania działki. I taka sytuacja zachodziła w niniejszej sprawie.

Ponadto z uwagi na usytuowanie projektowanej sieci w pasie drogowym inwestorka miała obowiązek przedstawić zezwolenie właściwego zarządcy drogi, stosownie do art. 39 ust. 1a i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260). Była zobowiązana także do przedstawienia uzgodnienia Zespołu Uzgadniania Dokumentacji (ZUD), na podstawie § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 2 kwietnia 2001 r. w sprawie geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu oraz zespołów uzgadniania dokumentacji projektowej (Dz. U. Nr 38, poz. 455) oraz art. 27 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287) oraz decyzję o ustaleniu inwestycji celu publicznego, gdyż nie wszystkie gminy, przez które ma być prowadzona linia (m.in. gmina S.), posiadają miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie Wojewody, wobec braku wskazanych dokumentów, przyjęcie zgłoszenia nie było możliwe, dlatego pomimo stwierdzenia licznych uchybień formalnych i proceduralnych organu pierwszej instancji przedmiotowa decyzja z dnia [...] marca 2013 r. została utrzymana w mocy.

Na powyższą decyzję Wojewody Lubelskiego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła A.B. domagając się stwierdzenia nieważności tej decyzji lub jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Zakwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie szeregu przepisów, tj. art. 15 K.p.a., art. 7, 8 i 12 K.p.a., art. 30 ust. 2 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 20a ustawy Prawo budowlane, art. 29a ust. 1 tej ustawy oraz art. 47 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, a także § 11 i 12 w zw. z § 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 27 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462) w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.".

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że bezspornie budowa telekomunikacyjnych linii kablowych wymaga dokonania zgłoszenia. Przyznał także rację organom obu instancji, że zgłoszenie wymagało dokonania uzgodnienia ZUD. Z przepisu art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) wprost wynika, że do zgłoszenia należy dołączyć dokumentację wymaganą przepisami odrębnymi, a do takich należy m.in. ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Projektowana kablowa linia telekomunikacyjna jest siecią uzbrojenia w rozumieniu art. 27 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, dlatego jej realizacja wymaga uzgodnienia dokonywanego w trybie cyt. ustawy i rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 2 kwietnia 2001 r. w sprawie geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu oraz zespołów uzgadniania dokumentacji projektowej (Dz. U. z 2001 r. Nr 38, poz. 455). Zaś okoliczność, że w postępowaniu w przedmiocie wydania takiego uzgodnienia, dokonywanego przez zespół uzgadniania dokumentacji projektowej (ZUD) - § 10 ww. rozporządzenia, inwestor ma obowiązek sporządzić szereg wymienionych w rozporządzeniu dokumentów, w tym projektu na aktualnej mapie, wykonanej według zasad określonych w rozdziale 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. Nr 25, poz. 133), zawierającej dodatkowo przebieg projektowanych sieci uzbrojenia terenu uzgodnionych dotychczas przez starostę oraz położenie znaków geodezyjnych, grawimetrycznych i magnetycznych, nie zwalnia jednak inwestora z obowiązku uzyskania takiego uzgodnienia. Skoro zatem skarżąca nie załączyła do dokonanego zgłoszenia budowy kablowej linii telekomunikacyjnej uzgodnienia ZUD, to Sąd uznał za zasadne wniesienie przez organ sprzeciwu do tego zgłoszenia.

Zdaniem Sądu organ odwoławczy prawidłowo wskazał również na konieczność uzyskania przez skarżącą, na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy z o drogach publicznych, zezwolenia właściwego zarządcy drogi. W ocenie Sądu z treści przepisów art. 39 ust. 1, ust. 1a i ust. 3 ustawy o drogach publicznych wynika, że budowa linii telekomunikacyjnej w każdym wypadku wymaga uzyskania zezwolenia właściwego zarządcy drogi, który nie może dowolnie odmówić jego wydania. Wbrew zarzutom skargi, zezwolenie to powinno być uzyskane przed dokonaniem zgłoszenia i dołączone do niego. Wynika to z art. 39 ust. 3a, który do elementów, jakie powinna zawierać decyzja udzielająca zezwolenia w trybie art. 39 ust. 3, zalicza pouczenie inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest on zobowiązany m.in. do uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy albo wykonywania robót budowlanych. Oznacza to, że decyzja udzielająca zezwolenia na podstawie art. 39 ust. 3 poprzedza dokonanie zgłoszenia. Decyzja o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego, na którą wskazuje skarżąca, jest natomiast wydawana już na etapie późniejszym, tj. wykonywania inwestycji (na podstawie art. 40 ustawy o drogach publicznych), co również wynika z powołanego art. 39 ust. 3a pkt 3 tej ustawy.

W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, Wojewoda Lubelski, wydając zaskarżoną decyzję, nie naruszył zasady dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.). Uzasadniając zajęte stanowisko Sąd wyjaśnił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, iż "organ odwoławczy nie może na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylić decyzji o sprzeciwie i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, z możliwością ponownego wniesienia sprzeciwu, gdy upłynął termin wniesienia sprzeciwu, określony w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. W takiej sytuacji organ powinien ograniczyć się do utrzymania decyzji o sprzeciwie w mocy lub do uchylenia takiej decyzji i umorzenia postępowania". Zdaniem Sądu taka sytuacja zachodziła w niniejszej sprawie, bowiem decyzja organu odwoławczego została wydana w dniu [...] maja 2013 r., a więc po upływie trzydziestodniowego terminu na wniesienie sprzeciwu do dokonanego w dniu 15 lutego 2013 r. zgłoszenia. Poza tym Sąd wskazał, że organ odwoławczy rozpoznał sprawę merytorycznie i podzielił stanowisko organu pierwszej instancji o konieczności załączenia do zgłoszenia uzgodnienia ZUD. Wprawdzie organ ten wskazał nadto (zasadnie) na brak zezwolenia właściwego zarządcy drogi na lokalizowanie przedmiotowej linii telekomunikacyjnej w pasie drogowym oraz na brak decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, to jednak okoliczności te nie świadczą o zmianie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i wadliwości zaskarżonej decyzji w stopniu wymagającym jej uchylenia, skoro zgłoszenie nie zawierało wymaganego uzgodnienia ZUD i pomimo wezwania postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. skarżąca uzgodnienia takiego nie przedstawiła.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca kwestionując wydany wyrok w całości. Wyrokowi temu zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj.:

1. naruszenie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., poprzez pominięcie kontroli rażącego naruszenia przez organ przepisu art. 15 K.p.a., w tym:

a) uznanie, że decyzja organu drugiej instancji była prawidłowa, pomimo tego, że zakres jej rozstrzygnięcia oraz uzasadnienie wyraźnie wskazywały, iż doszło do rażącego naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania określonej w art. 15 K.p.a., co w efekcie przesądzało o konieczności stwierdzenia nieważności wydanej przez organ decyzji administracyjnej w oparciu o przesłanki art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i zobowiązywało Sąd do zastosowania normy art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.;

b) uznanie, że rozpoznanie sprawy przez organy obu instancji w odmiennym każdorazowo zakresie, to jest wskazanie przez organ drugiej instancji nowej argumentacji i nowych podstaw prawnych nie narusza zasady dwuinstancyjności, a zwłaszcza nie pozbawia strony odwołującej możliwości ustosunkowania się do nowych twierdzeń i nowych podstaw rozstrzygnięcia zawartych w uzasadnieniu organu drugiej instancji;

2. naruszenie art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez pominięcie kontroli naruszenia przez organ przepisów art. 7, 77, 8 oraz 12 K.p.a., w tym:

a) uznanie, że decyzja organu drugiej instancji była prawidłowa, pomimo tego, że sposób działania organów obu instancji wyraźnie wskazywał, iż doszło do naruszenia zasady szybkości postępowania, jego prostoty, słusznego interesu strony, zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do organów administracji, co w efekcie przesądzało o konieczności uchylenia wydanej przez organ decyzji administracyjnej jako wydanej z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy;

b) uznanie, że nakładanie na skarżącą zobowiązań przedłużających postępowanie, nieznajdujących żadnego uzasadnienia w przepisach obowiązującego prawa czy w przyjętej praktyce nie naruszyło podstawowych i fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego, co w konsekwencji spowodowało bezzasadne oddalenie skargi;

3. naruszenie art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez pominięcie kontroli naruszenia przez organ przepisu art. 9 K.p.a., w tym:

a) uznanie, że decyzja organu drugiej instancji była prawidłowa, pomimo tego, że sposób działania organów obu instancji wyraźnie wskazywał, iż doszło do naruszenia zasady nakładającej na organy administracji publicznej obowiązek udzielania informacji zarówno co do przepisów prawa materialnego, jak i procesowego, w tym wskazania na szczególną potrzebę żądania uzupełnienia zgłoszenia, co w efekcie przesądzało o konieczności uchylenia wydanej przez organ decyzji administracyjnej jako wydanej z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy,

b) uznanie przez Sąd, że organy obu instancji nie były zobligowane do uzasadnienia i przedstawienia szczególnych okoliczności uzasadniających potrzebę uzupełnienia zgłoszenia, co w efekcie uniemożliwiło prawidłową kontrolę instancyjną decyzji i wpłynęło na oddalenie skargi oraz nieuprawnione uznanie, że decyzja organu drugiej instancji nie narusza prawa;

4. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez pominięcie większości zarzutów podniesionych w skardze oraz nieprawidłowe, lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, w tym:

a) wadliwą konstrukcję uzasadnienia wyroku, polegającą na wybiórczym przedstawieniu stanu sprawy i nieodniesieniu się przez Sąd do zasadności wszystkich zarzutów podniesionych w skardze,

b) niezawarcie stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia;

II. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj.:

1. naruszenie art. 30 ust. 2 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 20a ustawy Prawo budowlane w zw. art. 7 Konstytucji poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że uzasadnione było żądanie innych dokumentów niż wymienione w art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, a konkretnie, że uzasadnione było zobowiązanie skarżącej do przedstawienia dodatkowej mapki orientacyjnej (poglądowej), projektu zagospodarowania terenu sporządzonego na kopii aktualnej mapy zasadniczej wykonanego przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane oraz uzgodnienia przebiegu linii telekomunikacyjnej na ZUD, co w istocie stanowi nie tylko naruszenie przepisów prawa budowlanego i nadużycie ze strony organu pierwszej instancji, ale również naruszenie wynikającego z Konstytucji obowiązku działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa;

2. naruszenie art. 27 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z art. 43 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 20a ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżąca zobowiązana była uzgadniać usytuowanie projektowanych sieci uzbrojenia terenu z właściwym starostą, podczas gdy obowiązki wynikające z art. 27 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie dotyczą telekomunikacyjnych sieci kablowych oraz kanalizacji kablowej;

3. naruszenie art. 47 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych poprzez jego niezastosowanie i tym samym uznanie przez Sąd orzekający, za organem drugiej instancji, że inwestycja dotycząca telekomunikacyjnej linii kablowej wymaga uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego;

4. naruszenie § 11 i § 12 w zw. z § 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 27 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462) w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i tym samym przyznanie przez Sąd orzekający, że zgłoszenie telekomunikacyjnej linii kablowej powinno spełniać warunki projektu budowlanego obiektu liniowego.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 P.p.s.a., skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie o orzeczenie w trybie art. 188 P.p.s.a.

W obszernym uzasadnieniu skarżąca zawarła argumentację na poparcie wyżej przytoczonych zarzutów.

Na rozprawie w dniu 11 grudnia 2015 r. skarżąca podtrzymała swoje stanowisko zawarte we wniesionej skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się nieważności postępowania, w związku z tym przedmiotowa skarga kasacyjna została rozpoznana w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zakwestionowany wyrok odpowiada prawu.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek podjętego rozstrzygnięcia wskazać należy, iż skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i przepisów prawa procesowego, a z uwagi na sposób formułowania tych zarzutów w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia przywołanych w kasacji przepisów prawa materialnego. Ponadto dodatkowo zaznaczyć należy, że sądy administracyjne, co do zasady, orzekają na podstawie stanu faktycznego i prawnego z daty wydania zaskarżonej decyzji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 30 ust. 2 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 20a ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 7 Konstytucji nie zasługiwał na uwzględnienie. Naruszenie ww. przepisów przez Sąd pierwszej instancji skarżąca powiązała z wadliwą ich wykładnią a w konsekwencji nieusprawiedliwionym przyjęciem, że uzasadnione było żądanie od niej innych dokumentów niż wymienione w art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Nie budzi wątpliwości, że skarżąca dokonała zgłoszenia zamiaru wykonania telekomunikacyjnej linii kablowej w relacji L. – S. na szeregu wskazanych działek położonych w gminach L., S. i S. Co do zasady budowa telekomunikacyjnych linii kablowych nie wymaga pozwolenia na budowę, a wymaga zgłoszenia właściwemu organowi – art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. art. 29 ust. 1 pkt 20a ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z treścią art. 30 ust. 2 zd. pierwsze i drugie tej ustawy "w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami". Przepis ten zawiera warunki formalne prawidłowego wniesienia sprzeciwu. Wprawdzie wymogi te są mniejsze niż w przypadku pozwolenia na budowę, co miało na celu uproszczenie procedury, jednakże do zgłoszenia należy załączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, załączyć odpowiednie szkice lub rysunki "w zależności od potrzeb" oraz "pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami". Z powyższego wynika zatem, że instytucja zgłoszenia nie zwalnia inwestora z obowiązku przedłożenia niezbędnych dokumentów, chociaż przebieg postępowania zainicjowany zgłoszeniem jest inny, aniżeli wszczęty wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego – w postępowaniu zainicjowanym zgłoszeniem stroną jest tylko inwestor, a samo zgłoszenie budowy nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego i do dnia wydania decyzji o sprzeciwie nie toczy się postępowanie administracyjne w zakresie uregulowanym przepisami K.p.a., jednak na tym etapie organ jest zobowiązany do wyjaśnienia wątpliwości co do dopuszczalności i zasadności zgłoszenia. Co do zasady postępowanie zgłoszeniowe nie zwalnia inwestora od wymogu przedstawienia wymaganych dokumentów, niezbędnych do oceny prawidłowości planowanej inwestycji. W sytuacji gdy do zgłoszenia nie załączono wszystkich wymaganych dokumentów, to norma art. 30 ust. 2 zd. ostatnie ustawy Prawo budowlane, jest podstawą do wdrożenia przez organ trybu usunięcia braków tego zgłoszenia, stanowiąc iż "w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów (...)". W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji, co zostało zaakceptowane przez organ odwoławczy i Sąd pierwszej instancji, prawidłowo uznał, że konieczne jest przedstawienie dodatkowych dokumentów w postaci mapy poglądowej oraz uzgodnienia przebiegu linii telekomunikacyjnej przez Zespół Uzgadniania Dokumentacji.

Jest niesporne, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że obowiązek uzgodnienia przebiegu linii telekomunikacyjnej przez ww. Zespół, wymagany odrębnymi przepisami, o czym stanowi norma art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, wynika z art. 27 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie z tym ostatnim przepisem inwestorzy są zobowiązani uzgadniać usytuowanie projektowanych sieci uzbrojenia terenu z właściwymi starostami. W myśl art. 2 pkt 11 powyższej ustawy pod pojęciem "sieci uzbrojenia terenu" należy rozumieć wszelkiego rodzaju nadziemne, naziemne i podziemne przewody i urządzenia: w tym telekomunikacyjne. A przecież zamiar wykonania właśnie takiej telekomunikacyjnej linii kablowej, która jest niczym innym jak siecią uzbrojenia terenu, przebiegającej przez tereny trzech gmin, zgłosiła skarżąca. Zasadnie również wskazano na konieczność przedstawienia w tej sprawie mapy poglądowej, który to obowiązek wynika wprost z art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, albowiem załącznik graficzny przedłożony wraz ze zgłoszeniem wymogu tego nie spełnia. Inwestor przedstawił nieponumerowane, niezszyte rysunki wykonane w nieokreślonej skali. Ponadto brak jest naniesienia istniejącego przecież na terenie objętym zgłoszeniem uzbrojenia terenu (gazociąg, wodociąg), zatem nie wiadomo czy projektowana inwestycja nie koliduje chociażby z żadną z istniejących sieci. W tej sytuacji twierdzenie skarżącej, że dołączona do zgłoszenia mapa spełnia wymogi z art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest całkowicie nieuzasadnione.

Natomiast wobec obowiązku przedłożenia projektu zagospodarowania terenu sporządzonego na kopii aktualnej mapy zasadniczej wykonanego przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane stwierdzić należy, że zasadnie w motywach zaskarżonej decyzji wskazano, iż z uwagi na przebieg i związane z tym nieuniknione kolizje spowodowane między innymi istniejącymi w terenie inwestowanych gmin sieciami i przyłączami wodociągowymi czy też gazowymi nie można było przyjąć w ramach zgłoszenia przedmiotowej inwestycji w formie graficznej przedłożonej przez inwestora. Dlatego też zażądano również i ww. projektu zagospodarowania, mimo że ustawodawca przy zgłoszeniu telekomunikacyjnych linii kablowych nie zobowiązał wprost inwestora do dołączenia projektu zagospodarowania terenu wykonanego przez projektanta. Z ust. 3 art. 30 ustawy Prawo budowlane wynika, że projekt zagospodarowania działki lub terenu winien być dołączony do zgłoszenia budowy o której mowa w art. 29 pkt 19 i 20, natomiast przedmiotowa inwestycja jest wymieniona punkcie 20a, co oznacza, że przepis ust. 3 jej wprost nie dotyczy. Jednakże argumentacja organu odwoławczego potwierdzająca w okolicznościach tej sprawy konieczność przedstawienia takiego dokumentu, a wynikająca z przepisów odrębnych, w tym wskazanych w zaskarżonej decyzji norm art. 27 ust. 2 pkt 1 i art. 28 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne czy też uregulowań rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 2 kwietnia 2001 r. w sprawie geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu oraz zespołów uzgadniania dokumentacji projektowej, pozwalały na przyjęcie stanowiska o potrzebie przedstawienia przez inwestora również i takiego projektu o jakim wyżej mowa. Zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę takiej sieci jak w niniejszej sprawie nie uzasadnia braku konieczności przedstawienia niezbędnych do dokonania zgłoszenia dokumentów, aby ten zamiar mógł być skutecznie realizowany.

Nie budzi więc żadnych wątpliwości, iż braki dokonanego zgłoszenia nie zostały usunięte, mimo że skarżąca została wezwana do ich uzupełnienia w terminie do 15 marca 2013 r. Zatem niewątpliwie, wobec nieusunięcia wskazanych braków zgłoszenia, wniesienie sprzeciwu przez organ pierwszej instancji znalazło oparcie w art. 30 ust. 2 zd. trzecie ustawy Prawo budowlane, co trafnie stwierdził Sąd pierwszej instancji. W tej sytuacji nie można także mówić o naruszeniu art. 7 Konstytucji, skoro co już wyżej wykazano, działanie organów miało swoje uzasadnienie w przepisach prawa.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zarzut naruszenia art. 30 ust. 2 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 20a ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 7 Konstytucji RP nie mógł skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można również podzielić twierdzenia skargi kasacyjnej, że "obowiązki wynikające z art. 27 u.p.g.k. nie dotyczą telekomunikacyjnych sieci kablowych oraz kanalizacji kablowej". Brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, by spod normy art. 27 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne zostały wyłączone telekomunikacyjne linie kablowe. Zwrócić należy uwagę, że przepis powyższy nakłada obowiązek uzgadniania usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu z właściwymi starostami. Zaś ust. 2 pkt 2 tego przepisu (art. 27) nakłada na inwestora dalsze obowiązki, ale ogranicza je do obiektów budowlanych wymagających pozwolenia na budowę. Z powyższego wynika zatem, że obowiązek z ust. 2 pkt 1 omawianego przepisu dotyczy sieci uzbrojenia terenu bez względu na to, czy dany obiekt podlega reżimowi pozwolenia na budowę, czy zgłoszenia. Wyjątku w tym zakresie nie można także wyprowadzić, jak stara się dowieść skarga kasacyjna, z art. 43 ust. 1 (w kasacji wadliwie wskazano ten przepis jako art. 43 pkt 1) w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 20a ustawy Prawo budowlane. Przepis art. 43 ust. 1 powyższej ustawy wskazuje bowiem jakie obiekty podlegają geodezyjnemu wyznaczeniu w terenie, a po ich wybudowaniu - geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej, obejmującej położenie ich na gruncie. To, że przepis ten dotyczy tylko obiektów budowlanych podlegających pozwoleniu na budowę oraz obiektów, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 20, nie oznacza przecież, że telekomunikacyjne linie kablowe nie podlegają uzgodnieniu o którym mowa w art. 27 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można także przyjąć by wyłączenie telekomunikacyjnych linii kablowych spod normy art. 27 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy było uzasadnione faktem, że uzgodnienie odbywa się wg zasad zawartych w rozporządzeniu w sprawie geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu oraz zespołów uzgadniania dokumentacji projektowej, co wiąże się, po stronie inwestora, z załączeniem do wniosku o uzgodnienie wymienionych w § 9 dokumentów. Podkreślić bowiem należy, że to, iż dana budowa podlega procedurze zgłoszenia nie oznacza, że inwestor zwolniony jest z uzyskania opinii, uzgodnień czy pozwoleń, o których mowa w art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w trybie dla nich właściwym, jeżeli w stosunku do danej inwestycji przewiduje to przepis prawa, tylko dlatego, że uzyskanie takich opinii, uzgodnień czy pozwoleń może być czasochłonne bądź kosztowne. Nadto dodać należy, że kwestia ta była analizowana przez Sąd pierwszej instancji, a stanowisko w tym zakresie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, poparte poglądami doktryny, należy uznać za odpowiadające prawu. Tym samym także i zarzut naruszenia art. 27 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z art. 43 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 20a ustawy Prawo budowlane okazał się nieuzasadniony.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 47 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych poprzez zaakceptowanie stanowiska organu, że dla przedmiotowej inwestycji wymagana jest decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wskazać należy, że z treści art. 46 ust. 3 powyższej ustawy wynika, iż co do zasady w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lokalizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej innej niż infrastruktura telekomunikacyjna o nieznacznym oddziaływaniu ustala się w drodze decyzji o lokalizacji, na warunkach określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyjątkiem jest budowa infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu oraz wykonywanie innych robót budowlanych dotyczących takiej infrastruktury, o czym stanowi wprost art. 47 tej ustawy. Definicja pojęcia "infrastruktura telekomunikacyjna o nieznacznym oddziaływaniu" zawarta jest w art. 2 ust. 1 pkt 4 omawianej ustawy. Zgodnie z tym przepisem pod ww. pojęciem należy rozumieć kanalizację kablową, linię kablową podziemną, instalację radiokomunikacyjną wraz z konstrukcją wsporczą do wysokości 5 m, szafy i słupki telekomunikacyjne oraz inne podobne urządzenia i obiekty, a także związany z nimi osprzęt i urządzenia zasilające, jeżeli nie są zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub nie stanowią przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na obszary Natura 2000. W niniejszej sprawie kwestia ewentualnego znaczącego oddziaływania inwestycji na środowisko nie była przedmiotem analizy, zatem na tym etapie trudno jest stwierdzić, czy przedmiotowa inwestycja wymaga wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Kwestię tę, co do zasady, winien w sytuacjach wątpliwych przesądzić właściwy organ w odpowiedniej formie w odrębnym postępowaniu, które jednak nie toczyło się w odniesieniu do spornego zamierzenia.

Jednakże kwestia ta, informacyjnie zasygnalizowana jedynie w motywach zaskarżonej decyzji, nie ma żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia zarówno organu odwoławczego jak i Sądu pierwszej instancji, gdyż stanowi ona dodatkową okoliczność podniesioną przez organ odwoławczy już po terminie o którym mowa w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane.

W sprawie, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie doszło także do naruszenia § 11 i § 12 w zw. z § 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Zwrócić bowiem należy uwagę, że rozważania organu odwoławczego z przywołaniem § 11 i 12 rozporządzenia zostały poczynione w kontekście uzyskania przez skarżącą uzgodnienia. Przepisy te w żadnym razie nie stanowiły dodatkowej podstawy do wniesienia sprzeciwu.

Konkludując jeszcze raz podkreślić należy, że przyczyną wniesienia sprzeciwu było nieusunięcie przez skarżącą braków zgłoszenia, tj. nieprzedłożenie, mimo nałożenia takiego obowiązku, mapy poglądowej, projektu zagospodarowania terenu oraz uzgodnienia przebiegu linii telekomunikacyjnej przez Zespół Uzgadniania Dokumentacji. Żądanie organu pierwszej instancji w tym zakresie było uzasadnione i znajdowało oparcie w przepisach prawa, a zatem nieusunięcie tych braków stanowiło wystarczającą podstawę do wniesienia sprzeciwu, stosownie do normy art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Dlatego też stanowisko Sądu pierwszej instancji oddalające skargę na decyzję Wojewody Lubelskiego utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji, należy uznać za zgodne z prawem. Natomiast dodatkowe argumenty podniesione przez organ odwoławczy, mające wzmacniać zasadność wniesienia sprzeciwu, do czego Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się już wyżej, nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego również podniesione zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogły odnieść zamierzonego przez skarżącą skutku. Na uwzględnienie nie zasługiwał bowiem zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w powiązaniu z art. 15 K.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji wyznacza zatem rozstrzygnięcie decyzji pierwszoinstancyjnej. Wykroczenie przez organ poza tę granicę stanowi o naruszeniu zasady o której mowa w art. 15 K.p.a. W niniejszej sprawie do takiej sytuacji jednak nie doszło. Nie można bowiem podzielić stanowiska skarżącej, że organy każdorazowo rozpatrywały sprawę w odmiennym zakresie. Niewątpliwie zakres podmiotowy i przedmiotowy sprawy był tożsamy. Organy odwoławczy nie zmienił bowiem rodzaju sprawy. Należy mieć na względzie, że inwestor nabywa prawo do budowy, jeżeli właściwy organ administracji publicznej w określonym czasie nie wniesie w drodze decyzji sprzeciwu. W rozpoznawanej sprawie właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej wniósł sprzeciw, wobec czego nie zaktualizowało się prawo inwestora do budowy, polegającej na wykonaniu telekomunikacyjnej linii kablowej. Okoliczność, że organ pierwszej instancji wniósł sprzeciw powołując się na art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zaś organ odwoławczy podzielając stanowisko organu pierwszej instancji co do zasadności wniesienia sprzeciwu na tej podstawie, zawarł w uzasadnieniu decyzji jeszcze dodatkowe argumenty przemawiające za zasadnością rozstrzygnięcia, nie świadczy o naruszeniu tożsamości przedmiotowej sprawy. Tożsamość przedmiotową niniejszej sprawy należy postrzegać w ramach instytucji zgłoszenia i towarzyszącej mu instytucji sprzeciwu, tworzących na gruncie Prawa budowlanego jedną z form administracyjnej reglamentacji działalności polegającej na wykonywaniu robót budowlanych (porównaj: wyrok NSA z 28.10.2010 r. sygn. akt II OSK 1705/09). W tej sytuacji przytoczony wyżej zarzut nie mógł zostać uznany za skuteczny i być powodem uchylenia zaskarżonego wyroku. Brak jest bowiem podstaw do podzielenia oceny skargi kasacyjnej o naruszeniu prawa przez organ odwoławczy poprzez uchybienie zasadzie z art. 15 K.p.a. Tym bardziej nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa w tym zakresie.

Za usprawiedliwiony nie może zostać uznany także zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez pominięcie kontroli naruszenia przez organ art. 7, 77, 8 i 12 K.p.a. w sposób opisany w skardze kasacyjnej. Jak już wyżej wskazano słusznie skarżąca została wezwana, na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, do usunięcia braków zgłoszenia, skoro nie załączono do niego wszystkich wymaganych prawem dokumentów. Takie działanie organu nie może być postrzegane, jak wskazuje to skarga kasacyjna, za naruszające zasady ogólne w postaci: zasady szybkości postępowania, jego prostoty, słusznego interesu strony czy zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do jego uczestników. Z argumentacji skarżącej dotyczącej tego zarzutu zdaje się wynikać, że wydanie postanowienia nakładającego obowiązek uzupełnienia zgłoszenia, a następnie w związku z nieusunięciem braków zgłoszenia wydanie decyzji niekorzystnej dla strony – wniesienie sprzeciwu do zamiaru budowy objętej zgłoszeniem, stanowi o działaniu organu niezgodnie z wymienionymi wyżej zasadami. A tak przecież nie jest. Oczywiście organ w każdym stadium postępowania, ilekroć stosuje przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jest zobowiązany stosować zasady ogólne, jednakże odmowa przyznania skarżącej prawa do wykonania zamierzonej budowy, znajdująca swoje oparcie w przepisach prawa, nie może być postrzegana jako ich naruszenie. Wydanie postanowienia nakładającego obowiązek usunięcia braków zgłoszenia w tej sprawie nie może być postrzegane jako czynność niezasadna i przedłużająca postępowanie, skoro organ prawidłowo zastosował tryb ich usunięcia na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Tym samym z tego powodu Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji.

Nie można również skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z art. 9 K.p.a. Przepis art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie wskazuje na "szczególną potrzebę" uzasadniającą nałożenie na inwestora obowiązku uzupełnienia zgłoszenia. Wynika z niego jednakże, że w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia, tj. wówczas gdy inwestor nie załączy, w zależności od potrzeb, odpowiedniego szkicu lub rysunku, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinii wymaganych odrębnymi przepisami, właściwy organ jest obowiązany nałożyć na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji odniósł się szeroko do tej kwestii wyjaśniając dlaczego konieczne było uzupełnienie zgłoszenia o konkretne dokumenty, z podaniem odpowiedniej podstawy prawnej.

Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy i nieodniesienie się przez Sąd do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz niezawarcie stanowiska co do stanu faktycznego sprawy przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. w sytuacji, gdy brak jest jednego z ustawowych wymogów jakimi są: zwięzłe przedstawienie stanu faktycznego, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, jak też gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku.

W niniejszej sprawie co prawda Sąd pierwszej nie odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, jednakże powyższe pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Zwrócić bowiem należy uwagę, że skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji wyjaśnił dlaczego uznał, że decyzja organu odwoławczego odpowiada prawu. Uzasadnienie zawiera ustawowe wymogi pozwalając na rekonstrukcję ustaleń Sądu dokonywanych w ramach kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Zaś nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skargi, o ile stanowi naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a., o tyle nie jest to naruszenie na tyle istotne by uzasadniało wyeliminowanie zaskarżonego wyroku z obrotu prawnego. Ze skargi kasacyjnej nie wynika bowiem, że gdyby Sąd ten przeanalizował wszystkie zarzuty skargi, to wynik sprawy mógłby być inny. Poza tym, jak przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – patrz wyrok z dnia 14.07.2008 r. sygn. akt II OSK 768/07 publikowany w zbiorze LEX nr 483210, wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów powołanych w skardze, jeżeli argumentacja Sądu przesądza łącznie o ich bezzasadności. A z takim właśnie uzasadnieniem mamy do czynienia w tej sprawie.

Przyznać należy także rację skarżącej, że Sąd pierwszej instancji nie zawarł wprost swojego stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, jednakże powyższe nie stanowi takiego uchybienia, które mogłoby skutkować uchyleniem zakwestionowanego wyroku, bo przecież część historyczna uzasadnienia zawiera odniesienie się do stanu faktycznego sprawy. A uzasadnienie wyroku należy odczytywać jako całość.

Konkludując wskazać należy, że żaden z podniesionych przez stronę zarzutów skargi kasacyjnej nie mógł skutkować wyeliminowaniem zaskarżonego wyroku z obrotu prawnego. Dlatego, na podstawie art. 184 P.p.s.a., przedmiotowa skarga kasacyjna jako niezasadna, podlegała oddaleniu.