Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 1321/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2011-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 20 ust.2 pkt 1
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich
article: art.7, art. 15, art. 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Kwarcińska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Sławomir Kozik, Sędzia NSA Joanna Zdzienicka-Wiśniewska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Joanna Mierzejewska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 8 lutego 2011 r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 13 października 2010 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na rok 2009 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego kwotę 457 ( czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

I SA/Gd 1321/10

UZASADNIENIE

Decyzją z 13 października 2010r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960r.- Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej jako K.p.a.), utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 1 lipca 2010r. o przyznaniu skarżącemu S. M. płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009 w kwocie 116 949,50 zł - w pomniejszonej wysokości.

W uzasadnieniu wskazano na następujące okoliczności sprawy - skarżący, działając jako rolnik, wystąpił 15 maja 2009r. m.in. z wnioskiem o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009, deklarując działki rolne o łącznej powierzchni 121,75 ha, położone na działkach ewidencyjnych w województwie pomorskim. W dniu 26 maja 2009r. skarżący dokonał zmiany wniosku, na podstawie której to zmiany zadeklarował zwiększenie powierzchni deklarowanej w ramach pakietu 3 ekstensywnie trwałe użytki zielone z 32,76 ha do 33,86 ha, zaś do pakietu 4 ochrona zagrożonych ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000 zmniejszył z 88,99 ha do 87,89 ha. Skarżący w ww. zmianie podzielił ponadto działkę D o zadeklarowanej powierzchni 26,67 ha na dwie działki: D – o pow. 25,57 ha oraz DD – o pow. 1,10 ha.

W dniu 18 sierpnia 2009r. w gospodarstwie skarżącego A, sp. z o.o. w G. przeprowadziło kontrolę na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni. W jej wyniku stwierdzono różnicę pomiędzy zadeklarowaną a stwierdzoną powierzchnią działek rolnych A, C, D, E; stwierdzona powierzchnia to 108,50 ha. Kopia raportu została stronie doręczona; skarżący nie złożył zastrzeżeń do wyników tej kontroli. W dniu 22 września 2009r. odbyła się następna kontrola na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni, przeprowadzona przez Biuro Kontroli na Miejscu Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, podczas której stwierdzono, że powierzchnia kwalifikująca się do przyznania płatności rolnośrodowiskowej wyniosła 121,50 ha. Kolejna kontrola na miejscu, będąca kontrolą sprawdzającą, przeprowadzona została w gospodarstwie strony w dniach 29 października oraz 20 listopada 2009r.; w wyniku czynności kontrolnych stwierdzono różnicę pomiędzy zadeklarowaną a stwierdzoną powierzchnią działek rolnych A, C, D, E; powierzchnia stwierdzona to 110,22 ha.

Decyzją z 1 lipca 2010r. organ pierwszej instancji przyznał skarżącemu płatności rolnośrodowiskowe (przyjmując pow. 110,22 ha) w łącznej kwocie 11 949,50 zł, w tym:

1/ dla pakietu 2 – kwotę 27 076,50 zł ( do powierzchni 11,22 ha);

2/ dla pakietu 3 – kwotę 9 025 zł (do powierzchni 30,28 ha);

3/ dla pakietu 4 – kwotę 80 848 zł (do pow. 79,94 ha).

Skarżący w złożonym odwołaniu nie zgodził się z wynikami przeprowadzonych czynności kontrolnych, stwierdzając, że powierzchnie przez niego zadeklarowane są zgodne z rzeczywistym użytkowaniem łąki trwałej: w odniesieniu do działek A, C, D, E zadeklarowane we wniosku powierzchnie odpowiednio 29,46 ha; 3,30 ha; 26,98 ha i 43,00 ha - są zgodne. Ponadto skarżący wskazał, że kontrola na miejscu nie uwzględniła elementów dotyczących wymagań w zakresie spełnienia zasad dobrej kultury rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska w roku 2009, w kontekście działań rolnośrodowiskowych tj. siedlisk ptasich i skupisk roślin cennych przyrodniczo. Ponadto nie uwzględniono do powierzchni użytkowanej pasowych zadrzewień, a w zgłaszanych i deklarowanych powierzchniach nie ma powierzchni ugorowanej. Skarżący wniósł o dogłębną analizę wszystkich czynności kontrolnych wykonywanych w jego gospodarstwie i o ponowne przeprowadzenie kontroli na miejscu ale w jego obecności.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji utrzymującej w mocy orzeczenie organu pierwszej instancji odwołał się do dyspozycji § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 26 lutego 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania Program rolnośrodowiskowy objętego Planem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. nr 33, poz. 262 ze zm.), art. 86 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z 30 listopada 2009r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 2 grudnia 2009r. ze zm.) oraz art. 16 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z 7 grudnia 2006r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 16698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 368 z 23 grudnia 2006r., s. 74 ze zm).

Następnie organ drugiej instancji stwierdził, że cyt. (...) mając wątpliwości odnośnie przeprowadzonych kontroli, zwrócił się do Kierownika Biura Kontroli na Miejscu tut. Oddziału w wnioskiem o:

1. odniesienie się do wyników oraz poprawności przeprowadzonych kontroli na miejscu w gospodarstwie pana S. M. dotyczących płatności na rok 2009;

2. ustosunkowanie się do twierdzeń rolnika zawartych w odwołaniu z dnia 7 lipca 2010r.;

3. w przypadku zaistnienia podstaw do przeprowadzenia ponownej kontroli na miejscu lub też przeprowadzenia spotkania z producentem – o ich przeprowadzenie oraz przekazanie dokumentów potwierdzających wyniki przeprowadzonych działań (...).

Organ odwoławczy przywołał następnie ocenę Kierownika Biura Kontroli na Miejscu, że kontrole u skarżącego zostały przeprowadzone prawidłowo, a analiza dokumentacji pokontrolnej wykazała brak podstaw do uznania uwag skarżącego (por. strona 5 uzasadnienia decyzji). Podkreślono, że skarżący otrzymał również odpowiedź z Departamentu Kontroli na Miejscu ARiMR w W. z 25 marca 2010r., w którym poinformowano go, że analiza dokumentacji pokontrolnej nie wykazała nieprawidłowości.

Organ odwoławczy, przytaczając treść art. 80 K.p.a. podkreślił, że organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, stwierdził, że cyt. (...) przyjął jako stwierdzone nieprawidłowości ustalone w ww. raporcie (...). Podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że kontrole realizowane były zgodnie z wytycznymi zawartymi w Instrukcji realizacji kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni, która jest opracowana w oparciu o obowiązujące w danej kampanii przepisy prawa, a w tym m.in. o rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 12 marca 2007r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. z 2007r., nr 46, poz. 306 ze zm.) oraz rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 12 marca 2007r. w sprawie określenia całkowitej szerokości obiektów stanowiących element dobrej kultury rolnej upraw lub użytkowania ziemi (Dz. U. z 2007r., nr 46, poz. 307 ze zm.). Podkreślono, że kontrolerzy A, sp. z o.o., w czasie kontroli z 18 sierpnia 2009r. stwierdzili, że powierzchnia kwalifikująca się do przyznania przedmiotowej dopłaty wyniosła 108,50 ha i choć skarżący po otrzymaniu protokołu mógł, zgodnie z ustawą z 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j. Dz. U. z 2008r., nr 170 , poz. 1051 ze zm.) wnieść zastrzeżenia – nie uczynił tego.

Organ odwoławczy podkreślił ponadto, że pismem z 15 lutego 2010r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, odpowiadając na pismo strony z 20 stycznia 2010r. potwierdził, że brak jest podstaw do kwestionowania wyników kontroli na miejscu, (...) bowiem Biuro Kontroli na miejscu dysponuje zapisem pomiarów z odbiorników GPS inspektorów terenowych dokonywanych w dniach 29.10-6.11.2009r., z których jednoznacznie można odczytać konfigurację widocznych nad horyzontem sateloid, czas oraz datę wykonywania czynności kontrolnych w poszczególnych dniach. Tym samym wyjaśnił, iż nie może być mowy o jakiejkolwiek fikcji i nierzetelnym poświadczeniu nieprawdy (...).

Wskazano przy tym, że co prawda organ pierwszej instancji błędnie przywołał przepisy prawa skutkujące nałożeniem na rolnika sankcji tj. art. 16 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z 7 grudnia 2006r. (Dz. Urz. UE L 368 z 23 grudnia 2006r., s. 74 ze zm.) oraz art. 51 rozporządzenia Komisji (WE) nr 380/2009 z 8 maja 2009r. zmieniające rozporządzenie (WE) nr 796/2004 ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającym określone systemy wsparcia dla rolników oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008, to jednak mając na uwadze, że rozporządzenie Komisji (WE) nr 380/2009 z 8 maja 2009r. składa się z dwóch artykułów należy uznać, że wymieniony przepis art. 51 odnosi się do rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. (Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne rozdział 3, t.44, s. 243 ze zm.), stanowiący, że jeśli dla danej grupy upraw obszar zadeklarowany na cele jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej (ze wskazanym wyjątkiem), przekracza obszar ustalony zgodnie z art. 50 ust. 3-5 tego rozporządzenia, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru ustalonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeżeli różnica ta wynosi więcej niż 3% lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20% ustalonego obszaru. Jednakże w roku 2009 stosowane redukcje i wykluczenia obliczano zgodnie z art. 16 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z 7 grudnia 2006r., a nie jak wskazano w decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 50 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004r. (Dz. Urz. UE L 141 z 30 kwietnia 2004r., s. 18, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 44, s. 243, z późn. zm.).

Zdaniem organu odwoławczego te uchybienia w prawnej podstawie wydanego orzeczenia przez organ pierwszej instancji pozostają bez wpływu na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 30 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004r. oraz naruszenie przepisów postępowania w zakresie mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w tym naruszenie art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, który nakazuje stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w tego typu sprawach; zarzucono naruszenie art. 7 i 77 K.p.a. Podkreślono, że w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy co prawda wskazał na dni w których prowadzone były kontrole na miejscu w gospodarstwie skarżącego, brak jest jednak wyjaśnień dlaczego wyniki kontroli dokonanej w dniach 29 października oraz 20 listopada 2009r. miały stanowić podstawę do stwierdzenia powierzchni kwalifikujących się do przyznania płatności, a nie kontrole na miejscu z 18 sierpnia 2009r, czy też z dnia 22 września 2009r. Wskazano, że kontrola na miejscu z 22 września 2009r. wykazała zgodność deklarowanych przez stronę powierzchni kwalifikujących się do przyznania przedmiotowych płatności. Uzasadnienie skargi nie zawiera ustosunkowania się do zastrzeżeń strony, zgłaszanych w toku postępowania przed organem pierwszej instancji; ponadto organ odwoławczy nie dokonał analizy zarzutów w zakresie prawa materialnego i procesowego. Skarżącemu nie zapewniono możliwości uczestniczenia w dokonywanych czynnościach na miejscu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swe stanowisko w sprawie. W uzasadnieniu podkreślono, że strona otrzymała pismo z Departamentu Kontroli na Miejscu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z 25 marca 2010r. wyjaśniające prawidłowość dokonanych kontroli.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził co następuje.

I.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając zatem w granicach przyznanych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Dokonując czynności kontrolnych, Sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Należy też dodać, że w myśl przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.; dalej jako p.p.s.a.) Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze.

Działając w granicach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie przez organy administracji okoliczności faktycznych oraz obowiązujących w czasie podejmowania decyzji przepisów prawnych, stwierdził, że niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze, istnieje konieczność zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 134 p.p.s.a.

Zaskarżona decyzja wydana została bowiem z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

II.

Przede wszystkim trzeba podkreślić, że działania procesowe organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania w sprawie administracyjnej i do podejmowania orzeczeń podporządkowane są oparte na zasadzie praworządności zawartej w art. 6 ustawy z 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. jednolity Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej jako K.p.a.) oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wymaga ona bezwzględnej zgodności z prawem (procesowym, materialnym, ustrojowym) każdej czynności organu, w tym czynności orzeczniczej podejmowanej zgodnie z normami kompetencyjnymi zawartymi w przepisach prawa.

Wielokrotnie już sądy administracyjne podkreślały, że zawarte w normach procesowych zasady ogólne postępowania administracyjnego nakazują, aby organ administracji publicznej rozpoznający sprawę - i w efekcie wydający decyzję - prowadził postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 8 K.p.a.); winien więc działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.), w toku postępowania stać na straży praworządności i podejmować wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy (art. 7 K.p.a.), jak też wyjaśniać stronom zasadność przesłanek rozstrzygnięcia, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy (art. 11 K.p.a.).

Nade wszystko organ administracji publicznej rozpoznający sprawę powinien mieć na względzie, że zasady ogólne postępowania administracyjnego są integralną częścią przepisów regulujących to postępowanie i są dla niego normą wiążącą - na równi z innymi przepisami postępowania.

Zgodnie zatem z wyrażoną w art. 7 K.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organ prowadzący postępowanie ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością.

Z kolei art. 77 § 1 K.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym odczytywać również należy w ten sposób, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Dopiero całokształt zebranego materiału dowodowego może stanowić podstawę oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.).

Z mocy art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., nr 170, poz.1051; dalej jako u.p.s.w.b.), do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej. Stosownie do ust. 2 art. 3 ust. 1 u.p.s.w.b., płatności uzupełniającej organ administracji publicznej stoi na straży praworządności (pkt 1 ust. 2), jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (pkt 2 ust. 2). Wprawdzie jak stanowi ust. 3 art. 3 u.p.s.w.b., w postępowaniu w sprawach dotyczących wskazanych płatności ciężar udowodnienia faktu, został przerzucony na osobę, która z tego faktu wywodzi skutki prawne, jednakże to nie oznacza, że organ jest zwolniony od obowiązku zbadania wszystkich istotnych okoliczności, które są związane z określoną sprawą jak również rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

W rozpoznawanej sprawie podkreślenia wymaga to, że wykonanie wymogów wynikających z przywołanych przepisów jest konieczne dla prawidłowego ustalenia normy prawnej znajdującej zastosowanie w danej sprawie, a w konsekwencji, ustalenia sytuacji prawnej stron postępowania, zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Jednym z podstawowych warunków prawidłowego zastosowania normy prawnej jest ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego sprawy i skonfrontowanie go ze stanem faktycznym opisanym w danej normie w celu ustalenia ich zgodności. Stanowisko organu prowadzącego postępowanie winno zaś znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, skonstruowanym stosownie do art. 107 § 3 K.p.a. i z zachowaniem zasady zawartej w art. 11 K.p.a.

Przywołane zasady postępowania, na mocy art. 140 K.p.a., znajdują odpowiednie zastosowanie w postępowaniu odwoławczym.

Postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym, co oznacza, że każda sprawa będąca przedmiotem rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przed organem pierwszej instancji podlega, na skutek złożenia środka zaskarżenia, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu w pełnym zakresie przed organem drugiej instancji.

Innymi słowy – istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy, do czego ustawodawca wyposażył ten organ w środki prawne wskazane w art. 138 K.p.a., art. 136 K.p.a. i art. 140 K.p.a.

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie sprostał większości wymogów wynikających z przedstawionych przepisów.

Zdaniem Sądu, przyjęty przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa tok postępowania odwoławczego uchybia dyspozycji art. 15 K.p.a.; podjęcie decyzji przez organ pierwszej instancji bez przeprowadzenia należytego postępowania wyjaśniającego nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W takim przypadku organ drugiej instancji ma tylko kompetencje kasacyjne (por. wyrok NSA z 8 maja 2007 r., w sprawie I OSK 1859/06).

III.

Skarżący, działając jako rolnik, występując z wnioskiem o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009 zadeklarował działki rolne o łącznej powierzchni 121,75 ha; w dniu 26 maja 2009r. skarżący złożył zmianę wniosku, na podstawie której zadeklarował zwiększenie powierzchni deklarowanej w ramach pakietu 3 z 32,76 ha do 33,86 ha, zaś do pakietu 4 zmniejszył z 88,99 ha do 87,89 ha; podzielił działkę D o zadeklarowanej powierzchni 26,67 ha na dwie działki: D – o pow. 25,57 ha oraz DD – o pow. 1,10 ha.

W toku przeprowadzonych kontroli na miejscu ustalono:

1/ w dniu 18 sierpnia 2009r. różnicę pomiędzy zadeklarowaną a stwierdzoną powierzchnią działek rolnych A, C, D, E; powierzchnia stwierdzona to 108,50 ha;

2/ w dniu 22 września 2009r. odbyła się następna kontrola na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni, przeprowadzona przez Biuro Kontroli na Miejscu Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, podczas której stwierdzono, że powierzchnia kwalifikująca się do przyznania płatności rolnośrodowiskowej wyniosła 121,50 ha – tu wskazać należy na zbieżność ustaleń kontroli na miejscu z deklarowaną powierzchnią przez skarżącego;

3/ kontrola na miejscu w dniach 29 października i 20 listopada 2009r. stwierdza różnicę pomiędzy zadeklarowaną a stwierdzoną powierzchnią działek rolnych A, C, D, E; powierzchnia stwierdzona to 110,22 ha.

Organ pierwszej instancji dał wiarę ustaleniom kontroli ad. 3/ i za podstawę wypłaty przedmiotowej dopłaty za 2009 r. przyjął powierzchnię 110,22 ha, jednak nie wyjaśnił motywów takiego postępowania.

Sąd podkreśla, że ani w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, ani też w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego nie zawarto wyjaśnienia przyczyny pominięcia pomiarów dokonanych w czasie innych czynności kontrolnych, a w szczególności tych korzystnych dla strony. Organ nie odniósł się także do pomiarów dokonanych w latach poprzednich w kontekście poprzednich wniosków strony skarżącej.

Ponadto organ nie zajął stanowiska w poruszanej przez stronę następującej kwestii - kontrola na miejscu, zdaniem strony, nie uwzględniła elementów dotyczących wymagań w zakresie spełnienia zasad dobrej kultury rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska w roku 2009, w kontekście działań rolnośrodowiskowych tj. siedlisk ptasich i skupisk roślin cennych przyrodniczo; nie uwzględniono, do powierzchni użytkowanej, pasowych zadrzewień oraz faktu, że w zgłaszanych i deklarowanych przez stronę powierzchniach nie ma powierzchni ugorowanej.

Sąd podkreśla, że brak precyzyjnego wskazania przez organ pierwszej instancji, motywów uwzględnienia jednego wyniku kontroli z jednoczesnym pomięciem pozostałych, stanowi poważne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, uzasadniające wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego, co powinno być przedmiotem rozważań organu odwoławczego. Z Operatu pomiarowego znajdującego się w aktach wynika, że istnieje rozbieżność pomiędzy poszczególnymi pomiarami, która powinna być kanwą do poddania szczegółowej ocenie dotychczas przeprowadzonych pomiarów.

Tymczasem organ odwoławczy mając cyt.: (...) wątpliwości odnośnie przeprowadzonych kontroli (strona 5 uzasadnienia), zastępując własne ustalenia, zwrócił się do Kierownika Biura Kontroli na Miejscu z wnioskiem o odniesienie się do wyników oraz poprawności przeprowadzonych kontroli na miejscu w gospodarstwie S. M. oraz ustosunkowanie się do twierdzeń strony zawartych w odwołaniu z 7 lipca 2010r., a w przypadku zaistnienia podstaw do przeprowadzenia ponownej kontroli na miejscu lub też przeprowadzenia spotkania z producentem – o ich przeprowadzenie oraz przekazanie dokumentów potwierdzających wyniki przeprowadzonych działań.

Taki sposób dokonywania w toku postępowania odwoławczego oceny prawidłowości postępowania dowodowego prowadzonego przez organ pierwszej instancji - poprzez przenoszenie swych kompetencji w toku dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego na jednostki prowadzące kontrolę u rolnika przy jednoczesnym przeniesieniu na te jednostki kompetencji dokonywania oceny prawidłowości kontroli, a następnie ograniczenie oceny prawidłowości kontroli do treści odpowiedzi tej jednostki - jest nie do zaakceptowania.

Skoro organ odwoławczy miał uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości prowadzonych licznych kontroli – co jest zresztą zrozumiałe mając na uwadze, że każda z tych kontroli prezentuje inne wyniki - wokół której to prawidłowości oscylują zresztą wszystkie zarzuty strony skarżącej - należało albo skorzystać z dyspozycji art. 136 K.p.a., z mocy której organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję, albo też na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdyby rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, przy czym przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Utrzymanie przez organ odwoławczy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji stanowi naruszenie ww. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Dyspozycja art. 136 K.p.a. określa granice postępowania wyjaśniającego (dowodowego) przed organem odwoławczym; oznacza to, że organ odwoławczy nie jest obowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego w jego całokształcie, tzn. nie jest obowiązany do ponownego zgromadzenia wszystkich dowodów celem ustalenia rzeczywistego stanu sprawy administracyjnej, jednakże ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji wymaga od organu odwoławczego ustalenia, czy organ pierwszej instancji zgromadził całokształt materiału dowodowego i właściwie ocenił zebrane w sprawie dowody.

Gdy organ odwoławczy stwierdza, że materiał zebrany przez organ pierwszej instancji był niewystarczający do prawidłowego załatwienia sprawy lub też stwierdza, że część materiału dowodowego została zgromadzona z naruszeniem prawa w sposób uniemożliwiający uznanie pewnych faktów za udowodnione, w obu tych przypadkach organ odwoławczy powinien ocenić, czy nie ma podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Jeżeli nie – wówczas zastosowanie ma art. 136 K.p.a. (por. pkt II nin. uzasadnienia).

Wyłącznie w przypadku gdy organ odwoławczy stwierdzi, że sposób przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ pierwszej instancji nie budzi zastrzeżeń, zaś dokonana przez ten organ ocena dowodów zebranych w sprawie jest prawidłowa, tylko wówczas nie jest obowiązany do poszukiwania dalszych dowodów. A z taką sytuacja, jak wynika z uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji, nie mamy przecież w tej sprawie do czynienia.

IV.

W związku ze stwierdzonymi naruszeniami przepisów postępowania oraz faktem, że sprawa wraca do stadium postępowania przed organem, wypowiadanie się Sądu w kwestii pozostałych zarzutów zawartych w skardze jest przedwczesne. Jedynie na marginesie Sąd wskazuje, że zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych nie ma obowiązku zawiadamiania rolnika o zamiarze przeprowadzenia kontroli, a czynności kontrolne mogą być wykonane pod jego nieobecność. Art. 23 a ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 przewiduje fakultatywny obowiązek zapowiedzenia kontroli i to jedynie w sytuacji, gdy nie zagraża to celowi kontroli. Podkreślić także trzeba, że kopia raportu z kontroli została przekazana przez organ pierwszej instancji S. M.; tym samym skarżący miał zapewnioną możliwość zapoznania się z wynikami kontroli oraz wypowiedzenia się co do poczynionych ustaleń. Jak wynika bowiem z art. 31 ust. 8 ustawy 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007r., nr 64, poz. 427 ze zm.) w przypadku, gdy strona nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie, może zgłosić umotywowane zastrzeżenia co do tych ustaleń.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy należy uwzględnić powyższe wskazania i z poszanowaniem przepisów postępowania administracyjnego wydać rozstrzygnięcie odpowiadające prawu, którego odzwierciedleniem będzie przy tym uzasadnienie sporządzone przez organ umożliwiające skarżącemu poznanie wszystkich motywów wydanej decyzji i ustosunkowanie się w ewentualnym odwołaniu. Niezależnie od tego organy administracji są zobowiązane umożliwić właściwe określenie powierzchni działek, dla których skarżący żąda płatności, wykorzystując przy tym wszelkie dostępne środki dowodowe, w tym przedstawiony przez stronę Operat pomiarowy.

Podkreślić należy, że wyliczona w dołączonym do akt Operacie pomiarowym z września 2010r., autorstwa A. K., powierzchnia gruntów użytkowanych rolniczo przez skarżącego wynosi 121,3950 ha (strona 3 operatu) i jest zbieżna z powierzchnią ustaloną w wyniku kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu 22 września 2009 r. oraz z zadeklarowaną przez skarżącego we wniosku o przyznanie przedmiotowej dopłaty.

V.

Wskazać również należy na uchybienie organu pierwszej instancji w przywołaniu podstawy prawnej wydanej decyzji. Należy pamiętać, że zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny. Zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy. Oznacza to naruszenie zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z 23 listopada 2006 r., w sprawie I OSK 451/06).

VI.

W tym miejscu odnieść należy się do wyroków WSA w Gdańsku z 15 grudnia 2010r. w sprawach I SA/Gd 980/10 ze skargi S. M. w przedmiocie jednolitej płatności obszarowej na rok 2009 i I SA/Gd 981/10 ze skargi S. M. w przedmiocie przyznania pomocy finansowej wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2009, którymi zaskarżone decyzje Dyrektora Oddziału ARiMR uchylono, wskazując na tożsame uchybienia proceduralne organu odwoławczego.

W uzasadnieniu ww. wyroków WSA w Gdańsku podkreślił, że po analizie zgromadzonego materiału dowodowego sprawy uzasadnionym staje się twierdzenie, że organ w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego dopuścił się uchybień proceduralnych, czym naruszył przepisy postępowania i niektóre z tych naruszeń - w ocenie Sądu - mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. WSA w Gdańsku wskazał, że we wniosku o przyznanie jednolitej płatności obszarowej skarżący S. M. zadeklarował działki rolne o łącznej powierzchni 121,75 ha. Powyższa deklaracja wynikała z wiedzy, jaką skarżący posiadał na temat uprawianego areału. Poszczególne kontrole przeprowadzane były przez wyspecjalizowane podmioty. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 4 kwietnia 2008r., sygn. akt II GSK 492/07 (LEX nr 469736), o wadze dowodu z protokołu kontroli świadczy fakt, że kontrole mogą być przeprowadzane tylko przez określone – wyspecjalizowane i bezstronne podmioty. Z tego też względu dowodom z protokołu kontroli należy co do zasady przypisać przymiot wiarygodności. Jednakże w okolicznościach sprawy jedna z kilku kontroli nie wykazała nieprawidłowości: kontrola przeprowadzona w dniu 18 sierpnia 2009 r. przez A, sp. z o.o. w G. wykazała, że powierzchnia gruntów, dla których płatność ma być przyznana wynosi 108,50 ha. W wyniku kontroli przeprowadzonej przez Biuro Kontroli Oddziału ARiMR w dniu 22 września 2009 r. ustalono, że powierzchnia kwalifikująca się do przyznania dopłat wynosiła 121,50; ustalenia te zostały zakwestionowane wynikami kolejnych kontroli z 29 października i 20 listopada 2010 r., w trakcie których wskazano powierzchnię 110,22 ha.

WSA w Gdańsku podkreślił, że cyt.: brak precyzyjnego wskazania motywów uwzględnienia jednego wyniku kontroli - z jednoczesnym pomięciem pozostałych - stanowi poważne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, uzasadniające wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Jak bowiem wynika z przeprowadzonego przez Sąd dowodu ze złożonego na etapie postępowania sądowoadministracyjnego Operatu pomiarowego, istnieje rozbieżność pomiędzy poszczególnymi pomiarami, która powinna być kanwą do poddania szczegółowej ocenie dotychczas przeprowadzonych pomiarów.

Stanowisko to Sąd w niniejszej sprawie podziela.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., wobec istotnego naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 15 K.p.a., art. 136 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. i art. 138 § 2 K.p.a., mających istotny wpływ na wynik sprawy, uchylił zaskarżoną decyzję.

Zgodnie z art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

Ponadto wyrok zawiera rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, które Sąd zgodnie z art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. zasądził na rzecz strony skarżącej od organu administracji.

EK