Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 329/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-08-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8 a ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 900
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin
article: art. 145 par 1 pkt 1 lit. ai lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Danuta Kania, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi D. H. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z [...] grudnia 2019 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister", "organ"), na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r., poz. 723; dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym"), po rozpatrzeniu wniosku D.H. (dalej: "skarżąca"), odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącej art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach sprawy.

Wnioskiem z 15 września 2017 r. (data wpływu do organu: 22 września 2017 r.) skarżąca wystąpiła do Ministra o zastosowanie wobec niej art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

W uzasadnieniu wniosku skarżąca przedstawiła powody, dla których zdecydowała się pełnić służbę w Milicji Obywatelskiej. Otóż po śmierci swojego dziecka, wraz z mężem zdecydowała się na adopcję, jednak jej warunkiem było posiadanie własnego mieszkania. Rozpoczynając służbę [...] lipca 1980 r. na stanowisku telegrafistki w jawnej stacji Samodzielnej Sekcji "A", skarżąca nie była świadoma pełnienia służby w jednostce organizacyjnej Służby Bezpieczeństwa. Do jej obowiązków należało przesyłanie telegramów i meldunków o zdarzeniach z obszaru województwa [...] takich jak zabójstwa, rozboje, włamania, kradzieże czy poszukiwania osób zaginionych, a także przekazywanie danych statystycznych do Komendy Głównej. Skarżąca podkreśliła, że nigdy nie działała na szkodę obywateli ani demokracji. Sama była zastraszana za chodzenie do kościoła i przyjmowanie księdza po kolędzie. Z tego powodu nie awansowała, nie dostawała premii, a jej dodatek służbowy był niski pomimo prawidłowego wykonywania obowiązków. Od momentu rozpoczęcia służby do 2011 r. skarżąca wykonywała w zasadzie te same obowiązki; nie podejmowała żadnych znaczących decyzji. W lipcu 2011 r. na własną prośbę została przeniesiona do Wydziału [...]Komendy Wojewódzkiej Policji w [...]. Podczas tej służby współpracowała z CBŚP, osiągając bardzo dobre wyniki. Rozpracowywała bowiem różne grupy przestępcze, zajmujące się np. produkcją narkotyków czy papierosów. Podczas jednej z tych akcji - dzięki szybkiej i właściwej reakcji skarżącej – państwo polskie odzyskało ponad 10 milionów złotych.

Skarżąca podniosła również, że podczas służby przeżyła dwa wypadki: w 2009 r. (doznała 5% uszczerbku na zdrowiu) oraz w 2011 r. (11% uszczerbku na zdrowiu). Zaakcentowała, iż zawsze pracowała na rzecz swojej Ojczyzny – takiej, jaka wówczas była, w tym na rzecz "wolnej Polski" przepracowała 26 lat.

W toku postępowania, zainicjowanego opisanym wyżej wnioskiem, organ ustalił, że skarżąca została zwolniona ze służby w Policji [...] lutego 2016 r. oraz posiada prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i art. 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, przy czym wypłacana jest emerytura jako świadczenie korzystniejsze.

Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej "IPN") uznał, że skarżąca odbyła na rzecz totalitarnego państwa służbę, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym od [...] lipca 1980 r. do [...] lipca 1990 r., tj. przez okres 10 lat i 1 miesiąca. Natomiast całkowity okres jej służby wynosi 35 lat, 7 miesięcy i 4 dni. Kopie akt osobowych o sygn. [...], przekazane przez IPN przy piśmie z 13 marca 2018 r., nie zawierają dokumentów wskazujących, aby skarżąca nierzetelnie wykonywała zadania i obowiązki służbowe po 12 września 1989 r.

Według pisma Komendanta Głównego Policji z 26 marca 2018 r., skarżąca rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji. Wielokrotnie przyznawano jej zwiększony dodatek służbowy do uposażenia. Nie była karana dyscyplinarnie ani też nie były prowadzone wobec niej postępowania karne lub karno-skarbowe. Jednocześnie poinformowano, iż brak jest dokumentów potwierdzających udział skarżącej w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.

Minister zaznaczył, że przesłanki wskazane w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym muszą być spełnione łącznie. Powyższy przepis, zdaniem organu, zawiera w istocie dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem konkretnej osoby, jednakże nakłada na Ministra obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Wyłącznie w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskującego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

W kontekście przesłanki krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r., Minister wskazał, iż winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo organ winien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Oznacza to, że obok oceny, czy dany okres może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także oceniony abstrakcyjnie, jako stosunek tego czasu do całego okresu służby. Krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak powołując się na wykładnię językową oraz celowościową, Minister stwierdził, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Przytoczył także synonimy powyższego słowa z Wielkiego słownika wyrazów bliskoznacznych (Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.): "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny". Organ dodał, iż zgłoszona na etapie prac komisji sejmowej propozycja jednoznacznego progu procentowego wynoszącego 20% nie zyskała akceptacji.

Analizując drugą z przesłanek, tj. rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, Minister wyjaśnił, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych należy definiować jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych.

Według organu, zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" należy traktować jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Jednakże warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Minister wskazał, iż jego zadaniem jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego można uznać za spełnione ww. przesłanki, a także ustalenie, czy w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. W tym zakresie powołał się na prawomocny wyrok tut. Sądu z 8 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 147/19, w którym wskazano, że niedookreślony zwrot "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" stanowi środek uelastycznienia tekstu przez stworzenie swoistego luzu decyzyjnego, wynikającego z faktu, iż wyłączenie, o którym mowa w tym przepisie, ze swej istoty ma charakter wyjątkowy. Chodzi bowiem o wyłączenie spod ogólnie przyjętej w art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym prawidłowości, osób, które poza tym, że ich służba przed dniem 31 lipca 1990 r. była krótkotrwała, odznaczają się wybitnymi, indywidualnymi, także w znaczeniu "niepowtarzalnymi", zasługami i osiągnięciami w dziedzinie aktywności zawodowej w służbie po 12 września 1989 r. Ocena tego typu zasług - ze względu na ich różnorodność, wyjątkowość, a często nieporównywalność, jak również krótkotrwałość służby - została powierzona ocenie organu w ramach uznania administracyjnego.

Minister zaakcentował, iż wykonywanie obowiązków służbowych w sposób rzetelny i z najwyższym zaangażowaniem, a także otrzymywanie przez stronę awansów, wyróżnień czy też innych gratyfikacji z tytułu pełnienia służby nie będzie przesądzało o zaistnieniu w danej sprawie "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, Minister przypomniał, że całkowity okres służby skarżącej wynosi 35 lat, 7 miesięcy i 4 dni, a służba na rzecz totalitarnego państwa była pełniona przez okres 10 lat i 1 miesiąca. Zdaniem organu, okres służby skarżącej na rzecz totalitarnego państwa – stanowiący około 28,3% całego okresu służby - zarówno w ujęciu bezwzględnym (długości tego okresu), jak i w ujęciu proporcjonalnym (stosunku długości tego okresu do całego okresu służby), nie może być oceniony jako krótkotrwały. Ponad dziesięcioletni okres realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego, czy epizodycznego i z całą pewnością skarżąca przez ten okres dokładnie zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem. Ponadto zakończenie omawianej służby nie wynikało z woli skarżącej, lecz z likwidacji i transformacji struktur tej formacji na skutek zmian ustrojowych w Polsce.

Organ nie kwestionował rzetelnego wykonywania przez skarżącą zadań i obowiązków w trakcie pełnienia służby po 12 września 1989 r. W tym kontekście oparł się na opinii Komendanta Głównego Policji oraz dokumentach zgromadzonych w aktach sprawy. Wskazał przy tym na brak jakichkolwiek dowodów, by służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Zaznaczył, iż służba w Policji zawsze wiąże się z potencjalnym ryzykiem dla zdrowia i życia funkcjonariuszy, nawet gdy realizowane czynności służbowe są tego rodzaju, że jakiekolwiek zagrożenie dla zdrowia lub życia wydaje się mało prawdopodobne lub nawet wykluczone. Gdyby zamiarem ustawodawcy było uznanie, iż potencjalne zagrożenie, jakie niesie za sobą służba, jest wystarczające do stwierdzenia, że służba pełniona była z narażeniem zdrowia i życia, to nie dookreślałby drugiej przesłanki przepisu art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym poprzez użycie zwrotu "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", gdyż z racji specyfiki służby każdy funkcjonariusz Policji spełniałby ten wymóg. Tymczasem świadczenie emerytalne wypłacane skarżącej nie było podwyższone ze względu na służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86, poz. 734 ze zm.).

Konkludując, Minister uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki wskazane w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Uprawnienie z art. 8a ww. ustawy ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami - w szczególności pełniona z narażeniem zdrowia i życia, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

Powyższa decyzja Ministra stała się przedmiotem skargi skarżącej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, uznanie uprawnienia do świadczenia emerytalno-rentowego w nieobniżonej wysokości, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisu określającego materialnoprawne warunki wyłączenia wobec niej drastycznych ograniczeń podstawy i wysokości świadczenia emerytalno-rentowego. Minister pomylił fakty, powołując się na dane niedotyczące skarżącej. Skarżąca nigdy nie pracowała w Wojewódzkim Urzędzie Spraw Wewnętrznych w [...] (co wskazuje organ na stronie nr 2 zaskarżonej decyzji), a w trakcie podejmowania służby nie posiadała własnych dzieci (jej pierwsze dziecko zmarło przed przyjęciem do resortu, zaś drugie dziecko zostało adoptowane w 1995 r.).

Według skarżącej, nieprawidłowa interpretacja i odmowa zastosowania właściwych przepisów prawnych doprowadziły do wydania krzywdzącej ją decyzji. Minister nie uwzględnił faktu, że pozostała część służby skarżącej obejmuje okres 25 lat i 7 miesięcy, który jest znacznie dłuższy od okresu negatywnie ocenianego przez ustawodawcę. Organ nie wyjaśnił, dlaczego 28,3% nie spełnia przesłanki "krótkotrwałości", a przede wszystkim nie podał, jaki procent okresu pełnienia służby spełniałby to kryterium.

W kontekście przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" skarżąca wskazała na (załączone do skargi) opinie jej przełożonych, z których wynika, że była sumienna, solidna, dokładna, dyspozycyjna, zdyscyplinowana, terminowa, w pełni przydatna do pracy na zajmowanym stanowisku. Natomiast Minister interpretuje tę przesłankę na swoją korzyść, żądając "wykazywania inicjatywy i gotowości do realizacji obowiązków dodatkowych", nie precyzując o jakie zachowania / obowiązki chodzi.

Skarżąca zarzuciła organowi błędną interpretację art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, podnosząc, iż ustawodawca oddziela "rzetelne wykonywanie obowiązków" od "w szczególności z narażeniem życia i zdrowia". Nie postrzega ich łącznie, bowiem świadomie wyłączyłby większość osób podlegających tej ustawie.

Podsumowując, skarżąca stwierdziła, że spełnia w całości ustawowe kryteria.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Obie strony wniosły o rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przepis art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W świetle art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń przewidzianych w art. 15c, art. 22a i art. 24a ma charakter uznaniowy. Uznanie administracyjne nie pozwala na dowolne działanie organu administracji publicznej, czy rozstrzyganie na podstawie przesłanek niemających obiektywnego uzasadnienia. Orzekający w sprawie organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Natomiast sąd kontrolując decyzję uznaniową, jest obowiązany zbadać, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") w wyroku z 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1488/08 (to i niżej podane orzeczenia zostały opublikowane w bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie internetowej NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl), stwierdził, że zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje już poza kontrolą sądowoadministracyjną. Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.

W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Wskazuje się, że wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco umotywowane stanowisko organu. Powinno z niego wynikać, iż wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (vide wyroki NSA z: 17 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 491/09; 20 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 2006/10).

Organ może skorzystać z rozwiązania przewidzianego w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten w istocie zawiera jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (vide wyrok NSA z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekający w niniejszej sprawie podziela zapatrywanie skarżącej, że organ nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy wszystkich okoliczności sprawy pod kątem zastosowania art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. W konsekwencji naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.).

Jak wskazał NSA w uzasadnieniu ww. orzeczenia z 13 grudnia 2019 r., największe trudności interpretacyjne budzi wykładnia kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości pojęcia "krótkotrwałości", czyniący je w istocie pojęciem nieczytelnym. Należy przyjąć, że o ile przymiotnik "krótki" w podstawowym znaczeniu oznacza "mający małą długość (w stosunku do typowej) zwykłej długości czegoś", to bliskoznaczny przymiotnik "krótkotrwały", rozumiany jako "trwający krótko, szybko przemijający" (zob. B. Dunaj [red.]: Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 1, s. 431), akcentuje pewną trwałość w krótkim czasie, gdzie "krótkość" powinna być oceniana na tle "zwykłej długości czegoś". Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym dotyczy indywidualnej sprawy administracyjnej, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 tej ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby danej osoby spełnia kryterium "krótkotrwałości". Jako pewna wskazówka interpretacyjna może w tym zakresie służyć treść art. 13c pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Skoro, zgodnie z tą regulacją, służby, która rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r., ustawodawca w ogóle nie uznaje za służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b, to można przyjąć, że służba niespełniająca wymogu "rozpoczęcia się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r.", będąc jednak służbą w okresie "totalitarnego państwa" obejmującą okres około 10 miesięcy (tj. długość okresu wyznaczonego datami 12 września 1989 r. i 31 lipca 1990 r.) będzie służbą krótkotrwałą. Nie oznacza to jednak, że również służba wyrażana w latach nie będzie mogła być w realiach indywidualnej sprawy uznana za służbę krótkotrwałą.

W zaskarżonej decyzji Minister nie dokonał w sposób prawidłowy analizy kwestii czasu trwania służby skarżącej na rzecz państwa totalitarnego w kontekście przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Zgodzić się należy z organem, że krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak biorąc pod uwagę wykładnię językową, należy stwierdzić, że krótkotrwałość utożsamiana z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością jest przeciwieństwem długotrwałości.

Sąd nie kwestionuje przy tym oceny dokonanej przez organ w aspekcie uregulowania zawartego w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Samo przyjęcie przez organ, że w sprawie nie występuje element "krótkotrwałej służby na rzecz państwa totalitarnego" nie jest wystarczające do wydania decyzji odmownej. Kwestia ta musi bowiem zostać oceniona w aspekcie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", czego w zaskarżonej decyzji brak.

W tym miejscu należy przywołać pogląd NSA przedstawiony w uzasadnieniu wyroku z 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1669/19, wedle którego brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego – żadnych konotacji negatywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Aby ustalić, czy zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki, pomocniczą rolę mogą spełniać kryteria wskazane w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ustawy, wykładnia których sprawia spore trudności interpretacyjne. Niemniej jednak kryteria te powinny być oceniane przez pryzmat przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizację zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.

Nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest kwestia charakteru służby skarżącej pełnionej na rzecz totalitarnego państwa. Organ odstąpił od oceny tego, czy w okresie od [...] lipca 1980 r. do [...] lipca 1990 r. skarżąca realizowała zadania charakteryzujące totalitarny ustrój, czy też zwykłe, standardowe działania podejmowane w służbie publicznej, tj. na rzecz państwa jako takiego w ramach służby publicznej. Jak wyjaśnił NSA w ww. wyroku, unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten, objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa", jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego.

Powyżej wskazaną okoliczność niewątpliwie należało ocenić, czego organ nie uczynił, przez pryzmat szczególnie uzasadnionego przypadku.

Całkowicie niezrozumiała jest konstatacja organu odnośnie przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Nie ma powodów, zdaniem Sądu, aby kryterium rzetelności rozumieć inaczej niż w sposób standardowo przyjęty w języku polskim. Działać "rzetelnie" to działać dokładnie, należycie, uczciwie (zob. B. Dunaj [red.]: Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 2, s. 285). Nie można kwestionować rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak jest dowodów na działanie nierzetelne, takich jak np. kary dyscyplinarne bądź inne formy dezaprobaty. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest nawet konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Organ pominął milczeniem podnoszone przez skarżącą okoliczności, istotne z punktu widzenia oceny rzetelności pełnienia przez nią służby.

W tym miejscu Sąd zwraca uwagę, że narażenie zdrowia i życia nie stanowi miary rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, lecz zostało potraktowane jako przykład takiej rzetelności (ustawodawca użył zwrotu "w szczególności"). Zatem podstawą uznania, iż służba była wykonywana rzetelnie mogą być również inne okoliczności niż tylko wykonywanie obowiązków służbowych z narażeniem zdrowia i życia. Analiza art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym wykazuje, że "narażenie życia i zdrowia", zastosowane po zasadniczym kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków", nie zawęża rozumienia tego kryterium wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. W przeciwnym wypadku ustawodawca co najmniej pominąłby zwrot "w szczególności", ustanawiając warunek sine qua non "narażenia zdrowia i życia" dla przyjęcia spełnienia kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków". Zwrot "w szczególności" oznacza jedynie, że narażanie zdrowia i życia – jako wyłączna kwalifikacja – może decydować o podstawach badania kryterium pełnienia służby w sposób rzetelny, a tym samym przesądzać o spełnieniu tego kryterium.

Wreszcie nie znajduje uzasadnionych podstaw stanowisko organu, zgodnie z którym przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku" trzeba postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania, co miałoby oznaczać, iż krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym jest zasadne. Jak bowiem wyżej wskazano, na tle wykładni art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 tej ustawy, spełnienie kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" może uprawniać do przyjęcia, że spełniona została przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków" (vide ww. wyrok NSA z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19).

Nie sposób przyjąć, że wolą ustawodawcy było zastosowanie przepisu art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym jedynie wobec funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych w służbie, bowiem wprost takiego kryterium nie wyartykułowano. Wyłączenie z systemu ograniczenia przywilejów emerytalno-rentowych tylko funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych, którzy narażali życie, utracili zdrowie w służbie lub legitymują się wybitnymi osiągnięciami w służbie, oznaczałoby bezwzględne pominięcie tych funkcjonariuszy, którzy krótko, epizodycznie na początku swojej kariery zawodowej, pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa, a następnie długotrwale rzetelnie wykonywali obowiązki służbowe, sądząc, iż sumienna służba spowoduje wypracowanie okresu uprawniającego do godziwej emerytury. Zaakceptowanie takiego stanowiska podważałoby zasadę sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ dokona wyczerpującej oceny co do tego, czy sprawa skarżącej stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Wyrażając ocenę w tym zakresie, organ powinien przywołać fakty dotyczące służby skarżącej, jej postawy, charakteru służby, warunków jej pełnienia (w tym doznanych uszczerbków na zdrowiu) i odnieść powyższe do kryterium "rzetelności pełnienia służby". Musi również dokonać przedmiotowej oceny w kontekście czasu trwania służby na rzecz totalitarnego państwa przed 31 lipca 1990 r., w szczególności biorąc pod uwagę rodzaj pełnionych w tym okresie czynności. Dopiero wnikliwa ocena przebiegu całej służby skarżącej w zestawieniu z czasem jej pełnienia w strukturach bezpieczeństwa PRL powinna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy w sprawie mamy do czynienia ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem pozwalającym pozytywnie załatwić wniosek skarżącej.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.