Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1395/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 k.p.a., art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par. 11 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, par. 314
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 981/17 w sprawie ze skargi [...] sp. z o. o. sp. k. we W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 981/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi [...] sp. z o.o. sp. k. we W., uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z [...] grudnia 2016 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty O. z dnia [...] sierpnia 2015 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej dla [...] S.A. w G. Oddział w K. pozwolenia na budowę stacji transformatorowo - rozdzielczej WN/SN O. wraz z liniami kablowymi WN i infrastrukturą towarzyszącą w O. przy ul. K. na działce nr [...]obręb [...]. Jednocześnie postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r. organ wstrzymał wykonanie ww. decyzji.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą we W., wskazując, iż jest właścicielem działki ewid. [...], sąsiadującej bezpośrednio z działką [...], na której przewidziano sporną inwestycję.

Decyzją z [...] lutego 2017 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego. W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), który jako przepis szczególny względem art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez "obszar oddziaływania obiektu" należy rozumieć, zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Organ podkreślił, że w każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa, natomiast samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość, nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że skarżąca spółka nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty O. z dnia [...] sierpnia 2015 r. Spółka jest właścicielem działek nr ew. [...] i [...], położonych przy ul. C. w O., zaś z projektu zagospodarowania terenu (Projekt budowlany - nr rys. 1-102 - s. 16) wynika, że projektowany budynek techniczny stacji o wysokości maksymalnej 8,85 m znajduje się w odległości ok. 20 m od granicy najbliżej położonej działki skarżącej spółki nr ew. [...] i jest od niej oddzielony działką nr ew. [...]. Z kolei przebudowywany słup linii WN znajduje się w odległości ok. 55 m od granicy działki nr ew. [...], zaś projektowane dwa miejsca postojowe usytuowano w odległości ponad 30 m od granicy tej działki. Organ uznał, że nieruchomości należące do spółki nie znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, wyznaczonym zwłaszcza w oparciu o § 12 (sytuowanie obiektu na działce budowlanej), § 13 (przesłanianie obiektów), § 19 (odległość wydzielonych miejsc postojowych dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) i § 60 ust. 2 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych - w godzinach 7:00 - 17:00) rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych. Projektowana inwestycja nie wpływa również na warunki ochrony przeciwpożarowej (§ 271 i n. rozporządzenia) obiektów potencjalnie usytuowanych na nieruchomości skarżącej spółki. Zwrócił uwagę, iż dokumentacja projektowa nie przewiduje zmiany spływu wód opadowych na nieruchomość należącą do skarżącej (przepis § 29 rozporządzenia) oraz nie pozbawia powyższej działki dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja), jak również dostępu do drogi publicznej. Ponadto z dokumentacji projektowej wynika, że sporna inwestycja nie będzie powodowała innego rodzaju immisji na działki skarżącej spółki. Powołując się na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. z [...] stycznia 2015 r., organ odwoławczy stwierdził, że głównym źródłem hałasu będą cztery transformatory. Emitowany przez nie hałas przy pełnym obciążeniu wyniesie 69 dB. Ze względu na fakt, że transformatory znajdować się będą w izolowanym budynku technicznym, przewidywana emisja hałasu osiągnie poziom 40 dB, a zatem mniejszy niż dopuszczalny poziom określony w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (tj. Dz. U. z 2014 r., poz. 112). GINB zaznaczył, iż w decyzji środowiskowej wskazano, że "biorąc pod uwagę rodzaj, lokalizację i skalę planowanego przedsięwzięcia (...) poza terenem, do którego inwestor posiada tytuł prawny, nie zostaną przekroczone standardy jakości środowiska w zakresie ochrony przed promieniowaniem elektromagnetycznym. (...) Jak wynika z przeprowadzonych pomiarów pola elektromagnetycznego na podobnych obiektach (...) wartości składowe pola elektrycznego i pola magnetycznego na granicy terenów rozdzielni, jak i w sąsiedztwie wprowadzeń liniowych 110 kV wykazują brak przekroczeń wartości pola elektrycznego i pola magnetycznego o poziomach dopuszczalnych określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów ( Dz. U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1883).

Organ nie dopatrzył się również ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącej, które wiązałyby się ze sporną inwestycją, wynikających z zapisów uchwały Rady Miejskiej O. z dnia [...] grudnia 2003 r., Nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego O. terenu w rejonie ulicy R.

Spółka [...] złożyła skargę na powyższą decyzję, zarzucając naruszenie art. 28 Prawa budowlanego, art. 28 k.p.a.; art. 35 Prawa budowlanego, art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, art. 7 art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. art. 77 § 1 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., art. 8 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., art. 157 § 2 k.p.a., art. 156 k.p.a., art. 15 k.p.a. a także art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu skargi spółka zaznaczyła, iż wskazywana przez organ działka nr [...] o szerokości od 2 do 4 m nie łagodzi negatywnego oddziaływania inwestycji generującej istotne uciążliwości dla środowiska, a w szczególności powodującej negatywne oddziaływanie na tereny sąsiednie.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest uzasadniona.

Sąd wskazał, że w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 k.p.a. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zawęża pojęcie strony, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Nadal jednak przymiot strony powiązany jest z istnieniem interesu prawnego lub obowiązku określonego podmiotu,

o którym mowa w art. 28 k.p.a. Sąd podkreślił, że interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego. Pozwolenie na budowę nie może naruszać obowiązującego porządku prawnego, w tym przepisów prawa cywilnego tym bardziej, że art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego wprost uzależnia legalność projektowania i budowy obiektu budowlanego od poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. W związku z tym Sąd stwierdził, że w ocena, czy określony podmiot jest stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę powinna być dokonywana także na podstawie art. 28 k.p.a. Niemniej nie oznacza to, że w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę żadnego znaczenia nie ma art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Ustalenie bowiem, że określony podmiot był stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę na podstawie tego przepisu oznacza, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczy jego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a.

W ocenie Sądu I instancji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego błędnie zastosował art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, ustalając, że projektowana inwestycja oddalona od granicy z działką skarżącej nr ewid. [...] o około 20 m nie wpływa w sposób ograniczający jej interes. Organ odwoławczy nie uwzględnił, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. W szczególności organ odwoławczy pominął kwestie związane z ochroną przed promieniowaniem elektromagnetycznym. Z ustaleń organów nie wynika bowiem jaka jest odległość projektowanej inwestycji od nieruchomości, której właścicielem jest skarżąca spółka i czy ewentualne promieniowanie elektromagnetyczne znajduje się w obszarze oddziaływania. Na uwadze mieć należy, że zgodnie z § 11 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422) budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi powinien być wznoszony poza zasięgiem zagrożeń i uciążliwości, w tym szkodliwego promieniowania i oddziaływania pól elektromagnetycznych. Nadto stosownie do § 314 powołanego rozporządzenia budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych. Z powołanych przepisów wynikają ograniczenia w zagospodarowaniu terenów mieszkalnych w związku z oddziaływaniem pól elektromagnetycznych. Tym samym powołane przepisy stanowią podstawę do określenia obszaru oddziaływania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w przypadku budowy obiektu budowlanego, który sam emituje pola elektromagnetyczne lub w którym ma się znaleźć urządzenie emitujące takie pola. W sprawie rozpoznawanej organ odwoławczy wskazał jedynie: "Jak wynika z przeprowadzonych pomiarów pola elektromagnetycznego na podobnych obiektach (...) wartości składowe pola elektrycznego i pola magnetycznego na granicy terenów rozdzielni, jak i w sąsiedztwie wprowadzeń liniowych 110 kV wykazują brak przekroczeń wartości pola elektrycznego i pola magnetycznego o poziomach dopuszczalnych..." Brak jest natomiast wywodów i rozważań organu co do oddziaływania pól elektromagnetycznych na nieruchomość skarżącej spółki.

Sąd zauważył, że już samo badanie przez organy kwestii dotyczących przesłaniania i nasłonecznienia, świadczy o obiektywnym istnieniu interesu prawnego skarżącej, uzasadniającym przyznanie przymiotu strony w sprawie. Nie jest bowiem możliwe uznanie, że określona osoba nie jest stroną postępowania w sytuacji, gdy z uwagi na zarzuty przez nią podnoszone wymaga wyjaśnienia i rozstrzygnięcia właśnie to, czy interes prawny tej osoby nie został naruszony w świetle przepisów prawa mających zastosowanie w konkretnej sprawie. Ocena w omawianym zakresie może być dokonana tylko w ramach merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organy administracji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 listopada 2014 r., II OSK 978/13 i z dnia 1 grudnia 2015 r., II OSK 801/14).

Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja, wydana została z naruszeniem art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego oraz art. 28 k.p.a., a to powodowało konieczność jej uchylenia na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm), dalej w skrócie p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, podnosząc zarzuty:

1. naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80 oraz art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ odwoławczy przy wyznaczaniu obszaru oddziaływania spornej inwestycji nie uwzględnił funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w jego otoczeniu w szczególności kwestii związanych z ochroną przed promieniowaniem elektromagnetycznym i w konsekwencji uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r., podczas gdy organ odwoławczy rozpatrzył cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie oraz w oparciu o ww. okoliczności ustalił, że skarżąca nie posiada przymiotu strony w postępowaniu nieważnościowym, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

2. naruszenia prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na przyjęciu, że o istnieniu interesu prawnego podmiotu w postępowaniu nieważnościowym przesądza fakt badania przez organ naruszenia przepisów prawa mających zastosowanie w danej sprawie.

Wskazując na powyższe podstawy, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż organ odwoławczy przy ocenie, czy skarżąca spółka posiada interes prawny, uzasadniający przyznanie jej przymiotu strony w postępowaniu nieważnościowym, uwzględnił takie okoliczności jak: odległość spornej inwestycji od granicy najbliżej położonej działki skarżącej spółki, usytuowanie obiektu na działce budowlanej, przesłanianie obiektów, odległość wydzielonych miejsc postojowych dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi, nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi, nasłonecznienie pokoi mieszkalnych w godzinach 7:00-17:00, warunki ochrony przeciwpożarowej, zmiany spływu wód opadowych na nieruchomość należącą do skarżącej, dostęp do mediów czy drogi publicznej, a nadto na możliwość występowania immisji na działki skarżącej. Organ uwzględnił również ustalenia zawarte w decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...] lutego 2015 r. o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia dotyczące nieprzekroczenia standardów jakości środowiska w zakresie ochrony przed promieniowaniem elektromagnetycznym, jak również ustalenia wynikające z postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. z dnia [...] stycznia 2015 r., z których wynika, że emisja hałasu nie przekroczy dopuszczalnego poziomu. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że konstrukcja spornego obiektu (stacji transformatorowo-rozdzielczej) wyklucza, aby emitował on promieniowanie elektromagnetyczne na działkę skarżącej, a w związku z tym, aby istniały jakiekolwiek ograniczenia w jej zagospodarowaniu.

W zakresie oceny poczynionych przez organ odwoławczy ustaleń, uzasadnienie wyroku Sądu I instancji jest sprzeczne. Sąd, raz wskazuje, że organ odwoławczy błędnie zastosował art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 20 Prawa budowlanego, ustalając, że projektowana inwestycja oddalona od granicy z działką skarżącej nr ew. [...] o około 20 m nie wpływa w sposób ograniczający jej interes, by w później podkreślić, że z ustaleń organów nie wynika, jaka jest odległość projektowanej inwestycji od nieruchomości, której jest skarżąca przeznaczonej na budownictwo i czy ewentualne promieniowanie elektromagnetyczne znajduje się w obszarze oddziaływania. Nadto Sąd wskazał, że przeprowadzone w procedurze oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko ustalenia nie odnoszą się do działki skarżącej, choć w uzasadnieniu decyzji środowiskowej dla spornej inwestycji wskazano wprost, że badania przeprowadzono w terenie sąsiadującym z inwestycją oraz na obiektach podobnych do projektowanego. Stwierdzając, że cytowane przez organ odwoławczy ustalenia organów środowiskowych w przedmiocie ewentualnego oddziaływania inwestycji nie są wystarczające, jednocześnie Sąd podzielił pogląd Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że te ustalenia są dla organów administracji architektoniczno-budowlanej wiążące.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwonych podstaw.

Zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Obowiązkiem organu administracji jest zatem ustalenie czy żądanie wszczęcia postępowania nieważnościowego pochodzi od podmiotu posiadającego przymiot strony. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis art. 28 k.p.a. ma również zastosowanie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 listopada 2011 r., II OSK 1657/10 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl) w sytuacji gdy właściciel sąsiedniej nieruchomości z nieruchomością inwestora, kwestionuje wykonanie robót budowlanych przez inwestora z tego powodu, że oddziaływują one na sposób zagospodarowania i przede wszystkim na sposób korzystania z nieruchomości, nie można automatycznie przyjąć, iż inwestycja ta nie dotyczy jego interesu prawnego. W takim wypadku jego interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., który przecież niezależnie od art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane ma zastosowanie w postępowaniu nieważnościowym, wynika z przepisów prawa cywilnego, który gwarantuje właścicielowi prawo korzystania z przedmiotu własności, a także z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, który nakazuje poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich. W tej sprawie Sąd I instancji słusznie wskazał, że przepisy art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego mają również posiłkowe zastosowanie przy ocenie wystepowania po stronie wnioskodawcy interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Ustalenie bowiem, że określony podmiot był stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego oznacza, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczy jego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W myśl art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepis ten nie definiuje pojęcia obszaru oddziaływania obiektu wprost, lecz poprzez odesłanie do licznych regulacji, przewidujących m.in. szczegółowe wymagania dla odległości w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należą m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawo wodne. Na potrzeby konkretnej inwestycji organ powinien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie ustalić możliwość oddziaływania określonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oraz zakres i zasięg tego oddziaływania. Przejawami takiego oddziaływania są np. hałas, wibracje, zanieczyszczenia powietrza, wody lub gleby bądź też pozbawienie lub ograniczenie możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności czy dopływu światła słonecznego. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoich orzeczeniach podkreślał, że jeżeli przepisy prawa materialnego nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tej działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa (zob. wyroki NSA: z 5 grudnia 2018 r., II OSK 85/17, z 12 kwietnia 2011 r., II OSK 644/10, z 1 marca 2012 r., II OSK 282/12; z 17 kwietnia 2013 r., II OSK 2508/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Co do zasady właściciele działek graniczących z działką, na której planowana jest budowa obiektu budowalnego są stronami postępowania o pozwolenie na budowę, czy też postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli planowana inwestycja może wpływać negatywnie na sposób zagospodarowania ich nieruchomości. Przymiot strony w odniesieniu do właścicieli nieruchomości sąsiednich nie jest uzależniony wyłącznie od tego czy planowany obiekt budowlany spełnia wymagania określone przepisami dotyczącymi warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty i ich usytuowanie. Wystarczy sam fakt, iż istnienie i funkcjonowanie takiego obiektu będzie potencjalnie negatywnie oddziaływać na nieruchomość sąsiednią, prowadząc do ograniczenia sposobu jej użytkowania i zagospodarowania w przyszłości. Właściciel nieruchomości sąsiedniej ma bowiem prawo, wynikające przede wszystkim z art. 140 k.c., do udziału w postępowaniu administracyjnym, w którym wyjaśnione zostanie czy planowany obiekt budowalny spełnia wymagania określone przepisami dotyczącymi warunków technicznych, w zakresie w jakim może on negatywnie oddziaływać na jego prawo własności nieruchomości. Przesądzanie tej kwestii na etapie badania interesu prawnego właściciela nieruchomości sąsiedniej stanowi de facto badanie naruszenia tego interesu, a nie jego istnienia. Przepis art. 28 k.p.a. nie wymaga dla przyznania przymiotu strony postepowania administracyjnego wykazania naruszenia interesu prawnego przez wnioskodawcę, lecz tylko jego istnienia.

W tej sprawie Sąd I instancji prawidłowo więc wskazał, że już samo badanie przez organ czy planowany obiekt budowalny nie spowoduje ponadnormatywnego oddziaływania, czy nie będą naruszone normy dotyczące sytuowania obiektu na działce budowlanej, przesłaniania i dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oznacza, że jakieś negatywne oddziaływanie planowanego obiektu budowlanego na działkę skarżącej spółki nr [...] jest możliwe, a ocena czy oddziaływanie to mieści się w normach przewidzianych przez przepisy o warunkach technicznych może być dokonana tylko w ramach merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organy administracji, a nie na etapie oceny interesu prawnego wnioskodawcy. Niezasadne są więc zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 k.p.a.

Nie zasługują na uwzględnienie również zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80 oraz art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ odwoławczy przy wyznaczaniu obszaru oddziaływania spornej inwestycji nie uwzględnił w szczególności kwestii związanych z ochroną przed promieniowaniem elektromagnetycznym. Zgodnie z § 11 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422) budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi powinien być wznoszony poza zasięgiem zagrożeń i uciążliwości, w tym szkodliwego promieniowania i oddziaływania pól elektromagnetycznych. Nadto stosownie do § 314 powołanego rozporządzenia budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych. Organ rozważał tę kwestię, powołując się na ustalenia zawarte w decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...] lutego 2015 r. o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, jak również ustalenia wynikające z postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. z dnia [...] stycznia 2015 r., z których wynika, że "z przeprowadzonych pomiarów pola elektromagnetycznego na podobnych obiektach (...) wartości składowe pola elektrycznego i pola magnetycznego na granicy terenów rozdzielni, jak i w sąsiedztwie wprowadzeń liniowych 110 kV wykazują brak przekroczeń wartości pola elektrycznego i pola magnetycznego o poziomach dopuszczalnych określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów ( Dz. U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1883)". Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że ustalenia te nie dotyczą konkretnego oddziaływania pól elektromagnetycznych na działki skarżącej spółki. Poza tym, sam fakt, iż pola elektromagnetyczne związane z istnieniem ma działce sąsiedniej stacji transformatorowo-rozdzielczej mogą oddziaływać na działkę spółki, podobnie jak mogą być potencjalnie przekroczone normy hałasu na tej działce potwierdza interes prawny spółki w tej sprawie. To czy rzeczywiście takie przekroczenie nastąpi organ może oceniać tylko w ramach merytorycznego rozstrzygania sprawy.

Na marginesie dodać należy, iż Sądowi wiadomo z urzędu (uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Po 828/18), iż decyzją z dnia 22 maja 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...] lutego 2015 r. o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Tym samym ustalenia zawarte w uzasadnieniu tej decyzji nie mogą być podstawą oceny oddziaływania spornej inwestycji na działki skarżącej spółki.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji. Wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały w ustawowym terminie przeprowadzenia rozprawy.