Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 58/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.145 §1 pkt 1 lit.c, art.106 § 4,art.141 § 1 i § 4, art.184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.149,146 ust.3, art.154
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie NSA Anna Lech (spr.) del.WSA Monika Nowicka Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 23 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 października 2008 r. sygn. akt II SA/Ol 555/08 w sprawie ze skargi A.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 października 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 555/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia (...) czerwca 2008 nr (...) w przedmiocie opłaty adiacenckiej.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: pismem z dnia (...) lutego 2008 r. A. B. został zawiadomiony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości należącej do niego nieruchomości położonej przy ulicy (...) w O. składający się z działek nr (...) w obrębie ewidencyjnym nr (...) m. O., spowodowanego wybudowaniem urządzenia infrastruktury technicznej w postaci nawierzchni ulicy (...). Na podstawie sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego ustalono, iż wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości wynosi 24.520,00 złotych, zaś po dokonaniu odliczeń poniesionych przez właściciela nakładów na rzecz budowy urządzenia infrastruktury technicznej wysokość pozostałej do zapłaty opłaty adiacenckiej określono na kwotę 5.602,89 zł.

A. B. wystąpił z wnioskiem o rozłożenie opłaty adiacenckiej na dziesięć rat rocznych. Jednocześnie wnioskodawca wskazał na szereg uchybień prowadzonego postępowania podkreślając, iż przedmiotowa inwestycja nie została zakończona, bowiem nie wybudowano chodników, które są częścią drogi, w związku z czym wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej jest przedwczesne.

Decyzją z dnia (...) kwietnia 2008r. działający z upoważnienia Prezydenta Miasta O. Zastępca Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta O., na podstawie art. 144 ust. 1, art. 145, art. 147, art. 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) oraz uchwały nr LIII/794/2001 Rady Miasta Olsztyn z dnia 14 listopada 2001 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej (Dz.Urz. woj. warmińsko - mazurskiego z 2001r. Nr 135, poz. 1848), ustalił opłatę adiacencką w wysokości 5.602,89 złotych z tytułu wzrostu wartości wskazanej wyżej nieruchomości, którą to kwotę rozłożono na dziesięć rat rocznych.

Od powyższej decyzji A. B. złożył odwołanie, w którym wniósł o stwierdzenie jej nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., bowiem została ona wydana z upoważnienia prezydenta zawieszonego w czynnościach - art. 11 ustawy z dnia 16 września 1982 r. o urzędnikach państwowych. Odwołujący się zakwestionował przedmiotową decyzję również w trybie art. 127 k.p.a., wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji. Wskazał również na wadliwość zawiadomienia o wszczęciu postępowania, które, w jego ocenie, nie spełnia warunków określonych w art. 61 i następnych K.p.a., gdyż nie został podany termin do złożenia wniosku o rozłożenie opłaty adiacenckiej na raty, a pismo z dnia 21 lutego 2008 r. zostało podpisane przez urzędnika, który nie wykazał upoważnienia do podejmowania czynności z upoważnienia właściwego organu, to jest Prezydenta Miasta. A. B. wskazał także, iż w rozumieniu powołanych przepisów drogę stanowi jezdnia oraz chodnik, natomiast wybudowanie samej nawierzchni ulicy nie uprawniało do ustalenia opłaty adiacenckiej.

Decyzją z dnia (...) czerwca 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję stwierdzając, że decyzja z dnia (...) kwietnia 2008 r. nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, gdyż do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. musi istnieć przepis prawa materialnego, który wprost przewiduje sankcję nieważności w przypadku naruszenia jego normy, zaś art. 11 ustawy o pracownikach urzędów państwowych takiej sankcji nie przewiduje. Jednocześnie organ zaznaczył, iż zgodnie z art. 1 powołanej wyżej ustawy, jej przepisy nie dotyczą urzędników jednostek samorządu terytorialnego. Dlatego też Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. uznało, że zawieszenie osoby piastującej funkcję prezydenta miasta w sprawowaniu obowiązków nie powoduje utraty udzielonych przez niego pełnomocnictw dla pracowników tego urzędu, gdyż pełnomocnictwa takiego nie udziela osoba z imienia i nazwiska, lecz organ jednostki samorządu terytorialnego, który nadal istnieje. Wobec tego, zdaniem organu, okoliczność, że obowiązki osoby pełniącej funkcję Prezydenta Miasta O. przejął obecnie jego zastępca nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wskazało ponadto, że inwestycja realizowana przez Gminę O. nie obejmowała budowy chodników, którą to możliwość, w przypadku ulic osiedlowych, dopuszcza rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia (...) marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Na tę decyzję A. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, ponawiając zarzuty podniesione w odwołaniu.

W toku rozprawy w dniu 14 października 2008 r. skarżący podał, iż jego sąsiad mieszkający na tej samej ulicy otrzymał od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. decyzję o zupełnie odmiennej treści, tj. korzystną dla siebie, a dotyczącą tej samej kwestii.

Wyrokiem z dnia 28 października 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 555/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylając decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia (...) czerwca 2008 nr (...), stwierdził, że stan faktyczny nie został wszechstronnie wyjaśniony, a tym samym zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie kwestią wymagającą wyjaśnienia jest, czy przedmiotowa inwestycja faktycznie nie obejmowała wybudowania chodników, które nie zostały przy tej ulicy wykonane. Niezbędne, zdaniem Sądu, jest ustalenie, czy Gmina O. planuje budowę takich chodników oraz czy wybudowanie tylko nawierzchni jezdni ulicy gminnej jest wystarczającą przesłanką do ustalenia opłaty adiacenckiej z tego tytułu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olszynie wyjaśnił, że zgodnie z brzmieniem art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wydanie decyzji ustalającej opłatę może nastąpić dopiero "od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi", przy czym nie ma definicji "drogi", czy też "budowa drogi", dlatego też, zdaniem Sądu, w tym zakresie stosownie do wykładni systemowej należy posiłkować się zapisami ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004r. Nr 204, poz. 2086, ze zm.), w której pod pojęciem "drogi" rozumie się budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącymi całość techniczno – użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (art. 4 pkt 2 ustawy o drogach), pod pojęciem "ulica" rozumie się drogę na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe (art. 4 pkt 3 ustawy), zaś pod pojęciem "jezdni" część drogi przeznaczonej do ruchu pojazdów (art. 4 pkt 5 ustawy), natomiast "chodnik" oznacza część drogi przeznaczonej do ruchu pieszych (art. 4 pkt 6 ustawy).

W związku z tym Sąd stwierdził, że zarówno jezdnia, jak i chodnik stanowią część drogi.

Dalej Sąd wskazał, że uchwała nr (...) Rady Miasta O. z dnia (...) sierpnia 2004 r. w sprawie ustalenia przebiegu i zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych na obszarze Miasta O. stanowi, iż ulica (...) jest drogą gminną kategorii D. Natomiast z treści § 43 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (DZ. U. Nr 43, poz. 430) wynika, że na ulicy klasy Z, L lub D chodnik może być usytuowany bezpośrednio przy jezdni lub przy pasie postojowym, zaś ulica klasy L lub D znajdująca się w strefie zamieszkania może w ogóle nie mieć wyodrębnionej jezdni i chodników.

Zdaniem Sądu oznacza to, iż stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi w odniesieniu do drogi gminnej kategorii D będzie spełnione zarówno wówczas, gdy inwestor postanowi o wybudowaniu nawierzchni jezdni wraz z chodnikami, jak i wówczas, gdy podejmie decyzję, iż określona droga będzie posiadała jedynie urządzoną nawierzchnię jezdni. Sąd podkreślił jednak, że w każdym przypadku organy orzekające w sprawie winny ustalić w sposób nie budzący wątpliwości, czy zamiarem i intencją inwestora było wybudowanie drogi wraz z chodnikami, czy też samej nawierzchni jezdni. Okoliczność ta, w ocenie Sądu, ma istotne znaczenie dla merytorycznego rozpoznania sprawy, bowiem jej rozstrzygnięcie jest niezbędne dla ustalenia, czy zarzut podnoszony przez skarżącego, który twierdzi, że inwestycja obejmowała także wybudowanie chodników, jest zasadny.

Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji wskazał, że opłata adiacencka może zostać wymierzona po wybudowaniu drogi w całości, a nie poszczególnych jej elementów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nie podzielił stanowiska organów administracyjnych o tym że sporządzony w dniu (...) grudnia 2007 r. operat szacunkowy może służyć jako podstawa do ustalenia wzrostu wartości nieruchomości skarżących po wybudowaniu nawierzchni ulicy. Sąd wskazał, że biegły nie wykazał w tymże operacie szacunkowym, iż wyłącznie wybudowanie drogi wpłynęło na wzrost wartości nieruchomości skarżącego. Z treści operatu szacunkowego nie wynika także, czy działki, które przyjęto do porównania to nieruchomości położone przy drodze z urządzoną drogą posiadającą poza nawierzchnią jezdni także chodniki, czy też nieposiadającą chodników.

Sąd podniósł, iż jest mu wiadomym z urzędu, iż w okresie od stycznia 2008 r. w obrocie nieruchomościami zanotowano wyraźną stagnację, a wręcz tendencję spadkową w odniesieniu do wartości nieruchomości, w związku z czym wskazane by było ustalenie z rzeczoznawcą majątkowym, czy wartość nieruchomości określona przez niego w operacie szacunkowych nie uległa zmianie. Działanie to, zdaniem Sądu, jest zasadne z uwagi na fakt, iż wartość nieruchomości określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej.

W związku z tym, w ocenie Sądu pierwszej instancji, zasadne są wątpliwości co do faktycznego wzrostu wartości nieruchomości skarżącego po wybudowaniu nawierzchni ulicy Irysowej, które to wątpliwości nie zostały wyjaśnione w toku kontrolowanego postępowania administracyjnego, zatem opłata adiacencka została ustalona przedwcześnie.

Sąd wskazał organowi, że rozpatrując sprawę ponownie, powinien on wskazać faktyczny wpływ wybudowania nawierzchni ulicy (...) na wzrost wartości nieruchomości skarżących, a następnie rozstrzygnąć o wysokości ewentualnej opłaty adiacenckiej. Niezbędne jest również jednoznaczne ustalenie, czy inwestycja polegająca na budowie drogi ulicy (...) obejmowała jedynie wybudowanie nawierzchni jezdni, czy także chodników.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., reprezentowane przez radcę prawnego N. P., wnosząc o jego zmianę i oddalenie skargi oraz zasądzenie od skarżących na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych. Ewentualnie wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania to jest:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez przyjęcie, że Kolegium naruszyło wymienione powyżej przepisy, a naruszenie to mogło mieć wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia, kiedy to w rzeczywistości stopa trendu czasowego została wyjaśniona w sposób wystarczający, ewentualna stabilizacja cen, która nota bene dotyczyła co najwyżej nieruchomości lokalowych, nie miała wpływu na wartość wycenionej nieruchomości, z uwagi na to, że wartość ta była określona w grudniu 2007 r., a decyzja ustalająca opłatę adiacencką została wydana po upływie około 4 miesięcy od daty sporządzenia operatu, przyjęte nieruchomości były podobnymi w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomości, a występujące różnice były skorygowane przy pomocy wskaźników korygujących, których sposób obliczenia biegły przedstawił w operacie szacunkowym, a ponadto ze zgromadzonych przez organ pierwszej instancji materiałów dowodowych wynika, że realizowana przez Gminę O. inwestycja nie obejmowała budowy chodników, czyli wydzielonej części drogi z przeznaczeniem na ruch pieszy,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 133 wskazanej wyżej ustawy poprzez dokonanie wadliwej oceny zebranych w sprawie dowodów i w konsekwencji tego przyjęcie, że stan faktyczny nie został w rozpatrywanej sprawie ustalony, kiedy to z protokołu odbioru, jak też pism organu pierwszej instancji oraz operatu szacunkowego wynika, że inwestycja polegająca na budowie ul. (...) nie obejmowała budowy chodników, a ponadto sporządzony na potrzeby niniejszej sprawy operat szacunkowy może stanowić podstawę do określenia wartości nieruchomości,

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 228 § 1 k.p.c., poprzez oparcie się na faktach znanych z urzędu i nie uprzedzenie stron o takim zamiarze, przez co strona przeciwna nie miała możliwości obrony swych praw, tym bardziej, że skarżący nie zgłaszali w toku postępowania administracyjnego jakichkolwiek zastrzeżeń odnośnie sporządzonego operatu szacunkowego,

d) art. 145 § 1 lit c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 141 § 1 tej ustawy, poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku nieodpowiadającego wymogom zacytowanego przepisu i w konsekwencji tego niezawarcie jakiegokolwiek uzasadnienia odnośnie posiadanej przez Sąd wiedzy w zakresie stabilizacji na rynku olsztyńskim, czy nawet spadku cen niezabudowanych nieruchomości gruntowych (nieruchomości w obrębie granic administracyjnych miasta).

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie

a) art. 146 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędną wykładnię, względnie niezastosowanie i przyjęcie, że decyzją ustalającą opłatę adiacencką jest decyzja organu drugiej instancji, kiedy to akt ten wydaje organ pierwszej instancji i w konsekwencji tego organ odwoławczy na dzień wydania decyzji organu pierwszej instancji jest zobowiązany ocenić aktualność sporządzonego na potrzeby sprawy mającej za przedmiot ustalenie opłaty adiacenckiej operatu szacunkowego,

b) art. 156 ust. 3 w związku z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędną wykładnię, względnie niezastosowanie i w konsekwencji tego przyjęcie, że ewentualna stabilizacja cen nieruchomości, a nieznaczny ich spadek może stanowić podstawę do żądania od rzeczoznawcy majątkowego w okresie ważności operatu potwierdzenia aktualności sporządzonej wyceny.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że jak wynika z protokołu odbioru końcowego w dniu (...) grudnia 2005 r., prace zostały wykonane zgodnie z umową, dokumentacją techniczną i sztuką budowlaną. W wykonanych pracach nie ujawniono żadnych usterek. Zakres prac obejmował nawierzchnię ulicy w ilości 1.318, 3 m2, chodniki 55, 6 m2 (ułożenie kostki polbruk na łukach), krawężniki drogowe w ilości 525, 7 mb, a także wyszczególnione roboty sanitarne, przy czym na wykonane prace wykonawca udzielił gwarancji na okres pięciu lat. Wskazano także, iż z pisma z dnia (...) lipca 2008 r. wynika, że roboty nie obejmowały wykonania chodników ulicy (...), a całość planowanej inwestycji została zrealizowana.

Organ wskazał, że już w trakcie postępowania przed organem pierwszej instancji skarżący podnosił, iż inwestycja polegająca na budowie ulicy (...) nie została zrealizowana w całości, bowiem nie wybudowano chodników. W odpowiedzi organ pierwszej instancji podał, że inwestycja polegająca na budowie ulicy (...) została wykonana zgodnie z projektem technicznym i nie zakładała ona budowy chodników.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. zwróciło uwagę, że jedynym dopuszczalnym przez prawo dowodem określającym wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty adiacenckiej jest operat szacunkowy sporządzany przez rzeczoznawcę majątkowego, co oznacza, że nawet, jeśli organ odwoławczy przeprowadziłby wskazany przez stronę dowód, to dokonując wymiaru opłaty powinien oprzeć się na operacie szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego. Zdaniem organu, sporządzony na potrzeby niniejszej sprawy operat szacunkowy może stanowić podstawę do określenia wartości nieruchomości. Bez wątpienia też inwestycja nie obejmowała budowy chodników.

W ocenie Kolegium, decyzją ustalającą opłatę adiacencką jest akt wydany przez organ pierwszej, a nie drugiej instancji, w związku z czym stagnacja cen na początku 2008 r. nie ma wpływu na wartość nieruchomości, bowiem wskaźnik wzrostu cen został obliczony jedynie do grudnia 2007 r. Podniesiono także, iż w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ma regulacji dotyczącej możliwości powoływania się na fakty znane z urzędu, a przepisy dotyczą jedynie notorii powszechnych. Tym samym, zdaniem Kolegium, w tym zakresie poprzez analogię należy stosować przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Stosownie zaś do art. 228 § 1 k.p.c., fakty znane Sądowi z urzędu nie wymagają dowodu, ale w tym wypadku Sąd winien zwrócić na nie uwagę stron. Podniesiono, że w trakcie rozprawy sądowej Sąd pierwszej instancji nie zwrócił uwagi na to, że znane jest mu z urzędu, iż ceny niezabudowanych nieruchomości gruntowych położonych w obrębie miasta O. "potaniały".

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, A. B. wniósł o jej oddalenie, podzielając argumentację Sądu i powtarzając swoje dotychczasowe zarzuty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skuteczne natomiast zakwestionowanie prawidłowości sprawowanej kontroli przez sąd administracyjny pierwszej instancji jest możliwe w przypadku wskazania przepisów prawa, które naruszył sąd, a następnie powiązanie zarzutów z nimi związanych z odpowiednimi normami prawa procesowego bądź materialnego, które wadliwie zastosowano w postępowaniu administracyjnym, a nadto wykazanie, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi pierwszej instancji zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Wobec tego w pierwszej kolejności podlega rozpoznaniu zarzut odnoszący się do uchybień procesowych. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania prawidłowości subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wskazać należy, iż brzmienie tego przepisu nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów postępowania, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Można zatem zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji. Jeśli zatem z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji dopatrzył się naruszenia przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i uchylił zaskarżoną decyzję, to uznać należy, że rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd pierwszej instancji normy prawnej, z czym mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie.

W niniejszej sprawie bowiem Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że wyjaśnienia wymaga, czy zamiarem inwestora było wybudowania drogi wraz z chodnikami, czy tez samej nawierzchni jezdni, jak również wyjaśnienie okoliczności dotyczącej faktycznego wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości po wybudowaniu nawierzchni ulicy (...).

Co zaś do zarzutu, że Sąd nie poinformował o oparciu się na faktach znanych z urzędu, wskazać należy, że zgodnie z art. 106 § 4 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, fakty powszechnie znane sąd bierze pod uwagę nawet bez powołania się na nie przez strony. "Fakty powszechnie znane", o których mowa w tym przepisie, są to okoliczności, zdarzenia, czynności lub stany, które powinny być znane każdemu rozsądnemu i mającemu doświadczenie życiowe mieszkańcowi miejscowości, w której znajduje się siedziba sądu. Za powszechnie znane uważa się np. wydarzenia historyczne, polityczne, zjawiska przyrodnicze, procesy ekonomiczne lub zdarzenia normalnie i zwyczajnie zachodzące w określonym miejscu i czasie. Za fakty powszechnie znane mogą być uznane tylko te, które odpowiadają rzeczywistości, przy czym kryterium oceny, czy dany fakt ma charakter faktu notoryjnego, musi być obiektywne, a nie subiektywne.

Nie można zatem uznać, że biorąc pod uwagę sytuację na rynku nieruchomości powstałą od stycznia 2008 r., Sąd pierwszej instancji naruszył prawo. Wartość nieruchomości określa się bowiem według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej.

W związku z tym uznać należy, że zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jest nieusprawiedliwiony.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 133 powołanej ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zaznaczyć, że akta sprawy, o których mowa w tym przepisie oznaczają dokumentację sprawy, na podstawie której organ ustalił stan faktyczny sprawy i wydał rozstrzygnięcie będące przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Należy zatem przyjąć, że przesłane przez organ przy skardze akta sprawy są tymi, które organ posiadał prowadząc postępowanie zakończone orzeczeniem zaskarżonym do Sądu. Przepisy nie nakładają natomiast na sąd obowiązku zgromadzenia kompletnych akt postępowania w sprawie toczącej się przed nim, a tylko dokonanie oceny na podstawie akt przesłanych przez organ, a wyjątkowo uzupełnianych dodatkowymi istotnymi dowodami z dokumentów. Sąd oczywiście może wezwać organ do uzupełnienia akt sprawy, jeśli przez niedopatrzenie organu akta zawierają braki, ale to uzupełnienie dotyczy tych akt, które organ posiadał wydając rozstrzygnięcie. Uzupełnienie to nie może natomiast oznaczać kompletowania przez sąd akt znajdujących się poza organem, gdyż to nie należy do obowiązków sądu, ale organu. Sąd może nawet dołączyć akta innych spraw znajdujących się w jego posiadaniu, ale w sytuacji, gdy na przykład w sprawie będącej przedmiotem oceny, akta przesłane przez organ są kopiami, a oryginały znajdują się w innych aktach sprawy, natomiast takie czynności sądu nie mogą zastępować działań organu zobligowanego do dostarczenia akt sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie uznać także należy, że Sąd pierwszej instancji spełnił dyspozycję art. 133 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu tego przepisu jest nieuzasadniony.

Skarga kasacyjna zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi także naruszenie art. 141 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jednakże uzasadnienie tego zarzutu wskazuje, że skarżącemu chodziło o art. 141 § 4 tejże ustawy i w takim też zakresie Naczelny Sad Administracyjny rozpoznał ten zarzut.

W niniejszej sprawie za całkowicie chybiony uznać należy zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zauważyć bowiem należy, że treść tego przepisu określa składniki, jakie powinno posiadać uzasadnienie wyroku, to jest zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W niniejszej sprawie wszystkie te elementy zawiera uzasadnienie przedmiotowego wyroku. Przedstawiono bowiem zarówno część historyczną, w której podano wszystkie istotne okoliczności sprawy, jak i merytoryczne stanowisko Sądu, które wskazuje z jakich przyczyn Sąd wydał rozstrzygnięcie. Podkreślić przy tym należy, że wskazany wyżej przepis stanowi przede wszystkim o konstrukcji uzasadnienia, dlatego też, nie ma podstaw do przyjęcia aby Sąd pierwszej instancji dopuścił się uchybień przy jego konstruowaniu. Z faktu, iż skarżący nie zgadza się z ustaleniami Sądu nie można kwestionować prawidłowości uzasadnienia.

W odniesieniu do zarzutów prawa materialnego wskazać należy, że dla ustalenia opłaty adiacenckiej wycena określająca wartość nieruchomości jest obligatoryjna. Artykuł 149 ustawy o gospodarce nieruchomościami nakazuje stosować przepisy rozdziału 1 działu IV tej ustawy do wszelkich nieruchomości będących, w szczególności, przedmiotem postępowania administracyjnego - gdy tylko czynność prawna dla swej poprawności wymaga określania wartości nieruchomości zgodnie z obowiązującymi przepisami szczególnymi. Ustawowa potrzeba określenia wartości nieruchomości występuje między innymi właśnie w przypadku ustalania opłaty adiacenckiej. Określenie wartości nieruchomości następuje w wyniku zastosowania przepisanych prawem procedur szacowania nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego i stanowi ich wynik zamieszczony w operacie szacunkowym (por. D. Wilkowska [w:] H. Kisielowska (red.): Nieruchomości. Zagadnienia prawne, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2004, s. 334-335).

Wskazać należy, że zgodnie z art. 146 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Natomiast w myśl art. 156 ust. 3 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154.

Ze wskazanych wyżej przepisów wynika, że złożony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy winien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu, określone w rozporządzeniu wykonawczym w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości.

Rozważania te należy odnieść także do administracyjnego postępowania odwoławczego. W istocie bowiem przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, która była już przedmiotem badania i zakończyła się wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji. Granice prowadzonego przez organ drugiej instancji postępowania dowodowego generalnie wyznaczają zasady ogólne procedury administracyjnej, w tym zasada prawdy obiektywnej, zasada dwuinstancyjności. Natomiast w myśl art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Naczelny Sąd Administracyjny pragnie w tym miejscu zauważyć, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawiera normatywnej definicji pojęcia "droga" jak też pojęcia "budowa drogi". Należy więc sięgnąć do aktu prawnego regulującego tę kwestię, a mianowicie do art. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086). Według tego przepisu, "droga" oznacza budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym, "ulica" - drogę na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe, "jezdnia" - część drogi przeznaczoną do ruchu pojazdów, "chodnik" - część drogi przeznaczoną do ruchu pieszych.

Dojść zatem należy do wniosku, że droga może składać się z szeregu elementów składowych. Jeśli określona droga ma składać się z jezdni i chodników, to urządzenia te stanowią części składowe tej drogi. Ustawa o drogach publicznych w art. 4 pkt 17 wyjaśnia też, co należy rozumieć pod pojęciem "budowa drogi" stanowiąc, że budowa drogi to wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowa i rozbudowa.

W związku z tym, uznać należy, że właścicieli nieruchomości można obciążyć opłatami adiacenckimi na podstawie ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wówczas, kiedy droga została wykonana albo odbudowana lub rozbudowana i miało to wpływ na wzrost wartości nieruchomości.

Tym samym opłata adiacencka może zostać wymierzona po wybudowaniu drogi w całości, a nie poszczególnych jej elementów. Pogląd, że opłaty mogłyby być wymierzane po wybudowaniu poszczególnych części składowych drogi jak, jezdnia, chodniki itp., czy też po wybudowaniu poszczególnych fragmentów drogi, nie znajduje uzasadnienia prawnego, ponieważ opłaty adiacenckie mogą być wymierzone tylko za urządzenie drogi w całości.

W niniejszej natomiast sprawie Sąd pierwszej instancji wskazał, że nie została do końca wyjaśniona kwestia, czy inwestycja Gminy O. polegająca na budowie nawierzchni jezdni ul. (...), obejmowała, czy też nie, wybudowanie chodników. Niezbędne jest zatem ustalenie, czy budowa chodników była planowana oraz, czy wybudowanie tylko nawierzchni jezdni ulicy gminnej jest wystarczającą przesłanką o ustalenia opłaty adiacenckiej z tego tytułu.

Podkreślić należy, że sąd administracyjny może orzekać wtedy, gdy w sprawie ustalony jest niewątpliwy stan faktyczny. Skoro zatem w przekonaniu Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie istnieją wątpliwości co do tego stanu, to nie można podnosić zarzutu, że Sąd ten niezasadnie uchylił decyzję.

W związku z tym Naczelny Sad Administracyjny uznał, że z uwagi na powstałe wątpliwości oraz odległość czasową pomiędzy sporządzonym w niniejszej sprawie operatem szacunkowym a ustaleniem opłaty adiacenckiej, zasadne było uchylenie przez Sąd pierwszej instancji decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., w związku z czym zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 146 ust. 3 oraz art. 156 ust. 3 w związku z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, są nieuzasadnione.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.