Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 194/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 2, art. 61 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: § 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: § 18
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych W. G. oraz J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 września 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 907/14 w sprawie ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2014 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 września 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2014 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

Decyzją z dnia [...] marca 2014r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji pn.: "Budowa budynku mieszkalno - usługowego (III etap inwestycji, budynek [...]) na dz. nr [...],[...],[...] i części dz. nr [...] obr. [...] oraz wjazdem z ul. [...] w [...]".

W uzasadnieniu wydanej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze streściło dotychczasowy przebieg postępowania przez nawiązania do treści wniosku J. M. z dnia [...] listopada 2008 r. (zmodyfikowanego w związku ze zmianą numeracji działek objętych wnioskiem) oraz dwukrotnie wydanych decyzji Prezydenta Miasta [...] o ustaleniu warunków zabudowy, co do których wydano w toku instancji decyzje kasacyjne.

Wyjaśniło, że w rezultacie ponownego rozpatrzenia sprawy, Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]ustalił na nowo warunki zabudowy dla inwestycji wnioskowanej przez J. M..

Z odwołaniem od decyzji wystąpili W. G. oraz [...]Spółdzielnia Budowlano - Mieszkaniowa "[...]".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wywodziło, że ustalenie warunków zabudowy uzależnione jest od spełnienia warunków określonych przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p. Na potrzeby postępowania wyjaśniającego przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wskazanych art. 61 ust. 1-5 ustawy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. - w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu treść tej analizy przesądza o istnieniu podstaw dla ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji wnioskowanej przez J. M., a polegającej na budowie budynku mieszkalno - usługowego (III etap inwestycji, budynek [...]) na dz. nr [...], [...], [...] i części dz. nr [...] obr. [...] oraz wjazdem z ul. [...] w [...] (przedmiotowa analiza - k 1374 akt sprawy). Analiza ta jest obszerna, szczegółowa i przejrzysta, co także świadczy o rzetelności jej opracowania. Autorka analizy odniosła się wyczerpująco do zastrzeżeń Kolegium podniesionych w decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak [...]. Kolegium przyjęło te wyjaśnienia i podzieliło w stopniu pozwalającym na pozytywną ocenę zawartych w analizie ustaleń co do gabarytów planowanej zabudowy. Wnioski z analizy stały się postawą ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji, na co wskazuje treść załącznika nr 1 do zaskarżonej decyzji.

Parametry nowej zabudowy zostały określone prawidłowo - zgodnie z przepisami §1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Decyzja zawiera wszystkie elementy składowe, o jakich mowa w § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a mianowicie: część tekstową i graficzną, załącznik w postaci wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy zawierające część tekstową i graficzną.

Odpowiadając na zarzuty stron Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że kwestia wyznaczania linii nowej zabudowy jest przedmiotem ciągłych rozważań na gruncie orzecznictwa sądów administracyjnych i piśmiennictwa, a to z racji niejednoznaczności obowiązujących w tym zakresie przepisów. Wskazało, że w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w przepisie § 4 ust. 1-4 mowa jest już o wyznaczaniu obowiązującej linii nowej zabudowy, czyli linii do której planowane budynki powinny przylegać. Zgodnie z linią orzecznicza sądów administracyjnych, zgodnie z którą zabudowa "na zapleczu" lub "na tyłach" istniejącej zabudowy jest możliwa bez potrzeby ustalania kolejnej linii zabudowy. W istocie jedynym wówczas wyznacznikiem powinno być to, czy ta nowa zabudowa jest możliwa do skorelowania z zabudową na obszarze analizowanym w zakresie ładu przestrzennego, z tym iż ocena w tym zakresie nie może być nadmiernie sformalizowana i arbitralna oraz prowadzić do zniweczenia zamierzenia objętego -wnioskiem inwestora. Zabudowa objęta wnioskiem J. M., której dotyczy zaskarżona decyzja, niewątpliwie zlokalizowana jest na tyłach zabudowy przylegającej do ul. [...],[...] i [...], wobec czego, w świetle wyżej zaprezentowanego poglądu, odstąpienie od wyznaczenia linii dla tej zabudowy, nie jest uchybieniem.

Organ wskazał, że z analizy architektoniczne - urbanistycznej oraz kwestionowanej decyzji niewątpliwie wynika, że gabaryty budynku planowanego w ramach spornej zabudowy, nie mogą wykraczać poza gabaryty budynku z działki sąsiedniej [...], czyli dawnego dworu [...].

Jeśli chodzi o określenie parametrów nowej zabudowy poprzez wskazanie przedziałów tych wielkości "od - do", zdaniem Kolegium, taki zabieg jest dopuszczalny, jako uznany przez sądy administracyjne. W kwestionowanej decyzji zarówno wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki/terenu jak i szerokość elewacji frontowej zostały wyznaczone konkretnie - odpowiednio 62% oraz 21,35 m. Dopuszczenie przez organ tolerancji ± 1% dla wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki/terenu oraz 0,5 m dla szerokości elewacji frontowej, znajduje swoje uregulowanie w przepisach rozporządzenia (§ 5, § 6).

Odnośnie dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, ul. [...], Kolegium wskazało, że został on zapewniony poprzez istniejącą drogę wewnętrzną urządzoną na działce nr [...] obr. [...], której właścicielem jest Gmina [...].

Z powyższą decyzją nie zgodził się W. G., wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której domagał się uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie.

Uczestnik J. M. wnosił o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 26 września 2014 r. co do terenu inwestycji oświadczył, że poprzedni właściciel w roku 1998 uzyskał służebność przejazdu i przechodu przez działkę nr [...], której właścicielem jest spółdzielnia, na rzecz działki (obecnie: kilku działek), aktualnie będącej terenem inwestycji. Wskazał, że z tej służebności korzysta od lat przy realizacji innych inwestycji. Służebność ta nie jest przez nikogo kwestionowana.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 września 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję.

W ocenie Sądu I instancji zaskarżona decyzja została wydana z naruszaniem art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz 107 § 1 i 3 k.p.a. , albowiem dowolnie uznano za spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 u.p.z.p. Organy administracji publicznej przedwcześnie stwierdziły, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, oraz że istniejące lub projektowane uzbrojenie jest wystarczające.

Stosownie do art. 2 pkt 14 u.p.z.p., ilekroć w ustawie moja jest o "dostępie do drogi publicznej" - należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

W decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2013r. podano, że "teren ma dostęp do drogi publicznej – zgodnie z załącznikiem Nr 1 do niniejszej decyzji". W załączniku Nr 1 do decyzji organu pierwszej instancji – Warunki zabudowy (k. 1447-1450 akt administracyjnych) wskazano, że "teren planowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, którą stanowi ul. [...] w [...] poprzez istniejącą drogę wewnętrzną (działka drogowa nr [...] obr. [...]), na zasadzie ustanowionej służebności przejazdu i przechodu pasem szerokości 4 m na rzecz każdoczesnych właścicieli dz. nr [...],[...],[...],[...] (zgodnie ze stosownym wpisem w księdze wieczystej ww działki)". Sąd I instancji zauważył, że w aktach sprawy znajdują się co prawda liczne wypisy i raporty z rejestru gruntów, jednakże brak jest odpisu księgi wieczystej, który mógłby dokumentować istnienie wspomnianej służebności.

Oznacza to, że organy administracji publicznej w sposób dowolny, nie poparty żadnym materiałem dowodowym ustaliły realizację przesłanki, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Oświadczenia inwestora, nawet jeśli nie są przez pozostałe strony kwestionowane, nie mogą być w tym zakresie wystarczające.

W ocenie Sądu I instancji nie znajduje również oparcia w zgromadzonych dowodach ustalenie, że teren posiada wystarczające uzbrojenie. Z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. wynika, że wydanie pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest możliwe tylko wtedy, gdy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Stosownie do art. 61 ust. 5 u.p.z.p., warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.

Z powołanych przepisów wynika zatem wprost, że ustawodawca przewidział możliwość wydania warunków zabudowy dla inwestycji, dla której istniejące już uzbrojenie jest wystarczające do jej obsługi, natomiast przy braku wystarczającego uzbrojenia terenu nie wtedy, gdy istnieje potencjalnie możliwość jego wykonania, lecz jedynie wówczas, gdy wykonanie uzbrojenia terenu jest projektowane albo jego wykonanie zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Sąd I instancji argumentował, że takiej umowy zawartej przez inwestora ze stosownymi jednostkami organizacyjnymi w aktach administracyjnych brak. W żadnym zaś wypadku nie można uznać, aby rozbudowa sieci i w konsekwencji podłączenie do niej terenu inwestycji zostało zagwarantowane w umowie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił zarzut skargi dotyczący bezzasadnego odstąpienia od linii zabudowy. Sąd zwrócił uwagę, że ustawodawca w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. powiązał zasadę dobrego sąsiedztwa i możliwość ustalenia w oparciu o nią parametrów nowej zabudowy – w tym linii zabudowy – z dostępem działek sąsiednich do drogi publicznej. Tej części przepisu nie można analizować w oderwaniu od dalszej jego części, dotyczącej dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.) oraz § 2 ust. 5 powołanego rozporządzenia, zgodnie z którym przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Linia zabudowy, w ocenie Sądu I instancji, winna być zatem wyznaczana od tej strony, z której nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej. Tam też znajdować się będzie front działki. Skoro ustawodawca nie wymaga, aby nieruchomość przylegała do drogi publicznej bezpośrednio, a dostęp do drogi publicznej może być zapewniony np. przez drogę wewnętrzną czy nawet służebność, to wyznaczania linii zabudowy nie można rozumieć li tylko jako taka konieczności z uwagi na zbliżenie projektowanego budynku do pasa drogowego. Wyznaczenie takiej linii ma bowiem również znaczenie urbanistyczne, tj. jego celem jest zapewnienie ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 ust. 1 u.p.z.p.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego kolejnym uchybieniem dostrzeganym w decyzji Prezydenta Miasta [...] jest niejasne i niestanowcze rozstrzygnięcie w przedmiocie miejsc postojowych dla samochodów. Sąd zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt 2 lit. c i d u.p.z.p., decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Przepisami odrębnymi chroniącymi interesy osób trzecich są między innymi przepisy techniczno-budowlane. Sąd wywodził, że jak wynika z § 18 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Zgodnie z § 18 ust. 2 tego rozporządzenia, liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych odnośnie miejsc postojowych dla samochodów muszą być zatem uwzględnione w trakcie ustalania warunków zabudowy. Sąd I instancji stwierdził, że ilość miejsc postojowych winna zostać określona w decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny dostrzegł również uchybienia w zakresie przepisów postępowania, które powstały dopiero na etapie postępowania przed organem odwoławczym. Organ odwoławczy nie odpowiedział w istocie na zarzuty odwołania [...] Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" w [...] w części, w której nie pokrywały się z zarzutami W. G. (np. lokalizacji obiektu na terenie, gdzie znajduje się czynna stacja trafo), a część podniesionych w skardze zarzutów okazała się zasadna.

Odnosząc się do kolejnych zarzutów skargi, a dotyczących niekonkretnego ustalenia parametrów nowej zabudowy Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że nie dostrzegł uchybień w tym zakresie.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli W. G. i J. M. zaskarżając wyrok w całości.

W. G. zarzucił wyrokowi naruszenie:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez brak dostrzeżenia niewłaściwego zastosowania tych przepisów polegającego na wadliwym określeniu wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy oraz nienależyte uzasadnienie powyższego wskaźnika,

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy poprzez brak dostrzeżenia niewłaściwego zastosowania tych przepisów polegającego na wadliwym określeniu wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz nienależnym uzasadnieniu przyjętego wskaźnika.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej W. G. wywodził, że brak należytego ustalenia w decyzji średniego wskaźnika zabudowy dla otoczenia terenu planowanej inwestycji świadczy o arbitralności przyjętego w tym zakresie stanowiska. Wadą jest także dokonanie określenia wskaźnika górnej krawędzi elewacji w sposób opisowy.

Wskazując na powyższe zarzuty W. G. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

J. M. w swojej skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, to jest:

- art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez błędną jego wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że organ administracji publicznej w sposób dowolny, nie poparty żadnym materiałem ustalił realizację przesłanki, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.zp.p.

- art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. poprzez błędną jego wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że organ administracji publicznej przedwcześnie stwierdził, że istniejące lub projektowane uzbrojenie jest wystarczające,

- § 4 ust 1 – 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten wymaga ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy obowiązującej linii nowej zabudowy także w sytuacji, gdy planowana jest zabudowa działki, która nie przylegała do żadnego pasa drogowego dróg publicznych, a planowana inwestycja będzie położona w głębi kwartału zabudowy, wykładnię prowadzącą w konsekwencji do nieuzasadnionego przyjęcia, że organy administracji publicznej nieprawidłowo odstąpiły od wyznaczenia linii zabudowy,

- § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez błędną wykładnię przejawiającą się w przyjęciu, że konkretna i stanowcza liczba miejsc postojowych musi być określona już w decyzji o warunkach zabudowy, która to wykładnia doprowadziła w konsekwencji do zarzucenia organom administracji publicznej dokonania niejasnego i niestanowczego rozstrzygnięcia,

2. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wyniki sprawy, to jest:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3, art. 140 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji oraz organ odwoławczy było niepełne i nie wyczerpywało przesłanek prawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego, albowiem organy nie zebrały całego materiału w sprawie pozwalającego na stwierdzenie, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej oraz, że istniejące lub projektowane uzbrojenie (w zakresie zaopatrzenia w wodę, odprowadzenia ścieków oraz wód opadowych) jest wystarczające – co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia decyzji – mimo, że dowody te zebrał organ I instancji (wydruk z księgi wieczystej),

- art. 106 § 3 i 4 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że zachodzi potrzeba przeprowadzenia przez Sąd dowodu z pisma MPWiK S.A. W [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. poprzez ponowne dokonanie wykładni jego treści i poczynienie skutkiem tego ustaleń sprzecznych z ustaleniami dokonanymi dotychczas przez organy administracji, mimo że Sąd I instancji nie jest uprawniony do dokonywania własnych ustaleń faktycznych zmierzających do merytorycznego rozpoznania sprawy, nadto dowód w postaci treści pisma nie może stanowić dowodu uzupełniającego z dokumentu, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., ponieważ dokument ten był już wcześniej złożony do akt sprawy i organy administracji poczyniły już ustalenia faktyczne w oparciu o jego treść. Ponadto wyniki tego zabiegu nie są spójne z takim faktem powszechnie znanym, który Sąd I instancji winien był z urzędu wziąć pod uwagę, jak to, że w piśmie sformułowano "za wodomierzem" w kontekście realizacji przyłącza wodno – kanalizacyjnego oznacza zwyczajowo, że czynności te będą podejmowane na terenie należącym do J. M., a więc wykonanie uzbrojenia należy uznać wręcz za zagwarantowane,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 11, 107 § 1 i 3, art. 140 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów odwołującego [...] Spółdzielni Budowlano – Mieszkaniowej "[...]" w [...], co do zarzutów nie pokrywających się z zarzutami W. G., co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia decyzji tego organu, pomimo braku podstaw do ich uchylenia,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z 141 § 1 p.p.s.a. poprzez brak wskazania przez Sąd, że którekolwiek naruszenie przepisów postępowania w stopniu istotnym wpłynęło na wynik postępowania, dodatkowo w stopniu skutkującym uchyleniem decyzji organu odwoławczego;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż organy administracji publicznej nie zawarły w swych decyzjach prawidłowych elementów uzasadnienia.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji ewentualnie o rozpoznanie sprawy i oddalenie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej poprzez istniejącą drogę wewnętrzną (działkę nr [...]) oraz na zasadzie ustanowionej służebności przechodu i przejazdu (działka nr [...],[...],[...],[...]). Dowodem na powyższą okoliczność jest wydruk z księgi wieczystej znajdujący się w aktach sprawy.

Wywodzono, że istniejące lub projektowane uzbrojenie jest wystarczające do spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Wskazywano na bezzasadność stanowiska Sądu co do wyznaczenia linii zabudowy.

Skarżący kasacyjnie stwierdził, że nieuzasadniony jest pogląd Sądu I instancji o konieczności określenia w decyzji o warunkach zabudowy liczby i sposobu urządzenia miejsc parkingowych.

Stwierdzono, że uzasadnienie decyzji stanowi faktycznie odpowiedź na zarzuty odwołania.

W ocenie skarżącego kasacyjnie zaskarżony wyrok osłabia poczucie pewności obrotu prawnego i godzi w poczucie sprawiedliwości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej powoływanej również jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W przedmiotowej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania, zatem przedmiotowe skargi kasacyjne należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami.

Skargi kasacyjne są zasadne, choć nie wszystkie podniesione w nich zarzuty zasługują na uwzględnienie.

W skargach kasacyjnych postawiono zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i zarzuty naruszenia prawa materialnego.

W sytuacji, gdy kwestionowana jest prawidłowość zastosowania zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisu postępowania, w pierwszej kolejności rozpatrzone być muszą zarzuty naruszenia prawa procesowego.

Pierwszy z zarzutów naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3, art. 140 k.p.a. zasługuje na uwzględnienie. Wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organy administracji zgromadziły cały niezbędny do wydania decyzji materiał dowodowy i dokonały prawidłowej jego oceny. Sąd I instancji stwierdził, że w aktach sprawy brak jest odpisu z księgi wieczystej potwierdzającej prawo służebności przechodu i przejazdu dla terenu inwestycji. Tymczasem na stronie 1012- 1014 akt administracyjnych znajduje się wypis z księgi wieczystej z którego wynika, że dla nieruchomości stanowiącej teren inwestycji ustanowiona jest służebność przechodu i przejazdu o szerokości 4 m istniejącym utwardzonym szlakiem od ulicy [...]. Powyższy dokument przesądza więc o dostępie terenu inwestycji do drogi publicznej.

W aktach sprawy znajduje się pismo Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji z dnia [...] sierpnia 2013 r. dotyczące możliwości zasilenia w wodę i odprowadzenia ścieków dla potrzeb budynku mieszkalno - usługowego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] – ul. [...] w [...]. Z informacji tam zawartej wynika, że doprowadzenie wody oraz odprowadzenie ścieków bytowych, przemysłowych i wód opadowych dla planowanego budynku, w oparciu o zrealizowane przyłącza wodno – kanalizacyjne może nastąpić na zasadzie rozbudowy instalacji wodociągowej i kanałowej. Oświadczenie o zapewnieniu dostawy wody i odprowadzaniu ścieków oraz warunki przyłączenia nieruchomości do sieci wodno – kanalizacyjnej zostanie wydane po przedłożeniu stosownej dokumentacji projektowej. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego powyższe pismo nie stanowi dowodu zapewnienia istnienia wystarczającego uzbrojenia technicznego dla planowanej inwestycji. W ocenie Sądu I instancji dowodem takim byłaby umowa zawarta z dostawcą mediów, której brak jest w aktach sprawy.

Z tego powodu zasadne jest jednoczesne omówienie powyższego zarzutu naruszenia przepisów postępowania z zarzutem dotyczącym naruszenia prawa materialnego, to jest art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Zgodnie z ostatnim z przywołanych przepisów wydanie pozytywne decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku, gdy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Zwrócić należy uwagę, że przepis ten nie wymaga istnienia wystarczającego uzbrojenia w dacie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Spełnienie tego warunku następuje także wtedy, gdy projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego. Z pisma Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji z dnia [...] sierpnia 2013 r. wynika, że istnieje możliwość doprowadzenia wody i odprowadzenia ścieków po rozbudowie sieci wodnej "za wodomierzem", a więc już na działce stanowiącej teren inwestycji. Przywołana treść pisma dysponenta sieci wodociągowej i kanalizacyjnej wskazuje, że planowana inwestycja znajduje się w zasięgu tych sieci, co jest na etapie warunków zabudowy wystarczające do uznania, że zostanie zagwarantowane obsłużenie planowanego budynku pod względem połączenia go z sieciami uzbrojenia terenu (por. wyrok NSA z 6 sierpnia 2015 r. II OSK 75/14).

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że spełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. nastąpi dopiero po zawarciu umowy na dostawę mediów z gestorem sieci. Wymogu takiego nie można bowiem wyprowadzić z powołanego przepisu. Stąd też zasadnie skarżący kasacyjnie podniósł naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 7, art. 11, art. 75 § 1 , art. 77 § 1 , art. 80 i art. 107 § 1 i 3, art. 140 k.p.a. Organy obu instancji prawidłowo bowiem oceniły treść pisma z dnia 19 sierpnia 2013 r. i przyjęły, że skoro Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji wskazało na możliwość zapewnienia obsługi zakresie dostawy wody i odbioru ścieków, to został spełniony warunek zapewnienia uzbrojenia terenu inwestycji. Dla istnienia dopuszczalności lokalizacji planowanej inwestycji nie jest bowiem istotne, czy istnieje już w danym terenie niezbędna infrastruktura lecz to czy istnieje możliwość jej zapewnienia (por. wyrok NSA z 7 maja 2009 r., II OSK 660/08).

Takie wadliwe rozumowanie Sądu doprowadziło jednocześnie do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 106 § 3 i 4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przeprowadzał bowiem w powyższym trybie dowodu z dokumentu, to jest pisma Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w Krakowie, a jedynie oceniając legalność zaskarżonej decyzji wskazał, że treść powyższego pisma nie przesądza o spełnieniu wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Powyższe działanie było obowiązkiem Sądu I instancji, choć dokonana ocena nie została podzielona przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Usprawiedliwione podstawy posiada natomiast zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 11, art. 107 § 1 i 3 i art. 140 k.p.a. w wyniku przyjęcia przez Sąd I instancji, iż nierozpoznanie przez organ odwoławczy wszystkich zarzutów odwołującej [...] Spółdzielni – Mieszkaniowej "[...]" w [...] stanowiło podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania zadaniem organu odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy oraz ustosunkowanie się do zarzutów odwołania (art. 15 k.p.a.). W kontrolowanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Zarzut Sądu I instancji dotyczy zaś nieustosunkowania się do wszystkich kwestii podniesionych w jednym, z odwołań przy czym Wojewódzki Sąd Administracyjny nie precyzuje jakie konkretnie zarzuty nie zostały rozpatrzone przez organ II instancji, i co najbardziej istotne, jaki mogło mieć to istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawą do uchylenia decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. jest naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wskazał na czym konkretnie to naruszenie polegało (jakie zarzuty nie zostały przez organ rozpoznanie) i czy mogło mieć to istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym należy, że zarzuty odwołania [...] Spółdzielni Budowlano – Mieszkaniowej "[...]" w [...] dotyczyły kwestii wysokości elewacji frontowej, dostępu do drogi publicznej i wskaźnika powierzchni zabudowy co znalazło swoje odzwierciedlenie w decyzji organu II instancji. Organ nie odniósł się jedynie co do zarzutu funkcjonowania na objętej terenem inwestycji stacji "TRAFO". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie odniesienie się do powyższego zarzutu nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż nie odnosiło się do treści art. 61 ust. 1- 5 u.p.z.p.

Powyższe względy przesądzają jednocześnie o zasadności zarzutu dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lic c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 1 p.p.s.a, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wyjaśnił na czym miałoby polegać naruszenie przepisów postępowania przez organy administracyjne i czy mogło mieć to istotny wpływ na wynik sprawy.

Słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej zarzut odnoszący się do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lic c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Organ II instancji zawarł bowiem w uzasadnieniu decyzji wszystkie wymagane tym przepisem elementy, odniósł się do istotnych dla sprawy zagadnień kwestionowanych przez strony i wskazał jakie dowody stanowiły podstawę jego rozstrzygnięcia. Przechodząc do omówienia zarzutów dotyczących naruszania prawa materialnego stwierdzić należy, że uzasadniony jest zarzut dotyczący naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. W aktach sprawy znajduje się odpis z księgi wieczystej świadczący o dostępie terenu inwestycji do drogi publicznej poprzez ustanowienie przechodu i przejazdu. Zgodnie z definicją dostępu do drogi publicznej zawartą w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. należy przez ten dostęp rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W aktach sprawy znajduje się odpis z księgi wieczystej świadczący o dostępie terenu inwestycji do drogi publicznej poprzez ustanowienie przechodu i przejazdu, w związku z powyższym warunek ten został spełniony.

Na uzasadnionych podstawach oparty jest także zarzut dotyczący naruszenia § 4 ust. 1 – 4 rozporządzanie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że w sprawie zachodzi konieczność ustalenia linii zabudowy. Planowana inwestycja zlokalizowana jest na tyłach zabudowy przylegającej do ul. [...], [...] i [...]. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie zwalniało to organu od obowiązku ustalenia linii zabudowy od ul. [...] (od strony zjazdu). Powyższe stanowisko nie zasługuje na aprobatę. Zauważyć należy, że linia zabudowy nie jest jedynie linią, wzdłuż której mogą być wzniesione budynki, lecz jedynie granicą tej części nieruchomości inwestora, która znajduje się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy terenu. Linia ta wyznacza maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego. Linia zabudowy określa więc nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji znajdujących się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy (por. wyrok NSA z 8 lipca 2008 r., II OSK 789/09). Zabudowa więc "na zapleczu" lub na tyłach istniejącej już zabudowy jest możliwa bez potrzeby ustalania kolejnej "linii zabudowy"(por wyrok NSA z 6 marca 2011 r., II OSK 498/10).

Zasadny jest także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia § 18 ust. 2 rozporządzanie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy powinna określać między innymi obsługę planowanej inwestycji w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Dotyczy to także ustalenia miejsc parkingowych, przy uwzględnieniu dla jakiego rodzaju inwestycji zgłoszono wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p. nie precyzuje sposobu określenia ilości miejsc parkingowych dla nowych inwestycji i nie ma w obowiązującym systemie prawnym żadnych przepisów szczególnych nakazujących wskazanie określonej liczby miejsc parkingowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania przestrzennego terenu. Podstawą dla ustalenia ilości miejsc parkingowych nie może być przepis § 18 ust. 1 i 2 rozporządzanie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepis § 18 ust. 1 rozporządzenia jedynie nakazuje, aby przy zagospodarowywaniu działki budowlanej urządzić stosownie do przeznaczenia i sposobu zabudowy miejsca postojowe. Z kolei § 18 ust. 2 rozporządzenia określa, że liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy. Kwestia ta będzie więc przedmiotem analizy na etapie postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę. Nieuprawnionym byłoby więc wkraczanie organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy w kompetencję organu właściwego w sprawach wydawania pozwoleń na budowę, nie ma bowiem podstaw prawnych do twierdzenia, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna określać liczbę miejsc parkingowych (por. wyrok NSA z 27 marca 2012 r., II OSK 2448/10).

Odnosząc się zaś do zarzutów skargi kasacyjnej W. G. dotyczących naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez wadliwe określenie wielkości powierzchni nowej zabudowy oraz nienależyte uzasadnienie przyjętego wskaźnika oraz na wadliwym określeniu wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz nienależytego uzasadnienia przyjętego wskaźnika, to zauważyć należy, że decyzja w tym zakresie nie została oceniona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, a co za tym idzie zarzuty skargi w tym zakresie nie poddają się kontroli i byłby przedwczesne. Powyższe zarzuty były wyeksponowane w skardze W. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i stanowiły przeważającą jej część.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny będzie miał na względzie zapatrywania prawne wyrażone w powyższym wyroku, a ponadto dokona oceny legalności zaskarżonej decyzji w zakresie dotyczącym wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji i wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy.

Mając na względzie powyższe w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

Z uwagi na uwzględnienie obydwu skarg kasacyjnych o kosztach orzeczono w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a.