Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 687/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 3  par. 2  pkt 8
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 1  ust. 2,  art. 10  ust. 1,  art. 16  ust. 1,  art. 21
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 marca 2022 r. sprawy ze skargi L. D. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] września 2021 r. 1. zobowiązuje Komendanta Głównego Policji do rozpatrzenia wniosku skarżącego L. D. z dnia [...] września 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego L. D. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W piśmie z dnia [...] października 2021 r. L.D. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca"), działając za pośrednictwem podmiotu zobowiązanego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komendanta Głównego Policji (dalej także: "organ") w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] września 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Na podstawie akt niniejszej sprawy Sąd ustalił następujący stan faktyczny.

W dniu [...] września 2021 r. L.D., działając za pośrednictwem poczty elektronicznej, wniósł do Komendanta Głównego Policji o udostępnienie następujących informacji:

"1. Ujawnienie aktów normatywnych dotyczących podstaw prawych funkcjonowania kapelanów policyjnych w strukturach organizacyjnych jednostek policyjnych: a) szczebla centralnego, b) wojewódzkiego, c) powiatowego (duszpasterzy policyjnych),

2. Ujawnienia zleconych przez p. Komendanta kapelanom zadań do realizacji,

3. Jak również w ramach realizowanych zadań ujawnienia kompetencji służbowych duszpasterzy policyjnych,

4. Ujawnienia grup formalnego zaszeregowania finansowego duszpasterzy policyjnych,

5. Ujawnienie dokumentacji formalnej przekazanej przez ks. J.K. [...] do Głównego Archiwum Policji,

6. Ujawnienia jakie zadania realizował duszpasterz [...] ks. J.K. na szczeblu organizacyjnym Komendy Głównej Policji w ramach kompetencji służbowych wyznaczonych mu przez p. Komendanta Głównego Policji, a jakie zadania realizował z własnej inicjatywy".

Ustosunkowując się do powyższego wniosku strony skarżącej, Komendant Główny Policji w piśmie z dnia [...] września 2021 r. poinformował skarżącego, że w Komendzie Głównej Policji nie ma wyodrębnionego stanowiska etatowego czy też nieetatowego pod nazwą "duszpasterz policyjny", czy też "kapelan policyjny". Ponadto, organ wskazał, że wniosek skarżącego został zredagowany w sposób niejednoznaczny i nieprecyzyjny, bowiem poszczególne punkty wniosku stanowią rozbudowane zdania, które nie wyjaśniają, jakie dane mają być udostępnione. Jednocześnie, organ zauważył, że we wniosku skarżącego nie ma ram czasowych, a więc nie wiadomo jakiego okresu miały dotyczyć wnioskowane informacje. W związku z powyższym, Komendant Główny Policji uznał, że nie jest możliwe prawidłowe odczytanie intencji wnioskodawcy, co w konsekwencji oznacza, iż nie jest możliwe udzielenie odpowiedzi na wniosek strony skarżącej.

Powyższa odpowiedź organu z dnia [...] września 2021 r. została doręczona skarżącemu w dniu [...] września 2021 r., za pośrednictwem poczty elektronicznej.

W piśmie z dnia [...] października 2021 r. skarżący, działając za pośrednictwem organu, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] września 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi, skarżący podkreślił, że - wbrew zarzutom organu - jego wniosek z dnia [...] września 2021 r. był sformułowany w sposób jednoznaczny, precyzyjny, czytelny i nie budzący zarazem wątpliwości co jest jego przedmiotem.

Skarżący zarzucił, że Komendant Główny Policji dokonał błędnej interpretacji jego wniosku, co doprowadziło do nieuzasadnionej odmowy udzielenia informacji publicznej.

Skarżący stwierdził, że zapewne istnieje stosowne, formalne porozumienie pomiędzy Komendantem Głównym Policji a Episkopatem Polski w sprawie organizacji i funkcjonowania duszpasterstwa katolickiego w Policji.

Skarżący zauważył, że duszpasterzem - kapelanem w Komendzie Głównej Policji był śp. ks. J.K.. W związku z tym, jak podniósł skarżący, zwrócił się on organu o ujawnienie podstaw prawych jego funkcjonowania, a także o ujawnienia składników jego zaszeregowania finansowego. Ponadto, skarżący wskazał, że zwrócił się do organu o ujawnienie dokumentacji formalnej przekazanej przez ks. J.K., jako kapelana (duszpasterza) Komendy Głównej Policji, do Głównego Archiwum Policji za okres jego funkcjonowania w Policji.

W tej sytuacji, skarżący uznał, że wobec nieudzielenia stosownej informacji publicznej, zachodzi podstawa do złożenia skargi na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie powyższych informacji.

W odpowiedzi na skargę udzielonej w piśmie z dnia [...] października 2021 r., Komendant Główny Policji wniósł o odrzucenie skargi, albo o jej oddalenie.

W uzasadnieniu organ stwierdził na wstępie, że de facto wniosek strony skarżącej dotyczy informacji, którymi organ Policji nie dysponuje, bowiem w strukturze organizacyjnej Policji nie ma wyodrębnionego stanowiska etatowego czy nieetatowego pod nazwą "duszpasterz policyjny" czy "kapelan policyjny".

W tej sytuacji, Komendant Główny Policji uznał, że jeżeli zatem organ nie jest w posiadaniu żądanej informacji, to jej nie udostępnia.

Jednocześnie, organ dodał, że pisemne poinformowanie o tym, że nie posiada się danej informacji publicznej, nie jest to równoważne z odmową udzielenia informacji publicznej. Organ w takiej sytuacji nie ma również obowiązku wydawania decyzji administracyjnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 stycznia 2019 r., sygn. akt II SAB/Łd 166/18).

Odnosząc się z kolei do kwestii nieprecyzyjnego sformułowania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, Komendant Główny Policji stwierdził, że w istocie wniosek ten jest nieprecyzyjny, choćby z tego powodu, że nie określa ram czasowych (nie określa jakiego okresu miały dotyczyć wnioskowane informacje).

Ponadto, organ zauważył, że żądanie oczywiście niejasne, czy też niezrozumiałe nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a brak wyraźnej podstawy prawnej do uzupełniania wniosku powoduje, że podmiot powinien ograniczyć się do poinformowania, że wniosek nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 marca 2020 r., sygn. akt II SAB/Go 201/19).

W związku z powyższym, Komendant Główny Policji uznał, że prawidłowo poinformował skarżącego, że trudno odczytać jego intencje, a co za tym idzie - udzielić mu żądanej informacji.

Mając na uwadze powyższe, organ stwierdził, że skarga nie jest zasadna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, dokonując kontroli działalności administracji publicznej, orzeka m.in. w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej także: "P.p.s.a.").

W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, analizowana pod tym kątem skarga L.D. zasługuje na uwzględnienie, albowiem postępowanie Komendanta Głównego Policji w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego z dnia [...] września 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej nosi wszelkie znamiona bezczynności.

Przepis art. 149 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie, sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.).

Sąd w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b P.p.s.a.).

W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Należy zauważyć, że przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m.in. T. Woś /w:/ T. Woś [red.], H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2011, s. 109). Jednocześnie, podnosi się w doktrynie, że stan "bezczynności organu" od "przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ" różni się tym, że o ile w pierwszym przypadku dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy poprzez to, iż organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy, o tyle w drugim przypadku organ nie podejmuje skutecznych działań na podstawie przepisów k.p.a., przez co nie dochodzi do wydania rozstrzygnięcia (por. m.in. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, wyd. 5, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017). Takie rozumienie pojęcia bezczynności potwierdza również orzecznictwo, w którym stwierdza się, że jeżeli w toku postępowania administracyjnego organ podejmuje czynności mające na celu dokładne rozpoznanie sprawy w niezbędnym zakresie, to, choć nie wydał w przewidzianym terminie decyzji administracyjnej, nie można mu zarzuć bezczynności (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 711/11). W tym drugim przypadku (stan przewlekłości postępowania), czynności organu można również uważać za "pozorowane", w tym sensie, iż organ przeprowadza czynności nieistotne dla sprawy lub mnoży czynności postępowania dowodowego, pozostając w sprzeczności z koniecznością zachowania wymogu ekonomiki postępowania administracyjnego. Przy kwalifikowaniu "przewlekłości postępowania" powstaje, więc sytuacja, w której działa opieszale lub tylko pozoruje działania (formalnie nie będąc bezczynnym).

W niniejszej sprawie, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania (art. 1 - 2 u.d.i.p.).

Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika zarówno ze wskazanego powyżej art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., jak też została dodatkowo potwierdzona przez normę prawną wyrażoną w art. 21 u.d.i.p.

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, a także wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ - będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej - nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia tej informacji (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.).

Przyjmuje się, że bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej może przybrać jedną z czterech postaci:

1) podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w ogóle nie odpowiada na wniosek strony skarżącej, a więc podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt II SAB/Wa 28/08);

2) podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej przekracza termin określony w art. 13 u.d.i.p., a więc nie podejmuje w terminie wskazanym w art. 13 cyt. ustawy stosownych czynności (tak również: m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 lutego 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 485/12);

3) podmiot zobowiązany udziela informacji, lecz dokonuje przedstawienia informacji innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca lub też informacji wymijającej, a więc zachodzi sytuacja, gdy wnioskodawcy zostaje formalnie udzielona informacja publiczna, ale nie dotyczy ona pytań zawartych we wniosku, a zatem odpowiedź w ogóle nie dotyczy wniosku lub zawiera informacje niezwiązane z treścią wniosku;

4) podmiot zobowiązany udziela wprawdzie wnioskodawcy lakonicznej informacji, że nie dysponuje informacją publiczną, ale nie udowadnia swoich twierdzeń, a nawet nie uwiarygadnia, iż nie posiada żądanej informacji publicznej (tak również: m.in. wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 156/12).

Zaznaczyć należy, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwróciła się strona skarżąca, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej, a także, że żądana przez stronę skarżącą informacja miała charakter informacji publicznej, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

W rozpatrywanej sprawie skarżący L.D. w dniu [...] września 2021 r. skierował do Komendanta Głównego Policji wniosek, w którym zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej, poprzez przesłanie na ujawniony w treści wniosku adres e-mail następujących informacji:

1. Ujawnienie aktów normatywnych dotyczących podstaw prawych funkcjonowania kapelanów policyjnych w strukturach organizacyjnych jednostek policyjnych,

a) szczebla centralnego,

b) wojewódzkiego

c) powiatowego, (duszpasterzy policyjnych),

2. Ujawnienia zleconych przez p. Komendanta kapelanom zadań do realizacji.

3. Jak również w ramach realizowanych zadań ujawnienia kompetencji służbowych duszpasterzy policyjnych.

4. Ujawnienia grup formalnego zaszeregowania finansowego duszpasterzy policyjnych.

5. Ujawnienie dokumentacji formalnej przekazanej przez ks. J.K. Naczelnego Kapelana Policji do Głównego Archiwum Policji.

6. Ujawnienia jakie zadania realizował duszpasterz policyjny ks. J.K. na szczeblu organizacyjnym Komendy Głównej Policji w ramach kompetencji służbowych wyznaczonych mu przez p. Komendanta Głównego Policji, a jakie zadania realizował z własnej inicjatywy.

Należy zauważyć, że w świetle przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udostępniania informacji publicznej obowiązane są w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.).

W tej sytuacji, w ocenie Sądu, już na podstawie powyżej wskazanego przepisu art. 4 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, należy bezspornie uznać, że Komendant Główny Policji ewidentnie zalicza się do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, tym bardziej, że ustawodawca nałożył obowiązek udzielania informacji publicznej na wszystkie podmioty dysponujące mieniem publicznym. Niewątpliwie, należy uznać, że każdy podmiot, który gospodaruje choćby niewielką częścią publicznego mienia - a w przypadku Komendanta Głównego Policji nie ma jakiejkolwiek wątpliwości, że mamy do czynienia z taką sytuacją - ma obowiązek udostępniania informacji na jego temat. Można powiedzieć, że prawo do informacji podąża za publicznym mieniem i osoby uprawnione mogą żądać informacji od każdego, kto takim mieniem zarządza lub z niego korzysta (por. m.in. M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018).

Ponadto, wskazać należy, że brak cech informacji publicznej powoduje, że nie ma podstaw do wydania decyzji w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie ma wówczas także obowiązku udostępnienia informacji. Organ, do którego wniesiono żądanie, powinien natomiast wystosować do wnioskodawcy pismo informacyjne o nienależeniu żądanej informacji do zakresu przedmiotowego ustawy.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu cyt. ustawy i podlega udostępnieniu.

Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną.

Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez niedokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi, więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego.

W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji, Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357, z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2093/14, publ. /w:/ https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu, podkreślić należy, że pomimo szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej, ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania w celu uzyskania każdej informacji. Jej zakres przedmiotowy obejmuje dostęp do informacji wyłącznie publicznej. Jeśli zatem żądana informacja nie jest objęta zakresem przedmiotowym ustawy, to dopuszczalną i właściwą formą odniesienia się do wniosku o udostępnienie takiej informacji jest wyłącznie pismo zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów omawianej ustawy z wyjaśnieniem, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, w rozumieniu u.d.i.p.

Należy uznać, że informacją publiczną będzie całość dokumentacji posiadanej przez dany organ władzy publicznej, której organ używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań nawet wtedy, gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu. Bez znaczenia wówczas jest to, w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie organu (zob. szerzej: /w:/ m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 111/08).

W literaturze również podkreśla się, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Podkreślić przy tym należy, że informacja publiczna musi dotyczyć sfery istniejących faktów i danych, nie zaś niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podejmowania określonych działań i może pochodzić od dowolnych podmiotów, jeżeli dotyczy "sprawy publicznej", w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Ponadto, wskazuje się, że w pojęciu informacji publicznej mieści się zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i tych, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego (por. M. Chmaj /w:/ M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018 i powołane tam orzecznictwo).

Należy podkreślić jednocześnie, że o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.

W świetle powyższego, nie może być kwestionowane, że informacje objęte wnioskiem skarżącego z dnia [...] września 2021 r. stanowią informację publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Mając na względzie powyższe, uznać należy, iż nie ulega jakiejkolwiek wątpliwości, że wniosek skarżącego z dnia [...] września 2021 r. jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej.

Co więcej, Sąd stwierdził, że - wbrew zarzutom Komendanta Głównego Policji - treść wniosku strony skarżącej w istocie jest zrozumiała, bowiem określa zakres podmiotowy (Komendant Główny Policji) oraz precyzuje zakres przedmiotowy (informacja dotycząca: podstaw prawnych funkcjonowania kapelanów policyjnych w strukturach organizacyjnych jednostek policyjnych oraz ich zakresu zadań powierzonych do realizacji, ujawnienia zakresu ich kompetencji służbowych, ujawnienia ich grup zaszeregowania finansowego w ramach wspomnianej struktury, a także ujawnienia dokumentacji formalnej przekazanej przez Naczelnego Kapelana Policji do Głównego Archiwum Policji, a także ujawniania jego zadań realizowanych na szczeblu Komendy Głównej Policji w ramach działalności duszpasterskiej). Wniosek ten wprawdzie, jak słusznie zauważył organ, nie określa wprost ram czasowych objętych żądaniem, niemniej nie ulega wątpliwości, że wnioskodawcy wyraźnie chodzi o okres od początku funkcjonowania duszpasterstwa w ramach struktur organizacyjnych Policji).

Zważywszy zatem, że w sprawie spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy, wniosek skarżącego podlegał rozpoznaniu w trybie przewidzianym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W tej sytuacji, co do zasady, obowiązkiem Komendanta Głównego Policji było zatem udostępnienie skarżącemu żądanej informacji bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie udzielenie wyjaśnień, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., bądź też wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).

Niemniej, o ile nie ulega wątpliwości, że Komendant Główny Policji był podmiotem zobowiązanym do udostepnienia informacji, zaś wnioskowana przez stronę skarżącą w piśmie z dnia [...] września 2021 r. informacja stanowiła niewątpliwie informację publiczną, w rozumieniu u.d.i.p., o tyle trzeba jednocześnie wskazać, że przepis art. 4 ust. 3 u.d.i.p. wyraźnie zastrzega, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.

Analizując przepis art. 4 ust. 3 u.d.i.p., warto zauważyć, że przepisy cyt. ustawy mówiące o podmiotach zobowiązanych nie posługują się pojęciem podmiotu, do którego strona skierowała wniosek, lecz podmiotu, który informacją dysponuje. Wynika z tego ogólna zasada, że obowiązek informacyjny określonych podmiotów nie musi być adekwatny do ustalonego zakresu ich działania, ale jest tylko i wyłącznie konsekwencją faktu dysponowania przez organ daną informacją (por. m.in. M. Chmaj /w:/ M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018 i powołany tam wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2005 r., sygn. akt OSK 1931/04).

Mając powyższe na względzie, należy zauważyć, że skoro obowiązek udostępnienia informacji publicznej obejmuje podmioty, które taką informacją dysponują, to jeśli podmiot nie jest w posiadaniu informacji publicznej żądanej we wniosku o udzielenie informacji publicznej lub posiada ją tylko w pewnym zakresie (w części), to odpowiedź udzielona pismem (czynność materialno-techniczna), z podaniem wyjaśnienia, że podmiot nie jest w posiadaniu informacji, względnie nie dysponuje pełną informacją, stanowi udzielenie informacji publicznej (tak również: m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 marca 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 195/16). Uznać należy zatem, że z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. wynika, że kryterium jest konkretny stan faktyczny (posiadanie informacji). Podmiot zobowiązany do udzielenia informacji weryfikuje go po otrzymaniu od zainteresowanego danego żądania. W przypadku, gdy stwierdzi, że nie ma informacji, powiadamia o tym wnioskodawcę, co stanowi także pewnego rodzaju informację.

Z literalnego brzmienia art. 4 ust. 3 u.d.i.p. oraz z wykładni celowościowej i systemowej tego przepisu, w myśl której informacją publiczną jest każda informacja istniejąca i będąca w posiadaniu organu, wynika, że informacji publicznej można domagać się od każdego podmiotu, który ją posiada. Decydujące znaczenie ma przede wszystkim, to czy organ posiada przedmiotowe informacje, przy czym owo posiadanie należy identyfikować z istnieniem określonego stanu faktycznego, w którym w dyspozycji konkretnego podmiotu znajduje się informacja, o jaką wystąpił zainteresowany. Zatem w sytuacji, gdy wnioskodawca domaga się od organu udostępnienia informacji niebędących w posiadaniu adresata wniosku w dniu jego złożenia, realizacja żądania udostępnienia informacji publicznej nie jest możliwa. Prawidłowym - w takich okolicznościach - działaniem organu będzie pisemne poinformowanie wnioskodawcy, iż organ żądanej informacji nie posiada.

Mając powyższe na względzie, należy podkreślić, że istotą sporu sądowego zaistniałego w niniejszej sprawie jest to, czy udzielając w piśmie z dnia [...] września 2021 r. odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia [...] września 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, organ wypełnił swoje ustawowe obowiązki w sposób należyty, który w konsekwencji uzasadniałby tezę, iż - wbrew zarzutom strony skarżącej - nie znajduje się on w bezczynności.

Otóż, trzeba zauważyć, że ustosunkowując się do wniosku strony skarżącej, Komendant Główny Policji w piśmie z dnia [...] września 2021 r. poinformował skarżącego, że w Komendzie Głównej Policji nie ma wyodrębnionego stanowiska etatowego, jak i nieetatowego pod nazwą "duszpasterz policyjny", czy też "kapelan policyjny". Ponadto, organ wskazał, że wniosek skarżącego został zredagowany w sposób niejednoznaczny i nieprecyzyjny, co w konsekwencji uniemożliwia udzielenie odpowiedzi na wniosek strony skarżącej.

Według Sądu, powyższa odpowiedź organu z dnia [...] września 2021 r. nie może być uznana za informację udzieloną zgodnie z wymogami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przede wszystkim, nie sposób zgodzić się z zarzutem organu, jakoby strona skarżąca rzekomo nie sprecyzowała w sposób odpowiedni swojego wniosku, o czym Sąd wskazał już powyżej.

Ponadto, nie sposób zgodzić się z tym, że organ - informując, iż w Komendzie Głównej Policji nie ma wyodrębnionego stanowiska etatowego, jak i nieetatowego pod nazwą "duszpasterz policyjny", czy też "kapelan policyjny" - odpowiedział należycie i w sposób wyczerpujący na wniosek strony skarżącej. Warto jednocześnie podkreślić, że odpowiedź ta w ogóle budzi uzasadnione wątpliwości, co do jej precyzyjności, a nawet prawdziwości, skoro same organy Policji na ogólnodostępnych stronach internetowych posługują się w sposób wyraźny nomenklaturą "kapelan Policji", pisząc jednocześnie o pełnieniu "posługi duszpasterskiej" w danej Komendzie Wojewódzkiej Policji przez określoną osobę, a także informują o tym, że "(...) Sprawy dotyczące duszpasterstwa Policji, w tym nominacji kapelanów, reguluje Porozumienie zawarte pomiędzy Komendantem Głównym Policji i Delegatem Konferencji Episkopatu Polski ds. Duszpasterstwa Policji z 19 października 2007 r." (vide: przykładowy wpis na stronie: [...] podobnie również na temat duszpasterstwa w Policji m.in. na stronie [...]).

Już tylko ta pobieżna analiza dokonana ex officio przez Sąd, może świadczyć o tym, iż organ w sposób niewłaściwy zrealizował swój obowiązek, wprowadzając jednocześnie w błąd stronę skarżącą. Organ niewątpliwie nie odpowiedział tym samym w sposób konkretny na żadne z pytań zawartych we wniosku strony skarżącej z dnia [...] września 2021 r.

W tym miejscu, warto zauważyć, że w odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji dodatkowo stwierdził wprawdzie, że "(...) de facto wniosek dotyczy informacji, którymi organ Policji nie dysponuje", co sugerowałoby, że w świetle art. 4 ust. 3 u.d.i.p., organ ten z oczywistych względów nie może udostępnić wnioskowanych informacji, niemniej - w ocenie Sądu - również w tym zakresie taka odpowiedź wydaje się całkowicie nieuprawniona, tym bardziej, że organ jednocześnie podtrzymuje swoje wcześniejsze stanowisko, jakoby wniosek strony skarżącej był nieprecyzyjny i niepozwalający na odczytanie intencji skarżącego, co rzekomo ma uniemożliwiać udzielenie żądanej informacji.

Zdaniem Sądu, powyższe wyjaśnienia organu uznać należy w tej sytuacji za ewidentnie wewnętrznie sprzeczne (niespójne), co w konsekwencji dodatkowo świadczy o braku należytego rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] września 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Rozstrzygając przedmiot powyższego sporu, warto zauważyć, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 54 ust. 1 każdemu zapewnia wolność wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji. Wolności pozyskiwania informacji publicznych gwarantowana jest przez art. 61 Konstytucji i w tym zakresie przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 54 ust. 1 (por. M. Florczak-Wątor /w:/ Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, pod red. Prof. Piotra Tulei, wyd. II, LEX/el. 2021

Art. 61 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP).

Ograniczenie prawa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP).

Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, iż - wbrew stanowisku Komendanta Głównego Policji - nie może budzić wątpliwości to, że wniosek skarżącego z dnia [...] września 2021 r., którego przedmiotem była z całą pewnością informacja publiczna, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., nie został należycie rozpoznany w terminach przewidzianych przez ustawę.

Zdaniem Sądu, warto dodać, że przedstawienie informacji innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, czy też udzielenie informacji niepełnej, wymijającej, czy wręcz nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy o bezczynności organu do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie, co niewątpliwie narusza regulację zawartą w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2569/12, a także wyrok NSA z dnia 10 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 13/16).

Analiza przebiegu postępowania w niniejszej sprawie prowadzi do wniosku, że Komendant Główny Policji, jako organ zobowiązany, pozostawał w zakresie udzielenia informacji, o której była mowa we wniosku skarżącego z dnia [...] września 2021 r., w stanie bezczynności zarówno na dzień złożenia skargi do Sądu, jak też na dzień orzekania w niniejszej sprawie przez Sąd.

Na złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej organ ma obowiązek zareagować w sposób prawem przewidziany. Podstawowym sposobem reakcji jest udzielenie informacji zgodnie z wnioskiem, na co wskazuje wprost art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Ustawa dopuszcza jednak również inne rozwiązania.

Może bowiem zaistnieć konieczność odmowy udostępnienia żądanej informacji, ze względu na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic prawnie chronionych, prywatności osoby fizycznej, bądź tajemnicy przedsiębiorcy (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Odmowa - jak wspomniano - nastąpić powinna w formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Może również okazać się, że udostępnienie informacji zgodnie z żądaniem wymaga przetworzenia szeregu pozostających w dyspozycji organu informacji prostych. Wówczas organ zobowiązany jest wykazać, na czym konkretnie polegać ma przetworzenie i wezwać wnioskodawcę do wykazania, że uzyskanie przez niego tak przygotowanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, następnie zaś zbadać, czy została spełniona powyższa przesłanka warunkująca udostępnienie informacji przetworzonej w świetle art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Stosownie do tych ustaleń załatwienie wniosku polegać będzie na udostępnieniu żądanej informacji albo wydaniu decyzji odmownej. Wreszcie sprawa może zostać zakończona poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania np. wtedy, gdy informacja nie może być udostępniona w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, a powiadomiony o tym wnioskodawca nie zgłosi żądania udostępnienia informacji w proponowany przez organ sposób lub formie (art. 14 ust.2 u.d.i.p.).

W rozpoznawanej sprawie organ nie zastosował żadnego ze sposobów działania przewidzianych w ustawie, mylnie przyjmując, iż należycie udzielił informacji w piśmie z dnia [...] września 2021 r. i tym samym wypełnił obowiązki przewidziane w u.d.i.p., co w konsekwencji skutkowało stwierdzeniem przez Sąd, że organ pozostawał w bezczynności, który to stan na dzień wydania wyroku w przedmiotowej sprawie - nadal nie ustawał.

Tym samym, w ocenie Sądu, Komendant Główny Policji naruszył art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej, albowiem nie udostępnił wnioskowanej przez stronę skarżącą informacji w zakreślonym w tym przepisie terminie ani nie dochował innych proceduralnych czynności wskazanych w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, świadczących o wykonaniu obowiązku informacyjnego.

W tej sytuacji Sąd przyjął, że skoro Komendant Główny Policji w dacie orzekania przez Sąd pozostawał w bezczynności, zachodziła konieczność zobowiązania tego organu do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] września 2021 r., o czym orzeczono w punkcie 1 wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

W ocenie Sądu, stwierdzona bezczynność nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie 2 wyroku, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd uznał bowiem, że w sprawie nie zachodzi jednak przypadek oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, czy też lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. W tej sytuacji, uznać należy, że bezczynność Komendanta Głównego Policji nie wynikała z celowego działania tego podmiotu, czy też lekceważącego podejścia do obowiązków informacyjnych wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Nie bez znaczenia dla powyższej oceny Sądu, pozostaje również okoliczność, z której wynika, iż organ podjął jednak wcześniej (a więc przed wniesieniem skargi do Sądu) pewne starania w celu prawidłowego wypełnienia swojego ustawowego obowiązku, o czym świadczy chociażby to, że po otrzymaniu wniosku strony skarżącej w piśmie z dnia [...] września 2021 r. udzielił stronie skarżącej odpowiedzi.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. - orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku, zobowiązując organ do rozpoznania wniosku strony skarżącej.

Orzekając o tym, iż bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, Sąd kierował się podstawą prawną określoną w art. 149 § 1a P.p.s.a.

Jednocześnie, zasądzając od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego w postaci uiszczonego wpisu od skargi, Sąd działał na podstawie art. 200 w zw. z art. 209 P.p.s.a.