Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1387/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust 5 1 lit a, art 24 ust 2
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art.103 ust. 3 art 134 ust 1 pkt 1 i art 134 ust 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 291
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - t.j.
article: art 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 917/20 w sprawie ze skargi Z.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia (...) października 2020 r., nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 917/20 w sprawie ze skargi Z. M.

na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] (dalej "SKO" lub "Kolegium") z [...] października 2020 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2020 r., znak: [...].

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Skarżąca jest matką niepełnosprawnej od urodzenia M. M.. Na mocy orzeczenia Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia

w [...] o nr [...] z [...] listopada 1989 r. M. M. została zaliczona do pierwszej grupy inwalidów. W orzeczeniu wskazano na jej trwałe inwalidztwo oraz niezdolność do pracy. Od urodzenia cierpi ona na dziecięce porażenie mózgowe z czterokończynowym niedowładem spastycznym. Porusza się na wózku inwalidzkim, wymaga zaopatrzenia w sprzęt medyczny i rehabilitacyjny. Egzystuje dzięki pomocy rodziców, głównie matki, która zajmuje się jej pielęgnacją i opieką. M. M. jest osobą niesamodzielną, wymaga pomocy we wszystkich czynnościach życia codziennego. Skarżąca zrezygnowała z pracy, aby opiekować się córką. Aktualnie pobiera świadczenie emerytalne.

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] września 2020 r. odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną córką od 1 sierpnia 2020 r. Organ uznał, iż pobieranie świadczenia emerytalnego stanowi przeszkodę w uzyskaniu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta [...] złożyła skarżąca wnosząc o jej uchylenie. Wskazała, iż posiada niską emeryturę z uwagi niewielki staż pracy podyktowany rezygnacją z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawną córką.

Decyzją z dnia [...] października 2020 r. Kolegium odmówiło skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną córką. W uzasadnieniu swojej decyzji organ wskazywał na wystąpienie przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.; dalej "u.ś.r."), tj. przyznanie skarżącej i pobieranie przez nią świadczenia emerytalnego. Powyższe w ocenie organu wyłącza możliwość przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. SKO podzieliło – co do zasady – stanowisko organu pierwszej instancji i wskazało, że przyznanie świadczeń w oparciu o normy zawarte w ustawie o świadczeniach rodzinnych nie jest pozostawione uznaniu organów administracji, a wyłącznie uzależnione jest od spełnienia przesłanek określonych w ustawie. Kolegium wskazało, że "ustawodawca wyraźnie określił warunki przyznania świadczeń rodzinnych oraz zasady ich wypłaty. Normy prawne zawarte w powołanej powyżej ustawie są normami bezwzględnie obowiązującymi i organ administracji nie może stosować ich inaczej, niż to wynika wprost z ich literalnego brzmienia. Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczące świadczenia pielęgnacyjnego nakładają na organy obowiązek wydania decyzji o charakterze związanym, co oznacza, że przyznanie świadczenia może nastąpić wyłącznie po spełnieniu wszystkich przesłanek wynikających z przepisów prawa, przy braku przesłanek negatywnych wynikających z art. 17 ust. 5 u.ś.r.". W sprawie bezspornym jest, że skarżąca ma przyznaną emeryturę, którą pobiera i to, zdaniem Kolegium, jest przesłanką bezwzględnie wyłączającą możliwość przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W dniu 1 grudnia 2020 r. (data stempla pocztowego) skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na decyzję SKO. Zarzuciła, że wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego złożyła z intencją otrzymania części świadczenia pielęgnacyjnego, wyrównującego różnicę pomiędzy emeryturą a jego wysokością. Skarżąca wskazała, że z uwagi na chorobę córki i konieczność sprawowania nad nią opieki musiała ona zrezygnować z pracy zarobkowej, co niewątpliwie odbiło się na wymiarze obecnej emerytury. Skarżąca podniosła, że opiekunowie osób niepełnosprawnych, którzy mają ustalone prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. nie mogą być wyłączeni w całości z prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Skarżąca wskazała również, iż wykładnia powyżej cytowanego przepisu musi prowadzić do "takiego zdekodowania jego treści", która nie będzie sprzeczna nie tylko z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), ale także z zasadami sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), czy udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1, zdanie drugie Konstytucji RP) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji RP). Zachowanie tychże zasad konstytucyjnych, zdaniem skarżącej, nastąpić może jedynie wówczas, gdy osoba, która mając prawo do emerytury, otrzyma świadczenie pielęgnacyjne w wysokości różnicy pomiędzy jego wysokością, a wysokością otrzymywanej emerytury.

Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji uwzględnił skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji. W ocenie Sądu I instancji skarga podlegała uwzględnieniu, ponieważ obie decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz postępowania w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Sąd wskazał na aktualną linię orzeczniczą, z której wynika uprawnienie strony ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, pobierającej jednocześnie świadczenie emerytalne, do wyboru jednego ze świadczeń – pielęgnacyjnego lub emerytalno – rentowego, w przypadku ich zbiegu. Wynika to również z treści art. 27 ust. 5 u.ś.r., art. 95 ust. 1 i art. 96 ustawy z 17 grudnia 1988 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 1270; dalej: u.e.r.f.u.s.). Natomiast sam wybór jednego z przysługujących świadczeń rodzinnych może realizować się przez złożenie przez stronę do właściwego organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s., co skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty. Powyższe rozwiązanie eliminuje przesłankę negatywną, wynikającą z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r. W tym kontekście Sąd I instancji wskazał, że organ naruszył względem skarżącej obowiązek informacyjny wyrażony w art. 9 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 256; dalej k.p.a.), dotyczący pouczenia o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty oraz złożenia wymaganych dokumentów.

Skargę kasacyjną od wyroku złożyło Kolegium, zaskarżając go w całości. Skarżący kasacyjnie zarzucił:

I. naruszenie prawa materialnego tj. :

1. przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. - poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. rozstrzyga sytuację zbiegu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie z samym prawem do emerytury lecz z jego realizacją - w sytuacji gdy można jedynie przyjąć, że przepis ten rozstrzyga sytuację zbiegu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z samym prawem do emerytury;

2. przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) w związku z art. 24 ust. 2 u.ś.r. w związku z art. 103 ust. 3, art. 134 ust. 1 pkt 1 i art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji są niezgodne z prawem z powodu możliwości przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu opieki nad niepełnosprawną córką w okresie od 1 sierpnia 2020 r. po zawieszeniu jej prawa do emerytury i przedstawieniu decyzji o wstrzymaniu wypłaty emerytury, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji jest zgodna z prawem, bowiem ewentualne przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu opieki nad niepełnosprawną córką nie byłoby możliwe w okresie od 1 sierpnia 2020 r. na podstawie ustalonego w tej sprawie stanu faktycznego przez organy administracji, ale tylko w przyszłości (ze skutkiem ex nunc) i to dopiero po złożeniu przez nią wniosku o zawieszenie jej prawa do emerytury i przedstawieniu przez nią decyzji o wstrzymaniu wypłaty emerytury w związku z tym zawieszeniem, a prawidłowo stosując ten przepis sąd administracyjny powinien oddalić skargę na tą decyzję wskazując, iż osoba uprawniona ma wybór pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym a emeryturą i w tej sytuacji, żeby otrzymywać świadczenie pielęgnacyjne, powinna najpierw wystąpić o zawieszenie prawa do emerytury.

II. naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 134, art. 135 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 79a i art. 80 k.p.a. polegające na uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu opieki nad niepełnosprawną córką w okresie od 1 sierpnia 2020 r. - z powodu naruszenia tych przepisów, mającego polegać na uniemożliwieniu skarżącej złożenia w organie emerytalno-rentowym ZUS wniosku o zawieszenie emerytury, na niewyznaczeniu w tym celu stosownego terminu, a następnie na nieustaleniu czy prawo do emerytury zostało zawieszone, w sytuacji gdy brak było uzasadnionych podstaw do przyjęcia naruszenia tych przepisów kpa, w szczególności gdy z samych tych przepisów kpa i przy występującej rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych co do wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. i jego zastosowania nie można było wywieść, że ewentualnie skarżącej przysługiwałoby świadczenie pielęgnacyjne po zawieszeniu emerytury, kiedy z innych orzeczeń sądów administracyjnych wynika, iż uprawniony może otrzymać świadczenie pielęgnacyjne w wysokości pomniejszonej o emeryturę bez konieczności zawieszenia emerytury, a na te inne orzeczenia sądów powoływała się skarżąca w swojej skardze, przez co zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego i poprzedzającą ją decyzja Prezydenta Miasta wydana została w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa, w tym w zgodzie z tymi przepisami k.p.a.

W uzasadnieniu skargi skarżący kasacyjnie wskazał, że Sąd I instancji zastosował niewłaściwą, rozszerzającą wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., co doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji Kolegium oraz decyzji organu I instancji. Właściwa zdaniem skarżącego jest wykładnia językowa, która nie pozwala na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o nie pobiera jednocześnie emeryturę. Niewłaściwie zastosowanie prawa materialnego w tej sprawie przez Sąd I instancji polegało na tym, że nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu opieki nad córką od 1 sierpnia 2020 r. na postawie ustalonego stanu faktycznego. Mogłoby to nastąpić w ocenie skarżącego kasacyjnie dopiero w przyszłości. Ponadto, Sąd I instancji nie wskazał dlaczego naruszenie ww. przepisów prawa materialnego miało istotny wpływ na wynik sprawy. Co się zaś tyczy naruszenia przepisów postępowania, to zdaniem skarżącego kasacyjnie nie można kategorycznie stwierdzić, aby organ obowiązany był umożliwić skarżącej złożenie wniosku o zawieszenie emerytury, wyznaczyć jej w tym celu odpowiedni termin, a następnie ustalić, czy jej prawo do emerytury zostało zawieszone. Zależy to od przyjętej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r.

W oparciu o tak skonstruowane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Jednocześnie skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie od skarżącej na swoją rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych. Ponadto, skarżący poddał pod rozwagę Sądu przedstawienie zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia powiększonemu składowi sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie wyjaśnienia treści przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., którego stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych.

W piśmie procesowym datowanym na 25 lutego 2022 r. skarżący kasacyjnie wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Skarżąca nie wniosła odpowiedzi na skargę kasacyjną w przepisanym terminie. Jedynie we wniosku z 16 maja 2022 r. o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej

w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec powyższego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W myśl art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno wskazanie przesłanek kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Wskazanie podstaw kasacyjnych oznacza potrzebę konkretnego przytoczenia tych regulacji prawnych, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu, albowiem wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu, niezależnie od częściowo błędnej argumentacji.

Co do zasady, Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd prezentowany przez Sąd I instancji, a odnoszący się do interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Uznaje również stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego odnośnie do reguł przyjętych w zakresie relacji pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalno-rentowego, podzielając tym samym stanowisko wskazane w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19 , z 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20, a w szczególności z 14 czerwca 2022 r. sygn. akt I OSK 1559/21, mające na celu umożliwienie osobie uprawnionej wyboru jednego z możliwych do uzyskania świadczeń: pielęgnacyjnego czy emerytalno-rentowego. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje te argumenty, które wskazują na konieczność wsparcia efektów wykładni językowej w art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a u.ś.r. wykładnią celowościową, funkcjonalną i systemową. Podziela ponadto pogląd, że proces myślowy zmierzający do ustalenia znaczenia interpretowanego fragmentu tekstu prawnego należy rozpocząć uwzględniając wskazówki językowe, ale nie ograniczając się jedynie do nich. Zatem, zasadnym staje się odejście od wyników wykładni językowej art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a) u.ś.r., na rzecz zastosowania zasad interpretacji z uwzględnieniem dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 2022 r. sygn. akt I OSK 1559/21).

Stanowisko, iż wytyczne interpretacyjne w zakresie dyrektyw funkcjonalnych czy systemowych mogą prowadzić do zanegowania rezultatów uzyskanych przy zastosowaniu zasad językowych nawet w tych uwarunkowaniach, gdy zasady interpretacji językowej dają możliwość uzyskania wyników jednoznacznych, jest obecnie przeważający w nauce prawa i orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. np. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 8/09 , M. Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego. Tom 4 s. 204 i nast., M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji. Warszawa 2017 s. 275 i nast. oraz tam cytowana literatura i orzecznictwo sądowoadministracyjne).

Ustalenie znaczenia interpretowanego fragmentu tekstu prawnego zawartego w art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a) u.ś.r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie zostało dokonane w odniesieniu do przesłanek pozytywnych przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom sprawującym opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Uprawnione do otrzymania świadczenia są osoby, które równolegle zarówno spełniają przesłanki pozytywne przyznania tego świadczenia, jak i nie istnieją w ich przypadku przesłanki negatywne do przyznania świadczenia. Przepis w art. 17 ust. 1 u.ś.r. odnosi się zatem do osoby, która zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i to celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. To ona jest jego adresatem, a zarazem beneficjentem. Jako osoba, która nie jest zatrudniona, a co skutkuje tym, że samodzielnie nie uzyskuje środków do życia, zatem musi być w należyty sposób wyposażana w odpowiednie fundusze, by zapewniały jej niezbędne potrzeby socjalno-bytowe. Świadczenie jest więc swego rodzaju ekwiwalentem koniecznym wobec niewykonywania pracy zarobkowej. W taki sposób sprawując opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny zyskuje osoba uprawniona do świadczenia odpowiednie zabezpieczenie finansowe w związku z niepodejmowaniem zatrudnienia.

Niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej warunkują przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Wystąpienie każdej z tych przesłanek pozytywnych uzasadnia więc ewentualność skorzystania ze świadczenia jedynie wówczas, gdy zaniechanie wykonywania pracy zarobkowej jest wynikiem konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Zatem koniecznym jest istnienie ścisłego i trwałego związku pomiędzy wystąpieniem jednej z przesłanek uzasadniających nabycie prawa a sprawowaniem opieki (wyroki NSA z 28 sierpnia 2019 r., I OSK 940/19, z 21 kwietnia 2022 r., I OSK 1332/21, z 14 czerwca 2022 r. sygn. akt I OSK 1559/21). Usunięcie negatywnego kryterium, które jest uregulowane w art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a) u.ś.r. poprzez zaprzestanie pobierania świadczenia emerytalnego, nie warunkuje, iż zostało urzeczywistnione kryterium pozytywne powiązane w szczególności z zaprzestaniem zatrudnienia lub podejmowania zatrudnienia (por. wyrok NSA z 14 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 868/21). Wybór świadczenia, o jakim mowa w ar. 27 ust. 5 u.ś.r. dotyczy jedynie sytuacji, gdy ma miejsce zbieg uprawnień. Wobec powyższego przesłanki uzasadniające przyznanie każdego z konkurencyjnych uprawnień powinny być spełnione, również w odniesieniu do świadczenia pielęgnacyjnego (wyrok NSA z 14 czerwca 2022 r. sygn. akt I OSK 1559/21).

Zasadność powyższego zarzutu nie motywuje jednak uwzględnienia skargi kasacyjnej, albowiem mimo częściowo błędnej argumentacji w tym zakresie, wyrok odpowiada prawu. Sąd I instancji słusznie jako podstawę uwzględnienia skargi wskazał regulację zawartą w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Wykładnia prawa materialnego, przez określenie znaczących dla sprawy przesłanek, określa zakres koniecznych w sprawie ustaleń faktycznych.

W rozpoznawanej sprawie, co wynika z akt administracyjnych, skarżąca ma nie tylko ustalone prawo do emerytury, ale także ją pobiera. Jednocześnie, sprawuje opiekę nad swoją niepełnosprawną od urodzenia córką, która została zaliczona do pierwszej grupy inwalidów z ogólnego stanu zdrowia i której inwalidztwo ma trwały charakter. Stosując właściwą wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a) w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. uwarunkowania te powinny zostać uznane za wymagające rozważenia i oceny z punktu widzenia przesłanek nabycia prawa do świadczenia.

W ocenie Sądu, problem nie sprowadzał się de facto do rozróżnienia prawa do emerytury i jego realizacji, a w szczególności do wyboru właściwej wykładni przepisu. Ze skargi kasacyjnej wynikało, że organ domagał się dokonania interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wyłącznie w oparciu o wykładnię językową. Tymczasem orzecznictwo administracyjne wielokrotnie wskazywało na potrzebę uzupełniania wyników wykładni językowej wynikami wykładni funkcjonalnej i celowościowej ze względu na potrzebę uwzględnienia konstytucyjnych zasad równości obywateli wobec prawa, sprawiedliwości społecznej, udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, a przede wszystkim udzielania pomocy osobom niepełnosprawnym (art. 32 ust. 1, art. 2, art. 71 ust. 1, art. 69 Konstytucji). Sądy administracyjne wskazywały na gorszą sytuację finansową obywateli pobierających niższe emerytury od wysokości świadczeń pielęgnacyjnych, które na przestrzeni ostatnich lat znacząco wzrosły. Zmiany te powodowały konieczność zastosowania wyżej wskazanych reguł wykładni.

W ocenie Sądu, osoby pobierające niską emeryturę, które spełniają jednocześnie warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego, powinny mieć zagwarantowane prawo do rezygnacji ze świadczenia w niższej wysokości (w tej konkretnej sprawie emerytury) na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto, wskazać należało, że istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy, musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia (vide wyroki NSA: z 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19; z 18 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 659/20; z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 17 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 857/20, źródło CBOSA).

Ubocznie należało wskazać, że bez ustalenia prawa do emerytury nie byłoby możliwości jego realizacji. Zatem, brak jest racjonalnego uzasadnienia do rozdzielania przez SKO tych pojęć w kontekście ich zbiegu z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Nie jest zatem uzasadniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 134, art. 135 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 79a i art. 80 k.p.a. Słusznie Sąd I instancji wskazał, że organy obu instancji nie rozważyły istotnej w sprawie okoliczności, która mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim zaniechały wykonania spoczywającego na nich obowiązku poinformowania skarżącej o możliwości wystąpienia do organu emerytalno – rentowego z wnioskiem o zawieszenie prawa do emerytury, dzięki czemu mogłaby zostać wyeliminowana przesłanka negatywna wymieniona w treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Organom obu instancji powinna być też znana aktualna linia orzecznicza NSA i WSA w zakresie umożliwiania osobom ubiegającym się o świadczenie pielęgnacyjne, które jednocześnie mają przyznane prawo do emerytury i ją pobierają - dokonywania wyboru czy będą pobierali świadczenie emerytalne, czy zdecydują się jednak na zasiłek pielęgnacyjny (vide wyroki NSA: z 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19; z 18 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 659/20; z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20, źródło CBOSA). Problem ten był już wielokrotnie analizowany w orzecznictwie sądowym. Zatem rację należało przyznać Sądowi I instancji, że organy nie podjęły żadnych działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącej pierwotnie, co powodowało wydanie przedwczesnej decyzji o odmowie przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Organy nie przeanalizowały również, czy skarżąca w ogóle spełnia przesłankę pozytywną rezygnacji z zatrudnienia, co stanowi o braku ustalenia istotnej dla sprawy okoliczności faktycznej. Ocen tych Sąd I instancji nie mógł dokonać we własnym zakresie. Wobec powyższego, niezalenie od podanego uzasadnienia, prawidłowe było uchylenie przez Sąd I instancji wydanych w sprawie decyzji ze względu na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zawieszenie prawa do emerytury może usuwać negatywną przesłankę nabycia świadczenia z art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a u.ś.r., nie stanowi jednak automatycznie potwierdzenia stwierdzenia przesłanek pozytywnych, te muszą zostać ustalone uprzednio.

Odnosząc się do wniosku o przedstawienie przez skład orzekający zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia przez skład poszerzony Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a., albowiem aktualne, ustabilizowane orzecznictwo sądów administracyjnych nie potwierdza, aby przedmiotowa kwestia stanowiła w dalszym ciągu zagadnienie budzące poważne wątpliwości.

Rozpoznając ponownie sprawę organy uwzględnią stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności ocenią, zgodnie z kodeksowymi zasadami oceny dowodów, spełnienie przez skarżącą przesłanek pozytywnych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, zaś w razie ich potwierdzenia, w następnej kolejności umożliwią stronie dokonanie wyboru świadczeń przez wskazanie na możliwości zawieszenia pobierania emerytury.

Mając na względzie podniesione argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, z mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.