Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 234/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145, art. 148, art. 149
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 października 2021 r. sprawy ze skargi E. R. i J. R. na postanowienie Wojewody z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta Miasta C. z dnia [...]. nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz E. R. i J. R. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., Prezydent Miasta C. udzielił [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] pozwolenia na budowę obejmującego termomodernizację budynku usługowo - handlowego z wykonaniem niezbędnych robót budowlanych na działkach o nr ew. [...] i [...] położonych przy ul. [...] w C.. Odwołanie od tej decyzji wraz z wnioskiem p przywrócenie terminu do jego wniesienia złożyli w dniu [...] października 2020r. E. i J. R.. Postanowieniem z dnia [...]. Wojewoda odmówił przywrócenia uchybionego terminu , a kolejnym postanowieniem z dnia [...]. stwierdził, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu o jakim mowa w art.129 § 2 kpa. W tej sytuacji we wniosku z dnia [...] listopada 2020r. E. i J. R. wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...]. , motywując je brakiem udziału w postępowaniu. Postanowieniem z dnia [...]. Prezydent Miasta C. odmówił wznowienia postępowania, argumentując, że wnioskodawcy uchybili miesięcznemu terminowi określonemu w art. 148 § 1 kpa do wznowienia postępowania, zgodnie z którym podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji w terminie jednego miesiąca od dnia w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Zdaniem organu wnioskujący wiedzieli o fakcie wydania przedmiotowej decyzji już w dnia [...] r., kiedy złożyli odwołanie i wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Co więcej wynika z niego, że o inwestycji dowiedzieli się jeszcze wcześniej tj. [...] października 2020 r. w Prokuraturze Rejonowej w C.. Organ zaznaczył przy tym, że wobec jednoznacznej treści pisma z [...] października 2020r. nie można było potraktować go jako wniosku o wznowienie. Stanowisko organu I instancji podzielił również Wojewoda. Utrzymując postanowienie w mocy organ odwoławczy zwrócił uwagę, że postępowanie wstępne w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia ma na celu zbadanie wyłącznie czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 kpa oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 kpa (wyrok NSA z dnia 14 czerwca 1999 r., IV SA 2397/98). Ustalenie, iż wniosek złożyła w terminie osoba do tego legitymowana, że dotyczy on decyzji ostatecznej oraz, że podana przyczyna wznowienia jest wymieniona w art. 145 kpa obliguje organ do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. W świetle art. 148 § 2 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa nie budzi wątpliwości, że za dzień dowiedzenia się przez stronę o decyzji uznać należy dzień, w którym strona powzięła wiadomość o jej istnieniu, przy czym elementami tej wiedzy - niezależnie od źródła, z którego ona pochodzi - jest fakt wydania decyzji i przedmiot zawartego w niej rozstrzygnięcia. Organ powołując się na orzecznictwo dowodził, że zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Chodzi więc tu o takie dane, jak nazwa organu, który decyzję wydał oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy. Nie jest natomiast konieczne dokładne poznanie pełnej treści decyzji. Wystarczy, jeżeli strona posiadała informację, czego dana decyzja dotyczy. Z kolei bez znaczenia z punktu widzenia zachowania terminu jest okoliczność, że strona nie dołożyła należytej staranności w celu zdobycia tej wiadomości. W ocenie Wojewody w przedmiotowej sprawie nie zachodzą żadne wątpliwości, jaki charakter miało pismo skarżących z dnia 12 października 2020 r., w którym zwrócili się do Prezydenta Miasta C. o przywrócenie terminu do złożenia odwołania przedkładając jednocześnie odwołanie. Z pism z tych jednoznacznie wynika jakich działań oczekują w stosunku do wydanej decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. Zarówno odwołanie jak i wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania nie posiadały znamion wniosku o wznowienie postępowania. Skarżący nie wskazywali przy tym, że wnoszą o wznowienie postępowania, ani też nie powołali się na jakąkolwiek przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 kpa. Nie ma zatem podstaw aby twierdzić, że wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i odwołanie należy taktować jako wniosek o wznowienie postępowania. Organ kwalifikujący pismo jako wniosek o wznowienie postępowania musi mieć pewność, że strona dokonała wyboru trybu nadzwyczajnego wzruszenia decyzji. Kwalifikacja pisma jako wniosku o zastosowanie trybu nadzwyczajnego byłaby możliwa w sytuacji wyraźnego tego wyartykułowania. Pewność o zamiarze strony co do złożenia wniosku o wznowienie postępowania organ nabywa w sytuacji, po pierwsze, kiedy decyzja do której odwołuje się strona jest ostateczna, a po wtóre, kiedy wola wznowienia postępowania wynika wprost z treści wniosku. W przedmiotowej sprawie ani jedna, ani druga sytuacja nie miała miejsca. Zatem od dnia [...] października 2020 r., skarżący mieli pełną świadomość o wydaniu decyzji z dnia [...] lutego 2018 r. i znali przedmiot jej rozstrzygnięcia, co wynika wprost z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Od tego więc momentu najpóźniej należało liczyć termin do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją. W przekonaniu Wojewody organ I instancji zasadnie zatem przyjął, że termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania upłynął, zaś wniosek o wznowienie postępowania datowany na dzień [...] listopada 2020 r., a nie jak podnosi skarżący datowany na dzień [...] października 2020 r., złożony został z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 2 kpa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego E. i J. R., zarzucili postanowieniu Wojewody rażące naruszenie art. 149 § 3 kpa w związku z art. 148 § 1 kpa przez błędne stosowanie, gdyż wniosek o wznowienie postępowania został wniesiony z uwzględnieniem miesięcznego terminu tj. w dniu 12 października 2020 roku; art. 149 § 1 kpa przez niezastosowanie, gdy zaszły podstawy do wznowienia postępowania w sprawie oraz art. 7, 8, 9, 77 § 1, 80 kpa i art. 107 § 3kpa poprzez brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających znaczenie dla sprawy i błędne uznanie, że pismo z [...] listopada 2020 roku stanowiło wniosek o wznowienie postępowania, gdy było jedynie uzupełnieniem pierwotnego

wniosku z dnia [...] października 2020 roku, w którym żalący domagali się wzruszenia zakończonego postępowania, błędne ustalenie, iż wniosek o wznowienie postępowania został złożony w dniu [...] listopada 2020 roku, gdy właściwa ocena dowodów zgromadzonych w sprawie wskazuje, że stosowny wniosek został zawarty w podaniu z [...] października 2020r. W motywach skargi podniesiono, że wprawdzie pismo z 12 października 2020r. zostało zatytułowane jako wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, ale jak słusznie przyjmuje się w orzecznictwie o charakterze pisma decyduje jego treść, a nie nazwa, a brak oznaczenia pisma, czy też mylne oznaczenie nie stanowi przeszkody do nadania mu właściwego biegu (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2015 r., sygn. II OSK 62/14). Nie ulega żadnej wątpliwości, że każde pismo powinno być rozpoznane w takim trybie, który w najpełniejszym stopniu umożliwia uczynienie zadość zamieszczonemu wnioskowi strony zwłaszcza w sytuacji, gdy strona działa w postępowaniu samodzielnie, bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika. Zatem o charakterze pisma procesowego decyduje jego treść, a nie nazwa, a mylne oznaczenie pisma nie stanowi przeszkody do nadania mu właściwego biegu (postanowienie SN z 27 lutego 1997 r., I PKN 40/96, OSNAP 1998, Nr 1, poz. 14 oraz postanowienie NSA z 8 października 2010 r., II FZ 532/2010, LexPolonica nr 2416381). Stąd też wspomnianego pisma nie można było inaczej traktować niż wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją. Pismo zostało skierowane do Prezydenta Miasta C., wnioskodawcy wskazywali, że nie brali udziału w postępowaniu i nie byli informowani o ubieganiu się przez C. Spółdzielnię Mieszkaniową o udzielenie jej pozwolenia na budowę. Stwierdzili także, żeprzysługuje im prawo udziału w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę oraz wniesienie odwołania od decyzji w tym przedmiocie. W ich mniemaniu co najmniej nadużyciem jest twierdzenie organu, iż nie wskazali przesłanki wznowienia postępowania (nie podali normy, ale wskazali okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania). Jeżeli podali, że nie brali udziału w postępowaniu i o decyzji dowiedzieli się w Prokuraturze w C., to takie oświadczenia nie można nie zakwalifikować jako żądanie wznowienia postępowania. Ten tryb w najpełniejszym stopniu umożliwia uczynienie zadość zamieszczonemu wnioskowi. Tym bardziej, że działali w postępowaniu samodzielnie, bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika. Nie ma przy tym znaczenia, że pismo nazwano wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i złożyli odwołanie od decyzji (tym bardziej, że wniosek został skierowany do organu właściwego do wznowienia postępowania). W konsekwencji więc mylnie organy ustaliły, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony dopiero w dniu 26 listopada 2020 r. Pierwotnie żądanie zostało zgłoszone w podaniu z [...] października 2020 r. i ten termin należy brać pod uwagę przy ocenie spełnienia przez stronę warunków, o których mowa w art. 148 §1 kpa. Skarżący przekonywali, że nawet w sytuacji uznania pisma za wniosek o przywrócenie do terminu do wniesienia odwołania, to w sytuacji jego oczywistej bezzasadności, obowiązkiem było poddanie ocenie, czy wniosek ten nie zawierał również żądania wznowienia postępowania jeżeli właściwy był tryb wznowieniowy. Tylko w sytuacji wyraźnego wskazania przez organ konsekwencji uznania wniosku jako jedynie podania o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, zasadnie mógł uznać, że podanie z [...] października 2020 r., nie inicjuje postępowania wzruszeniowego. Wymagało to jednak kategorycznego ustalenia, że zainteresowani domagają się przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od pozwolenia na budowę. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie mogła nastąpić. Po sprecyzowaniu żądania w piśmie z [...] listopada 2020 roku nie mogła budzić wątpliwości wola skarżących: domagali się wznowienia zakończonego postępowania administracyjnego. Skoro zatem wiedzę o decyzji powzięli w dniu [...] października 2020 r., to wnosząc podanie 12 października 2020r. zachowali termin przewidziany przez art. 148 § 1 kpa.

Odpowiadając na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Trudno odmówić racji organom według których pierwszym ich obowiązkiem, po wpłynięciu wniosku o wznowienie postępowania jest zbadanie, czy wniosek ten został złożony w ustawowym terminie oraz czy wnoszący go podmiot powołuje się na przesłanki określone w art. 145 § 1 lub 145a i b kpa. Tak jak wskazał Wojewoda pozytywna ich weryfikacja powinna skutkować wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 149 § 2 kpa, a następnie przeprowadzeniem postępowania, co do przyczyn wznowienia i co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Natomiast jeżeli wznowienie postępowania jest z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych niedopuszczalne albo gdy strona złożyła wniosek o wznowienie postępowania z uchybieniem terminu, organ, w oparciu o art. 149 § 3 kpa wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Warto przy tym wskazać, że odmowa wznowienia postępowania na tej podstawie dotyczy tylko tych przypadków, gdy wspomniane przeszkody są łatwo dostrzegalne, a ich stwierdzenie nie wymaga prowadzenia analiz lub uzyskania dodatkowych wyjaśnień. Nie można więc wykluczyć, że wniosek o wznowienie postępowania zostanie załatwiony negatywnie przez odmowę wszczęcia tego trybu nadzwyczajnego ze względu na nielegitymowanie się przymiotem strony przez wnioskodawcę, o ile brak ten jest oczywisty. Taki przypadek zachodzi w szczególności, gdy wnioskodawca nie powołuje się na swój interes prawny, lecz na potrzebę ochrony sprawiedliwości, praworządności, interes społeczny lub niezadowolenie ze sposobu funkcjonowania administracji publicznej bądź też gdy wnioskodawca w czasie wydania decyzji ostatecznej niewątpliwie nie był właścicielem nieruchomości sąsiedniej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2017 r., II OSK 2306/15 Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Mimo rozbieżności w orzecznictwie podkreśla się jednak, że jeśli zachodzą jakiekolwiek wątpliwości dotyczące istnienia podstawy, na której zostało oparte żądanie wznowienia postępowania i potrzeba zbadania w tym zakresie sprawy, niezbędne jest wydanie postanowienia o wznowieniu, którego przedmiotem będzie wyjaśnienie, czy wskazana przez stronę podstawa wznowienia występuje ( wyrok NSA z dnia I OSK 872/16 i 95/10 opubl. w CBOSA). Sytuacja taka zachodzi w szczególności w przypadku oparcia zgłoszonego żądania na przepisie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, w którym zgłaszający to żądanie wywodzi, że został pominięty w postępowaniu mimo posiadania przymiotu strony. Weryfikacja tych twierdzeń wnoszącego podanie winna wtedy nastąpić po wznowieniu postępowania. Jeśli więc są wątpliwości co do legitymacji wnoszącego wniosek o wznowienie postępowania i zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to postępowanie powinno być wznowione w celu zbadania czy dana podstawa występuje. Treść postanowienia obu instancji pozwala sądzić, że organy właściwie nie zaczepiały tego zagadnienia, konsekwentnie natomiast posługując się w stosunku do skarżących pojęciem strony nie miały raczej wątpliwości, iż wniosek o wznowienie postępowania pochodzi od strony postępowania, w którym udziału zostały pozbawione. Wbrew prezentowanej przez organy ocenie, nie ma jednak również podstaw do przyjęcia, że skarżący nie dochowali terminu na wniesienie wniosku. Przepis art. 148 kpa wskazuje, że podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej w terminie 1 miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (§ 1), a z przyczyny określonej w pkt. 4 termin biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (§ 2). Wywiedziona przez Wojewodę interpretacja tej przesłanki jest oczywiście trafna. W orzecznictwie wielokrotnie już wskazywano, że powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji nie jest pojęciem tożsamym z zawiadomieniem o pełnej treści decyzji, co mogłoby nastąpić dopiero po doręczeniu decyzji. W pierwszym przypadku chodzi tylko o informację o wydaniu decyzji, w drugim o czynność jej doręczenia. Wspomniany przepis nie wymaga dla otwarcia biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa dopełnienia wymogu doręczenia decyzji, której dotyczy żądanie wznowienia. Bieg tego terminu rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji. Istotne jest to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie od źródła, z którego pochodzi informacja. Zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Chodzi więc tu o takie dane, jak nazwa organu, który decyzję wydał oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy. Jeśli chodzi o tę ostatnią informację, to nie jest tu konieczne, aby strona poznała dokładnie treść rozstrzygnięcia, wystarczy, jeżeli posiadła informację, czego dana decyzja dotyczy ( tak NSA w wyrokach z dnia 6 września 2019r. I OSK 2396/16 i 20 maja 2021r. II OSK 2434/18 podane tam orzecznictwo opubl. w CBOSA ). Podzielając stanowisko Wojewody, nie sposób już jednak zaakceptować jego wniosków dotyczących ustalenia, kiedy skarżący dowiedzieli się o decyzji z dnia [...] r. oraz o jej treści na tyle skutecznie, by pozwalało im to sformułować żądanie wznowienia postępowania. W istocie chodzi o pismo skarżących z 12 października 2020r. , które uważają za wniosek o wznowienie postępowania, organy zaś konsekwentnie uznają je za odwołanie od decyzji z [...].. Prawdą jest, na co zwrócił uwagę Wojewoda, że wspomniane pismo jest jasno określone jako odwołanie, a powyższe wrażenie pogłębia wniosek o przywrócenie terminu, skoro dopiero 12 października 2020r. zostało złożone, a więc po 2 latach od jej wydania. Podkreślić jednak trzeba, co akcentują skarżący, że w odniesieniu do każdego pisma wniesionego do organu, czy też za jego pośrednictwem, o dalszym biegu pisma, niezależnie od nadanej przez wnoszącego nazwy, decyduje jego treść. Mylne oznaczenie pisma nie stanowi przeszkody do nadania mu właściwego biegu. W sytuacji mylnego oznaczenia pisma należy zbadać i ocenić czy zawiera elementy niezbędne do zakwalifikowania go do innego rodzaju, niż wynikałoby to z jego nazwy. Niewłaściwe oznaczenie rodzaju pisma nie może wywołać dla strony ujemnych skutków, jeżeli z jego treści wynika jaki jest rodzaj pisma, zaś każde zaś pismo winno być rozpoznane zgodnie z intencją strony wyrażoną jednoznacznie w jego treści ( postanowienie NSA z dnia 5 października 2021r. II OZ 622/21 i podane tam orzecznictwo opubl. w CBOSA). Wbrew przekonaniu organów treść i charakter pisma z 12 października 2020r. ujawniają właśnie ich wolę i intencje. Przecież cała jego istotna narracja sprowadza się w istocie do kwestii baku udziału w postępowaniu, a wiec przesłanki o jakiej mowa w art. 145 §1 pkt. 4 kpa. co jasno wyartykułowano. Zupełnie nie wiadomo, na jakich podstawach Wojewoda uważa, że skarżący nie wskazali żadnej podstawy wznowieniowej. W postanowieniu z dnia 19 listopada 2020r. odmawiając przywrócenia terminu do wniesienia odwołania sam przecież opisuje, że z treści wniosku z 12 października 2020r. wynika brak ich udziału w postpowaniu i niedoręczenie decyzji, natomiast o inwestycji dowiedzieli się w 6 października 2020r. w Prokuraturze. Co więcej odmowa przywrócenia terminu została umotywowana właśnie niedoręczeniem skarżącym decyzji, co oznaczało, zdaniem organu, że termin na wniesienie odwołania w ogóle nie rozpoczął biegu. Stanowisko organów doprowadziło w rzeczywistości do pozbawienia strony możliwości weryfikacji spornej decyzji w trybie wznowieniowym, było bowiem oczywiste, że z uwagi na datę postanowienia Wojewody, skarżący nie będą w stanie zachować terminu o jakim mowa w art. 148 § 2 kpa. Trafnie w tej sytuacji skarżący uważają, że pismo z 12 października 2020r. należało potraktować, mimo nazwania go odwołaniem, jako wniosek o wznowienie postępowania. Jeśli skarżący wskazywali jedną z przesłanek wznowieniowych, a organ nadal miał wątpliwości co do ich intencji, był zobligowany do wezwania, aby sprecyzowali swoje żądania. Jeśli tego nie zrobił nie może skutecznie odrzucić argumentacji, która znajduje podstawę właśnie w mylnym, zdaniem skarżących, nazwaniu wniesionego pisma.

Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2019r. poz. 2325 ) należało uchylić zaskarżone postanowienie i postanowienie Prezydenta Miasta C.. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 wspomnianej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt. 1 lit.c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie ( DZ. U z 2015r. poz. 1800 ). Obejmują one zwrot 100 zł wpisu od skargi oraz 480 zł tytułem zastępstwa procesowego adwokata.