Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 680/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 2, art. 14 ust. 6 pkt 2, art. 16 pkt 40, art. 16 pkt 61, art. 35 ust. 3 pkt 1, art. 36 ust. 3 pkt 2, art. 36 ust. 3 pkt 6, art. 270 ust. 4. art. 272 ust. 1, art. 272 ust. 17, art. 273 ust. 1, art. 274 pkt 1 lit. c, art. 275, art. 403 ust. 8,
journal: Dz.U. 2020 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
article: § 4 pkt 1, § 5 ust. 1 pkt 36, § 15
journal: Dz.U. 2017 poz 2502
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 1 ust. 5, art. 113b ust. 2 pkt 2, art. 113b ust. 6, art. 113b ust. 7
journal: Dz.U. 2005 nr 239 poz 2019
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - tekst jednolity
article: art. 284 ust. 2, art. 290 ust. 1 pkt 5, art. 290 ust. 1 pkt 6, art. 294 pkt 4
journal: Dz.U. 2017 poz 519
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska
journal: Dz.U.UE.L 2000 nr 327 poz 1 art. 9 ust. 1
law: Dyrektywa 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiająca ramy wspólnotowego działania w  dziedzinie polityki wodnej
journal: Dz.U.UE.C 2009 nr 140 poz 16 art. 2 lit. c, art. 3 ust. 1 zd. 3,
law: Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł  odnawialnych zmieniająca i w następstwie uchylająca dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 15zzs(4) ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Świstak Asesor WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 marca 2021 r. sprawy ze skargi Klasztoru [...] w [...] na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Zlewni w [...] [...] z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie opłaty zmiennej za usługi wodne I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Zlewni w [...] na rzecz Klasztoru [...] w [...] kwotę [...](słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., [...] Dyrektor Zarządu Zlewni (zwany dalej "Dyrektorem Zarządu Zlewni") określił dla K. S. (zwanego dalej "K.") opłatę zmienną za [...] 2020 r. w kwocie [...]zł za pobór wód podziemnych.

Powyższe rozstrzygnięcie wydano w następujących okolicznościach.

Dnia [...] kwietnia 2020 r. K. złożył do Dyrektora Zarządu Zlewni oświadczenie w oparciu o art. 552 ust. 2 pkt 1 i ust. 2a pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 310 z późn. zm., dalej "P.w. z 2017 r.") zawierające dane na potrzeby ustalenia wysokości opłaty za usługi wodne za [...] 2020 r. Wskazano w nim, że korzystanie z wód przez składającego oświadczenie następuje na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Starostę S. z dnia [...] grudnia 2009 r., [...] W okresie rozliczeniowym pobrano 9621 m3 wody podziemnej ze studni czerpalnej [...], przy czym był to pobór zwrotny na potrzeby ogrzewania K. (w rozumieniu obiektów budowlanych – uw. Sądu) za pomocą pomp ciepła. W dodatkowym wyjaśnieniu K. podkreślił, że poboru wody dokonuje w celu ogrzewania, a następnie woda ta jest zwracana bez zanieczyszczenia, które przekształcałoby ją w ścieki w rozumieniu art. 16 pkt 61 P.w. z 2017 r. oraz bez jej definitywnego zużycia, które skutkowałoby odprowadzeniem mniejszej ilości wody aniżeli pobrano. Zdaniem K. pobór zwrotny, o którym stanowi art. 16 pkt 40 P.w. z 2017 r., sprowadza się do przepływu wody przez urządzenie wodne. Taki pobór odpłatny jest tylko w przypadkach wymienionych w art. 270 ust. 4 i art. 275 P.w. z 2017 r., stąd w analizowanym przypadku (pobór na potrzeby ogrzewania za pomocą pomp ciepła) nie podlega opłacie za usługę wodną.

W odrębnym piśmie K. wyjaśnił też, że ustalenie opłat zmiennych za pobór zwrotny wód na potrzeby ogrzewania za pomocą pomp ciepła czyni inwestycję w taki sposób ogrzewania nieopłacalnym. Opłata taka budzi zdziwienie, zwłaszcza w obecnej sytuacji klimatycznej.

Pismem z dnia [...] czerwca 2020 r., [...] Dyrektor Zarządu Zlewni, działając na podstawie art. 272 ust. 17 P.w. z 2017 r., ustalił dla K. wysokość opłaty za pobór wód podziemnych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] grudnia 2009 r., [...] w wysokości [...] zł za [...] 2020 r. Wyjaśnił, że opłatę obliczono zgodnie z art. 272 ust. 1 P.w. z 2017 r. poprzez wyliczenie iloczynu jednostkowej stawki opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych do celów innych niż wymienione § 5 ust. 1 pkt 1-35 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. poz. 2502 z późn. zm., dalej "r.ws.s.j."), a więc na podstawie stawki opłaty z § 5 ust. 1 pkt 36 r.ws.s.j., pomnożonej razy współczynnik różnicujący odpowiadający procesowi uzdatniania oraz ilość pobranych wód podziemnych (9621 m2).

Od powyższego pisma K. złożył reklamację (w tym miejscu warto dla jasności wyprzedzająco nadmienić, że od informacji z art. 272 ust. 17 P.w. z 2017 r. nie przysługuje odwołanie, ale składa się od niej na podstawie art. 273 ust. 1 P.w. z 2017 r. reklamację do organu ustalającego opłatę – uw. Sądu). K. ponownie akcentował w niej, że szczególne korzystanie z wód, do którego jest uprawniony na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] grudnia 2009 r., [...] następuje na potrzeby ogrzewania za pomocą pomp ciepła. Pobrana woda w całości jest zwracana, bez zanieczyszczenia, które pozwalałoby uznać ją za ścieki oraz bez definitywnego zużycia. Woda pobierana jest wyłącznie na potrzeby energetyczne – do funkcjonowania pomp ciepła.

Zdaniem K., skoro dochodzi do zwrócenia w całości nieprzekształconej wody (a contrario art. 16 pkt 61 P.w. z 2017 r.), to nie należy pobierać w ogóle opłaty zmiennej.

Dalej składający reklamację nadmienił, że wysokie opłaty za pobór wód (opłatę stałą i zmienną) ponosił za lata 2018 ([...] zł) oraz 2019 ([...] zł) i ponosi w 2020 r. (prognozowana kwota ca [...] zł). Następuje to po tym jak wprowadzono P.w. z 2017 r. Takie wysokie kwoty ponoszone są w kontekście zmiany systemu ogrzewania (na pompy ciepła – uw. Sądu) i niweczą jego sens. Na system ogrzewania K. otrzymał dofinansowanie z Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w S., a pozostawało to w związku z tym, że inwestycja nakierowana była na rzecz ochrony środowiska. K. z kolei planował uzyskać efekty ekonomiczne z przeprowadzonej modernizacji. Przed zmianą prawa wodnego z 2017 r. K. nie ponosił opłat za korzystanie z pozwolenia wodnoprawnego, natomiast obecnie opłaty stanowią znaczny i nieuzasadniony koszt.

K. ponownie w reklamacji wywodził, że pobór zwrotny (art. 16 pkt 40 P.w. z 2017 r.), którego dokonuje, jest odpłatny tylko w przypadkach, o których stanowi art. 270 ust. 4 oraz 275 P.w. z 2017 r.

Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., [...] Dyrektor Zarządu Zlewni, działając na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 272 ust. 1, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 P.w. z 2017 r. określił K. opłatę zmienną za pobór wód, w takiej samej wysokości i na takich samych zasadach jak w informacji z dnia [...] czerwca 2020 r. Odnosząc się do zarzutów zawartych w reklamacji organ wyjaśnił, że P.w. z 2017 r. nie przewiduje zwolnień z opłat (zarówno stałej jak i zmiennej) za usługi wodne na potrzeby pomp ciepła. Jest to usługa wodna, która podpada pod otwartą kategorię "innych celów", dla których naliczana jest opłata wedle § 5 ust. 1 pkt 36 r.ws.s.j.

W skardze K. zarzucił Dyrektorowi Zarządu Zlewni naruszenie: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej "K.p.a.") w zw. z art. 16 pkt 40 i art. 271 ust. 3 P.w. z 2017 r. poprzez nie wyjaśnienie, czy skarżący w ramach posiadanego pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] grudnia 2009 r., [...] realizuje pobór zwrotny oraz art. 16 pkt 24 P.w. z 2017 r. poprzez jego niezastosowanie i błędne uznanie, że pobór dokonywany na podstawie wyżej wskazanego pozwolenia wodnoprawnego nie jest poborem zwrotnym, a w konsekwencji, że podlega opłacie określonej przepisami art. 272 ust. 1 P.w. z 2017 r. w zw. z § 5 ust. 1 pkt 36 r.ws.s.j.

Wskazując na powyższe K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

W motywach skargi K. przedstawił dotychczasowe argumenty, akcentując zwłaszcza, że organ nie odniósł się do podnoszonych na etapie reklamacji zarzutów, zwłaszcza dotyczących tego, że pozwolenie wodnoprawne, na podstawie którego następuje szczególe korzystanie z wód, określa jego cel (ogrzewanie K.. To ostatnie ma znaczenie przez pryzmat art. 552 ust. 2 pkt 2 i ust. 2a pkt 2 P.w. z 2017 r. W skardze rozwinięto także wywód na poparcie tezy o braku podstaw do naliczania opłaty zmiennej za pobór zwrotny jako taki. K. wskazał na szereg orzeczeń sądów administracyjnych (jako reprezentatywny można tu wymienić wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26 września 2018 r., II SA/Rz 590/18, orzeczenia.nsa.gov.pl – uw. Sądu), w których wyrażono pogląd, że odpłatność za pobór zwrotny ponoszona może być tylko w sytuacjach określonych prawem, to jest wskazanych w art. 270 ust. 4 i art. 275 P.w. z 2017 r.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Nadmienił, że w sprawie nie można twierdzić o poborze zwrotnym, gdyż pobór następuje ze studni głębinowej [...] na działce [...] do studni chłonnej na działce [...].

W piśmie z dnia [...] września 2020 r. K. zakwestionował stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę. Zwrócił uwagę, że w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] grudnia 2009 r., [...] nie ma mowy o studni głębinowej, a wskazuje się na studnię czerpalną. Poza tym K. zaznaczył, że pozwolenia wodnoprawnego nie ma w aktach administracyjnych przesłanych Sądowi, co świadczy o nierzetelnym rozpatrzeniu sprawy. Niezależnie skarżący przypomniał także, że opłaty za usługi wodne, do których stosuje się Ordynację podatkową, mają charakter danin publicznych, co oznacza, iż w świetle regulacji konstytucyjnych ich dotyczących należy zważać, aby nie stały się one instrumentem nadmiernego fiskalizmu.

Można w tym miejscu dodać, że w dacie posiedzenia niejawnego ([...] marca 2021 r.), w trakcie którego rozpoznano skargę, jednak jeszcze przed tym posiedzeniem, wpłynęła do akt postępowania – nadesłana pocztą elektroniczną przez K. – kopia pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Starostę S. z dnia [...] grudnia 2009 r., [...] (k. 40-41 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zawiera usprawiedliwione podstawy. Należy jednak zastrzec, że prawne powody, dla których nie powinna być K. naliczona opłata zmienna za usługi wodne – pobór wód na potrzeby pomp ciepła – są inne aniżeli przedstawione w skardze.

W niniejszej sprawie pomiędzy stronami, Dyrektorem Zarządu Zlewni i K., skonfrontowano dwa przeciwne stanowiska, które wyrazić można w następujących tezach.

Organ twierdzi, że skoro w ramach korzystania z wód przez K. na potrzeby pomp ciepła dochodzi do poboru wód, to to ostatnie jest usługą wodną poboru. Nie jest ona sklasyfikowana na sprecyzowane cele poborowe, co z kolei oznacza, że należy naliczyć za nią opłatę za pobór wód według stawki za m3 jak za pobór "do innych celów" zgodnie z art. 272 ust. 1 P.w. z 2017 r. w zw. z m.in. § 5 ust. 1 pkt 36 r.ws.s.j.

Z kolei skarżący uważa, że dokonując poboru wody podziemnej na potrzeby pomp ciepła (co jest celem udokumentowanym pozwoleniem wodnoprawnym z dnia [...] grudnia 2009 r., [...]) dokonuje w istocie "poboru zwrotnego" definiowanego w art. 16 pkt 40 P.w. z 2017 r., czyli takiego, po którym następuje odprowadzenie nieprzekształconych w ścieki (art. 16 pkt 61 P.w. z 2017 r.) wód w tej samej ilości. Zdaniem K. taki pobór zwrotny powinien być uznany za bezpłatny, jako że w ustawie odpłatności za pobór zwrotny przewidziano tylko w sytuacjach opisanych w art. 270 ust. 4 i art. 275 P.w. z 2017 r.

Zdaniem Sądu stanowisko żadnej ze stron postępowania nie jest prawidłowe w kontekście stanu faktycznego niniejszej sprawy.

Wyjaśnienie powyższego rozpocząć należy od wskazania, że bezspornym jest, iż K. w [...] 2020 r. dokonał poboru wód podziemnych (następnie odprowadzonych) w ilości [...] m3. Nastąpiło to na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] grudnia 2009 r., [...] udzielonego K. przez Starostę S. Celem korzystania z wód opisanym w pozwoleniu jest wprost wskazane: "ogrzewanie K. za pomocą pomp ciepła".

W tym miejscu można uczynić na marginesie pewne zastrzeżenie procesowe. Otóż pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] grudnia 2009 r. nie ma w aktach administracyjnych, a jedyna jego nadesłana do akt sądowych kopia wpłynęła przy wiadomości e-mail nie spełniającej wymogów formalnych pisma procesowego. Sąd mimo to uznał, że treść pozwolenia wodnoprawnego w istotnym zakresie jest znana i bezsporna, gdyż jest ona zgodnie przytaczana przez tak skarżącego jak i organ. Poza tym dane numeryczne pozwolenia podawane w toku postępowania zgadzają się z nadesłaną informacyjnie kopią tego aktu. Sąd więc przyjął za uwiarygodnione, że pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] grudnia 2009 r., [...] ma treść taką właśnie, jak dokument utrwalony w kopii na k. 40-42 akt sądowych.

Wracając do wątku merytorycznego sprawy Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z:

- pozwoleniem wodnoprawnym z dnia [...] grudnia 2009 r., [...] udzielonym K. i

- oświadczeniem złożonym przez K. dnia [...] kwietnia 2020 r. (w oparciu o art. 552 ust. 1 pkt 1 i ust. 2a pkt 2 P.w. z 2017 r.),

pobór wód będący przyczyną naliczenia opłaty zmiennej, to pobór na potrzeby ogrzewania K. za pomocą pomp ciepła. Jest to więc pobór na potrzeby energetyczne (wytwarzania energii cieplnej).

Powyższe ustalenie celu korzystania z wód ma charakter definitywnie przesądzający i co do formy umocowany w przepisie prawa. Stosownie do art. 552 ust. 2 pkt 1 P.w. z 2017 r. ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne w okresie od dnia wejścia w życie ustawy do dnia [...] grudnia 2026 r. następuje bowiem "na podstawie [...] określonego w pozwoleniu wodnoprawnym [...] celu i zakresu korzystania z wód".

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie zarówno skarżący K. jak i organ nie uwzględniły, że pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód przez K., w oparciu o które następuje pobór wód (i odprowadzanie zresztą też) wydane zostało na podstawie ustawy z dnia [...] lipca 2001 r. Prawo wodne (wówczas tekst jednolity Dz. U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019 ze zm., dalej "P.w. z 2001 r."), która to ustawa nie przewidywała obowiązku uiszczania opłat stałych i zmiennych za szczególne korzystanie z wód, a pojęciem "usług wodnych" ustawodawca posługiwał się tylko w kategoriach ogólnych (por. art. 1 ust. 5, art. 113b ust. 2 pkt 2, ust. 6 i ust. 7 P.w. z 2001 r.).

Zarówno opłaty stałe, jak i stanowiące przedmiot sporu w kontrolowanej sprawie opłaty zmienne za usługi wodne wprowadzone zostały przez P.w. z 2017 r. i obejmowały korzystanie przez podmioty uprawnione z usług wodnych w okresie od [...] stycznia 2018 r. Sąd w tym miejscu zaznacza, że oczywiście ma świadomość tego, że przed 2018 r. opłaty w sferze wód były pobierane jako opłaty za korzystanie ze środowiska na podstawie ustawy z dnia [...] kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (wówczas tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 519 z późn. zm., dalej "P.o.ś.") w brzmieniu sprzed [...] stycznia 2018 r. (art. 284 ust. 2 w zw. z art. 290 ust. 1 pkt 5 i 6 P.o.ś.). System tych opłat był jednak wówczas znacznie prostszy.

Współcześnie, to jest w świetle P.w. z 2017 r., opłaty za korzystanie z wód ujęte zostały w system opłat za usługi wodne, który jest nie tylko szczegółowy w zakresie konkretnych stawek za określone działania, ale także uporządkowany wedle określonych ogólnych ram prawnych. W niniejszej sprawie zwłaszcza te ostatnie odgrywają istotną rolę.

W pierwszym rzędzie zaakcentować trzeba, że w art. 35 ust. 3 P.w. z 2017 r. enumeratywnie wyliczono rodzaje usług wodnych, wskazując, iż obejmują one między innymi pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych (pkt 1), ale także "korzystanie z wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej" (pkt 6), czy inne, na przykład "piętrzenie, magazynowanie lub retencjonowanie wód podziemnych i wód powierzchniowych oraz korzystanie z tych wód" (pkt 2).

Analiza poszczególnych punktów art. 35 ust. 3 P.w. z 2017 r. już prima facie nasuwa myśl, że prawodawca wyróżnia "pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych" w ogólności w rozumieniu korzystania z nich jako zasobu środowiska, i odróżnia go od innych bardziej złożonych postaci korzystania, takich jak między innymi, istotnego w niniejszej sprawie "korzystanie z wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej".

Korzystanie z wód do celów energetyki stanowi odrębną rodzajowo usługę wodną, mimo tego że – jak nietrudno sobie wyobrazić – w praktyce także na potrzeby energetyki woda z reguły musi zostać pobrana (w potocznym rozumieniu), a w każdym razie musi przedostać się przez urządzenie wodne, aby możliwe było jakiekolwiek jej energetyczne wykorzystanie.

Powyższe wskazuje na to, iż ustawodawca z pojęcia poboru wody, o jakim mowa w art. 35 ust. 3 pkt 1 P.b. z 2017 r., wyodrębnia w art. 35 ust. 3 pkt 6 ustawy działania polegające korzystaniu z wód na potrzeby energetyki, choć wiadomym jest, że faktycznie obejmą one czynności odpowiadające potocznemu znaczeniu wyrażenia "pobieranie wód" powierzchniowych lub podziemnych, o ile są one podejmowane w ściśle określonym celu polegającym na korzystaniu z wód do celów energetyki.

Całościowa analiza art. 35 ust. 3 P.b. z 2017 r. wiedzie ku tezie, że usługa wodna pobierania wód podziemnych lub powierzchniowych w rozumieniu art. 35 ust. 3 pkt 1 P.w. z 2017 r. to domniemane każde pobieranie wód, zwłaszcza ukierunkowane na ich zużycie lub przekształcenie na cele bytowe lub gospodarcze, za wyjątkiem przypadków, gdy pobieranie wód następuje ściśle w procesie funkcjonalnym wyodrębnionych, szerzej zdefiniowanych rodzajowo usług wodnych, takich jak na przykład "korzystanie z wód do celów energetyki". Inny podobny przykład poboru w szerszym procesie funkcjonalnym odrębnie zdefiniowanej usługi wodnej, to pobór w procesie piętrzenia, magazynowania lub retencjonowania wód podziemnych i wód powierzchniowych, o którym stanowi art. 35 ust. 3 pkt 2 P.b. z 2017 r.

Powyższe rozróżnienie pomiędzy pobieraniem wód jako zasobu środowiska (z reguły w celu zużycia) w rozumieniu art. 35 ust. 1 pkt 1 P.w. z 2017 r., a dokonywaniem tego samego w szerszym procesie funkcjonalnym związanym z energetyką (art. 35 ust. 3 pkt 6 P.w. z 2017 r.) ma istotne znaczenie prawne.

W ocenie Sądu nie jest umocowana ogólna teza forsowana przez Dyrektora Zarządu Zlewni, że każdy faktyczny pobór wód powinien być objęty opłatą poborową, a jeżeli nie jest sklasyfikowany, to zawsze standardową opłatą określoną jak za pobór "do innych celów" (zob. art. 274 pkt 2 lit. zj P.w. z 2017 r. w zw. z § 5 ust. 1 pkt 36 r.ws.s.j.). Pogląd taki nie uwzględnia bowiem, że istnieją przypadki poboru wód, które następują w procesie funkcjonalnym szerzej zdefiniowanych rodzajowo usług wodnych i to w ich kontekście należy ustalać odpłatność.

Pobór wód do korzystania z nich do celów energetyki, istotny z punktu widzenia niniejszej sprawy, realizowany jest w ramach odrębnej usługi wodnej (art. 35 ust. 3 pkt 6 P.w. z 2017 r.), a jako taki tylko w pewnych przypadkach jest powiązany z obowiązkiem ponoszenia opłat za usługi wodne.

Wyrażoną wyżej tezę potwierdza, ale i wyjaśnia swoista regulacja szczególna zawarta w art. 270 ust. 4 P.w. z 2017 r. Otóż przepis ten stanowi, że opłatę za pobór wód do celów elektrowni wodnych ponosi się wyłącznie za ilość energii elektrycznej wyprodukowanej w obiekcie energetyki wodnej z wykorzystaniem wody pobranej zwrotnie, rozumianej jako woda, która została pobrana, wykorzystana, a następnie odprowadzona w tej samej ilości i niepogorszonej jakości, oraz za pobraną bezzwrotnie wodę technologiczną nieprzeznaczoną wprost do produkcji energii elektrycznej.

W art. 270 ust. 4 P.w. z 2017 r. ustawodawca wyraźnie daje do zrozumienia, że zdaje sobie sprawę, iż pobór wód na potrzeby energetyczne, gdzie niekoniecznie chodzi o wykorzystanie wód jako fizycznego zasobu, ale pozyskanie z nich energii (a konkretnie energii kinetycznej albo cieplnej wody), jest nieproporcjonalny w stosunku do energetycznego zysku z wód. W tej wyjątkowej regulacji zezwala więc na naliczenie opłaty "za pobór" (choć trzeba zastrzec, że chodzi o pobór w granicach korzystania z wód dla celu energetycznego), ale w wysokości odpowiadającej ilości wyprodukowanej energii elektrycznej.

Zdaniem Sądu art. 270 ust. 4 P.w. wyraża czytelnie regułę, która zakodowana jest w art. 35 ust. 3 P.w. z 2017 r., a która nakazuje wyróżnić usługi wodne jako różne procesy funkcjonalne. W konsekwencji obowiązywanie tej reguły rzutuje na sposób klasyfikowania usług wodnych pod kątem opłat za nie.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że pobór wód, taki, jak ten który realizuje K. na potrzeby ogrzewania budynku za pomocą pomp ciepła, nie zakładający użycia wody jako zasobu (to jest zużycia wody lub jej przekształcenia), natomiast zakładający jej natychmiastowe odprowadzenie, nie jest poborem wód, o którym stanowi zarówno art. 35 ust. 3 pkt 1 oraz art. 274 pkt 2 lit. zj P.w. z 2017 r. w zw. z § 5 ust. 1 pkt 36 r.ws.s.j. Jest to przypadek czynności będącej elementem procesu usługi wodnej korzystania wód do celów energetyki z art. 35 ust. 3 pkt 6 P.w. z 2017 r., z którym nie powiązano obowiązku ponoszenia opłaty zmiennej.

W tym miejscu należy podkreślić, że powyższa wykładnia znajduje umocowanie w fundamentach prawnych, na których oparto P.w. z 2017 r.

Zgodnie z art. 9 ust. 3 P.w. z 2017 r. gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. Zasada ta jest odzwierciedleniem regulacji harmonizującej znajdującej się w art. 9 ust. 1 dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiająca ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. UE L 327 z dnia 22 grudnia 2000, s. 1-73, Polskie wydanie specjalne: Rozdział 15 Tom 5, s. 275-346), w myśl której Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci".

Na marginesie można w tym miejscu zasygnalizować, że zasada zwrotu kosztów usług wodnych (w pewnym zakresie) należała do tych, na których konieczność wdrożenia w prawie krajowym zwrócono uwagę Rzeczypospolitej Polskiej w wyroku Trybunału Sprawiedliwości z dnia 30 czerwca 2016 r. w sprawie C-648/13 Komisja Europejska przeciwko Polsce (curia.europa.eu).

Wyrażona w dyrektywie ramowej zasada zwrotu kosztów w dużym uproszczeniu wyraża się w tym, że odpłatności ponoszone za usługi wodne powinny odpowiadać stopniowi oddziaływania korzystającego z usługi wodnej na środowisko wodne. Ich wzrost powinien być uzasadniony zwłaszcza stopniem ewentualnej degradacji zasobów wodnych.

Jak już zasygnalizowano w zaprezentowanym wcześniej wywodzie, w przypadku korzystania z wód do celów energetyki z reguły występuje jaskrawa dysproporcja pomiędzy ilością wód przepływających przez urządzenie wodne a ilością wytworzonej energii (elektrycznej, cieplnej) z energii kinetycznej lub cieplnej wody. Z tego też powodu, ustawodawca w przypadku pozyskiwania energii elektrycznej wyprodukowanej w obiekcie energetyki wodnej z wykorzystaniem wody pobranej zwrotnie (czyli odprowadzanej w stanie nie przekształconym) zdecydował się opłatę naliczać się w kwocie odpowiadającej wytworzonej energii elektrycznej, a nie za nominalny pobór wody, który jest nieproporcjonalnie większy i nie oddaje efektywności energetycznej całości obiektu.

Taką samą regułę wywodzoną z zasady zwrotu kosztów za usługi wodne należy zastosować do poboru wód na potrzeby wytwarzania energii cieplnej przy pomocy pomp ciepła, z tą tylko różnicą, że opłata zmienna za pozyskaną energię cieplną nie będzie w ogóle naliczana, gdyż jako taka nie została przewidziana do naliczenia w stawkach za usługi wodne. Jest to konieczne, gdyż gdyby przyjmować schemat rozumowania (zaprezentowany przez organ w niniejszej sprawie), że cały nominalny przepływ wody przez pompy ciepła jest poborem wód objętym standardową opłatą, to wówczas podmiot korzystający z pomp ciepła obowiązany byłby uiścić opłatę rażąco nieproporcjonalnie wysoką w stosunku do wpływu na środowisko (zważywszy, że pobierana woda nie jest zużywana ani przekształcana, a jej odprowadzenie zwrotne następuje na bieżąco).

W sytuacji, gdy po stronie podmiotu realizującego uprawnienia do korzystania z wód, nie występuje element wykorzystywania dobra powszechnego jakim są wody dla własnej korzyści, czy też powodowania pogorszenia ekologicznych funkcji wód oraz pogorszenia stanu ekosystemów zależnych od wód, brak jest przesłanek dla zastosowania do tego rodzaju podmiotu ogólnej zasady, iż zanieczyszczający (co rozumieć należy także jako korzystający na własne potrzeby z wód) płaci.

Warto do tego dodać, że podobne wnioski nasuną się po analizie dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniającej i w następstwie uchylającej dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE (Dz. Urz. UE L 140 z dnia 5 czerwca 2009, s. 16-62), która w wielu przepisach wprost odnosi się do pomp ciepła traktując je jako instalację pozwalającą na korzystanie z odnawialnego źródła energii (w rozumieniu dyrektywy będzie to energia geotermalna – art. 2 lit. c).

Zgodnie z art. 3 ust. 1 zd. 3 tej dyrektywy celem łatwiejszego osiągnięcia celów ukierunkowanych na zwiększenie krajowego udziału energii ze źródeł odnawialnych "każde państwo członkowskie promuje wydajność i oszczędność energetyczną i do nich zachęca". Przepis ten także pozwala na wysunięcie tezy, że nadmierna, zniechęcająca i nie usprawiedliwiona wpływem na środowisko odpłata za funkcjonowanie instalacji do pozyskiwania energii cieplnej z odnawialnego źródła (ciepła z wody podziemnej za pośrednictwem pompy ciepła) narusza prawo unijne.

Na potrzeby niniejszej sprawy warto także zwrócić uwagę na przepisy szczególne dotyczące jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, które można skonfrontować z przywołanym przez Dyrektora Zarządu Zlewni § 5 ust. 1 pkt 36 r.ws.s.j.

Otóż należy odnotować, że prawodawca takich podmiotów jak K., czyli korzystających z wód do celów energetyki na potrzeby ogrzewania, a konkretnie dokonujących poboru do celów wytwarzania energii cieplnej, nie zwolnił zupełnie z opłat. Zgodnie z art. 274 pkt 1 lit. c P.w. z 2017 r. i § 4 pkt 1 r.ws.s.j. jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód do celów wytwarzania energii cieplnej dla instalacji posiadających w dniu wejścia w życie ustawy ważne pozwolenia wodnoprawne nałożone są w formie opłaty stałej (wedle rozporządzenia wynoszą [...] zł na dobę za 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalny pobór wód podziemnych, z zastrzeżeniem regulacji przejściowej podwyższającej tymczasowo opłatę – § 15). Kwestia opłaty stałej jest poza zakresem niniejszego postępowania, niemniej Sąd wskazuje na regulacje jej dotyczące jako istotne w perspektywy porównawczej. Uzmysławiają one, że prawodawca kształtując jednostkowe stawki opłat za usługi wodne miał świadomość istnienia podmiotów korzystających z wód na potrzeby pozyskiwania energii cieplnej (jako, że wprowadził dedykowaną im opłatę stałą). Prawodawca zapewne zdawał sobie też sprawę, że podmioty te korzystają z usługi wodnej dla celów energetyki (art. 35 ust. 3 pkt 6 P.w. z 2017 r.), jednakże mimo to nie zdecydował się na wprowadzenie opłaty zmiennej za pobór wód w ramach takiej wyodrębnionej rodzajowo, kompleksowej usługi wodnej, tak jak to wyraźnie uczynił w art. 270 ust. 4 w zw. z art. 274 pkt 3 P.w. z 2017 r. w odniesieniu do produkcji energii elektrycznej w obiektach energetyki wodnej.

Dopełniając powyższy wywód warto uwypuklić językową różnicę pomiędzy przepisami art. 274 pkt 1 lit. c P.w. z 2017 r., gdzie wyraźnie jest mowa o delegacji ustawowej dla ustanowienia w rozporządzeniu stawki opłaty stałej z tytułu poboru wód co celów wytwarzania energii elektryczne i cieplnej ("za pobór wód do celów wytwarzania energii elektrycznej lub cieplnej"), a art. 274 pkt 3 P.w. z 2017 r., gdzie w odniesieniu do opłaty zmiennej, delegacja ustawowa obejmuje tylko upoważnienie do określenia stawki opłaty zmiennej za pobór wód w celu wyprodukowania energii elektrycznej, ale już nie cieplnej. Porównanie tych przepisów wskazuje, że intencją ustawodawcy nie było pobieranie opłaty zmiennej z tytułu poboru wód na potrzeby pozyskiwanie energii cieplnej.

Podsumowując, Sąd stwierdza, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy, to jest w sytuacji, gdy skarżący K. zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym korzysta z wód do celów energetyki (ogrzewania budynków), co stanowi wyodrębnioną, kompleksową usługą wodną z art. 35 ust. 3 pkt 6 P.w. z 2017 r., nie ma podstaw do naliczenia opłaty zmiennej według stawki jak za "standardowy" pobór wód "do innych celów" określonej w § 5 ust. 1 pkt 36 r.ws.s.j. Mamy bowiem do czynienia nie z usługą wodną poboru (woda nie jest pobierana jako fizyczny zasób na konkretne potrzeby i nie dochodzi do jej zużycia ani przekształcenia w ścieki), ale usługą wodną energetyczną (pozyskiwanie z wody podziemnej energii cieplnej), która w zakresie opłaty zmiennej nie jest odpłatna.

Niezależnie od przedstawionych wyżej argumentów Sąd wyjaśnia, że naliczenie K. opłaty zmiennej za nominalną ilość pobranej wody w ramach korzystania z wód w ramach pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Starostę S. z dnia [...] grudnia 2009 r., [...] prowadziłoby do naruszenia zasady ochrony interesów w toku, wynikającej z zasady zaufania jednostki do Państwa i stanowionego przez nie prawa wywodzonej z art. 2 Konstytucji. Sąd ma świadomość, że zasada ochrony interesów w toku nie jest tożsama z gwarancją niezmienności prawa, jednak nie oznacza to, że zmiany prawa mogą dowolnie niweczyć plany i kalkulacje jednostek, zwłaszcza, jeżeli chodzi o kosztowne, proekologiczne przedsięwzięcia niezarobkowe, do których zachęcało samo Państwo.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że K. zrealizował kosztowną inwestycję ogrzewania przy użyciu pomp ciepła i jest faktem notoryjnym, że tego rodzaju inwestycje zwracają się przez lata. Dla potrzeb inwestycji skarżący uzyskał pozwolenie wodnoprawne wydane przez Starostę S. z dnia [...] grudnia 2009 r., [...] uprawniające do korzystania z wód w przewidziany w nim sposób do [...] grudnia 2029 r. Na datę uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, jak i oczywiście w dacie planowania i kalkulowania samej inwestycji, K. bazował na art. 294 pkt 4 P.o.ś. w ówczesnym brzmieniu, który stanowił, że "zwolniony z opłat jest pobór wody [...] na potrzeby funkcjonowania pomp cieplnych oraz geotermii, wykorzystujących energię wody podziemnej, pod warunkiem zwrotu do wód podziemnych takiej samej ilości wody co najmniej nie gorszej jakości".

W ocenie Sądu również opisane wyżej okoliczności zdecydowanie skłaniają ku przyjęciu takiej interpretacji prawa, którą zaprezentowano na poprzednich stronach niniejszego uzasadnienia, czyli zakładającej nie objęcie standardową, wysoką opłatą poborową poboru wód realizowanego funkcjonalnie w ramach szerszego procesu składającego się na usługę wodną korzystania z wód do celów energetyki – pozyskiwania energii cieplnej przy użyciu pomp ciepła. Gdyby przyjąć inaczej, wówczas oznaczałoby to, że ustawodawca całkowicie zlekceważył podmioty inwestujące w instalacje służące pozyskiwaniu energii odnawialnej i w zaufaniu do Państwa zakładające, przynajmniej w okresie na które udzielono im na to pozwoleń wodnoprawnych, uzyskanie chociażby częściowo założonego zwrotu kosztów inwestycji.

W ocenie Sądu przekonujące są wywody K., który w reklamacji z dnia [...] czerwca 2020 r. (w aktach administracyjnych) wykazał, iż nałożenie na niego opłaty zmiennej z tytułu poboru wody w standardowych stawkach za nominalną ilość m3 wody przepływającej przez pompy ciepła całkowicie niweczy sens ekonomiczny inwestycji. Jest to argument ważny, zwłaszcza, że mamy do czynienia nie z inwestycją gospodarczą, zarobkową, w przypadku której należy się godzić z pewnymi ryzykami co do zakładanego zysku, ale z inwestycją dotyczącą potrzeby bytowej K. i jego mieszkańców, zrealizowaną z myślą o ekologii i planowaną do wykorzystania przez wiele lat.

Odnosząc się do skargi Sąd wyjaśnia natomiast, że część przedstawionej przez K. argumentacji nie jest trafna. Sąd nie podziela poglądu, że "pobór zwrotny" wody zdefiniowany w art. 16 pkt 40 P.w. z 2017 r. ma charakter niejako pojęcia autonomicznego, alternatywnego do "poboru" w standardowym rozumieniu, i jako taki nie podlega z zasady opłacie. Art. 16 pkt 40 P.w. z 2017 r. zawiera jedynie wprowadzoną przez prawodawcę na potrzeby ustawy definicję poboru zwrotnego. Sam jednakże w żaden sposób nie określa skutków prawnych sytuacji, w której dany pobór wód spełnia przesłanki dla uznania go za pobór zwrotny. Przepisy szczególne P.w. z 2017 r. do instytucji poboru zwrotnego odwołują się zaś wyłącznie w powiązaniu z hodowlą lub chowem ryb oraz w kontekście dopuszczalności zmniejszenia niezbędnego do zachowania przepływu nienaruszalnego (art. 403 ust. 8 P.w. z 2017 r.), co oznacza, iż definicja ta nie znajdzie zastosowania w kontrolowanej sprawie nie dotyczącej przecież żadnego z tych zagadnień. Można w tym miejscu dodać, że pogląd, taki jak zaprezentowano powyżej, co do skutków definicji poboru zwrotnego, wypowiedział już Naczelny Sąd Administracyjny w serii wyroków z dnia 26 czerwca 2020 r., II OSK 4027/19, II OSK 4028/19, II OSK 4029/19, II OSK 4030/19 i II OSK 4031/19, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podsumowując, Sąd doszedł do przekonania, że decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni z dnia [...] lipca 2020 r. została wydana z naruszeniem prawa materialnego wyrażającym się w tym, że ustalono dla K. opłatę standardową za pobór wód (czyli jak za pobór "do innych celów" zgodnie z art. 272 ust. 1 P.w. z 2017 r. w zw. z m.in. § 5 ust. 1 pkt 36 r.ws.s.j.) w sytuacji, gdy skarżący nie korzystał z usługi wodnej poboru wody (art. 35 ust. 3 pkt 1 P.w. z 2017 r.), ale usługi wodnej kompleksowej korzystania z wód do celów energetyki (art. 35 ust. 3 pkt 1 P.w. z 2017 r.). W ramach tej ostatniej odpłatą zmienną objęto tylko przypadek pozyskiwania z wody energii elektrycznej, ale już nie cieplnej, którą pozyskuje K..

W ocenie Sądu nie naruszono natomiast przepisów dotyczących postępowania wyjaśniającego w administracji (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art.107 § 3 K.p.a.). Jak zaznaczono wyżej, Dyrektor Zarządu Zlewni przyjął pogląd merytoryczny, którego Sąd nie akceptuje, jednak nie oznacza to, że z punktu widzenia proceduralnego niewłaściwie przeprowadził postępowanie. Na potrzeby sprawy zebrano postępowania wystarczające informacje, a uzasadnienie rozstrzygnięcia od strony formalnej nie budzi zastrzeżeń. Jedyną uwagę, którą można zgłosić, gdy chodzi o aspekty proceduralne postępowania, to to, że do akt administracyjnych nie włączono odpisu pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Starostę S. z dnia [...] grudnia 2009 r., [...] Nie maiło to jednak wpływu na wynik sprawy, gdyż z przebiegu postępowania wynika treść pozwolenia wodnoprawnego jest znana zarówno organowi jaki i skarżącemu.

W powodów opisanych wyżej nie można także uznać zarzutu naruszenia art. 16 pkt 40 P.w. z 2017 r., zawierającego definicję "poboru zwrotnego".

Biorąc pod uwagę przedstawione argumenty Sąd postanowił uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.").

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.

Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 z późn. zm.), po uprzednim skierowaniu jej do takiego trybu przez Przewodniczącego Wydziału (k. 37 akt sądowych).