Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 641/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2006-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie WSA Elżbieta Kaznowska, WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant st. ref. Magdalena Jankowska, po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi Z. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych o d d a l a s k a r g ę


UZASADNIENIE

Zawiadomieniem datowanym na dzień [...] 2004 r., które wpłynęło do organu w dniu [...] 2004 r., Z. K. zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania schodów zewnętrznych dobudowanych do budynku mieszkalnego przy ul. A w Z.. W związku z tym, że do zawiadomienia dołączono dziennik budowy wydany dla innej inwestycji, organ nadzoru budowlanego w dniu [...] 2004 r. wezwał inwestora w oparciu o art. 50 k.p.a. do stawienia się w siedzibie organu w dniu [...] 2004 r. celem złożenia wyjaśnień i przedłożenia oryginału dziennika budowy wydanego dla robót zrealizowanych w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia

[...] r. Nr [...]. W wyznaczonym terminie stawił się w zastępstwie inwestora jego pełnomocnik A. B., który wyjaśnił, że kierownik budowy na skutek omyłki dokonał wpisów dotyczących prowadzonych robót budowlanych do dziennika budowy wydanego dla dokumentowania innych robót budowlanych, a to związanych z remontem i zmianą konstrukcji dachu przybudówki przy ul. A, a także wykonaniem termoizolacji budynku mieszkalnego. Opisane roboty były prowadzone na tym samym obiekcie, lecz w oparciu o inne pozwolenie na budowę, które zostało udzielone Wspólnocie Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. A w Z.. Pełnomocnik inwestora przedłożył także zmienione oświadczenie kierownika budowy B. Ś. stwierdzające, że w trakcie budowy, z uwagi na stan dachu obiektu, wprowadzona została w stosunku do zatwierdzonego projektu zmiana lokalizacji zrealizowanych schodów. Do oświadczenia dołączony został rysunek zawierający rzut poddasza opatrzony adnotacją autora projektu budowlanego, w której zaakceptował on dokonaną zmianę usytuowania schodów. Pełnomocnik inwestora przedłożył także ekspertyzę stanu technicznego zrealizowanych schodów wraz z inwentaryzacją powykonawczą sporządzoną przez rzeczoznawcę budowlanego. Z ekspertyzy tej wynikało, że wybudowane schody spełniają warunki wytrzymałościowe oraz właściwości użytkowe i mogą być przekazane do użytkowania po wykonaniu robót wykończeniowych.

Po przeprowadzeniu w dniu [...] r. oględzin terenu budowy, decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm./, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z., wniósł sprzeciw do zawiadomienia o zakończeniu budowy. Decyzję tę doręczono pełnomocnikowi inwestora w dniu [...] r. W uzasadnieniu orzeczenia organ wskazał, że zgłoszenie sprzeciwu było zasadne, bowiem obiekt został wybudowany, mimo że inwestor nie pobrał dziennika budowy. Do zgłoszenia o zakończeniu budowy dołączono też sprzeczne oświadczenia kierownika budowy. W jednym z nich /dołączonym bezpośrednio do zawiadomienia/ stwierdzono zgodność wykonanych robot budowlanych z udzielonym pozwoleniem, a w drugim /złożonym później/ wskazano na odstępstwo od zatwierdzonego projektu. Zdaniem organu schody zostały wykonane z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu, co potwierdza m.in. dostarczona przez inwestora ekspertyza wykonana przez rzeczoznawcę budowlanego.

W odwołaniu od tej decyzji Z. K. zastępowany przez A. B. wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji "celem przeprowadzenia postępowania z zachowaniem koniecznej staranności w rozpatrzeniu i zbadaniu powołanych przez odwołującego się dowodów". W uzasadnieniu odwołania wyjaśnił, że skoro otrzymał poprzednio od organu jeden dziennik budowy na wykonanie robót budowlanych w oparciu o dwie wcześniej wydane decyzje dotyczące tej samej części budynku, to miał powód uznać, że w dzienniku tym można będzie dokonywać wpisów także dotyczących robót prowadzonych w oparciu o trzecie pozwolenie na budowę. Wskazał także, że dokonane w nim zostały wszystkie wymagane wpisy. Inwestor z własnej inicjatywy zlecił też rzeczoznawcy budowlanemu wykonanie ekspertyzy stanu technicznego schodów. W świetle tej ekspertyzy odstępstwo od zatwierdzonego projektu nie było istotne, zgłosił je też kierownik budowy w drugim swoim oświadczeniu. Pełnomocnik inwestora podniósł też, że nie została przeprowadzona kontrola placu budowy, a w każdym razie ani on, ani inwestor nie byli powiadomieni o zamiarze przeprowadzenia takiej kontroli.

Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 54 ustawy Prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że postępowanie organu I instancji wykazało, że inwestor zrealizował roboty budowlane w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu. Okoliczność, że kierownik budowy złożył dwa sprzeczne ze sobą oświadczenia w przedmiocie zgodności zrealizowanej inwestycji z zatwierdzonym projektem budowlanym, daje podstawę do stwierdzenia, że inwestor miał pełną świadomość dopuszczenia się w trakcie budowy istotnego odstępstwa od tego projektu. Budowa została zrealizowana też mimo, że inwestor nie pobrał dziennika budowy. Stwierdzone odstępstwo od zatwierdzonego projektu, według oceny organu odwoławczego, wypełniało przesłanki o jakich mowa w art. 36a ust. 5 pkt 1, 2 i 6 Prawa budowlanego i w tym stanie rzeczy wniesione odwołanie nie mogło odnieść skutku.

W obszernej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Z. K. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji jako niezgodnej z prawem, w szczególności art. 7, art. 10, art. 75, art. 77 § 1, art. 78, art. 79 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. a ponadto art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia /Dz.U. nr 108, poz. 953/. W uzasadnieniu skargi wskazał, że zarówno Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. jak i [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. popełnili w sprawie szereg błędów dotyczących interpretacji przepisów prawa, jak i oceny stanu faktycznego, a także prowadzili postępowanie z naruszeniem zasad k.p.a. dotyczących obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ponadto pominięto istotne dowody w sprawie oraz naruszono prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu. Podał, że biegły rzeczoznawca w przedłożonej ekspertyzie, nie wskazał na istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu, a także stwierdził, że schody spełniają warunki wytrzymałościowe oraz właściwości użytkowe i mogą być przekazane do użytkowania po wykonaniu robót wykończeniowych. Dokonana zmiana ich wymiarów – w świetle tej opinii nie miała też negatywnego wpływu na wytrzymałość konstrukcji. Dowód z tej opinii został jednak pominięty przez organy. W świetle § 3 ust. 1 przywołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury bezpodstawny jest także zarzut nie pobrania dziennika budowy i dokonywania wpisów do dziennika wydanego dla innego pozwolenia dotyczącego tego samego budynku. Wymóg posiadania odrębnych dzienników dla każdego pozwolenia jest zatem obciążaniem inwestora obowiązkami nie wynikającymi wprost z przepisów prawa. Odnosząc się do kwestii dwóch sprzecznych oświadczeń kierownika budowy skarżący zakwestionował wniosek, jaki z tego faktu wyciągnął organ II instancji, że zarówno kierownik jak i inwestor mieli świadomość istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu, bowiem gdyby tak sądzili to inwestor wystąpiłby o zmianę pozwolenia na budowę, gdyż wprowadzone zmiany nie naruszały przepisów techniczno-budowlanych, ani interesów osób trzecich. Składając drugie oświadczenie kierownik budowy chciał skorygować swój błąd i nie ukrywał tego faktu przed organem. Skarżący podniósł też, że nie można traktować ustaleń dokonanych w czasie kontroli prowadzonej w dniu [...] 2004 r. jako wiążących, skoro inwestor nie został powiadomiony o terminie wizji, a w jego opinii wątpliwe jest czy miała ona w ogóle miejsce. Zwraca też uwagę na treść notatki sporządzonej na dzień przed kontrolą, w której stwierdzono istotne odstępstwa od projektu polegające m.in. na zrealizowaniu podnóżka o szerokości 29 cm /zamiast 30 cm/ i balustrady o wysokości 108 cm /zamiast 110 cm/, a zatem za istotne odstępstwa uznano zmiany mieszczące się w granicach błędu pomiarowego. Do skargi dołączone zostało także kilka wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniesiona skarga nie mogła odnieść skutku. Sąd uznał bowiem, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem materialnym i nie narusza przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie należy stwierdzić, że zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia

25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153, poz. 1269/ sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem. Kontrola ta polega w szczególności na zbadaniu, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa materialnego i procesowego, a w przypadku stwierdzenia takiego naruszenia, Sąd dokonuje oceny wpływu stwierdzonego naruszenia na wynik sprawy. Jednocześnie należy podkreślić, że Sąd czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Kwestię zgodnego z prawem budowlanym przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę regulują przepisy art. 54 – 60 ustawy Prawo budowlane. W art. 54 tej ustawy, który znalazł zastosowanie w kontrolowanym postępowaniu ustawodawca sformułował ogólną zasadę, że do użytkowania takiego obiektu można przystąpić, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy i jeżeli organ ten, w terminie 21 dni nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Wyjątki od tej zasady zostały określone w art. 55 Prawa budowlanego. Z kolei przepis art. 57 tej ustawy określa wymagania dotyczące procedury związanej z zawiadomieniem o zakończeniu budowy jak i wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Stosownie do przywołanego art. 57 ust. 1 /w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji/ do zawiadomienia, o jakim jest mowa w art. 54 Prawa budowlanego, inwestor jest obowiązany dołączyć: 1/ oryginał dziennika budowy; 2/ oświadczenie kierownika budowy: a/ o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami; b/ oświadczenie o doprowadzeniu do należytego stanu i porządku terenu budowy, a także ewentualnie terenów sąsiednich /ulic, nieruchomości, budynku, lokalu/, jeżeli z nich korzystano w trakcie budowy; 3/ oświadczenia o właściwym zagospodarowaniu terenów przyległych, jeżeli eksploatacja wybudowanego obiektu jest uzależniona od ich odpowiedniego zagospodarowania; 4/ protokoły badań i sprawdzeń; 5/ inwentaryzację geodezyjną i powykonawczą. Zgodnie zaś z ust. 2 tego artykułu w razie zmian nieodstępujących w sposób istotny od zatwierdzonego projektu lub warunków pozwolenia na budowę, dokonanych podczas wykonywania robót, do zawiadomienia, o którym mowa w ust. 1, należy dołączyć kopie rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego, z naniesionymi zmianami, a w razie potrzeby także uzupełniający opis. W takim przypadku oświadczenie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 lit. a, powinno być potwierdzone przez projektanta i inspektora nadzoru inwestorskiego, jeżeli został ustanowiony.

Wskazać należy, że instytucja zawiadomienia o zakończeniu budowy, podobnie jak zgłoszenie dokonane w oparciu o art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego o zamiarze przystąpienia do wykonywania robót budowlanych, czy wreszcie przewidziane w art. 71 ust. 2 tej ustawy zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego są wyrazem dążenia ustawodawcy do uproszczenia i odformalizowania procesu inwestycyjnego, co ma służyć przyśpieszeniu załatwiania spraw budowlanych. Zauważyć też trzeba, że przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego w oparciu o tryb przewidziany w art. 54 Prawa budowlanego dotyczy, co do zasady inwestycji o mniejszym ciężarze gatunkowym, a także inwestycji w stosunku, do których nie było prowadzone postępowanie zmierzające do legalizacji samowoli budowlanej, czy postępowanie naprawcze związane z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę oraz nie dotyczy przystąpienia do użytkowania obiektu przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych.

Zawiadomienie o jakim mowa w art. 54 Prawa budowlanego uruchamia postępowanie administracyjne, i to zarówno wówczas, gdy jego następstwem będzie wniesienie sprzeciwu, jak i gdy organ nadzoru budowlanego milcząco przyzwoli inwestorowi na użytkowanie obiektu budowlanego. Zauważyć jednak należy, że chociaż czynność tę należy potraktować jako żądanie wszczęcia postępowania, to nie można tutaj mówić o wszczęciu postępowania na żądanie strony w rozumieniu art. 61 § 1 k.p.a. Do postępowania tego, z uwagi na jego specyfikę, nie będą też miały w pełni zastosowania inne przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego zawarte zwłaszcza w Dziale II tej ustawy. Postępowanie to może się bowiem zakończyć zarówno wniesieniem sprzeciwu, jak i milczącym przyzwoleniem na użytkowanie obiektu jako wyrazu woli organu nadzoru budowlanego, tymczasem przepis art. 1 pkt 1 k.p.a. stanowi, że przepisy tej ustawy normują postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych /por. rozważania zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia

17 listopada 2005 r. II OSK 197/05 < niepublikowany > odnoszące się do postępowania prowadzącego w oparciu o zgłoszenie dokonane w trybie art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego/. Ustalony w art. 54 Prawa budowlanego 21 dniowy termin do wniesienia sprzeciwu, który rozpoczyna swój bieg od daty doręczenia żądania organowi administracji publicznej /art. 61 § 3 k.p.a./ jest też, w odróżnieniu od terminów określonych w art. 35 k.p.a., terminem prawa materialnego. Z uwagi na ten jego charakter nie może on być zatem przedłużany, ani też skracany czynnościami procesowymi organu czy strony. Także nałożenie przez organ przewidzianego w art. 57 ust. 5 Prawa budowlanego obowiązku uzupełnienia dokumentów dołączonych do zawiadomienia o zakończeniu budowy nie ma wpływu na bieg tego terminu. W przeciwieństwie bowiem do analogicznych rozwiązań normujących zgłoszenie o zamiarze przystąpienia do robót budowlanych i zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego przy zawiadomieniu o zakończeniu budowy ustawodawca nie przewidział możliwości wniesienia sprzeciwu w przypadku nieuzupełnienia dokumentacji przez wnioskodawcę. Oznacza to, że jeżeli zawiadomienie o zakończeniu budowy byłoby dotknięte brakami, powiatowy inspektor nadzoru budowlanego zastosować winien, w braku odrębnej regulacji zawartej w Prawie budowlanym, przepis art. 64 § 2 k.p.a.

Powyższa analiza przepisów prowadzić musi do wniosku, że w toku uproszczonego postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 54 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego winien przede wszystkim ustalić, czy w sprawie nie wystąpiła przesłanka obligująca go do wydania decyzji o sprzeciwie. Po pierwsze winien on zatem sprawdzić, czy zgłoszony obiekt nie należy do kategorii obiektów wymienionych w art. 55 Prawa budowlanego, do użytkowania których można przystąpić w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Po drugie zaś ma obowiązek sprawdzenia, czy dokumenty dołączone do zawiadomienia są kompletne oraz zbadania czy są one właściwe. W przypadku stwierdzenia w oparciu o dokumenty dołączone do zawiadomienia, bądź też później uzupełnione, że obiekt został zrealizowany w sposób odbiegający od zatwierdzonego projektu lub warunków pozwolenia na budowę organ nadzoru budowlanego musi ocenić też charakter takiego odstępstwa, a w szczególności, stwierdzić czy jest ono istotne, czy też nieistotne. Oceny takiej organ winien dokonać kierując się kryteriami zamieszczonymi w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego wprowadzonym do tej ustawy w oparciu o art. 1 pkt 14 lit. b ustawy z dnia

16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane /Dz.U. nr 93, poz. 888/.

Przenosząc te rozważania na grunt kontrolowanego postępowania należy zatem zaakceptować stanowisko organu I instancji, który wniósł sprzeciw do zawiadomienia o zakończeniu dobudowy schodów zewnętrznych do budynku mieszkalnego przy ul. A w Z.. Z przedłożonej przez inwestora dokumentacji wynikało bowiem, że przedmiotowa dobudowa została zrealizowana z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego polegającym na zmianie usytuowania wybudowanego obiektu, a także zmianie jego parametrów. Odstępstwa te zaś w świetle art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego należało uznać za istotne, nie może bowiem ulegać wątpliwości, że projekt zagospodarowania działki obejmuje przede wszystkim usytuowanie obiektu na działce. Zdaniem Sądu zasadne było także wbrew zarzutom skargi – stwierdzenie zawarte w zaskarżonej decyzji o nie wywiązaniu się inwestora z obowiązku dołączenia do zawiadomienia oryginału dziennika budowy. Zgadzając się ze skarżącym, że w świetle § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej /.../ dziennik budowy prowadzi się odrębnie dla każdego obiektu budowlanego wymagającego pozwolenia na budowę, nie można jednak zaaprobować stanowiska, że dopuszczalne w myśl przepisów tego rozporządzenia jest prowadzenie jednego dziennika budowy dla robót wykonywanych w oparciu o pozwolenia na budowę udzielone różnym inwestorom. Dołączony do zawiadomienia dziennik budowy dotyczył, bowiem co prawda tego samego budynku, ale został wydany innemu inwestorowi, a mianowicie Wspólnocie Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. A w Z., gdy pozwolenie w oparciu, o które zrealizowano dobudowę schodów zewnętrznych zostało udzielone Z. K..

W świetle przeprowadzonej charakterystyki i celów postępowania prowadzonego w oparciu o zawiadomienie o zakończeniu budowy, Sąd nie mógł też uwzględnić zarzutów skargi dotyczących naruszenia w toku postępowania szeregu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Podzielając stanowisko, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. naruszył w toku postępowania niektóre przepisy k.p.a., a w tym przede wszystkim art. 79 § 1 i 2 tej ustawy Sąd uznał jednak, że naruszenie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż dokonane przez organ z naruszeniem przywołanych przepisów ustalenia faktyczne były zbędne z punktu widzenia celów postępowania prowadzonego w oparciu o art. 54 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu pozbawione podstaw były też zarzuty skarżącego dotyczące pominięcia przez organy obu instancji treści przedłożonej przez niego ekspertyzy stanu technicznego wybudowanych schodów. Ekspertyza ta nie mogła bowiem znaleźć zastosowania w uproszczonym postępowaniu administracyjnym zainicjowanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy, gdyż nie zmierzało ono w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego w trybie przepisów art. 51 Prawa budowlanego do legalizacji wybudowanego obiektu.

Z powyższych względów na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm./ Sąd orzekł jak w sentencji.