Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 151/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2008-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. art. 30 ust. 5 i ust. 6, art. 54 ust. 1, art. 50 ust. 3, art. 71 ust. 3, ust. 4 i ust. 5, art. 29 ust. 2 pkt 6.
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 151.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi A S.A. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 27 grudnia 2007r. do Urzędu Miasta [...] wpłynęło zgłoszenie zamiaru wykonania robót instalacyjnych polegających na zainstalowaniu tablicy informacyjnej typu "[...]" położonej w O. na działce o numerze ewidencyjnym A, obręb [...]. Wnioskodawca A S.A. w W., reprezentowany przez pełnomocnika – K. S., jako adres dla doręczeń wskazał W., ulicę [...], zaś jako siedzibę – W. ulicę [...]. Do wniosku dołączony został projekt konstrukcyjno-budowlany, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, odpis z rejestru przedsiębiorstw oraz pełnomocnictwo.

Decyzją z dnia [...], Nr [...], Prezydent Miasta [...], działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, wniósł sprzeciw do zamiaru wykonywania robót budowlanych polegających na instalowaniu tablicy informacyjnej typu "[...]" na dz. Nr A k.m. [...] przy ulicy [...] w O. W uzasadnieniu organ podniósł, iż ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji pojęcia "instalacja", aczkolwiek tego rodzaju prace zaliczane są do robót budowlanych. Przytaczając brzmienie art. 3 pkt 7 oraz art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego organ stwierdził, iż budowa urządzeń reklamowych wolno stojących, trwale związanych z gruntem, co ma miejsce w niniejszej sprawie, wymaga pozwolenia na budowę, gdyż te roboty budowlane nie korzystają ze zwolnienia, o jakim mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Powyższa decyzja nadana została w dniu 9 stycznia 2008r. na adres dla doręczeń wskazany we wniosku przez pełnomocnika Spółki i doręczona w dniu 28 stycznia 2008r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki.

Odwołanie od tej decyzji, w terminie, wniósł inwestor - A Spółka Akcyjna, żądając jej uchylenia. Decyzji zarzucił naruszenie 30-dniowego terminu uprawniającego organ administracji architektoniczno-budowalnej do zgłoszenia sprzeciwu. Odwołujący dowodził, przytaczając na poparcie swojego stanowiska orzeczenia sądów administracyjnych, iż bieg terminu do wniesienia sprzeciwu kończy się z upływem 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia i w tym czasie decyzja o sprzeciwie musi być doręczona stronie. Wskazując na powyższe, odwołujący stwierdził, że w niniejszej sprawie 30-dniowy termin do zgłoszenia sprzeciwu upłynął z dniem 26 stycznia 2008r. i stąd też brak było prawnych możliwości wniesienia sprzeciwu w dniu 28 stycznia 2008r. Podkreślił, że w przedmiotowej sprawie z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] wniesiono sprzeciw decyzją z dnia [...] doręczoną pełnomocnikowi strony w dniu 28 stycznia 2008r. Skarżący zarzucił także wadliwość zaskarżonej decyzji pod względem merytorycznym i formalnoprawnym wskazując, że przepis art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane wśród budowli wymienia wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, natomiast przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 tej ustawy wymaga zgłoszenia instalowania tablic i urządzeń reklamowych z wyjątkiem usytuowanych na obiektach zabytkowych oraz poza obszarem zabudowanym, a objęta zgłoszeniem reklama nie jest usytuowana w żadnym z takich miejsc, wobec czego podlega zgłoszeniu. Poza tym, skarżący wywodził, że instalacja tablic i urządzeń reklamowych nie wymaga pozwolenia na budowę oraz że fakt trwałego związania z gruntem nie stanowi przesłanki różnicującej w zakresie obowiązku zgłoszenia albo pozwolenia.

Decyzją z dnia [...], nr [...], Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ, przytaczając brzmienie art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 2 pkt 6 oraz art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, oraz analizując opis konstrukcji zgłaszanej tablicy informacyjnej podzielił stanowisko Prezydenta Miasta [...] dotyczące uznania, że planowana inwestycja nie jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Wskazał, iż inwestor ma zamiar wykonać tablicę reklamową typu [...] z ekranem jednostronnym o wymiarach 6 x 3 m, a zgłaszana tablica reklamowa składa się z trzech elementów, tj. fundamentu w postaci studni, pionowego elementu nośnego z podstawą oraz ekranu, z których tylko dwa ostatnie zamontowane będą na miejscu budowy za pomocą łączników (śrub montażowych). Wykonanie fundamentu wymaga przeprowadzenia robót budowlanych polegających na wykonaniu wykopu na głębokość 3,5 m i zapuszczenia w nim pojedynczych kręgów studziennych (przy wysokim poziomie wody gruntowej zachodzi nawet konieczność zapuszczenia kręgów metodą studniarską), osadzeniu w studni ( w górnej jej części) zbrojenia pionowego i śrub kotwicznych, wypełnieniu studni betonem B15. Argumentował w związku z powyższym organ II instancji, że o tym, czy realizacja danego urządzenia reklamowego wymaga pozwolenia na budowę czy zgłoszenia przesądza charakter robót budowlanych niezbędnych do jego wykonania. Zdaniem Wojewody, powyższych robót nie można zaliczyć do czynności instalowania, a analiza zakresu wykonywanych robót budowlanych prowadzić musi do uznania, że objęta zgłoszeniem tablica stanowi wolno stojące związane trwale z gruntem urządzenie reklamowe, które zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane jest zaliczane do budowli wymagających uzyskania pozwolenia na budowę. Odnośnie zarzutu przekroczenia terminu do dokonania zgłoszenia organ odwoławczy stwierdził, iż organ pierwszej instancji wydał decyzję w zakreślonym terminie, gdyż została ona podpisana [...] i wysłana w dniu 9 stycznia 2008 r.

Z treścią powyższej decyzji nie zgodził się inwestor - A S.A. w W. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skardze pełnomocnik skarżącej Spółki wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] oraz o zasądzenie od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, że decyzja organu II instancji nie została skutecznie doręczona pełnomocnikowi inwestora na adres wskazany jako adres dla doręczeń, a zatem już chociażby z tego względu decyzja organu II instancji winna zostać uchylona. W dalszej części uzasadnienia skarżący negował skuteczność wniesienia sprzeciwu przez organ I instancji oraz dowodził wadliwości stanowiska organu odwoławczego w kwestii zachowania terminu do wniesienia sprzeciwu. Na poparcie tych twierdzeń przytoczył szereg orzeczeń sądowoadministracyjnych, z których wynika, że wniesienie sprzeciwu w terminie 30 dni jest skuteczne wówczas, gdy w tym terminie decyzja została doręczona stronie oraz, że w odniesieniu do organów nie ma zastosowania przepis art. 57 § 5 K.p.a. W związku z tym zarzucił, iż organ odwoławczy naruszył prawo utrzymując w mocy decyzję pierwszoinstancyjną doręczoną po upływie 30-dniowego terminu. Odnośnie merytorycznej treści rozstrzygnięcia skarżąca Spółka wskazywała na dowolność uznania związaną z przyjęciem przez organy, iż urządzenie reklamowe wymaga uzyskania pozwolenia na budowę w zależności od jego wielkości, trwałego bądź nie połączenia z gruntem lub posadowienia na gruncie czy też na budynku. Zdaniem skarżącego organy naruszyły więc art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez błędne jego zastosowanie i zgłoszenie sprzeciwu w stosunku do robót budowlanych, których realizacja nie wymaga pozwolenia na budowę,

Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, że decyzja Wojewody [...] doręczona została na adres Spółki, gdyż z dołączonego do odwołania pełnomocnictwa wynikało, że ustanowiony w sprawie pełnomocnik jest pracownikiem spółki A S.A., a zatem wysłanie decyzji na adres Spółki nie miało wpływu na prawa strony, która po otrzymaniu decyzji złożyła w terminie skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami,

a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje

w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ

na wynik sprawy art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwaną dalej P.p.s.a.). W przypadku, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu (art. 151 w/w ustawy).

Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna

z prawem, wynika konsekwencja, co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji, jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. III SA 4731/97 – LEX nr 37180).

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Legalność decyzji bada się zarówno pod względem formalnym, jak też i materialno-prawnym. Oznacza to, że sąd kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie w aspekcie jej zgodności z prawem i może decyzję taką uchylić lub stwierdzić jej nieważność tylko wówczas, gdy narusza ona prawo materialne lub procesowe w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Dodać przy tym należy, iż sąd nie jest władny do zastępowania organów administracji państwowej w rozstrzyganiu spraw administracyjnych.

Przeprowadzona w ten sposób kontrola legalności zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], wnoszącej sprzeciw wobec zgłoszenia robót budowlanych, polegających na zainstalowaniu tablicy reklamowej w O. przy ul. [...], wykazała, że nie zostały one wydane z naruszeniem prawa, które mogłoby mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Kontrola niniejszej sprawy przez Sąd sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii dotyczącej tego czy sprzeciw organów administracji architektoniczno-budowlanej wniesiony został w terminie o którym stanowi art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.); zwanej dalej ustawą, a także czy zgłoszone zamierzenie inwestycyjne Spółki A S.A. polegające na zainstalowaniu wolnostojącej tablicy reklamowej wymaga, jak to orzekł organ pozwolenia na budowę, czy też, jak to podnosi skarżąca Spółka tylko zgłoszenia właściwemu organowi.

Tak określona kolejność badania przez Sąd prawidłowości zaskarżonej decyzji uzasadniona jest tym, że już samo stwierdzenie przekroczenia przez organ terminu do wniesienia sprzeciwu przesądzałoby o naruszeniu prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 5 ustawy i skutkować musiałoby uchyleniem decyzji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., a dopiero stwierdzenie spełnienia powyższego wymogu pozwala na dalsze badanie zasadności skargi pod względem merytorycznym, tj. ustalenia, czy objęta zgłoszeniem tablica informacyjna wymaga pozwolenia na budowę czy jedynie zgłoszenia.

Na wstępie zasygnalizować należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, przyjmowano, iż zarówno 30-dniowy termin określony w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, jak i 21-dniowy termin wynikający z jej art. 54 ust. 1, są terminami prawa materialnego i oznaczają, że w tych ramach czasowych, liczonych od przyjęcia zgłoszenia, organ administracji jest uprawniony do wniesienia sprzeciwu, a upływ terminu oznacza brak możliwości jego wniesienia. Zgodzić należy się, zatem ze skarżącym, iż na gruncie powołanych przepisów ustawy prezentowano dotychczas pogląd, iż określony w art. 30 ust. 5 jak i art. 54 ust. 1 ustawy Prawo budowlane termin jest terminem na załatwienie sprawy przez organ, a sprzeciw wniesiony zostaje dopiero z dniem doręczenia stronie decyzji. Jednakże tę dotychczasową linię orzeczniczą przełamuje najnowsze orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym dostrzega się, iż na gruncie przepisów Prawa budowlanego ustawodawca posługuje się różną terminologią, stanowiąc w art. 30. ust. 6, że: "organ wnosi sprzeciw"; w art. 50 ust. 3 - nakłada obowiązek (...), w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia;, w art. 51 ust. 1 – "przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia"; zaś w art. 54 przewidując, że do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. W związku z powyższym należy uznać, iż sformułowanie zawarte w przepisie art. 30 ust. 5 zd. 2 ustawy Prawo budowlane, a to "wnosi sprzeciw", nie jest tożsame z pojęciem "wydania" decyzji o sprzeciwie ani z jej doręczeniem. Podkreślić należy, iż użycie przez ustawodawcę w powyższym przepisie terminu "wniesienie" nie jest odosobnione, gdyż został on użyty także w art. 30 ust. 2 i 6, a nadto w art. 71 ust. 3, 4 i 5 tej ustawy. Niezależnie od tego, w szeregu przepisów ustawy Prawo budowlane wprowadzone jest pojęcie wydania decyzji, funkcjonujące nie tylko w ustawie ale również w przepisach K.p.a. Ponadto, zakładając racjonalność działania ustawodawcy, nie można nie dostrzegać, że w sytuacji gdy uznaje on za pożądane i doniosłe pod względem prawnym związanie skutków wydanego przez organ aktu z jego doręczeniem stronie, wówczas wskazuje to w sposób czytelny, jak ma to miejsce zarówno w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, gdzie obok wniesienia sprzeciwu mowa jest równocześnie o doręczeniu zgłoszenia, jak i w analogicznie brzmiącym przepisie art. 54 tej ustawy, a ponadto w art. 50 ust. 4, stanowiącym, iż postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od jego doręczenia, czy w art. 50a pkt 2 odnoszącym się do decyzji o nakazie rozbiórki części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia.

W związku z tym przyjąć należy, iż pojęcie "wniesienia" sprzeciwu należy rozpatrywać w oderwaniu od doręczenia decyzji o sprzeciwie (por. wyroki NSA z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 79/06, System Informacji Prawnej LEX nr 319177 oraz "Prawo budowlane pod redakcją A. Glinieckiego" Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2007, s. 167-170; z dnia 13 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 445/06, niepubl.). W orzeczeniach tych podkreśla się, że ustawodawca połączył sprzeciw organu z czynnością "wniesienia" (art. 30 ust. 5) albo "zgłoszenia" (art. 54 ust. 1), pomiędzy którymi zachodzi tożsamość, natomiast zgłoszenie dokonywane przez stronę - z czynnością "doręczenia", co oznacza, że czynność przypisana każdemu z podmiotów ma zostać dopełniona w określony sposób. O ile dla zgłoszenia przez stronę nie jest wystarczające tylko wniesienie, ale musi to nastąpić poprzez doręczenie organowi tegoż zgłoszenia, to nie można oczekiwać, iż "wniesienie" sprzeciwu przez organ nastąpi z datą jego doręczenia inwestorowi, gdyż takiego wymogu ustawodawca nie nakłada, zwłaszcza, że w praktyce występuje rozbieżność pomiędzy datą wydania decyzji i datą jej doręczenia. Na tę okoliczność zwrócono uwagę również w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2007 r. (sygn. akt I FPS 5/07, ONSAiWSA 2008 nr 2, poz. 22). Analogiczne stanowisko, dotyczące odrębności uregulowań procesowych zamieszczonych w ustawie Prawo budowlane i ich pierwszeństwa przed unormowaniami ogólnymi procedury administracyjnej określonymi w przepisach K.p.a. zawarte zostało w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 197/05, System Informacji Prawnej LEX nr 196647). Zauważyć należy również, że na gruncie art. 107 § 1 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 kwietnia 2006 r. (sygn. akt II OSK 714/05, ONSAiWSA 2006 nr 5, poz. 132) uznał, iż nie ma podstaw do utożsamiania wydania decyzji z jej doręczeniem. Sąd podkreślił, że data wydania (sporządzenia) decyzji, odpowiadająca w razie wątpliwości dacie umieszczonej na tej decyzji, jest czynnością procesową niosącą określone skutki prawne m.in. w zakresie prawidłowości oznaczenia podstawy prawnej i ustalenia stanu prawnego oraz faktycznego obowiązującego w tejże dacie, jak również w zakresie wyznaczenia terminu, w którym sprawa powinna być załatwiona. Inne skutki wywołuje natomiast doręczenie decyzji, powodując m.in. wejście decyzji do obiegu prawnego oraz wyznaczając początek biegu terminów do wniesienia środków zaskarżenia.

Przedstawione wyżej poglądy, w pełni są aprobowane przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie.

Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że wprowadzenie instytucji zgłoszenia robót budowlanych oraz zakreślenie krótkiego, bo 30-dniowego terminu na wypowiedzenie się organu w kwestii dopuszczalności zgłoszenia, miało na celu uproszczenie i przyspieszenie procesu inwestycyjnego w odniesieniu do inwestycji o mniejszym ciężarze gatunkowym. Uznanie jednak, że powyższy termin upływa z chwilą doręczenia decyzji, w której zgłoszono sprzeciw, mogłoby spowodować sytuację, że termin określony dla organu przez ustawodawcę byłby znacznie skrócony w przypadku doręczenia zastępczego albo w razie konieczności awizowania przesyłki. Powodowałoby to w istocie niemożliwość precyzyjnego wyznaczenia ram czasowych, w których organ mógłby podejmować przewidziany prawem środek zapobiegający realizacji inwestycji objętych - pomimo dokonanego przez inwestora zgłoszenia - obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Tym samym stworzono by niepewność szans pełnej realizacji przez organ obowiązku wynikającego z art. 30 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, obligującego organ w wymienionych tam przypadkach do wniesienia sprzeciwu, gdyż zachowanie terminu uzależnione byłoby od okoliczności niemożliwych do przewidzenia i niezależnych od organu, tj. od szybkości działania jednostek świadczących usługi pocztowe albo starań strony mających na celu opóźnienie odbioru korespondencji.

W konkluzji należy uznać, iż przy ustalaniu daty wniesienia sprzeciwu w odniesieniu do decyzji o sprzeciwie przesłanej pocztą, należy brać pod uwagę datę nadania tej decyzji w urzędzie pocztowym. Podkreślić należy, iż pojęcie "wniesienia" jest jednoznacznie regulowane i interpretowane na gruncie przepisów dotyczących środków odwoławczych, w tym również skarg i skarg kasacyjnych. Obowiązują w tym zakresie zasady dotyczące obliczania terminów określone w art. 57 § 5 K.p.a. oraz art. 83 § 3 P.p.s.a., w których mowa o nadaniu (oddaniu) pisma w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego (urzędzie pocztowym). Prezentowane stanowisko jest zbieżne z poglądem prawnym wyrażonym w powołanym wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 79/06, zgodnie z którym 30-dniowy termin z art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane "jest przez organ wnoszący sprzeciw do zgłoszenia budowy zachowany, o ile w terminie 30 dni od daty przyjętej za początek biegu tego terminu, nastąpi wniesienie sprzeciwu zgodnie z zasadą przewidzianą w art. 57 § 5 K.p.a.".

Na gruncie rozpoznawanej sprawy bezspornym jest, że zgłoszenie przez skarżącą Spółkę zamiaru realizacji tablicy informacyjnej doręczone zostało organowi pierwszej instancji w dniu 27 grudnia 2007 r., zatem termin do wniesienia sprzeciwu upływał z dniem 26 stycznia 2008 r. Skoro decyzja o wniesieniu sprzeciwu została nadana w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego w dniu 9 stycznia 2008 r., zatem przez organ pierwszej instancji zachowany został termin do wniesienia sprzeciwu określony w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Decyzja ta została przy tym przesłana na adres wskazany przez pełnomocnika (odmienny niż adres Spółki) i tam została doręczona w dniu 28 stycznia 2008 r. osobie uprawnionej do odbioru przesyłek pod tym adresem.

Z przedstawionych wyżej względów nie można podzielić argumentów skargi dotyczących negowania skuteczności wydania przez organ pierwszej instancji decyzji o wniesieniu sprzeciwu w sprawie zgłoszenia budowlanego z uwagi na niezachowanie trzydziestodniowego terminu wynikającego z tego przepisu.

Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy . Prawo budowlane. Zauważyć należy zatem na wstępie, iż podstawową zasadą wyrażoną w przepisach ustawy jest zasada wynikająca z jej art. 28 ust. 1, a mianowicie dotycząca tego, że roboty budowlane - do jakich w myśl art. 3 pkt 7 należy budowa oraz prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego - można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątek od tej zasady stanowią przepisy art. 29-31 ustawy, które umożliwiają wykonywanie obiektów budowlanych lub robót budowlanych na podstawie zgłoszenia. W art. 30 ust. 1 ustawy ustawodawca wymienił te roboty budowlane, które mogą być realizowane po wcześniejszym zgłoszeniu właściwemu organowi. Wśród robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę, w art. 29 ust. 2 pkt 6 omawianej ustawy wskazane zostało instalowanie tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. W art. 30 ust. 6 ustawy wskazano zaś przypadki obowiązkowego wniesienia przez właściwy organ sprzeciwu, jakimi są sytuacje, gdy zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętym obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę (pkt 1), gdy budowa lub wykonywanie robot budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy (pkt 2) oraz gdy zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego w miejscu, w którym taki obiekt istnieje (pkt 3).

Dokonując oceny, poczynionej przez organy kwalifikacji, zgłoszonych robót należy uznać, iż organy mając na uwadze projekt konstrukcyjno-budowlany zasadnie przyjęły, że objęta zgłoszeniem tablica, stanowi w istocie wolnostojące urządzenie reklamowe, które jest obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Co więcej jest to urządzenie reklamowe trwale związane z gruntem, które stanowi budowlę, a zatem obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Z dołączonego do wniosku projektu jednoznacznie bowiem wynika, że planowane prace polegają na wykonaniu robót budowlanych na miejscu w postaci fundamentu będącego studnią zagłębioną w gruncie. Powyższe nie miesi się w pojęciu instalowania, a tym samym w hipotezie art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane i wymaga pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia. Dostrzec należy również, iż wobec tego, że planowana tablica reklamowa, zaprojektowana została jako obiekt wolnostojący, trwale związany z gruntem to ocena sposobu jej związania z gruntem, musi być dokonywana na podstawie przepisów ustawy. Przesłanka bowiem trwałego związania z gruntem jest kategorią ustawową, do której w opozycji pozostaje użyte przez ustawodawcę w art. 3 pkt 5 oraz w art. 29 ust. 1 pkt 12 pojęcie niepołączenia trwałego z gruntem. Zdaniem Sądu, cecha trwałego związania z gruntem winna być ustalana z uwzględnieniem zarówno rozwiązań technicznych zastosowanych przy realizacji obiektu, jak i przeznaczenia obiektu oraz parametrów istotnych z punktu widzenia tego przeznaczenia. W tym zakresie podzielić należy pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że o tym, czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, czy też nie, nie decyduje metoda i sposób związania z gruntem, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 923/05, niepubl.).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że dla ustabilizowania urządzenia reklamowego przewidziano osadzenie go w fundamencie będącym studnią wypełnioną betonem, zagłębionym na 3,5 m w gruncie, co wynika w sposób jasny i czytelny zarówno ze schematu, jak i rysunku nr 03-00, zawartych w projekcie konstrukcyjno-budowlanym. Opisany zatem w projekcie konstrukcyjno-budowlanym sposób realizacji urządzenia reklamowego świadczy o tym, że urządzenie to ma być trwale połączone z gruntem, a do tego trwałego połączenia z gruntem może dojść jedynie w następstwie robót budowlanych polegających na budowie, przez którą stosownie do art. 3 pkt 7 tej ustawy należy rozumieć m.in. wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu na własnym fundamencie, a nie jego instalowanie na innym obiekcie, czy instalacji na gruncie jako samodzielnego obiektu.

Dokonaną więc przez organ kwalifikację objętego zgłoszeniem obiektu jako budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane należy uznać zatem za właściwą, tym bardziej jeśli się zważy, że w przepisie tym, wśród przykładowego wyliczenia obiektów odpowiadających definicji budowli, ustawodawca wymienił również wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe. Zaznaczyć przy tym należy, że tak dokonanej kwalifikacji skarżąca Spółka w zasadzie nie kwestionuje, wskazując jednak w skardze, iż fakt trwałego związania z gruntem nie stanowi przesłanki różnicującej w zakresie obowiązku zgłoszenia albo pozwolenia na budowę.

Takiego stanowiska skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela, uznając, iż w przepisach art. 3 pkt 3 i art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane mowa jest o dwóch różnych rodzajach urządzeń reklamowych. Z tego względu już samo zakwalifikowanie urządzenia reklamowego jako budowli z art. 3 pkt 3 tej ustawy wyłącza możliwość wykonywania go w ramach zgłoszenia. Należy mieć przy tym na uwadze, iż definicję robót budowlanych ustawodawca zawarł w przytoczonym już wyżej przepisie art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane, jednak wśród wymienionych tam robót nie będących budową brak jest pojęcia "instalacja"; przepis ten wymienia natomiast pojęcie "montaż". W świetle uregulowań omawianej ustawy nie może być jednak żadnych wątpliwości, że roboty polegające na instalowaniu urządzeń reklamowych ustawodawca traktuje jako rodzaj robót budowlanych. Z zestawienia przepisów art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 2 pkt 6 i art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wynika, że roboty budowlane polegające na budowie urządzenia reklamowego wymagają pozwolenia na budowę, natomiast wykonywanie robót polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych wymaga zgłoszenia tych robót. Powyższe oznacza, że nie wszystkie roboty budowlane dotyczące tablic i urządzeń reklamowych objęte są zwolnieniem z art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Zwolnienie dotyczy tylko tych tablic reklamowych, które są instalowane na obiektach budowlanych albo są wolnostojące i nie są trwale związane z gruntem. Zdaniem Sądu, przyjętym przez ustawodawcę wyznacznikiem uzasadniającym wyłączenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie jest jedynie przedmiot robót budowlanych, tj. wszystkie tablice i urządzenia reklamowe, ale rodzaj prac wykonywanych przy wnoszeniu tablic i urządzeń reklamowych.

Na gruncie powołanych wyżej przepisów, istotnego znaczenia nabiera prawidłowe rozumienie pojęć "instalacja" oraz "montaż", które nie zostały wyjaśnione przez ustawodawcę w przepisie art. 3 ustawy Prawo budowlane, zawierającym słowniczek określający definicje legalne pojęć na użytek tej ustawy. W związku z tym koniecznym staje się odkodowanie treści tych pojęć zgodnie z utrwaloną w orzecznictwie zasadą interpretacji, przyznającą pierwszeństwo wykładni językowej przed pozajęzykowymi metodami wykładni, tj. wykładnią systemową bądź funkcjonalną, które mogą jednakże wzmacniać wyniki wykładni językowej. W tej sytuacji, określając zakres znaczeniowy pojęcia "instalowanie", użytego w przepisie art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, odnieść się należy zarówno do znaczenia tego słowa w języku potocznym, jak i do sposobu użycia tego słowa przez ustawodawcę w innych przepisach ustawy Prawo budowlane. Stosownie do powyższego uznać trzeba, że "instalowanie" oznacza "zakładanie, montowanie urządzeń technicznych (por. "Uniwersalny słownik języka polskiego" pod red. St. Dubisza, Wyd. Naukowe PWN, Warszawa 2003, t. I, s. 1221), natomiast "montaż" to "składanie maszyn, aparatów, urządzeń z gotowych części; zakładanie, instalowanie urządzeń technicznych" (tamże t. II s. 712), łączenie oddzielnych części w całość (por. "Słownik wyrazów obcych" pod red. J.Tokarskiego, PWN Warszawa 1989, s. 490). W związku z przytoczonymi definicjami nie sposób nie zauważyć, że pojęcie "montaż" i "instalacja" są bliskoznaczne i odnoszą się do takiego sposobu działania, w efekcie którego z niezależnie od siebie istniejących części powstaje wytwór będący zupełnie nową całością. Zauważyć należy, iż pojęcie "instalowania" nie występuje jako synonim pojęcia "budowanie".

Powyższe prowadzi do uznania, że o właściwym zakwalifikowaniu robót budowlanych przy realizacji urządzenia reklamowego decyduje projektowana technologia wykonania tych robót. Jeśli zatem urządzenie reklamowe, nie będące budowlą związaną trwale z gruntem, ma powstać w wyniku instalacji w wyżej przedstawionym rozumieniu, tj. na skutek złożenia go z kilku osobnych części, w następstwie ich połączenia (montażu), co jednocześnie przesądza o tym, iż może być ono poddane również i odwrotnemu procesowi rozinstalowania poprzez rozłączenie tych części bez ich uszkodzenia, a następnie ponownie zainstalowane w innym miejscu, to takie roboty wyczerpują treść art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane i podlegają zgłoszeniu. Budowa natomiast wolnostojącego, związanego trwale z gruntem urządzenia reklamowego, usytuowanego w określonym miejscu, będącego budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, nie jest instalowaniem i nie korzysta ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę przewidzianego w art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Podobne poglądy wyrażane były już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 1509/06, nie publ. i z dnia 28 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 931/05, System Informacji Prawnej LEX nr 1196769). W pierwszym z powołanych wyroków stwierdzono ponadto, że przy kwalifikacji prawnej pod względem konieczności uzyskania pozwolenia bądź zgłoszenia na realizację danego obiektu (urządzenia reklamowego) należy uwzględniać również przepis art. 5 ustawy Prawo budowlane, w świetle którego nie jest obojętna wielkość tego urządzenia oraz cechy konstrukcyjne.

W świetle powyższego stwierdzić należało, że organy architektoniczno-budowlane prawidłowo ustaliły, iż zgłoszony w niniejszej sprawie przez skarżącą Spółkę zamiar podjęcia robót budowlanych polegających na budowie tablicy reklamowej wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, co w świetle art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane uzasadnia wniesienie sprzeciwu. Ponadto zaskarżonej decyzji organu odwoławczego nie można zarzucić braku uzasadnienia prawnego i faktycznego odnośnie kwalifikacji zgłoszonych robót. Zarzut taki może dotyczyć wprawdzie decyzji organu pierwszej instancji, w której w sposób ogólnikowy wskazano jedynie, iż projektowana tablica informacyjna jest budowlą nie korzystającą ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, co mogło zostać zakwalifikowane jako naruszenie art. 7 i art. 107 § 1 K.p.a., jednak tę wadliwość usunął organ odwoławczy, który z mocy kompetencji płynących z zasady dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.) oraz z art. 138 K.p.a., jest uprawniony i zobowiązany do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej w jej całokształcie i wydania jednego z rozstrzygnięć określonych w art. 138 K.p.a., co uczynił w niniejszej sprawie dokonując powtórnej oceny i analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego. Z przedstawionych względów nie można uznać zasadności zarzutów skargi.

Odnośnie zarzutu zawartego w skardze, a dotyczącego nie doręczenia decyzji organu II instancji do rąk pełnomocnika, zgodzić należy się ze skarżącym, iż dokonane doręczenie nie jest doręczeniem prawidłowym. Nie mniej jednak okoliczność ta nie pozbawiła pełnomocnika możliwości zapoznania się z treścią decyzji, jak i również wywiedzenia w terminie skargi do tutejszego Sądu. Stąd też ta wadliwość procesowa nie mogła rzutować na ocenę legalności zaskarżonej decyzji.

Mając na uwadze podaną wyżej argumentację oraz przedstawione rozważania prawne, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji