Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3376/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
article: art. 122a
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2063/17 w sprawie ze skargi Z.K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

I OSK 3376/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z.K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wyrokiem z 4 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2063/17 oddalił skargę.

Zaskarżoną decyzją Minister Infrastruktury i Budownictwa, po rozpatrzeniu odwołań Prezydenta Miasta [...] wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej oraz [...] S.A. z siedzibą w [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., znak [...], stwierdzającej nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] października 1980 r., nr [...], orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...], gm. kat. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2 oraz nr [...] o pow. [...] m2 (pkt 14 decyzji), stanowiącej własność A.K., orzekł w następujący sposób:

- uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2016 r.

- odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] października 1980 r., nr [...].

Sąd przedstawił następujący stan sprawy:

Pismem z [...] października 2008 r. (uzupełnionym pismem z dnia [...] grudnia 2008r.) Z.K. (dalej także "skarżąca") wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] października 1980 r., nr [...] (dalej "decyzja z 1980 r.") w części orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...], gm. kat. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2 oraz nr [...] o pow. [...] m2 (pkt 14 decyzji), stanowiącej własność A.K., zarzucając jej rażące naruszenie prawa polegające m.in. na tym, że cel wywłaszczenia polegający na budowie stacji paliw "[...] " został zrealizowany przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej.

Decyzją z [...] stycznia 2016 r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji wywłaszczeniowej z 1980 r.

Po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta [...] oraz [...] S.A. z siedzibą w [...], Minister Infrastruktury i Budownictwa uchylił decyzję organu I instancji oraz odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] października 1980 r.

Organ II instancji wskazał, że podmiotem wnioskującym o wywłaszczenie było Przedsiębiorstwo [...] "[...] " w [...], a zatem podmiot uprawniony do żądania wszczęcia tego rodzaju postępowania w świetle art. 2 ust.2 ustawy wywłaszczeniowej jako przedsiębiorstwo państwowe.

W sprawie spełnione zostały przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64- dalej ustawa z 1958r.) wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele: a) użyteczności publicznej, b) na cele obrony Państwa albo c) dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Celem wywłaszczenia była budowa stacji paliw [...] przy ul. [...].

W aktach sprawy zachowała się decyzja Urzędu Miasta [...] Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 1975 r., nr [...], zatwierdzająca plan realizacyjny zagospodarowania terenu stacji paliw "[...] " przy ul. [...] wraz z załącznikiem graficznym do decyzji. Jak wynika z pisma Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta [...] z dnia [...] października 2011r., nie zachowały się: decyzja lokalizacyjna i decyzja prolongująca decyzję zatwierdzającą plan realizacyjny.

Organ odwoławczy uznał, że skoro istniała w obrocie prawnym wydana przez właściwy organ decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego to należało uznać, że spełniona została przesłanka niezbędności wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości na cel wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Podstawę do opracowania planu realizacyjnego, na mocy § 17 ust. 1 zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 28 października 1969 r. (M.P. z 1969 r. Nr 48, poz. 373) stanowiły ustalenia miejscowego szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji. Organ zauważył też, że w czasie kiedy dokonywano wywłaszczenia obowiązywał dekret z dnia 1 października 1947 r. o planowanej gospodarce narodowej (Dz. U. z 1947 r., Nr 64, poz. 373), zgodnie z którym każde zadanie gospodarcze mogło być realizowane wyłącznie w ramach ustalonego ww. dekretem planu gospodarczego na dany rok lub na dłuższy okres. Ponadto w aktach archiwalnych sprawy zachowało się zaświadczenie z dnia [...] stycznia 1977 r., że przedsiębiorstwo posiada środki w wysokości [...] tyś. zł na zapłacenie odszkodowań z tytułu wywłaszczenia.

Zainteresowanym, w razie gdy nie zgadzali się z przyjętymi w planie zagospodarowania przestrzennego koncepcjami, przysługiwało prawo do ich kwestionowania w sposób określony odpowiednimi przepisami. Do chwili uchwalenia i ogłoszenia plan taki obowiązywał i jego ustalenia wiązały zarówno organy administracji publicznej jak i strony (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 28 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1249/06).

Zatem o niezbędności i odpowiedniości wywłaszczanej nieruchomości decydowano w chwili uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, ustalającego dla tej nieruchomości ściśle określone przeznaczenie i uwzględniające jej dotychczasowy charakter.

Natomiast przepisy ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. regulowały jedynie końcowy etap realizacji określonego wcześniej planu zagospodarowania i nie pozwalały na podważenie ustaleń - w tym ustaleń dotyczących niezbędności i odpowiedniości - dokonanych w planie zagospodarowania przestrzennego.

W niniejszej sprawie organ wywłaszczeniowy dysponując zgodną z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z dnia [...] stycznia 1975 r. miał podstawy do uznania niezbędności i odpowiedniości przedmiotowej nieruchomości dla realizacji celu wskazanego we wniosku o wywłaszczenie.

Tym samym organ odwoławczy nie podzielił stanowiska Wojewody, wyrażonego w decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r., iż decyzję wywłaszczeniową z 1980r. obciąża rażące naruszenie prawa, tj. art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, polegające na zrealizowaniu celu wywłaszczenia jeszcze przed wydaniem w/w decyzji wywłaszczeniowej.

Wojewoda wskazał, iż zgodnie z elaboratem opisowym składników budowlanych - budynki i urządzenia - znajdujących się na stacji benzynowej [...], stacja nr [...] w [...] przy ul. [...] (dawna ul. [...]), sporządzonym w listopadzie 1991 r. niektóre z budynków i konstrukcji stacji benzynowej wybudowano w 1977 r. Z tego samego dokumentu wynika również, że inne części składowe stacji benzynowej takie jak dystrybutory, bez których bezspornie stacja benzynowa nie może funkcjonować zgodnie ze swoim przeznaczeniem, pobudowano w latach 1980 -1989r., a zatem już po wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości.

Również dalsze dokumenty przywołane w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r., m.in. protokół likwidacji środka trwałego nr [...] stanowiącego załącznik do pisma [...] "[...] " S A. Oddział w [...] z dnia [...] maja 1998 r., nr [...] oraz pismo Firmy [...] z dnia [...] listopada 1995 r., wskazują jedynie, że tylko niektóre z części składowych jak na przykład wiata rozlewni czy instalacje wodno - kanalizacyjne zostały pobudowane w 1977 r.

W ocenianym postępowaniu wywłaszczeniowym nie zachowały się jednak dokumenty, które mogłyby z całą pewnością potwierdzić tezę, iż cel wywłaszczenia został w całości zrealizowany przed wywłaszczeniem przedmiotowej nieruchomości.

Wprawdzie w ocenie organu odwoławczego powyższe dokumenty istotnie wskazują, że w 1977 r. doszło do rozpoczęcia realizacji inwestycji, tj. budowy poszczególnych budynków i urządzeń stacji benzynowej, nie świadczy to jednak, że cel wywłaszczenia, tj. stacja benzynowa [...] została wybudowana i oddana do użytkowania przed zakończeniem postępowania wywłaszczeniowego.

Ponadto zgodnie z brzemieniem art. 41 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. ubiegający się o wywłaszczenie mógł po zgłoszeniu wniosku o wywłaszczenie uzyskać jeszcze przed wydaniem decyzji zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, gdy było to uzasadnione szczególnymi względami, a zwłoka zagrażałaby poważnie interesowi społecznemu.

W aktach sprawy nie zachowało się zezwolenie na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości, wydane przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej i zatwierdzone przez właściwego ministra, nie można jednak zakładać, że zezwolenie takie nie zostało wydane. Jak wskazano wyżej brak dokumentu w aktach archiwalnych nie dowodzi, że go w ogóle nie było. Inwestor dysponował decyzją Urzędu Miasta [...] Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 1975 r. nr [...] zatwierdzającą plan realizacyjny zagospodarowania terenu, a zatem nie sposób kwestionować niezbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia. Ponadto jak wskazano powyżej wniosek o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości został złożony pismem z dnia [...] lutego 1977 r. A więc realizację inwestycji rozpoczęto już w toku postępowania wywłaszczeniowego, która trwała kilka lat, a zakończyła się w latach 1980-1989, a zatem inwestycja została zrealizowana po zakończeniu postępowania wywłaszczeniowego. Należy zatem stwierdzić, iż w przedmiotowej sprawie spełniona została przesłanka niezbędności oraz dopuszczalności wywłaszczenia, wskazana w art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

W dalszej części organ wyjaśnił, że w aktach archiwalnych znajduje się oferta w sprawie sprzedaży nieruchomości z [...] kwietnia 1976 r. skierowana do właściciela nieruchomości A.K. oraz zwrotne potwierdzenie odbioru pisma z datą [...] luty 1977 r. świadczące o doręczeniu oferty właścicielowi. Organ uznał, że wymóg przeprowadzenia rokowań z art. 6 ww. ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. został spełniony.

Jak wynika z treści art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następowało na wniosek podmiotu ubiegającego się o wywłaszczenie.

Przedsiębiorstwo [...] "[...] " wnioskiem z dnia [...] lutego 1977 r. wystąpiło o wywłaszczenie m.in. nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] oraz nr [...], stanowiącej własność A.K.

Jak wskazał Wojewoda [...] w decyzji z dnia [...] października 2016 r., wobec niekompletności akt archiwalnych nie można jednoznacznie stwierdzić czy wniosek zawierał wszystkie wymagane ustawowo załączniki, jednakże należy domniemywać, iż skoro organ wywłaszczeniowy zawiadomił strony postępowania pismem z dnia [...] lipca 1977 r. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, to wniosek spełniał wymogi określone w art. 16 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 ww. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o wszczęciu postępowania zawiadamiano za dowodem doręczenia właściciela (posiadacza) nieruchomości i osoby, którym służyły na nieruchomości ograniczone prawa rzeczowe. Odpis zawiadomienia wywieszano na tablicy ogłoszeń właściwej rady narodowej gromadzkiej (miejskiej, osiedla).

Pismem z dnia [...] lipca 1977 r., znak [...] Naczelnik Dzielnicy [...] zawiadomił o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego m.in. w stosunku do przedmiotowej nieruchomości oraz o wyznaczeniu rozprawy odszkodowawczej na dzień [...] sierpnia 1977 r. Zawiadomienie zostało rozesłane do właścicieli nieruchomości przeznaczonych do wywłaszczenia pod planowaną budowę stacji paliw oraz było wywieszone na tablicy ogłoszeń Urzędu Dzielnicowego [...].

Zgodnie z art. 21 ust. 1 i 2 ustawy, po przeprowadzeniu rozprawy organ wywłaszczeniowy wydawał decyzję, w której orzekał wywłaszczenie w zakresie podanym we wniosku lub mniejszym albo oddalał wniosek o wywłaszczenie. Decyzja zapadała na podstawie oceny całokształtu okoliczności sprawy, a w szczególności na podstawie ustalenia, czy objęta wnioskiem nieruchomość jest wnioskodawcy rzeczywiście niezbędna na cele, dla których wywłaszczenie było według ustawy dopuszczalne, oraz czy wnioskodawca rozporządza odpowiednimi środkami lub kredytami na zapłacenie odszkodowania.

Natomiast zgodnie z art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. odszkodowanie ustalało się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ wywłaszczeniowy. Opinia biegłych powinna była zawierać szczegółowe uzasadnienie.

W niniejszej sprawie rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza odbyła się w dniu [...] sierpnia 1977 r. Jak wskazał Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r. z treści protokołu z rozprawy, nie wynika, czy A.K. brał w niej udział, jednakże należy uznać, że był prawidłowo zawiadomiony o terminie rozprawy, a zgodnie z art. 18 ustawy wywłaszczeniowej oraz art. 68 § 1 Kpa przysługiwało mu prawo do przeglądania wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego wraz załącznikami oraz akt sprawy wywłaszczeniowej.

Jak wynika z protokołu rozprawy nie stawili się na niej biegli. Nieobecność biegłych na rozprawie - zgodnie z orzecznictwem - nie stanowi naruszenia prawa w stopniu rażącym, w przypadku gdy odszkodowanie ustalone było w prawidłowej wysokości (por. wyrok z dnia 20.11.2009 r., sygn. akt I OSK 195/2009). Biegły rzeczoznawca mimo, ze nie uczestniczył w rozprawie, to brał udział w postępowaniu poprzez sporządzenie pisemnego elaboratu szacunkowego.

W archiwalnych aktach wywłaszczeniowych zachował się operat szacunkowy dotyczący wartości nieruchomości położonych w [...] przy ul. [...] zawnioskowanych do oszacowania pod budowę stacji paliw" z dnia 2[...] 9 grudnia 1976r., opatrzony adnotacją "do zlecenia [...] ", opracowany przez biegłego z listy Prezydenta Miasta [...] ds. wywłaszczeń w zakresie szacowania gruntów i składników rolnych T.S. który określał wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę [...] zł.

W aktach archiwalnych znajduje się także drugie opracowanie tej samej biegłej datowane na dzień [...] marca 1980 r. pt. "Operat szacunkowy dotyczący ustalenia wartości nieruchomości położonych w [...], przy ul. [...], które znajdują się poza granicami lokalizacji stacji benzynowej i nie nadają się do racjonalnego użytkowania", w którym ponownie wyliczono wartość działki nr [...] o pow. [...] m2 (przed jej podziałem na działki nr [...] i nr [...]).

Organ zwrócił uwagę na specyfikę opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczania nieruchomości pod rządami ustawy z dnia 12 marca 1958 r., przejawiającą się w tym, że w omawianym okresie czasu nie istniał wolny rynek nieruchomości, a szacunki gruntu opierały się na sztywnych - niepodlegających negocjacjom - stawkach. Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie), lecz polegało na prostym działaniu matematycznym - przemnożeniu powierzchni nieruchomości przez ściśle określoną, stałą i niezmienną cenę 1 m2.

Zgodnie z art. 8 ust. 9 ww. ustawy wysokość stawki odszkodowania za grunty wymienione w ust. 1, 2 i 8 pkt 1 lit. b, położone na określonych obszarach, ustalał naczelnik powiatu na podstawie wytycznych wojewody; wojewoda mógł w przypadkach gospodarczo uzasadnionych podwyższyć na wniosek naczelnika powiatu odszkodowanie za 1 m2 gruntu na określonych obszarach najwyżej do 10-krotnej stawki; odszkodowanie nie mogło przekroczyć przeciętnej ceny rynkowej, a jeżeli chodzi o grunty rolne stanowiące wyłączne źródło utrzymania właściciela - cen, jakie kształtują się w obrocie między rolnikami.

Jak wskazał Wojewoda [...] w decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r. organem, właściwym do ustalenia wysokości stawki odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości w zakresie nieruchomości położonych w jego granicach byli naczelnicy dzielnic.

Zgodnie z treścią zarządzenia Nr [...] Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 1974 r. w sprawie ustalenia cen gruntów w przypadku ich wywłaszczenia stawka za grunt położony w II strefie Śródmiejskiej wynosiła 18 zł/m2, o położeniu przedmiotowych działek w II strefie śródmiejskiej rozstrzygnęło zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 1974 r. o podziale miasta [...] na strefy.

Wobec powyższego wysokość należnego odszkodowania została ustalona poprzez przemnożenie łącznej powierzchni wywłaszczonych działek ([...] m2) oraz obowiązujące stawki odszkodowania ([...] zł), co dało kwotę [...] zł.

Ustalona przez Naczelnika Dzielnicy [...] w decyzji z dnia [...] października 1980 r., nr [...] kwota odszkodowania przysługująca A.K. była zgodna z treścią operatu szacunkowego biegłej T.S. oraz odpowiadała ówcześnie obowiązującemu prawu.

Ponadto zaskarżona decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] października 1980 r. spełniała wszystkie wymagania określone w art. 23 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Organ odwoławczy stwierdził na podstawie powyższej analizy, że w przedmiotowej sprawie decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] października 1980 r. orzekająca o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...], gm. kat. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2 oraz nr [...] o pow. [...] m2 nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., która uzasadniałaby stwierdzenie nieważności tej decyzji.

Skargę na powyższą decyzję wniosła Z.K. (dalej "skarżąca").

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Uczestnik postępowania [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej: uczestnik postępowania) wniósł o oddalenie skargi,

Uczestnik postępowania wskazał, że jego poprzednik prawny dysponował protokołem wyrażenia zgody przez właściciela nieruchomości na wejście na teren i oddanie w posiadanie nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] przeznaczonej pod budowę stacji benzynowej z dnia [...] lipca 1976 r. W ocenie uczestnika oczywistym jest, iż musiała zostać wydana wcześniej zgoda w trybie art. 41 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi wskazał, że przedmiotem kontrolowanego przez Sąd nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, prowadzonego na podstawie art. 156 i nast. k.p.a., było rozstrzygnięcie, czy decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] października 1980 r., nr [...] w części orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...], gm. kat. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2 oraz nr [...] o pow. [...] m2 (pkt 14 decyzji), stanowiącej własność A.K., jest obciążona jedną z kwalifikowanych wad prawnych wymienionych w art.156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a. i czy w związku z powyższym zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności tej decyzji.

W niniejszej sprawie, jak uznał sąd wojewódzki kontrolowana decyzja jest wolna od wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1 oraz 3 – 7 k.p.a., natomiast spornym jest to, czy orzeczenie to wydano z rażącym naruszeniem prawa (kwalifikowana wada prawna, wymieniona w art.156 § 1 pkt. 2 k.p.a.).

Sąd wojewódzki wskazał, że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w trybie i na zasadach przewidzianych w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Sąd przychylił się do oceny Ministra, wykazującej zgodność kwestionowanej części orzeczenia wywłaszczeniowego z wymogami ustawy wywłaszczeniowej z 1958r., w tym w szczególności z wymogami wynikającymi z art. 2 ust. 2, art. 3 ust.1, art. 6 ust.1, art. 8 ust.8 i 9, art. 16 ust.1, art. 17 ust.1,art. 18, art. 21 ust.1 i 2, art. 22 i 23 tej ustawy. Ocena ta, zdaniem Sądu I instancji, została wyczerpująco i czytelnie uzasadniona w decyzji odwoławczej, i odpowiada w pełni stanowisku Sądu w tej materii.

Sąd podkreślił, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do zagadnienia, czy przy wydawaniu kwestionowanej części orzeczenia wywłaszczeniowego z 1980 r. doszło do rażącego naruszenia prawa, mającego polegać na wywodzonej przez skargę niedopuszczalnej następczości w/w orzeczenia w stosunku do zagospodarowania nieruchomości, należącej do poprzednika skarżącej, na cel w orzeczeniu wskazany.

Sąd I instancji wyjaśnił , że nie podziela stanowiska, że sam fakt zrealizowania na nieruchomości objętej postępowaniem wywłaszczeniowym celu planowanego wywłaszczenia jeszcze przed wydaniem orzeczenia kończącego postępowania miałby stanowić w każdym przypadku automatyczną przesłankę do uznania, że orzeczenie to rażąco narusza przepisy wywłaszczeniowe. Zdaniem Sądu, na ocenę powyższej kwestii istotny wpływ ma to, czy wcześniejsze zagospodarowanie nieruchomości (tj. realizacja celu wywłaszczenia, wskazanego następnie w decyzji wywłaszczeniowej) nastąpiło przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, czy też dopiero po jego wszczęciu. Jeżeli do zrealizowania celu wywłaszczenia doszło po wszczęciu postępowania (skarżąca wywodzi, iż właśnie tego rodzaju sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie), to zasadnicze znaczenie dla oceny, czy orzeczone w takich warunkach orzeczenie wywłaszczeniowe (mające charakter następczy) rażąco naruszyło przepisy ustawy z 1958 r., należy zdaniem Sądu przypisać ustaleniu, czy taki sposób prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego został przez właściciela nieruchomości w toku tego postępowania zaakceptowany, czy też nie. O ile właściciel nieruchomości zaakceptował w/w następczość wywłaszczenia (w tym m.in. poprzez sam fakt niezgłoszenia w tym zakresie zastrzeżeń), to przeprowadzane w takich warunkach wywłaszczenie nieruchomości (z tytułu którego właściciel uzyskał następnie odszkodowanie przewidziane w przepisach wywłaszczeniowych), nie może narazić się na zarzut rażącego naruszenia prawa. Taką postawę właściciela należy bowiem zinterpretować jako uznanie przez niego, iż dokonane w ten sposób, ekwiwalentne wywłaszczenie, nie narusza jego interesów i że nie jest on zainteresowany regulowaniem stosunków z wnioskodawcą wywłaszczenia w trybie cywilnoprawnym, w tym w szczególności poprzez podniesienie roszczeń przewidzianych w 224 - 231 k.c. Jakichkolwiek wątpliwości we w/w kwestii nie powinna budzić przy tym taka sytuacja, w której objęcie przez wnioskodawcę wywłaszczenia nieruchomości na potrzeby realizacji na niej celu wywłaszczenia (w tym realizacji poprzedzającej orzeczenie o wywłaszczeniu) nastąpiło na podstawie porozumienia z właścicielem.

Zdaniem Sądu I instancji sytuacja, w której wystąpiły łącznie następujące okoliczności:

(-) w okresie pomiędzy wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego na podstawie ustawy z 1958 r. a wydaniem orzeczenia o wywłaszczeniu wnioskodawca wywłaszczenia faktycznie dysponował nieruchomością objętą tym postępowaniem (w tym w szczególności na podstawie porozumienia z jej właścicielem), przy czym dysponowanie to nie było następstwem uzyskania przez wnioskodawcę zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, wydanego na podstawie art.41 ustawy z 1958 r. (w/w przepis stanowił, że ubiegający się o wywłaszczenie może po zgłoszeniu wniosku o wywłaszczenie uzyskać jeszcze przed wydaniem decyzji zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, gdy jest to uzasadnione szczególnymi względami, a zwłoka zagrażałaby poważnie interesowi społecznemu),

(-) przed wydaniem orzeczenia o wywłaszczeniu w/w nieruchomość została zagospodarowana na cel wskazany później we w/w orzeczeniu tak, iż w dacie wydania orzeczenia cel ten był już zrealizowany,

(-) w toku postępowania wywłaszczeniowego właściciel nieruchomości nie sprzeciwiał się wydaniu w takich warunkach orzeczenia wywłaszczeniowego, uzyskując przy tym stosowne odszkodowanie przewidziane w przepisach wywłaszczeniowych,

- jest de facto porównywalna w skutkach z taką, w której do wcześniejszego zrealizowania celu wywłaszczenia doszłoby, w sposób najzupełniej legalny, w następstwie uzyskania przez wnioskodawcę wywłaszczenia w/w zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, wydanego na podstawie art.41 ustawy z 1958 r.

Bez znaczenia pozostaje w tym kontekście ta okoliczność, czy wnioskodawca wywłaszczenia, realizujący cel wskazany w art. 3 ustawy z 1958 r. przed wydaniem orzeczenia wywłaszczeniowego a nie dysponujący zezwoleniem z art. 41 ustawy, spełniałby warunki do jego uzyskania, czy też nie (tj. czy za wydaniem zezwolenia przemawiałyby szczególne względy, a zwłoka zagrażałaby poważnie interesowi społecznemu). Istotnym jest bowiem to, że w sytuacji, w której ustawa z 1958 r. nie wykluczała w sposób bezwzględny, tj. nie doznający żadnych wyjątków, możliwości zrealizowania przez wnioskodawcę wywłaszczenia celu tegoż wywłaszczenia w okresie pomiędzy wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego a wydaniem orzeczenia wywłaszczeniowego, przewidując w tym celu instytucję zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, to co do zasady uznawała, że uprzednia realizacja celu wywłaszczenia, pomimo że równoznaczna z wystąpieniem pewnej rozbieżności czasowej pomiędzy faktycznym zrealizowaniem celu wywłaszczenia a orzeczeniem o tym wywłaszczeniu, daje się pogodzić z istotą prawną instytucji wywłaszczenia (pomimo faktu, iż formalnie rzecz ujmujące wydanie orzeczenia wywłaszczeniowego służy w tej sytuacji de facto uregulowaniu stanu prawnego nieruchomości, nie zaś umożliwieniu jej zagospodarowaniu na cel wywłaszczenia). Oceniając w/w aspekt w kontekście dopuszczalności zakwalifikowania następczej decyzji wywłaszczeniowej jako rażąco naruszającej przepisy ustawy z 1958 r. w rozumieniu art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. należy przyjąć, iż niemożność pogodzenia takiego wywłaszczenia z istotą prawną instytucji wywłaszczenia zachodziłaby tylko w przypadku oczywistego pokrzywdzenia dotychczasowego właściciela, tj. zignorowania wyrażonej przez niego oczywistej woli niedopuszczenia do wywłaszczenia w związku z zamiarem podjęcia przeciwko wnioskodawcy wywłaszczenia roszczeń przewidzianych w 224 - 231 k.c.

W ocenie Sądu sytuacja taka nie występuje w sytuacji, w której właściciel nieruchomości, spełniającej bezspornie zarówno w dacie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, jak i w dacie faktycznego zagospodarowania nieruchomości ustawowe przesłanki do wywłaszczenia (chodzi o istnienie celu o którym mowa w art.3 ustawy z 1958 r.) i któremu przyznano następnie stosowne odszkodowanie, przewidziane w ustawie z 1958 r., nie sprzeciwił się w toku postępowania wywłaszczeniowego w żaden sposób wywłaszczeniu mającemu charakter następczy. W takiej sytuacji wywłaszczenie to nie będzie rażąco naruszało ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r.

Tym samym proponowana przez skarżącą kwalifikacja byłaby uzasadniona tylko w przypadku jednoznacznego stwierdzenia, że następcze wywłaszczenie nieruchomości, w szczególności mające służyć sanowaniu stanu faktycznego, mającego długą historię, było oczywiście niezgodne z wolą jej dotychczasowego właściciela, wyraźnie zamanifestowaną w toku postępowania wywłaszczeniowego. Tego rodzaju sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie, w której po pierwsze, o faktycznym przystąpieniu do realizacji inwestycji można mówić wyłącznie w kontekście okresu po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego (spór pomiędzy stronami koncentruje się natomiast wokół kwestii, czy w okresie pomiędzy wszczęciem postępowania w lutym 1977 r., a jego zakończeniem decyzją z października 1980 r. inwestycję zrealizowano w całości, czy też wyłącznie w pewnej części), a po drugie akta wywłaszczeniowe nie potwierdzają w żaden sposób, aby poprzednik skarżącej nie wyrażał zgody na wywłaszczenie (w szczególności odnotować należy fakt, że zainteresowany nie wniósł odwołania od decyzji organu wywłaszczeniowego I instancji).

Zasadnicze znaczenie w sprawie ma oczywiście powołany przez uczestnika fakt, iż w aktach postępowania wywłaszczeniowego (k.249 t.II) znajduje się kopia dokumentu z dnia [...] lipca 1976 r. (a zatem sporządzonego na kilka miesięcy przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego), zatytułowanego "Protokół wyrażenia zgody na wejście w teren i oddanie w posiadanie nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] przeznaczonej pod budowę stacji benzynowej", podpisanego przez 18 wymienionych tam właścicieli gruntów objętych następnie postępowaniem wywłaszczeniowym (w tym przez poprzednika skarżącej, wymienionego w pkt 12 wykazu w/w osób). W dokumencie tym stwierdza się w szczególności, co następuje: "W/w osobom przedstawiciel "[...] " przedstawił konieczność niezwłocznego zajęcia w celu rozpoczęcia robót całego terenu przeznaczonego pod budowę stacji benzynowej przy ul. [...]. Stawający jako posiadacze, właściciele i użytkownicy oraz spadkobiercy działek przedstawionych na planie wywłaszczeniowym z chwilą podpisania niniejszego protokołu wyrażają zgodę na niezwłoczne zajęcie wszystkich działek, a przedstawiciel "[...] " w Krakowie zobowiązuje się imieniem przedsiębiorstwa zapłacić pełne odszkodowanie za wszelkie znajdujące się na działkach składniki rolne i ogrodnicze a także składniki budowlane oraz zobowiązuje się, iż w wypadku niedokonania wywłaszczenia do dnia 1 stycznia 1977 r. przedsiębiorstwo od 1 stycznia 1977 r. płacić będzie czynsz wg stawek i przepisów Uchwały R.M. z dnia 13 grudnia 1962 r. aż do momentu uprawomocnienia się wywłaszczenia. Protokół niniejszy dla zachowania skutków prawnych i majątkowych wobec przedsiębiorstwa w stosunku do posiadaczy wejdzie w życie i będzie dokumentem obowiązującym prawnie w chwili podpisania go przez Dyrektora przedsiębiorstwa i Gł. Księgowego". Wprawdzie: (-) przywołana kopia dokumentu nie została poświadczona za zgodność z oryginałem, (-) część zamieszczonych pod dokumentem podpisów właścicieli jest mało czytelna, (-) dokument najprawdopodobniej nie został zaopatrzony pieczęcią Głównego Księgowego (przyjąć natomiast należy, że podpis w/w osoby został zamieszczony na dokumencie bezpośrednio pod podpisem i pieczęcią Dyrektora – oba podpisy zamieszczone w innej części dokumentu (tj. na lewym jego marginesie) niż podpisy właścicieli nieruchomości oraz przedstawiciela [...], niemniej jego autentyczność, jak i wejście w życie nie budzi zastrzeżeń w świetle bezspornego wykonania jego postanowień, tj. objęcia objętych nim nieruchomości we władanie przez wnioskodawcę. W/w dokument nie pozostawia żadnych wątpliwości co do tego, że: (-) objęcie przez wnioskodawcę wywłaszczenia nieruchomości poprzednika skarżącej we władanie nastąpiło na podstawie porozumienia z właścicielem, (-) poprzednik skarżącej godził się nie tylko na samo wywłaszczenie nieruchomości, ale również na ewentualne zagospodarowanie nieruchomości na cel wywłaszczenia przed wydaniem orzeczenia wywłaszczeniowego, uzyskując (niezależnie od odszkodowania za samo wywłaszczenie, przyznanego w decyzji wywłaszczeniowej) przyrzeczenie otrzymania odszkodowania za ewentualne naniesienia na nieruchomości oraz czynsz za korzystanie z nieruchomości do czasu uprawomocnienia się wywłaszczenia). W konsekwencji powyższego poprzednik skarżącej nie zgłaszał w toku postępowania wywłaszczeniowego sprzeciwu wobec wywłaszczenia jego nieruchomości, w tym w szczególności nie wniósł odwołania od orzeczenia wywłaszczeniowego organu I instancji.

W świetle wskazanych wyżej okoliczności nawet ewentualne założenie, że nieruchomość należąca do poprzednika skarżącej została rzeczywiście zagospodarowana na cel wywłaszczenia przed wydaniem w stosunku do niej orzeczenia wywłaszczeniowego, nie mogłoby prowadzić do wniosku, iż wydane w takich warunkach orzeczenie z 1980 r. rażąco narusza przepisy ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Z.K.

Zarzuciła:

- naruszenie prawa materialnego:

1. Art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten daje prawo do wywłaszczenia nieruchomości w momencie kiedy przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej cel wywłaszczenia został już zrealizowany.

2. Art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie daje on podstaw stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] października 1980 r. w sytuacji gdy została ona wydana na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, mimo że w momencie wydawania decyzji cel wywłaszczenia został już zrealizowany,

3. Art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na jego niezastosowaniu, mimo że w przedmiotowej sprawie zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] października 1980 r.

- naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego, którego celem było ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, mimo że celem uzupełniającego postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym jest ocena, czy właściwe w sprawie organy uczyniły to zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej , a następnie – czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń,

2. art. 106 § 5 P.p.s.a. w związku z art. 233 K.p.c. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i przyjęcie, że dowodem w sprawie może być pismo , na którym znajdują się nieczytelne podpisy oraz zinterpretowanie go jako dowód , że A.K. uznawał wywłaszczenie jako nienaruszające jego interesy, wbrew istniejącym innym dowodom ( w szczególności wbrew faktowi, że A.K. nie zgodził się na dobrowolną sprzedaż nieruchomości w trybie art. 6 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości) oraz wbrew faktom powszechnie znanym w szczególności faktowi, że odszkodowania wypłacane w tamtym okresie były dalekie od wartości rynkowej, a państwo nie gwarantowało należytej ochrony własności prywatnej , co skutkowało przekonaniem obywateli o znikomych szansach powodzenia wnoszonych odwołań od decyzji wywłaszczeniowych,

3. art. 106 § 5 P.p.s.a w związku z art. 2431 K.p.c. w związku z art. 245 K.p.c. poprzez przyjęcie , że dowodem w sprawie może być pismo nieczytelne, nie dające możliwości ustalenia wystawców,

4. art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z pisma, które nie może być traktowane jako dokument oraz poprzez brak przeprowadzenia badania wstępnego wskazanego powyżej pisma,

5. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku polegające w szczególności na nieodniesieniu się przez Sąd do zarzutów zawartych w skardze, nierozpoznanie okoliczności spornych, brak pełnej oceny legalności postępowania organu administracji w zakresie przeprowadzonego postępowania ( w szczególności postępowania dowodowego) i wydanej decyzji,

6. art. 106 § 5 P.p.s.a. w związku z art. 233 K.p.c. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, przy której to ocenie wymagane jest uwzględnienie doświadczenia życiowego i reguł logicznego myślenia, poprzez wnioskowanie o autentyczności dokumentu nieczytelnego i przedłożonego jedynie w kopii, który powołuje uczestnik na dowód istnienia podstawy do zajęcia nieruchomości, jedynie na tej podstawie, że zajęcie to nastąpiło,

7. art. 106 § 4 P.p.s.a poprzez nieuwzględnienie faktów powszechnie znanych przy dokonywaniu ustaleń faktycznych, w szczególności poprzez nieuwzględnienie przy interpretowaniu postaw osób wywłaszczanych faktu, że przedmiotowe wywłaszczenie było dokonywane w okresie obowiązywania w Polsce ustroju, który nie szanował własności prywatnej i nie dawał jej należytej ochrony,

8. art. 48 P.p.s.a. poprzez oparcie ustaleń na nieuwierzytelnionej kopii dokumentu, mimo że w ramach postępowania przed sądem administracyjnym powołanie się strony w piśmie procesowym na określony dokument powinno łączyć się z dołączeniem go do pisma w oryginale lub w odpisie,

9. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 art. 80 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w całości pomimo, że zaskarżona decyzja naruszała wskazane przepisy K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy , w szczególności ze względu na fakt , że przy wydaniu decyzji organ naruszył te przepisy poprzez:

a) nierozpatrzenie całości zebranego materiału dowodowego , w tym pominięcie licznych dowodów świadczących o wybudowaniu stacji benzynowej w 1977 r., w szczególności tych znajdujących się w aktach postępowania prowadzonego do sygnatury [...],

b) zinterpretowania pkt VI ppkt 9 dokumentu "Elaborat opisowy składników budowlanych- budynki i urządzenia-znajdujących się na stacji benzynowej [...], stacja nr [...] w [...] przy ulicy [...] (dawna [...])" w oderwaniu od całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności w oderwaniu od pkt III. wskazanego Elaboratu,

c) przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów poprzez przyjęcie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do przyjęcia , że stacja [...] została wybudowana przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] października 1980 r.,

d) nieustosunkowanie się do wszystkich zebranych w sprawie dowodów, w tym dowodów znajdujących się w aktach postępowania prowadzonego do sygnatury [...],

e) poczynienie ustaleń faktycznych błędnych i sprzecznych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, a w konsekwencji oparcie rozstrzygnięcia na błędnym ustaleniu stanu faktycznego,

10. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie decyzji organu II instancji , mimo że przy jej wydaniu Minister naruszył wskazane przepisy K.p.a. w sposób wskazany w pkt 9 skargi kasacyjnej,

11. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w całości pomimo, że zaskarżona decyzja naruszała wskazany przepis K.p.a. poprzez brak wskazania w decyzji przyczyn odmówienia wiarygodności i mocy dowodowej licznym dowodom wskazującym na wybudowanie stacji benzynowej przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu z dnia [...] października 1980 r. pomimo , że dowody te tworzyły spójny stan faktyczny,

12. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie decyzji organu II instancji , mimo, że przy jej wydaniu Minister naruszył wskazany przepis K.p.a. w sposób wskazany w pkt 11 skargi kasacyjnej,

13. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 3 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez nieuwzględnienie skargi w całości pomimo, że zaskarżona decyzja naruszyła wskazane przepisy w stopniu przesądzającym o konieczności uwzględnienia skargi , w szczególności ze względu na fakt, że wskazaną decyzją Minister uchylał w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. i odmawiał stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika dzielnicy [...] dnia [...] października 1980 r. orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem pomimo, że decyzja ta została wydana po realizacji celu wywłaszczenia,

14. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie decyzji organu II instancji, mimo że przy jej wydaniu Minister naruszył wskazane przepisy w sposób wskazany w pkt 13 skargi kasacyjnej,

15. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 136 § 1 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo że zaskarżona decyzja naruszała wskazany przepis K.p.a. w stopniu przesądzającym o konieczności uwzględnienia skargi , w szczególności ze względu na fakt, że Minister zaniechał przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie jak również nie zlecił przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję – dla usunięcia wątpliwości jakie powziął Minister w trakcie rozpatrywania sprawy,

16. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 136 § 1 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie decyzji organu II instancji mimo, że przy jej wydawaniu Minister naruszył wskazany przepis K.p.a. w sposób wskazany w pkt 15 skargi kasacyjnej.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W odpowiedzi na skargę uczestnik postępowania [...] S.A. wniósł o jej oddalenie. Nie wniesiono o koszty sądowe na rzecz uczestnika.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie wystąpiła.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe jego zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji podniesienia obu podstaw kasacyjnych, zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005r. sygn. akt FSK 618/04, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Zarzucając naruszenie przepisów postępowania skarżąca kasacyjnie wskazała, że Sąd I instancji niewłaściwie skontrolował działania organów administracyjnych w sprawie i z naruszeniem art. 151 w związku z art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. oddalił skargę w sytuacji gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia, bowiem zaskarżona decyzja narusza art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. i 107 § 3 K.p.a. w następstwie ustalenia, że stacja benzynowa [...] została wybudowana przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] października 1980 r.

Odnosząc się do powyższych zarzutów należy przede wszystkim wskazać, iż postępowanie o stwierdzenie nieważności stanowi wyjątek od zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 K.p.a.), służącej realizacji tak fundamentalnych zasad państwa prawnego jak: pewność prawa, zaufanie do państwa czy ochrona praw nabytych. Tym samym wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa winno następować tylko w okolicznościach niewątpliwych. Przyjmuje się, iż nie jest dopuszczalne przyjęcie rażącego naruszenia prawa, gdyby miało ono być oparte wyłącznie na domniemaniach czy przypuszczeniach. W szczególności dotyczy to oceny tego czy doszło do rażącego naruszenia prawa, w sytuacji znacznego upływu czasu od podjęcia kwestionowanego rozstrzygnięcia. Przy czym przy dokonywaniu tej oceny nie jest możliwe proste przeniesienie aktualnie przyjmowanych standardów legalności działań administracji publicznej, do decyzji wydanych kilkadziesiąt lat temu, w odmiennych warunkach ustrojowych, innej kulturze prawnej i organizacyjnej. Dokonywanie oceny rażącego naruszenia prawa po upływie kilkudziesięciu lat od wydania kwestionowanej decyzji, rodzi możliwość zarzucania takiej wadliwości organom administracyjnym, którym – w momencie ich działania, a nie z obecnej perspektywy – trudno w istocie postawić zarzut rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji (vide: wyrok TK z dnia 12 maja 2015r. sygn. akt P 46/13, Dz.U. poz. 702).

W powyższym kontekście winny być oceniane braki w aktach sprawy archiwalnych dokumentów odnoszących się do dokonanego wywłaszczenia. Skarżąca kasacyjnie zarzut naruszenia art. 7 i 77 oraz 80 K.p.a. wiązała z błędnym ustaleniem przez organy, że cel wywłaszczenia jakim była budowa stacji benzynowej [...] został zrealizowany po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej z [...] października 1980 r. Zarzut ten nie jest zasadny. W pierwszej kolejności należy wskazać, że przedmiotem oceny organu było ustalenie, czy decyzja wywłaszczeniowa nie jest dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zatem organ nie prowadził postępowania w pełnym zakresie w jak ma to miejsce w przypadku postępowania i decyzji wydawanej w postępowaniu zwyczajnym. Obowiązkiem organu w ramach oceny rażącego naruszenia prawa jest wprawdzie poczynienie pewnych ustaleń faktycznych jednakże jedynie co do wystąpienia wad nieważnościowych. Organ administracji w postępowaniu nieważnościowym bierze pod uwagę już zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i w tym kontekście ocenia wady kontrolowanej decyzji.

Tak ustalony stan faktyczny Sąd I instancji przyjął za podstawę orzekania. Z ustaleń organu wynikało, że przedmiotowa stacja benzynowa powstała na podstawie m.in. decyzji Urzędu Miasta [...] z dnia [...] stycznia 1975 r. zatwierdzającej plan realizacyjny zagospodarowania terenu stacji paliw. W aktach sprawy zachował się również wniosek [...] "[...]" w [...] z [...] lutego 1977r. o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego oraz zaświadczenie z 17 stycznia 1977 r. o posiadaniu przez [...] środków niezbędnych do zaspokojenia odszkodowań. Na tej podstawie ustalono, że część obiektów na działce skarżącej kasacyjnie została wybudowana już w 1977 r. natomiast pozostałe prace na nieruchomości wykonano dopiero w latach 1980 – 1989, m.in. montaż dystrybutorów do paliwa.

Wskazać ponadto należy, że brak możliwości odnalezienia określonych dokumentów po kilkudziesięciu latach od ich wytworzenia nie jest tożsamy z sytuacją braku tych dokumentów w czasie trwania postępowania zwykłego. Tym samym występujące aktualnie braki w dokumentacji archiwalnej nie mogą być oceniane jako naruszające przepisy art. 7 i 77 § 1 K.p.a. zwłaszcza w sytuacji gdy organ przeprowadził postępowanie dowodowe z należytą starannością starając się pozyskać dokumenty z różnych źródeł.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zarzut ten dotyczy treści uzasadnienia wyroku sądu. Jako przepis postępowania wymaga dla swojej skuteczności wykazania przez skarżącego kasacyjnie takich braków w treści uzasadnienia, które nie pozwalają na przeprowadzenie kontroli przez Sąd II instancji. Ze skargi kasacyjnej nie sposób wywieść jakie braki uzasadnienia skarżący miał na myśli, jakie zarzuty skargi nie zostały rozpoznane i na czym polegał brak pełnej oceny legalności zaskarżonej decyzji. Wprawdzie można mieć zastrzeżenia do sposobu wypowiedzi i tym samym treści uzasadnienia Sądu I instancji, jednakże złożoność zaprezentowanej przez Sąd I instancji argumentacji nie stanowi o naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 106 § 3, 4 i 5 P.p.s.a. Sąd nie prowadził bowiem uzupełniającego postępowania dowodowego. Brak jest jakichkolwiek wzmianek o takim postępowaniu w protokole rozprawy. Dokument na który powołał się Sąd I instancji: "Protokół zgody na wejście w teren i oddanie w posiadanie nieruchomości" stanowił część akt administracyjnych i został poddany ocenie przez organ administracji. Brak zgody skarżącej na ocenę tegoż dokumentu dokonaną przez Sąd I instancji wyrażoną w uzasadnieniu wyroku, odmienną od stanowiska skarżącej kasacyjnie, mógł być kwestionowany w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego, a nie przepisu postępowania. Zarzut naruszenia art. 106 P.p.s.a byłby zasadny gdyby skarżąca kasacyjnie wnioskowała o przeprowadzenie dowodu z dokumentu, a Sąd taki wniosek pominął. Dla skuteczności zarzutu konieczne byłoby jego powiązanie z art. 133 P.p.s.a., a zatem wykazanie, że nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu miało wpływ na kompletność materiału dowodowego na podstawie którego orzekał sąd I instancji.

Brak zasadności zarzutów naruszenia przepisów postępowania oznacza, że ustalenia faktyczne leżące u podstaw kontrolowanego wyroku są prawidłowe.

W ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego badana skarga kasacyjna zarzucała zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, przez Sąd I instancji, że przepis ten daje prawo do wywłaszczenia nieruchomości w momencie kiedy przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej cel wywłaszczenia został już zrealizowany.

Zarzut ten nie jest zasadny. W pierwszej kolejności w celu oceny powyższego zarzutu należy odnieść się do pojęcia rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że ta decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne - a dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny - przekroczenie prawa. Podkreślić także należy, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi kwalifikowaną postać naruszenia i nie może być interpretowane rozszerzająco. Tym samym wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa winno następować tylko w okolicznościach nie budzących wątpliwości.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony państwa albo do wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach realizacyjnych.

Spór w niniejszej sprawie, mając na uwadze treść skargi kasacyjnej, koncentruje się w istocie wokół jednego zagadnienia, czy inwestycja w postaci budowy stacji paliw została w całości zrealizowana przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej jak twierdzi skarżąca kasacyjnie czy też po wydaniu tej decyzji jak przyjął to w swojej ocenie Sąd I instancji.

W świetle art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r. może to być o tyle istotne , że dotychczasowe orzecznictwo jednolicie przyjmowało, że wydanie decyzji wywłaszczeniowej po zakończeniu robót budowlanych czyniło niedopuszczalnym wydanie tej decyzji z uwagi na osiągnięcie celu wywłaszczenia ( np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2001 r. sygn. akt I SA 242/02, z dnia 2 grudnia 2003 r. sygn. akt I SA 1332/02, z dnia 17 stycznia 2007r. sygn. akt I OSK 272/06, z dnia 1 października 2002 r. sygn. akt I SA 2162/00 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wydanie w takim przypadku decyzji wywłaszczeniowej traktowano jako rażące naruszenie prawa (art. 3 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r.), ponieważ służyłoby wyłącznie kwestii uregulowania stanu prawnego nieruchomości, a do tych celów należało wykorzystać drogę postępowania cywilnego.

W warunkach jednakże tej sprawy, i w odniesieniu do tego konkretnego przypadku, mając też na uwadze nadzwyczajny tryb postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że:

Po pierwsze ustawa z 1958 r. w żadnym miejscu nie przewidywała, w sposób jednoznaczny, zakazu wywłaszczenia nieruchomości, na której prowadzono już prace związane z celem wywłaszczenia. Przepisem takim nie jest w szczególności powołany w skardze kasacyjnej art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej. Oczywistym jest, że rozpoczęcie prac budowlanych nie powoduje że nieruchomość przestaje być "niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych". Po drugie możliwość wcześniejszego wykonywania prac (przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu) przewidywały przepisy ustawy z 1958 r. w art. 39-43 ustawy. Warunkiem niezbędnym dla uzyskania zgody na wejście na grunt i wykonywanie robót budowlanych było złożenie wniosku o wywłaszczenie nieruchomości. Zatem inwestycja mogła być realizowana niezależnie od toczącego się postępowania w sprawie wywłaszczenia, a jedynym warunkiem było rozpoczęcie robót po wszczęciu administracyjnego postępowania wywłaszczeniowego.

Po trzecie w świetle art. 3 ustawy z 1958 r. bez znaczenia jest kiedy zakończono inwestycję. Skoro ustawodawca przewidział możliwość realizacji prac budowlanych również przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu, to nie budzi wątpliwości, że w przypadku nieskomplikowanych obiektów budowlanych zakończenie budowy mogło nastąpić przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu. Należy pamiętać, że postępowanie wywłaszczeniowe składało się z wielu czasochłonnych etapów wymagających zarówno udziału stron, jak i powołania biegłych. Nieracjonalne byłoby stanowisko nakazujące inwestorowi zaprzestanie wykonywania robót budowlanych i niejako "czekanie" z ich realizacją na wydanie decyzji wywłaszczeniowej. Tak jak rozpoczęcie robót nie niweczy celu wywłaszczenia, tak również i zakończenie robót budowlanych przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej nie czyni nieruchomości zbędnej dla realizacji tego celu. Należy pamiętać że budowa na danym gruncie miała swoje oparcie zarówno w planie miejscowym, decyzji lokalizacyjnej oraz w decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny. Ponadto w dacie wydania kontrolowanej w sprawie decyzji wywłaszczeniowej zadania gospodarcze były wykonywane na podstawie planów gospodarczych na dany rok wydawanych na podstawie dekretu z dnia 1 października 1947 r. o planowanej gospodarce narodowej, co oznacza, że wymienione wyżej decyzje miały merytoryczne oparcie również w tym dekrecie. Realizacja inwestycji nie czyniła zatem postępowania wywłaszczeniowego bezprzedmiotowym ponieważ nadal do wyjaśnienia pozostawała kwestia jego prawidłowości. Uznanie, że po zakończeniu budowy nie można już prowadzić postępowania wywłaszczeniowego pozbawiłoby właściciela nieruchomości ochrony na drodze administracyjnej jaką dawała możliwość zaskarżenia decyzji opartej o przepis art. 3 ustawy z 1958 r. do organu wyższego stopnia.

W tym aspekcie wywłaszczenie nieruchomości, na której uprzednio zrealizowano cel publiczny lub zajętej nawet zajętej przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego na cel publiczny, nie narusza istoty wywłaszczenia (czyli przymusowego odebrania nieruchomości w celu realizowania na tej nieruchomości celu publicznego), jak również nie pogarsza praw osoby wywłaszczonej w porównaniu z sytuacją wywłaszczenia nieruchomości przed realizacją celu publicznego (osobie tej należało się w szczególności odszkodowanie).

Z tych przyczyn nie można było przyjąć, że decyzja wywłaszczeniowa wydana po realizacji inwestycji pociąga za sobą skutki niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym porządku prawnym.

Nieracjonalność z punktu widzenia skutków społecznych i gospodarczych tezy o niemożności wywłaszczenia nieruchomości z tego tylko powodu, że cel publiczny został zrealizowany przed zakończeniem postępowania wywłaszczeniowego, dostrzegł współczesny ustawodawca, przyjmując art. 122a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121; dalej: "u.g.n."). Przepis ten przewiduje możliwość przymusowego nabycia takiej nieruchomości w drodze decyzji, która to procedura mieści się w autonomicznej definicji wywłaszczenia z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP.

Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.