Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 546/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3 i art. 137
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 7 w zw. z art. 77
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : WSA Agnieszka Nawara-Dubiel WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2017 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia 21 lutego 2017 r. znak: [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości skargę oddala


UZASADNIENIE

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 21 lutego 2017 r. (znak: [...]), na podstawie:

- art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 z późn. zm. – dalej jako: u.g.n.) oraz

- art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 – dalej jako: k.p.a.),

po rozpatrzeniu odwołania Gminy Kraków, od decyzji Starosty Krakowskiego z dnia 13 września 2016 r. (znak: [...]),

utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 13 września 2016 r. (znak: [...]), Starosta Krakowski orzekł w punkcie 1 o zwrocie nieruchomości ozn. jako dz. nr [...], o pow. 0,0200 ha, powstałej z podziału dz. nr [...], położonej w obr. [...] m. Kraków, obj. księgą wieczystą nr [...], w granicach wywłaszczonej dz. nr [...], poł. obr. [...], na rzecz J. C., c. J. i M. w całości oraz o rozliczeniach związanych ze zwrotem tej nieruchomości (punkty 2 i 3), w tym o zobowiązaniu J. C. do zwrotu na rzecz Gminy Kraków kwoty 1.547,50 zł, odpowiadającej kwocie zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości (punkt 2).

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania nieruchomość ozn. jako dz. nr [...], obr. [...] m. Kraków, w granicach wywłaszczonej dz. nr [...], obr. [...] m. Kraków stała się zbędna na cel wywłaszczenia określony w decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 14 września 1976 r. (znak: [...]) o wywłaszczeniu dz. nr [...] o pow. 0,1444 ha, obr. [...], tj. pod budowę Szpitala [...]. Tym samym, w ocenie organu I instancji, możliwy był zwrot nieruchomości ozn. jako dz. nr [...], powstałej z podziału dz. nr [...], objętej księgą wieczystą nr [...], w granicach wywłaszczonej dz. nr [...], obr. [...], wobec braku innych przeszkód prawnych.

Odwołanie od ww. decyzji Starosty Krakowskiego wniosła Gmina Kraków, reprezentowana przez Prezydenta Miasta Krakowa, z upoważnienia którego działał Kierownik Referatu w Wydziale Skarbu Miasta Urzędu Miasta Krakowa, podnosząc, że Starosta Krakowski prawidłowo wskazał na cel wywłaszczenia, zgodnie z zapisami w decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 14 września 1976 r. (znak: [...]), jakim była budowa Szpitala [...]. Odwołująca się dodała, że na podstawie załącznika graficznego, stanowiącego integralną część decyzji nr [...] stwierdzono, że teren części dz. nr [...] przeznaczony był pod jezdnię, chodnik wraz z oddzielającym go od ulicy pasem trawnika, a także zrealizowaną uprzednio instalację gazową Ř 150. Natomiast w trakcie rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami nieruchomości przeprowadzonej w dniu [...] września 2012 r. ustalono, iż teren przedmiotowej działki stanowi droga wykonana z płyt betonowych, pokrytych asfaltem. Pobocze drogi stanowi zieleń, tj. trawa i jedno drzewo liściaste. Ponadto odwołująca zaznaczyła, że zgodnie z informacją zarządcy drogi, tj. Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie objęta postępowaniem działka wchodzi w całości w skład pasa drogowego ul. B., przy czym ww. ulica nie posiada statusu drogi publicznej, w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 stycznia 2015 r. (sygn. akt III SA/Kr 585/14) uchylającym uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 23 września 2009 r. Nr LXXXI/1062/09. Podkreślono również, że inwestycja realizowana pod nazwą "Szpital [...]" obejmowała teren ok. 13 ha, na którym znajdować się miało kilkanaście obiektów: pawilonów szpitalnych i obiektów infrastruktury towarzyszącej, przy czym plan budowy szpitala uwzględniać musiał także połączenia inwestycji z istniejącym układem dróg publicznych. Odwołująca się podkreśliła, że z analizy ww. załącznika graficznego wynikało, iż planowana droga – obecnie oznaczona jako ulica B. – stanowić miała połączenie z ulicami: L., P. , M. i S.. Tym samym, według odwołującej się, z pewnością nie można było zakwalifikować tej ulicy, jako drogi wewnętrznej związanej wyłącznie z obsługą szpitala. W ocenie odwołującej realizacja dużego zamierzenia inwestycyjnego, będącego celem wywłaszczenia, takiego jak budowa szpitala, pozwalała na wyodrębnienie poszczególnych etapów inwestycji lub jej samodzielnych części, które ocenić można było w świetle wypełnienia przesłanek zbędności inwestycji zawartych w art. 137 u.g.n. Wskazano przy tym, że organ I instancji na podstawie przede wszystkim archiwalnych zdjęć lotniczych ustalił, iż inwestycja była realizowana, w tym wybudowano obiekty szpitala oraz drogę. Dodatkowo ustalono także, że Szpital [...] nie został nigdy ukończony. Odwołująca zarzuciła przy tym, że Starosta Krakowski nie uwzględnił jednak, iż na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 20 lipca 1999 r. (znak: [...]) przeniesiono decyzję o pozwoleniu na budowę obiektu szpitala na os. [...] w Krakowie na rzecz [...] Fundacji [...]. Dodano, że ww. Fundacja dokończyła budowę części obiektów, w wyniku czego powstała przychodnia, a następnie funkcjonujący obecnie Szpital im[...] w Krakowie, ul. B. . Odwołująca się podkreśliła również, że ul. B., będąca w dacie złożenia wniosku drogą publiczną, wykorzystywana jest nadal, wraz ze szczegółowo opisaną w zaskarżonej decyzji organu I instancji infrastrukturą techniczną, zlokalizowaną w pasie drogowym do "prowadzenia ruchu drogowego". W ocenie odwołującej się, jakkolwiek cel wywłaszczenia, tj. budowa Szpitala [...] nie został w całości zrealizowany, to jego realizacja została rozpoczęta i częściowo ukończona, m. in. na działce objętej ww. decyzją Starosty Krakowskiego, na której miała powstać i powstała ulica, zapewniająca obsługę komunikacyjną, m.in. Szpitala. Mając na uwadze powyższe, odwołująca się wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji organu I instancji.

Wojewoda Małopolski rozpatrując odwołanie oraz całość materiału dowodowego zebranego w sprawie wskazał, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest sprawa zwrotu, w trybie przepisów art. 136 i n. u.g.n., nieruchomości ozn. jako dz. nr [...], powstała z podziału dz. nr [...], objęta księgą wieczystą nr [...] [...], w granicach wywłaszczonej dz. nr [...], obr. [...] na rzecz J. C., c. J. i M. w całości, w którym to zakresie orzeczono decyzją Starosty Krakowskiego z dnia 13 września 2016 r. (znak: [...]). W pierwszej kolejności organ odwoławczy podkreślił, że w jego ocenie niewątpliwie w omawianej sprawie spełnione zostały dwie podstawowe przesłanki, bez zaistnienia których nie byłoby możliwe orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Po pierwsze, z wnioskiem o zwrot przedmiotowej nieruchomości wystąpiła poprzednia właścicielka J. C.. Po drugie zaś, ww. nieruchomość została wywłaszczona decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 14 września 1976 r. (znak: [...]), na cele budowy Szpitala [...], zgodnie z decyzją Urzędu Miasta Krakowa Wydział Gospodarki Przestrzennej, Geologii i Ochrony Środowiska (znak: [...]) z dnia 3 sierpnia 1974 r., która zatwierdzała plan realizacyjny Centrum Leczniczego – Szpitala [...] – dz. [...] w Krakowie (w zakresie ustalenia granic lokalizacji, dla podjęcia postępowania wywłaszczeniowego). Organ II instancji podał, że kontynuacją ww. decyzji była decyzja Urzędu Miasta Krakowa – Wydział Gospodarki Przestrzennej, Geologii i Ochrony Środowiska z dnia 22 maja 1975 r. (znak: [...]), która zatwierdzała pod wzglądem urbanistycznym i architektonicznym plan realizacyjny objęty załącznikiem nr [...] dotyczący Szpitala [...] w Krakowie-[...]) przy ul. L. – I etap, łącznie z projektami budowlanymi następujących budynków: budynek główny łącznie z zespołem pawilonów, budynek kuchni i pralni, stacja trafo oznaczona nr 1, budynek agregatów, zakład anatomopatologiczny, portiernia, zwierzętarnia, magazyn materiałów łatwopalnych i tlenownia oraz zbiorniki wodne i hydrofornia. Wojewoda Małopolski podkreślił, że z dokumentacji geodezyjnej zgromadzonej w przedmiotowej sprawie przez organ I instancji wynikało, iż dz. nr [...] o pow. 0,1444 ha, poł. w obr. [...], podzieliła się na działki: nr [...] o pow. 0,0122 ha i nr [...] o pow. 0,1322 ha. Następnie dz. nr [...] o pow. 0,1322 ha podzieliła się na działki: nr [...] o pow. 0,0120 ha, nr [...] o pow. 0,0164 ha i nr [...] o pow. 0,1038 ha. Następnie dz. nr [...] podzieliła się na działki: nr [...] o pow. 0,0984 ha i nr [...] o pow. 0,0054 ha. Z kolei dz. nr [...] zniosła się wraz z wieloma innymi działkami do dz. nr [...], która zmieniała konfigurację i oznaczenie na dz. nr [...] o pow. 1,6452 ha. Następnie dz. nr [...] podzieliła się na działki: nr [...] o pow. 0,0017 ha i nr [...] o pow. 1,6435 ha, która z kolei podzieliła się na działki: nr [...] o pow. 0,1587 ha i nr [...] o pow. 1,4848 ha. W dalszej kolejności dz. nr [...] podzieliła się na działki: nr [...] o pow. 0,6152 ha, nr [...] o pow. 0,3044 ha i nr [...] o pow. 0,5652 ha. Z kolei dz. nr [...] podzieliła się na działki: nr [...] o pow. 0,4777 ha, nr [...] o pow. 0,0587 ha i nr [...] o pow. 0,0288 ha. Natomiast dz. nr [...] podzieliła się następnie na działki nr: [...] o pow. 0,1757 ha, nr [...] o pow. 0,0219 ha, nr [...] o pow. 0,0713 ha, nr [...] o pow. 0,0537 ha i nr [...] o pow. 0,1554 ha. Ponadto dz. nr [...] podzieliła się m. in. na działkę nr [...] o pow. 0,0200 ha – przy czym, jak wskazał organ II instancji, podział ten nie został zatwierdzony.

Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy podkreślił, że przedmiotem niniejszego postępowania jest zwrot nieruchomości obecnie oznaczonej jako dz. nr [...] o pow. 0,0200 ha, położonej w obr. [...] m. Kraków. W dalszej kolejności organ II instancji przytoczył treść art. 136 ust. 3 zd. 1 i art. 137 ust. 1 u.g.n. oraz zaznaczył, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. (sygn. akt P 38/11), art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed dniem 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed dniem 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP. Tym samym, w ocenie Wojewody Małopolskiego, organ prowadzący postępowanie o zwrot nieruchomości jest obowiązany w pierwszej kolejności możliwie najbardziej precyzyjnie określić cel wywłaszczenia nieruchomości, a następnie w drodze dostępnych środków dowodowych ustalić – czy w odniesieniu do konkretnej nieruchomości zaistniała przesłanka zbędności, określona w art. 137 ust. 1 u.g.n., jako że ustalenia w tej kwestii mają decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Podkreślono bowiem, że zarówno art. 136, jak i art. 137 u.g.n., posługując się pojęciem celu wywłaszczenia, utożsamiają go z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu będącej aktem administracyjnym wydanym w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej. Dodano przy tym, że z tego właśnie względu podstawowym źródłem określenia celu wywłaszczenia w konkretnej sprawie jest decyzja wywłaszczeniowa (umowa sprzedaży) i to właśnie w tym dokumencie należy poszukiwać celu wywłaszczenia. Organ odwoławczy wskazał jednak, że często zdarzało się tak, iż cel ten był określony w decyzji lub umowie sprzedaży w sposób ogólnikowy, bądź też brakowało nawet określenia przeznaczenia nieruchomości, a w związku z tym niezbędna jest w takich przypadkach prawidłowa ocena celu wywłaszczenia na podstawie tych samych kryteriów, co jej niezbędność w postępowaniu wywłaszczeniowym. W szczególności będzie to analiza przeznaczenia gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w czasie wydania decyzji wywłaszczeniowej oraz analiza dokumentacji dołączanej obowiązkowo do wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, a przede wszystkim decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji i decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, czyli dokumentacji ściśle związanej z inwestycją stanowiącą podstawę wywłaszczenia, której szczegółowa analiza jest niezbędna do precyzyjnego określenia celu wywłaszczenia. Organ odwoławczy zaznaczył, że doprecyzowania celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, określonego w decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 14 września 1976 r. (znak: [...]) ogólnie, jako budowa Szpitala [...] w Krakowie, organ I instancji dokonał na podstawie załącznika graficznego do decyzji Urzędu Miasta Krakowa – Wydział Gospodarki Przestrzennej, Geologii i Ochrony Środowiska z dnia 22 maja 1975 r. (znak: [...]), która zatwierdzała plan realizacyjny objęty załącznikiem znak: [...] dotyczący Szpitala [...] w [...]) przy ul. L.. Wojewoda Małopolski wskazał, że na podstawie ww. załącznika ustalono, iż przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była pod jezdnię, chodnik wraz z oddzielającym go od ulicy pasem trawnika, a także biegnącymi wzdłuż chodnika instalacją gazową Ř 150 (powstałą jeszcze przed datą wywłaszczenia) i kanalizacją opadową. Organ odwoławczy podkreślił, że w dniu [...] września 2012 r. została przeprowadzona rozprawa administracyjna połączona z oględzinami przedmiotowej nieruchomości, podczas której stwierdzono, iż granica północna biegnie po ogrodzeniu wykonanym z blachy falistej rozpiętej na stalowych słupach, a granica południowa biegnie po ogrodzeniu wykonanym z ocynkowanej siatki stalowej wykonanej z paneli, które rozpięte są na stalowych słupach. Stwierdzono również, że teren przedmiotowej działki, w części objętej wnioskiem o zwrot, stanowi drogę wykonaną z płyt betonowych, pokrytych asfaltem, natomiast pobocze drogi stanowi zieleń, tj. trawa oraz jedno drzewo liściaste. Ponadto organ II instancji podał, że w trakcie prowadzonego postępowania ustalono, iż na przedmiotowej nieruchomości znajdują się następujące sieci infrastruktury miejskiej:

sieć wodociągowa ř 500 mm. r. stal. (dok. pow. 1012) – wykonana w 1983 r. na potrzeby osiedla [...];

sieć wodociągowa ř 300 mm. r. żel. (dok. pow. 1012) – wykonane dla potrzeb nowych inwestycji developerskich (lata 2007-2010);

sieć wodociągowa ř 200 mm. (dok. pow. 1012) – wykonane dla potrzeb nowych inwestycji developerskich (lata 2007-2010);

sieć wodociągowa ř 300 mm. (dok. pow. 934) – wykonane dla potrzeb nowych inwestycji developerskich (lata 2007-2010);

sieć gazowa średniego ciśnienia DN 150, wykonana w 1975 r.

czynna infrastruktura teletechniczna w postaci kanalizacji teletechnicznej i szafy dostępowej;

linie SN i nN wybudowane na podstawie prawomocnej dokumentacji techniczno-prawnej;

kable wysokiego napięcia o oznaczeniu: eWN;

rurociągi wodne oznaczone: WA 100 i WA 500.

Organ odwoławczy wskazał przy tym, że jak wynika z pisma Urzędu Miasta Krakowa Wydział Skarbu Miasta z dnia 9 sierpnia 2012 r., przedmiotowa działka nie jest obciążona prawami obligacyjnymi, ani prawami rzeczowymi na rzecz osób trzecich. Dodatkowo podano, że Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie poinformował pismem z dnia 20 czerwca 2012 r. (znak: [...]), iż dz. nr [...], poł. obr. [...] m. Kraków zajęta jest w całości pod pas drogowy ul.B., która to ulica na podstawie uchwały Nr LXXXI/1062/09 Rady Miasta Krakowa z dnia 23 września 2009 r. została zaliczona do kategorii dróg gminnych. Niemniej jednak, Wojewoda Małopolski zaznaczył, że prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 stycznia 2015 r. (sygn. akt III SA/Kr 585/14), stwierdzono nieważność załącznika do uchwały Nr LXXXI/1062/09 Rady Miasta Krakowa z dnia 23 września 2009 r. w sprawie zaliczenia ulic do kategorii dróg gminnych, tj. w zakresie pozycji nr [...] – ulica B.. Stąd też w ocenie organu odwoławczego, z powyższego wynika zatem, że ulica B. w Krakowie nie posiada aktualnie statusu drogi publicznej. Ponadto organ II instancji wskazał, że w celu ustalenia sposobu użytkowania przedmiotowej nieruchomości po wywłaszczeniu organ I instancji pozyskał do akt sprawy z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. zdjęcia lotnicze obejmujące przedmiotową nieruchomość, wykonane w 1975 r., 1982 r., 1993 r., 1998 r. i 2003 r. Na tej podstawie ustalono, że w 1975 r. teren nieruchomości przeznaczonej do wywłaszczenia stanowił teren zielony w sąsiedztwie pól uprawnych. Z kolei na zdjęciu wykonanym w 1982 r. przedmiotowy teren był rozjeżdżony przez ciężki sprzęt, zaś w sąsiedztwie nieruchomości widoczne były ogródki działkowe. Ze zdjęcia z 1993 r., wynikało natomiast, że na przedmiotowej działce istniała w tym miejscu droga, a także zostały wybudowane obiekty projektowanego w tym miejscu szpitala. Ponadto również zdjęcie wykonane w 1998 r. wskazywało, iż sposób zagospodarowania przedmiotowego terenu nie uległ zmianie, za wyjątkiem słupów oświetleniowych, jakie pojawiły się na odcinku ulicy B.. Dodano, że obiekty budowanego szpitala wyglądały na nieukończone, a teren był nieuporządkowany. Podobnie na zdjęciu wykonanym w 2003 r., sposób zagospodarowania przedmiotowego terenu nie uległ większej zmianie, bowiem z przedmiotowego zdjęcia wynikało, że w dalszym ciągu budowa szpitala [...] nie została ukończona. Wojewoda Małopolski nadmienił także, że wspomniana droga dojazdowa do budowy została zaadoptowana dla potrzeb obsługi ruchu pobliskiego osiedla mieszkaniowego [...], zaś [...] nigdy nie został ukończony. Organ odwoławczy wskazał, że z dokumentacji technicznej udostępnionej przez B. S.A. wynikało natomiast, że budowa rozpoczęła się w 1984 r. poprzez wykonanie zaplecza technicznego i była kontynuowana w latach 1985-1990. Podkreślono, że stan zaawansowania budowy poszczególnych pawilonów szpitalnych został oszacowany na 30-50 % (stan surowy otwarty) w zależności od pawilonu. Tym samym, w ocenie organu II instancji, trudno było uznać, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany na części dz. nr [...] w granicach dz. nr [...], obr. [...], poprzez utwardzenie tymczasowej drogi dojazdowej do budowy oraz jej późniejsze, miejscowe wyasfaltowanie, a także wykonanie oświetlenia ulicznego, skoro cel główny, jakim była budowa Szpitala [...], nigdy nie został zrealizowany. Zdaniem organu odwoławczego realizacja tymczasowej drogi dojazdowej do szpitala (obecnie ulicy B. w Krakowie wraz z chodnikiem i pasem zieleni) nie mogła stanowić potwierdzenia realizacji celu wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości wobec faktu niezrealizowania głównego celu wywłaszczenia, jakim była budowa Szpitala [...]. Organ II instancji powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że realizację niezbędnej dla zrealizowania głównego celu wywłaszczenia infrastruktury technicznej (w tym terenów zielonych, chodników, także ulicy dojazdowej), która miała służyć realizacji celu głównego (w tym przypadku budowy Szpitala [...]) – można co do zasady uznać za realizację celu wywłaszczenia jednak o tyle, o ile zrealizowana została główna jego część (tj. w tym przypadku Szpital [...]). Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z zebranym w sprawie materiałem dowodowym potwierdzona została okoliczność, iż realizacja głównego celu wywłaszczenia w postaci budowy Szpitala [...] w Krakowie nie została zrealizowana, co zgodnie z orzeczeniami sądów administracyjnych, świadczyło również o braku realizacji infrastruktury ww. obiektu (droga dojazdowa do ww. szpitala), która miała powstać na przedmiotowej nieruchomości. Tym samym w ocenie organu odwoławczego nie sposób było uznać za realizację celu wywłaszczenia, polegającej na budowie państwowej placówki szpitalnej, wybudowania przez podmiot prywatny placówki powołanej do komercyjnego świadczenia usług medycznych, w związku z czym – zdaniem Wojewody Małopolskiego – nie zasługiwał na aprobatę argument strony odwołującej, jakoby o zrealizowaniu celu wywłaszczenia świadczyć miało powstanie aktualnego szpitala [...]. [...] w pobliżu przedmiotowej nieruchomości.

Ponadto odnosząc się do podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia w zakresie zwrotu na rzecz Gminy Kraków zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w wysokości 1.547,50 zł, organ odwoławczy wskazał, że przeprowadzone w tym zakresie przez Starostę Krakowskiego postępowanie wyjaśniające oraz przedstawione w zaskarżonej decyzji uzasadnienie tej kwestii, jak również powodów nieuwzględnienia w niniejszej sprawie nakładów na przedmiotowej nieruchomości (o których mowa w art. 140 ust. 4 u.g.n.), jako niezwiązanych z realizacją celu wywłaszczenia (w ramach rozpoczętej budowy Szpitala [...] powstała jedynie droga tymczasowa z płyt betonowych), należało uznać za prawidłowe. Tym samym, według organu II instancji, zarzuty podniesione w odwołaniu przez Gminę Kraków należało uznać za nieuzasadnione i niezasługujące na uwzględnienie.

Skargę na ww. decyzję Wojewody Małopolskiego wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, Gmina Miejska Kraków, domagając się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty Krakowskiego.

Strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. zasad postępowania, tj. art. 7 k.p.a., poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy,

2. art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie w całości materiału dowodowego zebranego w sprawie i nieuzasadnione przyjęcie, iż na nieruchomości nie zrealizowano celu wywłaszczenia,

3. prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n., poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do wydania wadliwego orzeczenia o zwrocie nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca przytoczyła dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazała, że decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 31 marca 1983 r. nr [...] wyłączała fragment projektowanej drogi dojazdowej do szpitala na odcinku od ul. L. do ulicy osiedlowej [...], niemniej jednak skarżąca podkreśliła, że dysponuje kopią decyzji z dnia 8 maja 1986 r., nr [...] udzielającej pozwolenie na budowę ulicy dojazdowej do szpitala (ulice, place, parkingi) w Krakowie [...], zgodnie z planem realizacyjnym nr GP [...] (zatwierdzonym decyzją z dnia 10 grudnia 1981 r. na podstawie, którego rozpoczęła się budowa Szpitala [...]). W ocenie strony skarżącej, powołana przez Wojewodę Małopolskiego sentencja wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. (sygn. akt P 38/11) ma charakter mocno kazuistyczny, zdeterminowany treścią pytania prawnego postawionego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, niemniej jednak z wyroku tego należało wyciągnąć dalej idące wnioski wypływające nie tylko z sentencji, ale i z uzasadnienia oraz przedstawionych tam okoliczności wpływających na prawidłową wykładnię. W szczególności, strona skarżąca podniosła, iż w uzasadnieniu ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego podano, iż w przypadku pomyślnej realizacji celu wywłaszczenia przed dniem złożenia wniosku nie jest możliwy zwrot nieruchomości niezależnie od terminu, kiedy ta realizacja nastąpiła. Na tej podstawie podkreślono, że wniosek w niniejszej sprawie został złożony w dniu 19 września 2011 r., natomiast jak ustalił organ l instancji, np. w oparciu o zdjęcia lotnicze z 1993 r., droga istniała już w tym czasie na objętej postępowaniem działce. Tym samym, według skarżącej, organ l instancji bezzasadnie pominął w rozstrzygnięciu ocenę prawną przedstawioną w ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Skarżąca dodała również, że w jej ocenie organy l i II instancji nie kwestionując faktu, że na przedmiotowej działce powstać miała droga, odwołują się do braku realizacji w całości celu wywłaszczenia na działkach sąsiednich i w konsekwencji uznają nieruchomość za zbędną. Ponadto podniesiono, że organy administracji orzekające w sprawie nie dysponując materiałem dowodowym na poparcie tego twierdzenia przyjmowały, iż powstała ulica (obecnie ul. B.) odpowiadająca zagospodarowaniu przewidzianemu w dacie wywłaszczenia w planie realizacyjnym, to jedynie "droga dojazdowa do budowy szpitala (która) została zaadoptowana dla potrzeb obsługi ruchu pobliskiego osiedla mieszkaniowego [...]". Strona skarżąca podkreśliła również, że budynki Szpitala [...], działającego obecnie, zostały wykończone staraniem [...] Fundacji [...], której fundatorem był m.in. Skarb Państwa, a której celem było dokończenie budowy szpitala. Zaznaczono przy tym, że placówka ta świadczy także usługi objęte społecznym ubezpieczeniem zdrowotnym, zaś nakłady istniejące na działce powstały zgodnie z realizowanym na niej celem wywłaszczenia i w związku z powyższym, powinny być uwzględnione.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w tym zakresie stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 z późn. zm.) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego wyżej przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Ponadto zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W ocenie Sądu przedmiotowa skarga nie zasługuje na uwzględnienie i jako taka podlega oddaleniu.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że prowadzone w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne było już poddane sądowej kontroli jego legalności w wyroku z dnia 9 września 2014 r. (sygn. akt II SA/Kr 501/14), na mocy którego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 13 lutego 2014 r. (znak: [...]) oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Krakowskiego z dnia 8 marca 2013 r. (znak: [...]), którą orzeczono o odmowie zwrotu J. C. części działki nr [...], położonej w obr. [...] m. Kraków, w granicach wywłaszczonej działki nr [...] obr. [...]. Wymaga jednak podkreślenia, że wyrok z dnia 9 września 2014 r. (sygn. akt II SA/Kr 501/14) zapadł w określonym stanie prawnym, w którym ulica B. była na mocy § 1 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 23 września 2009 r., Nr LXXXI/1062/09 w przedmiocie zaliczenia ulic do kategorii dróg gminnych w zw. z pkt 1 załącznika do ww. uchwały, zaliczona do kategorii dróg gminnych, a zatem – stosownie do treści art. 2a u.d.p. – jednej z kategorii dróg publicznych. Zważyć przy tym należy, że w dniu 19 stycznia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wydał wyrok w sprawie o sygn. akt III SA/Kr 585/14, którym po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na punkt 1 załącznika do ww. uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 23 września 2009 r., stwierdził nieważność ww. uchwały w zaskarżonym zakresie i wyrok ten jest prawomocny. Ta okoliczność ma zasadnicze znaczenie w sprawie i powoduje ona w istocie dezaktualizację wytycznych zawartych w wyroku z dnia 9 września 2014 r. (sygn. akt II SA/Kr 501/14). Zmiana stanu prawnego zawsze powoduje bowiem taki skutek, że wcześniejsze wytyczne i ocena prawna wyrażona przez sąd administracyjny przestają wiązać. Tym samym należało uznać, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 września 2014 r. (sygn. akt II SA/Kr 501/14) dopóty był wiążący, dopóki nie zmienił się stan prawny w tej sprawie.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie, zainicjowanej wnioskiem J. C., była zatem decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia 21 lutego 2017 r. (znak: [...]) utrzymująca w mocy decyzję Starosty Krakowskiego z dnia 13 września 2016 r. (znak: [...]), na mocy której organ ten orzekł w punkcie 1 o zwrocie nieruchomości ozn. jako dz. nr [...], o pow. 0,0200 ha, powstałej z podziału dz. nr [...], położonej w obr. [...] m. Kraków, obj. księgą wieczystą nr [...], w granicach wywłaszczonej dz. nr [...], poł. obr. [...] na rzecz J. C., c. J. i M. w całości oraz o rozliczeniach związanych ze zwrotem tej nieruchomości (punkty 2 i 3), w tym o zobowiązaniu J. C. do zwrotu na rzecz Gminy Kraków kwoty 1.547,50 zł, odpowiadającej kwocie zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości (punkt 2). Należy przy tym zaznaczyć, że jak wynika z wypisu z raportu z rejestru gruntów oraz z treści księgi wieczystej nr [...], cała działka nr [...] (a więc i działka nr [...], jako część tej działki) stanowi obecnie drogę (k. 54-59 akt administracyjnych I instancji).

Kwestionowane w niniejszej sprawie decyzje zostały wydane m.in. w oparciu o art. 136 ust. 3, art. 137 i art. 140 ust. 1-3 u.g.n. Zgodnie z treścią art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 u.g.n. Stosownie natomiast do treści art. 137 ust. 1 u.g.n., zawierającego legalną definicję stanu "zbędności" nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 ust. 2 u.g.n.).

Należy przy tym podkreślić, że zanim organ administracji publicznej przystąpi do merytorycznego rozpoznania sprawy poprzez badanie czy ziściły się materialne przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy spełnione zostały formalne przesłanki rozpatrzenia wniosku. Tym samym organ rozpoznający sprawę powinien najpierw zbadać na podstawie art. 136 u.g.n., czy wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości pochodzi od podmiotu uprawnionego do zgłoszenia takiego żądania, następnie czy dotyczy on wywłaszczonej nieruchomości, a także czy nie ma innych przeszkód do prowadzenia postępowania co do zbędności na cel wywłaszczenia, takich jak np. w art. 229 u.g.n. Dopiero po przesądzeniu tych okoliczności, można przejść do dalszego etapu postępowania, w którym podejmowane będą działania w zakresie ustalenia zrealizowania celu wywłaszczenia oraz przesłanki zbędności, o której mowa w art. 137 u.g.n. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 474/16, LEX nr 2078024). Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się powszechnie, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje nie tylko w przypadku, o którym mowa w art. 229 u.g.n., ale także, gdy nieruchomość ta została zajęta pod drogę publiczną i w czasie orzekania o zwrocie stanowi część drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Podkreśla się przy tym, że ograniczenie to wynika z treści art. 2 u.g.n., zgodnie z którym przepisy tej ustawy nie mogą naruszać przepisów innych ustaw, a w związku z tym także i art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1440 z późn. zm. – dalej jako: u.d.p.), w którym określono strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający żadnych wyjątków, a mianowicie, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne – własność właściwych samorządów województw, powiatów i gmin (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2011 r., sygn. akt I OSK 649/11, LEX nr 1149411, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 361/08, LEX nr 516045 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1438/09, LEX nr 745018). Dlatego też konieczne jest ustalenie przez organy administracji w każdej rozpoznawanej sprawie, czy dana nieruchomość, której zwrotu domaga się wnioskodawca została zajęta pod drogę publiczną, a w związku z tym czy nie zaistniała jedna z negatywnych przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Przystępując zatem do oceny ww. przesłanek w niniejszej sprawie wskazać przede wszystkim należy, że w ocenie Sądu nie budzą wątpliwości i są bezsporne okoliczności związane, zarówno z przysługującym skarżącej J. C. prawem do żądania zwrotu wnioskowanej nieruchomości (poprzednia właścicielka), jak i związane z faktem, iż wnioskiem została objęta nieruchomość wywłaszczona uprzednio na mocy decyzji administracyjnej. Okoliczności tych w toku postępowania nie kwestionowała bowiem żadna ze stron, a przy tym wynikały one w sposób jednoznaczny ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. I tak, wymaga podkreślenia, że jak zasadnie wskazano w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Krakowskiego, nieruchomość oznaczona obecnie jako dz. nr [...] o pow. 0,0200 ha, powstała z podziału dz. nr [...], położonej w obr. [...] m. Kraków, obj. księgą wieczystą nr [...], w granicach wywłaszczonej dz. nr [...], poł. obr. [...], została wywłaszczona decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 14 września 1976 r. (znak: [...]), na podstawie art. 3, art. 8 i art. 13 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, na cele budowy Szpitala [...] (k. 5-9 akt administracyjnych I instancji), zgodnie z decyzją Urzędu Miasta Krakowa Wydział Gospodarki Przestrzennej, Geologii i Ochrony Środowiska (znak: [...]) z dnia 3 sierpnia 1974 r., która zatwierdzała plan realizacyjny Centrum Leczniczego – Szpitala [...] – [...] w Krakowie (w zakresie ustalenia granic lokalizacji, dla podjęcia postępowania wywłaszczeniowego). Jak wskazały organy obu instancji – a czego nie kwestionowała strona skarżąca – kontynuacją ww. decyzji była decyzja Urzędu Miasta Krakowa – Wydział Gospodarki Przestrzennej, Geologii i Ochrony Środowiska z dnia 22 maja 1975 r. (znak: [...]), która zatwierdzała pod wzglądem urbanistycznym i architektonicznym plan realizacyjny objęty załącznikiem nr [...] dotyczący Szpitala [...] przy ul. L. – I etap, łącznie z projektami budowlanymi następujących budynków: budynek główny łącznie z zespołem pawilonów, budynek kuchni i pralni, stacja trafo oznaczona nr 1, budynek agregatów, zakład anatomopatologiczny, portiernia, zwierzętarnia, magazyn materiałów łatwopalnych i tlenownia oraz zbiorniki wodne i hydrofornia. Ponadto z dokumentacji geodezyjnej zgromadzonej w przedmiotowej sprawie (projektów podziału nieruchomości – zalegające w aktach administracyjnych I instancji, m.in. na k. 10-26) wynikało, iż dz. nr [...] o pow. 0,1444 ha, poł. w obr. [...] została poddana wielokrotnym podziałom, zmieniając przy tym swoje oznaczenie i obecnie nieruchomość, której zwrotu domaga się J. C. oznaczona jest jako dz. nr [...] o pow. 0,0200 ha, powstała z podziału dz. nr [...], położonej w obr. [...] m. Kraków, obj. księgą wieczystą nr [...], w granicach wywłaszczonej dz. nr [...], poł. obr. [...].

Należy w tym miejscu także zaznaczyć, że uwadze Sądu nie uszło, iż ostatni z dokonanych podziałów, tj. dz. nr [...], m. in. na dz. nr [...] o pow. 0,0200 ha, nie został zatwierdzony w dacie wydawania zaskarżonej decyzji. Niemniej jednak nie ulegało wątpliwości, iż sporządzony przez uprawnionego geodetę M. K. projekt podziału nieruchomości nr [...] i nr [...] był wykonany właśnie ze względu na toczące się postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości m.in. na rzecz J. C., w celu wydzielenia działki będącej przedmiotem zwrotu objętego zaskarżoną decyzją. Ponadto projekt podziału nieruchomości dz. [...] i nr [...], zawierający opis planowanych zmian został poświadczony, że był on opracowany w wyniku prac geodezyjnych i kartograficznych, których rezultaty zawiera operat techniczny wpisany do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez organ prowadzący ww. państwowy zasób, tj. Prezydenta Miasta Krakowa, który w przedmiotowej sprawie reprezentuje stronę skarżącą – Gminę Miejską Kraków. Okoliczność ta nie była również kwestionowana w toku postępowania administracyjnego, jak też nie została podniesiona w złożonej do Sądu skardze. Tym samym należało uznać, że brak zatwierdzenia podziału nieruchomości – znany stronie skarżącej – nie miał wpływu na prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewody Małopolskiego, tym bardziej, że granice przedmiotowej nieruchomości były możliwe do ustalenia w sposób opisowy, tak jak miało to m.in. miejsce w trakcie przeprowadzonej w dniu 20 września 2012 r. rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami nieruchomości.

Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie nie zachodziła także przeszkoda określona w art. 299 u.g.n. Zgodnie z przywołanym przepisem roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. 1 stycznia 1998 r.) nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Tymczasem, jak wynika z zalegającego w aktach administracyjnych wypisu z księgi wieczystej nr [...], cała działka nr [...] o pow. 0,1757 ha, obr. [...] m. Kraków – a w związku z tym także ta jej część objęta granicami wywłaszczonej dz. nr [...], poł. obr. [...] (obecnie ozn. jako dz. nr [...]) – stanowiła w dalszym ciągu własność Gminy Kraków. Stąd też, według Sądu aktualny w chwili podejmowania kwestionowanej decyzji stan prawny nieruchomości powstały po wywłaszczeniu, nie stanowił przeszkody do jej zwrotu na rzecz poprzedniego właściciela – J. C..

Podobnie w ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie organy zasadnie ustaliły, że nieruchomość, o której zwrot wystąpiła J. C., stanowiąca obecnie fragment pasu drogowego ulicy B. w części dotyczącej działki nr [...] (z której po podziale powstała m.in. działka nr [...]), nie posiadała statusu drogi publicznej i w czasie orzekania o jej zwrocie nie stanowiła ona części drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, w tym w szczególności art. 2a u.d.p. Co prawda Rada Miasta Krakowa podjęła w dniu 23 września 2009 r. uchwałę Nr LXXXI/1062/09 w przedmiocie zaliczenia ulic do kategorii dróg gminnych, w której w § 1 postanowiono, że zalicza się do kategorii dróg gminnych ulice wyszczególnione w załączniku do ww. uchwały, gdzie w punkcie pierwszym wskazano na ulicę B.. Niemniej jednak – jak słusznie zauważył Wojewoda Małopolski – prawomocnym wyrokiem z dnia 19 stycznia 2015 r. (sygn. akt III SA/Kr 585/14), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność punktu 1 załącznika do ww. uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 23 września 2009 r., które to rozstrzygnięcie Sądu wyeliminowało w zaskarżonym zakresie z obrotu prawnego przedmiotową uchwałę ze skutkiem ex tunc. W praktyce oznaczało to, że w rezultacie takiego orzeczenia, uznane za nieważne zapisy ww. uchwały należało traktować jako przepisy, które nigdy nie weszły do obrotu prawnego, co tym samym wykluczało przyjęcie, iż w dacie orzekania o zwrocie objętej niniejszą sprawą nieruchomości, zlokalizowana w jej obrębie ulica B. posiadała status drogi publicznej. Takiej oceny charakteru przedmiotowej drogi nie zmienia także podnoszona przez stronę skarżącą w treści skargi okoliczność, że ulica B., będąca w dacie złożenia wniosku drogą publiczną, wykorzystywana jest nadal, wraz ze szczegółowo opisaną w zaskarżonej decyzji infrastrukturą techniczną, zlokalizowaną w pasie drogowym, do "prowadzenia ruchu drogowego" oraz niepoparte żadnym dowodem twierdzenie, że z analizy załącznika graficznego do decyzji nr [...], wynikać by miało, iż ulicy tej nie można zakwalifikować jako drogi wewnętrznej związanej wyłącznie z obsługą szpitala. Zasadnie zatem organy obu instancji wskazały, że w sprawie nie zaistniała również negatywna przesłanka uniemożliwiająca dokonanie zwrotu ww. nieruchomości obejmującej swoim zakresem wywłaszczoną dz. nr [...], a polegająca na niedopuszczalności zwrotu działki w sytuacji, w której stanowiłaby ona część drogi publicznej.

Przechodząc natomiast do oceny ziszczenia się materialnoprawnej przesłanki zwrotu nieruchomości, którą stosownie do treści art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. jest zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, wskazać należy, że organ administracji zobowiązany jest do ustalenia, czy przesłanka ta zaistniała na dzień złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, zaś poczynione w tym zakresie ustalenia determinować będą następnie rozstrzygnięcie sprawy. Jednocześnie w kwestii terminów realizacji celu wywłaszczenia wynikających z art. 137 ust. 1 u.g.n. trzeba dodatkowo mieć na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. (sygn. akt P 38/11, LEX nr 1438128), w którym orzeczono, że art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP. W tej sytuacji, ocenę zbędności przedmiotowej działki na cel wywłaszczenia należy ustalić i ocenić na dzień złożenia wniosku, nie później jednak niż przed 22 września 2004 r. Punktem wyjścia dla oceny, czy istnieje stan zbędności będzie zatem w pierwszym rzędzie ustalenie celu wywłaszczenia. Następnie konfrontując tak ustalony właściwy cel, na jaki nieruchomość została wywłaszczona ze stanem faktycznym w jakim ona się znajduje będzie dopiero można dokonać rzetelnej oceny w oparciu o wskazane wyżej kryteria, czy nieruchomość stała się dla niego zbędna, a więc czy cel wywłaszczenia nie jest i nie był realizowany, przy czym cel wywłaszczenia należy interpretować bardzo ściśle stosownie do treści art. 136 ust. 1 u.g.n. zakazującego przeznaczania nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy wymaga podkreślenia, że w sprawie bezsporny pozostaje fakt celu, na jaki dokonano wywłaszczenia m.in. wnioskowanej do zwrotu nieruchomości, a mianowicie jak wynika z decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 14 września 1976 r. (znak: [...] – k. 5-9 akt administracyjnych I instancji) przedmiotowa działka została wywłaszczona "na cele budowy Szpitala [...]". Zasadnie organy obu instancji wskazały przy tym, że na podstawie załącznika graficznego, stanowiącego integralną część decyzji nr [...] teren części dz. nr [...] przeznaczony był pod jezdnię, chodnik wraz z oddzielającym go od ulicy pasem trawnika, a także zrealizowaną uprzednio instalację gazową Ř 150. W kontrolowanym postępowaniu na podstawie wyników rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami terenu, przeprowadzonej w dniu 20 września 2012 r. ustalono natomiast, że teren przedmiotowej działki stanowi droga wykonana z płyt betonowych, pokrytych asfaltem. Pobocze drogi stanowi zieleń, tj. trawa i jedno drzewo liściaste. Ponadto Starosta Krakowski pozyskał zdjęcia lotnicze wykonane w 1975 r., 1982 r., 1993 r., 1998 r. i 2003 r. z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. w celu ustalenia sposobu użytkowania przedmiotowej nieruchomości po wywłaszczeniu, z których wynikało, że w 1975 r. teren nieruchomości przeznaczonej do wywłaszczenia stanowił teren zielony w sąsiedztwie pól uprawnych. Z kolei na zdjęciu wykonanym w 1982 r. przedmiotowy teren był rozjeżdżony przez ciężki sprzęt, zaś w sąsiedztwie nieruchomości widoczne były ogródki działkowe. Ze zdjęcia z 1993 r., wynikało natomiast, że na przedmiotowej działce istniała w tym miejscu droga, a także zostały wybudowane obiekty projektowanego w tym miejscu szpitala. Ponadto również zdjęcie wykonane w 1998 r. wskazywało, iż sposób zagospodarowania przedmiotowego terenu nie uległ zmianie, za wyjątkiem słupów oświetleniowych, jakie pojawiły się na odcinku ulicy B.. Z kolei obiekty budowanego szpitala wyglądały na nieukończone, a teren był nieuporządkowany. Podobnie na zdjęciu wykonanym w 2003 r., sposób zagospodarowania przedmiotowego terenu nie uległ większej zmianie, bowiem z przedmiotowego zdjęcia wynikało, że w dalszym ciągu budowa Szpitala [...] nie została ukończona. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że z dokumentacji technicznej udostępnionej przez B. l S.A. wynikało, iż budowa rozpoczęła się w 1984 r. poprzez wykonanie zaplecza technicznego i była kontynuowana w latach 1985-1990. Podkreślono, że stan zaawansowania budowy poszczególnych pawilonów szpitalnych został oszacowany na 30-50 % (stan surowy otwarty) w zależności od pawilonu (k. 44-48 akt administracyjnych I instancji). W oparciu o ww. dowody, zarówno Starosta Krakowski, jak i Wojewoda Małopolski uznali, że cel wywłaszczenia polegający na budowie Szpitala [...] nie został zrealizowany. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy trudno bowiem uznać, że cel wywłaszczenia został zrealizowany na części działki nr [...], w granicach działki nr [...], obr. [...], poprzez utwardzenie tymczasowej drogi dojazdowej do budowy oraz jej późniejsze, miejscowe wyasfaltowanie, a także wykonanie oświetlenia ulicznego, skoro cel główny jakim była wskazana powyżej budowa Szpitala [...] nigdy nie został zrealizowany. Tym samym należało uznać, że w takim przypadku również konieczna do jego funkcjonowania infrastruktura w postaci m.in. dróg dojazdowych oraz odpowiednich instalacji w celu doprowadzenia mediów nie mogła zostać zrealizowana. Wszelkie tymczasowe drogi w postaci ułożenia płyt betonowych jako dojazd do placu budowy (które, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie w odniesieniu do część dz. nr [...], nie posiadają przy tym statusu drogi publicznej), mogłyby jedynie oznaczać etap wstępny do rozpoczęcia realizacji przedmiotowej inwestycji, a nie jej ostateczne zrealizowanie. Zdaniem Sądu, zajęcie terenu przez wykonawcę pod zaplecze budowy nie jest bowiem samo w sobie celem wywłaszczenia, a pozostałości po tym zapleczu budowy, nie usprawiedliwiają odmowy zwrotu nieruchomości, skoro cel wywłaszczenia – budowa Szpitala [...] – jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego – nie został w ogóle zrealizowany. Tym samym nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut podniesiony przez Gminę Miejską Kraków, zgodnie z którym, pomimo nie zrealizowania w całości celu wywłaszczenia, tj. budowy Szpitala [...], to jego realizacja została rozpoczęta i częściowo ukończona, m.in. na działce objętej zaskarżoną decyzją, na której miała powstać i powstała ulica zapewniająca obsługę komunikacyjną, m.in. szpitala. Podkreślić w tym miejscu należy, że wprawdzie z planu realizacyjnego budowy szpitala z 1976 r. wynika, że sporny teren był przeznaczony pod jezdnię, chodnik wraz z oddzielającym go od ulicy pasem trawnika oraz pod instalację gazową i kanalizacji opadowej, ale trzeba przede wszystkim pamiętać, że nie liczy się w tej sprawie treść decyzji lokalizacyjnej, ale cel wywłaszczenia, a celem tym była "budowa szpitala". Oczywiste jest również, że powstałe wzdłuż ww. płyt betonowych instalacje nie służyły nigdy celowi wywłaszczenia – Szpitalowi [...], skoro – jak zostało to już wyżej wskazane – szpital ten nigdy nie powstał. Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że nie stanowi przeszkody do zwrotu nieruchomości budowa infrastruktury technicznej w postaci kanalizacji, a także prowizorycznej sieci wodnej, gdyż taka infrastruktura z natury rzeczy nie koliduje ze zwrotem nieruchomości na rzecz dawnych właścicieli (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2000 r., sygn. akt I SA 1088/99, LEX nr 57175).

Ze względu na przedstawione powyżej okoliczności, na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut strony skarżącej, jakoby o zrealizowaniu celu wywłaszczenia świadczyć miało powstanie aktualnego szpitala [...] w pobliżu przedmiotowej nieruchomości. Jak bowiem słusznie zauważył Wojewoda Małopolski, nie sposób było uznać za realizację celu wywłaszczenia, polegającego na budowie państwowej placówki szpitalnej zaplanowanej w 1976 r., wybudowania przez podmiot prywatny placówki powołanej do komercyjnego świadczenia usług medycznych, nawet przy założeniu, że miałaby ona w pewnym zakresie świadczyć usługi objęte społecznym ubezpieczeniem zdrowotnym.

Mając na uwadze powyższe ustalenia wskazać również należy, że – wbrew twierdzeniom strony skarżącej – słusznie organy administracyjne obu instancji zaznaczyły, że wobec niezrealizowania celu wywłaszczenia przed dniem złożenia wniosku o zwrot części dz. nr [...], w granicach dz. nr [...], obr. [...] (tj. przed 19 września 2011 r.), a właściwie zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. (sygn. akt P 38/11) – przed 22 września 2004 r., nie doszło – jak zarzucała to strona skarżąca – do spełnienia przesłanki z ww. wyroku, która przesadzałaby o braku zbędności na cel wywłaszczenia w stosunku do nieruchomości ozn. jako część działki nr [...], poł. w obr. [...] m. Kraków, w granicach wywłaszczonej działki nr [...], poł. w obr. [...]. Tym samym jako chybiony należało uznać zarzut pominięcia w zaskarżonej decyzji oceny prawnej Trybunału Konstytucyjnego zawartej w przywołanym wyżej wyroku.

Ponadto, w ocenie Sądu, organy obu instancji w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie administracyjne zgodnie z zasadami wyrażonymi w przepisach art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a w szczególności stronom został zapewniony czynny udział w postępowaniu stosownie do treści art. 10 k.p.a., organy zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy w sprawie i na tej podstawie w sposób należyty wyjaśniły ustalony przez nie stan faktyczny. Dodatkowo dokonana ocena materiału dowodowego nie przekraczała granic swobodnej oceny dowodów, odpowiadając tym samym zasadom logicznego rozumowania, co świadczyło zarazem o zgodność z dyspozycją art. 80 k.p.a. Jednocześnie wskazać należy, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawierało wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione wraz z wyjaśnieniem podstawy prawnej i przytoczeniem prawidłowo zastosowanych przepisów prawa.

Odnosząc się natomiast do sformułowanych w skardze zarzutów w zakresie naruszenia przez organy administracji art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., stwierdzić należy, że zarzuty te są lakoniczne, jedynie w sposób ogólny wskazujące na niepodjęcie przez organy wszelkich kroków w celu dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz niezebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, nie poparte przy tym żadnymi konkretnymi argumentami i w związku z tym, nie zasługują one na uwzględnienie. Strona skarżąca nie wskazała, na czym konkretnie polegało nienależyte zebranie materiału dowodowego, w szczególności nie sprecyzowała jakich to konkretnie dokumentów organy administracyjne nie uwzględniły w toku postepowania, a w związku z tym – zdaniem Sądu – nie można czynić organom zarzutu, że dokonały one dowolnych lub niewystarczających ustaleń w tym zakresie. W ocenie Sądu, organy podjęły należyte starania w celu dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, zebrania wszelkich dowodów, a także wskazania właściwej podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia. Ponadto, według Sądu, organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie i wykazały, że zachodzą przesłanki do zwrotu przedmiotowej nieruchomości oznaczonej obecnie jako dz. nr [...] o pow. 0,0200 ha, powstałej z podziału dz. nr [...], położonej w obr. [...] m. Kraków, obj. księgą wieczystą nr [...], w granicach wywłaszczonej dz. nr [...], poł. obr. [...] – w tym stanowiąca istotę sporu w niniejszej sprawie materialnoprawna przesłanka zbędności wnioskowanej do zwrotu nieruchomości na cel wywłaszczenia – a jednocześnie nie wystąpiła żadna z przesłanek uniemożliwiająca dokonanie zwrotu.

Na zakończenie trzeba również dodać, że strona skarżąca nie kwestionowała wysokości zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość orzeczonego na jej rzecz. Podobnie i rozpoznający niniejszą sprawę Sąd nie dopatrzył się wadliwości w przeprowadzonym w tym zakresie przez Starostę Krakowskiego postępowaniu wyjaśniającym. Określając bowiem wysokość zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość orzeczonego na rzecz Gminy Kraków na kwotę 1.547,50 zł, organ I instancji należycie uzasadnił powody nieuwzględnienia w niniejszej sprawie nakładów na przedmiotowej nieruchomości (o których mowa w art. 140 ust. 4 u.g.n.), jako niezwiązanych z realizacją celu wywłaszczenia (w ramach rozpoczętej budowy Szpitala [...] powstała jedynie droga tymczasowa z płyt betonowych). Kwota zwaloryzowanego odszkodowania wynikać bowiem musiała z ustalonego uprzednio w decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 14 września 1976 r. (znak: [...]) na rzecz J. C. odszkodowania za wywłaszczoną dz. nr [...] o pow. 1444m2, poł. w obr. 61, b. gm. kat. [...] w wysokości 25.992,00 zł za grunt. Dopiero ta kwota, przy jednoczesnym uwzględnieniu, że przedmiotem żądania objęto nieruchomość ozn. obecnie jako dz. nr [...] o pow. 0,0200 ha, powstałą z podziału dz. nr [...], poł. w obr. [...] m. Kraków, w granicach wywłaszczonej dz. nr [...], poł w obr. [...], posłużyła do ustalenia podstawy waloryzacji w wysokości 3.600,00 zł, która stanowiła odszkodowanie za grunt, ustalone z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, a następnie została zwaloryzowana zgodnie z dyspozycją art. 5 ust. 4 u.g.n.

Dlatego też zdaniem Sądu, decyzje organów administracji obu instancji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości na rzecz J. C. należało uznać za uzasadnione i zgodne z prawem.

Mając zatem na uwadze wskazane powyżej okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.