Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1548/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Brachel-Ziaja WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: Anna Pałasz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2012 r. sprawy ze skargi J.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 18 lipca 2011 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 15 października 2010 r. Prezydent Miasta, na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.), §1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1589) na wniosek M.L. oraz J.K. , ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem dwustanowiskowym na dz. nr [....] obr. [....] przy ul. [....] w K. Organ wskazał, że załączniki: Nr 1 - Warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, Nr 2 - Linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w skali 1: 1000, Nr 3 - Wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej (część tekstowa), Nr 4 - Wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej (część graficzna), stanowią integralną część decyzji.

W uzasadnieniu podano, że wniosek w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji wpłynął do organu w dniu 21 września

2009 r. Teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania uzyskano uzgodnienie w zakresie wymaganym przez art. 53 ust. 4 ustawy tj. opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 18 listopada 2009 r. w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego oraz opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UM z dnia 2 grudnia 2009 r. w zakresie ochrony środowiska, opinię Biura Planowania Przestrzennego z 20 stycznia 2010 r. w odniesieniu do terenów zlokalizowanych na obszarze sporządzanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [....] ", opinię Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego UM z dnia 18 listopada 2009 r. w odniesieniu do terenów zagrożonych powodzią oraz opinię Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia 1 grudnia 2009 r. w odniesieniu do obszarów położonych w otulinie parku krajobrazowego. Organ uznał, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt decyzji został sporządzony przez osobę posiadającą wymagane ustawą uprawnienia.

Nadto organ ustosunkował się do zarzutów podniesionych w toku postępowania przez J.J. , która wskazała, że toczy się postępowanie sądowe w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia służebności gruntowej przechodu, przejazdu i przegonu obciążającego nieruchomość położoną w K. przy ulicy [....] składającą się z działki nr [....] , na rzecz każdoczesnych właścicieli pgr I. kat. 33. Organ wskazał, że przez dostęp do drogi publicznej rozumie się bezpośredni dostęp do tej drogi lub poprzez drogę wewnętrzną albo przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W przedmiotowej sprawie dostęp do drogi publicznej zapewniony będzie przez służebność po terenie działki nr [....] obr. [....] , stanowiącej współwłasność J.J. oraz E.K. Ustanowienie służebności powinno nastąpić przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego objętego decyzją. W toku postępowania jako wystarczający dowód w sprawie dotyczący ustanowienia służebności gruntowej organ uznał oświadczenie wnioskodawcy na 4 stronie wniosku, że planowana inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej ul. [....] poprzez działkę nr [....] obr. [....] na podstawie wpisu do księgi wieczystej dla tej działki - nr księgi wieczystej [....] . Na podstawie elektronicznego wykazu ksiąg wieczystych ustalono, że dla działki nr [....] obr. [....] brak jest jakichkolwiek wzmianek na temat postępowania sądowego w sprawie zniesienia służebności, a J.J. nie podała sygnatury postępowania dotyczącego zniesienia służebności dla w/w działki. Nadto organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi żadnych praw do terenu oraz nie narusza praw własności i uprawnień osób trzecich.

Odwołania od powyższej decyzji wniosły: E.K. i J.J.

E.K. zarzuciła wydanie z decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego polegających na błędnym ustaleniu wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, brak określenia linii zabudowy, błędne ustalenie kręgu stron postępowania, ustalenie warunków zabudowy pomimo braku wystarczającego uzbrojenia terenu (brak kanalizacji), a nadto zarzuciła brak dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej i ustalenie dojazdu do terenu inwestycji z pominięciem infrastruktury istniejącej na trasie przejazdu (studzienka wodna, zbiornik na nieczystości). Podniosła również lakoniczne ustalenie warunku w zakresie zasad zagospodarowania wód opadowych.

J. J. zarzuciła wydanie decyzji z naruszeniem § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez zawyżenie o 5% wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, brak ustalenia sposobu zagospodarowania 3% powierzchni działki wobec określenia wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 70%, bezzasadne odstąpienie od wyznaczenia linii zabudowy, bezzasadne niezawieszenie postępowania wobec trwającego równolegle postępowania w sprawie o stwierdzenie wygaśnięcia służebności przechodu i przejazdu obciążającej działkę ewidencyjną nr [...], błędne ustalenie i nie powiadomienie wszystkich stron o trwającym postępowaniu, naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zaniechanie jego wszechstronnego rozpatrzenia, a zatem naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., i w konsekwencji naruszenie zasad ogólnych postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a.

Decyzją z dnia 18 lipca 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1- 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 6, art. 7, art. 77 § 1 kpa i art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zarzuty odwołań zasługiwały częściowo na uwzględnienie. Za zasadny uznał zarzut niewyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem (§ 4 rozporządzenia). Pomimo ustalenia, że zabudowa planowana jest w tzw. drugiej linii zabudowy, a dla zabudowy w obszarze analizowanym linia ta przebiega w sposób niejednolity, przywoływany przepis nie pozwala – zdaniem organu - na przyjęcie, że możliwe jest takie ustalenie warunków zabudowy, które od wyznaczenia omawianego parametru odstępuje. Nieprawidłowo został ustalony wskaźnik intensywności zabudowy. W wynikach analizy wskazano, że średni wskaźnik dla obszaru analizowanego wynosi 22%. W konsekwencji nie można było ustalić tego parametru jako do 27% w oparciu o § 5 ust. 1 rozporządzenia. Ewentualne ustalenie tego parametru z odstępstwem od "uśrednionej wielkości" wynikać musi z przeprowadzonej analizy, a potrzeba takiego działania winna zostać wykazana w uzasadnieniu wydanej decyzji.

Nadto, w ocenie Kolegium, wykładnia przepisów § 4 do § 8 rozporządzenia prowadzi do stanowiska, że przepisy te nie dają podstaw do określenia poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, umożliwiający ich zmianę na plus lub minus. Również decyzja o warunkach zabudowy nie może określać parametrów technicznych planowanego zamierzenia inwestycyjnego w ten sposób. Tym samym niewłaściwie zostały ustalone takie parametry jak: wskaźnik intensywności zabudowy, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki.

Nadto organ II instancji podał, że teren planowanej inwestycji znajduje się w obszarze potencjalnego zagrożenia powodzią. W związku z nowelizacją przepisu art. 53 ust. 4 pkt 11 ustawy z dniem 21 października 2010 r. (ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. - o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - Dz. U. z 2010 r., Nr 130, poz. 871)), konieczne jest zweryfikowanie, czy teren inwestycji znajduje się w obszarze narażonym na niebezpieczeństwo powodzi, określonym w studium ochrony przeciwpowodziowej sporządzonym przez regionalnego dyrektora zarządu gospodarki wodnej, a w przypadku braku tego studium w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W zależności od wyników tych ustaleń konieczne jest uzyskanie uzgodnienia projektu decyzji z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej w trybie art. 53 ust. 4 pkt 11 ustawy.

Kolegium nie podzieliło natomiast zarzutów błędnego ustalenia kręgu stron postępowania. Organ wskazał, że zakres oddziaływania planowanej inwestycji - nie odbiegającej funkcją od zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym - nie uzasadnia uznania za strony osób uprawnionych do nieruchomości nie graniczących bezpośredni z terenem inwestycji. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut braku wystarczającego uzbrojenia terenu w zakresie braku sieci kanalizacyjnej, gdyż prawnie dopuszczalna jest realizacja szczelnego zbiornika na nieczystości płynne. Podkreślił przy tym, że w analogiczne urządzenia infrastruktury technicznej wyposażona jest zabudowa na działkach sąsiednich.

Kolegium za bezzasadny uznało również zarzut brak dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. Na rzecz każdoczesnego właściciela terenu inwestycji, poprzez działkę [....] ustanowiona jest bowiem służebność przechodu, przejazdu i przegonu ujawniona w księdze wieczystej. Zarówno ewentualne postępowanie o stwierdzenie wygaśnięcia tej służebności, jak i istnienie na jej trasie urządzeń takich jak studzienka wodna, czy zbiornika na nieczystości, nie podlega ocenie organów administracji, a stanowi kwestię z zakresu wykonywania ograniczonych praw rzeczowych, powierzoną do kontroli sądów powszechnych. Postępowanie w tym przedmiocie toczące się przed sądem powszechnym nie uzasadnia, w ocenie organu II instancji, zawieszenia postępowania.

Kolegium stwierdziło, że istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie i zmiana projektu decyzji, stąd wydanie orzeczenia reformatoryjnego, naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosła J.J. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 97§ 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że teren przedmiotowej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej i nie zaszła przesłanka do zawieszenia postępowania,

- art. 28 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że organ l instancji prawidłowo wyznaczył krąg stron postępowania, a przez to naruszenie art. 10 § 1 kpa poprzez niewłaściwą realizację zasady czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym,

- art. 107 § 1 i § 3 kpa poprzez nieprawidłowe sformułowanie zaskarżonego rozstrzygnięcia, a przez to art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez niewłaściwą realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz rezygnację z zasady przekonywania.

W uzasadnieniu skarżąca ponownie podniosła, że sprawa w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy powinna zostać zawieszona do czasu zakończenia postępowania sądowego w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia służebności gruntowej przechodu, przejazdu i przegonu, obciążającej działkę nr [....] przy ul. [....] .Nadto, zdaniem skarżącej, przymiot strony przysługiwał również właścicielom nieruchomości niegraniczących bezpośrednio z terenem inwestycji, gdyż z uwagi na fakt, że inwestycja znajduje się w otulinie [....] Parku Krajobrazowego będzie znacznie oddziaływać na zastany krajobraz.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ podniósł, że podniesione zarzuty są bezzasadne. Skoro ustawodawca dopuścił możliwość wystąpienia z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy bez legitymowania się tytułem prawnym do nieruchomości – terenu inwestycji to zgodnie z wykładnią a maiori ad minus tym bardziej brak jest podstaw do żądania na obecnym etapie postępowania legitymowania się przez wnioskodawcę takim tytułem w stosunku do drogi wewnętrznej, mającej zapewnić dostęp do drogi publicznej. Zdaniem organu, w sytuacji nieuzyskania tytułu prawnego do korzystania z istniejącej drogi wewnętrznej ryzyko z tym związane ponosi wyłącznie wnioskodawca. Tym samym zniesienie służebności może prowadzić jedynie do pozbawienia wnioskodawcy prawnej możliwości dojazdu nie niwecząc możliwości faktycznych. Nadto organ stwierdził, że krąg stron postępowania został ustalony prawidłowo. Interes na który powołuje się skarżąca jest jedynie interesem faktycznym, a nie prawnym. Zdaniem organu uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 §1 i 3 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Skarga podlega oddaleniu, gdyż mimo, że uzasadnienie decyzji kasacyjnej organu II instancji jest częściowo błędne, to jednak treść rozstrzygnięcia odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 138 § 2 kpa, będącym podstawą prawną zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Powszechnie przyjmuje się, że instytucja kasacji może być stosowana wyjątkowo, wyłącznie w sytuacjach opisanych powyżej i niedopuszczalna jest w tym zakresie wykładnia rozszerzająca. Zasadą jest bowiem, że organ odwoławczy ponownie rozstrzyga daną sprawę merytorycznie. Zatem wydanie decyzji kasacyjnej tego rodzaju może nastąpić tylko wtedy, gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadził, ale w rażący sposób naruszył w nim przepisy procesowe.

Prawidłowe jest stanowisko Kolegium, że istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie i zmiana projektu decyzji, stąd wydanie orzeczenia reformatoryjnego, naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania. Konieczność sporządzenia nowego projektu decyzji wynika przede wszystkim z wadliwej analizy urbanistyczno-architektonicznej (k.87 akt administracyjnych). Zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w sprawie ustalenia warunków zabudowy wyznaczają przepisy rozporządzenia wykonawczego z dnia 26 sierpnia 2003r (Dz.U.03.164.1588) w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozporządzenie określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących ustalania: 1) linii zabudowy;

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). W myśl § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że działką sąsiednią jest każda działka znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego, wyznaczonego na podstawie przepisu § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (por. np. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2007 r. II OSK 657/06). Stosownie do treści § 5 ust.1 rozporządzenia, co do zasady, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (wszystkich działek). Zgodnie z § 6 ust.1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej wyznacza się na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych na działkach w obszarze analizowanym (wszystkich działek). Z powyższych regulacji wynika zatem, że dla wyznaczenia tych wskaźników dla projektowanej zabudowy niezbędne jest ich obliczenie dla wszystkich działek położonych w obszarze analizowanym, gdyż tylko w ten sposób można określić średnie wartości tych parametrów.

Wykonana analiza tych warunków nie spełnia. W obszarze analizowanym znajduje się wiele działek. Tymczasem w punkcie 2.c analizy, dotyczącym wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy wybiórczo wymieniono jedynie działki dwie działki: [....] i [....] . Z analizy nie wynika w jaki sposób ustalono średni wskaźnik na poziomie 27 %. W punkcie 2 d, dotyczącym szerokości elewacji frontowej odniesiono się wyłącznie do dwóch działek: [....] i [....] . Z analizy nie wynika jak obliczono średni wskaźnik na poziomie 13 m.

Ustalając wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej odwołano się jedynie do dwóch działek: [....] i [....] .

Rację należy przyznać również organowi odwoławczemu, że ustalenie przez organ I instancji parametrów: wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu "do 27 %" , szerokości elewacji frontowej "do 9,5 m", wysokości okapu "do 4,5 m", wysokości kalenicy głównej "do 9 m" nie spełnia warunków rozporządzenia, gdyż jest nieprecyzyjne.

Prawidłowe jest również stanowisko SKO, że konieczne jest zweryfikowanie przez organ I instancji, czy teren inwestycji znajduje się w obszarze narażonym na niebezpieczeństwo powodzi, określonym w studium ochrony przeciwpowodziowej sporządzonym przez regionalnego dyrektora zarządu gospodarki wodnej, a w przypadku braku tego studium w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W zależności od wyników tych ustaleń koniecznym może się bowiem okazać uzyskanie uzgodnienia projektu decyzji z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej w trybie art. 53 ust. 4 pkt 11 ustawy.

Zgodzić się również należy ze stanowiskiem organu odwoławczego, że zakres oddziaływania planowanej inwestycji, nie odbiegającej funkcją od zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, nie uzasadnia uznania za strony osób uprawnionych do nieruchomości nie graniczących bezpośredni z terenem inwestycji. Stronami postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy są bowiem właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych zamierzeniem inwestycyjnym, a także właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących z obszarem zamierzenia inwestycyjnego. Stronami w takim postępowaniu mogą być również właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości nie sąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, jeżeli decyzja wydawana w postępowaniu w prawie ustalenia warunków zabudowy może w jakimkolwiek zakresie oddziaływać w ich prawa lub obowiązki. W każdej sprawie ustalenie kręgu stron poprzez objęcie danego podmiotu mianem strony, mimo że nieruchomość tego podmiotu nie graniczy z terenem zamierzenia inwestycyjnego musiałaby być uzasadniona jakimiś okolicznościami mającymi prawne znaczenie. Okoliczności takich brak w niniejszej sprawie.

Prawidłowa jest również ocena Kolegium, że spełniony jest warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, skoro na rzecz każdoczesnego właściciela działki [....] ustanowiona jest służebność przechodu, przejazdu i przegonu poprzez działkę [....] ujawniona w księdze wieczystej. Stosownie do treści art.2 pkt 14 ustawy przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 stycznia 2007 r. (sygn.II OSK 239/06), zgodnie z którym pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć jako dostęp faktyczny i prawny, zapewniający kumulatywne spełnienie obu tych przesłanek. Również w wyroku z dnia 12.01.2011 r. (sygn. II OSK 9/10, LEX nr 953094) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że co do zasady możliwość korzystania z pośredniego dostępu do drogi publicznej powinna być prawnie uregulowana, np. w formie ustanowienia służebności gruntowej.

Wadliwy jest jedynie pogląd przedstawiony w odpowiedzi na skargę, że skoro ustawodawca dopuścił możliwość wystąpienia z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy bez legitymowania się tytułem prawnym do terenu inwestycji to, zgodnie z wykładnią a maiori ad minus, tym bardziej brak jest podstaw do żądania na obecnym etapie postępowania legitymowania się przez wnioskodawcę takim tytułem w stosunku do drogi wewnętrznej, mającej zapewnić dostęp do drogi publicznej. Rozumowanie to nie jest prawidłowe. Zgodnie z treścią art.63 ust.2 ustawy decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Oznacza to, że samo ustalenie warunków zabudowy nie jest związane z przysługiwaniem praw do określonej nieruchomości, czyli możliwe jest uzyskanie warunków zabudowy przez osobę nie mającą żadnego związku prawnego z nieruchomością. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy pozostaje bez wpływu na stan prawny nieruchomości, a gwarancją dla właściciela, że bez jego zgody nie nastąpi zabudowa nieruchomości jest wymóg legitymowania się tytułem prawnym do nieruchomości przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę. Innymi słowy, w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie ma znaczenia podmiotowy status terenu, na którym projektuje się inwestycję, a istotne jest czy dany teren przedmiotowo (bez względu na osobę dysponującą tytułem prawnym do nieruchomości) spełnia kryteria ustawowe określone w art.61 ustawy. Wszak jednym z tych warunków jest, aby to teren inwestycji miał legalny dostęp z drogi publicznej, a nie by wnioskodawca legitymował się tytułem prawnym umożliwiającym mu ten dostęp. Warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest wtedy, kiedy na teren inwestycji można dostać się - zgodnie z prawem - z drogi publicznej.

Nadto, z przedłożonych akt administracyjnych (pismo W.A. – k.156) wynika, że strona postępowania – W.S. – zmarła, a organ nie ustalił jego następców prawnych. W takiej sytuacji, gdyby organ odwoławczy wydał decyzję merytoryczną, na którą następnie zostałaby wniesiona skarga do sądu administracyjnego, sąd byłby zobowiązany, stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnić skargę z uwagi na zaistnienie tzw. podstaw wznowieniowych. Zgodnie z powołanym przepisem Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości lub w części jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Naruszenie zasady udziału strony w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, uzasadniającą uchylenie decyzji przez Sąd Administracyjny bez względu na to, czy miało ono, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. Przy czym dla zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa nie ma znaczenia, że zgodnie z art. 147 kpa dla wznowienia postępowania z tej przyczyny wymagane jest żądanie strony (por. wyrok NSA W-wa z dnia 2 lutego 2006 r., II OSK 496/05). Tak więc również ta okoliczność powoduje, że wydanie decyzji kasacyjnej było zgodne z prawem.

Sąd nie podziela natomiast poglądu organu odwoławczego, że decyzja organu I instancji jest wadliwa z powodu niewyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem (§ 4 rozporządzenia) w sytuacji, gdy zabudowa ma nastąpić w drugiej linii zabudowy. Stanowisko Sądu znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że brak jest podstaw prawnych do formułowania poglądu, że organ administracji ma obowiązek wyznaczyć drugą, wewnętrzną linię zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 4.03.2011 r, sygn. II OSK 406/10, wyrok NSA z dnia 9.04.2009 r., sygn. II OSK 1311/09, wyrok NSA z dnia 23.06.2010 r., sygn. II OSK 1025/09, wyrok NSA z dnia 31.05.2010 r., sygn. II OSK 860/09).

Ustosunkowując się do zarzutów skargi stwierdzić należy, w oparciu o przedstawione wyżej argumenty, że są one niezasadne. Organ odwoławczy nie naruszył przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uznając, że nie zaszła przesłanka do zawieszenia postępowania. Hipoteza określona w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zachodzi jedynie wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe (por. wyrok NSA z dnia 16.02.2012 r., sygn. II OSK 2274/10, LEX nr 1138124). Sytuacja taka nie miała miejsca w rozpatrywanej sprawie. Na dzień wydania zaskarżonej decyzji, jak wynika z oświadczenia złożonego na rozprawie w dniu 11.10.2012 r. przez pełnomocnika skarżącej, nieruchomość skarżącej - działka nr [....] była obciążona służebnością gruntową ustanowioną na rzecz nieruchomości stanowiącej teren inwestycji. Orzeczenie sądu cywilnego wydane w sprawie o wygaśnięcie służebności miałoby znaczenie w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, gdyby zostało wydane przed jej rozstrzygnięciem.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art.107 §1 i 3 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi określone tym przepisem.

Mając zatem na uwadze, że organ II instancji prawidłowo postąpił uchylając decyzję Prezydenta Miasta z dnia 15 października 2010 r., na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu.