Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 285/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 1 i 3, art. 137 ust. 1, art. 216 ust. 1, art. 229
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędzia del. WSA Katarzyna Golat Protokolant st. asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 20 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 listopada 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 927/13 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 927/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę A. W. na opisaną w sentencji decyzję Wojewody W.

W jego uzasadnieniu Sąd ten podał, że wnioskiem z 25 kwietnia 1997 r. A. W. wystąpił o zwrot nieruchomości położonych w P. przy ul. [...] i ul. [...], oznaczonych w ewidencji gruntów: obręb Ż., arkusz mapy [...], działka nr [...] o pow. 1.6996 ha oraz działka nr [...] o pow. 1.2335 ha. Starosta P. decyzją z [...] lutego 2009 r., nr [...], orzekł o zwrocie na rzecz Wnioskodawcy nieruchomości stanowiącej wyżej opisaną działkę nr [...], wskazując zarazem, że sprawa działki nr [...] zostanie rozstrzygnięta w odrębnej decyzji. Na skutek odwołania Miasta P., Wojewoda W., decyzją z [...] lipca 2009 r., nr [...], uchylił w całości tę decyzję Starosty i orzekł o odmowie zwrotu przedmiotowej działki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 29 grudnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 760/09, oddalił skargę A. W. na powyższą decyzję Wojewody, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 1 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 485/10, oddalił skargę kasacyjną od tego orzeczenia.

Decyzją z [...] maja 2013 r., nr [...], Starosta P. – wskazując na art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 139, art. 140 ust. 1-3, art. 141 ust. 2 i 4, art. 142 w związku z art. 216 ust. 1, art. 227 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.) – dalej: u.g.n., odmówił skarżącemu zwrotu nieruchomości stanowiącej wyżej opisaną działkę nr [...]. W jej uzasadnieniu wskazał, że w toku postępowania ustalono, iż aktem notarialnym z [...] października 1983 r., rep. [...], A. W. sprzedał Skarbowi Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64, ze zm.) - dalej: u.z.t.w.n., działkę nr [...] przy ul. [...], która stanowiła siedlisko gospodarstwa rolnego. W umowie powołano decyzję Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej Miasta P. z [...] lipca 1972 r., nr [...], o zatwierdzeniu planu realizacyjnego inwestycji "[...]" w P. oraz wyjaśniono, że nieruchomość przeznaczona jest pod realizację osiedla mieszkaniowego "[...]". Następnie z uwagi na to, że pozostała część gospodarstwa rolnego nie mogła być dalej racjonalnie użytkowana przez właściciela, aktem notarialnym z tego samego dnia, rep. [...], A. W. zbył na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 5 ust. 3 u.z.t.w.n., działki nr [...]. Na podstawie mapy stanu prawnego ustalono, że dawna działka nr [...] stanowiąca własność skarżącego, o powierzchni 57.094 m kw., odpowiada m.in. przedmiotowej działce nr [...]. Dawnej działce nr [...] obecnie odpowiadają działki nr [...]. Nieruchomość położona w P. przy ul. [...], obejmująca dawną działkę nr [...], znajduje się obecnie w obrębie osiedla [...] (dawna jednostka [...] – zadanie 3 realizowane było na mocy decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...] z dnia [...] kwietnia 1995 r.). Z przeprowadzonych w sierpniu 2006 r. oględzin działek nr [...] wynika, że: część działki nr [...] stanowi fragment zjazdu do garażu budynku mieszkalnego nr [...] i bloku nr [...], z urządzoną zielenią – trawą, drzewami; działka nr [...] (część) stanowi jezdnię wyłożoną kostką brukową (droga osiedlowa); działka nr [...] (część) jest porośnięta trawą, krzewami oraz drzewami i graniczy z blokiem mieszkalnym nr [...]. Zgodnie z mapą zasadniczą na działce znajdują się urządzenia infrastruktury technicznej obsługującej osiedle [...]. Dalej Starosta wyjaśnił, że zgodnie z art. 5 ust. 3 ówcześnie obowiązującej ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości – który to przepis stanowił podstawę zbycia na rzecz Skarbu Państwa pozostałej części nieruchomości po wywłaszczeniu – wywłaszczenie obejmowało, na żądanie właściciela, całą nieruchomość, jeżeli pozostała po nim reszta nieruchomości nie nadawała się do racjonalnego użytkowania na cel dotychczasowy. W jego ocenie taki tryb wywłaszczenia dla dawnej działki nr [...] spowodował określone konsekwencje, albowiem zawęził możliwość jej zwrotu, jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki zwrotu dla dawnej działki nr [...]. Tylko wówczas dopuszczalny jest zwrot działek nabytych mocą umowy notarialnej zawartej w trybie art. 5 ust. 3 u.z.t.w.n., gdy przesłanki zwrotu zostały spełnione także dla działki nabytej na cele wywłaszczenia w trybie art. 6 u.z.t.w.n. Starosta ustalił, że osiedle [...] powstawało sukcesywnie w latach 1983–1998 i podzielone zostało na jednostki budowlane: [...]. Realizacja budowy osiedla rozpoczęta została od jednostki [...]. Pierwsze budynki do zamieszkania na jednostce [...] oddane zostały w latach 1983–1986. Jednostkę [...] realizowano w latach 1987-1991 r., jednostkę [...] w latach 1995–1998, [...] w latach 2000–2001. Poza budową typowych budynków (bloków) mieszkalnych na osiedlu tym powstawały również inne obiekty i urządzenia techniczne składające się na infrastrukturę osiedla, a także wszelkie instalacje podziemne, stanowiące infrastrukturę związaną nierozerwalnie z budownictwem mieszkaniowym o charakterze osiedlowym niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania osiedla i jego mieszkańców. Z uwagi na powyższe organ I instancji uznał, że cel wywłaszczenia został zrealizowany na dawnej działce nr [...] w terminie określonym w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. Jednakże, nawet gdyby Spółdzielnia Mieszkaniowa nie zrealizowała celu, na który działka nr [...] została nabyta od Wnioskodawcy na podstawie art. 6 u.z.t.w.n., działka nr [...] i tak nie podlegałaby zwrotowi, a to w związku z ustanowieniem na działce nr [...] prawa użytkowania wieczystego i ujawnieniem tego prawa w księdze wieczystej przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Okoliczność ta stanowi bowiem negatywną przesłankę zwrotu nieruchomości, o której mowa w art. 229 u.g.n.

Od w/w decyzji odwołanie złożył A. W. stwierdzając, że w stosunku do nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją zostały spełnione przesłanki zbędności określone w art. 137 u.g.n., zatem nieruchomość powinna zostać zwrócona.

Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2013 r. Wojewoda W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) – dalej: K.p.a., utrzymał w mocy tę decyzję. W jej uzasadnieniu stwierdził, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, co stanowi przesłankę do zwrotu nieruchomości i w konsekwencji pozwoli rozstrzygnąć kwestię zbędności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka [...], która została nabyta przez Skarb Państwa na wniosek właściciela, w trybie art. 5 ust. 3 u.z.t.w.n. W tym zakresie Wojewoda wskazał, że w toku postępowania w przedmiocie zwrotu drugiej z wnioskowanych działek – nr [...] – ustalono, że na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] zrealizowano cel wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego, w konsekwencji czego opisaną na wstępie decyzją Wojewody z [...] lipca 2009 r. odmówiono zwrotu działki nr [...]. Organ II instancji podkreślił, że decyzja ta stała się prawomocna w wyniku opisanych wyżej orzeczeń sądów administracyjnych. Z powołaniem się na art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a. Wojewoda stwierdził, że jest związany powziętymi w tej sprawie ustaleniami, w związku z czym zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma możliwości zwrotu przedmiotowej nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela nieruchomości lub jego następców prawnych. Bowiem stosownie do poglądów orzecznictwa i doktryny, jeżeli nie występują przesłanki do zwrotu nieruchomości wywłaszczonej na podstawie art. 6 u.z.t.w.n., wyłączone jest stosowanie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. do zwrotu części wywłaszczonej na wniosek właściciela. Przyczyną, dla której nie może nastąpić samodzielny zwrot takiej nieruchomości, jest okoliczność, że nie była ona w chwili wywłaszczenia niezbędna na żaden cel określony w decyzji o wywłaszczeniu – wywłaszczona została na wniosek właściciela. W związku z powyższym organy administracji nie mogą zwróć nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa na żądanie właściciela, gdy nieruchomość, która była przedmiotem wywłaszczenia, została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. W konkluzji Wojewoda stwierdził, że organ I instancji prawidłowo ustalił, iż działka nr [...] nie podlega zwrotowi.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. W. zarzucił temu rozstrzygnięciu rażące naruszenie prawa, w szczególności art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n., przez uznanie, że został zrealizowany cel, na jaki wywłaszczono działkę nr [...], i brak jest podstaw do przyjęcia, że co do tej działki spełnione zostały przesłanki do jej zwrotu. Kluczowe znaczenie w sprawie miało rozstrzygnięcie, czy na działce nr [...], wywłaszczonej w trybie art. 6 u.z.t.w.n., zrealizowany został cel wywłaszczenia, jakim była realizacja inwestycji "[...]". Skarżący podkreślił, że w toku postępowania administracyjnego ustalono, iż osiedle [...], którego część posadowiona jest na dawnej działce nr [...], powstawało w latach 1983–1998. Realizacja inwestycji podzielona była na trzy etapy (jednostki). Jednostka, w ramach której prowadzono inwestycje na dawnej działce nr [...], realizowana była w latach 1995–1998. W związku z tym, nawet jeżeli przed upływem 7 lat od dnia nabycia działki nr [...] przez Skarb Państwa rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia, to z całą pewnością cel ten został zrealizowany po upływie 10 lat od tego dnia, gdyż obiekt odebrano i przekazano do użytku protokołem z [...] czerwca 1997 r. Skarżący podkreślił, że art. 136 ust. 3 u.g.n. zawiera jedyną przesłankę ubiegania się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jaką jest, zdefiniowana w art. 137 u.g.n., zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia. W jego ocenie, z materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania wynika jednoznacznie, że dawna działka nr [...] jest zbędna na cel, na jaki została wywłaszczona.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie podzielił poglądu strony skarżącej. Wskazał, iż prawidłowo w zaskarżonej decyzji odwołano się do związania ustaleniami poczynionymi w zapadłych w tej sprawie wyrokach sądów administracyjnych obu instancji. Zarazem jednak stwierdził, że Wojewoda błędnie oznaczył zarówno podstawę prawną, jak i zakres tego związania. W tym przypadku nie znajduje bowiem zastosowania art. 153 P.p.s.a., a to z uwagi na brak wymaganej na gruncie tego przepisu tożsamości sprawy (sprawa rozstrzygnięta ww. wyrokami dotyczyła innej działki – nr [...]). Ponadto, wbrew twierdzeniom organu, w wyrokach tych wcale nie wskazano, że na działce nr [...] cel wywłaszczenia został zrealizowany. Przeciwnie, w uzasadnieniu wyroku o sygn. IV SA/Po 760/09, WSA w Poznaniu wyraźnie podkreślił, że uznał za zbędne i odstąpił od badania, czy spełnione zostały przesłanki z art. 137 u.g.n., opierając swe rozstrzygnięcie jedynie na ustaleniu faktu, że na działce nr [...] (wcześniej działka nr [...]) zostało ustanowione i ujawnione w księdze wieczystej przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami prawo użytkowania wieczystego, a więc co do tej działki spełnione zostały przesłanki zastosowania art. 229 u.g.n. (Podobne ustalenia WSA poczynił też w stosunku do działki nr [...]). Te właśnie ustalenia – co do ziszczenia się w odniesieniu do dawnej działki nr [...] przesłanek z art. 229 u.g.n., stanowiących przeszkodę do skutecznego domagania się zwrotu tej nieruchomości – wiążą Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Skoro zatem w przywołanych wcześniej prawomocnych wyrokach o sygn. IV SA/Po 760/09 oraz I OSK 485/10 sądy administracyjne obu instancji ustaliły, że co do nieruchomości oznaczonej dawniej jako działka nr [...], wywłaszczonej na podstawie art. 6 u.z.t.w.n., istnieje wynikająca z art. 229 u.g.n. przeszkoda do skutecznego domagania się przez poprzedniego właściciela zwrotu tej nieruchomości, to rozważając tę kwestię na gruncie niniejszej sprawy Sąd nie mógł przyjąć odmiennych ustaleń – tj. kontestować ustaleń prawomocnie uwzględnionych w tym zakresie w sprawie z niniejszą powiązanej, dotyczącej żądania zwrotu działki nr [...], a to z uwagi na treść art. 170 P.p.s.a. Zatem jeżeli skarżący nie może już obecnie skutecznie dochodzić zwrotu tej części jego nieruchomości, która została wywłaszczona w trybie art. 6 u.z.t.w.n. (oznaczonej dawniej jako działka nr [...]), to tym samym brak jest podstaw do zadośćuczynienia jego żądaniu odnośnie zwrotu pozostałej części nieruchomości, zbytej na podstawie art. 5 ust. 3 u.z.t.w.n., którą w niniejszym postępowaniu stanowi działka nr [...]. Sąd meriti podzielił również pogląd wyrażony w przywołanych wyrokach o sygn. IV SA/Po 760/09 oraz I OSK 485/10, że ustalenie faktu ustanowienia na wywłaszczonej nieruchomości prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i ujawnienia tego prawa w księdze wieczystej przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami powoduje, że nie ma już potrzeby badania, czy nieruchomość ta stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W szczególności pozbawiona doniosłości prawnej jest okoliczność, czy realizując cel wywłaszczenia dochowano terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. Z tych powodów nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut skargi, że na wywłaszczonej działce nr [...] cel wywłaszczenia został zrealizowany po upływie 10 lat od dnia nabycia tej działki przez Skarb Państwa. Zawarty w art. 216 ust. 1 u.g.n. nakaz stosowania przepisów art. 136–art. 142 u.g.n. "odpowiednio" implikuje zdaniem Sądu wniosek, że w przypadku nieruchomości wywłaszczonych (nabytych lub przejętych w rozumieniu art. 216 ust. 1 u.g.n.) na rzecz Skarbu Państwa przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, na których przed tym dniem został zrealizowany cel wywłaszczenia, przy ocenie czy nieruchomość ta stała się zbędna na cel wywłaszczenia, nie stosuje się terminów określonych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. W konsekwencji zrealizowanie celu wywłaszczenia z przekroczeniem terminów określonych w tym przepisie nie uprawnia poprzedniego właściciela do skutecznego dochodzenia zwrotu takiej nieruchomości. Sąd I instancji podzielił również argument natury aksjologicznej, podniesiony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 2098/10 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), że nie da się pogodzić z zasadą stabilności porządku prawnego sytuacji, gdy w sprawie o zwrot wywłaszczonej kilkadziesiąt lat przed wszczęciem postępowania o zwrot nieruchomości – ustalenie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, ale po upływie wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. terminów 7 i 10 lat, powodowałoby konieczność wydania decyzji o zwrocie, mimo że nieruchomość jest wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia już wiele lat. Mając wszystko to na uwadze Sąd I instancji, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.

W skardze kasacyjnej A. W. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu:

1) naruszenie przez błędną wykładnię art. 170 P.p.s.a. w związku z art. 229 w związku z art. 136 ust 3 i art. 137 u.g.n. poprzez uznanie, że Sąd związany jest w niniejszej sprawie zawartym w uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie o sygnaturze akt IV SA/Po 760/09 i w uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie o sygnaturze akt I OSK 485/10 ustaleniem ziszczenia się w odniesieniu do dawnej działki nr [...] przesłanek z art. 229 u.g.n., stanowiących przeszkodę do skutecznego domagania się zwrotu tej nieruchomości, a w konsekwencji niesłuszne odstąpienie od zbadania tej kwestii i w rezultacie przyjęcie, że brak jest podstaw do uznania, że co do działki nr [...] spełnione zostały przesłanki umożliwiające jej zwrot;

2) naruszenie przez błędną wykładnię art. 216 ust 1 w zw. z art. 136 ust 3 i 137 u.g.n. poprzez uznanie, że w przypadku nieruchomości wywłaszczonych na rzecz Skarbu Państwa przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, przy ocenie czy nieruchomość ta stała się zbędna na cel wywłaszczenia, nie stosuje się terminów określonych w art. 137 ust 1 pkt 1 i 2 u.g.n., a w konsekwencji niesłuszne uznanie, że zrealizowanie celu wywłaszczenia z przekroczeniem terminów określonych w tym przepisie nie uprawnia poprzedniego właściciela do skutecznego dochodzenia zwrotu takiej nieruchomości.

Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor zaakcentował możliwość zwrotu części nieruchomości, jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej bez wniosku właściciela. Zatem należało ustalić czy na spornej działce został zrealizowany cel wywłaszczenia, jakim była realizacja inwestycji "[...]". Osiedle [...] było wykonywane etapami, w tym na działce nr [...] w latach 1995-1998. Dalej zaprezentował pogląd, że nawet jeżeli przed upływem 7 lat od dnia nabycia działki nr [...] przez Skarb Państwa rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia, to z całą pewnością cel ten został zrealizowany po upływie 10 lat od tego dnia (obiekt odebrano i przekazano do użytku protokołem z dnia [...] czerwca 1997 r.). W ocenie skarżącego kasacyjnie z materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego wynika jednoznacznie, że dawna działka nr [...] jest zbędna na cel, na jaki została wywłaszczona. Stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zgodnie z którym Sąd związany jest w niniejszej sprawie zawartym w uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie o sygnaturze akt IV SA/Po 760/09 i w uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie o sygnaturze akt I OSK 485/10 ustaleniem ziszczenia się w odniesieniu do dawnej działki nr [...] przesłanek z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiących przeszkodę do skutecznego domagania się zwrotu tej nieruchomości, jest jego zdaniem błędne. Doprowadziło do niesłusznego odstąpienia od zbadania ww. kwestii, a w rezultacie do przyjęcia, że brak jest podstaw do uznania, że co do działki nr [...] spełnione zostały przesłanki zwrotu. Tymczasem ewentualne związanie prawomocnym orzeczeniem odnosi się do sentencji, a nie do treści uzasadnienia. Ponadto skarżący kasacyjnie nie zgadza się także z poglądem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zgodnie z którym w przypadku nieruchomości wywłaszczonych na rzecz Skarbu Państwa przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, przy ocenie czy nieruchomość ta stała się zbędna na cel wywłaszczenia nie stosuje się terminów określonych w art. 137 ust 1 pkt li 2 u.g.n.

Miasto P. wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Przesłanek nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Podstawy, na których można wywieść skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 P.p.s.a., a są to: naruszenie prawa materialnego i naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć wadliwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie nieprawidłowej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Autor skargi kasacyjnej w zasadzie nie sprecyzował podstawy kasacyjnej, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie wskazanych w niej przepisów przez błędną wykładnię. Wśród tych przepisów mieszczą się zarówno przepisy prawa materialnego, jak i procesowego, co do których zresztą nie wskazał czy uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tym zastrzeżeniem należało jednak kasację rozpoznać. Nie sposób prezentowanego w skardze kasacyjnej zarzutu, iż Sąd I instancji, z uwagi na to że uznał się związanym wyrokami sądów administracyjnych obydwu instancji dotyczącymi działki nr [...] zaniechał badania, czy w stosunku do dawnej działki nr [...] (obecnie [...]) osiągnięto cel, na jaki została wywłaszczona, ocenić jako istotnego dla niniejszej sprawy. Co prawda rzeczywiście z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, iż przyjął jako wiążące w niniejszej sprawie dokonane w przywołanych wyżej wyrokach ustalenia faktyczne w zakresie wystąpienia przesłanek z art. 229 u.g.n., to jednak przedstawił własne ustalenia w tej kwestii, a przede wszystkim własne rozważania, toteż to związanie przyjęło charakter związania pośredniego. Przepis art. 170 P.p.s.a. stanowi o mocy erga omnes prawomocnych wyroków, co może odnosić się zarówno do ich sentencji, jak i wyjątkowo uzasadnień, choć w tej materii występuje wielość poglądów. Jednakowoż należy zważyć, iż w razie odmiennego podejścia niewątpliwie wystąpiłby dysonans pomiędzy tamtymi orzeczeniami a zapadłym w tej sprawie wyrokiem. Ponadto spełnienie hipotezy normy prawnej zawartej w cytowanym przepisie art. 229 u.g.n. nie było dotąd kwestionowane, zaś jego zastosowanie i wykładnia dokonane przez Sąd meriti okazały się poprawne. Ta okoliczność była prawidłowym powodem odmowy zwrotu nieruchomości, tak więc to czy cel wywłaszczenia (budowa osiedla) został ostatecznie zrealizowany, nie ma istotnego znaczenia dla sprawy. Dlatego nie jest relewantna dla jej wyniku – trafna skądinąd konstatacja, że w stosunku do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 u.z.t.w.n. przepisów rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami – dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości – nie stosuje się wprost, a jedynie "odpowiednio", co miałoby oznaczać, że w przypadku nieruchomości wywłaszczonych (nabytych lub przejętych w rozumieniu art. 216 ust. 1 u.g.n.) na rzecz Skarbu Państwa przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, na których przed tym dniem został zrealizowany cel wywłaszczenia, przy ocenie czy nieruchomość ta stała się zbędna na cel wywłaszczenia, nie stosuje się terminów określonych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. Od dawna wszak w orzecznictwie prezentowany jest pogląd (choć niejdnolicie), wedle którego zrealizowanie celu wywłaszczenia z przekroczeniem terminów określonych w tym przepisie nie uprawnia poprzedniego właściciela do skutecznego dochodzenia zwrotu takiej nieruchomości. Podziela go Trybunał Konstytucyjny opowiadający się przeciwko zwrotowi nieruchomości, na których cel określony w decyzji wywłaszczeniowej został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o zwrot, niezależnie od tego czy nastąpiło to po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia; takie nieruchomości nie są bowiem zbędne dla tego celu (p. wyrok z dnia 13 marca 2014r., sygn. akt P 38/11, publ. OTK-A z 2014 r., nr 3, poz. 31). Tymczasem również zrealizowanie celu wywłaszczenia nie było w sprawie kwestionowane, bo nawet skarga kasacyjna podważa tylko naruszenie ustawowych terminów obowiązujących w tej materii.

Tak więc niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 216 ust. 1 w związku z art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n., gdyż pierwszorzędnym powodem oddalenia skargi, i to powodem słusznym, było przyjęcie przez Sąd I instancji, że spełnione są przesłanki z art. 229 u.g.n., które sprzeciwiają się zwrotowi wywłaszczonej nieruchomości. Dotyczą one zarówno nieruchomości wywłaszczonej, jak i tzw. nieruchomości dowłaszczonej na wniosek byłego właściciela, bo obie dzielą ten sam los (p. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2391/14, publ. jw). Tymczasem poza sporem jest, że ziszczenie się owych przesłanek negatywnych w odniesieniu do działki nr [...] już nastąpiło, bowiem na dawnej działce nr [...] zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego i ujawniono je w księdze wieczystej przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Trzeba przypomnieć, że zgodnie z treścią przepisu art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego następca prawny mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137 tej ustawy stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Roszczenie o zwrot jednak nie przysługuje, jeżeli przed 1 stycznia 1998 r. nieruchomość ta została sprzedana osobie trzeciej lub oddana w użytkowanie wieczyste takiej osobie, a prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej - taką regulację zawiera art. 229 u.g.n. Jego istotą jest m.in. zapewnienie bezpieczeństwa i pewności obrotu prawnego, które to reguły stanowią składnik konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Jeżeli zatem władanie nieruchomości przeniesiono na osobę trzecią przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami i fakt ten ujawniono w księdze wieczystej, to nie ma potrzeby badania przesłanek zwrotu (zbędności wywłaszczonej nieruchomości), bo zwrot nieruchomości nastąpić nie może, poza sytuacją, gdy władającym jest Skarb Państwa albo jednostka samorządu terytorialnego, co jednakże nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny przesądził tę kwestię w uchwale z dnia 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 3/14 (publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), w której wyraźnie wskazuje, że w takiej sytuacji faktycznej, jaka została ustalona w tej sprawie, badanie przesłanek zwrotowych i terminów zastrzeżonych dla wykonania celu wywłaszczenia jest zbędne, bo zwrot nieruchomości nie może nastąpić z innej przyczyny. W jej motywach dowodzi m.in. niewykonalności decyzji zwrotowej w takiej sytuacji, przy czym kwestia odszkodowawcza jest w jego ocenie odrębnym zagadnieniem. W tym stanie rzeczy nie ma znaczenia czy przesłanki zwrotowe występują czy nie, bo w żadnym razie do zwrotu nieruchomości dojść nie może. Co więcej nawet niezrealizowanie celu wywłaszczenia nie może prowadzić do wyłączenia ochrony własności nieruchomości podmiotu, który ją nabył od wywłaszczyciela (p. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2747/13, publ. jw.). Należy zatem zgodzić się ze stanowiskiem Sądu meriti, że w tej sytuacji nie było konieczne badanie okoliczności uregulowanych w art. 136 ust. 1 u.g.n., jak i terminów z art. 137 tej ustawy. Ubocznie tylko trzeba przypomnieć, że tzw. etapowość budowy osiedla mieszkaniowego, które obejmuje nie tylko budynki mieszkalne, ale i całą infrastrukturę bytową (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1044/14, publ. jw., i cytowane tam orzecznictwo) niejednokrotnie nie pozwala na ścisłe przestrzeganie terminów z art. 137 ust. 1 u.g.n. (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 846/13, publ. jw). Natomiast terminy z art. 137 ust. 1 u.g.n. należy odnosić do wywłaszczenia dokonanego po wprowadzeniu ich do obrotu prawnego (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2876/12, publ. jw.).

Z tych przyczyn, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za chybione, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku na zasadzie art. 184 P.p.s.a. Nie orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego, gdyż brak ku temu podstaw w art. 204 P.p.s.a., niezależnie od tego, iż ze względu na jego treść trudno uznać pismo Miasta P. z dnia [...] stycznia 2014 r. za odpowiedź na skargę kasacyjną.