Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 588/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136, 137, 216 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 1 pkt 141
journal: Dz.U. 2004 nr 141 poz 1492
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw
article: art. 6
journal: Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
law: Obwieszczenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 20 marca 1961 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska Sędzia NSA del. Jerzy Solarski Protokolant: sekretarz sądowy Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 października 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 404/09 w sprawie ze skargi G. L. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] maja 2009r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 października 2009 r. ( sygn. akt II SA/Gd 404/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę Gminy L. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] wydaną przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] Starosta W. odmówił M. L. zwrotu nieruchomości położonej w L. przy ul. S., obejmującej działkę nr [...] o powierzchni [...] m² i część działki nr [...] o powierzchni [...] m ², w obrębie [...], zapisanej w księdze wieczystej KW Nr [...] - jako własność Gminy L.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Starosta wyjaśnił, że wniosek M. L. o zwrot nieruchomości dotyczył gruntu, stanowiącego dawniej parcelę nr [...] o powierzchni [...] m² ( po podziale: działki nr [...] i [...]), nabytego przez Skarb Państwa w drodze umowy cywilnoprawnej, to jest na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 1989 r. ( rep. A Nr [...]), w którym ustalono cenę sprzedaży na kwotę [....] zł/m².

Biorąc powyższe pod uwagę, organ pierwszej instancji uznał, że opisana na wstępie nieruchomość nie mieściła się w żadnej kategorii nieruchomości podlegających zwrotowi.

Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej, Wojewoda P. decyzją z dnia [...] maja 2009 r. uchylił decyzję Starosty W. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Organ odwoławczy stwierdził bowiem, że Starosta dokonał błędnej interpretacji przepisu art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), w którym mowa jest o nieruchomościach przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa pod rządami wymienionych w nim ustaw. Pojęcie zaś "nieruchomości nabyte" obejmuje wszystkie formy przejścia własności na rzecz Skarbu Państwa, w oparciu o przepisy wymienione w art. 216 w/w ustawy, w tym także nabycie w drodze umowy cywilnoprawnej, zawartej w wyniku rokowań poprzedzających wszczęcie formalnej procedury wywłaszczeniowej.

Wojewoda podkreślił, że w art. 216 ust. 2 pkt 3 cytowanej ustawy ustawodawca jednoznacznie wskazał ustawę z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości, natomiast brak powołania w akcie notarialnym przepisów tej ustawy - biorąc pod uwagę pozostałe okoliczności sprawy - nie dozwalał w tym przypadku na uznanie, iż nabycie to nie należało traktować jako wywłaszczenie.

Odwołując się do dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych, Wojewoda P. stwierdził, że decyzją z dnia [...] marca 1989 r. nr [...] Naczelnik Gminy L. zatwierdził, pod względem urbanistycznym i architektonicznym, plan realizacyjny rozbudowy Szkoły Podstawowej w L. i budowy domu dla nauczyciela m. in. na działce nr [...]. Następnie, na podstawie w/w planu, decyzją tego samego organu z dnia [...]. września 1989 r. nr [...] zatwierdzono projekt podziału tej działki.

Z kolei, w dniu [...] listopada 1989 r. odbyły się negocjacje w sprawie wykupu przedmiotowego gruntu, zaś z protokołu z przeprowadzonych rokowań wynikało, że M. S. /obecnie L./ wyraziła zgodę na sprzedaż działki nr [...] za [...] zł/ m².

Biorąc powyższe pod uwagę organ odwoławczy podkreślił, że choć do zawarcia powyższej umowy doszło w następstwie rokowań ( art. 46 ust. 3 ustawy gruntowej z 1985 r. ), stanowiących element postępowania cywilnego, ale przed jej zawarciem, zostały wydane wyżej wskazane decyzje o zatwierdzeniu planu realizacyjnego rozbudowy szkoły i budowy domu dla nauczycieli i o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości. Budowa zaś szkoły podstawowej mieściła się w katalogu celów publicznych, dla których możliwe było wywłaszczenie a zatem zbywający nieruchomość nie miał pełnej swobody kontraktowania.

W tej sytuacji – zdaniem Wojewody - Starosta winien dokonać w sprawie dalszych ustaleń, wynikających z art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czego nie dokonał, a co czyniło sprawę niewyjaśnioną w całości.

Od wyżej przedstawionej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła Gmina L., zarzucając Wojewodzie P. naruszenie art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 53 ust. 2 ( mylnie wskazanego w decyzji jako art. 46) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości a także art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi podkreślano, że nie każda umowa sprzedaży zawierana była w trybie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., gdyż aby tak było, ustawa ta musiała być wyraźnie wskazana w akcie notarialnym. Jeżeli natomiast takiego wskazania w umowie nie było, to – zdaniem skarżącego - umowa taka była umową cywilnoprawną, zawartą na zasadach kodeksu cywilnego i nie podlegała pod dyspozycję art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Podnoszono też, że przeznaczenie określonej nieruchomości, zawarte w planie realizacyjnym, nie miało wpływu na charakter dokonanej czynności prawnej. Fakt ograniczenia właściciela w dysponowaniu nieruchomością nie oznaczał bowiem automatycznie, że nabycie przez Skarb Państwa mogło nastąpić tylko na podstawie ustawy z 29 kwietnia 1985 r.

Skarżący akcentował również, że z materiału dowodowego nie wynikało, aby negocjacje toczyły się w trybie wywłaszczeniowym bowiem w niniejszej sprawie taka procedura nie została w ogóle wszczęta.

Odpowiadając na skargę, Wojewoda P. wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że nie była ona uzasadniona.

Sąd przytoczył treść przepisów art. 136-142 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które regulują kwestię zwrotu wywłaszczonych nieruchomości a także podniósł, że z mocy art. 216 ust.2 pkt 3 w/w ustawy przepisy te stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz. U. z 1991r., Nr 30, poz. 127 ze zm.).

Odnosząc powyższe do przedmiotowego stanu faktycznego, Sąd Wojewódzki stwierdził, że choć niewątpliwie w rozpoznawanej sprawie doszło do nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa w drodze czynności cywilnoprawnej (umowa sprzedaży z dnia [...] grudnia 1989 r.) to jednak przed zawarciem aktu notarialnego organy administracji wydały decyzję z dnia [...] marca 1989 r., na mocy której zatwierdziły pod względem urbanistycznym i architektonicznym plan realizacyjny rozbudowy Szkoły Podstawowej w L. i budowy domu dla nauczycieli m. in. na działce 939, będącej własnością M. L., a następnie w oparciu o decyzję o zatwierdzeniu powyższego planu realizacyjnego, wydana została decyzja z dnia [...] września 1989 r. zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości m. in. nieruchomości wnioskodawczyni.

Istotnym też – wg Sądu – było, iż w § 2 w/w aktu notarialnego powyższe decyzje zostały powołane i stanowiły w istocie przyczynę zawarcia powyższej umowy. Zatem, w ocenie Sądu, przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości pod realizację celu publicznego nastąpiło poprzez wydanie wspomnianych decyzji, a nie w ramach swobody kontraktowania, w której obie strony decydują o przeznaczeniu nieruchomości na określony cel.

Stanowisko organu pierwszej instancji, że z uwagi na to, iż nieruchomość została zakupiona od wnioskodawczyni przez Skarb Państwa na podstawie umowy sprzedaży zawartej przed notariuszem bez powołania w treści aktu notarialnego przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. oznaczało, że nabycie nieruchomości nie nastąpiło na podstawie przepisów tej ustawy – zdaniem Sądu Wojewódzkiego - zasadnie zostało zakwestionowane przez organ odwoławczy. Stanowisko Starosty nie znajdowało bowiem uzasadnienia w dowodach powołanych przez niego, gdyż w protokole z rozprawy administracyjnej z dnia [...] grudnia 2008 r. znajdowało się oświadczenie pełnomocnika skarżącej Gminy, że organ nie zamierzał podejmować procedury wywłaszczeniowej bo wówczas zaproponowałby stawki o wiele niższe. Sąd podkreślił zatem, że oświadczenie to nie było przedmiotem oceny Starosty, jak również nie odniósł się on do wniosku dowodowego oraz innych twierdzeń zawartych w protokole rozprawy, w tym wniosków dotyczących cen nieruchomości.

W konkluzji Sąd Wojewódzki, choć zgodził się ze skarżącą, że - z uwagi na datę zawarcia umowy notarialnej ([...] grudnia1989 r.) Wojewoda błędnie powołał się na nieobowiązujący w dacie zawarcia umowy przepis art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r., zamiast na przepis art. 53 w/w ustawy i choć podzielił stanowisko Gminy, że nie każda umowa sprzedaży nieruchomości, zawierana w okresie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., była umową zawieraną w jej trybie, to jednak stwierdził, że zarzuty podniesione w skardze, mimo, iż częściowo zasadne, nie mogły jednak skutkować jej uwzględnieniem.

Sąd, podkreślając, że negocjacje prowadzące do zawarcia umowy, o której mowa w art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, winny toczyć się w ramach procedury wywłaszczeniowej, nie podzielił bowiem poglądu Gminy, aby warunkiem zwrotu nieruchomości na podstawie w/w przepisu było zawiadomienie o wszczęciu procedury wywłaszczeniowej, z wyznaczeniem terminu na zawarcie umowy.

Istotą przepisu art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami – zdaniem Sądu Wojewódzkiego – jest objęcie procedurą zwrotu wszelkich nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa na podstawie ustawy wymienionej w tym przepisie, w warunkach odpowiadających wywłaszczeniu na cel publiczny, jeżeli zostaną spełnione warunki określone w rozdziale 6, działu III omawianej ustawy.

Podzielając zatem stanowisko Wojewody P., Sąd Wojewódzki stwierdził, że istotnie Starosta przyjął błędną interpretację art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i w konsekwencji nie dokonał dalszych ustaleń wynikających z art. 136 i 137 ustawy, co czyniło niniejszą sprawę niewyjaśnioną w całości.

W skardze kasacyjnej, wniesionej od powyższego wyroku, Gmina L., zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku:

1. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną interpretację, która miała wpływ na wynik postępowania przez przyjęcie, że:

-) przyczyną zawarcia przedmiotowej umowy cywilnoprawnej było uprzednie wydanie decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego rozbudowy szkoły oraz decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości w tym m. in. wnioskodawczyni, a tym samym, że umowa sprzedaży zawarta była w myśl art. 216 ust 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami t.j., że było to nabycie na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości;

-) zawarcie umowy cywilnoprawnej w myśl art. 53 ust 2 poprzedzało procedurę wywłaszczeniową i toczyło się na ogólnych zasadach kodeksu cywilnego, co prowadzi do wniosku, że każda umowa cywilnoprawna, w myśl której Skarb Państwa nabywał nieruchomości na cele publiczne, zawierana była na podstawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości;

2. naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) tj.

-) art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpującą, a zatem błędną ocenę zebranego w sprawie dowodowego, to jest przyjęcie, że negocjacje i następnie zawarcie umowy cywilnoprawnej sprzedaży zostało dokonane w myśl przepisów art. 53 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości dotyczących postępowania wywłaszczeniowego, chociaż materiał dowodowy nie dostarczył podstawy do takich wnioskowań, wręcz przeciwnie brak dowodów potwierdzających uprzednie wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego oraz wyznaczenie stronie terminu do zawarcia umowy z powołaniem się na art. 53 ust 2 w/w ustawy,

-) art. 80 k.p.a. poprzez nie wyczerpującą, a zatem błędną ocenę zebranego w sprawie dowodowego, t.j. przyjęcie, że organ I instancji nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, gdyż nie odniósł się cen transakcji podanych w protokole rozprawy oraz nie uwzględnił wniosku dowodowego wnioskodawczyni o przesłuchanie jej jako strony.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne Gmina L. wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji organu II Instancji wraz z zasądzeniem kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnoszono, że fakt, iż właściciel był ograniczony w dysponowaniu nieruchomością nie oznacza automatycznie, że nabycie jej przez Skarb Państwa mogło nastąpić tylko na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Sąd pierwszej instancji błędnie zatem i niezgodnie ze stanem faktycznym przyjął, że negocjacje przed zawarciem umowy i samo zawarcie umowy toczyło się - w myśl art. 53 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości – tymczasem z materiału dowodowego nie wynikało, aby negocjacje toczyły się w trybie wywłaszczeniowym.

Skarżący powołał się w tym miejscu na pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2007 r. ( sygn. akt I OSK 1863/06), w którym stwierdzono, że ocena, czy nieruchomość nabyta została na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nie może abstrahować od ustalenia, czy nieruchomość ta była przedmiotem procedury wywłaszczeniowej. Hipotezą bowiem art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie są objęte przypadki nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości, jeśli umowa zawarta została bez żadnego związku z zamiarem wywłaszczenia nieruchomości w celu przeznaczenia terenu m.in. pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne lub uspołecznione budownictwo mieszkaniowe. Taką umowę można byłoby określić jako zawieraną w czasie obowiązywania ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ale nie na jej podstawie.

Skarżący kasacyjnie akcentował, że Sąd Wojewódzki - jako okoliczność determinującą uznanie umowy z dnia [...] grudnia 1989 r. jako zawieranej na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości – wskazywał na fakt istnienia decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny rozbudowy szkoły i budowy domu dla nauczycieli a idąc tą drogą, prowadziłoby to do wniosku, że Skarb Państwa nie mógłby nabywać nieruchomości na cele publiczne na drodze cywilnoprawnej, bez wszczynania procedury wywłaszczeniowej. Tymczasem, istnienie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie determinowało faktu obowiązku nabywania przez Skarb Państwa nieruchomości jedynie w trybie wywłaszczeniowym.

Ponadto Sąd błędnie przyjął, że procedurą zwrotu winny być objęte wszystkie nieruchomości nabywane przez Skarb Państwa w warunkach odpowiadających wywłaszczeniu na cel publiczny, choć – zdaniem skarżącej kasacyjnie - ażeby nabycie odbywało się w warunkach odpowiadających wywłaszczeniu, negocjacje winny toczyć się w trakcie procedury wywłaszczeniowej i fakt ten musiałby wynikać z zebranego w sprawie materiału dowodowego.

W odpowiedzi na skargę M. L. wnosiła o jej oddalenie.

Wskazywała, że użyte w art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami określenie "nabyte" jest – jej zdaniem - na tyle szerokie, że obejmuje nieruchomości nie tylko wywłaszczone w drodze decyzji administracyjnych, lecz także te, które przeszły na własność Skarbu Państwa w drodze czynności cywilnoprawnych, w tym w drodze umowy cywilnoprawnej zawartej w wyniku rokowań poprzedzających wszczęcie formalnej procedury wywłaszczeniowej. Wprawdzie, zgodnie z art. 51 ust. 1 i art. 52 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (w brzmieniu na dzień zawarcia umowy sprzedaży), wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego może nastąpić z urzędu lub na wniosek zainteresowanego organu administracji państwowej dopiero po przeprowadzeniu rokowań z właścicielem, jednak analiza art. 53 ust. 2 tej ustawy prowadzi do wniosku, że określone "czynności związane z wywłaszczeniem" są dokonywane przez terenowy organ administracji państwowej jeszcze przed oficjalnym wszczęciem postępowania administracyjnego. Skoro bowiem organ może przystąpić do "dalszych czynności związanych z wywłaszczeniem po bezskutecznym upływie terminu, jaki organ ten wyznaczy zainteresowanemu na piśmie do zawarcia umowy", to owo wyznaczenie terminu jest jedną z wcześniejszych tego rodzaju czynności. Jeżeli więc, jak w opisywanej sytuacji, została wydana decyzja o zatwierdzeniu planu rozbudowy szkoły oraz decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości uczestniczki, to czynności organu, mające na celu zawarcie umowy sprzedaży nieruchomości oraz samo zawarcie tej umowy należy - w świetle art. 53 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - uznać za "czynności związane z wywłaszczeniem". Nie ma zatem powodu, aby umowę sprzedaży, zawartą w opisanych okolicznościach, wyłączyć spod zakresu stosowania art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zwracano też uwagę, że wykładnia zaproponowana przez Gminę prowadziła do wniosku, iż Skarb Państwa w ogóle nie mógłby nabyć nieruchomości w drodze cywilnoprawnej na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, albowiem prowadzenie rokowań z właścicielem nieruchomości i zawarcie z nim umowy sprzedaży, formalnie nie następowały w trakcie postępowania wywłaszczeniowego uregulowanego tym aktem prawnym.

Uczestniczka akcentowała również, że powołanie w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w postaci art. 80 k.p.a., w oderwaniu od przepisów postępowania sądowego, nie pozwalało traktować ich jako podstawy kasacyjnej, określonej w art. 174 pkt 2) P.p.s.a.

W piśmie procesowym, uzupełniającym skargę kasacyjną Gmina L. podnosiła, iż strony - zawierając umowę sprzedaży - negocjowały cenę. Pierwotna kwota, zaproponowana przez Gminę, była wielokrotnie niższa niż żądała M. L. Gmina, mimo to, przystała na propozycję właścicielki, choć kwota ta znacząco przekraczała kwotę, jaką Gmina zobowiązana byłaby zapłacić, gdyby rzeczywiście chciała przeprowadzić wywłaszczenie. Ponadto, uczestniczka wymogła też zapewnienie dodatkowej korzyści, w postaci zgody na zmianę przeznaczenia innych działek, będących jej własnością, na cele budowlane.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Skargę tę należało uznać za nieusprawiedliwioną.

Kluczowym zagadnieniem, które wystąpiło w analizowanej sprawie była ocena charakteru umowy sprzedaży nieruchomości, zawartej w formie aktu notarialnego w dniu [...] listopada 1989 r. pomiędzy M. S. ( aktualnie L.) a Skarbem Państwa. Ocena ta sprowadzała się zaś do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy powyższa umowa spełniała wymagania przewidziane w art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami a zatem, czy w stosunku do nabytej przez Skarb Państwa nieruchomości może być skierowane żądanie o jej zwrot.

Zgodnie bowiem z w/w przepisem, wprowadzonym do ustawy o gospodarce nieruchomościami nowelą z dnia 28 listopada 2003 r. ( art. 1 pkt 141 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw – Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), która weszła w życie w dniu 22 września 2004 r. instytucję zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, uregulowaną w rozdziale 6 działu III w/w ustawy gruntowej stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm. ).

W niniejszej sprawie sporną zatem kwestią było, czy wspomniana wyżej umowa była zawierana przez strony jedynie w okresie obowiązywania ustawy z 1985 r., czy też umowę tę zawierano na podstawie w/w ustawy.

Skarżąca kasacyjnie twierdziła, że nabycie w 1989 r. gruntu od M. L. nastąpiło w drodze typowej umowy cywilnoprawnej, bez odwoływania się w tym przypadku do ustawy gruntowej z 1985 r., czego dowodem miał być fakt, że ustawa ta nie została powołana w akcie notarialnym a ponadto nie zostało w tym wypadku wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe. Wskazywano też, że cena nabycia była wyższa ( [...] zł/m. kw.) od cen przyjmowanych w tym okresie czasu w postępowaniu wywłaszczeniowym ( [...] zł/m. kw.) a poza tym, że M. L. wynegocjowała również zgodę na zmianę przeznaczenia innych działek, będących jej własnością, na cele budowlane.

Stanowisko skarżącej Gminy nie było jednak zasadne. Przede wszystkim wskazać trzeba, że zgodnie z aktualnym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, które podziela skład orzekający w przedmiotowej sprawie, jeśli nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa w drodze umowy cywilnoprawnej, w związku z realizacją celu publicznego, to objęta jest hipotezą normy prawnej art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ( vide: wyroki z dnia 18 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1136/08, LEX Nr 582462 i z dnia 16 października 2009 r. sygn. akt I OSK 37/09, LEX Nr 573278).

Powyższy pogląd determinowany jest bowiem tym, że nie można dokonywać takiej wykładni w/w przepisu, w wyniku której następuje zróżnicowanie sytuacji prawnej jednostek, którym wywłaszczono nieruchomość w drodze administracyjnej a tymi, którzy przenieśli własność nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej, będącej następstwem przeznaczenia tej nieruchomości na cele wywłaszczeniowe w związku z realizacją celu publicznego.

Odnosząc się zaś do powołanego w skardze kasacyjnej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2007 r. ( I OSK 1863/06, LEX nr 417723) podkreślić wypada, że również i w tym wyroku Sąd stanął na stanowisku, że hipoteza art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie obejmuje przypadków nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości, ale tylko wtedy, jeśli umowa została zawarta bez żadnego związku z zamiarem wywłaszczenia nieruchomości w celu przeznaczenia terenu na cel publiczny.

Taka sytuacja nie zachodziła w przedmiotowej sprawie.

Wprawdzie w umowie notarialnej z 1989 r. nie odwołano się literalnie do ustawy gruntowej z 1985 r. i nie doszło, z formalnego punktu widzenia, do wszczęcia w omawianym stanie faktycznym postępowania wywłaszczeniowego, ale zostało zorganizowane w 1989 r. zebranie właścicieli działek, które obejmował plan realizacyjny rozbudowy szkoły podstawowej w L. i budowy domu nauczyciela, podczas którego toczyły się z właścicielami rokowania warunków wykupu od nich, objętych tym planem, nieruchomości. Ponadto w umowie sprzedaży ( § 2 aktu notarialnego), na co trafnie zwrócił uwagę Sąd Wojewódzki, zostały przywołane zarówno decyzja z dnia [...] marca 1989 r., na mocy której zatwierdzono pod względem urbanistycznym i architektonicznym plan realizacyjny rozbudowy Szkoły Podstawowej w L. i budowy domu dla nauczycieli, jak i - wydana w oparciu o nią - decyzja z dnia [...] września 1989 r. zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości wnioskodawczyni.

Należy zatem stwierdzić, że w przypadku, gdyby w/w transakcja zawierana była bez żadnego związku z planowaną inwestycją celu publicznego, to nie zachodziłaby konieczność odwoływania się do tego celu w treści umowy.

W zaistniałej natomiast sytuacji z cała pewnością można przyjąć, że umowa z dnia [...] listopada 1989 r. była zawarta na podstawie ustawy z gruntowej z 1985 r.

Poglądowi temu nie przeczy przy tym fakt, że cena nabycia gruntu była w tym wypadku wyższa od cen stosowanych w postępowaniu wywłaszczeniowym, gdyż regułą było, że

ceny uzyskiwane przez właścicieli gruntów, którzy godzili się na tzw. "dobrowolną" sprzedaż gruntu, objętego lokalizacją celu publicznego, nawet w przypadku "umów wywłaszczających" ( art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości – Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) były wyższe niż ceny uzyskiwane w drodze wywłaszczenia decyzją administracyjną. Okoliczność ta miała stanowić swego rodzaju zachętę dla właściciela gruntu do wyrażenia zgody na jego sprzedaż, bez konieczności wdrażania procedury wywłaszczeniowej.

To, że uczestniczka uzyskała zgodę na zmianę przeznaczenia innej działki, stanowiącej jej własność, nie zostało objęte treścią umowy z dnia [...] listopada 1989 r. Porozumienie to zatem trzeba traktować jako odrębne od samej w/w umowy.

Z tych względów należało uznać, że wykładnia prawa materialnego (art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, oraz art. 53 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości) dokonana przez Sąd Wojewódzki, była prawidłowa.

Sąd ten nie naruszył również przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Skarżący kasacyjnie wskazywał w tej mierze na przepis art. 80 k.p.a. Wprawdzie przepis ten – jak słusznie wskazywała uczestniczka postępowania - nie miał zastosowania w postępowaniu sądowym, ale – w świetle uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. ( sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1) - należało zarzut ten rozumieć jako wadliwe przeprowadzenie przez Sąd Wojewódzki kontroli zaskarżonej decyzji, pod kątem nieprawidłowego zastosowania w/w przepisu przez Wojewodę P.

Odnosząc się zatem do tak rozumianego zarzutu, zawartego w skardze kasacyjnej, należało stwierdzić, że również i ten zarzut nie był zasadny.

Przyjmując bowiem, że wskazana wyżej umowa z dnia [...] listopada 1989 r. była zawarta w trybie art. 53 ust. 2 ustawy gruntowej z 1985 r., bo została zawarta w trakcie rokowań z właścicielem nieruchomości, które poprzedzało potencjalne wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w celu realizacji rozbudowy szkoły i budowy domu nauczyciela, istotnie organ pierwszej instancji nie rozpoznał sprawy w całości. Nie ocenił bowiem, czy w analizowanej sprawie zostały spełnione przesłanki warunkujące zwrot nieruchomości ( art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny – w oparciu o art. 184 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

Zawarte w odpowiedzi na skargę żądanie uczestniczki dotyczące zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego nie zostało rozpoznane z uwagi na brak podstawy prawnej do wniesienia tego rodzaju żądania. Zasady zwrotu kosztów w postępowaniu kasacyjnym są regulowane bowiem wyłącznie przepisami art. 203 i 204 P.p.s.a., które nie dotyczą uczestnika postępowania.