Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 237/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6049 Inne o symbolu podstawowym 604
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 190
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 45 ust. 1 pkt 3. art. 45 ust. 2 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2019 poz 341
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 7 maja 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2021 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zakazu wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców i skreślenia z rejestru działalności przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 1 pkt 1 k.p.a., art. 45 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 45 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 341), dalej u.k.p., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zakazania Z.P. wykonywana działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców i skreślenia z rejestru działalności przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.

Z.P. prowadzi ośrodek szkolenia kandydatów na kierowców pod nazwą "Z.P. Szkoła Nauki Jazdy" od dnia 7 kwietnia 2000 r. na podstawie zezwolenia nr [...] udzielonego przez Prezydenta Miasta Ł., a po zmianie stanu prawnego, tj. z dniem 21 sierpnia 2004 r. na podstawie dokonanego z urzędu wpisu do rejestru działalności regulowanej przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców na terenie miasta Ł.

11 maja 2018 r. pracownicy Oddziału Nadzoru i Kontroli Wydziału Praw Jazdy i Rejestracji Pojazdów w Departamencie Obsługi i Administracji UMŁ przeprowadzili kontrolę w ośrodku szkolenia kierowców prowadzonym przez Z.P. w Ł. przy ul. A. 5. W wyniku przeprowadzonej kontroli ustalono, że szkolenie kandydatów na kierowców prowadzili instruktorzy niezatrudnieni w ośrodku szkolenia kierowców "Z.P. Szkoła Nauki Jazdy". Powyższe okoliczności wynikają z kart przeprowadzonych zajęć wystawionych na następujące imiona i nazwiska:

1) A.M. (poz. nr [...] w książce ewidencji osób szkolonych (dalej k.e.o.s.) nr

[...]) - instruktorem prowadzącym był J.P. (nr uprawnienia [...]), przeprowadził 26 godzin szkolenia praktycznego, kolejne 2 godziny szkolenia przeprowadził S.J. (nr uprawnienia [...]) i 2 godziny właściciel ośrodka szkolenia kierowców Z.P. (nr uprawnienia [...]),

2) L.N. (poz. nr [...] w k.e.o.s. nr [...]) - instruktorem prowadzącym był J.P. (nr uprawnienia [...]), przeprowadził 26 godzin szkolenia praktycznego, kolejne 4 godziny szkolenia przeprowadził S.J. (nr uprawnienia [...]),

3) T.N. (poz. nr [...] w k.e.o.s. nr [...]) - instruktorem prowadzącym był J.P. (nr uprawnienia [...]), przeprowadził 30 godzin szkolenia praktycznego,

4) D.Ł. (poz. nr [...] w k.e.o.s. nr [...]) - instruktorem prowadzącym był J.P. (nr uprawnienia [...]), przeprowadził 30 godzin szkolenia praktycznego,

5) J.A. (poz. nr [...] w k.e.o.s. nr [...]) - instruktorem prowadzącym był A.P. (nr uprawnienia [...]), przeprowadził 23 godziny szkolenia praktycznego, kolejne 4 godziny przeprowadził P.M. (nr uprawnienia [...]), zaś 3 godziny J.S. (nr uprawnienia [...]),

6) P.G. (poz. nr [...] w k.e.o.s. nr [...]) - instruktorem prowadzącym był A.P. (nr uprawnienia [...]), przeprowadził 19 godzin szkolenia praktycznego, kolejne 11 godzin przeprowadził J.S. (nr uprawnienia [...]),

7) W.G. (poz. nr [...] w k.e.o.s. nr [...]) - instruktorem prowadzącym był A.P. (nr uprawnienia [...]), przeprowadził 30 godzin szkolenia praktycznego,

8) E.B. (poz. nr [...] w k.e.o.s. nr [...]) - instruktorem prowadzącym był P.M. (nr uprawnienia [...]), przeprowadził 20 godzin szkolenia praktycznego, kolejne 10 godzin tego szkolenia przeprowadził A.P. (nr uprawnienia [...]),

9) D.K. (poz. nr [...] w k.e.o.s. nr [...]) - instruktorem prowadzącym był P.M. (nr uprawnienia [...]), przeprowadził tylko 9 godzin szkolenia praktycznego, kolejne 11 godziny przeprowadził A.P. (nr uprawnienia [...]), zaś 10 J.S. (nr uprawnienia [...]),

10) A.R. (poz. nr [...] w k.e.o.s. nr [...]) - instruktorem prowadzącym był P.M. (nr uprawnienia [...]), przeprowadził 15 godzin szkolenia praktycznego, kolejne 15 godzin tego szkolenia przeprowadził A.P. (nr uprawnienia [...]),

11) P.S. (poz. nr [...] w k.e.o.s. nr [...]) - instruktorem prowadzącym był P.M. (nr uprawnienia [...]), przeprowadził 21 godzin szkolenia praktycznego, kolejne 9 godzin tego szkolenia przeprowadził A.P. (nr uprawnienia [...]),

12) K.S. (poz. nr [...] w k.e.o.s. nr [...]) - instruktorem prowadzącym był P.M. (nr uprawnienia [...]), przeprowadził 20 godzin szkolenia praktycznego, kolejne 10 godzin tego szkolenia przeprowadził A.P. (nr uprawnienia [...]),

13) J.Z. (poz. nr [...] w k.e.o.s. nr [...]) - instruktorem prowadzącym był P.M. (nr uprawnienia [...]), przeprowadził 28 godzin szkolenia praktycznego, kolejne 2 godziny tego szkolenia przeprowadził A.P. (nr uprawnienia [...]),

Przeprowadzone czynności kontrolne zostały udokumentowane w protokole kontroli nr [...] podpisanym przez obie strony w dniu 24 maja 2018 r.

Decyzją z [...] r. organ I instancji zakazał Z.P. wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców i skreślił z rejestru działalności regulowanej przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców, nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 43 ust. 7 i 8 ustawy dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 646 ze zm.), spełnianie przez przedsiębiorcę warunków wymaganych prawem do wykonywania działalności regulowanej podlega kontroli, w szczególności przez organ prowadzący rejestr tej działalności. Przepisy art. 40 stosuje się odpowiednio. Odrębne przepisy określają w szczególności warunki wymagane prawem do wykonywania działalności regulowanej oraz tryb uzyskiwania wpisu do rejestru działalności regulowanej i wykreślenia z tego rejestru. Stosownie zaś do treści art. 43 ust. 1 cyt. ustawy, jeżeli odrębne przepisy stanowią, że dany rodzaj działalności jest działalnością regulowaną, przedsiębiorca może wykonywać tę działalność, jeśli spełnia warunki określone tymi przepisami i po uzyskaniu wpisu do właściwego rejestru działalności regulowanej.

Organ stwierdził, że analiza zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego wykazała, że przedsiębiorcy, tj. "Z.P. Szkoła Nauki Jazdy", P.M. "M.G." Auto Szkoła i "Auto Szkoła J.P." zawarli ze sobą umowy o świadczenie usług, co nie stanowi zatrudnienia instruktora, w rozumieniu art. 28 ust. 2 pkt 2 u.k.p. Umowy te nie są również umowami zatrudnienia w rozumieniu Kodeksu pracy. Zdaniem organu przeprowadzenie szkolenia 13 kandydatów na kierowców przez instruktorów posiadających odpowiednie uprawnienia instruktora, lecz nie zatrudnionych w kontrolowanym ośrodku szkolenia kierowców nastąpiło w sposób niezgodny z wymaganymi warunkami przeprowadzenia zajęć i miało miejsce wielokrotnie, co obligowało organ, stosownie do treści art. 45 ust. 1 u.k.p. do wydania decyzji o zakazie wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców i skreślenia z rejestru działalności regulowanej przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców.

W odwołaniu skarżący podniósł, że nie dopuścił się rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności gospodarczej, bowiem zarówno ustawa z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, jak i rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 4 marca 2016 r. w sprawie szkolenia osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, instruktorów i wykładowców nie zakazuje zlecania wykonania szkolenia przez inne podmioty gospodarcze prowadzące ośrodek szkolenia kierowców. Ponadto skarżący wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana trzy tygodnie po zaprzestaniu prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, co oznacza, że jej wydanie było nieuprawnione. Zdaniem skarżącego zgodnie z art. 105 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. postępowanie w niniejszej sprawie powinno zostać umorzone, ponieważ decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania, a jej niewykonalność miała charakter stały.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Odwołując się do dyspozycji art. 28 ust. 2 u.k.p., organ wywiódł, że określone w przepisie warunki nie dotyczą "wyłącznie warunków, jakie musi spełniać przedsiębiorca chcący prowadzić ośrodek szkolenia kierowców", ale także podmiotów już działalność prowadzących, w trakcie jej wykonywania. Starosta prowadzący rejestr przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców weryfikuje spełnienie powyższych warunków w stosunku do przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców na bieżąco, co wynika wprost z art. 43 ust. 1 i art. 44 ust. 4 u.k.p.

Mając na względzie powyższe normy, Kolegium stwierdziło, że: 1) ośrodek szkolenia kierowców może prowadzić przedsiębiorca, który m.in. zatrudnia w ośrodku szkolenia kierowców co najmniej jednego instruktora posiadającego stosowne uprawnienia i praktykę lub sam jest instruktorem spełniającym te wymagania; 2) wielokrotne prowadzenie szkolenia w sposób niezgodny z powyższym wymaganiem stanowi rażące naruszenie warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, z czym ustawodawca wiąże obligatoryjną konsekwencję w postaci wydania decyzji administracyjnej o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców i skreśleniu przedsiębiorcy z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców.

Z tego też względu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze za chybione uznało zarzuty skarżącego, co do wydania zaskarżonej decyzji w dniu [...] r., w sytuacji gdy skarżący z dniem 1 stycznia 2019 r. rezygnując z prowadzenia działalności gospodarczej w przedmiotowym zakresie w dniu 31 grudnia 2018 r. wyrejestrował swoją działalność z Centralnej Ewidencji Działalności Gospodarczej.

Zdaniem organu odwoławczego, organ I Instancji zasadnie stwierdził, że ośrodek szkolenia kierowców – "Z.P. Szkoła Nauki Jazdy", rażąco naruszył warunki wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców poprzez wielokrotne prowadzenie szkolenia w sposób niezgodny z wymaganymi warunkami przeprowadzania zajęć, ponieważ szkolenia kandydatów na kierowców przeprowadzane były przez instruktorów, którzy nie byli zatrudnieni w ośrodku szkolenia kierowców – "Z.P. Szkoła Nauki Jazdy".

Na dowód powyższego organ powołał 13 konkretnych przypadków takiego zachowania, szczegółowo wskazanych i opisanych w treści decyzji.

Zdaniem Kolegium, ustawodawca formułując, w art. 28 ust. 2 u.k.p. wymogi dla ośrodków szkolenia kierowców stwierdził, że aby dany przedsiębiorca mógł prowadzić działalność w tym zakresie musi posiadać całą "infrastrukturę" (przedmiotową i podmiotową) niezbędną dla prowadzenia szkolenia. Takim wymogiem "podmiotowym" - w sytuacji gdy sam przedsiębiorca nie jest instruktorem - jest m.in. zatrudnianie co najmniej jednego instruktora posiadającego uprawnienia oraz udokumentowaną 3-letnią praktykę w szkoleniu kandydatów na kierowców pozwalającą na prowadzenie szkolenia w zakresie uzyskiwania uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi kategorii prawa jazdy określonej we wniosku. Przy czym oczywistym jest, że ustawodawca używając zwrotu "co najmniej jednego instruktora (...)" miał na uwadze, że po pierwsze wszyscy instruktorzy przeprowadzający szkolenie w tym ośrodku szkolenia kierowców muszą być zatrudnieni przez tego przedsiębiorcę, a po drugie wszyscy zatrudnieni instruktorzy muszą posiadać stosowne uprawnienia.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., niezależnie od przyjęcia, czy użyty przez ustawodawcę w art. 28 ust. 2 u.k.p., termin "zatrudnia" odnosi się wyłącznie do umowy o pracę, czy też zakresem swoim obejmuje umowy cywilnoprawne (tj. umowę zlecenia, umowę o dzieło) w żaden sposób nie może być spornym, że umowa taka winna być zawarta pomiędzy ośrodkiem szkolenia kierowców a instruktorem, który zobowiązuje się do prowadzenia szkolenia kandydatów na kierowców.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy stwierdził, że taka sytuacja nie zawsze miała miejsce, bowiem akta sprawy zawierają:

- umowę z dnia 2 stycznia 2018 r. zawartą pomiędzy "Szkołą Nauki Jazdy Z.P." a "M.G. Auto Szkoła P.M. (tj. ośrodkiem szkolenia kierowców wpisanym do rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowcow na terenie miasta Ł. pod nr [...]), przedmiotem której jest świadczenie usług polegających na szkoleniu praktycznym w zakresie prawa jazdy kategorii B;

- umowę z dnia 2 stycznia 2018r. zawartą pomiędzy "Szkołą Nauki Jazdy Z.P." a "Auto Szkoła J.P." (ośrodkiem szkolenia kierowców nie figurującym w żadnym rejestrze działalności regulowanej przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców), przedmiotem której jest świadczenie usług polegających na szkoleniu praktycznym w zakresie prawa jazdy kategorii B.

W treści przedmiotowych umów wyraźnie wskazano w § 2 ust. 2, że zrealizowanie programu szkolenia dotyczy jego części praktycznej i będzie wykonywane osobiście (tj. przez "M.G. Auto Szkoła P.M.", odpowiednio "Auto Szkoła J.P."), lub cyt.: "przez osobę trzecią, którą wskazał zleceniobiorca (tj. odpowiednio "M.G. Auto Szkoła P.M.", lub "Auto Szkoła J.P."). Na podstawie powyższego postanowienia umowy zawartej z "M.G. Auto Szkoła P.M." szkolenie w ośrodku szkolenia kierowców "Szkoła Nauki Jazdy Z.P." prowadził instruktor A.P., który - nie będąc zatrudniony (co obejmuje zarówno umowę o pracę, jak i umowę zlecenia, o dzieło) w tym ośrodku szkolenia kierowców - był zatrudniony w ośrodku szkolenia kierowców "M.G. Auto Szkoła P.M.".

W ocenie organu umowy te absolutnie nie czynią zadość wymogowi określonemu w art. 28 ust. 2 u.k.p.

W dalszej części organ odniósł się do pojęcia "wielokrotnego" prowadzenia szkolenia w sposób niezgodny z wymaganymi warunkami przeprowadzania zajęć wskazując, że ośrodek szkolenia kierowców prowadzony przez Z.P. 13 razy przeprowadził szkolenia w sposób niezgodny z wymaganymi warunkami przeprowadzania zajęć.

Na powyższą decyzję Z.P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji. Zdaniem skarżącego, przepisy art. 28 ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami, których przekroczenie mu zarzucono odnoszą się wyłącznie do warunków, jakie musi spełniać przedsiębiorca chcący prowadzić ośrodek szkolenia kierowców. Nie dotyczą zatem sytuacji osób już prowadzących takową działalność.

W wyniku rozpoznania skargi Z.P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 18 lipca 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 415/19 uchylił zaskarżoną decyzję, uzasadniając, że wobec zakończenia przez skarżącego prowadzenia działalności gospodarczej pn. "Z.P. Szkoła Nauki Jazdy", rozważenia przez organ II instancji wymagało, czy nie zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania, jako bezprzedmiotowego.

Wyrokiem z 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II GSK 1229/19, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi uznawszy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia warunków określonych w art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Sąd I instancji nie ocenił bowiem jednoznacznego stanowiska organu, że wyrejestrowanie działalności z CEDG nie miało w sprawie znaczenia, bowiem wydanie decyzji o zakazie wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców ma dalsze konsekwencje określone w art. 45 ust. 6 ustawy o kierujących pojazdami.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 12 sierpnia 2020 r. sygn. III SA/Łd 157/20 uchylił decyzje organów I i II instancji oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. WSA stwierdził brak podstaw do zastosowania w sprawie art. 45 ust.1 pkt 3 i art. 45 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami i uchylając decyzje organów obu instancji powołał w podstawie prawnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

Sąd przede wszystkim zaznaczył - orzekając w warunkach związania na podstawie art. 190 p.p.s.a. - że fakt wyrejestrowania przez skarżącego prowadzonej działalności gospodarczej nie powodował bezprzedmiotowości postępowania w przedmiocie zakazu prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia szkolenia kierowców i skreślenia z rejestru działalności regulowanej.

Dalej, Sąd stwierdził, że organy dokonały nieprawidłowej wykładni przepisów prawa będących podstawą rozstrzygnięcia. Organy nie dostrzegły bowiem różnicy pomiędzy warunkami (wymogami) prowadzenia działalności w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, określonymi w art. 28 ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami, a wymaganymi warunkami przeprowadzania zajęć, określonymi m.in. w art. 26 ust. 5 pkt 1 tej ustawy.

Z art. 28 ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami wynika, że ośrodek szkolenia kierowców może prowadzić przedsiębiorca, który: zatrudnia w ośrodku szkolenia kierowców co najmniej jednego instruktora posiadającego uprawnienia oraz udokumentowaną 3-letnią praktykę w szkoleniu kandydatów na kierowców pozwalającą na prowadzenie szkolenia w zakresie uzyskiwania uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi kategorii prawa jazdy określonej we wniosku, o którym mowa w ust. 4, lub sam jest instruktorem spełniającym te wymagania. Z akt sprawy wynika, że skarżący spełnia ten warunek chociażby z tego powodu, że sam jest instruktorem spełniającym powyższe wymagania - co nie jest sporne.

Podstawą ewentualnej decyzji o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców i skreśleniu przedsiębiorcy z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców, jest natomiast m.in. wielokrotne prowadzenie szkolenia, w sposób niezgodny z wymaganymi warunkami przeprowadzania zajęć. Warunki prowadzenia szkolenia określa m.in. art. 26 ust. 5 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami, z którego wynika, że zajęcia podczas szkolenia prowadzą: instruktor lub będący instruktorem przedsiębiorca prowadzący ośrodek szkolenia kierowców - w zakresie, o którym mowa w art. 23 ust. 2 pkt 1 i 2 - odpowiednio do posiadanych uprawnień. Przepis ten nie wymaga zatem zatrudnienia instruktora w rozumieniu przedstawionym przez organy. Sąd zwrócił uwagę, że poprzednie brzmienie art. 26 ust. 5 pkt 1 wskazywało na konieczność zatrudnienia w ośrodku instruktora. Przepis ten bowiem miał następującą treść: zajęcia podczas szkolenia prowadzą: zatrudniony w ośrodku szkolenia instruktor lub będący instruktorem przedsiębiorca prowadzący ośrodek szkolenia kierowców - w zakresie, o którym mowa w art. 23 ust. 2 pkt 1 i 2. Zapis taki został jednak zmieniony ustawą zmieniającą ustawę o kierujących pojazdami z dnia 26 czerwca 2014 r. od 24 sierpnia 2014 r. Zdaniem Sądu należy tę zmianę interpretować w ten sposób, że w aktualnym brzmieniu przepisu zajęcia/szkolenie prowadzone może być także na podstawie umowy zlecenia z osobą fizyczną wpisaną na listę instruktorów - nieprowadzącą działalności gospodarczej, bądź umowy o świadczenie usług, jeżeli instruktor prowadzi w tym zakresie swoją indywidualną działalność gospodarczą. Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie.

Sąd zwrócił uwagę, że sam organ pierwszej instancji przyznał, że szkolenia 13 kandydatów na kierowców zostały przeprowadzone przez instruktorów posiadających odpowiednie uprawnienia, zarzucił natomiast, że byli to instruktorzy niezatrudnieni w ośrodku szkolenia kierowców skarżącego. Skoro zatem szkolenia przeprowadzili uprawnieni instruktorzy z ośrodków szkolenia kierowców, z którymi skarżący zawarł umowy o świadczenie usług, to wbrew twierdzeniom organów, nie doszło do wielokrotnego prowadzenia szkolenia w sposób niezgodny z wymaganymi warunkami prowadzenia zajęć i nie było podstaw do zastosowania art. 45 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 45 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło SKO w Ł., zaskarżając to orzeczenie w całości.

Wyrokiem z 8 grudnia 2020 r. sygn. II GSK 1120/20 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądził od skarżącego na rzecz organu kwotę 340 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. NSA wskazał, że mimo braku precyzji w sformułowaniu zarzutu naruszenia prawa przez błędną wykładnię art. 26 ust. 5 pkt 1 ustawy przyjąć należy, że istota sporu w tym zakresie dotyczy tego, czy warunkiem prowadzenia podczas szkolenia zajęć przez instruktora - w rozumieniu art. 26 ust. 5 pkt 1 ustawy - jest, aby był to instruktor zatrudniony w ośrodku prowadzącym szkolenie.

Zgodnie z tym przepisem - według stanu obowiązującego w dacie wydania decyzji - zajęcia podczas szkolenia prowadzą: instruktor lub będący instruktorem przedsiębiorca prowadzący ośrodek szkolenia kierowców - w zakresie, o którym mowa w art. 23 ust. 2 pkt 1 i 2 - odpowiednio do posiadanych uprawnień.

Istotnie, przytoczony przepis - przed zmianą wprowadzona ustawą z 26 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami (Dz. U. poz. 970) - stanowił, że zajęcia podczas szkolenia prowadzi zatrudniony w ośrodku szkolenia instruktor lub będący instruktorem przedsiębiorca prowadzący ośrodek szkolenia kierowców - w zakresie, o którym mowa w art. 23 ust. 2 pkt 1 i 2.

W tym stanie rzeczy, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, poprzestanie na wykładni językowej powołanych regulacji - jak stanowczo domaga się tego w wywodach skargi kasacyjnej SKO - wskazywałoby, że ustawodawca zrezygnował z warunku prowadzenia zajęć tylko przez instruktorów "zatrudnionych" w ośrodku szklenia kierowców.

W treści przepisu - wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu - nie ma też mowy o wymogu prowadzenia szkoleń tylko przez instruktorów "związanych bezpośrednio ze zlecającym".

Według NSA, treść art. 26 ust. 5 pkt 1 ustawy nie jest jednak "samowystarczalna" dla oceny, czy zachodziła przesłanka prowadzenia zajęć w sposób niezgodny z wymaganymi warunkami prowadzenia zajęć podczas szkolenia - będąca jedną z przesłanek orzeczenie o zakazie wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców. Wbrew stanowisku SKO, sięgnięcie do wykładni systemowej i celowościowej jest w pełni uzasadnione i nie oznacza naruszenia trójpodziału władzy ani też zastępowania ustawodawcy orzecznictwem.

Skład orzekający prezentuje pogląd, że zasada pierwszeństwa wykładni językowej nie ma charakteru absolutnego. Istotnie, zasadniczo przyjmuje się, że dopiero gdy rezultat wykładni językowej nie rozwiewa wątpliwości, zasadne jest sięganie do wykładni systemowej i funkcjonalnej. Niewątpliwie jednak najmocniejszym argumentem świadczącym o poprawności wykładni jest sytuacja, w której wszystkie rodzaje wykładni dają wynik zgodny.

W ocenie NSA, będący przedmiotem zarzutu przepis w spornej kwestii nie jest jednoznaczny. NSA wyjaśniło, że należy natomiast mieć na względzie, że ustawodawca w art. 28 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami wyraźnie wskazuje na szczególny charakter działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców - stanowiąc, że jest to działalność regulowana w rozumieniu przepisów ustawy z 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (wcześniej: w rozumieniu przepisów ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej) i wymaga uzyskania wpisu do rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 pkt 2 ustawy, ośrodek szkolenia kierowców może prowadzić przedsiębiorca, który: zatrudnia w ośrodku szkolenia kierowców co najmniej jednego instruktora posiadającego uprawnienia oraz udokumentowaną 3-letnią praktykę w szkoleniu kandydatów na kierowców pozwalającą na prowadzenie szkolenia w zakresie uzyskiwania uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi kategorii prawa jazdy określonej we wniosku, o którym mowa w ust. 4, lub sam jest instruktorem spełniającym te wymagania.

Ustawa szczegółowo określa przy tym dane, jakie zawierać musi wniosek o wpis do rejestru. Zgodnie z art. 28 ust. 4 pkt 8 wymagane jest wskazanie imion i nazwisk instruktorów. Art. 28 w ust. 5 wprowadza nadto obowiązek złożenia oświadczenia, że dane zawarte we wniosku są kompletne i zgodne z prawdą, a w ust. 11 - obowiązek informowania o zmianie danych. Według art. 45 ust. 1 pkt 2 - złożenie oświadczenia (art. 28 ust. 5) niezgodnego ze stanem faktycznym skutkuje wydaniem decyzji o zakazie wykonywania przedmiotowej działalności gospodarczej. Rozdział 6. Ustawy ("Instruktorzy i wykładowcy") zawiera szczegółowe unormowania co do kwalifikacji i obowiązków instruktorów. Z kolei w art. 43 ust. 1 ustawodawca wprowadza nadzór starosty w zakresie zgodności prowadzenia szkolenia osób ubiegających się o uzyskanie określonych uprawnień i reguluje tę materię w przepisach rozdziału 8. ("Nadzór nad szkoleniem").

W tym stanie rzeczy nie powinno ulegać wątpliwości, że prowadzenie rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodki szkolenia kierowców - zawierającego określone ustawą dane - pozostaje w ścisłym związku z nadzorem nad tego rodzaju działalnością z uwagi na szczególne cechy tej działalności.

Zarówno kwestię wykładni jak i zastosowania art. 26 ust. 5 pkt 1 ustawy należy rozważyć w kontekście art. 45 ust.1 pkt 3 i ust. 2 pkt 2 - które stanowiły podstawę materialnoprawną kontrolowanej decyzji.

Zgodnie z art. 45 ust.1 pkt 3, starosta, o którym mowa w art. 28 ust. 3, wydaje decyzję administracyjną o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, skreślając przedsiębiorcę z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców, jeżeli przedsiębiorca rażąco naruszył warunki wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców.

W art. 45 ust. 1 pkt 2 lit. a, ustawa doprecyzowuje, że rażącym naruszeniem warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców jest wielokrotne prowadzenie szkolenia w sposób niezgodny z wymaganymi warunkami przeprowadzania zajęć.

Zasady prowadzenia szkolenia opisuje rozdział 4. ustawy ("Szkolenie osób ubiegających się o uprawnienie do kierowania pojazdami") a kwestię podmiotów prowadzących szkolenia w zakresie istotnym dla sprawy reguluje właśnie będący przedmiotem zarzutu art. 26 ust. 5 pkt 1.

NSA podniosło, że w świetle całokształtu przytoczonych regulacji należy uznać, że wymóg zatrudniania instruktorów i obowiązek wskazywania ich danych w rejestrze przedsiębiorców prowadzących ośrodki szkolenia kierowców ma na celu możliwość kontroli m.in., czy zajęcia w czasie szkoleń prowadzą uprawnione osoby.

Wbrew stanowisku organu skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji zasadnie zatem odczytując znacznie art. 26 ust. 5 pkt 1 (co do wymogu prowadzenia zajęć przez instruktorów) odniósł się do regulacji art. 28 ust. 2 pkt 2 - nie wyciągnął jednak z analizy tych przepisów właściwych wniosków. NSA wskazał, że zgodzić trzeba się z WSA, że art. 28 ustawy reguluje warunki prowadzenia działalności, zaś art. 26 warunki prowadzenia szkoleń (w art. 26 ust. 5 pkt 1 - w szczególności warunek prowadzenia podczas szkolenia zajęć przez instruktorów).

Związek między tymi przepisami wydaje się jednak dość oczywisty. Skoro bowiem ustawa nakłada obowiązek zatrudnienia "co najmniej" jednego instruktora posiadającego stosowne uprawnienia (chyba że przedsiębiorca sam jest instruktorem spełniającym te wymagania), a jednocześnie wprowadza warunek prowadzenia zajęć przez instruktorów, to zasadne jest przyjęcie, że instruktorzy zatrudniani są celem prowadzenia szkoleń, a liczba zatrudnionych instruktorów powinna być odpowiednia do liczby szkoleń prowadzonych w danym ośrodku.

Prowadzi to do wniosku, że o spełnieniu warunku z art. 26 ust. 5 pkt 1 można mówić, gdy zajęcia są prowadzone przez instruktorów zatrudnionych w ośrodku prowadzącym szkolenie. Przy czym, ponieważ ustawa nie precyzuje co należy rozumieć pod pojęciem "zatrudnienia" o którym mowa wprost w art. 28 ust. 2 pkt 2, należy zatem przyjąć, że dopuszczalna jest każda forma.

Skoro zatem Sąd I instancji - jak zauważa także autor skargi kasacyjnej - z treści art. 26 ust. 5 pkt 1 ustawy wyprowadził wniosek, że po jego nowelizacji zajęcia/szkolenie prowadzone może być także na podstawie umowy zlecenia z osobą fizyczną wpisaną na listę instruktorów - nieprowadzącą działalności gospodarczej bądź umowy o świadczenie usług, jeżeli instruktor prowadzi w tym zakresie swoją indywidualną działalność gospodarczą, to znaczy, że interpretacja ta nie odbiega od przedstawionej powyżej i w istocie jest zbieżna z wywodami SKO.

NSA wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji w pisemnych motywach zaskarżonego wyroku - stwierdzając w swych rozważaniach brak podstaw do zastosowania w sprawie art. 45 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 45 ust. 2 pkt 1 (naruszenia których w skardze kasacyjnej nie zarzucono) - przyjął, że szkolenia 13 kursantów przeprowadzili uprawnieni instruktorzy z ośrodków szkolenia kierowców, z którymi skarżący zawarł umowy o świadczenie usług. Zdaniem NSA, nie można jednak nie dostrzec, że Sąd I instancji w orzeczeniu wyroku przytoczył także ustalenia organów (nie negując ich), z których z kolei wynika, że w treści obu umów o świadczenie usług, polegających na szkoleniu praktycznym, zawartych przez skarżącego z innymi przedsiębiorcami prowadzącymi ośrodki szkolenia kierowców postanowiono, że zrealizowanie programu szkolenia będzie wykonywane osobiście lub przez osobę trzecią, którą wskazał zleceniobiorca. Przytoczono też okoliczność, że w kontrolowanych 13 przypadkach zajęcia podczas szkolenia prowadził instruktor zatrudniony w innym ośrodku szkolenia kierowców (u kontrahenta skarżącego). W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji przedstawiony wyżej wywód co do interpretacji art. 26 ust. 5 pkt 1 ustawy podsumował stwierdzeniem: "Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie".

Wobec powyższego NSA w pełni zgodził się z autorem skargi kasacyjnej, że uzasadnienie jest niespójne. Istotnie - jak wyjaśniono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej - Sąd z jednej strony z treści art. 26 ust. 5 pkt 1 ustawy wyinterpretował, że zajęcia mogą być prowadzone na podstawie umowy zlecenia z osobą fizyczną wpisaną na listę instruktorów - nieprowadzącą działalności gospodarczej, bądź umowy o świadczenie usług, jeżeli instruktor prowadzi w tym zakresie swoją indywidualną działalność gospodarczą). Jednocześnie nie dostrzegł przytoczonych w uzasadnieniu ustaleń, że zajęcia prowadził instruktor - niebędący stroną umowy. NSA stwierdził, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest więc trafny. Brak niebudzącego wątpliwości stanowiska Sądu I instancji co do przyjętego przy orzekaniu stanu faktycznego, wskazane wyżej "rozbieżności" w uzasadnieniu nie pozwalają na ocenę, jaki stan faktyczny WSA przyjmował za podstawę oceny co do spełnienia warunku prowadzenia podczas szkolenia zajęć przez instruktorów.

NSA wskazał, że bez jednoznacznych ustaleń faktycznych - co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku - ocena zasadności zastosowania prawa materialnego jest przedwczesna.

W piśmie procesowym z dnia 21 kwietnia 2021r. pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie decyzji obu intonacji oraz przedstawił dodatkową argumentację na poparcie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. dalej: "p.p.s.a."), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] r. o zakazie wykonywana przez Z.P. działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców i skreślenia z rejestru działalności przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców.

Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma fakt, że rozpoznawana sprawa została przekazana do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi mocą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2020 r. sygn. II GSK 1120/20, wydanego na skutek skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Łodzi z dnia 12 sierpnia 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 157/20. Wobec tego zastosowanie znajduje w sprawie art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w myśl którego wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawę przekazano pozostaje związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia ta obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe. W orzecznictwie i literaturze jednolicie przyjmuje się, iż związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu cytowanego wyżej przepisu, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem - lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie.

Oceniając rozpoznawaną sprawę w tak określonych ramach Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 341), dalej zwana u.k.p.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 45 ust. 1 pkt 3 u.k.p. starosta, o którym mowa w art. 28 ust. 3, wydaje decyzję administracyjną o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, skreślając przedsiębiorcę z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców, jeżeli przedsiębiorca rażąco naruszył warunki wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców.

W myśl art. 45 ust. 2 pkt 1 lit. a u.k.p. rażącym naruszeniem warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców jest wielokrotne prowadzenie szkolenia w sposób niezgodny z wymaganymi warunkami przeprowadzania zajęć.

W rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia ma treść art. 26 ust. 5 pkt 1 u.k.p., umiejscowionego w rozdziale 4 ustawy "Szkolenie osób ubiegających się o uprawnienie do kierowania pojazdami". Stosownie do treści tego przepisu zajęcia podczas szkolenia prowadzą instruktor lub będący instruktorem przedsiębiorca prowadzący ośrodek szkolenia kierowców - w zakresie, o którym mowa w art. 23 ust. 2 pkt 1 i 2 - odpowiednio do posiadanych uprawnień.

Natomiast w art. 28 ust. 1 pkt 1 u.k.p. ustawodawca jednoznacznie wskazał na szczególny charakter działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców - stanowiąc, że jest to działalność regulowana w rozumieniu przepisów ustawy z 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (wcześniej: w rozumieniu przepisów ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej) i wymaga uzyskania wpisu do rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców. Zgodnie z art. 28 ust. 2 pkt 2 ustawy, ośrodek szkolenia kierowców może prowadzić przedsiębiorca, który zatrudnia w ośrodku szkolenia kierowców co najmniej jednego instruktora posiadającego uprawnienia oraz udokumentowaną 3-letnią praktykę w szkoleniu kandydatów na kierowców pozwalającą na prowadzenie szkolenia w zakresie uzyskiwania uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi kategorii prawa jazdy określonej we wniosku, o którym mowa w ust. 4, lub sam jest instruktorem spełniającym te wymagania.

Na podkreślenie zasługuje także, że ustawa o kierujących pojazdami szczegółowo określa dane, jakie zawierać musi wniosek o wpis do rejestru. Zgodnie z art. 28 ust. 4 pkt 8 wymagane jest wskazanie imion i nazwisk instruktorów. Art. 28 w ust. 5 wprowadza nadto obowiązek złożenia oświadczenia, że dane zawarte we wniosku są kompletne i zgodne z prawdą, a w ust. 11 - obowiązek informowania o zmianie danych.

Według art. 45 ust. 1 pkt 2 - złożenie oświadczenia (art. 28 ust. 5) niezgodnego ze stanem faktycznym skutkuje wydaniem decyzji o zakazie wykonywania przedmiotowej działalności gospodarczej. Jednocześnie Rozdział 6. ustawy "Instruktorzy i wykładowcy" zawiera szczegółowe unormowania co do kwalifikacji i obowiązków instruktorów. Z kolei w art. 43 ust. 1 ustawodawca wprowadził nadzór starosty w zakresie zgodności prowadzenia szkolenia osób ubiegających się o uzyskanie określonych uprawnień i reguluje tę materię w przepisach rozdziału 8. "Nadzór nad szkoleniem".

NSA w wyroku z dnia 8 grudnia 2020 r. sygn. II GSK 1120/20 stwierdził, że nie powinno ulegać wątpliwości, że wprowadzenie rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodki szkolenia kierowców - zawierającego określone ustawą dane - pozostaje w ścisłym związku z nadzorem nad tego rodzaju działalnością z uwagi na szczególne cechy tej działalności. Jednocześnie NSA uznał za prawidłowe stanowisko, że o spełnieniu warunku z art. 26 ust. 5 pkt 1 można mówić, gdy zajęcia są prowadzone przez instruktorów zatrudnionych w ośrodku prowadzącym szkolenie. Przy czym, ponieważ ustawa nie precyzuje co należy rozumieć pod pojęciem "zatrudnienia" o którym mowa wprost w art. 28 ust. 2 pkt 2, należy zatem przyjąć, że dopuszczalna jest każda forma. Z treści art. 26 ust. 5 pkt 1 ustawy wyprowadzić zatem należy wniosek, że zajęcia/szkolenie prowadzone może być także na podstawie umowy zlecenia z osobą fizyczną wpisaną na listę instruktorów - nieprowadzącą działalności gospodarczej, bądź umowy o świadczenie usług, jeżeli instruktor prowadzi w tym zakresie swoją indywidualną działalność gospodarczą.

W niniejszej sprawie, w ocenie organy orzekające błędnie przyjęły, że warunkiem prowadzenia podczas szkolenia zajęć przez instruktora - w rozumieniu art. 26 ust. 5 pkt 1 ustawy - jest, aby był to instruktor zatrudniony w ośrodku prowadzącym szkolenie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 grudnia 2020 r. sygn. II GSK 1120/20 stwierdził, że w treści ww. przepisu - wbrew stanowisku organu - nie ma mowy o wymogu prowadzenia szkoleń tylko przez instruktorów "związanych bezpośrednio ze zlecającym".

Jednocześnie z ustaleń organów wynika, że skarżący zawarł dwie umowy o świadczenie usług, które zostały załączone do akt sprawy. Umowa z dnia 2 stycznia 2018 r. zawarta została pomiędzy Szkołą Nauki Jazdy Z.P., a P.M. Auto Szkoła "M.G." (ośrodkiem szkolenia kierowców wpisanym do rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców na terenie miasta Ł. pod nr [...]). Zgodnie z § 1 ust. 1 i ust. 2 tej umowy jej przedmiotem jest świadczenie usług polegających na szkoleniu praktycznym w zakresie kategorii B prawa jazdy uczestników kursu, wskazanych przez zleceniodawcę - zgodnie z obowiązującym programem szkolenia. Przedmiot umowy będzie wykonywanie przy pomocy zleceniodawcy, jednak nie pod jego kierownictwem.

Również 2 stycznia 2018 r. zawarta została umowa pomiędzy Szkołą Nauki Jazdy Z.P. a Auto Szkołą J.P. (ośrodkiem szkolenia kierowców nie figurującym w żadnym rejestrze działalności regulowanej przedsiębiorców prowadzących osk). Zgodnie z § 1 ust. 1 i ust. 2 tej umowy jej przedmiotem jest świadczenie usług polegających na szkoleniu praktycznym w zakresie kategorii B prawa jazdy uczestników kursu, wskazanych przez zleceniodawcę - zgodnie z obowiązującym programem szkolenia. Przedmiot umowy będzie wykonywanie przy pomocy zleceniodawcy, jednak nie pod jego kierownictwem.

W § 2 ust. 2 ww. umów wskazano, że zadania dotyczące zrealizowania programu szkolenia w zakresie jego części praktycznej zleceniobiorca będzie wykonywał osobiście lub przez osobę trzecią, którą wskazał.

Z analizy protokołu kontroli nr [...] r. z dnia 11 maja 208 r. (k. 10 akt administracyjnych) oraz z zaleceń pokontrolnych z dnia 30 maja 2018 r. i 15 października 2018 r. wynika, że w ramach ww. umów o świadczenie usług szkolenie praktyczne prowadzili instruktorzy, którzy nie byli zatrudnieni w Szkole Nauki Jazdy Z.P. Ponadto stwierdzono, że nieuprawnione było przekazanie przez skarżącego dokumentacji osób szkolonych i zlecenie prowadzenia podstawowego szkolenia praktycznego do podmiotu, który nie jest wpisany do rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców oraz prowadzenia przez ten podmiot szkoleń kierowców, a tak jest w przypadku Auto Szkoły J.P. (skreślony z rejestru w dniu 23 października 2017 r.). Na podstawie materiałów dowodowych w postaci kserokopii dokumentów szkolenia kandydatów na kierowców w zakresie prawa jazdy kat. B, tj. kart przeprowadzonych zajęć, arkuszy egzaminu wewnętrznego z części teoretycznej i praktycznej zakwestionowano sposób realizacji szkolenia przez kontrolowany ośrodek szkolenia kierowców. W szczególności w wyniku analizy zapisów kserokopii książek ewidencji osób szkolonych ustalono, że w ramach umowy o świadczenie usług z Auto Szkołą J.P. do dnia kontroli przeszkolono 4 osoby, gdzie instruktorem prowadzącym był J.P., a w ramach umowy o świadczenie usług z Auto Szkołą P.M. "M.G." do dnia kontroli przeszkolono 9 osób, gdzie instruktorem prowadzącym byli P.M. oraz A.P.

W piśmie z dnia 26 czerwca 2018 r. skarżący przedstawił wyjaśnienia w odpowiedzi na zalecenia pokontrolne z 30 maja 2018 r.

Powyższe ustalenia faktyczne są bezsporne, wynikają z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.

Mając powyższe na uwadze, podkreślić należy, jak wyżej wskazano, błędne jest stanowisko organu, że szkolenia mógł przeprowadzić tylko instruktor zatrudniony w ośrodku szkolenia kierowców prowadzonym przez skarżącego. Mając bowiem na uwadze treść art. 26 ust. 5 pkt 1 ustawy zajęcia mogą być prowadzone na podstawie umowy zlecenia z osobą fizyczną wpisaną na listę instruktorów - nieprowadzącą działalności gospodarczej, bądź umowy o świadczenie usług, jeżeli instruktor prowadzi w tym zakresie swoją indywidualną działalność gospodarczą).

W rozpoznawanej sprawie mamy jednak z do czynienia z sytuacją, że w ramach umowy o świadczenie usług z Auto Szkołą P.M. "M.G." zajęcia dla 9 osób prowadził instruktor zatrudniony w tej szkole A.P. - niebędący jednak stroną umowy. Ponadto zajęcia dla 4 osób w ramach umowy o świadczenie usług z Auto Szkołą J.P., prowadził instruktor J.P., który wprawdzie jest stroną umowy, ale wskazany w umowie ośrodek szkolenia kierowców nie figuruje w rejestrze działalności regulowanej przedsiębiorców prowadzących osk, ponieważ został wykreślony. Przepis art. 28 ust. 1 pkt 1 ustawy w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców wymaga zaś uzyskania wpisu do rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców. Jednocześnie z akt sprawy nie wynika, że skarżący zawarł umowę zlecenia z J.P., jako osobą fizyczną wpisaną na listę instruktorów, nieprowadzącą działalności gospodarczej.

Wobec powyższego, zdaniem Sądu, stwierdzone w toku postępowania naruszenia uzasadniały wydanie decyzji o zakazie wykonywania przez skarżącego działalności w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców i skreśleniu z rejestru przedsiębiorców prowadzących taki ośrodek, a więc zastosowania art. 45 ust. 1 pkt w związku z art. 45 ust. 2 pkt 1 u.k.p. Wprawdzie organy błędnie przyjęły, że warunkiem prowadzenia podczas szkolenia zajęć przez instruktora – w rozumieniu w art. 26 ust. 5 pkt 1 u.k.p. - jest, aby był to instruktor zatrudniony w ośrodku prowadzącym szkolenie, pozostaje to jednakże bez wpływu na wynik sprawy. W sytuacji bowiem, gdy w 9 przypadkach szkolenie kandydatów na kierowców przeprowadziła osoba niebędąca stroną umowy, tj. A.P. oraz w 4 przypadkach J.P., będący wprawdzie stroną umowy, ale którego ośrodek szkolenia został wyrejestrowany, to doszło do wielokrotnego prowadzenia szkolenia w sposób niezgodny z wymaganymi warunkami prowadzenia zajęć, a więc rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności gospodarczej.

Ustalenia faktyczne stanowiące podstawę stwierdzonych naruszeń są bezsporne. W przedstawionych okolicznościach faktycznych sprawy i wobec braku jakichkolwiek przesłanek wskazujących na wadliwość przeprowadzonego przez organy administracji publicznej postępowania dowodowego należy w pełni zaakceptować ustalenia faktyczne stanowiące podstawę faktyczną orzekania w niniejszej sprawie.

Rażące naruszenie warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców zagrożone jest dotkliwą sankcją administracyjną w postaci zakazu prowadzenia ośrodka szkoleniowego oraz skreślenia przedsiębiorcy z rejestru przedsiębiorców prowadzących taki ośrodek.

Wobec powyższych ustaleń, nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko pełnomocnika skarżącego podniesione w piśmie procesowym z dnia 21 kwietnia 2021 r., że prawidłowe ustalenia faktyczne powinny prowadzić do wniosku, że zgłoszenie organowi prowadzącemu rejestr osób, będących instruktorami zatrudnionymi w ośrodku szkolenia kierowców P.M., a prowadzących zajęcia podczas szkoleń organizowanych przez skarżącego na podstawie polecenia, czy skierowania od swojego pracodawcy bądź zleceniodawcy, będącego kontrahentem Z.P., nie narusza przepisu art. 28 ust. 4 pkt 8 oraz przepisu art. 26 ust. 5 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami.

Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), dalej "ustawa COVID-19". Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19, orzekł jak w sentencji wyroku.

IS