Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2417/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Skarżony organ: Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Joanna Kube, Protokolant referent Joanna Mazur po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Szef Krajowej Administracji Skarbowej wydał w dniu [...] października 2020 r. decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...], odmawiającą J. C. udostępnienia żądanej informacji publicznej.

Organ wskazał, iż J. C. pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. wystąpił do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

1. wskazania wszystkich regulacji wewnętrznych, jak i przekazanych przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, właściwe ministerstwo, okólników, regulaminów, wytycznych, dokumentów inaczej nazwanych o podobnej treści stosowanych i przekazywanych przez DIAS do NUS w zakresie:

a. prowadzenia akt sprawy, spisu dokumentów w aktach sprawy w postępowaniu podatkowym i postępowaniu odwoławczym,

b. stosowania interpretacji poszczególnych wyroków, postanowień i uchwał WSA, NSA, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w tym zakresie,

2. wskazania dla każdego z ww. dokumentów daty obowiązywania i wejścia w życie,

3. wskazania wszystkich wytycznych w zakresie terminów realizacji wskazanych zadań, udzielenia odpowiedzi i przesyłania korespondencji uczestnikom postępowania,

4. wskazania terminów przeprowadzenia szkoleń wewnętrznych i zewnętrznych w tym zakresie od 2015-2020 r. dla pracowników organu.

Do przedmiotowego wniosku załączona została informacja, w której wnioskodawca przedstawił argumenty przemawiające za udostępnieniem żądanej informacji, w tym informacji przetworzonej.

Organ podkreślił, iż wnioskodawca nie wskazał jakiego przedziału czasowego mają dotyczyć dane żądane w pkt 1-3 ww. wniosku, dlatego Dyrektor IAS w [...] pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. wezwał do sprecyzowania wniosku w tym zakresie.

W odpowiedzi z dnia [...] czerwca 2020 r. wnioskodawca wyjaśnił, że dane powinny obejmować lata 2015-2020. W piśmie tym podniósł ponadto, iż żądana informacja nie jest, jego zdaniem, informacją przetworzoną, a informacją prostą znajdującą się w systemie informatycznym organu oraz że ma interes publiczny w pozyskaniu żądanej informacji. Wnioskodawca przedstawił przesłanki świadczące, jego zdaniem, o istnieniu szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu żądanej informacji.

Dyrektor IAS w [...] w wyniku rozpatrzenia wniosku z dnia [...] czerwca 2020 r., pismem z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...], udzielił odpowiedzi w zakresie pkt 4 przedmiotowego wniosku, tj. wskazania terminów przeprowadzenia szkoleń wewnętrznych i zewnętrznych dla pracowników organu we wskazanym zakresie od 2015 r. do 2020 r.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...], Dyrektor IAS w [...] odmówił udostępnienia informacji publicznej żądanej we wniosku z dnia [...] czerwca 2020 r. w pozostałym zakresie (pkt 1-3 wniosku). Organ stwierdził brak przesłanki do udzielenia żądanych informacji przetworzonych z powodu braku wykazania, że informacje te są szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Od wskazanej wyżej decyzji Dyrektora IAS w [...] strona wniosła w terminie ustawowym odwołanie z dnia [...] lipca 2020 r., po rozpatrzeniu którego Szef KAS decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...], uchylił w całości ww. decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] czerwca 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, ponieważ uznał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie pozwala na dokonanie przez Szefa KAS oceny, czy żądana przez stronę informacja, składająca się z informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna zostać uznana za informację przetworzoną. Szef KAS wskazał, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest również rozważań w kierunku oceny, czy żądana informacja może być szczególnie istotna z punktu widzenia interesu publicznego.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Dyrektor IAS w [...] wydał w dniu [...] sierpnia 2020 r. decyzję nr [...], którą ponownie odmówił udostępnienia informacji publicznej żądanej w pkt 1-3 wniosku z dnia [...] czerwca 2020 r., z uwagi na brak przesłanki do udzielenia żądanych informacji przetworzonych. W ocenie organu wnioskodawca nie wykazał, że informacje te są szczególnie istotne dla interesu publicznego, a organ takiego interesu nie dostrzegł. Od wskazanej decyzji strona wniosła odwołanie, zarzucając:

- wydanie i podpisanie decyzji przez osobę nieuprawnioną,

- nieprzywołanie w decyzji treści upoważnienia wydanego przez Dyrektora IAS w [...],

- niewskazanie, że upoważnienie zostało zaewidencjonowane w rejestrze upoważnień lub pełnomocnictw organu,

- niewskazanie wyczerpującej podstawy prawnej odmowy udostępnienia informacji publicznej,

- naruszenie prawa poprzez uznanie, że wnioskowane informacje nie są informacją prostą, a informacją przetworzoną.

- nieuwzględnienie wyjaśnień w kwestii interesu prawnego,

- wydanie decyzji po terminie ustawowym.

Strona wniosła o uchylenie w całości ww. decyzji Dyrektora IAS w [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zobowiązanie tego organu do udostępnienia wnioskowanej informacji.

W pierwszej kolejności strona podniosła, że podpisanie decyzji przez osobę nieuprawnioną (nieposiadającą upoważnienia do załatwiania spraw) powoduje jej nieważność, z uwagi na to, iż wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, a więc decyzja taka dotknięta jest wadą kwalifikowaną, określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Strona podniosła, że żądana informacja nie jest informacją przetworzoną lecz zestawieniem podstawowych dokumentów urzędowych, które są ewidencjonowane. Stwierdziła, że kalkulacja nakładu pracy oraz czasu na pozyskanie żądanej informacji nie jest poparta wiarygodnymi wyliczeniami. Strona nie zgodziła się też z oceną Dyrektora IAS w [...], że w sprawie nie wystąpił szczególnie istotny interes publiczny przemawiający za udostępnieniem informacji. Podkreśliła, że błędne jest twierdzenie organu, że udostępnienie informacji szerszemu gronu odbiorców nie prowadzi w sposób bezpośredni do usprawnienia działalności organów państwa.

Zdaniem strony brak jest podstaw do dokonania interpretacji rozszerzającej art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., iż pozyskana informacja musi mieć wpływ na poprawę i usprawnienie wykonywanych zadań publicznych przez Izbę Administracji Skarbowej w [...]. Strona stwierdziła również, że to nie organ osądza i rozstrzyga, czy informacja jest istotna. Każda informacja, która wykaże niepoprawność funkcjonowania urzędu jest istotna z punktu widzenia interesu publicznego. Natomiast w przedmiotowej sprawie interesem publicznym jest:

- fakt szybkiego i sprawnego działania organów państwa zgodnie z realizacją terminów zawartych w przepisach prawa administracyjnego i podatkowego,

- fakt wyeliminowania działań organów państwa, które w sposób rozszerzający interpretują prawo, łamiąc zasadę legalizmu, legitymizując te działania interesem publicznym. Organy publiczne nie mają prawa pozbawiać stron postępowania dostępu do własności w sposób nieuprawniony lub wynikający z bezczynności w prowadzonych postępowaniach jak i prowadzenia ich w sposób przewlekły,

- fakt, że mimo setek milionowych nakładów na informatyzację obiegu dokumentów w organach skarbowych upoważniony pracownik organu nie jest w stanie sprawdzić, kiedy organ rozpoczął i zakończył postępowanie,

- fakt, że organ posiadający system zarządzania dokumentami elektronicznymi, rozbudowane procedury nadawania i numerowania prowadzonych postępowań odwoławczych nie jest w stanie wygenerować takiego zestawienia,

- fakt, że mimo wejścia w życie ustawy o cyfryzacji obieg dokumentów między organem I i II instancji odbywa się za pośrednictwem akt papierowych nie cyfrowych, co wpływa na koszty prowadzonych postępowań i efektywność pracowników,

- fakt, że organ nie posiada narzędzi wspierających analizę terminowej realizacji obowiązków urzędu czy podległych jemu służb.

Skoro organy państwa mają problem ze zrozumieniem i stosowaniem prawa, to poziom organizacyjnej patologii w urzędach nie może być tylko subiektywnym odczuciem, lecz efektem potwierdzenia tego faktu w dokumentacji organu, stąd przedmiotowy wniosek.

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2020 r. nr [...] Szef Krajowej Administracji Skarbowej stwierdził, że w przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje, że Dyrektor IAS w [...] jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu, a także, iż żądane informacje stanowią informację publiczną. Sporna jest jednak kwestia, czy informacja żądana w punktach 1-3 wniosku stanowi informację przetworzoną, a także, iż w sprawie nie wykazano, że za udzieleniem żądanej informacji przemawia szczególnie istotny interes publiczny.

Organ odwoławczy podkreślił, iż informacją przetworzoną jest taka informacja publiczna, która została opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie kryteriów przez wnioskodawcę wskazanych. Przetworzenie informacji nie zawsze wiąże się z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów, które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych, i odpowiednie ich przygotowanie na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników – może być traktowana jako informacja przetworzona.

Organ uznał, że żądane w postępowaniu informacje stanowią informację przetworzoną. Organ nie dysponuje gotowymi informacjami w zakresie żądanym przez wnioskodawcę, jak też jednym katalogiem spraw, który grupowałby wszystkie wytyczne przekazywane jednostkom podległym przez Szefa KAS lub wszystkie regulacje przekazywane urzędom skarbowym przez Dyrektora IAS. Pisma tego rodzaju stanowią akta spraw dotyczących konkretnych zagadnień podatkowych lub proceduralnych. W związku z powyższym w proces wyszukiwania i analizy dokumentacji, o udostępnienie której wystąpił Wnioskodawca, musiałyby zostać zaangażowane komórki organizacyjne Izby Administracji Skarbowej w [...], w tym komórki sprawujące nadzór merytoryczny nad urzędami skarbowymi (łącznie 18 działów i referatów). Przygotowanie danych specjalnie dla wnioskodawcy w oczekiwany przez niego sposób i według określonych kryteriów musiałoby wiązać się z ponadnormatywnym, ogromnym zaangażowaniem pracowników kosztem innych równie ważnych i terminowych obowiązków służbowych, dodatkowej ilości czasu oraz środków, z uwagi na konieczność analizy dokumentacji za okres od [...] stycznia 2015 r. do dnia wydania decyzji. Krajowa Administracja Skarbowa funkcjonuje od [...] marca 2017 r., tj. od konsolidacji Administracji Skarbowej, Służby Celnej i Kontroli Podatkowej. Z tego też względu ewentualna kwerenda musiałby również objąć dokumentację archiwalną za okres [...] stycznia 2015 r. do [...] lutego 2017 r. Izby Skarbowej w [...], Izby Celnej w [...] oraz Urzędu Kontroli Skarbowej w [...].

Szef KAS stwierdził, że w przedmiotowej sprawie Dyrektor IAS w [...] prawidłowo ocenił, że wnioskowana informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej. Na dzień złożenia wniosku z dnia [...] czerwca 2020 r. organ nie dysponował gotową informacją w żądanym przez stronę zakresie dotyczącą:

- wskazania wszystkich regulacji wewnętrznych, jak i przekazanych przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, właściwe ministerstwo, okólników, regulaminów, wytycznych, dokumentów inaczej nazwanych o podobnej treści stosowanych i przekazywanych przez DIAS do NUS w zakresie:

- prowadzenia akt sprawy, spisu dokumentów w aktach sprawy w postępowaniu podatkowym i postępowaniu odwoławczym,

- stosowania interpretacji poszczególnych wyroków, postanowień i uchwał WSA, NSA, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w tym zakresie,

- wskazania dla każdego z ww. dokumentów daty obowiązywania i wejścia w życie,

- wskazania wszystkich wytycznych w zakresie terminów realizacji wskazanych zadań, udzielenia odpowiedzi i przesyłania korespondencji uczestnikom postępowania.

W zaskarżonej decyzji organ podał, że sprawy prowadzone w IAS w [...] rejestrowane są zgodnie z Jednolitym Rzeczowym Wykazem Akt obowiązującym w tej jednostce, kategoryzującym zagadnienia tematycznie, według spraw których dotyczą, a nie ze względu na adresata czy nadawcę pism, a także, iż w jednostce tej nie jest prowadzony katalog spraw, który grupowałby wszystkie wytyczne przekazywane jednostkom podległym przez Szefa KAS lub wszystkie regulacje przekazywane urzędom skarbowym przez Dyrektora IAS. Tego typu pisma stanowią akta spraw dotyczących konkretnych zagadnień podatkowych lub proceduralnych. Stąd też organ, aby udzielić odpowiedzi w żądanym zakresie musiałby ją specjalnie wytworzyć na potrzeby wniosku, według wskazanych kryteriów. Organ musiałby wyselekcjonować spośród całej dokumentacji prowadzonej przez poszczególne komórki organizacyjne IAS w [...], wszystkie dokumenty, w których poruszone zostały kwestie, o udostępnienie których wystąpiła strona w pkt 1-3 wniosku, a następnie poddać analizie ich treści pod kątem wskazanych przez skarżącego kryteriów. Stosowany obecnie system elektronicznego zarządzania dokumentacją funkcjonuje w Izbie od dnia [...] września 2015 r., a co się z tym wiąże, wyszukanie danych za okres od dnia [...] stycznia 2015 r. do dnia [...] sierpnia 2015 r. wymagałoby ręcznego przeglądania papierowych akt spraw, podobnie jak w przypadku danych za okres od dnia [...] stycznia 2015 r. do dnia [...] lutego 2017 r. dotyczących Izby Celnej w [...] oraz Urzędu Kontroli Skarbowej w [...], których systemy informatyczne zostały zamknięte, a akta spraw zarchiwizowane. Realizacja żądania strony wymagałaby dokonania analizy bardzo obszernej dokumentacji, przybierającej często zróżnicowaną formę (instrukcje i wytyczne mogą bowiem być zawarte nie tylko w korespondencji wymienianej z Ministerstwem Finansów i Naczelnikami podległych urzędów skarbowych, aktach prawa wewnętrznego, czy wewnętrznych procedurach postępowania, ale mogą być też przekazywane w formie szkoleń, instruktaży oraz podczas narad). Aby wyselekcjonować żądane informacje z samych aktów prawa wewnętrznego, wydanych w Izbie Administracji Skarbowej w [...] w okresie od dnia [...] stycznia 2015 r. do dnia [...] lipca 2020 r. oraz aktów wydanych w okresie od dnia [...] stycznia 2015 r. do dnia [...] lutego 2017 r. przez Izbę Celną i Urząd Kontroli Skarbowej w [...], należałoby przeanalizować [...] zarządzenia i decyzje, z których każdy dokument liczy od kilku do kilkudziesięciu stron. Natomiast z danych, które można wyselekcjonować na podstawie aktualnie funkcjonującego w IAS w [...] systemu elektronicznego zarządzania dokumentacją wynika, że łączna liczba dokumentów, które wpłynęły z Ministerstwa Finansów do Izby w okresie od dnia [...] września 2015 r. do dnia [...] lipca 2020 r. wynosi [...] pisma. W odniesieniu do dokumentacji przekazywanej przez IAS w [...] do podległych urzędów organ wyjaśnił, że ze względu na konstrukcję ww. systemu nie jest możliwe wygenerowanie łącznego raportu w zakresie liczby pism wychodzących do wszystkich jednostek za okres ostatnich 5 lat, podając jednocześnie, że przykładowa miesięczna liczba pism wychodzących z IAS w [...] do jednego z urzędów wynosi ponad [...] dokumentów, co pozwala zilustrować obraz skali w analizowanej sprawie. Tak pozyskane dane posłużyłyby następnie do sporządzenia wykazu obejmującego informacje z ponad pięcioletniego okresu czasu. Realizacja żądania strony wymagałaby zatem w pierwszej kolejności wyselekcjonowania, a następnie dokonania analizy co najmniej kilku tysięcy dokumentów, w tym [...] aktów wewnętrznych (zarządzeń i decyzji liczących od kilku do kilkudziesięciu stron), oraz opracowania informacji zgodnie z podanymi przez wnioskodawcę kryteriami, a więc podjęcia przez organ dodatkowych czasochłonnych czynności oraz zaangażowania środków osobowych zarówno w komórkach organizacyjnych biorących udział w ww. czynnościach, jak i w komórkach realizujących czynności archiwizacyjne w czterech obiektach zlokalizowanych na terenie [...] (3) oraz [...] (1), które zakłóciłyby normalny tok działania IAS w [...] oraz wywarłyby negatywny wpływ na realizację ustawowych zadań nałożonych na Krajową Administrację Skarbową.

W ocenie Szefa KAS dla prawidłowości podjętego przez Dyrektora IAS w [...] rozstrzygnięcia nie ma również znaczenia podniesiona w odwołaniu okoliczność, że kalkulacja nakładu pracy i czasu na pozyskanie żądanej informacji nie jest poparta wiarygodnymi wyliczeniami. Konieczne oraz niestandardowe działania jakie organ musiałby podjąć w związku z realizacją wniosku strony, absorbujące siły osobowe wielu komórek organizacyjnych IAS w [...], wskazują, że informacja żądana w punktach 1-3 wniosku z dnia [...] czerwca 2020 r. stanowi informację publiczną przetworzoną, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Organ odwoławczy podniósł również, iż strona tylko w okresie jednego miesiąca skierowała do Dyrektora IAS w [...][...] obszernych wniosków obejmujących swym zakresem cały obszar funkcjonowania IAS w [...].

Informacja przetworzona jest informacją publiczną opracowaną przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli innymi słowy informacja, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Suma informacji prostych może być traktowana jako informacja przetworzona. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo iż składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej.

W myśl art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. uprawnienie do uzyskania informacji przetworzonej, ale tylko w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Przepis ten ma w istocie przeciwdziałać zalewom wniosków, zmierzających do uzyskania informacji przetworzonej dla realizacji celów osobistych lub komercyjnych oraz zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupione są nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych mu kompetencji, lecz na udzielaniu informacji publicznej. Wnioskodawca powinien wyjaśnić, w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane informacje przetworzone dla ochrony tego interesu lub poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej.

Konstytucyjne prawo do informacji publicznej, ustanowione w art. 61 Konstytucji RP, nie ma charakteru absolutnego. Jednym z ograniczeń jest regulacja zawarta w przywołanym wyżej art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., która warunkuje dostęp do informacji publicznej przetworzonej od wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Organ zwrócił uwagę, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt SK 27/14 (OTK-A 2019/5), uznał art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. – w zakresie, w jakim uzależnia uprawnienie do uzyskania informacji publicznej przetworzonej od wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego – za zgodny z art. 61 ust. 1 i 2 w związku z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. Udostępnienie informacji przetworzonej jest poprzedzone procesem tworzenia nowej informacji, nieistniejącej w chwili skierowania wniosku w takim kształcie i w takiej postaci, jakiej oczekuje wnioskodawca.

Pojęcie szczególnie istotnego interesu publicznego jest pojęciem niedookreślonym, niemającym zapisanej formuły na gruncie obowiązującego prawa. Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako prawnej całości, zwłaszcza jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Ustawodawca nie uzależnił udzielenia informacji publicznej przetworzonej od wykazania po stronie żądającego interesu publicznego, ale wykazania, że uzyskanie przedmiotowej informacji będzie szczególnie istotne dla tego interesu. Poprzez użycie sformułowania "szczególnie istotne" ustawodawca kładzie szczególny nacisk na kwalifikowaną formą interesu publicznego. Szczególny interes publiczny powinien być rozumiany w ten sposób, że uzyskanie informacji powinno przyczynić się do bardzo ważnych dla Państwa, czy społeczeństwa działań, a także, iż uzyskana informacja jest bardzo istotna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców.

W przedmiotowej sprawie Dyrektor IAS w [...], po przeanalizowaniu przekazanych przez wnioskodawcę wyjaśnień zawartych w "Informacji prawnej w celu przyspieszenia dostępu do informacji publicznej" przekazanej wraz z wnioskiem z dnia [...] czerwca 2020 r. oraz w piśmie z dnia [...] czerwca 2020 r. zatytułowanym "[...]", uznał, iż w sprawie nie zaistniała przesłanka szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiająca za udzieleniem żądanej informacji przetworzonej. Ogólne wskazanie, że żądane dane są istotne dla obywateli, a ich udostępnienie ma znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa, nie spełnia wymogu wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Takiej przesłanki, zdaniem organu, nie stanowi również wskazywana przez stronę okoliczność, że "zebrane materiały mają posłużyć ewentualnej skardze na organ w związku z nienależytym stosowaniem prawa, świadomym jego obchodzeniem, nieprzestrzegania terminów ustawowych, administracyjnych, zły nadzór nad pracownikami i nieodpowiednie ich przeszkolenie ze względu na realizowane działań publicznych". Skarga na działanie organu może być składana w odniesieniu do konkretnej, indywidualnej sprawy skarżącego. Zdaniem organu pozyskanie danych potrzebnych do jej złożenia służy prywatnemu interesowi wnioskodawcy, a nie interesowi publicznemu. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie jest narzędziem do kontrolowania poprawności stosowania przez organy administracji skarbowej przepisów prawa. Weryfikacji takiej dokonują bowiem uprawnione instytucje i organy, a także właściwe sądy w indywidualnych sprawach. Odnosząc się do zasygnalizowanego przez Wnioskodawcę zamiaru wystąpienia do Rzecznika Praw Obywatelskich o "przeprowadzenie stosownej analizy przedstawionej dokumentacji", czy też "o wystąpienie przez Rzecznika Praw Obywatelskich, zgodnie w art. 264 § 2 P.p.s.a. o podjęcie uchwały m.in. w zakresie 3 zagadnień prawnych", również nie mają zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Rzecznik Praw Obywatelskich w toku ewentualnie prowadzonego postępowania może bowiem zażądać od organów władzy publicznej określonych informacji – o ile uzna ich uzyskanie za niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy – a organy te mają obowiązek tych informacji udzielić. Mając natomiast na względzie podniesiony przez Stronę argument przygotowania na podstawie uzyskanej dokumentacji "pełnej analizy prawnej", która miałby zostać przekazana jako podstawa ewentualnej skargi do Rzecznika Praw Obywatelskich, Najwyższej Izby Kontroli, Organizacji Pracodawców sektora MiSP, odpowiednich ministerstw, czy też Komisji Europejskiej, organ uznał, że argument ten nie przemawia za istnieniem po stronie wnioskodawcy szczególnie istotnego interesu publicznego w pozyskaniu wnioskowanych danych. Samo sporządzenie analizy i udostępnienie jej odpowiednim organom nie przekłada się bowiem na realny wpływ na poprawę funkcjonowania organów władzy publicznej. Udostępnienie informacji szerszemu gronu odbiorców nie prowadzi w sposób bezpośredni do usprawnienia działalności organów państwa. W systemie prawa polskiego debata publiczna nie stanowi sposobu weryfikacji legalności stosowania obowiązującego prawa.

Szef KAS biorąc pod uwagę zakres żądanej informacji, jak i wskazany przez stronę cel jej udostępnienia, zarówno na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji, jak i w postępowaniu odwoławczym, podzielił stanowisko Dyrektora IAS w [...], że nie można uznać, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi kwalifikowana "szczególna istotność dla interesu publicznego", będąca podstawą do udostępnienia informacji publicznej przetworzonej.

W ocenie Szefa KAS strona nie wykazała, iż objęta wnioskiem informacja publiczna jest ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców. Wnioskodawca nie wskazał bowiem, w jaki sposób uzyskane przez niego dane miałyby zostać w realny sposób wykorzystane w celu poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej, w tym organów Krajowej Administracji Skarbowej. Działanie wnioskodawcy nie tylko w interesie indywidualnym, lecz w interesie "ponadindywidualnym", nie jest samoistnie wystarczające dla przyjęcia "szczególnej istotności dla interesu publicznego" takiego działania.

W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz doktrynie przyjmuje się, że charakter lub pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realna możliwość wykorzystania uzyskanej informacji mają wpływ na ocenę istnienia szczególnego interesu publicznego uzasadniającego uwzględnienie wniosku. Przykładem takiego podmiotu może być poseł zasiadający w komisji ustawodawczej Sejmu, radny lub też minister nadzorujący działalność podległego mu resortu. Osoby te w swoim codziennym działaniu mają rzeczywistą możliwość wykorzystywania uzyskanych informacji publicznych w celu usprawnienia funkcjonowania odpowiednich organów.

Zdaniem organu do kategorii podmiotów mających możliwość efektywnego wykorzystania informacji przetworzonej w celu realizacji szczególnego interesu publicznego zaliczyć można także jednostki sfery nauki: szkoły wyższe, Polską Akademię Nauk, państwowe instytuty badawcze, a nawet grupy badawcze czy pojedynczych naukowców – jeżeli dana informacja wiąże się ściśle z przedmiotem ich badań naukowych wspieranych przez sferę publiczną, np. grantem. Wskazane wyżej przykłady podmiotów spełniających przesłankę uzyskania dostępu do informacji publicznej przetworzonej nie oznaczają oczywiście automatycznego wyeliminowania z katalogu podmiotów uprawnionych do uzyskania takiej informacji innych podmiotów, które nie pełnią wymienionych wyżej funkcji. Podmioty nie pełniące tego rodzaju funkcji również mogą być w stanie wykazać swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domagają, w sytuacji gdy np. występują w określonych procesowych rolach uczestników postępowań dotyczących tworzenia lub kontrolowania aktów normatywnych. Wnioskodawca nie ma jednak obiektywnej możliwości wykorzystania żądanych informacji w pracach legislacyjnych lub konsultacjach.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że za szczególnie istotny interes publiczny nie można również uznać zamiaru dokonania przez stronę własnej (prywatnej) oceny terminowości załatwiania spraw przez Dyrektora IAS w [...].

Subiektywne odczucie strony, że organ działa nieprawidłowo nie przemawia, zdaniem organu, za wystąpieniem szczególnie istotnego interesu publicznego w pozyskaniu wnioskowanej informacji. Takiej kwalifikowanej przesłanki nie stanowi również upowszechnienie informacji poprzez opublikowanie danych na stronach internetowych czy zainicjowanie publicznej dyskusji w określonym przedmiocie, ponieważ działania te nie są równoznaczne ze stworzeniem faktycznej możliwości wykorzystania uzyskanych danych dla realnej poprawy funkcjonowania instytucji państwa, w tym Krajowej Administracji Skarbowej, a w szczególności IAS w [...]. Natomiast w związku z podanymi w pismach z dnia: [...] maja 2020 r. i [...] czerwca 2020 r. okolicznościami, że strona wykorzysta pozyskane dane do wystąpienia do Rzecznika Praw Obywatelskich, czy innych wskazanych podmiotów, organ zauważył, że każdy obywatel może informować dowolną ilość organów lub podmiotów, o każdej sprawie jaka wydaje się mu ważna. Jednakże z samego faktu poinformowania określonych podmiotów nie wynika jeszcze pewny skutek, w postaci woli tych podmiotów do zajęcia się poddanym pod rozwagę tematem.

Organ przytoczył orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 770/17, w którym stwierdzono, że zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Uprawnienie to nie służy zatem wszystkim podmiotom potencjalnie zainteresowanym w uzyskaniu informacji publicznej po to, by ją móc następnie udostępnić ogółowi, gdyż cel ten jest co najwyżej ukierunkowany na podstawowe "niekwalifikowane" realizowanie interesu publicznego.

Szef KAS stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie można uznać, że informacje żądane w pkt 1-3 wniosku strony mogą przyczynić się do bardzo ważnych dla Państwa czy społeczeństwa działań, a także, iż informacje te są bardzo istotne dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, a co się z tym wiąże, że za udostępnieniem żądanej przez Stronę informacji publicznej przetworzonej przemawia szczególnie istotny interes publiczny. Wnioskodawca nie ma bowiem obiektywnych możliwości wpływania na funkcjonowanie organów publicznych, w tym w szczególności organów Krajowej Administracji Skarbowej.

Organ uznał także za nieuzasadniony zarzut strony dotyczący niewskazania wyczerpującej podstawy prawnej w zaskarżonej decyzji Dyrektora IAS w [...].

W podstawie prawnej decyzji zostały bowiem powołane przepisy prawa materialnego jak i przepisy proceduralne, a mianowicie art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz art. 104 i art. 107 k.p.a., w oparciu o które organ I instancji podjął merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie.

Szef KAS nie podzielił zarzutu strony dotyczącego wydania decyzji "po terminie ustawowym". Upływ terminu załatwienia sprawy nie pozbawia organu ani właściwości w sprawie, ani kompetencji do jej załatwienia, ani też nie wpływa na ważność już dokonanych czynności postępowania, w tym czynności dokonanych po upływie terminu, ponieważ sam fakt upływu takiego terminu nie ma cech przedawnienia orzekania w sprawie.

Odnosząc się do zarzutu wydania i podpisania zaskarżonej decyzji przez osobę nieuprawnioną, organ wskazał, że zaskarżona decyzja Dyrektora IAS w [...] została podpisana przez osobę upoważnioną zgodnie z zarządzeniem nr [...] Dyrektora IAS w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. w sprawie podziału kompetencji w Izbie Administracji Skarbowej w [...] oraz § 64 ust. 4 Regulaminu Organizacyjnego stanowiącego Załącznik nr 1 do Zarządzenia Nr [...] Dyrektora IAS w [...] z dnia [...] lipca 2019 r. w sprawie nadania Regulaminu Organizacyjnego Izbie Administracji Skarbowej w [...]. Podniósł, że żaden przepis prawa nie nakazuje powoływania w treści decyzji udzielonego upoważnienia.

J. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] października 2020 r. nr [...].

Wydanej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

1) art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 156 § 1 pkt 1, art. 107 § 1 i art. 268a ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego poprzez podpisanie decyzji organu I i II instancji przez osoby do tego nie uprawnione;

2) art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim z przepisów tych wynikają przesłanki ograniczania konstytucyjnego prawa do informacji, poprzez nieprawidłowe zastosowanie polegające na ograniczeniu konstytucyjnego prawa, które to ograniczenie nie spełnia przesłanek konieczności i proporcjonalności, a ponadto nie znajduje uzasadnienia w potrzebie ochrony wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wartości prawnie chronionych, z jednoczesnym pominięciem zastosowania zasady "in dubio pro libertate";

3) art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 7a k.p.a., art. 7b k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 k.p.a. i art. 11 k.p.a. w zakresie, w jakim przepis ten normuje instytucję informacji przetworzonej, poprzez błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że przedmiotem wniosku była informacja przetworzona;

4) art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 7a k.p.a., art. 7b k.p.a., art. 8 k.p.a., art, art. 9 k.p.a., art. 10 k.p.a. i art. 11 k.p.a. w zakresie w jakim prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, przez jego niezastosowanie i przyjęcie, że udostępnienie informacji, o jaką zwrócił się wnioskodawca, nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, względnie że wnioskodawca nie uzasadnił należycie, że udostępnienie informacji, o jaką się zwrócił, jest szczególnie istotne dla interesu publicznego;

5) art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. zw. z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 7a k.p.a., art. 7b k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 k.p.a. i art. 11 k.p.a. w zakresie, w jakim prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, poprzez błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego nie została spełniona w niniejszej sprawie;

6) art. 16 ust. 1 art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p zw. z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 7a k.p.a., art. 7b k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 k.p.a. i art. 11 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej ze względu na niewskazanie przez wnioskodawcę szczególnie istotnego interesu publicznego, w sytuacji gdy wnioskowane przez stronę skarżącą informacje nie stanowią informacji publicznej przetworzonej, względnie stanowią taką informację, ale wnioskodawca wskazał szczególnie istotny interes publiczny uzasadniający udostępnienie żądanej informacji publicznej w całości bądź w przeważającej części;

7) art. 16 ust. 2 u.d.i.p. zw. z art., 10 § 1 k.p.a. art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 7a k.p.a., art. 7b, art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. i art. 11 k.p.a. przez ich błędną wykładnię, a co za tym idzie niepoinformowanie o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym w ramach postępowania, a tym samym pozbawienia prawa do czynnego udziału w postępowaniu;

8) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. przez ich niezastosowanie i nieudostępnienie wnioskodawcy w terminie informacji publicznej objętej wnioskiem, mimo że treść wniosku i wyjaśnienia wnioskodawcy uzasadniały udostępnienie żądanej informacji publicznej w całości bądź w przeważającej części;

9) art. 7, art. 11, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak stosownego wyjaśnienia i uzasadnienia przesłanek, którymi kierował się podmiot zobowiązany przy załatwieniu sprawy, w szczególności w odniesieniu do występowania informacji przetworzonej oraz szczególnej istotności informacji, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, rozpatrzenie skargi z uwzględnieniem treści art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. Wniósł też o rozstrzygnięcie co do treści każdego zarzutu, jeśli nawet inny zarzut uzasadnia uchylenie decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] i Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Skarżący wniósł ponadto o sporządzenie wyczerpującego uzasadnienia, w zakresie każdego zarzutu, językiem zrozumiałym dla przeciętnego obywatela i urzędnika administracji skarbowej. Zażądał zasądzenia od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący podkreślił, że zagadnienia sporne w niniejszej sprawie są następujące:

1. Czy organ administracji państwowej może ograniczać dostęp do informacji przetworzonej dla osoby fizycznej nie piastującej obecnie funkcji publicznej tylko dlatego, że skarżący, w ocenie organu, nie posiada odpowiedniej zdolności do upowszechnienia pozyskanych informacji szczególnie ważnych dla interesu społecznego?

2. Czy informacja przetworzona może być dostępna jedynie dla wąskiego grona obywateli uprzywilejowanych z racji pełnienia określonych funkcji społecznych i administracyjnych?

3. Jeśli tak, to dlaczego ustawodawca nie wskazał tego w sposób enumeratywny w przepisie?

4. Czy jest dopuszczalna interpretacja przepisów prawa w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego i wydanej decyzji z pominięciem zasad ogólnych art. 7-11 k.p.a.?

5. Czy w demokratycznym państwie prawa możliwe jest naruszenie praw konstytucyjnych, wspartych ustawą właściwą w zakresie informacji publicznej, poprzez tak dokonany wybór orzecznictwa sądów administracyjnych by ograniczyć to prawo, a tym samym wywiedzenie nowej normy prawnej stanowiącej, że organ określa swoje prawa i obowiązki z orzecznictwa sądów, a nie konkretnej normy prawnej?

6. Czy w zakresie spornego przepisu o informacji przetworzonej należy stosować wykładnię rozszerzającą czy zawężającą przepis i na jakiej podstawie prawa?

7. Czy organ może przyjmować jedynie skrajnie niekorzystną interpretację przepisów prawa z pominięciem zasady "in dubio pro libertate" w sprawie?

W niniejszej sprawie sporne są też, zdaniem skarżącego, okoliczności:

1. Czy organ administracji państwowej, formułując treść upoważnienia wskazanego w art. 268a k.p.a., może zamiast imiennego upoważnienia dla wskazanego z imienia i nazwiska urzędnika urzędu obsługującego organ udzielić tego upoważnienia w postaci treści regulaminu organizacyjnego będącego załącznikiem do zarządzenia organu, gdzie wskazane są jedynie stanowiska organizacyjne w organie, a nie osoby piastującej te stanowiska z imienia i nazwiska?

2. Czy organ i osoba podpisująca decyzję w chwili powzięcia informacji o uzasadnionej wątpliwości przez skarżącego w zakresie należytego umocowania urzędnika do podpisania decyzji był zobowiązany – na wyraźne żądanie skarżącego – do przedłożenia takiego upoważnienia?

3. Czy organ działając w tym zakresie, upoważniony jest do powoływania się wyłącznie na zasadę uzasadnionego zaufania do administracji państwowej, a skarżący zobowiązany jest do przyjęcia stanu faktycznego w tym zakresie "na wiarę", bez wskazania imiennego upoważnienia i dołączenia go do akt postępowania?

4. Czy przedstawiona treść zarządzeń organów i wskazane załączniki spełniają normę prawną w zakresie udzielenie upoważnienia imiennego dla urzędnika urzędu obsługującego organ?

Skarżący podniósł, iż organ nie ma prawa odpytywać wnioskującego o szczególną istotność informacji dla interesu publicznego. Nie on osądza i rozstrzyga, czy dana informacja jest istotna. Informacja, która wykaże, niepoprawność funkcjonowania urzędu, jest istotna pod względem interesu publicznego. Skarżący stwierdził, że urząd nie ma prawa cenzurować zakresu żądanej informacji i przeciwdziałać jej otrzymaniu. Organ państwa demokratycznego nie powinien czegokolwiek ukrywać, w sytuacji zaś gdy ucieka od informacji, jest świadomy swoich nadużyć.

Skarżący podkreślił, że interesem publicznym wykazanym w treści wniosku jest:

1. fakt szybkiego i sprawnego działania organów państwa zgodnie z realizacją terminów zawartych w przepisach prawa administracyjnego i podatkowego;

2. fakt wyeliminowania działań organów państwa, które w sposób rozszerzający interpretują prawa, łamią zasadę legalizmu, legitymizując te działania interesem publicznym. Organy publiczne nie mają prawa pozbawiać stron postępowania dostępu do własności w sposób nieuprawniony lub wynikający z bezczynności w prowadzonych postępowaniach, jak i prowadzenia ich w sposób przewlekły;

3. fakt, że mimo setek milionowych nakładów na informatyzację obiegu dokumentów w organach skarbowych upoważniony pracownik organu nie jest w stanie sprawdzić, kiedy organ rozpoczął i zakończył postępowanie;

4. fakt, że organ posiadający system zarządzania dokumentami elektronicznymi, rozbudowane procedury nadawania i numerowania prowadzonych postępowań odwoławczych nie jest wstanie wygenerować takiego jego zestawienia;

5. fakt, że mimo wejścia w życie ustawy o cyfryzacji obieg dokumentów między organem I i II instancji odbywa się za pośrednictwem akt papierowych a nie cyfrowych, co wpływa na koszty prowadzonych postępowań i efektywność pracowników;

6. fakt, że organ nie posiada narzędzi wspierających analizę terminowych realizacji obowiązku, urzędu czy podległych jemu służb.

Skarżący podniósł też, że urząd świadomie pozbawia prawa do tych informacji w celu ukrycia braku nadzoru nad podstawowymi zasadami postępowań podatkowych. Wskazuje to na wadliwie przeprowadzoną informatyzację organu, który nie jest w stanie, mimo kilkuset milionowych nakładów, wygenerować prostego zestawienia dokumentów, nie mówiąc już o zestawieniach analitycznych niezbędnych do efektywnego nadzoru podległych pracowników. Działanie to sugeruje fakt zmarnotrawienie środków publicznych na rozwój systemu informatycznego, pozbawionego podstawowych cech użyteczności.

Organ nie jest przygotowany organizacyjnie w zakresie realizacji zadań postawionych przed nim przez ustawodawcę, a za tym może to potwierdzać niedopełnienie obowiązków służbowych w tym zakresie przez konkretne osoby w ramach struktur organizacyjnych urzędu.

Organ świadomie nie nadzoruje tych czynności i nie poddaje ich analizie, nie dyscyplinuje podległych mu pracowników, nie dba o odpowiedni poziom przygotowania zawodowego, a w tym merytorycznego w zakresie przestrzegania podstawowych praw stron w ramach realizacji Ordynacji podatkowej, a tym samym nadużywa zasadę zaufania wobec organów państwa,

Organ świadomie prowadzi tak czynności procesowe oparte na bezczynności i przewlekłym prowadzeniu postępowań, by postępowania te były kierowane na drogę sądów administracyjnych, by to one podejmowały decyzję w wieloletnich postępowaniach. Organy zaś bezkarnie mogą pozbawiać podatników prawa dostępu do jego własności, dodatkowo dewaluując świadomie w czasie jej wartość.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), dalej" "P.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Na wstępie wskazać należy, że stosownie do treści art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku prawnego, bądź też dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty konstytucyjnych wolności i praw.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej, służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca doprecyzował zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. U.d.i.p. reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa ta znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Natomiast informacja publiczna, w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p., to każda informacja o sprawach publicznych. Ustawa nie zawiera definicji tego pojęcia, jednak określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie ww. pojęcia, związane z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem, trafnie akcentuje się w piśmiennictwie (v. H. Izdebski, "Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności", Warszawa 2004, s. 209; K. Tracka, "Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym", Warszawa 2009, s. 138).

W orzecznictwie sądów administracyjnych, na gruncie powołanych regulacji, przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych (por. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357; z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14; publ. CBOSA).

W niniejszej sprawie zakres podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie był kwestionowany. Adresat wniosku z dnia [...] czerwca 2020 r., tj. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 3 u.d.i.p.). Niesporne jest także, iż wnioskowana do udostępnienia informacja posiada walor informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Przedmiotem żądania skarżącego była bowiem informacja o wszystkich regulacjach wewnętrznych, jak i o przekazanych przez organ i właściwe ministerstwo okólnikach, regulaminach, wytycznych i innych dokumentach o podobnej treści stosowanych i przekazanych przez DIAS do NUS dotyczących prowadzenia akt sprawy, spisu dokumentów w aktach sprawy, stosowania interpretacji poszczególnych wyroków, postanowień i uchwał WSA, NSA, Trybunału Konstytucyjnego i TSUE w tym zakresie, wskazania wytycznych dotyczących terminów realizacji tych zadań, a także terminów przeprowadzenia szkoleń wewnętrznych i zewnętrznych dla pracowników organu dotyczących wskazanej powyżej problematyki. W piśmie z dnia [...] czerwca 2020 r. wnioskodawca doprecyzował, że powyższe dane powinny obejmować lata 2015-2020.

Żądanie strony skarżącej dotyczy zatem, zdaniem Sądu, informacji o działalności organów władzy publicznej, jakimi są jednostki organizacyjne Krajowej Administracji Skarbowej.

Jak wynika z akt sprawy, Szef KAS zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2020 r., powołując art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 16, art. 2 u.d.i.p., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Izby Administracyjno-Skarbowej w [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...], odmawiająca udostępnienia żądanej informacji publicznej, wskazując w uzasadnieniu, że informacja ta ma charakter informacji przetworzonej, zaś w sprawie nie występuje przesłanka "szczególnej istotności dla interesu publicznego" w jej udostępnieniu. Stanowisko to, w ocenie Sądu, jest prawidłowe.

Przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. stanowi, iż prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej, w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" jest pojęciem nieostrym i nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane, jednak analiza dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych daje podstawę do odkodowania treści tego pojęcia stanowiącej wynik wykładni powołanego wyżej przepisu. I tak, za informację publiczną przetworzoną uznaje się taką informację, która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym, podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1746/14, publ. CBOSA). Przyjmuje się jednak również, że informacja publiczna przetworzona nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją. Może ona bowiem obejmować dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te, wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się musi zatem z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników – może być traktowana jako informacja przetworzona (por. wyroki NSA: z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14; z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14; z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/11; publ. j.w.).

W judykaturze przyjmuje się również, że informacja publiczna przetworzona to taka, która stanowi wynik ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego, wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębnienia w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. Jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13 publ. j.w.) na podstawie pierwotnego zasobu danych (por. wyroki NSA z dnia: 12 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2149/12; z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13; z dnia 3 października 2014 r., sygn. akt I OSK 747/14; publ. j.w.).

O informacji przetworzonej można mówić również wtedy, gdy wniosek o udostępnienie informacji obejmuje wprawdzie informacje proste będące w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, ale rozmiar i zakres żądanej informacji wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) przesądza o tym, że w istocie mamy do czynienia z żądaniem informacji przetworzonej. Dotyczy to zwłaszcza takiej sytuacji, gdy utworzenie zbioru informacji prostych wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na podmiot zobowiązany, a w szczególności wymaga analizowania całego zespołu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca (por. wyroki NSA: z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/11, z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1199/11, z dnia 2 października 2014 r. sygn. akt I OSK 140/14; publ. j.w.).

W świetle powyższych uwag uzasadnione jest stanowisko organu, że wniosek skarżącego w zakresie objętym zaskarżoną decyzją dotyczył informacji publicznej przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Jak bowiem wyjaśnił organ, informacji, o udostępnienie których zwrócił się skarżący w pkt 1-3 wniosku, nie może wygenerować w sposób prosty. Izba Administracji Skarbowej w [...] nie dysponuje takimi zestawieniami, o które wnosi skarżący w formie gotowej. Przygotowanie żądanych danych powodowałoby konieczność analizy dokumentacji za okres od [...] stycznia 2015 r. do daty rozpatrzenia wniosku.

Organ trafnie podkreślił, iż Krajowa Administracja Skarbowa funkcjonuje od [...] marca 2017 r., tj. od konsolidacji Administracji Skarbowej, Służy Celnej i Kontroli Podatkowej. Z tego też względu ewentualna kwerenda musiałaby objąć dokumentację archiwalną za okres od [...] stycznia 2015 r. do [...] lutego 2017 r. Izby Skarbowej w [...], Izby Celnej w [...] oraz Urzędu Kontroli Skarbowej w [...].

Przygotowanie żądanej informacji wymagałoby, jak stwierdza organ, na wyselekcjonowaniu spośród całej dokumentacji prowadzonej przez wiele komórek organizacyjnych wszystkich tych dokumentów, w których zawarto wytyczne, wyjaśnienia i wszelkiego rodzaju regulacje wewnętrzne i resortowe, dotyczące wskazanych we wniosku zagadnień, a następnie poddaniu ich analizie pod kątem wskazanych we wniosku kryteriów.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, nie budzi wątpliwości Sądu, iż organ trafnie ocenił żądaną informację jako informację przetworzoną.

Kolejną kwestią którą należało rozważyć, jest kwestia oceny przesłanki "szczególnej istotności interesu publicznego", o której mowa w art. 3 ust. 1 u.d.i.p., jako że udostepnienie informacji przetworzonej jest możliwe w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. posługuje się szerokim i nieostrym pojęciem "interesu publicznego". Nie ulega jednak wątpliwości, że obejmuje ono interes ogółu (określonej wspólnoty), a nie jedynie interes indywidualny. Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych podmiotów publicznych jako pewnej całości, zwłaszcza jeśli jest związany z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, przy czym z brzmienia ww. przepisu wynika, że nie wystarczy, aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego, lecz ma być ono "szczególnie" istotne, co stanowi dodatkowy element przy ocenie, czy dany wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania. Działanie wnioskodawcy nie tylko w interesie "indywidualnym", lecz w interesie "ponadindywidualnym" nie jest samoistnie wystarczające dla przyjęcia "szczególnej istotności dla interesu publicznego" takiego działania.

Zasadniczo obowiązek realizowania interesu publicznego charakteryzuje kompetencje szeroko rozumianych organów państwa. Z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wynika jednak, że kategoria "szczególnej istotności" dla interesu publicznego kształtuje prawo indywidualnego podmiotu stojącego na zewnątrz wobec podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej. Należy w konsekwencji przyjąć, że kwalifikowana forma interesu publicznego ("szczególnie istotne") oznacza, że uzyskanie przez wnioskodawcę informacji przetworzonej przyczyni się do ważnych dla Państwa, czy społeczeństwa działań i jest bardzo istotne dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05; wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10; publ. CBOSA).

Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej powinien wykazać jednak nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu odbiorców i że jej "znaczność" jest wyznaczona materią żądanej informacji – ale również, że jej otrzymanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej i lepszej ochrony interesu publicznego. Przykładem takiego podmiotu może być poseł zasiadający w komisji ustawodawczej Sejmu, radny lub też minister nadzorujący działalność podległego mu resortu. Osoby te w swoim codziennym działaniu mają rzeczywistą możliwość wykorzystywania uzyskanych informacji publicznych w celu usprawnienia funkcjonowania odpowiednich organów (J. Drachal, "Dostęp do informacji publicznej. Rozwój czy stagnacja", wystąpienie na konferencji zorganizowanej przez Polską Akademię Nauk w dniu 6 czerwca 2006 r.; wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10; wyrok NSA z dnia 17 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 416/12; publ. j.w.).

Wskazane wyżej przykłady podmiotów spełniających przesłankę uzyskania dostępu do informacji publicznej przetworzonej nie oznaczają oczywiście automatycznego wyeliminowania z tego katalogu innych podmiotów, które nie pełnią wymienionych wyżej funkcji. Podmioty niepełniące tego rodzaju funkcji również mogą być w stanie wykazać swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domagają, w sytuacji gdy np. występują w określonych procesowych rolach uczestników postępowań dotyczących tworzenia lub kontrolowania aktów normatywnych. Ustawa o dostępie do informacji publicznej każdemu obywatelowi przyznaje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym przetworzonej, o ile wykaże kwalifikowaną postać swojego żądania.

W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, strona skarżąca nie wykazała, iż otrzymanie żądanych informacji przetworzonych jest szczególnie istotne dla interesu publicznego w przedstawionym wyżej rozumieniu tego pojęcia.

Za przesłankę "szczególnej istotności dla interesu publicznego" nie może, zdaniem Sądu, zostać uznana okoliczność, na którą powołuje się skarżący, a mianowicie ogólne wskazanie, że żądane informacje są istotne dla obywateli, a ich udostępnienie ma znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa, a także okoliczność, że zebrane materiały mają posłużyć ewentualnej skardze na organ w związku z nienależytym stosowaniem prawa oraz że uzyskanie żądanych informacji pozwoli poznać istotną sferę życia publicznego, co jest niezbędne do publicznej debaty.

Jak już wyżej wyjaśniono, nie jest wystarczające wykazanie przez wnioskodawcę, że dana informacja jest istotna, ważna dla dużego kręgu odbiorców, ale konieczne jest również wykazanie, że jej otrzymanie stwarza realną możliwość wykorzystania przez wnioskodawcę uzyskanych informacji dla poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej. Tego ostatniego elementu w przedmiotowej sprawie brak. Samo subiektywne przekonanie strony, że organ działa nieprawidłowo, nie przemawia, jak trafnie podkreślił Szef KAS, za wystąpieniem szczególnie istotnego interesu publicznego w pozyskaniu żądanej informacji.

Biorąc zatem pod uwagę, iż organ w sposób prawidłowy ocenił przesłankę "szczególnej istotności dla interesu publicznego", uznać należało, że zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującym prawem.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., stwierdzić należy, iż Sąd zbadał upoważnienia do wydania zaskarżonych decyzji udzielone M. K. i M. S. W ocenie Sądu wskazani pracownicy organu I i II instancji posiadali upoważnienie do wydania odpowiednio zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...]. Ocenę tę Sąd oparł na treści i analizie upoważnienia [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. udzielonego przez Dyrektora IAS w [...] M. S., Załącznika nr 1 do Zarządzenia nr [...] Dyrektora IAS w [...] z dnia [...] lipca 2019 r. w sprawie nadania Regulaminu Organizacyjnego Izbie Administracji Skarbowej w [...] oraz Zarządzenia nr [...] Dyrektora IAS w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. w sprawie podziału kompetencji w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. Stosownie do § 7 ust. 3 pkt 1 lit. b tego ostatniego Zarządzenia, Kierownik Referatu Obsługi Klienta i Komunikacji Zewnętrznej w zakresie nadzorowanej komórki organizacyjnej podpisuje decyzje, postanowienia i inne pisma z zakresu dostępu do informacji publicznej.

W myśl zaś § 17 pkt 3 ww. załącznika nr 1 do Zarządzenia nr [...] stanowiącego Regulamin Organizacyjny Izby Administracji Skarbowej w [...], do zadań Referatu Obsługi Klienta i Komunikacji Zewnętrznej należy koordynowanie spraw związanych z udostępnieniem informacji publicznej oraz prowadzenia spraw w zakresie dostępu do informacji publicznej.

Z kolei M. K. – [...] Departamentu Organizacji i Współpracy Międzynarodowej Krajowej Administracji Skarbowej w Ministerstwie Finansów legitymuje się upoważnieniem z dnia [...] października 2020 r. do wydawania decyzji odwoławczych w sprawach z zakresu informacji publicznej. Zarzut naruszenia ust. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. nie może zatem odnieść zamierzonego skutku.

Odnosząc się do kwestii doręczenia zaskarżonej decyzji wnioskodawcy w formacie PDF, stwierdzić należy, iż – w ocenie Sądu – nie ulega wątpliwości, że zaskarżona decyzja została podpisana kwalifikowanym podpisem elektronicznym przez M. K. – [...] Departamentu Organizacji i Współpracy Międzynarodowej KAS. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, organ potwierdził zgodność kopii wydruku decyzji z dokumentem elektronicznym, z którego to dokumentu wynika, iż M. K. posiadał certyfikat kwalifikowanego podpisu elektronicznego (k. 181 akt administracyjnych sprawy). Z tego też powodu przyjąć należy, iż zaskarżona decyzja w sensie prawnym istnieje od dnia jej podpisania przez upoważnioną osobę. Decyzja administracyjna rozpoczyna bowiem swój byt prawny z chwilą jej sporządzenia, doręczenie zaś ma na celu zakomunikowanie stronie zawartego w niej rozstrzygnięcia, które następuje w chwili złożenia na decyzji podpisu osoby uprawnionej (będącej organem administracji publicznej lub przez ten organ upoważniony zgodnie z art. 268a k.p.a.) (por. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel "Komentarz zaktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex Omega, Komentarz do art. 110 k.p.a., teza 9 i 10).

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona wadliwie, np. z naruszeniem przepisów o doręczeniach (wyrok NSA z 3 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 172/16, LEX nr 2299903). Dlatego też w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy strona skutecznie wniosła skargę do sądu administracyjnego, brak jest podstaw do kwestionowania przedmiotowej decyzji z tego powodu, że doręczona została skarżącemu w formacie PDF.

Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.