Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 718/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 137 ust. 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.),, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant sekretarz sądowy Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi L. R. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] roku, [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r., sygn. [...] , odmawiającą zwrotu części nieruchomości położonej w Z. przy ul. [...] , działka nr [...] o powierzchni 0,3680 ha, opisanej w kw. nr [...] , stanowiącej własność Miasta Z. .

Kontrolowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

J. K. wnioskiem, z dn. 10 sierpnia 2018 r., sporządzonym w trybie art. 136 ust. 3 u.g.n. zwrócił się do Prezydenta Miasta Z. wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej o zwrot nieruchomości położonej w Z. w rejonie ul. [...] i [...], zawierającej się w pierwotnych granicach działek o nr 2 , 3 oraz 4 .

Na skutek wyłączenia Prezydenta Miasta Z. w sprawie o zwrot ww. nieruchomości Wojewoda Śląski postanowieniem z dn. [...] r., sygn. [...], wyznaczył Prezydenta Miasta R. wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy.

Następnie organ postanowieniem z dn. [...] r., sygn. [...], z uwagi na różne stany prawne nieruchomości objętych roszczeniem o zwrot, zawierających się w pierwotnych granicach działek nr 2 i 4 oraz 3 , wydzielił 6 spraw, aby podjęte rozstrzygnięcia władcze miały charakter indywidualny i dotyczyły konkretnie oznaczonej nieruchomości oraz stron w stosunku do niej ustalonych. Pod sygn. [...] rozpatrywana jest sprawa o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1 .

Prezydent Miasta R. (dalej: organ I instancji) ustalił, iż na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym z dn. [...] r., Repertorium A nr [...], sporządzonym na podstawie art. 6 ustawy z dn. 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości /tekst jednolity: Dz. U. 1974 r., nr 10, poz. 64 ze zm./ nabyto od J. K. , za cenę 132 318 starych złotych (sto trzydzieści dwa tysiące trzysta osiemnaście starych złotych), prawo własności nieruchomości, opisanej w kw. nr [...], działki o nr: 2 i 4 oraz 3 o łącznej powierzchni 0,7351 ha, gdyż ww. nieruchomość została przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe w Z. - zgodnie z treścią decyzji Wojewódzkiego zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K. z dn. [...] r., sygn. [...], zatwierdzającą planu realizacyjny budowy jednostki mieszkaniowej E w Z. .

W wyniku przeprowadzonej kwerendy archiwum zakładowego Urzędu Miasta Z. pozyskano do akt sprawy plan realizacyjny pn. Z. [...] E, zatwierdzony decyzją z dn. [...] r., sygn. [...] (bez tej decyzji). W skład materiału dowodowego wchodzi wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Z. , przyjętego Uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy Z. Nr [...] z dn. [...] r.

Na podstawie kopii mapy zasadniczej z naniesionymi granicami nieistniejących działek z dn. 24 października 2018 r., opracowanej przez uprawnionych geodetów oraz mając na uwadze wykaz zmian gruntowych z dn. 27 lipca 2020 r. ustalono, iż w pierwotnych granicach wywłaszczonej działki nr 2 aktualnie mieści się m.in. działka nr 1 . Materiał dowodowy uzupełniono o uwierzytelnioną kopię decyzji z dn. [...] r., sygn. [...], zatwierdzającej podział nieruchomości położonej w Z. w rejonie Os. [...], opisanej w rejestrze gruntów pod nr [...], kw. nr [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa w użytkowaniu Zespołu Opieki Zdrowotnej w Z. . Oprócz ww. dokumentów w aktach sprawy znajduje się wypis z rejestru gruntów z dn. 25 lutego 2019 r., sporządzony dla aktualnej działki nr 1 .

Decyzją z dn. [...] r., sygn. [...], zmienioną następnie decyzją z dn. [...]r., sygn. [...], Wojewoda Śląski działając na podstawie art. 60 ust. 1 oraz ust. 3 ustawy z dn. 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną /tekst jednolity: Dz. U. z 1998 r., 133, poz. 872 ze zm./ stwierdził, iż z dn. 1 stycznia 1999 r. mienie Skarbu Państwa będące we władaniu Zespołu Opieki Zdrowotnej w Z. - Przychodnia nr [...] stało się mieniem Miasta Z. , w skład przekazanego mienia weszła, m.in. działka nr 1 , stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania.

Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca może żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli wywłaszczona nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Według art. 137 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związany z realizacją tego celu, albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel wywłaszczeniowy nie został zrealizowany.

Wobec tego należało ustalić jaki był cel wywłaszczenia oraz ocenić czy cel ten w przypadku działki nr [...] został zrealizowany.

Cel wywłaszczenia, jak przyjął organ I instancji kierując się orzecznictwem sądów administracyjnych, wynika przede wszystkim z treści samej decyzji wywłaszczeniowej bądź aktu notarialnego, ale duże znaczenie mają również wszelkie inne dokumenty oraz materiały, zwłaszcza pochodzące sprzed daty decyzji wywłaszczeniowej, a w szczególności decyzje lokalizacyjne i plany realizacyjne, o ile mogą mieć znaczenie bądź też ułatwiają właściwe ustalenie i wyłożenie treści samej decyzji wywłaszczeniowej. Dokumenty poprzedzające proces wywłaszczenia pozwalają ustalić jaki konkretnie obszar został wywłaszczony, a w ramach tego obszaru funkcje, jakie dla poszczególnych nieruchomości przewidywał plan realizacyjny. Zatem ww. dokumenty są szczególnie przydatne, w momencie gdy sama decyzja jest niejasna lub na tyle ogólna, iż ustalenie tylko na jej podstawie konkretnego celu wywłaszczenia nie jest możliwe. Jednocześnie zważyć należy, iż wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczania wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej (akcie notarialnym) powinny być oceniane - proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonania rzeczonej kontroli. Innymi słowy, w im dalszej przeszłości określony był cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł on być ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. Inne (wyższe) wymagania dotyczące określoności celu wywłaszczenia wobec aktów wywłaszczeniowych, dokonywanych pod rządami obowiązującej Konstytucji RP, zwłaszcza w świetle procesu stałego jej rozwoju i precyzowania norm przez Trybunał Konstytucyjny, a inne (niższe) wymagania należy odnosić do celu wywłaszczenia określanego w aktach z wcześniejszego okresu (wyrok NSA z dn. 18 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1417/13).

Cel wywłaszczenia jakim jest realizacja budownictwa mieszkaniowego (osiedla mieszkaniowego) nie oznacza tylko i wyłącznie budowy samych budynków mieszkalnych, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom, tj. pawilony handlowe, usługowe, szkoły, boiska sportowe, place zabaw, garaże, parkingi, zieleń, ciągi piesze a także instalacje podziemne (wodociągi, gazociągi, sieć kanalizacyjną itp.) oraz nadziemne (np. linie energetyczne) umożliwiające właściwe korzystanie z projektowanego założenia urbanistycznego jakim jest osiedle mieszkaniowe, tworzące funkcjonalną całość (wyrok NSA z dn. 22 października 2019r., sygn. akt I OSK 339/18).

Zgodnie z ustaleniami planu realizacyjnego pn. Z. [...] E, zatwierdzonego decyzją z dn. [...] r., sygn. [...], wnioskowana do zwrotu część działki nr 1 , położona była w terenach oznaczonych symbolem DPR 2, obejmującym obiekt przychodni, parking oraz teren zielony.

W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Z. , przyjętym Uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy Z. Nr [...] z dn. [...]r., ustalono, iż wnioskowany do zwrotu teren położony był w Jednostce [...] - tzw. E, w terenach projektowanych dzielnicowych urządzeń sportowych z salą gimnastyczną z zespołem boisk oraz otwartym basenem - symbol na planie [...].

W dniu 7 maja 2019 r. przeprowadzono oględziny wywłaszczonej nieruchomości, aktualnie oznaczonej jako działka nr 1 . Podczas wizji ustalono, iż nieruchomość stanowiąca przedmiot toczącego się postępowania to płaska działka o regularnym kształcie, która w całości jest zagospodarowana - zlokalizowany jest na niej parking, droga asfaltowa ul. [...] oraz teren zielony wraz z chodnikiem. Faktyczny stan zagospodarowania ww. nieruchomości jest zgodny z założeniami wynikającymi z treści planu realizacyjnego.

Prezydent Miasta Z. pismem z dn. 18 lipca 2019 r. poinformował organ, iż działka nr 1 , położona w Z. przy ul. [...], została zagospodarowana zgodnie z treścią planu realizacyjnego, gdyż nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot przeznaczona była pod budowę drogi dojazdowej wraz z pojedynczymi miejscami parkingowymi. Jednocześnie stwierdzając, iż zlokalizowana na niniejszej działce droga dojazdowa istniała już w 1985 r., gdyż stanowiła dojazd do przychodni, którą oddano do użytku w 1985 r. Ponadto Prezydent Miasta Z. podniósł, iż na wywłaszczonej nieruchomości zlokalizowane są urządzenia sieci energetycznej niskiego napięcia, stanowiące własność spółki "A" oraz kanalizacja sanitarna, deszczowa i wodociągowa, stanowiąca własność spółki "B" sp. z o.o.

Jak już ustalono na działce, stanowiącej przedmiot toczącego się postępowania, zlokalizowana jest asfaltowa droga ul. [...], która została zaliczona do dróg gminnych zgodnie z treścią uchwały Rady Miasta Z. z dn. [...] r., nr [...] w sprawie ustalenia przebiegu oraz nadania kategorii dróg gminnych drogom znajdującym się na terenie miasta Z. - pismem z dn. 27 sierpnia 2019 r. Prezydent Miasta Z. przedłożył do akt uwierzytelnioną kopię ww. uchwał.

Prezydent Miasta Z. przekazał do akt uwierzytelnioną kopię decyzji nr [...] z dn. [...] r., sygn. [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. "Budynek hospicjum, parking oraz dwa zjazdy z drogi publicznej" zlokalizowanej w Z. przy ul. [...] wraz z projektem zagospodarowania terenu, na którym zakreślono graficznie lokalizację istniejącego i projektowanego parkingu, na działce 1 . Pismem z dn. [...] r. przedłożono do akt uwierzytelnioną kopię decyzji nr [...] z dn. [...] r., w sprawie przeniesienia pozwolenia na budowę nr [...] z dn. [...] r. na rzecz Gminy Miejskiej Z. .

Zdaniem organu I instancji, mając na uwadze poczynione ustalenia nie budzi wątpliwości, iż na przejętej przez Skarb Państwa działce zrealizowano cel wywłaszczenia, gdyż na wywłaszczonej nieruchomości została zlokalizowana gminna droga ul. [...]. Status drogi publicznej potwierdza uchwała Rady Miasta Z. z dn. [...]r., nr [...] w sprawie ustalenia przebiegu oraz nadania kategorii dróg gminnych drogom znajdującym się na terenie miasta Z. . W załączniku nr 1 "Wykaz dróg proponowanych do zaliczenia do kategorii dróg gminnych" pod nr [...] wymieniono ulicę [...],

Faktyczne drogowe zagospodarowanie przedmiotowej działki nie tylko potwierdza realizację celu wywłaszczenia, lecz również stanowi przeszkodę zwrotu działki. Zgodnie bowiem z art. 2a ustawy o drogach publicznych drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa (ust. 1), natomiast drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy (ust. 2). Przepis ten wprowadza ograniczenia w obrocie nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, wykluczając możliwość zwrotu takiej nieruchomości poprzednim właścicielom. Przedmiotowa ustawa stanowi, iż drogą publiczną jest droga zaliczona do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniami, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisów. Zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczną użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Z kolei pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i techniczne związania z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (wyrok NSA z dn. 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1401/17).

Na części wywłaszczonej nieruchomości, oprócz drogi publicznej, znajduje się uporządkowany teren zielony, parking i chodnik, czyli elementy stanowiące część infrastruktury drogowej. Zatem forma zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości spełnia definicję drogi i pasa drogowego, co tym samym stanowi przeszkodę zwrotu działki, stanowiącej przedmiot toczącego się postępowania.

Od decyzji tej pismem z dnia [...] r. zostało złożone odwołanie do Wojewody Śląskiego, który ww. decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji .

W ocenie Wojewody, zebrany w sprawie materiał dowody potwierdza, iż cel wywłaszczenia w postaci budownictwa mieszkaniowego został zrealizowany, co uzasadnia odmowę zwrotu nieruchomości. Zarówno teren zielony wraz z chodnikiem, a także zagospodarowanie nieruchomości pod parking i drogę służącą mieszkańcom budynków mieszkalnych, stanowią infrastrukturę niezbędną do funkcjonowania osiedla. Stąd przedmiotowa nieruchomość nie stała się zbędna na cel określony w akcie wywłaszczeniowym. Natomiast, nie ma znaczenia w sprawie uznanie ulicy [...] za drogę publiczną.

W skardze z dnia strona reprezentowana przez pełnomocnika, podnosi zarzuty:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w tym:

1/ naruszenie art. 137 ust. 1 w zw. z art. 216 ust. 1 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że sporna nieruchomość w zakresie w jakim została zagospodarowana parkingiem, drogą asfaltową ul. [...] oraz terenem zielonym wraz z chodnikiem, nie stała się zbędna na ceł wywłaszczenia, a ceł ten został zrealizowany, zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Z. , przyjętym Uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy Z. nr [...] z dnia [...] r., podczas gdy prawidłowa analiza zgromadzonego materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że cel wywłaszczenia określony w powyższych dokumentach nie został zrealizowany, a zatem sporna nieruchomość okazała się być zbędną na cele wywłaszczenia;

2/ naruszenie art. 137 ust. 2 w zw. z art. 216 ust. 1 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i odmówienie zwrotu przedmiotowej nieruchomości obejmującej działkę nr 1 , podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że nawet przy przyjęciu, że parking zlokalizowany na niniejszej nieruchomości realizuje cel wywłaszczenia, to pozostała część działki pozostaje niezagospodarowana i podlega zwrotowi zgodnie z ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami;

3/ naruszenie art. 136 ust. 1 u.g.n. poprzez jego błędne zastosowanie i odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, podczas gdy, przedmiotowa nieruchomość jest wykorzystywana niezgodnie z celem wskazanym w akcie notarialnym z dnia [...] roku. Repertorium [...], a sam cel wywłaszczenia nie został zrealizowany;

4/ naruszenie art. 136 ust. 2 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i niepoinformowanie poprzedniego właściciela nieruchomości, a to Skarżącej o zmianie celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej oraz o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości;

5/ naruszenie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, mimo, że w całości lub części stała się zbędna dla celów wywłaszczeniowych;

6/ naruszenie art. 6 pkt 1 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i błędne uznanie, że budowa drogi wewnętrznej oraz parkingu stanowi realizację celu publicznego, a zatem błędne uznanie, że cel wywłaszczenia w niniejszej sprawie został zrealizowany;

7/ naruszenie art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 1985 Nr 14 poz. 60), poprzez błędne uznanie, że całość działki została zajęta pod drogę publiczną - ul. [...] podczas gdy, zgromadzony materiał dowodowy w sprawie nie dostarcza informacji na temat tego, czy droga asfaltowa ul. [...] w rzeczywistości stanowi drogę publiczną, z uwagi na brak przedstawienia do akt sprawy pozwolenia na budowę takiego obiektu jak droga publiczna, a uchwała Rady Miasta Z. z dnia [...] r., nr [...], nie ma decydującego znaczenia dla zakwalifikowania działki nr [...] jako części drogi gminnej, a zatem stanowi ona w rzeczywistości drogę wewnętrzną, jak również fakt, że droga ta zajmuje tylko część spornej działki nr 1 ;

8/ naruszenie art. 8 ust. 1 u.d.p. poprzez jego niezastosowanie i niezakwalifikowanie ul. [...], zlokalizowanej w części spornej nieruchomości - działki nr [...] wraz z parkingiem jako drogi wewnętrznej, a zatem niepodlegającej wyłączeniu z obrotu na podstawie art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych;

9/ naruszenie art. 21 w zw. z art. 64 Konstytucji RP poprzez wydanie decyzji godzącej w konstytucyjną ochronę własności prywatnej, stanowiącą podstawę ustroju gospodarczego RP.

II. Naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1/ naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zgromadzenia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, co skutkowało przyjęciem przez organ administracji niekorzystnych dla Skarżącej domniemań faktycznych i błędne ustalenie, że przedmiotowa nieruchomość, obejmująca działkę została wykorzystana w całości na cele wywłaszczenia, podczas gdy, organ był zobowiązany do kompleksowego wyjaśnienia sprawy poprzez zgromadzenie całego materiału dowodowego, gdyż z okoliczności faktycznych sprawy jednoznacznie wynika, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na działce nr 1 , względnie znaczna część działki nr [...] nie została w ogóle zagospodarowana na cele wywłaszczenia;

2/ naruszenie art. 80 w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie rozważenia całego zgromadzonego materiału dowodowego oraz dokonanie jego dowolnej a nie swobodnej oceny, co w następstwie doprowadziło do ustaleń niezgodnych ze stanem faktycznym sprawy;

3/ naruszenie art. 7 oraz art. 8 k.p.a., poprzez dokonanie niezgodnych z rzeczywistym stanem faktycznym sprawy ustaleń i wydanie orzeczenia naruszającego podstawowe prawa konstytucyjne skarżącej, co narusza zasadę zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, utrzymując w mocy decyzję stojącą w oczywistej sprzeczności z interesem społecznym oraz słusznym interesem obywateli.

Mając na względzie podniesione zarzuty, jak również wszelkie zarzuty, które Sąd bierze pod uwagę z urzędu, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty, uwzględniającej wniosek o zwrot nieruchomości z dnia 10 sierpnia 2018 roku.

Ponadto wniosła zasądzenie kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego, według norm prawem przepisanych.

Jak stwierdza pełnomocnik w uzasadnieniu skargi, organ w sposób nieprawidłowy dokonał oceny ustalonego stanu faktycznego, jak i pominął istotne okoliczności sprawy, co doprowadziło do wydania orzeczenia niezgodnego z prawem.

Według planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Z. , przyjętego Uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy Z. z dnia [...] roku, teren objęty obecnie działką nr [...] położony był w [...] - tzw. E, w terenach projektowanych dzielnicowych urządzeń sportowych z salą gimnastyczną z zespołem boisk oraz otwartym basenem - symbol [...]. W planie realizacyjnym pn. Z. [...] E, zatwierdzonym decyzją z dnia [...] r., przedmiotowa działka położona była na terenach oznaczonych symbolem UPR2, obejmującym teren przychodni, parkingu oraz teren zielony. Plan miejscowy, jako akt wyższego rzędu, a także podjęty później niż plan realizacyjny, zawierał on najbardziej aktualne zamierzenia i decyzje co do przeznaczenia terenu obecnej działki nr 1 . Natomiast cel określony w akcie notarialnym był sformułowany bardzo ogólnie (budownictwo mieszkaniowe) i wymagała doprecyzowania w odpowiednich dokumentach, w tym w planie miejscowym.

Zdaniem pełnomocnika, to postanowienia planu miejscowego mają zasadnicze znaczenie dla ustalenia celu wywłaszczenia pierwotnym celem, zgodnie aktem notarialnym z dnia [...] roku, była budowa ogólnie określonych urządzeń sportowych wraz z całą dodatkową infrastrukturą.

Jak zostało ustalone w toku postępowania dowodowego, na terenie obecnej działki nr [...] znajduje się droga gminna ul. [...] , która została zaliczona do dróg publicznych na podstawie Uchwały Rady Miasta Z. z dnia [...] roku, nr [...], parking do pobliskiej przychodni jak i teren zielony wraz z chodnikiem. Jednakże, w świetle przytoczonej powyżej argumentacji w zakresie ustalenia rzeczywistego celu wywłaszczenia, nie można przyjąć, aby w niniejszej sprawie taki cel został zrealizowany.

Na przedmiotowej działce nr [...] do dnia dzisiejszego nie zostały umieszczone żadne urządzenia sportowe, w tym sala gimnastyczna, jak również nie została wybudowana dodatkowa infrastruktura sportowa, taka jak boiska lub basen. Co więcej, na przestrzeni ponad 20 lat od daty zawarcia aktu notarialnego, przenoszącego własność przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, nie rozpoczęto nawet prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia.

Nawet gdyby przyjąć, że cel wywłaszczenia powinien zostać ustalony na podstawie planu realizacyjnego, to przez ponad 20 lat od dnia wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości nie został on zrealizowany. Zgodnie bowiem z planem realizacyjnym, na terenie dzisiejszej działki nr [...] powinny znajdować się przychodnia wraz z parkingiem. Sam parking został wybudowany dopiero po 2009 roku, a zatem dopiero po upływie 20 lat od daty wywłaszczenia, na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] roku, sygn. [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. “Budynek hospicjum, parking oraz dwa zjazdy z drogi publicznej". Nie ulega jednak wątpliwości, że cel ten również nie został zrealizowany. Jak wynika bowiem z aktualnych zdjęć lotniczych, wykonanych w dniu 5 kwietnia 2020 roku, teren przedmiotowej nieruchomości jest obecnie zagospodarowany jedynie częściowo na parking oraz drogę, której status jako drogi publicznej budzi poważne wątpliwości. Przychodnia, o której mowa w pozwoleniu na budowę z dnia [...] roku, została wybudowana na sąsiedniej działce, brak jest również dwóch zjazdów prowadzących z drogi publicznej. Nie można zatem stwierdzić, aby cel wywłaszczenia wskazany w planie realizacyjnym pn. Z. [...] E, zatwierdzonego decyzją z dnia [...] r., został zrealizowany.

Należy również podkreślić, że art. 136 ust. 1 u.g.n. zawiera normę o charakterze bezwzględnie obowiązującym. Nakłada kategoryczny zakaz użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu cel, jeśli nie zostaną spełnione określone przesłanki. Dopuszczalność wykorzystania nieruchomości na inny cel jest faktycznie uzależniona od wyrażenia zgody przez poprzedniego właściciela bądź jego spadkobiercę, która przejawia się brakiem wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Jednakże aby móc skutecznie podnosić skutki braku wniosku podmiotów uprawnionych do zwrotu nieruchomości, właściwy organ administracji powinien dokonać zawiadomienia o zamiarze wykorzystania nieruchomości na inny cel, który to wymóg wprowadza przepis art. 136 ust. 2 u.g.n. Zadysponowanie nieruchomością na inny cel bez zawiadomienia o tym zamiarze, a zatem bez faktycznej zgody, stanowi naruszenie zakazu wyrażonego w treści art. 136 ust. 1 u.g.n., a dokonanie obrotu nieruchomością, do której prawo zwrotu zostało zastrzeżone w ustawie jej byłemu właścicielowi bądź jego spadkobiercom, bez ich zgody, jest działaniem niezgodnym z prawem, naruszającym chronione prawem interesy wywłaszczonego, tym bardziej gdy do rozporządzenia nieruchomością dochodzi po złożeniu wniosku o zwrot nieruchomości (por. wyrok NSA z 26.03.2008 r., I OSK 491/07, LEX nr 505428; Bończak-Kucharczyk Ewa, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, Lex/el 2020).

Prezydent Miasta Z. , jak wywodzi pełnomocnik, przez okres prawie 30 lat zaniechał zawiadomienia J. K. o tym, że nieruchomość obejmująca działkę nr 1 , stała się zbędna na cele wywłaszczeniowe. Już we wniosku z dnia 23 września 1998 roku żądał on zwrotu wywłaszczonej nieruchomości obejmującej m.in. działkę nr 2 , z której to działki została następnie wydzielona przedmiotowa działka nr 1 . Działka podlegała zwrotowi już w dniu złożenia pierwotnego wniosku o zwrot w dniu 23 września 1998 roku. Co więcej, z uwagi na brak realizacji jakichkolwiek przedsięwzięć, związanych z celem wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości, na Prezydencie spoczywał obowiązek powiadomienia poprzedniego właściciela nieruchomości o braku realizacji celu wywłaszczenia lub zmianie tego celu oraz o możliwości ponownego złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Brak powyższego zawiadomienia stanowi naruszenie art. 136 ust. 2 u.g.n.

Zgodnie z dyspozycją art. 137 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jak zostało powyżej wskazane, nie można uznać, aby cel wywłaszczenia wskazany w akcie notarialnym z dnia [...] roku, został zrealizowany na całości, a względnie, na części przedmiotowej działki.

Jak wynika bowiem z zdjęć lotniczych wykonanych w dniu 5 kwietnia 2020 roku, działka nr [...] została zagospodarowana jedynie w jej części, poprzez budowę parkingu do znajdującej się w pobliżu przychodni, jak również poprzez drogę ul. [...] , której aktualny statut jako drogi publicznej budzi wątpliwości. Pozostała część działki stanowi teren zielony i nie został on w żaden sposób zabudowany. Ze zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie nie wynika również, aby wskazany teren zielony został w jakikolwiek inny sposób zagospodarowany.

Dalej pełnomocnik kwestionuje przyjęcie terenów zielonych znajdujących się na terenie osiedla mieszkaniowego za realizację celu wywłaszczenia w postaci budowy osiedla, przywołując wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2020 roku, sygn. akt I OSK 2072/19. Jest to możliwe, "....jeżeli istnienie takich terenów stanowi przejaw pewnej zorganizowanej działalności właściciela tegoż terenu, pozostającej w powiązaniu z funkcjonowaniem osiedla, w szczególności z istniejącą zabudową. Warunku tego nie spełnia przypadkowo rosnąca i niezorganizowana zieleń, będąca wynikiem naturalnie zachodzących procesów przyrodniczych".

Zdaniem pełnomocnika, nawet przy uznaniu, że budowa parkingu na przedmiotowej nieruchomości, obejmującej działkę nr 1 , stanowiła realizację celu wywłaszczenia, aktualna pozostaje przesłanka do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w jej części, która to część działki do chwili obecnej nie została zabudowana ani w inny sposób zagospodarowana.

Na podstawie art. 137 ust. 2 u.g.n., jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Zupełny brak rozważenia przez organy orzekające w sprawie, czy doszło do realizacji celu wywłaszczenia na całej powierzchni przedmiotowej działki nr [...] i odmówienie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, stanowi rażące naruszenie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n.

Dalej rozważania pełnomocnika dotyczą statusu ul. [...] jako drogi publicznej, co stanowiło przesłankę negatywną do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Uznanie jej za drogę publiczną, która ma status budowli w świetle przepisów prawa budowlanego, wymagałoby przedstawienia odpowiedniej decyzji w postaci pozwolenia na budowę oraz takich dokumentów jak dziennik budowy czy kartę inwentaryzacyjną drogi. Takich dokumentów nie przedstawiono. Jeśli w aktach sprawy brak jest wymaganych dokumentów potwierdzających jej zakwalifikowanie jako budowli, brak było podstaw do przyznanie ulicy [...] statusu drogi publicznej jedynie na podstawie Uchwały Rady Miasta Z. z dnia [...] r., nr [...].

Podobnie, zdaniem pełnomocnika, należy się odnieść do twierdzeń Prezydenta Miasta Z. , jakoby na terenie niniejszej nieruchomości zostały zlokalizowane urządzenia sieci energetycznej niskiego napięcia, stanowiące własność spółki "A" . oraz kanalizacja sanitarna, deszczowa i wodociągowa, stanowiąca własność spółki "B" sp. z o.o. Niniejsza okoliczność znajduje bowiem swoje potwierdzenie jedynie w oświadczeniu Prezydenta Miasta Z. . Żadne dokumenty, potwierdzający powyższy stan faktyczny, nie zostały przedstawione i załączone do akt niniejszej sprawy. Jedynie na marginesie wskazuję, że nawet przy hipotetycznym posadowieniu niniejszych urządzeń na terenie działki nr 1 , nie stanowi to przesłanki negatywnej do zwrotu przedmiotowej nieruchomości.

Pełnomocnik zwraca uwagę, że droga ul. [...] nie spełnia wymogów uznania jej za drogi publicznej. Nie ma bowiem pozwolenia na jej budowę, dziennika budowy oraz karty inwentaryzacyjnej, które powinny znajdować się w aktach sprawy. Tym samym, droga ul. [...] stanowi wraz ze znajdującym się przy niej parkingiem, część drogi wewnętrznej, która nie realizuje celu publicznego określonego w art. 6 pkt 1 u.g.n., co prowadziło do błędnego uznania przez organ I instancji, że cel wywłaszczenia w niniejszej sprawie został zrealizowany i odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Nawet uznanie ul. [...] za drogę publiczną, nie może pozbawiać poprzednich właścicieli prawa do zwrotu niewykorzystanej części wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia".

Powyższe zarzuty naruszenia prawa materialnego w całości korespondują z naruszeniem przez organ przepisów postępowania w zakresie przeprowadzenia postępowania dowodowego, poprzez jego nieprecyzyjne przeprowadzenie i niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, jak również dokonanie błędnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie.

Należy bowiem wskazać, że organ zaniechał zbadania w jakim zakresie i czy w ogóle doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości.

Organ nie dokonał dogłębnej weryfikacji rzeczywistego stanu prawnego uł. [...], jak i zagospodarowania terenu działki nr 1 . Organ był bowiem zobowiązany, zgodnie z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz.U. 1960 Nr 30, poz. 168 ze zm.) - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: “k.p.a.") oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. do zgromadzenia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, wyjaśniającego wszystkie istotne okoliczności sprawy. W szczególności, organ był zobowiązany do ustalenia czy ul. [...] stanowi drogę publiczną czy wewnętrzną, czy w stosunku do niej zostały zrealizowane wszystkie wymogi formalne przewidziane w ustawie z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane, jak również czy Prezydent Miasta Z. dysponuje wymaganą dokumentacją, stanowiącą uzasadnienie zaliczenia ul. [...] do dróg publicznych.

Jednocześnie, należy wskazać, że organ był zobowiązany ustalić w sposób jasny i precyzyjny, jaka część działki nr [...] została faktycznie i prawnie zajęta pod drogę publiczną.

Powyższe działanie organu I instancji narusza konstytucyjną zasadę ochrony prawa własności, wyrażoną w art. 21 w zw. z art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Odmowa zwrotu nieruchomości tworzy sytuację, w której mimo spełnienia ustawowych przesłanek, osoba uprawniona nie jest w stanie odzyskać utraconego prawa własności i dysponowania swoim mieniem. Naruszenie konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności godzi w podstawy ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do tego czy w przypadku spornej działki nr [...] cel wywłaszczenia został zrealizowany, a ściślej rzecz ujmując czy stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu bądź w umowie zawartej w trybie "wywłaszczeniowym".

Stosownie do art. 137 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1990, dalej: u.g.n.) nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Cel wywłaszczenia mógł być także określony w umowie zawartej na podstawie przepisów przewidujących możliwość umownego wywłaszczenia.

Z przepisu art. 137 u.g.n. wyraźnie wynika, że przy ocenie zbędności wywłaszczonej nieruchomości należy brać pod uwagę cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (umowie wywłaszczeniowej). To jest niejako cel pierwotny zważywszy na możliwość jego zmiany w późniejszym okresie czasu i po wykorzystaniu nieruchomości na tenże cel.

Zdaniem skarżącej, cel wywłaszczenia został określony w planie zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Z. , przyjętego Uchwalą Rady Narodowej Miasta i Gminy Z. nr [...] z dnia [...] roku. Według planu, teren objęty obecnie działką nr [...] położony był w [...] - tzw. E, w terenach projektowanych dzielnicowych urządzeń sportowych z salą gimnastyczną z zespołem boisk oraz otwartym basenem - symbol [...].

W ocenie Sądu, cel wywłaszczenia został błędnie przez skarżącą zinterpretowany, a w ślad za tym błędne jest także stanowisko dotyczące zbędności nieruchomości na cel dokonanego wywłaszczenia.

Nieruchomość obejmująca obecną działkę nr 1 , zgodnie z § 2 umowy "wywłaszczeniowej", zawartej w dniu [...] r., przeznaczona była "pod budownictwo mieszkaniowe w Z. ". Zatem pierwotnym celem wywłaszczenia, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie była "budowa urządzeń sportowych z salą gimnastyczną z zespołem boisk oraz otwartym basenem" (co wynikało z mpzp z 1978 r.), lecz ogólnie określone "budownictwo mieszkaniowe w Z. ". Ściślej rzecz ujmując, chodziło o budowę jednostki mieszkaniowej "E" w Z. , co jednak nie wynikało wprost z umowy, ale decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny z [...] r. Nie zmienia to jednak celu, który został określony w umowie. Na marginesie przyjdzie zauważyć, że nawet przyjęcie tak sprecyzowanego (zawężonego) celu w kontekście zbędności przedmiotowej nieruchomości na tenże cel, nie miałoby wpływu na dokonywaną w tym zakresie ocenę.

Tak sformułowany cel powinien być traktowany relatywnie szeroko, obejmując nie tylko budowę mieszkań, ale także całą infrastrukturę z nimi związaną, w tym sieci doprowadzające media (woda, gaz, energia elektryczna itd.), a także tereny zielone towarzyszące budownictwu mieszkaniowemu. Ilustracją stanowiska prezentowanego przez sądy administracyjne w tej kwestii jest m.in. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2007 r., III SA/Po 648/0 (CBOSA): "Przy ocenie realizacji celu publicznego, za jaki uznano budowę osiedla mieszkaniowego (w ramach planowanej dzielnicy mieszkaniowej), należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla, takich jak: budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa i ciągi piesze (chodniki)."

W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] r. z udziałem skarżącej, ustalono, że na terenie obecnej działki nr 1 , od strony Hospicjum, znajduje się "parking, droga i znów parking", a ponadto "fragment terenu zielonego" (protokół w nieponumerowanych aktach sprawy administracyjnej). Droga to ul. [...] , zaliczona do dróg publicznych na podstawie Uchwały Rady Miasta Z. z dnia [...]roku, nr [...]). Ponadto, jak wynika z pisma Naczelnika Wydziału Infrastruktury Miejskiej i Inwestycji z dnia 28 maja 2020 r. na działce znajduje się sieci kanalizacji sanitarnej, deszczowej oraz wodociągowej (własność "B" .), a także przewód elektroenergetyczny niskiego napięcia (własność "A" .) ( pismo w nieponumerowanych aktach sprawy administracyjnej). Istnienie w roku 1999 takiej drogi oraz sieci kanalizacyjnej i zieleni potwierdza Karta inwentaryzacyjna nieruchomości, sporządzona w związku z uwłaszczeniem Z. r (miasta na prawach powiatu) działką nr [...] (załącznik nr 1 do decyzji Wojewody Śląskiego z [...]r. w aktach admin.).

Co prawda organy orzekające w sprawie nie badały tego, ale charakter urządzeń i sieci znajdujących się na działce nr [...] wskazuje na zagospodarowanie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia, jakim jest "budownictwo mieszkaniowe w Z. ".

W kontekście tych ustaleń nie można przyjąć tezy, zgodnie z którą nieruchomość nie została wykorzystana na cele określone w umowie "wywłaszczeniowej" i tym samy stała się zbędna w rozumieniu art. 137 u.g.n.

W tym kontekście nietrafne pozostają zarzuty skargi odnoszące się do braku realizacji celu wywłaszczenia.

Jeśli działka nie stała się niezbędna na cel wywłaszczenia, to nie powstaje problem jej zwrotu mimo tego, że zainstalowane na niej sieci, biegnące w ziemi, nie stanowiłyby przeszkody. Zwrot jest możliwy jedynie w sytuacji, w której byłaby ona zbędna na cel wywłaszczenia.

Jeszcze raz należy podkreślić, że jedną z przesłanek zwrotu nieruchomości jest jej "zbędność" na cel wywłaszczenia. Staje się ona zbędna tylko i wyłącznie wtedy, gdy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany (art. 137 ust. 1 pkt. 2 u.g.n.). W przedmiotowej sprawie stan takiej "zbędności" nie zachodzi.

Zarzuty podnoszone w skardze zmierzają w trzech kierunkach: po pierwsze – uznania za cel wywłaszczenia celu wynikającego z mpzp z 1978 r., a więc budowa urządzeń sportowych z salą gimnastyczną z zespołem boiskiem oraz otwartym basenem; po drugie – brak wykorzystania nieruchomości na tak określony cel; po trzecie – ewentualne częściowe wykorzystania nieruchomości nawet na cel określony w planie realizacyjnym, a więc pod przychodnię wraz z parkingiem, ale po upływie ok. 29 lat od daty wywłaszczenia. Te trzy podstawowe zarzuty generują pozostałe zarzuty podnoszone w skardze, tak materialne jak i procesowe.

Jak wynika z powyższych rozważań cel wywłaszczenia, po odczytaniu art. 137 u.g.n., jest jednak inny, aniżeli przyjmuje skarżąca. Ponadto został określony tak szeroko, że jego realizację stanowią wszelkie przedsięwzięcia związane z budownictwem mieszkaniowym. Jest nim zatem droga publiczna oraz wskazane sieci, stąd też nieruchomość nie stała się zbędna na cel określony w umowie wywłaszczeniowej. Nie ma przy tym znaczenia to, że cel wywłaszczenia uległ modyfikacji. Mieści się on w ramach celu pierwotnego. Zagospodarowanie nieruchomości w opisany wyżej sposób powoduje brak możliwości wydzielenia części, która na cel wywłaszczenia nie została ewentualnie wykorzystana i tym samym dokonanie zwrotu w części. Nie było zatem podstaw do informowania byłego właściciela o zbędności na cele wywłaszczenia w całości bądź w części.

Jako nietrafne sąd uznaje argumenty dotyczące charakteru prawnego ul. [...], co miałoby wynikać z braku stosownej dokumentacji. Kluczowa dla przyznania określenia statusu drogi publicznej jest uchwała organu stanowiącego j.s.t. w sprawie zaliczenia do dróg publicznych, a taka niewątpliwie była podjęta.

W kontekście tych ustaleń sąd nie podziela zarzutów podnoszonych w skardze, tak co do naruszenia prawa materialnego (art. 136 ust. 1 w zw. z art. 137 u.g.n.), skoro tak rozumiany cel wywłaszczenia został zrealizowany, jak i co do naruszeń prawa procesowego (art. 7, 77, 8, 80 k.p.a.), które wiązały się z brakami postępowania wyjaśniającego w zakresie ustaleń dotyczących realizacji celu wywłaszczenia.

W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a