Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 137/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk ( spr. ) Protokolant Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie oraz S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 489/08 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowo-Usługowego "[...]" S.A. w K. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. zasądza od Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowo-Usługowego "[...]" S.A. w K. na rzecz S. K. kwotę 430 (słownie: czterysta trzydzieści) złotych oraz na rzecz Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie kwotę 370 (słownie: trzysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 lipca 2008 r. o sygn. akt II SA/Kr 489/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę Przedsiębiorstwa Produkcyjno – Handlowo – Usługowego "[...]" S.A. w K. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli, uchylając zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i w związku z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Jana Pyli – Prezesa Zarządu Przedsiębiorstwa Produkcyjno – Handlowo – Usługowego "[...]" S.A. w K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Krakowskiego – Ziemskiego z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...], znak: [...], nakazującej mu, jako użytkownikowi wieczystemu działki o numerze ewidencyjnym [...], będącej własnością Skarbu Państwa, rozbiórkę fundamentu pod suwnicę bramową, wybudowanego na powyższej działce nr [...], położonej w K., tj. dwóch ław o wymiarach: szer. 0,45 m; wys. zmiennej 0,60 – 1,00 m; długości 38,80 m (wraz z podporami), jako rozbiórkę obiektu budowlanego, wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję i nakazał Przedsiębiorstwu Produkcyjno – Handlowo – Usługowemu "[...]" S.A. w K. – [...], jako użytkownikowi wieczystemu działki o numerze ewidencyjnym [...], będącej własnością Skarbu Państwa, rozbiórkę fundamentu pod suwnicę bramową, wybudowanego na powyższej działce nr [...], położonej w K., tj. dwóch ław o wymiarach: szer. 0,45 m; wys. zmiennej 0,60 – 1,00 m; długości 38,80 m (wraz z podporami), jako rozbiórkę obiektu budowlanego, wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż postępowanie przed organem I instancji zostało wszczęte na wniosek S. K. z dnia 24 lipca 2002 r., w którym żądał on rozbiórki suwnicy bramowej wraz z fundamentem, znajdującymi się na działce nr [...] w K..

W toku postępowania wyjaśniającego organ przeprowadził oględziny z udziałem wszystkich stron postępowania w dniu 10 września 2002 r., w czasie których do protokołu stwierdzono, iż: (...) "w latach 1998/99 wykonano belki poziomujące podtorze, na których zamocowano szyny i całą suwnicę bramową. (...) P. J. P. oświadcza, że ze względu na to, iż wykonany fundament przeznaczony jest pod maszynę, nie dokonywał zgłoszenia wykonania robót w Urzędzie Gminy Liszki". Po rozpatrzeniu zgromadzonego materiału dowodowego, w tym: protokołu oględzin z dnia 10 września 2002 r. wraz z dokumentacją fotograficzną oraz uwierzytelnioną kserokopią "Projektu konstrukcji toru pod suwnicę bramową SB-82", wykonanego przez osobę uprawnioną, aktu notarialnego repertorium A nr [...], stanowiącego o zawarciu umowy oddania mienia Skarbu Państwa do odpłatnego korzystania, kserokopii decyzji Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie z dnia [...] stycznia 1992 r. i [...] września 1993 r. o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu, stanowiącego własność Skarbu Państwa, a także licznych pism i notatek służbowych, wydał decyzję w dniu [...] listopada 2002 r. nr [...], na podstawie art. 48 ustawy – Prawo budowlane, a w jej uzasadnieniu stwierdził m. in. że fundamenty pod maszyny i urządzenia – jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową – zaliczane są do budowli, czyli obiektów budowlanych, wymagających pozwolenia na budowę.

Od powyższej decyzji odwołał się J. P. – Prezes Zarządu Przedsiębiorstwa Produkcyjno – Handlowo – Usługowego "[...]" S.A. w K., podnosząc, że głównym powodem, dla którego została zamocowana suwnica na fundamentach było zalecenie Państwowej Inspekcji Pracy z lat 1990-1991, aby poprawić bezpieczeństwo warunków pracy przy prefabrykacji elementów konstrukcji stalowych, przekraczających ciężar 1,5 t. Dziedziną wiodącą w działalności Przedsiębiorstwa jest wykonywanie konstrukcji stalowych.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego stwierdził, że organ ten uczynił zadość przepisom ustawy – Prawo budowlane, poprzez prawidłowe zakwalifikowanie przeprowadzonych robót budowlanych i przyjęcie właściwego trybu postępowania z art. 48 ustawy – Prawo budowlane. W toku postępowania administracyjnego organ I instancji zapewnił gwarancje procesowe dla wszystkich stron postępowania, gdyż zgodnie z art. 10 kpa, przed wydaniem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, strony mogły zapoznać się z aktami sprawy, co umożliwiło im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

W ocenie organu odwoławczego, zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Przedmiotem postępowania była legalność fundamentów pod suwnicę bramową na działce nr [...] w K.. Prawo budowlane, które jest zasadniczym aktem prawnym, regulującym proces budowlany, wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Artykuł 3 pkt 3 tej ustawy wyjaśnia, co należy rozumieć pod pojęciem budowli: "ilekroć w ustawie jest mowa o budowli – należy przez to rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: (...) fundamenty pod maszyny i urządzenia jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową". Z kolei art. 29 i art. 30 ww. ustawy precyzuje w sposób enumeratywny, jakie obiekty i roboty budowlane zostały zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Brak wyszczególnienia w wyliczeniu ww. artykułów budowli, którą są przedmiotowe fundamenty, oznacza, że na ich budowę konieczne było uzyskanie przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę od właściwego organu administracji architektoniczno – budowlanej. Z materiału dowodowego i oświadczeń inwestora wynika, że nie legitymuje się on decyzją o pozwoleniu na budowę. Niedopełnienie przez inwestora ww. obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę przed rozpoczęciem inwestycji oznacza, że zostało naruszone prawo. Prawo budowlane nie może być interpretowane rozszerzająco, zatem organ I instancji, do obowiązków którego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, był zobowiązany do wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 28 ustawy – Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, przy czym ustawodawca wyraźnie podkreślił, że podstawą do rozpoczęcia robót może być tylko ostateczna decyzja administracyjna o pozwoleniu na budowę. Zatem zgodnie z art. 48 ustawy – Prawo budowlane, właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo już wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Zaś w odniesieniu do uwag zawartych w odwołaniu – MWINB nie podzielił zawartych w nim wywodów. Zalecenie Państwowej Inspekcji Pracy, aby poprawić bezpieczeństwo warunków pracy, nie może być argumentem usprawiedliwiającym działanie inwestora, jak również nie może stanowić o zwolnieniu z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Fakt sprzeczności przedmiotowej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec naruszenia art. 28 ustawy – Prawo budowlane, nie jest przesłanką dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy w trybie art. 48 tej ustawy.

Na powyższą decyzję organu II instancji skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie złożyło Przedsiębiorstwo Produkcyjno – Handlowo – Usługowe "[...]" S.A. w K., wnosząc o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji. Przedsiębiorstwo zarzuciło naruszenie przepisów art. 3 pkt 3 oraz art. 48 ustawy – Prawo budowlane oraz art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718). Zdaniem skarżącego, organy błędnie zakwalifikowały fundament pod suwnicę bramową do kategorii "fundamenty pod maszyny i urządzenia jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową", w rozumieniu art. 3 pkt 3 prawa budowlanego. Strona skarżąca podniosła, że według opinii technicznej F. M. D. nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r., konstrukcja fundamentu pod tor suwnicy bramowej stanowi w istocie integralną część składową suwnicy jako urządzenia i nie jest odrębną pod względem technicznym częścią przedmiotu składającego się na całość użytkową. Skoro zaś fundament pod suwnicę nie jest budowlą, to nie było konieczne uzyskanie pozwolenia na jego zbudowanie i niezasadne jest w świetle art. 48 ustawy – Prawo budowlane orzekanie jego rozbiórki. Przedsiębiorstwo zarzuciło również, że organy przy wydawaniu decyzji bezzasadnie nie zastosowały trybu postępowania legalizującego, wprowadzonego do ustawy – Prawo budowlane ustawą z dnia 23 marca 2003 roku o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r., a umożliwiającego inwestorowi zalegalizowanie budowli wzniesionej bez wymaganego pozwolenia na budowę. Legalizacja ta winna nastąpić poprzez wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Skarżący wskazał, iż decyzja organu II instancji z dnia [...] lipca 2003 r. została doręczona mu w dniu 14 lipca 2003 r., a więc zachodzą przesłanki do zastosowania art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane , zgodnie z którym do postępowań dotyczących obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się postępowanie w sprawie legalizacji obiektów budowlanych, wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wobec powyższego, zdaniem strony skarżącej, nawet gdyby przyjąć, że fundament pod suwnicę bramową stanowi budowlę, która wymaga pozwolenia na budowę, to i tak organy nadzoru powinny najpierw ustalić, czy zachodzą przesłanki legalizacji takiej budowli i dopiero w razie uznania, że przesłanek tych brak, orzekać w przedmiocie rozbiórki.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodał, że nie jest trafne twierdzenie skarżącego, iż zrealizowane fundamenty pod suwnicę nie stanowią odrębnej pod względem technicznym części przedmiotu składającego się na całość użytkową, lecz stanowią integralną część składową suwnicy. Istnieje powiązanie funkcjonalne pomiędzy fundamentami a suwnicą, ale obiektem budowlanym są same fundamenty. Pozostała część suwnicy jako urządzenia technicznego nie podlega regulacji prawa budowlanego i nie może być objęta nakazem rozbiórki. Zmiany decyzji dokonano z uwagi na fakt, iż nakaz organu I instancji został skierowany do Prezesa Zarządu osoby prawnej, a nie do tej osoby prawnej, która była inwestorem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, stwierdzając swoją właściwość na podstawie z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), wyrokiem z dnia 24 listopada 2006 r. o sygn. akt II SA/Kr 1855/03 uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji.

W motywach wyroku WSA w Krakowie stwierdził, że nie jest uzasadniony zarzut błędnej kwalifikacji spornego fundamentu jako obiektu budowlanego. Bowiem przepis art. 3 pkt 3 prawa budowlanego jednoznacznie zalicza do budowli fundamenty pod maszyny i urządzenia jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Tak rozumiana budowla jest obiektem budowlanym, stosownie do regulacji wynikającej z powołanego przepisu art. 3 pkt 1 lit. "b". Natomiast za zasadny uznał Sąd zarzut skarżącego dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego, gdyż organ odwoławczy nie zastosował regulacji przewidzianych w art. 48 ust. 2, 3, 5 ustawy – Prawo budowlane, umożliwiających zalegalizowanie budowli wzniesionej bez wymaganego pozwolenia na budowę, a wprowadzonych ww. ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, która weszła w życie w dniu 11 lipca 2003 r. Z tą bowiem datą doszło do zmiany stanu prawnego. Ustawa ta w art. 1 pkt 37 wprowadziła zmiany w brzmieniu art. 48 cyt. ustawy – Prawo budowlane, przewidujące możliwość legalizacji wykonanych bez pozwolenia na budowę obiektów budowlanych, poprzez wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. Zdaniem Sądu, dla prawidłowego zastosowania zasad intertemporalnych określonych w przepisie art. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw rozważenia wymaga znaczenie użytego w nim pojęcia "spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną". W przedmiotowej sprawie organ II instancji sporządził i podpisał decyzję w dniu [...] lipca 2003 r., a została ona doręczona stronie skarżącej w dniu 14 lipca 2003 r. Tymczasem ustawa z dnia 27 marca 2003 r., nowelizująca ustawę – Prawo budowlane i wprowadzająca tryb legalizujący, weszła w życie w dniu 11 lipca 2003 r. (art. 9 tej ustawy). Kwestią pierwszorzędną, w ocenie WSA w Krakowie, była więc odpowiedź na pytanie, z jaką chwilą zakończone zostało postępowanie decyzją ostateczną – czy z chwilą sporządzenia i podpisania decyzji w dniu [...] lipca 2003 r., czy też z chwilą jej doręczenia stronie w dniu 14 lipca 2003 r.

W myśl art. 110 kpa organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile Kodeks nie stanowi inaczej. Postępowanie administracyjne toczy się od daty jego wszczęcia aż do momentu doręczenia decyzji organu I instancji, a w przypadku jej zaskarżenia od daty złożenia odwołania. Sąd, powołując się na poglądy prezentowane w doktrynie i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podkreślił, że jedną z cech aktu administracyjnego jest jego zewnętrzny charakter, co oznacza, iż musi być doręczony lub zakomunikowany stronie. Od chwili jego wydania do chwili jego doręczenia akt ten nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Choć już istnieje w przepisanym kształcie, to jednak nie wyszedł na zewnątrz, poza organ administracyjny. Można zatem wyróżnić czynność "podjęcia decyzji" oraz czynność "wydania decyzji". Treść art. 110 kpa odnosi się zarówno do decyzji nieostatecznych, jak i ostatecznych. W przedmiotowej sprawie należało przyjąć, że zakończenie postępowania decyzją ostateczną nastąpiło w chwili doręczenia tej decyzji Przedsiębiorstwu w dniu 14 lipca 2003 r., a nie w chwili jej sporządzenia, tj. w dniu [...] lipca 2003 r. W dniu doręczenia decyzji obowiązywał już przepis art. 48 w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zamianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, która weszła w życie w dniu 11 lipca 2003 r., i ten przepis powinien znaleźć w sprawie zastosowanie. Tymczasem możliwość zastosowania trybu legalizacyjnego, uregulowanego w art. 48 ust. 2-5 prawa budowlanego, nie była przedmiotem rozważań w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym, w związku z czym Sąd uznał skargę za uzasadnioną, gdyż doszło do naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 kpa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył uczestnik postępowania S. K. oraz Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 48 prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 r., wprowadzonym art. 1 pkt 37 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw w związku z art. 7 ust. 2 tejże ustawy oraz art. 104, art. 109 i art. 110 kpa w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne w sprawie objętej skargą zostało zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej prawo budowlane, a nadto zarzucili błędną wykładnię art. 7 ust. 2 ustawy nowelizującej w związku z art. 107, art. 109, art. 110 kpa, polegające na przyjęciu, że zakończone ostateczną decyzją organu I instancji postępowanie nastąpiło w dacie doręczenia jej stronie, a nie w dacie wydania (sporządzenia) tejże decyzji przez organ II instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2008 r. o sygn. akt. II OSK 382/07 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, po dokonaniu analizy orzecznictwa NSA, dotyczącego kwestii, czy za datę wydania decyzji należy uznać datę jej doręczenia lub ogłoszenia stronie, doszedł do przekonania, że przepisy kpa nie dają podstaw do utożsamiania wydania decyzji z jej doręczeniem stronie, a tym samym właściwą datą zakończenia postępowania ostateczną decyzją jest data wydania decyzji, tj. [...] lipca 2003 r., a nie data doręczenia jej stronie skarżącej, tj. 14 lipca 2003 r. W konsekwencji nie mogły mieć zastosowania w sprawie przepisy art. 48 prawa budowlanego w znowelizowanym brzmieniu. Zatem skoro podstawowym motywem wyroku Sądu I instancji było uznanie, iż organ odwoławczy zastosował w sprawie niewłaściwe przepisy, to nie została dokonana kontrola legalności zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dacie jej wydawania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po ponownym rozpoznaniu sprawy, uznał, że decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania. Sąd wyjaśnił, że w świetle przepisów ustawy – Prawo budowlane i wyników postępowania nie znajduje uzasadnienia zarzut podniesiony w skardze dotyczący błędnej kwalifikacji przedmiotowego fundamentu jako obiektu budowlanego. Przepis art. 3 prawa budowlanego zawierający słownik wyrażeń ustawowych w pkt 3 jednoznacznie wyjaśnia, że przez pojęcie budowli należy m.in. rozumieć fundamenty pod maszyny i urządzenia, a jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową, stanowią obiekt budowlany, stosownie do treści art. 3 pkt 1 lit. "b" powołanej ustawy. Zatem kwalifikacja przez organy administracji spornego fundamentu jako obiektu budowlanego jest trafna.

Za niezasadny Sąd uznał zarzut niezastosowania znowelizowanego przepisu art. 48 prawa budowlanego, który wszedł w życie w dniu 11 lipca 2003 r. przed datą doręczenia Przedsiębiorstwu decyzji ostatecznej, tj. w dniu 14 lipca 2003 r., wobec przesądzenia tej kwestii przez Naczelny Sąd Administracyjny, którego wykładnią jest związany Sąd, rozpoznając ponowienie sprawę.

Za zasadny natomiast WSA w Krakowie uznał zarzut nienależytego wyjaśnienia przez organy administracji sprawy na gruncie obowiązujących ówcześnie przepisów ustawy – Prawo budowlane, ale z innych przyczyn, niż wskazane w skardze. W szczególności – z naruszeniem przepisu art. 7 i art. 77 kpa – nie zostało w sposób jednoznacznie wyjaśniony, kiedy powstała przedmiotowa budowla (obiekt budowlany). Uczestnik postępowania S. K. we wniosku z dnia 24 lipca 2002 r., inicjującym postępowanie w przedmiocie rozbiórki suwnicy, "stanowiącej budowlę trwale związaną z gruntem", podał, że została ona wybudowana ok. 1998 r. Zaś do protokołu oględzin Prezes Zarządu Przedsiębiorstwa Produkcyjno – Handlowo – Usługowego "[...]" S.A. w K. oświadczył, że w wyniku przeprowadzonych kontroli Państwowej Inspekcji Pracy w latach 1990 – 1991 otrzymał zalecenie poprawy warunków bhp, celem wyeliminowania zagrożenia dla życia przy obsłudze stanowiska z wózkami podnośnikowymi, a w latach 1998/1999 wykonano belki poziomujące podłoże, na których zamocowano szyny i całą suwnicę bramową. Z opracowanego projektu z dnia 2 maja 1999 r. konstrukcji toru pod suwnicę bramową SB-82 przez mgr inż. R. K. i mgr inż. W. P. wynika, z części opisowej projektu, że w dacie jego sporządzania przynajmniej pewne części budowli już istniały, a które zostały uwzględnione w projekcie. Na str. 3 opisu projektu ust. 2. 4 jest następujące stwierdzenie: "belki suwnicy są na pewnym odcinku zagłębione poniżej terenu". Dalej zaś, zalecenie założenia pod nimi warstwy piasku, celem zabezpieczenia przed wysadzaniem przy niskich temperaturach. Nie zostało więc wyjaśnione w sposób stanowczy, kiedy została wykonana przedmiotowa inwestycja, czy w 1998 r., czy w 1999 r. Względnie, co zostało wykonane w 1998 r., a co później w następnym roku, zwłaszcza że znajduje się w aktach "protokół z przyjęcia stron" z dnia 16 października 2002 r., w którym M. P. (prawdopodobnie reprezentujący Przedsiębiorstwo Produkcyjno – Handlowo – Usługowe "[...]" S.A. w K. – brak umocowania) twierdzi, iż przedmiotowa "działka była użytkowana do celów produkcyjnych od 1994 r. jako baza PŚM, a następnie jako teren produkcyjny firmy "[...]" S.A. i charakter użytkowania nie uległ zmianie". Czy to oznacza, że suwnica była już zainstalowana od 1994 r., tego organ nie wyjaśnił. Na gruncie zaś obowiązujących w dacie wydania decyzji administracyjnych przepisów ustawy – Prawo budowlane ta okoliczność, kiedy budowla została wykonana, ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie. Bowiem przepis art. 49 ust. 1 prawa budowlanego stanowił, że nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na właścicielu spoczywa wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy, rozpatrując sprawę w dacie [...] lipca 2003 r., był zobowiązany sprawę zbadać w aspekcie obowiązującego wówczas przytoczonego wyżej przepisu art. 49 ustawy – Prawo budowlane. Skoro wedle twierdzeń wnioskodawcy budowla powstała w 1998 r., to od tego czasu mogło już upłynąć 5 lat. Zgodnie z ust. 2 art. 49 prawa budowlanego, przepis art. 48 stosował się odpowiednio dopiero wówczas, jeżeli właściciel obiektu budowlanego nie uzyskał pozwolenia na użytkowanie, o którym mowa w ust. 1 w trybie art. 49 prawa budowlanego. Zatem w sytuacji, gdy upłynęło pięć lat od zakończenia budowy obiektu lub jego części (...), pierwszeństwo miał tryb przewidziany w art. 49 ust. 1 przed trybem z art. 48, dopuszczonym przez przepis art. 49 ust. 2 prawa budowlanego. Konieczne jest dokładne ustalenie, kiedy przedmiotowy fundament został wykonany. Bez ustalenia tej okoliczności nie można dokonać kontroli legalności decyzji w aspekcie zastosowania właściwego trybu postępowania i obowiązujących przepisów prawa materialnego.

Wskazując na potrzebę ponownego rozpatrzenia sprawy według poczynionych uwag, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, stosując art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił obie decyzje.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył uczestnik postępowania S. K. oraz Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Organ zarzucił naruszenie prawa materialnego, poprzez błędne zastosowanie art. 49 prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 1995 r. do dnia 10 lipca 2003 r.), polegające na zobowiązaniu organu do ustalenia, w jakim terminie zostały wykonane fundamenty pod suwnicę bramową w celu sprawdzenia, czy od daty zakończenia budowy do daty ostatecznej decyzji administracyjnej upłynęło 5 lat i zachodzą przesłanki do zastosowania ww. przepisu w sytuacji, gdy z akt załączonych do sprawy jednoznacznie wynika, że nie upłynął okres, który uzasadniałby zastosowanie art. 49 prawa budowlanego. Ponadto zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieuwzględnienie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w szczególności projektu konstrukcji toru pod suwnicę bramową SB-82 z 1999 r., protokołów z dnia 10 września 2002 r. i z dnia 8 kwietnia 2003 r. oraz kserokopii protokołu z dnia 2 i 20 września 1999 r., z których wynika, że realizacja spornej budowli została zakończona w roku 1999.

Uczestnik postępowania z kolei zarzucił naruszenie prawa materialnego, poprzez niewłaściwe i błędne zastosowanie art. 49 ustawy – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do zmiany wprowadzonej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, polegające na przyjęciu, iż w sprawie objętej skargą znajdzie on zastosowanie i umożliwi zalegalizowanie budowli wzniesionej bez wymaganego pozwolenia na budowę; oraz niezastosowanie art. 48 ustawy – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania i wydania przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzji z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...], nakazującej Przedsiębiorstwu Produkcyjno – Handlowo – Usługowemu "[...]" S.A. w K. rozbiórkę obiektu budowlanego, wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

S. K. zarzucił również naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez przyjęcie, iż zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] lipca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oraz prowadzone przez ten organ postępowanie naruszyły przepisy postępowania, a to art. 7, art. 75, art. 77 i art. 6 kpa; naruszenie art. 133 § 1 w związku art. 106 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieuwzględnienie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, a w szczególności daty opracowania projektu konstrukcji toru pod suwnicę bramową SB-82, sporządzonego na dzień 2 maja 1999 r. przez mgr inż. R. K. i mgr inż. W. P., z której wynika wprost, że na dzień jego sporządzenia w 1999 r. budowa fundamentów pod suwnicę, jako obiektu budowlanego, nie została zakończona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Obie skargi kasacyjne analizowane pod tym kątem zawierają usprawiedliwione podstawy, co sprawia, że zasługują na uwzględnienie.

Przedstawione w podstawach kasacyjnych zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. Zatem w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia prawa procesowego, gdyż tylko w przypadku prawidłowo przeprowadzonego postępowania przez Sąd I instancji, możliwe było wydanie zaskarżonego wyroku.

Istotą tych zarzutów jest pytanie, czy Sąd I instancji, uwzględniając skargę, mógł zarzucić orzekającym w sprawie organom, że naruszyły one przepisy procedury administracyjnej, regulujące postępowanie dowodowe, w stopniu uzasadniającym konieczność uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji.

Z akt administracyjnych wynika, że budowa spornych fundamentów została zakończona w dniu 9 lipca 1999 r. Dowodzi tego poświadczona za zgodność z oryginałem kserokopia protokołu odbioru robót z dnia 12 lipca 1999 r. W protokole tym wskazano, że fundament pod suwnicę (podtorze suwnicy) wykonano zgodnie z projektem technicznym z dnia 2 maja 1999 r., sporządzonym przez mgr inż. R. K., roboty zaś przeprowadzono w okresie od dnia 2 lipca 1999 r. do dnia 9 lipca 1999 r. i – co najistotniejsze – roboty te zrealizowano w tym czasie w całości. Dalsze dowody, na które powołuje się organ i uczestnik postępowania, ponadto potwierdzają powyższy fakt.

Nie można wobec tego podzielić stanowiska Sądu I instancji, że postępowanie administracyjne wymaga czynienia dodatkowych ustaleń faktycznych. Decyzje podjęte w sprawie winny zostać ocenione pod względem zastosowanych w sprawie norm prawa materialnego, do czego wszak nie doszło, dlatego też sprawa została przekazana, celem jej ponownego rozpoznania. Nie jest zatem możliwe, by na tym etapie postępowania, stwierdzając naruszenie przepisów procesowych przez Sąd I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny – z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania sądowego – mógł wypowiadać się w tym aspekcie.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 185 § 1 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.