Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 89/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2010-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono niezgodność z prawem  zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 53 ust. 2, art. 9 ust. 4, art. 1 ust. 1, art. 28
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 101 ust. 1, art. 7 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 64 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy Sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 9 września 2010 r. sprawy ze skargi G. Ś. i A. K. na uchwałę Rady Miasta z dnia 27 lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały w części odnoszącej się do działek skarżących nr [...], [...], [...], [...] i [...], 2. zasądza od Rady Miasta na rzecz skarżących G. Ś. i A. K. solidarnie kwotę 557 zł (pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

G. Ś. i A. K. wnieśli skargę na uchwałę Rady Miasta z 27 lutego 2008 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego G.

Z dokumentacji związanej z podjęciem zaskarżonej uchwały przedstawionej przez Radę oraz treści skargi, odpowiedzi na skargę wynikają następujące okoliczności:

W dniu 27 lutego 2008 r. Rada Miasta podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego G. W podstawie prawnej tej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591) oraz art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717). W § 1 uchwały postanowiono, że uchwala się Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego G. ( ust. 1) oraz że załącznikami do tej uchwały są: 1) tekst Studium stanowiący załącznik nr 1; 2) rysunki Studium (od nr 2-1 do nr 2-4) stanowiące załącznik nr 2; 3) rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowiące załącznik nr 3 ( ust.2). Tekst Studium czyli załącznik nr 1 do uchwały składa się z dwóch części. W części I określono uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego, a w części II kierunki zagospodarowania przestrzennego. We wstępie wyjaśniono, że część Studium dotycząca "kierunków"( o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) ma charakter ustaleń wiążących przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, przy czym część ustaleń określająca ogólne cele i kierunki polityki przestrzennej ma charakter wytycznych ukierunkowujących dalsze prace planistyczne, w tym prace polegające na sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Skarżący są właścicielami nieruchomości położonych w G. nad rzeką K. Rzeka ta oddziela działki skarżących od terenów T. Parku Krajobrazowego. Do G. Ś. należą działki [...], [...], [...] i [...] ( kw [...]), a do A. K. działka nr [...] ( kw [...]). Zapisy Studium odnoszące się do nieruchomości skarżących zawarte są w części II tekstu Studium w ustaleniach odnoszących się do funkcji zieleni i wypoczynku. Wśród wymienionych tam wiodących elementów przestrzeni o funkcjach wypoczynkowych lub predysponowanych do zagospodarowania rekreacyjnego wskazano na dolinę rzeki K. Wedle dalszych zapisów tekstu Studium dolina rzeki K. wraz z jej dopływami ma zostać przystosowana dla potrzeb spacerowych poprzez utworzenie ścieżek wśród dolin i tworzyć tzw. ciąg rekreacyjno – ekologiczny ( rozdział XI pkt 6.2, str. 59 tekstu Studium). W rozdziale XIX punkcie 1.2 tekstu Studium określono tereny zagrożone zalewaniem wodami rzecznymi. Określono, że na części graficznej pokazano obszary przyległe do cieków, które mogą ulec podtopieniu oraz obszary, które w planach zagospodarowania przestrzennego powinny być wyłączone z zabudowy i przeznaczone do retencjonowania nadmiaru wód opadowych i roztopowych. Wyjaśniono, że analizy najbardziej zagrożonych miejsc wystąpieniem wód z koryta przeprowadzono w oparciu o przepustowość koryta w wybranych przekrojach dla stanu istniejącego. Odnośnie rzeki K. stwierdzono, że wszystkie jej odcinki są narażone na wystąpienie wody z koryta z wyjątkiem km [...] do [...], km [...] oraz km [...]. Wskazano, że ochrona przeciwpowodziowa wymaga wydzielenia doliny rzeki spod wszelkiej zabudowy i przeznaczenia jej, zgodnie z jej naturalną funkcją do retencjonowania wód. W części graficznej Studium tj. w załączniku nr 2 (rysunku nr 2-2) teren dziełek skarżących oznaczony został kolorem niebiesko – białym i żółto – niebieskim, co zgodnie z legendą oznacza, że jest to teren zagrożony zalewaniem wodami rzecznymi i przeznaczony pod funkcję zieleni miejskiej (parki, skwery, bulwary).

Na podstawie zaskarżonego w niniejszej sprawie Studium Rada Miasta uchwałą nr [...] podjętą 22 października 2008 r. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy M., terenu położonego na zachód od ulicy Ł. obejmujący m. in. nieruchomości skarżących. W planie tym – stosownie do wyżej opisanych zapisów Studium – w/w działki skarżących zostały uznane za tereny potencjalnie zagrożone zalewaniem wodami rzecznymi, wyłączone spod zabudowy i przeznaczone na urządzenie terenów zielonych tj. ciągu pieszo – jezdnego. Wniesiona przez skarżących do tut. Sądu skarga na uchwałę w przedmiocie tego planu została w stosunku do skarżącej A. K. prawomocnie odrzucona. Skarga G. Ś. została pierwszym wyrokiem tut. Sądu z dnia 14 lipca 2009 r. oddalona ( sygn. akt II SA/Gd 25/09), a następnie po uchyleniu tego orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny ( II OSK 1841/09) uwzględniona. Wydany w dniu 11 maja 2010 r. w sprawie II SA/Gd 130/10 wyrok tut. Sądu stwierdzający nieważność postanowień planu w odniesieniu do nieruchomości skarżącego nie jest prawomocny na skutek wniesionej przez Radę Miasta skargi kasacyjnej.

W dniu 20 października 2009 r. skarżący wezwali Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego podjętą uchwałą w przedmiocie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego G. w części odnoszącej się do ich nieruchomości. Zarzucili Radzie brak podstaw do uznania, że teren ich działek jest zagrożony zalewaniem wodami rzeki K. oraz że powinien być w związku z tym przeznaczony na cele związane z urządzeniem zieleni publicznej. Celem wykazania, że działki [...], [...], [...] i [...] znajdują się całkowicie poza terenami potencjalnie zagrożonymi zalewaniem wodami rzecznymi, a działka nr [...] znajduje się w strefie zagrożenia zalewaniem jedynie w znikomej części skarżący powołali się w wezwaniu na sporządzone na ich zlecenie opracowanie pod tytułem "Uszczegółowienie zasięgu strefy zalewów dla przepływu maksymalnego o prawdopodobieństwie przewyższenia P+1% na rzece K. na odcinku od KM [...] do KM [...] w G." autorstwa E. W., M. S. i P. Z. Opracowanie to w momencie wezwania Rady było w jej posiadaniu z racji prowadzonego równolegle postępowania związanego ze skargą na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu. Autorzy ekspertyzy po wykonaniu specjalistycznych obliczeń przyjęli, że w istocie wszystkie wyżej wymienione działki z wyjątkiem jedynie częściowo działki [...] znajdują się poza strefą zagrożenia powodziowego. Dodatkowo w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa skarżący wyjaśnili, że ich działki bezpośrednio sąsiadują z obszarem lasu T. Parku Krajobrazowego, który oddziela od ich nieruchomości jedynie rzeka K. Wskazali, że rozciągające się po drugiej stronie rzeki obszary TPK od lat są wykorzystywane na cele rekreacyjne. Zarzucili, że planowanie urządzenia niewielkiego parku na terenie ich nieruchomości stanowi niedopuszczalną ingerencję w ich prawo własności i jest działaniem całkowicie zbędnym i niedopuszczalnym. Wnieśli o zmianę Studium przez przesunięcie granic terenu zagrożonego zalewaniem wodami rzecznymi zgodnie z powołanym opracowaniem i pozostawieniem dla ich nieruchomości dotychczasowego sposobu zagospodarowania tj. funkcji ogrodniczej z możliwością zabudowy na cele mieszkalne.

Rada Miasta w podjętych uchwałach odmówiła uwzględnienia w/w wezwań do usunięcia naruszenia prawa. Uchwały w tym przedmiocie doręczone zostały skarżącemu G. Ś. w dniu 30 listopada 2009 r., a A. K. 9 grudnia 2009 r.

W skardze wniesionej 23 grudnia 2009 r. skarżący wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części odnoszącej się do ich działek przedstawili argumentację zawartą w wyżej opisanym wezwaniu. Uzasadniając brak podstaw do uznania terenu ich działek za tereny zalewowe powołali się na wskazany w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa dokument tj. opracowanie "Uszczegółowienie zasięgu strefy zalewów dla przepływu maksymalnego o prawdopodobieństwie przewyższenia P=1% na rzece K. na odcinku od km [...] do km [...] w G." załączając je do wniesionej skargi. Zarzucili, że przyjęte zaskarżoną uchwałą Studium nie oddaje aktualnego i rzeczywistego zasięgu terenów zalewowych. Zakwestionowali opracowanie na podstawie którego Rada uchwalając Studium wyznaczyła tereny zalewowe tj. opracowanie z 2006 r. wykonane przez A SA w G. pn. "Koncepcja rozbudowy i modernizacji systemu odprowadzania wód opadowych i roztopowych w G." w którym przyjęto, że działki skarżących znajdują się na terenie zalewowym dla wód ekstremalnych o prawdopodobieństwie wystąpienia zalania 2% i 1 %, czyli takich które mogą wystąpić raz na 50 lat i 100 lat. Zarzucili, że opracowanie to w części odnoszącej się do działek skarżących sporządzone zostało na podstawie nieaktualnych map sytuacyjno – wysokościowych przedstawiających zaniżone wartości punktów wysokościowych. Dodatkowo skarżący podnieśli, że opracowanie, którym posłużyła się Rada sporządzając Studium zakłada istnienie jednego zbiornika retencyjnego gdy tymczasem rozbudowa pobliskich osiedli wymaga wybudowania trzech takich zbiorników. Ich wybudowanie z kolei – według twierdzeń skarżących - spowoduje że stan zagrożenia zalewaniem w ogóle nie będzie występował. Dalej w skardze skarżący zakwestionowali przeznaczenie ich nieruchomości w Studium pod funkcję zieleni miejskiej. Wywodzili, że takie ograniczenie ich własności mogące w przyszłości skutkować ich wywłaszczeniem jest niedopuszczalne i stanowi przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy. Twierdzili, że możliwe jest utworzenie planowanego przez Radę parku miejskiego nad rzeka K. z wyłączeniem terenów ich działek z uwagi na wystarczający dla tego celu pas terenu pomiędzy korytem rzeki, a ich działkami. W skardze poruszone zostały również kwestie dotyczące przeznaczenia w Studium i uchwalonym na jego podstawie miejscowym planie działek sąsiadujących z działkami skarżących oznaczonych numerami [...], [...] i [...]. Wskazano bowiem, że pomimo iż według zapisów Studium działki te -tak jak i działki skarżących -znalazły się w strefie zagrożenia powodziowego to niezgodnie z tym zapisem w późniejszym planie zostały wyłączone ze strefy zalewowej wodami rzecznymi i przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą. Zdaniem skarżących powyższe działanie Rady oprócz tego, że narusza art. 9 ust. 4, 17 pkt 4, 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to wskazuje, że Rada dowolnie nie respektuje własnych ustaleń zawartych w Studium, a poczynionych na podstawie opracowanej "Koncepcji rozbudowy i modernizacji systemu odprowadzania wód opadowych i roztopowych w G.". Do skargi oprócz wyżej powołanego opracowania autorstwa E. W., M. S. i P. Z. dołączono również sporządzony przez tych autorów "Aneks" z 30 kwietnia 2009 r. oraz mapę wysokościową terenu działek [...], [...] i [...], która była podstawą do wyznaczenia terenów zalewowych na w/w działkach – w opracowaniu wykonanym przez A SA w G. i wniesiono o dopuszczenie dowodów z w/w dokumentów.

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie. W pierwszej kolejności Rada podważyła możliwość zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwały w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania. Powołała się w tym zakresie na orzecznictwo sądowoadministracyjne. Przytaczając stanowisko zawarte w przywołanych wyrokach sądów administracyjnych wywodziła, że studium jako akt planowania wiąże wyłącznie organ przy uchwalaniu planu, a zatem z jego postanowień podmioty spoza kręgu organów administracji nie mogą wywodzić dla siebie żadnych praw, studium nie może też być podstawą nałożenia na te podmioty obowiązków administracyjnych. Podkreśliła, że studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie ma mocy obowiązującej powszechnie. Jako akt organu gminy nie może zatem naruszać niczyich uprawnień w sposób bezpośredni. Rada wskazała, że skarga powinna odnosić się do uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyjaśniła następnie, że w uchwalonym Studium ustalone zostały tereny ciągu rekreacyjno – ekologicznego wzdłuż rzeki K., mające na celu przystosowanie jej doliny dla potrzeb rekreacyjnych, spacerowych, urządzenia ścieżek pieszych i rowerowych wzdłuż doliny rzeki. Wskazała, że dolina rzeki K. stanowi jedno z głównych powiązań przyrodniczych w miejskim ekosystemie i zamierzeniem miasta jest realizacja publicznego parku o wykorzystaniu rekreacyjnym obejmującym koryto rzeki i tereny przyległe. Zarzuty skarżących dotyczące nierównego potraktowania skarżących i właścicieli działek nr [...], [...] i [...] w postępowaniu planistycznym prowadzonym na podstawie zaskarżonego Studium Rada uznała za niezasadne. Z wyjaśnień Rady w tym przedmiocie wynika, że w trakcie sporządzania planu wyznaczony zasięg terenów zagrożenia zalewaniem wodami rzecznymi został "uszczegółowiony". Rada wskazała: "W 2006 r. została wykonana przez A SA Koncepcja rozbudowy i modernizacji systemu odprowadzania wód opadowych i roztopowych G. w ramach projektu "poprawa czystości wód Morza Bałtyckiego poprzez rozwój systemów gospodarki wodnej" Koncepcja ta dotyczy całej hydrografii miasta. W ramach ww. opracowania sporządzony został rysunek stanowiący podstawę do wyznaczenia zasięgu terenów zagrożenia zalewaniem wodami rzecznymi w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego G. Natomiast zasięg terenów potencjalnie zagrożonych zalewaniem wodami rzecznymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy M. w G, terenu położonego na zachód od ulicy Ł. został uszczegółowiony w stosunku do zasięgu wyznaczonego w Studium w oparciu o szczegółowe rzędne piętrzeń zawarte w wersji tabelarycznej tej Koncepcji. Rysunek Koncepcji wykonany został na mapie topograficznej w skali 1:10 000, natomiast plan miejscowy sporządzony został na mapie zasadniczej w ustawowo określonej skali 1:1 000. Sporządzenie planu miejscowego w większej niż koncepcja skali umożliwiło szczegółowe wyznaczenie zasięgu terenów zalewowych. Ponadto przy sporządzaniu planu wzięto pod uwagę dokonane zmiany ukształtowania terenu. Część obszaru, na którym zlokalizowane są działki będące własnością skarżących, stanowi naturalne obniżenie, będące naturalną powierzchnią retencyjną- różnica poziomu terenu w stosunku do poziomu rzeki wynosi ok. 0,5 m. Działki bezpośrednio z nimi graniczące położone są ok. 1,5 m ponad poziomem brzegu rzeki, poza zagrożeniem zalewaniem wodami rzecznymi. Powierzchnia terenu na części obszaru objętego planem została podniesiona sztucznie w okresie przed przystąpieniem do sporządzenia planu. Wykonane zostały sztuczne podniesienia poziomu terenu, bądź umocnienia w postaci narzutu kamiennego wzdłuż niektórych działek dochodzących do koryta K. Największe zmiany dotknęły centralną i wschodnią część obszaru planu m. In. działki nr [...], [...] i [...]". Pozostałe zarzuty skarżących w ocenie Rady albo odnoszą się do planu, albo są niezasadne.

W dalszych pismach złożonych do sprawy po wniesieniu skargi skarżący dodatkowo zarzucili Radzie niedopuszczalną już po uchwaleniu Studium zmianę jego załącznika nr 2 rysunku nr 2-2 w odniesieniu do działek sąsiednich, a także niedopuszczalność przeznaczenia terenów działek skarżących na cel związany z urządzeniem zieleni miejskiej. W ich ocenie taki cel wykracza poza katolog dopuszczalnych celów publicznych określonych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że Sąd nie podziela stanowiska Rady co do niemożności zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwały w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Tylko dla porządku wskazać trzeba, że przepis ten stanowi, iż każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem organu gminy, podjętym w sprawach z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć ten akt do sądu administracyjnego. Wobec takiego brzmienia powyższego przepisu nie sposób podzielić argumentacji organu w niniejszej sprawie, że przedmiotem skargi mógł być jedynie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a nie studium nie mające charakteru aktu prawa powszechnie obowiązującego. Skarga z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przysługuje na każdą uchwałę rady gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, niezależnie od tego czy ma ona charakter aktu prawa powszechnie obowiązującego czy też nie, o ile została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Uchwała w przedmiocie studium –co nie ulega wątpliwości- jest uchwałą z zakresu administracji publicznej (por. art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Wprawdzie do niedawna przyjmowano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że studium , nie mając charakteru aktu prawa miejscowego, nie może w zasadzie naruszyć interesu prawnego strony skarżącej, to jednak całkowicie nie wykluczano takiej możliwości podkreślając konieczność badania okoliczności danej sprawy. Z uwagi na wprowadzoną ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmianę w odniesieniu do charakteru studium, a zwłaszcza stopień związania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego obecnie przeważające jest stanowisko, iż wskutek uchwalenia studium może dojść do naruszenia interesu prawnego wymaganego do zaskarżenia uchwały w trybie wyżej cytowanego przepisu W wyroku z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie II OSK 1191/08 opubl. Lex nr 518296 Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uchwalane plany miejscowe muszą być zgodne ze studium, co bez wątpienia jest wymogiem surowszym, niż na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż "zgodność" jest czymś dalej idącym niż "spójność". W innym wyroku Sąd ten wyjaśnił także, że dopuszczając skargę z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym na studium trzeba widzieć różnicę pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego. O ile owa bezpośredniość i realność naruszenia interesu prawnego planem miejscowym jest z natury rzeczy łatwa do wykazania, o tyle w przypadku studium znacznie trudniejsza, wymagając od sądu administracyjnego szczególnej staranności w ocenie naruszenia interesu prawnego strony (por. wyrok NSA z 26.02.2008 r., II OSK 1765/07, Lex nr 437511).

Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie skarga została wniesiona z zachowaniem wszystkich warunków wymaganych do przeprowadzenia sądowej kontroli zaskarżonego studium. Poprzedziło ją bowiem bezskuteczne wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa. Zachowano też termin z art. 53 par. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do jej wniesienia, a zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Skarżący mają ponadto interes prawny w jej zaskarżeniu wynikający z przepisów prawa materialnego dotyczących wykonywania i ochrony prawa własności. Uchwalone przez Radę Miasta G. Studium bezpośrednio narusza ten interes prawny skarżących, albowiem w swoich zapisach określających kierunki zagospodarowania przestrzennego przeznacza ich działki na cele urządzenia zieleni miejskiej i wprowadza zakaz ich zabudowy. Przy czym – co należy podkreślić- ustalenia studium w tym zakresie co do przeznaczenia działek skarżących są szczegółowe. W tekście Studium jest odesłanie do części graficznej Studium w której na rysunku nr 2-2 teren działek skarżących został oznaczony jako teren zagrożony zalewaniem wodami rzecznymi i przeznaczony pod funkcję zieleni miejskiej. Nie ma zatem wątpliwości, że ustalenia uchwalonego Studium determinują treść przyszłych rozwiązań planistycznych w sposób jednoznaczny stosownie do art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mając na uwadze powyższe zapisy Studium, a zwłaszcza ich wiążącą treść dla Rady przy uchwalaniu planów zagospodarowania przestrzennego Sąd uznał, iż zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżących, albowiem ogranicza możliwość swobodnego wykonywania przez nich przysługującego im prawa własności, które to prawo jest szczególnie chronione, na co wskazuje treść art. 21 ust. 1 (Rzeczpospolita Polska chroni własność) oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP ( własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności). Aczkolwiek ustalenia Studium oczywiście nie stanowią przepisów powszechnie obowiązujących to jednak nie sposób nie zauważyć, że przez konieczność ich respektowania przez organy gminy mają one również wpływ na sposób wykonywania prawa własności przez właścicieli, na ich decyzje w odniesieniu do zagospodarowania własnych nieruchomości. Sąd uznał zatem, że skarżący są legitymowani do skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Do oceny zatem pozostała kwestia czy naruszenie interesu prawnego skarżących ustaleniami Studium nastąpiło w zgodzie z prawem czy też nie. Stosownie do art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym naruszenie zasad sporządzania studium, istotne naruszenie trybu ich sporządzenia, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zasady sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zawarte są m. in. w art. 1 ust. 1 pkt 1 wskazanej ustawy interpretowane jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy. Nakazują one uwzględnić w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zarówno m. in. i wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami, i walory architektoniczne i krajobrazowe, i potrzeby interesu publicznego, i również prawo własności. W rozpatrywanej sprawie Rada nie wykazała, że konieczność ograniczenia prawa własności skarżących jest niezbędna dla realizacji innych celów tj. dla potrzeb społeczności lokalnej, czy też walorów przyrodniczych. Takiej próby obrony przyjętych w Studium rozwiązań Rada nawet nie podjęła przed sądem ograniczając się jedynie w odpowiedzi na skargę do wyjaśnienia kwestii odnoszących się do zmiany w planie ustaleń Studium w odniesieniu do działek sąsiadujących z działkami skarżących. Tymczasem skarżący kwestionowali prawidłowość wyznaczenia w Studium zasięgu terenów zalewowych i objęcia tym zasięgiem ich nieruchomości. W tym przedmiocie przedłożyli specjalistyczne opracowanie do którego Rada się nie ustosunkowała. W załączonym do skargi "aneksie" autorzy ekspertyzy wyjaśnili z czego wynikają różnice w zasięgu terenów zalewowych przyjęte w opracowaniu z 2006 roku i w opracowaniu sporządzonym na zlecenie skarżących w lutym 2009 r. Zdaniem Sądu wyjaśnienia te są przekonywujące i świadczą, że w istocie zasięg terenów zalewowych nie obejmuje działek skarżących z wyjątkiem jednej działki nr [...] jedynie w znikomej części ( mniejszej niż przyjęto w Studium). Powyższe dostatecznie świadczy o wadliwości przyjętego w Studium rozwiązania. Rada nawet nie polemizowała, że zasięg terenów zalewowych ustalony w Studium jest prawidłowy. Zdaniem Sądu nie ma znaczenia, że Rada uchwalając Studium nie dysponowała załączonym do skargi opracowaniem, ani że zostało ono sporządzone później na podstawie "szczegółowych późniejszych pomiarów geodezyjnych i batymetrycznych", a także "gęściej przyjętych i geodezyjnie uaktualnionych przekrojów obliczeniowych koryta rzeki" pozwalających z większą dokładnością wyznaczyć przebieg granic strefy zalewu (por. aneks k. 15). Skoro bowiem wykonane w 2006 roku opracowanie pn. "Koncepcja rozbudowy i modernizacji..." wyznaczało strefy zalewowe w taki sposób, że późniejsze dokładniejsze pomiary mogły mieć wpływ na ich ostateczne granice to Rada winna w Studium dopuścić jakąkolwiek możliwość ich korekty w późniejszym czasie na etapie prac planistycznych. W studium takiej możliwości nie przewidziano. Powstała zatem taka sytuacja, jak w rozpatrywanej sprawie, że działki skarżących, które wedle szczegółowych pomiarów ekspertów nie są terenami zalewowymi zostały w Studium uznane za tereny zalewowe i z tego względu wyłączone z zabudowy i przeznaczone na cele urządzenia zieleni miejskiej. Jak się okazuje zupełnie bezpodstawnie. Oczywistym jest, że Rada sporządzając Studium winna albo taką sytuację przewidzieć i przedsięwziąć środki umożliwiające doprecyzowanie strefy zalewowej na etapie sporządzania planu, albo wyznaczyć w Studium strefy zalewowe na podstawie dokładniejszych i bardziej szczegółowych pomiarów geodezyjnych i batymetrycznych. Zdaniem Sądu nie powinno dojść do takiej sytuacji, że działki skarżących, które nie znajdują się w strefie zalewowej zostały w Studium objęte granicami strefy zalewu. Jeżeli do takiej sytuacji doszło to niestety konsekwencje tych wadliwych ustaleń Studium nie mogą obciążać skarżących i bezpodstawnie skutkować ograniczeniem ich prawa własności. Podkreślić należy, że konieczność obrony przyjętych przez Radę kierunków zagospodarowania w aktach planowania ( w studium i planie) ograniczających prawo własności zawsze – co do zasady- obciąża organ gminy. Zatem w rozpatrywanej sprawie to niewątpliwie Rada winna wykazać jednoznacznie, że działki skarżących w istocie wchodzą w granice strefy zalewowej rzeki K. Powołanie się na dokument (opracowanie z 2006 r.), którym Rada posłużyła się wyznaczając te granice nie mogło być wystarczające dla wykazania konieczności i celowości ograniczenia praw własnościowych skarżących. Zupełnie niejako na marginesie- albowiem nie ma to znaczenia dla sprawy- wyrazić można jedynie zdziwienie, że w przypadku działek sąsiednich nr [...], [...] i [...] na etapie sporządzania planu "uszczegółowiono" granice strefy zalewu, a w przypadku działek skarżących nie. Jeżeli nawet Rada miała powody, aby w taki sposób postąpić uchwalając późniejszy plan to winna bardziej przekonywująco wyjaśnić skarżącym przyczyny odmiennego potraktowania właścicieli nieruchomości, albowiem argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę nie uzasadnia z czego w ogóle wynikało uszczegóławianie granic zalewowych ustalonych w Studium w odniesieniu tylko do niektórych działek położonych nad rzeką K. Wyjaśnienie odnoszące się do różnej skali rysunku Koncepcji i planu miejscowego nie przekonuje Sądu. Okoliczność ta jednak dotyczy miejscowego planu i nie ma znaczenia w niniejszej sprawie.

Zdaniem Sądu przeznaczenie działek skarżących na cele związane z urządzeniem zieleni miejskiej również nastąpiło bezpodstawnie. Rada nie wykazała ani konieczności takiego rozwiązania, ani prymatu tego celu nad przysługującym skarżącym prawem własności. Z kolei skarżący twierdzili, że istnieje możliwość urządzenia i parku i ciągu pieszo – rowerowego nad rzeką K. z wyłączeniem terenów ich działek. Rada nie podjęła w tym przedmiocie polemiki. Niezależnie od powyższego przyjęte rozwiązanie narusza m. in. art. 10 ust. 1 pkt 1 i 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy te stanowią, iż w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu oraz stanu prawnego gruntów. W rozpatrywanej sprawie organ przeznaczając działki skarżących na teren zieleni urządzonej, nie wziął pod uwagę powyższych wskazań. Nie uwzględnił dotychczasowej funkcji i obecnego stanu zagospodarowania nieruchomości. Wprawdzie zadania własne gminy obejmują sprawy zieleni gminnej i zadrzewień ( art. 7 ust. 1 pkt 12 ustawy o samorządzie gminnym), a stosownie do art. 78 ustawy o ochronie przyrody rada gminy jest obowiązana zakładać i utrzymywać w należytym stanie tereny zielone i zadrzewienia, to jednak przy realizacji tego typu zadań nie może dokonywać nadmiernego ograniczenia prawa własności. W rozpatrywanej sprawie przeznaczenie działek skarżących na cele zieleni miejskiej nie znajduje uzasadnienia ( teren nie jest zalewowy, a Rada nie wykazała prymatu interesów społeczności lokalnej wymagającego ograniczenia prywatnej własności). Przyjęte rozwiązanie narusza zatem art. 64 ust. 3 Konstytucji oraz art. 140 kc.

Z uwagi na powyższe okoliczności wskazujące na naruszenie przez organ zasad sporządzania Studium Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.