Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 4242/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 31 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2a ust. 1 pkt 8, art. 7 ust. 1 pkt 1-3, 5 i 6, ust. 2 pkt 11
journal: Dz.U. 2014 poz 1429
law: Ustawa z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich - tekst jednolity.
article: art. 86 ust. 1, art. 94a
journal: Dz.U. 2008 nr 45 poz 271
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi S. w K. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] maja 2014 r.; 2. stwierdza, że uchylone postanowienia nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz skarżącej S. w K. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2014 r., nr [...], Główny Inspektor Farmaceutyczny, działając na podstawie przepisów art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 115 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm. - dalej także: "P.f.") oraz art. 144 w zw. art. 138 § 1 pkt 1 i art. 31 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013, poz. 267 - dalej jako: "k.p.a."), utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] , którym odmówiono [...] Okręgowej Izbie Aptekarskiej w [...] (dalej także: "skarżąca Izba" lub "strona skarżąca") wszczęcia postępowania w sprawie zbadania zgodności z prawem postępowania podmiotu działającego pod firmą [...] , w zakresie przestrzegania przepisów ustawy - Prawo farmaceutyczne dotyczących działalności reklamowej aptek.

Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia 8 maja 2014 r. [...] Okręgowa Izba Aptekarska w [...] zwróciła się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zbadania zgodności z prawem działalności prowadzonej przez [...] , która będzie prowadzić aptekę ogólnodostępną zlokalizowaną w[...] przy ul. [...] .

W uzasadnieniu wniosku [...] Okręgowa Izba Aptekarska poinformowała organ, że wskazany powyżej podmiot działający pod firmą [...] złożył wniosek o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki i jednocześnie podejmuje działania polegające na rozpowszechnianiu ulotek, informowaniu o programie lojalnościowym i zachęcaniu do korzystania z usług apteki poprzez użycie sloganów reklamowych. W załączeniu strona skarżąca przedłożyła ulotkę odnoszącą się do Apteki [...] .

Skarżąca Izba wskazała, że jest organizacją społeczną, której następujące cele statutowe uzasadniają wszczęcie wnioskowanego postępowania:

1) sprawowanie pieczy i nadzoru nad wykonywaniem zawodu,

2) reprezentowanie zawodu aptekarza i obrona jego interesów,

3) troska o zachowanie godności i niezależności zawodu,

4) strzeżenie zasad etyki i deontologii zawodowej,

5) współdziałanie z organami administracji publicznej w sprawach związanych

z wykonywaniem zawodu i innych dotyczących farmacji, a mających wpływ na

ochronę zdrowia publicznego.

Ponadto [...] Okręgowa Izba Aptekarska wyjaśniła, że za wszczęciem postępowania administracyjnego przemawia również interes społeczny polegający na:

1) ochronie zdrowia publicznego, tj. zdrowia osób korzystających z usług farmaceutycznych, poprzez możliwość skutecznego nadzoru na wykonywaniem zawodu farmaceuty, będącego zawodem zaufania publicznego pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa,

2) ochronie zdrowia publicznego tj. zdrowia osób korzystających z usług farmaceutycznych, poprzez strzeżenie realizacji zasad etyki i deontologii zawodowej farmaceutów,

3) możliwości wypełniania przez OIA w [...] swoich statutowych i ustawowych uprawnień wobec członków,

4) możliwości podejmowania przez izbę działań w celu ochrony praw swoich członków.

W wyniku rozpoznania wniosku strony skarżącej [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w [...] , działając na podstawie art. 31 § 2 w związku z art. 31 § 1 k.p.a. w związku z art. 94a i następne ustawy - Prawo farmaceutyczne, postanowieniem z dnia 19 maja 2014 r., nr [...] , odmówił [...] Okręgowej Izbie Aptekarskiej w [...] wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zbadania zgodności z prawem postępowania podmiotu działającego pod firmą [...] , w zakresie przestrzegania przepisów ustawy - Prawo farmaceutyczne dotyczących działalności reklamowej aptek.

W uzasadnieniu wydanego postanowienia organ pierwszej instancji stwierdził, iż skarżąca [...] Okręgowa Izba Aptekarska nie wykazała interesu społecznego, uzasadniającego uwzględnienie wniosku. Ponadto Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny wskazał, iż w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalił, iż w rejestrze aptek nie figuruje apteka wskazywana w ulotce, tj. apteka ogólnodostępna zlokalizowana w[...] przy ul. [...] . Ponadto, organ pierwszej instancji stwierdził, że z danych zawartych w rejestrze przedsiębiorców wynika, iż na terenie kraju działają dwa podmioty o nazwie "[...] i sześć, które w nazwie mają wyrażenie [...] , zaś skarżąca Izba nie wskazała jednoznacznie, wobec którego podmiotu ma być wszczęte postępowanie.

Na powyższe postanowienie skarżąca Izba złożyła zażalenie.

Wnosząc o uchylenie spornego postanowienia wydanego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego i wydanie postanowienia o wszczęciu wnioskowanego postępowania administracyjnego, strona skarżąca zarzuciła organowi pierwszej instancji naruszenie art. 31 § 1 k.p.a. - przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

W uzasadnieniu złożonego zażalenia skarżąca Izba, powołując się na brzmienie przepisu art. 31 § 1 k.p.a. - stwierdziła, że samorząd zawodowy aptekarzy, wnosząc o wszczęcie postępowania, po pierwsze, reprezentuje swoich członków, po drugie, sprawuje nadzór nad prawidłowym wykonywaniem zawodu farmaceuty, po trzecie, sprawuje pieczę nad prawidłową realizacją zasad etyki i deontologii zawodowej farmaceutów, co jest głównym powodem złożenia wniosku o wszczęcie postępowania. Strona skarżąca wskazała, że działalność samorządu aptekarzy została uregulowana w ustawie z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 136, poz. 856 ze zm.) w celu realizacji art. 17 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, że w drodze ustawy można tworzyć samorządy zawodowe, reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Skarżąca Izba podniosła, że zawód farmaceuty jest zawodem zaufania publicznego, a główny cel działalności samorządu aptekarskiego został określony w art. 7 ust. 1 pkt 2, pkt 3, pkt 5 i pkt 6 ustawy o izbach aptekarskich. Zgodnie z ich treścią, okręgowe izby aptekarskie realizują swoje zadania, m.in. poprzez reprezentowanie zawodu aptekarza oraz występowanie w obronie interesów indywidualnych i zbiorowych członków izby aptekarskiej. Zdaniem [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej w [...] , świadczy to o tym, że skarżąca Izba ma uzasadniony interes, by domagać się wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zbadania zgodności z prawem działalności reklamowej apteki ogólnodostępnej.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia Główny Inspektor Farmaceutyczny, działając na podstawie przepisów art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 115 pkt 4 P.f. oraz art. 144 w zw. art. 138 § 1 pkt 1 i art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. utrzymał w mocy sporne postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] z dnia [...] maja 2014 r.

W uzasadnieniu wydanego postanowienia Główny Inspektor Farmaceutyczny, powołując się na orzecznictwo, wskazał, że nie ma trwałej definicji interesu społecznego, a jego treść jest ciągle zmieniającą się kompozycją i balansem różnorodnych wartości określonego społeczeństwa w określonym czasie. Zdaniem organu odwoławczego, interes społeczny wskazywany przez [...] Okręgową Izbę Aptekarską jest w rzeczywistości przejawem partykularnego interesu samorządu zawodowego. Jednocześnie organ odwoławczy uznał, że nie należy utożsamiać samego faktu bycia organizacją społeczną ze spełnieniem przesłanki interesu społecznego. Główny Inspektor Farmaceutyczny stwierdził, że skarżąca Izba nie wykazała konkretnego interesu społecznego, a jedynie wyraziła generalne przekonanie, że należy przestrzegać obowiązujących przepisów prawa. Taka konstatacja, w ocenie organu odwoławczego, jest niewystarczająca do żądania wszczęcia postępowania. Główny Inspektor Farmaceutyczny wyjaśnił, że nie poddaje wątpliwości potrzeby zakazu reklamy aptek i w pełni popiera stanowisko wyrażone przez stronę skarżącą. Niemniej, zdaniem organu odwoławczego, argumentacja przytoczona na poparcie istnienia interesu społecznego stanowi jedynie powtórzenie ratio legis nowelizacji art. 94a Prawa farmaceutycznego.

Organ odwoławczy stwierdził, że [...] Okręgowa Izba Aptekarska w [...] nie wykazała związku pomiędzy przedmiotem wnioskowanego postępowania a deklarowanym przez nią interesem społecznym - ochroną zdrowia publicznego, zagrożonego przez potencjalnie nieprawidłowe wykonywanie obowiązków należących do farmaceutów. Co więcej, organ odwoławczy zauważył, że samorząd aptekarski to zrzeszenie farmaceutów wykonujących zawód na określonym terenie, nierzadko prowadzących własne apteki. W tej sytuacji, jak uznał organ, dopuszczenie skarżącej Izby do postępowania, którego stroną jest inny przedsiębiorca, nie zawsze farmaceuta, w której członkowie tej organizacji konkurują z podmiotem działającym na tym samym rynku, mogłoby poważnie zagrozić interesom strony z uwagi na dostęp do dokumentów.

Główny Inspektor Farmaceutyczny wskazał ponadto, że z przepisów ustawy - Prawo farmaceutyczne nie wynika, że odpowiedzialność za prowadzenie apteki, ciążąca na jej kierowniku (a więc farmaceucie), obejmuje swoim zakresem działalność reklamową (niejako marketingową) prowadzoną przez podmiot, który uzyskał pozwolenie na prowadzenie apteki (czasem jeszcze inny podmiot "zewnętrzny"). Zdaniem organu odwoławczego, kierownik apteki (niebędący jej właścicielem) nie ponosi odpowiedzialności za decyzje podejmowane przez podmiot (właściciela), który uzyskał zezwolenie. Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy uznał, że przedmiotem postępowania wszczętego na podstawie art. 94a ust. 1 ustawy - Prawo farmaceutyczne nie jest ocena sposobu wykonywania przez farmaceutę jego zawodu, ale badanie działalności podmiotów gospodarczych prowadzących reklamę aptek.

Główny Inspektor Farmaceutyczny stwierdził, że wszczęcie postępowania z wniosku organizacji i jej udział w postępowaniu musi być uzasadniony potrzebą ochrony obiektywnego interesu społecznego, nie zaś interesu partykularnego (korporacyjnego). Zdaniem organu odwoławczego, dopuszczenie do udziału organizacji społecznej, której członkowie mają własne indywidualne interesy, mogące pozostawać w sprzeczności z interesem strony postępowania, zaprzecza zasadności uczestnictwa takiej organizacji w postępowaniu. Innymi słowy, organizacja społeczna, której członkowie są zainteresowani w sprawie nie chroni interesu społecznego, a tym samym - jak uznał organ - uniemożliwia dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony.

W piśmie z dnia 6 listopada 2014 r. [...] Okręgowa Izba Aptekarska w [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] października 2014 r.

Wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Farmaceutycznego oraz poprzedzającego go postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego, [...] Okręgowa Izba Aptekarska zarzuciła:

- naruszenie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez błędne przyjęcie i uznanie, że skarżąca Izba nie wykazała interesu społecznego i celu statutowego, by skutecznie domagać się wszczęcia postępowania w sprawie zbadania legalności działalności podmiotu, który planuje prowadzenie apteki ogólnodostępnej, w zakresie przestrzegania przepisów dotyczących działalności reklamowej aptek,

- naruszenie art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 107 i art. 126 k.p.a. - poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz całkowite pominięcie meritum sprawy, bez wskazania w uzasadnieniach obu wydanych w sprawie postanowień konkretnych i rzeczywistych przesłanek odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi strona, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, a także powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, zarzuciła, że organy Inspekcji Farmaceutycznej bezpodstawnie odmawiają organom samorządu aptekarskiego legitymacji czynnej w inicjowaniu postępowań administracyjnych ukierunkowanych na zapewnienie przestrzegania zakazu reklamy przez wszystkie podmioty prowadzące apteki. Skarżąca Izba stwierdziła, że organy samorządu aptekarskiego mają ustawowo przewidzianą kompetencję do współdziałania z organami administracji publicznej. Ponadto, strona skarżąca stwierdziła, że wniosek o dopuszczenie do postępowania uzasadnia także ustawowy nakaz współdziałania samorządu aptekarskiego z organami administracji publicznej w sprawach związanych z wykonywaniem zawodu i innych dotyczących farmacji, a mających wpływ na ochronę zdrowia publicznego (art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich). Zdaniem strony skarżącej, przestrzeganie, a tym bardziej łamanie przez przedsiębiorców prowadzących apteki zakazu reklamy aptek jest bez wątpienia sprawą związaną z wykonywaniem zawodu, czy inną dotyczącą farmacji, a mającą wpływ na ochronę zdrowia publicznego, gdyż zawód farmaceuty, który jest zawodem zaufania publicznego, jest wykonywany głównie w aptekach będących miejscem pracy farmaceutów i miejscem styczności z pacjentami, którzy są szczególnie narażeni na wpływ przekazu reklamowego ze względu na sytuację, w której się znajdują przychodząc do apteki - najczęściej w razie choroby. Strona skarżąca uznała, że zawód farmaceuty powinien być wykonywany zgodnie z przepisami prawa, w tym również w zakresie przestrzegania zakazu reklamy w związku ze nakazem najwyższej ochrony "szczególnych konsumentów", jakimi są pacjenci, a ustawowe obowiązki nałożone na farmaceutów powinny być przez nich wykonywane rzetelnie, pod rygorem odpowiedzialności zawodowej. Według strony skarżącej, jednostka samorządu aptekarskiego, jako organizacja społeczna, powinna być więc dopuszczona do postępowania prowadzonego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego, gdyż jest ona - jako organ reprezentujący i nadzorujący wszystkich farmaceutów - żywo zainteresowana wynikiem toczącego się postępowania. Skarżąca Izba uznała, że w sytuacji dopuszczenia [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej do postępowania na prawach strony, samorząd mógłby w pełni reprezentować w postępowaniu interes całej grupy zawodowej farmaceutów, który polega na przestrzeganiu zakazu reklamy aptek, a tym samym mógłby zareagować odpowiednio szybko, dzięki m.in. dostępowi do akt sprawy, w razie nieprzestrzegania przez kierownika apteki zakazu reklamy, co leży także w interesie wszystkich członków samorządu przestrzegających obowiązującego prawa.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej także: "p.p.s.a.").

W świetle powyższego, należy stwierdzić, że analizowana pod tym kątem skarga [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej w [...] zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno Główny Inspektor Farmaceutyczny, jak i [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny, wydając sporne postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania - dopuścili się istotnego naruszenia przepisów prawa, w tym w szczególności przepisu art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a.

Przedmiotem niniejszej skargi było postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] z dnia [...] maja 2014 r., którym odmówiono [...] Okręgowej Izbie Aptekarskiej w [...] wszczęcia postępowania w sprawie zbadania legalności działalności podmiotu, który planuje prowadzenie apteki ogólnodostępnej, w zakresie przestrzegania przepisów dotyczących działalności reklamowej aptek.

Odmowa wszczęcia postępowania nastąpiła wskutek stwierdzenia, że chociaż [...] Okręgowa Izba Aptekarska w [...] jest organizacją społeczną, jednak w sprawie dotyczącej stwierdzenia naruszenia zakazu reklamy apteki nie ma interesu prawnego do żądania wszczęcia stosownego postępowania administracyjnego.

Zgodnie z treścią przepisu art. 31 § 1 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem:

1) wszczęcia postępowania,

2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu.

Przyjmuje się, iż organizacje społeczne to takie grupy podmiotów (osób fizycznych i prawnych), które związane są wspólnym celem i stałą więzią organizacyjną, niewchodzące w skład aparatu państwowego i niebędące zarazem spółkami prywatnymi (por. m.in. E. Smoktunowicz, Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2000 r., s. 20).

Zdaniem Sądu, pojęcie "organizacji społecznej" na gruncie art. 31 § 1 k.p.a. należy interpretować szeroko, bowiem w przepisie tym chodzi o każdy przejaw zorganizowanej działalności określonej grupy społecznej, w tym także grupy zawodowej, działającej w formie samorządu reprezentującego interesy jego członków. Uprawnione jest zatem twierdzenie, że skarżąca [...] Okręgowa Izba Aptekarska w [...] jest organizacją społeczną, w rozumieniu cyt. przepisu.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie spełniony został także wymóg, aby postępowanie administracyjne, którego wszczęcia domaga się strona skarżąca, nie dotyczyło praw i obowiązków odnoszących się do niej samej, lecz by wiązało się z prawami i obowiązkami innej osoby. Postępowanie ma bowiem dotyczyć praw i obowiązków innej osoby, która - jak w rozpoznawanej sprawie - może podejmować działania mogące naruszać zakaz wynikający z art. 94a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne, w myśl którego zabroniona jest reklama aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności. Nie stanowi zaś reklamy informacja o lokalizacji i godzinach pracy apteki lub punktu aptecznego.

Sąd uznał, że orzekające w sprawie organy nadzoru farmaceutycznego w sposób nieprawidłowy oceniły przesłanki wynikające z przepisu art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., albowiem bezzasadnie odmówiły wszczęcia postępowania w wyżej określonej sprawie z wniosku strony skarżącej, błędnie uznając, że interes społeczny nie koresponduje z interesem samorządu zawodowego i jego celami statutowymi.

Należy zauważyć, iż cele statutowe samorządu zawodowego aptekarzy zostały określone w akcie rangi ustawowej, natomiast szczególnego zaakcentowania wymaga, iż głównym, konstytucyjnym celem działalności samorządu aptekarskiego jest sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu farmaceuty.

Przepis art. 17 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, że w drodze ustawy można tworzyć samorządy zawodowe, reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Zdaniem Sądu, zawód farmaceuty jest bez wątpienia zawodem zaufania publicznego, a główny cel działalności samorządu aptekarskiego został określony w przytoczonym art. 17 ust. 1 Konstytucji RP i jest nim właśnie sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu farmaceuty. Zostało to potwierdzone w art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich, który wskazuje, że zadaniem samorządu aptekarskiego jest w szczególności sprawowanie pieczy i nadzoru nad wykonywaniem zawodu. Z kolei zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 6 wspomnianej ustawy o izbach aptekarskich, zadaniem samorządu aptekarskiego jest w szczególności współdziałanie z organami administracji publicznej, związkami zawodowymi i samorządami zawodowymi oraz innymi organizacjami społecznymi w sprawach związanych z wykonywaniem zawodu i innych dotyczących farmacji, a mających wpływ na ochronę zdrowia publicznego.

Należy zauważyć, że z przepisu art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o izbach aptekarskich wynika, że zadaniem samorządu aptekarskiego jest reprezentowanie zawodu aptekarza i jego interesów. Z przepisem art. 7 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy koresponduje art. 7 ust. 2 pkt 11 tej ustawy, zgodnie z którym zadania wymienione w art. 7 ust. 1 ww. ustawy samorząd aptekarski wykonuje poprzez występowanie w obronie interesów indywidualnych i zbiorowych członków izb aptekarskich. Samorząd aptekarski jest zatem upoważniony do podejmowania różnego rodzaju działań w sprawach dotyczących konkretnych członków korporacji zawodowej, jak i w sprawach dotyczących izby jako takiej, o ile tylko zagrożony lub naruszony zostanie interes, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 i w art. 7 ust. 2 pkt 11 ustawy o izbach aptekarskich.

W ocenie Sądu, wspomniane "występowanie w obronie interesów indywidualnych i zbiorowych członków izb aptekarskich" może przybierać różnego rodzaju formy interwencji - od podejmowania uchwał udzielających poparcia, bądź negujących określone inicjatywy, przez włączanie się w różnego rodzaju inicjatywy dotyczące interesów samorządu aptekarskiego, po czynny udział w postępowaniach dotyczących konkretnych członków izby. W tym ostatnim przypadku organ samorządu aptekarskiego może działać zarówno na rzecz członka (w obronie jego interesów), jak i przeciwko takiemu członkowi (w obronie interesu ogólnego członków izby).

Niewątpliwie, uznać trzeba, że reprezentowanie zawodu aptekarza oraz obrona jego interesów, o czym stanowi cyt. art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o izbach aptekarskich, polega na podejmowaniu przez organy samorządu zawodowego różnego rodzaju działań na forum zewnętrznym, pozakorporacyjnym w stosunku do innych podmiotów (w tym organów państwa). Reprezentowanie obejmuje występowanie w imieniu aptekarzy w ważkich dla tego zawodu sprawach. Analogicznie należy postrzegać obronę interesów zawodu aptekarza. W obu przypadkach chodzi więc o działania organu samorządu aptekarskiego w interesie grupowym, czyli ogółu członków samorządu farmaceutów. Nie można natomiast traktować, jako "reprezentowania" zawodu i obrony jego interesów, działań podejmowanych "wewnątrz" samorządu, poprzez określenie pożądanych przez organ samorządu zawodowego zasad działania jego członków.

Należy zwrócić uwagę, że przepis art. 7 ust. 1 pkt 5 omawianej ustawy o izbach aptekarskich upoważnia organy samorządu aptekarskiego do podejmowania uchwał zawierających w swej treści stanowczo sformułowane postanowienia co do określonego sposobu zachowania członków korporacji zawodowej. W zakresie uprawnienia, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 5, nie mieści się więc występowanie z żądaniem natychmiastowego zaprzestania określonych działań, w tym udziału w realizacji programów lojalnościowych, kwalifikowanych samodzielnie przez radę jako zakazana reklama, w drodze uchwały, bez oparcia się na wiążących rozstrzygnięciach organu nadzoru farmaceutycznego lub właściwych sądów. Z przepisu tego nie wynika także upoważnienie dla izby do kwalifikowania działań apteki, jako niezgodnych z prawem.

Z kolei art. 2a ust. 1 pkt 8 ustawy o izbach aptekarskich stanowi, że wykonywanie zawodu farmaceuty ma na celu ochronę zdrowia publicznego i obejmuje udzielanie usług farmaceutycznych, polegających m.in. na kierowaniu apteką, punktem aptecznym, działaniem farmacji szpitalnej lub hurtownią farmaceutyczną. Nadzór nad prawidłowym wykonywaniem zawodu to również nadzór w zakresie realizacji funkcji zawodowej, jaką jest kierowanie apteką. Prawidłowe kierowanie apteką jest nierozerwalnie związane z przestrzeganiem przepisów m.in. ww. ustawy - Prawo farmaceutyczne, w tym jej art. 94a, zakazującego reklamy aptek i ich działalności. Sprawowanie pieczy w tym względzie przez samorząd zawodowy aptekarzy leży więc nie tylko w interesie korporacji, lecz także w interesie społecznym, co wynika wprost z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP.

Przedmiotem postępowania administracyjnego, którego dotyczy wniosek strony skarżącej, ma być ustalenie, czy określone zachowanie stanowi zakazaną reklamę działalności apteki. Zgodnie z art. 86 ust. 1 ustawy - Prawo farmaceutyczne, w aptece, jako placówce ochrony zdrowia publicznego, osoby uprawnione świadczą usługi farmaceutyczne (wydawanie produktów leczniczych i wyrobów medycznych, sporządzanie leków recepturowych i leków aptecznych, udzielanie informacji o produktach leczniczych i wyrobach medycznych). Wykonywanie zawodu farmaceuty ma na celu ochronę zdrowia publicznego i obejmuje udzielanie wszystkich usług farmaceutycznych będących przedmiotem działalności aptek (zob. art. 2a ust. 1 ustawy o izbach aptekarskich). Oczywistym jest, że działalność reklamowa prowadzona jest "na styku" z informacyjną funkcją apteki, tak więc cel istnienia samorządu aptekarskiego uzasadnia jego wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zbadania zgodności z prawem reklamy apteki ogólnodostępnej, celem rozgraniczenia dwóch powyżej wskazanych dziedzin. Zatem, należy uznać, iż postępowanie w sprawie reklamy apteki, którego prowadzenie należy do kompetencji organu nadzoru farmaceutycznego, jest zbieżne z celami statutowymi przypisanymi okręgowym izbom aptekarskim, bowiem to izba, jako organ samorządu farmaceutycznego, sprawuje nadzór nad wykonywaniem zawodu farmaceuty, a do czynności objętych tym zawodem należy kierowanie apteką. Żądanie wszczęcia postępowania w sprawie reklamy apteki mieści się więc w zakresie działań samorządu aptekarskiego.

Celem działalności samorządu aptekarskiego jest także zachowanie godności i niezależności zawodu farmaceuty (vide: art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o izbach aptekarskich). Wyłącznie niezależny farmaceuta, wykonujący swoje obowiązki zawodowe w odpowiednich warunkach, gwarantuje osiągnięcie celu w postaci ochrony zdrowia publicznego. W tej sytuacji, samorząd aptekarski, który zobowiązany został do sprawowania nadzoru nad prawidłowym wykonywaniem czynności zawodowych przez farmaceutów, musi dbać, aby warunki, w jakich farmaceuci pracują, pozwalały im postępować zgodnie z przepisami prawa i zasadami etyki, tzn. aby m.in.: byli niezależni w podejmowaniu swoich decyzji i nie musieli uczestniczyć w akcjach promocyjnych i reklamowych, których zgodność z prawem jest wątpliwa. Jednym ze skrajnie niekorzystnych czynników, który nie pozwala na prawidłowe wykonywanie zadań przez farmaceutów, jest prowadzenie przez aptekę, w której pracują, zakazanej reklamy apteki. Zdaniem Sądu, wykonywanie zawodu farmaceuty w aptece należącej np. do sieci aptek powoduje praktyczną zależność farmaceuty od właściciela, który niekoniecznie musi być farmaceutą. W takich przypadkach jedynym podmiotem, który może skutecznie ubiegać się o zapewnienie właściwych warunków wykonywania zawodu zaufania publicznego, jest samorząd zawodowy aptekarzy.

Mając powyższe na względzie, Sąd nie podziela stanowiska Głównego Inspektora Farmaceutycznego, że dopuszczenie samorządu aptekarskiego do postępowania, którego stroną jest inny przedsiębiorca, nie zawsze farmaceuta, a członkowie tego samorządu konkurują z podmiotem działającym na tym samym rynku, mogłoby poważnie zagrozić interesom strony z uwagi na dostęp do dokumentów. Przede wszystkim, warto zauważyć, iż postępowanie wszczęte z wniosku organizacji społecznej, jak również sam udział takiej organizacji w tym postępowaniu, mają sprzyjać pełnemu urzeczywistnianiu zasady prawdy materialnej, wynikającej z art. 7 k.p.a. Zasada ta realizowana jest zarówno w płaszczyźnie interesu strony, jak i w płaszczyźnie interesu społecznego. Toteż udział czynnika społecznego w postępowaniu - co do zasady - nie może utrudniać czy też szkodzić tej zasadzie, jeśli przedmiot postępowania wprost łączy się z celami statutowymi organizacji społecznej, a tak jest w rozpoznawanej sprawie. Udział taki może bowiem przyczynić się do wyeliminowania ewentualnych nieprawidłowości w działalności danej apteki, a tym samym umożliwia ocenę takiej działalności pod kątem obowiązujących przepisów administracyjnego prawa materialnego. W tej sytuacji, trudno uznać, by udział czynnika społecznego w postępowaniu zagrażał interesom danego przedsiębiorcy, skoro meritum tego postępowania sprowadza się tylko do oceny, czy dana apteka bierze udział w programie reklamowym. Zdaniem Sądu, nie można przyjąć, by w tym przypadku interes strony górował nad interesem społecznym, wszak egzekwowanie zakazu prowadzenia działalności reklamowej przez apteki leży w interesie publicznym, którego ochronę ustawodawca powierzył także m.in. okręgowym izbom aptekarskim.

Kolejnym, bardzo ważnym celem samorządu aptekarskiego, jest strzeżenie zasad etyki i deontologii zawodowej, co wynika z przepisu art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o izbach aptekarskich. Z pewnością naruszenie zakazu reklamy apteki sytuuje się na pograniczu zagadnień etycznych i prawnych. Brak jest legalnej definicji "reklamy" i z tego powodu konieczne jest doprecyzowanie tego pojęcia w drodze wykładni prawa. Jest rzeczą oczywistą, iż w pierwszej kolejności będą to czynić organy nadzoru farmaceutycznego, następnie zaś - sąd administracyjny, z punktu widzenia zasad prawa. Jednakże trudno sobie wyobrazić, aby samorząd farmaceutyczny, jaki współtworzy [...] Okręgowa Izba Aptekarska w [...] , był pozbawiony legitymacji czynnej w sprawach, które tych zasad etycznych wprost dotyczą. Warto zauważyć, że stosownie do art. 19 ust. 1 Kodeksu Etyki Aptekarza Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiącego załącznik do uchwały nr VI/25/2012 VI Krajowego Zjazdu Aptekarzy z dnia 22 stycznia 2012 r., aptekarz nie reklamuje siebie oraz swoich usług, nie uczestniczy w reklamie usług farmaceutycznych, jak i ich promocji niezgodnej z prawem lub dobrymi obyczajami.

Zdaniem Sądu, powyższe oznacza, że rozpoczęcie i skuteczne przeprowadzenie postępowania w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej (zob. art. 45-62 ustawy o izbach aptekarskich) warunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem przez właściwy organ nadzoru farmaceutycznego, czy określone zachowanie stanowi zakazaną reklamę apteki lub jej działalności, czy też nie. W tym przypadku realizowanie celu działalności samorządu aptekarskiego zależy od działań wojewódzkich inspektorów farmaceutycznych. W tak ukształtowanym kontekście normatywnym [...] Okręgowa Izba Aptekarska w [...] musi posiadać legitymację w żądaniu wszczęcia postępowania, którego przedmiotem jest reklama aptek, lub przystąpienia do takiego postępowania.

Sądu uznał ponadto, że wniosek o dopuszczenie skarżącej Izby do postępowania uzasadnia także ustawowy nakaz współdziałania samorządu aptekarskiego z organami administracji publicznej w sprawach związanych z wykonywaniem zawodu i innych dotyczących farmacji, a mających wpływ na ochronę zdrowia publicznego (art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich).

Zawód farmaceuty powinien być wykonywany zgodnie z przepisami prawa, w tym również w zakresie przestrzegania zakazu reklamy w związku z nakazem najwyższej ochrony "szczególnych konsumentów", jakimi są pacjenci, a ustawowe obowiązki nałożone na farmaceutów powinny być przez nich wykonywane rzetelnie, pod rygorem odpowiedzialności zawodowej. Jednostka samorządu aptekarskiego może zatem skutecznie domagać się wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zbadania zgodności z prawem reklamy apteki jako organizacja społeczna, gdyż jest ona - jako podmiot reprezentujący i nadzorujący farmaceutów - zainteresowana wynikiem toczącego się postępowania. W sytuacji wszczęcia postępowania z jej wniosku lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony, samorząd zawodowy aptekarzy może w pełni reprezentować interes grupy zawodowej farmaceutów w postępowaniu, który polega na przestrzeganiu zakazu reklamy aptek, a tym samym może reagować odpowiednio szybko dzięki m.in. dostępowi do akt sprawy w razie nieprzestrzegania przez kierownika apteki zakazu reklamy, co leży także w interesie wszystkich członków samorządu zawodowego. W istniejącym stanie prawnym interesu społecznego w żądaniu wszczęcia postępowania w sprawie zbadania legalności reklamy apteki ogólnodostępnej należy więc upatrywać zarówno w celach statutowych [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej w [...] , publicznym charakterze samego zawodu farmaceuty, jak i w interesie wszystkich członków samorządu zawodowego.

W konsekwencji, Sąd uznał, że nie jest zatem trafne stanowisko organów obu instancji, że w sprawie nie została wykazana przesłanka interesu społecznego. Oczywistym jest, że udział organizacji społecznej w postępowaniu, na podstawie przepisu art. 31 § 1 k.p.a., nie może służyć jedynie partykularnym interesom samej organizacji społecznej lub jej członków, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracji. Niemniej, uznać trzeba, że organy Inspekcji Farmaceutycznej obu instancji niezasadnie i w oderwaniu od wyżej wskazanych unormowań rangi konstytucyjnej oraz ustawowej uznały, że po stronie [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej w [...] istnieje jedynie interes faktyczny w ustaleniu, czy dany przedsiębiorca aptekarski naruszył zakaz reklamy apteki. Nie jest to jednak stanowisko prawidłowe, bowiem strona skarżąca, realizując cele statutowe, jako organizacja społeczna ma interes w żądaniu wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zbadania legalności reklamy apteki ogólnodostępnej, który to interes winien być kwalifikowany w kategoriach interesu społecznego, w rozumieniu art. 31 § 1 k.p.a.

Jednocześnie należy - według Sądu - stwierdzić, że choć - co do zasady - słuszne jest stanowisko Głównego Inspektora Farmaceutycznego, iż podmiotem powołanym do sprawowania nadzoru w zakresie przestrzegania przepisów o zakazie reklamy aptek jest wojewódzki inspektor farmaceutyczny, nie niweczy praw organizacji samorządu farmaceutycznego, o których mowa powyżej. Wskazać bowiem należy, że uznając - wynikającą z istnienia celów statutowych i interesu społecznego - legitymację czynną [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej w [...] do żądania wszczęcia postępowania w powyższym przedmiocie, organ może odmówić wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy uzna, że nie zachodzą merytoryczne podstawy do wszczęcia postępowania, czy też wszczęte postępowanie umorzyć, jeśli stanie się ono bezprzedmiotowe (w sytuacji złożenia wniosku przez legitymowany podmiot, nie ma konieczności wydawania postanowienia o wszczęciu, gdyż to sam wniosek inicjuje wówczas postępowanie, natomiast ustalenie w postępowaniu braku podstaw do wydania decyzji nakazowej czyni to postępowanie bezprzedmiotowym i winno prowadzić do jego umorzenia).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że dopuszczenie do postępowania administracyjnego organizacji społecznej, której statutowe cele są zbieżne z celami (przedmiotem) konkretnego postępowania administracyjnego, można postrzegać jako zwiększenie prawdopodobieństwa lepszego wyjaśnienia okoliczności faktycznych kluczowych dla sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1038/08, publik. /w:/ http://orzeczenia.nsa.gov.pl; tak również: R. Suwaj /w:/ Praktyczne aspekty udziału organizacji społecznych w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Samorząd Terytorialny z 2010 r. nr 1-2, s. 50). W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że udział organizacji społecznej może zmniejszyć ujemne konsekwencje inkwizycyjności postępowania administracyjnego przez wprowadzenie quasi-kontradyktoryjności między (odnosząc to do realiów niniejszej sprawy) uczestnikiem postępowania z jednej strony, a organizacją społeczną, będącą rzecznikiem interesu społecznego - z drugiej strony.

W ocenie Sądu, nie można interesu społecznego utożsamiać jedynie z interesem ogólnonarodowym, regionalnym, czy też interesem innych zbiorowości. Dokonując wykładni art. 31 § 1 in fine k.p.a., nie można nadawać interesowi partykularnemu generalnie pejoratywnego znaczenia. Wolność stowarzyszeń w demokratycznym państwie prawnym (art. 12 Konstytucji RP) wskazuje, że standardem jest wielość i zróżnicowanie interesów grupowych. Wykładnia art. 31 § 1 k.p.a. winna się odbywać w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a., bowiem to na organie administracji spoczywa cały ciężar zweryfikowania zasadności bądź niezasadności dopuszczenia organizacji społecznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że nawet, jeśli we władzach organizacji społecznej zasiadają osoby prowadzące działalność konkurencyjną w stosunku do inwestora, który ubiega się o warunki zabudowy, to nie jest to jednoznaczne z brakiem interesu społecznego, uzasadniającego dopuszczenie stowarzyszenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 815/08, publik. /w:/ http://orzeczenia.nsa.gov.pl; podobnie: Naczelny Sąd Administracyjny /w:/ wyroku z dnia 24 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1038/08, a także R. Suwaj /w:/ Praktyczne aspekty udziału organizacji społecznych w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Samorząd Terytorialny z 2010 r. nr 1-2, s. 51).

W tej sytuacji, Sąd uznał, że strona skarżąca może skutecznie inicjować przed organami nadzoru farmaceutycznego postępowania administracyjne w przedmiocie reklamy aptek. Nie ulega wątpliwości, że skarżąca Izba z mocy wyżej przywołanych przepisów uprawniona jest bowiem do zabierania głosu w formach do tego przewidzianych przepisami procedury administracyjnej, celem wypracowania cezury - linii granicznej, służącej prawidłowemu rozpoznaniu cech różniących reklamę, która w świetle obecnie obowiązującego prawa jest niedozwolona, od rzeczowej, dozwolonej prawem informacji, a także wskazywania organowi zauważonych z racji pełnienia funkcji statutowych przypadków naruszenia prawa. Wskazać należy ponadto, że posiadanie zdolności do inicjowania postępowania administracyjnego jest przejawem realizacji roli ustrojowej [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej w [...] , jako organizacji samorządu aptekarskiego (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 2818/13, publik. /w:/ http://orzeczenia. nsa.gov.pl).

[...] Okręgowa Izba Aptekarska w [...] może zatem skutecznie domagać się wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zbadania legalności reklamy apteki ogólnodostępnej. Odmawiając wszczęcia postępowania administracyjnego, organy nadzoru farmaceutycznego obu instancji nieprawidłowo potraktowały wniosek skarżącej Izby, uchybiając zarówno przepisom prawa materialnego, jak i procesowego. Dlatego też, Sąd zdecydował o wyeliminowaniu z obrotu prawnego obu wydanych w sprawie postanowień, uchylając je.

Obowiązkiem organu ponownie rozpoznającego sprawę będzie zastosowanie się do stanowiska wyrażonego w niniejszym wyroku.

Z tych względów, uznając skargę za uzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

W oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a., Sąd wstrzymał wykonanie obu uchylonych postanowień.

Z kolei, rozstrzygając o zwrocie kosztów postepowania sądowego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i 2 oraz art. 209 p.p.s.a., zasądził od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej w [...] kwotę 357 złotych, w tym kwotę 100 złotych, stanowiącą wartość uiszczonego wpisu od skargi i kwotę 240 złotych poniesioną tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c w związku z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 490) oraz kwotę 17 złotych poniesioną tytułem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.