Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1068/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: ART. 8a ust 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Protokolant specjalista Monika Gieroń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego W. K. kwotę 497 zł (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów zwrotu zastępstwa prawnego.


UZASADNIENIE

Pan W. K. złożył skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2019r., nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariusz Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2019, poz.288, dalej: ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym) zaskarżając przedmiotową decyzję w całości.

W. K. wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2017 r. (data wpływu do organu [...] sierpnia 2017 r.) wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (ówczesny Dz. U. z 2016 r. poz. 708, z późn. zm.) - zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową.

Wnioskodawca zaznaczył, że okres służby dziesięciu i pół miesiąca w Wydziale [...] Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...], który jako jedyny okres służby przed 31 lipca 1990 r. może zostać uznany za podstawę do niesłusznego zastosowania wobec niego art. 15c ustawy zaopatrzeniowej, wypełnia warunki "krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r." wskazane w art. 8a ust. 1 pkt I ww. ustawy. Dodatkowo pełnomocnik strony wskazał, że wnioskodawca nie był funkcjonariuszem Służby Bezpieczeństwa, a wyłącznie Milicji Obywatelskiej. Ponadto ww. nadmienił, że w trakcie służby był wielokrotnie wyróżniany nagrodami pieniężnymi, pozytywnie opiniowany przez przełożonych, jak również awansowany na wyższe stanowiska służbowe, związane z kierowaniem jednostkami i komórkami organizacyjnymi Policji, nigdy nie będąc karanym dyscyplinarnie, co świadczy o spełnieniu drugiej przesłanki wskazanej w art. 8a ust. 1 pkt 2, tj.: "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.".

Analizując niniejszą sprawę, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, iż z akt sprawy wynika, że W. K. został zwolniony ze służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji [...] w dniu [...] maja 2013 r. i ma ustalone prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c ustawy zaopatrzeniowej.

Zgodnie z pismem z Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, stanowiącym Informację o przebiegu służby Nr [...] wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej od dnia [...] maja 1989 r. do dnia [...] lipca 1990 r., tj. 1 rok, 2 miesiące i 16 dni.

W sprawie ustalono, że całkowity okres służby ww. wynosi 24 lata i 15 dni, tj. od dnia [...] maja 1989 r. do dnia [...] maja 2013 r. Ponadto do wysługi emerytalnej ww. zaliczono okres 2 miesięcy i 27 dni zasadniczej służby wojskowej (tj. od dnia [...] maja 1988 r. do dnia [...] kwietnia 1989 r.).

Z kopii akt osobowych o sygn. [...] oraz [...], przekazanych za pismem z dnia [...] maja 2018 r., (znak: [...]) przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - nie wynika, aby W. K. nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.

Z pisma Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2018 r, (L.dz.: [...]) wynika, że wnioskodawca w toku pełnionej służby rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki, o czym świadczą informacje zawarte m. in. w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na kolejne wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe. Ww. wielokrotnie otrzymywał dodatki służbowe oraz funkcyjne. Ponadto w analizowanych materiałach nie stwierdzono kar dyscyplinarnych, jak również wskazano, że nie były prowadzone wobec niego żadne postępowania karne lub karno - skarbowe. Jednocześnie poinformowano, że wśród materiałów zgromadzonych w przedmiotowej sprawie brak jest dokumentów potwierdzających udział ww. w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla jego życia i zdrowia.

Na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, nart. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:

1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Wskazane w ww. artykule przesłanki muszą być spełnione łącznie.

Organ podkreślił, że przy rozstrzyganiu spraw z zakresu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, znaczenie fundamentalne ma fakt, że zawiera on w istocie dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem konkretnej osoby, jednakże nakłada także na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Wyłącznie w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Przedmiotowy art. 8a ustawy zaopatrzeniowej w pierwszym rzędzie nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. Powyższe przesłanki są nieostre, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.

Analizując pierwszą z przesłanek formalnych, wskazać należy, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa.

Dodatkowo organ winien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza.

Oznacza to, że obok oceny czy dany okres czasu może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także oceniony abstrakcyjnie, jako stosunek tego czasu do całego okresu służby.

Analizując drugą z przesłanek formalnych wskazać należy, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie.

Zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Zauważyć jednak należy, że warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Odnosząc się do przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, uzasadniającego wyłączenie względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że spełnienie tego warunku trzeba postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. Prawidłowość powyższego wywodu wynika z faktu, że "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne.

"Szczególnie uzasadniony przypadek", w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych

i Administracji zachodzi wówczas, gdy strona - poza spełnieniem dwóch wskazanych wyżej przesłanek formalnych, legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Jak wynika z powyższego, uprawnienie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

Przechodząc do analizy przedmiotowej sprawy organ wskazał, że całkowity okres służby W. K. wynosi 24 lata i 15 dni, natomiast służba pełniona na rzecz totalitarnego państwa w przedmiotowej sprawie wynosi 1 rok, 2 miesiące i 16 dni.

Abstrahując od weryfikacji krótkotrwałości służby W. K. organ stwierdził, że wnioskodawca nie spełnia drugiej przesłanki z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. W zakresie analizy przesłanki rzetelności wykonywania przez stronę zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., należy wskazać, że organ nie kwestionował rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez W. K. w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Z informacji przekazanych przez Komendanta Głównego Policji wynikało, że ww. funkcjonariusz rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji, a dokumenty zgromadzone w sprawie, nie zawierają treści, które mogłyby podawać w wątpliwość rzetelność służby. Jednakże brak jest jakichkolwiek dowodów, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Przy czym zaznaczono, że sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające z niego prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia nie może być oceniany jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

Ponadto strona, w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy.

W. K. złożył skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2019r., nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariusz Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2019, poz.288, dalej: ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym) zaskarżając przedmiotową decyzję w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzucał naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną wykładnią art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym i niewłaściwe przyjęcie, iż warunkiem koniecznym zastosowania przepisu art. 8 a ust. 1 tej ustawy, jest pełnienie służby "z narażeniem zdrowia i życia" w sytuacji, gdy brzmienie literalne przepisu poprzez dodanie sformułowania "w szczególności" wskazuje, iż nie jest to przesłanka odrębna, mająca charakter dodatkowy, a jedynie jeden, lecz nie jedyny, z przykładów takiego wykonywania zadań i obowiązków, który uprawnia do przyjęcia, że te zadania i obowiązki były wykonywane rzetelnie, co doprowadziło organ do błędnego uznania, iż brak jest podstaw do skorzystania przez skarżącego z uprawnień wynikających ze wskazanego przepisu oraz niezastosowania przez organ art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, pomimo spełnienia łącznie wymaganych przesłanek.

Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną wykładnię art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym i niewłaściwe przyjęcie, iż pojęcie "w szczególności z narażeniem życia i zdrowia", odnosi się do zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby i powinno być rzeczywiście dowiedzione i mieć charakter wyjątkowy, podczas gdy takie uwarunkowania przypisane są jedynie do pełnienia służby w warunkach szczególnego zagrożenia życia i zdrowia, o której mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734, z późn. zm.), których to wystąpienia nie wymaga ustawodawca w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym odnosząc się jedynie do zagrożenia standardowo wpisanego w istotę służby w formacjach mundurowych, co doprowadziło organ do błędnego uznania, iż brak jest podstaw do skorzystania przez skarżącego z uprawnień wynikających ze wskazanego przepisu oraz niezastosowania przez organ art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, pomimo spełnienia łącznie wymaganych przesłanek.

Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną wykładnię art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym i niewłaściwe przyjęcie, iż kryterium spełnienia warunku "szczególnie uzasadniony przypadek" dotyczy tylko sposobu wykonywania służby w sposób wybitny i szczególnie wyróżniający się, podczas gdy za szczególnie uzasadniony przypadek - w sytuacji stwierdzenia prze organ, iż służba skarżącego była wykonywana w sposób rzetelny - trzeba w ocenie Skarżącego traktować także sytuację, w której jego służba na rzecz totalitarnego państwa została podjęta na krótko przed 12 września 1989r., co doprowadziło organ do błędnego uznania, iż warunek spełnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku" nie ma zastosowania w sytuacji skarżącego, pomimo podjęcia przez niego służby po raz pierwszy na niespełna 4 miesiące przed 12 września 1989r.; naruszenie przepisów postępowania tj.: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096) (zwana dalej: k.p.a.) w zw. z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, poprzez nieprzeprowadzenie przez organ w sposób wszechstronny i wnikliwy postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, polegające na dokonaniu oceny spełnienia przez skarżącego kryterium "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." jedynie przez pryzmat definicji "słownikowej", a nie stanu faktycznego w rozpatrywanej indywidulanie sprawie i z pominięciem faktu, że rzetelna służba od dnia 12 września 1989r., została potraktowana przez ustawodawcę jako przesłanka pozytywna, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia przez organ stanu faktycznego i mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, biorąc pod uwagę fakt, że organ nie wypowiedział się co do spełnienia przez skarżącego kryterium krótkotrwałej służby, abstrahując od jej weryfikacji.

Naruszenie przepisów postępowania tj.: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, poprzez nieprzeprowadzenie przez organ w sposób wszechstronny i wnikliwy postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, polegające na dokonaniu oceny spełnienia przez skarżącego kryterium rzetelności służby, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym przez pryzmat wykonywania obowiązków z "narażeniem życia i zdrowia" rozumianych przez organ jako kwalifikowane narażenie, w sytuacji gdy organ w uzasadnieniu decyzji wskazuje jednoznacznie, że jest to czynnik dodatkowy wpływający na ocenę spełnienia tego kryterium, a nie decydujący o jego spełnieniu, podając, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania przez skarżącego obowiązków służbowych, a jednocześnie nie odnosząc się do dowodów w postaci opinii przełożonych skarżącego zawartych we wnioskach i rozkazach personalnych go dotyczących, na okoliczność wyrażenia przez jego przełożonych licznych opinii o wzorowym i wyróżniającym się przebiegu jego służby, co ma szczególne znaczenie dla wykazania wystąpienia w sprawie "szczególnie uzasadnionego przypadku", co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia przez organ stanu faktycznego i co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naruszenie przepisów postępowania tj.: art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, poprzez sporządzenie przez organ uzasadnienia decyzji nieodpowiadającego wymogom przewidzianym w art. 107 § 3 k.p.a., tj. bez jednoznacznego wskazania, czy spełniła przesłankę "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy, a także niewyjaśnienie przez organ na jakiej podstawie przyjął, że zawarte w przepisie sformułowanie "z narażeniem życia i zdrowia" jest postacią kwalifikowaną tego narażenia, skoro ustawodawca nie odniósł się w tym przypadku do powołanego wyżej Rozporządzenia, jak również w oparciu o jakie przesłanki organ dokonał oceny braku wystąpienia "szczególnie uzasadnionego przypadku" w tej sprawie, co w konsekwencji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponadto, skarżący wnosił na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów w postaci, znajdujących się w aktach postępowania przed organem wniosków i rozkazów personalnych dotyczących skarżącego, na okoliczność wyrażenia przez jego przełożonych licznych opinii o wzorowym i wyróżniającym się przebiegu jego służby, w celu udowodnienia okoliczności pominiętych w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, a mających istotne znaczenie w niniejszej sprawie dla wykazania szczególnie uzasadnionego przypadku dla zastosowania art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

W nawiązaniu do powyższych zarzutów skarżący wnosił o:

1. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

2. zasądzenie od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Skarżącego kosztów postępowania sądowo - administracyjnego - w tym kosztów zastępstwa procesowego skarżącego w tym postępowaniu - wg norm prawem przepisanych.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wnosił o oddalenie skargi w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługiwała na uwzględnienie.

Ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) (Dz.U. z 2016 r., poz. 2270), przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne, pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.

Zgodnie z art. 15c ust. 1 ww. ustawy, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4. Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art.15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Zgodnie natomiast z art. 22a ust. 1 omawianej ustawy w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy. W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej (ust. 2). Wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio (ust. 4). Przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Stosownie natomiast do treści art. 8a ust. 1 powołanej ustawy, (w oparciu o który to przepis została wydana skarżona decyzja) minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:

(1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz

(2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Sposób sformułowania powołanej normy prawnej wskazuje na to, że przesłanki wymienione w art. 8a w pkt. 1 i 2 ww. ustawy powinny być spełnione łącznie. Należy bowiem zwrócić uwagę, że w cytowanym wyżej przepisie ustawodawca w drodze koniunkcji (przez użycie spójnika "oraz") połączył ze sobą dwa wymogi dla skutecznego ubiegania się o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a oraz art. 24a ustawy w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy. Takie rozumienie art. 8a ust. 1 ustawy wynika z wykładni językowej. Zgodnie z jej regułami, czyli regułami języka polskiego (tzw. znaczeniem słownikowym), techniką legislacyjną (rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej - Dz. U. z 2016 r., poz. 283), logiką formalną (znajdującą zastosowanie do rachunku zdań) oraz utrwaloną praktyką orzeczniczą - użycie spójników: "i", "oraz", lub "łącznie" reprezentuje koniunkcję łączną, czyli taki rodzaj relacji między zdaniami, w których zdania (wyrażenia) poprzedzające i następujące po spójniku muszą być zastosowane kumulatywnie (łącznie).

Decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym, jakkolwiek ma ograniczony zakres, to jednak wymaga przede wszystkim zbadania, czy organ administracji dokonał prawidłowej wykładni stosowanego przepisu prawa, czy wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy, oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, tj. czy rozstrzygnięcie nie nosi charakteru dowolnego, a przede wszystkim czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404-405). W sprawach uznania administracyjnego sąd bada zatem, czy decyzja organu nie jest arbitralna (dowolna) lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów.

Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy zawierający wymienione wyżej przesłanki oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. Dokonanie przez organ w uzasadnieniu decyzji interpretacji tych pojęć, a następnie odniesienie się do wskazanych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy jest obligatoryjne.

Przechodząc już do analizy podstawy prawnej skarżonego rozstrzygnięcia podkreślić należało, iż przepis art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym zawiera dwa pojęcia niedookreślone: "krótkotrwała służba" i "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" które to pojęcia definiują "szczególnie uzasadniony przypadek", w którym Minister może wyłączyć stosowanie wobec funkcjonariusza przepisów art.15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej. Organ wskazał, że całkowity okres służby W. K. wynosi 24 lata i 15 dni, natomiast służba pełniona na rzecz totalitarnego państwa w przedmiotowej sprawie wynosi 1 rok, 2 miesiące i 16 dni. Organ określił, że: "abstrahując od weryfikacji krótkotrwałości służby W. K., w ocenie organu, należało stwierdzić, że wnioskodawca nie spełnia drugiej przesłanki z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej". Nastąpiło zatem pominięcie przez organ oceny przesłanki "krótkotrwałości służby", poprzez przyjęcie, iż skarżący nie spełnia pozostałych przesłanek, zatem nie jest wymagane ustalenie czy służba miała charakter krótkotrwały, w rozumieniu przytoczonych przepisów. Odnotować również należy, że organ nie kwestionował wprawdzie że skarżący rzetelnie wykonywała swoje zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989r., zaznaczając jednak, że służba nie była pełniona "z narażeniem zdrowia i życia" w pojęciu ustawowym.

W ocenie Sądu, brak dokonania przez organ oceny przesłanki "krótkotrwałości" było niezasadne. Nieco ponad roczny okres służby należy bowiem potraktować jako okres "krótkotrwały" gdy weźmie się pod uwagę w jakim kontekście ustawodawca posłużył się tym pojęciem. Niewątpliwie użyte zostało ono w odniesieniu do okresu zatrudnienia (służby). Należało więc rozważyć, jakie okresy pracy określa się pojęciem "krótkotrwałe" przede wszystkim z perspektywy osoby, która nabyła już uprawnienia emerytalne po przepracowaniu kilkudziesięciu lat. Te przypadki musiał mieć bowiem przede wszystkim na względzie prawodawca, przyjmując wskazaną regulację, dotyczącą także świadczeń emerytalnych. Z tej perspektywy zasady doświadczenia życiowego potwierdzają, że pojęcie krótkotrwałej pracy odnoszone jest z reguły do ogólnego czasu aktywności zawodowej osób, w tym świadczenia pracy na rzecz poszczególnych pracodawców. Zatem z perspektywy służby kilkudziesięcioletniej (w stanie faktycznym niniejszej sprawy przeszło 24 lata) okres jednego roku, 2 miesięcy i 16 dni powinien być określony jako krótkotrwały (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 03.06.2019r., sygn. akt II SA/Wa 2346/18; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl, oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 18.11.2019r., sygn. akt II SA/Wa 1029/19, nie publ.).

Przechodząc natomiast do wykładni art. 8a ust.1 w pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, nieuprawnionym jest wywodzenie przez organ, iż o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy funkcjonariusz pełnił służbę w policji z narażeniem zdrowia lub życia. Twórca przepisu art.8a omawianej ustawy nie sformułował bowiem takiej przesłanki dla uzasadnienia możliwości wyłączenia stosowania przepisów obniżających pobierane świadczenie. Użyte w pkt 2 sformułowanie "w szczególności" nie statuuje bowiem kolejnej, odrębnej przesłanki. Nie stanowi ograniczenia kryterium rzetelności jedynie do przypadków narażania życia czy zdrowia. Zgodnie z literalnym brzmieniem zwrot "w szczególności" podkreśla tylko pewną wyjątkową okoliczność ("wartość dodana"), nie zamykając jednak katalogu sytuacji do których się odnosi przepis. Artykuł 8a ust.1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, nie dotyczy zatem tylko sytuacji związanych z narażeniem zdrowia i życia funkcjonariuszy, które stanowią jedynie swoiste wyróżnienie dla funkcjonariuszy, którzy pełnili służbę w najbardziej niebezpiecznych warunkach.

W związku z dokonaną wykładnią art.8a ustawy zaopatrzeniowej należy przyjąć, iż w stosunku do skarżącego zostały spełnione obydwie przesłanki z art.8a ust.1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, od istnienia których ustawodawca uzależnił możliwość wyłączenia stosowania przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a. Skoro bowiem strona pełniła służbę przed 31 lipca 1990 r. w wymiarze jedynie 1 roku, 2 miesięcy i 16 dni, zaś cała pełniona przez stronę służba wynosiła ponad 24 lata, to już samo zestawienie powyższych okresów świadczy o tym, że służba na rzecz tzw. totalitarnego Państwa była służba "krótkotrwałą" w rozumieniu ustawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, jak też wyjaśnioną we wcześniejszej części uzasadnienia okoliczność, iż narażenie zdrowia i życia nie jest elementem niezbędnym dla istnienia omawianej rzetelności, przesłankę oznaczoną w art. 8a ust.1 pkt 2 również uznać należało za spełnioną.

Przede wszystkim w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie wskazuje się, że w art. 8a ust. 1 pkt 2 in fine prawodawca wskazał jedną z przykładowych okoliczności, które mają wpływ na uznanie, że służba była pełniona rzetelnie. Oznacza to, że nieziszczenie się warunku pełnienia służby "z narażeniem życia lub zdrowia" nie wyklucza a priori zastosowania przewidzianego ustawą wyjątku. Wykładnia językowo-logiczna prowadzi natomiast do wniosku, że brak możliwości ustalenia narażenia życia lub zdrowia, nie wyklucza zastosowania wyjątku, gdy spełnione są inne warunki (por. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 6 marca 2019 r. o sygn. akt II SA/Wa 1390/18; z dnia 17 września 2019 r. o sygn. akt II SA/Wa 670/19; z dnia 17 października 2019 r. o sygn. akt II SA/Wa 829/19).

Ponadto, organ nie odpowiedział na pytanie, czy w zestawieniu z materiałem dowodowym odzwierciedlającym przebieg i charakter służby w przedmiotowej sprawie występuje "szczególny przypadek" (art. 8a ust.1) skoro przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 zostały spełnione. Tego typu zaniechania organu naruszają dyspozycję art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a.

W świetle powyższych rozważań, uznając iż skarżona decyzja narusza prawo, bowiem wydano ją z naruszeniem przepisu prawa materialnego tj. art. 8a ustawy zaopatrzeniowej - który to przepis organ wadliwie zinterpretował i przez to niewłaściwie ocenił stan faktyczny, co miało istotny wpływ na wynik sprawy - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art.145 § 1 pkt 1a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.). O kosztach rozstrzygnięto zaś stosownie do normy art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.). Przy czym nie było podstaw do przeprowadzenia wnioskowanych przez skarżącego dowodów, bowiem u podstaw orzeczenia legła błędna wykładnia przepisów dokonana przez organ. Sąd administracyjny nie może przy tym zastępować organu w zakresie oceny materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym (art. 106 3 p.p.s.a.).