Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 671/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2012-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 52 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 52 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 63 par. 1, art. 64 par. 2 w zw. z art. 9,  art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3, art. 10 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 4 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 5 grudnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant Specjalista Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2012 roku sprawy ze skargi T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy D. znak: [...] z dnia [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącego T. S. kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. po rozpatrzeniu odwołania T. S., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...] r., znak: [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy niniejszej T. S. zwrócił się do Wójta Gminy D. z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na "zmianie korzystania działka rekreacyjna z domkiem", w treści którego określił między innymi przeznaczenie obiektu jako mieszkalne i wskazał jego parametry - długość 10m, szerokość 10m, wysokość 5m.

Decyzją z dnia [...] r. znak: [...], Wójt Gminy D. odmówił T. S. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej – letniskowego, studni kopanej, przyłącza energii elektrycznej oraz zbiornika do gromadzenia nieczystości ciekłych, na działce oznaczonej w ewidencji gruntów numerem 140/2, położonej w miejscowości W., obręb X. W., gmina D., argumentując, iż planowana inwestycja nie spełnia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), ponieważ w obszarze analizowanym nie występuje zabudowa o funkcji rekreacji indywidualnej, tj. letniskowej, brak jest ponadto możliwości wyznaczenia linii nowej zabudowy zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

W odwołaniu od tej decyzji T. S. wniósł o jej uchylenie i podniósł, że działka objęta wnioskiem ma dostęp do drogi publicznej, zaś z tej drogi ma dostęp do sąsiadujących zabudowań gospodarskich położonych w odległości 309m w kierunku wschodnim, wobec czego spełniony jest warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Podkreślił nadto, iż nie ponosi winy za to, że złożona przez niego mapa jest – w ocenie organu – niewystarczająca dla prawidłowego określenia obszaru analizowanego.

Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Wyjaśniając motywy rozstrzygnięcia organ w pierwszej kolejności przywołał brzmienie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1, § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem, wywodząc, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została przeprowadzona w oparciu o obszar analizowany wyznaczony na załączonej przez inwestora do wniosku mapie sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:1000, przyjętej do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w P. w dniu 13 grudnia 1994 r., oznaczony na mapie czarną linią przerywaną oraz na podstawie wizji lokalnej w terenie przeprowadzonej przez uprawnionego architekta Ł. W.. Jak podkreśliło Kolegium wizja lokalna przeprowadzona została z uwagi na ograniczony rozmiarami mapy zakres obszaru analizowanego, który nie obejmował w żadnym kierunku trzykrotnej szerokości frontu działki, wynoszącego w rozpatrywanej sprawie 309m, zaś granice obszaru analizowanego możliwe do wykreślenia na mapie wynosiły: 255m w kierunku północnym, 229m w kierunku zachodnim, 228m w kierunku wschodnim i 57m w kierunku południowym (w tym kierunku do granic Gminy D.). Na tak wyznaczonym i zbadanym podczas wizji lokalnej obszarze analizowanym (w granicach do 309m w każdym kierunku wokół działki objętej wnioskiem) przeważają tereny o funkcji rolnej. W kierunku wschodnim w obszarze do 309m występują wyłącznie tereny rolnicze, a w odległości 600m występuje zwarty obszar leśny. W kierunku południowym w obszarze 309m występują tereny rolnicze, zaś w odległości 160m w linii prostej (poza granicami administracyjnymi Gminy D.) znajduje się zabudowa zagrodowa (siedlisko) a tuż za nią występuje zwarty kompleks leśny. W kierunku zachodnim w obszarze 309m występują tereny rolnicze, a w odległości około 280m, na działce oznaczonej nr ewid. 135/6 występuje zabudowa gospodarcza (budynki kontenerowe, blaszane, tymczasowe), zaś w dalszej odległości ponad 600m, na wydzielonych działkach, znajduje się zabudowa letniskowa. W kierunku północnym w obszarze 309m występują tereny rolnicze, a w kierunku północno-wschodnim na działce nr ewid. 130/2 występuje zabudowa zagrodowa oraz na działce sąsiadującej nr ewid. 130/1 - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Obie działki położone są po przeciwnej stronie drogi, przy której położona jest działka objęta wnioskiem. W dalszej odległości w kierunku północno-zachodnim, około 600-700m znajduje się 10 wydzielonych działek letniskowych. W ocenie Kolegium planowana zabudowa działki nr ewid. 140/2 budynkiem rekreacji indywidualnej, letniskowej nie nawiązuje funkcją do zabudowy zastanej na terenie analizowanym, skoro tylko dwie działki dostępne z tej samej drogi gminnej zabudowane są zabudową zagrodową (działka nr 130/2) oraz zabudową mieszkaniową jednorodzinną (działka nr 130/1). Zdaniem organu II instancji przepisy ustawy nie definiują pojęć "zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna", "zabudowa zagrodowa", jak również "budynek rekreacji indywidualnej". Znaczenie tych pojęć zostało zdefiniowane na gruncie prawa budowlanego, które wraz z przepisami planistycznymi tworzy jednolity system przepisów prawnych regulujący kwestie planowania przestrzennego oraz realizacji koncepcji planistycznych w procesie budowlanym. Pojęcie "budynku mieszkalnego jednorodzinnego" definiuje art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr X.3, poz. 1623 ze zm.), zaś definicje pojęć "zabudowa zagrodowa" oraz "budynek rekreacji indywidualnej" zawiera § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Porównanie tych definicji legalnych prowadzi do wniosku, że do każdego z opisanych wyżej rodzajów zabudowy przypisana jest odmienna funkcja. Budynki mieszkalne jednorodzinne służą zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, zabudowa zagrodowa poza funkcją mieszkalną spełnia również funkcję związaną z produkcją rolną, hodowlaną, ogrodniczą lub leśną, zaś budynek rekreacji letniskowej przeznaczony jest do okresowego wypoczynku. W ocenie SKO z uwagi na wyraźne rozróżnienie pod względem funkcjonalnym zabudowy zastanej w stosunku do zabudowy planowanej nie można uznać, iż planowane przedsięwzięcie pod względem funkcjonalnym stanowi kontynuację zabudowy istniejącej. Również w zakresie linii zabudowy brak jest – w opinii organu odwoławczego - możliwości do zastosowania zasady dobrego sąsiedztwa. Wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy musiałoby nastąpić w odniesieniu do linii zabudowy budynków położonych po drugiej stronie drogi gminnej, ponieważ po tej samej stronie drogi w odległości około 280m na zachód, na działce oznaczonej nr ewid. 135/6 znajduje się wyłącznie budynek gospodarczy i to o charakterze tymczasowym (budynek kontenerowy). Wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy w nawiązaniu do zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej usytuowanej po drugiej stronie drogi gminnej, nie jest możliwe przy zastosowaniu zasad przyjętych w przepisach § 3 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia, ponieważ w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi żadna z sytuacji faktycznych określonych we wskazanych przepisach. Z przeprowadzonej analizy oraz z przedstawionej przez inwestora w formie graficznej lokalizacji planowanego budynku wynika, że zostanie on posadowiony co najmniej w odległości 120 m od drogi publicznej. Takie usytuowanie nowej zabudowy zdeterminowane jest kształtem działki objętej inwestycją, który w przybliżeniu odpowiada literze "T". Węższa część działki, oznaczona na mapie w skali 1:1000 (stanowiącej załącznik do decyzji) literami "A,B,H,C", przylega do drogi gminnej tworząc w istocie drogę dojazdową (o długości około 120 m) do głównej części działki oznaczonej na mapie literami "G,D,F,E". Główna część działki ma kształt prostokąta i właśnie w tej części działki planowane jest usytuowanie nowej zabudowy. Zdaniem Kolegium w takiej sytuacji trudno o zachowanie jakiegokolwiek ładu przestrzennego w terenie, zważywszy, że istniejąca po drugiej stronie drogi zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa zagrodowa usytuowane są w odległości od drogi odpowiednio: około 26m i 8m, a w terenie analizowanym (zamykającym się w granicach 309m wokół działki objętej planowaną inwestycją) nie ma żadnej innej, oprócz opisanej wyżej zabudowy. W tych okolicznościach decyzja organu I instancji odpowiada prawu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi T. S. wniósł o jej uchylenie, podnosząc zarzut pozbawienia go możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji i przedstawienia argumentów w zakresie możliwości zabudowania jego działki. Skarżący pokreślił, iż jego zamiarem było wybudowanie budynku mieszkalnego całorocznego, a nie jak błędnie przyjął organ – budynku letniskowego. Z tego też powodu błędne jest twierdzenie organu o niespełnieniu przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, argumentując, że skarżący we wniosku o wydanie warunków zabudowy określił rodzaj inwestycji jako działkę rekreacyjną z domkiem. Ponadto nawet gdyby przyjąć, że skarżący zamierzał wybudować budynek mieszkalny całoroczny to i tak w obszarze analizowanym po tej samej stronie drogi nie ma zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, do której mogłaby nawiązywać planowana zabudowa. Niezależnie od powyższego brak jest także – w opinii organu - możliwości ustalenia linii nowej zabudowy.

Na rozprawie w dniu 5 grudnia 2012 r. stawił się skarżący, który poparł skargę i wniósł o zasądzenie kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Innymi słowy, Sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sąd oceniając w tak zakreślonych granicach legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy D. odmawiającą T.S. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej – letniskowego, studni kopanej, przyłącza energii elektrycznej oraz zbiornika do gromadzenia nieczystości ciekłych, na działce oznaczonej w ewidencji gruntów numerem 140/2, położonej w miejscowości W., obręb X. W., gmina D. stwierdził, iż podjęte rozstrzygnięcia organów obu instancji dotknięte są istotnymi wadami materialnymi i formalnymi, które musiały skutkować ich usunięciem z obrotu prawnego.

Problematyka wydania decyzji o warunkach zabudowy unormowana została w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), przywoływanej dalej w tekście jako "ustawa".

W świetle regulacji art. 52 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy, postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy wszczyna się na wniosek zainteresowanego podmiotu, który powinien odpowiadać ściśle określonym w ustawie warunkom. Winien on zatem obok określenia granic terenu objętego wnioskiem przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000 zawierać także charakterystykę inwestycji. W ramach wspomnianej charakterystyki inwestycji wniosek powinien zawierać określenie sposobu zapotrzebowania w media, określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych (przedstawione w formie opisowej i graficznej), a nadto określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

Wniosek o ustalenie w drodze decyzji administracyjnej warunków zabudowy dla konkretnej inwestycji jest bez wątpienia podaniem w rozumieniu art. 63 § 1 k.p.a. Wobec tego w przypadku stwierdzenia braku któregokolwiek z wymienionych wyżej elementów bądź też niejasności co treści wniosku (żądania), organ powinien w trybie art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. wezwać inwestora do ich wyjaśnienia i sprecyzowania wniosku, zakreślając w tym celu stosowny termin i pouczając o skutkach uchylenia się od wykonania nałożonych na inwestora obowiązków. Organ nie może bowiem samodzielnie ustalać i precyzować co było intencją wnioskującego o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Nie może wobec tego "dookreślać" wnioskowanej zabudowy wbrew zamiarom inwestora, wyrażonym lub nie wyrażonym we wniosku (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 876/09 – Lex nr 706026). Inwestor zaś może zmienić wniosek o ustalenie warunków zabudowy aż do wydania ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie, a więc również w postępowaniu odwoławczym.

W orzecznictwie sądów administracyjnych, które zresztą tutejszy Sąd w pełni aprobuje przyjmuje się, że organ administracji związany jest w sposób bezwzględny rodzajem zamierzenia budowlanego i funkcją jaką ma pełnić (przeznaczeniem na ściśle określony cel (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1827/10 – Lex nr 1134679 i z dnia 6 grudnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1639/06 – Lex nr 413525).

Sąd analizując załączony do akt sprawy wniosek T. S. w kontekście poczynionych wyżej uwag i obowiązujących przepisów prawa stwierdził, że organ administracyjny I instancji, a w ślad z nim Kolegium powinny powziąć poważne wątpliwości co do charakteru planowanej inwestycji, dla której miały zostać określone warunki zabudowy. Z jednej bowiem strony inwestor wskazał, na "zmianę korzystania działka rekreacyjna z domkiem", z drugiej zaś strony określił jego parametry (co do zasady znacząco odbiegające od parametrów "domków" letniskowych), podając że ma to być budynek mieszkalny. Organy natomiast tak I jak i II instancji nie wyjaśniły, jakie faktycznie są zamiary inwestycyjne T. S., a mianowicie, czy jego zamiarem jest wzniesienie budynku letniskowego, jak samodzielnie przyjął organ I instancji i w rezultacie wydał rozstrzygnięcie negatywne, czy też może jego intencją jest wzniesienie budynku mieszkalnego, co skarżący wprost wyartykułował dopiero w skardze do tutejszego Sądu. Bierność Wójta Gminy D., a następnie organu odwoławczego w podjęciu jakichkolwiek czynności zmierzających do ustalenia rzeczywistych intencji inwestora, a co za tym idzie w dążeniu do ustalenia stanu faktycznego sprawy skutkowała w rezultacie wydaniem decyzji z naruszeniem przepisów art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a., art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Stwierdzone wadliwości miały niewątpliwie istotny wpływ na wynik sprawy i były zasadniczym podwodem usunięcia podjętych rozstrzygnięć organów obu instancji z obrotu prawnego.

Niezależnie od powyższego Sąd stwierdził, że załączona, do wniosku o ustalenie warunków zabudowy mapa, pomimo wezwania strony do przedłożenia mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy (czyli kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000), nie odpowiada ustawowym warunkom. Jest to bowiem mapa sytuacyjno-wysokościowa, a nie mapa zasadnicza lub katastralna, która co wymaga podkreślenia, nie obejmuje swoim zasięgiem całego obszaru, który winien zostać poddany analizie urbanistycznej zgodnie z regułami określonymi w przepisie § 3 i następnych rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588), w oparciu o którą organ przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

W wyroku z dnia 3 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Po 1070/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (Lex nr 563787) wyraził pogląd, podzielany w pełni przez tutejszy Sąd, że mapy sytuacyjno-wysokościowe mogą stanowić podkład do naniesienia granic planowanej inwestycji, o ile zawierają wszystkie te elementy, które dadzą pełny jej obraz w terenie w aspekcie wymogów postępowania o ustalenie warunków zabudowy.

Jak wynika z motywów uzasadnienia zaskarżonej decyzji obszar analizowany z uwagi na ograniczony rozmiarami zakres mapy nie obejmował w żadnym kierunku trzykrotnej szerokości frontu działki, wynoszącego 309m. Z tego też powodu analizę urbanistyczną przeprowadzono na podstawie wizji lokalnej w terenie, uwzględniając zabudowę w obszarze 309m wokół ternu inwestycji. Tymczasem z części tekstowej i graficznej analizy wynika, że obszar analizowany wyznaczono 255m w kierunku północnym, 229m w kierunku zachodnim, 228m w kierunku wschodnim, 57m w kierunku południowym. Przepisy prawa, czego niewątpliwie nie dostrzegły organy administracyjne nie przewidują możliwości ustalania funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w oparciu o wyniki wizji lokalnej. Analiza urbanistyczna ma być bowiem przeprowadzona na podstawie załączonej aktualnej mapy katastralnej bądź zasadniczej, zaś wizja lokalna może być tylko pewną formą pomocniczą zweryfikowania ustaleń wynikających z mapy.

Uzasadnione wątpliwości Sądu budzi dodatkowo argumentacja organu o braku możliwości wyznaczenia linii nowej zabudowy w kontekście brzmienia § 4 ust. 4 rozporządzenia, który dopuszcza inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Z wnioskowania organu wynika bowiem, że skoro po tej samej drogi, co znajduje się teren inwestycji brak jest obszarów zabudowanych, bowiem te znajdują się po drugiej stronie drogi, to w istocie brak jest możliwości wyznaczenia linii dla nowej zabudowy terenu, który potencjalnie mógłby zostać zabudowany w przypadku, gdyby analiza urbanistyczna wykazała dopuszczalność takiej zabudowy. Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że linia zabudowy (linia regulacyjna) w rozumieniu § 1 pkt 1 w zw. z § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) określa nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Jest to zaledwie granica obszaru, ale niekoniecznie linia, do której budynki muszą przylegać. Budynki mogą pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) do linii zabudowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 779/07 _ Lex nr 447869). Brak jest wobec tego podstaw, aby przyjąć, iż inna linia zabudowy, o której mowa w § 4 ust. 4 rozporządzenia, musi nawiązywać bądź do linii zabudowy działek po tej samej stronie, bądź stanowić odwzorowanie linii zabudowy działek leżących po przeciwnej stronie drogi. Niemożność wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy może wynikać jedynie z istotnych przyczyn i zawsze musi być szczegółowo i logicznie uzasadniona tak w decyzji organu administracji, jak i w analizie urbanistyczno-architektonicznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1359/09 - Lex nr 589159).

Z tych wszystkich powodów Sąd uznał za konieczne uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Prowadząc ponownie postępowanie wyjaśniające organ I instancji zobligowany będzie uwzględnić przedstawioną wyżej ocenę prawną i w pierwszej kolejności ustalić jaka jest rzeczywista treść wniosku skarżącego o ustalenie warunków zabudowy (a zatem, czy jego zamiarem jest budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, czy też może budowa budynku letniskowego) i zbadać jego kompletność w kontekście przesłanek wynikających z art. 52 ust. 2 ustawy. Następnie zaś organ uwzględniając przepisy obowiązującego prawa przeprowadzi analizę urbanistyczną i na jej podstawie wyda decyzję rozstrzygającą wniosek o ustalenie warunków zabudowy, której uzasadnienie winno odpowiadać wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. W toku postępowania organy obu instancji winny dodatkowo czuwać nad możliwością zapewnienia skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu zgodnie z regulacją art. 10 § 1 k.p.a.

Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania należnych skarżącemu od organu orzeczono w punkcie drugim wyroku w trybie art. 200 p.p.s.a.

B.C.