Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 236/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141, art. 145, art. 153,
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 5 § 2 pkt 3, art. 7, art. 8, art. 10, art. 77, art. 80, art. 107 § 3, art. 127,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 153 poz 30 art. 51, art. 68, art. 72,
law: Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenie Rady (WE) nr  1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR).

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędziowie NSA Zofia Borowicz del. WSA Wojciech Kręcisz (spr.) Protokolant Bogusław Piszko po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 2 listopada 2010 r. sygn. akt I SA/Bk 297/10 w sprawie ze skargi Z. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w B.; 2) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na rzecz Z. S. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wyrokiem z dnia 2 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Bk 297/10 oddalił skargę Z. S. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] kwietnia 2010 r. w sprawie z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości na 2007 r.

Sąd orzekał w następującym stanie sprawy:

Kontynuacyjnym wnioskiem z dnia [...] maja 2007 r., Z. S. wystąpił o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na pakiety: rolnictwo ekologiczne na powierzchnię 202,85 ha (pakiet S02); utrzymanie pastwisk ekstensywnych na powierzchnię 61,45 ha (pakiet P02); ochrona lokalnych ras zwierząt gospodarskich na 259 sztuk owiec (pakiet G01).

Kierownik Biura Pwiatowego ARiMR w S. po przeprowadzeniu kontroli decyzją z dnia [...] marca 2008 r. przyznał skarżącemu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości 146.202,50 zł. Organ podał, iż na zmniejszenie kwoty przyznanej płatności mają wpływ nieprawidłowości stwierdzone podczas kontroli, ponieważ zgodnie z załączonym protokołem z czynności kontrolnych, na działkach rolnych stwierdzono zawyżenie powierzchni deklarowanej w stosunku do powierzchni stwierdzonej.

Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. decyzją z dnia [...] maja 2008 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wyjaśnił, że kontrolę przeprowadzono na wszystkich zadeklarowanych działkach rolnych. Przeprowadzona kontrola ujawniła szereg nieprawidłowości, w odniesieniu do poszczególnych pakietów, które zostały szczegółowo opisane w treści protokołu z czynności kontrolnych nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił szczegółowo poszczególne z tych nieprawidłowości, występując w odniesieniu do poszczególnych pakietów i poszczególnych działek rolnych.

Wyrokiem z dnia 1 października 2008 r., sygn. akt I SA/Bk 267/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję organu I instancji.

Ponownie rozpatrując sprawę, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. przyznał skarżącemu płatności rolnośrodowiskowe ONW w pomniejszonej wysokości.

Dyrektor P. Oddziału ARiMR w Ł. po rozpoznaniu odwołania skarżącego decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał, iż w gospodarstwie skarżącego w wyniku przeprowadzonej kontroli na miejscu w dniach [...] grudnia 2007 r. – [...] stycznia 2008 r. nie stwierdzono nieprawidłowości w zakresie pakietu S02 – wariant S02a01 i wariant S02b01 oraz pakietu G01. Stwierdzono natomiast nieprawidłowości w zakresie pakietu S02 (w wariantach S02a02 i S02b02) oraz pakietu P02, co znalazło potwierdzenie w protokole kontrolnym. Wyjaśniając kwestię prowadzenia przez skarżącego dla pakietu P02 rejestru działalności rolnośrodowiskowej, na którą zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. w uzasadnieniu wyroku z 1 października 2008 r., organ odwoławczy podkreślił, że kontrolujący w protokole czytelnie zapisali, iż producent rolny prowadzi rejestr działalności rolnośrodowsikowej dla pakietu S02, który nie jest wymagany i nie prowadzi rejestru dla pakietu P02. Znajduje to w potwierdzenie w dokumentacji fotograficznej (fotografie Nr [...]-[...]). Organ odwoławczy podkreślił, że ustalenia faktyczne w sprawie przeprowadzone zostały na podstawie wyników kontroli na miejscu, odpowiedzi na zastrzeżenia do protokołu z kontroli, dokumentacji fotograficznej dołączonej do protokołu czynności kontrolnych oraz załączników w postaci szkiców, na których starannie i szczegółowo zaznaczone zostały powierzchnie wykluczone z naliczania płatności, jak również miejsca wykonania poszczególne fotografii. Organ przyjął, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że przedmiotem kontroli na miejscu w gospodarstwie rolnym skarżącego były powierzchnie działek rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt. Organ odwoławczy za niezasadne uznał zarzuty skarżącego podnoszone odnośnie sposobu pomiaru konkretnych działek oraz ich rolniczego wykorzystywania wskazując szczegółowo, dlaczego okazały się one niezasadne bądź zasadne, ale nie mające wpływu na końcowy wynik sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. oddalając skargę Z. S. wniesioną od decyzji ostatecznej z dnia [...] kwietnia 2010 r. podkreślić, iż w jego ocenie, organu administracji publicznej prawidłowo zrealizowały wytyczne oraz wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu pierwotnie wydanego w sprawie wyroku. Organy ARiMR wskazały podstawy merytoryczne wydanych decyzji, w sposób szczegółowy odniosły się do zasad przeprowadzenia kontroli na miejscu, sposobów dokonywania pomiarów przy pomocy urządzeń GPS oraz kwalifikacji osób. W ocenie Sądu I instancji organy wykazały, iż kontrola, przeprowadzona w gospodarstwie skarżącego dotyczyła jedynie działek zgłoszonych do płatności rolnośrodowiskowych. W tym samym okresie (od [...] grudnia 2007 r. do [...] stycznia 2008 r.) w gospodarstwie skarżącego była przeprowadzana kontrola na miejscu w odniesieniu do wniosków dotyczących JPO, UPO, PZ oraz płatności ONW, co mogło wywołać u strony postępowania przekonanie, iż zakres kontroli był szerszy, niż treść złożonego wniosku o płatności rolnośrodowiskowe. Należało przyjąć więc, że organy wypełniły zalecenia zawarte w wyroku Sądu z dnia 1 października 2008 r., odnośnie zakresu przeprowadzonej kontroli. Protokół z kontroli, w związ,iu z tym, że sporządzony został przez uprawnione osoby i w przepisanej formie, stanowi wiarygodny dowód w sprawie.

Sąd I instancji w merytorycznym uzasadnieniu wyroku wskazał, że odnośnie prowadzenia przez skarżącego rejestru działalności rolnośrodowiskowej dla pakietu P02, zgodzić się należy z organami Agencji, iż brak jest dostatecznych dowodów dla przyjęcia, że taki rejestr on prowadził. Skarżący takiego rejestru nie okazał kontrolującym w trakcie kontroli, co znajduje odzwierciedlenie w treści protokołu z kontroli. Również z materiałów fotograficznych wynika, iż dokumentują one rejestr działalności agrotechnicznej dla pakietu S02 – rolnictwo ekologiczne wariant – uprawy rolnicze, a nie wymagany przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z 20 lipca 2004 r., rejestr działalności rolnośrodowiskowej dla pakietu P02. Z zeznań R. Sz. nie wynika w sposób jednoznaczny, iż skarżący prowadził wymagany rejestr, albowiem świadek nie był w stanie jednoznacznie wypowiedzieć się w tej kwestii. Świadek zeznał, iż rolnik powinien prowadzić jeden rejestr działalności rolnośrodowiskowej i taki rejestr skarżący prowadził. Organy jednak ustaliły, że był on prowadzony dla pakietu S02, a nie dla pakietu P02. W ocenie Sądu I instancji niezasadne okazały się także pozostałe zarzuty skargi, dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

Z. S. wystąpił ze skargą kasacyjną od wyroku Sądu I instancji, zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W skardze kasacyjnej, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 134 i 135 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 p.u.s.a w zw. z art. 184 Konstytucji RP poprzez niedostatecznie wnikliwe, sprzeczne z celami i zasadami kontroli przez sądy administracyjne działalności administracji publicznej zbadanie przez sąd I instancji postępowania organów administracji, a także poprzez niewłaściwą, sprzeczne z celami i zasadami kontroli przez sądy administracyjne działalności administracji publicznej ocenę tego postępowania i w związku z tym niezasadne oddalenie skargi;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. art. 153 p.p.s.a poprzez przyjęcie, że organy administracji zastosowały się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2008 r. wydanym w sprawie o sygn. akt I SA/Bk 267/08 i w związku z tym niezasadne oddalenie skargi;

- art. 141 § 4 p.p.s.a w szczególności w zw. z art. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez niepełne, niejasne i nie dość precyzyjne uzasadnienie wyroku, w szczególności co do uzasadnienia wypełnienia przez organy administracji wskazań sądu co do dalszego postępowania i jego oceny prawnej;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów skarżącego zawartych w skardze;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 9 k.p.a. w zw. z art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organy administracji nie naruszyły tych przepisów i niezasadne oddalenie skargi, gdy tymczasem organy administracji działając poprzez inspektorów kontroli zażądały od skarżącego rejestru, a gdy ten przedłożył rejestr zabiegów agrotechnicznych, nie wyjaśnili mu, że chodzi o rejestr działań rolno środowiskowych;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organy administracji nie naruszyły tego przepisu i niezasadne oddalenie skargi, gdy tymczasem organ administracji I instancji wysłał pismo o możliwości zapoznania się z materiałem sprawy przed wydaniem ponownej decyzji przez organ I instancji w okresie przed świętami Bożego Narodzenia w 2009 r.;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organy administracji nie naruszyły tego przepisu i niezasadne oddalenie skargi, gdy tymczasem organy administracji uznały za niewiarygodne zeznania świadka doradcy rolnośrodowiskowego R. Sz. a uznały za wiarygodne lakoniczny wpis w protokole z czynności kontrolnych i wyjaśnienia inspektorów terenowych w zakresie rejestru działalności rolnośrodowiskowej, sporządzone w formie notatki urzędowej;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 67 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organy administracji nie naruszyły tego przepisu i niezasadne oddalenie skargi, gdy tymczasem organy administracji nie sporządziły protokołu z czynności sprawdzenia czy skarżący prowadzi rejestr działalności rolno środowiskowej,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organy administracji nie naruszyły tych przepisów i niezasadne oddalenie skargi, gdy tymczasem organy administracji: - błędnie, niedokładnie, w sposób powodujący wiele niejasności przeprowadziły kontrolę na miejscu, wyciągnęły z niej nieprawidłowe, zbyt daleko idące wnioski na niekorzyść skarżącego i nieprawidłowo ustaliły stan faktyczny; - zaniechały przesłuchania jako świadków inspektorów kontroli na okoliczność sposobu przeprowadzenia kontroli co organy administracji powinny były zrobić wobec zgłoszenia zastrzeżeń do protokołu przez skarżącego; - uznały jako wiarygodny dowód na okoliczność prawidłowości sposobu przeprowadzenia kontroli przez inspektorów notatki urzędowej sporządzonej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S., zamiast przeprowadzenia dowodu z przesłuchania inspektorów terenowych w tym zakresie;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organy administracji nie naruszyły tego przepisu i niezasadne oddalenie skargi, gdy tymczasem organy administracji: - nie wyjaśniały skarżącemu (ewentualnej) niezasadności zgłoszonych przez niego zarzutów; - nie poinformowały skarżącego o konieczności przedstawienia protokołu z szacowania szkód wyrządzonych przez bobry, w celu uzyskania uznania wystąpienia siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności; - podawały niesprawdzone okoliczności na uzasadnienie odmowy przyznania płatności w pełnej wysokości;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organy administracji nie naruszyły tych przepisów i niezasadne oddalenie skargi, gdy tymczasem organy administracji: - działając poprzez swoich pracowników, którzy zażądali od skarżącego rejestru, a gdy ten przedłożył rejestr zabiegów agrotechnicznych, nie wyjaśnili mu, że chodzi o rejestr działań rolno środowiskowych; - zupełnie ignorowały zgłaszane przez skarżącego zarzuty i nie odnosiły się do nich; - zgłaszały nowe argumenty dla odmowy przyznania płatności w decyzji wydanej w II instancji, w szczególności, gdy skarżący kwestionował przyczyny dla których odmówiono mu płatności zawarte w decyzji wydanych w I instancji; - wykorzystały fakt, iż szacowanie szkód wyrządzonych na działkach skarżącego przez bobry jeszcze się nie zakończyło i interpretowały tę okoliczność na niekorzyść skarżącego odmawiając przyznania płatności w pełnej wysokości; - nie poinformowały skarżącego o konieczności przedstawienia protokołu z szacowania szkód wyrządzonych przez bobry, w celu uzyskania uznania wystąpienia siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności; - podawały nieprawdziwe okoliczności na uzasadnienie odmowy przyznania płatności w pełnej wysokości;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organy administracji nie naruszyły tych przepisów i niezasadne oddalenie skargi, gdy tymczasem organy administracji: - błędnie, w sposób sprzeczny z zasadami logiki, doświadczenia życiowego i wiedzy ogólnej oceniły zebrany materiał dowodowy; - jednostronnie, bez uwzględnienia uwag skarżącego oceniły ustalenia protokołu z kontroli i nieprawidłowo ustaliły stan faktyczny; - wybiórczo, na podstawie tylko niektórych dowodów z pominięciem innych dokonały ustalenia stanu faktycznego w sprawie; - oceniły przeprowadzenie kontroli jako rzetelne i prawidłowe, mimo konkretnych zarzutów skarżącego co do tej kontroli, które - zgodnie z zasadami logiki, doświadczenia życiowego i wiedzy ogólnej - należało uznać za zasadne;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ administracji II instancji nie naruszył tych przepisów i niezasadne oddalenie skargi, gdy tymczasem organ administracji II instancji zgłaszając nowe uzasadnienie dla odmownej decyzji pozbawił skarżącego kontroli odwoławczej tego nowego uzasadnienia;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organy administracji nie naruszyły tych przepisów i niezasadne oddalenie skargi, gdy tymczasem organy administracji w uzasadnieniach swoich decyzji: - nie wskazywały w należyty i przekonujący sposób dlaczego, mimo przeciwnych twierdzeń skarżącego uznały protokół z kontroli za wiarygodny dowód; - nie wyjaśniały skarżącemu, mimo zawartych w jego pismach pytań (ewentualnej) niezasadności zgłoszonych przez niego zarzutów; - podawały niesprawdzone okoliczności na uzasadnienie odmowy przyznania płatności w pełnej wysokości; - nie wyjaśniły skarżącemu, w sposób właściwy, poprzez odniesienie się do konkretnych zarzutów zasadności wydanych decyzji i uznania protokołu z kontroli wraz z załącznikami za wiarygodny dowód; - sporządziły uzasadnienia decyzji bez dołożenia należytej staranności, w sposób niedbały i chaotyczny, nie spełniający wymogów określonych w ww. przepisach postępowania;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organy administracji nie naruszyły tych przepisów i niezasadne oddalenie skargi, gdy tymczasem organy administracji: - nie wyjaśniły skarżącemu, w sposób właściwy, poprzez odniesienie się do konkretnych zarzutów zasadności wydanych decyzji i uznania protokołu z kontroli wraz z załącznikami za wiarygodny dowód; - podawały niesprawdzone okoliczności na uzasadnienie odmowy przyznania płatności w pełnej wysokości; - zupełnie ignorowały zgłaszane przez skarżącego zarzuty i w uzasadnieniach wydawanych decyzji nie odnosiły się do nich;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 72 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 w zw. z art. 40 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 poprzez przyjęcie, że organy administracji nie naruszyły tego przepisu i niezasadne oddalenie skargi, gdy tymczasem organy administracji odmówiły przyznania płatności w pełnej wysokości, mimo wystąpienia siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej poprzez przyjęcie, że organy administracji nie naruszyły tych przepisów i niezasadne oddalenie skargi, gdy tymczasem organy administracji, bez wyraźnego wniosku lub zgody skarżącego zaliczały stwierdzoną w przypadku niektórych działek nadwyżkę powierzchni na stwierdzoną w przypadku innych działek mniejszą powierzchnię;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 72 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 w zw. z art. 40 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 poprzez przyjęcie, że organy administracji nie naruszyły tych przepisów i słusznie nie zawiesiły postępowania i niezasadne oddalenie skargi, gdy tymczasem zachodziły ku temu przesłanki, gdyż szacowanie szkód było w toku a od uzyskania przez skarżącego oszacowania szkód zależało uznanie działania siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organy administracji nie naruszyły tych przepisów i niezasadne oddalenie skargi, gdy tymczasem po przekazaniu akt sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny po uprawomocnieniu wyroku kasatoryjnego organy administracji doprowadziły do przewlekłości postępowania i wydały decyzję w I instancji po ponad roku od daty otrzymania akt z sądu a decyzję II instancji po prawie półtora roku;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organy administracji nie naruszyły tych przepisów i niezasadne oddalenie skargi, gdy tymczasem po przekazaniu akt sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny po uprawomocnieniu wyroku kasatoryjnego mimo nie wydania decyzji w ustawowym terminie nie zawiadomiły skarżącego o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie wskazały nowego terminu załatwienia sprawy;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 72 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 w zw. z art. 40 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 poprzez przyjęcie, że organy administracji nie naruszyły tych przepisów i niezasadne oddalenie skargi, gdy tymczasem organy administracji nie zastosowały tych przepisów i nie uwzględniły konieczności zgłoszenia przez skarżącego szkód do właściwego organu i stwierdzenia tych szkód odpowiednim dokumentem i w konsekwencji stwierdziły, że do terenów zalanych nie należy się płatność;

2. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie tj.:

- art. 51 ust. 2a rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że wobec wniosku skarżącego należy zastosować obniżki i wyłączenia, mimo, iż zachodzą przesłania do niestosowania obniżek i wykluczeń;

- art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wniosek skarżącego nie jest poprawny pod względem faktycznym;

- art. 68 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że okresowe zalewanie pól przez wodę po okresie wegetacyjnym nie mające wpływu na użytkowanie rolnicze zalewanej działki stanowi zmianę powierzchni działki lub jej użytkowania podlegająca obowiązkowemu zgłoszeniu przez rolnika (tzn. wniosek zdeaktualizował się).

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił uzasadnienie wyżej wymienionych zarzutów skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest więc weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (por. H. Knysiak-Molczyk Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 238 – 240; wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt FSK 2706/04; wyrok NSA z dnia 13 lutego 2007 r., sygn. akt II FSK 329/06).

Nie stwierdzając wystąpienia w rozpoznawanej sprawie przesłanek określonych w przepisie § 2 art. 183 p.p.s.a., skutkujących nieważnością postępowania, kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być więc przeprowadzona w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna. W związku z tym, że w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zawarte skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej sformułowanych na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., wyjaśnić należy na wstępie, że z treści tego przepisu wynika, iż o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie decyduje każde naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny przepisów procesowych, ale jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania może być więc dokonywana przez pryzmat tych spośród przepisów p.p.s.a., które w kontekście istoty sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, determinowanej przepisem art. 1 p.u.s.a. w związku z art. 3 p.p.s.a., uzasadniałyby twierdzenie, że charakter i stopień ich naruszenia wyrażałby się w istnieniu potencjalnego istotnego wpływu tego naruszenia na treść zaskarżonego orzeczenia. Skuteczne wniesienie takich zarzutów wymaga zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między podnoszonym w skardze kasacyjnej naruszeniem, a treścią rozstrzygnięcia.

W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., strona skarżąca, sformułowała wobec zaskarżonego wyroku Sądu I instancji 21 zarzutów naruszenia przepisów postępowania, spośród których nie wszystkie jednak mogą być uznane za usprawiedliwione i trafne..

Ich analiza, zdeterminowana wskazanym wyżej, normatywnym kryterium "wpływu naruszenia na wynik sprawy sądowoadministracyjnej", musi ponadto uwzględniać to istotne kryterium oceny ich zasadności, które wynika z przepisu art. 153 p.p.s.a., a to z tego powodu, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ostatecznej Dyrektora P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. z dnia [...] kwietnia 2010 r. w sprawie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości na 2007 rok, stanowiła konsekwencję uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w B., wyrokiem z dnia 1 października 2008 r., sygn. akt I SA/Bk 267/08, pierwotnie wydanych w sprawie decyzji Dyrektora P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Z uzasadnienia przywołanego wyżej wyroku WSA w B. wynika, że podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji stanowił przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a to wobec stwierdzenia naruszeń przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Formułując wskazania, co do dalszego postępowania sąd administracyjny zobowiązał organy administracji do wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, w tym również okoliczności związanej z prowadzeniem rejestru rolnośrodowiskowego, wymaganego przepisami prawa, a także do ustalenia w sposób nie budzący wątpliwości, czy kontrola była przeprowadzona tylko na działkach zgłoszonych przez skarżącego do dopłat rolnośrodowiskowych, czy jak podnosił skarżący, również na gruntach, które nie były objęte wnioskiem. Sąd podkreślił również, że w uzasadnieniu wydanej decyzji organ powinien oceniając znaczenie i wartość dowodów mających znaczenie dla sprawy, wskazać przekonujące podstawy przeprowadzonej oceny materiału dowodowego i dać temu wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Z powyższego wynika, że zakres wytycznych Sądu był stosunkowo szeroki.

Z punktu widzenia wskazanych kryteriów oceny zasadności zarzutów naruszenia przepisów postępowania, za usprawiedliwione uznać należy więc, te spośród nich, w których w pełni zasadnie, w kontekście treści oraz zakresu wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA w B. z dnia 1 października 2008 r., autor skargi kasacyjnej podważał prawidłowość, zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, stanowiska Sądu I instancji odnośnie zrealizowania przez organy administracji publicznej tychże wytycznych oraz wskazań co do dalszego postępowania, a w konsekwencji, również zarzutów adresowanych wobec faktycznych podstaw wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego za uzasadniony uznać należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. art. 153 p.p.s.a poprzez przyjęcie, że organy administracji zastosowały się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2008 r., sygn. akt I SA/Bk 267/08 oraz zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a w szczególności w zw. z art. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez niepełne, niejasne i nie dość precyzyjne uzasadnienie wyroku, w szczególności co do uzasadnienia wypełnienia przez organy administracji wskazań sądu co do dalszego postępowania i jego oceny prawnej.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji wynika, że wytyczne i wskazania co do dalszego postępowania, zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA z 1 października 2008 r. zostały zrealizowane w ponownie prowadzonym postępowaniu w sprawie o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. Stanowisko to stanowiło dla Sądu I instancji podstawowy argument formułowania oceny o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

Tymczasem, analiza treści uzasadniania zaskarżonego wyroku, zwłaszcza gdy podkreślić, że powinno ono zawierać ten istotny element, który dotyczy stanu faktycznego przyjętego przez sąd administracyjny za podstawę wyrokowania, co stanowi konsekwencję przeprowadzenia kontroli przestrzegania i zastosowania przez organy administracji tych przepisów postępowania, w oparciu o które przeprowadzana jest rekonstrukcja stanu faktycznego w sprawie administarcyjnej, nie daje podstaw, aby uznać, że stanowisko Sądu I instancji jest przekonujące, a tym samym prawidłowe. Zwłaszcza, gdy podkreślić, że zakres pierwotnie sformułowanych wytycznych i wskazań co do dalszego postępowania, był szeroki i odnosił się do "wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności", egzemplifikację których stanowiła okoliczność prowadzenia/nieprowadzenia rejestru działalności rolnośrodowiskowej oraz przedmiotu przeprowadzonej kontroli administracyjnej, a mianowicie, czy obejmowała ona działki zgłoszone do płatności, czy też również te, których skarżący do płatności nie deklarował. Ich treść oraz zakres, w kontekście pierwotnie istniejących uchybień oraz ich źródła, które stanowiło naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., zobowiązywały więc Sąd I instancji do przeprowadzenia kontroli ich realizacji z punktu widzenia faktycznych podstaw wydanych w sprawie decyzji, których prawidłowość pierwotnie została podważona – nie inaczej bowiem rozumieć należy treść oraz zakres wytycznych i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku z dnia 1 października 2008 r.

W omawianej kwestii, stanowisko Sądu I instancji jest jednak lakoniczne, co stanowi konsekwencję operowania na stosunkowo wysokim poziomie ogólności.

W zakresie odnoszącym się do podstaw faktycznych wydania zaskarżonej decyzji ostatecznej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, Sąd I instancji przyjął bowiem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku szczególnego rodzaju metodę relacjonowania i prezentowania faktycznych podstaw wyrokowania w sprawie. W tym względzie propozycja Sądu ogranicza się do opisu pierwotnie prowadzonego postępowania, a następnie opisu ponownie prowadzonego - po uchyleniu pierwotnie wydanych w sprawie decyzji – postępowania w sprawie o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. Przy tym, relacja z przebiegu postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją ostateczną jest bardzo ogólna, a w zakresie odnoszącym się do sfery faktów stanowiących podstawę wydanego w sprawie rozstrzygnięcia administracyjnego jest wręcz lakoniczna. W tej kwestii bowiem, Sąd I instancji nie podaje żadnych ustaleń faktycznych, na podstawie których, w ponownie prowadzonym postępowaniu, w rezultacie weryfikacji wniosku płatnościowego skarżącego - w zakresie odnoszącym się do powierzchni deklarowanych przez niego do płatności działek rolnych i realizowanych programów rolnośrodowiskowych - organy administracji rozstrzygnęły o przyznaniu płatności z tytułu przedsięwzięć rolnośrodowiskjowych w pomniejszonej wysokości. Relacja Sądu I instancji ogranicza się bowiem do prezentacji konkluzji stanowiących konsekwencję ocen formułowanych przez organy administracji w ponownie prowadzonym postępowaniu, z pominięciem przedstawienia ustaleń faktycznych, które stanowiąc podstawę wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia miałyby uzasadniać przyznanie płatności w pomniejszonej wysokości. Istotnych w rozpoznawanej sprawie okoliczności faktycznych, Sąd I instancji nie przedstawił, ani w części sprawozdawczej, ani też w części analitycznej uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w której powinny być, zgodnie z wymogiem określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a., przedstawione rozważania faktyczne oraz rozważania prawne, tj. innymi słowy okoliczności stanu faktycznego sprawy przyjęte przez sąd administracyjny za podstawę wyrokowania oraz podstawa prawna rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. W konsekwencji, opisana powyżej metoda "przedstawienia stanu sprawy" doprowadziło to do tego rodzaju sytuacji, w której kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji przeprowadzona została w oderwaniu od okoliczności faktycznych sprawy.

Powyższe stanowi konsekwencję braku realizacji przez Sąd I instancji podstawowych celów i funkcji uzasadnienia wyroku, które stanowi integralną część rozstrzygnięcia sądowego. Podkreślając w tej mierze znaczenie takich funkcji uzasadnienia, jak funkcja perswazyjna oraz funkcja kontroli trafności rozstrzygnięcia, wyjaśnić należy również, że jego adresatem, oprócz stron postępowania, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia. Jego naruszeniem, nie pozostającym bez wpływu na rezultat kontroli kasacyjnej zaskarżonego orzeczenia, będzie takie uzasadnienie, w którym ocena o zgodności z prawem zaskarżonego aktu formułowana jest bez (gruntownego) odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy, albowiem w tego rodzaju sytuacji nie jest możliwe zrekonstruowanie przebiegu operacji logicznej, rezultatem której jest przyjęcie konkretnego kierunku interpretacji i zastosowania konkretnych przepisów prawa w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I GSK 685/09). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że jeżeli w uzasadnieniu wyroku sąd administracyjny ogranicza się w dużym stopniu do powielenia stanowiska zajętego w sprawie przez organy administracji lub jego prostej akceptacji, to nie służy to realizacji celów sądowej kontroli administracji publicznej. Jeżeli bowiem skarżący dowodząc swoich racji wspiera je określonym rodzajem argumentacji, to sąd powinien uczynić ją przedmiotem weryfikacji, dając temu stosowny wyraz w dostatecznie szczegółowym uzasadnieniu obejmującym istotne dla rozstrzygnięcia sprawy elementy jej stanu faktycznego i prawnego. Zaniechanie jej przeprowadzenia stanowi wadliwość polegającą na niedostatecznym wyjaśnieniu przez sąd administracyjny I instancji stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy, a więc uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2011 r., sygn. akt II FSK 1832/09 oraz wyrok NSA z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt I GSK 1215/09).

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, metoda sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w szczególności w zakresie odnoszącym się do "prezentacji" stanu faktycznego sprawy, uzasadnia twierdzenie o występowaniu w nim powyżej przedstawionych wadliwości. Wyrażają się one, najogólniej rzecz ujmując, w deficycie relacji odnośnie faktów przyjętych za podstawę wyrokowania w sprawie oraz w powieleniu, wręcz akceptacji - w części sprawozdawczej i w części analitycznej uzasadnienia zaskarżonego wyroku - stanowiska organów administracji publicznej odnośnie do konkluzji, nie zaś faktów, w oparciu o które płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych zostały przyznane w pomniejszonej wysokości.

Wadliwości te potęguje to, że w kontekście pierwotnie stwierdzonych w sprawie naruszeń prawa oraz w kontekście treści i zakresu wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA w B. z dnia 1 października 2008 r., Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł również do stanowiska strony podważającej zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. I to w sytuacji, gdy strona skarżąca podnosiła zasadniczo te same, co pierwotnie, argumenty odnoszące się do sfery ustaleń faktycznych.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, prowadzi to w konsekwencji do podważenia celów sądowej kontroli administracji publicznej. Rolą sądu administracyjnego, operującego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest bowiem przeprowadzenie złożonego procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Proces ten obejmuje swoim zakresem: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów; kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym również w zakresie dotyczącym kontroli wykładni prawa przeprowadzonej przez organ; przez pryzmat zaś przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie uzasadnienia decyzji administracyjnej (art. 107 § 3 k.p.a.), kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010, nr 5 – 6, s. 267 i n.).

Ze wskazanego punktu widzenia krytycznie ocenić należy więc tego rodzaju argumentację Sądu I instancji, która w kontekście treści i zakresu wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku w sprawie sygn. akt I SA/Bk267/08, w odniesieniu do istotnych w sprawie okoliczności faktycznych, i bez równoczesnego odwołania się do konkretnych faktów przyjętych za podstawę wyrokowania w sprawie, ograniczała się do lakonicznych stwierdzeń o prawidłowości działania organów administracji w zakresie odnoszącym się do: realizacji wytycznych i wskazań, co do dalszego postępowania; przeprowadzenia kontroli na miejscu; przeprowadzenia ustaleń faktycznych; oceny dowodów; uwzględnienia stanowiska strony (por. s. 8 – 10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).

Odnosząc się do kwestii szczegółowych, stwierdzić należy, że nie można podzielić stanowiska Sądu I instancji, iż o rzetelności i obiektywizmie przeprowadzonych w sprawie ustaleń faktycznych, w zakresie dotyczącym tak istotnej kwestii, jak powierzchnia deklarowanych do płatności działek rolnych, świadczyć ma to, że wynik ich pomiaru, w sytuacji, gdy powierzchnia deklarowana była mniejsza niż powierzchnia rzeczywista, uwzględniany był na korzyść skarżącego poprzez przyjmowanie powierzchni rzeczywistej, co w konsekwencji nie pozostawało bez wpływu na wysokość nakładanych sankcji.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, fakt stosowania wskazanej metody "kompensowania" wyników pomiaru, w żadnym razie nie może być miernikiem, ani też kryterium oceny o prawidłowości przeprowadzenia ustaleń faktycznych w sprawie, zwłaszcza, że nie wiadomo, czy wyniki pomiarów stwierdzające zawyżenie przez skarżącego powierzchni działek, w stosunku do powierzchni deklarowanych są rzeczywiście prawidłowe. Sąd I instancji nie przedstawił bowiem żadnego argumentu, w świetle którego, można i należałoby przyjąć, że przeprowadzony przez inspektorów terenowych pomiar działek rolnych jest prawidłowy, a jego wynik odzwierciedla rzeczywisty stan rzeczy. Za argument mający uzasadniać obiektywizm i rzetelność pomiaru działek rolnych, nie sposób bowiem uznać to, że pomiar dokonywany był przez wyspecjalizowanych w jego dokonywaniu inspektorów terenowych. Żadne spośród wskazanych i stosowanych przez Sąd I instancji kryteriów oceny prawidłowości przeprowadzenia ustaleń faktycznych w sprawie nie jest więc miarodajne zwłaszcza, że nie posiada ono również waloru kryterium prawnego, w oparciu o które przeprowadza jest kontrola legalności działań administracji publicznej.

Ponadto, podkreślić należy, że materiał fotograficzny, którym posiłkowały się w swojej argumentacji organy administracji publicznej, a w ślad za nimi również i Sąd I instancji, ma bardzo niski walor poznawczy w zakresie odnoszącym się do ustalenia na jego podstawie rzeczywistego biegu granic poszczególnych działek rolnych, a w konsekwencji również ich powierzchni, jak i realizowania na nich przez skarżącego deklarowanych przedsięwzięć rolnośrodowiuskowych. Wbrew stanowisku Sądu I instancji, powielającemu w tym względzie, twierdzenia organu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (s. 8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), znajdujący się w aktach sprawy materiał fotograficzny niczego, we wskazanej kwestii spornej, nie wyjaśnia. Jego walor dowodowy jest wątły. Wynika to z faktu, że materiał ten sporządzany został na przełomie roku 2007 i 2008 w miesiącach grudniu i styczniu, a utrwalony na nim "obraz" stanu rolniczego wykorzystania działek rolnych oraz ich granic, podważa rzetelność przeprowadzonych w sprawie ustaleń faktycznych, chociażby już z tego powodu, że powierzchnia części spośród fotografowanych działek rolnych znajduje się pod pokrywą śniegu (zdjęcia ze stycznia 2008 r.), a ponadto w odniesieniu do większości spośród fotografii, nie sposób na ich podstawie wnioskować o rzeczywistym biegu granic działek rolnych, czy też - zważywszy na porę roku, w której fotografie te zostały wykonane – o rzeczywistym rolniczym ich wykorzystywaniu w realizowanych przedsięwzięciach rolnośrodowiskowych.

Wbrew stanowisku Sądu I instancji, tezy o walorze dowodowym przywołanego materiału fotograficznego, mającej potwierdzać prawidłowość i zasadność stanowiska, że pomiary dokonane zostały tylko i wyłącznie na działkach rolnych zadeklarowanych przez skarżącego do płatności, nie sposób budować na podstawie oceny, że z obrazem utrwalonym na fotografiach korespondują wyjaśnienia kontrolerów, jak i dowód z protokołu kontroli na miejscu (por. s. 8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). W tej mierze, po pierwsze podkreślić należy, że z t administracyjnych sprawy nie wynika, aby w prowadzonym postępowaniu administracyjnym przeprowadzony został dowód z zeznań kontrolerów terenowych dokonujących pomiaru powierzchni działek skarżącego, na który to dowód powołuje się Sąd I instancji. W aktach sprawy znajduje się tylko i wyłącznie notatka urzędowa podpisana przez starszych specjalistów B. T. i R. P. – inspektorów terenowych sporządzających raport z kontroli na miejscu – stanowiąca odpowiedź na pismo z dnia [...] grudnia 2009 r. (por. k. 232 i k. 231 akt administracyjnych). Dowód, na który powołuje się Sąd I instancji nie istnieje. Z kolei, w świetle normatywnej treści przepisu art. 75 § 1 k.p.a., brak jest jakichkolwiek podstaw, aby jakikolwiek walor dowodowy można byłoby przyznać notatce urzędowej (por. np. wyrok NSA z 21 listopada 2001 r., sygn. akt I SA/Gd 306/99; wyrok NSA z 23 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1597/09). Po drugie, dowód z protokołu z czynności kontrolnych nie ma waloru dowodu wyłącznego odnośnie okoliczności utrwalonych w jego treści - pozbawiony jest on szczególnej mocy dowodowej. Tego rodzaju waloru, wskazanemu dowodowi, nie nadaje ani przepisu art. 7 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, ani też przepisy § 15 i § 16 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. Ponadto, na gruncie przywołanych aktów prawnych brak jest regulacji wyłączającej stosowanie przepisów k.p.a. do postępowań w sprawach o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, a więc również przepisów regulujących przebieg postępowania wyjaśniającego (dowodowego) w sprawie. Prowadzi to do wniosku, że dowód z protokołu z czynności kontrolnych jest wyłącznie jednym z dowodów, które podlegają ocenie przez organ administracji, na którym ciąży obowiązek wszechstronnego rozpoznania wszystkich zebranych w sprawie dowodów (zob. m.in. wyrok WSA w P. z dnia 31 marca 2010 r., sygn. akt III SA/Po 919/09; wyrok NSA z 23 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 390/10).

Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd I instancji pominął wskazane wyżej kwestie, które niewątpliwie wymagały rozważenia z punktu widzenia oceny prawidłowości przeprowadzonych w sprawie ustaleń faktycznych. Zwłaszcza, gdy w tym kontekście podkreślić również, że niski walor poznawczy, a w konsekwencji i dowodowy, opisanego powyżej materiału fotograficznego, nie może pozostawać bez wpływu na ocenę protokołu z czynności kontrolnych, w czasie przeprowadzania których, wskazana dokumentacja fotograficzna została wykonana.

Krytycznie ocenić należy również sposób, w jaki Sąd I instancji podszedł do kontroli prawidłowości ustaleń faktycznych oraz kontroli realizacji wytycznych zawartych w wyroku z dnia 1 października 2008 r., odnośnie spornej w sprawie kwestii prowadzenia/nieprowadzenia przez skarżącego rejestru działalności rolnośrodowiskowej (por. s 11 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Formułując bowiem tezę – wyżej już przywoływaną – o spójności i korespondencji dowodów z protokołu kontroli, dokumentacji fotograficznej i "wyjaśnień kontrolerów" (por. s. 8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), Sąd I instancji ponownie odwołując się do argumentu z dowodu z protokołu czynności kontrolnych oraz dowodu z zeznań doradcy rolnośrodowiskowego R. Sz. stwierdził, że z zeznań tego świadka "nie wynika w sposób jednoznaczny, iż Skarżący prowadził wymagany rejestr". Następnie, po syntetycznym zrelacjonowaniu treści zeznań tego świadka, Sąd skonstatował, że "jednakże, jak ustaliły organy, był on [... rejestr działalności rolnośrodowiskowej...] prowadzony dla pakietu S02, a nie dla pakietu P02". Sąd nie wyjaśnił jednak, na jakiej podstawie ustalenia te zostały poczynione i co ma przekonywać o ich prawdłowości. Jakkolwiek bowiem faktem jest, że w toku kontroli skarżący nie okazał rejestru działalności rolnośrodowiskowej, lecz rejestr działań agrotechnicznych, który został sfotografowany i w takiej formie dołączony do dokumentacji fotograficznej sprawy, to jednak za przedwczesne uznać należy stanowisko, że rzeczywiście skarżący nie prowadził wymaganego rejestru. Zwłaszcza, gdy w kontekście wyżej już przywołanych argumentów, a także treści "wyjaśnień" samych kontrolerów (por. przywołana wyżej notatka urzędowa) podkreślić, że również sam Sąd I instancji pewności w tej kwestii nie miał, skoro stwierdził, że z zeznań doradcy rolnośrodowiskowego "nie wynika w sposób jednoznaczny, iż Skarżący prowadził wymagany rejestr". Stwierdzenie o braku jednoznaczności, musi w konsekwencji prowadzić również do wniosku o braku pewności ustaleń przeprowadzonych odnośnie wskazanej kwestii spornej. Ponownie przeprowadzone w sprawie postępowanie, które celem było wyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, w tym tych dotyczących rejestru rolnośrodowiskowego - co pierwotnie organom administracji wytknął Sąd I instancji w wyroku z dnia 1 października 2008 r. - w dalszym ciągu charakteryzuje się więc pewnym deficytem tychże ustaleń. Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd I instancji pominął swojej ocenie zaniechanie przeprowadzenia dowodów, na wskazaną sporna w sprawie okoliczność, w tym chociażby dowodów z zeznań świadków w osobach kontrolerów terenowych – waloru dowodu nie posiada bowiem przywołana wyżej notatka urzędowa. Pominął również w swoich rozważaniach fakt złożenia przez stronę akt spraw w dniu [...] października 2009 r. kserokopii strony rejestru rolnośrodowiskowego, co jest istotne wobec twierdzeń skarżącego, że rejestr taki prowadził, jak również wobec treści przywołanej powyżej notatki urzędowej (którą tym samym należałoby traktować jako informację o dowodzie). Skoro wskazana okoliczność miała być przedmiotem wszechstronnych wyjaśnień, to zasadnie oczekiwać należało, że w ponownie prowadzonym postępowaniu zostaną przeprowadzone stosowne dowody, jak również, że zostanie wykorzystana przez organy administracyjne informacja o tych dowodach. Tak bowiem należałoby potraktować, zarówno treść wskazanej notatki urzędowej, zwłaszcza zaś fakt złożenia kserokopii strony rejestru działalności rolnośrodowiskowej, którego konsekwencją powinno być adresowane do skarżącego wezwanie do złożenia (okazania) dokumentu. Dokument ten powinien stanowić przedmiot analizy i oceny organu administracji, podobnie, jak i okoliczność (ewentualna) odmowy jego okazania.

W związku z powyższym, za zasadne uznać należy również, adresowane wobec faktycznych podstaw wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt lit. c p.p.s.a. stawiane w powiązania z art. 9, art. 10, art. 8, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 67 § 1, art. 107 § 3, art. 11 k.p.a. oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej.

Autor skargi kasacyjnej trafnie i w pełni zasadnie podniósł naruszenie wskazanych przepisów, albowiem ich normatywna treść zobowiązuje organ administracji do rozpatrzenia całokształtu materiału dowodnego i wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym w z uwzględnieniem stanowiska i zarzutów strony postępowania. W tym względzie podkreślić bowiem należy, że w toku prowadzonego postępowania skarżący formułował bardzo konkretne zastrzeżenia i zarzuty wobec ustaleń przyjętych przez organy administracji za podstawę wydania zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Odnosiły się one do konkretnych działek, ich powierzchni, biegu ich granic (w tym również zainstalowanej na niej infrastruktury pastwiskowej potraktowanej przez organy, zdaniem skarżącego, jako granice) oraz sposobu ich rolniczego użytkowania. W związku z powyższym, stawiając zarzuty naruszenia wskazanych przepisów k.p.a. oraz ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. w powiązaniu z naruszeniem art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a., strona skarżąca formułując je, zasadnie upatrywała naruszenia przywołanych przepisów w tym, że "Sąd I instancji przyjął, iż organ administracji przepisów tych nie naruszył".

Z kolei za nieistotne, uznać należy zarzuty odnoszące się do przewlekłości postępowania, tj. zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. stawiane w powiązaniu z art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 36 § 1 i § 2 k.p.a. W tej mierze podkreślić należy bowiem, że w toku prowadzonego postępowania strona dysponuje konkretnym przewidzianym prawem środkiem w postaci zażalenia, o którym mowa w art. 37 k.p.a., który to środek bezpośrednio ukierunkowany jest na zwalczanie bezczynności organu.

Za nieusprawiedliwiony i pozbawiony podstaw, uznać należy zaś zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 3 § 1 i art. 134 oraz art. 135 p.p.s.a i art. 1 § 2 p.u.s.a. w związku z art. 184 Konstytucji RP.

Na wstępie wyjaśnić należy, że przepis art. 1 p.u.s.a. ma charakter ustrojowy i reguluje zakres kontroli działalność administracji publicznej oraz kryteria sprawowanej kontroli, a zarzut jego naruszenia może odpowiadać zarzutowi naruszenia przepisów postępowania, o ile nastąpi to w powiązaniu z konkretnie oznaczoną normą procesową (por. wyrok NSA z 23 listopada 2010 r., sygn. akt I GSK 445/10; wyrok NSA z 7 października 2010 r., sygn. akt II GSK 780/10) – w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca wskazała na przepisy art. 3 § 1 i art. 134 oraz art. 135 p.p.s.a.

Sądowoadministracyjna kontrola działalności administracji publicznej, o której mowa w art. 1 p.u.s.a. realizowana jest w wymiarze odnoszącym się do: oceny zgodności rozstrzygnięcia z prawem materialnym, dochowania wymaganej procedury oraz respektowania reguł kompetencji. Następuje więc przy uwzględnieniu kryterium zgodności z prawem (por. np. wyrok NSA z dnia z dnia 23 września 2010 r., sygn. akt II GSK 812/09; wyrok NSA z 25 stycznia 2010 r., sygn. akt I FSK 200/10; wyrok NSA z dnia 17 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 1980/10). Celem kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny jest ocena zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Operując metodyką kontroli wykładni prawa w odniesieniu do stanowiącego przedmiot kontroli zaskarżonego aktu, sąd administracyjny bada (ocenia) jego legalność w zakresie odnoszącym się do kompetencyjno – proceduralnych podstaw działania organu administracji podejmującego rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie oraz materialnoprawnych podstaw jego wydania, kontrolując prawidłowość ich wykładni oraz prawidłowość ich zastosowania. Wyrażając z kolei w art. 3 § 1 p.p.s.a. zasadę sądowej kontroli administracji publicznej oraz określając w § 2 i § 3 art. 3 p.p.s.a. przedmiotowy zakres tej kontroli, ustawodawca wskazał, że kontrola ta przeprowadzana jest przy zastosowaniu środków przewidzianych w ustawie, których istota sprowadza się zasadniczo do zniesienia działania lub bezczynności niezgodnej z prawem, a nie do merytorycznego rozstrzygania w tym zakresie. Stosowanie środków przewidzianych ustawą następuje więc w sytuacji uwzględnienia skargi i jeżeli jest to niezbędna dla końcowego załatwienia sprawy (por. art. 135 p.p.s.a.). Postępowanie przed sądem administracyjnym inicjowane jest w trybie skargi. Rozpatrując ją i orzekając w granicach sprawy oraz na podstawie akt sprawy (art. 134 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a.), sąd administracyjny w zależności od rezultatu przeprowadzonej kontroli oraz jej przedmiotu wydaje orzeczenie, w którym skargę uwzględnia (art. 145 – art. 150 p.p.s.a.) albo skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). W związku z powyższym, skoro oczywiste jest, że przedmiotem orzekania Sądu I instancji była kontrola zgodności z prawem ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.) to, jakkolwiek skarga została oddalona, brak jest podstaw, aby zarzucać, że wbrew art. art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., WSA w B. uchylił się w jakikolwiek sposób od realizacji obowiązku kontroli działalności administracji publicznej, czy też, że w ogóle sprawy nie rozpoznał, albo rozpoznał ją z uwzględnieniem innego kryterium niż zgodność z prawem, czy też, że zastosował środek pozaustawowy, a więc pozaprawny.

W konsekwencji stwierdzić należy, że o naruszeniu przywołanych przepisów p.u.s.a. i p.p.s.a nie może przesądzać to, czy kontrola legalności zaskarżonego do sądu administracyjnego aktu przeprowadzona została w sposób prawidłowy, czy też nie (zob. np.: wyrok NSA z dnia 11 marca 2009 r., sygn. akt I FSK 103/08; wyrok NSA z dnia 1 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1047/06; wyrok NSA z dnia 9 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1025/06). Zwłaszcza, że wadliwej wykładni, czy też wadliwego zastosowania przez sąd przepisów prawa materialnego lub procesowego nie można traktować, jako zastosowania w toku kontroli sądowoadministracyjnej, innego kryterium tejże kontroli, niż kryterium zgodności z prawem (wyrok NSA z 18 marca 2010 r., sygn. akt I GSK 1070/08).

Za nieusprawiedliwiony uznać należy również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 127 § 1 k.p.a. Z akt sprawy administracyjnej wynika bowiem, że strona skarżąca skorzystała z przysługującego jej prawa do wniesienia odwołania od decyzji wydanej przez organ I instancji. O naruszenia tego prawa nie może w żadnym razie świadczyć fakt, że rezultatem postępowania odwoławczego była decyzja wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., ani też fakt, że w uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy podniósł nowe argumenty, w stosunku do tych, którymi operował organ I instancji. Rolą organu odwoławczego jest bowiem nie kontrola rozstrzygnięcia organu I instancji, lecz ponowne rozpatrzenie sprawy.

Za nieusprawiedliwione i pozbawione podstaw uznać należy również zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. stawiane w powiązaniu z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 72 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 w zw. z art. 40 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, które postawione i sformułowane zostały w kontekście zaistnienia, spowodowanych działaniem siły wyższej (zalaniem), szkód na gruntach rolnych skarżącego, ich szacowania oraz trybu ich zgłoszenia.

Formułując wskazane zarzuty, strona skarżąca pomija jednak zupełnie całą normatywną treść i wszystkie konsekwencje obowiązywania art. 68 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Na gruncie tego przepisu – i bez związku z sytuacją opisaną w jego ust. 1 - w zakresie odnoszącym się do obniżek i wyłączeń przewidzianych w rozdziale 1, prawodawca unijny wprost stanowi, że nie mają one zastosowania do rolnika, który poinformował właściwy organ na piśmie o dezaktualizacji pierwotnej treści wniosku o przyznanie pomocy. Z przywołanej regulacji wynika, że adresatem pochodzącego od producenta rolnego pisemnego oświadczenia o dezaktualizacji wniosku, w tym z powodu skutków działania siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych, złożonego w odpowiednim terminie, powinien być organ właściwy do rozpatrzenia wniosku płatnościowego, skoro przepis ten uzależnia skuteczność takiego zgłoszenia między innymi od uprzedniego poinformowania beneficjenta pomocy o zamiarze organu właściwego co do przeprowadzenia kontroli na miejscu. Z przepisów przywoływanej wyżej ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. oraz przywoływanego już rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r., że organem właściwym, w rozumieniu art. 68 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, są organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa – tj. właściwy Kierownik Biura Powiatowego Agencji - nie zaś wojewoda, czy też działająca przy nim komisja szacowania szkód.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego polegającego na niewłaściwym zastosowaniu art. 51 ust. 2a oraz art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 oraz zarzutu błędnej wykładni art. 68 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, wyjaśnić należy, że ocena zasadności zarzutów niewłaściwego zastosowania przywołanych przepisów rozporządzenia Komisji byłaby zdecydowanie przedwczesna, a to wobec zasadności, adresowanych wobec faktycznych podstaw rozstrzygnięcia, zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

Odnośnie zaś zarzutu błędnej wykładni art. 68 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 stwierdzić należy, że przepis ten nie stanowił przedmiotu wykładni dokonywanej przez Sąd I instancji, w związku z czym nie mogło dojść do jego naruszenia.

Ponownie orzekając w sprawie ze skargi Z. S. na ostateczną decyzję w sprawie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zobowiązany będzie uwzględnić podniesione powyżej argumenty podważające prawidłowość przeprowadzonych w sprawie ustaleń faktycznych.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.