Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1039/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-12-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1, art. 52 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 28 grudnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Natalia Sikorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2017 roku sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2011 roku Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...]- ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] 2011 r., nr [...] (nr sprawy: [...]) wydaną po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. sp. k. w P., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu 11 budynków mieszkalnych wielorodzinnych "Z. Dwór" wraz z infrastrukturą towarzyszącą, przewidzianej do realizacji na części dz. nr: [...] i [...], arkusz [...], obręb S., położonej przy ul. [...] w P..

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż na terenie objętym planowaną inwestycją nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Stąd też planowane przedsięwzięcie wymaga ustalenia warunków zabudowy. Następnie wyjaśniono, iż zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia pięciu punktów tego artykułu, tj. przynajmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej musi być zagospodarowana w sposób pozwalający na określenie funkcji i parametrów dla projektowanej zabudowy, teren inwestycji musi posiadać dostęp do drogi publicznej, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu musi być wystarczające, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a inwestycja musi być zgodna z przepisami odrębnymi.

Prezydent Miasta P. wskazał, iż w toku postępowania uzyskano uzgodnienia wymagane przepisami art. 53 ust. 4 pkt. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym od Zarządu Dróg Miejskich pismem z dnia 5 kwietnia 2011 r., nr [...] oraz od Miejskiego Konserwatora Zabytków postanowieniem z dnia [...] 2011 r., nr [...], znak: [...] [...].

Organ wyjaśnił nadto, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczono wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy. W oparciu o przeprowadzoną analizę stwierdzono, iż w sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem w przeważa zabudowa niska, mieszkalna jednorodzinna z usługami podstawowymi. W dalszym sąsiedztwie występuję również zabudowa, która ma charakter zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o faktycznej niskiej intensywności zabudowy (zabudowa na ul. [...] i [...], ul. Ż. Charakterystycznym dla obszaru analizowanego jest brak wyraźnej linii zabudowy. Wzdłuż ul. [...] w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji budynki sytuowane są zarówno w granicy działki jak w odległości 5 i 9 m. Dla planowanej inwestycji linie zabudowy wyznaczono zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w odległości 9 m od granicy z ul Ż.. Ponadto dla przedmiotowej inwestycji z uwagi na jej lokalizację (obszar ochrony konserwatorskiej) i charakter (zespół zabudowy) wskazano linię nieprzekraczalną w odległości 20 m od historycznej zabudowy zlokalizowanej na wschód od części działek objętych wnioskiem. Ponadto ze względu na istniejący staw i wskazanie by go zachować, wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy po krawędzi skarpy tegoż stawu. Dodatkowo z uwagi, że planowany jest zespół zabudowy jako zabezpieczenie właściwego układu przestrzennego wskazana jest lokalizacja budynków w 3 rzędach o orientacji prostopadłej do ul. [...] z uwzględnieniem faktu, że w pierwszym wschodnim rzędzie sytuowane będzie 5 budynków, w środkowym 2 budynki i w trzecim zachodnim 4.

Dalej Prezydenta Miasta P. wskazał, iż w obszarze analizowanym średni wskaźnik intensywności zabudowy wynosi 19 %. W tym wskaźnik zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wynosi ok. 22,5 %. Przedmiotowy wskaźnik dla prawie dla całego obszaru analizowanego jest dosyć równomierny i kształtuje się z niewielkimi odchyleniami wokół średniej. Zdaniem organu istnieją okoliczności uzasadniające wyznaczenie tego parametru na poziomie 22 % powierzchni terenu objętego wnioskiem, zgodnie z § 5 ust. 2 powołanego rozporządzenia.

Następnie wyjaśniono, iż szerokość elewacji frontowych dla zabudowy w obszarze analizowanym jest mocno zróżnicowana. Dla budynków o funkcji mieszkaniowej wynosi od ok. 6 m do 36 m, dla budynków o innej funkcji wynosi nawet do 90 m. Z uwagi na wskazane zróżnicowanie w szerokości elewacji za zasadne uznano wyznaczenie szerokości elewacji frontowej zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia, jako analogiczną do zabudowy mieszkalnej w bezpośrednim sąsiedztwie (ul. Ż. [...]) to jest 20 m.

Organ wskazał dalej, iż w obszarze analizowanym dominuje zabudowa dwukondygnacyjna często dodatkowo z poddaszem użytkowym. Poza dominującą zabudową występują również budynki jednokondygnacyjne i oraz budynek trzykondygnacyjny z poddaszem użytkowym (ul. Ż. [...]) Maksymalna wysokość budynków to ok. 14 m. Dla przedmiotowej inwestycji ustalono zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość maksymalną na 12 m i trzy kondygnacje nadziemne.

Wyjaśniono też, iż w obszarze analizowanym brak jest zabudowy o dominującej geometrii dachów. Występują dachy płaskie i skośne. Stąd tez zgodnie z § 8 ww. rozporządzenia dla planowanej inwestycji ustalono dachy płaskie.

Na koniec organ wskazał, iż inwestycja, która polega na budowie zespołu zabudowy 11 budynków mieszkalnych w prostokątnym kwartale o wymiarach ok. 110 x 180 m, nawiązywać będzie do zabudowy, która istnieje w obszarze analizowanym, to jest zabudowy sytuowanej w obrębie prostokątnych kwartałów ograniczonych ulicami. Ponadto z analizy wynika, że na w obszarze znajdują się zespoły zabudowy, dla których budynki mieszkalne sytuowane są na pojedynczej działki budowlanej w więcej niż jednej linii zabudowy (ul. Ż. , ul. [...]), do czego też nawiązuje planowana inwestycja.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. K. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika.

W odwołaniu podniesiono, iż z przeprowadzonej analizy urbanistycznej wynika, że na obszarze analizowanym dominuje zabudowa jednorodzinna oraz występuje zabudowa wielorodzinna o "faktycznie niskiej intensywności". Powyższe ustalenia przedstawione w sposób niezwykle lakoniczny, nie pozwalają na dokonanie oceny, czy planowana realizacja 11 budynków wielorodzinnych będzie stanowić kontynuację funkcji i cech zabudowy sąsiedniej. Sposób zagospodarowania przeważającej części działek w obszarze analizowanym polega na posadowieniu budynku jednorodzinnego od strony drogi publicznej, oraz zagospodarowaniu pozostałej części danej nieruchomości na część ogrodową z ewentualnym posadowieniem budynków garażowych lub gospodarczych. Zlokalizowanie osiedla złożonego z 11 budynków mieszkalnych wielorodzinnych w sposób nie budzący wątpliwości stoi w sprzeczności z funkcją i cechami zabudowy sąsiedniej. Wskazano także, że ul. [...] stanowi nieutwardzoną drogę gruntową w złym stanie technicznym i tym samym nie jest przystosowana do obsługi zintensyfikowanego ruchu pojazdów samochodowych, który spowoduje realizacja 11 budynków mieszkalnych wielorodzinnych.

Ponadto podniesiono, iż w obszarze analizowanym dominuje zabudowa dwukondygnacyjne z poddaszem użytkowym, występują także budynki jednokondygnacyjne oraz tylko jeden budynek trzykondygnacyjny z poddaszem użytkowym. Ponadto budynki dwukondygnacyjne przekraczające średnią wysokość zabudowy (z poddaszem użytkowym) posiadają dachy skośne. Wobec powyższego zaskarżona decyzja ustalająca warunki zabudowy dla 11 trzykondygnacyjnych budynków mieszkalnych z dachem płaskim, stoi w sprzeczności z wynikami przeprowadzonej analizy urbanistycznej oraz funkcją i cechami zabudowy sąsiedniej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 3 listopada 2011 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W ocenie organu odwoławczego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy spełniał warunki przepisu art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium wyjaśniło, iż analiza graficzna w postaci mapy oraz analiza urbanistyczna tekstowa, a także wyniki analizy, zostały dołączone do zaskarżonej decyzji. Wynika z nich, iż organ I instancji wyznaczył obszar analizowany o wielkości zgodnej z przywołanym rozporządzeniem, tj. nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Organ pierwszej instancji objął analizą obszar tworzący urbanistyczną całość obejmujący działki położone wzdłuż ulic: Ż., S., Ż., D., Ż., M., M., O., K. i O..

Dalej Kolegium, przytoczyło podstawowe cechy zabudowy występujące na terenie analizowanym i stwierdziło, że organ pierwszej instancji ustalając dla planowanej inwestycji powierzchnię zabudowy w wysokości 22%, obowiązującą linię zabudowy na 9 metrów, nieprzekraczalną na 20 metrów, wysokość trzech kondygnacji maksymalnie do wysokości 12 metrów oraz dach płaski (do 15 °) zachował się zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium wskazało nadto, iż w obszarze analizowanym znajdują się zespoły zabudowy, w których budynki mieszkalne sytuowane są na pojedynczej działce w więcej niż jednej linii zabudowy - ul. [...] nr [...] oraz ulica [...], a planowana inwestycja nawiązuje do tego rodzaju zabudowy.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, iż decyzja o warunkach zabudowy nie rozstrzyga kwestii ładu przestrzennego wyrażonej w art. 2 pkt. 1 u.p.z.p. bowiem jest to sfera zastrzeżona wyłącznie dla procedury związanej z opracowywaniem planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten wyraźnie ukształtował prawo podmiotowe strony ubiegającej się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy oraz odpowiednią kompetencję organu do wydania takiej stricte deklaratoryjnej decyzji, pozbawionej elementów uznaniowości. Połączenie owej deklaratoryjności decyzji, przeciwstawianej kreacyjnej roli planu przesądza o tym, że nie można odmawiać uwzględnienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy przez odwołanie się do klauzul generalnych definiujących jedynie podstawowe wartości polityki przestrzennej.

Kolegium uznało także, iż decyzja organu I instancji wydana została zgodnie z zasadami i regułami określonymi art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł J. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 61 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 1 Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że planowana inwestycja jest zgodna z zasadami ładu przestrzennego oraz kontynuuje sposób zagospodarowania działek sąsiednich na obszarze analizowanym;

- § 3 i nast. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez błędne sporządzenie analizy urbanistycznej i nieprawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji i cech zabudowy na obszarze analizowanym;

2. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 7 i 8, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o niewyczerpująco zebrany i rozpatrzony materiał dowodowy, a w konsekwencji wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy w sytuacji, gdy organ winien wydać decyzję odmowną.

- art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia polegające na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i nierozważeniu w sposób wyczerpujący wszystkich przesłanek przemawiających za wydaniem decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie.

Podniesiono, iż z analizy urbanistycznej przeprowadzonej przez organ I instancji jednoznacznie wynika, iż w obszarze analizowanym dominuje zabudowa dwukondygnacyjna, a na analizowanym terenie zlokalizowany jest tylko jeden budynek trzykondygnacyjny. Natomiast planowana inwestycja, zakłada posadowienie na przedmiotowym terenie 11 budynków trzykondygnacyjnych. Ponadto zgodnie z przeprowadzoną analizą urbanistyczną istniejąca zabudowa przy ul. [...] charakteryzuje się "faktyczną niską intensywnością". Zlokalizowanie na tym samym terenie 11 budynków wielorodzinnych wraz z podziemnymi halami garażowymi oraz zewnętrznymi miejscami parkingowymi spowoduje zintensyfikowanie użytkowania terenu i zmieni nieodwracalnie jego charakter. Realizacja 11 budynków wielorodzinnych tj. około 110 mieszkań, oznacza również budowę ok. 165 miejsc parkingowych, co spowoduje zwiększenie intensywności użytkowania ulicy [...], która jest nieutwardzoną drogą gruntową w złym stanie technicznym. Przedmiotowa inwestycja znacznie pogorszy komfort mieszkania nu przedmiotowym terenie.

Wskazano, że sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczna ogranicza się wyłącznie do ogólnych wskazań dotyczących nieruchomości w obszarze analizowanym, bez ich szczegółowego opisu i analizy istniejącej zabudowy oraz wykonania szczegółowych obliczeń, na podstawie których organ mógłby ustalić parametry dopuszczalnej zabudowy nieruchomości objętej wnioskiem. Organ w żaden sposób nie uzasadnił odstępstwa od zachowania wynikających wprost z przeprowadzonej analizy urbanistycznej funkcji i cech zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. W decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 19 maja 2011 r., organ wskazał jedynie, iż ustalenie wysokości budynków przedmiotowej inwestycji jest zgodne z § 7 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury, tj. stanowi przedłużenie krawędzi zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich bez szczegółowego uzasadnienia na jakiej podstawie przyjął powyższe za udowodnione.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 24 maja 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zawiesił postępowanie z uwagi na śmierć uczestnika postępowania. Postępowanie sądowe zostało podjęte w dniu 26 października 2017 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej P.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania jej z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny uchyla akt administracyjny, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.), względnie naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdzić należy, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona zapadła z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W rozpatrywanej sprawie nie stanowi okoliczności spornej przyjęcie przez organy, że dla terenu, na którym znajduje się działka objęta planowaną inwestycją (wnioskiem inwestora), brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że inwestor zobowiązany był do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, co wynika z treści art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm., dalej: u.p.z.p.).

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest stwierdzenie, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu jest dopuszczalna. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r.").

Dalej wskazać należy, iż w myśl art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Oznacza to, że prawo właściciela (lub innego podmiotu uprawnionego) do dysponowania działką i jej zabudowy nie jest nieograniczone, a prawo właściciela do inwestowania nie może pozostawać w konflikcie z innymi zasadami rządzącymi zagospodarowaniem terenu i chronionym prawem interesem publicznym oraz interesem innych podmiotów.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego wspomnianą "zasadę dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego (patrz: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2013, wyd. 7, komentarz do art. 61). Tym samym planowana inwestycja nie może odbiegać charakterem od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy, przy czym ratio legis art. 61 ust. 1 jest ochrona "ładu przestrzennego" (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 646/06 – opubl. na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dopuszczenie nowej zabudowy zależy od stwierdzenia, że zabudowa taka wraz z zabudową już istniejącą w sąsiedztwie będzie kształtowała harmonijną przestrzeń z uwzględnieniem uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, a także kompozycyjno-estetycznych zgodnych z założeniami ładu przestrzennego. Stwierdzenie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi ładu przestrzennego musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym planowana jest inwestycja. W powyższym zakresie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. odsyła do wyżej przywołanego rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia w przypadku braku planu miejscowego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Jednocześnie ust. 2 powyższego przepisu wskazuje, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m.

Zauważyć należy, iż analiza urbanistyczna ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami prawa przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Innymi słowy sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 stycznia 2013 r. o sygn. akt IV SA/Po 936/12, wyrok WSA w Krakowie z 26 października 2017 r. o sygn. akt II SA/Kr 649/17 - publ. na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, iż w przedmiotowej sprawie przeprowadzono analizę urbanistyczną terenów otaczających teren planowanej inwestycji wyznaczony w odległości odpowiadającej trzykrotnej szerokości frontu działki [...] przylegającej do ul. [...], z której odbywa się główny wjazd na teren objęty planowanym zamierzeniem. Sąd dostrzegł, co prawda, iż niewielka cześć tak wyznaczonego obszaru, nie została uwidoczniona na znajdującej się mapie stanowiącej załącznik graficzny sporządzonej analizy (załącznik nr 3 decyzji Prezydenta Miasta P. z 19 maja 2011 r.) jednak, wobec wyjaśnień zawartych wynikach przeprowadzonej analizy, uznał, iż nie stanowi to uchybienia, które to mogłoby mieć wpływ na wynik postępowania. Jak wynika z załączonych materiałów dowodowych (mapy geodezyjne obszarów otaczających teren inwestycji) na południowym skraju obszaru analizowanego przebiega autostrada A2. Teren autostrady niewątpliwie pełni funkcję komunikacyjną i jego cechy (parametry zabudowy) nie mają wpływu na ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji polegającej na budowie 11 budynków mieszkalnych. Jednocześnie tereny położone za autostradą nie mogą być uznane za wchodzące w skład urbanistycznej całości obejmującej teren planowanej inwestycji, ze względu na specyficzny charakter autostrady, która jest drogą publiczną łącząca wprawdzie obszary od siebie odległe, lecz jednocześnie dzielącą obszar przez, które przebiega w sposób analogiczny jak przeszkody naturalne, w tym na przykład rzeki, albowiem jej przekraczanie możliwe jest tylko w oddalonych od siebie specjalnie przystosowanych miejscach. O ile zatem w obszarze analizowanym nie występuje możliwość przekroczenia autostrady, to brak jest podstaw do obejmowania analizą obszaru, z którym teren planowanej inwestycji nie ma jakiegokolwiek związku i połączenia drogowego, albowiem prowadziłoby to wyłącznie do wypaczenia wyników analizy i mogłoby skutkować jedynie pozornym spełnianiem przez planowaną inwestycję zasady dobrego sąsiedztwa.

Stąd też uznać należy, iż ograniczenie obszaru analizowanego od strony autostrady A2 nie tylko nie mogło mieć jakiegokolwiek wpływu na treść rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, lecz wręcz musi być uznane za prawidłowe i zapewniające realizację nadrzędnego celu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jakim jest zachowanie ładu przestrzennego.

Sąd podzielił jednak zarzut strony skarżącej, iż przeprowadzona w sprawie analiza urbanistyczna posiada braki uniemożliwiające zweryfikowanie czy organy dokonały prawidłowego, w świetle obowiązujących przepisów, ustalenia wskaźników planowanej zabudowy.

Zastrzeżenia Sądu budzi w szczególności określenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki planowanych budynków. W decyzji z 19 maja 2011 r. organ I instancji wskazując ten parametr, ustalił maksymalnie 3 kondygnacje nadziemne, wysokość maksymalną 12 metrów od poziomu terenu do najwyższego punktu. W uzasadnieniu decyzji wskazała nadto, iż obszarze analizowanym dominuje zabudowa dwukondygnacyjna często dodatkowo z poddaszem użytkowym. Poza dominującą zabudową występują również budynki jednokondygnacyjne i oraz budynek trzykondygnacyjny z poddaszem użytkowym (ul. Ż. [...]) Maksymalna wysokość budynków to ok. 14 m. Jednocześnie organ wyjaśnił, iż dla przedmiotowej inwestycji ustalono wysokość maksymalną na 12 m i trzy kondygnacje nadziemne, zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r.

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że stosownie do § 7 ust. 1 powołanego przez organy rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

Wykładnia użytego w § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. zwrotu "przedłużenie" prowadzi do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej wysokości, wymienionych w nim krawędzi, na działkach sąsiednich. Kontynuowanie czegoś, to robienie tego dalej, bez przerwy. Jako działki sąsiednie należy zatem uznać działki zabudowane położone możliwie najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy.

Podkreślić nadto należy, iż pojęcie "działka sąsiednia" użyte w § 7 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego ma odmienną treść normatywną od zwrotu "obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać", jak i od wyrażenia "obszar analizowany". Choć zatem za zbyt restrykcyjny uznać należy wyrażany w literaturze pogląd, iż pojęcie "działka sąsiednia" użyte w tych przepisach oznacza działkę gruntu, która choćby w jednym punkcie graniczy z terenem objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (M. Szewczyk, W sprawie interpretacji pojęcia "działka sąsiednia", CASUS 2005/1/6), to jednak nie budzi wątpliwości Sądu, iż pojęcie to oznacza bliskie sąsiedztwo. Natomiast wyrażenie "obszar analizowany" oraz zwrot "teren, na który inwestycja będzie oddziaływać" oznaczają tzw. dalsze sąsiedztwo.

Przez ustalenie wysokości planowanej zabudowy zgodnie z regułami określonymi w § 7 ust. 1-3 rozumieć w niniejszej sprawie należy nawiązanie do zabudowy już istniejącej na najbliższych działkach położonych w bezpośrednim otoczeniu terenu planowanej inwestycji.

Zatem dla ustalenia dla nowej zabudowy powyższego parametru w oparciu o § 7 ust. 1 powoływanego rozporządzenia konieczna jest znajomość wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki zabudowy istniejącej już na sąsiednich działkach.

Tymczasem w wynikach przeprowadzonej analizy, zarówno w części tekstowej jak i graficznej, brak jest jakiejkolwiek informacji dotyczącej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki zabudowy istniejącej na działkach sąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. Wskazano jedyne na maksymalną wysokość budynków występujących na obszarze analizowanym i to bez sprecyzowania, czy jest to całkowita wysokość tych budynków czy też wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki.

Powyższe braki uniemożliwiają dokonanie kontroli, czy parametr ten został ustalony przez organy obu instancji zgodnie z zasadami określonymi w powoływanym rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. i świadczy o naruszeniu przez organy przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 77 § 1 , art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.

Trzeba w tym miejscu zaznaczyć, iż czym innym jest wysokość budynku, a czym innym wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Elewacja jest to zewnętrzna powierzchnia ściany budynku (lico budynku), gzyms to element architektoniczny w postaci poziomej listwy wystającej przed lico muru, zaś attyka to górny element budynku w postaci ścianki, względnie balustrady osłaniającej dach. W przypadku budynków najwyższa cześć dachu niewątpliwie wyznaczała będzie wysokość budynku, lecz wielkość ta nie zawsze tożsama będzie z parametrem o jakim mowa w § 7 ust. 1 rozporządzenia, to jest górną krawędzią elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Prawodawca nie definiuje wprawdzie pojęcia wysokości elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki jednakże odwołując się do zasad wykładni językowej należy przyjąć, iż pojęcie to oznacza odległość od najwyższego widocznego punktu w budynku do średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 września 2009 r., sygn. II OSK 1336/08 dotyczący wykładni pojęcia szerokości elewacji frontowej, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tych okolicznościach sprawy Sąd uchylił zaskarżoną decyzję organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a - pkt I sentencji wyroku. Sąd uznał, iż dostrzeżone uchybienie – braki w sporządzonej analizie urbanistycznej – mogą zostać skorygowane w toku postępowania odwoławczego. Zgodne bowiem z art. 136 K.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Sąd na obecnym etapie postępowania nie dostrzega konieczności ponownego sporządzenia analizy urbanistycznej, a jedynie potrzebę jej uzupełnienia o dane dotyczące wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki budynków w obszarze analizowanym, co umożliwi organowi odwoławczemu zweryfikowanie, czy ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla planowanych budynków przez organ I instancji zgodnie z wnioskiem inwestora jest dopuszczalne prawnie.

W zależności od poczynionych w tym zakresie ustaleń organ odwoławczy będzie mógł orzec co do istoty sprawy, o ile uzupełniona analiza okaże się wiarygodnym środkiem dowodowym, względnie uchyli decyzje pierwszoinstancyjną i przekaże sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia o ile w sprawie zaistnieje konieczność ponownego przeprowadzenia analizy urbanistyczno-architektonicznej, gdy okaże się, iż wnioski analizy nie odpowiadają parametrom zabudowy faktycznie występującej w obszarze analizowanym.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi dotyczących znacznego obciążenia drogi dojazdowej (ul. Ż. po realizacji planowanej inwestycji zauważyć należy, iż jak wynika z akt sprawy droga ta (ul. Ż.) jest drogą publiczną. Utrzymanie należytego stanu technicznego tej drogi leży w gestii zarządcy, którym, jak wynika z pisma z dnia 5 kwietnia 2011 r. jest Zarząd Dróg Miejskich w P.. W piśmie tym zarządca wskazał wyraźnie, iż ruch pojazdów związanych z planowaną inwestycją może odbywać się przedmiotową drogą, sygnalizując jedynie wprowadzone już na tej drodze ograniczenie w ruchu pojazdów (dopuszczono ruch pojazdów do 3,5 tony). Sąd podziela pogląd, zgodnie z którym skoro drodze nadano status publicznej, to jej stan techniczny i parametry nie mogą być źródłem ograniczenia w korzystaniu z niej, przez wykluczenie właścicieli części nieruchomości z korzystania z drogi przy ustalaniu warunków zabudowy (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Niedopuszczalne jest twierdzenie, że teren mający dostęp do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.), czyli powszechnie dostępnej na równych zasadach, jednocześnie uznawany jest, ze względu na parametry drogi, za nie posiadający dostatecznego uzbrojenia w zakresie komunikacji, czyli możliwości zapewnienia dojazdu, i to ze wskazaniem na ograniczenia wynikające z już istniejącego ruchu na drodze. Oznaczałoby to w konsekwencji sytuację, gdy kolejność zagospodarowywania terenów ma wpływ na możliwość zagospodarowania. Tymczasem niewłaściwy stan techniczny drogi publicznej w każdym przypadku w takim samym stopniu wpływa na możliwość komfortowego i bezpiecznego korzystania z niej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2015 r. o sygn. akt II OSK 2246/13 - opubl. na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaznaczyć też należy, iż w decyzji organu I instancji z 19 maja 2011 r. zobowiązań inwestora do odrębnego ustalenia z zarządcą drogi warunków obsługi placu budowy. Zauważyć nadto trzeba, iż zwiększenie - w następstwie zrealizowania planowanej inwestycji - intensywności ruchu pojazdów korzystających z tej drogi publicznej nie narusza prawnie chronionych interesów podmiotów posiadających nieruchomości w sąsiedztwie tej drogi, względnie z niej korzystających, bowiem żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie gwarantuje tym podmiotom utrzymania określonej intensywności ruchu na takiej drodze.

Stąd też zarzut ten nie mógł być uznany za uzasadniony.

Ponadto zauważyć należy, iż mimo dostrzeżonych i opisanych wyżej uchybień, z przeprowadzonej analizy, a szczególnie z części graficznej wynikają, pozostałe parametry oraz funkcja istniejącej zabudowy, w tym powierzchnia zabudowy, linia zabudowy, szerokość elewacji frontowej, co czyni bezpodstawnym zarzut zbytniej ogólnikowości przeprowadzonej analizy urbanistycznej w tym zakresie. Z analizy wynika nadto, iż funkcja zabudowy na badanym obszarze nie jest jednolita i występuje także zabudowy wielorodzinna o parametrach zbliżonych do planowanej zabudowy w tym w zakresie jej intensywności. Zatem nie można podzielić zapatrywania stron skarżącej o braku kontynuacji funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym.

Sąd zasądził na rzec strony skarżącej zwrot kosztów postępowania w oparciu o przepis art. 200, art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ). Na zasądzoną kwotę składa się uiszczony wpis sądowy w wysokości 500,- zł, wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480,- zł oraz uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 , - zł – łącznie 997,- zł