Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 54/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od orzeczenia wydanego na podstawie art.138 par.2 k.p.a.
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 77 par. 1, art. 80, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 64b par. 1, art. 64c par. 1, art. 64e, art. 58 par. 1 pkt 6, art. 151a par. 2, art. 220 par. 1 i par. 3, art. 230 par. 1 i par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 19 czerwca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Grosińska Sędziowie Sędzia NSA Paweł Janicki Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Protokolant asystent sędziego Daria Przybylska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2019 roku sprawy ze sprzeciwów E. N., M. N., K. N., M. C., Z. K., L. K., U. D., L. K., L. S., K. M., I. M., E. S., M. S., M. J. - K. od decyzji kasatoryjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. oddala sprzeciw E. N. i M. N.; 2. oddala sprzeciwy K. N. i M. J. – K.; 3. odrzuca sprzeciwy: M. C., Z. K., L. K., U. D., L. K., L. S., K. M., I. M., E. S., M. S.. A. P.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", art. 59 ust. 1, art.61 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945), powoływanej dalej jako: "u.p.z.p.", uchyliło decyzję Burmistrza K. z dnia [...] r. nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku inwentarsko-składowego o część inwentarsko-magazynową, z przeznaczeniem na chów trzody chlewnej o obsadzie do 40 DJP, przewidzianej do realizacji na działce nr 199, położonej w obr.[...], gmina K..

Jak wynika z akt sprawy, ww. decyzją z dnia [...] r. Burmistrz K., po rozpatrzeniu wniosku J. C., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu stwierdził, że w wyniku przeprowadzonej analizy zabudowy i zagospodarowania obszaru analizowanego ustalono, iż inwestycja nie spełnia warunku dobrego sąsiedztwa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli J. C. i P. C., wnosząc o uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem odwołujących się, Burmistrz K. dokonał błędnej wykładni art. 61 ust. 4 u.p.z.p. i wadliwie zdefiniował pojęcie "zabudowy zagrodowej". Przepis ten stanowi, że zasady dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w sytuacji gdy "powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie". Ustawodawca wprost stwierdził, że nie powierzchnia działki, na której ma zostać zrealizowana inwestycja, ma być większa niż średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie, ale powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z wnioskowaną zabudową ma przekraczać średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Gospodarstwo rolne odwołujących się, tak jak większość gospodarstw w kraju, składa się z kilkunastu lub nawet kilkudziesięciu działek, które są rozproszone. Nie zmienia to jednak faktu, że nadal stanowią jedno gospodarstwo rolne i twierdzenie, że wnioskowana inwestycja nie jest funkcjonalnie powiązana z resztą ich gospodarstwa jest nieprawdziwe.

W ocenie odwołujących się, już fakt posiadania przez nich gospodarstwa rolnego, w którym pracują, świadczy o tym, że działki znajdujące się w nim oraz zabudowa obsługująca je, są ze sobą funkcjonalnie powiązane. Na potwierdzenie tego przytoczyli dwa dowody na funkcjonalne powiązanie pomiędzy wnioskowaną inwestycją a pozostałymi działkami wchodzącymi w skład ich gospodarstwa, tj., że:

1. powstała w wyniku hodowli trzody chlewnej gnojowica musi być wywożona w wyznaczonych okresach roku na pola. Aby uzyskać dopłaty bezpośrednie z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa należy wykazać, że dysponuje się odpowiednim areałem ziemi, na którym można gnojowicę rozprowadzić spełniając normy zawartości azotu w glebie. W związku z powyższym wchodzące w skład gospodarstwa rolnego pola uprawne, na które właściciele mogą gnojowicę wywieźć, są niezbędne do spełnienia tego wymogu;

2. celem planowanej inwestycji jest rozbudowa budynku inwentarsko-magazynowego z przeznaczeniem nie tylko na chów trzody chlewnej, ale również magazynowanie zboża i paszy, a więc plonów uzyskanych w ich gospodarstwie rolnym.

Zdaniem odwołujących się, w świetle powyższego twierdzenie, że wnioskowana inwestycja nie jest powiązana z pozostałymi działkami wchodzącymi w skład ich gospodarstwa, jest całkowicie bezpodstawne i nieprawdziwe.

Jednocześnie odwołujący się wskazali, że z uwagi na brak legalnej definicji użytego w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. pojęcia "zabudowy zagrodowej" w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych jest ona rozumiana jako zespół budynków znajdujących się w obrębie jednego podwórza, z których przynajmniej jeden musi mieć charakter mieszkalny (wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2333/12, wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 554/14). Wnioskowana inwestycja niewątpliwie jest elementem zabudowy zagrodowej prowadzonego przez inwestorów gospodarstwa rolnego.

Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium, po uprzednim przywołaniu treści art. 52 ust.1 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 59 ust. 1 oraz art. 61 u.p.z.p., wskazało, że w przedmiotowej sprawie wniosek inwestora z dnia 5 stycznia 2018 r. jednoznacznie precyzuje funkcję oraz cechy planowanego obiektu, wskazując, że przedmiotem realizacji ma być rozbudowa budynku inwentarsko-składowego o część inwentarsko-magazynową, z przeznaczeniem na chów trzody chlewnej o obsadzie 39,36 DJP, na działce nr 199 w obr. [...], gmina K.

Jednocześnie Kolegium zwróciło uwagę, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie znajduje zastosowania do zabudowy zagrodowej, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie (art. 61 ust. 4 tej ustawy). Wówczas prowadzenie inwestycji budowlanych związanych z gospodarstwem nie wymaga sąsiedztwa zabudowanej działki ani dostosowania do istniejącej zabudowy (vide: wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1536/07).

W ocenie organu odwoławczego powyższy przepis wyłącza zatem konieczność spełnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa w odniesieniu do zabudowy zagrodowej, w razie łącznego spełnienia następujących przesłanek:

1. planowana zabudowa musi mieć charakter zabudowy zagrodowej,

2. zabudowa ta musi być związana z już istniejącym gospodarstwem rolnym,

3. gospodarstwo to musi przekraczać średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.

Mając na uwadze powyższe, Kolegium stwierdziło, że w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której organ I instancji po pierwsze: nie kwestionował, że planowana inwestycja stanowi zabudowę zagrodową, po drugie: ustalił, że wnioskodawczyni – J. C. jest właścicielką gospodarstwa rolnego o łącznej powierzchni 8,8437 ha, na które składają się działki o nr ew. 196, 197, 198, 199, 229 i 312 w obr. [...]. Tym samym powierzchnia tego gospodarstwa jest większa od średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie K., która wynosi 4,54 ha.

Kolegium zwróciło również uwagę, że jako podstawę do twierdzenia, iż w tej sprawie nie znajduje zastosowania przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p., organ orzekający wskazał okoliczność, że działki wchodzące w skład gospodarstwa rolnego inwestora nie sąsiadują z działką nr 199 i nie stanowią funkcjonalnych powiązań.

W ocenie organu II instancji nie można przy tym odmówić trafności stanowisku organu I instancji, iż stan faktyczny sprawy ustalony w toku postępowania wyjaśniającego jednoznacznie wskazuje, że planowana inwestycja polegająca na rozbudowie budynku inwentarsko-składowego o część inwentarsko-magazynową, z przeznaczeniem na chów trzody chlewnej o obsadzie do 40 DJP w gospodarstwie rolnym prowadzonym przez rolnika stanowi zabudowę zagrodową, o której mowa w art. 61 ust. 4 u.p.z.p.

Biorąc pod uwagę powyższe, Kolegium uznało, że w niniejszej sprawie został spełniony pierwszy warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 4 u.p.z.p., tj. przedmiotem wniosku jest zabudowa zagrodowa. Zabudowa zagrodowa to bowiem inaczej siedlisko, czyli funkcjonalnie zorganizowane w ramach jednego podwórka zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego.

Zdaniem organu odwoławczego rozbudowa będąca przedmiotem zaskarżonej decyzji pozostają w funkcjonalnym związku z prowadzoną przez inwestora w ramach gospodarstwa rolnego działalnością rolno-hodowlaną, tj. chowem trzody chlewnej. W tym zakresie, w ocenie Kolegium, wniosek dotyczący rozbudowy istniejącego budynku inwentarsko-składowego o część inwentarsko-magazynową nie stanowi naruszenia pojęcia zabudowy zagrodowej.

Jednocześnie organ II instancji wskazał, że wnioskodawcy prowadzą w gminie K. (w obrębie [...]) gospodarstwo rolne, którego wielkość jest większa niż średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w tej gminie. Na gospodarstwo to składa się sześć działek ewidencyjnych, przy czym co najmniej trzy, tj. działki nr 196, 198 i 199 (wyłącznie na takie ustalenia pozwalają mapy załączone do akt sprawy), stanowią pas gruntu oddzielony od siebie jedynie drogami.

Mimo tego, jak wskazało Kolegium, zdaniem organu orzekającego, brak jest podstaw do odstąpienia od badania dobrego sąsiedztwa. Nie zachodzi bowiem funkcjonalny związek pomiędzy działką nr 199 stanowiącą teren inwestycji, a pozostałymi działkami składającymi się na gospodarstwo rolne będące własnością inwestora. Kolegium podkreśliło przy tym, że brak funkcjonalnego powiązania nie został w toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego w żaden sposób wykazany przez organ I instancji. Potwierdzają to zarówno akta sprawy, z których nie wynika, że okoliczność ta była przedmiotem analizy organu orzekającego, jak też treść uzasadnienia, która wskazuje na brak "funkcjonalnych powiązań", bez wyjaśnienia co legło u podstaw takiego stwierdzenia. Zdaniem Kolegium, tego typu konkluzja nie znajduje w przedmiotowej sprawie racjonalnego uzasadnienia.

W ocenie organu II instancji, skoro organ I instancji nie kwestionuje, że istniejąca obecnie zabudowa zagrodowa związana jest z istniejącym gospodarstwem rolnym (prowadzonym przez inwestora), to z jakiego powodu miałaby ten związek przestać istnieć po rozszerzeniu działalności o działalność magazynową pozostającą w związku z prowadzonym chowem trzody chlewnej.

Kolegium nie podzieliło także poglądu wyrażonego w decyzji organu I instancji, że sam brak bezpośredniego sąsiedztwa działek ewidencyjnych składających się na gospodarstwo rolne miałby przesądzać o braku funkcjonalnych powiązań.

W dalszych motywach zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało, iż abstrahując od faktu, że przynajmniej w przypadku trzech działek nr 196, 198 i 199 takie sąsiedztwo ma miejsce (działki te stanowią pas gruntu oddzielony od siebie jedynie drogami), to niespornym jest, że obszar zagrodowy może składać się z jednej lub kilku działek ewidencyjnych stanowiących wydzielone części jednego gospodarstwa rolnego, nawet wówczas, gdy grunty te rozproszone. O ile, zdaniem organu II instancji, wykazany zostanie funkcjonalny związek zabudowy z takim gospodarstwem. W tym zakresie jednakże organ I instancji postępowania wyjaśniającego nie przeprowadził.

Nadto Kolegium dodało, że nie bez znaczenia dla wykazania funkcjonalnego związku pomiędzy zabudową istniejącą (jak też planowaną) z istniejącym gospodarstwem rolnym pozostają w tej sprawie wyjaśnienia zawarte w odwołaniu, a dotyczące zarówno warunków koniecznych do spełnienia w celu uzyskania dopłat bezpośrednich, jak też planowanego faktycznego wykorzystania części magazynowej obiektu.

Biorąc pod uwagę powyższe, Kolegium stwierdziło, że organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę powinien wziąć pod uwagę okoliczności wskazane w niniejszej decyzji, a tym samym uwzględnić fakt, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy inwestycji na działce nr 199 w obrębie [...], która jest jedną z działek wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, którego właścicielem jest wnioskodawczyni. Gospodarstwo to składa się z kilku działek, a na jednej z nich, tj. o nr 199, zlokalizowane są zabudowania składające się na siedlisko (zabudowa zagrodową, w tym dom mieszkalny i obiekt inwentarsko-składowy) realizujące potrzeby życiowe rolnika i jego rodziny oraz służące jako zaplecze dla prowadzonej przez niego działalności rolnej, co znajduje potwierdzenie w treści odwołania.

W odniesieniu do powyższego Kolegium stwierdziło, że jako podstawy do badania zasady dobrego sąsiedztwa (a w konsekwencji odmowy ustalenia warunków zabudowy) nie może stanowić, niepoparte żadnym dowodem, twierdzenie o braku funkcjonalnych powiązań zabudowy planowanej (opisanej jako rozbudowa budynku inwentarskiego istniejącego w ramach zabudowy zagrodowej) z gospodarstwem rolnym inwestora. Organ II instancji dodał przy tym, że tylko rzeczywisty brak powiązań zabudowy z istniejącym gospodarstwem rolnym może uzasadniać niezastosowanie wyjątku od zasady badania dobrego sąsiedztwa. W przeciwnym wypadku podstawę rozstrzygnięcia powinien stanowić art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Kolegium wskazało przy tym, że negatywna ocena planowanego przedsięwzięcia przedstawiona przez okolicznych mieszkańców nie może stanowić podstawy do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, bowiem nie przewidują tego obowiązujące przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Pismem z dnia 4 stycznia 2019 r. sprzeciwy od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnieśli: E. N., M. N., K. N., M. C., Z. K., L. K., U. D., L. K., L. S., K. M., I. M., E. S., M. S., M. J.–K., wskazując, iż w ich ocenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie dokonało wnikliwej analizy zgromadzonego materiału polegającej na tym, że:

1. planowana rozbudowa będzie prowadzona w odległości około 20 m od sąsiednich zabudowań i nieruchomości;

2. rozbudowa prowadzona będzie w odległości około 40 m od Obszaru Natura 2000 okalającej rzekę A o znacznym nachyleniu terenu około 12-15% w kierunku wyżej wymienionej rzeki, co przy tej wielkości produkcji może spowodować skażenie terenu oraz samej rzeki A;

3. nie ma także bezpośredniego dojazdu do planowanego budynku jak poprzez istniejące już budynki na działce 199. Jest to spowodowane tym, że działka 199 zabudowana jest na całej swej szerokości;

4. prowadzony chów w obecnie istniejących budynkach nie jest niczym odgrodzony od sąsiednich nieruchomości, co powoduje inwazję much i szczurów na sąsiednich siedliskach, a jest to szczególnie uciążliwe w okresie letnim;

5. powyższa inwestycja spowoduje także spadek wartości okolicznych działek.

Mając powyższe na uwadze skarżący wnieśli o ponowne i wnikliwe rozparzenie sprawy zakończonej decyzją [...].

W odpowiedzi na sprzeciwy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o ich odrzucenie w stosunku do: K. N., E. J. i M. C. z uwagi na brak przymiotu strony wskazanych osób oraz o oddalenie jako niezasadnych sprzeciwów: E. N., M. N., Z. K., L. K., U. D., U. K., L. S., K. M., I. M., E. S. i M. S.. Jednocześnie Kolegium podtrzymało stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

W związku z pismem E.N. i M. N. z dnia 5 lutego 2019 r. oraz pismem L. S. z dnia 15 lutego 2019 r. stanowiącym odpowiedź na wezwanie z dnia 24 stycznia 2019 r., Sąd ustalił, że osobą widniejącą jako podpisująca pismo zawierające powyższe sprzeciwy pod pozycją nr 3 jest M. J.-K. i zarządzeniem z dnia 21 lutego 2019 r. uznał ją za stronę skarżącą w niniejszej sprawie.

Pismem z dnia 13 czerwca 2019 r. E. N. podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie, bowiem w jej ocenie decyzja organu I instancji w pełni odpowiada prawu, a jej uchylenie nie powinno mieć miejsca.

Na rozprawie w dniu 19 czerwca 2019 r. pełnomocnik skarżącej E. N. podtrzymała sprzeciw, skarżąca E.N. oświadczyła przy tym, że K. N. jest jej córką i domownikiem, zaś M. J.-K. jest sąsiadką. M. N. podtrzymał sprzeciw i wniósł o zwrot kosztów sądowych. Ponadto sprzeciw podtrzymał obecny na rozprawie L. S.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Sprzeciw E. N. i M. N. oraz sprzeciwy K. N. i M. J.-K. podlegają oddaleniu, aczkolwiek z odrębnych względów.

Z kolei sprzeciwy wniesione przez: M. C., Z. K., L. K., U. D., L. K., L. S., K. M., I. M., E. S. i M. S. należało odrzucić.

Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Jednocześnie należy wskazać, że z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 2017, poz. 935), która w dziale III p.p.s.a. po rozdziale 3 dodała rozdział 3a o tytule: "Sprzeciw od decyzji". Powyższe przepisy obowiązują od dnia 1 czerwca 2017 r. i mają zastosowanie do postępowań przed sądami administracyjnymi wszczętych od tej daty, a zatem także do postępowania w niniejszej sprawie, albowiem skarżący wnieśli sprzeciwy jednym pismem z dnia 4 stycznia 2019 r., nadanym w dniu 7 stycznia 2019 r.

Wyjaśnić przy tym należy, że w myśl art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że w ramach postępowania wszczętego sprzeciwem rzeczą sądu jest wyłącznie ocena zaistnienia przesłanek do wydania przez organ decyzji kasacyjnej. Sąd nie jest natomiast uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego.

Należy także wskazać, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., stanowiącym podstawę zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Na tle przytoczonej normy prawnej sfomułowano w orzecznictwie pogląd, który Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela, iż decyzja kasacyjna (nazywana niekiedy zamiennie decyzją kasatoryjną z uwagi na charakter uprawnień orzeczniczych organu odwoławczego) powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, może być podjęta tylko w sytuacjach określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji tego typu. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego powinno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające I instancji jest dotknięte brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie wyłącznie jego ocena (vide: wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2003 r., sygn. akt IV SA 1496/02; z dnia 2 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA 632/99; z dnia 27 października 1999 r., sygn. akt I SA 2127/98 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Poznaniu z dnia 23 lipca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 152/14; w Łodzi z dnia 4 września 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 560/13 oraz z dnia 17 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 798/14, dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy w ocenie Sądu w składzie niniejszym stwierdzić należy, że organ odwoławczy, wydając decyzję kasacyjną z dnia [...], nie naruszył regulacji zawartej w art. 138 § 2 k.p.a. Oparcie bowiem rozstrzygnięcia na tej podstawie było konsekwencją ustalenia przez organ odwoławczy, że organ I instancji nie wykazał w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego braku funkcjonalnego powiązania pomiędzy działką nr 199 stanowiącą teren inwestycji a pozostałymi działkami składającymi się na gospodarstwo rolne, będące własnością inwestora. Potwierdzają to, jak słusznie zauważyło Kolegium, akta sprawy, jak i treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, która wskazuje na brak "funkcjonalnych powiązań", bez wyjaśnienia co legło u podstaw takiego stwierdzenia.

Sąd w składzie niniejszym w pełni podziela przy tym przywołane przez Kolegium stanowisko, że tylko rzeczywisty brak powiązań zabudowy z istniejącym gospodarstwem rolnym może uzasadniać niezastosowanie wyjątku od zasady badania dobrego sąsiedztwa. W przeciwnym razie, jak prawidłowo wskazało Kolegium, podstawę rozstrzygnięcia powinien stanowić art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Ten zaś przepis przesądza o braku możliwości zastosowania w sprawie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a tym samym badania spełnienia w sprawie warunku tzw. "dobrego sąsiedztwa", stanowiąc, że powołany art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie znajduje zastosowania do zabudowy zagrodowej, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie. Tym samym oznacza to, że w przypadku łącznego spełnienia następujących trzech przesłanek: 1) planowana zabudowa musi mieć charakter zabudowy zagrodowej, 2) zabudowa ta musi być związana z już istniejącym gospodarstwem rolnym, 3) gospodarstwo to musi przekraczać średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie, wyłączona zostaje konieczność spełnienia w przypadku planowanej inwestycji ww. warunku dobrego sąsiedztwa.

W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu, organ odwoławczy zasadnie uznał, że w sprawie wystąpiła podstawy do uznania istnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., albowiem kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ odwoławczy wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wskazał mianowicie, że organ I instancji musi uwzględnić fakt, iż wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy inwestycji na działce nr 199 w obrębie Wierzchy, która jest jedną z działek wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, którego właścicielem jest wnioskodawczym. Gospodarstwo to składa się z kilku działek, a na jednej z nich, tj. o nr 199, zlokalizowane są zabudowania składające się na siedlisko (zabudowa zagrodową, w tym dom mieszkalny i obiekt inwentarsko-składowy) realizujące potrzeby życiowe rolnika i jego rodziny oraz służące jako zaplecze dla prowadzonej przez niego działalności rolnej, co znajduje potwierdzenie w treści odwołania.

Jednocześnie w ocenie Sądu, konieczność wyjaśnienia powyższych kwestii nie dawała podstaw do zastosowania art. 136 k.p.a., były natomiast, jak już wskazano, podstawy do uznania istnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., albowiem kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania (tu głównie przepisów kształtujących przebieg postępowania wyjaśniającego – art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.), a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Reasumując należało stwierdzić, że przesłanki do zastosowania w kontrolowanej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. zostały przez organ odwoławczy wykazane. Jednocześnie Sąd, stosownie do dyspozycji art. 64e p.p.s.a., nie obejmował kontrolą żadnych innych naruszeń prawa, w tym naruszeń podnoszonych w sprzeciwie E.N. i M. N. wskazujących na brak wnikliwego rozważenia wskazanych tam kwestii, w co tym samym przesądziło o oddaleniu wniesionego przez nich sprzeciwu jako niezasadnego na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.

W dalszej kolejności odnosząc się do sprzeciwów wniesionych przez K. N. i M. J.-K. Sąd przyjął, że podlegają one oddaleniu z uwagi na stwierdzony brak legitymacji skargowej tych osób do ich wniesienia. W tym względzie należy przede wszystkim wyjaśnić, że stosownie do art. 64a p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia sprzeciwu jest strona postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji kasacyjnej. Zauważyć przy tym należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreślane jest, iż pojęcie "strony" jest kategorią prawa materialnego. Oznacza to, że interes prawny wnoszącego skargę, a w niniejszej sprawie, wnoszącego sprzeciw, musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego, niekiedy może mieć swoje źródło w przepisach o postępowaniu. Oznacza to, że status strony postępowania sądowoadministracyjnego nie może wynikać li tylko z faktycznego traktowania podmiotu niemającego legitymacji procesowej jako strony (vide: wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2013 rok, sygn. akt I OSK 478/12, LEX nr 1372097). Ponadto w orzecznictwie wskazuje się również, że o statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje posiadanie interesu prawnego. Podstawę procesowej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot swojego zainteresowania sprawą nie może poprzeć przepisami prawa materialnego. Przymiotu strony nie ma natomiast osoba, która swój udział w postępowaniu opiera na potrzebie ochrony lub zaspokojenia interesu faktycznego (vide: postanowienie NSA z dnia 22 listopada 2012 roku, sygn. akt I OSK 2719/12, LEX nr 1239442).

Mając powyższe na uwadze, zauważyć należy, iż analiza akt dowodzi, że wskazane osoby: K. N. i M. J.-K. – w przeciwieństwie do E.N. i M. N. - nie były stronami w postępowaniu administracyjnym dotyczącym przedmiotowej inwestycji zakończonym decyzją Kolegium z dnia [...] r. Powyższa konstatacja przesądza, iż wskazane osoby nie posiadają uprawnienia do wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 64a p.p.s.a. Nie przysługuje im zatem legitymacja do kwestionowania decyzji, będącej przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie, co tym samym przesądza o konieczności oddalenia ich sprzeciwów w całości na podstawie art. 151a § 2 w związku z art. 64a p.p.s.a.

Ponadto Sąd odrzucił sprzeciwy wniesione przez M. C., Z. K., L. K., U. D., L. K., L. S., K. M., I. M., E. S. i M. S. z uwagi na brak uiszczenia, mimo wezwania, wpisu od sprzeciwu.

W tym względzie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 230 § 1 i § 2 p.p.s.a. od sprzeciwu jako pisma wszczynającego postępowanie sądowoadministracyjne pobiera się wpis. Zgodnie zaś z art. 220 § 1 i § 3 p.p.s.a. sąd nie podejmie żadnej czynności na skutek pisma, od którego nie zostanie uiszczona należna opłata. Sprzeciw, od którego pomimo wezwania nie został uiszczony w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia wezwania należny wpis, podlega odrzuceniu przez sąd (art. 220 § 3 w związku z art. 64b § 1 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie M. C. odebrała wezwanie do uiszczenia wpisu od sprzeciwu w dniu 5 kwietnia 2019 r., Z. K. i L. S. w dniu 15 lutego 2019 r., L. K. i U. D. w dniu 31 stycznia 2019 r., L. K. w dniu 6 lutego 2019 r., K. M. i I. M. w dniu 14 lutego 2019 r., zaś E. S. i M. S. w dniu 1 lutego 2019r.. Jak wynika z akt sprawy, w terminie wskazanym w skierowanych do nich wezwaniach wskazani skarżący nie uiścili wymaganych wpisów sądowych do wniesionych sprzeciwów, co skutkuje odrzuceniem ich sprzeciwów na podstawie art.220 § 3 w związku z art. 64b § 1 p.p.s.a.

Nadto w odniesieniu do skarżących: Z. K., K. M. i I. M. stwierdzić należy, że wnieśli oni sprzeciwy od wskazanej decyzji Kolegium przedwcześnie, albowiem jeszcze przed doręczeniem decyzji Kolegium z dnia [...] r. Analiza akt sprawy dowodzi bowiem, że ww. decyzja Kolegium została doręczona Z. K. w drodze awizo w dniu 10 stycznia 2019 r., sprzeciw zaś został wniesiony w dniu 7 stycznia 2019 r., a zatem niewątpliwie przed doręczeniem skarżącej tej decyzji. Natomiast K. M. i I.M. ww. decyzję Kolegium odebrali odpowiednio w dniach 14 stycznia 2019 r. i 12 stycznia 2019 r., sprzeciwy wnieśli zaś w dniu 7 stycznia 2019 r., a zatem także bezspornie przed doręczeniem przedmiotowej decyzji Kolegium. Tymczasem w świetle art. 64c § 1 p.p.s.a. sprzeciw należało wnieść w terminie 14 dni od doręczenia decyzji organu odwoławczego. Przedwczesne wniesienie sprzeciwu przez wskazanych skarżących to okoliczność stanowiąca, obok braku uiszczenia wpisu, podstawę do odrzucenia ich sprzeciwów na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art.64c § 1 p.p.s.a.

Z powyższych względów Sąd oddalił sprzeciw E. N. i M. N. na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. (pkt 1 sentencji wyroku), a ponadto oddalił sprzeciwy K. N. i M. J.-K. na podstawie art. 151a § 2 w związku z art. 64a p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku) oraz odrzucił sprzeciwy osób wskazanych w pkt 3 sentencji wyroku odpowiednio na podstawie art. 220 § 3 w związku z art. 64b § 1 p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art.64c § 1 p.p.s.a. (pkt 3 sentencji wyroku).

a.b.