Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1059/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2007-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 105 par. 1, art 154, art 156
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 10 lipca 2007 r. sprawy ze skargi Z. R. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie o uchylenie zarządzenia dotyczącego ustalenia i podziału terenów budownictwa jednorodzinnego -skargę oddala-


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Z. R. jest decyzja Wojewody P. z [...].10.2006r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. W sprawie Starosta J. rozpoznając wniosek Z. i J. R. decyzją z [...].08.2006r. Nr [...] umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie o uchylenie zarządzenia Naczelnika Powiatu w J. Nr [...] z [...].06.1974r. w sprawie ustalenia i podziału na działki terenów budownictwa jednorodzinnego w rejonie ulic G., K., O., W. i F. w mieście J. Osiedle "Górka Klasztorna" w części dotyczącej parceli l.kat.575/32 wchodzącej w skład działki nr ewid. 3188 położonej w J. w obr. Nr 9-Górka. W podstawie prawnej tej decyzji powołano się na art.105 § 1 ustawy z 14.06.1960r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz.1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.). W uzasadnieniu wskazano, że wniosek o wszczęcie postępowania został sprecyzowany przez pełnomocnika stron jako domaganie się, aby w trybie art.154 k.p.a. uchylić cyt. zarządzenie Naczelnika Powiatu w J. Nr [...], a także uchylenie decyzji tegoż organu z [...].02.1974r. [...] o nadaniu na własność działki nr 3188 A. O.-P. Organ wywiódł następnie, iż przymiot strony posiada wyłącznie Z. R., albowiem parcela l.kat 575/32 o pow. 259 m² stanowiła jej wyłączną własność notarialną. Stwierdzono z kolei, iż zarządzenie Naczelnika Powiatu Nr [...] zostało wydane na podstawie ustawy z 6.07.1972r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 27, poz.192 ze zm., zwana dalej Utb) oraz iż zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej Nr 74 z 1974r. poz.7. Stwierdzono, iż zarządzenie powyższe było aktem prawnym o charakterze generalnym, a nie indywidualnym, czego potwierdzeniem ma być stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w Białymstoku z 15.01.2004r. sygn. SA/Bk 1132/03 (ONSAiwsa 2005/3/61). Zdaniem Starosty J. do powyższego zarządzenia nie mają zatem zastosowania przepisy k.p.a., z tego względu postępowanie należy umorzyć. Zasygnalizowano również, iż wniosek o uchylenie decyzji Naczelnika Powiatu w J. z [...].02.1975r. zostanie rozstrzygnięty w odrębnej decyzji.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Z. R. zarzucając błędne przyjęcie iż zarządzenie Naczelnika Powiatu w J. Nr [...] ma charakter aktu generalnego, a nie decyzji administracyjnej, przywołanie na potwierdzenie swej argumentacji wyroku WSA w Białymstoku ma być nietrafne, albowiem w ocenie odwołującej się wyrok ten dotyczy innej kwestii, a mianowicie odszkodowania za przejęte grunty. Przywołany wyrok nie może zatem mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie, zarządzenie zaś Nr [...] ma mieć oczywiście charakter decyzji, albowiem było imiennie adresowane do właścicieli gruntów, czego z kolei dowodzi fakt istnienia załącznika do niego. Umorzenie postępowania odwołująca się postrzega jako nie merytoryczne załatwienie sprawy, a doszło do niego w jej ocenie w wyniku domniemania odnośnie charakteru prawnego zarządzenia naczelnika powiatu. Dalsza część odwołania zawiera zarzuty wobec zarządzenia w aspekcie przejęcia parceli l.kat.575/32, które "podlega uchyleniu z mocy prawa jako decyzja administracyjna niższego rzędu". Odwołująca się podnosi także bliżej niesprecyzowane kwestie odnoszące się do jakiegoś procesu sądowego dotyczącego wydania działki nr 3188.

Opisaną na wstępie decyzją Wojewoda P. nie uwzględnił odwołania Z. R., utrzymując w mocy decyzję organu I instancji. W podstawie prawnej organ odwoławczy powołał się na art.138 § 1 pkt 1 k.p.a.. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie wskazano, iż zarządzenie ma charakter aktu generalnego, zostało wydane nie na podstawie przepisów k.p.a., zatem nie można rozpatrywać jego uchylenia w trybie przepisów tego kodeksu. Spełniony został wymóg jego opublikowania, stosownie do art.5 ust.2 Utb, nie uwzględniono także zarzutu iż było ono imiennie adresowane, albowiem wymóg powiadamiania stron wynikał z przepisów cyt. ustawy oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 28.08.1972r. w sprawie trybu ustalania, rozgraniczania i podziału terenów budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego na obszarze miast i osiedli (Dz.,U. Nr 35, poz.242). Dodatkowo ustosunkowano się do zarzutów naruszenia przepisów prawa przy wydawaniu zarządzenia Naczelnika Powiatu w J. Nr [...], wywodząc w szczególności iż z dokumentów nie wynika, aby strona składała odwołania od poszczególnych rozstrzygnięć, choć takim prawem miała dysponować.

Skargę na powyższą decyzję, jak również na zarządzenie Naczelnika Powiatu w J. Nr [...] wniosła do WSA w Rzeszowie Z. R. nie precyzując kierunku jej weryfikacji, domagając się za to przyznania kosztów sądowych. Skarżąca wywodzi, iż jej zdaniem w/w zarządzenie nosi cechy decyzji administracyjnej, o czym przesądzać ma jej imienne adresowanie do podmiotów w postaci załącznika do tego zarządzenia. Sformułowanie starosty o generalnym charakterze zarządzenia uznaje za niemerytoryczne załatwienie "naszej sprawy", wywodząc iż do umorzenia może dojść wyłącznie w sprawach oczywistych prawnie. Z. R. w dalszej części skargi zawarła obszerne zarzuty przeciwko samemu zarządzeniu Naczelnika Powiatu w J. eksponując, iż jej zdaniem, akt ten naruszał normy prawa obowiązujące w chwili jego podjęcia, w tym aspekcie wywodzi o nietrafności uwag Wojewody P. zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe motywy rozstrzygnięcia.

W trakcie rozprawy przed WSA w Rzeszowie pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, iż jej wolą jest zaskarżenie zarówno decyzji Wojewody P. z [...].10.2006r., jak i samego zarządzenia Naczelnika Powiatu w J. Nr [...] z [...].06.1974r.. Sąd zarządził rozdzielenie przedmiotów skarg, postanawiając rozpoznać skargę Z. R. na decyzję Wojewody P. do sygn. II SA/Rz 1059/06. Pełnomocnik skarżącej podtrzymał wniesioną skargę, dodatkowo wywodząc iż przejmowanie nieruchomości mogło mieć miejsce wyłącznie na podstawie uchwał właściwych prezydiów rad narodowych, nie zaś w drodze zarządzenia naczelnika powiatu. Dla skarżącej dla charakteru prawnego aktu przejmującego nieruchomość znaczenia nie ma fakt ogłoszenia zarządzenia naczelnika powiatu, w jej ocenie pojęcie decyzji jest definicją wszystkich aktów prawnych, wydawanych przez organy administracji publicznej.

Wojewódzki sąd administracyjny zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 ustawy z dn.30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwana dalej Ppsa), zaś podstawowym kryterium kontroli jest zgodność zaskarżonego aktu z prawem. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości lub w części, jeśli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 Ppsa). Sąd stwierdza ponadto nieważność decyzji lub jej niezgodność z prawem, jeżeli zachodzą odpowiednie przesłanki, przewidziane w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego.

W ocenie Sądu skarga na decyzję Wojewody P. z [...].10.2006r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego odnośnie uchylenia zarządzenia Naczelnika Powiatu w J. Nr [...] z [...].06.1974r. nie jest uzasadniona.

Przedmiot i tryb postępowania w tej sprawie wyznaczył wniosek sygnowany przez Z. R. i J. R., który w podaniu z 9.03.2006r. (k.3 akt administracyjnych) domagali się m.in. aby na podstawie "art.154, 155 i 156 KPA i odpowiednio innych" uchylić cyt. wcześniej zarządzenie Naczelnika Powiatu w J. Wolą skarżącej było rozpatrzenie jej wniosku, o uchylenie cyt. zarządzenia w trybie art.154 k.p.a., czego potwierdzeniem jest chociażby oświadczenie zawarte w zażaleniu (k.6 akt administracyjnych) oraz traktowanie przez skarżącą cyt. zarządzenia jako decyzji administracyjnej, czego z kolei dowodem jest prezentowane przez nią stanowisko w źródłowym podaniu oraz w szeregiu pismach procesowych, a także przez jej pełnomocnika na rozprawie.

Sąd nie podziela stanowiska skarżącej, jakoby zarządzenie Naczelnika Powiatu w J. Nr [...] miało charakter decyzji administracyjnej, wbrew wywodom pełnomocnika skarżącej prezentowanych podczas rozprawy sądowej organy administracji publicznej działają w rozmaitych formach prawnych, a nie każde ich działanie jest decyzją administracyjną. Decyzja administracyjna zwykle postrzegana jest jako jednostronny, władczy akt administracyjny, podjęty przez organ administrujący w państwie, na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa, wydany w określonym prawnie trybie, skierowany do adresata nie podporządkowanego organizacyjnie organowi oraz rozstrzygający jego sytuację prawną. Cyt. zarządzenie Naczelnika Powiatu w J. zostało wydane na podstawie ustawy z 6.07.1972r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 27, poz.192 ze zm., zwana dalej "Utbj"). Ustawa ta w art.2 ust.1 przewidywała, iż prezydia powiatowych rad narodowych ustalać miały w drodze uchwał, na podstawie szczegółowych planów zagospodarowania przestrzennego, które tereny przeznacza się w okresach do pięciu lat pod budownictwo jednorodzinne zagrodowe (tereny budowlane). Art.5 ust.1 Utbj stanowił, iż taka uchwała podlegała ogłoszeniu w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej, zaś skutkiem objęcia nieruchomości taką uchwałą, za wyjątkiem nieruchomości zachowanych przez właścicieli lub nadanych członkom ich rodzin, było przejście nieruchomości na własność Państwa. Z mocy art.99 ust.1 ustawy z 25.01.1958r. o radach narodowych (Dz.U. Nr 47 z 1973r., poz.277 ze zm.) w dacie podejmowania przez Naczelnika Powiatu w J. zarządzenia Nr [...] kompetencje dotychczasowych prezydiów rad narodowych przeszły na odpowiednie terenowe organy administracji państwowej, takim organem był w tym czasie naczelnik powiatu. W ocenie Sądu zarządzenie Naczelnika Powiatu w J. Nr [...], biorąc pod uwagę podstawę prawną do jego wydania, treść oraz obowiązek promulgacji w dzienniku urzędowym, nie było decyzją administracyjną.

Z powyższego względu zasadnie Starosta J. umorzył postępowanie administracyjne, którego celem byłoby zadośćuczynienie wnioskowi Z. R., aby w trybie art.154 k.p.a. uchylić cyt. zarządzenie. Trafnie starosta uznał, iż postępowanie prowadzone w takim trybie jest bezprzedmiotowe. Art.105 § 1 k.p.a. stanowi o nakazie umorzenia postępowania administracyjnego, jeżeli stało się ono "z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe". Prowadzenie postępowania w trybie art.154 lub 155 k.p.a., a nawet w trybie art.156 k.p.a. byłoby możliwe, o ile jego przedmiotem byłaby decyzja administracyjna w rozumieniu przepisów kodeksu. Nadzwyczajne tryby weryfikacji decyzji administracyjnej nie mogą być stosowane wobec aktów o charakterze generalnym, mających ponadto charakter źródła prawa. K.p.a. normuje m.in. postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych (art.1 pkt 1 k.p.a.), nie ma natomiast zastosowania do weryfikacji aktów prawnych, które nie mają charakteru decyzji administracyjnej.

Wywody zawarte w zaskarżonej decyzji, a odnoszące się do kwestii legalności zarządzenia Naczelnika Powiatu w J. Nr [...] nie mają znaczenia o tyle, że skarżąca skarga objęła także i ten akt, a kwestia ta może być przedmiotem odrębnego postępowania.

Z powyższych względów, uznając skargę jako niezasadną, oddalono wyrzekając na podstawie art.151 Ppsa.