Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2253/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś, sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 lutego 2022 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2021 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ II instancji", "GINB") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB", "organ I instancji") z dnia [...] kwietnia 2021 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że decyzją z [...] lipca 2019 r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB w [...]") nakazał zarządcy budynku przy ul. [...], działka nr ew. [...] obręb [...], gmina [...] – Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] (dalej: "Spółdzielnia") usunąć stwierdzone nieprawidłowości stanu technicznego obiektu budowlanego przez wykonanie w trybie natychmiastowym następujących robót budowlanych:

1. montaż ściągów stalowych oraz stalowej konstrukcji wsporczej na ścianie szczytowej i klatce schodowej na podstawie sporządzonego projektu wykonawczego;

2. montaż wskaźników pomiarowych wewnątrz i na zewnątrz obiektu z zapisem ich wskazań;

3. wzmocnienie fundamentów wskazanych w ekspertyzie technicznej metodą odcinkową;

4. rozbiórkę posadzek w piwnicy wzdłuż ściany szczytowej wraz z wymianą podłoża w razie konieczności;

5. odtworzenie izolacji poziomych i pionowych wraz z odtworzeniem posadzek betonowych;

6. kontrolne sprawdzenie napięcia w ściągach stalowych i ewentualne dociągnięcie śrub rzymskich;

7. naprawę uszkodzeń w ścianach nośnych i działowych;

8. po ustabilizowaniu budynku - przystąpienie do usunięcia wszelkich spękań i zarysowań w mieszkaniach.

Decyzji tej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności.

W dniu 15 stycznia 2021 r. Spółdzielnia złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności powyższego rozstrzygnięcia ze względu na jego wydanie z rażącym naruszeniem prawa oraz skierowanie do osoby niebędącej stroną w sprawie.

Po jego rozpatrzeniu [...] WINB decyzją z [...] kwietnia 2021 r. odmówił stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia PINB w [...] z dnia [...] lipca 2019 r. Spółdzielnia wniosła w niniejszej sprawie odwołanie wskazując na nieuwzględnienie przez organ powiatowy okoliczności, że ustawowy termin zwołania walnego zgromadzenia Spółdzielni przypadający w okresie obowiązywania stanu epidemii ulega przedłużeniu o 6 tygodni od dnia odwołania tego stanu, co uniemożliwia wykonanie decyzji PINB w [...], a także podnosząc, że obowiązki nałożone w kwestionowanej decyzji powinny zostać skierowane do wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Po przeanalizowaniu przedmiotowego odwołania GINB decyzją z [...] sierpnia 2021 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie [...] WINB.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji służy eliminacji z obrotu prawnego takich rozstrzygnięć wydawanych w toku administracyjnego postępowania, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawnego i obowiązującego systemu prawnego. Możliwość eliminacji z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności także ostatecznych decyzji, skłoniła ustawodawcę do ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności jedynie do decyzji obarczonych najcięższymi wadami prawnymi, wyczerpująco wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a.

GINB podkreślił, że w niniejszej sprawie mieszkańcy budynku przy ul. [...], gm. [...], zwrócili się do organu powiatowego o skontrolowanie stanu technicznego omawianego obiektu. W odpowiedzi PINB w [...] w dniu [...] grudnia 2018 r. przeprowadził kontrolę, podczas której ustalił, że północna ściana szczytowa budynku wyraźnie się rozwarstwiła od ścian zewnętrznych nośnych podłużnych. Na klatce schodowej widoczne są pionowe pęknięcia ścian poprzecznych od podłużnych nośnych. Uprawniony geolog stwierdził występowanie bardzo dobrych parametrów geotechnicznych gruntu. W części podpiwniczonej przy ścianie szczytowej północnej widoczne są spękania posadzek betonowych w kierunku prostopadłym do ściany szczytowej. Stwierdzono, że należy dokonać ewentualnych odwiertów w miejscach spękań posadzek w piwnicy, a także opracować sposób zabezpieczenia docelowego ścian konstrukcyjnych budynku za pomocą ściągów. Jednocześnie przedstawiciel Spółdzielni oświadczył, że Spółdzielnia wystąpiła z wnioskiem do Starosty Powiatu [...] o tymczasowe zabezpieczenie ściany północnej w budynku. W związku z powyższymi ustaleniami organ powiatowy postanowieniem z [...] stycznia 2019 r. nakazał Spółdzielni dodatkową kontrolę w terminie 30 dni oraz przedstawienie ekspertyzy technicznej obiektu. Ekspertyza ta została przedłożona przez Spółdzielnię w dniu 1 lipca 2019 r. W konsekwencji PINB w [...] decyzją z [...] lipca 2019 r. na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 Prawa budowlanego nakazał Spółdzielni usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego budynku.

Odpowiadając na zarzuty sformułowane w odwołaniu, organ odwoławczy stwierdził, że organ stopnia podstawowego na podstawie przeprowadzonych oględzin oraz zgromadzonych w sprawie dokumentów, ustalił szereg uszkodzeń budynku oraz zaniedbań ze strony zarządcy, co bezsprzecznie wypełnia przesłanki określone w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. W tej sytuacji zdaniem organu II instancji istniały podstawy do nałożenia obowiązków na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Co istotne, oceny tej nie kwestionuje też sama Spółdzielnia. Organ odwoławczy uznał dodatkowo, że argumentacja Spółdzielni dotycząca terminu zwołania walnego zgromadzenia Spółdzielni, które miałoby zadecydować o ewentualnym kredycie na realizację omawianych obowiązków, nie może zostać uwzględniona w niniejszym postępowaniu. Podstawę wydania kontrolowanej decyzji stanowił bowiem art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, gdyż z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynikało możliwe zagrożenie życiu lub zdrowiu ludzi. Dodatkowo GINB wyjaśnił, że wskazany w podstawie prawnej art. 66 ust. 2 Prawa budowlanego weryfikowanej decyzji organu powiatowego nie znajduje zastosowania, bo odnosi się tylko do przypadku zakazania użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Mimo to, tryb natychmiastowej wykonalności (w zakresie obowiązków z pkt 1-3 decyzji) został prawidłowo orzeczony na podstawie art. 108 § 1 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu skierowania obowiązku do osoby niebędącej stroną w sprawie organ II instancji stwierdził, że zgodnie z art. 61 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 - według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji), właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2. Biorąc pod uwagę okoliczność, że Spółdzielnia jest zarządcą budynku, w stosunku do którego stwierdzono nieodpowiedni stan techniczny, zaś nieodpowiedni stan techniczny dotyczy całego budynku, GINN uznał, że nałożony na Spółdzielnię obowiązek wypełnia znamiona art. 28 k.p.a. w zw. z art. 61 i art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Równocześnie organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, jeżeli nie ustanowiono odrębnej własności lokali w budynku wielorodzinnym, spółdzielnia mieszkaniowa jest właścicielem tego obiektu jako całości, a zatem także i jego zarządcą. Jeżeli natomiast wyodrębniono wspomniane lokale, spółdzielnia ta jest zarządcą nieruchomości wspólnej, obejmującej także wspólne urządzenia. W obu przypadkach należy ją w ocenie GINB uznać za adresata decyzji z art. 61 pkt 1 w zw. z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Skoro więc w prowadzonym postępowaniu nałożono obowiązek na jeden z podmiotów określonych w art. 61 Prawa budowlanego - Spółdzielnię będącą zarządcą przedmiotowego obiektu, to brak jest podstaw do przyjęcia, że decyzja PINB w [...] z dnia [...] lipca 2019 r. została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa w [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się jej uchylenia oraz wstrzymania jej wykonania. Jednocześnie pełnomocnik skarżącej zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji [...] WINB z dnia [...] kwietnia 2021 r., podczas gdy zaistniały podstawy do zmiany tej decyzji oraz stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...] lipca 2019 r.,

- art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu przez organ rażącego naruszenia prawa przez PINB w [...] oraz faktu że decyzja organu powiatowego była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały z uwagi na art. 90 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 i innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw poprzez nieuwzględnienie, że ustawowy termin zwołania Walnego Zgromadzenia Spółdzielni przypada w okresie obowiązywania stanu epidemii ulega przedłużeniu o 6 tygodni od dnia odwołania tego stanu, co uniemożliwia wykonanie decyzji PINB w [...],

- art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu przez organ rażącego naruszenia prawa przez PINB w [...] oraz faktu że decyzja organu powiatowego była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały z uwagi na § 26 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii z dnia 19 marca 2021 r. (Dz.U. z 2021 r. poz. 512 ze zm.) poprzez nieuwzględnienie zakazu zebrań w tym Walnych Zgromadzeń i Rad Nadzorczych co uniemożliwia podjęcie decyzji w zakresie kredytu - zgodnie z art. 38 i 46 Prawa spółdzielczego - na wykonanie decyzji PINB w [...], co uniemożliwia jej wykonanie,

- art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu przez organ rażącego naruszenia prawa przez PINB w [...] oraz faktu że decyzja organu powiatowego była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały z uwagi na § 1 Rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii z dnia 20 marca 2020 r., co skutkowało ograniczeniami w działaniu Spółdzielni w tym jej organów oraz wykonawców, co uniemożliwia wykonanie decyzji PINB w [...],

- art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu przez organ, że PINB w [...] skierował decyzję do osoby niebędącej stroną w sprawie tj. do Spółdzielni Mieszkaniowej w [...], podczas gdy obowiązki wskazane w decyzji organu powiatowego powinny być nałożone na wszystkich współwłaścicieli, którzy w niniejszym postępowaniu zostali uznani przez organ jako strona,

- art. 8, art. 11 w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnikowych stwierdzeń, brak dostatecznego wyjaśnienia jego podstawy prawnej i zawarcie jedynie lakonicznego uzasadnienia faktycznego, nie odnosząc się do stanu faktycznego przedstawionego przez Spółdzielnię we wcześniejszej korespondencji będącej w obszernych aktach sprawy,

- art. 10 § 1 w zw. z art. 77 § 1 i 4 i art. 81 k.p.a. poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na dołączonych do akt niniejszej sprawy dokumentach, z pominięciem znanych organowi z urzędu dowodów i okoliczności wskazywanych przez odwołującego tj. faktu, że obowiązek jest niemożliwy do wykonania,

- art. 7, art. 77 § 1 i 4 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sprawie, pominięcie znanych organowi faktów dotyczących stanu technicznego budynku przy ul. [...] w [...], a także błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz brak wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, pominięcie i nieustosunkowanie się do podnoszonych przez Spółdzielnię okoliczności i kwestii dotyczących stanu technicznego budynku przy ul. [...], a w konsekwencji wydanie wadliwego rozstrzygnięcia w sprawie; jak również pominięcie sugestii strony o właściwe zebranie materiału dowodowego i wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, opierając postanowienie na tendencyjnie zgromadzonym i rozpatrzonym materiale dowodowym.

W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej rozwinął powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.

Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2021r. utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2021r., Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] lipca 2019 r., Nr [...], nakazującej zarządcy budynku przy ul. [...], działka nr ew. [...] obręb [...], gmina [...] – Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego obiektu budowlanego przez wykonanie w trybie natychmiastowym następujących robót budowlanych:

1. montaż ściągów stalowych oraz stalowej konstrukcji wsporczej na ścianie szczytowej i klatce schodowej na podstawie sporządzonego projektu wykonawczego;

2. montaż wskaźników pomiarowych wewnątrz i na zewnątrz obiektu z zapisem ich wskazań;

3. wzmocnienie fundamentów wskazanych w ekspertyzie technicznej metodą odcinkową;

4. rozbiórkę posadzek w piwnicy wzdłuż ściany szczytowej wraz z wymianą podłoża w razie konieczności;

5. odtworzenie izolacji poziomych i pionowych wraz z odtworzeniem posadzek betonowych;

6. kontrolne sprawdzenie napięcia w ściągach stalowych i ewentualne dociągnięcie śrub rzymskich;

7. naprawę uszkodzeń w ścianach nośnych i działowych;

8. po ustabilizowaniu budynku - przystąpienie do usunięcia wszelkich spękań i zarysowań w mieszkaniach. Rygor natychmiastowej wykonalności nadano decyzji w pkt 1,2 i 3 ze względu na ochronę życia i zdrowia, natomiast termin wykonania obowiązków z pkt 4-8 określono do grudnia 2019r.

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji, przede wszystkim zaznaczyć trzeba, iż wydana ona została w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności.

Tego rodzaju postępowanie ma charakter nadzwyczajny i jest postępowaniem odrębnym od innych postępowań, albowiem ukierunkowanym wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Oznacza to, że organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka tylko w kwestii wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego. Działa więc jako organ kasacyjny i w oparciu o zamknięty materiał dowodowy (tj. ten materiał, który posłużył do wydania badanego orzeczenia), weryfikuje kwestionowany akt administracyjny. Warto w tym miejscu wskazać na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 stycznia 2007 r. (sygn. akt II SA/Wa 2095/06, Lex Nr 299851), w którym Sąd przyjął, iż "Działanie organu w trybie wniosku o stwierdzenie nieważności wymaga zupełnie innego podejścia do sprawy i zasadniczo się różni od postępowania zwykłego. Obowiązkiem organu, jest zajęcie się kwestiami ściśle prawnymi. W ich efekcie może co najwyżej dojść do wydania decyzji kasatoryjnej. Oznacza to, że w postępowaniu zmierzającym do ewentualnego wydania tego rodzaju decyzji nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych. W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego". Zatem, organ administracji publicznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzorczym posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, gdyż rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź braku - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga natomiast o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. W omawianym postępowaniu organ nadzoru ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości natury procesowej, jak i dotyczących prawa materialnego, opierając się -co należy w tym miejscu podkreślić- na dowodach zgromadzonych w poprzedzającym tę decyzję postępowaniu administracyjnym.

Wśród przesłanek enumeratywnie zawartych w art. 156 § 1 k.p.a., w pkt 2 wymienione jest rażące naruszenie prawa, które w orzecznictwie określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Dla dokonania oceny, czy zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, rozstrzygający jest stan prawa, który obowiązywał w dniu wydania tej decyzji. Rażące naruszenie prawa określane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Ponadto o tym, czy naruszenie prawa jest "rażące", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych jakie dane naruszenie za sobą pociąga (zob. np. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, Lex nr 746680; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 499/10, Lex nr 666071).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję uznał, iż prawa ona nie narusza.

Decyzja PINB w [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2019r., zapadła w oparciu o art. 66 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Przesłanką zastosowania przez organy art. 66 ustawy Prawo budowlane winno jedynie ustalenie przez ten organ, że obiekt budowlany jest:

1) użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku;

2) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska;

3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo

4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia. Ponadto organy miały mieć na uwadze to, że na podstawie art. 66 ww. ustawy organ nadzoru budowlanego mógł nakazać właścicielowi lub zarządcy budynku jedynie usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości.

W tym miejscu należy zauważyć, iż art. 66 Prawa budowlanego stanowi najdonioślejszy przykład konkretyzacji nakazu przestrzegania obowiązku utrzymywania i użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z zasadami sformułowanymi w art. 5 ust. 2 Prawa bud. Obliguje on właściwy organ do wszczęcia postępowania administracyjnego w przypadku zaistnienia jednej z wymienionych w tym przepisie przesłanek. Pomimo iż art. 66 Prawa budowlanego wymaga uprzedniego stwierdzenia określonych nieprawidłowości należy przyjąć, iż chodzi tu o sytuację, w której niejako prima facie istnieje przekonanie, iż przesłanki z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego zostały spełnione. Obiektywne i definitywne stwierdzenie ich powstania jest bowiem możliwe dopiero w toku postępowania (opartego na odpowiednich dowodach - dokumentach, zeznaniach świadków, opiniach biegłych czy oględzinach (art. 75 § 1 k.p.a.)) ( wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2001 r., IV SA 1103/99, LEX nr 53388), które będzie się kończyć wydaniem decyzji administracyjnej nakazującej ich usunięcie.

Fakt zaistnienia przesłanek obligujących organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji w oparciu o art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego musi wynikać z ustaleń poczynionych przez ten organ w przeprowadzonym postępowaniu i następnie znaleźć odpowiednie odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Dlatego też organ nadzoru budowlanego opierając decyzję na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 musi jednoznacznie sprecyzować, jakie nieprawidłowości występują oraz któremu z dóbr wymienionych w pkt 1 zagrażają i dlaczego. Przesłanka ta dotyczy sytuacji, w której obiekt budowlany samym swoim istnieniem powoduje opisane w niniejszym przepisie zagrożenie. Jednocześnie należy mieć na względzie, że zagrożenie to musi istnieć w momencie orzekania przez organ, gdyż przepisu nie można stosować w sytuacji, w której zagrożenie jeszcze nie powstało.

Wskazać trzeba, iż art. 66 ustawy Prawo budowlane znajduje się w Rozdziale 6 wymienionej ustawy zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych". Przez pojęcie "utrzymanie" należy rozumieć zachowanie w dobrej sprawności, zachowanie w stanie niezmienionym, niepogorszonym, należytym. Przepis ten służy usunięciu nieprawidłowości (nieodpowiedniego stanu technicznego) powstałych w trakcie użytkowania obiektu, które są z reguły wynikiem zużycia technicznego obiektu budowlanego lub nagłych zdarzeń mających miejsce po oddaniu obiektu do użytkowania.

Należy zauważyć, że przepis art. 66 ustawy Prawo budowlane nie tworzy dla właściciela czy zarządcy obiektu nowego obowiązku, lecz tylko precyzuje ustawowy obowiązek wynikający z art. 61 przywołanej ustawy.

Podstawę rozstrzygnięcia organu podejmowanego na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane powinny stanowić właśnie ustalenia poczynione w wyniku kontroli obiektu budowlanego, a koniecznym elementem dowodowym będzie też ekspertyza stanu technicznego, która będzie zawierała ocenę stanu technicznego obiektu oraz będzie określała zakres i sposób usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości (zob. A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., str. 859).

W sprawie niniejszej organ przeprowadził w dniu 18 grudnia 2018r. oględziny z których sporządzono protokół Nr [...], a najistotniejszym elementem ustalenia stanu faktycznego była ekspertyza technicznego sporządzona przez mgr inż. M. D. w wykonaniu postanowienia PINB Nr [...] z dnia [...] stycznia 2019r.

Z przedmiotowej ekspertyzy technicznej wynika, że budynek przy ul. [...] w [...] " ma szereg uszkodzeń. Zaobserwowano zarysowania skośne i podłużne zarówno w ścianach nośnych jak i działowych.. W najgorszym stanie są ściany północnej części w rejonie podpartej ściany szczytowej jak również w klatce schodowej. Stwierdzono również odspajanie się stalowych płatwi z gniazd w ścianach nośnych, głownie na klatce schodowej oraz w północnej części obiektu". Przeprowadzona w dniu 18 grudnia 2018r. kontrola, ujawniała, że północna ściana szczytowa budynku wyraźnie się rozwarstwiła od ścian zewnętrznych nośnych podłużnych. Na klatce schodowej widoczne pionowe pęknięcia ścian poprzecznych od podłużnych nośnych.

Ustalony przez organ stan faktyczny, niekwestionowany przez skarżącą uzasadniał zastosowania art 66 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

W konsekwencji stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, czy też jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia, w każdym z takich przypadków obliguje organ do wydania decyzji zawierającej stosowne nakazy.

Decyzje wydawane na podstawie art. 66 cyt. ustawy zaliczane są bowiem do kategorii tzw. decyzji związanych. Związany charakter decyzji wynika właśnie z tego, że ustalenie przez organ nadzoru budowanego, iż zachodzi któraś z przesłanek wymienionych w art. 66 ust. 1 pkt 1–4 Prawa budowlanego, wymusza na nim wydanie decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości (zob. wyroki NSA: z 20 maja 2011 r., II OSK 916/10, LEX nr 992666; z 14 lutego 2013 r., II OSK 1917/11, LEX nr 1358460; z 2 września 2014 r., II OSK 3075/13, LEX nr 1572724).

Przepis art. 61 ust 1 Prawa budowlanego stanowi samodzielna przesłankę do wydania decyzji nakazującej usuniecie stwierdzonych nieprawidłowości, która powinna określać konkretny obowiązek wykonanie którego doprowadzi do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości skutkujących stanem zagrożenia życia lub zdrowia, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska. Należy podkreślić, że decyzja taka może dotyczyć wyłącznie nakazu dokonania zmian w samym obiekcie budowlanym.

Co prawda norma art. 66 nie określa bliżej treści decyzji, ale musi ona nakazywać dokonanie takich prac i robót budowlanych, które zapewnią prawidłowe funkcjonowanie obiektu budowlanego lub jego części ( vide wyrok z 14 marca 2005r., VII SA/Wa 4403/03).

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego adresata decyzji oraz zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., wyjaśnić trzeba, że w orzecznictwie sądowym oraz doktrynie ugruntowany jest podzielany także przez orzekający w niniejszej sprawie skład Sądu pogląd, zgodnie z którym stronami postępowania prowadzonego na podstawie art. 66 Prawa budowlanego są jedynie właściciele lub zarządca obiektu budowlanego objętego postępowaniem.

Zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tj.Dz. U. z 2021 r., poz. 1208, dalej: "u.s.m.") zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni mieszkaniowej jest wykonywany przez spółdzielnię jako zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2015 r., poz. 1892 z późn. zm., dalej: "u.w.l."), choćby nawet właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni. Taka forma sprawowania zarządu wynika z mocy przepisu ustawy. Nadto, zarząd ten nie może być przez spółdzielnię sprawowany zgodnie z przepisami u.w.l., skoro podstawowych przepisów dotyczących tego zarządu, zawartych w rozdziale 4 u.w.l. nie stosuje się w spółdzielniach mieszkaniowych (gdyż ich stosowanie wyłączyły przepisy art. 27 ust. 2 i 3 u.s.m.). Zatem spółdzielnia podejmować będzie w tej sytuacji jako zarządca nieruchomości wspólnej zarówno decyzje mieszczące się w zakresie zwykłego zarządu, jak i decyzje przekraczające zakres zwykłego zarządu.

Jak słusznie podnosi organ odwoławczy nieodpowiedni stan techniczny dotyczy całego budynku , a więc obowiązek o którym mowa w art. 66 ust 1 Prawa budowlanego prawidłowo został nałożony na skarżącą Spółdzielnię jako zarządcę budynku, tym bardziej , że nakazane roboty budowlane dotyczą części wspólnych budynku( vide wyrok NSA z 3 grudnia 2015r., II OSK 848/14).

Skoro zatem skarżąca Spółdzielnia Mieszkaniowa jest z mocy prawa zarządcą obiektu budowlanego, a nakazane roboty budowlane dotyczą eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej, do której spółdzielnia może podejmować decyzje, to jest ona podmiotem, o którym mowa w art. 61 Prawa budowlanego, zobowiązanym do wykonania obowiązków nałożonych na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Tym samym Spółdzielnia Mieszkaniowa prawidłowo została uznana za stronę postępowania w przedmiocie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku oraz prawidłowo stała się adresatem decyzji z dnia [...] lipca 2019 r.

W sprawie niniejszej nie ma żadnego uzasadnienia prawnego i logicznego dla przyjęcia tezy lansowanej w skardze, że decyzja nakazująca wykonanie robót o których mowa w art. 66 ust 1 Prawa budowlanego, miałaby być skierowana do właścicieli poszczególnych lokali.

W tym kontekście za całkowicie nieuprawniony należało uznać zarzut skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną ( art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a ).

Na marginesie i wyłącznie w kontekście zarzutu skargi, Sąd wyjaśnia nadto, że w świetle art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., nieważność decyzji nie będzie zatem zachodzić w sytuacji, gdy organ administracji rozstrzygnął decyzją o prawach i obowiązkach właściwej strony postępowania, jednakże decyzję skierował nie do wszystkich właścicieli. Niepełne określenie kręgu podmiotów, którym decyzja jest doręczana może być rozważane jedynie w kontekście naruszenia przez organ administracji art. 109 § 1 i 2 k.p.a. Nie wpływa ona natomiast na materialnoprawną poprawność decyzji w sytuacji, gdy decyzja ta zawiera "oznaczenie strony lub stron" (art. 107 § 1 k.p.a.). Takie znaczenie przesłanki nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., jest przyjmowane w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2011 r. sygn. II OSK 1347/10; wyrok NSA z 25 sierpnia 2010 r. sygn. II OSK 1324/09; wyrok z dnia 15 stycznia 2008 r. sygn. I OSK 1931/06; wyrok NSA z 24 maja 2007 r. sygn. II GSK 400/06).

Brak jest także podstaw do przyjęcia, że decyzja PINB w [...] z dnia [...] lipca 2019r. dotknięta jest wadą kwalifikowaną opisana w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

W tym miejscu należy podkreślić, że niewykonalność decyzji, jako przesłanka z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., oznacza, iż rozstrzygnięcie z przyczyn prawnych bądź faktycznych nie może zostać wykonane, przy czym niewykonalność ta musi istnieć już w dacie jego wydania, zaś przeszkody powodujące niewykonalność trwają cały czas aż do czasu stwierdzenia jej nieważności. Niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do dyspozycji rozstrzygnięcia z uwagi na istniejący w obowiązującym prawie zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostającego w sprzeczności z wydaną decyzją. Przesłanką uznania obowiązku za niewykonany nie mogą być natomiast trudności w jego wyegzekwowaniu wiążące się z takimi działaniami adresatów obowiązku, które skutkują utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, a z taka sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej.

Nadto z utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego jednoznacznie wynika, że przeszkody ekonomiczne ( konieczność zaciągnięcia kredytu), ani finansowe czy też techniczne nie stanowią przyczyny niewykonalności decyzji administracyjnej ( vide wyrok NSA z 4 lutego 2009r. ,II OSK 89/08).

Nie można także tracić z pola widzenia, że ocena istnienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji następuje na podstawie przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji. Tymczasem skarżąca powołuje się na § 26 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii z dnia 19 marca 2021 r. (Dz.U. z 2021 r. poz. 512 ze zm.) oraz § 1 Rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii z dnia 20 marca 2020 r. jako akty skutkujące niewykonalnością decyzji z dnia [...] lipca 2019r. Jednak przepisy te nie obowiązywały w dacie wydania kontrolowanego aktu, co przesądza o tym, że w dacie jego wydania nie był on dotknięty niewykonalnością trwałą, a nadto nie zawieszały one działania Spółdzielni jako osoby prawnej na którą zostały nałożone obowiązki administracyjne.

Z tych wszystkich względów stanowisko organów prowadzących postępowanie nadzorcze , że decyzja PINB w [...] z dnia [...] lipca 2019r. nie jest dotknięta żadna z wad określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. należało uznać za prawidłowe.

W tych warunkach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł o oddaleniu skargi.