Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 836/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Zarząd Powiatu
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Małgorzata Jaśkowska (spr.) Sędziowie NSA Zbigniew Rausz Jan Paweł Tarno Protokolant Justyna Nawrocka po rozpoznaniu w dniu 8 września 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Powiatu [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 marca 2006 r. sygn. akt III SA/Kr 799/05 w sprawie ze skargi J. S. na uchwałę Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie powierzenia stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół Nr 1 im. [...] w [...] 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. zasądza od J. S. na rzecz Powiatu [...] kwotę 330 zł (trzysta trzydzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...] nr [...] Zarząd Powiatu [...] powierzył T. B. stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół nr 1 im. [...]. Jako podstawę prawną powołano art. 36 a ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 września 1991r o systemie oświaty /DzU 1996r Nr 67, poz. 329/ oraz art. 32 ust.2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r o samorządzie powiatowym /DzU 2001r Nr 142, poz. 1592 ze zm./.

Skarżący J. S. zaskarżył wspomnianą uchwałę do Sądu Administracyjnego zarzucając jej naruszenie art. 36a ustawy o systemie oświaty przez nieprawidłowe przyjęcie, że zachodzą przesłanki określone w art. 39 a ust. 4 tej ustawy w sytuacji, gdy wyniki konkursu w sposób jednoznaczny wskazały osobę, której powinno być powierzone stanowisko dyrektora oraz przez powierzenie funkcji dyrektora osobie nie spełniającej warunków do objęcia tej funkcji z powodu braku oceny pracy z ostatnich 5 lat i braku pozytywnej opinii Kuratora Oświaty, a więc niezgodnie z art. 36 a ust.2 ustawy oraz art. 6, 7 i 8 Konstytucji poprzez pominięcie interesu społecznego i zasady państwa prawnego, w szczególności przez pominięcie opinii Rady Pedagogicznej, Rady Rodziców i Związków Zawodowych. Skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.

W odpowiedzi Zarząd wniósł o odrzucenie skargi z powodu przekroczenia terminu do jej wniesienia lub o jej oddalenie. Podniósł, że skarga jest nieuzasadniona, gdyż konkurs, który odbył się 12 czerwca 2002r nie wyłonił dyrektora, albowiem żaden z kandydatów nie uzyskał wymaganej bezwzględnej większości głosów. Wobec tego zaistniały przesłanki do zastosowania art. 36 a ust. 4 ustawy o systemie oświaty i powierzenie stanowiska osobie wskazanej przez organ prowadzący szkołę po zasięgnięciu opinii rady szkoły i rady pedagogicznej i pod warunkiem, że kurator nie zgłosi umotywowanego zastrzeżenia. Powyższe warunki zostały spełnione. Uzyskano opinię rady pedagogicznej /pismo z 20 czerwca 2002r/ natomiast wobec niejasności pisma kuratora z 28 czerwca 2002r zwrócono się do niego z wnioskiem o potwierdzenie, czy stanowi ono zastrzeżenia w rozumieniu ustawy. Kurator na to pismo nie odpowiedział. Uznano zatem, że nie stanowi ono zastrzeżeń.

Postanowieniem z dnia 23 marca 2004r sygn. akt II SA/Kr 3198/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę wskazując, iż sprawa nią objęta jest sprawą z zakresu prawa pracy należącą do kognicji sądów powszechnych, stosownie do art. 2 §1 kpc.

Skargę kasacyjną na to postanowienie wniósł J. S. zarzucając naruszenie wskazanych w skardze przepisów, wskazujących na to, iż sprawa powierzenia stanowiska w drodze konkursu nie jest sprawą administracyjną podległą kognicji sądu administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2005r sygn. akt OSK 916/04 uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał je do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie przyjmując, iż odrzucenie skargi z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej nastąpiło z naruszeniem art.58 §1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /DzU Nr 153, poz.1270 ze zm./. Wskazał przy tym, że sam akt powierzenia może być zaskarżony przez mieszkańców wspólnoty samorządowej, gdy uważają, że narusza ich interes prawny.

Rozpatrując sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 2 marca 2006 r sygn. akt III SA/Kr 799/05 stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa oraz, że nie może być wykonana. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z zapatrywaniem prawnym przedstawionym przez Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że uchwała w sprawie powierzenia funkcji dyrektora szkoły ma charakter publiczno-prawny i podlega zaskarżeniu w trybie art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym. Uznał zaś, iż przy jej wydawaniu naruszone zostały przepisy prawne. Podkreślił iż w przedmiotowej sprawie istniała podstawa do zastosowania art. 36 a ust. 4 ustawy o systemie oświaty, albowiem wynik konkursu nie wyłonił kandydata. Żaden z kandydatów nie otrzymał bowiem bezwzględnej większości głosów. Sąd uznał też, że spełniony został wymóg uzyskania opinii rady pedagogicznej. Pismo z 20 czerwca 2002r mimo, iż nie zostało nazwane formalnie opinią przedstawia niewątpliwie stanowisko w sprawie kandydatów na dyrektora, stwierdzając że żaden z nich nie uzyskał bezwzględnej większości głosów. Ponieważ zaś w szkole nie działała rada szkoły - nie była w niniejszej sprawie konieczna jej opinia. W ocenie sądu nie został jednak spełniony wymóg dotyczący braku zastrzeżeń organu nadzoru pedagogicznego, tj Małopolskiego Kuratora Oświaty. Organ ten złożył bowiem w piśmie z 28 czerwca 2002r umotywowane zastrzeżenia. Zaznaczył w tym piśmie wyraźnie, że nie może zaakceptować zamiaru powierzenia stanowiska dyrektora szkoły T. B. Umotywował też te zastrzeżenia jego gorszymi wynikami w konkursie.

Stwierdzając naruszenie prawa sąd podkreślił jednak, iż od podjęcia uchwały minął okres dłuższy niż jeden rok stąd niemożliwe było stwierdzenie jej nieważności. Orzeczono więc stosownie do art.147§1 ppsa w związku z art. 82 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie powiatowym.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Zarząd Powiatu [...] Zaskarżył on w całości przedmiotowy wyrok zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego tj art. 36a ust.2 w związku z art.36a ust.4 ustawy z 7 września 1991r o systemie oświaty / DzU 1996 Nr 67 poz. 329 ze zm./ przez błędną jego wykładnię tj przyjęcie, że skierowane pismo z dnia 28 czerwca 2002r było zgłoszeniem umotywowanego zastrzeżenia o jakim mowa w art. 36a ust. 2 ustawy. Zarzucił też orzeczeniu WSA w Krakowie naruszenie przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy tj:

1. art. 50 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art.87 ust.1 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez przyjęcie, że skarżący J. S. był legitymowany do wniesienia skargi na podstawie art. 36 a ust. 4 ustawy o systemie oświaty mimo że uchwałą tą nie naruszono jego interesu prawnego lub uprawnienia,

2. art. 33 §1 ppsa przez niezawiadomienie o rozprawie T. B., któremu uchwała powierzała stanowisko dyrektora szkoły i który jest uczestnikiem na prawach strony, przez co doszło do nieważności postępowania,

3. art. 152 i 141 ppsa przez ustalenie, że zaskarżona uchwała nie może być wykonywana podczas gdy uzasadnienie wyroku wbrew art. 141 §4 ppsa nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej takiego rozstrzygnięcia tym samym jest niezrozumiałe i uniemożliwia prawidłowe wniesienie zarzutów.

Wniósł w związku z tym o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oraz o zasądzenie od J. S. kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazał, że skarżący J. S. w jednym piśmie złożył trzy skargi do WSA w Krakowie: na uchwałę w sprawie powołania komisji konkursowej i uchwalenia regulaminu konkursu, na czynności komisji konkursowej i na uchwałę o powierzeniu stanowiska dyrektora T. B. Skarga na pierwszą z nich została prawomocnie oddalona, skarga na czynności komisji konkursowej została zaś odrzucona. Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił iż z art. 36 a ust. 4 ustawy o systemie oświaty wynika, iż organ prowadzący szkołę samodzielnie ustala kandydata, któremu zamierza powierzyć stanowisko. Przepis art. 36 a ust. 2 nie daje organowi sprawującemu nadzór pedagogiczny prawa nieograniczonej ingerencji w decyzje organu prowadzącego W przepisach ustawy o systemie oświaty wyraźnie określono zadania i kompetencje kuratora oświaty polegające przede wszystkim na sprawowaniu nadzoru pedagogicznego nad szkołami, w tym zgodności zatrudnienia nauczycieli zgodnie z wymaganymi kwalifikacjami. Celem art. 36 a ust.2 ustawy o systemie oświaty było zapobieganie powierzania stanowiska osobie, która nie ma odpowiednich kwalifikacji. Małopolski Kurator Oświaty wykroczył poza uprawnienia przysługujące mu na podstawie art. 36 ust.2 ustawy, czego sąd nie dostrzegł. Tymczasem sądy administracyjne dokonując interpretacji art. 36a ust.2 wskazywały, że umotywowane zastrzeżenia winny odnosić się wyłącznie do przedstawionej kuratorowi kandydatury zwłaszcza kwalifikacji do objęcia stanowiska a nie do innych okoliczności np. przebiegu konkursu/ por. wyrok NSA z 19.2.2002r sygn. akt III SA Ka 3318/01 czy wyrok WSA z 10.6.2005r I SA/Wa 1707/04/.

Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił też, że uprawnionym do wniesienia skargi w oparciu o art. 87 ust.1 ustawy o samorządzie powiatowym jest każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu. Tymczasem skarżący miał interes prawny w tym, by skarżyć uchwałę w przedmiocie regulaminu konkursu oraz czynności komisji konkursowej, gdyż uczestniczył w konkursie jako jeden z kandydatów nie miał zaś interesu do wniesienia skargi na uchwałę o powierzeniu stanowiska innej osobie, tym bardziej że zarzuty w stosunku do konkursu okazały się pozbawione podstaw. Stąd jego skarga powinna być odrzucona.

W skardze kasacyjnej podkreślono też że wynik postępowania sądowego dotyczył interesu prawnego T. B., którego sąd nie zawiadomił o rozprawie, a przez to pozbawił możności obrony swych praw. Sąd nie wskazał też w zaskarżonym wyroku w jakim zakresie uchwała nie może być wykonana podczas, gdy T. B. już czwarty rok pełni funkcję dyrektora. Nie wiadomo czy intencją sądu było podjęcie czynności zmierzających do odwołania dyrektora, co należy uznać za niedopuszczalne przed uprawomocnieniem się wyroku.

W odpowiedzi J. S. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych. Wskazał, że ocena pisma kuratora sprowadza się w zasadzie do kwestii ustaleń faktycznych dokonanych przez WSA, które to ustalenia nie zostały w skardze kasacyjnej zaskarżone. Zgodnie zaś z wyrokiem NSA z 6 lipca 2004r sygn. akt FSK 192/2004 ONSA/WSA 2004/3/68 ustalenia faktyczne sądu pierwszej instancji nie mogą być podważone zarzutem naruszenia prawa materialnego. Dokonany natomiast przez Zarząd Powiatu sposób interpretacji art. 36 a ustawy oznaczałby, iż prawie każde zastrzeżenia zgłoszone przez kuratora należałoby traktować jako przekroczenie jego kompetencji. Pismo kuratora nie odnosiło się zresztą do przebiegu konkursu, lecz osoby kandydata.

Odnośnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie pozostają one w związku z treścią merytorycznego rozstrzygnięcia, a należałoby wskazać że kształtują one treść wydanego orzeczenia/ co podkreślił NSA w wyroku z dnia 5 maja 2004r FSK 5/2004/.

W kwestii zarzutu naruszenia art.153 ppsa wskazał iż stwierdzenie sądu, że decyzja nie podlega wykonaniu oznacza że decyzja nie wywołuje skutków prawnych które wynikają z jej rozstrzygnięcia. W razie wątpliwości można było zaś złożyć wniosek o ich rozstrzygnięcie.

Podniesiono również w odpowiedzi, iż J. S. ma w sprawie interes prawny. Podjęte przez Zarząd Powiatu działania od początku naruszały jego interes prawny i zasady jakimi winien kierować się organ. Podnoszone w skardze zarzuty wskazywały podstawy prawne i okoliczności z których wynikają dla niego określone prawa. W szczególności podniesiono zarzut naruszenia art. 36 a ust.4 ustawy o systemie oświaty przez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że konkurs nie przyniósł rozstrzygnięcia. Nie bez znaczenia jest również fakt, iż w niniejszej sprawie Sąd był związany wcześniejszym wyrokiem NSA w Warszawie z dnia 14 lipca 2005r sygn. akt OSK 916/04, który uznał dopuszczalność skargi. Prezentowane zaś orzeczenie NSA z 14 grudnia 2005r I OSK 104/04 zawiera zupełnie inne stanowisko niż przyjął sąd w wyroku z 14 lipca 2005r.

Co do zarzutu nieważności postępowania J. S. stwierdził, że wbrew zarzutom T. B. był poinformowany o toczącym się procesie, nigdy jednak nie brał w nim aktywnego udziału. W literaturze podkreśla się zaś, że pojęcie niemożności obrony jest pojęciem elastycznym i nie zawsze powoduje nieważność postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył że :

Skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy Zgodnie z art. 183 §2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /DzU Nr 153, poz. 1270 ze zm./, powoływanej dalej jako ppsa, nieważność postępowania zachodzi jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw. Na podstawie art. 32 ppsa w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. W świetle art. 33 §1 ppsa osoba która brała udział w postępowaniu administracyjnym a nie wniosła skargi jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. W literaturze występują kontrowersje co do wykładni pojęcia postępowania administracyjnego użytego w tym art. Niektórzy autorzy rozumieją je szeroko przyjmując, iż przymiot strony służy osobie która nie składała skargi na uchwałę jednostki samorządu terytorialnego, ale wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego/ tak W. Chróścielewski, Strony i uczestnicy postępowania sądowoadministracyjnego, PiP 2004/9/32 t.4, czy J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz Warszawa 2006r s. 98/. Inni z kolei traktują ten termin wąsko odnosząc go jedynie do postępowania uregulowanego kpa/ tak M. Romańska w : T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz Warszawa 2005r s. 183/. Naczelny Sąd Administracyjny przychyla się do tego pierwszego stanowiska z uwagi na fakt, iż odmienne podejście w nadmierny sposób ograniczałoby uprawnienia osób mających niewątpliwie interes prawny w postępowaniu toczonym przed organem administracji publicznej w oparciu o inne przepisy procesowe niż kpa. Należy przy tym zważyć, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny był w tym względzie związany postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2005r sygn. akt I OSK 916/04. Należy w związku z tym zauważyć, iż w dniu 21 stycznia 2005r NSA stwierdzając iż w sprawie nie został powiadomiony o rozprawie T. B. rozprawę odroczył a o jej następnym terminie w/w zawiadomił. Przesądził w ten sposób uczestnictwo danej osoby jako uczestnika postępowania na prawach strony.

Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpatrując sprawę ponownie nie zawiadomił o terminie rozprawy T. B., czym dopuścił się pozbawienia możności jego praw. Strona jest bowiem pozbawiona możności obrony praw, gdy wskutek uchybień procesowych nie może brać udziału w istotnej części postępowania i nie ma możności usunięcia skutków tych uchybień na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku/ por. B. Gruszczyński w : B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka- Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz Zakamycze 2005r s.461/. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uchyla wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z powodu nieważności postępowania, przyjmując jako podstawę rozstrzygnięcia art.183 § 2 pkt 5 ppsa /wyrok NSA z dnia 13 października 2004r OSK 751/04 niepubl/.

Z uwagi na zapewnienie pominiętemu uczestnikowi postępowania pełnej możności obrony swych praw w ponownym postępowaniu przed sadem pierwszej instancji Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył swoje rozważania do zarzutu, będącego podstawą nieważności postępowania.

Stąd Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 183§2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /DzU Nr 153, poz. 1270 ze zm./.

O kosztach orzeczono na podstawie art.203 pkt 2 ppsa.