Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 41/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji

SENTENCJA

Dnia 19 października 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jan Szuma Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 października 2021 roku sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] października 2020 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę [...]zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Dnia [...] października 2019 r. M. K. (zwana dalej "Skarżącą") reprezentowana przez J. K. wniosła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. (zwanego dalej "PINB" lub "organem I instancji") żądanie przeprowadzenia kontroli i wszczęcia odpowiedniego postępowania w sprawie legalności budowy i użytkowania wszystkich obiektów budowlanych na działce nr [...] w M. .

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] PINB odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego i przeprowadzenia stosownej kontroli.

Dnia [...] listopada 2019 r. PINB zawiadomił strony o zaplanowanej kontroli wyznaczonej na dzień [...] grudnia 2019 r.

W związku z wątpliwościami właścicieli zabudowań i brakiem zgody na ingerowanie w sferę prywatności [...], D. oraz M. O., kontrolę przełożono na dzień [...] stycznia 2020 r.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej "[...]WINB" lub "organem II instancji") utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Dnia [...] stycznia 2020 r. przeprowadzono kontrolę, w której ustalono, że na działce znajduje się budynek inwentarski, budynki przyległe do niego oraz budynek mieszkalny. Nie dokończono kontroli z uwagi na utrudnienia spowodowane przez właścicieli działki. Udało się pozyskać pozwolenie na budowę z 1987 r. dotyczące budynku gospodarczego na tej działce.

Dnia [...] stycznia 2020 r. wystosowano zawiadomienie o kolejnej kontroli zaplanowanej na dzień [...] lutego 2020 r.

Podczas kontroli w dniu [...] lutego 2020 r. dokonano pomiarów budynku inwentarskiego oraz zadano pytania, na które właściciele zobowiązali się odpowiedzieć pisemnie.

Pismem z dnia [...] marca 2020 r. PINB wezwał właścicieli do przedłożenia protokołu z okresowej kontroli, co najmniej raz w roku polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego instalacji i urządzeń służących ochronie środowiska.

Wyrokiem z dnia [...] maja 2020 r., sygn. akt II SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie PINB. Stwierdzono, że Skarżąca posiada interes prawny w tym, aby być stroną postępowania w przedmiocie legalności zabudowań na działce nr [...] w M. .

Postanowieniem z dnia [...] października 2020 r. nr [...] PINB odmówił wszczęcia postępowania w sprawie legalności budowy i użytkowania wszystkich obiektów budowlanych znajdujących się na działce nr [...] w M. . W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji stwierdził, że ziściła się druga przesłanka z art. 61a § 1 k.p.a. W wyniku przeprowadzonych działań kontrolnych stwierdzono, ze nie ma podstaw do wszczęcia postępowania w zakresie legalności budowy i użytkowania wszystkich obiektów budowlanych, gdyż nie stwierdzono takich obiektów.

W terminowo wniesionym zażaleniu Skarżąca zakwestionowała w całości postanowienie PINB. Skarżąca stwierdziła, że rozstrzygnięcie PINB jest dla niej niezrozumiałe, ponieważ działka [...] jest zabudowana, podczas gdy PINB uważa, że nie jest. Tym bardziej, że jak twierdzi przeprowadzono postępowanie wyjaśniające. Skarżąca zastanawia się, w jakim trybie do tego doszło.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] [...]WINB utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. [...]WINB stwierdził za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu, że Skarżąca posiada interes prawny w niniejszej sprawie. Jednakże wystąpiła druga przesłanka uniemożliwiająca wszczęcie postępowania. Organ II instancji stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w znowelizowanym stanie prawnym, gdzie na podstawie art. 53a ust. 1 p.b. wszczęcie postępowania dotyczące legalności następuje z urzędu. Wniosek Skarżącej nie jest więc wystarczającą przesłanką do wszczęcia postępowania. Może jedynie wskazywać na potencjalne nieprawidłowości. Organ nadzoru budowlanego powziął wiadomość, że zabudowania są zrealizowane zgodnie z przepisami prawa, stąd nie było podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego. Organ II instancji stwierdził, że mimo błędnego uzasadnienia, postanowienie PINB odpowiada prawu, a zatem należy je utrzymać w mocy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł pełnomocnik Skarżącej – r. pr. G. W.. Skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi w trybie autokontroli ewentualnie uchylenie postanowienia [...]WINB oraz postanowienia PINB, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca podniosła zarzut naruszenia:

1) art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez jego niezastosowanie w związku z wyrokiem wydanym w sprawie II SA/Po [...];

2) art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zmianami, zwanej dalej "k.p.a.") w związku z art. 53a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zmianami, zwanej dalej "p.b.") przez jego zastosowanie z przyczyn przedmiotowych i podmiotowych.

Skarżąca podniosła w uzasadnieniu skargi, że [...]WINB rażąco naruszył art. 153 ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd stwierdził, że skoro Skarżąca ma interes prawny, to wszczęcie postępowania jest zasadne, ponieważ oddziaływanie jej myjni samochodowej może mieć wpływ na zabudowania w okolicy.

Zdaniem Skarżącej, została pozbawiona możliwości wszczęcia postępowania z uwagi na treść art. 53a ust. 1 p.b. Ta argumentacja [...]WINB jest zbyt daleko idąca. Wszczęcie postępowania z urzędu nie może uniemożliwić wszczęcia postępowania na wniosek. Przepis art. 53a ust. 1 p.b. stanowi lex specialis dla art. 61 § 1 k.p.a. Dodany do p.b. przepis nie uniemożliwia wszczęcia postępowania na wniosek. Dopiero brak ewentualnego naruszenia postępowania powinien skutkować jego umorzeniem.

W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie. Organ II instancji w pełni podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona, chociaż nie wszystkie zarzuty zostały wzięte pod uwagę.

Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a."). Powołany przepis stanowi: "Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie." Niewątpliwie wniesiona skarga dotyczy postanowienia [...]WINB, w drodze którego doszło do utrzymania w mocy postanowienia PINB odmawiającego wszczęcie postępowania administracyjnego. Jest to postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty, zatem podlega kognicji sądu administracyjnego. Z tych względów zarządzeniem z dnia [...] września 2021 r. Przewodniczący Wydziału II. tut. Sądu wyznaczył termin posiedzenia niejawnego na dzień [...] września 2021 r. zaznaczając, że sprawa ma być skierowana do rozpoznana w trybie uproszczonym. Na podstawie art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena zgodności z prawem postanowienia [...]WINB utrzymującego w mocy postanowienie PINB w sprawie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego.

Podstawą rozstrzygnięcia zapadłego w sprawie, a będącego przedmiotem kontroli sądowej jest przepis art. 61a § 1 k.p.a., który stanowi: "Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio". Organ II instancji powołał się na drugą przesłankę, ponieważ nie ulega wątpliwości, iż Skarżąca posiadała interes prawny w tym, aby być stroną postępowania w przedmiocie legalności zabudowań na działce nr [...] w M. , co wynika bezpośrednio z wyroku tut. Sądu w sprawie II SA/Po [...]. Na marginesie, jest to orzeczenie prawomocne, a więc w świetle art. 170 p.p.s.a. wiąże ono nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w p.p.s.a. przewidzianych także inne osoby. Ta kwestia jest niesporna, zatem należy przejść do podstawy argumentacji [...]WINB.

Organ II instancji stwierdził, że ustalenia dokonane w postępowaniu kontrolnym, które, warto przypomnieć jest postępowaniem odrębnym od postępowania jurysdykcyjnego (zob. np. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 1 lipca 2020 r., sygn. akt II SAB/Gd 33/20, dostępny na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"), wykazały brak przesłanek do uznania, iż zabudowania są obarczone jakimikolwiek wadami prawnymi, stąd nie ma podstaw do wszczynania postępowania administracyjnego. Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko [...]WINB, że postępowanie w przedmiocie legalności zabudowy może być wszczynane z urzędu, w świetle art. 53a ust. 1 p.b., jednakże nie można zapominać, że posiadanie interesu prawnego jest sprzężone z publicznym prawem podmiotowym, w świetle którego podmiot administrowany (a więc znajdujący poza strukturą administracji publicznej) może żądać określonego zachowania się ze strony podmiotu odznaczającego się władztwem administracyjnym (J. Boć, A. Błaś, Publiczne prawa podmiotowe [w:] Prawo administracyjne (red.) J. Boć, Wrocław 2005, s. 526).

Do podobnych wniosków doszedł tut. Sąd w analogicznej sprawie. "W ocenie Sądu wejście w życie art. 53a ust. 1 P.b., który wskazuje, że postępowania określone w rozdziale 5a P.b. »wszczyna się z urzędu«, nie niweczy dorobku orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przepis ten należy wykładać w ten sposób, że dookreśla on, iż postępowania legalizacyjne i naprawcze organy nadzoru budowlanego są uprawnione i obowiązane (gdy zachodzi taka potrzeba) wszczynać i prowadzić z urzędu. Przepis ten nie reguluje jednak sytuacji, w której żąda wszczęcia tego rodzaju postępowań osoba mająca w tym interes prawny. Wszakże art. 53a ust. 1 P.b. nie stanowi, że postępowania dotyczące rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy prowadzi się »wyłącznie z urzędu«. (...) W każdym jednak razie żądanie osoby powołującej się na swój interes i poszukującej ochrony prawnej w postępowaniu naprawczym (legalizacyjnym) powinno być rozpatrzone. Zarazem nie może być tak, że zasadę oficjalności wyrażoną w art. 53a ust. 1 P.b. czyni się samodzielną podstawą odmowy wszczęcia postępowania. Żądanie osoby domagającej się prowadzenia postępowania naprawczego (legalizacyjnego), która powołuje się na swój interes prawny w takim postępowaniu, musi być rozpatrzone pod kątem istnienia tego interesu oraz w kontekście zarzucanych przez nią naruszeń prawa w zakresie prowadzonych robót budowlanych." (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po 317/21, dostępny w CBOSA). Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela zacytowany pogląd.

Skoro zatem, interes prawny jest chroniony na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a strona (co warto przypomnieć – w niniejszej sprawie jest niewątpliwe, iż Skarżącej przysługuje interes prawny) domaga się określonego zachowania ze strony szeroko rozumianej administracji publicznej z uwagi na tenże interes prawny, nie można uznać za dopuszczalne w demokratycznym państwie prawnym, że żądanie strony postępowania nie zostanie rozpatrzone. Nie jest przy tym istotne w tym momencie, jakiej treści będzie to rozstrzygnięcie. Skarżąca miała prawo poznać efekt prac PINB, który prowadził w pierwszej kolejności postępowanie kontrolne z art. 81 i następnych p.b. Warto w tym miejscu przypomnieć także, że na podstawie art. 81 ust. 4 p.b. organy nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego.

Zatem, ustalenia prowadzone w toku postępowania kontrolnego z art. 81 p.b. stanowią podstawę do rozważenia zasadności wszczęcia właściwego postępowania administracyjnego. Te ustalenia mają jednocześnie znaczenie dla Skarżącej, ponieważ jest stroną postępowania administracyjnego wszczynanego w trybie art. 53a ust. 1 p.b. Sąd w składzie orzekającym stoi na stanowisku, że PINB, niezależnie od wyników kontroli powinien wszcząć postępowanie administracyjne i prowadzić je, aż do momentu, w którym zdecyduje o treści rozstrzygnięcia. Tak jak wspomniano już wyżej, treść rozstrzygnięcia nie jest w tym momencie istotna.

Odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego w świetle art. 61a § 1 k.p.a. nie może nastąpić w sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego w odrębnym postępowaniu dokonał ustaleń mających wpływ na postępowanie jurysdykcyjne, którego wszczęcie stanowi żądanie Skarżącej. W sytuacji odmowy wszczęcia postępowania zamyka się Skarżącej drogę do poznania efektów prac organu nadzoru budowlanego. Odmowa uniemożliwia np. dostęp do akt sprawy, o którym mowa w dziale II., rozdziale 3. k.p.a. Ostatecznie, Skarżąca mogłaby nie wiedzieć, jaki był efekt jej żądania, co w demokratycznym państwie prawa jest niedopuszczalne. "Jeśli organ gromadzi dowody i ustala stan faktyczny lub przeprowadza czynności wyjaśniające, to zakończenie postępowania nie może przybrać formy postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania" (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 lipca 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 115/21, dostępny w CBOSA). Zacytowany wyrok tut. Sądu jest zasadny również na gruncie niniejszej sprawy. Protokoły z kontroli przeprowadzonej w trybie art. 81 p.b. stanowią podstawę działania w postępowaniu administracyjnym. Zatem, te ustalenia o konkretnej treści (np. "budynek posiada/nie posiada pozwolenia na budowę") muszą znaleźć swoje odzwierciedlenie we właściwym postępowaniu. Jeżeli efektem tej kontroli jest konstatacja, że zabudowania spełniają wymagania stawiane przez p.b., należy wszcząć postępowanie administracyjne, a następnie je umorzyć z uwagi na bezprzedmiotowość. Jeżeli okaże się z kolei, że występują jakieś rozbieżności między stanem faktycznym a prawnym, należy prowadzić postępowanie w celu konwalidacji rzeczonego stanu.

W związku z powyższym, Sąd stwierdził zasadność niektórych zarzutów, chociaż argumentacja Skarżącej budzi wątpliwości. Należy zgodzić się z Skarżącą, że przepis art. 53a ust. 1 p.b. stanowi lex specialis względem regulacji art. 61 k.p.a. Taka relacja prowadzi do poważnych konsekwencji, których istotę oddaje paremia lex specialis derogat legi generalis. Jeżeli z woli ustawodawcy przyjmuje się pierwszeństwo stosowania jednego przepisu przed drugim w sytuacji ich kolizji, to należy uznać, że przepis ogólny nie znajduje zastosowania w danej sprawie. Sytuacja na gruncie art. 53a ust. 1 p.b. jest specyficzna nie co do trybu wszczęcia postępowania, ale co do czasu, w jakim ono następuje. W demokratycznym państwie prawa niedopuszczalne byłoby zablokowanie możliwości wszczęcia postępowania jurysdykcyjnego, ponieważ mogłoby to prowadzić do powstania szkód w zakresie interesu prawnego, z którego wywodzona jest legitymacja do wszczęcia postępowania. Postępowanie jest wszczynane z urzędu z inicjatywy organu nadzoru budowlanego, ale gdy podmiot prawa wywodzi interes prawny przesądzający o przymiocie strony postępowania (art. 28 k.p.a.) organ powinien podjąć działania zmierzające do wyjaśnienia jego wątpliwości.

Należy stwierdzić niezasadność zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. Tutejszy Sąd orzekł jedynie o tym, że Skarżąca ma interes prawny, który uprawnia ją do bycia stroną postępowania w przedmiocie legalności zabudowań na działce nr [...] w M. . Co do innych zagadnień, Sąd nie odniósł się. Żaden z organów nadzoru budowlanego – PINB oraz [...]WINB – nie kwestionują tego, że Skarżąca ma interes prawny. Dlatego nie doszło do naruszenia wskazanego przepisu prawa.

Odnosząc się do samego postanowienia PINB, Sąd stwierdza daleką sprzeczność wewnętrzną tego rozstrzygnięcia. Tak jak zasadnie podniesiono w zażaleniu, na terenie działki [...] w M. znajdują się zabudowania. Organ I instancji wyraził odwrotny wniosek, który nie znajduje oparcia w żadnych ustaleniach. Z tego względu należało uznać, że zachodzi podstawa uchylenia także postanowienia organu I instancji.

Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o zasadności skargi, chociaż nie wszystkie zarzuty zostały wzięte pod uwagę. Zaskarżone postanowienie, a także poprzedzające je postanowienie PINB nie odpowiadają prawu. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił postanowienie [...]WINB oraz postanowienie PINB (pkt I. sentencji wyroku).

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021, poz. 535) oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Sąd zasądził zwrot kosztów w wysokości [...] zł, na które złożyło się: [...] zł – wpis od skargi, [...] zł – opłata za czynności radcy prawnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym w I instancji oraz [...] zł – opłata od pełnomocnictwa (pkt II. sentencji wyroku).

Ponownie rozpoznając sprawę PINB, będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim organ I instancji uzna za konieczne wszczęcie postępowania administracyjnego i na podstawie ustaleń wynikających z protokołów kontroli rozstrzygnie w przedmiotowej sprawie.