Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 188/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2020-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 39, art. 40
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 września 2020 r. sprawy ze skargi M.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej – M.T. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich, działając na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2068 z późn. zm., dalej jako u.d.p.), § 2 ust, 2 uchwały Nr IK/34//19 Sejmiku Województwa z dnia [...] lutego 2019 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg wojewódzkich (Dz. Urz. W. L. z dnia 20 lutego 2019 r., poz. 536), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej jako k.p.a.) wymierzył: 1. M.T. karę pieniężną w wysokości 298,94 zł za zajęcie bez zezwolenia części pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] w [...] pod zieleń na prawach wyłączności za okres od dnia [...] marca 2019 r. do dnia [...] maja 2019 r. Wymierzoną karę ustalono w sposób następujący: dziesięciokrotny iloczyn ilości m2 powierzchni zajętego pasa drogowego (34,76 m2) oraz stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, co stanowi 10 x 34,76 m2 x 0,01 zł x 86 dni = 298,94 zł,

2. L.K. i R.K. karę pieniężną w wysokości 647,06 zł za zajęcie bez zezwolenia części pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] w [...] pod zieleń na prawach wyłączności za okres od dnia [...] marca 2019 r. do dnia [...] maja 2019 r. Wymierzoną karę ustalono w sposób następujący: dziesięciokrotny iloczyn ilości m2 powierzchni zajętego pasa drogowego (75,24 m2) oraz stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, co stanowi 10 x 75,24 m2 x 0,01 zł x 86 dni = 647,06zł.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, iż w grudniu 2013 r. dokonano wznowienia znaków granicznych nieruchomości oznaczonej nr ewidencyjnym [...] z działką nr [...] stanowiącą pas drogowy drogi wojewódzkiej nr [...]. Z przeprowadzonych czynności wynika, że na części nieruchomości oznaczonej nr ewidencyjnym [...] posadowiono ogrodzenie przynależne do działki nr [...] stanowiącej na dzień wydania decyzji współwłasność w udziale 316/1000 M.T. oraz w udziale 684/1000 współwłasność małżonków L.K. i R.K. Łączna powierzchnia zajętego pasa drogowego na prawach wyłączności wynosi 120 m2 z czego 10 m2 zajęte jest pod ogrodzenie.

Z przeprowadzonych w dniu [...] stycznia 2019 r. w ramach wszczętego z urzędu postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy na prawach wyłączności oględzin sporządzono protokół, z którego wynika, że ogrodzenie nadal jest posadowione w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...], w związku z czym na wyłączność stron zajęta została część pasa drogowego o pow. 120 m2. Do naliczenia kary organ przyjął 110 m2 powierzchni pasa drogowego zajętego na prawach wyłączności (zieleń), ponieważ została odjęta powierzchnia ogrodzenia tj. 10 m2, które zostało wybudowane przed wejściem w życie u.d.p. i może pozostać w dotychczasowym stanie bez opłat.

Organ wyjaśnił, iż karę naliczono w częściach odpowiadających udziałom w częściach ułamkowych we współwłasności działki nr [...] (316/1000 – M.T. i 684/1000 – L. i R.K.).

Następnie organ wskazał, iż zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi wymierza się karę pieniężną w wysokości 10 - krotności opłaty za zajęcie pasa drogowego. Karę nalicza i pobiera, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi. Wysokość opłat za zajęcie pasa drogowego ustalił Sejmik Województwa w uchwale Nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg wojewódzkich (Dziennik Urzędowy Województwa z dnia [...] lutego 2019 r., poz. 536). Zgodnie z § 2 pkt 2 opłata dzienna za zajęcie 1 m2 pasa drogowego na prawach wyłączności wynosi 0,01 zł.

Dodatkowo organ podał, iż zgodnie z wyrokiem NSA w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2010 r. II GSK 575/09 zasadne jest naliczenie kary za część pasa drogowego wygrodzonego na prawach wyłączności, zajętego pod zieleń, nawet jeżeli ogrodzenie posadowiono przed wejściem w życie u.d.p.

Na skutek odwołania stron decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 512, ze zm.), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 570), art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., § 5 ust. 2 pkt 2 uchwały nr [...] Sejmiku Województwa z dnia [...] lutego 2019 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg wojewódzkich (Dz. Urz. Woj. z 20.02.2019 r., poz. 536) oraz 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji SKO podało, iż pismem z [...] lipca 2019 r. organ odwoławczy zwrócił się do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (WINGiK) z wnioskiem o dokonanie kontroli prawidłowości wykonania prac geodezyjnych dotyczących przebiegu granic nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym działki [...] z nieruchomością oznaczoną numerem ewidencyjnym działki [...] — droga wojewódzka nr [...]. WINGiK wyjaśnił, że istota wznowienia znaków granicznych nie obejmuje czynności ustalania przebiegu granic i wyznaczającego ich przebiegu położenia punktów granicznych, a tym samym nie mogą one być uwarunkowane jednoczesnym wznowieniem innych znaków granicznych tej samej lub innej działki ewidencyjnej. Jednocześnie organ zapoznał się dokumentacją znajdującą się w zasobach Powiatowego Ośrodka Geodezyjnego i Kartograficznego - zgłoszenie pracy geodezyjnej z [...] października 2013 r. dotyczącej działki nr [...]. Przekazana 23 grudnia 2013 r. ze wznowienia znaków granicznych dokumentacja techniczna została przyjęta i włączona do zasobu ośrodka. WBGiTR wykonało czynności wznowienia znaków granicznych lub wyznaczenia punktów granicznych w zakresie dotyczącym granic działki nr [...] łącznie z 15 działkami w tym z działką nr [...], wyłącznie po jednej (zachodniej) stronie działki drogowej.

W ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy oraz dokonał określenia wysokości kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, przyjmując powierzchnię zajęcia wynoszącą 110 m2, zgodnie z pomiarem wykonanym przez geodetę.

Następnie SKO wskazało, iż w aktach sprawy znajduje się protokół z czynności wznowienia/wyznaczenia znaków granicznych z [...] grudnia 2013 r. pomiędzy nieruchomością - działka nr [...] i działkami sąsiednimi, w tym działką nr [...], sporządzony przez geodetę K.W. Jak wynika z tabeli nr 1 właściciele nieruchomości - działki nr [...] W.K. i H.K. nie stawili się, dlatego czynności odbyły się bez ich udziału. Do protokołu załączony jest szkic określający położenie wznowionych znaków granicznych, poczynając od działki nr [...] do działki nr [...] - 15 działek graniczących z działką nr [...]. Ze szkicu zajęcia pasa drogowego wykonanego przez geodetę wynika, że zajęte zostało 120 m2 drogi, w tym 10 m2 powierzchnia ogrodzenia, na terenie przyległym do działki nr [...]. Przebieg granic nieruchomości pomiędzy działkami nr [...] wynika z mapy ewidencyjnej przyjętej do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Protokół z [...] stycznia 2019 r. potwierdza zajęcie na prawach wyłączności bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] poprzez posadowienie ogrodzenia należącego do właścicieli działki nr [...]. SKO wskazało, iż organ I instancji uznał, że zajęcie pasa drogowego miało miejsce w dniach od [...] marca 2019 r. do [...] maja 2019 r., co jest korzystne dla strony, mimo, że oględziny potwierdzające ustalenia co do zajęcia pasa drogowego miały miejsce w dniu [...] stycznia 2019 r.

Dalej SKO, odnosząc się do prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. sygn. akt II SA/Go 173/18 z dnia 29 sierpnia 2018r., na który powołali się odwołujący, wyjaśniło, iż dotyczył on innej sprawy - odmowy udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego decyzją SKO z [...] grudnia 2017 r. [...]. Powyższym wyrokiem Sąd oddalił skargę na w/w decyzję i choć nie zostało sporządzone uzasadnienie to rozstrzygnięcia organów administracyjnych jednoznacznie wskazują, że właścicielem części pasa drogowego drogi nr [...] przyległego do działki nr [...] o powierzchni 120 m2 jest Samorząd Województwa, a wnioskodawcy bez tytułu prawnego posiadają i użytkują część działki. Zdaniem SKO należy uznać, że oddalając skargę sąd administracyjny potwierdził dokonane ustalenia co do stanu faktycznego sprawy w zakresie spraw własnościowych.

Kolegium zwraca uwagę, że w niniejszym postępowaniu organy administracyjne nie mają kompetencji do oceny prawidłowości przebiegu granic między spornymi nieruchomościami. Zarówno Zarząd Dróg Wojewódzkich jak i Kolegium opierają się na urzędowych danych znajdujących się z zasobie prowadzonym przez właściwe organy tj. Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. W sytuacji, gdy strony postępowania kwestionują przebieg granicy pomiędzy działkami [...], to zgodnie z przepisami ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne przysługują im określone środki prawne, które mają na celu ustalenie przebiegu spornych granic - postępowanie rozgraniczeniowe.

Mając na uwadze zarzuty odwołujących, którzy są przekonani, że sporna część nieruchomości została im (poprzednikom prawnym) zabrana, Kolegium wskazało ponadto, że z art. 2a ust. 2 u.d.p. wynika, iż drogi wojewódzkie stanowią własność samorządu województwa. Jednak należy mieć na względzie, że zgodnie z orzecznictwem sądowym - postanowienie Sądu Najwyższego z dnia [...] maja 2014 r., [...], LEX nr 1509140, ustawodawca w art. 2a u.d.p. nie mówi o "pasie drogowym", lecz wyłącznie o "drodze". Tym samym zwęził pojęcie nieruchomości niedopuszczonych do obrotu prawnego oraz co do których istnieje ograniczenie przedmiotowe w zakresie dopuszczalności nabycia własności przez zasiedzenie. Jest to okoliczność istotna, gdyż art. 2a u.d.p. jako stwarzający wyjątek od zasady przewidzianej w art. 172 k.c., że przedmiotem zasiedzenia może być każda nieruchomość bez względu na jej rodzaj i osobę właściciela, podlega wykładni ścisłej, a więc że dotyczy jedynie dróg publicznych.

SKO dodało, iż wyłączeniu spod zasiedzenia z uwagi na treść art. 2a u.d.p. podlega grunt w granicach pasa drogowego, na którym to gruncie, obok drogi, zlokalizowane są faktycznie również inne obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 28 lutego 2018 r., II SA/Rz 24/18).

Od powyższej decyzji L. i R.K. oraz M.T. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zarzucając organom naruszenie:

1. art. 40 ust. 4 u.d.p. poprzez nieprawidłowe ustalenie kwoty kary pieniężnej za zajęcia pasa drogowego dla M.T., obejmujące okres od dnia [...] marca 2019r. do dnia [...] maja 2019r. W decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazano dwie kwoty przedmiotowego zobowiązania, tj. 298,94 zł, natomiast szczegółowe wyliczenia organu II instancji doprowadziły w sumie do ustalenia wartości kary w kwocie 298,84zł,

2. art. 38 ust. 1 u.d.p. poprzez jego niezastosowanie polegające na tym, że w zakresie naliczania poszczególnych kar i ustalania powierzchni zieleni zajętego pasa, organ pominął umieszczony obiekt w postaci wejściowych schodów betonowych, które były zlokalizowane w pasie drogowym w dniu wejścia w życie tej ustawy. Tym samym pominięto swego rodzaju ustawowe, nielimitowane czasowo zezwolenie zajmowania pasa drogowego przez obiekty w nim opisane, nieobciążone opłatami za czasowe zajęcie pasa drogowego, przewidzianymi w tej ustawie,

3. art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie do przedmiotowego stanu faktycznego, albowiem wykładnia literalna, iż użyte sformułowanie dotyczy zdarzeń przyszłych, gdy tymczasem zajęcie pasa drogowego poprzez wygrodzenie ogrodzeniem powstało przed rokiem 1939, na długo przed dniem obowiązywania tej ustawy, co w konsekwencji doprowadziło do nałożenia na skarżących kary pieniężnej,

4. art.38 ust. 1 u.d.p. poprzez jego niezastosowanie polegające na tym, że przedmiotowy przepis nie wyłącza w żaden sposób zapisów dotyczących zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4, co w konsekwencji doprowadziło do nałożenia na skarżących kary pieniężnej;

5. art. 7, art. 77 k.p.a. poprzez niedopełnienie należytej staranności, nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, niezbadanie w sposób wyczerpujący okoliczności istotnych dla prowadzonej sprawy, zarówno w zakresie pomiarów zajętego pasa, obiektów tam umieszczonych jaki i czasookresu zajmowania pasa.

Mając powyższe na uwadze powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie w całości decyzji organów I i II instancji oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania i zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący podnieśli, iż organy przy naliczeniu kary i ustalaniu powierzchni zieleni zajętego pasa pominęły umieszczony obiekt w postaci wejściowych schodów betonowych, które były zlokalizowane w pasie drogowym w dniu wejścia w życie tej ustawy.

Ponadto zdaniem skarżących organy błędnie zastosowały art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. do przedmiotowego stanu faktycznego, albowiem wykładnia literalna przepisu wskazuje, iż użyte sformułowanie dotyczy zdarzeń przyszłych, gdy tymczasem zajęcie pasa drogowego poprzez wygrodzenie ogrodzeniem powstało przed rokiem 1939, na długo przed dniem obowiązywania tej ustawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 24 lipca 2020 r. Sąd odrzucił skargę L. i R.K. z uwagi na nieuiszczenie wpisu sądowego od skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.).

Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Wskazać należy, że z art. 39 ust. 1 u.d.p. wynika generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności niesłużących funkcjonalnie drodze i urządzeniom z nią związanym, a mogących powodować zniszczenie drogi czy zmniejszenie jej trwałości lub mogących zagrozić bezpieczeństwu ruchu drogowego. Powołany przepis przykładowo wymienia rodzaje działań zabronionych w pasie drogowym, w tym zakaz lokalizowania obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W art. 39 ust. 3 u.d.p. ustawodawca dopuścił lokalizowanie takich obiektów w pasie drogowym tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wyłącznie za zezwoleniem zarządcy drogi. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydawanego w formie decyzji administracyjnej. W myśl art. 40 ust. 2 powołanej ustawy zezwolenia takiego wymaga: prowadzenie robót w pasie drogowym (pkt 1), umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 2), umieszczanie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (pkt 3), a także zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3 (pkt 4). Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, o czym stanowi art. 40 ust. 3 u.d.p. Na tle omawianej regulacji zasadą jest więc, że zajęcie pasa drogowego wymaga zezwolenia i podlega opłacie. Zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia albo niezgodnie z określonymi w nim warunkami skutkuje wymierzeniem przez zarządcę drogi administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Zgodnie bowiem z tym przepisem za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 u.d.p.). Opłata ta stanowi rezultat mnożenia powierzchni zajętego pasa drogowego oraz obowiązujących lokalnie stawek w tym zakresie. Pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 u.d.p.). Odpowiedzialność administracyjna za bezprawne zajęcie pasa drogowego jest zobiektywizowana jako niezależna od winy sprawcy. Ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest bowiem faktyczne zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia (wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2017 r., II GSK 4486/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Realizacja deliktu administracyjnego "zajęcie pasa drogowego" następuje w sytuacji (i z momentem) faktycznego zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia lub wbrew określonym w nim warunkom. Stanowi to kwestię faktu, a nie prawa. Istotne jest więc przeprowadzenie nie budzących żadnych wątpliwości ustaleń co do tego, kto i w jakim zakresie, gdy chodzi o powierzchnię oraz okres, dokonał zajęcia pasa drogowego (zob. W.Kręcisz, Kary i opłaty za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z użytkowaniem dróg w orzecznictwie sądów administracyjnych, ZNSA/2014/2).

W postępowaniu administracyjnym reguły determinujące czynności ustalania stanu faktycznego, zwane zbiorczo postępowaniem wyjaśniającym, wytyczone są przede wszystkim przez uregulowane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. zasadę prawdy obiektywnej, zasadę oficjalności, zasadę ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału. Zważyć również trzeba, że z zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. wywodzi się, że podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy wymaga w pierwszym rzędzie rozważenia, jakie fakty mają w sprawie znaczenie. O tym decyduje zaś norma prawa materialnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz, Warszawa 2006, s. 69, wyrok NSA z dnia 2 marca 2017 r., I GSK 1855/15, CBOSA). Treścią zasady prawdy obiektywnej jest powinność organu procesowego dokonania ustaleń co do faktów zgodnie z ich rzeczywistym przebiegiem. Tylko takie fakty mogą stanowić podstawę załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11,www.orzczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Wymaga podkreślenia, że przepisy art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. nakazują organom ustalenie istotnych w sprawie kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego oraz kierowanie się przy tym zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a ponadto elementy powyższe mają znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., uwzględniającym zasadę przekonywania wynikającą z art. 11 k.p.a. Obowiązkiem każdego organu administracji publicznej jest zatem wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Na organach administracji spoczywa nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia, ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Wymóg zawarcia w uzasadnieniu wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia należy rozumieć w ten sposób, że uzasadnienie musi pozwalać na skontrolowanie przez sąd, czy orzekający organ nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów. Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy wskazać, że zgodnie z art. 38 ust. 1 u.d.p. istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień w ruchu drogowym i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi mogą pozostawać w dotychczasowym stanie bez konieczności uzyskania zezwolenia. Przepis ten dotyczy obiektów budowlanych i urządzeń, które były zlokalizowane w pasie drogowym w dniu wejścia w życie tej ustawy bądź znalazły się w pasie drogowym w wyniku późniejszych zmian dotyczących samego pasa drogowego. Zawiera on więc swego rodzaju ustawowe, nielimitowane czasowo zezwolenie zajmowania pasa drogowego przez obiekty w nim opisane, nieobciążone opłatami za czasowe zajęcie pasa drogowego, przewidzianymi w tej ustawie. Przepis art. 38 ust. 1 u.d.p. dotyczy wyłącznie obiektów istniejących (uprzednio zlokalizowanych) w pasie drogowym a nie obiektów zlokalizowanych (umieszczonych) w pasie drogowym w rozumieniu art. 40 ust.1 i ust. 2 u.d.p. (wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2008 r., II GSK 476/08, CBOSA). W świetle powyższego przepis art. 38 ust. 1 u.d.p. nie wyłącza z obowiązku uzyskania zezwolenia zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.d.p. Zajęciem takim nie jest umieszczenie w pasie drogowym ogrodzenia, a wygrodzenie części pasa drogowego. Takiej sankcji podlega więc zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności pod inne obiekty nie będące obiektami budowlanymi lub urządzeniami infrastruktury np. zajęcie pasa drogowego pod zieleń (vide: wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2010 r., II GSK 575/09, CBOSA).

W skardze sam fakt zajęcia pasa drogowego nie był co do zasady kwestionowany. W ocenie Sądu istotne zastrzeżenia w świetle zgromadzonego materiału dowodowego budzą ustalenia organów, co do powierzchni zajęcia pasa drogowego pod zieleń (działka [...] – droga wojewódzka nr [...]), tj. 120m2. Należy dodać, że przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej od wskazanej powierzchni odjęto powierzchnię ogrodzenia (10 m2). W protokole oględzin z dnia [...] stycznia 2019 r. stwierdzono, że "potwierdzono lokalizację ogrodzenia przynależnego do właścicieli działki nr [...] w pasie drogi wojewódzkiej nr [...] (działka nr [...])". Z kolei ze szkicu zajęcia pasa drogowego (załączonego do protokołu z dnia [...] grudnia 2013 r.) wynika jedynie powierzchnia zajęcia pasa drogowego, tj. 120 m2,, w tym 10 m2 ogrodzenia. Jednakże szkic ten jest bardzo ogólny, nie zawiera konkretnych danych czy zastosowanej metody obliczenia pozwalających jednoznacznie zweryfikować zajętą powierzchnię pasa drogowego. Takich danych nie zawiera również szkic określający położenie wznowionych znaków granicznych. Należy zatem stwierdzić, że stanowisko organów w tym zakresie jest dowolne.

Nadto skarżąca podniosła, że organy pominęły przy ustalaniu powierzchni zajętego pasa drogowego fakt istnienia obiektu w postaci wejściowych schodów betonowych, który były zlokalizowane w pasie drogowym już w dniu wejścia w życie art. 38 u.d.p. W świetle przedstawionych powyżej uwag należy podzielić stanowisko skarżącej, że powierzchnia zajmowana przez ten obiekt - analogicznie jak ogrodzenie - winna być odliczona od ogólnej powierzchni zajętego pasa drogowego pod zieleń, przyjętej przez organ do wymierzenia kary pieniężnej. W ocenie Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje jednak jednoznacznych podstaw do zweryfikowania twierdzeń skarżącej, gdyż szkic zajęcia pasa drogowego nie zawiera usytuowania budynku, w tym przedmiotowych schodów w odniesieniu do wygrodzonej powierzchni pasa drogowego. Tym samym zarzut braku dokładnego ustalenia stanu faktycznego odnośnie pomiarów zajętej powierzchni pasa drogowego należy uznać za uzasadniony. Wymaga podkreślenia, że przyjęta w postępowaniu administracyjnym koncepcja spoczywającego na organach administracji ciężaru dowodu, nabiera szczególnego znaczenia w postępowaniu, którego przedmiotem jest nałożenie sankcji administracyjnej w postaci kary pieniężnej. Należy dodać, że sam fakt istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji SKO z [...] grudnia 2017 r. [...] o odmowie zajęcia pasa drogowego drogi nr [...] przyległego do działki nr [...], nie zwalnia organów w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego od dokładnego ustalenia relewantnych faktów pozwalających zweryfikować ich prawidłowość, między innymi odnośnie zajętej powierzchni pasa drogowego.

Z powyższych względów Sąd uznał, że w kontrolowanej sprawie - wobec nieustalenia istotnych do rozstrzygnięcia okoliczności - doszło do naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 11, art. 77

§ 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy będzie związany zawartymi w uzasadnieniu niniejszego wyroku wskazaniami.

Jako, że skarga została uwzględniona, Sąd – na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. – zasądził od organu na rzecz skarżącej poniesione przez nią koszty postępowania, które sprowadzają się do wpisu od skargi uiszczonego w wysokości 100 zł, a określonego na podstawie § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U nr 221, poz. 2193 ze zm.).