Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 548/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 6 pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia NSA Tadeusz Geremek ( spr.) Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. oraz Z. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Wr 315/06 w sprawie ze skargi Spółki z o.o. [...] z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającego na budowie małej elektrowni wodnej, przewidzianej do realizacji na działkach o numerach: [...], [...], [...], i [...] obręb K., gmina C. 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, 2. odstępuje od obciążenia stron kosztami postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 6 grudnia 2006r., sygn. II SA/Wr 315/06 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...], nr SKO [...] uchylił zaskarżoną decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przy rozpoznawaniu sprawy przyjął następujący stan faktyczny i prawny:

W dniu [...] do Urzędu Gminy C. wpłynął wniosek o wydanie na rzecz Spółki z o. o. [...] decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie małej elektrowni wodnej, przewidzianej do realizacji na działkach o numerach: [...], [...], [...] i [...] obręb K., gmina C..

W dniu [...] Wójt Gminy C. po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego na podstawie art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 104 i 107 KPA po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. wydał decyzję Nr [...], mocą której ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla budowy infrastruktury technicznej na działce [...], [...], [...] i [...] w K. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji między innymi wskazał, że zastrzeżenie ze strony Regionalnego Zarządu Melioracji Wodnych w W. zasługuje na rozpatrzenie dopiero na etapie projektu budowlanego, gdyż nie znaleziono przepisu wskazującego na obowiązek uzgadniania tego typu decyzji ze stronami postępowania. Podkreślono jednocześnie, że obowiązek uzgodnienia ze stroną powstanie w związku z koniecznością uzyskania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a także wniknie z konieczności uzgodnienia projektu budowlanego z wyżej wymienioną instytucją, co znalazło swe odbicie w treści decyzji organu I instancji.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Z. K., który zakwestionował prawidłowość kwalifikacji przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego jako inwestycji celu publicznego, albowiem w niniejszym przypadku chodzi o produkcję energii elektrycznej o profilu komercyjnym. Wskazał on również, że dopiero sieć rozprowadzająca tę energię do odbiorców będzie inwestycją celu publicznego.

W dniu [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 KPA wydało decyzję nr SKO [...], którą uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazało, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w ramach postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego albo w sprawie ustalenia warunków zabudowy. O tym, które z tych postępowań powinno znaleźć zastosowanie, przesądza charakter danego zamierzenia inwestycyjnego. Analiza systemowa prowadzi zaś do następującej konkluzji: "mając na uwadze, że decyzja ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego dotyczy tylko tych inwestycji, które realizują cele publiczne enumeratywnie określone w art. 6 ustawy z dnia 21.8.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (...) oraz innych ustawach trzeba przyjąć, że zasadą staje się wydawanie na obszarach pozbawionych planu decyzji o warunkach zabudowy, wyjątkiem natomiast jest wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego" (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod redakcją Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2004, s. 48 - 49). W rozpatrywanej sprawie wnioskodawca wystąpił o wydanie decyzji w trybie postępowania w sprawie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, co zostało zaakceptowane przez organ pierwszej instancji. Zdaniem organu gminy, przesądziła o tym treść art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.). Zadaniem organu odwoławczego konieczne jest w tym momencie rozważenie zasadności takiej kwalifikacji, uwzględniając przy tym, że każdy wyjątek należy interpretować zawężająco W kontekście okoliczności niniejszej sprawy należy tego dokonać w odniesieniu do sformułowania uznającego za cel publiczny "budowę i utrzymanie (...) przewodów i urządzeń służących do przesyłania (...) energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń". Celem dokonania tak ukierunkowanych ustaleń należy - mając na względzie dziedzinę potencjalnego zainwestowania - zastosować przepisy szeroko rozumianego prawa energetycznego. Nieuchronność wykorzystania takiego wsparcia wymusza brak dokładniejszych wskazówek w ustawie o gospodarce nieruchomościami. W tym kontekście warto zauważyć, że zgodnie z art. 3 pkt 4 lit. a) ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz.U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1504 z późn. zm.) "przez przesyłanie energii elektrycznej rozumie się jej transport (...) sieciami przesyłowymi w celu (...) dostarczenia do sieci dystrybucyjnych lub odbiorcom końcowym przyłączonym do sieci przesyłowych (...) z wyłączeniem sprzedaży (...) energii". Z kolei wart. 3 pkt 11a ww. ustawy, przesądzono o tym, że "siecią przesyłową jest sieć elektroenergetyczna najwyższych lub wysokich napięć, za której ruch odpowiedzialny jest operator systemu przesyłowego". W uzupełnieniu dodano, iż dywersyfikacji poziomu napięć znamionowych dokonano w § 18 ust. 1rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad kształtowania i kalkulacji taryf oraz rozliczeń w obrocie energią elektryczną (Dz.U. Nr 105, poz. 1114 ). Wynika więc z tego, że za przewody i urządzenia służące do przesyłania energii elektrycznej w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami trzeba uznać sieci przesyłowe elektroenergetyczne najwyższych lub wysokich napięć. Zastosowanie powyższych określeń i kryteriów w warunkach niniejszej sprawy uniemożliwią uznanie przedmiotowego zamierzenia za inwestycję celu publicznego. Okazuje się bowiem, że planowana w tym przypadku inwestycja nie polega na budowie przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce o nieruchomościami, w związku z art. 3 pkt 4) lit. a) i art. 3 pkt 11a) Prawa energetycznego, lecz obejmuje obiekt służący do wytwarzania energii elektrycznej. Ponadto ze znajdujących się w aktach sprawy założeń techniczno-ekonomicznych małej elektrowni wodnej nie wynika, aby w ramach budowy, czy też w związku z budową tego obiektu, zbudowane miały zostać sieci przesyłowe, o których mowa we wskazanych wyżej przepisach ustawy Prawo energetyczne. Należy przy tym zauważyć, że tego rodzaju ustalenie czyni bezprzedmiotowym rozważanie, czy w tym przypadku ma mieć miejsce budowa innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Wcześniej przecież wykazano, iż w tej sprawie nie chodzi o budowę przewodów i urządzeń, których korzystaniu mają służyć inne obiekty i urządzenia. W tej sytuacji Kolegium wskazało, że zmuszone było uchylić zaskarżoną decyzją w całości.

Skarżąca Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę na powyższą decyzję wraz z wnioskiem o jej uchylenie oraz utrzymanie w mocy decyzji Wójta Gminy C.. Skarżąca Spółka zarzuciła organowi naruszenie prawa materialnego polegającego na niewłaściwym zastosowaniu art. 4 ust. 2 oraz art. 50 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne przyjęcie, że budowa małej elektrowni wodnej w R. nie stanowi inwestycji celu publicznego oraz naruszenie przepisów postępowania polegające na naruszeniu art. 6 i 7 i art. 77 § 1 KPA poprzez całkowite pominięcie w postępowaniu dowodowym dokumentacji dotyczącej charakteru inwestycji, w tym założeń techniczno-ekonomicznych małej elektrowni wodnej R. znajdujących się w aktach sprawy.

Sąd I instancji uznał, iż zaskarżona decyzja nie może się ostać w obrocie prawnym, albowiem jest ona przede wszystkim sprzeczna z przepisami prawa materialnego. Podstawowym zarzutem skarżących wobec decyzji Kolegium jest negowanie przez nie charakteru planowanej inwestycji. Organy rozstrzygające przyjęły bowiem, że planowana lokalizacja małej elektrowni wodnej nie jest lokalizacją celu publicznego w rozumieniu art. 50 i n. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 50 ustawy reguluje sytuacje związane z lokowaniem inwestycji celu publicznego. Jest to drugi rodzaj decyzji, wydawanych w przypadku braku planu miejscowego, obok decyzji o warunkach zabudowy (uregulowanych w art. 59 i nast. ustawy). Porównanie zakresu stosowania przepisu odnoszącego się do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego do zakresu stosowania regulacji o ustaleniu warunków zabudowy prowadzi do wniosku, że regułą jest w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego wydawanie decyzji o warunkach zabudowy. Wydawanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter wyjątkowy. Przepis artykuł 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nawiązuje do brzmienia art. 4 przytaczanej ustawy, w związku z czym treść normy prawnej należy rekonstruować na podstawie treści obydwu przepisów. Regulacja ta rozstrzyga, że rozmieszczenie inwestycji celu publicznego następuje, co do zasady, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. To plan miejscowy jest podstawowym instrumentem prawnym kształtowania przestrzeni. Lokalizacja inwestycji celu publicznego na jego podstawie, pozostaje w ścisłym związku z rezygnacją z koncepcji decyzji administracyjnej jako łącznika pomiędzy miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a pozwoleniem na budowę. Od 11 lipca 2003 r. pozwolenie na budowę można uzyskać bezpośrednio na podstawie planu miejscowego. Konsekwencją takiego unormowania jest uszczegółowienie i poszerzenie zakresu ustawowych wymogów odnoszących się do obydwu rodzajów aktów administracyjnych, stanowiących o możliwości zmiany sposobu zagospodarowania terenu, na którym plan nie obowiązuje. Dotyczy to również takiej zmiany, która wymaga dalszych działań administracji publicznej, wynikających z przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym aktami administracyjnymi wydawanymi do określenia sytuacji prawnej obszaru pozbawionego planu miejscowego są: decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 50) oraz decyzja o warunkach zabudowy (art. 59). Użyta w art. 4 ust. 2 nazwa decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi pojęcie zbiorcze dla obydwu tych decyzji. Użycie tego pojęcia ma charakter zabiegu techniczno-legislacyjnego, nie stanowi zaś w żadnym razie podstawy do wyróżniania innego rodzaju decyzji. Dzięki temu zabiegowi, wywodzi Sąd I instancji, stosowane w innych przepisach pojęcie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, pierwotnie określające akt administracyjny przewidziany w ustawie z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, obecnie stanowi odniesienie do obydwu aktów administracyjnych, wprowadzonych przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Należy jednak podkreślić, że na podstawie przytaczanej ustawy wydaje się tylko dwie decyzje regulujące sytuację obszarów, na których nie ma planu miejscowego. Skoro ustawodawca przewidział dwa rodzaje aktów administracyjnych, zamiast dotychczasowej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, stosowanych alternatywnie, w zależności od sytuacji prawnej zamierzenia inwestycyjnego, do rangi kluczowego urasta problem rozróżnienia pomiędzy dwoma rodzajami decyzji wydawanymi na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na potrzeby lokalizacji niektórych inwestycji publicznych na obszarach, na których nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz dla przeprowadzenia innych zmian zagospodarowania przestrzeni bezplanowych wydaje się odpowiednio decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzję o warunkach zabudowy. Kryterium rozróżnienia konieczności wydania decyzji pierwszego rodzaju bądź drugiego opiera się na określeniu charakteru inwestycji zamierzonej wobec obszaru pozbawionego planu miejscowego. Jeśli zamiar inwestycyjny stanowi inwestycję celu publicznego, wówczas wydawana jest decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Dla pozostałych inwestycji wydawana jest decyzja o warunkach zabudowy (zob. art. 4 ust. 2 ustawy).

Przedmiotowa inwestycja polegająca na budowie elektrowni wodnej – wywodzi Sąd I instancji – mogłaby być uznana za budowę innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów. Ustawodawca bowiem nie określa bliżej jakie to urządzenia należy uznać za niezbędne do korzystania służące z przewodów przesyłowych energii elektrycznej. Sąd nie podziela w tym zakresie poglądu organu odwoławczego, jakoby nie można określić inwestycji polegającej na budowie małej elektrowni wodnej (bez sieci energetycznej), jako celu publicznego, gdyż nie sposób jest przesłać energii elektrycznej z elektrowni bez wybudowania sieci energetycznej, której budowy inwestor nie wnioskował, podtrzymując swoje zdanie, że elektrownie wodne są obiektami budowlanymi zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. b w związku z art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane), w których energia wodna przetwarzana jest w energię mechaniczną do generatora i wyposażone są one w urządzenia, w których energia mechaniczna przetwarzana jest w energię elektryczną i z urządzeń tych poprzez przewody sieci elektrycznej przesyłane dalej, co wyczerpuje zdaniem Sądu, zapis przepisu art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, iż celem publicznym w rozumieniu ustawy jest: budowa i utrzymanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Należy przy tym podkreślić. Iż ustawodawca nie wskazał bliżej co należy rozumieć pod określeniem inne obiekty i urządzenia. Pomocą w interpretacji tych zwrotów może mogą nam posłużyć przepisy ustawy Prawo budowlane. Z przedstawionych uregulowań Prawa budowlanego wynika, iż elektrownie wiatrowe zaliczają się niewątpliwie do obiektów budowlanych w rozumieniu przytaczanego przepisu art. 3 Prawa budowlanego. Podobny charakter, wynikający z wykorzystywania odnawialnych źródeł energii mają także elektrownie wodne. W zależności od swej konstrukcji będą one albo budynkami, albo budowlami. Należy zwrócić uwagę, że po nowelizacji Prawa budowlanego, która nastąpiła z dniem 26 września 2005 r. przy definiowaniu pojęcia budowli wprost wyróżniono elektrownie wiatrowe. Prezentowana wyżej wykładnia omawianych przepisów nie może być uznana za wykładnię rozszerzająca, która co do zasady przy uregulowaniach wyjątkowych, z jakim mamy do czynienia w analizowanej sprawie, nie powinna mieć miejsca. Niemniej jednak należy zwrócić uwagę, że restryktywna wykładnia tego pojęcia powinna mieć miejsce w przypadkach uregulowanych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, gdzie owe cele publiczne stanowią kryterium podjęcia określonych działań ograniczających prawo własności. Określenie celów publicznych w ustawie służy ograniczeniu władzy administracji publicznej, której przysługują uprawnienia i obowiązki do ich realizacji, aby zapobiec działaniom opartym na swobodnym uznaniu pojęcia celu publicznego", a w szczególności, czy w danych okolicznościach istotnie występuje cel publiczny. Takie wątpliwości występowały w poprzednim stanie prawnym; w art. 46 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości bowiem sformułowano w 4 punktach cele służące do uzasadnienia wywłaszczenia, a ponadto rozszerzono ich zakres przez zapis dopuszczający wywłaszczenie na inne oczywiste cele publiczne. Ustawowe ich określenie służy skutecznej ochronie interesów majątkowych obywateli i sprzyja umocnieniu praworządności. W art. 6 u.g.n. występuje pozytywne określenie gospodarowania nieruchomościami na cele publiczne. Określenie działań, które nie mogłyby służyć omawianym celom, byłoby określeniem negatywnym. Takie ujęcie konstrukcyjnoprawne wskazuje także na obowiązek działania w zakresie realizacji celów publicznych. W literaturze wskazuje się, że kategoria celu publicznego, o której stanowi się w przepisie art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami objęta jest w zasadzie przepisami ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne. Stosownie do przepisu art. 9a ust. 4 ustawy - Prawo energetyczne przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się przesyłaniem lub dystrybucją energii elektrycznej, do którego sieci są przyłączone odnawialne źródła energii, jest obowiązane do odbioru całej ilości energii elektrycznej wytworzonej w tych źródłach, objętej zgłoszonymi do tego przedsiębiorstwa przez wytwórcę tej energii umowami sprzedaży. Przepis § 11 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 19 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu obowiązków uzyskania i przedstawienia do umorzenia świadectw pochodzenia, uiszczania opłaty zastępczej oraz zakupu energii elektrycznej i ciepła wytworzonych w odnawialnych źródłach energii mówi, że obowiązek zakupu energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii, uzyskuje się za spełniony, gdy sprzedawca z urzędu zakupił całą oferowaną mu ilość energii elektrycznej wytworzonej w odnawialnych źródłach energii, przyłączonych do sieci elektroenergetycznej, znajdującej się w obszarze działania sprzedawcy. Zgodnie z przepisem art. 9 c ust. 10 cytowanej ustawy, operator systemu elektroenergetycznego, w obszarze swojego działania jest obowiązany zapewnić wszystkim podmiotom pierwszeństwo w świadczeniu usług przesyłowych energii elektrycznej wytworzonej w odnawialnych źródłach energii oraz w skojarzeniu z wytwarzaniem ciepła, z zachowaniem niezawodności i bezpieczeństwa krajowego systemu elektroenergetycznego. Odnawialne źródło energii to zaś, zgodnie z art. 3 pkt 20 powołanej powyżej ustawy, źródło wykorzystujące w procesie przetwarzania energię wiatru, promieniowania słonecznego, geotermalną, falę prądów i pływów morskich, spadku rzek oraz energię pozyskiwaną z biomasy, biogazu wysypiskowego oraz biogazu powstałego w procesach odprowadzania lub oczyszczania ścieków albo rozkładu składowanych szczątek roślinnych i zwierzęcych. Z powyższego wynika, że energia elektryczna jaka będzie wytwarzana w elektrowni wodnej za pomocą turbin wodnych, po jej podłączeniu do sieci elektroenergetycznej, będzie musiała zostać zakupiona przez przedsiębiorstwo energetyczne, co oznacza, że energia ta będzie dostępna powszechnie, potwierdza to zdaniem składu orzekającego, iż przedmiotowa inwestycja służy realizacji celu publicznego. Zgodnie z przepisem art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wywodzi Sąd, nie wymagają wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę, a stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, budowa przyłączy elektroenergetycznych nie wymaga pozwolenia na budowę, uznać należy że w niniejszej sprawie inwestor nie miał obowiązku występowania o ustalenie lokalizacji inwestycji dla sieci elektroenergetycznej, którą będzie przesyłana energia elektryczna wytworzona przez turbiny wodne.

Reasumując WSA we Wrocławiu uznał, że przedmiotowa inwestycja polegająca na budowie małej elektrowni wodnej jest inwestycją celu publicznego, albowiem nie można rozdzielić samej budowy elektrowni wodnej od jej funkcji, polegającej na przetwarzaniu energii mechanicznej w energię elektryczną i przesłanie jej poprzez sieci energii elektrycznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. oraz Z. K.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w swej skardze kasacyjnej podniosło, iż zasadniczym powodem uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zaskarżonej decyzji organu odwoławczego było naruszenie przepisów prawa materialnego, polegające na błędnym, w ocenie Sądu odmówieniu budowie małej elektrowni wodnej statusu inwestycji celu publicznego. Zdaniem Kolegium, zaprezentowane w spornym wyroku stanowisko Sądu nie znajduje prawnego umocowania. Przede wszystkim dlatego, że w niniejszej sprawie nie został spełniony warunek "niezbędności do korzystania", o którym mowa w art. 6 pkt 2 in fine ustawy o gospodarce nieruchomościami. Trzeba zauważyć, że kwestię tę w istocie zignorowano w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku. Brakuje w nim bowiem stwierdzeń expressis verbis odnoszących sie do tego zagadnienia. Pewne związki z tego rodzaju problematyką (jednak nie bezpośrednie) - w ocenie SKO - wykazują sformułowania typu: "(...) nie sposób przesłać energii elektrycznej z elektrowni bez wybudowania sieci energetycznej (...)"; "(...) elektrownie wodne (...) wyposażone są (...) w urządzenia (...) i z urządzeń tych poprzez przewody sieci elektrycznej przesyłane dalej (...)"; "(...) nie można rozdzielić samej budowy elektrowni wodnej od jej funkcji, polegającej na przetwarzaniu energii mechanicznej w energię elektryczną i przesłanie jej poprzez sieci energii elektrycznej". Warto przy tym zwrócić uwagę na to, że z fragmentów uzasadnienia Sądu I instancji wynika, iż bardziej wskazują na niezbędność sieci przesyłowych dla elektrowni (a w istocie niezbędność sieci dla przesyłania energii wytworzonej w elektrowni), niż elektrowni dla takich sieci. Żaden z nich natomiast w sposób wyraźny i zdecydowany nie wykazuje wprost, iż mała elektrownia wodna stanowi obiekt (oraz zawiera urządzenia) niezbędny do korzystania z przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej.

W ocenie Kolegium, nie sposób zaakceptować takiej metody "uzasadniania" kwestii bezspornie kluczowej dla niniejszej sprawy. W szczególności w kontekście aksjomatycznie traktowanej dyrektywy, opowiadającej się przeciw rozszerzającej interpretacji przesłanek wskazujących na publiczny status danego zamierzenia inwestycyjnego (implikowanej z kolei normatywnie sankcjonowaną regułą systemową, według której zasadą jest wydawanie decyzji w sprawie warunków zabudowy, wyjątkiem zaś - orzekanie w trybie właściwym dla lokalizacji inwestycji celu publicznego). Nie ulega bowiem wątpliwości, że enigmatyczność wyroku nie sprzyja respektowaniu powyższych założeń interpretacyjnych. Co jednak szczególnie istotne, w ocenie Kolegium de facto i de iure nie da się wykazać, że zamierzona inwestycja dotyczy budowy obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z elektroenergetycznych sieci przesyłowych. "Niezbędny" bowiem "to taki , bez którego nie można się obejść; koniecznie potrzebny, nieodzowny (...)" (Słownik Języka Polskiego PWN, L-P, Warszawa 1995, s. 356). Z kolei przez "korzystanie" rozumie się "odnoszenie korzyści, używanie czegoś" (Słownik Języka Polskiego PWN, A-K, Warszawa 1995, s. 956). Wynika zatem z tego, że pierwszy przedmiot jest niezbędny do korzystania z drugiego przedmiotu, jeżeli warunkiem sine qua non funkcjonowania drugiego przedmiotu jest właśnie przedmiot pierwszy (czy też funkcjonowanie przedmiotu pierwszego). W przypadku poszukiwania tego rodzaju zależności między obiektami i urządzeniami w dodatku w kontekście art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (a więc w warunkach braku przyzwolenia dla interpretacji rozszerzającej) - przyjąć należy, iż chodzi o nieodzowność w znaczeniu technicznym.

Dodatkowego wsparcia powyższym ustaleniom dostarczają rezultaty wykładni historycznej. Otóż, wywodzi SKO "uchwalając pierwotny tekst ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne, m.in. znowelizowano (zob. art. 60 pkt 1) ustawę z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości. W wyniku wprowadzonych zmian, z dniem 5 grudnia 1997 r. zaczął obowiązywać (tylko do końca 1997 r. - a to z powodu wejścia w życie obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami) przepis art. 46 ust. 2 pkt 4a, uznający za cel publiczny "budowę i ' utrzymanie urządzeń i instalacji energetycznych służących do wytwarzania paliw i energii oraz ich przesyłania i dystrybucji za pomocą sieci". Z dniem 1 stycznia 1998 r. tego rodzaju kwestie zaczął regulować powołany na wstępie przepis art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Porównanie tych dwóch regulacji wykazuje istotną zmianę sposobu wyznaczania celu publicznego w sferze gospodarki energetycznej. Poprzednio bowiem jako publiczne wprost kwalifikowano inwestycje dotyczące budowy i utrzymania urządzeń i instalacji energetycznych służących do wytwarzania energii, czyniąc to przy tym na pierwszym miejscu. Nie wprowadzono ponadto przesłania "niezbędności do korzystania". Pod rządami regulacji aktualnie zajmującej się tego rodzaju problematyką, publiczny status takich urządzeń i instalacji nie jest natomiast już taki oczywisty. Conditio iuris dla nich stanowi obecnie legitymowanie się statusem obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii". Nie wystarczy zatem, zdaniem Kolegium, w obecnym stanie prawnym wykazać, iż inwestycja "dotyczy" budowy urządzeń (obiektów, instalacji) służących do wytwarzania energii elektrycznej. Muszą one bowiem dodatkowo pełnić w sieci (energetycznej) rolę, którą określa się mianem "niezbędności do korzystania" z sieci przesyłowych. Kolegium zwraca ponadto uwagę na to, że - zgodnie z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tryb lokalizacji inwestycji celu publicznego może dotyczyć jedynie działań o znaczeniu lokalnym i ponadlokalnym, stanowiących realizację co najmniej jednego z celów publicznych wskazywanych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami (lub w innej ustawie).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Z. K. zaś w skardze kasacyjnej od przedmiotowego wyroku Sądu I instancji zarzucił naruszenie art. 141 § 4 ustawy ppsa przez wskazanie w zaskarżonym wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia i braku jej wyjaśnienia, przez wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i braku jego uzasadnienia- ( art. 145 § 1 pkt lit. c w związku z treścią art. 138 KPA) błędne uzasadnienie , które doprowadziło Sąd do wniosku, iż w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy art. 50 ustawy z dnia 27-03-2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także naruszenie przepisu art. l § 2 w związku z art. 1 § 1 ustawy ppsa oraz art. 134 § 1 ustawy ppsa, poprzez zastosowanie innych kryteriów kontroli decyzji administracyjnej, niż kryterium legalności, oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy ppsa przez uchylenie zaskarżonej decyzji organu , który uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia , z uwagi na stwierdzenie naruszenia prawa materialnego, podczas gdy należało na podstawie art. 151 ustawy ppsa orzec o oddaleniu skargi z uwagi na brak naruszenia prawa materialnego - co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący zarzucił również naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 50§ 1 ustawy z dnia 27-03-2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( UPiZP) , w wyniku przyjęcia że inwestycja polegająca na budowie małej elektrowni wodnej przewidzianej do realizacji na działkach nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], [...] obręb K., gmina C., błędne zastosowanie art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że inwestycja planowana przez Skarżącą

Spółkę w miejscowości R. pod nazwą Mała Elektrownia Wodna jest inwestycją celu publicznego, niezastosowanie przez Sąd treści art. 61 ust 1 pkt 4 UPiZP i art. 2 ust 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych w ocenie

postępowania w niniejszej sprawie.

Z. K. zaskarżył przedmiotowy wyrok w całości i wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Odpowiedź na skargę kasacyjną zawierającą obszerne stanowisko w sprawie w dniu 13 marca 2007r. złożyła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. (k.36-44 akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy.

W myśl przepisu art. 174 wskazanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2. naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania, iż naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia Sądowi ocenę zasadności. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, jest ona obwarowana przymusem adwokackim (art. 175 § 1-3), który zdaniem ustawodawcy ma zapewnić skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

Wniesione skargi kasacyjne okazały się zasadne.

Spór w przedmiotowej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy budowa małej elektrowni wodnej ma status inwestycji celu publicznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w zaskarżonym wyroku uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. uznając, iż została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, polegającej na błędnym w ocenie Sądu I instancji odmówieniu budowie małej elektrowni wodnej statusu inwestycji celu publicznego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego mają rację wnoszący skargę kasacyjną, iż zaprezentowany w zaskarżonym wyroku pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu nie znajduje prawnego umocowania.

Wśród wszystkich typów wykładni, wykładnia językowa odgrywa rolę podstawową. Na gruncie naszego systemu prawa, podobnie zresztą jak i na gruncie innych systemów prawnych należących do kręgu kultury civil law i common law można mówić o zasadzie pierwszeństwa wykładni językowej oraz subsydiarności wykładni systemowej i funkcjonalnej. Zgodnie z tą zasadą, gdy wykładnia językowa daje rezultat jasny i jednoznaczny interpretator może ( i powinien) się oprzeć na wyniku wykładni językowej, a jedynie w celu jej potwierdzenia może posłużyć się wykładnią systemową i funkcjonalną. Wszystkie przepisy powinny być interpretowane literalnie, a tylko ważne racje uprawniają do nadania im interpretacji rozszerzającej bądź zwężającej.

Rozważając kwestię statusu małej elektrowni wodnej jako inwestycji celu publicznego, w pierwszej kolejności należy przybliżyć instytucję inwestycji celu publicznego.

Istotą dla wyjaśnienia pojęcia inwestycji celu publicznego jest wskazanie listy celów publicznych, które decydują o zakwalifikowaniu danej inwestycji do tej kategorii. Stanowi ją w sposób normatywny przepis art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Interpretacja pojęcia celu publicznego w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, które przeniesione zostaje także na regulację ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, prowadzi do wniosku, iż mamy tutaj do czynienia z katalogiem zamkniętym. Oznacza to, iż art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawiera listę celów publicznych, która nie może zostać poszerzona na drodze wykładni. W katalogu tym znajdują się, co prawda pewne "furtki" interpretacyjne, takie jak klauzula obronności państwa czy bezpieczeństwa publicznego, jednak i one muszą one być tłumaczone w sposób zwężający, opierając się na przepisach innych ustaw, zgodnie z ratio legis art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, którym jest stworzenie wyraźnie oznaczonej liczby przypadków stosowania terminu "celu publicznego". Poza tym w przedmiotowej sprawie wspomniane "furtki" nie znajdują zastosowania.

Mając dotychczasowe rozważania na uwadze, ma rację Samorządowe Kolegium Odwoławcze podnosząc w skardze kasacyjnej, iż stanowisko Sądu I instancji uznające, że "(...) inwestycja polegająca na budowie elektrowni wodnej mogłaby być uznana za budowę innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów. Ustawodawca nie określa bowiem bliżej, jakie to urządzenia należy uznać za niezbędne do korzystania (...) z przewodów przesyłowych energii elektrycznej" nie pozostaje w zgodzie z zapisem i wykładnią art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który w swej treści stanowi, iż "celami publicznymi w rozumieniu ustawy są: budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń". W przypadku poszukiwania tego rodzaju zależności między obiektami i urządzeniami w dodatku w kontekście przepisu art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc w warunkach braku przyzwolenia dla interpretacji rozszerzającej - przyjąć należy, iż chodzi o nieodzowność w znaczeniu technicznym. Zastosowanie tej reguły w warunkach przedmiotowej sprawy (tzn. ukierunkowane na weryfikację poglądu traktującego jako "przedmiot pierwszy" małą elektrownię wodną, a elektroenergetyczne sieci przesyłowe sytuujące na pozycji ww. "przedmiotu drugiego") prowadzi - w ocenie skarżącego organu jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego - do następującego ustalenia: mała elektrownia wodna nie jest niezbędna do korzystania z elektroenergetycznych sieci przesyłowych. Nie ulega bowiem wątpliwości, że tego rodzaju sieci funkcjonują - w sensie technicznym - niezależnie od takiej elektrowni. Poza tym ustawodawca w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalił katalog celów publicznych o charakterze konkretnym i zamkniętym, w tym sensie, że celem publicznym może być tylko cel expressis verbis wyrażony w przepisie art. 6 pkt 1 – 9, bądź też zgodnie z art. 6 pkt 10, cel określony jako publiczny w innej ustawie. Ponadto musi to być cel publiczny o przeznaczeniu wyraźnie powiązanym z przeznaczeniem celów określonych w zamkniętym katalogu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Żaden ze wspomnianych przepisów nie mówi expressis verbis o małej elektrowni wodnej jako inwestycji celu publicznego. Dodatkowo przy spojrzeniu na decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego jak na wyjątek od zasady wydawania decyzji o warunkach zabudowy, łatwo można dostrzec zamysł ustawodawcy zmierzający do interpretowania w sposób zwężający katalogu sytuacji, w których może być ona wydawana. Skoro cele publiczne w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ograniczają się do celów wskazanych wprost w wymienionym przepisie art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, albo przepisie innej ustawy, która by wyraźnie nazywała jakąś sytuację celem publicznym na potrzeby tego artykułu lub na potrzeby regulacji prawnej gospodarki przestrzennej, to skatalogowany w ten sposób zakres inwestycji celu publicznego ma charakter zbioru wyjątków od zasady. Exceptiones non sunt extendendae (wyjątków nie należy interpretować rozszerzająco) zaś to powszechnie uznawany kanon wykładni prawniczej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego mają rację wnoszący skargę kasacyjną, iż obecnie tylko budowa i utrzymanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej ex definitione stanowi w tym zakresie cel publiczny, a pozostałe zamierzenia inwestycyjne z tej sfery gospodarki energetycznej do uzyskania takiej kwalifikacji potrzebują wykazania się dodatkową cechą ("niezbędnością do korzystania"), to sam fakt wytwarzania i przetwarzania energii w elektrowni wodnej (celem jej późniejszego przekazania do sieci przesyłowych) nie powinien być interpretowany jako wskazujący na ww. niezbędność. Także dlatego, że prowadziłoby to do sytuacji, w której do uzyskania statusu inwestycji celu publicznego wystarczałaby już więź funkcjonalna, o którą w systemie obiektów i urządzeń energetycznych stosunkowo łatwo. Takie działanie pozostawałoby w sprzeczności z intencją prawodawcy, który stanowiąc art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustanowił katalog zamknięty celów publicznych. Uważa się zaś, że przepis enumeratywny i wyczerpujący, a nie jedynie przykładowy, winien być interpretowany ścieśniająco, a contrario jego wykładnia rozszerzająca jest niedopuszczalna.

Domniemanie racjonalności prawodawcy jest jednym z najczęściej powoływanych domniemań interpretacyjnych przez polskie Sądy. Trybunał Konstytucyjny domniemanie racjonalności prawodawcy uważa wręcz za niezbędne założenie każdej interpretacji przepisów prawnych (por.. orzeczenie TK z dnia 25 lutego 1992r., sygn. K 3/91, OTK 1992/1/34) stwierdzając, iż "fundamentalne reguły wykładni przepisów prawnych za punkt wyjścia przyjmują założenie – rzecz jasna idealizujące – o racjonalnym prawodawcy, a więc takim ustawodawcy, który stworzy przepisy w sposób sensowny, racjonalny, celowy, znając cały system prawny i nadając poszczególnym słowom i zwrotom zawsze takie same znaczenie, nie zamieszczając jednocześnie zbędnych sformułowań". Z domniemania racjonalności orzecznictwo i doktryna wyprowadza cały szereg bardziej szczegółowych reguł, takich jak domniemanie, że prawodawca nie stanowi norm sprzecznych, norm zawierających luki lub zbędnych, dąży do społecznie aprobowanych celów, liczy się z konsekwencjami empirycznymi podejmowanych decyzji. Opierając się więc na racjonalności ustawodawcy i co za tym idzie, na racjonalności jego zabiegów legislacyjnych, dodatkowym wsparciem dla powyższych rozważań jest wykładnia historyczna. Wprawdzie w wielu przypadkach trudno jest mówić o jakiejś stałej i wyraźnej linii ewolucyjnej instytucji prawnych i w tym sensie do argumentów historycznych należy się odwoływać ostrożnie, ale niewątpliwie w szeregu przypadkach, jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie, mogą one służyć jako ważna pomoc. Uchwalając pierwotny tekst ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne, m.in. znowelizowano ustawę z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22 poz. 99). W wyniku przeprowadzonych zmian (z dniem 5 grudnia 1997r.) zaczął obowiązywać, do końca 1997r. przepis art. 46 ust. 2 pkt 4a, uznający za cel publiczny "budowę i utrzymanie urządzeń i instalacji energetycznych służących do wytwarzania paliw i energii oraz ich przesyłania i dystrybucji za pomocą sieci". Z dniem 1 stycznia 1998 r. tego rodzaju kwestie zaczął regulować powołany na wstępie przepis art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Co warte zaznaczenia, porównanie tych dwóch przepisów wykazuje istotną zmianę sposobu wyznaczania celu publicznego w sferze gospodarki energetycznej. Poprzednio bowiem jako cele publiczne wprost kwalifikowano inwestycje dotyczące budowy i utrzymania urządzeń i instalacji energetycznych służących do wytwarzania energii. Tak więc w przepisie art. 46 ust. 2 pkt 4a jako cel publiczny zostały wskazane expressis verbis elektrownie, a co za tym idzie bezwątpienia elektrownie wodne. Przedstawiony zabieg ustawodawcy, który zrezygnował w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami ze wskazania wprost urządzeń służących do wytwarzania energii, w oparciu m.in. o domniemanie racjonalności ustawodawcy, sugeruje zamiar odstąpienia od przyznawania elektrowniom statusu inwestycji celu publicznego.

W efekcie ciągłej ewolucji prawa istnieje możliwość pojawienia się wielu inwestycji o znaczeniu publicznym, które zostaną wyłączone poza nawias regulacji celu publicznego i będą musiały być realizowane oczywiście tam gdzie nie ma planu miejscowego, na podstawie decyzji o warunkach zabudowy.

Podsumowując, należy zwrócić uwagę, iż pojęcie inwestycji celu publicznego jest w swej istocie oparte na kryterium przedmiotowym, nie zaś podmiotowym czy funkcjonalnym, co starał się dowieść m.in. Sąd I instancji. Oznacza to, że inwestycję tego typu stanowi każde działanie o zasięgu lokalnym i ponadlokalnym, które realizuje cele publiczne, bez względu na to czy inwestorem jest podmiot prywatny czy publiczny. Nie ma również znaczenia zaangażowanie środków publicznych. Inwestycja celu publicznego może być finansowana równie dobrze w całości ze środków prywatnych jak i publicznych, o ile tylko realizuje cele zawarte w zamkniętym katalogu przepisu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jeżeli zaś realizuje cele spoza tego katalogu, to nawet przy wyłącznym udziale środków publicznych nie będzie inwestycją celu publicznego w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. O publicznym charakterze inwestycji decyduje tylko i wyłącznie fakt realizacji określonych ustawowo celów (zob. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2006r., s. 374).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skargi kasacyjne zawierają uzasadnione podstawy do przyjęcia, iż zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem prawa.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji, przy uwzględnieniu uwag wyżej przedstawionych winien poddać analizie zaskarżoną decyzję w zestawieniu z treścią przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 53, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.