Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 103/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 2018 poz 132
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.
article: art. 145  par. 1 pkt 1  lit. c, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 października 2020 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz K. P. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lipca 2018 r.

nr [...], na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r.

o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r. poz. 132 ze zm.), zwanej dalej również ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), odmówił wyłączenia stosowania wobec K. P. art. 15c, art. 22a i art. 24a powołanej ustawy.

Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2018 r.

Organ przytoczył art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Podał, że wskazane przesłanki muszą być spełnione łącznie.

Odnosząc się do pierwszej z przesłanek organ wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo organ winien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Podał, że krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak powołując się na wykładnię językową stwierdził, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością.

Analizując drugą z przesłanek organ wskazał, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków.

Rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje

się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania

i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy

i realizowania obowiązków dodatkowych.

Organ stwierdził, że zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza. Zauważył jednak, że warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Minister wskazał, że jego zadaniem jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego ww. przesłanki można uznać za spełnione, oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

Szczególnie uzasadniony przypadek, w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych

i Administracji zachodzi wówczas, gdy strona legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Jak wynika z powyższego, uprawnienie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i może dotyczyć wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Organ zaznaczył, ze w każdej konkretnej sprawie niezbędna jest indywidualna ocena wystąpienia przesłanek ujętych w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Minister ustalił, że K. P. pełnił służbę w okresie od dnia [...] kwietnia 1980 r. od dnia [...] sierpnia 2011 r., tj. 31 lat, 4 miesiące i 4 dni, z czego na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) - od dnia [...] kwietnia 1980 r. do dnia [...] lipca 1990 r., tj. przez okres 10 lat i 4 miesięcy.

Organ wskazał, że skoro wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez 10 lat i 4 miesiące, tj. ok. 33% całego okresu swojej służby, to okresu tego nie można uznać za krótkotrwały, bowiem trudno tu mówić o "chwilowości", czy "przejściowości", a służba z pewnością nie nosiła znamion "tymczasowości". Przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały.

W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, w przedmiotowej sprawie przesłanka "krótkotrwałości" nie została spełniona, ponieważ ponad 10-letniego okresu służby nie można uznać za krótkotrwały, bowiem nie sposób scharakteryzować go, jako odpowiadający wskazanej w decyzji wykładni językowej. Organ stwierdził, że służba K. P. była służbą wieloletnią, podjętą nie przypadkowo, lecz w pełni świadomie oraz ze względu na ponad 10-letni okres jej pełnienia - trwałą. Wskazany czas realizacji obowiązków służbowych na rzecz totalitarnego państwa nie miał charakteru tymczasowego, doraźnego czy epizodycznego i z całą pewnością strona przez ten okres dokładnie zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem.

Organ wskazał, że powyższe potwierdza również wnikliwa analiza akt przedmiotowej sprawy, która bezsprzecznie dowiodła, iż zakończenie wskazanego okresu pełnienia przez ww. służby na rzecz państwa totalitarnego nie wynikało z jego woli, ale z likwidacji i transformacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce.

Organ wskazał, że do dokonania oceny spełnienia przez stronę przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. wziął pod uwagę stanowisko Komendanta Głównego Policji zawarte w piśmie z dnia [...] grudnia 2017 r. i z dnia [...] sierpnia 2019 r. oraz treść "Informacji dotyczącej przebiegu służby" z dnia [...] listopada 2017 r. sporządzonej przez Wydział [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...]. Komendant Główny Policji w ww. piśmie wskazał, iż w 2006 r. wobec Pana K. P. orzeczono karę dyscyplinarną nagany, za stawienie się w stanie nietrzeźwości na drugi etap szkolenia specjalistycznego dla policjantów służby kryminalnej, co potwierdza również "Informacja dotycząca przebiegu służby" z dnia [...] listopada 2017 r., w której stwierdzono, iż: "orzeczeniem nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2006 roku [...]. K. P. został uznany winnym popełnienia przewinienia dyscyplinarnego i ukarany karą nagany". W ww. stanowisku zawarto także informacje o otrzymanych przez stronę w trakcie pełnienia służby awansach oraz podwyżkach dodatku służbowego. Organ wskazał, iż z dokumentów archiwalnych wynika, że K. P. został odznaczony Brązową Odznaką "Za Zasługi w Ochronie Porządku Publicznego" oraz Srebrnym Medalem za Długoletnią Służbę.

Organ wskazał nadto, że w zgromadzonym materiale brak jest dokumentów potwierdzających udział ww. w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia

i zdrowia. Sam charakter zadań realizowanych przez K. P. do dnia zwolnienia ze służby, tj. do dnia [...] sierpnia 2011 r. i wynikające z nich potencjalne zagrożenie życia i zdrowia nie może być oceniany jako narażenie zdrowia i życia,

o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy. Potwierdzają to również Komendant Główny Policji oraz Komendant Wojewódzkiej Policji w [...] wskazując, iż w posiadanych zasobach archiwalnych brak jest dokumentów świadczących o udziale K. P. w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia, jak również brak jest zaświadczenia uprawniającego do podwyższenia emerytury, wydanego na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86, poz. 734, z poźn. zm.).

Organ wskazał, że służba w Policji zawsze wiąże się z potencjalnym ryzykiem dla zdrowia i życia funkcjonariuszy, nawet gdy realizowane czynności służbowe są tego rodzaju, że jakiekolwiek zagrożenie dla zdrowia lub życia wydaje się być mało prawdopodobne lub nawet wykluczone. Gdyby zatem zamiarem ustawodawcy było przyjęcie, iż potencjalne zagrożenie, jakie niesie za sobą służba, jest wystarczające do uznania, że służba pełniona była z narażeniem zdrowia i życia, to nie dookreślałby przesłanki wynikającej z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej poprzez wskazanie, iż rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., ma mieć miejsce "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", gdyż z racji specyfiki samej służby każdy funkcjonariusz Policji spełniałby ów wymóg.

Minister stwierdził, że aby można było rozpatrywać zaistnienie "szczególnie uzasadnionego przypadku" obie przesłanki wskazane w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej muszą zostać spełnione łącznie. Ponieważ w przypadku K. P. w rozpatrywanym stanie faktycznym obie przesłanki przewidziane w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej nie zostały spełnione, a więc nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" i organ nie ma możliwości wyłączenia w stosunku do ww. stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Organ wskazał nadto, że ustawa zaopatrzeniowa przewiduje tryb ustalania faktu pełnienia przez daną osobę służby na rzecz totalitarnego państwa, przypisując te kompetencje wyłącznie Instytutowi Pamięci Narodowej. Jeżeli strona nie zgadza się z informacją o przebiegu służby wydaną przez Instytut Pamięci Narodowej z uwagi na fakt błędnych jej zdaniem zapisów dotyczących przebiegu służby, jak i dat jej pełnienia na rożnych stanowiskach, to powinna tę kwestię podnieść nie w ramach postępowania prowadzonego przed Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji na podstawie

art. 8a ustawy, ale poinformować o tym IPN i ewentualnie wnosić o zmianę sporządzonej informacji.

Decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi K. P., reprezentowanego przez adwokata, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Pełnomocnik wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania wedle norm przepisanych, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego, zarzucił naruszenie:

1. przepisów prawa procesowego, tj. art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przejawiające się w zaniechaniu zwrócenia się organu o opinię dotyczącą służby skarżącego do miejsca pełnionej służby - KPP w [...],

2. przepisów prawa materialnego, tj.

- art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) poprzez błędną wykładnię, zgodnie z którą pod pojęciem "krótkotrwała służba" rozumieć należy (1) że ustawodawca krótkotrwałość zestawia ze służbą pełnioną przed dniem 31 lipca 1990 r., (2) uznać należy, że nie chodzi tutaj o służbę w ogólności, ale jedynie o służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy, (3) inne rozumienie przepisu art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy byłoby sprzeczne z jego celem, jak i celem przepisów wprowadzonych przez ustawodawcę ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r. poz. 2270).

- art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) poprzez błędną wykładnię, zgodnie z którą pod pojęciami "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków (...) szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" rozumieć należy (1) wykonywanie obowiązków "na najwyższym poziomie", że (2) zagrożenie dla zdrowia i życia nie może być normalnym następstwem służby i że (3) wykazanie "narażenia zdrowia i życia" stanowi warunek sim qua non zastosowania art. 8a ustawy, podczas gdy prawidłowo wyłożony przepis należy rozumieć w ten sposób, że (1) rzetelne wykonywanie zadań stanowi zwykły, podstawowy wzorzec pełnienia służby, że (2) narażenie życia lub zdrowia może stanowić także normalne następstwo służby oraz że (3) "narażenie zdrowia i życia" stanowi jedynie egzemplifikację przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków",

- art. 8a ust. 1 ustawy poprzez błędną wykładnię, zgodnie z którą pod pojęciem "szczególnie uzasadnionego przypadku" należy rozumieć wybitne osiągnięcia w służbie, podczas gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że pojęcie to odnosić się może również do innych sytuacji, np. wybitnych osiągnięć poza służbą albo wyjątkowej sytuacji życiowej (rodzinnej, materialnej itp.).

W uzasadnieniu pełnomocnik rozszerzył argumentację podniesionych zarzutów. Wskazał m.in., że organ kwestionuje spełnienie przez skarżącego przesłanki dotyczącej rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., powołując się na orzeczoną wobec skarżącego karę dyscyplinarną. Organ pomija fakt, że orzeczona kara uległa zatarciu przed terminem, na podstawie wniosku Naczelnika Sekcji [...] w [...]. Pełnomocnik podkreślił nadto, że jedno przewinienie nie może przekreślać przeszło 31 lat służby, która była pełniona z wielkim zaangażowaniem i rzetelnością. Pełnomocnik zaznaczył, że organ pominął wszystkie wyróżnienia odznaczenia, nagrody i awanse skarżącego, skupiając się na jednym przewinieniu w całym okresie służby. Pełnomocnik wskazał też, że bez wątpienia sytuacja skarżącego powinna być uznana za szczególnie uzasadniony przypadek. Pełnienie służby przed dniem 31 lipca 1990 r. należy oceniać przez pryzmat całego okresu służby i jej charakteru. Pełnomocnik zaznaczył też m.in., że decyzja w części, w której organ odnosi się do przesłanki krótkotrwałości jest lakoniczna. Pełnomocnik raz jeszcze podkreślił, że skarżący spełnia przesłankę szczególnie uzasadnionego przypadku. Skarżący został wyróżniony licznymi nagrodami, wyróżnieniami i odznaczeniami państwowymi.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł

o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga podlegała uwzględnieniu.

Stosownie do treści art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji,

w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c,

art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (pkt 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (pkt 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.,

w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zgodnie z art. 8a ust. 2 tej ustawy, do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Zgodnie z art. 11 powołanej ustawy, w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Decyzja wydawana przez organ na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) ma charakter decyzji uznaniowej. Uznanie administracyjne nie pozwala na dowolne działanie organu administracji publicznej, czy rozstrzyganie na podstawie przesłanek niemających obiektywnego uzasadnienia. Rozstrzygający w sprawie organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną (v. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1488/08 orzeczenia.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Wskazuje się, że wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (v. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 2006/10, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W sprawie niniejszej organ nie dokonał pełnych ustaleń i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy pod kątem zastosowania art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), czym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W konsekwencji, decyzja jako dowolna, nie mogła się ostać w obrocie prawnym.

Zgodnie z art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) organ może skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 8a ust. 1 ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, znajdujący zastosowanie w tej sprawie, zgodnie z którym art. 8a ust. 1 powołanej ustawy w istocie zawiera jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r.,

w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (v. wyrok NSA z dnia z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19 orzeczenia.nsa.gov.pl). W uzasadnieniu powołanego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał m.in., że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed 31 lipca 1990 r.

w stosunku do całego okresu służby tej osoby spełnia kryterium "krótkotrwałości".

W sprawie niniejszej organ w zaskarżonej decyzji nie dokonał w sposób prawidłowy analizy kwestii czasu trwania służby na rzecz państwa totalitarnego w kontekście przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak biorąc pod uwagę wykładnię językową, należy stwierdzić, że krótkotrwałość utożsamiana z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością jest przeciwieństwem długotrwałości. Sąd nie kwestionuje oceny dokonanej przez organ w aspekcie uregulowania zawartego w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Samo jednak przyjęcie przez organ, iż w sprawie nie występuje element krótkotrwałej służby na rzecz państwa totalitarnego nie jest wystarczające do wydania decyzji odmownej (v. wyrok NSA dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1464/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). Kwestia ta musi bowiem zostać oceniona w aspekcie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", czego w zaskarżonej decyzji brak.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym "(...) brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego – żadnych konotacji negatywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Aby ustalić,

czy zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki, pomocniczą rolę mogą spełniać kryteria wskazane w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ustawy, wykładnia których sprawia spore trudności interpretacyjne. Niemniej jednak kryteria te powinny być oceniane przez pryzmat przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków" ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizację zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu."

(v. wyrok NSA z dnia 21 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1669/19, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W sprawie niniejszej organ stwierdził jedynie, że przez okres służby na rzecz państwa totalitarnego, o którym mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) strona dokładnie zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem. Jeśli w ocenie organu wnioskodawca realizował w tym czasie obowiązki czy zadania, których charakter nie pozwala zdaniem organu na zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) to powinno to znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Takich ustaleń na tym etapie postępowania organ nie poczynił i nie rozwinął w uzasadnieniu decyzji twierdzenia o specyfice realizowanych przez wnioskodawcę zadań, zaś w świetle powołanych już wyżej orzeczeń sądowoadministracyjnych kwestia charakteru służby skarżącego pełnionej na rzecz totalitarnego państwa ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku o sygn. akt I OSK 1895/19, unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego.

Ustaleń takich w aspekcie szczególnie uzasadnionego przypadku organ

nie dokonał. Organ nie dokonał przy tym wszechstronnej oceny okoliczności, które jego zdaniem nie pozawalają na przyjęcie, że wnioskodawca rzetelnie wykonywał zadania

i obowiązki. Minister przywołał w uzasadnieniu prawnym zaskarżonej decyzji jedynie fakt popełnienia przez wnioskodawcę przewinienia dyscyplinarnego i ukarania oraz fakt odznaczenia wnioskodawcy Brązową Odznaką "Za Zasługi w Ochronie Porządku Publicznego" oraz Srebrnym Medalem za Długoletnią Służbę. Okoliczności tych jednak nie rozważył. Organ nie wyjaśnił dlaczego te odznaczenia nie przemawiają za uznaniem przypadku skarżącego za przypadek szczególnie uzasadniony. Minister nie przedstawił żadnych faktów dotyczących służby skarżącego, charakteru tej służby

i warunków jej pełnienia, które zdaniem organu nie pozwalają na zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Podkreślenia jednocześnie wymaga, biorąc pod uwagę stwierdzony przez organ brak spełnienia przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), że ustawodawca nie wymaga w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy, aby przez rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. rozumieć wyłącznie przypadek pełnienia służby z narażeniem zdrowia i życia. Gdyby tak było ustawodawca wprost wskazałby to w powołanym przepisie. Dodanie przez ustawodawcę, po zwrocie "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", zwrotu "w szczególności" "z narażeniem zdrowia i życia" stanowi jeden z przykładów takiego wykonywania zadań i obowiązków, który uprawnia do przyjęcia, że te zadania i obowiązki były wykonywane rzetelnie. Brzmienie art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy nie zawęża tym samym rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. Kwestia braku dokumentów odnoszących się do zdarzeń służbowych z narażeniem zdrowia i życia, na co wskazał organ, nie stanowi w tej sprawie podstawy do przyjęcia, że przesłanka ta nie została spełniona.

Odnosząc się do twierdzenia organu, że związany jest treścią informacji o pełnieniu służby sporządzoną przez IPN wskazania wymaga, że dowód w postaci dokumentu urzędowego podlega takiej samej ocenie organu, jak każdy inny prawem dopuszczalny dowód w postępowaniu administracyjnym.

Biorąc pod uwagę, że uchybienia przepisom art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. mogły mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, zaszła podstawa do uwzględnienia skargi.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ dokona wyczerpującej oceny tego, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Wyrażając ocenę w tym zakresie, organ powinien przywołać fakty dotyczące służby skarżącego, jego postawy, charakteru służby, warunków jej pełnienia i odnieść powyższe do ustawowej przesłanki. Oceny tej organ powinien dokonać również w kontekście czasu trwania służby na rzecz totalitarnego państwa przed 31 lipca 1990 r., w szczególności biorąc pod uwagę charakter pełnionej w tym okresie służby. Wnikliwa ocena przebiegu całej służby skarżącego w zestawieniu z czasem jej pełnienia przed 30 lipca 1990 r. powinna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy przypadek skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Organ uzasadni decyzję w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 k.p.a., tj. m.in. wskaże fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie decyzji – stanowiące wyraz zindywidualizowanej oceny przypadku wnioskodawcy – nie powinno pozostawiać wątpliwości dlaczego organ rozstrzygnął sprawę strony w taki a nie inny sposób. Zależnie od dokonanej ponownie, wyczerpującej oceny, organ podejmie stosowną decyzję.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie,

na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem C0V1D-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego, jak w punkcie 2 wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ustawy - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Do kosztów tych Sąd zaliczył wynagrodzenie radcy prawnego reprezentującego skarżącego (480 zł).