Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1104/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Jolanta Zdanowicz asesor WSA Jerzy Siegień (spr.) Protokolant Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2006 r. sprawy ze skargi M. A., C. A. i B.G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. stwierdził z urzędu nieważność decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] czerwca 2002 r., którą uchylono decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] listopada 2001 r. i zwrócono na rzecz M. A., C. A. i B.G. udziały w wysokości [...] nieruchomości położonej w W. przy ul.[...] , oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]o pow. [...] m2, działka nr [...] o pow. [...] m2 i działka nr [...] o pow. [...] m2, obręb [...] [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], stanowiącej w dniu orzekania własność Gminy W., oraz ustalono kwotę odszkodowania podlegającą zwrotowi na rzecz Gminy W..

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2004 r. Wojewoda [...] stwierdził, iż wniosek z dnia 13 września 1999 r. o zwrot przedmiotowej nieruchomości był obarczony wadą formalną, wynikającą z braku właściwego umocowania składającego wniosek przez wszystkie strony postępowania, co spowodowało wystąpienie przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uzasadniającej stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] czerwca 2002 r. Ponadto decyzja z dnia [...] czerwca 2002 r. została wydana na podstawie art. 132 k.p.a., a więc niezbędnym było uzyskanie przez organ orzekający zgody wszystkich stron postępowania na zmianę decyzji dotychczasowej, czego nie uczyniono.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r., po rozpoznaniu odwołania M. A. i C. A. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. stwierdzającej z urzędu nieważność decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] czerwca 2002 r., którą uchylono decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] listopada 2001 r. i zwrócono na rzecz M. A., C. A. i B. G. udziały w wysokości [...] nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m2, działka nr [...] o pow. [...] m2 i działka nr [...] o pow. [...] m2 oraz ustalono kwotę odszkodowania podlegającą zwrotowi na rzecz Gminy [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu tej decyzji organ drugiej instancji stwierdził, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. 261, poz. 2603) poprzedni właściciel może żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 tej ustawy, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 powołanej ustawy.

Jeżeli nieruchomość wywłaszczana należała poprzednio do kilku współwłaścicieli, to zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości musi pochodzić od nich wszystkich. Oznacza to bezwzględny wymóg, by wniosek o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, jeśli była ona przedmiotem współwłasności, był złożony przez wszystkich współwłaścicieli, bądź aby złożyli oni stosowne oświadczenie, iż wyznaczyli osobę, na rzecz której ma nastąpić zwrot.

Jak ustalił organ drugiej instancji, pismem z dnia 13 września 1999 r. adwokat J. M. wystąpił do Prezydenta Miasta W. o zwrot nieruchomości oznaczonych jako działka nr [...] oraz nr [...] i nr [...], wskazując że działa z umocowania byłych właścicieli tych działek tj. M. A. i C. A. działającej w imieniu własnym i B. G. Do wniosku o zwrot nieruchomości załączono pełnomocnictwo udzielone adw. J. M. przez M. A. i przez C. A., w którym wskazała ona, iż działa również w imieniu córki B. G.

W toku postępowania, pismem z dnia 10 stycznia 2000 r. organ orzekający w sprawie wystąpił do adwokata J. M. z informacją o możliwości zwrotu części działki nr [...] (obecnie działka nr [...] i część działki nr [...]) oraz zwrócił się do stron o przedstawienie stanowiska w sprawie.

W odpowiedzi na to pismo M. A., C.A. i B. G., pismem z dnia 22 stycznia 2000 r. poinformowali organ, że nie wnoszą zastrzeżeń co do przedstawionego sposobu zwrotu działek nr [...] i nr [...] oraz przedstawili stanowisko odnośnie zwrotu działki nr [...]. Tym samym organ drugiej instancji uznał, że od tego momentu wnioskodawcy działali samodzielnie oraz, że wszyscy byli współwłaściciele wywłaszczonych nieruchomości wystąpili o ich zwrot. A zatem w tym zakresie decyzja Prezydenta Miasta W z dnia [...] czerwca 2002 r. nie naruszała art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w związku z art. 61 § 1 k.p.a.

Zgodnie jednak z art. 132 § 1 k.p.a., jeżeli odwołanie wniosły wszystkie strony, a organ administracji publicznej, który wydał decyzję uzna, że to odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, może wydać nową decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję. Przepis art. 132 § 1 stosuje się także w przypadku, gdy odwołanie wniosła jedna ze stron, a pozostałe strony wyraziły zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji zgodnie z żądaniem odwołania. W rozpoznawanej sprawie, o ile Prezydent Miasta W. zdecydował w całości uwzględnić odwołanie, to nie można uznać, zdaniem organu drugiej instancji, że został dopełniony obowiązek uzyskania zgody wszystkich stron postępowania na zmianę decyzji z dnia [...] listopada 2001 r. Zgoda taka nie może być domniemana, lecz musi być wyrażona w sposób nie budzący wątpliwości organu co do intencji strony.

Organ drugiej instancji podkreślił również, że o ile B. G. wyraziła żądanie zwrotu przedmiotowych nieruchomości i w postępowaniu zwrotowym brała udział osobiście, to żaden dokument w aktach sprawy nie potwierdza udzielenie przez nią pełnomocnictwa do występowania w jej imieniu w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zwrotu nieruchomości, czy też w późniejszym postępowaniu odwoławczym. Prezydent Miasta W. przed wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 2002 r. nie występował również do B. G. o wyrażenie zgody na zmianę decyzji z dnia [...] listopada 2001 r.

Złożenie przez B. G. oświadczenia z dnia 7 maja 2004 r., potwierdzającego, że odwołanie od decyzji z dnia [...] listopada 2001 r. zostało wniesione również w jej imieniu nie może mieć znaczenia dla niniejszego postępowania nadzorczego, bowiem nie wskazuje aby M. A., składając odwołanie, działał na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez B. G. W tej sytuacji organ drugiej instancji stwierdził, że wydanie przez Prezydenta Miasta W., w trybie art. 132 k.p.a., decyzji z dnia [...] czerwca 2002 r. zmieniającej decyzję z dnia [...] listopada 2001 r. rażąco naruszyło art. 132 k.p.a.

Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2005 r. wnieśli: M. A., C. A. i B. G. podnosząc, że uregulowania prawne w zakresie pełnomocnictwa zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego nie są kompletne, stąd też przy wyjaśnieniu sytuacji odnoszącej się do tej instytucji należy posiłkowo stosować zasady wyrażone w kodeksie cywilnym. Zgodnie zaś z tymi zasadami, w przypadku braku umocowania po stronie pełnomocnika bądź przekroczenia zakresu umocowania, ważność czynności zależy od potwierdzenia jej przez mocodawcę (art. 103 § 1 k.c.). Zaniechanie dołączenia pełnomocnictwa do sporządzonego w imieniu mocodawcy pisma procesowego w żadnym więc razie nie powinno prowadzić do uznania czynności za bezskuteczną.

Prezydent Miasta W. nie wezwał skarżących do uzupełnienia braku formalnego odwołania przez dołączenie pełnomocnictwa od B. G., a strony nie mogą ponosić ujemnych skutków prawnych niedopełnienia przez organ administracji publicznej obowiązku ciążącego na nim z mocy art. 103 k.c. Potwierdzenie przez B. G., że odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] listopada 2001 r. zostało wniesione przez M. A. również w jej imieniu, ma podstawowe znaczenie dla postępowania nadzorczego prowadzonego przez Wojewodę [...] w niniejszej sprawie, bowiem złożenie tego oświadczenia oznacza, że wszystkie czynności dokonane zarówno przez adwokata J. M. jak i przez M.A. były dokonane także w jej imieniu i są ważne.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić, bowiem zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. naruszają przepisy postępowania ze skutkiem mającym wpływ na wynik rozpatrywanej sprawy. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych zawartej w art. 16 § 1 k.p.a. Może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek powinna mieć charakter ścieśniający.

Minister Infrastruktury rozpatrując odwołanie od decyzji z dnia [...] czerwca 2004 r. nie dokonał, podobnie jak organ pierwszej instancji, właściwej oceny naruszenia prawa jako rażącego w świetle całokształtu okoliczności sprawy, z uwzględnieniem konsekwencji prawnych wynikających z zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego. W sprawie mającej na celu ustalenie "rażącego naruszenia prawa" postępowanie administracyjne powinno stanowić podstawę do podjęcia ustaleń, czy w postępowaniu zwykłym doszło do naruszeń przepisów prawa i jakich, a w przypadku twierdzącej odpowiedzi na to pytanie do rozważenia, czy naruszenia te mają charakter kwalifikowany, tj. "rażący" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Pojęcie "rażącego naruszenia prawa" nie zostało w kodeksie postępowania administracyjnego zdefiniowane, doczekało się jednak bogatej wykładni doktrynalnej. Przeważa pogląd, który upatruje rażące naruszenie prawa nie w błędach jego wykładni, lecz w przekroczeniach prawa jasnych i niedwuznacznych i to takich, które z uwagi na ich skutki powodują, że dotknięte wadą rozstrzygnięcie nie da się pogodzić z panującym porządkiem prawnym. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje więc przede wszystkim oczywistość tego naruszenia prowadząca do nadania prawa lub jego odmowy wbrew wszystkim przesłankom przepisu.

W odniesieniu do przepisów postępowania administracyjnego za rażące ich naruszenie można uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 6 do 11 k.p.a., w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania. W odniesieniu do prawa procesowego tylko niektóre przypadki mogą być więc kwalifikowane jako rażące.

Przeprowadzenie postępowania administracyjnego bez udziału strony, w związku z brakiem należytego umocowania pełnomocnika do działania w jej imieniu oznacza, że strona ta bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i ewentualnie może stanowić przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Z zasady ogólnej wynika bowiem, że strona ma zagwarantowany czynny udział w postępowaniu, polegający na stworzeniu jej możliwości prawnych podejmowania czynności procesowych w celu obrony swoich interesów prawnych. Przeprowadzenie postępowania administracyjnego bez udziału jednej ze strony nie może zatem stanowić przesłanki uzasadniającej stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, w związku z rażącym naruszeniem art. 132 k.p.a., bowiem może stwarzać podstawę do wznowienia postępowania. Przy czym wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony (art. 147 k.p.a.).

Nie można również zgodzić z poglądem organów orzekających, że w przedmiotowej sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 33 § 4 k.p.a. Postanowienia tego przepisu ustanawiając pełnomocnictwo domniemane stanowią wyraz ograniczenia formalizmu w postępowaniu administracyjnym Przepis ten odnosi się wyłącznie do przypadków upoważnienia do występowania w imieniu osób fizycznych i można go zastosować tylko wtedy, gdy są spełnione łącznie trzy przesłanki w nim wymienione, mające charakter ocenny: a) przedmiotem postępowania jest sprawa mniejszej wagi, b) pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony, c) nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony.

W rozpatrywanej sprawie nie ma wątpliwości, że zarówno M. A., jak i C.A. są członkami najbliższej rodziny B. G.. Skoro Prezydent Miasta W. przyjął, że spełnione zostały pozostałe dwie z wyżej wymienionych przesłanek, mających charakter ocenny, to o naruszeniu art. 33 § 4 k.p.a. można byłoby mówić tylko w przypadku zakwestionowania przez B. G. umocowania M. A. do działania w jej imieniu. Tymczasem B. G. złożyła oświadczenia z dnia 7 maja 2004 r. potwierdzającego, że odwołanie od decyzji z dnia [...] listopada 2001 r. zostało wniesione również w jej imieniu.

Mając powyższe na względzie, Sąd działając na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.