Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1306/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2008-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski NSA Andrzej Niecikowski Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2008 r. sprawy ze skargi B. P. i Z. P na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku wykonania czynności uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji


UZASADNIENIE

Decyzją Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia [...].10.1994r, znak [...], nakazano W. i E. U. dostarczenie inwentaryzacji powykonawczej budynku, przyłączy wodociągu, kanalizacyjnego, sanitarnego, deszczowego, gazu, energetyki oraz projektu odwodnienia terenu z odprowadzeniem wód deszczowych do naturalnego zbiornika. Jako podstawę rozstrzygnięcia powołano : art. 104 k.p.a., art. 5 pkt 6, art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 24.10.1974r. -Prawo budowlane oraz § 79 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3.07.1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, przyjmując, że wydanie takiego nakazu jest konieczne z uwagi na spór o zalewanie wodami opadowymi z budynku i terenu własności Państwa U. działki położonej niżej, własności B. P., celem podjęcia dalszych działań normujących sytuację wodnoprawną na przedmiotowych działkach, jak również dla wydania decyzji dotyczącej przestrzegania przepisów Prawa budowlanego.

W wyniku odwołania W. U. i E. U. powyższe orzeczenie zostało uchylone decyzją Wojewody z dnia [...].01.1995r., znak [...], na podstawie art. 87 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7.07.1994r. - Prawo budowlane oraz art. 104 i art. 138 § 2 k.p.a., a sprawa przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia z uwagi na niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności dotyczących zagospodarowania wód opadowych.

Decyzją Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia [...].09.1995r, znak [...], na podstawie art. 105 § 1 i art. 107 k.p.a. oraz art. 87 ustawy z dnia 7.07.1994r. - Prawo budowlane, a także § 29, § 126 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.12.1994r. umorzono postępowanie w sprawie zagospodarowania wód opadowych z budynku mieszkalnego, tarasu ziemnego na działce nr [...] w S. uznając, że nie doszło do zmiany kierunku naturalnego spływu wód na wymienionej działce i brak również konieczności wykonania kanalizacji deszczowej dla ich odprowadzenia.

Od tego orzeczenia odwołanie wnieśli B. P. oraz Z. P. W jego rozpoznaniu decyzją Wojewody z dnia [...].06.1996 roku, znak [...], na podstawie art. 87 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7.07.1994r. -Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji pomimo jej wadliwości, wskazując jednak na ujawnienie nowych okoliczności uzasadniających umorzenie postępowania administracyjnego. Jak wyjaśniono, podczas oględzin stwierdzono bowiem, że nastąpiły odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę, dlatego badanie prawidłowości odprowadzenia wód opadowych w stosunku do rozwiązania, przedstawionego w zatwierdzonym projekcie jest bezprzedmiotowe.

B. P. i Z. P. wnieśli od powyższej decyzji skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, który wyrokiem z dnia 19.09.1996 sygn. akt II SA/Kr 683/96, uchylił decyzję Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia [...].09.1995 roku, znak [...] oraz utrzymującą ją w mocy decyzję Wojewody z dnia [...].03.1996 roku, znak [...]. W uzasadnieniu wyroku nawiązano do zgłaszanych przez B. P. i Z. P. w toku postępowania administracyjnego żądań oraz podnoszonych okoliczności, przedstawiono rozstrzygnięcia wydane przez organ pierwszej, a potem drugiej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy, jak również zdarzenia zaszłe już po wniesieniu skargi, dotyczące złożenia przez wyżej wymienionych i następnie cofnięcia podania o wszczęcie postępowania w sprawie odstępstw, o którym mowa w zaskarżonej decyzji Wojewody oraz wydania przez Burmistrza Miasta i Gminy N. postanowienia z dnia [...].04.1996r, znak [...], z powołaniem się na art. 50, 51, 87 ustawy z dnia 7.07.1994r. - Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 89, poz. 414 ) i art. 123k k.p.a., którym wstrzymano na 2 miesiące roboty budowlane przy budowie domu na działce nr [...] w S., celem wykonania dokumentacji powykonawczej obrazującej zmiany w stosunku do zatwierdzonej dokumentacji oraz uzyskania decyzji na kontynuowanie robót budowlanych. Mając na uwadze powyższe oraz zarzuty odwołania i skargi, w uzasadnieniu wyroku stwierdzono, że wbrew odmiennym sugestiom zawartym w zaskarżonej decyzji stan faktyczny sprawy nie uległ ostatnio zmianie polegającej na odstępstwie inwestorów od pozwolenia na budowę, a w szczególności na innym usytuowaniu obiektu w stosunku do granic działki, powiększeniu tarasu oraz podniesieniu poziomu parteru i tarasu, pozwalającym na wykonanie nie przewidzianego w projekcie wejścia do piwnic z poziomu parteru, w skutek czego ułatwiono samoczynne odprowadzanie wód opadowych na działkę skarżących. Na istnienie takiego stanu faktycznego zwracał uwagę skarżący w żądaniu z dnia [...].05.1994r., oraz w dalszych pismach, zaś stwierdzały go protokoły z [...].07.1994r. i [...].09.1994r. Jak wskazano dalej, począwszy od wejścia w życie nowego prawa budowlanego, nie było żadnych przeszkód dla kompleksowego zbadania sprawy w zakresie zgodności z obowiązującymi przepisami zmian dokonanych w trakcie realizacji budowy, jak również prawidłowości odprowadzenia wód opadowych w trybie art. 50 i art. 52 ustawy Prawo budowlane z 1994r. Im bardziej jednak budowa była zaawansowana, tym bardziej ograniczona była możliwość zastosowania procedur z art. 50 i 51 Prawa budowlanego, bowiem powyższe przepisy odnoszą się wprost jedynie do robót budowlanych w toku. Jeśli nawet wydane zostaje postanowienie, nakazujące wstrzymanie takich robót ( art. 50 ), a od jego doręczenia inwestorowi upłynęły dwa miesiące, wydanie decyzji z art. 51 nie jest dopuszczalne. Zarówno jednak, gdy stan faktyczny istniejący w dacie wydania decyzji organu drugiej instancji był taki sam, jak w dacie wszczęcia postępowania, jak i w sytuacji, gdy w porównaniu z datą wszczęcia postępowania uległ określonej zaskarżoną decyzją zmianie, postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony nie czyni postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym i nie oznacza, że postępowanie takie nie powinno być prowadzone. Dopiero wynik postępowania pozwala na ocenę zasadności wniosku strony.

Jeszcze przed rozpoznaniem skargi wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 19.09.1996r., sygn. akt II SA/Kr 683/96, niepowołanym w nim, kolejnym postanowieniem Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia [...].09.1996r, znak [...], na wniosek E. i W. U., na podstawie art. 123 k.p.a. orzeczono o przedłużeniu im terminu dla złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na kontynuowanie robót wraz dokumentacją projektową do [...].09.1996r. podając, że przedłużenie terminu do uregulowania zaistniałych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę nie naruszy interesów osób trzecich, ani nie zagrozi bezpieczeństwu ich życia.

W związku z zażaleniem B. i Z. P., postanowieniem Wojewody z dnia [...].11.1996r. znak [...], na podstawie art.138 §2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. i art. 105 §1 k.p.a. oraz art. 87 ust.1 pkt 2 i art. 50 ustawy z dnia 7.07.1994r. - Prawo budowlane uchylono zaskarżone postanowienie w całości jako wydane bez podstawy prawnej i umorzono w pierwszej instancji postępowanie dotyczące wstrzymania robót budowlanych prowadzonych przy budowie domu jednorodzinnego na działce nr [...] w S. Uznając je za bezprzedmiotowe podkreślono, że wydane orzeczenie nie zwalnia organu pierwszej instancji od podjęcia działań wynikających wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wyrokiem z dnia 19.09.1996r., sygn. akt II SA/Kr 683/96.

W kontynuacji postępowania administracyjnego poddanego kontroli w powyższym wyroku, decyzją Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia [...].02.1997r., znak [...], po rozpatrzeniu skargi Z. i B. P. dotyczącej działalności E. oraz W. U. co do zmiany naturalnego spływu wód opadowych przez nawożenie na działkę ziemi oraz tworzenie nasypów ziemnych, na podstawie art. 87 pkt 1 i art. 89 pkt 2 ustawy z dnia 7.07.1994r. - Prawo budowlane oraz art. 104 k.p.a. nakazano Państwu U. dostarczenie w terminie do 30.04.997r. ekspertyzy technicznej określającej, czy wykonanie nasypów spowodowało zakłócenie stosunków wodnoprawnych na ich działce, a także zakazano im nawożenia ziemi na teren własnej nieruchomości.

Od decyzji organu pierwszej instancji odwołania złożyli E. U. i W. U. oraz B. P. W ich rozpoznaniu decyzją Wojewody z dnia [...].04.1997r., znak [...], na podstawie art. 84 ust.1 pkt 1 w zw. z art. 87 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7.07.1994r. - Prawo budowlane oraz art. 138 § 2 k.p.a. uchylono powyższą decyzję w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, stwierdzając szereg uchybień przepisom postępowania, jak również prawa materialnego, w tym akcentując pomijaną okoliczność dokonanych przez inwestorów odstępstw od pozwalniania na budowę oraz niezgodność rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji z zaleceniami wskazanymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 19.09.1996r, sygn. akt II SA/Kr 683/96.

Kolejną decyzją Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia [...].07.1997r., znak [...], na podstawie art. 87 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu sprawy:

1/ odstępstw od warunków pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce nr [...] w S. własności W. i E. U. oraz

2/ skargi Z. i B. P. na zmianę stosunków wodnoprawnych na działce nr [...] w S. własności W. i E. orzeczono

1/o odmowie prowadzenia odrębnego postępowania w sprawie zmian dokonanych w inwestycji budynku mieszkalnego i urządzeń z nim związanych w stosunku do stanu wynikającego z pozwolenia na budowę, uznając dokonane zmiany, a w szczególności : zmianę usytuowania budynku na działce, zmianę rzutu piwnic, podwyższenie budynku poprzez wykonanie poddasza, poszerzenie tarasu, a także stwierdzając w uzasadnieniu zgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami Prawa budowlanego odnośnie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( § 12, 44, 45, 57, 28 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.12.1994r.)

2/ o przekazaniu sporu dotyczącego naruszenia stosunków wodnoprawnych na działce nr [...] poprzez wykonanie nasypu ziemnego i nawożenia ziemi do organu ochrony środowiska stopnia wojewódzkiego co do ustalenia własności oraz w sprawach stosowania przepisów Prawo wodne w związku z art. 37 pkt 6 oraz art. 50 ust. 2 tej ustawy, wobec niezawarcia ugody.

Decyzją Wojewody z dnia [...].08.1997r, znak [...], na podstawie art. 84 ust.1 pkt 1 w zw. z art. 87 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7.07.1994r.- Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.) oraz art. 138 § 2 k.p.a., po rozpoznaniu odwołania B. P. uchylono powyższą decyzję oraz przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji uznając, że orzekając łącznie w dwóch różnych sprawach, do których zastosowanie mają odrębne regulacje, tj. w sprawie odstępstw oraz naruszenia stosunków wodnych, organ pierwszej instancji uchybił regulacji z art. 19 k.p.a., jak również dopuścił trwanie udziału właścicieli nieruchomości graniczącej w sprawie o uznanie zmian w wykonaniu budynku mieszkalnego, pomimo , że w tej sprawie nie są oni współinwestorem lub współwłaścicielami nieruchomości stanowiącej miejsce budowy, a dokonane zmiany po stronie inwestora pozostają bez związku z interesem prawnym, którego istnienie mogłoby by być wywodzone z ustaw Prawo budowlane.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, postanowieniem Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia [...].12.1998r., znak [...], na podstawie art. 123 k.p.a. oraz art. 66 pkt 3 ustawy z dnia 7.07.1994r- Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.) nałożono na E. i W. U. obowiązek dostarczenia sporządzonego przez biegłego z listy Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa projektu zagospodarowania wód opadowych z dach budynku mieszkalnego oraz tarasów ziemnych zlokalizowanych na działce nr [...] w S., ze szczególnym uwzględnieniem interesów osób trzecich, w terminie do 10.02.1999r. W uzasadnieniu postanowienia wskazano na konieczność ustalenia wpływu przedmiotowej inwestycji na nieruchomość B. i Z. P. pod kątem zachowania wymogów z art. 5 ust. 6 Prawa budowlanego oraz § 29 i 126 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14.12.1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Na skutek zażalenia E. i W. U. powyższe postanowienie zostało uchylone w całości postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...].11.1999r, znak [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia podano art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 81 w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994r.-Prawo budowlane. Orzekając w ten sposób wskazano na uchybienie przez organ pierwszej instancji przepisom postępowania i prawa materialnego w związku z stosowaniem w niniejszej sprawie art. 66 pkt 3 Prawa budowlanego. Zwrócono uwagę na istotną w stanie faktycznym kwestię realizacji przedmiotowej inwestycji z odstępstwami od warunków pozwolenia na budowę, na niewyjaśnienie i nierozstrzygnięci sprawy w tym aspekcie, zalecając przy ponownym jej rozpatrzeniu uzupełnienie materiału dowodowego oraz wyjaśnienie powyższych kwestii, a także zastosowanie się do wiążących wskazań zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 19.09.1996r, sygn. akt II SA/Kr 683/96. Jak podano, w przedmiotowej sprawie należy ustalić dokładny stan zaawansowania robót budowlanych przy przedmiotowym obiekcie budowlanym, wyjaśnić jakie jego części zostały zrealizowane z odstępstwami od projektu budowlanego, zaś następnie rozważyć, jakie czynności należy nakazać, aby doprowadzić ten obiekt do stanu zgodnego z przepisami prawa w myśl art. 50 i 51 Prawa budowlanego.

Powyższe rozstrzygnięcie organu drugiej instancji zostało poddane kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, który wyrokiem z dnia 31.10.2002r., sygn. akt II SA/Kr 2453/99, oddalił skargę B. P. i Z. P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...].11.1999r, znak [...]. Stwierdzając w uzasadnieniu, że zaskarżone postanowienie kasacyjne nie narusza prawa Sąd wskazał, że przesłankę do wydania tego typu aktu stanowi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W sprawie niniejszej przesłanka ta niewątpliwie zachodzi, bowiem organ pierwszej instancji nie wyjaśnił sprawy w taki sposób, aby mogło zapaść prawidłowe rozstrzygnięcie merytoryczne. Organ odwoławczy wskazał obszerny zakres postępowania, jakie należy przeprowadzić, aby sprawa mogła zostać po wielu latach w sposób właściwy załatwiona, czego domagają się skarżący.

Jeszcze przed wydaniem powyższego wyroku, w kontynuacji postępowania administracyjnego po rozstrzygnięciu kasacyjnym zawartym w postanowieniu Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...].11.1999r, znak [...], decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...].10.2000r., znak [...], na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzono postępowanie w sprawie zagospodarowania wód opadowych z budynku mieszkalnego, tarasu ziemnego na działce nr [...] w S.. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że nie zostało stwierdzone naruszenie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.), zatem postępowanie stało się bezprzedmiotowe.

Na skutek odwołania B. P. i Z. P., decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...].06.2002r., znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 80 ust. 2, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994r. - Prawo budowlane uchylono w całości powyższą decyzję organu pierwszej instancji, oraz na podstawie na podstawie art. 105 § 1 i art. 104 k.p.a. orzeczono o umorzeniu postępowania w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zrealizowanego na działce nr [...] w S. Wskazując jako przedmiot niniejszego postępowania naruszenie stosunków wodnych na nieruchomości będącej własnością B. i Z. P. spowodowanych zdaniem wnioskodawców realizacją przez E. oraz W. U. na działce nr [...] w S. budynku mieszkalnego niezgodnie z zatwierdzonym projektem oraz ukształtowaniem terenu jako podstawę do umorzenia postępowania dotyczącego realizacji inwestycji z odstępstwami od warunków pozowania na budowę wskazano fakt wydania inwestorom w dniu [...].06.2000r. przez Burmistrz Miasta i Gminy N. zawiadomienia o przyjęciu budynku do użytkowania bez zastrzeżeń. Jak wyjaśniono, powyższe rozpoczyna nowy, odrębny etap w procesie budowlanym, będący fazą użytkowania. Nie można zatem prowadzić postępowania administracyjnego dotyczącego etapu budowy, który został już zamknięty.

Na wniosek B. P. i Z. P., decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].01.2004r, znak [...], na podstawie art. 157 § 1 i § 2 oraz art. 158 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdzono nieważność decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...].06.2002r., znak [...], uznając za poważną wadę proceduralną orzekanie przez organ drugiej instancji w sprawie mającej inny przedmiot postępowania. Podano tym zakresie, że postępowanie przed Urzędem Miasta i Gminy N. zostało wszczęte w sprawie zagospodarowania wód opadowych z budynku mieszkalnego, tarasu ziemnego oraz terenu działki nr [...] w S. i decyzja organu pierwszej instancji orzekała o umorzeniu postępowania w tej właśnie sprawie. Decyzja wydana w postępowaniu odwoławczym w sposób niedopuszczalny rozszerzyła zakres postępowania, bowiem organ drugiej instancji orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie budowy budynku mieszkalnego. Nadto, organ odwoławczy nie wypełnił obowiązku polegającego na rozpatrzeniu zarzutów odwołania.

Po wydaniu powyższego orzeczenia, decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...].09.2004r., znak [...], dokonano ponownego rozpoznania odwołania od decyzji z dnia [...].10.2000 roku. znak decyzji [...], którą uchylono, zaś sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 oraz art. 104 k.p.a., art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994r. - Prawo budowlane ( Dz. U. z 2003 roku, Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) i art. 2 ust.

1 ustawy z dnia 16.04.2004r. o zmianie ustawy- Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888). W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano z uwzględnieniem zebranego materiału dowodowego, że inwestorzy sporną budowę prowadzili na podstawie decyzji Urzędu Miasta i Gminy N. z dnia [...].10.1991 r., znak [...], zaś w dniu [...].06.2000r, zgodnie z art. 54 Prawa budowlanego, zostało im wydane przez Burmistrza Miasta i Gminy N. zawiadomienie o przyjęciu do użytkowania bez zastrzeżeń budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr [...] w S. Stosownie do treści powyższego zawiadomienia inwestorzy przedłożyli wymagane prawem dokumenty, tj : protokoły, dzienniki budowy, inwentaryzację powykonawczą - a zatem zakończyli proces budowy. Od dnia uzyskania zawiadomienia o przyjęciu do użytkowania przedmiotowego obiektu bez zastrzeżeń rozpoczął się etap użytkowania. Kwestia odstępstw od projektu budowlanego wielokrotnie podnoszona przez skarżących nie może być przedmiotem rozpoznania przez organy nadzoru budowlanego, zaś ewentualna niezgodność inwestycji z przepisami prawa winna być badana jedynie w przedmiocie stwierdzonych nieprawidłowości obiektu lub jego części. Postępowanie w sprawie zagospodarowania wód opadowych na spornej działce nie stało się bezprzedmiotowe, bowiem nie zostały zbadane okoliczności podnoszone w pismach przez skarżących.

Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...].01.2005r., znak [...], na podstawie art. 66 w związku z art. 80 ust. 2 pkt 1 i art.83 ust.1 ustawy z dnia 7.07.1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity z 2003r. Dz. U. Nr 207, poz. 2016 z późniejszymi zmianami) oraz art. 104 k.p.a. -odmówiono nakazania E. U. i W. U. wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia odprowadzanych wód opadowych z budynku mieszkalnego i tarasu ziemnego zlokalizowanych na działce nr [...] w S. do stanu zgodnego z prawem.

Jak wyjaśniono w uzasadnieniu decyzji, postępowanie w sprawie zagospodarowania wód opadowych z budynku mieszkalnego i tarasu ziemnego na działce nr [...] położonej w S. zostało wszczęte w dniu 25.04.1994r. na wniosek Z. P. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. przeprowadził w dniu [...].11.2004r. oględziny na działce nr [...] w S. ustalając, że wody opadowe z budynku mieszkalnego odprowadzone są na własną nieutwardzona działkę. Spusty rynien z dwuspadowego dachu usytuowane są w przeciwległych narożach budynku w stosunku do budynku B. i Z. P., który oddalony jest od budynku E. i W. U. o około 70 m. Działka nr [...], na której posadowiony jest budynek leży na wzniesieniu o spadku w kierunku budynku B. i Z. P. - jest to naturalny spadek. Tarasy ziemne wykonane przy budynku E. i W. U. mają spadek w części na ich własną działkę, a w części, w kierunku działki B. i Z. P., przez co wody opadowe są odprowadzane w dwu kierunkach. To w konsekwencji powoduje zmniejszenie ilości spływu wód opadowych w stosunku do ich ilości przed wybudowaniem tarasów, gdyż działka nr [...] jest położona wyżej działki ich sąsiadów z naturalnym spadkiem w jej kierunku. Jak z powyższego wynika odprowadzenie wód opadowych z nieruchomości spełnia kryteria obowiązujących aktów wykonawczych w dacie wydania decyzji pozwolenia na budowę, tj. § 79 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3.07.1980r, który stanowi, że odprowadzanie wód opadowych z terenu działki na teren sąsiedniej nieruchomości lub wzdłuż jej granicy w sposób nie zabezpieczający tego terenu lub obiektu przed przenikaniem wód jest zabronione. Zakaz ten nie dotyczy naturalnego spływu wód opadowych. Zgodnie z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego - w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym albo, jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia, albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia -właściwy organ nakazuje w drodze decyzji usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku. Konstrukcja art. 66 Prawa budowlanego wskazuje, że decyzje podejmowane na jego podstawie mają charakter związany. Oznacza to, że jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek określonych w treści art. 66 ust. 1 pkt. 1-3, to organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz nadto obligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Nadto, przepis ten umożliwia organom administracji publicznej podejmowania działań mających na celu utrzymanie substancji budowlanej w należytym stanie technicznym, odpowiadającym jej funkcjom. W niniejszym przypadku wody opadowe są odprowadzane zgodnie z naturalnym spadkiem terenu i przepisami, nie ma zatem podstaw do wydania decyzji nakazowej.

Z powyższą decyzją nie zgodzili się B. P. i Z. P. Wnosząc w terminie odwołanie skarżący zarzucali, że przy wydaniu inwestorom pozwolenie na budowę w rozwiązaniu projektowym usytuowanie budynku nie było uwidocznione na mapie sytuacyjno-wysokościowej, ale wyłącznie na rysunku ilustrującym granice nieruchomości bez ich wytyczenia geodezyjnego, a zatem zatwierdzenie planu realizacyjnego nastąpiło z obrazą obowiązujących wówczas przepisów § 43-48 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20.02.1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego. W. U. nie respektował warunków udzielonego pozwolenia na budowę, dokonał zmiany usytuowania budynku, powiększenia kubatury przez podniesienie jego wysokości, wykorzystał do celów użytkowych piwnicę, powiększył taras, podniósł poziom tarasu i parteru. Zmienił również stan gruntu - nawiózł kilkanaście samochodów ziemi, wykonał nasypy wokół budynku, który już wcześniej był położony wyżej od parceli skarżących, czym spowodował pogorszenie stosunków wodnych, podtapiając ich działkę oraz dom mieszkalny. Przez cały czas trwania sprawy skarżący byli traktowani przez organy administracji publicznej lekceważąco i stronniczo, a postępowanie było prowadzone opieszale. Jak podkreślili, nie zgadzają się ze stanowiskiem, jakoby w przypadku spływu wód opadowych z działki E. i W. U. przyczyną był jedynie spływ naturalny. Przeciwnie, naturalny spływ wód opadowych został zakłócony przez wybudowanie budynku mieszkalnego bez uwzględnienia spadku terenu, a nawet z jego podwyższeniem. Po realizacji inwestycji stosunki wodne uległy znacznemu pogorszeniu. Przedłużające się postępowanie administracyjne spowodowało już znaczne szkody na nieruchomości skarżących : grunt stał się podmokły - co obniżyło wartość działki, zniszczeniu uległy uprawy, parter budynku mieszkalnego był zalewany. Skarżący zarzucali też, że oględziny w dniu [...].11.2004r. były pobieżne i mimo ich próśb ograniczyły się do działki oraz budynku inwestorów. Ponadto, organ nadzoru budowlanego winien był zlecić sporządzenie opinii specjaliście z zakresu stosunków wodnoprawnych. B. P. i Z. P. podnosili również, że obecny stan zagraża ich mieniu.

Decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]roku, znak [...], po rozpoznaniu powyższego odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, i art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity z 2006r. Dz. U Nr 156, poz. 1118. z późn. zm.) uchylono zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7.07.1994r.- Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), a także w związku z art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 10.05.2007r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2007r. Nr 99, poz. 665) i art. 104 k.p.a. - odmówiono wydania E. i W. U. nakazu wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia odprowadzanych wód opadowych z budynku mieszkalnego i tarasu ziemnego zlokalizowanych na działce nr [...] w S. do stanu zgodnego z prawem.

Orzekając w ten sposób podano, że przedmiotowe postępowanie administracyjne dotyczące odprowadzenia wód opadowych z budynku mieszkalnego oraz tarasu ziemnego zrealizowanego przez E. i W. U. toczy się od 1994r. Na dzień wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. skarżonej decyzji, budynek mieszkalny został przyjęty przez Urząd Gminy N. do użytkowania.

Jak wskazano dalej, zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji została wydana na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane. W przepisie tym zostały określone przypadki, w których organ nadzoru budowlanego winien nakazać w drodze decyzji, właścicielowi lub użytkownikowi, doprowadzenie niewłaściwie użytkowanego obiektu budowlanego do odpowiedniego stanu technicznego. W treści decyzji nakazowej winien zostać określony zakres stwierdzonych nieprawidłowości, dotyczących stanu technicznego oraz termin ich likwidacji. Wydanie decyzji nakazowej winno być zatem poprzedzone postępowaniem administracyjnym, którego celem jest ustalenie stanu faktycznego. Za nieodpowiedni stan techniczny obiektu organ nadzoru budowlanego może uznać taki stan obiektu, który narusza wymagania wynikające z obowiązujących przepisów i tylko w takim przypadku nakłada obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W toku niniejszego postępowania przeprowadzane były kilkukrotnie wizje w terenie przez różne organy administracji publicznej, miedzy innymi : w dniu [...].03.1996r. przez Urząd Gminy w N., w dniu [...].08.1997r. i dniu [...].04.1998r. przez Urząd Rejonowy w [...] Odział Ochrony Środowiska, Gospodarki Wodnej i Rolnictwa, oraz w dniu 25.11.2004r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. W protokole z wizji terenowej dnia [...].04.1998r. stwierdzono, że wody z dachu domu budowanego przez Państwa U. spływają rurami spustowymi po wschodniej ścianie budynku i rozprowadzone są przez drenaż do gruntu. Drenaż ten z jednej i drugiej rynny oddalony jest ok. 30 m od granicy działki Państwa P. Podczas wizji nie stwierdzono żadnych śladów świadczących o tym, że wody z rynien lub drenaży wydostają się na powierzchnię gruntu. Dom i działka Państwa U. oraz P. znajdują się na naturalnym spadku terenu. Na działkę Państwa U. spływają wody naturalnie płynące po terenie z pól, od strony wschodniej i południowej z działek innych właścicieli. Wody z ziemnego tarasu spływają w kierunku zachodnim na działkę Państwa U. Część nasypu przy domu od strony zachodniej (ogródek skalny) posiada spadek częściowo w kierunku działki Państwa P. Teren ten jednak jest gęsto pokryty roślinnością "skalniakową". Nie widać na nim śladów płynięcia wody. Również przeprowadzona przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. kontrola w dnia [...].11.2004r. wykazała, że wody opadowe z budynku Państwa U. odprowadzone są przez system rynien i rur spustowych na teren własnej posesji. Tarasy ziemne natomiast mają spadek w części na własną działkę, a w części w kierunku działki Państwa P. Spływ wód opadowych w kierunku działki Państwa P. wynika z naturalnego ukształtowania terenu. Działka Państwa U. położona jest na wzniesieniu o spadku w kierunku działki Państwa P. Porównując sporządzone w trakcie kontroli w dniu [...].11.2004r. zdjęcia oraz zdjęcia znajdujące się w aktach postępowania organu pierwszej instancji, jak również zdjęcie załączone do pisma Państwa U. z dnia [...].08.1995r. nie zauważa się, aby w okresie od 1995r. do 2004r, wbrew temu co kilkukrotnie podnoszą skarżący, inwestorzy dodatkowo nawieźli ziemię na wykonane tarasy ziemne. Ze zgromadzonego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego wynika zatem, że wody opadowe z budynku mieszkalnego i tarasu ziemnego na działce nr [...] w S. zostały odprowadzone na teren własnej posesji. Powyższe zostało wystarczająco udowodnione, biorąc pod uwagę zarówno protokół z wizji lokalnej przeprowadzonej przez Urząd Rejonowy w [...] w dniu [...].04.1998r, jak i protokół z kontroli dokonanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. w dniu [...].11.2004r. W § 28 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. nr 75 poz. 690 z póz. zm.), została uregulowana kwestia odprowadzenia wód opadowych z terenu działki. Zgodnie z powyższym przepisem działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, a w razie braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych. Organ pierwszej instancji, nie stwierdził naruszeń odnośnie stanu technicznego przedmiotowego obiektu budowlanego - budynku mieszkalnego E. i W. U. Obiekt ten nie narusza wymagań wynikających z obowiązujących przepisów, zatem nie zachodzi konieczność wydania decyzji nakazowej. Biorąc jednak pod uwagę, że organ ten nie powołał dokładnie podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, w ramach posiadanych kompetencji dokonano jej reformacji oraz ponadto, że po dniu wydania zaskarżonej decyzji zmianie uległa treść art. 66 ustawy Prawo budowlane wprowadzona ustawą z dnia 10.05.2007r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2007r. nr 99 poz. 665) uchylono ją w całości i orzeczono co do istoty sprawy, zgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 139k.p.a.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na Decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...].10.2007 roku, znak [...], B. P. i Z. P. domagali się jej uchylenia w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący zarzucali naruszenie prawa materialnego - w szczególności art. 66 ustawy Prawo budowlane, a także przepisów postępowania, a zwłaszcza art. 7 k.p.a.

Uzasadniając powyższe podnosili, że nadal nie zgadzają się ze stanowiskiem organów nadzoru budowlanego. Wskazywali, że organ drugiej instancji wydał decyzję po 32 miesiącach od wniesienia odwołania, nie podając powodu opóźnienia, przy czym nie przeprowadził żadnych nowych dowodów, relacjonując jedynie kolejne wydane w sprawie decyzje. Skarżący powtórzyli dalej zarzuty odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...].01.2005r, znak [...], akcentując dodatkowo wady inwentaryzacji sporządzonej w celu uzyskania przez inwestorów decyzji o kontynuowaniu robót budowlanych, która nie określa utrwalenia stanu w dacie sporządzenia, nie jest autoryzowana, nie zawiera okazania terenu na mapie sytuacyjno-wysokościowej, danych co do rzędnych terenu i posadowienia obiektu, nie ukazuje zagospodarowania terenu w zakresie uzbrojenia technicznego, a także nie zawiera danych odnośnie rozmiaru i sposobu zagospodarowania terenu w zakresie mającym związek z przekształceniem stanu na gruncie, w tym co do wód powierzchniowych i gruntowych. B. i Z. P. wskazali następnie, że odprowadzanie wody deszczowej z dachu odbywa się przez system rynien i rur spustowych, lecz jest on włączony do rur drenażowych, którym do chwili obecnej wypuszczane są fekalia. Wody powierzchniowe od budynku inwestora spływają na ich działkę, zalewając ją i znajdujący się na niej budynek mieszkalny, ponieważ teren jest podwyższony i posiada w jej stronę znaczny spadek. W wyniku tego na powierzchni gruntu powstały zagłębienia, wyżłobienia i rowy. Skarżący podnosili, że zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy z dnia 7.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powinna zabezpieczać interesy osób trzecich. Burmistrz Miasta i Gminy N. zawiadomił inwestorów o przyjęciu nowego budynku do użytkowania bez zastrzeżeń. Skarżący ustosunkowali się do tego stanowiska negatywnie, ponieważ pozwolenie na użytkowanie obiektu ich zdaniem powinno być uzależnione między innymi od rozwiązania sprawy odprowadzania wód z budynku i z terenu wokół niego. Nie rozwiązano jednak tego problemu, a nadto nie załatwiono sprawy odprowadzania ścieków z szamba na teren otwarty, przy czym w sprawie domagają się doprowadzenia terenu do stanu pierwotnego lub zabezpieczenia go w inny sposób przed spływającymi wodami. Postępowanie było prowadzone przewlekle i nieudolnie, co umożliwiło inwestorom zalegalizowanie samowoli budowlanej. Zdaniem skarżących, organ nie zmierzał do realizacji zasady praworządności, o jakiej mowa w art. 7 k.p.a. i nie wyjaśnił stanu faktycznego.

W odpowiedziach na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wnosił o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane z zaskarżonej decyzji. Podnosił, że przeprowadzono postępowanie wyjaśniające wykazało iż nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 66 ustawy -Prawo budowlane. Przedmiotem postępowania był stan techniczny obiektu budowlanego, w szczególności sposób odprowadzania wód opadowych, zatem sprawę rozstrzygnięto jedynie w tym zakresie. Kwestie poruszane w skardze, a dotyczące pozwoleń na budowę i użytkowania wykraczają poza ramy tego postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważy, co następuje .

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 - 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi ( art. 134 §1 p.p.s.a. ), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy ( art. 135 p.p.s.a. ) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Fakt uprzedniego wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wyroku z dnia 19.09.1996r., sygn. akt II SA/Kr 683/96 i następnie wyroku z dnia 31.10.2002r., sygn. akt II SA/Kr 2453/99, ma między innymi ten skutek, że dokonywana obecnie ponowna kontrola dotyczy w szczególności czynności oraz decyzji podjętych po tej dacie. Co do zasady winna ona nastąpić z uwzględnieniem wiążącego charakteru oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu obu wyroków ( art. 153 p.p.s.a.), z tym zastrzeżeniem, iż ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego traci moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny (por. wyr. NSA z dnia 22.09.1999r., l SA 2019/98, ONSA 2000, nr 3, poz. 129). Podobny skutek mogą wywołać istotne zmiany stanu faktycznego. Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawa materialnego i procedury oraz sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, a pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność) zostało uznane za błędne. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu eliminację błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia dostrzeżonych wadliwości, przy czym wskazania te nie mogą z góry narzucać sposobu przyszłego rozstrzygnięcia , które zostanie wydany w sprawie.

Odnosząc te ogólne uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy stwierdzić, że wydany uprzednio w niniejszej sprawie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 19.09.1996r, sygn. akt II SA/Kr 683/96, zawiera jednoznaczną ocenę prawną i wskazanie co do dalszego toku postępowania administracyjnego. Po pierwsze winno być ono prowadzone po uchyleniu kontrolowanych aktów nie jako sprawa dotycząca zagospodarowania wód opadowych, lecz jako sprawa mająca za przedmiot realizację przez W. U. i E. U. na działce nr [...] w S. budynku mieszkalnego jednorodzinnego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia [...].10.1991 r., znak [...] o pozwoleniu na budowę, przy uwzględnieniu przepisów prawa materialnego, które stanowiły art. 50 - 51 ustawy z dnia 7.07.1994r. – Prawo budowlane. Po wtóre, przedmiotowe postępowanie administracyjne winno zostać zakończone decyzją rozstrzygającą co do istoty sprawę toczącą się na wniosek B. P. oraz Z. P.

Pomimo tych wyraźnych wskazań, w dalszym toku postępowania organ pierwszej instancji bez stosownego uzasadnienia zmianą okoliczności sprawy lub przepisów prawa wydawał kolejne orzeczenia w sprawie mając za przedmiot działalność E. oraz W. U. co do zmiany naturalnego spływu wód opadowych przez nawożenie na działkę ziemi oraz tworzenie nasypów ziemnych ( decyzja z [...].02.1997r, znak [...] ), albo w sprawie o odstępstwa oraz zmianę stosunków wodnoprawnych na działce nr [...] w S. własności W. i E. U. ( decyzja z [...].07.1997r., znak [...] ) - bez powiązania powyższego z odpowiednią podstawa prawną wszechstronnego oraz wyjaśnienie istotnych okoliczności, lub też w sprawie mającej za przedmiot stan techniczny obiektu budowlanego ( postanowienie z [...].12.1998r., znak [...] ), zaś te były słusznie uchylane w toku instancji, odpowiednio - decyzjami Wojewody z dat- [...].04.1997r, znak [...] i [...].08.1997r. znak [....], oraz postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...].11.1999r., znak [...]. Zważyć należy także, że w kontynuacji postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem Z. P. z daty [...].05.1994r. nie istniały przeszkody do wydania merytorycznej decyzji, jako mającego za przedmiot realizację przez W. U. i E. U. na działce nr [...] w S. budynku mieszkalnego jednorodzinnego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia [...].10.1991 r., znak [....] o pozwoleniu na budowę, albowiem prowadzone przez pewien czas równolegle postępowanie administracyjne o podobnym przedmiocie nie zostało zakończone stosowną decyzją, zaś postanowieniem Wojewody z dnia [...].11.1996r. znak [...] orzeczono o jego umorzeniu, wskazując na obowiązek organu pierwszej instancji podjęcia działań wynikających wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 19.09.1996r., sygn. akt II SA/Kr 683/96.

Podejście analogiczne do zawartego w tym pierwszym wyroku odnośnie określenia przedmiotu niniejszego postępowania administracyjnego wynika z kolejnego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie -Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, który rozstrzygając wyrokiem z dnia 31.10.2002r., sygn. akt II SA/Kr 2453/99 incydentalną kwestię zgodności z prawem postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...].11.1999r, znak [...], uznał je za prawidłowe. W tym właśnie kontrolowanym postanowieniu kasacyjnym zawarto zaakceptowaną wyrokiem oddalającym skargę, negatywną ocenę zgodności z prawem postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia [...].12.1998r, znak [...], wskazującą na brak podstaw do stosowania art. 66 ustawy z dnia 7.07.1994r. - Prawo budowlane, zalecającą- ze wskazaniem na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 19.09.1996r, sygn. akt II SA/Kr 683/96, dokładne ustalenie stanu zaawansowania robót budowlanych przy przedmiotowym obiekcie budowlanym, wyjaśnienie jakie jego części zostały zrealizowane z odstępstwami od projektu budowlanego, zaś następnie rozważenie, jakie czynności należy nakazać, aby doprowadzić ten obiekt do stanu zgodnego z przepisami prawa w myśl art. 50 i 51 Prawa budowlanego.

W uzupełnieniu do wywodów zawartych w powyższym postanowieniu kasacyjnym oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 31.10.2002r., sygn. akt II SA/Kr 2453/99, należy zwrócić uwagę na zaszłą już po wydaniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 19.09.1996r, sygn. akt II SA/Kr 683/96, zmianę stanu prawnego, która czyni nieaktualną zawartą tam ocenę prawną w części, w której mowa o dopuszczalności stosowania procedury z art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego jedynie do robót budowlanych w toku. Zważyć należy bowiem, że od daty wejścia w życie 24.12.1997r. ustawy z dnia 22.08.1997r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 111, poz. 726, sprost. Dz. U. z 1998 Nr 22, poz. 118 ) w art. 51 dodano ust. 4 w brzmieniu - przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Analogiczne regulacja obowiązywała także po kolejnym zmianach ustawy z dnia 7.07.1994r. - Prawo budowlane ( od 5.12.2000r. tekst jednolity Dz. U. Nr 106, poz.1126-art. 51 ust. 4; zmiana od 11.07.2003r. Dz. U. Nr 80, poz. 718 - art. 51 ust. 5; od 5.12.2003r. tekst jednolity Dz. U. Nr 207, poz. 2016 - art. 51 ust. 5, zmiana od 31.05.2003r. Dz.U. z 2004r. Nr 93, poz. 888 - art. 51 ust. 7; od 1.09.2006r. tekst jednolity Dz. U. Nr 156, poz. 1118 - art. 51 ust. 7 ) - także przy wydaniu w toku instancji ostatnich decyzji.

Rzeczą organów administracji publicznej w niniejszej sprawie po wydaniu postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...].11.1999r., znak [...], było zatem prowadzenie postępowania w sprawie realizacji przez W. U. i E. U. na działce nr [...] w S. budynku mieszkalnego jednorodzinnego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia [...].10.1991r., znak [...] o pozwoleniu na budowę, przy uwzględnieniu przepisów prawa materialnego, które stanowiły art. 50 -51 ustawy z dnia 7.07.1994r. - Prawo budowlane oraz zakończenie go decyzją merytoryczną. Powołane postanowienie, kontrolowane w trybie sądowym zawiera trafne wskazania co do dalszego toku postępowania, w ramach którego to właśnie postępowania należało też rozważyć, czy i jaki wpływ na nieruchomość sąsiednią w zakresie stosunków wodnych ma realizacja przedmiotowej inwestycji w sposób istotnie odbiegający od ustaleń oraz warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Pomimo powyższego, w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...].10.2000r, znak [...], wskazuje się ponownie błędnie jako przedmiot postępowania zagospodarowania wód opadowych z budynku mieszkalnego, tarasu ziemnego na działce nr [...] w S., co dostrzegł słusznie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w decyzji z dnia [...].06.2002r., znak [...]. Organ ten jednak wydał decyzję odwoławczą z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego z art. 16 § 1 k.p.a. oraz bez odniesienia się do zarzutów stron, co skutkowało jej eliminacją z obrotu prawnego decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].01.2004r, znak [...].

Dodatkowo należy zauważyć, że w decyzji Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...].06.2002r, znak [...] oraz w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...].10.2000r, znak [...], organy błędnie uznały, że okoliczność wydania inwestorom w dniu [...].06.2000r. przez Burmistrz Miasta i Gminy N. zawiadomienia o przyjęciu budynku do użytkowania bez zastrzeżeń stanowi przeszkodę do kontynuacji postępowania dotyczącego realizacji przedmiotowej inwestycji w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Trzeba stwierdzić po pierwsze, że z treści powyższego zawiadomienia nie wynika fakt niewniesienia sprzeciwu - czego nie wyjaśniono w toku postępowania, nie rozważając też kwestii właściwości organu, któremu dokonano zgłoszenia. Po wtóre, obowiązujący w dacie wydania zawiadomienia Burmistrz Miasta i Gminy N. z dnia [...].06.2000r. znak [...], o przyjęciu do wiadomości bez zastrzeżeń zgłoszenia do użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego art. 54 ustawy z dnia 7.07.1994r. – Prawo budowlane w brzmieniu ustalonym nowelizacją zawartą w art. 1 powoływanej uprzednio ustawy z dnia ustawy z 22.08.1997r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw, w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie mógł mieć zastosowania. Powołany przepis stanowił, że :

ust. 1. Do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem przepisów art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu, w drodze decyzji.

ust. 2. Zawiadomienia, o którym mowa w ust. 1, dokonuje się co najmniej 14 dni przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania.

Organami właściwymi w tych sprawach oraz w sprawach dotyczących wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie były organy administracji architektoniczno-budowlanej ( art. 82 i 82a powyższej ustawy ).

Artykuł 55 obowiązującego wówczas Prawa budowlanego, do którego odsyła art. 54, przewidywał natomiast, że :

ust. 1. Uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest wymagane, jeżeli właściwy organ:

1) nałożył taki obowiązek w wydanym pozwoleniu na budowę lub

2) stwierdził, że zgłoszony przez inwestora obiekt budowlany został wykonany z naruszeniem warunków, określonych w pozwoleniu na budowę lub

3) wydał, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 lub art. 71 ust. 3, decyzję nakazującą dokonanie określonych czynności, zmian lub przeróbek, ust. 2. Uzyskanie pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, jest wymagane także, jeżeli:

1) zachodzą okoliczności wymienione w art. 49 ust. 1,

2) przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych.

Jak wynika z art. 83 powyższej ustawy, postępowanie w sprawach z art. 48, art. 50 i art. 51 objęte było właściwością organów nadzoru budowlanego.

Uwzględniając brzmienie tych przepisów należy uznać, że trybu zgłoszeniowego z art. 54 Prawa budowlanego nie stosowało się między innymi do sytuacji określonych w art. 55 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, który stanowił o obowiązku uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, jeżeli właściwy organ - jakim w świetle przepisów był organ nadzoru budowlanego prowadzący postępowanie w trybie art. 50 i art. 51, albo organ architektoniczne budowlany podejmujący czynności w związku ze zgłoszeniem w trybie art. 54 -stwierdził, że zgłoszony przez inwestora obiekt budowlany został wykonany z naruszeniem warunków, określonych w pozwoleniu na budowę. Jeżeli zatem zgłoszenie zamiaru przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego dotyczyło inwestycji wymagającej pozwolenia na użytkowanie, taka czynności inwestora nie mogła być traktowana jako zgłoszenie w rozumieniu przepisu art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz wywoływać skutków przewidzianych dla tej instytucji, zaś brak reakcji organu administracji architektoniczno-budowlenej przez wniesienie w terminie sprzeciwu, nie mógł prowadzić do legalizacji inwestycji zrealizowanej w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Dla stwierdzenia przez właściwy organ wykonania przez inwestora obiektu budowlanego z naruszeniem warunków, określonych w pozwoleniu na budowę art. 55 ust. 1 pkt 2, w przeciwieństwie do sytuacji określonej w ust. 1 pkt 1 i pkt 3, nie zastrzegał formy decyzji administracyjnej, zaś obowiązek wydania rozstrzygnięć tej treści nie wynikał również z innych przepisów prawa. Takie stwierdzenie organów nadzoru budowlanego mogło nastąpić zatem jeszcze przed formalnym przesądzeniem charakteru naruszenia warunków określonych w pozwoleniu na budowę jako istotnego odstąpienia oraz zostać dokonane w rożny sposób, np. wynikać z protokołu oględzin sporządzonego w niezakończonej decyzją ostateczną sprawie dotyczącej realizacji obiektu budowlanego w sposób istotnie odbiegający od warunków pozowania na budowę, albo też z wydanych w tym postępowaniu orzeczeń innych, niż zapadłe na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Do czasu zakończenia ostateczną decyzją postępowania toczącego się w sprawie realizacji obiektu budowlanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę zgłoszenie zamiaru przystąpienia do jego użytkowania nie mogło zostać dokonane skutecznie.

Analizowane zagadnienie ma też inny aspekt, który wiąże się z brakiem podstaw do uznania, że związana z niewniesieniem lub nieterminowym wniesieniem sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, tzw. milcząca zgoda na użytkowanie, stanowiła formalną legalizację obiektu budowanego zrealizowanego bez pozwolenia na budowę, czy zgłoszenia, albo w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na budowę, zaś konsekwencji takiego zaniechania ze strony właściwego organu należało upatrywać wyłącznie w niedopuszczalności stosowania sankcji z art. 93 pkt 7 Prawa budowlanego. Do takich wniosków prowadzi analiza obowiązujących w dacie wydania zawiadomienia Burmistrz Miasta i Gminy N. z dnia [...].06.2000r. znak [...], przepisów art. 48 - 59 Prawa budowlanego, z których wynika, że znaczenie legalizacyjne przy różnego typu samowoli budowlanej mogło mieć jedynie wydanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w trybie art. 59 w związku z artykułami 55 ust. 1 i 2, 49 ust. 1-2, 51 ust. 4. Taka decyzja zapadała bowiem po wyjaśnieniu przez organ architektoniczno-budowleny warunkujących pozytywne, albo negatywne rozstrzygnięcie okoliczności, obowiązek podjęcia stosownych czynności proceduralnych wynikał wprost ustawy, włącznie z nakazem odpowiedniego stosowania art. 51. Analogicznych rozwiązań nie wprowadzono w ramach instytucji z art. 54 Prawa budowlanego, co powoduje, że brak podstaw do nadania jej znaczenia legalizacyjnego.

Przyjmując błędnie, że w sprawie niniejszej nie zachodzą przesłanki do orzekania na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, który jak już uprzednio wskazano po kolejnych zmianach przepisów stwarzał nadal podstawę do prowadzenia postępowania w sprawie obiektu budowlanego zrealizowanego w sposób istotnie odbiegając od warunków określonych w pozwoleniu na budowę także po zakończeniu budowy, a przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, przedmiotem niniejszego postępowania po wydaniu przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. decyzji kasacyjnej z dnia z dnia [...].09.2004r, znak [...], zawierającej błędne wskazania na niedopuszczalność orzekania sprawie realizacji inwestycji w sposób istotnie odbiegający od warunków pozwolenia na budowę z uwagi na zgłoszenie obiektu do użytkowania i brak sprzeciwu - uczyniono nieprawidłowo okoliczności przewidziane w art. 66 Prawa budowlanego.

Zarówno zaskarżona obecnie decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] roku, znak [...], którą wydano na podstawie art. 66 pkt 3 Prawa budowlanego, jak i poprzedzającą ją decyzja organu pierwszej instancji, gdzie powołano jako podstawę prawną art. 66 tej ustawy, naruszają przepisy prawa materialnego. Jak słusznie zauważa się w doktrynie ( G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom l i II, Zakamycze, 2005 -komentarz do art. 75 k.p.a ) u podstaw każdego procesu administracyjnego leżą materialne stosunki administracyjnoprawne, które determinują związane z tym procesem stosunki prawnoprocesowe, bowiem "każdy administracyjnoprawny stosunek procesowy rozgrywa się w jakiś sposób na gruncie i w obrębie konkretnego stosunku materialnoprawnego" (J. Filipek, Założenia strukturalne..., s. 199). (...) Wiążące konsekwencje normy materialnego prawa administracyjnego ustala się zatem w stosunku do określonego podmiotu ze względu na zaistnienie określonych faktów, zdarzeń czy okoliczności, objętych przedmiotowym zakresem tego prawa. Aby więc rozstrzygnięcie takie było zgodne z prawem, właściwy organ administracji publicznej winien - zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej - podjąć wszelkie niezbędne kroki zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego ( ... ) w celu zbadania, czy stan ten odpowiada stanom faktycznym określonym w przepisach prawa materialnego (...). Poznanie zatem sfery faktów, które są przedmiotem postępowania administracyjnego, i dokonanie ich prawidłowej oceny jest podstawowym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie, zmierzające do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej (...), organ rozstrzygający sprawę winien dysponować dowodami potwierdzającymi zaistnienie określonych faktów (stanów faktycznych) i wskazać je w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.) "

Wydając zaskarżoną obecnie decyzję odwoławczą i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...].01.2005r., znak [...] z naruszeniem przepisów prawa materialnego organy administracji publicznej odstąpiły od wyjaśnienia i ustalenia okoliczności istotnych przy stosowaniu art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, zaś powyższe jako mające istotny wpływ na wynik sprawy uzasadnia uchyleniu obu aktów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 " a " i " c " p.p.s.a.

W obrocie prawnym pozostaje w tym przypadku decyzja kasacyjna Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...].09.2004r, znak [....], pomimo błędnego uzasadnienia zawartego w niej rozstrzygnięcia. Jak wynika z uprzednich wywodów dotyczących wad tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...]r., znak [...], samo rozstrzygnięcie o uchyleniu tej ostatniej i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji jest trafne, z tym jednak zastrzeżeniem, że postępowanie winno być prowadzone zgodnie z zaleceniami zawartymi w postanowieniu kasacyjnym Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...].11.1999r, znak [...], które pozostają aktualne.

W świetle powyższych uwag zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 66 i 7 k.p.a. są zasadne, co mając na uwadze orzeczono jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 " a " i "c " p.p.s.a.

Skarżący pouczeni przed rozprawą o treści art. 200 p.p.s.a. i art. 210 p.p.s.a. nie złożyli wniosku o zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.