Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 1292/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2017-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżone decyzje
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 49, art. 136, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz 26
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 74 ust. 3  pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 353
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec, Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 maja 2017 r. sprawy ze skargi K. J. oraz ze skargi B. D. i M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [..] nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz K. J. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych oraz na rzecz B. D. i M. D. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] – po rozpatrzeniu odwołania K. J. oraz odwołania Gospodarstwa Drobiarsko-Rolnego J. K. od decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] września 2016 r., nr [...] orzekającej o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn. "Rozbudowa Gospodarstwa Drobiarsko-Rolnego w miejscowości W. K. na działkach o nr ewid. [...], [...], [...]" – uchyliło zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił następująco stan sprawy:

Powołana na wstępie decyzja odmowna organu pierwszej instancji z dnia [...] września 2016 r. została wydana po ponownym przeprowadzeniu postępowania w sprawie. W jej uzasadnieniu wskazano, że w trakcie postępowania do organu wpłynęły protesty mieszkańców, z których wynika, iż obawiają się oni o swoje zdrowie oraz o nadmierną emisję odorów z planowanego przedsięwzięcia. Organ pierwszej instancji stwierdził również, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest dokumentem sporządzonym na zlecenie inwestora o niskiej wartości dowodowej, a jego ustalenia stoją w sprzeczności ze stanem faktycznym zgłaszanym przez strony postępowania i mieszkańców w zakresie uciążliwości odorowej. W ocenie Wójta Gminy D. planowane przedsięwzięcie narusza przepisy Kodeksu cywilnego poprzez ponadnormatywne immisje, co wpłynie na utratę atrakcyjności i wartości terenów mieszkaniowych.

Od decyzji organu pierwszej instancji odwołania wnieśli: K. J. oraz Gospodarstwo Drobiarsko-Rolne J. K.. W odwołaniach tych zarzucono organowi pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego. Wskazano na błędy w ustaleniach faktycznych oraz zakwestionowano przyznanie zasadniczego znaczenia argumentacji bliżej nieokreślonych podmiotów, jako przesłanki przemawiającej za nieuwzględnieniem wniosku inwestora.

Rozpatrując odwołanie Kolegium w pierwszej kolejności stwierdziło że Wójt Gminy D. nie zastosował się do wytycznych wyrażonych w poprzedniej decyzji organu odwoławczego o charakterze kasatoryjnym, wydanej w dniu [...] kwietnia 2016. W ocenie organu odwoławczego akta sprawy pierwszej instancji nie zawierają żadnego materiału dowodowego, któremu można przyznać charakter nowości, nie dokonano żadnej ponownej analizy stanu faktycznego oraz oceny warunków planowanego przedsięwzięcia. W związku z tym Kolegium uznało, że wszystkie uwagi zawarte w ww. decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. pozostają aktualne.

W konsekwencji Kolegium stwierdziło, że krąg stron postępowania w sprawie wydania zaskarżonej decyzji nie został ponownie przez organ pierwszej instancji właściwie określony. Przymiot stron postępowania przyznano bowiem wszystkim mieszkańcom miejscowości, w której ma zostać zrealizowane przedsięwzięcie, co - w opinii organu pierwszej instancji - uzasadniał (bliżej nieokreślony) fakt uciążliwości zapachowej planowanego przedsięwzięcia. W ocenie organu odwoławczego, określenie to nastąpiło jednak w sposób ogólny i jest działaniem niewłaściwym. Fakt planowania inwestycji w danej miejscowości nie rodzi bowiem po stronie jej mieszkańców automatycznego przyznania im statusu stron postępowania.

Kolegium zaznaczyło, że prawidłowe ustalenie stron postępowanie nie pozostaje też bez wpływu na inne czynności procesowe. Wszakże w przypadku większej niż 20 ilości stron postępowania istnieje możliwość zastosowania art. 49 k.p.a., co jednak nie zwalnia organów administracji z precyzyjnego ustalenia, komu w konkretnym przypadku przysługują przymioty strony. Zatem bez ustalenia stron postępowania nie jest możliwe stosowanie przez organ w toku postępowania chociażby trybu obwieszczenia.

W ocenie organu drugiej instancji za bezzasadne uznać też należy kierowanie się przez Wójta Gminy D. przy ocenie charakteru i zakresu przedmiotowego przedsięwzięcia stanowiskiem mieszkańców, którzy są przeciwni każdej nieznanej inwestycji, ale zarazem nie posiadają żadnej wiedzy specjalistycznej i w sposób arbitralny negowanie przez ten organ stanowiska autorów raportu, którzy taką wiedzę posiadają. Organ pierwszej instancji bezkrytycznie przyznał stanowisku mieszkańców wiarygodność i uznał je za zasadne bez jakiejkolwiek szerszej argumentacji przemawiającej za taką oceną. Zdaniem Kolegium sprzeciw mieszkańców nie może natomiast stanowić podstawy do wydania negatywnej decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Przepisy nakazują jedynie zapewnienie udziału społeczeństwa w postępowaniu i umożliwienie zgłoszenia uwag i wniosków, natomiast nie nakładają obowiązku uzyskania społecznej akceptacji dla przedsięwzięcia.

Kolegium nie podzieliło też zastrzeżeń organu pierwszej instancji względem obiektywności raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko z uwagi na sporządzenie go na zlecenie inwestora. Wyjaśniło w tym kontekście, że z obowiązujących przepisów, a w szczególności z rozdziału 2 ww. ustawy, wynika, iż jedynym podmiotem, który jest odpowiedzialny za sporządzenie raportu, jest wnioskodawca przedsięwzięcia, a organ określa jedynie zakres tego opracowania, mając zwłaszcza na uwadze przepis art. 66 tej ustawy.

Organ drugiej instancji zwrócił ponadto uwagę, że w toku postępowania Wójt Gminy D. wywołał "opinię w sprawie toczącego się postępowania administracyjnego dotyczącego środowiskowych uwarunkowań..." dla planowanego przedsięwzięcia, a następnie skonfrontował raport z przeprowadzoną opinią biegłego, której nadał walor wiarygodności bez odpowiedniego poparcia tego stanowiska. Tylko dlatego, że opinia została sporządzona przez biegłego sądowego, organ pierwszej instancji przyjął wskazane w niej twierdzenia za pewne i nie poddał ich żadnej ocenie. Tymczasem opinia biegłego – jak podkreśliło Kolegium – podlega ocenie organu orzekającego, jak każdy inny dowód w sprawie. Nie można z uwagi tylko na okoliczność, że opinia zawiera wiedzę specjalistyczną przyjmować ją bezkrytycznie. Organ pierwszej instancji dokonał jednak skopiowania twierdzeń biegłego, bez żadnej ich analizy i oceny, nie zważając także na stanowisko organów uzgadniających. W konsekwencji organ ten kolejny raz wyraził wątpliwości co do rzeczywistej obsady zwierząt w stosunku do obsady deklarowanej z uwagi na powierzchnię budynku. Tymczasem powierzchnia użytkowa kurnika po rozbudowie wyniesie 2 040 m2, a zagęszczenie obsady w kurniku (w zależności od wieku zwierząt) wyniesie do ok. 33 kg/m2. Ponadto Wójt Gminy D. wskazał na brak analizy kumulacji oddziaływań na środowisko naturalne, podczas gdy w Aneksie nr [...], który został sporządzony w odpowiedzi na pismo Wójta Gminy D. z dnia [...] marca 2015 r. znak: [...], opisano możliwość wystąpienia oddziaływań skumulowanych. W decyzji pierwszoinstancyjnej wytknięto też brak wariantu alternatywnego, podczas gdy w Aneksie nr [...] został przedstawiony taki wariant w odpowiedzi na pismo Wójta Gminy D. z dnia [...] kwietnia 2015 r znak: [...]

Kolegium zwróciło też uwagę, że sporządzona opinia wskazuje na nieposzanowanie prawa własności działek sąsiednich, korzystanie z działek przeznaczonych pod inwestycję przez właściciela fermy ponad przeciętną miarę, ograniczenie prawa własności sąsiednich nieruchomości, czy też spadek ich wartości. Tymczasem przedmiotowe przedsięwzięcie jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy D. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy D. N. [...] z dnia [...] marca 2003 r. (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego Nr 67, poz. 1826), zmienioną następnie uchwałą Nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. Ponadto w postępowaniu w sprawie oddziaływań środowiskowych nie ma znaczenia kwestia utraty wartości sąsiadujących nieruchomości (ma ona charakter pozaprawny).

Kolegium podkreśliło, że organ pierwszej instancji miał prawo, a zarazem obowiązek, dokonania weryfikacji ustaleń raportu i w razie wątpliwości lub zastrzeżeń żądać uzupełnienia lub jego poprawy. Tymczasem z akt sprawy wynika, iż w trakcie postępowania to organ współdziałający wielokrotnie żądał uzupełnia raportu dokonując własnych ustaleń. Takie działanie organu pierwszej instancji – zdaniem Kolegium – nie może być uznane za realizujące zasady wypływające z przepisów postępowania i wyklucza po jego stronie formułowanie zarzutów o niekompletności i wadach raportu, w sytuacji braku żądania ich usunięcia.

Końcowo organ odwoławczy podniósł, że organy właściwe do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie dysponują w tym zakresie swobodą, a katalog przesłanek powodujących możliwość, czy też obowiązek odmowy wydania decyzji określony jest w art. 80 ust. 1, art. 81 ust. 1, 2 i 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Nie może zatem stanowić przesłanki odmowy wydania takiej decyzji fakt, że przeprowadzona dla przedsięwzięcia ocena oddziaływania na środowisko wykazała, iż przedsięwzięcie będzie miało (mniejszy lub większy) wpływ na środowisko. Wszakże właśnie ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko polega na zebraniu obiektywnych informacji o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w celu ostatecznego ukształtowania decyzji, której warunki mają pozwolić na zmniejszenie negatywnego oddziaływania na środowisko.

W związku z powyższym Kolegium – powołując się na "stale aktualne wątpliwości w materiale dowodowym i brak kompleksowego wyjaśnienia sprawy" – uznało za niemożliwe na obecnym etapie wydanie decyzji co do istoty sprawy, czy też innej decyzji kończącej postępowanie. W ocenie organu odwoławczego konieczne jest ponowne przeprowadzenie postępowania przez organ pierwszej instancji i to w stopniu wykraczającym poza dyspozycję przepisu art. 136 k.p.a. Kolegium nadmieniło, że do momentu wykonania przez organ pierwszej instancji wytycznych wskazanych w wydanych decyzjach organu wyższego stopnia, stanowisko Kolegium co do oceny i składników materiału dowodowego pozostaje niezmienne.

Na przedstawioną wyżej decyzję kasacyjną skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wnieśli: K. J. (reprezentowany przez adwokata L. S.) oraz B. i M. małż. D. (reprezentowani przez adwokata K. G.).

W skardze K. J. zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

- art. 7, art. 12, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że brak jest podstaw do wydania reformatoryjnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Rozbudowa Gospodarstwa Drobiarsko-Rolnego w Miejscowości W. K. na działkach o nr ewidencyjnym [...], [...], [...]", wbrew zebranemu w sprawie materiałowi dowodowemu, a w szczególności postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], opinii sanitarnej Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], a także Raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz postanowieniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy D.,

- art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że brak jest wystarczających podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i wydania orzeczenia co do istoty sprawy;

- prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 80 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, polegające na przyjęciu, że wniosek (inwestora) nie spełnia warunków określonych w tym przepisie, pozwalających na wydanie pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący K. J. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Z kolei w skardze B. i M. małż. D. zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzucono naruszenie (wyłącznie) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie skutkujące uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy decyzja ta winna być utrzymana w mocy;

2. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy w realiach niniejszej sprawy zaszły przesłanki do jego zastosowania;

3. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 i art. 144 k.c. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, skutkujące błędną interpretacją pojęcia stron postępowania oraz błędnym zakwestionowaniem przez organ odwoławczy sposobu określenia stron postępowania przez organ pierwszej instancji, podczas gdy:

- przymiot strony przysługuje każdemu, jeżeli przez sam fakt funkcjonowania inwestycji dochodzi do oddziaływania w przestrzeń objętą jego prawem do nieruchomości lub na wartości prawnie chronione (środowisko), już bowiem ta okoliczność uzasadnia konieczność zapewnienia właścicielom działek na których dochodzi do oddziaływania udziału w postępowaniu środowiskowym,

- obszar oddziaływania przedsięwzięcia determinujący interes prawny nie ogranicza się wyłącznie do obszaru tzw. przekroczeń norm statuowanych prawem, gdyż do oddziaływania przedsięwzięcia na nieruchomość dochodzi w każdym przypadku gdy oddziaływanie to na danym terenie występuje - bez znaczenia dla ustalenia interesu prawnego w sprawie obejmującej wydanie decyzji środowiskowej pozostaje zatem wartość, nasilenie lub intensywność oddziaływania,

- oddziaływanie przedsięwzięcia winno być rozumiane szeroko i obejmować nie tylko wpływ na korzystanie z sąsiednich nieruchomości, ale również na środowisko naturalne;

4. art. 7 w związku z art. 77 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, przejawiające się w braku wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału, skutkujące zanegowaniem przez organ drugiej instancji dowodu z opinii biegłego, podczas gdy opinia ta miała na celu określenie wpływu na środowisko planowanej inwestycji;

5. art. 84 § 1 k.p.a. poprzez zakwestionowanie w swojej decyzji dowodu z opinii biegłego na okoliczność ustalenia możliwych negatywnych skutków oddziaływania w przestrzeni planowanej inwestycji;

6. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego oraz prawnego zaskarżonej decyzji oraz brak właściwej oceny zebranych w sprawie dowodów, co doprowadziło do niewłaściwego rozstrzygnięcia sprawy;

7. art. 107 § 3 k.p.a. przez brak określenia, na czym polega naruszenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez organ pierwszej instancji.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty B. i M. małż. D. wnieśli o uchylenie zasądzonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Odpowiadając na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu [...] maja 2017 r. Sąd, na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) – dalej jako "p.p.s.a.", postanowił połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawę ze skargi K. J. (II SA/Lu 1292/16) ze sprawą ze skargi B. i M. małż. D. (II SA/Lu 1293/16) i prowadzić obie sprawy pod sygnaturą II SA/Lu 1292/16.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi są zasadne, o ile zmierzają do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Podstawę prawną kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowił w pierwszym rzędzie art. 138 § 2 k.p.a. W myśl tego przepisu, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z treści przytoczonego unormowania wynika zatem, że wydanie przez organ drugiej instancji decyzji kasacyjnej uwarunkowane jest wystąpieniem dwóch przesłanek, które sprowadzają się – po pierwsze – do stanowczego stwierdzenia przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, po drugie - do uznania przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie".

Innymi słowy stwierdzenie, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania wyjaśniającego, jest konieczną, lecz niewystarczającą przesłanką wydania decyzji kasacyjnej. Omawiany przepis wymaga dodatkowo, aby "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" miał "istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Ze struktury cyt. przepisu wynika jednoznacznie, że wymienione w nim dwie przesłanki nie tylko powinny być spełnione kumulatywnie, ale także że istnieje funkcjonalny i merytoryczny związek przesłanki pierwszej (naruszenie przepisów postępowania zaskarżoną decyzją) i przesłanki drugiej (konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie). Związki te polegają na tym, że nie jest wystarczające stwierdzenie przez organ odwoławczy naruszenia przepisów postępowania przez organ, który wydał zaskarżoną decyzję, lecz konieczne jest wykazanie, że naruszenia te dotyczyły przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające oraz że miały one wpływ na niewyjaśnienie sprawy w zakresie określonym w drugiej przesłance. Organ odwoławczy, wydając decyzję kasacyjną, nie może zatem hipotetycznie spekulować, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" może mieć wpływ na jej rozstrzygnięcie, lecz powinien stwierdzić stanowczo, że ma taki wpływ. Poza tym powinien wykazać, że wpływ ten jest istotny, tzn. że naruszenia przepisów postępowania wyjaśniającego są do tego stopnia poważne, że niewyjaśnienie sprawy "w koniecznym zakresie" ma wpływ na treść zaskarżonej decyzji. Wynika to z bezpośredniego rozumienia sformułowania "w koniecznym zakresie", a mianowicie jako oznaczającego w zakresie koniecznym dla wszechstronnego wyjaśnienia i załatwienia sprawy (tak: A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz LEX, 4. wydanie, Warszawa 2011, str. 799 i nast.).

Należy ponadto podkreślić, że stosownie do art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Z powołanego przepisu wynika, że kompetencja organu odwoławczego nie polega jedynie na kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Przeciwnie, istotą postępowania przed tym organem jest – w myśl zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a. – ponowne merytoryczne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy uprzednio rozpoznanej przez organ pierwszej instancji. Stąd, jeżeli zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie art. 136 k.p.a., nie zaś przekazywać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Uwzględniając powyższe rozważania w realiach niniejszej sprawy stwierdzić należy, że stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego o konieczności zastosowania dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. w postępowaniu odwoławczym dotyczącym decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] stycznia 2017 r. odmawiającej ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia pn. "Rozbudowa Gospodarstwa Drobiarsko-Rolnego w miejscowości W. K. na działkach o nr ewid. [...], [...], [...]", uznać należy za niezasadne, a co najmniej za przedwczesne. Kolegium nie wykazało bowiem w wystarczającym stopniu wystąpienia przesłanek uzasadniających wydanie decyzji kasacyjnej, określonych w ww. przepisie. W szczególności nie dowiedziono, że stwierdzone wady w postępowaniu przeprowadzonym przez organ pierwszej instancji mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy oraz, że nie mogą zostać one usunięte przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a.

Zasadnicze zastrzeżenie organu odwoławczego względem postepowania przeprowadzonego przez Wójta Gminy D. dotyczyło ustalenia kręgu stron niniejszego postępowania. Kolegium zakwestionowało bowiem przypisanie statusu strony postępowania wszystkim mieszkańcom miejscowości, w której sporna inwestycja ma być realizowana, wskazując, że skutkowało to nadmiernym rozszerzeniem kręgu stron. Podkreśliło przy tym, że interes prawny w postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia każdorazowo winien wynikać z zakresu (choćby potencjalnego) oddziaływania danej inwestycji.

Nie kwestionując z góry zastrzeżeń organu odwoławczego względem ilości stron postepowania w niniejszej sprawie przyjętej przez organ pierwszej instancji, należy jednak zwrócić uwagę, że nadmierne rozszerzenie kręgu stron przez organ pierwszej instancji (przekładające się na zapewnienie udziału w postępowaniu zbyt dużej ilości osób) co da zasady nie jest uchybieniem, które winno skutkować uchyleniem decyzji pierwszoinstancyjnej przez organ odwoławczy. Nawet bowiem w sytuacji, gdy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy dojdzie do wniosku, że status strony postępowania przysługuje jedynie części spośród osób uznanych za strony przez organ pierwszej instancji i w konsekwencji na etapie postępowania odwoławczego ograniczy krąg stron w danej sprawie, i tak nie sposób uznać, by wskutek takiego działania którakolwiek z (właściwych) stron była pozbawiona udziału w obu instancjach postępowania administracyjnego.

W postępowaniu w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia precyzyjne ustalenie ilości stron postępowania, tj. osób, które w danej sprawie mają interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., jest o tyle istotne, że zgodnie z art. 74 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 353 ze zm.) – dalej jako "ustawa", jeżeli liczba stron przekracza 20, stosuje się przepis art. 49 Kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 49 k.p.a. stanowi natomiast, że strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Zatem ilość stron postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań decyduje o trybie doręczeń podejmowanych w tym postępowaniu decyzji oraz zawiadomień o dokonanych czynnościach.

W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji – przyjmując, że stronami postępowania są wszyscy mieszkańcy miejscowości W. K., a w konsekwencji, że liczba stron przekracza 20 osób – dokonywał doręczeń w trybie art. 49 k.p.a. w zw. z art. 74 ust. 3 pkt 1 ustawy. Organ odwoławczy wprawdzie słusznie zwrócił uwagę, że ustalenie tak szerokiego kręgu stron miało charakter dowolny i nie zostało wystarczająco uzasadnione (w szczególności nie zostało poparte ustaleniami odnośnie zakresu oddziaływania spornej inwestycji), jednakowoż samodzielnie nie poczynił w tym zakresie żadnych ustaleń, a w szczególności nie wykazał, jakoby liczba stron niniejszej sprawy nie przekraczała 20 osób. Tylko zaś wówczas – zdaniem Sądu – nieprawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania przez organ pierwszej instancji mogłoby uzasadniać uchylenie decyzji tego organu i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, bowiem oznaczałoby, że organ ten niezasadnie zastosował tryb doręczeń określony w art. 49 k.p.a., przez co uchylenie jego decyzji jest konieczne dla zapewnienia możliwości zapewnienia stronom udziału również w postępowaniu pierwszej instancji przy zastosowaniu właściwego trybu.

Zatem obowiązkiem organu odwoławczego wobec stwierdzenia nadmiernego rozszerzenia kręgu stron postępowania przez organ pierwszej instancji było samodzielne ustalenie liczby stron w ramach uprawnienia przewidzianego w art. 136 k.p.a. Wydanie przez Kolegium decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. byłoby zaś uzasadnione jedynie wówczas, gdyby ponownie ustalona liczba stron postępowania nie przekraczała 20 osób, co podważałoby zasadność zastosowania przez organ pierwszej instancji w dotychczasowym toku postępowania trybu doręczeń określonego w art. 49 k.p.a., a tym samym oznaczało, że organ ten nie zapewnił stronom udziału w postępowaniu pierwszej instancji w sposób prawidłowy.

Również pozostałe uchybienia w decyzji organu pierwszej instancji wytknięte w zaskarżonej decyzji, w ocenie Sądu, nie uzasadniały zastosowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Kolegium w istocie zakwestionowało bowiem dokonaną przez organ pierwszej instancji ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności przedłożonego przez inwestora Raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz wywołaną w toku postępowania opinię biegłego przy Sądzie Okręgowym w L. – J. R.. Dochodząc w ramach tej oceny do odmiennych niż Wójt Gminy D. wniosków nie wskazało jednak na konieczność uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w jakimkolwiek zakresie, a zwłaszcza w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a jedynie na konieczność ponownej oceny dowodów. Tym bardziej więc nie sposób uznać, że Kolegium wykazało, jakoby uzupełnienie ewentualnych braków postępowania organu pierwszej instancji nie było możliwe na etapie postępowania odwoławczego w ramach dyspozycji art. 136 k.p.a. Należy zaś w tym miejscu ponownie podkreślić, że organ odwoławczy, wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., powinien w jej uzasadnieniu nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 k.p.a. (zob. wyrok SN z dnia 9 czerwca 1999 r., sygn. akt. III RN 7/99, publ. OSNAPiUS 2000/9/338). Odmienna względem dokonanej przez organ pierwszej instancji ocena materiału dowodowego przez organ odwoławczy, nieprzekładająca się jednak na konieczność jego uzupełnienia w jakimkolwiek (a zwłaszcza w istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy) zakresie, winna zaś skutkować podjęciem decyzji o charakterze reformatoryjnym, nie zaś kasacyjnym.

Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wydając rozstrzygniecie kasacyjne mimo niewykazania wystąpienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., naruszyło wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.

Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy uwzględni powyższe uwagi i w pierwszej kolejności ustali kręg stron niniejszego postępowania, kierując się przy tym zasadą, że interes prawny w postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia mają – poza inwestorem – właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości objętych oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia (zob. wyrok NSA z dnia 15 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 108/12, LEX nr 1328183). W razie ustalenia, że liczba stron przekracza 20 osób (co przekładać się będzie na uznanie, że organ pierwszej instancji – pomimo nadmiernego rozszerzenia kręgu stron – i tak zasadnie zastosował tryb doręczeń z art. 49 k.p.a.) – Kolegium wyda rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, stosując odpowiednie przepisy prawa materialnego. Jeżeli Kolegium uzna przy tym za konieczne uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, w tym wyjaśnienia ewentualnych wątpliwości co do wniosków wynikających z Raportu bądź z opinii biegłego, zastosuje art. 136 k.p.a. Wydanie przez Kolegium decyzji kasacyjnej będzie zaś uzasadnione jedynie w razie ustalenia, że liczba stron nie przekracza 20 osób, a tym samym, że konieczne jest ponowne przeprowadzenie postępowania pierwszoinstanyjnego przy zastosowaniu standardowego trybu doręczeń określonego w przepisach art. 39-48 k.p.a.

Z tych wszystkich względów sąd orzekł jak w sentencji.