Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3087/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego
Powołane przepisy: article: art. 95 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1064
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 809/20 w sprawie ze skargi Gminy T. na postanowienie Ministra Klimatu z dnia [...] lutego 2020 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuję sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 maja 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 809/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy T. na postanowienie Ministra Klimatu z [...] lutego 2020 r. [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Postanowienie z [...] grudnia 2019 r. znak: [...] Minister Klimatu odmówił Gminie T. (zwanej dalej "Gminą") uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie sieci wodociągowej oraz kanalizacji sanitarnej na działkach nr: [...], obręb [...]., jednostka ewidencyjna [...] - miasto, gmina T. Postanowienie to zostało wydane na podstawie art. 106 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", w zw. z art. 53 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.) i art. 158 w zw. z art. 161 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2019 r., poz. 868 ze zm.).

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że budowa sieci wodociągowej i kanalizacyjnej na ww. działkach trwale uniemożliwi przyszłą eksploatację udokumentowanego wstępnie złoża węgla brunatnego, zalegającego na niewielkiej i średniej głębokości. Takie warunki geologiczne zalegania węgla powodują, że najbardziej prawdopodobną metodą wydobycia będzie metoda odkrywkowa. A zatem jakakolwiek zabudowa ponad złożem narusza zasadę ochrony złóż kopalin.

Na skutek wniesionego przez Gminę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaskarżonym w tej sprawie postanowieniem z [...] lutego 2020 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 w zw. z art. 144 k.p.a., Minister Klimatu utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.

Zdaniem organu dopuszczenie zabudowy na terenie złoża jest sprzeczne z celem, jakiemu ma służyć obowiązek nałożony na organ planistyczny ochrony złoża kopalin i ochrony możliwości ich kompleksowego wykorzystania jako bogactwa naturalnego kraju.

Skargę na powyższe postanowienie wniosła Gmina, zarzucając mu naruszenie szeregu przepisów prawa, w tym przepisów Konstytucji RP i Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego sporządzonej w Strasburgu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę jej oddalenia stanowił art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a.".

Zdaniem Sądu trafnie Minister w zaskarżonym postanowieniu odwołał się do zasady ochrony złóż kopalin, jako reguły determinującej rozstrzygnięcie w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. W świetle regulacji ustawy Prawo geologiczne i górnicze oraz ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2019 r. poz. 1396 ze zm.) rozstrzygnięcia dotyczące planowania i zagospodarowania przestrzennego winny zapewniać ochronę złoża, w tym jego dostępność dla eksploatacji w przyszłości. Przyszła eksploatacja złoża nie jest możliwa bez zlikwidowania kanalizacji, którą wybudować planuje skarżąca Gmina. Z tego względu zarzut naruszenia art. 81 ust. 3 i art. 125 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz art. 95 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze uznano za chybiony. Również i pozostałe zarzuty skargi nie zostały podzielone przez Sąd pierwszej instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina, zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu Gmina zarzuciła naruszenie:

1/ prawa materialnego tj. w szczególności:

a) art. 3 pkt 13 lit. a, art. 72 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 3, art. 125 ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2020 r., poz. 1219 ze zm.) i art. 95 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2020 r., poz. 1064 ze zm.) oraz art. 5 Konstytucji RP poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie):

- polegające na przyjęciu, że zasada racjonalnej ochrony złoża uniemożliwia przeprowadzenie sieci wodociągowej i kanalizacyjnej,

- polegające na nieuwzględnieniu, że ochrona kopalin wiąże się ściśle z zasadą zrównoważonego rozwoju,

- polegające na przyjęciu, że argumenty skarżącego dotyczące wpływu zasady zrównoważonego rozwoju na ochronę złoża węgla brunatnego mają charakter pozaprawny,

- polegające na przyjęciu, że zasada racjonalnej ochrony złóż ma charakter bezwzględny (bezwarunkowy);

b) art. 164 ust. 1 Konstytucji RP, art. 4 i 11 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego sporządzonej w Strasburgu w dniu 15 października 1955 r. (Dz.U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607), art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r., poz. 1437 ze zm.) i art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2019 r., poz. 1437 ze zm.) poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na nadmiernej ingerencji organu uzgadniającego w konstytucyjną autonomiczność i samorządność Gminy T. nieznajdującą oparcia w przepisach prawa oraz naruszającą swobodę działania społeczności lokalnej w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów;

c) art. 60 w zw. z art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.) poprzez nieuzasadnioną odmowę uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, z uwagi na brak przepisu zakazującego zabudowę terenu objętego decyzją;

2/ przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy – art. 3 § 1, art. 106 § 1-5 i art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 ust. 4, 7, 10 k.p.a. i art. 7, art., 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 126 k.p.a., a także art. 124 ust. 2 k.p.a. polegające na:

- braku przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu ustalenia, czy budowa sieci wodociągowej i kanalizacyjnej doprowadzi do utraty walorów użytkowych złoża węgla brunatnego,

- przyjęciu, że przyszła eksploatacja złoża węgla brunatnego będzie niemożliwa po wybudowaniu sieci wodociągowej i kanalizacyjnej;

Mając na uwadze powyższe Gmina wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania (sądowych oraz zastępstwa prawnego). Jednocześnie Gmina zrzekła się rozprawy w sprawie.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Klimatu i Środowiska wniósł o jej oddalenie podnosząc, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie ziściły się za to warunki odstępstwa od zasady jawności i bezpośredniości postępowania, a w konsekwencji wydania wyroku na posiedzeniu niejawnym, bowiem pełnomocnik skarżącej Gminy zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 p.p.s.a.).

Rozpoznając natomiast wniesioną skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zasługiwała ona na uwzględnienie.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek uwzględnienia wniesionego środka odwoławczego, zauważyć należy, iż przedmiotem oceny legalności dokonywanej przez Sąd pierwszej instancji było ostateczne postanowienie Ministra Klimatu odmawiające, w trybie art. 53 ust. 4 pkt 5 i ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie sieci wodociągowej oraz kanalizacji sanitarnej na działkach nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna [...] -miasto, gmina T.

Niewątpliwie przejawem realizacji zasady ochrony złóż kopalin w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy czy ustaleniu lokalizacji celu publicznego jest art. 53 ust. 4 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z ww. normą decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego (a z taką mamy do czynienia w tej sprawie), wydaje się po uzgodnieniu z właściwym organem administracji geologicznej - w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych. W tej sprawie uzgodnienie takie wydawał Minister Klimatu, co nie jest kwestionowane.

Obowiązkiem organu współdziałającego (uzgadniającego) jest ocena dopuszczalności zaakceptowania przedłożonego projektu decyzji. Ocena ta odbywa się przy tym w granicach wynikających z właściwości rzeczowej (kompetencji) organu uzgadniającego. Powyższe oznacza więc powinność zajęcia przez organ uzgadniający stanowiska w sprawie jedynie w aspekcie zgodności przedłożonej do uzgodnienia decyzji z wymaganiami wynikającymi z przepisów odrębnych. W ocenianym przypadku, w rachubę wchodziło ustalenie zgodności inwestycji z przepisami dotyczącymi ustawy Prawo geologiczne i górnicze, jak i ustawy Prawo ochrony środowiska. Powierzenie uzgodnienia wyspecjalizowanym organom gwarantuje fachową ocenę zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami szczególnymi. Dokonywana przez te organy, w ramach szczególnych kompetencji, ocena zgodności planowanej inwestycji z przepisami szczególnymi, gwarantuje zatem m.in. zachowanie właściwej proporcji między ochroną dobra publicznego, a ingerencją w prawo własności (w tym prawo inwestora do zagospodarowania należącej do niego nieruchomości). Należy również zauważyć, iż postanowienie uzgadniające ma jednoznacznie wiążący charakter dla organu prowadzącego postępowanie główne. Do chwili kiedy nie zostanie wyeliminowane z obrotu prawnego, jego treść wiąże.

Generalnie organ administracji, któremu przedstawiany jest do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy, ma tylko 2 tygodnie na zajęcie stanowiska (art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Z uwagi na to ograniczenie organ ten musi korzystać z dowodów, które zostały już wcześniej wytworzone i są w jego posiadaniu. Uzupełnienie postępowania dowodowego może nastąpić tylko w niewielkim zakresie. Organ uzgadniający może posłużyć się danymi, które znane są mu z urzędu, dowodami, które są już w jego posiadaniu oraz dowodami, które dostarczyła mu strona postępowania. Dowody niezbędne do zajęcia stanowiska przez organ uzgadniający powinny zostać zgromadzone przede wszystkim przez organ prowadzący postępowanie główne, a następnie przedstawione organowi uzgadniającemu wraz z projektem decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z 10.03.2020 r. II OSK 3877/19). Mając jednak na uwadze charakter przedmiotowego uzgodnienia z Ministrem Klimatu wskazać należy, iż to organ uzgadniający w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego winien był w jego ramach w sposób niesporny wskazać na prawidłowo udokumentowane złoża kopalin i na tej podstawie w sposób precyzyjny wyjaśnić czy planowana inwestycja celu publicznego może być realizowana na spornym terenie, czy też jest to wykluczone z uwagi na potrzebę przyszłej eksploatacji węgla brunatnego, co wyklucza wybudowanie sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Wskazanie na takie udokumentowane złoża było wymagane w szczególności, iż Gmina podnosiła w toku całego postępowania, że na obszarze planowanej inwestycji nie wprowadzono ograniczenia w zabudowie. Ważne jest również to, że udokumentowane złoża kopalin ujawnia się w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa (art. 95 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze).

W realiach niniejszej sprawy, co obrazują akta sprawy, Minister Klimatu w ramach postępowania sprawdzającego ustalił, że budowa sieci wodociągowej oraz kanalizacji sanitarnej na działkach nr: [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...] -miasto, trwale uniemożliwi przyszłą eksploatację udokumentowanego wstępnie w kat. C2 złoża węgla brunatnego: [...] będącego częścią rozpoznanego wstępnie w kategorii C2 bardzo cennego i strategicznego kompleksu złożowego [...] – [...] o zasobach geologicznych ponad 1,8 mld ton zalegających.

Kategoria C2 odpowiada etapowi poszukiwań bardziej szczegółowych, ale w stopniu jeszcze niewystarczającym do opracowania projektu zagospo-darowania złoża. Dopiero kategoria C1, odpowiadająca etapowi rozpoznania wstępnego, umożliwia sporządzenie takiego projektu. Akta sprawy zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., na podstawie których orzekał Sąd pierwszej instancji wskazują, iż organ omawiając udokumentowane wstępnie w kategorii C2 złoża węgla brunatnego [...] miał na uwadze kartę informacyjną złoża kopaliny stałej – wydruk z systemu Gospodarki i Ochrony Bogactw Mineralnych MIDAS (wydruk na 15 stycznia 2020 r.) i powoływał się na uchwałę nr 239 Rady Ministrów z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie przyjęcia Koncepcji Przestrzennej Zagospodarowania Kraju 2030 (M.P. z 2012 r., poz. 252)

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji nie dokonał w ramach kontroli legalności zaskarżonego postanowienia oceny czy organ uzgadniający przeprowadził właściwe postępowanie dowodowe mające na celu wykazanie przede wszystkim, iż w sprawie prawidłowo udokumentowano złoża kopalin, z czym wiąże się powołanie na odpowiedni materiał dowodowy pozwalający na zweryfikowanie twierdzeń, o niemożności przeprowadzenia przedmiotowej inwestycji celu publicznego na spornym terenie. Ocena tych materiałów jest podstawą weryfikacji stanowiska organu uzgadniającego w tej sprawie. Brak oceny i rozważań Sądu pierwszej instancji w tym zakresie pozwala uznać za usprawiedliwiony przedstawiony w skardze kasacyjnej, a oznaczony w jej petitum jako nr 2, zarzut naruszenia przepisów postępowania.

Odmowa uzgodnienia planowanej w tej sprawie inwestycji niewątpliwie uniemożliwia Gminie realizację jej ustawowych zadań, w tym tych o jakich mowa w art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym i art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Władztwo organów gminy i obowiązki z tym związane obejmują wszystkich mieszkańców gminy jako członków tej wspólnoty samorządowej i całe terytorium należące do danej gminy.

Wskazując w motywach zaskarżonego wyroku wykładnię przepisu art. 95 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, a w konsekwencji jego zastosowanie zasadnie podniesiono, że przepis ten odnosi się do udokumentowanych złóż kopalin i wyraża zasadę ochrony złóż kopalin, odnosząc je m.in. do podstawowej formy kształtowania ładu przestrzennego jaką jest plan miejscowy. Trafnie uznano, iż norma ta ma znaczenie w procedurze wydawania decyzji o warunkach zabudowy jak i decyzji o lokalizacji celu publicznego. Zaznaczono też, iż niezależnie od ww. normy źródłem ochrony kopalin jest nie tylko art. 95 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, ale też art. 72 ust. 1 pkt 2 i art. 125 ustawy Prawo ochrony środowiska.

Nie jest sporne w niniejszej sprawie, iż ochrona zasobów złóż kopalin jest niezbędna dla zagwarantowania bezpieczeństwa surowcowego, to jest zabezpieczenia potrzeb gospodarczych i bytowych ludności niezbędnego dla zrównoważonego rozwoju w skali krajowej, regionalnej i lokalnej. Ochrona ta musi być rozpatrywana w kontekście długiego horyzontu czasowego. Jej nadrzędnym celem jest umożliwienie dostępu do źródeł niezbędnych surowców mineralnych także dla przyszłych pokoleń, co jest podstawą realizacji jednej z podstawowych zasad zrównoważonego rozwoju – sprawiedliwości międzypokoleniowej.

Natomiast ochrona złóż jest przede wszystkim definiowana jako ochrona terenu ich występowania przed zagospodarowaniem, które może uniemożliwić wykorzystanie złoża i niezbędną do tego działalność górniczą, jak też pełne wykorzystanie występujących w złożu kopalin (także kopalin towarzyszących), ale również ograniczanie wydobywania kopalin przez wykorzystanie surowców zastępczych (substytutów) i recykling. Jednakże zasadnicze znaczenie ma postulat utrzymania dostępności zasobów udokumentowanych i perspektywicznych poprzez ochronę terenów, na których się one znajdują, przed trwałą zabudową, z czym wiąże się jednak konieczność zablokowania powierzchni terenu, w dłuższym okresie czasu.

Zasada racjonalnej gospodarki złożami kopalin stanowi jeden z głównych nakazów wymagających uwzględniania w podejmowaniu rozstrzygnięć przez organy administracji geologicznej. Szczegółowe zasady gospodarowania złożami kopalin i związanej z eksploatacją złoża ochrony środowiska określają przepisy ustawy - Prawo geologiczne i górnicze (art. 81 ust. 3 Prawo ochrony środowiska). Tym samym istotnym kryterium uzgodnienia z organem administracji geologicznym w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin jest kryterium racjonalnej gospodarki złożami kopalin, w tym możliwości eksploatacji tych złóż w przyszłości.

To z art. 125 ustawy Prawo ochrony środowiska, dot. sposobu ochrony kopalin wynika, że złoża kopalin podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących. Kształtowanie warunków racjonalnej gospodarki złożami zaczyna się już na etapie prac poszukiwawczych i trwa miejscami aż do likwidacji zakładu górniczego włącznie. Podstawą działalności gospodarczej mającej na celu wydobywanie kopalin są informacje zawarte w dokumentacji geologicznej. Skoro gospodarka złożami kopalin, zgodnie z zasadami ogólnymi prawa ochrony środowiska, powinna być prowadzona w sposób racjonalny i kompleksowy, to dopuszczanie zabudowy na udokumentowanym złożu kopalin stoi w wyraźnej opozycji do ww. przepisu Prawo ochrony środowiska.

Przedstawione rozważania wskazują zatem, iż kluczowe znaczenie dla prawidłowego zastosowania ww. przepisów ma kwestia udokumentowanych złóż kopalin, albowiem uzgodnienie dokonuje się w trybie art. 53 ust. 4 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym właśnie w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych. Trzeba wyraźnie zauważyć, iż podniesiony we wstępnej części tego uzasadnienia zarzut braku oceny przez Sąd pierwszej instancji ustaleń postępowania dowodowego co do ujawnienia udokumentowanych złóż kopalin uniemożliwiających realizację spornego celu wiąże się również z zarzutem skargi kasacyjnej niewłaściwego zastosowania art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zarzut dot. pkt 5), jak i art. 95 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Zarzuty te niezależnie od przywołanej w skardze kasacyjnej argumentacji zasługują, w okolicznościach tej sprawy, na uwzględnienie, albowiem pozostają usprawiedliwione.

Przede wszystkim, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w ramach dokonywanej oceny legalności zaskarżonego postanowienia Sąd pierwszej instancji na podstawie akt sprawy nie ocenił zgromadzonego materiału dowodowego w konfrontacji z motywami zaskarżonego postanowienia, a w konsekwencji nie wyjaśnił co należy uznać za udokumentowane źródła kopalin, w szczególności w kontekście ustawy Prawo geologiczne i górnicze, w tym czy wymagana jest do tego dokumentacja potwierdzająca istnienie takich złóż o jakich mowa w art. 93 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, czy też można ten fakt potwierdzić w inny sposób. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż w zaskarżonym postanowieniu organ nie powoływał się na udokumentowane złoża kopalin ujawnione w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, czy też np. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego bądź w planie zagospodarowania przestrzennego województwa. Nie budzi wątpliwości, iż organ powoływał się na stanowisko zawarte w uchwale Nr 139 Rady Ministrów z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie przyjęcia Koncepcji Przestrzennej Zagospodarowania Kraju 2030 (M.P. z 2012 r, poz. 252). Natomiast należy w tym miejscu przypomnieć, iż stosownie do art. 93 ust. 1 Konstytucji RP, uchwały Rady Ministrów mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu te akty. Również i to musi być uwzględnione przez Sąd pierwszej instancji przy ocenie występowania udokumentowanych źródeł kopalin.

Poza tym Sąd pierwszej instancji wskazał w motywach zaskarżonego wyroku, iż Gmina winna ujawnić w celu ochrony złoże kopalin (węgla brunatnego) "[...]"[...] zmieniając studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i miasta T., jednak tego nie uczyniła. Dodano też, że z faktu swego zaniechania Gmina nie powinien wyciągać dla siebie pozytywnych skutków.

Niezależnie od takiego stanowiska Sądu pierwszej instancji wyjaśnić należy, iż przepis art. 95 ust. 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze nakłada na radę gminy obowiązek wprowadzenia do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy obszarów udokumentowanego złoża kopaliny oraz obszarów udokumentowanego kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla, a także, że ustawodawca na dokonanie tej czynności zakreślił termin 2 lat od dnia zatwierdzenia dokumentacji geologicznej przez właściwy organ administracji geologicznej. Również i w takich sytuacjach jak opisana w art. 95 ust. 2 omawianej ustawy konieczne jest wykazanie się udokumentowanymi złożami kopalin.

Złoża kopalin są bowiem elementem środowiska naturalnego i jeżeli ich występowanie zostanie potwierdzone przez właściwy organ administracji geologicznej w drodze decyzji, o której mowa w art. 93 ust. 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze (decyzji zatwierdzającej dokumentację geologiczną złoża kopaliny), to przepisy tej ustawy (art. 95 ust. 1 i art. 208 ust. 1) wprowadzają obowiązek gminy ujawnienia tych złóż w studium i to w konkretnych celach, tj. ich ochrony oraz zapewnienia racjonalnego gospodarowania kopalinami. Z art. 95 ust. 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze wynika obowiązek formalnego ujawnienia w studium istnienia określonych złóż geologicznych na terenie gminy (zatwierdzonych wcześniej przez właściwe organy administracji geologicznej), a nie w celu zmiany polityki przestrzennej gminy (por. wyrok NSA z 21 sierpnia 2015 r. II OSK 1178/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy zwrócić uwagę na fakt, że na gminie ciąży obowiązek wprowadzenia określonych informacji w - uwarunkowaniach - studium, i nie został on powiązany przez ustawodawcę literalnie z dowolnością co do trybu wprowadzenia informacji na temat złóż do studium. Ustawodawca posłużył się terminem "wprowadzenie do studium", które jak przyjmuje się w doktrynie oraz judykaturze polega na dokonaniu w nim stosownych zmian polegających na ich wykazaniu (por. B. Rakoczy, Prawo górnicze i geologiczne. Komentarz, LEX 2015, Wyd/el.).

Natomiast zaniechanie Gminy wprowadzenia w odpowiednim czasie udokumentowanych złóż kopalin do studium, powoduje, że właściwy Wojewoda winien wprowadzić taki obszar do studium wydając w tej sprawie zarządzenie zastępcze (art. 96 ust. 1 i art. 208 ust. 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze).

W motywach skargi kasacyjnej Gmina wskazała, iż z dokumentacji planistycznej obowiązującej w województwie lubuskim jednoznacznie wynika, że obszar objęty inwestycją, o której mowa w projekcie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie ma żadnych ograniczeń w zakresie zabudowy, a tego stanowiska nie zanegowano w sprawie, bowiem z zaskarżonego postanowienia nie wynika by było inaczej w odniesieniu do dokumentacji planistycznej. Stąd też istotne jest aby, rozstrzygając w niniejszym postępowaniu uzgodnieniowym, w którym w istocie wyłączono możliwość przeprowadzenia inwestycji na terenie częściowo rozpoznanego wstępnie złoża [...]-[...] wyjaśnić w oparciu o wymagane materiały (dokumentację), iż w sprawie występują "udokumentowane złoża kopalin". Kwestia ta ma zasadnicze znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia tej sprawy, stąd też potrzeba weryfikacji zaskarżonego postanowienia pod tym kątem. Takiej oceny należy dokonać przy ponownym rozpoznawaniu tej sprawy.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły zostać uwzględnione, albowiem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie uzasadniały uchylenia zaskarżonego wyroku, a zatem uznano je za nieusprawiedliwione.

Przedstawione wyżej rozważania wskazują, iż Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił w części zarzuty skargi kasacyjnej co pozwalała przyjąć, że Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził prawidłowej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji dokona kontroli zaskarżonego postanowienia z uwzględnieniem przedstawionego przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska.

Rozstrzygnięcie dotyczące odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego zostało wydane na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. (pkt 2 wyroku).

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.