Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1628/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 16, art. 156
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 4, art. 5 art. 26, art. 36, art. 49 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Monika Kramek, Protokolant specjalista Monika Gąsińska - Goc, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi J. N. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2019 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "Minister", "organ") decyzją z [...] kwietnia 2019 r. (znak: [...]) po rozpatrzeniu wniosku J. N. o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: "Konserwator Zabytków) z [...] czerwca 2017 r., Nr [...] (znak: [...]) nakazującej przeprowadzenie robót budowlanych polegających na zabezpieczeniu pozostałości budynku dworu położonego w S. przy ul. K., gmina K. (dz. o nr ewid. [...]), poprzez: uzupełnienie uszkodzonej drewnianej konstrukcji więźby dachowej i pokrycia dachowego z dachówki karpiówki układanej w koronkę lub z papy, uszczelnienie kalenicy ceramicznymi gąsiorami lub papą; rozbiórkę zniszczonych trzonów kominowych ponad dachem i wtórnego komina przy elewacji wschodniej; podstemplowanie ściany zachodniej oraz konstrukcji stropów we wnętrzach i nadwieszonego fragmentu pozostawionego po rozbiórce zachodniej części dworu; uzupełnienie rynien i rur spustowych; uzupełnienie oszalowania szczytu ściany zachodniej deskami w układzie pionowym; demontaż masztu od anteny; uporządkowanie wnętrza i wywiezienie gruzu; usunięcie roślinności porastającej przy obiekcie od strony północnej zagrażającej konstrukcji i strukturze zabytku - działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2019 r. poz. 1696, dalej: "ustawa", "u.o.z.") oraz art. 17 pkt 2, art. 156 § 1, art. 157 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2019 r. poz. 2196, dalej: "k.p.a.") orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Konserwatora Zabytków z [...] czerwca 2017 r. Nr [...] (znak: [...]).

W uzasadnieniu opisano stan faktyczny i prawny sprawy. Wojewódzki Konserwator Zabytków w P. decyzją z [...] marca 1969 r. (znak: [...]) wpisał do rejestru zabytków dwór w S. powiat K. W dniu 8 grudnia 2011 r. do Ministra wpłynęło pismo J. N. z 25 listopada 2011 r. Pismo to zostało przez organ uznane za wniosek o skreślenie zabytku z rejestru. Decyzją z [...] maja 2012 r. Minister odmówił skreślenia z rejestru zabytków budynku dworu w S. W dniu 1 grudnia 2015 r. do Ministra wpłynął wniosek J. N. z 20 października 2015 r., o skreślenie z rejestru zabytków zachowanej wschodniej części budynku dworu. Organ, decyzją z [...] października 2016 r. odmówił skreślenia z tego rejestru ww. części budynku. Decyzją z [...] marca 2017 r. (sygn. [...]) organ, po rozpatrzeniu wniosku J. N. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie z [...] października 2016 r. (sygn. [...]) stwierdzając, że w omawianej sprawie nie zaszły żadne nowe okoliczności prawne lub faktyczne pozwalające na skreślenie z rejestru zabytków zachowanej, wschodniej części dworu położonej na działce nr ewid. [...], przy ul. K. w S.

Decyzją z [...] czerwca 2017 r., Nr [...] organ nakazał J. N. przeprowadzenie robót budowlanych polegających na zabezpieczeniu pozostałości budynku dworu położonego w S. przy ul. K. gmina K. (dz. o nr ewid. [...]), poprzez wykonanie wskazanych enumeratywnie w decyzji czynności.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że w wyniku przeprowadzonej w dniu 9 maja 2017 r. kontroli stwierdzono brak użytkowania zabytku zachowanego w obrysie murów zewnętrznych w ok. 40% oraz ogólny katastrofalny stan zachowania pozostałości budynku. Konserwator Zabytków ocenił, że bardzo zły stan techniczny pozostałości dworu położonego w sąsiedztwie domu, który wybudowano w minimalnej odległości od zabytku, wskazuje na pilne podjęcie rzeczywistych prac zabezpieczających strukturę zabytku w celu wyeliminowania zagrożeń.

W dniu 15 stycznia 2019 r. do Ministra wpłynął wniosek J. N. o stwierdzenie nieważności decyzji Konserwatora Zabytków z [...] czerwca 2017 r., Nr [...] nakazującej Wnioskodawcy przeprowadzenie robót budowlanych polegających na zabezpieczeniu pozostałości budynku dworu położonego w S. W uzasadnieniu wnioskujący podniósł na podstawie art 156 § 1 pkt 3 k.p.a., że decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. W ocenie J. N., przedmiotowa sprawa została rozstrzygnięta pozostającymi w obrocie prawnym, wydanymi uprzednio ostatecznymi i prawomocnymi decyzjami: a) znak: [...] z [...] kwietnia 1979 r., tj. decyzją będącą zgodą na rozbiórkę całego zniszczonego budynku mieszkalnego - dworu położonego w S. nr [...], b) Nr [...] z [...] marca 1980 r., tj. decyzją o pozwoleniu na budowę nowego budynku mieszkalnego, która została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę warunku rozebrania dworu. Skarżący stwierdził, że dalsze istnienie ruin dworu powoduje faktyczne wygaśnięcie pozwolenia na budowę. Zdaniem wnioskującego, ocena Konserwatora Zabytków, dotycząca złego stanu technicznego obiektu, pozostawała bez wpływu na ważność decyzji z [...] kwietnia 1979 r. W nawiązaniu do tej oceny podkreślił, że Minister prawidłowo uznał, iż pismo z [...] kwietnia 1979 r. jest decyzją. Jednocześnie podkreślił, że żaden organ, w sposób zgodny z prawem, nie stwierdził, iż decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu wniosku stwierdzono również, że decyzja Konserwatora Zabytków z [...] czerwca 2017 r., Nr [...], była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały (zgodnie z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.). Skarżący wskazał, że w dniu wydania rzeczonej decyzji zachodnia część budynku nie istniała, a pozostała jeszcze część wschodnia uległa zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wszelkich wartości. Obiekt wówczas spełniał przesłanki do skreślenia z rejestru zabytków. Potwierdzeniem tego stanu rzeczy, zdaniem Wnioskującego, jest opinia Narodowego Instytutu Dziedzictwa Oddziału Terenowego w P. z [...] marca 2012 r. oraz wnioski i inne pisma Konserwatora Zabytków w przedmiocie skreślenia z rejestru zabytków przedmiotowego dworu.

2. Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] kwietnia 2019 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] czerwca 2017 r., nr [...].

Wnioskujący wskazał, że Minister nie neguje faktu, iż pismo z [...] kwietnia 1979 r. jest decyzją. Podniesiono również, że decyzja z 1979 r. jest decyzją "dalej idącą" i w pewnym sensie "konsumującą" skreślenie z rejestru zabytków. Decyzja wyrażająca zgodę na rozbiórkę obiektu wpisanego do rejestru zabytków zawiera domniemaną zgodę na skreślenie takiego obiektu z rejestru zabytków. Wskazano również, że jeśli w opinii Ministra decyzja z 1979 r. została wydana z naruszeniem prawa, to organ powinien podjąć działania mające na celu jej eliminację z obrotu prawnego, ponieważ dopóki pozostaje w obrocie prawnym, to wydawanie kolejnych decyzji w przedmiotowej sprawie odbywa się z rażącym naruszeniem prawa.

3. Decyzją z [...] czerwca 2019 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu wniosku J. N. z 23 kwietnia 2019 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra z [...] kwietnia 2019 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Konserwatora Zabytków z [...] czerwca 2017 r., nr [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Minister w uzasadnieniu objaśnił instytucję stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej podkreślając fakt, że jest ona nadzwyczajnym środkiem wzruszenia decyzji i stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 k.p.a.

Organ przytoczył treść art. 49 ust. 1 ustawy, który stanowi, że wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku. Podkreślono, że odpowiedzialny za wykonanie powyższego obowiązku jest dysponent zabytku, czyli jego aktualny właściciel lub posiadacz, a wpisanie budynku do rejestru zabytków nakłada na właścicieli lub użytkowników obowiązek przestrzegania rygorów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Obowiązek sprawowania przez te osoby opieki nad zabytkiem został przez ustawodawcę określony w art. 5 ustawy. Minister wskazał, że decyzja, o której mowa w art. 49 ust. 1 ustawy konkretyzuje te obowiązki na dany moment i ma na celu zapobieżenie sytuacji, w której destrukcja zabytku posunie się tak daleko, że jej skutkiem będzie utrata przez zabytek wartości historycznej, naukowej lub artystycznej i, w konsekwencji, skreślenie obiektu z rejestru zabytków.

W ocenie Ministra, przepisy ustawy obecnie obowiązującej mają zastosowanie do sprawowania ochrony i opieki nad zabytkami wpisanymi do rejestru przed wejściem w życie tej ustawy.

Organ podkreślił, że decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z [...] kwietnia 1979 r., została wydana na podstawie art. 27 nieobowiązującej ustawy o ochronie dóbr kultury i muzeach. Przepis ten stanowił, że bez zezwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków nie wolno zabytków burzyć, niszczyć, przerabiać, odnawiać, rekonstruować, konserwować, zabudowywać, odbudowywać, zdobić, uzupełniać, rozkopywać ani dokonywać żadnych innych zmian. W obecnie obowiązującej ustawie kwestie prowadzenia działań przy zabytkach reguluje przepis art. 36 ust. 1, zgodnie z którego punktem 1, prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Minister podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2019 r., że brak jest tożsamości sprawy zakończonej decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] kwietnia 1979 r. oraz sprawy zakończonej decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2017 r. Podkreślono, że decyzje te zostały wydane na zupełnie innej podstawie prawnej i w sprawie nie ma zachowanej merytorycznej ciągłości zakresu i rodzaju regulacji prawnej z zakresu ochrony zabytków. Organ wskazał na brak takiej tożsamości, dotyczący również decyzji Naczelnika Miasta i Gminy K. z dnia [...] marca 1980 r., Nr [...], pozwalającej na budowę budynku mieszkalnego oraz badanej decyzji Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2017 r. Pierwsze z ww. rozstrzygnięć, w porównaniu z decyzją organu ochrony zabytków, zostało nie tylko wydane przez inny organ i na innej podstawie prawnej, ale także w sferze działalności innej niż ochrona zabytków i na działania inne niż rozbiórka budynku. Organ stwierdził, że decyzja Konserwatora Zabytków z [...] czerwca 2017 r., Nr [...], nie dotyczy zatem sprawy rozstrzygniętej już inną decyzją ostateczną.

Minister wyjaśnił także, że w świetle obecnie obowiązujących przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wojewódzki konserwator zabytków nie może wydać pozwolenia na rozbiórkę budynku wpisanego do rejestru zabytków. Wydanie takiego pozwolenia, w opinii Organu oznaczałoby ominięcie przepisów o skreśleniu zabytku z rejestru, które w sposób rygorystyczny określają przesłanki skreślenia. Pozwolenie takie w sposób rażący naruszałoby art. 4 pkt 2 i 3 ustawy, które to zobowiązują organy ochrony zabytków do zapobiegania zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków oraz do udaremniania niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków. Minister stwierdził, że J. N. nie zrealizował pozwolenia z [...] kwietnia 1979 r. w całości, skoro do dnia 1 grudnia 2015 r., tj. w dacie wpływu wniosku o skreślenie z rejestru zabytków wschodniej części dworu, ta część zabytkowego obiektu jeszcze istniała.

4. J. N. pismem z 8 lipca 2019 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra z [...] czerwca 2019 r, utrzymującą w mocy wcześniejszą decyzję z [...] kwietnia 2019 r., którą to decyzją Organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Konserwatora Zabytków z [...] czerwca 2017 r., nr [...]. Skarżący wniósł o:

a) uwzględnienie skargi przez Ministra w trybie autokontroli (art. 54 § 3 p.p.s.a.) poprzez uchylenie zaskarżanej - własnej decyzji z [...] czerwca 2019 r. i wydanie nowej decyzji uchylającej swą własną decyzję z [...] kwietnia 2019 r.,

b) uchylenie decyzji z [...] czerwca 2019 r. i poprzedzającej ją decyzji z [...] kwietnia 2019 r. w przypadku nie uwzględnienia skargi przez organ w trybie autokontroli,

c) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

Jako kluczową kwestię w przedmiotowej sprawie wskazano na fakt, iż Minister prawidłowo uznał, że pismo Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z [...] kwietnia 1979 r. jest decyzją o wyrażeniu zgody na rozbiórkę zniszczonego budynku mieszkalnego - dworu, położonego w S. nr [...] znajdującego się w spisie zabytków woj. [...]. Strona skarżąca powieliła swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z 23 kwietnia 2019 r. Ponownie wskazano na domniemanie skreślenia budynku z rejestru zabytków, które J. N. wywiódł z decyzji z 1979 r. pozwalającej na rozbiórkę. Pełnomocnik skarżącego podkreślił, że jego mocodawca nie może ponosić odpowiedzialności za ewentualne błędne działanie organów ochrony zabytków, wskazując jednocześnie na dwukrotne wydanie przez Konserwatora Zabytków orzeczenia o nałożeniu na J. N. grzywny w celu przymuszenia wykonania bardzo kosztownych robót budowlanych (zabezpieczających), znacznie przekraczających możliwości finansowe skarżącego.

Podniesiono, że jeśli organ uważa, że decyzja z 1979 r. została wydana z naruszeniem prawa lub powinno się stwierdzić jej wygaśnięcie, to powinien podjąć działania mające na celu jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Dopóki jednak pozostaje w obrocie prawnym, to wydawanie kolejnych decyzji w tej sprawie odbywa z rażącym naruszeniem prawa.

Strona skarżąca wskazała również, że zezwolenie na rozbiórkę z 1979 r. zdjęło automatycznie z właściciela zabytku obowiązek opieki nad tym zabytkiem i utrzymywania go we właściwym stanie technicznym. Podkreślono, że właściciel zabytku nie może ponosić odpowiedzialności za błędne decyzje Konserwatora Zabytków. Łożenie dalszych kosztów na przedmiotowy budynek zostało uznane przez stronę skarżącą za bezcelowe.

5. Minister odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga jest niezasadna.

1. Istota sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy organy zasadnie odmówiły stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] czerwca 2017 r., Nr [...] nakazującej przeprowadzenie szeregu szczegółowo wymienionych w decyzji robót budowlanych w budynku dworu położonego w S. przy ul. K., gmina K.

Zdaniem Skarżącego, wcześniejsza decyzja z 1979 r. o zezwoleniu na rozbiórkę dworu "konsumuje" decyzję o skreśleniu z rejestru zabytków i jednocześnie "zdjęła" z właściciela zabytku obowiązek opieki nad nim i utrzymania go we właściwym stanie.

Zdaniem organów, nie można mówić o "tożsamości" decyzji z 1979 r. i późniejszej decyzji z 1980 r. z rozstrzygnięciami aktualnymi (będącymi przedmiotem zaskarżenia). Zaskarżone decyzje nie dotyczą więc spraw rozstrzygniętych już inną decyzją ostateczną (art. 156 § 3 k.p.a.).

Zdaniem Sądu, rację w tym sporze należało przyznać organom a nie stronie skarżącej.

2. Przypomnieć trzeba, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.). Z tego względu przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji muszą być interpretowane w sposób ścisły czy wręcz ścieśniająco (por. wyrok NSA z 22 września 1999 r., sygn. akt IV SA 1380/97; wyrok NSA z 10 listopada 1998 r., sygn. akt IV SA 912/97). Zaistnienie wskazanych w art. 156 k.p.a. przesłanek powinno być bezsporne i mieć oczywisty charakter, co podkreśla wyjątkowość tej instytucji. Postępowanie w sprawie nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem, odrębnym od postępowania, w którym wydano weryfikowaną decyzję (zob. np. tezę trzecią wyroku NSA z 29 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 1381/97). Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie, czy decyzja jest obarczona jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ orzekający o nieważności nie może zatem rozpatrywać sprawy co do jej istoty (por. wyrok NSA z 28 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 542/99).

Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności wymienioną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. jest wydanie decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Zastosowanie przepisu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. następuje tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość ta będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy (por. wyrok WSA w Opolu z 26 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Op 320/19). Zatem o tożsamości spraw można mówić, jeżeli zachodzi ich tożsamość podmiotowa i przedmiotowa, co oznacza, że sprawy między tymi samymi stronami oparte są na tym samym stanie faktycznym i prawnym (por. wyrok NSA z 10 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 636/18).

Z kolei zgodnie z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., organ właściwy stwierdza nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu wydania, przy czym niewykonalność ta ma charakter trwały. Decyzja jest niewykonalna wówczas, gdy zachodzi przeszkoda w jej wykonaniu wynikająca z określonych przepisów prawa lub jest ona faktycznie niemożliwa do wykonania, np. przy istniejącym stanie wiedzy technicznej. Nie stanowią natomiast powodu niewykonalności ani przeszkody ekonomiczne ani finansowe albo też trudności techniczne czy też negatywne nastawienie adresatów decyzji i innych podmiotów do wykonania decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z 23 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 682/17).

3. Z akt sprawy wynikają następujące ustalenia, mające zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie:

- Wojewódzki Konserwator Zabytków w P. decyzją z [...] marca 1969 r. wpisał do rejestru zabytków dwór w S.;

- decyzją z [...] kwietnia 1979 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. zezwolił na rozbiórkę całego zniszczonego dworu położonego w Smoszewie (jednocześnie jednak nie wydano decyzji o skreśleniu dworu z rejestru zabytków); dwór częściowo został rozebrany;

- decyzją z [...] marca 1980 r. Naczelnik Miasta i Gminy K. wydał pozwolenie na budowę nowego budynku mieszkalnego w miejscu rozebranego dworu; budynek taki został wybudowany;

- w dniu 8 grudnia 2011 r. do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wpłynęło pismo Pana J. N. z dnia [...] listopada 2011 r., które zostało przez Ministra uznane za wniosek o skreślenie zabytku z rejestru,

- decyzją z [...] maja 2012 r. Minister odmówił skreślenia z rejestru zabytków budynku dworu w S.,

- w dniu 1 grudnia 2015 r. do Ministra wpłynął wniosek J. N. z dnia 20 października 2015 r., o skreślenie z rejestru zabytków zachowanej wschodniej części budynku dworu;

- Minister decyzją z [...] października 2016 r. odmówił skreślenia z tego rejestru części budynku, część obiektu jako zabytku; decyzją z [...] marca 2017 r. Minister po rozpatrzeniu wniosku J. N. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie z dnia [...] października 2016 r.,

- decyzją z [...] czerwca 2017 r., Nr [...] [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków nakazał Panu J. N. przeprowadzenie robót budowlanych polegających na zabezpieczeniu pozostałości budynku dworu położonego w S.,

- w dniu 15 stycznia 2019 r. do Ministra wpłynął wniosek J. N. o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2017 r., Nr [...].

4. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem weryfikacji jest decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2017 r. nakazująca J. N. przeprowadzenie szeregu robót budowlanych polegających na zabezpieczeniu pozostałości budynku dworu położonego w S. przy ul. K. gmina K.

Zgodnie z art. 49 st. 1 u.o.z.: "Wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku".

Odpowiedzialny za wykonanie powyższego obowiązku jest dysponent zabytku, czyli jego aktualny właściciel lub posiadacz. Wpisanie budynku do rejestru zabytków nakłada na właścicieli lub użytkowników obowiązek przestrzegania rygorów u.o.z. Obowiązek sprawowania przez te osoby opieki nad zabytkiem został przez ustawodawcę określony w art. 5 u.o.z., gdyż opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega, w szczególności, na zapewnieniu warunków prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku, zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie, korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości.

Decyzja, której mowa w art. 49 ust. 1 u.o.z. konkretyzuje te obowiązki na dany moment i ma na celu zapobieżenie sytuacji, w której destrukcja zabytku posunie się tak daleko, że jej skutkiem będzie utrata przez zabytek wartości historycznej, naukowej lub artystycznej i, w konsekwencji, skreślenie obiektu z rejestru zabytków. Skutkiem niewykonania obowiązków określonych w takiej decyzji jest wszczęcie postępowania egzekucyjnego na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm.).

5. Zdaniem Sądu, zasadnie organy przyjęły, że przepisy ustawy obecnie obowiązującej mają zastosowanie do sprawowania ochrony i opieki nad zabytkami wpisanymi do rejestru przed wejściem w życie tej ustawy. W ustawie z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. Nr 10 poz. 48), obowiązującej w dacie wpisu dworu w S. do rejestru zabytków, istniał podobny przepis, tj. art. 30 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem, wojewódzki konserwator zabytków, uznając potrzebę przeprowadzenia konserwacji zabytku, mógł nakazać właścicielowi lub użytkownikowi dokonanie robót konserwatorskich w określonym terminie.

Decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z [...] kwietnia 1979 r., została natomiast wydana na podstawie art. 27 ustawy o ochronie dóbr kultury. Przepis ten stanowił, że bez zezwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków nie wolno zabytków burzyć, niszczyć, przerabiać, odnawiać, rekonstruować, konserwować, zabudowywać, odbudowywać, zdobić, uzupełniać, rozkopywać ani dokonywać żadnych innych zmian. Obowiązek uzyskania zezwolenia, wymaganego art. 27 tej należy odnieść do wszystkich czynności, robót oraz dokonywania innych zmian, które mogłyby naruszyć ustawowe cele ochrony dóbr kultury (por. wyrok SN z 5 marca 1998 r., sygn. akt III RN 135/97).

W obecnie obowiązującej u.o.z. kwestie prowadzenia działań przy zabytkach reguluje art. 36 ust. 1 u.o.z., gdyż prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Przepis ten nakłada obowiązek uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wyłącznie w odniesieniu do zabytków wpisanych do rejestru (por. wyrok WSA w Olsztynie z 18 września 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 794/14). Decyzje wydawane na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. oparte są na uznaniu administracyjnym. Oznacza to, że przed podjęciem takiej decyzji organ powinien uwzględnić wszystkie okoliczności sprawy i dać temu wyraz w jej uzasadnieniu. Przede wszystkim zaś organ ochrony zabytków rozważając zezwolenie na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku powinien uwzględnić jego wartość historyczną lub artystyczną. Okoliczność, iż obiekt znajduje się w złym stanie technicznym nie ma więc charakteru przesądzającego. Wniosek, że z przyczyn ekonomiczno - technicznych najwłaściwsza byłaby rozbiórka, nie może przesądzać o utracie wartości zabytkowej obiektu (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1657/06).

Zasadnie twierdzą organy, że decyzja wydana na podstawie przepisu art. 27 ustawy ochronie dóbr kultury, jak i pozwolenie z art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z., nadają stronie uprawnienie, nie zaś nakładają obowiązek. Zatem adresat takiej decyzji administracyjnej może, lecz nie musi skorzystać. Tym samym niewykonanie tego typu decyzji nie będzie skutkowało wszczęciem postępowania egzekucyjnego w celu doprowadzenia do takiego wykonania (np. obowiązkowej rozbiórki). Wobec powyższego nie można mówić o tożsamości sprawy zakończonej decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] kwietnia 1979 r. oraz sprawy zakończonej decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2017 r., gdyż:

- decyzje te zostały wydane na zupełnie innej podstawie prawnej (zezwolenie z art. 27 ustawy o ochronie dóbr kultury, jak i pozwolenie z art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. nadają stronie uprawnienie, z którego może ona, lecz nie musi skorzystać);

- nie ma w tych sprawach zachowania merytorycznej ciągłości zakresu i rodzaju regulacji prawnej z zakresu ochrony zabytków.

Brak takiej tożsamości dotyczy również decyzji Naczelnika Miasta i Gminy K. z dnia [...] marca 1980 r. pozwalającej na budowę budynku mieszkalnego oraz badanej decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] czerwca 2017 r., gdyż:

- pierwsze z tych rozstrzygnięć, w porównaniu z decyzją organu ochrony zabytków, zostało wydane przez inny organ i na innej podstawie prawnej,

- oba rozstrzygnięcia dotyczą zupełnie innych przedmiotów i sfer działalności (jedno dotyczy ochrony zabytków a drugie prawa budowlanego); ustawa Prawo budowlane, jak i ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami są regulacjami prawnymi niezależnymi od siebie (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1672/08).

Zatem decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] czerwca 2017 r., Nr [...], nie dotyczy sprawy rozstrzygniętej już inną decyzją ostateczną. Ponadto, w świetle obecnie obowiązujących przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wojewódzki konserwator zabytków nie może wydać pozwolenia na rozbiórkę budynku wpisanego do rejestru zabytków. Wydanie takiego pozwolenia oznaczałoby ominięcie przepisów o skreśleniu zabytku z rejestru, które w sposób rygorystyczny określają przesłanki skreślenia. Pozwolenie takie w sposób rażący naruszałoby art. 4 pkt 2 i 3 u.o.z. Zgodnie z tymi przepisami, organy ochrony zabytków są zobowiązane do zapobiegania zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków oraz do udaremniania niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków.

Właściciel zabytkowego dworu w S. nie zrealizował pozwolenia z dnia [...] kwietnia 1979 r. w całości, skoro do dnia 1 grudnia 2015 r., tj. w dacie wpływu wniosku skreślenie z rejestru zabytków wschodniej części dworu, ta część zabytkowego obiektu jeszcze istniała.

Weryfikowana decyzja z [...] czerwca 2017 r. nie jest także trwale niewykonalna, w tym od dnia jej wydania. Rozstrzygnięcie tego aktu wprost odnosi się do istniejących pozostałości, tj. wschodniej części dworu w S. Dodatkowo jednoznacznie z decyzji wynika kto i jakie działania przy zabytku powinien podjąć, a także w jakim terminie.

6. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.