Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 730/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2013-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 16a, art. 17
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Protokolant sekr. sąd. Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2013 r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną skargą decyzją z dnia [...] czerwca 2013r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2013r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Wynikający z akt administracyjnych stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco:

J.S. pozostał w zatrudnieniu do dnia [...] grudnia 2010r. Po ustaniu zatrudnienia zarejestrował się jako osoba bezrobotna początkowo z prawem, a następnie bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

W okresie od [...] kwietnia do [...] maja 2012 r. 89- letnia wówczas matka J.S. S.S. przebywała w szpitalu m.in. z rozpoznaniem złamania uda lewego. Orzeczeniem z dnia [...] czerwca 2012r. nr [...] Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności, po rozpoznaniu wniosku z dnia [...] maja 2012 r., S.S. została, ze względu na stan zdrowia, zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności od dnia złożenia wniosku na stałe ze wskazaniem, iż wymaga stałej lub długotrwałej opieki innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Decyzją Prezydenta Miasta nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. J.S. przyznane zostało świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką S.S.. Świadczenie przyznane zostało na czas nieokreślony od dnia [...] maja 2012 r. poczynając. Status osoby bezrobotnej J.S. utracił z dniem [...] maja 2012 r.

Pismem z dnia [...] lutego 2013r. Prezydent Miasta poinformował J.S., jako osobę uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego, o zachowaniu prawa do pobieranego świadczenia do dnia [...] czerwca 2013 r. i o treści przepisów ustawy z dnia z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, w tym przepisu art. 11 powołanej ustawy stanowiącego o wygaśnięciu z dniem [...] czerwca 2013r. decyzji przyznających świadczenia pielęgnacyjne oraz o treści przepisów regulujących warunki przyznawania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Udzielił też pouczenia, iż w celu zachowania ciągłości wypłat celowym jest złożenie wniosku o to świadczenie do 31 marca 2013 r.

W dniu 15 marca 2013 r. J.S. złożył w organie I instancji wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką S.S.. Do wniosku dołączone zostało m.in. orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności S.S., nr [...] z dnia [...] czerwca 2012r. Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności. J.S. złożył też oświadczenie (część II pkt 3), że, będąc zarejestrowany jako osoba bezrobotna, w celu sprawowania opieki nad matką w dniu [...] maja 2012r. zrezygnował z indywidualnego programu poszukiwania zatrudnienia, prowadzonego przez Powiatowy Urząd Pracy.

Po przeprowadzeniu [...] marca 2013 r. rodzinnego wywiadu środowiskowego, w wyniku którego stwierdzono, iż wnioskodawca sprawuje stałą opiekę nad matką, Prezydent Miasta, decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], odmówił przyznania wnioskodawcy specjalnego zasiłku opiekuńczego “na okres od [...] lipca 2013 r. do [...] października 2013 r." Przywołujac w motywach rozstrzygnięcia regulacje ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych ( tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, z późn. zm.) w zakresie dotyczącym specjalnego zasiłku opiekuńczego wskazał, że zgodnie z art. 16 a powołanej ustawy, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobie, jeżeli rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wobec, wobec której ciąży na wnioskodawcy, zgodnie z Kodeksem rodzinnym i opiekuńczym, obowiązek alimentacyjny. Zdaniem organu I instancji, mimo spełnienia kryterium dochodowego, ze względu na dochód rodziny wnioskodawcy wynoszący 491 zł na osobę, faktu sprawownia opieki oraz legitymowania się przez S.S. orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawnośći, wnioskodawca nie jest uprawniony do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Podstawowym i koniecznym warunkiem nabycia prawa do tego świdczenia jest bowiem faktyczna rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowoania opieki nad osobą o znacznym stpniu niepełnopsptawności. Powolując sie na definicję zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, zawartą w przepisie art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, Prezydent wskazał, iż z dołączonego do wniosku kwestionariusza okresów składkowych i nieskładkowych wynika, iż wnioskodawca po raz ostatni zatrudniony był w okresie do [...] grudnia 2010 r. w firmie “A", natomiast stan znacznej niepełnosprawności matki wnioskodawcy istnieje – jak wynika z dołączonego orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności – od [...] maja 2012 r., wnioskodawca zaś oświadczył, iż opiekę nad matką sprawuje od czasu opuszczenia przez nią szpitala tj. od [...] maja 2012 r. W ocenie organu I Instancji, z uwagi na brak powiązania przyczynowego między datą ustania zatrudnienia (a nie poszukiwania pracy) a datą ustalenia znacznego stopnia niepełnosprawności jego matki, stwierdził, iż wnioskoadaca nie zrezygnował z zatrudnienia w celu sprawowowania opieki nad matką. W takiej sytuacji brak jest podstaw do przyznania mu wnioskowanego świadczenia. Dodoatkowo organ I instancji wyjaśnił, iż odmowa przyznania zasiłku nastąpiła na okres od [...] lipca 2013 r. do upływu trwającego okresu zasiłkowego, a to z uwagi na fakt, że do dnia [...] czerwca 2013 r. wnioskodawca pobiera świadczenie pielęgnacyjne do którego prawo wygaśnie, z mocy prawa, ze wskazanym dniem, o czym był informowany pismem z dnia [...] lutego 2013 r.

W odwołaniu od decyzji J.S. zakwestionował prawidłowość rozstrzygnięćia organu I instancji. Wywodził, iż spełnia wszystkie kryteria do nabycia wnioskowanego świadczenia. Podnosił, iż rezygnacja z rejestracji w Urzędzie Pracy i indywidualnego programu poszukiwania zatrudnienia jest porównywalna z rezygnacją z zatrudnienia, ponieważ zamiast niego ofertę pracy może otrzymać inna osoba bezrobotna.

Powołaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odowławczy stwierdził, iż odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem całkowicie podziela on wywody organu I instancji zawarte w uzasadnieniu jego decyzji. SKO wskazało, że w dniu 1 stycznia 2013 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw. Obowiązujące od wskazanej daty nowe przepisy zawęziły krąg podmiotów, które mogą pobierać świadczenia. Rozszerzono też katalog przesłanek negatywnych, uniemożliwiających ich uzyskanie. Niezwykle istotną zmianą wynikającą z nowelizacji było wprowadzenie nowego świadczenia opiekuńczego - specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wskazując, iż stosownie do przepisu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przysługuje on osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (niespełniającym warunków do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie nowych przepisów, które świadczenie to dotychczas otrzymywały), Kolegium podkreśliło, że w oparciu o dokumenty zgromadzone w sprawie przez organ I instancji, nie kwestionuje właściwego i stałego sprawowania przez wnioskodawcę opieki przez nad matką. Jednakże podstawowym i koniecznym warunkiem do spełnienia przy ustalaniu prawa do świadczenia jest faktyczna rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, związana z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z dołączonego do wniosku kwestionariusza dotyczącego okresów składkowych i nieskładkowych ( druk ZUS Rp-6), wynika, że J.S. ostatni raz był zatrudniony w okresie od [...] grudnia 2009 r. do [...] grudnia 2010 r. w "A". Wskazujac na datę powstania znacznego stopnia niepełnosprawnośći u matki wnioskodawcy i datę ustania jego ostatniego zatrudnienia Kolegium podzieliło stanowisko Prezydenta o braku powiązania pomiędzy datą zakończenia zatrudnienia J.S. a datą powstania niepełnosprawności S.S., wobec czego brak podstaw do przyjęcia, iż zrezygnował on z zatrudnienia by sprawować opiekę nad matką.

W skardze J.S. zarzucił, iż decyzja organu odwoławczego jest dla niego krzywdząca bowiem spełnia wymagane prawem kryteria uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Podkreślał, iż potrzeba sprawowania stałej opieki nad matką powstała w związku z pogorszeniem stanu jej zdrowia, po jej powrocie ze szpitala [...] maja 2012 r. Konieczność sprawowania opieki nad matką od maja 2012r. spowodowała niemożlność podejmowania przez niego kolejnych działań zmierzajacych do odbycia, jako osoby ze stausem bezrobotnego, przeszkolenia organizowanego przez PUP w celu uzyskania zatrudnienia. Akcentował fakt spełniania kryterium dochodowego i trudną sytuację finansową rodziny, którą tworzy z matką.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stnowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie skarżący i pełnomocnik organu podtrzymali dotychczasowe stanowiska. Skarżący dodatkowo wyjaśnił, iż sam zrezygnował ze statusu bezrobotnego w momencie otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowowania opieki nad matką.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

W wyniku przeprowadzenia kontroli legalności, w rozumieniu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), Sąd uznał skargę za uzasadnioną. Stosownie do treści powołanego przepisu kontrola ta sprawowana jest przez sąd z punktu widzenia zgodności z prawem. Oznacza to, iż sąd administracyjny dokonuje w jej ramach oceny prawidłowości zastosowania przez organy przepisów prawa procesowego w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego oraz bada, czy organy dokonały właściwej subsumcji, a także, czy prawidłowo zinterpretowały zostały zastosowane przepisy prawa materialnego.

Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej zwanej: ppsa) podstawą do uchylenia kontrolowanej decyzji w całości lub części stanowi stwierdzenie przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) bądź innego naruszenia przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Dodać należy, iż zgodnie z art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiot kontroli w rozpoznawanej sprawie stanowiła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję, Prezydenta Miasta ( z upoważnienia którego działał Naczelnik Wydziału Świadczeń Rodzinnych), odmawiająca przyznania wnioskodawcy J.S. specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad matką S.S..

Tytułem wprowadzenia wskazać należy, iż specjalny zasiłek opiekuńczy stanowi na gruncie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm., dalej zwanej ustawą) nową instytucję wprowadzoną ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. z 2012 r., poz. 1548). Świadczenie to uregulowane zostało w art. 16a ustawy, który zaczął obowiązywać od dnia 1 stycznia 2013 r. Stosownie do jego treści specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie z ust. 2 cyt. przepisu specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 (przepisy art. 5 ust. 4-9 stosuje się odpowiednio).

Pomimo tego, iż specjalny zasiłek opiekuńczy stanowi na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych nową regulację, to stwierdzić należy, iż niewątpliwie nawiązuje on do poprzednio obowiązujących przepisów dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego określonego w art. 17 ustawy w kształcie unormowanym do 1 stycznia 2013 r. Zgodnie z treścią art. 17 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługiwało matce albo ojcu, innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, bądź opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zauważyć należy, iż obydwie instytucje prawne: świadczenie pielęgnacyjne oraz specjalny zasiłek opiekuńczy wykazują wiele zbieżnych cech i niewątpliwie łączy je to, iż możliwość skorzystania z nich związana była i jest z koniecznością rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Powyższe spostrzeżenie ma istotne znaczenie dla dokonania wykładni przepisów dotyczących specjalnego zasiłku opiekuńczego w zakresie tj. odkodowania zawartych w nich przesłanek jego nabywania.

Wykładnia językowa przepisu art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie pozostawia wątpliwości co do tego, iż wprowadza on jako warunek konieczny do uzyskania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego przesłankę rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ( w rozumieniu art. art. 3 pkt 22 tej ustawy ) w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą o jakiej mowa w tym przepisie.

Wskazany sposób wykładni nie może być jednak uznany za jedyny do zastosowania i warunkujący prawidłowe jego odczytanie. Celem wykładni jest bowiem odtworzenie z przepisów prawnych rzeczywistej treści zakodowanej w nich normy prawnej. Służy temu katalog zasad i reguł wykształconych przez praktykę interpretacyjną i systematyzowanych oraz objaśnianych przez naukę. Ich wspólną cechą jest rozróżnienie reguł językowych oraz reguł pozajęzykowych (reguł systemowych oraz reguł funkcjonalnych), które - w podanej kolejności – należy stosować w każdym przypadku interpretacji tekstu prawnego (szerzej M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, wydanie 5, Warszawa 2010, s. 229-230 oraz 329-343. O recepcji zasady omnia sunt intepretanda przez krajowe sądownictwo, zob. M. Zirk-Sadowski, Wykładnia w prawie administracyjnym [w:] System prawa administracyjnego, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego i A. Wróbla, tom 4, Warszawa 2012, s. 143-145 oraz O. Bogucki, Wykładnia funkcjonalna w działalności najwyższych organów władzy sądowniczej, Szczecin 2011, s. 284-286).

Zrozumienie tekstu prawnego wymaga przeprowadzenia całego procesu interpretacyjnego. Nawet jeśli zwrot użyty w danym przepisie jest językowo jednoznaczny interpretator powinien kontynuować wykładnię stosując dyrektywy pozajęzykowe, w celu ustalenia zgodności albo niezgodności rezultatu wykładni językowej z rezultatem wykładni funkcjonalnej. W przypadku niezgodności konieczne jest objaśnienie, jakie wartości narusza znaczenie językowe oraz czy zapewnienie spójności aksjologicznej prawa wymaga zmiany tego znaczenia ( vide: wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 12 kwietnia 2012 r. II SA/Go 202/12 baza orzeczeń nsa.gov.pl). Prezentowane stanowisko znajduje również wsparcie przez wzgląd na funkcje sądu administracyjnego jako gwaranta praw i wolności obywatelskich. Operatywna wykładnia sądowa powinna bowiem realizować spójność aksjologiczną systemu prawa. Sąd jest zatem zobowiązany wybrać taką interpretację przepisów, która umożliwia najpełniejsze urzeczywistnienie naczelnych zasad i wartości systemu prawa, przede wszystkim zatem zasad i wartości chronionych konstytucyjnie ( tamże oraz wyroki NSA z dnia 26 marca 2010 r., l OSK 1668/09; dnia 26 kwietnia 2010 r., l OSK 61/10 oraz dnia 12 stycznia 2010 r., l OSK 1105/09; baza orzeczeń.nsa.gov.pl). Taką też postawę judykatury postuluje i aprobuje doktryna (zob. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s. 41-43 oraz A. Gomułowicz, Aspekt prawotwórczy sądownictwa administracyjnego, Warszawa 2008, s. 121 i n.).

Zauważyć w związku z tym należy, iż w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej wskazano, że wśród osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne na dotychczasowych zasadach "znaczną część stanowią osoby nadużywające pomocy finansowej ze strony państwa. Zauważalna jest również postępująca tendencja do wyszukiwania przez osoby nieaktywne zawodowo osób niepełnosprawnych w swoich rodzinach jedynie w celu uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, bez faktycznego sprawowania opieki nad taką osobą. Konieczne jest więc inne określenie warunków przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, aby środki z budżetu państwa były kierowane do adresatów rzeczywiście sprawujących opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia. Projekt zakłada rozróżnienie podmiotowe grupy osób, na które będzie pobierane świadczenie pielęgnacyjne, a nie, jak do tej pory planowano, grup osób które świadczenie to będą pobierać. Możliwość ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne przysługiwać będzie osobom, które sprawują opiekę nad osobą, której niepełnosprawność powstała odpowiednio do 18. lub 25. roku życia".

W świetle tego uzasadnienia uznać – zdaniem Sądu - należy, iż nowe świadczenie w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego ( na zasadach określonych ostatecznie w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych ) wprowadza się w celu zrekompensowania podmiotom pobierającym świadczenie pielęgnacyjne na dotychczasowych zasadach, a nie spełniającym warunków dodanych ustawą nowelizacyjną z dnia 7 grudnia 2012 r. co powoduje, niemożność jego uzyskania na nowych warunkach. Przy czym chodzi wyłącznie o te osoby, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi, wymagającymi takiego wsparcia.

W okolicznościach niniejszej sprawy organy dokonując wykładni przepisu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przyjęły, iż w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego – art. 17 ust. 1 ustawy), świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które podjęły się i sprawują faktyczną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi wyłącznie w wyniku rezygnacji z wykonywanej uprzednio pracy. Taka interpretacja przepisu niweczy cel nowelizacji i jednocześnie jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości, wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z tą zasadą wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. Dokonana przez organy wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy prowadzi natomiast do zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, w stosunku do których niepełnosprawność powstała w okolicznościach wskazanych w art. 17 ust. 1b ustawy (czyli beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego) od sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad "pozostałymi niepełnosprawnymi", ale także – co istotne w rozpoznawanej sprawie – zastosowana przez organy wykładnia różnicuje w sposób całkowicie niezrozumiały potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki na skutek rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy tak samo jak poprzedni podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże nie pozostając w zatrudnieniu powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki (tzn. rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej). Podzielić przy tym należy wyrażany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że specjalny zasiłek opiekuńczy stanowi swoisty rodzaj wynagradzania przez Państwo osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem ( vide: wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., z dnia 25 lipca 2013 r. w sprawie akt II SA/Go 550/13, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Tym samym to fakt niepozostawania w zatrudnieniu, spowodowany koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny pozostawać musi decydujący dla ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, bez względu na to czy chodzi o niepozostawanie w zatrudnieniu spowodowane rezygnacją z zatrudnienia lub rezygnacją z podjęcia zatrudnienia. Fikcją i stwarzaniem pola do nadużyć ( które nowelizacja miała przecież wyeliminować) byłoby bowiem wymaganie od osoby niezatrudnionej ze względu na sprawowanie faktycznie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wyłącznie po to, by następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia tej przesłanki otrzymania świadczenia ( vide: wyrok WSA z Gdańsku z dnia 26 września 2013 r. III SA/Gd 630/13 ). Nie może bowiem umykać z pola widzenia, iż celem specjalnego zasiłku opiekuńczego jest w istocie rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, powodująca w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna. Celu tego nie może niweczyć – prowadząc w konsekwencji do pozbawienia prawa do tego świadczenia - forma podjęcia bądź rezygnacji z zatrudnienia. W ocenie Sądu orzekającego, zgodzić się należy ze stanowiskiem WSA w Gdańsku, wyrażonym w powołanym wyroku, iż "nie sposób jest przyjąć za zgodne z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, że w przypadku dwóch osób, tak samo sprawujących stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednej z nich przysługiwać będzie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż w celu tej opieki osoba ta dokonała rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, natomiast drugiej prawo to nie będzie przysługiwać, gdyż osoba ta – pomimo sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożności podjęcia zatrudnienia – nie wypełnia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej".

Zdaniem Sądu, dokonując interpretacji treści art. 16a ustawy należy wziąć także pod uwagę dotychczasowe poglądy orzecznictwa sądowoadministacyjnego wyrażane na gruncie art. 17 ustawy, o treści obowiązującej przed 1 stycznia 2013 r., czyli dotyczące poprzednio obowiązujących regulacji w zakresie świadczenia pielęgnacyjnego. Wypracowane na gruncie dotychczasowych przepisów, dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego, sposoby wykładni przepisów regulujących zasady uzyskania prawa do tego świadczenia wydają się być również aktualne w procesie wykładni przepisów dotyczących specjalnego świadczenia opiekuńczego, skoro celem obydwu świadczeń (tj. świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego) jest wsparcie finansowe (rekompensata) Państwa wobec osób, które - z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na niepełnosprawność - nie pozostają w zatrudnieniu lub nie wykonują innej pracy zarobkowej. W tej mierze wskazać należy, iż orzecznictwo sądów administracyjnych na tle stanu prawnego obowiązującego do dnia 1 stycznia 2013 r. stwarzało możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie bezrobotnej. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1758/07, LEX nr 501328). Zauważyć w związku tym należy, że ustawodawca wprowadzając od dnia 1 stycznia 2013 r. obok świadczenia pielęgnacyjnego specjalny zasiłek opiekuńczy (w którym to dla osoby podejmującej się opieki ustalił wymóg jedynie rezygnacji z zatrudnienia – art. 16a ust. 1 ustawy), jednocześnie – w art. 16a ust. 8 ustawy – enumeratywnie określił przypadki (podmioty), w których specjalny zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje. Gdyby zatem wolą ustawodawcy był zamiar pozbawienia osób bezrobotnych zarejestrowanych w urzędach pracy i posiadających status osoby bezrobotnej możliwości ubiegania się o to świadczenie, to z pewnością zastrzeżenie takie uczyniłby w tym przepisie ( vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., II SA/Go 550/13). Zdaniem Sądu przyjąć należy, że tak jak w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego, tak samo w odniesieniu do specjalnego zasiłku opiekuńczego, osoba zarejestrowana w urzędzie pracy ma prawo ubiegać się o przyznanie tego świadczenia. Oznacza to, że pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", którym ustawodawca posłużył się w art. 16a ust. 1 ustawy, należy wykładać szeroko, tj. mając na uwadze realia, w których znajduje się osoba bezrobotna zarejestrowana w urzędzie pracy. "Bezrobotnym" – zgodnie z definicją legalną określoną w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity Dz. U. z 2013, poz. 674) – jest osoba niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, którą cechuje zdolność i gotowość do podjęcia zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej. W tej sytuacji należy przyjąć, że osoba zarejestrowana jako bezrobotna ubiegając się o przyznanie omawianego świadczenia – będąc zdolna do pracy - rezygnuje ze stanu gotowości do pracy, a zatem pozbawia się możliwości uzyskania i wykonywania pracy. Potwierdza to analiza przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. j ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, z którego jasno wynika, że uzyskanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego pozbawia osobę zarejestrowaną jako bezrobotna tego statusu, a w konsekwencji pozbawia taką osobę uzyskania za pośrednictwem urzędu pracy zatrudnienia (innej pracy zarobkowej), co należy w takim przypadku utożsamić z pojęciem "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", którym posłużył się ustawodawca w art. 16a ust. 1 ustawy. Należy mieć bowiem na uwadze to, że skutki wyłączenia możliwości uzyskania zatrudnienia za pośrednictwem urzędu pracy i skutki podjęcia samodzielnej decyzji o rezygnacji z zatrudnienia, z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną, są w istocie takie same – oznacza to bowiem, że dana osoba nie wykonuje pracy zawodowej, gdyż czas ten poświęca opiece nad osobą niepełnosprawną.

Nie zasługuje też na akceptację stanowisko organów obu instancji o braku związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ( w rozumieniu omówionym przez Sąd ), a koniecznością sprawowania opieki nad matką. Na to, że związek taki zaistniał wskazuje już sam fakt przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od [...] maja 2012r. Konieczność zapewnienia S.S. stałej opieki innej osoby powstała bowiem dopiero, i została zapewniona przez wnioskodawcę, w związku z pogorszeniem jej stanu zdrowia związanym ze złamaniem uda, po hospitalizacji w maju 2012 r. Niezwłocznie po opuszczeniu szpitala złożyła ona ([...] maja 2012 r. ) wniosek o stwierdzenie stanu niepełnosprawności w stopniu znacznym, a po uzyskaniu potwierdzenia tego stanu orzeczeniem z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności, J.S. złożył wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Fakt dalszego sprawowania przez wnioskodawcę opieki nad matką, został, w postępowaniu o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, potwierdzony w oparciu o rodzinny wywiad środowiskowy. Zważywszy na omówiony już uprzednio cel wprowadzenia wskazanego zasiłku jako rekompensaty za świadczenie pielęgnacyjne dla osób sprawujących opiekę na niepełnosprawnymi bliskimi, należy uznać specjalny zasiłek pielęgnacyjny jako swoistą kontynuację utraconego - po dniu 30 czerwca 2013 r. - świadczenia pielęgnacyjnego. Podzielić, zdaniem Sądu, należy pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 17 września 2013 r. II SA/Rz 642/12 ( vide baza orzeczeń nsa.gov.pl ), iż zastosowanie art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych musi odnosić się do stanu faktycznego sprawy ustalonego w chwili złożenia wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, a nie czasu przeszłego, sprzed powstania prawnej możliwości orzekania o takim świadczeniu". Tymczasem organy w niniejszej sprawie decyzje odmowne oparły na ustaleniach z przeszłości, ustalając jednocześnie, że w chwili orzekania organy skarżący nadal sprawuje opiekę nad matką tak jak w chwili przyznawania mu świadczenia pielęgnacyjnego. Należy też podkreślić, iż okoliczność udzielenia osobie pobierającej świadczenie pielęgnacyjne (jak w piśmie z dnia [...] lutego 2013r.) pouczenia, iż "w celu zachowania ciągłości wypłat celowym jest złożenie wniosku o to świadczenie do 31 marca 2013 r.", gdy ma ona – do [...] czerwca 2013 r. prawo do dotychczasowego świadczenia - przy wykładni omawianych przepisów ustawy dokonanej przez organy obu instancji i z pominięciem faktu pobierania świadczenia pielęgnacyjnego - prowadzi do sytuacji w której osoba, sprawująca przecież opiekę nad niepełnosprawnym bliskim nie ma faktycznej możliwości spełnienia "przesłanki rezygnacji z zatrudnienia".

Dokonując powyżej omówionej wykładni przepisów regulujących od 1 stycznia 2013 r. prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego zauważyć końcowo należy, iż wynikający z projektu cel ustawy nowelizacyjnej (wyeliminowanie spośród świadczeniobiorców osób nadużywających pomocy finansowej ze strony państwa przez wyszukiwanie w swoich rodzinach niepełnosprawnych jedynie w celu uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, bez faktycznego sprawowania opieki nad taką osobą) może być w stosunku to takiej grupy podmiotów zrealizowany na gruncie nowych regulacji przez wdrożenie przewidzianych w ustawie mechanizmów kontroli. prowadzono niezbędne procedury umożliwiające organom właściwym w sprawach świadczeń rodzinnych weryfikację przyznanego prawa do świadczenia pielęgnicy. W wyniku dokonanych zmian przewidziana została w ustawie możliwość aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego po upływie 6 miesięcy oraz w każdej innej sytuacji gdy wystąpią wątpliwości co do spełnienia przesłanek warunkujących prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego (art. 24 ust. 4 f ustawy oświadczeniach rodzinnych ).

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd uznał, iż organy obu instancji – kierując się jedynie wykładnią językową, która nie pozwala na prawidłowe odczytanie rzeczywistej normy prawnej zawartej w przepisie art., 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych - błędnie uznały, iż skarżący nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką będącą osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Ponownie rozpoznając sprawę organy, mając na uwadze treść art. 153 ppsa, zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia, uwzględnią dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa mających w sprawie zastosowanie. Ustalając okoliczność sprawowania przez wnioskodawcę opieki nad matką, będącą osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, uznają, iż wyczerpały zakres niezbędnego w okolicznościach sprawy postępowania wyjaśniającego.

Mając na uwadze powyższe zważania Sąd działając w oparciu o treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 134 § 1 i 135 ppsa orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji organu I instancji. W przedmiocie kosztów postępowania Sąd nie orzekał wobec braku wniosku skarżącego w tym przedmiocie.