Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2108/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 153, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. art. 32, art. 33 par. 1 i par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), Protokolant st. specjalista - Sylwia Wojtkowska-Just, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi I. Sp. z o.o. we W. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty dofinansowania i umorzenia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych 1. uchyla zaskarżona decyzję; 2. zasądza od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz I. Sp. z o.o. we W. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania;


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi z 26 sierpnia 2013 r. wniesionej przez [...]. (zwanej dalej skarżącą lub spółka) jest decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej (zwanego dalej Ministrem, organem odwoławczym lub II instancji) z [...] lipca 2013 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Funduszu Osób Niepełnosprawnych (zwanego dalej: PFRON lub organem I instancji) z [...] listopada 2009r., nr [...] o odmowie wypłaty dofinansowania za okres sprawozdawczy obejmujący miesiące maj/czerwiec 2004r. oraz o umorzeniu postępowania w sprawie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wpłatę miesięcznego dofinansowania za okres maj/czerwiec 2004 r.

Skarżąca złożyła spóźniony wniosek o wypłatę miesięcznego dofinansowania Wn-D za okres sprawozdawczy obejmujący maj i czerwiec 2004r. Wniosek ten przesłano drogą elektroniczną w dniu 21 lipca 2004r. zamiast najpóźniej w dniu 20 lipca 2004r.

Postanowieniem z [...] sierpnia 2004r. PFRON odmówił spółce przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wypłatę dofinansowania za powyższy okres. W wyniku rozpoznania zażalenia Minister postanowieniem z [...] grudnia 2004r. uchylił postanowienie PFRON w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z [...] grudnia 2004r. PFRON odmówił wypłaty dofinansowania za wskazany okres oraz umorzył postępowanie w sprawie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wypłatę dofinansowania za ten okres. Rozpoznając sprawę na skutek wniesionego odwołania organ odwoławczy decyzją z [...] lutego 2006r. uchylił zaskarżoną decyzję PFRON z [...] grudnia 2004r. i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia.

Organ I instancji decyzją [...] grudnia 2006r. odmówił skarżącej wypłaty dofinansowania za okres sprawozdawczy maj/czerwiec 2004r. oraz umorzył postępowanie w sprawie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania za tenże okres.

Minister w wyniku rozpoznania odwołania decyzją z [...] czerwca 2007r. utrzymał w mocy decyzję Prezesa Zarządu PFRON z [...] grudnia 2006r. W uzasadnieniu decyzji podzielił pogląd organu pierwszej instancji odnośnie materialnoprawnego charakteru terminu do złożenia wniosku o wypłatę dofinansowania do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych. Wskazał, że wniosek spółki o dofinansowanie złożony został z uchybieniem terminu określonego w art. 26c ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm., dalej: "ustawa o rehabilitacji"). W związku z tym, że termin ma charakter materialny, to Minister uznał, że nie miała do niego zastosowania instytucja przywrócenia terminu określona w art. 58 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, dalej: k.p.a.). Wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt V SA/Wa 2284/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej wskazując na szereg nieprawidłowości donoszących się do materiału dowodowego sprawy, na podstawie, którego wydano zaskarżone rozstrzygniecie.

Ponownie rozpoznając sprawę Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z [...] września 2008 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Decyzją z [...] listopada 2009 r. PFRON odmówił wypłaty dofinansowania oraz umorzył postępowanie w sprawie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] maja 2010 r. Organ ten powtórzył swoją argumentację, co do wykładni art. 26c ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o rehabilitacji i art. 58 § 1 k.p.a. Podkreślił, że z materiału dowodowego wynikało, że skarżąca spółka wniosek o dofinansowanie wysłała po terminie zaś z dowodów przedstawionych przez stronę i ustaleń dokonanych przez organy wynikało jedynie, iż wniosek o dofinansowanie wypełniony został w ostatnim dniu do skutecznego złożenia wniosku, co nie przesądzało o jego złożeniu właśnie w tym dniu.

Sąd I instancji wyrokiem z 30 maja 2010r., sygn. akt V SA/Wa 1876/10 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra z [...] maja 2010r. Uwzględniając skargę wskazał w pierwszej kolejności na treść uprzedniego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 4 kwietnia 2008 r., w którym wytknięto braki materiału dowodowego ze szczególnym uwzględnieniem dowodów, na które powoływał się organu przy rozstrzyganiu sprawy. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd I instancji stwierdził, że decyzja ta nie wypełniała wskazań zawartych w uprzednim wyroku. Sąd zwrócił uwagę, że mimo dwukrotnego uzupełniania akt administracyjnych do chwili orzekania w aktach tych brak było pisma strony z 2 listopada 2004 r. wraz z oświadczeniem K. M., które to dokumenty według oświadczenia skarżącej złożone zostały przy odwołaniu od decyzji z [...] grudnia 2006 r. Z tej przyczyny Sąd I instancji za zasadny uznał wniosek dotyczący przesłuchania w charakterze świadka K. M. i G. T. Sąd wskazał również, że zaskarżona decyzja nie zawierała analizy zeznań wszystkich świadków przesłuchanych w sprawie gdyż organ skoncentrował się na zeznaniach tylko dwóch świadków, co także wytknięto organowi w poprzednim wyroku. Braki materiału dowodowego obejmowały, tak jak w poprzednim postępowaniu, dokument stanowiący upoważnienie do działania w imieniu skarżącej dla spółki I. Sąd I instancji stwierdził w tym zakresie, iż złożono jedynie upoważnienie dla pracownika wymienionej spółki do występowania w imieniu skarżącej z wnioskami o dofinansowanie i do kontaktów z PFRON. W ocenie Sądu z akt sprawy wywnioskować można było, że spółka I. prowadziła sprawy kadrowo – płacowe skarżącej i z tego tytułu prawdopodobnie złożony został przez nią wniosek o przywrócenie terminu. Określając wskazania, co do dalszego postępowania Sąd I instancji zwrócił uwagę na konieczność uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 lutego 2007 r., sygn. akt P 25/06. Podzielił stanowisko organu odnośnie materialnego charakteru i odrębności terminów do złożenia informacji – INF- D i wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania - Wn-D. Zgodził się z organem również, że wezwanie do korekty informacji INF-D z załącznikami nie powoduje przesunięcia terminu do złożenia wniosku Wn-D.

W wyniku rozpoznania skarg kasacyjnych skarżącej oraz organu Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 23 stycznia 2013r. oddalił skargi kasacyjne.

NSA potwierdził, że termin dokonania czynności określonych w art. 26 c ust.1 pkt 1 i 2 ustawy o rehabilitacji jest terminem prawa materialnego. Dlatego też w realiach sprawy należało ustalić, czy złożenie wniosku o wypłatę dofinansowania w terminie w formie dokumentu elektronicznego przez teletransmisję danych było obiektywnie niemożliwe lub istotnie utrudnione. Sąd kasacyjny wskazał, że skarżąca w trwającym ponad pięć lat postępowaniu wskazywała na dwie, w istocie wzajemnie sprzeczne, przyczyny niedochowania terminu do złożenia wniosku o dofinansowanie. Twierdziła, że w ustawowym terminie, czyli 20 lipca podejmowała bezskuteczne próby zalogowania i przesłania za pośrednictwem Systemu Obsługi Dofinansowania (SOD) wniosku o wypłatę dofinansowania. Jednocześnie jednak prezentowała pogląd, że wobec wezwania jej do korekty informacji INF– D i wyznaczenie w tym celu dodatkowego 7 dniowego terminu nastąpiło "przedłużenie" terminu do złożenia wniosku o wypłatę dofinansowania, "którego prawidłowe wypełnienie możliwe jest tylko po pozytywnym zweryfikowaniu przez SOD danych zawartych w INF- D". Sąd II instancji podkreślił odnosząc się do drugiej przyczyny, że pogląd skarżącej pozostaje w całkowitej sprzeczności i z treścią przepisu – art. 26 c ust.1 ustawy o rehabilitacji i z oceną tej regulacji zawartą w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Ponadto nielogicznym jest twierdzenie, że została podjęta próba przekazania wniosku o dofinansowanie w formie dokumentu elektronicznego przez teletransmisję danych w terminie nakazanym ustawą, przy jednoczesnym twierdzeniu, że strona działała w przekonaniu, że termin ten został "przedłużony" w związku z wezwaniem do złożenia korekty informacji, o której mowa w art. 26c ust.1 pkt 1 omawianej ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że Sąd I instancji wskazując na wadliwość decyzji polegającą na zaniechaniu przeprowadzenia rozprawy administracyjnej nie podał żadnych argumentów świadczących o tym, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd kasacyjny nie podzielił stanowiska WSA w zakresie konieczności przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Nie miało to jednak znaczenie dla wyniku postępowania kasacyjnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wszystkie niezbędne dla wyjaśnienia sprawy dowody zostały przeprowadzone przez organ I instancji. Ustalono, bowiem m.in. daty, w których skarżąca spółka w okresie od 1 do 21 lipca 2004 r. dokonywała skutecznie za pośrednictwem SOD określonych czynności. Potwierdzono, że system ten nie rejestruje nieudanych prób logowania. Przesłuchano osobę upoważnioną w imieniu skarżącej spółki do sporządzania wniosków o wypłatę dofinansowania a także kierownika konsultantów systemu HR, z zeznań, których wynika, że "strona próbowała wielokrotnie zalogować się do systemu SOD w dniu 20 lipca 2004 r. jednak bezskutecznie". Raport połączeń internetowych wskazuje, że w dniu 20 lipca 2004 r. skarżąca spółka "trzy razy wchodziła na stronę (....) między godziną 9 : 49 a 11 : 40". Ustalono, w oparciu o "oświadczenia złożone do protokołu" przez osobę nadzorującą System Obsługi Dofinansowania oraz przez kierownika projektu SOD, że nie istniały przeszkody ze strony sytemu informatycznego do przesłania w dniu 20 lipca 2004r. wniosku o wypłatę dofinansowania. Dokonano oceny dowodu z "Analizy poprawności wymiany danych osobowych w ramach klienckiej części systemu e- PFRPN w firmie I." przedłożonej przez skarżącą spółkę. Zgromadzony w aktach materiał dowodowy jest wystarczający do jego oceny i taka ocena została dokonana przez organ I instancji w uzasadnieniu decyzji poprzedzającej zaskarżoną decyzję. Brak jest jej natomiast w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sąd podkreślił, że ocena zgromadzonego materiału dowodowego powinna koncentrować się na tym, czy podnoszona przez skarżącą okoliczność nieudanych prób przesłania wniosku o wypłatę dofinansowania w ustawowym terminie została udowodniona, a zatem czy nie zaistniała sytuacja, w której transmisja danych w formie dokumentu elektronicznego była w dniu 20 lipca 2004 r. obiektywnie niemożliwa lub istotnie utrudniona. Wskazał, iż uchybienie terminowi w tej sprawie jest kwestią przesądzoną już w uprzednim wyroku Sądu I instancji. Ocenić należało natomiast czy została udokumentowana próba przekazania wniosku w wymaganej formie i ustawowym terminie. Takiej oceny nie dokonał organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

NSA zwrócił także uwagę na fakt, że w aktach sprawy brak było upoważnienia do działania w imieniu strony skarżącej. Podkreślił także, że już w uprzednim wyroku Sąd I instancji (V SA/Wa 2284/07) zwrócił uwagę, że osoba składające w imieniu skarżącej spółki wniosek o przywrócenie terminu nie przedłożyła pełnomocnictwa do działania. Z akt sprawy wynika, że organ wzywał do "przedłożenie dokumentu stanowiącego upoważnienie do działania w imieniu strony" jednakże, jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej "strona nie wykonała przedmiotowego wezwania". Sąd II instancji wyjaśnił, iż zgodnie z art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba, że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Oznacza to, że z momentem ustanowienia pełnomocnika, staje się on podmiotem wszystkich praw i obowiązków procesowych strony pozostających w zakresie udzielonego pełnomocnictwa. Konsekwencją tego jest badanie z urzędu przez organ administracji publicznej rodzaju udzielonego przez stronę pełnomocnictwa w każdym stadium postępowania. Chodzi o to, aby nie dopuścić do udziału w postępowaniu osób, które nie legitymują się należytym pełnomocnictwem albo pełnomocnictwem dotyczącym innej sprawy niż rozstrzyganej w postępowaniu lub gdy pełnomocnik zamierza podjąć czynności, do których nie jest umocowany. Brak pełnomocnictwa do działania w imieniu strony rodzi określone konsekwencje prawne, a to oznacza, że nie przedłożenie pełnomocnictwa nie można traktować, tak jak to czyni autor skargi kasacyjnej organu, jako "uniemożliwienie uzupełnienia dokumentów zebranych w sprawie".

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna organu oparta na art.174 pkt 2 p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionej podstawy, o której mowa w tym przepisie. Wyjaśnił także, że skarga kasacyjna skarżącej również nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W wyniki ponownego rozpoznania sprawy zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2013 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy decyzję PFRON. Organ odwoławczy wskazał, że skarżąca wskazywała na dwie, w istocie wzajemnie sprzeczne, przyczyny niedochowania terminu do złożenia wniosku o dofinansowanie. Twierdziła, że w ustawowym terminie, czyli 20 lipca podejmowała bezskuteczne próby zalogowania i przesłania za pośrednictwem SOD wniosku o wypłatę dofinansowania. Jednocześnie jednak prezentowała pogląd, że wobec wezwania jej do korekty informacji INF-D i wyznaczenia w tym celu dodatkowego 7 dniowego terminu nastąpiło "przedłużenie" terminu do złożenia wniosku o wypłatę dofinansowania, "którego prawidłowe wypełnienie możliwe jest tylko po pozytywnym zweryfikowaniu przez SOD danych zawartych w INF-D".

Odnośnie drugiej przyczyny Minister powołał się na wyrok NSA z 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1971/11 i wskazał, że jest ona całkowicie niezasadna.

Oceniając pierwsza przyczynę Minister zauważył, że NSA w swoim wyroku przesądził, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jest wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia. Wyjaśnił, że zostało przeprowadzone protokolarne sprawdzenie historii logowania się skarżącej w SOD wraz z dokładnym określeniem czynności przez nią podjętych. Sprawdzeniem objęty został okres od 1 do 20 lipca 2004 r. oraz dzień 21 lipca 2004 r. Podkreślono, że konstrukcja SOD pozwala na dokładne ustalenie momentów logowania się pracodawcy do systemu i określenia podejmowanych przez niego działań. Na tej podstawie ustalono, że w okresie od 1 do 21 lipca 2004 r. I. Sp. z o.o. we W. bez przeszkód dokonywała za pośrednictwem SOD następujących czynności m.in. w dniu 19 lipca 2004 r. przeglądania dokumentów i złożenia przy wykorzystaniu aplikacji [...] dokumentu INF-D wraz z załącznikami INF-D-P (miesięczna informacja wraz z załącznikami dotyczącymi zgłoszonych pracowników niepełnosprawnych) oraz w dniu 21 lipca 2004 r. przeglądania dokumentów i złożenia przy wykorzystaniu aplikacji SOD-offline korekty do złożonej w dniu 19 lipca miesięcznej informacji oraz złożenia wniosku o wypłatę dofinansowania za maj/czerwiec 2004 r.

Jednocześnie ustalono, że z logów systemu wynika, iż spółka w dniu 20 lipca 2004 r. nie pracowała w systemie SOD. Należy przy tym zauważyć, iż system nie rejestruje nieudanych prób logowania do systemu. Jednakże to na stronie ciąży obowiązek uwiarygodnienia, poprzez przedstawienie odpowiedniej argumentacji i dowodów, że takich prób dokonywała i mimo to przesłanie dokumentu w terminie stało się niemożliwe z powodu trudnej do przezwyciężenia przeszkody, niezależnej od strony postępowania.

Z zeznań świadków (z 12 grudnia 2006 r.) – T. T., która była osobą upoważnioną do sporządzania wniosków dla I. oraz B. D. zatrudnionej w lipcu 2004 r. na stanowisku Kierownika Konsultantów Systemu HR wynika, że spółka próbowała wielokrotnie zalogować się do systemu SOD w dniu 20 lipca 2004 r., jednakże bezskutecznie. Strona poinformowała, że podejmowała próby wysłania wniosku przez cały dzień 20 lipca 2004 r. Organ jednakże zauważył, iż z zebranych dowodów przedstawionych przez stronę (raport z połączeń internetowych w "G." z 20 lipca 2004 r. mającego potwierdzić próby składania dokumentu Wn-D w tym dniu, gdzie widoczna jest jedynie data, godzina oraz adres strony z którą nawiązywano połączenie, co w żadnym razie nie stanowi dowodu na składanie jakichkolwiek dokumentów za pośrednictwem SOD ani nawet na logowanie się na tej stronie, a jedynie na fakt, że pracownik którejś ze spółek "G." dokonał połączenia ze stroną główną programu SOD) wynika, iż strona w dniu 20 lipca 2004 r. trzy razy wchodziła na stronę [...] między godziną 9:49 a 11:40. Nie można zatem w ocenie organu odwoławczego uznać jako wiarygodny dowód zeznań świadków, którzy stwierdzili, iż próby logowania trwały cały dzień.

Zdaniem Ministra dowodem potwierdzającym twierdzenia skarżącej nie mógł być również wydruk dokumentu Wn-D z przesłanej przez stronę płyty CD, zawierającej dokumentację składaną przez stronę za pośrednictwem SOD. Z dokumentu Wn-D za miesiące maj i czerwiec 2004 r. wynika jedynie, że wniosek ten w dniu [...] lipca 2004 r. został wypełniony, co nie jest równoznaczne z jego wysłaniem, czy też próbą wysłania.

Organ II instancji powołał się na oświadczenie z 12 czerwca 2006 r. Z-cy Dyrektora Wydziału Finansowego z którego wynika, że nie było przeszkód ze strony systemu informatycznego, w okresie przewidzianym przepisami do przesłania przez stronę dokumentu Wn-D za maj/czerwiec 2004 r. Podobne oświadczenie organ uzyskał również od Kierownika projektu SOD z ramienia C. S.A. w W., który wskazał, że w okresie od 1 do 20 lipca nie były prowadzone na serwerach obsługujących SOD jakiekolwiek prace modyfikacyjne, a wszelkie dane dotyczące składanej przez pracodawców dokumentacji znajdują się w posiadaniu PFRON i są przez niego administrowane.

Minister podkreślił również, że otrzymanie przez skarżącą w dniu [...] lipca 2004r., dokument [...] "do korekty" świadczy o prawidłowym funkcjonowaniu systemu SOD umożliwiającym bieżące komunikowanie się strony z PFRON w tym dniu.

Organ II instancji zgodził się z negatywną oceną PFRON w zakresie powołania "biegłego z zakresu informatyki i oprogramowania na okoliczność oceny działania programu informatycznego SOD oraz występowania w nim wad w okresie od 1 stycznia do 20 lipca 2004 r. utrudniających lub uniemożliwiających przygotowanie i wysłanie do PFRON dokumentów". Podkreślił, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest już wystarczający do wydania decyzji. Organ odrzucił także, ze względu na nieprzydatność do ustalenia okoliczności mających znaczenie dla rozpatrywanej sprawy, dowody w postaci: dokumentu Wn-D za maj/czerwiec 2004 r. z datą sporządzenia 20 lipca 2004 r., płyty CD z zapisem dokumentacji składanej przez stronę za pośrednictwem SOD, raportu z połączeń internetowych w "G." z [...] lipca 2004 r.

Oceniając dowód w postaci "Analizy poprawności procesu wymiany danych osobowych w ramach klienckiej części systemu e-PFRON w firmie I." sporządzoną przez [...] w dniu [...] stycznia 2005 r. Minister stwierdził, że dokument ten dotyczy systemu e-PFRON, używanego przez Fundusz wyłącznie do komunikowania się z pracodawcami zobowiązanymi do dokonywania rozliczeń wynikających z obowiązkowych wpłat na PFRON, określonych w art. 49 ustawy o rehabilitacji, a więc w całkowicie odrębnym zakresie (podatkowym) i nie posiada jakiegokolwiek związku z Systemem Obsługi Dofinansowań (o którym mowa w przeważającej części tego opracowania). Zdaniem organu błędne używanie nazw programów, służących przecież różnym celom, może świadczyć o braku dostatecznego rozeznania w kwestii korespondencji pracodawcy z PFRON w podmiocie dokonującym rzeczonej analizy. Nadto, przedstawiony dokument, zdaniem organów, jednoznacznie przeczy twierdzeniom strony, jakoby wniosek o wypłatę dofinansowania za maj/czerwiec 2004 r. został przekazany za pośrednictwem SOD w dniu 20 lipca, a jedynie z przyczyn leżących po stronic SOD nie został przyjęty.

Z dokumentu tego wynika, że "po wykonaniu transmisji dokumentów osób zatrudnionych w I. w okresie rozliczeniowym "czerwiec 2004" w dniu 19 lipca 2004 r. w systemie centralnym pojawiła się lakoniczna informacja: "Liczba załączników nie zgadza się z zadeklarowani/ w dokumencie InfD" - co oznacza odrzucenie całej paczki wniosków. Według osób obsługujących system ze strony I., zastrzeżenie to nie miało podstaw - w zasobach lokalnych te dwie wartości były takie same. Po bardzo pracochłonnym porównaniu wniosków prezentowanych porównaniu wniosków prezentowanych w SOD on-line i tych uprzednio wysłanych stwierdzono różnicę jednego wniosku. Rozporządzenie nakazuje przesianie deklaracji WnD do 20 każdego parzystego miesiąca, wymacane jest jej uzupełnienie liczbami generowanymi przez system e-PFRON on-line na bazie przesianych wniosków. W okresie od 10 do 20 lipca, ze względu na zgłoszony błąd oraz niemożność dokonaniu korekty i ponownego wysłania wniosków (brak łączności z serwerem), dane te nie były dostępne, a w konsekwencji nie wypełniono i nie przesłano do PFRON deklaracji WnD, a co za tym idzie, urząd nie przyznał I. dofinansowania."

W dokumencie tym znajduje się również stwierdzenie, że badaniu nie podlegały "części systemu pozostające poza kontrolą I.". To, zdaniem organu, wykluczyło przydatność tegoż dokumentu jako dowodu mającego potwierdzić błędy w SOD uniemożliwiające skuteczne złożenie dokumentu Wn-D. Zdaniem organu odwoławczego powyższa analiza potwierdza stanowisko organów o prawidłowym działaniu systemu SOD.

Minister uznał, że wniosek o wypłatę dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za maj/czerwiec 2004 r. został przez I. Sp. z o.o. we W., działającą w imieniu I. Sp. z o. o. we W. przekazany do PFRON za pośrednictwem SOD w dniu 21 lipca 2004 r., a zebrany materiał nie potwierdził twierdzeń skarżącej o próbie przekazania rzeczonego wniosku za pośrednictwem SOD w dniu 20 lipca 2004 r. i ewentualnych utrudnieniach w złożeniu wniosku za pośrednictwem tego systemu. Dlatego też PFRON zobowiązany był do wydania decyzji o odmowie wypłaty dofinansowania. Z uwagi zaś na materialnoprawny charakter terminu do złożenia wniosku Wn-D wniosek o przywrócenie terminu do złożenia dokumentu Wn-D był bezprzedmiotowy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] lipca 2013r. zarzucono naruszenie:

1) naruszenie art. 80 k.p.a. w związku z art. 66 ustawy o rehabilitacji poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i przyjęcie, że spółka nie podejmowała w dniu 20 lipca 2004 r. prób zalogowania i przesłania za pośrednictwem Systemu Obsługi Dofinansowań wniosku Wn-D o wypłatę dofinansowania za okres maj/czerwiec 2004 r., podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególnie zeznań świadków, wynikają odmienne wnioski;

2) art. 84 § 1 k.p.a. w związku z art. 66 ustawy o rehabilitacji poprzez ocenę treści i znaczenia raportu z połączeń internetowych w "G." bez odwołania się do wiadomości specjalnych biegłego z zakresu informatyki, a w konsekwencji pochopne i wadliwe przyjęcie, że ww. raport obejmuje wszystkie połączenia wykonane w dniu 20 lipca 2004r. ze stroną internetową SOD;

3) art. 79 § 1 k.p.a. w związku z art. 66 ustawy o rehabilitacji poprzez oparcie rozstrzygnięcia na oświadczeniu do protokołu o braku przeszkód ze strony systemu informatycznego do przesłania przez stronę dokumentu Wn-D, złożone przez [...], który to środek dowodowy został przeprowadzony zamiast przesłuchania świadka, bez zachowania stosownych dla przesłuchania gwarancji procesowych dla strony postępowania, szczególnie bez obecności strony i umożliwienia zadawania pytań;

4) art. 26 a ust. 1 i 3 ustawy o rehabilitacji poprzez odmówienie pracodawcy dofinansowania mimo spełnienia przez skarżącą warunków zakreślonych w tych przepisach;

5) art. 26c ust 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji w związku z sentencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 6 lutego 2007 r. (sygn. akt P 25/06) poprzez odmówienie skarżącej dofinansowania w sytuacji, gdy spółka podjęła próby przesłania wniosku Wn-D w terminie, co jednak z przyczyn niezależnych i niezawinionych przez nią, co nie jest wszak tożsame jedynie z przyczyną leżącą po stronie SOD, nie powiodło się na skutek niemożliwości zalogowania do Systemu Obsługi Dofinansowań.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Skargę jest zasadna, jakkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane.

W myśl art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Rozpoznając niniejsza sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny związany jest zatem wykładnią prawa zawartą w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 stycznia 2013r., sygn. akt II GSK 1971/11 i prawomocnych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 maja 2011r., sygn. akt V SA/Wa 1876/10 oraz z 4 kwietnia 2008r., sygn. akt V SA/Wa 2108/08 oraz zaleceniami sformułowanymi w ich uzasadnieniach.

W tym miejscu należy wskazać, że m.in. powodem uchylenia decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] czerwca 2007r. były braki w materiale dowodowym sprawy. Sąd wskazał również na cyt. "brak dokumentu wskazującego na legitymację innego podmiotu prawnego występującego w imieniu strony postępowania. Stroną postępowania jest [...] Wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wypłatę dofinansowania został złożony w dniu [...] lipca 2004r. przez Spółkę [...] Na treść tego wniosku i zawarte w nim stwierdzenie, że wniosek o wypłatę dofinansowania został złożony z opóźnieniem z uwagi na potrzebę weryfikacji informacji nieprzyjętej przez system w dniu [...] lipca 2004r. powołuje się organ bez wskazania na czym oparł ustalenie umocowania do reprezentowania strony i jaki był zakres tego umocowania".

Podobnie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 maja 2011r. uchylającego decyzję Ministra z [...] maja 2010r. Sąd wskazał, iż cyt. "w aktach brak jest również dokumentu stanowiącego upoważnienie do działania w interesie strony przez Spółkę [...] Organ wzywał stronę do przedłożenia takiego dokumentu ale nie został on złożony. Pełnomocnik strony skarżącej złożył jedynie upoważnienie udzielone przez Spółkę [...] dla T. T. pracownicy I. Sp. z o.o. we W., do występowania z wnioskami o dofinansowanie i do kontaktów z PFRON. Z akt można wnioskować, że [...]prowadził sprawy płacowo-kadrowe strony skarżącej i z tego tytułu najpewniej złożony został wniosek z [...] lipca 2004 r. przez G. T. o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o dofinansowanie. Niezależnie więc od upoważnienia dla T. T. skarżąca powinna zgodnie ze wskazaniem Sądu złożyć żądane przez organ dokumenty". Powyższe wady zostały także potwierdzone przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku oddalającym skargi kasacyjne z 23 stycznia 2013r., sygn. akt II GSK 1791/11, wskazał, iż cyt. "zważyć też należy różnice między niekompletnością akt a brakiem w aktach upoważnienia do działania w imieniu strony. Już w uprzednim wyroku Sąd I instancji zwrócił uwagę, że osoba składające w imieniu skarżącej spółki wniosek o przywrócenie terminu nie przedłożyła pełnomocnictwa do działania. Z akt sprawy wynika, że organ wzywał o "przedłożenie dokumentu stanowiącego upoważnienie do działania w imieniu strony" jednakże, jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej "strona nie wykonała przedmiotowego wezwania". Zgodnie z art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba, że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Oznacza to, że z momentem ustanowienia pełnomocnika, staje się on podmiotem wszystkich praw i obowiązków procesowych strony pozostających w zakresie udzielonego pełnomocnictwa. Konsekwencją tego jest badanie z urzędu przez organ administracji publicznej rodzaju udzielonego przez stronę pełnomocnictwa w każdym stadium postępowania. Chodzi o to, aby nie dopuścić do udziału w postępowaniu osób, które nie legitymują się należytym pełnomocnictwem albo pełnomocnictwem dotyczącym innej sprawy niż rozstrzyganej w postępowaniu lub gdy pełnomocnik zamierza podjąć czynności, do których nie jest umocowany. Brak pełnomocnictwa do działania w imieniu strony rodzi określone konsekwencje prawne, a to oznacza, że nie przedłożenie pełnomocnictwa nie można traktować, tak jak to czyni autor skargi kasacyjnej organu, jako "uniemożliwienie uzupełnienia dokumentów zebranych w sprawie ".

Mając powyższe wskazania na względzie oraz mając na uwadze cytowany wyżej art. 153 p.p.s.a należy uznać, że wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy nie wypełnił wskazań Sądu zawartych we wskazanych wyrokach. Mimo wyraźnego wskazania Sądów w aktach nadal brak jest jakiegokolwiek dokumentu wskazującego na możliwość działania w imieniu skarżącej przez [...]. Przede wszystkim brak jest imiennego upoważnienia dla G. T. (Prezes zarządu [...].) do występowania w imieniu skarżącej (...) z wnioskiem o przywrócenie terminu z [...] lipca 2004r. Trzeba wyjaśnić, że czynność procesowa, podjęta przez pełnomocnika bez istnienia umocowania opartego na oświadczeniu woli reprezentowanego, nie powinna wywoływać w zasadzie żadnych skutków w sferze prawnej reprezentowanego (por. wyrok NSA z 10 listopada 1992 r., V SA/Wa 494/92, ONSA 1993, nr 4, poz. 102). Zgodnie z doktryną (zobacz Łaszczyca G., Martysz C., Matan A., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103) w takim wypadku można przyjąć, że działania takie mogą skutkować jedynie w sferze prawnej zastępcy (a nie zastępowanego).

Trzeba także podkreślić, że organ administracji publicznej powinien brać pod uwagę z urzędu rodzaj udzielonego pełnomocnictwa w każdym stadium postępowania i nie powinien dopuścić do udziału w postępowaniu osoby, która albo w ogóle nie legitymuje się należytym pełnomocnictwem, albo pełnomocnictwo dotyczy innej sprawy niż rozstrzygana w postępowaniu, lub pełnomocnik zamierza podjąć czynności, do których nie jest umocowany ([...] Kodeks..., s. 295).

Wypada także przypomnieć, że w myśl art. 33 § 1 k.p.a. pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu (art. 33 § 2 k.p.a.). Ponadto zgodnie z art. 33 § 3 zdanie pierwsze k.p.a. pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa.

W przedmiotowej sprawie mimo dwukrotnego uchylania decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej organ nie załączył pełnomocnictwa i nie zbadał stosunków łączących skarżącą z osobą, która złożyła wniosek o przywrócenie terminu i tym samym zainicjowała postępowanie w sprawie. Trzeba w tym miejscu wskazać, że załączone przez pełnomocnika na wezwanie organu pełnomocnictwo z 12 stycznia 2004r. dotyczyło T. T., która nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu z [...] lipca 2004r. Ponadto pełnomocnictwo to upoważniało tylko do działania w imieniu skarżącej wobec Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, w zakresie ubiegania się o dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, a szczególności do: uzyskania certyfikatu, identyfikatora oraz hasła dostępu do systemu informatycznego "SOD", sporządzania oraz przesyłania niezbędnych informacji oraz wniosków, dokonywania uzgodnienia salda przysługującego dofinansowania. Zatem dotyczyło tylko czynności związanych z ubieganiem się o dofinansowanie, a nie czynności mających charakter procesowy (proceduralny).

W tych okolicznościach należy stwierdzić, że organ nie zrealizował w pełni wytycznych Sądu zawartych w wyżej wymienionych orzeczeniach, którymi zarówno organ administracji jak i obecnie Sąd są związani. Brak pełnego wykonania wytycznych Sądu przez organ powoduje, że doszło do naruszenia treści art. 153 p.p.s.a., a więc konieczne stało się uchylenie zaskarżonej decyzji. Brak uzyskania przez organ upoważnienia dla G. T. do zainicjowania postępowania w imieniu skarżącej, powoduje przedwczesność wydania decyzji merytorycznej. Na obecnym bowiem etapie postępowania brak jest wystarczających dowodów wskazujących, że ww. osoba występowała w imieniu skarżącej. Z wniosku o przywrócenie terminu wynika bowiem, że G. T. występuje w imieniu odrębnego podmiotu [...] Organ mimo wskazanych uchybień nie wyjaśnił stosunków łączących oba podmioty oraz możliwości wystąpienia Prezesa zarządu jednej z nich w imieniu drugiej. Sąd w tym miejscu całkowicie podziela stanowisko NSA zawarte w wyroku z 23 stycznia 2013r., który wyjaśnił, że brak pełnomocnictwa do działania w imieniu strony rodzi określone konsekwencje prawne, a to oznacza, że nie przedłożenie pełnomocnictwa nie można traktować, tak jak to czyni autor skargi kasacyjnej organu, jako "uniemożliwienie uzupełnienia dokumentów zebranych w sprawie".

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ przede wszystkim ponownie wezwie do nadesłania dokumentu potwierdzającego umocowanie G. T. do występowania w imieniu skarżącej w dniu [...] lipca 2004r. z wnioskiem o przywrócenie terminu pod określonym w przepisach prawa rygorem. W przypadku nadesłania żądanego dokumentu, bądź też jego braku organ podejmie stosowne rozstrzygnięcie.

Na marginesie WSA ponownie wskazuje, że przekładając do Sądu akta administracyjne organ winien przedłożyć całą dokumentacje zgromadzoną w sprawie. Organ nie może przekładać niepełnych akt sprawy, co w niniejszej sprawie miało miejsce, gdyż w aktach brak było m.in. postanowienia PFRON z [...] sierpnia 2004r., postanowienia Ministra z [...] sierpnia 2004r., decyzji Ministra z [...] czerwca 2007r. oraz decyzji z [...] września 2008r., a także pełnomocnictwa dla r.pr. M. K., upoważniającego do działania w imieniu skarżącej przed datą 27 lipca 2007r. (data pełnomocnictwa znajdującego się w aktach sądowych- karta 16). Sąd zwraca także uwagę na ukształtowaną dobrą praktykę organów administracji, które przekładają do Sądu spięte akta administracyjne i ułożone w sposób chronologiczny, wraz ze szczegółową kartą poglądowa. Brak wskazanych przez Sąd dokumentów, pozwolił jednak na ustalenie stanu faktycznego sprawy na podstawie akt sądowych dotyczących wyroków wcześniej w sprawie zapadłych i ww. wymienionych w uzasadnieniu tego wyroku.

Mając powyższe okoliczności na uwadze organ w sprawie naruszył treści art. 153 p.p.s.a., dlatego też działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a.