Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1373/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 10 ust. 3, art. 22 ust. 1 pkt 3 i art. 24
journal: Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.
article: art. 1 ust. 1 - 3, art. 14 ust. 1 i 3, art. 17 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 6, 7, 8, 77, 80 i art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie NSA Monika Nowicka (spr.) del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant starszy sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1829/15 w sprawie ze skargi M.P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 17 kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 25 listopada 2015 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1829/15), oddalił skargę M.P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 17 kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia 31 sierpnia 1971 r. nr [...], Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie – działając na podstawie art. 3, 8 i 14 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) - orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w N., oznaczonej jako parcela gruntowa nr [...] o pow. [...] m2, objętej księgą wieczystą nr lwh [...], a stanowiącej własność K.ZJ. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy decyzją Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia 28 lipca 1972 r.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższych decyzji wystąpiła S.J. – następczyni prawna byłej właścicielki nieruchomości.

W wyniku jego rozpoznania, Minister Infrastruktury i Rozwoju, decyzją z dnia 21 lipca 2014 r., nr [...], wydaną w ramach związania wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2011 r. (sygn. akt I OSK 1889/10) oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2010 r. (sygn. akt I SA/Wa 2130/09), odmówił uwzględnienia wniosku a decyzją z dnia 17 kwietnia 2015 r. – orzekając na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. na skutek wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, które wnieśli Prokurator Prokuratury Okręgowej w Zielonej Górze delegowany do Prokuratury Krajowej oraz S.J. – utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję .

W uzasadnieniu stanowiska Minister wyjaśnił, że – w świetle przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) - cele, dla realizacji których dopuszczalne było wywłaszczenie zostały określone w art. 3 tej ustawy, zgodnie z którym wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na: cele użyteczności publicznej, cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Decyzja o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] sierpnia 1967 r., wydana przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Nowym Sączu, na którą powołano się w decyzji wywłaszczeniowej z dnia 31 sierpnia 1971 r., określała zaś miejsce realizacji inwestycji, w postaci rozbudowy Zakładu Zieleni Miejskiej na terenie położonym w Nowym Sączu przy ul. Wincentego Pola. Tym samym, w ocenie organu, wywłaszczenie nieruchomości, w świetle art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., było dopuszczalne i nie naruszało ówcześnie obowiązującego prawa.

Ponadto wskazano, że zgodnie z art. 6 powołanej ustawy, ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, a jak wynikało z akt sprawy, Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej, pismem z dnia 16 maja 1968 r., wystąpiło do K.J. z ofertą dobrowolnej sprzedaży nieruchomości. W związku zaś z faktem, iż K.J. nie wyraziła na powyższe zgody – co wynikało między innymi z treści jej pisma z dnia 21 października 1968 r. – organ nadzoru uznał, że wniosek o wywłaszczenie był uzasadniony. Został on wniesiony do Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Nowym Sączu w dniu [...] lipca 1968 r. a z pisma K.J., datowanego na dzień [...] października 1968 r., wynikało, iż pismem nr [...] została ona zawiadomiona o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i o terminie rozprawy wywłaszczeniowo - odszkodowawczej, którą wyznaczono na dzień 6 listopada 1968 r.

Dalej organ ustalił, że decyzja o wywłaszczeniu z dnia 31 sierpnia 1971 r. zawierała m.in. ustalenie przedmiotu wywłaszczenia, wskazanie na czyj wniosek nastąpiło wywłaszczenie, uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o środkach odwoławczych, zgodnie z art. 22 powołanej ustawy. Kwestionowaną decyzją zostało też przyznane na rzecz K.J. odszkodowanie w wysokości [...] zł.

Uzupełniając materiał dowodowy – zgodnie z wytycznymi zawartymi we wspomnianych na wstępie wyrokach – organ nadzoru pozyskał plany gospodarcze na lata 1970, 1972; projekty planów gospodarczych na lata 1966-1970, 1968-1969, 1971-1975; plany inwestycyjne na lata 1965-1966, 1971-1975 r. a także odnaleziono część graficzną planu zagospodarowania przestrzennego miasta Nowy Sącz z dnia 22 listopada 1965 r. Z ustaleń Ministra wynikało wprawdzie, że z zachowanych planów nie można było wprost wyprowadzić wniosku, iż realizacja rozbudowy Zakładu Zieleni Miejskiej w Nowym Sączu była konieczna w kontekście wykonywania planów gospodarczych, jednakże, odnalezione plany gospodarcze nie były kompletne (pismo Archiwum Narodowego w Krakowie z dnia 14 maja 2013 r. nr NNS.6341.47.2013), a w związku z tym, że realizacja konkretnych zadań gospodarczych musiała jednak z takich planów to – zdaniem organu - należało przyjąć, iż przepisy ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. regulowały tylko końcowy etap realizacji określonego wcześniej planu.

W tym miejscu organ wskazał także na dowód pośredni w postaci dokumentów, potwierdzających planowany wzrost nakładów finansowych na zieleń miejską w Nowym Sączu. Ze zbiorczego zestawienia wskaźników wartości usług dla ludności i dla jednostek gospodarki nieuspołecznionej (karta "Zbiorcze-budżet") Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Nowym Sączu wynikało bowiem, że wartość usług zieleni miejskiej ustalona na 15 tyś. złotych w 1970 r. miała w roku 1975 wzrosnąć do 25 tys. złotych. W ocenie Ministra, należało więc przyjąć, że powyższy wzrost nakładów finansowych przekładał się właśnie na planowaną rozbudowę bazy zieleni miejskiej

Ponadto, jak podnosił organ, niezbędność wywłaszczenia potwierdzała także przywołana w orzeczeniu wywłaszczeniowym decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Nowym Sączu, Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 15 sierpnia 1967 r. nr [...] o lokalizacji szczegółowej inwestycji rozbudowy Zakładu Zieleni Miejskiej. Tego rodzaju decyzje wydawane zaś były w oparciu o plany zagospodarowania przestrzennego, z którymi musiały być zgodne, co wynikało z obowiązujących wówczas przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. - o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1975 r. Nr 11, poz. 67 ze zm.). Wspomniana wyżej decyzja lokalizacyjna została wydana na podstawie art. 30 cytowanej ustawy z 1961 r., zgodnie z którym organy planowania przestrzennego ustalały lokalizacje szczegółową inwestycji budowlanych, określając działkę budowlaną bądź teren, na którym inwestycja może być wykonana. Podkreślono też w tym miejscu, że prawidłowość powyższej decyzji lokalizacyjnej była kontrolowana w postępowaniu odwoławczym i – w dacie wywłaszczenia – pozostawała w obrocie prawnym. Wprawdzie, uchwałą z dnia 22 listopada 1965 r. nr 319/XXXI/65, Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie zatwierdziło miejscowy plan ogólny perspektywicznego zagospodarowania przestrzennego miasta Nowego Sącza a z części graficznej tego planu wynikało, iż wywłaszczony grunt choć stykał się od północy z bazą Zakładu (G16ZB), ale znajdował się on na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności (G1MN), to okoliczność ta nie wykluczała jednak możliwości dokonania przedmiotowego wywłaszczenia. Organ podkreślił bowiem w tym miejscu, że obowiązujące w tamtym okresie czasu przepisy powołanej wyżej ustawy z 1961 r. przewidywały możliwość dokonywania odstępstw od miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego art. 3 ust. 2 i art. 25 ust. 2 ustawy o planowaniu przestrzennym z 1961 r.). Minister powołał się przy tym na fakt, że uchwałą z dnia 27 października 1966 r. nr XII/28/66, Miejska Rada Narodowa w Nowym Sączu zatwierdziła program rozwoju urządzeń i usług komunalnych w latach 1966-1970 m. in. obejmujący budowę zaplecza Zakładu Zieleni Miejskiej poprzez: powiększenie zajmowanych terenów, budowę cieplarni, palmiarni wraz z kotłownią oraz rozbudowę zaplecza socjalno-magazynowego. Z tego też powodu – w ocenie organu - należało uznać, że takie odstępstwo od planu zagospodarowania przestrzennego zostało w tym wypadku dokonane za zgodą organu, który zatwierdził plan, gdyż w przeciwnym wypadku Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury, pismem z dnia 8 czerwca 1972 r., przywołanym w treści decyzji Komisji Odwoławczej ds. Wywłaszczenia z dnia [...], nie potwierdziłoby prawidłowości lokalizacji zamierzonej inwestycji. Niemożność zaś odszukania przez organ nadzorczy określonego dokumentu nie oznaczała, iż taki dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym, w szczególności, gdy na jego istnienie wskazywały inne dowody (vide: wyrok NSA z dnia 30 października 2003 r. sygn. akt I SA 3087/01).

W rezultacie organ nadzoru przyjął, że pomimo braku kopii planu zagospodarowania przestrzennego uwzględniającego zmiany, wynikające z uchwały Miejskiej Rady Narodowej w Nowym Sączu z dnia 27 października 1966 r. nr XII/28/66, należało uznać, iż w okresie pomiędzy uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia 22 listopada 1965 r. zatwierdzającą miejscowy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego a dniem wywłaszczenia (31 sierpnia 1971 r. ) plan zagospodarowania przestrzennego został zmieniony lub zaktualizowany.

Ponadto Minister podkreślił, że celem rozbudowy Zakładu Zieleni Miejskiej było dostarczenie materiału roślinnego na potrzeby zieleni miejskiej, parków, skwerów, zieleńców. Zieleń miejska służy zaś niewątpliwie ogółowi mieszkańców bez jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych. Celowi temu służy też materiał roślinny (sadzonki) pozyskany na terenie zakładu zieleni miejskiej bez którego należyte utrzymanie zieleni w mieście nie byłoby możliwe. Zgodnie zaś z opracowaniem danych wyjściowych na rozbudowę gospodarstwa produkcyjnego i bazy zaplecza Zakładu, sporządzonym, przez mgr inż. Włodzimierza Sawickiego, datowanym na 1965 r., program produkcji i usług Zakładu przewidywał pokrycie pełnego zapotrzebowania na: produkcję kwiatową i usługi z zakresu ogrodnictwa dla zieleni miejskiej, instytucji, szkół, przedsiębiorstw, urzędów, spółdzielni - oraz częściowo zapotrzebowanie mieszkańców miasta i okolicy. Ponadto program przewidywał usługi z zakresu ogrodnictwa, w tym odnowę i pielęgnację zieleńców wraz z małą architekturą, wykonanie i pielęgnację terenów zielonych z kwietnikami oraz remont i utrzymanie placów zabaw dla dzieci, a także inne usługi. Z powyższego zatem wynikało, iż zarówno produkcja jak i usługi Zakładu były wykonywane dla ogółu mieszkańców, co przejawiało się w obowiązku pielęgnacji publicznie dostępnych: parków, zieleńców i placów zabaw. Z tych względów organ stał na stanowisku, że rozbudowa Zakładu Zieleni Miejskiej w Nowym Sączu mogła być uznana za cel użyteczności publicznej, łączyła się bowiem z powszechnością i dostępnością usług świadczonych przez ten Zakład.

Odnosząc się natomiast do kwestii odszkodowawczych, Minister wyjaśnił, że zgodnie z art. 10 ust. I, 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., gdy wywłaszczona nieruchomość stanowiła gospodarstwo rolne, hodowlane lub ogrodnicze, warsztat rzemieślniczy albo działkę z domem jednorodzinnym lub działkę budowlaną w mieście lub osiedlu przeznaczoną pod budowę domu jednorodzinnego, właścicielowi nieruchomości przysługiwała nieruchomość zamienna. Pomimo podnoszonych zastrzeżeń przez byłą właścicielkę, iż przedmiotowa nieruchomość stanowiła parcelę budowlaną, zachowane dokumenty tj. plan sytuacyjny, poświadczony za zgodność z operatem wg stanu z roku 1954, operat na wywłaszczenie i przekazanie gruntów pod ogrody MPGK przy ul. W.P. w Nowym Sączu wskazywały, iż wywłaszczona nieruchomość miała charakter rolny. Skoro zaś nie stanowiła ona żadnej z nieruchomości wymienionych w art. 10 ust. 1, 2 i 3 cyt. ustawy to - w ocenie Ministra - organy wywłaszczeniowe prawidłowo odmówiły w tym wypadku przyznania nieruchomości zamiennej, przyznając stronie odszkodowanie pieniężne w wysokości [...] zł. Poza tym, decyzją z dnia 2 listopada 1973 r. nr [...], Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie Wydział Gospodarki Komunalnej, Przestrzennej i Ochrony Środowiska – po rozpatrzeniu żądania K.J. – orzekło o dodatkowym odszkodowaniu za składniki majątkowe, znajdujące się na wywłaszczonej nieruchomości. Decyzję tę utrzymała następnie w mocy decyzja Komisji Odwoławczej ds. Wywłaszczenia z dnia 28 lipca 1972 r. nr [...].

Na wyżej przedstawioną decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 17 kwietnia 2015 r. M.P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił organowi naruszenie: art. 3 ust. 1 ustawy gruntowej z dnia 12 marca 1958 r. oraz art. 7, art. 8, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W odpowiedzi na skargę Minister wnosił o jej oddalenie.

Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( dalej: "p.p.s.a.") – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie była uzasadniona.

Na wstępie Sąd podkreślił, że w przedmiotowej sprawie organ orzekał w ramach związania prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2010 r. (sygn. akt I SA/Wa 2130), który zobowiązał organ nadzoru do podjęcia czynności w celu ustalenia, czy realizacja rozbudowy Zakładów Zieleni Miejskiej w Nowym Sączu mogła wynikać z konieczności wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych (art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.) oraz stwierdził, że z okoliczności faktycznych ustalonych przez organ nadzorczy nie wynikało, aby wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości było niezbędne na cele użyteczności publicznej. Tym niemniej organ był także związany wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2011 r. (sygn. akt I OSK 1889/10) a który to Sąd przyjął jednak, że Sąd pierwszej instancji przedwcześnie przesądził, iż rozbudowa Zakładu Zieleni Miejskiej w Nowym Sączu nie stanowiła celu użyteczności publicznej. Sąd ten jednocześnie zobowiązał organ nadzoru do ustalenia, czy rzeczywiście rozbudowa Zakładu Zieleni Miejskiej w Nowym Sączu na tym terenie wynikała z uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego.

Następnie Sąd podkreślił, iż przedmiotem postępowania nadzorczego, prowadzonego przez Ministra Infrastruktury, było ustalenie czy w stosunku do wymienionych na wstępie decyzji zachodziła którakolwiek z podstaw określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a w szczególności czy decyzje te wydane zostały z rażącym naruszeniem przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94, ze zm.), w tym art. 3 ust. 1 tej ustawy.

W związku z tym, Sąd wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.) i może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. Instytucję stwierdzenia nieważności zalicza się bowiem do nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji i stanowi ona odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższe oznaczało więc, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa mógł być skuteczną podstawą do wzruszenia decyzji w tym trybie. Jednocześnie Sąd wyjaśnił, że za rażące należy uznać takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (wyrok NSA z dnia 30 listopada 1999 r., sygn. akt V SA 876/99, LEX 50137).

Następnie Sąd przedstawił ustalenia faktyczne zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, uznając, że organ prawidłowo uzupełnił materiał dowodowy, to jest zgodnie ze wskazówkami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącymi dalszego postępowania i ostatecznie, podzielając stanowisko organu, przyjął, że w tym przypadku prawidłowe było stanowisko Ministra Infrastruktury i Rozwoju, iż decyzja wywłaszczeniowa nie była dotknięta wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności, nadmieniając w tym miejscu jednocześnie, że skarżąca wystąpiła z przedmiotowym wnioskiem dopiero w 2008 r. a zatem po ponad 35 latach od daty wydania kwestionowanej decyzji. Powołując się zaś na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczące wymogu brania – przy ocenie przesłanek nieważności decyzji - pod uwagę standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania rzeczonej kontroli, Sąd przyjął, że im w dalszej przeszłości była wydawana decyzja wywłaszczeniowa, tym ogólniej mogły być ujęte zawarte w niej postanowienia, a nawet mogły wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. Inne bowiem (wyższe) są wymagania istniejące na tle aktów wywłaszczeniowych, dokonywanych pod rządami obowiązującej Konstytucji RP, zwłaszcza w świetle procesu stałego jej rozwoju i precyzowania norm przez Trybunał Konstytucyjny, a inne (niższe) były wymagania przewidziane aktami administracyjnymi z wcześniejszego okresu.

Poza tym – zdaniem Sądu – było rzeczą oczywistą, iż kilkadziesiąt lat po wydaniu decyzji administracyjnej, której ocena była dokonywana w trybie nieważnościowym - materiał dowodowy, który został zgromadzony w kontrolowanym postępowaniu, mógł zaginąć lub być w znacznej części niekompletny. Powszechnie bowiem znany był fakt, że na przestrzeni kilkudziesięciu lat następowały zmiany ustrojowe i organizacyjne w organach administracji publicznej, w tym także zmieniały się podmioty odpowiedzialne za przechowywanie akt. Wobec tego złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji po kilkudziesięciu latach po jej wydaniu, postawiło organ w sytuacji orzekania na podstawie niekompletnego materiału dowodowego, przy jednoczesnym braku możliwości uzyskania kopii archiwalnej oryginalnych akt postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego, choć – jak Sąd nadmienił - w niniejszej sprawie większość najważniejszych dokumentów pozwalających organowi na orzekanie była w jego posiadaniu.

W obliczu powyższego, zdaniem Sądu, Minister Infrastruktury i Rozwoju wykazał w toku postępowania administracyjnego, że wywłaszczenie zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami, również odszkodowanie zostało ustalone w sposób prawidłowy na podstawie przepisów ustawy oraz przepisów wykonawczych. Stąd też, pomimo niekompletności materiału dowodowego, przedmiotowe decyzje – w ocenie Sądu - nie były dotknięte takimi wadami, aby miały one skutkować stwierdzeniem ich nieważności.

Reasumując, Sąd uznał, że Minister Infrastruktury i Rozwoju wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzył stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśnił motywy, jakimi się kierował przy jej rozstrzyganiu. Uzasadnił przy tym przekonująco swoje stanowisko - zyskując tym całkowitą aprobatę Sądu - zaś wydane decyzje zawierały niezbędne elementy, o jakich mowa w art. 107 § 1 k.p.a.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, M.P. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

I. prawa materialnego, to jest:

poprzez niewłaściwe zastosowanie:

1). art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jednolity: Dz. U. 1961 r. Nr 18 poz. 94) - poprzez niewłaściwe zastosowanie a mianowicie poprzez błędne uznanie, iż wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej oraz dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, podczas gdy:

a) rozbudowa Zakładu Zieleni Miejskiej w Nowym Sączu nie stanowiła celu użyteczności publicznej, rozbudowa ta nie łączyła się bowiem z powszechnością oraz ogólną dostępnością tego przedsiębiorstwa, a była jedynie środkiem do realizacji celu użyteczności publicznej, za jaki może zostać uznana organizacja zielem miejskiej,

b) rozbudowa Zakładu Zieleni Miejskiej w Nowym Sączu nie stanowiła zadania określonego w zatwierdzonych planach gospodarczych, nie była objęta takimi planami, a zatem nie mogła być niezbędna dla ich wykonania,

c) wywłaszczenie tej nieruchomości nie było niezbędne dla rozbudowy Zakładu Zieleni Miejskiej w Nowym Sączu, gdyż rozbudowa ta mogła zostać zrealizowana w inny sposób niż poprzez wywłaszczenie tej nieruchomości, w szczególności o niezbędności wywłaszczenia nie mógł przesądzać i nie przesądzał sam fakt, iż nieruchomość Zakładu Zieleni Miejskiej w Nowym Sączu i nieruchomość wywłaszczona graniczyły ze sobą, bowiem rozbudowa Zakładu Zieleni Miejskiej w Nowym Sączu mogła nastąpić na nieruchomości innej niż sąsiadująca;

2) art. 10 ust. 3, art. 22 ust. 1 pkt 3 i art. 24 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - poprzez niewłaściwe zastosowanie a mianowicie poprzez błędne uznanie, iż organy wywłaszczeniowe rzekomo prawidłowo uznały, iż wniosek o przyznanie nieruchomości zamiennej nie mógł być uwzględniony z braku podstawy prawnej i rzekomo prawidłowo odmówiły przyznania za wywłaszczoną nieruchomość nieruchomości zamiennej, podczas gdy zgodnie z postanowieniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Nowego Sącza wywłaszczona nieruchomość stanowiła działkę budowlaną objętą dyspozycją powołanego przepisu art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a zatem w myśl powołanych wyżej przepisów organ orzekając o wywłaszczeniu nieruchomości winien był zgodnie z żądaniem właściciela orzec jednocześnie o dostarczeniu właścicielowi zamiast odszkodowania pieniężnego położonej w tej samej miejscowości innej odpowiedniej działki budowlanej,

3) art. 1 ust. 2, 14 ust. 3 i 17 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. 1961.7.47 z dnia 1961.02.13) - poprzez niewłaściwe zastosowanie a mianowicie poprzez nie uwzględnienie tego, iż przeznaczenie nieruchomości (jej charakter) określał plan zagospodarowania przestrzennego i nie wynikało ono z faktycznego sposobu zagospodarowania nieruchomości jak błędnie uznał Sąd, oraz naruszenie przepisów miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Nowego Sącza z 22 listopada 1965 r., zatwierdzonego uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Krakowie nr 319/XXXI/65 z 22 listopada 1965 r., poprzez niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie);

4) art. 1 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 art. 14 ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym - poprzez niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie poprzez nie uwzględnienie, iż w myśl powołanych przepisów plany zagospodarowania przestrzennego służyły min. realizacji planów gospodarczych i odzwierciedlały postanowienia tych planów, a w konsekwencji nie uwzględnienie tego, iż brak w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta Nowego Sącza postanowień przewidujących na wywłaszczonej nieruchomości realizację rozbudowy Zakładu Zieleni Miejskiej w Nowym Sączu i wskazanie w planie, iż nieruchomość ta przeznaczona była na cele zabudowy mieszkaniowej oznacza, iż na nieruchomości tej w planach gospodarczych nie przewidziano rozbudowy Zakładu Zieleni Miejskiej w Nowym Sączu;

poprzez błędną wykładnię

1) art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jednolity: Dz. U. 1961 r. Nr 18 poz. 94) - poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd, iż w rozumieniu tego przepisu zasady dotyczące nieruchomości zamiennej określone w tym przepisie dotyczyły tylko nieruchomości rolnych położonych poza obszarami miast, podczas gdy przepis ten nie zawiera w swej treści takiego ograniczenia i dotyczył wszystkich nieruchomości objętych jego dyspozycją, bez względu na to, czy były one położone w mieście czy poza miastem;

2) art. 10 ust.3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd, iż w rozumieniu tego przepisu o charakterze działki, jako działki budowlanej nie decydował plan zagospodarowania przestrzennego decydujący o przeznaczeniu nieruchomości i możliwości jej zabudowy lecz faktyczny sposób jej zagospodarowania, podczas gdy charakter działki winien być oceniany poprzez możliwość jej zagospodarowania, w szczególności stosownie do postanowień planu zagospodarowania przestrzennego.

2. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 153, 170 i 171 w związku z art. 193 i art. 190 p.p.s.a. - poprzez oddalenie skargi na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 17 kwietnia 2015 r. pomimo nie zastosowania się przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju ani Sąd do oceny prawnej i wskazań, wynikających z prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 października 2011 r. (sygn. akt I OSK 1889/10), utrzymującego w mocy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 lipca 2010 r. (sygn. akt I SA/Wa 2130/09), mającego powagę rzeczy osądzonej i wiążącego Ministra Infrastruktury i Rozwoju oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie a mianowicie poprzez uznanie - wbrew wyrokowi Naczelnego Sądu Administracyjnego - iż w niniejszej sprawie zaistniała przesłanka niezbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, pomimo, że miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta Nowego Sącza nie przewidywał na wywłaszczonej nieruchomości realizacji rozbudowy Zakładu Zieleni Miejskiej w Nowym Sączu,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 7 i 77 i 80 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez oddalenie skargi pomimo:

a) dokonania przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju błędnego i sprzecznego zebranym materiałem dowodowym ustalenia, iż wywłaszczenie nieruchomości było niezbędne dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, podczas gdy planów tych nie odnaleziono a z przywoływanych przez Ministra dokumentów nie wynika taka konkluzja,

b) dokonania przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju błędnego i sprzecznego zebranym materiałem dowodowym ustalenia, iż wywłaszczona nieruchomość była niezbędna dla rozbudowy Zakładu Zieleni Miejskiej w Nowym Sączu, bez wyjaśnienia czy taki cel wywłaszczenia nie był możliwy do zrealizowania na innej nieruchomości, w szczególności czy cel taki nie mógł zostać zrealizowany na nieruchomości, która nie sąsiadowała z nieruchomością Zakładu Zieleni Miejskiej w Nowym Sączu,

c) dokonania przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju błędnego i sprzecznego zebranym materiałem dowodowym ustalenia, iż wywłaszczona nieruchomość miała charakter rolny, podczas gdy nieruchomość ta zgodnie z ówcześnie obowiązującym miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta Nowego Sącza z 22 listopada 1965 r. znajdowała się na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową, a zatem stanowiła działkę budowlaną;

3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 6, 7, 8, 77, 80 i art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a. oraz preambuły i art. 7 i 8 ust.2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, iż z uwagi na upływ długiego okresu czasu od wydania decyzji wywłaszczeniowej Minister Infrastruktury i Rozwoju dokonując oceny legalności decyzji wywłaszczeniowej mógł stosować standardy i wymagania prawne z chwili wydawania decyzji wywłaszczeniowej a nie z chwili dokonywania kontroli legalności takiej decyzji i w konsekwencji oddalenie skargi z powołaniem się na dopuszczalność stosowania takich standardów i możliwości wydania decyzji w oparciu o niekompletny materiał dowodowy;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez oddalenie skargi, pomimo, iż w przypadku decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia 28 lipca 1972 r. znak: [...] oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia 31 sierpnia 1971 r., znak: [...] zachodzą podstawy do stwierdzenia ich nieważności z uwagi na rażące naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, polegające na wydaniu tych decyzji pomimo nie zaistnienia materialnoprawnych przesłanek wywłaszczenia, wynikających z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w związku z czym Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z 17 kwietnia 2015 r. (znak sprawy: [...]) błędnie utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia 21 lipca 2014 r. (znak sprawy: [...]).

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie - ewentualnie - o rozpoznanie skargi i uchylenie w całości decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 17 kwietnia 2015 r. oraz poprzedzającej wydanie w/w decyzji, decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 21 lipca 2014 r. wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało więc wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Została ona oparta na obu podstawach, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., przy czym jako zarzuty procesowe wskazano na naruszenie art. 153, 170 i 171 w związku z art. 193 i art. 190 p.p.s.a. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. oraz art. 7 i 77 i 80 k.p.a. a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 6, 7, 8, 77, 80 i art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a. oraz preambuły i art. 7 i 8 ust.2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Natomiast jako zarzuty materialnoprawne – art. 3 ust. 1, art. 10 ust. 3, art. 22 ust. 1 pkt 3 i art. 24 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jednolity: Dz. U. 1961 r. Nr 18 poz. 94) oraz art. 1 ust. 1,2 i 3, art. 14 ust. 1 i 3, art. 17 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7, poz. 747).

Jak z powyższego zatem wynika, tak określone zarzuty nie były prawidłowo sformułowane. Przedmiotowa sprawa – co zresztą słusznie wyeksponował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - prowadzona bowiem była w trybie postępowania nieważnościowego. Dotyczyło on zaś decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lipca 1972 r. oraz - utrzymanej przez nią w mocy - decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia 31 sierpnia 1971 r. orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w Nowym Sączu przy ul. B., oznaczonej jako parcela gruntowa nr 24 o pow. [...] m2, objętej księgą wieczystą nr lwh [...], a stanowiącej własność K.J. Obie kwestionowane decyzje oparte przy tym były na przepisach art. 3, 8 i 14 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) a więc ustawy, która już obecnie nie obowiązuje. Z tego powodu przepisy tej ustawy nie mogły być obecnie stosowane samodzielnie ani przez organ nadzoru ani Sąd Wojewódzki. W trybie nieważnościowym była oceniana jedynie kwestia stosowania tych przepisów w postępowaniu zwykłym pod kątem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i w tym też kontekście była dokonywana ich wykładnia. W związku z tym, w takiej sytuacji zarzuty materialnoprawne winny być zawsze wiązane z w/w wymienionym przepisem kodeksu postępowania administracyjnego, a który to przepis – zgodnie z jednolitym i utrwalonym stanowiskiem judykatury i doktryny – ma charakter materialnoprawny a nie procesowy. Przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przewidujący, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, nie może więc, tym samym, również występować samodzielnie a tylko w powiązaniu z określonym przepisem (zasadniczo) prawa materialnego.

Tymczasem, w skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji obrazę wyżej wskazanych, historycznych już przepisów prawnomaterialnych, jako występujących w tym postępowaniu (to jest w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji) samodzielnie, bez powiązania ich z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ten ostatni natomiast przepis wymieniono jako uchybienie procesowe (obok innych przepisów k.p.a.) i powiązano go z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. a więc z przepisem, stanowiącym podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej do sądu decyzji z uwagi na istotne naruszenie - w toku postępowania administracyjnego – przepisów proceduralnych. W rezultacie takie sformułowanie zarzutów sugeruje, iż – zdaniem autora skargi kasacyjnej – w toku postępowania administracyjnego zostały rażąco naruszone przepisy art.6, 7, 77 (nie wskazano konkretnej jednostki redakcyjnej) i art. 80 k.p.a., a co pozostaje w sprzeczności z argumentacją towarzyszącą temu zarzutowi.

Już zatem tylko z powyższego powodu zarzuty materialnoprawne w tym wypadku okazały się nieuzasadnione. Skarżący nie sformułował bowiem w istocie rzeczy zarzutu, że wskazywana przez niego obraza prawa materialnego miała w niniejszej sprawie charakter rażący, a tylko przez ten pryzmat zastosowanie i wykładnia tych przepisów mogło być w tej sprawie oceniane.

Odnosząc się jednak w pierwszej kolejności do kwestii procesowych, Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wyjaśnić, że przyjęcie przez Sąd Wojewódzki a wcześniej przez organ nadzoru, iż w postępowaniu wywłaszczeniowym, objęte skargą kasacyjną przepisy ustawy gruntowej z 1958 r. zostały zastosowane prawidłowo, wynikało z ustaleń faktycznych, dokonanych w niniejszym postępowaniu administracyjnym. To bowiem ustalenia faktyczne zadecydowały o powyższym. Ustalenia te przy tym były zgodne z wytycznymi, zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 października 2011 r. (sygn. akt I OSK 1889/10), który - po pierwsze, uznał, że stanowisko Sądu Wojewódzkiego, iż w niniejszej sprawie dokonane wywłaszczenie na cel, jakim była użyteczność publiczna nie znajdowało oparcia w art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r., było przedwczesne a organ, ponownie rozpatrujący sprawę, winien wyczerpująco odnieść się do wszystkich przesłanek, zawartych w w/w przepisie a po drugie - Naczelny Sąd Administracyjny zarzucił organowi nadzoru, że ówcześnie rozpoznając sprawę (cyt.): "nie dokonano analizy, czy rzeczywiście rozbudowa Zakładu Zieleni Miejskiej w Nowym Sączu na tym terenie wynika z uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego". Zwrócić więc należy uwagę należy, że w powyższym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny polecił organowi dokonać wspomnianej wyżej analizy faktów i taką analizę organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zawarł. Okoliczność natomiast, że jej wyniki nie były dla skarżącego satysfakcjonujące, nie oznaczała, że można było skutecznie zarzucić Sądowi Wojewódzkiemu istotne naruszenie art. 153, 170 i 171 w związku z art. 193 i art. 190 p.p.s.a.

Niezasadne były także zarzuty oparte na art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. oraz art. 7 i 77 i 80 k.p.a.

Przede wszystkim bowiem podnieść należy, że inny jest zakres ustaleń faktycznych, dokonywanych w postępowaniu zwykłym, w tym odwoławczym a inny - w postępowaniu nadzorczym. Postępowanie wyjaśniające w tym ostatnim rodzaju postępowania jest ograniczone i dokonywane tylko w takim zakresie, jaki pozwala na dokonanie oceny, czy w danym przypadku kwestionowana decyzja jest obciążona wadą, wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a. W związku z tym badanie, czy można było ustalić lokalizację celu wywłaszczenia w innym miejscu aniżeli na przedmiotowej nieruchomości, wykraczało już poza granice postępowania dowodowego w analizowanej sytuacji.

W sprawie nie był też kwestionowany fakt, że organ orzekał w oparciu o niepełny materiał dowodowy a zatem pewne fakty wyprowadzał na zasadzie wnioskowania z innych okoliczności. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu I instancji, iż Minister Infrastruktury i Rozwoju wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzył stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśnił motywy, jakimi się kierował przy jej rozstrzyganiu. Podkreślić zwłaszcza trzeba, że przedstawione na wstępie uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest bardzo szczegółowe zaś wnioski, które organ wyprowadzał z bezspornych faktów były logiczne i dokładnie wyjaśnione. Zgodzić się zatem trzeba, że kwestionowane wywłaszczenie nieruchomości było dokonane dla realizacji zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych i na cel użyteczności publicznej (o czym niżej).

Słusznie też Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę na okoliczność, że wniosek nieważnościowy został w tym wypadku wniesiony po upływie ponad 35-ciu lat od daty wydania kwestionowanych decyzji a zatem, mając na uwadze upływ tak znacznego okresu czasu przy jednoczesnych przekształceniach ustrojowych państwa i reformach administracji, postępowanie organu należało ocenić pozytywnie. Nie można przy tym zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że postępowanie organu nadzoru oraz Sądu Wojewódzkiego naruszało przepisy konstytucyjne. Wskazać bowiem należy, że w wyroku z dnia 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu w/w wyroku Trybunał zwrócił bowiem m. in. uwagę na fakt, że brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. po znacznym upływie czasu skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza on skorzystać. Wprawdzie wyrok ten nie został dotąd wykonany przez ustawodawcę, ale ma on swoją wymowę, zwłaszcza w tej sprawie. Następstwem bowiem decyzji wywłaszczeniowej było przejęcie nieruchomości pod rozbudowę Zakładu Zieleni Miejskiej w związku z realizacją planu gospodarczego i osiągnięcia celu użyteczności publicznej.

Co do zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. należy wyjaśnić, że przepisy te miały jedynie charakter wynikowy i ich zastosowanie było tylko pochodną oceny decyzji z dnia 21 lipca 2014 r.

Przechodząc do kwestii materialnoprawnych wyjaśnić trzeba, że nie był uzasadniony zarzut obrazy art. 1 ust. 1,2 i 3, art. 14 ust. 1 i 3, art. 17 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7, poz. 747). Wskazać należy, że nikt nie kwestionował w niniejszej sprawie poglądu, iż przeznaczenie nieruchomości - w dacie wywłaszczenia - winien określać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z ustaleń jednak dokonanych przez organ nadzoru wynikało, że wprawdzie uchwałą z dnia 22 listopada 1965 r. nr 319/XXXI/65, Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie zatwierdziło miejscowy plan ogólny perspektywicznego zagospodarowania przestrzennego miasta Nowego Sącza a część graficzna tego planu wskazywała, iż wywłaszczony grunt - choć stykał się od północy z bazą Zakładu (G16ZB) – tym niemniej znajdował się na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności (G1MN), to okoliczność ta nie wykluczała jednak możliwości dokonania przedmiotowego wywłaszczenia. Organ wskazał bowiem, że obowiązujące w tamtym okresie przepisy ustawy planistycznej z 1961 r. przewidywały możliwość dokonywania odstępstw od miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 2 i art. 25 ust. 2 ustawy o planowaniu przestrzennym z 1961 r.) i w związku z tym – wskazując na inne dowody, w tym uchwałę z dnia 27 października 1966 r. nr XII/28/66 Miejskiej Rady Narodowej w Nowym Sączu o zatwierdzeniu programu rozwoju urządzeń i usług komunalnych w latach 1966-1970 obejmującym m.in. budowę zaplecza Zakładu Zieleni Miejskiej poprzez powiększenie zajmowanych terenów, budowę cieplarni, palmiarni wraz z kotłownią oraz rozbudowę zaplecza socjalno-magazynowego oraz treść uzasadnienia decyzji Komisji Odwoławczej ds. Wywłaszczenia z dnia 29 lipca 1972 r. nr [...], odwołującego się do pisma Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 8 czerwca 1972 r., przyjął, że świetle tych dowodów należało uznać, że takie odstępstwo od planu zagospodarowania przestrzennego zostało w tym wypadku dokonane za zgodą organu, który plan zatwierdził. W rezultacie więc Minister uznał, że pomimo braku kopii planu zagospodarowania przestrzennego, uwzględniającego powyższą zmianę planu, zmiana taka musiała być dokonana w okresie pomiędzy uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia 22 listopada 1965 r. zatwierdzającą miejscowy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego a dniem wywłaszczenia (31 sierpnia 1971 r. ).

Pozostałe zarzuty prawnomaterialne – jak wyżej to wyjaśniono nie zostały prawidłowo – pod względem formalnym określone. Już zatem tylko z tego powodu okazały się one nieuzasadnione. Skarżący, jak wyżej to wyjaśniono, nie sformułował bowiem w istocie rzeczy zarzutu, że wskazywana przez niego obraza przepisów ustawy gruntowej z 1958 r. miała w niniejszej sprawie charakter rażący, a tylko przez ten pryzmat, zastosowanie i wykładnia tych przepisów mogła być oceniana.

Niejako więc tylko na marginesie sprawy skład orzekający pragnie zauważyć, że pojęcie użyteczności publicznej, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r. nie ma skonkretyzowanej, sprecyzowanej treści prawnej i jak przyjmowano w literaturze przedmiotu z ubiegłych lat, przez cele użyteczności publicznej rozumiano ogólnie rzecz biorąc zamierzenia społecznie pożyteczne (vide: Walenty Ramus – "Prawo wywłaszczeniowe", Wyd. Prawn. Warszawa 1975 r. str. 33 i przywołane tam publikacje). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca się zaś oczywiście uwagę na takie cechy użyteczności publicznej jak: powszechność i ogólną dostępność dla społeczeństwa, ale niejednokrotnie wskazuje się również na zadania, które realizuje dany podmiot. Przykładowo zatem w tym miejscu wskazać wypada na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2016 r. (sygn. akt I OSK 2380/14), w który Sąd uznał, że skoro ochotnicza straż pożarna (jak też Związek Ochotniczych Straży Pożarnych) wykonywała zadania służące społeczeństwu i mieszczące się w pojęciu użyteczności publicznej to także zajmowane przez nią obiekty, służące tej jednostce jako zakład produkcyjno-usługowy (naprawa sprzętu gaśniczego lub jego produkcja) służyły celom użyteczności publicznej. Skoro więc w rozpatrywanej sprawie celem rozbudowy Zakładu Zieleni Miejskiej było dostarczenie materiału roślinnego na potrzeby zieleni miejskiej ( parki, skwery, zieleńce i.t.p.) to zasadnie w tym przypadku zostało przyjęte, że jako, iż zieleń miejska służy zaś niewątpliwie ogółowi mieszkańców, to uznanie, że wywłaszczenie pod budowę bazy (zaplecza) dla Zakładu Zieleni Miejskiej, w którym była prowadzona produkcja sadzonek roślinnych, stanowiło realizacje celu użyteczności publicznej, nie oznaczało rażącego naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r.

Nie można tez było twierdzić, że w analizowanym stanie faktycznym doszło do rażącego naruszenia art. 10 ust. 1 i 3, art. 22 ust. 1 pkt. 3 i art. 24 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, gdyż nawet jeśli przyjąć, iż wywłaszczany grunt miał charakter budowlany ( a nie rolny) to nieprzyznanie działki zamiennej byłej właścicielce nieruchomości nie świadczyło jeszcze o rażącym naruszeniu prawa. Jak wyjaśnił to bowiem Naczelny Sąd Administracyjny, ustawa gruntowa z 1958 r. przyjmowała jako zasadę przyznania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość (art. 7) a dopiero w dalszej kolejności dostarczenie nieruchomości zamiennej. Samo zaś brzmienie art. 10 ust. 1 (w wersji obowiązującej w dacie wywłaszczenia) odnosiło się nie tyle do obowiązku dostarczenia nieruchomości zamiennej, ale do "możliwości" jej dostarczenia. Dopiero bowiem przepisem art. 48 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79) zmieniono art. 10 ust. 1 omawianej ustawy w ten sposób, że wykreślono z jego treści zastrzeżenie " w miarę możliwości". Skoro zatem – w dacie orzekania o odszkodowaniu – organ działał w ramach uznania administracyjnego to w takiej sytuacji nie można było mówić o rażącym naruszeniu prawa (vide: wyrok NSA z dnia 1 lipca 2008 r. sygn. akt I OSK 1681/07).

Biorąc zatem pod uwagę, ze zaskarżony wyrok pomimo częściowego błędnego uzasadnienia odpowiadał prawu, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.