Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 116/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie NSA Grażyna Radzicka Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 lipca 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 97/06 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 19 lipca 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 97/06, oddalił skargę J. P. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Starosta Tatrzański, decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r., na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.-Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. nr 207, póz. 2016 ze zm.), zatwierdził projekt budowlany i udzielił K.o G. pozwolenia na przebudowę i nadbudowę budynku mieszkalno-gospodarczego położonego na działce nr ew. [...] w P. przy ul. [...]. W związku ze zmianą ustawy Prawo budowlane wniosek uzupełniono o niezbędne dokumenty - oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ uznał, że w związku ze spełnieniem wymagań określonych w art. 34 i 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 1 i 5 Prawa budowlanego należało udzielić pozwolenia na budowę.

Od powyższej decyzji odwołał się J. P.. Zarzucił, że została ona wydana na podstawie niewłaściwego oświadczenia inwestora o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, ponieważ dotychczas nie dokonano rozgraniczenia między działką ew. nr [...] i [...], która jest własnością odwołującego.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] listopada 2005 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uznał bowiem, że po uzupełnieniu materiału dowodowego o potwierdzenie prawa do dysponowania nieruchomością brak podstaw do odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W skardze na decyzję Wojewody Małopolskiego J. P. zarzucił wydanie jej z naruszeniem prawa, ponieważ wpisu do księgi wieczystej nr [...] (a nie jak podano [...]) dokonano bez wiedzy i zgody skarżącego. Nie uwzględniono toczących się postępowań dotyczących rozgraniczenia między działkami - inwestora - nr ewid. [...], skarżącego - nr ewid. [...] i sąsiadującą - nr ewid. [...], poszerzoną kosztem wymienionych działek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę stwierdził, że ze znajdującego się w aktach sprawy (przy wniosku wszczynającym postępowanie) zawiadomienia o wpisie z dnia 17 września 2002 r. przez Sąd Rejonowy w Zakopanem, w księdze wieczystej kw. nr [...] wynika, że wpisano w dziale II skarżącego, zaś w księdze wieczystej mkw. nr [...] wpisano w dziale II inwestora K. G.. Aktualność powyższego dokumentu potwierdził inwestor w toku postępowania przed organem II instancji. Skarżący nie przedstawił żadnego dowodu na okoliczność braku po stronie inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i w istocie z treści skargi nie wynika, aby fakt posiadania przez inwestora takiego prawa skarżący kwestionował. Nie można uznać bowiem za jego kwestionowanie zarzutu skargi dotyczącego braku zgody skarżącego na dokonanie wpisu w księdze wieczystej, który dotyczył nieruchomości stanowiącej własność samego skarżącego. W aktach sprawy - poza zawiadomieniem o dokonanym w księdze wieczystej wpisie prawa własności na rzecz inwestora znajduje się także oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, złożone na pod rygorem odpowiedzialności karnej, z którego wynika, że K. G. prawo takie, wymagane przepisem art. 32 ust. 4 pkt. 2 posiada. Co prawda od dnia 11 lipca 2003 r. obowiązuje regulacja, zgodnie z którą zamiast dotychczasowego wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane za pomocą odpowiednich dokumentów, przewidziane jest złożenie oświadczenia o posiadanym prawie do takiego dysponowania, jednak zmiana ta, dokonana ustawą z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. nr 80, poz. 718), nie dotyczyła spraw wszczętych przed tym dniem i nie zakończonych, a zatem należy mieć na uwadze, że inwestor obowiązany był do wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane za pomocą odpowiednich dokumentów. Odebranie więc od inwestora oświadczenia, o którym mowa w zmienionym art. 32 ust. 4 pkt 2 nie było konieczne. Powyższe uchybienie organu nie może być, zdaniem Sądu, uznane za mające wpływ na wynik sprawy, a więc takie, które samodzielnie decydowałoby o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Znajdujące się w aktach sprawy dowody wskazują jednoznacznie na spełnienie przez inwestora warunku przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego.

Kolejny zarzut skargi, podnoszony również w toku postępowania administracyjnego dotyczy braku rozgraniczenia między działką stanowiącą własność skarżącego - nr ewid. [...], a działką inwestora - nr ewid. [...]. Zarzut ten nie może mieć znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji. Przepis art. 34 ust. 3 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane stanowi, że projekt budowlany powinien zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący m. in. określenie granic działki lub terenu. Załączony do projektu architektoniczno-budowlanego projekt zagospodarowania terenu sporządzony został na mapie spełniającej wymogi tego przepisu oraz przepisów § 8 i § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego z dnia 3 lipca 2002 r. (Dz. U. nr 120, poz. 1133). Wobec zgodności przedłożonego projektu zagospodarowania działki z przepisami regulującymi rodzaj mapy, jaka ma być użyta do jego sporządzenia, organy prowadzące postępowanie nie miały żadnych podstaw do kwestionowania jej treści i prawdziwości, ani też żadnych kompetencji do podejmowania jakichkolwiek czynności dotyczących rozgraniczenia, korekt granic, itp. Ustalenie to ma szczególnie istotne znaczenie wobec zawartego w skardze zarzutu dotyczącego kwestionowania przebiegu granicy pomiędzy działką skarżącego, inwestora, oraz dz. nr ew. [...]. Odnośnie prawdziwości mapy i jej treści, stwierdzić należy, że jest ona dokumentem urzędowym, sporządzonym na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. nr 240, poz. 2027), oraz przepisów wykonawczych wydanych na jej podstawie. Jako dokument urzędowy korzysta z domniemania prawdziwości. Skarżący w toku postępowania administracyjnego, ani składając skargę, nie przedłożył żadnego dowodu, z którego wynikałby brak aktualności powyższego dokumentu. W szczególności nie wykazał w żaden sposób, aby przed właściwymi organami (sąd powszechny, organ geodezyjny) toczyło się postępowanie dotyczące rozgraniczenia, i którego wynik mógłby mieć wpływ na wynik postępowania w przedmiotowej sprawie. Zdaniem Sądu, ewentualne postępowanie rozgraniczeniowe nie ma żadnego wpływu na wynik sprawy z uwagi na to, że zatwierdzony projekt dotyczy zamierzenia budowlanego niewykraczającego poza obrys już istniejącego budynku, nie zmienia zatem stanu faktycznego jeżeli chodzi o istniejące odległości między budynkiem skarżącego a budynkiem inwestora.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. P., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, które miały istotny wpływ na wynik postępowania, a to art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, poprzez wydanie pozwolenia na przebudowę i nadbudowę przedmiotowego budynku inwestorowi K. G. pomimo niewykazania przez niego prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż na zlecenie Sądu Rejonowego w Zakopanem (I Ns [...]) wykonany został przez geodetę inż. J G jedynie projekt podziału. Nie dokonano jednak rozgraniczenia nieruchomości. Również wniosek z dnia 23 września 2004 r. skierowany przez skarżącego J. P. do Starosty Powiatowego o dokonanie rozgraniczenie nie został rozpatrzony. W tym stanie sprawy istotną kwestią jest wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością (art. 32 ust 2 ustawy - Prawo budowlane). Słusznie podkreślił Sąd w uzasadnieniu, w rozważaniach dotyczących zastosowania art. 32 prawa budowlanego, że w związku ze zmianą przepisów od dnia 11 lipca 2003 r. obowiązuje regulacja, zgodnie z którą zamiast dotychczasowego wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane za pomocą odpowiednich dokumentów, przewidziane jest złożenie oświadczenia o posiadanym prawie do takiego dysponowania. Sąd podkreślił jednak, że zmiana ta, nie dotyczyła spraw wszczętych przed tym dniem i niezakończonych. W świetle powyższego bezspornym jest, iż inwestor winien wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane za pomocą, odpowiednich dokumentów. W niniejszej sprawie na skutek błędnej interpretacji przepisów przez Wojewodę Małopolskiego inwestor złożył jedynie oświadczenie o takim prawie. Nie można się jednak zgodzić, ze stanowiskiem Sądu wyrażonym w uzasadnieniu, że powyższe uchybienie nie ma wpływu na wynik sprawy.

Przed Sądem Rejonowym w Zakopanem toczyło się postępowanie w kwestii uregulowania stanu prawnego nieruchomości. Również, co podkreśla sam Sąd w uzasadnieniu, złożony został wniosek o spowodowanie "unieważnienia samowolnego rozgraniczenia". Niezasadne jest zatem stanowisko, że skarżący w żaden sposób nie wykazał, iż toczy się postępowanie o dokonanie rozgraniczenie. Błędne jest także stanowisko Sądu zakładające a priori, że ewentualne postępowanie rozgraniczeniowe nie miałoby wpływu na wynik niniejszej sprawy, albowiem zatwierdzony projekt dotyczy zamierzenia budowlanego niewykraczającego poza obrys już istniejącego budynku. Kwestia podnoszona przez skarżącego dotyczyła bowiem odległości budynku od granicy działki, szczegółowo określonej przepisami prawa. Podkreślanie, zatem, że projekt nie wykracza poza obrys już istniejącego budynku, nie przesądza sam w sobie kwestii spełnienia wymogów z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. W razie ustalenia, że faktycznie ta odległość jest mniejsza niż wymagają przepisy prawa, wydanie pozwolenia na budowę sankcjonowałoby stan sprzeczny z prawem. Wojewoda Małopolski sam przyznaje, że od lat toczą się postępowania w sprawie rozgraniczenia działek.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. - rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie spełnia wymienione wyżej wymagania choć nie oznacza to, że opiera się na usprawiedliwionych podstawach. Należy jednak zaznaczyć, że wskazany w skardze kasacyjnej przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane ma charakter materialnoprawny a nie procesowy jak w niej stwierdzono.

W pierwszej kolejności należy podzielić pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w zakresie wykazania się inwestora prawem do nieruchomości objętej przedmiotową inwestycją obowiązywał stan prawny istniejący przez nowelizacją prawa budowlanego z dnia 11 lipca 2003 r., gdyż wniosek o pozwolenie na budowę został złożony w dniu 4 czerwca 2003 r. a ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2003 r., Nr 80, poz. 718), stanowiła w art. 7 ust. 1, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe. Powyższe ustalenia Sądu I instancji nie zostały w skardze kasacyjnej zakwestionowane.

Zgodnie zatem z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu sprzed wspomnianej nowelizacji pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jak wynika z ustaleń Sądu I instancji potwierdzonych materiałem zgromadzonym w sprawie inwestor wykazał swoje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postaci załączenie do wniosku o pozwolenie na budowę zawiadomienia Sądu Rejonowego w Zakopanem V Wydział Ksiąg Wieczystych o wpisie do księgi wieczystej kw. nr [...], dz. nr [...] w P. w dziale II jako właściciela K. G. (inwestor). Dodatkowo jak wynika z uzasadnienia decyzji Wojewody Małopolskiego w trakcie postępowania prowadzonego przed organem II instancji inwestor potwierdził aktualność wpisu do księgi wieczystej. Z powyższego wynika zatem, że inwestor wykazał w sposób dostateczny prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Trafnie przy tym zauważył Sąd I instancji, że żądanie od inwestora złożenia oświadczenia od rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu ustalonym w wyniku nowelizacji obowiązującej od dnia 11 lipca 2003 r. było zbędne. Należy więc uznać, że znajdujące się w aktach sprawy dowody wskazują jednoznacznie na spełnienie przez inwestora warunku przewidzianego w powołanym wyżej przepisie. Wskazać również należy, że tytuł prawny inwestora do przedmiotowej nieruchomości nie był przez skarżącego kwestionowany. W takiej sytuacji podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane okazał się być oparty na nieusprawiedliwionych podstawach.

Oceny powyższej odnośnie prawidłowego wykazania się przez inwestora prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie może zmienić podniesiona w skardze kasacyjnej okoliczność wpływu ewentualnego postępowania rozgraniczeniowego na rozstrzygnięcie w sprawie pozwolenia na budowę. Przede wszystkim wbrew temu co twierdzi sam skarżący w skardze kasacyjnej, trafnie Sąd I instancji uznał, że skarżący nie wykazał, aby przed właściwymi organami (sąd powszechny, organ geodezyjny) toczyło się postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. Organ II instancji stwierdził zaś jedynie, że to w odwołaniu podniesiono kwestię dotyczącą toczących się od lat postępowań w sprawie rozgraniczenia pomiędzy działkami inwestora a skarżącego. Ponadto z akt sprawy, w tym wspomnianego już zawiadomienia Sądu Rejonowego w Zakopanem V Wydz. Ksiąg Wieczystych oraz projektu zagospodarowania terenu sporządzonego na kopii mapy dla celów projektowych wynika, że nieruchomość skarżącego oraz inwestora stanowią odrębne działki, nie wiadomo więc na jakiej podstawie skarżący wywodzi, że nie dokonano dotychczas ich rozgraniczenia. Trafnie również Sąd przyjął, że ewentualne postępowanie rozgraniczeniowe nie mogło mieć wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie pozwolenia na budowę. Jak bowiem wynika z ustaleń Sądu potwierdzonych aktami sprawy w tym projektem budowlanym planowana inwestycja dotyczy zamierzenia budowlanego (nadbudowa budynku mieszkalnego oraz przebudowa budynku gospodarczego), które nie wykracza poza obrys istniejącego budynku. Ponadto mający zostać przebudowany obiekt budowlany jest usytuowany w znacznej odległości od granicy działki skarżącego. W takiej sytuacji nie ma zagrożenia, że inwestycja nawet przy ewentualnej korekcie granic działek mogłaby naruszać przepisy § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.), regulującego odległości usytuowania budynków od granic działek sąsiednich.

Z powyższych względów skoro skarga kasacyjna okazała się być oparta na nieusprawiedliwionych podstawach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.