Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 913/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6552
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156 par. 1 pkt 2, art. 157 par. 1 i 2, art. 158 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 4 ust. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 187 poz 1929
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na  zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Izabella Janson, Protokolant sekretarz - Maryla Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2018 r. sprawy ze skargi K. T. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia ... lutego 2017 r., nr ... w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji; oddala skargę.


UZASADNIENIE

1. Decyzją z dnia [...].12.2016 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w O. – stosownie do treści art. 156 § 1 pkt 2, art.157 § 1 i 2, art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art.10 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 9.05.2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. 2016, poz.1512) – stwierdził nieważność decyzji Kierownictwa Powiatowego Biura ARiMR w S. z dnia [...].10.2015 r. w sprawie przyznania K.T. płatności na zalesianie gruntów rolnych za 2014 r.

Jak wynika z akt sprawy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. (dalej organ I instancji, organ administracji), po rozpatrzeniu wniosku o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych (PROW 2004-2006) rok 2014 (dalej wniosek) K.T., w dniu [...] października 2015 wydał decyzję Nr [...] w sprawie przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych na rok 2014, stwierdzając, że producent uzyskuje co najmniej 20% dochodów z rolnictwa [na podstawie § 4 ust. 3 pkt 2 w zw. z § 4 ust. 4 oraz Załącznika Nr 1 do rozporządzenia Ministra i Rozwoju Wsi z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. nr 187, poz.1929 ze zm.), dalej rozporządzenie], przyznał Stronie płatność z tytułu premii zalesieniowej w wysokości 6 356,00 zł - płatne corocznie przez okres 20 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia, tj. od 30 kwietnia 2006 r.

Podczas ponownej weryfikacji przedmiotowej sprawy stwierdzono, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. podejmując powyższe rozstrzygnięcie nie uwzględnił całego materiału dowodowego w sprawie (zaświadczenia Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. o wysokości dochodu uzyskanego przez płatnika PIT-40 w 2013 r. oraz oświadczenia rolnika o uzyskanych dochodach z dnia 17 lipca 2014 r.) na podstawie którego należało ustalić wysokość stawki premii zalesieniowej, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności niniejszej decyzji.

Z analizy dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że w efekcie przeniesienia posiadania gruntów (akt notarialny z dnia [...] czerwca 2014 r.) na podstawie wniosku o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych na rok 2005 z dnia 15 lipca 2014 r., K.T. (przejmująca) wnioskowała o wstąpienie do toczącego się postępowania o przyznanie kolejnej płatności na zalesianie gruntów rolnych (PROW 2004-2006), z wniosku L.T. (przekazującego) o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych (PROW 2004-2006) rok 2014, złożonego w dniu [...] czerwca 2014 r. w Biurze Powiatowym ARiMR. Wraz z powyższym wnioskiem do tamtejszego Biura Powiatowego ARiMR wpłynęło zaświadczenie Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. z dnia [...] lipca 2014 r. o wysokości dochodu uzyskanego przez podatnika PIT-40 w kwocie 25 899,42 zł.

Dodatkowo, w dniu 17 lipca 2014 r. do Biura Powiatowego ARiMR w S. wpłynęło oświadczenie rolnika o uzyskanych dochodach, w którym wskazał, iż "(...) na dzień złożenia wniosku o przyznanie pomocy na zalesianie jestem właścicielem 2,1346 ha przeliczeniowych. W związku z tym, mój dochód z pracy w gospodarstwie rolnym obliczony na podstawie wysokości przeciętnego dochodu z pracy w indywidualnych gospodarstwach rolnych wynosi: 2,1346 ha (liczba hektarów przeliczeniowych będących własnością rolnika na dzień składania wniosku o przyznanie pomocy na zalesianie) x 2 431,00 zł (stawka z obwieszczenia Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z roku poprzedzającego rok złożenia wniosku o przyznanie pomocy na zalesianie) = 5 18,21 zł."

W wyniku rozpatrzenia sprawy z powyższego wniosku o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych (PROW 2004-2006) rok 2014, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S., stwierdzając, że producent rolny uzyskuje co najmniej 20% dochodów z rolnictwa (na podstawie § 4 ust. 3 pkt 2 w zw. z § 4 ust. 4 oraz Załącznikiem Nr 1 do rozporządzenia) decyzją z dnia [...] października 2015 r. przyznał K.T. płatność z tytułu premii zalesieniowej w wysokości 6 356,00 zł - płatne corocznie przez okres 20 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia, tj. od 30 kwietnia 2006 r.

Biorąc pod uwagę powyższe Dyrektor [...] OR ARiMR stwierdził, iż decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. z dnia [...] października 2015 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 80 k.p.a. oraz § 4 ust.3 pkt 2 w zw. z § 3 ust.4 rozporządzenia oraz Załącznika Nr 1 do rozporządzenia.

Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności, jaką zawiera art. 156 § 1 k.p.a. jest brak podstawy prawnej lub rażące naruszenie prawa, z którym mamy do czynienia, gdy w sposób oczywisty, bezsporny i niestwarzający odmiennej wykładni został naruszony przepis prawa. Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości: "...Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej" – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 1995 r., sygn. akt II SA 1642/94. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt. V SA 2998/99 – "Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny."

W związku z powyższym Organ dostrzegł, że wskazany wyżej § 4 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia stanowi, iż wysokość premii zalesieniowej jest uzależniona od wysokości dochodów z rolnictwa uzyskanych przez producenta rolnego. W myśl § 4 ww. rozporządzenia: "Wysokość stawek wsparcia na zalesianie, premii pielęgnacyjnej oraz premii zalesieniowej jest określona w załączniku nr 1 do rozporządzenia." Premia zalesieniowa wynosi 1400 i 360 zł i jest uzależniona od przekroczenia co najmniej 20 % dochodów z rolnictwa.

Dalej zwrócono uwagę, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lipca 2012 r. II SA/ Wa 953/12 "wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów, z uwzględnieniem wzajemnych powiazań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych. Dopiero pełne ustalenie stanu faktycznego daje podstawę do przyjęcia, że wynikająca z art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów nie została przekroczona."

Biorąc pod uwagę przedstawiony powyżej stan faktyczny oraz regulacje prawne Dyrektor [...] OR ARiMR stwierdził , iż Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. podejmując powyższe rozstrzygnięcie nie uwzględnił całego materiału dowodowego w sprawie (zaświadczenia Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. o wysokości dochodu uzyskanego przez podatnika PIT-40 w 2013 r. oraz oświadczenia rolnika K.T. o uzyskanych dochodach z dnia 17 lipca 2014 r.), na podstawie którego należało ustalić wysokość stawki zalesieniowej. Jak wynika z materiału dowodowego, zgromadzonego w aktach przedmiotowej sprawy, K.T. w roku poprzedzającym rok złożenia wniosku o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych rok 2014, tj. w roku 2013, uzyskała łączny dochód w wysokości 31 088,63 zł, w tym dochód z rolnictwa w wysokości 5 189,21 zł, który stanowi mniej niż 20 % wysokości uzyskanego łącznego dochodu ( z kwoty 31 088,63). W związku z powyższym producent rolny nie był uprawniony do otrzymania w roku 2014 premii zalesieniowej w wysokości przyznanej powyższym rozstrzygnięciem z dnia [...] października 2015 r.

2. W efekcie wymienionego odwołania Prezes ARiMR decyzją z dnia [...].02.2017 r. – stosownie do treści art.138 § 1 pkt 1 k.p.a.- utrzymał w mocy zaskarżony akt administracyjny.

W motywach wskazano, że zgodnie z art. 156 §1pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji ( art. 16 § 1 k.p.a.), dlatego też wymaga bezspornego ustalenia, że kwestionowana decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 k.p.a. Organ zaznaczył, iż takie postępowanie jest postępowaniem nowym i odrębnym od ukończonego weryfikowaną decyzją, przy czym mają do niego zastosowanie wszystkie zasady określone w art. 6-16 k.p.a., a przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie, konieczne jest zapewnienie stronom możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Organ nadzoru nie może jednak dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, a jedynie bada stan faktyczny i prawny z daty wydania weryfikowanej decyzji.

Opierając się na zgromadzonym materiale dowodowym Prezes ARiMR uznał, że przedmiotowa przesłanka zaistniała w niniejszej sprawie. Organ wskazał, że podstawę przyznania K.T. pomocy na zalesianie stanowiła ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1613, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą PROW oraz rozporządzenie. Zgodnie z § 2 rozporządzenia ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o:

1) działalności rolniczej - rozumie się przez to produkcję roślinną i zwierzęcą, w tym również produkcję materiału siewnego, szkółkarskiego, reprodukcyjnego, produkcję warzywniczą, roślin ozdobnych i grzybów uprawnych, sadownictwo, hodowlę i produkcję materiału zarodowego ssaków, ptaków i owadów użytkowych, produkcję zwierzęcą typu przemysłowego, fermowego oraz chów i hodowlę ryb;

2) dochodach z rolnictwa - rozumie się przez to:

a) dochody z pracy w gospodarstwie rolnym obliczone na podstawie wysokości przeciętnego dochodu z pracy w indywidualnych gospodarstwach rolnych z 1 ha przeliczeniowego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w roku poprzedzającym rok, w którym złożono wniosek o przyznanie płatności, na podstawie art. 18 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 617, z późn. zm.),

b) dochody z tytułu prowadzenia działów specjalnych produkcji rolnej w roku poprzedzającym rok, w którym złożono wniosek o przyznanie płatności,

c) pomoc finansową uzyskaną ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej w roku poprzedzającym rok, w którym złożono wniosek o przyznanie płatności.

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia płatność na zalesianie jest udzielana producentowi rolnemu będącemu osobą fizyczną albo spółdzielnią produkcji rolnej, który spełnia łącznie następujące warunki:

1) został wpisany do ewidencji producentów, stanowiącej część krajowego systemu ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności;

2) zobowiązał się do:

a) zalesienia działek rolnych, na których do dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności była prowadzona działalność rolnicza,

b) pielęgnacji założonej uprawy leśnej, przez okres 5 lat od dnia wykonania zalesienia

- zgodnie z planem zalesienia, w rozumieniu przepisów o lasach.

Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia płatność na zalesianie dzieli się na:

1) wsparcie na zalesianie – stanowiące jednorazową, zryczałtowaną płatność za poniesione koszty zalesienia i ewentualnego ogrodzenia uprawy leśnej, w przeliczeniu na hektar zalesionych gruntów, wypłacaną w pierwszym roku po dniu zalesienia;

2) premię pielęgnacyjną - stanowiącą zryczałtowaną płatność za poniesione koszty prac pielęgnacyjnych, w przeliczeniu na hektar zalesionych gruntów, wypłacaną corocznie przez okres 5 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia;

3) premię zalesieniową - stanowiącą zryczałtowaną płatność za utracone dochody z tytułu przeznaczenia gruntów rolnych na grunty leśne, w przeliczeniu na hektar zalesionych gruntów, wypłacaną corocznie przez okres 20 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia.

Zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia wysokość płatności na zalesianie, w danym roku kalendarzowym, ustala się jako iloczyn stawek wsparcia na zalesienie, premii pielęgnacyjnej lub premii zalesieniowej na hektar gruntu rolnego i deklarowanej przez producenta rolnego powierzchni działek rolnych.

W myśl § 4 ust. 3 i 4 rozporządzenia wysokość:

1) wsparcia na zalesienie premii pielęgnacyjnej jest uzależniona od kąta nachylenia stoku, na którym położona jest cała działka rolna przewidziana do zalesienia;

2) premii zalesieniowej jest uzależniona od wysokości dochodów z rolnictwa uzyskanych przez producenta rolnego.

Wysokość stawek wsparcia na zalesianie, premii pielęgnacyjnej oraz premii zalesieniowej jest określona w załączniku nr 1 do rozporządzenia i wynosi:

1) producent rolny uzyskujący co najmniej 20% dochodów z rolnictwa - 1400 zł/ha,

2) producent rolny uzyskujący mniej niż 20% dochodów z rolnictwa - 360 zł/ha.

Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia płatność na zalesianie przyznaje kierownik biura powiatowego Agencji właściwy ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego. W § 6 ust. 4 rozporządzenia zostały określone dokumenty, które rolnik zobowiązany jest dołączyć do wniosku o przyznanie płatności, tj.:

1) wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczący działek ewidencyjnych, na których są położone działki rolne przeznaczone do zalesienia;

2) wypis z ewidencji gruntów i budynków dotyczący działek ewidencyjnych, na których są położone działki rolne przeznaczone do zalesienia;

3) oświadczenie producenta rolnego o uzyskiwanych dochodach z pracy w gospodarstwie rolnym, o których mowa w § 2 pkt 2 lit. a;

4) zaświadczenie o uzyskiwanych dochodach z tytułu prowadzenia działów specjalnych produkcji rolnej w roku poprzedzającym rok, w którym złożono wniosek o przyznanie płatności, wydane przez urząd skarbowy - w przypadku gdy producent rolny uzyskał takie dochody;

5) oświadczenie producenta rolnego o pomocy uzyskanej ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej w roku poprzedzającym rok, w którym złożono wniosek o przyznanie płatności - w przypadku gdy producent rolny uzyskał taką pomoc;

6) dokumenty potwierdzające uzyskiwanie dochodów innych niż określone w pkt 3 i 4 w roku poprzedzającym rok, w którym złożono wniosek o przyznanie płatności - w przypadku gdy producent rolny uzyskał takie dochody;

7) kopię części mapy ewidencji gruntów i budynków z oznaczeniami poszczególnych działek rolnych przewidzianych do zalesienia, naniesionymi w sposób określony w przepisach wydanych na podstawie art. 5 ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej.

W myśl § 11 ust.1 rozporządzenia, w przypadku gdy w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności do dnia wydania decyzji w sprawie płatności na zalesianie nastąpi przeniesienie własności lub współwłasności wszystkich działek rolnych objętych wnioskiem albo ich części na rzecz innego producenta rolnego w wyniku umowy sprzedaży lub innej umowy, płatność przysługuje temu producentowi rolnemu, jeżeli:

1) w terminie 35 dni od dnia przeniesienia własności tych działek, złoży on wniosek o przyznanie płatności do kierownika biura powiatowego Agencji;

2) zobowiąże się do kontynuowania realizacji zobowiązań, o których mowa w § 3 ust. 1pkt 2 i 3, złożonych przez poprzedniego właściciela lub współwłaściciela działek.

Zgodnie z § 1 ust. 2 rozporządzenia w przypadku, o którym mowa w ust. 1, płatność na zalesianie w części dotyczącej premii zalesieniowej przysługuje w wysokości nie wyższej niż ta, która przysługiwała poprzedniemu właścicielowi współwłaścicielowi działek rolnych.

W myśl § 11 ust. 3 rozporządzenia do wniosku, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, dołącza się:

1) kopię umowy sprzedaży lub innej umowy, w wyniku której została przeniesiona własność lub współwłasność działek rolnych objętych wnioskiem;

2) dokumenty określone w § 6 ust. 4 pkt 3, 4 i 6;

3) oświadczenie producenta rolnego o pomocy uzyskanej ze środków pochodzących z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w roku poprzedzającym rok, w którym złożono wniosek o przyznanie płatności - w przypadku gdy producent rolny uzyskał taką pomoc.

Zgodnie z § 11 ust. 4 rozporządzenia przepisy ust. 1-3 stosuje się, w przypadku gdy przeniesienie własności lub współwłasności działek rolnych objętych wnioskiem o przyznanie płatności nastąpiło po dniu wydania decyzji w sprawie płatności na zalesianie, z tym że:

1) płatność na zalesianie przysługuje producentowi rolnemu, na rzecz którego nastąpiło przeniesienie własności lub współwłasności wszystkich działek rolnych objętych wnioskiem albo ich części, jeżeli zobowiąże się do zapłaty na rzecz Agencji równowartości kwoty płatności na zalesianie, uzyskanych przez poprzedniego właściciela lub współwłaściciela tych działek, jaką poprzedni właściciel lub współwłaściciel byłby obowiązany zwrócić, jeżeli wystąpiłyby konieczność zwrotu płatności na zalesianie - w przypadku wystąpienia takich okoliczności;

2) do wniosku, o którym mowa w ust.1pkt 1, dołącza się również oświadczenie producenta rolnego , złożone na formularzu udostępnionym przez Agencję, obejmujące zobowiązanie wymienione w punkcie 1.

Uwzględniając powyższe regulacje Prezes ARiMR wskazał, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. przyznając stronie premię zalesieniową przy zastosowaniu stawki 1400 zł/ha (dla producentów rolnych osiągających co najmniej 20% dochodu z rolnictwa) rażąco naruszył art. 80 k.p.a. oraz § 4 art. 3 pkt 2 w zw. z § 4 art. 4 rozporządzenia w zw. z zał. 1. Udział % dochodu w stosunku do ogółu dochodów – w przypadku K.T. – wynosił zaledwie 16,69%. Zatem rolnik nie był uprawniony do stosowania wskazanej wyżej stawki.

3. Skargę na powyższą decyzję –żądając uchylenia rozstrzygnięć Organów obu instancji, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania – złożył pełnomocnik Strony. Powołując się na udzielone pełnomocnictwo, na podstawie art.3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718 ze zm.), zwaną dalej p.p.s.a., zaskarżył powyższą decyzję w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

I. obrazę artykułu 156 § 1 pkt 2 w zw. z art.16 §1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w okolicznościach faktycznych sprawy podczas gdy zgodnie z jednolitym poglądem zarówno doktryny jak i orzecznictwa błędnie dokonana ocena materiału dowodowego przez organ niższej instancji nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności wydanej przez tenże organ decyzji, w oparciu o treść art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.

II. obrazę art. 6 k.p.a. w zw. z art. 10 §1 k.p.a. w zw. z art. 40 § 1 i 2 k.p.a. poprzez całkowite zignorowanie żądania strony w zakresie doręczania pism i zapewnienia aktywnego udziału w postępowaniu administracyjnym ustanowionemu przez stronę pełnomocnikowi profesjonalnemu, a przez to rażące naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że organy wydające zaskarżone decyzje ustaliły, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia [...].10.2015 r. w sprawie przyznania skarżącej płatności na zalesianie gruntów rolnych na rok 2014 została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. Jako podstawę faktyczną stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. w sprawie przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych na rok 2014 zarówno organ I jak i II instancji wskazały odmienną od Kierownictwa Biura Powiatowego ARiMR w S., ocenę zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego, w oparciu o który wydana została decyzja z [...].10.2015 r., wobec której zainicjowane zostało z urzędu postępowanie o stwierdzenie jej nieważności w trybie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. (por. str.6 uzasadnienia decyzji Prezesa ARiMR w W. z dnia [...].02.2017r.: cyt. "wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie organ wskazał, że decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. nr [...] z dnia [...].10.2015 r. została wydana z rażącym naruszeniem art.80 k.p.a.(...)natomiast jak wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności: z zaświadczenia Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. o wysokości dochodu uzyskanego przez podatnika PIT-40 w 2013 r. oraz oświadczenia rolnika z dnia 17 lipca 2014 r. o uzyskanych dochodach (...)" i dalej str. 7 uzasadnienia zaskarżonej decyzji "biorąc pod uwagę powyższe stwierdzić należy, iż Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. przyznając K.T. decyzją na [...] z dnia [...] października 2015 r. premię zalesieniową (...) rażąco naruszył art.80 k.p.a. oraz § 4 ust.3 pkt 2 w zw. z § 4 ust.4 rozporządzenia(...)." W ślad za dotychczasowym stanowiskiem skarżącej- do którego de facto Prezes ARiMR w W. w żaden sposób się nie ustosunkował -skarżący wskazał, iż zastosowanie sankcji nieważności decyzji nie można wyprowadzać z odmiennej oceny mocy dowodowej, na której organy orzekające w sprawie oparły ustalenia stanu faktycznego sprawy. Za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można – w świetle orzecznictwa - uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 694/12, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1974/10, LEX 1149278).

Zgodnie z treścią wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 05.10.2015 r. (sygn. akt II SA/Wa 48/15) stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art.156 § 1 pkt 2 Kpa wymaga wykazania, że decyzja wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zachodzi to w przypadku, gdy czynności zmierzające do decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie wtedy, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można zatem uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie. Nie można natomiast stwierdzić nieważności decyzji administracyjnej z tego jedynie powodu, że ocena dowodu, której dokonuje organ w postępowaniu nadzorczym różni się od oceny tego samego dowodu uczynionej w postępowaniu zwykłym, jak też nie można stwierdzić nieważności decyzji administracyjnej z powodu rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy istnieje wątpliwość co do naruszenia prawa, wyrażająca się odmiennymi poglądami orzekających organów szczególnie, jeżeli poglądy organów obu instancji na daną sprawę kształtuje rozbieżne orzecznictwo sądowe.

Wobec powyższego skarżący podkreślił, iż zarzuty naruszenia prawa w zakresie czynienia ustaleń faktycznych przez niewyczerpujące zgromadzenie, czy też niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy, nie stanowią rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art.156 § pkt 2 k.p.a. Tego typu naruszenia nie dają więc podstaw do stwierdzenia oczywistej sprzeczności między rozstrzygnięciem, a treścią przepisu. Nierzetelne wyjaśnienie sprawy, czy też błąd w ustaleniach faktycznych, nie stanowią bowiem o kwalifikowanej wadzie decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt IIGSK534/10; wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 21października 2010 r., sygn. akt I OSK 30/10).

Przenosząc powyższe rozważania na kanwę niniejszej sprawy skarżący stwierdził, iż nawet ewentualne naruszenie przez organ treści art. 80 k.p.a nie świadczy o wadliwości decyzji, o której mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie jest dopuszczalne również prowadzenie nowych dowodów. Oparcie stosowania sankcji nieważności decyzji na różnicy w ocenie mocy dowodowej materiału dowodowego byłoby sprzeczne z zasadą ogólną trwałości decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 363/10)

4. W odpowiedzi na skargę – żądając jej oddalenia – podniesiono argumenty zbieżne z motywami rozstrzygnięć.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

5. Skarga nie jest zasadna.

W tym miejscu przypomnieć należy, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. decyzją nr z dnia [...] października 2015 r. w sprawie przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych przyznał K.T. premię zalesieniową w wysokości 6356,00 zł – płatne corocznie przez okres 20 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia. Do ustalenia wysokości tej kwoty do obliczeń została przyjęta stawka premii zalesieniowej określona w załączniku nr 1 do rozporządzenia, dla producentów rolnych uzyskujących co najmniej 20 % dochodów z rolnictwa (1400 zł/ha). Następnie Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w O. decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. stwierdził nieważność powyższej decyzji.

Wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie organ wskazał, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. nr [...] z dnia [...] października 2015 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 80 k.p.a oraz § 4 ust. 3 pkt 2 w związku z § 4 ust. 4 rozporządzenia oraz załącznika nr 1 do tego rozporządzenia, albowiem Organ przyznał stronie płatność z tytułu premii zalesieniowej w wysokości 6356,00 zł - płatne corocznie przez okres 20 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia, stwierdzając tym samym, że producent rolny uzyskuje co najmniej 20% dochodów z rolnictwa (przyjmując do określenia wysokość premii zalesieniowej stawkę 1400 zł/ha). Jednak jak wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności: z zaświadczenia Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. o wysokości dochodu uzyskanego przez podatnika PIT-40 w 2013 r. oraz oświadczenia rolnika z dnia 17 lipca 2014 r. o uzyskanych dochodach, K.T. w roku poprzedzającym rok złożenia wniosku o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych (PROW 2004-2006) na rok 2014, uzyskała mniej niż 20% dochodów z rolnictwa. Z zaświadczenia Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. z dnia 11 lipca 2014 r. o wysokości dochodu podatnika PIT-40 wynika, że K.T. w 2013 r. uzyskała dochód z poza rolnictwa w wysokości 25899,42 zł, zaś z oświadczenia rolnika o uzyskanych dochodach z dnia 17 lipca 2014 r. wynika natomiast, że K.T. w 2013 r. osiągnęła dochód z rolnictwa w wysokości 5189,21 zł. Zatem udział dochodu z rolnictwa w stosunku do ogółu dochodów (obliczony na podstawie oświadczenia rolnika oraz zaświadczenia Naczelnika Urzędu Skarbowego w S.) wynosi: 16,69%.

W związku z powyższym producent rolny nie był uprawniony do otrzymania w 2014 r. premii zalesieniowej w wysokości przyznanej decyzją z dnia [...] października 2015 r. Biorąc pod uwagę powyższe należy stwierdzić, iż Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. przyznając K.T. decyzją nr [...] z dnia [...] października 2015 r. premię zalesieniową przy zastosowaniu stawki 1400zł/ha (dla producentów rolnych osiągających co najmniej 20% dochodów z rolnictwa), rażąco naruszył art. 80 k.p.a oraz § 4 ust. 3 pkt 2 w związku z § 4 ust. 4 rozporządzenia oraz załącznik nr 1 do niniejszego rozporządzenia, albowiem prawidłowa stawka to 360 zł/ha.

Zatem decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. nr [...] z dnia [...] października 2015 r. w sprawie przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, która stanowi podstawę uzasadniającą wydanie przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w O. decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w z dnia [...] października 2015 r.

6. W dokonywanej w literaturze i orzecznictwie wykładni pojęcia "rażące naruszenie prawa" (art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.) można wyodrębnić dwa zasadnicze kierunki. Według pierwszego z nich rażące naruszenie prawa rozumie się naruszenie wyraźnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego lub procesowego (zob. B. Adamiak [w:] Adamiak, Borkowski, Komentarz, s.335; J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracji PiP 1986, Nr 1, s. 71).

O rażącym naruszeniu prawa można zatem mówić tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (zob. wyrok NSA z 17.4.1996 r., III SA 565/95, Biul. Skarb. 1997, Nr 2, s.26). W tym znaczeniu rażąco narusza prawo decyzja administracyjna, która została wydana wbrew jednoznacznemu zakazowi lub nakazowi wynikającemu z przepisów prawa materialnego (por. wyr. NSA z 26.5.1989 r. IV SA 339/89, ONSA 1989, Nr 1 poz. 50 z komentarzem H. Starczewskiego, GAP 1989 r., Nr 24, s. 45). W wyroku z 8.8.1983 r., I SA 355/83 (ONSA 1983, Nr 1, poz. 40) NSA podkreślił: "O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość jego naruszenia i zakres wpływu tego naruszenia na sposób załatwienia sprawy. W odniesieniu do przepisów o postępowaniu administracyjnym za rażące ich naruszenie należy ponadto uważać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, określonych w art. 6-11 k.p.a., w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu z wyjątkiem naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (...), jak też mającym wpływ na nieprawidłowe zastosowanie prawa materialnego stosownie do dyspozycji przepisu stanowiącego podstawę orzeczenia".

Drugi sposób interpretacji pojęcia rażącego naruszenia prawa kładzie nacisk na ocenę skutków, jakie pociąga za sobą naruszenie prawa. W związku z tym rażące może być uznane tylko takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (por. A. Zieliński, O "rażącym" naruszeniu prawa w rozumieniu art.156 k.p.a., PiP 1986, Nr 2 s. 104). W wyroku z 6.91984 r. II SA 737/84 (GAP 1988, Nr 18, s.45) NSA rozwinął argumentację powyższego stanowiska na tle przypadku wadliwego powołania w decyzji jej podstawy prawnej: "O tym czy naruszenie prawa jest naruszeniem "rażącym" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie ono za sobą pociąga. Za "rażące" uznać należy mianowicie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Nie ma tu natomiast rozstrzygającego znaczenia ani oczywistość naruszenia określonego przepisu prawnego, ani nawet charakter przepisu, który został naruszony. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że naruszenie prawa po powołaniu wadliwej podstawy prawnej ma charakter "rażący". Obowiązek powołania w decyzji jej podstawy wynika z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., a przy czym nie powinno budzić wątpliwości, że nie chodzi tu o jakąkolwiek podstawę prawną, a podstawę prawidłową, to znaczy o podstawę rzeczywiście mającą zastosowanie w danej sprawie. Powołując podstawę wadliwą, organ administracji naruszył powyższe przepisy. Trudno byłoby jednak przyjąć, że w wyniku tego naruszenia powstały skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności".

W orzecznictwie i literaturze można także odnotować pogląd, który istotę rażącego naruszenia prawa ujmuje jako koniunkcję takich elementów, jak: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz skutki ekonomiczne lub gospodarcze wywoływane przez wydaną decyzję. Zgodnie ze stanowiskiem SN zajętym w wyroku z 8.4.1994 r., III ARN 15/94 (OSNAPiUS 1994, Nr 3, poz.36), żadna z powyższych okoliczności nie może stanowić samodzielnej przesłanki przemawiającej za nieważnością decyzji administracyjnej. W wyroku NSA z 21.10.1992 r., V SA 86/92 (ONSA 1993, Nr 1 poz.23) przyjęto: "1. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (...)". Również w wyroku z 26.8.1987 r. IV SA 929/86 (GAP 1989, Nr 13, s.43) NSA uznał, iż oczywisty charakter naruszenia prawa jest warunkiem koniecznym, ale niewystarczającym dla uznania naruszenia prawa za rażące, ponieważ "rażące naruszenie prawa od zwykłego naruszenia przepisu prawa różni się takimi cechami, jak gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których istnienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy państwowe w praworządnym państwie".

7. W rozpoznawanej sprawie rażące naruszenie prawa nastąpiło w obu kierunkach:

Po pierwsze, nastąpiło – poprzez brak prawidłowych ustaleń faktycznych w zakresie zawyżenia podstaw przyznanych skarżącej płatności – co stanowi naruszenie niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych norm prawa procesowego (tj. art. 80 k.p.a.) jak też materialnego (§ 4 ust. 3 pkt 2 w zw. z § 4 rozporządzenia i regulacji pomieszczonych w zał. nr 1 do tego rozporządzenia), co zaowocowało przyznaniem rażąco zawyżonej premii zalesieniowej. Akceptacja takiego stanu rzeczy byłaby sprzeczna z konstytucyjną zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji w zw. z art. 6 k.p.a.) zwłaszcza, iż jej skutki obejmują okres dwudziestu lat.

Po drugie decyzja – w odniesieniu do której stwierdzono nieważność – rodziła skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu wymagań praworządności. Wadliwy akt wydany przez organ Państwa musi zostać wyeliminowany z obrotu prawnego, gdy obejmuje koniunkcję takich elementów jak:

a) oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonych przepisów, o czym była już mowa;

b) skutki ekonomiczne lub gospodarcze wywołane przez wydaną decyzję.

Uwzględnienie skargi – przy ocenie argumentacji zawartej w jej uzasadnieniu – byłoby działaniem zaprzeczającym funkcjonowaniu idei praworządności i wyrazem poparcia – z naruszeniem (rażącym) prawa – jednych podmiotów kosztem innych beneficjentów. Byłoby stworzeniem nadzwyczajnych uprawnień dla skarżącej i to przez 20 lat, kiedy inni rolnicy – w analogicznej sytuacji faktycznej i prawnej – otrzymaliby premie zalesieniowe w pomniejszonej wysokości.

Tak więc, Sąd uznaje zarzut I skargi za bezzasadny.

Sąd nie podziela też treści orzeczeń NSA i WSA zamieszczonych w uzasadnieniu skargi albowiem nie wiążą one Sądu, a nadto bardziej wskazane jest przywołanie wyroków wskazanych w punkcie 6 uzasadnienia (w warstwie skutków społecznych co do stwierdzonego rażącego naruszenia prawa, które – przypomnijmy – trwałoby 20 lat).

8. Nie jest też zasadny zarzut zawarty w punkcie II skargi. Warto zwrócić uwagę, że Autor skargi go nie uzasadnił.

Meriti wskazać należy, że Autor skargi nie podjął – na etapie postępowania sądowoadministracyjnego – najmniejszej próby aktywności (np. poprzez złożenie dokumentów), której możliwości – poprzez wskazane w zarzucie skargi – był pozbawiony w toku postępowania administracyjnego. Sąd oczekiwał – poprzez udział pełnomocnika w rozprawie – podjęcie próby uzasadnienia zarzutu lecz to nie nastąpiło, a zatem nie nastąpiło naruszenie zasady zawartej w art. 10 i 6 k.p.a. w zw. z art. 40 k.p.a. Warto zaznaczyć, że Pełnomocnik – na rozprawie – cofnął skargę w zakresie tego zarzutu (co jednak nie zostało odnotowane w protokole rozprawy). Końcowo wskazać także należy, że brakuje w skardze, także powiązania tego zarzutu z treścią art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a.

9. Mając na uwadze treść art. 151 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.