Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 478/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity

SENTENCJA

|Sygn. akt IV SA/Wr 478/16 | | , , [pic], , WYROK, , W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ, , , Dnia 4 lipca 2017 r., , , Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w składzie następującym:, Przewodniczący, , Sędzia NSA Henryk Ożóg, , Sędziowie, Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.), Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, , , Protokolant, starszy asystent sędziego Krzysztof Caliński, , , po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 4 lipca 2017 r., sprawy ze skargi D. sp. z o. o. z/s w M., na zalecenia pokontrolne D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], w przedmiocie stanu technicznego obiektu – pałacu w S., , oddala skargę w całości., , ,


UZASADNIENIE

W dniu 6 lipca 2016 r. Kierownik Delegatury w L. D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. (Kierownik DWKZ organ konserwatorski), działając na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tj. Dz. U. 2014 r., poz. 1446 ze zm., dalej "uozoz") w związku z ustaleniami wynikającymi z kontroli przeprowadzonej w dniu 28 kwietnia 2016 r. w zakresie przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony i opieki nad zabytkami w stosunku do dzierżawcy pałacu w S., wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...], decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...], będącego w użytkowaniu firmy [...] spółka z o. o. (dalej skarżąca spółka, skarżąca), zgodnie z umową dzierżawy nr [...] z dnia [...], wydał zalecenie pokontrolne znak [...] dotyczące pałacu w następującym zakresie:

1. uszczelnić pokrycie dachu i uzupełnić brakujące dachówki,

2. naprawić konstrukcję więźby dachowej,

3. uzupełnić murowane przegrody na poddaszu,

4. usunąć trawę porastającą wnętrze rynien znajdujących się na skraju dachu,

5. uzupełnić braki elementów rur spustowych,

6. usunąć przyczyny zawilgocenia elewacji,

7. uzupełnić brakujące i odspojone tynki na wszystkich elewacjach, uzupełnić detal architektoniczny w oparciu o zachowany, oryginalny w materiale historycznym,

8. podstemplować uszkodzone stropy,

9. wzmocnić, naprawić stropy wszystkich kondygnacji, w miejscach ubytków uzupełnić takim samym materiałem,

10. zabezpieczyć oryginalną malaturę i zachować,

11. usunąć zalegające w pomieszczeniach śmieci,

12. usunąć przyczynę zawilgocenia ścian w pomieszczeniu I kondygnacji po stronie elewacji północno-zachodniej,

13. usunąć przyczynę powstania korozji biologicznej w murach pomieszczeń piwnicy,

14. udrożnić lub wykonać nowy drenaż wokół pałacu.

Jednocześnie wskazał, że powyższe prace należy wykonać:

– pkt 1, 2, 4, 5, 6, 8, 10, 11, 12, 15 do 31 października 2016 r.

– pkt 3, 7, 8, 9, 13, 14 do 31 listopada 2017 r.

Organ konserwatorski poinformował, że na ww. prace należy uzyskać pisemne pozwolenie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, składając wniosek sporządzony w trybie rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa narodowego z dnia 4 listopada 2015 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym o rejestru zabytków oraz badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (Dz. U. z 2015 r. poz. 1789). Przypomniał także, iż stosownie do przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami obowiązkiem właściciela jest utrzymywanie obiektu zabytkowego we właściwym stanie technicznym. Ponadto organ konserwatorski pouczył, że zgodnie z art. 199 cyt. ustawy, kto nie wykonuje zaleceń pokontrolnych, o których mowa w art. 40 ust. 1, podlega karze grzywny.

Pismem z dnia 20 lipca 2016 r. pełnomocnik skarżącej spółki wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, jednocześnie kwestionując przesłanie zaleceń pokontrolnych do dzierżawcy pałacu w S. Twierdził bowiem, że adresatem zaleceń winien być właściciel obiektu tj. Agencja Nieruchomości Rolnych – Oddział Terenowy we W., a to ze względu na zakres prac oraz zakres obowiązków umownych spółki. Skarżąca podniosła, że nie ma obowiązku prowadzenia prac remontowych zmierzających do nadania obiektowi zabytkowemu stanu lepszego niż ten, w jakim dzierżawca przejął go w dzierżawę. Stąd taki obowiązek ciąży na właścicielu obiektu i od niego winien być egzekwowany.

Pismem z dnia 24 sierpnia 2016 r. [...] D. Wojewódzki Konserwator Zabytków we W. odmówił uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa uznając, że adresatem zaleceń pokontrolnych, wbrew stanowisku skarżącej, jest dzierżawca pałacu – [...] sp. z o. o.

[...] sp. z o. o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na powyższe zalecenie pokontrolne Kierownika Delegatury DWKZ z dnia 6 lipca 2016 r., zarzucając:

1. naruszenie norm prawa materialnego:

art. 5 w zw. z art. 40 ust. 1 uozoz poprzez błędne uznanie, że adresatem zaleceń pokontrolnych w niniejszej sprawie powinien być dzierżawca zabytku, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w sposób jednoznaczny wynika, że zalecenia te powinny zostać skierowane do właściciela nieruchomości

2. naruszenie przepisów postępowania:

art. 38 w związku z art. 39 ust. 2 uozoz, poprzez zaniechanie przeprowadzenia dogłębnej analizy stanu faktycznego sprawy, w tym w szczególności ustalenia przyczyn stwierdzonych w trakcie kontroli nieprawidłowości i podmiotu za nie odpowiedzialnego oraz ograniczenie zaleceń pokontrolnych do listy prac do wykonania, co doprowadziło do błędnego założenia, że adresatem zaleceń pokontrolnych powinien być dzierżawca nieruchomości, podczas gdy odpowiedzialność za zły stan pałacu w S. ponosi jego właściciel.

Z uwagi na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonych zaleceń pokontrolnych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że w związku z umową cesji praw i obowiązków wynikających z umowy dzierżawy z dnia [...] nr [...] objęła w dniu 4 kwietnia 2006 r. zdewastowany dom w S., zwany też potocznie "pałacem" wraz z dzierżawionymi gruntami rolnymi. Skarżąca nigdy nie była zainteresowana korzystaniem z budynku, ale ze względu na warunki postawione przez wydzierżawiającą Agencję Nieruchomości Rolnych nie miała możliwości dzierżawy gruntów rolnych bez jednoczesnej dzierżawy budynku. Budynek został skarżącej przekazany w bardzo złym stanie wraz z lokatorami, którzy nie opłacali czynszu i zaniedbywali budynek. Stan budynku nie pozwalał na jakiekolwiek wykorzystanie w prowadzonej przez skarżącą działalności gospodarczej, co było oczywiste także dla Wydzierżawiającego, którego pracownicy w trakcie przekazania nieruchomości Dzierżawcy ze względu na zły stan techniczny budynku odmówili wejścia na jego teren celem sporządzenia dokumentacji fotograficznej. Od dnia objęcia budynku w posiadanie, tj. od 2006 r. nikt ze strony Wydzierżawiającego nie interesował się budynkiem. Dzierżawca nie użytkował go, zabezpieczył natomiast w niezbędnym zakresie przed dalszym pogarszaniem się jego stanu.

W dniu 28 kwietnia 2016 r. tj. po upływie 10 lat od przejęcia budynku przez skarżącą zostały przeprowadzone oględziny mające na celu kontrolę stosowania przestrzegania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami. Następnie w dniu 6 lipca 2016 r. organ wydał zalecenia pokontrolne dotyczące pałacu w S.

i skierował je do dzierżawcy nieruchomości, czyli do skarżącej. Z zaleceń tych wynika obowiązek przeprowadzenia prac, takich jak uszczelnienie pokrycia dachu i uzupełnienie brakujących dachówek, naprawienie konstrukcji więźby dachowej, naprawienie struktury murów pomieszczeń piwnicy, wzmocnienie i naprawienie stropów wszystkich kondygnacji itd.

Zdaniem skarżącej wskazany przez organ w zaleceniach zakres czynności, jest na tyle szeroki, że adresatem zaleceń powinien być właściciel nieruchomości tj. a nie dzierżawca.

Skarżąca powołała się na art. 5 uozoz, podkreślając, że wyraźne odróżnienie osoby właściciela od osoby posiadacza w treści przepisu oznacza, że obowiązki związane z opieką nad zabytkami powinny zostać podzielone pomiędzy tymi osobami, z uwzględnieniem okoliczności konkretnej sytuacji, w szczególności sposobu użytkowania zabytku oraz jego stanu w chwili objęcia w posiadanie. Zdaniem skarżącej podstawą do wyznaczenia podmiotu zobowiązanego do przeprowadzenia prac wskazanych w zaleceniach powinna w niniejszym przypadku stanowić umowa dzierżawy, w której min. ustalono zakres obowiązków skarżącej jako dzierżawcy w stosunku do obiektu zabytkowego, znajdującego się na nieruchomości. Skarżąca, nie zgadza się z twierdzeniem organu, że z postanowień umowy wynika przejęcie przez nią: obowiązków właściciela obiektu w zakresie prowadzenia koniecznych remontów i utrzymania obiektu zabytkowego w należytym stanie.

Skarżąca zwróciła uwagę, że zgodnie z postanowieniami § 5, 6 i 7 umowy w brzmieniu nadanym aneksem nr 12 z dnia 31 stycznia 2013 r., zobowiązana jest do użytkowania obiektu zabytkowego zgodnie z przepisami o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, co jest równoznaczne z obowiązkiem prowadzenia ewentualnych prac wyłącznie za zgodą Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. Ponadto winna ona używać przedmiotu dzierżawy zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz utrzymywać przedmiot dzierżawy w taki sposób, by jego poszczególne składniki nie ulegały pogorszeniu z wyjątkiem pogorszenia wynikającego z normalnego zużycia rzeczy.

Umowa nie nakłada na skarżącą obowiązku przeprowadzania remontów, które mają na celu polepszenie stanu budynku i przywrócenie mu stanu pierwotnego. Dokładna analiza postanowień umowy dzierżawy prowadzi do wniosku, że treścią zapisów dotyczących obiektu objętego ochroną konserwatorską jest nałożenie na dzierżawcę obostrzeń formalnych na wypadek zamiaru prowadzenia przy obiekcie prac, a także zapobieżenie pogarszaniu stanu obiektu - nie ma tam natomiast zapisów zobowiązujących Dzierżawcę do ponoszenia szczególnych nakładów na budynek, a tym bardziej ponoszenia ciężarów poprawiania jego zastanego stanu. Przy dokonywaniu oceny zakresu działań wchodzących w zakres opieki nad zabytkiem należy uwzględnić realia konkretnej sytuacji, tj. w szczególności stan zabytku w momencie jego wydania posiadaczowi przez właściciela. W chwili zawierania umowy dzierżawy budynek w S. był w bardzo złym stanie. Co istotne, obiekt przejęty był wraz z lokatorami, którzy nie dbali o budynek i nie opłacali czynszu. Ponieważ Agencja Nieruchomości Rolnych przez wiele lat tolerowała taki stan rzeczy, wszelkie próby negocjacji z lokatorami skazane były na niepowodzenie. Tymczasem zalecenia organu dotyczą prac o charakterze konstrukcyjnym (więźba dachowa, stropy, struktura murów) których wykonywanie zgodnie z bogatym i jednolitym dorobkiem orzecznictwa i literatury cywilistycznej jest obowiązkiem właściciela budynku, a nie jego posiadacza zależnego, dzierżącego go wyłącznie na podstawie stosunku obligacyjnego. Nie statuuje tutaj wyjątku ani charakter stron umowy dzierżawy ani jakakolwiek inna okoliczność.

W tej sytuacji protokół z oględzin nie powinien ograniczać się do stwierdzonych nieprawidłowości. Prowadzona przez organ kontrola powinna uwzględniać także przyczyny powstania, zakres i skutki tych nieprawidłowości oraz osoby (podmioty) za nie odpowiedzialne, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w protokole z kontroli, zgodnie z art. 39 ust. 2 uozoz. W niniejszej sprawie zaniechano przeprowadzenia tych czynności. Protokół z kontroli zawiera tylko opis nieruchomości i listę stwierdzonych nieprawidłowości. Protokół w żaden sposób nie odnosi się do przyczyn tych nieprawidłowości, jak również nie określa osób (podmiotów) za nie odpowiedzialnych. Również zalecenia pokontrolne zawierają jedynie listę prac do wykonania oraz termin na ich wykonanie.

Zalecenia pokontrolne powinny zawierać ocenę kontrolowanej działalności, w tym osób odpowiedzialnych za tę działalność, a w razie stwierdzenia nieprawidłowości - także uwagi i wnioski w sprawie ich usunięcia. Winny również pozostawać w zgodzie z zasadą proporcjonalności. Nie mogą tęż stanowić sposobu na obejście procedury przewidzianej dla wydawania powołanych w komentowanym przepisie decyzji z zakresu nadzoru konserwatorskiego - tak: Cherka Maksymilian (red.), w: Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, Lex 2010.

Zdaniem skarżącej utrzymanie zaskarżonych zaleceń pokontrolnych w mocy doprowadzi do naruszenia zasady proporcjonalności, zgodnie z którą podejmowane działania powinny uwzględniać proporcje między ochroną interesu publicznego i interesu indywidualnego. Za zły stan pałacu odpowiedzialny jest przede wszystkim właściciel nieruchomości, który przez wiele lat zaniedbywał zabytek i doprowadził go do stanu, w którym przekazał go aktualnemu dzierżawcy, a w którym jego użytkowanie jest niemożliwie, ponieważ zagrażałoby bezpieczeństwu użytkowników. Próba przerzucenia tej odpowiedzialności i wynikających z niej konsekwencji na dzierżawcę i zobowiązanie go do przeprowadzenia kompleksowego remontu zabytku nie znajduje żadnego uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa.

W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Konserwator Zabytków we W. wniósł o jej oddalenie, wskazując, że pismem z dnia 29 września 2015r. nr [...], D. Wojewódzki Konserwator Zabytków we W., Kierownik Delegatury w L. zawiadomił właściciela budynku - Pałacu w S., gm. W., wpisanego do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...], nr [...] o wszczęciu kontroli przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami w stosunku do Agencji Nieruchomości Rolnych we W. Podczas kontroli w dniu 20 października 2015 r. pracownik ANR Oddział Terenowy we W. poinformował kontrolującego, że przedmiotowy obiekt jest dzierżawiony. W związku z tym organ konserwatorski wystąpił o przesłanie umowy dzierżawy pismem z dnia 23 października 2015 r. oraz ponownie pismem z dnia 8 grudnia 2015 r. Pismem z dnia 18 grudnia 2015 r. ANR Oddział Terenowy we W. poinformował Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków we W., Delegatura w L., że Pałac w S. objęty jest umową dzierżawy nr [...] z dnia [...] zawartą z [...] sp. z o.o. z siedzibą w D. Do przedmiotowego pisma został załączony aneks nr 12 z dnia 31 stycznia 2013 r. stanowiący tekst jednolity umowy dzierżawy. Wobec treści umowy, z której wynika, ze dzierżawcą m.in. Pałacu w S. jest [...] sp. z o.o., organ Konserwatorski pismem z dnia 5 kwietnia 2016r. zawiadomił ten podmiot o wszczęciu kontroli w sprawie przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opiece nad zabytkami, wyznaczając na 28 kwietnia 2016 r. oględziny obiektu. Sporządzony z czynności kontrolnych protokół, w dniu 4 maja 2016 r. został wysłany do strony skarżącej oraz do wiadomości do Agencji Nieruchomości Rolnych we W.

W ocenie organu konserwatorskiego zarzucane w skardze naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania w zaleceniach pokontrolnych nie miało miejsca.

Organ konserwatorski uznał stanowisko skarżącej, że zgodnie z art. 5 uozoz opieka nad zabytkiem sprawowana jest przez jego właściciela lub posiadacza, iż zakres tych obowiązków może wynikać ze sposobu użytkowania zabytku, który to sposób może określić umowa dzierżawy. Organ wskazał, że w niniejszym przypadku między właścicielem zabytku - Agencją Nieruchomości Rolnych we W. a skarżącą została zawarta do dnia 17 lipca 2025 r. umowa dzierżawy, która nakłada na dzierżawcę szereg obowiązków związanych z opieką na zabytkiem. Dzierżawca w § 3 ust. 5 umowy oświadczył, że zapoznał się z przedmiotem dzierżawy oraz ograniczeniami w jego używaniu i w związku z tym nie będzie występował z roszczeniami z tytułu rękojmi za wady przedmiotu dzierżawy. W § 5 ust. 3 umowy, dzierżawca zobowiązał się do użytkowania obiektu zabytkowego - pałacu wpisanego do rejestru (..) - zgodnie z przepisami o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wszelkie prace w dzierżawionym obiekcie zabytkowym, takie jak remonty, przebudowy, konserwacje mogą być prowadzone wyłącznie za zgodą Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. - Delegaturze w L. Dzierżawca oświadcza, że otrzymał " Pouczenie o skutkach wpisu do rejestru zabytków " - załącznik nr 10 do umowy (pkt 2), przedstawienia wydzierżawiającemu na piśmie, w terminie do 28 lutego, informacji o wykonanych w poprzednim roku remontach obiektów budowlanych, z podaniem rodzaju prac i zestawieniem kosztów ich wytworzenia, bez uwzględnienia kosztów pośrednich i zysku (pkt 8). W § 6 dzierżawca zobowiązał się do używania przedmiotu dzierżawy z zachowaniem obowiązujących przepisów, a w szczególności (..) o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W § 7 dzierżawca zobowiązał się do utrzymania na własny koszt przedmiotu dzierżawy przez okres jej trwania w taki sposób, aby jego poszczególne składniki nie ulegały pogorszeniu z wyjątkiem pogorszenia wynikającego z normalnego zużycia rzeczy (ust. 1). W szczególności dzierżawca zobowiązuje się do dokonywania konserwacji i remontów budynków i budowli oraz urządzeń wchodzących w skład przedmiotu dzierżawy, w tym urządzeń melioracji szczegółowych, na swój koszt, z częstotliwością wynikającą z zasad ich prawidłowego użytkowania oraz prowadzenia książek obiektów budowlanych (ust. 2).

W ocenie organu konserwatorskiego wbrew stanowisku skarżącej, z analizy umowy dzierżawy wynika nakaz przeprowadzania remontów i konserwacji obiektu zabytkowego przez dzierżawcę. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 maja 2012r., sygn. akt II OSK 245/11 (http:orzeczenia.nsa.gov.pl) wyraził pogląd, że "w sytuacji gdy przedmiot dzierżawy stanowi obiekt zabytkowy, obowiązki nakładane na podmiot władający zabytkiem związane z jego eksploatacją i utrzymaniem są bowiem określane nie tylko przez prawo prywatne, ale również przez przepisy prawa publicznego. Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w umowie dzierżawy zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru, stanowiącego własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy określaniu sposobu korzystania z tego zabytku może zostać nałożony na dzierżawcę obowiązek przeprowadzenia w określonym terminie niezbędnych prac konserwatorskich przy tym zabytku (..). Dalej NSA wyjaśnia, że "naprawy niezbędne do zachowania zabytku "w stanie niepogorszonym" nie można odnosić do działań jedynie zapewniającą bieżącą eksploatację dzierżawionego obiektu w celu pobierania z niego stałych pożytków. W przytoczonym sformułowaniu należy bowiem upatrywać podstawę do nałożenia obowiązku wykonywania w okresie trwania umowy przez dzierżawcę wszystkich tych prac i robót budowlanych, które są niezbędne w celu zabezpieczenia i utrwalenia substancji zabytku oraz zahamowania procesu jego destrukcji. Nie ma bowiem powodów, by tak wyznaczony zakres prac objętych obowiązkiem dzierżawcy zabytku ograniczać jedynie do doraźnych, bieżących remontów. Trafnie wskazuje się w piśmiennictwie, że obowiązek zachowania przedmiotu dzierżawy "w stanie niepogorszonym" ma charakter względny. W dużym stopniu uzależniony jest on od treści zawartej umowy, w związku z czym nie można z zakładać, by w przypadku długoletnich umów dzierżawy obowiązek ten nie mógł obejmować zobowiązania do wykonania remontów o szerszym zasięgu (..).

Nawiązując do powołanego orzeczenia organ uznał, że skoro właściciel pałacu – Agencja Nieruchomości Rolnych we W. umową dzierżawy przerzucił obowiązki opieki nad zabytkiem na skarżącą, to nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia przez organ konserwatorski art. 5 w zw. z art. 40 ust. 1 uozoz, poprzez uznanie jako adresata zaleceń pokontrolnych [...] sp. z o.o.

Zdaniem organu konserwatorskiego nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania przez organ art. 38 w związku z art. 39 ust. 2 uozoz. Organ konserwatorski, wbrew stanowisku skarżącej, w protokole z czynności kontrolnych z dnia 28 kwietnia 2016 r., stosownie do art. 39 ust. 2 ustawy, zawarł opis stanu faktycznego, w tym ustalił występujące nieprawidłowości, wskazał przyczyny ich powstania, zakres i skutki tych nieprawidłowości oraz osoby za nie odpowiedzialne. Nieprawidłowości (uszkodzenia budynku wraz z objawami korozji biologicznej) - jak ustalił kontrolujący - w znacznej części powstały na skutek wcześniej istniejącej nieszczelności dachu. Duże ubytki tynku, uszkodzenia detalu wynikają m.in. z negatywnego działania czynników atmosferycznych oraz braku stosownych, niezbędnych zabezpieczeń w formie sprawnie działającego systemu odprowadzania wód opadowych oraz braku prowadzenia bieżących napraw. Jako podmiot odpowiedzialny za istniejący stan rzeczy, organ konserwatorski w protokole z czynności wskazał skarżącą jako dzierżawę obiektu zabytkowego, powołując się na treść umowy zawartej między właścicielem nieruchomości a dzierżawcą.

Organ konserwatorski podniósł, nadto, że dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy bez znaczenia pozostają wywody skarżącej, iż spółka nigdy nie była zainteresowana korzystaniem z budynku i tylko ze względu na postawione przez Agencję Nieruchomości Rolnych warunki dotyczące dzierżawy gruntów rolnych musiała objąć w dzierżawę również i budynek.

W piśmie z dnia 18 listopada 2016 r. skarżąca odniosła się do stanowiska organu konserwatorskiego przedstawionego w odpowiedzi na skargę.

Skarżąca podniosła, że organ błędnie i bezpodstawnie przyjął, że umowa dzierżawy z dnia 16 października 1995 r., której strona skarżąca stała się w 4 kwietnia 2006 r. w drodze cesji nakłada na nią obowiązek wykonania remontów budynku, w szczególności gruntownego remontu budynku, w efekcie którego sporny obiekt znalazłby się w dużo lepszym stanie, niż w momencie objęcia go w posiadanie przez skarżącą w 2006 r. W treści umowy brak jest jakiegokolwiek postanowienia, które pozwalałoby wyprowadzić taki wniosek. Wprawdzie umowa zawiera wiele postanowień uzasadnionych zabytkowym charakterem obiektu, jednak jej poprawna, zgodna z zasadami wykładni analiza nie pozwala na stwierdzenie, że adresatem zaleceń pokontrolnych powinien być dzierżawca obiektu. Skarżąca przedstawiła analizę § 3 ust. 5, § 5 ust. 3, § 7 umowy. Dalej skarżąca podniosła, że wbrew twierdzeniu organu okoliczność braku zainteresowania skarżącej korzystaniem z budynku i fakt niejako "przymusowego" objęcia go w posiadanie tylko z uwagi na warunki postawione przez Agencję Nieruchomości Rolnych nie jest bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W związku z próba zastosowania przez organ wykładni rozszerzającej zmierzające do uznania, że umowa nakłada na dzierżawcę obowiązek przeprowadzenia generalnego remontu obiektu, okoliczności zawarcia umowy dodatkowo potwierdzają, że próba ta jest nieuzasadniona. Nie jest bowiem prawdopodobne, żeby podmiot, który nie zamierza korzystać z obiektu zobowiązał się do przeprowadzania na własny koszt prac prowadzących do polepszenia jego stanu. Skarżąca oświadczyła, że mimo gospodarczego uzasadnienia przejęcia umowy dzierżawy, do której wstąpiła w 2006 r., ze względu na przesłanki wynikającej z prowadzonej działalności w zakresie produkcji rolnej, nigdy nie zdecydowałaby się na ten krok, gdyby miał być z nim połączony obowiązek nieograniczonego ponoszenia nakładów na zdewastowany i zbędny obiekt zabytkowy. Podstawą kalkulacji i podjętej decyzji - a zatem treści złożonego oświadczenia woli - była świadomość wyłącznie ograniczonego obowiązku utrzymywania obiektu w stanie niepogorszonym, co było przewidywalne i możliwe do racjonalnego u . gospodarczo poniesienia przez skarżącą.

Zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie postanowienia umowne mają charakter podstawowy i to w nich należy się doszukiwać konkretnego rozdziału ustawowych obowiązków wynikających z opieki nad obiektem zabytkowym pomiędzy właściciela i posiadacza, przy zachowaniu reguł i obostrzeń wynikających z przepisów prawa, dorobku doktryny i judykatury. Tym samym wszelkie obowiązki w zakresie prac remontowych i konserwacyjnych w obiekcie zabytkowym w zakresie zmierzającym do polepszenia jego stanu, przywrócenia walorów zabytkowych, czy przywrócenia do stanu pierwotnego winien ponosić wyłącznie właściciel, o ile wyraźne postanowienie umowne nie obciążą takim obowiązkiem posiadana (dzierżawcy), co w umowie łączącej strony nie ma miejsca

Skarżąca zwróciła uwagę, że szczegółowa analiza treści umowy prowadzi do wniosku, iż zawarte w § 2 pkt 2 zobowiązanie dzierżawcy do dokonywania konserwacji i remontów budynków wchodzących w skład przedmiotu dzierżawy wiąże dzierżawcę tylko w takim zakresie, w jakim może dochodzić do pogorszenia składników przedmiotu dzierżawy, wyłączając pogorszenie wynikające z normalnego zużycia rzeczy.

Ustalony w zaleceniach pokontrolnych zakres prac, które należy wykonać w pałacu, jest natomiast bardzo szeroki i nie znajduje żadnego uzasadnienia w postanowieniach umowy. W ocenie skarżącej nie odpowiada za zły stan obiektu, ponieważ wynika on z dziesiątków lat zaniedbywania obowiązków przez właściciela, sięgających okresu daleko przed wstąpieniem skarżącej do umowy dzierżawy, a nawet daleko przed moment jej zawarcia.

W szczególności prace takie, jak naprawa konstrukcji więźby dachowej, uzupełnienie murowanych przegród na poddaszu, usunięcie przyczyn zawilgocenia elewacji, uzupełnienie brakujących i odspojonych tynków na wszystkich elewacjach, uzupełnienie detalu architektonicznego w oparciu o zachowany, wzmocnienie i naprawa stropów wszystkich kondygnacji, zabezpieczenie oryginalnej malatury, usunięcie przyczyny zwilgocenia ścian, naprawa struktury murów pomieszczeń w piwnicy, znacznie wykraczają poza zakres prac koniecznych do utrzymania budynku w stanie niepogorszonym.

Podczas obejmowania obiektu w posiadanie przez skarżącą nie został sporządzony protokół stwierdzający stan obiektu, ponieważ obecne podczas przekazywania obiektu osoby – w tym przedstawiciele organu – odmówiły wejścia do środka z uwagi na ryzyko zawalenia. Doprowadzenie budynku do takiego stanu z pewnością nie nastąpiło zatem w trakcie trwania umowy dzierżawy, tylko wiele lat wcześniej. W tej sytuacji zobowiązanie dzierżawcy obiektu do przeprowadzenia prac o charakterze konstrukcyjnym i konserwatorskim doprowadziłoby do sytuacji, w której obiekt będzie w znacznie lepszym stanie niż w dniu zawarcia umowy dzierżawy, co nie znajduje żadnego uzasadnienia w postanowieniach umowy oraz w obowiązujących przepisach prawa.

Skarżąca podtrzymała swoje stanowisko, że protokół z oględzin nie powinien ograniczać się tylko do stwierdzonych nieprawidłowości i że powinien uwzględniać także przyczyny powstania, zakres i skutki tych nieprawidłowości oraz osoby (podmioty) za nie odpowiedzialne, zgodnie z treścią art. 39 pkt 2 uozoz. Przywołany przez organ fragment protokołu z czynności kontrolnych z dnia 28 kwietnia 2016 r. jak i cały protokół, nie zawiera wskazanych elementów. Za zły stan pałacu odpowiedzialny jest przede wszystkim właściciel nieruchomości, który przez wiele lat zaniedbywał zabytek i doprowadził go do stanu, w którym przekazał go aktualnemu dzierżawcy. W protokole kontroli stwierdzono między innymi, że występujące w budynku uszkodzenia z objawami korozji biologicznej w znacznej części powstały na skutek wcześniej istniejącej nieszczelności dachu. Organ nie podjął jednak żadnych czynności w celu stwierdzenia, kiedy nieszczelność dachu powstała, co ma istotne znaczenie dla ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za taki stan rzeczy.

Skarżąca stwierdziła, że próba przerzucenia odpowiedzialności i wynikających z niej konsekwencji na dzierżawcę i zobowiązanie go do przeprowadzenia kompleksowego remontu zabytku nie znajduje żadnego uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa, w tym, w postanowieniach wiążącej skarżącą umowy dzierżawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z obowiązującymi w dacie ich wydania przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Sąd administracyjny nie może oprzeć tej kontroli o kryterium słuszności, czy sprawiedliwości społecznej.

W obręb czynności i aktów podlegających kontroli sądowoadministracyjnej wchodzi również zalecenie pokontrolne o jakim mowa w art. 40 uozoz.

Potwierdziło to orzecznictwo sądowoadministracyjne uznające dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Po 113/16).

Istota sporu w kontrolowanej sprawie sprowadza się do ustalenia właściwego adresata wydanego w sprawie zalecenia pokontrolnego z dnia [...] znak [...]. Zdaniem skarżącej spółki zalecenie pokontrolne powinno być skierowane do właściciela zabytku tj. Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy we W. ze względu na szeroki zakres prac, a nie do skarżącej, która jest dzierżawcą. Skarżąca podniosła, że z postanowień umowy dzierżawy z dnia [...], nr [...] z aneksem nr 12 z dnia [...] nie można wyprowadzić obowiązku wykonania zaleconych robót remontowych budynku. Natomiast w ocenie organu konserwatorskiego, z analizy umowy dzierżawy wynika nakaz (przeprowadzania remontów i konserwacji obiektu zabytkowego przez dzierżawcę) utrzymania obiektu we właściwym stanie. Rozstrzygając te kwestię należy wskazać, że podstawą materialnoprawną rozpoznania sprawy są przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (uozoz).

Zgodnie z art. 5 uozoz opieka nad zabytkiem, sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza, polega, w szczególności na zapewnieniu warunków:

1) naukowego badania dokumentowania zabytku;

2) prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku;

3) zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie;

4) korzystanie z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości;

5) popularyzowania i upowszechniania wiedzy o zabytku oraz jego znaczeniu dla historii i kultury.

Z kolei przepis art. 38 ust. 1 uozoz określa, że wojewódzki konserwator zabytków lub działający z jego upoważnienia pracownicy wojewódzkiego urzędu ochrony zabytków prowadzą kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami. Stosownie do art. 39 ust. 1 uozoz z czynności kontrolnych kontrolujący sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi jednostki organizacyjnej. W myśl art. 39 ust. 2 uozoz protokół kontroli zawiera opis stanu faktycznego stwierdzonego w toku kontroli, w tym ustalonych nieprawidłowości, z uwzględnieniem przyczyn powstania, zakresu i skutków tych nieprawidłowości oraz osób za nie odpowiedzialnych. Protokół podpisują kontrolujący i kontrolowana osoba fizyczna albo kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub upoważniona przez niego osoba, którzy mogą wnieść do protokołu umotywowane zastrzeżenia i uwagi (art. 39 ust. 3 uozoz). W razie odmowy podpisania protokołu przez kontrolowaną osobę fizyczną albo kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub upoważnioną przez niego osobę, kontrolujący czyni o tym wzmiankę w protokole, a odmawiający podpisu może w terminie 7 dni przedstawić swoje pisemne uwagi wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków (art. 39 ust. 4 uozoz). W myśl art. 40 ust. 1 uozoz na podstawie ustaleń wynikających z kontroli wojewódzki konserwator zabytków może wydać zalecenie pokontrolne kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej.

Pismem z dnia 18 grudnia 2015 r. Agencja Nieruchomości Rolnych – Oddział Terenowy we W. poinformowała Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków we W., Delegatura w L., że Pałac w S. objęty jest umową dzierżawy [...] z dnia [...] zawartą z [...] sp. z o.o. z siedzibą w D. Umowa ta nakłada na dzierżawcę obowiązki związane z opieką nad zabytkiem.

Dzierżawca w § 3 ust. 5 umowy oświadczył, ze zapoznał się z przedmiotem dzierżawy oraz ograniczeniami w jego używaniu i w związku z tym nie będzie występował z roszczeniami z tytułu rękojmi za wady przedmiotu dzierżawy. W § 5 ust. 3 umowy, dzierżawca zobowiązał się do użytkowania obiektu zabytkowego - pałacu wpisanego do rejestru (..) - zgodnie z przepisami o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wszelkie prace w dzierżawionym obiekcie zabytkowym, takie jak remonty, przebudowy, konserwacje mogą być prowadzone wyłącznie za zgodą Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. - Delegaturze w L. Dzierżawca oświadcza, że otrzymał "Pouczenie o skutkach wpisu do rejestru zabytków" - załącznik nr 10 do umowy (pkt 2), przedstawienia wydzierżawiającemu na piśmie, w terminie do 28 lutego, informacji o wykonanych w poprzednim roku remontach obiektów budowlanych, z podaniem rodzaju prac i zestawieniem kosztów ich wytworzenia, bez uwzględnienia kosztów pośrednich i zysku (pkt 8). W § 6 dzierżawca zobowiązał się do używania przedmiotu dzierżawy z zachowaniem obowiązujących przepisów, a w szczególności (..) o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W § 7 natomiast zobowiązał się do utrzymania na własny koszt przedmiotu dzierżawy przez okres jej trwania w taki sposób, aby jego poszczególne składniki nie ulegały pogorszeniu z wyjątkiem pogorszenia wynikającego z normalnego zużycia rzeczy (ust. 1). W szczególności dzierżawca zobowiązuje się do dokonywania konserwacji i remontów budynków i budowli oraz urządzeń wchodzących w skład przedmiotu dzierżawy, w tym urządzeń melioracji szczegółowych, na swój koszt, z częstotliwością wynikającą z zasad ich prawidłowego użytkowania oraz prowadzenia książek obiektów budowlanych (ust. 2).

W dniu 28 kwietnia 2016 r. uprawniony pracownik organu konserwatorskiego w obecności osoby reprezentującej dzierżawcę – firmę [...] – przeprowadził oględziny pałacu w S. Celem oględzin była kontrola stosowania i przestrzegania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami. Z kontroli sporządzono protokół do którego skarżąca nie zgłosiła zastrzeżeń co do stwierdzonych przez kontrolującego ustalonych nieprawidłowości.

W ocenie Sądu protokół ten spełnił wymogi określone w przepisie art. 39 ust. 2 uzooz i stanowił wystarczającą podstawę do sformułowania zaskarżonego zalecenia pokontrolnego z dnia 6 lipca 2016 r.

Rozstrzygając podstawową w sprawie kwestię należy przyjąć, iż zalecenie pokontrolne skierowane zostało do właściwego adresata - skarżąca bowiem dysponuje tytułem prawnym do pałacu, z którego wynika uprawnienie do korzystania z tego zabytku.

W podobnej bowiem sprawie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 245/11, którego tezy Sąd w pełni podziela.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że "w sytuacji gdy przedmiot dzierżawy stanowi obiekt zabytkowy, obowiązki nakładane na podmiot władający zabytkiem związane z jego eksploatacją i utrzymaniem są bowiem określane nie tylko przez prawo prywatne, ale również przez przepisy prawa publicznego. Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w umowie dzierżawy zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru, stanowiącego własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy określaniu sposobu korzystania z tego zabytku może zostać nałożony na dzierżawcę obowiązek przeprowadzenia w określonym terminie niezbędnych prac konserwatorskich przy tym zabytku (..). Napraw niezbędnych do zachowania zabytku "w stanie niepogorszonym" nie można odnosić do działań jedynie zapewniających bieżącą eksploatację dzierżawionego obiektu w celu pobierania z niego stałych pożytków. W przytoczonym sformułowaniu należy bowiem upatrywać podstawę do nałożenia obowiązku wykonywania w okresie trwania umowy przez dzierżawcę wszystkich tych prac i robót budowlanych, które są niezbędne w celu zabezpieczenia i utrwalenia substancji zabytku oraz zahamowania procesu jego destrukcji. Nie ma bowiem powodów, by tak wyznaczony zakres prac objętych obowiązkiem dzierżawcy zabytku ograniczać jedynie do doraźnych, bieżących remontów. Trafnie wskazuje się w piśmiennictwie, że obowiązek zachowania przedmiotu dzierżawy "w stanie niepogorszonym" ma charakter względny. W dużym stopniu uzależniony jest on od treści zawartej umowy, w związku z czym nie można zakładać, by w przypadku długoletnich umów dzierżawy obowiązek ten nie mógł obejmować zobowiązania do wykonania remontów o szerszym zasięgu (..).

Tym bardziej należy podzielić powyższe zapatrywanie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że Sąd w składzie orzekającym starał się ustalić stan zabytku w dniu zawierania umowy między właścicielem a skarżącą spółką. Na rozprawie w dniu 28 marca 2017 r. Sąd zobowiązał pełnomocnika skarżącej do przedstawienia protokołu świadczącego o stanie obiektu w momencie oddawania jego w dzierżawę względnie dokumentów, ustaleń obrazujących ten stan. W odpowiedzi na zobowiązanie Sądu pełnomocnik, w piśmie z dnia 11 kwietnia 2017 r. KB/MG, stwierdził, że pomimo dokładnego przeszukania dokumentacji związanej z obiektem, nie udało się odnaleźć żadnych dokumentów. Wyjaśnił, że brak dokumentów spowodowany jest złym stanem budynku w momencie jego przekazania skarżącej. W dniu przekazania budynku, osoby biorące udział w przekazaniu odmówiły wówczas wejścia na jego teren celem sporządzenia dokumentacji fotograficznej, powołując się na ryzyko związane z jego złym stanem.

Brak zatem możliwości porównania stanu technicznego spornego obiektu z chwili zawierania umowy a co za tym idzie i ustalenie zmian w obiekcie w okresie dzierżawy.

Jak najbardziej zatem należy odnieść do takiej sytuacji to co Naczelny Sąd Administracyjny uznał za obowiązek użytkownika obiektu – czynienie takich starań które by zapewniły zachowanie substancji obiektu w stanie niepogorszonym.

W tym miejscu warto dodać, iż rację ma organ konserwatorski, że bez znaczenia w sprawie jest to, iż skarżąca nie była zainteresowana korzystaniem ze spornego budynku, ale ze względu na warunki postawione przez wydzierżawiającą Agencję nie miała możliwości dzierżawy gruntów bez jednoczesnej dzierżawy budynku. Umowa bowiem w sposób niebudzący wątpliwości nakładała obowiązek zachowania pałacu w stanie niepogorszonym na dzierżawcę.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.