Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1200/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.1 ust. 1 i ust. 2, art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1103
law: Ustawa z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych,  jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 grudnia 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 1011/18 w sprawie ze skargi Burmistrza Miasta B. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nadania nazwy ulicy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Gminy Miasta B. na rzecz Wojewody [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 1011/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi Miasta Bochnia na zarządzenie zastępcze Wojewody Małopolskiego z dnia 17 lipca 2018 r. w przedmiocie zmiany nazwy ulicy, uchylił zaskarżone zarządzenie zastępcze.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zarządzeniem zastępczym z dnia 17 lipca 2018 r. Wojewoda Małopolski, działając na podstawie art. 6 ust. 2 i ust. 3 w związku z art. 2 ust. 3 oraz w związku z art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1103, dalej także ustawa o zakazie propagowania komunizmu lub ustawa dekomunizacyjna), ustalił, iż ulicy o dotychczasowej nazwie "Władysława Kiernika" położonej w miejscowości Bochnia w Gminie Miasto Bochnia nadaje się nazwę: "Jana Achacego Kmity" (§ 1), a zarządzenie zastępcze wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego (§ 2).

W uzasadnieniu zarządzenia Wojewoda wyjaśnił, iż w dniu 4 czerwca 2018 r. do organu wpłynęła opinia IPN z dnia 29 maja 2018 r., znak: BPR-940-4 (21)/18, w której wskazano, że nazwa ulicy Władysława Kiernika w miejscowości Bochnia w Gminie Miasto Bochnia wypełnia normę art. 1 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu.

Wojewoda Małopolski wskazał, że opinia ta sporządzona została przez podmiot legitymujący się odpowiednimi uprawnieniami (ustawowo zakreślonymi kompetencjami) oraz wiedzą fachową i pod względem formalnym nie budzi zastrzeżeń, nadto została sporządzona zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i wymogami wynikającymi z ww. ustawy. Opinia jest przekonująca i stanowi wiarygodny dowód w sprawie.

Nadto organ nadzoru przedstawił biogram Władysława Kiernika oraz wskazał, iż nazwa ulicy Władysława Kiernika w Bochni odnosi się do postaci symbolizującej i propagującej komunizm. Ponadto nazwa ta propaguje komunizm także i w ten sposób, iż odwołuje się wprost do osoby symbolizującej represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989, a zatem spełnia także przesłankę, o której mowa w art. 1 ust. 2 ustawy. Fakt honorowania wskazanej postaci w nazwie ulicy sprawia, iż posiada ona charakter nazwy upamiętniającej osobę ściśle związaną z ustrojem komunistycznym, a zatem symbolizującą oraz propagującą komunizm.

Odnośnie nadania ulicy nowej nazwy Wojewoda wyjaśnił, iż Jan Achacy Kmita (data ur. nieznana, zm. ok. 1628 r. w Bochni), to polski poeta i tłumacz, uczestniczył w wojnach prowadzonych przez Stefana Batorego o Inflanty. Urzędnik żup solnych, pełnił funkcję podżupnika bocheńskiego.

Skargę na powyższe zarządzenie zastępcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Gmina Miasta Bochnia reprezentowana przez Burmistrza Miasta Bochnia zarzucając naruszenie art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1103) polegające na uznaniu, że dotychczasowa nazwa ulicy Władysława Kiernika upamiętnia osobę symbolizującą komunizm, a zarazem represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989, co stanowi, że nazwa ta propaguje komunizm oraz naruszenie art. 6 ust. 2 wyżej przywołanej ustawy poprzez wydane zarządzenia zastępczego po upływie terminu w tym przepisie zakreślonego.

Rozpoznając skargę na zarządzenie zastępcze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżone zarządzenie zastępcze.

Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał art. 148 P.p.s.a. i wyjaśnił, że wobec ziszczenia się przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., a więc naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy koniecznym było uchylenie zarządzenia zastępczego.

W ocenie Sądu I instancji doszło w kontrolowanej sprawie do naruszenia przez Wojewodę art. 77 ust. 1 i art. 80 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zauważył, iż wprawdzie ustawa dekomunizacyjna nie odwołuje się do przepisów K.p.a., tym niemniej regulacja tej ustawy wskazuje na uprawnienie wojewody jako organu nadzoru do podejmowania czynności władczych wobec organów samorządu. Zgodnie zaś z art. 91 ust. 5 u.s.g. do postępowania nadzorczego uregulowanego w ustawie o samorządzie gminnym stosuje się odpowiednio przepisy K.p.a., a skoro tak, to również odpowiednio dopuszczalnym jest stosowanie przepisów K.p.a. do postępowania w sprawie wydania zarządzenia zastępczego. W kontrolowanej sprawie, opierając się jedynie na wadliwie sporządzonej opinii z 29 maja 2018 r., przedwcześnie Wojewoda stwierdził, że osoba Władysława Kiernika spełnia przesłanki z art. 1 ustawy dekomunizacyjnej. Tym samym podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 i 2 ustawy dekomunikacyjnej okazał się zasadny. Wadliwość opinii IPN polegała w ocenie Sądu I instancji na tym, iż nie zawiera ona wskazania żadnych źródeł, z których pochodzą zawarte w niej informacje o charakterze historycznym oraz oceny przedstawionych faktów i zjawisk. Wojewoda nie wyjaśnił zaś, dlaczego wskazane w opinii IPN, a następnie powielone w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym fakty z życiorysu Władysława Kiernika przemawiają za tym, iż jego osoba stanowi symbol komunizmu, czy tez tenże komunizm propaguje.

Sąd I instancji podkreślił, że nie neguje, że być może zajmowanie określonych stanowisk czy pełnienie funkcji stanowiło symbolizowanie lub propagowanie komunizmu, ale ani nie wynika to z samego zarządzenia zastępczego, ani też z samej opinii. Nadto Sąd wskazał, że nie dokonał w tej sprawie oceny, czy osoba Władysława Kiernika stanowi postać symbolizującą lub propagującą komunizm, a jedynie oceny, że na podstawie zredagowanej w niniejszej sprawie opinii niedopuszczalne było przyjęcie przez Wojewodę Małopolskiego, że opinia IPN z 29 maja 2018 r. jest przekonywująca i została prawidłowo sporządzona.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku w terminie prawem przewidzianym wywiódł Wojewoda Małopolski zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 148 P.p.s.a w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 z poźn. zm.) i odpowiednie stosowanie art. 77 ust 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z poźn. zm. dalej "K.p.a."), podczas gdy przepisy ustawy "dekomunizacyjnej nie przewidują żadnej normy odsyłającej do stosowania art. 91 ust. 5 ustawy ustrojowej, jak również nie odwołują się do stosowania K.p.a. co oznacza, iż przepisy ustawy "dekomunizacyjnej" stanowiące podstawę wydania aktu nadzoru stanowią regulację kompletną w zakresie procedury, w oparciu o którą wydawane jest zarządzenie zastępcze;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w zw. z art. 77 ust 1 i art. 80 K.p.a. poprzez przekroczenie granic swobody oceny dowodów polegające na uznaniu, iż opinia Instytutu Pamięci Narodowej (dalej: IPN) została sporządzona wadliwie, podczas gdy opinia ta została sporządzona przez wyspecjalizowany podmiot, zgodnie z obowiązującymi przepisami, przy braku ustawowych wymogów względnie innych wiążących opiniującego wytycznych, których naruszenie umożliwiałoby jej podważenie, a sama opinia sporządzona została w sposób wystarczający do uznania, iż zachodzą podstawy prawne do wydania zarządzenia zastępczego;

3) naruszenie przepisu art. I45 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 77 ust. 1 i art. 80 K.p.a. ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu, iż opinia IPN zawierała błędy, które organ mógł kwestionować, w przypadku braku ku temu podstaw prawnych, jak również wobec związania organu zakreślonym ustawowo terminem zawitym do wydania zarządzenia zastępczego. W konsekwencji powyższego w ocenie Skarżącego kasacyjnie Sąd wadliwie przyjął, że organ nadzoru wydając zarządzenie zastępcze w tak określonym stanie faktycznym i prawnym naruszył prawo w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie tj.:

1) art. 2 ust. 1 i 3 w zw. z art. 6 ust. 2 i 3 ustawy "dekomunizacyjnej" poprzez uznanie, iż opinia IPN nie spełnia wymogów formalnych, podczas gdy tak ww. ustawa, jak i inne obowiązujące przepisy prawa nie określają wymogów formalnych dla tego rodzaju opinii IPN;

2) art. 2 ust. 1 i 3 w zw. z art. 6 ust. 2 i 3 ustawy "dekomunizacyjnej" poprzez uznanie iż dopuszczalnym było wnioskowanie przez Wojewodę Małopolskiego o uzupełnienie opinii IPN w sytuacji, w której opinia IPN była opinią przekonywującą, jednoznacznie wskazującą na to, iż nazwa ulicy Władysława Kiernika odnosi się do osoby symbolizującej i propagującej idee komunizmu, a organ nadzoru dysponował terminem zawitym do wydania zarządzenia zastępczego;

3) art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji wadliwe zastosowanie polegającą na przyjęciu, iż nazwa ulicy odnosząca się do osoby Władysława Kiernika nie upamiętnia osoby symbolizującej komunizm lub w inny sposób taki ustrój propagującej, podczas gdy w treści opinii IPN oraz w uzasadnieniu aktu nadzoru wykazano, iż osoba ta upamiętnia osobę symbolizującą i propagującą komunizm.

Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie tego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie względnie zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi Gminy Miasto Bochnia na zarządzenie zastępcze Wojewody Małopolskiego z dnia 17 lipca 2018 r. oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 11 czerwca 2019 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wnosił wywodził jak w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego, wymienione w § 2 tego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie nie ujawniono.

Rozpatrując sprawę w tak określonych granicach stwierdzić należy, iż na uwzględnienie zasługiwał zarzut art. 148 P.p.s.a w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 z poźn. zm., dalej u.s.g.) i odpowiednie stosowanie art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Zauważyć bowiem należy, iż przepisy art. 6 ust. 1 – 4 ustawy dekomunizacyjnej określają sposób postępowania w stosunku do obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy nazw budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób. Z przepisów tych wynika, że właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego zmienia w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie takie nazwy (ust. 1), zaś w przypadku niewykonania tego obowiązku, zgodnie z ust. 2 wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1, w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął 12 miesięczny termin. Zgodnie z art. 6 ust. 3 wydanie zarządzenia zastępczego wymaga opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy. Przepis art. 3 ust. 4 ustawy nakazuje w sprawach objętych jej regulacją stosować odpowiednio przepisy art. 98, art. 100 i art. 102a u.s.g.

W tym miejscu wskazać należy, iż samo zarządzenie nie jest instytucją ujętą w K.p.a. oraz regulowaną przez przepisy tej ustawy. Odesłanie do stosowania K.p.a. przy aktach nadzoru znajduje się w art. 91 ust. 5 u.s.g., jednak przepis ten reguluje wydawanie rozstrzygnięć nadzorczych, których nie można utożsamiać z zarządzeniami zastępczymi. Stanowiący podstawę wydania zaskarżonego aktu art. 6 ust. 2 a także art. 6 ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 4 ustawy nie przewidują w sprawach dotyczących wydania zarządzenia zastępczego stosowania K.p.a., jak też nie odsyłają do art. 91 ust. 5 u.s.g. Wydawanie zarządzeń zastępczych stanowi zatem odrębną kompetencję nadzorczą wojewody, do której nie ma zastosowania art. 91 ust. 5 u.s.g. (por. wyroki NSA z dnia 14 lipca 2010 r., sygn. II OSK 2055/10, z dnia 14 czerwca 2010r. sygn. II OSK 30/10, z dnia 9 maja 2017 r. sygn. II OSK 784/17, dostępne w internetowej centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych, dalej CBOSA).

Skoro wydając zarządzenie zastępcze wojewoda nie stosuje przepisów K.p.a., to nie znajdą w sprawie zastosowania odpowiednie regulacje tej ustawy dotyczące przeprowadzania postępowania dowodowego i ustalania stanu faktycznego sprawy, w tym w szczególności art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Stąd też jako błędny ocenić należy pogląd prawny Sądu I, iż skoro zgodnie z art. 91 ust. 5 u.s.g. do postępowania nadzorczego uregulowanego w ustawie o samorządzie gminnym stosuje się odpowiednio przepisy K.p.a., to również odpowiednio dopuszczalnym jest stosowanie przepisów K.p.a. do postępowania w sprawie wydania zarządzenia zastępczego

Co za tym idzie za zasadne uznać należało także zarzuty oznaczone w skardze kasacyjnej jako nr I.2 i I.3, aczkolwiek nie z powodów wskazanych w tym piśmie procesowym. Uchybienie Sądu I instancji polegało bowiem na zastosowaniu w sprawie art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a nie na sposobie ich zastosowania.

Powyższe naruszenie przepisów postępowania mogło mieć przy tym istotny wpływ na wynik sprawy w sytuacji gdy, to właśnie naruszenie przez Wojewodę przy wydawaniu kontrolowanego zarządzenia przepisów art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. stanowiło – jak wynika z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji zasadniczą przesłankę uchylenia kontrolowanego aktu.

Zauważyć jednakże należy, iż nie oznacza to w żadnym razie dowolności w korzystaniu przez wojewodę z kompetencji do wydawania tego rodzaju zarządzeń zastępczych.

Do postępowania w przedmiocie wydania zarządzenia zastępczego znajdą bowiem zastosowanie tak regulacje samej ustawy dekomunizacyjnej, jak i stosowane wprost przepisy Konstytucji, w tym w szczególności jej art. 2 stanowiący, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym oraz art. 7 stanowiący, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika bowiem zasada zaufania obywateli do państwa. Jej konsekwencją musi być przyjęcie, że działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w prawem przyznanym obszarze kompetencji, ale noszące znamiona arbitralności i niepodlegające kontroli oraz nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania zgodnego z prawem, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania ich rozstrzygnięć, które to uzasadnienie musi odnosić się do konkretnego rozstrzygnięcia i nie może być jedynie pozorne.

Powyższe oznacza, że choć w postępowaniu zakończonym wydaniem zarządzenia zastępczego nie stosuje się przepisów K.p.a., to jednak wojewoda wydając zarządzenie zastępcze musi w jego uzasadnieniu wykazać, że działa w granicach prawa, z czego wynika że jego rozstrzygnięcie nie może być arbitralne czy też oparte na nieprawdziwych podstawach faktycznych.

Rezygnacja z tego wymogu czyniłaby bowiem pozorną sądową kontrolę zgodności z prawem tego aktu nadzoru nad samorządem terytorialnym oraz sądową ochronę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, która to kontrola sprawowana jest pod kątem zgodności z prawem.

Odnosząc się do zawartych w samej ustawie dekomunizacyjnej przepisów dotyczących postępowania w sprawie wydania zarządzenia zastępczego o jakim mowa w art. 6 ust. 2 tej ustawy, zauważyć należy, iż zgodnie z art. 6 ust. 3 ustawy, wydanie zarządzenia zastępczego wymaga opinii IPN potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1, przy czym przepis art. 2 ust. 3 stosuje się odpowiednio.

Z przepisu powyższego wynika jedynie obowiązek przeprowadzenia w toku tego postępowania określonego dowodu, jednakże nie sposób wyprowadzić z niego normy zwalniającej wojewodę z wymogu samodzielnej oceny tego środka dowodowego i wymogu samodzielnego wykazania w uzasadnieniu zarządzenia zastępczego, że zaistniały przewidziane w ustawie przesłanki jego wydania.

To, że do wydawania zarządzeń zastępczych nie stosuje się przepisów K.p.a. i wydanie tego zarządzenia wymaga uzyskania opinii Instytutu nie oznacza, że rola organu nadzoru sprowadza się jedynie do zwrócenia się do IPN o wydanie opinii. Opinia IPN nie może być bowiem, utożsamiana z istotą zarządzenia zastępczego. Do zastąpienia organu gminy w merytorycznej kwestii jaką jest zmiana ulicy na podstawie ustawy uprawniony jest bowiem organ nadzoru, a nie IPN.

Wymóg uzyskania opinii rozumieć więc należy jedynie w ten sposób, że wojewoda nie może wydać zarządzenia bez tej opinii, a nie, że opinia ta w istocie ma "zastąpić" zarządzenie wojewody.

Inaczej rzecz ujmując wymóg uzyskania opinii IPN nie zwalnia wojewody od badania czy spełnia ona wymogi opinii tj. czy nie jest jedynie gołosłowną oceną, czy opiera się na faktach odnoszących się do konkretnej nazwy w danej miejscowości, wskazuje czy faktycznie dana nazwa symbolizuje bądź propaguje komunizm oraz czy nie jest obarczona oczywistymi i widocznymi "na pierwszy rzut oka" błędami.

Podsumowując stwierdzić należy, iż w postępowaniu prowadzącym do wydania zarządzenia zastępczego organ nadzoru ma obowiązek dochować standardów rzetelnej procedury, a więc takiej, która gwarantuje wszechstronne zbadanie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Aby nie zostały przekroczone granice dowolności, organ nadzoru powinien obiektywnie ocenić zebrany materiał dowodowy. Wymóg działania zgodnego z prawem, w połączeniu z zasadą zaufania obywateli do państwa, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania podejmowanych rozstrzygnięć w sposób pozwalający na ich merytoryczną weryfikację przez sąd. To organ powinien zebrać materiał dowodowy i dokonać ustaleń faktycznych niezbędnych do merytorycznego załatwienia sprawy, tak aby podjęte rozstrzygnięcie nie nosiło cech arbitralności (por. wyrok NSA z 20 marca 2019 r., sygn. II OSK 3455/18, dostępny w CBOSA).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, iż okazały się trafne także zarzut oznaczone w skardze kasacyjnej nr II. 1 i II.2, aczkolwiek nie można podzielić całości podnoszonej na ich poparcie argumentacji.

W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż nie było trafne powołanie w skardze kasacyjnej jako wzorca kontroli art. 2 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, albowiem przepis ten odnosi się wprost jedynie do stwierdzenia przez wojewodę nieważności uchwały nadającej jednostce organizacyjnej, jednostce pomocniczej gminy, budowli, obiektowi lub urządzeniu użyteczności publicznej nazwę niezgodną z art. 1 ustawy, zaś żaden przepis nie przewiduje odpowiedniego stosowania tej regulacji do zarządzeń zastępczych. W szczególności art. 6 ust. 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu wyraźnie wskazuje, że do postępowania dotyczącego wydawania zarządzeń zastępczych stosuje się odpowiednio jedynie przepis art. 2 ust. 3 ustawy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 2 ust. 3 w zw. z art. 6 ust. 2 i 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu poprzez uznanie, iż opinia IPN nie spełnia wymogów formalnych, podczas gdy tak ww. ustawa, jak i inne obowiązujące przepisy prawa nie określają wymogów formalnych dla tego rodzaju opinii IPN, wskazać należy, iż choć z powodów wskazanych wyżej nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego jakoby opinia ta nie musiała spełniać jakichkolwiek wymogów, to jednocześnie nie można zaaprobować stanowiska Sądu I instancji o nieprzydatności dowodowej opinii IPN uzyskanej w tej konkretnej sprawie.

Złożona opinia jest bowiem obszerna, przedstawia wnikliwie życiorys Władysława Kiernika, tak w latach 1944-1989, jak i we wcześniejszych okresach, jak i zawiera oceny jego działań pod kątem wystąpienia przesłanek wskazanych w ustawie o zakazie propagowania komunizmu.

Okoliczność, iż opinia ta nie zawiera wskazania żadnych źródeł, z których pochodzą zawarte w niej informacje o charakterze historycznym nie przekreśla jej przydatności dowodowej. Opinia ta jest swego rodzaju opinią biegłego sporządzaną przez wyspecjalizowaną instytucję badawczą dysponującą wiedzą fachową w objętej nią dziedzinie, co oznacza, iż podlega ona ocenie organu nadzoru tylko pod kątem czy opiera się na faktach odnoszących się do konkretnej nazwy w danej miejscowości, oraz czy nie jest obarczona oczywistymi i widocznymi "na pierwszy rzut oka" błędami. W sytuacji zaś, gdy takie okoliczności nie zachodzą, tak organy, jak i sądy nie posiadają kompetencji do weryfikowania ustaleń historycznych, względnie kwestionowania tych ustaleń.

Zauważyć nadto należy, iż oczekiwanie, że każda opinia IPN zawierać będzie wskazanie źródeł, z których pochodzą zawarte w niej informacje o charakterze historycznym stanowi de facto zakwestionowanie założenia, iż wyspecjalizowany podmiot sporządzający opinię dysponuje odpowiednią wiedzą historyczną. Powyższe jest szczególnie wyraźnie widoczne w niniejszej sprawie, gdzie ustalenia faktyczne dotyczące przebiegu drogi życiowej Władysława Kiernika nie były w sprawie kwestionowane, sam Sąd I instancji także nie wskazał na jakiekolwiek okoliczności, które choćby uprawdopodobniały by, że opinia ta obarczona jest oczywistymi błędami w zakresie wskazanych w niej faktów historycznych.

Biorąc pod uwagę, iż to zarządzenie zastępcze jest wydawane przez organ nadzoru, a opinia IPN, ma charakter jedynie przeprowadzonego w toku postępowania dowodu, bez znaczenia pozostawałaby także podnoszona przez Sąd I instancji okoliczność, iż w opinii IPN brak pogłębionej oceny przedstawionych faktów i zjawisk pod kątem spełnienia materialnoprawnych przesłanek obligatoryjnej zmiany nazwy ulicy określonych w przepisach ustawy o zakazie propagowania komunizmu i to nawet w sytuacji, gdyby takie twierdzenie Sądu I instancji odpowiadało rzeczywistemu stanowi rzeczy.

Zasadniczą rolą opinii, która przecież nie wiąże organu nadzoru, jest bowiem dostarczenie temu organowi odpowiednich informacji z zakresu wiedzy historycznej, zaś akt stosowania prawa czyli oceny czy w ustalonym stanie faktycznym znajdzie zastosowanie określona norma prawa materialnego należy do wyłącznej kompetencji wojewody, a nie współdziałającego z nim IPN.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, iż stanowisko WSA w Krakowie co do braku w opinii IPN pogłębionej oceny przedstawionych faktów i zjawisk jest nie trafne, albowiem w opinii tej wskazano nie tylko na fakty historyczne, ale także dokonano ich interpretacji wskazując chociażby, iż zasłużony uprzednio działacz ruchu ludowego i niepodległościowego Władysław Kiernik stał się następnie narzędziem realizacji polityki komunistów w łonie ruchu ludowego. Został jednym z liderów stalinowskiego Zjednoczonego Stronnictwa Ludowego, spełniającego rolę pośrednika w realizacji wytycznych i nakazów partii komunistycznej w środowisku wiejskim.

W związku z powyższym pozbawiona zasadniczego znaczenia prawnego jest także podnoszona przez Sąd I instancji okoliczność, iż IPN w swojej opinii ocenił, że osoba Władysława Kiernika stanowi symbol komunizmu, o jakim mowa w art. 1 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, zaś organ, nadzoru wskazał, iż nazwa ulicy Władysława Kiernika w Bochni odnosi się do postaci symbolizującej i propagującej komunizm, a ponadto nazwa ta propaguje komunizm także i w ten sposób, iż odwołuje się wprost do osoby symbolizującej represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989, a zatem spełnia także przesłankę, o której mowa w art. 1 ust. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu.

Przedmiotem bezpośredniej kontroli sądowoadministracyjnej jest bowiem nie zgodność z prawem opinii IPN, która jest niezaskarżalna, lecz zarządzenia zastępczego. Oznacza to, że organ nadzoru jest nie tylko uprawniony, ale wręcz obowiązany do samodzielnej oceny, czy i jakie z przesłanek wydania zarządzenia zastępczego w przedmiocie zmiany nazwy ulicy zaistniały w danej sprawie, co wiąże się wprawdzie z dokonaniem oceny czy przedstawiona przez IPN opinia jest środkiem dowodowym przydatnym dla ustalenia tych okoliczności, lecz nie oznacza związania tą opinią, w szczególności w zakresie zakwalifikowania określonej osoby jako symbolizującej komunizm lub inny ustrój totalitarny, lub w inny sposób taki ustroju propagującej.

Brak związania opinią IPN skutkuje zaś nie tylko możliwością dokonania przez organ nadzoru odmiennej niż ta instytucja oceny, że dana nazwa ulicy nie podlega rygorom ustawy o zakazie propagowania komunizmu, lecz także oceny, iż spełnia ona inne niż wskazywane w opinii IPN przesłanki zastosowania tych regulacji, o ile znajduje to uzasadnienie w faktograficznej części opinii IPN.

Podsumowując stwierdzić należy, iż skoro przedmiotowa opinia IPN zawierała informacje wystarczające dla oceny, czy nazwa ulicy odwołująca się do Władysława Kiernika może być uznana za upamiętniającą osobę, symbolizującą komunizm lub inny ustrój totalitarny, względnie za nazwę odwołującą się do osoby, symbolizującej represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989, to odmienną ocenę tej opinii wyrażoną przez Sąd I instancji uznać należy za dokonaną między innymi z naruszeniem art. 6 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy o zakazie propagowania komunizmu polegającym na dokonaniu oceny przydatności dowodowej tej opinii pod kątem wymogów nie wynikających z przepisów prawa.

Co za tym idzie brak było także potrzeby wnioskowania przez Wojewodę Małopolskiego o uzupełnienie opinii IPN w sytuacji, w której opinia ta była wystarczająca do rozstrzygnięcia sprawy, który to brak wystąpienia o uzupełnienie opinii został przez Sąd I instancji błędnie uznany za uchybienie w działaniu organu nadzoru.

Nie można się natomiast zgodzić z twierdzeniem autora skargi kasacyjnej jakoby zaskarżony wyrok zapadł z naruszeniem art. 6 ust. 2 i art. 2 ust. 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu.

Z faktu, że art. 6 ust. 2 w/w ustawy określa termin w jakim wojewoda może wydać zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1, zaś art. 2 ust. 3 w zw. z art. 6 ust. 3 zd. drugie wyznacza instrukcyjny termin do wydania opinii oraz wprowadza regulację zgodnie z którą oczekiwanie na opinię wstrzymuje bieg terminu na wydanie zarządzenia zastępczego nie wynika bowiem w żadnym razie, by generalnie niedopuszczalne było wnioskowanie przez organ nadzoru o uzupełnienie opinii przedstawionej przez IPN.

Brak możliwości zaskarżenia opinii IPN, skutkuje bowiem tym, że za błędy merytoryczne popełnione w tym zakresie odpowiedzialność ponosi organ nadzoru wydający zarządzenie zastępcze, gdyż nie ma możliwości kwestionowania w innym trybie stanowisk instytucji współdziałającej. Co za tym idzie nie sposób odmówić wojewodzie uprawnienia do zawnioskowania do IPN o uzupełnienie względnie wydanie nowej opinii, gdy przedstawiona obarczona była oczywistymi i widocznymi na pierwszy rzut oka błędami merytorycznymi, względnie sporządzona była w sposób uniemożliwiający jej jakąkolwiek ocenę i powodujący jej zupełną nieprzydatność dowodową, albowiem to wojewoda jako organ nadzoru, obowiązany do podejmowania działań zmierzających do wykonania postanowień ustawy o zakazie propagowania komunizmu i musi reagować na uchybienia w działaniu instytucji współdziałającej uniemożliwiające mu efektywne wykonywanie zadań.

O tym, iż rozważania powyższe nie mają charakteru tylko teoretycznego świadczy okoliczność, iż Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu znane są z urzędu z innych spraw dotyczących zarządzeń zastępczych wydanych na podstawie przepisów ustawy o zakazie propagowania komunizmu sytuacje, gdy opinie IPN obciążone były błędami merytorycznymi co do faktów historycznych (np. sprawa II OSK 2400/18, gdzie w opinii błędnie wskazano, iż w dniu 31 stycznia 1945 r. do miejscowości Złotów wkroczyły wyłącznie jednostki Armii Czerwonej i pominięto fakt stoczenia w tej samej dacie i miejscu bitwy z udziałem jednostek 4 Dywizji Piechoty Ludowego Wojska Polskiego), względnie sporządzone były w sposób przekreślający ich wartość i przydatność dowodową (np. sprawa II OSK 2645/18, gdzie uzasadnienie opinii sprowadzało się do pięciu zdań, z których dwa pierwsze miały charakter sprawozdawczy, trzecie sprowadzało się do powtórzenia przepisu prawa -art. 6 ust. 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, a dwa pozostałe stanowiły nieistotne zwroty i stwierdzenia. Sama opinia nie odnosiła się do konkretnej nazwy ulicy, lecz do zbiorczego zestawienia 47 nazw ulic m.st. Warszawy, zawierającego nazwy dotychczasowe oraz proponowane oraz nie zawierała żadnych informacji faktograficznych). W takich sytuacjach pozbawienie wojewody możliwości zwrócenia się do instytucji współdziałającej o uzupełnienie, względnie ponowne sporządzenie opinii, uniemożliwiałoby organowi nadzoru dokonanie rzetelnej oceny czy w sprawie zachodzą przesłanki określone w ustawie i co za tym idzie wydanie takiego zarządzenie zastępczego, które mogłoby sprostać wymogom sądowej kontroli tego aktu nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego.

Nie ma jakiegokolwiek wpływu na ocenę generalnej dopuszczalności zwrócenia się przez organ nadzoru z wnioskiem o uzupełnienie bądź ponowne sporządzenie opinii podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność, iż organ ten dysponuje terminem zawitym do wydania zarządzenia zastępczego. Zauważyć bowiem należy, iż czas oczekiwania na opinię IPN wstrzymuje bieg terminu do wydania zarządzenia zastępczego, a nadto, co nawet bardziej istotne, to że prawodawca dopuścił wydanie danego aktu jedynie w określonym terminie nie zwalnia organu akt ten podejmującego od konieczności spełnienia wszelkich wymogów prawa, od których uzależnione jest jego podjęcie.

Odnosząc to do realiów kontrolowanej sprawy podkreślić należy, iż ustanowienie przez prawodawcę terminu zawitego do wydania zarządzenia zastępczego na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu nie upoważnia organu nadzoru do podjęcia tego rodzaju rozstrzygnięcia w stosunku do nazwy jednostki organizacyjnej, jednostki pomocniczej gminy, budowli, obiektu i urządzenia użyteczności publicznej, w tym drogi, ulicy, mostu i placu, odnośnie której nie jest w stanie wykazać, iż narusza ona zakazy wynikające z art. 1 ust.1 i ust. 2 tej ustawy.

Odnosząc się do zarzutu oznaczonego w skardze kasacyjnej nr II.3 wskazać należy, iż zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego albo związku, o którym mowa w art. 4, zmienia w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie, w myśl ust. 2 w przypadku niewykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 1, wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1, w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął termin, o którym mowa w ust. 1, przy czym zgodnie z ust. 3 wydanie zarządzenia zastępczego, o którym mowa w ust. 2, wymaga opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1 tejże ustawy. Przywołany art. 1 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu zawiera sformułowanie analogiczne, jak te z art. 6 ust. 1, aczkolwiek odnoszące się do nazw nadawanych przez jednostki samorządu terytorialnego już po wejściu w życie ustawy, zaś w ust. 2 ustanowiono w nim definicję legalną pojęcia "nazwy propagującej komunizm", wskazując, że za propagujące komunizm uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989.

Dokonując wykładni wskazanych powyżej regulacji wskazać należy na niekonsekwencję ustawodawcy, który w art. 6 ust. 1 ustanawia samodzielne przesłanki nałożenia na jednostki samorządu terytorialnego obowiązku zmiany nazw budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy, w ust. 2 upoważnia Wojewodę do wydania zarządzenia zastępczego w przypadku niewykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 1, a następnie w art. 6 ust. 3 nakłada na Wojewodę obowiązek poprzedzenia wydania zarządzenia zastępczego uzyskaniem opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1 ustawy dekomunizacyjnej, a więc z przepisem innym niż stanowiący podstawę działań w stosunku do nazw obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Stwierdzić jednakże trzeba, iż wobec tożsamości przesłanek wskazanych w art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy powyższa niekonsekwencja prawodawcy nie utrudnia w żaden sposób procesu wykładni, a jedynie wzmacnia stanowisko, iż koniecznym jest wykładanie normatywnej treści art. 6 ust. 1 z uwzględnieniem definicji legalnej zawartej w art. 1 ust. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu.

Dalej wskazać należy, iż art. 6 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu przewiduje dwie odrębne przesłanki zaistnienia po stronie jednostki samorządu terytorialnego obowiązku zmiany nazw budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów obowiązujących w dniu wejścia w życie tej ustawy, brak spełnienia którego to obowiązku sankcjonowany jest następnie możliwością wydania przez wojewodę zarządzenia zastępczego na podstawie art. 6 ust. 2 tej ustawy.

Pierwszą z tych przesłanek jest symbolizowanie przez nazwy upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty, komunizmu lub innego ustroju totalitarnego, zaś drugą propagowanie takiego ustroju w inny sposób, przy czym za nazwy propagujące uważa się także (a więc poza słownikowym znaczeniem pojęcia propagowania), nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989.

Odczytanie treści normy zakodowanej tak w przepisie art. 6 ust. 1, jak i art. 1 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu wymaga zatem ustalenia znaczenia zawartych w nich określeń "propagowanie" i "symbolizowanie", przy czym winno to nastąpić w drodze wykładni językowej, której wyniki muszą dodatkowo uwzględniać treść art. 1 ust. 2 tej samej ustawy.

Dalej wskazać należy, iż "propagować" oznacza w języku polskim szerzyć, upowszechniać jakieś idee, hasła, myśli; zjednywać kogoś dla jakiejś idei, akcji, prowadzić, głosić propagandę, zaś symbolizować to inaczej przedstawiać coś pod postacią symbolu, być symbolem czegoś, przy czym symbol w interesującym na gruncie wykładni omawianego przepisu kontekście to postrzegalny zmysłowo odpowiednik pojęcia; przedmiot, osoba, lub zwierzę oznaczające w sposób umowny jakiej pojęcie, czynność, zjawisko itp.; postać będąca uosobieniem jakichś cech (patrz Mały Słownik Języka Polskiego PWN pod red. S. Skorupki, H. Anderskiej, Z. Łempockiej Wyd. IX, Warszawa 1969).

Powyższe oznacza, że dla zastosowania tak regulacji z art. 6 ust. 1, jak i z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu potrzebne jest wprawdzie ustalenie, iż osoba będąca patronem danej budowli, czy też obiektu bądź urządzenia użyteczności publicznej, w tym jak w kontrolowanej sprawie ulicy, a której upamiętnieniu służy nadanie określonej nazwy, była powiązana z systemem komunistycznym lub innym totalitarnym, względnie z represyjnym, autorytarnym i niesuwerennym systemem władzy w Polsce w latach 1944-1989, działała w ramach, któregoś z tych systemów, uczestniczyła w ich tworzeniu, względnie podejmowała działania stanowiące intelektualną, bądź faktyczną bazę dla stworzenia lub funkcjonowania tego rodzaju systemów władzy, lecz nie jest to wystarczające, albowiem nadto koniecznym jest wykazanie, iż występuje także symboliczny charakter imienia i nazwiska takiej osoby.

Oceniając ten symboliczny charakter należy mieć na uwadze, iż sama aktualna świadomość społeczeństwa (w tym brak negatywnych konotacji, jednoznacznych skojarzeń), co do zasady nie jest wystarczającą przesłanką negatywną pozwalającą na stwierdzenie, że dane nazwisko nie symbolizuje komunizmu w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy, czy też nie propaguje go w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy. Wówczas bowiem wyłącznie od subiektywnej świadomości odbiorcy zależałoby, do jakich dokonań, wydarzeń, faktów historycznych przypisze tę postać. Świadomość historyczna społeczeństwa nie jest jednakowa, tak jak jednakowe, w relacji do wydarzeń historycznych, nie jest społeczeństwo, którego emanacją jest owa świadomość. Niejasne jest także przez kogo, jaką metodą ta świadomość historyczna mogłaby być mierzalna, i w jakim wymiarze wystarczyłoby to do uznania, że konkretna osoba stanowi symbol ustroju totalitarnego. Zatem zarówno tzw. świadomość historyczna, jak i potencjalne desygnaty i metody jej ewaluacji ze swej istoty uznać należy za nieprzydatne do stwierdzenia, że dana postać ma na tyle silne konotacje z systemem totalitarnym, że stanowi jego symbol. Ów dowód - jako nieadekwatny - nie powinien być zatem uznawany za jednoznacznie przesądzający, że dana postać symbolizuje bądź nie ten ustrój. Należy również zauważyć, że czym innym jest odwołanie się wyłącznie do świadomości pokolenia współczesnego osobie będącej patronem ulicy, a czym innym do rozumienia tożsamych faktów przez osoby żyjące współcześnie.

Podsumowując symbolizowanie bądź propagowanie w rozumieniu omawianych przepisów rozumieć należy w sposób zobiektywizowany i odnoszący się zasadniczo do życiorysu danej osoby, jej dokonań, zasług i innych okoliczności, które uzasadniały nazwanie jej imieniem budowli, czy też obiektu bądź urządzenia użyteczności publicznej.

W tym miejscu odwołać się należy do niekwestionowanych, tak przez skarżącą Gminę Miasto Bochnia jak i Sąd I instancji ustaleń historycznych dotyczących Władysława Kiernika zawartych w opinii IPN i powtórzonych w uzasadnieniu zarządzenia zastępczego Wojewody Małopolskiego.

W swojej opinii IPN wskazał, iż Władysław Kiernik (1879-1971) był prawnikiem związanym z ruchem ludowym od 1903 r. Od 1914 r. był jednym z liderów PSL "Piast". W czasie I wojny światowej organizował powiatowy Komitet Narodowy w Bochni oraz pełnił funkcję komisarza wojskowego Legionów Polskich w Bochni. W 1918 r. został sekretarzem Polskiej Komisji Likwidacyjnej powiatu bocheńskiego, w latach 1925-1931 zasiadał w Zarządzie Głównym PSL "Piast". W 1923 r. był ministrem spraw wewnętrznych, w latach 1925-1926 - ministrem rolnictwa. W 1929 r. był jednym z przywódców opozycyjnego bloku tzw. Centrolewu. W latach 1931-1932 sądzono go w procesie brzeskim i skazano na 2,5 roku więzienia. W latach 1933-1939 był na emigracji w Czechosłowacji. W marcu 1939 r. wrócił do Polski. W czasie wojny przebywał w okupowanym kraju. W 1940 r. został aresztowany przez gestapo; był więziony przez pół roku. Po uchwałach konferencji jałtańskiej i po powrocie S. Mikołajczyka do kraju wszedł w skład zdominowanego przez komunistów tzw. Tymczasowego Rządu Jedności Narodowej. Pełnił w nim funkcję ministra administracji publicznej. W 1945 r. był wiceprezesem Naczelnego Komitetu Wykonawczego PSL, w następnym roku został wybrany prezesem Rady Naczelnej PSL. Został mianowany posłem do fasadowej Krajowej Rady Narodowej, w której zasiadał w latach 1946-1947. Już w roku 1946 opowiadał się za tym aby PSL weszło do podporządkowanego komunistom tzw. Bloku Demokratycznego. W 1947 r. w sfałszowanych przez komunistów "wyborach" przydzielono mu "mandat poselski". Po ucieczce Mikołajczyka z kraju (listopad 1947 r.) był jednym z przywódców grupy dążącej do pełnego podporządkowania stronnictwa komunistom. W okresie stalinizmu w 1949 r. współtworzył satelickie wobec komunistycznej PZPR Zjednoczone Stronnictwo Ludowe (ZSL). Był wówczas jednym z liderów tego ugrupowania: w latach 1949-1956 był członkiem Rady Naczelnej ZSL i wiceprzewodniczącym Głównej Komisji Rewizyjnej.

Z powyższych ustaleń historycznych tak w opinii IPN, jak i zarządzeniu zastępczym Wojewody wyprowadzono następnie wnioski, iż Władysław Kiernik:

- był przed 1939 rokiem i w czasie wojny zasłużonym działaczem ludowym, który w okresie powojennym przeszedł z niepodległościowego obozu działaczy skupionych wokół prezesa Polskiego Stronnictwa Ludowego Stanisława Mikołajczyka, do grona współpracowników partii komunistycznej,

- stopniowo przechodził na pozycje uległości wobec nacisków politycznych komunistów, w końcu stając się zadeklarowanym zwolennikiem podporządkowania ruchu ludowego Polskiej Partii Robotniczej,

- stał się narzędziem realizacji polityki komunistów w łonie ruchu ludowego. Został jednym z liderów stalinowskiego Zjednoczonego Stronnictwa Ludowego, spełniającego rolę pośrednika w realizacji wytycznych i nakazów partii komunistycznej w środowisku wiejskim;

Nadto w ramach tychże wniosków wskazano, iż działalność Władysława Kiernika w ramach ruchu ludowego po 1944 r. wiązała się z faktyczną rezygnacja z postulatu przeprowadzenia demokratycznych wyborów i zgodą na wkomponowanie PSL w budowany przez PPR system dyktatury totalitarnej. Natomiast odnośnie współtworzonego przez niego Zjednoczonego Stronnictwa Ludowego, iż wyjaśniono, że działalność ZSL w tym okresie była zaprzeczeniem najbardziej elementarnych haseł niepodległościowego ruchu ludowego. Oznaczała narzucanie chłopom haseł stalinowskiej propagandy, hołdowniczy stosunek do Stalina i Związku Sowieckiego oraz przekształcenie ruchu ludowego w narzędzie realizacji ideologicznych koncepcji komunistów na polskiej wsi - łącznie ze wsparciem terroru i polityki wyniszczania silniejszych gospodarstw chłopskich i forsownej kolektywizacji rolnictwa na wzór sowiecki.

W świetle powyższych ustaleń i ocen historycznych stwierdzić należy, iż brak jest przesłanek dla uznania osoby Władysława Kiernika za symbolizującą komunizm lub inny ustrój totalitarny, albowiem brak jest jego aktywnej działalności na tym polu, jednakże zgodzić się należy z organem nadzoru, iż osoba Władysława Kiernika może być oceniana jako symbolizująca represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989.

Nie budzi bowiem jakichkolwiek wątpliwości, iż brał on aktywny udział w ustanawianiu w Polsce represyjnego, autorytarnego i niesuwerennego systemu władzy funkcjonującego następnie w latach 1944-1989.

Okoliczność, iż był on uprzednio (przed rokiem 1918) zasłużonym działaczem niepodległościowym, a następnie jednym z liderów ruchu ludowego w II Rzeczypospolitej, aktywnie sprzeciwiającym się rozmontowywaniu po roku 1926 systemu demokracji parlamentarnej, nie tylko nie może wpłynąć na ocenę jego postawy po roku 1944, ale wręcz podkreśla niegodziwość jego działań podejmowanych po tej dacie. Właśnie bowiem przeszła działalność Władysława Kiernika powodowała, iż był on przydatny dla ustanawiania w Polsce represyjnego, autorytarnego i niesuwerennego systemu władzy, albowiem uwiarygodniał ten system w oczach mieszkańców wsi i członków przedwojennego Polskiego Stronnictwa Ludowego.

Podkreślenia wymaga, iż wcześniejsza droga życiowa Władysława Kiernika, jego wykształcenie, kilkudziesięcioletnia obecność w życiu politycznym kraju związana także z pełnieniem wysokich funkcji państwowych wskazuje – w świetle zasad doświadczenia życiowego – że nie mógł on żywić jakichkolwiek złudzeń co do charakteru ustanawianej w Polsce w roku 1944 i latach późniejszych władzy, w tym jej autorytarności, opresyjności i braku suwerenności. Poprzez przyłączenie się do obozu władzy komunistycznej i aktywny udział w ustanawianiu w Polsce represyjnego, autorytarnego i niesuwerennego systemu władzy w sposób jednoznaczny przekreślił on zatem swoje uprzednie zasługi na niwie publicznej, albowiem wykorzystał zdobytą dzięki nim w ruchu ludowym i życiu politycznym kraju pozycję dla wspierania procesu ustanawiania w Polsce władzy komunistycznej, a więc systemu władzy stojącego w oczywistej w sprzeczności z systemem wartości w ramach, którego miała miejsce jego wcześniejsza aktywność. Nie budzi przy tym wątpliwości udział Władysława Kramika w realnym sprawowaniu władzy w Polsce Ludowej i jego zaangażowanie w życie polityczne po stronie zmierzającej do ustanowienia i utrzymania w Polsce po roku 1944 represyjnego, autorytarnego i niesuwerennego systemu władzy.

Powyższe oznacza, iż choć tak, z opinii IPN jak i zarządzenia zastępczego nie wynika, by Władysław Kiernik utożsamiał się z ideologią komunizmu i co za tym idzie symbolizował ją, to niewątpliwie należy go uznać za postać emblematyczną, dla zbioru osób które mimo braku przekonań komunistycznych, dla uzyskania osobistych korzyści (polegających w przypadku Władysława Kierninika na zdobyciu, a następnie zachowaniu wiodącej pozycji w strukturach ruchu ludowego w Polsce), włączały się w ustanawianie bądź utrzymywanie represyjnego, autorytarnego i niesuwerennego systemu władzy w Polsce w latach 1944-1989.

Co za tym idzie za błędne uznać należy stanowisko Sądu I instancji, iż Wojewoda przedwcześnie stwierdził, że osoba Władysława Kiernika spełnia przesłanki z art. 1 ustawy dekomunizacyjnej, a tym samym naruszył art. 1 ust. 1 i 2 ustawy dekomunizacyjnej. Za trafny uznać zatem należało także ostatni ze zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Wskazane wyżej motywy i przyjęte oceny stanowiły wystarczającą podstawę do uwzględnienia skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego i uchylenia zaskarżonego wyroku.

Ponieważ sama istota sprawy była dostatecznie wyjaśniona, to działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę Gminy Miasta Bochni na zarządzenie zastępcze Wojewody Małopolskiego z dnia z dnia 17 lipca 2018 r.

Kontrolując zaskarżone zarządzenie zastępcze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga Miasta jest niezasadna, gdyż nie nastąpiło naruszenie prawa przez Wojewodę. Zaskarżone zarządzenie mimo częściowo błędnego uzasadnienia w zakresie w jakim uznano Władysława Kiernika za osobę symbolizującą komunizm odpowiada bowiem prawu.

Tym samym na podstawie art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a. skarga została w całości oddalona.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, stronie która wniosła tę skargę należą się niezbędne koszty postępowania od strony lub stron wnoszących skargę przed sądem pierwszej instancji. W tej sprawie należało zasądzić od Gminy Miasta Bochni na rzecz Wojewody Małopolskiego zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.