Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 657/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 92b ust. 1, art. 92c ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1414
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym -  tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 13 września 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 1027/16 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszanie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 13 września 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 1027/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę A. Spółki z o.o. w O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie z [...] czerwca 2016 r. w przedmiocie kary pieniężnej.

Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji stwierdził, że od [...] lipca 2014 r. do [...] sierpnia 2014 r. przeprowadzono w spółce kontrolę, której przedmiotem była zgodność wykonywania działalności gospodarczej w zakresie przestrzegania obowiązków lub warunków przewozu drogowego określonych w art. 4 pkt 22 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. 2013 r. poz. 1414 ze zm.; dalej: u.t.d.). Zakres kontroli obejmował okres od 17 lipca 2013 r. do 16 lipca 2014 r.

Decyzją z [...] listopada 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w B. (dalej: WITD) nałożył na A. sp. z o.o. karę pieniężną 20 000 zł za następujące naruszenia:

– skrócenie dziennego czasu odpoczynku,

– skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku,

– przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy,

– przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu,

– brak w okazanej wykresówce przepisowych wpisów: stanu licznika kilometrów w chwili zakończenia użytkowania pojazdu,

– wykonanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące lub cyfrowe urządzenie rejestrujące bez wymaganego sprawdzenia okresowego, badania kontrolnego lub kalibracji,

– okazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy,

– wykonanie przewozu drogowego z ingerencją w działanie urządzenia rejestrującego: nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi.

Decyzją z [...] czerwca 2016 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: GITD) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odniósł się do każdego ze stwierdzonych w toku kontroli naruszeń, wskazując przy tym na przepisy regulujące te kwestie.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniosła spółka.

Sąd I instancji uzasadniając oddalenie skargi, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), w pierwszej kolejności odniósł się do zarzutów zbyt szeroko określonego zakresu i przekroczonego czasu kontroli. Sąd stwierdził, że nie jest kwestionowane, że skarżąca należy do kategorii średnich przedsiębiorców, więc czas kontroli u niej przeprowadzonej nie powinien przekraczać 24 dni roboczych (art. 83 ust. 1 pkt 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej). Z akt Sąd wywiódł, że faktycznie doszło do przekroczenia czasu kontroli, jednakże przyczyną był wniosek J. Z., złożony w ostatnim dniu kontroli ([...] sierpnia 2014 r.) w związku z brakiem możliwości jego stawienia się w siedzibie organu. W ocenie Sądu uznać należało zatem, że przedłużenie kontroli u przedsiębiorcy było uzasadnione, a organ nie naruszył prawa. Poza tym, ewentualne uchybienie w tym zakresie powodowałoby jedynie, że organ nie może skorzystać z dowodu z przesłuchania J. Z., a dowód ten, wbrew twierdzeniom spółki, nie był kluczowy przy orzekaniu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8, 75 i art. 78 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23; dalej: k.p.a.), Sąd stwierdził, że wbrew twierdzeniom skarżącej nie istniały w sprawie okoliczności podważające wiarygodność zeznań świadków - dwóch kierowców – G. C. i M. M. Przy składaniu zeznań zostali oni pouczeni o odpowiedzialności karnej i własnoręcznym podpisem potwierdzili zarówno fakt pouczenia ich o odpowiedzialności karnej jak i złożone przez nich zeznania. Poza tym, spółka, wnosząc o ponowne przesłuchanie wyżej wymienionych świadków nie wskazała konkretnych okoliczności, których dotyczyć miałoby ponowne przesłuchanie, nie wniosła zatem o uzupełnienie materiału dowodowego z przesłuchania o dodatkowe kwestie, a jedynie zwróciła uwagę na zbieżność odpowiedzi obu świadków, mającą dowodzić niewiarygodności tych zeznań.

WSA przyznał, że organ I instancji nie wydając postanowienia o odmowie przeprowadzenia wnioskowanych dowodów, formalnie naruszył przepisy postępowania, jednakże strona nie wykazała, by uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy.

Sąd zwrócił uwagę, że w zasadzie jedynym naruszeniem do którego strona konkretnie się odniosła było naruszenie określone w poz. lp 6.3.8 zał. nr 3 do u.t.d., polegające na udostępnieniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy. Spółka wywiodła, że kierowca z załogi dwuosobowej, którego miało dotyczyć wspomniane naruszenie przesiadł się do samochodu osobowego. Odnosząc się do powyższego WSA stwierdził, że nawet gdyby spółka wykazała, że taka okoliczność miała miejsce, to i tak kierowca miał obowiązek nanieść na wykresówce informację o czasie spędzonym w samochodzie osobowym na dojeździe do bazy przedsiębiorstwa.

Sąd miał na uwadze, że przepisy art. 92b ust. 1 oraz art. 92c ust. 1 u.t.d., co prawda przewidują możliwość zwolnienia przedsiębiorcy od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie prawa, jednakże jest to uzależnione od wykazania przez niego, że dołożył on należytej staranności, to znaczy uczynił wszystko, czego można od niego rozsądnie wymagać organizując przewóz, a jedynie wskutek niezależnych od niego okoliczności lub nadzwyczajnych zdarzeń doszło do naruszenia prawa.

Oceniając jako niezasadne zarzuty co do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 92b i art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., Sąd wyjaśnił, że przedsiębiorca – będący odpowiedzialny za prowadzenie swego przedsiębiorstwa – tak musi je organizować, aby funkcjonowało ono w sposób zgodny z prawem. Odpowiedzialność przedsiębiorcy, prowadzącego usługi transportu drogowego nie jest odpowiedzialnością absolutną za cudze czyny, bowiem istnieje możliwość zwolnienia się z odpowiedzialności za działania osób, którymi posługuje się on w wykonaniu działalności, jeżeli wykaże okoliczności wymienione właśnie we wskazanym wyżej przepisie. W tym przypadku, Sąd I instancji ocenił, że przedsiębiorca w żaden sposób takich obiektywnych, nieprzewidywalnych, nadzwyczajnych okoliczności nie wykazał, do czego był zobowiązany, by ewentualnie się ekskulpować.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wyrokowi zarzuciła naruszenie:

I. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 151 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 68 § 1, art. 75 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo braku rzetelnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego w zakresie wykonywania przewozów drogowych przez firmę i dokonania przez organy błędnej oceny zebranych dowodów polegającej na uznaniu, że samowolne popełnienie przez kierowców naruszeń czasu pracy kierowców było konsekwencją nieprawidłowego zorganizowania pracy kierowcy przez skarżącego oraz stanowiło okoliczność, którą przedsiębiorca mógł przewidzieć oraz na którą się godził,

2. art. 151 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 68 § 1, art. 75 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi mimo braku rzetelnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego w zakresie wykonywania przewozów drogowych i dokonania przez organy błędnej oceny zebranych dowodów polegającej na niezbadaniu, w jaki sposób organizowane były przewozy drogowe przez kontrolowanego przedsiębiorcę i czy organizacja ta pozwalała kierowcy na wykonanie przewozu z poszanowaniem przepisów z zakresu czasu pracy kierowcy, co w konsekwencji mogłoby stanowić podstawę do zastosowania przesłanek egzoneracyjnych z art. 92b i art. 92c u.t.d.,

3. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 83 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na przyjęciu, że nie doszło do naruszenia przepisów o kontroli ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez prowadzenie kontroli w siedzibie przedsiębiorcy z przekroczeniem terminów wskazanych w ustawie, okres kontroli od [...] lipca 2014 r. do [...] sierpnia 2014 r., czyli przekraczający ustawowy okres 12 dni.

II. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 92a ust. 1 u.t.d. w zw. z Ip. 6.2.1. zał. nr 3 do u.t.d. oraz Ip. 13.12 zał. nr 1 do u.t.d., poprzez błędne zastosowanie do stanu faktycznego stwierdzonego protokołem kontroli kary pieniężnej wskazanej w lp. 6.2.1 zał. nr 3, gdyż za stwierdzone podczas kontroli naruszenie przepisów, o którym mowa odpowiada wyłącznie kierowca (mandat kany lub wniosek o ukaranie w postępowaniu wykroczeniowym), brak jest natomiast podstawy prawnej do ukarania przedsiębiorcy;

2. art. 92a ust. 1 u.t.d. w zw. z art. 10 ust. 2 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE Nr L 102 z 11.4.2006, s. 1; dalej: rozporządzenie 561/2006) w zw. z art. 13, art. 14 ust. 2, art. 15 ust. 2 i ust. 5 Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. UE Nr L z 31.12.1985 r., ze zm.) mającego zastosowanie w momencie kontroli, poprzez niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, która wymagała zastosowania art. 92c ust. 1 u.t.d. oraz błędną wykładnię polegającą na niewzięciu pod uwagę, że samowolna ingerencja w pracę tachografu poprzez samowolne nierejestrowanie, której dopuścił się w trakcie realizacji zadania przewozowego kierowca, jest okolicznością, której przedsiębiorca nie mógł przewidzieć, nadzwyczajną, nieprzewidywalną, która wyłącza odpowiedzialność podmiotu wykonującego transport drogowy za to naruszenie;

3. art. 92b ust. 1 i ust. 2 u.t.d. poprzez niezastosowanie w sprawie wskazanych wyżej przepisów i w konsekwencji dopuszczenie do ukarania przedsiębiorcy zamiast obciążenia nałożoną karą kierowców, którzy byli wyłącznie winni za dokonanie naruszeń;

4. art. 92 ust. 1 i art. 92 ust. 4 u.t.d. poprzez mylną interpretację, że za stwierdzone podczas kontroli naruszenie odpowiada przedsiębiorca;

5. art. 92c ust. 1 poprzez niezastosowanie w sprawie i nieuznanie, że samowolna ingerencja w pracę tachografu poprzez nierejestrowanie swojej aktywności, której dopuścił się w trakcie realizacji zadania przewozowego kierowca, oraz przekroczenie dopuszczalnych norm czasu pracy przez kierowców jest okolicznością, której przedsiębiorca nie mógł przewidzieć, nadzwyczajną, nieprzewidywalną, która wyłącza odpowiedzialność podmiotu wykonującego transport drogowy za to naruszenie;

6. art. 92a u.t.d. poprzez błędne zastosowanie w sprawie i uznanie odpowiedzialności przedsiębiorcy za stwierdzone naruszenia.

Wobec powyższego, autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz o zasądzenie kosztów.

Skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA z 3 marca 2021 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842), skierowano sprawę na posiedzenie niejawne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, z przyczyn określonych w § 2 powołanego artykułu. W rozpoznawanym przypadku - z uwagi na brak okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności postępowania, przewidzianych w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a. - kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadzała się do oceny, czy narusza on przepisy wskazane w zarzutach postawionych Sądowi I instancji.

Rozpoznając sprawę w tych granicach skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie - z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw.

Za trafne nie mogły być uznane zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania - a to art. 151 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 68 § 1, art. 75 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. – polegające na oddaleniu skargi pomimo braku rzetelnego rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego w zakresie: w jaki sposób organizowane były przewozy drogowe przez kontrolowanego przedsiębiorcę, czy organizacja ta pozwalała kierowcy na wykonanie przewozu z poszanowaniem przepisów z zakresu czasu pracy kierowcy - co w konsekwencji mogłoby stanowić podstawę do zastosowania przesłanek egzoneracyjnych z art. 92b i art. 92c u.t.d. oraz komplementarny z powyższym zarzut błędnego przyjęcia, że samowolne popełnienie przez kierowców naruszeń czasu pracy kierowców było konsekwencją nieprawidłowego zorganizowania pracy kierowcy przez skarżącego oraz stanowiło okoliczność, którą przedsiębiorca mógł przewidzieć oraz na którą się godził.

Odnosząc się do tak sformułowanych podstaw kasacyjnych trzeba wskazać, że w myśl zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a. i skonkretyzowanej w art. 77 § 1 tej ustawy, organy administracji publicznej z urzędu lub na wniosek strony podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).

Nie ulega kwestii, że w rozpoznawanej sprawie okoliczności faktyczne, co do stwierdzonych naruszeń (wymienionych w części sprawozdawczej uzasadnienia) są niesporne. Zarzut naruszenia wskazanych przepisów dotyczy zaś wadliwego - zdaniem skarżącej kasacyjnie spółki - przyjęcia, że w jej przedsiębiorstwie nie zapewniono właściwej organizacji i dyscypliny pracy, przez co nie doszło do spełnienia przesłanek z art. 92b oraz art. 92c u.t.d.

Powołane przepisy u.t.d. przewidują możliwość wyłączenia odpowiedzialności przewoźnika za wykonywanie przewóz z naruszeniem obowiązków lub warunków tego przewozu drogowego.

I tak, stosownie do art. 92c ust. 1 pkt 1 tej ustawy, nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć.

Z treści przepisu Sąd I instancji zasadnie wywiódł, że to na podmiocie wykonującym przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem - z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego - spoczywa obowiązek wykazania istnienia przesłanek zwalniających go od odpowiedzialności (kary pieniężnej) przewidzianej art. 92a u.t.d.

Powyższe stanowisko Sądu I instancji - co do rozkładu ciężaru dowodu odnośnie do wykazania istnienia przesłanek egzoneracyjnych - żadnym z zarzutów skargi kasacyjnej kwestionowane nie jest.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie spółka wskazywała zaś jedynie, że działania pracowników podjęte w celu zmanipulowania prawidłowej pracy tachografu, nierejestrowaniu aktywności odbywały się poza jej wiedzą i świadomością.

Wskazując zaś w podstawach kasacyjnych na naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - skarżąca kasacyjnie nie wyjaśnia jednak, jakich dowodów nie przeprowadzono, jakich nie poddano wszechstronnej ocenie, których z okoliczności przedstawionych przez skarżącą spółkę organ nie ocenił w sposób rzetelny i pełny.

Tak więc zarzut wadliwej oceny materiału dowodowego skutkującej przyjęciem, że w sprawie nie doszło do spełnienia przesłanek egzoneracyjnych m.in. z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. w istocie nie jest zarzutem błędnych ustaleń faktycznych. Zarzut ten sprowadza się bowiem do podważania prawidłowości oceny wskazywanych przez skarżącą spółkę okoliczności i tym samym do kwestionowania zasadności zastosowania/niezastosowania powyższego przepisu.

Dodać też należy, że zawarte w przytoczonym art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. zwroty - dotyczące wpływu podmiotu wykonującego przewóz na powstanie naruszenia czy możliwości przewidzenia przez ten podmiot zdarzeń i okoliczności, wskutek których nastąpiło naruszenie - nie zostały przez ustawodawcę zdefiniowane ani w żaden sposób doprecyzowane. Są zatem pojęciami "nieostrym", a ratio umieszczenia takich zwrotów w treści przepisu stanowi to, aby miały one zakres możliwy do wypełnienia tylko ad casum. Potwierdza to, że ocena czy powoływane przez podmiot wykonujący przewozy okoliczności (w tej sprawie niesporne) świadczą o tym, że podmiot ten nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a jednocześnie że naruszenie to nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot wykonujący przewóz nie mógł przewidzieć - w rozumieniu art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. - jest więc kwestią subsumcji.

Ocenę, czy zgromadzony materiał dowodzi określonych - niespornych - okoliczności (art. 80 k.p.a.), odróżnić bowiem należy od oceny, czy ustalony stan faktyczny sprawy odpowiada hipotetycznemu stanowi faktycznemu przewidzianemu w normie prawnej.

Według wnoszącej skargę kasacyjną spółki naruszenie art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. polega na tym, że przepisu tego nie zastosowano, mimo że - według spółki - okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują na to, że strona skarżąca nie miała wpływu na powstanie naruszenia, a ponadto, że do naruszenia tego doszło na skutek zdarzeń i okoliczności, których skarżąca spółka nie mogła przewidzieć; nie było zatem podstaw - według skarżącej kasacyjnie spółki - do prowadzenia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej z art. 92 ust. 1 u.t.d.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z tym stanowiskiem nie można się jednak zgodzić.

Okoliczność, że ingerencja w tachograf, czy też zaniechanie jego prawidłowego używania nastąpiło na skutek autonomicznej decyzji kierowcy nie znaczy, że przewoźnik wykazał istnienie przesłanek egzoneracyjnych z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w orzecznictwie i piśmiennictwie trafnie wskazuje się, że 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. odnosi się do wyjątkowych sytuacji i to takich, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć. Zasadne jest więc i założenie, że sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest przyjęcie takich organizacyjnych rozwiązań, aby do naruszeń nie dochodziło (por. np. wyroki NSA: z dnia 25 lipca 2019 r. II GSK 1804/17, z dnia 25 lipca 2019 r. II GSK 2916/17, z dnia 23 stycznia 2019 r. II GSK 4846/16, z dnia 18 września 2018 r. II GSK 2867/16).

Treść przytoczonego wyżej przepisu art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. wskazuje przy tym jednoznacznie, że przewiduje on dwie przesłanki egzoneracyjne, a dla zastosowania tej normy prawnej niezbędne jest zaistnienie obydwu przesłanek łącznie (por. R. Strachowska - Ustawa o transporcie drogowym. Komentarz; wyd.III; publ. LEX/el.2012r. komentarz do art. 92c i powołane tam orzecznictwo).

Zbadanie, czy zaistniały przesłanki egzoneracyjne z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., niewątpliwie podlega ocenie na tle konkretnych okoliczności sprawy, wykazywanych przez przewoźnika. Okoliczności te - z racji wymogu ich łącznego spełnienia - muszą więc potwierdzać nie tylko, że właśnie z powodu owych okoliczności 1/ przewoźnik nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a jednocześnie, że 2/ okoliczności tych (z powodu których doszło do naruszenia) nie mógł przewidzieć.

W tej sprawie organ wziął pod uwagę okoliczności wskazane przez spółkę, mające uwolnić ją odpowiedzialności – tj. autonomiczne działania kierowcy - zasadnie jednak przyjął, a za nim Sąd I instancji, że powyższe twierdzenie to nie dowodzi zaistnienia przesłanek egzoneracyjnych z art. 92c pkt 1 lit. c u.t.d. Naczelny Sąd Administracyjny podziela to stanowisko, uznając, że samodzielne kierowanie pojazdem przez kierowcę jest typowe podczas wykonywania przewozu, stąd brak możliwości sprawowania przez pracodawcę osobistego i ciągłego nadzoru nad pracownikiem/kierowcą nie może być oceniane jako "brak wpływu" podmiotu wykonującego przewóz na powstanie naruszenia przez kierowcę czy też jako "okoliczności, której nie można było przewidzieć". Podkreślić też trzeba, że art. 92c ust. 1 u.t.d. stanowi wyjątek od zasady odpowiedzialności przedsiębiorcy, także za działania swoich kierowców (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2098/13), a jako taki może być stosowany wyłącznie w okolicznościach to uzasadniających.

Ponadto, z uwagi na brzmienie zarzutu nr II. 4 petitum skargi kasacyjnej, trzeba zwrócić uwagę, że sam fakt, że winę za naruszenia ponosi kierowca nie stanowi przesłanki zwalniającej przedsiębiorcę od odpowiedzialności (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1027/13).

W tym stanie rzeczy oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. - poprzez jego niezastosowanie - jest nietrafny.

Odnośnie do zarzutu niezastosowania art. 92b ust. 1 pkt 1 u.t.d. trzeba wskazać, że zgodnie z nim: nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz zapewnił właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów rozporządzeń unijnych, w artykule tym wymienionych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzupełniająco dodać należy - odnośnie do przesłanki "właściwej organizacji i dyscypliny pracy ogólnie wymaganej w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającej przestrzeganie przez kierowców przepisów" - że przesłanka ta nie została zdefiniowana przez ustawodawcę. Jest zatem również pojęciem "nieostrym", a jego ukonkretnienie następuje przez uwzględnienie stanu faktycznego. To, czy czynności podjęte przez podmiot wykonujący przewóz wskazują na zapewnienie właściwej organizacji i dyscypliny pracy - w rozumieniu art. 92b ust. 1 pkt 1 u.t.d. - jest więc również kwestią stosowania, nie zaś wykładni, powyższego przepisu.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego dla oceny, jakiego rodzaju działania świadczą o zapewnieniu właściwej organizacji i dyscypliny pracy, celowe jest natomiast wzięcie pod uwagę regulacji zawartych w rozporządzeniach unijnych. I tak, art. 10 ust. 2 rozporządzenia (WE) 561/2006 wskazuje, że: przedsiębiorstwo transportowe organizuje pracę kierowców, w taki sposób, aby kierowcy ci mogli przestrzegać przepisów rozporządzenia 3821/85 oraz przepisów rozdziału II niniejszego rozporządzenia. Przedsiębiorstwo transportowe wydaje odpowiednie polecenia kierowcy i przeprowadza regularne kontrole przestrzegania przepisów rozporządzenia nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II niniejszego rozporządzenia. Według art. 10 ust. 4 rozporządzenia (WE) 561/2006, przedsiębiorstwa, spedytorzy, nadawcy ładunku, organizatorzy wycieczek, główni wykonawcy, podwykonawcy oraz agencje zatrudniania kierowców zapewnią, aby uzgodnione umownie harmonogramy transportu były zgodne z przepisami niniejszego rozporządzenia.

Za usprawiedliwione uznać trzeba więc stanowisko, że gdy okoliczności faktyczne wskazują na taką organizację przewozów, która uwzględnia zasady organizacji pracy kierowców przewidziane w art. 10 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 - to zasadne jest przyjęcie, że miała miejsce właściwa organizacja i dyscyplina pracy w rozumieniu art. 92b ust. 1 pkt 1 u.t.d.

W skardze kasacyjnej tymczasem podniesiono, że w decyzji nie stwierdzono, aby naruszenia wynikały z niewłaściwej organizacji pracy kierowcy, a zadania przewozowe, które kierowcy mieli do wykonania pozwalały na ich zrealizowanie zgodnie z normami czasu pracy. W decyzji organu I instancji stwierdzono natomiast przeciwnie, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że w przedsiębiorstwie nie zapewniono dyscypliny i organizacji pracy, która zapobiegałaby powstawaniu naruszeń. Przedsiębiorstwo posiadało urządzenie do odczytywania kart kierowców i tachografów, a nadto spółka korzystała z pomocy zewnętrznej przy obliczaniu czasu pracy kierowców, mając zaś te wyniki przedsiębiorstwo – działając prawidłowo - powinno natychmiast reagować na naruszenia. Tymczasem – w ocenie organów - nie stosowano skutecznych środków dyscyplinujących, gdyż same rozmowy i pouczenia ustne nie powstrzymywały pracowników od kolejnych naruszeń. Konfrontacja akt sprawy z ustaleniami faktycznymi organu w tym zakresie, zdaniem NSA potwierdza, że skala naruszeń świadczy o systemowych uchybieniach w organizacji, a przede wszystkim w dyscyplinie pracy przedsiębiorstwa. Skoro bowiem szerokie grono kierowców dopuszczało się licznych naruszeń przepisów o czasie pracy, problem musiał mieć charakter nie tylko jednostkowego przypadku, ale pewnych ogólnych zaniedbań w organizacji, co trafnie zauważył organ. W tej sytuacji niezastosowanie art. 92b ust. 1 pkt 1 u.t.d. w ustalonym i niekwestionowanym stanie sprawy było prawidłowe.

Naczelny Sąd Administracyjny, stojąc na stanowisku, że - wbrew twierdzeniom spółki - brak jest podstaw aby twierdzić, że okolicznością wyłączającą odpowiedzialność przedsiębiorcy wykonującego przewóz drogowy jest zasadniczo (i zawsze) brak kontroli nad kierowcą w czasie, gdy wykonuje on transport drogowy (por. też wyrok NSA z 28 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 118/10, z 30 stycznia 2013 r. sygn. akt II GSK 2009/11), przyznał rację ocenie Sądu I instancji, że w rozpatrywanym przypadku w świetle poczynionych ustaleń zachodziły podstawy do nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. oraz wskazanych liczb porządkowych załącznika nr 3 do tej ustawy.

Zarzut naruszenia art. 83 ust. 1 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1829) również nie może być uwzględniony. Przede wszystkim, nieprawdziwe jest twierdzenie zarzutu, że w sprawie przyjęto, że nie doszło do naruszenia przepisów o kontroli ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Przeciwnie, przekroczenie czasu trwania kontroli przyznano, wyjaśniając jego okoliczności. Naczelny Sąd Administracyjny podziela jednak stanowisko wyrażone w sprawie, że nawet gdyby pominąć dowód przeprowadzony z naruszeniem czasu kontroli (przesłuchanie świadka) - nie miałoby to wpływu na dokonane ustalenia, a tym samym nie miałoby wpływu na wynik sprawy.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna - nie mając usprawiedliwionych podstaw - podlegała oddaleniu.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.