Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 992/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2018-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 216 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 49 ust. 3
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2018 r. sprawy ze skargi P. G. na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości -skargę oddala-


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi P. G. (dalej w skrócie: "skarżący") jest decyzja Wojewody [...] (dalej w skrócie: "Wojewoda") z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] (dalej w skrócie: "Starosta") z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości.

Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.

Pismem z dnia 6 kwietnia 2017 r. G. B., K. P., E. G., M. U., A. K. i P. G. wnieśli o wydanie decyzji w sprawie zwrotu działki ew. nr 885/1 położonej w obr. [...] w [...].

Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] Starosta umorzył postępowanie administracyjne dotyczące zwrotu nieruchomości gruntowej położonej w [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta [...] obręb [...] jako działki ew. nr: 1460/1 o pow. 0,0330 ha, 1460/2 o pow. 0,1167 ha i 1460/3 o pow. 0,1320 ha, odpowiadającej dawnej działce nr 885/1 o pow. 0,2907 ha w obrębie [...] - na rzecz spadkobierców poprzedniej właścicielki w osobach: K. P., G. B., A. K., M. U., E. G., P. G. - jako bezprzedmiotowe.

Jako podstawę prawną decyzji Starosta podał art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – dalej w skrócie: "k.p.a.") w zw. art. 136 ust. 3 i art. 216 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm. – dalej w skrócie "u.g.n.").

W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, że grunt wchodzący obecnie w skład obszaru nieruchomości oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta [...] jako działki nr 1460/1, 1460/2 i 1460/3 o łącznej pow. 0,2817 ha w obrębie [...], został nabyty na rzecz Gminy Miasto [...] (dalej w skrócie: "Gmina") umową z dnia [...] grudnia 1997 r. zawartą w formie aktu notarialnego, Rep. A. Nr [...] r. W chwili sporządzania ww. umowy, przedmiotowa nieruchomość zgodnie z operatem ewidencji gruntów oznaczona była jako działka nr 885/1 o pow. 0,2907 ha, w obrębie [...], natomiast w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej dla tej nieruchomości, figurowało nieaktualne jej oznaczenie jako p.gr. 549/2 o pow. 0,3050 ha (brak aktualizacji oznaczenia po modernizacji ewidencji gruntów). W Dziale II księgi wieczystej, prawo własności wpisane było na rzecz M. G. c. P. i W., która następnie w wyniku zawarcia związku małżeńskiego w dniu 10 grudnia 1979 r. zmieniła nazwisko na "B." i pod takim nazwiskiem występowała w ww. akcie notarialnym. W § 4 ww. umowy zamieszczono zapis, że umowa została zawarta w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t. j. z 1991 r., Dz. U. Nr 30, poz. 127 – dalej w skrócie: "u.g.g.w.n.") zaś Gmina nabyła nieruchomość do zasobów gruntowych z przeznaczeniem pod ciąg pieszy w rejonie potoku M. Starosta wskazał, że z treści przedmiotowej umowy wynika, iż stawający przedłożyli m.in. uchwałę nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 1990 r. w sprawie nabywania i zbywania nieruchomości, a zatem strony tej umowy uznały, że sprzedaż przedmiotowej nieruchomości służy realizacji tej uchwały. Zaznaczył przy tym, że w jej treści brak jest jednak jakiegokolwiek odniesienia do "nabywania nieruchomości" przeznaczonych pod ciąg pieszy w rejonie potoku M.

Następnie Starosta wskazał, że w dniu 20 października 2017 r., przeprowadzono wizję terenową nieruchomości i stwierdzono, że aktualny stan zagospodarowania nie wskazuje na istnienie "ciągu pieszego". Obszar całej nieruchomości porośnięty jest trawą, przy czym działka nr 1460/1 porośnięta jest trawą wysoką oraz częściowo krzakami, natomiast na działkach nr 1460/3 i 1460/2 trawa jest koszona przez dzierżawcę działki nr 1460/3.

Starosta wyjaśnił, że dokonał analizy fragmentu Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego "[...]" w [...], uchwalonego przez Radę Miasta [...] Uchwałą nr [...] z dnia [...] października 1994 r., obowiązującego w dacie zawarcia przedmiotowej umowy i obejmującego teren przedmiotowej nieruchomości. Jak wynika z części graficznej ww. planu, cały obszar działki ew. nr 885/1 położony był w konturze oznaczonym symbolem: E3.1.ZN/ZP - "teren zieleni nieurządzonej/zieleni parkowej z urządzeniami rekreacji. Wzdłuż potoku projektuje się jeden z głównych ciągów pieszych w stronę [...]". Na rysunku planu symbolem punktowym - przy granicy działki nr 885/1 z potokiem [...], oznaczono projektowany ciąg pieszy. Zdaniem Starosty powyższe dowodzi, że skoro plan nie wydzielił liniami rozgraniczającymi terenu przypisując mu konkretną funkcję publiczną – oznaczoną odpowiednim symbolem, to brak jest podstaw do uznania, że dla realizacji inwestycji wymienionej w przedmiotowym akcie notarialnym tj. ciągu pieszego, uzasadnione było nabycie przez Gminę w trybie u.g.g.w.n. - całej działki nr 885/1 o pow. 0,2907 ha, która w tym planie przeznaczona była w całości jako: "teren zieleni nieurządzonej/zieleni parkowej z urządzeniami rekreacji". Starosta również nadmienił, że wydzielenie na omawianym obszarze konturu "droga dojazdowa pieszo-jezdna" - oznaczonego symbolem KD/KX - nastąpiło dopiero w 2002 r. w nowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...], tj. "zabudowy mieszkaniowej w rejonie ulicy [...]" w [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2002 r., który pozbawił mocy obowiązywania poprzedni plan z [...] października 1994 r.

Starosta wyjaśnił, że zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] o udzielenie informacji, czy nabycie przedmiotowej nieruchomości poprzedzone było czynnościami wywłaszczeniowymi - w oparciu o przepisy u.g.g.w.n., czy na zasadzie pełnej dobrowolności - za cenę uzgodnioną ze sprzedającym. W odpowiedzi Dyrektor Biura Gospodarki Mieniem Miasta [...] poinformował, że nie udało się odnaleźć dokumentacji dotyczącej rokowań pomiędzy poprzednim właścicielem a Gminą, a zatem należy przyjąć, że nabycie nieruchomości w formie umowy cywilnoprawnej nie było poprzedzone czynnościami wywłaszczeniowymi.

Następnie Starosta wskazał, że z zaświadczenia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. znak: [...] wynika, że w wyniku modernizacji ewidencji gruntów obrębu [...] w roku 2002 r. działka nr 885/1 o pow. 0,2907 ha w obrębie [...] - zmieniła oznaczenie na działkę nr 1460 o pow. 0,2817 ha w obrębie [...]. Zgodnie natomiast z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. - na wniosek Gminy Miasta [...], ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r., znak: [...], zatwierdzony został projekt podziału działki nr 1460 na nowe działki o numerach: 1460/1 (tj. kontur w planie KD/KX - droga dojazdowa pieszo-jezdna), 1460/2 i 1460/3 (tj. kontur w planie MN-zabudowa mieszkaniowa).

W tej sytuacji Starosta przyjął, że ustalenia poprzedniego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego "[...]" w [...], uchwalonego przez Radę Miasta [...] Uchwałą nr [...] z dnia [...] października 1994 r., dotyczące fragmentu obszaru ówczesnej działki nr 885/1 (przy granicy z potokiem [...]), na którym symbolem punktowym oznaczono "ciąg pieszy," odnoszą się do konturu oznaczonego symbolem KD/KX (ciąg pieszo-jezdny), wydzielonego w nowym planie zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. Mając powyższe na uwadze, obszar potrzebny wówczas do ewentualnej realizacji ciągu pieszego, mógł się ograniczyć tylko do powierzchni zbliżonej do ww. działki nr 1460/1 (kontur KD/KX), natomiast przedmiotową umową z dnia [...] grudnia 1997 r., Rep. A. numer [...]., na rzecz Gminy - z przeznaczeniem pod ciąg pieszy, nabyta została cała nieruchomość oznaczona wówczas jako działka nr 885/1 o pow. 0,2907 ha.

Starosta wskazał przy tym, że w umowie notarialnej nie odwołano się literalnie do konkretnego artykułu u.g.g.w.n., brak jest również w treści aktu notarialnego zapisu, który by świadczył, że umowa została zawarta w związku z zamiarem realizacji inwestycji celu publicznego, bo tylko na taki cel mogło zostać dokonane wywłaszczenie.

Ponadto Starosta stwierdził, że "ciąg pieszy" nie mieścił się w katalogu celów publicznych, wymienionych w art. 46 ust. 2 u.g.g.w.n. obowiązującej w dacie nabycia przedmiotowej nieruchomości na rzecz Gminy, jak również ta kategoria nie została wymieniona w art. 6 "Cele publiczne" - w obecnie obowiązującej ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

W związku z powyższym Starosta uznał, że zaprojektowany w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego "[...]" w [...] - ciąg pieszy na prywatnym gruncie tj. na ówczesnej działce nr 885/1, przy granicy z potokiem [...] - nie stanowił podstawy do jej nabycia przez Gminę w trybie obowiązujących wówczas przepisów u.g.g.w.n. Ustalenia tego planu, uchwalonego przez Radę Miasta [...] Uchwałą nr [...] z dnia [...] października 1994 r., nie mogły być powodem pozbawienia w trybie ww. ustawy M. B. możliwości wykonywania uprawnień właścicielskich do przedmiotowej nieruchomości. A zatem nabycie przedmiotowej nieruchomości umową z dnia [...] grudnia 1997 r., Rep. A. numer [...], na rzecz Gminy - nastąpiło w sposób dobrowolny.

Zdaniem Starosty, skoro w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi przypadek wywłaszczenia nieruchomości, to brak jest podstaw do ubiegania się o jej zwrot w trybie i na zasadach przewidzianych w przepisach u.g.n., a postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe.

Po rozpoznaniu odwołań G. B., K. P., E. G., M. U., A. K. i P. G. od powyższej decyzji, Wojewoda decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] utrzymał ją w mocy.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że po dokonanej analizie zebranych dokumentów w sprawie, a w szczególności nowych dokumentów dołączonych przez odwołujących się uznał, że w przedmiotowym przypadku nie mamy do czynienia z wywłaszczeniem, wobec tego nie można dokonać zwrotu przedmiotowej nieruchomości na podstawie u.g.n. Zdaniem Wojewody, Starosta dokonał prawidłowej oceny zgromadzonego materiału i właściwie uznał, że art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdyż mamy tu do czynienia z dobrowolnym zbyciem nieruchomości na podstawie aktu notarialnego.

W ocenie Wojewody potwierdzeniem faktu, iż przedmiotowe zbycie nie miało charakteru wywłaszczenia jest wniosek M. B. z dnia 21 sierpnia 1996 r., w którym w związku z nieuzyskaniem warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na zamierzenie inwestycyjne zwróciła się ona do Zarządu Miasta [...] z prośbą o wykup przedmiotowej działki lub ewentualną zamianę na działkę w innym rejonie, w którym będzie można realizować obiekty kubaturowe. Wniosek ten jednoznacznie wskazuje, iż pomiędzy M. B. a Gminą doszło do zawarcia umowy cywilnoprawnej sprzedaży nieruchomości przeznaczonej na cel publiczny, a strony w formie umowy ukształtowały stosunek cywilnoprawny na zasadzie równorzędności podmiotów. Tymczasem konstrukcja prawna instytucji wywłaszczenia opiera się na przymusowym pozbawieniu albo ograniczeniu prawa własności, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Polega ona zatem na ograniczeniu uprawnień właściciela dotyczących posiadania, korzystania oraz rozporządzania nieruchomością. W przedmiotowej sprawie nie doszło do takiej sytuacji, ponieważ były właściciel nieruchomości chciał sprzedać nieruchomość, dlatego wystąpił z wnioskiem o jej wykup.

Kolejnym dowodem potwierdzającym - zdaniem Wojewody - dobrowolne zbycie przedmiotowej nieruchomości, jest protokół nr [...] spisany w dniu [...] grudnia 1997 r. w Biurze Gospodarki Mieniem Miasta [...] w sprawie ustalenia ceny kupna nieruchomości oznaczonej jako działka nr 885/1 położonej w obr. [...], nabywanej do zasobów gruntowych z przeznaczeniem pod ciąg pieszy w rejonie potoku [...], pomiędzy właścicielem ww. działki a przedstawicielami Miasta [...]. Z protokołu tego jednoznacznie wynika, iż strony na zasadzie równorzędności podmiotów ustaliły cenę sprzedaży.

Wojewoda stwierdził, że podnoszona przez odwołujących się kwestia dotycząca odmowy udzielenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na zamierzenie inwestycyjne, z uwagi na przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na ciąg pieszy w rejonie potoku [...] i wynikający z niego zakaz realizacji stałych i tymczasowych obiektów kubaturowych przez M. B., która ich zdaniem została zmuszona do zbycia nieruchomości – nie stanowi przesłanki wskazującej na wywłaszczeniowy charakter zbycia nieruchomości, gdyż nieruchomość można było w dalszym ciągu użytkować zgodnie z aktualnym stanem jej zagospodarowania. Wojewoda podkreślił, że to właśnie M. B. wystąpiła pierwsza z wnioskiem o wykup nieruchomości, a następnie w piśmie z dnia 22 listopada 1997 r. oświadczyła, iż z propozycji wykupu chciałaby niezwłocznie skorzystać, jednakże zaproponowana przez Biuro Gospodarki Mieniem Miasta [...] cena na poziomie 2-3 zł za 1 m2 jest dla niej bardzo niska i krzywdząca. Ostatecznie strony ustaliły, iż sprzedaż nieruchomości nastąpi za kwotę 4 zł za 1 m2.

Wojewoda stwierdził również, że w okolicznościach sprawy brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, że po stronie Gminy zostały podjęte czynności mające na celu realizację zapisów MPZP, oraz by akt notarialny poprzedzony był negocjacjami mającymi skłonić właściciela nieruchomości do zawarcia umowy przenoszącej własność.

Zdaniem Wojewody, brak możliwości zastosowania u.g.n. do umowy sprzedaży nieruchomości zawartej w formie aktu notarialnego, skutkuje brakiem roszczenia, które mogłoby być uwzględnione w drodze postępowania administracyjnego. Tym samym postępowanie takie było bezprzedmiotowe i należało je umorzyć na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a.

W ustawowym terminie skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie, jak również o uchylenie decyzji organu I instancji.

Skarżący zarzucił naruszenie:

1) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nierozpatrzenie materiału dowodowego, niewyjaśnienie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia,

2) art. 80 k.p.a. poprzez wybiórczą ocenę przez organ administracji materiału dowodowego, z pominięciem kwestii istotnych dla uznania prawidłowości wydanej decyzji,

3) art. 46 ust. 3 u.g.g.w.n. - poprzez błędną interpretację,

4) art. 136 ust. 3 oraz art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. poprzez ich niezastosowanie.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w art. 216 u.g.n. ustawodawca rozszerzył stosowanie przepisów dotyczących zwrotu nieruchomości między innymi w stosunku do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie u.g.g.w.n. W związku z powyższym, każde nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w trybie przewiedzianym w ww. ustawie daje byłemu właścicielowi lub jego spadkobiercy możliwość ubiegania się o jej zwrot na zasadach określonych w art. 136 u.g.n., a konstrukcja art. 216 ust 2 pkt 3 u.g.n. dowodzi, iż przepis ma zastosowanie do całej ustawy u.g.g.w.n., a nie tylko do konkretnych jej przepisów dotyczących wywłaszczenia nieruchomości.

Skarżący podniósł, że art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. obejmuje swym zakresem nie tylko formę administracyjną nabycia nieruchomości w wyniku wydania decyzji o wywłaszczeniu, ale także cywilnoprawną formę umowy. Z treści wskazanego przepisu mogą być wyłączone tylko te sytuacje, w których umowa była podstawą nabycia nieruchomości bez żadnego związku z realizacją celu publicznego.

Następnie skarżący podniósł, że zawarcie umowy było efektem negocjacji ( na co wskazuje protokół zalegający w aktach sprawy), poprzedzających postępowanie wywłaszczeniowe. Organ I instancji nie uwzględniając tych dowodów - naruszył art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a.

Skarżący wskazał również na rozbieżność orzecznictwa administracyjnego w kwestii uznania, czy ciąg pieszy mieści się w katalogu celów publicznych.

Ponadto skarżący podniósł, że wnioskiem z dnia 19 czerwca 1995 r. W. S. wystąpił o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla realizacji trzech budynków mieszkalnych na działce nr 885/1. Prezydent Miasta [...], prawomocną decyzją z dnia [...] lipca 1995 r., znak [...], odmówił ustalenia warunków zabudowy argumentując, że zgodnie z MPZP przedmiotowa działka leży na terenie oznaczonym symbolem E.3.1.ZN./ZP, a wzdłuż potoku "projektuje się jeden z głównych ciągów pieszych w stronę [...]". Tym samym pozbawiono M. B. możliwości wykonywania uprawnień właścicielskich, a Gmina miała zamiar zrealizować cel publiczny. M. B. została zmuszona do zbycia nieruchomości bowiem nie mogła jej użytkować zgodnie ze swoją wolą jak właściciel (i np. zbyć na rzecz W. S., dokonać zabudowy) a jedynie "użytkować zgodnie z aktualnym stanem jej zagospodarowania". Ponadto z treści art. 46 ust 3 u.g.g.w.n. nie wynika aby rokowania poprzedzające wywłaszczenie musiały zostać zainicjowane przez organ. W przypadku M. B. rokowania zostały przez nią zainicjowane wobec niemożliwości wykonywania wszystkich praw wynikających z własności. Protokół nr [...] dowodzi, iż strony toczyły negacje dotyczące ceny przedmiotowej nieruchomości.

Podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie i z tej przyczyny podlega oddaleniu.

Sąd podziela ustalenia organu, co do przekształceń działki nr 885/1 o pow. 0,2907 ha, w obrębie [...], która została nabyta przez Gminę Miasto [...] umową z dnia [...] grudnia 1997 r. zawartą w formie aktu notarialnego, Rep. A. Nr [...] r.; w wyniku modernizacji ewidencji gruntów działka nr 885/1 zmieniła oznaczenie na działkę nr 1460. Ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r., znak: [...], zatwierdzony został projekt podziału działki nr 1460 na nowe działki o numerach: 1460/1 o pow. 0,0330 ha, 1460/2 o pow. 0,1167 ha i 1460/3 o pow. 0,1320 ha.

Sąd podziela również ustalenia organów, co do kręgu następców prawnych M. B., która była właścicielem działki 885/1 w chwili jej sprzedaży na rzecz Gminy Miasto [...] – jednym z następców prawnych ww. jest skarżący.

Ponieważ umowa została zawarta w dniu [...] grudnia 1997 roku rozważenia wymagała kwestia zastosowania art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., który pozwala na odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (rozdział 6 działku III u.g.n.) do nieruchomości nabytych na rzecz gminy na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami

i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. poz. 127, z późn. zm.).

Sąd zgadza się ze stanowiskiem skarżącego, że art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. obejmuje również nabycie nieruchomości w formie cywilnoprawnej, z tym jednak zastrzeżeniem, iż jedynie wówczas, gdy następiło ono w związku z realizacją celu publicznego – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2016 r., sygn. I OSK 2866/14.

Jako wadliwe należy ocenić utożsamianie zagadnienia realizacji przez właściwą gminę zadań lub celów publicznych w formach prywatnoprawnych (bez związku z istnieniem realnego zamiaru uruchomienia procedury wywłaszczeniowej

w razie niedojścia do skutku odpowiedniej umowy cywilnoprawnej) oraz zagadnienia umów prywatnoprawnych zawieranych na tzw. przedpolu postępowania wywłaszczeniowego, a więc w sytuacji, gdy bezskuteczny upływ terminu do zawarcia umowy stanowił podstawę do formalnego wszczęcia właściwej procedury wywłaszczeniowej. Jak wynika bowiem z art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego mogło nastąpić po bezskutecznym upływie terminu wyznaczonego przez organ właścicielowi nieruchomości na zawarcie umowy. Ze zgromadzonego w toku postępowania materiału nie wynika, aby M. B. został wyznaczony jakikolwiek termin na umowne zbycie działki 855/1, pod rygorem jej wywłaszczenia.

Z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że na tle art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. nie można analizować nabycia nieruchomości

w formie cywilnoprawnej bez powiązania z procedurą wywłaszczenia (wyrok NSA z dnia 16 października 2009 r., I OSK 37/09, LEX nr 573278) i zaistnieniem swoistej sytuacji przymusowej (zob. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2009 r., I OSK 1136/08, LEX nr 582462), w której swoboda kontraktowa zbywcy zostaje poważnie ograniczona lub nawet wyłączona. W konsekwencji należy przyjąć, że tylko nabycie umowne bezpośrednio związane z zamiarem wywłaszczenia konkretnej nieruchomości w związku z realizacją celu publicznego stanowi podstawę do przyjęcia, że nieruchomość ta została nabyta na rzecz Skarbu Państwa albo gminy "na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości" w rozumieniu art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n.

Jeżeli zatem genezą cywilnoprawnego nabycia nieruchomości był zamiar realizacji celu publicznego (zob. wyrok NSA z dnia 16 września 2016 r., I OSK 2866/14, LEX nr 2143018) - także poprzez wywłaszczenie w razie niedojścia umowy cywilnoprawnej do skutku - a jednocześnie w dacie zawarcia umowy przesłanki materialnoprawne uzasadniające wywłaszczenie w drodze decyzji były spełnione (np. obowiązywała decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji, stanowiąca załącznik do wniosku o wywłaszczenie, zgodnie z art. 51 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - zob. wyrok NSA

z dnia 30 maja 2012 r., I OSK 826/11), to niewątpliwie należy przyjąć, że tego rodzaju umowne nabycie nieruchomości, jako pozostające w bezpośrednim związku

z zamiarem wywłaszczenia stanowiło alternatywny względem wywłaszczenia sposób przeniesienia własności na rzecz Skarbu Państwa albo gminy. W niniejszej sprawie przedstawiona konfiguracja jednak nie zachodzi. Z akt sprawy, w ogóle nie wynika, aby gmina prowadziła jakiekolwiek przygotowania w celu uruchomienia postępowania wywłaszczeniowego, w tym nosiła się z zamiarem zainicjowania rokowań, o jakich mowa w art. 46 ust. 3 u.g.g.w.n.

Na dzień zawarcia umowy sprzedaży działki 885/1 obowiązywał Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego "[...]" w [...], uchwalony przez Radę Miasta [...] Uchwałą nr [...] z dnia [...] października 1994 r., Jak wynika z jego części graficznej cały obszar działki ew. nr 885/1 położony był

w konturze oznaczonym symbolem: E3.1.ZN/ZP - "teren zieleni nieurządzonej/zieleni parkowej z urządzeniami rekreacji. Wzdłuż potoku projektuje się jeden z głównych ciągów pieszych w stronę [...]". Na rysunku planu symbolem punktowym - przy granicy działki nr 885/1 z potokiem [...], oznaczono projektowany ciąg pieszy. Należy odnotować, że w planie nie wydzielono liniami rozgraniczającymi terenu ciągu pieszego przypisując mu konkretną funkcję publiczną – oznaczoną odpowiednim symbolem. Ciąg pieszy, jak wynika z punktowego oznaczenia na planie, zajmował jedynie niewielką część działki 885/1 o pow. 0,2907 ha, stąd rację mają organy, iż nabycie całej działki dla jego realizacji nie było konieczne. Pozostała część działki 885/1 była w planie przeznaczona na tereny zielone – niezorganizowane, tereny zielone z urządzeniami rekreacji. Takie przeznaczenie terenu nie było kwalifikowane przez art. 46 ust. 2 u.g.g.w.n. jako cel uzasadniający wywłaszczenie, stąd nie można zakładać, że w tym zakresie gmina zamierzała prowadzić postępowanie wywłaszczeniowe.

Przedmiotowe okoliczności przemawiają za tezą, że działka 855/1 nie była przeznaczona do wywłaszczenia na żaden cel publiczny. Tak zajętego stanowiska nie zmienia fakt, że w umowie sprzedaży przedmiotowej działki wskazano, że została ona zawarta w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości zaś gmina nabyła nieruchomość do zasobów gruntowych z przeznaczeniem pod ciąg pieszy w rejonie potoku [...]. Z treści przedmiotowej umowy wynika również, iż stawający przedłożyli m.in. uchwałę nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 1990 r.

w sprawie nabywania i zbywania nieruchomości.

Stosownie do art. 11 ust. 1 u.g.g.w.n. gminy mogły tworzyć zasoby gruntów na cele zabudowy miast i wsi, w szczególności przeznaczone na realizację zorganizowanego budownictwa wielorodzinnego oraz związanych z tym budownictwem budowli i urządzeń na obszarach przeznaczonych na te cele

w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Z kolei, po myśli art. 12 u.g.g.w.n. zarządy gmin nabywają grunty do zasobów, przygotowują dla nich opracowania geodezyjne i projektowe oraz projekty podziałów nieruchomości,

a także wyposażają grunty wchodzące do zasobów w urządzenia komunalne oraz niezbędne sieci uzbrojenia terenu. Z treści powołanych przepisów wynika, że gminy mogły nabywać nieruchomości do zasobu, ale nie można stawiać tezy, iż każdorazowo nabycie to odbywało się w trybie przymusowym. Jeżeli nabycie nieruchomości do zasobu odbywało się dobrowolnie, bez jakiekolwiek nawiązania do procedury wywłaszczeniowej, nawet jeżeli nabyta nieruchomość miała służyć pod realizację celu publicznego, to nie można przyjąć, iż w sprawie ma zastosowanie

art. 213 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Uzasadniony wobec powyższego jest wniosek, że powołanie się w umowie sprzedaży z 1997 roku na przepisy u.g.g.w.n. oraz na fakt, że gmina nabywa działkę do zasobu z przeznaczeniem na budowę ciągu pieszego

w rejonie potoku [...] nie oznacza, że umowa ta została zawarta w trybie rokowań "przedwywłaszczeniowych". Zajęte przez Sąd stanowisko znajduje oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jako reprezentatywny, można przywołać wyrok z dnia 6 lutego 2018 r. sygn. I OSK 1835/17, w uzasadnieniu którego stwierdzono: "nie jest uzasadnione utożsamianie czynności nabywania przez gminy nieruchomości w celu włączenia ich do zasobów gruntów na cele zabudowy miast i wsi (m.in. z przeznaczeniem na realizację zorganizowanego budownictwa wielorodzinnego, co zgodnie z art. 11 ust. 1 w zw. z art. 46 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stanowiło cel publiczny) z nabyciem, o którym mowa w art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., jeżeli czynności te nie były powiązane z istniejącym w momencie zawierania umowy zamiarem realizacji celu publicznego w drodze wywłaszczenia w razie niedojścia do skutku umowy cywilnoprawnej." NSA w sposób jednoznaczny zaakcentował, że kluczowe dla możliwości zastosowania art. 213 ust. 2 pkt 3 u.g.n. jest ustalenie powiązania umownego nabycia nieruchomości do zasobu z decyzją

o wywłaszczeniu, na wypadek gdyby do nabycia nieruchomości w tym trybie nie doszło. Materiał zgromadzony w sprawie takiego powiązania nie pozwala zweryfikować pozytywnie, wręcz przeciwnie: potwierdza, że nieruchomość została zbyta dobrowolnie. M. B. wnioskiem z dnia 21 marca 1996 roku sama zwróciła się do Zarządu Miasta [...] z wnioskiem o wykup działki 855/1. W jego uzasadnieniu podała, iż w związku z odmową ustalenia warunków zabudowy

i zagospodarowania terenu na inwestycję – trzy budynki wolnostojące jednorodzinne, nie ma możliwości gospodarowania działką zgodnie ze swoją wolą; powołała się również na treść Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego, który uniemożliwia jej zabudowanie działki. Treść wnioski dowodzi, że M. B. zdecydowała się zbyć działkę nie dlatego, że w perspektywie nieuchronnie utraciłaby jej własność w drodze wywłaszczenia, lecz dlatego, że nie mogła jej zagospodarować w planowany przez siebie sposób. Nie można wobec tego przyjąć, że M. B., w trybie przewidzianym art. 49 ust. 3 u.g.g.w.n. wyznaczono termin na zawarcie umowy zbycia działki nr 855/1. W aktach sprawy nie znajduje się jakikolwiek dokument, który potwierdzałby aktywność gminy ukierunkowaną na zainicjowanie procesu nabycia działki 855/1; w każdym razie dokumentem o takim charakterze nie jest Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego z 1994 roku. Inicjatorem procesu, w ramach którego doszło do umownego przejścia własności działki 855/1 na gminę, była poprzedniczka prawna skarżącego – M. B.

Uwzględnienie wyłożonych wyżej uwag prowadzi do wniosku, że organ zasadnie umorzył postępowanie w przedmiocie zwrotu działki 855/1, z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Konsekwencją tej konkluzji musiało być oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.