Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 890/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-07-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 1, art. 17 ust. 3, art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a, art. 27 ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 9, art. 79a
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: par. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 1989 nr 28 poz 149
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15 maja 1989 r. w sprawie uprawnień do wcześniejszej emerytury pracowników opiekujących się dziećmi wymagającymi stałej opieki.
article: art. 66 ust. 1 pkt 16 i pkt 28a, art. 81 ust. 8 pkt 2 i pkt 9b
journal: Dz.U. 2020 poz 1398
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.
article: art. 6 ust. 2a pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 266
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - t.j.
article: art. 96, art. 103 ust. 3, art. 134 ust. 1 pkt 1, art. 134 ust. 2 pkt 2, art. 135 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 291
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 lipca 2021 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2020 r. Nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza K. z dnia [...] września 2020 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2020 r., nr [...], Dyrektor Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., działając z upoważnienia Burmistrza K., na podstawie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "K.p.a.) oraz art. 17, art. 20 ust. 1 i 2, art. 23, art. 24 ust. 1, ust. 2a, ust. 4 i art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.; dalej: "u.ś.r."), po rozpatrzeniu wniosku A. C., odmówił jej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na córkę D. C..

W uzasadnieniu organ I Instancji wyjaśnił, że wnioskodawczyni nie spełnia wymogów do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazanych w art. 17 u.ś.r. Powodem odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wnioskowanego na córkę jest posiadanie przez wnioskodawczynię prawa do emerytury. Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] decyzją nr [...] ustalił jej prawo do emerytury od października 1991 r.

W odwołaniu z dnia [...] września 2020 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego A. C. podniosła, że zaskarżona decyzja jest dla niej krzywdząca. Wyjaśniła, że od 37 lat opiekuje się niepełnosprawną córką i sprawuje nad nią faktyczną pieczę. Wskazała, że jej emerytura wynosi miesięcznie [...] zł. Tymczasem inni rodzice, opiekunowie mają wsparcie od państwa w postaci świadczenia pielęgnacyjnego w kwocie [...]zł, a także mają opłacane składki emerytalne i zdrowotne. I tym samym wsparcie od państwa zwiększa się do kwoty około [...] zł. Odwołująca jako osoba, która przepracowałam określoną ilość lat, aby uzyskać emeryturę, sama płaciła składki, podatki, a obecnie jest wykluczona z wszelkiej pomocy państwa. Tymczasem młody opiekun, który nie musi w ogóle podjąć pracy dostaje od państwa wsparcie w kwocie [...]zł oraz ma opłacane składki. Jest to bardzo krzywdzące wobec opiekunów znajdujących się w identycznej sytuacji faktycznej, a niemających prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tj. wykluczonych na mocy art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Przepis ten jest w opinii odwołującej niekonstytucyjny, albowiem narusza zasadę równości. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji winien przyjąć, że odwołującej przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w wysokości pomniejszonej o wysokość otrzymywanej emerytury.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] października 2020 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że odwołująca oczekuje dokonania innej niż językowa wykładni przepisów art. .17 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., gdy tymczasem analizowany przepis jest sformułowany w sposób niebudzący wątpliwości i co istotne - jako norma bezwzględnie obowiązująca - nie pozostawia organom administracji orzekającym w tego rodzaju sprawach żadnego luzu decyzyjnego. Z uwagi na fakt, że do dnia dzisiejszego stanowiący podstawę odmowy przyznania przedmiotowego świadczenia art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r. nie został uchylony ani zmieniony, brak jest podstaw do przyznania przedmiotowego świadczenia.

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Stąd też ustawodawca przyjął założenie, że osoba posiadająca już zabezpieczenie materialne w postaci dochodu z tytułu emerytury powinna być wyłączona z zakresu podmiotowego osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest możliwy zatem zbieg obu tych świadczeń ani ich wzajemna kompensata.

Ponadto Kolegium zwróciło uwagę, że samo zróżnicowanie pobieranej emerytury (niezależnie od jej charakteru) i świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na jego wysokość nie oznacza naruszenia zasady równości. Nie można bowiem pominąć, że świadczenia emerytalne, oparte na zasadzie wzajemności, są stabilne i silniej chronione niż świadczenia pielęgnacyjne. Co więcej, świadczenie emerytalne, choć niższe niż świadczenie pielęgnacyjne, jest świadczeniem pewnym i stabilnym, odmiennie niż świadczenie pielęgnacyjne, stanowiące element systemu zabezpieczeń społecznych.

W skardze z dnia [...] listopada 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. C. wniosła o ustalenie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w kwocie pomniejszonej o emeryturę w wysokości netto (pomniejszonej o zaliczkę na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składkę na ubezpieczenie zdrowotne). Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. w zw. z art. 32 Konstytucji RP, art. 7 i art. 77 K.p.a., art. 2, art. 67 oraz art. 69 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu skarżąca powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu. Powołała również szereg wyroków sądów administracyjnych traktujących o potrzebie zastosowania w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wykładni systemowej, celowościowej oraz funkcjonalnej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna, choć nie wszystkie zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy (w zakresie istotnym dla niniejszej sprawy), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu (pkt 1), jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z kolei przepis ust. 5 powołanego artykułu stanowi katalog przesłanek negatywnych w zakresie przyznania przedmiotowego świadczenia. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy wykładni i prawidłowego zastosowania art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Organy rozstrzygające w sprawie odmówiły bowiem skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na przysługujące jej prawo do emerytury.

Literalna wykładnia powyższego przepisu niewątpliwie prowadzi do wniosku, że osobom, które mają ustalone prawo do emerytury nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Tak też przepis ten interpretowano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Obecnie jednak, jak słusznie zwróciła na to uwagę skarżąca, zmianie uległa linia orzecznicza, nie ograniczająca się obecnie do wykładni językowej, lecz mająca na względzie dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej. Potrzeba taka wynikła między innymi ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

W judykaturze wywiązał się spór dotyczący wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. co do tego, czy narusza zasadę równości taka jego wykładnia, która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury (renty) w wysokości niższej niż to świadczenie. Część sądów zwraca uwagę na istotną zmianę relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do tego świadczenia i dokonując interpretacji art. 17 ust. 5 u.ś.r., przy użyciu narzędzi tzw. wykładni dynamicznej, która zakłada zmienność znaczenia przepisów wysławiających normy, uwzględniającej aktualne potrzeby systemu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2020 r. sygn. I GSK 597/17 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl) i zarazem akcentuje, że w dacie wprowadzenia negatywnej przesłanki przyznania świadczenia w cytowanym przepisie wynosiło ono 420 zł. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się do 1 maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie wynosiło 1.583 zł, podczas gdy najniższa emerytura wynosiła 878 zł. Aktualnie, zgodnie z art. 17 ust. 3 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne wynosi 1.971,00 zł, zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 4 listopada 2020 r. (M.P. z 2020 r., poz. 1031). Ustalenie to doprowadziło do wniosków – których Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela – że w obecnych realiach pozbawienie w całości świadczenia pielęgnacyjnego opiekuna otrzymującego świadczenie niższe, nie znajduje uzasadnienia w dyrektywach wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej i narusza konstytucyjną zasadę równości. Wobec tego przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prawidłowo zinterpretowany powinien znajdować zastosowanie do sytuacji emerytów w ten sposób, że pozbawia ich przysługującego im z mocy art. 17 ust. 1 u.ś.r. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymywanej emerytury.

Zdaniem Sądu w składzie orzekającym w tej sytuacji należy odwołać się do założeń, jakie ustawodawca przyjął w toku procesu legislacyjnego. Z uzasadnienia do projektu ustawy wynika, że celem projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych była budowa nowego - wyraźnie odrębnego – "od systemu pomocy społecznej, systemu pozaubezpieczeniowych świadczeń rodzinnych" (por. uzasadnienie do projektu ustawy Sejmu RP IV kadencji o świadczeniach rodzinnych, druk nr 1555). Z tej też przyczyny nie ma przepisu regulującego zbieg uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury – świadczeń przyznawanych i wypłacanych przez różne organy. Dlatego też Sąd podziela stanowisko doktryny co do tego, że odstąpienie od literalnego brzmienia art. 17 u.ś.r. skutkowałoby wprowadzeniem do porządku prawnego nowego świadczenia, a mianowicie "wyrównawczego świadczenia pielęgnacyjnego", które jest nieznane ustawie o świadczeniach rodzinnych (por. szerzej S. Nitecki, Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w części stanowiącej różnicę pomiędzy uzyskiwaną emeryturą a kwotą tego świadczenia, Glosa krytyczna do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2020 r. (I OSK 2392/19), Samorząd Terytorialny 2020, 7-8, s. 182). Oznacza to, że wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. przeprowadzona przy użyciu dyrektyw językowych, celowościowych i systemowych, prowadzi do tego samego wniosku, tj. że intencją ustawodawcy było pozbawienie osób mających ustalone prawo do emerytury prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 2 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Po 671/20).

Jednakże, aby móc na gruncie rozpatrywanej sprawy podzielić stanowisko organów obu instancji i uznać, że wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać skarżącej przyznane, zdaniem Sądu należało ustalić, czy pobierane przez skarżącą świadczenie emerytalne jest świadczeniem uzyskanym wyłącznie w związku z osiągnięciem wieku emerytalnego, czy też jest to świadczenie przyznane na podstawie przepisów szczególnych - przed osiągnięciem wymaganego wieku i przed wypracowaniem wymaganego stażu. Ta okoliczność może bowiem stanowić podstawę oceny, czy w oparciu o normy konstytucyjne można byłoby w tak szczególnych uwarunkowaniach przyznać skarżącej świadczenie pielęgnacyjne.

Zdaniem Sądu dla oceny uprawnienia skarżącej do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego podstawowe znaczenie ma to, czy skarżąca otrzymywała emeryturę wcześniejszą, na którą przeszła z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem, czy też otrzymała emeryturę ustaloną po dojściu do wieku emerytalnego i której wysokość uwzględnia wypracowany staż. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest bowiem kierowane do wszystkich niezatrudnionych osób opiekujących się niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz do osób, które wywiązują się ze swego obowiązku alimentacyjnego, osobiście zapewniając stałą i długotrwałą opiekę i pomoc niepełnosprawnemu członkowi rodziny i jednocześnie z tego właśnie powodu zaprzestają aktywności zawodowej. O rezygnacji z zatrudnienia czy też świadomym jego niepodejmowaniu można mówić w sytuacji, gdy osoba sprawująca opiekę jest obiektywnie zdolna do podjęcia zatrudnienia, na którą to zdolność wpływa także wiek takiej osoby. Musi więc istnieć związek przyczynowy między rezygnacją z zatrudnienia przez opiekuna (nie podejmowania przez niego pracy) a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny wskazanym w przepisie art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Sąd zwraca uwagę, że w przedmiotowej sprawie organy nie ustalały, czy taki związek przyczynowy istnieje. Ani Burmistrz K., ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wyjaśnili, czy skarżąca przeszła na wcześniejszą emeryturę na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 1989 r. w sprawie uprawnień do wcześniejszej emerytury pracowników opiekujących się dziećmi wymagającymi stałej opieki (Dz. U. z 1989 r., nr 28, poz. 149), obowiązującego w dacie, w której przyznano skarżącej prawo do emerytury (k. 5 akt adm. organu I instancji).

Stosownie do § 1 ust. 1 tego rozporządzenia matce, która nie mogła lub nie może kontynuować zatrudnienia z powodu stanu zdrowia swojego dziecka, wymagającego- bez względu na wiek- jej stałej opieki oraz pielęgnacji lub pomocy w czynnościach samoobsługowych, przysługuje prawo do wcześniejszej emerytury, jeżeli spełnia następujące warunki: 1) ma okres zatrudnienia określony w art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin, 2) sprawuje osobistą opiekę nad dzieckiem, które a) zostało zaliczone do I grupy inwalidów, bez względu na przyczynę chorobową inwalidztwa, albo b) zostało zaliczone do II grupy inwalidów z powodu jednego ze stanów chorobowych wymienionych w ust. 3, a inwalidztwo dziecka istnieje od urodzenia albo powstało przed ukończeniem 18 roku życia.

Z dołączonych do wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego dokumentów wynika, że skarżąca złożyła wniosek o przyznanie emerytury w dniu [...] września 1991 r. (k. 5 akt adm. organu I instancji). Skoro skarżąca urodziła się w dniu [...] marca 1951 r. (k. 1 akt adm. organu I instancji), miała wówczas 40 lat. Z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności D. C. urodzonej w dniu [...] grudnia 1983 r. wynika przy tym, że jej niepełnosprawność istnieje od urodzenia. Jako przyczyny niepełnosprawności wskazano symbole 01-U oraz 03-L, tj. upośledzenie umysłowe oraz zaburzenia głosu, mowy i choroby słuchu (k. 3 akt adm. organu I instancji). Z decyzji przyznającej emeryturę wynika także, że skarżąca pracowała na pewno w latach 1980-1982 (k. 5 akt adm.). W odwołaniu wskazała natomiast, że zajmuje się córką od 37 lat.

Wszystkie wyżej przywołane okoliczności mogą wskazywać, że skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną córką. Organy jednak tej kwestii nie wyjaśniły.

Tymczasem przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zakreśla żadnych ram czasowych, co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki. Jest to świadczenie przyznawane na wniosek, od wnioskodawcy zależy więc czy i w jakim czasie po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia o nie wystąpi. Jeżeli przyznano skarżącej prawo do wcześniejszej emerytury na podstawie rozporządzenia z 1989 r. i jej opieka nad córką trwa nieprzerwanie od tego czasu, to zdaniem Sądu zaistniał związek przyczynowy między rezygnacją z zatrudnienia i koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną córką. Wyjaśnienia więc wymagało, czy ten związek w dacie składania wniosku, kiedy skarżąca otrzymywała już emeryturę powszechną, zachodził nadal. Z tego co podawała skarżąca wynika, że nadal sprawuje całodobową opiekę nad córką, a jej sytuacja, jako opiekuna, od lat nie zmieniła się.

Zarówno na tle przepisów rozporządzenia z 1989 r., jak i aktualnych przepisów u.ś.r. mowa jest konkretnie o rezygnacji z zatrudnienia z uwagi na opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Wprawdzie pierwszy z wymienionych aktów traktuje o uzyskaniu wcześniejszej emerytury, a drugi o świadczeniu pielęgnacyjnym, jednak cel tych przepisów jest w istocie tożsamy i polega na przyznaniu opiekunowi pewnej formy finansowej rekompensaty za brak możliwości świadczenia pracy. W ocenie Sądu organy, rozpatrując wniosek skarżącej powinny wyjaśnić wskazane powyżej kwestie, w szczególności zbadać, czy zachodził w dacie złożenia wniosku związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącą, a koniecznością sprawowania opieki nad córką.

Niewyjaśnienie tych kwestii naruszało dyspozycję przepisów art 7, 77 i 80 K.p.a., albowiem organy nie podjęły wszelkich czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i okoliczności, które legły u podstaw rozstrzygnięcia. Powodowało to konieczność uchylenia decyzji organów obu instancji.

Reasumując, zdaniem Sądu, legitymowanie się przez opiekuna prawem do wcześniejszej emerytury przyznanej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem, sprawowanie tej opieki nieprzerwanie i nadal (także po osiągnięciu wieku emerytalnego), uzasadnia nie tylko uznanie, że osoba ta zrezygnowała z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad dzieckiem, ale i przyjęcie, że w takich wyjątkowych sytuacjach uzasadnione jest odstąpienie od wykładni literalnej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i z powołaniem na wskazywane w skardze wartości konstytucyjne przyjęcie, że w takich szczególnych okolicznościach możliwie jest przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego.

W dalszej kolejności, w kontekście zawartego w skardze wniosku skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości pomniejszonej o emeryturę netto, umówienia wymaga także kwestia zbiegu świadczeń, tj. odniesienie się do sytuacji osób, które tak jak skarżąca mają już ustalone prawo do emerytury, jednak zwracają się do organu z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne, którego wysokość przewyższa otrzymywaną przez te osoby emeryturę. W tym zakresie Sąd w składzie orzekającym w całości podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wyrażone w wyroku z dnia 12 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Po 926/19, przyjmując zaprezentowaną w nim argumentację jako własną.

W kontekście powyższego Sąd wskazuje, że nie podziela poglądu o takiej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 a u.ś.r., która sprowadzać się będzie do odmowy jego zastosowania i wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego stanowiącego różnicę między wysokością emerytury netto (pomniejszonej o zaliczkę na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składkę na ubezpieczenie zdrowotne) a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym wypłata różnicy pozostaje w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa kwotowo. Nadto spowoduje dalsze wątpliwości co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno – rentowe.

Należy zwrócić uwagę, że osoby pobierające świadczenie pielęgnacyjne i osoby pobierające emeryturę podlegają obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, z tym, że osoby pobierające świadczenie pielęgnacyjne wtedy, gdy nie podlegają obowiązkowi ubezpieczenia z innego tytułu (art. 66 ust. 1 pkt 16 i 28a ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1285). Podstawą wymiaru składek na ubezpieczenie zdrowotne dla osób pobierających emeryturę jest kwota emerytury (art. 81 ust. 8 pkt 2 tej ustawy), a dla osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne - kwota odpowiadająca wysokości świadczenia pielęgnacyjnego przysługującego na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych (art. 81 ust. 8 pkt 9b ustawy). W sytuacji, gdy dana osoba będzie otrzymywała emeryturę i część świadczenia pielęgnacyjnego podstawa wymiaru jej składek na ubezpieczenie zdrowotne będzie inna niż osób pobierających tylko świadczenie pielęgnacyjne. Pobierana emerytura stanowić bowiem będzie inny tytuł ubezpieczenia w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 28a ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i tylko ona (w kwocie niższej niż świadczenie) stanowić będzie podstawę wymiaru składek. W przypadku składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe opłacanych za osoby pobierające świadczenie pielęgnacyjne przez okres wskazany w art. 6 ust. 2a pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 423) pojawi się problem ustalenia podstawy wymiaru tych składek. W przypadku uznania, że podstawą odpowiadającą wysokości świadczenia pielęgnacyjnego przysługującego na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych nie jest kwota określona w art. 17 ust. 3 u.ś.r., a kwota stanowiąca faktyczną wypłatę różnicy między wysokością świadczenia z tego przepisu a emeryturą netto, to sytuacja osób pobierających pełne świadczenie pielęgnacyjne będzie inna niż tych, które pobierają to świadczenie w wysokości uzupełniającej wysokość emerytury do kwoty świadczenia określonej w ustawie.

Powyższe przemawia za celowością dopuszczenia możliwości przyznania osobom spełniającym warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego a pobierającym emeryturę – świadczenia w pełnej wysokości określonej w art. 17 ust. 3 u.ś.r. Warunkiem niezbędnym do przyznania tego świadczenia jest dokonanie przez osobę uprawnioną wyboru jednego z tych świadczeń. Nie gwarantowałaby bowiem zasady równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r, która umożliwiałaby przyznanie osobom pobierającym emeryturę dodatkowo świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości. Osoba mająca prawo do emerytury znajdowałaby się wówczas w korzystniejszej sytuacji od opiekuna, który otrzymywałby tylko świadczenie pielęgnacyjne i nie miałby możliwości przejścia na emeryturę.

W przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., w której wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych ( t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 291), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego.

Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 96 ustawy o emeryturach i rentach z FUS) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Nie ma jednego przepisu regulującego zbieg uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy. W tej sytuacji, zdaniem Sądu uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę winna dokonać wyboru jednego z tych świadczeń i zrezygnować z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie - emerytury. W tym przypadku swój wybór może zrealizować poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Zgodnie z tym przepisem prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu również na wniosek emeryta lub rencisty. Instytucja zawieszenia prawa do świadczenia była wykorzystywana do uzyskania w przyszłości wyższych świadczeń. Nie ma jednak przeszkód, by znalazła zastosowanie w sprawach takich jak niniejsza, dla celów pozaubezpieczeniowych. Ustawodawca bowiem nie wprowadził żadnych ograniczeń w zakresie złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 ustawy o emeryturach i rentach z FUS). Emerytura jest prawem niezbywalnym ale zawieszenie tego prawa i wstrzymanie jej wypłaty skutkuje odpadnięciem negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r., tj. posiadania prawa do emerytury, które w tym wypadku wiązane jest nie tylko z samym prawem, ale i z realizacją tego prawa w postaci wypłaty emerytury. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona złożyła wniosek wraz z decyzją o wstrzymaniu wypłaty emerytury. W miesiącu wydania decyzji o wstrzymaniu emerytura nie będzie wypłacana i strona nabędzie prawo do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości.

Zdaniem Sądu o konieczności złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ winien stronę poinformować i wezwać do złożenia wymaganych dokumentów stosując odpowiednio przepisy art. 24 a ust. 1 – 3 u.ś.r. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nadto zgodnie z art. 79a K.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości.

Jednocześnie Sąd podkreśla, że biorąc pod uwagę fakt, iż dla opiekunów pobierających emerytury złożenie wniosku o ich zawieszenie i wstrzymanie wypłaty wiązać się może z obawą pozostania przez pewien okres bez środków do życia (wznowienie wypłaty zgodnie z art. 135 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS następuje nie wcześniej niż od miesiąca, w którym zgłoszono wniosek o wznowienie wypłaty), bądź z obawą, czy świadczenie pielęgnacyjne w ogóle zostanie przyznane, na organach przed wezwaniem do złożenia wymaganej decyzji o wstrzymaniu wypłaty ciąży obowiązek ustalenia, czy w realiach danej sprawy wezwanie jest celowe. Organ musi więc w pierwszej kolejności ustalić, że wnioskodawca poza tylko wykazaniem okoliczności związanej z prawem do emerytury spełnia wszystkie przesłanki do przyznania mu świadczenia z art. 17 u.ś.r. W przypadku uznania, że przesłanek tych nie spełnia z innych przyczyn niż wskazane w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r., wezwanie nie powinno być do strony kierowane.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2020 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza K. z dnia [...] września 2020 r., nr [...], albowiem zostały one wydane z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., które miało wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią stanowisko wyrażone w niniejszym uzasadnieniu. W szczególności wyjaśnią czy skarżąca przeszła na wcześniejszą emeryturę na podstawie rozporządzenia z 1989 r., a także, czy przesłanka rezygnacji z aktywności zawodowej w celu sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawną córką była aktualna w momencie przejścia na tzw. emeryturę powszechną. W sytuacji uznania, że skarżąca spełnia przesłanki do przyznania jej wnioskowanego świadczenia, organy wezwą skarżącą do złożenia stosownych dokumentów (decyzje ZUS), umożliwiających wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości wraz z odpowiednim pouczeniem. Po czym w zależności od wykonania przez skarżącą nałożonego obowiązku rozstrzygną sprawę.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na mocy art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 P.p.s.a.