Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 1076/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2013-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2, art. 61 § 1 i § 3, art. 147 § 1, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 2, art. 4, art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1a, art. 10
journal: Dz.U. 2005 nr 236 poz 2008
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 106 poz 1002
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jednolity.
article: art. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2007 nr 133 poz 921
law: Ustawa z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich.
article: art. 9
journal: Dz.U. 2005 nr 239 poz 2019
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - tekst jednolity
article: art. 47b
journal: Dz.U. 2005 nr 240 poz 2027
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: art. 51 § 1, art. 63a, art. 64 § 1, art. 77
journal: Dz.U. 1971 nr 12 poz 114
law: Ustawa z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń.
article: art. 20
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 56
journal: Dz.U. 2004 nr 69 poz 625
law: Ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt.
article: art. 13
journal: Dz.U. 2006 nr 121 poz 844
law: Ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 6 lutego 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r. nr XXXIX/390/06 w sprawie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy (Dz. Urz. Województwa nr 30 poz. 643) I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Uchwałą Nr XXXIX/390/06 z dnia [...] marca 2006 r. Rada Miejska, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 132, poz. 622 ze zm.) ustaliła szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2006 r. Nr 30, pod poz. 643 i weszła w życie z dniem 20 maja 2006 r.

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Prokurator Rejonowy, w części obejmującej § 1 ust. 5, pkt 1-3, § 1 ust. 6 pkt 4-18, § 2 ust. 1, § 2 ust. 2 pkt 1-7, § 3 ust. 1 i 2, § 5 ust. 2, § 8 ust. 2, § 10 ust. 1 i 3, § 12 ust. 1 pkt 1 i 3, § 12 ust. 2 i 3, § 14 ust. 1, 2, 3, § 15 ust. 1, 2, 3, 4, § 18 ust. 1 i 2, § 21 ust. 2, § 3 pkt 3 i ust. 5, § 22 ust. 1 i 5, § 23 ust. 3 pkt 1, 2, 3, § 24 ust. 1 i ust. 5, § 25 ust. 1 i 2.

Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie:

1) art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. 2005 r. Nr 236 poz. 2008 ze zm.), dalej u.c.p.g., poprzez wyliczenie grupy osób, które obowiązane są stosować regulamin, co stanowi zawężenie dyspozycji ustawowej, która zakres obowiązywania regulaminu określa jako "teren gminy".

2) § 135, § 137 i § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908) w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 3, 4, 5 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.), art. 3 ust. 1 pkt 2, 4, 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 ze zm.), art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, art. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz. U. Nr 133, poz. 921 ze zm.), art 9 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku prawo wodne art. 3 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 2001 roku o opakowaniach i odpadach opakowaniowych, poprzez:

- powtórzenie definicji pojęć zawartych w ustawie o utrzymaniu czystości lub w innych ustawach: "właściciele nieruchomości" (§1 ust. 6 pkt 4), "odpady komunalne" (§1 ust. 6 pkt 5), odpady ulęgające biodegradacji (§1 ust. 6 pkt 7), odpady niebezpieczne (§1 ust. 6 pkt 10), stacje zlewne (§1 ust. 6 pkt 15), zbiorniki bezodpływowe (§1 ust. 6 pkt 16), zwierzęta domowe (§1 ust 6 pkt 17), zwierzęta gospodarskie (§1 ust. 6 pkt 17),

- wprowadzenie do regulaminu własnych definicji pojęć, które przez ustawodawcę zostały zdefiniowane odmiennie, takich jak: odpady opakowaniowe (§ 1 ust. 6 pkt 7), ścieki bytowe (§ 1 ust. 6 pkt 11),

- wprowadzenie definicji pojęć uprzednio niezdefiniowanych, bez upoważnienia ustawowego, takich jak: odpady komunalne niesegregowane drobne (§ 1 ust. 6 pkt 6), odpady komunalne wielkogabarytowe (§ 1 ust. 6 pkt 9), surowce wtórne (§ 1 ust. 6 pkt 12), gminne składowisko odpadów (§ 1 ust. 6 pkt 13), jednostki wywozowe (§ 1 ust. 6 pkt 14);

3) art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g., poprzez niewskazanie obszarów deratyzacji

4) § 135 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908) w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości z 1996 r. poprzez zamieszczenie w § 22 ust. 5 uchwały zapisu o ogólnej odpowiedzialności osób utrzymujących zwierzęta domowe, co nie wynika z ustanowionego upoważnienia ustawowego, było zbędne i niedopuszczalne z uwagi na ustawowy charakter tej materii, podobnie jak nałożenie na te osoby w § 21 ust. 2 obowiązków opłacania podatku, szczepień lub uzyskania zezwolenia, wynikających z ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 121, poz. 844 ze zm.), ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczania chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. Nr 69, poz. 625 ze zm.) i ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2003 r. Nr 103, poz. 1002 ze zm.) oraz nałożenie w §22 ust. 1 obowiązku reagowania w razie zakłócania spokoju bądź spoczynku nocnego przez psa, a w §21 ust. 1 pkt 3 zakazu dopuszczania do uszkadzania lub niszczenia przez zwierzęta roślinności na terenach przeznaczonych do użytku publicznego, co wynika z ustawy kodeks wykroczeń

5) art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. poprzez nałożenie obowiązków i zakazów, do których określenia Rada nie była upoważniona, tj.

- zobowiązanie właścicieli w §3 ust. 1 uchwały do należytego utrzymywania terenów zielonych, wchodzących w skład nieruchomości;

- usuwanie śniegu, nawisów śnieżnych i sopli lodu z budynków, w sytuacjach mogących powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia (§2 ust. 2 pkt 7);

- nałożenie w §8 ust. 2 regulaminu na organizatorów imprez masowych obowiązku zawarcia umowy na dostarczenie pojemników, kontenerów, szaletów przenośnych oraz zapewnienie ich opróżnienia, podczas gdy na mocy art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z 1996 r. podmiot ten nie może być uznany za właściciela nieruchomości, zaś §1 ust. 5 regulaminu nie wskazuje, by obowiązywał on organizatorów imprez masowych;

- zobowiązanie, w §15 ust. 3 pkt 2 regulaminu, właścicieli lub użytkowników nieruchomości do zawarcia umowy na odbiór odpadków i udzielania jednostce wywozowej informacji niezbędnych do zawarcia umowy, w sposób zgodny z wymaganiami regulaminu oraz udokumentowania wywozu nieczystości ciekłych poprzez okazanie umowy i dowodów wpłat, które to dokumenty mają być przechowywane przez okres 2 lat;

- wprowadzenie w §21 ust. 1 uchwały zakazu wprowadzania psów do określonych miejsc

- zamieszczenie w §24 ust. 5 regulaminu zapisu dotyczącego zasad ponoszenia kosztów deratyzacji, poprzez wskazanie, że ponoszą je właściciele nieruchomości, które to uregulowania wykracza poza upoważnienie ustawowe, albowiem art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach daje radzie gminy upoważnienie wyłącznie do wyznaczania regulaminem obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania

- zobowiązanie właścicieli nieruchomości w §2 ust. 2 pkt 5 do usuwania plakatów, ogłoszeń, napisów, rysunków i afiszów w miejscu do tego nie przeznaczonym,

- zobowiązanie właścicieli nieruchomości w §10 ust. 1 do mycia i dezynfekowania pojemników

na odpady,

- zawarcie zapisów w §21 ust 5 dotyczących postępowania ze zwierzętami pozostawionymi bez dozoru;

- § 118, 137, 116 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad Techniki Prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) poprzez powtórzenie uregulowań i przepisów zawartych w innych aktach normatywnych:

- bezpodstawne zamieszczenie w §2 ust. 1 uchwały treści przepisów unormowanych w ustawie o utrzymaniu czystości, poprzez powtórzenie zapisu art. 5 ust. 1 ustawy - że właściciele nieruchomości są zobowiązani do utrzymywania porządku i czystości

- bezpodstawne zamieszczenie w §2 ust. 2 ust. 6 uchwały treści przepisów unormowanych w ustawie o utrzymaniu czystości, poprzez powtórzenie zapisu art. 5 ust. 1' pkt 4 ustawy, tj. obowiązku dotyczącego uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników przylegających do nieruchomości

- zobowiązanie właścicieli do czytelnego oznaczania numeru porządkowego nieruchomości (§2 ust. 2 pkt 1), co objęte jest już dyspozycją art. 47b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo . geodezyjne i kartograficzne

- zobowiązanie właścicieli selektywnej zbiorki odpadów komunalnych, a w szczególności odpadków opakowaniowych ze szkła, tworzyw sztucznych, papieru, tektury oraz odpadów niebezpiecznych z gospodarstw domowych (§ 2 ust. 2 pkt 30), gdy obowiązek ten reguluje rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 25 października 2005 r. w sprawie szczegółowego sposobu postępowania z odpadami opakowaniowymi (Dz. U. Nr 219, poz. 1858), a także w rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 grudnia 2003 r. w sprawie rodzajów odpadów, których zbieranie lub transport nie wymagają -zezwolenia na prowadzenie działalności (Dz. U. z 2004 r., Nr 16, poz. 154; ze zm.) oraz ustawa z dnia 11 maja 2001 r. o opakowaniach i odpadach opakowaniowych (Dz. U. Nr 63, poz. 638; ze zm.) oraz wprowadzanie zapisów dotyczących kwestii odpadów w postaci baterii lub akumulatorów (§12 ust. 1 pkt 2 regulaminu) i zużytego sprzętu elektronicznego, uregulowane w przepisach ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (Dz. U. Nr 180, poz. 1495),

- zobowiązanie właścicieli do usuwania zbędnych, zdewastowanych urządzeń zagrażających bezpieczeństwu osób przebywających na nieruchomości (§2 ust. 2 pkt 4), co w istocie znajduje już swoje unormowanie w art. 5 i 66 ustawy prawo budowlane;

- wprowadzenie w §3 ust. 2 obowiązku zarządcy drogi w kwestii utrzymania zieleni pomiędzy chodnikiem a jednią lub w chodniku, podczas gdy obowiązki zarządcy drogi zostały uregulowane m.in. w art. 20 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115; ze zm.).

- zobowiązanie właścicieli do wyposażanie nieruchomości w dostateczną ilość urządzeń służących do zbierania odpadów komunalnych, o czym w istocie stanowi art. 5 ust. 1 u.c.p.g.

- zakaz spalania odpadów komunalnych w pojemnikach (§10 ust.3) oraz spalania odpadów komunalnych na powierzchni ziemi oraz w instalacjach grzewczych obiektów budowlanych, w tym budynkach mieszkalnych (§14 ust. 1 pkt 2) oraz zakopywania odpadów (§14 ust. 1 pkt 1), w sytuacji, gdy problematykę unieszkodliwiania odpadów w tym także termicznego ich przekształcania normuje art. 13 ustawy o odpadach, zaś podstawie zaś art. 13 ust. 3 dopuszczono spalanie zgromadzonych pozostałości roślinnych, poza instalacjami i urządzeniami, jeżeli na terenie nie jest prowadzone selektywne zbieranie lub odbieranie odpadów ulegających biodegradacji, a ich spalanie nie narusza odrębnych przepisów;

- zakaz opróżniania szamb we własnym zakresie i indywidualnego wywożenia i wysypywania odpadów (§14 ust. 2 i 3) oraz zakaz wyrzucania odpadów poza obiektami wyznaczonymi co nie ma oparcia w upoważnieniu ustawowym, a nadto jest w istocie odmiennym sformułowaniem obowiązku, który wynika z regulacji ustawowej tj. art. 5 ust. 1 pkt 3b oraz art. 6 ust. 1 u.c.p.g.

- obowiązek przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej (§18 ust. 1) lub przydomowej oczyszczalni ścieków, co stanowi powielenie treści art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g.

- uregulowanie, w § 15 ust. 4, sposobu postępowania w przypadku nieudokumentowania przez właścicieli nieruchomości korzystania z usług podmiotu uprawnionego do odbioru odpadów, co zawiera w istocie odesłanie do regulacji z art. 6 ust. 6 i 7 ustawy, zgodnie z którym gmina jest obowiązana zorganizować odbieranie odpadów komunalnych oraz opróżnianie zbiorników bezodpływowych w przypadku właścicieli nieruchomości, którzy nie zawarli umów, o których mowa w ust. 1 (ust. 6);

- nałożenie w §15 ust. 1 pkt 1 obowiązku zawarcia umowy na odbiór odpadów, co stanowi powtórzenia dyspozycji art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g.

- nałożenie na właścicieli w §21 ust. 1 uchwały obowiązków polegających na oznakowaniu psa znaczkiem identyfikacyjnym, opłacaniu podatku od posiadania psów, systematycznego szczepienie przeciwko wściekliźnie, uzyskania zezwolenia burmistrza miasta na utrzymanie psa rady uznanej za agresywną, które to regulacje zostały przyjęte bez podstawy prawnej oraz wynikają z art. 56 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, art. 10 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt i art. 13 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 121, po. 884, ze. zm.) oraz nałożenie na właścicieli lub opiekunów zwierząt pełnej odpowiedzialności za wyrządzone przez zwierzęta szkody, gdy obowiązek ten wynika z powszechnie obowiązującego prawa

- wprowadzenie w §21 ust. 3 pkt 3 zakazu uszkadzania lub niszczenia roślinności na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz reagowania na zakłócanie spokoju lub spoczynku co w istocie stanowi powtórzenie przepisów art. 51 § 1 k.w., 77 k.w. i 144 k.w.

- wprowadzenie w §23 ust. 3 uchwały obowiązku uzyskanie zgody na utrzymanie zwierząt gospodarskich od właścicieli nieruchomości sąsiednich, co jest sprzeczne z powszechnie obowiązującym prawem, albowiem wykracza poza materię upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymywaniu czystości i porządku w gminach, a nadto kwestia immisji jest uregulowana w przepisach powszechnie obowiązujących;

- wprowadzenie w §25 ust. 1 i 2 konsekwencji związanych z niewykonywaniem obowiązków określonych w regulaminie, które określa art. 10 ust. 2 i ust. 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach;

7) § 7 i 8 Rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 25 października 2005 r. w sprawie szczegółowego sposobu postępowania z odpadami opakowaniowymi, poprzez wprowadzenie odmiennego uregulowania w § 5 ust. 1 uchwały kwestii oznakowania pojemników służących do selektywnej zbiórki odpadów;

8) ustawy o odpadach w zw. z §3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 grudnia 2003 r. w sprawie rodzajów odpadów, których zbieranie lub transport nie wymagają zezwolenia na prowadzenie działalności (Dz. U. z 2004 r., nr 16, poz. 154 ze zm.), poprzez wskazanie w §12 ust. 1 pkt 3, że zbiórka leków przeterminowanych odbywa się w aptekach, podczas gdy z przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia wynika zasada, że zbieranie odpadów odbywa się w placówkach handlowych prowadzących sprzedaż wyrobów przemysłowych oraz produktów w opakowaniach, zaś ustawa o odpadach odnosi się nie tylko do produktów, których termin

przydatności do właściwego użycia upłynął

Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w powyższym zakresie.

Na rozprawie w dniu 6 lutego 2013 r. Prokurator zmienił zakres skargi wnosząc o stwierdzenie nieważności całości zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie w zakresie stwierdzenia nieważności § 1 ust. 5 i ust. 6 pkt 4, 5, 8, 10, 15, 16, 17 i 18, § 10 ust. 1 i ust. 3, § 12 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 i ust. 3, § 14 ust. 1 pkt 1 i 2, § 15 ust. 1-4, § 18, § 21 ust. 2 i ust. 3 pkt 3, § 22 ust. 1, § 23 ust. 3 pkt 2 i 3, § 24 ust. 1. W pozostałym zakresie uznała skargę, wnosząc jednak o nie stwierdzanie jej nieważności z uwagi na treść art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897). W myśl tego przepisu regulaminy utrzymania czystości i porządku na terenie gminy uchwalone przed dniem wejścia w życie ustawy zachowują moc do dnia wejścia w życie nowych regulaminów, nie dłużej jednak niż przez 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, i mogą być zmieniane w zakresie upoważnienia zawartego w ustawie zmienianej w art. 1. Tymczasem w myśl art. 23 pkt 1 ustawy weszła ona w życie w swojej zasadniczej części z dniem 1 stycznia 2012 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga okazała się zasadna co do części podniesionych zarzutów, jednakże z uwagi na liczbę zawartych w uchwale uregulowań w sposób istotny naruszających przepisy prawa powszechnie obowiązującego Sąd stwierdził nieważność uchwały w całości. Pozostawienie w obrocie prawnym zaskarżonej uchwały w pozostałym zakresie sprawiłoby, że stanowiłaby ona regulację niekompletną.

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres sądowej kontroli działania administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 oraz pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 – dalej w skrócie p.p.s.a.) Zgodnie z przyjmowaną dla sądownictwa administracyjnego zasadą legalności kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych), która z kolei determinuje charakter środków prawnych stosowanych przez to sądownictwo, wymienionych w szczególności w art. 145 do 151 p.p.s.a.

Kompetencja Prokuratora do wniesienia skargi znajduje swe umocowanie w art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 270, poz. 1599 ze zm.), który stanowi, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego.

Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczone są przez przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalił się pogląd, iż tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (np. uchwały) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102).

Przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego jest uchwała Nr XXXIX/390/06 z dnia [...] marca 2006 r. Rady Miejskiej w sprawie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy

Zaskarżona uchwała Rady Miejskiej jest aktem prawa miejscowego. Aktem takim jest każdy akt prawny zawierający normy o charakterze generalnym (czyli nie odnoszącym się do indywidualnie oznaczonego podmiotu, lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów) i abstrakcyjnym, wydany przez ustawowo wskazany organ administracji. Zaskarżona uchwała odpowiada temu kryterium. Uregulowania uchwały odnoszą się bowiem do każdej osoby, która znajdzie się w okolicznościach pozwalających na zastosowanie wynikających z niej norm prawnych. Bezspornym jest przy tym, iż zaskarżona uchwała nie miała jednorazowego zastosowania, lecz mogła znaleźć zastosowanie w nieograniczonej liczbie przypadków.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały stanowił art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm. – w wersji obowiązującej na dzień podjęcia uchwały). Stosownie do treści art. 4 ust. 1 tej ustawy rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Z kolei w myśl art. 4 ust. 2 uchwały regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i odpadów z remontów,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi,

2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych urządzeń,

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego,

4) maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów,

5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami,

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku,

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach,

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

W wyniku analizy zaskarżonej uchwały Sąd doszedł do wniosku, że zarzuty skargi potwierdziły się w części dotyczącej: § 1 ust. 5 i ust. 6 pkt 4-18, § 2 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, 3, 5, 6, 7, § 3 ust. 1 i 2, § 5 ust. 2, § 8 ust. 2, § 10 ust. 3, § 12 ust. 1 pkt 3, § 14, § 15 ust. 3, § 18 ust. 1, § 21 ust. 2, § 22 ust. 5, § 23 ust. 3 pkt 1, § 24 ust. 5, § 25.

Stosownie do treści § 1 ust. 5 zaskarżonej uchwały regulamin obowiązywał: 1) właścicieli nieruchomości; 2) podmioty użytkujące tereny służące komunikacji publicznej; 3) wszystkich korzystających z terenów użytku publicznego. Zakreślenie w ten sposób kręgu adresatów uchwały stanowi istotne naruszenie przepisu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w myśl którego omawiany regulamin jest aktem prawa miejscowego. Regulamin obowiązuje bowiem na terenie gminy i do przestrzegania jego postanowień obowiązany jest każdy, kto znajdzie się w okolicznościach objętych zakresem stosowania zawartych w nim norm prawnych. Należy zatem przyznać rację Prokuratorowi, że nie zachodziła potrzeba regulowania tej kwestii od strony podmiotowej w uchwale.

W § 1 ust. 6 uchwały wprowadzono szereg pojęć wbrew udzielonej radzie gminy delegacji ustawowej. Powtórzono mianowicie definicję: właściciela nieruchomości (pkt 1) zamieszczoną w art. 2 ust. 1 pkt 4 i art. 2 ust. 3 u.c.p.g. z dodaniem sformułowania, które nie znalazło się w tej ustawie, tzn., że są to osoby, które mają obowiązek realizować obowiązki w zakresie utrzymania czystości i porządku przy czym na terenie budowy wykonywanie obowiązków właściciela nieruchomości należy do wykonawcy robót budowlanych; odpadów komunalnych (pkt 5) zamieszczoną w art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach; odpadów ulegających biodegradacji (pkt 8, zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach oraz wskazano przykłady tego typu odpadów, które nie znajdowały się w ww. ustawie; odpadów niebezpiecznych (pkt 10) zamieszczoną w art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o odpadach; stacji zlewnych (pkt 15) zamieszczoną w art. 2 ust. 1 pkt 3 u.c.p.g.; zbiorniki bezodpływowe (pkt 16), o czym stanowi już art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości, zwierzęta domowe (pkt 17), jako "zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem np. psy, koty, co stanowi w istocie powtórzenie definicji zawartej w art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, zwierzęta gospodarskie (pkt 18), poprzez wskazanie tego typu zwierząt, podczas gdy art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz. U. Nr 133, poz. 921 ze zm.), podaje dokładny zamknięty katalog tych zwierząt. W § 1 pkt 11 regulaminu podano definicję ścieków bytowych, które zdefiniowane zostały w art. 9 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 – w wersji obowiązującej na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały) oraz definicję odpadów opakowaniowych, które zdefiniowane są już w art. 3 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 2001 roku o opakowaniach i odpadach opakowaniowych, przy czym zmieniono zakres znaczeniowy tych pojęć. Nadto § 1 ust 6 pkt 6, 9, 12, 13 i 14 zawierają nową definicje pojęć uprzednio niezdefiniowanych: odpady komunalne niesegregowane drobne, odpady komunalne wielkogabarytowe, surowce wtórne gminne składowisko odpadów, jednostka wywozowa. Tymczasem delegacja ustawowa zawarta w art. 4 u.c.p.g. nie upoważniła rady gminy do formułowania w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminach definicji określonych pojęć (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. II SA/Wr 527/06, publ. LEX Nr 296945).

Zgodnie z § 2 ust. 1 uchwały właściciele nieruchomości zostali zobowiązani do utrzymania porządku, czystości oraz należytego stanu sanitarno-higienicznego nieruchomości. Przepis ten stanowi w istocie powtórzenie treści art. 5 ust. 1 u.c.p.g., który określa sposoby, jakimi właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku.

Z kolei nałożenie na właścicieli nieruchomości w § 2 ust. 2 pkt 1 uchwały obowiązku czytelnego oznaczenia numeru porządkowego nieruchomości stanowi powielenie art. 47b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.). Dodatkowo nieprzestrzeganie tego obowiązku obwarowane jest sankcją wynikająca z art. 64 § 1 Kodeksu wykroczeń, w myśl którego kto będąc właścicielem, administratorem, dozorcą lub użytkownikiem nieruchomości – nie dopełnia obowiązku umieszczenia w odpowiednim miejscu albo utrzymania w należytym stanie tabliczki z numerem porządkowym nieruchomości, nazwą ulicy lub placu albo miejscowości, podlega karze grzywny do 250 zł albo karze nagany.

W § 2 ust. 2 pkt 3 regulaminu wprowadzono obowiązek selektywnej zbiorki odpadów komunalnych, a w szczególności odpadków opakowaniowych ze szkła, tworzyw sztucznych, papieru, tektury oraz odpadów niebezpiecznych z gospodarstw domowych. Regulamin nie może jednak unormować kwestii obowiązkowego selektywnego zbierania komunalnych odpadów opakowaniowych w zakresie uregulowanym w rozporządzeniu Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 25 października 2005 r. w sprawie szczegółowego sposobu postępowania z odpadami opakowaniowymi (Dz. U. Nr 219, poz. 1858), a także w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 grudnia 2003 r. w sprawie rodzajów odpadów, których zbieranie lub transport nie wymagają zezwolenia na prowadzenie działalności (Dz. U. z 2004 r., Nr 16, poz. 154; ze zm.) oraz w ustawie z dnia 11 maja 2001 r. o opakowaniach i odpadach opakowaniowych (Dz. U. Nr 63, poz. 638; ze zm.). Ustawa ta ponadto reguluje kwestię odpadów w postaci baterii lub akumulatorów (art. 41), co wyłącza regulowanie tej problematyki przez radę gminy w regulaminie (§12 ust. 1 pkt 2 regulaminu). Jakiekolwiek regulacje w zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów będących również odpadami komunalnym, wprowadzone w innych aktach prawnych, wyłączają kompetencje rady gminy do stanowienia w tym zakresie. Do takich regulacji szczególnych wyłączających uprawnienie rady gminy należy zaliczyć także przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (Dz. U. Nr 180, poz. 1495), które w sposób w zasadzie kompletny normuje materię związaną z gospodarką odpadami zużytego sprzętu elektrycznego. Wyklucza to, możliwość uregulowania tej problematyki w regulaminie (§ 12 ust. 2 regulaminu).

Regulamin czystości i porządku nie może regulować kwestii usuwania ogłoszeń lub plakatów, co co Rada Miejska uczyniła w § 2 ust. 2 pkt 5 uchwały. Rada gminy nie ma bowiem do tego upoważnienia ustawowego wynikającego z delegacji zawartej w art. 4 u.c.p.g., po drugie natomiast, regulacja taka pozostaje w sprzeczności z przepisami ustawowymi. Ordynacja wyborcza do Sejmu RP i Senatu RP (ustawa z dnia 12 kwietnia 2001 r. Dz. U. Nr 46, poz. 499 ze. zm.) w art. 90 ust. 1 dopuszcza umieszczanie plakatów i haseł wyborczych m.in. na ścianach budynków, ogrodzeniach, latarniach, za zgodą właściciela nieruchomości. Po trzecie także kodeks wykroczeń reguluje także kwestię umieszczenia plakatów, ogłoszeń i reklam na pniach drzew i słupach energetycznych (art. 63a kodeksu). Nie wiadomo również, skąd konkretnie właściciele nieruchomości mieliby usuwać plakaty i ogłoszenia. Rada Miejska wskazała bowiem, że obowiązek ten dotyczy "miejsc do tego nie przeznaczonych".

W § 2 ust. 2 pkt 6 uchwały na właścicieli nieruchomości nałożono obowiązek uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości. Stanowi to powielenie regulacji zawartej w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g.

Stosownie do treści § 3 ust. 1 uchwały właściciele nieruchomości winni utrzymywać w należytym stanie tereny zielone wchodzące w skład nieruchomości poprzez koszenie trawników, usuwanie chwastów, zeschłej i skoszonej trawy, przycinanie drzew, krzewów i żywopłotów, usuwanie innych nieczystości. Rada nałożyła tym przepisem na właścicieli nieruchomości obowiązek nie przewidziany w ustawie. Tymczasem obowiązki w zakresie utrzymania czystości i porządku ciążące na właścicielach nieruchomości nie mogą być formułowane w sposób dowolny, a organ gminy nie może w sposób niczym nieograniczony określać obowiązków związanych z estetyką i porządkiem na terenie gminy. Wskazując bowiem zakres zagadnień objętych regulaminem czystości i porządku, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "w szczególności", "może określić", ale sformułowaniem "regulamin określa", co prowadzi do wniosku, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej.

Zgodnie z § 3 ust. 2 uchwały do obowiązków właścicieli nieruchomości należy pielęgnowanie zieleni przyległej do nieruchomości, położonej między nieruchomością a chodnikiem. Utrzymanie zieleni usytuowanej w chodniku lub pomiędzy chodnikiem a jezdnią należy do zarządcy drogi. Tymczasem obowiązki zarządcy drogi zostały uregulowane m.in. w art. 20 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.).

Przepis § 5 ust. 2 uchwały, regulujący sposób oznaczenia pojemników służących do selektywnej zbiórki odpadów, stanowi powielenie treści przepisów § 6 – § 8 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 25 października 2005 r. w sprawie szczegółowego sposobu postępowania z odpadami opakowaniowymi (Dz. U. Nr 219, poz. 1858).

W § 8 ust. 2 uchwały nałożono na organizatorów imprez masowych obowiązek zawarcia umowy z uprawnionymi podmiotami na dostarczanie odpowiedniej ilości pojemników, kontenerów, szaletów przenośnych oraz ich opróżnianie i uprzątnięcie. Organizatorów tego rodzaju imprez nie można uznać za właścicieli nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., ani za władających nieruchomością, a tylko oni są adresatami obowiązków dotyczących utrzymania czystości i porządku na obszarze gminy. Organizatorzy imprez nie należą też do podmiotów wymienionych w art. 5 ust. 2-4 u.c.p.g., na które ustawa wprost nakłada określone obowiązki z zakresu utrzymania czystości i porządku. Przepis ten powoduje zatem ingerencję w stosunki cywilnoprawne, których treść kształtowana jest w drodze umowy cywilnoprawnej. Obowiązki organizatora imprez masowych określa ustawa z dnia 22 sierpnia 1997 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 909 ze zm.), a zatem nie zachodzi konieczność ich ustalania w drodze aktu prawa miejscowego i nie ma ku temu podstaw prawnych w ustawie w postaci odpowiedniego upoważnienia.

W § 10 ust. 3 uchwały Rada wprowadziła zakaz spalania w pojemnikach jakichkolwiek odpadów komunalnych. W § 14 ust. 2 objęto zakazem spalanie odpadów komunalnych oraz odpadów pochodzących z działalności gospodarczej – na powierzchni ziemi oraz w instalacjach grzewczych obiektów budowlanych, w tym budynków mieszkalnych. Natomiast w myśl § 14 ust. 1 zabronione zostało zakopywanie odpadów i padłych zwierząt, indywidualne wywożenie i wysypywanie odpadów, indywidualnego opróżniania szamb. Tymczasem problematykę unieszkodliwiania odpadów w tym także termicznego ich przekształcania normuje ustawa o odpadach (podobnie WSA w Rzeszowie, w wyroku z 23 października 2007 r., II SA/Rz 59/07 LEX nr 349285). Do wprowadzenia zakazu spalania odpadów komunalnych zawartego w § 10 ust. 3 i § 14 ust. 2 regulaminu i ich zakopywaniu w ziemi Rada nie miała upoważnienia ustawowego.

Zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 3 uchwały przeterminowane leki powinny być zbierane selektywnie i przekazywane na bieżąco do odpowiednich pojemników zlokalizowanych w aptekach. Zapis ten stanowi w istocie powielenie treści § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 grudnia 2003 r. w sprawie rodzajów odpadów, których zbieranie lub transport nie wymagają zezwolenia na prowadzenie działalności (Dz. U. Nr 16, poz. 154 – w wersji obowiązującej na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały), w myśl którego zbieranie odpadów odbywa się w placówkach handlowych prowadzących sprzedaż wyrobów przemysłowych oraz produktów w opakowaniach, po zużyciu których powstają odpady, określone w załączniku do rozporządzenia, przy czym w załączniku tym wymieniono m.in. leki.

Stosownie do treści § 15 ust. 3 uchwały faktury stwierdzające opłacenie wywozu odpadów powinny być przechowywane przez właścicieli nieruchomości przez dwa lata od daty ich wystawienia. Nałożenie obowiązku tego rodzaju nie znajduje uzasadnienia w treści art. 6 ust. 1a u.c.p.g. Przepis art. 6 ust. 1 ustawy ustała bowiem precyzyjnie zakres obowiązków właścicieli nieruchomości zobowiązując ich do okazywania umów o korzystanie z usług odbierania odpadów komunalnych i opróżniania zbiorników bezodpływowych oraz do okazywania dowodów płacenia za takie usługi. Ustawa nie zawiera delegacji dla rady gminy do dookreślenia tego obowiązku, w szczególności do określenia okresu przechowywania tych dokumentów.

Zgodnie z § 18 ust. 1 uchwały nieruchomości zabudowane budynkami mieszkalnymi lub wykorzystywane na cele działalności gospodarczej i nie przyłączone do sieci kanalizacyjnej muszą być wyposażone w szczelne, bezodpływowe zbiorniki (szamba) przeznaczone do gromadzenia ścieków bytowych lub lokalną (przydomową) oczyszczalnię ścieków. Przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej powinno nastąpić niezwłocznie po oddaniu do użytku tej sieci. Przepis ten stanowi powielenie treści art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g.

Przepis § 21 ust. 2 uchwały nałożył na właścicieli psów obowiązek oznakowania psa znakiem identyfikacyjnym, opłacenie należnego podatku, systematyczne szczepienie przeciwko wściekliźnie, a także uzyskanie stosownego zezwolenia Burmistrza Miasta i Gminy na utrzymywanie psa rasy uznawanej za agresywną (rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne – Dz. U. Nr 77, poz. 687).

Przytoczone regulacje zostały przyjęte bez ustawowego upoważnienia do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe. Obowiązek ochronnego szczepienia psa przeciwko wściekliźnie wprowadza art. 56 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. Nr 69, poz. 625, ze zm.). Obowiązek uzyskania zezwolenia na utrzymanie psa rady uznanej za agresywną wynika z art. 10 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002, ze zm.). Z kolei obowiązek płacenia podatku od posiadania psów wynika z art. 13 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 121, po. 884, ze zm.). Omawiany zapis uchwały nie mieści się w upoważnieniu ustawowym zawartym w art. 4 ust. 2 pkt 4 do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

Przepis § 22 ust. 5 uchwały, w myśl którego właściciele lub opiekunowie zwierząt domowych ponoszą pełną odpowiedzialność za szkody, zagrożenia i uciążliwości spowodowane ich zachowaniem. Po pierwsze, rada gminy nie ma upoważnienia ustawowego do wprowadzenia tego typu regulacji. Po drugie natomiast, kwestie te zostały uregulowane przez ustawodawcę. Odpowiedzialność za szkody wyrządzone przez zwierzę spoczywa w myśl art. 431 Kodeksu cywilnego na tym, kto zwierzę chowa lub się nim posługuje, natomiast kwestie sankcji za uciążliwości powodowane przez zwierzęta zostały uregulowane w Kodeksie wykroczeń, m.in. w art. 51 § 1 czy w art. 77.

W § 23 ust. 3 pkt 1 uchwały wprowadzono obowiązek uzyskania zgody właścicieli nieruchomości sąsiednich na utrzymywanie zwierząt gospodarskich (na własny użytek) na terenach niewymienionych w § 23. Zapis ten wykracza poza materię upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. Przepisy ustawy nie dają bowiem gminie uprawnienia do kreowania w regulaminie praw podmiotowych osób trzecich, będących przedmiotem regulacji prawa cywilnego. Wyłącznie bowiem prawo cywilne reguluje stosunki sąsiedzkie, a w ich ramach kwestie tzw. immisji. Przepisy regulaminu nie mogą natomiast regulować stosunków sąsiedzkich. Mają tworzyć warunki do utrzymania ładu publicznego, ale nie mogą wkraczać w sferę zarezerwowaną dla regulacji prawa cywilnego.

Zgodnie z § 24 ust. 5 uchwały koszty deratyzacji ponoszą właściciele nieruchomości. Uregulowanie to wykracza poza upoważnienie ustawowe, bowiem art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. daje radzie gminy upoważnienie wyłącznie do wyznaczania regulaminem obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

W § 25 ust. 1 uchwały rada zawarła postanowienie, iż niewykonywanie obowiązków wymienionych w regulaminie podlega karze grzywny, o której mowa wart. 10 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Tymczasem kwestie odpowiedzialności karnej za nieprzestrzeganie obowiązków wynikających z art. 5 ust. 1 ustawy oraz regulaminu zostały uregulowane w art. 10 ust. 2 oraz ust. 2a u.c.p.g.

Jeśli chodzi o pozostałe zarzuty zawarte w skardze, Sąd rozpoznający sprawę nie uznał ich za uzasadnione. Jednakże, jak podniesiono na wstępie rozważań, liczba stwierdzonych w treści zaskarżonej uchwały naruszeń przepisów prawa powszechnie obowiązującego okazała się na tyle znaczna, a zaskarżony akt prawa miejscowego do tego stopnia wadliwy, iż uzasadnionym zdaniem Sądu było stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W rezultacie więc stwierdzeniem nieważności zostały objęte wszystkie jej przepisy.

Odnosząc się do zawartej w odpowiedzi na skargę argumentacji, iż z uwagi na treść art. 22 ust. 2 oraz art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (z których wynika, iż zaskarżona uchwała utraciła moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2013 r.) nie zachodziła potrzeba stwierdzania jego nieważności, należy zwrócić uwagę, iż zmiana lub uchylenie uchwały zaskarżonej do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym dokonania oceny jej legalności i wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego moment wyeliminowania jej z obrotu prawnego. W uchwale z dnia 14 lutego 1994 r. (K 10/93, OTK 1994 z 1, poz. 7) Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Zatem uprzednie uchylenie zaskarżonej uchwały nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tą uchwałę. Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z dnia 4 listopada 2010 r., II OSK 1783/10 oraz 24 listopada 2010 r., I OSK 1554/10, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl. Przywołane poglądy odnoszą się wprawdzie do sytuacji, gdy zaskarżona do sądu administracyjnego uchwała zostaje uchylona późniejszą uchwałą organu, który ją wydał, jednak można je odnieść również do sytuacji, gdy zaskarżony akt traci moc obowiązującą na skutek przepisu ustawy. Jest to spowodowane tym, iż w obydwu tych przypadkach zaskarżony akt prawa miejscowego traci moc obowiązującą ze skutkiem ex nunc, tzn. z dniem wejścia w życie przepisu zmieniającego (zawartego w ustawie bądź uchwale), natomiast wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność uchwały wywiera skutki prawne ex tunc, tzn. z mocą wsteczną.

W świetle powyższych okoliczności, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II wyroku znajduje natomiast oparcie w art. 152 p.p.s.a. W kwestii zastosowania ostatniego z wymienionych przepisów skład orzekający w niniejszej sprawie skłania się ku poglądowi, że instytucja wstrzymania zaskarżonego aktu dotyczy także aktu prawa miejscowego. Pogląd konkurencyjny (wyrok NSA z dnia 16 marca 2010 r., l OSK 1646/09), odwołujący się przede wszystkim do stanowiska zawartego w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 15 maja 2000 r. (OPS 1/00, publ. ONSA 2000, nr 4, poz. 134), dotyczył art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Zgodnie z jego nieobowiązującą już treścią "wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania aktu lub zawieszenia czynności, jednakże sąd może na wniosek strony lub z urzędu wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania tego aktu lub zawieszeniu czynności, zwłaszcza jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków". Przepis ten w istocie zatem odpowiadał obecnej regulacji art. 61 § 1 i § 3 p.p.s.a. Natomiast zakres zastosowania przepisu art. 152 p.p.s.a. dotyczy wykonalności w szerokim jej sensie. Zwrot "w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie akt lub czynność nie mogą być wykonane", użyty w komentowanym przepisie, należy zatem traktować jako synonim określenia "czy i w jakim zakresie zawieszona jest moc (skutek prawny) aktu lub czynności". W tej sytuacji to czy konkretny akt poddaje się wykonaniu w sensie czynienia użytku z uprawnienia bądź wypełnienia obowiązku z niego wynikającego nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, o którym stanowi wymieniony przepis (Z. Kmieciak, glosa do wyroku NSA z dnia 29 kwietnia 2004 r., OSK 591/04, publ. OSP 2005/4/50; także R. Sawuła, Stosowanie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wybrane zagadnienia, publ. PiP z 2004/8/71 i powołane tam poglądy).