Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2609/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Minister Infrastruktury~Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 157, art. 17, art. 5 § 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2009 nr 31 poz 206
law: Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech (spr.) sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Robert Sawuła Protokolant asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 185/12 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz M. K. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 lipca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 185/12, po rozpoznaniu skargi M. Ki. uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej.

W uzasadnieniu Sąd podał następujący stan sprawy: orzeczeniem z dnia [...] września 1954 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie, na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), w punkcie 1 dokonało wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa (Zarządu Inwestycji Kolejowych) nieruchomości położonej w granicach administracyjnych Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa – [...] o pow. 1833m2, stanowiącej własność Z. K. i L. S.

Pismem z dnia 29 września 2008 r. M. K. wystąpił o stwierdzenie nieważności wskazanego wyżej orzeczenia podnosząc, że jest ono dotknięte wadami rażącego naruszenia prawa.

Decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...], Minister Infrastruktury stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia [...] września 1954 r., nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa (Zarządu Inwestycji Kolejowych) nieruchomości położonej w granicach administracyjnych Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa – [...], o pow. 1833m2, stanowiącej własność Z. K. i L. S. (pkt 1 orzeczenia).

Organ wskazał, iż pomimo niekompletności materiału dowodowego można stwierdzić, że zaskarżone orzeczenie dotknięte jest wadą rażącego naruszenia prawa oraz wadą trwałej niewykonalności w dniu jego wydania. Wskazanie bowiem w zaskarżonym orzeczeniu zmarłego w dniu 27 maja 1945 r. L. S., jako współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości i uczynienie go stroną postępowania wywłaszczeniowego było – w ocenie organu – niedopuszczalne i stanowiło rażące naruszenie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 1950 r. przepisy ogólne prawa cywilnego (Dz. U. nr 34, poz. 311). Z kolei brak precyzyjnego określenia w tym orzeczeniu wywłaszczeniowym nieruchomości będącej przedmiotem wywłaszczenia stanowi o jego niewykonalności.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiły Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie podnosząc między innymi, iż z uwagi na niekompletność materiału dowodowego organ nie miał podstaw, aby uznać L. S. jako współwłaściciela nieruchomości. Wskazano ponadto, że organ nie ustalił, czy dla przedmiotowej nieruchomości prowadzona była księga wieczysta, a także zarzucono, iż organ uznał za rażące naruszenie przepisu art. 21 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietinia1949 r. o nabywaniu i przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych w sytuacji, gdy organ orzekający o wywłaszczeniu ustalił przedmiot i rozmiar wywłaszczenia i wskazał na czyją rzecz wywłaszczenie nastąpiło.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], po rozpoznaniu wniosku Polskich Kolei Państwowych Spółki Akcyjnej o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchylił w całości powyższą decyzję i umorzył postępowanie przed Ministrem Infrastruktury.

Organ wskazał, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestie dotyczące trybów nadzwyczajnych traktowane są jako postępowanie administracyjne w nowej sprawie. Dlatego właściwość rzeczową organu, do którego należy wydanie decyzji o stwierdzenie nieważności decyzji, ustala się z uwzględnieniem zmian w strukturze administracji publicznej. W przypadku takich zmian ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w takich sprawach, a dopiero potem organ wyższego stopnia.

Organ zwrócił uwagę, że jak wynika z akt sprawy, ani właściciele wywłaszczonej nieruchomości, ani którykolwiek z ich spadkobierców, nie złożyli w ustawowym 14-dniowym terminie odwołania od kwestionowanego orzeczenia z dnia [...] września 1954 r. Dlatego też – w ocenie organu – ustalając obecnie organ właściwy rzeczowo do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez nieistniejący organ (jakim było prezydium wojewódzkiej rady narodowej), należy ustalić organ, który aktualnie jest właściwy w sprawach dotyczących wywłaszczenia w pierwszej instancji.

Wskazano, że wraz ze zmianą w strukturze administracji publicznej, w aktualnym stanie prawnym sprawy wywłaszczeniowe zostały przekazane staroście wykonującemu zadania z zakresu administracji rządowej, który zgodnie z art. 112 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jest organem właściwym w sprawach wywłaszczenia. Na podstawie art. 9a powołanej ustawy, organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej jest wojewoda. Zgodnie zaś z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, ustalając właściwość organów administracji do weryfikacji wydanych decyzji przez ówczesne terenowe organy administracji państwowej należy badać, czy oceniana decyzja została wydana przez organ pierwszej, czy drugiej instancji. Jeżeli decyzję ostateczną wydał organ pierwszej instancji, organem właściwym do stwierdzenia jej nieważności będzie wojewoda. Natomiast, jeżeli decyzja będąca przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności została wydana przez organ drugiej instancji, organem właściwym do orzekania o nieważności będzie minister.

Minister Infrastruktury podał, że ponieważ kompetencje Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie w zakresie wywłaszczania nieruchomości za odszkodowaniem przejął obecnie starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, to organem wyższego stopnia jest wojewoda. Dlatego – zdaniem organu – wniosek o stwierdzenie nieważności powinien zostać rozpatrzony przez Wojewodę Mazowieckiego, a nie przez Ministra Infrastruktury.

Wobec powyższego organ uznał, że skoro postępowanie było bezprzedmiotowe z powodu niewłaściwości Ministra Infrastruktury, to należało uchylić w całości decyzję z dnia [...] października 2010 r. nr [...] i umorzyć postępowanie przed Ministrem Infrastruktury.

Na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2011 r. M. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podnosząc, że organ niezasadnie przyjął, iż właściwym do rozstrzygania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji i wydania decyzji w tej sprawie jest organ właściwy w dacie orzekania, a nie w dacie wywłaszczenia. Zdaniem skarżącego właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu należy oceniać według przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania decyzji będącej przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności, a nie według przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie orzekania o nieważności decyzji.

Wskazano, że zgodnie z art. 21 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, organem właściwym rzeczowo do orzekania o wywłaszczeniu był organ administracji stopnia wojewódzkiego, to jest prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Natomiast zgodnie z przepisem art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 z późn. zm.), aktualnie organem administracji rządowej w województwie jest wojewoda. Zgodnie zaś z art. 17 pkt 2 K.p.a. organem wyższego stopnia w stosunku do wojewody jest właściwy w sprawie minister.

Wobec powyższego skarżący stwierdził, że skoro w sprawie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości w 1954 r. orzekało Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie, to właściwym rzeczowo organem do orzekania w sprawie nieważności decyzji o wywłaszczeniu jest w niniejszej sprawie Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej jako organ nadrzędny nad wojewodą, pełniącym obecnie funkcję organu szczebla wojewódzkiego administracji rządowej.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 lipca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 185/12, uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania.

Sąd wskazał, że po wejściu w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, organem właściwym w sprawach wywłaszczenia był wojewoda (art. 112 ust. 4 ustawy w pierwotnym brzmieniu), a dopiero od dnia 1 stycznia 1999 r., w związku z reformą ustrojową państwa, organem właściwym w sprawach wywłaszczenia i odszkodowania stał się starosta. Nie miało to jednak znaczenia dla ustalania organu wyższego stopnia, gdyż jak przyjął Sąd Najwyższy, "właściwość rzeczową organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości należy[ało] oceniać według przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania tej decyzji". Sąd pierwszej instancji podkreślił, że taką praktykę orzeczniczą przyjęło sądownictwo administracyjne. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, jeśli więc nie miała miejsca żadna zasadnicza zmiana stanu prawnego odnośnie sposobu ustalania organu wyższego stopnia, to nie ma powodu, aby od tej utartej praktyki odstąpić. Zdaniem Sądu art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie nie powinien stanowić samodzielnej podstawy prawnej do wydawania przez wojewodę decyzji administracyjnych.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że rozpatrując po raz kolejny wniosek Polskich kolei Państwowych S. A. o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej będzie musiał odnieść się merytorycznie do zarzutów stawianych decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010 r.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2012 r. skargę kasacyjną złożył Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) przepisów postępowania, to jest:

a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 5 § 2 pkt 4 oraz art. 17 pkt 2 i art. 157 § 1 K.p.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej błędnie stwierdził naruszenie przez organ przepisów postępowania w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nie uprawniają ministra do oceny legalności ostatecznego orzeczenia wydanego przez nieistniejący obecnie organ – Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie,

b) art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 157 § 1 K.p.a. polegające na tym, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd nie wskazał podstawy prawnej uprawniającej ministra do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie, a jedynie

powołał się na praktykę orzeczniczą,

c) art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 112 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651) oraz art. 9a tej ustawy w związku z art. 17 pkt 2 K.p.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie przyjął, że w sprawie powinny być zastosowane powołane przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r., co spowodowało uchylenie zaskarżonej decyzji,

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 5 § 2 pkt 4, art. 157 § 1 K.p.a., art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. polegające na tym, że Sąd zarzucił naruszenie powołanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, podczas gdy w postępowaniu

przed organem nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które

to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 153 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku błędnej, a wiążącej organ oceny prawnej, która ma wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przez organ niewłaściwy,

2) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. nr 31, poz. 206), polegającą na uznaniu, iż wojewoda pełni funkcje organu szczebla wojewódzkiego administracji rządowej bez uwzględnienia faktu, iż do jego właściwości należą wszystkie sprawy zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego składu siedmiu sędziów z dnia 5 czerwca 2000 r., sygn. akt OPS 7/00, podniesiono, że nie ma podstaw prawnych do przyjęcia poglądu, że zachodzi tożsamość pomiędzy terenowymi organami administracji państwowej przed reformą wprowadzoną w 1990 r., a terenowymi organami administracji rządowej utworzonymi w wyniku wprowadzenia tej reformy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu biorąc pod uwagę fakt przemian ustrojowych w Polsce po 1989 r., oraz obowiązujące przepisy, nie można ustalać właściwości rzeczowej organu do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez prezydium rady narodowej według szczebla organu. Wskazano, że organ szczebla wojewódzkiego przed zmianami ustrojowymi działający w ramach jednolitej administracji państwowej oraz wojewoda to dwa różne organy, na co zwrócił również uwagę Sąd w powołanej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2000 r.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stoi na stanowisku, że w celu ustalenia organu właściwego do oceny legalności kwestionowanego orzeczenia należy poszukać najpierw organu, który zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami jest właściwy w pierwszej instancji w sprawach wywłaszczania nieruchomości, bowiem o właściwości organu uprawnionego do działania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 K.p.a. przesądza tok instancji istniejący w dacie orzekania. Wskazano, że zgodnie z art. 112 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, sprawy wywłaszczeniowe zostały przekazane staroście wykonującemu zadanie z zakresu administracji rządowej. Zaś zgodnie z art. 9a tej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej jest wojewoda. Zatem – zdaniem autora skargi kasacyjnej – w obecnym systemie prawnym organem właściwym w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie jest Wojewoda Mazowiecki.

Ponadto podano, że w dniu 1 kwietnia 2009 r. weszła w życie ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2009 r. nr 31, poz. 206). Natomiast w orzecznictwie sądowym istnieje pogląd, zgodnie z którym art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. może stanowić samodzielną podstawę do wydawania przez wojewodę decyzji administracyjnych.

Wskazano, że powołana wyżej ustawa stanowi element reformy administracji publicznej, w ramach której przewidziano wzmocnienie pozycji wojewody. Jeżeli zatem z odrębnych ustaw nie wynika, który z organów administracji rządowej jest właściwy w określonej sprawie z zakresu administracji rządowej, to organem właściwym w takiej sprawie także, jako organ wyższego stopnia, jest wojewoda.

Taka właśnie sytuacja zachodzi w przedmiotowej sprawie, bowiem nie ma przepisów wskazujących właściwość rzeczową ministra do oceny stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej wydanej przez Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. K. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego składu siedmiu sędziów z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OPS 1/12, uznał za błędne stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej. Podkreślił, że właściwość do stwierdzenia nieważności decyzji jest właściwością innego rodzaju niż właściwość do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Skutkiem tego jest możliwość przysługiwania, w sprawach tego samego rodzaju, właściwości do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji jednemu organowi, a właściwości do stwierdzenia nieważności decyzji innemu. Właściwość do stwierdzenia nieważności decyzji powiązana jest bowiem z faktem wydania danej decyzji, a nie z właściwością do rozstrzygania co do istoty spraw danego rodzaju.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest określenie, jaki organ będzie obecnie właściwy do stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia [...] września 1954 r., którym to orzeczeniem na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), dokonano wywłaszczenia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa (Zarządu Inwestycji Kolejowych).

Podkreślić należy, że zarówno w piśmiennictwie, jak i orzecznictwie sądowym za jednolity uznaje się pogląd, zgodnie z którym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nowym w stosunku do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Przedmiot postępowania nadzwyczajnego należy upatrywać w kwestii istnienia określonych wad decyzji, uzasadniających pozbawienie jej mocy wiążącej. Przedmiot ten nie jest tożsamy z przedmiotem postępowania zwykłego, co jednak nie oznacza, że postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym nie pozostaje z tym postępowaniem w bliskim związku. Tego rodzaju rozumienie charakteru postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest w obecnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym niekwestionowane (por. wyrok NSA z 9 maja 2009 r., sygn. II OSK 520/07; wyrok NSA z 20 marca 2009 r., sygn. I OSK 433/08; wyrok NSA z 3 października 2007 r., sygn. I OSK 1906/06; wyrok NSA z 28 listopada 2006 r., sygn. II OSK 1438/05).

Ustalenie właściwości instancyjnej w trybie nadzwyczajnym musi nastąpić z uwzględnieniem regulacji właściwej temu trybowi, a nie tylko na podstawie normy, z której wynika aktualna właściwość rzeczowa organu do wydania decyzji w toku instancji. Postępowanie nadzwyczajne nie jest bowiem kontynuacją postępowania zwyczajnego, ale odrębnym postępowaniem, w którym istnieje samodzielny przedmiot postępowania i do którego mogą mieć zastosowanie odrębne reguły ustalania właściwości organu. Za takim stanowiskiem przemawia i to, że postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym jest nową sprawą w stosunku do sprawy, w której wydana została decyzja zawierająca rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach strony wynikających z podlegającej konkretyzacji normy prawa materialnego. Z tego też względu nie jest uzasadnione automatyczne utożsamianie właściwości organu wyższego stopnia w trybie nadzwyczajnym z organem odwoławczym, który jest aktualnie właściwy do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w toku instancji. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OPS 1/12.

W uchwale tej Sąd wskazał, że zasada ustalania właściwości na podstawie art. 157 § 1 K.p.a. odnosi się również do decyzji wydanej przez organ z naruszeniem przepisów o właściwości. Do stwierdzenia nieważności właściwym będzie ten organ, który jest organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 K.p.a. w stosunku do organu, który wydał decyzję, a nie ten organ, który byłby właściwy, gdyby decyzja została wydana przez organ właściwy. Ustalenie właściwości organu wyższego stopnia następuje zatem zawsze w odniesieniu do organu, który wydał decyzję. Jedynie w sytuacji zniesienia takiego organu, niezbędne jest ustalenie organu, do którego właściwości sprawy te zostały przekazane i określenie organu wyższego stopnia według nowych przepisów.

Wobec tego organ wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 K.p.a., właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez organ wymieniony w art. 17 K.p.a., ustala się na podstawie art. 157 § 1 i art. 17 K.p.a. w związku z art. 20 K.p.a.

Zatem dla ustalenia organu właściwego w postępowaniu nieważnościowym punktem wyjścia winno być ustalenie, jaki organ w dacie wydawania kontrolowanego orzeczenia był organem wyższego stopnia w stosunku do nieistniejącego już organu, następnie zaś ustalenie, czy organ taki jako organ wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 k.p.a. nadal w strukturze organów administracji publicznej funkcjonuje, a jeśli tak, uwzględniając charakter sprawy dokonać jego konkretyzacji.

Wskazać należy, że stosownie do art. 157 § 1 K.p.a. w związku z art. 17 i 20 K.p.a., organem właściwym w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji organu ds. wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości, jest określony minister. Stanowisko takie prezentował również Sąd Najwyższy między innymi w wyroku z dnia 3 września 1998 r. w sprawie RN 83/98. Sąd ten stwierdził, że właściwość rzeczową organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości należy oceniać według przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania tej decyzji.

Wobec tego w niniejszej sprawie dla ustalania organu wyższego stopnia nie miała znaczenia okoliczność, że początkowo po wejściu w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami organem właściwym w sprawach wywłaszczenia był wojewoda, a od dnia 1 stycznia 1999 r. w związku z reformą ustrojową państwa – starosta. Jak bowiem wyżej wskazano, właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu należy oceniać według przepisów obowiązujących w dacie wydania tejże decyzji, co potwierdza orzecznictwo administracyjne, choć wielokrotnie podkreślano w nim także, iż omawiana kwestia stanowi zagadnienie bardzo skomplikowane i budzące wątpliwości. Kompetencja organu nadzoru w tego rodzaju sprawach nie jest bowiem zazwyczaj rzeczą wynikającą wprost z konkretnego przepisu prawa, ale musi być ona wywiedziona drogą wykładni. Dlatego też niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 157 § 1 K.p.a. polegający na tym, że Sąd nie wskazał podstawy prawnej, uprawniającej ministra do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 10 września 1954r., a jedynie powołał się na praktykę orzeczniczą. Wskazać w tym miejscu należy, że omawiana problematyka była już przedmiotem wielu orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których Sąd ten nie dopatrzył się naruszenia przepisów kompetencyjnych (por. m. in. wyroki z dnia: 14 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 159/08, 18 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 840/09, 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1398/10, 16 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 585/10, z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 984/11, z dnia 7 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1462/11, z dnia 10 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2762/12, z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1287/12 i z dnia 8 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1467/12). Podkreślić w tym miejscu należy, że jednolitość orzecznictwa jest wartością samą w sobie, gdyż sprzyja pewności i stabilności orzecznictwa, a to w oczywisty sposób przekłada się na umacnianie wartości konstytucyjnych. W powołanych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zasada wynikająca z art. 157 § 1 K.p.a., iż określenie organu wyższego stopnia następuje w odniesieniu do organu, który wydał kontrolowaną decyzję, powinna generalnie mieć takie zastosowanie w przypadku zniesienia organu, który je wydał. Nie ma bowiem żadnych podstaw, aby od tej zasady odstąpić, jeśli nadal istnieje organ wyższego stopnia, który istniał w dacie wydawania kwestionowanej decyzji. Stanowisko to podziela również skład orzekający w niniejszej sprawie.

Wobec tego uznać należy, że niezasadne są argumenty skargi kasacyjnej o tym, że w niniejszej sprawie należałoby zastosować metodę polegającą na ustalaniu organu wyższego stopnia dla organu już nieistniejącego, poprzez określenie – w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie orzekania – organu, który obecnie jest właściwy do orzekania w sprawie, w której została wydana kwestionowana decyzja, a następnie ustalenie organu wyższego stopnia dla tego właśnie organu. W tym więc kontekście uznać należy, że niezasadne jest twierdzenie skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie przyjął, że w niniejszej sprawie powinny być zastosowane przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, czym naruszył art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 112 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 9a tej ustawy w związku z art. 17 pkt 2 K.p.a.

Podkreślić także należy, iż w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, iż nie można utożsamiać kompetencji organu odwoławczego z kompetencjami organu wyższego stopnia. Wynika to wprost z treści art. 127 § 2 K.p.a. Kompetencje nadzorcze, skierowane do decyzji administracyjnych, mają całkowicie inny cel i inny charakter i choć pozostają najczęściej w ręku jednego organu (właśnie w ręku "organu wyższego stopnia"), organ ten nie może dowolnie ich wybierać. Możliwa więc jest sytuacja, w której nie istnieje tożsamość organu odwoławczego i organu nadzoru (por. postanowienie NSA z dnia 5 marca 2001 r., sygn. akt OSA 1/01).

Zatem trafne jest ustalenie, że skoro o konkretnym kwestionowanym wywłaszczeniu orzekał organ stopnia wojewódzkiego (to jest prezydium właściwej rady narodowej stopnia wojewódzkiego), a odwołanie przysługiwało do ministra (minister był wówczas właściwy również do uchylania jako nieważnej decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia wojewódzkiego), to organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 K.p.a. będzie zawsze właściwy minister w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a., a nie wojewoda. Wprawdzie zniesiony został organ, który wydał zakwestionowaną decyzją (Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej), ale wciąż istnieje organ, który byłby właściwy do orzekania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Organ ten funkcjonuje nadal w strukturze organów administracji publicznej i posiada kompetencje merytoryczne rozstrzygania w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Gdyby więc podzielić argumentację zawartą w skardze kasacyjnej, to przed dniem 1 stycznia 1999 r., właściwym organem w tego rodzaju sprawie byłby minister, a po tej dacie wojewoda. Jednocześnie powstałaby wątpliwość, który z organów po dniu 1 stycznia 1999 r. byłby organem wyższego stopnia w stosunku do decyzji wydanej przez wojewodę w sprawach wywłaszczenia. Jeśliby bowiem zaakceptować pogląd, że właściwość do prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji determinowałaby właściwość starosty jako organu pierwszej instancji w sprawach wywłaszczeń, to wojewoda – jako aktualnie organ wyższego stopnia w tego typu sprawach – musiałby być uznany za organ właściwy do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności jego decyzji, wydanych od wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami do dnia 1 stycznia 1999 r., a tego poglądu nie sposób podzielić, z uwagi na wyraźne brzmienie art. 157 § 1 k.p.a.

Wobec powyższego za niezasadny uznać należy także zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm.), bowiem wojewoda jest organem wyższego stopnia, ale tylko, jeżeli tak stanowią przepisy szczególne. Zaś w strukturze ustrojowej nie zniesiono organu, który ma zdolność prawną do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji terenowych organów administracji publicznej stopnia wojewódzkiego, o czym była już mowa powyżej.

Skoro zatem, zarówno w dacie podejmowania kwestionowanej decyzji z dnia [...] września 1954 r., jak i w dacie wydawania decyzji w obu instancjach przez Ministra Infrastruktury organem, który w ramach kompetencji nadzorczych mógł wzruszyć wadliwe decyzje wywłaszczeniowe, był minister jako organ wyższego stopnia, to oznacza to, że w niniejszej sprawie właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia [...] września 1954 r. był ten właśnie organ.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.