Postanowienie NSA, sygn. akt II OW 114/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Marszałek Województwa
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: par. 3 ust. 1 pkt 107, par. 2 ust. 1 pkt 41
journal: Dz.U. 2010 nr 213 poz 1397
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski, Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska, po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty Bielskiego z [...] sierpnia 2015 r. nr [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą Bielskim a Marszałkiem Województwa Śląskiego przez wskazanie organu właściwego do wydania pozwolenia zintegrowanego dla instalacji do przetwarzania metodą odzysku odpadów ropopochodnych postanawia: wskazać Marszałka Województwa Śląskiego jako organ właściwy w sprawie.


UZASADNIENIE

Pismem z 24 sierpnia 2015 r. Starosta Bielski wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość przez wskazanie Marszałka Województwa Śląskiego jako organu właściwego do wydania pozwolenia zintegrowanego dla instalacji do przetwarzania metodą odzysku odpadów ropopochodnych zlokalizowanej w Czechowicach-Dziedzicach.

W uzasadnieniu Starosta Bielski wskazał, że pismem z 18 marca 2015 r. A. sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej jako "Spółka") wystąpiła do Marszałka Województwa Śląskiego o wydanie pozwolenia zintegrowanego dla przedmiotowej instalacji.

Starosta Bielski przytoczył szczegółowo przebieg korespondencji między Marszałkiem Województwa Śląskiego a wnioskodawcą. Wyjaśnił, że zgodnie z oświadczeniem Spółki z 27 maja 2015 r., głównym celem pracy instalacji jest przetworzenie odpadów ropopochodnych wydobytych ze zwałowiska w celu otrzymania produktu tj. ropy naftowej oraz produktu ubocznego, którym będzie materiał nieorganiczny, pozbawiony substancji ropopochodnych. Przedstawiony we wniosku czas pracy instalacji powinien zamknąć się w okresie około 2 lat z uwagi na jej wydajność i ilość zgromadzonych odpadów, przeznaczonych do przetworzenia. Po tym okresie instalacja zostanie zdemontowana i zacznie pracę przy likwidacji następnych zagrożeń środowiskowych związanych ze składowiskami odpadów ropopochodnych. Spółka oświadczyła ponadto, że przedsięwzięcie nie służy opracowaniu lub wypróbowaniu nowych metod, ponieważ opracowanie i wypróbowanie metody przez nich stosowanej jest procesem już zamkniętym. Czas eksploatacji linii uzależniony jest tylko zasobami zgromadzonymi w dołach kwasowych, więc może być krótszy, ale nie wykluczone, że dłuższy niż dwa lata, bo ilość szlamów w Czechowicach-Dziedzicach ma charakter wyłącznie orientacyjny.

Starosta podkreślił, że zgodnie z art. 378 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm. – dalej jako "p.o.ś."), marszałek województwa jest właściwy w sprawach przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zakładów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm. – dalej jako "ustawa środowiskowa"). Starosta Bielski wyjaśnił, że zgodnie z opinią uzyskaną w Ministerstwie Środowiska, jeżeli instalacja eksploatowana będzie w celach tylko komercyjnych, to organem właściwym w sprawach dotyczących wydawania pozwoleń dla instalacji wymienionych w § 2 ust. 1 pkt 41 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397) będzie marszałek województwa.

W odpowiedzi na wniosek Marszałek Województwa Śląskiego wniósł o wskazanie Starosty Bielskiego jako organu właściwego w sprawie.

Marszałek Województwa Śląskiego wyjaśnił, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 107 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r., przedsięwzięcia wymienione w § 2 ust. 1 realizowane wyłącznie lub głównie w celu opracowania lub wypróbowania nowych metod lub nowych produktów, które będą eksploatowane w okresie nie dłuższym niż dwa lata są przedsięwzięciami mogącymi potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, co wyłącza właściwość marszałka województwa.

W ocenie Marszałka Województwa Śląskiego, ze złożonego przez Spółkę wniosku oraz jego uzupełnień, jednoznacznie wynika, że nigdzie na świecie nie zastosowano planowanej metody w skali przemysłowej. Zaproponowana metoda przetwarzania odpadów ropopochodnych (kwaśnych smół porafinacyjnych) złożonych w zwałowisku jest metodą nowatorską. Wykonano jedynie instalację pilotażową w USA, w której pozyskiwano ropę naftową z piasków roponośnych. Stąd też Marszałek Województwa Śląskiego uznał, że jest to przedsięwzięcie, o którym stanowi powołany wyżej § 3 ust. 1 pkt 107.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. do rozstrzygania sporów, o których mowa w art. 4 stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Spory, o których mowa w art. 4, Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek postanowieniem przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Postanowienie wydaje sąd w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym.

Spór w niniejszej sprawie koncentruje się wokół kwalifikacji prawnej planowanego przedsięwzięcia.

Pozwolenia zintegrowane zostały wprowadzone do prawa unijnego dyrektywą Rady nr 96/61/WE z 24 września 1996 r. dotycząca zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom i ich kontroli (Dz.U.UE.L.1996.257.26). Powyższa dyrektywa została zaimplementowana do polskiego porządku prawnego w przepisach ustawy p.o.ś. W pierwotnym brzmieniu, art. 201 ust. 1 p.o.ś. stanowił, że pozwolenia zintegrowanego wymaga prowadzenie instalacji, której funkcjonowanie, ze względu na rodzaj i skalę prowadzonej w niej działalności, może powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości. Obecnie kwestie te zostały uregulowane dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady z 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych (zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola) (Dz.U.UE.L.2010.334.17). Przepisy tej dyrektywy nie mają zastosowania do działalności badawczej, działalności rozwojowej ani do badań nowych produktów i procesów, co wynika wprost z art. 2 ust. 2. Z tej przyczyny art. 201 ust. 1 p.o.ś został znowelizowany na mocy art. 1 pkt 44 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2014 r., poz. 1101) i obecnie stanowi, że pozwolenia zintegrowanego wymaga prowadzenie instalacji, której funkcjonowanie, ze względu na rodzaj i skalę prowadzonej w niej działalności, może powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości, z wyłączeniem instalacji lub ich części stosowanych wyłącznie do badania, rozwoju lub testowania nowych produktów lub procesów technologicznych. W poprzednim stanie prawnym tego rodzaju wyłączenie wynikało jedynie z omówienia do załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z 26 lipca 2002 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz.U. Nr 122, poz. 1055 ze zm.).

Zgodnie z art. 378 ust. 2a pkt 1 i 2 ustawy p.o.ś., marszałek województwa jest właściwy w sprawach przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zakładów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy środowiskowej, a także tego rodzaju przedsięwzięć realizowanych na innych terenach. Przedmiotowa instalacja jest tego rodzaju instalacją, co wynika z § 2 ust. 1 pkt 41 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. Jak jednak wywodzi Marszałek Województwa Śląskiego, w sprawie powinien mieć zastosowanie § 3 ust. 1 pkt 107 tego rozporządzenia, który przewiduje, że wszystkie przedsięwzięcia wymienione w § 2 rozporządzenia (a więc określone jako zawsze znacząco oddziałujące na środowisko), jeśli tylko będą realizowane wyłącznie lub głównie w celu opracowania lub wypróbowania nowych metod lub nowych produktów i jeśli będą eksploatowane w okresie nie dłuższym niż dwa lata, są przedsięwzięciami mogącymi potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Uznanie, że planowane przedsięwzięcie ma na celu jedynie wypróbowanie nowej metody i będzie eksploatowane krócej niż dwa lata, oznaczałoby więc z jednej strony wyłącznie właściwości marszałka województwa przyznanej mu na podstawie art. 378 ust. 2aa pkt 1 – 2 p.o.ś., a z drugiej strony zwolnienie stronę z obowiązku uzyskania pozwolenia zintegrowanego na podstawie art. 201 ust. 1 tej ustawy. Brak jest jednak podstaw, żeby podzielić stanowisko wyrażone w tym zakresie przez Marszałka Województwa Śląskiego.

W przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, tylko ta strona określa przedmiot swego żądania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 1632/96, LEX nr 47890), a tym samym i przedmiot postępowania, przy czym w razie wątpliwości jego uszczegółowienie należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 1990 r., sygn. akt I SA 367/90, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 47). Organy powinny mieć więc przede wszystkim na uwadze stanowisko strony, która w sposób jednoznaczny wyraziła stanowisko, że ma zamiar podjąć działalność komercyjną, a nie prowadzić działalność jedynie w celu opracowania lub wypróbowania nowych metod lub nowych produktów. Z treści składanych przez stronę oświadczeń nie wynika również, żeby Spółka zamierzała realizować instalację wyłącznie do badania, rozwoju lub testowania nowych produktów lub procesów technologicznych. Przeciwnie, Spółka wystąpiła z wnioskiem o wydanie pozwolenia zintegrowanego, a więc brak jest podstaw do przyjęcia, że zastosowanie w sprawie znajdzie wyłączenie z art. 201 ust. 1 in fine ustawy p.o.ś. To strona, a nie organ administracji decyduje o charakterze planowanej inwestycji. Nieuprawnionym było przyjęcie przez Marszałka Województwa Śląskiego, że planowana inwestycja będzie realizowana wyłącznie lub głównie w celu opracowania lub wypróbowania nowych metod lub nowych produktów, tylko z tego powodu, że jest to instalacja nowatorska, niestosowana do tej pory na skalę przemysłową. Strona podjęła decyzję o prowadzeniu tego rodzaju działalności i to strona ponosi ryzyko związane z brakiem doświadczenia w stosowaniu tej metody. Jest to ryzyko o charakterze komercyjnym, wynikające z charakteru prowadzonej działalności. Spółka mogła oczywiście występować o stosowne zezwolenia czy pozwolenia na prowadzenie działalności o charakterze badawczym, jednak zdecydowała inaczej, czego dowodem są składane przez nią wyjaśnienia, a przede wszystkim sam wniosek o wydanie pozwolenia zintegrowanego. Bez znaczenia jest również, że Spółka oczekuje wydania pozwolenia zintegrowanego na okres dwóch lat. Z oświadczeń Spółki wynika, że jest to wynikiem przybliżonej oceny przydatności instalacji i pozostaje bez związku z terminem, o którym stanowi § 3 ust. 1 pkt 107 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r.

Precyzyjne i jednoznaczne oznaczenie przedmiotu sprawy przez samą stronę z powołaniem się na konkretny przepis prawa uznaje się za przesłankę przesądzającą co do zasady kwestię właściwości rzeczowej (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 stycznia 2009 r., sygn. akt II OW 84/08 i z 5 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OW 27/08). Skoro Spółka wystąpiła o wydanie pozwolenia zintegrowanego dla konkretnej oznaczonej instalacji, która niewątpliwie jest przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy środowiskowej, to organem właściwym rzeczowo w sprawie jest właściwy miejscowo marszałek województwa, a więc w niniejszej sprawie Marszałek Województwa Śląskiego.

Z tych względów i na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 oraz art. 4 ustawy p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.