Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 460/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6189 Inne o symbolu podstawowym 618
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c, art. 133 § 1, art. 106 § 2 i 3, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 124, art. 128
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędzia NSA Marek Stojanowski Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. i I. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 18 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Bd 749/07 w sprawie ze skargi A. S. i I. S. oraz Systemu Gazociągów [...] Spółka Akcyjna w W. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu szkód powstałych w związku z budową gazociągu tranzytowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy; 2. odstępuje od zasądzenia na rzecz A. i I. S. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 18 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Bd 749/07 uchylił decyzję Wojewody Kujawsko – Pomorskiego z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty L. z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu szkód powstałych w związku z budową gazociągu tranzytowego.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy.

Wojewoda Włocławski decyzją z dnia [...] października 1998 r., utrzymaną w mocy decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] stycznia 1999 r. nr [...], zezwolił Spółce Akcyjnej System Gazociągów [...] w W. na założenie i przeprowadzenie podziemnego przewodu do przesyłania gazu oraz kabla światłowodowego przez nieruchomość położoną w miejscowości B. gmina T., obejmującą działkę nr [...] stanowiącą własność A. i I. S. Jednoczenie organ zobowiązał Spółkę do przywrócenia stanu poprzedniego oraz przyznania i wypłaty odszkodowania za szkody powstałe na skutek budowy zajętej czasowo nieruchomości.

Z uwagi na brak porozumienia stron co do wysokości odszkodowania Starosta L. decyzją z dnia [...] marca 2001 r. przyznał A. i I. S. odszkodowanie w kwocie [...] zł. wraz z ustawowymi odsetkami od dnia [...] lutego 1998 r.

Po uchyleniu powyższego rozstrzygnięcia (decyzja Wojewody Kujawsko- Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2001 r.) Starosta L., po raz kolejny rozpoznając sprawę, decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] ustalił na rzecz A. i I. S. od Spółki Akcyjnej System Gazociągów [...] w W. odszkodowanie z tytułu szkód powstałych w związku z budową przedmiotowego gazociągu na kwotę [...] zł. i zobowiązał inwestora do wypłacenia stronom odszkodowania w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ stwierdził, że decyzja Wojewody Włocławskiego z dnia [...] listopada 1998 r. stała się wykonalna w dniu [...] listopada 1998 r., a zatem odszkodowanie za szkody związane z ograniczeniem wykonywania prawa własności na przedmiotowych gruntach może dotyczyć tylko szkód powstałych po tej dacie. Ewentualne roszczenia odszkodowawcze za wcześniejsze straty, w tym związane z umowami kontraktacyjnymi dotyczącymi płodów rolnych podlegają rozpoznaniu przez sądy powszechne. Nie ma wiarygodnych dowodów by dniu [...] listopada 1998 r. na przedmiotowej nieruchomości były jakiekolwiek uprawy, w tym plantacja truskawek. Nieuprawnione jest więc żądanie właścicieli nieruchomości przyznania im odszkodowania za szkody, które w rzeczywistości nie zaistniały. Wartość szkód powstałych w związku z budową podziemnego gazociągu Jamał-Europa Zachodnia na części działki [...] została wyceniona przez rzeczoznawcę majątkowego powołanego przez Starostę L. Bez takiego operatu nie było możliwe ustalenie wysokości odszkodowania, a zatem zarzuty dotyczące opieszałości postępowania są nieuzasadnione. Operat został wykonany zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1987 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, a tym samym dawał podstawę do uznania, że określona w nim wysokość odszkodowania odzwierciedla rzeczywistą wartość szkód powstałych w związku z omawianą inwestycją. Odszkodowanie to prawidłowo przy tym obejmuje okres do [...] maja 2002 r., tj. do czasu przekazania właścicielom gruntów po przeprowadzonej na nich przez inwestora rekultywacji mechanicznej. Przy ustaleniu odszkodowania nie uwzględniono szkód powstałych przy ponownym wejściu przez inwestora na grunt w wyniku decyzji egzekucyjnej. Postępowanie egzekucyjne zostało bowiem umorzone. W wyniku tego postępowania Państwo Sobieccy nie ponieśli żadnych szkód, a po przeprowadzonej rekultywacji mogli przystąpić do rolniczego użytkowania swych gruntów.

Nie zasadne są także zarzuty podniesione w odwołaniu przez Spółkę Akcyjną System Gazociągów [...] w W. W sprawie nie miał bowiem zastosowania 362 Kodeksu cywilnego. Okoliczności, w jakich inwestor domagał się udostępnienia mu działki, nie pozwalają na wykazanie właścicielom nieruchomości winy w stopniu uzasadniającym przyjęcie przyczynienia się do powstania szkody. Inwestor w swych żądaniach udostępnienia gruntu w celu przeprowadzenia światłowodu po zakończeniu budowy gazociągu, kierowanych do właścicieli nie wskazał skutecznych podstaw prawnych takiego żądania. W szczególności nie uzasadniała tego decyzja Wojewody Włocławskiego z dnia [...] października 1998 r. o ograniczeniu prawa własności, gdyż jej skuteczność wygasła z chwilą zakończenia budowy gazociągu. Właścicieli nieruchomości nie można zatem obciążać odmową udostępnienia gruntu inwestorowi w sytuacji, gdy ten po zakończeniu budowy zapowiada prowadzenie robót, powołując się na nieprzysługujące mu w tym zakresie prawo. Wadliwe jest też stanowisko Spółki, iż skoro działka nr [...] jest uprawiana, to brak jest podstaw do naliczenia odszkodowania za utracone korzyści w pasie roboczym do dnia wydania decyzji. Żadna ze stron nie zgłosiła wykonania rekultywacji zajętej pod budowę części wskazanej działki, zatem dopiero po wydaniu decyzji o jej zakończeniu będzie można uznać, że rekultywacja została wykonana prawidłowo. Nakłady poczynione na rekultywacje gruntów nie są jednak elementem odszkodowania z tytułu szkód w związku z budową gazociągu.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnieśli A. i I. S. oraz Spółka Akcyjna System Gazociągów [...] w W.

Spółka [...] w W. w zarzuciła naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 art. 77, art. 107 § 3 art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 200 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej powoływanej jako kpa) oraz art. 128 ust. 4 i art. 130 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej powoływanej jako ugn). Uzasadniając swoje stanowisko wskazała, że materiał dowodowy sprawy, w tym pismo z dnia [...] kwietnia 1999 r., potwierdza, iż Spółka wielokrotnie wzywała A. i I. S. do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania rekultywacji gruntów oraz iż spółka była gotowa do wykonania takich prac. Skoro inwestor żądał udostępnienia mu na drodze administracyjnej nieruchomości w celu wykonania rekultywacji, to brak jest podstaw do obciążania go przez organy administracji kosztami odszkodowania za szkody, których wyłącznym źródłem było działanie właścicieli nieruchomości. Inwestor nie miał żadnego wpływu na powstanie szkód po dniu [...] kwietnia 1999 r., zatem zgodnie z art. 361 § 1 K.c. winien ponosić odpowiedzialność jedynie za normalne następstwa działania lub zaniechania, z którego szkoda wynika.

A. i I. S. w swojej skardze zarzucili naruszenie art. art. 7, 8, 12 § 1 i 77 kpa oraz art. 128 ust. 4 w związku z art. 4 i 130 ugn, a także art. 21 ust. 2 Konstytucji. Kwestionując wysokość przyznanego odszkodowania, stwierdzili, iż grunty zostały zajęte pod budowę dnia [...] lutego 1998 r., natomiast w okresie od czerwca 1998 r. do [...] października 1998 r. prowadzili z inwestorem negocjacje zmierzające do ustalenia odszkodowania i przywrócenia gruntu do stanu poprzedniego. Nieuprawnione jest zatem przyznanie im odszkodowania dopiero od momentu wykonalności decyzji o ograniczeniu prawa własności. Skarżący zarzucili także, że organ odwoławczy, nie ustosunkował się do wszystkich ich zarzutów, w tym bezpodstawnego obliczenia utraconych pożytków przy zastosowaniu koszyka upraw, w sytuacji gdy istniała możliwość rzeczywistego ustalenia rodzaju praw w poszczególnych latach wyłączenia ich gruntów z produkcji rolnej.

W odpowiedzi na skargi Wojewoda Kujawsko-Pomorski wniósł o ich oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Powoływanym na wstępie wyrokiem z dnia 18 grudnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Kujawsko– Pomorskiego z dnia [...] maja 2007 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty L. z dnia [...] lutego 2007 r.

W motywach swego rozstrzygnięcia Sąd I instancji wyjaśnił na wstępie, iż zaskarżona decyzja została wydania na podstawie art. 112 ust. 4, art. 128 ust. 4, art. 129 ust. 5, art. 130, art. 132 ust. 1a i art. 135 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej powoływanej jako ugn). Stosownie do art. 128 ust. 4 ugn odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa m.in. w art. 124 ugn i powinno ono odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Przyjmując założenie o racjonalności ustawodawcy oraz że w ustawie nie ma treści zbędnych, zdanie drugie art.128 ust.4 ugn świadczy o tym, że w skład odszkodowania odpowiadającego wartości poniesionych szkód nie wchodzi utrata wartości nieruchomości. Szkoda, jaką doznaje osoba, której prawo władania nieruchomością zostało ograniczone i jest wynikiem legalnego działania administracji. Zatem podzielić należy pogląd zawarty w zaskarżonej decyzji, że rozdział 5 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami reguluje wyczerpująco instytucję odszkodowania. W zakresie w nim uregulowanym wyłączone jest komplementarne stosowanie przepisów Kodeksu cywilnego. Przepisy te z mocy art. 132 ust. 2 ugn mają zastosowanie tylko do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania.

Wysokość odszkodowania, w części kwestionowanej przez [...] wiąże się z okresem faktycznego władania działką przez inwestora. W tym zakresie nie można podzielić stanowiska organów, co do niemożliwości uwzględnienia przyczynienia się skarżących do wysokości strat. W świetle art. 128 ust. 4 ugn nie jest obojętny związek przyczynowy między szkodą a zdarzeniem ją wywołującym. Organy orzekające przywiązały nadmierne znaczenie do powoływania się przez [...] na decyzję Wojewody Włocławskiego z [...] października 1998 r. o ograniczeniu prawa własności, której skuteczność wygasła z chwilą zgłoszenia zakończenia budowy gazociągu. Nie uwzględniły natomiast faktu, iż inwestor pismem z [...] kwietnia 1999 r. (k. 618-619) zwrócił się do skarżących, o jak najszybsze wydanie nieruchomość w celu jej uporządkowania, informując jednocześnie adresatów, że brak odpowiedzi na piśmie w terminie do [...] kwietnia 1999 r. inwestor uzna jako jednoznaczną odmowę wyrażenia zgody na uporządkowanie nieruchomości. Te zaś okoliczności, zdaniem Sądu, wskazują, że inwestor w tym czasie zamierzał dokonać wyłącznie rekultywacji terenu, a nie prace związane z przeprowadzeniem światłowodu po zakończeniu budowy. Takie żądania zawarte były bowiem dopiero w innych pismach inwestora, np. z [...] lutego 2000 r.( k 620-622). Inwestor nie może zatem odpowiadać za szkody zaistniałe po upływie 14 - dniowego terminu zakreślonego właścicielom do wyrażenia pisemnej zgody na wejście na grunt, zawarte w piśmie z dnia [...] kwietnia 1999 r. W ocenie Sądu przez analogię ma tu zastosowanie zasada wyrażona w art. 361 § 1 Kodeksu cywilnego, w myśl której zobowiązany do odszkodowania ponosi odpowiedzialność tylko za normalne następstwa działania lub zaniechania, z którego szkoda wynikła. W tej sytuacji przyjąć należy, że odszkodowanie powinno zostać naliczone tylko do dnia [...] kwietnia 1999 r., a po tym terminie wyłączną odpowiedzialność za ewentualne szkody ponoszą właściciele nieruchomości. Dodatkowo podkreślić należy, że w przeciętnym i normalnym biegu wydarzeń każdy rolnik jest zainteresowany tym, aby w maksymalnie szybkim czasie uporządkować i zrekultywować teren, tak aby mógł on być uprawniany rolniczo. Tymczasem A. i I. S. nie reagowali na propozycję rekultywacji gruntów. Było to ich wyborem, a konsekwencje tego nie mogą obciążać inwestora. Skarga Spółki [...] zasługiwała zatem na uwzględnienie, chociaż niezasadne są zarzuty tego skarżącego o naruszeniu przepisów art. art. 6, 7, 8 i 77 kpa, bowiem zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje na takie uchybienia.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy za bezzasadną należy natomiast uznać skargę A. i I. S. Wbrew ich twierdzeniom w sprawie nie została naruszona konstytucyjna zasada ochrony własności, w powiązaniu z konstytucyjną zasadą słusznego odszkodowania. Pojęcie "słusznego odszkodowania" należy utożsamiać z pojęciem odszkodowania sprawiedliwego. Zgodnie z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP, każdy obywatel ma zagwarantowane prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie władzy publicznej, co nie oznacza gwarancji pełnej kompensacji. Zasada pełnej kompensacji stanowi jedynie dyrektywę kierunkową, dopuszczającą wyjątki w sytuacjach uzasadnionych ochroną innych wartości, praw i wolności konstytucyjnych (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 września 2006 r. sygn. P 14/06, OTK-A 2006 r. nr 8, poz. 102). Zasady te mają zastosowanie do wynagrodzenia za szkody - tak jak w rozpoznawanej sprawie - wywołane przez działanie zgodne z prawem.

W ocenie Sądu, organy obu instancji prawidłowo oceniły okoliczności faktyczne sprawy oraz ustosunkowały się do wszystkich zebranych ustosunkowały się do wszystkich zebranych w sprawie dowodów. Ocena ta jest wszechstronna i przekonywująca oraz nie nosi cech dowolności. Z ustalonych faktów prawidłowo wywiedziono, że w dacie [...] listopada 1998 r. na gruncie skarżących zajętym pod budowę gazociągu nie było żadnych upraw. Wskazano na wątpliwości związane z zawartą umową kontraktacyjną, ilością zakontraktowanych truskawek, upraw pomidorów, które miały istnieć w dniu [...] listopada 1998 r. Skoro umowa kontraktacyjna dotyczyła plantacji na obszarze [...] ha, to rzeczą skarżących było podejmowanie takich działań, aby wywiązać się z zawartej umowy, zwłaszcza, że wiedzieli o budowie gazociągu, a posiadany obszar gruntów wynosi łącznie ok. [...] ha.

Trafnie w decyzji organu I instancji wskazano ponadto na brak wiarygodności skarżących. Sąd mógł o tym przekonać się także na rozprawie. Zaufania nie budzą ani wyjaśnienia I. S. dotyczące obszaru wyłączenia, ani dane zawarte w jego wniosku o zwolnienie od kosztów sądowych.

Prawidłowa jest także ocena organów co do braku nasadzeń drzew owocowych. Organy te wskazały na istotne okoliczności faktyczne, z których wywiodły trafny wniosek, że postępowanie skarżących zdaje się zaprzeczać zasadom normalnej gospodarki rolnej. W kwestii odszkodowania uwzględniającego nakłady na rekultywację biologiczno - chemiczną wskazać należy, że decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...] Starosta L. uznał rekultywację za zakończoną. Mając na uwadze treść art. 4 pkt 18 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.), należy zatem rozważyć, czy uwzględnienie w obecnym odszkodowaniu nakładów na rekultywację biologiczno - chemiczną nie jest podwójnym żądaniem. Nie budzą natomiast wątpliwość ustalenia, przy określeniu utraconych pożytków, tzw ."koszyka upraw". Argumentacja organów w powołaniu się na opinię biegłego jest w tym zakresie przekonująca.

Bezzasadne są również zarzuty skarżących dotyczące wyliczenia utraconych dopłat bezpośrednich oraz dopłat dla obszarów o niekorzystnych warunkach. [...] w piśmie procesowym z dnia 14 listopada 2007 r. słusznie zwrócił uwagę, że dopłaty te z funduszy unijnych przysługują producentom rolnym krajów Unii Europejskiej. Polska jest członkiem Unii Europejskiej od 2004 r., a odszkodowanie obejmuje okres wcześniejszy. Jeżeli zaś chodzi o usunięcie kamieni i chwastów w pasie montażowym gazociągu tranzytowego, stanowi to element rekultywacji gruntów, a jej wykonanie potwierdzono ostateczną decyzją administracyjną. Podstawy prawne oszacowania wartości odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości w wyniku umieszczenia na niej podziemnego gazociągu wraz z kablem światłowodowym, przedstawili rzeczoznawcy majątkowi, a ustalone odszkodowanie obejmuje tą okoliczność. Pozostałe okoliczności nie wchodzą w skład rozpoznawanej sprawy, a ewentualnie mogą być przedmiotem odrębnych spraw cywilnych.

Sąd stwierdził ponadto, że podziela także pogląd co do początkowej daty, od której należy obliczyć odszkodowanie. Wejście na grunt miało miejsce co prawda w lutym 1998 r., ale było ono bezprawne, za co wykonawca poniósł odpowiedzialność karną. Trafnie podniesiono, że szkody powstałe przed wydaniem decyzji administracyjnej należy dochodzić przed sądem powszechnym. Za datę końcową należy uznać wskazaną już wyżej datę [...] kwietnia 1999 r. Za elementy niepodlegające zmniejszeniu należy jednak uznać odszkodowanie za zmniejszenie wartości części działki wynikające z trwałego ograniczenia sposobu korzystania z gruntu rolnego oraz odszkodowanie z tytułu niekorzystnej zmiany geometrii pola. Na odszkodowanie z tych tytułów nie ma znaczenia czasowe ograniczenie odszkodowania. Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art.145 § 1 pkt.1 lit.c ustawy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm - dalej powoływanej jako P.p.s.a).

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożyli A. i I. S., reprezentowani przez adwokata, zaskarżając orzeczenie w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania tj.:

1. art. 133 § 1 ustawy P.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez oparcie orzeczenia m.in. na fakcie uznania za niewiarygodne wyjaśnień skarżącego Ignacego Sobieckiego, udzielonych sądowi podczas rozprawy, a dotyczących szerokości pasa gruntu zajętego pod budowę gazociągu,

2. art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez sporządzenie uzasadnienia niezawierającego jasnych i czytelnych wskazówek dla organu administracji ponownie rozpatrującego sprawę oraz przedstawienia w uzasadnieniu stanu sprawy niezgodnie ze zgromadzonym materiałem dowodowym, w szczególności poprzez pominięcie faktu, iż w chwili, gdy inwestor wystosował wezwanie do udostępnienia gruntu ([...] kwietnia 1999 r.), wykonanie decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa z [...] stycznia 1999 r. zostało przez tenże organ wstrzymane (postanowieniem z dnia [...] kwietnia1999 r.),

3. art. 193 Konstytucji RP poprzez nieprzedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego dotyczącego zgodności z ustawą zasadniczą art. 128 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, co miało wpływ na wynik sprawy, albowiem sąd, będąc związany domniemaniem konstytucyjności kwestionowanego przepisu ustawy i musząc go stosować, oddalił skargę I. i A. S. na decyzję Wojewody Kujawsko - Pomorskiego w części dotyczącej ich roszczeń o uwzględnienie w odszkodowaniu także utraconych korzyści.

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zastosowanie dyspozycji przywołanej normy prawnej do uwzględniania skargi [...] m.in. z tego powodu, iż zaskarżona decyzja obejmowała odszkodowanie za szkody powstałe po [...] kwietnia 1999 r.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił ponadto naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 128 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603) prowadzącą do przyjęcia, iż wypłata odszkodowania za rzeczywiście poniesione straty nie obejmuje utraty wartości nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zdaniem strony skarżącej Sąd I instancji, wydając zaskarżony wyrok, oparł się nie tylko na materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy, ale i na swobodnej ocenie wiarygodności wyjaśnień skarżącego udzielonych podczas rozprawy, które doprowadziły Sąd do wniosku o rzekomym "braku wiarygodności" skarżących. Zdaniem kasatora niezrozumiałym jest oparcie wyroku na subiektywnej ocenie wiarygodności skarżących. Twierdzenie o niewiarygodności skarżącego jest dla niego krzywdzące i niepoparte jakimikolwiek racjonalnymi przesłankami. Ponadto takie przeświadczenie nie mogło stanowić podstawy wyrokowania.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zdaniem skarżącego, nie ma jednoznacznych wskazówek dla organu administracji, jak sprawa winna być rozstrzygnięta, co organ zrobił źle i jak powinien naprawić błędy. Uzasadnienie zawiera natomiast wiele niespójnych uwag. Sąd zarzucił miedzy innymi, że organy nadmierne znaczenie przywiązują do powoływania się na decyzję z dnia [...] października 1998 r., nie wyjaśniając przy tym czy organ, ponownie rozpatrując sprawę, okoliczność tę powinien w ogóle brać pod uwagę. Zupełnie niezrozumiałe są także wywody zawarte na str.15 uzasadnienia, w trzecim ostatnim akapicie. Skarżący pomimo wielokrotnego przeczytania zarówno całego uzasadnienia jak i wskazanego fragmentu nie jest w stanie stwierdzić, jakie "zmniejszenie" i "czasowe ograniczenie odszkodowania" miał Sąd na myśli. Takich przykładów można mnożyć, co uprawnia pogląd o zasadności naruszenia art.141 § 4 P.p.s.a., gdyż uzasadnienie wyroku jest niejasne i w znacznej części niezrozumiałe. Zarzut ten jest tym bardziej uzasadniony, że Sąd I instancji przedstawił stan sprawy niezgodnie z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. W swych rozważaniach Sąd pominął bowiem taką istotną okoliczności, iż w chwili gdy inwestor wystosował wezwanie do udostępnienia gruntu ([...] kwietnia 1999 r.), wykonanie decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa [...] stycznia 1999 r. zostało przez tenże organ wstrzymane (postanowieniem [...] kwietnia 1999 r.).

W dalszej części swych rozważań autor skargi kasacyjnej wskazał, że Sąd I instancji koncentrując się na zgodności z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP przepisów na podstawie, których ustalono odszkodowanie, zupełnie pominął fakt, iż własność skarżących została im odebrana za odszkodowaniem, które w ich ocenie nie było słuszne, bo nie obejmowało utraconych korzyści. Sąd powinien zatem zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem o zgodność z Konstytucją RP przepisu art.128 ust.4 zdanie pierwsze ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie może bowiem być słusznym odszkodowanie, które nie obejmuje utraconych korzyści a jedynie rzeczywiście poniesioną stratę.

Ponadto, zdaniem kasatora, niezrozumiała jest wykładnia art.128 ust. 4 ugn, iż z zasady racjonalności ustawodawcy, wynika, że odszkodowanie za szkody wynikłe ze zdarzeń, o których mowa w art.120 i art.124-126 ugn nie obejmuje utraty wartości nieruchomości. Naczelną zasadę interpretacji tekstów prawnych jest reguła clara non sunt interpretanda, a ustawodawca w powołanym przepisie wyraźnie stwierdza, że jeżeli wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124 - 126 ugn zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Oczywistym jest, że w wyniku ułożenia gazociągu i ustanowienia wokół jego osi strefy ochronnej wartość nieruchomości uległa zmniejszeniu, zatem odszkodowanie należało powiększyć o kwotę zmniejszenia wartości nieruchomości. Nie ma potrzeby dokonywania wykładni celowościowej w sytuacji, gdy tekst aktu prawnego jest jasny.

Sąd I instancji naruszył, również przepisy procedury poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Zastosował bowiem dyspozycję przywołanej normy prawnej do uwzględnienia skargi [...] min. z tego powodu, iż zaskarżona decyzja obejmowała odszkodowanie za szkody powstałe po [...] kwietnia 1999 r., a Spółka powinna odpowiadać za szkody powstałe na gruncie skarżących tylko do wskazanej daty. Sąd wskazuje przy tym, że [...] domagał się wydania gruntu tylko w celu jego uporządkowania, gdyż w swoim piśmie z dnia [...] kwietnia 1999 r. nie wspomina o układaniu światłowodu. Jednocześnie ten sam Sąd przyznaje, że Spółka w kolejnych pismach domagała się wydania gruntu w celu ułożenia światłowodu. Przesądzenie kwestii, że skarżącym nie należy się jakiekolwiek odszkodowanie po [...] kwietnia 1999 r. wymagałoby dowodów na to, że [...] istotnie objawiał wolę wyłącznie uporządkowania gruntu a nie układania światłowodu. Ta kwestia nie została jednak przez organy administracji dostatecznie wyjaśniona. W rezultacie skarżący nie jest w stanie zrozumieć z powodu jakich innych naruszeń przepisów postępowania Sąd I instancji zastosował dyspozycję art.145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy P.p.s.a.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła Spółka Akcyjna System Gazociągów [...] z siedzibą w W., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie przesłanki nieważności postępowania wskazane w art.183 § 2 P.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez podniesione w niej zarzuty naruszenia prawa procesowego i materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając w tym zakresie, uznał, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy i zasługuje na uwzględnienie, chciaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty można uznać za uzasadnione.

Wnoszący skargę kasacyjną słusznie zwrócił uwagę na naruszenie przez Sąd i instancji art.141 § 4 oraz art.145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. Zgodnie z art.141 § 1 pkt 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Czynność procesowa sporządzenia pisemnych motywów orzeczenia dokonywana jest już po rozstrzygnięciu sprawy i ma charakter sprawozdawczy, dlatego sama przez się nie może wpływać na rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy. Jednak tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiada przepisom prawa. Prawidłowe uzasadnienie wyroku jest zatem niezwykle istotne. Jest ono odzwierciedleniem toku badania danej sprawy przez sąd. Powinno więc przedstawiać sposób rozumowania sądu, uzasadniający wydanie takiego a nie innego rozstrzygnięcia. Argumentacja uzasadnienia musi też umożliwiać stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się sąd, badając legalność działań administracji publicznej, zaś w przypadku, gdy strona z wyrokiem nie zgadza się, uzasadnienie wyroku powinno umożliwić jej merytoryczną polemikę z argumentacją sądu. Oznacza to miedzy innymi, że jeżeli sąd administracyjny dochodzi do przekonania, że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia prawa to formułując ocenę prawną i wyjaśniając podstawę swego rozstrzygnięcia uwzględniającego skargę, ma obowiązek wskazać, jakim dokładnie przepisom prawa uchybił organ administracji. Tym zaś wymogom WSA w Bydgoszczy nie sprostał. Uchylając decyzję Wojewody Kujawsko – Pomorskiego oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty L. na podstawie art.145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. nie wskazał bowiem żadnej normy procedury administracyjnej złamanej przez organy obu instancji. Nie sposób zatem ustalić, czy Sąd ten oparł swe rozstrzygnięcie na prawidłowej podstawie, gdyż nie wiadomo, jakie przepisy uznał za naruszone kontrolowanym orzeczeniem administracyjnym.

Zauważyć ponadto należy, że uzasadnienie wyroku uwzględniającego skargę, w przypadku gdy sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, powinno dodatkowo obejmować wskazanie co do dalszego postępowania. Wskazania te powinny być konkretne i jednoznacznie sformułowane, tak aby w ponownym postępowaniu umożliwić organowi administracji usunięcie wszystkich uchybień co do dalszego postępowania. Uzasadnienie wyroku WSA w Bydgoszczy, na co kasator trafnie zwrócił uwagę, takich jednoznacznych wskazań nie zawiera. Tego rodzaju wada pisemnych motywów zaskarżonego orzeczenia jest istotna. Może bowiem - zwłaszcza wobec zasygnalizowanego wyżej braku prawidłowego określenia podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia - skutkować usprawiedliwioną niepewnością organu i stron w zakresie dalszych, mających mieć miejsce po wyroku, czynności organu.

Trafnie też autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi I instancji arbitralność oceny w kwestii odszkodowania należnego właścicielom przedmiotowej nieruchomości wyłącznie do dnia [...] kwietnia 1999 r. W tym zakresie stanowisko WSA w Bydgoszczy rzeczywiście jest nieprzekonywające i nieoparte na pełnej analizie zebranego w sprawie materiału dowodowego. Nie można bowiem uznać, że odmowa udostępnienia gruntu Spółce [...] była nieuzasadniona, skoro w tym czasie, zgodnie z postanowieniem Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 1999 r., nastąpiło wstrzymanie wykonania decyzji z dnia [...] stycznia 1999 r. zezwalającej inwestorowi na założenie i przeprowadzenie przewodu do przesyłu gazu i kabla światłowodowego. Ponadto mało wiarygodne są twierdzenia Spółki, iż wydanie nieruchomości na jej wezwanie z dnia [...] kwietnia 1999 r. miało istotnie na celu przeprowadzenie tylko rekultywacji, skoro na przedmiotowej nieruchomości planowano wykonanie również prac związanych z przeprowadzeniem kabla światłowodowego, na co bezspornie wskazują kolejne pisma kierowane do stron. Rozważenia wymagała także kwestia dopuszczalności w ogóle prowadzenia na terenie nieruchomości nowych robót budowlanych związanych z budową kabla światłowodowego, w sytuacji gdy inwestor złożył zawiadomienie o zakończeniu budowy. Bez wnikliwego rozważenia przez Sąd I instancji zasygnalizowanych okoliczności za przedwczesny należy uznać wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pogląd dotyczący braku podstaw do przyznania przez organ odszkodowania po wskazanej dacie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela też stanowiska Sądu I instancji, iż do naprawienia szkody wynikłej z ograniczenia prawa własności w trybie art.124 ugn w drodze analogii powinna mieć zastosowanie zasada wyrażona w art. 361 § 1 Kodeksu cywilnego. Odszkodowanie przewidziane w art.128 ust.4 w zw. z art.124 ugn nie ma charakteru cywilnoprawnego. Użyty w omawianej ustawie termin "odszkodowanie" jest tylko językowo zbieżny z takim samym określeniem z Kodeksu cywilnego. Wszelkie kwestie związane ze sposobem ustalania wysokości przedmiotowego odszkodowania zostały wyczerpująco unormowane w rozdziale V dział III ustawy o gospodarce nieruchomościami. Regulacja tam zawarta nie przewiduje żadnego odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu cywilnego i nie daje podstaw, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, do stosowania w drodze analogii rozwiązań cywilnoprawnych do instytucji prawa administracyjnego. Uszczerbek majątkowy (szkoda), jakiego doznaje właściciel na skutek ograniczenia jego prawa własności w trybie art. 124 ugn, jest wynikiem legalnego działania administracji, co w sposób oczywisty różni omawiane odszkodowanie od odszkodowania funkcjonującego w prawie cywilnym. Przy jego ustalaniu nie można wykraczać poza ramy określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i posiłkować się przepisami Kodeksu cywilnego. W tym zakresie aktualność zachowało, mimo zmiany stanu prawnego, stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 6 lipca 1994 r. sygn. akt SA/Gd 2799/93 (ONSA 1995/2/88). Pogląd ten podziela też Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę.

Przechodząc do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego błędnej wykładni art.128 zdanie drugie ustawy o gospodarce gruntami, stwierdzić należy, iż wytyk ten jest o tyle zasadny, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku rzeczywiście nie pozwala na jednoznaczne ustalenie, jakie stanowisko w tym zakresie prezentował Sąd i instancji. Jego wywody są bowiem niespójne i nieczytelne. Kwestia ta wymaga zatem przy ponownym rozpatrzeniu sprawy ponownego rozważenia i przedstawienia wykładni wskazanego przepisu w sposób klarowny, pozwalający na skontrolowanie czy Sąd w tym zakresie nie popełnił błędów w swym rozumowaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela natomiast podniesionego przez kasatora zarzutu naruszenia art. 193 Konstytucji RP poprzez nieprzedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego o zbadanie zgodności z ustawą zasadniczą art. 128 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zauważyć przede wszystkim należy że w przepisie tym użyte jest bowiem sformułowanie "może", a zatem przepis ten odnosi się do uprawnienia sądu a nie do obowiązku. Skorzystanie z tego uprawnienia przez sąd musi wynikać z dwóch przesłanek. Sąd musi mieć zasadne wątpliwości co do zgodności danego przepisu ustawowego z Konstytucją, a także od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Przesłanka dotycząca zasadnych wątpliwości odnosi się przy tym do sądu, a zatem wątpliwości te musi mieć sąd orzekający w danej sprawie a nie skarżący. W niniejszej sprawie Sąd I instancji takich wątpliwości nie powziął, dlatego też uznał, że nie ma również drugiej przesłanki odnoszącej się do uzależnienia rozstrzygnięcia sprawy od rozstrzygnięcia pytania przez Trybunał Konstytucyjny. Dodać również należy, że powołany przepis stanowi, że wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Autor skargi kasacyjnej nie wykazał ani dlaczego przepis ten w ogóle powinien mieć zastosowanie w niniejszej sprawie ani na czym opiera swe wątpliwości dotyczące zgodności tej normy z Konstytucją RP.

Zamierzonego przez kasatora skutku nie może także odnieść zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu sąd, co do zasady, wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Sąd orzeka zatem na podstawie materiału dowodowego zebranego przez organ w aktach administracyjnych. Może ponadto dopuścić uzupełniający dowód z dokumentu w sytuacji określonej w art.106 § 3 P.p.s.a. Na rozprawie skarżący, organ i uczestnicy postępowania, stosownie do art.106 § 2 P.p.s.a. mogą zgłaszać swoje żądania i wnioski oraz składają wyjaśnienia. Aktami sprawy w rozumieniu art.133 § 1 P.p.s.a. są zarówno akta sądowe jak i przedstawione sądowi akta administracyjne. W niniejszej sprawie WSA w Bydgoscy ustalił stan faktyczny, jak też orzekał na podstawie akt sprawy i uczynił to po zamknięciu rozprawy, a zatem powołanego przepisu w żaden sposób nie naruszył. Zarzut zarówno oceny materiału dowodowego oraz wyjaśnień złożonych przez strony na rozprawie nie może być zaś skutecznie podnoszony w ramach zarzutu naruszenia art.133 § 1 P.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, ponownie rozpoznając sprawę, zobowiązany jest do ponownej kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem stosowania przepisów postępowania administracyjnego oraz norm materialnoprawnych oraz sporządzenia uzasadnienia orzeczenia spełniającego wymogi przewidziane w art.141 § 4 P.p.s.a.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.