Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 741/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2010-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1 pkt 1, art. 51 ust.1 pkt 2, art. 51 ust. 7
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Teza: 1. decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego nie rozstrzyga o zgodności obiektu z prawem w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U.z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.).

2. W odniesieniu do obiektu budowlanego wzniesionego na podstawie pozwolenia na budowę, następnie  wyeliminowanego z obrotu prawnego, w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 w związku z art. 51 ust. 7 i art. 50 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, nie jest możliwe wydanie ani decyzji umarzającej postepowanie, ani decyzji orzekającej o braku podstaw do nałożenia obowiązku, jako decyzji w merytoryczny sposób kończącej sprawę i legalizującej wykonane roboty.

TEZY

1. decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego nie rozstrzyga o zgodności obiektu z prawem w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U.z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.).

2. W odniesieniu do obiektu budowlanego wzniesionego na podstawie pozwolenia na budowę, następnie  wyeliminowanego z obrotu prawnego, w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 w związku z art. 51 ust. 7 i art. 50 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, nie jest możliwe wydanie ani decyzji umarzającej postepowanie, ani decyzji orzekającej o braku podstaw do nałożenia obowiązku, jako decyzji w merytoryczny sposób kończącej sprawę i legalizującej wykonane roboty.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Protokolant Referent - stażysta Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi Z. Ś. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego doprowadzenia do zgodności z prawem budynku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta K. z dnia [...] r., znak [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem postępowania jest budynek mieszkalno-usługowy zlokalizowany na działce nr 1 przy ul. [...] w K. Budowę tego budynku poprzedziło zarówno wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy jak i decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...] wydał Prezydent Miasta K. w dniu [...] r. Decyzja ta stała się ostateczna. W stosunku do tej decyzji wszczęte zostało jednak postępowanie o stwierdzenie nieważności. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło nieważność decyzji ustalającej warunki zabudowy, rozstrzygnięcie swoje utrzymało w mocy decyzją z [...] r. W wyniku wniesienia skargi do sądu administracyjnego, WSA w Rzeszowie postanowieniem z 4 września 2007 r. wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji a następnie wyrokiem z 26 lutego 2008 r. sygn. II SA/Rz 496/07 uchylił obie decyzje wydane w sprawie. W wyniku wyroku doszło do ponownego przeprowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K. Organ ten decyzją z [...] r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją SKO w K. z [...]r., nr [...]. Na decyzję Kolegium wniesiona została skarga do sądu administracyjnego, która do dnia rozprawy w niniejszej sprawie nie została rozpoznana, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z 30 lipca 2010r sygn. II SA/Kr 1379/09 zawiesił postępowanie z tego powodu, że w stosunku do decyzji Kolegium z [...]r., będącej przedmiotem skargi, SKO w K. postanowieniem z [...]r. nr [...] wszczęło postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania. Przebieg tego postępowania nie został w aktach udokumentowany.

Pozwolenie na budowę przedmiotowego budynku zostało inwestorowi wydane przez Prezydenta Miasta K. decyzją nr [...] z [...]r., która stała się ostateczna. Także w stosunku do tej decyzji wszczęte zostało postępowanie nadzwyczajne. W oparciu o wniosek Z. S. z [...] r. Prezydent Miasta K. postanowieniem z [...] r. nr [...] wznowił postępowanie w sprawie. Podstawę wznowienia stanowiła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. podniesiona w związku z faktem stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy. Równocześnie postanowieniem z dnia [...] r. Prezydent wstrzymał wykonanie swojej decyzji ostatecznej o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. To ostatnie postanowienie zostało utrzymane w mocy przez Wojewodę [...] postanowieniem z [...] r. Po przeprowadzeniu postępowania w przedmiocie wznowienia Prezydent Miasta K. decyzją z [...] r. nr [...], na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił swoją decyzję ostateczną o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...]r. i odmówił udzielenia pozwolenia na budowę. Organ II instancji – Wojewoda [...] - utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy decyzją z [...] r. nr [...]. Po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na decyzję II instancji, Wojewoda postanowieniem z [...] r. nr [...] wstrzymał wykonanie swojej decyzji na podstawie art. 61 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 18 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 683/08 oddalił skargę. Wyrok ten został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 16 kwietnia 2010 r. sygn. II OSK 676/09 a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Także to postępowanie nie zostało zakończone do dnia rozprawy w niniejszej sprawie, WSA w Lublinie postanowieniem z 12 października 2010 r. sygn. II SA/Lu 391/10 zawiesił postępowanie uznając, że rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku postępowania prowadzonego przez WSA w Krakowie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy, albowiem wznowienie postępowania i uchylenie pozwolenia nastąpiło w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Budynek mieszkalno-usługowy przy ul. [...] w K. był także przedmiotem postępowań przed organami nadzoru budowlanego. W związku z zarzutem prowadzenia robót bez pozwolenia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z [...] r. nr [...] wstrzymał roboty budowlane. Rozstrzygnięcie to zostało jednak uchylone przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. a postępowanie przed organem I instancji umorzone postanowieniem z [...] r. nr [...]. Skarga do sądu administracyjnego w tej sprawie został oddalona prawomocnym wyrokiem WSA w Rzeszowie z dnia 6 listopada 2008 r. sygn. II SA/Rz 296/08. Roboty budowlane zostały w konsekwencji zakończone i inwestor w dniu [...] r. wystąpił o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Ostateczną decyzją z [...]r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie. Decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym i nie są w stosunku do niej prowadzone postępowania nadzwyczajne. Skarżący podjął próbę wszczęcia postępowania mającego na celu wzruszenie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, jak jednak podał na rozprawie w dniu 17 grudnia 2010 r. odmówiono mu statusu strony a od rozstrzygnięcia organu II instancji nie składał skargi do sądu administracyjnego.

Pismem z dnia [...] r. skarżący zainicjował natomiast postępowanie przed PINB dla Miasta K., w wyniku którego zostały wydane decyzje podlegające kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu. Powołując się na wyrok WSA w Lublinie z 18 grudnia 2008 r. sygn. II SA/Lu 683/08 skarżący zwrócił się do organu o przeprowadzenie postępowania naprawczego w oparciu o przepis art. 51 § 1 pkt 2 prawa budowlanego. Podniósł, że w wyniku postępowania wznowieniowego doszło do uchylenia pozwolenia na budowę i odmowy udzielenia takiego pozwolenia dla przedmiotowej inwestycji. Postanowienie Wojewody o wstrzymaniu wykonalności tego rozstrzygnięcia z [...]r. upadło w związku z wydaniem przez WSA w Lublinie wyroku. Sad skargę oddalił, obiekt jest pozbawiony pozwolenia na budowę, co uzasadnia podjęcie działań przez nadzór budowlany. Jednocześnie skarżący zwrócił się do organu o przeprowadzenie postępowania w celu "wstrzymania praw wynikających z decyzji o pozwoleniu na użytkowanie".

Pismem z [...] r. organ I instancji zawiadomił o wszczęciu na wniosek postępowania w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego a następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wydał decyzję nr [...]z dnia [...] r., którą odmówiono przeprowadzenia postępowania naprawczego w sprawie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem budynku mieszkalno-usługowego przy ul. [...] w K. W podstawie prawnej podano przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.). W uzasadnieniu opisano wydane w stosunku do obiektu decyzje i przebieg postępowań związanych z tymi decyzjami, w tym postępowań nadzwyczajnych. Podkreślono, że budynek został oddany do użytkowania i zasiedlony w [...] r. na podstawie udzielonego inwestorowi pozwolenia na użytkowanie. Obecnie właścicielem budynku jest Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości [...] w K. Przyznano, że z obrotu prawnego zostały wyeliminowane decyzje dotyczące ustalenia warunków zabudowy i udzielenia pozwolenia na budowę, w obrocie prawnym pozostaje jednak ostateczna decyzja z [...] r. udzielająca pozwolenia na użytkowanie budynku. Celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do zgodności z prawem. Budynek objęty postępowaniem został wybudowany legalnie, na podstawie pozwolenia na budowę i zgodnie z jego warunkami. Kontrola poprzedzająca wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie potwierdza tę okoliczność, jak też zgodność obiektu z przepisami prawa. Dokumentują ją również złożone wymagane protokoły, sprawdzenia i badania. Budynek nie narusza przepisów prawa i może być bezpiecznie użytkowany, nie narusza też interesu prawnego właścicieli działek sąsiednich, jego stan techniczny nie budzi zastrzeżeń. Nie podważa tego usunięcie z obrotu prawnego decyzji będących podstawą do prowadzenia budowy. Organ podał także, że dla terenu inwestycji brak jest planu miejscowego a decyzja ustalająca warunki zabudowy została usunięta z obrotu prawnego. W tej sytuacji nie jest możliwe dokonanie przez organ analizy zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Brak punktu odniesienia dla przeprowadzenia takiej analizy wyklucza obecnie możliwość przeprowadzenia ewentualnego postępowania naprawczego mającego na celu doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem w zakresie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i stawia pod znakiem zapytania celowość takiego postępowania do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji organ uznał, że nie zachodzą przesłanki wskazane w art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego uzasadniające konieczność przeprowadzenia postępowania naprawczego a nadto brak jest wszystkich niezbędnych warunków do przeprowadzenia w chwili obecnej takiego postępowania. W kwestii wniosku strony o przeprowadzenie weryfikacji decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie organ stwierdził, że składaniem takiego wniosku właściciele budynku nie są zainteresowania zaś organ nie dostrzega zasadności wszczynania postępowania wznowieniowego w sprawie, albowiem z podanych argumentów wynika, że nie mógłby wydać w sprawie rozstrzygnięcia.

W odwołaniu od decyzji Z. S. podniósł, że nie są zasadne ani argumenty odwołujące się do skutków wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, ani odwołujące się do kwestii własnościowych. Zarzucił, że w toku postępowania organy nadzoru wadliwie nie wyciągnęły prawidłowych wniosków z faktu wydania przez Prezydenta Miasta postanowienia z [...] r. o wstrzymaniu wykonania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę i tolerowały prowadzenie nielegalnej budowy, czego konsekwencją jest udzielone pozwolenie na użytkowanie. Zarzucił, że pozwolenie to zostało wydane wadliwe, albowiem postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji wydane przez WSA w Rzeszowie w sprawie II SA/Rz 496/07 nie miało służyć temu celowi. Podkreślił, że fakt uchylenia zarówno decyzji ustalającej warunki zabudowy, jak i decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, jest dostateczną przesłanką do przeprowadzenia postępowania w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. W postępowaniu tym winna być zbadana kwestia zgodności robót budowlanych z prawem, w tym z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zaskarżoną decyzją z [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i umorzył postępowanie w sprawie przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego w stosunku do przedmiotowego budynku. W podstawie prawnej podano przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W uzasadnieniu natomiast opisano szczegółowo zarówno zarzuty odwołania jak i dotychczasowe postępowania dotyczące przedmiotowego budynku i wydane w nich rozstrzygnięcia. Wyjaśniono, że zastosowanie środków przewidzianych w art. 51 ust. 1 pkt 1 -3 prawa budowlanego jest możliwe tylko w sytuacji przewidzianej w art. 50 tej ustawy. Jeśli organ uzna, że wykonane roboty nie odpowiadają standardom prawa, wówczas na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego nakłada na inwestora określone obowiązki. Natomiast jeśli roboty takiego dostosowania nie wymagają, wówczas organ kończy postępowanie decyzją o jego umorzeniu. Oceniono, że w rozpatrywanym przypadku zgodność obiektu z zatwierdzonym projektem budowlanym, warunkami pozwolenia na budowę oraz obowiązującymi przepisami i normami technicznymi potwierdza komplet dokumentów złożonych przez inwestora podczas udzielania pozwolenia na użytkowanie. Budowa była prowadzona w latach [...]-[...]legalnie, na podstawie ważnego pozwolenia. Również w dacie ważności pozwolenia zostało wydane pozwolenie na użytkowanie. Aktualny stan techniczny obiektu nie budzi zastrzeżeń, zbędne są jakiekolwiek jego przeróbki. Podzielono stanowisko organu I instancji, że wobec braku planu miejscowego i braku decyzji ustalającej warunki zabudowy nie jest możliwe dokonanie oceny robót pod względem ich zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym zakresie doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem nie jest możliwe, nie ma zatem możliwości przeprowadzenia postępowania w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Jednocześnie organ odwoławczy zauważył, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest wadliwe, albowiem art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego nie przewiduje wydania decyzji odmownej, zasadne jest zatem jej uchylenie i umorzenie postępowania pierwszoinstancyjnego.

W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucił wydanie decyzji z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego poprzez niewłaściwą interpretację oraz brak ustosunkowania się przez organ odwoławczy do zarzutów odwołania. Podał, że podtrzymuje w całości swoje stanowisko i argumenty zgłaszane zarówno we wniosku o wszczęcie postępowania jak i w odwołaniu od decyzji I instancji. Podkreślił, że zastosowany przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. daje podstawę do umorzenia postępowania odwoławczego, co pozostaje w sprzeczności z wydanym rozstrzygnięciem. Zrealizowana inwestycja pozbawiona jest zarówno pozwolenia na budowę, jak i decyzji ustalającej warunki zabudowy. Okoliczność ta uzasadnia zastosowanie art. 51 prawa budowlanego, organy wadliwie oceniały legalność obiektu odnosząc się od stanu faktycznego zrealizowanego na podstawie uchylonego pozwolenia na budowę a nie do stanu prawnego, wymaganego przepisami prawa. Zarzucono też, że art. 51 ust. 1 pkt 2 nie daje podstaw do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania a organ odwoławczy nie ustosunkował się do zarzutu naruszenia art. 7, 8, 9, 12 i 38 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podał, że umorzenie postępowania w sytuacji stwierdzenia, że w sprawie nie zachodzi żadna przesłanka z art. 50 ust. 1 prawa budowlanego znajduje swoje uzasadnienie w stanowisku WSA w Opolu wyrażonym w wyroku z dnia 22 maja 2009 r., sygn. II SA/Op 585/08. Stan obiektu odpowiada prawu budowlanemu i przepisom technicznym. Natomiast w zakresie zgodności z przepisami o planowaniu przestrzennym przeprowadzenie sprawdzeń nie jest możliwe, albowiem brak jest zarówno planu miejscowego jak i decyzji ustalającej warunki zabudowy. Brak kryteriów wyklucza możliwość przeprowadzenia postępowania mającego na celu doprowadzenie obiektu do zgodności z przepisami z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Wobec powyższego nie ma obecnie możliwości przeprowadzenia postępowania w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Pomyłkowe podanie w podstawie prawnej decyzji art. 138 § 1 pkt 3 zamiast art. 138 § 1 pkt 2 nie może skutkować uchyleniem decyzji, z rozstrzygnięcia i uzasadnienia wyraźnie wynika, jaki przepis procedury stanowił podstawę decyzji.

Pełnomocnik uczestnika postępowania "A" sp. z o.o. w K. wniosła o oddalenie skargi, przyłączając się do stanowiska organu. Nadto wskazała, że wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 grudnia 2008 r. został uchylony a wynik niniejszego postępowania zależy od wyniku postępowań przed WSA w Lublinie oraz WSA w Krakowie, co uzasadnia zawieszenie postępowania, skarżący nie ma sprawie interesu prawnego, nie można bowiem automatycznie przyjąć, że każdy właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny w postępowaniu dotyczącym przedmiotowej inwestycji. Podniesiono też, że prowadzenie procedury naprawczej nie jest dopuszczalne ze względu na pozostawianie w obrocie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Uchylenie pozwolenia nie pozbawia tej decyzji skuteczności. Decyzja ta potwierdza zgodny z prawem stan obiektu i dopóki istnieje ona w obrocie, dopóty nie ma podstaw do wszczęcia postępowania naprawczego.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 17 czerwca 2010 r. sygn. II OW 32/10 wyznaczył do rozpoznania skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje:

Zadaniem sądu administracyjnego jest kontrola legalności decyzji wydanych przez organy administracji publicznej. Dla oceny, czy działania organów były zgodne z prawem znaczenie ma stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania przez organy, w szczególności przez organ II instancji, który jako organ o kompetencjach merytorycznych, zobowiązany jest uwzględniać wszystkie relewantne okoliczności faktyczne i prawne. W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie organu odwoławczego zostało wydane [...] r. Ze względu na przedmiot postępowania istotne znaczenie dla sprawy ma ustalenie, czy w tej dacie pozostawała w obrocie decyzja o pozwoleniu na budowę. Zasadniczym zarzutem, zgłaszanym przez skarżącego była bowiem okoliczność, że będące podstawą budowy pozwolenie na budowę zostało usunięte z obrotu prawnego. W dniu [...] pozostawał w obrocie prawnym nieprawomocny wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 grudnia 2008 r. sygn. II SA/Lu 683/08. Wyrokiem tym oddalono skargę na decyzję Wojewody z [...] r., wydaną w wyniku przeprowadzenia postępowania w trybie wznowienia, którą utrzymano rozstrzygnięcie organu I instancji orzekające o uchyleniu pozwolenia na budowę oraz odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Co prawda, Wojewoda postanowieniem z dnia [...] r. wstrzymał wykonanie swojej decyzji w oparciu o przepis art. 61 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis art. 61 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) przewiduje jednak, że wstrzymanie wykonania aktu wydane w trybie art. 61 tej ustawy upada w razie wydania przez sąd orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji. Orzeczeniem takim w niniejszym przypadku był wyrok WSA w Lublinie z 18 grudnia 2008 r. Mając na względzie podaną regulację należy wobec tego uznać, że postanowienie wstrzymujące wykonanie decyzji wydanej w przedmiocie uchylenia pozwolenia na budowę i odmowy jego udzielenia upadło a decyzja, po wyroku sądu I instancji, jako ostateczna, stała się wykonalna. Decyzja Wojewody wydana w postępowaniu wznowieniowym, w dacie orzekania przez organ w sprawie prowadzonej na podstawie art. 51 prawa budowlanego, pozostawała w obrocie prawnym i wywoływała orzeczone nią skutki, w szczególności skutkowała uchyleniem pozwolenia na budowę z [...]r. Nie wynika z akt sprawy, aby po wydaniu wyroku przez WSA w Lublinie doszło do kolejnego wstrzymania wykonalności decyzji Wojewody z [...] r. Kontrolowana przez Sąd w niniejszym postępowaniu decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...]r. i poprzedzająca ją decyzja PINB w K. z [...] r. w przekonaniu Sądu zostały zatem wydane w sytuacji, gdy pozwolenie na budowę budynku zostało uchylone decyzją ostateczną a wykonalność tej decyzji nie podlegała ograniczeniom z tytułu wstrzymania. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że opisany wyżej zakres kontroli sądu administracyjnego skutkuje brakiem podstaw do uwzględniania okoliczności faktycznych i prawnych zaistniałych po dacie wydania kontrolowanych w postępowaniu sądowym decyzji i w konsekwencji nie stanowią one podstaw do zawieszenia postępowania sądowego, nie mogąc wpływać na ocenę legalności tych decyzji. Okoliczności powstałe później mogą natomiast i powinny być brane pod uwagę przez organy administracji w toku kolejnych, podejmowanych przez nie czynności.

Zanim zostanie przedstawione stanowisko Sądu w kwestii instytucji prawnych znajdujących zastosowanie w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, rozważenia wymagają zarzuty dotyczące skutków wydanego pozwolenia na użytkowanie. Zarówno organy obu instancji w uzasadnieniach swoich rozstrzygnięć, jak i uczestniczka postępowania stoją na stanowisku, że decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie rozstrzyga o zgodności obiektu z przepisami prawa i w konsekwencji albo czyni zbędnym prowadzenie postępowania naprawczego z art. 51 prawa budowlanego, albo przesądza o legalności obiektu. Z tą tezą w przekonaniu Sądu, nie można się zgodzić, gdy sytuacja dotyczy obiektu wykonanego na podstawie pozwolenia na budowę, które następnie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego i z tego właśnie powodu wszczęto postępowanie, jego przesłanką jest zatem sytuacja faktyczna przewidziana w art. 50 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego.

Zakres podmiotowy i przedmiotowy postępowania związanego z udzieleniem pozwolenia na użytkowanie jest stosunkowo wąski, jego stroną jest wyłącznie inwestor a kryterium weryfikacji wykonanych robót jest w podstawowym zakresie ich zgodność z pozwoleniem na budowę. Składając wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor składa m. in. oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami (art. 57 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego). Zobowiązany jest także dołączyć oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów wymienionych w art. 56 ustawy, zgodnie z tym przepisem wymienione w nim inspekcje i straże zajmują stanowisko w sprawie zgodności wykonania obiektu z projektem budowlanym. Także obowiązkowa kontrola, o jakiem mowa w art. 59a ustawy, obejmuje kontrolę zgodności budowy z ustaleniami i warunkami pozwolenia na budowę, sprawdzenie zgodności obiektu z projektem zagospodarowania działki i z projektem budowlanym, wyrobów budowlanych i uporządkowania terenu. Jeśli zatem chodzi o sam obiekt budowlany, to w decydującym zakresie o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie przesądza jego zgodność z pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym. W postępowaniu tym nie bada się ponownie zgodności z prawem samego zamierzenia budowlanego, lecz rozstrzyga o możliwości przystąpienia do legalnego użytkowania wybudowanego obiektu. Dysponowanie przez właściciela ostateczną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie umożliwia mu zatem legalne użytkowanie obiektu, świadcząc co najwyżej o wykonaniu tego obiektu zgodnie z projektem budowlanymi i pozwoleniem na budowę, nie rozstrzyga jednak o zgodności obiektu budowlanego z prawem we wszelkich aspektach, nie jest to bowiem celem tego postępowania.

Należy też wziąć pod uwagę, że wyeliminowanie z obrotu prawnego pozwolenia na budowę stanowi przesłankę wznowienia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Wznowienie na tej podstawie jest dopuszczalne zarówno na wniosek, jak i z urzędu. Właściwe w tej sprawie organy, w sytuacji powzięcia wiadomości o ziszczeniu się tej przesłanki, kierując się ogólnymi zasadami z art. 6 i 7 k.p.a., winny z urzędu wszcząć postępowanie w sprawie. W tej sytuacji nie można uznawać, że funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji zezwalającej na użytkowanie obiektu budowlanego, po uchyleniu pozwolenia na budowę, rozstrzyga kwestię legalności obiektu budowlanego i zwalnia organy z obowiązku przeprowadzenia postępowania w trybie art. 50 i 51 prawa budowlanego, pozwolenie to rozstrzyga jedynie o legalności użytkowania obiektu. Nie można też przyjąć, jak to uczyniły organy, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie przesądza o zgodności robót z prawem i zwalnia od obowiązku weryfikacji robót w tym aspekcie.

Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę stwarza nową sytuację faktyczną, która wymaga kwalifikacji prawnej. Ustawa Prawo budowlane nie zawiera regulacji wprost odnoszącej się do stanu faktycznego spowodowanego wyeliminowaniem z obrotu prawnego ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, będącej podstawą wykonanych robót. Ugruntowane jest jednak w orzecznictwie stanowisko, że roboty takie objęte są dyspozycją art. 50 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, nie można ich traktować jako przypadku samowoli budowlanej objętej art. 48 prawa budowlanego. Skutkiem usunięcia z obrotu prawnego decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę jest konieczność przeprowadzenia postępowania, nie tylko weryfikującego zgodność robót z prawem, ale także pozwalającego na wydanie decyzji, legalizującej istnienie obiektu w określonym kształcie. Zasadne jest zatem przyjęcie, że w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na budowę, w stosunku do obiektu budowlanego powstałego na podstawie takiego pozwolenia zastosowanie znajdują przepisy art. 51 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego. W takim przypadku mamy do czynienia z robotami wykonanymi bez wymaganego pozwolenia, w sytuacji innej niż określona w art. 48 ust. 1 prawa budowlanego. Należy podkreślić, że jest to wystarczająca przesłanka do wszczęcia postępowania, nie jest konieczne, aby wykonane roboty powodowały zagrożenie czy w istotny sposób naruszały przepisy prawa, takie okoliczności stanowią innego rodzaju przyczyny, uzasadniające wszczęcie postępowania.

Kolejną kwestią jest, jakiej treści decyzja powinna zapaść w sytuacji stwierdzenia podstaw do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego o jakich mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego. W niniejszej sprawie organy obu instancji, mimo rozbieżności co do treści rozstrzygnięcia, stanęły na stanowisku, że brak jest podstaw do wydania decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, albowiem budynek jest zgodny z prawem i nie są konieczne żadne czynności ani roboty. Stwierdzając zatem istnienie przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 1, jednocześnie uznano, że merytoryczne załatwienie sprawy jest możliwe bądź to poprzez udzielenie decyzji odmownej, bądź też decyzji umarzającej postępowanie.

W orzecznictwie sądowym występuje rozbieżność, dotycząca rodzaju decyzji kończącej postępowanie legalizacyjne prowadzone w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, w sytuacji gdy przeprowadzone postępowanie wykazuje zgodność robót z prawem i w konsekwencji brak podstaw do nałożenia obowiązków. Część sądów akceptuje stanowisko, że sytuacja taka stanowi podstawę do wydania decyzji umarzającej postępowanie, która kończy postępowanie legalizacyjne (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. VII SA/Wa 493/04, wyrok WSA w Opolu z 22 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Op 585/08, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 20 października 2009 r., sygn. II SA/Bk 461/09,wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 288/09, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 września 2009 r., sygn. II SA/Wr 193/09, wyrok WSA w Kielcach z dnia 17 marca 2010 r., sygn. II SA/Ke 104/10). Zapadały jednak także orzeczenia, w których sądy uznawały za dopuszczalne w takiej sytuacji wydawanie decyzji o treści negatywnej, orzekających bądź to o braku podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, bądź o odmowie wydania takiego nakazu ze względu na stwierdzoną zgodność robót z prawem (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 października 2009 r., sygn. II SA/Go 637/09, wyrok WSA w Warszawie z 7 maja 2008 r., sygn. VII SA/Wa 26/08, wyrok NSA z 17 września 2009 r., sygn. II OSK 1233/08, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 27 listopada 2009 r., sygn. II SA/Ba 470/09, wyrok WSA w Krakowie z 26 sierpnia 2008 r., sygn. II SA/Kr 337/08, wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 maja 2009 r., sygn. VII SA/Wa 989/08).

W przekonaniu Sądu rozstrzygnięcie tej kontrowersji nie jest konieczne w niniejszej sprawie. Po pierwsze, organy, poza powołaniem się na fakt udzielenia pozwolenia na użytkowanie, nie przeprowadziły weryfikacji swojej tezy o zgodności robót z prawem. Ocena Sądu dotycząca znaczenia takiego pozwolenia na użytkowanie w prowadzonym postępowaniu została przedstawiona powyżej i skutkuje odmową uznania stanowiska organów za dostatecznie udokumentowane, żadne parametry inwestycji nie zostały sprecyzowane i poddane weryfikacji z punktu widzenia znajdujących zastosowanie przepisów prawa.

Po wtóre, w przekonaniu Sądu, w odniesieniu do obiektu budowlanego wzniesionego na podstawie pozwolenia na budowę, następnie wyeliminowanego z obrotu prawnego, w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 w związku z art. 51 ust. 7 i art. 50 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, nie jest możliwe wydanie ani decyzji umarzającej postępowanie, ani decyzji orzekającej o braku podstaw do nałożenia obowiązku, jako decyzji w merytoryczny sposób kończących sprawę i legalizujących wykonane roboty. Niezależnie od omówionej wyżej wadliwości poglądu co do skutków pozostającej w obrocie prawnym decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie obiektu trzeba wskazać, że w wyniku wyeliminowania pozwolenia na budowę inwestor nie dysponuje żadną zatwierdzoną dokumentacją budowlaną. Brak jest projektu budowlanego zawierającego projekt zagospodarowania terenu, projekt architektoniczny i inne elementy, o jakich mowa w art. 34 ust. 3 prawa budowlanego. W konsekwencji brak jest dokumentacji obrazującej usytuowanie, funkcję, formę i konstrukcję budynku oraz dokumentacji obrazującej usytuowanie, obrys i układ istniejących, w tym zrealizowanych przez inwestora, obiektów, sieci uzbrojenia czy układu komunikacyjnego ze wskazaniem charakterystycznych elementów, rzędnych i wzajemnych odległości w nawiązaniu do zastanej zabudowy.

Stosowanie procedury uregulowanej w art. 51 prawa budowlanego do robót już zakończonych napotyka na trudności interpretacyjne. Dotyczą one już samego art. 51 ust. 7 ustawy. Mimo, że przepis ten przewiduje odpowiednie stosowanie w stosunku do robót już wykonanych w sposób określony w art. 50 ust. 1 wyłącznie przepisów art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy, to ze względu na brzmienie art. 51 ust. 4 ustawy, wyłączyć należy z tego zakresu przypadek polegający na wykonaniu robót z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 51 ust. 4, organ wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Wskazując na odpowiedni sposób stosowania, ustawodawca dał wyraz możliwej modyfikacji podejmowanych rozstrzygnięć w stosunku do robót zakończonych. Kontrowersję może budzić w szczególności treść rozstrzygnięcia podejmowanego w stosunku do robót przeprowadzonych bez pozwolenia, zakończonych, co do których postępowanie wykazało, że w istocie nie naruszają one przepisów prawa. Można zauważyć, że w przypadku robót prowadzonych bez pozwolenia (sytuacja z art. 50 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego), będących w toku i zgodnych z przepisami, organ na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 może nakazać zaniechanie dalszych robót. Zamierzając je zakończyć inwestor będzie zobowiązany uzyskać pozwolenie na prowadzenie prac, co związane jest z przedstawieniem odpowiedniej dokumentacji, uwzględniającej stan już powstały. Podobnie w przypadku robót w toku, prowadzonych z istotnym naruszeniem warunków pozwolenia, organ będzie miał możliwość zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy i nałożenia obowiązku przedstawienia projektu zamiennego. W kontekście tych rozwiązań prawnych należy interpretować mający zastosowanie do prac wykonanych art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, w szczególności rozważając treść możliwego do nałożenia obowiązku. W przepisie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawodawca przewidział możliwość wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek wykonania określonych robót lub czynności w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. Ich wykonanie skutkuje wydaniem decyzji kończącej proces legalizacji o wykonaniu obowiązku. Jakkolwiek w judykaturze podkreśla się, że doprowadzenie do stanu zgodności z prawem nie może polegać na przedłożeniu dokumentacji, to w odniesieniu do robót już zakończonych tezę tę należy zweryfikować. Odpowiednie stosowanie art. 51 ust 1 pkt 2 w takiej sytuacji dopuszcza możliwość uznania, że koniecznymi dla legalizacji obiektu czynnościami będzie złożenie dokumentacji opisującej wykonane roboty. Brak jest w przekonaniu Sądu argumentów uzasadniających stanowisko, zgodnie z którym w przypadku odstąpienie od projektu budowlanego organ ma podstawę do nałożenia obowiązku przedłożenia projektu zamiennego i jego zatwierdzenia, a w przypadku przeprowadzenia robót bez pozwolenia żadne dokumentacja nie może być żądana a jej złożenie uznane za czynność prowadzącą do zgodności obiektu z prawem. Orzekający w niniejszej sprawie Sąd podziela przekonanie wyrażone w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 17 stycznia 2007 r., sygn. II OSK 167/06 (ONSAiWSA 2007, nr 6, poz. 132), że w stosunku do obiektu spełniającego przesłankę z art. 50 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, nałożenie na inwestora obowiązku na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, oznacza obowiązek wykonania dokumentacji powykonawczej obejmującej pełną dokumentację budowy oraz inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej. Wydanie decyzji w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, w toku postępowania wyjaśniającego, może być poprzedzone w miarę potrzeby, przeprowadzeniem postępowania dowodowego w trybie art. 81c ust. 2 prawa budowlanego. Wykonanie dokumentacji powykonawczej stanowi podstawę do ewentualnego wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 prawa budowlanego.

Należy także zwrócić uwagę, że stanowisko organów dotyczące zgodności budynku z przepisami prawa nie jest konsekwentne a uzasadnieniom wydanych decyzji można zarzucić brak spójności. Organy obu instancji zgodnie wszak przyjęły, że są pozbawione możliwości weryfikacji zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wobec czego w tym zakresie nie mogą przeprowadzić postępowania. Kwestia zgodność budynku z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym nie została zatem w ogóle rozważona. Tymczasem doprowadzenie obiektu budowlanego, objętego dyspozycją art. 50 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, do stanu zgodnego z prawem dotyczy też zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, warunkiem udzielenia pozwolenia jest zgodność inwestycji z planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy. Stanowisko organów, że wobec braku planu miejscowego i decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe ustalenie kryteriów zgodności inwestycji z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, jest wadliwe. W przypadku braku planu, o dopuszczalności realizacji inwestycji z punktu widzenia przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym przesądza decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera postanowień, które wykluczają możliwość wydania takiej decyzji dla obiektu już zrealizowanego. O tym, że ustawodawca nie wykluczył takiej możliwości, świadczą w szczególności zmiana art. 48 ust. 2 pkt b prawa budowlanego, wprowadzona ustawą z dnia 28 października 2008 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. nr 206, poz. 1287) i zmiana art. 49b ust. 2 prawa budowlanego, wprowadzona ustawą z dnia 6 maja 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. nr 121, poz. 809). W wyniku tych zmian, w toku postępowań legalizacyjnych prowadzonych na podstawie art. 48 ust. 2 i 49 b ust. 2 ustawy, inwestor nie musi legitymować się decyzją ustalająca warunki zabudowy w dacie wszczęcia tych postępowań, lecz może ją uzyskać na etapie prowadzenia postępowania legalizacyjnego. Natomiast organ prowadzący postępowanie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust.7 i art. 50 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego zobowiązany jest ustalić zgodność wykonanych robót także z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaniechanie w tym zakresie czyni bezpodstawnym wniosek organów o zgodności budynku z prawem.

Kontrolując wydane w sprawie decyzje Sąd doszedł wobec powyższego do przekonania, że stanowisko organów w kwestii zgodności wykonanych robót z prawem nie zostało w koniecznym zakresie zweryfikowane i udokumentowane. O zgodności takiej nie świadczy w niniejszej sprawie fakt legitymowania się przez inwestora decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, nie została także w ogóle rozważona merytorycznie kwestia zgodności robót z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto rozstrzygnięcie w sprawie dotyczącej obiektu powstałego na podstawie pozwolenia na budowę, następnie wyeliminowanego z obrotu prawnego nie może zostać zakończone co do istoty poprzez wydanie decyzji umarzającej postępowanie, względnie odmawiającej nałożenia obowiązków w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. W takim postępowaniu o legalności robót decyduje wyłącznie decyzja kończąca postępowanie, wydana na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy.

Na ocenę wadliwości decyzji organu odwoławczego zasadniczego wpływu nie miała natomiast podana podstawa prawna, wskazująca na art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Niewątpliwie przepis ten nie miał zastosowania, o czym w dostatecznym stopniu świadczy zarówno brzmienie sentencji, jak i uzasadnienie decyzji.

Prowadząc ponownie postępowanie w sprawie organy winny uwzględnić stan sprawy dotyczącej wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Podstawą wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie jest okoliczność usunięcia z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę. Postępowania dotyczące bytu prawnego tej decyzji mają dla niniejszej sprawy znaczenie prejudycjalne i do czasu ich prawomocnego zakończenia stanowią podstawę do zawieszenia postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i 51 prawa budowlanego.

Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania postanowiono na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 cytowanej ustawy.