Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 1254/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 1 i 2, art. 58 § 1 pkt 1 i pkt 6, art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. Z. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1742/18 o odrzuceniu skargi B. Z. na pismo Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie unieważnienia konkursu postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 23 stycznia 2019 r., II SA/Wa 1742/18, odrzucił skargę B. Z. na pismo Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie unieważnienia konkursu. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Art. 3 § 2 p.p.s.a. wymienia decyzje, postanowienia, akty, czynności, bezczynność a także przewlekłość organów, które podlegają kontroli działalności administracji publicznej.

W niniejszej sprawie pismem z 20 czerwca 2018 r. B. Z. zwróciła się do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego o unieważnienie konkursu na dyrektora Państwowej Szkoły Muzycznej I stopnia im. B. w W. Nadmieniła, że jest zaniepokojona rozstrzygnięciem komisji konkursowej oraz postawą wizytatorów. W odpowiedzi na powyższe pismem z [...] lipca 2018 r. nr [...] Dyrektor Departamentu Szkolnictwa Artystycznego i Edukacji Kulturalnej Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego, poinformował B. Z., że zgodnie z § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 29 marca 2018 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły artystycznej lub publicznej placówki zapewniającej opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 694) organ prowadzący szkołę unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w przypadku stwierdzenia: 1) nieuzasadnionego niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego; 2) przeprowadzenia przez komisję postępowania konkursowego bez wymaganego udziału 2/3 jej członków; 3) naruszenia tajności głosowania; 4) innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu. Żadna z wyżej wskazanych przesłanek nie wystąpiła podczas przedmiotowego postępowania konkursowego. Z protokołu posiedzenia komisji wynika, że B. Z. zadano 9, a drugiemu kandydatowi 13 pytań. Pytania dotyczyły przyszłości szkoły, planowanych działań, koncepcji rozwoju i funkcjonowania szkoły. Co do dalszych uwag strony zaznaczono, że nie można się do nich odnieść, gdyż nie dotyczą przeprowadzonego postępowania konkursowego. Jednocześnie nadmieniono, że nie sposób jednoznacznie potwierdzić obaw o obiektywizm i rzetelność oceny kandydatur podczas konkursu na stanowisko dyrektora ww. szkoły. Każdy z członków komisji obowiązany był stosować procedury mające zapewnić bezstronność i obiektywizm. Organ podkreślił, że w trakcie konkursu, nie został zgłoszony żaden wniosek o wyłączenie członków komisji konkursowej. Poinformowano także, że przedstawiciele organu prowadzącego oraz przedstawiciele organu sprawującego nadzór pedagogiczny złożyli oświadczenia, w których zaprzeczyli, aby byli wrogo nastawieni wobec strony postępowania. Komisja wyłoniła kandydata w głosowaniu tajnym, biorąc pod uwagę wyłącznie złożone oferty i rozmowy dotyczące przyszłości szkoły. B. Z. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na jak to określiła "rozstrzygnięcie" Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego dotyczące unieważnienia konkursu na dyrektora ww. Szkoły.

W ocenie Sąd I instancji, będące przedmiotem skargi, pismo Dyrektora Departamentu Szkolnictwa Artystycznego i Edukacji Kulturalnej MKiDN z [...] lipca 2018 r. nie jest decyzją administracyjną, ani żadnym aktem wymienionym w art. 3 § 2 p.p.s.a. Jest ono jedynie skierowanym do strony pismem informacyjnym, które zawiera wprawdzie ustosunkowanie się do zarzutów przedstawionych przez stronę, jednak nie można tego uznać za merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, wydane w przedmiocie wniosku o unieważnienie konkursu na dyrektora. W treści zaskarżonego pisma brak jest zatem obligatoryjnego elementu decyzji, jakim jest rozstrzygnięcie sprawy. Będące przedmiotem zaskarżenia pismo nie kształtuje praw ani obowiązków skarżącej. Nie stanowi władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach konkretnej osoby.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiodła B. Z., zaskarżając je w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.: art. 3 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a. przez brak ich zastosowania, podczas gdy prawidłowa wykładnia przywołanej podstawy prawnej powinna skutkować uznaniem pisma Dyrektora Departamentu Szkolnictwa Artystycznego i Edukacji Kulturalnej Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] lipca 2018 r. jako decyzji administracyjnej lub co najmniej postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nie ulega wątpliwości możliwość złożenia przez skarżącą wniosku o unieważnienie konkursu, albowiem wyłoniony w jego toku kandydat – w jego dacie (oraz nadal) – prowadził działalność gospodarczą, która była nie do pogodzenia z pełnieniem funkcji Dyrektora Państwowej Szkoły Muzycznej I stopnia im. B. w W. Zgodnie z art. 4 w zw. z art. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. z 1997, nr 106, poz. 679) m.in. osoby pełniące funkcje publiczne nie mogą w okresie zajmowania stanowisk lub pełnienia funkcji, o których mowa w tych przepisach, prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności; nie dotyczy to działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, w formie i zakresie gospodarstwa rodzinnego, a także pełnienia funkcji członka zarządu na podstawie umowy o świadczenie usług zarządzania, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 9 czerwca 2016 r. o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami (Dz. U. poz. 1202 i 2260). Niedopuszczalnym jest więc łączenie działalności dyrektora państwowej szkoły z prowadzeniem przez tego dyrektora działalności gospodarczej tożsamej z działalnością tej placówki edukacyjnej. Osoba taka podlega wyłączeniu ex lege z udziału w konkursie. Natomiast posiadanie przez członków komisji konkursowej tej wiedzy oraz ignorowanie tego faktu świadczyć może o tendencyjnym i wybiórczym stosowaniu przepisów tak, aby to M. R. wygrał ten konkurs. Stronie skarżącej nie są znane przypadki, aby dyrektor placówki edukacyjnej prowadził działalność gospodarcza w zakresie tożsamym z działalnością szkoły. Jeżeli w konkursie startowały dwie osoby, z czego jedna podlega wyłączeniu, gdyż jako prowadząca działalność gospodarczą nie może zajmować stanowiska dyrektora państwowej szkoły, wówczas konkurs podlega unieważnieniu w trybie § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia.

W ocenie skarżącej kasacyjnie pismo z [...] lipca 2018 r. zawiera rozstrzygnięcie wniosku skarżącej, który nie został uwzględniony. Zawiera ono podstawę prawną i faktyczną rozstrzygnięcia oraz oznaczenie organu, strony, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej, a więc elementy wskazane w art. 107 § 1 k.p.a. Brak wyodrębnienia w sentencji decyzji jurydycznej formy rozstrzygnięcia nie pozbawia tego pisma cech decyzji. Jeżeli by przyznać, że przedmiotowy dokument nie nosi cech decyzji, wówczas uznać by należy ze organ pozostaje w zwłoce z rozstrzygnięciem sprawy. Zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet uznać należy, że skarżąca nie może ponosić ujemnych konsekwencji zaniechania wyodrębnienia przez organ sentencji decyzji, kiedy to z treści przedmiotowego pisma jednoznacznie wynika, iż odmawia unieważnienia konkursu. Żadna ze stron ani organ nie ma bowiem wątpliwości, że konkurs nie został unieważniony, a więc wniosek B. Z. został załatwiony negatywnie. Ponadto, w przepisach prawa można napotkać postanowienia, które rozstrzygają sprawę co do istoty (poddane kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 infine p.p.s.a.). Przydatne dla interpretacji tego przepisu może się okazać brzmienie art. 123 § 2 k.p.a., który stanowi, że postanowienie może rozstrzygać o istocie sprawy, o ile przepisy k.p.a. tak stanowią. Można jednak wskazać grupę postanowień szczególnych (nienormowanych bezpośrednio w k.p.a.), które będą podlegać kognicji sądu z tego powodu, że mają walor "postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty" (por. szerzej: R. Stankiewicz, Postanowienia organu, s. 172). Z ostrożności procesowej wskazano, że odmowa unieważnienia konkursu zawarta w piśmie z [...] lipca 2018 r. stanowi rozstrzygnięcie sprawy co do istoty. Istnieje bowiem immanentny związek pomiędzy wnioskiem B. Z. a treścią pisma Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] lipca 2018 r. Stwierdzenie bowiem określonych okoliczności w przedmiotowym piśmie doprowadziło organ administracji do braku unieważnienia przeprowadzonego konkursu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesiony w niej zarzut przeciwko zaskarżonemu postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie jest trafny.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że przed merytorycznym rozpoznaniem skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada z urzędu jej dopuszczalność. Ustala, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do odrzucenia skargi, jakie zostały enumeratywnie wymienione w art. 58 § 1 p.p.s.a. Jednym z warunków dopuszczalności skargi jest pozostawanie sprawy, której ona dotyczy, w kognicji sądu administracyjnego, o czym stanowi art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Odrzucenie skargi z tej przyczyny ma miejsce wówczas, gdy skarga dotyczy aktu lub czynności nie objętych zakresem właściwości sądu administracyjnego albo została wniesiona w sprawie wyłączonej z zakresu właściwości tego sądu. Stosownie zaś do art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Art. 3 § 2 p.p.s.a. zawiera natomiast katalog działalności administracji publicznej podlegającej kontroli sądów administracyjnych. Z powołanych przepisów wynika, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego jest przede wszystkim wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony, zaś kontrola sądu sprowadza się do sprawdzenia, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze aktu administracyjnego lub czynności z zakresu administracji publicznej. Nie każde zatem działanie, czynność, bezczynność czy przewlekłość w działaniu organu administracji podlega kontroli sądów administracyjnych.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że dla uznania konkretnego aktu za decyzję administracyjną wystarczy stwierdzić, że ów akt zawiera minimum niezbędnych elementów, do których należą: oznaczenie organu administracyjnego, wskazanie adresata tego aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ. Zaskarżone w niniejszej sprawie pismo nie jest aktem ani czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a., albowiem posiada ono jedynie informacyjny charakter i nie zawiera rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku skarżącej o unieważnienie konkursu na dyrektora. Nie kształtuje ono praw ani obowiązków skarżącej, albowiem nie stanowi władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia o jej prawach i obowiązkach.

Zgodnie z treścią z § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 29 marca 2018 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły artystycznej lub publicznej placówki zapewniającej opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania oraz trybu pracy komisji konkursowej postępowanie w sprawie unieważnienia konkursu i zarządzenia ponownego jego przeprowadzenia wszczynane jest przez organ prowadzący szkołę lub placówkę z urzędu. Oznacza to, że organ ten nie jest związany w tej kwestii żądaniem uczestnika konkursu lub osoby trzeciej. Innymi słowy, może on wszcząć to postępowanie uznając zasadność wniesionego żądania lub odmówić jego wszczęcia, kiedy nie widzi ku temu podstaw.

Zatem należało uznać, że pismo B. Z. z 20 czerwca 2018 r., skierowane do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego o unieważnienie konkursu na dyrektora Państwowej Szkoły Muzycznej I stopnia im. B. w W. jest skargą w rozumieniu art. 227 k.p.a., której wniesienie rodzi po stronie organu obowiązek udzielenia na nią odpowiedzi zgodnie z art. 237 § 3 i 238 § 1 k.p.a. Zatem, pismo Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] lipca 2018 r., nr [...] jest właśnie taką odpowiedzią na skargę B. Z., ponieważ wyjaśnia, dlaczego Minister nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie unieważnienia konkursu. Skoro tak, to uznać należało, że Sąd I instancji prawidłowo skonstatował, że na pismo Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] lipca 2018 r. skarga nie przysługuje, ponieważ z sądowej kontroli legalności nie podlegają czynności podejmowane w trybie postępowania w sprawach skarg i wniosków w rozumieniu działu VIII kodeksu postępowania administracyjnego – por. np. post. NSA z 9 grudnia 1999 r., III SAB 7/99, ONSA 2001, nr 1, poz. 27.

Podnieść również należy, że w niniejszej sprawie Sąd I instancji odrzucił skargę działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Podkreślić należy, że w powołanym art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. chodzi o przyczyny niedopuszczalności skargi niewymienione w art. 58 § 1 pkt 1 – 5a p.p.s.a., tzw. nienazwane przyczyn niedopuszczalności skargi. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd wprawdzie zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 141 § 4 p.p.s.a. wyjaśnił, co – jego zdaniem – było przyczyną niedopuszczalności skargi wniesionej w niniejszej sprawie, o czym świadczy następujący fragment uzasadnienia zaskarżonego postanowienia: "pismo Dyrektora Departamentu Szkolnictwa Artystycznego i Edukacji Kulturalnej Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] lipca 2018 r. [...] nie jest decyzją administracyjną, postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty, ani żadnym aktem wymienionym w art. 3 § 2 p.p.s.a. Jest ono jedynie skierowanym do strony pismem informacyjnym. Pismo to zawiera wprawdzie ustosunkowanie się do zarzutów przedstawionych przez stronę, jednak nie można tego uznać za merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, wydane w przedmiocie wniosku o unieważnienie konkursu na dyrektora. W treści zaskarżonego pisma brak jest zatem obligatoryjnego elementu decyzji jakim jest rozstrzygnięcie sprawy. Powtórzyć należy, że będące przedmiotem zaskarżenia pismo nie zawiera żadnego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, nie kształtuje praw ani obowiązków skarżącego. Nie stanowi władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach konkretnej osoby.", jednakże zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego błędnie ocenił charakter tego pisma oraz wskazał błędną podstawę prawną. Prawidłowo powinien był zastosować art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który stanowi, że odrzucenie skargi z tej przyczyny ma miejsce wówczas, gdy skarga dotyczy aktu lub czynności nie objętych zakresem właściwości sądu administracyjnego albo została wniesiona w sprawie wyłączonej z zakresu właściwości tego sądu. Powyższe pozostaje jednak bez wpływu na zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie, a zatem zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu mimo częściowo błędnego orzeczenia.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.