Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2435/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 1 i 5, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 3 czerwca 2020 r., II SA/Sz 1101/19 w sprawie ze skargi B. W. na uchwałę Rady Miejskiej D. z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy D. w obrębach B., O., D. i R. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 czerwca 2020 r., II SA/Sz 1101/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę B. W. na uchwałę Rady Miejskiej w D. z dnia 25 kwietnia 2019 r. nr VIII/74/2019 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy D. w obrębach B., O., D. i R..

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 25 kwietnia 2019 r. Rada Miejska w D., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506), art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz.1945 ze zm.- dalej jako "u.p.z.p.") podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy D. w obrębach B., O., D. i R..

B. W. zaskarżyła powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając naruszenie: art. 17 pkt 6 lit. a oraz lit. b u.p.z.p. poprzez brak wystąpienia o opinię z właściwymi organami; art. 57 ust. 1 pkt 2 oraz art. 58 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko w związku z art. 17 pkt 4 i 9 u.p.z.p., poprzez brak uzgodnienia prognozy oddziaływania na środowisko przez państwowego powiatowego inspektora sanitarnego i regionalnego dyrektora ochrony środowiska; art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p., poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy poprzez wprowadzenie ograniczenia, które narusza prawo własności właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze terenu o symbolu R53; art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., poprzez uchwalenie w zaskarżonej uchwale zapisów naruszających ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy D. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w D. z dnia [...] października 2017 r; art. 14 ust. 1 oraz ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uchwalenie planu zagospodarowania niezgodnie z celem tego planu, tj. nie w celu ukształtowania przeznaczenia terenu, lecz w rzeczywistości w celu uniemożliwienia skarżącej zabudowy należącej do niej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Organ opisał przebieg procedury planistycznej, odpierając zarzuty skargi dotyczące stosownych uzgodnień projektu planu.

W ocenie organu, niezasadny jest zarzut sprzeczności § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały wprowadzającego zakaz lokalizacji budynków, za wyjątkiem terenów PG, ze Studium. Obszar R53 zaliczony jest według ustaleń Studium do terenów rolniczych i według postanowień spornego planu znajdujące się na nim nieruchomości mogą być przeznaczone do prowadzenia działalności rolniczej. Ustalenia Studium na terenach objętych zaskarżonym planem zakazywały lokalizacji budynków, za wyjątkiem budynków związanych właśnie z wydobyciem, przesyłem, krótkoterminowym gromadzeniem i przetwarzaniem kopalin, w szczególności ropy naftowej i gazu ziemnego wraz z kopalinami towarzyszącymi. Co więcej, ustalenia Studium zakazują lokalizacji budynków poza granicami rozwoju zabudowy, a zatem plan jest zgodny ze Studium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd stwierdził, że skarżąca ma legitymację skargową w tej sprawie w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506, dalej jako: "u.s.g."). W sprawie bezsporne jest, że działki skarżącej (tj. o nr [...] i [...] obr. R., gm. D.) położone są na terenie objętym planem i że plan ten spowoduje, że nie będzie ona mogła wykorzystać swojej nieruchomości zgodnie ze zamierzeniami. Nieruchomość ta w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oznaczona została symbolem symbol R - strefa rolnicza, zaś postanowienia planu, przewidują zakaz lokalizacji budynków, za wyjątkiem terenów PG (tereny zakładu górniczego i strefy przyodwiertowej). Przy czym skarżąca uzyskała decyzję o środowiskowych uwarunkowania dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie budynków inwentarskich do tuczu indyka na działce o nr ewid. [...].

Sąd uznał za nieuzasadniony zarzut naruszenia procedury planistycznej. Analiza nadesłanej do Sądu dokumentacji planistycznej dowodzi, że Burmistrz D. po przystąpieniu do sporządzenia planu dochował wymogom, o których mowa w art. 17 pkt 6 lit. a i b u.p.z.p. Mianowicie pismami z dnia 12 marca 2018 r. wystąpił o zaopiniowanie i uzgodnienie projektu miejscowego planu do wszystkich właściwych organów, które Sąd szczegółowo w uzasadnieniu wyroku wymienił. Z powyższego wynika, - w ocenie Sądu I instancji - że wystąpiono o wszystkie niezbędne i wymagane przez ustawodawcę opinię i uzgodnienia, a zatem powołany w skardze zarzut naruszenia art.17 pkt 6 lit. a i b u.p.z.p Sąd uznał za gołosłowny.

Wbrew twierdzeniom skarżącej nie doszło także do uchybienia art. 57 ust. 1 pkt 2 oraz art. 58 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko w związku z art. 17 pkt 4 i 9 u.p.z.p., poprzez brak uzgodnienia prognozy oddziaływania na środowisko przez państwowego powiatowego inspektora sanitarnego i regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Jak już wyżej wskazano Burmistrz pismami z dnia 13 sierpnia 2018 r., zwrócił się do tych organów o uzgodnienia i opinię, przy czym w załączeniu przesłał nie tylko projekt uchwały, ale także prognozę oddziaływania na środowisko. W odpowiedzi na powyższe Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w S., działając na podstawie art. 17 pkt 6 lit. b i art. 24 ust. 1 u.p.z.p - postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. - uzgodnił projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przesłany wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Poza tym organ ten w ramach swoich kompetencji opiniodawczych, pismem z dnia 6 września 2018 r., w oparciu o art. 17 pkt 6 lit. a u.p.z.p. w zw. z art. 54 ust. 1 i art. 57 ust. 1 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, nie wniósł uwag do projektu miejscowego planu, w tym do sporządzonej wraz z tym projektem prognozy oddziaływania na środowisko. Z kolei Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w M. zaopiniował przedmiotowy projekt wraz z prognozą pismem z dnia 20 sierpnia 2018 r. (wpływ do urzędu 27 sierpnia 2018 r.).

Sąd nie zgodził się z zarzutem skargi, jakoby przy uchwaleniu planu doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego. Skarżąca tego przekroczenia upatruje w naruszeniu prawa własności wobec wprowadzenia na terenie o symbolu R 53 ograniczenia w postaci zakazu zabudowy. Sąd wskazał, że z prognozy oddziaływania na środowisko wynika, że obszar objęty planem wynosi około 213,19 ha, w tym w jego zakres wchodzi: pas terenu, w którym zostanie zrealizowany rurociąg do transportu wody oraz zwarty obszar terenów rolniczych, leśnych oraz płatów nieużytków porośniętych zadrzewieniami. Jak wyjaśniono obszar planu przebiega przez tereny o wysokich walorach krajobrazowych, dlatego też plan wprowadza rygorystyczne zasady kształtowania zabudowy jako służące zapobieganiu dewastacji krajobrazu. Podkreślono także, że plan zapewni harmonijne użytkowanie przedmiotowego obszaru, zgodnie z obowiązującymi normami, z zachowaniem ładu i estetyki oraz z dotrzymaniem zasad optymalnego wykorzystania terenu i zabezpieczenia elementów środowiska przed niekorzystnym oddziaływaniem także przy poszanowaniu zasad zrównoważonego rozwoju. Natomiast w opracowaniu ekofizycznym wskazano, że dotychczasowej zagospodarowanie terenu jest relatywnie mało intensywne. Praktycznie całkowicie brak tu zabudowy, a wyjątek stanowią obiekty Kopalni Ropy Naftowej i gazu ziemnego oraz drogi. Dominującą formą jest gospodarka leśna, z kolei gospodarka rolna bazuje na korzystnych warunkach glebowych, zaś niewielkie fragmenty nie są wykorzystywane rolniczo i pełnią funkcje przyrodnicze i krajobrazowe. W uzasadnieniu do uchwały podkreślano, że ustalenia planu spełniają wymagania ładu przestrzennego oraz efektywnego gospodarowania przestrzenią, ponieważ przede wszystkim regulują obecne formy zagospodarowania i nie powodują rozpraszania się zabudowy - lokalizacja budynków nie jest możliwa poza niewielkimi i wcześniej zagospodarowanymi strefami w rejonie zakładu górniczego. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że ingerencja w prawo własności postanowieniami planu nie tylko została dopuszczona przez ustawodawcę, ale w realiach badanej sprawy - kwestionowane ograniczenia wprowadzone w uchwale - znajdują racjonalne uzasadnienie w potrzebie zachowania ładu przestrzennego i walorów krajobrazowych. Istotne znaczenie ma tu fakt, że zakaz zabudowy dotyczy m.in. terenów rolniczych, praktycznie niezabudowych, o niezmienionym w planie przeznaczeniu, zaś uwagi zgłoszone przez skarżącą w trakcie procedury planistycznej nie zostały uwzględnione. Oznacza to, że organ gminy wyważył należycie zarówno interes prywatny skarżącej, jak i potrzebę ochrony interesu publicznego, gdyż plan nie prowadzi do zbyt daleko idącej ingerencji w prawo własności (tj. nieproporcjonalnej do celów), a skarżąca przygotowując proces inwestycyjny, powinna liczyć się z tym, że projekt zamierzenia i jego dopuszczenie zależy od szeregu czynników, w tym także, że zostanie uchwalony plan utrwalający dotychczasowy stan zagospodarowania i wprowadzający zakaz zabudowy. Tym samym zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. Sąd uznał za nieuzasadniony.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. organy planistyczne mają obowiązek zachowania zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Jak wyjaśnił organ w odpowiedzi na skargę, obszar terenu o symbolu R53 został w załączniku nr 3 do Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy D., przyjętego uchwałą Rady Miejskiej D. z dnia [...] października 2017 r., oznaczony jako strefa rolnicza. W punkcie 1.1 tego załącznika zatytułowanym "Kierunki rozwoju struktury funkcjonalno- przestrzennej" strefę rolniczą określono jako obszar związany z prowadzeniem działalności rolniczej, w którym dopuszcza się:

- lokalizację nowych i utrzymanie istniejących obiektów związanych z działalnością rolniczą,

- lokalizację obiektów związanych z wydobyciem, przesyłem krótkoterminowym gromadzeniem i przetwarzaniem kopalin, w szczególności ropy naftowej i gazu ziemnego wraz z kopalinami towarzyszącymi,

- eksploatację kruszyw naturalnych ze złóż udokumentowanych,

- zalesianie gruntów klas bonitacyjnych IV-VI,

oraz

- zakazuje się lokalizacji budynków, za wyjątkiem budynków związanych z wydobyciem, przesyłem, krótkoterminowym gromadzeniem i przetwarzaniem kopalin, w szczególności ropy naftowej i gazu ziemnego wraz z kopalinami towarzyszącymi.

Również w pkt 2.9 "Kierunki i zasady kształtowania rolniczej przestrzeni produkcyjnej" wskazano, że strefa rolnicza wyznaczona studium stanowi przestrzeń wyłączoną z zabudowy, zwłaszcza lokalizacji budynków, w granicach której przewiduje się działalność rolniczą związaną z uprawą ziemi oraz hodowlą i wypasem zwierząt. Jednocześnie dopuszcza się wprowadzenia zabudowy o funkcji nierolniczych w szczególności w zakresie lokalizacji infrastruktury technicznej oraz dróg, obiektów związanych z wydobyciem ropy naftowej i gazu ziemnego.

Co istotne, w załączniku nr 2 do uchwały stanowiącym rozstrzygnięcie w sprawie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu planu, słusznie zwrócono uwagę, że ustalenia studium zakazują lokalizacji budynków poza granicami rozwoju zabudowy. Przytoczone postanowienia Studium wprowadzają zatem na obszarze objętym planem zakaz zabudowy budynkami innymi niż związane z wydobyciem, przesyłem krótkoterminowym gromadzeniem i przetwarzaniem wymienionych kopalin. Z kolei plan w § 2 ust. 1 powtarza te ustalenia Studium stanowiąc, że w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego zakazuje się lokalizacji budynków, za wyjątkiem terenów PG (terenów zakładu górniczego oraz stref przywiertowych). Postanowienie to - wbrew stanowisku skarżącej - nie narusza więc ustaleń Studium, ale wręcz przeciwnie pozostaje z tymi ustaleniami w zgodności. W tej sytuacji nie doszło więc do uchybienia art. 9 ust. 4, art. 15 ust.1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 14 ust. 1 i ust. 5 u.p.z.p. Sąd zwrócił uwagę, że uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podjęto w celu ustalenia przeznaczenia terenów oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, i cel ten został osiągnięty w uchwalonym planie. Sugestia skarżącej, jakoby plan ten miał w rzeczywistości uniemożliwić jej zabudowę inwestycyjną tuczu indyków, w żaden sposób nie podważa legalności kwestionowanej uchwały. Motywy bowiem, które spowodowały podjęcie działań zmierzających do uchwalenia planu, nie mogą stanowić o jej niezgodności z prawem, jako że mają charakter pozaprawny, niepodlegający badaniu Sądu. Na marginesie Sąd zaznaczył, że w uzasadnieniu uchwały jako cel sporządzenia przedmiotowego planu określono umożliwienie rozbudowy urządzeń służących do eksploatacji zasobów ze złoża ropno-gazowego "B.-M.-B." oraz złoża "R.".

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła B. W., zaskarżając wyrok w całości i podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 17 pkt 6 lit. a oraz lit. b u.p.z.p poprzez brak wystąpienia o opinię z właściwymi organami;

2. art. 57 ust. 1 pkt 2 oraz art. 58 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko w związku z art. 17 pkt 4 i 9 u.p.z.p., poprzez brak uzgodnienia prognozy oddziaływania na środowisko przez państwowego powiatowego inspektora sanitarnego i regionalnego dyrektora ochrony środowiska;

3. art. 3 ust. 1 w zw z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p., poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy poprzez wprowadzenie ograniczenia w zaskarżonej uchwale, które to ograniczenie narusza prawo własności właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze terenu R 53;

4. art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uchwalenie w zaskarżonej uchwale zapisów naruszających ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy D. z dnia [...] października 2017 r.

5. art. 14 ust. 1 oraz ust. 5 u.p.z.p. poprzez uchwalenie planu zagospodarowania niezgodnie z celem tego planu tj. nie w celu ukształtowania przeznaczenia terenu, lecz w rzeczywistości w celu uniemożliwienia skarżącej zabudowy należącej do niej nieruchomości w sposób, jaki został zawnioskowany w prowadzonej przed Burmistrzem Gminy D. sprawie o znaku [...], tj. w celu tuczu indyków, a także poprzez ustalenie w zaskarżonej uchwale przeznaczenia terenu R, na którym to terenie znajduje się m.in. nieruchomość skarżącej, niezgodnie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a ustalenia dotyczące terenu R w miejscowym planie zagospodarowania terenu uniemożliwiają jakąkolwiek zabudowę terenu w sytuacji, gdy studium taką zabudowę przewiduje.

Wskazując na powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż nieruchomość skarżącej ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej, a z prognozy oddziaływania na środowisko wynika, iż na tym terenie ma miejsce bardzo niska przydatność rolnicza gruntów. Również z tego powodu doszło do nadużycia władztwa planistycznego gminy, która nie wyważyła należycie interesu publicznego z interesem prywatnym.

Co istotne, Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy D. przewidywało, że działka nr [...] położona w obrębie geodezyjnym R., znajduje się na obszarze związanym z działalnością rolniczą, na którym przewidziano możliwość lokalizacji nowych i utrzymanie istniejących obiektów związanych z działalnością rolniczą. Uchwała wprowadzająca w życie uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego na obszarze ustaleń przewiduje zakaz lokalizacji budynków za wyjątkiem terenów PG.

Nie bez znaczenia jest również fakt, że skarżąca uzyskała satysfakcjonującą decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na zrealizowanie planowanej inwestycji dopiero wskutek wydania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2018 r. W niniejszej sprawie zakaz wznoszenia obiektów budowlanych na gruntach rolnych, w tym na nieruchomościach należących do skarżącej nie wynika ze szczególnych warunków zagospodarowania terenu. Z tego względu zakaz, który został uchwalony w zaskarżonej uchwale powinien mieć zastosowanie wyłącznie w celu ochrony wartości wymienionych w art. 31 ust. 1 Konstytucji RP, zachowując przy tym proporcjonalność w stosunku do innych chronionych konstytucyjnie wartości, w tym ochrony prawa własności.

Kolejnym przejawem braku jasności i rzetelności jest fakt, że w uchwalonym planie na działce oznaczonej symbolem R-53 ustalona została strefa ochrony konserwatorskiej zabytków archeologicznych. Co więcej, jedynie na działkach oznaczonych symbolem R-53 oraz R-54 w planie wskazano, że obsługa komunikacyjna winna odbywać się wyłącznie poprzez przyległe drogi wewnętrzne pomimo tego, że działki te posiadają dostęp do dróg znajdujących się w posiadaniu gminy.

W piśmie procesowym z dnia 14 października 2020 r. Gmina D. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, przed Sądem II instancji według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Nietrafny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona uchwała narusza ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy D. z dnia [...] października 2017 r. Zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W myśl art. 15 ust. 1 ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. Natomiast - stosownie do art. 20 ust. 1 ustawy - plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (...). Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że przedmiotowa uchwała nie narusza ustaleń Studium, ale wręcz przeciwnie pozostaje z tymi ustaleniami w zgodności. Teren oznaczony w planie symbolem R53 został w załączniku nr 3 do Studium oznaczony jako strefa rolnicza. W punkcie 1.1 tego załącznika zatytułowanym "Kierunki rozwoju struktury funkcjonalno-przestrzennej" strefę rolniczą określono jako obszar związany z prowadzeniem działalności rolniczej, w którym dopuszcza się m.in. lokalizację nowych i utrzymanie istniejących obiektów związanych z działalnością rolniczą, przy czym jednocześnie zakazuje się lokalizacji budynków, za wyjątkiem budynków związanych z wydobyciem, przesyłem, krótkoterminowym gromadzeniem i przetwarzaniem kopalin, w szczególności ropy naftowej i gazu ziemnego wraz z kopalinami towarzyszącymi. Również w pkt 2.9 "Kierunki i zasady kształtowania rolniczej przestrzeni produkcyjnej" wskazano, że strefa rolnicza wyznaczona w studium stanowi przestrzeń wyłączoną z zabudowy, zwłaszcza lokalizacji budynków, w granicach której przewiduje się działalność rolniczą związaną z uprawą ziemi oraz hodowlą i wypasem zwierząt. Jednocześnie dopuszcza się wprowadzenie zabudowy o funkcji nierolniczej, w szczególności w zakresie lokalizacji infrastruktury technicznej oraz dróg, obiektów związanych z wydobyciem ropy naftowej i gazu ziemnego. Z zapisów Studium wynika, że na obszarze objętym planem obowiązuje zakaz zabudowy budynkami innymi niż związane z wydobyciem, przesyłem krótkoterminowym gromadzeniem i przetwarzaniem wymienionych kopalin. Możliwa jest jedynie lokalizacja nowych i utrzymanie istniejących obiektów związanych z działalnością rolniczą niebędących budynkami. Zatem Sąd I instancji słusznie przyjął, że nie można uznać, że wprowadzenie w § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały zakazu się lokalizacji budynków, za wyjątkiem terenów PG (terenów zakładu górniczego oraz stref przywiertowych) stanowi naruszenie zapisów Studium.

Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 ust. 1 w zw z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy polegające na wprowadzeniu na terenie R 53 zakazu lokalizacji budynków. Sąd I instancji w sposób wyczerpujący uzasadnił, iż w sprawie tej nie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego. Teren R 53 to zwarty obszar terenów rolniczych, leśnych oraz nieużytków porośniętych zadrzewieniami. Jak wyjaśniono w prognozie oddziaływania planu na środowisko, obszar planu przebiega przez tereny o wysokich walorach krajobrazowych, dlatego też plan wprowadza rygorystyczne zasady kształtowania zabudowy jako służące zapobieganiu dewastacji krajobrazu. W opracowaniu ekofizycznym wskazano, że dotychczasowej zagospodarowanie terenu jest relatywnie mało intensywne. Praktycznie całkowicie brak tu zabudowy, a wyjątek stanowią obiekty kopalni ropy naftowej i gazu ziemnego oraz drogi. Dominującą formą jest gospodarka leśna, z kolei gospodarka rolna bazuje na korzystnych warunkach glebowych, zaś niewielkie fragmenty nie są wykorzystywane rolniczo i pełnią funkcje przyrodnicze i krajobrazowe. Kwestionowane ograniczenia zabudowy wprowadzone w zaskarżonej uchwale znajdują więc racjonalne uzasadnienie, gdyż zakaz zabudowy dotyczy terenów rolniczych, praktycznie niezabudowych, o niezmienionym w planie przeznaczeniu. Nie można się więc zgodzić z twierdzeniem skarżącej kasacyjnie, że Gmina nadużyła w tym zakresie władztwa planistycznego.

Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 57 ust. 1 pkt 2 oraz art. 58 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko w związku z art. 17 pkt 4 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak uzgodnienia prognozy oddziaływania na środowisko przez państwowego powiatowego inspektora sanitarnego i regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Przepisy art. 57 ust. 1 pkt 2 oraz art. 58 ust. 1 pkt 3 wskazanej ustawy dotyczą opiniowania i uzgadniania projektu planu w ramach strategicznej oceny oddziaływania na środowisko przez organy ochrony środowiska i inspekcję sanitarną. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w S. przedłożył swoją opinię w tym zakresie w piśmie z dnia 6 września 2018 r., a Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarnego w M. - w piśmie z dnia 20 sierpnia 2018 r., zatem procedura ta została w tej sprawie zachowana.

Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł odnieść się do zarzutu naruszenia art.

17 pkt 6 lit. a i b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak wystąpienia o opinię z właściwymi organami albowiem zarzut ten nie został w skardze kasacyjnej w żaden sposób uzasadniony. W szczególności autor skargi kasacyjnej nie wskazał, o opinie jakich organów nie wystąpiono w toku procedury planistycznej. Sąd I instancji bardzo szczegółowo opisał przebieg tej procedury, wykazując, iż wszystkie wymogi formalne dotyczące opinii i uzgodnień projektu planu przewidziane w art. 17 pkt 6 lit. a i b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały spełnione.

Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 14 ust. 1 oraz ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uchwalenie planu w celu uniemożliwienia skarżącej realizacji planowanej przez nią inwestycji. Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej "planem miejscowym", z zastrzeżeniem ust. 6. W myśl art. 14 ust. 5 ustawy, przed podjęciem uchwały, o której mowa w ust. 1, wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia w tej sprawie wskazanych przepisów.

Natomiast podkreślenia wymaga, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest wyrazem polityki przestrzennej prowadzonej przez gminę. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Gmina - w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego - może, działając w granicach prawa, przeznaczać określone tereny na realizację przyjętych przez nią celów służących m.in. rozwojowi gospodarczemu gminy, czy też ochronie określonych terenów przed zainwestowaniem. Fakt, iż niektórzy inwestorzy starają się o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanych inwestycji nie oznacza, że gmina nie może tych terenów przeznaczyć na inne cele, zgodnie z ustaloną w studium polityką przestrzenną gminy.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

W odniesieniu do wniosku pełnomocnika Gminy D. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, wskazać należy, iż w tej sprawie nie została skutecznie wniesiona odpowiedź na skargę kasacyjną, zatem brak było podstaw do zasądzenia na rzecz organu zwrotu kosztów zastępstwa procesowego przez pełnomocnika, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną, a innych kosztów w postępowaniu kasacyjnym organ nie poniósł.

Wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała w wyznaczonym terminie przeprowadzenia rozprawy.