Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 61/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-08-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 22 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
article: art. 3 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 262 par. 1 pkt 2, art. 264 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 września 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1047/12 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej K. na postanowienie Wojewody M. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody M. na rzecz Gminy Miejskiej K. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 27 września 2012 r. uchylił postanowienie Wojewody M, z dnia [...] czerwca 2012 r. wraz z poprzedzającym je postanowieniem Starosty K. z dnia [...] stycznia 2012 r. w przedmiocie zwrotu kosztów poniesionych w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Starosty K. z dnia [...] grudnia 2011 r.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i stanie prawnym.

Starosta K. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], działając na podstawie art. 264 § 1 i § 2 k.p.a. zobowiązał Gminę K. do zapłaty na rzecz Starostwa Powiatowego w K. kwoty [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., nr 193, poz. 1194, ze zm.), dalej jako "specustawa". Organ w uzasadnieniu wskazał, że decyzją własną z dnia [...] grudnia 2011 r., nr: [..]orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz G. Spółki z o.o. z siedzibą w K., za prawo użytkowania wieczystego ustanowionego na nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], o pow. [...] ha, w obrębie [...], jednostce ewidencyjnej K., przejętej na rzecz Gminy K. decyzją Starosty K. z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] o zezwoleniu na realizację drogi. Podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowiła opinia rzeczoznawcy majątkowego, określająca wartość nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy za wykonanie operatu otrzymał wynagrodzenie w wysokości [...] zł., zgodnie z § 6 umowy z dnia 31 sierpnia 2011 r.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła Gmina Miejska K., podkreślając, że kwestionowane postanowienie dotyczy kosztów prowadzonego z urzędu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów specustawy. Postępowanie to jest wprawdzie konsekwencją prowadzonego na wniosek strony postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, niemniej jest ono postępowaniem odrębnym. Tak więc koszty postępowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą pod drogę nieruchomość, w tym koszt sporządzenia operatu szacunkowego nie są ani kosztami wynikłymi z winy strony, ani kosztami postępowania poniesionymi na żądanie strony, jako koszt przeprowadzenia dowodu, który zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.), powoływanej dalej jako u.g.n., musi być przeprowadzony przez organ, jak też kosztami poniesionymi w interesie strony. Nadto wskazano, że wynikający z art. 130 ust. 2 u.g.n. obowiązek skorzystania przez organ z określonego środka dowodowego nie oznacza, że koszt przeprowadzenia takiego dowodu zawsze obciąża stronę, gdyż z treści art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika, że koszty postępowania wtedy obciążą stronę postępowania, gdy łącznie spełnione zostaną dwie przesłanki: zostały one poniesione w interesie strony lub na żądanie strony oraz brak jest przepisu ustawowego, z którego wynika obowiązek organu generujący koszty postępowania. Zdaniem strony w niniejszej sprawie nie została spełniona pierwsza z tych przesłanek, zatem brak podstaw do obciążenia gminy kosztami sporządzenia operatu szacunkowego.

Wskazanym wyżej postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r., Wojewoda M., utrzymując w mocy powyższe postanowienie Starosty K. podzielił pogląd organu pierwszej instancji o konieczności poniesienia przez Gminę Miejską K. kosztów sporządzenia operatu szacunkowego dla określenia wartości działki, której stała się właścicielem z mocy prawa. W ocenie organu drugiej instancji stanowisko takie wynika z treści art. 22 ust. 1 specustawy oraz art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego.

Powyższe rozstrzygnięcie Gmina Miejska K. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, żądając uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji.

Skarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie:

- przepisów prawa materialnego tj. art. 22 ust. 1 specustawy oraz art. 3 ust. 2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przez ich błędną wykładnię i w związku z tym niewłaściwe zastosowanie;

- naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 262 § 1 pkt. 2 k.p.a., poprzez przyjęcie, że na stronie ciąży obowiązek ponoszenia kosztów postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania, w szczególności kosztów wyceny nieruchomości.

Strona skarżąca, podtrzymała zarzuty podniesione w zażaleniu, wskazując, że stanowisko orzekających w sprawie organów administracyjnych nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach, dotyczących zasad przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ani też w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczących kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku wskazał, że spór sprowadza się do odpowiedzi, czy istnieją podstawy prawne do obciążenia strony postępowania tj. Gminy Miejskiej K., kosztami wykonanego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego w ramach prowadzonego z urzędu, w trybie specustawy, postępowania o wypłatę odszkodowania

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 12 ust. 5 specustawy, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a (tj. odszkodowania za nieruchomości, które z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna stają się z mocy prawa: 1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, 2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych) stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18.

Sąd, przyjmując, że odpowiednie stosowanie przepisów u.g.n. polega na uwzględnieniu specyfiki postępowania prowadzonego na podstawie specustawy drogowej, a także biorąc pod uwagę, że ww. ustawa. reguluje (tak jak u.g.n.) kwestie wywłaszczenia nieruchomości i ustalania odszkodowań z tego tytułu, stwierdził, że prowadzenie przez organ postępowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania na podstawie specustawy z udziałem biegłego rzeczoznawcy było uzasadnione i dopuszczalne w celu prawidłowego zrealizowania kompetencji do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a ustawy. Przepis art. 130 ust. 2 u.g.n. zamieszczony w rozdziale dotyczącym odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stanowi, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Odpowiadało to także wymogowi określonemu w art. 84 § 1 k.p.a.

Wobec powyższego WSA uznał za uzasadnione twierdzenie, że powołanie w sprawie biegłego rzeczoznawcy majątkowego stanowiło wyraz realizacji przez organ zasady prawdy obiektywnej, wynikającej art. 7 k.p.a. i jako takie wynikało z ustawowego obowiązku organu prowadzącego postępowanie. Wyjaśniono ponadto, że z treści art. 262 § 1 k.p.a. wynika, że podstawową przesłanką obciążenia strony kosztami postępowania jest stwierdzenie, iż są to koszty, które nie powstały w wyniku działań organu administracji w zakresie jego ustawowych obowiązków. Dodano, że zasadą jest, iż koszty postępowania administracyjnego ponosi organ - w takich granicach, w jakich wypełnia swoje ustawowe obowiązki. Dopiero uznanie, iż dane koszty nie zostały poniesione wskutek wypełniania przez organ jego ustawowych obowiązków, pozwala na podjęcie rozważań, czy koszty te zostały poniesione "w interesie" lub "na żądanie" strony postępowania. Tylko w przypadku ustalenia, że zachodzi któraś z tych przesłanek - możliwe jest obciążenie kosztami postępowania strony. Zakres czynności, które powinien podjąć organ administracji w ramach ustawowych obowiązków, określa art. 77 § 1 k.p.a.

Sąd podkreślił, że wykładnia art. 262 § 1 k.p.a. powinna być wąska, bowiem jest to wyjątek od zasady, że koszty postępowania ponosi organ administracji publicznej. Wymieniona regulacja ustala zasadę rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę a organ administracji (Skarb Państwa, budżet jednostki samorządu terytorialnego czy innego podmiotu). Dodano, że z zasady prawdy obiektywnej w postępowaniu administracyjnym wynika wniosek, że ciężar dowodu w tym postępowaniu spoczywa na organie administracji publicznej. Oznacza to, że kosztami postępowania można by obciążyć stronę wyłącznie wtedy, gdyby organ spełnił jej żądanie w sprawie przeprowadzenia dowodu, nie posiadając jednocześnie jakichkolwiek wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy i stwierdzając, że przeprowadzenie takiego dowodu jest całkowicie zbędne. Koszty postępowania w interesie strony będą związane zatem z dodatkowymi czynnościami postępowania dowodowego, gdy np. strona domaga się dodatkowych jeszcze opinii biegłego, ponowienia ekspertyzy lub oględzin, przesłuchania dodatkowych świadków pomimo wyjaśnienia okoliczności sprawy.

Zdaniem sądu, art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie, ponieważ nie doszło do spełnienia przesłanek warunkujących jego zastosowanie. Po pierwsze, koszty sporządzenia operatu szacunkowego nie mogą być rozpatrywane w kategoriach istnienia bądź braku interesu Gminy K. Nie zostały także poniesione na jej żądanie – w zakresie nie wynikającym z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Obowiązek poniesienia tych kosztów spoczywał na organie prowadzącym postępowanie z mocy art. 12 ust. 5 specustawy, odpowiednio stosowanego art. 130 ust. 2 u.g.n. oraz art. 84 § 1 i art. 7 k.p.a., a więc był ustawowym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w rozumieniu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda M., zaskarżając go w całości.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie kwestionowanego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając mu :

- naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez: naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne przyjęcie, iż organ administracji publicznej prowadzący postępowanie naruszył przepis art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego w zw. z art. 262 § 1 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, jako podstawy obciążenia Gminy Miejskiej K. kosztami postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów specustawy za prawo użytkowania wieczystego ustanowione na przedmiotowej nieruchomości;

- naruszenie przepisów prawa materialnego stosownie do art. 174 pkt 1 p.p.s.a., polegające na naruszeniu art. 22 ust. 1 specustawy, w związku z art. 3 ust. 2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż powyższe przepisy nie stanowią podstawy obciążenia kosztami postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (w postaci kosztów sporządzania operatów szacunkowych), w odniesieniu do dróg gminnych i powiatowych odpowiednio budżetów gmin i powiatów.

Skarżący kasacyjnie podkreślił, że możliwość obciążenia stron kosztami postępowania jest dopuszczalna, gdy tak stanowi przepis szczególny, a takowy zawiera specustawa. Podstawą dla obciążenia strony uzyskującej tytuł prawny do nieruchomości drogowych, kosztami sporządzenia operatu szacunkowego określającego wartość odszkodowania należnego osobom, które utraciły własność lub inne prawa rzeczowe do gruntu, w związku z realizacją inwestycji drogowej, jest art. 22 ust. 1 specustawy w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego. Posługując się bowiem szerokim pojęciem "koszt nabycia nieruchomości pod drogi" ustawodawca wskazał na całość obciążeń związanych z uzyskaniem nieruchomości drogowej, czyli wszelkie koszty związane z rozstrzygnięciem sprawy, której niezbędnym elementem jest nie tylko wypłacenie odszkodowania ale też np. procedura jego określenia, w tym wynikająca z konieczności szacowania wartości gruntu dokonanego przez biegłego rzeczoznawcę. Ta całość składa się na sfinansowanie inwestycji drogowej, tj. budowę drogi. Powyższe zgodne jest z wykładnią celowościową i funkcjonalną regulacji, przy analizie całości przepisów określających realizację inwestycji drogowej. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pełni bowiem funkcję pozwolenia na budowę, jednak aby prowadzić inwestycję konieczne jest uzyskanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Specustawa daje taki tytuł, poprzez nabycie prawa własności nieruchomości w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych przez jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa, z dniem w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Zaistnienie tego skutku prawnego nie zależy od woli organu orzekającego, ale sprowadza się jedynie do oceny prawnej dopuszczalności wyznaczenia pasa drogowego. Nadto skutkiem przekazania gruntu podmiotowi publicznoprawnemu pozostaje odjęcie tego prawa dotychczasowemu właścicielowi, co implikuje konieczność przekazania mu ekwiwalentu w postaci słusznego odszkodowania. Zatem uzyskanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji wraz z decyzją ustalającą wysokość ekwiwalentu za odebrane prawo, stanowi cały proces nabycia nieruchomości pod drogi. Beneficjentem postępowań prowadzonych w trybie specustawy są odpowiednie podmioty publicznoprawne - w tym wypadku gmina, bo w zakres jej majątku wchodzi prawo własności nieruchomości zajętej pod drogę gminną, a wykonywanie zadań własnych, do których należy budowa dróg gminnych (art. 7 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym) stanowi zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty.

W związku z powyższym skarżąca kasacyjnie nie podziela stanowiska sądu, iż art. 22 ust. 1 specustawy w związku z art. 3 ust. 2 ustawy o infrastrukturze transportu lądowego, zostały przez organy administracji prowadzące postępowanie w sprawie, zinterpretowane w sposób błędny, albowiem jako lex specialis stanowią one podstawę dla obciążenia strony nabywającej nieruchomość pod drogę czyli Gminę Miejską K. kosztami nabycia nieruchomości, w tym także w kwocie [...] zł za sporządzenie operatu szacunkowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Wskazany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organ naruszył art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego w zw. z art. 262 § 1 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, nieprawidłowo został powołany w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., gdyż przywołane regulacje mogły jedynie stanowić zarzut w ramach podstawy materialnoprawnej.

Powołany zaś zarzut naruszenia art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, poprzez ich błędną wykładnię, nie mógł odnieść zamierzonego skutku, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał właściwej interpretacji tych przepisów.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że podstawę prawną obciążenia strony kosztami postępowania stanowi przepis art. 262 § 1 k.p.a., który określa zasadę rozdziału kosztów tego postępowania między stronę (strony) a organ administracyjny - Skarb Państwa, budżet jednostki samorządu terytorialnego, czy innego podmiotu (vide: B. Adamiak, J. Borkowski, KPA. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, str. 740). Z treści owej regulacji wynika jakie koszty postępowania obciążają stronę, a wyliczenie to ma charakter zamknięty, co oznacza, że stronę obciążają tylko koszty wymienione w tym przepisie. Odstępstwo od zasady ogólnej, określającej, na kim spoczywa obowiązek ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego, może nastąpić tylko na podstawie przepisu szczególnego, który wyraźnie i jednoznacznie nałoży na stronę obowiązek pokrycia wskazanych w nim kosztów postępowania (zob. uchwała Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2006 r., I OPS 5/06, ONSAiWSA z 2007 r., nr 2, poz. 26).

Wskazane przez autora skargi kasacyjnej przepisy art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i art. 3 ust. 2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, nie mogą być jednak uznane za lex specialis w stosunku do regulacji prawnej zawartej w Kodeksie postepowania administracyjnego. Nie są to bowiem przepisy proceduralne, regulujące odmiennie postępowanie w sprawach nabywania nieruchomości pod drogi. Albowiem owe regulacje są przepisami prawa materialnego określającymi zasady finansowania spoczywających na gminach zadań z zakresu budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania tymi drogami, nie obejmują regulacji kosztów postępowania administracyjnego i nie dają podstaw do łamania reguł ponoszenia koszów postepowania administracyjnego.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto niekwestionowaną zasadę, że racjonalny ustawodawca nie może nakładać na stronę obowiązku w sposób dorozumiany. Zawsze musi to być zrobione w sposób jasny i jednoznaczny, bo obowiązków strony nie można domniemywać. Dlatego też w toku interpretacji tego typu przepisów, zarówno organy administracji publicznej, jak i sądy nie mogą stosować wykładni rozszerzającej (por. wyroki NSA z 14 czerwca 2011 r.: I OSK 1249/10 i I OSK 1482/10 oraz I OSK 1247/10, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wywłaszczenie nieruchomości na podstawie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych następuje w dwóch etapach. Przejście własności nieruchomości z dotychczasowego właściciela na Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego następuje ex lege, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (art. 12 ust. 3 i 4 w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 6 tej specustawy). Natomiast ustalenie odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone w tym trybie następuje w drodze decyzji, podejmowanej w postępowaniu regulowanym przez Kodeks postępowania administracyjnego (art. 12 ust. 4a i 4b specustawy). Należy zatem odróżniać wymienione w art. 22 ust. 1 specustawy koszty nabycia nieruchomości pod drogi, które to nabycie nie następuje w drodze postępowania administracyjnego, od kosztów postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną w trybie specustawy nieruchomość. Podkreślić należy, że przedmiotem tego postępowania nie jest nabycie nieruchomości pod drogi, bo ten skutek nastąpił już wcześniej i to z mocy samego prawa. Prowadzi to do wniosku, że koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w szczególności odszkodowanie, nie mogą stanowić kosztów postępowania, którego przedmiot jest zasadniczo odmienny, tj. ustalenie wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Stanowisko takie zostało już wcześniej wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2011 r., I OSK 434/11 i I OSK 1546/10 oraz z 15 maja 2014 r., I OSK 2713/12, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął w myśl art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Koszty te obejmowały wynagrodzenie pełnomocnika, ustalone zgodnie z przepisem art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 490).