Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 350/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy~Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2, art. 28 ust . 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 12 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2411/14 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy [...] kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 października 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2411/14, po rozpoznaniu skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wojewoda [...] w piśmie z 11 września 2014 r. działając na podstawie art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm.) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę nr [...] Rady Gminy [...] z [...] maja 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie [...] - dla obszarów rozmieszczenia elektrowni wiatrowych w miejscowości[...] .

Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie:

a) art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm., dalej u.p.z.p.) w związku z art. 7 Konstytucji RP poprzez ustalenia zawarte w § 4 pkt 2 i pkt 7, § 6 ust. 1 pkt 7 i pkt 8, § 7 ust. 1 pkt 8 lit. b i lit. g, § 9 ust. 7 pkt 1 i pkt 7, § 9 ust. 8 pkt 4, § 10 ust. 3 pkt 7 oraz § 11 ust. 2 pkt 3 uchwały,

b) art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 6 lit. c, art. 27 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1, pkt 2 i pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1205 ze zm.), poprzez ustalenia zawarte w § 7 ust. 1 pkt 1 lit. d, § 9 ust. 1 pkt 1 i § 9 ust. 7 pkt 6, § 11 ust. 2 pkt 4, § 12 ust. 1 pkt 2 tiret drugie oraz § 12 ust. 2 pkt 7 uchwały, które dopuszczają do realizacji obiektów i urządzeń sieci uzbrojenia terenu infrastruktury technicznej, a także przedsięwzięć drogowych na terenach: R, R1, R2, na gruntach rolnych klasy III, dla których nie uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne,

c) art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1, § 7 pkt 7 i § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164 poz. 1587), poprzez ustalenia zawarte w § 10 ust. 1 pkt 3 uchwały, dopuszczające użytkowanie rolnicze na terenach 1Ew, 2Ew, 3Ew oraz brak ustalenia przeznaczenia części działki nr [...] w obrębie[...],

d) art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ustalenia zawarte w: § 10 ust. 2 pkt 3 i pkt 6, § 10 ust. 3 pkt 2, § 11 ust. 2 pkt 10 i pkt 11, § 12 ust. 2 pkt 4 i pkt 5 uchwały,

e) art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014r. poz. 518 ze zm.) poprzez ustalenia zawarte w § 11 ust. 4 pkt 2 uchwały, dotyczące określenia zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, w odniesieniu do terenów R,

f) art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 u.p.z.p. poprzez zawarcie w planie ustaleń naruszających ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy[...] , uchwalonego przez Radę Gminy [...] w dniu [...] grudnia 2011r., uchwałą Nr [...] w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy[...] , dotyczących przestrzeni publicznych, zawartych w: § 3 ust. 1 pkt 5 i § 8 uchwały,

g) § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez sprzeczne ustalenia pomiędzy rysunkiem planu i § 3 ust. 3 uchwały oraz pomiędzy ustaleniami tekstu uchwały zawartymi w: § 4 pkt 11 i § 10 ust. 3 pkt 1 uchwały,

h) art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 i 9 oraz § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.).

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] uwzględniła stanowisko Wojewody wyrażone w skardze, wnosząc o umorzenie postępowania sądowego. W piśmie procesowym z dnia 26 listopada 2014 r. Rada Gminy [...] zmodyfikowała swoje stanowisko w sprawie i wniosła o uwzględnienie skargi (poza zarzutem odnoszącym się do § 11 ust. 2 pkt 3 planu oraz art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 6 lit. c, art. 27 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1, pkt 2 i pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych).

W motywach wyroku uwzględniającego skargę Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Rada Gminy [...] podejmując zaskarżoną uchwałę, naruszyła zasady oraz tryb sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sposób istotny, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. W § 3 ust. 2 kwestionowanej uchwały wskazano jedynie ograniczony, zamknięty katalog postanowień części graficznej przyjmując, że plan nie określa granic i sposobów zagospodarowania terenu ustalonych na podstawie przepisów odrębnych, niemniej jednak w samej części graficznej wskazano (choć fragmentarycznie) linie zabudowy. Zaskarżony plan, jak wynika z jego części graficznej oraz tekstowej, obejmuje znaczne kompleksy terenów, na których, pomimo że stanowią grunty rolne, generalnie dopuszczono pewne rodzaje zabudowy (tereny oznaczone R, R 1 i R 2 - § 11 ust.1 pkt 2, § 12 ust. 1 pkt 2 uchwały). Zaplanowano też na tym obszarze pewne tereny, które całkowicie bądź w znacznym zakresie są wyłączone z zabudowy (niektóre z nich - innej niż służące produkcji energii z wiatru - § 11 ust. 2 pkt 4, § 12 ust. 2 pkt 3 planu). Tymczasem, na całym obszarze objętym planem, wyznaczono jedynie linie zabudowy (po obu stronach drogi publicznej KDL), których naniesienie jest faktycznie następstwem obowiązku zachowania stosowanych odległości zabudowy od krawędzi drogi publicznej, wynikającego z przepisów szczególnych, służących bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Sąd pierwszej instancji wywiódł, że dopuszczając generalnie możliwość realizacji na znacznych terenach zabudowy, nie określono w istocie kompleksowo, jakie rozwiązania przewidziano dla zapewnienia komunikacji działek oraz innej infrastruktury (media, etc). Nie czyni temu zadość sformułowanie ogólnych zasad w tym zakresie w części planu (§ 9). Formułowane tam zasady abstrakcyjne mogą dotyczyć rozbudowy końcowych fragmentów infrastruktury, jednak jej główny szkielet, jako przesądzający o kierunku rozwoju i możliwości inwestowania na poszczególnych fragmentach terenów objętych planem (kwestia faktycznej dostępności mediów, ale też wyznaczania linii zabudowy w stosowanych odległościach od ich zlokalizowania), winien być uwzględniony na rysunku planu. Nie jest także dopuszczalne wskazywanie w treści planu, że "dopuszcza się lokalizację zabudowy zagrodowej związanej z gospodarstwem rolnym o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie [...] na terenach posiadających dostęp do dróg publicznych i istniejących systemów uzbrojenia terenu" (§ 11 ust. 2 pkt 3 planu). Rozważanie, czy spełnione są tego rodzaju warunki, dokonywane jest bowiem, jak słusznie wywodzi Wojewoda, na etapie ustalania warunków zabudowy w drodze rozstrzygnięcia indywidualnego (art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz ust. 4 u.p.z.p.), a więc w sytuacjach, gdy teren inwestycji nie jest objęty planem. Tam gdzie go zaś uchwalono, to właśnie ten dokument ma przesądzać, z uwzględnieniem racjonalnych uwarunkowań, w jakich obszarach ma następować dalsza urbanizacja. W części tekstowej planu dopuszczono także np. przeprowadzenie linii kablowej lub napowietrznej wysokiego lub średniego napięcia, łączącej planowane elektrownie z systemem energetycznym (§ 9 ust. 7 pkt 6.). Realizacja tego rodzaju linii, przy założeniu racjonalnego planowania, wymaga wydzielenia stosownego terenu, wolnego - w określonej szerokości - od zabudowy dla realnego umożliwienia jej wykonania. Sensowny podział przestrzeni, dla zapewnienia realizacji w sposób zrównoważony poszczególnych potrzeb, jest właśnie przesłanką sporządzania planów. Gdy chodzi o sieć dróg w części tekstowej wskazano także w § 9 ust. 12 pkt 2 lit. b: "dopuszcza się realizację dróg w formie drogi jednoprzestrzennej". Użycie liczby mnogiej sugeruje wolę ustanowienia możliwości realizacji także innych niż wyrysowane na części graficznej dróg dojazdowych klasy KDW, lecz ich zakładanego przebiegu rysunek nie odzwierciedla.

Sąd podzielił także argumentację wskazującą na konieczność uzyskania zgody właściwych organów na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne wszystkich gruntów, na których zgodnie z ustaleniami planu taka zmiana może być dokonana. Jak zauważył organ nadzoru, z ustaleń § 7 ust. 1 lit. d, § 9 ust. 1 pkt 1, § 9 ust. 7 pkt 6, § 11 ust. 2 pkt 4, § 12 ust. 1 pkt 2 tiret drugie oraz § 12 ust. 2 pkt 7 uchwały wynika, że umożliwiono lokalizowanie nowych sieci infrastruktury technicznej poza liniami rozgraniczającymi dróg, jak też lokalizowanie nowych dróg, na całym obszarze objętym planem, tj. na wszystkich jednostkach terenowych, a tym samym również na terenach R, R1, R2 w ramach gruntów rolnych klasy III. Tymczasem zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p. w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1, 2 i 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, grunty rolne klasy I – III i wszystkie grunty leśne, dla których ustalono w planie miejscowym przeznaczenie inne niż rolne i leśne, wymagają zgody właściwych organów na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, zmiana ta może być jedynie dokonana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Sąd pierwszej instancji ocenił, że słusznie Wojewoda podnosi, iż dopuszczenie możliwości lokalizacji sieci infrastruktury technicznej oraz dróg, na gruntach rolnych klasy III i na gruntach leśnych, wymaga wyznaczenia terenów dla ich lokalizacji i uzyskania zgód właściwych organów na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i gruntów leśnych na cele nieleśne, tym bardziej, iż przedmiotowa regulacja dotyczy możliwości lokalizacji wielu inwestycji wymagających trwałego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej i leśnej, a więc inwestycji, w wyniku których dalsze prowadzenie gospodarki rolnej i leśnej nie jest możliwe. Jak wynika zaś z ustaleń Wojewody, organ sporządzający plan miejscowy nie uzyskał stosownych zgód na zmianę przeznaczenia dla wszystkich wymagających tego gruntów rolnych klasy III zaś plan miejscowy dopuszcza na takich gruntach lokalizację sieci infrastruktury technicznej, dróg, zabudowy oraz niesprecyzowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko związanych z elektrownią wiatrową czy masztów do pomiaru siły wiatru.

Zdaniem Sądu analiza treści graficznej i tekstowej zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że stanowi ona nie plan miejscowy, lecz sui generis akt prawa miejscowego, zawierający wyłącznie zasady zagospodarowania terenu i stosowne ograniczenia, wynikające z planowanej realizacji elektrowni wiatrowych. Nie stanowi natomiast kompleksowego aktu planistycznego, który służyłby określeniu sposobu racjonalnego gospodarowania gruntami na terenach objętych opracowaniem. Z podważanych przez Sąd przepisów w tym przede wszystkim wskazanego na wstępie § 3 ust 2, wynika, że wolą organu uchwalającego ten akt prawa miejscowego było w istocie jedynie przesądzenie kwestii lokalizacji elektrowni wiatrowych oraz pozostających z tym w związku: a) realizacji części infrastruktury (drogi dojazdowe), b) ograniczeń (wydzielone strefy zabudowy i obowiązujące w nich dopuszczalne rodzaje zabudowy), nie zaś racjonalne, kompleksowe określenie zasad gospodarowania przestrzenią na terenie objętym planem we wszelkich istotnych tego aspektach (np. krajobrazu, ładu architektonicznego, kształtowania linii zabudowy i racjonalnego układu osadniczego). Jest to niewątpliwie istotne w odniesieniu do siedlisk gospodarstw rolnych oraz inwestycji związanych z produkcją rolną (na terenach objętych planem przeważają grunty przeznaczone na ten cel). W tej sytuacji samo wyeliminowanie przez Sąd § 3 ust. 2 uchwały nie prowadziłoby do przywrócenia stanu zgodnego z prawem, a temu ma służyć sądowa kontrola zaskarżonych aktów. Uchwalając zaskarżony akt prawa miejscowego, który jedynie fragmentarycznie reguluje zasady gospodarowania przestrzenią na obszarze nim objętym, uchybiono w szczególności treści art. 15 ust. 2 pkt 6 i 10 u.p.z.p., który wskazuje zasady sporządzania planu. Uchybienie tego rodzaju musiało skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu prawa miejscowego (art. 28 ust. 1 tej ustawy). W ocenie Sądu pierwszej instancji pozostawienie w obrocie prawnym aktu, jedynie wyrywkowo regulującego gospodarowanie przestrzenią w wybranych enklawach, byłoby także w sprzeczności z zasadami racjonalnego gospodarowania przestrzenią. Stąd przywołane wcześniej uchybienia przesądziły o stwierdzaniu nieważności całego planu, bez rozważania, czy jego szczegółowe, kwestionowane w skardze postanowienia odnośnie wskazanych terenów, także naruszają prawo.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Rada Gminy[...] , zaskarżając go w całości oraz domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego w wysokości stanowiącej sześciokrotność stawki.

Rada Gminy zarzuciła:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1) naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 i 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2015 roku, poz. 199 z późn. zm., dalej zwaną: "u.p.z.p."

1) poprzez błędne przyjęcie, że zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, jedynie fragmentarycznie reguluje zasady zagospodarowania przestrzennego na obszarze nią objętym podczas, gdy regulacje zawarte w zaskarżonej uchwale są wystarczające i adekwatne w stosunku do charakteru, celu i przeznaczenia terenu nią objętego;

2) naruszenie art. 15 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 17 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż zaskarżona uchwała nie stanowi planu zagospodarowania przestrzennego, lecz sui generis akt prawa miejscowego podczas, gdy została ona uchwalona zgodnie z przewidzianym do tego trybem oraz zawiera on wszelkie wymagane prawem elementy niezbędne dla przyznania jej przymiotu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

3) art. 15 ust. 2 pkt 6 i 10 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w zaskarżonej uchwale brak jest kompleksowych rozwiązań dla terenów objętych możliwością zabudowy dotyczących dostępu do mediów oraz komunikacji na tych terenach, podczas gdy uchwała reguluje te kwestie w sposób wystarczający, o czym świadczą zapisy: § 9.4 zaskarżonej uchwały dotyczące zaopatrzenia w wodę, § 9.5 dotyczące ścieków (szczelne zbiorniki), § 9.7 dotyczące zaopatrzenia w energię elektryczną, § 9.9 dotyczące łączy telefonicznych, § 9.10 dotyczące odpadów komunalnych oraz § 9.13 dotyczące zagospodarowania pasów drogowych;

4) art. 15 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 7 pkt 8 Rozporządzenia poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez WSA, że zaskarżona uchwała obligatoryjnie powinna zawierać linie zabudowy podczas, gdy zgodnie z przepisami u.p.z.p. linie zabudowy należy ustalać jedynie w miejscach, które tego wymagają z uwagi na przesłanki m.in. natury kompozycyjnej, a które w niniejszej sprawie nie występują;

5) art. 3 ust 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu niedopuszczalności zapisu § 11 ust. 2 pkt 3 zaskarżonej uchwały, a tym samym nieuprawnioną ingerencję we władztwo planistyczne gminy, narzucanie oraz błędne przyjęcie, że kwestia badania dostępu do drogi oraz uzbrojenia terenu może nastąpić jedynie w procedurze ustalania warunków zabudowy zgodnie z art. 61 u.p.z.p. podczas, gdy może być ona z powodzeniem przeprowadzona w procedurze ubiegania się o pozwolenie na budowę zgodnie z warunkami ustalonymi w § 11 ust 2 pkt 3 planu;

6) naruszenie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na:

a. stwierdzeniu przez sąd I instancji nieważności zaskarżonej uchwały w sytuacji, gdy skarga Wojewody [...] zasługiwała na oddalenie,

b. stwierdzeniu przez sąd I instancji nieważności zaskarżonej uchwały w całości podczas, gdy rozstrzygnięciem wystarczającym dla zapewnienia zgodności zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami bezwzględnie obowiązującymi było stwierdzenie nieważności wyłącznie § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały.

II. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, w takim stopniu, że uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez wyjście poza granice skutecznego zaskarżenia i stwierdzenie nieważności całego planu zamiast jedynie jego § 3 ust. 2;

2) naruszenie art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe skonstruowanie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, polegające na niewskazaniu szczegółowych okoliczności przemawiających za stwierdzeniem nieważności uchwały w całości, a także na wybiórczym odniesieniu się do zarzutów podniesionych w skardze oraz uchyleniu się od dokonania szczegółowego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia;

3) naruszenie art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 iipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2014 roku, poz. 1647, zwanej dalej: "P.u.s.a.") wzw. art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez zastosowanie przez Sąd I instancji środka nieadekwatnego dla usunięcia nieprawidłowości wynikających z postanowień zaskarżonej uchwały tj. stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości podczas, gdy adekwatnym do naruszenia przepisów prawa było stwierdzenie nieważności uchwały w części, tj. wyłącznie w zakresie § 3 ust. 2 uchwały;

4) art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. poprzez orzekanie na podstawie pozaustawowych kryteriów takich jak "sensowność podziału przestrzeni", wykraczających poza ocenę zgodności z prawem.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej Rady Gminy [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Sąd Wojewódzki stwierdził, że zaskarżona uchwała nie jest w swej istocie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a jedynie sui generis aktem prawa miejscowego. Celem planu było bowiem jedynie przesądzenie kwestii lokalizacji elektrowni wiatrowych, nie zaś racjonalne, kompleksowe określenie zasad gospodarowana przestrzenią na terenie objętym planem we wszelkich jego istotnych aspektach takich jak - krajobraz, ład architektoniczny, kształtowanie linii zabudowy czy racjonalnego układu osadniczego.

Należy zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie Radą Gminy, że tereny objęte planem są terenami rolnymi niezabudowanymi, a celem uchwalenia planu była właśnie lokalizacja farmy wiatrowej (cel zgodny z prawem). Podkreślić trzeba, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wyrazem władztwa planistycznego gminy, które pozwala gminie decydować o stopniu szczegółowości pewnych postanowień planu. Może ona samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego bądź to precyzyjne regulacje, bądź teź postanowienia ogólne dla poszczególnych terenów. Stąd też, jeżeli ogólny przepis planu nie uniemożliwia zagospodarowania danego terenu, to w oparciu o ten przepis, w procedurze uzyskiwania decyzji administracyjnych takich jak decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych, czy też pozwolenie na budowę, nie ma podstaw do uznania go za wadliwy.

Nie wszystkie przepisy art. 15 ust. 2 u.p.z.p. należy odczytywać, jako źródło nakazu. Niektóre z nich mają charakter jedynie dopuszczający. Z postanowień art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., wykładanych razem z częścią wstępną wynika, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Jednakże przepisu tego nie można odczytywać jako nakazu zamieszczenia w każdym planie, nawet takim, w którym przewidziano tereny pod zabudowę, także zakazów zabudowy: "Gdyby tak go odczytać oznaczałoby to, że organy gminy uchwalając plan miejscowy muszą "na siłę" wybrać jakiś teren, na którym ustanowią zakaz zabudowy. Przepis ten należy odczytywać raczej w ten sposób, że w planie miejscowym można określić ograniczenia w użytkowaniu terenów, a nawet najdalej idące ograniczenie, czyli zakaz zabudowy." (wyrok NSA z 6 września 2012 r. sygn. akt lI OSK 1343/12). Podkreślenia wymaga także, że z art 16 ust. 1 u.p.z.p. wynika dopuszczalność sporządzenia planu miejscowego o bardzo ograniczonym zakresie przedmiotowym - wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy. Trudno w takim przypadku oczekiwać od organów gminy określania kompleksowych zasad gospodarowana przestrzenią na terenie objętym planem we wszelkich jego istotnych aspektach takich jak - krajobraz, ład architektoniczny, kształtowanie linii zabudowy czy racjonalnego układu osadniczego. Oczywiste, że w takim przypadku ustalenia dotyczące zasad kształtowania zabudowy (art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.) są zbędne.

Zasadne są podstawy kasacyjne, w których zarzuca się naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 i 10 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że w zaskarżonym planie miejscowym nie określono dla terenów, na których jest możliwa zabudowa, rozwiązań w zakresie dostępu do mediów i dróg oraz art. 15 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i § 7 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez przyjęcie, że na terenach przeznaczonych pod zabudowę obowiązkowo należało ustalić linie zabudowy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki przytoczył treść punktu 6 oraz 10 art. 15 ust. 2 u.p.z.p. i stwierdził, że skoro przepis nakazuje określić "obowiązkowo" wymienione w nich zagadnienia, w tym linie zabudowy oraz układ komunikacyjny, to powinny one były znaleźć się w planie miejscowym. Jednakże w niniejszej sprawie nie było konieczności wyznaczania dodatkowych linii zabudowy, a rozbudowa dróg została w sposób dostateczny określona w planie. Przede wszystkim brzmienie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. nie wskazuje, że linie zabudowy to parametry kształtowania zabudowy. Obowiązujący przepis ma formę wyliczenia, wskazującego, że wszystkie jego elementy są równoważne. Odnosząc się do kwestii obligatoryjności linii zabudowy należy wskazać na funkcje, jakie ta linia spełnia. "Przy jej pomocy w planie miejscowym określa się granicę, której zabudowa nie może przekroczyć (linia zabudowy nieprzekraczalna) albo ustala się miejsce, w którym zabudowa (dokładnie jedna z jej ścian) ma się znaleźć (linia zabudowy obowiązująca). To czy lokalny normodawca użyje linii zabudowy nieprzekraczalnej, czy obowiązującej pozostawiono jego uznaniu." (wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt Il OSK 1343/12, dostępny [w:] CBOSA). W tym wyroku NSA rozważał, czy konieczne jest określanie nieprzekraczalnej linii zabudowy, jeżeli z innych przepisów powszechnie obowiązujących i tak wynika, że określonej granicy zabudowa nie będzie mogła przekroczyć. NSA doszedł do słusznego wniosku, że brak w tej sytuacji linii zabudowy można odczytać jako zgodę lokalnego normodawcy na to, aby nieprzekraczalna linia zabudowy pokrywała się z linią wyznaczoną na podstawie tychże przepisów (np. ustawy o drogach publicznych z 21 marca 1985 r. czy też rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z 12 kwietnia 2002 r.). NSA kategorycznie podkreślił, że: "Stwierdzenie w takiej sytuacji nieważności planu miejscowego tylko dlatego, że brak jest wyraźnego wskazania linii zabudowy, jest nadmierną ingerencją we władztwo planistyczne gminy.". W związku z powyższym, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien ustalać linie zabudowy jedynie w miejscach, które tego wymagają. Natomiast na terenach, gdzie obiekty sytuowane są w sposób przypadkowy i nie występują przesłanki natury kompozycyjnej, z reguły nie określa się linii zabudowy, a zatem przewidziany tym uregulowaniem obowiązek wyznaczenia linii zabudowy ma charakter względnie obowiązującego. W treści art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. nie zostały bowiem zawarte jakiekolwiek przesłanki wskazujące, gdzie linie zabudowy winny być wyznaczone, w tym aby istniał obowiązek ich określenia dla wszystkich terenów przeznaczonych pod zabudowę, w szczególności dla działek nieprzylegających do dróg publicznych.

W niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki obligatoryjnego wyznaczenia dodatkowych linii zabudowy, oprócz wskazanych na rysunku nieprzekraczalnych linii zabudowy wzdłuż dojazdowej drogi publicznej. Teren planu objęty możliwością zabudowy (zagrodowej) nie graniczy z żadnym innym terenem, wobec którego, zgodnie z obowiązującymi przepisami, konieczne byłoby odsunięcie zabudowy. Kwestia sytuowania obiektów budowlanych innych niż elektrownie wraz z ich infrastrukturą towarzyszącą będzie regulowana powszechnie obowiązującymi przepisami prawa budowlanego. W przypadku dopuszczenia lokalizacji nowej zabudowy zastosowanie będą miały przepisy wynikające z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Należy wskazać, że powołane przepisy regulują także sytuowanie obiektów budowlanych w odniesieniu do granic nieruchomości sąsiedniej i w związku z tym ustalanie tej odległości poprzez określenie linii zabudowy nie jest konieczne. Sąd Wojewódzki zatem niesłusznie przyjął wadliwość uchwały w zakresie, w jakim nie wyznacza linii zabudowy na obszarze innym, niż po obu stronach drogi publicznej (oznaczonej KDD).

Nieuprawnioną ingerencją we władztwo planistyczne gminy poprzez narzucanie zbytniej szczegółowości planu było również przyjęcie niedopuszczalności przepisu § 11 ust. 2 pkt 3 planu. Dopuszcza się w nim lokalizację zabudowy zagrodowej na terenach posiadających dostęp do dróg publicznych i istniejących systemów uzbrojenia terenu. Sąd Wojewódzki błędnie przyjął, że tereny te powinny być wskazane konkretnie w planie. Zaskarżony plan określa przeznaczenie terenu.

Należy zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że kwestia badania dostępu do drogi oraz uzbrojenia terenu może nastąpić nie tylko w procedurze ustalania warunków zabudowy zgodnie z art. 61 u.p.z.p. Może być ona przeprowadzona w procedurze ubiegania się o pozwolenie na budowę zgodnie z warunkami ustalonymi w § 11 ust. 2 pkt 3 planu. Są one wystarczająco konkretne, aby organ wydający pozwolenie na budowę, mógł zweryfikować zgodność inwestycji z planem miejscowym.

Sąd Wojewódzki, wnioskując na podstawie brzmienia § 9 ust. 12 pkt 2 b tiret 3 ("dopuszcza się realizację dróg w formie drogi jednoprzestrzennej") przyjął w sposób nieuprawniony, że użycie w tym miejscu liczby mnogiej słowa: "droga" sugeruje możliwość ustanowienia także innych, niż wyrysowane na części graficznej, dróg wewnętrznych klasy KDW. Natomiast pełne brzmienie omawianego przepisu rozwiewa wątpliwości, że odnosi się on wyłącznie do dróg klasy KDW (1-4), zaznaczonych w części graficznej zaskarżonej uchwały. Sformułowanie tego przepisu uchwały nie oznacza, wbrew twierdzeniom Sądu Wojewódzkiego, że na obszarze objętym planem miejscowym mogą powstać inne drogi. Należy przy tym mieć na uwadze, że inne zasady tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązują dla zwartej, miejskiej zabudowy, inne zaś dla obszaru rolniczego, na którym występuje maksymalnie rozproszona zabudowa zagrodowa i uzupełniająca. Niezasadny jest także zarzut braku kompleksowych rozwiązań dla terenów planu objętych możliwością zabudowy. Plan reguluje te kwestie w sposób wystarczający, o czym świadczą postanowienia: § 9.4 planu dotyczący zaopatrzenia w wodę, § 9.5 dotyczący ścieków (szczelne zbiorniki), § 9.7 dotyczący zaopatrzenia w energię elektryczną, § 9.9 dotyczący łączy telefonicznych, § 9.10 dotyczący odpadów komunalnych oraz § 9.13 dotyczący dróg.

W świetle powyższych rozważań nie można zatem przyjąć, że zaskarżony plan miejscowy nie stanowi planu zagospodarowania przestrzennego, lecz sui generis akt prawa miejscowego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że został on uchwalony zgodnie z przewidzianym do tego trybem, o czym świadczy zgromadzona dokumentacja prac planistycznych. Plan zawiera również wszelkie wymagane prawem elementy niezbędne dla przyznania mu przymiotu planu miejscowego. Brak konieczności wyrysowywania dodatkowych linii zabudowy, czy też dróg uzasadniono powyżej. Nie ma też w niniejszej sprawie podstaw do twierdzenia o zbytniej ogólności postanowień planu. Zaskarżony plan miejscowy nie traci bowiem przymiotu planu miejscowego z powodu ukierunkowania na cel w postaci szczegółowych regulacji lokalizacji elektrowni wiatrowych, przy mniej szczegółowym, ale wciąż wystarczającym uregulowaniu zasad zagospodarowania pozostałych przestrzeni objętych planem. Szczególnie, że są to w większości tereny rolnicze wyłączone spod zabudowy.

Tym samym zasadne są podstawy kasacyjne zarzucające naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 i 10 u.p.z.p. przez przyjęcie, że zaskarżona uchwała jedynie fragmentarycznie reguluje zasady zagospodarowania przestrzennego, § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegające na przyjęciu, że zachodzi sprzeczność w warstwie tekstowej zaskarżonego planu oraz pomiędzy jego częścią tekstową i graficzną, art. 15 i art. 17 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że zaskarżony plan miejscowy nie jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, lecz sui generis aktem prawa miejscowego, art. 28 ust. 1 u.p.z.p., art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 P.u.s.a. przez to, że stwierdzono nieważność zaskarżonego planu w całości, zamiast tylko w części dotyczącej § 3 ust. 3 zaskarżonego planu oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy P.u.s.a poprzez orzekanie na podstawie pozaustawowych kryteriów, takich jak: "racjonalność planowania" i "sensowność podziału przestrzeni".

Mają też usprawiedliwione podstawy kasacyjne zarzuty naruszenie art. 147 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. Fakt, że Sąd Wojewódzki stwierdził nieważność zaskarżonego planu w całości z innych przyczyn niż wskazano w skardze lub też tylko z powodu niektórych jej zarzutów, nie zwalnia od obowiązku odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi. Rację ma też skarżąca kasacyjnie – co już zostało wskazane - że Sąd Wojewódzki nie wyjaśnił przekonująco powodów stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W tym stanie rzeczy NSA na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.