Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 3449/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6119 Inne o symbolu podstawowym 611
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego postanowienia

SENTENCJA

﻿Sygn. akt III SA/Wa 3449/05 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 14 marca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Ciechomska-Florek Sędziowie Sędzia WSA Jakub Pinkowski Asesor WSA Artur Kot (spr.) Protokolant Robert Powojski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2006 r. sprawy ze skargi Szpitala Klinicznego [...] w W. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie niepodatkowych należności budżetu państwa 1) stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia, 2) określa, że postanowienie którego nieważność stwierdzono nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Ministra Zdrowia kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z [...] września 2005 r., działając na podstawie art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – zwanej dalej "K.p.a.") oraz art. 2 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia Szpitala Klinicznego [...] w W. – zwanego dalej "Szpitalem", Minister Zdrowia postanowił "o oddaleniu zażalenia z dnia 8 sierpnia 2005 r." na swoje postanowienie z [...] lipca 2005 r. oddalające wniosek o stwierdzenie nieważności jego ostatecznej decyzji z [...] listopada 2004 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] września 2004 r.

Uzasadniając swoje stanowisko, organ odwoławczy wyjaśnił, że kwota 508.249,23 zł jest "zobowiązaniem Szpitala wobec budżetu państwa, ustalonym na mocy prawomocnej decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] listopada 2004 r.". Zobowiązanie to wynika z wydatkowania niezgodnie z przeznaczeniem części kwoty dotacji przyznanej Szpitalowi na podstawie umowy z 13 października 1999 r. Powołał się przy tym na ustalenia dokonane przez Najwyższą Izbę Kontroli, zawarte w dokumencie zatytułowanym "Informacja o wynikach kontroli restrukturyzacji i przekształceń systemowych w ochronie zdrowia". Wskazał nadto na ustalenia dokonane przez Ministerstwo Zdrowia w trakcie "kontroli problemowej Szpitala" przeprowadzonej w maju i czerwcu 2004 r.

Odnosząc się do zarzutów Szpitala podtrzymującego swój wniosek o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Ministra Zdrowia, utrzymującej w mocy jego decyzję "ustalającą" wysokość zobowiązania Szpitala wobec budżetu państwa, organ odwoławczy stwierdził, że nie doszło do przedawnienia przedmiotowych należności. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia nieważności wskazanych we wniosku decyzji. W sprawie ma bowiem zastosowanie art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej, przewidujący pięcioletni termin przedawnienia zobowiązań podatkowych, gdy "brak działania organu wynikał z braku informacji o zobowiązaniu, bądź organ otrzymał informacje niewłaściwe".

Minister Zdrowia wskazał nadto, że występując z wnioskiem o umorzenie przedmiotowych należności, Szpital "uznał" tym samym jego ostateczną decyzję z [...] listopada 2004 r. Poinformował również o tym, że odmówił umorzenia należności Szpitala wobec budżetu państwa, ale wyraził zgodę na udzielenie ulgi w jej spłacie. Postępowanie w tej sprawie nie zostało jednak dotychczas zakończone, z powodu braku inicjatywy ze strony Szpitala. Organ odwoławczy zauważył nadto, że strona skarżąca potwierdziła fakt wydatkowania niezgodnie z przeznaczeniem części kwoty przyznanej jej w 1999 r. dotacji.

Szpital, niezadowolony z rozstrzygnięcia Ministra Zdrowia, pismem z 12 października 2005 r. złożył skargę na jego ostateczne postanowienie z [...] września 2005 r. Występując o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia z [...] lipca 2005 r., postawił zarzuty naruszenia przepisów art. 21, art. 68, art. 70 i art. 247 § 1 pkt 3 i 6 Ordynacji podatkowej. Wystąpił nadto o ustalenie, że Szpitalowi przysługuje prawo do dotacji, o których mowa w art. 93 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 15, poz. 148 ze zm. – zwanej dalej u.f.p.). Złożył także wniosek o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego w sprawie.

Uzasadniając skargę podniósł, że podtrzymuje swoją wcześniejszą argumentację, iż w sprawie zastosowanie powinien mieć trzyletni termin przedawnienia zobowiązań podatkowych, wynikający z art. 68 § 1 w związku z art. 21 § 1 Ordynacji podatkowej. Strona skarżąca zauważyła przy tym, że ówcześnie obowiązująca ustawa o finansach publicznych nie określała samodzielnie warunków przedawnienia, poza określeniem karalności za jej naruszenie. Zdaniem Szpitala przyjąć należy, że "roszczenie wygasło", gdyż decyzja Ministra Zdrowia z [...] września 2004 r. "ustalająca" wysokość zobowiązania wobec budżetu państwa z tytułu niepodatkowych należności budżetowych w kwocie 508.2469,23 zł, tj. kwocie równej części dotacji przyznanej w 1999 r., ale wydatkowanej niezgodnie z przeznaczeniem, została doręczona Szpitalowi 23 września 2004 r. Zarówno z sentencji tejże decyzji jak również z jej uzasadnienia wynika, że ma ona charakter decyzji ustalającej (konstytutywnej), a nie określającej (deklaratoryjnej).

W ocenie Szpitala, możliwość wydania decyzji ustalającej przedmiotowe zobowiązanie za 1999 r. upłynęła z końcem 2002 r. Szpital złożył bowiem "pełne i szczegółowe rozliczenie" w grudniu 1999 r., a z umowy dotyczącej przekazania środków publicznych na dopłatę do zwiększonych kosztów świadczeń zdrowotnych w związku z restrukturyzacją zatrudnienia w zakładzie opieki zdrowotnej wynika, że Minister lub osoba przez niego upoważniona może w trakcie trwania umowy i do osiemnastu miesięcy po jej wygaśnięciu przeprowadzić w Zakładzie (Szpitalu) kontrolę co do celowości i prawidłowości wydatkowanych kwot. Nie ma zatem znaczenia dla sprawy, że Minister Zdrowia uzyskał dopiero w 2004 r. informację o wykorzystaniu przez Szpital niezgodnie z przeznaczeniem części otrzymanej dotacji. Stosowną kontrolę mógł bowiem przeprowadzić wcześniej. Okoliczność ta nie przesądza zatem o tym, że w sprawie nie doszło do przedawnienia możliwości wydania przez Ministra Zdrowia stosownej decyzji.

Szpital nie kwestionuje tego, że sporną część dotacji wykorzystał niezgodnie z przeznaczeniem. Zauważył jednak, że sporna pozostaje kwestia daty powzięcia przez Ministra Zdrowia wiadomości o nieprawidłowościach w wykorzystaniu dotacji. W ocenie Szpitala, prawidłowe ustalenie tejże daty ma istotne znaczenie dla sprawy, gdyż ma ona wpływ na bieg terminu przedawnienia zobowiązania (przedawnienia możliwości ustalenia jego wysokości). Minister Zdrowia obowiązany był z urzędu zbadać kwestię możliwości wydania decyzji ustalającej dla Szpitala zobowiązanie z tytułu wykorzystania niezgodnie z przeznaczeniem udzielonej mu dotacji. Powyższe kwestie strona skarżąca poruszyła już we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej Ministra Zdrowia z [...] listopada 2004 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] września 2004 r., a także "w zażaleniu na postanowienie (...) z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy", złożonym zgodnie z pouczeniem zawartym w zaskarżonym postanowieniu. We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Zdrowia, Szpital powołał się z ostrożności procesowej na przepisy art. 156 § 1 pkt 2 i 5 K.p.a. lub art. 247 § 1 pkt 3 i 6 Ordynacji podatkowej. Na etapie skargi Szpital wskazał zaś na naruszenie przez Ministra Zdrowia przepisów art. 247 § 1 pkt 3 i 6 Ordynacji podatkowej.

Odpowiadając na skargę, Minister Zdrowia podtrzymał w zasadzie swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Nie dopatrzył się wystąpienia przesłanek wskazanych w art. 247 § 1 pkt 3 i 6 Ordynacji podatkowej, na podstawie których zasadne byłoby stwierdzenie nieważności jego ostatecznej decyzji z [...] listopada 2004 r. Obszerniej odniósł się przy tym zarówno do stanu faktycznego sprawy, argumentacji strony skarżącej, jak również do mających związek ze sprawą przepisów ustawy o finansach publicznych oraz przepisów Ordynacji podatkowej. Powołując się na art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej stwierdził, że dysponent środków budżetowych uprawniony i zobowiązany był do wydania decyzji i jej doręczenia w pięcioletnim okresie, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy (obowiązek zwrotu dotacji). Za bezprzedmiotowy uznał wniosek Szpitala o ustalenie, że przysługuje mu prawo do dotacji, o których mowa w art. 93 ustawy o finansach publicznych. Zauważył bowiem, że postanowienia umowy cywilnoprawnej w sprawie udzielenia dotacji nie podlegają jurysdykcji sądów administracyjnych. Odnosząc się do wniosku o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego zauważył, że "przedmiotem takiego postępowania powinna być kwota odsetek należnych budżetowi państwa, nie zaś dotacja z mocy przepisów ustawy o finansach publicznych, należna do zwrotu na takich zasadach jak zaległość podatkowa".

W piśmie procesowym z 2 lutego 2006 r. – odpowiadając na wezwanie Sądu – strona skarżąca złożyła oświadczenie, że "przy tak ograniczonej propozycji mediacyjnej, nie widzi celowości mediacji".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż w niej wskazane.

I. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku postanowień) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Kontroli Sądu poddany został akt administracyjny wydany w trybie nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, unormowane w Rozdziale 13 Działu II K.p.a. Postępowanie w tym trybie jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy nie zachodzi jedna z przesłanek wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 K.p.a. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ nadzoru nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym. Katalog przesłanek warunkujących stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej zakreśla również ramy powierzonej Sądowi administracyjnemu kontroli legalności decyzji wydanych przez właściwy organ w tym nadzwyczajnym postępowaniu w instancji odwoławczej.

II. Strony postępowania sądowoadministracyjnego prowadzą spór co do tego, czy ostateczna decyzja Ministra Zdrowia z [...] listopada 2004 r., utrzymująca w mocy jego decyzję z [...] września 2004 r. w sprawie "ustalenia" wysokości zobowiązania Szpitala wobec budżetu państwa z tytułu niepodatkowych należności w kwocie 508.249,23 zł dotknięta jest wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 i 5 K.p.a. lub art. 247 § 1 pkt 3 i 6 Ordynacji podatkowej. Należy zatem w pierwszej kolejności rozważyć, czy w rozpoznawanej sprawie, w której postępowanie prowadzone jest w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, zastosowanie mają przepisy Ordynacji podatkowej, jak twierdzi strona skarżąca, czy też przepisy K.p.a. W następnej kolejności rozwadze Sądu poddana powinna być prezentowana przez strony wykładnia art. 93 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych w związku z art. 21 § 1 oraz art. 68 i art. 70 Ordynacji podatkowej. Kognicji Sądu nie podlega natomiast rozstrzyganie kwestii dotyczących ustaleń co do prawa do dotacji, o których mowa w art. 93 ówcześnie obowiązującej ustawy o finansach publicznych. W niniejszym postępowaniu Sąd rozstrzygać może o zgodności z prawem aktów administracyjnych dotyczących zwrotu udzielonej Szpitalowi dotacji.

Zauważyć przy tym należy, że bezsporne jest wykorzystanie przez Szpital niezgodnie z przeznaczeniem część kwoty dotacji otrzymanej z budżetu państwa na podstawie stosownej umowy z 13 października 1999 r. Strona skarżąca uważa jednak, że Minister Zdrowia bezprawnie wydał decyzję z [...] września 2004 r. ustalającą zobowiązanie z tego tytułu. Zdaniem Szpitala, w sprawie zastosowanie ma art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, a zgodnie z tym przepisem zobowiązanie podatkowe nie powstaje, jeśli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie trzech lat od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy.

1. Odnosząc się do kwestii podstawowej, tj. do wskazania przepisów mających zastosowanie w sprawie, Sąd zważył, że podstawę prawną do wydania decyzji Ministra Zdrowia z [...] września 2004 r. oraz [...] listopada 2004 r. stanowił przepis art. 93a ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm. – zwanej dalej u.f.p.). Z przepisu tego wynika (ust. 3 i 4), że do podlegających zwrotowi dotacji stosuje się odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej (art. 21 – art. 119). Stosowną decyzję wydaje organ lub inny dysponent części budżetowej, który udzielił dotacji, przy czym podmiot ten wykonuje kompetencje organu podatkowego określone w dziale III Ordynacji podatkowej. Ustawodawca nie wskazał zatem wprost, że kompetencje te wykonuje na podstawie pozostałych przepisów Ordynacji podatkowej, w tym art. 247. Uznać w tej sytuacji należy, że skoro w sprawach dotyczących zwrotu dotacji ustawodawca ograniczył możliwość stosowania przepisów Ordynacji podatkowej tylko do norm zawartych w dziale III, to w pozostałym zakresie zastosowanie mają przepisy ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, która normuje między innymi postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych (art. 1 pkt 1 K.p.a.). Minister Zdrowia, rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności swojej decyzji z [...] listopada 2004 r., nie naruszył zatem prawa stosują przepisy K.p.a.

2. Przed zajęciem stanowiska w pozostałych kwestiach, Sąd postanowił jednakowoż zbadać, czy zaskarżone przez Szpital postanowienie Ministra Zdrowia z [...] września 2005 r. "o oddaleniu zażalenia z dnia 8 sierpnia 2005 roku" wydane zostało w zgodzie z przepisami K.p.a.

W pierwszej kolejności należy zatem zauważyć, że sentencja zaskarżonego postanowienia nie odpowiada dyspozycjom art. 138 § 1 pkt 1. Organ odwoławczy prawidłowo powołał się na art. 127 § 3 K.p.a., ale jego rozstrzygnięcie narusza również ten przepis. Z przepisu tego wynika bowiem, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji (podkreślenie Sądu). W sentencji swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy nie wskazał jednak art. 138 § 1 K.p.a. Z przepisu tego wynika zaś, że organ odwoławczy utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, bądź uchylając tę decyzję umarza postępowanie w pierwszej instancji, albo umarza postępowanie odwoławcze. W związku z tym rozstrzygnięcie "postanawiam o oddaleniu zażalenia z dnia 8 sierpnia 2005 roku" nie mieści się w wyżej wymienionych kryteriach. Organ odwoławczy nie odniósł się bowiem do decyzji pierwszoinstancyjnej, tylko "oddalił zażalenie". Sentencja zawiera zatem rozstrzygniecie co do istoty sprawy. Dodatkowo zauważyć należy, że w postanowieniu pierwszoinstancyjnym Minister Zdrowia zawarł wadliwe pouczenie. Powołując się na art. 127 § 3 K.p.a. stwierdził, że na postanowienie "służy zażalenie w formie podania o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Ministra Zdrowia". W świetle powołanego przepisu strona niezadowolona z decyzji wydanej przez ministra w pierwszej instancji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy (podkreślenie Sądu). Wniosek ten jest środkiem zaskarżenia, ale nie jest to zażalenie. Jeżeli Minister Zdrowia zamierzał utrzymać w mocy swoje "postanowienie" z [...] lipca 2005 r., to powinien dać temu wyraz we właściwy sposób, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

Powołany w podstawie prawnej przepis art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. dotyczy rozstrzygnięcia, w którym organ odwoławczy utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. W związku z powyższym, rozstrzygnięcie podjęte przez Ministra Zdrowia nie koreluje z przywołanymi przepisami, spełniając tym samym przesłankę stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Zauważyć nadto należy, że w sprawie powinna być wydana decyzja, zarówno w pierwszej jak i w drugiej instancji. Wynika to bezpośrednio z art. 158 § 1 K.p.a. Minister Zdrowia rozstrzygnął natomiast sprawę poprzez wydanie postanowień, co stanowi o naruszeniu również tego przepisu. Wydając zaskarżone postanowienie organ odwoławczy nie pouczył Szpitala o prawie i terminie do wniesienia skargi na jego ostateczne rozstrzygnięcie w postępowaniu administracyjnym. Stwierdził jedynie, że postanowienie jest ostateczne i nie służy na nie zażalenie.

3. Oprócz wadliwości samych rozstrzygnięć wskazać także należy na wady przeprowadzonego przez organ postępowania. W aktach sprawy brak jest śladów pozwalających na stwierdzenie, że Minister Zdrowia podjął stosowne działania w celu zapewnienie stronie możliwości wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym. Uchybił on zatem treści art. 10 § 1 K.p.a., wyrażającemu ogólną zasadę postępowania administracyjnego – zasadę czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania. Z przepisu tego wynika, że organy administracji publicznej obowiązane są (podkreślenie Sądu) zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Zasada czynnego udziału strony znajduje konkretyzację w regulującym przebieg prowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego art. 81 K.p.a., zgodnie

z którym okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strony miały możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów.

W rozpatrywanej sprawie stronie skarżącej nie zapewniono możliwości wzięcia czynnego udziału w postępowaniu wyjaśniającym, zarówno w I jak i w II instancji, nie zapewniono także możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, pomimo powinności wynikającej z przywołanych przepisów. Zaznaczyć przy tym należy, iż brak było okoliczności wyłączających taki obowiązek. Uchybienia powyższym przepisom wiążą się z naruszeniem omówionej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, wyrażonej w art. 10 K.p.a. i postępowanie czynią wadliwym.

III. Odnosząc się do decyzji Ministra Zdrowia, których stwierdzenia nieważności domaga się strona skarżąca, zauważyć należy, że w aktach sprawy brak jest śladów o podjęciu stosownych działań w celu zawiadomieniu Szpitala o wszczęciu postępowania w sprawie zwrotu części kwoty udzielonej mu w 1999 r. dotacji, co stanowi obrazę art. 61 § 4 K.p.a. Brak jest również dowodów na to, że Minister Zdrowia umożliwił stronie skarżącej czynny udział w sprawie, naruszając tym samym dyspozycje art. 10 § 1 K.p.a. Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela wyrażane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądy, że wskazane wyżej naruszenia przepisów art. 61 § 4 i art. 10 § 1 K.p.a. mają wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 13 marca 1998 r., sygn. akt I SA/Gd 1104/96 oraz wyrok NSA z 26 czerwca 1998 r., sygn. akt I SA/Lu 684/97).

1. Sąd podziela stanowisko strony skarżącej, że co do sposobu powstania zobowiązania w rozpoznawanej sprawie i jego ewentualnego przedawnienia (braku możliwości ustalenia jego wysokości) powinien mieć zastosowanie przepis art. 93 u.f.p. w brzmieniu obowiązującym przed 30 kwietnia 2004 r. Sąd nie podziela jednak argumentacji Szpitala co do charakteru decyzji Ministra Zdrowia z [...] września 2004 r. dotyczącej nałożenia na stronę skarżącą obowiązku zwrotu dotacji w kwocie 508.249,23 zł. W decyzji tej Minister Zdrowia błędnie wskazał bowiem na art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej jako podstawę prawną powstania zobowiązania, a w konsekwencji bezpodstawnie "ustalił" wysokość tego zobowiązania. Powinien natomiast określić jego wysokość na podstawie art. 21 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, gdyż zobowiązanie w rozpoznawanej sprawie powstało z dniem zaistnienia zdarzenia, tj. z dniem przekazania Szpitalowi dotacji z budżetu państwa. Wynika to z dyspozycji art. 93 u.f.p. zarówno w brzmieniu obowiązującym przed 30 kwietnia 2004 r. jak i po tym dniu. Po zmianie treści tego przepisu oraz dodaniu przepisu art. 93a ust. 1 ustawodawca wprost wskazał, że dotacje udzielone z budżetu państwa wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w terminie do dnia 28 lutego roku następującego po roku, w którym udzielono dotacji (art. 93 ust. 1 pkt 1). W przypadku niedokonania zwrotu dotacji w tym terminie, organ lub inny dysponent części budżetowej, który udzielił dotacji, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki (art. 93a). Natomiast odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu państwa nalicza się począwszy od dnia przekazania z budżetu państwa dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem.

Z treści art. 93 u.f.p. w brzmieniu obowiązującym przez dniem 30 kwietnia 2004 r. wynika natomiast, że dotacje udzielone z budżetu państwa wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w terminie do dnia 28 lutego następnego roku, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej (ust. 1). Odsetki, o których mowa w ust. 1, nalicza się odpowiednio od dnia przekazania dotacji z budżetu państwa (ust. 2). Skoro zatem z przepisu tego wynika wprost, że odsetki nalicza się jak dla zaległości podatkowych od dnia przekazania dotacji z budżetu państwa (podkreślenie Sądu), to oczywiste wydaje się, że powstanie zobowiązania następuje zgodnie z art. 21 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, tj. z dniem zaistnienia zdarzenia w postaci przekazania dotacji z budżetu państwa.

Dodatkowo zauważyć należy, że brak jest podstaw prawnych do naliczania odsetek za zwłokę, jeżeli nie występuje zaległość podatkowa. Również ten argument przemawia za słusznością wniosku, iż decyzja dotycząca zwrotu dotacji ma charakter decyzji deklaratoryjnej. Inna wykładnia art. 93 ust. 2 u.f.p. – w brzmieniu obowiązującym przed 30 kwietnia 2004 r., powodowałaby kolizję tego przepisu z art. 53 § 4 w związku z art. 47 § 1 Ordynacji podatkowej. Z powołanych przepisów Ordynacji podatkowej wynika bowiem, że odsetki za zwłokę naliczane są od dnia następującego po dniu upływu terminu płatności podatku, a w przypadku decyzji ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego (konstytutywnej) termin ten wynosi 14 dni od dnia jej doręczenia. W art. 93 ust. 2 u.f.p. ustawodawca wskazał natomiast wyraźnie, że w przypadku wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, odsetki za zwłokę nalicza się od dnia przekazania dotacji z budżetu państwa. W rozpoznawanej sprawie zaległość istnieje od dnia przekazania Szpitalowi dotacji, a decyzji w sprawie zwrotu dotacji przypisać należy charakter decyzji określającej (deklaratoryjnej), a nie decyzji ustalającej wysokość zobowiązania (konstytutywnej).

2. W związku z powyższym, co do przedawnienia zobowiązań z tytułu niezgodnego z przeznaczeniem wykorzystania dotacji udzielonej Szpitalowi z budżetu państwa, zastosowanie w sprawie ma art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej. Z przepisu tego wynika, że zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem pięciu lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Terminem płatności przedmiotowego zobowiązania był dzień 28 lutego 2000 r. Przedawnienie tegoż zobowiązania mogło nastąpić zatem nie wcześniej niż z dniem 31 grudnia 2005 r.

Odnosząc się do sporu prowadzonego przez strony co do daty uzyskania przez Ministra Zdrowia informacji o niezgodnym z przeznaczeniem wykorzystaniu przez Szpital przedmiotowej kwoty będącej częścią kwoty dotacji otrzymanej w 1999 r., Sąd zauważył, że ustalenie tejże daty nie ma znaczenia dla sprawy. Jak wcześniej wykazano, decyzja dotycząca zwrotu dotacji ma charakter decyzji deklaratoryjnej, implikuje zatem określone konsekwencje co do terminu przedawnienia zobowiązania z tego tytułu.

3. Zauważyć nadto należy, że po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Zdrowia decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. utrzymał w mocy swoją wcześniejszą, niewątpliwie wadliwą decyzję z [...] września 2004 r. Ponownie rozpoznając jako organ odwoławczy niniejszą sprawę, Minister Zdrowia obowiązany będzie odnieść się również do tej kwestii. Dokonując oceny swoich decyzji przez pryzmat art. 156 K.p.a., Minister Zdrowia obowiązany będzie przedstawić i uzasadnić swoje stanowisko w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności powyższych decyzji, zgodnie z zasadą przekonywania wyrażoną w art. 11 K.p.a.

Organ administracyjny zobowiązany jest do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia jest uzasadnienie decyzji. Uzasadnienie to jeden ze wskazanych w art. 107 K.p.a. integralnych elementów prawidłowej decyzji administracyjnej. Na uzasadnienie decyzji składać się powinno uzasadnienie faktyczne i prawne. Rozwinięcie tych pojęć ustawodawca zawarł w § 3 powołanego przepisu, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Sąd zwrócił uwagę na brak konsekwencji w działaniach i argumentacji prawnej Ministra Zdrowia, który raz powołuje się na przepisy procesowe z Ordynacji podatkowej, a innym razem wskazuje jako podstawę swojego rozstrzygnięcia przepisy K.p.a. Zdaje się nadto nie zauważać różnicy pomiędzy powstaniem zobowiązania podatkowego na podstawie art. 21 § 1 pkt 1 i pkt 2 Ordynacji podatkowej. Termin przedawnienia zobowiązania wywodzi raz z art. 70 § 1, a innym razem z art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej (odpowiedź na skargę). Pomija milczeniem argumentację i zarzuty strony skarżącej.

Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma jak wspomniano ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Na tym tle warto przytoczyć pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia [...] grudnia 1995r. (sygn. akt SA/Lu 2479/94) doskonale obrazujący rolę uzasadnienia decyzji: "Jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem – zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez NSA. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma – zdaniem sądu – nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych". Poza tym uzasadnienie decyzji pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego.

4. W ocenie Sądu, warto podnieść jeszcze jedną kwestię, dotyczącą akt administracyjnych przekazywanych Sądowi przez organ administracji publicznej wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę. Akta te powinny być kompletne. Odzwierciedlają bowiem przebieg postępowania administracyjnego. Po zakończeniu postępowania sądowoadministracyjnego akta sprawy zwracane są organowi, który je Sądowi przekazał. Wskazane zatem jest, aby akta te składały się z oryginalnych dokumentów, a nie ich kopii, które bywają nieczytelne i utrudniają rozpoznanie sprawy. Mogą niekiedy świadczyć o tym, że w trakcie postępowania administracyjnego nie dokonano szeregu istotnych dla sprawy czynności. Skoro Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem aktów administracyjnych i ocena ta dokonywana jest na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu, to zdaniem Sądu, co do zasady ocena ta dokonywana być powinna na podstawie oryginalnych dokumentów, a nie ich kopii.

IV. Poza tym zauważenia wymaga, że Minister Zdrowia w odpowiedzi na skargę próbował – nieco mniej lakonicznie – uzasadnić rozstrzygnięcie zaskarżonego postanowienia oraz przedstawił stan faktyczny sprawy. Działanie to jednak jest spóźnione i tym samym nieprawidłowe. W świetle ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego odpowiedź na skargę nie może być traktowana jako uzupełnienie uzasadnienia decyzji (por. wyroki z dnia 25 maja 2001r. sygn. akt III SA 2024/00, z dnia 13 grudnia 1995r. sygn. akt III SA 341/95, z dnia 27 czerwca 2001r., sygn. akt V SA 3659/00). Wywody i okoliczności, które podniesiono dopiero w odpowiedzi na skargę, nie stanowiły przedmiotu postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie zaskarżonego postanowienia i nie zostały zawarte w jego uzasadnieniu, dlatego też nie mogą być przedmiotem oceny sądu.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, art. 134 § 1, art. 152 oraz art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.