Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2505/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Protokolant st. ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2013 r. spraw ze skarg C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz N. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia do stanu poprzedniego pasa drogowego oddala skargi


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako SKO), po rozpoznaniu odwołania C. Sp. z o.o. z siedzibą w [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], którą nakazano C. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] przywrócenie pasa drogowego Al. [...] w rej. ul. [...] do poprzedniego stanu użyteczności, poprzez usunięcie z pasa drogowego nośnika reklamowego wraz z fundamentem.

Do wydania tej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Prezydent W. decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] zezwolił C. Sp. z o.o. (dalej zwaną stroną skarżącą) na zajęcie pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) Al. [...] w rej. ul. [...] w celu umieszczenia reklamy o powierzchni reklamowej 32,00 m2 w okresie od dnia 29 lutego 2004 r. do dnia 31 grudnia 2004 r. W decyzji tej strona została poinformowana, że po upływie okresu jej obowiązywania zobowiązana jest do usunięcia ww. nośnika reklamowego.

Pismem z dnia 9 lipca 2004 r. strona skarżąca złożyła wniosek o uzupełnienie ww. decyzji zezwalającej, tj. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego Al. [...] w rej. ul. [...] w celu umieszczenia w nim reklamy w okresie od dnia 1 stycznia 2005 r. do dnia 31 grudnia 2005 r.

W odpowiedzi na wskazany powyżej wniosek Prezydent W. decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu funkcjonowania reklamy. Strona skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji. SKO w [...] decyzją z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Prezydent W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] ponownie odmówił wydania przedmiotowego zezwolenia. Strona skarżąca pismem z dnia 9 września 2005 r. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. SKO w [...] decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Strona skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem ww. decyzji z dnia [...] października 2007 r. SKO decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] października 2007 r.

Pismem z dnia 17 kwietnia 2008 r., uzupełnionym w dniu 19 maja 2008 r. oraz 27 czerwca 2008 r., strona skarżąca złożyła wniosek o przedłużenie przedmiotowego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na okres od 19 kwietnia 2008 r. do dnia 31 grudnia 2008 r. Prezydent W. decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w ww. okresie. Organ podniósł, że przedmiotowa reklama stanowi poważnie zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, albowiem jest usytuowana w pasie drogowym o dużym natężeniu ruchu kołowego (w szczycie porannym natężenie ruchu wynosi 1800 pojazdów na godzinę, natomiast w szczycie popołudniowym 2150 pojazdów na godzinę). Podkreślono, że przedmiotowa reklama znajduje się w odległości 3 m od krawędzi jezdni, co jest niezgodne z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych,bowiem minimalna odległość dla tego typu reklam wynosi 8 m od krawędzi jezdni. Lokalizacja reklamy pozostaje również w sprzeczności z priorytetem 5,2 programu [...] [...] zalecającym usuwanie niebezpiecznych obiektów znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie jezdni. Funkcjonowanie przedmiotowej reklamy powoduje odwracanie uwagi kierujących pojazdami od sytuacji na drodze. Ponadto najechanie pojazdem na konstrukcję reklamy może doprowadzić do poważnych obrażeń osób znajdujących się w pojeździe. Po rozpoznaniu odwołania strony skarżącej SKO decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję I instancji. Następnie strona skarżąca złożyła skargę na powyższą decyzję SKO. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 września 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 127/07 oddalił skargę. Strona skarżąca nie złożyła skargi kasacyjnej od powyższego wyroku. Wyrok uprawomocnił się dniem 17 listopada 2009 r.

Pismem z dnia 10 kwietnia 2008 r. strona skarżąca została poinformowana o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji nakładającej karę pieniężną za zajęcie przedmiotowego pasa drogowego i usytuowanie w nim reklamy bez zezwolenia.

W dniach 28 stycznia 2008 r., 8 kwietnia 2008 r., 29 kwietnia 2008 r., 10 października 2008 r., 30 października 2008 r. i 20 maja 2011 r. przeprowadzono kontrole pasa drogowego Aj. [...] w rej. ul. [...] w W. stwierdzającej dalsze funkcjonowanie reklamy o łącznej powierzchni reklamowej 32 m2.

Pismami z dnia 9 października, 28 października, 29 października 2008 r. oraz 22 stycznia 2010 r. C. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wskazała, że nie jest stroną prowadzonego postępowania. Jej zdaniem stroną postępowania jest N. Sp. z o.o., na skutek nabycia nośnika reklamowego w ww. lokalizacji. Dodała, że z uwagi na ekonomikę prowadzenia działalności gospodarczej rezygnuje z pewnych lokalizacji reklam.

Pismem z dnia 17 marca 2010 r. wezwano stronę skarżącą do przedstawienia dokumentów potwierdzających fakt sprzedaży przedmiotowego nośnika reklamowego. Strona skarżąca nie udzieliła odpowiedzi na powyższe wezwanie.

Prezydent W. decyzją z dnia [...] maja 2011 r., na podstawie art. 19 ust. 5 oraz art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.; dalej u.d.p.) i art. 104 i 108 § 1 k.p.a., nakazał stronie skarżącej przywrócenie pasa drogowego Al. [...] w rej. ul. [...] do poprzedniego stanu użyteczności, poprzez usunięcie z pasa drogowego nośnika reklamowego wraz z fundamentem, nadając swojej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu ponownie wskazano, że przedmiotowa reklama stanowi poważne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, a w konsekwencji życia i zdrowia użytkowników ruchu drogowego.

W odwołaniu od powyższej decyzji C. Sp. z o.o. wniosła o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania I instancji. Postawiła zarzut naruszenia art. 108 § 1. art. 7, art. 8 i art. 28 k.p.a. poprzez pominięcie informacji, że C. nie jest właścicielem nośnika reklamowego, który został sprzedany na rzecz N. z o.o. Wskazano, że nadany rygor natychmiastowej wykonalności jest niewykonalny, gdyż C. nie ma tytułu prawnego do dysponowania przedmiotowym nośnikiem reklamowym, a jego demontaż wiąże się z odpowiedzialnością cywilnoprawną i karnoprawną osób, które wykonałyby ten demontaż bez zgody lub udziału w postępowaniu właściciela – spółki N. Sp. z o.o. Uzasadnienie decyzji nie wykazuje przesłanek z art. 108 § 1 k.p.a., gdyż powołuje jedynie wzrost natężenia ruchu drogowego, bez wskazania jakichkolwiek dokumentów wykazujących taki wzrost natężenia. Odległość reklamy od krawędzi jezdni nie stanowi podstawy nadania rygoru, tym bardziej że reklama funkcjonuje w tym miejscu od 7 lat. Brak jest jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia aby ochrona zdrowia lub życia ludzkiego wymagała demontażu tej reklamy w trybie natychmiastowym.

Strona skarżąca postawiła też zarzut naruszenia art. 36 u.d.p. oraz art. 28 k.p.a. gdyż nie przeprowadzono dowodów i nie dokonano ustaleń wymaganych do ustalenia strony postępowania. Ponadto powołane w zaskarżonej decyzji protokoły z kontroli w dniu 10 i 30 października 2008 r. nie wykazują twierdzeń zawartych w tych protokołach, dotyczących funkcjonowania reklamy C. Sp. z o.o. Brak jest podstaw do takiego twierdzenia, co podważa wiarygodność protokołów. Pozostałe stwierdzenia ww. protokołów również nie mają żadnych podstaw, w szczególności dotyczące powierzchni reklamy (nie zostały przeprowadzone pomiary), a wszystkie zdjęcia nie wskazują lokalizacji tablicy.

Przy piśmie z dnia 31 maja 2011 r. strona skarżąca dołączyła kopię umowy sprzedaży przedmiotowego nośnika reklamowego z dnia 30 listopada 2004 r.

Pismem z dnia 16 czerwca 2011 r. udział w charakterze strony postępowania zgłosiła N. Sp. z o.o. z siedzibą w [...], powołując się na wskazaną wyżej umowę sprzedaży z dnia 30 listopada 2004 r.

SKO w [...], po rozpoznaniu ww. odwołania, decyzją z dnia [...] października 2012 r., na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a., art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 36 u.d.p., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] maja 2011 r.

SKO wskazało, że kwestia zajmowania pasa drogowego została uregulowania między innymi w art. 36 i art. 40 u.d.p. Ponadto w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym, a zatem zobowiązanym do uzyskania stosownego zezwolenia zarządcy drogi jest właściciel danej reklamy. On jest bowiem w tym zakresie podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacjach z organem administracji publicznej. Odpowiednio, właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi, jest biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, prowadzonym w oparciu o art. 40 ust. 12 pkt 1 u,d.p. (vide: wyrok WSA w Rzeszowie z 15.03.2011 r., II SA/Rz 1066/10, LEX nr 842913, wyrok NSA z 8.02.2011 r., II GSK 204/10, LEX nr 784500 oraz wyrok NSA z 3.12.2008 r., II GSK 560/08, LEX nr 518207). Analogicznie, w ocenie SKO, biernie legitymowanym w sprawie nałożenia obowiązku przywrócenia stanu drogowego do stanu poprzedniego jest ten, kto zainstalował (polecił zainstalować) reklamę uprzednio w pasie drogowym. Jest to zazwyczaj ten sam podmiot, któremu zarządca drogi wydał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego.

Organ podniósł, że C. Sp. z o.o. w uzupełnieniu do odwołania przedłożyła kopię umowy sprzedaży nośnika reklamowego o wymiarach powierzchni reklamowej 8 m na 4 m, zainstalowanego w W. w lokalizacji Al. [...] w rej. ul. [...], zawartą w dniu 30 listopada 2008 r. pomiędzy nią a I. Sp. z o.o. Jak stwierdziło SKO, przedłożona umowa o charakterze obligacyjnym (cywilnoprawnym) nie mogła zmieniać warunków określonych w zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego. Dodatkowo SKO wskazało, że strona skarżąca na podstawie decyzji z dnia [...] lutego 2004 r. uzyskała zezwolenie na zajęcie pasa drogowego od 29 lutego 2004 r. do dnia 31 grudnia 2004 r. W punkcie 2 sentencji tej decyzji ustalono wiążące warunki zajęcia tego pasa drogowego, określając je w załączniku do decyzji. SKO podało, że zgodnie z punktem 8c warunków, wnioskodawca zobowiązany jest do nieodstępowania odcinka drogi, powierzchni reklamy, a także jej konstrukcji osobom trzecim. Zdaniem SKO, skoro strona skarżąca nie zaskarżyła tej decyzji, to znaczy, że zaakceptowała ją i jej warunki w całości. W konsekwencji SKO stwierdziło, że przeniesienie praw do nośnika reklamowego na inny podmiot pozostało bez wpływu na obowiązki, jakie przyjęła na siebie spółka będąc beneficjentem decyzji zezwalającej.

Zdaniem SKO, organ I instancji zasadnie nałożył obowiązek przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego na podmiot (spółkę), któremu udzielił zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, czyli podmiot, który przyjął na siebie zobowiązanie do nieodstępowania nośnika reklamowego, praw z decyzji osobom trzecim, jak i zobowiązanie do usunięcia nośnika po upływie okresu obowiązywania zezwolenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie C. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] zarzuciła powyższej decyzji rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności naruszenie między innymi:

- art. 28, art. 10 § 1, art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a.., przez brak analizy interesu prawnego, błędne ustalenie strony postępowania i pominięcie udziału strony w tym postępowaniu,

- art. 6 k.p.a. w związku z art. 8 i art. 64 Konstytucji RP oraz w związku z art. 40 ust. 15 u.d.p., przez ustalenie, że skarżąca jest zobowiązana na podstawie decyzji administracyjnej do usunięcia nośnika stanowiącego własność innego podmiotu, oraz że przeniesienie prawa własności nośnika pozostaje bez wpływu na obowiązki skarżącej,

- art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwą ocenę materiału dowodowego sprawy i dokonanie ustaleń sprzecznych z dowodami zgromadzonymi w sprawie,

- art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. przez brak analizy zarzutów strony skarżącej podniesionych w odwołaniu od decyzji I instancji

- art. 7, art. 72, art. 75 § 1, art. 68 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. przez bezpodstawne uznanie za materiał dowodowy wadliwych protokołów z oględzin I notatek z kontroli Zarządu Dróg Miejskich [...] oraz ustaleń nie znajdujących oparcia w materiałach dowodowych sprawy, dotyczących identyfikacji nośnika reklamowego i strony postępowania.

Nadto skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 40 ust. 15 u.d.p. przez jego niezastosowanie, pomimo że przepis ten wskazuje zajmującego pas drogowy jako stronę postępowania dotyczącego przywrócenia pasa drogowego do poprzedniego stanu.

Strona skarżąca wniosła o stwierdzenie w całości nieważności decyzji SKO z dnia [...] października 2012 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W., na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ, jej zdaniem, powyższe rozstrzygnięcia zostały skierowane do osoby nie będącej stroną w sprawie, ewentualnie w przypadku nieuwzględnienia ww. wniosku, wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W.

Sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt VI SA/Wa 2505/12.

Powtórzono argumentację i zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji I instancji. Ponadto podniesiono, że ze względu na treść art. 40 ust. 15 u.d.p., który stwierdza, że zajmujący pas drogowy jest obowiązany przywrócić pas do poprzedniego stanu użyteczności w określonym terminie, strona skarżąca nie ma interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym usunięcia z pasa drogowego nośnika reklamowego będącego własnością spółki N. Sp. z o.o. Tymi względami strona skarżąca uzasadniła postawione zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w szczególności zarzut naruszenia art. 28 k.p.a.

Zdaniem strony skarżącej, pkt 8c warunków decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego oraz uzasadnienie decyzji Prezydenta W. nie nakładają na nią obowiązku usunięcia nośnika po upływie okresu obowiązywania zezwolenia. Wg pkt 11 warunków sankcją z tytułu naruszenia pkt 8 c warunków jest uprawnienie zarządcy drogi do cofnięcia decyzji zezwalającej a zajęcie pasa drogowego, a nie nałożenia nakazu usunięcia nośnika, jak stwierdza zaskarżona decyzja.

Strona skarżąca podniosła, że wbrew twierdzeniom zaskarżonej decyzji § 3 umowy sprzedaży z dnia 30 listopada 2004 r. nie wykazuje, że skarżąca pozostaje uprawnioną i zobowiązaną z tytułu istnienia nośnika reklamowego wobec podmiotów zewnętrznych. Jak podała skarżąca, zaskarżona decyzja zawiera błędną analizę i ustalenia dotyczące treści umowy sprzedaży, ponieważ nie uwzględnia zobowiązania spółki N. Sp. z o.o. do demontażu przedmiotowej reklamy (§ 1 ust. 2 umowy), zainteresowania skarżącej spółki dotyczącego zainstalowania nowego nośnika reklamowego w przedmiotowej lokalizacji (§ 3 ust. 1 umowy), czy też zainstalowania nowego nośnika reklamowego. Skarżąca, na co zwrócono uwagę, nie zainstalowała nośnika reklamowego w przedmiotowej lokalizacji, gdyż nie uzyskała stosownego zezwolenia. Tym samym, z umowy sprzedaży nie można wywodzić, że skarżąca pozostaje uprawnionym i zobowiązanym z tytułu istnienia nośnika reklamowego wobec podmiotów zewnętrznych (w tym zarządcy drogi).

Również N. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej N. Sp. z o.o.) wniosła skargę do Sądu na decyzję SKO z dnia [...] października 2012 r. Sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt VI SA/Wa 2506/12. Podała, że wykonanie obu decyzji spowodowałoby naruszenie jej prawa własności, odpowiedzialność odszkodowawczą oraz naruszenie przepisów prawa, w szczególności ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, powodując szkodę i trudne do odwrócenia skutki. Zdaniem N. Sp. z o.o., ma ona ma interes prawny we wniesieniu skargi, ponieważ jest właścicielem nośnika reklamowego i zajmuje pas drogowy Al. [...] w rej. ul. [...] w W. Decyzja SKO narusza jej prawa, gdyż nakazuje usunięcie nośnika reklamowego, który stanowi własność spółki N. Sp. z o.o., a nakaz ten kieruje się do spółki C. Sp. z o.o., która nie jest jego właścicielem.

Zaskarżona decyzja narusza, w ocenie N. Sp. z o.o., przepisy postępowania, tj. art. 10 § 1 i art. 28 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 81 i art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ pozbawia ją możliwości udziału w postępowaniu i przedstawienia swego stanowiska oraz wniosków dowodowych, a została skierowana do spółki, która nie jest stroną postępowania. Ponadto w postępowaniu nie został wyjaśniony stan faktyczny sprawy, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest błędne. Powyższe naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziły do braku udziału N. Sp. z o.o., w postępowaniu dotyczącym jej mienia i skierowania decyzji do niewłaściwego podmiotu, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Jak wskazała, art. 140 Kodeksu cywilnego opisuje prawo własności jako prawo bezwzględne, skuteczne wobec wszystkich podmiotów. Zaskarżona decyzja narusza powyższy przepis prawa przez nieuwzględnienie praw właściciela nośnika reklamowego. Przepisy ustawy o drogach publicznych, zwłaszcza art. 36 tej ustawy określa w jakich przypadkach może być wydana decyzja administracyjna o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego oraz nakazują uwzględnienie przepisów prawa budowlanego. Zdaniem N. Sp. z o.o., zaskarżona decyzja nie uwzględnia powyższych przepisów ustawy o drogach publicznych i prawa budowlanego. Wniosła o stwierdzenie w całości nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku wniosła o uchylenie ww. decyzji SKO w całości.

Jak podała N. Sp. z o.o., dowiedziała się od skarżącej spółki o postępowaniu administracyjnym, dotyczącym nośnika reklamowego usytuowanego przy Al. [...] w rej. ul. [...]. Po otrzymaniu powyższej informacji, zgłosiła swój udział w postępowaniu, składając pismo z dnia 16 czerwca 2011 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, ponieważ sprawa dotyczy jej mienia, zakupionego od skarżącej spółki. Jak wyjaśniła, pomimo powyższego zgłoszenia udziału w sprawie, nie otrzymała od organu żadnych pism lub zawiadomień. Dowiedziała się od skarżącej spółki o decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2012 r.

N. Sp. z o.o. wniosła o udostępnienie akt z materiałami w celu zapoznania się ze sprawą oraz wniosła o przeprowadzenie dowodu z oględzin lokalizacji i nośnika reklamowego z jej udziałem, w celu wykluczenia pomyłki w oznaczeniu lokalizacji lub nośnika, ponieważ w postępowaniu administracyjnym organ wskazując lokalizację podaje Al. [...] pomimo, że w W. nie ma Alei [...], natomiast jest ulica [...]; niezbędne jest również wskazanie w terenie nośnika reklamowego, ponieważ w rejonie ul. [...] oraz w rej. ul. [...] w W. jest znaczna liczba różnych reklam. N. Sp. z o.o., dodała, że w przypadku zaistnienia konieczności usunięcia nośnika reklamowego, w trakcie oględzin będzie trzeba ustalić, jakie konkretnie działania są potrzebne do przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego, w szczególności ustaleniu będzie podlegało, co należy rozumieć przez zwrot "poprzedni stan użyteczności".

W odpowiedzi na skargę w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 2506/12 organ wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że strona skarżąca przyjmując na siebie zobowiązania wynikające z decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, w tym niezbywania nośnika innym podmiotom przez okres trwania zezwolenia, nie posiadała skutecznego uprawnienia do zmiany obowiązków przyjętych na siebie w drodze aktu prawa publicznego, poprzez zawarcie umowy o charakterze obligacyjnym.

Natomiast w odpowiedzi na skargę w sprawie o sygn. akt VI SA/a 2506/12 organ wniósł o odrzucenie skargi.

Na rozprawie w dniu 12 marca 2013 r. Sąd postanowił połączyć sprawy o sygn. akt VI SA/Wa 2505/12 oraz VI SA/Wa 2506/12 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzić dalej pod sygn. akt VI SA/Wa 2505/12.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej cyt. jako p.p.s.a, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając skargi w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż nie zasługują one na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji nie naruszają prawa.

Przedmiotem tych decyzji był nakaz przywrócenia pasa drogowego Al. [...] w rejonie ul. [...] do poprzedniego stanu użyteczności, poprzez usunięcie z pasa drogowego nośnika reklamowego wraz z fundamentem.

Pas drogowy, stanowiący cześć drogi publicznej podlega prawnej ochronie, wynikającej z ustawy o drogach publicznych. Co do zasady, nie może być on wykorzystywany na inne cele niż potrzeby zarządzania drogami lub potrzeby ruchu drogowego. Jedynie w drodze wyjątku, na zasadach określonych w art. 39 ust. 3, ust. 6 i ust. 7 u.d.p., za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, odpłatnie, dopuszczalne jest lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, w tym także kanałów technologicznych służących umieszczeniu podziemnych urządzeń infrastruktury technicznej.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. zezwolenia właściwego zarządcy drogi, udzielanego decyzją administracyjną, wymaga prowadzenie robót w pasie drogowym (niezwiązanych z budową i utrzymaniem dróg), umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, umieszczanie w pasie drogowym obiektów budowlanych, niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności

w celach innych niż wymienione powyżej przypadki. Za zajęcie pasa drogowego na ww. czynności pobiera się opłatę.

Samowolne zajęcie pasa drogowego, tzn. zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, przekroczenie terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub zajęcie większej powierzchni niż określona w zezwoleniu, sankcjonowane jest karami pieniężnymi, które organ administracyjny zobowiązany jest naliczyć (art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.).

Z kolei w myśl art. 36 u.d.p., w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu właściwy zarządca drogi orzeka, w drodze decyzji administracyjnej, o jego przywróceniu do stanu poprzedniego. Przepisu tego nie stosuje się w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu, wymagającego podjęcia przez właściwy organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego

Stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym, a zatem zobowiązanym do uzyskania stosownego zezwolenia zarządcy drogi jest właściciel danej reklamy. On jest bowiem w tym zakresie podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacjach z organem administracji publicznej. Odpowiednio zatem, właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi, jest biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, prowadzonym w oparciu o art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.. (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. II GSK 560/08, LEX nr 518207). Analogicznie, biernie legitymowanym w sprawie nałożenia obowiązku przywrócenia pasa drogowego do poprzedniego stanu użyteczności jest ten, kto zainstalował reklamę uprzednio w pasie drogowym. Jest to zazwyczaj ten sam podmiot, któremu zarządca drogi wydał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego.

Jak wynika z akt sprawy, C. Sp. z o.o. przedłożyła kopię umowy sprzedaży nośnika reklamowego zainstalowanego w W. w lokalizacji Al. [...] w rejonie ul. [...], zawartą przez nią w dniu 30 listopada 2004 r. ze spółką N. Sp. z o.o. W ocenie Sądu, umowa o charakterze cywilnoprawnym nie może zmieniać warunków określonych w decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, stanowiącej akt prawa publicznego. Idąc dalej, kwestii legitymacji do bycia stroną w postępowaniu o nałożeniu sankcji o charakterze publicznoprawnym, wynikającej z bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa, nie jest władna zmienić umowa. Umowa bowiem jako instrument prawa cywilnego, co do zasady, wiąże tylko strony, które ją zawarły, nie zaś nie będący jej stroną organ administracji publicznej.

Przypomnieć należy, że skarżąca uzyskała w drodze decyzji z dnia [...] lutego 2004 r. zezwolenie na zajęcie ww. pasa drogowego w okresie od 29 lutego 2004 r. do dnia 31 grudnia 2004 r. W punkcie drugim sentencji tej decyzji ustalono wiążące warunki zajęcia pasa drogowego, określając je w załączniku nr 2 do decyzji. W punkcie 8c) tych warunków wskazano, że wnioskodawca zobowiązany jest do nieodstępowania odcinka drogi, powierzchni reklamy, a także jej konstrukcji osobom trzecim. Dodatkowo w punkcie 11 warunków zarządca drogi zastrzegł sobie możliwość cofnięcia decyzji w przypadku przekazania zajętego pasa drogowego osobie trzeciej bez jego zgody. Co istotne, C. Sp. z o.o. nie zaskarżyła ww. decyzji zezwalającej i tym samym zaakceptowała jej warunki. W stanie sprawy stwierdzić należy, że przeniesienie praw do nośnika reklamowego na inny podmiot pozostało bez wpływu na obowiązki, jakie przyjęła na siebie skarżąca będąc beneficjentem decyzji zezwalającej. Trafnie zatem organ I instancji nałożył obowiązek przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego na ten podmiot, któremu udzielił zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, tj. podmiot, który przyjął na siebie zobowiązanie do nieodstępowania nośnika reklamowego oraz praw z decyzji osobom trzecim oraz zobowiązanie do poniesienia kosztów związanych z usunięciem reklamy przez zarząd drogi w przypadku zajmowania przedmiotowego odcinka drogi mimo upływu terminu określonego w decyzji (pkt 8e warunków).

Dodatkowo jedynie należy wskazać, że strony umowy sprzedaży nośnika reklamowego tak ukształtowały jej treść, by uprawnionym, ale i zobowiązanym z tytułu istnienia tego nośnika wobec podmiotów zewnętrznych, w tym zarządcy drogi, pozostała w dalszym ciągu skarżąca spółka. Wynika to § 3 przedłożonej umowy, w którym zapisano między innymi, że skarżąca będzie kontynuować postępowania dotyczące zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w lokalizacji opisanej w § 1 umowy, a N. Sp. z o.o. nie będzie w żadnej formie, pośrednio lub bezpośrednio uzyskiwać uprawnień do zajmowania lokalizacji nośnika reklamowego.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, gdyż została skierowana do podmiotu właściwego, który w związku z przekroczeniem określonego w zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego terminu jego zajęcia, został zobowiązany do przywrócenia tego pasa do poprzedniego stanu użyteczności.

Zdaniem Sądu, nie doszło w rozpatrywanej sprawie do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego albowiem sądy administracyjne wielokrotnie trafnie podnosiły, że do czynności kontrolnych prowadzonych przed wszczęciem postępowania administracyjnego, nie mają zastosowania wymogi protokolarne oraz zawiadamiania strony o terminie czynności (por. wyrok WSA w Warszawie VI SA/Wa 1281/09 z dnia 29 października 2009 r. oraz wyroki NSA: II GSK 513/10 z dnia 11 maja 2011 r., II GSK 377/10 z dnia 25 maja 2011 r.).

Należy jednocześnie uznać, iż organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a).

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organy administracji - rozstrzygając sprawę - oparły się na materiale prawidłowo zebranym w toku postępowania administracyjnego, dokonując jego wszechstronnej oceny. Ponadto należy uznać, iż stanowisko wyrażone w zaskarżonych decyzjach, organy obu instancji uzasadniły w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Wskazać również należy, że w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu, właściwemu zarządcy drogi przysługują dwa środki prawne, a mianowicie orzeczenie w drodze decyzji administracyjnej o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego oraz nałożenie kary pieniężnej. Zarówno przepis art. 36, jak i przepis art. 40 ust. 12 u.d.p. stanowią niezależne od siebie źródło orzekania, w tym znaczeniu, że zastosowanie jednego z tych przepisów nie jest związane ze stosowaniem drugiego. Obowiązkiem skarżącej, po upływie czasu, na jaki zostało wydane jej zezwolenie na zajęcia pasa drogowego, było zatem usunięcie reklamy i doprowadzenie miejsca jej usytuowania do stanu poprzedniego oraz powiadomienie o tym zarządcy drogi (por. wyrok NSA z 11 maja 2011 r., sygn. II GSK 513/10).

Przechodząc do zarzutów skargi N. Sp. z o.o., mając na uwadze powyższe rozważania sprowadzające się do określenie charakteru umowy dotyczącej sprzedaży nośnika reklamowego i jej wpływu na decyzję zezwalającą skarżącej spółce na zajęcie odcinka pasa drogowego, wskazać należy, że N. Sp. z o.o. nie można przypisać statusu strony w postępowania prowadzonym w związku z zajęciem tego pasa bez zezwolenia zarządcy drogi.

Zdaniem Sądu, N. Sp. z o.o. nie ma żadnych uprawnień do kwestionowania legalności decyzji nakazującej przywrócenie pasa drogowego do stanu poprzedniego tylko dlatego, że w drodze umowy sprzedaży nabyła, od podmiotu uprawnionego do zajmowania tego pasa drogowego pod reklamę, nośnik reklamowy posadowiony na tym pasie. Interes prawny strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie, czy środek zaskarżenia. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 Kpa. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. II OSK 1588/12).

Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.