Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1223/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 15, 16, 18, 22
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
article: art. 112, 113, 118a, 119, 128, 132, 133,  art. 6 pkt 1, 115, 116
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 24 par. 1 pkt 4, 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik (spr.) Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska - Jaroszewicz WSA Iwona Kosińska Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącego Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., Nr [...] Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu odwołania E.B., M.B., A.S. oraz J.P. od decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] marca 2010 roku, orzekającej o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, przeznaczonej pod budowę obwodnicy J. wraz z rozbudową drogi krajowej nr [...], położonej w gminie J., obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, ustaleniu z tego tytułu odszkodowania na rzecz E.B. w wysokości [...] zł, na rzecz M.B. w wysokości [...] zł, na rzecz A.S. w wysokości [...] zł i na rzecz J.P. w wysokości [...] zł oraz o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do zapłaty ww. odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym ww. decyzja będzie podlegała wykonaniu - uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010 r. i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji.

Zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne.

Decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2004 r., nieruchomość położona w gminie J., obręb [...], oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, została przeznaczona pod budowę obwodnicy J. wraz z rozbudową drogi krajowej nr [...].

Wnioskiem z dnia 9 grudnia 2004 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do Wojewody [...] o wszczęcie postępowania o wywłaszczenie nieruchomości i wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości z nadaniem tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. We wniosku wskazano, iż nieruchomość nie ma urządzonej księgi wieczystej, zaś w rejestrach ewidencji oraz zgodnie z Aktem Własności Ziemi Nr [...] stanowi współwłasność na zasadach wspólności ustawowej małżonków: E.B. i G.B. Generalny Dyrektor podniósł, iż E.B. oświadczyła, że jej mąż zmarł w 1995 r., a postępowanie spadkowe nie zostało przeprowadzone. Organ wskazał, iż E.B. nie wyraziła zgody na dokonanie oględzin i inwentaryzacji naniesień znajdujących się na nieruchomości, wniosła zastrzeżenia do podziału nieruchomości (działki nr [...] o pow. [...] ha, na działki [...] i [...]), oraz zażądała odszkodowania przekraczającego wartość rynkową wywłaszczanej nieruchomości.

W dniu 4 kwietnia 2005 r. Wojewoda [...] wszczął postępowanie wywłaszczeniowe wskazując, iż jest to postępowanie w stosunku do nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, położonej we wsi J., stanowiącej działkę nr [...].

Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r., Nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 15 ust. 2 i 3, art. 16, art. 18 i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 721 ze zm.) oraz art. 112 ust. 1-3, art. 113 ust. 1, 5 i 5, art. 118a, art. 119, art. 128 ust. 1, art. 132 i art. 133 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) orzekł o nabyciu przez Skarb Państwa ww. nieruchomości i ustalił odszkodowanie z tego tytułu oraz zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do złożenia kwoty odszkodowania do depozytu sądowego. Decyzja nie została skierowana do współwłaścicielki nieruchomości E.B.

Od powyższej decyzji odwołanie, do Ministra Budownictwa, złożyła E.B., kwestionując uznanie działki nr [...] za nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym oraz wskazując, iż wywłaszczeniu podlega część nieruchomości wraz z częścią budynku, co spowoduje że pozostała część budynku nie będzie się nadawała do prawidłowego użytkowania. Ponadto wskazano, iż przy ustalaniu kwoty odszkodowania nie uwzględniono szklarni.

W konsekwencji, decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., Nr [...], Minister Budownictwa uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu, organ odwoławczy wskazał na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego celem ustalenia kręgu stron postępowania. Zarzucił Wojewodzie, iż ten prowadził postępowanie w trybie art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., w sytuacji gdy jeden ze współwłaścicieli nieruchomości jest znany i został pominięty przez organ administracji w przeprowadzonym postępowaniu. Ponadto zarzucił organowi, iż nie uwzględnił faktu, iż część budynku mieszkalnego oraz część szklarni (ok. [...] m2) posadowiona jest na działce nr [...] podlegającej wywłaszczeniu, a część znajduje się poza liniami rozgraniczającymi pas drogowy określonymi decyzją lokalizacyjną. Tym samym brak jest możliwości wywłaszczenia tej części nieruchomości i przyznania odszkodowania za część budynku znajdującą się w granicach sąsiedniej działki nr [...]. Jednocześnie Minister podkreślił, iż nie dokonano wyceny i wywłaszczenia szklarni.

Następnie, decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., Nr [...] Wojewoda [...] ponownie orzekł o wywłaszczeniu ww. nieruchomości i ustalił odszkodowanie za dokonane wywłaszczenie na rzecz E.B. w wysokości [...] zł oraz na rzecz: M.B., A.S., J.P., P.B. w wysokości [...] zł – dla każdego z nich.

Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Infrastruktury złożyli E.B., M.B., A.S. oraz J.P.

W konsekwencji, decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., Nr [...], Minister Infrastruktury uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał na nieprawidłowości przy ustaleniu wysokości odszkodowania poprzez wycenę naniesień budowlanych znajdujących się poza liniami rozgraniczającymi pas drogowy oraz uchybienia w zakresie doręczania pism pełnomocnikowi strony.

Wojewoda [...] rozpoznając ponownie sprawę zlecił wykonanie oszacowania wywłaszczonej nieruchomości z uwzględnieniem wskazań Ministra Infrastruktury.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2010 roku, Nr [...], orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, położonej w gminie J., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, ustalił z tego tytułu odszkodowanie na rzecz E.B. w wysokości [...] zł, na rzecz M.B. w wysokości [...] zł, na rzecz A.S. w wysokości [...] zł i na rzecz J.P. w wysokości [...] zł oraz zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do zapłaty ww. odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym ww. decyzja stanie się ostateczna.

Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Infrastruktury złożyli E.B., M.B., A.S. oraz J.P., wskazując, iż operat sporządziła osoba, która zdaniem strony powinna podlegać wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 4 kpa. Zarzucono również, że w sprawie nie został zebrany pełny materiał dowodowy - zabrakło protokołu z rozprawy z [...] grudnia 2007 r. i złożonych do sprawy pełnomocnictw. Zdaniem skarżącego nie zapewniono lokalu zamiennego dla strony. Ponadto w operacie szacunkowym nie wyliczono kosztów budowy szklarni o pow. [...] m2. Według strony skarżącej odszkodowanie nie uwzględnia czasu jaki upłynął od zajęcia przedmiotowej nieruchomości w 2005 r. i powinno być powiększone o ciężary publicznoprawne.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., Nr [...] Minister Infrastruktury na podstawie art. 138 §1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm., dalej kpa), po rozpatrzeniu odwołania ww. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania przed organem pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przestawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie oraz stan prawny sprawy. Za nieprawidłowe uznał ustalenia organu pierwszoinstancyjnego polegające na przyjęciu, iż nieruchomość objęta wnioskiem o wywłaszczenie ma nieuregulowany stan prawny i przyjęty w związku z tym ustaleniem tryb postępowania wywłaszczeniowego (str. 4 decyzji). Wskazując postanowienie Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] marca 2006 r., sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po G.B. organ wywiódł, iż już na etapie wszczęcia postępowania Wojewoda miał możliwość ustalenia wszystkich stron postępowania, a co za tym idzie prowadzenia sprawy we właściwym trybie. Minister wskazał, iż pismem z dnia 10 sierpnia 2007 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad uzupełnił wniosek wywłaszczeniowy z dnia 9 grudnia 2004 r. wskazując, że postępowanie spadkowe zostało zakończone i wszystkie strony postępowania wywłaszczeniowego są znane. Do wniosku załączono oferty skierowane do współwłaścicieli wraz ze zwrotnymi poświadczeniami ich odebrania. W związku z powyższym Minister stwierdził, iż w niniejszej sprawie postępowanie wywłaszczeniowe powinno odpowiadać regulacjom przewidującym tryb wywłaszczania nieruchomości o uregulowanym stanie prawnym. Tym samym, zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2003 r., podstawą prawidłowego wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego jest wystąpienie inwestora do osób, którym przysługuje prawo własności do przedmiotowej nieruchomości z ofertą nabycia tej nieruchomości na drodze cywilnej. Kolejnym krokiem, w sytuacji gdy do porozumienia w sprawie sprzedaży nieruchomości nie doszło powinno być wyznaczenie przez organ terminu do zawarcia umowy kupna - sprzedaży nieruchomości. Dopiero po bezskutecznym upływie tak wyznaczonego terminu organ może orzec o wszczęciu postępowania w sprawie wywłaszczenia. Minister więc wywiódł, iż wywłaszczenie nieruchomości (o uregulowanym stanie prawnym) może być dokonane, jeżeli bezskutecznie upłynął wyznaczony przez organ termin do zawarcia umowy sprzedaży tej nieruchomości na drodze cywilnej, przy czym termin ten nie może być krótszy niż 30 dni od dnia otrzymania przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości pisemnej oferty Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad dotyczącej zawarcia umowy. Legalność przeprowadzenia wywłaszczenia nieruchomości uzależniona więc została od braku porozumienia w przedmiocie cywilnoprawnego nabycia praw do nieruchomości. W sytuacji, gdy stan prawny nieruchomości jest nie uregulowany (przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego nie można ustalić osób, którym przysługują do nieruchomości prawa rzeczowe) i nie jest możliwe wystąpienie z ofertą nabycia nieruchomości przyjęto, że jeżeli w okresie dwóch miesięcy, licząc od dnia ogłoszenia o zamiarze wywłaszczenia nieruchomości zgłosi się osoba, której przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości, koniecznym jest złożenie tej osobie oferty, a wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego może nastąpić dopiero po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości na drodze cywilnej. Organ może wszcząć postępowanie wywłaszczeniowe, jeżeli w terminie 2 miesięcy od dnia ogłoszenia o zamiarze wywłaszczenia nie zgłosi się osoba, której przysługuje prawo rzeczowe do tej nieruchomości. W przypadku, gdy w trakcie postępowania wywłaszczeniowego, którego przedmiotem jest nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym, zgłosi się osoba, której przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości, kontynuacja tego postępowania na zasadach ogólnych nie jest możliwa. Takie postępowanie powinno zostać umorzone, a wszczęcie postępowania na zasadach ogólnych należy poprzedzić trybem ofertowym, wyznaczeniem terminu na zawarcie umowy oraz zawiadomieniem o wszczęci postępowania wywłaszczeniowego.

Nadto organ odwoławczy stwierdził, iż organ wojewódzki orzekając zaskarżoną decyzją o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości i ustalając z tego tytułu odszkodowanie, pominął jednego z jej współwłaścicieli – P.B. Stanowi to istotne naruszenie przepisów gwarantujących stronom czynny udział w postępowaniu.

Odnosząc się zaś do zarzutów strony Minister wyjaśnił, iż zgodnie z art. 84 § 2 kpa biegły podlega wyłączeniu na zasadach i w trybie określonym w art. 24 kpa. Nie można przy tym przyjąć, iż ponowne wydanie przez biegłego opinii w sprawie wyczerpuje przesłankę, o której mowa w art. 24 § 1 pkt 4 kpa, gdyż przepis ten obejmuje jedynie przypadki występowania tej samej osoby w tym samym postępowaniu w różnym charakterze. Odnośnie natomiast kwestii wskazania lokalu zamiennego, organ odwoławczy wyjaśnił, iż zgodnie z art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych w przypadku gdy decyzja o udzieleniu zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości dotyczy nieruchomości zabudowanej, inwestor jest obowiązany, w terminie faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie, do wskazania lokalu zamiennego. Niemniej jednak nie jest to sprawa rozstrzygana w postępowaniu administracyjnym. Brak jest zatem podstaw do orzekania w tej kwestii w decyzji administracyjnej.

W konsekwencji Minister stwierdził, iż na obecnym etapie postępowania, zarzuty odwołania co do operatu szacunkowego nie mają wpływu na treść rozstrzygnięcia, gdyż jeśli strony przyjmą ofertę inwestora, to nie będzie podstaw do wszczynania postępowania wywłaszczeniowego.

Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, złożył Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Wydanemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił obrazę przepisów prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie prawdy obiektywnej - art. 7 kpa oraz błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia, polegający na przyjęciu, że organ pierwszej instancji orzekając o wywłaszczeniu i ustalając z tego tytułu odszkodowanie pominął jednego ze współwłaścicieli nieruchomości – P.B.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż po uchyleniu przez Ministra Budownictwa decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r., Wojewoda w wyniku ponownego rozpoznania wydał w dniu [...] kwietnia 2008 r. decyzję Nr [...], która została uchylona przez Ministra Infrastruktury decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Na skutek ponownego rozpoznania sprawy Wojewoda [...] wydał dwie decyzje:

– Nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. w sprawie wywłaszczenia udziałów [...] w nieruchomości oznaczonej jako działka o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...], stanowiących współwłasność E.B. ([...] cz.), M.B. ([...] cz.), A.S. ([...] cz.) oraz J.P. ([...] cz.);

– Nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. w sprawie wywłaszczenia udziału [...] w nieruchomości oznaczonej jako działka o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...], stanowiącego własność P.B.

Wobec powyższego nie sposób zgodzić się ze stwierdzeniem organu drugiej instancji jakoby Wojewoda [...] pominął jednego ze współwłaścicieli nieruchomości – P.B., albowiem na podstawie decyzji Nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. udział [...] w wywłaszczanej nieruchomości stał się własnością Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Strona skarżąca podkreśliła, iż istotnym dla sprawy jest fakt, że wydanie odrębnej decyzji na udział stanowiący własność P.B. było podyktowane koniecznością ochrony jego interesu, gdyż nie mógł on bowiem uzyskać ostatecznej decyzji wywłaszczeniowej, a tym samym uzyskać odszkodowania na skutek składania odwołań przez pozostałych współwłaścicieli nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Minister infrastruktury wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi, aczkolwiek nie z przyczyn bezpośrednio w niej podniesionych. Zdaniem Sądu rozpoznającego sprawę zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W przedmiotowej sprawie Minister Infrastruktury uznał, że gdy w trakcie postępowania wywłaszczeniowego, którego przedmiotem jest nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym, zgłosi się osoba, której przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości, kontynuacja tego postępowania na zasadach ogólnych nie jest możliwa. Takie postępowanie powinno zostać umorzone, a wszczęcie postępowania na zasadach ogólnych należy poprzedzić trybem ofertowym.

W ocenie Sądu stanowisko Ministra w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie jest zasadne.

W przedmiotowej sprawie postępowanie w sprawie wywłaszczenia było prowadzone w celu pozyskania nieruchomości na budowę obwodnicy J. wraz z rozbudową drogi krajowej nr [...]. Budowa drogi publicznej stanowi realizacje celu publicznego określonego w art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obowiązującego w dniu wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego jak i obecnie) - a zatem dopuszczalne było wywłaszczenie nieruchomości na taki cel. Z kolei, zgodnie z art. 112 ust. 1 i 3 tej ustawy wywłaszczenie może dotyczyć tylko nieruchomości przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne lub nieruchomości, dla których wydana została ostateczna decyzja o lokalizacji celu publicznego oraz może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. W niniejszej sprawie decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2004 r. ustalono lokalizację obwodnicy, która miała obejmować także działkę [...] ([...] i [...]).

Zgodnie z przepisami regulującymi instytucję wywłaszczenia wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, co do zasady winno być poprzedzone rokowaniami zmierzającymi do nabycia nieruchomości potrzebnej do realizacji celu publicznego w drodze umowy (art. 114 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Rokowania stanowią element procedury decyzyjnej, w ramach której odbywają się negocjacje. Przedmiotem rokowań powinny być wszelkie istotne elementy przyszłej umowy tj. określenie przedmiotu, terminu jej zawarcia, ceny, formy rozliczenia. Niepodjęcie rokowań stanowi naruszenie art. 114 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W sytuacji, gdy rokowania nie doprowadzą do zawarcia umowy, właściwy organ zgodnie z art. 115 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyznacza na piśmie właścicielowi nieruchomości, na której ma zostać zrealizowany cel publiczny, dwumiesięczny termin do zawarcia umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1 powoływanej ustawy. Termin ten liczy się od dnia zakończenia rokowań. Wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego może nastąpić po bezskutecznym upływie dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy, poprzedzonego rokowaniami - art. 115 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W rozpoznanej sprawie, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad skierował do E.B. i spadkobierców G.B. oferty kupna nieruchomości. Wszystkie oferty datowane były na dzień [...] maja 2007 r. Oferty te strony otrzymały, o czym świadczą zwrotne potwierdzenia odbioru. Jak wynika z treści ofert organ oczekiwał na odpowiedź w tej kwestii w terminie 7 dni od daty doręczenia oferty. Brak odpowiedzi na ofertę w wyznaczonym terminie organ uznał jakom odrzucenie oferty. W rozpoznawanej sprawie niesporne jest więc, że rozpoczęto prowadzenie z właścicielami nieruchomości rokowania, jednak jak wynika z powyższego prowadzone one były niezgodnie z cytowanymi wyżej przepisami regulującymi tę materię, gdyż trwały w trakcie postępowania wywłaszczeniowego, wszczętego w stosunku do nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym (Minister Budownictwa uchylając bowiem decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r. m.in. z uwagi na naruszenie art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. nie umorzył postępowania przed organem pierwszej instancji).

Zdaniem Sądu, pomimo dokonania przez Ministra Infrastruktury prawidłowej i trafnej oceny przebiegu, skuteczności rokowań i przeprowadzenia postępowania przez organ pierwszej instancji z naruszeniem uregulowań zawartych w art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., oraz art. 113 ust. 4-6, 114 ust. 1,3,4 i 115 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie można jednak uznać, iż ocena ta uzasadnia przesłanki umorzenia postępowania organu pierwszej instancji. Jak wynika z treści art. 138 § 1 pkt 2 kpa organ odwoławczy po ponownym rozpatrzeniu sprawy może wydać decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji. Powołany przepis nie precyzuje przyczyn umorzenia w postępowaniu odwoławczym postępowania pierwszej instancji. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że umarzając postępowanie organu pierwszej instancji, organ odwoławczy kieruje się przesłankami określonymi w art. 105 § 1 kpa, czyli przyczynami skutkującymi bezprzedmiotowością postępowania (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2006 r. sygn. akt II GSK 17/06, wyrok NSA z dnia 15 lutego 2002 r., sygn. akt IV SA 752/00). Oznacza to, że uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji o charakterze kasacyjnym, o której mowa tym przepisie nie jest dowolne, ale podlega ograniczeniu, które związane jest z wystąpieniem okoliczności powodujących bezprzedmiotowość postępowania przed organem pierwszej instancji. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 kpa, oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego brak możliwości wydania decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość może wynikać z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych, np. przestało obowiązywać prawo będące podstawą orzekania w danej sprawie, albo przestał istnieć podmiot, którego praw i obowiązków postępowanie dotyczy, bądź też w toku postępowania okazało się, że wszczęto je w sprawie nie będącej sprawą z zakresu administracji publicznej. Taka sytuacja, w ocenie Sądu, nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy umarzając postępowanie nie powołuje się w uzasadnieniu na jakiekolwiek przyczyny podmiotowe bądź przedmiotowe, które uniemożliwiałyby rozstrzygnięcie merytoryczne w niniejszej sprawie.

Jak wskazuje Minister Infrastruktury krąg podmiotów postępowania jest znany, są to osoby, które na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku nabyły uprawnienia do spadku po G.B. Nie odpadła także przyczyna przedmiotowa, w szczególności wnioskodawca Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad nie cofnęła swojego wniosku o wywłaszczenie, nie zaniechano realizacji celu publicznego, wręcz przeciwnie z oświadczenia E.B., złożonego na rozprawie przed sądem administracyjnym, wynika że cel wywłaszczenia został zrealizowany, nie nastąpiła także zmiana planu miejscowego polegająca na przeznaczeniu nieruchomości na inny cel, aniżeli publiczny. W tej sytuacji wniesienie przez stronę postępowania odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, zgodnie z przewidzianą art. 15 kpa zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, obligowało Ministra Infrastruktury do ponownego rozpatrzenia sprawy i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia co do jej istoty. W ramach postępowania odwoławczego organ winien przeprowadzić ponowne postępowanie wyjaśniające zmierzające do ustalenia stanu faktycznego sprawy i dopiero w zależności od wyników tego postępowania podjąć jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 kpa.

Powyższe ustalenia organu nie doprowadziły do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego niewątpliwie oczekuje E.B. oraz spadkobiercy G.B. Konstatacja organu odwoławczego sprowadziła się jedynie do stwierdzenia, że postępowanie pierszoinstancyjne stało się bezprzedmiotowe i należy je umorzyć. Wskazania przesłanek bezprzedmiotowości organ zaniechał. Tak poczynione przez organ drugiej instancji ustalenia stanu faktycznego sprawy należy uznać za dowolne i naruszające przepisy art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Skoro Minister nie rozpoznał merytorycznie sprawy, nieprawidłowo umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji, a rozstrzygnięcia swojego w tym przedmiocie nie poprzedził postępowaniem wyjaśniającym, to stwierdzić należy, że postępując w ten sposób naruszył przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji.

W tym miejscu należy zwrócić także uwagę na fakt, iż zbliżona sprawa pod względem stanu faktycznego i prawnego, była już przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 2056/11).

Jednocześnie Sąd orzekający, przychyla się do stanowiska strony skarżącej, iż Minister Infrastruktury bezzasadnie uznał, iż organ pierwszej instancji pominął w postępowaniu jednego ze współwłaścicieli – P.B. Skoro bowiem w stosunku do niego, z uwzględnieniem przypadającego mu udziału, zapadła odrębna decyzja wywłaszczeniowo-odszkodowawcza i P.B. nie kwestionuje rozstrzygnięcia organu, to brak jest jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, iż w tym postępowaniu strona ta została nie uwzględniona.

Rozpoznając ponownie sprawę organ, mając na uwadze ocenę prawną zawartą w niniejszym orzeczeniu, ponownie przeanalizuje całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, rozważy zasadność zażądania od rzeczoznawcy wyjaśnień w zakresie operatu, a przede wszystkim potwierdzenia jego aktualności, które to potwierdzenie pozwoli na dalsze jego wykorzystanie oraz, o ile uzna to za niezbędne dla rozpoznania sprawy, przeprowadzi inne niezbędne dowody i w zależności od poczynionych w tym postępowaniu ustaleń podejmie stosowne rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 kpa, którego treści skład orzekający w sprawie nie przesądza. W uzasadnieniu wydanego orzeczenia, zgodnie z treścią art. 107 § 3 kpa, organ drugiej instancji w szczególności wskaże fakty, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł wydając orzeczenie oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom ewentualnie odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

-----------------------

11