Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1918/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7 i art. 8
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 § 1 , art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 71 i art. 71 a
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant Daniel Zdzieszyński po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. H. i Z. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1548/08 w sprawie ze skargi J. H. i Z. M. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 września 2009 r., sygn. VII SA/Wa 1548/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. H. i Z. M. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynków.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. utrzymał w mocy decyzję nr [...] wydaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] czerwca 2008 r., a dotyczącą nakazania inwestorom Z. M. i J. H. przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania dwóch budynków: od strony ul. [...] i ul. [...] usytuowanych na terenie działki o nr ew. [...], obręb [...], przy ul. [...] w W., zaadaptowanych samowolnie z funkcji mieszkalnej na cele biurowe.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w toku postępowania wyjaśniającego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy ustalił, że na nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. dwa budynki pierwotnie użytkowane jako mieszkalne, są wykorzystywane w całości na cele biurowe. Zmiany sposobu użytkowania budynków inwestor dokonał samowolnie, naruszając art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Mimo wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowienia o wstrzymaniu użytkowania pomieszczeń w przedmiotowych budynkach i jednoczesnym nałożeniu obowiązku przedstawienia wskazanej dokumentacji w celu zalegalizowania stwierdzonego naruszenia, budynki te w dalszym ciągu były wykorzystywane na cele biurowe. Dlatego też w dniu [...] czerwca 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję nakazującą przywrócenie stanu poprzedniego.

Zdaniem Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zmiana sposobu użytkowania przedmiotowych budynków mieszkalnych na cele biurowe wymagała zgłoszenia właściwemu organowi. Przy czym zgłoszenie to winno nastąpić przed dokonaniem tej zmiany. W ocenie organu, z akt sprawy wynika, że inwestor poczynił zmiany w sposobie użytkowania przedmiotowych budynków z naruszeniem art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane, w związku z powyższym powiatowy organ nadzoru budowlanego wstrzymał użytkowanie pomieszczeń w przedmiotowym budynku. Jednakże kontrola w dniu 5 czerwca 2008 r. wykazała, że pomieszczenia te są w dalszym ciągu użytkowane. Zatem wydanie zaskarżonej decyzji było w pełni uzasadnione.

Ponadto podniósł, że w sytuacji gdy powiatowy organ wstrzymał użytkowanie przedmiotowych pomieszczeń na cele biurowe, a mimo tego inwestor nadal je na ten cel wykorzystywał, tym samym pozbawił się możliwości zalegalizowania dokonanej zmiany użytkowania.

Na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę złożyła J. H. i Z.M. W skardze zawarto wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, podnosząc że już w grudniu 2006 r. J. H. i Z. M. wystąpiły z wnioskiem do Prezydenta m.st. Warszawy o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy obejmująca również zmianę sposobu użytkowania budynków, jednakże z powodu przewlekłości tego postępowania strona bez własnej winy nie uzyskała decyzji we właściwym terminie i przez to została pozbawiona możliwości zgłoszenia we własnym zakresie zmiany przeznaczenia budynków.

Ponadto ponowny wniosek o decyzję o warunkach zabudowy w zakresie zmiany sposobu użytkowania budynków strona złożyła niezwłocznie po otrzymaniu postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008 r., w którym został zakreślony termin do przedłożenia m.in. decyzji o warunkach. Organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy, a w postępowaniu odwoławczym decyzja ta została uchylona. Treść decyzji została organowi I instancji niezwłocznie doręczona. Pomimo uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji Prezydenta m.st. Warszawy, organ ten do chwili obecnej nie podjął żadnego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie.

Nadto skarżące wskazały, że przy piśmie z dnia 5 czerwca 2008 r. złożyły do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy wszystkie wymagane postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r. dokumenty, na podstawie których można było stwierdzić, że w budynkach są spełnione wszystkie prawem przewidziane normy do pełnienia funkcji biurowych oraz złożyły wniosek m. in. o przedłużenie terminu do złożenia decyzji o warunkach o 5 miesięcy.

Ponadto podniesiono, że spełnienie wymogów przewidzianych w ustawie Prawo budowlane uniemożliwia działanie albo zaniechanie Prezydenta m. st. Warszawy w kwestii wydania decyzji o warunkach zabudowy, poprzez nie wydanie decyzji pozytywnej. W dalszej części skarżące podkreśliły, że tej okoliczności Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wziął pod uwagę.

Skarżące wskazały również, że w terminie zakreślonym przez powiatowy organ nadzoru budowlanego, złożyły pismo wraz z załącznikami, które wyczerpywały warunki legalizacji określone w art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Brak było tylko decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, której nie można było złożyć z przyczyny od strony niezależnej.

Ponadto podniosły, że w sytuacji, gdy budynki spełniają wszelkie warunki i wymogi bezpieczeństwa dla przebywających tam osób stosowanie tak daleko idących restrykcji jak wynika to z zaskarżonej decyzji w stosunku do właścicieli jest niczym nieuzasadnione i stanowi ingerencję w prawo własności. Wyjaśniły również, że Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uwzględniając okoliczności, że strona w postępowaniu przed organem I instancji, a przed wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. złożyła w dniu 5 czerwca 2008r. wnioski, które przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie zostały rozpoznane, a miały i powinny mieć wpływ na tok dalszego postępowania. Organy I i II instancji nie zastosowały przy wydawaniu decyzji podstawowej zasady, że jeżeli można więcej to można i mniej tj. jeżeli wydano postanowienie o wstrzymaniu użytkowania, to po wykazaniu, że nie ma żadnych przeciwwskazań technicznych, sanitarnych czy przeciwpożarowych do użytkowania budynków w dotychczasowy sposób to wniosek strony o zmianę postanowienia może i powinien być uwzględniony.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie i dlatego też, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił wniesioną skargę.

W uzasadnieniu wydanego orzeczenia Sąd wskazał, że podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia był art. 71 a ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem Sądu I instancji wykładnia tego przepisu, zarówno gramatyczna jak i celowościowa, nie pozostawia wątpliwości, że w przypadku niezastosowania się do nakazu albo zakazu określonego w postanowieniu wydanym w oparciu o art. 71 a ust. 1 organ nadzoru budowlanego ma obowiązek nakazać przywrócenie poprzedniego, legalnego, sposobu użytkowania obiektu. Innymi słowy ustawodawca nie pozostawił organowi żadnej swobody w doborze sankcji, zatem decyzja ta nie ma charakteru uznaniowego. Redakcja przepisu jednoznacznie wskazuje, że sankcję nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania organ ma obowiązek zastosować w dwóch rozłącznych sytuacjach. Za taką interpretacją przepisu przemawia użycie spójnika "albo".

W świetle powyższego przepisu, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, organy orzekające prawidłowo zastosowały określony w nim nakaz, albowiem w niniejszej sprawie bezsporne jest, że pomimo wstrzymania użytkowania pomieszczeń w dwóch budynkach biurowych zaadaptowanych samowolnie z budynków o funkcji mieszkalnej na cele biurowe inwestorki w dalszym ciągu użytkowały budynki w dotychczasowy, samowolnie zmieniony sposób. Powyższe wynika przede wszystkim z treści protokołu z kontroli z dnia 5 czerwca 2008 r. Nadto Sąd wskazał, że podczas tej kontroli przedstawiciel organu nadzoru budowlanego stwierdził, że budynki przy ul. [...] są w dalszym ciągu wykorzystywane na cele biurowe przez firmę [...] oraz [...] na mocy zawartych umów najmu. Podczas tej kontroli obecny był m.in. Z. B. - pełnomocnik inwestorek. Okoliczność ta nie była również kwestionowana przez skarżące na żadnym etapie postępowania. Zatem, w tej sytuacji obowiązkiem organu było nakazanie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania. Zaskarżonej decyzji nie można zatem zarzucić niezgodności z przepisami tak prawa materialnego jak i procesowego.

Sąd orzekający w I instancji zauważył także, że organ administracji trafnie wskazał, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje to czy J. H. i Z. M. wykonały obowiązki nałożone na nie postanowieniem z dnia [...] marca 2008r. (złożyły wskazane tam dokumenty) a jeśli nie - jaka była tego przyczyna. Nadto Sąd podniósł, iż przepis art. 71 a ust. 4 przewiduje bowiem omawianą sankcję - konieczność przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania - zarówno za niewykonanie w terminie nałożonych obowiązków jak i za niezastosowanie się do postanowienia w części dotyczącej wstrzymania użytkowania obiektu.

W niniejszej sprawie organ administracji nie odniósł się do kwestii wykonania zobowiązania związanego z koniecznością złożenia określonych dokumentów przyjmując, iż skoro inwestorki nie wstrzymały użytkowania same pozbawiły się możliwości zalegalizowania samowoli w omawianym zakresie. Bez znaczenia jest również - zdaniem Sądu - to, że przed wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 2009r. powiatowy organ nadzoru budowlanego nie rozpoznał wniosku skarżących o przedłużenie terminu do złożenia żądanych dokumentów oraz o uchylenie postanowienia z dnia [...] marca 2009 r. Wskazano również, że samo złożenie wniosku o uchylenie postanowienia nie upoważniało inwestorek do użytkowania pomieszczeń na cele biurowe. Do powyższego nie upoważniało także złożenie opinii technicznej, z której wynika, że budynki zostały przystosowane do pełnienia funkcji biurowych i posiadają wszystkie konieczne do pełnienia tej funkcji urządzenia techniczne oraz spełniają wszystkie wymogi pod względem ochrony przeciwpożarowej i sanepidu. Okoliczności te miałyby priorytetowe znaczenie dla zalegalizowania dokonanej samowoli co jednak nie mogło mieć miejsca w niniejszej sprawie z przyczyn wskazanych wyżej.

Ponadto, zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie bezspornym jest, że w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu. Wskazano również, że z dokumentacji znajdującej się w aktach administracyjnych wynika, że dnia 22 października 2002 r. przystąpiono do użytkowania dwóch budynków mieszkalnych zlokalizowanych na działce przy ul. [...]. Pozwolenie na budowę (rozbudowę) także dotyczyło budynków mieszkalnych. Natomiast użytkowanie pomieszczenia na cele biurowe z pewnością zmieni co najmniej warunki pracy, higieniczno - sanitarne oraz wielkość obciążeń. W tej sytuacji bez znaczenia pozostaje, że w dacie wydawania decyzji pomieszczenia te były już dostosowane do użytkowania na cele biurowe.

W dalszej części uzasadnienia Sąd wyjaśnił, że nietrafny jest także zarzut skarżących, że zaskarżona decyzja w nie dość precyzyjny sposób określa zakres obowiązków skarżących, skoro zmiana sposobu użytkowania nie wiązała się z wykonaniem jakichkolwiek prac budowlanych. W ocenie Sądu redakcja decyzji nie budzi żadnych wątpliwości. Zmiana sposobu użytkowania nie musi wiązać się z wykonywaniem robót budowlanych, a jedynie podjęciem lub zaprzestaniem określonej działalności.

Konkludując Sąd wskazał, że zarzuty skargi nie znajdują uzasadnienia w przepisach prawa, a Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłyby skutkować koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji - skargę należało oddalić.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła J. H. i Z. M. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi tj.

naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 oraz 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie,

2. naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi tj.

naruszenie, art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 71 oraz 71 a ustawy Prawo budowlane polegające na zaaprobowaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wadliwych ustaleń organów administracji co stanu faktycznego w sprawie podjętych wskutek niezbadania przez te organy czy działanie strony wypełnia znamiona z art. 71 Prawa budowlanego, w konsekwencji czego doszło do niewłaściwego zastosowania art. 71 a powyższej ustawy i podjęcia nieprawidłowego rozstrzygnięcia,

3. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i

niewłaściwe zastosowanie art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3

Konstytucji RP, polegające na uznaniu przez Wojewódzki Sąd

Administracyjny w Warszawie, że w niniejszej sprawie nie doszło do

niezgodnego z Konstytucją naruszenia i ograniczenia prawa własności

przez organy działające w sferze regulowanej przez ustawę Prawo budowlane i w

oparciu o odpowiednie przepisy prawa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżące podniosły, że ze stanowiskiem Sądu I instancji w kwestii zgodności zaskarżonej decyzji z prawem nie sposób się zgodzić. W pierwszej kolejności autor skargi kasacyjnej wskazał, że Sąd bezpodstawnie zaaprobował wadliwe ustalenia organów administracji co do przebiegu zdarzeń w sprawie, albowiem nie wziął pod uwagę, że organy te przez rażącą opieszałość (bezczynność) organu I instancji właściwego do wydania decyzji o zmianie sposobu użytkowania pozbawiły stronę możliwości zgłoszenia zmiany przeznaczenia budynków we własnym zakresie. Ponadto wskazał, że pominięcie przez organ I instancji wniosku strony o przedłużenie terminu do przedłożenia decyzji dotyczącej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowych budynków, albowiem Prezydent m. st. Warszawy nie rozpozna w terminie wniosku skarżących o decyzję o warunkach, co spowodowało, że strona bez swojej winy nie mogła spełnić nałożonego na nią obowiązku przez organ I instancji.

Ponadto wskazano, że Sąd I instancji naruszył przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 71 oraz art. 71 a ustawy Prawo budowlane naruszył przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.w zw. z art. 71 oraz art. 71 a ustawy Prawo budowlane pozostawiając w obrocie prawnym decyzję organu wydaną z rażącym naruszeniem art. 7 i 8 K.p.a.

W dalszej części skargi kasacyjnej jej autor wyjaśnił, że przepis art. 71 ustawy Prawa budowlanego określa, co należy rozumieć pod pojęciem "zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego". Zdaniem skarżących kasacyjnie przepis ten nakłada na organ administracji obowiązek zbadania stanu faktycznego, czy w danej sprawie działanie lub zaniechanie strony doprowadziło do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa pracy oraz higieniczno-sanitarnych lub czy taka zmiana jest wymagana. W przedmiotowej sprawie Sąd nie wziął pod uwagę faktu, że organy administracji nie rozważyły czy wobec zmiany sposobu użytkowania budynków faktycznie doszło do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa pracy oraz higieniczno-sanitarnych. Niezbadanie zatem powyższych wymogów przez organ I i II instancji, a w dalszej kolejności zaakceptowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wadliwego stanu faktycznego spowodowało w konsekwencji aprobatę dla niewłaściwego zastosowania przepisu art. 71 ustawy Prawo budowlane czego następstwem było zastosowanie art. 71 a tej ustawy.

Rozwijając zarzut kasacyjny wskazany w punkcie trzecim, autor skargi kasacyjnej wskazał, że w niniejszej sprawie organy administracji w sposób wadliwy przeprowadziły postępowanie, nie badając czy postępowanie strony wypełniało znamiona określone wyżej wskazanymi przepisami prawa budowlanego. Wskutek powyższego zaniechania organów, na stronę został nałożony obowiązek, który w sposób rażący ogranicza jej konstytucyjne prawo do rozporządzania przysługującym jej prawem własności. Wydając zaskarżone orzeczenie Sąd I instancji całkowicie pominął okoliczność naruszenia przepisów Konstytucji przez organy administracji. Zdaniem skarżących właściciel może swobodnie dysponować swoim prawem w granicach określonych ustawowo.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w W. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania określone enumeratywnie w § 2 art. 183 P.p.s.a., które w rozpoznawanej sprawie nie występują. Tym samym sprawa ta mogła być rozpoznawana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach wywiedzionej skargi kasacyjnej.

Natomiast wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego jak i procesowego nie zasługiwały na uwzględnienie.

Zarówno ze sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej zawartych w punkcie 1 i 2 skargi kasacyjnej jak i ich uzasadnienia wynika, że zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji błędnie zaaprobował wadliwe ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organ, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia wskazanych przepisów prawa.

W niniejszej sprawie poza sporem jest, że dwa budynki położone w Warszawie przy ul. [...] (od strony ulicy [...] i od strony ulicy [...]) były przeznaczone na funkcje mieszkalne (pozwolenie na budowę dotyczyło budynków mieszkalnych). Bezspornym jest również, że od jakiegoś czasu budynki te były wykorzystywane na cele biurowe przez firmę [...] i [...], mimo że właściciele nieruchomości nie dokonali zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania. Taki stan faktyczny, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pozwala na stwierdzenie, że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 89, poz. 1118 ze zm.).

Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia normatywnego zmiany sposobu użytkowania. W treści art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego określił przykładowe i najczęściej występujące w praktyce przypadki, przy czym ten swoisty wykaz poprzedził zwrotem rozumie się w szczególności. Zapis ten powoduje z jednej strony możliwość korzystania przez organ administracji ze swobody decyzyjnej w zakresie oceny zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, ale z drugiej wymaga uzasadnienia podjętej decyzji.

Według art. 71 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności : (...) podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zawierającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno – sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

Zmiana sposobu użytkowania obiektu polega na tym, że zmiana obiektu budowlanego mieszkalnego na obiekt biurowy wiąże się ze zmianą warunków użytkowania obiektu budowlanego w zakresie określonym art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego tj. bezpieczeństwa pożarowego ( wymusza potrzebę zmienionej funkcji pomieszczeń do wymagań przepisów przeciwpożarowych ), bezpieczeństwa pracy (wymaga zastosowania odpowiednich przepisów kodeksu pracy w odniesieniu do warunków stworzonych nowych miejsc pracy w obiekcie ), w zakresie warunków sanitarnohigienicznych (wymaga dostosowania instalacji i dostaw mediów technicznych do potrzeb zmienionej funkcji obiektu lub jego części ) a także wpływu na wielkość lub układu obciążeń (nowa funkcja obiektu lub jego części wywołuje inne, niż dotychczasowe obciążenia na konstrukcje obiektu.

Zmiana przeznaczenia budynku z funkcji mieszkalnej na cele biurowe zmienia co najmniej warunki bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne bądź wielkość lub układ obciążeń, co wynika z treści rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Budynek użyteczności publicznej, a za taki uważany jest również budynek biurowy (§ 3 pkt 6 powyższego rozporządzenia) musi spełniać określone dla tego typu obiektów warunki techniczne. Dlatego też zmiana sposobu użytkowania budynku musi zostać zgłoszona właściwemu organowi.

W związku z tym, że skarżące kasacyjnie samowolnie zmieniły sposób użytkowania przedmiotowych budynków, postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2008 r. Państwowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy wstrzymał użytkowanie pomieszczeń w dwóch budynkach biurowych położonych przy ul. [...] w W. i nałożył obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Mimo wydanego w tym przedmiocie postanowienia, skarżące kasacyjnie nadal użytkowały budynek na cele biurowe, co zostało ustalone w toku kontroli w dniu 5 czerwca 2008 r. przez przedstawiciela organu nadzoru budowlanego. W tej sytuacji, zgodnie z dyspozycja art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane organ miał obowiązek nakazać przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Rację ma Sąd I instancji, że w sytuacji gdy zajdzie zdarzenie objęte dyspozycją powyższego przepisu, organ ma obowiązek zastosować sankcję w postaci nakazu przywrócenie poprzedniego, legalnego, sposobu użytkowania. Przy czym przepis ten odróżnia trzy niezależne od siebie sytuacje, wystąpienie których rodzi po stronie organu obowiązek zastosowania sankcji w postaci przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Są to: 1) brak wykonania nałożonego obowiązku o którym mowa w ust. 1 art. 71 a ustawy Prawo budowlane, albo 2) dalsze użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wstrzymania, albo 3) zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu o jakim mowa w art. 71 ust. 3-5.

Zarzut skarżących kasacyjnie, że nie mogli wykonać nałożonego na nich obowiązku dostarczenia wymaganych dokumentów w terminie bez swojej winy, co trafnie zauważył Sąd I instancji, nie ma znaczenia w sytuacji, gdy nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania został wydany z uwagi na to, że mimo wstrzymania użytkowania pomieszczeń w przedmiotowych budynkach, pomieszczenia te były nadal wykorzystywane niezgodnie z przeznaczeniem. W tej sytuacji podzielić należy pogląd Sądu I instancji, że okoliczności w postaci nie wykonania nałożonych obowiązków i ewentualnych przyczyn ich nie wykonania nie mają wpływu na prawidłowość wydanych decyzji.

Mając na uwadze powyższe argumenty stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył zarzucanych mu przepisów prawa, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanego dalej K.p.a. oraz art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. P.p.s.a. w zw. z art. 71 oraz 71 a ustawy Prawo budowlane, a wydany wyrok jest zgodny z prawem.

Chybiony jest również zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, albowiem ograniczenie dla działań skarżących kasacyjnie w zakresie sposobu użytkowania przedmiotowych obiektów wynikało zarówno z treści decyzji o pozwoleniu na budowę jak i przepisów ustawy Prawo budowlane. Zauważyć bowiem należy, że dopuszczalne jest ograniczenie w zakresie korzystania z prawa własności z punktu widzenia szerszego interesu społecznego, przez który należy rozumieć także podporządkowanie się i przestrzeganie określonego sposobu użytkowania obiektów, wprowadzonego na podstawie ustawy. Jedną z takich ustaw wprowadzających ograniczenia w sposobie korzystania z prawa własności jest właśnie Prawo budowlane. Naruszając więc w sposób oczywisty przepisy Prawa budowlanego tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, strona skarżąca nie może skutecznie domagać się ochrony z powołaniem się na wskazane wyżej przepisy ustawy zasadniczej. Stąd też nie można uznać w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, iż Sąd dokonał błędnej wykładni czy też niewłaściwie zastosował powołane przepisy Konstytucji RP.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.