Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3178/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 2, 3, 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: par. 18 pkt 2
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy inspektor sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 223/19 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 19 grudnia 2018 r. nr SKO.415/319/2018 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia 17 sierpnia 2018 r., nr AR.6730.62.103. 2017.IK62, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz Stowarzyszenia Z. kwotę 1707 (jeden tysiąc siedemset siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 17 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 223/19, oddalił skargę Stowarzyszenia Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 19 grudnia 2018 r., nr SKO.415/319/2018 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 29 grudnia 2017 r. (data wpływu) P. K. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą A. z siedzibą w R. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne p.n. budynek o funkcji mieszkalnej wielorodzinnej z garażem podziemnym, zespołem miejsc postojowych na działce nr [...] w obr. [...] przy ul. G. w R.

Decyzją z dnia 17 sierpnia 2018 r., nr AR.6730.62.103.2017.IK62, Prezydent Miasta Rzeszowa ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego.

Stowarzyszenie Z. (dopuszczone do udziału w postępowaniu na mocy postanowienia Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia 14 maja 2018 r., nr AR.6730.62.103.2017.IK62) wniosło odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie, żądając uchylenia decyzji w całości, ewentualnie jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz o przeprowadzenie oględzin, dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dołączonych dokumentów. Kwestionowanej decyzji zarzuciło naruszenie art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a.") przez działanie z rażącym naruszeniem prawa, niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, powierzchowne zbadanie stanu sprawy skutkujące utratą zaufania do władzy publicznej, brak zachowania kontynuacji kompozycyjnej zabudowy, nieuwzględnienie będących następstwem wydania decyzji utrudnień dla zabudowy, utrudnień dla rozbudowy deptaka miejskiego, zaniechanie zasad estetyki terenu, niezgodność zamierzenia z postanowieniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla sąsiednich nieruchomości, zaniechanie zbadania czy planowana inwestycja ma wymagany dostęp do drogi publicznej, niezbadanie stanu służebności, niezbadanie zgodności koncepcji projektu budowlanego z prawem budowlanym i zasadami zagospodarowania terenu oraz decyzją pozwolenia wodno-prawnego, wydanie decyzji mimo braku udokumentowanej zgody na wejście w teren sąsiedni celem podłączenia mediów, brak uwzględnienia, że zamierzona inwestycja nie posiada wymaganej liczby miejsc postojowych.

Nadto Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie art. 61 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 13 u.p.z.p. w zw. z art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że powierzchnia, sposób planowanej zabudowy oraz uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, błędne ustalenie parametrów inwestycji, zaniechanie oceny ryzyka powodziowego, nieuwzględnienie, że projektowana inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowanej zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Strona odwołująca się zarzuciła także naruszenie § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1422, dalej: "r.w.t.") przez błędne przyjęcie, że zamierzenie inwestycyjne ma prawidłowe dojście i dojazd.

Decyzją z dnia 19 grudnia 2018 r. SKO w Rzeszowie, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W ocenie organu odwoławczego spełnione zostały wymogi co do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Postępowanie przeprowadzono w sposób prawidłowy, a wydana decyzja odpowiada prawu. Zebrane w sprawie dokumenty wskazują na posiadanie przez inwestora zapewnień dostawy mediów, zaś wniosek o przeprowadzenie oględzin organ uznał za nieuzasadniony.

Stowarzyszenie zaskarżyło powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie, a także o uchylenie decyzji organu I instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Kwestionowanej decyzji strona skarżąca zarzuciła obrazę przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

- art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") w zw. z § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie MI"), poprzez przyjęcie, że organ I instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany oraz przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.;

- art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., poprzez uznanie, że istniała przesłanka do wydania przez organ decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy w rzeczywistości nie została ona zrealizowana (brak dostępu do drogi publicznej);

- art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 18 pkt 2 r.w.t., w szczególności poprzez błędną interpretację uregulowań i w tym zakresie brak uchylenia decyzji organu I instancji wobec niespełnienia przez inwestora jednej z przesłanek koniecznych do wydania decyzji o warunkach zabudowy;

- art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że organ I instancji wydając decyzję postąpił prawidłowo uznając, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Strona zwróciła uwagę na sprzeczności pomiędzy przedstawionym przez inwestora wnioskiem a warunkami technicznymi wydanymi przez M. sp. z o.o. i P. SA. Nie uwzględniono nadto w treści decyzji stanowiska Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Rzeszowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 27 lipca 2018 r., znak: RZ.RPP.611.677.2018.MB;

- naruszenie art. 53 ust. 4 pkt 10 u.p.z.p. poprzez zaakceptowanie decyzji organu I instancji mimo braku wymaganych uzgodnień i poprzestanie na stwierdzeniu, że projekt decyzji ich nie wymaga;

- art. 1 ust. 2 pkt 1 i 7 u.p.z.p., poprzez utrzymanie w mocy decyzji nieuwzględniającej podstawowych zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego, tj. wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz ochrony prawa własności.

Stowarzyszenie zarzuciło także obrazę przepisów postępowania poprzez naruszenie art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. z uwagi na brak zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego i wydanie decyzji jedynie w oparciu o przedstawione przez wnioskodawcę oraz organ I instancji dokumenty, jak również naruszenie art. 7, art. 11 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia wszystkich, istotnych dla sprawy elementów stanu faktycznego sprawy i brak wystarczającego wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy wydawaniu decyzji.

W odpowiedzi SKO wniosło o oddalenie skargi z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszenia prawa uzasadniającego usunięcie tej decyzji z obrotu prawnego. Wskazał, że projekt decyzji został sporządzony przez osobę przynależną do właściwej izby samorządu zawodowego. W toku postępowania z zachowaniem warunków określonych przepisami art. 53 ust. 3 u.p.z.p. oraz § 3 i 9 rozporządzenia MI przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., a wyniki tej analizy (zawierające część tekstową i graficzną) stanowią załącznik decyzji wydanej w dniu 17 sierpnia 2018 r. Ustalone tą decyzją warunki zabudowy wynikają z powyższej analizy.

Zgodnie ze sporządzoną analizą istniejąca na objętym nią obszarze zabudowa to budynki mieszkaniowe jednorodzinne, ale i wielorodzinne. Na działkach sąsiednich, od strony północnej i wschodniej znajduje się zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (m. in. na działkach nr [...] i [...]), co wynika m. in. z pisma Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia 24 kwietnia 2019 r., wskazującego, że są to budynki wielorodzinne lub wielolokalowe, a wynika to z wydanych pozwoleń na budowę.

W stosunku do objętej warunkami zabudowy inwestycji Sąd nie stwierdził także nieprawidłowości w określeniu jej poszczególnych, wynikających z rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. parametrów (wskaźników).

Według stanowiska Sądu zarzut strony skarżącej dotyczący dowolności ich ustalenia, przede wszystkim warunku wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, nie znajduje uzasadnienia. W rozpoznawanej sprawie wskazano, że został ustalony, zgodnie z § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia, dopuszczający jego wyznaczenie w innej wielkości niż na podstawie średniego wskaźnika dla obszaru analizowanego, jeżeli wynika to ze sporządzonej analizy.

Przy powierzchni terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (2205m2) oraz określonej w nim powierzchni zabudowy kubaturowej (1526 m²) oraz średnim wskaźniku w obszarze analizowanym wynoszącym 29,5%, określono go dla wnioskowanego terenu w przedziale 28,7% - 69,2% (przy wnioskowanym przez inwestora 69,2%). Z analizy wynika także, że dla obszaru analizowanego wyliczone wskaźniki wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynoszą dla działki nr 494/2 – 28,7%, dla działek nr 511/1 i 511/2 – 30,3%. Przyjęty wskaźnik omawianego warunku został ustalony z uwzględnieniem najniższego wskaźnika zabudowy w analizowanym terenie oraz wskaźnika wnioskowanego przez inwestora.

Odnosząc się do zarzutu braku spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. tj. dostępu do drogi publicznej, zdaniem Sądu zasadnie organy stwierdziły, że warunek ten został spełniony, poprzez ustanowienie stosownych służebności.

W decyzji określono także, że na terenie objętym inwestycją znajdują się sieci: enn, gazowa, wodociągowa i kanalizacji sanitarnej oraz deszczowej. Planowana inwestycja posiada zapewnienia gestorów ww. sieci o możliwości dostaw wody i energii elektrycznej oraz odbioru ścieków sanitarnych i deszczowych (art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.).

Określono, że miejsca postojowe należy zaprojektować w ilości 1,2 miejsca na 1 lokal mieszkalny, przy czym istnieje możliwość zlokalizowania części z tych miejsc na sąsiednim terenie objętym MPZP nr [...] "[...]" w R. przeznaczonym pod budowę parkingu (ozn. w planie [...]).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosło Stowarzyszenie Z., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.

Wyrokowi zarzucono:

1. w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz.1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), rażące naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na jego treść poprzez:

- naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez nieprzeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonej decyzji w jej całokształcie, z pominięciem argumentów zaprezentowanych przez Skarżącego, w szczególności zaś dokonanie kontroli w sposób pobieżny i bez wyjaśnienia najistotniejszych kwestii wyrażonych w zarzutach skargi.

- Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku z pominięciem zarzutów Skarżącego (w zakresie uzbrojenia terenu, warunków technicznych, drogi dojazdowej tj. naruszenia przez SKO art. 61 ust 1 pkt 2 i 3 u.p.z.p.). Ponadto zaś sporządzenie uzasadnienia w sposób pobieżny, bez należytego wyjaśnienia podstaw prawnych oraz faktycznych rozstrzygnięcia. Ponadto zaś naruszenie tego artykułu (141 § 4 p.p.s.a.) poprzez przyjęcie stanu faktycznego niezgodnego z rzeczywistością, co doprowadziło do błędnego ustalenia przez WSA, iż w sprawie zostały spełnione przestanki uzasadniające prawidłowość decyzji o warunkach zabudowy (tj. przesłanki określone w art. 61 ust 1 pkt 1-5 u.p.z.p.). Ponadto zaś niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, co także oznacza nierozpoznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny istoty sprawy, co w konsekwencji mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

- Naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a., poprzez niezasadne dopuszczenie w charakterze dowodu oraz rozstrzygnięcie w oparciu o pismo Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia 24 kwietnia 2019 r., w sytuacji gdy nie zachodziły przesłanki uzasadniające takie działanie WSA. W szczególności nie istniały wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy.

- Naruszenie art. 145 § 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego co doprowadziło do błędnego ustalenia, iż decyzja SKO w Rzeszowie nie narusza przepisów prawa materialnego (art. 61 ust 1 pkt 1-5 u.p.z.p.), co przemawia za usunięciem jej z obrotu prawnego.

2. W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego poprzez:

- błędną wykładnię art. 61 ust 1 pkt 5 w zw. z art. 1 ust 2 pkt 1 i 7 u.p.z.p. w zw. z § 3 pkt 1 rozporządzenia MI, co wyraziło się w uznaniu stanowiska SKO oraz organu I instancji o prawidłowym wyznaczeniu obszaru analizowanego oraz przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy, gdy w rzeczywistości zarówno analiza urbanistyczna jak i samo wyznaczenie obszaru analizowanego było wadliwe (przyczyny wyrażono w uzasadnieniu). Ponadto zaś utrzymaniu w obrocie decyzji naruszającej zasady planowania i zagospodarowania przestrzennego, w tym wymogi ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, która to decyzja zawiera błędnie oznaczone wskaźniki zabudowy.

- Błędną wykładnię art. 61 ust 1 pkt 2 u.p.z.p., wyrażającą się w podzieleniu nieprawidłowego stanowiska organu I instancji oraz SKO co do zapewnienia dostępu planowanego zamierzenia inwestycyjnego do drogi publicznej.

- Błędną wykładnię art. 61 ust 1 pkt 3 u.p.z.p., poprzez uznanie, iż planowana inwestycja posiada zapewnienia gestorów sieci wymagane przepisami odrębnymi, co w efekcie stanowiło powielenie błędnej argumentacji SKO oraz Prezydenta Miast Rzeszowa, w sytuacji gdy w sprawie nie wydano uzgodnień odnośnie kanalizacji deszczowej, pozostałe zaś uzgodnienia (M. sp. z o.o., P. SA) nie dotyczą wnioskowanej inwestycji.

- Błędną wykładnię art. 61 ust 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 18 pkt 2 r.w.t., wobec utrzymania w mocy decyzji SKO potwierdzającej błędne stanowisko Prezydenta Miasta Rzeszowa co do miejsc postojowych na planowanej inwestycji, dodatkowo zaś co do możliwości wyznaczenia tych miejsc poza obszarem analizowanym, bez uzasadnienia takiego odstępstwa.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie na rzecz Skarżącego od organu kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów poniesionych w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, wraz z kosztami zastępstwa, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – P. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o jej oddalenie. W ocenie Uczestnika, zaskarżony wyrok jest prawidłowy i nie narusza przepisów prawa w zakresie określonym w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie (i nie w pełnym zakresie) podniesione w niej zarzuty są trafne.

Należy zgodzić się ze Skarżącym, że zarówno Sąd I instancji jak i organy administracji publicznej błędnie oceniły warunki odnoszące się do istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu, które powinny, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., być wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego. Jak wynika bowiem z akt sprawy, M. sp. z o.o., pismem z dnia 21 czerwca 2017 r., poinformowało Inwestora o tym, że kanalizacja deszczowa zlokalizowana w rejonie projektowanej inwestycji "nie jest na majątku Gminy Miasta Rzeszów i w eksploatacji M. R." i w związku z tym Przedsiębiorstwo to nie może wydać warunków technicznych przyłącza w ww. kanalizacji deszczowej. Natomiast w analizie architektoniczno-urbanistycznej oraz w decyzji o warunkach zabudowy wskazano, że zasady obsługi w zakresie kanalizacji deszczowej zostały ustalone według warunków M. w R. Przywołane Przedsiębiorstwo w piśmie z dnia 14 sierpnia 2018 r. określiło warunki techniczne, przy czym dotyczą one wyłącznie przyłączenia do wodociągu oraz do kanalizacji sanitarnej. Należy zatem stwierdzić brak w aktach sprawy stosownych warunków w zakresie odprowadzania wód opadowych.

W tym to zakresie doszło również do zarzucanego przez Skarżącą naruszenia art. 151 p.p.s.a. Przepis ten ma bowiem charakter wynikowy. Jego zastosowanie jest rezultatem uznania, że w sprawie nie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, które uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu. Chcąc więc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu, autor skargi kasacyjnej jest zobowiązany bezpośrednio powiązać ten zarzut z naruszeniem innych konkretnych przepisów, które to naruszenie Sąd I instancji wadliwie zaakceptował (wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1659/19, LEX nr 3417679). Wskazane powyżej naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. uzasadnia zatem zarzut, według którego w postępowaniu przed Sądem I instancji doszło do naruszenia art. 151 p.p.s.a.

Nie można natomiast zgodzić się ze Skarżącą co do braku zapewnienia gestorów w zakresie pozostałych elementów uzbrojenia terenu, niezbędnych do realizacji planowanej inwestycji. W tym zakresie stosowne deklaracje i oświadczenia zostały uzyskane.

Także wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd I instancji prawidłowo ocenił wyznaczenie obszaru analizowanego. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia MI: "Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów." W przedmiotowej sprawie szerokość frontu działki wynosi 10 m. W związku z tym, w myśl zacytowanego przepisu, granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości 50 m.

Odnosząc się zaś do stanowiska Sądu I instancji w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzenia samej analizy architektoniczno-urbanistycznej, nie można uznać za wystarczająco jasne i dostatecznie uzasadnione wyznaczenie na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia MI innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Odstąpienie od wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, według zasady określonej w § 5 ust. 1 rozporządzenia MI, to jest na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, powinno, zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia MI, wynikać z analizy. Z analizy, będącej podstawą ustaleń uchylonej decyzji organu I instancji, wynika zaś, że wskaźnik ten, wynoszący 69,2%, przy wielkości średniego wskaźnika dla obszaru analizowanego wynoszącego 29,5%, został wyliczony "zgodnie z wnioskiem Inwestora". W konsekwencji wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy ustalono, biorąc pod uwagę najniższy wskaźnik zabudowy na obszarze analizowanym oraz wskaźnik wnioskowany przez Inwestora. Przyjęte ustalenia nie znajdują więc merytorycznego uzasadniania, zwłaszcza w kontekście celu, w jakim wyznacza się powyższy parametr, a którym jest uwzględnienie wymagań ładu przestrzennego, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., a którego naruszenie słusznie zarzuca Skarżąca.

Z kolei zarzut błędnej wykładni art. 61 ust 1 pkt 2 u.p.z.p., wyrażającej się w podzieleniu nieprawidłowego stanowiska organu I instancji oraz SKO co do zapewnienia dostępu planowanego zamierzenia inwestycyjnego do drogi publicznej, nie zasługuje na uwzględnienie. Pomijając podnoszone w toku postępowania administracyjnego oraz na etapie sądowej kontroli decyzji argumenty na istnienie bądź nieistnienie odpowiednich tytułów prawnych Inwestora do nieruchomości, umożliwiających dostęp do drogi publicznej z działki będącej przedmiotem ustalenia warunków zabudowy, należy wyjaśnić, że wnioskodawca na etapie ustalania warunków zabudowy nie musi się legitymować tytułem prawnym do nieruchomości, będącej przedmiotem tych ustaleń, a tym bardziej do nieruchomości przez którą jest możliwy dostęp do drogi publicznej. Na tym etapie kluczowe jest faktyczne istnienie takiej drogi łączącej nieruchomość, na której planowana jest realizacja inwestycji z drogą publiczną. "Na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie bada się stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości, przez które ma być realizowany dostęp do drogi publicznej. Są to zagadnienia, które podlegają ocenie i szczegółowemu badaniu na etapie postępowania o udzielenia pozwolenia na budowę." (wyrok NSA z dnia 20 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 2294/19, LEX nr 3413330).

Także zarzut błędnej wykładni art. 61 ust 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 18 pkt 2 r.w.t. co do miejsc postojowych na terenie planowanej inwestycji oraz możliwości wyznaczenia tych miejsc poza obszarem analizowanym nie został uwzględniony. Ocenę Sądu I instancji w zakresie ustaleń miejsc postojowych, należy rozpatrywać w odniesieniu do dwóch kwestii. Pierwszą kwestią jest uznawanie przepisów r.w.t., jako przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust.1 pkt 5 u.p.z.p., z którego wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy zależy między innymi od zgodności "decyzji" z przepisami odrębnymi. Drugą kwestią jest związanie organu właściwego w sprawie ustalenia warunków zabudowy przepisami r.w.t. w zakresie finalnych ustaleń lokalizacji miejsc postojowych.

Katalog przepisów odrębnych, o których mowa w art. 61 ust.1 pkt 5 u.p.z.p., nie jest katalogiem stałym. Liczba oraz rodzaj przepisów uznanych za przepisy odrębne zależy bowiem od faktycznych i prawnych uwarunkowań terenu, co do którego są ustalane warunki zabudowy, w tym sposobu jego zagospodarowania. Gdy na terenie tym znajduje się zabudowa bądź jest planowana, wówczas w tym właśnie zakresie należy uznać przepisy r.w.t. za przepisy odrębne. Przy czym w przedmiotowej sprawie należy wziąć pod uwagę co następuje: Zarówno przepisy u.p.z.p. jak i przepisy r.w.t. normują przebieg procesu inwestycyjno-budowlanego. Przeznaczanie terenów pod zabudowę na zasadach i w trybie przewidzianym przepisami u.p.z.p. stanowi fazę tego procesu poprzedzającą realizację planowanej inwestycji budowlanej, do której dochodzi na terenie do tego przewidzianym między innymi za sprawą decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast inną rzeczą jest to, czy przepisy r.t.w. mają zastosowanie (wiążą) organ ustalający warunki zabudowy przy dokonywaniu konkretnych ustaleń. W rozpatrywanym kontekście należy udzielić odpowiedzi negatywnej, albowiem ustalenia warunków zabudowy nie dookreślają lokalizacji inwestycji w takim stopniu szczegółowości, jak projekt budowlany zatwierdzony decyzją administracyjną. Stąd też ostateczne wytyczenie miejsc postojowych następuje na etapie udzielania pozwolenia na budowę, nie zaś w postępowaniu w sprawie ustalania warunków zabudowy.

Nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym: "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a." Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o którym mowa w tym przepisie, oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Analiza zaskarżonego wyroku wskazuje, że zarzut ten jest nieuzasadniony, bowiem Skarżący nie wykazał, że Sąd I instancji dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy, w szczególności że odnosił się do innego stanu faktycznego niż wskazany w skardze.

Również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis ten wskazuje na obligatoryjne elementy uzasadnienia wyroku i nie służy do kwestionowania merytorycznej treści uzasadnienia wyroku. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku jest sporządzone w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, a w szczególności, gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w omawianym przepisie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Brak szczegółowego odniesienia się przez Sąd I instancji do argumentacji zawartej w skardze nie świadczy o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Z powołanego przepisu nie wynika bowiem, że Sąd musi się odnieść do wszystkich argumentów podnoszonych przez strony postępowania.

Natomiast należy zgodzić się ze Skarżącym, że w świetle art. 106 § 3 p.p.s.a. niezasadnym było powoływanie się przez Sąd I instancji na dołączone do stanowiska uczestnika postępowania pismo Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia 24 kwietnia 2019 r., wyjaśniające, że budynki usytuowane na działkach nr [...] i [...] są budynkami wielorodzinnymi lub wielolokalowe. W sprawie ustalania warunków zabudowy powyższe ustalenia powinny wynikać z analizy architektoniczo-urbanistycznej, a nie z wyjaśnień organu. Jeżeli zaś zachodziłaby potrzeba dokonania ustaleń, które mają służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu, Sąd powinien uchylić zaskarżoną decyzję i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które organ ten powinien uzupełnić (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2001 r., sygn. akt V SA 671/00, LEX nr 50129).

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.