Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1164/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 65, art. 138 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Inga Gołowska (spr.) Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 30 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 8 marca 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 2497/12 w sprawie ze skargi W. K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie o ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

I.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 8 marca 2013r. sygn. akt: V SA/Wa 2497/12, uwzględnił skargę W. K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] sierpnia 2012r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie o ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 i stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz zasądził od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz W. K. kwotę 200,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Referując stan sprawy, Sąd I instancji podał, że zaświadczeniem z [...] maja 2012r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa poinformował W. K. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przyznanych na podstawie decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w J. G. z [...] listopada 2009r.

Decyzją z [...] czerwca 2012r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności. W ramach systemów wsparcia bezpośredniego w wysokości 517, 12 zł powiększoną o odsetki ustawowe.

W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaskarżoną decyzją Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z [...] sierpnia 2012r. na podstawie art. 138§1 pkt 3 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej k.p.a.) umorzył postępowanie odwoławcze. W motywach wskazał, że z dniem 1 sierpnia 2012r. weszła w życie nowelizacja ustawy z 27 stycznia 2012r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012r., poz. 243), która zmodyfikowała system organów orzekających w tych sprawach. Strona niezadowolona z rozstrzygnięcia Organu I instancji może wnieść odwołanie w tej sprawie do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa .

Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - stosownie do treści art. 138§1 pkt 1 k.p.a. umorzył (jako bezprzedmiotowe) postępowanie odwoławcze ze względu na utratę właściwości rzeczowej do rozpoznania sprawy i w trybie art. 65 k.p.a. przekazał sprawę Dyrektorowi [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W., który powinien rozpoznać przedmiotowe podanie-w ramach posiadanej kompetencji-jako odwołanie.

II.

We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skardze, W. K. postawił pytanie,, na jakiej podstawie działka nr 50/4 o powierzchni 1,95 ha została zmniejszona do powierzchni 1,42 ha?". Wskazał nadto, że z posiadanego aktu notarialnego niezbicie wynika, iż aktualna jest ta pierwsza wielkość, co znajduje odbicie także w decyzjach dotyczących ustalenia wielkości należności podatkowych.

Skarżący postulował uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W motywach wskazał, że podstawą wydania zaskarżonej decyzji było błędnie i przewlekle prowadzone przez kilku urzędników postępowanie administracyjne, w wyniku którego subiektywnie ustalono wielkość zgłoszonej do płatności działki nr 50/4 jako 1,64 ha podczas gdy faktyczna powierzchnia tej działki wynosi 1,98 ha. Ustalenia Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa pozostają w sprzeczności ze stanem faktycznym, w szczególności z wypisem z rejestru gruntów z którego jednoznacznie wynika, iż powierzchnia działki objętej postępowaniem administracyjnym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, oznaczonej numerem 50/4 położonej w S. wynosi 1,98 ha Wielkość ta, zgodna z wypisem z rejestru gruntów oraz aktem notarialnym, który stanowił potwierdzenie własności nieruchomości, została zgłoszona w Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa do płatności unijnych. Potwierdzeniem faktycznej powierzchni działki nr 50/4 wynoszącej 1,98 ha był wynik kontroli przeprowadzonej na zlecenie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przez niezależną firmę zewnętrzną [...] Sp. z o.o., która jednoznacznie potwierdziła zadeklarowaną powierzchnię wynoszącą 1,98 ha. Wynik kontroli z przyczyn nieuzasadnionych jest obecnie kwestionowany przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, która w zaskarżonej decyzji stoi na stanowisku, że cyt. "płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy", za którą próbuje się teraz ukarać obywatela zarzucając dodatkowo, że nie wykrył owej pomyłki. W sytuacji, w której doszłoby do wskazywanej przez organ pomyłki władzy, to odpowiedzialność za taką pomyłkę nie może być przerzucana na obywatela; w takim przypadku organ winien mieć w pierwszej kolejności regres do osób czy też podmiotów bezpośrednio odpowiedzialnych za popełnienie błędów, których skutkiem niesłusznie próbuje się obarczyć "biednego" pozostawionego samemu sobie obywatela. Skarżący zwrócił uwagę na fakt, iż w decyzji z [...] sierpnia 2011r. wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w J. G. najpierw wskazano, iż powierzchnia referencyjna działki nr 50/4 w roku 2009 wynosiła 1,42 ha, po czym niżej w tej samej decyzji stwierdzono, że powierzchnię kwalifikowaną pomniejszono do 1,64 ha. Tak sprzeczne podawanie danych wskazuje, iż ustalenia Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w przedmiotowej sprawie są całkowicie niewiarygodne, pozostając w sprzeczności ze stanem faktycznym. Skarżący także dostrzegł, że w toku postępowania Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie przedstawiła żadnych dowodów na okoliczność potwierdzającą, iż powierzchnia działki nr 50/4 wynosi 1,64 ha, a nie jak zadeklarował skarżący zgodnie z dokumentacją ewidencji Państwa 1,98 ha. Nadto zaskarżona decyzja pozostaje w sprzeczności z art. 6 Kodeksu cywilnego.

Odpowiadając na skargę wniesiono o jej oddalenie.

III.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał, że skarga była zasadna.

W pisemnych motywach wyroku, Sąd I instancji podał, że w doktrynie (H. Poleszak: Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w postępowaniu przed NSA, NP 1984, nr 1, s. 23) zwraca się uwagę, że wydanie decyzji bez podstawy prawnej ma miejsce wówczas, kiedy mają miejsce następujące sytuacje:

a) wydanie decyzji w sferze stosunków objętych regulacją prawa prywatnego; b) przyjęcie za podstawę decyzji przepisów nie mających wsparcia w ustawie, a więc nie mających powierzchnie obowiązującego charakteru; c) wydanie decyzji w sytuacji, gdy uprawnienie lub obowiązek wynika bezpośrednio z mocy prawa; d) wydanie decyzji z sytuacji, gdy załatwienie sprawy winno nastąpić w formie czynności materialno-technicznych; e) zastosowanie jako podstawy prawnej decyzji przepisu w sposób oczywisty nie odnoszącego się do stanu faktycznego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie.

Pogląd ten jest aprobowany w nowszej literaturze (M. Szubiakowski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska; Postępowanie administracyjne-ogólne, podatkowe i egzekucyjne, Warszawa 1998 r., s. 210).

W niniejszej sprawie należało-stosownie do art. 65§1 k.p.a.-przekazać wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (wraz z aktami) właściwemu organowi zwykłym pismem, które powinno zawierać uzasadnienie. Błędem było zatem wydanie decyzji przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o umorzeniu postępowania odwoławczego i przekazaniu w trybie art. 65 k.p.a. tego wniosku "Dyrektorowi [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W., który powinien rozpoznać przedmiotowe podanie w ramach posiadanej kompetencji jako odwołanie". Oznacza to, że rozstrzygnięcie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest wewnętrznie sprzeczne, bo-z jednej strony-umarza się postępowanie odwoławcze, a jednocześnie -z drugiej-przekazuje się sprawę w celu jego kontynuowania, tyle, że przed innym organem. W sytuacji-wskazanej w p-kcie IV d) uzasadnienia-wydanie decyzji z [...] sierpnia 2012r. (zamiast przekazania sprawy zwykłym pismem) należy uznać jako wydanie aktu administracyjnego bez podstawy prawnej. Za rażące naruszenie prawa należy uznać też wewnętrzną sprzeczność decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, co wyżej wskazano. Zaistnienie kumulacji tych przesłanek należy ocenić jako realizacje podstawy stwierdzenia nieważności decyzji, którą jest art. 156§1 pkt 2 k.p.a.

IV.

Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa , działając przez pełnomocnika radcę prawnego zaskarżył powyższy wyrok w całości. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zm. dalej-p.p.s.a.) zarzucił naruszenie prawa materialnego , które miało istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie art. 145§1 lit. a p.p.s.a. w zw z art. 138§1 pkt 3 k.p.a. oraz art. 65 k.p.a.-poprzez stwierdzenie, że w niniejszej sprawie należało przekazać wniosek zwykłym pismem, które powinno zawierać uzasadnienie. Zdaniem WSA, błędem było wydanie decyzji przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o umorzeniu postępowania odwoławczego i przekazanie w trybie art. 65 k.p.a. tego wniosku Dyrektorowi [...] Oddziału Regionalnego ARiMR.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Uzasadniając skargę kasacyjną skarżąca przedstawiła uzasadnienie wniesionych zarzutów oraz stanowisko w sprawie.

Odpowiadając na skargę kasacyjną, W. K. wniósł o jej odrzucenie w całości , utrzymanie w mocy wyroku WSA w W. z 8 marca 2013r. sygn. akt: V SA/Wa 2497/12 i zasądzenie od Prezesa ARiMR zwrotu kosztów postępowania.

V.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie ma usprawiedliwionych podstaw (art. 184 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 183§1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w §2 art. 183 p.p.s.a. w tej sprawie nie występują. Tym samym wyrok Sądu I instancji podlega kontroli pod kątem ustalenia, czy jest on wadliwy w zakresie objętym zarzutami wyartykułowanymi w skardze kasacyjnej. Dodać przy tym należy, że rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, iż Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej podstawami, czyli wskazanymi przepisami prawa materialnego lub procesowego. Natomiast NSA nie jest władny badać czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Problem prawny jaki zarysował się w sprawie dotyczył tego czy organ administracji mógł podjąć rozstrzygnięcie w oparciu o art. 138§1 pkt 3 k.p.a. (umorzyć postępowanie odwoławcze) i jednocześnie przekazać odrębnym pismem, w trybie art. 65 k.p.a. odwołanie strony do organu właściwego w przedmiotowej sprawie.

Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 15 k.p.a., postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Z art. 127§1 k.p.a. wynika, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Organ I instancji, o ile nie uwzględni odwołania (art. 132§1 k.p.a.), przesyła odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu, co wynika z art. 133 k.p.a. Postępowanie przed organem II instancji rozpoczyna się od weryfikacji, czy nie zachodzą formalne przeszkody do rozpatrzenia odwołania. Organ ten kontroluje, czy odwołanie jest wniesione w terminie oraz czy jest dopuszczalne, w razie zaś stwierdzenia przeszkód, wydaje jedno z postanowień, o których mowa w art. 134 k.p.a. W razie braku przeszkód formalnych, organ II instancji staje się kompetentny do rozpatrzenia odwołania oraz merytorycznego orzekania w sprawie administracyjnej. Jeżeli wydanie decyzji, kończącej postępowanie w tej instancji nie jest możliwe, umarza postępowanie odwoławcze (art. 138§1 pkt 3 k.p.a.). W przeciwnym wypadku wydaje decyzję, kończącą postępowanie administracyjne (art. 138§1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a.), względnie zaś uchyla decyzję organu I instancji i przekazuje mu sprawę do ponownego rozpatrzenia (art. 138§2 k.p.a.).

W myśl art. 65§1 k.p.a., jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Przekazanie sprawy do organu właściwego następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

Z powyższego wynika, że organ odwoławczy nie może w odniesieniu do tego samego odwołania stwierdzić, że jest niewłaściwym organem w sprawie przekazując odwołanie organowi właściwemu i jednocześnie umorzyć postępowanie odwoławcze. Podjęte rozstrzygnięcia wzajemnie wykluczają się.

Godzi się przypomnieć, że organ odwoławczy działając na podstawie art. 138§1 pkt 3 k.p.a. wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Z uwagi na brak wskazania w tym przepisie podstaw umorzenia postępowania odwoławczego, należy przy jego wykładni posługiwać się art. 105 k.p.a., a więc regulacją ustalającą przesłanki umorzenia postępowania administracyjnego. Przytoczony przepis określa odrębnie podstawy umorzenia postępowania z urzędu oraz na wniosek strony. Otóż w myśl art. 105§1 k.p.a. wówczas gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. O umorzeniu postępowania odwoławczego można mówić jedynie wówczas gdy stało się ono bezprzedmiotowe w całości lub w części. O bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego zasadniczo świadczyć będą dwie okoliczności - cofnięcie odwołania lub ustalenie, że wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania administracyjnego. Jedynie te okoliczności będą uprawniały organ odwoławczy do zastosowania art. 138§1 pkt 3 k.p.a. Należy bowiem wyraźnie odróżnić umorzenie postępowania odwoławczego od umorzenia postępowania. Umorzenie postępowania odwoławczego może zachodzić wyłącznie z określonych wyżej przyczyn, które jednocześnie nie świadczą o bezprzedmiotowości całego postępowania. Decyzja wydana na podstawie art. 138§1 pkt 3 k.p.a. kończy bez merytorycznego rozstrzygnięcia etap postępowania kontrolnego a tym samym decyzja organu I instancji staje się ostateczna (o ile oczywiście nie wniesiono skargi do sądu administracyjnego).

Przypadki, gdy decyzja wydana jest z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) mają miejsce wówczas, kiedy naruszono przepis prawa, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu, przepis jest jasny i precyzyjny. Rażącym naruszeniem prawa jest sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem a treścią przepisu. Taka sytuacja ma miejsce wówczas, gdy załatwienie sprawy decyzją administracyjną stanowi zaprzeczenie jej stanu prawnego. Inaczej mówiąc chodzi o takie załatwienie sprawy, które nie odnosi się do rozpoznawanej sprawy, lecz do jej kontratypu. W takim wypadku zachodzą skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, ponieważ nie da się pogodzić z wymaganiami praworządności skutków, które pozostają w oczywistej i jawnej sprzeczności z wzorcem wynikającym z ustawy.(wyrok NSA z 19 marca 2014r. sygn. akt: II GSK 39/13 dostępna na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W konsekwencji, stwierdzić należy, że Sąd I instancji prawidłowo skonstatował, że wydana decyzja jest nieważna bowiem wydano ją z rażącym naruszeniem prawa.

Kierując się zatem przedstawionymi wyżej względami Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż przedmiotowa skarga kasacyjna nie dostarcza usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia zawartych w niej żądań w związku z czym, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę tą oddalił.