Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2583/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156  par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Sędziowie WSA Danuta Kania, Olga Żurawska – Matusiak, Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi W. H. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji cofającej przydział na lokal mieszkalny – oddala skargę –


UZASADNIENIE

W.H. pismem z dnia 24 marca 2009 r. złożył do Ministra Sprawiedliwości wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych: Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] z dnia [...] maja 1999 r. nr [...] oraz Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] czerwca 1999 r. nr [...] cofającej W.H., T.H. i R.H. przydział lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...] . We wniosku tym wskazał też, że przepisy § 8 ust. 2 i 3 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 maja 1997 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater oraz określenia norm powierzchni mieszkalnej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej i członkom ich rodzin (Dz. Urz. MS nr 2, poz. 11), enumeratywnie wyliczają sytuacje, w których organ kwaterunkowy wydaje decyzje lub może wydać decyzje o opróżnieniu lokalu. A skoro zatem podstawą rozstrzygnięcia organu I i II instancji był § 8 ust. 2 powołanego zarządzenia to nie zachodziły przesłanki z § 8 ust. 3 zarządzenia. Podał też, że w jego sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek wymienionych w § 8 ust. 2; nie starał się bowiem o pozwolenie na budowę domu, ani też nie otrzymał prawa do innego lokalu mieszkalnego (§ 8 ust. 2 pkt 1).

Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. Minister Sprawiedliwości odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] i Dyrektora Generalnego Służby Więziennej. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że prawomocnym wyrokiem z dnia 30 października 2000 r. o sygnaturze akt I SA 1151/99, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. H. w przedmiocie cofnięcia mu przydziału lokalu mieszkalnego, uznając, ze "organy Służby Więziennej miały podstawę do wydania decyzji cofających skarżącemu przydział lokalu uzyskany w 1993 r. oraz, że w świetle powyższego zaskarżonej decyzji nie można zarzucić naruszenia prawa", a to powoduje przeszkodę organu administracji publicznej, do wszczęcia postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności.

Rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Sprawiedliwości decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. ponownie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi W. H. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 4 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1647/09, stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że: "zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą nieważności postępowania, albowiem została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 138 § 1 w związku z art. 127 § 3 kpa. Sąd podkreślił, że przepis ten zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć organu odwoławczego, co oznacza, że organ ten nie jest uprawniony do wydania decyzji w innej osnowie niż w nim wymienione. Tymczasem Minister Sprawiedliwości, rozpoznając wniosek strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, pomimo iż zobowiązany był na mocy art. 127 § 3 kpa do zastosowania art. 138 § 1 kpa, wydał decyzję, w której postanowił odmówić wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji."

W wykonaniu wyroku, Minister Sprawiedliwości decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. uchylił w całości swoją decyzję z dnia [...] maja 2009 r. odmawiającą wszczęcia postępowania i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] września 2010 r. Minister Sprawiedliwości odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] z dnia [...] maja 1999 r. i decyzji Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] czerwca 1999 r.

Od decyzji tej W.H. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i wniósł o uchylenie w całości decyzji z dnia [...] września 2010 r. oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] z dnia [...] maja 1999 r. i decyzji Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] czerwca 1999 r. Stwierdził, że okoliczności zawarcia umowy z przedsiębiorstwem [...] na wybudowanie lokalu mieszkalnego, protokolarne przejęcie lokalu, jego wykończenie i zameldowanie w tym lokalu mieszkalnym T. H. nie mają znaczenia w sprawie, bowiem nie stanowią o uzyskaniu prawa do lokalu mieszkalnego.

W wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] ponownie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji, o których stwierdzenie nieważności wnosił W.H..

Od decyzji tej W.H. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] , wydaną na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), stwierdził nieważność własnej decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. W związku z tym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 18 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 512/11 umorzył postępowanie w sprawie.

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku W. H. z dnia 28 września 2010 r. Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...] , utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] września 2010 r.

W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził, że przeprowadzone postępowanie administracyjne nie wykazało aby zachodziła jakakolwiek przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] z dnia [...] maja 1999 r. oraz Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] czerwca 1999 r. Organ nie zgodził się z twierdzeniem W. H., że decyzje te zostały wydane z rażącym naruszeniem pow. przepisów zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 maja 1997 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater oraz określenia norm powierzchni mieszkalnej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej i członkom ich rodzin. Organ wskazał, że zgodnie bowiem z § 8 ust. 1 tego zarządzenia, funkcjonariusz Służby Więziennej nie może zajmować lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji organu Służby Więziennej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej on sam lub jego małżonek jest, między innymi, samoistnym posiadaczem innego lokalu mieszkalnego, w którym ma możliwość zamieszkania. Przepis § 8 ust. 2 pkt 1 tego zarządzenia przewiduje, że organ kwaterunkowy wydaje decyzję w przypadku uzyskania przez funkcjonariusza lub jego małżonka prawa do innego lokalu mieszkalnego lub domu w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, jeżeli funkcjonariusz wraz z osobami wspólnie zajmującymi lokal nie opróżni go w terminie dwóch miesięcy od daty uzyskania prawa do innego lokalu mieszkalnego.

Organ wskazał też, że W.H. decyzją Dyrektora Okręgowego Zarządu Zakładów Karnych w [...] z dnia [...] kwietnia 1983 r. otrzymał przydział lokalu funkcyjnego nr [...] usytuowanego w budynku położonym w [...] przy ul. [...]. W dniu 30 listopada 1995 r. została zawarta umowa pomiędzy małżonkami T. i W. H. a przedsiębiorstwem [...] , w wyniku której wykonawca zobowiązał się wykonać dla małżonków H. lokal mieszkalny w budynku przy ul. [...] w [...] . W dniu 4 lutego 1998 r. sporządzony został protokół przekazania lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...] , na mocy którego małżonkowie H. przejęli lokal ten od wykonawcy i mieli w nim przeprowadzić roboty wykończeniowe. Roboty te zostały ukończone w roku 1998. T. H. wprowadziła się do lokalu w październiku 1998 r., a zameldowała się w nim na pobyt stały w dniu 15 czerwca 1999 r. Z chwilą zamieszkania w tym lokalu przez T. H., spełnione zostały przesłanki wynikające z § 8 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 maja 1997 r.

Minister Sprawiedliwości nie zgodził się z twierdzeniem W. H., że przepis § 8 ust. 1 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości nie ma zastosowania w sprawie, bowiem w dniach wydania decyzji w przedmiocie cofnięcia przydziału lokalu mieszkalnego, tj. w dniu [...] maja 1999 r. i [...] czerwca 1999 r. W.H. był posiadaczem wraz z małżonką T. H. innego lokalu mieszkalnego, w którym miał możliwość zamieszkania. Organ podkreślił, że z chwilą zamieszkania przez T. H. w lokalu położonym w [...] na rogu ulic [...] , wybudowanym przez [...] , spełnione zostały przesłanki wynikające z § 8 ust. 1 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości, gdyż z materiału dowodowego bezspornie wynika, że lokal ten nadawał się do zamieszkania co najmniej od 1 lipca 1998 r. Nie ulega zatem wątpliwości, że przesłanki określone w § 8 ust. 1 i 2 zarządzenia, istniały w momencie wydania przez organy Służby Więziennej decyzji o cofnięciu przydziału lokalu mieszkalnego.

Ponadto organ podkreślił, że zgodnie z przepisami ówcześnie obowiązującymi, organy Służby Więziennej zobowiązane były do wydania decyzji o cofnięciu przydziału lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...] i o jego opróżnieniu, bowiem w świetle przepisów zarządzenia (§ 4 ust. 1) organy Służby Więziennej są uprawnione do przydzielania lokali mieszkalnych, ich opróżniania, tym samym są one uprawnione do cofnięcia przydziału mieszkania. Przesłanka uniemożliwiająca funkcjonariuszowi dalsze zajmowanie mieszkania przydzielonego mu decyzją organu Służby Więziennej będzie, zgodnie z § 8 ust. 1 zarządzenia, spełniona wówczas, gdy ten funkcjonariusz lub jego małżonek będą samoistnymi posiadaczami innego lokalu, poza dotąd zajmowanym lokalem mieszkalnym, w którym istnieje możliwość zamieszkania. Taka przesłanka zaś zachodziła w momencie wydawania decyzji przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] i Dyrektora Generalnego Służby Więziennej.

Organ dodatkowo podkreślił, powołując się na poglądy doktryny, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy gdy wystąpiły: "oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a treścią przepisu; oczywista sprzeczność z przepisem prawa nie do pogodzenia z założeniami działania organu praworządnego państwa; proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu wskazujące na jawną sprzeczność..." i wskazał, że w sprawie oczywista sprzeczność rozstrzygnięcia z treścią przepisów prawa nie występuje.

Odnosząc się do zarzutu braku ustawowej podstawy prawnej do wydania decyzji organ podkreślił, że kwestia dotycząca materialnoprawnych podstaw decyzji wydanych w sprawie cofnięcia przydziału lokalu mieszkalnego była przedmiotem badania przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 30 października 2000 r., sygn. akt I SA 1151/99 oddalił skargę W. H. na decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] czerwca 1999 r. W wyroku tym Sąd stwierdził, że zaskarżonej decyzji nie można zarzucić naruszenia prawa.

Reasumując organ stwierdził, że względu na to, iż w przedmiotowej sprawie nie stwierdził istnienia żadnej przesłanki nieważności decyzji, określonej w art. 156 § 1 kpa, utrzymał w mocy decyzję z [...] września 2010 r.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi W. H. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w sprawie bezsporne jest, że Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w [...] decyzją z dnia [...] maja 1999 r. cofnął W.H., T.H. i R.H. przydział lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...] , na podstawie § 8 ust. 1 i ust. 2 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 maja 1997 r. Natomiast w decyzji Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] czerwca 1999 r., za podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał jedynie § 8 ust. 1 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 maja 1997 r. Zdaniem skarżącego oznacza to, że organ II instancji uznał, że § 8 ust. 2 zarządzenia nie będzie miał z oczywistych względów zastosowania. Mimo to utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, chociaż wiadome było, że sam § 8 ust. 1 zarządzenia nie może stanowić wystarczającej podstawy do wydania rozstrzygnięcia w sprawie.

Skarżący wskazał, że decyzje o opróżnieniu lokalu przez funkcjonariusza SW wydaje się dopiero po zaistnieniu enumeratywnie wymienionych przypadków ściśle określonych w § 8 ust. 2 i ust. 3 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 maja 1997 r.

Dodatkowo skarżący podniósł, że zarówno ustawa z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej obowiązująca w dacie wydawania decyzji jak i zarządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 maja 1997 r. nie przewidywały instytucji cofnięcia przydziału lokalu funkcjonariuszowi Służby Więziennej, a mimo to rozstrzygnięcia właśnie w takim przedmiocie zapadły. Zastosowano więc instytucję, która nie była wtedy określona przez żaden przepis prawa.

Ponadto skarżący zarzucił, że decyzja o cofnięciu przydziału lokalu została skierowana nie tylko do W. H., ale także do jego żony – T. H. i syna R. H., podczas gdy tylko skarżący miał ustawowe prawo do lokalu mieszkalnego. Wskazał, że gdyby uznać, iż w sprawie wszystkie osoby, tj. W.H., T. H. i R. H. były stronami postępowania o cofnięcie przydziału lokalu mieszkalnego, to decyzje te są nieważne, bo nie były kierowane do nich wszystkich. Natomiast gdyby uznać, że wyłącznym adresatem tej decyzji powinien być W.H., to rażącym naruszeniem prawa było zaadresowanie ich do T. H. i R. H.. Niewątpliwie bowiem T. i R. H. nie otrzymali przydziału lokalu mieszkalnego, dlatego nie można im go było cofnąć.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest legalność aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania aktu.

Biorąc pod uwagę wskazane wyżej przesłanki Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu powodującym konieczność jej uchylenia.

Przystępując do rozpoznania niniejszej sprawy wskazać należy, że w pierwszej kolejności Sąd badał kognicję do jej rozpoznania.

Należy bowiem zauważyć, że obecnie obowiązująca ustawa z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 79, poz. 523 ze zm.) w nieco odmienny, niż poprzednio sposób, reguluje kwestię sposobu orzekania w sprawach funkcjonariuszy Służby Więziennej dotyczących ich potrzeb mieszkaniowych, odstępując od zasady, że każde w tym przedmiocie rozstrzygnięcie musi mieć formę decyzji administracyjnej.

W aktualnym stanie prawnym poszczególne rozstrzygnięcia w tym zakresie zostały uregulowane w różny sposób. Kwestię bowiem przydziału funkcjonariuszowi Służby Więziennej lokalu mieszkalnego reguluje Rozdział 18 ustawy o Służbie Więziennej zatytułowany "Mieszkania funkcjonariuszy", w którym w sposób wyraźny ustawodawca wskazał rodzaje spraw, załatwianych w formie decyzji. Sprawy te dotyczą wyłącznie: przydziału lokalu mieszkalnego (art. 172), zwrotu równoważnika z tytułu braku mieszkania (art. 181 ust. 1), zwrotu równoważnika za remont lokalu mieszkalnego (art. 182 ust. 6), opróżnienia lokalu mieszkalnego (art. 188 ust. 1) i opróżnienia kwatery tymczasowej (art. 190).

Regulując natomiast inne uprawnienia funkcjonariuszy Służby Więziennej, w tym m. in. prawo do uzyskania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania (art. 178), ustawodawca nie wskazał jednocześnie wprost, w jaki sposób sprawy te winny być załatwiane, to znaczy nie określił tego – tak jak w przypadku ww. przepisów art. 172, art.181 ust. 1, art. 182 ust. 6, art. 188 ust. 1 i art. 190 omawianej ustawy - że w tego rodzaju sprawach organ wydaje decyzję administracyjną.

Jednocześnie w rozdziale 20 ustawy zatytułowanym "Rozpatrywanie sporów o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego" wprowadzona została ogólna zasada, że sprawy ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Służby Więziennej rozstrzyga przełożony w formie pisemnej (art. 217 ust. 1 ustawy). W ustępie 2 zaś ww. artykułu wymienione zostały sprawy, które są sprawami ze stosunku służbowego.

Przy tym – jako wyjątek od zasady określonej w art. 217 ust. 1 ustawy - w jej przepisie art. 218 ust. 1 zostały wymienione sprawy, w których organ obowiązany jest wydać decyzję administracyjną, a w przepisie art. 219 ust. 1 i 2 enumeratywnie wskazano sprawy, w których jest wydawany rozkaz personalny, od którego nie przysługuje odwołanie. Zaakcentować też trzeba, że w art. 220 ustawy o Służbie Więziennej ustawodawca expressis verbis postanowił, że spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 218 ust. 1 i art. 219 ust. 1 i 2 ustawy rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy.

Podkreślenia wymaga, że powyższa interpretacja przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej jest zgodna z uzasadnieniem projektu tej ustawy (vide: Sejm RP VI kadencji nr druku 2062). Uzasadniając bowiem nowe rozwiązania dotyczące rozpatrywania sporów o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego projektodawca podniósł, że w tym przypadku dokonano podziału spraw ze stosunku służbowego, w zależności od formy ich załatwiania a także procedury zmierzającej do ich rozstrzygnięcia. Wszystkie zatem sprawy ze stosunku służbowego, dla których rozstrzygnięcia nie przewidziano wprost formy decyzji administracyjnej lub rozkazu personalnego załatwiane mają być obecnie w formie pisemnej, jednoinstancyjnej a spory wynikające z takich rozstrzygnięć rozpatrywać będą sądy właściwe w sprawach z zakresu prawa pracy. Podkreślono przy tym, że będą to głównie sprawy związane z wypłatą przysługujących funkcjonariuszowi świadczeń i należności, a przyjęte rozwiązanie pozwoli na szybsze merytoryczne rozstrzyganie sporów w przedmiotowym zakresie. Pozostawienie bowiem tego rodzaju spraw we właściwości sądów administracyjnych wiązałoby się z przewlekłością dochodzenia przez funkcjonariuszy przysługujących im uprawnień.

Inaczej natomiast przedstawia się kwestia przydziału lokalu mieszkalnego oraz decyzja o jego opróżnieniu. W tym przypadku – po myśli art. 172 ustawy o Służbie Więziennej, funkcjonariuszowi w służbie więziennej przydziela się lokal mieszkalny, o którym mowa w art. 177 przy spełnieniu wymienionych w tym przepisie okoliczności, orzeczenie w przedmiocie tego przydziału następuje decyzją administracyjną.

Analogiczne rozwiązanie – jak wyżej wskazano – zostało przez ustawodawcę przewidziane w przypadku orzekania przez organ w przedmiocie zwrotu równoważnika za remont lokalu mieszkalnego (art. 182 ust. 6), opróżnienia lokalu mieszkalnego (art. 188 ust. 1) i opróżnienia kwatery tymczasowej (art. 190).

Należy zatem zadać w tym miejscu pytanie, dlaczego ustawodawca dokonał w rozdziale 18 ustawy o Służbie Więziennej rozróżnienia przypadków, w których rozstrzygnięcie ma nastąpić w formie decyzji administracyjnej od sytuacji, w których takiej formy dla rozstrzygnięcia danej kwestii nie przewidywał.

W tej mierze, mając na uwadze racjonalność ustawodawcy oraz brak przepisu szczególnego w ustawie o Służbie Więziennej, który przewidywałby możliwość wniesienia do sądu powszechnego odwołania (pozwu) od decyzji administracyjnej, należy przyjąć, że w sprawach, w których ustawa o Służbie Więziennej przewiduje wydanie decyzji administracyjnej, stronie przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Wskazać w tym miejscu należy, iż przepis art. 220 ustawy określający, iż spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy (w sprawach niewymiennych w art. 218 ust. 1 i art. 219 ust. 1 i 2) rozpatruje sąd powszechny, należy wykładać w powiązaniu z art. 217 ust. 1 i 2 ustawy, który precyzuje nie tylko pojęcie "sprawy ze stosunku służbowego" ale również określa sposób jej załatwienia przez przełożonego (forma pisemna). Oba przepisy znajdują się w tym samym rozdziale i wzajemnie się uzupełniają. Unormowania zatem zawarte w art. 220 ustawy o Służbie Więziennej nie mają zastosowania do spraw, w których, w rozdziale 18 ww. ustawy przewidziano wydanie rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. Jej adresat zatem, realizując przysługujące mu konstytucyjne prawo do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), jest uprawniony do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego w trybie art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Wskazać należy, że pogląd taki został zawarty w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2012 r. o sygn. akt I OSK 84/12, który to pogląd Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela.

Z uwagi na powyższe należało przyjąć, że skarżący W.H. był uprawniony wnieść skargę do sądu administracyjnego od decyzji Ministra Sprawiedliwości, który utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] września 2010 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] z dnia [...] maja 1999 r. w sprawie cofnięcia W.H., T.H. i R.H. przydziału lokalu mieszkalnego nr [...] przy ulicy [...] w [...] .

Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy, zaskarżona decyzja została wydana w ramach jednego z nadzwyczajnych postępowań administracyjnych, mianowicie, postępowania o odmowie stwierdzenie nieważności decyzji .

Postępowanie to zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego z dnia 24 marca 2009 r., który wystąpił z żądaniem stwierdzenia nieważności ww. decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Na wstępie należy ponieść, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności jest formą nadzoru mającą na celu weryfikację ostatecznych decyzji administracyjnych. Tak więc postępowanie o stwierdzenie nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym wszczynanym na wniosek strony lub z urzędu i służy wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, decyzji administracyjnych dotkniętych najcięższymi wadami wymienionymi w art.156 § 1 k.p.a. Dlatego też, stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej bezwzględnie wymaga bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja jest dotknięta jedną z wad, określonych w powołanym art. 156 § 1 k.p.a. Organ nadzorczy nie jest zaś władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., organ orzekający w tym zakresie jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny na dzień wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji.

Podkreślić należy, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, zatem zaistnienie przesłanki powodującej konieczność stwierdzenia nieważności musi być oczywiste.

W niniejszej sprawie, kontroli nadzorczej została poddana decyzja Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] z dnia [...] maja 1999 r. w sprawie cofnięcia W.H., T.H. i R.H. przydziału lokalu mieszkalnego nr [...] przy ulicy [...] w [...] oraz decyzji Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] czerwca 1999 r. utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji.

Wskazać należy, że decyzje te, jeszcze przed wszczęciem postępowania nadzorczego, zostały poddane kontroli sądowej, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 30 października 2000 r., sygn. akt I SA 1151/99, oddalił skargę na ww. decyzję administracyjną.

Sąd ten ocenił zatem ww. decyzje nie tylko pod kątem wystąpienia kwalifikowanych wad prawnych, ale też pod względem naruszenia prawa materialnego i istotnego naruszenia reguł procesowych. Skoro kontrola sądowoadministracyjna nie wykazała naruszenia prawa, to organy nadzorcze w analizowanej sprawie zasadnie stwierdziły, iż wniosek skarżącego nie jest zasadny.

Podkreślenia wymaga, iż organy nadzorcze orzekające w niniejszej sprawie nie mogły orzec inaczej, niż uczynił to w prawomocnym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie. W świetle bowiem art. 170 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który jej wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

W doktrynie i orzecznictwie sadowoadministracyjnym pojawiły się rozbieżności, czy w takiej sytuacji należy wydać decyzję odmawiającą wszczęcia postępowania nadzorczego, czy też odmówić stwierdzenia nieważności decyzji objętej kontrolą nadzorczą. Przykładowo WSA w Warszawie w wyroku z dnia 26 września 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 867/07 (niepublikowanym) wyraził pogląd, iż "ocena prawna wyrażona przez sąd administracyjny w wyroku wiąże organ administracji na płaszczyźnie merytorycznej, a to oznacza, że merytoryczny aspekt sprawy nie może przesądzać o dopuszczalności prowadzenia, wszczętego na wniosek strony, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji". Przedmiotowe wątpliwości rozwiał Naczelny Sąd Administracyjny, podejmując w składzie 7 sędziów NSA uchwałę z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09 (publik. ONSAiWSA 2010/2/18), w której przesądził, iż żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a.

Rozpoznając zatem sprawę zbadać należy, czy zarzuty skarżącego zawarte we wniosku z dnia 24 marca 2009 r. o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych: Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] z dnia [...] maja 1999 r. nr [...] oraz Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] czerwca 1999 r. nr [...] cofającej W.H., T.H. i R.H. przydział lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...] , były przedmiotem badania Naczelnego Sądu Administracyjnego w 2000 r.

Stwierdzić należy, że skarżący w swoim wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji podał, że przepisy § 8 ust. 2 i 3 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 maja 1997 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater oraz określenia norm powierzchni mieszkalnej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej i członkom ich rodzin (Dz. Urz. MS nr 2, poz. 11), enumeratywnie wyliczają sytuacje, w których organ kwaterunkowy wydaje decyzje lub może wydać decyzje o opróżnieniu lokalu. A skoro zatem podstawą rozstrzygnięcia organu I i II instancji był § 8 ust. 2 powołanego zarządzenia to nie zachodziły przesłanki z § 8 ust. 3 zarządzenia. Podał też, że w jego sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek wymienionych w § 8 ust. 2; nie starał się bowiem o pozwolenie na budowę domu, ani też nie otrzymał prawa do innego lokalu mieszkalnego (§ 8 ust. 2 pkt 1). Uznał zatem, że organ, wydając pierwotną decyzję, którą uczynił przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności, naruszył w istocie § 8 pkt 2 zarządzenia. Sąd zwraca uwagę, że NSA we wskazanym wyżej wyroku, oddalając skargę W. H. wskazał, że "nie ulega najmniejszej wątpliwości, że przesłanki określone w ww. § 8 ust. 1 i 2 istniały w momencie wydania przez organ Służby Więziennej zaskarżonej decyzji. Bez znaczenia przy tym dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji pozostaje fakt podnoszony przez skarżącego, że on nie był posiadaczem lokalu przy ulicy [...] tylko jego żona, która sama z dzieckiem przeniosła się do tego lokalu z uwagi na rozpad ich małżeństwa". Z takiego stwierdzenia niewątpliwie wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając skargę W. H. w 2000 r. badał prawidłowość decyzji również pod kątem istnienia w sprawie przesłanek z § 8 ust. 1 i 2 powołanego zarządzenia. Jeśli zaś chodzi o wskazany we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji § 8 ust. 3 zarządzenia to stwierdzić należy, że pozostaje on poza badaniem Sądu, bowiem nie stanowił on podstawy decyzji, której stwierdzenia skarżący żądał.

Mając zatem na względzie powołaną wyżej uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygnaturze akt I OPS 6/09 stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie Minister Sprawiedliwości winien odmówić skarżącemu, wszczęcia postępowania nadzorczego, powołując się na prawomocny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2000 r. Niemniej jednak tego typu wada procesowa, w ocenie Sądu nie ma charakteru naruszenia istotnego, albowiem dopóki w obrocie prawnym pozostaje przedmiotowy wyrok NSA w Warszawie (sprzed reformy), dopóty wniosek strony o stwierdzenie nieważności decyzji cofającej skarżącemu przydziału lokalu nie może zostać uwzględniony. Innymi słowy, z punku widzenia interesu prawnego skarżącego jest obojętne, czy organ nadzorczy wyda decyzję o odmowie wszczęcia postępowania nadzorczego, czy też odmówi mu stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniosek strony nie osiągnie zamierzonego przez niego skutku.

W zaistniałym stanie rzeczy, Sąd doszedł do przekonania, iż uchylenie zaskarżonej decyzji nadzorczej oraz decyzji ją poprzedzającej nie jest konieczne, albowiem strona nie doznaje z tego powodu jakiejkolwiek szkody, a ponowne prowadzenie postępowania z wniosku skarżącego miałoby na celu jedynie wydanie formalnie poprawnego orzeczenia. Nie jest to celowe jeśli weźmie się pod uwagę zasadę ekonomiki procesowej, jak też fakt, iż sprawa nie zostanie zakończona zgodnie z wnioskiem strony.

Sąd nie dopatrzył się też innych naruszeń prawa i dlatego na podstawie art. 151 w zw. art. 132 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.