Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 7/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 54
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Asesor WSA Anna Dębowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 maja 2021 r. sprawy ze skargi T. B. i S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżących T. B. i S.B. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc


UZASADNIENIE

Decyzją z [...]., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpatrzeniu odwołania L. N., E. N., M. N., A. M., J. M., T. K., A. K., P. K., S. B., M. K., K. K., M. B., M. K., T. B., J. D., D. T., R. T., E. M., J. M., A. M. od decyzji Wójta Gminy K. znak [...] z [...] r., ustalającej z wniosku A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. lokalizację inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej PLAY nr [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą na terenie oznaczonym nr ewid. działki 423, obręb [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzyło postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem wymienionych osób.

W uzasadnieniu organ drugiej instancji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że wymienioną wyżej decyzją, podjętą na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., organ pierwszej instancji ustalił z wniosku spółki A lokalizację inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej PLAY nr [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą, na terenie oznaczonym nr ewid. działki nr 423, obręb [...] (współrzędne geograficzne N: [...] E: [...]). Stacja ma składać się z: wieży stalowej konstrukcji kratowej o wysokości trzonu 60 m oraz łącznej wysokości do 64,95 m; 3 anten sektorowych model HUAWEI A704517R0v06, zawieszonych na wysokości 59 m n.p.t., w azymutach 40°, 130°, 230°, pasmo pracy 900 MHz, moc wypromieniowana EIRP każdej anteny 202,63 W, maksymalny tilt elektryczny 10°, 1 anteny radiolinii o średnicy od 0,3 m do 1,2 m, zawieszonej na wysokości od 50 do 58 m n.p.t., fundamentu o powierzchni do 144 m2, urządzeń nadawczo-odbiorczych umieszczonych na gruncie, niezbędnego okablowania łączącego anteny z urządzeniami, urządzeń RRU mocowanych przy antenach, linii WLZ. Teren inwestycji oznaczono na załączniku graficznym nr 1 do decyzji. Projekt decyzji został sporządzony przez uprawnionego urbanistę.

Od decyzji tej odwołanie wnieśli: L. N., E. N., M. N., A. M., J. M., T. K., A. K., P. K., S. B., M. K., K. G. (obecnie K.), M. B., M. K., T. B., J. D., D. T., R. T., E. M., J. M., A. M..

W odwołaniu wskazali, że w chwili obecnej nie ma badań, które jednoznacznie wykluczałyby szkodliwość promieniowania elektromagnetycznego emitowanego przez stacje bazowe telefonii komórkowej w perspektywie wielu lat. Pojawiają się natomiast wyniki badań sugerujące rakotwórczy ich wpływ. Chcą zatem otrzymać od inwestora obiektu pisemne zapewnienie o pełnym bezpieczeństwie instalacji i braku szkodliwych następstw również w perspektywie wzmacniania mocy nadawania sygnału. Nie może być tak, że "osoby inwestujące nierzadko w dobytek swojego życia nie mogą spokojnie spać w obawie o powstanie nadajników za oknami ich domów". Nie może być również tak, że mają być poddawani bezpośredniej, całodobowej ekspozycji na działanie stacji bazowej. Samopoczucie mieszkańców ich gminy narażone będzie na znaczne pogorszenie. Ich zdrowie i życie jest ważniejsze od celów biznesowych inwestora lub osoby zarządzającej daną działką pomijając fakt, że osoba ta posiada wiele innych działek na obrzeżach wsi, gdzie spokojnie może dokonywać takich inwestycji, nie przeszkadzając w normalnym funkcjonowaniu mieszkańców. Nie wyrażają zgody na planowaną inwestycję, gdyż dla każdego z nich dobro, zdrowie i bezpieczeństwo ich rodzin jest najważniejsze.

Odwołujący się nie zostali uznani przez organ pierwszej instancji za strony postępowania zakończonego powyższą decyzją z [...] r.

Pismem z 9 września 2020 r. organ drugiej instancji wystąpił do odwołujących się o podanie, czy są właścicielami nieruchomości leżących w sąsiedztwie planowanej inwestycji – w zasięgu jej oddziaływania, a jeżeli tak, to o określenie ich numerów według ewidencji gruntów i wskazanie położenia na mapie ewidencyjnej w stosunku do terenu inwestycji oraz przesłanie dowodów potwierdzających własność (np. wypis z rejestru gruntów, nr księgi wieczystej).

21 września 2020 r. wpłynęła do organu administracji odpowiedź S. B., który wyjaśnił, że jest właścicielem działek oznaczonych nr ewid. 434/1, 434/2, 434/3, 435/1, 435/2, 435/3, które położone są w odległości około 150-200 m od terenu inwestycyjnego.

22 września 2020 r. wpłynęły do organu administracji odpowiedzi M. K. i K. K. oraz T. B..

M. K. i K. K. poinformowali, że w chwili obecnej nie są właścicielami nieruchomości leżących w sąsiedztwie terenu inwestycji. Obecnie mieszkają na działce nr 434/2 oddalonej o około 200 m od terenu inwestycji.

T. B. przedstawiła akty notarialne potwierdzające, że jest właścicielką działki nr 431 i współwłaścicielką działki nr 430/2.

Pozostałe osoby nie udzieliły odpowiedzi.

Organ drugiej instancji podniósł następnie, że S. B. i T. B. swój interes prawny do bycia stronami w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego upatrują w tym, że są właścicielami nieruchomości leżących w sąsiedztwie planowanej inwestycji, w obszarze jej oddziaływania. Według danych podanych w "Kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej A pod względem oddziaływania na środowisko", sporządzonej przez mgr inż. U. K. w marcu 2020 r., planowana inwestycja będzie składała się z wieży stalowej konstrukcji kratowej o wysokości trzonu 60 m oraz łącznej wysokości do 64,95 m, na której zostaną zainstalowane 3 anteny sektorowe model HUAWEI A704517R0v06, zawieszone na wysokości 59 m n.p.t., w azymutach 40°, 130°, 230°, pasmo pracy 900 MHz, moc wypromieniowana EIRP każdej anteny 202,63 W, maksymalny tilt elektryczny 10° oraz 1 antena radiolinii o średnicy od 0,3 m do 1,2 m. Inwestycja ta odpowiada dyspozycji § 3 ust. 1 pkt 8 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839), powoływanego dalej jako: "rozporządzenie z 10 września 2019 r.", ponieważ równoważna moc promieniowania izotropowego dla poszczególnej anteny wynosi 202,63 W. Obszar oddziaływania planowanej inwestycji należy zatem wyznaczyć w odległości 20 m w linii prostej od środka elektrycznego poszczególnej anteny w azymucie 40°, 130° i 230°. Wskazane przez skarżących działki, będące ich własnością, nie znajdują się pod osiami głównych wiązek promieniowania na odległość 20 m od środka elektrycznego poszczególnych anten w azymucie 40°, 130° i 230°. Działki nr 434/1, 434/2, 434/3, 435/1, 435/2, 435/3 oddalone są od terenu inwestycji w odległości około 320 m. Działki nr 431 i 430/2 oddalone są od terenu inwestycji o około 210 m w linii prostej. Ponadto podane przez inwestora azymuty nie są skierowane w stronę wymienionych działek.

W ocenie organu administracji, brak jest uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że nieruchomości skarżących, które nie znajdują pod osiami głównych wiązek promieniowania na odległość 20 m od środka elektrycznego, będą podlegać negatywnemu oddziaływaniu inwestycji, a skarżący nie będą mogli korzystać ze swojej własności zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa. S. B. i T. B. w żaden sposób nie wykazali, że ich nieruchomości znajdą się pod wpływem immisji pochodzących z planowanej bazy telefonii komórkowej. Nie ma zatem dowodu na naruszenie prawa mające bezpośredni wpływ na indywidualną sytuację prawną skarżących. Sam fakt pośredniego sąsiedztwa z terenem przeznaczonym pod budowę bazy telefonii komórkowej nie oznacza, że kwestionowana decyzja narusza interes prawny skarżących chroniony konkretną normą prawa materialnego. Decyzja ta nie będzie wpływać na możliwość korzystania przez skarżących z przysługujących im praw do nieruchomości położonych w sąsiedztwie działek objętych planowanym zagospodarowaniem. Nie będzie również wpływać na prawny sposób zagospodarowania ich nieruchomości. Decyzja ta nie zawiera żadnych zakazów czy nakazów, których adresatem byliby skarżący. Przedstawione przez skarżących okoliczności uzasadniać mogą jedynie po ich stronie istnienie interesu faktycznego. W świetle art. 28 k.p.a. skarżący nie mają przymiotu strony postępowania w sprawie na gruncie przepisów u.p.z.p. Nie posiadają legitymacji do złożenia odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej.

Z kolei M. K. i K. K. nie są właścicielami gruntów leżących w sąsiedztwie planowanej inwestycji, a swój interes prawny do bycia stronami w postępowaniu upatrują w tym, że mieszkają w odległości około 200 m od terenu inwestycji. Jednakże samo zamieszkiwanie nie daje podstaw do uznania ich za strony postępowania.

Pozostali odwołujący się w ogóle nie odpowiedzieli na pismo organu administracji i nie wykazali legitymacji do bycia stronami w niniejszym postępowaniu.

W skardze na powyższą decyzję T. B. i S. B. wnieśli o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zwrot kosztów według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z:

1. art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez uznanie, że właściciele sąsiednich nieruchomości nie mają jakiegokolwiek prawa do kwestionowania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, albowiem zasięg oddziaływania inwestycji określa inwestor i to w odniesieniu do wartości pola elektromagnetycznego odpowiadającej strefie zagrożenia w środowisku pracy. Ponadto zdaniem organu poprzez odziaływanie inwestycji należy tylko i wyłącznie rozumieć jej wpływ na ludzi a nie na całe środowisko, w tym dobra materialne, rośliny, zwierzęta;

2. art. 121 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska w związku z art. 38, art. 39 Konstytucji RP poprzez lakoniczne stwierdzenie w decyzji, że pole elektromagnetyczne odpowiadające strefie zagrożenia w środowisku pracy jest jedynym wyznacznikiem dla wyznaczenia obszaru oddziaływania inwestycji;

3. art. 28 k.p.a. w związku z art. 143 k.c. oraz art. 64 ust 3 Konstytucji w związku z art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez merytoryczne rozpoznanie sprawy w sytuacji, w której z jednolitego orzecznictwa wynika, że interes prawny istnieje wtedy, kiedy organ ma obowiązek analizować konkretne przepisy prawa materialnego;

4. art. 2, art. 6 ust. 1 lit. a, art. 9 ust. 2, ust. 3 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzonej w Aarhus 25 czerwca 1998 r w związku z 91 ust. 1, 2, 3 Konstytucji RP w powiązaniu z art. § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a-d oraz § 3 ust. 1 pkt 8 lit a-g rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.), powoływanego dalej jako: "rozporządzenie z 9 listopada 2010 r.", poprzez przyjęcie, że właściciele sąsiednich nieruchomości i tym samym również społeczeństwo nie ma prawa do kwestionowania decyzji wydanej bez ustalenia faktycznych maksymalnych mocy EIRP anten oraz pochyleń.

W uzasadnieniu skarżący stwierdzili, że z decyzji wynika, że to inwestor wyznacza obszar odziaływania inwestycji określając moce EIRP oraz zasięg pola elektromagnetycznego odpowiadającego strefie zagrożenia w środowisku pracy na podstawie przepisów odnoszących się tylko i wyłącznie do ludności a nie całego środowiska. Przyjmując stanowisko organu nigdy w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie byłoby stron postępowania, ponieważ wystarczy tylko wielokrotnie zaniżyć moc EIRP anten. Skarżący nie zgodzili się ze stanowiskiem organu administracji, że kwestia prawidłowości sporządzonej dokumentacji oraz kwestia wymagań dotycząca uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest rozstrzygana na etapie badania interesu prawnego. Zarzucili, że według organu administracji, właściciel sąsiedniej nieruchomości nie ma prawa do kwestionowania parametrów technicznych inwestycji oraz nie możne podważać stanowiska organu w kwestii związanej z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Istnieją przepisy prawa materialnego, które należy analizować podczas dokonywania oceny decyzji objętej wnioskiem i tym samym istnieje interes prawny. Organ nawet nie zweryfikował dokumentacji przedłożonej przez inwestora, lecz bezkrytycznie ją zaaprobował przesądzając sprawę merytorycznie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), powoływanej dalej jako: "ustawa o COVID-19". Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Wykładnia funkcjonalna przepisów ustawy o COVID-19 pozwala opowiedzieć się za dopuszczalnością zastosowania art. 15zzs4 ust. 3 w niniejszej sprawie i możliwością jej rozpoznania oraz wydania wyroku na posiedzeniu niejawnym. Przepis art. 15zzs4 ust. 3 należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie, m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy o COVID-19 jest, m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości.

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie miasta Łodzi będącego siedzibą tutejszego sądu oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z powodów technicznych. Zgodnie ze wskazaną regulacją brak jest podstaw do uzależnienia rozpatrzenia sprawy od zgody lub sprzeciwu strony. Niemożliwy jest bowiem do przewidzenia termin, w którym mogłoby nastąpić rozpatrzenie sprawy na rozprawie (por. postanowienie NSA z 5 listopada 2020 r., II FSK 1745/18). Poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu, na którym zapada wyrok, sądowa kontrola w tym trybie nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw na rozprawie.

W niniejszej sprawie 22 kwietnia 2021 r. zostało wydane przez Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi stosowne zarządzenie, o czym zawiadomiono skarżących, uczestników postępowania i organ administracji. Jednocześnie poinformowano strony o możliwości złożenia pisma zawierającego stanowisko i ewentualnego uzupełnienia argumentacji.

W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Z przepisów tych wynika że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów sąd stwierdził, że skarga jest zasadna.

W rozpoznawanej sprawie istotą sporu jest, czy skarżący mogą zostać uznani za stronę postępowania w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowy stacji bazowej telefonii komórkowej, przewidzianej do realizacji na działce nr ewid. 423, obręb [...]. Konsekwencją stwierdzenia przez organ administracji, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu było wydanie na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. decyzji o umorzeniu postępowaniu odwoławczego. Przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, wobec czego w każdej sprawie należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości, mając na uwadze treść art. 105 k.p.a. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym (art. 105 § 2 k.p.a.). Rozpatrując odwołanie strony, organ administracji może wydać rozstrzygnięcie tylko na podstawie art. 138 k.p.a., co w wypadku bezprzedmiotowości postępowania organu drugiej instancji oznacza, że organ odwoławczy powinien wydać decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.).

Wskazać także należy, że stosownie do treści art. 127 § 1 k.p.a. prawo do wniesienia odwołania przysługuje stronie. Prawo do wniesienia odwołania nie służy jednak tylko stronie, która brała udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, ale także stronie, która nie brała udziału w tym postępowaniu. Oznacza to, że odwołanie może wnieść także podmiot, który mógł być stroną w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Organ odwoławczy po otrzymaniu odwołania zobowiązany jest zbadać dopuszczalność odwołania. Dopuszczalność odwołania jest wyznaczona przesłankami przedmiotowymi i przesłankami podmiotowymi. Przesłanki podmiotowe, to złożenie odwołania przez legitymowany podmiot: stronę postępowania w sprawie. Jeżeli ze złożonego odwołania wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że wnoszący nie ma w sprawie interesu prawnego, organ odwoławczy w formie postanowienia stwierdza niedopuszczalność odwołania (art. 134 k.p.a.). W razie jednak gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności dowodowych w postępowaniu wyjaśniającym, nie można przyjąć, że organ tych ustaleń będzie dokonywał poza formami postępowania administracyjnego, bez zapewnienia udziału jednostki powołującej się na własny interes prawny. W takim przypadku organ odwoławczy obowiązany jest podjąć postępowanie odwoławcze, a w razie gdy ustali, że jednostka wnosząca odwołanie nie ma interesu prawnego, zakończy postępowanie odwoławcze w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego.

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie natomiast z art. 53 ust. 1 u.p.z.p. o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. Treść tego przepisu uzasadnia wniosek, że stronami w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego są przede wszystkim właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, czyli przez które inwestycja przebiega. Inne podmioty mogą być także stronami tego postępowania, ale tylko wówczas, gdy zachodzą warunki z art. 28 k.p.a. Przepis art. 28 k.p.a. stanowiąc, że stroną jest każdy czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie nie stanowi samoistnej normy prawnej i musi być zawsze interpretowany w związku z normami prawa materialnego zawartymi w ustawach szczególnych. Taką normą prawną jest art. 6 ust. 2 u.p.z.p. stanowiący, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Artykuł 6 ust. 2 u.p.z.p. przyznaje więc interes prawny właścicielowi działki przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Tak określony interes prawny nie zostaje ograniczony w zakresie ustalenia lokalizacji celu publicznego. Wynika to wprost z regulacji art. 54 ust. 2 lit. d u.p.z.p., który nakazuje w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego określić wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich.

Na tle powyższych przepisów, w orzecznictwie wskazuje się, że stronami w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego są: inwestor, który nie musi mieć tytułu prawnego do nieruchomości, której wniosek dotyczy oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych inwestycją (art. 53 ust. 1 u.p.z.p.). Stronami tego postępowania mogą być również właściciele i użytkownicy wieczyści działek sąsiednich oraz, w zależności od okoliczności, właściciele i użytkownicy wieczyści działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. O interesie prawnym tych ostatnich przesądza jednak zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyrok WSA w Warszawie z 24 stycznia 2017 r., IV SA10/Wa 2802/16; wyrok WSA w Poznaniu z 19 kwietnia 2017 r., II SA/Po 842/16 i przywołane w nim orzeczenia).

Dla ustalenia stron postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, innych niż wnioskodawca, konieczne jest przede wszystkim prawidłowe ustalenie terenu objętego oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia, przy czym przyjąć należy, że chodzi o każde oddziaływanie, a nie tylko takie, które przekracza określone dopuszczone prawem normy tego oddziaływania. Stroną analizowanego postępowania jest więc niewątpliwie właściciel każdej nieruchomości położonej na terenie objętym tak rozumianym oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia (wynikającym z konkretnej normy prawnej). W tym sensie o interesie prawnym tego podmiotu świadczy także prawo do niezakłóconego korzystania z nieruchomości, wynikające z art. 140 k.c. i art. 144 k.c. Tym samym podstawowym kryterium decydującym o uznaniu za stronę właściciela nieruchomości zlokalizowanej w pobliżu planowanej inwestycji jest stwierdzenie, że na ową nieruchomość rozciąga się oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia. Zazwyczaj dotyczyć to będzie nieruchomości bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji. Jednakże w każdym przypadku organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego winien należycie ustalić obszar oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, biorąc pod uwagę nie tylko dane wynikające z dokumentów dostarczonych przez inwestora.

Nie budzi wątpliwości, że projektowane zamierzenie należy do kategorii inwestycji celu publicznego. Stosownie do art. 50 ust. 1 i art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w związku z art. 6 pkt 1 u.g.n. budowa stacji bazowej telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego (por. wyroki: NSA z 10 maja 2006 r., II OSK 811/05; WSA w Szczecinie z 9 lutego 2006 r., II SA/Sz 1189/04). Dla tego rodzaju przedsięwzięć wydawana jest decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, która określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu (art. 54 pkt 2 u.p.z.p.). Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter aktu związanego, organ przy jego wydawaniu bada stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa. Nie można zatem odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi (art. 56 u.p.z.p.). Organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego ma obowiązek jednak dokonania konkretyzacji warunków wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego w stosunku do planowanej inwestycji, która ma być zrealizowana na wskazanym przez inwestora terenie. Taki obowiązek przewiduje art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., który stanowi, że właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych. Pod pojęciem "przepisów odrębnych" należy rozumieć zarówno przepisy innych ustaw, jak i przepisy u.p.z.p., o ile nakładają one w sposób wyraźny określone ograniczenia. Dotyczy to także obowiązku uprzedniego uzyskania decyzji środowiskowej, jeżeli ta wymagana jest dla planowanego przedsięwzięcia. Zgodnie zaś z art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 283 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.u.i.ś.", uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W myśl art. 59 ust. 1 u.u.i.ś. przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja następujących planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko: 1) planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1. W ramach postępowania poprzedzającego wydanie takiej decyzji przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, która ma przede wszystkim na celu zweryfikowanie, czy przedsięwzięcie nie będzie powodować negatywnego oddziaływania na środowisko. Oznacza to, że organ właściwy do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (albo o warunkach zabudowy), czy pozwolenia na budowę obowiązany jest uwarunkować wydanie zgody na lokalizację bądź realizację inwestycji od przedłożenia przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach tylko w przypadkach, gdy taka inwestycja spełnia cechy przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Dlatego postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie decyzji lokalizacyjnej winno dotyczyć również zagadnień związanych z ewentualnym obowiązkiem przedłożenia decyzji środowiskowej, przy czym powinno być ono przeprowadzone z poszanowaniem zasad wynikających z k.p.a. Organy obowiązane są zatem zgromadzić wyczerpujący materiał dowody, a następnie go przeanalizować z uwzględnieniem zasad określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Podkreślić przy tym należy, że jednym z parametrów inwestycji polegającej na budowie instalacji radiotelekomunikacyjnej, do jakich zalicza się planowana stacja bazowa telefonii komórkowej jest ilość i moc anten. Obowiązkiem organu jest wobec tego dokonanie jednoznacznej oceny, czy planowaną inwestycję można zakwalifikować jako przedsięwzięcie, które wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko zgodnie z art. 59 u.u.i.ś. W przypadku stacji bazowej telefonii komórkowych kwalifikacji dokonuje się w oparciu o dwa kryteria określone w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 10 września 2019 r., tj. równoważną moc promieniowaną izotropowo (EIRP) wyznaczoną dla pojedynczej anteny i odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anteny.

W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, który sąd w składzie niniejszym w pełni podziela, że dla prawidłowej oceny czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, niezbędne jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych urządzeń, jak i całego przedsięwzięcia. Celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja, a nie jej poszczególne elementy, wpłynie na środowisko (por. wyroki NSA: z 9 czerwca 2017 r., II OSK 1839/16; z 19 stycznia 2016 r., II OSK 1162/14; z 29 września 2015 r., II OSK 139/14).

W celu prawidłowej kwalifikacji tego rodzaju inwestycji zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 10 września 2019 r. należy dla określonej mocy anteny wskazać stosowną odległość od środka elektrycznego. Wyjaśnienia wymaga, że środek elektryczny anteny to miejsce będące środkiem układu współrzędnych, względem którego wyznaczono charakterystykę promieniowania anteny, a odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego to odcinek prostej, którą wyznacza się w osi głównej wiązki promieniowania anteny, czyli wiązki zawierającej kierunek maksymalnego promieniowania. Przy wyznaczaniu odległości miejsc dostępnych dla ludności uwzględnić zatem należy zarówno kierunek (azymut) głównej wiązki promieniowania anteny, jak i jej pochylenie (tilt). Kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga więc uwzględnienia maksymalnego możliwego emitowania takiego pola z urządzenia, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania, ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania. Najważniejsze jest bowiem bezpieczeństwo i zdrowie ludzi, a dopiero w dalszej kolejności potrzeba realizacji inwestycji telekomunikacyjnych, dlatego niezbędne jest wykluczenie możliwości negatywnego, ponadnormatywnego oddziaływania stacji bazowej na znajdujące się w sąsiedztwie siedliska ludzkie. Organ wydając decyzję musi mieć pewność, że promieniowanie EIRP nie będzie dotyczyć miejsc dostępnych dla ludności (por. wyroki NSA: z 31 sierpnia 2017 r., II OSK 3008/15; z 9 grudnia 2016 r., II OSK 708/15; z 24 kwietnia 2015 r., II OSK 2002/13; z 7 sierpnia 2014 r., II OSK 419/13; z 23 stycznia 2014 r., II OSK 1829/12).

Z kolei w kwestii rozumienia normatywnego pojęcia "miejsca dostępnego dla ludności", o którym mowa w art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska należy odwołać się do wniosków wypracowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych obu instancji. Zwraca się w nich uwagę, że "miejsce dostępne dla ludności" nie musi być miejscem przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową. Jednakże koniecznym – wprost wynikającym z art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska – warunkiem zakwalifikowania określonego miejsca, jako dostępnego dla ludności, jest możliwość przebywania w nim: po pierwsze: możliwość prawna (dostęp ludności nie jest zabroniony), a po drugie, możliwość faktyczna (dostęp do miejsca jest możliwy bez użycia sprzętu technicznego). W konsekwencji, jeżeli za miejsce dostępne dla ludności uznaje się takie, do którego człowiek ma dostęp bez użycia sprzętu technicznego, to nie przeznaczenie terenu, na którym miejsce to się znajduje, ale faktyczna możliwość dostępu do niego (bez użycia sprzętu technicznego) determinuje jego kwalifikację, jako dostępnego dla ludności (np. wyrok NSA z 11 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 766/16).

Należy także wskazać, że zgodnie z art. 74 ust. 3a u.u.i.ś., stroną postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Przez obszar ten rozumie się: 1) działki przylegające bezpośrednio do działek, na których ma być realizowane przedsięwzięcie; 2) działki, na których w wyniku realizacji lub funkcjonowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska; 3) działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem.

W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji opierając się wyłącznie na wniosku inwestora oraz przedłożonej przez niego kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej A pod względem oddziaływania na środowisko stwierdził, że inwestycja ta nie jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie oddziaływać na środowisko. Organ drugiej instancji rozważając kwestię posiadania przez skarżących przymiotu strony oraz zasięgu jej oddziaływania również oparł się jedynie na tej dokumentacji. Przy czym ustaleń w zakresie lokalizacji działek skarżących nie udokumentował w sposób pozwalający na ich weryfikację (wydruk ze strony internetowej). Należy przy tym zwrócić uwagę, że ustalenia te pozostają w sprzeczności z informacjami przedstawionymi przez skarżącego. Według organu drugiej instancji, działki skarżącego są oddalone od terenu inwestycji o około 320 m, zaś działki skarżącej o około 210 m. Skarżący w piśmie z 17 września 2020 r. tymczasem wskazał, że odległość ta wynosi około 150-200 m. Organ drugiej instancji nie wyjaśnił, w jaki sposób ustalił, że podane przez inwestora azymuty nie są skierowane w stronę ich działek. Inwestor natomiast nie przedłożył dokumentów, które potwierdzałyby, że ze względu na zastosowanie specjalistycznych konstrukcji wsporczych przy montażu anten sektorowych pochylenie anten sektorowych nie jest możliwe. Z kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej A pod względem oddziaływania na środowisko wynika wyłącznie, że uwzględnia ona stosowane przez inwestora maksymalne tilty elektryczne. Zawartych w niej stwierdzeń nie można zatem zweryfikować i nie można wykluczyć, że po uruchomieniu instalacji zmianie ulegną ustawienia anten. Nie można także wykluczyć, że zmianę tę spowodować mogą warunki atmosferyczne. Nie wiadomo również, na jakiej podstawie ustalono maksymalną moc wyjściową na system anten, ich zysk energetyczny i tłumienie toru antenowego, które to wartości stanowiły podstawę ustalenia równoważnej mocy promieniowanej izotropowo, a w konsekwencji dokonanej kwalifikacji przedsięwzięcia. Z kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej A pod względem oddziaływania na środowisko wynika nadto, że jej autor oparł się na danych technicznych urządzeń od inwestora, kartach katalogowych anten i budżecie mocy. Jednakże akta sprawy nie zawierają dokumentów pozwalających na weryfikację tych informacji.

Jak natomiast wynika z ukształtowanej już linii orzeczniczej, kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga uwzględnienia maksymalnego możliwego emitowania pola z tego urządzenia, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania, ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania (por. wyrok NSA z 7 września 2017 r., II OSK 3083/15).

Zwrócić należy uwagę, że kwestia miejsc dostępnych dla ludzi nie jest tożsama z rozkładem pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych niż dopuszczalne. Zbadanie istnienia miejsc dostępnych dla ludności w osi głównej wiązki promieniowania anteny niezbędne jest w toku ustalania czy projektowana stacja bazowa telefonii komórkowej wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Natomiast, dla ustalenia obszaru oddziaływania projektowanej stacji niezbędne może się okazać gruntowne przeanalizowanie rozkładu pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych niż dopuszczalne. Tego zaś w sprawie zabrakło. Na podstawie przedłożonej przez inwestora graficznej prezentacji poziomu pól elektroenergetycznych nie można stwierdzić, jaki jest jej dokładny zasięg i czy pomiary zostały przeprowadzone prawidłowo. Dla deklarowanej przez inwestora emisji pola elektromagnetycznego o częstotliwości 900 MHz w myśl ust. 18 załącznika do rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 17 lutego 2020 r. w sprawie sposobów sprawdzania dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. poz. 258) w otoczeniu instalacji radiofonicznych ultrakrótkofalowych lub telewizyjnych emitujących pola elektromagnetyczne w zakresach częstotliwości od 10 MHz do 400 MHz lub od 400 MHz do 2000 MHz:

1) dla anten:

a) o dookólnej charakterystyce promieniowania – główne kierunki pomiarowe ustala się na kierunkach odpowiadających azymutom maksymalnej emisji jednostek antenowych,

b) kierunkowych – główne kierunki pomiarowe ustala się na kierunkach maksymalnej emisji anten, a pomocnicze kierunki pomiarowe – na kierunkach odchylonych o ±30° i ±60° od głównych kierunków pomiarowych;

2) pierwszy pion pomiarowy ustala się w odległości:

a) nie mniejszej niż 1 m od ogrodzenia, jeżeli teren, na którym znajduje się instalacja, jest ogrodzony,

b) 10 m od podstawy masztu anteny, jeżeli teren, na którym znajduje się instalacja, nie jest ogrodzony

- a odległość między pionami pomiarowymi wzdłuż danego kierunku pomiarowego nie powinna być większa niż 20 m;

3) pomiary poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku wzdłuż kierunków pomiarowych wykonuje się:

a) do odległości równej 2,5-krotnej wysokości zainstalowania anteny względem powierzchni terenu,

b) na wzniesieniach i w budynkach o wysokościach zbliżonych do wysokości zainstalowania anteny – do odległości równej 5-krotnej wysokości zainstalowania anteny względem powierzchni terenu.

Jeżeli inwestor projektuje budowę urządzeń powodujących emisję pól elektromagnetycznych o gęstości mocy większej niż f/200 dla deklarowanej przez inwestora częstotliwości pola elektromagnetycznego 900 MHz (rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku – Dz. U. poz. 2448), a strefy tych pól wykraczać będą – choćby w przestrzeni – ponad działkami sąsiednimi, to właściciele tych działek sąsiednich doznają ograniczenia w zagospodarowaniu należącego do nich terenu, co jednocześnie powodować będzie, że należąca do nich nieruchomość pozostawać będzie w obszarze oddziaływania obiektu (por. wyroki NSA: z 22 sierpnia 2019 r., II OSK 1956/18; z 18 września 2015 r., II OSK 174/14; z 30 kwietnia 2015 r., II OSK 2376/13).

W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że kwestia posiadania przez skarżących przymiotu strony nie została przez organ drugiej instancji rzetelnie i wystarczająco wyjaśniona. Tym samym ocenę, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony uznać należy za przedwczesną i naruszającą art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na podstawie akt sprawy nie można stwierdzić, aby organ drugiej instancji dysponował wystarczającym materiałem dowodowym niezbędnym do ustalenia, czy skarżącym należy przyznać status strony, czy też nie. W rozpoznawanej sprawie nie wyjaśniono w sposób wystraczająco wnikliwy, czy i w jakim zakresie istnieje możliwość pochylenia poszczególnych anten i tym samym, czy istnieje możliwość zmiany wiązki promieniowania. Nie jest przy tym wystarczające ograniczenie rozważań do zakresu pochylenia anten deklarowanego przez inwestora. Uwzględnić bowiem trzeba maksymalne możliwe pochylenie osi wiązek promieniowania poszczególnych anten. Okoliczność ta winna podlegać wyjaśnieniu, a w razie stwierdzenia istnienia możliwości faktycznego pochylenia anten większej niż deklarowana przez inwestora, ocena obejmować winna oddziaływanie anteny od minimalnego do maksymalnego jej pochylenia, aby jednoznacznie ustalić, od jakiej i do jakiej wysokości od poziomu terenu i w jakiej odległości od anten oraz w jakiej płaszczyźnie możliwe jest ewentualne oddziaływanie promieniowania na miejsca dostępne dla ludności w przypadku nachylenia anten pod różnym kątem. Zauważyć przy tym trzeba, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że wykładnia systemowa § 3 ust. 1 rozporządzenia z 9 listopada 2010 r., zawierającego analogiczną regulację do § 3 ust. 1 rozporządzenia z 10 września 2019 r., prowadzi do wniosku, że celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów powołanych do ochrony środowiska jest ustalenie, w jaki sposób cała inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpłynie na środowisko, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. Nie można bowiem wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek spowoduje, że moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne. W związku z tym wskazuje się również, że odmienna interpretacja § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia prowadziłaby do możliwości obejścia prawa przez potencjalnych inwestorów, co z pewnością nie było intencją ustawodawcy. Przyjęcie bowiem, że dla ustalenia, czy przedsięwzięcie oddziałuje potencjalnie znacząco na środowisko niezbędne jest ustalenie mocy promieniowania jedynie pojedynczej anteny może doprowadzić do planowania takich przedsięwzięć, które składać się będą z kilku, a nawet kilkunastu anten, z których każda posiadać będzie moc promieniowania niewpływającą ujemnie na środowisko, zaś po przecięciu z inną co najmniej na linii nakładania się lub przecinania stworzy moc znacznie przekraczającą wartości dopuszczalne. Z tych względów niezbędne jest dla prawidłowej oceny, czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten, jak i całego przedsięwzięcia (por. wyroki NSA: z 11 lipca 2018 r., II OSK 907/18; z 31 sierpnia 2017 r., II OSK 3008/18; z 7 września 2017 r., II OSK 3083/15; z 16 czerwca 2015 r., II OSK 2706/13; z 29 września 2015 r., II OSK 139/14, z 9 czerwca 2017 r. II OSK 1839/16; z 9 grudnia 2016 r. II OSK 708/15). Kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga uwzględnienia maksymalnego możliwego emitowania tego pola z urządzenia, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania (tilt), ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania. W niniejszej sprawie nie wyjaśniono, czy istnieje możliwość pochylenia poszczególnych anten i tym samym istnieje możliwość zmiany kierunku wiązki promieniowania. Nie jest także wystarczające ograniczenie rozważań do zakresu pochylenia anten deklarowanego przez inwestora, a wynoszącego jak wynika z kwalifikacji instalacji dla poszczególnych anten od 0º do 10º, albowiem z akt sprawy nie wynika, by były to jednocześnie maksymalne możliwe pochylenia osi wiązek promieniowania poszczególnych anten. Ta okoliczność również powinna podlegać wyjaśnieniu. W przypadku stwierdzenia istnienia możliwości faktycznego pochylenia anten większej niż deklarowana przez inwestora organy powinny ustalić oddziaływanie anteny od minimalnego do maksymalnego jej pochylenia, aby jednoznacznie ustalić od jakiej do jakiej wysokości od poziomu terenu i w jakiej odległości od anten i płaszczyźnie możliwe jest ewentualne oddziaływanie promieniowania na miejsca dostępne dla ludności w przypadku nachylenia anten pod różnym kątem. Poczynienie ustaleń w tym zakresie będzie miało niewątpliwie wpływ na prawidłowe ustalenie stron postępowania.

Podkreślić nadto należy, że w tego rodzaju sprawach, jak sprawa kontrolowana, organy powinny kierować się koniecznością zapewnienia należytej ochrony tak ważkich wartości jak: bezpieczeństwo i zdrowie ludzi, a dopiero w dalszej kolejności potrzebą realizacji danej inwestycji, dlatego tak konieczne jest wykluczenie możliwości ponadnormatywnego, negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji na siedliska ludzkie znajdujące się w sąsiedztwie. Z uwagi na towarzyszące tego rodzaju inwestycjom konflikty społeczne szczególnego znaczenia nabiera właściwe wyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się organ podejmując rozstrzygnięcie i respektowanie określonej w art. 8 k.p.a. zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Mając na uwadze powyższe, sąd uznał, że w sprawie doszło do mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ administracji zastosuje się do oceny prawnej i wskazań zawartych w niniejszym wyroku, w szczególności wyjaśniając powyższe kwestie, a następnie wyda prawidłową decyzję uzasadnioną okolicznościami, stanem faktycznym sprawy i zgromadzonymi dowodami, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w szczegółowym jej uzasadnieniu, sporządzonym stosownie do wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) uchylił zaskarżoną decyzję.

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. sąd zasądził od organu administracji na rzecz skarżących solidarnie kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania w postaci wpisu sądowego od skargi.

B.A.