Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt I SA/Rz 171/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2004-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Finanse publiczne
Powołane przepisy: article: art. 126 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 15 poz. 148
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 7 stycznia 2003 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o finansach publicznych
article: art. 4 ust. 1 pkt 17, art. 92 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1592
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 27 października 2001 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządzie powiatowym.
Teza: 1. Układ wykonawczy budżetu, w tym przypadku budżetu gminy, jest efektem uchwalenia przez organ stanowiący gminy uchwały budżetowej, zatem jest integralnie związany z tą uchwałą. Nie mogą istnieć różnice między budżetem a układem wykonawczym budżetu. Układ wykonawczy nie ma bowiem charakteru samoistnego, lecz stanowi uszczegółowienie postanowień zawartych w budżecie.

2. "Istotą sporu (...) jest kompetencja miasta T. do zaplanowania w budżecie (...) wydatków przeznaczonych na finansowanie "Programu Aktywizacji Lokalnego Rynku Pracy (...)". Miasto na prawach powiatu jest jednocześnie gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w ustawie o samorządzie powiatowym /art. 92 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym/. Wśród tych ostatnich zadań ustawodawca wymienia zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie m.in. przeciwdziałania bezrobociu oraz aktywizacji lokalnego rynku pracy /art. 4 ust. 1 pkt 17 ustawy o samorządzie powiatowym/.

(...) Przepis art. 6b ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu stanowi, że zadania samorządu powiatowego wymienione w szczególności w art. 6 tej ustawy wykonywane są przez powiatowe urzędy pracy wchodzące w skład powiatowej administracji zespolonej. (...) Powołane normy nie przewidują ograniczeń w finansowaniu przez powiaty ich ustawowych zadań.

3. (...) Finansowanie przez miasto i jednocześnie powiat grodzki T. jego ustawowych zadań w zakresie przeciwdziałania bezrobociu i aktywizacji rynku pracy, gdy wykonanie tych zadań zostaje powierzone powiatowemu urzędowi pracy wchodzącemu w skład powiatowej administracji zespolonej, nie narusza prawa. Przyjęcie przeciwnego poglądu prowadziłoby do faktycznego zaprzestania wykonywania przez powiat grodzki T. jego ustawowych zadań z zakresu przeciwdziałania bezrobociu oraz aktywizacji lokalnego rynku pracy, wynikających z art. 4 ust. 1 pkt 17 ustawy o samorządzie powiatowym.

4. (...) Nie mogą istnieć różnice miedzy budżetem a układem wykonawczym budżetu. Układ wykonawczy nie ma bowiem charakteru samoistnego, lecz stanowi uszczegółowienie postanowień zawartych w budżecie".

TEZY

1. Układ wykonawczy budżetu, w tym przypadku budżetu gminy, jest efektem uchwalenia przez organ stanowiący gminy uchwały budżetowej, zatem jest integralnie związany z tą uchwałą. Nie mogą istnieć różnice między budżetem a układem wykonawczym budżetu. Układ wykonawczy nie ma bowiem charakteru samoistnego, lecz stanowi uszczegółowienie postanowień zawartych w budżecie.

2. "Istotą sporu (...) jest kompetencja miasta T. do zaplanowania w budżecie (...) wydatków przeznaczonych na finansowanie "Programu Aktywizacji Lokalnego Rynku Pracy (...)". Miasto na prawach powiatu jest jednocześnie gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w ustawie o samorządzie powiatowym /art. 92 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym/. Wśród tych ostatnich zadań ustawodawca wymienia zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie m.in. przeciwdziałania bezrobociu oraz aktywizacji lokalnego rynku pracy /art. 4 ust. 1 pkt 17 ustawy o samorządzie powiatowym/.

(...) Przepis art. 6b ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu stanowi, że zadania samorządu powiatowego wymienione w szczególności w art. 6 tej ustawy wykonywane są przez powiatowe urzędy pracy wchodzące w skład powiatowej administracji zespolonej. (...) Powołane normy nie przewidują ograniczeń w finansowaniu przez powiaty ich ustawowych zadań.

3. (...) Finansowanie przez miasto i jednocześnie powiat grodzki T. jego ustawowych zadań w zakresie przeciwdziałania bezrobociu i aktywizacji rynku pracy, gdy wykonanie tych zadań zostaje powierzone powiatowemu urzędowi pracy wchodzącemu w skład powiatowej administracji zespolonej, nie narusza prawa. Przyjęcie przeciwnego poglądu prowadziłoby do faktycznego zaprzestania wykonywania przez powiat grodzki T. jego ustawowych zadań z zakresu przeciwdziałania bezrobociu oraz aktywizacji lokalnego rynku pracy, wynikających z art. 4 ust. 1 pkt 17 ustawy o samorządzie powiatowym.

4. (...) Nie mogą istnieć różnice miedzy budżetem a układem wykonawczym budżetu. Układ wykonawczy nie ma bowiem charakteru samoistnego, lecz stanowi uszczegółowienie postanowień zawartych w budżecie".


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Prezydenta Miasta T. na uchwałę nr XVII/1965/2004 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w R. z dnia 27 kwietnia 2004 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia nr 27/04 z dnia 22 marca 2004 r. w sprawie układu wykonawczego budżetu na rok 2004 oraz zmieniającego je zarządzenia nr 32/04 z dnia 30 marca 2004 r. - oddala skargę; (...).


UZASADNIENIE

Zarządzeniem nr 27/04 z dnia 22 marca 2004 r. Prezydent Miasta T. ustalił układ wykonawczy budżetu na rok 2004, uchwalonego uchwałą nr XXI/205/2004 Rady Miasta T. z dnia 1 marca 2004 r. Następnie zarządzeniem nr 32/04 z dnia 30 marca 2004 r. Prezydent Miasta T. dokonał zmian w zarządzeniu nr 27/04, które to zmiany polegały na sprostowaniu błędnej nazwy i oznaczenia rozdziału klasyfikacji budżetowej oraz wykreśleniu - stosownie do zmiany uchwały budżetowej - wyrazów "par. 6630 dotacje celowe (...)" i zastąpieniu ich wyrazami "par. 6050 wydatki inwestycyjne jednostek budżetowych".

Uchwałą nr XVII/965/2004 z dnia 27 kwietnia 2004 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w R. stwierdziło nieważność obu wyżej wymienionych zarządzeń Prezydenta Miasta T. Jako przyczynę takiego rozstrzygnięcia wskazano naruszenie przepisów art. 4 ust. 1 pkt 17 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1592 ze zm./, zwanej dalej ustawą o samorządzie powiatowym, w zw. z art. 6b ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /t.j. Dz.U. 2003 nr 58 poz. 514 ze zm./, zwanej dalej ustawą o zatrudnieniu, poprzez zaplanowanie w budżecie miasta na rok 2004 w dziale 750 - Administracja publiczna, w rozdziale 75095 - Pozostała działalność wydatków z par. 4300 na kwotę 500.000 zł z przeznaczeniem na realizację "Programu Aktywizacji Lokalnego Rynku Pracy w latach 2004-2006".

W ocenie organu nadzoru z powołanych wyżej przepisów wynika, że zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie przeciwdziałania bezrobociu oraz aktywizacji lokalnego rynku pracy są wykonywane przez powiatowe urzędy pracy wchodzące w skład powiatowej administracji zespolonej. W związku z tym realizacja powyższych zadań przez miasto na prawach powiatu, nieposiadające urzędu pracy w składzie powiatowej administracji zespolonej, przepisy te narusza.

Na rozstrzygnięcie nadzorcze Regionalnej Izby Obrachunkowej w R. Prezydent Miasta T. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

Skarżący zarzucił naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 17 i art. 92 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 6b ust. 1 ustawy o zatrudnieniu oraz art. 89 ust. 2 i art. 126 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /t.j. Dz.U. 2003 nr 15 poz. 148 ze zm./. W uzasadnieniu skargi podniósł, że stwierdzenie przez Kolegium nieważności w całości układu wykonawczego budżetu na rok 2004 było niedopuszczalne z uwagi na to, że organ ten wszczął postępowanie nadzorcze wobec uchwały budżetowej tylko w części. Zarządzenie Prezydenta Miasta T. nr 27/04 zmienione zarządzeniem nr 32/04 było zgodne z uchwałą Rady Miasta, w dacie bowiem podejmowania tych zarządzeń uchwała budżetowa Rady Miasta T. obowiązywała w całości. Dopiero w dniu 5 maja 2004 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w R. podjęło uchwałę o stwierdzeniu nieważności w części tej uchwały. Skarżący zakwestionował także merytoryczne stanowisko organu nadzoru, iż miasto na prawach powiatu nie może ze środków własnych finansować "Programu Aktywizacji Lokalnego Rynku Pracy w latach 2004-2006". Program ten przyjęła Rada Miasta T. odrębną uchwałą nr XIX/196/2003 z dnia 30 grudnia 2003 r., a organ nadzoru - wojewoda - nie stwierdził sprzeczności z prawem tej uchwały i nie orzekł o jej nieważności.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, dodając, że zwierzchnictwo nad działalnością Powiatowego Urzędu Pracy w T. sprawuje Starosta T.

Odnosząc się do zarzutów natury procesowej organ nadzoru uznał je za niezasadne. Kolegium już w dniu 30 marca 2004 r., wszczynając postępowanie nadzorcze w sprawie uchwały budżetowej Miasta T. na rok 2004, wskazało występujące w niej nieprawidłowości oraz sposób i termin ich usunięcia. W dniu podejmowania uchwały o stwierdzeniu nieważności układu wykonawczego zarówno w uchwale budżetowej, jak i jej układzie wykonawczym istniał stan niezgodny z powołanymi wyżej przepisami ustawy o samorządzie powiatowym i ustawy o zatrudnieniu. Postanowienia układu wykonawczego budżetu nie mają charakteru samoistnego, lecz stanowią uszczegółowienie postanowień zawartych w budżecie. Z zasady zupełności budżetu wynika obowiązek organu nadzoru dokonania ustaleń zastępczych polegających na ustaleniu w całości lub w części budżetu, w przypadku stwierdzenia nieważności uchwały budżetowej. Gdyby organ nadzoru stwierdził nieważność układu wykonawczego w części, to zachodziłaby rozbieżność między ostatecznie ustalonym budżetem a układem wykonawczym do tego budżetu.

Na podstawie art. 97 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1271 ze zm./ sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie przy zastosowaniu przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 poz. 1269/ i art. 134 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem i nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do treści art. 126 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /t.j. Dz.U. 2003 nr 15 poz. 148 ze zm./ zarząd jednostki samorządu terytorialnego w terminie 21 dni od dnia uchwalenia uchwały budżetowej opracowuje układ wykonawczy budżetu jednostki samorządu terytorialnego w szczegółowości określonej w art. 89 ust. 2, czyli w podziale na działy, rozdziały i paragrafy klasyfikacji dochodów i wydatków.

Tak więc układ wykonawczy budżetu, w tym przypadku budżetu gminy, jest efektem uchwalenia przez organ stanowiący gminy uchwały budżetowej, zatem jest integralnie związany z tą uchwałą.

Układ wykonawczy budżetu Miasta T. został opracowany na podstawie uchwały nr XXI/205/2004 Rady Miasta T. z dnia 1 marca 2004 r. w sprawie budżetu na rok 2004.

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w R. uchwałą nr XVIII/2106/2004 z dnia 5 maja 2004 r. stwierdziło nieważność powyższej uchwały budżetowej, w części dotyczącej zaplanowanych w dziale 750 - Administracja publiczna, rozdziale 75095 - Pozostała działalność wydatków bieżących na kwotę 500.000 zł z przeznaczeniem na realizację "Programu Aktywizacji Lokalnego Rynku Pracy w latach 2004-2006". Rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące uchwały budżetowej Rada Miasta T. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który postanowieniem z dnia 20 października 2004 r., I SA/Rz 170/04, odrzucił skargę z powodu nieuzupełnienia w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi.

Skoro zatem podstawa do opracowania układu wykonawczego budżetu uległa zmianie /w części dotyczącej stwierdzenia nieważności uchwały budżetowej/, to zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nr XVII/1965/2004 z dnia 27 kwietnia 2004 r. stwierdzające nieważność zarządzenia nr 27/04 Prezydenta Miasta T. z dnia 22 marca 2004 r. w sprawie układu wykonawczego budżetu na rok 2004 oraz zarządzenia zmieniającego nr 32/04 z dnia 30 marca 2004 r. odpowiada prawu, bo nie mogą istnieć różnice między budżetem a układem wykonawczym budżetu. Układ wykonawczy nie ma bowiem charakteru samoistnego, lecz stanowi uszczegółowienie postanowień zawartych w budżecie. Z tych powodów na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.

Odnosząc się do zarzutów merytorycznych skargi, należy uznać je za uzasadnione.

Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest kompetencja Miasta T. do zaplanowania w budżecie, a co za tym idzie - w układzie wykonawczym budżetu, wydatków przeznaczonych na finansowanie "Programu Aktywizacji Lokalnego Rynku Pracy". Poza sporem pozostaje to, że T. - miasto na prawach powiatu jest jednocześnie gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w ustawie o samorządzie powiatowym /art. 92 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym/. Wśród tych ostatnich zadań ustawodawca wymienia zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie m.in. przeciwdziałania bezrobociu oraz aktywizacji lokalnego rynku pracy /art. 4 ust. 1 pkt 17 ustawy o samorządzie powiatowym/. Powoływany przez organ nadzoru przepis art. 6b ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu stanowi, że zadania samorządu powiatowego, wymienione w szczególności w art. 6 tej ustawy, są wykonywane przez powiatowe urzędy pracy wchodzące w skład powiatowej administracji zespolonej. Kolegium RIO nie wykazało, na czym miałoby polegać naruszenie tych przepisów, skoro powołane normy nie przewidują ograniczeń w finansowaniu przez powiaty ich ustawowych zadań. Z wyjaśnień Prezydenta Miasta T. wynika, że zwrócił się do Kierownika Powiatowego Urzędu Pracy w T. z prośbą o przyjęcie do realizacji "Programu Aktywizacji Lokalnego Rynku Pracy w latach 2004-2006", uchwalonego uchwałą nr XIX/196/2003 Rady Miasta T. z dnia 30 grudnia 2003 r. Programy walki z bezrobociem były realizowane ze środków budżetu miasta również w latach poprzednich. Ponadto skarżący słusznie zauważył, że programy związane z aktywizacją rynku pracy są finansowane nie tylko ze środków funduszu pracy, ale także z innych źródeł, tj. ze środków samorządowych, budżetu państwa, funduszy pomocowych, środków Programu Aktywizacji Rynku Pracy.

W związku z powyższym należy uznać, że finansowanie przez miasto i jednocześnie powiat grodzki T. jego ustawowych zadań w zakresie przeciwdziałania bezrobociu i aktywizacji rynku pracy, w sytuacji gdy wykonanie tych zadań zostaje powierzone powiatowemu urzędowi pracy wchodzącemu w skład powiatowej administracji zespolonej, nie narusza prawa. Przyjęcie przeciwnego poglądu prowadziłoby do faktycznego zaprzestania wykonywania przez powiat grodzki T. jego ustawowych zadań z zakresu przeciwdziałania bezrobociu oraz aktywizacji lokalnego rynku pracy, wynikających z art. 4 ust. 1 pkt 17 ustawy o samorządzie powiatowym. O zwrocie nadpłaconego wpisu orzeczono na podstawie art. 225 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 100 ustawy o samorządzie gminnym.