Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 1192/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1,2
journal: Dz.U. 2015 poz 163
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant specjalista Agnieszka Rogowska - Bil po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi S. J., M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy w formie schronienia w lokalu mieszkalnym przejściowym uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...]. nr [...]. ([...])


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. , działając na podstawie art. 2 oraz art. 17 i art. 18 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz.U. 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 23, ze zm., dalej: Kpa), oraz w związku z art. 48 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 163 ze zm., dalej: ustawa, ups) oraz uchwały Rady Miejskiej nr [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia gminnego programu przeciwdziałania bezdomności, po rozpatrzeniu odwołania S. J. od decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...]r. nr [...] odmawiającej S. J. i M. S. przyznania pomocy w formie schronienia w lokalu mieszkalnym przejściowym nr [...] usytuowanym w budynku przy ul. [...]należącym do Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej w B. od dnia 01 października 2015 r. – decyzję pierwszoinstancyjną utrzymało w mocy.

Argumentując podjęte rozstrzygnięcie, organ odwoławczy przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach – potwierdzając ustalenia poczynione przez organ pierwszoinstancyjny, przypomniał, że przytoczoną na wstępie decyzją organ pierwszej instancji odmówił przyznania S.J. pomocy w formie schronienia w lokalu przejściowym nr [...] usytuowanym w budynku przy ul. [...]w B.. Podstawą odmownej decyzji – jak zaznaczył organ odwoławczy – "jest brak współdziałania strony i M.S." z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, nie przestrzeganie Regulaminu Porządku Domowego. Wskazał także, że organ pierwszej instancji stwierdził, że mimo zawartego kontraktu socjalnego strona nie zgłaszała się na monitoring trzeźwości, nie poinformowała o jakichkolwiek trudnościach uniemożliwiających stawienie się w Ośrodku celem dokonania monitoringu. Również – jak argumentował – M.S. mimo zawartych uzgodnień dotyczących podjęcia terapii odwykowej nie zgłosiła w dniu 15 września 2015 r. celem dokonania ustaleń.

W dalszych motywach podał, że podstawą rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego stanowiło to, iż:

po pierwsze – strona uzupełniając dokumenty "zgłosiła się do Ośrodka w stanie po spożyciu alkoholu",

po drugie – strona nie przestrzega Regulaminu Porządku Domowego, co przejawia się w tym, że pod wpływem alkoholu wszczyna wraz z M.S. awantury skutkujące interwencją Policji i ubliża sąsiadom.

Jednocześnie przypomniał, że organ pierwszej instancji wyjaśnił, iż strona może się ubiegać o miejsce w Domu dla Bezdomnych w B. przy ul. [...].

Na powyższą decyzję – jak zaznaczył – odwołanie złożył S.J. i M.S. prosząc o jej zmianę. Zobowiązali się w nim, na co zwrócił uwagę, do przestrzegania regulaminu, nie zakłócania spokoju sąsiadom, podjęcia terapii odwykowej od 2 października 2015 roku.

W dalszej kolejności organ odwoławczy potwierdzając ustalenia poczynione przez organ pierwszoinstancyjny, zaakcentował, że art. 48 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej stanowi, że osoba lub rodzina ma prawo do schronienia, posiłku i niezbędnego ubrania jeżeli jest tego pozbawiona. Udzielenie schronienia następuje przez przyznanie tymczasowego miejsca noclegowego w noclegowniach, schroniskach, domach dla bezdomnych i innych miejscach do tego przeznaczonych.

Następnie wyeksponował, że w przedmiotowej sprawie odmówiono przyznania stronie pomocy z uwagi na brak jej współpracy w pracownikiem socjalnym zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, iż brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywania prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Zdaniem organu drugoinstancyjnego zasadnie organ pierwszej instancji odmówił przyznania stronie pomocy z uwagi na brak jej współpracy z pracownikiem socjalnym, wskazując na niedotrzymanie warunków zawartego kontraktu, a także naruszanie Regulaminu Porządku Domowego, jako przesłanki odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia.

Organ drugoinstancyjny wyeksponował także, że organ pierwszej instancji wcześniejszą decyzją przyznał stronie pobyt w lokalu przejściowym nr [...] w budynku przy ul. [...]w B. na okres od 01 lipca do 30 września 2015 r. Podniósł przy tym, że zarówno strona jak i M.S., nie współdziałali z pracownikiem socjalnym, a ponadto swoim zachowaniem na terenie budynku przy ul. [...]w B. naruszali obowiązujący w tym zakresie regulamin. Jednocześnie podkreślił, że osoba ubiegająca się o świadczenie z pomocy społecznej ma ustawowy obowiązek współdziałania z organami, w tym również przy przeprowadzaniu wywiadu środowiskowego przez pracownika socjalnego. Może on domagać się od osoby starającej się o pomoc podjęcia zawarcia kontraktu socjalnego, a w dalszej kolejności jego realizacji w celu poprawy sytuacji.

Odnosząc poczynione ustalenia do regulacji prawnych wyjaśnił, że art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej nie pozostawia wątpliwości, iż brak aktywności ze strony wnioskodawcy uprawnia organ do powstrzymania się od udzielenia świadczenia, jak i uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia bądź wstrzymania świadczeń z pomocy społecznej. W jego opinii – sytuacja taka wystąpiła w tej sprawie. Uprawnienia wynikające z przepisów ustawy o pomocy społecznej mają charakter subsydiarny, tj. uzupełniający własne środki, możliwości i uprawnienia osób objętych systemem świadczeń z pomocy społecznej. To przede wszystkim strona powinna czynić starania w celu polepszenia warunków bytowych, a organ musi kierować się zarówno potrzebami wszystkich osób ubiegających się o pomoc, jak też z potencjalnymi możliwościami wnioskodawców zaspokajania potrzeb we własnym zakresie.

Podsumowując wskazał, iż pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości co wynika z treści art. 2 ustawy o pomocy społecznej. Natomiast w myśl art. 3 ust. 4 tej ustawy potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Tym samym organ odwoławczy zaakceptował w pełni pogląd organu pierwszej instancji i stwierdził, że w wyniku analizy całokształtu zebranego w aktach sprawy materiału dowodowego, w tak ukształtowanym stanie faktycznym i prawnym, nie znalazł podstaw do zajęcia w przedmiotowej sprawie odmiennego stanowiska od zaprezentowanego w zaskarżonej w trybie odwoławczym decyzji organu pierwszej instancji.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję strona skarżąca wyraziła niezadowolenie z rozstrzygnięcia, podnosząc, iż całkowicie się z nią nie zgadza. Autor skargi zarzucił jej naruszenie prawa procesowego i materialnego w stopniu mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to:

1) art. art. 77 § 1 Kpa i art. 80 Kpa w zw. z art. 140 Kpa, przez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, prowadzące do błędnej oceny przez organy obu instancji całokształtu materiału dowodowego,

2) art. 28 Kpa poprzez odmówienie przymiotu strony M.S.,

3) art. 138 § 1 pkt 1 Kpa polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...]r.

4) art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, poprzez dokonanie błędnej subsumpcji względem istniejącego w sprawie stanu faktycznego, będącej wynikiem nierozważenia czy u podstaw zachowania osób ubiegających się o pomoc leży ich zła wola,

5) art. 2 ust. 1 oraz art. 7 w zw. z art. 48 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, z uwagi na nieudzielenie wnioskującym pomocy w formie schronienia pomimo wystąpienia trudnej sytuacji życiowej, której nie są w stanie samodzielnie pokonać.

Formułując powyższe zarzuty autor skargi wniósł o "uwzględnienie skargi i uchylenie skarżonej decyzji", wstrzymanie jej wykonania i zasądzenie kosztów postępowania w sprawie na rzecz skarżących.

W jego ocenie organy tak pierwszej jak i drugiej instancji w ogóle nie rozpatrzyli argumentów podawanych przez M. S. i S. J. zarówno we wniosku, jak i w odwołaniu. Nadto autor skargi stwierdził, że organ odwoławczy "zignorował" M. S. jako stronę postępowania, pomimo iż:

po pierwsze – wniosek o przydział lokalu objętego postępowaniem złożył tak S.J., jak i M.S.,

po drugie – organ pierwszej instancji w podjętym rozstrzygnięciu odmówił pomocy w formie schronienia zarówno S. J. jak i M.S.,

po trzecie – odwołanie od decyzji pierwszej instancji również zostało podpisane przez te osoby.

Odnosząc się do spornej sytuacji, z której organ wywiódł brak współpracy podkreślił, że sytuacja życiowa w której znaleźli się wnioskodawcy jest szczególnie trudna, a pewne uchybienia w relacji z pracownikami socjalnymi nie wynikały z ich zawinienia. Za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu podał, że "analiza przepisu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej prowadzi do wniosku, że ma on zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy u podstaw zachowania osoby ubiegającej się o pomoc leży jego zła wola" – por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. II SA/Po 775/14, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl.

Tymczasem – jak podał – takich motywów działania "skarżącym nie można przypisać" . Argumentując przybliżył trudną sytuację życiową i zdrowotną S.J. i M.S..

Odpowiadając na skargę organ drugoinstancyjny podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu i stwierdził, że jest ona nieuzasadniona oraz nie zawiera żadnych argumentów, które podważałyby jego merytoryczną prawidłowość. Powtórzył przy tym zasadnicze motywy zawarte w objętej skargą decyzji, stwierdzając przy tym, że " (...) przeprowadzone postępowanie wykazało, że strony notorycznie nie przestrzegały regulaminu (...)". Na zakończenie wskazał, że "wniosek o udzielenie pomocy złożył S.J. i jemu też została doręczona decyzja" zarówno pierwszej jak i drugiej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: Ppsa) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Powyższe oznacza, że Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze.

Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W tym miejscu wskazać należy, iż stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji omawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadnienia.

Jednocześnie na wstępie rozważań jawi się uwaga, że rozpatrzenie skargi należało rozpocząć od kwestii procesowych, albowiem prawidłowo ustalony stan faktyczny w oparciu o rzetelnie zgromadzone i rozpatrzone dowody daje dopiero podstawę do skontrolowania prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Należy przy tym zauważyć, że podniesione przez stronę skarżącą zarzuty dotyczące – co do meritum – naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię ustawy o pomocy społecznej stanowią w istocie konsekwencję błędnego ustalenia stanu faktycznego i jego błędnej oceny.

Tym samym w pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że rację ma autor skargi zarzucając niewłaściwe oznaczenie strony i nie rozpoznanie odwołania M.S., której – co wymaga podkreślenia – dotyczyło rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Nie może budzić wątpliwości, czego zdaje się nie dostrzegł organ drugoinstancyjny, że decyzja pierwszej instancji wprawdzie została adresowana wyłącznie do S.J., jemu też została doręczona, gdyż tyko on został oznaczony jako jej adresat, to jednak – co istotne – w części dyspozytywnej zawiera rozstrzygnięcie dotyczące prawa S.J. jak i M.S.. W uzasadnieniu jej także są zawarte argumenty dotyczące zarówno S.J. jak i M.S..

Nadto organ odwoławczy zaaprobował ustalenia poczynione przez organ, które nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym. W motywach rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji podał, że w dniu 15 września 2015 r. przeprowadzono wywiad środowiskowy, na podstawie którego ustalono, iż "nadal mieszka Pan i wspólnie gospodaruje z żoną Panią M.S.". Tymczasem w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu urzędowego (zaświadczenia, odpisu skróconego aktu małżeństwa) potwierdzającego zawarcie przez te osoby związku małżeńskiego. Wręcz przeciwnie w kwestionariuszu rodzinnego wywiadu środowiskowego z dnia 29 września 2014 r. stan cywilnych tych osób oznaczono jako: S.J. – "rozwiedziony", M.S. – "wolny". Związek pomiędzy nimi oznaczono jako "konkubencki". W kwestionariuszu rodzinnego wywiadu środowiskowego z dnia 18 czerwca 2015 r. stan cywilnych tych osób oznaczono jako: S.J. – "rozwiedziony", M.S. – "panna". Związek pomiędzy nimi oznaczono jako "konkubencki". Ponadto w kolejno składanych oświadczeniach osoby te, M.S. i S.J. podały, że zamieszkują i gospodarują – odpowiednio – wspólnie z "Panem", "Panią". Raz tylko S.J. w oświadczeniu z dnia 15 września 2015 r. określił M.S., jako "żona". Jednakże – co wymaga podkreślenia – określenie to nie znajduje potwierdzenia tak w jego późniejszych oświadczeniach, jak i oświadczeniach M.S., wywiadach rodzinnych i dokumentacji urzędowej. Tego stanu podmiotowego organ ani pierwszej, ani drugiej nie ustalił zatem właściwie, w sposób nie budzący wątpliwości. Przy czym z uwagi na oznaczenie strony i adresata decyzji okoliczność ta nie jest prawnie obojętna.

Wskazać także należy, że brak jest konsekwencji, co do oznaczenia strony, nie tylko w decyzji organu pierwszoinstancyjnego ale i odwoławczego. Ten ostatni, pomimo utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji, w której organ ten orzekł o odmowie przyznania prawa do schronienia S.J. i M.S., nie rozstrzygnął – co do istoty – o odmowie przyznania w niej prawa do tego schronienia, M.S.. Przy czym wyraził ocenę, że prawidłowo "organ pierwszej instancji stwierdził, że mimo zawartego kontraktu socjalnego strona nie zgłaszała się na monitoring trzeźwości, nie poinformowała o jakichkolwiek trudnościach uniemożliwiających stawienie się w Ośrodku celem dokonania monitoringu. Również – jak argumentował – M.S. mimo zawartych uzgodnień dotyczących podjęcia terapii odwykowej nie zgłosiła w dniu 15 września 2015 r. celem dokonania ustaleń".

Równocześnie ani organ pierwszej instancji, ani organ odwoławczy nie wskazał podstawy wspólnego rozpoznania de facto dwóch odrębnych wniosków, a mimo to procedował o prawach i obowiązkach dwóch podmiotów łącznie, wspólnie przy tym rozstrzygając co do meritum. Wszak – co wymaga powtórzenia – w decyzji pierwszoinstancyjnej Prezydent Miasta B. odmówił S.J. i M.S. przyznania pomocy w formie schronienia w lokalu mieszkalnym przejściowym nr [...] usytuowanym w budynku przy ul. [...]należącym do Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej w B od dnia 01 października 2015 r. W stosunku do nich organ pierwszej instancji prowadził postępowanie dowodowe. Ich oznaczył jako "strona" w protokołach przyjęcia strony, od nich przyjmował oświadczenia o stanie majątkowym organ i analogicznie w stosunku do nich pozyskiwał dokumenty i zaświadczenia z organów i instytucji państwowych.

Odwołanie od jego decyzji złożył zarówno S.J., jak i M.S.. Notabene na wstępie uzasadnienia tej decyzji organ podał, że "Decyzją nr [...] z dnia [...]r. Z-cy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej przyznano Panu oraz Pani M.S. pomoc w formie schronienia w lokalu mieszkalnym nr [...]przy ul. [...]w B. na okres od 1 lipca 2015r. do 30 września 2015 r.".

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że niekonsekwencja w oznaczeniu strony i adresata decyzji, a w rezultacie nie doręczenie decyzji pierwszoinstancyjnej M.S. nie może zostać przez Sąd niezauważone. Tym jaskrawiej rzutuje to na prawidłowość procedowania w sprawie, że organ ten nadał bieg wniesionemu przez nią – wspólnie ze S. J. – odwołaniu – wskazując w piśmie go przekazującym do organu odwoławczego w trybie art. 133 Kpa, że "przesyłamy komplet dokumentów Państwa S.J. i M.S.". Zawarł w nim stanowisko co do jego zasadności, podając, że "odwołanie zostało wniesione w terminie, a po ponownym zbadaniu sprawy nie znajduje się podstaw do zastosowania art. 132 Kpa".

Nadto, co pominął w ocenie organ odwoławczy na karcie 251 znajduje się część IV urzędowego druku z dnia 23 września 2015 r. zatytułowanego "dotyczy osób lub rodzin korzystających ze świadczeń pomocy społecznej (aktualizacja danych)", w którym jako podstawę sporządzenia wskazano "prośba o pomoc w formie schronienia", a podmioty, które o nią wnoszą, oznaczono jako: "S.J.", "M.S.". Zatem co najmniej od tej daty postępowanie obejmuje właśnie te osoby, jako strony występujące o pomoc określoną i wyartykułowaną przed organem pierwszoinstancyjnym. Od tego też czasu w stosunku do tych podmiotów prowadzone jest postępowanie dowodowe. Wprawdzie w dniu 28 sierpnia 2015 r. odrębny wniosek o pomoc na druku urzędowym o tym tytule, poprzedzający powyższe przyjęcie oświadczenia, złożył S.J., który powtórzył go w protokole przyjęcia strony z dnia 04 września 2015 r., to z kolei już w dniu 09 września 2015 r. do protokołu przyjęcia strony tak oznaczoną czynność procesową organ wykonał z M.S.. Niemniej jednak w bezspornej dacie 23 sierpnia 2015 r. organ przeprowadził czynność zarówno z udziałem M.S. jak i S. J., a jej przedmiot oznaczył jako: "prośba o pomoc w formie schronienia" a w rubryce "ocena sytuacji osoby/rodziny, wnioski pracownika socjalnego" oznaczył podmiot jako: "klientów".

Prowadzenie jednego postępowania w dwóch lub więcej sprawach jest prawnie dopuszczalne. Art. 62 Kpa stanowi podstawę do prowadzenia jednego postępowania jednocześnie w kilku sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej. Ustawodawca nie przesądził o sposobie rozstrzygnięcia, pozostawiając ocenę w tej mierze organowi administracji publicznej w każdej rozpoznawanej sprawie. Tak więc dopuszczalne jest, a w okolicznościach tej konkretnej sprawy również celowe, ze względu na specyfikę rozstrzyganej materii, wydanie jednego rozstrzygnięcia dotyczącego wszystkich adresatów. Przewidziana w art. 62 Kpa możność połączenia spraw staje się obowiązkiem organu, z uwagi na zasadę szybkości i ekonomiki postępowania, zaś jego naruszenie stanowi istotne uchybienie procesowe. Tymczasem organ pierwszej instancji podjął czynności zmierzające, jakby się mogło wydawać, do przeprowadzenia w niniejszej sprawie jednego postępowania, to już jednak nie dał temu wyrazu procesowego i nie wydał postanowienia o połączeniu spraw. Rozstrzygnął o prawie do schronienia w stosunku do S.J. i M.S., kończąc zdawałoby się go merytorycznie, to jednak nie zakończył go prawidłowo, gdyż nie oznaczył właściwie adresata i nie doręczył decyzji osobom, o których prawach de facto rozstrzygnął.

Zdaniem Sądu nie do zaakceptowania jest także – co wadliwie (akceptując) uczynił organ drugoinstancyjny – sposób dokumentowania czynności podejmowanych przez organ pierwszoinstancyjny, który sporządził protokoły przyjęcia strony, oznaczając ją jako:

a) "M.S." – tak np.: protokół z dnia 09 września 2015 r., k. 235 oraz dnia 13 lipca 2015 r., k. 144, a także

b) "S.J." – tak np.: protokół z dnia 04 września 2015 r., k. 237 oraz z dnia 10 lipca 2015 r., k. 147, czy też z dnia 14 lipca 2015 r.,k. 142, a innym razem

c) "M.S., S.J." – por. protokół z dnia 25 marca 2015 r., k. 200,

a nawet sporządził protokół przyjęcia strony, w którym oznaczył ją jako:

d) "K. G." – tak protokół z dnia 25 września 2015 r., k. 219.

W tych okolicznościach trudno uznać za prawidłowy tok postępowania, w którym organ pierwszej instancji nie określił właściwie strony i podmiotów w nim uczestniczących, a także nie podporządkował argumentów związanych z podmiotem postępowania do niego, czego zresztą nie zauważył organ drugiej instancji.

Jednocześnie Sąd stwierdza, że nie do zaakceptowania jest także sposób prowadzonego postępowania dowodowego, który stoi w rażącej sprzeczności z zasadą legalności i praworządności, w toku którego organ – przykładowo, gdyż ilość naruszeń o tożsamym zakresie jest większa:

1) sporządza protokół przyjęcia strony, dołączając go w poczet materiału dowodowego, który nie jest przez nią podpisany, ale i nie są oznaczone ewentualne powody braku podpisu, jak np.: protokół:

a) z dnia 5 sierpnia 2015 r., na karcie 179,

b) z dnia 15 (najprawdopodobniej, gdyż nieczytelna jest liczna dzienna) lipca 2015 r., na karcie 178,

c) z tej samej daty, czyli (najprawdopodobniej) 15 lipca 2015 r., na karcie 138,

d) z dnia 18 maja 2015 r., na karcie 134,

e) z dnia 01 kwietnia 2015 r., na karcie 97,

f) z dnia 23 września 2015 r., na karcie 243,

g) z dnia 3 września 2015 r., na karcie 240;

2) sporządza protokół przyjęcia strony w dniu 15 lipca 2015 r. (k 137) oznaczając ją jako "S.J.", a opatruje go podpisem M.S. i S.J.. Na tym protokole w miejscu "podpis wnoszącego" widnieje grafizm "S. S.J.";

3) sporządza protokół przyjęcia strony w dniu 21 września 2015 r. (k 214) oznaczając ją jako "S.J.", a podpis przyjmuje od osoby "E. P.";

4) sporządza protokół przyjęcia strony w dniu 06 marca 2015 r. (k 89) oznaczając ją jako "S.J.", a podpis przyjmuje od M.S..

W tak nieokreślonym jednoznacznie, co do podmiotu, postępowaniu organ tak pierwszej, jak i drugiej instancji przyjął brak współdziałania z organem w sytuacji, gdy nie wykazał do kogo się ta ocena odnosi czy tylko do S.J., czy do niego i M.S..

W orzecznictwie przyjęto, jako wyczerpanie przesłanki braku współdziałania z organem usprawiedliwiającej zastosowanie art. 11 ust. 2 ustawy, uniemożliwienie organowi przeprowadzenia wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji. Podkreślić tu jednak należy jednoznacznie, że odmowa przyznania pomocy społecznej z tytułu uniemożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego nie jest sankcją z tytułu niezastosowania się strony do ustawowych wymagań – co jednak w przedmiotowej sprawie nie wystąpiło, albowiem obydwa te podmioty uczestniczyły w wywiadach.

Odmowa przyznania świadczenia wynika nie z faktu niemożności przeprowadzenia z nimi wywiadu ale z faktu problemów zdrowotnych i ujawnionego ich uzależnienia alkoholowego, przy czym organ nie wykazał czy podejmował działania w kierunku pomocy w przeciwdziałaniu temu problemowi.

Skład orzekający w pełni akceptuje stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Poznaniu z dnia z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Po 775/14, że analiza przepisu art. 11 ust. 2 ups prowadzi do wniosku, że ma on zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy u podstaw zachowania osoby ubiegającej się o pomoc leży jego zła wola – co w sytuacji problemu alkoholowego czy też udokumentowanej jednostki chorobowej M.S., jest trudne do zaakceptowania, jako wypełniające tę przesłankę.

Nie budzi wątpliwości Sądu, w tych warunkach za nieuprawnione przyjęcie przez organ, że w sprawie zachodzą przesłanki z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Zasada prawdy obiektywnej nakłada na organy obowiązek podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym.

Organy zobligowane są do wszechstronnej analizy i oceny postawy beneficjenta pomocy społecznej pod kątem istnienia woli współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, a także pozostałych przesłanek, których wystąpienie pozwala na odmowę przyznania świadczeń. Dla każdego postępowania kluczowe znaczenie ma ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko w takim przypadku możliwe jest prawidłowe ustalenie praw i obowiązków strony tego postępowania. Tylko dla prawidłowo ustalonego stanu faktycznego można zastosować przepisy prawa materialnego skutkujące powstaniem praw i obowiązków strony postępowania administracyjnego. Stanowisko zbieżne z powyższym wyraził WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 16 lipca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 482/14. Nadto Sąd ten w wyroku z dnia 21 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 25/14 stwierdził, z czym nie sposób się nie zgodzić, że dla wykazania faktu braku współpracy skarżącego z pracownikiem socjalnym nie jest wystarczające samo stwierdzenie organu. Obowiązek współdziałania musi być dostosowany do konkretnej sytuacji i osoby. Powołana okoliczność braku współpracy powinna znajdować potwierdzenie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale i powinna mieć rzeczywisty charakter, a uzasadnienie decyzji odmawiającej udzielenia pomocy społecznej z tego powodu powinno zawierać nie tylko wskazanie przyczyn uznania braku współpracy, ale także analizę i ocenę sytuacji wnioskującego w odniesieniu do braku współpracy i rodzaju wnioskowanej pomocy.

Jednocześnie wobec wadliwości w oznaczeniu stron tegoż postępowania Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 61 § 1 Kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z kolei mocą art. 61 § 2 Kpa organ administracji publicznej może ze względu na szczególnie ważny interes strony wszcząć z urzędu postępowanie także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony. Organ obowiązany jest uzyskać na to zgodę strony w toku postępowania, a w razie nieuzyskania zgody – postępowanie umorzyć. Przez tok postępowania rozumie się pewien usystematyzowany ciąg działań organów administracyjnych podjęty w celu rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Tok postępowania uruchamianego na żądanie strony rozpoczyna się więc z chwilą wpłynięcia podania (wniosku o przyznanie uprawnienia lub o wydanie decyzji w inny sposób poszerzającej sferę uprawnień strony, odwołania, wniosku o wznowienie postępowania, wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, wniosku o wzruszenie w inny sposób decyzji ostatecznej) do organu właściwego do jego rozpatrzenia, kończy zaś z chwilą wydania przez organ decyzji w danej instancji. Skład orzekający w pełni utożsamia się z poglądem wyrażonym przez NSA w wyroku z 28 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 321/11, w którym orzekł, że w sytuacji, gdy w chwili złożenia wniosku o wszczęcie postępowania nie można precyzyjnie ustalić, czy podmiot występujący z żądaniem posiada, czy nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 Kpa, należy w toku postępowania administracyjnego wyjaśnić wszelkie wątpliwości dotyczące interesu prawnego po stronie wnoszącego podanie". Z kolei w wyroku z dnia 12 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1559/06 – NSA przyjął, że "pojęcie interes prawny, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, a mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązujący, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby". Przepisy regulujące przebieg postępowania administracyjnego wyposażają strony w szereg praw, które muszą być przestrzegane przez organ rozpoznający daną sprawę. Fundamentalnym uprawnieniem strony jest prawo do wzięcia czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Nie ulega wątpliwości, że strona nie mogłaby wykonywać swojego prawa do uczestniczenia w postępowaniu, gdyby nie została poinformowana o jego wszczęciu oraz przebiegu. Stąd też dostęp do informacji na temat postępowania jest kolejnym istotnym prawem strony. W treści Kodeksu postępowania administracyjnego odnaleźć można szereg norm, w których konkretyzują się te dwa prawa stron. Przykładowo, można wskazać na art. 10 § 1 Kpa zobowiązujący organ do umożliwienia stronom wzięcia czynnego udziału w postępowaniu, a przed wydaniem decyzji zapoznanie się z materiałem dowodowym i zgłoszenie żądań. Naruszenie uprawnień stron w postępowaniu administracyjnym może skutkować uchyleniem decyzji w postępowaniu odwoławczym. Ponadto, zarzuty dotyczące istotnego naruszenia uprawnień stron mogą być również wykorzystywane w postępowaniach nadzwyczajnych, o których mowa w przepisach postępowania administracyjnego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy podnieść trzeba, na co zwraca się uwagę w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym następuje w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. Z drugiej jednak strony zdolność do występowania w konkretnym postępowaniu uzyskuje każdy, kto wystąpi z odpowiednim procesowym żądaniem – por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 1 grudnia 1994 r., sygn. akt III ARN 64/94 (OSNAPU 1995 nr 10 poz. 118). Łącznikiem między sferą stosowania prawa procesowego a prawem materialnym przy wszczęciu postępowania i w jego toku, nie wyłączając postępowania odwoławczego, jest pojęcie interesu prawnego, pojmowanego ogólnie jako obiektywna, czyli rzeczywista potrzeba ochrony prawnej. Interes taki powinien być konkretny, dający się zaspokoić przez wydanie decyzji. W każdym razie chodzi o interes prawny szeroko pojmowany, tzn. chroniony prawem przedmiotowym powszechnie obowiązującym – tak NSA w wyroku z dnia 28 lutego 2003 r., sygn. akt II SA 272/02.

W ocenie składu orzekającego interes prawny w przedmiotowej sprawie o ile został prawidłowo odczytany w stosunku do S.J., to już wadliwe – w aspekcie całego postępowania, wszystkich jego faz i etapów – w stosunku do M.S., co skutkowało – w konsekwencji nie wiadomo – czy łącznym prowadzeniem postępowania, czy nie. Organ pierwszoinstancyjny władczo rozstrzygnął o prawie dwóch podmiotów odmawiając im prawa do schronienia, ale już niewłaściwym oznaczył adresata i niewłaściwie procedował po wydaniu decyzji. Tymczasem nie może budzić wątpliwości, że organy mają obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, które są przedmiotem postępowania – czego w przedmiotowej sprawie zaniechały, gdyż ani nie poinformowały w jego toku M.S. o jego wyniku. Oprócz tego to właśnie, na organach spoczywa obowiązek dbania o to, aby strony i inni uczestnicy postępowania nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. W tym celu organy mogą udzielać niezbędnych wskazówek i wyjaśnień. Organy administracji podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, tj. m.in. oceniają legalność dowodów, przeprowadzają dowody z urzędu, pouczają. Organ nie jest, wszak związany wnioskami stron albowiem samodzielnie dąży do ustalenia prawdy obiektywnej. Należy mieć świadomość, że poważne uchybienia procesowe naruszające prawa stron postępowania mogą stanowić przesłankę do uchylenia lub stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji. To z kolei może stanowić podstawę do wzruszenia następnej decyzji administracyjnej, która została wydana na podstawie tak wzruszonej decyzji. Organ prowadzący postępowanie każdorazowo musi dołożyć należytej staranności w trakcie określania kręgu stron danego postępowania oraz respektować ich uprawnienia zagwarantowane w obowiązujących przepisach.

Z przedstawionych wyżej przyczyn Sąd uznał zaskarżoną decyzję organu za przedwczesną, wydaną bez należytego rozpatrzenia sprawy i – co najistotniejsze – bez określenia strony której ona dotyczy. Nadto w ocenie Sądu w toku kontrolowanego postępowania organy administracyjne naruszyły przepisy regulujące zasady gromadzenia i oceny materiału dowodowego, zawarte w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Zgodnie bowiem z art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta znajduje odzwierciedlenie w art. 77 § 1 Kpa, z którego wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organ wskazuje na interwencje policji ale nie dołącza dokumentacji z jej przebiegu.

Wskazywane powyżej uchybienia bez konieczności odnoszenia się do przesłanek materialnoprawnych przedmiotowej pomocy uzasadniają potrzebę uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W ich toku bowiem błędnie wskazano adresata decyzji, którego rozstrzygniecie w niej zawarte dotyczy i zinterpretowano ratio zastosowanej regulacji prawnej zamieszczonej w art. 11 ust. 2 ustawy, a w konsekwencji tego uchybiono zasadom procedury administracyjnej przedstawionym w art. 7 i art. 77 Kpa.

W takim stanie rzeczy Sąd, korzystając z uprawnienia nadanego mu mocą art. 135 Ppsa, uznał za konieczne uchylenie wydanych w sprawie decyzji. W ponownym postępowaniu rolą organu będzie właściwie zebrać materiał dowodowy pozwalający na odtworzenie sytuacji materialnej strony, właściwe jej oznaczenie i zapewnienie jej czynnego w nim udziału, pouczając ją o prawnych konsekwencjach odmowy współpracy z pracownikiem socjalnym. Tym samym stwierdzić także należy, że przedwczesną byłaby przy tym dokonana przez Sąd ocena merytoryczna działań organów w kontekście prawa strony do objętego skargą prawa do schronienia.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo, i jako takie powinny zostać uchylone na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" Ppsa.