Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1256/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 19
journal: Dz.U. 2001 nr 72 poz 747
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Chełmnie na uchwałę Rady Gminy Kijewo Królewskie z dnia 3 lutego 2006 r. nr XXVIII/186/06 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Kijewo Królewskie w dniu 3 lutego 2006 r., działając na podstawie art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2001 r., nr 72, poz. 747 ze zm., dalej zwana ustawą lub ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę) podjęła Uchwałę Nr XXVIII/186/06 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Prokurator Rejonowy w Chełmnie, skargą z dnia 11 października 2017 r. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wyżej wymienioną uchwałę w całości, zarzucając jej:

1. istotne naruszenie przepisów art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę poprzez niewykonanie upoważnienia ustawowego wynikającego z tego przepisu, w wyniku nieokreślenia w uchwale minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2. istotne naruszenie przepisów art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę oraz § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez powtórzenie w zapisach zaskarżonej uchwały regulacji ustawowych lub ich modyfikacji, a mianowicie:

– powtórzenie w § 6 ust. 2 uchwały – treści art. 6 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków;

– powtórzenie w § 6 ust. 3 uchwały – treści art. 6 ust. 5 ww. ustawy;

– powtórzenie w § 6 ust. 4 uchwały – treści art. 6 ust. 6 ww. ustawy;

– powtórzenie w § 6 ust. 5 uchwały – treści art. 6 ust. 7 ww. ustawy;

– powtórzenie w § 8 uchwały – treści art. 6 ust. 3 ww. ustawy;

– powtórzenie w § 11 ust. 1 uchwały – treści art. 26 ust. 1 ww. ustawy;

– powtórzenie w § 11 ust. 2 uchwały – treści art. 27 ust. 1 ww. ustawy;

– powtórzenie w § 11 ust. 3 uchwały – treści art. 27 ust. 4 i 5 ww. ustawy;

– powtórzenie w § 11 ust. 4 uchwały – treści art. 27 ust. 6 ww. ustawy.

Zarzucając powyższe uchybienia, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej przywoływana jako P.p.s.a.), Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz określenie, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że posłużenie się w art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę zwrotem "w tym" należy rozumieć w ten sposób, że w uchwalanym przez radę gminy regulaminie obligatoryjnie należy zamieścić postanowienia odnoszące się do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie. W ocenie Prokuratora, art. 19 ust. 2 ustawy nie pozostawia radzie gminy możliwości dokonania oceny, które kwestie z zakresu przedmiotowego regulaminu należy określić i ująć w regulaminie, a które można pominąć. Obowiązkiem rady gminy jest respektowanie zakresu przedmiotowego wyznaczonego przepisem art. 19 ust. 2 pkt 1 - 9 ustawy. Pominięcie obligatoryjnego elementu w treści regulaminu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego, bowiem nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego określonego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę. Rada Gminy wbrew treści art. 19 ust. 2 ustawy nie określiła minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Nadto, skarżący podkreślił, że minimalnego poziomu usług nie określa § 4 uchwały odsyłający do treści zawieranej między stronami umowy, § 5 pkt 1, 3 i 4 odsyłający do powszechnie obowiązujących przepisów prawa czy też § 5 pkt 5 zawierający odesłanie do pozwolenia wodnoprawnego i odsyłający do bliżej nieokreślonej wielkości wynikającej z warunków technicznych przyłączenia. Mając na uwadze powyższe skarżący wskazał, że zaskarżona uchwała nie zawiera elementu obligatoryjnego wynikającego z dyspozycji art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy, z uwagi na co została podjęta z istotnym naruszeniem prawa polegającym na niewykonaniu upoważnienia ustawowego.

Nadto, Prokurator podniósł, że Rada Gminy w zaskarżonej uchwale dopuściła się powtórzeń przepisów ustawowych oraz ich modyfikacji, które w świetle Zasad techniki prawodawczej należy uznać za niedopuszczalne. W ocenie Prokuratora naruszenie zakazu powtarzania w regulaminie przepisów ustawowych powoduje nieważność przepisów prawa miejscowego. Regulowanie przez gminę powtórnie tego, co zostało już zamieszczone w ustawie delegacyjnej, narusza porządek prawny w stopniu istotnym. Powtórzony przepis ustawy będzie bowiem interpretowany w kontekście uchwały, w której go zamieszczono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji pracodawcy. Skarżący podniósł, że porządek prawny narusza również modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu. Modyfikacja taka jest dopuszczalna tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego, którego w niniejszej sprawie brak.

Rada Gminy Kijewo Królewskie, w udzielonej odpowiedzi na skargę, wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazała, że zobowiązano odpowiednie służby Gminy do opracowania projektu nowego regulaminu zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków w terminach i trybie określonym w art. 8 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o zmianie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym zaopatrzaniu ścieków oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 2180). Nowoopracowany regulamin miałby uwzględniać uwagi zawarte w skardze Prokuratora oraz uwzględniać zmiany wprowadzone wyżej wymienioną ustawą o zmianie ustawy o zaopatrzeniu w wodę zbiorowym zaopatrzaniu ścieków oraz niektórych innych ustaw. Rada Gminy przyznała, że zaskarżona uchwała w § 6, 8 i 11 zawiera powtórzenia odpowiednio art. 6 i 26 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę oraz nie zawiera wszystkich unormowań wskazanych w art. 19 ust. 2 tej ustawy. W ocenie Rady Gminy powyższe uchybienia nie stanowią jednak przejawu istotnego naruszenia prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego podlegają kognicji sądu administracyjnego, przy czym przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm., dalej powoływana jako u.s.g.) stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne.

Kompetencje gminy w zakresie stanowienia prawa miejscowego określają przepisy rozdziału 4 u.s.g. Stosownie do treści art. 40 ust. 1 tej ustawy, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego jedynie na podstawie upoważnień ustawowych.

Zaskarżona uchwała Rady Gminy Kijewo Królewskie została podjęta na podstawie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. W art. 19 ust. 1 i 2 powyższej ustawy ustawodawca określił kompetencję rady gminy do uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz sformułował zakres regulaminu co do praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, a także odbiorców usług. Przepis ten stanowi, że:

"1. Rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany dalej "regulaminem". Regulamin jest aktem prawa miejscowego.

2. Regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków,

2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług,

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach,

4) warunki przyłączania do sieci,

5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych,

6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza,

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków,

8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków,

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe."

Mając na uwadze delegację ustawową zawartą w cyt. przepisie należy podzielić słuszność zarzutów Prokuratora, że zaskarżona uchwała swoimi postanowieniami narusza istotnie przepisy art. 7 i 94 Konstytucji RP i art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę oraz, że § 6, § 8 i § 11 ust. 1-4 uchwały naruszają dodatkowo § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r., nr 100, poz. 908 ze zm., dalej powoływane jako Zasady techniki prawodawczej).

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że nie mogła odnieść zamierzonego skutku w postaci oddalenia lub odrzucenia skargi, argumentacja Rady Gminy opierająca się na twierdzeniu, że organ zobowiązał odpowiednie służby gminy do opracowania projektu nowego regulaminu zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków w terminach i trybie określonym w art. 8 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu w wodę zbiorowym zaopatrzaniu ścieków oraz niektórych innych ustaw. Regulamin ten miałby uwzględniać zarzuty Prokuratora zawarte w skardze oraz zmiany wprowadzone ww. ustawą. Należy podkreślić, że uchwalenie nowego regulaminu zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków jest obowiązkiem rady gminy, który musi wykonać niezależnie od wniesienia skargi przez Prokuratora. Obowiązek ten wynika z art. 8 ust. 1 ww. ustawy, w myśl którego w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne opracowują i przedstawiają radom gmin projekty regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Nadto, sam fakt utraty mocy zaskarżonej uchwały w wyniku podjęcia kolejnej uchwały, nie czyni skargi bezzasadnej, ani też nie uzasadnia umorzenia postępowania sądowego, bądź odrzucenia skargi. Sąd podziela w tym zakresie pogląd wyrażony w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11.04.2014 r., II OSK 869/14 oraz z 27.09.2013 r., II OSK 2231/13, wskazujące na zróżnicowanie skutków prawnych instytucji stwierdzenia nieważności uchwały od jej wyeliminowania z obrotu prawnego w innych trybach. Stwierdzenie nieważności uchwały rodzi skutek ex tunc, co oznacza, że od samego początku akt nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem nie mógł kształtować uprawnień czy obowiązków. Inaczej przedstawia się sytuacja w przypadku utraty mocy obowiązującej aktu prawa miejscowego. Oznacza to, że przepisy uchwały w okresie jej obowiązywania muszą być traktowane jako wiążące, a więc mogą one być stosowane do sytuacji poprzedzających ich wyeliminowanie z obrotu prawnego i oddziaływać na sytuację prawną podmiotów, które zobowiązywane były do ich przestrzegania. Z uwagi na powyższe, w ocenie Sądu okoliczność, że zaskarżona uchwała w przyszłości miałaby zostać uchylona przez Radę Gminy, nie pozwala na oddalenie skargi jako bezzasadnej, ani tym bardziej nie uniemożliwia sądowi orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

W ocenie Sądu zachodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego całej zaskarżonej uchwały. Zważyć bowiem należy, że Rada Gminy uchwalając zaskarżoną uchwałę nie wypełniła w całości delegacji ustawowej. Słusznie zauważył autor skargi, że brakuje w niej wymienionego w art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Rację ma skarżący wskazując, że posłużenie się w przepisie art. 19 ust. 2 cyt. ustawy zwrotem "w tym" należy rozumieć w ten sposób, że w uchwalanym przez radę gminy regulaminie obligatoryjnie zamieszczone muszą zostać postanowienia odnoszące się do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie. Przepis art. 19 ust. 2 ustawy nie pozostawia radzie gminy możliwości dokonania oceny, które kwestie z zakresu przedmiotowego regulaminu należy określić i ująć w regulaminie, a które można pominąć. Pominięcie obligatoryjnego elementu regulaminu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego, bowiem nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę. Brak jest bowiem delegacji ustawowej pozwalającej radzie gminy na określenie pominiętych elementów regulaminu w odrębnej uchwale. Skoro ustawodawca w art. 19 ust. 2 ustawy wskazał zakres unormowań, jakie powinien zawierać regulamin, stąd pominięcie niektórych unormowań wymaganych tym przepisem, należy zaliczyć do istotnego naruszenia prawa (vide wyroki NSA z 9.06.2017 r., II OSK 2605/15; z 9.01.2007 r., I OSK 1663/06, wyrok WSA we Wrocławiu z 15.03.2007 r., II SA/Wr 745/06). W świetle wskazanych wyżej ogólnych zasad ustanawiania prawa miejscowego rada gminy ma więc obowiązek kształtować treść regulaminu zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy, a więc objąć nim wyłącznie wszystkie elementy wskazane w tym przepisie, z uwzględnieniem jednocześnie pozostałych przepisów tej ustawy. Wprowadzenie do regulaminu kwestii niewskazanych w przepisie art. 19 ust. 2 albo pominięcie niektórych z nich, a także wprowadzenie zapisów niezgodnych z regulacjami prawa powszechnie obowiązującego, stanowi istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności regulaminu (zob. wyroki NSA z 14.12.2000 r., SA/Bk 292/00; z 16.03.2001 r., IV SA 385/99; z 28.02.2003 r., I SA/Lu 882/02; wyrok WSA w Krakowie z 19.07.2005 r., III SA/Kr 318/05).

Taka sytuacja zachodzi w odniesieniu do zaskarżonej uchwały, a niewypełnienie upoważnienia wynikającego z art. 19 ust. 2 ustawy nastąpiło w zakresie braku regulacji, co do określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

W zaskarżonej uchwale Rada Gminy zawarła Rozdział 2 zatytułowany "Minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków". Pomimo tego tytułu postanowienia ww. rozdziału nie wypełniają delegacji ustawowej w zakresie art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy. Rozdział ten składa się z dwóch przepisów. W § 4 wskazano, że minimalną ilość dostarczanej wody oraz cel jej poboru określa umowa zawierana przez przedsiębiorstwo z odbiorcą. Zgodnie z § 5, przedsiębiorstwo, dostarczając wodę i odprowadzając ścieki w szczególności: 1) dostarcza do nieruchomości wodę o jakości przeznaczonej do spożycia przez ludzi w sposób ciągły i niezawodny; 2) zapewnia w posiadanej sieci odpowiednie ciśnienie wody o wielkości wynikającej z warunków technicznych przyłączenia; 3) odbiera ścieki w sposób ciągły, o stanie i składzie zgodnym z aktualnie obowiązującymi przepisami, w ilości określonej w dokumentacji projektowej i warunkach przyłączenia nieruchomości; 4) określa dopuszczalne wskaźniki zanieczyszczeń odbieranych ścieków, a także kontroluje, czy jakość przyjmowanych ścieków jest zgodna z obowiązującymi przepisami; 5) wprowadza ograniczenia dostarczania wody w przypadku wystąpienia jej niedoboru po spełnieniu warunków określonych w zezwoleniu na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków; 6) instaluje na swój koszt na przyłączach wodociągowych wodomierze główne oraz dokonuje ich demontażu w momencie rozwiązania umowy o dostawę wody, zapewnia prawidłowe utrzymanie wodomierzy głównych ich naprawę oraz wymianę z wyjątkiem przypadku gdy naprawa lub wymiana jest następstwem okoliczności, za które odpowiedzialność ponosi odbiorca usług; 7) dokonuje na własny koszt niezbędnych napraw urządzeń i przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych będących w jego posiadaniu za wyjątkiem uszkodzeń powstałych z winy odbiorcy; 8) dokonuje kontroli funkcjonowania wodomierzy głównych z własnej inicjatywy i na swój koszt oraz w skutek pisemnej reklamacji odbiorcy usług, jednakże w przypadku stwierdzenia prawidłowego funkcjonowania wodomierza kosztami obciążony będzie odbiorca; 9) prowadzi kontrolę jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi i informuje o jej jakości.

Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że nie stanowią o minimalnym poziomie usług postanowienia § 4 odsyłające do treści umowy zawieranej przez przedsiębiorstwo z odbiorcą. Poprzez odesłanie do umów o charakterze indywidualnym w sposób nieusprawiedliwiony dochodzi do przekazania kompetencji dotyczącej określenia zakresu świadczonych usług innym nieuprawnionym podmiotom.

Zapisy § 5 pkt 3 i 4 uchwały odsyłają do powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Nie normuje minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo także postanowienie § 5 pkt 5 zawierające odesłanie do pozwolenia wodnoprawnego i postanowienia odsyłające do bliżej nieokreślonej wielkości wynikającej z warunków technicznych przyłączenia. Takie unormowanie regulaminu należy uznać za niedopuszczalne w świetle delegacji zawartej w art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy, który obligował radę gminy do samodzielnego określenia minimalnego poziomu usług. Pod pojęciem "minimalny poziom usług" należy rozumieć nie tylko ilość dostarczanej wody, jej ciśnienie, ciągłość dostaw, ale również jakość wody. Regulamin nie określił tych parametrów. Nie ma znaczenia, że wymagania dotyczące jakości wody regulowane są odrębnym rozporządzeniem wydawanym na podstawie art. 13 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, albo że umowa określa ilość i jakość oraz warunki świadczonych usług (art. 6 ust. 3 pkt 1 tej ustawy). Nie zwalnia to rady gminy z uwzględnienia obowiązujących standardów przy określeniu obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w zakresie zapewnienia minimalnego poziomu świadczonych usług (por. wyrok NSA z 12.02.2008 r., II OSK 2033/06, wyrok WSA w Szczecinie z 10.11.2016 r., II SA/Sz 929/16).

Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała nie zawiera elementu obligatoryjnego wynikającego z dyspozycji art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy. Skoro zatem Rada podejmując zaskarżoną uchwałę nie wyczerpała delegacji zawartej w art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy, a nadto doprowadziła do niedopuszczalnego przeniesienia uprawnień prawotwórczych, to cała podjęta przez nią uchwała jest sprzeczna z prawem. Sprzeczność ta ma charakter istotnego naruszenia prawa i pociąga za sobą – stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdzenie jej nieważności w całości.

Ponadto, Sąd odnosząc się także do drugiego zarzutu skargi stwierdził, że należy uznać trafność stanowiska skarżącego, albowiem zapisy § 6, § 8 i § 11 ust. 1-4 bez upoważnienia ustawowego wprowadzają definicje i pojęcia zawarte w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę oraz w nieuprawniony sposób je modyfikują.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd o niedopuszczalności powtarzania w akcie prawa miejscowego postanowień ustaw lub ich modyfikacji (zob. wyrok NSA z 8.04.2008 r., II OSK 370/07). Podstawy normatywnej tego stanowiska można upatrywać w przepisie § 137 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej. Poza tym z delegacji ustawowej nie wynika umocowanie rady gminy do wprowadzania definicji do regulaminu. Analiza treści przepisów ustawy daje podstawy do stwierdzenia, że w ramach wskazanej delegacji ustawowej brak jest upoważnienia rady gminy do formułowania w regulaminie jakichkolwiek definicji określonych pojęć. Dotyczy to nie tylko pojęć użytych w regulaminie na jego potrzeby, ale również pojęć już wcześniej zawartych w ustawie upoważniającej, jak również w innych ustawach. Rada gminy nie została bowiem uprawniona do definiowania pojęć, którymi posługuje się ustawodawca. Jest to istotne zważywszy na fakt, że te same lub podobne pojęcia zdefiniowane w akcie prawa miejscowego mogą być inaczej interpretowane niż w "otoczeniu prawnym", jakim są przepisy ustawy. Założenie racjonalności prawodawcy skutkuje uznaniem, że poprzez sam fakt zdefiniowania w akcie prawnym określonych pojęć prawodawca daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale też inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się w innych aktach prawnych. W konsekwencji przepisy aktów prawa miejscowego odwołujące się do "powtórnie" zdefiniowanych pojęć mogłyby być interpretowane inaczej, niż gdyby to nastąpiło przy zastosowaniu rozumienia tych pojęć poddanych wykładni w ramach przepisów ustawy (tak NSA w wyroku z 10.11.2009 r., II OSK 1256/09, wyrok NSA z 14.12.2011 r., akt II OSK 2058/11).

A minori ad maius, niedopuszczalne jest również dokonywanie zmian w definicjach ustawowych i regulowanie niektórych kwestii w sposób odmienny, niż uczynił to ustawodawca. Przyjmuje się, że powszechnie obowiązujący porządek prawny zostaje naruszony w stopniu istotnym także poprzez modyfikowanie przepisu ustawowego.

Niewątpliwe w § 11 ust. 1 i 2 uchwały doszło do powtórzenia unormowania

art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Natomiast regulacja § 6 ust. 2 regulaminu powtarza i modyfikuje treść art. 6 ust. 4 ustawy, podobnie czyni to § 6 ust. 3 regulaminu w odniesieniu do art. 6 ust. 5 ustawy oraz § 6 ust. 4 regulaminu w odniesieniu do art. 6 ust. 6 ustawy, § 6 ust. 5 regulaminu w odniesieniu do art. 6 ust. 7 ustawy, § 8 regulaminu w odniesieniu do art. 6 ust. 3 ustawy, § 11 ust. 2 regulaminu w odniesieniu do art. 27 ust. 1 ustawy, § 11 ust. 3 regulaminu w odniesieniu do art. 27 ust. 4 i 5 ustawy.

W tym stanie rzeczy wadliwość przytoczonych powyżej przepisów zaskarżonej uchwały wiąże się z niedokładnym, nieścisłym i przerobionym powtórzeniem zapisów ustawowych. Dostrzegając powyższe wadliwości regulaminu należy wskazać, że uchwała rady gminy podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego jest aktem prawnym powszechnie obowiązującym na obszarze gminy i stąd też powinna odpowiadać wymogom, jakie stawiane są przepisom powszechnie obowiązującym. Wobec powyższego, nie może ona pozostawać w sprzeczności z aktem prawnym wyższego rzędu, jakim jest ustawa. Przepisy gminne nie mogą także zawierać powtórzeń ustawowych, ani też ich modyfikować lub uzupełniać ich, gdyż jest to niezgodne z zasadami legislacji. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Zawsze bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje. W związku z powyższym, należało uznać, że zapisy § 6, § 8 i § 11 ust. 1-4 uchwały bez upoważnienia ustawowego wprowadzają definicje i pojęcia zawarte w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę oraz w nieuprawniony sposób je modyfikują. Wymienione postanowienia uchwały naruszają art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę oraz § 137 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Sąd nie orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej uchwały. Zgodnie z art. 152 § 1 P.p.s.a, w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. Zgodnie natomiast z art. 152 § 2 cyt. ustawy, reguł ochrony tymczasowej określonych w § 1 tego przepisu nie stosuje się do aktów prawa miejscowego. Rozwiązanie to koresponduje z postanowieniami art. 61 § 2 pkt 3 i § 4 P.p.s.a., zgodnie z którymi ani właściwy organ, który wydał zaskarżony akt prawa miejscowego, ani sąd, nie mogą wstrzymać wykonania zaskarżonej uchwały lub aktu, jeżeli akt prawa miejscowego wszedł w życie.