Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 783/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 51 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek - Rak po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2020 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 listopada 2019 r., Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego R. K. kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga R. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 15 listopada 2019 r., nr [..], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 9 września 2019 r, nr [..], odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

R. K. wystąpił 13 maja 2015 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej jako PINB, z wnioskiem o zalegalizowanie zmian w budowie domu na działce nr [..] w G., gmina S. Zawiadomieniem z 22 maja 2015 r. PINB poinformował o wszczęciu postępowania.

Podczas oględzin, które miały miejsce 8 lipca 2015 r., organ stwierdził, że na działce posadowiony jest budynek konstrukcji murowanej, parterowy z poddaszem użytkowym, podpiwniczony, usytuowany ścianą pełną w odległości 1,1 m od granicy z niezabudowaną działką nr [..] oraz ścianą pełną (elewacją tylną), w odległości 3,05 m od ogrodzenia przy granicy z działką nr [..] (obecnie działka nr [..]). Do budynku doprowadzono przyłącze energetyczne, ścieki sanitarne odprowadzane są do zbiornika usytuowanego w odległości 1,4 m od granicy z działką nr [..] oraz w odległości 1,6 m od granicy z działką nr [..], pobór wody odbywa się z własnego ujęcia wody – studni głębinowej, usytuowanej w odległości 1,0 m od granicy z działką nr [..]. Ponadto podczas wizji przypomniano, że decyzją z 18 lipca 1988 r., nr [..], Naczelnik Gminy udzielił R. K. pozwolenia na budowę domku letniskowego, zgodnie z którym wymiary zewnętrzne domku powinny wynosić 5,50 m x 8,5 m i wysokość 5,5 m w najwyższym miejscu przy dachu dwuspadowym. Powierzchnia użytkowa powinna wynosić 34,3 m2, kubatura ok. 170 m3, a powierzchnia zabudowy 46,75 m2. Ustalono zatem, że budynek został wybudowany z istotnym odstępstwem od warunków określonych w ww. pozwoleniu na budowę, które polegało na: zwiększeniu kubatury oraz powierzchni zabudowy poprzez dobudowanie do budynku klatki schodowej o wymiarach 4,4 m x 3,72 m oraz wykonaniu dodatkowej kondygnacji budynku - podpiwniczenia budynku i zmianie funkcji budynku na mieszkalną oraz zmianie lokalizacji budynku poprzez przybliżenie do granicy z działką nr [..] oraz oddalenie od granicy z działką nr [..].

Decyzją z 19 października 2015 r. PINB nałożył na inwestora obowiązek wykonania robót budowlanych, polegających na rozbiórce zbiornika na ścieki oraz rozbiórce ujęcia wód podziemnych wraz z obudową w terminie do 30 kwietnia 2016 r. i sporządzenia 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego – w terminie do 30 czerwca 2016 r.

Decyzją z 25 listopada 2015 r., nr [..], na podstawie art. 163 k.p.a. Starosta uchylił ostateczną decyzję Naczelnika Gminy z 18 lipca 1988 r.

W dniu 29 kwietnia 2016 r. pełnomocnik inwestora wystąpił z wnioskiem o przedłużenie zakreślonego terminu. PINB wezwał wnioskodawcę o dostarczenie zgód pozostałych stron postępowania w terminie 30 dni od otrzymania wezwania, jednakże zgód tych nie dostarczono, więc termin nie został przedłużony.

Pismem z 21 listopada 2017 r. PINB wezwał inwestora do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego w terminie 30 dni. W dniu 18 grudnia 2017 r. pełnomocnik inwestora złożył 4 egzemplarze projektu zamiennego, uzupełnionego 30 maja 2018 r. Organ zbadał przedłożony projekt i stwierdził, że inwestor nie wykonał obowiązków zawartych w pkt 1 i pkt 2 decyzji z 19 października 2015 r., gdyż projekt dopiero przewiduje do rozbiórki ujęcie wody i zbiornik na ścieki, usytuowane niezgodnie z warunkami technicznymi.

Wnioskiem z 14 września 2018 r., uzupełnionym 28 września 2018 r. pełnomocnika inwestora wystąpił do Wójta Gminy o wydanie zaświadczenia o zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego budynku inwestora. Następnie pismem z 25 marca 2019 r. poproszono Wójta o informację, czy budynek ten wybudowany przed wejściem w życie miejscowego planu z 2012 r. jest zgodny z tym planem. W odpowiedzi pismem z 24 kwietnia 2019 r. organ stwierdził, że zgodność z miejscowym planem będzie można stwierdzić po sporządzeniu projektu budowlanego zamiennego, mającego na celu doprowadzenie inwestycji do zgodności z potanowieniami obowiązującego planu miejscowego. Pismem z 2 maja 2019 r. Wójt uzupełnił swoją odpowiedź informując, że przyjmuje się, że budynki wybudowane przed wejściem w życie miejscowego planu uznaje się za zgodne z tym planem.

Inwestor wykonał rozbiórkę zbiornika na ścieki oraz własnego ujęcia wód (studnia) i 12 lipca 2019 r. uzupełnił projekt budowlany zamienny o nowy projekt zagospodarowania działki sporządzony na nowej mapie do celów projektowych, z którego wynika, że obowiązek wynikający z pkt 1 i pkt 2 decyzji z 19 października 2015 r. został wykonany, na dowód czego przedłożył protokół odbioru przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego do działki nr [..] w G.

Decyzją z 9 września 2019 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, PINB odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, dotyczącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą. W uzasadnieniu wskazano, że inwestor przedłożył projekt budowlany zamienny sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane, które oświadczyły na podstawie art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, że omawiana dokumentacja została sporządzona zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Jednak po zapoznaniu się z dokumentacją oraz warunkami określonymi w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy fragmentu wsi G., zatwierdzonego uchwałą nr XIV/158/2012 Rady Gminy z dnia 19 czerwca 2012 r., PINB stwierdził, że projekt zagospodarowania działki jest niezgodny z przepisami o planowaniu przestrzennym, a w szczególności z ww. miejscowym planem zagospodarowania Gminy w zakresie:

- naruszenia nieprzekraczalnej linii zabudowy stworzonej w odległości 6 m od linii rozgraniczających drogi wewnętrzne na działce [..] (obecnie [..]) w G. poprzez lokalizację budynku w odległości 2,06 m od granicy z działką nr [..],

- kąta nachylenia połaci dachu, który zgodnie z obowiązującym miejscowym planem winien zawierać się w przedziale 40-45° lub na ściance kolankowej 22-25°, zaś z przedłożonego projektu budowlanego zamiennego wynika, że budynek mieszkalny jednorodzinny posiada połać dachu o nachyleniu 50°.

Ponadto PINB ustalił, że przedłożony projekt jest niezgodny z obowiązującymi warunkami technicznymi w zakresie § 271 ust. 8 i 8a w związku z § 271 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2017, poz. 2285 ze zm.), ponieważ zgodnie z przedłożonym projektem zamiennym budynek usytuowany jest w odległości 2,06 m od granicy działki nr [..] (obecnie [..]) w G., która zgodnie z ewidencją gruntów stanowi Ls – las, a w granicach tej działki została wydzielona droga wewnętrzna, której zewnętrzna krawędź jednocześnie tworzy kontur lasu - w odległości 8,06 m od budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Organ zwrócił uwagę na § 14 ust 1 pkt 1 i 2 ww. obowiązującego planu miejscowego, zgodnie z którym niezgodne z ustaleniami planu istniejące budynki i inne obiekty wzniesione zgodnie z pozwoleniem na budowę mogą być poddawane remontom i przebudowie (pkt 1) oraz dopuszcza się nadbudowę w linii istniejącej zabudowy budynku usytuowanego niezgodnie z ustaloną w planie linią zabudowy (pkt 2). Jednakże PINB stanął na stanowisku, że budynek mieszkalny został zrealizowany z istotnym odstępstwem od warunków określonych w pozwoleniu na budowę z 18 lipca 1988 r., zatem niezgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę.

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez inwestora Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej jako WINB, decyzją z 15 listopada 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podniósł, że zgodnie z art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu na dzień wszczęcia postępowania) nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego:

1) zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu,

2) kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji,

3) uchylony

4) uchylony

5) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne,

6) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,

7) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi.

Zatem odnosząc ustalony w sprawie stan faktyczny do treści przywołanego przepisu WINB zauważył, że zarówno zwiększenie powierzchni zabudowy budynku i zmiana jego lokalizacji, jak i zwiększenie kubatury oraz zmiana zamierzonego sposobu użytkowania z funkcji letniskowej na mieszkalną stanowią istotne odstępstwa, co uzasadniało wdrożenie procedury z art. 51 ustawy Prawo budowlane. Organ przypomniał, że zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy organ może wydać decyzję tylko jeden raz, a po jej wydaniu nie ma już możliwości ponowienia zobowiązania przewidzianego w tym przepisie, ani wydania jakiejkolwiek innej decyzji umożliwiającej doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Analizując przedstawiony przez inwestora projekt budowlany zamienny WINB stwierdził, że realizacja budynku nastąpiła z istotnym odstąpieniem od warunków określonych w pozwoleniu na budowę, polegających na zmianie kubatury, powierzchni, sposobu użytkowania, a ponadto budynek jest niezgodny z planem miejscowym. Dodatkowo – jak zauważył organ odwoławczy nieaktualnej – z mapy zamieszczonej do projektu, na której widnieje uzgodnienie p-poż. wynika, że odległość części budynku (z klatką schodową o szerokości 2,69 m), od granicy z działką nr [..] wynosi 0,97 m, wobec tego odległość bryły głównej wynosi 3,66 m. Przy czym, w ścianie od strony granicy z działką [..] znajdują się okna, zatem jest to odległość niezgodna z warunkami technicznymi.

W związku ze wskazanymi okolicznościami WINB w pełni podzielił stanowisko organu I instancji i utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB.

R. K. złożył skargę na powyższą decyzję WINB, zarzucając naruszenie przepisów postępowania poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że wypełnił obowiązki nałożone decyzją PINB z 19 października 2015 r., tj. wystąpił o wydanie warunków technicznych na budowę przyłącza wodno-kanalizacyjnego z przyłączami, uzyskał pozwolenie na budowę sieci wodociągowej i sieci kanalizacyjnej, a także przedłożył cztery egzemplarze projektu zamiennego. Skarżący wskazał, że poniósł znaczne koszty i niezrozumiała jest dla niego decyzja odmowna, tym bardziej, że – w jego ocenie – budynek jest zgodny z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ponieważ spełnia przesłanki z § 271 rozporządzeia. Ponadto skarżący powołał się na pismo Wójta Gminy, że budynki wybudowane przed wejściem w życie miejscowego planu uznaje się za zgodne z planem.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Natomiast w odniesieniu do stwierdzenia, że budynki wybudowane przed wejściem w życie miejscowego planu uznaje się za zgodne z planem organ ponownie podkreślił, że zgodne z planem są budynki zrealizowane zgodnie z prawem, co nie ma miejsca w niniejszej sprawie.

Do sądu wpłynęło pismo uczestników E. R. i S. R. z 30 stycznia 2020 r., którzy są bezpośrednimi sąsiadami inwestora. Podniesiono, że do wykonania nałożonych decyzją z 19 października 2015 r. obowiązków inwestor podszedł opieszale. Projektant nie zaproponował żadnych działań naprawczych nakierowanych na zmniejszenie oddziaływania legalizowanego obiektu i nie objął nieruchomości uczestników obszarem oddziaływania obiektu. W ocenie uczestników, projektant podszedł do zlecenia nieprofesjonalnie, wprowadzając do postępowania szereg przekłamań, a nawet czynów wyczerpujących znamiona przestępstw:

- samowolnie pominął fakt zabudowania sąsiedniej nieruchomości, nie obejmując jej obszarem oddziaływania,

- poświadczył nieprawdę podczas powołania rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, gdzie wg. PINB "na mapie uzgodnienia brak jest sąsiedniego budynku na terenie działki [..]" oraz "brak jest oznaczonych odległości budynku do granicy działki [..]" – co wyczerpuje znamiona przestępstwa określonego w art. 271 k.k. oraz stanowi oszustwo - wprowadzenie w błąd art. 286 k.k. a tym samym uzyskane w ten sposób uzgodnienie jako "owoc zatrutego drzewa" nie może wywoływać skutków prawnych (do tego celu świadomie użyto starej mapy),

- poświadczył nieprawdę (art. 271 k.k.) wykazując w składanej do PINB dokumentacji na roboty budowlane - jako zrealizowane np. wykonanie ognioodpornych ścian od strony lasu oraz działki [..], gdy w rzeczywistości takich prac nikt nigdy nie wykonał,

- kilkukrotnie świadomie posługiwał się ww. dokumentami zawierającymi fałszywe dane tak jak prawdziwymi (art. 273 k.k.), np. składając je do PINB,

- samowolnie wyłączył z udziału w procesie legalizacji przedmiotowego obiektu podmioty o zasadniczym znaczeniu dla prawidłowości postępowania tj. Radę Gminy uprawnioną do uchwalania, zmiany i udzielania odstępstw od postanowień planu miejscowego, jak również Ministra Infrastruktury, uprawnionego do określania, zmiany i udzielania odstępstw od warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki,

- jednostronnie pominął istotne wymogi prawne np.:

a) sposób zaprojektowania i wykonania budynku powinien być zgodny z przepisami warunków technicznych (dalej jako WT) i przepisów odrębnych (§ 44 WT),

b) odległość ściany okiennej budynku od granicy z działką [..] wynosi 3,66 m (§ 12 ust. 1 pkt 1 WT określa to wymaganie na 4,0 m). Projektant jednakże nie podjął żadnych działań kompensujących to zbliżenie, ani nie uzyskał zgody na odstępstwo od Ministra Infrastruktury,

c) do ww. ściany zewnętrznej dobudowano dwukomorowy komin zewnętrzny oraz przybudówkę pełniącą funkcję składu, co spowodowało dalsze zbliżenie do granicy z działką [..] do odległości 0,97 m. Projektant zignorował wymaganie WT, gdzie w § 12 ust. 4 zabrania się lokalizowania obiektów budowlanych w odległości mniejszej niż 1,5 m (mierzone zgodnie z § 12 ust. 6 WT od okapu, czyli rzeczywista odległość od granicy legalizowanego obiektu wolnostojącego wynosi jedynie ok. 70 cm). Zdaniem PINB bezpieczeństwa pożarowego nie zwiększa też przybudówka konstrukcji murowano-drewnianej pełniąca m.in. funkcję składu, a przy niej otwarte palenisko z zewnętrznym kominem. W tej sytuacji projektant poprzez wprowadzenie w błąd (art. 286 k.k.) rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń p-poż. uzyskał uzgodnienie na mapie projektowej, które jednakże jako "owoc zatrutego drzewa" nie stanowi spełnienia wymagań WT, a zgody na takie odstępstwo nie udzielił Minister Infrastruktury.

Przypomniano, że obiekt nie spełnia wymagań WT co do odległości zarówno od lasu jak i od sąsiadującego budynku mieszkalnego. Ponadto legalizowany budynek wraz z przybudówką zbliżono w projekcie zamiennym na zabronioną odległość mniejszą niż 1,5 m – w rzeczywistości od okapu do granicy jest jedynie ok. 0,7 m. Przybudówka ma konstrukcję drewnianą z elementami murowanymi w przyziemiu, a istniejący stropodach, strop nad parterem, podbitki itp. były wykonane przed ok. 30 laty z dostępnych ówcześnie materiałów czyli drewna i łatwopalnego styropianu. Żaden z wymienionych elementów nie ma klasy ognioodporności. W zderzeniu ze stanem rzeczywistym to właśnie legalizowany obiekt stanowi "łatwą ścieżkę ogniową’’, bo znajduje się w mniejszej odległości od lasu niż wysokość rosnących tam drzew iglastych, a na samej legalizowanej działce [..] znajduje się kępa drzew iglastych. Dodatkowo na etapie projektu zamiennego nie badano palności konstrukcji i związanego z tym zagrożenia pożarowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, odmawiającą zatwierdzenia projektu zamiennego na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane (t.j. Dz.U. 2019 r., poz. 1186 ze zm.), dalej jako Prawo budowlane.

Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego (w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji) w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 (a więc samowolnego wykonania obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę lub bez zgłoszenia) organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. W przypadku stwierdzenia takiej okoliczności organ wszczyna tzw. postępowanie naprawcze, którego celem jest zasadniczo doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z projektem budowlanym i przepisami prawa. I tak, art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego stanowi, że: przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji - w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego stanowi, że w przypadku istotnego odstąpienia od projektu budowlanego z naruszeniem art. 36a ust. 1a, przepisy ust. 1 pkt 3 oraz ust. 4 i 5 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Natomiast, zgodnie z art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Analiza sentencji decyzji wydanych przez organy obu instancji wskazuje, że organy uznały, iż w sytuacji, gdy inwestor nie wykona prawidłowo obowiązku nałożonego na niego decyzją wydaną w oparciu o art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, to w oparciu o ust. 4 tego przepisu należy wydać decyzję odmawiającą zatwierdzenia projektu zamiennego i pozwolenia na wznowienie robót. W ocenie sądu, cytowany wyżej art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego nie daje organom uprawnienia do podjęcia rozstrzygnięcia takiej treści. Decyzję z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego organ podejmuje jedynie w sytuacji, gdy inwestor wykona prawidłowo wszystkich obowiązki nałożone decyzją podjętą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, tj. przedłoży projekt zamienny odpowiadający przepisom prawa i wykonana czynności lub roboty wskazane w tej decyzji, jeśli taka była potrzeba. Jeżeli projekt wymaga uzupełnienia w zakresie, o którym mowa w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego (stosowanym odpowiednio stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 1a) to organ w zależności od okoliczności sprawy wydaje postanowienie umożliwiające inwestorowi usunięcie dostrzeżonych nieprawidłowości (art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego). Brak ich usunięcia przez inwestora winien być oceniany przez organ jako sytuacja odpowiadająca dyspozycji art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego tj. niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, skutkująca podjęciem decyzji nakazującej inwestorowi zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Wbrew stanowisku obu organów, jeżeli w toku postępowania okaże się, że zatwierdzenie projektu zamiennego jest niemożliwe (czy to ze względu na jego sprzeczność z planem, czy z uwagi na sprzeczność z przepisami techniczno – budowlanymi, bądź wtedy gdy przedłożony projekt zamienny nie odpowiada wymogom prawa) organ nie wydaje decyzji odmawiającej jego zatwierdzenia, lecz decyzję przewidzianą w art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Wykładnia art. 51 Prawa budowlanego prowadzi bowiem do przyjęcia stanowiska, że przez niewykonanie obowiązku określonego w ust. 1 pkt 3 tego artykułu należy rozumieć także sytuację, w której co prawda przedstawiono zamienny projekt budowlany, ale projekt taki nie może zostać zatwierdzony (por. wyroki NSA z 13 marca 2014 r., sygn. II OSK 2495/12; 1 lipca 2011 r., sygn. II OSK 705/10, wyroki dostępne nastronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Inna interpretacja art. 51 Prawa budowlanego w sytuacji istotnego odstąpienia od projektu budowlanego wypaczałaby istotę postępowania naprawczego w tym zakresie i wyłączała możliwość orzekania na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego (zob. także A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, 2016, dostęp przez SIP LEX).

Biorąc pod uwagę stan faktyczny niniejszej sprawy organy nie miały zatem podstaw do wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu zamiennego. Takie rozstrzygnięcie nie jest bowiem przewidziane w postępowaniu naprawczym, prowadzonym w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Zajmując stanowisko, że inwestor nie wykonał prawidłowo obowiązku nałożonego nań decyzją z 19 października 2015 r. powinny były rozważać podjęcie rozstrzygnięcia z art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Tym samym należy stwierdzić, że organy obu instancji dopuściły się istotnego naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do okoliczności ustalonego w sprawie stanu faktycznego, dotyczącego zgodności rozpatrywanej zabudowy z projektem budowlanym oraz z przepisami technicznymi – warunkami zabudowy oraz z planem miejscowym, stwierdzić należy, że ustalenia organów obu instancji w tym zakresie są prawidłowe. W oparciu o zebrany w aktach materiał dowodowy prawidłowo organy uznały, że inwestor dopuścił się istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz, że inwestycja narusza zarówno przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i warunki techniczne.

Jak wynika z akt sprawy, nieruchomość inwestora znajdująca się na działce nr [..] w obrębie G., gmina S. stanowi budynek mieszkalny jednorodzinny, zrealizowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę Naczelnika Gminy z 18 lipca 1988 r. Jak wynika z porównania parametrów budynku, zatwierdzonych w ww. projekcie budowlanym, inwestor zwiększył kubaturę budynku oraz powierzchnię zabudowy poprzez dobudowanie do budynku klatki schodowej o wymiarach 4,4 m x 3,72 m oraz wykonanie dodatkowej kondygnacji budynku - podpiwniczenia budynku. Z zatwierdzonego w 1988 r. projektu wynikało, że powierzchnia użytkowa obiektu powinna wynosić 34,3 m2, kubatura ok. 170 m3, a powierzchnia zabudowy 46,75 m2. Tymczasem z przedłożonego w toku postępowania projektu zamiennego wynika, że powierzchnia użytkowa budynku wynosi 91,9 m2, kubatura - 204,12 m3, a powierzchnia zabudowy - 62,71 m2.

Zgodnie z art. 36a Prawa budowlanego istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. W rozumieniu art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie:

1) projektu zagospodarowania działki lub terenu, z wyjątkiem urządzeń budowlanych oraz obiektów małej architektury;

2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji obiektu budowlanego, z zastrzeżeniem ust. 5a;

3) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne, o których mowa w art. 1 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r., w tym osoby starsze;

4) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części;

5) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;

6) wymagającym uzyskania lub zmiany uzgodnień lub pozwoleń, które są wymagane do uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia:

a) budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, lub

b) przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1b.

Z art. 36a ust. 5a Praw budowlanego wynika, że nie jest istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę zmiana wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego niebędącego obiektem liniowym, jeżeli odstąpienie łącznie spełnia następujące warunki:

1) nie przekracza 2% wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego określonych w projekcie budowlanym;

2) nie zwiększa obszaru oddziaływania obiektu;

3) nie mieści się w zakresie odstępstw, o których mowa w ust. 5 pkt 3-6, z wyjątkiem odstępstwa od projektowanych warunków ochrony przeciwpożarowej, jeżeli odstępstwo zostało uzgodnione z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych;

4) nie narusza przepisów techniczno-budowlanych.

Analiza powyższych przepisów w kontekście stwierdzonych w trakcie oględzin oraz potwierdzonych w projekcie zamiennym parametrów analizowanej zabudowy potwierdza stanowisko, że bez wątpienia w okolicznościach niniejszej sprawy inwestor w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego w 1988 r. projektu budowlanego w sposób opisany w cytowanym wyżej art. 36a ust. 5 pkt 2 i 5 Prawa budowlanego.

Ponadto przedstawiony przez inwestora projekt budowlany zamienny jest niezgodny z przepisami technicznymi, tj. z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065). Zgodnie z § 271 ust. 8 rozporządzenia najmniejszą odległość budynków ZL, PM, IN od granicy (konturu) lasu, rozumianego jako grunt leśny (Ls) określony na mapie ewidencyjnej lub teren przeznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako leśny, przyjmuje się jako odległość ścian tych budynków od ściany budynku ZL z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień. Natomiast zgodnie z § 271 ust. 8a pkt 1 rozporządzenia najmniejsza odległość budynków wymienionych w § 213, wykonanych z elementów nierozprzestrzeniających ognia, niezawierających pomieszczeń zagrożonych wybuchem oraz posiadających klasę odporności pożarowej wyższą niż wymagana zgodnie z § 212, od granicy (konturu) lasu zlokalizowanej na sąsiedniej działce wynosi 4 m. Tymczasem z przedłożonego projektu zamiennego wynika, że odległość linii zabudowy od granicy działki leśnej nr [..] wynosi 2,06 m. Dodatkowo, jak wynika z dokumentacji, odległość części budynku (z klatką schodową o szerokości 2,69 m) od granicy z działką nr [..] wynosi 0,97 m, zatem odległość bryły głównej wynosi 3,66 m, a w ścianie od strony granicy z działką [..] znajdują się okna. Również i w tym zakresie zatem doszło do naruszenia przepisów cytowanego rozporządzenia.

Odnośnie do zgodności inwestycji z przepisami planowania przestrzennego wskazać należy, że jest ona objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą nr XIV/158/2012 Rady Gminy z dnia 19 czerwca 2012 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu wsi G. Działka inwestycyjna jest położona na obszarze 01-MN/U - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej. Z planu miejscowego wynika, że dla tego terenu ustanawia się nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 6 m od linii rozgraniczających drogi wewnętrzne na działce nr [..] (obecnie [..] - § 11 ust. 1 pkt 1 lit. c), dopuszczalny kąt nachylenia połaci dachowej wynosi 40-45o lub na ściance kolankowej 22-25o (§ 11 ust. 1 pkt 7 lit. b). Jak wynika z ustaleń organów, odzwierciedlonych w aktach sprawy, analizowana inwestycja nie spełnia wymagań wynikających z tych przepisów planu co do ww. odległości od linii rozgraniczających drogi oraz kąta nachylenia połaci dachu, który w przypadku spornego budynku wynosi 500. Zarazem, stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 i 2 planu, nie zachodzi możliwość zaakceptowania tych odstępstw w odniesieniu do budynków zrealizowanych przed wejściem w życie planu, bowiem może to mieć miejsce wyłącznie w stosunku do obiektów wzniesionych zgodnie z pozwoleniem na budowę. Słuszne jest jednocześnie stanowisko organów obu instancji, że wzniesienie obiektu z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu wyklucza możliwość uznania go za wzniesiony zgodnie z nim. Co więcej, działka sąsiednia nr [..], stanowiąca w całości tereny leśne, objęta jest uchwałą nr IV/65/2015 Rady Gminy z dnia 31 marca 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu geodezyjnego G., zgodnie z którą nieprzekraczalna linia zabudowy wynosi 6 m od granicy działki leśnej. Nieprzekraczalna linia zabudowy, jak wynika z załącznika graficznego do ww. planu, przechodzi przez północno – wschodni róg budynku równolegle do granicy działki leśnej, co również oznacza sprzeczność analizowanej zabudowy z planem miejscowym.

W odniesieniu do stanowiska organu, że inwestor zmienił zamierzony sposób użytkowania budynku z funkcji letniskowej na mieszkalną zauważyć należy, że zgodnie z obowiązującym od 2012 r. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego działka skarżącego jest położona na terenie oznaczonym symbolem 01-MN/U - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej, a więc faktyczna zmiana sposobu użytkowania budynku z letniskowej na mieszkalną nie jest niezgodna z obowiązującymi przepisami prawa miejscowego.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że inwestor zrealizował obowiązki nałożone w decyzji z 19 października 2015 r., tj. rozebrał zbiornik na ścieki i studnię wodociągową, a budynek został przyłączony do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz przedłożył cztery egzemplarze projektu budowlanego zamiennego. Działania te jednak nie doprowadziły do zgodności inwestycji z przepisami prawa, o czym mowa była powyżej. Powtórzyć nadto należy, że co prawda zgodnie z § 14 miejscowego planu niezgodne z ustaleniami planu istniejące budynki i inne obiekty wzniesione zgodnie z pozwoleniem na budowę mogą być poddawane remontom i przebudowie oraz dopuszcza się nadbudowę w linii istniejącej zabudowy, budynku usytuowanego niezgodnie z ustaloną w planie linią zabudowy, jednakże nie dotyczy to obiektów wybudowanych niezgodnie z pozwoleniem na budowę. Ponadto – jak słusznie zauważył WINB – analizowany obiekt nie podlegał remontowi ani przebudowie tylko rozbudowie, która nie jest objęta cytowanym przepisem prawa miejscowego. W myśl art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Z kolei remontem jest wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego). Na gruncie niniejszej sprawy nie mamy do czynienia ani z remontem ani z przebudową, lecz z istotnymi odstępstwami od pierwotnie zatwierdzonego projektu z 1988 r., wypełniającymi znamiona rozbudowy obiektu budowlanego, która immanentnie wiąże się ze zmianą istotnych parametrów użytkowych i technicznych istniejącego obiektu jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość i liczba kondygnacji.

Na marginesie sąd zauważa, że formułowane przez uczestników postępowania pod adresem projektanta zarzuty dotyczące popełnienia czynów karalnych w związku z przygotowaniem dokumentacji projektowej należy zgłaszać do odpowiednich organów ścigania, bowiem dopiero ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny.

Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 500 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (uiszczony w sprawie wpis od skargi).

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W konsekwencji, ponownie orzekając w sprawie, organ uwzględni wskazania, wynikające wprost z niniejszego uzasadnienia co do kierunku wykładni mających zastosowanie przepisów prawa.

W niniejszej sprawie sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym w związku z intensyfikacją rozwoju epidemii i wprowadzeniem dodatkowych ograniczeń, nakazów i zakazów związanych z objęciem miasta G. obszarem czerwonym, o którym mowa w § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 1758, ze zm.), a także na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm.) i § 1 pkt 1 i 2 zarządzenia nr 49/2020 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2, uznając że w takich okolicznościach rozpoznanie sprawy na rozprawie wiązałoby się z istotnym zagrożeniem zdrowia skarżącego, uczestników postępowania i przedstawicieli organu, a brak jest jednocześnie możliwości jej przeprowadzenia na odległość z przekazem obrazu i dźwięku. Zarazem sprawa – ze względu na zebrany materiał dowodowy i ustalony na jego podstawie stan faktyczny – może zostać rozpoznana na posiedzeniu niejawnym bez uszczuplenia praw procesowych ww. podmiotów, zgodnie z zasadą szybkości postępowania.