Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 770/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1,  art. 9 ust. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Halina Kremis Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej Góry z dnia 30 maja 2012 r. nr XXVIII/188/12 w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Góra, obręb Jastrzębia dla działek nr 105 i 106/2 I. stwierdza nieważność § 4 pkt 1 zaskarżonej uchwały; II. dalej idącą skargę oddala; III. ustala, że zaskarżona uchwała w części określonej w pkt I wyroku nie podlega wykonaniu; IV. zasądza od Gminy Góra na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 120 zł (słownie: sto dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Rada Miejska Góry na sesji w dniu 30 maja 2012 r., po stwierdzeniu, że ustalenia planu nie naruszają ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Góra uchwalonego uchwałą Nr XIII/126/99, podjęła uchwałę Nr XXVIII/188/12 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Góra, obręb Jastrzębia, dla działek nr 105 i nr 106/2.

Wojewoda Dolnośląski, powołując się na art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej w skrócie u.s.g.) i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej w skrócie u.p.p.s.a.), wniósł skargę na powyższą uchwałę planistyczną domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości jako podjętej z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 i art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 647, dalej w skrócie u.p.z.p.).

W uzasadnieniu organ nadzoru podniósł, iż w przedmiotowym planie Rada dokonała nowelizacji uchwały Nr XLl/298/2006 z dnia 6 kwietnia 2006 r. poprzez wprowadzenie w ustaleniach tego planu zagospodarowania przestrzennego nowego terenu, oznaczonego symbolem MN/U-1, a także odpowiednich ustaleń, pozwalających na prawidłowe zagospodarowanie tego właśnie terenu.

W związku z powyższym Rada mocą § 4 ust. 2 przedmiotowej uchwały w uchwale Nr XLI/298/2006 dodała m.in. pkt 15 do § 15 ust. 8, który wprowadza w planie ustalenia dla terenu oznaczonego symbolem MN/U-1. W regulacji tej wskazano, że dla terenu tego należy stosować ustalenia dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczonymi nieuciążliwymi usługami oznaczonych symbolem MN/U, określone w § 15 ust. 8 pkt 1-14 (ppkt a), ustala się maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy na 0,5; minimalnego wskaźnika intensywności zabudowy nie ustala się (ppkt b), dopuszczalny poziom hałasu w środowisku nie może przekroczyć norm określonych w przepisach szczególnych dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (ppkt c), dopuszcza się wydzielenie dróg wewnętrznych (ppkt d).

W trakcie postępowania nadzorczego wystąpiono do Burmistrza Góry o zajęcie stanowiska i udzielenie wyjaśnień m.in. w następującym zakresie:

1) w decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 5 kwietnia 2012 r., załączonej do dokumentacji planistycznej, mowa jest o wyrażeniu zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych położonych m.in. w granicach działki nr 102, która nie została objęta granicą opracowania zmiany planu, natomiast brak jest zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze dla działki nr 105;

2) obszar objęty ustaleniami przedmiotowego planu w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Góra został zlokalizowany w strefie GIId (potencjalny rejon aktywizacji gospodarczej o wielofunkcyjnym przeznaczeniu, obecnie z preferencjami dla rozwoju rolnictwa i usług z nim związanych), dla której zapisy nie wskazują jednoznacznie na dopuszczenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (zapisy studium odnoszą się m.in. do zabudowy siedliskowej i mówią o maksymalnym ograniczeniu przejmowania gruntów rolnych na cele nierolnicze).

Burmistrz w piśmie z dnia 21 sierpnia 2012 r. wyjaśniła, że w ww. decyzji wystąpiła oczywista omyłka pisarska, w związku z czym wystąpiła do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o sprostowanie tej omyłki (w kolejnym piśmie z dnia 6 września 2012 r. Burmistrz przesłała kopię postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi Nr GZ.tr.057-602-127/12 z dnia 29 sierpnia 2012 r. w sprawie sprostowania oczywistej omyłki w przedmiotowej decyzji). Wyjaśniając natomiast kwestię wątpliwości dotyczących zgodności przedmiotowego planu z ustaleniami Studium Burmistrz wskazała, że w Rozdziale III Generalne kierunki zagospodarowania przestrzennego Gminy Góra- polityka przestrzenna, w punkcie 2 "Ogólna charakterystyka i ustalenia do wyznaczonych na obszarze gmin stref polityki przestrzennej", Strefa GIId, w której zlokalizowany jest obszar objęty ustaleniami planu, przeznaczona jest jako: potencjalny obszar aktywizacji gospodarczej o wielofunkcyjnym przeznaczeniu, obecnie z preferencjami dla rozwoju rolnictwa i usług z nim związanych. W tirecie trzecim opisu tej strefy wskazano, że dopuszcza się realizacje uzupełniające (zabudowa mieszkaniowa siedliskowa i funkcje nie kolidujące z nią) w granicach zainwestowania wiejskiego. Z kolei w pkt 4 "Kierunki rozwoju działań zapewniające realizację koncepcji i konkurencji, dla rejonu wsi Jastrzębie ustalono: dalszy rozwój infrastruktury technicznej i usług, zabezpieczenie terenu pod działalność nierolniczą i budownictwo mieszkaniowe".

W piśmie tym podniesiono także, iż w Studium- Generalne kierunki zagospodarowania przestrzennego gmina Góra - polityka przestrzenna, dla obszaru objętego przedmiotowym planem, na rysunku nr 2a wyznaczono projektowany zasięg strefy rolno- osadniczej i wyznaczenia nowych działek, natomiast na rysunku nr 2b wyznaczono strefę aktywizacji gospodarczej - potencjalnej, oznaczoną symbolem GIId. Burmistrza Góry w przywołanym piśmie uważa, że ustalenia studium dopuszczają zabudowę mieszkaniową siedliskową i funkcje z nią niekolidujące, a także dalszy rozwój usług i zabezpieczenie terenu pod działalność nierolniczą i budownictwo mieszkaniowe.

Zdaniem organu nadzoru, oprócz przytoczonego przez Burmistrza tiretu trzeciego, dla oceny zgodności planu ze Studium znaczenie mają także dalsze ustalenia tego Studium. W tirecie pierwszym wskazano bowiem, że przewiduje się: "utrzymanie i ochronę rolniczej przestrzeni produkcyjnej poprzez odpowiednie kształtowanie krajobrazu rolniczego i wzmacnianie funkcji glebochronnych (ochrona i odtwarzanie zadrzewień przydrożnych, śródpolnych i przywodnych, maksymalne ograniczenie przejmowania gruntów rolnych na cele nierolnicze, np. objęcie ochroną wszystkich gleb kl. I-IV)". W tirecie drugim wskazano zaś: "dopuszczenie zabudowy siedliskowej oraz budynków produkcji zwierzęciej i roślinnej na ww. obszarach rolniczej przestrzeni produkcyjnej, adaptacja istniejącego rozproszonego zainwestowania". W Rozdziale III Generalne kierunki zagospodarowania przestrzennego Gminy Góra - polityka przestrzenna, w pkt 2 "Ogólna charakterystyka i ustalenia do wyznaczonych na obszarze gmin stref polityki przestrzennej", Strefa GIId, w której zlokalizowany jest obszar objęty ustaleniami planu, przeznaczona jest jako: potencjalny obszar aktywizacji gospodarczej o wielofunkcyjnym przeznaczeniu, obecnie z preferencjami dla rozwoju rolnictwa i usług z nim związanych.

Wojewoda odnosząc powyższe ustalenia do ustaleń planu wskazał, że wprawdzie Studium przewiduje dla obszaru GlId przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową, jednakże jest to dla tego terenu przeznaczenie uzupełniające. Wiodący charakter w Studium ma przeznaczenie rolnicze. Z kolei plan dla działek nr 105 i nr 106/2 jako przeznaczenie wiodące, odwrotnie niż w Studium, przewiduje przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową.

Wobec powyższego, mając na uwadze ogólne ustalenia związane z przeznaczeniem terenów oznaczonych symbolem MN, w ocenie organu nadzoru, brak jest możliwości stwierdzenia, że przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego odpowiada wymogowi art. 20 ust. 1 u.p.z.p, a tym samym jest zgodny z ustaleniami Studium.

W przekonaniu organu nadzoru skoro zgodnie z ustaleniami Studium na obszarze objętym zmianą planu przewidziano utrzymanie i ochronę rolniczej przestrzeni produkcyjnej poprzez odpowiednie kształtowanie krajobrazu rolniczego i wzmacnianie funkcji glebochronnych, a funkcja mieszkaniowa ma charakter wyłącznie uzupełniający, a plan ten przewiduje zabudowę mieszkaniową jednorodzinną jako wiodącą, to naruszone zostały zasady sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego nakazujące zachowanie zgodności planu z ustaleniami studium.

W dalszej kolejności organ nadzoru zauważył, iż uchwalając zmianę planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Nr XLI/298/2006 Rada wprowadziła dla terenu oznaczonego symbolem MN/U-12 odpowiednie ustalenia w zakresie ochrony konserwatorskiej. W § 12 ust. 2 pkt 15 Rada dodała lit. c) w brzmieniu:

,,dla terenu oznaczonego symbolem MN/U -1 ustala się strefę ochrony konserwatorskiej OW dla zabytków archeologicznych, w obrębie której, w przypadku zamierzenia prowadzenia robót ziemnych związanych z realizacją inwestycji, obowiązuje wymóg przeprowadzenia badań archeologicznych, w zakresie określonym przez organ konserwatorski."

W ocenie organu nadzoru przyjęcie takiego zapisu wykracza poza przyznaną radzie gminy kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, w tym określenia nakazów i zakazów, obowiązujących w strefie ochrony konserwatorskiej wyznaczonej w planie.

W tym kontekście podniesiono, że kwestie dotyczące niezbędnych badań archeologicznych ustawodawca w szczegółowy sposób uregulował w art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm., dalej w skrócie u.o.z.o.z.) postanawiając, iż zakres i rodzaj niezbędnych badań archeologicznych, jakie muszą zostać przeprowadzone przez osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne jeżeli chcą przeprowadzić ww. inwestycje, ustala wojewódzki konserwator zabytków w drodze decyzji, wyłącznie w takim zakresie, w jakim roboty budowlane albo roboty ziemne lub zmiana charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, zniszczą lub uszkodzą zabytek archeologiczny.

Wojewoda podkreślił, mając na uwadze powyższą regulację, że o ile w ramach określania zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej dopuszczalnym było wprowadzenie w strefie ochrony konserwatorskiej wymogu przeprowadzenia badań archeologicznych, o tyle brak jest podstaw prawnych do stanowienia, że będą one przeprowadzone w zakresie określonym przez organ konserwatorski. Konieczność podjęcia działań prowadzących do przeprowadzenia ratowniczych badań archeologicznych wynika z mocy ustawy, a nie z nadania Rady, a co więcej, również art. 31 ust. 1a u.o.z.o.z. określa wprost, odnośnie jakich czynności, w przypadku realizowania określonej inwestycji, wymagane będzie wystąpienie do organu konserwatorskiego.

Powyższe, zdaniem organu nadzoru, potwierdza podjęcie § 4 ust. 1 we fragmencie "w zakresie określonym przez organ konserwatorski" z istotnym naruszeniem art. 31 ust. 1a i ust. 2 u.o.z.o.z. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p.

Na zakończenie podniesiono, że w przedmiotowej zmianie planu zagospodarowania przestrzennego istotne naruszenie prawa dotyczy jedynie § 4 ust. 2 w zakresie, w jakim wprowadza ustalenia dla terenu oznaczonego symbolem MN/U-1 oraz § 4 ust. 1 we fragmencie "w zakresie określonym przez organ konserwatorski", niemniej jednak zasadnym staje się wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości, bowiem stwierdzenie przez Sąd nieważności § 4 ust. 2 przedmiotowej uchwały będzie powodowało, że bezprzedmiotowe pozostaną pozostałe ustalenia zawarte w jej treści, gdyż dotyczą one tego właśnie terenu.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska Góry wniosła o oddalenie skargi w całości. Ustosunkowując się w pierwszej kolejności do zarzutu odnoszącego się do obowiązkowego wymogu przeprowadzenia badań archeologicznych w zakresie określonym przez organ konserwatorski Rada, uznając co do zasady podstawę wskazanego naruszenia, wyjaśniła, że zaskarżony, zwłaszcza co do słów "w zakresie określonym przez organ konserwatorski", stanowił przeniesienie zapisów postanowienia Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu, dalej w skrócie DWKZ we Wrocławiu, który najpierw w postanowieniu nr 1767/2011 z dnia 15 września 2011r. odmówił uzgodnienia projektu zmiany planu, a także wskazał, na jakich zasadach to uzgodnienie może nastąpić, a następnie postanowieniem nr 1946/2011 z dnia 20 października 2011r. uzgodnił projekt zmiany planu - tylko ze względu na okoliczność, że wskazane zapisy, w tym zapis "w zakresie określonym przez organ konserwatorski", znalazły się w projekcie zmiany planu. Tym samym w istocie bez tego spornego zapisu plan nie zostałby uzgodniony z DWKZ we Wrocławiu. Organ nadzoru posiadał akta sprawy, w tym przedmiotowe postanowienia, a tym samym był świadomy, że kwestionując ów zapis pozbawia Gminę możliwości uzyskania niezbędnego uzgodnienia.

Odnosząc się natomiast do zarzutu niezgodności planu ze studium wskazano, że sam organ nadzoru w skardze przyznał, że studium jest bardziej ogólnym i bardziej elastycznym aktem od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zawiera jednak nieprzekraczalne ramy dla planowania przestrzennego.

W ocenie organu Gminy, który podparł się orzeczeniami sądowoadministracyjnymi, organ planistyczny powinien sporządzać plan z pełnym poszanowaniem zasad i kierunków wyznaczonych przez studium, ale nie oznacza to jednak, że ma on w każdym uregulowaniu planistycznym wprowadzać rozwiązania szczegółowe całkowicie pokrywające się z rozwiązaniami studium, lecz wręcz przeciwnie dopuszczalne jest wszelkie doprecyzowanie i uszczegółowienie przez plan zasad zawartych w studium.

Zdaniem organu właśnie w zaskarżonej uchwale wprowadzono rozwiązanie, które szanując zasady i kierunki wyznaczone przez studium, nie w pełni szczegółowo i całkowicie pokrywa się ze studium. Odnosi się to zwłaszcza do przyjętych wiodących i uzupełniających przeznaczeń. Organ zwrócił uwagę, że dla terenu GIId, na którym znajdują się działki nr 105 i nr 106/2 w studium przewidziano wielofunkcyjne przeznaczenie, wprawdzie z preferencjami dla rozwoju rolnictwa i usług z nim związanych, ale jednak z naciskiem na przeznaczenie wielofunkcyjne. Jednocześnie wskazano na zasadę maksymalnego ograniczenia przejmowania gruntów rolnych na cele nierolnicze. Maksymalne ograniczenie pozostawia jednak pewien margines swobody w kierunku "odralniania", który właśnie w przedmiotowej sprawie został wykorzystany. Dokonując tego, organ musiał przejść całą niezbędną procedurę, która przecież nie ma wyłącznie charakteru formalnego i wymaga merytorycznego uzasadnienia. Argumenty przemawiające za przejęciem gruntu rolnego na cele nierolnicze znalazły jednak w przedmiotowej sprawie uznanie, co także nie powinno pozostawać bez wpływu na stanowisko organu nadzoru.

Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie w ogóle nie została wzięta pod uwagę okoliczność, że działki, dla których w zaskarżonej uchwale zmieniono plan stanowią drobny fragment obszaru, który w studium oznaczono jako Strefa GIId. Przyjęcie zatem dla tego drobnego fragmentu przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową, gdzie przeznaczenie to nie zostało wykluczone w studium (jak np. lokalizacja obiektów o charakterze turystycznym i rekreacyjnym), ale wręcz dopuszczone jako uzupełniające, w niczym nie koliduje z ogólnymi założeniami studium dla tego obszaru.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej u.p.p.s.a.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Akty te są zgodne z prawem, jeżeli są zgodne z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Stosownie do art. 147 u.p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 u.p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa powszechnie obowiązującego musi spełniać wysokie wymagania stawiane tej kategorii aktów normatywnych oraz odpowiadać standardom legalności, dlatego też ustawodawca przyjął w art. 28 u.p.z.p., że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z powyższymi przesłankami stwierdzenia nieważności uchwały koresponduje także art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowiący, iż uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna.

Rozważania wypada rozpocząć od omówienia kwestii co do której w istocie nie było sporu pomiędzy stronami, co spowodowane było w dużej mierze ukształtowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych i dotychczasowymi poglądami doktryny.

Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy (art. 3 u.p.z.p.). W planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (art. 1 ust. 2 pkt 4 i art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p.), np. poprzez ustalenie, w zależności od potrzeb, ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków (art. 7 pkt 4 i art. 19 ust. 3 u.o.z.o.z.). Przyznana radzie gminy w tym zakresie kompetencja nie oznacza jednakże pełnej dowolności i musi być wykładana przez pryzmat obowiązującego prawa. Akt prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego stanowiony jest na podstawie upoważnienia ustawowego i winien być sporządzany tak, by jego regulacja nie wykraczała poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, nie czyniła wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także by nie powtarzała kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych.

Zgodzić się należy z Wojewodą Dolnośląskim, że określenie przez Radę Gminy Góra w § 4 ust. 1 zakwestionowanej uchwały (uzupełniającej § 12 ust. 2 pkt 5 uchwały planistycznej z 6 kwietnia 2006 r.), że "dla terenu oznaczonego symbolem MN/U- 1 ustala się w strefę ochrony konserwatorskiej OW dla zabytków archeologicznych, w obrębie której, w przypadku zamierzenia prowadzenia prac ziemnych związanych z realizacją inwestycji, obowiązuje wymóg przeprowadzenia badań archeologicznych, w zakresie określonym przez organ konserwatorski" wykracza poza przyznaną radzie gminy kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej.

Stanowi to również niedopuszczalną modyfikację przepisów art. 36 ust. 1 u.o.z.o.z., w którym to przepisie ustawodawca określił jakie czynności wykonywane w stosunku do zabytku wpisanego do rejestru wymagają pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Zauważyć należy, iż formą, w której swe stanowisko wyraża wojewódzki konserwator zabytków jest, zgodnie z art. 36 u.o.z.o.z. i art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej w skrócie u.p.b.) pozwolenie, a nie uzgodnienie, i co równie istotne obowiązek uzyskania pozwolenia ograniczony został wyłącznie do działań podejmowanych w stosunku do zabytków wpisanych do rejestru.

Wszelkie kompetencje i formy działania organów nadzoru konserwatorskiego w zakresie współdziałania z organami administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego w procesie budowlanym związanym z zabytkiem zostały już zatem określone w u.o.z.o.z. oraz w u.p.b. Zauważyć należy, iż przypadki niezbędnych badań archeologicznych, jakie muszą zostać przeprowadzone w sytuacji, gdy osoba fizyczna lub jednostka organizacyjna, która zamierza realizować roboty budowlane albo roboty ziemne przy zabytku nieruchomym wpisanym do rejestru lub objętym ochroną konserwatorską na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub znajdującym się w ewidencji wojewódzkiego konserwatora zabytków lub zamierza dokonać zmiany charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, co doprowadzić może do przekształcenia lub zniszczenia zabytku archeologicznego, ustawodawca w szczegółowy sposób uregulował w art. 31 u.o.z.o.z. Artykuł 31 ust. 2 tej ustawy wskazuje, że zakres i rodzaj niezbędnych badań archeologicznych, jakie muszą zostać przeprowadzone przez osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne jeżeli chcą przeprowadzić ww. inwestycje, ustala wojewódzki konserwator zabytków w drodze decyzji, wyłącznie w takim zakresie, w jakim roboty budowlane albo roboty ziemne lub zmiana charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, zniszczą lub uszkodzą zabytek archeologiczny. Z powyższych przepisów wynika zatem, że obowiązek przeprowadzenia prac archeologicznych istnieje tylko o tyle, o ile występuje ryzyko przekształcenia lub zniszczenia zabytku archeologicznego i o ile przeprowadzenie badań jest niezbędne w celu ochrony zabytków.

W tym stanie rzeczy argumentacja Rady Gminy Góra zawarta w odpowiedzi na skargę jest całkowicie nietrafna. Zauważyć należy, iż w sytuacji gdy DWKZ we Wrocławiu odmawiał uzgodnienia przedmiotowego projektu zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzależniając swoją zgodę od wprowadzenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sprzecznych z prawem zapisów, Rada nie została zwolniona z obowiązku działania na podstawie przepisów prawa oraz stania na straży praworządności. W przypadku stwierdzenia, że postulowane zapisy naruszają przepisy prawa, Gmina zobowiązana była zakwestionować przedmiotowe postanowienie DWKZ we Wrocławiu poprzez złożenie na nie zażalenia do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w Warszawie.

Zważywszy na zasadność omawianego zarzutu, na podstawie art. 147 § 1 u.p.p.s.a., orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku.

Przechodząc do omówienia zasadności drugiego z zarzutów dotyczącego istotnego naruszenia art. 9 ust. 4 u.p.z.p. sprowadzającego się do braku zgodności uchwalonej zmiany miejscowego planu z obowiązującym studium w zakresie przeznaczenia działek nr 105 i nr 106/2 należy zwrócić uwagę, iż pojęcie "zgodności planu miejscowego ze studium" jest pojęciem nieostrym i ma w przeważającej mierze charakter ocenny. Podstawą przeprowadzenia takiej oceny winien być zawsze przedmiot i sposób ujęcia ustaleń studium, które łączyć trzeba również ze skalą związania tymi ustaleniami organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Zgodzić się należy także z przywołaną przez organ gminny tezą Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażoną w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1191/09, że przy ocenie zgodności postanowień studium i planu miejscowego należy mieć na względzie charakter obu aktów, z których jeden jest aktem polityki, obejmującym obszar całej gminy, z konieczności postulatywnym i o dużym stopniu ogólności, a drugi jest aktem prawa miejscowego, sporządzanym najczęściej dla znacznie mniejszego obszaru gminy.

Przypomnieć należy, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy Góra, uchwalonym uchwałą Nr XLI/298/2006 Rady Miejskiej w Górze z dnia 6 kwietnia 2006 r. przewidywano dla działek nr 105 i nr 106/2, położonych w obrębie miejscowości Jastrzębie, przeznaczenie – tereny rolnicze (R), natomiast po zmianie dokonanej zaskarżoną uchwałą planistyczną, która swoim zakresem objęła wyłącznie te dwie działki, przeznaczenie uległo zmianie na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem nieuciążliwych usług (MN/U-1).

W uchwalonym uchwałą Nr XIII/126/99 Rady Miejskiej w Górze z dnia 26 października 1999 r. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Góra, w części B Kierunki zagospodarowania przestrzennego- Polityka przestrzenna, w rozdziale III Generalne kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy Góra- polityka przestrzenna- rysunek 2a przyjęto natomiast, iż w strefie polityki przestrzennej oznaczonej symbolem G (obszar aktywacji gospodarczej- wszystkie działy gospodarki narodowej z wyjątkiem turystyki i rekreacji) wydziela się w granicach administracyjnych areałów wsi Jastrzębia potencjalna strefą aktywacji gospodarczej GIId. W ogólnej charakterystyce i ustaleniach do wyznaczonych na obszarze gminy stref polityki przestrzennej przyjęto zapis: GIId- potencjalny rejon aktywizacji gospodarczej o wielofunkcyjnym przeznaczeniu (wytłuszczenie w autentycznym zapisie), obecnie z preferencjami dla rozwoju rolnictwa i usług z nim związanych:

- utrzymanie i ochronę rolniczej przestrzeni produkcyjnej poprzez odpowiednie kształtowanie krajobrazu rolniczego i wzmacnianie funkcji glebochronnych (ochrona i odtwarzanie zadrzewień przydrożnych, śródpolnych i przywodnych, maksymalne ograniczenie przejmowania gruntów rolnych na cele nierolnicze, np. objęcie ochroną wszystkich gleb kl. I-IV);

- dopuszczenie zabudowy siedliskowej oraz budynków produkcji zwierzęcej i roślinnej na ww. obszarach rolniczej przestrzeni produkcyjnej, adaptacja istniejącego rozdrobnionego zainwestowania;

- dopuszczenie realizacji uzupełniających (zabudowa mieszkaniowa siedliskowa i funkcje nie kolidujące z nią) w granicach zainwestowania wiejskiego;

- wykluczenie lokalizacji obiektów o charakterze turystycznym i rekreacyjnym;

- poprawa standardów aerosanitarnych m. in. poprzez stopniową eliminację paliw stałych i upowszechnianie ekologicznych systemów grzewczych;

- poprawa stanu sanitarnego wód, co najmniej poprzez wyeliminowanie zrzutów zanieczyszczeń przemysłowych i gospodarczo- bytowych bezpośrednio do rzek i cieków- uregulowanie gospodarki wodno- ściekowej (k- 19-20).

W dalszej części studium- Kierunki rozwoju w odniesieniu do ustalonych stref polityki przestrzennej- problematyka społeczno- gospodarcza przyjęto dla obszaru aktywizacji gospodarczej rejonu wsi Jastrzębia preferencje rozwoju (korzystne warunki glebowe, znaczna intensywna produkcja rolna, podstawowe wyposażenie w infrastrukturę techniczną, obszar górniczy), koncepcje rozwoju (intensywna produkcja rolno- warzywnicza, uruchomienie działalności pozarolniczej, przemysł, usługi) a także kierunki działań zapewniające realizację koncepcji i konkurencyjności (dalszy rozwój infrastruktury technicznej i usług, zabezpieczenie terenu pod działalność nierolniczą i budownictwo mieszkaniowe) (k. 38).

Również w Kierunkach rozwoju infrastruktury technicznej- ustaleniach dla stref polityki przestrzennej dla strefy GIId zapisano w kierunkach rozwoju szczegółowego zaopatrzenie w wodę, odprowadzanie i oczyszczanie ścieków, gospodarkę odpadami, zaopatrzenie w energię elektryczną, telekomunikację oraz gazownictwo (k- 77).

Zdaniem Sądu przywołane powyżej uregulowania studium, o czym słusznie zauważa organ uchwałodawczy, przewidują dla terenu GIId, na którym znajdują się działki nr 105 i nr 106/2, wielofunkcyjne przeznaczenie, wprawdzie w czasie powstawania i uchwalania tego aktu kierownictwa wewnętrznego z preferencjami dla rozwoju rolnictwa i usług z nim związanych, ale jednak z myślą o przyszłym przeznaczeniu wielofunkcyjnym. Nie można zapominać też o tym, że dla zapewnienia realizacji przyjętych w studium koncepcji rozwoju (gdzie oprócz utrzymania intensywnej produkcji rolno- warzywniczej mowa jest także o uruchomieniu działalności pozarolniczej, rozwoju przemysłu i usług) przewiduje się nie tylko dalszy rozwój infrastruktury technicznej i usług (w tej liczbie nie można z definicji wykluczyć usług nieuciążliwych), ale też działania zmierzające do zabezpieczenia terenu pod działalność nierolniczą i budownictwo mieszkaniowe.

W ocenie Sądu Rada celnie zarzuciła, że Wojewoda w skardze nie wziął pod uwagę okoliczności, że działki, dla których w zaskarżonej uchwale zmieniono plan stanowią jedynie drobny fragment obszaru, który w studium oznaczono jako strefa GIId. Przyjęcie dla niewielkiego terenu o łącznej pow. 0,80 ha zmiany przeznaczenia z terenów rolniczych na zabudowę mieszkaniową jednorodzinnej z dopuszczeniem nieuciążliwych usług nie stoi w sprzeczności z ogólnymi założeniami studium dla tego obszaru, skoro takie przeznaczenie nie tylko, że nie zostało wykluczone w obowiązującym studium, ale dopuszczono je jako uzupełniające.

Uznając zatem za nietrafny ten ostatni zarzut skargi Sąd, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., orzekł jak w pkt II sentencji wyroku.

Orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji oparto na treści art. 152 u.p.p.s.a., zaś koszty, zgodnie z art. 200 i art. 206 u.p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz.1349 ze zm.), zasądzono w połowie wysokości z uwagi na częściowe uwzględnienie skargi.