Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SAB/Wa 175/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego
Treść wyniku: Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku/odwołania w terminie ...od otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia
Powołane przepisy: article: art. 12, art. 35 kpa
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędziowie sędzia WSA Monika Kramek, sędzia WSA Grzegorz Antas, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 października 2020 r. sprawy ze skargi K. Z. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego I. zobowiązuje Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego do rozpatrzenia skargi K. Z. z [...] grudnia 2018 r. (data wpływu do organu) na naruszenie przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; II. stwierdza, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. wymierza Prezesowi Urzędu Lotnictwa Cywilnego grzywnę w wysokości 1000 zł (jeden tysiąc złotych); V. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz K. Z. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi K. Z. ("skarżąca") jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego ("Prezes ULC") w sprawie zarejestrowanej pod sygn. [...], dotyczącej naruszenia przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 295/91 (Dz. U. EU L 46 z 17 lutego 2004 r., "rozporządzenie").

Jak wynika z akt, pismem z [...] grudnia 2018 r. (data wpływu) skarżąca i M.Z.("pasażerowie"), reprezentowani przez pełnomocnika W. C., wnieśli do Prezesa ULC skargę na nieuprawnione działanie przewoźnika lotniczego – tj. linii lotniczych [...] – w związku m. in. z brakiem wypłaty na ich rzecz odszkodowania na podstawie przepisów ww. rozporządzenia wobec odwołania lotu w dniu [...] grudnia 2017 r. na trasie [...] – [...] o oznaczeniu kodowym [...].

Pismem z [...] stycznia 2019 r. ww. pełnomocnik pasażerów skierował do organu ponaglenie, wskazując na przewlekłość postępowania.

Pismem z [...] lutego 2019 r. Prezes ULC wezwał pełnomocnika pasażerów do usunięcia braków formalnych ww. skargi dotyczącej przewoźnika lotniczego poprzez złożenie w terminie 7 dni kopii potwierdzonych rezerwacji na skarżony rejs. Pełnomocnik pasażerów odpowiedział na wezwanie pismem z [...] lutego 2019 r.

Dalej, pismem z [...] lutego 2019 r. o znaku: [...] Prezes ULC zawiadomił strony o wszczęciu postępowania ze skargi ww. pasażerów, a jednocześnie wezwał przewoźnika lotniczego do wypowiedzenia się w sprawie, wyznaczając na wykonanie tego wezwania 30 dni.

I dalej, pismem z [...] stycznia 2020 r. Prezes ULC zawiadomił strony o zebraniu materiału dowodowego i wyznaczył termin załatwienia sprawy do [...] sierpnia 2020 r.

Skarżąca, reprezentowana przez adwokata K. S., pismem [...] stycznia 2020 r. (data wpływu do organu: [...] lipiec 2020 r.) wniosła skargę do tut. Sądu na przewlekłość organu - Prezesa ULC w ww. sprawie, tj. o znaku: [...].

Skarżąc sposób prowadzenia postępowania przez organ skarżąca wniosła o: stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa; wyznaczenie organowi 30-dniowego terminu na załatwienie sprawy; zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej wskazał m.in. na to, że 8 stycznia 2020 r. Prezes ULC zawiadomił o zebraniu materiału dowodowego, wyznaczając nowy termin załatwienia sprawy do [...] sierpnia 2020 r. w sytuacji, gdy w obliczu zebrania całości materiału dowodowego w sprawie brak jest przesłanek uzasadniających przedłużenie postępowania o kolejne 8 miesięcy.

W odpowiedzi na skargę Prezes ULC wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że w 2018 r. nastąpił ponad dwukrotny wzrost liczby przeprowadzonych postępowań w porównaniu do analogicznego okresu w roku poprzednim, co pomimo ogromnych starań Urzędu Lotnictwa Cywilnego powoduje opóźnienia w rozpatrywaniu skarg pasażerów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Przed rozwinięciem tej oceny Sąd dostrzega, że stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, "p.p.s.a."), przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów ustawy procesowej wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu.

Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga dotyczy przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ w przypadku określonym w pkt 1 art. 3 § 2 p.p.s.a. (v. art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy), i jest dopuszczalna, jako że przed jej wniesieniem pełnomocnik skarżącej zastosował się do art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. i skierował ponaglenie, które wpłynęło do właściwego organu.

Przechodząc do rozważań, dotyczących wystąpienia zarzuconej w skardze przewlekłości organu w załatwieniu skargi pasażera na naruszenie przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia, Sąd wyjaśnia, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. O przewlekłości postępowania można więc mówić, gdy czas trwania postępowania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości, prawidłowości i zasadności czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego czynności naruszają zasadę koncentracji materiału dowodowego, zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), względnie mają charakter czynności nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania ma więc miejsce, gdy organowi można zarzucić niezachowanie należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym czasie. Ponadto do przewlekłości postępowania dochodzi, gdy zwłoka w rozpatrzeniu sprawy przez organ jest nadmierna i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnie usprawiedliwionych okolicznościach. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmuje również przypadki prowadzenia przez organ czynności w ten sposób, że występują pomiędzy nimi nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Sąd dostrzega przy tym, że tak rozumiana przewlekłość koresponduje z treścią art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym przewlekłość ma miejsce wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.

Kierując się powyższym, Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał, że organ prowadził postępowanie przewlekle, a wskazana "opieszałość" tego organu w wydaniu decyzji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Przed przywołaniem okoliczności, które wskazują na stan naruszenia prawa Sąd zauważa, że zgodnie z art. 12 § 1 i 2 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazany przepis reguluje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym czasie. Jak dostrzega się w doktrynie, zasada ta ma dla skuteczności ochrony interesu społecznego i interesu jednostki istotne znaczenie, bo kardynalne dla dobrego postępowania. Przewlekłość zawsze jest bowiem zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych, podważa w oczach społeczeństwa autorytet władzy oraz oddala moment wykonania nakazu prawa (v. (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 12. Warszawa 2012, str. 78). Realizacja wskazanej zasady jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy i środkami ochrony przed przewlekłością oraz bezczynnością organów administracji publicznej, a także odpowiedzialnością pracownika organu administracji publicznej.

W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z § 2 powołanego przepisu, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przy czym, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (v. art. 36 k.p.a.).

W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości Sądu, że Prezes ULC nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki. Przy czym termin na wydanie decyzji w tym przypadku wynosił miesiąc od dnia wpływu skargi pasażerów (niezawierającej braków formalnych, v. art. 61 § 3 k.p.a.), w tym skarżącej, na naruszenie przez przewoźnika przepisów rozporządzenia nr 261/2004 (co nastąpiło [...] grudnia 2018 r.). Sąd zauważa jednocześnie, że orzeczenie "załatwiające" sprawę do dnia wydania wyroku nie zapadło (w aktach sprawy brak aktu kończącego badane postępowanie), a postępowanie organu trwa już blisko 2 lata, zaś jedyna czynność organu, poza zawiadomieniem stron pismem z [...] lutego 2019 r. o wszczęciu postępowania i wezwaniem tymże pismem przewoźnika lotniczego do zajęcia stanowiska, miała miejsce [...] stycznia 2020 r. i polegała na poinformowaniu o zebraniu materiału dowodowego i wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do [...] sierpnia 2020 r. Sąd stwierdza przy tym, że to ostatnie zachowanie organu nie sposób uznać za prawidłowe w kontekście art. 36 k.p.a., na podstawie którego organ wyznaczający nowy termin załatwienia sprawy jest związany przepisami art. 12 § 2 i art. 35 § 1, a wobec tego jest obowiązany do ustalenia możliwie najkrótszego terminu.

W efekcie, ocena przebiegu postępowania prowadzonego przez Prezesa ULC, w ww. sprawie, oznaczonej znakiem [...], doprowadziła Sąd do stwierdzenia, że organ ten naruszył art. 35 § 3 k.p.a., albowiem jego czynności były nieefektywne, wykonywane w dużym odstępie czasu, a przez to pozorne, i - jak dotychczas - nie doprowadziły do wydania rozstrzygnięcia. Ocena ta obejmuje także wstępny etap działania organu, i "reakcję" na złożoną skargę pasażerów po ponad miesiącu od jej wpływu (wezwaniem do usunięcia braków, następnie - zawiadomieniem o wszczęciu postępowania, a to - dopiero na skutek złożonego przez pełnomocnika skarżącej ponaglenia).

Z tych też przyczyn Sąd uznał, że rozpoznawana skarga jest zasadna. Sąd uznał więc, że w sprawie wystąpiła przewlekłość, rozumiana m.in. jako niewydanie decyzji w terminie, uzasadniająca wydanie orzeczenia o zobowiązaniu organu do wydania aktu.

Jednocześnie Sąd uznał, że wskazana przewlekłość postępowania nosi cechy rażącego naruszenia prawa.

Dokonując takiej oceny naruszenia Sąd wziął pod uwagę, że dla stwierdzenia, że przewlekłość organu miała charakter rażący nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy (jak wskazał bowiem NSA w postanowieniu z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13: "długość trwania przewlekłości postępowania nie jest prymarną przesłanką przemawiającą za uznaniem, że rażąco narusza ono prawo (...)"); kwalifikacja naruszenia jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie; dlatego też wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, nadto: oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, jak i ww. postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13). W konsekwencji, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że: rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W tym przypadku Sąd ocenił opóźnienie organu w wydaniu aktu jako znaczące, poza tym – wziął pod uwagę, że "opóźnienie to" nadal trwa, a już wynosi ponad 1,5 roku (licząc od otrzymania odpowiedzi w sprawie od przewoźnika lotniczego, co nastąpiło [...] marca 2019 r.), jak również, że organ nie podjął żadnej czynności zmierzającej do wydania aktu od [...] lutego 2019 r. Dlatego też Sąd uznał, że okoliczności podniesione w odpowiedzi na skargę, wskazujące na znaczny wzrost liczby spraw (w stosunku do lat ubiegłych), które to w 2018 r. wpłynęły do tego organu, co - zdaniem organu - jest konsekwencją uchwały Sądu Najwyższego z 17 marca 2017 r. sygn. akt III CZP 111/16, przesądzającej o terminie przedawnienia roszczeń wynikających z przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004, nie mogą stanowić w tej sprawie uzasadnienia dla odstąpienia od surowej/kwalifikowanej oceny popełnionego przez organ naruszenia prawa.

Z tej też przyczyny Sąd za zasadne uznał wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1000 zł, w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd zauważa przy tym, że instytucja grzywny przewidziana w ww. przepisie, jest dodatkowym środkiem dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, tj. gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Treść ww. przepisu wskazuje też na to, że wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu. Wybór sądu powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na bezczynność (przewlekłość), którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu bezczynności (przewlekłości) w postępowaniu. Dopiero, gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną w stosownej wysokości (por. NSA w wyroku z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/16). W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd uznał, że wystarczającym środkiem dyscyplinującym organ, o działaniu zarazem prewencyjnym, będzie wymierzenie temu organowi grzywny w ww. kwocie.

W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 oraz art. 200 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

Ustalając wysokość kosztów i orzekając w pkt V sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a., Sąd wziął pod uwagę uiszczony w sprawie wpis od skargi w kwocie 100 zł oraz koszty zastępstwa procesowego, przy czym w przypadku tych ostatnich dokonał ich miarkowania na zasadzie art. 206 p.p.s.a. uznając, że zasadnym jest przyznanie ich w kwocie 257 zł (tj. w wysokości 240 zł, powiększonej o opłatę za pełnomocnictwo wynoszącą 17 zł). Sąd wyjaśnia przy tym, że zgodnie z ww. art. 206, sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. W orzecznictwie podkreśla się, że uzasadnionym przypadkiem, o którym mowa w ww. art. 206, jest przypadek sprawy sądowoadministracyjnej, w której wystąpiły następujące okoliczności: niezwłoczne usunięcie stanu bezczynności przez organ, niewielki wkład pracy pełnomocnika wobec treści skargi i jej seryjności, inicjowanie podobnych postępowań sądowych przez stronę, istnienie wątpliwości, czy rzeczywiście intencją skargi jest doprowadzenie do usunięcia bezczynności organu, czy też uzyskanie zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego (por. postanowienie NSA z 13 września 2016 r. sygn. akt I OZ 930/16, wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2642/16). W niniejszej sprawie stosując ten przepis i dokonując na jego podstawie miarkowania kosztów zastępstwa procesowego Sąd wziął pod uwagę charakter i stopień zawiłości sprawy, nakład pracy pełnomocnika, jego aktywność w sprawie. Uwzględnił również, że rozpoznawana sprawa stanowi jedną z dwóch zawisłych przed tut. Sądem, a dotyczących tego samego postępowania przed organem z udziałem tego samego profesjonalnego pełnomocnika (v. sygn. akt VII SAB/Wa 174/20), uznając w konsekwencji, że wskazane okoliczności nie uzasadniają przyznania na jego rzecz pełnej stawki za zastępstwo procesowe.