Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1665/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 par. 2 i 119 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 479
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 431/20 w sprawie ze skargi M. C. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 431/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. C. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia nałożonych na skarżącego obowiązków dotyczących stanu technicznego budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...], obr. [...] przy ul. [...] w B., oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku na podstawie art. 173, 175, 177 Ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi złożył M. C., zaskarżając go w całości. Zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że skarżącego należy ukarać grzywną w wysokości 5 000 zł;

2. art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżącego należy ukarać grzywną w wysokości 5 000 zł.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że skarżący kasacyjnie nie posiada środków, aby wykonać remont samodzielnie, a pozostali współwłaściciele nie podjęli jakiejkolwiek próby wykonania nałożonego zobowiązania. Ponadto, zdaniem skarżącego kasacyjnie nałożenie grzywny w takiej samej wysokości na wszystkich współwłaścicieli jest niesprawiedliwe. Skarżący kasacyjnie posiada najmniejszy udział w nieruchomości ([...]), zatem sam nie może wykonywać żadnych czynności związanych z nieruchomością. Organ nałożył grzywnę w wysokości aż 5.000 zł. i zdaniem M. C. nie jest to środek najmniej uciążliwy dla niego. Kwota ta cały czas przewyższa sumę stanowiącą równowartość jego udziału w kosztach remontu budynku. Organ, a w ślad za nim sąd lakonicznie uzasadnił, dlaczego wymierzył grzywnę we wskazanej wysokości. Organ uznał, iż budynek oszpeca otoczenie oraz stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa. Zdaniem skarżącego kasacyjnie budynek nie stwarza zagrożenia, skoro termin wykonania prac został przedłużony o kolejny okres. Ponadto wyraża on zgodę na zastępcze wykonanie i obciążenie udziałowców kosztami, stosownie do posiadanego przez nich udziału.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten niestety nie został wskazany w podstawach kasacyjnych.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Na wstępie należy zauważyć, że art. 7 § 2 i art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji adresowane są do organów administracji, a nie do sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny ich nie stosował, a zatem nie mógł ich naruszyć. Ewentualne niedostrzeżenie wadliwości procesowej w toku postępowania przed organami administracji należy kwestionować poprzez zarzut naruszenia przepisów procedury sądowoadministracyjnej (art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie lub art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) poprzez ich niezastosowanie) uregulowanej w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w powiązaniu z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ponadto skarżący kasacyjnie nie zawarł wniosku co do skarżonego przez siebie w całości wyroku WSA w Bydgoszczy, zażądał uchylenia zaskarżonej decyzji. Taki wniosek jest właściwy, ale do sądu I instancji, a nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zgodnie z ustawą z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w postepowaniu egzekucyjnym dotyczącym spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z prawa budowlanego może być zastosowana grzywna w celu przymuszenia (art. 119-126) lub wykonanie zastępcze (art. 127-135). Postępowanie egzekucyjne zgodnie z art. 1 ustawy ma przede wszystkim doprowadzić do wykonania obowiązku przez zobowiązanego nie przez organ.

W myśl art. 7 § 2 wskazanej ustawy - organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku środków - stosuje środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że co do zasady grzywna w celu przymuszenia wymierzana w sprawach z zakresu prawa budowlanego jest środkiem mniej uciążliwym niż wykonanie zastępcze (np. wyroki: NSA z 13 maja 2009 r. II OSK 767/08, 18 stycznia 2017 r. II OSK 1029/15, z 20 lutego 2019 r. II OSK 831/17, 16 maja 2019 r. II OSK 1565/17, 23 kwietnia 2020 r. II OSK 668/19).

To wyłącznie od zobowiązanego zależy czy wykona nałożony obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w budynku czy też poniesie koszty wymierzonej grzywny. Przy czym grzywna ma charakter zwrotny, gdyż zgodnie z art. 125 § 1 ustawy egzekucyjnej w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Ponadto na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości (art. 126 wyżej wymienionej ustawy). Taka okoliczność zwolnienia ze zobowiązania finansowego nie jest możliwa w sytuacji kiedy organ egzekucyjny wyda w stosunku do zobowiązanego postanowienie o wykonaniu zastępczym. Już somo to świadczy o tym, że wykonanie zastępcze jest bardziej dolegliwe dla skarżącego.

Należy podkreślić też, że w przypadku nałożenia grzywny w celu przymuszenia, w przeciwieństwie do wykonania zastępczego, zobowiązany ma możliwość wyboru wykonawcy ciążącego na nim obowiązku remontu budynku, a co za tym idzie wyboru, najkorzystniejszej w jego ocenie oferty. Zastosowanie grzywny w celu przymuszenia nie powoduje powstania po stronie podmiotu zobowiązanego żadnych dodatkowych kosztów – ponad te związane z wykonaniem nakazu stwierdzonych nieprawidłowości w wyznaczonym terminie. Zgodnie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, że grzywna w celu przymuszenia nie jest formą kary, lecz formą nacisku mającego na celu skłonienie zobowiązanego do określonego zachowania się poprzez dolegliwość finansową.

Wykonanie zastępcze polega na wykonaniu nałożonego obowiązku przez inną osobę, na zlecenie organu egzekucyjnego i na koszt zobowiązanego (art. 128 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Skarżący zostaje obciążony kosztami wynagrodzenia wykonawcy wyłonionego w drodze przetargu, a koszt ten z pewnością jest większy niż dobrowolne wykonanie obowiązku. Ponadto koszty te, w formie zaliczki, w razie braku dobrowolnego ich wpłacenia przez zobowiązanego podlegają ściągnięciu w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, przed przystąpieniem do wykonania obowiązku przez wyłonionego w drodze przetargu wykonawcę.

Dlatego w przedmiotowej sprawie mają racje organy orzekające i sąd I instancji, że wybór środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia należało uznać za wybór środka mniej uciążliwego, a zatem spełnia on wymogi określone w art. 7 § 2 ustawy egzekucyjnej.

Brzmienie art. 122 § 2 pkt 2) ustawy wskazuje, że to w zasadzie sam ustawodawca uznał ten środek egzekucyjny za mniej uciążliwy - Postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Dopiero po bezskutecznym upływie terminu wskazanego w postanowieniu będą nakładane dalsze grzywny lub będzie wydane postanowienie o wykonaniu zastępczym.

Słusznie zauważył sąd wojewódzki, że zobowiązanym jest każda osoba, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze niepieniężnym. Nie ma znaczenia ile zostało wystawionych tytułów wykonawczych, w których wskazano odrębnie podmioty zobowiązane, bo każdy z adresatów decyzji zawierającej nakaz wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym jest w pełnym zakresie odpowiedzialny za jego wykonanie. Obowiązek wykonania remontu może być egzekwowany wobec każdego zobowiązanego. Podnoszony przez M. C. brak porozumienia między zobowiązanymi w kwestii wykonania nałożonych decyzją robót budowlanych i zasad poniesienia ich kosztów w stosunku do udziałów we współwłasności nieruchomości jest bez znaczenia w niniejszym postępowaniu.

Nałożona grzywna w kwocie 5.000 zł jest także zgodna z przepisami ustawy o postepowaniu egzekucyjnym w administracji. Art. 121 § 2 ww. ustawy stanowi, iż każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł. Zauważyć należy, że w skardze kasacyjnej nie zarzucono naruszenia tego przepisu, jedynie w jej uzasadnieniu podniesiono, że organ lakonicznie wyjaśnił jej wysokość. Organ egzekucyjny, wymierzając grzywnę w celu przymuszenia w dopuszczalnej w tej sprawie wysokości, kierował się zasadą uzasadnionego uznania, zasadą celowości i skuteczności zastosowanego środka. Nie można zarzucić, iż wysokość wymierzonej grzywny jest zbyt uciążliwa dla skarżącego kasacyjnie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd I instancji za odwoławczym organem egzekucyjnym trafnie uznał, iż grzywna w wysokości 5.000 zł będzie zasadna i adekwatna do charakteru egzekwowanego obowiązku, a jednocześnie taka kwota winna zmotywować zobowiązanego do realizacji wymaganego obowiązku. Należy mieć na uwadze, że w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego nie będą miały możliwości kilkukrotnego nakładania grzywny w celu przymuszenia, bowiem – na mocy art. 121 § 4 ustawy o postepowaniu egzekucyjnym w administracji – przy egzekucji obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa.

W przedmiotowej sprawie M. C. od ponad dwóch lat nie wykonuje nałożonego na niego obowiązku remontu obiektu budowlanego, w zasadzie uchyla się od tego obowiązku. W takiej sytuacji wysokość grzywny nie może być symboliczna, ale powinna stanowić finansową presję na zobowiązanego. W sprawie postanowienie o nałożeniu grzywny zostało uzasadnione w sposób wyczerpujący, zindywidualizowanymi przesłankami, nie przekroczono granic swobodnego uznania. Ponadto, co należy jeszcze raz podkreślić - grzywna nie jest karą, a skoro tak to na jej wysokość nie powinny w istotny sposób wpływać cechy osobowe zobowiązanego w tym jego sytuacja osobista, zdrowotna, finansowa i majątkowa. W orzecznictwie wielokrotnie zwracano uwagę (por. wyrok NSA z 16 lutego 2006r., II OSK 1148/04, LEX nr 164945), że z treści art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie można wywodzić, że organ ma obowiązek uzasadnienia wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego tym bardziej, że jej celem jest wykonanie nałożonego przez organ administracji obowiązku, zaś w przypadku jego wykonania, grzywna ta podlega umorzeniu (art. 125 ustawy egzekucyjnej). Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.