Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2542/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 par. 4, art. 153, art. 190
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie NSA Zdzisław Kostka del. NSA Leszek Kiermaszek /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 sierpnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 130/15 w sprawie ze skargi K.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 130/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę K.W. (dalej określanego jako skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Decyzją z dnia [...] listopada 2002 r., nr [...] (dalej określanej jako decyzja z [...]listopada 2012 r.) Burmistrz Miasta K., po rozpatrzeniu wniosku B.K. i Z.K. z dnia [...] listopada 2002 r., działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej K. z dnia [...] września 1993 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Kaliskiego nr 15, poz. 119, dalej powoływanej jako plan miejscowy z 1993 r.), ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie silosów na oborę, rozbudowie płyty gnojowej, budowie zbiornika na gnojówkę oraz budowie silosów na kiszonki, na działkach nr [...] (w decyzji – jak ustalono w dalszym postępowaniu, omyłkowo – mowa o działce nr [...]) i [...] położonych w L., przy ul. [...] i [...]. Zaznaczył, że warunki te wynikają z ustaleń planu miejscowego z 1993 r., według którego wspomniane działki należą do jednostki bilansowej [...] – tereny zabudowy zagrodowej i zabudowy mieszkaniowej.

Decyzja ta została zmieniona na wniosek inwestorów decyzją Burmistrza Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2004 r.

E.W. (dalej określana jako wnioskodawczyni) zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o stwierdzenie nieważności najpierw decyzji z [...] listopada 2002 r., a następnie decyzji zmieniającej z dnia [...] sierpnia 2004 r., zarzucając im m.in. sprzeczność z ustaleniami planu miejscowego

z 1993 r. oraz wskazanie lokalizacji silosów w zbyt bliskiej odległości od budynków posadowionych na jej nieruchomości (działka nr [...]).

Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. organ ten odmówił stwierdzenia nieważności obu tych decyzji, po czym decyzją z dnia [...] maja 2008 r., wydaną wskutek wniosku wnioskodawczyni o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał tę decyzję w mocy. Wskutek skargi wniesionej przez wnioskodawczynię Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 3 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Po 635/08 obie te decyzje jednak uchylił. Sąd podkreślił, że w świetle rysunku planu miejscowego z 1993 r. teren planowanej inwestycji, wbrew temu, co przyjęto w decyzji z [...] listopada 2002 r., leży na obszarze aż trzech różnych jednostek bilansowych, tj. nie tylko [...], ale także [...] – teren zabudowy zagrodowej oraz [...]– tereny upraw ogrodniczych i sadów z prawem wznoszenia obiektów kubaturowych niezbędnych dla prowadzenia gospodarstwa ogrodniczego lub sadowniczego wraz z budynkami mieszkalnymi. Jego zdaniem projektowana inwestycja daje się pogodzić z przeznaczeniem przewidzianym w tych dwóch pierwszych jednostkach bilansowych, lecz ta ostatnia kwestia wymaga rozważenia, czego zaniechał organ orzekający w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności. W wyroku z dnia 3 czerwca 2009 r. Sąd odniósł się także do zagadnienia linii rozgraniczających teren inwestycji i wyraził pogląd, że warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, mogą być rozpatrywane wyłącznie w trakcie postępowania w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w K. po raz kolejny decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji, a decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. utrzymało tę własną decyzję

w mocy. Wnioskodawczyni złożyła skargę na tę ostatnią decyzję, którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił wyrokiem z dnia 17 czerwca 2010 r., sygn. akt

IV SA/Po 257/10.

Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając skargę kasacyjną wniesioną przez skarżącego, będącego następcą prawnym wnioskodawczyni, uchylił to orzeczenie wyrokiem z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1789/10 i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd pierwszej instancji nie rozważył istotnego zagadnienia prawnego, mianowicie czy dopuszczalne było wydanie decyzji zmieniającej w trybie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.-Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm., obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm., dalej powoływanej jako K.p.a.) w sytuacji, gdy toczyło się postępowanie wznowieniowe dotyczące decyzji z [...] listopada 2002 r., a ponadto gdy zmianie uległ stan prawny. Podzielił jednak stanowisko wypowiedziane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku co do możliwości skorzystania w niniejszej sprawie z definicji pojęcia "zabudowa zagrodowa", zawartej w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75 poz. 690 ze zm., obecnie Dz. U. z 2015 r. poz. 1422). W konsekwencji uznał, że budowa silosów na niezabudowanej działce [...] stanowi uzupełnienie istniejącej zabudowy zagrodowej znajdującej się na działce nr [...], podkreślając, iż taką zabudowę mogą stanowić także obiekty o przeznaczeniu rolniczym położone na odrębnych działkach, ale w przestrzenni pozwalającej traktować je za części gospodarstwa rolnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie przychylił się również do zarzutów dotyczących dokładnego umiejscowienia inwestycji, błędnego użycia numeru działki oraz braku linii rozgraniczających teren inwestycji, gdyż nie zostały one należycie uzasadnione, a nadto braku doręczenia stronie decyzji.

Wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 94/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] lutego 2010 r. wraz

z poprzedzającą ją decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. oraz stwierdził nieważność decyzji Burmistrza Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2004 r. zmieniającej decyzję z [...] listopada 2002 r. Orzeczenie to uprawomocniło się bez zaskarżenia.

W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] po raz kolejny odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z [...] listopada 2002 r.

W uzasadnieniu podniosło, że według planu miejscowego z 1993 r. działka nr [...] położona była w jednostce bilansowej [...] , a działka nr [...], na której znajdowało się już siedlisko, w jednostce bilansowej [...]. Planowana inwestycja polegała na przebudowie i uzupełnieniu istniejących obiektów, wobec czego wnioskodawczyni kwestionowała decyzję z [...] listopada 2002 r. w części dotyczącej działki [...], na której posadowione mają być silosy na kiszonkę. Zdaniem organu odpowiada to przeznaczeniu tej działki określonemu w planie miejscowym z 1993 r. jako zabudowa zagrodowa, a decyzja z [...] listopada 2002 r. nie narusza rażąco prawa także w pozostałym zakresie, w tym jeżeli chodzi o wskazanie linii rozgraniczających teren inwestycji.

Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, lecz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. przywołaną wyżej decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2012 r., nawiązując do swoich dotychczasowych argumentów. Swoje stanowisko podtrzymał też skarżący, składając na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn przywołanych w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 997/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę. Skarżący wniósł od tego wyroku skargę kasacyjną, formułując liczne zarzuty, w tym podnoszące, że Sąd pierwszej instancji błędnie przypisał działki stanowiące teren inwestycji do poszczególnych jednostek bilansowych planu miejscowego z 1993 r.

Wyrokiem z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1123/13 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, akcentując wszelako, że zasadniczą przyczyną tego rozstrzygnięcia był fakt, iż w wydaniu tego orzeczenia uczestniczył sędzia wyłączony z mocy ustawy. Niezależnie od tego jednak zwrócił uwagę na zagadnienia, które Sąd pierwszej instancji powinien rozważyć przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W pierwszej kolejności wyeksponował potrzebę ustalenia, jakie jednostki bilansowe znajdowały się na działkach o nr ew. [...] i [...]. Kwestia ta, która nie została przesądzona we wcześniejszym postępowaniu, jest bowiem kluczowa dla oceny zgodności planowanej inwestycji z planem miejscowym z 1993 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził mianowicie, że znajdująca się w aktach administracyjnych mapa ze wskazaniem poszczególnych jednostek bilansowych została sporządzona

w zbyt małej skali, by ustalić dokładne położenie działek nr [...] i [...] i w efekcie tego, jakie jednostki się na tych działkach znajdują. Dlatego Sąd pierwszej instancji powinien rozważyć wystąpienie do organu administracji o nadesłanie takiej mapy w większej skali wraz z zaznaczeniem położenia ww. działek, co wskazywałoby jednoznacznie ich przeznaczenie w planie miejscowym z 1993 r., oraz części tekstowej planu.

Naczelny Sąd Administracyjny w omawianym wyroku nie podzielił natomiast pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Uznał, że uchybienie polegające na niesprecyzowaniu tego, na których działkach mają być realizowane poszczególne części inwestycji, nie uzasadnia stwierdzenia nieważności decyzji z [...] listopada

2002 r., zwłaszcza iż wynika to z wniosku o jej wydanie oraz załączonej do niej mapy sytuacyjnej. W ich świetle budowa silosów na kiszonkę miała być dokonana na niezabudowanej działce nr [...], a reszta inwestycji, sprowadzająca się do rozbudowy czy przebudowy już istniejących obiektów – na działce nr [...], na której skądinąd obiekty te się znajdowały.

Analogicznie Naczelny Sąd Administracyjny ocenił to, że decyzja z 14 listopada 2002 r. nie oznaczyła linii rozgraniczających teren inwestycji. Zaznaczył, że w tego rodzaju przypadku inwestycja może być realizowana na całej działce. Podkreślił jednak, iż kwestia położenia określonych obiektów, w tym ich odległości od granicy działek może być rozstrzygnięta dopiero w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę. Z kolei problem braku legalnego zjazdu z działki na drogę publiczną (ulica [...]) nie może być badany w postępowaniu nieważnościowym.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zwrócił się do Burmistrza Miasta K. o wykonanie mapy o większej skali wraz

z zaznaczeniem działek nr [...] i [...]. W odpowiedzi organ w piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r. (k. 176 akt) wyjaśnił, że dysponuje wyłącznie mapą przyjętą jako załącznik graficzny do planu miejscowego z 1993 r. w skali tam określonej. Poinformował o możliwości uzyskania mapy ewidencyjnej terenu w skali odpowiedniej, zastrzegając jednak, że nie może samodzielnie wykonać żądanej mapy ani jej przeskalować. W efekcie przekazał kserokopię załącznika z orientacyjnym umiejscowieniem obu działek.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 19 sierpnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu najpierw rozważył pojęcie rażącego naruszenia prawa, stanowiącego przesłankę stwierdzenia nieważności stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Przywołał i omówił trzy elementy, które łącznie o tego rodzaju naruszeniu decydują: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz skutki decyzji. Zauważył, że chodzić może o rzucającą się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa, który nie wymaga wykładni.

Następnie Sąd odwołał się do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.), według którego jest związany wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W związku z tym podkreślił, że wykonując wskazania zawarte w wyroku z dnia 27 listopada 2014 r. zwrócił się o nadesłanie mapy w większej skali celem ustalenia, w jakich jednostkach bilansowych znajdowały się działki nr [...] i [...], i uzyskał jedynie mapę z orientacyjnym oznaczeniem tych działek. Jego zdaniem jednak bezspornie działka nr [...] znajduje się w niewielkiej części w jednostce bilansowej [...], a w dominującej części w jednostce bilansowej [...], zaś działka nr [...]– w jednostce bilansowej [...] Przedstawił dotyczący tych jednostek opis zamieszczony w części tekstowej planu miejscowego z 1993 r., a także wywody przeprowadzone w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 listopada 2014 r. na temat rozmieszczenia planowanych obiektów na każdej z działek oraz braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] listopada 2002 r. z tego powodu oraz ze względu na uchybienia w zakresie wskazania linii rozgraniczających teren inwestycji i odległości obiektów od granic działek.

Sąd wyraził pogląd, że w sprawie nie można przyjąć, by stwierdzone naruszenia prawa miały znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej i mogły być zakwalifikowane jako uchybienia, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., i z tego powodu oddalił skargę zgodnie z art. 151 P.p.s.a.

Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł skargę kasacyjną od wyroku z dnia 19 sierpnia 2015 r., zaskarżając to orzeczenie w całości.

Pełnomocnik na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., najpierw zarzucił naruszenie art. 153 i art. 190 P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 7-9, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego.

Następnie pełnomocnik sformułował zarzut materialnoprawny, podnosząc wadliwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki do wydania orzeczenia o odmiennej treści.

Ostatni zarzut, procesowy, został odniesiony do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 151 P.p.s.a. Podobnie jak w przypadku zarzutu poprzedniego pełnomocnik stwierdził, że należało podjąć odmienne rozstrzygnięcie, tj. o uwzględnieniu skargi zamiast jej oddaleniu.

W oparciu o te podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia pełnomocnika w wysokości trzykrotności stawki minimalnej.

Uzasadniając pierwszą podstawę kasacyjną pełnomocnik skonstatował, że Sąd pierwszej instancji jedynie częściowo dostosował się do wskazań zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2014 r. W tym kontekście zakwestionował tezę, że położenie działki nr [...] w jednostkach bilansowych planu miejscowego z 1993 r. stanowiło w sprawie okoliczność bezsporną, wskazując, iż było wręcz przeciwnie. Nie zgodził się również, jakoby był to teren zabudowy zagrodowej, skoro – jak to wynika jednoznacznie z wyrysu planu miejscowego z 1993 – był to teren oznaczony symbolem [...], czyli teren upraw ogrodniczych i sadów. Tymczasem na działce tej prowadzone jest innego rodzaju gospodarstwo rolne, tj. wielkotowarowe gospodarstwo hodowli krów, zaś projektowane obiekty "z gospodarstwem ogrodniczym czy też sadowniczym nie mają nic wspólnego". W konsekwencji usytuowanie obory, płyty gnojowej i zbiornika na gnojówkę w rozpatrywanej jednostce bilansowej rażąco narusza ustalenia planu miejscowego z 1993 r.

W kolejnym fragmencie uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor przyznał rację Sądowi pierwszej instancji, że działka nr [...], na której zaplanowano tylko budowę silosów na kiszonkę, znajduje się w jednostce bilansowej [...],[...] – tereny zabudowy zagrodowej, podważył natomiast twierdzenie, jakoby budowa ta stanowiła uzupełnienie takiej zabudowy. Odwołując się do orzecznictwa i doktryny, zwrócił uwagę, że rozpatrywana działka usytuowana jest po drugiej stronie drogi względem zabudowanej działki nr [...], co wyklucza stworzenie siedliska funkcjonalnie zorganizowanego wokół jednego podwórka. W efekcie także w tym zakresie podniósł sprzeczność z ustaleniami planu miejscowego z 1993 r.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. pełnomocnik wyraził przekonanie, że niezgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego musi być uznana za rażące naruszenie prawa, gdyż bez wątpienia pozostaje w sprzeczności z istotą praworządności i wywołuje negatywne skutki społeczne. Rozwijając ten wątek stwierdził, że lokalizacja planowanych obiektów w zbyt małej odległości od granicy działki uniemożliwia skarżącemu korzystanie ze znacznej części należącej do niego nieruchomości. Jego zdaniem lokalizacja silosów nastąpiła z ewidentnym naruszeniem warunków technicznych.

W końcowej części uzasadnienia skargi kasacyjnej, poświęconej ostatniej z jej podstaw, jej autor zaznaczył, że Sąd pierwszej instancji powinien orzec w oparciu o art. 145 P.p.s.a., nie art. 151 P.p.s.a., tj. uwzględnić skargę zamiast ją oddalać.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przed odniesieniem się do jej zarzutów podkreślić należy, że zaskarżony wyrok nie stanowił pierwszego rozstrzygnięcia podjętego w sprawie, lecz był poprzedzony innymi orzeczeniami, w tym wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1789/10 i z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1123/13. Te dwa wyroki wyrażają zaś poglądy dotyczące tego, czy decyzja z [...] listopada 2002 r. narusza prawo w stopniu rażącym, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności, które muszą wywrzeć zasadniczy wpływ na dalszy przebieg postępowania. Wynika to z art. 153 i art. 190 P.p.s.a., przywołanych zresztą pośród podstaw kasacyjnych skargi kasacyjnej. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Jeszcze większe znaczenie na gruncie niniejszej sprawy ma reguła zawarta w art. 190 P.p.s.a. Według niej sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, przy czym, co zastrzeżono w zdaniu drugim przywołanego przepisu, również skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy nie można oprzeć na podstawach sprzecznych z tą wykładnią.

Z regulacji tej wynikają doniosłe konsekwencje tak dla sądu, jak dla stron. Stanowisko wypowiedziane w dotychczasowym postępowaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza wszak pole dociekań sądu, zmniejszając zakres zagadnień, jakie może on ocenić samodzielnie, do problemów, które pozostały jeszcze otwarte,

a jednocześnie zawęża do tych kwestii możliwość kwestionowania przez stronę kolejnego orzeczenia wydanego w sprawie. W dalszym postępowaniu nie można zatem formułować wniosków sprzecznych z wykładnią Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdyż należy się jej podporządkować i zastosować do wiążących wskazań. W efekcie poglądy te wiążą również Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym, skoro kontrola instancyjna wyroku wydanego w wyniku ponownego rozpoznania sprawy sprowadza się do weryfikacji jego zgodności z wyrokiem, którym uchylono poprzednie orzeczenie sądu pierwszej instancji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 776/09, LEX nr 1338945). Zgodność taka jest też podstawowym i niejako wyjściowym kryterium oceny skargi kasacyjnej wywiedzionej od kolejnego wyroku wydanego w sprawie, co potwierdza przytoczone wyżej zdanie drugie art. 190 P.p.s.a. Sprzeczność skargi kasacyjnej z wykładnią przeprowadzoną wcześniej przez Naczelny Sąd Administracyjny, szczególnie ponowienie zarzutów, które Sąd ten wówczas uznał za chybione, wyklucza bowiem uwzględnienie tej skargi a limine, niezależnie od wagi podniesionych w niej argumentów.

Tymczasem rozpoznawana skarga kasacyjna niejednokrotnie pozostaje w tego rodzaju sprzeczności z wydanymi wcześniej w niniejszej sprawie dwoma prawomocnymi wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jej autor stracił całkowicie z pola widzenia wywody zamieszczone w pierwszym z tych wyroków, z dnia 8 grudnia 2011 r., który zachował w sprawie moc wiążącą równą tej, jaka przysługuje drugiemu z tych wyroków, bezpośrednio poprzedzającemu zaskarżone orzeczenie. Już zaś na tym wcześniejszym etapie postępowania Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że budowa silosów na niezabudowanej działce nr [...] stanowi uzupełnienie istniejącej zabudowy zagrodowej znajdującej się na działce nr [...]. W konsekwencji polemika, jaką przeprowadzono w rozpatrywanym zakresie w skardze kasacyjnej, podnosząca, że obie działki są przedzielone drogą i nie mogą tworzyć zabudowy takiego typu, musi być uznana za bezskuteczną i niedopuszczalną.

Identycznie ocenić trzeba zarzut odwołujący się do następstw, jakie spowodować może lokalizacja wspomnianych silosów, a ściślej ich odległość od granicy działki należącej do skarżącego, mająca naruszać warunki techniczne. W wyroku z dnia 27 listopada 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie przecież uznał, że zagadnienie to mogło być rozpatrywane dopiero w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę, wobec czego uchybienia w tej materii nie dają podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] listopada 2002 r.

W skardze kasacyjnej poruszono tylko jedną okoliczność, która nie została przesądzona w toku dotychczasowego postępowania – związaną z ustaleniem, na obszarze jakich jednostek bilansowych znajdowały się działki stanowiące teren planowanej inwestycji. Także w tym zakresie w wyroku z dnia 27 listopada 2014 r. wyrażono wiążący pogląd, że nie można tego uczynić na podstawie mapy znajdującej się w aktach, której skala jest zbyt mała, by oznaczyć dokładne położenie tych działek

i przez to stwierdzić w sposób wolny od wątpliwości, jakie jest ich przeznaczenie w świetle planu miejscowego z 1993 r. oraz w efekcie czy inwestycja ta nie pozostaje z tym planem w sprzeczności. Słusznie zatem pełnomocnik skarżącego wytknął Sądowi pierwszej instancji, że w oparciu o tę mapę uznał, iż bezspornie działka nr [...] znajduje się w niewielkiej części w jednostce bilansowej [...], a w dominującej części w jednostce bilansowej [...]. Z drugiej strony jednak równie nieuprawnione jest przekonanie pełnomocnika, według którego z mapy tej wynika jednoznacznie, że rozpatrywana działka w całości leży na obszarze tej pierwszej jednostki bilansowej. Obie konstatacje są nie do pogodzenia z wiążącą oceną zawartą w wyroku z dnia 27 listopada 2014 r. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie zakwestionował wartość dowodową mapy – na której zarówno w skardze kasacyjnej, jak i w zaskarżonym nią wyroku mimo to nadal próbuje się dopatrzyć jasnego przebiegu linii rozgraniczających poszczególne jednostki bilansowe względem granic działek – i zobowiązał Sąd pierwszej instancji, by w ponownie prowadzonym postępowaniu wystąpił o mapę w większej skali.

W świetle powyższych uwag dotyczących treści art. 153 i art. 190 P.p.s.a., podczas rozpoznawania zarzutu odniesionego do tych przepisów, należy zbadać to,

w jaki sposób Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wykonał to wskazanie.

W tym kontekście nie można zgodzić się z pełnomocnikiem skarżącego, jakoby Sąd zastosował się do niego jedynie częściowo. Przeciwnie, wykonał wszak ściśle zobowiązanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwracając się do Burmistrza Miasta K. o nadesłanie mapy w większej skali, lecz został poinformowany, że tego rodzaju mapa nie istnieje. Musiał więc wydać rozstrzygnięcie w sprawie

z uwzględnieniem tej mapy, która już się w aktach znajdowała, niezależnie od jej niedostatków dostrzeżonych w prawomocnym wyroku z dnia 27 listopada 2014 r.

W takim stanie rzeczy rozważyć trzeba, czy rozstrzygnięcie to nie narusza innych przepisów objętych podstawami skargi kasacyjnej, w szczególności art. 7-9, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., regulujących zasady postępowania administracyjnego oraz reguły odnoszące się do dokonywania w nim ustaleń faktycznych.

Nie można wszelako podczas tych rozważań abstrahować od faktu, że przedmiotem tego rozstrzygnięcia była zgodność z prawem decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji z [...] listopada 2002 r. Podstawowym pytaniem, na jakie musiał odpowiedzieć Sąd pierwszej instancji, było więc to, czy ta ostatnia decyzja naruszała prawo w stopniu rażącym, czyli czy zachodziła wobec niej przesłanka stwierdzenia nieważności określona w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wbrew przekonaniu pełnomocnika uzasadniającego zarzut odniesiony do tego przepisu Sąd nie zajął stanowiska, wedle którego sprzeczność decyzji z [...] listopada 2002 r. z planem miejscowym z 1993 r. nie może być uznana za takie kwalifikowane naruszenie prawa, gdyż tę sprzeczność wykluczył.

Jak już była o tym mowa, wniosek ten może budzić zastrzeżenia ze względu na niedokładność mapy, jedynej, którą Sąd dysponował, po tym, jak podjęta przez niego próba pozyskania odpowiedniej mapy z przyczyn obiektywnych czy niezależnych od Sądu zakończyła się niepowodzeniem. Mapa ta jednak z uwagi na zbyt małą skalę nie pozwala na jednoznaczne i precyzyjne określenie przebiegu linii rozdzielających poszczególne jednostki bilansowe, które zbiegają się na obszarze, gdzie położony jest teren planowanej inwestycji (działki nr [...]). Wskazana okoliczność – jak dowodzi rozbieżność zapatrywań prezentowanych w całym postępowaniu, w tym zwłaszcza

w zaskarżonym wyroku i w skardze kasacyjnej – daje pole do niejednolitych wniosków co do przeznaczenia, które dla tego terenu przewidziano w planie miejscowym

z 1993 r. To wszelako jednocześnie nie pozwala na kategoryczną ocenę, że planowana inwestycja pozostaje z tym przeznaczeniem w sprzeczności, i to oczywistej, ewidentnej czy "rzucającej się w oczy", która, jak zasadnie zauważył Sąd pierwszej instancji, jest koniecznym warunkiem uznania, iż dotycząca tej inwestycji decyzja z [...] listopada 2002 r., rażąco narusza prawo. Już w punkcie wyjścia swoich rozważań Sąd zaakcentował, że stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. może nastąpić wyłącznie z powodu kwalifikowanych wad prawnych dyskwalifikujących tę decyzję jako akt praworządnego państwa, w tym niezaprzeczalnej i poważnej niezgodności poczynionych w niej ustaleń faktycznych ze stanem rzeczywistym.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku trafnie dostrzeżono też czynniki determinujące zakres, a nawet wynik przeprowadzanej nim kontroli, łączące się z jej przedmiotem, którym była decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym, oraz

z wcześniejszymi orzeczeniami, przesądzającymi szereg aspektów sprawy. Uzasadnienie to czyni zadość wymogom określonym w art. 141 § 4 P.p.s.a., zawierając wszystkie wymienione tam elementy: przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, a zwłaszcza podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, niebudzące wątpliwości co do motywów, którymi kierował się Sąd. W konsekwencji sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu jest chybiony.

W świetle dotychczasowych spostrzeżeń bezzasadny jest zarzut odniesiony do wzajemnie wykluczających się przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 P.p.s.a., podnoszący, że Sąd pierwszej instancji powinien wydać rozstrzygnięcie o odmiennej treści.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku podstaw branych pod uwagę z urzędu, oddalił skargę kasacyjną zgodnie z art. 184 P.p.s.a.