Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2931/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-08-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Kramek, Sędziowie sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Protokolant spec. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2017 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa oddala skargę


UZASADNIENIE

Wspólnota Mieszkaniowa ul. [...] w [...] zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego z [...] października 2017 r. (znak: [...]), którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2017 r. (znak: [...]) o stwierdzeniu wydania przez Urząd Dzielnicowy [...] decyzji z [...] lutego 1987 r. (znak: [...]) z naruszeniem prawa i odmowie stwierdzenia jej nieważności z uwagi na znaczny upływ czasu.

Z okoliczności faktycznych sprawy ustalonych i przyjętych przez organy administracji za podstawę rozstrzygnięcia wynika, że Urząd Dzielnicowy [...] decyzją z [...] lutego 1987 r. wydaną na podstawie art. 28 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 ustawy z 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229), udzielił A. B. pozwolenia na budowę tymczasowego, murowanego garażu samochodowego na nieruchomości przy ul. [...], będącej wówczas własnością [...] w [...]. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że pozwolenie zostaje wydane "na okres tymczasowy, do czasu realizacji w terenie planowanych zamierzeń inwestycyjnych - budownictwo mieszkaniowe wysokie" oraz "zobowiązał inwestora do rozebrania garażu na wezwanie właściwego organu administracji państwowej, bez prawa do odszkodowania (...)".

W piśmie z 20 marca 2017 r. skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa ul. [...] w [...] zwróciła się do organu Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem § 20 ust. 2 i § 43 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. nr 8, poz. 48 ze zm.). Wnioskodawczyni podniosła, że w decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności nie zawarto obligatoryjnego jej elementu - terminu, do którego będzie mógł istnieć tymczasowy obiekt budowlany. Określenie "do czasu realizacji zamierzeń inwestycyjnych na tym terenie" odsyła do zdarzenia przyszłego, niepewnego, co nie odpowiada regułom ustalenia terminu. Wspólnota powołała się na wyrok NSA z 9 września 2005 r., II OSK 13/05, w którym Sąd II instancji stwierdził, że decyzja o pozwoleniu na budowę tymczasowego obiektu budowlanego, w której nie zawarto konkretnej daty lub okresu, do którego będzie mógł istnieć obiekt tymczasowy jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa.

Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2017 r. działając na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 2 k.p.a., orzekł, że decyzja Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] lutego 1987 r. o udzieleniu A. B. pozwolenia na budowę tymczasowego, murowanego garażu samochodowego na nieruchomości przy ul. [...], została wydana z rażącym naruszeniem § 20 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. nr 8, poz. 48 ze zm.), jednakże odmówił stwierdzenia jej nieważności z uwagi na znaczny upływ czasu.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił istotę postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji oraz rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Wojewoda podał, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas gdy to naruszenie jest oczywiste, jednoznaczne i wywołujące skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w państwie prawa.

Zdaniem organu, przepis § 20 ust. 2 i § 43 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego jest jednoznaczny, nie budzący wątpliwości interpretacyjnych. Termin, o którym mowa w tym przepisie to zdarzenie pewne, które musi być określone bądź przez wskazanie ściśle określonej daty bądź przez określenie okresu (np. w ciągu tygodnia, miesiąca itd.).

Organ I instancji, powołując się na art. 158 § 2 k.p.a. uznał, że nie można stwierdzić nieważności decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności, ponieważ od dnia jej wydania minęło ponad 30 lat. Wojewoda powołał się na wyrok TK z 12 maja 2015 r., P 46/13, w którym przyjęto, że art. 156 § 2 k.p.a., w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od dnia wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Wojewoda dodał, że TK w uzasadnieniu wyroku nie wyjaśnił, co należy rozumieć pod pojęciem znacznego upływu czasu, jednakże "zważywszy, że orzeczenie dotyczy art. 156 § 2 k.p.a. , który nie przewiduje dłuższego aniżeli 10-letni termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji, uzasadnionym wydaje się twierdzenie, że niedopuszczalne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej obarczonej wadą rażącego naruszenia prawa, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło ponad 10 lat, co ma miejsce w niniejszej sprawie".

Wojewoda [...] w uzasadnieniu decyzji dodał, że inwestor do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę dołączył zgodę właściciela nieruchomości ([...] w [...]), a inwestycja nie naruszała postanowień planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na tym obszarze.

Wspólnota Mieszkaniowa ul. [...] w [...] wniosła odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2017 r., zarzucając jej naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. przez jego błędną wykładnię i "pochopne" przyjęcie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. jako podstawę odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lutego 1987 r. Odwołująca się stwierdziła, że powołany wyrok nie ma zastosowania w tej sprawie, odnosi się on bowiem do tzw. gruntów warszawskich (dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy) i skutków ustanowienia na rzecz określonej osoby prawa własności (użytkowania wieczystego) z punktu widzenia trwałości decyzji. W ocenie skarżącej w tej sprawie nie mamy do czynienia z decyzją, która byłaby "podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy" w rozumieniu tego wyroku.

Na podstawie decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności, jej beneficjent "w sposób oczywisty nie nabył prawa do bezterminowego użytkowania obiektu wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę, ale uzyskał prawo (...) ograniczone w czasie". Z pozwolenia budowlanego wynika jednoznacznie, że dotyczy ono tymczasowego garażu, nie tworzy więc i nie miało tworzyć ani "prawa" ani "ekspektatywy" bezterminowego użytkowania obiektu. Pozwolenie budowlane "obowiązywało" do czasu realizacji na tym terenie inwestycji mieszkaniowych na podstawie tzw. planu realizacyjnego. Od dnia wejścia w życie prawa budowlanego z 1994 r. (1 stycznia 1995 r.) nie jest jednak "możliwe" wykonanie planów realizacyjnych określonych w Prawie budowlanym z 1974 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] października 2017 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu Wojewody [...], mimo że nie podzielił argumentów zawartych w jej uzasadnieniu.

Organ odwoławczy nie zgodził się z organem I instancji, że decyzja Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] lutego 1987 r. o udzieleniu A. B. pozwolenia na budowę tymczasowego garażu samochodowego na nieruchomości przy ul. [...] została wydana z rażącym naruszeniem § 43 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno-architektonicznego. Organ odwoławczy stwierdził bowiem, że o tym, czy naruszenie prawa jest naruszeniem "rażącym" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie decyduje wyłącznie "oczywistość" naruszenia prawa ale także skutki społeczno-gospodarcze które wywołuje ta decyzja. Organ odwoławczy powołując orzecznictwo sądowo-administracyjne stwierdził, że upływ czasu powinien być brany pod uwagę przy ocenie skutków społeczno-gospodarczych jakie wywołuje dana decyzja. Dlatego mając na uwadze, że od chwili wydania pozwolenia na budowę upłynęło ponad 30 lat, i kierując się potrzebą stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych, ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto zasadą zaufania obywatela do państwa, w tym zasadą pewności prawa należy uznać, że decyzja Urzędu Dzielnicowego [...] decyzją z [...] lutego 1987 r. nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w państwie prawa.

W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Urzędu Dzielnicowego [...] decyzją z [...] lutego 1987 r. nie narusza rażąco prawa z uwagi na brak skutków społeczno-gospodarczych stwierdzonego naruszenia (nie jest także dotknięta innymi "wadami" prawnymi wymienionym w art. 156 § 1 k.p.a.), niemniej powołując się na art. 139 k.p.a., organ stwierdził, że zaskarżona decyzja organu I instancji (Wojewody [...]) z [...] czerwca 2017 r. o stwierdzeniu wydana decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] decyzją z [...] lutego 1987 r. z rażącym naruszeniem prawa i odmowie stwierdzenia jej nieważności z uwagi na znaczny upływ czasu, nie narusza rażąco prawa ani interesu społecznego, w związku z tym nie jest dopuszczalne wydanie orzeczenia na niekorzyść strony odwołującej się.

Wspólnota Mieszkaniowa ul. [...] w [...] w skardze na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2017 r. zarzuciła naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. i wniosła o jej uchylenie i uchylenie decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca powtórzyła stanowisko zaprezentowane w odwołaniu od decyzji organu I instancji i podkreśliła, że z decyzji z [...] lutego 1987 r. o pozwoleniu na budowę jasno wynika, że "tworzyła ona prawo do użytkowania budynku ograniczone w czasie". Nie można zatem interpretować art. 156 § 2 k.p.a. contra legem z powołaniem się na wartości konstytucyjne i uznawać, że A. B. rzekomo nabył w dniu 2 lutego 1987 r. prawo bezterminowe, które teraz jest mu odbierane. Podkreślić trzeba, że A. B. uzyskał jedynie prawo do posadowienia obiektu tymczasowego (i korzystania z niego do czasu wykonania zamierzeń budowlanych zgodnie z planem realizacyjnym), które skonsumował. Z tego wynika, że inwestor "nie chciał nabyć, nie nabył i nie mógł nabyć" na podstawie decyzji z [...] lutego 1987 r. żadnego prawa, które wymagałoby szczególnej ochrony w sposób określony w wyroku TK.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że NSA w wyroku z 18 października 2016 r., I OSK 3042/15 oceniając skutki prawne wyroku TK P 46/13 nie zgodził się z Sądem I instancji, że skutkiem uznania za niekonstytucyjny przepisu zawartego w art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie dopuszczającym stwierdzenie nieważności decyzji bez jakiegokolwiek ograniczenia czasowego i niewątpliwie po upływie ponad 10 lat od jej wydania, jest konieczność zastosowania w danej sprawie art. 158 § 2 k.p.a. Skarżąca wywiodła, że NSA w powołanym wyroku zwrócił uwagę, że Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku P 46/13 podał, że niniejszy wyrok zapadł w wyniku kontroli konstytucyjności przeprowadzonej w związku z pytaniem prawnym zadanym przez sąd w konkretnej sprawie. Wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał wskazał na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa (cz. III pkt 10.6 uzasadnienia wyroku P 46/13).

Z uwagi na zakres kontroli konstytucyjności, obejmujący pominięcie ustawodawcze, Trybunał nie przesądził o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 k.p.a. dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych niektórymi innymi wadami. Ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych (cz. III pkt 10.7 uzasadnienia wyroku P 46/13). Do dnia orzekania w niniejszej sprawie ustawodawca nie wydał ustawy, naprawiającej wskazane przez Trybunał pominięcie prawodawcze. Nie dostarczył zatem Sądowi administracyjnemu ani organom nadzoru, skutecznego narzędzia prawnego do zastosowania w kontrolowanej sprawie art. 156 § 2 k.p.a. W przypadku wyroków trybunalskich, stwierdzających pominięcia prawodawcze, konieczne jest każdoczesne usunięcie pominięcia prawodawczego ustawą przez prawodawcę (tak jak to miało miejsce przy wyrokach Trybunału Konstytucyjnego (z: 19.5.2011 r., SK 9/08; 24.10.2001 r., SK 22/01), stwierdzających konkretne pominięcia prawodawcze w art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie Dz. U. z 2015 r., poz. 782 ze zm.).

W uzasadnieniu skargi Wspólnota Mieszkaniowa powołała także wyrok NSA z 14 grudnia 2016 r., I OSK 2623/15 w którym Sąd stwierdził, że wyrok zakresowy o pominięciu prawodawczym nie skutkuje utratą mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu. W konsekwencji nie jest możliwe aby sądy administracyjne w każdej indywidualnej sprawie dokonywały wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 in fine k.p.a. i oceniały przesłankę "znacznego upływu czasu".

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie organ I instancji przyjął, że kwestionowana decyzja Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] lutego 1987 r. o udzieleniu A. B. pozwolenia na budowę tymczasowego, murowanego garażu samochodowego na nieruchomości przy ul. [...] w [...] dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa i na podstawie art. 158 § 2 k.p.a. stwierdził jej wydanie z naruszeniem prawa. Z kolei organ II instancji stanął na stanowisku, że będąca przedmiotem postępowania nadzwyczajnego decyzja o pozwoleniu na budowę garażu tymczasowego nie kwalifikuje się do stwierdzenia jej nieważności w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., z powodu upływu czasu (30 lat od jej wydania).

Sąd orzekający w tej sprawie podziela to stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego.

Należy zgodzić się z organem II instancji, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należało przede wszystkim zbadać, czy istniały podstawy do przyjęcia, że kwestionowana decyzja rażąco narusza prawo. Zdaniem Sądu ewentualnie później, w razie pozytywnej odpowiedzi na to pytanie, można by rozważyć, czy jest dopuszczalne zastosowanie w tej sprawie art. 158 § 2 k.p.a. z powołaniem się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie P 46/13. Należy przypomnieć, że w myśl powołanego przepisu, jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się na ogół, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja, przy czym przy ocenie tych skutków należy brać pod uwagę upływ czasu od wydania tej decyzji (por. np. wyrok NSA z 10 marca 2016 r., II OSK 1683/14). Nie każde zatem, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za podstawę stwierdzenia nieważności decyzji dotkniętej taką wadą. O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli wartość w postaci stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej.

Zdaniem Sądu należałoby przede wszystkim rozważyć, czy naruszenie przepisów prawa wskazanych we wniosku o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji było rzeczywiście oczywiste, niebudzące żadnych wątpliwości. Według tych przepisów (§ 2 ust. 2 i § 43 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego) pozwolenie na budowę ustala terminy, do których będą mogły istnieć tymczasowe obiekty budowlane. W rozpoznawanym przypadku pozwolenie zostało wydane na okres tymczasowy, do czasu realizacji w terenie planowanych zamierzeń inwestycyjnych - budownictwo mieszkaniowe wysokie oraz zobowiązało inwestora do rozebrania garażu na wezwanie właściwego organu administracji państwowej, bez prawa do odszkodowania.

W związku z tym skarżąca w uzasadnieniu skargi podkreśliła, powtarzając stanowisko zaprezentowane w odwołaniu od decyzji organu I instancji, że z decyzji z [...] lutego 1987 r. o pozwoleniu na budowę jasno wynika, że "tworzyła ona prawo do użytkowania budynku ograniczone w czasie".

Jeżeli zdaniem skarżącej pozwolenie było ograniczone w czasie, to nie mogło być bezterminowe. Pozostaje zatem kwestia oceny, czy na chwilę wydania pozwolenia taki właśnie sposób określenia terminu "ważności" pozwolenia mógł być uznany za oczywiście sprzeczny z wymaganiem określenia terminu przewidzianym w wymienionych wyżej przepisach rozporządzenia. Trzeba podkreślić, że wspomniane przepisy rozporządzenia nie wymagają wprost ustalenia terminu w tymczasowym pozwoleniu za pomocą daty kalendarzowej albo jednostek miary czasu. Mówią jedynie o terminie, a określenie terminu nie sprowadza się wyłącznie do wskazania daty kalendarzowej czy do użycia jednostek miary czasu (miesiąc, rok itd.).W pojęciu terminu mieści się zatem również inne przyszłe, ale pewne zdarzenie faktyczne. Jeżeli nawet sprowadzić wymaganie ustalenia terminu, o którym stanowią wymienione przepisy rozporządzenia do ustalenia daty kalendarzowej albo wskazania jednostek czasu, to, zdaniem Sądu, jest kwestia interpretacji (zawężającej) tych przepisów, a nie ich oczywistego brzmienia.

Wnosząca skargę nie wykazała zaś, że w chwili wydania tego pozwolenia określone w nim zdarzenie, mające wyznaczać końcowy moment jego "ważności" było oczywiście niepewne. Te wszystkie wątpliwości co do sposobu interpretowania pojęcia terminu i sposobu jego określenia w kwestionowanym pozwoleniu nie pozwalają z całym przekonaniem przyjąć, że organ wydający pozwolenie naruszył w sposób oczywisty przepisy § 20 ust. 2 i § 43 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia.

Zdaniem Sądu prawidłowa jest również ocena organu II instancji, że kwestionowane pozwolenie budowlane nie wywołało skutków niedających się zaakceptować z punktu widzenia społecznego czy gospodarczego. Przemawia za tym chociażby upływ czasu, jaki upłynął od chwili wydania kwestionowanego pozwolenia budowlanego (30 lat) oraz fakt, że pozwolenie zostało wydane za zgodą właściciela nieruchomości ([...] w [...]), a inwestycja nie naruszała postanowień planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na tym obszarze.

Konkludując, w ocenie Sądu nie można w sprawie niniejszej bezwzględnie stwierdzić, iż doszło do rażącego naruszenia § 2 ust. 2 i § 43 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego. Należy raz jeszcze powtórzyć, że nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Nawet ustalenie faktu oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o uznaniu kwalifikowanego naruszenia prawa w sprawie, tj. takiego, które uzasadnia zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Z przedstawionych względów, Sąd podziela ocenę organu odwoławczego co do tego, że sporna decyzja o pozwoleniu na budowę nie była dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ odwoławczy prawidłowo zaakcentował, że obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisów, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa powinny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. Skutki tej decyzji są zaś do zaakceptowania w państwie prawa. Należy powtórzyć za Trybunałem, że zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jeśli decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. W sytuacji, w której występuje nagromadzenie powyższych okoliczności, zasada praworządności nie służyłaby realizacji zasady pewności prawa. Ponieważ stwierdzenie nieważności decyzji może powodować zmianę ukształtowanej od kilkudziesięciu lat sytuacji prawnej adresatów decyzji, nie służyłoby ono też realizacji zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady pewności prawa.

Przedstawione powyżej argumenty w pełni odnoszą się do niniejszej sprawy, w której - co zostało już powyżej zauważone - decyzja podlegająca ocenie z punktu widzenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. została wydana 30 lat temu, korzystając przez ten czas z domniemania zgodności z prawem.

Sąd zauważa, jedynie na marginesie, że skutki wyroku P 46/13, w którym Trybunał uznał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa powinna również podlegać czasowemu ograniczeniu, są różnie oceniane. Mianowicie, w części orzeczeń sądowych, na które powołuje się strona skarżąca w skardze, sądy administracyjne przyjęły, że wyrok zakresowy o tzw. pominięciu ustawodawczym ma charakter wyłącznie "zobowiązujący" i nie jest zatem dopuszczalne aby Sąd, w drodze wykładni art. 156 § 2 k.p.a., określał termin, po upływie którego byłaby wyłączona możliwość stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Wyrażając takie stanowisko jednocześnie w poszczególnych wyrokach zwrócono uwagę na rozbieżność orzecznictwa w tym zakresie (por. wyroki WSA z 11 sierpnia 2017 r., I SA/Wa 617/16, z 14 września 2016 r., IV SA/Wa 865/16, z 25 maja 2016 r., I SA/Wa 2126/15, z 19 lutego 2016 r., I SA/Wa 1757/15, z 4 listopada 2015 r., I SA/Wa 2343/15). W szeregu orzeczeń sądy administracyjne zaprezentowały pogląd, zgodnie z którym stosowanie art. 156 § 2 k.p.a. w konkretnych sprawach powinno odbywać się z uwzględnieniem wyroku TK, co skutkowało tym, że poddawano analizie kwestię "znacznego upływu czasu" jako przesłankę ograniczającą eliminowanie z obrotu prawnego decyzji wydanych z rażącym naruszeniem prawa (por. wyroki NSA : z 15 lipca 2015 r., I OSK 2545/13, z 10 marca 2016 r., I OSK 1916/15, z 15września 2015 r., I OSK 2940/14, z 15 stycznia 2016 r., I OSK 993/14, z 14 kwietnia 2016 r., I OSK 1550/14, z 7 kwietnia 2016 r., I OSK 2463/14, z 10 listopada 2015 r., I OSK 352/14, z 3 czerwca 2015 r., OSK 2360/18). Należy dodać, że NSA w wyrokach z 6 lipca 2016 r. I OSK 223/16 i 5 grudnia 2017 r., I OSK 1079/17 podkreślił, że w świetle art. 190 ust. 1 Konstytucji RP wszystkie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, a więc również tzw. wyroki zakresowe, mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Obowiązują zatem sądy rozpatrujące sprawy objęte ich kognicją. Skoro sądy są związane orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego w zakresie stwierdzenia przez Trybunał niekonstytucyjności przepisu prawa, to znaczy, że nie mogą uchylić się od tego związania przez wzgląd na jakiekolwiek treści zawarte w uzasadnieniu takiego orzeczenia, ponieważ uzasadnienie nie stanowi treści rozstrzygnięcia.

Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) oddalił skargę.