Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1060/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 114 ust. 1 pkt 2, art. 115a
journal: Dz.U. 2019 poz 161
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr) po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 lutego 2020 r. sprawy ze skargi K. M. na postanowienie Komendanta Policji z dnia [...] października 2019 r. nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie (pismo) Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] lipca 2019 r. znak: [...]


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] lipca 2019 r. K. M. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w [...] z wnioskiem o uzupełnienie wypłaconego mu po dniu [...] lutego 2017 r. ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy za rok 2017 o kwotę [...]zł.

W uzasadnieniu K. M. wskazał, że został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] lutego 2017 r. Na mocy art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115a ustawy o Policji wypłacono mu na konto Banku wraz z innymi świadczeniami pieniężnymi ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy za rok 2017 (26 dni) i za urlopy dodatkowe (13 dni), stosując wskaźnik za 1 dzień urlopu w wysokości [...] części uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym na ostatnio zajmowanym przeze niego stanowisku dyżurnego KPP [...], na dzień zwolnienia. Jednakże, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K7/15, art. 115a ustawy o Policji w części dotyczącej wskaźnika [...] wysokości uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym za 1 dzień urlopu został uznany za niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP.

Następnie wyjaśnił, że w uzasadnieniu wyroku z 30 października 2018 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika [...] części miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia istoty corocznego płatnego urlopu chronionego art. 66 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy i dodatkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze.

Z uwagi na powyższe, w opinii wnioskodawcy, nie można mu odmówić wypłaty uzupełnienia ekwiwalentu pieniężnego za urlopy z uwagi na brak regulacji ustawowej, gdyż Trybunał nie stwierdził niekonstytucyjności całego przepisu art. 115a ustawy o Policji, a jedynie jego część określającej sposób obliczania ekwiwalentu. Zatem pozostała w systemie prawnym regulacja ustanawiająca uprawnienie policjanta do ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy w przypadku zwolnienia ze służby. Wskazał również, że sposób określenia ekwiwalentu został opisany w wyroku WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 218/19.

W odpowiedzi na wniosek, w piśmie z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], Komendant Powiatowy Policji w [...] wskazał, że dotychczas nie zostały uchwalone, a tym samym nie weszły w życie żadne unormowania, które regulowałyby kwestię wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe policjantów przechodzących w stan spoczynku. Mając na względzie powyższe, w dalszym ciągu brak jest podstaw prawnych do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt. 2 ustawy o Policji, bowiem art. 115a ustawy o Policji, w brzmieniu uwzględniającym treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego, nie określa sposobu obliczania jego wysokości. Sytuacja taka (brak podstaw prawnych do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego) będzie miała miejsce aż do czasu ustanowienia przez ustawodawcę przepisów prawa, w których wskazane zostanie, jak należy obliczyć wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Ponadto istotne znaczenie będzie miało ewentualne wprowadzenie przepisów przejściowych, rozstrzygających, do jakich zdarzeń prawnych bądź też podmiotów nowe przepisy prawa znajdą zastosowanie.

W odwołaniu z dnia [...] sierpnia 2019 r. do Komendanta Policji K. M. wskazał, że pismo z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] spełnia minimalne warunki decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy wypłaty należnego świadczenia pieniężnego, wobec czego zaskarża wskazaną decyzję w całości, zarzucając jej naruszenie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w zw. z art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115a ustawy o Policji oraz art. 7, 7b, 8, 10 § 1, 11, 12, 77 § 1, 80 i art. 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Postanowieniem z dnia [...] października 2019 r., nr [...] (znak: [...]), Komendant Policji działając na podstawie 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "K.p.a."), w zw. z art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r., poz. 161 ze zm.; dalej: "ustawa o Policji"), w części niezakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt: K 7/15, w związku z wniesieniem określanego jako "odwołanie" zażalenia z dnia [...] sierpnia 2019 r. przez K. M., na stanowiące postanowienie w rozumieniu art. 123-124 w zw. z art. 104 K.p.a. i w zw. z art. 61a § 1 K.p.a. pismo Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] lipca 2019 r., odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wypłaty lub odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop żalącego, postanowił utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Komendant Wojewódzki Policji w pierwszej kolejności wyjaśnił, że pismo K. M. należy potraktować jako zażalenie na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie art. 61 a K.p.a. Zażalenie to nie zasługuje jednak na uwzględnienie, albowiem pomimo niewłaściwej formy zewnętrznej, zawiera ono należycie uzasadnione rozstrzygnięcie prawidłowe z punktu widzenia prawa procesowego i materialnego. W opisanym stanie faktycznym i prawnym Komendant Powiatowy Policji w [...] podjął rozstrzygnięcie w formie zwykłego pisma, jednak jego treść wskazuje, że organ I instancji odmówił wydania decyzji administracyjnej o odmowie wypłaty uzupełniającego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop strony, a jednocześnie wskazał na niemożność wszczęcia postępowania, ani też dokonania czynności materialnotechnicznej, zmierzających do zrealizowania żądania strony, wobec braku odpowiedniej normy, na podstawie której możliwe byłoby dokonanie takiej czynności. Tak określona treść rozstrzygnięcia spełnia przesłanki określone nie w art. 104 K.p.a., lecz te wskazane w art. 61a § 1 K.p.a., niezależnie od tego, że zaskarżone pismo zawiera minimalne cechy postanowienia, jak i decyzji administracyjnej. Wobec okoliczności, że zaskarżone pismo nie zawiera stosownych pouczeń, a jednocześnie strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji procesowych braku takich pouczeń oraz że wszelkie wątpliwości należy rozstrzygać na korzyść strony, organ przyjął, że pismo K. M. z dnia [...] sierpnia 2019 r. należało rozpoznać jako wniesione w terminie zażalenie na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego.

W odniesieniu do powołanego przez wnioskodawcę orzeczenia WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 218/19, organ wskazał, że wymienione orzeczenie jest wydane w konkretnej sprawie, nie stanowi źródła prawa, a nadto jest to orzeczenie nieprawomocne i jednocześnie brak w chwili obecnej orzeczeń prawomocnych, które pozwalałyby na przyjęcie istnienia linii orzeczniczej, która mogłaby przemawiać na korzyść stanowiska prezentowanego przez stronę we wniosku z dnia [...] lipca 2019 r. Organ zwrócił przy tym uwagę na okoliczność, że w stanie faktycznym sprawy III SA/Gd [...], a nie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania takiej treści decyzji, co nie pozwala na porównywanie obu kategorii spraw, a tym bardziej nie daje podstaw do uznania, że wskazywane orzeczenia są adekwatne do okoliczności rozpatrywanej sprawy.

Następnie podkreślono, że w rozpoznawanej sprawie organy obydwu instancji uznają, że żądanie wnioskodawcy jest w pełni zasadne, jednak nieuprawnionym byłoby przyjmowanie innych zasad przeliczenia, niż wyraźnie określone w ustawie. Organ I instancji nie tylko nie mógł, ale i nie zamierzał w przedmiotowej sprawie wydać decyzji administracyjnej o odmowie przeliczenia ekwiwalentu, gdyż jak sam w zaskarżonym piśmie stwierdza, pomimo że co do zasady uznaje prawo wnioskodawcy do takiego przeliczenia, to na obecnym etapie nie ma możliwości realizacji roszczenia z braku normy określającej sposób dokonania tej czynności. Z tej przyczyny jedynym prawidłowym rozstrzygnięciem w razie uznania roszczenia strony co do zasady, ale jednocześnie w braku możliwości zastosowania jakiejkolwiek normy określającej wysokość przelicznika służącego wyliczeniu należności, jest wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie żądania wydania decyzji administracyjnej o odmowie wypłaty świadczenia.

Końcowo wskazano, że materialnoprawne zarzuty stawiane przez żalącego nie mogą w świetle powyższego zostać uznane za słuszne. Gdyby bowiem przyjąć, że pomimo utraty mocy obowiązującej przepisu określającego przelicznik do wypłaty ekwiwalentu za urlop, dopuszczalne byłoby obliczenie wysokości należnego świadczenia jedynie w drodze zastosowania substytutu świadczenia w naturze, to w konsekwencji trzeba byłoby także uznać, że nawet przed uchyleniem mówiącej o przeliczniku jego części redakcyjnej, przepis art. 115a ustawy o Policji byłby w tej właśnie części zbędny w systemie prawnym, co nie daje się pogodzić z podstawową zasadą wykładni, jaką jest domniemanie racjonalności prawodawcy.

W skardze z dnia [...] listopada 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu K. M. wskazał, że zaskarżone postanowienie jest w istocie decyzją, a stanowisko organu odwoławczego w kwestii charakteru rozstrzygnięcia organu I instancji jest błędne. Organ I instancji nie wskazał bowiem, że policjant zwalniany ma prawo do otrzymania ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy, wręcz przeciwnie, jednoznacznie odmówił wypłacenia należnego świadczenia odsyłając do swojego stanowiska z pisma z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...], uznającego wniosek skarżącego za bezzasadny. Mając powyższe na uwadze, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, błędnie uznaną za postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

W odpowiedzi na skargę Komendant Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop policjanta zwolnionego ze służby.

Procedujące w sprawie organy zgodnie zajęły stanowisko, że wniosek skarżącego w przedmiocie wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop jest przedwczesny i będzie mógł zostać rozpatrzony dopiero po wprowadzeniu przez ustawodawcę przepisów służących określeniu sposobu i wysokości przelicznika ekwiwalentu. Organy zwróciły bowiem uwagę, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (ogłoszonym w Dzienniku Ustaw z dnia 6 listopada 2018 r., poz. 2102) orzeczono, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze [...] części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Aktualnie zaś brak jest przepisów umożliwiających prawidłowe wyliczenie wysokości ekwiwalentu, gdyż ustawodawca nie wprowadził nowego przelicznika do ustawy o Policji. Organy podkreśliły, iż nie odmawiają skarżącemu wypłaty świadczenia, a jedynie nie mają podstaw materialnoprawnych do dokonania obliczeń. Organ odwoławczy przyjął przy tym, że choć pismo Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] posiada niewłaściwą formę zewnętrzną, jest to postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, prawidłowe z punktu widzenia prawa procesowego i materialnego.

W kontekście powyższego w pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że zdaniem Sądu Komendant Wojewódzki Policji prawidłowo zakwalifikował pismo Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] jako postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, a złożony od niego środek odwoławczy jako zażalenie. W konsekwencji, prawidłowa jest również forma, w której orzekł organ odwoławczy (postanowienie). Organ I instancji nie odmówił bowiem skarżącemu wypłaty świadczenia. Stwierdził jedynie, że jego żądanie jest przedwczesne z uwagi na brak przepisów umożliwiających prawidłowe wyliczenie wysokości ekwiwalentu.

Odnosząc się przy tym do argumentacji skargi Sąd wyjaśnia, że choć organ I instancji w wydanym postanowieniu faktycznie odwołał się do pisma z dnia [...] lutego 2019 r. (k. 7 akt adm.), to z całokształtu wypowiedzi wywieźć można, że to odniesienie dotyczyło jedynie wyrażonego w nim stanowiska o braku podstawy prawnej do wyliczenia wyrównania ekwiwalentu. Zauważyć przy tym należy, że wspomniane pismo było odpowiedzią na złożony przez skarżącego wniosek w trybie art. 117 [1] Kodeksu cywilnego o wypłacenie odszkodowania za wyrządzoną szkodę, i to w tym kontekście organ I instancji wskazał, że wniosek jest bezzasadny, bo nie ponosi on odpowiedzialności za wydanie aktu normatywnego, o którego niezgodności z Konstytucją orzekł Trybunał Konstytucyjny.

Tym niemniej Sąd uznał, że organy obu instancji odmówiły skarżącemu wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop z istotnym naruszeniem art. 61a § 1 K.p.a., albowiem nie zachodzi wskazywana przez organy przyczyna uniemożliwiająca wszczęcie takiego postępowania.

Zgodnie z art. 61a 1 K.p.a., który w tym przypadku stanowił podstawę rozstrzygnięcia organów, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

W orzecznictwie wskazuje się, że przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 K.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2019, sygn. akt I GSK 1640/18 – wszystkie przywołane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wśród uzasadnionych przyczyn odmowy wszczęcia postępowania wskazuje się brak podstaw prawnych do wydania w jego toku decyzji załatwiającej wniesione żądanie (por. wyrok NSA z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. I OSK 1635/14), a więc wtedy, gdy 1) sprawa należy do zakresu działania organów administracji, ale podlega załatwieniu w innej formie niż decyzja, np. w formie czynności materialno-technicznej, 2) sprawa ma charakter administracyjny, ale dane uprawnienie lub obowiązek wynika wprost z ustawy (lub wydanego na jej podstawie aktu normatywnego) i nie wymaga konkretyzacji (rozstrzygnięcia) w formie decyzji, 3) sprawa ma charakter administracyjny, ale nie jest objęta w ogóle regulacją administracyjnoprawną (np. korzystanie z wód niewykraczające poza korzystanie powszechne w granicach określonych przepisami prawa wodnego; wpłaty na fundusze społeczne oparte na zasadzie dobrowolności), lub 4) sprawa nie ma charakteru administracyjnego, lecz cywilnoprawny i załatwiana jest w formie umowy albo jednostronnej czynności cywilnoprawnej (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, "Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego", opubl. LEX/el. 2019).

Na gruncie rozpatrywanej sprawy nie zachodzi jednak żaden z powyższych przypadków, co było już przedmiotem rozważań sądów administracyjnych, w tym WSA w Kielcach w wyroku z dnia 30 października 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 695/19. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd i argumentację zaprezentowaną w tym orzeczeniu.

Zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 161 ze zm.; dalej: "ustawa o Policji"), policjant zwalniany ze służby otrzymuje, z zastrzeżeniem ust. 2-4, ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe, z wyjątkiem urlopu, o którym mowa w art. 83a ust. 1. Przyjmuje się, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop przyznawany jest w drodze czynności materialno-technicznej (tj. przez wypłatę), zaś odmowa przyznania tego świadczenia powinna przybrać formę decyzji administracyjnej(por. m.in. wyrok NSA z 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 542/13, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 października 2019 r., sygn. II SAB/Sz 74/19, wyrok WSA w Łodzi z dnia 26 września 2019 r., sygn. II SA/Łd 11/19). A zatem sprawa dotycząca ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w przypadku policjanta po pierwsze ma charakter administracyjny, a po drugie w przypadku odmowy przyznania tego świadczenia podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej.

Jednocześnie faktem jest, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r., poz. 2102) orzekł, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze [...] części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skutkiem wyroku Trybunału była utrata z dniem [...] listopada 2018 r. (data publikacji w dzienniku urzędowym) mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy [...] uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Trybunał nie stwierdził więc niekonstytucyjności całego przepisu art. 115a ustawy o Policji, a jedynie jego części określającej sposób obliczania ekwiwalentu. Ustawa w dalszym ciągu przewiduje prawo do ekwiwalentu przysługującego funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby, w związku z czym organ winien bądź to dokonać wypłaty tego świadczenia, bądź też załatwić sprawę administracyjną w formie decyzji odmownej, jeśli stwierdzi brak podstaw do jego przyznania. Nie ma natomiast podstaw do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Choć do chwili obecnej stwierdzony jako "niekonstytucyjny" ułamek [...] nie został zastąpiony ustawowo innym ułamkiem, nie powoduje to jednak, że zachodzi "inna uzasadniona przyczyna", z powodu której postępowanie nie może być wszczęte.

Dalej wskazać należy, że w uzasadnieniu powołanego wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że użycie przez ustawodawcę słowa "ekwiwalent" na oznaczenie świadczenia pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy uzasadnia wniosek, że chodziło o równowartość niewykorzystanych urlopów. Ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Innymi słowy, po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące, jak sama nazwa wskazuje, jego ekwiwalentem. (...) Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze.

W oparciu o przytoczone wyżej rozważania Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że z treści uzasadnienia tegoż wyroku wprost wynika sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którym jest na dzień zwolnienia ze służby ilość dni niewykorzystanego urlopu przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Ilość dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest okolicznością faktyczną możliwą do ustalenia w oparciu o kalendarz na dany rok i przepisy ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 90). Z kolei pobierane przez funkcjonariusza wynagrodzenie w danym roku kalendarzowym należy do danych posiadanych przez organ policyjny. Jakiekolwiek wątpliwości co do sposobu, w jaki współczynnik dni roboczych powinien zostać ustalony, nie mogą uniemożliwiać realizacji gwarantowanego art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawa funkcjonariuszy Policji do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 września 2019 r., sygn. III SA/Kr 640/19, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 września 2019 r., sygn. III SA/Gd 271/19, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 sierpnia 2019 r., sygn. II SA/Go 381/19, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. II SAB/Sz 37/19). Za niedopuszczalne należy bowiem uznać doprowadzenie do sytuacji, w której wadliwa działalność ustawodawcza państwa pozbawia obywatela prawa do wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, które to prawo gwarantowane jest treścią art. 66 ust. 2 Konstytucji i ma charakter bezwarunkowy. W tym przypadku to obywatel ponosiłby bowiem konsekwencje uchwalenia przepisu prawa niezgodnego z Konstytucją, a także niepodjęcia przez państwo kroków mających na celu zmianę niekonstytucyjnych przepisów.

Reasumując powyższe rozważania raz jeszcze podkreślenia wymaga, że skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. mocy obowiązującej art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r., Nr 287, poz. 1687 z późn. zm.) w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Wyrok ten jest więc wyrokiem zakresowym, co oznacza, że nie wywołuje skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji. W takim wypadku przedmiotem orzeczenia jest nie cała jednostka redakcyjna, ale tylko ta z wyrażonych w danym przepisie norm, która odnosi się do oznaczonego zakresu sytuacji [por. A. Mączyński, J. Podkowik, Komentarz do art. 190 Konstytucji RP (w:) M. Safjan, L. Bosek (red)., Konstytucja RP. Tom II. Komentarz do art. 87–243, wyd./el. Legalis]. W konsekwencji przepis art. 115a ustawy o Policji nie został wyeliminowany z systemu prawnego w całości. Oznacza to, że pozostała w systemie prawnym obowiązująca regulacja ustanawiająca uprawienie policjanta do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w przypadku jego zwolnienia ze służby. Skoro natomiast art. 115a w zakresie, w jakim określał współczynnik ułamkowy [...] uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop nadal nie został zmieniony, organ administracji publicznej musi zrekonstruować jego treść zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego.

Końcowo Sąd wskazuje, że przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest odmowa wszczęcia postępowania na mocy art. 61a § 1 K.p.a. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o jakim mowa w art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "P.p.s.a.") oznacza natomiast, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Wobec tego Sąd nie mógł na tym etapie postępowania w sposób wiążący wskazać organom sposobu obliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop po wszczęciu przez organ stosownego postępowania.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie Komendanta Policji z dnia [...] października 2019 r., nr [...] (znak: [...]) oraz poprzedzające je postanowienie (pismo) Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], albowiem wydano je z naruszeniem art. 61a § 1 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji zobowiązany będzie do wszczęcia postępowania w przedmiocie wyrównania skarżącemu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop i rozstrzygnąć o żądaniu skarżącego w formie przewidzianej przepisami prawa.