Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 902/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 53
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędzia NSA Anna Żak (spr.) Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2009 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lutego 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 2568/07 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. oddala skargę kasacyjną 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości na rzecz [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W..


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 lutego 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 2568/07, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I podał, że zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2007 r. ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą na budowie linii energetycznej kablowej 15 kV, stacji transformatorowej kontenerowej 15/0,4 kV oraz linii energetycznych kablowych nn 0,4 kV, przewidzianych do realizacji przy ul. [...] i [...] w W, na działkach o nr ewid. 3/1, 3/2, 3/3, 5, 33, 32, 31, 30, 29, 26, 24 i 27 z obr. [...].

Organ pierwszej wskazał, iż przeprowadzona analiza stanu faktycznego i prawnego terenu oraz warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy na podstawie przepisów odrębnych, wykazały możliwość realizacji planowanego zamierzenia zgodnie z warunkami określonymi w tej decyzji. Ponadto wskazano, że przedmiotowa inwestycja uzyskała niezbędne uzgodnienia wynikające z przepisów prawa. Odwołanie od powyższej decyzji złożył pełnomocnik "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w W. zarzucając naruszenie art. 53 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zaniedbanie dokonania analizy stanu prawnego i faktycznego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, w tym działki nr 3/1, której strona jest użytkownikiem wieczystym oraz naruszenie art. 107 § 3 kpa poprzez zbyt lakoniczne uzasadnienie decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] października 2007r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego prawidłowo przeprowadzono procedurę określoną przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym art. 53 ust. 3 pkt 2 tej ustawy. Świadczy o tym zgodne z przepisami prawa przeprowadzenie postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, zgromadzenie materiału dowodowego jak również analiza zawartych w tych dokumentach informacji. Brak jest tym samym w ocenie SKO podstaw do uznania, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 kpa.

Ponadto zdaniem organu odwoławczego nie można uznać za uzasadnione twierdzenie odwołującego się jakoby organ pierwszej instancji nie odniósł się w zaskarżonej decyzji do kwestii własnościowych nieruchomości, sposobu jej użytkowana oraz wpływu planowanej inwestycja na wykonywanie przez stronę jej uprawnień względem nieruchomości. Elementy te jakkolwiek nie wymagane jako składowe decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, zostały omówione przez organ. Kwestia natomiast oceny w jaki sposób planowana inwestycja wpłynie na sposób wykonywania zawartych wcześniej umów cywilnoprawnych, wykracza poza granice niniejszego postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło również stanowiska odwołującego się, iż do kompetencji organu ustalającego lokalizację inwestycji celu publicznego należy wyjaśnienie konieczności przeprowadzenia planowanej inwestycji w danym miejscu. Organ administracji związany jest w tym zakresie treścią wniosku inwestora jako jedynie uprawnionego do ustalenia przebiegu inwestycji. Po przeprowadzeniu zatem postępowania wyjaśniającego organ ustala lokalizację inwestycji zgodnie z treścią takiego wniosku, w sytuacji natomiast braku możliwości uwzględnienia żądania wnioskodawcy- odmawia ustalenia lokalizacji dla określonej inwestycji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożył pełnomocnik ,,[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w W. zarzucając naruszenie przepisu art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez wydanie zaskarżonej decyzji w sytuacji gdy nie przeprowadzono rzetelnej analizy stanu faktycznego i prawnego terenu. Nie wyjaśniono czy zamierzenie inwestycyjne PKP Energetyka Sp zo.o. pozostaje w zgodzie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami odrębnymi, ponieważ nie przeprowadzono w sposób prawidłowy postępowania, o którym mowa w art. 53 ust. 3-5 tej ustawy. Wnoszący skargę zarzucił ponadto, iż organ pierwszej instancji nie zwrócił się o jakiekolwiek dane odnośnie aktualnego sposobu korzystania z nieruchomości jak również nie poczynił własnych ustaleń w tym zakresie. Nadto nie ustalono ponad wszelką wątpliwość ani warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, ani też stanu faktycznego i prawnego nieruchomości obejmującej działkę skarżącej nr 3/1. Z wypisu z ewidencji gruntów i budynków nie wynika bowiem w jaki sposób przedmiotowa działka jest zagospodarowana, jaka jest jej infrastruktura, jakim ewentualnym ograniczeniom z punktu widzenia przepisów odrębnych działka ta powinna podlegać oraz jaki jest krąg osób uprawnionych do rozporządzania tą nieruchomością. Dodatkowo niezrozumiałe dla strony skarżącej było powołanie się przez organ odwoławczy na zaświadczenie PKP S.A. z dnia 23 lipca 2007 r., z którego wynikło, że działka nr 5 z obr. [...] nie została zakwalifikowana do terenów zamkniętych na podstawie decyzji Nr 62 Ministra Infrastruktury z dnia 26 września 2005 r., skoro nie dotyczy ona działki nr 3/1, której skarżąca Spółka jest użytkownikiem wieczystym. Organ odwoławczy nie wziął pod uwagę faktu, iż realizacja zamierzenia inwestycyjnego nie tylko uniemożliwi stronie skarżącej wykonywanie jej prawa względem nieruchomości w czasie realizacji inwestycji, ale także utrudni przeprowadzenie w pobliżu linii energetycznej PKP Energetyka Sp.zo.o. jakiejkolwiek własnej inwestycji w przyszłości, narażając skarżącą na znaczne szkody majątkowe. Brak dokonania właściwej analizy warunków zabudowy i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy jak również analizy stanu faktycznego i prawnego terenu uniemożliwia prawidłową ocenę, czy teren przedmiotowej inwestycji należy do terenów podlegających jakimkolwiek ograniczeniom, a zatem, czy konieczne były jakiekolwiek dodatkowe uzgodnienia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytaczając treść art. 53 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. 80, poz. 717 ze zm. ). stwierdził, że dokonana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze analiza stanu faktycznego nie może zostać uznać za odpowiadającą prawu. Wskazał, że wydając zaskarżoną decyzję Kolegium oparło swoje ustalenia na dowodach zgromadzonych przez organ pierwszej instancji, a głównie na wypisie z rejestru gruntów oraz zaświadczeniu "Polskich Kolei Państwowych" S.A. z dnia 23 lipca 2007 r. Sąd zgodził się z zarzutami skargi, iż wydanie decyzji jedynie w oparciu o informacje przedstawione przez organ pierwszej instancji bez poczynienia w tym zakresie przez organ odwoławczy własnych ustaleń stanowiło naruszenie przepisów prawa procesowego mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym organ II instancji nie wziął pod uwagę treści decyzji Nr 62 Ministra Infrastruktury z dnia 26 września 2005 r. w sprawie ustalenia terenów przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych ( Dz. Urz. Ml Nr 11 poz. 72). Dokonując wymaganej prawem analizy stanu faktycznego planowanego zamierzenia organ odwoławczy winien był ustalić, czy działki przewidziane pod inwestycje nie zostały objęte wymienioną decyzją, co mogło mieć istotne znaczenia dla rozpoznania wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy przedmiotowej inwestycji. Organ odwoławczy ograniczył się natomiast jedynie do oceny ustaleń dokonanych w tym zakresie przez Prezydenta m.st. Warszawy, które w rzeczywistości były niewystarczające. Sąd podkreślił, że znajdujące się w akta sprawy zaświadczenie "Polskich Kolei Państwowych" S.A. z dnia 23 lipca 2007 r. odnosi się jedynie do nieruchomości gruntowej oznaczonej w ewidencji jako działka nr 5 z obr. [...], wskazując, iż działka ta nie została zakwalifikowana do terenów zamkniętych na podstawie decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 26 września 2005 r.

Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji ocenił, że zgromadzony w postępowaniu wyjaśniającym materiał dowodowy nie zawierał pełnych ustaleń w tej kwestii, w szczególności co do pozostałych działek objętych inwestycją. Kolegium rozpoznając w trybie odwoławczym sprawę nie przeprowadziło w tym zakresie żadnego postępowania wyjaśniającego, opierając się jedynie na pobieżnym przejrzeniu wypisów z rejestru gruntów działek, przez które ma przebiegać planowana inwestycja oraz na materiale dowodowym zgromadzonym dotychczas w sprawie. Zdaniem Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno było dokonać ponownej analizy stanu faktycznego, przeprowadzając w tym zakresie postępowanie wyjaśniające w postaci np. wizji lokalnej na terenie objętym wnioskiem. Niewyjaśnienie podstawowych dla sprawy okoliczności czyniło niemożliwym dokonanie analizy stanu faktycznego, zgodnie z przepisem art. 53 ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny, a tym samym stwierdzenie, iż planowana inwestycja pozostaje w zgodzie zarówno z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak również przepisami odrębnymi.

Sąd I instancji dodał, że zgodnie zasadą administracyjnego postępowania odwoławczego, wynikającą z art. 15 kpa, organ odwoławczy jest zobowiązany ponownie rozpatrzeć sprawę co do jej istoty, a więc winien powtórnie ocenić materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji, a w przypadku stwierdzenia, że materiał ten jest niewystarczający dla wydania decyzji - przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 kpa). Dopiero tak przeprowadzone postępowanie odwoławcze pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja organu pierwszej instancji odpowiada prawu, czy też podjęta została z jego naruszeniem oraz na wydanie stosownej decyzji, w której uzasadnieniu organ odwoławczy obowiązany jest zawrzeć wszystkie elementy uzasadnienia wskazane w art. 107 kpa. Reasumując Sąd wskazał, że rozpoznając w trybie odwoławczym sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchybiło powyższym wymogom, sprowadzając ponowne rozpoznanie przedmiotowej sprawy jedynie do oceny decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, nie rozpoznając ponownie sprawy co do jej istoty. Uchylając zaskarżoną decyzję w oparciu o art.145 §1 pkt.1 lit.c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd I instancji wskazał, że organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę przeprowadzi postępowanie wyjaśniające w zakresie analizy stanu faktycznego terenu przedmiotowej inwestycji pod kątem objęcia poszczególnych działek planowanej inwestycji decyzją Nr 62 Ministra Infrastruktury z dnia 26 września 2005 r. w sprawie ustalenia terenów przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych oraz sposobu ich zagospodarowania w drodze wizji lokalnej. Dopiero po dokonaniu stosownych ustaleń organ oceni, czy wystąpiły przesłanki pozwalające na stwierdzenie, że zamierzenie inwestycyjne objęte decyzją ustalającą warunki zabudowy było zgodne z prawem.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie domagając się jego uchylenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Wyrokowi w oparciu o art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271, ze zm., dalej zwaną p.p.s.a), , zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit, c) p.p.s.a, poprzez bezpodstawne uznanie, że w sprawie niniejszej w toku postępowania poprzedzającego wydanie uchylonej decyzji Kolegium miało miejsce naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, czego skutkiem było uchylenie prawidłowej i zgodnej z prawem decyzji SKO,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit, c) p.p.s.a w zw. z art. 15 kpa, poprzez bezpodstawne uznanie, że Kolegium nie rozpatrzyło niniejszej sprawy ponownie co do jej istoty, ograniczając postępowanie drugoinstancyjne do oceny prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit, c) p.p.s.a w zw. z art. 107 § 3 kpa, poprzez bezpodstawne uznanie, że uzasadnienie uchylonej decyzji SKO nie spełniało wymogów, o których mowa w drugim z wymienionych w niniejszym punkcie przepisie,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit, c) p.p.s.a w zw. z art. 136 kpa, poprzez bezpodstawne uznanie, że obowiązkiem organu odwoławczego jest poprzedzenie rozpatrzenia odwołania każdoczesnym "poczynieniem własnych, dogłębnych ustaleń", nawet w sytuacji, gdy zgromadzony w sprawie przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy jest w pełni wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy również w postępowaniu drugoinstancyjnym,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit, c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 poprzez brak wskazań co do dalszego toku postępowania,

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący powołując się na orzeczenia NSA wskazał, że Sąd I instancji stwierdzając naruszenie przepisów postępowania powinien wykazać, że naruszenia te mogły wpłynąć na wynik sprawy w sposób istotny, tj. prowadzący do wydania zasadniczo odmiennego rozstrzygnięcia. W ocenie skarżącego przywołane w zaskarżonym wyroku okoliczności nie uzasadniają uchylenia zaskarżonej decyzji, a w szczególności nie dają podstaw do uznania, że w sprawie tej zaistniała przesłanka wymieniona w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy. Skarżący zarzucił, że zaskarżony wyrok nie zawiera wskazania naruszenia jakiego konkretnie przepisu postępowania dopuściło się Kolegium. Sąd wymienia w uzasadnieniu wyroku kilka przepisów k.p.a., jednakże w ocenie skarżącego ograniczył się w tym względzie jedynie do ich wyliczenia i wskazania wynikających z nich powinności organu odwoławczego, bez przełożenia owych wskazań na okoliczności niniejszej sprawy.

W szczególności Sąd, jakiemu celowi miałaby służyć "wizja lokalna", choć z wcześniejszego fragmentu uzasadnienia domniemywać można, że celem takiej "wizji" miałoby być ustalenie, czy poszczególne działki wchodzące w skład terenu, na którym ma zostać zrealizowana planowana inwestycja celu publicznego, objęte zostały decyzją Nr 62 Ministra Infrastruktury z dnia 26 września 2005 r. w sprawie ustalenia terenów przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych. Strona skarżąca podała, że tekst w/w decyzji został opublikowany, a w załączniku do decyzji wymienione zostały w sposób enumeratywny działki, zaliczone do terenów zamkniętych, wśród owych działek, w części VII załącznika, pod liczbą porządkową 1548 umieszczona została jedyna działka z obr. 4-18-09, w którym ma zostać zrealizowana planowana inwestycja, tj. działka o nr ewid. 6, która nie jest objęta wnioskiem inwestora. Skarżący podniósł, że w sytuacji, gdy pewien stan da się ustalić na podstawie aktu opublikowanego w dzienniku urzędowym, przeprowadzenie na tę okoliczność jakichkolwiek dodatkowych czynności dowodowych jest bezcelowe i sprzeczne z zasadą szybkości postępowania, o której mowa w art. 12 kpa. Twierdził, że gdyby Sąd "zadał sobie trochę trudu" zapoznałby się i dokonał oceny treści decyzji nr 62 Ministra Infrastruktury z dnia 26.09.2005r. Co do wskazanego przez Sąd art. 15 kpa, skarżący nie zgodził się, że Kolegium ograniczyło rozpoznanie sprawy tylko do oceny decyzji pierwszoinstancyjnej. Skarżący podkreślił, że art. 136 kpa nie nakłada na organ odwoławczy jakichkolwiek obowiązków w zakresie postępowania wyjaśniającego, lecz jedynie nadaje organowi uprawnienie do przeprowadzenia takiego postępowania, a i to tylko w ograniczonym zakresie (vide art. 138 § 2 kpa). W ocenie skarżącego wbrew treści art. 141 § 4 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zaskarżonym wyroku brak jest wytycznych, co do dalszego postępowania. przez organ administracji, które są niezbędne, a ich brak stanowi uchybienie mające istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie wykazał zatem, że zaistniały przesłanki do uchylenia decyzji Kolegium, a więc działał z rażącym naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c tej ustawy.

Naczelny Sąd administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej powoływana jako p.p.s.a) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wnioski i podstawy.

W skardze kasacyjnej zarzuca się naruszenie przepisów postępowania tj. art.145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art.15 k.p.a, art. 136 k.p.a., art.107 § 3 k.p.a. i art.141 § 3 p.p.s.a , który to zarzut zmierza do wykazania, że brak było podstaw do uchylenia decyzji organu odwoławczego, która w ocenie strony skarżącej była zgodna z prawem.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak określonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie może ona odnieść zamierzonego skutku, choć z niektórymi jej twierdzeniami należy się zgodzić.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że nie jest trafny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art.141§ 4 p.p.s.a poprzez brak wskazań co do dalszego toku postępowania. Nie można też zgodzić się z twierdzeniem autora skargi kasacyjnej, że w zaskarżonym wyroku nie wskazano przepisów postępowania, które zostały naruszone przez organ odwoławczy w toku rozpoznania sprawy. Powołany w podstawie skargi kasacyjnej przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy składowe uzasadnienia wyroku wskazując, że powinno ono zawierać m.in. podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W wyroku z dnia 11 stycznia 2006 r., sygn. akt II GSK 332/05 (niepubl.), Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Taka sytuacja nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd I instancji powołując się na przepis art. 53 ust. 3 pkt.2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

( Dz.U.nr 80, poz.717 ze zm.) uznał, że dokonana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze analiza stanu faktycznego nie jest pełna i wymaga przeprowadzenia postępowania uzupełniającego, na co pozwala przepis art.136 k.p.a. Z takim stanowiskiem Sądu I instancji należy się zgodzić.

Organ prowadzący postępowanie jest obowiązany do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z art. 7 i 77 k.p.a.

W świetle art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 w/w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych (art. 53 ust.3 pkt.1 ) oraz analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (art. 53 ust. 3 pkt. 2 ). Wydanie takiej decyzji wiąże się więc z dokonaniem analizy dwóch elementów – po pierwsze jest to analiza zasad zagospodarowania terenu wynikająca z przepisów odrębnych, a więc zbadanie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z prawem materialnym administracyjnym oraz z unormowaniami dotyczącymi charakteru samej inwestycji, a po drugie jest to analiza stanu faktycznego i prawnego dotycząca nieruchomości, na której planuje się realizację inwestycji. Analiza ta obejmuje m.in. ustalenie osoby rzeczywiście władającej gruntem i aktualnego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości.

Jak wynika z akt sprawy, lokalizacja zamierzonej inwestycji celu publicznego obejmuje m.in. działkę nr 3/1, która pozostaje w wieczystym użytkowaniu "[...]" Sp. z o.o. Spółka ta w toku postępowania administracyjnego, a następnie w skardze do Sądu I instancji zarzucała organom nieprzeprowadzenie analizy w zakresie stanu zagospodarowania tej nieruchomości. W szczególności podnosiła, że planowana inwestycja ma przebiegać przez użytkowaną bocznicę kolejową, która znajduje się na tej nieruchomości. W tej sytuacji, co wynikało z materiału sprawy, wyjaśnieniu wymagało, czy działka skarżącego nr 3/1 jest objęta decyzją nr 62 Ministra Infrastruktury z dnia 26 września 2005r. w sprawie ustalenia terenów przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych. Organ II instancji uzasadniając spełnienie wymogów art. 53 ust.3 pkt. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powołał się w uzasadnieniu decyzji m. in na znajdujące się w aktach sprawy zaświadczenie PKP z dnia 23 lipca 2007r., które odnosiło się do działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr 5, położonej w tym samym obrębie ewidencyjnym, co działki objęte planowana inwestycją i wskazywało, że działka ta nie jest zakwalifikowana do terenów zamkniętych na podstawie w/w decyzji Ministra Infrastruktury. Poprzestanie przez organ II instancji na informacji tej treści jest niezrozumiałe, ponieważ co nie budzi żadnych wątpliwości, nie odnosiło się ono do terenów, na których inwestor ma zamiar zlokalizować przedmiotową inwestycję celu publicznego. Już tylko z tej przyczyny zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu wobec niewyjaśnienia przez organ II instancji istotnej dla wyniku sprawy okoliczności faktycznej.

Rozpoznając sprawę po raz drugi organ odwoławczy oczywiście bazuje na materiale dowodowym zgromadzonym już w sprawie przez organ I instancji, ale może też rozszerzyć granice postępowania o nowe okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji. Zgodnie bowiem z art.136 k.p.a. może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Prawidłowo zatem działając, organ odwoławczy winien dokonać analizy treści decyzji nr 62 Ministra Infrastruktury z dnia 26 września 2005r i ocenić dopuszczalność przedmiotowej inwestycji na obszarze wskazanym przez inwestora. Brak stanowiska organu odwoławczego w tym zakresie uniemożliwiał skontrolowanie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem.

Trafnie zatem Sąd I instancji wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy dokona analizy stanu faktycznego pod kątem objęcia poszczególnych działek planowanej inwestycji decyzją nr 62 Ministra Infrastruktury z dnia 26 września 2005r. Wbrew dywagacjom skargi kasacyjnej, nie jest rzeczą sądu administracyjnego ustalanie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej. Sąd administracyjny kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję (art.133 §1 p.p.s.a.). To organy administracyjne mają obowiązek zebrać w sposób wyczerpujący materiał dowodowy mający znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy a następnie dokonać jego oceny, której wyniki powinny znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Wskazać należy w tym miejscu, w związku z zarzutem skargi kasacyjnej, że tylko w tym kontekście Sąd I instancji powołał się w uzasadnieniu wyroku na art.107 § 3 k.p.a., nie zarzucając kontrolowanej decyzji uchybieniu tej regulacji, jak mylnie widzi to autor skargi kasacyjnej.

Zadaniem sądu administracyjnego jest między innymi ustalenie, czy organy administracyjne zgromadziły niezbędny do rozstrzygnięcia sprawy materiał dowodowy i czy został on oceniony zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p..p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla ją w całości lub w części, jeśli stwierdzi inne niż dotyczące wznowienia postępowania naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Treść przywołanej regulacji nie pozostawia wątpliwości co do tego, że niezbędną przesłanką pozwalającą sądowi administracyjnemu uchylić zaskarżoną decyzję jest stwierdzenie, że organ prowadzący postępowanie naruszył przepisy normujące przebieg tego postępowania - jak to ma miejsce w tej sprawie, w zakresie pełnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji trafnie uznał, że zaistniały podstawy do uchylenia decyzji w oparciu o w/w przepis.

Jednocześnie jednak Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu Sądu I instancji, że niezbędne jest w rozpoznawanej sprawie w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, dokonanie przez organ odwoławczy oględzin nieruchomości dla ustalenia czy lokalizacja przedmiotowej inwestycji jest dopuszczalna. Zebrana w sprawie dokumentacja oraz przeprowadzenie prawidłowej analizy w/w decyzji Ministra Infrastruktury pozwolą na wydanie ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie.

Należy również przyznać rację stronie wnoszącej skargę kasacyjną, iż Sąd I instancji niesłusznie zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w przepisie art.15 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Oznacza to, że obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego spoczywa także na organie odwoławczym. Okoliczności rozpoznawanej sprawy nie pozwalają na przyjęcie, że organ II instancji wydał merytoryczną decyzję bez postępowania wyjaśniającego. Jak wynika z akt sprawy organ odwoławczy, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, ponownie merytorycznie rozpoznawał sprawę dokonując analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy. Rozpoznając sprawę po raz drugi nie ustrzegł się co prawda błędu, który w rezultacie skutkował uchyleniem zaskarżonej decyzji przez Sąd I instancji, ale czym innym jest popełnienie uchybienia procesowego mającego wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a czy innym jest postawienie najdalej idącego zarzutu w postaci naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Przypomnieć należy, że wydanie decyzji wbrew zasadzie dwuinstancyjności, obowiązującej w postępowaniu administracyjnym godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i prowadzić musi do oceny w postaci rażącego naruszenia prawa. Takiej sytuacji w niniejszej sprawie jednak nie ma.

Mając powyższe rozważania na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżony wyrok nie narusza prawa i na mocy art.184 p.p.s.a oddalił skargę kasacyjną. W oparciu o przepis art. 207 § 2 p.p.s.a, mając na względzie całokształt okoliczności sprawy, odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości na rzecz [...] Sp. z o.o. w Warszawie.