Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 786/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 2, art. 6, art. 14 ust. 2, art. 16 ust. 1-2
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi P. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza N. T. z dnia [...], [...]. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...][...] tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 4 listopada 2015r. Nr [...] Burmistrz N. na podstawie art. 16 ust. 1 oraz ust.2 pkt 1 i 2 w związku z art. 5 ust.2 ustawy z dnia [...]. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2014r. poz. 782 ze zm.) i art. 104 i art. 107 ustawy z dnia [...]. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013r. poz. 267 ze zm.) odmówił P. M. (Skarżący, Wnioskodawca) udostępnienia danych odnoszących się do imion i nazwisk kontrahentów umów cywilnoprawnych zawieranych przez Gminę N. ze względu na prywatność osób fizycznych, których ujawnienia domaga się Wnioskodawca, którą osobom tym gwarantuje art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W uzasadnieniu organ podał, że Wnioskodawca we wcześniejszej korespondencji z Urzędem Miejskim domagał się w trybie przepisów ustawy z dnia [...]. o dostępie do informacji publicznej udostępnienia mu rejestru umów zawieranych przez Gminę N. , a podlegających kontrasygnacie Skarbnika Gminy zawartych w przedziale czasowym od [...]. do dnia sporządzenia odpowiedzi. Rejestr ten Wnioskodawca otrzymał w ustawowym terminie, z tym, że w rejestrze tym zamiast imion i nazwisk osób fizycznych nie będących przedsiębiorcami, z którymi to osobami w interesującym Wnioskodawcę okresie zawierane były umowy o świadczenie usług, do których stosuje się przepisy kodeksu cywilnego o zleceniu (ze względu na treść art. 750 k.c.), dla oznaczenia takich osób użyto wyrażenia : " osoba fizyczna".

Organ podał, że Wnioskodawca uzasadnił zasadność swojego wniosku powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organ podał, że zgodnie z art. 398 ustawy Kodeks postępowania cywilnego oraz art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wykładnią dokonaną przez sąd wyższego rzędu związany jest sąd zajmujący się konkretną sprawą. Nie ma w polskim prawie sytuacji ani możliwości, aby sądy kreowały porządek prawny, gdyż zgodnie z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej (art. 95 ust.1) władzę ustawodawczą w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują: Sejm i Senat.

W ocenie organu skoro w myśl art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej znajduje się zapis mówiący, iż "prawo dostępu do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej", to zapis taki należy respektować. Termin "prywatność osoby fizycznej" nie jest zdefiniowany w żadnej ustawie. Termin ten należy utożsamiać z dobrami osobistymi człowieka, które w myśl art. 23 Kodeksu cywilnego podlegają ochronie prawa. Wśród tych dóbr Kodeks cywilny wymienia – między innymi – również nazwisko osoby fizycznej. Zdaniem Burmistrza, skoro dana osoba fizyczna w celu zapewnienia sobie środków na utrzymanie, nie będąc przy tym przedsiębiorcą, zawiera umowę zlecenia lub inną umowę o podobnym charakterze, to dane dotyczące jej imienia i nazwiska, biorąc pod uwagę wskazaną wyżej interpretację wyrażenia "prywatność osoby fizycznej", zasługują na ochronę.

W ustawowym terminie odwołanie od w/w decyzji złożył Skarżący, domagając się jej uchylenia i zobowiązania Burmistrza N. do podjęcia działań zgodnych z ustawą o dostępie do informacji publicznej.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej poprzez nieudostępnienie informacji publicznej w zakresie działalności organu władzy publicznej, która to informacja nie podlega ograniczeniu,

2. naruszenie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez uznanie, że żądana informacja nie podlega udostępnieniu ze względu na ochronę prywatności, w sytuacji w jakiej ograniczenie o jakim stanowi ten przepis nie ma w przedmiotowej sprawie zastosowania.

W obszernym uzasadnieniu odwołania Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu o braku podstaw do korzystania z dorobku doktryny i sądownictwa. Wskazał na jawność sprawowania władzy publicznej w tym samorządowej i kontrolę społeczną sprawowaną przez aktywnych obywateli, co zapewnia dostęp do informacji publicznej. Podał, że niniejsza sprawa dotyczy wydatkowania środków publicznych i zachowanie transparentności ma w niej kluczowe znaczenie. Obywatele mają bowiem prawo wiedzieć na co są przeznaczane wydatki lokalnego samorządu. Taka wiedza obywateli może wpłynąć pozytywnie na ich zaangażowanie w sprawy publiczne oraz zmobilizować władzę do większej racjonalności i gospodarności wydatkowania środków budżetowych. Nie można uznać, by w realiach niniejszej sprawy ujawnienie nazwisk i imion osób podpisujących umowy z urzędem miasta naruszało ich prywatność. Osoby te podpisując takowe umowy musiały liczyć się z tym, że wydatkowanie środków publicznych jest jawne i w związku z tym ich personalia mogą zostać upublicznione. Dodatkowo osoby te nie musiały stawać się kontrahentami podmiotu publicznego i czerpać z zasobów środków publicznych. Ponieważ podpisujący umowę cywilnoprawną / o dzieło z podmiotem publicznym robi to świadomie i dobrowolnie nie jest zasadne twierdzenie o konieczności ochrony jego imienia i nazwiska, gdyż podpisanie takiej umowy wskazuje na godzenie się takiej osoby z następstwem tej decyzji. W ocenie Skarżącego sama kwestia kto jest stroną umowy ma również duże znaczenie jak sama treść czy kwota umowy, dlatego wyłączenie jawności godzi w istotę prawa do informacji publicznej. Skarżący wskazał na stanowisko zajęte przez Sąd Najwyższy (wyrok z listopada 2012r., I CSK 190/12), zgodnie z którym "ujawnienie imion i nazwisk osób zawierających umowy cywilnoprawne z jednostką samorządu terytorialnego nie narusza prawa do prywatności tych osób, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej" i Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 25 kwietnia 2015r., I OSK 2499/13), zgodnie z którym "z przepisów ustaw o ochronie danych osobowych i dostępie do informacji publicznej nie można wyprowadzić generalnego zakazu udostępnienia informacji publicznej, w treści której figurują określone dane osobowe. Jednocześnie brak też takiej regulacji, która byłaby podstawą legalizującą co do zasady uzyskanie dostępu do danych osobowych w ramach realizowanego prawa do informacji publicznej". Wskazał również na stanowisko NSA (wyrok z 4 lutego 2015r., I OSK 531/14), zgodnie z którym " dane o kontrahentach jednostki samorządu terytorialnego, takie jak imiona i nazwiska, podlegają udostępnieniu w trybie informacji publicznej i nie podlegają wyłączeniu z uwagi na prywatność tych osób wskazaną w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.". Skarżący powołał również stanowisko doktryny w tym zakresie, podkreślające konstytucyjne prawo do informacji publicznej i jawności i szczególne znaczenie, jakie w tym kontekście przypisuje się jawności finansów publicznych.

Skarżący podał również, że w jego ocenie organ nie rozpoznał dostatecznie sprawy, nie rozpatrzył całego materiału dowodowego a uzasadnienie wskazuje, że organ przy rozpoznaniu sprawy nie był bezstronny, naruszając tym zasadę pogłębionego zaufania uczestników postępowania do państwa.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2015r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie I instancji. W uzasadnieniu SKO podało, że żądanie wskazania imion i nazwisk nie miało charakteru informacji publicznej, nie było więc podstaw do wydania decyzji administracyjnej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 10 marca 2016r. w sprawie II SA/Po 43/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił w/w zaskarżoną przez P. M. decyzję SKO w P. z dnia [...] grudnia 2016r. W uzasadnieniu podał, że nie odnosi się do twierdzeń Skarżącego, że żądana informacja stanowi informację publiczną ani też nie rozstrzyga, że dane żądane przez Wnioskodawcę mogą być udostępnione osobom trzecim, gdyż byłoby to przedwczesne. Uchylenie zaskarżonej decyzji było wynikiem uznania, że nie było podstaw do umorzenia postępowania, w sprawie winna zostać wydana decyzja, w której organ winien rozpoznać sprawę merytorycznie, orzekając co do istoty sprawy (negatywnie lub pozytywnie) skoro Wnioskodawca oczekiwał wydania takiego rozstrzygnięcia.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2016r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza N. z dnia [...] 2015r.

W uzasadnieniu Kolegium przywołało treść art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i podało, że znane mu są poglądy przytaczane przez Skarżącego co do konieczności ujawniania danych osób fizycznych będących kontrahentami jednostki samorządu terytorialnego. Kolegium podziela jednak odmienne zapatrywania, które również można spotkać w orzecznictwie, iż pogodzenie oby wartości konstytucyjnych jakimi są dostęp do informacji publicznej i prawo do prywatności osób fizycznych, bez uszczerbku dla prawa do prywatności osoby fizycznej może i powinno być zrealizowane przez anonimizację osoby możliwej do zidentyfikowania w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych. Konieczność ochrony danych osobowych nie zwalania organu z udostępnienia informacji publicznej. Organ winien wyłącznie ograniczyć dostęp do informacji umożliwiających identyfikację osoby fizycznej, co w praktyce oznacza udostępnienie dokumentów odpowiednio zanonimizowanych. Dokumenty winny być tak zanonimizowane aby nie istniała obiektywna możliwość poznania ich po zapoznaniu się z informacją publiczną (wyrok WSA w Olsztynie z 22 grudnia 2015r., II SA/OL 1179/15, wyrok WSA w Łodzi z 17 listopada 2015r., II SA./Łd 801/15, wyrok WSA w Krakowie z 14 maja 2014r., II SA/Kr 126/14).

Organ powołał się również na wyrok NSA z 25 kwietnia 2014r. I OSK 2499/13), w którym sąd wskazał, że "prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie udostępnienia danych osobowych, chyba, że chodzi o informację o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach i wykonywaniu funkcji, oraz przypadek, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

W ocenie Kolegium najistotniejsze jest jednak to, iż ograniczenie dostępu do informacji publicznej w zakresie w jakim uczynił to organ I instancji znajduje swoje oparcie w treści przepisu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wykładnia literalna tego przepisu prowadzi do wniosku, że wolą ustawodawcy było w sytuacji konfliktu między prawem do informacji publicznej a prawem do prywatności dać prymat tej drugiej wartości, z wyjątkami zastrzeżonymi w zdaniu drugim omawianego przepisu.

We wniesionej w terminie skardze na w/w decyzję Skarżący wniósł o jej uchylenie a także o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Burmistrza N. z [...] 2015r. oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonym decyzjom zarzucił naruszenie art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 10 Europejskiej Konwencji o ochronie Praw Człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. 1993r., Nr 61, poz. 284 ze zm.), art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej przez nieudzielanie informacji publicznej.

W uzasadnieniu podał, że otrzymał wnioskowany przez siebie rejestr umów zawieranych przez gminę a podlegający kontrasygnacie Skarbnika gminy za okres od [...]. do dnia otrzymania odpowiedzi, z tym, że w informacji tej zanonimizowano tj. usunięto dane osobowe osób fizycznych będących podmiotami tych umów. Skarżący podał, że nie ma wątpliwości, że spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy z ustawy o dostępie do informacji publicznej. W świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 U.d.i.p. Burmistrz N. jest bowiem podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zakres przedmiotowy wniosku jest informacją publiczną w myśl art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust.1 pkt 2 lit f oraz pkt 5 lit c u.d.i.p. Rejestr umów zawieranych przez podmiot gospodarujący środkami publicznymi posiada walor informacji publicznej. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organów, że udostępnienie danych w postaci imion i nazwisk kontrahentów jednostki samorządu terytorialnego podlega ograniczeniu ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej (art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i art. 6 ust. 2 u.o.d.o. Powołał stanowiska wyrażane przez sądy administracyjne, w których podkreślano, że dla osoby żądającej dostępu do informacji publicznej, związanej z zawieraniem umów cywilnoprawnych przez jednostkę samorządu terytorialnego, imiona i nazwiska stron takich umów są często ważniejsze niż ich treść i jest to z oczywistych względów zrozumiałe i podanie imion i nazwisk tych osób nie narusza ich prawa do prywatności, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Wskazał również na brak rozróżnienia przez organy prawa ochrony danych osobowych od ochrony prawa do prywatności i błędne przyjęcie prymatu prawa do prywatności nad prawem dostępu do informacji publicznej. Powołał się na jawność i przejrzystość finansów publicznych, którym służy dostęp do wnioskowanej informacji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, uznając, że przekazanie danym w postaci imion i nazwisk osób zawierających umowy z gminą naruszyłoby prawo do prywatności tych osób, a tym samym byłoby sprzeczne z przepisem art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. 2016.1066.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art.156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach – stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa wchodzi w zaś grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz.U. 2016.718, powoływanej dalej jako p.p.s.a.). W myśl art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza przepisy prawa w stopniu określonym w powołanych wyżej przepisach.

Na wstępie należy wskazać, że podstawowe reguły wykładni prawa do informacji publicznej wyznacza przepis art. 61 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, zgodnie z którym każdy ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Konstytucyjna gwarancja dostępu do informacji publicznej nakazuje wąskie rozumienie wszelkich wyjątków dostęp ten ograniczających.

W myśl art.61 ust.4 Konstytucji RP tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule, określają ustawy i realizację tego przepisu stanowi właśnie ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U.2015.2058, powoływanej dalej jako u.d.i.p.)

Stosownie do treści art. 1 ust. 1 i art. 6 u.i.d.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Zatem ustawowe ujęcie "informacji publicznej" zawarte w tych przepisach jest bardzo szerokie i podkreślić należy, że przedmiotem informacji publicznej są w szczególności dziedziny wymienione w art. 6 ustawy. Wyliczenie zamieszczone w ostatnio wskazanym przepisie ma jedynie charakter przykładowy co prowadzi do wniosku, że - co do zasady – wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.i.d.p., stanowi informację publiczną.

Uwzględniając konstrukcję ustawową "informacji publicznej" oraz kierując się wyrażoną w art. 61 Konstytucji RP gwarancją do uzyskania tej informacji powszechnie przyjmuje się, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W szczególności jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, w tym treść dokumentów używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań niezależnie od tego, od kogo pochodzą. Zatem o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Informacja publiczna odnosić się winna do sfery faktów.

Konsekwencją uznania, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej, a wniosek o jej udostępnienie skierowano do podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia, jest obowiązek tego podmiotu do podjęcia działań wymaganych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Akt ten nakazuje organowi albo udostępnić informację publiczną zgodnie z wnioskiem albo odmówić jej udostępnienia (w całości lub części), co musi przybrać formę decyzji (zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się.

Tak więc w świetle ww. przepisów wydanie decyzji może dotyczyć jedynie odmowy udostępnienia informacji publicznej bądź umorzenia postępowania wszczętego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. W świetle przepisów u.d.i.p. wszelkie inne działania podejmowane w tym zakresie to albo czynności materialno-techniczne (np. udostępnienie informacji) albo pisemne informacje (np. w przypadku uznania żądanej informacji, jako informacji nienoszącej cech informacji publicznej lub braku żądanej informacji, wystarczające jest pisemne wyjaśnienie o przyczynie nieudzielenia informacji). Konsekwencją powyższego jest także to, że od decyzji przysługuje odwołanie, a następnie skarga do sądu administracyjnego, natomiast czynności materialno-techniczne i informacje mogą być badane przez sąd administracyjny wyłącznie w drodze wniesienia skargi na bezczynność podmiotu, do którego złożony został wniosek o udzielenie informacji.

Dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia w trybie wnioskowym tylko wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym, w szczególności nie została ogłoszona w Biuletynie Informacji Publicznej, a więc, gdy zainteresowany nie ma możliwości zapoznać się z nią inaczej niż wskutek złożenia wniosku do odpowiedniego organu o udzielenie informacji.

Bez wątpienia adresatem obowiązku udostępniania informacji publicznej jest Burmistrz N. (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.) a rejestr umów zawieranych przez gminę podlegający kontrasygnacie Skarbnika gminy stanowi informację publiczną, dotyczy bowiem rozporządzaniem finansami publicznymi i majątku jednostki samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit.f i art. 6 ust. 1 pkt 5 lit.c u.d.i.p. Okoliczność ta była bezsporna. Skarżący otrzymał rejestr, w którym podane były informacje odnośnie rodzaju, daty, przedmiotu umowy, jej kosztu oraz dane kontrahentów gminy w zakresie tych umów, z wyjątkiem osób fizycznych, których imiona i nazwiska zostały zanonimizowane.

Kwestia sporna dotyczyła uznania czy w rejestrze tym winny być ujawnione imiona i nazwiska osób fizycznych z którymi gmina zawierała w czasookresie wskazanym przez Skarżącego umowy cywilnoprawne. Organy stały bowiem na stanowisku, że te dane nie podlegają ujawnieniu z uwagi na prywatność osoby fizycznej, z czym nie zgadzał się Skarżący, domagając się podania imion i nazwisk tych osób. Organ powoływał się na treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym "prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa."

SKO w uzasadnieniu swojej decyzji wskazało na prymat ochrony prawa do prywatności nad prawem dostępu do informacji publicznej, na co miałoby wskazywać literalne brzmienie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. SKO w swoim uzasadnieniu nie przedstawiło zajętego przez siebie stanowiska w odniesieniu do przedmiotu niniejszej sprawy. Powołało się na stanowiska sądów administracyjnych zajęte w konkretnych sprawach, z których żadna nie dotyczyła imion i nazwisk kontrahentów gminy. W cytowanej przez SKO sprawie II SA/Ol zakończonej wyrokiem WSA w Olsztynie z 22 grudnia 2015r. sprawa dotyczyła ujawnienia wyroku sądu wraz z uzasadnieniem i rozważana była kwestia anonimizacji danych osoby pokrzywdzonej. W sprawie II SA/Łd 801/15 zakończonej wyrokiem WSA w Łodzi z 17.11.2015r. sprawa dotyczyła ujawnienia skanów wszystkich dokumentów, jakie powstały w ramach działania komisji [...] badającej sprawę skargi na mecenasa W., w tym dokument, mocą którego umorzono postępowanie. A w sprawie II SA/Kr 126/14 zakończone wyrokiem WSA w Krakowie z 14 maja 2014r. sporne było ujawnienie kopii prowadzonego przez Burmistrza rejestru decyzji o warunkach zabudowy i ochrony danych osób, na które te warunki były wydawane. Sprawa rozpoznawana przez NSA wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2014r. (I OSK 2499/13) dotyczyła zaś umów eksperckich, stanowiące dokumenty wewnętrzne w procesie legislacyjnym. Nie można więc na ich podstawie uznać, że w sprawach takich jak niniejsza zaprezentowane są w orzecznictwie poglądy uzasadniające stanowisko SKO.

Organ I instancji wskazał na wykładnię pojęcia "prywatność" z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., która w jego ocenie obejmuje dobra osobiste człowieka, w tym jego imię i nazwisko. Podał również, że te dane z uwagi na prywatność podlegają ochronie z uwagi na fakt, że dana osoba fizyczna w celu zapewnienia sobie środków utrzymania, nie będąc przy tym przedsiębiorcą zawarła umowę zlecenia lub inną o podobnym charakterze. Stanowisko to zupełnie abstrahowało od faktu, że umowa ta zawarta została z organem samorządu terytorialnego i wynagradzana była ze środków publicznych. Burmistrz nie wyjaśnił w żaden sposób jakie przepisy prawa bądź szczególne okoliczności wskazują na konieczność utajnienia imion i nazwisk takich osób. Nie wyjaśnił również z jakich przyczyn ochrona prywatności wskazana w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. obejmuje sporne w niniejszej sprawie imiona i nazwiska osób, które z gminą zawierały umowy (ujawniane w rejestrze), które dla gminy za środki publiczne wykonywały określone umowami czynności.

Skarżący nie domagał się innych danych poza imieniem i nazwiskiem kontrahentów gminy. Wskazywał na zasady jawności i przejrzystości finansów publicznych, na prawo dostępu obywatela do informacji publicznej, w tej sprawie do informacji związanych z finansami gminy, podmiotami, z którymi gmina zawiera umowy za pieniądze publiczne. Wskazał, że imiona i nazwiska osób, z którymi gmina zawiera umowy są często ważniejsze niż sama ich treść. Stanowiska tego nie można uznać za bezzasadne. Dopiero bowiem znając personalia takich osób możliwa jest pełna kontrola społeczna nad wydatkowaniem środków publicznych i przeciwdziałanie nieprawidłowościom jakie mogą występować w tym zakresie, jak chociażby nepotyzmowi czy lobbingowi.

Na potrzeby niniejszej sprawy zasadnym jest zauważenie, że prawo dostępu do informacji publicznej jest jednym z najważniejszych praw w katalogu praw obywatelskich i politycznych. Ma służyć tworzeniu społeczeństwa obywatelskiego, poprzez zwiększenie transparentności w działaniach władzy publicznej, chronić i umacniać zasady obowiązujące w demokratycznym państwie prawa, wreszcie zapewniać społeczną kontrolę nad działaniami organów władzy publicznej. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 października 2010r., I OSK 1149/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Dane osobowe stanowią informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. (art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o ochronie danych osobowych – t.j. Dz.U. 2016.922). W ustawie o ochronie danych osobowych nie zakwalifikowano od strony przedmiotowej danych osobowych jako tajemnicy chronionej ustawowo w rozumieniu art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Odnośnie kwestii "prywatności osób fizycznych" nie ma podstaw, by przyjąć założenie, że którekolwiek z przepisów obu w/w ustaw mają charakter szczególny wobec siebie. Zarówno ustawa o ochronie danych osobowych jak i ustawa o dostępie do informacji publicznej stanowią równorzędne akty prawne i w każdej sprawie konieczne jest wyważenie możliwości realizacji prawa do informacji publicznej, w sytuacji, gdy w tej informacji zawarte są jednocześnie dane osobowe. Z przepisów obu w/w ustaw nie można wyprowadzić generalnego zakazu udostępniania informacji publicznej, w treści której figurują określone dane osobowe. Jednocześnie brak też takiej regulacji, która byłaby podstawą legalizującą co do zasady uzyskanie dostępu do danych osobowych w ramach realizowanego prawa do informacji publicznej (wyrok NSA z dnia 5 marca 2013r. I OSK 2872/12). Jak klarownie wyjaśnił Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 8 listopada 2012r. (I CSK 190/12, OSNC 2013, nr 5, poz. 67). powołując się na stanowisko SN zajęte w wyroku z dnia 28 kwietnia 2004 r., III CK 442/02 (niepubl.) podkreślił, że "przy ocenie, czy nastąpiło wkroczenie w dziedzinę chronionego prawem życia prywatnego, nie należy tego pojęcia absolutyzować, ze względu bowiem na stopień swojej ogólności wymaga ono wykładni przy uwzględnieniu konkretnych okoliczności charakteryzujących daną sytuację. Do prywatnej sfery życia zalicza się przede wszystkim zdarzenia i okoliczności tworzące sferę życia osobistego i rodzinnego. Szczególny charakter tej dziedziny życia człowieka uzasadnia udzielenie jej silnej ochrony prawnej. Nie znaczy to, by każda informacja dotycząca określonej osoby była informacją z dziedziny jej życia osobistego. Reżim ochrony prawa do prywatności i reżim ochrony danych osobowych są wobec siebie niezależne. Niewątpliwie dochodzi przy tym do wzajemnych relacji i oddziaływania tych reżimów, w określonych bowiem sytuacjach faktycznych przetworzenie danych osobowych może spowodować naruszenie dobra osobistego w postaci prawa do prywatności, albo ochrona prawa do prywatności będzie wymagała sprzeciwienia się wykorzystaniu danych osobowych".

Każda więc sprawa wymaga indywidualnej oceny. W przedmiotowej sprawie Skarżący nie domagał się kopii umów tylko rejestru tych umów. Otrzymał rejestr z informacjami o umowach, danymi przedsiębiorców natomiast bez danych osób fizycznych, z którymi te umowy gmina zawarła i których przedmiot ujawniła. Niewątpliwie zakres przedmiotowego wniosku łączy się z materią finansów publicznych, a gospodarowanie nimi objęte jest przez ustawodawcę szczególnie szeroką jawnością (art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych). Obywatel ma pełne prawo wiedzieć, jak i na co dokładnie jednostka samorządu terytorialnego wydatkuje środki publiczne. Ma również prawo wiedzieć, czy zawierając te umowy organ gminy zachowuje przejrzystość i działa w sposób rzetelny i jawny, czy wydatkując pieniądze publiczne kieruje się rzetelnością. W ustawie o finansach publicznych akcentując zasadę ich jawności uznaje się za niezastrzeżone klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, z wyłączeniem informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy, lub w przypadku gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes państwa. (art. 35 w/w ustawy). Ochrona prywatności z pewnością nie obejmuje działalności publicznej ani działań lub zachowań mających związek z pełnieniem tych funkcji, nie dotyczy też przypadku gdy osoba fizyczna rezygnuje z przysługującego jej prawa (art. 5 ust.2 zd. 2 u.d.i.p). Organ w niniejszej sprawie dane przedsiębiorców ujawnił. Nie ujawnił imion i nazwisk osób, które, jak wskazał zawierały te umowy jako osoby fizyczne. Nie wyjaśnił przy tym czy nie było wśród nich osób, które pełniły funkcje publiczne czy też osób, których działania miały związek z pełnieniem tych funkcji, bądź osoby, które zrezygnowały z przysługującego im prawa. Nadto powołując się na prywatność tych osób organy zastosowały pojęcie "prywatności" bardzo szeroko, nie odnosząc jej do jakichś szczególnych danych, informacji, okoliczności, nr PESEL, adresu, numeru konta bankowego, sytuacji finansowej, rodzinnej czy osobistej tych osób a wyłącznie do ich imienia i nazwiska. Stanowisko to w ocenie Sądu nie było uzasadnione. Zupełnie abstrahowało od tego, że podstawowe dane człowieka (nazwisko i mię) są jego dobrem osobistym, ale jednocześnie są dobrem powszechnym, w tym znaczeniu, że istnieje publiczna zgoda na posługiwanie się nimi w życiu społecznym (towarzyskim, urzędowym, handlowym, itd.). Dopóki więc dane osobowe człowieka nie są używane zgodnie z regułami społecznymi nie można mówić ani o bezprawności działań innych osób, ani o zagrożeniu dóbr osobistych tymi działania (por. Wyrok Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z 15 marca 1996r., I AC 33/96, publ. OSA 1996/7-8/31, podobnie Sąd Najwyższy w wyroku z 19 listopada 2003r., I PK 590/02, publ. OSNP 2004/20/351). Ochrona prywatności w zakresie utajnienia nazwisk i imion wszystkich osób fizycznych wykonujących określone czynności na rzecz gminy, na podstawie umów z nią zawartych, za środki publiczne w oparciu o treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p. jest, w ocenie Sądu, zbyt daleko idąca. W przypadku takim jak w niniejszej sprawie, gdzie obywatel chce uzyskać informacje z jakimi podmiotami umowy przez gminę są zawierane, odmowa udostępnienia imion i nazwisk tych osób przy jednoczesnym podaniu imion i nazwisk osób zawierających takie umowy np. w ramach prowadzonej działalności i ujawnieniu całego rejestru umów jest niezrozumiała i uniemożliwia w sposób nieuzasadniony dostęp do informacji publicznej. O ile odmowa taka byłaby uzasadniona w cytowanych przez SKO sprawach takich jak informacje o pokrzywdzonej ze sprawy karnej, dane osób otrzymujących decyzje o warunkach zabudowy w określonych latach, to w niniejszej sprawie w świetle stanowiska organów uzasadnienia dla odmowy podania imion i nazwisk kontrahentów gminy brak.

Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 4.02.2015r. (I OSK 531/14) "istotnie – w aktualnym i jednolitym orzecznictwie przyjmuje się, że dane o kontrahentach jednostki samorządu terytorialnego, takie jak ich imiona i nazwiska, podlegają udostępnieniu w trybie informacji publicznej – i nie podlegają wyłączeniu z uwagi na prywatność tych osób wskazaną art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (zob. wyrok SN z dnia 8 listopada 2012 r. o sygn. akt I CSK 190/12, OSNC 2013, nr 5, poz. 67; wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2014 r., I OSK 213/14, CBOSA). Pogląd ten jest podzielany także przez skład orzekający w niniejszej sprawie jako odpowiadający funkcji instytucji dostępu do informacji publicznej pozwalającej przeciwdziałać takim patologiom życia publicznego jak np. nepotyzm." I choć w rozpoznawanej sprawie NSA nie uznał anonimizacji za nielegalną, ale to tylko z uwagi na żądanie samego wnioskodawcy i zarzucaną organowi w tym zakresie bezczynność, to ogólne stanowisko w sprawach jawności imion i nazwisk kontrahentów gminy wskazane w w/w wyroku nie budzi wątpliwości i w niniejszej sprawie. SN w cytowanym wyżej wyroku z 8 listopada 2012r. podał, że "osoby takie musiały liczyć się z tym, że ich personalia nie pozostaną anonimowe. Dla osoby żądającej dostępu do informacji publicznej, związanej z zawieraniem umów cywilnoprawnych przez jednostkę samorządu terytorialnego, imiona i nazwiska stron takich umów są często ważniejsze niż ich treść i jest to z oczywistych względów zrozumiałe. Trudno w tej sytuacji bronić poglądu, że udostępnienie imion i nazwisk osób w rozważanej sytuacji stanowiłoby ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw tych osób (art. 31 ust. 3 ? art. 61 ust. 3 Konstytucji). W konsekwencji należy zatem przyjąć, że ujawnienie imion i nazwisk osób zawierających umowy cywilnoprawne z jednostką samorządu terytorialnego nie narusza prawa do prywatności tych osób, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p."

Podkreślić należy, że w przedmiotowej sprawie żaden z organów nie wskazał szczególnych okoliczności przemawiających za anonimizacją imion i nazwisk tych osób. A żądanie dotyczyło jedynie tych kwestii., W ocenie Sądu ujawnienie imion i nazwisk takich osób nie narusza ochrony do ich prywatności. Trudno założyć, że osoby wykonujące określone czynności na rzecz gminy w ramach ujawnionych w rejestrze umów wykonywały czynności, które nie powinny podlegać jawnemu przypisaniu ich osobom, o których obywatele wiedzieć nie powinni, że zawierane przez gminę umowy z tymi osobami winny zostać utajnione, że dotyczyły czynności, których ujawnienie naruszyłoby prywatność tych osób, że wykonywały je one w sposób utajniony. Organy nie wskazały żadnych okoliczności uzasadniających utajnienie imion i nazwisk osób, które wykonując czynności w ramach umów zawartych z gminą robiły to jawnie i liczyły się z tym, że ich działania czy efekt działań będzie jawny. Sąd nie podziela też zdania organu I instancji, że ochronie prywatności podlega fakt zawarcia przez daną osobę fizyczną umowy z gminą z uwagi na cel jakim jest zapewnienia sobie środków na utrzymanie. Ujawnienie imienia i nazwiska takiej osoby nie jest przecież równoznaczne z dostępem do informacji o jej sytuacji materialnej, rodzinnej, o tym czy zawarta z gminą umowa jest jej jedynym czy dodatkowym źródłem utrzymania. Odmowa ujawnienia imion i nazwisk takich osób może zaś budzić wątpliwości, czy wydatkowanie środków pieniężnych nie następowało jedynie na rzecz osób związanych z osobami wchodzącymi w skład organów gminy czy faworyzowanych przez te osoby z przyczyn pozamerytorycznych, może budzić podejrzliwość lokalnej społeczności co do zachowania jawności, rzetelności i gospodarności przy wydatkowaniu środków publicznych. Ujawnienie imion i nazwisk kontrahentów gminy, zdaniem sądu, służy nie tylko realizacji zasady dostępu do informacji publicznej, jawności wydatkowania środków publicznych ale i wykazaniu transparentności działania organów gminy i przejrzystości w działaniach osób zawierających w imieniu gminy takie umowy i też samych kontrahentów gminy.

Sumując, Sąd uznał, że przyznanie przez organy bezwzględnego prymatu ochrony wartości jaką jest prawo do prywatności w zakresie imienia i nazwiska nad takimi wartościami jak prawo dostępu do informacji publicznej, jawności wydatkowania środków publicznych stanowi o naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Ujawnienie imion i nazwisk osób zawierających umowy cywilnoprawne z jednostką samorządu terytorialnego nie narusza prawa do prywatności tych osób, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględniając powyższe stanowisko udostępni Skarżącemu imiona i nazwiska kontrahentów gminy w czasookresie żądanym przez Skarżącego. Z uwagi na fakt, że organy nie wskazały na żadne szczególne okoliczności związane z umowami wymienionymi w rejestrze a nie można hipotetycznie wykluczyć, że miałaby miejsce wśród nich taka szczególna sytuacja, która wymagałaby anonimizacji tych danych z uwagi na prywatność danej osoby organ wyda stosowną decyzję dotyczącą konkretnej umowy wraz z uzasadnieniem. Argumentem za utajnieniem imion i nazwisk nie może przy tym być jak w niniejszej sprawie fakt, że była to osoba fizyczna, czy fakt, że chciała zapewnić sobie środki utrzymania ani dotychczasowa wykładnia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. stosowana przez organ.

Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a p.p.s.a w zw. z art. 135 p.p.s.a Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a, zasądzając od organu na rzecz Skarżącego uiszczony przez niego wpis w wysokości 200 zł.