Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1510/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 38, art. 39
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Maria Jagielska Asesor WSA Piotr Borowiecki (spr.) Protokolant Katarzyna Grzelak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2007 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania skarżącej spółki A. S.A. z siedzibą w P. od decyzji Prezydenta [...] W. z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) ul. G. w rej. ul. I. w celu umieszczenia obiektu reklamowego:

– działając m.in. na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 1 pkt 3 i ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) – uchyliło w/w decyzję organu I instancji w części dotyczącej odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od dnia 29 marca 2007 r. do dnia 5 lipca 2007 r. i w tym zakresie orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że: a) udzieliło A. S.A. zezwolenia na zajęcie wnioskowanego pasa drogowego ul. G. w rej. ul. I. w celu umieszczenia w nim reklamy o łącznej powierzchni reklamowej 17,11 m2 w okresie od dnia 29 marca 2007 r. do dnia 5 lipca 2007 r.; b) ustaliło opłatę za umieszczenie w pasie drogowym reklamy w wysokości 4.234,73 zł (punkt 1 decyzji),

- działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w pozostałej części utrzymało w mocy w/w decyzję organu I instancji (punkt 2 decyzji).

Z akt sprawy wynika, iż w dniu 4 września 2006 r. do Zarządu Dróg Miejskich w W. (dalej także ZDM) wpłynął wniosek skarżącej spółki o przedłużenie na okres 18 miesięcy, udzielonego do dnia 28 marca 2007 r., wcześniejszą decyzją z dnia [...] października 2005 r. - zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. G. w rejonie ul. I. , w celu dalszego funkcjonowania nośnika reklamowego o powierzchni 17,11 m2.

Pismem z dnia [...] lutego 2007 r. Zarząd Dróg Miejskich w W. poinformował skarżącą spółkę, iż w najbliższym terminie zostanie wydana decyzja odmowna w sprawie zajęcia pasa drogowego. Jednocześnie ZDM ostrzegł stronę o ryzyku nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, a także poinformował stronę o przysługujących jej na podstawie art. 10 k.p.a. prawach.

Decyzją z dnia [...] marca 2007 r., nr [...], Prezydent [...] W. – działając na podstawie art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz na podstawie art. 104 k.p.a. – odmówił wydania skarżącej spółce zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) ul G. w rej. ul. I. w celu umieszczenia w nim obiektu reklamowego.

W uzasadnieniu decyzji Prezydent [...] W. wskazał, iż rozpatrując sprawę w oparciu o przepis art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, jako organ I instancji wziął pod uwagę fakty powszechnie znane dotyczące utrzymywania się przyrostu natężenia ruchu drogowego na sieci ulic w W. (o 6 – 7% w skali rocznej) oraz stałej tendencji wzrostu liczby wypadków drogowych (o 8,8% pomiędzy 2004 r. a 2005 r.). Organ powołał się na założenia przyjętego przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowego Programu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005, w tym m. in. na wymóg potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego, jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Ponadto organ I instancji uwzględnił następujące dokumenty: wyniki badań natężenia ruchu w porannym szczycie (poj./godz.) opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W. S.A.; opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w m. [...] W., opracowaną przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego; szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku strony oraz charakterystykę reklamy i jej powierzchnię, a także wziął pod uwagę fakt powszechnie znany jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym zlokalizowana jest reklama. W świetle tych materiałów, a w szczególności opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów organ I instancji ustalił, iż reklamy umieszczone w pasach dróg stanowią szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Reklama powoduje bowiem dekoncentrację kierowców w postaci fiksacji, tj. stanu chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie. Czas fiksacji mieści się z reguły w granicach 0,2 – 1,5 sekundy. W tym czasie, kiedy oko kierowcy "spoczywa" na reklamie, pojazd - poruszający się z prędkością 50 km/h - przejeżdża bez kontroli od 2,8 m do 20,8 m, a następnie drogę do jego całkowitego zatrzymania – 30,9 m (łącznie do 51,7 m). Ponadto badania przeprowadzone w USA wykazały, że w 10 – 30 % wszystkich wypadków drogowych czynnik rozproszenia uwagi kierowcy jest jednym z powodów ich zaistnienia; przyczyną ok. 1/3 z tych wypadków były wizualne bodźce zewnętrzne – głównie przydrożne reklamy. Powyższe badania wykazały również wprost proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych do liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Średni wskaźnik wypadkowości dla odcinków drogi z przydrożnymi bilboardami był o 40,9% wyższy niż dla odcinków bez reklam. W ocenie organu I instancji zebrane w sprawie dowody potwierdzają okoliczność, że wnioskowana reklama, adresowana jest do kierujących pojazdami. Mając na uwadze powyższe ustalenia, Prezydent [...] W. uznał, że kontynuacja zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwa. W sprawie nie zachodzi bowiem przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy, o której mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Organ wskazał, iż przepis ten dopuszcza lokalizowanie tego rodzaju obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, zaś naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 cyt. ustawy jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zdaniem organu, z powyższych przepisów jednoznacznie wynika zakaz lokalizowania w pasie drogowym urządzeń i obiektów, wprowadzony przez ustawodawcę w celu ochrony pasa drogowego i zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Organ stwierdził, iż warunkiem odstąpienia od tego zakazu jest wystąpienie w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku, który w niniejszej sprawie nie zachodzi, co daje podstawę do odmowy udzielenia stronie skarżącej zezwolenia za zajęcie pasa drogowego.

Od powyższej decyzji skarżąca spółka, reprezentowana przez radcę prawnego - odwołała się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Strona skarżąca, wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania – zarzuciła naruszenie:

- art. 6 k.p.a. – poprzez nadużycie prawa do odmowy wydania zezwolenia za zajęcie pasa drogowego pomimo braku zmiany stanu faktycznego,

- art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych – poprzez niezastosowanie tego przepisu w sprawie,

- art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych – poprzez niewłaściwą interpretację i zastosowanie,

- art. 10 k.p.a. – poprzez wydanie decyzji bez umożliwienia stronie skarżącej przed wydaniem decyzji zajęcia stanowiska co do dowodów i materiałów zebranych przez organ I instancji,

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 81 k.p.a. – poprzez zebranie i uwzględnienie tylko dowodów niekorzystnych dla skarżącej z pominięciem innych dowodów, a także poprzez uwzględnienie jako dowodu opinii [...], co do której skarżąca nie mogła wypowiedzieć się przed wydaniem decyzji,

- art. 79 k.p.a. – poprzez niezastosowanie tego przepisu w sprawie,

- art. 84 k.p.a. – poprzez przyjęcie do akt sprawy opinii, która nie została sporządzona przez biegłego powołanego w trybie przewidzianym przez k.p.a.,

- art. 107 § 3 k.p.a. – poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu odwołania strona podniosła m. in., iż posiada nieprzerwanie od dnia 15 marca 2001 r. do dnia 28 marca 2007 r. zezwolenie na zajęcie pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) ul. G. w rej. ul. I. w celu umieszczenia obiektu reklamowego. Strona zarzuciła organowi, iż wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu decyzji – nie otrzymała pisma ZDM z dnia [...] lutego 2007 r. Strona wskazała, że już po tym piśmie bez jej wiedzy organ I instancji dołączył do akt sprawy istotne dla sprawy dowody w postaci opinii mgr inż. [...] oraz wykazu natężenia ruchu kołowego, czy też pisma Komendy [...] Policji z dnia [...] września 2006 r. Strona skarżąca zarzuciła organowi niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych, zamiast przepisu art. 38 ust. 1 tej ustawy odnoszącego się do istniejących już w pasie drogowym obiektów. W konsekwencji, jak wywodziła skarżąca, organ administracji wydając pierwotne zezwolenie uznał, że wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w art. 39 ust. 3 ustawy, zatem ponowne decyzje nie wymagają już dokonywania takich ustaleń, strona korzysta bowiem z pewnego rodzaju praw nabytych, a zarządca drogi bada jedynie przesłanki określone w art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Jeżeli nie zachodzą negatywne sytuacje to organ administracji niejako automatycznie powinien udzielić zezwolenia. O ile bowiem decyzja wydawana na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy jest decyzją uznaniową, to wydawana na podstawie art. 38 ust. 1 jest decyzją związaną. Zdaniem strony przepis art. 38 cyt. ustawy nie ma zastosowania do stanów faktycznych przed wejściem w życie ustawy o drogach publicznych w obecnym kształcie, gdyż nie jest przepisem przejściowym lub końcowym, lecz ma zastosowanie do sytuacji zaistniałej w rozpoznawanej sprawie. Skarżąca postawiła zarzut naruszenia art. 10, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegający na uniemożliwieniu zapoznania się z materiałem i zgromadzonymi dowodami w sprawie. Organ, dokonując rozstrzygnięcia miał na uwadze opinię Instytutu Badawczego Dróg i Mostów w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach drogowych w W., sporządzoną przez [...], której przed wydaniem decyzji strona nie znała. Nadto opinia ta nie została przez wydającego podpisana, a tym samym nie może stanowić dowodu w sprawie. Jednocześnie zarzucono jej ogólnikowość, brak dokumentacji źródłowej i sprzeczność z danymi publikowanymi na stronie internetowej Komendy [...] Policji. Skarżąca wskazała także, iż nie była zapoznana również z wynikami badań przeprowadzonych przez Biuro Planowania Rozwoju W. S.A. oraz z treścią pisma Komendy [...] Policji o zmianie organizacji ruchu. Naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a. skarżąca dowodziła brakiem uzasadnienia w jakim zakresie zmienił się stan faktyczny, dający podstawę do odmowy wydania zezwolenia. w tym miejscu wskazała na dane statystyczne, z których wynika, iż powodem wypadków drogowych była przede wszystkim nadmierna prędkość oraz nietrzeźwość kierowców. Natomiast z publikacji na stronie internetowej Policji wynika, iż rok 2006 był najbezpieczniejszym rokiem na przestrzeni siedemnastu lat.

Pismem z dnia 29 maja 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. poinformowało stronę skarżącą o zakończeniu odwoławczego postępowania administracyjnego oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się odnośnie zebranych dowodów i materiałów.

Pismem z dnia 28 czerwca 2007 r. skarżąca – podtrzymując dotychczasowe zarzuty - uzupełniła swoje wcześniejsze odwołanie o przedstawienie dodatkowych zarzutów odnośnie opinii [...] a także o przedstawienie wyników przeprowadzonych za granicą badań wpływu tzw. outdooru (reklamy zewnętrznej) na kierowców i na bezpieczeństwo ruchu drogowego.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...]:

– działając m.in. na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 1 pkt 3 i ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych – uchyliło decyzję organu I instancji w części dotyczącej odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od dnia 29 marca 2007 r. do dnia 5 lipca 2007 r. i w tym zakresie orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że: a) udzieliło skarżącej spółce zezwolenia na zajęcie wnioskowanego pasa drogowego ul. G. w rej. ul. I. w celu umieszczenia w nim reklamy o łącznej powierzchni reklamowej 17,11 m2 w okresie od dnia 29 marca 2007 r. do dnia 5 lipca 2007 r.; b) ustaliło opłatę za umieszczenie w pasie drogowym reklamy w wysokości 4.234,73 zł (punkt 1 decyzji),

- działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w pozostałej części utrzymało w mocy w/w decyzję organu I instancji (punkt 2 decyzji).

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy – powołując się na przepisy art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych -stwierdził, iż zezwolenie, w drodze wyjątku, na umieszenie w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, musi być spowodowane takimi względami, które powodują, że uzasadnione staje się odstąpienie od ochrony dobra nadrzędnego, tj. bezpieczeństwa ruchu drogowego. Organ odwoławczy, powołując się na stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04 – wskazał, iż bezzasadny jest zarzut naruszenia przez organ I instancji przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. zarządca drogi nie jest obowiązany udowadniać wnioskującej spółce, że reklama ulokowana w ruchliwym punkcie miasta zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, gdyż tak sformułowana teza jest oczywista. Według organu odwoławczego konstrukcja przepisów art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych oznacza w warunkach konkretnej sprawy przesunięcie ciężaru dowodu na podmiot zainteresowany uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę. Zdaniem organu do podmiot wnioskujący w celu uzyskania takiego zezwolenia winien ewentualnie przekonać zarządcę drogi, że reklama nie będzie miała wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, iż zarządcy drogi, próbującemu zapanować nad negatywnym zjawiskiem nadmiernego nagromadzenia reklam w pasach drogowych na terenie [...]. W. - nie można postawić zarzutu dowolności, albowiem organ ten oparł się na opinii sporządzonej przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, iż zezwolenie na zajęcie pasa drogowego wydawane w trybie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych jest zezwoleniem wydanym tylko na czas ściśle określony, po upływie którego zezwolenie traci moc (wygasa). W tej sytuacji – zdaniem organu – w celu zgodnego z prawem zajmowania pasa drogowego w następnym okresie niezbędne jest uzyskanie kolejnego zezwolenia, które zawsze zapada w warunkach oceny spełnienia przez wnioskodawcę wymogów wskazanych w art. 39 ust. 1 i ust. 3 cyt. ustawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, iż niezasadny jest zarzut naruszenia przez zarządcę drogi art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W ocenie organu przepis ten dotyczy obiektów, które istniały w tym pasie w dniu wejścia w życie ustawy. Ponadto organ II instancji podkreślił, iż ze swej istoty zezwolenie na zajęcie pasa drogowego jest zawsze udzielane na określony czas, a po jego upływie pas drogowy winien być przywrócony do stanu pierwotnego poprzez zdemontowanie nośnika reklamowego. Zdaniem organu sama praktyka polegająca na braku demontażu reklamy po upływie terminu zezwolenia i wymuszanie na zarządcy drogi zezwoleń na koleiny okres nie może być utożsamiana z brakiem obowiązku przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, iż nawet w sytuacji uznania, że w sprawie może mieć zastosowanie art. 38 ust. 1 cyt. ustawy, to należy zauważyć, iż hipoteza normy prawnej w nim zawartej dotyczy obiektów lub urządzeń, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego, co w rozpoznawanej sprawie nie ma jednak miejsca. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. niezasadny jest również zarzut naruszenia przez zarządcę drogi art. 10 k.p.a. Według organu pełnomocnik strony skarżącej zapoznał się z aktami sprawy na etapie postępowania odwoławczego, co skutecznie konwalidowało ewentualne uchybienia organu I instancji. Według Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. niezasadny jest ponadto zarzut naruszenia art. 79, art. 84 i art. 107 § 3 k.p.a., skoro zarządca drogi nie ma obowiązku udowodnienia wnioskującej spółce, iż znacznych rozmiarów nośnik reklamowy posadowiony w pasie drogowym negatywnie wpływa na bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego, co – zdaniem organu – jest zresztą oczywiste i nie wymaga dowodu. Organ wskazał, iż powołana w uzasadnieniu decyzji opinia Instytutu Badawczego Dróg i Mostów została sporządzona in abstracto, a ponadto że brak jest dostatecznych podstaw, aby żądać od zarządcy drogi przeprowadzenia dowodu na negatywny wpływ konkretnej reklamy na dobra chronione przepisem art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Jednakże Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uznało, iż czas trwającego postępowania przed organami obu instancji nie może wywoływać negatywnych skutków dla strony skarżącej, dlatego też za zasadne uznano uchylenie kwestionowanej decyzji organu I instancji jedynie w części obejmującej odmowę wydania zezwolenia za okres od dnia 29 marca 2007 r. do dnia 5 lipca 2007 r. i orzeczenie w tym zakresie co do istoty poprzez udzielnie w podanym okresie wnioskowanego zezwolenia i ustalenie opłaty za umieszczenie w pasie drogowym reklamy w kwocie 4.234,73 zł.

W dniu 26 lipca 2007 r. skarżąca spółka, reprezentowana przez radcę prawnego – działając za pośrednictwem organu - zaskarżyła w/w decyzję SKO w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w części dotyczącej odmowy udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego od dnia 6 lipca 2007 r. Skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie:

- art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych – poprzez niezastosowanie tego przepisu w sprawie,

- art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych – poprzez niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie,

- art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. – poprzez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego w ramach postępowania odwoławczego,

- art. 81 k.p.a. – poprzez zaakceptowanie przez SKO w W. faktu uznania przez organ I instancji za dowody tych dokumentów (np. nie podpisanej opinii mgr inż. [...]), które nie mogły stanowić w ogóle materiału dowodowego i w stosunku do których strona nie mogła zająć stanowiska w postępowaniu przez organem I instancji,

- art. 10 k.p.a. – poprzez uniemożliwienie stronie skarżącej przed wydaniem decyzji zajęcia stanowiska co do dowodów i materiałów zebranych przez organ I instancji, w tym do przeprowadzonego dowodu z opinii [...],

- art. 107 § 3 k.p.a. – poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji.

Jednocześnie strona skarżąca zasygnalizowała wątpliwości prawne co do obowiązywania przepisów uchwały Rady [...] W. z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...] W., z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych [...], a to z uwagi na niezgodność art. 19 ust. 5 w zw. z art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych.

Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie decyzji SKO w W. w zaskarżonej części, zaś w całości w sytuacji, gdy potwierdzą się wątpliwości co do obowiązywania stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, a także o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skarżąca spółka podniosła, iż z posiadanych przez nią informacji wynika, iż opinia firmowana przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów sporządzona była wspólnie przez organ I instancji (jej pracowników) oraz [...], co podważa wiarygodność [...] jako biegłego. Uzasadniając naruszenie przepisów prawa materialnego powołano argumenty zawarte w uzasadnieniu odwołania od decyzji organu I instancji, dodatkowo wskazując na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2006 r. wydany w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 2115/05. Zdaniem strony organy obu instancji winny badać, czy nośnik skarżącej spółki powoduje zagrożenie i utrudnienie ruchu drogowego lub czy nie zakłóca wykonywania zadań zarządu drogi. Jeżeli nie zachodzą te negatywne przesłanki, to - według skarżącej – stosownie do art. 38 ustawy o drogach publicznych nośnik ten może pozostać w pasie drogowym pod warunkiem uzyskania decyzji w trybie art. 40 cyt. ustawy i uiszczenia stosownej opłaty za zajęcie pasa drogowego. W tej sytuacji skarżąca uznała, iż pomimo braku przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie stwierdzenia, czy nośnik powoduje zagrożenie i utrudnienie ruchu drogowego i nie zakłóca wykonywania zadań zarządu drogi, SKO stwierdziło, że takie przesłanki istnieją, nie wskazując, co powoduje te zagrożenia i utrudnienia ruchu drogowego. Stawiając zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. stwierdzono, że organ administracji w ogóle nie przeprowadził postępowania dowodowego kopiując uzasadnienie z innej decyzji. Podtrzymując dotychczasowe zarzuty dotyczące opinii [...] skarżąca spółka powołała się na wyniki badań przeprowadzonych przez [...], zawierających przegląd światowego dorobku badawczego na temat wpływu nośników outdoorowych na bezpieczeństwo ruchu, w którym to dokumencie autor opracowania stwierdza, iż nie udało się dotychczas bezsprzecznie wykazać, że outdoor negatywnie wpływa na wypadkowość, tzn. powoduje przyrost wypadków. Wskazując na naruszenie art. 81 i art. 10 k.p.a. strona zarzucała brak możliwości zapoznania się z aktami sprawy, w tym z treścią opinii [...]. Co do tej opinii ponowiono zarzuty braku dokumentacji źródłowej i sprzeczność z danymi publikowanymi przez źródła zagraniczne. Zdaniem strony skarżącej organ odwoławczy dopuścił się dowolności przy wydawaniu decyzji, bowiem nie przeprowadził w sposób wymagany prawem postępowania dowodowego, opierając się wyłącznie na ustaleniach organu pierwszej instancji oraz dokonując jedynie kontroli zasadności zarzutów podnoszonych w odwołaniu. Skarżąca uzasadniając zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. – stwierdziła, iż organ II instancji jedynie pobieżne ustosunkował się do zarzutu naruszenia art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w sytuacji, gdy spółka prawie cztery lata zajmowała pas drogowy, przez co należy także rozumieć, że w tym okresie zachodził "szczególnie uzasadniony przypadek", o jakim mowa w art. 39 ust. 3 cyt. ustawy. Skarżąca, odnosząc się do zarzutu dotyczącego kwestii opłat za zajęcie pasa drogowego – stwierdziła, iż w świetle przepisów art. 19 ust. 5 i art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych pojawiają się wątpliwości, czy powołana uchwała Rady [...] W. wydana została na podstawie prawidłowej podstawy prawnej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. - podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - wniosło o jej oddalenie. Organ podkreślił, iż z interpretacji przepisu art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych wynika, że to nie zarządca drogi ma udowodnić wnioskodawcy, iż reklama w pasie drogowym konkretnej lokalizacji ujemnie wpływa na bezpieczeństwo ruchu drogowego, lecz to właśnie ten podmiot musi wykazać przed zarządcą drogi, że w konkretnej sprawie zachodzi "szczególny przypadek" pozwalający na odstąpienie od zakazu określonego w art. 39 ust. 1 cyt. ustawy. Powołując się na wyrok NSA z dnia 2 lutego 2005 r., I OSK 1026/04 oraz na zasady doświadczenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, iż teza o szkodliwości reklamy w ujęciu generalnym jest bezsprzeczna, a wskazanie przez zarządcę drogi na jakiekolwiek opracowania w tym zakresie tylko tę tezę potwierdza, bez konieczności przeprowadzania specjalnych badań w zakresie konkretnych nośników reklamowych.

W toku postępowania sądowego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. przy piśmie z dnia [...] października 2007 r. przedłożyło do akt sprawy brakujące dokumenty, w tym m.in. kopię zwrotnego potwierdzenia odbioru przez stronę skarżącą pisma Zarządu Dróg Miejskich w W. z dnia [...] lutego 2007 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak stanowi przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga spółki A. S.A. z siedzibą w P. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...], jak również poprzedzająca ją decyzja Prezydenta [...] W. z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego – nie naruszają przepisów prawa.

Przedmiotowe decyzje nie naruszają - zdaniem Sądu - zarówno przepisów prawa materialnego, w tym w szczególności art. 38 ust. 1 i art. 39 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3, ust. 3, ust. 6, ust. 11 i ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, jak również przepisów postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim art. 7 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 81 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć jakikolwiek istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Wyjątkiem od tej zasady jest art. 39 ust. 3 cyt. ustawy, zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Wyjątek o jakim mowa w w/w przepisie został sprecyzowany, co do przedmiotu, w art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, według którego zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam.

Niewątpliwie należy uznać, iż zezwolenie wydawane na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych jest decyzją mająca charakter uznaniowy, co nie oznacza, że dowolny.

Przepis art. 39 ust. 3 cyt. ustawy zaostrza uznaniowe przesłanki wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę do szczególnie uzasadnionych przypadków ze względu na ochronę dóbr wskazanych w art. 39 ust. 1 tej ustawy. Przez te przypadki należy rozumieć między innymi sytuacje, w których umieszczenie takich obiektów (reklam) nie będzie kolidowało z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego, w tym z bezpieczeństwem tego ruchu, albo z innymi przepisami, jak na przykład z prawem miejscowym (tak m.in. /w:/ wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 251/06).

Jeżeli więc umieszczenie obiektów, w tym reklam, będzie w niezgodzie z warunkami określonymi w art. 39 ust. 1 ustawy, w tym z bezpieczeństwem ruchu drogowego, wówczas należy odmówić zezwolenia na zlokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Zdaniem Sądu należy wskazać, iż tego rodzaju decyzje uznaniowe służą z zasady realizacji polityki administracyjnej w określonej dziedzinie spraw (vide: M. Kulesza, Administracyjnoprawne uwarunkowania polityki przestrzennej, Wydawnictwa UW, Warszawa 1987, str. 9 i nast.). W rozpatrywanym przypadku chodzi natomiast o politykę miasta wobec szeroko pojmowanego bezpieczeństwa ruchu drogowego, której częścią jest polityka tegoż miasta wobec reklamy zewnętrznej. Politykę administracyjną w określonej dziedzinie spraw wyrażają różnego rodzaju dokumenty, takie jak plany czy uchwały podejmowane przez uprawnione organy, a więc akty prawa miejscowego, ale również ekspertyzy, opinie przygotowane przez właściwe ciała doradcze itp. Należy przy tym zauważyć, że żaden przepis k.p.a., czy też inny przepis szczególny nie określa, że tego rodzaju opracowania muszą przytaczać całe instrumentarium naukowe stosowane przy ich sporządzeniu, i że to właśnie ich naukowy charakter przesądza o możliwości ich zastosowania.

Ustosunkowując się do zarzutów niewłaściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. prawidłowo oceniło, iż zarządca drogi nie jest obowiązany udowadniać wnioskującej spółce, że konkretna reklama ulokowana w ruchliwym punkcie miasta zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zdaniem Sądu organy obu instancji trafnie powołały się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005 r. (sygn. akt OSK 1026/04), w którym NSA wskazał, że: "nie ma podstaw do tego iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp." W konsekwencji trafnie stwierdzono więc, że zarząd dróg jest wyspecjalizowanym organem odpowiedzialnym za bezpieczeństwo dróg publicznych, a zatem posiada z urzędu informacje pozwalające na podejmowanie decyzji związanych z bezpieczeństwem na drogach.

Sąd nie podzielił zarzutów skarżącej spółki co do waloru opinii wydanej przez pracownika Instytutu Badawczego Dróg i Mostów. Uzyskanie przez zarządcę drogi opinii biegłego nie jest obligatoryjne dla jego działań zmierzających do eliminacji potencjalnych zagrożeń na drodze publicznej, stąd uwzględnienie każdej informacji przez wyspecjalizowany organ, jakim jest zarządca drogi, podlega jego ocenie zgodnie z jego kompetencją. W związku z tym brak jest podstaw do uznania, że odmawiając zezwolenia na zajęcie pasa drogowego organ przekroczył granice uznania administracyjnego.

Sprawy związane z zajęciem pasów drogowych przez nośniki reklamy zewnętrznej mają w [...] W. charakter masowy i wobec ich typowości nie można wymagać, by w przypadku każdej lokalizacji przeprowadzane było pogłębione postępowanie dowodowe, wykraczające zakresem poza kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy – przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

W ocenie Sądu należy wskazać, iż organ administracji, rozpatrując niniejszą sprawę, miał na względzie przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 – 2007 – 2013 GAMBIT 2005, w którym stwierdzono m.in., że obecny stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce oraz członkowstwo Polski w Unii Europejskiej wymagają potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego, jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Zarządca drogi miał także na uwadze statystyki Policji dotyczące wypadków drogowych za 2005 r. Organ oparł się również na wynikach badań natężenia ruchu drogowego na ul. G. w porannym szczycie opracowanych przez Biuro Planowania Rozwoju W. S.A. Nie ma w ocenie Sądu podstaw, by wymienionym instytucjom odmówić kompetencji merytorycznych w sprawach, których przedmiotem były ich ustalenia i wnioski. Materiał ten, dotyczący całej dziedziny spraw związanych z umieszczaniem reklam w pasach drogowych, został zindywidualizowany i skonkretyzowany przez dołączenie doń szczegółowego planu sytuacyjnego reklamy załączonego do wniosku strony oraz charakterystykę reklamy i jej wymiarów. Zarząd Dróg Miejskich uwzględnił też fakt powszechnie znany, jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym strona wnioskuje o umieszczenie reklamy, mając także na uwadze wnioskowaną zmianę organizacji ruchu przez zwiększenie dopuszczalnej prędkości. Ta ostatnia okoliczność ma charakter regulacji przyszłościowej, jednakże organ administracji musiał ją wziąć pod uwagę, gdyż mogła zaistnieć w okresie ewentualnego funkcjonowania zezwolenia.

Zarządca drogi, mając na uwadze poczynione ustalenia, był uprawniony uznać, czy reklama skarżącej spółki nie będzie naruszała wymagań z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, w tym czy nie będzie miała istotnego wpływu na pogorszenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Jest on bowiem odpowiedzialny za skonkretyzowanie takich warunków na drodze i w pasie drogowym, by nie dopuścić do wystąpienia okoliczności wskazanych w wymienionym przepisie, a także do zagrożenia bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. Wbrew twierdzeniu skarżącej nie musiał zatem oczekiwać na wypadki drogowe, które zaistniałyby w miejscu posadowienia reklamy lub przeprowadzać badania czy analizy dotyczące kolizji. Innymi słowy, zarządca drogi nie ma obowiązku oczekiwania na skutki wpływu reklamy na bezpieczeństwo drogowe, lecz jest obowiązany zadziałać prewencyjne, w celu eliminacji potencjalnych skutków.

Istota reklamy, jak podkreślano to już wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych, polega na szeroko pojmowanym rozpowszechnianiu informacji o konkretnych wyrobach i usługach zaś jej funkcja polega na równie szeroko pojmowanym oddziaływaniu na potencjalnych nabywców tych wyrobów i usług. Zatem by spełniać te cele wyróżnia się swoim zamocowaniem, wyglądem, powierzchnią, kolorystyką, treścią itp., niekiedy w sposób bardzo ekspansywny, by przyciągnąć uwagę uczestników ruchu drogowego, co w konsekwencji ma istotny wpływ na jego bezpieczeństwo. Zjawisko tzw. fiksacji, to jest chwilowego zatrzymania wzroku przez kierujących pojazdami w jednym punkcie (na przykład na reklamie) niewątpliwie powoduje dekoncentrację kierowców. Podzielność uwagi kierujących pojazdami i ich doświadczenie w prowadzeniu pojazdów jest bardzo różne. Jednakże, o ile na prowadzenie pojazdów przez kierowców doświadczonych o pełnej zdolności psychomotorycznej takie obiekty jak na przykład reklamy nie mają większego istotnego znaczenia, to każde nadmierne zaangażowanie uwagi pozostałych kierowców może stanowić realne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Z tych względów zarządca drogi jest obowiązany tak skonfigurować drogę i pas drogowy, w tym obiekty znajdujące się na nim, by kierowcy o mniejszych predyspozycjach i umiejętnościach nie byli zbyt angażowani elementami nie służącymi do obsługi ruchu drogowego. Prawdą jest, że nie wyłącznie reklamy powodują rozpraszanie uwagi kierowców, a nadmierna prędkość jest najczęstszym powodem kolizji drogowych i wypadków. Jednakże, w ocenie Sądu orzekającego w sprawie, nie można uznać za chybioną argumentację zarządcy drogi, że reklamy zewnętrzne o dużych powierzchniach, w połączeniu z nadmierną prędkością (argument skarżącej), nie mają negatywnego wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Dlatego wyłącznej kompetencji zarządcy drogi poddano kwestie związane z zagospodarowaniem pasów drogowych.

W tym miejscu należy przypomnieć, iż pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (vide: W. Kotowski, Komentarz do art. 34 ustawy o drogach publicznych, LEX). Należy więc zwrócić uwagę, iż funkcjonalnie pas drogowy nie jest przeznaczony do instalowania reklam. Umieszczanie ich zatem w jego granicach należy uznać za wyjątek, na co wskazują również przepisy art. 39 ust. 1 oraz ust. 3 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego podnieść trzeba, że podstawowy zarzut strony sprowadza się do stwierdzenia niewłaściwej podstawy prawnej decyzji. W ocenie skarżącej spółki zastosowanie w sprawie powinien mieć art. 38 ust. 1 w zw. z art. 40 ustawy o drogach publicznych, nie zaś przywołany w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przepis art. 39 ust. 1 i 3 tej ustawy. Skarżąca akcentowała fakt, iż ten ostatni przepis mówi o lokalizowaniu w pasie drogowym obiektów budowlanych, a więc obiektów nowych, lokalizowanych po raz pierwszy, zaś art. 38 ust. 1 ustawy - odnosi się do obiektów istniejących (m.in. reklam), które - jak obiekt strony - zostały zlokalizowane wcześniej. Za taką interpretacją, związaną z wyraźnym rozróżnieniem sytuacji polegającej na lokalizowaniu obiektów nowych po raz pierwszy, od statusu prawnego obiektów istniejących w pasie drogowym, a więc zlokalizowanych wcześniej, gdzie ma miejsce przedłużenie zezwolenia przemawia - zdaniem skarżącej - zarówno fakt posiadania przez stronę zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod nośnik reklamowy, jak i treść wniosku strony – o przedłużenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod ten sam nośnik. Jednocześnie spółka zgadzała się z tym, że wydając decyzję w sprawie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym nośnika reklamowego w trybie art. 39 ust. 3 ustawy zarządca drogi winien zbadać, czy ma miejsce "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w powołanym wyżej przepisie. Jednak, skarżąca wskazała, że gdy raz zostanie to przez zarządcę drogi ustalone, to przy ponownej decyzji w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego zarządca drogi rozpatruje tylko przesłanki określone w art. 38 ust. 1 ustawy, a więc gdy chodzi o nośnik reklamowy w pasie drogowym, to bada jedynie, czy nośnik ten powoduje zagrożenie i utrudnienie ruchu drogowego i czy zakłóca wykonywanie zadań zarządu drogi. Gdy nie zachodzą te negatywne sytuacje skarżąca, jak i inne osoby będące w podobnej sytuacji jak ona, ma uzasadnione prawo oczekiwać, że zarządca drogi automatycznie wyda zezwolenie. Tak więc o ile w przypadku art. 39 ust. 3 ustawy występuje uznanie administracyjne, to w przypadku zastosowania art. 38 ust. 1 ustawy jest to tzw. decyzja związana. W przekonaniu skarżącej spółki przepis art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych ma wprost zastosowanie w jej sprawie, gdyż nie ma on charakteru przepisu przejściowego lub końcowego. Na poparcie przedstawionej wykładni przepisu art. 38 ust. 1 powołano w skardze wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 2115/05.

Ustosunkowując się do zarzutów skarżącej spółki należy – zdaniem Sądu – wyraźnie podkreślić na wstępie, iż z poglądem wyrażonym w powołanym przez stronę skarżącą wyroku WSA w Warszawie nie zgodził się Naczelny Sąd Administracyjny, uchylając ten wyrok orzeczeniem z dnia 28 czerwca 2007 r., I OSK 811/06. Wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził m.in., iż analiza przepisu art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych prowadzi do wniosku, że regulacja ta legalizuje istnienie w pasie drogowym obiektów budowlanych i nie zawiera jakiegokolwiek odesłania do przepisów nakładających na obywatela obowiązek wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie zezwolenia na jego zajęcie.

W kontekście tego należy wyraźnie wskazać, iż zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu instalacji reklamy jest decyzją czasową. Po upływie okresu w nim wskazanego - zezwolenie wygasa, co w konsekwencji oznacza, iż na dalsze zajęcie pasa drogowego wymagane jest uzyskanie nowego zezwolenia. Z istoty tego zezwolenie wynika również to, iż po upływie okresu, na który udzielono zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, pas drogowy winien być niezwłocznie przywrócony do stanu pierwotnego poprzez zdemontowanie nośnika reklamowego. Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych nie przewiduje w ogóle instytucji przedłużenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zdaniem Sądu sama praktyka polegająca na braku demontażu reklamy po upływie terminu zezwolenia i wymuszaniu na zarządcy drogi zezwoleń na koleiny okres, nie może być utożsamiana z brakiem obowiązku przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego. W tej sytuacji trudno w ogóle mówić o obiekcie istniejącym w pasie drogowym, skoro obiekt taki de iure nie powinien znajdować się w pasie drogowym po upływie okresu, na który została wydana decyzja.

W związku z tym fakt otrzymania zezwolenia, na zajęcie pasa drogowego pod umieszczenie reklamy, nie rodzi po stronie przedsiębiorcy skutecznego uprawnienia do żądania dalszego zajęcia pasa drogowego, ani po stronie zarządcy drogi obowiązku ponownego udzielenia zezwolenia. Organ odwoławczy, udzielając zezwolenia na okres wskazany w zaskarżonej decyzji, miał jedynie na uwadze skutki refleksowe dla spółki decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, co nie przekreślało całej argumentacji wywodzonej na podstawie przepisów art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

W ocenie Sądu w świetle powołanego przepisu art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych i orzeczeń sądu administracyjnego nie powinno budzić również wątpliwości, czemu skarżąca zresztą nie zaprzecza, iż warunkiem funkcjonowania instalacji reklamowej w pasie drogowym w obszarze zabudowanym jest wyrażenie zgody przez zarządcę drogi w trybie decyzji administracyjnej. Jednocześnie, zarówno przepis art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy, jak i powołane orzeczenia sądu wskazują, że decyzja jest wydawana w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Tym samym organ administracji przy wydawaniu takiej decyzji jest obowiązany badać – zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, czy wnioskodawca wykazał szczególnie uzasadnione okoliczności (przypadki), które pozwalają na odstąpienie od generalnego zakazu wynikającego z przepisu art. 39 ust. 1 cyt. ustawy. Skoro w każdym przypadku wydawane jest nowe zezwolenie, a nie jego przedłużenie, to również w każdym przypadku badana jest zgodność kolejnej lokalizacji reklamy z odpowiednimi przepisami ustawy.

Zgodzić się należy z organami obu instancji, iż zarządca drogi nie był obowiązany udowadniać wnioskującej spółce, że reklama ulokowana w ruchliwym punkcie miasta zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, gdyż konstrukcja przepisów art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych ewidentnie oznacza w warunkach konkretnej sprawy przesunięcie ciężaru dowodu na podmiot zainteresowany uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę. Zdaniem Sądu to podmiot wnioskujący w celu uzyskania takiego zezwolenia winien ewentualnie przekonać zarządcę drogi, że umieszczenie reklamy w konkretnym miejscu jest szczególnie uzasadnione i że nie będzie miało wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Wieloletnia wadliwa praktyka organów administracji w tej kwestii nie zmienia istnienia zasady dowodowej wynikającej z powołanych przepisów ustawy. W tym stanie rzeczy zasadne jest stanowisko SKO w W., że to na skarżącej spółce spoczywał ciężar dowodu istnienia okoliczności uzasadniających wydanie zezwolenia na umieszczenie reklamy w pasie ul. G.

Ustosunkowując się do zarzutów skarżącej dotyczących naruszenia przepisów postępowania poprzez pozbawienie jej możliwości zapoznania się, przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji, ze zgromadzonym materiałem i dowodami, należy przyjąć, iż zarzut ten jest całkowicie niezasadny. Po pierwsze z akt sprawy wynika, iż – wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącej - Zarząd Dróg Miejskich w W. skutecznie doręczył spółce pismo z dnia 9 lutego 2007 r. informujące stronę o przysługujących jej na podstawie art. 10 k.p.a. prawach (vide: kopia zwrotnego potwierdzenia odbioru pisma – w aktach sądowych). Ponadto należy zauważyć, iż pełnomocnik strony skarżącej zapoznał się z aktami sprawy na etapie postępowania odwoławczego, co skutecznie konwalidowało wszelkie ewentualne uchybienia organu I instancji. Warto zwrócił także uwagę, iż pełnomocnik strony skarżącej zarówno w odwołaniu od decyzji organu I instancji, jak i w skardze wniesionej do Sądu szczegółowo ustosunkował się do całego materiału dowodowego zebranego w toku postępowania, co dodatkowo świadczy o niezasadności zarzutów strony.

Mając na względzie powyższe wskazać należy, że po części trafne być może zarzuty skarżącej dotyczące zarówno mocy dowodowej, jak i niskiego poziomu naukowego opinii sporządzonej przez inż. [...] - nie mogą mieć istotnego wpływu na końcową ocenę legalności decyzji organów obu instancji, albowiem opinia ta mogła być i tak co najwyżej wyłącznie pewnym materiałem pomocniczym, uzasadniającym jedynie zmianę dotychczasowego, całkowicie wadliwego zresztą - sposobu działania organów. W istocie pewne uchybienia, jakich być może w tym zakresie dopuścił się zarządca drogi, nie wpływają w żaden sposób na ogólną ocenę decyzji odmawiającej udzielenia zezwolenia, gdyż strona skarżąca nie wykazała, że udzielenie zezwolenia na umieszczenie konkretnego nośnika reklamy w konkretnym miejscu jest szczególnie uzasadnione.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego kwestii opłat za zajęcie pasa drogowego stwierdzić należy, iż – wbrew niejasnym zupełnie sugestiom pełnomocnika strony skarżącej – Rada [...] W., jako uprawniony organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, działając zgodnie z przepisem art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych, w drodze stosownej uchwały z dnia [...] maja 2004 r., prawidłowo ustaliła dla dróg, których zarządcą jest Prezydent [...] W. (vide: art. 19 ust. 5 ustawy) wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego.

W tej sytuacji – zdaniem Sądu - należy uznać, iż wydając zaskarżoną decyzję w przedmiocie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego organ odwoławczy w sposób prawidłowy dokonał wyliczeń dotyczących wysokości opłat należnych za zajęcie pasa drogowego pod reklamę o łącznej powierzchni reklamowej 17,11 m2, umiejscowioną na ul. G. w rej. ul. I. w okresie od dnia 29 marca 2007 r. do dnia 5 lipca 2007 r.

Według Sądu poczynione przez organy obu instancji ustalenia wynikają z zebranego w sprawie materiału dowodowego, zaś dokonana przez te organy ocena tego materiału, w kontekście zastosowanych przepisów ustawy o drogach publicznych - nie budzi zastrzeżeń. Zdaniem Sądu stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji SKO w W. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] W. z dnia [...] marca 2007 r. uzasadnione jest w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.