Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1626/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1 i art. 7 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. spółka z o.o. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 827/13 w sprawie ze skargi E. spółka z o.o. z siedzibą w S. na postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia decyzji w sprawie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 5.03.2014 r. (sygn. akt II SA/Gd 827/13) oddalił skargę E. sp. z o.o. w S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia [...] września 2013 r., nr [...] w przedmiocie uzgodnienia decyzji w sprawie warunków zabudowy.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

1.

Starosta Słupski postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. uzgodnił projekt decyzji Wójta Gminy Główczyce o warunkach zabudowy dla zamierzenia polegającego na montażu zespołu wolnostojących paneli fotowoltaicznych o łącznej mocy 1000 kW, montażu stacji transformatorowej 0,4/15kV na działce nr [...] położonej w miejscowości R., gmina Główczyce w zakresie melioracji wodnej i obszarów drogowych przyległych do pasa drogowego dróg powiatowych oraz odmówił uzgodnienia przedmiotowej inwestycji w zakresie ochrony gruntów rolnych.

Postanowienie to zostało wydane na podstawie art. 106 § 5 K.p.a. oraz art. 53 ust. 4 i 5 i w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647).

Organ pierwszej instancji ustalił, że na działce nr [...] występują między innymi grunty rolne klasy R IIIa i R IIIb. Wskazał, że zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., nr 121, poz.1266), w brzmieniu obowiązującym od dnia 26 maja 2013 r., zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klasy III na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego po uzyskaniu zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Oznacza to, że zmiana taka nie może nastąpić w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy.

2.

E. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. złożyła zażalenie na postanowienie Starosty Słupskiego w części dotyczącej odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych.

Zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 53 ust. 4 i 5 oraz art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędną wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu, że zmiana zagospodarowania terenu w wyniku planowanej inwestycji wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne. Zdaniem spółki, skoro zmiana zagospodarowania terenu dotyczy jedynie tej części działki nr [...], na której nie występują grunty o klasie bonitacyjnej RIII, to nie ma podstaw do odmowy uzgodnienia decyzji. Ustalenia decyzji o warunkach zabudowy mają odnosić się jedynie do tej części działki oznaczonej na załączniku graficznym do decyzji (oznaczenie linii rozgraniczających teren inwestycji) z wyłączeniem użytku klasy III. Inwestycja ma być zlokalizowana na użytkach rolnych klasy bonitacyjnej RV i tylko do tej części nieruchomości powinny odnosić się ustalenia decyzji. Jednocześnie skarżąca spółka zaznaczyła, że na działce nr [...] znajdują się też grunty leśne. Treść decyzji organu pierwszej instancji świadczy zatem o niepełnym rozumieniu uzgadnianej decyzji.

Pismami z dnia 3 września 2013 r. oraz 9 września 2013 r. strona uzupełniła zażalenie, powtarzając dotychczasowe argumenty i wskazując, że linie rozgraniczające teren inwestycji nie mogą być utożsamiane z granicami działki, chociaż nie jest wykluczone oznaczenie tych linii po granicach działki. Strona powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 742/11 z dnia 29 grudnia 2011 r. oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 2108/10. Według spółki, przywołane orzeczenia można wprost odnieść do stanu faktycznego niniejszej sprawy, a wynika z nich, że ustawowa ochrona gruntów rolnych i leśnych nie dotyczy działki w granicach geodezyjnych, lecz tych fragmentów, które zaklasyfikowano jako najlepsze do prowadzenia produkcji rolnej. W celu stosowania reżimu ochronnego, inwestycja musi pozostawać w określonym związku z gruntami rolnymi stanowiącymi użytki rolne klasy I-III, co jak wskazała spółka, nie ma miejsca w niniejszej sprawie.

3.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Starosty Słupskiego z dnia [...] lipca 2013 r.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje co do zasady wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzyskaniu uzgodnień m.in. z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Uzgodnień dokonuje się na podstawie art. 106 k.p.a.

W ocenie Kolegium Odwoławczego, kwestią sporną w sprawie jest dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy w sytuacji, gdy część działki, której dotyczy wniosek stanowią grunty orne klasy III. Według Kolegium decyzję o warunkach zabudowy wydaje się dla całej działki i ustalenie warunków zabudowy ma swój skutek również odnośnie gruntów ornych, względem całej działki, a co winno mieć miejsce w planie miejscowym w odniesieniu do gruntu rolnego III klasy. Od dnia 26 maja 2013 r. - art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi, że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Zgodnie z art. 7 ust. 1 tej ustawy zmiana przeznaczenia gruntu wskazanego w art. 7 ust. 2 pkt 1 następuje w planie miejscowym.

Organ odwoławczy nie podzielił poglądu skarżącej, że skoro inwestor określił granice terenu objętego wnioskiem z pominięciem tej części działki, której grunt sklasyfikowano jako rolny klasy III, to nie jest wymagana zgoda na zmianę przeznaczenia tejże części działki. W omawianym zakresie podstawowe znaczenie ma pojęcie działki budowlanej, dla której ustala się warunki zabudowy. W świetle § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 ze zm.) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. W myśl art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez działkę budowlaną należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Powyższe nie pozwala na przyjęcie, aby przedmiotem decyzji ustalającej warunki zabudowy i zmiany zagospodarowania terenu była tylko część danej działki, nawet jeśli tylko część danej nieruchomości ma być przedmiotem zabudowy i wykorzystania na cel nierolniczy bądź nieleśny. Decyzja taka w zakresie ustalenia dopuszczalnej zmiany zagospodarowania, ma skutek wobec całej działki. Podstaw do odmiennego wnioskowania nie daje argumentacja przywołanego przez stronę orzecznictwa. Przede wszystkim organ odwoławczy zaznaczył, że orzeczenia te dotyczą odmiennego stanu prawnego i po części innego stanu faktycznego, odnosząc się do poprzednio obowiązującego art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którym przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody właściwego ministra, gdzie co do zasady nie było istotne, czy dana działka inwestycyjna ma powierzchnię gruntu o klasie od I - III przekraczającą 0,5 ha.

4.

Na opisane wyżej postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia [...] września 2013 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła E. sp. z o.o. w S., zarzucając naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu, że wyznaczony przez linie rozgraniczające teren inwestycji (nie obejmujący gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III) wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, w myśl art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych;

2) art. 54 pkt 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu, że decyzja o warunkach zabudowy określa linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, co doprowadziło do wadliwego przyjęcia, że wyznaczony przez linie rozgraniczające teren inwestycji (nie obejmujący gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III) wymaga uzyskania zgody o której mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych;

3) art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na wadliwym przyjęciu, że ustalenia decyzji o warunkach zabudowy w zakresie wymogu zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze odnoszą się niepodzielnie do całej działki ewidencyjnej, a nie wyłącznie do terenu inwestycji wyznaczonego przez linie rozgraniczające i nie obejmującego gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III;

4) art. 7 ust. 1 oraz 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na wadliwym przyjęciu, że wyznaczony przez linie rozgraniczające teren inwestycji (nie obejmujący gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III) wymaga zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego;

5) art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na pominięciu, że gruntami rolnymi, w rozumieniu tej ustawy, są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne, co doprowadziło do wadliwego przyjęcia, że wyznaczony przez linie rozgraniczające teren inwestycji (nie obejmujący gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III) wymaga uzyskania zgody o której mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych;

6) art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na pominięciu, że ochrona gruntów rolnych polega, między innymi, na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne, co doprowadziło do wadliwego przyjęcia, że wyznaczony przez linie rozgraniczające teren inwestycji (nie obejmujący gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III) wymaga uzyskania zgody o której mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych;

7) art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na pominięciu, że przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze rozumie się ustalenie innego niż rolniczy sposobu użytkowania gruntów rolnych, co doprowadziło do wadliwego przyjęcia, że ustalenia decyzji o warunkach zabudowy w zakresie wymogu zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze odnoszą się także (tj. poza klasą RV, oznaczenie terenu przez linie rozgraniczające 1E) do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas RIIIa i RIIIb występujących na działce objętej wnioskiem, podczas gdy projekt tej decyzji wyraźnie wyłącza te klasy użytków rolnych z terenu inwestycji.

Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości oraz postanowienia organu pierwszej instancji w części dotyczącej nieuzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie gruntów rolnych i leśnych oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi strona rozwinęła przedstawione zarzuty, koncentrując się na twierdzeniu o związaniu organu wnioskiem inwestora o ustalenie warunków zabudowy w zakresie rodzaju inwestycji i terenu, na którym ma być zlokalizowana oraz lokalizacją planowanej zabudowy na części działki oznaczonej graficznie 1E, obejmującej wyłącznie grunty klasy RV.

W skardze zwrócono uwagę na wadliwe, sprzeczne z wnioskiem inwestora, oznaczenie linii rozgraniczających w projekcie decyzji. Spółka twierdziła bowiem, że liniami rozgraniczającymi są granice opracowania 1E.

Zdaniem skarżącej, z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika, że ochroną objęte zostały jedynie grunty stanowiące użytki rolne klasy I-III, bez względu na to, czy stanowią całą działkę ewidencyjną, czy jej część. Podkreśliła skarżąca, że w ustawie ochronie podlegają określone grunty, gdyż ustawodawca nie posługuje się pojęciem działki ewidencyjnej. Natomiast na terenie inwestowanym nie występują grunty rolne stanowiące użytki klasy I-III.

Skarżąca odwołała się do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i decyzji lokalizacyjnych twierdząc, że obowiązują te same zasady zagospodarowania terenu (w zakresie ochrony gruntów rolnych), które nie mogą prowadzić do odmiennych ustaleń. Jej zdaniem ustalenia decyzji o warunkach zabudowy w zakresie przeznaczenia na cele nierolnicze nie odnoszą się do całej działki, a jedynie do terenu inwestycji wyznaczonego przez linie rozgraniczające. W granicach działki nr [...] nie istnieje wymóg zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze, ponieważ teren stanowiący grunt klas RIIIa i RIIIb (oznaczony jako 2R/Ls) nie jest terenem inwestycji i pozostaje nadal użytkowany rolniczo.

W konkluzji skargi strona powoływała się na bezpodstawne rozszerzenie w decyzji o warunkach zabudowy zakresu ochrony na grunty niepodlegające ochronie na podstawie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

5.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 5.03.2014 r. (sygn. akt II SA/Gd 827/13) oddalił skargę E. sp. z o.o. w S. Sąd podał, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia odmowy uzgodnienia, w zakresie ochrony gruntów rolnych, projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia polegającego na montażu zespołu wolnostojących paneli fotowoltaicznych o łącznej mocy 1000 kW, montażu stacji transformatorowej 0,4/15kV na działce nr [...] położonej w miejscowości R., gmina Główczyce. Tak oznaczony przedmiot sprawy ogranicza też kontrolę sądu o tyle, że zarzuty skargi odnoszące się do charakteru prawnego ustaleń decyzji o warunkach zabudowy nie mają w niniejszej sprawie znaczenia prawnego, gdyż przedmiotem kontroli sądowej nie jest ani decyzja o warunkach zabudowy ani też jej projekt. Kontrolowane postępowanie ma charakter posiłkowy w stosunku do postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, aczkolwiek stanowi też jego niezbędny element. Stanowisko organu współdziałającego stanowi formalną przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym, przy czym nie ma charakteru wiążącego dla organu wydającego decyzję. Zakres rozstrzygnięcia organu uzgadniającego właściwego w niniejszej sprawie dotyczy wyłącznie oceny, czy planowane przedsięwzięcie nie będzie kolidowało z ochroną gruntów rolnych.

Sąd I instancji wskazując na art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podał, że decyzja o warunkach zabudowy wymaga uzgodnienia z organem właściwym w sprawie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Uzgodnienia dotyczą inwestycji na gruntach wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.), gruntami takimi są nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne, grunty zadrzewione, zakrzewione oraz wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Przez pojęcie "kataster" do czasu przekształcenia ewidencji gruntów i budynków w kataster nieruchomości rozumie się tę ewidencję, jak o tym mowa w art. 53a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., nr 193, poz. 1287, ze zm.). Przepisem kompetencyjnym dla starosty jako organu uzgadniającego w niniejszej sprawie jest art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., nr 121, poz. 1266 ze zm.), zgodnie z którym starosta, wykonując zadania z zakresu administracji rządowej, jest organem właściwym w sprawie ochrony gruntów rolnych, jeżeli przepisy cytowanej ustawy nie stanowią inaczej. Ochrona gruntów rolnych (leśnych) przewidziana w tej ustawie polega w szczególności na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze (nieleśne), jak o tym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1. Dokonując uzgodnienia właściwy organ obowiązany jest ocenić zgodność planowanej inwestycji z przeznaczeniem gruntów rolnych, a w szczególności czy warunki realizacji inwestycji nie powodują przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w sposób sprzeczny z treścią art. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W rozpoznawanej sprawie podstawą odmowy uzgodnienia przedstawionego Staroście Słupskiemu projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji był art. 7 ust. 1 i art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przepis ten stanowi podstawę materialnoprawną podjętego rozstrzygnięcia. Stosownie jego treści, w brzmieniu obowiązującym na dzień rozstrzygnięcia Starosty, ustalonym nowelą, która weszła w życie z dniem 26 maja 2013 r., przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 7 ust. 1). Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi (art. 7 ust. 2 pkt 1).

Sąd I instancji wskazał, że przytoczone przepisy należy wyłożyć w ten sposób, że skutkiem zmiany art. 7 ust. 2 pkt. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w odniesieniu do gruntów rolnych, wyłączono kryterium obszarowe dotyczące możliwość odrolnienia użytków rolnych klas I-III. W obecnym stanie prawnym każde przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga wcześniejszej zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi i jest możliwe jedynie w planie miejscowym.

W przedmiotowej sprawie planowana inwestycja ma być zrealizowana na działce nr [...], obejmującej, co jest w niniejszej sprawie bezsporne, m.in. użytki rolne klasy R IIIa o powierzchni 2,65 ha oraz użytki rolne klasy RIllb o powierzchni 5,02 ha, a także użytki rolne klasy RIVa o powierzchni 0,48 ha, użytki rolne klasy RIVb o powierzchni 2,84 ha i klasy RV o powierzchni 2,41 ha. Występują również, co też jest bezsporne, grunty leśne (LsIV), lecz dla niniejszej sprawy okoliczność ta nie może mieć znaczenia, gdyż starosta jest organem właściwym jedynie w sprawach ochrony gruntów rolnych, natomiast kompetencje w zakresie ochrony gruntów leśnych ustawodawca powierzył dyrekcji Lasów Państwowych (art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych).

Sąd I instancji wskazał, że istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy wyznaczony przez linie rozgraniczające teren planowanej inwestycji na działce (nieobejmujący gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III) wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, w myśl art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W ocenie sądu prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się dla całej działki, a deklarowana przez wnioskodawcę wola zachowania rolniczego charakteru części działki nr [...], sklasyfikowanej jako grunt orny III klasy, nie ma znaczenia prawnego.

Rygoryzm wprowadzonej zasady zmiany przeznaczenia określonych gruntów rolnych wyłącznie w planie miejscowym oznacza, że nie ma znaczenia, przy uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy, że inwestowana działka choćby w niewielkiej części obejmuje grunty rolne odpowiednio wysokiej klasy. Podkreślenia wymaga, że zmiana przeznaczenia terenu inwestycji, której skutkiem jest przeznaczenie na cele budowlane, obejmuje cały obszar wyznaczony jako działka bądź działki geodezyjne, nie zaś wyłącznie powierzchnię faktycznie zajętą pod lokalizowaną w ten sposób inwestycję. Takie też stanowisko zajmował Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy przez organ właściwy dla ochrony gruntów rolnych i leśnych przy poprzednim brzmieniu art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W wyroku z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1442/11 (LEX nr 1367269) wyjaśniono, że "zmiana przeznaczenia obejmuje cały obszar wyznaczony jako działka bądź działki geodezyjne, a nie wyłącznie powierzchnię faktycznie zajętą pod lokalizowaną w ten sposób inwestycję. Obecnie bowiem działka ewidencyjna jest jedynym kryterium obszarowym, do którego można odnosić art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a którego stosowanie nie pozwala na obejście tego przepisu. Poza tym sąd podał, że w świetle całokształtu regulacji ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ochronę gruntów rolnych, a zwłaszcza gruntów najwyższych klas, należy traktować jako zasadę, natomiast przeznaczenie ich na cele nierolnicze (nieleśne) jako wyjątek od tej zasady". Przedstawione stanowisko pozostaje aktualne mimo zmiany stanu prawnego w odniesieniu do art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gdyż nie uległ zmianie cel tej ustawy.

Wg sądu I instancji, prawidłowe jest w konsekwencji stanowisko obu organów, sprowadzające się do ustalenia, że usytuowanie na działce stanowiącej użytek rolny planowanej inwestycji oznacza w konsekwencji przeznaczenie tej działki na cele nierolnicze. Zamiarem inwestora jest realizacja na działce geodezyjnej oznaczonej numerem [...] celu o charakterze produkcyjnym, niezwiązanym z produkcją rolniczą. Pogląd skarżącego na temat wiążącego usytuowania planowanej inwestycji tylko na części tej działki pozostają – w ocenie WSA w Gdańsku - bez wpływu na prawidłowość rozstrzygnięć organów administracji obu instancji. Sąd zaznaczył, że "terenem", o którym mowa w art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest obszar, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, a więc obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja inwestycji (podobnie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 1031/12, LEX nr 1343319). Również analiza pozostałych przepisów art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym posługujących się pojęciem "terenu" (art. 61 ust. 1 pkt 1, 2, 3, ust. 5 i 6, a także art. 63) nie pozwala na przyjęcie, że terenem tym może być część działki, oznaczona przez wnioskodawcę dla planowanej lokalizacji inwestycji. Także z treści art. 52 ust. 2 tej ustawy, stosowanego odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy, nie można wyprowadzić tezy, że wniosek inwestora, który musi określać granice terenu objętego wnioskiem, przedstawione na kopii mapy zasadniczej o właściwej skali, obejmujący "teren, którego wniosek dotyczy", może być ograniczony tylko do części działki. Stąd zarzuty skargi formułowane w związku z ustaleniem linii rozgraniczających teren inwestycji w projekcie decyzji (jej załączniku graficznym) są nietrafne. Natomiast kwestia ustalenia obowiązującej, czy też nieprzekraczalnej linii zabudowy dla terenu objętego wnioskiem inwestora (w rozumieniu art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc całej działki nr [...]), dla niniejszego postępowania uzgadniającego jest prawnie obojętna. Organ właściwy dla ochrony gruntów rolnych uzgadnia bowiem decyzję o warunkach zabudowy wyłącznie w ramach swoich kompetencji wynikających z przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W konsekwencji sąd przyjął, że w niniejszej sprawie działką, na której planuje się przedmiotową inwestycję jest działka nr [...] i tej działki dotyczył projekt decyzji o warunkach zabudowy przedstawiony do uzgodnienia Staroście Słupskiemu jako organowi właściwemu dla ochrony gruntów rolnych i leśnych.

Wg sądu I instancji, organ trafnie wskazał, że w decyzji o warunkach zabudowy przesądza się jedynie o możliwości realizacji danego przedsięwzięcia na konkretnej działce. Nie określa się natomiast dokładnego usytuowania inwestycji na działce (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 299/09; z dnia 25 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 429/09; z dnia 6 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 670/09 oraz z dnia 10 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 303/10). Przedstawiony pogląd wiąże się z istotnym, dostrzeżonym już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle obowiązującego w poprzednim brzmieniu art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, problemem niebezpieczeństwa fragmentarycznego przeznaczania zwartych obszarów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonywanego w celu obejścia przepisów tej ustawy (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 113/08 i z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1092/09; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 697/09). Nie ulega wątpliwości, że dopuszczenie możliwości "szatkowania" i w rezultacie przeznaczania na cele nierolnicze kompleksów użytków rolnych wysokich klas, czyniłoby iluzoryczną ochronę gruntów rolnych, przewidzianą w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. To z kolei rodziłoby poważne niebezpieczeństwo niekontrolowanego, stanowiącego obejście ustawy, uszczuplania zasobu cennej (o określonej w tej ustawie klasie) powierzchni rolnej.

WSA zauważył, że w obecnym stanie prawnym każde przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, niezależnie od ich powierzchni, wymaga wcześniejszej zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, jednakże podjętej w toku procedowania planu miejscowego, zatem zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Starosty Słupskiego z dnia [...] lipca 2013 r. odpowiadają prawu.

Skargę kasacyjną od opisanego wyroku wniosła E. sp. z o.o., zakarżając go w całości.

6.

Skargę kasacyjną oparto na następujących podstawach:

I. Naruszenia prawa materialnego tj.:

1. Art. 7 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez jego błędną wykładnię i przyjęciu, że:

I.1.1. wyznaczenie linii rozgraniczającej teren inwestycji (nieobejmujący gruntów rolnych stanowiących użytki klasy I-III) wymaga zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz zgody właściwego ministra;

I.1.2. termin "przeznaczenie gruntów rolnych" – należy odnosić do działki ewidencyjnej;

I.1.3. termin "przeznaczenie gruntów rolnych" – nie należy odnosić wyłącznie do gruntów rolnych w ramach linii rozgraniczających teren inwestycji i nie obejmujących gruntów rolnych stanowiących użytki klas I-III;

I.2. art. 54 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego niewłaściwe zastosowanie (jego niezastosowanie) polegające na:

I.2.1. wadliwym przyjęciu, że terenem inwestycji jest działka ewidencyjna;

I.2.2. wadliwym przyjęciu, że terenu inwestycji nie wyznaczają wyłącznie linie rozgraniczające teren inwestycji

I.2.3. wadliwym pominięciu, że wyłącznie linie rozgraniczające teren inwestycji (nieobejmujący gruntów rolnych – użytków klasy I-III) wyznaczają w niniejszej sprawie grunty rolne, których ochrona jest oceniana na podstawie art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych

I.3. art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że:

I.3.1. teren inwestycji to działka ewidencyjna;

I.3.2. terenu inwestycji nie wyznaczają wyłącznie granice tego terenu w rozumieniu wskazanego przepisu;

I.3.3. wyłącznie granice terenu inwestycji w rozumieniu wskazanego przepisu (nieobejmujące gruntów będących użytkami klas I-III) wyznaczają w niniejszej sprawie grunty rolne, które są chronione ustawą

I.4. art. 61 ust. 1 pkt 1-3 oraz ust. 4-6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że:

I.4.1. terenem inwestycji jest działka ewidencyjna;

I.4.2. terenu inwestycji nie wyznaczają wyłącznie linie rozgraniczające teren inwestycji w rozumieniu art. 54 pkt 3 u.p.z.p.;

I.4.3. wyłącznie linie rozgraniczające teren inwestycji w rozumieniu art. 54 pkt 3 u.p.z.p. (nieobejmujące gruntów rolnych stanowiące użytki klas I -III) wyznaczają w sprawie grunty rolne, których ochrona jest oceniana na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych;

I.5. art. 53 ust. 4 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu, że:

I.5.1. grunty wykorzystywane na cele rolne, których ochrona jest oceniana na podstawie art. 7 ust. 1 oraz ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych należy odnosić do działki ewidencyjnej;

I.5.2. gruntów wykorzystywanych na cele rolne, których ochrona jest oceniana na podstawie art. 7 ust. 1 oraz ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie należy odnosić wyłącznie do gruntów, które w niniejszej sprawie wyznaczone są przez linie rozgraniczające teren inwestycji i nie obejmują gruntów stanowiących użytki rolne klas I-III.

I.6. art. 92 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że:

I.6.1. nieruchomości wykorzystywane na cele rolne, których ochrona jest oceniana na podstawie art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych należy odnosić do działki ewidencyjnej;

I.6.2. gruntów wykorzystywanych na cele rolne, których ochrona jest oceniana na podstawie art. 7 ust. 1 oraz ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie należy odnosić wyłącznie do gruntów, które w niniejszej sprawie wyznaczone są przez linie rozgraniczające teren inwestycji i nie obejmują gruntów stanowiących użytki rolne klas I-III.

I.7.1. par. 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędną wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu, że:

I.7.2. terenem inwestycji jest działka ewidencyjna, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy;

I.7.3. terenu inwestycji nie wyznaczają wyłącznie linie rozgraniczające teren inwestycji w rozumieniu art. 54 pkt 3 u.p.z.p. zaznaczone na działce, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy;

I.7.4. wyłącznie linie rozgraniczające teren inwestycji (nieobejmujący gruntów rolnych – użytków klasy I-III) wyznaczają w niniejszej sprawie grunty rolne, których ochrona jest oceniana na podstawie art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych.

II. Naruszenie przepisów postępowania:

II.1. Art. 7 i 77 par. 1 K.p.a. w zw. z art. 134 par. 1 i art. 141 pa.r 4 p.p.s.a. polegające na:

II.1.1. niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego poprzez brak analizy części tekstowej projektu decyzji tj.: punktu 1 litera "d" o treści: "wyłącznie na wydzielonej części działki [...] o pow. 0,95 ha w obszarze gruntów R V (na załączniku graficznym oznaczono liniami przerywanymi jako 1E)" oraz punktu 3 litera "d" o treści "ustala się zakaz zabudowy występujących w granicach działki gruntów rolnych klasy III oraz gruntów leśnych".

II.1.2. wadliwym przyjęciu, że organ uzgadniający prawidłowo ustalił na postawie załącznika graficznego do projektu decyzji WZ, że teren inwestycji wyznaczony został w granicach wskazanej działki.

W oparciu o wskazane zarzuty, skarżąca kasacyjnie spółka domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia sądowi I instancji, ewentualnie uchylenia wyroku i rozpoznania skargi poprzez uchylenia zaskarżonych w sprawie aktów administracyjnych. Nadto, domagała się zasądzenia kosztów postępowania sądowego.

7.

W piśmie z dnia 22.02.2016 r. skarżąca kasacyjnie uzupełniła uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Przedmiotem uzupełnienia była analiza orzeczeń przywołanych w zaskarżonym wyroku WSA w Gdańsku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania – z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Przesłanki nieważności w tej sprawie nie wystąpiły, zatem NSA rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną wyłącznie w granicach podniesionych przez stronę zarzutów.

Skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, podlegała zatem oddaleniu.

Zajmując w pierwszej kolejności stanowisko wobec zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania należy wskazać, że nietrafnie skarga kasacyjna zarzucała naruszenie przez sąd I instancji art. 7, 77 § 1 Kpa w zw. z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy. W kwestii zarzutu braku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, należy zauważyć, iż sąd, w ramach postępowania sądowoadministracyjnego orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 par. 1 p.p.s.a.). Nie przeprowadza, co do zasady, dowodów (art. 106 par. 3 p.p.s.a). Materiał dowodowy sprawy (akta administracyjne) był uznany za kompletny w dacie orzekania przez sąd I instancji i w wystarczający sposób kształtował i odzwierciedlał podstawę faktyczną rozstrzygnięcia sądu. Analiza wskazanego zarzutu spółki, sprowadza się w rzeczywistości do akcentowania faktu zaniechania przez sąd I instancji oceny przedłożonej do uzgodnienia części tekstowej projektu decyzji o warunkach zabudowy. Spółka w tym zakresie podawała, że ustalenie na podstawie załącznika graficznego do projektu decyzji WZ, iż teren inwestycji wyznaczony został w granicach działki nr [...], nie uwzględnia tego, iż z części tekstowej projektu decyzji wynikają ograniczenia, co do miejsca realizacji inwestycji (tylko na wydzielonej części działki [...] i w obszarze gruntów RV) oraz zakaz zabudowy na występujących w granicy działki gruntów rolnych klasy III i gruntów leśnych. W związku z powyższym zauważyć należy, iż ocena tego zarzutu pozostaje w bezpośrednim związku z wykładnią i zastosowaniem w tej sprawie przepisów prawa materialnego – art. 7 ust. 1 i art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266; dalej ustawa powoływana jako u.o.g.r.l.). Stanowisko sądu I instancji zajęte w sprawie, nie było wynikiem – jak wskazuje spółka – uchybień w zakresie prawidłowości oceny materiału dowodowego i sugerowanych błędów w związku z tym popełnionych, lecz skutkiem przyjętej przez sąd wykładni prawa. Akcentowane bowiem przez skarżącą kasacyjnie ograniczenia zabudowy zawarte w części tekstowej projektu decyzji przedłożonego do uzgodnienia, w zakresie dotyczącym miejsca realizacji inwestycji na działce nr [...], nie znajdowały podstaw w obowiązujących w dacie orzekania przez organy administracji przepisach prawa materialnego (por. poniżej). Powyższe nie było więc skutkiem zarzucanego naruszenia przepisów postępowania, dlatego też, zarzuty wskazane w tym względzie nie mogły odnieść zamierzonego przez skarżącą kasacyjnie skutku.

Zajmując stanowisko wobec zarzutów naruszenia prawa materialnego należy zauważyć, że materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia organów administracji był art. 7 ust. 1 i art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. Przepisy te, w dacie orzekania przez organy administracji stanowiły, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l.). Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi (art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l.). Zwrócić przy tym należy uwagę, że w sprawie której przedmiotem jest ustalenie warunków zabudowy dla przyszłej inwestycji - art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej powoływana jako u.p.z.p.) – nakazuje zbadać, czy "teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne". "Teren" w rozumieniu tego przepisu, to obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji. Ustalenie warunków zabudowy odnosi się bowiem do całego obszaru działki objętej wnioskiem (jako całość), nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana). Decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie, co do zasady, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. W konsekwencji zatem, na tym etapie nie rozstrzyga się, która część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze lub nieleśne. Trafne było zatem stanowisko sądu I instancji, iż decyzję o warunkach zabudowy wydaje się dla całej działki, co nakazuje tak rozumianą działkę oceniać także z punktu widzenia materialnoprawnej podstawy zaskarżonych do sądu aktów administracyjnych (art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l.). Zapatrywania tego nie zmienia fakt, że skarżąca kasacyjnie spółka deklaruje wolę zachowania rolniczego charakteru tej części działki (nr [...]), która sklasyfikowana jest jako grunt orny III klasy. Zmiana bowiem przeznaczenia gruntu, obejmuje cały obszar wyznaczony jako działka bądź działki geodezyjne, a nie wyłącznie powierzchnię faktycznie zajętą pod lokalizowaną w ten sposób inwestycję (tak wyrok NSA z dnia 19.01.2016 r. II OSK 1168/14, por. również wyroki NSA: z 10.01.2008 r., II OSK 1826/06; z 10.08.2011 r., II OSK 1086/11; z 11.03.2014 r., II OSK 2363/12; a także wyroki WSA: z 18.11.2009 r., II SA/Sz 976/09; z 31.08.2010 r., II SA/Łd 480/10; z 07.12.2012 r., IV SA/Wa 1877/12; z 18.10.2013 r., II SA/Po 701/13). Usytuowanie przez inwestora planowanej zabudowy na działce, która stanowi chroniony ustawą użytek rolny, oznacza bowiem w kontekście powyższego, przeznaczenie tej działki na cele nierolnicze. To zaś powoduje - stosownie do art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. – konieczność uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi i możliwa jest jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym argumentacja skarżącej kasacyjnie spółki, że projektowana inwestycja miałaby faktycznie zostać zrealizowana jedynie na tej części działki nr [...], która nie stanowi użytków rolnych klas RIII, lecz wyłącznie użytki klasy RV, nie mogła, odnieść oczekiwanego skutku. Działką (terenem) na której planowana jest inwestycja objęta decyzją o warunkach zabudowy – jest cała działka nr [...] i tej działki (jako całości) dotyczył projekt uzgadnianej w ocenianej sprawie decyzji o warunkach zabudowy. Nawet określenie granic terenu inwestycji, poprzez wskazanie ich liniami rozgraniczającymi w załączniku graficznym projektu decyzji nie może zmieniać przyjętego zapatrywania, iż teren inwestycji rozumiany musi być jako cała działka na której planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego. Wymagana jest zatem zmiana przeznaczenia tegoż gruntu na cele nierolnicze, czego dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, po uzyskaniu zgody właściwego ministra.

Z tych względów brak było podstaw do stwierdzenia w zaskarżonym wyroku zarzucanych przez skarżącą kasacyjnie naruszeń przepisów prawa materialnego: art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l.; u.p.z.p.; art. 54 pkt 3 u.p.z.p.; art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., art. 61 ust. 1 pkt 1-3, ust. 4-6 4u.p.z.p.; art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., art. 92 ust. 2 u.g.n., a także par. 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny uznając skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.