Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 92/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-07-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 2 ,art. 200 i art. 205 § 2, art. 119 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2018 poz 265
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
article: art. 113 ust. 6
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: art. 12 ust. 4a ,4b, 4f,art. 23,art. 11d ust. 8 i art. 11f ust. 5 i 6,art. 18,art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 18 ust. 1i
journal: Dz.U. 2018 poz 1474
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rennert (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Wolna-Kubicka Sędzia WSA Waldemar Inerowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 lipca 2021 r. sprawy ze skargi J.Ł. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za utracone prawo własności nieruchomości I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji [...] z dnia [....] października 2019 r. o nr [...]; II. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącego kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu [...] grudnia 2020 r. J. Ł. wniósł skargę na decyzję Wojewody z [...] listopada 2020 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z [...] października 2019 r., ustalającą odszkodowanie za utracone prawo własności nieruchomości przejętej dla celów realizacji inwestycji drogowej.

Powyższa skarga została wywiedziona na tle stanu faktycznego sprawy, w której pismem z [...] października 2018 r. (doręczonym 22 października 2018 r.) Starosta zawiadomił J. Ł. i T. Ł. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie odszkodowania za utracone prawo do nieruchomości - w trybie art. 12 ust 4a specustawy. W powyższym zawiadomieniu wskazał, że z księgi wieczystej ww. nieruchomości wynika, iż jej współwłaścicielami przed podziałem byli J. Ł., S. Ł. i M. Ł. po [...] części każdy oraz ustalił, że M. Ł. zmarł, a jego współmałżonką była T. Ł.. Zwrócił się także do niej o wskazanie czy po zmarłym współmałżonku zostało przeprowadzone postępowanie spadkowe, a do obojga adresatów pisma o wskazanie adresu korespondencyjnego S. Ł.. Wezwania o udzielenie ww. informacji pozostały bez odpowiedzi. Mając na uwadze, że w księdze wieczystej zostały ujawnione hipoteki przymusowe, zawiadomił Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z siedzibą w [...], iż jest stroną niniejszego postępowania administracyjnego jako wierzyciel hipoteczny z tytułu ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego na działce nr [...], któremu należne będzie odszkodowanie z tytułu wygaśnięcia z mocy prawa hipoteki na wydzielonej pod realizację inwestycji drogowej działce nr [...].

Po przeprowadzeniu postępowania organ pierwszej instancji decyzją z [...] października 2019 r. ustalił na rzecz J. Ł., S. Ł. i M. Ł. odszkodowanie w łącznej kwocie [...]zł za utracone prawo własności położonej w Z. nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...] (pkt 1 decyzji); ustalone odszkodowanie w całości przyznał wierzycielowi hipotecznemu - Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych z tytułu ustanowienia ograniczonych praw rzeczowych na nieruchomości istniejącej przed podziałem w związku z wygaśnięciem hipotek przymusowych na powstałej po podziale działce nr [...] (pkt 2 decyzji) oraz wskazał, że ww. odszkodowanie zostanie wypłacone na rzecz ZUS - Inspektorat w W. przez Wójta Gminy [...] i podlega zaliczeniu na spłatę świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, starosta wskazał, że decyzją z [...] sierpnia 2018 r., wydaną w trybie art. 11a ust.1, art. 11f ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474; dalej: "specustawa") udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, polegającej na budowie ulicy [...] w miejscowości Z. (projektowana działka nr [...]). Decyzja stała się ostateczna z dniem 26 września 2018 r. Powołując się na przepisy m.in. art. 12 ust. 4a, ust. 4f i ust. 5, art. 18 ust. 1 specustawy oraz art. 130 ust. 2, art. 134 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2018 r. poz. 2204 ze zm.; dalej: "u.g.n."), wskazał, że powołany w sprawie rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym [...] grudnia 2018 r. operacie szacunkowym oszacował wartość działki nr [...] na kwotę [...]zł. W operacie biegła stwierdziła, że w dniu, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej została wydana obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2001 r., w którym obszar objęty niniejszym postępowaniem administracyjnym został przeznaczony pod tereny komunikacji - ulic dojazdowych (oznaczony na rysunku planu symbolem [...]). Wskazała również, że przeprowadziła analizę rynku nieruchomości niezabudowanych, przeznaczonych pod drogi, jako rynku właściwego dla aktualnego i alternatywnego przeznaczenia nieruchomości. Stworzyła bazę porównawczą i wybrała 13 transakcji dla celów metody korygowania ceny średniej. Dokonała obliczenia wartości 1 m2 gruntu wydzielonego dla celów realizacji inwestycji drogowej, przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej na poziomie 50,12 zł/m2. Przyjęła do porównań nieruchomości podobne w myśl przepisu art. 4 pkt 16 u.g.n, a więc nieruchomości, które są porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Ponadto wskazała, że w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, tj. w dniu [...] sierpnia 2018 r. na gruncie nie istniały nakłady budowlane i nasadzenia roślinne, za które właścicielowi gruntu przysługuje odszkodowanie. Organ wyjaśnił, że strony postępowania, po zapoznaniu się z operatem szacunkowym nie zgłosiły uwag, ani zastrzeżeń. Analizując operat, Starosta za słuszne uznał podjęcie przez biegłą analizy wyłącznie rynku nieruchomości niezabudowanych, przeznaczonych pod drogi. Uznał też, że jest on zgodny z przepisami prawa obowiązującymi w dacie wykonania, wskazuje i uzasadnia metodę zastosowaną do wyceny, czynniki wpływające na kształtowanie się cen transakcyjnych, jak również uwzględnia ceny nieruchomości występujące na określonym rynku regionalnym, a przyjęta metoda wyceny jest właściwa. Ustalił również, że powyższa nieruchomość nie została wydana w terminach wskazanych w art. 18 ust. 1e specustawy. Wskazał także, że strona postępowania M. Ł. zmarł, lecz nie doszło do przedłożenia dokumentacji potwierdzającej nabycie praw do spadku przez ewentualnych spadkobierców, a nadto nie ustalił danych korespondencyjnych oraz informacji na temat zgonu strony postępowania S. Ł. w dostępnych mu rejestrach i bazach danych, zatem uznał, że zachodzą przesłanki do obwieszczenia informacji o wydaniu decyzji w trybie art. 8 u.g.n. w zw. z art. 49 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: "K.p.a.").

Odpis powyższej decyzji został doręczony skarżącemu, Wójtowi Gminy [...] oraz ZUS - Inspektorat w W. . Zawiadomienia o wydaniu ww. decyzji zostały wywieszone na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego w [...] w okresie od 31 października 2019 r. do 22 listopada 2019 r., w siedzibie Gminy [...] w okresie od 6 listopada 2019 r. do 22 listopada 2019 r. oraz w siedzibie [...] Urzędu Wojewódzkiego w okresie od 7 listopada 2019 r. do 20 listopada 2019 r.

Skarżący wniósł odwołanie od ww. decyzji, wnosząc o jej zmianę i wypłatę odszkodowania. Podniósł, że nigdy nie prowadził działalności gospodarczej, podobnie jak jego nieżyjący brat Marian, więc niezrozumiałe dla niego jest dlaczego odszkodowanie ma być wypłacone do ZUS, skoro wobec ZUS nie ma i nie miał zadłużenia. Zaznaczył, że długi te nie mogą dotyczyć jego udziału w nieruchomości, tym bardziej, że jest osobą schorowaną i rencistą. Ponadto wskazał, że jego brat S. żyje i mieszka w miejscowości R. gmina R. i dziwi się, że Starosta o to nie zapytał.

W toku postępowania odwoławczego w dniu [...] stycznia 2020 r. biegła potwierdziła aktualność operatu szacunkowego z [...] grudnia 2018 r. Wojewoda uzyskał z Sądu Rejonowego [...] w P. informację, że Sądzie tym nie zarejestrowano żadnej sprawy spadkowej po panu M. Ł.. Ustalił również adres zamieszkania S. Ł..

Decyzją z [...] listopada 2020 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie, organ odwoławczy wyjaśnił brzmienie przepisów specustawy oraz u.g.n., które znalazły zastosowanie w sprawie i stwierdził, że w sprawie nie budzi wątpliwości. Iż w stosunku do ww. nieruchomości wydana została decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, natomiast kwestia sporną jest jedynie zlecenie wypłaty określonego odszkodowania na rzecz ZUS – Inspektorat w W. . Wpisanymi w księdze wieczystej współwłaścicielami nieruchomości — w udziale po [...] każdy — są J. Ł., S. Ł. oraz M. Ł.. Hipoteka oznaczona w księdze wieczystej nr [...], ustanowiona została na całej nieruchomości. Wierzycielem hipotecznym na kwotę [...]zł jest ZUS Inspektorat w W. . Jeżeli odwołujący się kwestionuje wpis, to swoje roszczenie powinien skierować do sądu powszechnego. Zdaniem Wojewody Starosta, kierując się art. 18 ust. 1c i 1d specustawy, prawidłowo uznał, że odszkodowanie ustalone za utracone prawo własności nieruchomości należne jest wierzycielowi hipotecznemu. Stwierdził, że organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, iż odszkodowanie za utracone prawo własności nieruchomości należne jest wierzycielowi hipotecznemu i ustalił, iż w 30-dniowym terminie na wydanie nieruchomości wola jej wydania ze strony odwołującego nie została w żaden sposób uzewnętrzniona inwestorowi co powoduje, iż termin, o którym mowa w art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy nie został zachowany.

Przechodząc do analizy sporządzonego w sprawie operatu organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem wyceny była nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...], arkusz mapy [...] obręb Z., objęta księgą wieczystą KW nr [...] Rzeczoznawca majątkowy określił stan tej nieruchomości na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, tj[...] sierpnia 2018 r. - znajdowała się ona na terenie, który objęty był ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Z. - P. , zatwierdzonego uchwałą z [...] października 2001 r. Działka nr [...] znajdowała się w granicach terenu komunikacyjnego - ulice dojazdowe, oznaczonych symbolem [...], co oznacza, że dotychczasowe przeznaczenie nieruchomości, jest tożsame z przeznaczeniem zgodnym z celem wywłaszczenia. Dla oszacowania wartości nieruchomości biegła posłużyła się podejściem porównawczym - metodą korygowania ceny średniej, objęła analizą rynek lokalny nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, rozumiany jako obszar gminy [...]. Przeprowadzona analiza wykazała, że w okresie ostatnich trzech lat na danym obszarze odnotowano [...] transakcji. Cena tych transakcji wahała się w zakresie od [...] zł/m˛ do [...] zł/m˛. Rzeczoznawca wybrała 4 atrybuty waloryzujące nieruchomości o przeznaczeniu drogowym - lokalizacja, stopień zurbanizowania otoczenia, stan zagospodarowania terenu, funkcja terenów przyległych. Przypisała poszczególnym cechom wagi: lokalizacji 20%, zurbanizowania otoczenia 35%, zagospodarowania 30%, funkcji terenów przyległych 15%. Dokonując oceny opisanego operatu szacunkowego na podstawie art. 80 K.p.a., Wojewoda stwierdził, że rzeczoznawca prawidłowo wyceniła wartość ww. nieruchomości, a omawiany operat może być podstawą do ustalenia odszkodowania. W sposób obszerny i szczegółowy wyjaśniła dobór poszczególnych transakcji i przypisanych im cech. Należycie uzasadniła przeprowadzoną analizę rynku nieruchomości. Dokonując weryfikacji obliczeń biegłej, organ odwoławczy stwierdził, że obliczenia matematyczne, dotyczące cen nieruchomości o wartości minimalnej, maksymalnej i cenie średniej, jak i wartości współczynników korygujących są prawidłowe i zgodne z założeniami i wyjaśnieniami rzeczoznawcy majątkowego oraz są logiczne i spójne. Nie doszukał się w badanym operacie żadnych niezgodności czy nieprawidłowości mogącej świadczyć o jego wadliwości. Powyższe operaty szacunkowe są w swojej treści spójne w zakresie doboru nieruchomości podobnych, ustalonych cech rynkowych wycenianych nieruchomości i przypisanych im wag. Pozwoliło to organowi prześledzić cały proces wyceny ww. nieruchomości oraz jej wynik końcowy. Ocena dowodowa operatu szacunkowego w konfrontacji z przepisami rozporządzenia pozwoliła stwierdzić, że sporządzony operat nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby dalsze jego wykorzystanie dla celu ustalenia odszkodowania. Wojewoda podkreślił również, że Starosta w sposób nienależyty ustalił adres zamieszkania S. Ł., jednakże uchybienie to pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, albowiem organ prawidłowo zastosował w sprawie art. 49 K.p.a., do zastosowania którego uprawniał go art. 8 u.g.n w zw. z art. 23 specustawy. Ponadto wskazał, że ujawnienie się podczas trwania postępowania stron o nieustalonym wcześniej adresie nie upoważnia do wznowienia postępowania z powodu pominięcia ich w dotychczasowym przebiegu postępowania, gdyż publiczne ogłaszanie służyć miało właśnie zapewnieniu ich udziału w postępowaniu.

Zaskarżając opisaną wyżej decyzję w całości, J. Ł. wniósł o stwierdzenie jej nieważności oraz nieważności poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z uwagi na zaistnienie przesłanek określonych w art. 156 K.p.a., zaś w przypadku uznania przez Sąd, że nie zachodzą do tego podstawy wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i uchylenie decyzji Starosty w punktach II i III oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Decyzji zarzucił naruszenie:

1. art. 97 § 1 ust. 1 oraz art. 30 § 5 K.p.c. przez niezawieszenie postępowania i niepowołanie kuratora mimo, ustalenia, że jeden z uczestników nie żyje i brak w postępowaniu osób sprawujących zarząd majątkiem spadkowym;

2. art. 18 ust. 1c specustawy przez jego błędne zastosowanie i uznanie, że odszkodowania z tytułu wygaśnięcia hipoteki równe jest wysokości ustanowionej hipoteki, podczas gdy z ww. przepisu wynika, iż odszkodowania z tytułu wygaśnięcia hipoteki ustala się w wysokości świadczenia głównej wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami;

3. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz 80 i w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. przez brak wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego i nieustalenie w jakiej wysokości istnieje wierzytelności główna i odsetki wobec wierzyciela hipotecznego.

W uzasadnieniu skargi strona podkreśliła, że decyzja została wydana wobec osoby zmarłej - M. Ł.. W razie braku możliwości wezwania spadkobierców do udziału w postępowaniu, organ jest zobowiązany ustalić, czy nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 30 § 5 K.p.a, czyli czy w sprawie nie działa osoba sprawująca faktyczny zarząd majątkiem masy spadkowej, a w sytuacji braku tej osoby, czy nie został ustanowiony przez sąd kurator spadku. Jeżeli te okoliczności nie zachodzą, organ jest zobowiązany wystąpić do sądu o ustanowienie kuratora spadku. Powyższe zaniechanie doprowadziło do wydania decyzji m.in. względem zmarłej osoby. Natomiast w przypadku śmierci strony skierowanie do zmarłego wydanej decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa. Ponadto w ocenie strony w sprawie został naruszony art. 18 ust. 1c specustawy przez jego błędne zastosowanie i uznanie, że odszkodowanie z tytułu wygaśnięcia hipoteki równe jest wysokości ustanowionej hipoteki, podczas gdy z ww. przepisu wynika, że odszkodowania z tytułu wygaśnięcia hipoteki ustala się w wysokości świadczenia głównej wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami. Z treści art. 18 ust. 1c specustawy wynika wprost, że odszkodowanie zmierza do zaspokojenia wierzyciela hipotecznego z nieruchomości (odszkodowanie to podlega zaliczeniu na spłatę świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami). Jeżeli tak, to po pierwsze mając na uwadze akcesoryjny charakter hipoteki koniecznym jest dokonanie ustaleń, co do wierzytelności, którą ta hipoteka zabezpiecza. O konieczności takich ustaleń świadczy art. 18 ust. 1i specustawy. Natomiast organy obu instancji zaniechały dokonania stosowanych ustaleń, uznając że kwota zabezpieczenia hipotecznego jest tożsama z wysokością przysługującej na dzień orzekania wierzytelności zabezpieczonej hipoteką przysługującej wierzycielowi.

W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, Wojewoda powołał się na art. 23 i art. 12 ust. 5 specustawy, zaznaczając, że w trybie specustawy może być wywłaszczona nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym, a to rodzi po stronie wnioskodawcy (zarządcy drogi) obowiązek wypłaty odszkodowania. Ustalanie odszkodowania następuje w ramach tej samej sprawy administracyjnej, wobec tych samych podmiotów. Tryb ustalenia i wypłaty odszkodowania w takiej sytuacji wynika wprost z art. 118a ust. 3 u.g.n. Powołując się na treść art. 113 ust. 6 i 7 u.g.n., organ odwoławczy nie podzielił stanowiska skarżącego, że zobligowany był do zawieszenia postępowania oraz powołania kuratora. Zarzut naruszenia art. 18 ust. 1c specustawy Wojewoda uznał za niezrozumiały, wskazując że prawidłowo zastosował ten przepis po wcześniejszym ustaleniu aktualnej wysokości roszczenia zabezpieczonego hipoteką. Aktualna wysokość wierzytelności ZUS jest wyższa, niż ustalone w odszkodowanie, zarówno skarżący, jak również S. Ł. oraz ewentualni spadkobiercy po M. Ł. nie są upoważnieni do odbioru odszkodowania w wysokości, która nie uwzględnia wartości hipoteki, nawet w sytuacji, gdy kwoty zabezpieczone tą hipoteką nie są wymagalne w całości lub w części. Organ podkreślił, że w aktach znajduje się informacja udzielona przez ZUS o aktualnej wysokości wierzytelności.

Sąd zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.").

W toku przeprowadzonej sądowej kontroli zaskarżonej decyzji, na podstawie kryterium jej zgodności z prawem Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co daje podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Należy jednak zaznaczyć, że nie wszystkie zarzuty skargi Sąd uznał za zasadne.

Na wstępie podkreślić należy, że koniecznym elementem każdego postępowania administracyjnego są jego podmioty, tj. organ, przed którym toczy się postępowanie oraz strona, o której prawach organ administracyjny orzeka w danym postępowaniu. Osoba fizyczna, zgodnie z art. 29 K.p.a., może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, a zatem jeżeli ma zdolność prawną. Zdolność prawną należy zaś oceniać według przepisów prawa cywilnego (art. 30 § 1 K.p.a.). Zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145 ze zm.; dalej: "K.c.") zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin, a kończy się z chwilą śmierci. Z powyższego wynika, że status strony, przysługujący osobie fizycznej, wygasa z chwilą jej śmierci. Osoba zmarła nie może mieć ani zdolności prawnej, ani być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. Innymi słowy w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć, ani prowadzić postępowania, nie mogą też być do niej kierowane wydane w sprawie rozstrzygnięcia.

Z analizy akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy wynika, że stroną toczącego się postępowania przed Starostą [...] a następnie przed Wojewodą był m. in. M. Ł.. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych odpisu skróconego aktu zgonu M. Ł. (t. I, k. [...] akt administracyjnych) wynika, że zmarł on w dniu [...] września 2014 r. Biorąc pod uwagę moment wszczęcia postępowania w kontrolowanej sprawie ([...] września 2018 r. – dzień, w którym decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna), stwierdzić należy, że zgon M. Ł. nastąpił przed wszczęciem tego postępowania. Zatem zarówno postępowanie przed organami obu instancji, jak i zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewody oraz poprzedzająca je decyzja Starosty zostały skierowane do osoby zmarłej.

Należy jednak zaznaczyć, że kontrolowane postępowanie dotyczyło odszkodowania za przejęcie z mocy prawa własności nieruchomości w trybie przepisów specustawy drogowej. Tryb uregulowany ww. ustawą pozwala na wywłaszczenie nieruchomości, której właściciel bądź użytkownik wieczysty nie żyją, a ich spadkobiercy nie wykazali prawa do spadku. Tryb ten rodzi po stronie wnioskodawcy obowiązek wypłaty odszkodowania, bowiem w myśl przepisów art. 12 ust. 4a specustawy decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, które z mocy prawa stały się własnością Skarbu Państwa albo odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Decyzję tę wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (art. 12 ust. 4b specustawy). Natomiast odszkodowanie, o którym mowa wyżej – zgodnie z art. 12 ust. 4f ww. ustawy – przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości, oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Ust. 5 ww. artykułu odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18, do ustalenia wysokości i wypłacenia omawianego odszkodowania. W art. 23 specustawy (w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami) znalazło się szerokie odesłanie, odnoszące się zarówno do nabywania nieruchomości, ograniczania praw, jak i ustalania odszkodowania. W myśl art. 113 ust. 6 u.g.n. przez nieruchomość o nieuregulowanym stanie pranym rozumie się nieruchomość, dla której ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów, nie można ustalić osób, którym przysługują do niej prawa rzeczowe. Ust. 7 powyższego artykułu stanowi, że przepis ust. 6 stosuje się również, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie żyje i nie przeprowadzono lub nie zostało zakończone postępowanie spadkowe. Należy zatem wskazać, że ustawodawca unormował sytuację, gdy śmierć właściciela i brak informacji o jego spadkobiercach uniemożliwia zarówno ustalenie, jak i wypłatę odszkodowania. Jak zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1105/14 (wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl), za takim rozwiązaniem przemawia szczególny charakter odjęcia własności nieruchomości przewidziany w przepisach specustawy, których celem było stworzenie podstaw prawnych dla sprawnej realizacji inwestycji drogowych. Odmienność uregulowań zawartych w tej ustawie polega na skróceniu i uproszczeniu procedury. Do tych wyjątkowych uregulowań należy zaliczyć m. in. rozwiązania zawarte w art. 11d ust. 8 i art. 11f ust. 5 i 6 specustawy, służące wyeliminowaniu możliwości tamowania biegu sprawy w sytuacji śmierci właściciela lub użytkownika wieczystego i braku ustalonych następców prawnych. Ważna jest również okoliczność, że w ww. ustawie przewidziano obowiązek wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowanie w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. NSA zaznaczył, że biorąc pod uwagę kontekst celowościowy, brak jest podstaw, aby na ostatnim etapie tej procedury, którym jest ustalenie odszkodowania, poszukiwać osób, którym przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości, skoro samo odjęcie własności może nastąpić bez ustalenia spadkobierców zmarłego właściciela.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy w kontekście zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 97 § 1 ust. 1 oraz art. 30 § 5 K.p.a. (omyłkowo w skardze wskazanego jako K.p.c., co wynika z jej uzasadnienia), Sąd stwierdza, że zarzut ten nie jest zasadny, gdyż brak było podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie ww. przepisów, zaś tryb zastosowany przez organy obu instancji w stosunku do zmarłego, widniejącego w księdze wieczystej jako współwłaściciel nieruchomości, był prawidłowy. Należy też podkreślić, że organ pierwszej instancji zwracał się do żony zmarłego T. Ł. o udzielenie informacji, czy zostało po nim przeprowadzone postępowanie spadkowe, lecz odpowiedzi nie uzyskał. Natomiast organ odwoławczy uzyskał z sądu spadku informację, że żadne postępowanie spadkowe po M. Ł. się nie toczyło.

Jednakże możliwość procedowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną na podstawie specustawy nieruchomość, w sytuacji, gdy jeden ze współwłaścicieli tej nieruchomości (wpisany w księdze wieczystej), nie żyje i jego spadkobiercy nie zostali ustaleni, nie oznacza, że ustalenie odszkodowania może nastąpić na jego rzecz, bowiem przepisy omawianej ustawy, jak i ustaw mających odpowiednie zastosowanie, na ustalenie odszkodowanie na rzecz osoby nieżyjącej nie pozwalając. Taką natomiast decyzję (pkt 1) wydał Starosta i została ona utrzymana w mocy zaskarżonym rozstrzygnięciem Wojewody. Jak już wyżej wskazano, osoba zmarła nie może mieć ani zdolności prawnej, ani być podmiotem praw z zakresu prawa administracyjnego, w związku z czym nie można ustalić na jej rzecz odszkodowania. W związku z powyższym w rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej, ponieważ obie decyzje skierowano do osoby nieżyjącej, która w chwili ich wydawania nie miała zdolności prawnej, co stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, wydanie rozstrzygnięcia w stosunku do osoby zmarłej oznacza, że jest ono obarczone wadą nieważności i powinno być usunięte z obrotu prawnego, aby nie wywoływało skutków prawnych. Uchybienie w tym zakresie powoduje bowiem, że powstają skutki niemożliwie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 20 września 2002 r., sygn. akt I SA 428/01). Skierowanie decyzji do zmarłej strony, tj. osoby, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony, jest zatem wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji. Wprawdzie K.p.a. nie zawiera przepisu, który stwierdzałby, że osoba zmarła nie może być stroną w sprawie, jednak wynika to z samej konstrukcji pojęcia strony (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1996, s. 183) i jej zdolności prawnej, którą ocenia się według przepisów prawa cywilnego (zob. m.in. wyrok NSA z 18 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 1150/14 i powołane tam orzecznictwo, a także M. Jaśkowska (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2016). Naruszenie tej zasady jest kwalifikowaną wadą procesową.

Powyższe uchybienie skutkowało zatem stwierdzeniem nieważności decyzji organów obu instancji, o czym Sąd orzekł w pkt I wyroku. Jednakże, mimo że stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji czyni zbędną, a wręcz niedopuszczalną, merytoryczną ocenę zarzutów zawartych w skargach, co wynika z samej istoty kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne oraz ich ustrojowej funkcji (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 12 do art. 145), z uwagi na specyfikę kontrolowanej sprawy, zdaniem Sądu ocena pozostałych zarzutów skargi, jak i samej decyzji jest niezbędna. Przypomnieć bowiem należy, że prowadzenie postępowania w obu instancjach, mimo że M. Ł. już nie żył, było prawidłowe, natomiast ustalenie odszkodowania na jego rzecz stanowi rażące naruszenie prawa. Nadto skarżący jest jednym z żyjących współwłaścicieli, na którego rzecz również zostało ustalone odszkodowanie i kwestionuje także sposób jego ustalenia. Aby jednak przejść do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Sąd jest zobowiązany odnieść się do przepisów specustawy, stanowiących materialnoprawną podstawę do ustalenia spornego odszkodowania.

Punktem wyjścia do poniższych rozważań jest przytoczony wyżej art. 12 ust. 4f specustawy, który wskazuje podmioty, którym przysługuje omawiane odszkodowanie – dotychczasowi właściciele nieruchomości, użytkownicy wieczyści nieruchomości oraz osoby, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Zatem wymienione w tym przepisie podmioty są stronami postępowania o ustalenie wysokości odszkodowania. Natomiast, któremu z tych podmiotów odszkodowanie przysługuje ustala się w oparciu o regulacje zawarte w art. 18 specustawy, które (wraz z przepisami art. 12 ust. 4a - 5) stanowią kompletną regulację w zakresie ustanowienia prawa do odszkodowania, ustalenia kwoty odszkodowania oraz określenia osób, którym przysługuje prawo do odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych ustanowionych na nieruchomościach, które z mocy prawa stały się własnością Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego.

Należy też zaznaczyć, że obowiązkowe uczestnictwo w ww. postępowaniu odszkodowawczym osób, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe wynika z regulacji zawartej w art. 12 ust. 4c ww. ustawy, zgodnie z którym jeżeli na nieruchomości lub prawie użytkowania wieczystego tej nieruchomości zostały ustanowione ograniczone prawa rzeczowe z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, prawa te wygasają. Zatem nieruchomości, na których planowana jest inwestycja drogowa przejmowane są bez obciążeń. Dopiero dalsze przepisy specustawy regulują sposób ustalania wysokości odszkodowania i sposób jego wypłaty, w tym z tytułu wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych ustanowionych na wywłaszczanej nieruchomości. Ograniczonym prawem rzeczowym jest, zgodnie z art. 244 § 1 K.c., również hipoteka. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje fakt obciążenia wywłaszczonej nieruchomości hipoteką przymusową, a ściślej ujmując piętnastoma hipotekami przymusowymi, wpisanymi na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ze wskazaniem w części z nich Oddziału w R., zaś w pozostałej części Inspektoratu w W. .

Zgodnie z art. 18 ust. 1c specustawy, jeżeli na nieruchomościach, o których mowa w art. 12 ust. 4, lub na prawie użytkowania wieczystego tych nieruchomości jest ustanowiona hipoteka, wysokość odszkodowania z tytułu wygaśnięcia hipoteki ustala się w wysokości świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką, wraz z odsetkami zabezpieczonymi tą hipoteką. Odszkodowanie to podlega zaliczeniu na spłatę świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami. W myśl art. 18 ust. 1d specustawy kwotę odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych ustaloną na dzień, o którym mowa w ust. 1, wypłaca się osobom, którym te prawa przysługiwały. Zatem w przytoczonych przepisach specustawy wyraźnie wskazano podmioty uprawnione do otrzymania odszkodowania z tytułu wygaśnięcia hipotek. Przepisy te zobowiązują organ ustalający odszkodowanie do ustalenia w pierwszej kolejności samego faktu istnienia wierzytelności zabezpieczonej hipoteką i jednocześnie podmiotów, którym to ograniczone prawo rzeczowe przysługuje. O konieczności poczynienia takich ustaleń świadczy treść art. 18 ust. 1i specustawy, zgodnie z którym podmiot, na rzecz którego ustanowiona została hipoteka, na żądanie organu, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ma obowiązek udzielenia informacji o wysokości świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami zabezpieczonymi tą hipoteką.

Sąd zauważa, że w kontrolowanej sprawie organ pierwszej instancji zawiadomił wprawdzie ZUS (Oddział w R. i Inspektorat w W. – te instytucje figuruję w księdze wieczystej), że jako wierzyciel hipoteczny jest stroną toczącego się postępowania (t. I, k. [...]-[...] akt), ale nie zażądał od tego wierzyciela hipotecznego jakiejkolwiek informacji na temat, czy objęte hipotekami przymusowymi wierzytelności w ogóle istnieją, jaka jest wysokość świadczeń głównych w wierzytelnościach zabezpieczonych hipotekami przymusowymi wraz z odsetkami zabezpieczonymi tymi hipotekami. Z treści art. 18 ust. 1c specustawy wynika wprost, że odszkodowanie zmierza do zaspokojenia wierzyciela hipotecznego z wywłaszczonej nieruchomości (odszkodowanie to podlega zaliczeniu na spłatę świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami). Tym samym Starosta, ignorując istnienie wierzytelności, które hipoteki przymusowe zabezpieczały, nie dokonał jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie, naruszając przepisy art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 18 ust. 1i specustawy, co czyni trzeci z zarzutów skargi zasadnym.

Należy zwrócić również uwagę na wadliwie sformułowane przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcie, utrzymane następnie w mocy przez organ odwoławczy zaskarżoną decyzją. Starosta ustalił odszkodowanie na rzecz osób fizycznych, po czym tak ustalone odszkodowanie przyznał w całości ZUS. Tymczasem, w świetle regulacji zawartych w art. 12 ust. 4f oraz art. 18 ust. 1a, zarówno właściciel nieruchomości, jak i wierzyciel hipoteczny są równorzędnymi podmiotami ustalanego odszkodowania. Innymi słowy – w sytuacji, gdy do otrzymania odszkodowania uprawniony jest nie tylko właściciel nieruchomości, ale i osoba, której przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe, organ powinien ustalić wysokość odszkodowania za utracone prawo własności nieruchomości i dopiero tak ustalone odszkodowanie przyznać - uprawnionym według przepisów specustawy i na podstawie dokonanych ustaleń faktycznych – odpowiednim podmiotom, ewentualnie (jeżeli zachodzą ku temu podstawy) powiększyć kwotę ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości.

Przedwczesne jest natomiast odnoszenie się do sformułowanego w pkt 2 skargi zarzutu naruszenia art. 18 ust. 1c specustawy, albowiem stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji oraz wskazane wyżej uchybienia w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy czynią rozpoznanie tego zarzutu zbędnym.

Ponownie rozpatrując sprawę, organ pierwszej instancji poczyni stosowne ustalenia, co do istnienia i wysokości wierzytelności zabezpieczonych hipotekami przymusowymi na wywłaszczonej nieruchomości, a dopiero w zależności od poczynionych ustaleń rozważy przyznanie odszkodowania, biorąc przy tym w szczególności pod uwagę zapisy art. 18 specustawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania (pkt II sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).