Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 346/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2019-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 5
journal: Dz.U. 2018 poz 1152
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Wojciechowska Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Gocki Sędzia WSA Aleksandra Sędkowska (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Iwona Bergiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy w Izbicku z dnia 13 listopada 2018 r., nr XLVII.274.2018 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, II. zasądza od Gminy Izbicko na rzecz Wojewody Opolskiego kwotę 480,00 zł (słownie złotych: czterysta osiemdziesiąt 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

We wniesionej do tut. Sądu, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 , dalej: u.s.g.) i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.- dalej zwanej p.p.s.a.), skardze na uchwałę Nr XLVII.274.2018 Rady Gminy Izbicko z dnia 13 listopada 2018 r. w sprawie przyjęcia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków (dalej: Uchwała, Regulamin) Wojewoda Opolski wniósł o stwierdzenie jej nieważności oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Według Wojewody Opolskiego (dalej : organ nadzoru, skarżący) w toku badania legalności przedmiotowego aktu stwierdzono liczne istotne naruszenia prawa, w tym art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1437- dalej: Ustawa, u.z.z.w.), przez niewypełnienie zawartej tam delegacji ustawowej, albowiem np. w § 4 Regulaminu nie wskazano ani ilości dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków ani szczegółowych parametrów jakościowych wody. Określenie w przepisach odrębnych – wykonawczych do Ustawy - podstawowych wymagań, jakie powinna spełniać woda, aby mogła zostać uznana za zdatną do spożycia przez ludzi nie przesądza o parametrach jakościowych w konkretnym przypadku. Mając na uwadze fakt, że woda pobierana jest z różnych ujęć, może ona posiadać inne parametry niż te, które wynikają z Rozporządzenia Ministra Zdrowia, przy jednoczesnym zachowaniu minimum określonego tymi przepisami. Tym samym według skarżącego brak określenia w Regulaminie minimalnego poziomu jakościowego wody, stanowi naruszenie prawa, albowiem delegacja z art. 19 ust. 5 pkt 1 Ustawy została wypełniona jedynie częściowo. Dodatkowo zauważono, że w sytuacji gdy w § 24 ust. 1 Regulaminu przewidziano, że odbiorca ma prawo do zgłaszania reklamacji dotyczących ilości i jakości świadczonych usług, to brak wskazania w regulaminie konkretnego minimalnego poziomu świadczonych usług dotyczących jakości dostarczanej wody czyni możliwość złożenia reklamacji w tym zakresie niezwykle utrudnioną, o ile nie iluzoryczną,

Ponadto, zdaniem skarżącego, uchwalony przez Radę Gminy Izbicko Regulamin zawiera także inne postanowienia istotnie naruszające prawo.

Wskazano np., iż zakres przedmiotowy Regulaminu winien zostać określony zgodnie z art. 19 ust. 5 Ustawy, który stanowi, że "regulamin określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego oraz odbiorców usług". W związku z tym zapis § 3 Regulaminu, zgodnie z którym przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne prowadzi swoją działalność w oparciu o zezwolenie na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków uznano za nieuprawniony. Organ stanowiący gminy, w ocenie organu nadzoru, w sposób niedozwolony dopuszcza się zawężenia kręgu podmiotów mogących świadczyć usługi zbiorowego zaopatrzania w wodę i odprowadzania ścieków do przedsiębiorstw legitymujących się odpowiednim zezwoleniem na prowadzenie ww. usług. Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt. 4 ustawy pod pojęciem przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego należy rozumieć przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. poz. 646), jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące tego rodzaju działalność. Z kolei zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków jest wymagane uzyskanie zezwolenia wydawanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w drodze decyzji. Natomiast gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące na obszarze własnej gminy działalność na zasadach określonych w ustawie nie mają obowiązku uzyskania zezwolenia (art. 16 ust. 3 ustawy). Rada gminy dokonała więc, zdaniem skarżącego, niedozwolonego zawężenia kręgu podmiotów, mogących świadczyć przedmiotowe usługi. Nie ma znaczenia, ile rzeczywiście na terenie gminy jest takich przedsiębiorstw oraz jaka jest ich forma prawna. Regulamin winien bowiem określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego w sposób generalny.

Dalej podniesiono w skardze, iż w myśl § 7 ust. 3 i 4 Regulaminu przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne udostępnia w swojej siedzibie i na stronie internetowej wzór wniosku o zawarcie umowy (ust. 3); przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne udostępnia zainteresowanym podmiotom informacje o szczegółowych warunkach zawierania umów, w tym o konieczności przedstawienia przez odbiorców usług dokumentów umożliwiających podpisanie umowy oraz o czasie i miejscu, w którym możliwe jest zawarcie umów (ust. 4). W ocenie organu nadzoru Rada gminy tym samym dokonała nieuprawnionego scedowania obowiązku wynikającego z art. 19 ust. 5 pkt 2 Ustawy do określenia warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami bezpośrednio na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Taka regulacja stanowi istotne naruszenie prawa. Ustawa wyraźnie wskazuje na organ stanowiący gminy jako jedyny uprawniony do stanowienia regulacji w tym przedmiocie.

W § 8 ust. 2 Regulaminu Rada Gminy Izbicko w zakresie ustalenia okresów rozliczeniowych odsyła do postanowień umowy. Według skarżącego tego rodzaju regulacja nie wyczerpuje delegacji wynikającej z art. 19 ust. 5 pkt 3 Ustawy. Niezbędne jest ustalenie mocą aktu prawa miejscowego minimalnych okresów rozliczeniowych stosowanych przez przedsiębiorstwo.

W dalszej części skargi skazano, iż § 10 Regulaminu warunkujący wykonanie przyłącza od uzgodnienia dokumentacji technicznej z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym nie znajduje uzasadnienia prawnego. Organ podkreślił, że ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202) reguluje tryb realizacji budowy przyłączy wodociągowych oraz kanalizacyjnych (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1110/17). Jednocześnie brak w przepisach kompetencyjnych upoważnienia do wydawania przez przedsiębiorstwo pisemnych uzgodnień dokumentacji technicznej. Przepis art. 6 ust. 2 Ustawy zobowiązuje przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne do zawarcia umowy o zaopatrzeniu w wodę lub odprowadzeniu ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy, zatem przedsiębiorstwo - dostawca usług - nie może uzależniać zawarcia umowy od warunków nieprzewidzianych w art. 6 ustawy.

Wskazano dalej, że Regulamin nie zawiera warunków technicznych określających możliwości dostępu do usług wodociągowo - kanalizacyjnych, zgodnie z art. 19 ust. 5 pkt 5 Ustawy. Regulamin powinien określać techniczne warunki dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Zawarty w art. 19 ust. 5 pkt 5 ustawy zwrot "warunki techniczne" obejmuje swoim zakresem znaczeniowym określenie przesłanek (czynników wyznaczających lub warunkujących, elementów, cech koniecznych), po spełnieniu których zaistnieje możliwość korzystania z usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Analiza treści uchwały wykazała, zdaniem organu nadzoru, że Regulamin nie zawiera żadnych regulacji we wskazanym zakresie. Zdaniem skarżącego dyspozycji przepisu art. 19 ust. 5 pkt 5 nie wypełniają zapisy rozdziału 6 Regulaminu. Zawarte tam uregulowania, dotyczące zapewnienia dostępu do usług w granicach technicznych możliwości świadczenia usług (§ 13), możliwości uzyskania informacji o dostępności do usług (§ 14), udostępniania informacji z wieloletniego plany rozwoju i modernizacji urządzeń i określenia przez te dokumenty technicznych możliwości dostępu do usług (§ 15) oraz określenia sytuacji, w których można odmówić przyłączenia nieruchomości do sieci (§ 16) nie realizują delegacji wynikającej z ustawy. Poza tym zapisy te są nieprecyzyjne. W konsekwencji omawiana uchwała nie zawiera elementu obligatoryjnego, wynikającego z dyspozycji przepisu art. 19 ust. 5 pkt 5 ustawy.

Nadto, w ocenie skarżącego, same zapisy zawarte w rozdziale 6 Regulaminu budzą wątpliwości. W § 14 zawarto zapis, że przedsiębiorstwo zapewnia dostęp do usług wodociągowo - kanalizacyjnych w granicach technicznych możliwości świadczenia usług, wyznaczonych m. in. strukturą i średnicą sieci (w tym przepustowością i/lub wydajnością) oraz stanem technicznym tej infrastruktury, a także lokalizacją planowanej do podłączenia sieci nieruchomości względem sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej będącej w posiadaniu przedsiębiorstwa. Uregulowanie to, zdaniem skarżącego, narusza art. 15 ust. 4 ustawy. Zgodnie z tym przepisem przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług (por. Wyrok WSA w Olsztynie z dnia 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 162/19). Z kolei w § 16 Regulaminu Rada Gminy Izbicko przyznała przedsiębiorstwu wodociągowo - kanalizacyjnemu prawo do odmowy przyłączenia do sieci, w sytuacji gdy nie istnieją techniczne możliwości świadczenia usług (ust 1. pkt 1) lub też jeżeli wskutek przyłączenia warunki świadczenia usługi pogorszą się do tego stopnia, że niemożliwe będzie zachowanie minimalnego poziomu świadczonych usług (ust 1. pkt 2). Zapisy te również są sprzeczne z art. 15 ust. 4 ustawy. Rada Gminy nie ma kompetencji do określania negatywnych przesłanek przyłączenia nieruchomości do sieci czy wydania warunków przyłączenia do sieci (por. Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 425/13). Słusznie więc organ regulacyjny wskazał w swojej opinii, że regulamin powinien określać przesłanki po spełnieniu których zaistnieje możliwość skorzystania z usług. W konsekwencji § 16 ust 2 Regulaminu w sposób istotny narusza prawo.

Zanegował organ nadzoru również i kolejne zapisy Regulaminu. Wskazał bowiem, iż w § 17 ust. 6 Regulaminu wskazano, że przed zasypaniem przyłącza podmiot przyłączany zobowiązany jest wykonać operat geodezyjny, w zakresie wskazanym w przepisach wykonawczych. Tym zapisem, zdaniem skarżącego, organ stanowiący Gminy uregulował dodatkowy, niewynikający z ustawy, obowiązek dołączenia operatu geodezyjnego. Jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Tym bardziej nie do zaakceptowania wydaje się sytuacja, w której przyszłego odbiorcę zobowiązuje się do dokonania czynności irrelewantnych dla osiągnięcia celu, jakim jest prawidłowe wykonanie przyłącza lub takich, których statuowanie zastrzeżone jest dla potrzeb postępowań regulowanych innymi dziedzinami prawa. Organ zaznaczył, że w art. 43 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. Nr 25, poz. 133) szczegółowo uregulowano kwestię sporządzania geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej. Normowanie w aktach prawa miejscowego kwestii, które zostały już uregulowane w ustawie lub rozporządzaniu, w sytuacji, gdy brak jest szczegółowego ustawowego upoważnienia dla rady gminy do ich określenia w ustawie, należy uznać za niedopuszczalne. Biorąc to pod uwagę, przyjął skarżący, że § 17 ust. 6 Regulaminu w sposób istotny narusza art. 19 ust. 5 Ustawy.

Ponadto wskazano, iż Rada Gminy Izbicko w § 25 Regulaminu uregulowała kwestię zawarcia między Gminą a przedsiębiorstwem umowy o zapewnienie dostaw wody na cele przeciwpożarowe. Tymczasem – w ocenie organu nadzoru - zwrot "warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe" użyty w art. 19 ust. 5 pkt 9 ustawy, stanowiącym delegację ustawową, nie upoważnia rady gminy do wskazania w regulaminie konieczności zawarcia umowy pomiędzy tymi podmiotami. Warunki te powinny być określone w kwestionowanym akcie, a nie w umowie o jakiej mowa w skarżonych przepisach uchwały. Należy zatem przyjąć, że wszelkie odesłania do tego typu umowy zostały uregulowane bez upoważnienia ustawowego. Jednocześnie trudno wyobrazić sobie sens zawarcia takiej umowy, skoro z przepisów uchwały nie wynika żadne ograniczenie w korzystaniu przez straż pożarną z hydrantów zainstalowanych na sieci wodociągowej. Ilość wody pobranej na cele przeciwpożarowe może być określona dopiero po ugaszeniu pożaru - nie sposób bowiem przewidzieć ilości pożarów i ilości wody zużytej na ten cel (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 21 czerwca 2018 r, sygn. akt: II SA/Sz 308/18). Co więcej, zachodzi obawa, że gdyby umowa, o której mowa w kwestionowanych przepisach nie została zawarta, to istniałaby podstawa odmowy dostarczenia wody na cele przeciwpożarowe, co pozostawałoby w sprzeczności z założeniami ustawy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 listopada 2018 r., sygn. akt: II SA/GI 727/18). W ocenie skarżącego uzależnienie dostaw wody na cele przeciwpożarowe od zawarcia stosownej umowy jest nieuzasadnione.

W odpowiedzi na skargę Gmina uznała skargę za uzasadnioną wskazując, że w całości ją uwzględnia oraz wniosła o umorzenie postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 j.t.), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi, w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., na zasadzie przedstawionej w art. 147 § 1 tego aktu sąd stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem.

Przeprowadzając ocenę prawidłowości realizacji przyznanych gminie kompetencji prawotwórczych, Sąd miał także na uwadze zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), w myśl której w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych. Sposób wykorzystywania kompetencji przez organy publiczne nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są legitymacji. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nie znajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy. Każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę (wyrok WSA w Olsztynie sygn. akt II SA/Ol 161/19 – orzeczenie, jak i dalej powołane dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA).

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.).

Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do ich podejmowania, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102) .

Zauważyć także należy, że sądy administracyjne szczegółowo kontrolując regulacje aktów prawa miejscowego, jakimi są regulaminy dostarczania wody i odprowadzania ścieków, analizują także wpływ stwierdzonych niezgodności z prawem na możliwość funkcjonowania w obrocie prawnym uchwały w tym przedmiocie jako całości (vide: np. wyroki w sprawach IV SA/Po 1110/17, z dnia 8 marca 2018 r.; II SA/Go 954/16, z dnia 12 stycznia 2017 r.; VIII SA/Wa 460/17, z dnia 14 grudnia 2017 r.; II SA/Ol 996/17; z dnia 16 stycznia 2018 r.; II SA/Sz 24/18, z dnia 14 marca 2018 r., CBOSA - strona internetowa: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że "Posłużenie się w przepisie art. 19 ust. 5 Ustawy zwrotem "w tym" należy rozumieć w ten sposób, że w uchwalanym przez radę gminy regulaminie obligatoryjnie zamieszczone muszą zostać postanowienia odnoszące się do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie. Zatem ta regulacja ustawowa nie pozostawia radzie gminy możliwości dokonania własnej oceny, które kwestie ze wskazanego w tym przepisie (jego poszczególnych punktach) zakresu przedmiotowego należy określić i ująć w regulaminie, a które można pominąć. Obowiązkiem rady gminy jest respektowanie pełnego zakresu przedmiotowego wyznaczonego treścią art. 19 ust. 5 pkt 1-9 Ustawy. Pominięcie któregokolwiek z obligatoryjnego elementu regulaminu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego, bowiem nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę. Skoro zatem ustawodawca w art. 19 ust. 5 Ustawy wskazał zakres unormowań, jakie powinien zawierać regulamin, stąd pominięcie niektórych unormowań wymaganych tym przepisem, należy zaliczyć do istotnego naruszenia prawa." (wyroki: WSA w Opolu z dnia 4 października 2007 r. II SA/Op 344/07, NSA z 9 dnia czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2605/15 i z dnia 9 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 1663/06, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 7 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 1256/17 oraz WSA we Wrocławiu z 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06).

Istotnym w tym miejscu jest też podkreślenie, że Sąd dokonując kontroli legalności danego aktu prawa miejscowego i korzystając z przewidzianego w art. 147 § 1 p.p.s.a. prawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części, z uwagi na stwierdzenie wadliwości poszczególnych jej zapisów, jest obowiązany do dokonania oceny, czy sytuacji wyeliminowania ich z obrotu prawnego, pozostawione w obrocie prawnym pozostałe regulacje uchwały, będą nadal w pełni realizowały zakres przedmiotowy wyznaczony do uregulowania w ramach aktu prawa miejscowego, w oparciu o delegację ustawową z art. 19 ust 5 Ustawy.

Na ten aspekt, bardzo istotny także w toku rozpoznawania niniejszej sprawy, zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, między innymi w wyroku z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2605/15, wskazując na konieczność dokonania przez sąd I instancji oceny, czy w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego jedynie poszczególnych zapisów regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będzie on w pozostałej części spełniał wymogi wynikające z art. 19 ust. 2 (uwaga Sądu - obecnie art. 19 ust 5 Ustawy) i mógł nadal, bez wyeliminowanych przepisów, funkcjonować jako akt prawa miejscowego.

Dokonaną przez Sąd w dalszej części rozważań ocenę zaskarżonych w niniejszej sprawie uregulowań przedmiotowej uchwały należy poprzedzić rozważaniami natury ogólnej dotyczącymi charakteru prawnego regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, który to akt prawa miejscowego zakłada swoistą symetrię praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, o czym, co do zasady, wprost stanowi art. 19 ust. 5 u.z.z.w. Jego celem jest uniemożliwienie wykorzystywania przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne pozycji dominującej (najczęściej) na lokalnym (gminnym) rynku względem odbiorcy usług. Celowi temu służą uregulowania określające:

• obowiązki przedsiębiorstwa w postaci ustalenia: minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków (pkt 1 ww. artykułu), sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków (pkt 7), standardów obsługi odbiorców usług, w tym sposobu załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków (pkt 8),

• sposób postępowania sprzed zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków w zakresie określenia warunków przyłączania do sieci (pkt 4), warunków technicznych określających możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych (pkt 5), czy sposobu dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza (pkt 6) oraz

• okoliczności związania się umową zdefiniowane jako warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług (pkt 2) i wreszcie określające metodologię wysokości należnej od odbiorcy usług należności za świadczoną usługę poprzez ustalenie sposobu rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach (pkt 3).

Nie budzi przy tym wątpliwości, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 19 ust. 5 Ustawy. Przepis ten stanowi bowiem delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.

Skoro zatem w regulaminie mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym w art. 19 ust. 5 Ustawy, to wszelkie odstępstwa (naruszenie delegacji ustawowej poprzez jej przekroczenie, czy też przez jej niewypełnienie w całości) od katalogu sformułowanego w tym przepisie, przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części.

Należy też podkreślić, że w rozdziale 2 Ustawy uregulowane zostały zasady zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, które mają podstawowe znaczenie dla interpretacji pozostałych przepisów ustawy, w tym jej art. 19 wskazującego zakres przedmiotowy regulaminu. W art. 6 ust. 1 ustawy unormowano zasadę udzielania wspomnianych usług na podstawie pisemnej umowy zawieranej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, a odbiorcą usług. Umowa ta musi określać w szczególności prawa i obowiązki jej stron (art. 6 ust. 3 pkt 3 ustawy). Z przepisu tego wynika zatem, iż ustawodawca zdecydował, że to wola stron umowy ma decydujące znaczenie dla wyznaczenia zakresu "praw i obowiązków" zarówno przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców jego usług. Intencją ustawodawcy było pozostawienie stronom umowy o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej swobody w ustalaniu treści tej umowy, z uwzględnieniem pozostałych zasad ustawy. Oznacza to więc, że kwestie dotyczące m.in. określenia szczegółowych praw i obowiązków stron umowy, winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego.

Z kolei regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jako akt prawa miejscowego regulujący prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług winien realizować powołaną w jego podstawie prawnej delegację ustawową zawartą w art. 19 ust. 5 u.z.z.w., a zatem określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Upoważnienie to nie daje jednakże radzie gminy podstaw do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących materie inne, niż wymienione w przytoczonym przepisie, ani też pomijania kwestii które winny być obligatoryjnie uregulowane w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Mając powyższe na uwadze, dokonana przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego w obecnie rozpoznawanej sprawie Regulaminu potwierdziła, że w istotny sposób narusza on prawo, zarówno poprzez brak zawarcia w nim regulacji , które winny stanowić kompleksowe wypełnienie delegacji ustawowej z art. 19 ust 5 Ustawy, jak też poprzez zawarcie w nim regulacji wykraczających poza zakres tej delegacji, a tym samym niezbędnym stało się stwierdzenie nieważności przedmiotowej Uchwały w całości.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi, a także mając na uwadze regulacje art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie to z którą sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem art. 57a, który to przepis nie ma zastosowania w niniejszej sprawie), skład orzekający podzielił stanowisko Wojewody Opolskiego, że nie stanowi realizacji przepisu kompetencyjnego z art. 19 ust 5 pkt 5 u.z.z.w. i wynikającego z niego obowiązku określenia minimalnego poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zawarte w § 4 Regulaminu określenie "o jakości odpowiadającej wymaganiom określonym w przepisach wykonawczych do ustawy". Uznać zatem należy, iż w Regulaminie nie wskazano ani ilości dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków ani szczegółowych parametrów jakościowych wody. Określenie w przepisach odrębnych – wykonawczych do Ustawy - podstawowych wymagań, jakie powinna spełniać woda, aby mogła zostać uznana za zdatną do spożycia przez ludzi nie przesądza o parametrach jakościowych w konkretnym przypadku.

W ocenie Sądu, pod pojęciem "minimalny poziom usług" należy rozumieć konkretne parametry tych usług, jak ilość dostarczanej wody, jej ciśnienie, ciągłość dostaw, jak również jakość wody. Przedmiotowy regulamin nie określił żadnego z parametrów "minimalnego poziomu usług", w zakresie jakości dostarczanej wody.

Nie ma znaczenia, że np. wymagania dotyczące jakości wody regulowane są odrębnym rozporządzeniem wydawanym na podstawie art. 13 Ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, albo że umowa określa ilość i jakość oraz warunki świadczonych usług (art. 6 ust. 3 pkt 1 Ustawy). Nie zwalnia to rady gminy z uwzględnienia obowiązujących standardów przy określeniu obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w zakresie zapewnienia minimalnego poziomu świadczonych usług (por. wyrok NSA z 12 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 2033/06, wyrok WSA w Szczecinie z 10 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 929/16 oraz WSA w Bydgoszczy z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1256/17, publ. CBOSA). Odesłanie do odpowiednich przepisów nie spełnia wymogu z art. 19 ust. 5 pkt 1 Ustawy, albowiem przepis ten wyraźnie stanowi, że regulamin powinien określać m.in. minimalny poziom usług, co należy rozumieć w ten sposób, że już z treści regulaminu winny wynikać parametry dotyczące minimalnego poziomu usług. Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała nie zawiera elementu obligatoryjnego wynikającego z dyspozycji art. 19 ust. 5 pkt 1 Ustawy.

Należy w tym miejscu dodatkowo zauważyć, iż wymagany minimalny poziom jakości wody został określony poprzez przepisy wydane na podstawie art. 13 Ustawy tj. w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. (Dz.U.2017.2294) w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Przepisy te wyznaczają pewien minimalny poziom świadczonych usług, co jednakże nie oznacza jakości wody dostarczanej na terenie gminy, a w konsekwencji brak konieczności uszczegółowienia jej parametrów jakościowych. Z przepisów ww. rozporządzenia wynika jedynie, jaki musi być zachowany minimalny poziom jakościowy wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Czym innym jest zaś określenie w ramach stosownej uchwały, określonych parametrów jakościowych wody, dostarczanej już końcowemu odbiorcy, której to jakość musi być co najmniej równa minimalnym wskaźnikom wskazanym w powyższym rozporządzeniu, ale też może być wyższa, w zależności od konkretnego ujęcia wody. Dana gmina może bowiem wprowadzić/ lub nie zaostrzone wymagania jakościowe dla wody, która ma być dostarczana na terenie obowiązywania regulaminu, jednakże w każdym przypadku ma ona obowiązek określić stosowany na jej terenie poziom jakościowy wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, poprzez wskazanie jej konkretnych paramentów jakościowych. Zwrócić przy tym należy uwagę, że w Regulaminie w § 3 pkt 4 zd. 1 przewidziano, iż przedsiębiorstwo jest zobowiązane prowadzić regularną wewnętrzną kontrolę jakości dostarczanej wody, przeznaczonej do spożycia przez ludzi, przy czym jak już wyżej wskazano w zaskarżonej uchwale nie wskazano jednak szczegółowych parametrów jakościowych dostarczanej wody. Oczywistym przy tym jest, że przedsiębiorstwo dostarczające odbiorcom wodę, musi prowadzić bieżącą kontrolę jej przydatności do spożycia przez ludzi, a zatem spełnienia przez nią wymogów z rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. Brak bowiem spełnienia tych minimalnych norm, prowadziłby do ewentualnych ograniczeń w możliwości dostarczania takiej wody odbiorcom, skoro nie spełniałaby ona określonych w rozporządzeniu norm do spożycia przez ludzi. Obowiązek prowadzenia takiej kontroli wewnętrznej wynika wprost z art. 5 ust 1a samej Ustawy, a zatem jego dodatkowe nałożenie w regulaminie, było nieuprawnione. Czym innym jest natomiast kontrola jakości dostarczanej odbiorcom wody, pod kątem spełniania przez nią norm jakościowych przewidzianych w Regulaminie, które nie mogą być jedynie niższe od norm minimalnych z rozporządzenia. Słusznie też organ nadzoru zwrócił uwagę na to, że w sytuacji, gdy w samej Uchwale nie ustanowiono konkretnych parametrów jakościowych dostarczanej wody, przewidziane w § 15 ust. 1 Regulaminu prawo jej odbiorcy do zgłaszania reklamacji dotyczących ilości i jakości świadczonych usług, czyni realizację tego uprawnienia niezwykle utrudnioną, o ile nie iluzoryczną.

Zasadny jest zatem zarzut skargi, że brak zawarcia w Regulaminie pełnego określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, świadczy o niewypełnieniu przez organ stanowiący delegacji ustawowej, a to z kolei ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Rada gminy obowiązana jest bowiem przestrzegać zakresu upoważnienia, udzielonego jej przez ustawę, zaś niewyczerpanie przez nią pełnego zakresu przedmiotowego przekazanego jej przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały, prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości, bez względu na to, czy w pozostałym zakresie jest ona zgodna z prawem (wyroki WSA w Opolu z dnia 6 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Op 383/18, z dnia 13 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Op 480/07, z dnia 5 października 2017 r., sygn. akt II SA/Op 196/17 i z dnia 15 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Op 195/18).

Skład orzekający podziela również stanowisko Wojewody Opolskiego, że nie stanowią realizacji przepisu kompetencyjnego z art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.z.w. w odniesieniu do obowiązku określenia praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług w zakresie technicznych warunków możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych postanowienia § 15 Regulaminu poprzez odesłanie do wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych.

Niewątpliwie regulamin, jako akt prawa miejscowego, musi zawierać normy generalne, a jak słusznie wskazano w skardze, charakteru takiego nie mają wypowiedzi programowe i prognostyczne, obecne w wieloletnich planach rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Poza tym takie odesłania do planów nie mieszczą się w pojęciu "technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo – kanalizacyjnych", a ponadto są nieprecyzyjne (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 marca 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 896/17, wyrok NSA z 9 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 1663/06). Nadto problematyka wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń, została odrębnie i szczegółowo unormowana w art. 21 ww. Ustawy, zaś art. 19 tej Ustawy nie daje podstaw prawnych do wprowadzania tej kwestii do regulaminu. Zawarty w art. 19 ust. 5 pkt 5 Ustawy zwrot "warunki techniczne" obejmuje swoim zakresem znaczeniowym określenie przesłanek (czynników wyznaczających lub warunkujących, elementów, cech koniecznych), po spełnieniu których zaistnieje możliwość korzystania z usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Analiza treści uchwały wykazała, że przedmiotowy Regulamin nie zawiera żadnych regulacji we wskazanym zakresie. Zdaniem Sądu dyspozycji przepisu art. 19 ust. 5 pkt 5 nie wypełniają zapisy rozdziału 6 Regulaminu. Zawarte tam uregulowania, dotyczące zapewnienia dostępu do usług w granicach technicznych możliwości świadczenia usług (§ 13), możliwości uzyskania informacji o dostępności do usług (§ 14), udostępniania informacji z wieloletniego plany rozwoju i modernizacji urządzeń i określenia przez te dokumenty technicznych możliwości dostępu do usług (§ 15) oraz określenia sytuacji, w których można odmówić przyłączenia nieruchomości do sieci (§ 16) nie realizują delegacji wynikającej z ustawy. Poza tym zapisy te są nieprecyzyjne. W konsekwencji omawiana uchwała nie zawiera elementu obligatoryjnego, wynikającego z dyspozycji przepisu art. 19 ust. 5 pkt 5 ustawy.

Dalej wskazać należy, iż w myśl § 7 ust. 3 i 4 Regulaminu przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne udostępnia w swojej siedzibie i na stronie internetowej wzór wniosku o zawarcie umowy (ust. 3); przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne udostępnia zainteresowanym podmiotom informacje o szczegółowych warunkach zawierania umów, w tym o konieczności przedstawienia przez odbiorców usług dokumentów umożliwiających podpisanie umowy oraz o czasie i miejscu, w którym możliwe jest zawarcie umów (ust. 4). W ocenie Sądu słuszne jest stanowisko organu nadzoru, iż Rada gminy tym samym dokonała nieuprawnionego scedowania obowiązku wynikającego z art. 19 ust. 5 pkt 2 Ustawy do określenia warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami bezpośrednio na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Taka regulacja stanowi istotne naruszenie prawa. Ustawa wyraźnie wskazuje na organ stanowiący gminy jako jedyny uprawniony do stanowienia regulacji w tym przedmiocie. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano, że przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie przewidują podstawy do nadawania przedsiębiorstwu uprawnienia do sporządzenia wzoru wniosku o zawarcie umowy (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 23 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 641/14, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 października 2010 r., sygn. akt II SA/Go 511/10).

Ponadto § 10 Regulaminu warunkujący wykonanie przyłącza od uzgodnienia dokumentacji technicznej z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym nie znajduje uzasadnienia prawnego. Należy podkreślić, że ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202) reguluje tryb realizacji budowy przyłączy wodociągowych oraz kanalizacyjnych (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1110/17). Jednocześnie brak w przepisach kompetencyjnych upoważnienia do wydawania przez przedsiębiorstwo pisemnych uzgodnień dokumentacji technicznej. Przepis art. 6 ust. 2 ustawy zobowiązuje przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne do zawarcia umowy o zaopatrzeniu w wodę lub odprowadzeniu ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy, zatem przedsiębiorstwo - dostawca usług - nie może uzależniać zawarcia umowy od warunków nieprzewidzianych w art. 6 ustawy.

Kolejna nieprawidłowość znajduje się w regulacji § 17 ust. 6 Regulaminu gdzie wskazano, że przed zasypaniem przyłącza podmiot przyłączany zobowiązany jest wykonać operat geodezyjny, w zakresie wskazanym w przepisach wykonawczych. Tym zapisem organ stanowiący Gminy uregulował dodatkowy, niewynikający z ustawy, obowiązek dołączenia operatu geodezyjnego. Jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Tym bardziej nie do zaakceptowania wydaje się sytuacja, w której przyszłego odbiorcę zobowiązuje się do dokonania czynności irrelewantnych dla osiągnięcia celu, jakim jest prawidłowe wykonanie przyłącza lub takich, których statuowanie zastrzeżone jest dla potrzeb postępowań regulowanych innymi dziedzinami prawa. Należy przy tym zaznaczyć, że w art. 43 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. Nr 25, poz. 133) szczegółowo uregulowano kwestię sporządzania geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej. Normowanie w aktach prawa miejscowego kwestii, które zostały już uregulowane w ustawie lub rozporządzaniu, w sytuacji, gdy brak jest szczegółowego ustawowego upoważnienia dla rady gminy do ich określenia w ustawie, należy uznać za niedopuszczalne. Biorąc to pod uwagę, przyjąć trzeba, że § 17 ust. 6 Regulaminu w sposób istotny narusza art. 19 ust. 5 ustawy.

Należy w tym miejscu zasygnalizować, iż o braku jest podstaw prawnych do żądania przedłożenia przez ubiegającego się o przyłączenie jego nieruchomości do sieci innych dokumentów, niż wymagane przez prawo budowlane, wypowiadały się sądy administracyjne (por. wyroki WSA w Lublinie z dnia 29 września 2006 r., II SA/Lu 682/06, wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 czerwca 2006 r. II SA/Łd 335/06 i wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 12 stycznia 2017 r., II SA/Go 954/16) i Sąd orzekający w tej sprawie podziela stanowisko braku podstaw prawnych do takich żądań.

Uzasadnione są także argumenty dotyczące kolejnego zarzutu skargi odnoszącego się do zapisów § 25 Regulaminu, w których zawarto postanowienia dotyczące konieczności zawarcia umowy między Gminą a Przedsiębiorstwem, na podstawie której następuje rozliczenie dostawy wody. Użyty bowiem w art. 19 ust. 2 pkt 9 Ustawy zwrot "warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe" nie uprawnia do wskazania w regulaminie konieczności zawarcia jakiegokolwiek porozumienia pomiędzy gminą a tym przedsiębiorstwem, w tym w formie umowy. Warunki te powinny być uregulowane w samym regulaminie, a nie w umowie, o jakiej mowa w zakwestionowanym przepisie uchwały (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dni 11 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 120/18 ). Należało zatem przyjąć, że zapis ten został ustanowiony nie tylko bez upoważnienia ustawowego, ale co istotne zawarta w nim regulacja nie stanowiła wypełnienia delegacji ustawowej z art. 19 ust. 5 pkt 9 Ustawy, skoro nie określała pełnych warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Zatem i ten przepis został uchwalony z istotnym naruszeniem prawa (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Go 69/19 , a także wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 158/19 oraz WSA w Poznaniu z dnia 21 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Po 1146/18).

W § 8 ust. 2 Regulaminu Rada Gminy Izbicko w zakresie ustalenia okresów rozliczeniowych odsyła do postanowień umowy. Według skarżącego tego rodzaju regulacja nie wyczerpuje delegacji wynikającej z art. 19 ust. 5 pkt 3 ustawy, niezbędne jest ustalenie mocą aktu prawa miejscowego minimalnych okresów rozliczeniowych stosowanych przez przedsiębiorstwo. Z takim stanowiskiem Sąd się nie zgadza.

Sąd zauważa również, że niewątpliwa złożoność materii, jaka zgodnie z art. 19 ust. 5 Ustawy podlega regulacjom prawa miejscowego, winna w większym stopniu zaktywizować pozostałe podmioty uczestniczące w procesie tworzenia Regulaminu na poszczególnych etapach, a także organ nadzoru, jakim niewątpliwie w tych sprawach jest Wojewoda.

Należy zatem w tym miejscu przypomnieć, że zgodnie z art. 19 ust. 1 i 2 Ustawy rada gminy, na podstawie projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, przygotowuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz przekazuje go do zaopiniowania organowi regulacyjnemu, zawiadamiając o tym przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne.

Organ regulacyjny opiniuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków w zakresie zgodności z przepisami ustawy i wydaje, w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, opinię - nie później niż w terminie miesiąca od dnia doręczenia tego projektu.

Wprawdzie opinia ta stanowi w gruncie rzeczy jedynie wymóg formalny pozwalający radzie gminy na uchwalenie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, gdyż nie ma ona charakteru wiążącego ani dla rady gminy przy podejmowaniu ostatecznej uchwały w sprawie regulaminu, ani dla organu nadzoru, jednakże winna ona obligatoryjne zawierać pełną, rzetelną i wyczerpującą ocenę organu regulacyjnego co do zgodności przedłożonego mu projektu regulaminu z przepisami ustawy. Jeżeli zatem wydana opinia, nie spełnia tego ustawowego wymogu, czy też zawiera wadliwe, zdaniem gminy oceny, co do braku zgodności z Ustawą poszczególnych zapisów przedłożonego do zaopiniowania projektu regulaminu, należałoby rozważyć już na tym etapie sprawy, możliwość skorzystania z prawa do zażalenia.

W procesie "współtworzenia" prawidłowego prawa miejscowego, winien w większym stopniu uczestniczyć także sam skarżący, w ramach przysługujących mu zgodnie z art. 91 u.s.g uprawnień nadzorczych, poprzez ewentualne orzekanie o nieważności przedkładanej mu uchwały w całości lub części, w sytuacji stwierdzenia, że jest ona sprzeczna z prawem. Rozstrzygnięcie nadzorcze z art. 91 u.s.g. stanowi podstawowy środek nadzoru i zaliczany jest do grupy środków merytorycznych typu weryfikacyjnego. Ma charakter aktu administracyjnego, jest bowiem władczym oświadczeniem woli organu administracji publicznej, opartym na przepisach prawa, skierowanym na wywołanie konkretnych skutków prawnych wobec konkretnego adresata. Akt ten podejmowany jest w sferze zewnętrznej między organami nadzoru a gminą, ma jednocześnie charakter deklaratoryjny (z pewnymi elementami konstytutywnymi) i działa ex tunc (wyrok NSA z 12.10.1990 r., SA/Lu 663/90, ONSA 1990/4, poz. 6). Stwierdzenie nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy oznacza, w istocie rzeczy, deklarację stanu prawnego (nieważności) ze względu na zaistnienie określonej przesłanki (sprzeczność aktu z prawem) przewidzianej przez ustawodawcę, z którą skutek taki prawo wiąże.

Postępowanie to może zakończyć się podjęciem rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały (zarządzenia) w całości albo w części, ale jest także możliwe, w przypadku stwierdzenia nieistotnego naruszenia prawa, podjęcie aktu wskazującego na wydanie uchwały (zarządzenia) z naruszeniem prawa (w całości albo w części). Nie można wykluczyć także tego, że akt organu gminy w części narusza prawo w sposób istotny, zaś w części – w sposób nieistotny. W takiej sytuacji powinno dojść do stwierdzenia nieważności w części i wskazania naruszenia prawa w pozostałej części.

Co istotne, ten środek nadzoru nad prawidłowością podejmowanych uchwał przez organy stanowiące gminy, z uwagi na możliwość jego niezwłocznego zastosowania w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g., a także z uwagi na przewidzianą w art. 91 ust. 2 u.s.g. możliwość wstrzymania wykonania uchwały lub zarządzenia, z chwilą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia ich nieważności (albo w toku tego postępowania), jest środkiem prawnym pozwalającym na bardzo skuteczne zapobieganie negatywnym następstwom, mogącym wynikać z realizacji uchwał prawa miejscowego sprzecznych z prawem. Pozwala też na podjęcie przez organy gminy, o ile nie skorzystają z prawa do zaskarżenia takiego rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego, szybko działań zmierzających do uchwalenia prawa miejscowego zgodnie z ustawowymi wymogami.

Uwaga ta jest o tyle istotna, że na tle zawisłych przed tut Sądem licznych postępowań ze skarg Wojewody na podejmowane w ostatnim czasie w przeważającej większości gmin województwa opolskiego uchwały dotyczące nowych regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków, w wielu sprawach organy gminy nie kwestionują zarzutów organu nadzoru i jeszcze przed rozpoznaniem skarg przez sąd, podejmują już samodzielnie działania zmierzające do usunięcia wadliwości dotychczasowych uchwał. Mając też na uwadze argumentację zawartą we wnoszonych do tut. Sądu skargach (dotyczącą w wielu sprawach tożsamych naruszeń art. 19 ust. 5 Ustawy), wydaje się, że w świetle przywoływanych na jej poparcie licznych już orzeczeniach sądów administracyjnych, obecnie skarżona materia mogłaby podlegać ocenie organu nadzoru, w pierwszej kolejności w oparciu o jego własne uprawnienia z art. 91 u.s.g.

Skorzystanie z tych uprawnień nadzorczych niewątpliwie nie tylko przyśpieszyłoby proces eliminowania z obrotu prawnego tych uchwał, które w istotny sposób naruszają prawo, pozwalając na szybsze podjęcie nowych, prawidłowych już aktów prawa miejscowego, ale też ograniczyłoby koszty finansowe, jakimi obciążane są gminy w toku postępowania sądowego w sytuacji niekorzystnych dla nich rozstrzygnięć.

Reasumując, zakres naruszeń prawa, których dopuściła się Rada Gminy Izbicko podejmując zaskarżoną uchwałę, a w szczególności ilość istotnych naruszeń przepisów ustawy zobowiązywały Sąd do stwierdzenia, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i 4 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).