Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3985/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Agencja Mienia Wojskowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 5 października 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 5 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Mienia Wojskowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 253/20 w sprawie ze skargi P.B. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia 3 grudnia 2019 r. nr BP-DZ.4300.57.2019/2 w przedmiocie odmowy przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 października 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 253/20, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P.B. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia 3 grudnia 2019 r. nr BP-DZ.4300.57.2019/2 w przedmiocie odmowy przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia 24 października 2019 r. nr 859/ST/2019.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Z akt sprawy wynika, że Prezes Agencji Mienia Wojskowego decyzją z dnia 3 grudnia 2019 r. nr BP-DZ.4300.57.2019/2, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm., dalej w skrócie "K.p.a.") w związku art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2308 ze zm., dalej w skrócie "ustawa o AMW") oraz art. 21 ust. 1, ust. 2 i ust. 4, art. 24 ust. 1 w związku z art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2356 ze zm., dalej w skrócie "ustawa o zakwaterowaniu"), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia 24 października 2019 r. nr 859/ST/2019 o odmowie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego na rzecz P.B.

W uzasadnieniu decyzji podał, że [...] P.B. pismem z dnia 27 września 2019 r., skierowanym do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego, wniósł o przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. Jest żołnierzem zawodowym służby kontraktowej, który na podstawie rozkazu personalnego Wojskowego Komendanta [...] w [...] z dnia 6 maja 2019 r. nr 2 został wyznaczony na stanowisko służbowe [...]. Przed rozpoczęciem służby wojskowej był policjantem. Wnioskodawca poinformował organ, że będąc policjantem, na podstawie decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 23 czerwca 2015 r. nr 8/P/15 otrzymał pomoc finansową na budowę domu jednorodzinnego w kwocie 18.464,00 zł.

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] decyzją z dnia 24 października 2019 r. nr 859/ST/2019 odmówił przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego na rzecz [...] P.B.

Na skutek wniesienia przez stronę od powyższej decyzji odwołania sprawę rozpoznawał Prezes Agencji Mienia Wojskowego, który powołaną na wstępie decyzją zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji powołał treść art. 21 ust. 1, ust. 2 i ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu. Wskazał, że odwołujący przed powołaniem do zawodowej służby wojskowej był policjantem i otrzymał pomoc finansową na zakup lokalu mieszkalnego.

Stwierdził, że w tak ustalonym stanie faktycznym istotą sprawy jest wykładnia art. 21 ust. 6 pkt 4 w związku z art. 21 ust. 4 powołanej ustawy. Przepis ten zawiera zakaz przydziału lokalu, gdy żołnierz zawodowy otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (t.j.: Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 ze zm.). Ustawa ta określała, że pomoc finansowa przysługiwała żołnierzom pełniącym zawodową służbę wojskową jako służbę stałą i była przyznawana ze środków budżetu Państwa. Przyznanie pomocy finansowej miało na celu pomoc w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych żołnierza i jego rodziny i było, obok przydziału kwatery stałej, trwałą realizacją prawa do zakwaterowania. Od dnia 1 stycznia 1996 r. obowiązuje ustawa o zakwaterowaniu, na podstawie której zastąpiono pomoc finansową ekwiwalentem pieniężnym w zamian za rezygnację z kwatery. Przy kolejnej nowelizacji ustawy o zakwaterowaniu, w 2004 r., ustawodawca zrezygnował z wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery. Wówczas została wprowadzona kolejna forma finansowa zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych przysługująca żołnierzowi – odprawa mieszkaniowa, ale po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, o ile nabył prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej.

W ocenie Prezesa Agencji Mienia Wojskowego, niezależnie od obecnie użytego nazewnictwa określającego wsparcie żołnierzy w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych i odesłania w pkt 4 art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu jedynie do pomocy finansowej określonej przepisami ustawy o zakwaterowaniu z 1976 r., wszystkie w/w formy służą wsparciu w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych. Pojęcie "pomoc finansowa" należy interpretować szeroko, odnosząc je także do pomocy udzielonej innym formacjom mundurowym. Jeżeli zatem – analogicznie jak w ustawach o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP – celem regulacji dotyczących mieszkań policjantów jest to, ażeby policjant mógł zrealizować prawo do lokalu mieszkalnego poprzez przydział takiego lokalu, a w razie jego braku wypłatę pomocy finansowej (art. 88 i art. 94 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji – Dz. U. z 2019 r., poz. 161 ze zm.), to koniecznym było uwzględnienie faktu, że prawo [...] P.B. do lokalu, jako policjanta, zostało zrealizowane. Przyznanie w/w pomocy finansowej oznacza bowiem, że na gruncie ustawy o Policji ten policjant jest traktowany jako osoba, której potrzeby mieszkaniowe zostały definitywnie zaspokojone.

Ponadto organ odwoławczy podał, że wielokrotna nowelizacja ustawy o zakwaterowaniu spowodowała zmianę nazw instytucji prawnych, w tym w szczególności nazw finansowych form realizacji prawa do zakwaterowania. W ustawie o Policji nazwy instytucji prawnych, w tym dotyczące pomocy finansowej, pozostały, co do zasady, niezmienne. Nie rewiduje to jednak istoty rzeczy, a mianowicie, że ustawy te mają wspólny cel – zabezpieczenie przez Państwo potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że przy zbiegu uprawień funkcjonariuszy czy żołnierzy, pomoc finansowa przysługuje tylko jeden raz i – co więcej – tylko jeden raz w rodzinie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1810/16).

Prezes Agencji Mienia Wojskowego uznał, że "uwzględniając specyfikę zagadnienia" w niniejszej sprawie istnieje podstawa do zastosowania art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu. Rezultaty wykładni funkcjonalnej i systemowej oraz wzgląd na racjonalność prawodawcy przemawia za przyjęciem zasady, że w przypadku przechodzenia między służbami, żołnierzowi zawodowemu, który kiedykolwiek wcześniej uzyskał pomoc finansową na cele mieszkaniowe z tytułu pełnienia służby w innej formacji, nie przysługuje prawo do ponownego jej uzyskania od Państwa przez przydział kwatery lub innego lokalu mieszkalnego. W przeciwnym wypadku funkcjonariusz (dobrowolnie), zmieniając czy kontynuując służbę w strukturach wojskowych, dwukrotnie otrzymywałby wsparcie Państwa na ten sam cel – zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych. Byłby zatem w pozycji uprzywilejowanej w stosunku nie tylko do innych żołnierzy zawodowych, ale także innych funkcjonariuszy, co jest niezgodne z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP.

Taka wykładnia art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, z uwzględnieniem wykładni celowościowej i systemowej, pozostaje w zgodzie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, który stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zamierzeniem ustawodawcy było bowiem wyłączenie z powyższego uprawnienia osób, które już raz skorzystały z pomocy państwa na cele mieszkalne. Dlatego też, zdaniem organu odwoławczego, za niezasadny należało uznać zarzut odwołania dotyczący naruszenia art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu, ponieważ z treści tego przepisu wynika, że wyłączone jest uprawnienie żołnierza zawodowego do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek otrzymali pomoc finansową.

Końcowo Prezes Agencji Mienia Wojskowego zauważył, iż nie jest uzasadniony zarzut odwołania odnośnie do braku podstaw prawych do wydania decyzji odmawiającej przydziału kwatery lub innego lokalu mieszkalnego. Z brakiem podstawy prawnej decyzji mamy do czynienia wówczas, gdy przepisy prawa nie zawierają podstawy do wydania danej decyzji, a nie wówczas, gdy decyzja nie zawiera tej podstawy lub wskazuje niewłaściwy przepis.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi P.B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1) art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że z w/w przepisu wynika, iż żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli już wcześniej (a przy tym również w czasie, gdy nie był jeszcze żołnierzem) otrzymał jakąkolwiek pomoc finansową ze środków publicznych na cele mieszkaniowe, np. na podstawie przepisów ustawy o Policji, podczas gdy brak jest podstaw do takiego rozumienia cyt. przepisu – czego konsekwencją było jego bezpodstawne zastosowanie w przedmiotowej sprawie;

2) art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 K.p.a., poprzez ich niezastosowanie w przedmiotowej sprawie, czego przejawem było:

a) przyznanie prymatu rzekomej wykładni funkcjonalnej i systemowej art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu nad jego wykładnią językową, podczas gdy sens przepisu ustalony na podstawie reguł znaczeniowych języka naturalnego jest jasny, zrozumiały i jednoznaczny;

b) bezzasadne przyjęcie, że "użyte w tym przepisie pojęcie pomocy finansowej należy rozumieć szeroko, czyli także odnosząc je do pomocy finansowej udzielonej innym formacjom mundurowym", podczas gdy charakter art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu – będącego wyjątkiem od reguły, iż żołnierzowi zawodowemu przysługuje prawo do zakwaterowania (art. 21 ust. 1) – zakazuje jego wykładania w sposób rozszerzający;

c) bezrefleksyjne powołanie się w procesie wykładni na niewiążące organu w niniejszej sprawie poglądy sądów administracyjnych, które zapadły w sprawach indywidualnych o odmiennych stanach faktycznych;

d) art. 21 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu – poprzez ich bezzasadne niezastosowanie i w konsekwencji odmowę przyznania skarżącemu przysługującego mu uprawnienia ustawowego związanego z pełnieniem zawodowej służby wojskowej.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi stwierdził, że treść art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu jest jasna i zrozumiała, gdyż ustawodawca precyzyjnie wskazał, jaka pomoc finansowa pozbawia żołnierza prawa do zakwaterowania w rozumieniu przepisów tej ustawy. Jednocześnie, z uwagi na wyjątkowy charakter regulacji, wykluczone powinno być wykładanie jej w sposób rozszerzający. Organ, naruszając zasadę praworządności, dokonał "osobliwej" wykładni art. 21 ust. 6 pkt 4 cyt. ustawy, a w konsekwencji zanegował właściwą treść w/w przepisu, z którego wynika, że odmowa przyznania prawa do zakwaterowania jest efektem pomocy finansowej otrzymanej od ściśle określonej daty oraz na podstawie ściśle określonej ustawy.

Skarżący zaznaczył, że dotychczas zrealizował uprawnienie do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych policjanta, przysługujące mu na podstawie przepisów ustawy o Policji – przyznane na budowę domu jednorodzinnego, lecz nie otrzymał jej na podstawie ustawy o zakwaterowaniu z 1976 r., ani na podstawie jakichkolwiek przepisów dotyczących uprawnień żołnierza. Wskazał, że ustawodawca wyraźnie rozgranicza uprawnienia policjantów i żołnierzy, w tym również dotyczące prawa do zakwaterowania – w szczególności policjantowi nie przysługuje odprawa mieszkaniowa, o którą może ubiegać się żołnierz, co oznacza, że każde z tych uprawnień ma za zadanie realizować odrębne (choć w pewnym stopniu przedmiotowo pokrewne) cele. W przypadku żołnierza celem tym jest zapewnienie mu kwatery, a przez to zagwarantowanie jego pełnej dyspozycyjności w czasie służby wojskowej oraz podporządkowanie się jej rygorom.

Zdaniem P.B., art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu nie przewiduje możliwości odmowy żołnierzowi prawa do zakwaterowania z uwagi na otrzymanie jakiejkolwiek pomocy finansowej służącej zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych, lecz tylko pomocy określonej w treści w/w przepisu. Przewiduje też możliwość ubiegania się o pomoc przez żołnierza, tymczasem skarżący pomoc otrzymał jako funkcjonariusz Policji.

Na poparcie powyższej argumentacji skarżący powołał poglądy orzecznictwa.

Prezes Agencji Mienia Wojskowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zaznaczył przy tym, że "zdaje sobie sprawę z brzmienia art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu", jednak wykładnia gramatyczna może prowadzić do mylnych wniosków i dlatego powinna być uzupełniona wnioskami z innych rodzajów wykładni – systemowej i celowościowej. Ustawy pragmatyczne innych służb mundurowych (w tym ustawa o Policji) posiadają zapisy określające uprawnienia funkcjonariuszy w zakresie zakwaterowania i odpowiadające tym uprawnieniom obowiązki Państwa. Dwukrotna realizacja praw do lokalu tej samej osoby z racji pełnienia służby w różnych formacjach mundurowych narusza normatywną spójność systemu prawnego w zakresie uprawnień do zakwaterowania i zdaniem organu stanowi podstawę do odstępstwa od wykładni językowej. Odstępstwo takie jest dopuszczalne, gdy zastosowanie wykładni językowej w dość oczywisty sposób prowadzi do nieracjonalnych wniosków, sprzecznych z celem aktu prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku stwierdził, że stanowisko wyrażone przez organ w zaskarżonej decyzji nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach faktycznych sprawy oraz w obowiązujących w tym zakresie przepisach prawa.

Wskazał, że w rozpatrywanej sprawie spór dotyczy tego, czy na podstawie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, stanowiącego, że żołnierzowi nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10, otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. poz. 19 oraz z 1994 r. poz. 36), można odmówić przyznania żołnierzowi prawa do zakwaterowania, jeżeli wcześniej, jako funkcjonariusz Policji skorzystał z pomocy państwa na cele mieszkaniowe. Inaczej mówiąc, czy pomoc finansową, o której mowa w tym przepisie, należy rozumieć szeroko, czyli odnosząc ją także do pomocy finansowej udzielonej innym formacjom mundurowym, na podstawie innych przepisów prawa niż dotyczące zakwaterowania sił zbrojnych.

Prezes Agencji Mienia Woskowego sam podał, że wykładnia językowa art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu nie daje podstaw do zastosowania tego przepisu – wyjątku, ograniczającego prawo żołnierza do zakwaterowania (art. 21 ust. 1 cyt. ustawy). Kwestia ta nie powinna być sporna, ponieważ przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 omawianej ustawy jest jednoznaczny pod względem językowym. Nie daje prawa do zakwaterowania żołnierzowi, który otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych, a nie jakąkolwiek inną pomoc finansową na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, z jakiegokolwiek innego tytułu prawnego. Kierując się tą metodą wykładni można wyprowadzić z w/w przepisu tylko jeden wniosek – jedynie osoba zachowująca status żołnierza nie może ponownie skorzystać z prawa do zakwaterowania na podstawie tych samych przepisów, dotyczących zakwaterowania Sił Zbrojnych RP.

Sąd pierwszej instancji zauważył, iż niewątpliwie w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z odmiennym stanem faktycznym. Skarżący otrzymał pomoc mieszkaniową będąc policjantem, na podstawie innych przepisów prawnych niż dotyczące zakwaterowania sił zbrojnych. Organ odmawiając [...] P.B. – już teraz żołnierzowi – udzielenia pomocy w zakresie zakwaterowania, zastosował przepis prawny do stanu faktycznego nieobjętego jego dyspozycją. Uzasadniając to "zapożyczenie" powołał się na wykładnię celowościową art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, popełniając przy tym dość oczywistą niekonsekwencję. Przyznał bowiem prymat wykładni językowej w procesie stosowania prawa, a jednocześnie odrzucił jej oczywiste wyniki na rzecz wyników wykładni celowościowej, powołując się na zasady konstytucyjne, bez głębszej analizy ich treści i szczegółowego odniesienia do rozpatrywanej sprawy.

Podzielając stwierdzenie organu, że w krajowym porządku prawnym zasadnicze znaczenie i zarazem pierwszeństwo ma wykładnia językowa, pozostałym metodom wykładni, w tym wykładni celowościowej należy przypisać znaczenie subsydiarne (pomocnicze, wspierające). Sięganie do wykładni celowościowej jest zatem uzasadnione tylko wówczas, gdy wyniki wykładni językowej nie są jednoznaczne. Względy celowościowe mogą jedynie wesprzeć, wzmocnić wnioski wynikające z językowego rozumienia interpretowanego przepisu prawnego. W żadnym jednak razie nie mogą być wykorzystane do podważenia i w rezultacie odrzucenia zastosowania normy prawnej, która na gruncie językowym nie budzi żadnych wątpliwości. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił stanowiska organu co do tego, że posłużenie się wykładnią celowościową (w sposób zaprezentowany w zaskarżonej decyzji) jest zasadne m.in. wówczas, gdy wynik wykładni językowej prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi (abstrahując od tego, czy rzeczywiście zastosowanie wyłącznie wykładni językowej rodzi zagrożenie dla przywołanych przez organ wartości konstytucyjnych).

Można zatem powiedzieć, że organ, powołując się w swej decyzji na określone zasady konstytucyjne, wydał decyzję na podstawie Konstytucji RP, a nie na podstawie konkretnego, obowiązującego w tej materii przepisu ustawy. Pomijając już sam ten zabieg organu, polegający na przyznaniu w rozpatrywanej sprawie pierwszeństwa wykładni celowościowej spornego przepisu ponad jego wykładnię językową i w rezultacie na wydaniu rozstrzygnięcia "obok" ustawy, a nie na podstawie ustawy, co zdaniem Sądu kwalifikuje się jako naruszenie zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 K.p.a.), można również zakwestionować zasadność wniosków, jakie organ wyprowadził z przywołanych przez niego przepisów Konstytucji.

W pierwszej kolejności należałoby jednak zauważyć, że jeżeli organ dopatruje się w ewentualnym zastosowaniu jednoznacznego pod względem językowym przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu do osoby, która wcześniej otrzymała pomoc mieszkaniową na innej podstawie, aniżeli w tym przepisie wskazana, naruszenia fundamentalnych wartości konstytucyjnych: równości i sprawiedliwości społecznej, to w istocie kwestionuje zgodność tego przepisu z odpowiednimi, odnoszącymi się do tych wartości, przepisami Konstytucji RP. W takiej sytuacji organ administracyjny nie ma jednak kompetencji do "poprawiania" ustawy we własnym zakresie, poprzez nadanie mu innej treści, odpowiadającej przyjętym na własny użytek kryteriom konstytucyjności. Organ naruszenia tych dwóch podstawowych zasad konstytucyjnych, określonych w art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, dopatrzył się w ewentualnym dwukrotnym przyznaniu wsparcia Państwa na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszowi dobrowolnie zmieniającemu rodzaj służby, a nawet kontynuującemu służbę w strukturach wojskowych. Stawiałoby go to bowiem w pozycji uprzywilejowanej nie tylko w stosunku do innych żołnierzy zawodowych, ale także funkcjonariuszy innych służb mundurowych.

Sąd pierwszej instancji, odnosząc się do powołanych wyżej zasad konstytucyjnych podał, że obie te zasady są ze sobą powiązane. Równość jest pochodną, konkretyzacją sprawiedliwości, a więc równe traktowanie jest niejako z definicji sprawiedliwe. Przy czym równe traktowanie nie oznacza równości bezwzględnej, absolutnej. W orzecznictwie (w szczególności Trybunału Konstytucyjnego) i w doktrynie prawniczej nie budzi wątpliwości teza, że jednakowo należy traktować osoby należące do tej samej kategorii, tzn. posiadające te same lub podobne cechy istotne (tzw. relewantne). Zasady równego traktowania nie naruszają pewnego uprzywilejowania jednych osób w stosunku do drugich, jeżeli są uzasadnione jakimiś obiektywnie uzasadnionymi celami, a więc nie są dyskryminujące, lecz jedynie różnicujące.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że w świetle tych uwag stanowisko organu (niedostatecznie zresztą uzasadnione), co do kwestii ewentualnego naruszenia zasady równości i sprawiedliwości w przypadku zastosowania w rozpatrywanej sprawie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu według jego literalnej wykładni, nie zasługuje na akceptację.

Po pierwsze, w niniejszej sprawie mamy do czynienia z osobą, która zmieniła formację – przeszła z Policji do Sił Zbrojnych. Nie wchodzi zatem w grę dwukrotne przyznanie prawa do zakwaterowania osobie posiadającej status żołnierza. Usprawiedliwienie zaś sformułowanego przez organ zakazu udzielenia pomocy w zakresie zakwaterowania żołnierzowi, który otrzymał taką pomoc wcześniej, na innej podstawie prawnej i w innej formacji mundurowej, wymagałoby wykazania nie tylko, że z takiej możliwości nie mogą korzystać żołnierze przechodzący do służby z Policji, a gdyby tak było – dowiedzenia, że takie zróżnicowanie pomiędzy policjantami i żołnierzami stanowi nieuzasadnione uprzywilejowanie żołnierzy, a więc jest dyskryminujące dla policjantów. Dowód taki byłby trudny do przeprowadzenia, jako że trudno byłoby wskazać racje, dla których osoby służące w tych dwóch formacjach powinny być w zakresie prawa do zakwaterowania równo traktowane w sposób absolutny.

Na potwierdzenie powyższej wątpliwości Sąd przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 marca 2000 r. sygn. akt K 26/98 ( OTK ZU z 2000 r. Nr 2, poz. 57), w którym Trybunał stwierdził m.in., że Siły Zbrojne i Policja nie mają w świetle Konstytucji RP takiego samego statusu prawnego. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, sytuacja żołnierzy zawodowych, których status, rola i zadania zostały unormowane w Konstytucji RP (art. 26), nie może być porównywalna z sytuacją policjantów. Państwo ma zapewnić żołnierzom zawodowym warunki umożliwiające pełne oddanie się służbie, Narodowi i Ojczyźnie, zapewnić godziwe życie, poprzez przyznanie szczególnych uprawnień, również członkom ich rodzin, rekompensujących odpowiednio trud i wyrzeczenia związane z pełnieniem zawodowej służby wojskowej.

Ponadto Sąd pierwszej instancji podał, że art. 84 ust. 2 pkt 5 nieobowiązującej już ustawy z dnia 16 marca 2001r. o Biurze Ochrony Rządu stanowił, że nie przydziela się lokalu w drodze decyzji administracyjnej m.in. funkcjonariuszowi w przypadku udzielenia pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe podczas pełnienia służby w Siłach Zbrojnych, Policji, Straży Granicznej, Urzędzie Ochrony Państwa, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służbie Więziennej oraz Państwowej Straży Pożarnej. Takiej regulacji – zakazu – nie ma zarówno w ustawie o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, jak i w ustawie o Policji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał również, iż orzeczenia sądów administracyjnych, na które powołuje się organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dotyczą wykładni art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu, a nie art. 21 ust. 6 pkt 4 tej ustawy. Zgodnie z art. 21 ust. 6 pkt 3 w/w ustawy, żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10, nabył lokal mieszkalny od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 1418/18 stwierdził, że z treści przepisu art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu wynika, że wyłączone jest uprawnienie żołnierza zawodowego do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek nabył kiedykolwiek, a więc również wówczas gdy nie był jeszcze żołnierzem zawodowym, lokal mieszkalny z bonifikatą od wskazanych w tym przepisie podmiotów. Pomijając już to, że zaprezentowany sposób wykładni dotyczy innego przepisu prawnego, niż zastosowany w rozpatrywanej obecnie sprawie, to Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku przyznał, że taki zakaz nie jest wyrażony wprost w zastosowanym przepisie prawnym, lecz wynika z sensu przepisów regulujących prawo żołnierza do zakwaterowania, obowiązujących w tej materii wcześniej i obecnie.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, taki sposób interpretacji przepisu wprowadzającego wyjątek od zasady, ograniczający prawo do zakwaterowania określone w art. 21 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu, nie może być przez analogię przeniesiony na inny przepis prawny, również o charakterze wyjątku, zwłaszcza w sytuacji, gdy w odróżnieniu od art. 21 ust. 6 pkt 3, przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 tej ustawy nie budzi żadnych wątpliwości co do jego znaczenia językowego.

W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona przez P.B. decyzja Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia 3 grudnia 2019 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia 24 października 2019 r., zostały wydane z naruszeniem art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu oraz art. 6 i art. 8 K.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a.") orzekł, jak w sentencji wyroku.

Odnośnie wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania Sąd zauważył, iż skarżący na mocy art. 239 § 1 pkt 1 lit. d P.p.s.a. korzystał z ustawowego zwolnienia od kosztów sądowych, nie był reprezentowany przez pełnomocnika, ani nie wykazał, aby poniósł inne koszty postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Prezes Agencji Mienia Wojskowego, reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie:

1. prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, w następstwie niewłaściwej wykładni w/w przepisów i uznania, że w okolicznościach niniejszej sprawy pomoc finansowa udzielona przez Skarb Państwa w czasie pełnienia przez skarżącego służby w Policji nie niweczy prawa do zakwaterowania w obecnie pełnionej zawodowej służbie wojskowej;

2. prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 6 i art. 8 K.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, że organy obu instancji, odmawiając skarżącemu prawa do zakwaterowania na podstawie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, dopuściły się naruszenia zasady praworządności.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił szczegółową argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Podał m.in. że przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji literalnego brzmienia przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 w zw. z art. 21 ust. 1, ust. 2 oraz art. 24 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP bez uwzględnienia faktu otrzymania przez skarżącego pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (domu) w czasie pełnienia służby w Policji, zrodziło wątpliwość co do trafności orzeczenia. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu, istnieje wątpliwość, czy treść art. 21 ust. 6 w/w ustawy należy odczytywać dosłownie, czy też w okolicznościach danej sprawy należy podeprzeć się innymi metodami wykładni, jeśli wynik wykładni językowej sprzeciwia się celowi ustawy. Wielokrotna realizacja praw do lokalu tej samej osoby z racji pełnienia służby w różnych formacjach mundurowych narusza normatywną spójność systemu prawnego w zakresie uprawnień do zakwaterowania i stanowi podstawę do odstępstwa od wykładni językowej jako wyłącznie właściwej. Obowiązek przestrzegania prawa, który mieści się w zasadzie praworządności, to również działanie w granicach prawa z uwzględnieniem elementów celowości. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, w każdej sytuacji, w której istnieje podejrzenie, że wynik wykładni językowej może okazać się nieadekwatny, powinno porównywać się go z wykładnią systemową i funkcjonalną przepisu, co też uczynił organ w odniesieniu do art. 21 ust. 6 pkt 4 cyt. ustawy. Odmienna wykładnia tego przepisu narusza zasadę równości wobec prawa i zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 32 ust. 1 i 2 i art. 2 Konstytucji RP).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podać należy, iż przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., gdyż pełnomocnik strony wnoszącej skargę kasacyjną – w oparciu o art. 176 § 2 P.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. Wprawdzie co do zasady w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jednak w tym przypadku na wstępie należało rozważyć zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego – art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Zarzut naruszenia przepisów postępowania stanowi bowiem procesową konsekwencję podważonej błędnej wykładni w/w przepisu prawa materialnego, a więc procesowe odzwierciedlenie koncepcji materialnej, przedstawionej przez autora skargi kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Z art. 21 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP wynika, że żołnierzowi zawodowemu od dnia wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej przysługuje prawo do zakwaterowania na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej albo za jego zgodą w innej miejscowości. Zgodnie z art. 21 ust. 2 tej ustawy, prawo do zakwaterowania żołnierza zawodowego jest realizowane w jednej z następujących form:

1) przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego;

2) przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej;

3) wypłaty świadczenia mieszkaniowego.

Żołnierzowi służby kontraktowej prawo do zakwaterowania realizuje się, na jego wniosek, w pierwszej kolejności w formie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. W przypadku nieprzydzielenia kwatery albo innego lokalu mieszkalnego żołnierz ten wybiera, na swój wniosek, jedną z form zakwaterowania, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i 3 (art. 21 ust. 4 cyt. ustawy).

W niniejszej sprawie istota sporu między stronami dotyczy wykładni i zastosowania art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP i sprowadza się do wyjaśnienia, czy [...] P.B. – żołnierzowi służby kontraktowej, który pełniąc uprzednio służbę w Policji, na podstawie decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 23 czerwca 2015 r. nr 8/P/15 otrzymał pomoc finansową na budowę domu jednorodzinnego w kwocie 18.464,00zł. (art. 94 ust. 1 ustawy o Policji) – przysługuje prawo do zakwaterowania realizowane w formie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego.

Przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP stanowi, że żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10, otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał prawidłowej wykładni powyższego przepisu i trafnie uznał, że wykładnia językowa tego przepisu prowadzi do wniosku, że chodzi tu wyłącznie o pomoc finansową udzieloną żołnierzowi lub jego małżonkowi na podstawie wskazanej ustawy, a nie o jakąkolwiek inną pomoc finansową na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, z jakiegokolwiek innego tytułu prawnego, udzieloną na podstawie innych ustaw. Oznacza to, że żołnierzowi w czasie pełnienia służby przysługuje jednokrotnie pomoc państwa w zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych. Żołnierz nie może zatem ponownie skorzystać z prawa do zakwaterowania, jeżeli z tego prawa już skorzystał (lub skorzystał jego małżonek) czy to na podstawie poprzednio obowiązujących, czy też aktualnie obowiązujących przepisów dotyczących zakwaterowania Sił Zbrojnych RP. Treść omawianego przepisu nie daje podstaw do zastosowania wyjątku ograniczającego prawo żołnierza do zakwaterowania wynikającego z art. 21 ust. 1 powołanej ustawy poza regulację zawartą w art. 21 ust. 6, w tym pkt 4 tego ustępu.

Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzenie Prezesa Agencji Mienia Wojskowego, że zastosowanie w niniejszej sprawie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP wedle jego brzmienia w stosunku do osoby, która wcześniej otrzymała pomoc finansową na cele mieszkaniowe (budowę domu) na innej podstawie prawnej niż wymieniona w tym przepisie, narusza wartości konstytucyjne równości i sprawiedliwości społecznej – jest nieprawidłowe. Organ odwoławczy naruszenie zasad konstytucyjnych, określonych w art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji RP upatruje w ewentualnym dwukrotnym przyznaniu wsparcia Państwa na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszowi dobrowolnie zmieniającemu rodzaj służby. Stawiałoby go to bowiem w pozycji uprzywilejowanej nie tylko w stosunku do innych żołnierzy zawodowych, ale także innych funkcjonariuszy.

Z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wynika, że wszyscy są wobec prawa równi, wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zasada równości sprowadza się do jednakowego traktowania wszystkich adresatów norm prawnych charakteryzujących się w takim samym stopniu tą samą, relewantną cechą i jednocześnie dopuszcza odmienne traktowanie podmiotów, które takiej cechy nie posiadają (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt U 2/12, OTK-A 2014/2/12, cz. III pkt 4.2; M. Ziółkowski, Zasada równości w prawie, PiP 2015/5/s. 96, 99). Zróżnicowanie sytuacji określonych podmiotów może mieć konstytucyjne umocowanie (np. art. 19 i 69 Konstytucji RP), ale może też wynikać z posiadania przez nie odmiennych cech relewantnych. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się związek zasady równości z zasadami sprawiedliwości społecznej (L. Garlicki w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2003, t. III, s. 22-23, uw. 22 do art. 32 Konstytucji RP; M. Masternak-Kubiak, Prawo do równego traktowania, w: red. B. Banaszak, A. Preisner, Prawa i wolności obywatelskie w Konstytucji RP, Warszawa 2002, s. 123). Równość jest pochodną, konkretyzacją sprawiedliwości, a więc równe traktowanie jest niejako z definicji sprawiedliwe. Zasady równego traktowania nie naruszają też pewne uprzywilejowania jednych w stosunku do drugich, jeżeli są uzasadnione jakimiś obiektywnie uzasadnionymi celami, a więc nie są dyskryminujące, lecz jedynie różnicujące. Równe traktowanie nie oznacza równości bezwzględnej, absolutnej.

W niniejszej sprawie mamy do czynienia z osobą, która zmieniała formację – przeszła z Policji do Sił Zbrojnych. Nie chodzi zatem o żołnierza, który po raz drugi chce skorzystać z prawa do zakwaterowania w ramach tej samej formacji i na podstawie tych samych przepisów. W ramach prawnie relewantnej cechy – bycia żołnierzem – każdy z podmiotów jest równy wobec prawa. Każdy żołnierz w zakresie prawem przepisanym ma możliwość ubiegania się o prawo do zakwaterowania na takich samych zasadach. Nie ma zatem mowy o jakimkolwiek uprzywilejowaniu (szczególnym traktowaniu) żołnierzy, którzy przeszli z innych formacji mundurowych w stosunku do innych żołnierzy (o ich dyskryminacji). W rozpoznawanej sprawie nie doszło zatem do naruszenia art. 32 ust. 1, ani art. 2 Konstytucji RP. Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, że organy administracji publicznej nie mają kompetencji "poprawiania" przepisów ustawy we własnym zakresie, przez nadanie im innej treści, odpowiadającej przyjętym na własny użytek kryteriom konstytucyjności.

Odnosząc się do zastosowanej przez organ odwoławczy wykładni systemowej i funkcjonalnej art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, przypomnieć należy, iż wykładnię systemową stosuje się w sytuacji, gdy wykładnia językowa nie rozwiewa wątpliwości co do znaczenia danej normy bądź należy od niej odstąpić (gdyż np. prowadzi do absurdu lub wykrycia oczywistego błędu legislacyjnego). Z kolei wykładnię funkcjonalną (celowościową) stosuje się w sytuacji, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i systemowa, okażą się w danym przypadku niewystarczające.

Niewątpliwie w procesie wykładni prawa – wykładni systemowej lub funkcjonalnej nie wolno całkowicie ignorować. Może się bowiem zdarzyć, że sens przepisu okaże się wątpliwy, gdy skonfrontujemy go z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jest to istotne, jeśli zważy się chociażby na to, że jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291 i n.. L. Morawski, op. cit., Toruń 2010, s. 74-83, a także wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia: 17 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2715/19 i 21 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2169/19 oraz powołane tam orzecznictwo). Zauważyć jednak należy, iż względy celowościowe w żadnym razie nie mogą być wykorzystane do podważenia i w rezultacie odrzucenia zastosowania normy prawnej, która na gruncie językowym nie nasuwa żadnych wątpliwości, a one same muszą być uzasadnione.

Tymczasem Prezes Agencji Mienia Wojskowego, powołując się na konieczność stosowania wykładni celowościowej art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP wskazał, że dosłowne odczytywanie treści tego przepisu sprzeciwia się celowi ustawy oraz narusza zasadę równości wynikającą z art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji RP. Przy czym nie odniósł do przeprowadzonej, a budzącej wątpliwość, wykładni językowej, lecz do jasnej treści samego przepisu. Stosował zatem wykładnię celowościową wbrew jednoznacznemu brzmieniu art. 21 ust. 6 pkt 4 cyt. ustawy. Oparł się tylko na ogólnym celu ustawy – zakwaterowaniu żołnierza i jego rodziny i posiłkował się pozanormatywną argumentacją, że taka treść przepisu prowadzi do zaakceptowania praktyki wielokrotnego udzielania przez Państwo wsparcia na zaspokajania potrzeb mieszkaniowych.

W demokratycznym państwie prawa, organy administracji publicznej – rozstrzygając o prawach obywatela – są zobowiązane podejmować decyzje w oparciu o wyraźną podstawę prawną przewidzianą w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Zastosowany przez organ przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP jest jednoznaczny i brak jest podstaw do przyjęcia, że ta jasna wypowiedź racjonalnego prawodawcy nie jest adekwatna do jego zamierzeń normatywnych. Nie sposób przyjąć, że ustawodawcy w tym przepisie chodziło o pomoc finansową wypłaconą obecnemu żołnierzowi w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. (a tym bardziej później) także na podstawie innych ustaw, które przewidują taką lub podobną pomoc, np. policjantom, a nie tylko na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (skoro w tym przepisie explicite wskazał tylko tę ustawę). Zadaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest dokonywanie oceny przyczyn i zasadności przyjętych przez ustawodawcę regulacji normatywnych. Zauważyć jednak należy, iż obecnie obowiązująca ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP była już wielokrotnie nowelizowana. To ustawodawca, który ma na względzie takie kreowanie prawa, aby realizowałp zasadę racjonalnego wydatkowania funduszy publicznych, do chwili obecnej nie zmienił brzmienia art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, ani też nie wprowadził innych regulacji dopełniających tę kwestię. Do chwili obecnej zawarty w art. 21 ust. 6 cyt. ustawy katalog przesłanek negatywnych przyznania prawa do zakwaterowania żołnierza zawodowego nie został poszerzony lub zmieniony poprzez wyeliminowanie tego uprawnienia w stosunku do żołnierza zawodowego, który przed powołaniem do służby wojskowej pełnił służbę w innej formacji mundurowej i uzyskał tam pomoc finansową. To przede wszystkim na ustawodawcy spoczywa obowiązek zapewnienia normatywnej spójności systemu prawnego, także w zakresie korzystania z uprawnienia do zakwaterowania w różnych służbach.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP – jest niezasadny.

Zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mógł odnieść również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 6 i 8 K.p.a.

Zasada praworządności wyrażona w art. 6 i art. 7 K.p.a. jest nie tylko zasadą ogólną postępowania administracyjnego, ale również zasadą konstytucyjną wynikającą z art. 7 Konstytucji RP, który stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, oraz z art. 2 Konstytucji RP, który stanowi, że Rzeczypospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W sprzeczności z art. 7 Konstytucji RP pozostaje wykładnia prawa, która prowadzi do dorozumianych ograniczeń obowiązywania przepisu (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 kwietnia 2003 r. sygn. akt SK 4/02).

Zgodnie z art. 6 K.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Art. 7 K.p.a. in principio stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności. Działanie przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa to działanie w oparciu o obowiązującą normę prawną, prawidłowe ustalenie znaczenia tej normy, niewadliwe dokonanie subsumcji oraz niewadliwe ustalenie następstw prawnych. Dotyczy to zastosowania zarówno normy prawa materialnego, jak i procesowego. Zawarta w art. 8 K.p.a. zasada pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej określa wyraźnie to, co implicite jest zawarte w zasadzie praworządności. Z zasady wyrażonej w tym przepisie wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że organy obu instancji naruszyły art. 6 i art. 8 K.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Stosując wykładnię celowościową art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP podważyły jednoznaczne wyniki wykładni językowej tego przepisu i pozbawiły [...] P.B. prawa przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.