Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1005/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174, 176, 183, 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 28, 7, 61a par. 1, 77 par. 1, 80, 156 par. 1, 158 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie NSA Zbigniew Ślusarczyk del. WSA Małgorzata Miron Protokolant asystent sędziego Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 871/12 w sprawie ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu na rzecz J. L. kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 871/12 w sprawie ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności w pkt. 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję SKO w Sieradzu z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], w pkt 2. zasądził od SKO w Sieradzu na rzecz J. L. kwotę 500 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2001 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 157 § 1 oraz art. 127 § 3 i art. 105 § 1 k.p.a. po rozpoznaniu wniosku J. L. o ponowne rozstrzenie sprawy, utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasta S. z dnia [...] maja 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej.

Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, Burmistrz Gminy i Miasta S. decyzją z dnia [...] maja 2008 r., nr [...], po rozpoznaniu wniosku [...] Spółki z o.o. z siedzibą w I., określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej o mocy 2,0 MW w S. na działkach nr [...]. W dniu 25 listopada 2011 r. J. L., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji. J. L. zarzucił we wniosku rażące naruszenie prawa polegające na nieustaleniu faktycznego oddziaływania elektrowni wiatrowych na środowisko, nieprawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania, brak charakterystyki przedsięwzięcia, błędne oznaczenie siedzib ludzkich w pobliżu elektrowni. Ponadto, zarzucił nieuwzględnienie negatywnego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, w tym na jego wysokospecjalistyczne gospodarstwo położone w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia oraz nieuwzględnienie skumulowanego oddziaływania na środowisko wszystkich elektrowni.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu wobec złożenia przez J. L. wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesiło postępowanie w sprawie wszczętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Po rozpoznaniu wniosku J. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] uchyliło własne postanowienie z dnia [...] marca 2012 r. o zawieszeniu postępowania, uznając, że wszczęcie postępowania wznowieniowego w trakcie toczącego się postępowania nieważnościowego nie stanowi zagadnienia wstępnego i nie rodzi konieczności zawieszenia postępowania nieważnościowego.

W dalszej kolejności Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasta S. z dnia [...] maja 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium stwierdziło, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu, ponieważ nie brał udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji i decyzja ta nie została mu doręczona. Nadto, działki skarżącego nie znajdują się w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, a wnioskodawca nie wykazał w sposób wiarygodny, że przysługuje mu przymiot strony w tym postępowaniu.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. L. zarzucił naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że nie posiada on przymiotu strony w toczącym się postępowaniu oraz art. 7, 77 i 107 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie kwestii jego interesu prawnego. Wniósł jednocześnie o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków oraz wnioskodawcy na okoliczność oddziaływania przedmiotowej inwestycji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] utrzymało w mocy własne wcześniejsze rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, iż w postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, organ administracji nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej kwestionowaną decyzją, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Organ w takiej sytuacji orzeka w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, który legł u podstaw wydania decyzji. Nie gromadzi sam nowych dowodów, lecz dokonuje oceny decyzji wyłącznie w aspekcie przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym kontekście ustalenie istnienia bądź nieistnienia interesu prawnego po stronie wnoszącego o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej winno być oparte przede wszystkim na materiale dowodowym zebranym w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji, której stwierdzenia nieważności domaga się strona. Dokonywanie nowych ustaleń może dotyczyć okoliczności bezpośrednio odnoszących się do oceny interesu prawnego wnioskodawcy, nie może natomiast prowadzić do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Tymczasem, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, żądania zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zwłaszcza zaś żądanie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków oraz wnioskodawcy, zmierzają w istocie do weryfikacji ustaleń dotyczących oddziaływania planowanej inwestycji na otoczenie, co w rezultacie prowadziłoby do ponownego rozpatrzenia sprawy, które może mieć miejsce w postępowaniu odwoławczym. Z tej przyczyny wniosek dowodowy zgłoszony przez stronę nie mógł być uwzględniony.

Następnie organ odwoławczy wskazał, że podstawę do działania właściwego organu administracji publicznej w trakcie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stanowiły przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 roku, Nr 25, poz. 150 ze zm.) oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy. Na podstawie tych przepisów dokonana została ocena oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej należy oceniać, w stosunku do podmiotów postępowania, w kontekście ewentualnych ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości, wynikających z konkretnego przepisu prawa administracyjnego. Interes prawny w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej ma podmiot, który wykaże, iż wydanie decyzji stworzy po jego stronie ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości, wynikające z konkretnych przepisów administracyjnego prawa materialnego. Jeżeli zatem planowane przez inwestora przedsięwzięcie powodować będzie emisje substancji lub energii, to kryterium oceny, czy podmiotowi będącemu właścicielem nieruchomości sąsiedniej przysługuje przymiot strony, będzie zakres oddziaływania tych emisji oraz ich szkodliwość dla środowiska, zaś oceny zakresu oddziaływania tych emisji na nieruchomości sąsiednie należy dokonywać na gruncie prawa administracyjnego, w oparciu o przepisy prawa materialnego kształtujące dopuszczalne normy emisji do środowiska.

W dalszej kolejności organ wyjaśnił, że przedmiotem kwestionowanej decyzji jest ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej o mocy 2 MW. Źródłem uciążliwości w przypadku tego rodzaju przedsięwzięcia może być hałas emitowany przez pracę generatora i szum obracających się skrzydeł wiatraka. Teren, na którym przewidziana została realizacja elektrowni wiatrowej jest terenem rolnym niezabudowanym (grunty rolne klasy Rlllb). Najbliższe tereny zabudowane znajdują się w odległości ok. 950 m od planowanej inwestycji. W tych granicach znajdują się tereny rolne niezabudowane, które nie podlegają ochronie akustycznej (art. 113 ust. 2 pkt 1 lit. "a" – "f" ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku – Prawo ochrony środowiska). Dla wskazanych terenów rolnych ustawodawca nie przewidział żadnych norm akustycznych. Działki o nr ewid.: [...], stanowiące własność wnioskodawcy, znajdują się w dalszym sąsiedztwie planowanej zabudowy (nie graniczącym, ani bezpośrednio, ani pośrednio z terenem działki objętej zabudową), poza zasięgiem oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia.

Za błędne uznał stanowisko wnioskodawcy, że organ administracji winien był zbadać uprawnienie strony do kwestionowania decyzji środowiskowej w kontekście norm art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego. Wskazane przepisy prawa cywilnego nie mogą stanowić podstawy działania organu administracji w sprawie, ponieważ odnoszą się do stosunków cywilnoprawnych. Oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia na środowisko poddawane jest – jak wskazał organ – ocenie na podstawie norm prawa administracyjnego określających szczegółowe warunki jakie powinno spełniać planowane przedsięwzięcie, aby jego realizacja była dopuszczalna z punktu widzenia wymagań ochrony środowiska Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, na które powołał się wnioskodawca dotyczą kwestii związanych z pozwoleniem budowlanym, wobec czego nie mogą stanowić punktu odniesienia w sprawie.

W świetle powyższych ustaleń organ stwierdził, iż strona nie posiada interesu prawnego związanego z wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji, ponieważ nie jest właścicielem nieruchomości położonych w przewidywanym zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Wnioskodawca nie wykazał, w sposób przekonujący, aby planowane przedsięwzięcie mogło mieć wpływ na sferę jego praw lub obowiązków regulowanych przepisami prawa. Przesłanki istnienia interesu prawnego nie może stanowić subiektywne przekonanie strony o negatywnym wpływie planowanego przedsięwzięcia na środowisko, a w szczególności na prowadzoną hodowlę trzody chlewnej. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem strony, że wpływ planowanego przedsięwzięcia należy oceniać również w zakresie normatywnego oddziaływania na środowisko. W takiej sytuacji należałoby przyznać prymat subiektywnemu pojęciu interesu prawnego, co w istocie niweczyłoby wypracowaną przez doktrynę i orzecznictwo koncepcję interesu prawnego jako kategorii obiektywnej, rozumianej jako rzeczywista potrzeba ochrony interesu prawnego, dająca się obiektywnie stwierdzić.

Przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 lutego 2010 roku w sprawie wymagań i sposobu postępowania przy utrzymywaniu gatunków zwierząt gospodarskich, dla których normy ochronne zostały określone zgodnie z przepisami Unii Europejskiej (Dz.U. Nr 56, poz. 344), których naruszenie zarzucił wnioskodawca, adresowane są do osób utrzymujących zwierzęta gospodarskie, wobec czego organ rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji środowiskowej nie mógł dopuścić się ich naruszenia. Wbrew twierdzeniom strony, za źródło interesu prawnego w sprawie nie można uznać art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiącego prawną gwarancję ochrony własności, ponieważ wnioskodawca nie wykazał, aby jego prawo własności doznało ograniczeń na skutek realizacji przedsięwzięcia, zaś argumenty przytoczone we wniosku nie przemawiają za jego naruszeniem.

W konkluzji motywów rozstrzygnięcia organ wskazał, iż skoro wnioskodawca nie jest stroną postępowania, to nie przysługuje mu legitymacja do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności, zaś postępowanie wywołane jego wnioskiem podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

W skardze na powyższą decyzję J. L. wniósł o jej uchylenie w całości. W motywach skargi jej autor powtórzył argumentację zaprezentowaną w toku postępowania administracyjnego w treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W szczególności skarżący wskazał na naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności faktycznych, tj. kwestii interesu prawnego skarżącego, a co za tym idzie jego pozycji jako strony postępowania, brak poczynienia własnych ustaleń i oparcie się w rozstrzygnięciu wyłącznie na dokumentach złożonych przez inwestora oraz decyzji innego organu bez ustalenia, jaki faktycznie zasięg mogą mieć oddziaływania planowanych inwestycji ze względu na ich rodzaj oraz położenie i ukształtowanie terenu oraz nieruchomości pozostające pod wpływem pochodzących z niej emisji, jak również kumulatywnego oddziaływania na nieruchomości skarżącego wszystkich usytuowanych wokół nich elektrowni wiatrowych, co miało wpływ na wynik postępowania. Skarżący wskazał także na uchybienie treści art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżący nie posiada przymiotu strony w postępowaniu oraz art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji bez rzeczywistego istnienia podstawy umorzenia, co miało wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi jej autor powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wywodził, że organ administracji wskazał na podstawie map ewidencyjnych, w jakiej odległości znajdują się elektrownie wiatrowe od nieruchomości skarżącego i na tej podstawie uznał, że znajdują się one poza ich oddziaływaniem. Nie uwzględnił kumulatywnego oddziaływania czterech elektrowni, przez co nie zachował należytej dbałości i staranności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Organ administracji nie udzielił żadnych wyjaśnień i wskazówek, w jaki sposób skarżący ma wykazać swój interes prawny. Działki stanowiące własność skarżącego o nr ewid. [...], na których znajduje się jego siedlisko oraz gospodarstwo rolne oddalone są o około 850 m od elektrowni usytuowanej na działce o nr ewid. [...], natomiast działka o nr ewid. [...] około 500 m, wobec czego położone są w zasięgu ich oddziaływania. W ocenie skarżącego, za oddziaływanie należy również uważać uciążliwości mieszczące się w granicach norm określonych w przepisach prawa lub w decyzjach wydanych na ich podstawie. Gdyby intencją ustawodawcy było ograniczenie oddziaływania tylko do przekraczającego określone normy, to należałoby dla takiego terenu wyznaczyć obszar ograniczonego oddziaływania na podstawie art. 135 – 136 Prawa ochrony środowiska. W związku z tym skarżący winien być uznany za stronę postępowania nawet gdyby emisja hałasu emitowanego przez elektrownie wiatrowe na jego nieruchomości nie przekraczała dopuszczalnych norm, a uciążliwości akustyczne występowały wyłącznie na terenach upraw rolnych. Kwestia wielkości narażenia jest zagadnieniem wtórnym nie mającym znaczenia przy ustalaniu kręgu stron postępowania, a zatem nie ma tylko i wyłącznie znaczenia to, czy emisja mieści się w przewidzianej prawem normie, lecz czy wpływa na zdrowie i warunki życia ludzi. Skarżący podniósł, iż prowadzi wysoko wyspecjalizowaną hodowlę zarodową trzody chlewnej, dlatego oddziaływanie monotonnego hałasu jaki emitują turbiny wiatrowe będzie miało wpływ na prowadzoną przez niego działalność gospodarczą. Budowa elektrowni wiatrowej uniemożliwi skarżącemu prowadzenie hodowli trzody chlewnej zgodnie ze standardami określonymi w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 lutego 2010 roku w sprawie wymagań i sposobu postępowania przy utrzymywaniu gatunków zwierząt gospodarskich, dla których normy ochronne zostały określone w przepisach Unii Europejskiej. Skarżący wskazał również, że jego interes prawny wynika z art. 140 oraz art. 144 Kodeksu cywilnego, co potwierdza powołane orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. W konkluzji skarżący podniósł, że ochronę jego praw gwarantuje również art. 64 Konstytucji RP, który stanowi, że każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając skargę za zasadną wskazał, że po złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasta S. z dnia [...] maja 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, organ prowadził postępowanie w trybie nadzwyczajnym wydając postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania, a następnie zakończył sprawę w sposób formalny, bez jej merytorycznego rozstrzygnięcia, przyjmując, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony. W podstawie prawnej powołał unormowanie art. 105 § 1 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a.

Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z treścią przepisu art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle lub nie ma ich do rozpoznania sprawy w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezzasadność żądania strony, w przeciwieństwie do bezprzedmiotowości, nie może prowadzić do umorzenia postępowania. Przedstawione rozważania ogólne są zgodne z poglądem wielokrotnie wyrażanym w licznych orzeczeniach (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2003 roku, III SA 2225/01, Biul. Skarb. 2003/6/25; wyrok NSA z dnia 22 maja 2001 roku, II SA 1223/00, Lex Nr 77609; wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1999 roku, 1167/97, Lex Nr 47913; wyrok NSA z dnia 17 lutego 1999 roku, IV SA 2249/96, Lex Nr 48253 i inne, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są także w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd I instancji zaznaczył, że przepis art. 157 § 2 k.p.a. stanowi, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony, a więc podmiotu, który spełnia w oparciu o przepisy prawa materialnego przesłanki określone w art. 28 k.p.a. Zgodnie z regulacją art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się konsekwentnie, że pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego. Warto więc przypomnieć stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym "mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamierzeniem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym obywatel jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji" (wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 roku, I SA 1748/83). W judykaturze interes prawny utożsamia się też z obiektywną, czyli rzeczywiście istniejącą, potrzebą ochrony prawnej. Interes prawny tak pojmowany cechuje się tym, że jest osobisty, własny, indywidualny i realny. Musi więc istnieć rzeczywiście w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego, a nie może być tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny (por. np. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2000 roku, I SA/Gd 992/99, Lex Nr 44317 oraz z dnia 19 marca 2003 roku, IV SA 11320/00, Lex Nr 81670).

Sąd I instancji zaznaczył, że organ uznał, iż skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu zainicjowanym jego wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Z dokumentów załączonych do akt administracyjnych wynika, że skarżący oprócz złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wnosił także o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji. Jako podstawę prawną wniosku o wznowienie postępowania jego autor wskazał przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Sąd I instancji podkreślił, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2011 r., VII SA/Wa 1857/10, LEX nr 954380). Ustalenie stron postępowania, w którym podejmowana jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, w zasadzie powinno być możliwe już na jego wstępie, na podstawie treści dokumentów załączonych do wniosku inwestora, a więc mapy ewidencyjnej z zaznaczonym przebiegiem granic terenu, którego wniosek dotyczy oraz obejmującym obszar na który inwestycja ta będzie oddziaływać, a także karty informacyjnej przedsięwzięcia, stanowiącej załącznik do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Sąd I instancji wskazał, że ocena, czy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji pochodzi od legitymowanego podmiotu, należy do organu administracji publicznej właściwego do przeprowadzenia tego nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. Dostrzegając brak legitymacji do domagania się stwierdzenia nieważności decyzji przez konkretny podmiot niemający w nim statusu strony w rozumieniu art. 157 § 2 k.p.a., właściwy organ powinien odmówić wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji na jego wniosek, stosując art. 61a k.p.a. i orzec w tym przedmiocie w formie postanowienia.

Sąd I instancji zaznaczył, że skoro nie było dla organu oczywiste, iż jednostka wnosząca żądanie nie ma w sprawie interesu prawnego i wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, celem poczynienia ustaleń w tym zakresie, to winien je przeprowadzić zgodnie z zasadami przewidzianymi przepisami art. 7, 8, 77 § 1. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że ustalenie istnienia bądź nieistnienia interesu prawnego po stronie wnoszącego o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej winno być oparte przede wszystkim na materiale dowodowym. Dokonywanie nowych ustaleń może jednak dotyczyć okoliczności bezpośrednio związanych z interesem prawnym wnioskodawcy, czego organ zaniechał. Przedwcześnie uznał, w ocenie Sądu I instancji, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony, nie odnosząc się w sposób szczegółowy do podnoszonych we wniosku i konsekwentnie w toku całego postępowania, zarzutów.

Sąd I instancji podkreślił, że osoba inicjująca postępowanie nadzwyczajne w trybie art. 156 k.p.a. ma prawo wykazywać, że ostateczna decyzja wydana w trybie zwykłym dotyka jej interesu prawnego, a organ ma obowiązek w sposób wyczerpujący wyjaśnić i ocenić, w myśl art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., czy zgłaszającemu to żądanie podmiotowi przymiot strony przysługuje. W szczególności organ winien ustalić, przeprowadzając postępowanie dowodowe w sprawie, jaki jest faktyczny zasięg oddziaływania inwestycji objętej kwestionowaną decyzją, rozważając kumulatywne oddziaływanie przedsięwzięć znajdujących się na tym terenie, czyli oddziaływanie wszystkich czterech elektrowni wiatrowych w zakresie, unormowanego przepisami prawa materialnego, poziomu hałasu i pól elektromagnetycznych, stosownie do uregulowań rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. nr 120, poz. 826, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. nr 192, poz. 1883). Uwzględniając przy tym wymagania wynikające z art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (DZ. U nr 199, poz. 1227, ze zm.) stanowiącego, że oceniając oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko należy uwzględnić jego rodzaj i charakterystykę w powiązaniu z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Sąd I instancji zaznaczył, że mając na uwadze, że badanie ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości wnioskodawcy należy odnieść do prawa podmiotowego publicznego regulującego wymogi jakie powinna spełniać planowana inwestycja, aby jej realizacja była dopuszczalna z punktu widzenia wymagań ochrony środowiska, oprzeć należy się w tym względzie również na przepisach ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (j.t. Dz. U. z 2008 r., nr 25, poz. 150 ze zm.), której przepis art. 144 w ust. 1 i 2 wymaga by eksploatacja instalacji nie powodowała przekroczenia standardów jakości środowiska. Eksploatacja instalacji powodująca (...), emisję hałasu oraz wytwarzanie pól elektromagnetycznych nie powinna powodować przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem, do którego prowadzący instalację ma tytuł prawny.

Sąd I instancji zaznaczył, że ponownie rozpoznając sprawę organ obowiązany będzie przeprowadzić postępowanie z uwzględnieniem przedstawionej oceny oraz wskazań sądu.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł organ i zaskarżając wyrok w całości zarzucił I. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270/), tj. art.156 § 1 Kpa poprzez błędne przyjęcie, że w toku postępowania nieważnościowego dopuszczalne jest podejmowanie czynności wyjaśniających zmierzających do zgromadzenia nowego materiału dowodowego; II. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270/), tj. art. 16 § 1 Kpa poprzez błędne przyjęcie, że w stosunku do decyzji ostatecznej dopuszczalne jest prowadzenie czynności procesowych w zakresie właściwym dla postępowania instancyjnego, co w rezultacie prowadzi do naruszenia zasady trwałości decyzji ostatecznych;

III. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /j.t. Dz. U. 2012 r" poz. 270/), tj.:

1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez uwzględnienie skargi wskutek błędnego przyjęcia, że Kolegium naruszyło art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia i oceny interesu prawnego osoby żądającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności;

2) naruszenie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez jego niezastosowanie mimo istnienia podstaw do oddalenia skargi.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz o zasądzenie na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotem sprawy jest postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez organ administracji w postępowaniu zwykłym. Wobec tego, w myśl art. 156 § 1 Kpa, ocenie organu podlega wyłącznie to, czy kwestionowana decyzja jest dotknięta jedną z kwalifikowanych, ciężkich wad określonych w wymienionym przepisie. Przedmiotem tego postępowania nie jest ponowne rozpatrzenie sprawy, jak ma to miejsce w postępowaniu instancyjnym, lecz zbadanie, czy wydanie kwestionowanej decyzji nie jest związane z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 Kpa. W postępowaniu nieważnościowym nie ma więc co do zasady miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak ma to miejsce w postępowaniu zwykłym. Oceny legalności decyzji administracyjnej dokonuje się więc w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu zwykłym, co oznacza, że nie ma możliwości pogłębienia ani rozszerzenia faktycznej perspektywy sprawy. Badany jest wyłącznie stan faktyczny i prawny sprawy z daty wydania kwestionowanej decyzji. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 czerwca 2011 r., II OSK 968/10, opubl. LEX nr 1083720, "(...) w postępowaniu nieważnościowym organ administracji nie prowadzi postępowania wyjaśniającego w zakresie o jakim mowa w art. 7 i 77 § 1 k.p.a., lecz dokonuje kontroli legalności ostatecznej decyzji administracyjnej z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kontrolowanej decyzji." (por. również wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., II OSK 514/11, opubl. LEX nr 1216741). Reguła ta odnosi się do całego toku postępowania nieważnościowego, co oznacza, że również w zakresie badania i oceny istnienia po stronie wnioskodawcy interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji organ kasacyjny winien opierać się na ustaleniach faktycznych dokonanych w toku postępowania zwykłego. Wbrew stanowisku Sądu zaprezentowanemu w zaskarżonym wyroku, nie ma więc możliwości gromadzenia nowego materiału dowodowego zmierzającego do dokonania nowych ustaleń faktycznych. Punktem odniesienia w zakresie oceny interesu prawnego po stronie podmiotu wnoszącego o stwierdzenie nieważności jest wyłącznie materiał dowodowy istniejący w dniu wydania decyzji, który stanowił podstawę do wydania kwestionowanej decyzji. Stwierdzona przez Sąd potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie faktycznego zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji pod kątem kumulatywnego oddziaływania przedsięwzięć znajdujących się na tym terenie, czyli oddziaływania wszystkich czterech elektrowni wiatrowych w zakresie poziomu hałasu i pól elektromagnetycznych, przy zastosowaniu wskazanych przez Sąd przepisów prawa, zmierza w istocie do przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, na co nie ma miejsca w postępowaniu kasacyjnym. Ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dotyczy przedsięwzięcia planowanego i przeprowadzana jest w postępowaniu zwykłym poprzedzającym wydanie decyzji środowiskowej. Wskazany przez Sąd zakres postępowania wyjaśniającego wymaga przeprowadzenia specjalistycznych badań pod kątem emitowanego natężenia hałasu oraz pól elektromagnetycznych, wykonanych przez podmiot posiadający odpowiednią wiedzę, co oznacza, że konieczne byłoby zwrócenie się o opinię do biegłego lub biegłych w zakresie wymaganej specjalności. Zarówno przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w takim zakresie jak i jego ocena wykraczają poza ramy prowadzonego postępowania nieważnościowego. W wyniku takiego postępowania powstałby nowy stan faktyczny sprawy, odmienny od stanu faktycznego stanowiącego podstawę wydania kwestionowanej decyzji. Takie postępowanie stoi w oczywistej sprzeczności z istotą postępowania nieważnościowego, w którym nie gromadzi się nowych dowodów w sprawie lecz dokonuje oceny zaskarżonej decyzji wyłącznie w aspekcie przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 1 Kpa (por.: B. Adamiak/J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 8 wydanie, Wydawnictwo C.H. Beck, W-wa 2006, s.727).

Sąd przyjmując, że w postępowaniu nieważnościowym dopuszczalne jest prowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie przez Sąd wskazanym, dokonał w istocie błędnej wykładni art. 156 § 1 Kpa, stawiając postępowanie kasacyjne na równi z postępowaniem instancyjnym. W rezultacie poprzez udzielenie Kolegium wskazań co do dalszego postępowania ukierunkowujących prowadzenie czynności procesowych w zakresie właściwym dla postępowania instancyjnego, Sąd naruszył art. 16 § 1 Kpa statuujący zasadę trwałości decyzji ostatecznych. Skoro decyzja ostateczna może być wzruszona wyłącznie w trybie nadzwyczajnym (uchylenie lub zmiana decyzji, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania), to konsekwentnie czynności procesowe organu prowadzące postępowanie nadzwyczajne determinowane są granicami materialnymi tych postępowań. Ich przekroczenie prowadzi do naruszenia art. 16 § 1 Kpa.

Konsekwencją błędnego rozumienia istoty instytucji postępowania nieważnościowego, wyrażonej w art. 156 § 1 Kpa oraz zasady trwałości decyzji ostatecznych, jest podniesiony przez Sąd zarzut naruszenia przez Kolegium przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Stanowisko to nie znajduje usprawiedliwionych podstaw w świetle okoliczności faktycznych sprawy. Kolegium wnikliwie zbadało istnienie interesu prawnego po stronie wnoszącego żądanie, poddając ocenie materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu poprzedzającym wydanie kwestionowanej decyzji, przy uwzględnieniu danych wynikających z karty informacyjnej oraz kopii mapy ewidencyjnej załączonych do wniosku o wydanie decyzji. Na tej podstawie dokonało oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na nieruchomości stanowiące własność skarżącego, czemu dało wyraz w uzasadnieniu wydanej decyzji. Przedmiotem oceny organu administracji nie mogło być, jak wskazał Sąd, kumulatywne oddziaływanie przedsięwzięć znajdujących się na tym terenie, w aspekcie uregulowań rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. nr 120, poz. 826 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. nr 192, poz. 1883), przy uwzględnieniu wymagań wynikających z art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 ze zm.) oraz w odniesieniu do art. 144 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. nr 25, poz. 150 ze zm.), ponieważ w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji nie zostało w ogóle przeprowadzone postępowanie w zakresie wymaganym w raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, z uwagi na odstąpienie od jego sporządzenia. Należy przy tym zaznaczyć, że kwestionowana decyzja została wydana na podstawie art. 46a ust. 1, art. 48 ust. 1 i art. 56 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. nr 25, poz. 150 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym przed 15 listopada 2008 r., tj. przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania kwestionowanej decyzji, przeprowadzenie oceny w zakresie kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziaływać planowane przedsięwzięcie, nie było w ogóle wymagane (por. art. 47 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska /Dz. U. z 2008 r. nr 25, poz. 150 ze zm./).

Reasumując należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 156 § 1 Kpa poprzez błędne przyjęcie, że w toku postępowania nieważnościowego dopuszczalne jest podejmowanie czynności wyjaśniających zmierzających do zgromadzenia nowego materiału dowodowego oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, że organ administracji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, chociaż - jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej - uchybienia takie nie miały miejsca. W konsekwencji - stwierdzając brak naruszenia prawa w działalności organu administracji, których skarga dotyczy, albo co najwyżej stwierdzając takie uchybienia przepisom obowiązującego prawa, które nie dawały podstaw do uwzględnienia skargi - Sąd powinien oddalić skargę na podstawie art. 151 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie czyniąc tego naruszył powołany przepis.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż podstawy, na jakich zostaje oparta skarga kasacyjna wyznaczają kierunek i zakres kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jednocześnie zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem żądanego uchylenia lub zmiany.

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Przedmiotem kontroli sądowej były decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego umarzające postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Przyczyną wydania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 157 § 1 kpa było stwierdzenie przez organ, że wnioskodawcy nie przysługuje status strony.

Sąd I instancji wyjaśnił, że w przypadku oczywistego braku legitymacji po stronie wnioskodawcy następuje odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a kpa. W innych przypadkach należy przeprowadzić w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego ocenę, czy dany wnioskodawca może być uznany za stronę postępowania i wówczas, w razie stwierdzenia braku legitymacji wnioskodawcy, postępowanie podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 kpa. Niezbędne jest jednak, przeprowadzenie postępowania, w wyniku którego możliwa będzie ocena posiadania przymiotu strony.

Podkreślić należy, że pogląd, iż odmowa wszczęcia postępowania winna mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma wątpliwości co do przyczyn podmiotowych takiego rozstrzygnięcia, wyrażony w orzecznictwie jeszcze na tle art. 157 § 3 kpa w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 kwietnia 2011 r. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 17.6.2005 r., OSK 1534/04; 5.4.2006 r., I OSK 725/05; 2.10. 2009 r., II OSK 1501/08; 10.3.2010 r., II GSK 433/09; 28.3.2013 r., II GSK 321/11; wyrok WSA w Warszawie z 7.3.2013 r., VII SA/Wa 1771/12) zachował swoją aktualność poprzez przepis art. 61a § 1 kpa, a nie art. 105 § 1 kpa. Zastosowanie art. 61a § 1 kpa powinno być ograniczone do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego, czy złożonego procesu wykładni prawa (wyrok NSA z: 9.6.2014 r., II OSK 46/13; 25.2.2014 r., II OSK 2271/12 i powołane tam orzeczenia). W doktrynie wskazuje się, że nadal prawidłową pozostaje wykładnia co do obowiązku wszczęcia postępowania i zakończenia tego postępowania decyzją o umorzeniu w razie braku podstaw prawnych do wyprowadzenia interesu (obowiązku) prawnego jednostki składającej żądanie wszczęcia postępowania (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2014, dalej Kpa. Komentarz 2014, s. 316, nb 6).

Podjęte przez Sąd I instancji rozstrzygnięcie o uchyleniu kontrolowanych decyzji było właściwe. Wadliwość umorzenia przedmiotowego postępowania polegała bowiem na tym, że Kolegium co najmniej przedwcześnie stwierdziło brak legitymacji procesowej wnioskodawcy, zachodzi konieczność ponownego rozpoznania sprawy.

Kolegium bowiem podjęło decyzję o umorzeniu postępowania nie dokonując w wystarczającym stopniu oceny istnienia tego interesu prawnego. Przede wszystkim organ był zobowiązany ustalić, jaki jest faktyczny zasięg oddziaływania inwestycji objętej decyzją, szczególnie w zakresie poziomu hałasu i pół elektromagnetycznych stosownie do przepisów rozporządzeń, obowiązujących w tym zakresie oraz ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Skoro wpływ planowanego przedsięwzięcia w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji środowiskowej oceniany jest przez pryzmat określonych w przepisach prawa administracyjnego dopuszczalnych norm emisji substancji i energii, to w oparciu o te same normy prawne winien być oceniany interes prawny podmiotów tego postępowania. Określone przepisami prawa materialnego normy jakości środowiska (np. normy hałasu) stanowią punkt odniesienia do oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na bliższe i dalsze sąsiedztwo, także w kontekście ustalenia kręgu stron postępowania.

Wskazać należy, że dokonana przez Kolegium analiza stanu faktycznego konkretnej sprawy budzi zastrzeżenia w kontekście wnioskowania co do braku legitymacji procesowej skarżącego. SKO błędnie uznało, że skoro działki gruntu stanowiące własność skarżącego położone są poza granicami terenu chronionego akustycznie (poza zasięgiem oddziaływania hałasu o natężeniu 40 dB) to nie można przyjąć, że są narażone na oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia.

Dla uznania interesu prawnego wnioskodawcy wystarczające byłoby ustalenie, że nieruchomości stanowiące jego własność położone są w zasięgu oddziaływania inwestycji, niezależnie od tego czy określone normy hałasu zostały zachowane lub przekroczone. Istotne byłoby samo ustalenie, że planowana inwestycja może oddziaływać na nieruchomości wnioskodawcy w stopniu przewidującym określone uciążliwości. Nie może być decydująca w tym względzie okoliczność różnej ochrony akustycznej terenów zabudowanych i terenów rolnych niezabudowanych. Rozróżnienie takie mogłoby mieć znaczenie przy merytorycznej ocenie sprawy, a nie przy ustalaniu interesu prawnego podmiotu występującego z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego.

Przy dokonywaniu oceny, czy dana osoba jest stroną postępowania nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tej osoby, a jedynie to, czy interes taki osobie przysługuje. W przeciwieństwie do regulacji szczególnych (np. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), art. 28 kpa stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (wyrok NSA z 29.1.2014 r., II OSK 2064/12). Analizując oddziaływanie oznaczonej inwestycji w aspekcie interesu prawnego właścicieli nieruchomości pobliskich lub sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji organ nie może ograniczyć się tylko do ustalenia takiego oddziaływania, które stanowi naruszenie określonych norm. W kontrolowanej sprawie ocena interesu prawnego właścicieli sąsiednich nieruchomości może być dokonywana wyłącznie na podstawie przepisów prawa z zakresu ochrony środowiska, bez uwzględnienia norm art. 140 i 144 kc. Niezasadnie organ odwoławczy pomija fakt, że decyzja środowiskowa musi poprzedzać szereg decyzji związanych z szeroko pojętym procesem inwestycyjno-badawczym. W rezultacie mimo odrębności postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań oraz innych postępowań inwestycyjnych, istotna jest występująca między nimi współzależność. Dlatego podmioty należące potencjalnie do kręgu stron w sprawie dotyczącej lokalizacji inwestycji lub pozwolenia na budowę, mają niewątpliwie interes prawny by brać udział w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia inwestycyjnego (por. wyrok NSA z 18.6.2014 r., II OSK 140/13).

W zakresie dotyczącym ochrony środowiska przed uciążliwościami powodowanymi działaniem różnego rodzaju urządzeń należy stwierdzić, że czynności powodujące hałas i wibracje oraz inne uciążliwości dla środowiska, podejmowane na określonej nieruchomości, mogą oddziaływać na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej. Na prawo właściciela nieruchomości sąsiedniej do niezakłóconego korzystania z nieruchomości może mieć bezpośredni wpływ decyzja administracyjna dotycząca podmiotu powodującego uciążliwości dla środowiska. Nie byłby racjonalny pogląd, że wynik postępowania administracyjnego w sprawie sposobu zagospodarowania nieruchomości (lokalizacja określonych obiektów i urządzeń), także z punktu widzenia przepisów o ochronie środowiska, może oddziaływać bezpośrednio na sferę interesów właściciela sąsiedniej nieruchomości, wynikających z wykonywania przysługującego mu prawa własności, natomiast postępowanie dotyczące funkcjonowania obiektów, urządzeń powodujących uciążliwości dla środowiska nie oddziałuje na sferę interesów właściciela sąsiedniej nieruchomości (uchwała 7 Sędziów NSA z 11.10. 1999 r., OPS 11/99, ONSA 2000/1/6).

A zatem niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa poprzez przyjęcie, ze Kolegium naruszyło art. 7,77 § 1 i art. 80 kpa wskutek braku wyczerpującego wyjaśnienia i oceny interesu prawnego osoby żądającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności.

Wskazać należy, że ustawodawca nie wprowadził zakazu prowadzenia nowych dowodów w postępowaniu nieważnościowym. Z orzecznictwa sądów administracyjnych i z piśmiennictwa wynika, że właściwy organ w postępowaniu nieważnościowym może prowadzić postępowanie dowodowe dla ustalenia, czy podmiot wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji ma przymiot strony a także w granicach sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności (przykładowo – wyrok NSA z: 25.2.2011 r., II OSK 1645/10; 5.4.2013 r., II OSK 2344/11; 13.9.2013 r., I OSK 2895/12, cbosa). W doktrynie jednoznacznie wskazuje się, że rozstrzygnięcie sprawy w rozumieniu art. 158 § 1 kpa, następuje na podstawie wyników czynności dowodowych postępowania prowadzonego w przedmiocie stwierdzenia nieważności określonej decyzji (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kpa. Komentarz, 2014, s. 680, nb 1). W tej sytuacji zarzut dotyczący naruszenia art. 156 § 1 kpa oraz art. 16 § 1 kpa okazały się niezasadne. Skoro zachodziły przesłanki uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa) i decyzji ją poprzedzającej, to nie mogło dojść do naruszenia art. 151 ppsa.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2) ppsa.