Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1599/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2019 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi E. P. ("skarżąca") jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("GINB") z [...] maja 2019 r., znak [...], wydana w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Starosta Powiatu [...] ("Starosta") decyzją nr [...] z [...] lutego 2016 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił O. sp. z o.o. z siedzibą w W.("inwestor") pozwolenia na budowę, obejmującego budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego Nr 1 (etap I) i Nr 2 (etap II) z parterowymi lokalami usługowymi i miejscami postojowymi w przyziemiu wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz kotłownią i instalacją gazową na działce nr ew. [...], położonej w G. przy ul. [...].

Decyzja, o której mowa powyżej, została przeniesiona na O.sp. z o.o. z siedzibą w W.decyzją Starosty z [...] czerwca 2016 r., znak [...].

Pismem z 10 października 2018 r. skarżąca wniosła do Wojewody [...] ("Wojewoda") o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z [...] lutego 2016 r., wskazując, że inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej, bowiem na odcinku łączącym ul. [...] z ul. [...], co ma zapewnić jej włączenie do układu dróg publicznych, ul. [...] przebiega przez działkę nr ew. [...], należącą do osób trzecich. Skarżąca jest współwłaścicielką działki nr ew. [...], a zezwolenie na realizację inwestycji doprowadziło do tego, że komunikacja do zrealizowanych już budynków wielorodzinnych odbywa się przez jej działkę.

Wojewoda po zapoznaniu się z ww. wnioskiem wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z [...] lutego 2016 r. Następnie decyzją nr [...] z [...] marca 2019 r., na podstawie art. 105 § 1 w związku z art. 157 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2006 ze zm., "k.p.a."), umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z [...] lutego 2016 r., wskazując, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony.

W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej GINB opisaną na wstępie decyzją z [...] maja 2019 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Następnie wyjaśnił, w oparciu o orzecznictwo sądów administracyjnych, pojęcie "interes prawny" oraz różnicę między nim a "interesem faktycznym".

Wyjaśnił także, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186, "Prawo budowlane"), który, jako przepis szczególny względem art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy rozumieć, stosownie do art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Tylko takie ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, które są związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym je, dają właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości prawo do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę.

Organ podał przy tym, że celem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jedynie do wymienionych tam podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości. Jednocześnie sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę są prowadzone tylko w nadzwyczajnych trybach postępowań administracyjnych, jednakże nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, czyli problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Zarówno zatem w sprawie o takie pozwolenie prowadzone w zwykłym trybie, jak i trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a.

I dalej, organ wskazał, że skarżąca swój interes prawny do udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lutego 2016 r. wywodzi z tytułu przysługującego jej prawa współwłasności działki nr ew. [...], położonej w G.. Powyższe potwierdza Księga Wieczysta Nr [...], prowadzona przez Sąd Rejonowy w [...] Wydział [...]. Ponadto, w ocenie skarżącej, jej interes prawny w kwestionowaniu ww. decyzji wynika również z § 14 oraz § 202 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Jak wynika z projektu budowlanego, przedmiotem spornej inwestycji jest projekt zagospodarowania terenu osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego położonego na części działki nr ew. [...] w zakresie budowy 8 budynków mieszkalnych wielorodzinnych z parterowymi lokalami usługowymi przy 4 budynkach wraz z układem ulic osiedlowych i niezbędną infrastruktura techniczną. W pierwszej kolejności, w pierwszym etapie inwestycji objętym ww. decyzją Starosty, realizowane będą dwa budynki (budynek nr 1 i 2) na wspólnej piwnicy z garażem jednoprzestrzennym wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną dotyczącą tych budynków (zob. proj. bud. opis do projektu zagospodarowania terenu osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego na części działki nr ew. [...], pkt 1 przedmiot inwestycji str. 4).

Działka należąca do skarżącej nie jest objęta projektem zagospodarowania terenu (zob. proj. bud. zagospodarowanie terenu rys. nr U1 str. 63). Tym samym nie jest możliwe precyzyjne ustalenie w jakiej odległości od granicy działki nr ew. [...] zostały usytuowane poszczególne elementy projektowanej inwestycji.

Jednocześnie organ podał, że z analizy danych pochodzących ze stron internetowych www.geoportal.gov.pl, www.garwoliński.e-mapa.net, kopii decyzji Burmistrza [...] z [...] marca 2016 r., znak: [...], kopii decyzji Starosty Powiatu [...] z [...] stycznia 2019 r., znak: [...] oraz projektu zagospodarowania terenu, wynika, że działka inwestycyjna nr ew. [...] po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę uległa podziałowi. Część działki inwestycyjnej nr ew. [...], na której zaprojektowano budynki nr 1 i 2 objęte ww. decyzją Starosty z [...] lutego 2016 r., aktualnie posiada nr ew. [...].

Analiza projektu zagospodarowania terenu oraz wydruku mapy ze strony internetowej www.geoportal.gov.pl wykazała, że projektowane budynki mieszkalne wielorodzinne nr 1 i 2 o wysokości odpowiednio 22,46 m oraz 21,97 m (zob. proj. bud. budynek mieszkalny wielorodzinny nr 1 i 2, przekrój A-A rys nr A7 str. 55) zostały zaplanowane na działce [...] (obecnie działka nr ew. [...]) odpowiednio w odległości ok. 56 m oraz w odległości ok. 90 m od granicy działki należącej do skarżącej. Pozostałe elementy spornej inwestycji, takie jak miejsca postojowe i miejsca gromadzenia odpadów stałych, zostały zaplanowane w jeszcze większej odległości od granicy działki skarżącej.

Mając na uwadze wskazane wyżej usytuowanie wymienionych elementów projektowanej inwestycji, jak również wysokość projektowanych budynków mieszkalnych wielorodzinnych nr 1 i 2 GINB stwierdził, że działka nr ew. [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Sporne przedsięwzięcie nie powoduje bowiem jakichkolwiek ograniczeń, które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa, w zakresie możliwości zagospodarowana działki należącej do skarżącej. Innymi słowy, może ona bez przeszkód zagospodarować działkę będącą jej własnością, zaś sąsiedztwo spornej inwestycji w najmniejszym nawet stopniu nie wpływa na wyznaczony przepisami prawa zakres dopuszczalnego zagospodarowania.

W ocenie organu działka należąca do skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia, wyznaczonym zwłaszcza w oparciu o przepisy § 12 (dopuszczalne odległości budynków na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną), § 60 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), § 13 (przesłanianie obiektów), §19 (odległość wydzielonych miejsc postojowych), § 23 (odległość miejsc na pojemniki stałe i kontenery na odpady stałe), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422, "rozporządzenie"). Poza tym realizacja zaplanowanego przedsięwzięcia nie pozbawi nieruchomości skarżącej dostępu do mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja), nie wpłynie też na warunki ochrony przeciwpożarowej (§ 271 i nast. ww. rozporządzenia).

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że ograniczeń w zagospodarowaniu działki nr ew. [...] nie sposób wywieść z tego, że w ocenie skarżącej ul. Zamojska, po której odbywa się dojazd do nieruchomości inwestycyjnej "nie spełnia przesłanek dla uznania jej za drogę publiczną" oraz "nie spełnia wymogów w zakresie wymaganej rozporządzeniem szerokości". Charakter § 14 rozporządzenia, który nakazuje zapewnienie odpowiedniego (o odpowiedniej szerokości) dojazdu i dostępu do drogi publicznej sprawia, że w oparciu o jego treść można dokonać oceny decyzji o pozwoleniu na budowę – pod kątem zapewnienia dla projektowanego obiektu budowlanego odpowiedniego dojazdu do drogi publicznej – na etapie postępowania nadzorczego. Ewentualne naruszenie § 14 rozporządzenia nie powoduje jednak ograniczenia w możliwości zagospodarowania działki nr ew. [...] i nie przesądza o interesie prawnym skarżącej w kwestionowaniu decyzji Starosty. Okoliczność, że dojazd do nieruchomości inwestycyjnej będzie odbywał się po ul. [...], przylegającej do działki skarżącej, nie skutkuje bowiem powyższym. Jednocześnie organ wskazał, że zgodnie z treścią KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] Wydział [...], działka nr ew. [...] (ul. [...]) stanowi własność Miasta [...].

GINB wskazał nadto, że interes prawny skarżącej w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty nie wynika również z § 207 rozporządzenia, który wprowadza ogólną zasadę stanowiącą, że budynek i urządzenia z nim związane powinny być projektowane w sposób ograniczający możliwość powstania pożaru, a w razie jego wystąpienia zapewniający: zachowanie nośności konstrukcji przez określony czas; ograniczenie rozprzestrzeniania się ognia i dymu wewnątrz budynku; ograniczenie rozprzestrzeniania się pożaru na sąsiednie obiekty budowlane lub tereny przyległe; możliwość ewakuacji ludzi lub ich uratowania w inny sposób; uwzględnienie bezpieczeństwa ekip ratowniczych. GINB wyjaśnił przy tym, że projekt budowlany, zatwierdzony kontrolowaną decyzją Starosty, został uzgodniony pod względem wymagań ochrony przeciwpożarowej bez uwag przez inż. poż. J. R..

Organ ocenił także jako niezasadny zarzut, zgodnie z którym "(...) po decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji mieszkaniowej wydana została decyzja o warunkach zabudowy oraz pozwolenie na budowę dla utwardzenia (budowy odcinka drogi) na działce ewidencyjnej nr [...], dzięki czemu (bezprawnie-bez uwzględnienia interesu prawnego wnioskodawczyni, ale faktycznie) zapewniono dostęp ww. inwestycji do drogi publicznej (ulicy [...]) poprzez działkę [...] stanowiącą współwłasność Skarżącej (...)". Organ podkreślił, że przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena, czy sporna inwestycja, objęta decyzją Starosty, powoduje ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowie działki należącej do skarżącej. Inne przedsięwzięcia inwestycyjne, nawet te związane ze sporną inwestycją, realizowane na podstawie odrębnych decyzji o pozwoleniu na budowę, nie mają znaczenia dla oceny interesu prawnego skarżącej w niniejszym postępowaniu.

GINB wyjaśnił przy tym, że art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, na który powołała się skarżąca, formułuje ogólną zasadę prawa budowlanego, określającą, że obiekt budowlany należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Ustalenia zawarte w tym przepisie są uwzględniane przy interpretacji przepisów ustawy Prawo budowlane oraz przepisów rozporządzeń wydanych na ich podstawie. Niemniej jednak, ze względu na swój ogólny charakter, art. 5 ust 1 pkt 9 Prawa budowlanego nie może stanowić samodzielnej podstawy do wszczęcia postępowania w trybie nieważnościowym. W związku z tym, aby skutecznie domagać się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, wnioskodawca powinien wskazać również odpowiednie normy prawa materialnego, np. przepisy techniczno-budowlane, z których wynika, że jest ograniczony w zagospodarowaniu należącej do niego nieruchomości.

Podsumowując, GINB uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania i zasadnie zastosowano art. 105 k.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

W skardze do Sądu na ww. decyzję GINB z [...] maja 2019 r. skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody bez należytego zweryfikowania sprawy pod kątem wykazania przez skarżącą interesu prawnego co prowadziło do przedwczesnego i bezpodstawnego umorzenia postępowania, a w dalszej kolejności do bezpodstawnego utrzymania w mocy decyzji umarzającej postępowanie,

- art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 20 Prawa budowlanego i pośrednio również w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że skarżąca nie wykazała interesu prawnego w związku z błędną wykładnią pojęcia obszaru oddziaływania obiektu oraz błędną wykładnią ograniczenia w zagospodarowaniu, co spowodowało w pierwszej kolejności umorzenie postępowania, a następnie wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję o umorzeniu postępowania, pomimo oczywistego wykazania interesu prawnego przez skarżącą i pomimo niezbadania faktycznego interesu prawnego w trakcie merytorycznego rozpoznania sprawy.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że organy nie dopuściły wnioskowanych przez nią dowodów, zaś z uwagi na cechy ul. [...] jedyny dojazd do działki inwestycyjnej możliwy jest przez działkę stanowiącą jej własność, co przesądza o pozostawianiu przez nią w obszarze oddziaływania inwestycji.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2019 r., znak [...] utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] nr [...] z [...] marca 2019 r. o umorzeniu postępowania wszczętego z wniosku skarżącej w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu [...] nr [...] z [...] lutego 2016 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej O. sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę, obejmującego budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego Nr 1 (etap I) i Nr 2 (etap II) z parterowymi lokalami usługowymi i miejscami postojowymi w przyziemiu wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz kotłownią i instalacją gazową na działce nr ew. [...], położonej w Garwolinie przy ul. [...]. W obu ww. decyzjach organy zgodnie przyjęły, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w sprawie, zatem zastosowanie znajduje (na etapie I instancji) art. 105 § 1 k.p.a.

Ocena ta - zdaniem Sądu - jest prawidłowa, a to z następujących powodów.

Skarżąca prawo do bycia stroną wywodzi z faktu, że jest współwłaścicielką działki o nr ew. [...]. Jak wynika z projektu budowlanego i mapy dołączonej do akt organu I instancji, wydrukowanej ze strony internetowej www.garwoliński.e-mapa.net, działka skarżącej nie jest objęta inwestycją (nie przewidziano na niej żadnych rozwiązań) i nie przylega "bezpośrednio" do terenu, na którym przewidziano inwestycję. Sąsiaduje natomiast z ul. [...] przy jej zbiegu z ul. [...].

Sporna inwestycja ma zapewniony dojazd do drogi publicznej – ul. [...] (działka nr ew. [...], należąca do Miasta [...]), z której możliwy jest wyjazd w dwie strony – w kierunku ul. [...] oraz w kierunku ul. [...] (pismo Starosty Powiatu [...] z [...] grudnia 2018 r., znak [...]). Możliwy jest zatem dojazd do nieruchomości inwestycyjnej nawet bez przejeżdżania ul. [...] obok nieruchomości skarżącej (czy też, jak twierdzi skarżąca, bezpośrednio przez jej nieruchomość).

Podkreślenia przy tym wymaga, że projekt budowlany zatwierdzony ww. decyzją o pozwoleniu na budowę nie przewiduje tego rodzaju rozwiązań komunikacyjnych, które kierowałyby ruch na działkę skarżącej; obejmuje zagospodarowanie terenu osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego w zakresie budowy 8 budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z układem ulic osiedlowych i niezbędną infrastrukturą techniczną; wskazuje jednocześnie na układ drogowo-uliczny objęty "Planem Zagospodarowania Przestrzennego miasta [...] – uchwała RM Nr [...] z dnia [...].11.2001 r.," według odrębnego opracowania i postępowania. Badając interes prawny skarżącej do kwestionowania pozwolenia na budowę z [...] lutego 2016 r. organy zobligowane zaś były wziąć pod uwagę wyłącznie rozwiązania wynikające z dokumentacji zatwierdzonej tą decyzją; żadnego znaczenia prawnego nie mogły tym samym mieć okoliczności związane z realizacją/wykonaniem tej inwestycji, jak również rozwiązania wynikające z innych aktów (czy inaczej: zamierzenia inwestycyjne zatwierdzone innymi decyzjami o pozwoleniu na budowę). Stąd też o interesie prawnym skarżącej w niniejszej sprawie nie mogło stanowić wykonane - na podstawie odrębnego pozwolenia na budowę - utwardzenie odcinka drogi na działce nr [...], łączącej działkę inwestycyjną z działką skarżącej (co też miało spowodować skomunikowanie osiedla wielorodzinnego z drogą publiczną poprzez jej nieruchomość).

Wreszcie, należy wskazać, że postanowieniem z [...] grudnia 2018 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] z [...] października 2015 r., znak [...], ustalającej warunki zabudowy dla spornej inwestycji. W decyzji tej wskazano m.in., że z treści ww. decyzji Burmistrza "nie wynika, aby organ administracji publicznej dopuścił, czy też wręcz nakazał realizację dostępu do działki objętej inwestycją poprzez działką stanowiącą przedmiot współwłasności wnioskodawczyni, to jest przez nieruchomość o nr ewidencyjnych [...], która nie graniczy z działką objętą wnioskiem, ani również nie znajduje się w zakresie jej oddziaływania. Na podstawie wydanej decyzji organ I instancji nie wygenerował również obowiązku dojazdu do działki objętej inwestycją poprzez ww. nieruchomość nr [...]. Fakt, na który wskazuje wnioskodawczyni, iż obecnie komunikacja odbywa się poprzez jej nieruchomość nie wynika z treści decyzji Burmistrza Miasta [...], a jedynie z uznania działki [...] za drogę ogólnodostępną przez osoby z niej korzystające. Działka [...] – na co wskazuje Burmistrz Miasta [...] w piśmie z dnia 22 listopada 2018 r. – jest nieruchomością nieogrodzoną (wynika to również ze zdjęć na geoportalu czy też satelitarnej mapy Google). Przez to dostęp do tej działki mają wszyscy. Chcąc uniemożliwić dostęp do swojej nieruchomości osobom nieuprawnionym, to jest działki nr [...], wnioskodawczyni może ją wszak ogrodzić, zamontować szlaban umożliwiający przejazd tylko osobom uprawnionym, czy też klientom centrum handlowego, przez co zabezpieczy dostęp do swojej działki (...) Z charakteru inwestycji zrealizowanej na nieruchomości stanowiącej współwłasność Pani E. P. może bowiem wynikać, że powstała na niej droga ma charakter ogólnodostępny". Postanowienie to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy postanowieniem z [...] marca 2019 r., znak [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 października 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1409/19 oddalił skargę E. P. na to rozstrzygnięcie (wyrok nie jest prawomocny). Podzielając powyższe rozważania Sąd podkreśla, że ewentualne naruszenie prawa własności skarżącej przez osoby przejeżdżające przez jej nieruchomość może być przedmiotem rozpoznania w postępowaniu cywilnym, względnie karnym, nie zaś administracyjnym.

Podsumowując, w sprawie nie doszło do naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 20 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 k.p.a.

Organy obu instancji zasadnie bowiem oceniły, że inwestycja (w takim kształcie, w jakim wynika z dokumentacji zatwierdzonej kwestionowanym pozwoleniem na budowę) nie ogranicza w możliwości zagospodarowania nieruchomości skarżącej. Z uwagi na sposób usytuowania inwestycji względem nieruchomości skarżącej, nie powoduje tego także ewentualne naruszenie § 14 rozporządzenia regulującego zapewnienie dojścia i dojazdu do drogi publicznej, działek budowlanych. Niezachowanie odpowiedniej szerokości dla projektowanego dojścia/dojazdu do drogi publicznej, nie stanowi bowiem o interesie prawnym skarżącej, bo nadal (wbrew jej stanowisku) nie skutkuje skomunikowaniem inwestycji z drogą (publiczną) poprzez jej nieruchomość.

Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu prawidłowość zastosowania w sprawie ww. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego; postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę stanowi jedynie odrębną sprawę procesową w stosunku do postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę i brak jest w tej sytuacji racjonalnych przesłanek do rozszerzania kręgu stron postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania zwykłego; w obu tych postępowaniach normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest zatem ww. art. 28 ust. 2.

Sąd wyjaśnia w tym miejscu, iż w świetle tego przepisu, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, a w konsekwencji także w sprawie stwierdzenia nieważności takiego pozwolenia są -oprócz inwestora- właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego pod pojęciem obszaru oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Przepisy odrębne, które należy uwzględnić przy ustalaniu obszaru oddziaływania planowanej inwestycji to przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, na których to skoncentrowały się organy orzekające w niniejszej sprawie, ale też przepisy dotyczące na przykład ochrony środowiska, czy przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Na tle tych przepisów prawa w orzecznictwie podkreśla się, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić na potrzeby każdej konkretnej sprawy przy wzięciu pod uwagę funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego charakterystycznych cech oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanego zamierzenia. Zauważa się także, że końcowy fragment cytowanego przepisu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego) ma zasadnicze znaczenie z punktu widzenia jego interpretacji. "Ustawodawca powołuje się bowiem nie tylko na przepisy odrębne jako źródło uprawnień właściciela działki sąsiedniej, ale wyraźnie wskazuje, że chodzi o takie przepisy, które są nośnikiem prawnych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu otaczającego inwestycję. Przepisy, o których mowa w art. 3 pkt 20 P.b. są to więc przepisy, które regulują relację projektowanego obiektu budowlanego względem otoczenia, ograniczając możliwość zagospodarowania tego otoczenia". Powyższe zostało podniesione przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 czerwca 2016 r. o sygn. akt II OSK 2620/14, który to wskazał także na to, że "(...) ogólnie rozumiane "uciążliwości i ograniczenia" (...) nie stanowią podstawy do uznania, iż mamy do czynienia z wystąpieniem ograniczenia w możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.b. Ten ostatni przepis nie upoważnia bowiem do posługiwania się kategoriami ogólnymi, ale wymaga wyraźnego sprecyzowania konkretnego przepisu prawa administracyjnego wykluczającego bądź ograniczającego zagospodarowanie działki sąsiedniej ze względu na powstanie projektowanej zabudowy. (...) Dopóki, dopóty nie zostanie wykazane, że inwestycja ze względu na swe parametry wiąże się wystąpieniem prawnych ograniczeń w zagospodarowaniu działki sąsiedniej, tak długo właściciel tej działki sąsiedniej nie nabędzie statusu strony postępowania".

Dostrzegając powyższe Sąd zauważa, że orzekając w sprawie organy kierowały się właściwą wykładnią ww. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i prawidłowo uznały, że skarżąca nie wykazała swojego interesu prawnego; wzięły przy tym pod uwagę wszystkie okoliczności podnoszone przez skarżącą i mogące mieć znaczenie dla tej oceny; dokonały także ich prawidłowej analizy (zwracając uwagę na zakres inwestycji, jej położenie, parametry, odległość od nieruchomości skarżącej, sposób skomunikowania projektowanego osiedla z drogą).

Za prawidłowe Sąd uznał także działanie organów, które po wszczęciu postępowania z wniosku skarżącej, w pierwszej kolejności zajęły się kwestią jej interesu prawnego. Zgodnie bowiem z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W sytuacji, gdy przymiot strony podmiotu wnioskującego o unieważnienie decyzji budzi wątpliwości, co więcej – ustalenie tej kwestii wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, konieczne jest wszczęcie postępowania z wniosku tego podmiotu i dopiero w ramach tak uruchomionego postępowania, dokonanie analizy w tym zakresie.

W konsekwencji Sąd nie dopatrzył się naruszenia w sprawie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie. Sąd wyjaśnia przy tym, że wskazany przepis zezwala organowi administracji publicznej na wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie to z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Sąd zgadza się jednocześnie z organami, że bezprzedmiotowość postępowania występuje m. in. wówczas, gdy podmiot nieuprawniony do domagania się wszczęcia postępowania zgłosił inicjatywę w tym względzie, a okoliczność ta została ustalona po uruchomieniu tego postępowania; brak interesu prawnego osoby składającej wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji powoduje bowiem niedopuszczalność rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w tym przedmiocie i uzasadnia po wszczęciu postępowania, zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. Taka też sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.

W tej sytuacji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.