Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2951/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, 77 par. 1 i par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 59, art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy sekretarz sądowy Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 17 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych L. P. i J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 12 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 270/17 w sprawie ze skarg L. P. i J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2017 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargi kasacyjne


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 12 lipca 2017 r. oddalił skargi L. P. i J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (dalej SKO) z dnia [...] lutego 2017 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Zaskarżoną decyzją SKO, po rozpatrzeniu odwołań L. P. i J. S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 23; dalej k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy I. z dnia [...] października 2016 r., w sprawie ustalenia, na wniosek M. K., warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie:

- budynku inwentarskiego - chlewni do tuczu trzody chlewnej, o obsadzie zwierząt nie przekraczającej 100,8 DJP, tj. w ilości 480 sztuk warchlaków o wartości nie przekraczającej 33,6 DJP w ilości 480 sztuk tuczników o wartości nie przekraczającej 67,2 DJP wraz ze szczelnymi kanałami i szczelnym zbiornikiem pośrednim w budynku do gromadzenia gnojowicy, o łącznej pojemności 732,67 m³ oraz wyposażeniem w urządzenia techniczne i technologiczne związane z obiektem;

- dwóch silosów paszowych o pojemności do 8,0 ton i 18,0 ton, do okresowego gromadzenia koncentratów paszowych;

- dwóch silosów zbożowych o pojemności do 100 ton każdy, do okresowego gromadzenia materiałów zbożowych;

- zamkniętego zbiornika na płynne odchody zwierzęce (gnojowicę) o pojemności do 480,0 m³;

- zbiornika bezodpływowego na ścieki sanitarne (socjalno-bytowe) o pojemności do 10,0 m³;

- urządzeń technicznych niezbędnych do użytkowania budynku, na terenie działki o nr ewid. [...], położonej w miejscowości G., gmina I..

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze L. P. wniosła o uchylenie decyzji z [...] lutego 2017 r. i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 59 i art. 61 ustawy z dnia 26 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.; dalej u.p.z.p.), § 6 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.; art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.; art. 7, 8, 9, 11 i 107 § 3 k.p.a.; art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 40 § 2 k.p.a.

J. S. we wniesionej przez siebie skardze wnioskował o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1, art. 6 ust. 2 i art. 61 u.p.z.p. oraz przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 8 k.p.a. oraz § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargi. Sąd uznał, że organy obu instancji słusznie przyjęły, że w niniejszym przypadku ma miejsce wyłączenie stosowania zasady dobrego sąsiedztwa przewidzianej w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie I. wynosi bowiem 7,21 ha, zaś gospodarstwo rolne inwestora, położone na terenie gminy I., ma powierzchnię 37,38 ha. Niezasadne, w ocenie Sądu, są przy tym zarzuty podnoszone w skardze L. P., z których wynika, że planowanej zabudowy nie można uznać za zagrodową, ponieważ na działce, na której ma ona powstać, nie mieszczą się żadne zabudowania, a jedynie służy ona uprawie. Plany inwestora co do tej działki przewidują zaś jedynie budowę chlewni, a nie domu mieszkalnego. Skarżąca powołała się na wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2008r., II OSK 1536/07, w którym przyjęto, że pojęcie zabudowy zagrodowej należy zdefiniować jako zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza. Sąd zauważył, że planowana w niniejszym przypadku zabudowa w postaci chlewni związana jest z siedliskiem inwestora znajdującym się na działce obok, tj. nr [...]. Zdaniem Sądu, związek planowanej inwestycji jako elementu zabudowy zagrodowej należy oceniać w sposób funkcjonalny. W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że chlewnia objęta inwestycją będzie elementem dotychczasowego gospodarstwa rolnego, o powierzchni znacznie przekraczającej średnią w danej gminie, a siedlisko inwestora znajduje się w bezpośredniej bliskości planowanej zabudowy w postaci tejże chlewni. Sąd wskazał na orzecznictwo, w którym uznano, że art. 61 § 4 u.p.z.p. ma na celu umożliwienie rolnikom zorganizowania sobie niejako miejsca pracy, które – ze względu na charakter działalności rolniczej – jest równocześnie związane z miejscem zamieszkania. Na ten związek Sąd położył szczególny nacisk. W ocenie Sądu, stosowanie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 było w tym przypadku wyłączone, co oznacza, że realizacja planowanej inwestycji nie tylko nie wymaga sąsiedztwa zabudowanej działki (choć takie sąsiedztwo w tym przypadku istnieje, co wykazano w sporządzonej analizie), ale też nie wymaga dostosowania planowanej inwestycji do istniejącej zabudowy. Sąd nie podzielił także zarzutów związanych z naruszeniem zasad ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju. Jak wykazano, planowana inwestycja będzie de facto elementem zabudowy zagrodowej, a na przedmiotowym obszarze dominuje właśnie zwarta zabudowa zagrodowa. W ramach dokonanej analizy stwierdzono w analizowanym obszarze 9 budynków inwentarskich, 6 budynków składowych na płody rolne i 25 budynków gospodarczych, w większości zlokalizowanych na zapleczu istniejących budynków mieszkalnych. W decyzji organu I instancji wskazano, że wnioskowaną inwestycję należy zaprojektować i zrealizować zgodnie z obowiązującymi przepisami, polskimi normami i zasadami wiedzy technicznej, w sposób nie ograniczający zagospodarowania działek sąsiadujących, uwzględniając potrzebę zharmonizowania projektowanej inwestycji przez nawiązanie funkcją i formą do istniejącej po sąsiedzku zabudowy. Ustalono także, niezależnie od braku konieczności zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ścisłe wymagania architektoniczno-przestrzenne, nawiązujące do już istniejącej zabudowy. Zdaniem Sądu, decyzja o warunkach zabudowy może określać jedynie wymogi dotyczące m.in. linii zabudowy czy szerokości elewacji frontowej, nie określa natomiast – wbrew zarzutom skargi – dokładnego usytuowania obiektu w danym miejscu. Brak możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy może wynikać z jej niezgodności z przepisami odrębnymi, o czym stanowi art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Sąd nie podzielił także zarzutu dotyczącego tego, że organy obu instancji nie wzięły pod uwagę, iż planowana inwestycja, zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, ma być położona w granicach Głównego Zbiornika Wód Podziemnych "N." Nr [...], gdzie obowiązuje m.in. kontrolowanie intensywnej produkcji rolniczej oraz ograniczenie bezściółkowej hodowli zwierząt. Okoliczność ta była brana pod uwagę przez Wójta Gminy I. przy wydawaniu ostatecznej i prawomocnej decyzji z dnia [...] maja 2012 r. o określeniu środowiskowych uwarunkowań realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, zobowiązującej inwestora do bezwzględnego stosowania wymogów określonych w związku z w/w faktem we wspomnianej decyzji (m.in. w zakresie odprowadzania wód opadowych i ścieków). Brak jest, zdaniem Sądu, podstaw do przyjęcia, że wydana decyzja o warunkach zabudowy jest sprzeczna z powyższą decyzją z dnia [...] maja 2012 r., zaś w samej decyzji organu I instancji ustalającej warunki zabudowy organ ten również uwzględnił powyższą kwestię, wymieniając obowiązki określone dla strefy ochrony "B", w której będzie znajdować się planowana inwestycja, a którą wydzielono na podstawie decyzji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] lipca 1999 r. Zgodnie z tą decyzją w w/w strefie obowiązuje zakaz lokalizacji inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi oraz mogących pogorszyć stan środowiska, w szczególności wysypisk odpadów i wylewisk nie zabezpieczonych przed przenikaniem do podłoża, a do takich planowana inwestycja nie należy. Sąd uznał za niezasadne zarzuty naruszenia przepisów k.p.a., bowiem w jego ocenie organy zgromadziły materiał dowodowy w sposób wyczerpujący, jak również dokonały jego prawidłowej analizy, uzasadniając swoje stanowisko w sposób przekonujący i pełny. Nie zasługiwał również, w ocenie Sądu, na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a także naruszenia § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z akt administracyjnych pełnomocnicy obojga skarżących zostali zawiadomieni przez organ I instancji (przed wydaniem decyzji utrzymanej w mocy decyzją zaskarżoną) o zgromadzeniu dowodów, wyznaczono im stosowny termin na zapoznanie się a aktami sprawy i wypowiedzenie się co do zebranych dowodów, jak też została im doręczona decyzja organu I instancji. Faktem jest, że decyzja została doręczona bez niezbędnych załączników, jednak zostały one doręczone pełnomocnikom przez organ II instancji, który także, wraz z doręczeniem, wyznaczył im stosowne terminy na zapoznanie się z materiałem dowodowym i ewentualne wypowiedzenie się w tym przedmiocie. Wreszcie Kolegium doręczyło pełnomocnikom wydaną przez siebie decyzję. Nie sposób zatem, w ocenie Sądu, uznać w tej sytuacji zarzuty naruszenia powyższych przepisów za uzasadnione, zwłaszcza w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła L. P., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia wyroku i przekazania sprawy WSA w Kielcach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów procesowych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego:

a) art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że planowana zabudowa w postaci chlewni związana jest z siedliskiem inwestora i stanowi ona zabudowę zagrodową, kiedy inwestycja planowana jest na działce sąsiedniej, która jest inną działką ewidencyjną, na części działki skrajnie oddalonej od domu inwestora, a nadto oddzielonej ogrodzeniem i drogą od domu mieszkalnego i pozostałych zabudowań,

b) art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że planowana inwestycja znajduje się w obszarze rzadko zabudowanym, a w związku z tym zastosowanie wyłączenia przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt 4 prowadziłoby do uniemożliwienia inwestorowi wydzielenia obszaru na miejsce zamieszkania i zaplecze gospodarcze, kiedy lokalizacja obecnego siedliska inwestora znajduje się w terenie licznie zabudowanym domami jednorodzinnymi, w tym domem skarżącej, który mieści się na działce [...] i stanowi najbliższe sąsiedztwo działki planowanej inwestycji,

c) art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że nowopowstałe budynki chlewni stanowić będą, wraz z już istniejącą zabudową, siedlisko inwestora i zabudowę zagrodową, kiedy powierzchnia działki na której planowana jest inwestycja wynosi ponad 1 ha, a nadto nie jest znane jeszcze rozmieszczenie na niej nowych budynków, skutkuje brakiem możliwości rzetelnej oceny, czy zabudowania te stanowić będą zabudowę zagrodową,

d) art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo budowlane poprzez błędną wykładnię pojęcia zabudowy zagrodowej i pominięcie istotnego faktu, że zabudowa zagrodowa może istnieć tylko w ramach działki siedliskowej, a w niniejszej sprawie działką siedliskową jest działka gdzie obecnie znajduje się dom mieszkalny wraz z zabudowaniami gospodarczymi inwestora, a nie działka sąsiednia, gdzie planowane są nowe zabudowania,

e) art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 u.p.z.p., poprzez błędną wykładnię pojęcia zabudowy zagrodowej, gospodarstwa rolnego oraz siedliska i niezasadne przyjęcie, że rozbudowa siedliska rolnika o inną działkę ewidencyjną o powierzchni przekraczającej 1 ha, a nadto w sytuacji, kiedy działka ta sąsiaduje z innymi zabudowaniami, może być dokona z wyłączeniem przewidzianym w art. 61 ust. 4 ustawy,

f) art. 59 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnie i przyjęcie, że decyzja w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie dotyczy kwestii związanych z ograniczeniem dostępu do światła, zwiększeniem hałasu, czy naruszeniem warunków gruntowy, kiedy decyzja ta w sposób szczegółowy określa linie oraz wysokość zabudowy, ich umiejscowienie w stosunku do granic działki, co w konsekwencji prowadzi do odzwierciedlenia położenia określonego w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w kolejnym etapie procesu to jest w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę i ma istotny wpływ na wskazane dolegliwości i oddziaływanie na działki sąsiednie;

2) przepisów postępowania:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji SKO w K., w sytuacji kiedy zostały naruszone przepisy prawa materialnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł również J. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia wyroku i przekazania sprawy WSA w Kielcach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów procesowych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie:

1. prawa materialnego, a to art. 1, art. 6 ust. 2 oraz art. 61 u.p.z.p,

2. "postępowania", a to art. 7 oraz art. 8 k.p.a. oraz § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania ternu w przypadku brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Istota podniesionych w skardze kasacyjnej L. P. zarzutów naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 u.p.z.p., w tym w powiązaniu z art. 61 ust. 1 pkt 4 tej ustawy oraz w powiązaniu z art. 29 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, sprowadza się do tego, czy przedmiotowa inwestycja może być zaliczona do zabudowy zagrodowej w rozumieniu art. 61 ust. 4 u.p.z.p.

Problematyka zabudowy zagrodowej w rozumieniu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. była w przeszłości przedmiotem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W orzecznictwie tym wskazywano, że zabudowa zagrodowa w gospodarstwie rolnym nie musi znajdować się w obrębie jednej działki ewidencyjnej (por. wyrok NSA z 22 lutego 2017 r., II OSK 1492/15, LEX nr 2316907). W najnowszym orzecznictwie podkreślano ponadto, że współczesny charakter gospodarki rolnej powoduje utratę aktualności tradycyjnego rozumienia pojęcia zagrody, rozumianego jako zespół budynków i budowli zlokalizowanych w obrębie "działki siedliskowej", tworzących zagrodę, a więc budynki i budowle skoncentrowane wokół wspólnego obejścia. Obiekty wielkogabarytowe jak np. silosy, czy budynki inwentarskie o dużej obsadzie, znajdują się często w znacznym oddaleniu od budynku mieszkalnego i funkcjonującej przy nim zagrody w tradycyjnym znaczeniu. Produkcyjny charakter gospodarstwa rolnego oraz konieczność zapewnienia bezpiecznych warunków mieszkaniowych w ramach zagrody wymuszają, aby niektóre budowle, zwłaszcza te uciążliwe dla otoczenia, pozostawały we właściwej odległości od zabudowań domowych i przydomowych. W ocenie NSA, nie istnieją aktualnie powody, aby pojęcie zagrody rozumianej jako zaplecze mieszkaniowe, maszynowe i infrastrukturalne dla gospodarstwa rolnego ograniczać do pojęcia podwórza lub obejścia, na którym przede wszystkim znajduje się budynek mieszkalny. Poszczególne budynki, budowle i urządzenia mogą być położone w oddaleniu od centralnego punktu zagrody. Istotne jest jednak to, aby były one funkcjonalnie i organizacyjnie powiązane z gospodarstwem rolnym, którego elementem jest zagroda (siedlisko) (wyrok NSA z 8 listopada 2017 r., II OSK 2860/16, LEX nr 2392745).

Jak trafnie wywodził Naczelny Sąd Administracyjny w motywach wyroku z dnia 18 kwietnia 2018 r., II OSK 2674/17 (LEX nr 2504657), wiązanie pojęcia "zabudowy zagrodowej" wyłącznie z siedliskiem, czy działką siedliskową, nie znajduje uzasadnienia normatywnego. Należy bowiem zwrócić uwagę na wykładnię celowościową art. 61 ust. 4 u.p.z.p., którego zadaniem jest, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, umożliwienie rolnikom posiadającym duże gospodarstwa rolne, wydzielenie obszaru przeznaczonego pod budownictwo zagrodowe, czyli wchodzące w skład gospodarstwa, które może mieć charakter rozproszony. Nie sposób bowiem postrzegać współczesnego gospodarstwa rolnego, jako archaicznej zagrody, w której budynek mieszkalny otoczony jest budynkami gospodarczymi zlokalizowanymi na jednej działce czy podwórzu. W wyroku tym podkreślono, że pojęcie "budownictwa zagrodowego" użyte w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. musi być rozumiane w znaczeniu funkcjonalnym, tj. obejmować swym zakresem, inwestycje zagrodowe, które są organizacyjnie powiązane w ramach jednego gospodarstwa, dopuszczając ich rozproszenie przestrzenne. Zgodnie z art. 553 k.c., za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Innymi słowy, zabudowa zagrodowa polega na tym, że na terenie gospodarstwa rolnego buduje się w miejscu do tego najbardziej dogodnym budynki składające się na zagrodę. Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej.

Uznając za prawidłową przedstawioną wyżej aktualną wykładnię pojęcia "zabudowy zagrodowej" w rozumieniu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. za niezasadne uznać należy podniesione w skardze kasacyjnej L. P. zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 u.p.z.p., zawarte w punktach a) – e).

Nie jest też trafny podniesiony w skardze kasacyjnej L. P. zarzut naruszenia art. 59 u.p.z.p. Sąd I instancji słusznie wskazał, że decyzja w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie dotyczy kwestii związanych z ograniczeniem dostępu do światła, zwiększeniem hałasu, czy naruszeniem warunków gruntowych. Decyzja ustalająca warunki zabudowy rozstrzyga o dopuszczalności realizacji określonej inwestycji na terenie objętym wnioskiem inwestora, a wymienione wyżej kwestie – regulowane przez prawo budowlane – rozstrzygane są na etapie zatwierdzania projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę. Kwestie zaś związane z oddziaływaniem inwestycji na środowisko rozstrzygane są w decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedmiotowej inwestycji.

Niezależnie od powyższego w odniesieniu do podniesionego w skardze kasacyjnej L. P. zarzutu naruszenia art. 59 u.p.z.p. stwierdzić należy, że został on wadliwie sformułowany. Zauważyć bowiem trzeba, że art. 59 u.p.z.p. dzieli się na cztery ustępy (1, 2, 2a i 3), a jego ustęp 3 ma dwa podpunkty. Skarżąca kasacyjnie nie wskazała jednak, która – w jej opinii – jednostka redakcyjne została naruszona.

Chybiony jest też podniesiony przez L. P. zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 p.p.s.a. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyroki NSA z 26 stycznia 2018 r., II FSK 113/16, LEX nr 2452168; z 31 sierpnia 2018 r., I OSK 1412/18, LEX nr 2559184; z 24 stycznia 2018 r., I OSK 597/16, LEX nr 2469321), przepisy 145 § 1 pkt 1 – w tym lit. c) p.p.s.a. należą do grupy przepisów "wynikowych" i warunkiem ich zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd administracyjny naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Oznacza to, że naruszenie tych przepisów prawa jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom i nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej, chcąc powołać się na zarzut naruszenia przepisów wynikowych, jest zobowiązany bezpośrednio powiązać ten zarzut z naruszeniem innych konkretnych przepisów, którym, jego zdaniem, uchybił sąd I instancji. Tak więc już tylko z powodu wadliwego sformułowania tego zarzutu – przez przywołanie jedynie przepisu "wynikowego" – nie podlegał on uwzględnieniu. Niezależnie od powyższego zauważyć trzeba, że skarżąca kasacyjnie zarzucała zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego i – abstrahując od realiów niniejszej sprawy – gdyby były to zarzuty uzasadnione, wówczas Sąd I instancji zobligowany byłby do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – nie zaś lit. c) – p.p.s.a. Niemniej jednak – w realiach niniejszej sprawy – wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 151, a nie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 p.p.s.a.

W odniesieniu do podniesionego w skardze kasacyjnej J. S. zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 1, art. 6 ust. 2 oraz art. 61 u.p.z.p., stwierdzić należy, podobnie jak uczyniono to w stosunku do podniesionego przez L. P. zarzutu naruszenia art. 59 u.p.z.p., że został on wadliwie sformułowane. Przede wszystkim zauważyć trzeba, że – co już wyżej zaznaczono – art. 59 u.p.z.p. dzieli się na cztery ustępy (1, 2, 2a i 3), a jego ustęp 3 ma dwa podpunkty. Natomiast art. 1 u.p.z.p. składa się z czterech ustępów, przy czym jego ust. 1 ma dwa punkty, ust. 2 ma trzynaście punktów, a ust. 4 ma cztery punkty, z których jeden – pkt 4 – posiada dwa podpunkty – a) i b). Art. 6 ust. 2 u.p.z.p. składa się z dwóch punktów. Art. 61 u.p.z.p. dzieli się na osiem ustępów (1, 2, 2a i 3-7), przy czym jego ust. 1 ma pięć punktów, a ust. 7 posiada pięć punktów.

W tej sytuacji sformułowany w skardze kasacyjnej J. S. zarzut naruszenia art. 1, art. 6 ust. 2 oraz art. 61 u.p.z.p. nie pozwala na jednoznaczne ustalenie, które jednostki redakcyjne wymienionych wyżej artykułów – zdaniem skarżącego kasacyjnie – miały zostać naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Sąd kasacyjny nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych. Nie jest też uprawniony, ani zobowiązany poszukiwać za stronę naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny. Stąd też skarga kasacyjna musi spełniać ustawowe wymogi określone w art. 176 w związku z art. 174 p.p.s.a. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyrok NSA z 5 lipca 2017 r., II GSK 3071/15, LEX nr 2325013).

Drugi z podniesionych w skardze kasacyjnej J. S. zarzutów – naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 8 k.p.a. oraz § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – również nie mógł zostać uwzględniony. Do zarzutu naruszenia § 9 rozporządzenia należy odnieść podobne uwagi, jak poczynione wyżej w stosunku do wadliwie sformułowanych zarzutów naruszenia prawa materialnego, bowiem § 9 rozporządzenia składa się z czterech ustępów. Natomiast art. 7 i art. 8 k.p.a. formułują jedynie ogólne zasady postępowania administracyjnego i nie jest ich naruszeniem rozstrzygnięcie sprawy niezgodnie z oczekiwaniem strony.

W tym stanie rzeczy wszystkie zarzuty podniesione w obu skargach kasacyjnych nie znalazły usprawiedliwionych podstaw.

Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.