Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 20/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 i 3
journal: Dz.U. 2017 poz 978
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie NSA Jolanta Sikorska del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 września 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 548/16 w sprawie ze skargi R. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami i odmowy wydania prawa jazdy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 września 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 548/16 (dalej wyrok II SA/Rz 548/16) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę R.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami i odmowy wydania prawa jazdy.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Prawomocnym wyrokiem z dnia [...] grudnia 2015 r. [...] (dalej wyrok [...]) Sąd Rejonowy w [...] uznał R.D. (dalej skarżący) za winnego kierowania samochodem osobowym w stanie nietrzeźwości [, stanowiącego przestępstwo z art. 178a kk]. Zgodnie z pkt II sentencji wyroku, Sąd Rejonowy orzekł wobec skarżącego środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B i B+E na okres 3 lat (k. 13 akt Starosty).

Dnia 7 stycznia 2016 r. skarżący wniósł do Starosty [...] (dalej Starosta) o wydanie dokumentu prawa jazdy z uwzględnieniem orzeczonego środka karnego, tj. "prawa jazdy kategorii C" (k. 16 akt Starosty).

Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] (dalej decyzją z [...] stycznia 2016 r.), Starosta [...], na podstawie art. 182 w zw. z art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. nr 90, poz. 557 ze zm., dalej kkw) i art. 12 ust. 2 pkt 2, i 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2015 r., poz. 155 ze zm., dalej ukp) cofnął R.D. na okres od dnia 10 października 2015 r. do dnia 9 października 2018 r. uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii B1, B, B+E, wykazane w prawie jazdy wydanym przez Starostę [...] w dniu 13 grudnia 2011 r. nr dokumentu [...], nr druku [...], zgodnie z wyrokiem z [...] grudnia 2015 r. [...] Sądu Rejonowego w [...]; odmówił wydania skarżącemu prawa jazdy potwierdzającego posiadanie uprawnień w zakresie kategorii C i C+E. W. W uzasadnieniu organ wskazał, że w świetle art. 182 § 2 kkw i przesłanego odpisu prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w [...], obowiązany był do wydania decyzji w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami w orzeczonym przez Sąd zakresie. Odnosząc się do wniosku skarżącego o wydanie prawa jazdy potwierdzającego posiadanie uprawnień w zakresie kategorii C i C+E wskazał, że w świetle art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 ukp żądanie skarżącego było niemożliwe do uwzględnienia. Prawomocny wyrok [...] Sądu powszechnego spowodował, że organ nie może wydać nie tylko prawa jazdy kategorii B i B+E, lecz również kategorii C i C+E (k. 19 akt Starosty).

Odwołanie wniósł skarżący, zarzucając wydanie decyzji z [...] stycznia 2016 r. z naruszeniem art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ukp, przez wejście w rolę Sądu powszechnego i dokonanie nieuprawnionej korekty wydanego orzeczenia przez rozszerzenie środka karnego na te kategorie prawa jazdy, których zakaz zawarty w orzeczeniu nie obejmował. Skarżący nie jest osobą ubiegającą się o wydanie dokumentu prawa jazdy kategorii C, gdyż w tym zakresie ma już uprawnienia, a zatem winien z powrotem otrzymać prawo jazdy. Odwołujący zarzucił wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy i prowadzenie postępowania w sposób godzący w słuszny interes strony, gdyż odmowa wydania prawa jazdy kategorii C pozbawi go i jego rodzinę jedynego źródła utrzymania (k. 1 akt Kolegium).

Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] marca 2016 r.), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium) utrzymało w mocy decyzję z [...] stycznia 2016 r. Zdaniem Kolegium, zaskarżona decyzja Starosty została wydana po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego zgodnie z regułami wynikającymi z kpa i po ustaleniu w sposób nie budzący wątpliwości stanu faktycznego sprawy. W brzmieniu obowiązującym od 25 października 2014 r., art. 12 ust. 2 ukp odnosi się nie tylko do osób ubiegających się o wydanie prawa jazdy określonej kategorii, lecz również do osób ubiegających się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy danej kategorii. Celem ustawy o kierujących pojazdami jest zapobieganie sytuacjom zagrażającym bezpieczeństwu na drodze. Skoro skarżący ma orzeczony zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B i B+E, trudno uznać, że winien mieć wydany dokument stwierdzający uprawnienia do prowadzenia pojazdów o większej masie całkowitej, których prowadzenie ze względu na gabaryty może zagrażać w większym stopniu bezpieczeństwu na drodze (k. 6 akt Kolegium).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, R.D., reprezentowany przez adwokata J.J., wniósł uchylenie decyzji z [...] marca 2016 r. Powtarzając argumentację sformułowaną we wniesionym odwołaniu, zarzucił naruszenie:

I. art. 107 w zw. z art. 7 w zw. z art. 8-9 kpa przez zastosowanie art. 12 ust. 2 ukp mimo, że skarżący nie jest adresatem ww. regulacji;

II. art. 7 w zw. z art. 8 i 9, w zw. z art. 80, 81 i 107 kpa przez nie uwzględnienie słusznego interesu strony i pominięcie przy rozstrzyganiu sprawy, że odmowa wydania skarżącemu prawa jazdy kategorii C pozbawi skarżącego i jego rodzinę jedynego źródła utrzymania;

III. art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ukp przez błędne uznanie, że prawomocne orzeczenie Sądu Rejonowego w [...] stanowi przeszkodę do wydania skarżącemu prawa jazdy kategorii C i C+E, podczas gdy Sąd orzekł wobec skarżącego jedynie zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B i B+E, a tym samym skarżący nie jest osobą, o której mowa w art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ukp, czyli osobą ubiegającą się o wydanie dokumentu prawa jazdy kategorii C, gdyż ma już prawo jazdy tej kategorii (k. 3-4 akt II SA/Rz 548/16).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko (k. 6-8 akt II SA/Rz 548/16).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej ppsa) oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że kontrowersje w niniejszej sprawie koncentrują się wokół art. 12 ukp (Dz. U. z "2014 r., poz. 600" [winno być "2015 r., poz. 155"] ze zm. [ostatnia zmiana Dz. U. z 2016 r., poz. 27]). W ust. 1 wymienia on sytuacje, w których nie może być wydane prawo jazdy. W myśl pkt 2 tego przepisu prawo jazdy nie może zostać wydane osobie, w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych - w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu. Kluczową kwestią jest prawomocny wyrok z [...] grudnia 2015 r. [...] Sądu Rejonowego w [...], którym skarżący uznany został za winnego kierowania samochodem osobowym znajdując się w stanie nietrzeźwości, za co orzeczono wobec niego środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B i B+E na okres 3 lat. Mając ten wyrok na względzie organy orzekające w sprawie prawidłowo uznały, że przy ocenie wniosku skarżącego z 7 stycznia 2016 r. o wydanie (zwrócenie) dokumentu prawa jazdy kategorii C zastosowanie znajduje art. 12 ust. 2 ukp. W przepisie tym zamieszczono zakaz wydawania prawa jazdy innych kategorii niż ta kategoria, której dotyczy sądowy zakaz prowadzenia pojazdu mechanicznego. Zgodnie z art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 ukp, art. 12 ust. 1 pkt 2 stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, C1, C, D1 lub D - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B oraz kategorii B+E, C1+E, C+E, D1+E lub D+E - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy odpowiednio kategorii B lub C1, C, D1, D. W konsekwencji, jeżeli osoba w stosunku, do której orzeczono zakaz prowadzenia pojazdu mechanicznego obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B, zwróci się o wydanie (zwrot) prawa jazdy kategorii C, to organ związany treścią art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 ukp obowiązany będzie wydać rozstrzygnięcie o odmowie wydania (zwrotu) prawa jazdy kategorii C. Z wyroku [...] wynika dla skarżącego bezpośredni zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B, a pośrednio poprzez treść art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 ukp, także zakaz prowadzenia pojazdów kategorii C. Decyzja Starosty jedynie konkretyzuje swą treścią obowiązujące wobec strony zakazy. Decyzja ta oparta została na art. 182 kkw, który w § 2 zobowiązuje organ, któremu sąd przesłał orzeczenie zawierające zakaz prowadzenia pojazdów, do cofnięcia uprawnienia do ich prowadzenia w orzeczonym zakresie oraz do zakazu wydawania tych uprawnień w okresie obowiązywania zakazu, a także na art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 ukp. Sąd meriti wskazał, że interpretacja art. 12 ust. 2 ukp dokonana przez organ jest zgodna z założeniami i celami ustawodawcy, który w 2014 r. znowelizował ww. przepis przez dodanie w nim wyrażenia "lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy a także o przywrócenie uprawnienia". Celem tego przepisu jest niedopuszczenie do ruchu drogowego osób, które w znaczący sposób zagroziły bezpieczeństwu komunikacji, a w szczególności osób prowadzących pojazd w stanie nietrzeźwości. Prawidłowość takiego rozumienia przepisu potwierdza bogate orzecznictwo, ukształtowane jeszcze przed wymienioną nowelizacją (wyrok NSA z 29.10.2015 r. I OSK 382/14, Lex 1985918; wyroki WSA w Rzeszowie z: 11.9.2013 r. II SA/Rz 530/13, Lex 1370952; 27.3.2014 r. II SA/Rz 136/14, Lex 1474211; wyrok WSA w Lublinie z 23. 3.2016 r. II SA/Lu 917/15, Lex 2075422). NSA w wyroku z 9.12.2015 r. I OSK 678/14, Lex 1988146, wyraźnie stwierdził, że "użyte w art. 12 ust. 2 ustawy słowo "wyda" jako pojęcie pojemne odnosi się także do osób, które ubiegają się o zwrot odebranego im prawa jazdy na mocy wyroku zapadłego w sprawie karnej. Odmienna interpretacja prowadziłaby do sytuacji w której brak by było w ustawie regulacji dotyczącej kwestii zwrotu (wydania) prawa jazdy po zakończenia okresu wyznaczonego wyrokiem karnym. Ustawodawca wychodząc naprzeciw rozbieżnościom w wykładni znowelizował ten przepis z dniem 25 października 2014 r. przez wprowadzenie do art. 12 ust. 2 dodatkowo słów "lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy". W dalszej części uzasadnienia tego wyroku NSA wyjaśnił, że za przyjętą interpretacją omawianego przepisu "przemawia wykładnia nie tylko językowa, która ma pierwszeństwo przed innymi metodami interpretowania przepisów prawa, bowiem wynika z treści samej normy prawnej, lecz także wykładnia celowościowa. Ratio legis zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych stanowi wykluczenie z ruchu drogowego takich kierowców, którzy wykazali, że zagrażają bezpieczeństwu w komunikacji, zwłaszcza jeżeli uczynili to znajdując się w stanie nietrzeźwości. W ocenie Sądu Wojewódzkiego nie sposób sobie wyobrazić, by racjonalny ustawodawca pozbawiając prawa do kierowania pojazdami osobowymi (kat. B) zezwoliłby na prowadzenie pojazdów ciężarowych lub ciężarowych z przyczepą (kat. C i C+E)". Na ten aspekt zwrócił uwagę WSA we Wrocławiu w wyroku z 23.7.2014 r. II SA/Wr 265/14, Lex 1495497, stwierdzając, że "nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której osoba z orzeczonym sądownie zakazem prowadzenia pojazdów objętych prawem jazdy kategorii B mogłaby - w okresie obowiązania zakazu - wciąż korzystać z innych uprawnień do prowadzenia pojazdów i nadal stwarzać zagrożenie w ruchu przez prowadzenie innych pojazdów w stanie nietrzeźwości". Skarżący już uprzednio kierował pojazdem w stanie nietrzeźwości, za co również orzeczono wobec niego środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii A i B na okres 2 lat, wyrokiem z [...] stycznia 2006 r. VI [...] Sądu Rejonowego w [...] (k. 41, 50-52 akt II SA/Rz 548/16; k. 5 Starosty).

Skargę kasacyjną wywiódł R.D., reprezentowany przez adw. J.J., który zaskarżył wyrok II SA/Rz 548/16 w całości, zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego - art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ukp w zw. z art. 7, 8, 42, 45, 175 i 177 Konstytucji RP, bowiem:

- błędnie uznano, że "prawomocne orzeczenie Sądu spowodowało, że nie można wydać kat. B, BE, a także (...) C, CE" - podczas gdy tut. Sąd orzekł wobec skarżącego tylko i wyłącznie zakaz prowadzenia pojazdów kat, B i BE, a tym samym pozostawił skarżącemu pozostałe kat.[egorie] prawa jazdy. Uwadze WSA uszło, że organy adm.[inistracji] ewidentnie naruszyły powołane przepisy prawa, wchodząc in concreto w rolę sądu powszechnego, dokonując nieuprawnionej korekty jego orzeczenia przez sui generis rozszerzenie środka karnego na te kategorie prawa jazdy, których środek ten w ogóle nie dotyczył (gdyby Sąd uznał za celowe by pozbawić skarżącego także kat. C, a nie tylko B, dałby temu wyraz w swoim wyroku). Nie ma konstytucyjnej podstawy prawnej, która dawałaby organowi administracji, możliwość zmiany orzeczenia sądu karnego, wbrew jego treści;

- uwadze WSA uszło, że obowiązek stosowania wykładni prokonstytucyjnej spoczywa także na organach administracji publicznej (podobne stanowisko zajął WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 30.1.2013r. II SA/Rz 9.17/12; WSA w Warszawie w wyroku z 14.12.2012 r. I SA/Wa 1898/12; WSA w Poznaniu w wyroku z 24.1.2008r. IV SA/Po 848/07). Sądy winny stosować Konstytucję wprost - kierując się podstawową dyrektywą wykładni, mającej znaczenie systemowe - wykładni przepisu w zgodzie z Konstytucją; w pierwszym rzędzie, spośród kilku możliwych znaczeń przepisu za pośrednictwem reguł wykładni, poszukiwany winien być zawsze taki sens normatywny, który pozwala na uzgodnienie przepisu z Konstytucją - zgodnie z domniemaniem zgodności normy ustawowej z Konstytucją (uzasadnienie wyroku TK z 8.11.2000 r., SK 18/99, OTK 7/00 s. 1273);

2. rażące naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na treść orzeczenia tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 8-11 oraz 77-80 i art. 107 kpa, bowiem:

- uwadze WSA uszło, że ani organ I instancji ani II instancji, nie podjęły rozważań nad zarzutami i wnioskami skarżącego, z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego, o których mowa w pkt. a. (w szczególności zaś przepisów Konstytucji RP);

- obowiązkiem organu administracji (a fortiori Sądu) jest rzeczowo i profesjonalnie ustosunkować się do zarzutów strony. Jedynie fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu, z tym że fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie przed zakończeniem postępowania, by strona mogła się do takiego stwierdzenia ustosunkować (art. 77 § 4 w zw. z art. 81 kpa; np. wyrok WSA w Krakowie z 12.12.2006 r. III SA/Kr 1185/05, PPP 2007/9/109);

- "Zaniechanie przez organ administracji państwowej podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość decyzji. Uprawnienie organu administracji państwowej do wydawania decyzji o charakterze uznaniowym nie zwalnia tegoż organu z obowiązku zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego i wydania decyzji o treści przekonującej pod względem prawnym i faktycznym" (wyrok NSA z: 19.3.1981 r. SA 234/81, ONSA 1981/1/23; 16.7. 1985 r. III SA 601/85, ONSA 1985/2/15).

Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; zasądzenie na rzecz skarżące[go] kosztów postępowania według norm przepisanych; rozpoznanie sprawy na rozprawie (k. 58-60 akt II SA/Rz 548/16).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej ppsa) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

W postępowaniu nie doszło do naruszenia, a tym bardziej rażącego, wskazanych w petitum skargi kasacyjnej: art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 8-11 oraz 77-80 i art. 107 kpa.

Zgodnie z art. 3 § 1 ppsa sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę R.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami i odmowy wydania prawa jazdy, co oznacza, że dokonał kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia i zastosował środek określony w art. 151 ppsa. Określona przez ustawę kontrola została przez ten Sąd w stosunku do zaskarżonej decyzji zrealizowana. Polegała ona na wyjaśnieniu problemu zgodności tej decyzji z prawem - na zbadaniu kwestii jej legalności. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. To, że Sąd I instancji nie zastosował - jak chce tego skarżący - środka przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa nie oznacza, że Sąd nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 3 § 1 ppsa (wyrok NSA z: 4.4.2018 r. I OSK 1193/16, Lex 2495034; 22.3.2018 r. II GSK 1178/16, Lex 2495299).

Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa zawiera normę wynikową, regulującą sposób rozstrzygnięcia. Bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania (co w kontrolowanej sprawie nie miało miejsca), zarzuty wskazanej normy odniesienia nie są trafne (wyrok NSA z 11.3.2015 r. I OSK 2383/14, Lex 1666121).

Skarżący kasacyjnie wskazał jako normy dopełnienia art. 8-11 oraz 77-80 i art. 107 kpa. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r. I GSK125/09; 23.11.2010 r. II FSK 1165/09; 1.12.2010 r. II FSK 1507/09; 8.12.2010 r. I GSK 619/09; 19.7.2013 r. I OSK 2766/09, cbosa, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 754, nb 16). Zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie Sądu Najwyższego z 26.10.2000 r., IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.8.2004 r., FSK 299/04, OSP 2005/3/36). Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 ppsa).

Art. 10 kpa (w brzmieniu j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 23) dzieli się na 3 paragrafy; art. 77 na 4 paragrafy; art. 78 i 79 – każdy z nich na 2 paragrafy, o różnej treści normatywnej. Z tej przyczyny zarzut naruszenia art. 10, art. 77, art. 78, art. 79 kpa jako norm dopełnienia nie nadawał się do rozpoznania.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że autor skargi kasacyjnej dopatrywał się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 107 § 3 kpa (s. 2 akapit ostatni/s. 3 akapit 1 skargi kasacyjnej). Zarzut ten okazał się niezasadny. Uzasadnienie decyzji z [...] stycznia 2016 r. było zdawkowe, lecz uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Uzasadnienie decyzji z [...] marca 2016 r. było pogłębione i zawierało wszystkie konieczne elementy, wymagane na podstawie art. 107 § 3 kpa. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, Kolegium należycie odniosło się do zarzutów skarżącego i prezentowało prawidłową wykładnię art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 i 3 ukp, z przywołaniem właściwych orzeczeń sądów administracyjnych, wskazujących na prawidłową wykładnię tychże przepsiów (s. 2-5 uzasadnienia zaskarżonej decyzji).

Powołany wyrok z 13.7.2011 r. V SA/Wa 746/11 prowadzi do odmiennych wniosków, niźli przywołane w skardze kasacyjnej (s. 3 akapit 5). Skoro prawo materialne (art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 i 3 ukp) skutkowało wydaniem decyzji związanej, odpowiadającej treści decyzji z [...] stycznia 2016 r., to nie sposób z zasady uwzględniania słusznego interesu obywateli wyprowadzać wniosku, że Starosta nie był obowiązany wydać decyzji realizującej obowiązek z art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 i 3 ukp.

Kognicję organu administracji publicznej określa norma prawa materialnego, wskazująca na fakty istotne z punktu widzenia dyspozycji normy materialnoprawnej (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 457 nb 2). W tak określonym zakresie badania faktów istotnych dla rozstrzygnięcia danej sprawy, normy procesowe (w szczególności art. 7 i 77 § 1 kpa), wpływają na konkretyzację zakresu faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, które należy ustalić w konkretnej sprawie. Trafnie Kolegium uznało, że trudna sytuacja życiowa skarżącego i jego rodziny, nie stanowią przesłanek istotnych dla wydania decyzji związanej na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 i 3 ukp. Prowadzenie dowodów dla ustalenia okoliczności nie mających znaczenia dla sprawy (art. 78 § 1 kpa), było zbędne. Skarżący miał możliwość w sposób należyty zadbać o możliwość wykonywania przez siebie zawodu kierowcy i w ten sposób przyczynić się do zaspokajania potrzeb rodziny, gdyby nie zdecydował się dnia 10 października 2015 r. na kierowanie w ruchu lądowym samochodem marki [...], znajdując się w stanie nietrzeźwości. Skarżący może zarabiać na utrzymanie rodziny w inny sposób, niźli jako kierowca zawodowy. Trafnie Sąd I instancji aprobował pogląd Kolegium, że powołane w odwołaniu orzecznictwo sądów administracyjnych, w dacie orzekania przez organy obu instancji było nieaktualne, jako wydane na gruncie poprzedniego brzmienia przepisów ustawy o kierujących pojazdami.

Pozostałe przepisy, które nie zawierając jakichkolwiek jednostek redakcyjnych, zostały wymienione w sposób umożliwiający identyfikację zarzucanej normy prawnej, nie mogą stanowić właściwej podstawy do uwzględnienia zarzutów. Zaskarżona decyzja nie naruszała zasady pogłębiania zaufania (art. 8 kpa), zasady informowania stron (art. 9 kpa) ani zasady przekonywania (art. 11 kpa). Zarzuty te zostały przez skarżącego kasacyjnie sformułowane ogólnikowo, bez konkretnego uzasadnienia, w jaki sposób organy administracji uchybiły ww. przepisom kpa i jaki miało to wpływ na wynik sprawy, co stanowi naruszenie wymogu ustawowego, wskazanego w art. 174 pkt 2 ppsa.

Zarzuty naruszenia prawa materialnego sprowadzają się w istocie do odpowiedzi na pytanie, czy orzeczony przez Sąd powszechny wobec skarżącego kasacyjnie zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B i BE na okres trzech lat rozciąga się również na zakaz prowadzenia pojazdów kategorii C i czy odmowa zwrotu prawa jazdy w zakresie tej ostatniej kategorii jest zasadna w świetle treści wyroku z [...] grudnia 2015 r. [...] Sądu Rejonowego w [...].

Zgodnie z treścią art. 12 ust. 1 pkt 2 ukp (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy – Dz. U. z 2015 r., poz. 155 ze zm. – ostatnia zmiana Dz. U. z 2016 r., poz. 27), prawo jazdy nie może być wydane osobie, w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych - w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu. Zgodnie z art. 12 ust. 2 ukp, tę regułę stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie prawa jazdy kategorii lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii:

1) B1 lub B - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii AM, A1, A2 lub A;

2) AM, A1, A2, A, C1, C, D1 lub D - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B;

3) B+E, C1+E, C+E, D1+E lub D+E - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B lub odpowiednio kategorii C1, C, D1 lub D.

Wobec takiej treści przepisów, uprawnionym jest pogląd, wedle którego z woli ustawodawcy okoliczność wyłączająca możliwość wydania prawa jazdy, określona w art. 12 ust. 1 pkt 2 ukp, w zakresie kategorii prawa jazdy wynikająca z treści prawomocnego wyroku karnego, odnosi się także do innych kategorii uprawnień w zakresie prawa jazdy, aniżeli objęte orzeczonym przez sąd zakazem. Brzmienie tych przepisów nie pozostawia jakichkolwiek wątpliwości, a użyte sformułowania pozwalają na proste ich rozumienie, stąd wykładnia językowa jest wystarczająca dla odczytania zawartych w nich norm. Ewentualne wątpliwości pojawiają się dopiero na tle ich interpretacji łącznie z treścią wyroku karnego i brzmieniem art. 42 § 1 kk. Art. 12 ust. 2 ukp, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, wprowadzono ustawą z dnia 26 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2014 r., poz. 970), która weszła w życie w dniu 25 października 2014 r. Przed ową nowelizacją, regulacja art. 12 ust. 2 ukp stanowiła jedynie, że przepis ust. 1 pkt 2 stosuje się wobec osoby ubiegającej się o wydanie prawa jazdy, nie określając wprost, że należy go stosować także względem osoby ubiegającej się o zwrot prawa jazdy. Postanowienia art. 12 ust. 2 ukp w znowelizowanym brzmieniu znajdują zastosowanie w stosunku do osób, wobec których orzeczono, prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych po dniu wejścia w życie noweli, co wynika wprost z brzmienia jej art. 3. Zważywszy na to, że przepisy ustawy zmieniającej mają zastosowanie do osób, wobec których orzeczono prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych po dniu 25 października 2014 r., nie ulega wątpliwości, że odnoszą się do skarżącego, bowiem zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych wobec niego orzekł Sąd Rejonowy w [...] już po tej dacie (w dniu [...] grudnia 2015 r.). W konsekwencji prowadzi to do wniosku, że - wbrew zarzutom kasacyjnym - w rozpatrywanej sprawie zastosowanie mają przepisy art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2, i 3 ukp w brzmieniu nadanym im ustawą nowelizującą.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszym składzie nie podziela argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej, a opartej na twierdzeniu, że treść art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ukp prowadzi do nieuprawnionego rozszerzenia zakazu orzeczonego prawomocnym wyrokiem sądowym. Rozważania dotyczące "korekty prawomocnego wyroku sądowego" przez organ administracji publicznej (s. 3-5 skargi kasacyjnej) są nierelewantne. To, że ustawodawca w art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 i 3 ukp związał skutek prawomocnego wyroku skazującego za przestępstwo z art. 178a § 1 kk, którym niezawisły sąd orzekł środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych danej kategorii (in casu – kat. B i B+E), ze skutkiem prawnym w postaci nadania brzmienia wprowadzeniu do wyliczenia w ust. 2 art. 12 ukp: "Przepis ust. 1 pkt 2 stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii:", wiąże się jedynie z administracyjnoprawną konsekwencją zdarzenia, stwierdzonego prawomocnym wyrokiem karnym, "w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B" (art. 12 ust. 1 pkt 2 ukp) bądź "w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B lub odpowiednio kategorii C1, C, D1 lub D".

Podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona w drodze wykładni prawa z szeregu przepisów prawnych - w tym częstokroć także z aktów prawnych o różnej randze. W punkcie V ppkcie 9 uzasadnienia wyroku z 10.12.2002 r., P 6/02, OTK-A 2002/7/91, Trybunał Konstytucyjny trafnie wskazał, że normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego bądź dwu przepisów, zawartych w jednej ustawie (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów.

We współczesnej nauce i praktyce sądów, przeważa pogląd, zgodnie z którym wykładnię należy kontynuować przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych, bez względu na stopień jasności rezultatu wykładni otrzymanego w wyniku zastosowania dyrektyw chronologicznie wcześniejszych (dyrektyw językowych, systemowych, funkcjonalnych; M. Peno, M. Zieliński, Koncepcja derywacyjna wykładni a wykładnia w orzecznictwie Izby Karnej i Izby Wojskowej Sądu Najwyższego, w: Zagadnienia prawa dowodowego, pod red. J. Godynia, M. Hudzika, L. K. Paprzyckiego, Warszawa 2011, s. 120). Jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw niebywale wzmacniają uzyskany rezultat wykładni i taka sytuacja winna być typowa w każdym przypadku poprawnie przeprowadzonej legislacji. Różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda – mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M. Zieliński – op. cit., s. 212-213, uw. 432, 433, przypis 17, 18; wyrok NSA z 2.6.2017 r. I OSK 600/16, cbosa).

Niewątpliwie jednym z celów ustawy o kierujących pojazdami jest wyeliminowanie na określony czas z ruchu drogowego osoby, w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych - w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu. Rezultat wykładni językowej, celowościowej i systemowej prowadzi do wniosku, że racjonalny ustawodawca zdaje sobie sprawę z tego, że prowadzenie pojazdu o większej masie (np. samochodu ciężarowego bądź autobusu) przez osoby, wobec których orzeczono zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych z uwagi na prowadzenie przez te osoby samochodu osobowego w stanie nietrzeźwości, wiąże się z większym zagrożeniem zdrowia i życia uczestników ruchu drogowego, niż w przypadku prowadzenia samochodu o masie do 3,5 tony. Za potrzebą takiego rozstrzygnięcia przemawiało i to, że skarżący, mimo uprzedniego ukarania za podobny czyn wyrokiem z [...] stycznia 2006 r. VI [...] (k. 5 akt Starosty), dnia 10 października 2015 r. po raz wtóry dopuścił się przestępstwa, polegającego na prowadzeniu pojazdu mechanicznego w stanie nietrzeźwości.

Utrwalonym w doktrynie i orzecznictwie jest pogląd, że dokonywane zmiany przepisu prawa nie zawsze stanowią zmianę o charakterze prawotwórczym (normatywnym), wprowadzenie bowiem przez ustawodawcę nowelizacji danego przepisu prawa może mieć charakter jedynie redakcyjny i porządkujący (T. Grzybowski, Zmiana tekstu prawnego a zmiana normatywna, PiP 2010/4/s. 42 i n.; A. Bielska-Brodziak, Z. Tobor, Zmiana w przepisach jako argument w dyskursie interpretacyjnym, PiP 2009/9/s. 22 i n.; uzasadnienie uchwały 7 Sędziów NSA z 21.11.2013 r. II OPS 1/13, ONSAiWSA 2014/2/217, z aprobującą glosą A. Plucińskiej-Filipowicz, LEX/el 2014; wyrok NSA z 18.12.2013 r. I OSK 2320/12, Lex 1529015; postanowienie SN z 7.9.2005 r. II UZP 9/05, Lex 171757). Tak też było w materii istotnej dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy. Już pod rządem art. 12 ust. 2 ukp w brzmieniu poprzedzającym nowelizację dokonaną ustawą z 26 czerwca 2014 r. utrwalony był pogląd, że użyte w art. 12 ust. 2 ukp słowo "wyda" odnosiło się także do osób, które ubiegały się o zwrot odebranego im prawa jazdy na mocy wyroku zapadłego w sprawie karnej (wyroki NSA i wojewódzkich sądów administracyjnych, trafnie aprobowane przez Sąd I instancji – s. 5 uzasadnienia wyroku II SA/Rz 548/16). Wskazuje na to także uzasadnienie projektu ustawy z 26 czerwca 2014 r. ("Pozostałe zmiany uregulują niejasne lub nieprecyzyjne dotychczas przepisy przedmiotowej ustawy... Proponowane zmiany ujednolicą także stosowanie przepisów ustawy o kierujących w zakresie wydawania i cofania uprawnień do kierowania pojazdami"; druk sejmowy VII/1957).

Niewątpliwie na mocy powyższych przepisów ukp, skutek zdarzenia prawnego, jakim jest skazanie prawomocnym wyrokiem, w którym orzeczono wobec danej osoby zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych w zakresie danej kategorii, może być (w zależności od danej sytuacji faktycznej) rozciągnięty na inne jej uprawnienia do prowadzania pojazdów, przy czym skutki te dotyczą zarówno ubiegającego się o wydanie prawa jazdy określonej kategorii, jak i dysponującego już takim dokumentem. Sam jednak fakt skazania strony i orzeczenie wobec niej środka karnego może wywoływać różne, niezależne od siebie skutki prawne na gruncie innych, niż prawo karne, gałęzi prawa. Art. 12 ust. 2 ukp nie pozostawia wątpliwości, że wolą ustawodawcy było wywołanie w tym wypadku dodatkowej, niezależnej od sankcji karnej, sankcji administracyjnej przez uniemożliwienie osobie z orzeczonym zakazem prowadzenia pojazdów podstawowych kategorii, odzyskania dokumentu umożliwiającego kierowanie pojazdami innych kategorii i to nawet wówczas, gdy sąd karny nie pozbawił skazanego uprawnień do kierowania nimi. Odzwierciedlenie tego stanowiska znajduje się w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 11.10.2016 r. K 24/15 (Dz.U. z 2016 r., poz. 2197), w którym Trybunał orzekł, że art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami w zw. z art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym: a) w zakresie, w jakim przewiduje stosowanie wobec tej samej osoby, za ten sam czyn, sankcji administracyjnej w postaci zatrzymania prawa jazdy i odpowiedzialności prawnokarnej za wykroczenie, jest zgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 4 ust. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego 22 listopada 1984 r. w Strasburgu (Dz. U. 2003.42.364) i art. 14 ust. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, otwartego do podpisu w Nowym Jorku 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. 1977.38.167); b) w zakresie, w jakim nie przewiduje sytuacji usprawiedliwiających - ze względu na stan wyższej konieczności - kierowanie pojazdem z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, jest niezgodny z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji.

Ze stanowiska zaprezentowanego przez Trybunał Konstytucyjny w powołanym orzeczeniu wynika jasny przekaz, że orzeczenie środka karnego w postępowaniu karnym w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych określonych kategorii, nie stoi na przeszkodzie możliwości stosowania wobec tej samej osoby, za ten sam czyn, dodatkowych sankcji administracyjnych, co wskazuje na brak naruszenia regulacjami art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy zasady ne bis in idem.

Zakaz wydania prawa jazdy określonej kategorii (innej niż określonej w wyroku karnym) nie jest kolejną karą za to samo przewinienie i nie zapada w ramach tej samej sprawy. Prezentowane stanowisko odpowiada poglądom prawnym prezentowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z: 7.4.2017 r. I OSK 2412/16; 23.3.2017 r. I OSK 2109/16; 15.7.2016 r. I OSK 2514/14; 29.10.2015 r. I OSK 382/14; 3.12.2015 r. I OSK 603/14; 9.12.2015 r. I OSK 678/14; 18.12.2015 r. I OSK 888/14, cbosa), które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni aprobuje. Zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B i B+E musiał w niniejszej sprawie skutkować odmową wydania prawa jazdy w zakresie kategorii C. Za taką interpretacją, jak i zastosowaniem w sprawie wymienionych przepisów, przemawia nie tylko rygoryzm przepisów i zasad ruchu drogowego, które służą zapewnieniu bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego i ochronie w szczególności wartości nadrzędnych, takich jak życie i zdrowie ludzkie, ale również art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, dopuszczający ustanowienie w ustawie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw w sytuacji, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, przy czym ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Bez systemu sankcjonowania działań, godzących w tę wartość, jej ochrona nie byłaby możliwa. Sąd I instancji słusznie zauważył, że regulacja zawarta w art. 12 ust. 2 ukp ma bardzo istotne uzasadnienie celowościowe. Jej intencją jest (czasowe) wykluczenie z ruchu drogowego tych kierowców, którzy swoim zachowaniem wykazali, że zagrażają bezpieczeństwu w komunikacji, zwłaszcza jeżeli uczynili to znajdując się w stanie nietrzeźwości. Z punktu widzenia racjonalności ustawodawcy, jak również chronionej konstytucyjnie wartości bezpieczeństwa publicznego, nie da się zaakceptować sytuacji, w której osoba naruszająca w bardzo poważnym stopniu zasady ruchu drogowego, mogłaby nadal być uczestnikiem tego ruchu, prowadząc bez ograniczeń pojazdy wymagające wyższej kategorii uprawnień, niż te, których czasowo została pozbawiona. Niepodobna zaakceptować sytuacji zezwalającej na prowadzenie pojazdów ciężarowych przez osobę, wobec której orzeczono zakaz prowadzenia pojazdów osobowych. Wykładnia prokonstytucyjna musi należycie uwzględniać różne dobra: bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego – w tym samego skarżącego i członków jego rodziny; możliwość korzystania przez skarżącego z nabytych uprzednio uprawnień do prowadzenia pojazdów mechanicznych różnych kategorii.

Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że organ działający na podstawie wskazanych wyżej przepisów ingeruje w prawomocny wyrok sądu karnego. To właśnie prawomocny wyrok sądu karnego, orzekający zakaz prowadzenia pojazdów danej kategorii leży u podstaw możliwości zastosowania przez organ art. 12 ust. 2 ukp. Adresatem tego przepisu jest właśnie organ administracji publicznej, a sfera jego stosowania nie dotyczy sankcji karnej, o której rozstrzygał Sąd powszechny. Choć obie sfery są ze sobą w tym przypadku funkcjonalnie powiązane, sprawa rozstrzygana przez organ administracyjny jest sprawą odrębną od sprawy zakończonej wyrokiem karnym. Sposób orzekania sądu karnego w sprawie zagrożonej sankcją zakazu prowadzenia pojazdów jest determinowany specyfiką sankcji karnej, która musi być bardzo ściśle powiązana z zachowaniem sprawczym. Stosowanie art. 12 ust. 2 ukp przez organy administracji publicznej opiera się na zupełnie innych przesłankach, gdyż chodzi tu nie o sankcję karną, lecz o ochronę bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Decyzja organu administracji konkretyzuje jedynie obowiązujące (również wobec skarżącego) zakazy, wynikające z przepisów ustawy o kierujących pojazdami, a które to dolegliwości są jedynie dalszym skutkiem orzeczonego wobec strony przez sąd karny środka karnego. Art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 ukp zobowiązuje organy administracji do odmowy zwrotu zatrzymanego prawa jazdy w zakresie kategorii C i C+E przez okres obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B, nie pozostawiając tej kwestii ich uznaniu. Organy administracyjne działają w granicach prawa, a nie w granicach wyroku karnego. Wyrok taki ma oddziaływanie indywidualne, a ustawa erga omnes. Mówiąc w uproszczeniu - ocena legalności dokonywana przez sądy administracyjne uwzględnia stosowanie ustaw, a nie wyroków karnych. Wyroki co do zasady nie tworzą prawa, lecz stanowią akt stosowania prawa.

W ustalonych okolicznościach sprawy Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2, i 3 ukp, uznając, że zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych, do których prowadzenia wymagane jest prawo jazdy kategorii B, pozbawiał skarżącego również prawa do wydania (zwrotu) prawa jazdy kategorii C. Tym samym dokument prawa jazdy uprawniający do prowadzenia pojazdów powyższych kategorii nie mógł być zwrócony skarżącemu w okresie obowiązywania orzeczonego prawomocnym wyrokiem sądu karnego zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego, w przypadku skarżącego, m.in. uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B.

Za niemające znaczenia dla sprawy należy uznać zawarte w skardze kasacyjnej wywody, w których akcentowano fakt wyłączenia wykonywania pracy przez skarżącego z uwagi na brak możliwości legalnego prowadzenia pojazdów ciężarowych. Ustawa o kierujących pojazdami nie przewiduje bowiem żadnych okoliczności wyjątkowych związanych z zakazem zwrotu dokumentu prawa jazdy, a w związku z tym wszelkie okoliczności, występujące po stronie skarżącego, a dotyczące jego sytuacji osobistej czy majątkowej, pozostają bez znaczenia prawnego dla rozstrzygnięcia.

Zarzuty naruszenia art. 7, 8, 42, 45, 175 i 177 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r., nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r., nr 200, poz. 1471, z 2009 r., nr 114, poz. 946, dalej Konstytucja RP), okazały się niezasadne.

Konstytucja RP w art. 7 stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Każdy ma obowiązek przestrzegania prawa Rzeczypospolitej Polskiej (art. 83 Konstytucji RP). Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (art. 87 ust. 1 Konstytucji RP). Zaskarżony wyrok nie narusza zasady praworządności, bowiem zaskarżona decyzja wydana została na podstawie prawidłowo interpretowanych przepisów ustaw.

Art. 8 Konstytucji składa się z dwu ustępów; art. 42 składa się z trzech ustępów - skarżący kasacyjnie wbrew wymogowi ustawowemu (art. 176 § 1 pkt 2 ppsa) nie wskazuje, naruszenia którego z tych ustępów się dopatruje. Z uzasadnienia (s. 4 akapit 3) skargi kasacyjnej wynika, że skarżący kasacyjnie dopatruje się naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, gdy tymczasem skarżący skorzystał z prawa do sądu (jego sprawa karna w rozumieniu art. 42 ust. 1 Konstytucji została rozpoznana wyrokiem z [...] grudnia 2015 r. [...] Sądu Rejonowego w [...], który uprawomocnił się dnia 16 stycznia 2016 r. – tylko od woli skarżącego zależało, czy wyrok ów podda kontroli instancyjnej (k. 13-13v, 16a-16av akt Starosty). Skarżący skorzystał też z prawa do sądu, podając kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą, wyrokiem II SA/Rz 548/16 i wyrokiem I OSK 20/17.

Choć art. 175 Konstytucji nie dzieli się na paragrafy, lecz na ustępy, to z uzasadnienia (s. 4 ustęp 4) wnosić należy, że skarżący dopatruje się naruszenia art. 175 ust. 1 Konstytucji. Zarzut ten jest nietrafny – wyrok [...] zapadł prawidłowo przed sądem powszechnym (art. 175 ust. 1 w zw. z art. 177 in princ. Konstytucji). Z kolei kontroli decyzji z [...] marca 2016 r. dokonał właściwy ustawowo sąd administracyjny (art. 175 ust. 1 w zw. z art. 177 in fine i art. 184 zd. 1 Konstytucji). Podnoszenie przez skarżącego, że "organ administracji nie może rozszerzać zakazu orzeczonego przez sąd powszechny" jest niezasadne, bowiem w kontrolowanej sprawie na żadnym etapie nie doszło do takiego zdarzenia prawnego.

Jedynie w uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podniósł zarzut naruszenia art. 24 i art. 65 ust. 1 Konstytucji. W doktrynie trafnie wskazuje się, że z art. 24 nie wynikają jakiekolwiek prawa podmiotowe ani po stronie jednostki, ani po stronie zbiorowych podmiotów występujących w ustroju pracy (L. Garlicki, M. Zubik, Konstytucja RP. Komentarz, Wyd. Sejm. 2016, t. I, s. 587, uw. 4, s. 593, uw. 12). W art. 24 Konstytucji zawarte są tzw. normy programowe. Nie są one na gruncie powszechnie przyjętej doktryny normami o charakterze reguł, które nadawałyby się do bezpośredniego zastosowania i z których wynikałyby bezpośrednio prawa podmiotowe (T. Gizbert-Studnicki, A. Grabowski, Normy programowe w Konstytucji, w: J. Trzciński Charakter i struktura norm konstytucyjnych, Wyd. Sejm. 1997 r., s. 108,111-113; wyrok TK z: 27.1.1999 r., K 1/98, OTK 1999/1/3, s. 46; 10.7.2000 r., SK 21/99, OTK 2000/5/144, s. 834, aprobowane przez L. Garlickiego w: Konstytucja RP. Komentarz, Wyd. Sejm. 2003 t. III s. 1 uw. 2; s. 2 uw. 4 tiret drugie do art. 18). Ani art. 24, ani art. 65 ust. 1 Konstytucji (L. Garlicki, S. Jarosz-Żukowska, Konstytucja RP. Komentarz, Wyd. Sejm. 2016, t. II, s. 648-649, uw. 18), nie mogą prowadzić do odmiennej wykładni art. 12 ust. 1 pkt 2 i art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 ukp, niźli zaprezentowana w zaskarżonym wyroku.

Nie znajdując podstaw do podważenia prawidłowości zaskarżonego wyroku z powodów ujawnionych w kasacji, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.