Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SAB/Rz 140/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 1 ust. 2, art. 13 ust. 1, art. 14 ust. 2, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Piotr Godlewski /spr./ AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 października 2022 r. sprawy ze skargi W. D. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej - skargę oddala -


UZASADNIENIE

II SAB/Rz 140/22

U z a s a d n i e n i e

Przedmiotem skargi W.D. jest bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] dotycząca udostępnienia informacji publicznej.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, wnioskiem z 9 maja 2022 r. (data wpływu do organu - 12 maja 2022 r.) W.D. wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] (dalej: KWP) o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

1. Kserokopii sprawozdania kończącego postępowanie skargowe, na które otrzymał odpowiedź pismem L.dz. As-133/26/2021;

2. Podanie imienia i nazwiska, stopnia policjanta, któremu przydzielono rozpatrzenie skargi L.dz. As-133/26/202, stażu w Policji, zajmowanego stanowiska, od jakiego czasu pełni służbę w Wydziale Kontroli KWP w [...], jakie posiada przygotowanie zawodowe i wykształcenie do realizacji czynności służbowych;

3. Kserokopii sprawozdania kończącego postępowanie skargowe, na które otrzymał odpowiedź pismem L.dz. AS-133/38/2021;

4. Podanie imienia i nazwiska, stopnia policjanta, któremu przydzielono rozpatrzenie skargi L.dz. AS-133/38/2021, stażu w Policji, zajmowanego stanowiska, od jakiego czasu pełni służbę w Wydziale Kontroli KWP w [...], jakie posiada przygotowanie zawodowe i wykształcenie do realizacji czynności służbowych;

5. Kserokopii sprawozdania kończącego czynności wyjaśniające o których mowa w art. 134i ust. 4e ustawy o Policji w sprawie złożonego wniosku o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego, na którą otrzymał odpowiedź pismem L.dz. K-573/22 z 25 kwietnia 2022 r.;

6. Podanie imienia i nazwiska, stopnia rzecznika dyscyplinarnego który prowadził czynności wyjaśniające L.dz. K-573/22, stażu w Policji, zajmowanego stanowiska, komórki organizacyjnej w które pełni służbę, jakie posiada przygotowanie zawodowe i wykształcenie do realizacji czynności służbowych. Jeżeli jest funkcjonariuszem Wydziału Kontroli KWP w [...], to od kiedy pełni tam służbę.

W odpowiedzi na wniosek KWP pismem z 25 maja 2022 r. podał, że wnioskowane przez skarżącego informacje nie stanowią informacji publicznej, zatem wniosek nie może być zrealizowany w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej: u.d.i.p.).

Wyjaśnił, że w zakresie postępowania skargowego którego dotyczy pkt 1 – 4 wniosku, a tym samym danych jego referenta, są one uregulowane w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.).

W zakresie natomiast pkt 5 i 6 wniosku zastosowanie ma ustawa o Policji z dnia 6 kwietnia 1990 r. (Dz.U. z 2021 r.. poz. 1882 ze zm., dalej: u.oP.).

Pismem z 2 czerwca 2022 r. wnioskodawca złożył ponaglenie w sprawie o udostępnienie żądanej informacji, w którym stwierdził, że pismo z 25 maja 2022 r. powinno przybrać postać decyzji, gdyż organ odmówił udostępnienia informacji publicznej.

W piśmie z 15 czerwca 2022 r. KWP podtrzymał uprzednio wyrażone stanowisko, stwierdzając, że za wyjątkiem wymienionych w ustawie, przepisy k.p.a. nie mają zastosowania do innych przypadków aktywności organów podejmowanych w trybie i na zasadach u.d.i.p, w tym do mającej charakter materialno - technicznej czynności udostępnienia informacji publicznej. Tym samym w przypadku bezczynności organu w zakresie podjęcia tej czynności (udzielenia informacji publicznej) lub odmowy jej udostępnienia w formie bezdecyzyjnej (w sytuacji nieposiadania żądanej informacji, lub gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną, a także w wypadku odesłania wnioskodawcy na podstawie art. 1 ust. 2 u.d.i.p. do innego trybu udostępniania informacji publicznej), przepis art. 37 k.p.a. nie znajduje zastosowania. Środków zaskarżenia w takiej sytuacji nie przewiduje też u.d.i.p. Przepisy k.p.a. znajdują zastosowanie dopiero na etapie wydania decyzji w trybie art. 16 u.d.i.p. W sprawach skarg na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie występuje wymóg wyczerpania środków zaskarżenia, zatem skarga na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej i może być wniesiona bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie W.D. wskazując na bezczynność KWP w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zarzucił naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek,

2. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez niezasadne uznanie, iż przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek.

Wobec powyższego skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z 9 maja 2022 r. oraz zasądzenie od KWP na jego rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę KWP wniósł o jej oddalenie w całości. Wyjaśnił, że podstawowym przepisem regulującym zakres informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, które są informacjami publicznymi, jest art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Wprawdzie art. 61 Konstytucji RP nie zawiera odpowiedzi na pytanie, jakiego rodzaju informacje o osobach pełniących funkcje publiczne mogą być przekazywane w odpowiedzi na otrzymany wniosek o udostępnienie informacji publicznej, niemniej sądy administracyjne zwracają uwagę, że generalnie do zagadnienia prawa do informacji należy podchodzić w ujęciu podmiotowo - przedmiotowym. Udostępnienie informacji objętej wnioskiem może bowiem nastąpić jedynie wówczas, gdy podmiot do którego zostało skierowane żądanie należy do katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej określonych w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz gdy stwierdzone zostanie, że żądana informacja stanowi informację o charakterze publicznym w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Nie każda zatem informacja dotycząca osoby pełniącej funkcję publiczną będzie mogła uzyskać miano informacji publicznej lub nawet będąc informacją publiczną nie każda będzie mogła być udostępniona ze względu na sferę chronioną wyznaczoną prawem do prywatności. Zgodnie ze stanowiskiem NSA, aktywność, która jest związana ze sferą życia prywatnego i jednocześnie nie pozostaje w jakimkolwiek związku z działaniami ukierunkowanymi na wypełnianie zadań publicznych nie stanowi działalności o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Istnieje sfera ogólnej działalności osób pełniących funkcje publiczne, w tym piastunów organów i urzędów, która nie podlega prawu do informacji publicznej. Informacja publiczna to taka informacja, która - co do zasady - nie obejmuje spraw prywatnych, niepublicznych, osobistych, intymnych (danych osobowych, życia prywatnego, rodzinnego), a także informacji które naruszałyby godność, cześć (dobre imię), a więc dobra osobiste organu lub osób będących piastunem organu (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009). Jeśli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie podlega ona udostępnieniu (Zakres stosowania udip, komentarz dr Piotr Sitniewski, IAP 2018, Nr 4).

Organ nie jest w bezczynności w sytuacji, gdy odpowiada na wniosek, nawet jeśli odpowiedź na wniosek nie satysfakcjonuje wnioskodawcy. Od milczenia organu trzeba odróżnić sytuację, w której organ administracji odpowiada na wniosek o udzielenie informacji, lecz nie może podać żądanych informacji, bo ich nie ma, bądź też nie może udzielić takiej informacji np. z uwagi na ochronę danych osobowych. Bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej wiąże się z brakiem jakiegokolwiek działania organu.

W stanie faktycznym sprawy organ nie odmówił dostępu do informacji publicznej, gdyż uznał, że wnioskowane dane nie stanowią takowej informacji. Zgodnie z brzmieniem art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Skarżącemu odpowiedź została udzielona 25 maja 2022 r., czyli przed upływem ustawowego terminu. Tym samym trudno zgodzić się z tezą skarżącego jakoby organ dopuścił się bezczynności, a tym bardziej rażącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola sądu obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi W.D. pozostaje bezczynność KWP w [...] dotycząca udostępnienia informacji publicznej wskazanej we wniosku z 9 maja 2022 r., na który KWP wobec otrzymania wniosku 12 maja 2022 r. (data wpływu), odpowiedzi udzielił 25 maja 2022 r. (przesyłając ją zgodnie z żądaniem wniosku pocztą elektroniczną na wskazany adres e-mail).

W związku z wniesionym przez skarżącego 2 czerwca 2022 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) do KWP ponagleniem kwestionującym sposób załatwienia wniosku (wskazującym na brak otrzymania w ustawowym terminie żądanych informacji, jak też niewydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji), wstępnego wyjaśnienia wymaga tryb wnoszenia skarg na bezczynność organów w sprawach o udostępnienie informacji publicznej.

Wynikającą z art. 52 § 1 P.p.s.a. zasadą jest wymóg wyczerpania przed wniesieniem skargi środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie; zgodnie z § 2 tego artykułu, przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie.

Art. 53 § 2b P.p.s.a. stanowi, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu; przepis ten pozostaje w związku z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., wg którego stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność).

Jak słusznie jednak zauważył i wyjaśnił skarżącemu KWP w piśmie z 15 czerwca 2022 r. nr WKS/IP-254/2022, WKS/IP-59/2022/WL (stanowiącym odpowiedź na "ponaglenie" oznaczone datą 1 czerwca 2022 r.), powyższy wymóg nie ma jednak zastosowania do dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Dla skutecznego wniesienia takiej skargi nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych i nie budzi wątpliwości (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 listopada 2019 r. I OSK 4287/18 - LEX nr 3072800 oraz wyroki: WSA w Rzeszowie z 26 lipca 2022 r. II SAB/Rz 81/22 - LEX nr 3394353, WSA w Warszawie z 25 listopada 2021 r. II SAB/Wa 473/21 i WSA w Poznaniu z 17 czerwca 2021 r. IV SAB/Po 135/20 - LEX nr 3191290). Postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej nie toczy się bowiem w trybie unormowanym w kodeksie postępowania administracyjnego, poza wyjątkiem wskazanym w art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. oraz wynikającym z regulacji art. 15 ust. 2 u.d.i.p. /w rozpoznawanej sprawie wyjątek ten dotyczący m.in. odmowy udostępnienia informacji publicznej – co następuje w drodze decyzji - nie ma zastosowania/.

Kwestię dostępu do informacji publicznej w sposób kompleksowy reguluje u.d.i.p., określając zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, a także tryb udostępniania tej informacji.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie w niej określonym.

Udostępnienie informacji może nastąpić tylko wówczas, gdy podmiot do którego został skierowany wniosek należy do katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej oraz gdy jest on w posiadaniu informacji mającej charakter publiczny. Na podstawie art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są bowiem podmioty o których mowa w ust. 1 i 2 tego artykułu, będące w posiadaniu takich informacji.

Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1) u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. W myśl art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2021 r., poz. 1882 ze zm.), Policja stanowi umundurowaną i uzbrojoną formację służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie w niej określonym. Zakres przedmiotowy tej informacji określa art. 6 ust. 1 u.d.i.p., wymieniając rodzaje spraw, jakich może ona dotyczyć (nie jest to wyliczenie wyczerpujące, o czym świadczy zwrot "w szczególności"). Obejmują one m.in. informację o zasadach funkcjonowania podmiotów o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych oraz sposobach przyjmowania i załatwiania spraw (pkt 3a i 3d), a także informację o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych (pkt 4 a). W doktrynie i orzecznictwie sądowym przyjmuje się przy tym szerokie rozumienie pojęcia "informacji publicznej", za którą uznaje się każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że Komendant Wojewódzki Policji w [...] jako podmiot wykonujący zadania publiczne jest zobowiązany do udostępniania będącej w jego posiadaniu informacji publicznej.

Jednocześnie wobec wynikającego z powyższego generalnego obowiązku udostępniania informacji publicznej przez podmioty publiczne i korelującego z nim art. 2 ust. 1 u.d.i.p. (zgodnie z którym "każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej"), sama u.d.i.p. w art. 1 ust. 2 przewiduje, że jej przepisy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.

Powołanie się przez wnioskodawcę na przepisy u.d.i.p. nie zawsze będzie się zatem wiązało z udostępnieniem informacji publicznej w trybie jej uregulowań. Jeżeli bowiem wnioskodawca ma zapewniony dostęp do żądanych informacji w innym trybie, wyłączone będzie stosowanie trybu z u.d.i.p., gdyż byłoby to sprzeczne z jej celem. Przepisy u.d.i.p. nie mogą służyć realizacji celów, dla których właściwe są inne tryby postępowań.

Taka sytuacja zaistniała na gruncie rozpoznawanej sprawy, w której skarżący w ramach informacji publicznej domagał się udostępnienia informacji związanych z prowadzonymi z jego udziałem postępowaniami skargowymi (pkt 1-4 wniosku) i postępowaniem wyjaśniającym (pkt 5-6 wniosku).

W tym zakresie Sąd w pełni podziela stanowisko KWP wyrażone w skierowanej do skarżącego odpowiedzi z 25 maja 2022 r., że tak postępowanie skargowe jak i wyjaśniające stanowią odrębne od unormowań u.d.i.p. tryby postępowań, objęte odpowiednio przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm. (Dział VIII, Rozdział 2 "Skargi" – art. 227-240) oraz ustawy o Policji (Rozdział 10 "Odpowiedzialność dyscyplinarna i karna policjantów" – art. 132-144a). Jak wynika z w/w pisma z 25 maja 2022 r., skarżący był stroną w tych postępowaniach, o których przebiegu i wynikach – stosownie do wskazanych przepisów k.p.a i ustawy o Policji - został poinformowany.

Wobec przytoczonych uregulowań u.d.i.p. bez znaczenia pozostaje, że przebieg i rezultat tych postępowań pozostaje dla skarżącego niesatysfakcjonujący. W ramach dostępu do informacji publicznej nie może się on skutecznie domagać dodatkowych informacji związanych ze wskazanymi postępowaniami skargowymi i wyjaśniającym, gdyż w istocie stanowiłoby to nieuprawnione obejście regulujących tę materię przepisów, a także jednoczesne naruszenie art. 1 ust. 2 u.d.i.p.

Pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej oznacza niepodjęcie - w terminie wskazanym w art. 13 ustawy - stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, bądź też niewydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1) lub decyzji o umorzeniu postępowania (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1); na równi z niepodjęciem tego rodzaju czynności orzecznictwo sądowoadministracyjne traktuje przedstawienie informacji innej niż ta której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub nieadekwatnej do treści wniosku (tak m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 października 2021 r. III OSK 1092/21 - LEX nr 3245934). W orzecznictwie tym utrwalone jest także stanowisko, że w przypadku gdy informacja o jaką ubiega się wnioskodawca nie ma charakteru informacji publicznej bądź organ nie posiada żądanej informacji publicznej, powinien w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. powiadomić o tym wnioskodawcę, co stanowi warunek skutecznego uchylenia się od zarzutu bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej (por. m.in. wyroki NSA z 5 lutego 2008 r. I OSK 807/07 - LEX nr 470867 i z 26 października 2021 r. III OSK 3931/21 - LEX nr 3251808).

W rozpoznawanej sprawie, wobec otrzymania przez KWP 12 maja 2022 r. złożonego przez skarżącego wniosku o udostępnienie informacji publicznej (oznaczonego datą 9 maja 2022 r.), odpowiedź na niego została udzielona 25 maja 2022 r., a więc w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p.

W ocenie Sądu, odpowiedź ta jako kompletna i merytorycznie adekwatna względem złożonego wniosku i obowiązujących uregulowań prawnych przesądza o jego prawidłowym załatwieniu, co wykluczało uznanie ewentualnej bezczynności KWP w jego rozpatrzeniu i udostępnieniu żądanej informacji.

Stosownie do powyższego skarga – jako nieuzasadniona – podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym, gdyż stosownie do art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w tym trybie (tj. na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów), jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.