Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1468/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2018-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Wodne prawo
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art.1, art.134 par.1
journal: Dz.U. 2017 poz 2188
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art.3 par.2 pkt.5
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.91 ust.1 ,4, art.40 ust.1
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.
article: art.18 ust.2 pkt 15
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art.19, art.2
journal: Dz.U. 2001 nr 72 poz 747
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
article: art.87 ust.2 i art.94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka - Kleczaj, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora [...] na uchwałę Rady Gminy Wałcz z dnia 23 lutego 2006 r., nr XLII/223/06 w przedmiocie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały


UZASADNIENIE

P. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na uchwałę nr XLII/06 Rady Gminy w Wałczu

z dnia 23 lutego 2006 r. w sprawie zatwierdzenia regulaminu dostarczania wody

i odprowadzania ścieków (Dz. Urz. Woj. Zach. z 2006 r., Nr 59, poz. 1090).

Uchwale tej zarzucił naruszenie:

1) prawa materialnego, tj. art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r.

o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tj. w Dz. U. z 2017 r., poz. 328) - zwanej dalej "ustawą"- poprzez brak faktycznego określenia w treści § 3 regulaminu dostarczania wody i odprowadzenia ścieków - zwanego dalej "regulaminem" - minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody

i odprowadzenia ścieków, takich jak w szczególności minimalna ilość dostarczanej wody i ilość odprowadzanych ścieków oraz odesłanie w tym zakresie do treści zezwoleń na prowadzenie usług wodociągowo- kanalizacyjnych udzielanych decyzjami Wójta Gminy Wałcz,

2) prawa materialnego, tj. art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy poprzez zawarcie w treści § 15-17 Rozdziału III regulaminu zatytułowanego "Szczegółowe warunki i tryb zawierania oraz rozwiązywania umów z odbiorcami" zasad i trybu rozwiązywania umów z odbiorcami oraz wygasania umów, podczas gdy treść art. 19 ust. 2 ustawy nie upoważnia do regulowania ww. kwestii w treści regulaminu;

3) prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 6 ustawy poprzez wadliwe sformułowanie treści

§ 13 ust. 1 regulaminu uzależniającego zawarcie umowy z osobą korzystającą

z lokalu w budynku wielolokalowym od uznania przedsiębiorstwa, przy czym

w regulaminie nie określono przesłanek od jakich spełnienia uzależnione jest zawarcie umowy;

4) prawa materialnego, tj. art. 19 ust. 2 ustawy w zw. z art. 15 ust. 1 i 2 ustawy poprzez zawarcie w treści § 29 ust. 1 regulaminu, normy dopuszczającej nałożenie w treści "warunków przyłączenia do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej" na osobę ubiegającą się o przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej obowiązku wybudowania przez przyszłego odbiorcę - ze środków własnych - urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych, wraz z urządzeniami pomiarowymi, w zakresie w jakim obowiązek ten wykracza poza przewidziany art. 15 ust. 2 ustawy, obowiązek budowy przez osobę ubiegającą się o przyłączenie do sieci - na własny koszt - przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej pomieszczenia przewidzianego dla wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego, podczas, gdy treść art. 19 ust. 2 ustawy nie upoważnia do regulowania ww. kwestii w treści regulaminu;

5) prawa materialnego, tj. art. 19 ust. 2 w zw. z art. 15 ust. 4 ustawy poprzez zawarcie w treści § 32 ust. 1 i 2 regulaminu uprawnienia przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego do odmowy zawarcia przyłączenia do sieci w przypadkach innych, niż przewidziane art. 15 ust. 4 ustawy, który dopuszcza taką możliwość jedynie w przypadku braku spełnienia przez osobę ubiegającą się o przyłączenie do sieci warunków przyłączenia określonych w regulaminie lub braku istnienia technicznych możliwości świadczenia usług, w szczególności poprzez odwołanie się do nieczytelnych kryteriów "zdolności produkcyjnych ujęć" oraz "zdolności dostawczych istniejących układów dystrybucji wody i oprowadzania ścieków" oraz odwołanie się w tej mierze do "minimalnych standardów usług" - które nie zostały faktycznie zdefiniowane i skonkretyzowane w treści zaskarżonego regulaminu.

Wobec powyższego P. W. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały XLII/06 Rady Gminy w W. z dnia 23 lutego 2006r. w sprawie zatwierdzenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzenia ścieków - w całości - jako sprzecznej z prawem oraz stwierdzenie, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku sądu.

W uzasadnieniu skargi Prokurator stwierdził, że wydana uchwała Rady Gminy

w Wałczu zawiera wszelkie elementy prawa miejscowego obowiązującego na terenie Gminy Wałcz. O charakterze zaskarżonego regulaminu, jako aktu prawa miejscowego, przesądza normatywna treść art. 19 ust. 1 zd. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zgodnie z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Wytyczne co do zakresu normatywnego treści tego aktu prawa miejscowego zawarte są w treści art. 19 ust. 2 powołanej ustawy.

Prokurator wskazał, że zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków regulamin powinien zawierać minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Pojęcie "minimalnego poziomu usług" nie zostało w ustawie zdefiniowane, tym niemniej, biorąc pod uwagę istotę i charakter usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, należy przyjąć, iż poziom ten powinny określać konkretne parametry. Odesłanie w zakresie ilości dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków, minimalnego ciśnienia, czyli - w zakresie minimalnego poziomu usług - do treści umowy nie stanowi spełnienia dyspozycji art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy, a tym samym regulamin nie zawiera obligatoryjnego elementu, o którym mowa w tym przepisie.

Powyższe rozważania zachowują pełną aktualność w przypadku treści § 3 ust. 2 regulaminu ustanowionego zaskarżoną uchwałą-jakkolwiek w tym konkretnym przypadku odwołano się do postanowień zezwoleń na prowadzenie usług wodociągowo-kanalizacyjnych udzielanych w ww. zakresie decyzjami Wójta Gminy Wałcz - i sprawiają, iż akt ten nie może się ostać w obrocie prawnym. Jedynym parametrem minimalnego standardu zawartym w treści zaskarżonego regulaminu jest wskazanie w § 3 ust. 1 regulaminu minimalnego ciśnienia dostarczanej wody, które - co należy podkreślić - mieści się w zakresie wskazanym § 114 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Prokurator zakwestionował postanowienia § 15-17 regulaminu, w których uregulowano zasady i tryb rozwiązywania umów z odbiorcami oraz wygasania

ww. umów, podczas, gdy treść art. 19 ust. 2 ustawy nie upoważnia do regulowania

ww. kwestii w treści regulaminu. Powyższe postanowienia regulaminu, zdaniem Prokuratora, nie mogą się ostać jako normy prawne ustanowione bez upoważnienia ustawowego, a zatem w sposób sprzeczny nie tylko z ustawą, ale i normą art. 94 Konstytucji RP.

Ponadto, w rozdziale III zawarto przepis § 13 ust. 1 regulaminu, którego treść - "Umowa może być zawarta z osobami korzystającymi z lokali na wniosek właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego lub budynków wielolokalowych" - sugeruje jakoby zawarcie umowy z osobą korzystającą z lokalu w budynku wielolokalowym miało być uzależnione od uznania przedsiębiorstwa, przy czym w regulaminie nie określono przesłanek od których spełnienia uzależnione jest zawarcie umowy.

Taka regulacja sprzeczna jest z treścią art. 6 ust. 6 ustawy, która przewiduje,

iż przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne zawiera umowę z osobą korzystającą z lokalu w budynku wielolokalowym w przypadku złożenia przez właściciela lub zarządcę budynku wniosku w tym zakresie (pod warunkiem spełnienia wymagań określonych w pkt 1-7 powyższego przepisu). Sformułowania zawarte w ustawie jednoznacznie wskazują, iż zawarcie umowy w takim przypadku jest obowiązkiem przedsiębiorstwa, nie zaś wyrazem jego arbitralnej decyzji.

Jako przekroczenie przez organ stanowiący Rady Gminy Wałcz granic upoważnienia ustawowego przewidzianego normą art. 19 ust. 2 ustawy, zdaniem Prokuratora należy również uznać przepis § 29 ust. 1 regulaminu, przewidujący dopuszczalność nałożenia w treści "warunków przyłączenia do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej" na osobę ubiegającą się o przyłączenie do sieci wodociągowej

i kanalizacyjnej obowiązku wybudowania - ze środków własnych - urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych, wraz z urządzeniami pomiarowymi.

Zgodnie natomiast z art. 15 ust. 2 ustawy obowiązek budowy przez osobę ubiegającą się o przyłączenie do sieci urządzeń - na własny koszt — ograniczony został do budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej pomieszczenia przewidzianego dla wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego. W pozostałym zakresie - na mocy art. 15 ust. 1 ustawy - to przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne zobowiązane jest zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych.

Za naruszenie przepisów art. 19 ust. 2 w zw. z art. 15 ust. 4 ustawy Prokurator uznał również zawarcie w treści § 32 ust. 1 i 2 regulaminu, uprawnienia przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego do odmowy zawarcia przyłączenia do sieci w przypadkach innych, niż przewidziane art. 15 ust. 4 ustawy, który dopuszcza taką możliwość jedynie w przypadku braku spełnienia przez osobę ubiegającą się o przyłączenie do sieci warunków przyłączenia określonych w regulaminie lub braku istnienia technicznych możliwości świadczenia usług.

Prokurator wskazał, że postanowienia § 32 ust. 1 i 2 regulaminu odwołują się do niejasnych i nieczytelnych kryteriów "zdolności produkcyjnych ujęć" oraz "zdolności dostawczych istniejących układów dystrybucji wody i oprowadzania ścieków", jak również odwołują się w tej mierze do "minimalnych standardów usług", które - jak już wyżej wspomniano - ograniczono w treści regulaminu jedynie do wskazania minimalnego ciśnienia wody.

Zdaniem Prokuratora odwołanie się do pozaustawowych nieostrych kryteriów, jako przesłanki do odmowy przyłączenia do sieci umożliwia arbitralne traktowanie osób ubiegających się o przyłączenie ich nieruchomości do sieci wodociągowo-kanalizacyjnych - co nabiera szczególnego znaczenia zwłaszcza w kontekście obowiązujących równolegle regulacji § 29 ust. 1 i 2 regulaminu, przewidującego możliwość uzależnienia przyłączenia do sieci nieruchomości należącej do osoby ubiegającej się o przyłączenie do sieci od faktycznego współfinansowania budowy tej sieci poprzez zawarcie w treści "warunków przyłączenia do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej" zobowiązania przyszłego odbiorcy usług do budowy urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych w zakresie wybiegającym poza zakres unormowany art. 15 ust. 2 powołanej ustawy.

Nadto Prokurator wskazał, iż treść § 2 pkt 4, 5, 6 i 9 zaskarżonego regulaminu unormowano w sposób sprzeczny z postanowieniami § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej albowiem definicję legalną "przyłącza kanalizacyjnego", "przyłącza wodociągowego", "sieci" i "wodomierza głównego" zawierają już postanowienia art. 2 pkt 5,6,7 oraz 19 ustawy, stąd brak jest jakichkolwiek podstaw by odrębnie definiować te pojęcia na poziomie aktu wykonawczego, jak też podstaw do tego, by powtarzać definicję legalną tych pojęć na gruncie aktu normatywnego niższego rzędu.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Wałcz wniosła o umorzenie postępowania uznając zasadność skargi. Organ wskazał, iż przygotowuje nowy projekt Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2018 r. Prokurator Prokuratury Regionalnej

w S. podtrzymał skargę, wskazując jednocześnie, że skarga nie obejmuje wszystkich istotnych naruszeń prawa, jakimi w istocie dotknięty jest przedmiotowy akt prawny. Jednakże mając na uwadze fakt, że sąd nie jest związany zarzutami skargi

i orzeka w granicach sprawy (art. 134 p.p.s.a.) Prokurator wniósł o uwzględnienie podczas orzekania, że zaskarżona uchwala dodatkowo istotnie narusza prawo, tj. art. 7, art. 94 Konstytucji RP oraz art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę

i zbiorowym odprowadzaniu ścieków przez;

1) wykroczenie poza delegację ustawową i określenie w:

- § 18 załącznika do uchwały regulującym kwestie związane z ustaleniem, że umowa nie wygasła,

- § 19 załącznika do uchwały regulującym czynności przedsiębiorstwa po rozwiązaniu lub wygaśnięciu umowy,

- § 46 załącznika do uchwały, którego sposób redakcji sugeruje prymat regulaminu nad aktami wyższego rzędu.

2) wykroczenie poza delegację ustawową i wejście w materię już uregulowaną przepisami wyższego rzędu w:

- § 2 uchwały przez powierzenie wykonania uchwały również Kierownikowi Referatu ds. gospodarki wodnościekowej, podczas gdy kwestie podmiotu uprawnionego do wykonania uchwały reguluje art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wskazując na wyłączną kompetencję w tym zakresie organu wykonawczego gminy;

- § 4 i § 5 załącznika do uchwały przez częściowe powtórzenie art. 5 i 15 ust. 3 ustawy,

- § 7 załącznika do uchwały przez określenie kwestii uregulowanych już w art. 3531 k.c. oraz pośrednio art. 58 k.c.,

- § 10 ust. 1 załącznika do uchwały przez określenie formy zmiany umowy, podczas gdy kwestia ta została uregulowana w art. 77 § 1 k.c. w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy,

- § 23 ust. 4 załącznika do uchwały - zdanie pierwsze, przez powtórzenie treści § 17 ust. 1 obowiązującego w dacie wydania uchwały, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku

o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczania za zbiorowe zaopatrzenie w wodę

i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. z 2002 r., nr 26, poz. 257) dot. wskazania, że odbiorca reguluje należność za wodę w terminie podanym w fakturze, który nie może być krótszy niż 14 dni,

- § 23 ust. 4 załącznika do uchwały- zdanie drugie, regulującym możliwość pobierania odsetek za opóźnienie, w sytuacji gdy ww. uprawnienie wynika z treści art. 481 k.c.,

- § 23 ust. 5 załącznika do uchwały przez powtórzenie treści § 17 ust. 2 cytowanego powyżej rozporządzenia dot. wpływu zgłoszenia zastrzeżeń, co do wysokości zapłaty na obowiązek jej uregulowania,

- § 23 ust.6 załącznika do uchwały przez powtórzenie treści § 17 ust. 3 cytowanego powyżej rozporządzenia dot. sposobu rozliczania nadpłaty.

3) wykroczenie poza delegację ustawową i wejście w materię stosunków cywilnoprawnych w:

- § 8-9 załącznika do uchwały przez określenie, pozostających do swobodnego kształtowania przez strony umowy, postanowień umowy,

- § 23 ust. 4 zdanie trzecie załącznika do uchwały regulującego kwestie odpowiedzialności cywilnej wynikającej z zawartej umowy, tj. rozszerzenie jej poza strony umowy, tj. odbiorców usług - użytkowników lokalu, na właścicieli nieruchomości w przypadku gdy użytkownik nie uregulował należności.

Odnośnie zaś podniesionych już przez Prokuratora zarzutów zmodyfikował je w ten sposób, że dotyczą one istotnego naruszenia prawa, a nie - jak błędnie wskazano - naruszenia prawa materialnego. Zarzuty określone w pkt 2-5 Prokurator uzupełnił o istotne naruszenia również art. 7 i 94 Konstytucji RP, bowiem kwintesencją zarzutów jest działanie organu bez podstawy prawnej.

Ponadto w przypadku zarzutu określonego w pkt 3 - zarzut istotnego naruszenia art. 6 ust. 6 ustawy, Prokurator uzupełnił go nie tylko o art. 7 i 94 Konstytucji RP, ale również o art. 19 ust. 2 ustawy wskazując na to, że uchybienie organu polegało w rzeczywistości na wejściu w materię już uregulowaną ustawą (art. 6 ust. 6 ustawy).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie

w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego

i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanego wyżej kryterium legalności sąd uznał, że skarga winna być uwzględniona, bowiem podejmując zaskarżoną uchwałę organ w sposób istotny naruszył prawo.

Z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U.

z 2017 r. poz. 1875 ze zm.) wynika, iż uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym

w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa.

Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, między innymi, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.

Akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Powyższa zasada znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowi art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy

z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków

(Dz. U. z 2001 r. Nr 72, poz. 747 ze zm.), dalej powoływanej "ustawa". W tym miejscu wyjaśnić należy, że dokonując oceny zaskarżonej uchwały Sąd kontroluje czy nie narusza ona przepisów prawa stanowiących podstawę jej wydania według stanu prawnego obowiązującego w dacie podejmowania uchwały.

Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy (według stanu na dzień 23 lutego 2006 r.) "rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody

i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków (...). Regulamin jest aktem prawa miejscowego". Ust. 2 tego artykułu określa elementy treści regulaminu, wskazując, że powinien on określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń

w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Powołany przepis stanowi delegację ustawową do wydania aktu prawa miejscowego i ściśle określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 2 ustawy, gdyż regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części.

Taką samą wadą dotknięte są te z postanowień aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w powołanym art. 19 ustawy, ale

w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie bądź rozporządzeniu wykonawczym i albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych albo je modyfikują lub regulują te same kwestie w sposób odmienny.

W pierwszej kolejności, Sąd wskazuje na dostrzeżone z urzędu naruszenia prawa w kontrolowanym regulaminie, polegające na powtórzeniu lub zmodyfikowaniu definicji zawartych w art. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. I tak § 2 załącznika do kontrolowanej uchwały zmodyfikował następujące definicje ustawowe: gminy (pkt 2), odbiorcy (pkt 3), sieci (pkt 6), wodomierza (pkt 8). Powtórzone natomiast zostały definicje: przyłącza kanalizacyjnego (pkt 4), przyłącza wodociągowego (pkt 5), wodomierza głównego (pkt 9). Ponadto wprowadzono nie znane ustawie pojęcia wodomierza własnego (pkt 11) i wodomierza dodatkowego (pkt 10).

Wykroczeniem poza delegację ustawową stanowiło również wskazanie w § 2 uchwały, że wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy Wałcz i Kierownikowi Referatu ds. gospodarki wodno-ściekowej, gdy tymczasem stosownie do art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, to wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa.

Podzielić należy stanowisko skarżącego Prokuratora, co do tego, że skoro ustawodawca nałożył na radę gminy obowiązek określenia w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, to regulamin winien określać co najmniej minimalne ciśnienie wody, minimalną ilość dostarczanej wody i ilość odprowadzanych ścieków. Tymczasem w przedmiotowym regulaminie w § 3 ust.1 uregulowano jedynie kwestię minimalnego ciśnienia dostarczanej wody. Natomiast w przypadku dopuszczalnego poziomu ścieków (zanieczyszczeń) wprowadzono zapis, iż określają to załączniki do umów. Jeżeli natomiast chodzi o pozostałe wskaźniki charakteryzujące poziom usług regulamin odsyła do decyzji wójta o zezwoleniu na prowadzenie usług wodociągowo-kanalizacyjnych (§ 3 ust 2 regulaminu). Uregulowanie powyższe nie stanowi spełnienia dyspozycji art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy, a tym samym regulamin nie zawiera obligatoryjnego elementu, o którym mowa w tym przepisie.

Ponadto, częściowe powtórzenie w regulaminie treści art. 5, art. 15 ust. 3 ustawy również nie stanowi wykonania ustawowego obowiązku. Wskazany zarzut zasługiwał zatem na uwzględnienie, bowiem treść § 4 i § 5 regulaminu nie stanowi realizacji ciążących na radzie gminy obowiązków, o których mowa w art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy.

W rozdziale III regulaminu "Szczegółowe warunki i tryb zawierania

i rozwiązywania umów z odbiorcami usług" poszczególne paragrafy sprowadzają się

w zasadzie do powtórzenia obowiązujących przepisów ustaw, tj. ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (art. 6 ust. 3, 4, 7), Kodeksu cywilnego (art. 58 i 3531). Dodać należy, że niektóre z nich zmieniają treść przepisów ustawy, bądź też cytują zapisy ustawowe w niepełnym zakresie, tym samym myląc odbiorców, czy uregulowanie ma charakter ustawowy, czy regulaminowy (§ 7-10). Nadto, część zapisów wykracza poza zakres przekazany przez ustawodawcę radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały uregulowań, nie znajdują bowiem oparcia w przepisie art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy.

Z treści art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę

i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wynika, że regulamin określa szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z obiorcami usług. Jak stanowi art. 6 ust. 1 ustawy, dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Umowa, o której mowa w ust. 1, zawiera w szczególności postanowienia dotyczące (art. 6 ust. 3 ustawy):

1) ilości i jakości świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia;

2) sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń;

3) praw i obowiązków stron umowy;

3a) warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług;

4) procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych;

5) ustaleń zawartych w zezwoleniu, o których mowa w art. 18;

6) okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia.

W tym kontekście należy stwierdzić, że wszystkie kwestie wymienione w art. 6 ust. 3 ustawy należą tylko i wyłącznie do uregulowań umownych, a nie regulaminowych, przy czym zawartość umowy ustawodawca uregulował w sposób wyczerpujący.

Pod pojęciem "szczegółowe warunki i tryb zawierania oraz rozwiązywania umów z odbiorcami usług" należy, w ocenie Sądu, rozumieć określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, a więc takich, które muszą zostać spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę. Tym samym należało uznać, że zapisy odnoszące się do treści umowy, jak również zapisy dotyczące rozwiązywania umów czy też ich wygasania, wykraczają poza zakres delegacji ustawowej (§ 8, § 15 - 17). Wykroczeniem poza delegację ustawową stanowi również określenie w § 18 i § 19 sytuacji w których umowa nie wygasa oraz kwestii informacyjnych regulujących czynności przedsiębiorstwa po rozwiązaniu lub wygaśnięciu umowy.

Zgodzić się należy także ze skarżącym, że sformułowanie § 13 ust. 1 regulaminu: "Umowa może być zawarta z osobami korzystającymi z lokali znajdujących się w budynku wielolokalowym na pisemny wniosek właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego lub budynków wielolokalowych" oprócz tego, że jest częściowym powtórzeniem art. 6 ust. 6, to także w sposób istotny narusza określone w nim zasady zawierania umów pomiędzy przedsiębiorstwem, a odbiorcą usług. Na wniosek właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego lub budynków wielolokalowych przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne zawiera umowę, jeżeli spełnione zostaną warunki określone w tym przepisie. Tymczasem w regulaminie Rada Gminy w Wałczu przyznała prawo uzależniania zawarcia umowy od uznania przedsiębiorstwa (art. 13 ust. 1), co jest sprzeczne z art. 6 ust. 2 ustawy.

Trafne są zarzuty skargi w zakresie wprowadzenia postanowień uregulowanych już przepisami wyższego rzędu poprzez wskazanie w § 23 ust. 4 załącznika do uchwały - zdanie pierwsze, że odbiorca reguluje należność za wodę w terminie podanym w fakturze, który nie może być krótszy niż 14 dni, co stanowi powtórzenie treści § 17 ust. 1 obowiązującego w dacie wydania uchwały rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczania za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. z 2002 r., nr 26, poz. 257). Zdanie drugie § 23 ust. 4 załącznika do uchwały reguluje możliwość pobierania odsetek za opóźnienie, w sytuacji gdy uprawnienie to wynika z treści art. 481 k.c. Postanowienia § 23 ust. 5 załącznika do uchwały są powtórzeniem treści § 17 ust. 2 cytowanego powyżej rozporządzenia dot. wpływu zgłoszenia zastrzeżeń, co do wysokości zapłaty na obowiązek jej uregulowania, a postanowienia § 23 ust. 6 załącznika do uchwały są powtórzeniem treści § 17 ust. 3 wskazanego rozporządzenia dotyczące sposobu rozliczania nadpłaty.

Rozdział IV regulaminu został zatytułowany: "Sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach". Tytuł ten jest zbieżny z ustawową delegacją zawartą w art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy. W rozdziale tym:

- § 20 jest powtórzeniem art. 26 ust.1 ustawy,

- § 24 ust.1 stanowi niepełne powtórzenie art. 27 ust. 1 ustawy,

- § 24 ust. 3 jest częściowym powtórzeniem art. 27 ust. 6 ustawy i § 16 ust. 4, obowiązującego w dacie podejmowania uchwały, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku

o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę

i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. z 2002 r. Nr 26, poz. 257),

- § 23 ust. 4 są powtórzeniem § 17 ust.1 i 2 ww. rozporządzenia, a ponadto takie zapisy winny znaleźć się w umowie.

W ocenie Sądu, samo powtórzenie zapisów ustawy nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Zabiegi takie wprawdzie naruszają zasady legislacji prawodawczej, jednak o ile nie prowadzą do modyfikacji regulacji ustawowych, to samo tylko powtórzenie przepisów ustawowych nie uzasadnia stwierdzenia nieważności uchwały. W powyższych przepisach regulaminu nie mamy jednak do czynienia tylko z powtórzeniem zapisów ustawy, ale także ich modyfikacją. Należało zatem uznać, że wyżej wskazane regulacje zaskarżonego regulaminu w sposób istotny naruszają prawo.

Kolejny rozdział V został zatytułowany "Warunki przyłączenia do sieci". W § 27 ust. 1 pkt 1 regulaminu wskazano, że do wniosku o wydanie technicznych warunków przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej osoba ubiegająca o przyłączenie winna załączyć "dokument określający stan prawny nieruchomości, której dotyczy wniosek". Zdaniem Sądu, nałożenie takiego obowiązku jest nieuprawnione. Skoro bowiem umowa o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym (art. 6 ust. 4 ustawy) to również osoba ubiegającą się o przyłączenie nie musi legitymować się przedsiębiorstwu tytułem prawnym do nieruchomości. Dodać należy, że wystarczające jest w tym zakresie oświadczenie wnioskodawcy.

Słuszny jest zarzut prokuratora naruszenia art. 15 ust. 2 ustawy poprzez dopuszczenie w § 29 ust. 1, iż "warunki techniczne przyłączenia do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej" wydawane osobie ubiegającej się o przyłączenie do sieci mogą za zgodą tej osoby, obejmować nie tylko zgodę na wybudowanie przyłącza wodociągowego i/lub kanalizacyjnego, ale również obowiązek wybudowania przez przyszłego Odbiorcę ze środków własnych, urządzeń wodociągowych i/lub kanalizacyjnych, wraz z urządzeniami pomiarowymi. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 2 ustawy realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. W pozostałym zakresie na mocy art. 15 ust. 1 ustawy to przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne zobowiązane jest zapewnić budowę urządzeń kanalizacyjnych.

"Techniczne warunki określające możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych" to tytuł rozdziału VI regulaminu. Zawarty w tym rozdziale § 32 ust.1 i 2 uprawnia przedsiębiorstwo do wodociągowo-kanalizacyjne do odmowy przyłączenia do sieci, jeżeli w wyniku przyłączenia technicznego warunki pogorszą się tak, że nie zostanie zachowany minimalny poziom usług, a w szczególności, jeżeli zabraknie wymaganych zdolności produkujących ujęć, stacji uzdatniania i oczyszczalni ścieków oraz zdolności dostawczych istniejących układów dystrybucji wody i odprowadzania ścieków lub jeżeli przyłączenie do sieci spowoduje obniżenie poziomu usług w stopniu takim, że nie będą spełnione wymagania określające minimalny poziom usług. Powyższe uregulowanie jest niezgodne z art. 15 ust. 4 ustawy, który dopuszcza taką możliwość jedynie w przypadku braku spełnienia przez osobę ubiegająca się o przyłączenie do sieci warunków przyłączenia określonych w regulaminie lub braku istnienia technicznych możliwości świadczenia usług.

Zdaniem Sądu, na co również wskazuje Prokurator, wadliwie sformułowany jest § 46 regulaminu. W przepisie tym zawarte zostało zastrzeżenie, że "w sprawach nie objętych niniejszym regulaminem obowiązują przepisy prawa, a w szczególności ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na podstawie ustawy oraz przepisy Kodeksu Cywilnego". Należy uznać, że powyższy zapis uchwały narusza art. 87 Konstytucji. Uchwała zastrzega bowiem, że w pierwszym rzędzie zastosowanie znajduje regulamin, a dopiero w sprawach w nim nieuregulowanych - ustawa. Tym samym przyznano pierwszeństwo przepisom regulaminu przed ustawą. Tego typu zastrzeżenie dopuszczalne jest jedynie w ramach aktów prawnych tego samego rzędu. Niezgodne zatem z Konstytucją jest stawianie przepisów aktu prawa miejscowego nad przepisami ustawy. Stanowi to istotne naruszenie prawa i powoduje konieczność eliminacji z obrotu prawnego takich regulacji (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06).

Mając na uwadze opisane powyżej istotne naruszenia art. 19 ust. 2 ustawy zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, polegające na wykroczeniu poza delegację ustawową lub niewypełnieniu tej delegacji, jak i innych przepisów tej ustawy oraz przepisów wykonawczych do niej, polegające na powtarzaniu treści zapisów ustawy lub rozporządzenia w brzmieniu niekompletnym bądź zmienionym, czy też przepisów Konstytucji RP Sąd uznał, że wielość istotnych naruszeń przepisów przemawia za stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały

w całości.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.