Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 739/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6324 Rodzina   zastępcza,  pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 80 ust. 1, art. 193 ust. 1 pkt 1, ust. 1a,  ust. 2 i ust. 6, art. 194
journal: Dz.U. 2015 poz 332
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej - tekst jednolity
article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 73, art. 74 par. 2,  art. 77, art. 80, art. 97 par. 1 pkt 4, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 51 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Anna Orłowska Sędzia WSA Elżbieta Kowalik – Grzanka Protokolant Starszy sekretarz sądowy Wioleta Gładczuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2015 r. spraw ze skarg A. C. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 czerwca 2015 r.: nr [...], nr [...], nr [...], w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt dziecka w zawodowej rodzinie zastępczej 1) uchyla zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje Starosty Powiatu : z dnia 10 kwietnia 2015 r. nr [...], z dnia 10 kwietnia 2015 r. nr [...], z dnia 13 kwietnia 2015 r. nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego A. C. 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzjami z dnia 10 kwietnia 2015 r. nr [...] i nr [...] Starosta, postanowił w pkt 1 ustalić odpłatność dla A. C. za pobyt córki D. K. w zawodowej rodzinie zastępczej w wysokości po 14.400,00 zł za okres od 1 stycznia 2013r. do 31 grudnia 2013r. oraz od 1 stycznia 2014r. do dnia 31 grudnia 2014r. W pkt 2 zobowiązano A. C. do wpłacenia ww. kwot na podane konto.

Kolejną decyzją z dnia 13 kwietnia 2015r. nr [...] Starosta, postanowił w pkt 1 ustalić odpłatność dla A. C. za pobyt córki D. K. w zawodowej rodzinie zastępczej w wysokości 4.800,00 zł za okres od 1 stycznia 2015r. do 30 kwietnia 2015r.. W pkt 3 organ ustalił odpłatność dla A. C. za pobyt dziecka w zawodowej rodzinie zastępczej w wysokości 1.200,00 zł miesięcznie za okres od dnia 1 maja 2015r. do 31 grudnia 2015r., w pkt 2 i 4 zobowiązano stronę do wpłacenia wymienionych kwot na podane konto.

W podstawie prawnej decyzji organ przywołał m.in. art. 193 ust. 1 i 2, art. 194 ust. 1 oraz art. 182 ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j. Dz. U. z 2013r., poz. 135 ze zm.).

W następstwie odwołań od ww. decyzji wniesionych przez pełnomocnika A. C. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzjami z dnia 10 czerwca 2015r. nr [...]; nr [...] i nr [...] utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcia Starosty.

W podstawie prawnej wydanych decyzji organ odwoławczy przywołał m. in. art. 193 ust. 1 i ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej.

W uzasadnieniu swoich decyzji organ odwoławczy wskazał, że sprawa podlegała rozpoznaniu w oparciu o przepisy ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Organ twierdził, że w świetle tych przepisów nie ma wątpliwości, że opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej ponoszą jego rodzice. Obowiązek ponoszenia opłaty spoczywa również na rodzicach, którzy zostali pozbawieni władzy rodzicielskiej lub którym władza rodzicielska została zawieszona lub ograniczona.

Organ ustalił, że A. C. jest ojcem D. K., która została umieszczona w Placówce Opiekuńczo -Wychowawczej Nr [...] w L. Miejscem zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w wymienionej placówce była Ł., ul. [...]. Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w L. z dnia 11 kwietnia 2002r. (sygn. akt III Nsm 77/01) D. K. została umieszczona w rodzinie zastępczej D. i J. H.

Za niezasadny uznano zarzut naruszenia art. 194 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, poprzez błędne zastosowanie i ustalenie opłaty za pobyt w rodzinie zastępczej córki już po jej umieszczeniu w rodzinie zastępczej. Zdaniem Kolegium użyte w tym przepisie określenie "przed umieszczeniem" dotyczy właściwości organu uprawnionego do wydania opisanej decyzji, a nie terminu jej wydania. Organ wskazał przy tym na rozbieżne orzecznictwo sądów administracyjnych w powyższej kwestii.

Kolegium nie uznało zarzutu braku ustalenia czy D. K. osiąga dochód, czy pracuje, czy jest zarejestrowana jako osoba bezrobotna oraz błędu w ustaleniach faktycznych mający wpływ na wydanie zaskarżonej decyzji, polegający na nie ustaleniu, że D. K. od co najmniej 3 lat jest cały czas w klasie III, pomimo, że z zaświadczenia Specjalnego Ośrodka Szkolno- wychowawczego im. [...] Specjalna Szkoła Przysposabiająca do Pracy w L. z dnia 4.03.2013r. wynika, że przewidywany termin ukończenia szkoły to czerwiec 2013r. Natomiast z zaświadczenia z dnia 24 lutego 2015r. Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego im. [...] Specjalna Szkoła Przysposabiająca do Pracy w L. wynika, że przewidywany termin ukończenia szkoły to czerwiec 2015r.

Dalej podano, że z akt sprawy wynika, iż D. K. orzeczeniem Powiatowego Zespołu d/s Orzekania o niepełnosprawności w L. z dnia 11 lutego 2015r. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności, ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 3.10.2008r., a niepełnosprawność istnieje od urodzenia.

W ocenie Kolegium organ I instancji nie był obowiązany do ustaleń dotyczących wysokości dochodu dziecka.

Ustalono, że odwołujący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, a źródłem jego dochodu jest wynagrodzenie za pracę. Zatrudniony jest na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony. A. C. reguluje alimenty na rzecz D. K. w kwocie 150,00 zł miesięcznie oraz alimenty na rzecz córki W. C. w kwocie 1.000,00 zł miesięcznie.

Organ ustalił również, że odwołujący od kilku lat boryka się z problemami zdrowotnymi. Z zawiadomienia o orzeczeniu Nr [...] wynika, że rozpoznano zaburzenia neurasteniczno-lękowe z powodu którego przebywał na zwolnieniu lekarskim od 10.09.2014 do 09.10.2014r. Odwołujący nie udokumentował w żaden sposób kosztów związanych z leczeniem.

Dalej wyjaśniono, że w sprawie nie została spełniona obligatoryjna przesłanka odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, określona w § 8 ust. 1 uchwały. Organ I instancji wskazał, że zgodnie z § 8 ust. 1 Uchwały Nr XV/118/2012 Rady Powiatu [...] z dnia 29 lutego 2012r. odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej następuje, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej nie przekracza 300% kryterium dochodowego, o którym mowa w § 1 pkt 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012r. w sprawie zweryfikowania kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 poz. 823). Kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 542,00 zł, czyli 300% tego kryterium stanowi kwota 1.626,00 zł. A. C. osiąga dochód, którego wysokość, po pomniejszeniu o kwotę 1.150,00 zł, przekracza granicę określoną w ww. uchwale.

W skargach skierowanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A. C. zakwestionował wydane w sprawach decyzje wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji.

Zaskarżonym decyzjom zarzucił naruszenie:

1. art. 194 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, poprzez utrzymanie w mocy decyzji z dnia 10.04.2015r. i 13.04.1015r., które ustaliły odpłatność za pobyt D. K. w rodzinie zastępczej, już po jej umieszczeniu w rodzinie zastępczej, a nadto za okres wcześniejszy niż data doręczenia decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty, pomimo braku przepisu wyraźnie upoważniającego organ do wydania decyzji o skutku ex tunc,

2. art. 194 ust. 2 ustawy w zw. z § 8 ust. 2 Uchwały Nr XV/118/2012 Rady Powiatu [...] z dn. 29.02.2012r., poprzez utrzymanie w mocy decyzji z dn. 10.04.2015r. i 13.04.1015r., które zostały wydane z przekroczeniem granic uznania administracyjnego - przejawiającym się stwierdzeniem braku przesłanek do odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, pomimo, że z ustalonego stanu faktycznego wynika, iż A. C. regularnie łożył na rzecz D. K. przyznane jej alimenty,

3. art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 193 i 194 ustawy, poprzez utrzymanie w mocy decyzji z dn. 10.04.2015r. i 13.04.1015r., które zostały wydane pomimo złożenia przez A. C. wniosku z dn. 30.03.2015r. w przedmiocie odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt D. K. w rodzinie zastępczej. W sytuacji złożenia przez stronę wniosku o odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej organ zobowiązany był zawiesić toczące się już postępowanie w przedmiocie ustalenia tej opłaty, gdyż sprawa dotycząca odstąpienia powinna być rozpatrzona w odrębnym postępowaniu jako pierwsza (tzw. zagadnienie wstępne - art. 97 §1 pkt 4 kpa),

4. art. 8, art. 9, art. 10 §1, art. 11 k.p.a. w zw. z art. 73 § 1, art. 74 § 2 k.p.a., poprzez faktyczne nieprzekazanie (przy braku wydania w tym zakresie postanowienia odmownego) skarżącemu kserokopii decyzji dotyczących odstąpienia z urzędu od ustalenia odpłatności dla A. K. za pobyt D. K. w zawodowej rodzinie zastępczej, pomimo wniosków skarżącego o wydanie kserokopii akt sprawy z dn. 11.02.2013r. i 2.03.2015r. Decyzje te miały istotny wpływ na zakres ustalonej względem skarżącego opłaty za pobyt D. B. w rodzinie zastępczej, albowiem stanowiły odstępstwo od zasady, wyrażonej w art. 193 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny, iż rodzice odpowiadają za ponoszenie opłaty solidarnie. Brak przekazania kserokopii tych decyzji uniemożliwił skarżącemu czynny udział w postępowaniu, w szczególności wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów mających wpływ na ustalenie jego obowiązków,

5. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a. w zw. z art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. przez niewyczerpujące zbadanie i niedostateczne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy dotyczących stanu majątkowego skarżącego - co ostatecznie doprowadziło do sytuacji, w której organ I Instancji w decyzjach nr [...] z dn. 10.04.2015r. i nr [...] z dn. 10.04.2015r. wywiódł, iż źródłem dochodu skarżącego jest wynagrodzenie za pracę w kwocie 3 979,01 zł miesięcznie, a w wydanej w dniu 13.04.2015r. decyzji o nr [...], iż dochód miesięczny skarżącego opiewa na kwotę 3 251,13 zł. Wskazać przy tym należy, iż wszystkie te decyzje dotyczyły tożsamej materii, tj. ustalenia opłaty za pobyt D. K. w rodzinie zastępczej - jedyną różnicą był okres, za który ustalano opłatę. Nadto decyzje te zostały wydane w oparciu o tożsamy materiał dowodowy, zatem sprzeczność poczynionych ustaleń pozostaje nieuzasadniona i rażąco uwidacznia mankamenty zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

W uzasadnieniu skarg wskazano, że z uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji, jak i akt sprawy, jednoznacznie wynika, iż opłata za pobyt D. K. w rodzinie zastępczej została ustalona wiele lat po jej umieszczeniu w takiej rodzinie, a zatem sprzecznie z art. 194 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny.

Zdaniem skarżącego wykładnia ww. przepisu dokonana przez organ była niewłaściwa i pozostaje w całkowitej sprzeczności z literalnym brzmieniem przepisu. Organy błędnie ustaliły obowiązek ponoszenia opłaty przez skarżącego z datą wsteczną. Skarżący twierdził, że decyzja konstytutywna tworzy prawo lub nakłada na stronę obowiązek, a skutek prawny decyzji konstytutywnej następuje z chwilą jej wejścia do obrotu prawnego.

Dlatego w ocenie skarżącego, brak jest jakichkolwiek prawnych podstaw by nadawać rozpatrywanym decyzjom skutek ex tunc. Ponadto wskazano, że z analizy przepisów dotyczących ustalania opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej nie wynika, by ustawodawca upoważnił organy do określenia daty wcześniejszej jej ponoszenia przez zobowiązanego, niż data doręczenia decyzji o jej ustaleniu.

Skarżący zarzucił organowi I instancji, że ten bezzasadnie stwierdził brak przesłanek do odstąpienia od wymierzenia skarżącemu opłaty na podstawie art. 194 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny w zw. z §8 ust. 2 Uchwały Nr XV/118/2012 Rady Powiatu [...], czym przekroczył granice uznania administracyjnego.

Wyjaśniono, że od czasu ustalenia względem skarżącego obowiązku alimentacyjnego na rzecz D. K., przekazywał zasądzoną kwotę i spełnił ustawowe przesłanki umożliwiające skorzystanie z dobrodziejstwa instytucji odstąpienia od wymierzenia opłaty. W obecnych realiach zasądzona kwota nie jest wysoka, jednak – zdaniem skarżącego - brak działań uprawnionych osób czy organów, w zakresie żądania podwyżki alimentów, nie może skutkować niespodziewanym obciążeniem skarżącego obowiązkiem, który jest nadmierny i właściwie niemożliwy do zrealizowania.

Skarżący podniósł także, że w toku postępowania złożył wniosek w przedmiocie odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt D. K. w rodzinie zastępczej. Zdaniem skarżącego organ zobowiązany był zawiesić toczące się już postępowanie w przedmiocie ustalenia tej opłaty, gdyż sprawa dotycząca odstąpienia powinna być rozpatrzona w odrębnym postępowaniu jako pierwsza. W sytuacji gdyby decyzja ta była ostateczna, można rozpatrywać kwestie związane z ustaleniem opłaty, gdyż ewentualne uwzględnienie żądania skarżącego czyniłoby bezprzedmiotowym postępowanie prowadzone z urzędu o ustalenie opłaty.

Skarżący wnioskował także o wydanie kserokopii decyzji dotyczących odstąpienia z urzędu od ustalenia odpłatności dla A. K. za pobyt D. K. w zawodowej rodzinie zastępczej. Decyzje te miały istotny wpływ na zakres ustalonej względem skarżącego opłaty za pobyt córki w rodzinie zastępczej, albowiem stanowiły odstępstwo od zasady, wyrażonej w art. 193 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny, iż rodzice odpowiadają za ponoszenie opłaty solidarnie, która znalazła stosowne rozwinięcie w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Brak przekazania kserokopii tych decyzji uniemożliwił skarżącemu czynny udział w postępowaniu, w szczególności wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów mających wpływ na ustalenie jego obowiązków, a zatem naruszono jego uprawnienia gwarantowane m.in. w art. 8, art. 9, art. 10 i art. 11 k.p.a.

Organy nie dokonały wyczerpującego zbadania i nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności sprawy dotyczących stanu majątkowego skarżącego. W decyzjach organu I instancji z dnia 10.04.2015r. nr [...] i nr [...] wskazano, iż źródłem dochodu skarżącego jest wynagrodzenie za pracę w kwocie 3 979,01 zł miesięcznie, a w wydanej w dniu 13.04.2015r. decyzji o nr [...], iż dochód miesięczny skarżącego opiewa na kwotę 3 251,13 zł.

Decyzje te dotyczyły tożsamej materii, jedyną różnicą był okres, za który ustalano opłatę. Nadto decyzje te zostały wydane w oparciu o tożsamy materiał dowodowy, zatem sprzeczność poczynionych ustaleń pozostaje nieuzasadniona i rażąco uwidacznia mankamenty zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Doszło więc do naruszenie art. 6-9 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a., a zaniechanie przez organy podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością wydanych decyzji.

Organy nie poczyniły ustaleń w zakresie możliwości pokrycia przez skarżącego opłaty za pobyt D. K. w rodzinie zastępczej, ze szczególnym uwzględnieniem jego zarobków, jak i obciążeń finansowych. Ustalenia organów w tym zakresie nie odzwierciedlają rzeczywistej sytuacji bytowej skarżącego, który musi ponosić koszty związane z utrzymaniem mieszkania i swojej osoby, jak również partycypować w znacznym stopniu w utrzymaniu małoletniej córki W.

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swoich wcześniejszych stanowisk.

Na rozprawie w dniu 13 listopada 2015r. Sąd postanowił połączyć do wspólnego rozstrzygnięcia sprawy o sygnaturze akt III SA/Gd 739/15, III SA/Gd 740/15, III SA/Gd 741/15 i prowadzić łącznie jedne akta pod sygnaturą III SA/Gd 739/15.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skargi są zasadne, jakkolwiek nie wszystkie podniesione w nich zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2015 r. poz. 332), zwanej dalej "ustawą", oraz uchwały Nr XV/118/2012 Rady Powiatu [...] z dnia 29 lutego 2012 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej (Dz. Urz. Woj. [...] z 2012 r., poz. 1101), zwanej dalej "uchwałą".

Zgodnie z art. 193 ust. 1 pkt 1 ustawy za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 - w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka. Świadczenia i dodatki przyznawane są przez starostę w drodze decyzji ( art. 88 ust. 4 ustawy).

Rodzinie zastępczej oraz prowadzącemu rodzinny dom dziecka przysługuje świadczenie, o którym mowa w art. 80 ust. 1, oraz dodatki, o których mowa w art. 81, również po osiągnięciu przez dziecko pełnoletności, jeżeli nadal przebywa w tej rodzinie zastępczej lub rodzinnym domu dziecka, na zasadach określonych w art. 37 ust. 2 tj. m.in., gdy osoba, która osiągnęła pełnoletność nadal przebywa w dotychczasowej rodzinie zastępczej legitymuje się orzeczeniem o znacznym lub umiarkowanym stopniu niepełnosprawności i uczy się.

Opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej. ( art. 193 ust. 1a ustawy). Za ponoszenie opłaty rodzice odpowiadają solidarnie (art. 193 ust. 2 ustawy). Opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej ponoszą także rodzice pozbawieni władzy rodzicielskiej lub którym władza rodzicielska została zawieszona albo ograniczona (art. 193 ust. 6 ustawy).

W myśl art. 194 ustawy opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej ustala, w drodze decyzji, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej (ust. 1), przy czym rada powiatu określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej (ust. 2). W takim wypadku – stosownie do art. 194 ust. 3 ustawy - starosta na wniosek lub z urzędu, uwzględniając uchwałę, o której mowa w ust. 2, może umorzyć w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej.

Z brzmienia zacytowanych przepisów wynika, że starosta zobligowany jest do wydania decyzji ustalającej opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej.

Z materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie wynika, że rodzicami D. K. są A. K. i A. C. ( odpis zupełny aktu urodzenia nr [...]). Postanowieniem Sądu Rejonowego w L. z dnia 11 kwietnia 2002 r. (sygn. akt III Nsm 77/01) A. K. została pozbawiona władzy rodzicielskiej nad małoletnią córką D. K., wobec której zostało zarządzone umieszczenie w rodzinie zastępczej J. i D. H.

Decyzją z dnia 3 lutego 2012 r. Starosta Powiatu przyznał od dnia 1 stycznia 2012 r. D. i J. H. świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania D. K. w wysokości 1000,00 zł miesięcznie i dodatek na pokrycie zwiększonych kosztów utrzymania w wysokości 200, 00 zł - oba nie dłużej niż do ukończenia 25 roku życia.

Decyzjami z dnia 15 kwietnia 2013 r., 30 kwietnia 2014 r. i 22 kwietnia 2015 r. Starosta – z uwagi na nie przekroczenie 300% kryterium dochodowego (§ 8 pkt 1 uchwały) i ze względu na orzeczoną niepełnosprawność osoby zobowiązanej ( § 8 ust. 2 uchwały) - odstąpił od ustalenia dla matki – A. K. opłaty za pobyt córki w pieczy zastępczej. W odniesieniu do ojca D. K. – A. C. organ orzekł trzema decyzjami o ustaleniu opłaty za pobyt córki w pieczy zastępczej. Organ pierwszej instancji w postępowaniu wyjaśniającym ustalił, że skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Źródłem jego dochodu było wynagrodzenia za pracę, którego wysokość przewyższała określone w uchwale granice dochodu, co dawałoby podstawę do odstąpienia od ustalenia odpłatności. M.in. z tego powodu organ pierwszej instancji w wydanych przez siebie decyzjach z dnia 10 kwietnia 2015 r. nr [...] i nr [...] oraz decyzji z dnia 13 kwietnia 2015r. o nr [...], po dokonaniu oceny złożonego przez skarżącego wniosku z dnia 30 marca 2015 r. o odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej, uznał odstąpienie od ustalenia odpłatności za niezasadne.

W tym kontekście należy podkreślić, że z treści obowiązującej w niniejszej sprawie uchwały Nr XV/118/2012 Rady Powiatu [...] z dnia 29 lutego 2012 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, wynika, że prawodawca przewidział obligatoryjne (§ 8 ust. 1) oraz fakultatywne (§ 8 ust. 2) przesłanki odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej.

W myśl § 3 ust. 1 lit. c) uchwały odstępowanie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinnej pieczy zastępczej ustala się w drodze decyzji administracyjnej. Przy czym taka decyzję wydaje się na czas określony, nie dłużej jednak niż na okres 12 miesięcy ( § 3 ust. 5).

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, które Sąd w składzie orzekającym w sprawie w pełni aprobuje, że wydanie jednej decyzji, mocą której organ odmawia odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej i jednocześnie nakłada na stronę obowiązek uiszczania opłaty z tego tytułu, stanowi naruszenie art. 194 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Wobec złożenia przez rodzica w toku postępowania w sprawie ustalenia odpłatności wniosku o odstąpienie od ustalenia opłaty, organ winien przeprowadzić odrębne postępowanie i ocenić w pierwszej kolejności, czy zostały spełnione przesłanki do odstąpienia od ustalenia opłaty i wydać w tym przedmiocie merytoryczne rozstrzygnięcie. Sprawy o odstąpienie od ustalenia opłaty stanowią tzw. zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., dla sprawy o ustalenie opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, zatem postępowanie to winno zostać zawieszone do czasu ostatecznego zakończenia postępowania w sprawie odstąpienie od ustalenia opłaty ( zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2014r., sygn. akt III SA/Kr 410/14, publ. LEX 151342 i przywołane tam orzecznictwo).

Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy należy stwierdzić, że z niewiadomych przyczyn organ pierwszej instancji odrębnymi decyzjami orzekł w przedmiocie odstąpienia od ustalenia odpłatności dla matki A. K., zaś złożone przez skarżącego wnioski rozpoznał odnosząc się do nich jedynie w uzasadnieniach decyzji. Przypomnieć należy, że z treści § 3 ust. 1 lit. c) uchwały wynika wprost, że odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinnej pieczy zastępczej następuje w drodze decyzji administracyjnej. Organ odwoławczy w zaskarżonych decyzjach uznał takie działanie organu za prawidłowe utrzymując w mocy zaskarżone odwołaniami decyzje. Dodać należy przy tym, że organ odwoławczy do ww. kwestii w ogóle się nie odniósł, pomimo zarzutów odwołania, gdzie skarżący zarzucał naruszenie art. 194 ust. 2 ustawy w zw. z § 8 ust. 2 uchwały poprzez ich niezastosowanie.

Mając to na uwadze Sąd podzielił podniesione w skargach zarzuty naruszenia art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 193 i 194 ustawy. Dodatkowo Sąd zauważa, że odnosząc się do kwestii odstąpienie od ustalenia odpłatności, organy powołały się na wniosek skarżącego z dnia 30 marca 2015r. Tymczasem Sąd zauważa, że już wcześniej skarżący składał wnioski o zwolnienie go z odpłatności – są one zawarte w treści oświadczeń skarżącego z dnia 29 października 2014 r. i z dnia 27 stycznia 2015 r.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że nie może się odnieść się do zarzutu naruszenie art. 194 ust. 2 ustawy w zw. z § 8 ust. 2 uchwały, bowiem, jak wskazano wyżej, wnioski skarżącego o odstąpienie od ustalenia opłaty muszą zostać rozpatrzone odrębnie, tym samym dokonana przez Sąd ocena w tym zakresie byłaby przedwczesna. Z tych samych przyczyn Sąd nie może zająć stanowiska odnośnie sformułowanego w pkt 5 skargi zarzutu naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a. w zw. z art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. przez niewyczerpujące zbadanie i niedostateczne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy dotyczących stanu majątkowego skarżącego.

Sąd nie podziela zarzutu, co do braku podstawy prawnej do ustalenia opłaty wstecznie - za okres poprzedzający wydanie decyzji. W skargach wskazano, że opłata za pobyt D. K. w rodzinie zastępczej została ustalona wiele lat po jej umieszczeniu w takiej rodzinie, a zatem sprzecznie z art. 194 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny. Zdaniem skarżącego wykładnia ww. przepisu dokonana przez organ była niewłaściwa i pozostaje w całkowitej sprzeczności z literalnym brzmieniem przepisu. Skarżący twierdził, że decyzja konstytutywna tworzy prawo lub nakłada na stronę obowiązek, a skutek prawny decyzji konstytutywnej następuje z chwilą jej wejścia do obrotu prawnego. Dlatego w ocenie skarżącego brak jest jakichkolwiek prawnych podstaw by nadawać rozpatrywanym decyzjom skutek ex tunc.

Powyższa kwestia była wielokrotnie przedmiotem zainteresowania w orzecznictwie sądów administracyjnych i nie jest ono jednolite. W przeważającej części orzeczeń Sądy prezentowały stanowisko podobne do prezentowanego przez skarżącego, jednak stanowisko to nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie sposób pogodzić go z brzmieniem przepisów prawa znajdujących zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Należy bowiem zauważyć, że orzeczenia te dotyczyły decyzji wydanych w innym stanie prawnym. Ustawą z dnia 25 lipca 2014 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz niektórych innych ustaw ( Dz.U. z 2014 r. poz. 1188) dodano do ustawy przepis art. 193 ust. 1a, który stanowi, że opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej. Ustawa ta weszła w życie z dniem 19 września 2014 r. Z uwagi na to, że w ustawie zmieniającej w omawianej kwestii brak jest przepisów przejściowych, to zgodnie z zasadą bezpośredniego działania nowego prawa, od chwili wejścia w życie nowych norm (od dnia 19 września 2014 r.) należy je stosować do wszelkich stosunków prawnych, zdarzeń czy stanów rzeczy danego rodzaju, zarówno tych, które dopiero powstaną, jak i tych, które powstały wcześniej, przed wejściem w życie nowych przepisów ( postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2015 r. sygn. akt I OW 127/15, (zamieszczony na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd w składzie orzekającym w sprawie w pełni podziela i przyjmuje za własną argumentację Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku przedstawioną w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt III SA/Gd 184/14). Jakkolwiek również ten wyrok dotyczył decyzji wydanych przed dniem 19 września 2014 r., to przedstawiona tam argumentacja jest nadal aktualna, a nadto dodanie do ustawy art. 193 ust. 1a argumentację tę wzmacnia. W przywołanym wyroku Sąd wskazał, że żaden przepis ustawy nie określa terminu, w którym decyzja ustalająca odpłatność dla rodziców za wydatkowane przez powiat świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w pieczy zastępczej, powinna zostać wydana. W szczególności podstawą założenia, że decyzja nakładająca opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej powinna być wydana przed jego umieszczeniem w tej pieczy nie może być art. 194 ust. 1 ustawy. Przepis ten stanowi, że opłatę, o której mowa w art. 193 ust. 1, ustala, w drodze decyzji, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka, placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym. Użyte w tym przepisie określenie "przed umieszczeniem" dotyczy właściwości organu uprawnionego do wydania opisanej decyzji, a nie terminu jej wydania. W ocenie Sądu przyjęcie, że decyzja nakładająca obowiązek opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej ustalała by tę opłatę wyłącznie ex nunc (od teraz na przyszłość) a nie ex tunc (z mocą wsteczną) niweczyłoby w istocie możliwość nałożenia opłaty za okres, w którym dziecko zostało już umieszczone w pieczy zastępczej i za który zostały poniesione wydatki na jego utrzymanie. Tymczasem jak wynika z treści art. 193 ust. 1a ustawy, mającego zastosowanie we wszystkich rozpoznawanych sprawach, rodzic ma obowiązek ponoszenia opłat od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej.

Sąd nie podziela tym samym również stanowiska, że ustalenie opłaty ma charakter konstytutywny ( tak samo wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 1105/14, publ. jw.). Jak wynika z brzmienia powołanych wcześniej przepisów ustawy, ustawa wskazuje wprost kto jest zobowiązany do ponoszenia odpłatności oraz w jaki sposób ustala się jej wysokość. Mając na uwadze prezentowane stanowisko odnośnie konieczności wcześniejszego rozstrzygnięcia kwestii odstąpienia od ustalenia opłaty, organ ustalający opłatę od samego początku postępowania dysponuje wiedzą, które z rodziców (bądź oboje), będzie zobowiązane do ponoszenia opłaty. Zatem zadaniem starosty w postępowaniu, którego przedmiotem jest ustalenie opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej jest w rzeczywistości dokonanie prostego wyliczenia matematycznego tj. z uwzględnieniem wysokości ustalonych wcześniej decyzją świadczeń i dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i 81 ust. 1 ustawy i okresu za jaki opłata jest ustalana. Wynika z powyższego, że w decyzji o ustaleniu opłaty dokonuje się jedynie konkretyzacji wysokości opłaty.

Sąd podziela stanowisko skarżącego, że nieprzekazanie skarżącemu kserokopii decyzji dotyczących odstąpienia z urzędu od ustalenia odpłatności dla A. K. za pobyt D. K. w zawodowej rodzinie zastępczej stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 73 § 2 k.p.a. strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile to uzasadnione jest ważnym interesem strony. Z brzmienia powołanego przepisu wynika zatem, że strona postępowania ma prawo dostępu do akt sprawy i pozyskiwania z tych akt notatek, kopii i odpisów. Taka zasada jest konkretyzacją i urzeczywistnieniem prawa dostępu do akt, gwarantowanego w art. 51 ust. 3 Konstytucji RP ("Każdy ma prawo dostępu do dotyczących go urzędowych dokumentów i zbiorów danych. Ograniczenie tego prawa może określić ustawa").

Realizując prawo dostępu do akt sprawy przewidziane art. 73 k.p.a. strona postępowania może m.in. żądać od organu uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy. Prawo strony do przeglądania akt sprawy i żądania wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów dotyczy całych akt, a więc nie tylko dotyczących postępowania w danej instancji, lecz wszystkich stadiów postępowania zmierzających do załatwienia sprawy ( zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2009 r., sygn. akt II GSK 19/09, LEX nr 596684 ).

Jednocześnie zauważyć należy, że odmowa udostępnienia stronie akt postępowania czy wydania ich kopii, zgodnie z art. 74 § 2 k.p.a., następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

Jak wynika z akt administracyjnych skarżący złożył w toku postępowania dwa wnioski o wydanie kserokopii z akt sprawy tj. w dniu 11 lutego 2013 r. i 2 marca 2015r. W odpowiedzi organ pierwszej instancji przesłał skarżącemu kserokopie akt sprawy: pismo organu z dnia 22 marca 2013 r. i dwa pisma z dnia 12 marca 2015 r. Jak twierdzi skarżący w przesłanych kserokopiach akt spraw nie było kserokopii decyzji dotyczących odstąpienia z urzędu od ustalenia odpłatności dla A. K.

Odnosząc się do powyższego Sąd stwierdza, że w przypadku kserokopii przesłanych w dniu 11 lutego 2013 r. w aktach sprawy nie mogło być ww. decyzji, nie doszło bowiem jeszcze do ich wydania. Jednak w przypadku kserokopii akt przesłanych w dniu 12 marca 2015 r., brak w nich kserokopii decyzji o odstąpieniu z urzędu od ustalenia odpłatności dla A. K. z dnia 15 kwietnia 2013 r. i 30 kwietnia 2014 r. stanowi naruszenie powołanych przepisów postępowania, w tym prawa do obrony strony w postępowaniu, wyznaczonego zasadą jawności postępowania.

Na koniec Sąd zauważa, że organy orzekając w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt D. K. w zawodowej rodzinie zastępczej za okres od 1 stycznia 2013r. do 31 grudnia 2013r. ustaliły, że osobą zobowiązaną do jej uiszczenia jest jedynie skarżący, bowiem A. K. została z tego obowiązku zwolniona. Organ odwoławczy powołał się na znajdujące się w aktach sprawy kserokopie decyzji dotyczące odstąpienia z urzędu od ustalenia odpłatności. W aktach sprawy znajduje się decyzja Starosty z dnia 15 kwietnia 2013 r. nr [...] o odstąpieniu z urzędu od ustalenia odpłatności dla A. K. za pobyt jej córki w zawodowej rodzinie zastępczej za okres od 01 kwietnia 2013 r. do dnia 31 marca 2014r. Brak jest natomiast w aktach sprawy decyzji o odstąpieniu od ustalenia odpłatności dla A. K. obejmującej okres od 1 stycznia 2013 r. do 31 marca 2013r. W przypadku braku decyzji obejmującej ww. okres A. K., z uwagi na przyjętą w ustawie konstrukcję solidarnej odpowiedzialności obojga rodziców, również powinna ponosić opłaty za pobyt córki w rodzinie zastępczej za okres od 1 stycznia 2013 r. do 31 marca 2013r.

Wskazania, co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań. W toku ponownego rozpatrywania sprawy organy uwzględnią wnioski wynikające z treści niniejszego wyroku, w tym, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej, konieczne jest uprzednie ostateczne zakończenie postępowania w przedmiocie odstąpienia od ustalenia tej opłaty.

Wykazane w kontrolowanym postępowaniu wadliwości skutkować musiały uchyleniem zaskarżonych decyzji ze względu na zaistniałe przy ich wydawaniu naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz. U. z 2013 r., poz. 461).