Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1648/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7. 77, 80, 107 § 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 21
journal: Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.
article: art. 151, art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Korybut-Orłowska po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3395/15 w sprawie ze skargi J.R. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [..] września 2015 r. nr [..] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [..] marca 2015 r., znak: [..].


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt: IV SA/Wa 3395/15 oddalił skargę J.R. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [..] września 2015 r., znak: [..] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 15 października 2012 r. J.R. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [..] czerwca 1973 r., znak: [..] orzekającej o odszkodowaniu z tytułu wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości położonej w W. przy ul. [..] uregulowanej w KW nr [..] stanowiącej własność J. i P. małż. K., podnosząc okoliczność niepowołania przez organ biegłych i nieprzeprowadzenia rozprawy administracyjnej.

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [..] marca 2015 r., znak: [..] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [..] czerwca 1973 r., znak: [..].

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzją z dnia [..] marca 1972 r., znak: [..] Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości położonej w W. przy ul. [..] o pow. [..] m² z części ogólnej nieruchomości o pow. [..] m², zapisanej w KW nr [..] stanowiącej współwłasność 15 osób, w tym J.K.

Następnie decyzją z dnia [..] września 1972 r., znak: [..] Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska utrzymała w mocy decyzję w/w Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy w części dotyczącej wywłaszczenia oraz uchyliła decyzję w części dotyczącej odszkodowania i w tej części przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując, że organ I instancji nie uwzględnił zmian w stanie własności nieruchomości.

W dniu [..] czerwca 1972 r. wydany został akt własności ziemi, na mocy którego P.K. i J.K. uzyskali współwłasność m.in. działki nr [..] położonej w W.-G.

Wobec tego, Prezydium Rady Narodowej decyzją z dnia [..] czerwca 1973 r., znak: [..] orzekło o odszkodowaniu za wywłaszczenie położonej w W. przy ul. [..] a stanowiącej własność P.K. i J.K., nieruchomości o pow. [..] m² (wydzielonej z nieruchomości o pow. [..] m² zapisanej w KW nr [..]) z działki o nr [..] o pow. [..] m² zapisanej w KW nr [..], uwzględniając wydany w dniu [..] czerwca 1972 r. akt własności ziemi – działki o nr [..].

Minister Infrastruktury i Rozwoju stwierdził, że zawiadomieniem z dnia [..] listopada 1971 r., organ wywłaszczeniowy poinformował strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego m.in. w stosunku do nieruchomości położonej w W. przy ul. [..] o pow. [..] m² z ogólnej pow. [..] m² , zapisanej w księdze wieczystej KW nr [..] oraz o wyznaczeniu na dzień [..] grudnia 1971 r. rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Z akt sprawy wynika, iż w dniu [..] grudnia 1971 r. była przeprowadzona rozprawa administracyjna, w której wzięła udział m.in. J.K. Z protokołu rozprawy wynika, że współwłaściciele wnieśli o przyznanie odszkodowania zgodnie z faktycznym stanem użytkowania budynków i elaboratami szacunkowymi za rośliny. Decyzją z dnia [..] czerwca 1973 r. przyznano odszkodowanie za grunt, zabudowania i rośliny na podstawie opinii biegłych, przy czym w zakresie ustalenia odszkodowania za naniesienia budowlane i rośliny wykorzystano operaty biegłych z kwietnia 1971 r., natomiast w zakresie odszkodowania za grunt uzupełniono materiał dowodowy o nowy operat dotyczący gruntu o pow. [..] m². Wycena została przeprowadzona przez biegłego w kwietniu 1973 r. Naniesienia budowlane zostały oszacowane przez dwóch niezależnych biegłych Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy w zakresie spraw budowlanych, a oszacowana wartość naniesień nie różni się, co zdaniem organu oznacza, że zostały one wykonane prawidłowo. Rośliny zostały wycenione przez biegłą do spraw upraw rolnych.

Organ ustalił, że kolejna rozprawa administracyjna, w postępowaniu prowadzonym po wydaniu decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia nie została przeprowadzona, bowiem w postępowaniu nie występowały już sporne kwestie. Pozyskano informacje o stanie prawnym nieruchomości, skutkujące ustaleniem stron postępowania, zaś strony złożyły w toku rozprawy administracyjnej oświadczenia dotyczące stanu faktycznego użytkowania budynków, pozwalające na wydanie decyzji w zakresie należnego odszkodowania. Wymagana przepisem art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości rozprawa została przeprowadzona, a pozostałe przesłanki z art. 82 § 2 k.p.a. nie zachodziły. Chociaż doszło do przekształceń własnościowych, to oświadczenia stron złożone na rozprawie w dniu [..] grudnia 1971 r. zawierały stanowiska stron co do zasady wywłaszczenia i były wystarczające dla ustalenia odszkodowania. Organ zauważył, że w rozprawie administracyjnej w dniu [..] grudnia 1971 r. nie brali udziału biegli, jednak brak biegłych nie może stanowić przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, jako uchybienie, które nie miało wpływu na rozstrzygnięcie. Strony nie kwestionowały wysokości odszkodowania i nie odwoływały się od decyzji odszkodowawczej.

Organ ocenił, że wykorzystanie przy ustaleniu odszkodowania opinii biegłych sporządzonych na zlecenie Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa-W., nie zaś powołanych przez organ wywłaszczeniowy jest uchybieniem, które nie ma charakteru rażącego, ponieważ rzeczoznawcy, którzy sporządzili opinie byli biegłymi wpisanymi na listę Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy. Operat dotyczący gruntu sporządzony został w trakcie postępowania wywłaszczeniowego, natomiast operaty dotyczące naniesień budowlanych oraz roślin zostały sporządzone przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Zdaniem Ministra Infrastruktury i Rozwoju, nie można organowi wywłaszczeniowemu orzekającemu w ówczesnych czasach i w ówczesnym stanie prawa zarzucać wobec tego rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Po rozpoznaniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [..] września 2015 r., znak: [..] utrzymał w mocy decyzję z dnia [..] marca 2015 r., znak: [..].

Organ ponownie stwierdził, że decyzja Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [..] czerwca 1973 r. nie naruszała w sposób rażący obowiązujących przepisów ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ani przepisów k.p.a. Kwota odszkodowania została ustalona w oparciu o oszacowania uprawnionych rzeczoznawców, wybranych z listy Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy, którzy brali udział w postępowaniu wywłaszczeniowym, a brak ich obecności na rozprawie administracyjnej nie mógłby prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji, wobec treści przepisu art. 21 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, wyznaczającego jedynie obowiązek przeprowadzenia rozprawy. Operaty rzeczoznawców budowlanych oraz operat dotyczący roślin chociaż zostały sporządzone przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, to zakres czynności w postępowaniu o ugodowe nabycie nieruchomości jest w zasadzie taki sam, jak w postępowaniu wywłaszczeniowym, stąd więc opinia szacunkowa biegłych sporządzona na zlecenie inwestora w tej fazie postępowania była również wiążąca w postępowaniu wywłaszczeniowym. Przepisy ustawy nie określały także na jakim etapie postępowania opinia powinna być sporządzona. Skoro jednak koniecznym było wystąpienie z ofertą nabycia zawierającą cenę, w postępowaniu ofertowym musiała być juz ustalona wartość nieruchomości. Ponadto strony nie kwestionowały ustalonej kwoty i nie odwoływały się od decyzji odszkodowawczej z dnia [..] czerwca 1973 r. Organ podkreślił, że rażące naruszenie prawa zachodzi, gdy wykazany zostanie wpływ naruszenia na wartość odszkodowania, tymczasem podnoszone przez stronę okoliczności nie wskazują na zaistnienie takiego wpływu. Organ stwierdził także, że w ocenianej sprawie nie zachodziły kwestie sporne, wymagające przeprowadzenia rozprawy w postępowaniu po wydaniu decyzji kasacyjnej Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia, konieczności takiej nie wskazywał także przepis art. 82 § 2 k.p.a. Minister Infrastruktury i Rozwoju nie dopatrzył się także uchybień art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zakresie zarzucanych naruszeń.

Decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [..] września 2015 r. stała się przedmiotem skargi J.R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 21 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w zw. z art. 62 pkt 2 i 4 k.p.a. oraz 82 § 2 i 3 k.p.a. polegające na ustaleniu odszkodowania za grunt z pominięciem przeprowadzenia obligatoryjnej rozprawy administracyjnej oraz braku wysłuchania opinii biegłego na rozprawie administracyjnej poprzez ustną opinię biegłych bądź poprzez odczytanie pisemnej, art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż brak udziału biegłych w rozprawie administracyjnej nie stanowi naruszenia prawa w stopniu rażącym, art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu, a tym samym uzasadnienie decyzji w sposób niewłaściwy, naruszający podstawowe zasady postępowania administracyjnego, art. 157 § 1 i 2 k.p.a w zw. z art. 156 § 1 k.p.a., art. 7, art. 77, art. 38 § 1 i art. 15 k.p.a. poprzez brak samodzielnego zbadania w postępowaniu odwoławczym czy decyzja Prezydium Rady Narodowej Miasta Stołecznego Warszawy nie posiada wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organ nadzoru prawidłowo przeprowadził postępowanie i słusznie ocenił oraz wywiódł, że nie zachodzą przesłanki pozwalające uznać, że decyzja z dnia [..] czerwca 1973 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie została dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Analiza przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wskazuje bowiem, że nie może być wątpliwości co do tego, że nie tylko dopuszczalne, ale właściwe było przeprowadzenie rozprawy jednocześnie w dwóch zakresach, a więc zarówno w przedmiocie wywłaszczenia, jak też w przedmiocie odszkodowania.

Treść protokołu z przeprowadzonej w dniu [..] grudnia 1971 r. rozprawy potwierdza, że jej przedmiotem było także dokonanie ustaleń niezbędnych dla określenia odszkodowania, skoro dotychczasowi właściciele wypowiadali się co do swoich oczekiwań dotyczących ustalenia odszkodowania, a uczestnikom rozprawy znany był co najmniej elaborat szacunkowy dotyczący odszkodowania za roślinność, a więc rozprawa w dniu [..] grudnia 1971 r. miała także charakter odszkodowawczy.

W ocenie Sądu, wbrew stanowisku organu, na podstawie obowiązujących wówczas przepisów, przeprowadzenie dodatkowej rozprawy odszkodowawczej było konieczne w postępowaniu toczącym się po uchyleniu decyzji z dnia [..] września 1972 r. w części dotyczącej właśnie odszkodowania i skierowaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Jednak, mimo iż brak przeprowadzenia dodatkowej rozprawy w przedmiocie odszkodowania stanowił naruszenie powyższych przepisów, to jednak naruszenie to nie miało charakteru rażącego i oczywistego naruszenia. Istotne bowiem jest to, że mimo iż sprawa została w zakresie dotyczącym odszkodowania skierowana do ponownego rozpoznania, to jednak postępowanie jest tożsamym przedmiotowo postępowaniem, a materiał dowodowy zgromadzony wcześniej stanowi podstawę do wydania rozstrzygnięcia. Skoro rozprawa została w postępowaniu wywłaszczeniowym przeprowadzona i mogła stanowić podstawę rozstrzygnięcia wydanego w przedmiotowej sprawie, nie jest uprawnione twierdzenie o rażącym naruszeniu przepisów prawa. Zdaniem Sądu udział w rozprawie biegłego nie stanowił, wbrew twierdzeniu skarżącej, koniecznej przesłanki bez której rozprawa odszkodowawcza nie mogła się odbyć. Przepis ten zobowiązywał do przeprowadzenia rozprawy, na której opinia biegłych powinna być wysłuchana, co wskazuje raczej na powinność ujawnienia opinii na rozprawie, aniżeli konieczność udziału biegłych.

W kontrolowanej decyzji z dnia [..] czerwca 1973 r. ustalono wysokość odszkodowania w oparciu o operaty szacunkowe sporządzone w 1971 r. przez biegłych z listy Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy, a więc osoby uprawnione do sporządzenia opinii. Materiał dowodowy sprawy nie wskazuje, by właściciele wywłaszczanej nieruchomości kwestionowali prawidłowość sporządzonych opinii, a tym samym wysokość ustalonego odszkodowania. Aktywny udział J.K. w postępowaniu wywłaszczeniowym świadczy o tym, że J.K. znała treść operatów sporządzonych w 1971 r. co potwierdza stanowisko z rozprawy i treść odwołania, w którym nie kwestionuje ona wysokości odszkodowania ustalonego za roślinność i zabudowania, a tylko zasadę przyznania odszkodowania poszczególnym współwłaścicielom. Z kolei fakt, iż J.K. nie odwołała się od decyzji z dnia [..] czerwca 1973 r. ustalającej odszkodowanie po ponownym rozpoznaniu sprawy w oparciu o operaty szacunkowe z 1971 r. (w zakresie nasadzeń i zabudowy) oraz operat szacunkowy z kwietnia 1973 r. w zakresie wyceny gruntu oznacza, że nie kwestionowała prawidłowości ustalonej wysokości odszkodowania, określonego zgodnie z jej oczekiwaniami wyrażonymi w toku postępowania. W tym stanie rzeczy wykorzystanie operatów szacunkowych sporządzonych przed formalnym wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, jak też w toku postępowania, lecz już po przeprowadzeniu rozprawy, stanowiło naruszenie przepisów postępowania, jednak nie jest to naruszenie rażące, w sytuacji, gdy strona postępowania nie zakwestionowała prawidłowości sporządzonych operatów, gdy wycena dokonana została zgodnie z obowiązującymi przepisami i nie mogło mieć wpływu na wysokość przyznanego odszkodowania. Wydanie decyzji w przedmiocie odszkodowania po upływie prawie 2 lat od przeprowadzonej rozprawy, zapewne naruszało standardy prawidłowego toku postępowania, jednak nie spowodowało rażącego naruszenia żadnego z przepisów, gdyż upływ czasu nie miał wpływu ani na prawidłowość ustaleń faktycznych, ani na podstawę określenia wysokości odszkodowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła J.R. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 3 § 1 i § 2 w związku z art. 1 § 1 i § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieuzasadnione oddalenie skargi, podczas gdy obowiązkiem Sądu było dokonanie w oparciu o akta sprawy kontroli działalności organów administracji publicznej orzekających w sprawie. tj. oceny pod względem zgodności z prawem i legalności decyzji wydanej przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [..] września 2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [..] marca 2015 r., co oznaczać miało przede wszystkim zbadanie, czy organ nie naruszył prawa, czy prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne oraz czy ustalenia faktyczne w toku postępowania były prawidłowe;

- art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja administracyjna Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [..] września 2015 r., nr [..] winna zostać uchylona w trybie art. 145 § 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wobec naruszenia przez organ administracji przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a to art. 7, art. 77, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. przez niewyjaśnienie w toku postępowania administracyjnego wszystkich okoliczności faktycznych oraz błędną i dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego prowadzącą do wadliwego ustalenia, że w sprawie niniejszej nie doszło do rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podczas gdy przepis art. 82 § 2 pkt 3 k.p.a. obowiązujący w chwili wydawania decyzji o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości przewidywał powinność przeprowadzenia obligatoryjnej w myśl przepisu art. 21 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości rozprawy administracyjnej w przedmiocie odszkodowania, która to rozprawa nie została przeprowadzona;

- art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez ograniczenie się przez Sąd jedynie do rozpoznania podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów i wniosków, mimo iż obowiązkiem Sądu było również uwzględnienie z urzędu innych okoliczności ujawnionych w toku prowadzonego postępowania, jeżeli uzasadniałyby one uwzględnienie skargi;

2) naruszenie prawa materialnego, a to art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wskutek błędnej wykładni przepisów art. 21 i 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości polegającej na uznaniu, że ustalenie odszkodowania za wywłaszczony grunt z pominięciem przeprowadzenia obligatoryjnej rozprawy administracyjnej oraz braku udziału biegłych w rozprawie administracyjnej, a także wykorzystanie w materialne dowodowym elaboratów szacunkowych sporządzonych przed formalnym wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, które to elaboraty powstały w drodze zastosowania sztywnych stawek odszkodowawczych, nie stanowią uchybień powstałych w konsekwencji naruszenia prawa w stopniu rażącym, podczas gdy biorąc pod rozwagę całokształt okoliczności faktycznych i prawnych w tej sprawie należało zakwalifikować wskazane uchybienia w kategoriach rażącego naruszenia prawa prowadzących do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji administracyjnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniesiono, że brak rozprawy administracyjnej, o której mowa w art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. przesądza o rażącym naruszeniu prawa, a za taką rozprawę nie można uznać rozprawy przeprowadzonej w dniu [..] grudnia 1971 r., która nie dotyczyła kwestii odszkodowania, lecz ustalenia stanu prawnego nieruchomości w związku z wydaną decyzją wywłaszczeniową, skutkiem której było wydanie aktów własności ziemi poszczególnym współwłaścicielom nieruchomości. Ponadto podniesiono, że organ naruszył przepisy k.p.a. obowiązujące w prowadzeniu postępowania, stwierdzając jedynie, że procedura odszkodowawcza została przeprowadzona prawidłowo, zaś dawni właściciele nie kwestionowali wysokości uzyskanego odszkodowania.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) - dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Rozpatrując skargę kasacyjną w tak wyznaczonych granicach należy stwierdzić, że ma ona częściowo uzasadnione podstawy.

W skardze kasacyjnej zawarto zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz naruszenia prawa materialnego. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113).

W ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania jako pierwszy wskazano zarzut naruszenia art. 3 § 1 i § 2 w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2015 r., poz. 2188) – dalej p.u.s.a., w związku z art. 151 p.p.s.a. przez dokonanie niewłaściwej kontroli decyzji prowadzącej do oddalenia wniesionej skargi. Należy zwrócić uwagę na niedokładność w konstrukcji zarzutu w zakresie wskazania art. 3 § 1 i § 2 w powiązaniu z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., która mogłaby prowadzić do wniosku, że zarzucono naruszenie przepisu art. 3 § 1 i § 2 p.u.s.a., podczas gdy z treści zarzutu wywieść można, że skarżąca kasacyjnie zarzuciła sądowi oddalającemu jej skargę dokonanie błędnej kontroli zaskarżonej decyzji podnosząc, że Sąd powinien był zauważyć uchybienia w postępowaniu administracyjnym skutkujące koniecznością uwzględnienia skargi. Z tej przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że intencją skarżącej kasacyjnie było w rzeczywistości zarzucenie naruszenia art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz w zw. z art. 151 p.p.s.a. Zarzut ten nie mógł zostać uwzględniony.

Wskazać należy, że dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest co do zasady wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Podstawą skargi kasacyjnej może być m.in. "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami p.p.s.a., co oczywiście może wiązać się z zarzutami naruszenia k.p.a. w sposób pośredni. Ocena skuteczności zarzutów ich naruszenia uzależniona jest od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych – jego zdaniem – przepisów postępowania sądowego, a nie przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Działanie sądu administracyjnego podlega regulacji ustawy p.p.s.a. i ustawy p.u.s.a. Z tego punktu widzenia istotne jest zatem, aby skarżący zawarł w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania. Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest bowiem przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Proces ten obejmuje: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów, kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym kontroli ich wykładni i zastosowania przez pryzmat przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie do uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" z 2010 r., nr 5-6, s. 267 i nast.).

Należy zwrócić uwagę, że przepis art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. jest przepisem ustrojowym normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może być on skutecznie wskazany jako naruszenie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, LEX nr 1166069; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2009 r., II FSK 1660/07, wyrok NSA z dnia 11 marca 2009 r., II FSK 103/08, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2010 r., I GSK 445/10; wyrok NSA z dnia 6 lipca 2011 r., II GSK 1185/11, LEX nr 1083277; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2008 r., FSK 576/07, LEX nr 475570). Ponadto, skoro przepis art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. jako przepis ustrojowy, a nie procesowy wskazuje w § 2 podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, to przepis ten mógłby stanowić samodzielną i skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna zatem bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił Sąd I instancji dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem). Wykazując naruszenie tego przepisu strona może wywodzić, że Sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (tzn. wskazać, że nie zaistniał przypadek, w którym "ustawy stanowią inaczej"). Na żaden z tych sposobów naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. nie wskazano. W każdym innym wypadku należy wskazać w podstawie skargi kasacyjnej naruszony, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, przepis prawa procesowego, przy czym powinien to być przepis stanowiący samodzielną podstawę skargi kasacyjnej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., I OSK 1421/11; wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2012 r., II FSK 143/11; wyrok NSA z dnia 27 marca 2008 r., I OSK 471/07; wyrok NSA z dnia 19 września 2013 r., II OSK 533/12, LEX nr 1408542). Sąd I instancji mógłby zatem naruszyć art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2013 r., II GSK 2307/11, LEX nr 1305511; wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., I GSK 1790/11, LEX nr 1332295). Ponadto naruszenie przepisu art. 1 § 2 p.u.s.a. może polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie, przy czym żaden z powołanych przepisów nie może być naruszony poprzez wadliwe dokonanie kontroli (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2013 r., II GSK 2147/11, LEX nr 1298473). Żadna z wyżej wskazanych okoliczności nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Sąd I instancji rozpoznał sprawę przez pryzmat wskazanych w uzasadnieniu wyroku przepisów, a zatem jako kryterium kontroli przyjął kryterium zgodności z prawem. To, czy ocena legalności zachowania organu była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem przepisu art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., I GSK 1790/11, LEX nr 1332295; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2013 r., I FSK 753/12, LEX nr 1336047).

W skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 1 § i § 2 p.u.s.a. powiązano wprawdzie z zarzutem naruszenia przepisu art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. jednakże zarzut naruszenia tych przepisów także okazał się nieskuteczny, co czyniło nieskutecznym zarzut naruszenia powiązanego z nimi przepisu art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a.

Nie mógł być bowiem uwzględniony zarzut naruszenia art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, a § 2 wskazuje, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 3 p.p.s.a. w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07; wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087; postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850). Przepis ten ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. W orzecznictwie NSA wielokrotnie sygnalizowano, że przepis art. 3 p.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 cyt. ustawy nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087). Naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu (zob. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1636/11, LEX nr 1145065; z dnia 7 lipca 2011 r., II OSK 745/11, LEX nr 1083687). Jednakże mimo, że art. 3 § 1 p.p.s.a. ma zasadniczo charakter ustrojowo-procesowy i bezpośrednio nie podpada wprost pod żadną z dwóch podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., to jednak z uwagi na fakt, że w wyniku działania danego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, uprawnione jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., I GSK 748/11, LEX nr 12439680), o ile zarzut naruszenia art. 3 p.p.s.a. powiązany jest z innymi przepisami procesowymi (por. postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850, wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07, LEX nr 481336; wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, LEX nr 1166069). W realiach niniejszej sprawy nie ma podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji uchylił się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a., co w konsekwencji tego ustalenia prowadzi do wniosku, że zarzut naruszenia tego przepisu mógłby osiągnąć skutek wyłącznie w sytuacji zasadności zarzutów naruszenia przepisów, które zostały z nim powiązane. Tymczasem także powołany przepis art. 151 p.p.s.a. nie mógł stanowić efektywnego zarzutu, jako przepis o charakterze kompetencyjnym, umożliwiający Sądowi oddalenie skargi, w przypadku stwierdzenia braku podstaw do jej uwzględnienia, co mało miejsce w niniejszej sprawie.

Na uwzględnienie zasługiwały jednak pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Nie można odmówić racji zarzutom naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. w wyniku błędnej kontroli decyzji z uwagi na zaistniałe uchybienia postępowania administracyjnego mającego zmierzać do rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o całokształt okoliczności sprawy, z uwzględnieniem reguł prawidłowo prowadzonego postępowania administracyjnego, w tym z uwzględnieniem powołanych art. 7, art. 77, art. 80 i 107 § 3 k.p.a., w wyniku których to uchybień doszło do wadliwego stwierdzenia braku podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, czego nie dostrzegł Sąd I instancji. Zasadny także okazał się rozpatrywany w kontekście powyższych uchybień zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego – o czym mowa niżej, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu.

Podstawą prawną wywłaszczenia oraz przyznania odszkodowania za nieruchomości była ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94). Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy po przeprowadzeniu rozprawy organ wywłaszczeniowy wydawał decyzję, w której orzekał wywłaszczenie albo oddalał wniosek o wywłaszczenie. Zgodnie zaś z art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. odszkodowanie ustalało się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ wywłaszczeniowy. Zgodzić należy się z przyjętym przez Sąd I instancji i szeroko prezentowanym w orzecznictwie stanowiskiem, że nieobecność biegłych na rozprawie w przypadku braku jakichkolwiek zastrzeżeń co do wysokości odszkodowania ustalonego na podstawie ich opinii ze strony współwłaścicieli nieruchomości wywłaszczonej biorących udział w rozprawie nie może być oceniane w kategoriach rażącego naruszenia prawa (por. wyroki NSA z dnia 12 lutego 2014 r., I OSK 1826/12; z dnia 12 marca 2014 r., I OSK 1981/12; z dnia 10 lipca 2012 r., I OSK 1042/11; z dnia 1 czerwca 2016 r., I OSK 2084/14). Przepis art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. stanowi o obowiązku wysłuchania – nie biegłych – a opinii biegłych, co może być również rozumiane jako odczytanie sporządzonej na piśmie opinii (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2012 r., I OSK 1219/11). Tak więc, o ile biegli brali udział w postępowaniu poprzez sporządzenie pisemnej opinii szacunkowej, a nie uczestniczyli w rozprawie administracyjnej, to z tego powodu decyzji nie można zarzucić rażącego naruszenia prawa. Mając zatem na uwadze specyfikę opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczania nieruchomości pod rządami ustawy z 1958 r., polegającą na tym, że w omawianym okresie nie istniał wolny rynek, a oszacowanie gruntu opierało się na "sztywnych stawkach", należy uznać, że odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie), lecz polegało na prostym działaniu matematycznym – przemnożeniu powierzchni nieruchomości przez ściśle określoną, stałą i niezmienną cenę za 1 m2 (por. wyrok WSA w Warszawie z 7 kwietnia 2011 r., I SA/Wa 808/10, wyrok WSA w Warszawie z 30 listopada 2011 r., I SA/Wa 1429/10). Dlatego, okoliczność sporządzenia opinii przed wszczęciem postępowania, czy też na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia – nie mogła mieć wpływu na ustaloną wysokość odszkodowania, a więc nie może być oceniana w kategoriach rażącego naruszenia prawa.

Niemniej jednak przeprowadzenie wywłaszczeniowej rozprawy administracyjnej dotyczącej konkretnej nieruchomości było – zgodnie z przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - obowiązkowe.

O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz – zgodnie z dominującym poglądem - racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok SN z 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91, wyrok NSA z 13 września 2012 r., II GSK 1206/11, LEX nr 1244513.). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a normą prawa stanowiącą jego podstawę prawną.

W niniejszej sprawie podstawą uznania przez Sąd I instancji, że nie zaszły przesłanki stwierdzenia rażącego naruszenia prawa było zakwalifikowanie przeprowadzonej w dniu [..] grudnia 1971 r. rozprawy administracyjnej, mającej na celu ustalenie stanu prawnego nieruchomości, wyceny nieruchomości oraz uzyskanie od właścicieli oświadczeń o dobrowolnym odstąpieniu nieruchomości, jako obligatoryjnej rozprawy administracyjnej, o której mowa w przepisach ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Jak wynika z protokołu rozprawy przeprowadzonej w dniu [..] grudnia 1971 r. została ona przeprowadzona w sprawie wywłaszczenia kilku nieruchomości objętych lokalizacją szczegółową nr [..] z dnia [..] października 1971 r. pod budowę osiedla mieszkaniowego.

W dniu [..] marca 1972 r. Prezydium Rady Narodowej Warszawa W. skierowało wniosek o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w odniesieniu do nieruchomości położonej przy ul. [..], której współwłaściciele nie wyrazili zgody na dobrowolny wykup nieruchomości, objętej decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [..] z dnia [..] sierpnia 1971 r. Następnie decyzją z dnia [..] marca 1972 r. nr [..] orzeczono o wywłaszczeniu części nieruchomości o pow. [..] m² z nieruchomości o pow. ogólnej [..] m², położonej w W. przy u. [..], zapisanej w KW nr [..] i kierując ją do wielu współwłaścicieli nieruchomości.

Decyzja z dnia [..] czerwca 1973 r. orzekała o ustaleniu odszkodowania z tytułu wywłaszczenia decyzją z dnia [..] marca 1972 r. (nr [..]) części nieruchomości położonej w W. przy ul. [..], uregulowanej w KW nr [..] stanowiącej własność P.K. i J.T.K., a więc była to decyzja skierowana wyłącznie do właścicieli nieruchomości o pow. [..] m² (dla której założono KW nr [..]) wyodrębnionej z pow. ogólnej: [..] m² nieruchomości o KW nr [..], na podstawie aktu własności ziemi wydanego w dniu [..] czerwca 1972 r. (nr [..]).

Decyzja odszkodowawcza dotykała zatem innej nieruchomości niż pierwotna decyzja wywłaszczeniowo-odszkodowawcza. Z tej przyczyny nie można zgodzić się z generalną konstatacją Sądu I instancji, że mimo iż sprawa została w zakresie dotyczącym odszkodowania skierowana do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, to jednak postępowanie jest tożsamym przedmiotowo postępowaniem (...) a skoro rozprawa została w postępowaniu wywłaszczeniowym przeprowadzona i mogła stanowić podstawę rozstrzygnięcia wydanego w przedmiotowej sprawie, to z tego powodu nie jest uprawnione twierdzenie o rażącym naruszeniu przepisów prawa.

W tej sytuacji, a także wobec znajdujących się w aktach postanowień Państwowego Biura Notarialnego w Warszawie: postanowienia z dnia [..] sierpnia 1986 r. wyznaczającego termin do usunięcia przeszkody do dokonania wpisu oraz postanowienia z dnia [..] kwietnia 1987 r. o odmowie założenia księgi wieczystej i wpisu własności nieruchomości o pow. [..] m² z nieruchomości o pow. ogólnej [..] m² (KW nr [..]) nie można uznać, aby brak przeprowadzenia odrębnej rozprawy administracyjnej nie miał znaczenia w niniejszej sprawie.

W dotychczasowym orzecznictwie oraz w doktrynie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Z powyższego wynika, że stwierdzenie nieważności decyzji musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowane decyzje naruszają rażąco prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a ustalenia te oparte są na zebranym materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza. Wskazanych wyżej okoliczności Sąd I instancji nie brał pod uwagę oceniając stopień naruszenia prawa w decyzji z dnia [..] czerwca 1973 r.

W tym stanie rzeczy jako przedwczesny należy ocenić zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 21 i 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wskutek uznania, że ustalenie odszkodowania za wywłaszczony grunt z pominięciem przeprowadzenia obligatoryjnej rozprawy administracyjnej nie stanowi uchybienia powstałego w konsekwencji naruszenia prawa w stopniu rażącym, w kontekście argumentacji Sądu, zgodnie z którą skoro przewidziano potrzebę przeprowadzenia rozprawy w przypadku odroczenia ustalenia odszkodowania na czas 3 miesięcy, to tym bardziej zasadne było przeprowadzenie dodatkowej rozprawy w przypadku skierowania sprawy do ponownego rozpoznania.

Wyjaśnieniu podlegać zatem powinno przy ponownym rozpoznaniu sprawy czy naruszenie przepisu art. 21 i 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości miało charakter rażący z uwzględnieniem z jednej strony wszystkich okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, a z drugiej strony stanowiska, że przeprowadzenie odrębnej rozprawy było konieczne tylko wtedy, gdy dochodziło do odrębnego ustalenia odszkodowania bez orzekania o nim w decyzji o wywłaszczeniu (por. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2017 r., sygn. akt; I OSK 2725/15). Konieczna jest ocena, czy decyzja wywłaszczeniowa w niniejszej sprawie może być traktowana jako decyzja odnosząca się do części nieruchomości powstałej na skutek aktu własności ziemi z dnia [..] czerwca 1972 r., za którą to część zostało wypłacone odszkodowanie. Dopiero po wyjaśnieniu tej okoliczności organ oceni, czy kwestie związane z przeprowadzeniem lub nieprzeprowadzeniem w sprawie rozprawy administracyjnej mogą wpływać na kwalifikację decyzji z dnia [..] czerwca 1973 r. jako decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy, przy czym istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a., a w następstwie tego do uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [..] września 2015 r., znak: [..] i poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [..] marca 2015 r., znak: [..] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [..] czerwca 1973 r., znak: [..]. Decyzje te zostały bowiem wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., a uchybienia te miały wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowały treść tych decyzji.

-----------------------

18