Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 319/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2020-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1, 3; art. 30 ust. 1; art. 31 ust. 1, 2, 3, 4 (aktualnie Dz.U.2020.276 t.j. ze zm.)
journal: Dz.U. 2019 poz 725
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
article: art. 61 § 1; art. 261 § 2; art. 263 § 1, 2; art. 264 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Robert Hałabis Sędziowie: Sędzia WSA Anna Strzelec Sędzia WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 października 2020 r. sprawy ze skargi D. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem nr [...] z dnia 9 marca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu zażalenia D. K. (obecnie noszącej nazwisko – [...]), na postanowienie Wójta Gminy N. D. z dnia 12 grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego, uchyliło postanowienie organu pierwszej instancji w zakresie objętym pkt 4 i wyznaczyło stronom termin 14 dni od daty otrzymania postanowienia na uiszczenie dotychczas nieuiszczonych kosztów postępowania rozgraniczeniowego ustalonych zaskarżonym postanowieniem organu pierwszej instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy.

Wnioskiem z dnia 9 października 2018 r. Wójt G. W. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o wyznaczenie organu właściwego do przeprowadzenia postępowania w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości położonych w obrębie Z., G. W., oznaczonych jako działki nr [...], z uwagi na to, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] stanowi własność G. W..

Postanowieniem z dnia [...] października 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławczego wyznaczyło Wójta Gminy N. D. do załatwienia sprawy rozgraniczenia przedmiotowych nieruchomości.

Wójt Gminy N. D. skierował do trzech geodetów zapytanie ofertowe dotyczące wykonania czynności technicznych rozgraniczenia. Na zapytanie ofertowe odpowiedział jeden geodeta – D. R., który został upoważniony przez Wójta Gminy N. D. do przeprowadzenia czynności technicznych rozgraniczenia.

Po przeprowadzeniu czynności technicznych upoważniony geodeta przekazał Wójtowi Gminy N. D. operat rozgraniczenia nieruchomości zaewidencjonowany w dniu [...] Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K., nr [...]

W dniu 22 października 2019 r. Wójt Gminy N. D. wydał decyzję nr [...] o rozgraniczeniu nieruchomości położonej w obrębie ewidencyjnym [...], jednostka ewidencyjna W. , oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej własność D. K., z nieruchomością położoną w obrębie ewidencyjnym [...], jednostka ewidencyjna W. , oznaczoną jako działka nr [...], stanowiącą własność G. W., wzdłuż linii ciągłej koloru czarnego, przebiegającej od punktu granicznego nr [...] do punktu nr [...], ustalonej operatem technicznym nr [...], wykazanej na mapie rozgraniczenia dołączonej do operatu technicznego przyjętego do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego za numerem [...]

Następnie postanowieniem z dnia 12 grudnia 2019 r., nr [...], na podstawie przepisów art. 262, art. 263 i art. 264 k.p.a. Wójt Gminy N. D. ustalił koszty przeprowadzonego postępowania rozgraniczeniowego na kwotę [...]zł, na którą składały się koszty czynności geodety. Organ pierwszej instancji obciążył kosztami postępowania rozgraniczeniowego właścicieli rozgraniczanych nieruchomości w równych częściach – to jest w kwotach po [...] zł i w punkcie 4 postanowienia wyznaczył na ich uiszczenie termin 14 dni od otrzymania postanowienia.

D. K. wniosła zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji, kwestionując wysokość ustalonych kosztów postępowania rozgraniczeniowego, a także obciążenie skarżącej częścią tych kosztów, w sytuacji gdy skarżąca nie zgłaszała wniosku o rozgraniczenie nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu zażalenia, zaskarżonym postanowieniem uchyliło postanowienie organu pierwszej instancji w zakresie objętym punktem 4 i wyznaczyło stronom termin 14 dni od daty otrzymania postanowienia organu odwoławczego na uiszczenie kosztów postępowania rozgraniczeniowego.

Organ odwoławczy ocenił jako prawidłowe ustalenie wysokości kosztów postępowania rozgraniczeniowego w kwocie [...]zł, obejmującej wynagrodzenie wyłonionego w procedurze ofertowej geodety. Kolegium wskazało, że ustalona kwota kosztów nie odbiega od rynkowych wynagrodzeń za podobne czynności rozgraniczeniowe i wynika z zawartej z geodeta umowy z dnia 17 stycznia 2019 r. oraz wystawionego przez geodetę w dniu 1 sierpnia 2019 r. rachunku. W ocenie Kolegium w świetle znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji geodezyjnej nie budzi również wątpliwości zakres wykonanych przez geodetę czynności, jak też ich poprawność, gdyż przed wydaniem decyzji organ pierwszej instancji dokonał oceny prawidłowości wykonanych czynności oraz zgodności sporządzonych dokumentów, a dokumentacja techniczna została włączona do zasobu geodezyjnego.

Organ odwoławczy uznał również za prawidłowe rozdzielenie kosztów pomiędzy strony postępowania rozgraniczeniowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że rozgraniczenie nieruchomości, którego celem jest ustalenie granicy prawnej nieruchomości, leży w interesie wszystkich właścicieli nieruchomości rozgraniczanych, a zatem koszty rozgraniczenia powinny obciążyć wszystkie strony postępowania rozgraniczeniowego, to jest wszystkich właścicieli nieruchomości objętych rozgraniczeniem. Organ wyjaśnił, że w okolicznościach sprawy zaistniał spór co do położenia granicy. Strony prezentowały rozbieżne stanowiska odnośnie przebiegu granicy i zasięgu użytkowanego gruntu. Spór został zakończony na etapie administracyjnym poprzez wydanie decyzji o rozgraniczeniu w oparciu o zgromadzoną dokumentację geodezyjną. Przebieg zaproponowanej przez geodetę granicy wynikającej z operatu technicznego nr [...] nie został zaakceptowany przez pełnomocnika skarżącej, który odmówił podpisania protokołu granicznego. Ta okoliczność dodatkowo potwierdza istnienie sporu granicznego oraz zasadność przeprowadzenia rozgraniczenia. Zatem dokonanie rozgraniczenia, mającego na celu bezsporne określenie granic, leżało w interesie właścicieli wszystkich nieruchomości, których dotyczył spór graniczny. W konsekwencji, w ocenie Kolegium zasadnym było obciążenie kosztami postępowania rozgraniczeniowego właścicieli obu rozgraniczanych nieruchomości po połowie.

Jednocześnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało za wadliwe określenie terminu na uregulowanie przez strony przypadających na nie kosztów, gdyż termin ten już wyekspirował. Powołując się na powyższe, organ odwoławczy uznał za zasadne rozstrzygnąć w tym zakresie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., utrzymując tym samym w mocy postanowienie organu pierwszej instancji w pozostałej części.

D. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 marca 2020 r., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania lub zmiany postanowienia i odstąpienia od obciążania skarżącej kosztami postępowania rozgraniczeniowego lub ich zmniejszenie.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie:

1) art 262 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że skarżąca powinna ponosić koszty opinii upoważnionego geodety w 50 %, jak również brak odniesienia się do sposobu ustalania wysokości wynagrodzenia upoważnionego geodety oraz błędne ustalenie okoliczności faktycznych podczas jego ustalania;

2) art. 37 i innych przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych, poprzez takie przeprowadzenie postępowania ofertowego w przedmiocie wyboru oferty upoważnionego geodety, które nie doprowadziło do wyboru najkorzystniejszej (najtańszej oferty).

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że organ odwoławczy nie odniósł się do sformułowanego w zażaleniu zarzutu niezastosowania w sprawie przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 kwietnia 2013 r. w sprawie określenia stawek wynagrodzenia biegłych, taryf zryczałtowanych oraz sposobu dokumentowania wydatków niezbędnych dla wydania opinii w postępowaniu cywilnym. W ocenie skarżącej zapytanie ofertowe powinno zostać skonstruowane w oparciu o stawki określone w wymienionym rozporządzeniu, a do wyboru najlepszej oferty powinny mieć zastosowanie również przepisy działu IX kodeksu postępowania administracyjnego. Nie wiadomo też, do ilu geodetów zostało wysłane zapytanie ofertowe i czy zostały zachowane wymagania wynikające z przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych. Ponadto organ zaakceptował kwotę wskazaną przez geodetę, nie odnosząc jej do stawek rynkowych czy zakresu koniecznych prac. Nie została sporządzona karta pracy geodety, a wynagrodzenie zostało ustalone z góry, jeszcze przed podjęciem prac przez upoważnionego geodetę, co w ocenie skarżącej stwarza domniemanie, że na wysokość wynagrodzenia nie miał wpływu zakres pracy geodety, a jedynie postanowienia umowy zawartej z Gminą [...]. Natomiast rozgraniczenie dotyczyło krótkiej granicy poprzecznej na prostej linii, pomiędzy dwiema nieruchomościami mającymi dwóch właścicieli, gdzie znajdowały się istniejące znaki graniczne, a geodeta nie musiał tworzyć dokumentacji geodezyjno-prawnej. W. kosztów rozgraniczenia nieruchomości powinna uwzględniać ilość punktów granicznych podlegających ustaleniu. Ponadto organy obu instancji nie dokonały analizy innych podobnych spraw i wysokości ustalonych w nich kwot kosztów rozgraniczenia mimo, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze ma dostęp do takich danych i powołuje się na nie w uzasadnieniach swoich orzeczeń.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn., dalej powoływanej jako p.p.s.a.) polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości wykładni i zastosowania norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 p.p.s.a., który w § 1 stanowi między innymi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Jednocześnie art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Po przeprowadzeniu według wskazanych reguł kontroli zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości położonych w obrębie ewidencyjnym [...], jednostka ewidencyjna W. , oznaczonych jako działka nr [...], stanowiąca własność skarżącej oraz jako działka nr [...], stanowiąca własność G. W., Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie zostało wydane bez naruszenia prawa, o którym mowa w przytoczonych wyżej przepisach.

Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji w zakresie ustalenia wysokości kosztów postępowania rozgraniczeniowego na kwotę [...]zł oraz obciążenia tymi kosztami po połowie właścicieli obu rozgraniczanych nieruchomości, to jest zarówno G. W., jak i D. K., która była uczestnikiem tego postępowania.

W związku z opisanym przedmiotem sprawy w pierwszym rzędzie wskazać należy, że rozgraniczenie nieruchomości w postępowaniu administracyjnym normują przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r., poz. 276 z późn. zm.), a także przepisy rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. Nr 45, poz. 453).

Rozgraniczenie ma na celu ustalenie przebiegu granic nieruchomości (art. 29 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne). Organem przeprowadzającym rozgraniczenie z urzędu lub na wniosek strony – stosownie do art. 29 ust. 3 i art. 30 ust. 1 powołanej ustawy – jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), zaś czynności ustalania przebiegu granic – zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy – wykonuje geodeta upoważniony przez wymienione organy. Rodzaje dokumentów stanowiących podstawę ustalania przebiegu granic oraz sposób i tryb wykonywania przez geodetę czynności ustalania przebiegu granic i sporządzania dokumentacji przy rozgraniczaniu nieruchomości określają przepisy rozporządzenia wykonawczego z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości.

Przy ustalaniu przebiegu granic bierze się pod uwagę znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej (art. 31 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne). Jeżeli jest brak danych, o których mowa w ust. 2, lub są one niewystarczające albo sprzeczne, ustala się przebieg granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy (ust. 3). W razie sporu co do przebiegu linii granicznych, geodeta nakłania strony do zawarcia ugody. Ugoda zawarta przed geodetą posiada moc ugody sądowej (art. 31 ust. 4 ustawy).

Z powołanych przepisów wynika zasada udziału geodety w postępowaniu dotyczącym rozgraniczenia nieruchomości. Zatem koniecznymi kosztami postępowania rozgraniczeniowego są koszty związane z czynnościami geodety w tym postępowaniu. Nie budzi też wątpliwości, że koszty czynności związanych z rozgraniczeniem należą do kosztów postępowania administracyjnego.

Przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisy rozporządzenia wykonawczego z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości nie zawierają norm dotyczących kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego i sposobu ich rozliczenia. W tej kwestii znajdują zastosowanie przepisy działu IX kodeksu postępowania administracyjnego, przy czym koszty postępowania rozgraniczeniowego nie mają charakteru kosztów, które w rozumieniu art. 61 § 1 k.p.a. powinny być uiszczone przez stronę z góry, pod rygorem zwrotu wniosku na podstawie art. 261 § 2 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2000 r., II SA/Kr 816/00, ONSA 2002/1/35, LEX nr 51474).

Według art. 263 k.p.a. do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, koszty spowodowane oględzinami na miejscu, koszty doręczenia stronom pism urzędowych, a także koszty mediacji (§ 1). Organ administracji publicznej może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy (§ 2).

Przepis art. 262 § 1 k.p.a. stanowi zaś, że stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony, 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Na mocy art. 262 § 2 k.p.a. w uzasadnionych przypadkach organ administracji publicznej może zażądać od strony złożenia zaliczki w określonej wysokości na pokrycie kosztów postępowania.

Gramatyczna wykładnia przepisu art. 262 § 1 k.p.a. prowadzi do wniosku, że przepis ten ustala zasady rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę (strony), a organ administracji. Oznacza to, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony. Na tej podstawie można orzec o kosztach rozgraniczenia poniesionych przez organ administracji publicznej, w tym także o wynagrodzeniu upoważnionego geodety. Przepis art. 262 § 1 k.p.a. wyklucza natomiast możliwość przyznania przez organ administracji zwrotu kosztów postępowania pomiędzy stronami (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów z dnia 11 grudnia 2006 r., I OPS 5/06, ONSAiWSA 2007/2/26, Prok.i Pr.-wkł. 2007/3/38, LEX nr 229485 oraz powołany tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2000 r. II SA/Gd 2016/98, LEX nr 49056, a także J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 880-882; C. Martysz /w:/ G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. II, Zakamycze 2005, s. 582).

Ustalenie wysokości kosztów postępowania, osób zobowiązanych do ich poniesienia oraz terminu i sposobu ich uiszczenia następuje w drodze postanowienia wydawanego przez organ jednocześnie z wydaniem decyzji. Na postanowienie w sprawie kosztów postępowania osobie zobowiązanej do ich poniesienia służy zażalenie (art. 264 § 1 i 2 k.p.a.).

Występujące w orzecznictwie rozbieżności dotyczące zagadnienia czy organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, może kosztami tymi obciążyć każdą ze stron postępowania, czy też koszty postępowania rozgraniczeniowego powinien ponieść tylko wnioskodawca, zostały rozstrzygnięte w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r., podjętej w sprawie o sygn. akt I OPS 5/06, w której Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 152 k.c.), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania.

Uzasadniając takie stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że instytucja rozgraniczenia nieruchomości uregulowana została w dwóch aktach prawnych: ustawie - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz kodeksie cywilnym. Zarówno w postępowaniu cywilnym, jaki i administracyjnym, tak organ administracji, jak i sąd powszechny są obowiązane stosować te same zasady, a wniosek ten znajduje potwierdzenie przy porównaniu art. 152 i 153 k.c. z art. 31 ust. 2-4 i art. 34 ust. 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, które określają zasady przeprowadzania postępowania rozgraniczeniowego w jego kolejnych stadiach. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że konsekwentnie należy przyjąć, iż w postępowaniu administracyjnym ma też zastosowanie norma materialnoprawna wynikająca z przepisu art. 152 k.c., stanowiąca, że właściciele gruntów sąsiadujących koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał też, że udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, iż to postępowanie toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Twierdzenie, że interes prawny posiada jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, że postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostawałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu rozgraniczeniowym wszczętym na wniosek właściciela jednej nieruchomości właściciel nieruchomości sąsiedniej może uznawać, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic. Jednakże ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne lub nie jest znany ich przebieg. Nie można więc twierdzić, iż rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał ostatecznie, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony (art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.), a w wypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w przepisie art. 152 k.c., stanowiącej, że koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co wynika z zasady, iż właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych.

Pogląd wyrażony w wyżej wymienionej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego jest jednolicie podzielany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Stanowisko to podziela również w pełni skład orzekający w niniejszej sprawie. W świetle art. 269 § 1 p.p.s.a. uchwała ta ma charakter prawnie wiążący.

Jak podniesiono już wyżej, w sytuacji gdy istnieje spór co do przebiegu granicy lub nie jest znany jej przebieg, nie można zasadnie twierdzić, że interes prawny w postępowaniu rozgraniczeniowym ma jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania oraz, że postępowanie toczy się tylko w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie.

Mając powyższe na względzie, w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy nie ma podstaw do przyjęcia, że rozgraniczenie nieruchomości zostało przeprowadzane wyłącznie w interesie G. W., która podjęła czynności w celu w celu wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego.

Nie budzi bowiem wątpliwości, że postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte w związku z istniejącym sporem granicznym dotyczącym przebiegu linii granicznej pomiędzy położoną w miejscowości Z. nieruchomością oznaczoną jako działka nr [...], stanowiącą własność skarżącej D. K. oraz nieruchomością sąsiednią oznaczoną jako działka nr [...], stanowiącą własność G. W..

Z zawartych w aktach administracyjnych map oraz wydruków obrazujących treść księgi wieczystej [...] wynika, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] jest nieruchomością drogową. W dniu 20 września 2018 r. Wójt G. W. skierował do skarżącej, jako właściciela działki nr [...], wezwanie do zaniechania naruszeń oraz przywrócenia stanu poprzedniego (pismo k. [...] akt administracyjnych). W uzasadnieniu wezwania wskazano, że droga wewnętrzna usytuowana na działce nr [...] została bezprawnie zablokowana poprzez trwałe umiejscowienie drewnianych kołków połączonych silnym drutem, co uniemożliwia swobodne i niezakłócone korzystanie z drogi przez mieszkańców, a ponadto stwarza poważne zagrożenie bezpieczeństwa. Zachodzi uzasadnione prawdopodobieństwo, że opisane bariery zostały umiejscowione przez właściciela nieruchomości sąsiedniej – działki nr [...] albo członków jego rodziny. W związku z tym Wójt G. W. wezwał skarżącą do usunięcia opisanych blokad drogi wewnętrznej oraz przywrócenia stanu poprzedniego, w terminie 3 dni.

W odpowiedzi, w piśmie z dnia 24 września 2018 r. pełnomocnik skarżącej J. K. wezwał G. W. do zaniechania naruszania posiadania przez odstąpienie od wykonywania na części gruntu bezpośrednio przyległego do drogi gminnej – działki nr [...] prac drogowych związanych z wyrównywaniem terenu. Pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że niezwłocznie po samowolnym naruszeniu w dniu [...] września 2018 r. zostało przywrócone posiadanie części działki nr [...] przylegającej bezpośrednio do drogi, poprzez zagrodzenie spornej części. Jednocześnie pełnomocnik skarżącej podniósł, że jedyną możliwością uregulowania kwestii przebiegu granicy drogi jest wszczęcie postępowania o rozgraniczenie. (pismo k. [...]).

Z treści obu przytoczonych pism wynika jednoznacznie fakt istnienia sporu granicznego, którego rozstrzygnięcie, zgodnie także z prezentowanym wówczas stanowiskiem skarżącej, mogło nastąpić jedynie w postępowaniu rozgraniczeniowym. W świetle bowiem z art. 153 kodeksu cywilnego, jeżeli granice gruntów stały się sporne, ustala się granice według wymienionych w tym przepisie kolejnych kryteriów.

Fakt utrzymywania się sporu granicznego także w trakcie postępowania rozgraniczeniowego potwierdza treść protokołu granicznego sporządzonego w dniu 30 maja 2019 r. przez geodetę D. R., jak również treść pisma upoważnionego geodety z dnia 1 sierpnia 2019 r. (k. [...] akt administracyjnych). Z dokumentów tych wynika jednoznacznie, że ustalony na podstawie zebranych dowodów geodezyjnych przebieg granicy nie był akceptowany przez uczestniczącego w czynnościach geodezyjnych pełnomocnika skarżącej. J. K. nie podpisał też protokołu granicznego. Z treści protokołu oraz ze szkicu granicznego wynikało, że stwierdzony przez geodetę stan użytkowania nieruchomości przebiegał w odległości około 2,5 m od stanu wynikającego z dokumentów geodezyjnych, to jest że skarżąca faktycznie władała częścią gruntu z działki nr [...], około 2,5 m w głąb działki nr [...] (protokół k. [...]).

Niewątpliwy fakt sporu granicznego, a także opisane okoliczności, w jakich przejawiał się spór co do przebiegu linii granicznej wskazują, że wszczęcie postępowania o rozgraniczenie było niezbędne dla rozstrzygnięcia zaistniałego sporu. Jednocześnie stanowisko i działania skarżącej nie pozostawały bez wpływu na powstanie tego sporu. W opisanych okolicznościach nie ma więc podstaw do uznania, że skarżąca – jako uczestnik postępowania rozgraniczeniowego – mogłaby być obciążona kosztami tego postępowania w mniejszej części, niż właściciel drugiej spośród rozgraniczanych nieruchomości. Powyższej oceny nie podważa akcentowany w skardze fakt niezgłoszenia przez skarżącą żądania przekazania sprawy o rozgraniczenie sądowi powszechnemu. Fakt ostatecznego zaakceptowania niekorzystnej z punktu widzenia skarżącej decyzji o rozgraniczeniu pozostaje bez wpływu na przyczyny i okoliczności, w jakich doszło do wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. Z zaakceptowania decyzji nie można zatem wywodzić, że skarżąca nie miała interesu w rozgraniczeniu, albo że jej interes uzasadniałby obciążenie mniej niż połową kosztów postępowania rozgraniczeniowego.

Zdaniem Sądu podniesione w skardze zarzuty nie podważają także prawidłowości zaskarżonego postanowienia w zakresie odnoszącym się do wysokości ustalonych przez organ pierwszej instancji kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Na koszty te składało się wynagrodzenie upoważnionego geodety D. R. w kwocie [...]zł.

W pierwszym rzędzie wskazać należy na niezasadność zarzutów skarżącej dotyczących wyboru geodety, który został następnie upoważniony do przeprowadzenia czynności technicznych rozgraniczenia. Wybór został dokonany w drodze zapytania ofertowego. Zgodnie z treścią zapytania ofertowego, było ono prowadzone w oparciu o wyłączenie, o którym mowa w art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1843 z późn. zm.). Powołany przepis przewiduje, że ustawy Prawo zamówień publicznych nie stosuje się do zamówień i konkursów, których wartość nie przekracza wyrażonej w złotych równowartości kwoty [...]euro. Wbrew zatem stanowisku skarżącej, ustawa Prawo zamówień publicznych nie miała w tym przypadku zastosowania i nie mogło dojść do naruszenia jej przepisów przez organ pierwszej instancji.

Jak wynika z akt sprawy, zapytanie ofertowe zostało skierowane do trzech wykonawców prac geodezyjnych, a mianowicie do geodety C. K., prowadzącego działalność pod nazwą [...] "[...]", geodety Z. B. oraz geodety D. R. (wydruk maila z zapytaniem ofertowym, z adresami mailowymi trzech wymienionych geodetów k. [...] akt administracyjnych oraz pismo Wójta Gminy N. D. z dnia 3 marca 2020 r. k. [...] akt administracyjnych drugiej instancji). Na zapytanie ofertowe odpowiedział tylko jeden z wykonawców, a mianowicie geodeta D. R., który zaproponował wykonanie prac geodezyjnych rozgraniczenia za cenę [...] zł (pismo Wójta Gminy N. D. k. [...] akt administracyjnych drugiej instancji oraz pismo geodety D. R. k. [...] akt administracyjnych). Opisana procedura wyboru geodety była adekwatna do rodzaju usługi i jej kosztów. Jak wskazano już wyżej, nie miały w tym przypadku zastosowania przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych.

Trzeba równocześnie zaznaczyć, że w ramach zapytania ofertowego, oprócz opisu przewidzianych do wykonania czynności w ramach postępowania rozgraniczeniowego oraz wymaganych do sporządzenia w związku z tym dokumentów, przesłano także fragment mapy z geoportalu z zaznaczonymi nieruchomościami podlegającymi rozgraniczeniu i oznaczoną granicą stanowiącą przedmiot postępowania (k. [...] akt administracyjnych). Nie zasługuje zatem na podzielenie zarzut skarżącej, że geodeta określił swoje wynagrodzenie z góry, nie znając zakresu prac do wykonania. Przeciwnie, zarówno szczegółowy opis pracy w zapytaniu ofertowym, jak i w szczególności oznaczenie granicy na mapie, bez wątpienia pozwalały na ustalenie rzeczywistego zakresu, a w związku z tym także przewidywanego kosztu wykonania pracy geodezyjnej.

Jednocześnie wymaga podkreślenia, że na zapytanie ofertowe skierowane do trzech wykonawców odpowiedział tylko jeden geodeta. To zaś przemawia za uznaniem, że wskazana w odpowiedzi geodety D. R. cena wykonania zadania – na poziomie [...] zł, ma charakter ceny rynkowej.

Ta sama kwota została także wskazana w rachunku wystawionym przez geodetę po wykonaniu pracy geodezyjnej i zgodnie z adnotacją na tym rachunku została uiszczona przez Gminę [...].

Wymieniony koszt pracy geodety w postępowaniu rozgraniczeniowym, wbrew zarzutom podniesionym w skardze, nie budzi wątpliwości co do jego wysokości. Zgodzić się należy z organem, że ustalona wysokość kosztów nie odbiega od cen rynkowych za podobne czynności rozgraniczeniowe. Stanowisko to znajduje pełne potwierdzenie w stanach faktycznych rozpoznawanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie spraw, których przedmiot stanowiły koszty postępowania rozgraniczeniowego. Dla przykładu, w sprawach III SA/Lu 561/19 oraz III SA/Lu 564/19, dotyczących kosztów ustalenia granicy pomiędzy dwiema nieruchomościami, koszty te wynosiły – odpowiednio – [...] zł oraz [...] zł, zaś w sprawach III SA/Lu 228/20 oraz III SA/Lu 245/20, dotyczących kosztów ustalenia granicy pomiędzy więcej niż dwiema nieruchomościami – odpowiednio – [...] zł oraz [...] zł. W. kosztów nie była w wymienionych sprawach przedmiotem sporu.

W tych okolicznościach adekwatności kwestionowanych kosztów do zakresu zleconych prac i w relacji do cen rynkowych nie może podważyć argument skarżącej odwołujący się do długości przedmiotowej granicy. Trzeba podkreślić, że zgodnie ze szkicem granicznym długość linii granicznej wynosi 25,5 m, a nie kilka metrów, jak podnosiła skarżąca.

Analiza akt sprawy wskazuje, że upoważniony geodeta przeprowadził czynności rozgraniczenia zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. Nr 45, poz. 453). W szczególności geodeta przeprowadził analizę informacji zawartych w dokumentach uzyskanych z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz znajdujących się w księgach wieczystych, ustalił przebieg granic na gruncie, sporządził protokół graniczny oraz opracował opinię dotyczącą przebiegu granic. Wyniki prac geodezyjnych upoważniony geodeta przedstawił na mapie. Prawidłowość wykonania przez geodetę czynności ustalenia przebiegu granic oraz zgodność sporządzonych dokumentów z obowiązującymi przepisami została potwierdzona w protokole sporządzonym w dniu 8 lipca 2019 r. w oparciu o art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie z tym przepisem przed wydaniem decyzji o rozgraniczeniu wójt, burmistrz (prezydent miasta) dokonuje oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami; w wypadku stwierdzenia wadliwego wykonania czynności upoważnionemu geodecie zwraca się dokumentację do poprawy i uzupełnienia. W okolicznościach niniejszej sprawy czynności wykonane przez upoważnionego geodetę zostały ocenione jako prawidłowe, czego wyrazem było włączenie sporządzonej przez geodetę dokumentacji do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Bezpodstawny jest podniesiony w skardze argument, iż geodeta nie musiał tworzyć dokumentacji geodezyjno-prawnej. Przeciwnie, obowiązkiem geodety w postępowaniu rozgraniczeniowym jest sporządzenie dokumentacji zgodnej z przepisami powołanego rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości. Taka dokumentacja została w okolicznościach sprawy sporządzona, a jej prawidłowość pod względem geodezyjnym nie budziła wątpliwości uprawnionego organu.

Wbrew stanowisku skarżącej, do ustalenia wysokości wynagrodzenia geodety w postępowaniu rozgraniczeniowym prowadzonym przez organ administracji nie znajdują zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 kwietnia 2013 r. w sprawie określenia stawek wynagrodzenia biegłych, taryf zryczałtowanych oraz sposobu dokumentowania wydatków niezbędnych dla wydania opinii w postepowaniu cywilnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 989). Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 lipca 2020 r., wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 2682/19, geodeta wykonujący w administracyjnym postępowaniu rozgraniczeniowym czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości nie ma statusu biegłego, a w konsekwencji do ustalania kosztów postępowania administracyjnego w zakresie należności geodety wykonującego w administracyjnym postępowaniu rozgraniczeniowym czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości nie mają zastosowania przepisy zawarte w dziale 2 tytułu III ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych, w tym również wydane w oparciu o art. 89 ust. 5 tej ustawy przepisy rozporządzenia z dnia 24 kwietnia 2013 r. w sprawie określenia stawek wynagrodzenia biegłych, taryf zryczałtowanych oraz sposobu dokumentowania wydatków niezbędnych dla wydania opinii w postępowaniu cywilnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że status prawny geodety uprawnionego w postępowaniu rozgraniczeniowym nie jest postrzegany jednolicie i jest przedmiotem wątpliwości (por. M. Durzyńska, Rozgraniczenie i podział nieruchomości, Wyd. I, LexisNexis Warszawa 2009, str. 88 i nast.). Z jednej bowiem strony przypisywana jest mu wprawdzie pozycja zbliżona do pozycji biegłego, z drugiej strony - co niewątpliwie wynika z obowiązującej regulacji ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości, geodeta działa w ramach kompetencji właściwego organu, z jego "upoważnienia". Rola biegłego bywa przypisywana geodecie uprawnionemu ze względu na fakt, że jest on specjalistą i jego udział w sprawie jest konieczny. Nie zmienia to jednak faktu, że udział geodety w postępowaniu rozgraniczeniowym opiera się na upoważnieniu właściwego organu i jest obligatoryjny, inaczej niż ma to miejsce co do zasady w przypadku biegłych, do których – zgodnie z art. 84 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może zwrócić się o wydanie opinii, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne (art. 31 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego). Geodeta czuwa nad przebiegiem postępowania rozgraniczeniowego, w ramach którego jest kompetentny do wstrzymania czynności w razie usprawiedliwionego niestawiennictwa strony (art. 32 ust. 4 Prawa geodezyjnego i kartograficznego), jak i do czuwania nad właściwym sporządzeniem dokumentacji postępowania rozgraniczeniowego, w tym protokołu granicznego lub aktu ugody (art. 32 ust. 5, art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego). Do kompetencji geodety należy też m.in. potwierdzanie dokumentów lub ich kopii, podlegających włączeniu do operatu rozgraniczeniowego, przyjmowanie oświadczeń stron dotyczących przebiegu granicy (§ 6 ust. 2, § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości). Geodeta nie działa przy tym jak zastępca organu administracji, jego kompetencje w określonym ustawowo zakresie są autonomiczne, skoro wydanie decyzji administracyjnej przez właściwy organ poprzedza dokonanie przez ten organ oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami, a w wypadku stwierdzenia wadliwego wykonania czynności, organ nie ma upoważnienia do prawidłowego wykonania tych czynności, lecz jest zobowiązany zwrócić upoważnionemu geodecie dokumentację do poprawy i uzupełnienia (art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego). Takie obowiązki, jak gromadzenie dowodów świadczących o stanie prawnym nieruchomości oraz dokonywanie ich oceny z uwzględnieniem gradacji tych dowodów wynikającej z art. 33, 34 i 35 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, odróżniają pozycję geodety w postępowaniu rozgraniczeniowym od pozycji biegłego w postępowaniu administracyjnym, chociaż niewątpliwie jego udział w postępowaniu opiera się na wiedzy fachowej i wiadomościach specjalnych geodety. Podkreślić należy, że biegły w postępowaniu administracyjnym sam nie gromadzi dowodów ani nie ocenia wiarygodności materiału dowodowego. Ponadto pozycja upoważnionego geodety różni się zasadniczo od pozycji biegłego w postępowaniu administracyjnym w sytuacji istniejącego sporu granicznego i nakłaniania stron do zawarcia w jego obecności, w trakcie rozprawy granicznej, ugody, mającej moc ugody sądowej (art. 31 ust. 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne). Właściwy organ administracji nie uczestniczy bezpośrednio ani w czynnościach technicznych związanych z rozgraniczeniem, ani w rozprawie granicznej, a w jego zastępstwie, a więc w roli organu działa geodeta, z upoważnienia tego organu. To geodeta bada, czy zachodzą przesłanki do zawarcia ugody granicznej i powinien odmówić spisania takiej ugody, gdyby jej treść była wyraźnie sprzeczna ze zgromadzonym w sprawie miarodajnym materiałem dowodowym (tak NSA w wyroku z dnia 9 czerwca 1997 r. SA/Ka 2492/95, ONSA 4/1998). Geodeta sporządza akt ugody (§ 14 ust. 1 rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości). Ugoda zawarta przed geodetą kończy spór graniczny i nie podlega merytorycznej ocenie i zatwierdzeniu przez organ administracji publicznej. Czynności podejmowane przez geodetę w trakcie rozprawy granicznej sytuują zdaniem niektórych przedstawicieli doktryny geodetę w pozycji mediatora-koncyliatora (por. D. Felcenloben, Rozgraniczanie nieruchomości, Wyd. Gali Katowice, Wydanie I. Październik 2008 r. str. 103). Tak kształtująca się, specyficzna pozycja i rola upoważnionego geodety w postępowaniu rozgraniczeniowym nie daje więc podstawy do przyjęcia, że jest on w takim postępowaniu biegłym w rozumieniu przepisu art. 84 k.p.a. (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 kwietnia 2014 r., III SA/Kr 1556/13; wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 listopada 2018 r., III SA/Kr 788/18). Skoro zatem do geodety działającego w oparciu o art. 31 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie ma zastosowania art. 84 ust. 1 i 2 k.p.a., to brak jest też podstaw do ustalania kosztów postępowania administracyjnego w zakresie należności geodety wykonującego w administracyjnym postępowaniu rozgraniczeniowym czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości w oparciu o art. 56 § 1 k.p.a., a tym samym do stosowania przepisów zawartych w dziale 2 tytułu III ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych, w tym również wydanego w oparciu o art. 89 ust. 5 tej ustawy przepisów rozporządzenia z dnia 24 kwietnia 2013 r.

Z omówionych przyczyn Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i nie zachodzą podstawy do jego uchylenia.

W konsekwencji i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga, jako niezasadna, podlegała oddaleniu.

Wbrew wyrażonemu w piśmie z dnia 3 lipca 2020 r. stanowisku uczestnika postępowania – G. W., nie zachodziły podstawy do uznania postępowania w sprawie za bezprzedmiotowe w związku okolicznością uiszczenia przez G. W. kwoty [...]zł, zgodnie z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. Kwestia wykonania postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego pozostaje bowiem bez wpływu na ocenę jego legalności przez sąd administracyjny.

Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Z tych wszystkich względów i na podstawie powołanych przepisów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł jak w sentencji.