Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 184/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2008-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Zborzyński Sędziowie NSA Joanna Kuczyńska WSA Marta Wojciechowska (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Joanna Zamojska - Jaszczyk po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 15 października 2008 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. na rzecz skarżącego kwotę 2.817 złotych (dwa tysiące osiemset siedemnaście złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] o nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O., którą odmówiono J. K. przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2005.

Decyzję wydano w następującym stanie faktycznym sprawy.

Wnioskiem z dnia 14 maja 2005r. J. K. zwrócił się do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2005 (zwaną dalej płatnością ONW).

Ponieważ w roku 2005 J. K. ubiegał się także o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt przeprowadzono kontrolę gospodarstwa wnioskodawcy, która odbyła się w dniach 2 -10 stycznia 2006r. i obejmowała działki położone w województwie [...]. Czynności kontrolne zostały przeprowadzone przez pracowników Biura Kontroli na Miejscu [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w obecności strony i sporządzono z nich protokół nr [...]. W wyniku kontroli stwierdzono liczne nieprawidłowości w tym przekroczenie powierzchni deklarowanej w stosunku do stwierdzonej o ponad 20%.

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. dopuścił dowód w postaci protokołu z czynności kontrolnych dokonanych w ramach programu rolnośrodowiskowego i włączył go do postępowania w sprawie przyznania płatności ONW stwierdzając, że dane zawarte w tym protokole dotyczą ustaleń istotnych dla sprawy o udzielenie płatności ONW, gdyż mają wpływ na ustalenie faktycznego sposobu użytkowania gruntów rolnych w okresie poprzedzającym przeprowadzenie kontroli związanej z wnioskiem rozpatrywanym w niniejszej sprawie.

Kontrola dotycząca bezpośrednio wniosku o przyznanie płatności ONW odbyła się w dniach 17-18 maja 2006r. - na działkach położonych w obrębie gminy R. i w dniu 24 kwietnia 2006r. na działkach położonych w obrębie gminy G. W wyniku kontroli stwierdzono różnicę pomiędzy powierzchnią działek deklarowaną we wniosku o dopłaty bezpośrednie, a powierzchnią stwierdzoną (25,52ha) oraz różnicę między powierzchnią ustaloną w wyniku czynności kontrolnych ze stycznia 2006r., a późniejszą kontrolą (29,37ha).

Na prośbę Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. [...] Biuro Kontroli na Miejscu dokonało ujednolicenia danych uzyskanych w wyniku kontroli tych samych działek w ramach programu rolnośrodowiskowego (nr [...]) i kontroli obszarowych (nr [...]) oraz sporządziło zbiorczy protokół z dnia 28 marca 2007 oznaczony numerem [...].

W toku dalszego postępowania J. K. zwrócił się do organu o uwzględnienie przy podejmowaniu decyzji w niniejszej sprawie tylko protokołów z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniach 24 kwietnia 2006r. i 17 – 18 maja 2006r., albowiem jego zdaniem wyniki z kontroli przeprowadzonej w styczniu 2006r. były niewiarygodne. W ocenie strony kontrola przeprowadzona na potrzeby dopłat rolnośrodowiskowych nie była przeprowadzona rzetelnie, gdyż pewne obszary zostały wykluczone przez kontrolujących bez wskazania podstawy prawnej, a dotyczyło to m.in. terenów zadrzewionych i zakrzaczonych, które według J. K. mogą być na przykład wykorzystywane do wypasu owiec i w rzeczywistości tak są wykorzystywane, albowiem na terenie położonym we wsi R. odbywa się letni wypas owiec. Wnioskodawca podkreślił przy tym, że wypasanie owiec w okresie wegetacyjnym spełnia minimalne wymagania utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej i chociaż grunty rolne nie powinny być porośnięte drzewami i krzewami, to jednak wyjątkiem są drzewa i krzewy, które nie wpływają na prowadzoną na tych gruntach produkcję roślinną. Tak jest właśnie w jego przypadku. Zwrócił także uwagę na rozbieżności wynikające ze zdjęć dołączonych do materiałów z kontroli, a mianowicie dotyczącymi dat, godzin, które w rzeczywistości były inne niż te widniejące na dołączonych zdjęciach, co wskazuje na dokonywanie czynności kontrolnych bez jego obecności. Wątpliwości wnioskodawcy wzbudziło również wyłączenie części powierzchni działki 158/1 oraz brak zdjęć wskazujących na stwierdzone nieprawidłowości dotyczące tej działki oraz warunki, w których przeprowadzano kontrolę, a mianowicie gruba pokrywa śniegu, która nie pozwalała na dokładną ocenę stanu działek rolnych.

Odnosząc się do zastrzeżeń strony, Biuro Kontroli na Miejscu pismem z dnia 4 czerwca 2007r. wskazało na przepisy Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników, a także procedurę KP-611-42-ARiMR i wyjaśniło m.in., że powierzchnie działek rolnych określa się za pomocą wszelkich odpowiednich środków zdefiniowanych przez właściwe władze, a zapewniających wykonanie pomiaru z dokładnością przynajmniej równą dokładności wymaganej przy pomiarach wynikających z przepisów krajowych. Tolerancja pomiaru, którą określają właściwe władze, nie powinna przekraczać 5% powierzchni działki rolnej lub szerokości strefy buforowej równej l,5m okalającej obwód działki, jednak maksymalna tolerancja w stosunku do każdej działki rolnej nie może przekroczyć 1,0 ha w kategoriach bezwzględnych. Można wziąć pod uwagę całkowitą powierzchnię działki rolnej pod warunkiem, że jest ona w pełni użytkowana zgodnie z normami przyjętymi w danym państwie członkowskim lub regionie. W innych przypadkach brana jest pod uwagę powierzchnia faktycznie użytkowana. Biuro podkreśliło także, że kontrole na miejscu z zasady przeprowadzane są bez uprzedzenia, zatem przeprowadzenie kontroli pod nieobecność wnioskodawcy nie jest uchybieniem, oraz że zarzuty, wnioskodawcy dotyczące wykonywania fotografii nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ obowiązujące instrukcje wykonywania kontroli nie nakładają obowiązku ustawiania w aparatach fotograficznych dat i czasu wykonywania zdjęć.

W tej sytuacji Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O., odmówił przyznania J. K. płatności ONW.

Kierownik odwołał się przy tym zarówno do przepisów art. 1B ust. 4 Traktatu UE i § 2 i § 3 oraz § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (Dz. U. Nr 73, poz. 657 z późn. zm.) – [dalej rozporządzenie ONW], jak i do przepisów prawa wspólnotowego, w szczególności rozporządzenia Komisji (WE) Nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej. Wskazał również na art. 70 ww. rozporządzenia Komisji (WE) Nr 817/2004 nakazujący stosowanie między innymi art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 w odniesieniu do płatności obszarowych, tj. płatności przyznawanych na bazie powierzchni gruntów rolnych, zatem mający zastosowanie m.in. w odniesieniu do płatności ONW.

Zgodnie z art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, jeśli dla danej grupy upraw obszar zadeklarowany we wniosku przekracza obszar stwierdzony, który spełnia wszystkie warunki określone w zasadach przyznawania pomocy dla płatności ONW, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru stwierdzonego po kontroli na miejscu pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeżeli ta różnica wynosi 3% lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20% zatwierdzonego obszaru. Z kolei, jeżeli różnica ta przekracza 20% stwierdzonego obszaru, to dla danej grupy upraw nie zostanie przyznana żadna pomoc obszarowa. Za daną grupę upraw uważa się obszary ONW. Zatem jeżeli różnica pomiędzy obszarem zadeklarowanym a stwierdzonym wynosi więcej niż 20 %, to płatności ONW nie przyznaje się.

Kierownik wskazał także, iż zasady przeprowadzania kontroli na miejscu, warunki kontroli i sposób postępowania osób wykonujących kontrole, normuje szereg przepisów krajowych i unijnych, przywołanych w dalszej części uzasadnienia, oraz szczegółowe procedury i instrukcje wewnętrzne Agencji.

Wnioskodawca składając wniosek o przyznanie dopłaty powinien zawrzeć w nim wszystkie informacje konieczne do ustalenia uprawnień pomocowych, przedstawiając m.in. szczegółowe dane umożliwiające identyfikację wszystkich działek rolnych w gospodarstwie, ich powierzchnię wyrażoną w hektarach, z dokładnością do dwóch miejsc po przecinku, lokalizację, użytkowanie oraz dany system pomocy (art. 12 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 roku ustanawiającego szczegółowego zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiające wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników). Z kolei zgodnie z art. 23 powołanego rozporządzenia, kontrole administracyjne i kontrole na miejscu mają na celu zweryfikowanie zgodności danych, przedstawionych przez wnioskodawcę, z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności. Zasady przeprowadzania kontroli na miejscu określono w art.25 ust 1cytowanego rozporządzenia i wynika z nich m.in. to, że kontrola na miejscu jest niezapowiedziana, a tylko warunkowo, jeżeli cel kontroli nie jest zagrożony, dopuszcza się wcześniejsze powiadomienie ograniczone do absolutnie niezbędnego minimum. Powiadomienie takie, poza odpowiednio uzasadnionymi przypadkami, nie przekracza 48 godzin. Kierownik wskazał również, iż kontrola przeprowadzona pod nieobecność producenta rolnego jest tak samo ważna jak kontrola przeprowadzona w jego obecności.

Kontrola na miejscu obejmuje między innymi stwierdzenie gatunku uprawianych roślin lub sposobu użytkowania gruntu na danej działce rolnej, stwierdzenie, czy nie występuje rozbieżność pomiędzy uprawą zadeklarowaną, a stwierdzoną, stwierdzenie czy spełniony jest wymóg dotyczący minimalnej powierzchni działki rolnej (0,10 ha) i minimalnej powierzchni ustalonej dla gospodarstwa rolnego (1,00 ha), sprawdzenie przy pomocy oceny wizualnej, czy na danej działce są spełnione wymagania dotyczące dobrej kultury rolnej. Z kontroli sporządza się protokół, który stanowi ujednolicony druk, wypełniony zgodnie z ustalonymi instrukcjami i procedurami oraz wymaganiami wskazanych przepisów krajowych i unijnych. Dwie ostatnie strony protokołu (5-1/6 i 5-2/6) są przekazywane producentowi rolnemu i zawierają objaśnienia znaczenia kodów pokontrolnych i symboli dotyczących dobrej kultury rolnej. Rolnik lub jego przedstawiciel ma możliwość podpisania sprawozdania w celu poświadczenia swojej obecności podczas kontroli oraz dodania uwag. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości rolnik otrzymuje kopię sprawozdania z kontroli. Ma możliwość zapoznania się z ustaleniami kontroli oraz znaczeniem zastosowanych kodów.

Dodatkowo Kierownik wskazał, iż w trakcie kontroli sporządza się dokumentację fotograficzną w formie cyfrowej fotografii kontrolowanych działek rolnych. W przypadku, gdy w obrębie deklarowanej działki znajdują się obszary, które nie kwalifikują się do przyznania płatności, konieczne jest wykonanie fotografii dokumentujących występowanie takich obszarów. Każda fotografia zawiera tablicę wypełnioną danymi pozwalającymi na identyfikację sfotografowanej działki rolnej. Tablica z danymi powinna być fotografowana w terenie na tle kontrolowanej działki rolnej. Dane zawarte na tablicy identyfikują działkę oraz pozwalają na stwierdzenie daty przeprowadzonej kontroli. Cyfrowe aparaty fotograficzne mogą mieć błędnie ustawione daty i godziny lub w ogóle mogą nie mieć takiej funkcji, nie będzie to stanowiło jednak żadnego uchybienia, ponieważ dla czynności kontrolnych nie ma to żadnego znaczenia.

Z tych względów organ I instancji stwierdził, że zarzuty dotyczące sposobu przeprowadzenia i dokumentowania przeprowadzonych kontroli na miejscu są nieuzasadnione. Odwołując się ponadto do zasady praworządności oraz reguł prowadzenia postępowania dowodowego wyrażonych w art. 75 i następnych Kodeksu postępowania administracyjnego Kierownik wskazał na konieczność dopuszczenia dowodu w postaci protokołu z czynności kontrolnych dokonanych w ramach programu rolnośrodowiskowego ze stycznia 2006r. do postępowania w sprawie przyznania płatności ONW. Zwrócił także uwagę na to, iż praktyka organów administracji nie może prowadzić do przyznawana pewnym dowodom większej mocy dowodowej, gdyż działanie takie należałoby zakwalifikować jako rażąco naruszające prawo i odwołał się w tej kwestii do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 sierpnia 2000r. sygn. akt. V SA 2182/99. Oznacza to, że ustalenia kontroli na miejscu dotyczące tego samego obszaru, wykonane zgodnie z regułami dotyczącymi ich przeprowadzania, dokonane w pewnym odstępie czasu nie mogą mieć większego znaczenia czy też różnej mocy dowodowej. Rozbieżności ustaleń dokonanych w trakcie pierwszej i drugiej kontroli mogą świadczyć jedynie o tym, że w okresie między czynnościami kontrolnymi na działkach odbywały się prace mające na celu dostosowanie stanu faktycznego do zadeklarowanego we wniosku.

W tej sytuacji, zgodnie z zebranym materiałem dowodowym, w tym ujednoliconym protokołem z czynności kontrolnych oznaczonym numerem [...] z dnia 28 marca 2007, Kierownik stwierdził, iż obszar powierzchni działek rolnych spełniający warunki do przyznania płatności ONW, wynosi 51,56 ha, podczas gdy wnioskodawca zadeklarował obszar o powierzchni 103,78 ha. Ujawniona różnica wynosi zatem 101,28 %, w związku z czym uzasadniona jest odmowa przyznania płatności.

Od decyzji tej strona wniosła odwołanie, w którym domagała się ponownego rozpatrzenie wniosku o przyznanie płatności ONW i wskazała na błędne ustalenia dokonane w toku kontroli przeprowadzonej w styczniu 2006 r. przez pracowników [...] Oddziału Regionalnego ARiMR we W.. Strona wskazała, że w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Opolu wyznaczono termin rozprawy w sprawie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowych, gdzie podstawą poczynionych przez organy ustaleń był kwestionowany przez stronę wynik kontroli ze stycznia 2006r. Rozstrzygnięcie Sądu w zakresie płatności rolnośrodowiskowej, zdaniem strony, będzie miało istotny wpływ na stwierdzenie czy kontrola odzwierciedla rzeczywisty stan gospodarstwa rolnego.

Dodatkowo J. K. podniósł szereg zarzutów dotyczących przeprowadzenia kontroli przez pracowników [...] Oddziału Regionalnego ARiMR we W. Wskazał m.in., że powołanie się przez organ w dokumentach urzędowych na nieznane mu procedury i instrukcje wewnętrzne uniemożliwiało prawidłowe zapoznanie się z dokonanymi w toku postępowania ustaleniami. Zakwestionował wiarygodność zgromadzonej dokumentacji fotograficznej, podkreślając, że nie odzwierciedla ona stanu faktycznego oraz dodał, iż organ błędnie ustalił przyczynę rozbieżności pomiędzy kontrolami.

Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...], Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. odmawiającą przyznania J. K. płatności ONW na rok 2005.

W ocenie organu odwoławczego brak było podstaw do kwestionowania ustaleń dokonanych w trakcie czynności kontrolnych, a argumentacja strony nie zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Dyrektor zwrócił uwagę na okoliczności wykazane przez stronę we wniosku o wsparcie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, a mianowicie strona zadeklarowała pakiet - rolnictwo ekologiczne na obszarze 162,05 ha, w wariantach: uprawy rolnicze (bez certyfikatu zgodności) - na obszarze 31,26 ha oraz trwałe użytki zielone (bez certyfikatu zgodności) - na obszarze 130,79 ha. Tymczasem przeprowadzona w dniach od 2 do 10 stycznia 2006 roku przez pracowników [...] Biura Kontroli na Miejscu kontrola gospodarstwa rolnego J. K., w ramach programu wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt, wykazała szereg nieprawidłowości związanych z deklaracją i sposobem użytkowania poszczególnych działek rolnych. Poza błędami deklaracji powierzchni na działkach położonych w województwie [...] stwierdzono obszary zadrzewione, zakrzaczone, porośnięte dziką różą. Z kolei we wniosku o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2005 na działkach, na których stwierdzono opisane wyżej nieprawidłowości (zadrzewienia i zakrzaczenia) strona zadeklarowała "trawy na gruntach ornych", "trwałe pastwiska", "trwałe łąki" i "trawy". Z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości już podczas kontroli dotyczącej dopłat rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w O. zlecił kolejne wykonanie kontroli w ramach wniosku o przyznanie płatności ONW na rok 2005. Czynności kontrole w gospodarstwie rolnym wnioskodawcy wykonywane były przez pracowników [...] Biura Kontroli na Miejscu etapami. I tak działki rolne zadeklarowane na działkach ewidencyjnych położonych w województwie [...] zostały skontrolowane w dniach 17-18 maja 2006 roku i w wyniku kontroli stwierdzono nieprawidłowości w deklaracji powierzchni niektórych działek rolnych. Błędy w deklaracji polegały na zawyżeniu bądź na zaniżeniu powierzchni deklarowanych w stosunku do powierzchni stwierdzonych w ramach kontroli. Dla działki rolnej z oznaczeniem U stwierdzono, iż jej powierzchnia w wyniku pomiaru jest mniejsza niż 0,10 ha. Ponieważ pomiędzy wynikami obu kontroli istniały znaczne rozbieżności dotyczące powierzchni zadeklarowanych działek jak i istniejących nieprawidłowości dotyczących działalności rolniczej, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. postanowieniem z dnia 3 lipca 2006 roku dopuścił w postępowaniu w sprawie przyznania płatności ONW na 2005 rok, dowód w postaci protokołu z czynności kontrolnych wykonanych w ramach programu rolnośrodowiskowego w dniach 2 – 10 stycznia 2006r.

W dalszej części uzasadnienia Dyrektor stwierdził, że ponieważ kontrole gospodarstwa rolnego w ramach dwóch działań dotyczyły tożsamych działek ewidencyjnych, istniała potrzeba sporządzenia przez [...] Biuro Kontroli na Miejscu ARiMR zbiorczego zestawienia wyników kontroli. Sporządzono je w formie protokołu, który obejmował ustalenia dokonane w ramach kontroli dotyczącej dwóch programów w odstępie czterech miesięcy. Organ II instancji wskazał przy tym, iż podstawą rozstrzygnięcia podjętego przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. były wyniki kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie rolnym w styczniu 2006r. i w maju 2006r.

Suma powierzchni kontrolowanych działek rolnych stwierdzona w wyniku kontroli wyniosła 51,56 ha, podczas gdy wnioskodawca zadeklarował 103,78 ha, co daje procentową różnicę 101,28.

Odnosząc się do zarzutów J. K. podniesionych w odwołaniu Dyrektor stwierdził, że wyniki pierwszej kontroli wykazały duże rozbieżności pomiędzy ustalonym przez kontrolujących stanem faktycznym a stanem wskazanym we wniosku przez stronę. Poza błędami deklaracji powierzchni, na części działek rolnych stwierdzono obszary zadrzewione, zakrzaczone. Na podstawie przekazanej wraz z protokołem z czynności kontrolnych nr [...], dokumentacji zdjęciowej oraz adnotacji osób wykonujących czynności kontrolne, ustalono, że na działkach położonych w województwie [...] nie była prowadzona działalność rolnicza. Uwagi te odnoszą się do działek rolnych z oznaczeniem C, D, J, L, Ł, M, U, W. Na wymienionych działkach kontrolerzy stwierdzili las i nieużytki, dokumentując ustalenia zdjęciami. Dodatkowo Dyrektor podkreślił, iż w trakcie kontroli na części działek rolnych kontrolerzy zauważyli pracowników wynajętych przez J. K. do karczowania terenu. Zdaniem Dyrektora fakt ten świadczy o tym, że strona miała świadomość nieprawidłowości dotyczących rzeczywistego stanu gruntów, który odbiegał od deklarowanego stanu gruntów. Uzupełniająco Dyrektor wskazał, iż przeprowadzona po upływie ponad czterech miesięcy od pierwszej kontroli kolejna kontrola gospodarstwa rolnego wnioskodawcy, a dotycząca tych samych działek ewidencyjnych, wykazała już mniejsze nieprawidłowości Zdaniem Dyrektora, wskazuje to na usunięcie w tym czasie przez stronę nieprawidłowości wykazanych podczas pierwszej kontroli. W tej sytuacji, gdy wyniki obu kontroli wykazywały duże rozbieżności, zdaniem Dyrektora, organ I instancji uprawniony był do uznania, że bardziej miarodajne i wiarygodne są wyniki pierwszej kontroli tj. kontroli w ramach programu rolnośrodowiskowego. Dowód ten w postaci protokołu sporządzonego na cele innego postępowania został dopuszczony w niniejszym postępowaniu zgodnie z zasadą wynikającą z art. 75 § 1 Kpa, który stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Wymieniona regulacja przyjmuje zasadę równej mocy środków dowodowych, nie wprowadzając ograniczeń odnośnie rodzaju dowodów, którym należy przyznać pierwszeństwo w ustaleniu istnienia danego faktu. Dyrektor zauważył również, że w przepisach Kpa nie różnicuje się środków dowodowych i dodatkowo odwołał się do wyroku naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2004r. sygn. akt III SA 1838/91. Zgodnie z tym wyrokiem ustalenie bez wyraźnej podstawy ustawowej, że pewne fakty mogą być udowodnione jedynie za pomocą ściśle określonych dowodów, jest sprzeczne z art. 75 Kpa.

Odnosząc się natomiast do kwestii powierzchni działki rolnej z oznaczeniem O położonej w województwie [...], w sytuacji, gdy pierwsza kontrola wykazała powierzchnię tej działki 1,27 ha, a późniejsza powierzchnię 6,73 ha, przy czym organ I instancji przyjął powierzchnię 4,66 ha, Dyrektor stwierdził, iż wątpliwości dotyczące powierzchni tej działki nie zostały wyjaśnione. Nie ma to jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż powierzchnia tej działki i tak nie wpłynęłaby na możliwość otrzymania płatności ONW, gdyż procentowa różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną, a powierzchnią uprawnioną (stwierdzoną w kontroli na miejscu) nadal przekraczałaby 20 %.

Oceniając uchybienia dotyczące zdjęć wykonywanych podczas czynności kontrolnych, Dyrektor wyjaśnił, iż zarzuty odwołującego nie zasługują na uwzględnienie, bowiem kontrolerzy podczas wykonywania czynności kontrolnych mają obowiązek ustawiania w aparatach fotograficznych dat, co w przedmiotowej sprawie zostało uczynione. Natomiast nie mają obowiązku ustawiania czasu wykonywanych zdjęć. Podkreślił, iż fotografie kontrolowanych działek rolnych powinny być wykonywane z rozdzielczością, która zapewni jednoznaczną ocenę przedstawionej na niej sytuacji (rodzaj uprawy, nieprawidłowości itp.). Wystarczające jest wykonanie jednej fotografii w ujęciu globalnym w odniesieniu do całej działki rolnej, umożliwiające zidentyfikowanie dokładne działki rolnej i upraw, a na każdej fotografii powinna być umieszczona tablica o formacie nie mniejszym niż A4, wypełniona danymi pozwalającymi na identyfikację sfotografowanej działki takimi jak numer producenta rolnego, numer działki ewidencyjnej, identyfikator działki rolnej, data kontroli i kolejny numer wykonanego zdjęcia. W niniejszej sprawie warunki te zostały dochowane.

Nadto zdaniem organu odwoławczego nie ma znaczenia w niniejszej sprawie postępowanie toczące się przed WSA w Opolu w zakresie płatności rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt, bowiem kwestie związane z odmową przyznania płatności obszarowej były objęte odrębnym postępowaniem.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skarżący domagał się uchylenia decyzji odmawiającej mu przyznania płatności ONW na 2005 r., i przytoczył argumenty tożsame ze wskazanymi w toku postępowania odwoławczego.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności, przeprowadzona przez Sąd na podstawie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Stosownie do przepisu art.145 §1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 Nr 153,poz.1270 ze. zm.), sąd uchyla decyzję, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź gdy stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także gdy stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

W ocenie Sądu wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja narusza prawo.

Przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] o nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. odmawiającą przyznania J. K. płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (dalej ONW) na rok 2005.

Badając legalność zaskarżonego aktu sąd w pierwszej kolejności musi ustosunkować się do zarzutów dotyczących naruszenia przez organy przepisów postępowania, analizując czy poczynione ustalenia faktyczne dokonane zostały zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego bądź postępowania określonego odrębnymi przepisami właściwego dla danej sprawy. Zarzuty naruszenia prawa materialnego można bowiem rozpatrywać dopiero, gdy ustalony przez organy podatkowe stan faktyczny, który legł u podstaw wydanych decyzji, nie nasuwa wątpliwości.

W sprawie będącej przedmiotem sporu organy wydając zaskarżoną decyzję oparły się na ustaleniach kontroli dokonanych w ramach dwóch działań, a mianowicie dotyczących wspierania przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt oraz płatności ONW na rok 2005. Takie działanie organu znajduje oparcie w treści art. 75 Kpa, zgodnie z którym, jak dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Oznacza to, że Kodeks postępowania administracyjnego dopuszcza jako dowód w sprawie wszelkie legalne środki dowodowe, jeżeli mogą przyczynić się do wyjaśnienia prawdy obiektywnej.

Zatem dowodem w sprawie może być również wynik kontroli przeprowadzonej w innej sprawie, jeżeli może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Jednak zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 Kpa i skonkretyzowaną w art. 77 Kpa, organ zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zbadać wszystkie okoliczności faktyczne związane z daną sprawą, a zatem w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

W niniejszej sprawie organ I instancji dopuścił jako dowód wynik kontroli przeprowadzanej w ramach przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i dobrostanu zwierząt. Wynik tej kontroli, a miała ona miejsce blisko cztery miesiące wcześniej niż kontrola prowadzona na potrzeby wniosku o dopłaty ONW, odbiegał w sposób istotny od wyniku kontroli prowadzonej w ramach niniejszego postępowania. Ujawniono duże rozbieżności zarówno w zakresie zadeklarowanej powierzchni działek jak i braku utrzymania należytej kultury rolnej. Rozbieżności te jednak nie zostały przez organ wyjaśnione, lecz przyjęto za bardziej miarodajne wyniki kontroli rolnośrodowiskowej, które to wyniki skarżący w toku całego postępowania wielokrotnie podważał. Rozbieżności ustaleń dokonanych w trakcie pierwszej i drugiej kontroli zdaniem organów, mogą świadczyć jedynie o tym, że w okresie między czynnościami kontrolnymi na działkach odbywały się prace mające na celu dostosowanie stanu faktycznego do zadeklarowanego we wniosku.

Zauważyć przy tym należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 28 grudnia 2007 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Op 476/06 uchylił decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. oraz poprzedzającą ją decyzję. Na podstawie wskazanych decyzji organy odmówiły J. K. przyznania płatności z tytułu wspierania przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. Uzasadniając wyrok Sąd wskazał na szereg nieprawidłowości poczynionych w toku postępowania wyjaśniającego i kontrolnego, które niezależnie od błędów merytorycznych, musiały spowodować wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Odnosząc się do stanu niniejszej sprawy wskazać należy, iż kontrola przeprowadzona w gospodarstwie skarżącego prowadzić miała do zweryfikowania złożonego wniosku na tle stanu rzeczywistego. Zatem jej tryb oraz sposób przeprowadzenia uzależniony był od charakteru świadczenia, o które ubiegała się strona, a w tym przypadku były to dopłaty z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Podkreślić jednocześnie należy, iż innymi kryteriami kieruje się organ decydując o dopłatach z tytułu wspierania przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, a innymi decydując o przyznaniu świadczenia z tytułu płatności ONW. W przypadku tej ostatniej płatności, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (Dz. U. Nr 73, poz. 657 z późn. zm.), istotne jest przede wszystkim, aby działki rolne położone były na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Wysokość płatności uzależniona jest od usytuowania działek w ramach poszczególnych stref ONW oraz od wielkości powierzchni zadeklarowanych i użytkowanych jako grunty orne, sady, łąki i pastwiska trwałe działek rolnych przez producenta rolnego. Przesłanki do uzyskania płatności ONW określone zostały w § 2 i 3 powołanego rozporządzenia, a należy do nich m.in. wymóg prowadzenia działalności rolniczej na zgłoszonych do płatności działkach rolnych, a działalność ta ma być prowadzona zgodnie z zasadami zwykłej dobrej praktyki rolniczej, o której mowa w art. 14 ust. 2 rozporządzenia 1257/1999/WE. § 2. Za działalność rolniczą, o której mowa w ust. 1 pkt 2, uważa się produkcję roślinną i zwierzęcą, w tym również produkcję materiału siewnego, szkółkarskiego, hodowlanego i reprodukcyjnego, produkcję warzywniczą, roślin ozdobnych i grzybów uprawnych, sadownictwo, hodowlę i produkcję materiału zarodowego ssaków, ptaków i owadów użytkowych, produkcję zwierzęcą typu przemysłowego fermowego oraz chów i hodowlę ryb. Z kolei w § 4 ust. 2 rozporządzenia wskazano, że płatność ONW jest udzielana producentowi do położonych na obszarach ONW działek rolnych użytkowanych jako grunty orne, sady, łąki trwałe oraz pastwiska trwałe.

Przyjęcie przez organ wprost ustaleń z kontroli w zakresie płatności z tytułu wspierania przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, bez próby ich weryfikacji pod kątem płatności ONW prowadzić mogło do błędnych wniosków i co za tym idzie do zastosowania wobec wnioskodawcy nieuzasadnionych sankcji, pozbawiających go prawa do uzyskania wnioskowanych płatności. W sytuacji, gdy wyniki obu kontroli zawierały odmienne ustalenia, organ winien, stosownie do art. 77 Kpa w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, co oznacza konieczność szczegółowego przeanalizowania obu wyników kontroli, wyjaśnienia istniejących różnic ze uwzględnieniem przyczyn, które spowodowały te różnice i w końcu dokonania oceny poszczególnych dowodów ze wskazaniem, dlaczego danemu dowodowi odmówiono wiarygodności. Oznacza to, iż organ wydając decyzję powinien uwzględnić wszystkie dowody jak i uwzględnić okoliczności towarzyszące przeprowadzeniu poszczególnych dowodów.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że dywagacje organu odnoszące się do błędów w ustaleniach faktycznych i stwierdzenie, że pewne okoliczności nie zostały wyjaśnione, pozostają w sprzeczności z powołaną wcześniej zasadą prawdy obiektywnej, naruszając tym samym art. 7 i 77 § 1 Kpa.

Kontrola, która odbyła się w województwie [...] i dotyczyła uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym wykazała duże rozbieżności powierzchni deklarowanej przez skarżącego do powierzchni ujawnionej w toku kontroli, różnica ta wynosiła 54,89 ha. Kolejna kontrola przeprowadzona w zakresie płatności ONW wykazała różnicę 25,52 ha. Różnica pomiędzy ustaleniami obu kontroli wynosi 29,37 ha i zdaniem organu mogła być spowodowana wykarczowaniem drzew i krzewów . Organy jednak stawiając taką hipotezę nie poparły jej materiałem dowodowym i nie może ona stanowić podstawy do wydania decyzji odmawiającej określonych uprawnień.

Podkreślić należy, iż ustalenia poczynione w toku kontroli powinny w sposób jednoznaczny wskazywać stan faktyczny sprawy, zadaniem zaś organu jest wyjaśnić wszystkie wątpliwości, które w sprawie występują. Zatem jeżeli organy doszły do przekonania, iż przyczyną różnic powstałych w pomiarach działek, było wykarczowanie drzew i krzewów, to powinny w sposób nie budzący wątpliwości udowodnić tę hipotezę, posługując się zebranym w toku postępowania materiałem dowodowym, bądź materiał ten uzupełnić. Wprawdzie w uwagach do protokołu kontroli rolnośrodowiskowej kontrolujący wpisali, że spotkali na jednej z działek grupę mieszkańców wsi R., którzy oświadczyli, że na polecenie skarżącego karczowali działki, to ten fakt nie może przesądzać o przyczynach późniejszych różnic w pomiarach działek. Różnice te bowiem, powinny zostać wyjaśnione w oparciu o konkretny materiał dowodowy, a nie w oparciu o domniemania i przypuszczenia organów, które w niniejszej sprawie doprowadziły do uznania za bardziej wiarygodne wyników kontroli ze stycznia 2006r.

Takie stanowisko znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. I tak w wyroku z dnia z dnia 1 czerwca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sygn. akt IV SA/Wa 440/06 ( wybór LEX nr 219365) stwierdził, że organ orzekający w sprawie jest zobowiązany do oceny każdego dowodu przeprowadzonego w postępowaniu administracyjnym. Co do zasady każdy taki dowód organ może uznać za wiarygodny, może jednakże również każdemu przeprowadzonemu dowodowi wiarygodności w całości lub części odmówić. Powinien jednak swoje stanowisko szczegółowo uzasadnić. Z kolei w wyroku z dnia 30 maja 2006 r. sygn. akt III SA/Wa 329/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie

( wybór LEX 258419) wskazał, iż niewystarczające jest samo zebranie materiału dowodowego w aktach sprawy, konieczne jest jego rozpatrzenie, tj. ustosunkowanie się do niego w treści decyzji. Natomiast nieustosunkowanie się do zebranego materiału dowodowego oznacza jego nierozpatrzenie, a co za tym idzie, stanowi niewykonanie obowiązku nałożonego na organ przepisem art. 77 § 1 Kpa.

Z tych względów sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu dającym podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z zm.), gdyż doszło do naruszenia wskazanych przepisów prawa procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O kosztach orzeczono w oparciu o przepis art. 200 cytowanej ustawy.