Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 949/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2022-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Przeciwdziałanie alkoholizmowi
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 9a ust. 7, 10,  13, 15
journal: Dz.U. 2005 nr 180 poz 1493
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.
article: art. 151,  art. 147
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na uchwałę Rady Miejskiej w Jędrzejowie z dnia 17 lutego 2011 r. nr V/36/11 w przedmiocie trybu i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania I. stwierdza nieważność § 2 ust. 2, 3, 4, § 3 ust. 4, § 4 ust. 4, 6, 8, 12 zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

W dniu 17 lutego 2011 r. Rada Miejska w Jędrzejowie, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", oraz art. 6 ust. 2 pkt 4 i art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. nr 180 poz. 1493 ze zm.), zwanej dalej "u.p.p.r.", podjęła uchwałę nr V/36/11 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Jędrzejowie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, stanowiąc m.in. co następuje:

- "§ 2.2. W skład Zespołu wchodzą przedstawiciele:

1) Ośrodka Pomocy Społecznej Miasta i Gminy w Jędrzejowie,

2) Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych,

3) Komendy Powiatowej Policji w Jędrzejowie,

4) oświaty tj. Poradni Psychologiczno - Pedagogicznej w Jędrzejowie, Szkoły Podstawowej Nr 3 w Jędrzejowie, Gimnazjum Nr 2 w Jędrzejowie, Szkoły Podstawowej w Łysakowie, Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych Nr 2 w Jędrzejowie,

5) Zakładu Podstawowej Opieki Zdrowotnej w Jędrzejowie,

6) Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie,

- a także,

7) kuratorzy sądowi Zespołu Kuratorskiego Sądu Rejonowego w Jędrzejowie,

8) prokurator z Prokuratury Rejonowej w Jędrzejowie,

3. W pracach Zespołu mogą uczestniczyć zaproszeni przez Przewodniczącego Zespołu, specjaliści w dziedzinie przeciwdziałania przemocy w rodzinie.

4. Zespół działa na podstawie Porozumień zawartych pomiędzy Burmistrzem Miasta Jędrzejowa, podmiotami, których przedstawiciele powołani zostaną do Zespołu";

- "§ 3. Burmistrz Miasta Jędrzejowa odwołuje członka Zespołu:

na jego wniosek,

na wniosek podmiotu, którego jest on przedstawicielem,

na wniosek przewodniczącego Zespołu w uzasadnionych przypadkach.

w przypadku skazania prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe";

- "§ 4. 4. Szczegółowy zakres prac Zespołu, w tym zadania przewodniczącego, zastępcy przewodniczącego raz tryb ich odwoływania zostaną określone w regulaminie organizacyjnym opracowanym przez Zespół zatwierdzonym przez Burmistrza Miasta Jędrzejowa w drodze zarządzenia.";

- "§ 4.6. Posiedzenia Zespołu odbywają się w zależności od potrzeb, nie rzadziej niż raz na trzy miesiące.";

- "§ 4.8. Zespół może powoływać grupy robocze na zasadach określonych w ustawie o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, w celu rozwiązywania indywidualnych problemów związanych z występowaniem przemocy w rodzinie.";

- "§ 4.12. Członkowie Zespołu i grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych.";

- "§ 4.14. Obsługę organizacyjno - techniczną Zespołu zapewnia Ośrodek Pomocy Społecznej Miasta Gminy w Jędrzejowie".

Skargę na powyższą uchwałę skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Okręgowy w Kielcach, domagając się stwierdzenia jej nieważności we wskazanym poniżej zakresie, podnosząc zarzuty istotnego naruszenia prawa, tj.:

- art. 9a ust. 3-5, art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), zwanego dalej rozporządzeniem, w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez określenie w § 2 ust. 2-3 uchwały katalogu podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład zespołu interdyscyplinarnego, podczas gdy ww. przepisy wskazanej ustawy nie upoważniają Rady do określania katalogu tych podmiotów, albowiem zostały one w sposób wyczerpujący wskazane w art. 9a ust. 3 - u.p.p.r.; ponadto doszło do modyfikacji zapisu ustawowego z art. 9a ust. 5 u.p.p.r. poprzez wskazanie w § 2 ust. 3 uchwały, że "w pracach Zespołu mogą uczestniczyć zaproszeni przez Przewodniczącego Zespołu, specjaliści w dziedzinie przeciwdziałania przemocy w rodzinie", podczas gdy z treści art.9a ust. 5 u.p.p.r. wynika, iż "w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele podmiotów innych niż określone w ust. 3, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie";

- art. 9a ust. 8 u.p.p.r. i art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej, częściowe powtórzenie i modyfikację § 2 ust. 4 uchwały stanowiącym, że "Zespół działa na podstawie porozumień wartych pomiędzy Burmistrzem Miasta Jędrzejowa, a podmiotami, których przedstawiciele powołani zostaną do Zespołu" - a więc i kuratorami mimo, że zgodnie z art. 9 ust. 8 u.p.p.r. kuratorzy nie stanowią podmiotów, z którymi wójt, burmistrz, prezydent miasta zawiera porozumienia, bowiem art. 9a ust. 8 u.p.p.r. określa, że przedmiotowe porozumienia winny być zawierane miedzy wójtem, burmistrzem, prezydentem miasta a podmiotami, o których mowa w art.9a ust.3,3a lub 5 u.p.p.r.;

- art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i wskazanie w § 4 ust. 4 uchwały, że "Szczegółowy zakres prac Zespołu, w tym zadania przewodniczącego oraz tryb ich powoływania zostaną określone w regulaminie organizacyjnym opracowanym przez Zespół i zatwierdzonym przez Burmistrza Miasta Jędrzejowa w drodze zarządzenia", podczas gdy przepis art. 9a ust. 15 u.p.pr. wskazuje, że to rada w drodze uchwały określa szczegółowe warunki funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego;

- art. 9a ust. 7 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie w § 4 ust. 6 uchwały, wskazującym częstotliwość posiedzeń Zespołu Interdyscyplinarnego, treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 7 u.p.p.r.;

- art. 9a ust. 10, art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i częściowe powtórzenie oraz modyfikację w § 4 ust. 8 uchwały dotyczącej możliwości tworzenia przez Zespół Interdyscyplinarny grup roboczych treści zapisu ustawowego zawartego wart. 9a ust. 10 u.p.p.r.;

- art. 9a ust. 13, art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie w § 4 ust. 12 uchwały treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 13 u.p.p.r.;

- art. 9a ust. 9 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej przez powtórzenie w § 4 ust. 14 uchwały treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 9 u.p.p.r.

W odpowiedzi na skargę organ ocenę zasadności poszczególnych zarzutów pozostawił do uznania Sądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga w większej części zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne właściwe są w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Sąd administracyjny dokonuje wskazanej kontroli według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania przez organ aktu stanowiącego przedmiot zaskarżenia.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.), zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996/3/90; z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; por. także: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny, 2001, z. 1-2, s. 102).

Uchwała rady gminy musi respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). W orzecznictwie zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto, porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. sygn. II GSK 2114/11).

Powszechnie uznawane zasady poprawnej legislacji zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100 r. poz. 908), określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Zgodnie z § 143 załącznika do tego rozporządzenia, do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych – również w dziale I rozdział 9, chyba, że odrębne przepisy stanowią inaczej. Z regulacji zawartych w § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, z kolei zgodnie z § 118 i § 137 w zw. z § 143 w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym).

Choć przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonej uchwały, to jednak wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i 94 Konstytucji RP. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego i są związane z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, gdy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego, wówczas następuje istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności aktu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r., sygn. II OSK 2498/16).

W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 października 2009 r., sygn. Kp 3/09 zwrócono ponadto uwagę na zasadę konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych, która ma charakter zasady prawa. Wprawdzie wyrok ten odnosi się do tworzenia przepisów ustaw i rozporządzeń, jednakże opisana reguła ma charakter uniwersalny, a wynikające z niej wnioski mogą stanowić podstawę ocen w zakresie formy tworzenia prawa miejscowego. Na ustawodawcy ciąży zatem obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo (por. WSA w Gdańsku z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. II SA/Gd 827/19).

W tym kontekście w orzecznictwie wskazuje się, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie, bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też jest dezinformujące. Trzeba zatem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności. Uchwała organu gminy nie powinna zatem, co do zasady, powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą.

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie delegacji zawartej w art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. nr 180 r. poz. 1493 ze zm.), zwanej dalej "u.p.p.r." Zgodnie z tym przepisem rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Odnosząc się do zawartych w skardze zarzutów, Sąd podzielił stanowisko Prokuratora, kwestionującego następujące zapisy § 2 uchwały:

"2. W skład Zespołu wchodzą przedstawiciele:

1) Ośrodka Pomocy Społecznej Miasta i Gminy w Jędrzejowie,

2) Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych,

3) Komendy Powiatowej Policji w Jędrzejowie,

4) oświaty tj. Poradni Psychologiczno - Pedagogicznej w Jędrzejowie, Szkoły Podstawowej Nr 3 w Jędrzejowie, Gimnazjum Nr 2 w Jędrzejowie, Szkoły Podstawowej w Łysakowie, Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych Nr 2 w Jędrzejowie,

5) Zakładu Podstawowej Opieki Zdrowotnej w Jędrzejowie,

6) Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie,

- a także,

7) kuratorzy sądowi Zespołu Kuratorskiego Sądu Rejonowego w Jędrzejowie,

8) prokurator z Prokuratury Rejonowej w Jędrzejowie,

3. W pracach Zespołu mogą uczestniczyć zaproszeni przez Przewodniczącego Zespołu, specjaliści w dziedzinie przeciwdziałania przemocy w rodzinie.

W tym miejscu podkreślić trzeba, że katalog podmiotów wchodzących w skład zespołu interdyscyplinarnego został wyczerpująco uregulowany w art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r. Zgodnie z art. 9a ust. 3 tej ustawy w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych. W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą także kuratorzy sądowi (ust. 4). W skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele podmiotów innych niż określone w ust. 3, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie (ust. 5). Ponadto, treść zakwestionowanej przez Prokuratora regulacji nie odpowiada dokładnie treści art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r. Rada Miejska w Jędrzejowie co prawda podjeła próbę powtórzenia regulacji u.p.p.r. dotyczących składu zespołu interdyscyplinarnego w uchwalonym regulaminie, jednak nie uczyniła tego w sposób całościowy. W tym zakresie wskazać trzeba, że § 2 ust. 2 pkt 8 uchwały przewidziano udział w Zespole prokuratorów, stanowiąc jednak na wstępie § 2 ust. 2 że cyt.: "W skład Zespołu wchodzą" Tymczasem przepis art. 9a ust. 5 u.p.p.r. – w przeciwieństwie do podjętej regulacji – przewiduje jedynie fakultatywną możliwość udziału w Zespole przez prokuratorów. Mianowicie, zgodnie z tym przepisem "w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy". W tym zakresie nie sposób uznać, że zaskarżone przepisy spełniają wymogi jednoznaczności, kompleksowości i czytelności tekstu prawnego.

Odnosząc się w sposób całościowy do powyższych regulacji tut. Sąd – w składzie orzekającym w niniejszej sprawie – podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie (przedstawione na kanwie podobnego zagadnienia) w wyroku z dnia 24 listopada 2021 r. o sygn. akt III OSK 4122/21, w którym wskazano że żaden z przepisów u.p.p.r., a w tym ani art. 9a ust. 15, ani też art. 9a ust. 3, ust. 4 i ust. 4 u.p.p.r. nie upoważniały organu stanowiącego gminy do określenia katalogu tych podmiotów – gdyż został on określony w samej ustawie. Skoro ustawodawca określił podmioty, których przedstawiciele wchodzą w skład zespołu interdyscyplinarnego, to powtórzenie tej regulacji w uchwale stanowi naruszenie prawa. Tym samym Rada Miejska w Jędrzejowie wykroczyła poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w u.p.p.r. do określenia trybu, sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.

W tym miejscu należy podkreślić – za Naczelnym Sądem Administracyjnym – że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu mogą wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiać akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasadę tę potwierdza obowiązujący w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały art. 40 ust. 1 u.s.g. wprost stanowiący, że gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Skoro akt prawa miejscowego jest wydawany na podstawie delegacji ustawowej, to tylko przestrzeganie tak zakresu podmiotowego jak i przedmiotowego tej delegacji daje podstawy do uznania danego aktu za zgodny z prawem. Przepis aktu prawa miejscowego nie może ponownie regulować tego samego, co już jest uregulowane w ustawie. Dopuszczalność powtórzeń tej samej regulacji w akcie hierarchicznie niższego rzędu jest zasadniczo niedopuszczalna i nie może prowadzić do powstawania sprzeczności w systemie prawa, a w tym do sytuacji, w której jedna i ta sama norma prawna zostałaby uregulowana w dwóch hierarchicznie odrębnych aktach prawnych i uchylenie jednego z tych aktów nie skutkowałoby automatycznie pozbawieniem obowiązywania danej normy w innym akcie prawnym. W tym kontekście nawet całościowe uregulowanie danej materii w akcie prawa miejscowego nie sposób uznać za prawidłowe.

Powyższe rozważania znajdują również zastosowanie do § 2 ust. 4 uchwały, zgodnie z którym "Zespół działa na podstawie Porozumień zawartych pomiędzy Burmistrzem Miasta Jędrzejowa, podmiotami, których przedstawiciele powołani zostaną do Zespołu". Kwestia zawierania porozumień wynika bowiem z treści samej u.p.p.r. i lokalny prawodawca nie powinien powtarzać tej regulacji w akcie prawa miejscowego. Zgodnie bowiem z art. 9a ust. 8 u.p.p.r. zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych między wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta a podmiotami, o których mowa w ust. 3 lub 5. Porozumienia nie są więc zawierane z kuratorami sądowymi, którzy zostali wymienieni w art. 9a ust. 4 u.p.p.r.

Prokurator trafnie zakwestionował również § 3 ust. 4 uchwały, zgodnie z którym Burmistrz Miasta Jędrzejowa odwołuje członka Zespołu w przypadku skazania prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe. Zakwestionowana regulacja stanowi bowiem wykroczenie poza delegację ustawową określoną w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. W orzecznictwie zgodnie wskazuje się, że przepis ten nie upoważnia do wprowadzania materialnoprawnych przyczyn pozbawienia członkostwa, a jedynie do określenia procedury pozbawienia członkostwa (por. wyroki WSA: w Bydgoszczy z dnia 21 lipca 2020 r. sygn. II SA/Bd 1051/19; w Kielcach: z dnia 26 maja 2021 r., sygn. II SA/Ke 427/21, z dnia 22 lipca 2021 r., sygn. II SA/Ke 533/21). W tym ostatnim kontekście nie mogły odnieść skutku zarzuty Prokuratora, kwestionującego § 3 uchwały w pozostałej części, zgodnie z którą Burmistrz Miasta Jędrzejowa odwołuje członka Zespołu na jego wniosek (pkt 1), na wniosek podmiotu, którego jest on przedstawicielem (pkt 2), na wniosek przewodniczącego Zespołu w uzasadnionych przypadkach (pkt 3). Regulacja ta prawidłowo stanowi bowiem realizację upoważnienia ustawowego zawartego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. do określenia trybu i sposobu odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego.

Przechodząc do oceny legalności regulacji w § 4 ust. 4 uchwały, zgodnie z którym "Szczegółowy zakres prac Zespołu, w tym zadania przewodniczącego, zastępcy przewodniczącego raz tryb ich odwoływania zostaną określone w regulaminie organizacyjnym opracowanym przez Zespół zatwierdzonym przez Burmistrza Miasta Jędrzejowa w drodze zarządzenia" tut. Sąd podziela w całości swoje dotychczasowe stanowisko, wyrażane m.in. w wyroku z 15 września 2021 r. o sygn. akt 527/21. Mianowicie, w orzeczeniu tym wskazano, że w świetle art. 9a ust. 15 u.p.p.r. to rada gminy jest upoważniona do określania w drodze uchwały trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania i nie ma kompetencji do scedowania tego upoważnienia na inny podmiot. Tym samym w § 4 ust. 4 uchwały doszło do przekroczenia upoważnienia ustawowego z art. 9a ust. 15 u.p.p.r.

Z kolei zaskarżone regulacje:

- § 4 ust. 6 "Posiedzenia Zespołu odbywają się w zależności od potrzeb, nie rzadziej niż raz na trzy miesiące.";

- w § 4 ust. 8 "Zespół może powoływać grupy robocze na zasadach określonych w ustawie o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, w celu rozwiązywania indywidualnych problemów związanych z występowaniem przemocy w rodzinie.";

- w § 4 ust. 12 "Członkowie Zespołu i grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych.";

stanowią nieuprawnione powtórzenie treści przepisów ustawowych, tj. odpowiednio art. 9a ust. 7, 10 i 13 u.p.p.r., w przypadku § 4 ust. 8 dodatkowo z modyfikacją. Przepis art. 9a ust. 10 u.pp.r stanowi bowiem, że zespół interdyscyplinarny może tworzyć grupy robocze w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach. Prawodawca lokalny zmodyfikował tu tekst ustawy, zastępując określony w ustawie cel powstania grupy roboczej nawiązujący do występowania "indywidualnych przypadków" celem, w którym akcentuje się występowanie "indywidualnych problemów". Modyfikacja ta może prowadzić do uznania, że celem grupy roboczej nie jest działanie nakierowane na rozwiązywanie indywidualnego przypadku wystąpienia przemocy w rodzinie (co może oznaczać działanie obejmujące zarówno całą rodzinę jak i poszczególnych jej członków), lecz działanie skierowane wyłącznie na "indywidualne problemy", a więc wyłącznie na problemy jednego z członków rodziny (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 18 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 43/20).

Wszystkie wyszczególnione powyżej powtórzenia regulacji rangi ustawowej naruszają również przepis § 137 ww. rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej. Podkreślenia ponadto wymaga, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu mogą wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiać akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Na datę podjęcia zaskarżonej uchwały zasadę tę potwierdzał art. 40 ust. 1 u.s.g. wprost stanowiąc, że gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Skoro akt prawa miejscowego jest wydawany na podstawie delegacji ustawowej, to tylko przestrzeganie tak zakresu podmiotowego jak i przedmiotowego tej delegacji daje podstawy do uznania danego aktu za zgodny z prawem. Przepis aktu prawa miejscowego nie może ponownie regulować tego samego, co już jest uregulowane w ustawie. Dopuszczalność powtórzeń tej samej regulacji w akcie hierarchicznie niższego rzędu jest zasadniczo niedopuszczalna i nie może prowadzić do powstawania sprzeczności w systemie prawa, a w tym do sytuacji, w której jedna i ta sama norma prawna zostałaby uregulowana w dwóch hierarchicznie odrębnych aktach prawnych i uchylenie jednego z tych aktów nie skutkowałoby automatycznie pozbawieniem obowiązywania danej normy w innym akcie prawnym. Tylko wyjątkowo, gdy zakres delegacji ustawowej do wydania aktu prawa miejscowego zakreśla szeroko zakres regulacji, która obejmuje zarówno regulację ustawową jak i statutową, dopuszczalne jest powtórzenie regulacji w uchwale organu jednostki samorządu terytorialnego. W szczególności dotyczy to statutów jednostek samorządu. Jednakże w niniejszej sprawie, w której przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej była uchwała w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, nie można uznać, aby powtórzenie przepisów ustawowych znajdowało podstawę w delegacji zawartej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. a ponadto, aby było to uzasadnione. Stwierdzić zarazem trzeba, że powyższe naruszenia prawa mają charakter istotny w rozumieniu art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. Przez istotną sprzeczność należy bowiem rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, w tym z ustawą (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r. sygn. akt P 9/02, OTK-A 2003/9/100). Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, zgodnie z którym istotne naruszenie prawa to takie jego naruszenie, które m.in. polega na podjęciu uchwały o treści nieznajdującej właściwej delegacji ustawowej, czyli bez podstawy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 117/11, LEX nr 1081742; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 618/14, LEX nr 1990891; wyrok NSA z dnia 25 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2462/15, LEX nr 2339667).

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w pkt I wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Co się zaś tyczy zarzutu skargi w odniesieniu do regulacji § 4 ust. 14 uchwały, stanowiącej, że "Obsługę organizacyjno - techniczną Zespołu zapewnia Ośrodek Pomocy Społecznej Miasta Gminy w Jędrzejowie" to – podobnie jak w odniesieniu do kwestionowanych § 3 ust. 1 – 3 uchwały (regulujących w ramach upoważnienia ustawowego tryb odwoływania członków Zespołu), argumentacja ta nie mogła odnieść skutku. Zgodnie bowiem z art. 9a ust. 9 u.p.p.r. obsługę organizacyjno-techniczną zespołu interdyscyplinarnego zapewnia ośrodek pomocy społecznej W wyroku z dnia 13 października 2021 r. o sygn. akt III OSK 4091/21 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zauważył, że jeżeli ustawodawca określił ogólnie daną jednostkę (tak jak to miało miejsce w cyt. art. 9a ust. 9 u.p.p.r.), to doprecyzowanie jednostki organizacyjnej pomocy społecznej zapewniającej obsługę konkretnemu zespołowi interdyscyplinarnemu stanowiło objęty delegacją ustawową zawartą w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. zakres określenia szczegółowych warunków funkcjonowania takiego zespołu. Szczegółowe warunki funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego obejmują także zapewnienie jego obsługi organizacyjnej i technicznej przez konkretną jednostkę z zakresu pomocy społecznej. W tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt II wyroku, na podstawie art. 151 p.p.s.a.