Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1202/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36 ust 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Protokolant ref. staż. Patryk Wernio, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi J. sp. z o.o. w P. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...] po rozpatrzeniu odwołania "J." Sp. z o.o. z siedzibą w P. utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r., nie udzielającą wyżej wymienionej spółce pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych na terenie wpisanym do rejestru zabytków - układ urbanistyczny miasta P. (A-62), zgodnie z projektem budowlanym - koncepcją pn. "przebudowa istniejącego budynku mieszkalno - usługowego" w miejscowości P., P., dz. nr ewid. [...], autorstwa K.J. oraz K. B.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przywołał treść art. 36 ust 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków. Wskazał, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na wniosek spółki złożony w dniu 5 października 2015r.

Wniosek dotyczył wydania pozwolenia na "zburzenie ściany frontowej i pomurowanie nowej" w budynku mieszkalno-usługowym przy ul. P. w P.

Organ wyjaśnił, że wnioskowany do przebudowy budynek został wzniesiony około 1920r i stanowi historyczny element zabudowy pierzejowej staromiejskiego rynku [...].

Teren inwestycji położony jest w obszarze układu urbanistycznego miasta P., który wraz ze znajdującą się na tym terenie zabudową i wylotami ulic został wpisany do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją Konserwatora Zabytków Województwa [...] z [...] października 1956 r.

Organ wskazał, że budynek ten został również ujęty w Gminnej Ewidencji Zabytków miasta P. jako przykład zabytku - domu murowanego ( małomiasteczkowej dochodowej kamieniczki ). Na wartość zabytkową budynku wskazuje jego forma architektoniczna - zdobienia, układ otworów okiennych i drzwiowych, parametry zabudowy - linia zabudowy, wysokość elewacji frontowej, wysokość oraz kierunek kalenicy, kształt dachu.

W myśl art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami historyczny układ urbanistyczny jest to przestrzenne założenie miejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych / funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg.

Zaś historyczny zespół zabudowy to - stosownie do pkt 13 ww. przepisu - powiązana przestrzennie grupa budynków wyodrębniona ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi.

W ocenie organu odwoławczego nie ulega wątpliwości, że stan techniczny omawianego budynku wymaga przeprowadzenia remontu, niemniej jednak obiekt ten nadal posiada istotne dla tej części P. wartości architektoniczne oraz historyczne, stanowiąc relikt dawnej zabudowy, a tym samym swoisty dokument zagospodarowania tej miejscowości i źródło wiedzy o przeszłości. Natomiast zakładana przez skarżącą spółkę koncepcja robót budowlanych przekształca istniejące otwory okienne i drzwiowe w sposób całkowicie odbiegający od stosowanych form historycznych, a proponowana nadbudowa budynku w znacznym stopniu przewyższa wysokością historyczną zabudowę sąsiednią.

Rozbudowa poddasza stanowi element obcy w odniesieniu do zabudowy historycznej.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, iż planowane zamierzenie ma negatywny wpływ na zabytkowy układ urbanistyczny i zespół zabudowy w tym rejonie. Ewentualna przebudowa winna być podporządkowana parametrom zabudowy sąsiedzkiej, a forma architektoniczna elewacji powinna odzwierciedlać historyczne rozwiązania. Natomiast proponowana przez skarżącą rozbiórka elewacji zewnętrznych, wykonanie nowych elewacji wraz z dociepleniem styropianowym, znaczna nadbudowa budynku, a także powiększenie okien wykonanych z PCV lub Al, pozostaje w sprzeczności z zasadami ochrony tego typu obiektów zabytkowych, którym należy zagwarantować warunki trwałego zachowania pierwotnej formy architektonicznej i tradycyjnych materiałów budowlanych.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniosła J. Sp. z o.o. z siedzibą w P., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

- przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niewyczerpujące zebranie oraz zbadanie materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie, poczynienie nieprawidłowych ustaleń faktycznych, nie znajdujących oparcia w przeprowadzonych dowodach, a w szczególności poprzez:

a) ustalenie, iż rozbudowa poddasza stanowi element obcy w odniesieniu do zabudowy historycznej pomimo nie przeprowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego,

b) ustalenie, iż przeprowadzenie robót budowlanych wpłynie negatywnie na istniejącą wartość obiektu pomimo nie przeprowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego,

c) brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie stanu technicznego budynku, jego lokalizacji i wpływu na budynki sąsiednie,

2. art. 138 § 1 ust. 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji w której zaniechania organu I instancji dotyczące przeprowadzenia postępowania dowodowego w pełni uzasadniały uchylenie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania;

3. naruszenie art. 5 pkt 2, 3, 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2014, poz. 1446), dalej zwana "ustawą o ochronie zabytków" przez brak wydania zgody na prowadzenie robót, a tym samym uniemożliwienie właścicielce zapobiegnięcia zagrożeniom dalszej dewastacji budynku oraz korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne

Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.").

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego prawa nie narusza.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie treścią którego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków.

Przedmiotowy budynek mieszkalny, objęty wnioskiem skarżącej o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych położony jest w miejscowości P., P. Sierpnia i został wpisany do rejestru zabytków nieruchomych województwa mazowieckiego pod nr [...], nadto przedmiotowy budynek został ujęty w Gminnej Ewidencji Zabytków miasta P.

Na wstępie zauważyć należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, który podziela tutejszy Sąd, że decyzje wydawane na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Przepisy prawa nie określają w jakich przypadkach konieczne jest wydawanie pozwolenia, a w jakich odmawia się jego udzielenia, pozostawiając tę kwestię ocenie organu ochrony zabytków. Ocena ta powinna każdorazowo opierać się na ustaleniu, jaki wpływ konkretna inwestycja będzie miała na chronione wartości danego obszaru zabytkowego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 18 grudnia 2012 r" II OSK 1441/11, z dnia 4 września 2015 r., II OSK 135/14).

Konserwator zabytków, w myśl art. 89 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jest organem wyspecjalizowanym i samodzielnie, bez potrzeby odwoływania się do opinii specjalistów jest uprawniony do oceny, jaka ingerencja w zabytek jest dopuszczalna, i jak należy go chronić. Oznacza to, że organ w oparciu o posiadaną wiedzę i doświadczenie miał możliwość dokonywania ocen w zakresie będącym przedmiotem rozpoznania, a wydana decyzja powinna uwzględniać sformułowane w przepisach ustawy o ochronie zabytków i opiece nad

zabytkami obowiązki organu. Zadaniem organów ochrony zabytków jest zapobieganie wszelkim działaniom, które mogłyby wpłynąć negatywnie na utrzymanie zabytkowego terenu czy samego budynku, uniemożliwić jego zachowanie, czy też spowodować obniżenie lub utratę jego zabytkowych walorów. Jak wyżej wspomniano, wykonując powierzone zadania organ wydaje decyzję, która ma charakter uznaniowy. Decyzja ta powinna zawierać takie uzasadnienie, aby nie było wątpliwości, że organ wydając decyzję nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Sąd bada zgodność z prawem takiej decyzji, ale nie wnika w celowość jej wydania i rozstrzygnięcia w niej zawartego, sąd bada zatem, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, i czy uzasadnił swoje rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (por: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2231/14, B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. 10. wydanie. Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2009, k. 404-405).

W ocenie Sądu organy wyczerpująco uzasadniły powody, które z punktu widzenia ochrony zabytku uniemożliwiają przeprowadzenie wnioskowanych robót, i nie przekroczył nie przekroczyły granic uznania administracyjnego.

Wskazały, że podlegający ochronie konserwatorskiej budynek stanowi element zabudowy pierzejowej staromiejskiego rynku [...]. Został ujęty w Gminnej Ewidencji miasta P. jako przykład zabytku - domu murowanego (małomiasteczkowa dochodowa kamieniczka), powstała ok 1920 r. Na wartość zabytkową obiektu wskazuje jego forma architektoniczna - zdobienia, układ otworów okiennych i drzwiowych, parametry zabudowy - linia zabudowy wysokość elewacji frontowej, wysokości oraz kierunek kalenicy, kształt dachu. Wartość zabytkowa budynku określana jest indywidualnie ale również jako element zabytkowego założenia rynku [...].

Natomiast wskutek zaproponowanych rozwiązań projektowych, budynek ulegnie trwałej i praktycznie nieodwracalnej zmianie.

Przedstawiony projekt budowlany przewiduje przekształcenie istniejących otworów okiennych i drzwiowych, w sposób całkowicie odbiegający od stosowanych form historycznych. Proponowana nadbudowa budynku w znacznym stopniu przewyższa wysokość historyczną zabudowę sąsiednią w ten sposób tworząc dysproporcję, a rozbudowa poddasza stanowi element obcy w odniesieniu do wspomnianej zabudowy historycznej.

Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest stan techniczny budynku. Zarówno organy administracji publicznej, jak również skarżąca zauważają, że wymaga on remontu. Nie mniej remont ten powinien zostać przeprowadzony w taki sposób by zachowane zostały wartości artystyczne, historyczne i naukowe tej kamienicy, gdyż jej ochrona i zachowanie w jej walorów leży w interesie społecznym.

Skarżący do wniosku o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy kamienicy znajdującej się na dz. nr [...] w P., P. dołączył projekt opracowany przez mgr. inż. K. J. i mgr. inż. K. B., wskazując, że budynki znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej kamienicy zostały podwyższone w sposób analogiczny do tego, który zaproponowała strona skarżąca.

Sąd, na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2017 r., postanowił oddalić wniosek strony skarżącej o zawieszenie postępowania sądowego i o zwrócenie się do organu o nadesłanie akt sprawy sąsiedniej nieruchomości. Wskazać należy, że nie zawsze te same rozwiązania projektowe można stosować bez ograniczeń we wszystkich zabytkach, a nawet w ramach jednego zabytku, ponieważ każdy z nich wymaga ze strony konserwatorskiej indywidualnego podejścia ze względu na różnorodność uwarunkowań występujących w danym obiekcie zabytkowym, a w tym przede wszystkim z uwagi na fakt zachowania substancji zabytkowej i jej rodzaj.

Oceniając przeprowadzone postępowanie, Sąd stwierdza, że organy obu instancji przeprowadziły je z poszanowaniem obowiązujących przepisów, a stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Sąd nie dopatrzył się także istotnych naruszeń przepisów postępowania, w tym w szczególności art. 6, art. 7, ar.t 8, art. 9, art. 12 oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. które uzasadniałyby uchylenie zaskarżonych decyzji. W sprawie nie zachodziły również okoliczności mogące skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji na postawie art. 156 k.p.a.

Z przedstawionych wyżej przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).