Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 448/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 12b ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 1629
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
article: par. 5
journal: Dz.U. 2012 poz 1246
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak - Kolczyńska Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 24 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Ke 473/16 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia wyników prac geodezyjnych i kartograficznych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 473/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Mariana Sochackiego na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy przyjęcia wyników prac geodezyjnych i kartograficznych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:

W dniu [...] lutego 2015 r. geodeta - M. S. złożył do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w S., zgodnie z art. 12a ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 1629), zwanej dalej p.g.k., zawiadomienie o wykonaniu prac geodezyjnych lub kartograficznych pod numerem [...] wraz z dokumentacją techniczną z inwentaryzacji powykonawczej budynku zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w obrębie P., gm. B.

W wyniku przeprowadzonej weryfikacji przedłożonej dokumentacji pod względem zgodności jej wykonania z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii, Starosta S. sporządził protokół weryfikacji, w którym stwierdził nieprawidłowości wykonania dokumentacji. W ocenie organu stwierdzone nieprawidłowości stanowiły naruszenie przepisów § 3, § 5, § 6, § 7 i § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. z 2012 r., poz. 1246) oraz § 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 1034).

Skarżący nie zgodził się z zastrzeżeniami organu i ustosunkowując się do nich odmówił poprawy operatu.

Starosta S. decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. orzekł o odmowie przyjęcia do Powiatowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów skompletowanych przez wykonawcę w przedmiotowym operacie.

W uzasadnieniu swojego stanowiska Starosta S. odniósł się do wyjaśnień skarżącego i podtrzymał ustalenia zawarte w pkt nr 1 i 2 protokołu weryfikacji, przedstawiając swoje argumenty.

W złożonym odwołaniu skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów poprzez złamanie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Ponadto skarżący zarzucił nieuwzględnienie wszystkich dowodów przy wydaniu decyzji, jak i błędną ocenę zgromadzonych dowodów w sprawie, wskazując na bezpodstawność usterek wykazanych w pkt nr 1 i 2 protokołu weryfikacji. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów art. 75 § 1 i art. 85 § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie się do przepisu § 45 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, a także naruszenie art. 61 § 3 k.p.a. poprzez przewlekłe wykonywanie weryfikacji operatu technicznego, jak również naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 107 § 1 k.p.a., poprzez złożenie pod decyzją podpisu poprzez osobę nieuprawnioną.

Zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Starosty S. z dnia [...] lutego 2016 r.

Organ odwoławczy ustalił, że protokół weryfikacji dokumentacji Starosta S. sporządził bez wskazania daty jej wykonania. Ponadto, wynik weryfikacji nie został zaznaczony przez weryfikującego w rubryce do tego przewidzianej. Na fakt negatywnej oceny wskazują usterki opisane w pkt 1 i 2 "informacji o zakresie nieprawidłowości", oraz treść zaskarżonej decyzji.

W ocenie organu odwoławczego, Starosta dopuścił się wprawdzie uchybień w zakresie postępowania przewidzianego art. 12b ust. 1 p.g.k. oraz naruszył zasady określone przepisem art. 35 i art. 36 k.p.a., jednak naruszenia te mają charakter formalny i pozostają bez wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie organu w zakresie prawidłowości wykonania operatu technicznego. Starosta słusznie bowiem wskazał, że operat w rzeczywistości wkracza w sferę gleboznawczej klasyfikacji gruntów, a do zakresu tych działań skarżący nie był uprawniony.

Organ odwoławczy wskazał też, że zgłoszenie prac geodezyjnych dotyczyło "inwentaryzacji budynku lub budowli-aneks" zlokalizowanego na działce nr [...] w P. Natomiast w wyniku zgłoszonych prac geodeta uprawniony sporządził jedynie wykaz zmian danych ewidencyjnych dotyczących działki nr [...] , w którym dokonano zmiany użytku "B" na użytek klasyfikowany Br/Rllla. Zatem operat ten w rzeczywistości nie dotyczył inwentaryzacji obiektu budowlanego, a aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków oraz gleboznawczej klasyfikacji gruntów.

Ze względu na fakt, że aktualizacja ma dotyczyć nadania klasy bonitacyjnej gruntu uprzednio wyłączonego spod klasyfikacji, organ odwoławczy stanął na stanowisku, że do wprowadzenia takiej zmiany niezbędne jest sporządzenie w pierwszej kolejności projektu ustalenia klasyfikacji zgodnie z przepisami § 3, § 5, § 6, § 7 i § 8 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Organ podkreślił, że zgodnie z § 3 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, klasyfikację przeprowadza starosta z urzędu lub na wniosek, natomiast zgodnie z § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia klasyfikację przeprowadza osoba upoważniona przez starostę, zwana klasyfikatorem. W omawianym przypadku właściciel gruntu nie zwrócił się do Starosty z wnioskiem o przeklasyfikowanie gruntu, jak również Starosta nie upoważnił skarżącego geodety do wykonania projektu ustalenia klasyfikacji na działce nr [...].

Organ wyjaśnił ponadto, że samo istnienie budynku "gospodarczego" na działce nr [...] nie jest podstawą do zakwalifikowania tych gruntów do gruntów rolnych zabudowanych. Decydującą rolę odgrywa faktyczny sposób użytkowania, co oznacza, że grunty i budynki te wykorzystywane muszą być do produkcji rolniczej. Geodeta nie załączył do operatu pozwolenia na budowę lub warunków zabudowy, które wskazywałoby, że budynek mieszkalny został wzniesiony na działce nr [...] w ramach zabudowy siedliskowej, co wynika z pkt 5 tabeli załącznika nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Fakt istnienia budynku gospodarczego, czy też spełniania przez niego kryteriów funkcji budynków służących produkcji rolniczej, będą mieć istotne znaczenie w postępowaniu o ustalenie gleboznawczej klasyfikacji gruntów oraz o aktualizację operatu ewidencji gruntów w trybie § 44 pkt 1 i § 45 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, natomiast okoliczności te pozostają bez wpływu na stanowisko organu w sprawie odmowy przyjęcia operatu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego ze względu na fakt, że w pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Starostę S. podlegać powinny podstawy do przywrócenia klasyfikacji gruntów na działce nr [...] w postępowaniu o ustalenie klasyfikacji gruntów z procedurami w niej przewidzianymi.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 w związku z art. 107 § 1 k.p.a., poprzez złożenie pod zaskarżoną decyzją podpisu przez osobę nieupoważnioną, jak również braku w sentencji decyzji powołania się na stosowne upoważnienie Starosty S. do działania w jego imieniu, organ odwoławczy wskazał na art. 268 oraz 107 k.p.a. i wyjaśnił, że jak wynika z treści decyzji z dnia [...] lutego 2016 r., decyzja ta została podpisana przez osobę działającą z upoważnienia Starosty, z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego.

W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 61 § 3, art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 75 § 1 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji uznał, że przyczyną odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przedmiotowych wyników prac geodezyjnych i kartograficznych, było stanowisko wyrażane przez organy administracji, że skoro dla budynku zlokalizowanego na działce nr [...] wykonano już inwentaryzację powykonawczą, której wyniki utrwalono w operacie nr [...], to wyniki aktualnego opracowania należy uznać za aktualizację danych ewidencyjnych oraz gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Zmiany w zakresie oznaczenia klas bonitacyjnych gruntu określa natomiast rozporządzenie w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, przewidujące szczególną procedurę, która nie została w tym przypadku zachowana.

Sąd pierwszej instancji wyraził pogląd, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy zmiana użytku gruntowego w działce nr [...] w P. oznaczonego symbolem "B" na użytek gruntowy "Br" oraz "R"llla nie wymaga przeprowadzenia czynności, o których mowa w § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia. Ponadto czynności, o których mowa w ust. 1 pkt 1-3, przeprowadza osoba upoważniona przez starostę, zwana dalej "klasyfikatorem" ( 5 ust. 2 rozporządzenia). Dalej Sąd przywował przepisy p.g.k. odnoszące się do gleboznawczej klasyfikacji gruntów oraz sposobu i trybu jej przeprowadzenia.

Sąd powołał też przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 909 z późn. zm.) wskazując, że szczególnej ochronie podlegają użytki rolne klas I-III, co znalazło wyraz w treści art. 7 tej ustawy, ograniczającego przeznaczanie tych gruntów na cele nierolnicze i nieleśne. Grunty o najwyższych klasach bonitacyjnych stanowią część zasobów naturalnych podlegających najwyższej ochronie, dlatego niezbędnym było opracowanie procedury gwarantującej ich prawidłową klasyfikację i ujawnianie w ewidencji gruntów.

W części VIII urzędowej tabeli klas gruntów stanowiącej załącznik do rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, w ust. 1 stanowi się, że grunty rolne zabudowane, które wchodzą w skład gospodarstw rolnych i są zabudowane budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, klasyfikuje się, zaliczając je do klasy gleb gruntów przyległych. Takie rozwiązanie jest zrozumiałe z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych, o której była mowa wyżej, gdyż oczywistym jest, że grunty zabudowane wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, mają charakter pomocniczy w stosunku do realizowanej na pozostałych gruntach działalności rolniczej i nie są wykorzystywane pod szeroko rozumiane uprawy rolne. Dlatego przyjęcie, że grunty rolne zabudowane nie wymagają przeprowadzenia procedury, o jakiej mowa w § 5 i nast. rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, nie koliduje w żaden sposób z celem, jakie realizuje tego rodzaju klasyfikacja.

Oznacza to, że czynności wymaganych w § 5 i nast. rozporządzenia nie przeprowadza się w stosunku do gruntów oznaczonych w ewidencji gruntów jako grunty rolne zabudowane, gdyż ich klasyfikacja następuje w sposób automatyczny poprzez zaliczenie do klasy gleb gruntów przyległych. Z kolei o tym, które grunty zalicza się do gruntów rolnych zabudowanych - oznaczonych w ewidencji gruntów symbolem "Br" decyduje rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Zatem, o tym, czy dany grunt zaliczyć do gruntów rolnych zabudowanych decyduje sposób jego użytkowania, co słusznie zresztą podkreślił organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nie ulega także wątpliwości, że oznaczenie danego użytku gruntowego symbolem "Br" nie wymaga wypełnienia szczególnej procedury przewidzianej rozporządzeniem w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Grunty te podlegają wprawdzie klasyfikacji gleboznawczej ale tylko w ten sposób, że zalicza się je do klasy gleb gruntów przyległych.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że skoro w operacie technicznym z grudnia 2014 r. oraz z września 2015 r., nie zmieniła się w żaden sposób powierzchnia ani kontury spornego użytku gruntowego zaliczonego aktualnie do terenów mieszkaniowych, oznaczonych symbolem "B" (dla których nie przeprowadza się gleboznawczej klasyfikacji gruntów), to oznaczenie tego użytku w operacie z września 2015 r. symbolem "Br" - grunty rolne zabudowane, wymagało jedynie odniesienia się do przesłanek zaliczania do takich gruntów, określonych w załączniku nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Jak wynika przy tym z map załączonych do obu operatów, oznaczenie tego gruntu także jako użytek "R" (grunt orny) lila, wynikało z takiego właśnie oznaczenia gruntów przyległych i pozostawało w zgodzie z zapisami rozdziału VIII rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów.

W ocenie Sądu, z uwagi na fakt, że przedmiotem zaskarżonych decyzji była odmowa przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników prac geodezyjnych i kartograficznych, granice orzekania przez organy administracji, a następnie przez sąd administracyjny, wyznaczał przepis art. 12b p.g.k.

Sąd zauważył, że w niniejszej sprawie negatywna weryfikacja złożonego przez skarżącego operatu opierała się na założeniu, że zmiany z niego wynikające mogą być przeprowadzone wyłącznie w ramach rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, przez klasyfikatora i z zachowaniem szczególnej procedury. Z tych samych powodów organ nie uwzględnił także stanowiska skarżącego, który złożył zastrzeżenia do protokołu pismem z dnia 19 października 2015 r.

Stanowisko przedstawione w tym zakresie przez organy jest w ocenie Sądu błędne, podobnie jak drugie ze stwierdzonych w protokole uchybień, co zresztą prawidłowo zauważył organ odwoławczy. Zaliczenie użytku rolnego do gruntów rolnych zabudowanych wynika bowiem nie z faktu uwidocznienia budynków związanych z prowadzeniem produkcji rolnej w ewidencji, lecz ze sposobem użytkowania, który odpowiadać musi zapisom zawartym w załączniku nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

W protokole weryfikacji, będącym podstawą odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu złożonego przez skarżącego wskazano zatem uchybienia, które za takowe uznane być nie mogą. Tym samym nieprawidłowo przeprowadzona weryfikacja operatu miała wpływ na wynik sprawy, powodując konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Sąd pierwszej instancji zalecił, aby przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ dokonał ponownej oceny przedłożonych przez skarżącego materiałów, uwzględniając przy tym przedstawione wyżej stanowisko prawne.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, zarzucając:

I. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 2 pkt 12, art. 20 ust. 3 i art. 22 p.g.k. oraz przepisów § 66, § 67 i § 68 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, polegającą na nie uwzględnieniu procedury związanej z gleboznawczą klasyfikacją gruntów, które w ramach czynności klasyfikacyjnych zalicza się do odpowiedniego kontur klasyfikacyjnego;

II. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię § 5 oraz § 6-11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów poprzez przyjęcie, iż grunty rolne zabudowane nie wymagają przeprowadzenia procedury w zakresie gleboznawczej klasyfikacji gruntów.

Wskazując na powyższe, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie albowiem podniesione w niej zarzuty okazały się chybione, a rozstrzygnięcie wydane przez sąd pierwszej instancji odpowiada prawu.

Istota sporu zawisłego w niniejszej sprawie dotyczy interpretacji art. 12b ust.4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, a w szczególności treści zbioru danych, które przekazywane są do państwowego zasobu geodezyjnego oraz zakresu ich weryfikacji.

Zgodnie z brzmieniem art. 12b ust. 4 p.g.k., podstawę do przyjęcia zbiorów danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi pozytywny wynik weryfikacji albo dokument potwierdzający odbiór tych zbiorów danych lub innych materiałów jako przedmiotu zamówienia publicznego realizowanego w związku z wykonywaniem zadań Głównego Geodety Kraju lub organów administracji geodezyjnej i kartograficznej. Natomiast w myśl art. 12b ust. 6 p.g.k, w przypadku negatywnego wyniku weryfikacji właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zwraca wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych przekazane przez niego zbiory danych lub inne materiały wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości.

W realiach niniejszej sprawy przyczyną odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników prac geodezyjnych i kartograficznych zarejestrowanych w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w S. pod numerem ewidencyjnym zgłoszenia [...], czyli operatu pomiarowego złożonego [...] września 2015 r., było konsekwentnie wyrażane przez organy obu instancji stanowisko zasadzające się na przekonaniu, że skoro dla budynku zlokalizowanego na działce nr [...] wykonano już inwentaryzację powykonawczą, której wyniki utrwalono w operacie nr [...], to wyniki aktualnego opracowania należy uznać za aktualizację danych ewidencyjnych oraz gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Z wykazu zmian danych ewidencyjnych znajdujących się w operacie wynika, że pole powierzchni użytków gruntowych w działce nr [...] w P. oznaczonych dotychczas w ewidencji gruntów symbolem B (tereny mieszkaniowe) wynosi [...] ha. Zgodnie ze zmianą wynikającą z tego operatu, powierzchnia ta winna zostać zakwalifikowana jako Br (grunt rolny zabudowany), R (grunt orny), klasa bonitacyjna lIla. Pozostałe użytki gruntowe w działce, to: R lila - [...]ha; R lllb - [...]ha, R IVa - [...] ha i Ł III - [...] ha. W ocenie organów taką aktualizację może przeprowadzić geodeta z wyłączeniem tych danych, dla których przepisy przewidują kompetencje innych podmiotów. W niniejszej sprawie obydwa organy podtrzymują twierdzenie, że niedopuszczalną była zmiana klasy bonitacyjnej gruntu z symbolu "B" na "Br", albowiem w tym zakresie rozporządzenie Rady Ministrów z 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, przewiduje odrębną procedurę, która nie została dochowana. Zgodnie bowiem z § 3 przywołanego rozporządzenia, klasyfikację przeprowadza starosta z urzędu lub na wniosek, za pomocą osoby klasyfikatora (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). W niniejszej sprawie właściciel gruntu nie wystąpił do organu o zmianę klasyfikacji gruntu, jak również organ nie upoważnił geodety do wykonania projektu zmian klasyfikacji.

Z treści § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 12 września 2012 r. bez wątpienia wynika, że czynności związanych z klasyfikacją gruntów może dokonać klasyfikator. W zakres jego kompetencji wchodzą czynności wymienione w ust. 1 cyt. przepisu, a wykładnia § 5 ust. 1 i 2 nie pozostawia wątpliwości co do tego, że jedynie klasyfikator upoważniony jest do dokonania klasyfikacji gruntu.

Trzeba jednak odnotować, co zostało dostrzeżone przez Sąd pierwszej instancji, że procedura klasyfikacji gruntów zawiera pewne wyjątki. Jednym z nich jest regulacja zawarta w ust. 1 części VIII urzędowej tabeli klas gruntów stanowiącej załącznik do rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Przepis ten stanowi bowiem, że grunty rolne zabudowane, które wchodzą w skład gospodarstw rolnych i są zabudowane budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolnej oraz przetwórstwu rolno – spożywczemu, klasyfikuje się, zaliczając je do klasy gleb gruntów przyległych. Przepis ten nie pozostawia żadnej swobody interpretacyjnej, wprowadzając czytelny mechanizm klasyfikacji gruntów, uzależniony od spełnienia dwóch przesłanek:

- istnienia gruntu wchodzącego w skład gospodarstwa rolnego;

- istnienia budynku, którego funkcja jest ściśle powiązana z produkcją rolną lub przetwórstwem rolno spożywczym.

Wystąpienie obu tych przesłanek sprawia, że nieruchomość zabudowana nie może być sklasyfikowana inaczej aniżeli analogicznie do klasy gleb gruntów przyległych. W istocie więc w takiej sytuacji klasyfikacja gruntu oparta jest na operacji ustalenia klasy bonitacyjnej gruntów przyległych do klasyfikowanego i jej przypisania temu gruntowi. W ocenie Sądu jest to tym samym wyjątek od reguły, zgodnie z którą klasyfikacji dokonuje wyznaczona przez starostę osoba, albowiem w takim przypadku nie trzeba przeprowadzać czynności klasyfikacyjnych w terenie (§ 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia) a przypisanie klasy bonitacyjnej gruntu opiera się na danych uzyskanych z zasobu geodezyjnego, co z powodzeniem może być dokonane przez geodetę.

Sięgając do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej wskazać przyjdzie, że rację ma strona skarżąca eksponując różnice pomiędzy ewidencją gruntów a gleboznawczą klasyfikacją gruntów, podkreślając zarazem, że chodzi o dwa różne rodzaje danych i różne tryby ich uzyskania. Trzeba jednak zarazem postawić pytanie, czy wobec wskazanej wyżej regulacji ust. 1 części VIII urzędowej tabeli klas gruntów stanowiącej załącznik do rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, w realiach niniejszej sprawy uzasadnionym byłoby powołanie klasyfikatora tylko po to, aby grunt wchodzący w skład gospodarstwa rolnego zabudowany budynkiem, o którym mowa w przywołanej regulacji zaklasyfikował tak samo jak grunty przyległe? W razie zaś odpowiedzi twierdzącej nasuwa się kolejne, oczywiste w takiej sytuacji pytanie o to, czy w związku z powyższym klasyfikator miałby obowiązek przeprowadzić całą procedurę klasyfikacji takiego gruntu opisaną w § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, podczas gdy jego rzeczywiste działanie ograniczyłoby się wyłącznie do ustalenia klasy gleb gruntów przyległych w oparciu o istniejące i dostępne dane – a więc w istocie ograniczenie się wyłącznie do czynności opisanych w § 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego na obydwa postawione wyżej pytania należy udzielić odpowiedzi przeczącej, wychodząc z założenia, że ustawodawca tworzył przepisy w sposób racjonalny, mając m.in. na względzie szybkość postępowania oraz redukcję jego kosztów. Mechanizm przypisania klasy gruntu, opisany w ust. 1 części VIII urzędowej tabeli klas gruntów należy wobec tego traktować jako wyjątek od reguł opisanych w rozporządzeniu z dnia 12 września 2012 r., podlegający wykładni zawężającej, niemający zastosowania w razie jakichkolwiek wątpliwości względem wystąpienia przesłanek jego zastosowania. W zaistniałych okolicznościach ewentualną podstawę do odmowy przyjęcia operatu do zasobu geodezyjnego mogłyby stanowić wątpliwości odnośnie statusu nieruchomości – a więc tego, czy wchodzi ona w skład gospodarstwa rolnego bądź też funkcji budynku znajdującego się na nieruchomości. Tymczasem żaden organ nie odniósł się do tych kwestii, co można uznać za brak zastrzeżeń w tym zakresie, koncentrując się jedynie na wykazaniu, iż osoba nieuprawniona dokonała klasyfikacji gruntów. Rację ma więc w tym względzie Sąd pierwszej instancji, który stwierdził, że skoro w operacie technicznym z grudnia 2014 r. oraz z września 2015 r., nie zmieniła się w żaden sposób powierzchnia ani kontury spornego użytku gruntowego zaliczonego aktualnie do terenów mieszkaniowych, oznaczonych symbolem "B" (dla których nie przeprowadza się gleboznawczej klasyfikacji gruntów), to oznaczenie tego użytku w operacie z września 2015 r. symbolem "Br" - grunty rolne zabudowane, wymagało jedynie odniesienia się do przesłanek zaliczania do takich gruntów, określonych w załączniku nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Jak wynika przy tym z map załączonych do obu operatów, oznaczenie tego gruntu także jako użytek "R" (grunt orny) lIla, wynikało z takiego właśnie oznaczenia gruntów przyległych i pozostawało w zgodzie z zapisami części VIII urzędowej tabeli klas gruntów stanowiącej załącznik do rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. ponieważ strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, natomiast druga strona postępowania nie zażądała jej przeprowadzenia.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organy, poza wykonaniem zaleceń wynikających z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, potwierdzą lub dokonają ustaleń w zakresie statusu nieruchomości pod kątem zaistnienia przesłanek wymienionych w ust. 1 części VIII urzędowej tabeli klas gruntów stanowiącej załącznik do rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów - a więc pod kątem tego, czy przedmiotowa działka wchodzi w skład gospodarstwa rolnego oraz co do funkcji znajdującego się na niej budynku.