Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 673/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136, art. 137
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Protokolant Specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi T.K. i A.S. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z 19 listopada 2018 r. T.K. (dalej zwany "skarżącym"), działając w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik M.K. S.M., B.G., U.S., B.B., A.S., F. L., E. Z. oraz M. G., zwrócił się do Prezydenta Miasta C. o zwrot nieruchomości stanowiącej obecnie działki nr 1., 2. i 3., obręb [...], jednostka ewidencyjna C.. Nieruchomość ta na podstawie decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Miejskiego w C. z [...] r., nr [...] została wywłaszczona od poprzedników prawnych wymienionych wyżej wnioskodawców tj. J.S. i T.S. na rzecz Skarbu Państwa, jako niezbędna pod budowę warsztatów szkolnych, przychodni lekarskiej oraz hotelu kierowcy.

Jako organ właściwy do rozpatrzenia powyższego wniosku Wojewoda Śląski wyznaczył Starostę [...] wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej (postanowienie z [...] r.).

Decyzją z [...] r. nr [...] Starosta orzekł o odmowie zwrotu działek nr 4. i 3.. Uznał, że zostały one w całości wykorzystane zgodnie z celem wywłaszczenia.

Na skutek odwołania wniesionego przez M.K. Wojewoda Śląski decyzją z [...] r. nr [...] uchylił powyższą decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Wojewoda wskazał przy tym na konieczność ustalenia przez organ I instancji następców prawnych zmarłej B.G. oraz zapewnienie im czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Ponadto Wojewoda wskazał na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o zdjęcia satelitarne z okresu po wywłaszczeniu nieruchomości oraz dokumentację źródłową, na podstawie której został sporządzony załącznik do umowy przeniesienia własności z [...] r, Rep [...] Nr [...] w postaci wykazu "Budowli usytuowanych na nieruchomości położonej w C. przy [...] ul [...] ".

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...], w której odmówił zwrotu, na rzecz spadkobierców poprzednich właścicieli wywłaszczonej nieruchomości położonej w C. przy al. [...], oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr 5, obręb [...], stanowiącej obecnie działki nr 1., 2., 3. obręb [...], jednostka ewidencyjna C.. Jako podstawę prawną decyzji Starosta wskazał art. 136 ust. 3, art. 137, art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm. dalej w skrócie "u.g.n.")

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący, działający w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik S.M., M.K., B.R., A.G., U.S., B.B., A.S., E. Z. oraz M.G.. W odwołaniu podniesiono, że w decyzji organu I instancji nie uwzględniono archiwalnych akt postępowania wszczętego z wniosku jego babci tj. C.K., która już w 1993 r. wniosła o zwrot przedmiotowej nieruchomości, czyli przed datą decyzji Wojewody [...] z 1996 r. Wskazano również, że działkę nr 5 podzielono na działki nr 4. i 3. w 1999 r., zaś MPK zostało właścicielem wolnej od zabudowy działki nr 3. w 2000 r. i dopiero wtedy mogło się starać o pozwolenie na budowę budynków przeznaczonych na cel wywłaszczenia. Budynek nr [...] wybudowany zaś został na działce nr 6 należącej do MPK w C.. Natomiast działka nr 5. od dnia wywłaszczenia nie została zabudowana żadnym budynkiem, a zatem cel wywłaszczenia nie został zrealizowany i działka ta powinna podlegać zwrotowi spadkobiercom byłych właścicieli.

Odwołanie nie przyniosło jednak oczekiwanego skutku, gdyż zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda Śląski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy zrelacjonował najpierw przebieg dotychczasowego postępowania, a także przybliżył podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia.

Według Wojewody istotą postępowania zwrotowego jest przede wszystkim ustalenie celu wywłaszczenia nieruchomości oraz dokonanie jej identyfikacji w terenie, a także ustalenie sposobu zagospodarowania nieruchomości po wywłaszczeniu (nabyciu) przez podmiot publicznoprawny. Dopiero na podstawie tych ustaleń można dokonać oceny czy wywłaszczona nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w akcie wywłaszczeniowym.

Wojewoda ustalił, że Kierownik Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Miejskiego w C. decyzją z [...] r. nr [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w C., stanowiącej działkę nr 5., zapisanej w księdze wieczystej "[...]". Poprzedzające tę decyzję postępowanie wywłaszczeniowe przeprowadzono na wniosek Miejskiego Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego w C. z [...] r, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U z 1958 r, Nr 17, poz. 70 ze zm.). Z uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowej wynika, iż nieruchomość była niezbędna pod budowę warsztatów szkolnych, przychodni lekarskiej oraz hotelu kierowcy.

Wojewoda odnotował także, że zgodnie z wykazem zmian gruntowych KERG nr [...] oraz decyzją Prezydenta Miasta C. z [...] r, działka nr 5., obręb [...], uległa podziałowi na działki nr 4. oraz nr 3.. Następnie, w 2019 r. działka nr 4. została podzielona na działki nr 1. i nr 2..

Wojewoda ustalił także, że działka nr 3. jest obecnie własnością Miejskiego Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego w C. Sp. z o.o., co stanowi przeszkodę do jej zwrotu (na poparcie organ przywołał tutaj uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2015 r, sygn. akt I OPS 3/14).

W ramach ustaleń faktycznych Wojewoda podał także, że przedmiotowa nieruchomość w dacie wywłaszczenia stanowiła współwłasność spadkobierców J. i T. małżonków S. oraz przedstawił szczegółowo porządek dziedziczenia po nich wskazując następców prawnych, a na tej podstawie uznał wnioskodawców za legitymowanych do ubiegania się o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Wskazał przy tym trzech następców prawnych, którzy zrezygnowali ze swojego uprawnienia do wystąpienia z roszczeniem o zwrot.

Według organu odwoławczego wykonując poprzednie zalecenia organ I instancji uzupełnił materiał dowodowy o zdjęcia lotnicze z lat 1977 i 1992 (obrazujące stan nieruchomości po wywłaszczeniu), z których wynika fakt wybudowania na niej budynków. Zaś mimo podjętych prób nie udało się pozyskać dokumentów dotyczących załącznika do wskazanej powyżej umowy przeniesienia własności z [...] r.). Stwierdzono przy tym, że przedmiotowy teren został zagospodarowany zgodnie z planem, na co wskazuje porównanie zdjęcia z 1992 r. z archiwalnym planem sytuacyjno-wysokościowym w skali 1:500 wykonanym przez zespól geodezyjny przy "A" C.. Na wywłaszczonych działkach oprócz budynków urządzono przewidziane tym planem ciągi komunikacyjne, plac oraz zieleń.

Według Wojewody zeznania przesłuchanych w toku postępowania świadków również potwierdziły, że na przedmiotowej nieruchomości znajdowały się budynki przychodni lekarskiej, warsztatów (oznaczonych na planie symbolem PW) i hotel kierowcy (oznaczony symbolem HK) oraz wejścia do budynków, schody, parking i zielone ciągi pieszych, które miały służyć jako niezbędne do obsługi budynków i zagospodarowania terenu przed budynkami.

Wojewoda zwrócił także uwagę na pisemne oświadczenie z 28 marca 2019 r Zarządu Miejskiego Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego w C., według którego w latach 1975-1977 na nieruchomości wnioskowanej do zwrotu zostały wybudowane budynki warsztatów szkolnych, przychodni lekarskiej oraz hotel kierowcy, które były wykorzystywane zgodnie z celem wywłaszczenia, a funkcje te budynki przestały pełnić w latach dziewięćdziesiątych dwudziestego wieku i od tego czasu są wykorzystywane na cele użytkowe.

Organ odwoławczy przywołał także ustalenia poczynione w trakcie oględzin przeprowadzonych z udziałem stron postępowania w dniu [...] r., które wykazały, że obecnie w obrębie działki nr 3. usytuowany jest parking o nawierzchni asfaltowej w złym stanie technicznym o znacznym stopniu zużycia, chodniki, zieleńce, oraz schody do budynków, jak również fragment budynków. Natomiast w obszarze działki nr 4. (stanowiącej obecnie działki nr 1. i 2.) znajduje się plac wyłożony płytami chodnikowymi, wykorzystywany obecnie jako parking dla samochodów, chodnik wyłożony betonowymi płytami, zieleńce, zieleń urządzona, drzewa oraz krzewy rosnące pojedynczo. Sposób zagospodarowania terenu jest zatem zgodny z mapą zasadniczą, której kopia wraz z opisem poszczególnych składników została załączona do protokołu z oględzin.

Wojewoda zaakcentował, że oświadczenia skarżącego i wskazanego powyżej przedsiębiorstwa komunikacyjnego są zgodne co do tego, że bezpośrednio po wywłaszczeniu na przedmiotowej nieruchomości wybudowano budynki oraz, że nieruchomość od lat dziewięćdziesiątych dwudziestego wieku jest wykorzystywana na inne cele niż cel wywłaszczenia.

Powołując się na zgromadzony w sprawie materiał dowodowy Wojewoda uznał, że przedmiotowa nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia, przez co nie został spełniony podstawowy warunek zwrotu tj. zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Ponadto nawiązując do utrwalonego orzecznictwa, a także wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 grudnia 2012 r., sygn. akt P 12/11 organ zaakcentował, że brak kontynuacji celu wywłaszczenia nie przekreśla jego realizacji, a dotyczy to również rozporządzenia daną nieruchomością na rzecz osób trzecich. Zatem późniejsze i obecne wykorzystywanie przedmiotowej nieruchomości na inny cel nie oznacza, że nieruchomość tę można uznać za zbędną na cel wywłaszczenia.

Odnosząc się do odwołania Wojewoda wyjaśnił, że wniosek C.K. z 22 lutego 1993 r. o zwrot przedmiotowej nieruchomości pozostawiono bez rozpoznania wobec nieuzupełnienia braków formalnych.

W części końcowej uzasadnienia Wojewoda zaakcentował, że realizacji celu wywłaszczenia na określonych terenach nie można automatycznie utożsamiać z dokonaniem na nich konkretnych naniesień, lecz również z rolą, jaką te tereny pełnią w kontekście realizacji tego celu. Prawidłowe bowiem funkcjonowanie konkretnego obiektu, któremu przypisuje się określoną funkcję, niewątpliwie wymaga odpowiedniego zaplecza terenu oraz określonej infrastruktury towarzyszącej (np. parkingi, ciągi pieszych, zieleńce). Dlatego należy uwzględnić nie tylko okoliczność, czy na danym terenie wzniesiono konkretne budynki lub inne obiekty budowalne ale również sposób wykorzystania określonej części (fragmentu) terenu z punktu widzenia realizacji funkcji całego kompleksu.

W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił, że nie wyjaśniono, czy cel wywłaszczenia był zgodny z prawem, gdyż budynki wskazane w decyzji zostały wybudowane na działce nr 6 o numerze [...] i widnieją w kartotece Urzędu Miasta w C.. Zdaniem skarżącego wywłaszczona została działka nr 5. i na jej terenie w 100 % powinien zostać wybudowany budynek i tak powinien być uwidoczniony w kartotece budynków Urzędu Miasta C..

Skarżący podniósł także, że w 1999 r. dokonano podziału na działkę nr 4. i 3.. Ta druga działka aktem notarialnym z dnia [...] r. została przekazana MPK dla cel wywłaszczenia. W księdze wieczystej tej nieruchomości załączony jest wykaz budynków i budowli MPK. Figurują tam m.in. budynek nr [...] – warsztaty szkolne oraz przychodnia lekarska rok budowy 1977.

Natomiast działka 4. (obecnie działka nr 1. i 2.) została w zasobach Miasta C. i powinna zostać zwrócona spadkobiercom byłych właścicieli, gdyż stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Na działce tej nie ma żadnych budynków i nigdy nie było

Skarżący podniósł także, że budynek nr [...] znajduje się na działce nr 6 a powierzchnia zajęta na działce 3. obliczona graficznie wynosi około 172 m2.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentacje przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2022 r. skarżący podtrzymał skargę akcentując, że na działce nr 5. nigdy nie został zrealizowany cel wywłaszczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2022 r., poz. 329) dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości, co do tego, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Przeprowadzona przez Sąd, w oparciu o wskazane powyżej kryteria, kontrola legalności zaskarżonej decyzji Wojewody, wykazała, że decyzja ta nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa. W ocenie Sądu, postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, ustalenia organu nie pozostawiają wątpliwości, a ocena dokonana na podstawie przyjętych ustaleń znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. Z tego powodu Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiot kontroli sprawowanej w rozpoznawanej sprawie w oparciu o wskazane powyżej kryteria stanowiła decyzja Wojewody z [...] r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, odmawiającą skarżącemu oraz pozostałym wnioskodawcom zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Materialnoprawną podstawę ewentualnego uwzględniania zgłoszonych w niniejszej sprawie żądań o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zawierają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie: t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.) – dalej w skrócie jak dotychczas "u.g.n.". Jak stanowi art. 136 ust. 1 u.g.n., nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137 u.g.n., chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

W świetle przytoczonych powyżej przepisów pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest obiektywnie stwierdzona jej zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Wykładnia pojęcia "zbędności" wywłaszczonej nieruchomości, o którym mowa w art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n., prowadzi do wniosku, że o zwrocie nie decyduje wyłącznie niedochowanie wskazanych tam terminów. Podstawową przesłanką zwrotu jest bowiem w ogóle niezrealizowanie celu wywłaszczenia. Dopiero wówczas, gdy nie doszło do jego zrealizowania, ma miejsce ocena, czy upłynął już siedmioletni okres dla rozpoczęcia realizowania celu albo dziesięcioletni dla jego ukończenia, przy czym ten drugi termin ma zastosowanie tylko wówczas, gdy doszło do rozpoczęcia realizacji celu. Zrealizowanie celu w każdym przypadku wyklucza możliwość zwrotu chociażby do niego doszło z naruszeniem terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 991/18). Określone w punktach 1 i 2 terminy 7 i 10 lat stanowią tylko dopełnienie przesłanki zbędności. Istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie był) zrealizowany. Użyte w przepisie sformułowanie "pomimo upływu" znaczy tylko tyle, że zgłoszone przed upływem wyżej wymienionych terminów roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie będzie mogło zostać zaspokojone.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 marca 2014 r., w sprawie o sygn. akt P 34.1 (Dz. U. z 2014 r., poz. 376), rozstrzygając kwestię wstecznego działania art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., w sytuacji gdy cel wywłaszczenia zrealizowano przed 22 września 2004 r., wskazał również, że w literalnej wykładni art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. nacisk należy położyć w pierwszej mierze na ustaleniu przesłanki "cel wywłaszczenia nie został zrealizowany", a dopiero na drugim etapie i w razie niespełnienia pierwszej przesłanki - na ustaleniu, czy celu nie zrealizowano "pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna". Tym samym również według Trybunału Konstytucyjnego terminy 7 i 10 lat należy traktować jako dopełnienie przesłanki zbędności, a organ rozpatrujący żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jedynie w sytuacji, gdy ta nie została jeszcze wykorzystana na cel wywłaszczenia, winien ustalić, czy upłynęły już wyżej wymienione terminy i w razie dokonania pozytywnego ustalenia wydać decyzję o zwrocie, w przeciwnym razie - o odmowie zwrotu.

Jednocześnie stwierdzić należy, że w sytuacji, w której cel wywłaszczenia został zrealizowany, zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła. Przy czym, ocenę realizacji celu wywłaszczenia należy dokonywać na dzień złożenia wniosku o jej zwrot. Zatem w przypadku pomyślnej realizacji celu wywłaszczenia przed dniem złożenia wniosku nie jest możliwy zwrot nieruchomości niezależnie od terminu, kiedy ta realizacja nastąpiła.

Mając na względzie przedstawione dotychczas rozważania stwierdzić należy, że obowiązkiem organów administracji w realiach rozpoznawanej sprawy było najpierw ustalenie celu, na jaki przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona, a następnie ustalenie, czy cel ten został zrealizowany, czy też wywłaszczona nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel wywłaszczenia, a to wobec niezrealizowania celu tego wywłaszczenia. Sprawowana przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej obecnie decyzji Wojewody wymaga zatem rozstrzygnięcia, czy prawidłowo ustalono cel wywłaszczenia oraz czy prawidłowo ustalono, że cel ten został zrealizowany.

Oceniając czy organ prawidłowo ustalił cel wywłaszczenia przedmiotowej działki zauważyć najpierw należy, że w realiach rozpoznawanej sprawy decyzja wywłaszczeniowa wydana została w 1975 r., zatem blisko 50 lat temu, w całkowicie odmiennych od obecnych warunkach ustrojowych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 czerwca 2017 r., sygn. I OSK 2625/16, zasadnie wskazuje, że interpretacja celu wywłaszczenia powinna uwzględniać realia, w jakich ono następowało. Kryteria oraz standardy oceny sposobu formułowania i znaczenia celu wywłaszczenia zależne są bowiem między innymi od okresu, w jakim dochodziło do wywłaszczenia. Wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia powinny być oceniane adekwatnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania rozstrzygnięcia wywłaszczeniowego, a nie z daty dokonywania kontroli.

Organ I instancji jako cel wywłaszczenia wskazał realizację inwestycji polegającej na budowie warsztatów szkolnych, przychodni lekarskiej oraz hotelu kierowcy (str. 7 decyzji Starosty). Wskazał przy tym od razu, że inwestycja ta składała się z obiektów budowlanych oraz infrastruktury towarzyszącej, parkingu, zieleni, ciągów pieszych. Zaakcentowano przy tym, że cel wywłaszczenia nie obejmuje tylko z nazwy inwestycji wskazanej w akcie wywłaszczeniowym lecz także infrastrukturę towarzyszącą. Obszar porośnięty drzewami oraz inną roślinnością, ciągi piesze, parkingi są funkcjonalnie związane z budynkami, stanowiąc kompleks.

Z zaskarżonej decyzji organu odwoławczego wynika zaś, że organ ten zaakceptował wskazane powyżej ustalenia Starosty dotyczące celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. W końcowej części uzasadnienia kontrolowanej decyzji Wojewoda zaakcentował przy tym konieczność uwzględnienia nie tylko okoliczności, czy na danym terenie wzniesiono konkretne budynki lub inne obiekty, ale wskazał również, że należy wziąć pod uwagę sposób wykorzystania określonej części (fragmentu) terenu z punktu widzenia realizacji funkcji całego kompleksu. Jako wyznacznik celu wywłaszczenia organ odwoławczy przyjął decyzję Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Miejskiego w C. z [...] r., nr [...]. Wskazał przy tym, że z jej uzasadnienia wynika, iż nieruchomość była niezbędna pod budowę warsztatów szkolnych, przychodni lekarskiej oraz hotelu kierowcy. Jednocześnie jako wyznacznik celu wywłaszczenia organ odwoławczy przyjął archiwalny plan sytuacyjno-wysokościowy w skali 1:500 wykonany przez zespół geodezyjny przy "A" C.. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał na ten dokument jako punkt odniesienia przy porównaniu z zdjęciem lotniczym z 1992 r. Porównanie to przeprowadzono w ramach oceny realizacji celu wywłaszczenia. Z uzasadnienia zaś decyzji organu I instancji wynika, że w istocie chodziło o plan odnaleziony w aktach archiwalnych dotyczących wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Jak wskazał organ I instancji zgodnie z treścią tego planu w obrębie wywłaszczonej działki nr 5. (obecnie stanowiącej działki nr 3., 1. i 2.) miały znajdować się częściowo budynki przychodni lekarskiej, warsztatów, oznaczonych symbolem PW i hotel kierowcy oznaczony symbolem HK oraz wejścia do budynków, schody, parking, zieleń, ciągi pieszych, które miały służyć jako niezbędne do obsługi budynków i zagospodarowania terenu przed budynkami.

W ocenie Sądu przedstawione powyżej ustalenia dotyczące celu wywłaszczenia należy uznać za prawidłowe. Znajdują one oparcie w treści znajdujących się w aktach sprawy dokumentach archiwalnych, w tym przede wszystkim w decyzji z dnia [...] r. o wywłaszczeniu i odszkodowaniu (karta 1 wraz z dowodami doręczenia – karty od 2-17), a także w pozostałych dokumentach archiwalnych z okresu poprzedzającego wydanie tej decyzji. Zwrócić przy tym należy uwagę na treść wniosku o wywłaszczenie z dnia [...] r., w którym jest mowa o niezbędności nieruchomości w celu realizacji zadania inwestycyjnego: "Warsztaty szkolne, przychodnia lekarska i hotel kierowcy". Wnioskodawca posłużył się tutaj oznaczoną w cudzysłów nazwą zadania inwestycyjnego, co zdaniem Sądu wskazuje, że przedmiot zamierzonej inwestycji nie może w sposób automatyczny być rozumiany wyłącznie jako wymienione tutaj budynki. Znajduje to także wyraz w archiwalnym planie sytuacyjno-wysokościowym w skali 1:500 wykonanym przez zespół geodezyjny przy "A" C., znajdującym się w aktach archiwalnych (karta 52), na którym przedstawiono nie tylko usytuowanie projektowanych budynków ale także sposób zagospodarowania całego pozostałego terenu wywłaszczonej następnie nieruchomości, w tym schody prowadzące do budynków, układ alejek wraz placem między nimi, parking, a także umiejscowienie drzewostanu. Biorąc pod uwagę akcentowaną przez Wojewodę w podsumowaniu kontrolowanej decyzji konieczność uwzględnienia funkcji całego kompleksu (a nie tylko ograniczania się tylko do budynków) materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania (w tym przede wszystkim przywołana już powyżej dokumentacja archiwalna) w pełni uprawniał przyjęcie, że celem wywłaszczenia było kompleksowe zagospodarowanie całego terenu objętego tym wywłaszczeniem, które obejmować miało posadowienie na niewielkiej części tego terenu wskazanych powyżej budynków oraz zagospodarowanie pozostałego terenu według koncepcji zobrazowanej na wskazanym powyżej archiwalnym planie.

Ustalonego w realiach rozpoznawanej sprawy celu wywłaszczenia nie sposób nie odnieść do przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64). Ta obowiązująca do 1 sierpnia 1985 r. ustawa stanowiła podstawę decyzji wywłaszczeniowej dotyczącej przedmiotowego terenu. W myśl art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r. wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. W ocenie Sądu budowa warsztatów szkolnych, przychodni lekarskiej i hotelu kierowców stanowi cel użyteczności publicznej, zważywszy przede wszystkim na to, że rolą Miejskiego Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego było w tamtym okresie zapewnienie publicznej komunikacji na terenie C. (rys historyczny w tym zakresie znajduje w aktach administracyjnych na kartach 49-52). Celowi użyteczności publicznej bez wątpienia służyć miał także zamierzony sposób zagospodarowania całej wywłaszczonej nieruchomości, który pomijając nawet eksponowany przez organy związek funkcjonalny ze wskazanymi powyżej budynkami przewidywał utworzenie ogólnodostępnego, zagospodarowanego terenu zieleni, co w świetle przywołanego powyżej archiwalnego planu sytuacyjno-wysokościowego w skali 1:500 wykonanego przez zespół geodezyjny przy "A" C. wpisywało się w koncepcję zagospodarowania przez miasto terenów bezpośrednio sąsiadujących z aleją [...] (obecnie al. [...] ).

Jak już wcześniej zasygnalizowano do oceny zasadności żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości koniecznym jest nie tylko ustalenie celu wywłaszczenia, ale także ustalenie, czy ustalony w toku postępowania administracyjnego cel wywłaszczenia został zrealizowany. W ocenie Sądu poczynione w tym zakresie przez Wojewodę, a wcześniej przez Starostę ustalenia należy uznać za prawidłowe. Jak wynika z przeprowadzonego przez organ I instancji porównania zdjęcia lotniczego z 1992 r. z przywoływanym już wcześniej archiwalnym planem sytuacyjno-wysokościowym w skali 1:500 wykonanym przez zespół geodezyjny przy "A" C. przedmiotowy teren został zagospodarowany zgodnie z tym planem. Na taki wynik porównania wskazał także organ odwoławczy. Jest to stanowisko w pełni uzasadnione, gdyż analiza porównywanych dokumentów, zdaniem Sądu, nie pozostawia wątpliwości, że na przedmiotowym terenie oprócz budynków urządzono: ciągi komunikacyjne, plac przed budynkiem, dokonano nasadzeń drzew oraz urządzono zieleń oraz parking. Dodatkowo zauważyć należy, że położenie tych poszczególnych elementów zagospodarowania odpowiada treści wskazanego powyżej archiwalnego planu sytuacyjno-wysokościowego. Zgodzić się także należy z dokonanym przez organ I instancji spostrzeżeniem, że na zasadniczą zmianę stanu faktycznego sprzed wywłaszczenia i po wywłaszczeniu wskazują zdjęcia lotnicze ze strony internetowej www.retropmaty.pl (ich wydruki znajdują się w aktach sprawy). Ze zdjęcia wykonanego w 1982 r. faktycznie wynika, że przedmiotowy teren już w tym okresie został zainwestowany, zagospodarowany i urządzony zgodnie z zamierzeniem inwestycyjnym. Ten stan zagospodarowania ma zresztą charakter trwały, co potwierdza choćby znajdujący się na karcie 49 akt administracyjnych wydruk zdjęcia z 2019 r., na którym widoczne są przedmiotowe budynki, na wprost którego od strony lewej znajduje się wyraźnie widoczny parking (teren działki nr 3. stanowiącej własność Miejskiego Przedsiębiorstwa Komunikacji, zaś od strony prawej znajduje się teren zielony z charakterystycznym placem i alejkami, szpalerem drzew wzdłuż obecnej al. [...] - dawnej al. [...].

Przedstawiony dotychczas sposób zagospodarowania przedmiotowego terenu został potwierdzony ponadto dowodem z oględzin przeprowadzonych w dniu [...] r. Według Sądu również ten dowód zasadniczo potwierdza realizacje wskazanego przez organu celu wywłaszczenia, wszak z zastrzeżeniem, o którym mowa poniżej.

Oceniając przedstawione dotychczas ustalenia dotyczące realizacji celu wywłaszczenia zastrzec należy, że porównywane zdjęcia lotnicze, jak i również przeprowadzone oględziny, nie dają odpowiedzi na pytanie. czy widoczne na nich budynki, bezspornie zrealizowane po dokonaniu wskazanego na wstępie wywłaszczenia, stanowiły budynki warsztatów szkolnych, przychodni lekarskiej oraz hotelu kierowcy. Wyjaśnienie tego zagadnienia miało istotne znaczenie, gdyż obecnie budynki te mają inne przeznaczenie (co z resztą jest okolicznością bezsporną). W tym zakresie Wojewoda słusznie przywołał dowód z zeznań świadków. Lektura protokołów z poszczególnych przesłuchań, zdaniem Sądu, pozwalała organom przyjąć, że po wybudowaniu tych budynków ich faktyczne przeznaczenie odpowiadało przeznaczeniu wskazanemu wprost w decyzji wywłaszczeniowej, zaś jego zmiana nastąpiła dopiero w latach dziewięćdziesiątych.

W kontekście zmiany przeznaczenia przedmiotowych budynków przychylić należy się do stanowiska organów, wedle którego brak kontynuacji celu wywłaszczenia nie przekreśla jego realizacji. W orzecznictwie sądów administracyjnych za ugruntowane należy uznać stanowisko, wedle którego w kontekście oceny przesłanki realizacji celu wywłaszczania nie ma istotnego znaczenia to, jaki jest aktualny stan zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2022 r., sygn. I OSK 1191/21, z dnia 13 stycznia 2020 r. sygn. I OSK 1962/20, z dnia 17 grudnia 2020 r. sygn. I OSK 1617/20, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 września 2019 r. sygn. II SA/Kr 575/19).

Zauważyć również należy, że w realiach rozpoznawanej sprawy istotne znaczenie należało przypisać okoliczności, że działka nr 3. nie stanowi już własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego. Prawo własności tej działki zostało przeniesione na rzecz Miejskiego Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego w C. sp. z o.o. aktem notarialnym z dnia [...] r. Zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OPS 3/14, "jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 u.g.n., podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n.". W uzasadnieniu tej uchwały NSA przychylił się do stanowiska, że sama okoliczność braku władania nieruchomością przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego wyklucza możliwość pozytywnego załatwienia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. NSA wskazał przy tym, że "roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy zachodzą przesłanki wymienione w art. 136 ust. 3 u.g.n., przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego.". Wskazał w związku z tym, że brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego powoduje brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ze względu na niewykonalność takiej decyzji. Zasadnym jest także przywołanie stanowiska, jakie Naczelny Sąd Administracyjny w zajął wyroku z dnia 7 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 3497/15, według którego fakt pozostawania działki stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w użytkowaniu wieczystym innego podmiotu uniemożliwia zwrot takiej działki, bez względu na przesłankę jej zbędności, o której mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. W takiej sytuacji zbytecznym jest badanie jaki był cel wywłaszczenia i czy został on zrealizowany, albowiem do zwrotu i tak nie może dojść. Zdaniem zatem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, organy zasadnie z góry przyjęły, że nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości stanowiącej obecnie działkę nr 3., gdyż ani Skarb Państwa ani Miasto C. już tą nieruchomością nie władają.

Według skarżącego budynki, objęte zamierzeniem inwestycyjnym, o którym mowa w decyzji wywłaszczeniowej, powinny zostać w całości wybudowane na terenie wywłaszczonej nieruchomości. Zdaniem jednak Sądu okoliczność, że budynki te zostały wybudowane jedynie na niewielkim fragmencie wywłaszczonej nieruchomości nie podważa zasadności stanowiska organów o tym, że cel wywłaszczenia został zrealizowany i to w odniesieniu do całej nieruchomości. W świetle przywoływanego już wielokrotnie archiwalnego planu sytuacyjno-wysokościowego w skali 1:500 wykonanego przez zespól geodezyjny przy "A" C. przedmiotowe budynki miały zostać posadowione na niewielkim fragmencie działki. Nie było więc celem wywłaszczenia, aby budynki te w całości zostały wybudowane na wywłaszczonym terenie. Ponadto jak już wyżej wskazano cel wywłaszczenia obejmował również opisane zagospodarowanie całego wywłaszczonego terenu i w świetle zgromadzonego przez organy materiału dowodowego w tym zakresie został zrealizowany. Bez znaczenia, zdaniem Sądu, pozostaje przy tym podnoszona przez skarżącego okoliczność dotycząca treści wpisów do kartoteki budynków. O tym bowiem, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany decyduje faktyczne posadowienie budynków, jak i również opisane już wcześniej zagospodarowanie całego wywłaszczonego terenu. Bez znaczenia jest także podnoszona przez skarżącego okoliczność, że budynki objęte zamierzeniem inwestycyjnym, na potrzeby realizacji którego dokonano wywłaszczenia znajdują się na terenie działki nr 3., zaś pozostałe działki powstałe z działki nr 5 (1. i 2. stanowiące najpierw działkę nr 4.) są niezabudowane. Taki stan rzeczy powstał bowiem na skutek późniejszych podziałów wywłaszczonego terenu, którym podobnie jak późniejszym zmianom przeznaczenia samych budynków nie sposób przypisać charakteru niweczącego fakt wcześniejszej realizacji celu wywłaszczenia i przesądzającego o zbędności na cel wywłaszczenia. Nie sposób przy tym jeszcze raz nie podkreślić, że opisywane już wielokrotnie zagospodarowanie terenu obecnej działki nr 1. i 2. (alejki plac, drzewa i zieleń) świadczy o realizacji celu wywłaszczenie również na terenie tych wydzielonych później działek.

Reasumując przedstawione powyżej rozważania stwierdzić należy, że w ocenie Sądu argumentacja skargi stanowi jedynie polemikę strony niezadowolonej z rozstrzygnięciem mającym swe umocowanie faktyczne i prawne. Nie doszło zatem do naruszenie art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. Sąd w ramach przeprowadzonej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nie stwierdził naruszenia także innych przepisów postępowania ani żadnych przepisów prawa materialnego.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna, gdyż podniesione w skardze zarzuty jako bezzasadne nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Powołane powyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.