Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 701/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 27 ust. 7 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 1228
law: Ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 2, art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 156 § 1 pkt 2, art. 138 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia NSA Elżbieta Kremer, Sędzia del. WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.), Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski, po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 289/15 w sprawie ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 27 lutego 2015 r. nr SKO.41/342/OS/2015 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie świadczeń z funduszu alimentacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 8 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 289/15, w sprawie ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 27 lutego 2015 r. nr SKO.41/342/OS/2015 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie świadczeń z funduszu alimentacyjnego, w punkcie 1 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, w punkcie 2 zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie na rzecz M. J. kwotę 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 14 października 2008 r., nr MOPR.D-ŚS.XXII.4140/7756/FA/1/08, organ I instancji przyznał osobie uprawnionej P. J. – reprezentowanej przez ojca R. J., świadczenie z funduszu alimentacyjnego w wysokości 400 zł miesięcznie na okres od 1 października 2008 r. do 30 września 2009 r.

M. J. w jednym piśmie złożonym za pośrednictwem organu I instancji w dniu 8 stycznia 2015 r. zatytułowanym odwołanie zaskarżyła siedem decyzji ustalających uprawnienie syna do świadczeń alimentacyjnych z funduszu alimentacyjnego w latach 2008-2014. Wraz z odwołaniem złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołań od powyższych decyzji i podniosła, że decyzje przyznające jej synowi świadczenie z funduszu alimentacyjnego w latach 2008-2014 są niezasadne i powinny być uchylone, ponieważ jej były mąż R. J. wyłudził nienależne świadczenie z funduszu alimentacyjnego, gdyż pobierał od niej alimenty na rzecz syna w latach 2008-2009, a także alimenty w naturze w postaci paczek żywnościowych i rzeczowych, opłacania wypoczynku letniego syna. Odwołująca wniosła o ich zmianę i oddalenie wniosku P. J. o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego w kwocie 400 zł miesięcznie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonych decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Nadto wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonych decyzji do czasu rozpoznania jej odwołania i o wznowienie postępowania w ww. sprawach na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a.

Rozpatrując powyższe odwołanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie wskazało, że M. J. nie ma legitymacji do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu wraz z odwołaniem od decyzji z dnia 14 października 2008 r. nr MOPR.D-ŚS.XXII.4140/7756/FA/1/08 w przedmiocie przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego dla osoby uprawnionej ponieważ dłużnik alimentacyjny nie jest stroną postępowania w przedmiocie przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej do alimentów.

Organ II instancji wskazał, że podstawą materialną orzekania w sprawach o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego jest ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1228 z późn. zm. – dalej jako: u.p.o.u.a.). Podstawowym celem, ustawy ujawnionym w samym tytule ustawy oraz w preambule do przedmiotowego aktu, jest wspieranie osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej z powodu niemożności wyegzekwowania alimentów od osób zobowiązanych do alimentacji. Organ odwoławczy, powołując się na treść art. 15 ust. 1 i art. 2 pkt 11 u.p.o.u.a., wskazał, że w jego ocenie kwestia legitymacji osoby uprawnionej do alimentów lub jej przedstawiciela ustawowego jest oczywista. Zdaniem organu II instancji, problematyczne jest natomiast uznanie za stronę postępowania w przedmiocie przyznania wskazanych świadczeń również dłużnika alimentacyjnego, a więc osoby zobowiązanej do alimentów na podstawie tytułu wykonawczego, przeciwko której egzekucja okazała się bezskuteczna (art. 2 pkt 3 u.p.o.u.a.). Przyjmując za zasadne twierdzenie, iż interes prawny do uczestnictwa w konkretnym postępowaniu administracyjnym powinien wynikać z materialnego prawa administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie uznało, że dłużnik alimentacyjny nie jest stroną w postępowaniu w sprawie o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego i wskazało, że przepisy u.p.o.u.a. nie przewidują uczestnictwa dłużnika alimentacyjnego, jako strony, we wskazanym postępowaniu. Organ odwoławczy wskazał przy tym, że dłużnik alimentacyjny w postępowaniu administracyjnym o świadczenie z funduszu alimentacyjnego ma interes faktyczny, który należy odróżnić od interesu prawnego. W ocenie organu odwoławczego, z treści art. 27 ust. 7 pkt 1 u.p.o.u.a. wynika, że dłużnik alimentacyjny nie uczestniczy w postępowaniu dotyczącym przyznania przedmiotowych świadczeń, a organ jedynie informuje go o tym fakcie po zakończeniu postępowania i przyznaniu świadczenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie podkreśliło, że z podstawowych zasad i celów u.p.o.u.a. wynika, że przedkłada ona interes osób (dzieci) uprawnionych do alimentów nad interes dłużnika alimentacyjnego, który nie wywiązywał się ze swego obowiązku, a tym samym uznało, że ustawodawca działając racjonalnie i zgodnie z podstawową ideą świadczeń z funduszu alimentacyjnego wykluczył w postępowaniu o przyznanie świadczeń możliwość występowania jako strony dłużnika alimentacyjnego. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że wszelkie swoje uprawnienia w zakresie samego obowiązku alimentacyjnego oraz jego wysokości dłużnik alimentacyjny może natomiast dochodzić w postępowaniu cywilnym. Tym samym, zdaniem organu odwoławczego, M. J. nie jest stroną postępowania w przedmiocie przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego i konieczne było umorzenie postępowania odwoławczego.

Z kolei, odnosząc się do wniosku o wznowienie postępowania w ww. sprawie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie wskazało, że organem właściwym w sprawach wznowienia postępowania jest organ, który wydał w sprawie decyzje w ostatniej instancji, tj. w przedmiotowej sprawie Kierownik Działu Świadczeń Socjalnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L. działający z upoważnienia Prezydenta Miasta L. i zdaniem organu odwoławczego, organ ten zobowiązany jest do rozpoznania wniosku po otrzymaniu niniejszej decyzji.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie A. J., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie i umorzenie postępowania odwoławczego;

- art. 28 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że skarżąca nie była stroną postępowania w sprawie przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego;

- art. 5 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącej poddania decyzji organu I instancji kontroli organu odwoławczego;

- art. 7 w zw. z art. 77 i art. 8 k.p.a. przez brak wyjaśnienia istotnych elementów stanu faktycznego.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak też decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca opisała szczegółowo stan sprawy, rozwijając wskazane zarzuty oraz wskazując, że jako dłużnik alimentacyjny posiada ona przymiot strony w postępowaniu administracyjnym o przyznaniu świadczenia z funduszu alimentacyjnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uwzględnił skargę, jednakże nie z przyczyn w niej wskazanych. Przede wszystkim Sąd I instancji wskazał, że skarżąca w dniu 8 stycznia 2015 r. złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, tj. Prezydenta Miasta L., która została wydana w dniu 14 października 2008 r. w przedmiocie przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego dla osoby uprawnionej P. J. – reprezentowanej przez ojca R. J., w wysokości 400 zł miesięcznie na okres od 1 października 2008 r. do 30 września 2009 r. oraz określenia sposobu realizacji świadczenia. Jednocześnie wniosła odwołanie od powyżej opisanej decyzji organu I instancji.

Sąd I instancji wskazał również, że przedmiotem oceny Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 27 lutego 2015 r. nr SKO.41/342/OS/2015, która została wydana na skutek odwołania wniesionego przez M. J.. Sąd I instancji wskazał przy tym, że przed rozpatrzeniem odwołania, w sytuacji, gdy złożony został wniosek o przywrócenie terminu, organ ma bezwzględny obowiązek w pierwszej kolejności rozpoznać wniosek o przywrócenie terminu i w zależności od wyniku tego rozpoznania wydać stosowne rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu I instancji, konsekwencją natomiast merytorycznego rozpatrzenia przez organ II instancji bezskutecznego środka odwoławczego jest uznanie przez Sąd, że w rozpatrywanej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co stanowi przyczynę stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Z tego powodu Sąd nie mógł obecnie ustosunkować się do merytorycznej argumentacji skargi, ani oceniać w tym kontekście zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła strona skarżąca kasacyjnie – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie.

Skarżący kasacyjnie organ zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu w ramach podstawy skargi kasacyjnej z art. 174 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.) – naruszenie prawa materialnego przez:

1. niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, ustawy z dnia 12 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej jako: k.p.a.) polegające na stwierdzeniu nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 27 lutego 2015 r. nr SKO.41/342/OS/2015, która nie była dotknięta kwalifikowaną wadą prawną;

2. błędną wykładnię art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że doszło do rażącego naruszenia prawa polegającego na rozpatrzeniu odwołania wniesionego z uchybieniem terminu w sytuacji, gdy odwołanie to nie zostało merytorycznie rozpatrzone albowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie wydało decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, czyli decyzję procesową, oznaczającą formalne zakończenie sprawy, a nie merytoryczne rozpatrzenie odwołania;

3. błędną wykładnię art. 58 § 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. i art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie powinno rozpatrzeć wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji z dnia 14 października 2008 r. SŚ.XXII.4140/7756/FA/1/08 wydanej z up. Prezydenta Miasta L. w sytuacji, gdy wniosek ten pochodził od podmiotu nie będącego stroną postępowania, któremu ponadto organ administracji pierwszej instancji nie doręczył decyzji.

Ponadto skarżący kasacyjnie w ramach podstawy skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:

- naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia zasadności stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 27 lutego 2015 r, co do dalszego postępowania w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy.

Wskazując na powyższe uchybienia skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy poprzez oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżące kasacyjnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie podkreśliło, że – w jego ocenie – Sąd I instancji nie miał podstaw prawnych do zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 27 lutego 2015 r. nr SKO.41/342/OS/2015, gdyż nie została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący kasacyjnie wskazał bowiem, że podstawa faktyczna i prawna zaskarżonej decyzji została szczegółowo opisana w jej uzasadnieniu, dlatego też nie ma potrzeby jej prezentowania. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, konieczne jest jedynie wskazanie, że Kolegium miało na uwadze uchwałę NSA z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98 (ONSA z 1999 r., Nr 4, poz. 119), w której wyjaśniono, że "stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.". Dlatego też, zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie można zasadnie uznać, że umorzenie postępowania odwoławczego stanowiło rażące naruszenie prawa określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż sposób zakończenia postępowania w przedmiotowej sprawie nie jest oczywisty i może budzić uzasadnione, poważne wątpliwości interpretacyjne. Skarżący kasacyjnie zarzucił, że Sąd I instancji nie wskazał, jakie czynności procesowe należy podjąć po rozpatrzeniu tego wniosku. Ponadto skarżący kasacyjnie nie zgadza się z twierdzeniem zawartym w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, że w przedmiotowej sprawie nastąpiło merytoryczne rozpatrzenie odwołania od decyzji ostatecznej, gdyż decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego nie może być uznana za decyzję o charakterze merytorycznym.

Zdaniem skarżącego kasacyjne, w przedmiotowej sprawie nie było podstaw do rozpatrzenia prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wniesionej przez A. J. wraz z odwołaniem w dniu 8 stycznia 2015 r., gdyż prośba ta może być wniesiona jedynie przez stronę postępowania zakończonego decyzją organu I instancji, co – w ocenie skarżącego kasacyjnie – znajduje swoje uzasadnienie również w stabilnej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Ponadto skarżący kasacyjnie wskazał, powołując się na stanowisko doktryny, że podmiot, któremu nie doręczono decyzji administracyjnej wydanej w postępowaniu z udziałem innej strony, której decyzja ta została doręczona, bez względu na okoliczność, czy może wykazać się interesem prawnym i statusem strony tego postępowania, jest uprawniony do wniesienia odwołania wyłącznie w terminie otwartym do wniesienia odwołania przez stronę, której decyzję doręczono, natomiast po tym terminie podmiot ten uprawniony jest wyłącznie do żądania wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, a mianowicie o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją na podstawie przesłanki wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Tym samym, w ocenie skarżącego kasacyjnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie mógł zasadnie uznać, że swoją decyzją Kolegium rażąco naruszyło prawo i na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdzić nieważności decyzji.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, należy również wyjaśnić, że naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a także samoistnie art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 58 § 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. i art. 28 k.p.a. stanowi

naruszenie prawa materialnego, co znajduje swoje potwierdzenie również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Dodatkowo, zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie skarżącego kasacyjnie, analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie pozwala zasadnie uznać, że Sąd I instancji wyjaśnił zasadność zastosowania sankcji nieważności w przedmiotowej sprawie. Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie znalazły się żadne wytyczne, które wskazywałyby jak prawidłowo należy rozpatrzyć przedmiotową sprawę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a., terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze.

Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Pierwsza podstawa skargi kasacyjnej wskazuje na niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, ustawy z dnia 12 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej jako: k.p.a.) polegające na stwierdzeniu nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 27 lutego 2015 r. nr SKO.41/342/OS/2015, która nie była dotknięta kwalifikowaną wadą prawną.

W tym miejscu Sąd II instancji zauważa, że pierwsza podstawa skargi kasacyjnej została wskazana w sposób niepełny, a więc w sumie wadliwy, uniemożliwiający w związku z tym skontrolowanie w jej ramach wyroku Sądu I Instancji.

Treść art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a stanowi rodzaj normy kompetencyjnej, upoważniającej sądy administracyjne przy uwzględnieniu skargi na decyzję lub postanowienie do: "stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach". Jeżeli zatem skarżący kasacyjnie chce wykazać, że norma ta została wadliwie zastosowania powinien wykazać dla potrzeb tak sformułowanej podstawy skargi kasacyjnej, dlaczego, konkretnie z jakich przyczyn natury materialnoprawnej w sprawie administracyjnej (decyzji) nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 156 k.p.a. na tle oceny prawnej Sądu I instancji, który taką wadę kwalifikowaną kontrolowanego aktu administracyjnego/decyzji zdiagnozował. W podstawie skargi kasacyjnej jest jedynie mowa o tym, że decyzja administracyjna organu odwoławczego nie była dotknięta kwalifikowaną wadą prawną bez wykazania w podstawie skargi kasacyjnej z jakich konkretnie powodów/podstaw natury prawnej, konkretna wada zakwalifikowana przez Sąd I instancji jako odpowiadająca rażącemu naruszeniu prawa - nie stanowi takiej wady w ocenie skarżącego kasacyjnie organu.

Do tych kwestii nawiązuje wskazana jako druga podstawa skargi kasacyjnej, w której jest mowa błędnej wykładni przez Sąd I Instancji art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że doszło do rażącego naruszenia prawa polegającego na rozpatrzeniu odwołania wniesionego z uchybieniem terminu w sytuacji, gdy odwołanie to nie zostało merytorycznie rozpatrzone albowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie wydało decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, czyli decyzję procesową, oznaczającą formalne zakończenie sprawy, a nie merytoryczne rozpatrzenie odwołania. W nawiązaniu do tego, trzeba przytoczyć przepisy prawne mające znaczenie dla omawianej podstawy skargi kasacyjnej i dla następnych.

W art. 104 k.p.a. ustawodawcą definiuje decyzję administracyjną stanowiąc, że

"§ 1. Organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. § 2. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji".

Zgodnie z art. 105 k.p.a. " § 1. Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. § 2. Organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym".

Zgodnie z art. 129 k.p.a.: " § 1. Odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. § 2. Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie.§ 3. Przepisy szczególne mogą przewidywać inne terminy do wniesienia odwołania".

Artykuł 58 k.p.a. stanowi, że § 1. W razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. § 2. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin.§ 3. Przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne.

Dla zastosowania przepisu art. 58 k.p.a. powinny być zatem spełnione cztery przesłanki ustawowe. Pierwszą przesłanką przywrócenia terminu jest wniesienie przez zainteresowanego wniosku o przywrócenie terminu. Zatem przywrócenie terminu może nastąpić wyłącznie na wniosek zainteresowanego, który wniesie prośbę w formie podania. Drugą przesłanką jest uprawdopodobnienie przez osobę zainteresowaną braku swojej winy. Trzecią przesłanką przywrócenia terminu jest dochowanie terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu. Czwartą przesłanką jest dopełnienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu tej czynności, dla której był ustanowiony przywracany termin, np. wnieść odwołanie. Uprawnionym do złożenia wniosku o przywrócenie terminu jest "zainteresowany". Pojęcie to nie oznacza osoby mającej (tylko) interes faktyczny w załatwieniu sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz osobę uczestniczącą w postępowaniu administracyjnym uprawnioną bądź zobowiązaną do dokonania czynności procesowej. Zainteresowanym w rozumieniu tego przepisu będą zatem uczestnicy postępowania (strony, uczestnicy na prawach strony i inni uczestnicy), którzy są "zainteresowani" przywróceniem im prawa do podjęcia pewnych czynności procesowych (Z. Janowicz, Komentarz, 1991, s. 163). Można rozważać, czy zainteresowanym jest podmiot, któremu ustawa nakazuje doręczyć decyzje do wiadomości.

W myśl art. 59 k.p.a.: " § 1. O przywróceniu terminu postanawia właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Od postanowienia o odmowie przywrócenia terminu służy zażalenie. § 2. O przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia".

Jednocześnie, zgodnie z art. 134 k.p.a. w ramach postępowania "wstępnego" przed organem odwoławczym, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

W art. 138 k.p.a. ustawodawca zamieścił rodzaje decyzji organu odwoławczego, stanowiąc, że § 1. Organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze.

§ 2. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".

W kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie rzeczą bezsprzeczną jest okoliczność polegająca na tym, że skarżąca w dniu 8 stycznia 2015 r. złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, tj. Prezydenta Miasta L., która została wydana w dniu 14 października 2008 r. w przedmiocie przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego dla osoby uprawnionej P. J. – reprezentowanej przez ojca R. J., w wysokości 400 zł miesięcznie na okres od 1 października 2008 r. do 30 września 2009 r. oraz określenia sposobu realizacji świadczenia. Jednocześnie skarżąca wniosła odwołanie od powyżej opisanej decyzji organu I instancji. Wobec powyższego Sąd II instancji podziela stanowisko/ocenę prawną Sądu I instancji i stwierdza, że przed rozpatrzeniem odwołania - w sytuacji, w której, w sposób bezsprzeczny złożony został przez skarżącą wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania - organ administracyjny ma bezwzględny obowiązek, wynikający z natury prawa administracyjnego, jako bezwzględnie obowiązującego, w pierwszej kolejności rozpoznać wniosek o przywrócenie terminu i dopiero ew. następnie, w zależności od wyniku tego rozpoznania, wydać stosowne rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu II instancji, w kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie, organ administracyjny pominął - wbrew treści bezwzględnie obowiązującego prawa - rozpatrzenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i wobec tego przedwcześnie, i bez odpowiednego umocowania w obowiązującym prawie, i zarazem naruszając w sposób istotny zasadę trwałości aktu administracyjnego w czasie (art. 16 § 1 k.p.a.), wydał decyzję administracyjną o umorzeniu postępowania odwoławczego zanim rozpatrzył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. A zatem, w kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie organ poszedł "na skróty" przewidując bowiem "zawczasu" swoje rozstrzygniecie z odwołania skarżącej o umorzeniu postępowania odwoławczego - pominął rozpatrzenie wniosku skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W tym miejscu powstaje pytanie, czy swoiste względy ekonomii procesowej, pozwalają organowi administracyjnemu podejmować jakąkolwiek decyzję w trybie art. 138 k.p.a. - zanim wypowie się w sprawie złożonego wniosku o przywrócenia terminu do wniesienia odwołania - w odniesieniu do odwołania, które niewątpliwie zostało wniesione z przekroczeniem/uchybieniem terminu do wniesienia odwołania. Zdaniem Sądu II instancji, nie jest to prawnie dopuszczalne. Zachowanie proceduralne organu odwoławczego narusza bowiem zasadę trwałości w czasie aktu administracyjnego, i nie powinno być uzdrowione/sanowane okolicznością, że decyzja organu wynikająca z rozpatrzenia odwołania jest decyzją umarzającą postępowanie odwoławcze, bowiem w przekonaniu organu odwoławczego skarżąca nie jest stroną postępowania w sprawie. W kontrolowanej sprawie przez Sąd I instancji umorzenie postępowania odwoławczego co prawda nie zakończyło sprawy materialnoprawnie/merytorcznie co do jej istoty, ale sama wypowiedź organu odwoławczego o umorzeniu postępowania odwoławczego zawiera w sobie akt subsumcji prawa, gdyż w nawiązaniu do podstawy materialnoprawnej, organ odwoławczy wypowiedział się, bez uprzedniego rozstrzygnięcia/rozpatrzenia ww. wniosku o przywrócenie terminu, że skarżąca nie ma przymiotu strony postępowania.

Sąd II instancji nie podziela stanowiska, że sprawa jest niejednoznaczna i w związku z tym wobec jej niejednoznaczności decyzja organu odwoławczego o umorzeniu postępowania odwoławczego nie kwalifikuje się do stwierdzenia nieważności. W przekonaniu Sądu II instancji, przed organem odwoławczym stanęła bezsprzecznie kwestia rozpatrzenia w pierwszej kolejności wniosku skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i ta kwestia od strony proceduralnej nie budzi żadnych wątpliwości. Z kolei przejście do rozpatrywania odwołania, z pominięciem rozstrzygnięcia administracyjnego w sprawie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, nawet w tym celu aby umorzyć postępowanie - w sytuacji, kiedy jest przekroczony termin do wniesienia odwołania i zainteresowany podmiot, czyli skarżąca zarazem napisała wniosek o przywrócenie tego terminu - stanowi oczywisty przypadek rażącego naruszenia prawa, jego stabilności, pewności, w związku z czym Sąd II instancji podziela stanowisko Sądu I instancji, że kontrolowana decyzja organu odwoławczego o umorzeniu postępowania odwoławczego rażąco narusza prawo. Nawet gdyby skarżąca nie napisała takiego wniosku, to organ z urzędu powinien zająć się w ramach posiadanych kompetencji kwestią terminu i innych okoliczności stanu faktycznego i prawnego w jakim zostało wniesione odwołanie/pismo. Kolejność, w jakiej ustawione zostały w k.p.a.: instytucja wniosku o przywrócenie terminu, instytucja odwołania i norma kompetencyjna o możliwościach prawnych rozstrzygania organu odwoławczego w sprawie odwołania - wyraźnie wskazuje, że wniosek o przywrócenie terminu poprzedza w czasie skorzystanie przez organ z kompetencji, o których jest mowa w art. 138 k.p.a. w tym włącznie z kompetencją dot. umorzenia postępowania odwoławczego. Arbitralne pomijanie etapu rozstrzygania w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu, narusza zasadę praworządności i legalności działania administracji publicznej, zaufania obywatela do państwa i jego organów. Zasady ogólne k.p.a. stanowią normy prawne, które ze względu na swoje usytuowanie w ustawie, swoją treść i stosunek do pozostałych norm prawnych mają szczególną rangę, znaczenie w danej regulacji, czy systemie prawa. Stąd naruszanie tych zasad, odchodzenie od ich jasnej i sprecyzowanej treści stanowi rażące naruszenie prawa. Tolerowanie, w myśl ekonomii procesowej, odstępowania od zasad postępowania, polegającego na rozpatrywaniu odwołania wniesionego po terminie, nawet w przypadku nie rozstrzygania o istocie sprawy, uderza w samą instytucję zasad ogólnych prawa administracyjnego. To ustawodawca określa, wskazuje, umożliwia prawnie ew. przypadki odejścia od zasady, a nie podmiot stosujący prawo. W k.p.a. są przecież środki prawne, przy pomocy których można załatwić/rozstrzygnąć wniosek zainteresowanego podmiotu o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania w realiach stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Sąd II instancji nie podziela podstawy skargi kasacyjnej wskazującą błędną wykładnię przez Sąd I instancji art. 58 § 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. i art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie powinno rozpatrzeć wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji z dnia 14 października 2008 r. wydanej z up. Prezydenta Miasta L. w sytuacji, gdy wniosek ten pochodził od podmiotu nie będącego stroną postępowania, któremu ponadto organ administracji pierwszej instancji nie doręczył decyzji. Sąd II instancji w tym miejscu zauważa, że pojęcie rozpatrzenia wniosku nie stanowi jednoznacznego wskazania, nakazu uwzględnienia wniosku. Nawet, jeżeli przyjmie się pogląd zawarty w wyroku NSA z dnia 24 listopada 2010 r., II OSK 1762/09, LEX nr 746776, że: "1. Strona postępowania administracyjnego, niebędąca jedyną stroną tego postępowania, która została w tym postępowaniu pominięta przez niedoręczenie jej decyzji organu pierwszej instancji, może wnieść odwołanie w terminie, który biegnie dla stron postępowania, którym decyzję doręczono, zaś po tym terminie nie służy jej prawo wniesienia odwołania, lecz podanie o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. 2. Możliwość skorzystania z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania służy jedynie stronie, której organ doręczył decyzję" – to te przytoczone "same w sobie tezy" nie eliminują prawnej powinności rozstrzygnięcia takiego wniosku przez organ (czyli ustosunkowania się do niego na podstawie obowiązującego prawa, skoro taka instytucja przewidziana w art. 58 k.p.a istnieje). Ponadto w tym miejscu jest aktualna argumentacja Sądu II instancji przedstawiona powyżej w odniesieniu do zasadności rozparzenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.

Sąd nie podziela stanowiska skarżącego kasacyjnie, że Sąd I instancji nie pouczył organu, jak ma działać, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sąd w tym miejscu zauważa, że Sąd kontroluje działalność organu administracyjnego lub jej brak a nie administruje zamiast tego organu. Wskazania Sądu I instancji są wystarczające.

Sąd II instancji zwraca uwagę, że Sąd I instancji - z uwagi na rozpatrzenie przez organ II instancji bezskutecznego środka odwoławczego, w związku z czym w Sąd ten uznał prawidłowo, że sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co stanowi przyczynę stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 27 lutego 2015 r. - nie ustosunkował się do merytorycznej argumentacji skargi, ani nie ocenił w tym kontekście zaskarżonej decyzji.

W konsekwencji powyższych stwierdzeń, nie jest zatem zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Należy wyjaśnić, że wadliwość uzasadnienia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., zasadniczo, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09), zwłaszcza zaś, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (por. np.: wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1002/11). Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji wolne jest od wskazanych uchybień i wadliwości, zwłaszcza zaś takich, które uniemożliwiałyby jego kontrolę instancyjną.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.