Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 464/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-08-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit. a i c, art. 134, art. 135
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 8, art. 77 par 1, art. 80, art. 107 par 1 i 3 i art. 189 f
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 8 sierpnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Asesor WSA Małgorzata Kowalska Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Lubasińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2019 roku sprawy ze skargi M. W., A. M.-W., J. W., W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. solidarnie na rzecz skarżących M. W., A. M.-W., J. W., W. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołań M.W., A.W. – M. i J.W. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 675,61 zł za samowolne zajęcie pasa drogowego drogi gminnej w Dz. [...] o pow. 0,8 m2 ulicy A. nr 3 pod umieszczenie urządzeń: przyłącza kanalizacji sanitarnej w okresie od dnia 20 lutego 2014 do dnia 22 sierpnia 2018 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 4 pkt 1, art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 3, ust. 5, ust. 8, ust. 10, ust. 11, ust. 12, ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2068 z zm.), dale u.d.p. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (tekst jedn. Dz.U. 2016r. poz.1264), uchwały Nr XXXIII/877/16 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 31 sierpnia 2016r. w sprawie ogłoszenia tekstu jednolitego uchwały w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz.Urz.Woj. Łódzkiego z dnia 21.09.2016 poz. 4040), utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W sprawie ustalono następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Decyzją z dnia [...], nr [...] Prezydent Miasta Ł. na wniosek inwestora - Z.B. zezwolił na umieszczenie w pasie drogowym ul. A. urządzenia infrastruktury technicznej, tj. przyłącza kanalizacji sanitarnej do posesji nr 3 od dnia 25 września 2004 r. do czasu jego likwidacji.

W dniu 6 kwietnia 2018 r. do Zarządu Dróg i Transportu wpłynęło pismo Z.B., informujące o sprzedaży przedmiotowej nieruchomości w dniu 4 lipca 2008 r. na podstawie aktu notarialnego Rep A nr [...] wraz z prośbą o stwierdzenie wygaśnięcia obowiązującej ww. decyzji.

Decyzją z dnia [...], nr [...] Prezydent Miasta Ł. stwierdził wygaśnięcie decyzji z dnia [...], nr [...] z dniem poprzedzającym dzień dokonanej zmiany własności, tj. 3 lipca 2008 r.

W dniu 7 maja 2018 r. Prezydent Miasta Ł. wszczął wobec W.W., J.W., A.M. - W. i M.W., postępowanie w sprawie samowolnego zajęcia pasa drogowego ul. A.

W dniu 24 lipca 2018 r. M.W. złożył wniosek o wydanie nowej decyzji, a w dniach 25 i 27 lipca 2018 r. złożył pisemne wyjaśnienia w kwestii samowolnego zajęcia pasa drogowego.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta Ł. zezwolił M.W. na umieszczenie urządzeń, tj. przyłącza kanalizacji sanitarnej w pasie drogi gminnej w dz. [...] o pow. 0,8 m2 ulicy A. nr 3 od dnia [...] do czasu likwidacji urządzeń.

Decyzją z dnia [...], nr [...] Prezydent Miasta Ł. działając z urzędu na podstawie m.in. art. 189g § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie samowolnego zajęcia pasa drogowego w dz. [...] ul. A. w celu umieszczenia urządzenia infrastruktury technicznej – przyłącza kanalizacji sanitarnej do po. 3 w okresie od dnia 4 lipca 2008 r. do dnia 22 sierpnia 2013 r.

Decyzją z dnia [...], nr [...] Prezydent Miasta Ł. nałożył na M.W., A.W.-M., J.W. i W.W. karę pieniężną w wysokości 750 zł za samowolne zajęcie pasa drogowego drogi gminnej w dz. [...] o pow. 0,8 m2 ulicy A. nr 3 pod umieszczenie urządzeń: przyłącza kanalizacji sanitarnej w okresie od dnia 23 sierpnia 2013 r. do dnia 22 sierpnia 2018 r.

Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia 29 listopada 2018 r., nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Decyzją z dnia [...], nr [...] Prezydent Miasta Ł. działając z urzędu na podstawie m.in. art. 189g § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie samowolnego zajęcia pasa drogowego w dz. [...] ul. A. w celu umieszczenia urządzenia infrastruktury technicznej – przyłącza kanalizacji sanitarnej do pos. 3 w okresie od dnia 23 sierpnia 2013 r. do dnia 19 lutego 2014 r.

Natomiast decyzją z dnia [...], nr [...] Prezydent Miasta Ł. nałożył na M.W., A.W.-M., J.W. i W.W. karę pieniężną w wysokości 675,61 zł za samowolne zajęcie pasa drogowego drogi gminnej w dz. [...] o pow. 0,8 m2 ulicy A. nr 3 pod umieszczenie urządzeń: przyłącza kanalizacji sanitarnej w okresie od dnia 20 lutego 2014 r. do dnia 22 sierpnia 2018 r.

W uzasadnieniu organ l instancji podał, że decyzja pierwotna obowiązująca dla poprzedniego właściciela została wygaszona prawidłowo, tj. z dniem sprzedaży przedmiotowej nieruchomości, ponieważ decyzja ta stała się bezprzedmiotowa. Wskazał także, że fakt zawarcia w decyzji pierwotnej pouczenia o konieczności zgłoszenia zarządcy drogi faktu zmiany własności urządzeń, nie nakładało obowiązku uczynienia tego w konkretnym terminie, nie wynikało z przepisów prawa na podstawie których decyzja została wydana (tj. ustawy o drogach publicznych czy k.p.a.) i miało charakter informacyjny, a nie obligatoryjny. Tym samym, zgłoszenie przez poprzedniego właściciela sprzedaży nieruchomości dopiero po 10 latach, nie może być powodem nakazania wnoszenia opłat za urządzenie obsługujące nieruchomość, która już nie stanowi jego własności.

Organ l instancji stoi na stanowisku, że prawidłowo określił strony postępowania, gdyż zgodnie z aktem notarialnym nr [...] oraz wypisem z rejestru gruntów, M.W. i A.M.-W. oraz małż. W. i J.W., nabyli przedmiotową nieruchomość w równych częściach w związku z powyższym za wszelkie kwestie związane z nieruchomością odpowiadają solidarnie i w równych częściach.

W uzasadnieniu wskazano także, że analiza przesłanek z art. 189f k.p.a. wykazała, że nie ma podstaw do odstąpienia od nałożenia kary i nie ma wątpliwości co do wagi naruszenia prawa. Samowolne zajęcie przedmiotowego pasa drogowego spowodowane było wyłącznie niedopełnieniem przez stronę obowiązków z ustawy o

drogach publicznych. Skutkowało to samowolnym funkcjonowaniem urządzeń w pasie drogowym powodując uszczuplenie wpływów do budżetu miasta. W ocenie zarządcy drogi nie zachodzi żadna z przesłanek umożliwiająca odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu, tym bardziej że zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych, w przypadku samowolnego zajęcia pasa drogowego nałożenie kary pieniężnej przez zarządcę drogi jest obowiązkowe i nie mają na to wpływu inne okoliczności towarzyszące jak np. brak wiedzy co do obowiązku uzyskania zezwolenia, czy też niepoinformowanie o takim wymogu przez poprzedniego właściciela.

Od powyższej decyzji odwołania złożyli M.W., A.W.-M. i J.W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości. Odwołujący się zarzucają decyzji naruszenie art. 19 ust. 5, art 20 pkt 8, art 21 ust. 1 i 1a, art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, ust. 3, ust. 8, ust. 10, ust. 11, ust. 12, ust. 13, ust. 13 a i ust. 15 ustawy o drogach publicznych oraz art. 107 § 1 pkt 6, pkt 7, § 3, art. 35, art. 8, art. 10 § l, art. 61 § 1, art. 189f k.p.a. W odwołaniach powtarza się zarzut długotrwałego postępowania, zignorowania zaleceń organu odwoławczego oraz braku świadomości bycia właścicielem przyłącza sanitarnego. Strony podnoszą, że nie doszło do samowolnego zajęcia pasa a ewentualne naruszenia prawa miało charakter znikomy i wynikało z braku świadomości właścicieli nieruchomości w Ł. przy ul. A. 3.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy wskazując, że zgodnie z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.d.p., zajęcie pasa drogowego może nastąpić tylko za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi i zezwolenie uprawnia do zajęcia pasa drogowego w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W niniejszej sprawie zarządcą drogi jest Prezydent Miasta Ł. wykonujący swoje obowiązki zarządcy drogi przez powołaną do tego jednostkę budżetową- Zarząd Dróg i Transportu w Ł. (art. 21 ust.1 u.d.p.).

Zarządca drogi udzielając zezwolenia jednocześnie ustala opłatę odpowiednią dla celu zajęcia i do jej uiszczenia w ustawowym terminie jest zobowiązany podmiot, któremu udzielono zezwolenia (art. 40 ust. 3 , ust. 5 i 11 cyt. u.d.p.). Gdy dotyczy to przyłącza infrastruktury np. wody lub kanalizacji, jest to opłata zgodnie z art. 40 ust. 5 u.d.p., ustalana jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego. Opłatę wnosi się za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, z tym że za umieszczenie urządzenia przez okres krótszy niż rok, opłata jest obliczana proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. Za zajęcie powierzchni pasa drogowego przez rzut poziomy urządzenia mniejszej niż 1 m2 jest traktowane to jak zajęcie Im2 pasa drogowego (art. 40 ust. 10). Przepisy ustawy jednoznacznie określają warunki dla zajęcia pasa drogowego i tym podstawowym wymogiem jest uzyskanie zezwolenia zarządcy drogi, udzielane w decyzji administracyjnej, w której ustala dla danego podmiotu opłatę i obowiązek jej wnoszenia w ustawowym terminie. Zajęcie pasa drogowego przy braku decyzji o zezwoleniu lub przekroczenie warunków zezwolenia, jak wynika z art. 40 ust. 12 u.d.p., skutkuje nałożeniem przez zarządcę drogi kary pieniężnej w wysokości 10 - krotności opłaty.

Zarządca drogi w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wypowiedział się co do przesłanek z art. 189f k.p.a. odnośnie odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. W powyższym zakresie Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzielił stanowisko, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki przemawiające za odstąpieniem od nałożenia kary pieniężnej i nie ma wątpliwości co do naruszenia prawa. W sprawie niesporne jest, że nastąpiło samowolne zajęcie pasa drogowego i było to wynikiem niedopełnienia przez strony obowiązków wynikających z ustawy o drogach publicznych. Zezwolenie zarządca drogi wydał w dniu [...], natomiast umieszczenie bez ustawowego zezwolenia urządzeń w pasie drogowym przed ww. terminem powodowało uszczuplenie wpływów do budżetu miasta. Kolegium podziela stanowisko zarządcy drogi, że nie zachodzi żadna z przesłanek umożliwiająca odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu. Zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych, w przypadku samowolnego zajęcia pasa drogowego nałożenie kary pieniężnej przez zarządcę drogi jest obowiązkowe i nie mają na to wpływu inne okoliczności towarzyszące jak np. brak wiedzy co do obowiązku uzyskania zezwolenia, czy też niepoinformowanie o takim wymogu przez poprzedniego właściciela. Zgodnie z uchwałą 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. akt III SZP 2/16, przyłączem kanalizacyjnym w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 328) jest przewód łączący wewnętrzną instalację kanalizacyjną zakończoną studzienką w nieruchomości odbiorcy usług z siecią kanalizacyjną, na odcinku od studzienki do sieci kanalizacyjnej.

Oznacza to, że jedynymi osobami będącymi odbiorcami usług są strony powyższego postępowania i tym samym niezależnie od stanu świadomości zobowiązane są do wnoszenia opłat za umieszczenie przyłącza w drodze publicznej.

W przedmiotowej sprawie wystąpiły przesłanki określone w art. 189g § 1 k.p.a., który stanowi, że administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa. Wobec powyższego zasadnie orzekł organ l instancji zakreślając w decyzji, że dotyczy okresu od dnia 20 lutego 2014 r. tj. 5 lat licząc od dnia jej wydania do dnia 22 sierpnia 2018 r., tj. dnia poprzedzającego uzyskanie zezwolenia, a umorzenie odrębną decyzją dotyczy postępowania za okres przed dniem 20 lutego 2014r. Zdaniem organu odwoławczego prawidłowo również powierzchnię urządzeń, które stały się własnością nowych współwłaścicieli, proporcjonalnie podzielono, przyjmując do obliczeń powierzchnię urządzenia 1 m2 zgodnie z art. 40 ust. 10 u.d.p. i obowiązujące stawki opłat z wynikające z obowiązującej uchwały Rady Miejskiej w Łodzi.

Na powyższą decyzję M.W., A.M.– W., J.W. i W.W. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę. Zaskarżając powyższą decyzję w całości zarzucili naruszenie:

- art. 391 § 1 pkt 1,2 w zw. art. 107 § 1 k.p.a. oraz art. 3 pkt 2 ustawy o informatyzacji podmiotów publicznych, poprzez ich niezastosowanie,

- art. 19 ust. 5, art 20 pkt 8, art 21 ust. 1 i 1a, art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, ust. 3, ust. 8, ust. 10, ust. 11, ust. 12, ust. 13, ust. 13 a i ust. 15 u.d.p. poprzez błędne zastosowanie;

-art. 107 § 1 pkt 6, pkt 7, § 3, art. 35, art. 8, art. 10 § 1 k.p.a.;

-art. 189f k.p.a. poprzez jego niezastosowanie

W oparciu o postawione zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżący - M.W. podniósł, że od momentu podjęcia informacji o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie komunikował się z organami za pośrednictwem platformy epuap, tj. w sposób elektroniczny, wskazując, że preferuje ten rodzaj komunikacji. Podał, że decyzja nr [...] z dnia [...] Prezydenta Miasta Ł. została przesłana w formie skanu decyzji papierowej, która została podpisana przez Naczelnika Wydziału Zezwoleń - P.M., natomiast wysyłka przez platformę epuap została autoryzowana przez M.M.-G. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie dostrzegając powyższego błędu, decyzję nr [...] z dnia [...] przesłało taki sam sposób, tj. w formie skanu decyzji papierowej, a wysyłka została autoryzowana przez M.Wx. Zdaniem skarżącego doszło do poważnego uchybienia powodującego, że decyzje zarówno organu l instancji, jak i odwoławczego nie weszły do obrotu prawnego. Ponadto skarżąca A.M.-W. odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] również złożyła drogą elektroniczną wskazując na ten rodzaj komunikacji.

Skarżący wskazali również na bezczynności organu, albowiem organ wydał decyzję w dniu [...], a przesłał ją do stron dopiero po miesiącu tj. 20 marca 2019 r. co ewidentnie stanowi naruszenie art. 8 k.p.a.

Skarżący podkreślili, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do samowolnego zajęcia pasa ruchu drogowego, ponieważ, jak zauważył sam organ decyzją nr [...] zezwolił na umieszczenie w pasie drogowym ul. A. urządzenia infrastruktury technicznej tj. przyłącza kanalizacji sanitarnej do posesji nr 3 od dnia 25 września 2004 r. do czasu jego likwidacji. W ocenie skarżących do dnia dzisiejszego likwidacja nie nastąpiła, a zatem w takim stanie faktycznym nie może być mowy o samowolnym zajęciu pasa ruchu drogowego oraz braku zezwolenia, skoro funkcjonowało w obrocie prawnym co najmniej do 25 kwietnia 2018 r. Zdaniem skarżących w zaistniałym stanie faktycznym zasadne jest poniesienie zaległych opłat (dla przypomnienia organ miał wiedzę o nabyciu nieruchomości już w 2008 r.) albowiem faktycznie opłaty nie były wnoszone, jednak sporne zezwolenie było aktywne w obrocie prawnym, a zatem kara pieniężna jest niczym nie uzasadniona. Istotnym dla sprawy jest również, że funkcjonowanie urządzeń jak to ocenił organ "bez zezwolenia" - co jak już wskazano wyżej jest niezasadne - pozostało bez wpływu na pas ruchu, nie spowodowało w najmniejszym stopniu pogorszenia jego użyteczności, czy też pozbawienia z możliwości korzystania.

Skarżący podkreślili, że nowi nabywcy nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A. 3 pozostawali w niewiedzy i absolutnie nie działali samowolnie. Zdaniem skarżących to Zarząd Dróg i Transportu w Ł. działa w sposób samowolny bowiem bez żadnego wezwania nakłada karę o dość znacznej wartości, a zasady doświadczenia życiowego i logika wskazują, że gdyby właściciele nieruchomości posiadali wiedzę w powyższym zakresie dopełnili by ciążącego na nich obowiązku. Tym bardziej, że wszelkie inne zobowiązania związane z przedmiotową nieruchomością są regulowane terminowo, a zatem trudno dać wiarę by właściciele unikali opłaty, która jak wynika z pisma [...] z dnia 7 maja 2018 r. powinna wynosić 15 zł rocznie. Skarżący wskazali, że nie posiadają żadnej dokumentacji technicznej dotyczącej nieruchomości poza aktem notarialnym i pozostawali w przekonaniu, że cała instalacja należy do ZWiK i tam należy kierować opłaty (co też czynili).

Podnieśli, że nie mogą ponosić odpowiedzialności za wybudowanie 14 lat temu przyłącza kanalizacji, które częściowo zostało zlokalizowane na nieruchomości nr 3 która została nabyta przez aktualnych właścicieli dopiero w 2008 r. i nie byli świadomi, że przyłącze zajmuje teren będący pasem drogowym.

Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych skarżący podnieśli, że nie mieli świadomości samowolnego zajęcia pasa drogowego, tymczasem nałożenie kary pieniężnej uwarunkowane jest nie tylko brakiem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ale także dokonaniem tego zajęcia ze świadomością bezprawności.

Powołując się natomiast na treść art. 189f § 1 k.p.a. skarżący podkreślili, że bezspornym w sprawie jest, że samowolne zajęcie pasa nie spowodowało żadnych zniszczeń, żadnych utrudnień w ruchu itp. sytuacji., a strona zaprzestała naruszania prawa niezwłocznie po uzyskaniu informacji o konieczności posiadania zezwolenia na zajęcie pasa ruchu drogowego. Strona wystąpiła o wydanie zezwolenia i uregulowała związaną z tym opłatę. W takiej sytuacji organ zobligowany był do poprzestania na pouczeniu strony, co zgodnie z zasadą proporcjonalności stanowi działanie adekwatne do okoliczności sprawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. 2018.2107 ) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treścią art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2018.1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Orzekanie - w myśl art.135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt. 1 p.p.s.a.

W tak określonym zakresie kognicji sąd orzekający w sprawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek nie wszystkie zarzuty okazały się uzasadnione.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 675,61 zł za samowolne zajęcie pasa drogowego drogi gminnej w o pow. 0,8 m2 ulicy A.nr 3 pod umieszczenie przyłącza kanalizacji sanitarnej w okresie od dnia 20 lutego 2014 do dnia 22 sierpnia 2018 r

Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. 2018.2068), dalej u.d.p. uchwały Nr XXXIII/877/16 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 31 sierpnia 2016r. w sprawie ogłoszenia tekstu jednolitego uchwały w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz.Urz.Woj. Łódzkiego z dnia 21.09.2016 poz. 4040) oraz przepisy Działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego.

Przystępując do oceny merytorycznej należy wskazać, że lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam nie jest co do zasady dozwolone każdemu i może nastąpić jedynie w szczególnie uzasadnionych wypadkach i na podstawie decyzji zarządcy drogi zawierającej stosowne zezwolenie (art. 39 ust. 3 u.d.p.).

Stosownie do treści art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Przy czym zezwolenie takie wymagane jest w szczególności w przypadku umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam – art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. Zgodnie natomiast z art. 40 ust. 3 i 6 u.d.p. opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. W świetle art. 40 ust. 10 zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m2 lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia mniejszej niż 1 m2 jest traktowane jak zajęcie 1 m2 pasa drogowego.

Zgodnie z art. 40 ust. 8 u.d.p., organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego, z tym, że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6 , nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowanego pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł.

W świetle przywołanych przepisów ustawy nie ulega wątpliwości, że umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego wymaga uzyskania zezwolenia zarządcy drogi.

Jak wynika z art. 40 ust. 11 u.d.p. opłatę, o której mowa w ust. 3, ustala, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Konsekwencją powyższej regulacji jest (m.in.) przepis art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., który stanowi, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6.

W utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, że okolicznościami istotnymi w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia są: ustalenie faktu zajęcia pasa drogowego przez dany obiekt, podmiotu który dokonał zajęcia, braku stosownego zezwolenia oraz powierzchni zajętego pasa i liczby dni zajmowania pasa bez zezwolenia. Odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego ma zatem charakter obiektywny, niezależny od świadomej winy sprawcy.

W rozpatrywanej sprawie - jak wynika z akt sprawy organy ustaliły, że decyzją z dnia [...], nr [...] Prezydent Miasta Ł. na wniosek inwestora - Z.B. zezwolił na umieszczenie w pasie drogowym ul. A. urządzenia infrastruktury technicznej, tj. przyłącza kanalizacji sanitarnej do posesji nr 3 od dnia 25 września 2004 r. do czasu jego likwidacji.

W dniu 6 kwietnia 2018 r. do Zarządu Dróg i Transportu wpłynęło pismo Z.B., informujące o sprzedaży przedmiotowej nieruchomości na rzecz W.W., J.W., A.M. - W. i M.W., w dniu 4 lipca 2008 r. na podstawie aktu notarialnego Rep A nr [...] wraz z prośbą o stwierdzenie wygaśnięcia obowiązującej ww. decyzji.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta Ł. stwierdził wygaśnięcie decyzji z dnia [...], nr [...] z dniem poprzedzającym dzień dokonanej zmiany własności, tj. 3 lipca 2008 r.

W dniu 7 maja 2018 r. Prezydent Miasta Ł. wszczął wobec W.W., J.W., A.M.- W. i M.W., postępowanie w sprawie samowolnego zajęcia pasa drogowego ul. A.

W dniu 24 lipca 2018 r. M.W. złożył wniosek o wydanie nowej decyzji na zajecie pasa drogowego, a w dniach 25 i 27 lipca 2018 r. złożył pisemne wyjaśnienia w kwestii samowolnego zajęcia pasa drogowego.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta Ł. zezwolił M.W. na umieszczenie urządzeń, tj. przyłącza kanalizacji sanitarnej w pasie drogi gminnej o pow. 0,8 m2 ulicy A. nr 3 od dnia [...] do czasu likwidacji urządzeń.

Natomiast decyzją z dnia [...], nr [...] Prezydent Miasta Ł. nałożył na M.W., A.W.-M., J.W. i W.W. karę pieniężną w wysokości 675,61 zł za samowolne zajęcie pasa drogowego drogi gminnej o pow. 0,8 m2 ulicy A. nr 3 pod umieszczenie urządzeń: przyłącza kanalizacji sanitarnej w okresie od dnia 20 lutego 2014 r. do dnia 22 sierpnia 2018 r.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy powyższą decyzję Prezydenta Miasta Ł. Organy obu instancji uznały, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy spełnione zostały przesłanki nałożenia na skarżących kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego pod przyłącze kanalizacji sanitarnej. Zdaniem organów od dnia zakupu nieruchomości przy ul. A. 3 w Ł. skarżący są właścicielami tego urządzenia obsługującego ich nieruchomość, a fakt braku świadomości skarżących co do konieczności wystąpienia o zezwolenie i ponoszenia z tego tytułu rocznych opłat wobec faktu, że poprzedni właściciel (sprzedawca) nie przekazał im stosownych dokumentów w postaci decyzji określającej i zobowiązującej do uiszczania rocznej opłaty z tytułu zajęcia pasa drogowego pod przedmiotowe urządzenia, co w ocenie skarżących implikuje brak winy, nie są podstawą do uwolnienia się od zapłaty kary za zajęcie pasa drogowego. Jak podkreśliły organy odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego ma charakter obiektywny, niezależny od świadomej winy sprawcy naruszenia obowiązujących w tym zakresie przepisów.

Organy uznały, że decyzja pierwotna obowiązująca dla poprzedniego właściciela została wygaszona prawidłowo, tj. z dniem sprzedaży przedmiotowej nieruchomości, ponieważ decyzja ta stała się bezprzedmiotowa. Wskazały także, że fakt zawarcia w decyzji pierwotnej pouczenia o konieczności zgłoszenia zarządcy drogi faktu zmiany własności urządzeń, nie nakładało obowiązku uczynienia tego w konkretnym terminie, nie wynikało z przepisów prawa na podstawie których decyzja została wydana (tj. ustawy o drogach publicznych czy k.p.a.) i miało charakter informacyjny, a nie obligatoryjny. Tym samym, zgłoszenie przez poprzedniego właściciela sprzedaży nieruchomości dopiero po 10 latach, nie może być powodem nakazania wnoszenia opłat za urządzenie obsługujące nieruchomość, która już nie stanowi jego własności.

Organ l instancji uznał również że prawidłowo określił strony postępowania, gdyż zgodnie z aktem notarialnym nr [...] oraz wypisem z rejestru gruntów, małż. M.W. i A.M.-W. oraz małż. W. i J.W., nabyli przedmiotową nieruchomość w równych częściach w związku z powyższym za wszelkie kwestie związane z nieruchomością odpowiadają solidarnie i w równych częściach. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaakceptowało to stanowisko.

Jednocześnie organy obu instancji uznały, że w sprawie nie ma zastosowania art. 189 f K.p.a.

Sąd nie podziela przedstawionego stanowiska.

Po pierwsze podkreślenia wymaga, iż organ w decyzji I instancji nałożył solidarnie i w równych częściach na skarżących karę pieniężną, nie wyjaśnił jednak w tej decyzji, ani w decyzji II instancji, podstaw solidarnej odpowiedzialności skarżących za naruszenie przepisów ustawy o drogach publicznych i zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego. Powyższa solidarna odpowiedzialność nie wynika z przepisów prawnych przywołanych przez organ w decyzjach obu instancji, jako podstawę prawną ich wydania. Brak wskazania podstawy prawnej solidarnej odpowiedzialności skarżących i brak wyjaśnień w tej kwestii w uzasadnieniu decyzji zarówno I jaki II instancji, stanowi naruszenie art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, istnienie bowiem materialnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia decyduje o jego prawidłowości.

Po drugie w ocenie sądu organy dokonały wadliwej wykładni art. 189f K.p.a., a w konsekwencji nie przeanalizowały przesłanek odstąpienia od nałożenia kary za samowolne zajęcie pasa drogowego przez skarżących. Jak wynika z uzasadnień decyzji organów obu instancji podstawą ich rozstrzygnięcia w tym zakresie był pogląd o obligatoryjnym nałożeniu kary bez względu na okoliczności towarzyszące w postaci świadomości naruszenia prawa czy też winy skarżących. Zdaniem organów ocena wagi naruszenia prawa powinna być oceniona tylko z obiektywnego punktu widzenia niedopełnienia przez skarżących obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Zauważyć należy, że art. 189 f K.p.a. wszedł w życie 1 czerwca 2017 r. Stosownie do treści art. 189a § 1 K.p.a. w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy niniejszego działu (Dział IVa).

Jak stanowi art. 189a § 2 K.p.a. w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych:

1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej,

2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia,

3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej,

4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej,

5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej,

6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej

- przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się.

Biorąc pod uwagę brzmienie przytoczonego przepisu wskazuje się, że nowe rozwiązania przyjęte ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. ( Dz. U. poz. 935), zmieniającą m.in. K.p.a., uzupełniają regulacje przewidziane w przepisach szczególnych przy poszanowaniu zasady, że przepis szczególny ma pierwszeństwo przed przepisem ogólnym ( lex specialis derogat legi generali). Przepisy K.p.a. zawarte w Dziale IVa w zakresie reguł nakładania kar i udzielania ulg w jej wykonaniu są przepisami ogólnymi. Jeżeli więc jakiś aspekt dotyczący kar administracyjnych został uregulowany w przepisach odrębnych, przepisy Działu IVa k.p.a. w zakresie tego aspektu nie będą miały zastosowania, a jeżeli przepisy szczególne nie regulują jakiejś kwestii, to zastosowanie znajdą w tej części przepisy K.p.a. ( patrz "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego Wyd. 4 Warszawa 2017 str. 1237)

W cytowanym wyżej § 2 art. 189a K.p.a. ustawodawca wymienił kilka aspektów regulacji dotyczących administracyjnych kar pieniężnych. W przedmiotowej sprawie trzeba zważyć, że zagadnienie wymiaru kary zostało w sposób wyczerpujący uregulowane w ustawie o drogach publicznych. Ustawa o drogach publicznych nie zawiera natomiast żadnych regulacji dotyczących możliwości odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. W tym zakresie sąd podzielił więc stanowisko organów, że w takiej sytuacji obowiązkiem organu przed nałożeniem kary było także rozważenie, czy nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary i udzielenia pouczenia. Na taki obowiązek organu wskazuje redakcja § 1 art. 189f, który ma brzmienie kategoryczne, z którego wynika obowiązek odstąpienia od nałożenia kary i poprzestanie na pouczeniu w przypadku zaistnienia którejś z przesłanek wskazanych w przepisie.

Zgodnie z art. 189f § 1"Organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu jeżeli:

1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub

2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.

Należy podkreślić, że zgodnie z poglądami doktryny instytucja prawna odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegające na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu) o charakterze administracyjnym. Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest bowiem nienakładanie tej kary, mimo, że doszło do naruszenia prawa przez obowiązanego (adresata zakazu). Nie oznacza to zarazem oparcia odpowiedzialności administracyjnej na zasadzie winy.

Zdaniem przedstawicieli doktryny ocena czy waga naruszenia jest znikoma, powinna być dokonana z uwzględnieniem art. 189d pkt 1 K.p.a., zaś przesłanka zaprzestania naruszenia prawa (czyli zaprzestanie niedopełnienia obowiązku lub naruszenia zakazu jako zachowania ciągłego, trwałego lub powtarzalnego, polegającego na działaniu lub zaniechaniu), może być spełniona także po wszczęciu postepowania aż do dnia wydania decyzji administracyjnej.(zob. Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego , opublikowano;LEX/el.2019 – do art. 189f).

Jak wynika z art. 189 d pkt 1 K.p.a. wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę: wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia.

Sąd zauważa, że Trybunał Konstytucyjny wypowiadając się na temat reguł stanowienia przepisów karnych i ich zgodności z podstawowymi normami i zasadami konstytucyjnymi, zauważał jednocześnie, że powszechnie akceptowane standardy odnoszące się do prawa karnego, powinny dotyczyć nie tylko przepisów karnych sensu stricte, ale także wszystkich przepisów o charakterze represyjnym, a więc wszystkich przepisów, których celem jest poddanie obywatela jakiejś formie ukarania (orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 1994 r. U.7/93, OTK 1994, nr 1, poz. 5, z dnia 26 kwietnia 1995 r. K.11/94, OTK 1995, nr 1, poz. 12, z dnia 3 listopada 2004 r. K.18/03, OTK-A 2004, nr 10, poz. 103). W wyroku z dnia 8 lipca 2003 r., P 10/02 (OTK-A z 2003 r., nr 6, poz. 62) Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził, że zakres stosowania art. 42 Konstytucji obejmuje nie tylko odpowiedzialność karną w ścisłym tego słowa znaczeniu, a więc odpowiedzialność za przestępstwa, ale również inne formy odpowiedzialności prawnej związane z wymierzeniem kar wobec jednostki. Stanowisko to zostało potwierdzone w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 listopada 2004 r. K. 18/03, w którym Trybunał wyjaśnił, że istotne znaczenie ma to, czy z uwagi na represyjny charakter norm istnieje konieczność stosowania w ramach określonego postępowania gwarancji konstytucyjnych dotyczących odpowiedzialności karnej. Ustawowe znaczenie pojęcia "odpowiedzialności karnej" nie może rzutować na treść tego pojęcia użytego w Konstytucji, ponieważ przepisów Konstytucji nie można wyjaśniać poprzez odwołanie się do znaczenia przepisów ustaw zwykłych. Z tego właśnie względu należy przyjąć, że zakres stosowania art. 42 Konstytucji obejmuje nie tylko odpowiedzialność karną w ścisłym tego słowa znaczeniu, a więc odpowiedzialność za przestępstwa, ale również i inne formy odpowiedzialności prawnej związane z wymierzeniem kar wobec jednostki, także wówczas gdy kary te wymierzane są przez organy niebędące sądami.

Wskazana linia orzecznictwa tym bardziej powinna być wzięta pod uwagę, że pod jej wpływem ukształtował się pogląd, że administracyjna kara pieniężna, która często jest bardziej dotkliwą sankcją niż kara wymierzana za popełnienie wykroczenia, czy nawet przestępstwa, powinna być karą sprawiedliwą adekwatną do wagi naruszenia i odpowiadającą celom, dla których jest stosowana. Zajmowane przez Trybunał Konstytucyjny stanowisko spowodowało wprowadzenie zmian w kodeksie postępowania administracyjnego ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postepowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw

Powyższe rozważania wpisują się więc w ocenę prawidłowości wykładni art. 189f K.p.a., przy analizie którego, co podniesiono wyżej przytaczając poglądy doktryny, należało kierować się dyrektywami wynikającymi z art. 189d pkt 1, w świetle którego wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę: wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia.

Należy więc wskazać, że organy obu instancji rozważając bardzo ogólnikowo i lakonicznie kwestie odstąpienia od nałożenia kary nie sprostały dokonaniu prawidłowej oceny przesłanek odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Jeszcze raz należy podkreślić, że począwszy od 1 czerwca 2017 r. ustawodawca stworzył możliwość odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jako przejaw odejścia od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa przy założeniu spełnienia przesłanek m.in. z art. 189f K.p.a.

Badając wagę i okoliczności naruszenia prawa godzi się w tym miejscu podnieść, że osobą , która faktycznie zajęła pas drogowy w 2004r. był Z.B., który uzyskał decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego i ustalającą roczną opłatę za umieszczenie w pasie drogowym przyłącza kanalizacji sanitarnej od 25 września 2004 do czasu likwidacji urządzeń w wysokości 8 zł rocznie. Sprzedając powyższą nieruchomość w 2008 r. skarżącym Z.B. nie zastosował się do obowiązku wynikającego z uzyskanego zezwolenia poinformowania o fakcie sprzedaży nieruchomości i tym samym zmiany właściciela, zarządcy drogi. Jednocześnie zarządca drogi przez okres 10 lat nie egzekwował obowiązku uiszczania opłat rocznych przez Z.B. mimo funkcjonowania w obrocie prawnym prawomocnej decyzji. Tymczasem jak wynika z art. art. 40d. u.d.p:

1. W przypadku nieterminowego uiszczenia opłat, o których mowa w art. 40 ust. 3, opłat wynikających z umów zawieranych zgodnie z art. 22 ust. 2 i art. 39 ust. 7 oraz kar pieniężnych, o których mowa w art. 13k ust. 1 i 2, art. 29a ust. 1 i 2 i art. 40 ust. 12, pobiera się odsetki ustawowe za opóźnienie.

2. Opłaty, o których mowa w art. 40 ust. 3, wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie, opłaty, o których mowa w art. 13f ust. 1, oraz kary pieniężne, o których mowa w art. 13k ust. 1 i 2, art. 29a ust. 1 i 2 i art. 40 ust. 12, wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

3. Obowiązek uiszczenia opłat, o których mowa w art. 13f ust. 1 i art. 40 ust. 3, oraz kar pieniężnych, o których mowa w art. 13k ust. 1 i 2, art. 29a ust. 1 i 2 oraz w art. 40 ust. 12, przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym opłaty lub kary powinny zostać uiszczone.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy, zdaniem sądu, pamiętając o tym , że od 1 czerwca 2017 r. ustawodawca odszedł od konstrukcji obiektywnej odpowiedzialności, inna jest waga naruszenia prawa prze osobę która faktycznie zajęła pas drogowy (ewentualnie doszło do tego na jej zlecenie), poprzez umieszczenie w pasie drogowym urządzenia niezwiązanego z drogą - przyłącza kanalizacji sanitarnej , a inna osoby która kupiła nieruchomość, którą obsługuje to urządzenie i nie została poinformowana przez poprzedniego właściciela o istnieniu decyzji zobowiązującej do uiszczania rocznych opłat za zajęcie pasa drogowego. Nie bez znaczenia pozostaje również fakt, że już nieuiszczenie pierwszej opłaty rocznej przez Z.B. w 2005 r. powinna skłonić zarządcę drogi do odpowiedniej reakcji. Z chwilą powzięcia takiej informacji (brak opłaty podlegającej ściągnięciu w trybie postępowania egzekucyjnego) zarządca drogi niezwłocznie powinien ustalić przyczyny nieuiszczenia obowiązkowej opłaty, a następnie w razie potwierdzenia bez zbędnej zwłoki faktu nielegalnego zajmowania pasa drogowego, powinien wszcząć postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. W ocenie Sądu, w efekcie nienależytego działania organu pierwszej instancji doszło do wymierzenia skarżącym kary za znacznie dłuższy okres niż miałoby to miejsce w przypadku prawidłowego egzekwowania opłat należnych zarządcy drogi. Sąd zauważa, że poprzedni właściciel urządzenia zajmującego pas drogowy tj. Z.B., wbrew stanowisko organu, został w decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego i nakładającej obowiązek uiszczania opłaty rocznej z tego tytułu, zobowiązany do pisemnego zgłoszenia tego faktu do zarządcy drogi. Zobowiązanie o treści "w przypadku zmiany właściciela urządzeń zachodzi konieczność dokonania czynności formalno-prawnych związanych z przepisaniem decyzji na nowego właściciela. W związku z powyższym nakłada się obowiązek pisemnego zgłoszenia tego faktu do zarządcy drogi" zostało umieszczone w pkt 3 części decyzji zatytułowanej "Właściciel urządzeń zobowiązany jest do". Istotne jest również to, że ta część decyzji została umieszczona w rozstrzygnięciu - przed uzasadnienie, a więc stanowisko organu, że jest to tylko informacja jest nieuprawnione. Jeżeli natomiast organ w rozstrzygnięciu decyzji zawiera elementy nie mające uzasadnienia (podstawy prawnej) w przepisach prawa (tak argumentuje swoje stanowisko organ pierwszej instancji) to stanowi to istotne naruszenia prawa. Na marginesie należy wskazać, że wydając decyzję w przedmiotowej sprawie dla skarżącego M.W. zezwalającą na zajęcie pasa drogowego i ustalającą opłatę roczną organ poszedł jeszcze dalej formułując takie zobowiązanie, a mianowicie zobowiązał skarżącego w przypadku zmiany właściciela urządzeń dokonania czynności formalno-prawnych związanych z przepisaniem decyzji na nowego właściciela. W związku z powyższym nałożył obowiązek pisemnego zgłoszenia tego faktu do zarządcy drogi i obowiązek spowodowania złożenia wniosku przez nowego właściciela. Do tego czasu obowiązek uiszczania płatności ciąży na obecnym właścicielu urządzenia (pkt 3 "zobowiązań")

Reasumując należy stwierdzić, że organy wiedząc o funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji wydanej w 2004 r. dla Z.B., nie egzekwowały wynikającego z niej obowiązku (doprowadzając do przedawnienia należności). W niniejszej sprawie organy – nie z własnej inicjatywy - wszczęły postępowanie po upływie 10 lat od daty zaprzestania uiszczania opłat przez dotychczasowego właściciela mimo istniejącej w obrocie prawnym decyzji. Okoliczność zajmowania pasa drogowego przez umieszczenie w nim przyłącza sanitarnego powinna być zatem przez te lata znana zarządcy tej drogi, który posiadając informację o zajęciu pasa drogi (wydał stosowna decyzję) nie podjął działań, mających na celu uregulowanie tej kwestii. Powyższe bezpośrednio wpłynęło na wysokość nałożonej na skarżących kary i to nie tylko z oczywistego względu upływu czasu (ilości dni), ale z powodu zmian stawek ustalanych przez Radę Miejska w Ł. W ocenie sądu działalność organów administracji publicznej musi się cechować pewną lojalnością postępowania w stosunku do partnerów i cechować się współmiernością działań do celów. Zarządcę drogi, w postępowaniu o wymierzenie kary, obowiązują ogólne przepisy postępowania statuowane przez prawodawcę dla zapewnienia stronom postępowania realizacji przysługujących im praw, wynikających m. in. z realizacji konstytucyjnej zasady państwa prawa oraz równości wobec prawa (art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). W konsekwencji prowadząc postępowanie w danej sprawie organy administracji publicznej mają obowiązek wydawać rozstrzygnięcia zgodne nie tylko z przepisami prawa materialnego ale stosować się również do obowiązujących zasad postępowania administracyjnego, w szczególności jeżeli ich naruszenie może mieć wpływ na wynik zastosowania prawa materialnego w zakresie nałożonych na strony postępowania obciążeń lub obowiązków, np. na wysokość wymierzonych kar. W takiej bowiem sytuacji naruszenie prawa procesowego może mieć bezpośredni wpływ na podstawę zastosowania przesłanek odpowiedzialności. Zwłaszcza w takich sytuacjach organy orzekające powinny prowadzić postępowania mając na względzie również słuszny interes stron (obywateli), pogłębiać ich zaufanie, czuwać aby w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa oraz działać w sprawie w interesie strony wnikliwie i szybko. Organy winny mieć to na uwadze oceniając wagę naruszenia prawa w okolicznościach przedmiotowej sprawy.

Rozważając wagę naruszenia prawa nie można zapominać, że roczna opłata za zajęcie pasa drogowego wynosi 15 zł ( do 2012 r. wynosiła 8 zł i taką opłatę miał uiszczać Z.B.).

Istotne jest również to, że sporne urządzenie w postaci przyłącza sanitarnego znajduje się od 2004 r. pod ziemią i nie zagraża więc bezpieczeństwu ruchu drogowego, nie powoduje niszczenia lub uszkodzenia drogi ani zmniejszenia jej trwałości. Wszystko to należało uwzględnić w kontekście oceny wpływu na kryterium wagi naruszenia prawa rozumianej w kontekście potrzeby ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że organy orzekające w sprawie naruszyły art. 7, art. 8 art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 oraz art. 189 f K.p.a. W ocenie Sądu, analiza uzasadnienia decyzji organów obu instancji argumentujących brak ziszczenia się przesłanek koniecznych do odstąpienia od wymierzenia kary nie uwzględnia oceny okoliczności na które wskazuje art. 189f w zw. z art. 189d pkt 1 K.p.a.

Nieuzasadniony jest natomiast zarzut niedoręczenia zaskarżonej decyzji skarżącym M.W.i M.M.-W., jako podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na fakt, że decyzja nie weszła do obrotu prawnego. Sąd wprawdzie w pełni podziela stanowisko wyrażone przez skarżących, że doręczenie przez ePUAP skanu decyzji papierowej nie spełnia wymagań wydania i doręczenie decyzji w formie elektronicznej preferowanej przez skarżących. Nie mniej jednak sąd zwraca uwagę, że pogląd, iż decyzja administracyjna nie doręczona wszystkim stronom postępowania tj. z pominięciem niektórych z nich nie uzyskuje waloru ostateczności w rozumieniu art. 16 K.p.a. jest wielce odosobniony. Jego zaakceptowanie podważałoby nie tylko sens zawartej w tym przepisie zasady ostateczności decyzji administracyjnej, ale także wyłączałoby możliwość i potrzebę wznawiania postępowań administracyjnych z powołaniem na podstawę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. z powodu pominięcia strony w doręczeniu decyzji. Oznaczałoby bowiem, że każdą decyzję administracyjną, której organ nie doręczył jednej ze stron wówczas gdy tą czynność podejmował w stosunku do pozostałych, może doręczyć stronie pominiętej bez względu na upływ czasu, a zwłaszcza bez względu na upływ terminu do wniesienia odwołania biegnącego dla stron, którym decyzję doręczył. Należy zauważyć, że takie działanie organu otwierałoby stronie, której dodatkowo (po uprzednim doręczeniu decyzji innym stronom) doręczono decyzję, możliwość wniesienia odwołania a tym samym zainicjowania postępowania odwoławczego w trybie zwykłym. Artykuł 16 K.p.a. stanowi, że decyzje od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Ostateczność decyzji związana jest z upływem terminu do wniesienia odwołania dla stron którym organ doręczył decyzję i którym nie doręczył i to bez względu na powód dla którego tak postąpił, czy z powodu pomyłki, czy z powodu nie uznania danej osoby za stronę postępowania, czy innego błędu. Dla pierwszych, termin ten biegnie od doręczenia im decyzji, dla drugich od doręczenia decyzji ostatniej ze stron, której organ ją doręczył. Z upływem tego terminu decyzja staje się ostateczna i od tego momentu jej uchylenie, zmiana, stwierdzenie nieważności możliwe jest tylko w trybach nadzwyczajnych. Ostateczność decyzji jest więc cechą decyzji występującą wobec wszystkich tj. stron i nie stron, możliwą do ustalenia obiektywnie w oparciu o jednoznaczne kryteria. Wymaga tego wzgląd na bezpieczeństwo i pewność obrotu prawnego. Pojawiające się niekiedy i to także w orzecznictwie teorie wiążące ostateczność decyzji, czy też jej tak zwane "wejście do obrotu prawnego" wyłącznie z prawidłowym i skutecznym doręczeniem decyzji wszystkim stronom postępowania poddane zostały krytyce w jednym z wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lipca 2013 r. w sprawie o sygnaturze II OSK 718/12 dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem https://cbois.nsa.gov.pl), które skład rozpoznający sprawę podziela. W uzasadnieniu tego orzeczenia NSA wywiódł: "Związanie organu wydaną decyzją nie jest zależne od prawidłowości decyzji, czy jest ona niewadliwa, czy też wadliwa, ani też od charakteru tej wadliwości. Związanie to nie jest również zależne od tego czy decyzja została doręczona wszystkim stronom postępowania (tym biorącym udział w sprawie i tym pominiętym przez organ). Koncepcja "wejścia decyzji do obrotu prawnego" związana jest z doręczeniem decyzji w sensie skierowania jej do podmiotu usytuowanego poza organem administracji i to niekoniecznie do jej adresata. Wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona innemu niż adresat podmiotowi i to nawet wówczas gdy zostaje mu przesłana jedynie "do wiadomości" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2009 r. w sprawie I OSK 453/08, Lex nr 529931). To wprowadzenie decyzji do obrotu ma charakter jednolity w tym sensie, że jego skutki prawne rozciągają się na wszystkie strony postępowania, te biorące udział w sprawie i te pominięte przez organ, a także te, którym organ doręczył wadliwą decyzję. Stanowisko Sądu pierwszej instancji co do konieczności ponownego doręczenia decyzji skarżącemu nie uwzględnia treści art. 16 § 1 kpa i wynikającej z tego przepisu zasady ogólnej trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Zgodnie z tą zasadą decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Wynikająca z powyższej normy zasada ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji wynikających z niej skutków prawnych. Stwarza domniemanie mocy obowiązującej decyzji polegające na tym, że decyzje obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję. Jeżeli strony, którym doręczono decyzje nie wniosły odwołania, decyzja staje się ostateczna, a jej wzruszenie może nastąpić wyłącznie w ramach trybów nadzwyczajnych. Umożliwienie organowi ponownego doręczenia prawidłowej decyzji w miejsce decyzji dotkniętej uchybieniem prowadziłoby do skutków niemożliwych do zaakceptowania w świetle zasad postępowania administracyjnego. Takie "spóźnione" doręczenie umożliwiałoby uruchomienie trybu zwykłego odwoławczego już po uzyskaniu przez decyzję administracyjną cechy ostateczności."

Z powyższego wynika, że koncepcja skarżących prezentowana w rozpoznawanej sprawie, a oparta na fakcie niewejścia do obrotu zaskarżonej decyzji z powodu jej niedoręczenia wszystkim stronom postępowania jest błędna, co nie pozwalało uznać zasadności tego zarzutu.

Również zarzut dotyczący bezczynności organu przy wydaniu decyzji nie mógł odnieść zamierzonego skutku w niniejszym postępowaniu. Strona, która zarzuca organowi bezczynność ewentualnie przewlekłość postępowania ma bowiem prawo do uruchomienia odrębnego postępowania w przedmiocie bezczynności zachowując przewidzianą dla tego rodzaju skarg procedurę.

Z tych wszystkich względów oraz mając na uwadze treść art. 15 k.p.a. decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 134 § 1 i 135 p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organy administracji uwzględnią rozważania i ocenę sądu oraz podejmą prawidłowe rozstrzygnięcie w kwestii odpowiedzialności skarżących za delikt administracyjny.

D.Cz.