Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt I SA/Rz 598/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust.8 pkt 2, art. 54a
journal: Dz.U. 2020 poz 818
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Jarosław Szaro, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska /spr./, Sędzia WSA Grzegorz Panek, Protokolant sekr. sąd. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2022 r. sprawy ze skargi K. sp. z o.o. z siedzibą w R. na nieuwzględnienie protestu przez Wojewódzki Urząd Pracy w Rzeszowie dotyczącego wniosku o dofinansowanie projektu pn. "Praca zdalna przyszłością osób z niepełnosprawnościami - nowoczesne kompetencje zgodne z trendami rynku pracy" z dnia 1 września 2022 r., nr PS.521.2.97.2020.KGU oddala skargę.


UZASADNIENIE

[...] Sp. z o.o. z/s w R. (dalej: Spółka/Wnioskodawca/Skarżąca) poddała kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie informację Wojewódzkiego Urzędu Pracy w R. z 1 września 2022 r. nr PS.521.2.97.2020.KGU o nieuwzględnieniu protestu wniesionego przez Spółkę od negatywnej oceny formalno-merytorycznej wniosku o dofinansowanie projektu pn. "Praca zdalna przyszłością osób z niepełnosprawnościami – nowoczesne kompetencje zgodne z trendami rynku pracy" (dalej: Projekt).

Z akt sprawy wynika, że Wojewódzki Urząd Pracy w R., jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...]na lata 2014-2020, ogłosił nabór wniosków o dofinansowanie projektu w ramach Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020 w zakresie osi priorytetowych VII-IX RPO WP 2014-2020.

Spółka, w ramach działania 7.1 - Poprawa sytuacji osób bezrobotnych na rynku pracy, zgłosiła do naboru o dofinansowanie opisany wyżej projekt partnerski (z B.M. i K.P.), który opatrzono numerem 00088FB/1/3/4/10/11/16/21/14/18/4/15/12/4/12/0/4/3. Głównym celem projektu było zwiększenie aktywności zawodowej oraz szans za zatrudnienie 52 osób z niepełnosprawnościami, w tym 32 kobiet i 20 mężczyzn, bezrobotnych i biernych zawodowo należących do osób o najtrudniejszej sytuacji. W dominującej części, w formule pracy zdalnej, miał być realizowany kompleksowy program wsparcia prowadzący do zwiększenia możliwości zatrudnienia osób z niepełno sprawnościami.

W piśmie z 17 marca 2021 r. Wojewódzki Urząd Pracy poinformował Spółkę, że Wniosek otrzymał negatywną ocenę formalną i został odrzucony. Przeciwko tej informacji wniesiono protest, który nie został uwzględniony. Przekazana Spółce informacja z 30 września 2021 r. nr PS.521.2.97.2020.MPI została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który wyrokiem z 24 czerwca 2021 r. I SA/Rz 375/21 skargę Spółki oddalił. Jednak na skutek skargi kasacyjnej Spółki Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 3 listopada 2021 r. I GSK 970/21 uchylił wyrok sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wyrokiem z 9 maja 2022 r. I SA/Rz 144/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uwzględnił skargę i stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy w piśmie z 25 lipca 2022 r. Wojewódzki Urząd Pracy poinformował Spółkę, że Projekt uzyskał wymaganą liczbę punktów (35) i spełnił kryteria wyboru projektów, ale z uwagi na niewystarczającą kwotę przeznaczoną na dofinansowanie projektów w konkursie nie został on wybrany do dofinansowania i dlatego otrzymał ocenę negatywną. Do informacji dołączono Kartę Oceny Formalno-Merytorycznej Wniosku.

Przeciwko tej informacji wniesiony został protest, w którym Spółka nie zgodziła się z liczbą przyznanych Projektowi punktów, formułując zarzuty odnośnie do 5 kryteriów, tj. 4 kryteriów ogólnych merytorycznych i jednego kryterium merytorycznego premiującego.

W piśmie z 1 września 2022 r. Wojewódzki Urząd Pracy poinformował Spółkę o nieuwzględnieniu protestu. Jednocześnie z załączonej dokumentacji oceny wynika, że w wyniku rozpatrzenia protestu Projekt uzyskał dodatkowo 2 punkty, tj. łącznie 37 punktów.

W skardze na powyższą informację Spółka, domagając się uwzględnienia skargi i stwierdzenia, że ocena wniosku została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także orzeczenia o kosztach postępowania, zarzuciła naruszenie:

1. art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (dalej: ustawa wdrożeniowa) w zw. z art. 7 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. (dalej: rozporządzenie (UE) nr 1303/2013), przez zaniechanie dokonania rzetelnej i obiektywnej oceny Wniosku i w konsekwencji bezzasadne obniżenie punktacji w ramach dokonanej oceny w ramach poszczególnych kryteriów, podczas gdy przedstawiona argumentacja uzasadniająca obniżenie punktacji jest bezpodstawna i nieoparta na racjonalnych względach, a niekiedy niejasna, wobec czego trudno przyjąć, że oceny dokonano w sposób jasny, przejrzysty i rzetelny, zaś obniżenie punktacji w poszczególnych zakwestionowanych sferach było zasadne:

2. art. 44 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z § 11 ust. 18 i § 8 ust. 1 i 4 Regulaminu pracy Komisji Oceny Projektów powołanej do oceny wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa{...} na lata 2014-2020, przez doręczenie Spółce informacji o dokonanej ocenie Projektu w sposób naruszający zasady przejrzystości i rzetelności, a w szczególności zasadę bezstronności, z uwagi na to, że przesłane jej Karty Oceny Projektu nie zostały podpisane, a osoby dokonujące oceny nie przedłożyły dowodów na to, że złożyły oświadczenia co do swojej bezstronności oraz deklaracji poufności, co w konsekwencji powoduje, że z formalnego punktu widzenia ocena Projektu w ogóle nie została dokonana, ewentualnie że została dokonana w sposób wadliwy, ponieważ nie wiadomo, kto ocenił Projekt, czy była to osoba do tego upoważniona, czy oceny dokonały dwie różne osoby oraz czy w rozstrzygnięciu protestu nie brały udziału te same osoby, które dokonywały oceny Projektu,

3. art. 57 ustawy wdrożeniowej, przez odniesienie się przez rozpoznających protest wyłącznie do wybranych argumentów i elementów oceny Wniosku, z pominięciem innych, co powoduje, że dokonana ocena kontrolna została przeprowadzona w sposób wadliwy, a Spółka nie ma wiedzy, dlaczego w poszczególnych zakresach, obniżona bezzasadnie punktacja, została utrzymana, bowiem rozpoznający protest nie odnieśli się do argumentów Spółki przedstawionych w proteście,

4. art. 58 ust. 1, 2 i 3 ustawy wdrożeniowej, przez nieuwzględnienie protestu i nieprzekazanie do aktualizacji listy pomimo tego, że - jak wynika z KOP, w ramach rozpoznania protestu częściowo uwzględniono argumentację Spółki wskazując, że w niektórych aspektach przyznanych powinno zostać więcej punktów (co najmniej 37 zamiast pierwotnych 35), co w efekcie plasuje Wniosek na niższej pozycji, a w razie dalszych alokacji uniemożliwia lub opóźnia moment, w którym Spółka mogłaby otrzymać dofinansowanie.

W ocenie Spółki, ocena Projektu jest rażąco zaniżona i nieprawidłowa, dowolna i naruszająca wytyczne określone w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej i przepisy Regulaminu. Ocena projektu powinna być prowadzona w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny. Brak było podstaw do gorszego traktowania wnioskodawcy, którego projekt uzyskał właściwą ocenę dopiero w wyniku pomyślnego postępowania odwoławczego, a tymczasem w stanowisku organu powielono argumentację zakwestionowaną przez WSA w Rzeszowie. Ponadto z treści informacji wynika sugestia, że zostały Spółce przyznane dodatkowe 2 punkty, ale protest nie został uwzględniony i Spółka nie uzyskała informacji, aby doszło do aktualizacji listy i zwiększenia jej punktów z 35 do 37. Ma to zaś istotne znaczenie w kwestii uzyskania dofinansowania w przypadku uruchomienia kolejnej alokacji środków.

W dalszej części skarga zawiera szczegółową polemikę z dokonaną oceną Wniosku w zakresie kryteriów merytorycznych ogólnych i kryterium merytorycznego premiującego.

W odniesieniu do pierwszego kryterium - Zgodność projektu z właściwym celem szczegółowy/celami szczegółowymi RPO WP 2014-2020, w tym planowane do osiągnięcia rezultaty (adekwatność doboru, założona wartość docelowa oraz rzetelność sposobu pomiaru) - lit. b) Adekwatność doboru wskaźników realizacji właściwego celu szczegółowego RPO WP 2014-2020, założona wartość wskaźników oraz rzetelność sposobu ich pomiaru - oceniający przyznali Projektowi 4 punkty na 7 możliwych. Powodem obniżenia punktacji było przyjęcie, że status osoby bezrobotnej niezarejestrowanej i osoby biernej zawodowo powinien być weryfikowany w oparciu o zaświadczenia z ZUS. Jednak, zdaniem Spółki, taki wymóg obowiązywał dopiero od 1 stycznia 2021 r., kiedy zaczęły obowiązywać znowelizowane Wytyczne w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach EFRR, EFS oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020, podrozdziału 8.2. ppkt 6, podczas gdy Projekt został zgłoszony 11 grudnia 2020 r. Dlatego źródła pomiaru wskaźników produktu 1-3 zostały podane zgodnie z obowiązującymi wymogami i nie powinno dojść do obniżenia punktacji z tego powodu. Wprawdzie ww. wymóg przewidziany był też w Regulaminie, ale został on spełniony, ponieważ odwołano się we wniosku do zaświadczenia z PUP i IPD.

Skarżąca zarzuciła też nieprawidłowe zastrzeżenia ze strony oceniających, co do:

- źródła danych do pomiaru liczby osób pracujących, choć dokumenty rekrutacyjne i listy osób z niepełnosprawnościami zakwalifikowanych do projektu to tylko dane dodatkowe, które mogły być uznane za zbędne, ale nie powinny mieć wpływu na wymiar oceny, ponieważ nie były to źródła błędne lub nieprawidłowe.

- przyjęcia niepoprawnej wartości kobiet i mężczyzn w relacji do ogólnie przyjętego podziału ze względu na płeć (we wskaźniku produktu 1 lub 3), bo w świetle całego wniosku była to omyłka, która mogła być, jak wynika z punktu 4.2.1. - 4.2.3 Regulaminu, poprawiona, czego jednak z urzędu nie dokonano, ani nie wezwano Wnioskodawcy do poprawienia wniosku. Podnieśli też niekompatybilność wskaźnika produktu 1 i 3, ale ostatecznie obniżenie punktacji oparto na ocenie całokształtu tego punktu, a nie jedynie za ten punkt.

- niedoprecyzowania we wskaźniku produktu 6 maksymalnego poziomu wykształcenia, który kwalifikuje do wykazania w tym wskaźniku. Zdaniem Skarżącej, w załączniku nr 2 do Wytycznych w zakresie monitorowania postępu rzeczowego realizacji programów operacyjnych na lata 2014-2020 podano, że wskaźnik ten mierzy liczbę osób o niskich kwalifikacjach, tj. posiadających wykształcenie na poziomie do ISCED 3 włącznie. Tak więc to wytyczne określają maksymalny poziom wykształcenia, który kwalifikuje do wykazania w tym wskaźniku, nie było zatem konieczności powielania tej treści we wniosku.

- przyjęcia we wskaźniku produktu 9 założenia o potrzebie przeszkolenia w zakresie cyfryzacji wszystkich osób biorących udział w Projekcie, co można zakładać dopiero po przeprowadzeniu Indywidualnego planu działania (IPD). Posiadanie internetu i korzystanie z niego nie oznacza, że w zetknięciu się z nową platformą i nieznanymi funkcjonalnościami uczestnicy Projektu będą w pełni efektywnie potrafili wykorzystać jej możliwości bez odpowiedniego przygotowania. Brak takiego przeszkolenia powoduje, że wykorzystywana może być tylko część potencjału oprogramowania. Obniżenie punktacji nie było więc zasadne.

- przyjęcia jako źródła danych do pomiaru wskaźników produktu nr 1 -6 “dokumentacji rekrutacyjnej" oraz IPD, przez co nie można zweryfikować momentu objęcia uczestnika wsparciem. Jednak w treści wniosku wskazano, że jako źródła pomiaru weryfikujące moment objęcia wsparciem we wskaźnikach produktu nr 1-6 w postaci “IPD, wykaz/ lista obecności potwierdzająca udział w pierwszej formie wsparcia w ramach projektu". Na podstawie takiego wskazania możliwe jest zidentyfikowanie dokumentów, które będą podstawą do określenia danych do pomiaru ww. wskaźników.

- nieadekwatnych do założeń projektu wskaźników rezultatu. Zdaniem Skarżącej, z funkcjonalnego punktu widzenia wskaźnik polegający na nabyciu kompetencji i kwalifikacji, o których mowa we wniosku, jest wskaźnikiem analogicznym do nabycia doświadczenia (wskaźnik 2). Ponadto, w kilku aspektach rozpoznający protest w ogóle nie odnieśli się do zakwestionowanych elementów oceny.

Z podanych względów, zdaniem Skarżącej, w ramach tego kryterium powinno zostać przyznanych 7 punktów.

W odniesieniu do kryterium - Zasadność realizacji projektu w kontekście problemów grupy docelowej, które ma rozwiązać lub złagodzić jego realizacja – Skarżąca zakwestionowała zarzut oceniających, że analiza wyboru grupy docelowej została oparta jedynie na danych urzędowych, między innymi z PUP, WUP, BAEL oraz nieaktualnym raporcie Regionalnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] (dalej: "ROPS") z 2014 r., co powinno skłonić lidera i partnerów do przeprowadzenia wiarygodnych badań własnych na potencjalnych przedstawicielach grupy docelowej, aby potwierdzić swoje analizy lub przedstawić informacje o bieżących sytuacjach z jakimi mierzą się przedstawiciele grupy docelowej. Zdaniem Skarżącej, instrukcja wypełniania wniosku nie wymagała przeprowadzenia badań własnych w sytuacji posiadania danych urzędowych. Oceniający nie wskazali powodów, dla których dokumenty z PUP, WUP, BAEL były niewystarczające do oceny wskaźnika. Z instrukcji nie wynikał obowiązek posłużenia się danymi liczbowymi lub procentowymi, lecz należało opisać problem, jaki ma rozwiązać realizacja projektu oraz wymienić potrzeby, oczekiwania i bariery, jakie mają przyszli uczestnicy projektu. Na czas składania wniosku nie było również wymagane weryfikowanie statusu uczestnika projektu na podstawie zaświadczeń z ZUS. Natomiast kwestionowanie raportu ROPS z 2014 r., jako nieaktualnego, jest o tyle niezasadne, że bardziej aktualny dokument nie istnieje, a ponadto nie był to jedyny dokument i źródło danych, na jakim się oparto. Także pozostałe źródła pozwalały na zebranie informacji, które będą aktualne i wystarczające do oceny aktywności zawodowej i społecznej osób z niepełnosprawnościami.

Skarżąca nie zgodziła się z założeniem oceniających, że formuła pracy zdalnej nie ułatwi uczestnikom przełamywania barier w kontaktach z otoczeniem. Nie wyklucza ona, a wręcz daje możliwość uczestnikom podejmowania aktywności w środowisku lokalnym, w szczególności tym, którzy nie mogliby jej podejmować w ramach bezpośrednich kontaktów, w związku z ograniczeniami wynikającymi z niepełnosprawności. Projekt jest zdolny do niwelowania barier, w tym związanych z kontaktami interpersonalnymi. Co istotne, taka argumentacja oceniających została już zakwestionowana przez WSA w Rzeszowie w wyroku o sygn. I SA/Rz 144/22. Wprawdzie treść pisma informującego wskazywała, że argumentacja w tym zakresie została zmieniona, a punkty przyznane, to jednak rozstrzygnięcie protestu na to nie wskazuje. Ponadto, w ramach tego kryterium, należało jedynie ocenić, czy grupa, do której kierowany jest projekt, wymaga wsparcia i cechuje się określonymi problemami i barierami. Przedmiotem oceny powinna być adekwatność zaplanowanej akcji rekrutacyjnej do problemów grupy docelowej. Nie powinien nią być sposób realizacji projektu w formie zdalnej.

W odniesieniu do kryterium - Trafność doboru instrumentów realizacji projektu w kontekście wskazanych problemów grupy docelowej oraz zaplanowanych do osiągnięcia rezultatów projektu – Skarżąca zarzuciła nieprawidłowe zakwestionowanie przez oceniających zaplanowanych wydatków, mimo że w proteście podniesiono, że pozycje wydatkowe nr 1,2,3,4 stanowią niezbędne elementy do świadczenia usług o charakterze zawodowym w ramach projektu; są to koszty dotyczące realizacji poszczególnych zadań merytorycznych i dlatego ponoszone są w ramach kosztów bezpośrednich. Nie stanowią kosztów związanych z obsługą administracyjną projektu w ramach kosztów pośrednich. Są analogiczne do kosztu realizacji projektu w formie stacjonarnej. Zakupione materiały biurowe wraz z pendrive będą wykorzystywane podczas całego wsparcia realizowanego w projekcie. Grupa docelowa może być wykluczona cyfrowo, a przyjęte założenie 50% nie było przedeklarowane i nieracjonalne, ponieważ część uczestników może posiadać sprzęt przestarzały, którego użycie nie będzie dawało możliwości skorzystania z pełnej funkcjonalności platformy multimedialnej i innych narzędzi służących do realizacji usług zawodowych w projekcie. Ponadto realizacja projektu przez niemal 2 lata powoduje potencjalne ryzyko awarii i zużycia sprzętu cyfrowego. Dlatego zaplanowano większe zapotrzebowanie, niż dla 20% uczestników wykluczonych cyfrowo. Akcja informacyjno-promocyjna nie miała być prowadzona wyłącznie na stronach www i serwisach społecznościowych, ale też poprzez dystrybucję ulotek, plakatów i materiałów informacyjnych na obszarze realizacji projektu oraz bezpośrednie rozmowy.

W zakresie kryterium - Adekwatność potencjału i doświadczenia wnioskodawcy i ew. partnerów do skali i zakresu zaplanowanych w projekcie działań w tym również potencjału do zarządzania projektem oraz doświadczenia wnioskodawcy i ew. partnerów w realizacji przedsięwzięć - Skarżąca nie zgodziła się z oceną, że lider projektu, bez potencjału finansowego partnerów, nie byłby w stanie samodzielnie zapewnić płynności finansowej i obsługi projektu. Potencjał wnioskodawcy i partnerów powinien być oceniany łącznie. Podobnie należy przyjąć odnośnie do doświadczenia w obsłudze projektu, a także potencjału technicznego. Pomimo, że koordynatorzy projektu nie posiadają doświadczenia stricte w obsłudze projektu, to posiadają adekwatne wykształcenie oraz doświadczenie w działaniach pokrewnych, związanych z obsługą projektu (zarządzanie zapasem, finanse i rachunkowość). Brak natomiast podstaw do wymagania, aby każdy z partnerów musiał wnieść do projektu zasób określonego rodzaju. Zapewniono wymóg pracy biura projektu przez co najmniej 20 godzin tygodniowo, a oceniający nie przeprowadzili wystarczającej analizy danych w tym zakresie. Zdaniem Spółki, błędnie zakwestionowano też zasadność wydatków na realizację zadania, odnoszących się do posiadanego sprzętu komputerowego i platformy multimedialnej, której funkcjonalność miała być w ramach projektu tylko rozbudowana, a nie zakupiona jako nowa. W instrukcji wypełnienia wniosku nie było zaś mowy o tym, że wnioskodawca powinien posiadać doświadczenie w zakresie wydatkowania środków EFS, przez co nie było podstaw do obniżenia punktacji za to kryterium.

Odnośnie do budżetu Projektu (Kryterium specyficznego premiującego: Prawidłowość sporządzenia budżetu, w tym kwalifikowalność i efektywność wydatków) Skarżąca zakwestionowała ocenę, że wydatki z pozycji 1,2,3,4 nie spełniają reguły niezbędności, racjonalności i efektywności. Jej zdaniem służyć one miały realizacji poszczególnych zadań merytorycznych w projekcie. Założenie zakupu sprzętu dla 50% uczestników było zasadne, ponieważ ok. 20% uczestników może być całkowicie wykluczonych cyfrowo, a pozostałe 30% posiadać sprzęt przestarzały, nienadający się do użytkowania, niekompatybilny z najnowszym oprogramowaniem. Odmienne podejście, czyli niedoszacowanie potencjału w tym zakresie, mogłoby narazić Spółkę na negatywną ocenę, związaną z niezapewnieniem możliwości realizacji projektu wszystkim w jednakowym zakresie. Przemawiał za tym także planowany okres realizacji projektu wynoszący 2 lata i potencjalna możliwość zużycia sprzętu cyfrowego oraz usterek, co skłoniło Spółkę do przyjęcia zapewnienia większego zapotrzebowania, aniżeli tylko szacowane 20% uczestników. Nabycie materiałów biurowych wraz z pendrivami (wydatek pozycji 5) zaliczono do wydatków na zadanie 1, a nie 2 lub 3, co podyktowane było logiką i chronologią ponoszenia kosztów. Gdyby ulokować je w zadaniu 2 lub 3, wówczas uczestnicy projektu pozbawieni byliby niezbędnych materiałów biurowych wraz z pendrive na etapie realizacji zadania 1. Usytuowanie wydatków w zadaniu 1 zapewnia zaś dostępność tych materiałów przez cały okres realizacji projektu. Zapisy dotyczące weryfikacji kwalifikacji/kompetencji nabytych w drodze szkoleń/kursów zawodowych zostały zamieszczone w opisie zadania nr 3; nie było potrzeby ich wymienienia w zadaniu 9 jako kosztu egzaminu zewnętrznego wraz z certyfikatem. Informacja o przeprowadzeniu egzaminów zewnętrznych wraz z certyfikatem została zamieszczona w opisie przedmiotowego zadania i w części dotyczącej wskaźników. Z kolei rozbicie pozycji budżetowej nr 10 na 2 pozycje budżetowe, jak wskazał oceniający, nie jest zasadne. W opisie tej pozycji jasno wskazano, jakie składają się na nią koszty. Zaznaczono rozdzielność stypendium szkoleniowego od składek ZUS. Tożsame uwagi należy odnieść do pozycji budżetowej 11, z opisu której także wynika, jakie składają się na nią koszty. Zakwestionowanie pozycji wydatkowych 13 i 14 było niezasadne, ponieważ pozycje te nie odnosiły się do usług merytorycznych zlecanych wykonawcom jako zadania zlecone, lecz niezbędnych kosztów związanych z realizacją staży zawodowych. Oceniający błędnie powielili przy ocenie budżetu zarzuty sformułowane w odniesieniu do kryterium merytorycznego ogólnego nr 3. Wnioskodawca wyjaśnił także kwestię wydatków na rozbudowę funkcjonalności posiadanej platformy multimedialnej, które nie obejmują zakupu nowej platformy.

W ocenie Spółki oceniający powinni jasno sformułować uwagi odnośnie do budżetu, odnosząc się do konkretnych pozycji budżetowych, potwierdzając zarzuty stosownymi zapisami odpowiednich wytycznych, czego jednak nie zrobili. Uwzględnić należało stanowisko Spółki nie tylko wyrażone we Wniosku, ale także w proteście. Zdaniem Skarżącej, oceniający uwzględnili tylko te argumenty, które wskazywały na określone braki lub nieścisłości Wniosku, a pominęli te, które te wątpliwości wyjaśniają.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Urząd Pracy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Podkreślono, że na realizację konkursu przewidziano kwotę 35 mln zł, a do konkursu zgłoszono 198 wniosków, z których pod względem formalnym 195 zostało zweryfikowanych pozytywnie. Ocenę pozytywną otrzymało 119 projektów, a do dofinansowania zakwalifikowano 40 projektów, zaś po zwiększeniu alokacji środków dodatkowo 8 wnioskodawców.

WUP nie zgodził się z zarzutem stronniczej oceny Wniosku Spółki i dyskryminującego jej traktowania. Podkreślił, że nie wywiódł skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Rzeszowie o sygn. I SA/Rz 144/22, lecz przystąpiono do rozpatrzenia wniosku, czym skrócono ścieżkę procedowania. Dzięki temu Projekt mógłby zostać skierowany do dofinansowania w razie uzyskania odpowiedniej oceny. Pomimo zwiększenia punktacji po rozpatrzeniu protestu, Projekt nie zmienił pozycji na liście projektów zakwalifikowanych do etapu negocjacji, ale nadal ma status możliwego do zaproszenia do negocjacji w razie uwolnienia środków. Po aktualizacji listy Projekt znalazł się na 96 miejscu.

Ponadto organ stwierdził, że w toku postępowania konkursowego dane oceniających zachowywane są w poufności jako anonimowe i są one ujawniane dopiero po zakończeniu konkursu. Spółka na żadnym etapie postępowania nie zwracała się o udostępnienie takich informacji, a do kwestii tej odniósł się też WSA w Rzeszowie w wyroku I SA/Rz 144/22.

WUP nie zgodził się z zarzutami odnoszącymi się do obniżenia punktacji w poszczególnych kryteriach oceny merytorycznej. Wskazał, że wymaganie odnoszące się do zaświadczenia z ZUS, na podstawie którego miano ocenić status osoby bezrobotnej niezarejestrowanej w urzędzie pracy oraz biernej zawodowo, wynikało wprost z Regulaminu konkursu. Odnośnie do wybranej w Projekcie grupy docelowej nie było zaś dokumentów, które potwierdziłyby jej status. Indywidualny Plan Działania (dalej: IPD) oraz dokumenty rekrutacyjne nie dają możliwości określenia momentu objęcia wsparciem. IPD jest produktem, który ma być uzyskany w efekcie działań projektowych, a dokumentacja rekrutacyjna nie została dookreślona w tym zakresie i dotyczy ona statusu osoby, a nie momentu pomiaru. Wniosek nie określał również sposobu pomiaru doświadczenia zdobytego przez uczestników, choć zdobycie doświadczenia przez staże stanowiło jeden z celów Projektu. Pojęcia "podnoszenie kompetencji" i "nabywanie kwalifikacji" zawodowych oraz "zdobywanie doświadczenia" są od siebie różne, a rozróżnienie to ma swoje umocowanie w Regulaminie konkursu. Także we Wniosku, jako cel szczegółowy, określono nabycie lub podniesienie kompetencji lub kwalifikacji zawodowych oraz zdobycie doświadczenia w obszarach określonych w kolejnych punktach wniosku. Kwalifikacje należy rozumieć jako formalny wynik oceny i walidacji, który uzyskuje się w sytuacji, kiedy właściwy organ uznaje, że dana osoba osiągnęła efekty uczenia się spełniające określone standardy. Kompetencja to wyodrębniony zestaw efektów uczenia się/kształcenia, a nabycie kompetencji potwierdzane jest uzyskaniem dokumentu zawierającego wyszczególnione efekty uczenia się odnoszące się do nabytej kompetencji. Powyższe także wynikało z Regulaminu konkursu oraz znajdujących zastosowanie w postępowaniu wytycznych, o których była mowa w Regulaminie konkursu. Dlatego niezasadnie Skarżąca odwołuje się do słownikowego znaczenia ww. pojęć. Bezzasadnie Skarżąca zarzuca też naruszenie odnośnie do źródeł pomiaru wskaźnika rezultatu nr 1 – Liczba osób pracujących (...). Powołane we wniosku dokumenty (dokumenty rekrutacyjne i listy obecności) nie mogły posłużyć do pomiaru wskaźnika, przez co obniżono punktację. Brak aktualnych danych o sytuacji osób z niepełnosprawnościami mógł być zakwestionowany, ponieważ wskazywało to na to, że Wnioskodawca przed zgłoszeniem projektu nie zgłębił realnej i bieżącej sytuacji grupy docelowej, przez co zasadność realizacji projektu nie została wykazana w sposób nie budzący wątpliwości. Spółka nie wyjaśniła też dostatecznie zasadności rozbudowy funkcjonalności platformy multimedialnej wraz z zapewnieniem niezbędnych narzędzi do realizacji projektu w formie pracy zdalnej. Przedstawione w proteście uzasadnienie dotyczące zapewnienia sprzętu stanowiło uzupełnienie zapisów Wniosku, przez co nie mogło zostać wzięte pod uwagę. Odnośnie do potencjału finansowego, kadrowego i technicznego wskazano, że ani Wnioskodawca, ani żaden z partnerów nigdy nie realizowali projektów współfinansowanych z EFS. Ponieważ to kryterium było oceniane punktowo, to istotne elementy doświadczenia lub ich brak musiały mieć wpływ na przyznaną liczbę punktów. Z uwagi na określone braki w potencjale i doświadczeniu wskazane przez oceniających Projekt nie mógł uzyskać maksymalnej liczby punktów. Ponadto, oceniający i rozpatrujący protest wskazali konkretne pozycje wydatków, które zostały błędnie założone w budżecie Projektu. Istotne były również kwestie związane z kosztami certyfikowania. Ocena pozycji budżetowych była realizowana przy uwzględnieniu oceny kryteriów merytorycznych i zanegowanej zasadności realizacji danej formy wsparcia. Podkreślono, że ocena kryterium premiującego nie opiera się na sprawdzeniu prawidłowości matematycznych wyliczeń, ale na zweryfikowaniu, czy dany koszt spełnia zasady wskazane w definicji kryterium. Jedna uwaga do budżetu powoduje, że oceniający nie może uznać kryterium za spełnione i musi przyznać 0 pkt.

Wojewódzki Urząd Pracy podkreślił, że przystąpienie do konkursu jest równoznaczne z akceptacją Regulaminu konkursu, a wnioskodawca powinien dostosować swój projekt do jego wymagań. Przed określeniem wskaźników i ich wartości docelowych Wnioskodawca powinien także zapoznać się z Wytycznymi w zakresie monitorowania postępu rzeczowego realizacji programów operacyjnych na lata 2014-2020. Natomiast nieuwzględnienie protestu wynikało z tego, że pomimo przyznania dodatkowych punktów Projekt nie został skierowany do dofinansowania.

W piśmie z 15 listopada 2022 r. odnosząc się do stanowiska Wojewódzkiego Urzędu Pracy Skarżąca podniosła, że nie można uznać za prawidłowe stanowiska, że protest nie został uwzględniony pomimo zmiany liczby przyznanych punktów. Ponadto w dacie rozstrzygnięcia protestu lista projektów nie została zaktualizowana. Odnośnie do kwestii podpisania deklaracji poufności przez członków komisji podniesiono, że w przekazanej Spółce dokumentacji nie było wymaganych podpisów, przez co nie było możliwe poddanie kontroli prawidłowości wykonania tego obowiązku i weryfikacji, kto brał udział w ocenie i podpisał kartę oceny projektu (KOP).

Spółka zwróciła uwagę, że rozpatrujący protest nie odnieśli się do wszystkich sformułowanych w nim zarzutów. W żadnym z kryteriów oceny nie wskazano powodów obniżenia punktacji o określoną liczbę punktów i ocena w tym zakresie nosi znamiona dowolności. Wskazano też, że argumentacja WUP zawarta w odpowiedzi na skargę jest znacznie szersza, aniżeli prezentowana wcześniej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Mając na uwadze, że sprawa dotycząca oceny Wniosku Spółki o dofinansowanie zgłoszonego przez nią projektu była już przedmiotem kontroli tut. Sądu, mając na względzie dyspozycje przepisów art. 153, 170 i 190 P.p.s.a., przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należało uwzględnić stanowisko sądów wyrażone w wyrokach NSA o sygn. I GSK 970/21 oraz WSA w Rzeszowie o sygn. I SA/Rz 144/22. Zagadnienia, do których odnosiły się te orzeczenia, zostały przy aktualnej ocenie Wniosku Spółki ocenione zgodnie ze stanowiskiem sądów, a przewidziany sposób realizacji projektu z wykorzystaniem instrumentów pracy zdalnej nie został oceniony jako naruszający zakaz niedyskryminacji. Projekt uzyskał pozytywną ocenę formalną. Po ocenie merytorycznej, uzyskując 35 punktów, znalazł się na liście uprawnionych do dofinansowania, ale wobec wyczerpania środków, z uwagi na miejsce na liście, Wnioskodawca dofinansowania nie uzyskał. Na skutek rozpatrzenia protestu liczbę punków zwiększono do 37, ale miejsce na zaktualizowanej liście nadal nie uprawniało do uzyskania dofinansowania, przez co Spółka nie została zaproszona do negocjacji. Protest, ze względu na niewystarczającą do uzyskania przez Projekt liczbę punków, został rozpatrzony negatywnie.

Przed wyjaśnieniem stanowiska, które legło u podstaw zapadłego orzeczenia, przypomnieć należy, że sprawowana przez sąd administracyjny kontrola postępowania w sprawie dotyczącej dofinansowania projektów ze środków unijnych, na zasadach określonych w ustawie wdrożeniowej, nie przebiega w trybie właściwym dla postępowania administracyjnego (zob. art. 50 i 61 ustawy wdrożeniowej), ale na szczególnych zasadach określonych w przepisach ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 3 § 3 i art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: P.p.s.a.). Kontrola należąca do właściwości sądu administracyjnego sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem, na co, poza przepisami P.p.s.a. i ustawy o ustroju sądów administracyjnych, wskazuje również art. 61 ust. 8 pkt 1 ustawy wdrożeniowej. Uwzględnienie skargi może mieć miejsce w razie stwierdzenia przez sąd, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. Ponadto kontrola sądu administracyjnego dotyczy tylko zakwestionowanych w proteście kryteriów wyboru projektu.

Wybór projektów ma być prowadzony według zasad określonych w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, tj. w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny, zapewniając wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów (art. 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej). Z ustawy wdrożeniowej wynika, że wybór projektów może odbywać się m.in. w trybie konkursowym organizowanym i przeprowadzanym przez właściwą instytucję. Konkurs jest postępowaniem służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów, albo spełniły kryteria wyboru projektów i: 1) uzyskały wymaganą liczbę punktów albo 2) uzyskały kolejno największą liczbę punktów, w przypadku gdy kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na objęcie dofinansowaniem wszystkich projektów, o których mowa w pkt 1 (art. 39 ust. 2 ustawy wdrożeniowej). Kryteria wyboru projektów, z podaniem ich znaczenia, określane są przez właściwą instytucję, w regulaminie konkursu (art. 41 ustawy wdrożeniowej). Oceny spełnienia kryteriów wyboru projektów dokonuje komisja oceny projektów (art. 44 ust. 1 ustawy wdrożeniowej), składająca się z osób spełniających kwalifikacje określone w art. 44 ust. 3 i 4 ustawy wdrożeniowej. Konkurs rozstrzygany jest poprzez zatwierdzenie listy ocenionych projektów (art. 46 ust. 1 i art. 45 ust. 6 ustawy wdrożeniowej). Po rozstrzygnięciu konkursu właściwa instytucja zamieszcza na stronie internetowej informację o składzie komisji oceny projektów (art. 46 ust. 4 ustawy wdrożeniowej).

Na wstępie trzeba zaznaczyć, że nie każdy zgłoszony wniosek może uzyskać dofinansowanie, ponieważ podlega on ocenie właściwej instytucji w określonym trybie. Wnioskodawca powinien tak przygotować ofertę, aby poza spełnieniem wymagań formalnych przekonać właściwą instytucję o celowości dokonania wyboru danej oferty i zdolności projektu do osiągnięcia założonych w regulaminie konkursu celów (por. wyroki NSA z 14 września 2021 r. I GSK 285/21 oraz z 14 grudnia 2016 r. II GSK 5172/16). Uzupełnianie złożonej oferty może odbyć się w ograniczonym zakresie (zob. art. 45 ust. 3 ustawy wdrożeniowej), ale nie służy temu już etap wnoszenia protestu. Komisja oceny projektów jest związana konkretnym wnioskiem i wymaganą w danym postępowaniu dokumentacją. Kontrola sądu administracyjnego przede wszystkim powinna wykazać, czy argumentacja instytucji zarządzającej była logiczna, rzeczowa i przekonywająca, sumienna i staranna, oparta na kryteriach wyboru, czy nie cechowała jej dowolność i arbitralność, czy mieściła się w granicach danej sprawy, czy nie była oderwana od kryteriów wynikających z regulaminu, czy nie naruszała zasad określonych w art. 37 ustawy wdrożeniowej. Ocena stopnia spełnienia danego kryterium dokonywana jest w oparciu o całokształt informacji zawartych we wniosku. Dlatego wnioskodawca obowiązany był tak przygotować wniosek, aby wynikało z niego, że spełnia określone w regulaminie konkursu kryteria i pozwala osiągnąć dane cele. Uwypuklić przy tym należy, że przystąpienie do konkursu jest równoznaczne z akceptacją regulaminu konkursu, który określa zasady jego prowadzenia. Wnioskodawca powinien dostosować swój projekt do wszystkich jego wymagań, a poza regulaminem zapoznać się także z innymi dokumentami określającymi lub precyzującymi wymagania wyboru wniosków, w tym tzw. wytycznych instytucji zarządzającej, aby móc je wdrożyć już na etapie planowania projektu. Jakiekolwiek niedociągnięcia niedopowiedzenia, luki w argumentacji albo opisie poszczególnych pozycji wniosku, obciążają wyłącznie autora projektu.

W niniejszej sprawie w Regulaminie konkursu jednoznacznie postanowiono (s.21), że wskaźniki są głównym narzędziem służącym monitorowaniu postępu realizacji założonych działań. Podzielono je na dwie kategorie: produktu i rezultatu. Polecono, aby przed określeniem wskaźników i ich wartości docelowych zapoznać się z Wytycznymi w zakresie monitorowania postępu rzeczonego realizacji programów operacyjnych na lata 2014-2020. W projekcie należało przedstawić wskaźniki obligatoryjne adekwatne do planowanego w projekcie wsparcia grup docelowych oraz planowane wartości do osiągnięcia. Dla każdego wskaźnika należało określić, w jaki sposób i na jakiej podstawie mierzone będą poszczególne wskaźniki realizacji celu projektu poprzez ustalenie źródła danych do pomiaru wskaźnika i sposobu pomiaru. Przy określaniu wskaźników należało wziąć od uwagę dostępność i wiarygodność danych niezbędnych do pomiaru danego wskaźnika oraz ewentualną konieczność przeprowadzenia dodatkowych badań lub analiz (s.31). Opisując sposób pomiaru należało zawrzeć informacje dotyczące częstotliwości pomiaru. Na etapie realizacji projektu niezbędne było monitorowanie wskaźników.

W ramach oceny kryteriów ogólnych merytorycznych każdy oceniający przyznawał określoną liczbę punktów (s.60). W regulaminie konkursu przewidziane były dwie metody punktacji, jedna zezwalała na punktację alternatywną, 0 lub maksymalną, druga w relacji "od – do". W obu przypadkach przyznanie maksymalnej liczby punktów mogło nastąpić tylko w razie ewidentnego, pewnego spełnienia określonego warunku. Braki lub niedociągnięcia w spełnieniu kryterium musiało natomiast oznaczać, że projekt uzyska albo 0 punktów albo liczbę mniejszą od maksymalnej, w zależności od oceny stopnia spełnienia danego kryterium. W tej drugiej sytuacji ocena sądu administracyjnego jest o tyle ograniczona, że przepisy ustawy wdrożeniowej nie przewidują, poza art. 37, żadnych kryteriów, w oparciu o które można byłoby, choćby w ramach wytycznych określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a., polecić przyznać Wnioskodawcy większą liczbę punktów, niż otrzymał. W tym zakresie oceniający mają swobodę działania w granicach określonych przez właściwą instytucję w regulaminie konkursu i regulaminie pracy komisji oceniającej. Trzeba przy tym dodać, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do weryfikacji merytorycznej oceny projektu, dokonanej przez ekspertów i przyznanie innej liczby punktów, lecz jedynie do kontroli sporządzonej przez ekspertów oceny w kontekście przestrzegania przez nich kryteriów tej oceny, o których mowa w ustawie wdrożeniowej (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2013 r. II GSK 2249/13).

Analiza przedstawionych materiałów przez obie strony postępowania skłoniła Sąd do oceny, że Projekt Spółki nie został przez Wojewódzki Urząd Pracy rozpatrzony z naruszeniem prawa, w tym zasad określonych w art. 37 ustawy wdrożeniowej. Całościowa ocena wskazuje, że WUP wnikliwie zapoznał się z Wnioskiem Spółki, przeanalizował pod kątem wymagań określonych w Regulaminie Konkursu i dokumentach, do których się w nim odwoływano. Ocena ta nie nosi znamion dowolności, nie narusza wytycznych dotyczących zasad oceny wniosków, nie wykracza poza ramy konkursu i treść regulaminu. Nie pozostaje też w opozycji do stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wyrażonego w wyroku o sygn. I SA/Rz 144/22.

W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie stanowiące o nieuwzględnieniu protestu, pomimo przyznania dodatkowej punktacji, nie naruszało prawa, ponieważ ostatecznie Projekt nie uzyskał takiej liczby punktów, która umożliwiałaby zakwalifikowanie go do dofinansowania. Sąd podziela przy tym argumentację wyrażoną m.in. w powołanym w odpowiedzi na skargę wyroku NSA o sygn. I GSK 149/18, co do prawidłowości przyjętej formuły rozpoznania protestu w okolicznościach takich, jak w kontrolowanej sprawie, co ma swoje umocowanie w dyspozycji art. 61 ust. 8 i art. 54a ustawy wdrożeniowej. Uznanie niektórych zarzutów protestu nie spowodowało takiej zmiany punktacji, aby Projekt Spółki mógł uzyskać dofinansowanie. Nie ulega natomiast wątpliwości, że Projekt ten zmienił miejsce na zaktualizowanej i zatwierdzonej liście. Taką formą rozpatrzenia protestu WUP nie naruszył zasady przejrzystości i rzetelności wyboru projektów, nie naruszył przepisów postępowania.

Także zarzut co do sposobu punktacji, szczególnie uwypuklony przez Spółkę w piśmie z 15 listopada 2022 r., nie zasługiwał na uwzględnienie. Dokumentacja konkursowa nie wymagała szczegółowego uzasadnienia "obniżenia" punktacji przez oceniających, a stanowisko Spółki w tym zakresie oparte jest na wadliwych podstawach. Przystępując do konkursu żaden z uczestników nie miał zapewnionej maksymalnej liczby punktów, od której oceniający "odejmowali" punkty w razie niespełnienia określonego kryterium w całości lub części, a wręcz przeciwnie - uczestnicy otrzymywali punkty w określonej wysokości dopiero za wypełnienie określonego kryterium merytorycznego. Oceniający powinni przedstawić argumentację odnośnie do przyznanej punktacji "od – do", a nie jak oczekiwała Spółka za "obniżenie" maksymalnej przewidzianej liczby punktów. To Wnioskodawca powinien bowiem przekonać właściwą instytucję o celowości dokonania wyboru jego oferty i zdolności przygotowanego projektu do osiągnięcia założonych w Regulaminie Konkursu celów, ponieważ samo zgłoszenie projektu nie gwarantowało jego wyboru. Spółka powinna mieć również na uwadze, że do konkursu przystąpiło wiele innych podmiotów i jej projekt był oceniany w kontekście innych kwalifikujących się do tego samego naboru.

W kwestii zarzutów odnoszących się do kryteriów wyboru projektu Spółka wskazywała następujące kryteria ogólne merytoryczne, z których oceną się nie zgadzała:

1) zgodność projektu z celem szczegółowym – adekwatność doboru wskaźnika realizacji właściwego celu szczegółowego, założona wartość wskaźników oraz rzetelność sposobu ich pomiaru,

2) zasadność realizacji projektu w kontekście problemów grupy docelowej, które ma rozwiązać lub załagodzić jego realizacja, w tym zasadność obejmowania grupy docelowej wsparciem, ocena faktycznych problemów i barier, na które napotyka grupa docelowa projektu, adekwatność zaplanowanej akcji rekrutacyjnej do problemów grupy docelowej i celu projektu, trwałość i wpływ rezultatów projektu,

3) trafność doboru instrumentów realizacji projektu w kontekście wskazanych problemów grupy docelowej oraz zaplanowanych do osiągnięcia rezultatów projektu,

4) adekwatność potencjału i doświadczenia wnioskodawcy i ew. partnerów do skali i zakresu zaplanowanych w projekcie działań, w tym również potencjału do zarządzania projektem oraz doświadczenia wnioskodawcy i ew. partnerów w realizacji przedsięwzięć,

5) kryterium merytoryczne premiujące - prawidłowość sporządzenia budżetu, w tym kwalifikowalność i efektywność wydatków.

Sąd nie podzielił zarzutu odnoszącego się do bezpodstawnego – zdaniem Skarżącej - oczekiwania oceniających, aby weryfikacji statusu uczestników dokonywać na podstawie zaświadczenia z ZUS. Jak zauważyła sama Spółka, wymaganie takie wynikało z Regulaminu Konkursu (s.86). Wprawdzie nie postanowiono w nim, że jest to działanie obowiązkowe, ponieważ zaświadczenie z ZUS wymieniono jako przykładowe źródło danych, ale skoro konieczne było dokonanie weryfikacji statusu kandydata na uczestnika Projektu na rynku pracy w celu oceny jego przynależności do grupy docelowej, a Projekt przeznaczony był m.in. dla osób bezrobotnych niezarejestrowanych w urzędzie pracy, to zasadne było przyznanie istotnej wagi zaświadczeniu z ZUS. Dokument ten pozwoliłby ocenić, czy dany kandydat faktycznie nie świadczy pracy i jest bezrobotny. Wypełniałby lukę, w której niektórzy kandydaci nie mogliby zostać należycie zweryfikowani. Nie doszło zatem do naruszenia zasady równego traktowania przez wymaganie od Spółki dopełnienia warunku, który nie był – jak twierdziła Spółka – przewidziany na dzień składania wniosku, ponieważ wymaganie takie było w Regulaminie przewidziane i dotyczyło oceny przynależności kandydata do grupy docelowej. Zasadnie zatem tego zarzutu nie uwzględniono, ponieważ dobrane wskaźniki nie spełniały w pełnym zakresie wymagania adekwatności, skoro pozostała pewna grupa kandydatów, których nie można byłoby ocenić na podstawie zaświadczenia z urzędu pracy. Natomiast dokumentacja rekrutacyjna, a w szczególności IPD, nie pozwalają zweryfikować kandydatów w momencie objęcia wsparciem.

W kwestii niepoprawnej wartości kobiet i mężczyzn przyjętej we wskaźniku produktu 1 i 3, jako niespójne z przyjętym podziałem ze względu na płeć 32k/20m, wskazać należy, że ostatecznie uchybienie to nie miało wpływu na liczbę przyznanych punktów. Uwzględnione zostały argumenty Spółki odnośnie do wskaźnika produktu 6 (brak doprecyzowania maksymalnego poziomu wykształcenia) i 9 (szkolenie/doradztwo w zakresie cyfryzacji) i przyznano dodatkowy punkt. Natomiast proponowana dokumentacja rekrutacyjna i IPD faktycznie nie są dokumentami adekwatnymi do pomiaru weryfikacji momentu objęcia kandydata wsparciem. W oparciu o dokumenty rekrutacyjne i listę uczestników nie można zweryfikować wskaźnika efektywności zatrudnieniowej. Nie przewidziano sposobu zweryfikowania nabytego podczas realizacji projektu doświadczenia (żadnego wskaźnika, a także brak wskaźników do pomiaru kompetencji i kwalifikacji).

Wytknięte uchybienia uzasadniały przyznanie mniejszej liczby punków niż 7, skoro dane kryterium nie zostało spełnione w pełnym zakresie.

Odnośnie do kryterium zasadności realizacji projektu w kontekście problemów grupy docelowej Sąd uznał argumenty oceniających za zasadne. Spółka powinna wskazać aktualne źródła danych, na podstawie których przeprowadzono wiarygodną i rzetelną analizę rozeznania problemu, a które pozwoliłyby dobrze rozpoznać sytuację przyszłych uczestników (kandydatów). Dokument z roku 2014 nie dostarczył aktualnych (miarodajnych) danych o potrzebach i sytuacji osób bezrobotnych z niepełnosprawnościami. Raport ten od daty złożenia wniosku dzielił okres aż 6 lat (2014 → 2020), a w czasie tym wystąpiła jeszcze pandemia COVID-19, która także negatywnie wpłynęła na kontakty społeczne. Jak zaznaczono wyżej, materiały pomiarowe powinny być nie tylko dostępne, ale i wiarygodne, a w razie potrzeby pozyskania aktualnych danych należało przeprowadzić dodatkowe badania lub analizy. Dlatego wskazanie na konieczność potwierdzenia analiz wiarygodnym badaniem własnym, które pozwoliłoby pozyskać informacje o bieżących sytuacjach, z jakimi mierzą się przedstawiciele grupy docelowej, ich wadze i znaczeniu, faktycznych problemach i barierach (a nie tylko hasłowych), nie przekroczyło granic zasad oceny Wniosku. Za niezasadne uznać należało stanowisko Spółki, że sytuacja i problemy osób z niepełnosprawnościami nie cechuje dynamika zmian, ponieważ stanowi zaprzeczenie przygotowania do realizacji projektu mającego w założeniu niwelować faktycznie bariery społeczne po stronie osób z niepełnosprawnościami. Zauważyć jednak należy, czego Spółka zdaje się nie dostrzegać, że za kryterium to uzyskała od oceniających 3 na 5 punktów, a po rozpatrzeniu protestu dodatkowy punkt za kwestie odnoszące się do opisu barier, potrzeb i oczekiwań potencjalnych uczestników oraz to, jak realizacja projektu wpłynie na zniwelowanie wskazanych problemów i barier. Uwzględniono także argumenty dotyczące badania poziomu znajomości obsługi komputera na etapie rekrutacji. Projekt nie został zatem w zakresie tego kryterium oceniony negatywnie, tyle że uznano, że nie spełnił on tego kryterium w pełnym oczekiwanym zakresie i nawet na skutek uwzględnienia części zarzutów protestu, nie przyznano mu maksymalnej punktacji, ponieważ część zastrzeżeń podtrzymano.

W przypadku kryterium "adekwatności zaplanowanej akcji rekrutacyjnej do problemów grupy docelowej i celu projektu" aktualne pozostają ww. rozważania odnoszące się do oceny, czy wśród kandydatów znajdą się osoby bezrobotne niezarejestrowane w urzędzie pracy i bierne zawodowo, co powinno być weryfikowane także na podstawie oświadczenia kandydata i zaświadczenia z ZUS. Pierwotnie zwrócono uwagę, że na etapie rekrutacji nie zaplanowano weryfikacji uczestników pod kątem poziomu znajomości obsługi komputera, ale rozpoznający protest uwzględnili argumentację Spółki w tym zakresie. W tym obszarze zwrócono też uwagę, że założenie przyznawania punktów premiujących w jednakowej liczbie nie zostało dostosowane do założeń projektu w celu zwiększenia możliwości osiągnięcia założonych wskaźników grupy docelowej. Z Regulaminu Konkursu wynikało bowiem, że 60% uczestników projektu muszą stanowić osoby bezrobotne i bierne zawodowo należące do grupy osób w najtrudniejszej sytuacji na rynku pracy (pkt 2.3. Grupy docelowe, s. 20). Te braki uzasadniały przyznanie mniejszej liczby punktów niż maksymalna, skoro kryterium nie zostało spełnione w sposób niewątpliwy.

Natomiast kryterium "trwałości i wpływu rezultatów projektu" zostało ocenione na 1 punkt na 2 możliwe, ponieważ uznano, że zdalna formuła pracy nie jest w stanie w pełni zapewnić podjęcia przez uczestników projektu aktywności w środowisku zawodowym lub społecznym, przełamania barier w kontaktach z otoczeniem, które nadal pozostanie dla nich nieznane. Oceniający wyrazili wątpliwość, czy osoby takie uda się dzięki wskazanej formule przekonać do zmiany podejścia i zintegrować ze środowiskiem zawodowym i społecznym. Nie zostało także wyjaśnione, w jaki sposób realizacja projektu przyczyni się do osiągnięcia stopnia samodzielności uczestników. Jednak na skutek protestu, oceniający zmienili ocenę i przyznali dodatkową punktację odnośnie do kryterium "trwałość i wpływ rezultatów, podzielając stanowisko WSA w Rzeszowie wyrażone w wyroku wydanym uprzednio w tej sprawie. Wskazać należy, że formuła pracy zdalnej z wykorzystaniem multimediów nie musi dla pewnej części uczestników oznaczać dalszej izolacji, ponieważ mogliby dzięki uczestnictwu w projekcie nabyć dodatkową wiedzę o sposobach nawiązywania kontaktów z wykorzystaniem środków łączności na odległość, a praca zdalna może łączyć się z pewną formą kontaktu np. z pracodawcą czy innymi pracownikami. Może zatem pomóc w walce z bezrobociem osób szczególnie wykluczonych z rynku pracy. Praca zdalna wymaga jakiejś formy kontaktu, np. z pracodawcą, a więc zawiera pewien pierwiastek socjalizacji i uaktywnienia zawodowego.

Odnośnie do powyższego zaznaczyć trzeba, że stopień spełnienia ww. kryteriów podlegał wartościowaniu, a wytknięte uchybienia uzasadniały przyznanie mniejszej niż maksymalna liczby punktów, skoro dane kryteria nie zostały spełnione w pełnym zakresie.

W zakresie kryterium "trafności doboru instrumentów realizacji projektu" oceniający wskazali odnośnie do zadania 1 (rozbudowa funkcjonalności platformy multimedialnej, zakup laptopów, materiałów biurowych z pendrive, zapewnienie dostępu do internetu) na brak uzasadnienia do zaplanowanych wydatków oraz nieadekwatność planowanych działań i narzędzi do typu określonego w konkursie projektu. Także rozpatrujący protest zauważyli, że argumentacja Spółki w odniesieniu do tej kwestii była wybiórcza, w szczególności w kontekście zasadności jej rozbudowy. Wskazali na rozbieżność między danymi o osobach wykluczonych cyfrowo, a planowanych do objęcia wsparciem jako dotkniętych wykluczeniem, zwłaszcza w przypadku założenia o zrekrutowaniu części uczestników aktywnie posługujących się narzędziami internetowymi. Wyjaśnienie powodów przyjęcia wyższego odsetka niż 20% (dla połowy uczestników z tego powodu, że część może posiadać zużyty sprzęt lub zużyje się on w czasie realizacji projektu) mającego uzasadniać wydatek, pojawiła się dopiero w proteście, co z podanych wyżej względów nie mogło zostać uwzględnione, ponieważ stanowiłoby niedopuszczalną zmianę/uzupełnienie Wniosku. Wytknięto brak rozeznania wśród pracodawców stopnia zainteresowania formułą pracy zdalnej osób z niepełnosprawnościami. Zwrócono uwagę, że realizacja doradztwa, poradnictwa i szkoleń mogłoby być realizowana przy współpracy z wyspecjalizowanymi w takiej formie szkoleń podmiotami zewnętrznymi, bez podnoszenia kosztów realizacji projektu. Z kolei odnośnie do zadania 2, w oparciu o przedstawioną we Wniosku argumentację, poddano w wątpliwość zasadność realizacji projektu w formule partnerskiej. Wytknięto brak szczegółowego opisu sposobu realizacji pracy zdalnej i kontaktu z opiekunem lub pracodawcą, brak rozeznania potrzeb na rynku pracy i predyspozycji zawodowych uczestników. Sąd nie znalazł podstaw, aby powyższą ocenę zakwestionować. Niezasadna okazała się również argumentacja Spółki odnosząca się do pomiaru kryterium doświadczenia. Dokumenty rekrutacyjne i listy obecności faktycznie nie mogą być wykorzystane do pomiaru efektu w postaci podjęcia pracy, ani oceny zdobytego doświadczenia, w szczególności przy (po) realizacji zadania dotyczącego stażu zawodowego przez wszystkich 52 uczestników. Nie służą one weryfikacji nabytych przez uczestników umiejętności, co mogłoby natomiast zostać wykazane uzyskaniem certyfikatu. W pełni trafnie w odpowiedzi na skargę zwrócono uwagę, że rozumienia pojęć kompetencji/kwalifikacji/doświadczenia nie należy, jak to starała się czynić Spółka, poszukiwać w słowniku języka polskiego, ponieważ znajdowały one swoje wyjaśnienie w dokumentacji konkursowej. Analiza Wniosku nie pozostawia zaś wątpliwości, że nie określono w niej mierników doświadczenia (wskaźników weryfikacji, które byłyby adekwatne do założeń projektu i pozwoliłyby zweryfikować nabycie doświadczenia), choć stanowił on jeden z obranych celów Projektu. Treść Wniosku nie gwarantowała przeprowadzenia egzaminów i uzyskania certyfikatów. Nie przedstawiono również informacji o sposobie/formie realizacji szkolenia. Wniosek Spółki nie został zatem należycie dopracowany, przez co oceniający mieli podstawę do przyznania punktacji w niższym wymiarze i wniesiony protest (mimo przyznania dodatkowych 2 punktów) zasadniczo nie zmienił tej oceny. Oceniający wskazali zatem na uzasadnione powody do przyznania projektowi mniejszej niż maksymalna liczby punktów.

Odnośnie do adekwatności potencjału i doświadczenia wnioskodawcy i partnerów ocenie poddano zdolność lidera projektu do samodzielnego zapewnienia płynności finansowej i obsługi projektu, a także doświadczenie w obsłudze projektów i potencjał techniczny partnerów. Ocena ta, w świetle postanowień Regulaminu konkursu oraz przepisów art. 33 i art. 52 ustawy wdrożeniowej, zasługiwała na uwzględnienie. Według założeń, lider projektu powinien posiadać odpowiedni potencjał umożliwiający koordynację całego projektu, a niezależnie od podziału zadań i obowiązków w ramach partnerstwa odpowiedzialność za prawidłową realizację projektu ponosi Wnioskodawca. Zmiana partnera ma bowiem charakter wyjątkowy i wymaga uzyskania zgody właściwej instytucji, stosownie do art. 33 ust. 3a ustawy wdrożeniowej. Podmiotem odpowiedzialnym za przygotowanie i realizację projektu jest partner wiodący będący beneficjentem pomocy. Informacje zawarte w polu 4.3 Wniosku potwierdzają stanowisko oceniających odnośnie do tej kwestii. Nie jest jednak tak, że kryterium to oceniono z pominięciem partnerskiego charakteru projektu, skoro uzyskał on ocenę pozytywną, a nie negatywną. Kwestią sporną pozostał tylko wymiar punktowy, ale Spółka nie przedstawiła dostatecznych argumentów, które stanowisko oceniających pozwoliłoby ocenić jako poważnie, czy wręcz rażąco nieprawidłowe. Powodem obniżenia punktacji okazał się brak potencjału po stronie lidera projektu, ale w całości uznano, że wnioskodawca wraz z partnerami posiadają pewien potencjał do wspólnej realizacji projektu.

Nie naruszono także zasad wyboru projektów odnośnie do oceny potencjału Wnioskodawcy i Partnerów (pole 4.4 Wniosku). Jak wynika z Regulaminu Konkursu, opis potencjału społecznego partnera miał być przedmiotem oceny merytorycznej (s.34), a opisując ten potencjał (we Wniosku) należało wykazać doświadczenie partnera: 1) w obszarze, w którym udzielane jest wsparcie w ramach projektu, 2) w działalności na rzecz grupy docelowej, do której kierowany będzie projekt, 3) w określonym terytorium. Tymczasem, w świetle wyjaśnień samej Spółki, nie można mieć wątpliwości, że nie ma ona, ani partnerzy, doświadczenia w realizacji projektów, w tym finansowanych z EFS, ani też w realizacji projektów skierowanych do określonej grupy docelowej oraz rozliczaniem ich. Wprawdzie trafne jest stanowisko Skarżącej, że dostęp do środków publicznych nie powinien być utrudniany tylko dlatego, że dany podmiot nie ma doświadczenia w wydatkowaniu środków z EFS, ponieważ jest "na rynku" nowy, ale warunkiem takiego założenia, jak zaznaczyła sama Spółka, jest wymóg zgłoszenia prawidłowego projektu, co do którego można wysnuć uzasadnione przekonanie, że zostanie w pełni należycie zrealizowany i pozwoli osiągnąć założone cele programu, aby w najbardziej efektywny sposób wykorzystać środki publiczne przeznaczone na realizację danego programu. Zaprezentowana ocena nie jawi się jako dowolna, mogła zostać poddana weryfikacji. Co zaś niezwykle istotne, strona Skarżąca nie zarzuca stanowisku oceniających, aby mijało się z faktami.

W świetle powyższego Sąd uznał, że oceniający wskazali na uzasadnione powody przyznania za to kryterium mniejszej liczby punktów. Niska ocena spełnienia kryterium adekwatności potencjału do skali i zakresu projektu oraz adekwatności systemu zarządzania do założeń projektu nie nosi znamion dowolności, nie jest rażąca - wszak przyznana punktacja świadczy o uznaniu spełnienia tego kryterium. Przyznanie pełnej liczby punktów mogłoby nastąpić tylko w razie spełnienia tych kryteriów w pełnym zakresie, podczas gdy jawi się ono na minimalnym poziomie. Zaznaczyć przy tym należy, że także i odnośnie tego kryterium Projekt uzyskał pozytywną, a nie negatywną ocenę. Uznano, że Wnioskodawca i partnerzy posiadają pewien potencjał, ale nie na tyle wysoki, aby zagwarantować niewątpliwą realizację Projektu w zakresie przyjętych założeń. WUP nie zdezawuował doświadczenia Wnioskodawcy i partnerów w obszarze merytorycznym, na rzecz grupy docelowej i na określonym terytorium, ale wytknięte mankamenty usprawiedliwiały przyznanie mniejszej liczby punktów.

Odnośnie do oceny prawidłowości sporządzenia projektu budżetu (kryterium merytoryczne premiujące), mając na względzie przewidziany mechanizm punktacji (10 lub 0, bez ocen pośrednich, wartościujących), Sąd zgadza się z argumentacją oceniających, że punkty za to kryterium mogły być przyznane tylko wtedy, gdy plan budżetu byłby sporządzony bezbłędnie. Zgodnie z Regulaminem Konkursu, wydatki związane z realizacją projektu podlegały ocenie pod kątem kwalifikowalności, w szczególności zgodnie z Wytycznymi w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020, o których mowa pkt 3.1 Regulaminu (s. 40). Niezależnie zatem od oceny rozpatrujących protest, którzy uwzględnili argumentację Spółki odnośnie do kwalifikacji wydatków pośrednich i bezpośrednich, końcowa ocena planowanego budżetu nadal nie uprawniała do uzyskania za nie punktacji. Wątpliwości oceniających były uzasadnione, m.in. odnośnie do brakującej pozycji wydatków na koszty egzaminu zewnętrznego i uzyskanie certyfikatu.

Rację przyznać należało oceniającym, że Spółka nie przedstawiła we Wniosku konkretnego uzasadnienia dla rozbudowy posiadanej platformy multimedialnej i nie odniosła się szerzej do tej kwestii także w proteście. Brak było podstaw do zakwestionowania oceny, że taki wydatek nie jest zgodny z celami konkursu. Nie przedstawiła też we Wniosku dostatecznych racji uzasadniających nabycie materiałów biurowych z pendrive dla połowy uczestników, w szczególności nie zaplanowano jakiejkolwiek weryfikacji potrzeb uczestników. Trudno było dostrzec związek (doszukać się racjonalności) nabycia takich materiałów z potrzebami grupy docelowej. Przedstawienie wymaganej argumentacji w tym zakresie nie mogło być uznane za dopuszczalne przez uzupełnienie lub poprawienie Wniosku; nie było to możliwe na tym etapie postępowania, bez naruszenia zasad określonych w przepisach art. 37 ustawy wdrożeniowej. Za zasadne Sąd uznał oczekiwanie, aby wydatki w kosztach bezpośrednich w module 3 z pozycji 9 i 10 zostały podzielone na pozycje, w których odrębnie zostanie wykazane stypendium i składki na ubezpieczenia społeczne. Natomiast w kwestii kosztów egzaminów w części merytorycznej wskazano na wadliwości przyjętych rozwiązań (a faktycznie ich brak), związanych z zapewnieniem przeprowadzenia egzaminów zewnętrznych i możliwości uzyskania certyfikatu, stąd uzasadnione było sformułowanie wątpliwości odnośnie do przewidzianego na ten cel wydatku. Podane przez oceniających argumenty nie pozwoliły ocenić projektu budżetu jako sporządzonego bezbłędnie, dlatego brak było podstaw do przyznania punktów w tym kryterium.

Odnośnie do zarzutu dotyczącego wątpliwości, jaką ostatecznie przyznano Projektowi liczbę punktów, to z karty rozstrzygnięcia protestu (Część H – podsumowanie) wynika, że zostały przyznane dodatkowe 2 punkty za kryteria ogólne merytoryczne, jako wartość średnia sumy punktów, a końcowa ocena wniosku to 37 punktów. Pomimo przyznania dodatkowych punktów nie można uznać, że rozstrzygnięcie protestu powinno być "uwzględniające", bo sytuacja Spółki nie uległa istotnej zmianie, skoro nadal nie mogła otrzymać dofinansowania. Liczba punktów 37 okazała się zbyt niska, aby Projekt Spółki został skierowany do negocjacji; do negocjacji kwalifikowały się projekty, które uzyskały minimum 45 punktów. Zaznaczyć przy tym należy, że czas, w jakim doszło do faktycznej aktualizacji listy projektów, nie mógł mieć istotnego wpływu na ocenę zgodności z prawem procedowania Projektu Spółki.

Jeżeli chodzi o zarzut odnoszący się do braku ujawnienia osób oceniających protest i do formy doręczonej informacji o sposobie rozpatrzenia protestu, to Sąd nie stwierdził zarzucanych uchybień. Tożsame zarzuty były już formułowane wcześniej, ale nie zasługiwały na uwzględnienie z tym samych powodów, jakie tut. Sąd wyraził w wyroku o sygn. I SA/Rz 144/22 (wcześniej tożsamą argumentację wyrażono w wyroku o sygn. I SA/Rz 375/21) i które należałoby ponownie przytoczyć, co nie jest jednak konieczne (Spółka nie wniosła od wyroku I SA/Rz 144/22 skargi kasacyjnej). Podkreślenia wymaga, na co uwagę zwrócił WUP w odpowiedzi na skargę, że na etapie rozpatrywania wniosku i protestu obowiązuje zasada anonimowości, a informacje o członkach komisji oceniającej są publikowane dopiero po rozstrzygnięciu konkursu; wynika to jednoznacznie z treści art. 46 ust. 4 ustawy wdrożeniowej. WUP przedłożył do akt sprawy kopię dokumentu, z którego wynika, że wymagania formalne odnośnie do podpisania KOP zostały dopełnione.

Natomiast odnośnie do stanowiska WUP w kwestii braku doświadczenia Spółki w realizacji projektów stwierdzić należało, że wtrącenie tej treści faktycznie znalazło się w karcie rozstrzygnięcia protestu, ale nie miało ono samo w sobie wpływu na wynik oceny protestu. W przekonaniu Sądu wydźwięk argumentacji oceniającego wskazuje na umotywowanie powodów przedstawienia przez Spółkę projektu, który nie spełniał w pełni wymagań założeń regulaminu. Zostało ono wyrażone odnośnie do projektu jako całości, a nie konkretnego kryterium merytorycznego.

Dodać też trzeba, że niezasadnie Skarżąca podnosi, że argumentacja WUP zawarta w odpowiedzi na skargę jest znacznie szersza, aniżeli prezentowana wcześniej. Trzeba mieć bowiem na względzie, że w odpowiedzi na skargę organ odniósł się do bardzo rozbudowanych zarzutów skargi i nie był ograniczony rozmiarami formularza, w przeciwieństwie do osób dokonujących oceny Wniosku. Pomimo zwięzłości wypowiedzi oceniających, wynikających z formuły i dokumentacji konkursowej, dokonana ocena jest jasna, przejrzysta i bezstronna, nie wykazuje znamion dowolności.

W świetle powyższego Sąd uznał, że ocena Projektu nie narusza prawa, a zarzuty skargi są niezasadne, dlatego na podstawie art.61 ust.8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, orzekł jak w sentencji.