Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2916/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Sądu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1, aert. 3 ust. 2, art. 6, art. 5, art. 16
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 61
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 58, art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska, Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka, po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 512/15 w sprawie ze skargi K. B. na bezczynność Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [..] 2015 r. o udzielenie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego na rzecz K. B. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. B. na bezczynność Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego wyrokiem z dnia 8 czerwca 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 512/15 zobowiązał Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego do rozpatrzenia wniosku skarżącego K. B. z dnia [...] stycznia 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; zasądził od Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego na rzecz skarżącego K. B. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny:

K. B. [...] stycznia 2015 r. skierował do Sądu Najwyższego wniosek o udzielenie informacji publicznej poprzez udostępnienie kopii (skanów) umów zawartych z podmiotami zewnętrznymi w związku z postępowaniem w Trybunale Konstytucyjnym o sygn. akt K 58/13, w szczególności, ale nie wyłącznie, przygotowującymi pisma procesowe oraz kopii (skanów) faktur zawartych z powyższymi podmiotami za okres od 2013 r. do dnia udzielenia odpowiedzi.

Dyrektor Biura Studiów i Analiz Sądu Najwyższego w piśmie z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] poinformował wnioskodawcę, że Skarb Państwa - Sąd Najwyższy zawarł tylko jedną umowę cywilną i jest nią umowa z Kancelarią prowadzoną przez prof. dr hab. [...]. Sąd Najwyższy zajął stanowisko, że umowa cywilna, której stroną jest Skarb Państwa - Sąd Najwyższy (Pierwszy Prezes SN) oraz faktury z nią związane:

1) nie świadczą o działalności Sądu Najwyższego, Pierwszego Prezesa SN w znaczeniu, o którym jest mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP,

2) nie są dokumentami, o których mowa w art. 61 ust. 2 Konstytucji RP,

3) nie świadczą o sprawach publicznych w znaczeniu, o którym jest mowa w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa o dostępie do informacji publicznej".

4) nie są również dokumentami, o których mowa w art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Sąd wskazał, że umowa z Kancelarią prowadzoną przez prof. [...] nie była zawierana z uwzględnieniem przepisów o zamówieniach publicznych, co w konsekwencji powoduje, że nie podlega ona udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Ponadto wnioskowana umowa oraz faktura z nią związana zawierają dane mające walor tajemnicy pracowniczej, a zarazem takiej, do której dostęp jest limitowany ustawą z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r. poz. 330 ze zm.). Wskazano dalej, że ewentualne udostępnienie tych dokumentów byłoby możliwe jedynie w przypadku pozytywnego rozpoznania wniosku dopuszczonego treścią art. 75 ustawy o rachunkowości. W ocenie organu wniosek z dnia [...] stycznia 2015 r. takim wnioskiem nie jest i z tej przyczyny nie może spotkać się z merytoryczną odpowiedzią. W razie modyfikacji wniosku poprzez sformułowanie żądania obejmującego jedynie przedmiot i wartość przedmiotowej umowy stosowne dane mogą zostać udostępnione.

K. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego w przedmiocie nieudostępnienia w terminie żądanej we w wniosku z dnia [...] stycznia 2015 r. informacji publicznej, zarzucając, że doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wniósł o zobowiązanie Pierwszego Prezesa SN do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem, stwierdzenie, że doszło do rażącego naruszenia prawa, wymierzenie organowi grzywny oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

Pierwszy Prezes SN w odpowiedzi na skargę m.in. wniósł o:

1) odrzucenie skargi w całości na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", stosowanego samodzielnie lub w związku z art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej,

2) przed rozpoznaniem wniosku z pkt 1 zobowiązanie skarżącego do odniesienia się do wniosku z pkt 1,

3) rozpoznanie wniosku o odrzucenie skargi na posiedzeniu niejawnym,

4) wyjaśnienie, czy udostępnienie danych określonych w przedmiotowym wniosku może być uznane za akt lub czynność tego rodzaju, jak określone w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a jeżeli tak to dlaczego,

5) oddalenie w całości skargi, a w wypadku ewentualnego jej uwzględnienia z powołaniem się na art. 149 § 1 P.p.s.a. o precyzyjne określenie, jakie konkretne czynności lub akt w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 - 4 powołanej ustawy obowiązany był podjąć Pierwszy Prezes SN.

Skarżący w piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2015 r. odniósł się do stanowiska przedstawionego w odpowiedzi na skargę uznając argumentację przedstawioną w tym piśmie procesowym za nietrafną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na rozprawie w dniu 8 czerwca 2015 r. dopuścił do udziału w sprawie w charakterze uczestnika Stowarzyszenie "[...]" zgodnie z jego wnioskiem z dnia 3 czerwca 2015 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 czerwca 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 512/15 uwzględnił skargę. Sąd przedstawił szczegółowo problematykę dostępu do informacji publicznej w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, w szczególności charakteru informacji publicznej, trybu jej udostępniania i podmiotów zobowiązanych do jej udostepnienia.

Sąd podzielił stanowisko skarżącego co do charakteru informacji, o które wystąpił i wskazał, że mieszczą się one w zakresie informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż dotyczą spraw o charakterze publicznym, w szczególności majątku publicznego, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a) ustawy o dostępie do informacji publicznej związanych z wydatkowaniem środków publicznych. Sad wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych i w doktrynie ugruntowany został pogląd, że umowy cywilno-prawne, w których jedną stroną jest Skarb Państwa, a drugą osoba fizyczna stanowią informację publiczną. Osoba fizyczna zawierająca taką umowę musi liczyć się z tym, że treść zawartej umowy może budzić zainteresowanie opinii publicznej. Informacją publiczną jest również faktura odnosząca się do takiej umowy, gdyż dokumentuje ona sposób wydatkowania środków publicznych.

Odnosząc się do stanowiska pełnomocnika Pierwszego Prezesa SN przedstawionego w odpowiedzi na skargę Sąd stwierdził, że wniosek o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 P.p.s.a., w świetle art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy, nie mógł zostać uwzględniony z oczywistych względów.

Sąd podkreślił, że zakres żądania i formę udostępnienia informacji publicznej określa wnioskodawca. Nie jest rolą podmiotu obowiązanego wskazywanie wnioskodawcy, kiedy i w jakim zakresie informacja publiczna zostanie udostępniona. Podmiot ten nie może również wskazywać, w jakim zakresie wnioskodawca ma "zmodyfikować" żądanie. W ocenie Sądu stanowisko pełnomocnika Pierwszego Prezesa SN jest wewnętrznie sprzeczne, gdy równocześnie wskazuje, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej i wskazuje na inny tryb dostępu, tj. poprzez przepisy ustawy o rachunkowości. Sad wyjaśnił, że ustawa o dostępie do informacji publicznej wprowadza zasadę, że odmowa udostępnienia informacji określonej we wniosku następuje wyłącznie w formie decyzji administracyjnej. Brak takiej decyzji i nieudostępnienie informacji stanowi zatem o bezczynność organu. W ocenie Sądu taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie, bowiem organ nie udzielił żądanej informacji ani też nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia. Wobec powyższego na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Jednocześnie, w ocenie Sądu, niniejsza bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż organ wskazał jakie, jego zdaniem okoliczności przemawiały za nieudzieleniem żądanych informacji. Błędna ocena tych okoliczności nie stanowi zaś podstawy do stwierdzenia, że bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego, reprezentowany przez radcę prawnego R. S., zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono wyrokowi oraz postępowaniu poprzedzającemu jego wydanie nieważność:

1) z przyczyny określonej w art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a. (brak drogi postępowania sądowoadministracyjnego dla rozpoznania określonej skargi), a to z powodu naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w stopniu rzutującym na wynik sprawy w sytuacji braku zastosowania tego unormowania samodzielnie lub w związku z art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej (tu: wobec braku odrzucenia skargi wniesionej przez K. B. [...] stycznia 2015 r. pt.: "Skarga na bezczynność" uzasadnianej brakiem - zdaniem skarżącego - rozpoznania jego wniosku z [...] stycznia 2015 r. o udostępnienie informacji z danymi stanowiącymi: "kopie treści (skan) umów zawartych z podmiotami zewnętrznymi w związku z postępowaniem w Trybunale Konstytucyjnym o sygn. K. 58/13, w szczególności ale nie wyłącznie przygotowującymi pisma procesowe" oraz "kopie treści (skan) faktury lub faktur zawartych z w/w podmiotami za okres od 2013 do dnia udzielania odpowiedzi",

2) z przyczyny określonej w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. (w praktyce pozbawienie organu możliwości obrony jego praw przed sądem) ze względu na ignorowanie prawidłowo przedstawionych wniosków procesowych (w tym co do powinności odrzucenia określonej skargi na bezczynność), a także argumentacji związanej z tymi wnioskami, a to z powodu naruszenia, w szczególności, art. 160 P.p.s.a., art. 141 § 4 P.p.s.a., stosowanego samodzielnie lub w związku z art. 166 tej ustawy, w stopniu rzutującym na wynik sprawy, przez uchylenie się od powinności wydania postanowienia lub postanowień Sądu zawierającego (zawierających) stanowisko Sądu wobec poszczególnych wniosków procesowych, od których rozpoznania zależał przebieg, a potencjalnie i wynik sprawy, a w konsekwencji - także - w wyniku uniemożliwienia Organowi skorzystania z prawa zaskarżenia takich postanowień gwarantowanego - co najmniej - treścią art. 191 P.p.s.a.

W razie nieuwzględnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny powyższych zarzutów zarzucono naruszenie:

1) art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. w wyniku uchylenia się przez Sąd pierwszej instancji od dokonania samodzielnej lub łącznej interpretacji art. 1 ust. 1 oraz art. 3 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a jednocześnie:

a) faktycznego ustalenia, że "rozpoznanie" wniosku K. B. z [...] stycznia 2015 r. o udostępnienie informacji powinno nastąpić z zastosowaniem unormowań zawartych w ww. ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, albowiem miało służyć uzyskaniu przez wnioskodawcę aktualnej wiedzy o sprawach publicznych w znaczeniu, jakie takiej wiedzy przydaje się w art. 3 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej,

b) braku przedstawienia, choćby symbolicznie, wyjaśnienia, o jakich sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej mogłyby świadczyć żądane przez K. B. informacje w stosunku do tej wiedzy, jaka mogłaby stać się jego udziałem po modyfikacji dotychczasowego lub po przedstawieniu przez niego nowego żądania z ograniczeniem do informacji o przedmiocie i wartości danej umowy prawa cywilnego w sytuacji, gdy druga strona tej umowy była i pozostaje powszechnie znana.

albo - w wypadku ewentualnego uznania, że umowy zawarte i faktury otrzymane przez jednostkę sektora finansów publicznych wymienioną w grupie podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej "same w sobie" świadczą o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 tej ustawy - naruszenie art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 71 i n. ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości w wyniku zaniechania wykładni tych unormowań, a w konsekwencji również wobec braku ustalenia, że umowy i faktury tego rodzaju podlegają udostępnianiu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o rachunkowości, a nie w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a zarazem, że żądanie ich udostępnienia nie jest objęte odesłaniem zawartym w art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej;

2) art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy o dostępie do informacji publicznej. w związku z art. 6 ust. 2 tej ustawy, a także w związku art. 141 § 4 P.p.s.a., w wyniku dokonania wadliwej wykładni wymienionych w tej grupie przepisów unormowań prawa materialnego przez ustalenie, że żądane przez K. B. umowy i faktury były dokumentami urzędowymi, czyli tymi o których mowa w art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w sytuacji:

a) braku zakwestionowania faktu, że jedynymi dokumentami mieszczącymi się w kręgu umów i faktur wskazanym przez wnioskodawcę są:

• umowa prawa cywilnego zawarta przez Skarb Państwa - Sąd Najwyższy z Kancelarią prowadzoną przez prof. [...] poza trybem zamówień publicznych oraz

• faktura związana z tą umową;

b) bezsporne jest, że ani prof. [...] ani prowadzona przez niego kancelaria nie należą do kręgu podmiotów określonych w art. 4 ust. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a sam prof. [...], zawierając daną umowę prawa cywilnego oraz wystawiając związaną z nią fakturę, nie występował w roli funkcjonariusza publicznego w rozumieniu art. 6 ust. 2 powołanej ustawy, a zatem rzeczone dwa dokumenty, jako zawierające również oświadczenia woli i wiedzy osoby nie będącej takowym funkcjonariuszem, a także jako mające walor dokumentów ze sfery prawa prywatnego, nie mają waloru dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, którego wyróżniającą cechą jest to, że zawiera wyłącznie oświadczenia woli lub wiedzy funkcjonariusza publicznego (w rozumieniu tego przepisu) występującego w roli wykonującego obowiązki związane z powierzonymi mu kompetencjami, co w sumie oznacza, że żądane przez wnioskodawcę dokumenty (ich skany) zawierają wyłącznie lub także oświadczenia woli i wiedzy innego podmiotu niż funkcjonariusz publiczny, a zatem nie mogą być uznawane za mające walor dokumentu urzędowego w rozumieniu tego przepisu, a - w konsekwencji - również w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej;

3) art. 61 ust. 2 Konstytucji RP w powiązaniu z art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w wyniku dokonania ich dowolnej wykładni przez faktyczne ustalenie, że dokumenty żądane przez K. B.:

a) należą do tych, o których mowa w powołanym przepisie Konstytucji, w sytuacji, w której ów przepis w ogólne nie odnosi się do dokumentów znajdujących się w posiadaniu Sądu Najwyższego (wytworzonych przez ten Sąd lub z Jego udziałem),

b) w całości zawierają informacje o sprawach publicznych w znaczeniu, w którym o takich sprawach jest mowa w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zarazem w art. 3 ust. 2 tej ustawy,

4) art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a) ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a., w wyniku dokonania wadliwej wykładni pierwszego z tych przepisów, a zarazem naruszenie art. 71 i n. ustawy o rachunkowości w związku z jej art. 10 ust. 1, (tu: w związku z odesłaniem, między innymi, do tej ustawy szczególnej zawartym w art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej) w wyniku zaniechania wykładni wymienionych unormowań prawa materialnego w ich wzajemnym powiązaniu, a zarazem w wyniku całkowitego zignorowania ich treści, przez faktyczne ustalenie, że informacje żądane przez wnioskodawcę, czyli w zakresie i postaci przez niego wskazanej, są tożsame z danymi o majątku publicznym w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 5 a) ustawy o dostępie do informacji publicznej, a ściślej o majątku Skarbu Państwa pozostającym w dyspozycji Sądu Najwyższego, w sytuacji, gdy zgodne z obowiązującym prawem pozostają konstatacje, że umowy prawa cywilnego zawierane przez Skarb Państwa, poza sytuacjami wyraźnie przewidzianymi unormowaniami szczególnymi (nie mającymi zastosowania w tej sprawie), nie podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w obowiązującej ustawie o dostępie do informacji publicznej, a zatem przez samego ustawodawcę nie są uznawane za mogące stanowić informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej; istnieją uregulowania odrębne, w szczególności w stosunku do zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, które swoiście regulują dostęp do określonych typów informacji o charakterze szczegółowym znajdujących się zasobach podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zarazem należących go grupy jednostek sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.), do których to odrębnych unormowań należy, między innymi, ustawa o rachunkowości z jej art. 71 i n., która w sposób specjalny, a zarazem wykluczający możliwość stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, reguluje dostęp do szczegółowej dokumentacji finansowej jednostek sektora finansów publicznych, w tym do faktur, jakie te jednostki realizują,

5) art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 3 § 3 P.p.s.a. w związku z uchyleniem się od dokonania wykładni pierwszego z tych przepisów jako przepisu ustawy szczególnej w rozumieniu art. 3 § 3 P.p.s.a., którego moc limitowana jest treścią ustawy o dostępie do informacji publicznej, a nie również treścią ustaw odmiennie regulujących zasady i tryb dostępu do pewnych kategorii informacji mogących stanowić o sprawach publicznych, do których (to ustaw) się odsyła w art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a jednocześnie wobec faktycznego ustalenia, że kontroli sądów administracyjnych podlega ewentualna bezczynność podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 lub ust. 2 wskazanej wyżej usatwy w udostępnieniu informacji publicznej (mogącej być uznaną za takową) bez względu na to, czy dostęp do niej jest regulowany wprost ustawą o dostępie do informacji publicznej, czy ustawami szczególnymi wskazywanymi w jej art. 1 ust. 2;

6) art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w wyniku wadliwego zastosowania tego przepisu w stopniu rzutującym na wynik sprawy w następstwie uchylenia się od dokonania jego wykładni w sposób zgodny z treścią art. 45 ust. 1, art. 177 i art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a zatem z poszanowaniem dla domniemania właściwości sądów powszechnych w sprawach, w których obywatele poszukują ochrony sądowej dla swoich praw, a w szczególności:

a) wobec - w istocie - zignorowania faktu, że z mocy art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a sądy administracyjne są właściwe jedynie do rozpoznawania skarg na bezczynność lub przewlekłość postępowania w przypadkach (w sytuacjach), w których z istniejących unormowań prawnych wynika obowiązek bądź wydania aktu administracyjnego, bądź podjęcia czynności tego rodzaju, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a P.p.s.a., a nie powinność podjęcia przez podmiot realizujący kompetencje publicznoprawne ewentualnych innych działań, jakie są dopuszczone lub wymagane przez prawo,

b) wobec całkowitego braku wyjaśnienia, dlaczego w następstwie otrzymania wniosku K. B. z [...] stycznia 2015 r. Sąd Najwyższy - Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego zobowiązany był wydać akt lub podjąć czynność tego rodzaju, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a P.p.s.a., a zwłaszcza, dlaczego - ewentualnie - WSA w Warszawie uznaje, że udostępnienie informacji uznawanej przez Sąd za publiczną stanowi tę czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej;

7) art. 149 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 3 § 2 pkt 1 - 4a w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. w wyniku dowolnego zastosowania tych przepisów w stopniu rzutującym na wynik sprawy w wyniku braku przedstawienia w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku:

a) wyjaśnień w kwestii, jakiego rodzaju akt powinien zostać, a nie został wydany lub jakiego rodzaju czynność powinna zostać, a nie została podjęta (a zatem spośród określonych rodzajowo w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a. P.p.s.a.) przez Sąd Najwyższy - Pierwszego Prezesa SN w następstwie otrzymania wniosku K. B. z [...] stycznia 2015 r. o udostępnienie informacji, w szczególności przed wniesieniem skargi uwzględnionej kwestionowanym wyrokiem,

b) wyjaśnień w kwestii, dlaczego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznaje za niedostateczną, spóźnioną lub istotnie wadliwą, z punktu widzenia obowiązujących unormowań prawnych, odpowiedź, z jaką ze strony Sądu Najwyższego - Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego spotkał się przedmiotowy wniosek K. B., to jest pismo Dyrektora Biura Studiów i Analiz SN z [...] stycznia 2015 r. nr [...], które zostało doręczone skarżącemu przed wniesieniem skargi uwzględnionej kwestionowanym wyrokiem (okoliczność bezsporna),

c) wskazań co do dalszego postępowania, a w danym wypadku, na braku wskazania na takie działanie spośród określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - pkt 4a P.p.s.a., które Sąd Najwyższy - Pierwszy Prezes SN powinien podjąć w następstwie wniosku K. B. z [...] stycznia 2015 r. w sytuacji ewentualnego uprawomocnienia się kwestionowanego wyroku,

d) powodów, dla których zawierający wielostronicowe uzasadnienie wniosek pełnomocnika organu o odrzucenie skargi na bezczynność na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. "w świetle art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy z oczywistych względów nie mógł zostać uwzględniony" przy jednoczesnym całkowitym pominięciu prezentacji argumentacji pełnomocnika Organu, jaka mogła przemawiać za odrzuceniem danej skargi właśnie ze względu na treść art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., a zatem ze skutkiem w postaci uniemożliwienia poznania motywów, jakimi Sąd kierował się z konsekwencją w postaci pozbawienia Organu możliwości racjonalnego wykonania kwestionowanego wyroku w sytuacji, gdyby miało dojść do jego uprawomocnienia się,

8) art. 141 § 4 P.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie tego unormowania w stopniu rzutującym na wynik sprawy w szczególności (oprócz zastrzeżeń już wyżej podniesionych), w następstwie:

A. braku zwrócenia uwagi:

a) na jakościowo różny zakres faktycznego żądania udostępnienia pewnych dokumentów (ich skanów) oraz (tu:) hipotetycznego żądania przedstawienia jedynie informacji o samym przedmiocie i wartości określonej umowy prawa cywilnego, a jednocześnie wobec poczynienia znaku równości między tak odmiennymi "zestawami informacji" z punktu widzenia różnych regulacji normujących dostęp do informacji znajdujących się w posiadaniu podmiotów wymienionych w art. 4 ust.1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej,

b) że dokumenty wskazane we wniosku K. B. nie należą do grupy tych, o których mowa w art. 61 ust. 2 Konstytucji, albowiem Sąd Najwyższy jako jednostka organizacyjna Skarbu Państwa nie należy do kręgu organów wymienionych w tym przepisie,

c) że dostęp do określonych we wniosku K. B. dokumentów może być regulowany przepisami ustawy o rachunkowości, która należy do kręgu ustaw określonych w art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zarazem nie nakłada obowiązku wydawania decyzji administracyjnych oraz do której nie ma zastosowania odesłanie zawarte w art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej,

d) że dostęp do informacji jedynie o przedmiocie i wartości określonej umowy prawa cywilnego zawartej przez podmiot prawa publicznego, po poczynieniu pewnych założeń, niekiedy może być uznany za limitowany nie ustawą o rachunkowości, lecz ustawą o dostępie do informacji publicznej, jednakże udostępnienie takowych danych, będących zarazem istotnymi elementami określonej umowy prawa cywilnego, także z punktu widzenia założeń i celów art. 61 Konstytucji RP, wymaga odpowiedniego wniosku ze strony osoby zainteresowanej, a zatem przy braku stosownego wniosku "organ" nie może "sam z siebie" takiej "węższej" informacji przedstawić.

B. przypisywania (niekiedy) pełnomocnikowi Organu twierdzeń, jakie nie były jego udziałem, a zarazem wiązania z nimi lub ich zestawieniami ocen w rodzaju, że "są wewnętrznie sprzeczne" w sytuacji, gdy rzeczywiste stanowiska działających w ramach kompetencji Pierwszego Prezesa SN, najpierw Dyrektora Biura Studiów i Analiz SN, a następnie pełnomocnika w sprawie sądowoadministracyjnej:

a) były i pozostają wewnętrznie spójne,

b) uwzględniały złożoność i specyfikę istniejącej regulacji prawnej oraz orzecznictwo na tle art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym co do miejsca i roli art. 71 i n. ustawy o rachunkowości w zakresie dostępu do pewnych kategorii informacji znajdujących się w zasobach władz publicznych, zważywszy na postać, w jakich one występują, a także na obowiązek ich ochrony przed nieuprawnionym udostępnieniem,

c) konstruktywnie odnosiły się do określonego wniosku K. B., wskazując, że bez konieczności angażowania:

• unormowań ustawy o rachunkowości,

• unormowań o sądownictwie administracyjnym

może on uzyskać, przy odpowiedniej modyfikacji swojego pierwotnego żądania lub przy przedstawieniu nowego wniosku, informacje o tak kluczowych elementach danej umowy prawa cywilnego, jak dane o jej przedmiocie i wartości, czyli o tym, za jakiego rodzaju działania ze strony podmiotu zewnętrznego w stosunku do Skarbu Państwa - Sądu Najwyższego, jakie środki z budżetu Państwa miały być i zostały faktycznie wydatkowane,

C. braku choćby jednego zdania z wyjaśnieniem, dlaczego - zdaniem WSA w Warszawie - ewentualne udostępnienie przez Sąd Najwyższy informacji w kształcie i w zakresie określonym we wniosku K. B. z [...] stycznia 2015 r. miałoby ewentualnie stanowić czynność tego rodzaju, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.,

D. braku podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia co do charakteru żądanych przez wnioskodawcę informacji z punktu widzenia art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, po uprzednim "zadekretowaniu", że dotyczą one spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 powołanej ustawy, a mianowicie, czy Skarżący - w istocie - żądał dostępu:

a) do dokumentów w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy o dostępie do informacji publicznej, czy

b) do informacji o majątku Skarbu Państwa w znaczeniu, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a) ustawy o dostępie do informacji publicznej, czy

c) do informacji spoza katalogu informacji przykładowo, a zarazem rodzajowo wskazanych w art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej mających jednakże walor informacji o sprawach publicznych w znaczeniu, w którym o takich sprawach jest mowa w art. 1 ust. 1 oraz art. 3 ust. 2 powołanej ustawy.

Zarzucając powyższe Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego wniósł:

1) o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz o odrzucenie skargi przez zastosowanie art. 189 w związku z art. 183 § 2 pkt 1 w związku z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. albo o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku przez zastosowanie art. 186 w związku z art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. albo o uchylenie w całości przedmiotowego wyroku w połączeniu z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a zatem przez zastosowanie art. 185 § 1 P.p.s.a.,

2) w przypadku uwzględnienia niniejszej skargi kasacyjnej - o zasądzenie na rzecz Organu kosztów postępowania w sprawie z uwzględnieniem stosownych unormowań prawnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1370) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Zarzuty nieważności postępowania przed sądem pierwszej instancji zostały oparte na podstawach wskazanych w art. 183 § 2 pkt 1 i 5 P.p.s.a. Zarzuty te jako najdalej idące, które podlegają rozpoznaniu w pierwszej kolejności, muszą być jednak poprzedzone rozstrzygnięciem, czy słuszna jest ocena strony skarżącej kasacyjnie, że wniosek K. B. z [...] stycznia 2015 r. nie dotyczył informacji, o których mowa z w art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej lub tych, o których mowa w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i w związku z tym do skargi na bezczynność w sprawie zainicjowanej tym wnioskiem nie miały zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej ze względu na treść art. 21 tej ustawy, w konsekwencji czego skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. jako wniesiona w sprawie nienależącej do właściwości sądu administracyjnego. Rozstrzygnięcia wymaga również to, czy ma do żądanych informacji zastosowanie art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który stanowi, że przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Strona skarżąca kasacyjnie stoi bowiem na stanowisku, że przepisami tymi są przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych i ustawy o rachunkowości.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Stosowanie w praktyce przepisów zawierających tak niedookreślone pojęcia mogłoby napotykać na trudności, dlatego ustawodawca w art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej podjął próbę dookreślenia, poprzez wyliczenie, jakie informacje i dokumenty podlegają udostępnieniu jako informacja publiczna. Są to m. in. informacje o podmiotach określonych w art. 4 ust. 1 tej ustawy oraz zasadach ich funkcjonowania. Podkreślić należy, że odczytywanie treści powyższych przepisów powinno uwzględniać zasadę "prawa do informacji" zawartą w art. 61 Konstytucji, zgodnie z którą prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Oznacza to stosowanie w odniesieniu do tej ustawy takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzeniu, a nie zawężeniu obowiązku informacyjnego.

Przepis art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej zawiera dwa określenia, których sama ustawa, jak i inne akty prawne, nie definiują, tj. "sprawy publiczne" i "informacja publiczna". Jedno wynika z drugiego, a więc trudno jest określić zakres desygnatów sformułowania informacja publiczna. W doktrynie zauważono, że w związku z trudnościami w określeniu czym jest "informacja publiczna" pojawiły się dwa sposoby zdefiniowania tego pojęcia: podmiotowy i przedmiotowy (g. Sibiga [w] Główne problemy prawa do informacji w świetle prawa i standardów europejskich i wybranych państw Unii Europejskiej, red. G. Sibiga, Warszawa 2013, s. 19-20).

Definicja podmiotowa oparta jest na założeniu, że zgodnie z art. 61 ust. 4 Konstytucji RP ustawa miała określać jedynie tryb udzielania informacji publicznej, natomiast jej zakres przedmiotowy i podmiotowy wynika z samej Konstytucji. Stąd pojęcia informacji publicznej nie można rozpatrywać wyłącznie na tle art. 1 ustawy bez uwzględnienia treści art. 61 Konstytucji. Podmiotowe określenie informacji publicznej odwołuje się do treści Konstytucji, która w art. 61 ust. 1 określa, że obywatel ma prawo do otrzymania informacji o działalności organów władzy publicznej i osób pełniących funkcje publiczne. Prawodawca nie rozróżnia podmiotów, których dotyczą działania organów władzy publicznej. Podmiotowa definicja informacji publicznej jest zatem bardzo szeroka. Każdy bowiem przejaw działania podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, niezależnie od tego, czy dotyczy on spraw pewnej zbiorowości, grupy osób, czy też pojedynczych podmiotów stanowi informację publiczną. Natomiast granice ujawnienia informacji publicznej zakreśla art. 5 ustawy, który zawiera ograniczenia co do możliwości udostępnienia informacji z uwagi na przepisy ustawy o ochronie informacji niejawnych oraz ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a także art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, stanowiący, że informacje przetworzoną można uzyskać w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (wyrok NSA z 3 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 787/10). Wszystkie informacje powstałe w toku działania organu władzy publicznej podlegają więc udostępnieniu, a wyjątki wymieniono w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który określa przesłanki odmowy udzielenia informacji ze względu na ochronę informacji niejawnych oraz przepisy o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Dodać przy tym należy, że ograniczenia przewidziane w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie zmieniają istoty informacji i nie skutkują tym, że traci ona walor informacji publicznej. Informacja, która nie może być udostępniona ze względu na przepisy o tajemnicy ustawowo chronionej lub prawo do prywatności nie przestaje być informacją publiczną. Pozostaje nią nadal, choć nie może zostać ujawniona, a podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w takiej sytuacji powinien wydać decyzję, o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Definicja przedmiotowa odwołuje się do art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, kluczowe znaczenie ma tutaj pojęcie "sprawa publiczna" (H. Knysiak-Molczyk, Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, Warszawa 2013, s. 178). Sprawa publiczna stanowi przeciwieństwo sprawy niepublicznej (prywatnej), do której ustawa o dostępie do informacji publicznej nie ma zastosowania. Sprawa publiczna, co do której ma być udzielona informacja publiczna, wskazuje na publiczną naturę zadań wykonywanych przez określony podmiot. To stanowisko odwołuje się do potocznego rozumienia słowa "publiczny", czyli dotyczący ogółu, służący ogółowi ludzi, dostępny dla wszystkich, ogólny społeczny, nieprywatny (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego. Tom D-Ś, red. S. Dubisz, Warszawa 2008, s. 843). Oznacza to, że w sprawach prywatnych nie mamy do czynienia z informacja publiczną (wyrok NSA z 14 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1035/10). Uznać zatem należy, że z informacją publiczną nie mamy do czynienia wtedy, gdy dana informacja nie dotyczy sprawy publicznej, ale co do zasady obejmuje sprawy prywatne, niepubliczne, osobiste (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), a także informacje, które naruszałyby godność, cześć (dobre imię), a więc dobra osobiste (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151). Tym samym, jeśli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa nie podlega ona udostępnieniu. W sytuacji, w której występuje aktywność organów publicznych, mamy natomiast do czynienia z informacją publiczną.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego do udostępnienia informacji publicznej jaką są żądane przez wnioskodawcę informacje nie znajdują zastosowania przepisy innych ustaw niż ustawy o dostępie do informacji publicznej określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 2 tej ustawy. Takim przepisem nie jest art. 139. ust. 3 ustawy Prawo zamówień publicznych, który stanowi, że umowy w sprawach zamówień publicznych zawierane w trybie tej ustawy są jawne i podlegają udostępnianiu na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej. Niekwestionowane w sprawie jest to, że do umowy, która jest przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej, nie miała zastosowania ustawa Prawo zamówień publicznych. Jednakże nie można w tej sytuacji a contrario do cytowanego art. 139 ust. 3 ustawy Prawo zamówień publicznych uznać, że skoro ustawa ta ustanawia zasadę jawności dla umów w sprawach zamówień publicznych i przewiduje ich udostępnianie na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej, to do pozostałych umów wyłącza stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ze względu na doniosłość umów zawieranych w trybie ustawy Prawo zamówień publicznych ustawodawca w art. 139 ust. 3 poszerzył dostęp do umów zawieranych w trybie tej ustawy. Jawność umów w sprawach zamówień publicznych na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej wyłącza bowiem możliwość odmowy ich udostępnienia z powołaniem się na którąkolwiek z tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest zatem dopuszczalne wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia umów w sprawach zamówień publicznych, gdyż są one jawne ( tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 2215/11).

Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie, do udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem nie znajdują zastosowania przepisy ustawy o rachunkowości. Jak wynika z art. 1 ustawy o rachunkowości, ustawa ta określa zasady rachunkowości, tryb badania sprawozdań finansowych przez biegłych rewidentów oraz zasady wykonywania działalności w zakresie usługowego prowadzenia ksiąg rachunkowych. Z art. 10 ust. 1 ustawy wynika, że jednostka powinna posiadać dokumentację opisującą w języku polskim przyjęte przez nią zasady (politykę) rachunkowości. Zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy "dokumentację", o której mowa w art. 10 ust. 1, księgi rachunkowe, dowody księgowe, dokumenty inwentaryzacyjne i sprawozdania finansowe, zwane dalej także "zbiorami", należy przechowywać w należyty sposób i chronić przed niedozwolonymi zmianami, nieupoważnionym rozpowszechnianiem, uszkodzeniem lub zniszczeniem". Z kolei według art. 75 ustawy "udostępnienie osobie trzeciej zbiorów lub ich części: 1) do wglądu na terenie jednostki - wymaga zgody kierownika jednostki lub osoby przez niego upoważnionej, 2) poza siedzibą zarządu (oddziału) jednostki - wymaga pisemnej zgody kierownika jednostki oraz pozostawienia w jednostce potwierdzonego spisu przejętych dokumentów - chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej". Wskazane wyżej regulacje zmierzają do ochrony dokumentacji rachunkowości i reglamentują zasady "technicznego" wglądu do tej dokumentacji (nie wykluczając takiego wglądu), nie zawierają natomiast żadnych ograniczeń w dostępie do informacji publicznej. Z przepisów tych wynika, że pojęcie "zbiorów", o jakich mowa w art. 71 ust. 1 ustawy o rachunkowości dotyczy egzemplarzy dokumentów rachunkowości jako nośników pewnych informacji, a nie samych informacji rozumianych jako zbiór danych zawartych w tych dokumentach (wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2075/13 i 4 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 900/15). Tymczasem wniosek K. B. nie dotyczył wglądu do dokumentacji rachunkowości Sądu Najwyższego, lecz kopii (skanów) faktur związanych z umowami zawartymi w związku z postępowaniem prowadzonym przed Trybunałem Konstytucyjnym w okresie od 2013 r. do dnia udzielenia odpowiedzi. Nie ma podstaw do twierdzenia, że tak określona informacja publiczna podlegała udostępnieniu w trybie wglądu do dokumentacji rachunkowości Sądu Najwyższego, a także na innych zasadach niż wynikające z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wniosek ten nie dotyczył udostępnienia do wglądu "zbiorów", o jakich mowa w art. 71 ust. 1 ustawy o rachunkowości. Zasady wglądu do dokumentacji rachunkowości nie miały zastosowania w sprawie, a zatem zasadnie nie był w sprawie w tym kontekście stosowany art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Skoro żądane przez wnioskodawcę informacje mają charakter informacji publicznej i do udostepnienia tej informacji ma zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej, to zastosowanie miał również art. 21 tej ustawy, zgodnie z którym do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy P.p.s.a. Do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej należy niewątpliwie zaliczyć również skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. Oznacza to, że w realiach niniejszej sprawy trafne było zastosowanie przepisów art. 1 oraz art. 3 § 2 pkt 1 – 4a i pkt 8 P.p.s.a. Z przepisów tych wynika, że wymieniona ustawa normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jej przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne), a sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg m. in. na bezczynność organów administracji publicznej polegającą na niewydaniu decyzji, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, oraz aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a także pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach, opinii zabezpieczających i odmów wydania opinii zabezpieczających. Do tak określonych spraw sądowoadministracyjnych należy też niniejsza sprawa.

Skoro zarzucana bezczynność Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego w rozpatrzeniu we właściwym trybie wniosku K. B. dotyczy informacji publicznej, do której nie znajdzie zastosowania art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, to Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego powinien dokonać kwalifikacji wnioskowanej informacji (z uwzględnieniem m. in. konieczności oceny czy wnioskowana informacja ma charakter informacji prostej czy przetworzonej), w zależności od tej kwalifikacji zastosować właściwy tryb procedowania przewidziany w stosunku do odpowiedniego rodzaju informacji publicznej, a następnie bądź udostępnić taką informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.), bądź wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia (w całości lub części w zależności od oceny wystąpienia przesłanek wskazanych zwłaszcza w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej), podlegającą stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. kontroli sądów administracyjnych.

Mając powyższe na względzie, należy uznać, że właściwość sądu administracyjnego do rozstrzygania tego typu spraw jak przedmiotowa, stosownie do art. 184 Konstytucji wynika z ustawy. W konsekwencji należy uznać, że Sąd pierwszej instancji był właściwy do rozpoznania tej skargi, zatem brak było podstaw do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej ze względu na niewłaściwość sądu administracyjnego. Należy tu dodać, że art. 3 § 3 P.p.s.a. który stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach, jest jedynie potwierdzeniem kompetencji sądów administracyjnych wskazanych w art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podobna konstrukcja została zastosowana w wielu innych ustawach w których przewidziano sądową kontrolę wydawanych w postępowaniach prowadzonych na podstawie przepisów tych ustaw aktów, przykładowo należy tu wskazać na ustawy dotyczące tzw. służb mundurowych. Zatem przepis ten nie podważa przyjętej w niniejszej sprawie właściwości sądów administracyjnych.

Jak wyżej wykazano, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji rozpoznał jednoznaczną tak co do przedmiotu zaskarżenia jak i co do treści żądań skargę będąc, co również wykazano wyżej, właściwym do jej rozpoznania, stąd też nie mógł być uwzględniony zarzut nieważności postępowania z przyczyny wskazanej w art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a. tj. niedopuszczalności drogi sądowej.

Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut nieważności postępowania z przyczyny wskazanej w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. tj. pozbawienia organu możliwości obrony swoich praw. Zarzut ten skarżący kasacyjnie wiąże z zaniechaniem przez Sąd odniesienia się w formach wymaganych prawem do wniosków procesowych, w szczególności do kwestii niewyjaśnienia wątpliwości co do przedmiotu skargi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga nie budzi wątpliwości co do sformułowanych w niej żądań w zakresie bezczynności organu w udostępnieniu informacji wskazanych we wniosku z [...] stycznia 2015 r. Co do pozostałych zaniechań Sądu zarzut ten uzasadniono jedynie w sposób ogólny, nie wskazując z jakich przepisów wynikać miał obowiązek podjęcia działań przez Sąd. Podjęcie takich działań przed rozprawą prowadziłaby jedynie do przedłużenia postępowania wbrew intencjom ustawodawcy wynikającym z przepisu art. 21 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, z którego wynika, że przedmiotową skargę należało rozpoznać w terminie 30 dni od otrzymania akt wraz z odpowiedzią na skargę. Należy też tu podkreślić, że procedura sądowoadministracyjna nie przewiduje instytucji podjęcia przed rozprawą postanowienia w przedmiocie "przyjęcia skargi do merytorycznego rozpoznania". Zbędne było także wzywanie skarżącego do wypowiedzenia się co do argumentacji organu zawartych w odpowiedzi na skargę. Sąd Wojewódzki po wpłynięciu skargi i odpowiedzi na nią, po uzupełnieniu braków formalnych skargi, niezwłocznie wydał zarządzenie o wyznaczeniu terminu rozprawy. Na tejże rozprawie po zamknięciu rozprawy wydał wyrok, czym w sposób dorozumiany uznał wniosek o odrzucenie skargi za niezasadny. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd odniósł się do istotnych dla sprawy wniosków i argumentacji organu, przesądzając także o jego właściwości do rozpoznania skargi. W tych okolicznościach nie sposób uznać, że Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego został pozbawiony możności obrony swoich praw, szczególnie w kontekście podnoszonej przez niego wielości, obszerności i alternatywności argumentacji na poparcie swojego stanowiska. Dodać tylko trzeba, że obowiązek oczekiwanych przez organ działań Sądu lub jego przewodniczącego jeszcze przed rozprawą nie wynika z treści art. 160 lub 166 P.p.s.a. w zw. z art. 141§ 4 P.p.s.a., które to przepisy dają ogólne kompetencje tym podmiotom do wydawania określonych w nich orzeczeń.

Nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 3 ust. 2 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a) ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdefiniowanie określenia "informacja publiczna" nie oznacza, że w łatwy sposób można wyznaczyć granicę pomiędzy informacjami stanowiącymi informację publiczną a informacjami niemieszczącymi się w tej kategorii. Przepis art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyznaczający kategorie informacji, których można żądać, jest bardzo rozbudowany, a przez to trudny w interpretacji i stosowaniu. Przepis ten zawiera 34 podpunkty, a ponowne posłużenie się przez ustawodawcę formułowaniem "w szczególności" świadczy o tym, że ten i tak obszerny katalog nie jest zamknięty, a pogrupowanie informacji publicznych w pięć podstawowych kategorii służy wyznaczeniu najistotniejszych "obszarów tematycznych", które ze względu na swój charakter i wpływ na funkcjonowanie państwa i organów administracji publicznej wymagają szczególnego zapewnienia możliwie daleko idącej jawności i publicznego dostępu do informacji, które ich dotyczą (S. Szuster, Komentarz do art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej LEX 2003) Ustawa o dostępie do informacji publicznej wskazuje jedynie pięć obszarów, o których informacje można zaliczyć do kategorii informacji publicznej (polityka wewnętrzna i zewnętrzna państwa, podmioty zobowiązane na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy do udzielania informacji, zasady funkcjonowania podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 ustawy, dane publiczne, majątek publiczny). Określone w art. 6 powołanej ustawy obszary są trudne do jednoznacznego zdefiniowania i nie są jednymi, w których występuje "informacja publiczna". Wydaje się, że ustawodawca celowo przyjął, że zbiór desygnatów pojęcia "informacja publiczna" będzie niedookreślony, ponieważ tak szeroki zakres pojęcia informacji publicznej podlegającej udostępnieniu wynika także z chęci uniknięcia przez ustawodawcę sankcjonowania istniejącej nieformalnie tzw. szarej strefy informacyjnej, a więc sytuacji w której dana informacja jest w świetle obowiązującego prawa jawna i nie podlega żadnym ograniczeniom, a jednak – na mocy uznania urzędnika, nie jest dostępna dla obywateli (T. R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2008, s. 196). W ustawie o dostępie do informacji publicznej nie określono zamkniętego katalogu informacji publicznej, ponieważ ustawodawca chciał, aby społeczeństwo posiadało instrument do jak najszerszej kontroli instytucji publicznych. Taki instrument, aby był sprawny, powinien obejmować jak największą liczbę stanów faktycznych. Liczba ta nie może być ograniczona, ponieważ dynamiczny charakter stosunków społeczno-gospodarczych rodzi nowe sytuacje, w których pojawia się aktywność podmiotów publicznych. Ta aktywność w państwie demokratycznym powinna być poddana kontroli społecznej za pośrednictwem narzędzia, jakim jest prawo dostępu do informacji publicznej. Dlatego też uznaje się, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (wyroki: NSA z dnia 31 maja 2004 r., sygn. akt OSK 205/04, WSA w Warszawie: z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1542/08, z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 933/10, z dnia 10 listopada 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 117/09). Przepis art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie ma zatem charakteru zamkniętego, a wyliczenie stanów faktycznych w nim zawartych jest jedynie przykładowe. W kontekście powyższych wywodów natury ogólnej i wskazanych wyżej wywodów Sądu pierwszej instancji dotyczących pojęcia informacji publicznej, nie ulega wątpliwości, że umowa zawarta przez Sąd Najwyższy w związku z postępowaniem toczącym się przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie o sygn. akt K 58/13 oraz faktura zawierająca informacje dotyczące kwot na ten cel wydatkowanych stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Informacje te wskazują na sposób działania władzy publicznej jaką jest ten Sąd w zakresie wykonywania zadań publicznych i działalności w ramach gospodarki środkami publicznymi do których jest on zobowiązany na podstawie art. 6 § 1 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (Dz. U. z 2016 r. poz. 1254 ze zm.). Stanowisko to dodatkowo znajduje potwierdzenie w przepisach art. 9 pkt 1 i art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1870 ze zm.) statuujących zasadę jawności gospodarki środkami publicznymi. Zasada ta dotyczy także Sądu Najwyższego. Dodatkowo zauważyć należy, że zasada ta znajduje potwierdzenie choćby w wyroku SN z dnia 8 listopada 2012 r. w sprawie o sygn. akt I CSK 190/12, który jest przykładem na to, że umowy cywilnoprawne z podmiotami wskazanymi w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej są informacją publiczną. Takie stanowisko jest powszechnie przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym problemem jest w zasadzie tylko kwestia ograniczenia dostępu do tych umów z uwagi na unormowanie zawarte w art. 5 powołanej ustawy.

Mając na uwadze przedstawione rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, chociaż nie zawarł w uzasadnieniu wyroku pogłębionej argumentacji prawnej uzasadniającej uznanie informacji wnioskowanej przez K. B. za informację publiczną, prawidłowo uznał, że wniosek ww. dotyczył właśnie takiej informacji, tj. informacji publicznej. Podnoszone w ramach zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. nieprawidłowości uzasadnienia do zaskarżonego wyroku, pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Podobnie jak nieścisłości zawarte w uzasadnieniu wyroku podniesione w ramach zarzutu oznaczonego w skardze kasacyjnej jako B.

Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej należy zauważyć, że skarga kasacyjna nie w pełni odpowiada wymogom określonym w art. 174 P.p.s.a. Poza stwierdzeniem, że jej autor opiera skargę na obu podstawach kasacyjnych, skarga kasacyjna nie wskazuje, które z wymienionych w niej zarzutów składają się na konkretną podstawę kasacyjną. Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego połączone zostały z zarzutami procesowymi, chociaż składają się na odrębne podstawy kasacyjne. Skarga kasacyjna powinna wiązać konkretne zarzuty z właściwą podstawą kasacyjną, a zwłaszcza Sąd drugiej instancji nie może domniemywać, o jakie naruszenia chodzi i w ramach jakiej podstawy kasacyjnej. Tak musi być w sytuacji, gdy autor skargi kasacyjnej wskazuje na obie podstawy z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. i nie przyporządkowuje tym podstawom konkretnych naruszeń podnoszonych w zarzutach. Konieczność wykazania takiego związku przez autora skargi kasacyjnej jest niezbędna, zważywszy, że inne są kryteria naruszeń prawa materialnego, a inne przepisów postępowania oraz różny jest ich związek z rozstrzygnięciem. Dodatkowo wskazać należy, że w przypadku naruszeń procesowych bezwzględnie należy określić na czym polega istotny wpływ naruszenia na rozstrzygnięcie.

Zarzuty oznaczone w skardze kasacyjnej jako IV pkt 1 -8 dotyczą wyjaśnianych już kwestii. A mianowicie czy informacja żądana przez K. B. stanowi informację publiczną. Podobnie jak zarzuty oznaczone jako C i D. Zagadnienia te zostały już omówione i niecelowe wydaje się ponawianie użytej argumentacji. Nie można Sądowi pierwszej instancji zarzucić także naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd wyraźnie wskazał dlaczego uwzględnił skargę na bezczynność oraz odniósł się do art. 3 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przyjęcie przez Sąd Wojewódzki założenia, że żądana informacja stanowi informację publiczną oznaczało, że ta kwestia była na tyle jasna, zwłaszcza wobec stanowiska prezentowanego we wcześniejszym orzecznictwie sądów administracyjnych, że nie wymagała szczegółowego wyjaśnienia.

Zarzuty naruszenia powyższych przepisów są nieuzasadnione, co czyni również niezasadnym zarzut naruszenia art. 149 § 1 P.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na podstawie art. 184 P.p.s.a. ją oddalił. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.