Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 425/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Urszula Wilk (spr.) Protokolant Jakub Wójcik po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2021 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Go 921/17 w sprawie ze skargi B. R. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 8 listopada 2017 r. sygn. II SA/Go 921/17 po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. R. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 4 kwietnia 2017 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniach 6 lipca 2016 r. – 5 października 2016 r. została przeprowadzona kontrola przedsiębiorstwa prowadzonego przez B. R., w trakcie której stwierdzono naruszenie obowiązku wczytywania danych z kart kierowcy, niezgłoszenie w formie pisemnej, w postaci papierowej lub w postaci elektronicznej organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych w wymaganym terminie, nieuzasadnione użycie kilku wykresówek w ciągu tego samego 24-godzinnego okresu.

Decyzją z 10 listopada 2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu nałożył na B. R. prowadzącego działalność gospodarczą [...] karę pieniężną w kwocie 4100 zł z tytułu stwierdzenia naruszeń określonych w: lp. 1.4, 6.3.11,6.3.1 załącznika nr 3 do u.t.d.

Decyzją z 4 kwietnia 2017 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej też: GITD), na podstawie art. 4 pkt 22 lit a i h, art. 92 a ust. 1-6, art. 92c ustawy z dnia 6 września 2001 r., o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1907 ze zm.; dalej: u.t.d.), lp. 1.4, lp. 6.3.1, lp. 6.3.11, załącznika nr 3 do u.t.d., art. 10 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie rady (EWG) nr 3820/85 (DZ. Urz. UE L 102 z 11.04.20006; dalej: rozporządzenie nr 561/2006), § 3, § 4 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów i kart kierowców oraz warunków przechowywania danych (Dz. U. z 2007 r., Nr 159, poz. 1128 ze zm.), art. 1 rozporządzenia nr 581/2010 z dnia 1 lipca 2010 r. w sprawie maksymalnych okresów na wczytanie odpowiednich danych z jednostek pojazdowych oraz z kart kierowców (Dz. U. UE L z dnia 2 lipca 2010; dalej: rozporządzenie nr 581/2010), art. 34 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/1985 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie nr 561/2006 (Dz. U. UE L 2014 60.1 ze zm.; dalej: rozporządzenie nr 165/2014), uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i nałożył na B. R. karę pieniężną w wysokości 1200 zł.

Organ odwoławczy nałożył na przedsiębiorcę karę pieniężną za naruszenia określone w:

- lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do u.t.d. z tytułu naruszenia obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy: za każdego kierowcę (łącznie 1.000 zł),

- lp. 6.3.1 załącznika nr 3 do u.t.d. z tytułu nieuzasadnionego użycia kilku wykresówek w ciągu tego samego 24-godzinnego okresu (200 zł).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że przedsiębiorca wykazał, że w dniach 15 maja 2015 r. oraz 12 stycznia 2016 r. zgłosił drogą elektroniczną wykaz pojazdów ciężarowych znajdujących się w prawnej dyspozycji przedsiębiorcy, wobec czego uchylono karę w wysokości 2.400 zł nałożoną z tytułu naruszenia lp. 1.4 załącznika nr 3 do u.t.d.

GITD stwierdził, że przedsiębiorca uchybił terminowi na wczytywanie danych cyfrowych w przypadku dwóch kierowców. Wskazał, że nie zachodzą podstawy do nałożenia za ww. naruszenie kary w stosunku do kierowcy R. N. W związku z powyższym GITD wymierzył karę za naruszenie opisane w lp. 6.3.11 załącznika nr 3 w wysokości 1000 zł. Nadto organ odwoławczy nałożył na stronę karę w wysokości 200 zł za naruszenie opisane w lp. 6.3.1 załącznika nr 3 do u.t.d.

GITD wskazał, że przy obliczaniu dni zarejestrowanej działalności nie wziął pod uwagę dni, w których kontrolowani kierowcy przebywali na urlopie, bądź zwolnieniu chorobowym, które zostały potwierdzone odpowiednimi zaświadczeniami. Organ drugiej instancji uznał ponadto, że w sprawie nie zaistniały okoliczności wymienione w art. 92 c u.t.d. mogące wyłączyć odpowiedzialność przedsiębiorcy za stwierdzone naruszenie.

B. R. wniósł skargę na tę decyzję.

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).

Sąd pierwszej instancji uznał, że w sprawie spór dotyczył zasadności nałożenia kary za naruszenie obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy. Organ odwoławczy stwierdził bowiem ostatecznie naruszenie obowiązku pobierania danych z kart kierowców w przypadku dwóch kierowców, J. H. i K. S. co skutkowało wymierzeniem kar pieniężnych za naruszenie z lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do u.t.d., po 500 zł – łącznie 1.000 zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wskazał, że na podstawie art. 51 ust. 3 oraz art. 54 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.t.d. zostało wydane przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego zarządzenie nr 28/2014 w sprawie zasad planowania, prowadzenia oraz dokumentowania kontroli przewozów drogowych przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego (Dz. Urz. GITD 2014, poz. 14). § 50 ust. 1. zarządzenia stanowi, że kontrolujący żąda na piśmie przekazania przechowywanych w przedsiębiorstwie danych cyfrowych z kart wytypowanych kierowców tylko za okres kontroli czasu pracy kierowcy. Za ten okres pobiera również dokumenty związane z ewidencją czasu pracy; może również pobrać dokumenty potwierdzające fakt nieprowadzenia pojazdów. Zgodnie z § 50 ust. 5 zarządzenia, analizie czasu pracy kierowcy w zakresie prawidłowości okresów prowadzenia pojazdu, obowiązkowych przerw i czasu odpoczynku poddawane są dane cyfrowe z karty kierowcy i tachografu cyfrowego tylko za okres kontroli czasu pracy.

Odwołując się do orzecznictwa, Sąd pierwszej instancji zwracał uwagę, że zawężony okres kontroli czasu pracy kierowców względem całego okresu objętego kontrolą oznacza brak umocowania organów do kontroli czasu pracy kierowców we wszelkich jego aspektach poza wyznaczonym okresem kontroli czasu pracy kierowców oraz wywodzenia skutków prawnych ze zdarzeń mających miejsce odpowiednio przed i po wyznaczonym okresie.

Sąd podniósł, że w rozpoznawanej sprawie kontrola przedsiębiorstwa skarżącego obejmowała okres od 7 lipca 2015 r. do 6 lipca 2016 r., zaś kontrola czasu pracy kierowców obejmowała okres od 1 lutego 2016 r. do 31 maja 2016 r. (protokół kontroli). Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ uwzględnił okres od stycznia 2016 r. do czerwca 2016 r. W stosunku do kierowcy K. S. organ wziął między innymi pod uwagę dane sczytane z karty 16 stycznia 2016 r. i 27 lutego 2016 r. W konsekwencji organ uznał, że doszło do przekroczenia 28 dni na pobranie danych z kart (42 dni). Odnośnie kierowcy J. H. organ wziął pod uwagę dane pobrane 16 stycznia 2016 r., 21 lutego 2016 r. (po upływie 36 dni) i w rezultacie stwierdził naruszenie wskazane w lp. 6.3.11 załącznika 3 do u.t.d. W ocenie Sądu pierwszej instancji organ w sposób nieuprawniony dokonał zatem "wyjścia" poza okres kontroli czasu pracy kierowców wskazany w protokole kontroli.

Ustosunkowując się do zarzutu skarżącego w kwestii nieprawidłowego wyliczenia dni zarejestrowanej działalności kierowców, Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów i kart kierowców oraz warunków przechowywania danych, dane z karty kierowcy podmiot pobiera co najmniej raz na 28 dni. Brak jest w tym przepisie dookreślenia, czy są to dni kalendarzowe, czy dni zarejestrowanej działalności kierowcy. Zgodnie natomiast z treścią punktu 3 preambuły oraz art. 1 ust. 3 lit. b rozporządzenia nr 581/2010, określenie maksymalnych okresów na wczytanie danych zarejestrowanych przez jednostkę pojazdową i na karcie kierowcy powinno uwzględniać wyłącznie dni zarejestrowanej działalności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wywodził, że w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie akceptowany jest pogląd, iż dniami zarejestrowanej działalności w świetle punkt 3 preambuły rozporządzenia nr 581/2010 są dni, w których działalność kierowcy powinna być rejestrowana dla potrzeb skutecznej kontroli przestrzegania przez kierowcę i przedsiębiorstwo przepisów dotyczących czasu prowadzenia pojazdów i okresów odpoczynku ustanowionych rozporządzeniem nr 561/2006. Okresami składającymi się z dni nierejestrowanej działalności są te okresy, gdzie nie można przedsiębiorstwu przypisać ustawowego obowiązku rejestrowania działalności kierowcy, czyli dni w których kierowca nie prowadzi pojazdu i jednocześnie nie podlega obowiązkowi odpoczynku. Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie może budzić wątpliwości, że okres urlopu czy zwolnienia lekarskiego kierowcy nie może być zaliczony do dni zarejestrowanej działalności. Zdaniem Sądu organ odwoławczy nie wyjaśnił jednak szczegółowo w jaki sposób ustalił ilość dni zarejestrowanej działalności, a których dni nie zaliczył do tej kategorii. Sąd pierwszej instancji wskazał, że na kwestie te zwracał uwagę skarżący w postępowaniu administracyjnym. W piśmie z dnia 14 października 2016 r. przedstawił dni w których kierowcy mieli czas wolny. W odwołaniu skarżący podniósł, że organ pierwszej instancji do dni zarejestrowanej działalności uwzględnił także te dni, w których kierowcy nie dokonali wpisów ręcznych i nie byli w trakcie zadania transportowego. GITD nie odniósł się do twierdzenia skarżącego zawartego w odwołaniu i skardze, że kierowcy prawie każdy weekend spędzają w domu i kartę kierowcy wyjmują z urządzenia rejestrującego. Swoje stanowisko skarżący poparł dołączając do skargi "kalendarze ciągłości danych" wymienionych kierowców. W tym kontekście, Sąd podkreślił, że tylko okresy odpoczynku w rozumieniu przepisów rozporządzenia nr 561/2006 oraz dni kiedy kierowcy prowadzili pojazdy i korzystali z przerw można było wliczyć do dni rejestrowanej działalności. Oznacza to, że okresy, w których kierowca nie prowadzi pojazdu, nie podlega obowiązkowi odpoczynku i jednocześnie nie ma ustawowego obowiązku rejestrowania swojej działalności nie mogą być traktowane jako dni zarejestrowanej działalności i jako takie nie są wliczane do 28 dniowego terminu na wczytywanie danych z karty kierowcy.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, szczególnie precyzyjne określenie tych dni było tym bardziej konieczne, jeśli się zważy, że przekroczenie terminu wczytywania danych za okres (21.02.2016 r.-21.03.2016 r.) było nieznaczne, wynosiło jeden dzień w przypadku J. H. (29 dni). W tych okolicznościach, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zachodzi potrzeba ponownej, wnikliwej analizy całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, pod kątem zachowania przez przedsiębiorcę obowiązku wczytywania danych z kart kierowców w wymaganym 28 – dniowym terminie, zaś organ powinien mieć na uwadze wyznaczony okres kontroli czasu pracy kierowców.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uznał, że stan faktyczny nie został dostatecznie wyjaśniony przez organ, przy uwzględnieniu całości materiału dowodowego zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Podkreślił przy tym, iż precyzyjne i jednoznaczne ustalenia muszą wynikać nie tylko z akt sprawy, lecz przede wszystkim z uzasadnienia decyzji zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu pierwszej instancji uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie pozwala na pełną weryfikację nałożonej kary w zakresie naruszenia obowiązku wczytywania danych z kart kierowców.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.), polegające na uchyleniu decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w wyniku błędnego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że w zakresie naruszenia lp. 6.3.11 złącznika nr 3 do u.t.d. organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazał, sposobu obliczenia dni zarejestrowanej działalności przez co stan faktyczny nie został w sposób należyty wyjaśniony, a organ przy stwierdzeniu ww. naruszenia "przekroczył okres objęty kontrolą", podczas gdy z uzasadnienia uchylonej decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 wynika jednoznacznie, że organ:

- przebadał każdy okres w którym stwierdzono uchybienie w postaci naruszenia obowiązku terminowego wczytywania danych z karty kierowcy i uwzględnił przy obliczeniu każdego przypadku takiego uchybienia jedynie okres "dni zarejestrowanej działalności", wyłączając z niego "dni nierejestrowanej działalności" (gdzie nie można stronie przypisywać ustawowego obowiązku rejestrowania działalności kierowcy, czyli dni w których kierowca nie prowadził pojazdu i nie podlegał obowiązkowi odpoczynku),

- organ wydając rozstrzygnięcie oparł się na zapisach protokołu kontroli, zapisie danych cyfrowych kierowców oraz ewidencji czasu pracy (wnioskach urlopowych, zwolnieniach lekarskich),

- dodatkowo wyjaśniono, jakie dni uznano za podstawę naruszenia wskazując, iż w spornym okresie kierowca J. H. nie przebywał na urlopie ani zwolnieniu chorobowym, także w odniesieniu do osoby kierowcy K. S. wskazano, iż kierowca w analizowanym okresie nie przebywał na urlopie ani zwolnieniu chorobowym,

- ponadto organ stwierdzając ww. naruszenia w miesiącach styczeń 2016 r. - czerwiec 2016 r. nie wykroczył wbrew twierdzeniom WSA poza zakres kontroli, który miał miejsce w okresie od dnia 7 lipca 2015 r. do 6 lipca 2016 r. (Vide: strona 5 in fine i kolejne uzasadnienia uchylonej decyzji);

A zatem brak było jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia, jakoby stan faktyczny sprawy nie został w sposób należyty wyjaśniony, a uzasadnienie decyzji było niepełne, gdyż organ opierając się wyłącznie na "dniach zarejestrowanej działalności" i wskazując sposób ich obliczenia, (co sam organ wskazał wprost w uzasadnieniu decyzji przy opisie ww. naruszeń str. 6, akapit 1 i kolejne decyzji) stwierdził bezspornie, iż naruszenie z lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do u.t.d. niewątpliwie miało w przedmiotowej sprawie miejsce w 2 przypadkach.

Tym samym za zasadne należy przyjąć rozstrzygnięcie w zakresie uchylenia w całości decyzji organu pierwszej instancji nakładającej karę pieniężną w wysokości 4100 złotych (stwierdzono 3 przypadki naruszenie lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do u.t.d. kara 1 500 złotych) i nałożenia na stronę przez organ odwoławczy kary pieniężnej w umniejszonej wysokości 1200 złotych (stwierdzono jedynie 2 przypadki naruszenie lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do u.t.d. kara 1 000 złotych) właśnie z uwagi na uwzględnienie jedynie "dni zarejestrowanej działalności", miast wszystkich "dni kalendarzowych";

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 5 rozporządzenia nr 561/2006, art. 1 rozporządzenia nr 581/2010, art. 23a ustawy z dnia 29 lipca 2015 r. o systemie tachografów cyfrowych (Dz. U. Nr 180, poz. 1494 ze zm.), § 4 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych, poprzez ich błędną wykładnię polegająca na odmowie zastosowania ww. przepisów w niniejszej sprawie przez Sąd pierwszej instancji, podczas gdy prawidłowa i dokładna analiza stanu faktycznego sprawy musi doprowadzić do konstatacji, iż organ za podstawę naruszenia z lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do u.t.d. przyjął jedynie "dni zarejestrowanej działalności", do czego szczegółowo i precyzyjnie odniesiono się przy stwierdzeniu rzeczonych naruszeń w uzasadnieniu uchylonej decyzji. Natomiast analiza materiału dowodowego przy uwzględnieniu tylko: "dni zarejestrowanej działalności" musiała doprowadzić do konstatacji, iż naruszenie z 6.3.11 załącznika nr 3 do u.t.d. niewątpliwie miało w przedmiotowej sprawie miejsce w 2 przypadkach i tym samym za zasadne należy przyjąć rozstrzygnięcie w zakresie uchylenia decyzji organu pierwszej instancji nakładającej karę pieniężną w wysokości 4 100 złotych w całości i nałożenie na stronę przez organ odwoławczy kary pieniężnej w umniejszonej wysokości 1 200 złotych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie przytoczonych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. R. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym w skardze kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie.

W rozpatrywanej skardze kasacyjnej postawiono zarzuty oparte na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. tj. zarzut naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy i zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego "błędną wykładnię polegającą na odmowie zastosowania ww. przepisów w niniejszej sprawie". W takiej sytuacji Sąd drugiej instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje zarzuty naruszenia prawa procesowego, a dopiero w dalszej może odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego. Zachowanie takiej kolejności rozpoznania zarzutów kasacyjnych jest podyktowane tym, że ocena sposobu stosowania prawa materialnego (do czego w istocie zmierza zarzut z punktu 2 petitum skargi kasacyjnej) jest możliwa dopiero wtedy, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny sprawy nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego istota zarzutu naruszenia przepisów postępowania sprowadza się do kwestionowania wyroku Sądu pierwszej instancji w zakresie przeprowadzonej przez ten Sąd oceny objętej skargą decyzji, której skutkiem było stwierdzenie, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie wykazał w sposób należyty czy przy badaniu naruszeń z lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do u.t.d. wziął pod uwagę wyłącznie dni zarejestrowanej działalności w rozumieniu punktu 3 preambuły rozporządzenia nr 581/2010 określającego, że za dni zarejestrowanej działalności należy uznać wyłącznie dni, w których działalność kierowców powinna być rejestrowana.

Odnosząc się do tych zarzutów na wstępie wskazać trzeba, że zgodnie z art. 1 ust. 3 pkt a i pkt b rozporządzenia nr 581/2010, maksymalny okres na wczytanie odpowiednich danych nie może przekraczać 90 dni w przypadku danych z jednostki pojazdowej (urządzenia rejestrującego) oraz 28 dni w przypadku danych z karty kierowcy. Przy dokonywaniu wykładni tych przepisów, należy mieć na uwadze treść pkt 3 preambuły do rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010, który przewiduje wyraźnie, że: "określając maksymalne okresy na wczytywanie danych, należy uwzględniać wyłącznie dni zarejestrowanej działalności". W świetle pkt 1 tej preambuły regularne wczytywanie danych zarejestrowanych przez jednostkę pojazdową i na karcie kierowcy jest niezbędne do skutecznej kontroli przestrzegania przez kierowcę i przedsiębiorstwo przepisów dotyczących czasu prowadzenia pojazdów i okresów odpoczynku ustanowionych rozporządzeniem nr 561/2006. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie już wyjaśniał w swoim orzecznictwie, że dni, w których kierowca nie prowadzi pojazdu i jednocześnie nie podlega obowiązkowi odpoczynku, składają się na okresy, w których nie można przedsiębiorstwu przypisać ustawowego obowiązku rejestrowania działalności kierowcy, a więc nie są to dni zarejestrowanej działalności w rozumieniu pkt 3 preambuły. Zatem przy realizacji obowiązku wczytywania danych, podmiot obowiązany powinien uwzględnić wyłącznie dni zarejestrowanej działalności kierowcy, którego dane mają zostać wczytane, nie zaś każdy dzień kalendarzowy. Nie można bowiem wymagać od adresata normy ustanawiającej wymóg wczytywania danych rejestrowanych, aby realizował ten wymóg także za dni, w których obowiązek rejestracji danych nie istniał. Stosowanie sankcji administracyjnej (w tym przypadku kary pieniężnej) może wchodzić w grę tyko wówczas, gdy istnieje w porządku prawnym wyraźna norma prawna podlegająca sankcjonowaniu (norma sankcjonowana). Ponieważ nie można powiązać wymogu rejestracji czasu pracy kierowcy jedynie z czasem jego zatrudnienia u przedsiębiorcy, to nie można karać za brak rejestracji danych, gdy kierowca nie wykonuje przewozu lub nie jest obowiązany odpocząć od wykonywania przewozu. Dlatego też organ powinien uwzględniać w toku swych działań kontrolnych jedynie dni rejestrowane w rozumieniu wskazywanych przepisów, czyli takie, które powinny interesować organ z uwagi na cele regulacji nakładających ograniczenia w zakresie czasu pracy kierowcy (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 listopada 2015 r., sygn. akt II GSK 2396/14; 9 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 2214/15; 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 1924/16; 15 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 1260/16; 9 września 2018 r., sygn. akt II GSK 2950/16; te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przedstawiona wykładnia nie jest kwestionowana zarówno przez Sąd pierwszej instancji jak i Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim zwrócił jednak uwagę, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie pozwala na pełną weryfikację poprawności obliczenia nałożonej kary w zakresie naruszenia obowiązku wczytywania danych z kart kierowców. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił szczegółowo w jaki sposób ustalił ilość dni zarejestrowanej działalności, a których dni nie zaliczył do tej kategorii mimo, że skarżący zarzucał nieprawidłowości w tym zakresie już w postępowaniu administracyjnym. W ocenie Sądu pierwszej instancji, szczególnie precyzyjne określenie tych dni było tym bardziej konieczne, jeśli się zważy, że przekroczenie terminu wczytywania danych za okres (21.02.2016 r.-21.03.2016 r.) było nieznaczne, wynosiło jeden dzień w przypadku J. H. (29 dni).

W tym miejscu przypomnieć zatem należy zasadniczą dla oceny prawidłowości działania organu administracji regułę ogólną wynikającą z art. 7 k.p.a., zgodnie z którą prowadząc postępowanie w indywidualnej sprawie organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i mają za zadanie podejmować wszelkie kroki mające na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego przy jednoczesnym wyważeniu interesu społecznego i słusznego interesu strony postępowania. Rozwinięciem zasady prawdy obiektywnej jest art. 77 § 1 tej ustawy, którym nałożono na organ obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że uzasadnienie decyzji, stanowiące jej obowiązkowy składnik, jest wyrazem prawidłowego przeprowadzenia przez organ procesu rozpoznawczego i dedukcyjnego w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną jej część. Z tego względu motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Konsekwentnie, niezrealizowanie dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. i brak właściwego uzasadnienia decyzji, narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do jej uchylenia przez sąd. Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny podnosi, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje również możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym. Motywy, jakimi kierowano się przy wydaniu decyzji, muszą wprost wynikać z decyzji, umożliwiając sądowi administracyjnemu kontrolę prawidłowości działań organu, które doprowadziły do jej wydania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 września 2019 r. sygn. II OSK 2322/17).

Odnosząc te zasady do okoliczności rozpoznawanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że trafna była ocena Sądu pierwszej instancji, że doszło do naruszenia przez organ przepisów postępowania przejawiającego się w wadliwości uzasadnienia zaskarżonej decyzji z powodu braku precyzyjnego wskazania poszczególnych okresów podlegających obowiązkowi rejestracji danych, tj. dni zarejestrowanej działalności, w odniesieniu do kierowców, którym przypisano to naruszenie. Wprawdzie, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przytoczył przepisy prawa i w odniesieniu do obydwu kierowców stwierdził, że "zgodnie z okazanym w toku kontroli zestawieniem okresów bez zaświadczeń kierowca w miesiącach styczeń oraz luty 2016 r. nie przebywał na urlopie lub zwolnieniu chorobowym", co oznacza, iż przedsiębiorca przekroczył 28 – dniowy termin na pobranie danych z karty kierowcy. Jednak, jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, nie wskazał, z jakiego powodu organ zaliczył wszystkie kolejne dni do zarejestrowanej działalności. Liczba dni stwierdzonego naruszenia obowiązku wczytywania danych z kart kierowców odpowiada w każdym stwierdzonym przypadku naruszenia liczbie dni kalendarzowych od poprzedniego odczytu, organ nie wyjaśnia przy tym czy wszystkie zaliczone dni były dniami zarejestrowanej działalności, a jak już wyżej wskazano - przy ustalaniu, czy doszło do naruszenia terminów wczytywania danych z kart kierowców, organ zobowiązany jest uwzględniać wyłącznie dni rejestrowanej aktywności. Z treści zakwestionowanej przez Sąd pierwszej instancji decyzji, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu nie wynika w sposób jednoznaczny, dlaczego wszystkie dni kalendarzowe, które upłynęły od poprzednich odczytów i w odniesieniu do obydwu kierowców organ uznał za dni rejestrowanej działalności, co pozwoliłoby w sposób pewny ustalić naruszenie obowiązku wczytywania danych z określoną częstotliwością. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji powinno być odzwierciedleniem prawidłowo dokonanych ustaleń faktycznych. Nie ulega zatem wątpliwości, że obowiązkiem organu było precyzyjne wskazanie, że podstawą nałożenia kary za naruszenie przepisów (lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do u.t.d.) było przekroczenie maksymalnych okresów wczytywania danych – co do każdego z kierowców i wszystkich okresów wczytywania danych – wyłącznie z uwzględnieniem dni działalności rejestrowanej. Tego obowiązku uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wypełnia. GITD nie przedstawił bowiem konkretnego wyliczenia wskazującego, że wszystkie kolejne dni były dniami "zarejestrowanej działalności" w przedstawionym wyżej rozumieniu. Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji zakwestionował rozstrzygnięcie organu w tym zakresie, zwłaszcza, że skarżący już w toku postępowania administracyjnego w piśmie z 14 października 2016 r. i w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji podnosił zarzuty odnośnie do tego naruszenia wskazując konkretne dni jako dni wolne kierowców.

Odnosząc się do wywodów zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślić trzeba, że czynienie ustaleń faktycznych w sprawie jest rzeczą organu, a nie Sądu, który jedynie ocenia ich prawidłowość w konfrontacji z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie też podkreślał, że skarga kasacyjna nie może uzupełniać ani zastępować uzasadnienia decyzji (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2017 r. sygn. I OSK 230/17, z 14 listopada 2013 r. sygn. II GSK 1112/12).

Z kolei art. 133 § 1 p.p.s.a. nakłada na Sąd jedynie obowiązek wydania wyroku po przeprowadzeniu rozprawy i jej zamknięciu oraz wprowadza zakaz wyjścia poza materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy. Art. 133 § 1 p.p.s.a. nie zawiera natomiast żadnych unormowań wskazujących na sposób analizy akt sprawy. Naruszeniem obowiązku określonego w tym przepisie byłoby takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, które doprowadza do przedstawienia przez Sąd pierwszej instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy nie oznacza, że Sąd ma obowiązek czynienia w zastępstwie organu ustaleń faktycznych czy uzupełniania uzasadnienia decyzji w oparciu o dokumenty znajdujące się w aktach sprawy, które organ w swoich rozważaniach pominął. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie przedstawił konkretnego wyliczenia wskazującego, że wszystkie kolejne dni były dniami zarejestrowanej działalności, zasadnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził naruszenie przez organ przepisów postępowania. Nie można zatem zarzucić mu również naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Słusznie natomiast skarżący kasacyjnie organ podnosi, że Sąd pierwszej instancji nietrafnie zarzucił organowi, iż "w sposób nieuprawniony dokonał również "wyjścia" poza okres kontroli czasu pracy kierowców wskazany w protokole kontroli tj. od 1 lutego 2016 r. do 31 maja 2016 r.".

Zauważyć bowiem należy, że kontrola przedsiębiorstwa obejmowała okres od 7 lipca 2015 r. do 6 lipca 2016 r. W ramach tego okresu organ zawęził jedynie objęty kontrolą okres czasu pracy kierowców do okresu od 1 lutego 2016 r. do 31 maja 2016 r. Nadto sporne naruszenia nie dotyczą czasu pracy kierowców lecz obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy. Mając jednak na względzie wcześniejsze wywody stwierdzić należy, że wyrok Sądu pierwszej instancji, mimo błędnego w tym zakresie uzasadnienia odpowiada prawu.

Wobec powyższego objęty punktem 1. petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania nie może usprawiedliwić wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku.

Wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku nie uzasadnia też zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez: "ich błędną wykładnię polegającą na odmowie zastosowania [...] podczas gdy prawidłowa i dokładna analiza stanu faktycznego musi doprowadzić do konstatacji, iż organ za podstawę naruszenia z l.p. 6.3.11 załącznika nr 3 do u.t.d. przyjął jedynie dni zarejestrowanej działalności".

Wobec tak sformułowanego zarzutu, który (co wynika również z uzasadnienia skargi kasacyjnej) dotyczy zastosowania wskazanych przepisów, uznać należy, że jest on co najmniej przedwczesny. Sąd pierwszej instancji nie odmówił bowiem zastosowania wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego lecz uznał, że niedostatki uzasadnienia zaskarżonej decyzji w omawianym zakresie sprawiają, że nie może ona być poddana prawidłowej kontroli.

W tym stanie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że mimo częściowo błędnego uzasadnienia orzeczenie Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu. Zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, nie tylko wtedy, gdy nie ma usprawiedliwionych podstaw, ale także wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Kontrolowane orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, sentencja nie uległaby zmianie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2004 r., FSK 207/04, ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 101; B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009). Z taką sytuacją, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.