Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 218/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 1, art. 12 ust. 1, art, 14 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 27, art. 28 ust. 1, art. 29, art. 33, art. 34
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 18 ust. 1, art. 91 ust. 1, ust. 3, ust. 4 i ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 3 par. 2 pkt 5, pkt 6, pkt 7, art. 54 par. 3, art. 147 par. 1, art. 148, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Asesor WSA Anna Dębowska Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lipca 2021 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej w Poddębicach na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 4 lutego 2021 r. nr PKN-I.4131.101.2021 w sprawie stwierdzenia nieważności Uchwały Nr XXXIII/289/20 Rady Miejskiej w Poddębicach z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie stwierdzenia w części nieważności uchwały Nr XXVIII/198/05 Rady Miejskiej w Poddębicach z dnia 29 czerwca 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Poddębice w zakresie wyznaczenia terenów przeznaczonych do zalesienia oddala skargę. dc


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem Nadzorczym z 4 lutego 2021 r., nr PNIK-I.4131.101.2021, Wojewoda Łódzki, na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 i 1378) – powoływanej dalej jako: "u.s.g." - w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 293, 471, 782, 1086 i 1378, z 2021 r. poz. 11) – powoływanej dalej jako: "u.p.z.p." - stwierdził nieważność uchwały nr XXXIII/289/20 Rady Miejskiej w Poddębicach z 21 grudnia 2020 r. w sprawie stwierdzenia w części nieważności uchwały nr XXVIIl/193/05 Rady Miejskiej w Poddębicach z 29 czerwca 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Poddębice w zakresie wyznaczenia terenów przeznaczonych do zalesienia, w całości.

Organ nadzoru wyjaśnił, że 21 grudnia 2020 r. Rada Miejska w Poddębicach podjęła przedmiotową uchwałę, a o prowadzonym postępowaniu organ gminy został powiadomiony zawiadomieniem o wszczęciu postępowania z 27 stycznia 2021 r.

Dalej organ nadzoru wskazał, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub części jest istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

Następnie Wojewoda Łódzki wyjaśnił, że uchwała nr XXXIII/289/20 została podjęta na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - w skrócie: "p.p.s.a.". Zgodnie z § 1 ust. 1 ww. uchwały Rada Miejska w Poddębicach w całości uwzględniła skargę na uchwałę nr XXVIII/198/05 z 29 czerwca 2005 r. i stwierdziła nieważność ww. uchwały w zaskarżonej części, to jest dla działek o numerach 301/3, 301/2, 301/1, 190, 300, 189, 301/4, 302/1, 191 i 192 położonych w obrębie geodezyjnym [...] w zakresie wyznaczenia terenów przeznaczonych do zalesienia.

W ocenie organu nadzoru Rada Miejska w Poddębicach nie był uprawniona do stwierdzenia nieważności w części podjętej wcześniej uchwały, czym w istotny sposób naruszyła art. 27 u.p.z.p., który stanowi że zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. W świetle tej regulacji każda uchwała w sprawie zmiany, jak i uchylenia istniejącego planu miejscowego stanowi w istocie jego zmianę. W konsekwencji wszystkie zmiany planu miejscowego muszą być dokonywane z zachowaniem procedury planistycznej, która w zakresie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rozpoczyna się z chwilą podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu (art. 14 ust. 1 u.p.z.p.) i kończy się uchwaleniem planu (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Procedura uchwalania planu miejscowego stanowi zamkniętą całość, niezależnie od tego jak skomplikowany jest przedmiot regulacji nią objęty. Uchwalony przez radę gminy plan miejscowy może być przez ten organ zmieniony lub uchylony, ale zgodnie z brzmieniem art. 27 u.p.z.p. To jedna z fundamentalnych zasad stosowanych w procesie stanowienia prawa. W związku z powyższym Rada Miejska w Poddębicach powinna rozpocząć procedurę zmiany planu miejscowego uchwalonego uchwałą Nr XXVIII/198/05 w dniu 29 czerwca 2005 r. od podjęcia stosownej uchwały o przystąpieniu do sporządzenia takiej zmiany. Następnie należało podjąć czynności określone w art. 17 u.p.z.p. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 777/11, stwierdził, że zaniechanie którejś z czynności określonych w art. 17 ww. ustawy stanowi istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części. Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, a zgodnie z ust. 2 art. 20 tej ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta przedstawia wojewodzie uchwałę, o której mowa w ust. 1, wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych w celu oceny ich zgodności z przepisami prawnymi. Z kolei przepis art. 29 u.p.z.p. stanowi, że uchwała rady gminy w sprawie uchwalenia planu miejscowego obowiązuje od dnia wejścia w życie w niej określonego, jednak nie wcześniej niż po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa. Uchwała ta podlega również publikacji na stronie internetowej gminy (ust. 2). Wynika z tego, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują możliwości stwierdzenia nieważności przez radę gminy uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Określają jedynie zasady i tryb uchwalenia planu, jego zmiany, bądź jego uchylenia. Stwierdzenia nieważności nie należy utożsamiać ze zmianą uchwały. Skutki prawne zmiany aktu i stwierdzenia jego nieważności są bowiem odmienne. Zmiana uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie z treści uchwały ze skutkiem od daty zmiany (ex nunc) wskazanych w niej elementów. Stwierdzenie nieważności uchwały jest natomiast rozstrzygnięciem deklaratoryjnym, obalającym domniemanie legalności i prawidłowości zaskarżonego aktu, które wywołuje skutki od chwili jego podjęcia (ex tunc).

Dalej Wojewoda Łódzki podkreślił, że tryb stwierdzania nieważności uchwał rady gminy i podmioty uprawione do stwierdzenia nieważności uchwały zostały określone w ustawie o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ww. ustawy o nieważności uchwały orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały. Natomiast art. 93 ust. 1 tej ustawy stanowi, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.p.s. organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zatem jedynie organ nadzoru oraz sąd administracyjny mają kompetencje w zakresie stwierdzenia nieważności uchwał rady gminy, natomiast kompetencji takiej nie posiada rada gminy. Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 5 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 1069/12 przyjął, że wyrok stwierdzający nieważność uchwały jest jedyną możliwością wyeliminowania skutków, jakie akt ten wywoływał w okresie od daty jego wejścia w życie do daty jego uchylenia. Wyrok taki wywiera bowiem skutek prawny z mocą od dnia podjęcia uchwały (ex tunc). Natomiast radzie gminy nie przysługuje kompetencja do stwierdzenia nieważności własnego aktu, więc możliwość skorzystania z instytucji autokontroli, określonej przepisem art. 54 § 3 p.p.s.a. jest tym samym wyłączona.

Organ nadzoru powołał się także na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z 18 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2630/17 stwierdza, że w doktrynie i w orzecznictwie sporna jest kwestia prawnej dopuszczalności stwierdzenia nieważności przez radę gminy własnej uchwały, w trybie tzw. autokontroli na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. Ustawodawca, formułując uprawnienie do autokontroli, wyraźnie wskazał, że organ może je wykorzystać jedynie: "w zakresie swojej właściwości" i kompetencji, co niewątpliwie implikuje zarówno formę, jak i tryb działań autokontrolnych. Zawarty w art. 54 § 3 p.p.s.a. zwrot normatywny: "może uwzględnić skargę w całości" oznacza, że organ stosuje obowiązujące go zasady procedury właściwej dla danej prawnej formy "załatwienia sprawy". Zawsze forma działania autokontrolnego organu administracji publicznej będzie tożsama z formą działania, do którego ma się odnosić (wyrok NSA z dnia 18 listopada 2014 r., sygn. II OSK 2377/14, LEX nr 1657777; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 marca 2016 r., sygn. III SA/Wr 81/16; B. Jaworska-Dębska, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2014 r. II OSK 2377/14, "Samorząd Terytorialny" 2015/9, s. 85-92). Z tego względu, na gruncie konstytucyjnej zasady praworządności, nie można przyjąć, że rada gminy ma kompetencję, aby w trybie autokontroli - na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a., uwzględnić skargę na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez stwierdzenie jej nieważności.

Wojewoda Łódzki uznał tym samym, że z powyższych przyczyn nie zasługują na uwzględnienie argumenty przedstawione przez Przewodniczącego Rady Miejskiej w Poddębicach w piśmie z 28 stycznia 2021 r.

Rada Miejska w Poddębicach zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z

4 Iutego2021 r., nr PNIK-l.4131.101.2021, stwierdzające nieważność uchwały Nr XXXIII/289/20 Rady Miejskiej w Poddębicach z 21 grudnia 2020 r. w sprawie stwierdzenia w części nieważności uchwały Nr XXVIII/198/05 Rady Miejskiej w Poddębicach z 29 czerwca 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Poddębice w zakresie wyznaczenia terenów przeznaczonych do zalesienia i w związku z tym wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że powyższa uchwała została podjęta przez Radę Miejską w Poddębicach w wyniku złożonej skargi na uchwałę Nr XXVIII/198/05 Rady Miejskiej w Poddębicach z 29 czerwca 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Poddębice w zakresie wyznaczenia terenów przeznaczonych do zalesienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w ramach autokontroli.

Rada Miejska w Poddębicach wyjaśniła, że skarga została złożona przez właścicieli działek położonych we wsi [...] oznaczonych nr: dz. 301/3, 301/2, 301/1, 190, 300,189, 301/4, 302/1, 191 i 192 za pośrednictwem Rady Miejskiej w Poddębicach, którzy domagali się stwierdzenia jej nieważności, tj.: w stosunku do działek oznaczonych nr 301/3, 301/2, 301/1, 190, 300, 189, 301/4, 302/1, 191 i 192 położonych w obrębie geodezyjnym [...], gmina Poddębice lub stwierdzenia nieważności uchwały Nr XXVIII/198/05 Rady Miejskiej w Poddębicach z 29 czerwca 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Poddębice w zakresie wyznaczenia terenów przeznaczonych do zalesienia w części dotyczącej obrębu [...]. Skarżący podnieśli w swojej skardze naruszenie prawa w wymienionej wyżej uchwale Rady Miejskiej w Poddębicach, które polega na:

1. naruszeniu w dacie podejmowania wymienionej uchwały art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.) w związku z art. 2 pkt 7) ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2019 r., poz. 725 ze zm.), które polegało na ich błędnej wykładni przejawiającej się uznaniem, że można sporządzić plan miejscowy na zwykłej mapie ewidencyjnej bez wykorzystania urzędowych kopii map zasadniczych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym w sytuacji, gdy w dacie podejmowania skarżonej uchwały istniały w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym mapy zasadnicze/sytuacyjno-wysokościowe dla miejscowości objętych wymienioną uchwałą;

2. naruszeniu art. 8 § 1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. poprzez nierówne potraktowanie skarżących i tym samym naruszenie ich uzasadnionego interesu prawnego skarżących, które polegało na przeznaczeniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego do zalesienia działek skarżących oznaczonych nr 301/3, 301/2, 301/1, 190, 300, 189, 301/4, 302/1, 191 i 192 - położonych w obrębie geodezyjnym [...], gmina Poddębice w sytuacji, gdy działki położone w bliskim sąsiedztwie działek budowlanych, pomimo że nie są zabudowane, nie zostały objęte postanowieniami planu. Działki te przylegają bezpośrednio do drogi publicznej powiatowej i stanowią grunty orne czy łąki, które w poprzednim miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Poddębice były przeznaczone pod tereny produkcji rolnej w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej i związanej z nią zabudową w ramach siedliska oznaczone symbolem R. Zaś po tej samej stronie działek 301/3, 301/2, 301/1, 300, 301/4, 302/1, wzdłuż drogi powiatowej istnieje strefa wyjęta spod ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr XXVIII/198/05 Rady Miejskiej w Poddębicach z 29 czerwca 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Poddębice w zakresie wyznaczenia terenów przeznaczonych do zalesienia która przeznaczona jest pod zabudowę, co oznacza nierówne traktowanie właścicieli działek położonych przy drodze powiatowej w miejscowości [...].

Po zapoznaniu się z argumentami skarżących i biorąc pod uwagę fakt, że dostępne orzecznictwo ( przywołane poniżej) uznano, że są podstawy aby Rada Miejska we własnym zakresie w ramach autokontroli uwzględniła skargę i stwierdziła nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 21 grudnia 2020 r. przez Radę Miejską w Poddębicach została podjęta uchwała nr XXXIll/289/20 w sprawie stwierdzenia w części nieważności uchwały nr XXVIII/198/05 Rady Miejskiej w Poddębicach z 29 czerwca 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Poddębice w zakresie wyznaczenia terenów przeznaczonych do zalesienia.

Z treści uchwały objętej zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody wynika, że Rada Miejska w Poddębicach działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., w związku z art. 54 § ust. 3 p.p.s.a., uwzględniła skargę właścicieli działek położonych we wsi [...] oznaczonych nr: dz. 301/3, 301/2, 301/1, 190, 300,189, 301/4, 302/1, 191 i 192 w całości i stwierdziła jednocześnie nieważność w części zaskarżonej uchwały nr XXVIII/198/05 Rady Miejskiej w Poddębicach z dnia 29 czerwca 2005 r. w stosunku do działek nr: 301/3, 301/2 , 301/1, 190, 300 ,189, 301/4, 302/1,191 i 192 położonych w obrębie geodezyjnym [...].

Strona skarżąca dodała, że 18 listopada 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wydał precedensowe orzeczenie o sygn. akt II OSK 2377/14, w którym orzekł, że: "rada gminy, działając na podstawie art. 54 § 3 w zw. z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), może uwzględnić skargę do sądu administracyjnego na własną uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i stwierdzić jej nieważność."

W komentarzu do art. 93 ustawy o samorządzie gminnym (stan prawny na dzień: 2016.01.01) Bogdan Dolnicki (red.) i Andrzej Matan w części odnoszącej się do wskazanego wyżej wyroku stwierdzili, że: "Celem wprowadzenia tego przepisu było umożliwienie organowi administracji weryfikacji własnego działania lub bezczynności bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w ocenę jego zgodności z prawem. Przepis ten służy więc realizacji zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 7 p.p.s.a. i powinien być wykładany w sposób zapewniający najpełniejszą realizację tej zasady ogólnej postępowania sądowoadministracyjnego. W doktrynie prawa administracyjnego przeważa pogląd, że przepis art. 54 § 3 p.p.s.a. stanowi nowe, samodzielne upoważnienie organu administracji publicznej do weryfikacji własnej decyzji, wiążące się wyłącznie z zaskarżeniem tej decyzji do sądu administracyjnego...". W dalszej części komentarza do wskazanego orzeczenia, które autorzy aprobują w całości piszą: "Przedstawione argumenty przemawiają za przyjęciem, iż przepis art. 54 § 3 p.p.s.a., pomimo tego, iż zawarty jest w ustawie procesowej, jest przepisem o charakterze kompetencyjnym, dającym organowi szczególne uprawnienie w ramach toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego do podjęcia rozstrzygnięcia uwzględniającego skargę zgodnie z jej żądaniem przy zastosowaniu rodzajów rozstrzygnięć podejmowanych przed sąd administracyjny w razie uwzględnienia skargi fart. 145-150 p.p.s.a.). Przesłankami zastosowania tego przepisu przez organ są: uwzględnienie skargi w całości oraz zachowanie terminu (do dnia rozpoczęcia rozprawy). Uprawnienie organu do działania w ramach autokontroli w zakresie wyboru form i rodzaju rozstrzygnięcia sprawy jest powiązane z treścią żądania skargi oraz z przedmiotem zaskarżenia. Przepis art. 54 § 3 p.p.s.a. ma charakter ogólny, nie zawiera żadnych wyłączeń przedmiotowych lub podmiotowych. Przyjąć więc należy, że przepis ten odnosi się do wszystkich działań lub bezczynności, o których mowa w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a., a zatem również do zaskarżonych uchwał rady gminy stanowiących akty prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Jedynym ograniczeniem zastosowania przez organ art. 54 § 3 p.p.s.a. jest to, aby organ, uwzględniając skargę, działał "w zakresie swojej właściwości". Właściwość organu to zdolność prawna do rozstrzygania określonego rodzaju spraw. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pojęcie "właściwości" w rozumieniu art. 54 § 3 p.p.s.a. powinno być rozumiane podobnie jak na gruncie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W przypadku art. 54 § 3 p.p.s.a. chodzi więc o zachowanie właściwości rzeczowej i miejscowej organu. Właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania (art. 20 k.p.a.). Właściwość rzeczową trzeba ustalać na podstawie przepisów ustaw materialnoprawnych oraz tych przepisów ustaw ustrojowych, które dotyczą kompetencji organów administracji publicznej (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa, 2011, s. 108). Przy czym podkreślenia wymaga, że do zakresu pojęcia właściwości rzeczowej organu nie należy forma ani rodzaj podjętego rozstrzygnięcia. (...) [NSA powołał się przy tym na postanowienie z dnia 29 grudnia 2009 r., II OW 73/09 - przyp. aut.]. W tej sprawie nie ulega wątpliwości, że rada gminy posiada kompetencje do podejmowania uchwał w sprawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Stanowi o tym art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym. W myśl tego przepisu do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Takie same kompetencje dla rady gminy przewidują przepisy art. 20 ust. 1, art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.). Skoro zatem rada gminy jest właściwa, a więc posiada zdolność prawną do władczego rozstrzygania w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (jego uchwalenia, zmiany, uchylenia), to "w zakresie swojej właściwości" może również uwzględnić skargę na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdzając jej nieważność na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a.

Przedstawione argumenty przemawiają za przyjęciem, iż przepis art. 54 § 3 p.p.s.a., pomimo tego, iż zawarty jest w ustawie procesowej, jest przepisem o charakterze kompetencyjnym, dającym organowi szczególne uprawnienie w ramach toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego do podjęcia rozstrzygnięcia uwzględniającego skargę zgodnie z jej żądaniem przy zastosowaniu rodzajów rozstrzygnięć podejmowanych przed sąd administracyjny w razie uwzględnienia skargi (art. 145-150 p.p.s.a.). Przesłankami zastosowania tego przepisu przez organ są: uwzględnienie skargi w całości oraz zachowanie terminu (do dnia rozpoczęcia rozprawy). Uprawnienie organu do działania w ramach autokontroli w zakresie wyboru form i rodzaju rozstrzygnięcia sprawy jest powiązane z treścią żądania skargi oraz z przedmiotem zaskarżenia." I dalej: "Po wniesieniu skargi zastosowanie mają przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a zatem również art. 54 § 3 p.p.s.a. To, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym przyznają uprawnienie do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy wyłącznie organowi nadzoru, nie wyklucza możliwości stosowania art. 54 § 3 p.p.s.a. Czym innym jest bowiem postępowanie nadzorcze prowadzone przez organ nadzoru na podstawie art. 85-92 ustawy o samorządzie gminnym, a czym innym postępowanie sądowoadministracyjne wywołane skargą organu nadzoru. (...). Przedstawiona argumentacja przemawia za przyjęciem stanowiska, iż rada gminy, działając na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a., może uwzględnić skargę do sądu administracyjnego na własną uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i stwierdzić jej nieważność.

Innymi słowy, uprawnienia do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu gminy nie można rozumieć wąsko, tylko w granicach ustawy o samorządzie gminnym, bo ona - w przepisach art. 91 i n. - reguluje tylko jedną z dróg - na wcześniejszym (przedsądowym) etapie. Oczywiste jest, że wówczas rada gminy nie ma prawa stwierdzić nieważności swojej uchwały, nie ma bowiem ku temu podstawy prawnej. Jednakże już po wniesieniu skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego organ gminy uzyskuje takie uprawnienie - na mocy art. 54 § 3 p.p.s.a."

Strona skarżąca podniosła dalej, że najnowsze orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 października 2016 r., sygn. akt II OSK 2402/15, stwierdza, co następuje: "Rada gminy, działając na podstawie art. 54 § 3 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a., może uwzględnić skargę do sądu administracyjnego na własna uchwałę w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego i stwierdzić jej nieważność. Podjęta w tym trybie uchwała stanowi akt prawa miejscowego i podlega ogłoszeniu i kontroli sądu na zasadach ogólnych. Skarga na taką uchwałę przysługuje więc zarówno organowi nadzoru na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g., jak i innym podmiotom na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g." W uzasadnieniu wyroku sąd stwierdził, że przepis art. 54 § 3 p.p.s.a. ma na celu umożliwienie organowi administracji weryfikację własnego działania lub bezczynności bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w ocenę jego zgodności z prawem. Przepis ten służy więc realizacji zasady szybkości postępowania wyrażonej w przepisie art. 7 tejże ustawy.

Rada Miejska w Poddębicach podkreśliła, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 54 § 3 p.p.s.a. jest przepisem kompetencyjnym, dającym organowi szczególne uprawnienie w ramach toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego do podjęcia rozstrzygnięcia uwzględniającego skargę zgodnie z jej żądaniem przy zastosowaniu rodzajów rozstrzygnięć podejmowanych przed sąd administracyjny w razie uwzględnienia skargi (art. 145-150 p.p.s.a.). W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że przesłankami zastosowania tego przepisu przez organ są: uwzględnienie skargi w całości oraz zachowanie terminu. Zgodnie z argumentacją Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 54 § 3 p.p.s.a. ma charakter ogólny, nie zawiera żadnych wyłączeń przedmiotowych lub podmiotowych. Przyjąć więc należy, że przepis ten odnosi się do wszystkich działań lub bezczynności, o których mowa w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a., a zatem również do zaskarżonych uchwał rady gminy stanowiących akty prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Zwrócić uwagę należy również na glosę aprobującą powyższy wyrok dr Tomasza Szewca (OwSS 4/2016, str. 111-115).

Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie Rady Miejskiej w Poddębicach należy stwierdzić, że pomimo faktu, że powołany wyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadł na tle nieobowiązującej już treści przepisu art. 54 § 3 p.p.s.a. to zachowuje on aktualność. Bowiem istota przepisu pozostała niezmieniona tj. umożliwienie organowi dokonania autokontroli własnej czynności w określonym terminie. Zatem należy uznać, iż Rada Miejska w Poddębicach była uprawiona do podjęcia niniejszej uchwały.

W związku z tym, że autokontrola to tryb, w którym organ rozpoznaje skargę niejako w zastępstwie sądu to może wydać tylko takie rozstrzygnięcie, do jakiego upoważniony jest sąd administracyjny. Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). Uchwała rady gminy stwierdzająca nieważność uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wydana na podstawie art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podlega ogłoszeniu w dzienniku urzędowym województwa, ponieważ eliminuje z obrotu prawnego akt prawa miejscowego jakim jest uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Strona skarżąca podkreśliła również, że Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z 18 listopada 2014 r., sygn. akt. II OSK2377/14, nie kwestionował również kwestii sposobu wejścia w życie i publikacji uchwały Nr XLVI/690/13 Rady Miasta Zabrze z 16 grudnia 2013 r. w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Zabrzu Nr XXV/261/04 z 27 kwietnia 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego centrum Zabrza - obszar C.(Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2013 r., poz. 7914).

Natomiast w ocenie organu nadzoru Rada Miejska w Poddębicach nie była uprawniona do stwierdzenia nieważności w części podjętej wcześniej uchwały i naruszyła w istotny sposób art. 27 u.p.z.p. i w świetle tej regulacji każda uchwała w sprawie zmiany, jak i uchylenia istniejącego planu miejscowego stanowi jego zmianę. W konsekwencji wszystkie zmiany planu miejscowego muszą być dokonywane z zachowaniem procedury planistycznej. Uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego organ nadzoru oparł w całości na ustawie z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co tym wypadku nie miało miejsca.

Strona skarżąca podkreśliła, że uchwała Nr XXXIII/289/20 Rady Miejskiej w Poddębicach z 21 grudnia 2020 r. w sprawie stwierdzenia w części nieważności uchwały Nr XXVIII/198/05 Rady Miejskiej w Poddębicach z 29 czerwca 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Poddębice w zakresie wyznaczenia terenów przeznaczonych do zalesienia została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz w związku z art. 54 § ust. 3 p.p.s.a., a taki tryb daje kompetencje Radzie Miejskiej do podjęcia ww. uchwały.

Biorąc powyższe pod uwagę, a w szczególności wymienione powyżej prawomocne wyroki sądów administracyjnych oraz zasadę ekonomiki procesowej, strona skarżąca stwierdziła, że Rada Miejska w Poddębicach była uprawniona do podjęcia niniejszej uchwały dlatego też wniosła o uwzględnienie naszej skargi w całości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o oddalenie skargi i oświadczył, że podtrzymuje stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym z 4 lutego 2021 r.

Wojewoda wyjaśnił, że organ nadzoru stwierdza w całości lub części nieważność uchwały rady gminy w sprawie planu miejscowego w przypadku istotnego naruszenia zasad lub trybu sporządzenia aktu planistycznego, a także w przypadku naruszenia właściwości organów w tym zakresie. Konieczną przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały jest wskazanie przez organ nadzoru, że jej treść lub tryb podjęcia istotnie narusza prawo, a ewentualne naruszenie miało znaczący wpływ na treść podjętej uchwały. Istotne naruszenie prawa to naruszenie znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy. Chodzi o takie naruszenie prawa, które prowadzi do skutków nieakceptowalnych w demokratycznym państwie prawa (por. wyrok NSA z 17 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3595/13, wyrok WSA w Łodzi z 6 września 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 453/16).

Zdaniem Wojewody organ nadzoru prawidłowo uznał, że przedmiotowa uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem zasad i trybu sporządzania aktu planistycznego, określonych w art. 28 ust. 1 zw. z art. 27 oraz art. 14 -20 u.p.z.p. Rada Miejska w Poddębicach przedmiotową uchwałę podjęła w wyniku skarg osób fizycznych na uchwałę nr XXVIII/198/05 Rady Miejskiej w Poddębicach z 29 czerwca 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Poddębice. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w zw. z art. 54 § 3 p.p.s.a. W ocenie organu nadzoru powołane wyżej przepisy nie upoważniają rady gminy do stwierdzenia nieważności w części bądź całości wcześniej podjętej uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ uchwała w sprawie planu miejscowego nie może być podjęta z pominięciem obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ nadzoru wyjaśnił, że ustawa specjalna jaką jest ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w Rozdziale 2 Planowanie przestrzenne w gminie, określa szczególny tryb i zasady uchwalania aktów planowania przestrzennego. Tryb uchwalania planów miejscowych nie przypadkowo jest trybem szczególnym, odnoszącym się do sekwencji poszczególnych czynności, ponieważ w całym procesie planowania bierze udział nie tylko organ sporządzający projekt planu, ale także szereg instytucji i organów uzgadniających i opiniujących projekt planu, a także miejscowa społeczność może składać wnioski i uwagi do projektu planu. Rada gminy może zmienić plan miejscowy podejmując uchwałę o przystąpieniu do zmiany planu i wykonując kolejno czynności określone w u.p.z.p., zgodnie z art. 27 ustawy. Rada gminy może także podjąć nową uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu i przeprowadzić procedurę planistyczną zgodnie z u.p.z.p. Natomiast rada gminy nie ma kompetencji do stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie planu miejscowego, ponieważ ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje takiej możliwości. Ponadto należy mieć na uwadze skutki stwierdzenia nieważności, które są inne niż skutki zmiany uchwały (art. 29 ust. 1 u.p.z.p.). Stwierdzenie nieważności uchwały następuje ze skutkiem od chwili jej podjęcia, natomiast zmiana uchwały wywołuje skutki prawne od daty tej zmiany.

Według Wojewody przedmiotową uchwałę podjęto bez przeprowadzenia procedury uchwalanie planów miejscowych określonej w powołanej ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czym rażąco naruszono tryb i zasady uchwalania planu miejscowego określone w art. 28 ust. 1 ww. ustawy. Zgodnie z art. 14 ust. 5 u.p.z.p. plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, dlatego jego ustalenia powinny być jasne i czytelne. Przedmiotowa uchwała nie zawiera żadnych ustaleń, jest nieprecyzyjna i nieczytelna. Stwierdza nieważność części uchwały nr XXVIII/198/05 odsyłając do załącznika graficznego, jednakże nie wskazuje jakich przepisów uchwały dotyczy nieważność. Uchwały w sprawie uchwalania planów miejscowych nie ustalają zasad zagospodarowania według działek, ale określają przeznaczenie i zagospodarowanie dla określonych terenów.

Zdaniem Wojewody Łódzkiego z przepisu art. 54 § 3 zdanie pierwsze p.p.s.a. nie wynika, że każdą uchwałę organ może w ten sposób zmienić tym bardziej jeśli jest to akt prawa miejscowego uchwalany w odrębnym reżimie prawnym. Za aktualnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2630/17 należy przyjąć, że w ramach autokontroli wynikającej z treści art. 54 § 3 p.p.s.a. organ może ją wykorzystać, ale tylko w zakresie swojej właściwości i kompetencji. Kompetencje poszczególnych organów określają ustawy zarówno w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały jak również jej zmiany. Aktualna jest również teza ww. wyroku, zgodnie z którą "na gruncie konstytucyjnej zasady praworządności nie można przyjąć, że rada gminy ma kompetencje, aby w trybie autokontroli - na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. uwzględnić skargę na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez stwierdzenie jej nieważności".

Dalej organ nadzoru wskazał, że strona skarżąca powołuje się w uzasadnieniu skargi na wyrok NSA z 11 października 2016 r., sygn. akt II OSK 2402/15, przy czym powyższy wyrok wydany został w innym stanie faktycznym i prawnym, W szczególności uchwały pierwotna i stwierdzająca nieważność uchwalone zostały, pierwsza w trybie uchylonej w dniu 27 marca 2003 r. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), natomiast stwierdzająca jej nieważność z powołaniem się na przepisy ww. ustawy. Stan faktyczny, w którym wydano powyższe orzeczenie był odmienny od niniejszej sprawy i dotyczył także innych zarzutów co do treści uchwały stwierdzającej nieważność.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest bezzasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z obowiązującym prawem materialnym i procesowym.

Zgodnie z przepisem art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - powoływanej dalej jako: "p.p.s.a"- kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. W ramach wspomnianej kontroli sąd, stosownie do treści art. 148 p.p.s.a., uchyla akt nadzoru, uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego. W przeciwnym razie sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Sąd badając w zakreślonych wyżej granicach legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Łódzkiego z 4 lutego 2021 r. uznał, że odpowiada ono przepisom obowiązującego prawa i brak jest przesłanek do jego uchylenia w trybie art. 148 p.p.s.a.

Podstawę prawną poddanego kontroli Sądu aktu nadzoru stanowią przepisy art. 91 ust. 1 i 3 powołanej wcześniej ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (ust. 1 u.s.g.). Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust. 3 u.s.g.). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4 u.s.g.), a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio (ust. 5 u.s.g.).

W utrwalonych poglądach judykatury podkreśla się, iż z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotne naruszenie prawa, czyli takie, którego skutki nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa. Do takich istotnych naruszeń zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 18 października 2016 roku, sygn. akt II GSK 1650/16, 17 lutego 2016 roku, sygn. akt II FSK 3595/13 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 września 2016 roku, sygn. akt IV SA/Wr 306/16; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

Obowiązkiem organu nadzoru kontrolującego prawidłowość podjęcia uchwały, poza prawidłowym przeprowadzeniem postępowania nadzorczego, w przypadku stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały organu samorządu terytorialnego jest wykazanie przez organ nadzoru, że jej treść lub tryb podjęcia tej uchwały rzeczywiście istotnie narusza prawo, a ewentualne naruszenie miało znaczący wpływ na treść podjętej uchwały (por. wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 2010 roku, sygn. akt I OSK 754/10).

Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest to, czy – jak uznał organ nadzoru – organ stanowiący gminy, stwierdzając w części nieważność własnej uchwały w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. naruszył przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p., czy może podjęcie tego rodzaju uchwały w trybie autokontroli było dopuszczalne.

Stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc), co oznacza, że uchwała nigdy nie została podjęta (wyrok NSA z 27 września 2007 r., sygn. II OSK 1046/07, LEX nr 384291). Podkreślić trzeba, że u.p.z.p. w sposób odrębny (w stosunku do procedur podejmowania uchwał przez radę gminy w innych sprawach) reguluje kwestie związane z procedurą planistyczną - tak, jeżeli chodzi o uchwalenie nowego planu, jak i zmianę dotychczas obowiązującego. W przypadku zmiany planu zachować należy wymagania dotyczące jego uchwalania (art. 27 u.p.z.p.). Pominięcie tych wymagań musi prowadzić do stwierdzenia, że uchwala została podjęta z naruszeniem prawa, co w konsekwencji skutkuje stwierdzeniem nieważności tak wadliwie procedowanej uchwały. W myśl art. 27 u.p.z.p. zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. W świetle tej regulacji każda uchwała w sprawie zmiany, jak i uchylenia istniejącego planu miejscowego stanowi w istocie jego zmianę. W konsekwencji wszystkie zmiany studium lub planu miejscowego muszą być dokonywane z zachowaniem procedury planistycznej (zob. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1980/10 - dostępny w: CBOSA). Rada gminy, zmierzając do zmiany planu miejscowego, ma więc do wyboru wyłącznie dwie możliwości: podjąć uchwałę o przystąpieniu do zmiany planu miejscowego (art. 14 ust. 1 w zw. z art. 27 u.p.z.p.), bądź podjąć uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia nowego planu miejscowego (odpowiednio art. 33 i art. 34 u.p.z.p.), przy czym jeżeli wprowadzone zmiany będą mieć ograniczony zakres przedmiotowy, powinny być dokonane w trybie zmiany obowiązującego planu miejscowego.

Procedury planistyczne w zakresie zagospodarowania terenu (tak dotyczące sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jak i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego) rozpoczynają się z chwilą podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia studium (art. 9 ust. 1 u.p.z.p.) lub planu (art. 14 ust. 1 u.p.z.p.) i kończą się uchwaleniem studium (art. 12 ust. 1 u.p.z.p.) lub planu (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Każda taka procedura planistyczna stanowi, więc zamkniętą całość - niezależnie od tego, jak skomplikowany był objęty nią przedmiot regulacji. Uchwalenie aktu planowania (studium, planu miejscowego) zamyka procedurę planistyczną. Uchwalony przez radę gminy akt planowania może być przez ten organ zmieniony lub uchylony, (co też jest traktowane, jako zmiana), ale zgodnie z wyraźnym brzmieniem art. 27 u.p.z.p. każda zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Jest to jedna z fundamentalnych zasad stosowanych w procesie stanowienia prawa. Zatem musi być rozpoczęta procedura planistyczna zmierzająca do zmiany studium lub planu, czego wyrazem będzie podjęcie stosownej uchwały o przystąpieniu do sporządzenia takiej zmiany.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, a zgodnie z ust. 2 art. 20 wójt, burmistrz albo prezydent miasta przedstawia wojewodzie uchwałę, o której mowa w ust. 1 wraz załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych w celu oceny ich zgodności z przepisami prawnymi. Z kolei przepis art. 29 u.p.z.p. stanowi, że uchwała rady gminy w sprawie uchwalenia planu miejscowego obowiązuje od dnia wejścia w życie w niej określonego, jednak nie wcześniej niż po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa. Uchwała ta podlega również publikacji na stronie internetowej gminy (ust. 2). Wynika z tego, że przepisy u.p.z.p. nie przewidują możliwości stwierdzenia nieważności przez radę gminy uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Określają jedynie zasady i tryb uchwalenia planu, jego zmiany, bądź jego uchylenia. Stwierdzenia nieważności nie należy utożsamiać ze zmianą uchwały. Skutki prawne zmiany aktu i stwierdzenia jego nieważności są bowiem odmienne. Zmiana uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie z treści uchwały ze skutkiem od daty zmiany (ex nunc) wskazanych w niej elementów. Natomiast jak to zostało już wyżej wskazane stwierdzenie nieważności uchwały jest natomiast rozstrzygnięciem deklaratoryjnym, obalającym domniemanie legalności i prawidłowości zaskarżonego aktu, które wywołuje skutki od chwili jego podjęcia (ex tunc).

Analizując orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym powołane przez obie strony postępowania, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stanął na stanowisku, że przepis art. 54 § 3 p.p.s.a. nie może być podstawą do zastosowania trybu autokontroli do wszystkich zaskarżonych do sądu aktów.

Zgodnie z powołanym przepisem organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W przypadku skargi na decyzję, uwzględniając skargę w całości, organ uchyla zaskarżoną decyzję i wydaje nową decyzję. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Przepis § 2 stosuje się odpowiednio.

Wskazać jednak należy, że zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie poglądy na temat prawnej dopuszczalności stwierdzenia nieważności przez radę gminy własnej uchwały, w trybie tzw. autokontroli na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. nie są jednolite. Ustawodawca, formułując uprawnienie do autokontroli, wyraźnie wskazał, że organ może je wykorzystać jedynie: "w zakresie swojej właściwości" i kompetencji, co niewątpliwie implikuje zarówno formę, jak i tryb działań autokontrolnych. Zawarty w art. 54 § 3 p.p.s.a. zwrot normatywny: "może uwzględnić skargę w całości" oznacza, że organ stosuje obowiązujące go zasady procedury właściwej dla danej prawnej formy "załatwienia sprawy". Zawsze forma działania autokontrolnego organu administracji publicznej będzie tożsama z formą działania, do którego ma się odnosić (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2014 r. sygn. II OSK 2377/14, LEX nr 1657777; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 marca 2016 r., sygn. III SA/Wr 81/16; zob. też B. Jaworska-Dębska, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2014 r. II OSK 2377/14, "Samorząd Terytorialny" 2015/9, s. 85-92). Z tego względu, na gruncie konstytucyjnej zasady praworządności, nie można przyjąć, że rada gminy ma kompetencję, aby w trybie autokontroli - na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a., uwzględnić skargę na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez stwierdzenie jej nieważności.

Niewątpliwie kwestia dopuszczalności stwierdzania nieważności własnych uchwał w trybie przewidzianym art. 54 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. jest kontrowersyjna, czego odzwierciedleniem są dwa stanowiska dotyczące możliwości skorzystania z uprawnień autokontrolnych - jedno przyznające taką kompetencję organom gminy zasadza się na argumencie, że pogląd przeciwny prowadziłby do wyłączenia możliwości zastosowania art. 54 § 3 p.p.s.a., w przypadkach, gdy przedmiotem skargi jest uchwała rady gminy (analogicznie również rady powiatu, sejmiku województwa) będąca aktem prawa miejscowego, czy też inne uchwały lub akty, których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Tak szerokiego wyłączenia zastosowania art. 54 § 3 p.p.s.a. Pogląd drugi odwołuje się do stanowiska dokładnie przeciwnego. Możliwość stwierdzenia nieważności w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. traktowana jest jako wyjątek wymagający wyraźnej regulacji ustawowej, której brak.

W ocenie Sądu stanowisko drugie jest bardziej przekonywujące. Po pierwsze stwierdzenie nieważności uchwały organu samorządu gminnego zostało uznane przez ustawodawcę za podstawowy środek nadzoru. W odniesieniu do tego środka zostały rozbudowane w ustawie o samorządzie gminnym, reguły postępowania stanowiące lex specialis zarówno wobec k.p.a. i ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Po drugie w przypadku wniesienia skargi przez organ nadzoru na uchwałę rady gminy, instytucja autokontroli określona w art. 54 § 3 p.p.s.a., nie może spełnić swojej podstawowej funkcji tj. uwzględnienia skargi w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy, przez organ działający w zakresie swojej właściwości. Nie występuje tu bowiem organ, który w ramach czynności autokontrolnych, może zweryfikować własne działanie tzn. wydać akt zastępujący akt zaskarżony tak co do formy, jak i charakteru.

Po trzecie w Konstytucji, jak i w ustawach ustrojowych nie ma przepisów przyznających organom samorządu terytorialnego uprawnienie do "autonadzoru". Ustawa o samorządzie gminnym, w art. 18 ust. 1, ustanawia zasadę domniemania kompetencji rady gminy w sprawach pozostających w zakresie działania gminy. Natomiast w ust. 2 wymienia katalog spraw należących do wyłącznej właściwości rady gminy.

Wreszcie systemowa i funkcjonalna wykładnia przepisów ustawy o samorządzie gminnym i ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, regulujących zasady i tryb postępowania nadzorczego prowadzi do rezultatu, że to wyłącznie sąd administracyjny jest właściwy rzeczowo do stwierdzenia nieważności aktu w wyniku uwzględnienia skargi na ten akt. Przypisanie organowi gminy kompetencji do stwierdzania nieważności własnych uchwał prowadzi do tego, że organ samorządu gminnego, będący częścią władzy wykonawczej, poprzez instytucję przewidzianą w art. 54 § 3 p.p.s.a., zastępował sąd administracyjny w wykonywaniu jego kompetencji jurysdykcyjnej orzekania w przedmiocie nieważności lub niezgodności z prawem, zaskarżonej uchwały. Trafnie podkreśla się jednak, że kompetencja do stosowania tak daleko idącego skutku wymaga regulacji szczególnej i z tej racji została powierzona wyłącznie sądom lub organom nadzoru.

Z tych względów podzielić należy pogląd, że przepis art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie stanowi metanormy kompetencyjnej, przyznającej prawo radzie gminy do stwierdzania nieważności własnych uchwał.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.

dc

alił.