Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2258/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2188
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 57a, art. 134 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 107 par. 1 i 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 36j, art. 36a-36h, art. 4, art. 5 ust. 1, art. 30 ust. 1 pkt 1, art. 31 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1570
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 88 poz 5 art. 2 pkt 19, art. 8 ust. 2, art. 41
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) NR 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiające zharmonizowane warunki  wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylające dyrektywę Rady 89/106/EWG.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.) Protokolant st. spec. Patrycja Kumicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2019 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2018 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2018 r. nr [...], nakładającą na producenta, tj. A. Sp. z o.o. z siedzibą w S. (zwaną dalej "skarżącą") karę pieniężną w wysokości 33000 zł za umieszczenie oznakowania CE na wprowadzonym do obrotu wyrobie budowlanym - Płyty styropianowe T., gr. 100 mm, który nie posiada właściwości użytkowych, określonych w deklaracji właściwości użytkowych.

Do wydania niniejszych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniach 10-25 maja 2017 r. osoby upoważnione przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego przeprowadziły kontrolę wyrobów budowlanych u sprzedawcy: A. Sp. z o.o. z siedzibą w P.. Kontroli podlegał wyrób budowlany: płyty styropianowe T., gr. 100 mm, wyprodukowany przez: A. Sp. z o.o., ul. [...], [...] [...] (Zakład produkcyjny: ul. B. 3, [...] K.). Przedmiotowy wyrób objęty jest normą zharmonizowaną EN 13163:2012+A1:2015 "Wyroby do izolacji cieplnej w budownictwie - Wyroby ze styropianu (EPS) produkowane fabrycznie - Specyfikacja" i podlega obowiązkowi znakowania oznakowaniem CE w związku z wymaganiami określonymi w ustawie o wyrobach budowlanych oraz w przepisach rozporządzenia nr 305/2011 Dokonane przez kontrolujących oględziny wykazały, iż w/w wyrób zawiera niezgodności z wymaganiami ustawy o wyrobach budowlanych oraz rozporządzenia nr 305/2011 w zakresie informacji towarzyszących oznakowaniu CE oraz prawidłowo wystawionej deklaracji właściwości użytkowych.

Stwierdzono, że w informacjach towarzyszących oznakowaniu CE, zapisy niepowtarzalnego kodu identyfikacyjnego typu wyrobu oraz zamierzonego zastosowania wyrobu są inne niż w deklaracji właściwości użytkowych. Uchybienia te stanowią naruszenie przepisu art. 9 ust. 2 rozporządzenia nr 305/2011.

Po analizie przedłożonej na żądanie kontrolujących Deklaracji właściwości użytkowych nr P60-040n/16.01 z dnia 15.04.2016 r. stwierdzono, że w pkt. 1 niejednoznacznie został określony niepowtarzalny kod identyfikacyjny typu wyrobu, co stanowi naruszenie przepisu art. 6 ust. 2 litera a) rozporządzenia nr 305/2011.

Powyższe fakty zostały zawarte w protokole kontroli z dnia [...].05.2017 r. (nr akt kontroli: [...]). Kontrolowany potwierdził odbiór protokołu, składając podpis i nie wnosząc uwag.

Stwierdzone nieprawidłowości stanowiły podstawę do wydania postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...].05.2017 r., zabezpieczającego wyrób Płyty styropianowe T. / P. przed dalszym przekazywaniem. Z zabezpieczonej ilości (16 paczek po 6 płyt, tj. 4,8 m3) kontrolujący pobrali próbkę wyrobu do badań w ilości 1 paczka (6 płyt) oraz próbkę kontrolną w tej samej ilości. Próbka kontrolna została pozostawiona do przechowania u sprzedawcy. Natomiast próbkę wyrobu przekazano do akredytowanego laboratorium - IMBiGS, Oddział Zamiejscowy w [...], Laboratorium Materiałów Budowlanych "IZOLACJA" - w celu zbadania deklarowanych przez producenta, wybranych właściwości użytkowych wyrobu (opór cieplny - współczynnik przewodzenia ciepła, wytrzymałość na zginanie, naprężenia ściskające przy 10% odkształceniu).

Postanowieniem nr [...] z dnia [...].07.2017 r. ponownie zabezpieczono przed dalszym przekazywaniem przedmiotowy wyrób, bowiem postanowienie nr [...] z dnia [...].05.2017 r., straciło ważność po upływie dwóch miesięcy od dnia jego doręczenia kontrolowanemu sprzedawcy.

Zgodnie z oceną wyników badań, dokonanych przez akredytowane laboratorium, przedmiotowy wyrób budowlany nie spełniał deklarowanych przez producenta właściwości użytkowych w zakresie opór cieplny i współczynnik przewodzenia ciepła. Powyższe Sprawozdanie przekazano też kontrolowanemu sprzedawcy.

W związku ze stwierdzonymi w kontroli nieprawidłowościami oraz uzyskanymi wynikami badań próbki wyrobu budowlanego, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wprowadzonego do obrotu wyrobu budowlanego Płyty styropianowe T., grubości 100 mm, wyprodukowanego przez A. Sp. z o.o. , ul. [...], [...] S., kontrolowanego (w ilości 16 paczek po 6 płyt, tj. 4,8 m3) u sprzedawcy "A." Sp. z o.o., ul. [...], [...] P.. O wszczęciu postępowania administracyjnego zawiadomiono (pismo z dnia 17 sierpnia 2017 r.) strony postępowania, tj. kontrolowanego sprzedawcę i producenta, informując jednocześnie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz składania wyjaśnień, wniosków i zastrzeżeń.

W piśmie z dnia 4 września 2017 r. producent (A. Sp. z o.o.), reprezentowany przez pełnomocnika wniósł o: 1. przedłużenie czasu do zapoznania się z materiałem sprawy oraz okresem, w którym strona postępowania może składać wnioski oraz wskazywać dowody; 2. powtórzenia czynności dowodowych dokonanych przed prawidłowym powiadomieniem A. sp. z o.o. o fakcie prowadzenia niniejszego postępowania; 3. przeprowadzenie w ramach postępowania zakwestionowanych dowodów; 4. przeprowadzenie mediacji administracyjnej. W korespondencji producent nie odniósł się w żaden sposób do badań właściwości użytkowych i do ich wyników, które stanowią o tym, że znajdujący się u sprzedawcy wyrób nie może pozostać w obrocie.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...].09.2017 r. [...] WINB odmówił przeprowadzenia wnioskowanych dowodów. Następnie organ, zawiadomił strony (pisma z dnia 15.09.2017 r. oraz 12.10.2017 r.) o zbieraniu materiału dowodowego w sprawie i poinformował o możliwości zapoznać się z zebranym materiałem dowodowym i złożeniu wyjaśnień w sprawie. W wyznaczonym terminie strony nie skorzystały z przysługujących uprawnień.

Ze względu na stwierdzone niezgodności formalne oraz niespełnienie deklarowanych właściwości użytkowych przez wyrób budowlany: Płyty styropianowe T., gr. 100 mm (znajdujący się u sprzedawcy w ilości 15 paczek - w tym próbka kontrola) - [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (na podstawie art. 30 ust.1 pkt 2 ustawy o wyrobach budowlanych) wydał w dniu [...].11.2017 r. decyzje: nr [...]- zakazującą dalszego udostępniania wyrobu przez sprzedawcę i nr [...]- nakazującą producentowi wycofanie wyrobu z obrotu.

Strony nie odwołały się od w/w rozstrzygnięć. Decyzje stały się ostateczne i prawomocne.

W przypadku niespełnienia przez wyrób deklarowanych właściwości użytkowych, zakończenie postępowania na mocy art. 30 ustawy o wyrobach budowlanych, nie stanowi przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary, o której mowa w art. 36j ust. 4 ustawy.

W dniu 8 stycznia 2018 r., [...] WINB wszczął postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia kary pieniężnej na producenta: A. Sp. z o.o., z siedzibą w S., wprowadzającego do obrotu wyrób budowlany: płyty styropianowe T., gr. 100 mm, o czym zawiadomił producenta pismem z tego samego dnia. Jako podstawę zawiadomienia organ powołał art. 36b ustawy o wyrobach budowlanych. Jednocześnie organ poinformował o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, uzyskania wyjaśnień w sprawie oraz składania wniosków i zastrzeżeń.

W piśmie z dnia 29 stycznia 2018 r., producent wniósł o przedłużenie czasu do zapoznania się z materiałem sprawy oraz okresem, w którym strona postępowania może składać wnioski oraz wskazywać dowody oraz o przeprowadzenie mediacji administracyjnej. Organ nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosków i odmówił ich rozpatrzenia.

Pismem z dnia 6 lutego 2018 r. [...] WINB wezwał producenta do określenia w jakiej ilości, pochodzący z partii produkcyjnej oznaczonej datą [...] marca 2017 r., ww. wyrób został wprowadzony do obrotu.

Producent, pismem z dnia 20 lutego 2018 r. poinformował, że zostało wyprodukowane 60 paczek wyrobu budowlanego: płyty styropianowe T., gr. 100 mm, pochodzącego z partii produkcyjnej oznaczonej datą 16 marca 2017 r. i na rzecz kontrolowanego sprzedawcy, A. Sp. z o.o. z siedzibą w m. P., sprzedano 20 opakowań.

Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] [...] WINB nałożył na producenta, tj.: A. Sp. z o.o., z siedzibą w S. jako wprowadzającego do obrotu wyrób budowlany: płyty styropianowe T., gr. 100 mm, karę pieniężną w wysokości 33000 zł za umieszczenie oznakowania CE na wprowadzonym do obrotu wyrobie budowlanym, który nie posiada właściwości użytkowych określonych w deklaracji właściwości użytkowych.

Pismem z dnia 5 kwietnia 2018 r., A. Sp. z o.o., z siedzibą w Si. wniosła odwołanie od powyższej decyzji z dnia [...] marca 2018 r. wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez zmniejszenie nałożonej kary pieniężnej do kwoty 3 000 zł, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa, a w szczególności art. 7 i art. 77 oraz art. 96a § 1 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Dodatkowo zarzuciła dokonanie błędnych ustaleń faktycznych poprzez przyjęcie, że producent wycofał wyrób dopiero po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Strona wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci faktury korygującej VAT nr [...], z dnia [...]marca 2018 r. na okoliczność wycofania wyrobu z obrotu oraz o zasądzenie kosztów postępowania przed organem pierwszej i drugiej instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Z uwagi na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, Główny Urząd Nadzoru Budowlanego, pismem z dnia 22 maja 2018 r. wezwał producenta do wskazania ilości (partii) obejmującej ww. wyrób budowlany, wykazujący niezgodność stwierdzoną badaniami zleconymi przez organ wojewódzki, z których Instytut Mechanizacji Budownictwa i Górnictwa Skalnego Oddział zamiejscowy w K., Laboratorium Materiałów Budowlanych "IZOLACJA" sporządził sprawozdanie z badań nr [...] z dnia [...]sierpnia 2017 r. i przedstawienie stosownych dowodów w tym zakresie, a także dokumentacji handlowej stwierdzającej ilość ww. wyrobu budowlanego niezgodnego z wymaganiami ustawy dostarczonego przez A. Sp. z o.o., z siedzibą w m. S. w celu dystrybucji lub zastosowania w ramach działalności handlowej odpłatnie lub nieodpłatnie, wraz z uzasadnieniem, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania.

Producent pismem z dnia 11 czerwca 2018 r. poinformował, że w dniu 16 marca 2017 r. wyprodukowano 60 paczek wyrobu, które sprzedano A. Sp. z o.o. z siedzibą w m. P., w ilości 20 paczek oraz M. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w m. Z., w ilości 40 paczek (przy czym łączna sprzedaż na rzecz tego podmiotu - 50 paczek - składała się również z 10 paczek wyrobu wyprodukowanego w dniu 15 marca 2017 r.). Równocześnie producent wskazał, że 20 paczek wyrobu, sprzedanego A.Sp. z o.o. z siedzibą w m. P., obejmuje dokładnie produkcję pochodzącą z jednego bloku styropianu i tylko ta część wyprodukowanego wyrobu - sprzedana wyłącznie jednemu kontrahentowi jest wyrobem niezgodnym. Przy czym zauważył, że łączna ilość 60 paczek wyrobu, wyprodukowanego [...] marca 2017 r. pochodziła z pocięcia 3 bloków styropianu. Do pisma załączono dokumentację wejścia wyrobu na magazyn, w łącznej ilości 60 sztuk oraz dokumenty wydania wyrobu dwóm kontrahentom wraz z fakturami sprzedaży.

W związku z powyższym organ pismem z dnia 29 czerwca 2018 r. wezwał producenta do przedstawienia dokumentacji zakładowej kontroli produkcji w zakresie przedmiotowych wyrobów, wyprodukowanych w dniu 16 marca 2017 r., w szczególności w odniesieniu do postępowania z gotowym wyrobem - jego pakowaniem i znakowaniem, pozwalającym na jednoznaczne ustalenie, z którego bloku styropianu gotowy wyrób - dana paczka - został wytworzony, a następnie któremu kontrahentowi został przekazany.

W odpowiedzi producent, w piśmie z dnia 23 lipca 2018 r., wyjaśnił m.in., że weryfikacja, z którego konkretnie bloku styropianu dany wyrób (paczka styropianu) był wykonany jest utrudniona a dokumentowanie niekonieczne ze względu na to, że bloki styropianowe są produktem wewnętrznym producenta - półproduktem. Do pisma załączono potwierdzoną za zgodność kopię księgi ZKP oraz raportu produkcji - linia cięcia, formularz F-02.

Ponadto Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 22 maja 2018 r. zwrócił się do wojewódzkich inspektorów nadzoru budowlanego o wskazanie kontroli przeprowadzonych, począwszy od 1 stycznia 2017 r., które wykazały nieprzestrzeganie przez producenta przepisów ustawy o wyrobach budowlanych.

Wszyscy wojewódzcy inspektorzy nadzoru budowlanego udzielili informacji w sprawie.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył treść przepisów mających w sprawie zastosowanie i wyjaśnił, że przedmiotowy wyrób budowlany objęty jest normą zharmonizowaną EN 13163:2012+A1:2015 Wyroby do izolacji i cieplnej w budownictwie - Wyroby ze styropianu (EPS) produkowane fabrycznie - Specyfikacja (wprowadzoną do zbioru Polskich Norm przez normę: PN-EN 13163+A1:2015-03 o tym samym tytule) powinien on spełniać wymagania w niej określone.

Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, w tym protokołu kontroli, producent wystawił w dniu 15 kwietnia 2016 r. dla przedmiotowego wyrobu budowlanego (oznakowanego CE) deklarację właściwości użytkowych Nr P60- 040n/16.01, w której wskazał EN 13163:2012+A1:2015 jako normę, którą zastosował do oceny zasadniczych charakterystyk. Producent zadeklarował m.in. współczynnik przewodzenia ciepła: 0,040 W/mK, opór cieplny: RD

2,50 (m2K/W), dla gr. 100 mm, wytrzymałość na zginanie: BS 100, tj. 100 kPa, naprężenie ściskające przy 10% odkształceniu: CS(10)60, tj. 60 kPa.

Wyniki badań przeprowadzonych przez akredytowane laboratorium - Instytut Mechanizacji Budownictwa i Górnictwa Skalnego Oddział zamiejscowy w [...]Laboratorium Materiałów Budowlanych "IZOLACJA", na zlecenie [...] WINB, zgodnie z procedurą badawczą, potwierdziły deklarowaną przez producenta wytrzymałość na zginanie (przeprowadzone według metody B PN-EN 12089:2013-07 Wyroby do izolacji cieplnej w budownictwie - Określanie zachowania przy zginaniu) oraz naprężenie ściskające przy 10% odkształceniu (przeprowadzone według normy PN-EN 826:2013-07 Wyroby do izolacji cieplnej w budownictwie - Określanie zachowania przy ściskaniu). Natomiast badanie współczynnika przewodzenia ciepła oraz oporu cieplnego (przeprowadzone według normy PN-EN 12667:2002 Właściwości cieplne materiałów i wyrobów budowlanych - Określanie oporu cieplnego metodami osłoniętej płyty grzejnej i czujnika strumienia cieplnego - Wyroby o dużym i średnim oporze cieplnym) nie potwierdziło deklarowanych przez producenta poziomów. Wyrób nie spełnia wymagań w zakresie współczynnika przewodzenia ciepła. Ponadto, wyrób nie spełnia wymagań w zakresie oporu cieplnego. Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że przedmiotowy wyrób budowlany nie spełnia wymagań określonych ustawą o wyrobach budowlanych, albowiem nie posiada on właściwości, która spełniałaby zadeklarowane przez producenta współczynnik przewodzenia ciepła i opór cieplny.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, powyżej opisane działanie producenta wypełnia dyspozycję przepisu art. 36b ustawy o wyrobach budowlanych, co obligowało organ do nałożenia kary pieniężnej. Ustalając wysokość kary organ wziął pod uwagę wszystkie kryteria ustawowe określone w art. 36j ust. 3 ustawy o wyrobach budowlanych, czyli stopień, okoliczności naruszenia przepisów ustawy, liczbę wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu lub udostępnionych na rynku krajowym niezgodnych z wymaganiami ustawy, uprzednie naruszenie przepisów ustawy, a także współpracę z właściwym organem prowadzącym postępowanie, w szczególności przyczynienie się do szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania.

Przedmiotowy wyrób nie spełnił dwóch z czterech (przebadanych) deklarowanych przez producenta właściwości użytkowych, choć zakres odstępstw faktycznych od wartości deklarowanych jest niewielki to należy podkreślić, że deklarowane właściwości użytkowe mają kluczowe znaczenie z punktu widzenia zamierzonego zastosowania wyrobu (izolacja cieplna w budownictwie), jak również spełnienia podstawowych wymagań przez obiekty budowlane w zakresie oszczędności energii i izolacyjności cieplnej.

Ponadto organy nadzoru budowlanego stwierdziły nieprzestrzeganie przez producenta przepisów ustawy o wyrobach budowlanych w zakresie innych wyrobów: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - w toku kontroli przeprowadzonej u sprzedawcy: A. Sp. z o.o. z siedzibą we W., w dniach: [...] lutego - [...] marca 2017 r., nr kontroli: [...], stwierdził nieprawidłowości w sporządzonych przez producenta deklaracjach właściwości użytkowych i wśród informacji towarzyszących oznakowaniu CE w odniesieniu do wyrobów budowlanych: płyty styropianowe samogasnące T. n, gr. 200 mm, płyty styropianowe samogasnące T. n, gr. 40 mm, płyty styropianowe samogasnące TH. n, gr. 150 mm, płyty styropianowe samogasnące T. n, gr. 120 mm. W toku kontroli przeprowadzonej u sprzedawcy: M. G., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą: O. z siedzibą w m. O., w dniach: [...] stycznia - [...] marca 2018 r., nr kontroli: [...], stwierdził nieprawidłowości w sporządzonych przez producenta deklaracjach właściwości użytkowych i wśród informacji towarzyszących oznakowaniu CE w odniesieniu do wyrobów budowlanych: płyty styropianowe samogasnące T., gr. 50 mm, płyty styropianowe samogasnące T., gr. 50 mm, płyty styropianowe samogasnące T., gr. 10 mm;

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - w toku kontroli przeprowadzonej u sprzedawcy: D. Sp. z o.o., nr kontroli: [...], z siedzibą w m. .K., stwierdził nieprawidłowości w sporządzonych przez producenta deklaracjach właściwości użytkowych i wśród informacji towarzyszących oznakowaniu w odniesieniu do wyrobu budowlanego: T. Zaprawa klejowa do styropianu i zatapiania siatki;

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - w toku kontroli przeprowadzonej u sprzedawcy: J. W.-J., prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą: "W.", z siedzibą w m. O., w dniach: 18 stycznia - 1 lutego 2017 r., stwierdził nieprawidłowości w sporządzonej przez producenta deklaracji właściwości użytkowych i wśród informacji towarzyszących oznakowaniu CE w odniesieniu do wyrobu budowlanego: zaprawa ZM-06 murarska. Zlecone badania wykazały, że wyrób nie posiada zadeklarowanych właściwości użytkowych (odporność na zamrażanie-odmrażanie). W toku kontroli przeprowadzonej u sprzedawcy: A. K., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą: A. , z siedzibą w m. K. w, w dniach: [...] kwietnia 2017 r., stwierdził nieprawidłowości w sporządzonej przez producenta deklaracji właściwości użytkowych w odniesieniu do wyrobu budowlanego: płyty styropianowe T.. Zlecone badania wykazały, że wyrób posiada zadeklarowane właściwości użytkowe;

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - w toku kontroli przeprowadzonej u sprzedawcy: "E.S" Sp. z o.o., z siedzibą w m. Z., w dniu: [...] lutego 2018 r., nr kontroli: [...], stwierdził nieprawidłowości w sporządzonej przez producenta deklaracji właściwości użytkowych i wśród informacji towarzyszących oznakowaniu CE w odniesieniu do wyrobu budowlanego: Zaprawa ZBK-012 cienkowarstwowa 25kg;

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - na podstawie art. 16 ust. 2a ustawy o wyrobach budowlanych pobrał próbkę wyrobu budowlanego: płyty styropianowe A. o wymiarach 500x1000x150 mm. Zlecone badania wykazały, że wyrób nie posiada zadeklarowanych właściwości użytkowych (wytrzymałość na rozciąganie prostopadłe do powierzchni czołowych);

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pobrał, na budowie przy ul. G. w D., próbkę wyrobu budowlanego: płyty styropianowe T., gr. 150 mm. Zlecone badania wykazały, że wyrób nie posiada zadeklarowanych właściwości użytkowych (wytrzymałość na rozciąganie prostopadłe do powierzchni czołowych, opór cieplny, współczynnik przewodzenia ciepła);

Biorąc pod uwagę dokonane ustalenia organ stwierdził, że wyroby producenta były wielokrotnie kontrolowane, a także badane przez organy nadzoru budowlanego. W toku większości kontroli stwierdzano nieprawidłowości, a część badań wykazała, że wyroby nie spełniają deklarowanych właściwości. Wobec powyższego, zasadnym byłoby zwiększenie wysokości kary pieniężnej. Jednak z uwagi na art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny, nie było możliwe podniesienie nałożonej przez organ I instancji kary pieniężnej. W ocenie organu odwoławczego wydana przez organ wojewódzki decyzja nie narusza rażąco prawa ani interesu społecznego, tym samym należało utrzymać ją w mocy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. Sp. z o.o. z siedzibą w S. zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., w związku z art. 26 ust 1 i 2 oraz art 27 ust 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych oraz § 6 i § 7 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa w sprawie próbek wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu lub udostępnionych na rynku krajowym z dnia 23 grudnia 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 2332) poprzez:

a) wadliwe przyjęcie przez Organ I instancji, a następnie brak konwalidacji tej wady przez Organ II instancji, za podstawę wydania decyzji administracyjnych (zarówno dotyczących istnienia wady jak i wymiaru kary) Sprawozdania z Badań nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., w którym to dokumencie stwierdzono występowanie w badanej próbce wyrobu odstępstwa od deklarowanych przez producenta wyrobu parametrów, a to współczynnika przewodzenia ciepła oraz oporu cieplnego, podczas gdy z informacje zamieszczone na stronie 3 Raportu z Badań prowadza do wniosku, że Raport jak i poprzedzające go badanie, obarczone są wadą istotną, wykluczającą uznanie go za rzetelny dokument o którym mowa w zacytowanym Rozporządzeniu w sprawie próbek oraz ustawie o wyrobach budowlanych, co stanowi naruszenie wskazanych norm dotyczących ustalania w postępowaniu okoliczności administracyjnych, gdyż fundamentalne ustalenia nie mogą być oparte o wadliwe i budzące liczne zastrzeżenia dokumenty,

2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez:

a. niepodjęcie wszelkich czynności zmierzających do właściwego wyjaśnienia sprawy, a także niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wszechstronny materiału dowodowego, świadczącego o postawie skarżącej w toku postępowania administracyjnego, w szczególności współpracy z organem I instancji umożliwiającej sprawne i rzetelne rozpoznanie sprawy,

b. nieuwzględnienie twierdzeń i dowodów skarżącej dotyczących ilości wyprodukowanego i wprowadzonego do obrotu wyrobu budowlanego i nierozstrzygnięcie powyższych wątpliwości na korzyść strony skarżącej (zwłaszcza poprzez nieuwzględnienie niepewności co do ilości wprowadzonego do obrotu wyrobu,

c. dokonanie całkowicie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, polegającej na uwzględnieniu przez Organ II instancji jedynie okoliczności przemawiających na niekorzyść skarżącego (a tym samym skutkujących zaostrzeniem kary), przy jednoczesnym nieuwzględnieniu tej części zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (w szczególności znikomej wadliwości wprowadzonego do obrotu wyrobu budowlanego oraz jego ilości), która uprawniała do złagodzenia wymierzonej w stosunku do skarżącej kary,

d. dokonanie nieuprawnionej oceny działań skarżącej pod kątem zaostrzonych standardów jedynie z uwagi na fakt prowadzenia w stosunku do przedsiębiorcy postępowań kontrolnych, podczas gdy jak wynika z samej decyzji z dnia 20 września 2018 r. "od listopada 2017 r. Organy nadzoru budowlanego nie stwierdziły nieprzestrzegania przez producenta przepisów ustawy o wyrobach budowlanych w zakresie takich samych produktów",

3. art. 96a § 1 i § 3 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB), iż decyzja Organu I instancji wydana została z pominięciem wniosku producenta - A. sp. z o.o. o przeprowadzenie mediacji w niniejszym postępowaniu, która umożliwiłaby wyjaśnienie i rozważenie wszelkich okoliczności faktycznych sprawy oraz dokonanie ustaleń dotyczących jej załatwienia w granicach obowiązującego prawa, gdzie naruszenie opisane w pkt 2 i 3 skutkowało błędnym przyjęciem, iż:

- zakres naruszeń przepisów ustawy, których dopuścił się producent jest umiarkowany, podczas gdy (mając w szczególności na względzie niewielki zakres odstępstw faktycznych od deklarowanych właściwości produktu, jak również znikomą ilość wprowadzonego do obrotu wyrobu budowlanego) w oparciu o całokształt materiału dowodowego należy przyjąć, iż waga naruszenia prawa była znikoma, co winno automatycznie skutkować znacznym obniżeniem nałożonej na producenta kary pieniężnej,

- producent, nie wyraził chęci wycofania z obrotu przedmiotowego wyrobu, znajdującego się u kontrolowanego sprzedawcy i rzekomo nie przyczynił się do sprawnego oraz szybkiego zakończenia postępowania, podczas gdy producent jeszcze przed wydaniem decyzji Organu II instancji wycofał z obrotu produkt płyt styropianowych T., tym samym wykluczył ryzyko pozostawienia go w obrocie,

- producent wyprodukował i wprowadził do obrotu 60 paczek płyt styropianowych T. o gr. 10 cm o właściwościach niezgodnych z zadeklarowanymi, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uprawnia do wniosku, iż do obrotu wprowadzono jedynie minimalną ilość zakwestionowanego produktu, tj. 4 paczki wyrobu. W ocenie skarżącej wprowadzone do obrotu 4 paczki wyrobów mogły ponadto być wolne od wad lub ewentualnie wada mogła dotyczyć tylko części z nich.

Powyższe w konsekwencji doprowadziło do:

4. naruszenia art. 36j ust. 3 w zw. z art. 36 b ustawy o wyrobach budowlanych, polegającego na niedostrzeżeniu wadliwości stanowiska Organu I instancji w zakresie nałożenia na producenta - A. sp. z o.o. kary pieniężnej. Nałożona przez Organ I instancji kara w sposób oczywisty i zasadniczy (rażący) nie odpowiada dyrektywom wymiaru kary administracyjnej oraz trafnej represji, jak również nie uwzględnia w sposób odpowiedni szeregu okoliczności wpływających na wysokość tejże kary. Powyższe uchybienia skutkowały orzeczeniem rzeczonej kary pieniężnej w rażąco zawyżonej wysokości.

5. naruszenia art. 36j ust. 4 ustawy o wyrobach oraz art. 189f k.p.a. poprzez zaniechanie odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej w sytuacji, w której producent wykazał, iż usunął stwierdzone nieprawidłowości poprzez wycofanie prawie całej partii wyrobu z obrotu, wskutek czego ziściły się materialne przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej w zakresie dotyczącym wycofanej części. GINB zobowiązany był zatem zmienić zaskarżoną decyzję i odstąpić od nałożenia kary pieniężnej wobec wszystkich wyrobów, które zostały wycofane przez producenta po wydaniu decyzji przez organ I instancji, a następnie dokonać ponownego miarkowania kary w odniesieniu do tych ledwie kilku sztuk wyrobów, które uprzednio zostały wprowadzone do obrotu (co miało miejsce przed wydaniem decyzji czy nawet postanowień zabezpieczających).

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, z tym że kontrola ta w myśl § 2 tegoż artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc, czy zaskarżona decyzja, postanowienie, akt bądź czynność z zakresu administracji publicznej nie naruszają przepisów postępowania oraz czy wydane zostały zgodnie z prawem materialnym.

Poza tym sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., zwana dalej p.p.s.a.).

Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja z dnia [...] marca 2018 r. nie naruszają prawa w stopniu wskazującym na ich uchylenie.

Zgodnie z art. 36b ustawy o wyrobach budowlanych, producent, który umieszcza oznakowanie CE albo znak budowlany na wyrobie budowlanym, który nie posiada właściwości użytkowych określonych w deklaracji właściwości użytkowych lub krajowej deklaracji, podlega karze pieniężnej w wysokości do 100000 zł.

W świetle art. 36j ust. 1 ustawy o wyrobach budowlanych, kary pieniężne, o których mowa w art. 36a-36h, nakłada, w drodze decyzji, właściwy organ prowadzący postępowanie.

Art. 2 pkt 19 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz. U. L 88 z 4.4.2011, s. 5 ze zm.) zawiera definicję producenta. W świetle tego przepisu "producent" oznacza osobę fizyczną lub prawną, która produkuje wyrób budowlany lub która zleca zaprojektowanie lub wyprodukowanie wyrobu budowlanego i wprowadza ten wyrób do obrotu pod własną nazwą lub znakiem firmowym.

Jak dowiodło przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie skarżąca wprowadzała do obrotu wyrób budowlany - Płyty styropianowe T., gr. 100 mm, który nie posiada właściwości użytkowych, określonych w deklaracji właściwości użytkowych.

Spółka wystawiła w dniu 15 kwietnia 2016 r. dla przedmiotowego wyrobu budowlanego deklarację właściwości użytkowych Nr P60-040n/16.01. W deklaracji tej, jak również wśród informacji towarzyszących oznakowaniu CE, jako producenta wskazano: A. Sp. z o.o., z siedzibą w m. S..

Zauważyć należy, że zgodnie z art. 4 ustawy o wyrobach budowlanych wyrób budowlany może być wprowadzony do obrotu, jeżeli nadaje się do stosowania przy wykonywaniu robót budowlanych, w zakresie odpowiadającym jego właściwościom użytkowym i przeznaczeniu, to jest ma właściwości użytkowe umożliwiające prawidłowo zaprojektowanym i wykonanym obiektom budowlanym, w których ma być zastosowany w sposób trwały, spełnienie wymagań podstawowych.

W myśl zaś art. 5 ust. 1 ww. ustawy wyrób budowlany objęty normą zharmonizowaną lub zgodny z wydaną dla niego europejską oceną techniczną, może być wprowadzony do obrotu wyłącznie zgodnie z rozporządzeniem Nr 305/2011. W świetle art. 4 ust. 1 ww. rozporządzenia, jeżeli wyrób budowlany objęty jest normą zharmonizowaną, producent sporządza deklarację właściwości użytkowych przy wprowadzeniu takiego wyrobu do obrotu. Z art. 8 ust. 2 rozporządzenia Nr 305/2011 wynika m.in. że oznakowanie CE umieszcza się na wyrobach budowlanych, dla których producent sporządził deklarację właściwości użytkowych zgodnie z art. 4 i 6, oraz że poprzez umieszczenie lub zlecenie umieszczenia oznakowania CE producent wskazuje, że bierze na siebie odpowiedzialność za zgodność wyrobu budowlanego z deklarowanymi właściwościami użytkowymi oraz za jego zgodność ze wszystkimi mającymi zastosowanie wymaganiami określonymi w niniejszym rozporządzeniu i innym stosownym ustawodawstwie harmonizacyjnym Unii odnoszącym się do umieszczania tego oznakowania.

W niniejszej sprawie, mając na uwadze, że ww. wyrób budowlany objęty jest normą zharmonizowaną EN 13163:2012+A1:2015 Wyroby do izolacji i cieplnej w budownictwie - Wyroby ze styropianu (EPS) produkowane fabrycznie - Specyfikacja (wprowadzoną do zbioru Polskich Norm przez normę: PN-EN 13163+A1:2015-03 o tym samym tytule), powinien on spełniać wymagania określone ww. rozporządzeniem.

Wyniki badań przeprowadzonych przez akredytowane laboratorium - Instytut Mechanizacji Budownictwa i Górnictwa Skalnego Oddział zamiejscowy w K. Laboratorium Materiałów Budowlanych "IZOLACJA", na zlecenie [...] WINB, zgodnie z procedurą badawczą, potwierdziły deklarowaną przez producenta wytrzymałość na zginanie (przeprowadzone według metody B PN-EN 12089:2013-07 Wyroby do izolacji cieplnej w budownictwie - Określanie zachowania przy zginaniu) oraz naprężenie ściskające przy 10% odkształceniu (przeprowadzone według normy PN-EN 826:2013-07 Wyroby do izolacji cieplnej w budownictwie - Określanie zachowania przy ściskaniu).

Natomiast badanie współczynnika przewodzenia ciepła oraz oporu cieplnego (przeprowadzone według normy PN-EN 12667:2002 Właściwości cieplne materiałów i wyrobów budowlanych - Określanie oporu cieplnego metodami osłoniętej płyty grzejnej i czujnika strumienia cieplnego - Wyroby o dużym i średnim oporze cieplnym) nie potwierdziło deklarowanych przez producenta poziomów. Wyrób nie spełnia wymagań w zakresie współczynnika przewodzenia ciepła i w zakresie oporu cieplnego, co potwierdza sprawozdanie z badań nr 108/17/161/M-1 z dnia 3 marca 2017 r.

W konsekwencji prawidłowo zostało stwierdzone, że przedmiotowy wyrób budowlany nie spełnia wymagań określonych ustawą o wyrobach budowlanych, albowiem nie posiada on właściwości; która spełniałaby zadeklarowane przez producenta współczynnik przewodzenia ciepła i opór cieplny.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego nieprawidłowego przeprowadzenia badania, zaznaczyć należy, że pobrany do badań wyrób miał wymiary 1000x500x100 mm, a przygotowana do badań próbka miała wymiary 600x600x98 mm, a badanie na tej próbce wyrobu dotyczyło wyłącznie określenia współczynnika przewodzenia ciepła oraz oporu cieplnego. W przypadku tych badań, norma badawcza PN-EN 12667:2002 Właściwości cieplne materiałów i wyrobów budowlanych - Określanie oporu cieplnego metodami osłoniętej płyty grzejnej i czujnika strumienia cieplnego. Wyroby o dużym i średnim oporze cieplnym, rzeczywiście nie określa wielkości badanej próbki, natomiast (w rozdziale 6.2 ww. normy) zobowiązuje do zakrycia całego pola pomiarowego a następnie ogrzania wyrobu i ustalenia wyników badań. Brak jest wiec podstaw do kwestionowania postępowania jednostki w zakresie docięcia kilku płyt próbki w celu zapewnienia normowego wymogu ogrzania powierzchni pola pomiarowego 600 x 600 mm.

Należy podkreślić, że skarżąca nie kwestionowała prawidłowości przeprowadzonych badań w toku postępowania w sprawie wprowadzonego do obrotu wyrobu budowlanego, niespełniającego wymagań ustawy o wyrobach budowlanych, zakończonego decyzjami z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] oraz nr [...], ani też w toku postępowania w sprawie kary pieniężnej za umieszczenie oznakowania CE na wprowadzonym do obrotu wyrobie budowlanym, który nie posiada właściwości użytkowych określonych w deklaracji właściwości użytkowych.

Odnośnie zaś twierdzeń producenta o współpracy z organem w kwestii wycofania wyrobu z obrotu należy podkreślić, że decyzja [...] WINB, nakazująca wycofanie wyrobu z obrotu przez producenta, została wydana w dniu [...]listopada 2017 r. (doręczona w dniu 21 listopada 2017 r.). W sentencji decyzji wskazano, że podlega ona natychmiastowemu wykonaniu. Natomiast dokument potwierdzający wycofanie - faktura korygująca VAT nr [...]- została wystawiona [...] marca 2018 r., tj. po ponad 3 miesiącach od dnia doręczenia ww. decyzji, od której strona nie złożyła odwołania. W związku z powyższym brak jest podstaw do uznania, że skarżąca przyczyniła się swoimi działaniami do szybkiego i sprawnego zakończenia postępowania.

Organ miarkując wysokość kary miał obowiązek wziąć pod uwagę wszystkie kryteria określone w art. 36j ust. 3 ustawy o wyrobach budowlanych. Wbrew zarzutom skargi stwierdzić należy, że organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szczegółowo odniósł się do poszczególnych przesłanek wpływających na wysokość kary pieniężnej.

Ponadto należy wskazać, że art. 36j ust. 3 ustawy o wyrobach budowlanych wskazuje, że organ ustalając wysokość kary pieniężnej winien uwzględnić uprzednie naruszenie przepisów ustawy. Zgodnie z art. 41 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz. U. L 88 z 4.4.2011, s. 5 ze zm.) kara może być zaostrzona w przypadku, gdy dany podmiot gospodarczy w przeszłości naruszył w podobny sposób przepisy przedmiotowego rozporządzenia, przez co należy rozumieć każde nieprzestrzeganie przepisów ww. aktów prawnych.

Skarżąca ani na etapie postępowania pierwszej instancji ani drugiej instancji nie podnosiła istnienia jakichkolwiek innych przesłanek wymiaru kary niż wskazane w art. 36j ust. 3 ustawy o wyrobach budowlanych.

W niniejszej sprawie brak było podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 36j ust. 4 ustawy o wyrobach budowlanych. W świetle tego przepisu, właściwy organ odstępuje od nałożenia kary pieniężnej, jeżeli producent, importer lub sprzedawca podlegający karze przedstawił dowody potwierdzające wykonanie postanowień, o których mowa w art. 30 ust. 1 pkt 1 i art. 31 ust. 1 pkt 1 ustawy. Stwierdzona przez organ niezgodność wyrobu z deklarowanymi właściwości użytkowymi ma charakter trwały i nie podlega usunięciu w ramach postępowania naprawczego.

W konsekwencji Sąd nie dopatrzył się naruszenia w zaskarżonej decyzji przepisów prawa materialnego jak też wskazanych w skardze przepisów procesowych. Istotne jest przy tym, że zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy wymagane przez art. 107 § 1 kpa, w szczególności zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne – stosownie do wymogów art. 107 § 3 kpa. Stan faktyczny sprawy opisany w decyzji nie wymaga dodatkowych ustaleń, jest wyczerpujący, natomiast uzasadnienie prawne wyjaśnia podstawy prawne decyzji. Z kolei sam fakt, że skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem orzekających organów, nie przesądza o tym, iż w sprawie doszło do naruszenia obowiązujących przepisów.

Reasumując Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji odpowiadają prawu. Z tego też względu skarga została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a.