Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1979/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 a par. 1,  art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak – Nowakowska, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka, Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Protokolant st. sek. sąd. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi [...] z s. w [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2012 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r., znak: [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, w związku z wnioskiem [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2008 r., Nr [...], udzielającej pozwolenia [...] Sp. z o.o. na prowadzenie robót budowlanych polegających na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie budynku kamienicy przy ul. [...] w [...], dz. nr ew. [...] obr. [...], w oparciu o projekt budowlany "Przebudowa, rozbudowa i nadbudowa budynku kamienicy przy ul. [...] w [...], dz. nr ew. [...] obr. [...] " opracowany przez arch. P. K. i arch W. P. z zespołem w sierpniu 2008 r., dokumentację "[...], ul. [...], zestawienie elementów zabytkowych" opracowaną przez dr. inż. arch. M. M. Ł. i mgr. inż. M. J. Ł. oraz opracowanie "Wstępne sprawozdanie z wyprzedzających badań archeologicznych przy ul. [...] w [...] oraz wnioski konserwatorskie" autorstwa E. K. - działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) oraz art. 17 pkt 2, art. 61 a § 1, art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego – t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. utrzymał w postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa [...] listopada 2011 r., I.dz. [...].

Z akt postępowania wynika, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] października 2008 r., Nr [...], udzielił pozwolenia [...] Sp. z o.o. na prowadzenie robót budowlanych polegających na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie budynku kamienicy przy ul. [...] w [...], dz. nr ew. [...] obr. [...], w oparciu o projekt budowlany "Przebudowa, rozbudowa i nadbudowa budynku kamienicy przy ul. [...] w [...], dz. nr ew. [...] obr. [...] " opracowany przez arch. P. K. i arch. W. P. z zespołem w sierpniu 2008 r., dokumentację "[...], ul. [...], zestawienie elementów zabytkowych" opracowaną przez dr. inż. arch. M. M. Ł. i mgr. inż. M. J. Ł. oraz opracowanie "Wstępne sprawozdanie z wyprzedzających badań archeologicznych przy ul. [...] w [...] oraz wnioski konserwatorskie autorstwa E. K. Pismem z dnia [...] marca 2011 r., [...] zwrócił się do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji, zarzucając rażące naruszenie art. 8 ust. 1 i 3 i art. 5 Konkordatu w związku z kanonami 667 i 1214 Prawa Kanonicznego oraz art. 87 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ingerencję w klauzurowy charakter [...]. Uzasadniając swoje stanowisko, [...] wskazał, że budynek zakonny klasztoru znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie (w obszarze bezpośredniego oddziaływania) inwestycji objętej decyzją udzielającą pozwolenia konserwatorskiego na prace budowlane, których realizacja narusza oraz w istotnym stopniu zagraża przeznaczeniu i istocie [...] jako miejsca kultu religijnego o charakterze klauzurowym, zasługującemu na szczególną ochronę Państwa na podstawie ww. przepisów. Ponadto [...] stwierdził, że nałożony na organ administracji państwowej przepisami Konkordatu obowiązek zachowania nienaruszalności miejsc kultu został niedopełniony, gdyż na skutek planowanych prac pole widzenia z tarasu na najwyższych kondygnacjach sięgnie bezpośrednio na dziedziniec wewnętrzny [...], naruszając bezpośrednio zamknięty charakter zgromadzenia.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. l.dz. [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2008 r., Nr [...], udzielającej pozwolenia [...] Sp. z o.o. na prowadzenie robót budowlanych. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ nadzorczy wskazał, że decyzja ta nie ingeruje w sferę prawną [...], gdyż nie przyznaje mu żadnych praw ani nie nakład nań obowiązków.

W ocenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego powołany we wniosku art. 8 Konkordatu dotyczący ochrony miejsca kultu religijnego nie może być uznany za wystarczający dla wskazania indywidualnego interesu prawnego [...] w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji pozwalającej na prowadzenie robot budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, znajdującym się na terenie działki nie graniczącej bezpośrednio z wpisanym do rejestru zabytków [...]. Podmioty nie będące dysponentami zabytku, którego dotyczy pozwolenie konserwatorskie na prowadzenie robot budowlanych mogą mieć interes prawny w tego typu postępowaniach jedynie wtedy, gdy są właścicielami nieruchomości sąsiednich wpisanych do rejestru zabytków. Organ wskazał, że budynek przy ul. [...] w [...] od budynku [...] oddziela ul. [...], a zakres inwestycji ustalony na podstawie projekt budowlanego uzasadnia stwierdzenie, że inwestycja ta nie spowoduje ingerencji w prawa i obowiązki [...] wynikające z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Do zażalenia na powyższe postanowienie [...], dołączył decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2012 r., sygn. [...], którą stwierdzono nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2007 r., sygn. [...] oraz decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "przebudowa dachu w budynku frontowym oraz przebudowa. Rozbudowa i nadbudowa budynku oficyny z przeznaczeniem na apartamenty mieszkalne z garażem podziemnym na terenie działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...] ". W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium stwierdziło, że ww. decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2007 r. umożliwiły takie ukształtowanie zamierzenia inwestycyjnego, które może stanowić naruszenie art. 8 Konkordatu poprzez naruszenie klauzury papieskiej, którą objęty jest dom zamieszkiwany przez [...] w [...], wraz z ogrodem i wirydarzem. Decyzje te nie zawierają oceny wymogów zawartych w przepisach szczególnych, m.in. w art. 8 Konkordatu; w punkcie 8 decyzji Prezydenta Miasta [...] wskazano, że w omawianym terenie nie występują inne ograniczenia wynikające w takich przepisów, co stanowi, zdaniem Kolegium, istotne i rażące naruszenie normy prawnej wynikającej z art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 89, poz. 145), w zw. z art. 5 i 8 Konkordatu, w zw. z kan. 667 § 3 Kodeksu Prawa Kanonicznego.

Po rozpoznaniu ww. zażalenia Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podzielił stanowisko organu I instancji w zakresie zastosowania art. 61 a § 1 kpa, wskazując, że przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie zawierają norm regulujących posiadanie przez określone podmioty legitymacji strony postępowania w sprawach pozwoleń konserwatorskich, w związku z czym zastosowanie zatem będzie miał w tym przypadku art. 28 kpa, który stanowi, że stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ wskazał, że interes prawny, będąc kategorią prawa materialnego, musi znajdować podstawę w normach prawa administracyjnego, stosowanych w danej sprawie. Zauważył, że obowiązek sprawowania opieki nad zabytkiem, w rozumieniu art. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, spoczywa na właścicielach i posiadaczach zabytku, natomiast przepisy tej ustawy nie chronią interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich, a interesy takie nie są badane w postępowaniu w sprawie pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie działań na terenie lub przy obiekcie wpisanym do rejestru zabytków. Konieczność ochrony interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości nie może zatem stanowić przesłanki odmowy wydania pozwolenia konserwatorskiego. Organ podkreślił, że decyzja w takiej sprawie nie zastępuje projektu pozwolenia na budowę, nie rozstrzyga o interesie prawnym sąsiadów, a tym bardziej nie rodzi prawa dla nich żadnych praw ani obowiązków.

Odnosząc się do przedłożonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] Minister stwierdził, że decyzja ta rozstrzyga o ważności aktów administracyjnych wydanych w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy na podstawie przepisów ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, które jest ukształtowane odmiennie od postępowania w sprawie pozwoleń konserwatorskich. Wskazał, że w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy badano planowaną inwestycję pod względem spełniania wymogów wynikających z przepisów szczególnych, co nie ma miejsca w postępowaniu prowadzonym przez organy ochrony zabytków.

Powyższe postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2012 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył [...] z siedzibą w [...] (dalej: skarżący), zarzucając zaskarżonemu postanowieniu:

1. naruszenie art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wypełnienia obowiązku zebrania i wyczerpującego zbadania materiału dowodowego w sprawie, czego skutkiem było bezpodstawne uznanie, że nieruchomości [...] nie sąsiadują bezpośrednio z inwestycją realizowaną na podstawie przedmiotowego pozwolenia konserwatorskiego,

2. naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że [...] nie jest stroną postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. pozwolenia konserwatorskiego,

3. naruszenie art. 61 a k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 157 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne niezastosowanie, polegające na utrzymaniu w mocy postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2011 roku, znak: [...] bezzasadnie odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia konserwatorskiego, podczas gdy organ ten był zobowiązany wszcząć postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tegoż postanowienia konserwatorskiego wobec złożenia przez uprawniony podmiot - stronę wniosku o jego wszczęcie;

a ponadto

4. naruszenie art. 157 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne niezastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2011 roku, znak: [...] bezzasadnie odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia konserwatorskiego, podczas gdy organ ten był zobowiązany wszcząć postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tegoż pozwolenia konserwatorskiego z urzędu wobec powzięcia informacji uzasadniających stwierdzenie nieważności tegoż pozwolenia.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że dla badania interesu prawnego [...] we wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności postępowania konserwatorskiego istotne znaczenie miało ustalenie bezpośredniego sąsiedztwa [...] oraz inwestycji objętej powołanym pozwoleniem. W postępowaniu pierwszoinstancyjnym ustalając sąsiedztwo Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego oparł się wyłącznie na przedłożonym przez inwestora projekcie budowlanym, natomiast w postępowaniu wywołanym wniesieniem wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w ogóle pominął kwestię bezpośredniego sąsiedztwa [...] i inwestycji objętej pozwoleniem konserwatorskim. W rezultacie organ obowiązany do badania przesłanek istnienia interesu prawnego strony we wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego niezbędnego dla ustalenia okoliczności istotnych dla ustalenia tegoż interesu prawnego, a w konsekwencji stanowiących podstawę błędnie zastosowanego przez organ art. 61 a k.p.a.

Skarżący podniósł, że na podstawie wydanego pozwolenia konserwatorskiego inwestor [...] Sp. z o.o. dokonuje zmiany okolicznej zabudowy, w tym poprzez jej podwyższenie, co w sposób bezpośredni wpływa na obowiązki [...]. Skarżący podkreślił, że zgodnie z obowiązującym prawem jest [...] o charakterze klauzurowym, obowiązanym do zapewnienia przestrzegania przepisów o klauzurze. Mniszki klauzurowe obowiązane są żyć w oddaleniu od świata doczesnego (tzw. fuga mundi), w konsekwencji [...] został wybudowany jeszcze w XVII wieku w sposób, który zapewniał mniszkom prywatność i realizował wymogi prawa kościelnego. Jako przykład skarżący wskazał posadowienie muru na wysokości okolicznej zabudowy, celem uniemożliwienia osobom trzecim naruszania przepisów o klauzurze, m. in. poprzez swobodny wgląd na teren [...].[...] jest zobowiązany na mocy prawa kanonicznego, tj. w szczególności kanonów 608 - 614 oraz 667 w związku z kanonem 1214 Kodeksu Prawa Kanonicznego, do zapewnienia przestrzegania przepisów o klauzurze, w tym do zagwarantowania, że osoby trzecie nie będą miały prawa wstępu ani wglądu w wewnętrzne życie klasztorne. W efekcie skarżący wobec dokonania podwyższenia zabudowy na podstawie udzielonego pozwolenia konserwatorskiego jest zmuszona dokonać prac budowlanych polegających na przebudowie zabytku w postaci kompleksu klasztornego, w szczególności do zakrycia dziedzińca. Podsumowując, skarżący podniósł, że wydane pozwolenie konserwatorskie wpływa na sferę chronionych prawem interesów skarżącej i wpływa na powstanie po jej stronie dodatkowych obowiązków, w tym obowiązków dotyczących ochrony zabytków.

Skarżący nie zgodził się także z tezą wyrażoną w skarżonym postanowieniu, że interesy prawne właścicieli nieruchomości sąsiednich względem nieruchomości będącej przedmiotem pozwolenia konserwatorskiego nie są badane w postępowaniu w sprawie pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie działań na terenie lub przy obiekcie wpisanym do rejestru zabytków. Wskazał, że właściciele nieruchomości sąsiednich mogą mieć interes prawny w postępowaniach dotyczących pozwoleń konserwatorskich, zwłaszcza jeśli wskutek tego pozwolenia będą zobowiązani dokonać prac budowlanych w zakresie zabytków do nich należących. Wbrew stanowisku Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego ustalając krąg podmiotów dysponujących interesem prawnym w postępowaniu o pozwolenie konserwatorskie, nie można ograniczyć się wyłącznie do właściciela nieruchomości, na terenie której położony jest zabytek.

Skarżący zauważył również, że [...] był stroną w postępowaniu prowadzącym do wydania przedmiotowego pozwolenia konserwatorskiego w rezultacie czego już z samej tej przyczyny dysponował przymiotem strony.

Ponadto skarżący podniósł, że organ miał w tej sprawie obowiązek wszczęcia z urzędu postępowania przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia konserwatorskiego. Zgodnie bowiem z przyjętą wykładnią w razie powzięcia przez organ informacji o okoliczności uzasadniającej stwierdzenie nieważności, organ ten ma obowiązek wszcząć postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności z urzędu .

Skarżący zawarł także argumenty dotyczące merytorycznej wadliwości wydanego pozwolenia konserwatorskiego

Wskazał w szczególności na rażące naruszenie art. 8 ust. 1 i 3 i art. 5 Konkordatu w związku z kanonami 667 i 1214 Kodeksu Prawa Kanonicznego oraz art. 87 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 2 Konstytucji poprzez wydanie pozwolenia konserwatorskiego, które przez zgodę na nadbudowę narusza istotne dobro [...], a nawet podważa rację jego bytu poprzez ingerencję w jego klauzurowy charakter. Na uzasadnienie tegoż powołała, że konkordat jako umowa międzynarodowa ratyfikowana przez Prezydenta za uprzednią zgoda wyrażona w ustawie, stał się źródłem prawa powszechnie obowiązującego mający pierwszeństwo przed ustawami (art. 87 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 2 Konstytucji) i jako takie stanowi bezpośrednią podstawę do wywodzenia przez kościelne osoby prawne określonych uprawnień i żądania ich ochrony przez państwo. Nadto podała, że jednym z istotnych postanowień Konkordatu jest gwarancja swobodnego sprawowania przez Kościół Katolicki kultu publicznego, oraz prawo do organizowania i posiadania miejsc przeznaczonych do sprawowania tego kultu (art. 8 oraz art. 5 Konkordatu.).

Skarżący wskazał ponadto, że przepisem, który został rażąco naruszony był art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wykazując że udzielono pozwolenia na prace budowlane z naruszeniem chronionego prawem interesu osób trzecich w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich - tj. zakonu o charakterze zamkniętym i klauzurowym - prawa nienaruszalności miejsca przeznaczonego przez właściwą władzę kościelną do sprawowania kultu religijnego.

Skarżący podniósł także zarzut niesprecyzowania treści wydanego pozwolenia konserwatorskiego. [...] podkreślił, że w treści pozwolenia konserwatorskiego nie wskazano na jakiego rodzaju prace konserwator wyraża zgodę. Wskazał na posłużenie się ogólnikowymi zwrotami "nadbudowa", "przebudowa", "rozbudowa". Zwrócił uwagę, że organ odwołał się do bliżej nieokreślonych dokumentów w postaci "Projektu budowlanego", "Dokumentacji" i "Wstępnego sprawozdania".

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r. poz. 270 (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga powinna zostać oddalona, gdyż zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem.

Sąd kontrolował postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego,z dnia [...] maja 2012 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia ,na wniosek [...] postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2008 r., Nr [...], udzielającej pozwolenia [...] Sp. z o.o. na prowadzenie robót budowlanych polegających na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie budynku kamienicy przy ul. [...] w [...], dz. nr ew. [...] obr. [...].

Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności można wydać z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych tj. gdy żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, która jeszcze nie została wydana, która została w określonym trybie wyeliminowana z obrotu prawnego, jak również, gdy podmiot żądający wszczęcia nie ma legitymacji strony. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1366/09). W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, jak m.in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania, czy wskazanie przez ten podmiot przesłanki określonej w art. 156 § 1 k.p.a.

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy zauważyć, iż wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego dotyczył decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2008 r., Nr [...], udzielającej pozwolenia [...] Sp. z o.o. na prowadzenie robót budowlanych polegających na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie budynku kamienicy przy ul. [...] w [...], dz. nr ew. [...] obr. [...]. Jak słusznie zauważył organ przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie zawierają norm regulujących posiadanie przez określone podmioty legitymacji strony postępowania w sprawach pozwoleń konserwatorskich, w związku z czym zastosowanie zatem będzie miał w tym przypadku art. 28 kpa.

Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zwrócić należy w tym miejscu uwagę, że interes prawny strony powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie, czy skargę. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie podkreślany jest w szczególności realny i aktualny charakter interesu prawnego wynikający z zastosowania konkretnej normy prawnej. Należy przy tym zaznaczyć także, iż interes prawny powinien mieć charakter obiektywny, a nie wynikać z subiektywnego przekonania podmiotu o jego naruszeniu, czy wreszcie jego woli prowadzenia określonego postępowania. Ponadto, od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji.

Należy odkreślić, że odmiennie interes prawny ustalany jest w oparciu o przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, inaczej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2012 r., poz. 647 ze zm.) i odmiennie przy zastosowaniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.).

W przypadku ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przyjmuje się, że oprócz wnioskodawcy oraz właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości (co wynika ex lege z treści art. 63 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) stronami w postępowaniu w sprawie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu są właściciele lub użytkownicy wieczyści, na teren których rozciągać się będzie oddziaływanie inwestycji, której dotyczy postępowanie (m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 czerwca 2008r. sygn. akt II OSK 592/07; wyrok WSA w Rzeszowie z 29 stycznia 2009r. sygn. akt II SA/Rz 255/08 LEX nr 519837). Dlatego dołączenie przez skarżącego decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2012 r., sygn. [...], którą stwierdzono nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2007 r., sygn. [...] oraz decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "przebudowa dachu w budynku frontowym oraz przebudowa. Rozbudowa i nadbudowa budynku oficyny z przeznaczeniem na apartamenty mieszkalne z garażem podziemnym na terenie działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...] ", nie może stanowić skutecznej argumentacji do uznania [...] za stronę postępowaniu w sprawie udzielenie pozwolenia na podstawie 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Z kolei pojęcie strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę precyzuje art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie z art. 3 pkt 20 tej ustawy stanowi, iż przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sposób prawidłowy uznał, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie legitymuje się interesem prawnym uprawniającym do skutecznego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2008 r., Nr [...].

Decyzją tą udzielono [...] Sp. z o.o. pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych polegających na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie budynku kamienicy przy ul. [...] w [...], dz. nr ew. [...] obr. [...], w oparciu o projekt budowlany "Przebudowa, rozbudowa i nadbudowa budynku kamienicy przy ul. [...] w [...], dz. nr ew. [...] obr. [...] ". Wbrew twierdzeniom skarżącego ww. pozwolenie konserwatorskie nie dokonuje zmiany okolicznej zabudowy, m. in. poprzez jej podwyższenie, co w sposób bezpośredni wpływa na obowiązki [...]. Należy bowiem zaznaczyć, że wskazane pozwolenie łączy się ściśle z ochroną konserwatorską obiektu wpisanego do rejestru zabytków i umożliwia dopiero wystąpienie przez inwestora na drogę postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę w oparciu o art. 28 Prawa budowlanego. Innymi słowy zainicjowanie skutecznego procesu inwestycyjnego, które zwieńczeniem może być zamian kubatury budynku i podwyższenie jego wysokości jest możliwe dopiero po uzyskaniu pozwolenia konserwatorskiego. Nie powoduje to jednak, że strona dysponująca tytułem prawnym do sąsiedniej nieruchomości może skutecznie wywodzić swój interes prawny w postępowaniu przed organem ochrony zabytków, którego decyzje są co do zasady skierowane wyłącznie do wnioskodawców. Przymiot strony [...] może natomiast uzyskać w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, o ile wykaże, że jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. Co istotne dla niniejszej sprawy, należy także podkreślić, że teren [...] nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji objętej powołanym pozwoleniem konserwatorskim. Z akt sprawy wynika bowiem, że działkę, na której znajduje się budynek objęty planowaną inwestycją oraz budynek [...] oddziela droga publiczna.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 8 Konkordatu oraz kanonów 608 - 614 oraz 667 w związku z kanonem 1214 Kodeksu Prawa Kanonicznego, należy zauważyć, że decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2008 r., Nr [...], udzielającej pozwolenia [...] Sp. z o.o. na prowadzenie robót budowlanych polegających na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie budynku kamienicy przy ul. [...] w [...] nie narusza w żadnym stopniu powołanych przepisów. W szczególności należy podkreślić, że – jak Sąd wskazał już wyżej – ww. decyzja udzielająca pozwolenia konserwatorskiego nie stanowi samodzielnej podstawy do dokonania ewentualnych robót budowlanych i zmiany kubatury oraz wysokości budynku zlokalizowanego przy ul. [...]. Stąd też strona powołująca się na treść Konkordatu ze względu na naruszenie ochrony miejsca kultu religijnego nie może skutecznie wywodzić swojego interesu prawnego w niniejszym postępowaniu. Z kolei adresatem powołanych przepisów Kodeksu Prawa Kanonicznego jest sam skarżący zobowiązany do realizacji określonych obowiązków w ramach klauzury. Dlatego z powołanych przez skarżącego Kanonów nie może również skutecznie wywodzić interesu prawnego w postępowaniu o udzielenie pozwolenia konserwatorskiego. W ocenie Sądu [...] w niniejszym postępowaniu dysponuje co najwyżej interesem faktycznym, co nie oznacza, że jest pozbawiony interesu prawnego w sprawie o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz w decyzji o pozwoleniu na budowę, przy czym kwestie te pozostają poza oceną Sądu w niniejszej sprawie.

Wbrew twierdzeniom skarżącego sam fakt jego uczestnictwa w innym postępowanie nie stanowi wystarczającej przesłanki do uznania go za stronę w innym postępowaniu, tym bardziej, że w niniejszej sprawie Sąd nie dokonuje kontroli prawidłowości ustalenia kręgu stron i doręczania aktów wydawanych w toku innych postępowań administracyjnych.

Odnosząc się do zarzutu niewszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia konserwatorskiego należy zauważyć, że skoro organ uznał, że występujący z wnioskiem nie legitymuje się interesem prawnym obligującym organ do jego załatwienia w drodze odpowiedniego rozstrzygnięcia to należy przyjąć, że to wyłącznie od uznania organu zależy ewentualne wszczęcie określonego postępowania z urzędu. Wszczęcie i prowadzenie postępowania z urzędu uzależnione jest wyłącznie od samodzielnej oceny organu, który może nie podzielać stanowiska zaprezentowanego przez podmiot domagający się eliminacji z obrotu prawnego ostatecznej decyzji w postaci stwierdzenia nieważności, z

Odnosząc się do argumentów skarżącego dotyczących merytorycznej wadliwości wydanego pozwolenia konserwatorskiego należy wskazać, ze pozostają one poza granicami sprawy sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 134 ¸1 ppsa, gdyż dotyczą już rozważań związanych z kwalifikowaną wadliwością pozwolenia konserwatorskiego, podczas gdy przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu była wyłącznie prawidłowość zastosowania przez organ art. 61 § 1 kpa w związku z art. 28 kpa.

Reasumując, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sposób prawidłowy ocenił zebrany materiał dowodowy ustalając, że [...] nie może być uznany za stronę w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 28 kpa. Interes prawny skarżącego nie wynika również z innej skonkretyzowanej normy prawa materialnego. W tej sytuacji GINB podjął właściwe rozstrzygnięcie wydając postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania ze względu na zaistniałą przeszkodę podmiotową.

Sąd kontrolując sprawę z urzędu i nie będąc związany zarzutami i wnioskami Skarżącej nie dostrzegł innych wad powodujących konieczność eliminacji zaskarżonego postanowienia z obiegu prawnego. Wbrew twierdzeniom skarżącego Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego przeprowadzili postępowanie wnikliwie i zgodnie z regułami dowodowymi określonymi procedurą administracyjną, w trym art. 7 i 77 § 1 kpa, a uzasadnienie zaskarżonego postanowienia odpowiada wymogom art. 107 § 3 kpa, przy szczególnej – co należy podkreślić – dbałości o realizację zasady przekonywania strony wyrażonej w art. 11 kpa.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ppsa, należało orzec jak w sentencji wyroku.