Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3565/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 3, art. 19 ust. 1, art. 4 pkt 21, art. 20 pkt 20, art. 43 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 53 ust. 4 i 5
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. sp. z o. o. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1193/19 w sprawie ze skargi B. sp. z o. o. z siedzibą w S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 25 marca 2019 r. nr DZS.WPA-1.4351.9.2019.4.MD w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od B. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 lipca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1193/19, oddalił skargę B. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 25 marca 2019, znak DZS.WPA-1.4351.9.2019.4.MD w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Projekt powyższej decyzji dotyczył budowy dwóch tablic reklamowych na terenie działek nr [...] i [...] w obrębie A., gmina B., w sąsiedztwie pasa drogowego drogi krajowej nr [...].

Skargę kasacyjną od przywołanego powyżej wyroku wniosła B. Sp. z o.o. z siedzibą w S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.

Wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

• art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 35 ust. 3 i art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 w zw. z art. 20 pkt. 20 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm., dalej: "u.d.p") oraz art. 53 ust. 5 u.p.z.p., poprzez nieuwzględnienie w zaskarżonym orzeczeniu, że postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy zostało wydane w sytuacji, w której na skutek realizacji tej inwestycji nie doszłoby do zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego drogi ekspresowej, co uzasadnia twierdzenie, że brak jest podstaw do uzgadniania tego rodzaju inwestycji z zarządcą drogi;

• art. 43 ust. 1 u.d.p., poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż nie jest wystarczające zachowanie wskazanej w tym przepisie odległości obiektów budowlanych umieszczanych przy drogach poza obszarami zabudowanymi, pomimo, iż innych zapisów dotyczących umieszczania reklam w jeszcze większej odległości niż wskazana w tym przepisie nie zawiera miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla analizowanego terenu;

• art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt. 21 w zw. z art. 20 pkt. 20 w zw. z art. 43 ust. 1 u.d.p., poprzez nieuwzględnienie innych przesłanek przemawiających za wydaniem dla Skarżącego pozytywnego rozstrzygnięcia w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, co w konsekwencji doprowadziło do oparcia zaskarżonego wyroku oddalającego skargę Skarżącego o wypełnioną przez Skarżącego przesłankę minimalnej odległości posadowienia reklam przewidzianej w w/w przepisach;

• pkt VII 4 załącznika nr II Umowy Europejskiej o głównych drogach ruchu międzynarodowego (AGR), sporządzonej w Genewie dnia 15 listopada 1975 r. (Dz. U. z 1985 r. Nr 10, poz. 35, dalej: "AGR") w związku z art. 43 ust. 1 u.d.p., poprzez błędną wykładnię przepisu pkt VII.4 załącznika nr II do umowy AGR polegającą na nieuwzględnieniu, że zakaz umieszczania reklam dotyczy wyłącznie sytuacji zagrożenia bezpieczeństwa lub estetyki, co w okolicznościach niniejszej sprawy nie ma miejsca;

• przepisów Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 124, dalej: "rozporządzenie MTiGM") w szczególności przepisów załączników nr 2 i 3 do tegoż rozporządzenia, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie do niniejszej sprawy pomimo, iż przewidziane w nich definicje zmniejszenia widoczności odnoszą się do szczególnie złożonych i trudnych lokalizacji takich jak: skrzyżowania i zjazdy (tak: zał. nr 2 do rozporządzenia MTiGM) oraz wjazdy z pasem włączania (tak: zał. nr 3 do rozporządzenia MTiGM), a zatem nie mają zastosowania do okoliczności niniejszej sprawy;

• naruszenie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: "Konstytucja RP"), tj. konstytucyjnej zasady proporcjonalności, polegającej na tym, że w celu rzekomej konieczności zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego (przy braku wykazania rzeczywistego zagrożenia tego bezpieczeństwa) Sąd zastosował środek nieproporcjonalne dolegliwy dla Skarżącego, powodujący dla niego dotkliwe skutki w postaci niemożności prowadzenia działalności gospodarczej na większą skalę i dotarcie do większej liczby potencjalnych odbiorców, podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodziły faktyczne przesłanki do uznania, że interes indywidualny Skarżącego jest mniej ważny niż interes uwzględniony przez Sąd;

• art. 7 oraz 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a."), poprzez błędną wykładnię i akceptację postępowania prowadzonego przez organy administracji, w sposób niebudzący zaufania do organu administracji, niepodjęcie wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, bez przeprowadzenia postępowania dowodowego, braku wnikliwości przy wyjaśnianiu sprawy przez organ II instancji,

2) naruszenie przepisów o postępowaniu mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

• art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., polegającym na nieuwzględnieniu skargi mimo naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. w szczególności przepisów art. 7, 77 k.p.a.;

• art. 1, art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. nienależyte wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, przedstawienie niespójnej oceny prawnej, a także brak oceny zebranego materiału dowodowego.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania wywołanych wniesieniem niniejszej skargi, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W przypadku uznania, iż zachodzi konieczność rozważenia zgodności w/w przepisów z Konstytucją RP, wniesiono także o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Odnosząc się do pierwszego z postawionych zarzutów należy wyjaśnić na wstępie, że wskazany w tym zarzucie art. 35 ust. 3 u.d.p. nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z jego brzmieniem: "Zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą." Planowane przez Skarżącą przedsięwzięcie miało polegać na budowie dwóch tablic reklamowych, zatem powodem wystąpienia o uzgodnienie nie była kwestia "możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego".

To, że przepis art. 35 ust. 3 u.d.p. nie miał w tej sprawie zastosowania nie oznacza jednak, że zarządca drogi nie miał podstaw do prowadzenia postępowania uzgodnieniowego w stosunku do planowanych tablic reklamowych. Art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., mający w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. zastosowanie do postępowania w sprawie ustalania warunków zabudowy stanowi, że decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego.

Z akt sprawy wynika, że planowana zabudowa przylegałaby do pasa drogowego drogi krajowej [...], wbrew temu co twierdzi Skarżąca, podnosząc że działki, na których planowano zainstalowanie tablic reklamowych, nie przylegają do tej drogi, lecz do drogi serwisowej, która nie jest drogą publiczną. Trzeba w tym miejscu wyjaśnić, że w pasie drogowym mogą być zlokalizowane zarówno jezdnia główna jak i jezdnia dodatkowa tzw. serwisowa, (por. wyrok NSA z 9.11.2021 r., II OSK 3600/18, LEX nr 3309460). Innymi słowy droga serwisowa leży w pasie drogowym drogi ekspresowej, stanowiąc kolejną (dodatkową) jezdnię w ramach tej drogi. Nie można zatem uznawać drogi serwisowej za drogę samoistną (wyrok NSA z 20.12.2016 r., I OSK 313/15, LEX nr 2227531).

Z uwagi na to, że art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. nie wymienia kryteriów uzgodnienia inwestycji planowanych na obszarach przyległych do pasa drogowego, to zarządca drogi powinien w tym przypadku prowadzić postępowanie uzgodnieniowe w zakresie swojej właściwości rzeczowej. Zgodnie z art. 19 ust. 1 u.d.p., do właściwości zarządcy drogi należą sprawy m.in. z zakresu utrzymania i ochrony dróg. Z kolei w myśl art. 4 pkt 21 u.d.p., ochrona drogi to działania mające na celu niedopuszczenie m.in. do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Do zarządcy drogi należy również, stosownie do art. 20 pkt 20 u.d.p., zarządzanie bezpieczeństwem dróg w transeuropejskiej sieci drogowej. Jak z powyższego wynika nie sposób przyjąć, by w przypadku uzgodnienia warunków zabudowy dla obiektu budowlanego, który ma znajdować się na obszarze przyległym do pasa drogowego, kwestia ewentualnego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego miałaby pozostawać poza kontrolą zarządcy drogi.

Uwzględniając powyższe należało uznać wskazany powyżej zarzut za nieuzasadniony.

Również za nietrafny należy uznać zarzut naruszenia art. 43 u.d.p. Zachowanie odpowiedniej odległości tablic reklamowych od zewnętrznej krawędzi jezdni, określonych w tym przepisie nie jest jedynym kryterium oceny czy tablice te powodują zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zarządca drogi powinien dokonać oceny tego zagrożenia nie tylko w oparciu o to kryterium, lecz biorąc pod uwagę np. rodzaj danej tablicy reklamowej, jej położenie w pobliżu odcinków drogi, na których wymagane jest zachowanie przez kierowców szczególnej ostrożności – tak jak w niniejszej sprawie – na drodze ekspresowej o dopuszczalnej prędkości do 120 km/h. Gdyby jedynym kryterium oceny organu uzgadniającego była odległość obiektu budowlanego od pasa drogowego, to brak byłoby potrzeby uzgadniania danej inwestycji przez zarządcę drogi. Jak wynika z orzecznictwa sądowoadministracyjnego, niemożność sytuowania obiektów budowlanych w odległości mniejszej niż wskazana w art. 43 ust. 1 u.d.p. jest tylko jednym z warunków uzyskania zgody na lokalizację obiektu na obszarze przyległym do pasa drogowego. Innymi warunkiem jest np. niepogorszenie warunków bezpieczeństwa ruchu, stosownie do art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 u.d.p. (wyrok NSA z 2.10.2013 r., II OSK 1198/12, LEX nr 1792301).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego sprawę, Sąd I instancji słusznie zaakceptował stanowisko organu w zakresie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Wbrew twierdzeniom Skarżącej, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad uzasadnił swoje stanowisko, odwołując się do konkretnych okoliczności sprawy związanych z charakterem drogi, przy której miałyby powstać tablice reklamowe. Wskazał mianowicie na wymiary tablic 10x18 m (180m2). Zdaniem organu tak duża powierzchnia reklamowa, koncentrując uwagę kierowców, mogłaby prowadzić do zatrzymania na niej wzroku przez 0,2-1,5 sekundy co przy prędkości 120 km/h, oznacza skupienie uwagi na reklamie na odcinku do 100 m drogi.

Innym argumentem przemawiającym za brakiem wyrażania zgody na lokalizację przedmiotowej inwestycji jest wzmożony ruch na odcinku drogi, przy której miałyby być zainstalowane tablice reklamowe. Natężenie ruchu na tym odcinku w roku 2015 r. wynosiło bowiem średnio 13.422 pojazdów na dobę.

Z przedstawionych względów nie sposób również zgodzić się zarzutami naruszenia: art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt. 21 w zw. z art. 20 pkt. 20 w zw. z art. 43 ust. 1 u.d.p. (zarzut trzeci) pkt VII 4 załącznika nr II AGR w związku z art. 43 ust. 1 u.d.p. (zarzut czwarty) oraz art. 2 Konstytucji RP (zarzut szósty). Przy czym, gdy chodzi o treść pkt VII 4 załącznika nr II AGR, należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że wbrew temu co podnosi Skarżąca, zakaz umieszczania reklam przy drogach międzynarodowych (a do takich należy droga [...]) nie dotyczy wyłącznie sytuacji zagrożenia bezpieczeństwa lub estetyki. Zgodnie bowiem z brzmieniem pkt VII 4 załącznika nr II AGR: "Ze względu na bezpieczeństwo i estetykę ustawianie tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych jest zakazane".

Także zarzut naruszenia rozporządzenia MTiGM, nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazane przez Skarżącego przepisy, definiujące zmniejszenie widoczności, nie mogą ograniczać organu, który na podstawie przepisów ustawowych czuwa nad warunkami bezpieczeństwa ruchu na drodze i jest zobowiązany do zapobiegania powstawaniu zagrożeń ruchu, w zajmowaniu stanowiska w sprawie obiektów, których lokalizacja przy drodze publicznej, prowadziłaby do ograniczenia widoczności, a tym samym zmniejszenia bezpieczeństwa na drodze.

Nieskuteczne, z uwagi na brak ich rozwinięcia w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, okazały się także pozostałe zarzuty. Skarżąca nie wyjaśniła na czym konkretnie i w jakim zakresie poległo naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. Zarzucenie Sądowi I instancji zaniechania "faktycznego zbadania miejsca, gdzie ma być realizowana inwestycja" oraz nieudowodnienia, "że rzekome rozproszenie uwagi kierowców przez nośnik reklamowy może być jednym z powodów wypadku drogowego", a także nieuwzględnienie "innych, jednakowo ważnych przesłanek" (s. 9 skargi kasacyjnej), w świetle przywołanych przepisów nie może być uznane za wystarczające do skutecznego kwestionowania przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli zaskarżonego postanowienia.

Jedynie na marginesie należy wskazać, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem art. 1 p.p.s.a. ma charakter ogólnoustrojowy i nie może być ustawowym wzorcem kontroli prawidłowości postępowania wojewódzkiego sądu administracyjnego (zob. m.in.: wyrok NSA z 17.10.2019 r., II OSK 2956/17, LEX nr 2759128 oraz wyrok NSA z 26.07.2022 r., I OSK 1893/21, LEX nr 3398041). Natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. może być skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku jest sporządzone w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, a w szczególności, gdy nie zawiera któregoś z wymienionych w nim elementów. Z powołanego przepisu nie wynika też, by Sąd musiał odnieść się do wszystkich argumentów podnoszonych przez strony postępowania sądowoadministracyjnego. Przepis ten nie nakłada też na Sąd obowiązku szczegółowego omówienia w uzasadnieniu każdej okoliczności, czy każdego argumentu lub twierdzenia, jakie pojawiło się w badanej sprawie. (zob. wyrok NSA z 29.02.2008 r., II FSK 1801/06, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.