Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 351/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1 , art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1647
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 1 , art. 40 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 3, art. 40 ust. 3, art. 40 ust.6, 40 ust. 12 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: art.10 § 1, art. 79, art.107 § 3, art.136,
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 75, art. 144 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 60 poz 535
law: Ustawa z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze
article: art.40 ust.1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 20 kwietnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Sachajko Sędziowie WSA Małgorzata Górecka WSA Mirella Ławniczak (spr.) Protokolant: ref. staż. Małgorzata Urbańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2017 roku przy udziale sprawy ze skargi Syndyk Masy Upadłości C. Sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2016r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Spółki kwotę [...]- zł (jeden tysiąc osiemset sześćdziesiąt dziewięć złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych


UZASADNIENIE

W dniu 4 grudnia 2015 r Burmistrz N.T. wydał decyzję o Nr [...], w której wymierzył firmie spółka A w upadłości likwidacyjnej karę pieniężną w wysokości [...] zł za zajęcie bez wymaganego zezwolenia pasa drogowego drogi gminnej za okres od dnia [...] do [...]. W toku postępowania ustalono, że w dniu [...] roku pomiędzy Gminą N.T., a spółką A zawarto umowę dzierżawną , na mocy której Gmina zezwoliła na umieszczenie reklamy na warunkach określonych tą umową. Reklama usytuowana być miała na gruncie poza pasem drogowym, na działce o nr [...] położonej w N. T. Jeszcze przed zawarciem umowy wnioskiem z dnia [...] spółka zwróciła się do Gminy o zawarcie umowy najmu na grunt pod reklamę. Zaznaczono wówczas, że spółka planuje posadowienie na działce [...] reklamy w postaci ekranu diodowego o powierzchni [...] m2.

W dniu [...] roku wszczęto postępowanie administracyjne wobec Syndyka masy upadłości spółki A P. S., które następnie umorzono z uwagi na fakt, iż organ uznał, że stroną winna być spółka A w upadłości likwidacyjnej. W dniu [...] wszczęto po raz kolejny postępowanie administracyjne w tej sprawie wobec spółki A, które również umorzono, bowiem ponownie uznano ,że stroną winna być spółka A w upadłości likwidacyjnej. Ostatecznie postępowanie wszczęto w dniu [...] wobec spółka A w upadłości likwidacyjnej. Jeszcze przed wszczęciem postępowania organ uzyskał informację ,że reklama w części fundamentu znajduje się w gruntach gminnych tj . w pasie drogowym, a już po wszczęciu postępowania ustalono, że znajduje się w pasie drogi na działce [...] (pow/[...] m2) i [...] (pow. [...] m2).

W decyzji pierwszoinstancyjnej organ wyjaśnił w jaki sposób obliczono początkowy i końcowy termin okresu, od którego naliczono opłatę, przywołano uchwały Rady Gminy N.T., w oparciu o które wyliczono stawki opłaty, wskazano na dokumenty stanowiące podstawę przyjęcia ,iż reklama znajduje się w pasie drogowym. Ponadto odniesiono się do wniosku syndyka o umorzenie postępowania, do jego legitymacji procesowej oraz do faktu sprzedaży przedsiębiorstwa podnoszonej w pismach procesowych syndyka.

Strona w dniu [...] złożyła odwołanie od przedmiotowej decyzji. Decyzji zarzucono:

1) naruszenie art. 144 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze (dalej jako: "PUiN") w zw. z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 196 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.")

poprzez:

a) wszczęcie postępowania wobec spółki A w upadłości likwidacyjnej (dalej: "Upadły" lub "Spółka"), podczas gdy, zgodnie z art. 144 PUiN "Jeżeli ogłoszono upadłość obejmującą likwidację majątku upadłego, postępowania sądowe i administracyjne dotyczące masy upadłości mogą być wszczęte i dalej prowadzone jedynie przez syndyka lub przeciwko niemu",

b) wszczęcie postępowania wobec podmiotu, któremu nie sposób przypisać przymiotu strony postępowania w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za rzekomo niezgodne z prawem zajęcie pasa drogowego, albowiem w chwili  wszczęcia postępowania nie był właścicielem reklamy, którego dotyczy przedmiotowe postępowanie, naruszenie art. 61 § 4 k.p.a. poprzez zainicjowanie postępowania zawiadomieniem, które nie określało w sposób precyzyjny podstawy prawnej wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego jak i przedmiotu i czasookresu objętego wszczętym postępowaniem, naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. nakładającego na organ obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, poprzez bezzasadne pominięcie dowodów powołanych przez Upadłego w piśmie z dnia 30 października 2015 r., w szczególności dowodu z:

a) przesłuchania strony w osobie syndyka masy upadłości Upadłego oraz świadków w osobie członków zarządu Spółki — G. S. i M. B. na okoliczności związane z datą posadowienia i demontażu reklamy - i w konsekwencji całkowicie dowolnym, opartym na bezpodstawnych domniemaniach, przyjęciu, jakoby reklama w N. T. przy ul. [...] i ul. [...] posadowiona była w okresie od [...] do dnia [...],

b) pisma organu do Upadłego z dnia [...] ([...]) i pisma stanowiącego wyjaśnienia przedstawione przez Upadłego na okoliczności związane z datą sprzedaży reklamy przez Upadłego - i w konsekwencji pominięciu, iż reklama została sprzedana przez Upadłego przed dniem wszczęcia postępowania w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za rzekome zajęcie pasa drogowego

c) zeznań świadków W. R. oraz H. H. (byłego Burmistrza i zastępcy Burmistrza N. T.) na okoliczność wiedzy organu o sposobie i miejscu posadowienia reklamy oraz dacie uzyskania tej wiedzy, a także powodów, dla których nie wszczęto postępowania administracyjnego w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej pomimo wiedzy organu o miejscu i dacie posadowienia reklamy - i w konsekwencji bezzasadnym przyjęciu, że reklama posadowiona została w pasie drogowym w rozumieniu art. 4 pkt 1) ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej: "Ustawa o drogach publicznych"), podczas gdy, jeśli tak by było to Organ - wiedząc o miejscu i dacie posadowienia reklamy - już kilka lat temu wszcząłby postępowania w przedmiocie wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego i opinii biegłego z zakresu budownictwa dróg na okoliczność czy reklama w N. T. okolicach ul. [...] i [...] w N. T. posadowiona była w pasie drogowym w ujęciu funkcjonalnym, w tym, czy oddziałuje na sposób zorganizowania oraz płynność ruchu drogowego przy ul. [...] i [...] w N. T. i w konsekwencji bezpodstawnym przyjęciu jedynie na podstawie opinii geodety, że reklama posadowiona została w pasie drogowym, podczas gdy w orzecznictwie wprost wskazuje się, że nie każda działka, która została wyodrębniona geodezyjnie i która należy do zarządcy drogi publicznej będzie mogła korzystać z przymiotu "pasa drogowego" w znaczeniu przepisów o drogach publicznych, nawet wówczas, gdy przez taką działkę przechodzi droga publiczna.

4. naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie możliwości wypowiedzenia się co do całokształtu zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań po ich przeprowadzeniu, w szczególności po przeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego inż. A. S. z dnia 1 grudnia 2015 r., o przeprowadzeniu którego (o złożeniu przez biegłego opinii) strona nie została nawet powiadomiona

5. naruszenie art. 81 k.p.a. poprzez uznanie za udowodnione okoliczności, co do których Upadły nie miał możliwości zajęcia stanowiska w przedmiocie dowodów je potwierdzających, tj. okoliczności i dowodów związanych z okresem posadowienia reklamy w N. T. przy ul. [...] i [...] oraz powierzchnią reklamy zajmującą pas drogowy ustaloną przez biegłego w opinii z dnia 1 grudnia 2015 r., o złożeniu której Upadły nie został nawet powiadomiony,

6. naruszenie art. 6, 7 i 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania administracyjnego w sposób naruszający obowiązujące przepisy, obowiązek ustalenia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, a także poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, co przejawiało się w:

a) wszczęciu postępowania w sposób naruszający przepisy PUiN,

b) zawiadomieniu o wszczęciu postępowania pismem nie zawierającym informacji o reżimie prawnym, w ramach którego toczyć będzie się postępowanie administracyjne,

c) wszczęciu postępowania po kilku latach od dnia posadowienia reklamy pomimo, iż Organ od kilku lat znał dokładnie sposób i miejsce jej posadowienia,

d) pominięciu lub oddaleniu wniosków dowodowych Upadłego dotyczących okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy przy jednoczesnym uznaniu tych okoliczności za udowodnione w oparciu o błędne i bezpodstawne domniemania lub stwierdzenia,

7. naruszenie art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z ust. 4 w zw. z art. 4 pkt 1) Ustawy o drogach publicznych poprzez błędne przyjęcie, że reklama posadowiona została w pasie drogowym w rozumieniu Ustawy o drogach publicznych, podczas gdy miejsca posadowienia reklamy nie sposób zakwalifikować jako pasa drogowego w rozumieniu tej Ustawy,

8. naruszenie postanowień uchwały nr [...] Rady Miejskiej w N. T. z dnia [...] (dalej: "Uchwała X") oraz uchwały nr [...] Rady Miejskiej w N.T. z dnia [...] (dalej: "Uchwała Y") poprzez ustalenie błędnych stawek dziennych za zajęcie pasa drogowego i w konsekwencji zawyżenie kary pieniężnej.

Po rozpoznaniu odwołania, decyzją o Nr [...] z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium zajęło stanowisko, że właścicielem konstrukcji jest spółka A w upadłości likwidacyjnej i zasadnie jest ona podmiotem zobowiązanym do zapłaty. Podkreślono, że to syndyk jest adresatem decyzji, natomiast upadły pozbawiony jest legitymacji formalnej do występowania w postępowaniu. Dalej wskazano, że organy nie badają przyczyn , dla której nastąpił stan sprzeczny z przepisami, są zobowiązane stosować sankcje w sytuacji zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia ,a obowiązujące przepisy ustawy o drogach publicznych nie przewidują możliwości odstąpienia od wymierzenia kary. Wyjaśniono także pojęcie pasa drogowego i sposoby jego wyznaczania oraz dokumentowania dla potrzeb tego rodzaju postępowań. Podkreślono, że zasadnie organ I instancji odstąpił od przesłuchania świadków na okoliczność udowodnienia ,że reklama nie była umiejscowiona w pasie drogowym, bowiem fakt ten został prawidłowo i wystarczająco udowodniony.

Strona skorzystała z prawa skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której zarzuciła organom:

(1) naruszenie art. 144 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze (dalej jako: "PUiN") w zw. z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 196 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") poprzez:

a) wydanie decyzji wobec spółki A w upadłości likwidacyjnej (dalej: "Upadły" lub "Spółka"), podczas gdy, zgodnie z art. 144 PUiN "Jeżeli ogłoszono upadłość obejmującą likwidację majątku upadłego, postępowania sądowe i administracyjne dotyczące masy upadłości mogą być wszczęte i dalej prowadzone jedynie przez syndyka lub przeciwko niemu"

b) wydanie decyzji wobec podmiotu, któremu nie sposób przypisać przymiotu strony postępowania w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za rzekomo niezgodne z prawem zajęcie pasa drogowego, albowiem w chwili wszczęcia postępowania nie był właścicielem reklamy, którego dotyczy przedmiotowe postępowanie, a w toku postępowania administracyjnego nie ustalono okresu przez który Upadły był właścicielem reklamy, a ponadto i w konsekwencji naruszenia powyższych przepisów

(2) naruszenie art. 157 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez brak wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza N. T. (dalej: "Burmistrz N. T." lub "Organ I instancji") z dnia [...] w sytuacji, gdy z analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż decyzja ta skierowana została do spółki A w upadłości likwidacyjnej, a więc do podmiotu, który w świetle brzmienia art. 144 ust. 1 i 2 PUiN w zw. z art. 28 k.p.a. nie posiadał przymiotu strony postępowania,

(3) naruszenie art. 7, 107 § 1 i 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez niezamieszczenie w uzasadnieniu skarżonej decyzji argumentacji prawnej i faktycznej odnoszącej się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, pomimo tego, że Skarżący wprost zarzucił w odwołaniu błędną wykładnię przepisów zarówno ustaw, jak i uchwał Rady Miejskiej w N.T., których prawidłowa interpretacja stanowi istotę sporu w niniejszym postępowaniu,

(4) naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo tego, że dla podjęcia rozstrzygnięcia przez SKO w P. zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego albowiem decyzja Burmistrza N. T. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj. z naruszeniem:

a) art. 77 § 1 k.p.a. nakładającego na organ obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, poprzez bezzasadne pominięcie dowodów powołanych przez Upadłego w piśmie z dnia [...], w szczególności dowodu z:

- przesłuchania strony w osobie syndyka masy upadłości Upadłego oraz świadków w osobie członków zarządu Spółki — G. S. i M. B. na okoliczności związane z datą posadowienia i demontażu reklamy i w konsekwencji całkowicie dowolnym, opartym na bezpodstawnych domniemaniach, przyjęciu, jakoby reklama w N.T. przy ul. [...] i ul. [...] posadowiona była w okresie od [...] do dnia [...],

- pisma Organu do Upadłego z dnia [...] ([...]) i pisma stanowiącego wyjaśnienia przedstawione przez Upadłego na okoliczności związane z datą sprzedaży reklamy przez Upadłego i w konsekwencji pominięciu, iż reklama została sprzedana przez Upadłego przed dniem wszczęcia postępowania w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za rzekome zajęcie pasa drogowego

- zeznań świadków W. R. oraz H. H. (byłego Burmistrza i zastępcy Burmistrza N. T.) na okoliczność wiedzy Organu o sposobie i miejscu posadowienia reklamy oraz dacie uzyskania tej wiedzy, a także powodów, dla których nie wszczęto postępowania administracyjnego w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej pomimo wiedzy Organu o miejscu i dacie posadowienia reklamy i w konsekwencji bezzasadnym przyjęciu, że reklama posadowiona została w pasie drogowym w rozumieniu art. 4 pkt 1) ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej: "Ustawa o drogach publicznych"), podczas gdy, jeśli tak by było to Organ - wiedząc o miejscu i dacie posadowienia reklamy - już kilka lat temu wszcząłby postępowania w przedmiocie wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego,

- opinii biegłego z zakresu budownictwa dróg na okoliczność czy reklama w N.T. okolicach ul. [...] i [...] w N.T. posadowiona była w pasie drogowym w ujęciu funkcjonalnym, w tym, czy oddziałuje na sposób zorganizowania oraz płynność ruchu drogowego przy ul. [...] i [...] w N.T. i w konsekwencji bezpodstawnym przyjęciu jedynie na podstawie opinii geodety, że reklama posadowiona została w pasie drogowym, podczas gdy w orzecznictwie wprost wskazuje się, że nie każda działka, która została wyodrębniona geodezyjnie i która należy do zarządcy drogi publicznej będzie mogła korzystać z przymiotu "pasa drogowego" w znaczeniu przepisów o drogach publicznych, nawet wówczas, gdy przez taką działkę przechodzi droga publiczna.

b) naruszenie art. 6, 7 i 8 K.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania administracyjnego w sposób naruszający obowiązujące przepisy, obowiązek ustalenia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, a także poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, co przejawiało się w: wszczęciu postępowania w sposób naruszający przepisy PUiN, zawiadomieniu o wszczęciu postępowania pismem niezawierającym informacji o reżimie prawnym, w ramach którego toczyć będzie się postępowanie administracyjne, wszczęciu postępowania po kilku latach od dnia posadowienia reklamy pomimo, iż Organ I instancji od kilku lat znał dokładnie sposób i miejsce jej posadowienia, pominięciu lub oddaleniu wniosków dowodowych Skarżącego dotyczących okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy przy jednoczesnym uznaniu tych okoliczności za udowodnione w oparciu o błędne i bezpodstawne domniemania lub stwierdzenia,

c) naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie możliwości wypowiedzenia się co do całokształtu zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań po ich przeprowadzeniu, w szczególności po przeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego inż. A. S. z dnia [...], o przeprowadzeniu którego (o złożeniu przez biegłego opinii) strona nie została nawet powiadomiona,

d) naruszenie art. 81 k.p.a. poprzez uznanie za udowodnione okoliczności, co do których Upadły nie miał możliwości zajęcia stanowiska w przedmiocie dowodów je potwierdzających, tj. okoliczności łi dowodów związanych z okresem posadowienia reklamy w N. T. przy ul. [...] i [...] oraz powierzchnią reklamy zajmującą pas drogowy ustaloną przez biegłego w opinii z dnia [...], o złożeniu której Upadły nie został nawet powiadomiony,

(5) naruszenie art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z ust. 4 w zw. z art. 4 pkt 1) Ustawy o drogach publicznych poprzez błędne przyjęcie, że reklama posadowiona została w pasie drogowym w rozumieniu Ustawy o drogach publicznych, podczas gdy miejsca posadowienia reklamy nie sposób zakwalifikować jako pasa drogowego w rozumieniu tej Ustawy,

(6) naruszenie postanowień uchwały nr [...] Rady Miejskiej w N.T. z dnia [...] (dalej: "Uchwała X") oraz uchwały nr [...] Rady Miejskiej w N.T. z dnia [...]. (dalej: "Uchwała Y") poprzez ustalenie błędnych stawek dziennych za zajęcie pasa drogowego i w konsekwencji zawyżenie kary pieniężnej.

Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014r., poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r., poz. 718 - dalej: P.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi.

Skarga jest zasadna, jednakże jedynie niektóre podniesione w niej argumenty zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z powołanym w zaskarżonej decyzji przepisem art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 - Prawo o drogach publicznych (Dz.U. z 2015,poz.460 ze zm)zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej . Stosownie do art. 40 ust. 2 pkt 3 ww. zezwolenie dotyczy umieszczania w pasie drogowym m.in. reklam. Stosownie do art. 40 ust. 3 u.p.d. za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Definicja ustawowa pasa drogowego zawarta jest natomiast w art. 4 pkt 1 u.d.p. Jak wynika natomiast z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty za zajęcie pasa drogowego, ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Na podstawie art. 40 ust.6 u.d.p., opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklam ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego.

W ocenie Sądu, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że należące do skarżącego reklamy zostały umieszczone w pasie drogowym drogi publicznej powiatowej, bez zezwolenia zarządcy drogi,a co za tym idzie, wymierzenie skarżącemu kary pieniężnej było zasadne, jednakże dostrzeżone przez sąd nieprawidłowości skutkować muszą uchyleniem decyzji zaskarżonej, bowiem mogły one mieć wpływ na wynik postępowania.

Podzielić należy zarzuty strony odnośnie nie odniesienia się do zarzutów odwołania, jak również nie przeprowadzenia przez organ II instancji postępowania wyjaśniającego. Otóż w odwołaniu strona wskazała, że w dniu 4 września 2015 r, sprzedano przedsiębiorstwo upadłego. Wprawdzie do odwołania nie załączono dokumentu sprzedaży, niemniej rolą organu było dokument taki pozyskać i ocenić w toku postępowania odwoławczego, zwłaszcza, że okoliczność tę podnoszono już w pismach procesowych poprzedzających wydanie decyzji organu pierwszej instancji, a organ ten również nie przeprowadził żadnej czynności wyjaśniającej w tym zakresie. Wobec konsekwentnego stanowiska strony rolą organu było usunięcie wszelkich wątpliwości, skoro dwukrotnie wszczynano i umarzano postępowanie z uwagi na wątpliwości co do strony postępowania. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 20 kwietnia 2017 przeprowadzono dowód uzupełniający z dokumentu tj. umowy sprzedaży przedsiębiorstwa zawartej pomiędzy syndykiem Masy Upadłościowej spółki A w likwidacji a Spółką B z siedzibą w P. Z pkt 2 tejże umowy wynika, że postanowieniem z dnia 26 maja 2015 roku wydanym w toku postępowania upadłościowego sędzia komisarz wyraził zgodę na sprzedaż przedsiębiorstwa upadłego z wolnej ręki za cenę najkorzystniejszą dla masy upadłości. W skład przedsiębiorstwa weszła m.in. przedmiotowa reklama. W ocenie sądu okoliczność sprzedaży została całkowicie pominięta w rozważaniach organu, nie podjęto nawet próby zgromadzenia uzupełniającego materiału dowodowego w tym zakresie, co można było uczynić w ramach postępowania odwoławczego, a była to przecież okoliczność istotna dla ustalenia okresu naliczania opłaty za nielegalne posadowienie reklamy i w konsekwencji podmiotu, na który karę pieniężną należy nałożyć. Organ odwoławczy mógł przecież w trybie art.136 Kpa przeprowadzić postępowanie dowodowe o uzupełniającym charakterze i wątpliwość tą wyjaśnić. Zasady postępowania dowodowego określone przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego nakazują wyjaśnienie wszelkich istotnych dla sprawy okoliczności, a decyzja zgodnie z przepisem art.107 § 3 Kpa winna zawierać uzasadnienie podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, a przede wszystkim powinna odnosić się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Należy podkreślić, że obowiązek należytego uzasadnienia decyzji nabiera szczególnego znaczenia w przypadku decyzji nie uwzględniającej żądania strony. Wyjaśnienie stronie zasadności takiej decyzji nie tylko sprzyja powstaniu u niej przekonania, że chociaż niekorzystna, jest ona jednak zasadna i że w danej sytuacji, i przy obowiązującym stanie prawnym, organ nie mógł postąpić inaczej. Zwracając uwagę na uchybienie organu II instancji w sposobie redagowania uzasadnienia, Sąd podkreśla, iż zaniechanie przez organy administracji uzasadniania swoich decyzji administracyjnych w sposób przekonujący i zgodny ze wskazanymi wyżej zasadami powoduje ich wadliwość w stopniu przemawiającym za ich uchyleniem.

Rację należy też przyznać skarżącej i w konsekwencji uwzględnić zarzut błędnego i niewyczerpującego uzasadnienia dla zastosowania stawek dziennych za zajęcie pasa drogowego. Organ wymierzając karę przywołał załącznik do uchwały Nr X Rady Miejskiej w N.T. z dnia [...]. W załączniku tym stawka 1 zł za dzień dotyczyła wyłącznie zajęcia chodnika gruntowego lub pobocza drogowego bądź umieszenia w pasie drogowym reklamy do [...] m2. Tymczasem reklama zajmuje powierzchnię [...] m2, co skutkowałoby przyjęciem stawki 0,70 zł za jeden dzień. W odniesieniu o okresu od [...] organ zastosował stawki określone uchwałą Nr X Rady Miejskiej w N. T. tj.5 zł za dzień. Tymczasem z § 1 pkt 2 tej uchwały wynika, iż stawka taka jest wyznaczana za prowadzenie robót na poboczach, chodnikach, placach, zatokach postojowych i autobusowych, ścieżkach rowerowych i ciągach pieszych. Strona, jak słusznie wskazano w skardze nie prowadziła żadnych robót. Odniesienie się do podstaw wymierzonej kary pieniężnej w postaci uzasadnienia wysokości naliczonych stawek było obowiązkiem organu. Uchybienie i nie rozważenie argumentów strony mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy z uwagi na możliwość zmiany wysokości nałożonej kary. Organ odwoławczy ma obowiązek odniesienia się do tych zarzutów odwołania, które bezpośrednio związane są z przedmiotem rozstrzygnięcia, a niewątpliwe zarzuty odwołania taki charakter miały. W ponownym rozpoznaniu organ rzeczowo odniesie się do stawianych zarzutów, uzasadniając decyzję zgodnie z wymogami Kodeksu postępowania administracyjnego, a w kwestii związanej ze sprzedażą przez syndyka przedsiębiorstwa organ weźmie pod uwagę ,iż wniosek o zezwolenie złożyła spółka A, a zajęcie pasa nastąpiło przed jej likwidacją i przed sprzedażą przedsiębiorstwa przez syndyka. Organy winny więc uwzględnić, że obowiązek uiszczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego ma charakter publicznoprawny i powstaje z mocy prawa z chwilą zajęcia pasa drogowego. Tym samym podmiot , który nie wniósł opłaty z chwilą zajęcia pasa drogowego pozostaje w długu w stosunku do podmiotu , na rzecz którego opłaty winny być wniesione. W przypadku sprzedaży przedsiębiorstwa jak w niniejszym postępowaniu ma to znaczenie nie tylko dla określenia daty końcowej naliczania opłaty, ale przede wszystkim dlatego, że zobowiązanie to nadal istnieje i obciąża kolejnego właściciela reklamy.

Sąd nie podziela natomiast zarzutów określonych w pkt 1, 2, 4 i 5 skargi. Bezzasadny jest zarzut skierowania decyzji do niewłaściwego podmiotu, a w konsekwencji brak jest też podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Zgodzić się można jedynie z twierdzeniem skargi, że prawidłowo(redakcyjnie) strona winna zostać oznaczona jako spółki A w upadłości likwidacyjnej ,ale procesowo stroną postępowania pozostaje syndyk. To syndyk działa w imieniu własnym ,ale na rzecz upadłego. Przepis art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 Prawo upadłościowe i naprawcze (Dz. U. 2003, Nr 60,poz. 535 ze zm.) stanowi, że jeżeli ogłoszono upadłość obejmującą likwidację majątku upadłego, postępowania sądowe i administracyjne dotyczące masy upadłości mogą być wszczęte i dalej prowadzone jedynie przez syndyka lub przeciwko niemu. Jednocześnie jego ustęp drugi stanowi, że postępowania, o których mowa w ust. 1, syndyk prowadzi na rzecz upadłego, lecz w imieniu własnym. Z dniem ogłoszenia upadłości obejmującej likwidację majątku upadłego, na podstawie art. 75 Prawa upadłościowego i naprawczego, upadły traci natomiast prawo zarządu majątkiem oraz możliwość korzystania z niego (art. 75 ust. 1 pr.u.n.). O tym, jak kształtuje się pod względem podmiotowym postępowanie sądowe w razie ogłoszenia upadłości obejmującej likwidację majątku upadłego stanowi zacytowany wcześniej art. 144 pr.u.n., mający charakter normy procesowej. Legitymację syndyka określa się jako tzw. legitymację formalną (syndyk jest więc stroną w znaczeniu formalnym, procesowym), tzn. działa w postępowaniu we własnym imieniu. Natomiast stroną w znaczeniu materialnym, pomimo ogłoszenia upadłości, pozostaje upadły. On bowiem jest podmiotem stosunku prawnego, na tle którego wyniknął spór. Prowadzenie sporu przez syndyka odbywa się więc na rzecz upadłego. Użyte w art. 144 ust. 1 wyrażenie, iż postępowania dotyczące masy mogą być wszczęte i dalej prowadzone "jedynie" przez syndyka lub przeciwko niemu, oznacza, że upadły, będąc stroną w znaczeniu materialnym, pozbawiony jest legitymacji formalnej do występowania w tych postępowaniach. Prawidłowo więc decyzję zaskarżoną skierowano do syndyka, ale karę nałożono na właściciela konstrukcji reklamy tj. spółki A w upadłości likwidacyjnej, czyli strony właściwej materialnoprawnie.

Nie znajduje również uzasadnienia zarzut związany z niepełnym i niewyczerpującym zebraniem materiału dowodowego odnośnie daty posadowienia i demontażu reklamy oraz faktu jej posadowienia w pasie drogowym. Otóż organy wyjaśniły termin początkowy, od którego liczyły posadowienie reklamy bez zezwolenia, a strona stwierdzeń tych skutecznie nie podważyła. Co więcej- w piśmie procesowym z dnia 30.X.2015 złożonym na skutek zawiadomienia o wszczęciu postępowania dowodzi, że już od lipca 2011 strona pismem wskazała organowi wizualizację miejsca posadowienia reklamy. Sama jednak wizualizacja, czy zawarcie umowy w celu posadowienia reklamy nie oznacza, że podmiot przystępuje do prac z tym związanych. W piśmie o zawarcie umowy wyraźnie przecież wskazano, że spółka planuje dopiero umieszczenie reklamy. Niezrozumiały jest więc zarzut stawiany organowi, iż już wówczas uzyskano zezwolenie na posadowienie reklamy. Niewątpliwe zamiar rozpoczęcia robót strona zmaterializowała dopiero wnioskiem z dnia 10 kwietnia 2012 , którym zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016, poz. 290) zgłoszono zamiar budowy reklamy .Dopiero wówczas strona zainicjowała postępowanie w celu legalnego posadowienia reklamy. W zgłoszeniu zawarto pouczenie, że do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeśli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia Starosta N. nie wniesie w drodze decyzji sprzeciwu i nie później niż po upływie dwóch lat od określonego w zgłoszeniu terminu rozpoczęcia. Zgłoszenie zamiaru budowy otwiera termin na rozpoczęcie takich robót, a jednocześnie może stać się początkiem bezprawnego usytuowania robót w pasie drogowym, czyli terminem, od którego najwcześniej można liczyć wykonywanie robót budowlanych bez zezwolenia zarządcy drogi. Strona poza polemiką związaną z wyliczeniem terminu początkowego przez organ nie podnosi argumentów obalających takie stanowisko. Przesłuchanie zaś zawnioskowanych świadków na okoliczność sposobu i miejsca posadowienia reklamy (patrz pismo procesowe z dnia 30.X.2015 strona 5) nie może być przeciwdowodem dla określenia tej daty. Przesłuchanie byłego Burmistrza i jego zastępcy na okoliczność wiedzy organu o dacie i sposobie posadowienia reklamy nie może być środkiem dowodowym służącym dowodzeniu okoliczności wynikających z załączonej dokumentacji. Wynika z niej bowiem, że w roku 2011 dopiero planowano posadowienie reklamy, a w maju 2012 zwrócono się o wyrażenie zgody na rozpoczęcie prac. Przyjęcie zresztą wersji skarżącego o rozpoczęciu prac już w roku 2011 odniosłoby skutek negatywny dla strony w postaci dłuższego okresu bezprawnego zajmowania pasa drogowego niż przyjęty przez organ. Przy czym stanowisko strony, że reklama stała wcześniej niż wskazany przez organ termin 10 maja 2012 i związany z tym zarzut zbyt późnego wszczęcia postępowania również nie ma znaczenia dla wyniku postępowania, bowiem wysokość takiej kary nie jest spowodowana nieprawnym działaniem organu, tylko bezprawnym zajęciem pasa drogowego aż do momentu usunięcia obiektu umieszczonego tam bez zezwolenia .Kara ta nie wiąże się z wadliwym działaniem organu, tylko z działaniem zajmującego pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi i należy się za cały okres bezprawnego zajęcia pasa, zaś długotrwałość zajęcia jest zawsze związana z działaniem zajmującego, nie zaś organu. Nawiązując zaś do tego wniosku dowodowego stwierdzić należy, że sposób posadowienia reklamy nie jest kwestią sporną, jest nią natomiast miejsce jej posadowienia. W ocenie Sądu zostało ono w sposób wystarczający i zgodnie z regułami postępowania dowodowego wykazane materiałem dowodowym w postaci oświadczenia uprawnionego geodety, wyciągu mapy zasadniczej wraz z wrysowanym miejscem posadowienia reklamy. Wydanie decyzji w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego musi być poprzedzone dokonanymi z urzędu ustaleniami co do przebiegu granic pasa drogowego. Takie ustalenia wymagają sięgnięcia do ewidencji gruntów, uzyskania opinii geodety, wykazania przebiegu granic pasa drogowego. Takich ustaleń organ dokonał i nie zostały one podważone żadnymi innymi dowodami. Środkami dowodowymi w postaci przesłuchania świadków nie można podważyć okoliczności związanych z umiejscowieniem reklamy w pasie drogowym. Wnioskowane przez stronę dowodzenie przy pomocy biegłego odnośnie oddziaływania reklamy na płynność ruchu drogowego jest bez znaczenia dla znamion art.40 ust.1 i 2 ustawy Prawo o drogach publicznych. Można i wskazano to wyżej w uzasadnieniu przeprowadzić postępowanie dowodowe w zakresie takich okoliczności jak okres posadowienia reklamy czy jej powierzchnia. Możliwe przy tym jest, wbrew zarzutom skargi, przeprowadzenie kontroli pasa drogowego przed wszczęciem postępowania w tej sprawie. Na tym etapie organy mogą już ustalić na podstawie dokumentacji geodezyjnej i ewidencyjnej, czy reklama jest istotnie w pasie drogowym. Dodatkowo podkreślić należy, że decyzja o wymierzeniu kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi jest decyzją związaną, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia takiego faktu na zarządcy drogi spoczywa obowiązek wymierzenia kary niezależnie od motywów, jakimi kierował się zajmujący pas drogowy, także niezależnie od tego, czy miał on świadomość, że zajmuje pas drogowy.

Przyznać należy stronie rację, iż niekonsekwentnie organ zawiadamiał o wszczęciu postępowania 18 sierpnia 2015 roku i 25 września 2015 roku Spółkę A w dniu 20 października 2015 roku spółki A w upadłości likwidacyjnej, lecz uchybienie to nie ma znaczenia dla przebiegu postępowania, ponieważ na wszystkie zawiadomienia syndyk P. S. odpowiadał pismami procesowymi wyrażającymi swoje stanowisko odpowiednio w dniach 3 września 2015, 7 października 2015 roku i 30 października 2015 roku. W terminie złożył także odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej skierowanej do spółki A w upadłości likwidacyjnej.

Sąd wskazuje też, że ani przepisy Kpa, ani ustawy o drogach publicznych nie nakładają na zarządcę drogi obowiązku powiadamiania o stwierdzonym zajęciu pasa drogowego bezpośrednio po stwierdzeniu zajęcia. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd prawny zaprezentowany w wyroku NSA z 20 listopada 2012 r., II OSK 1301/11, zgodnie z którym: "Przepis art. 9 kpa nie nakłada na organy administracji obowiązku udzielania porad prawnych czy doradztwa. Nie może być również utożsamiany z obowiązkiem zawiadamiania strony o powszechnie obowiązujących publikowanych aktach prawnych i wynikających z nich obowiązkach, czy też konsekwencjach niedostosowania się do konkretnych przepisów". Strona została powiadomiona o terminach kontroli posadowienia nośnika reklamowego w dniach 7 września 2015 i 14 września 2015, zaś w każdym z w/w zawiadomień poinformowana została o treści art.10 § 1 Kpa, z czego skorzystała składając pisma procesowe. Kolejny zarzut podniesiony przez skarżących dotyczy uniemożliwienia skarżącym brania czynnego udziału w postępowaniu – tj. udziału w pomiarach biegłego geodety. Należy w tym miejscu stwierdzić, że istotą dowodu z opinii biegłego jest samodzielne, bez udziału stron, opracowanie opinii. Opinia biegłego ma na celu pomoc organowi administracji w ustaleniu okoliczności stanu faktycznego wymagających specjalistycznej wiedzy. Do opinii biegłego strona może się odnieść po jej sporządzeniu i to jest jej gwarancja udziału w sprawie, a w niniejszym postępowaniu strona taką możliwość miała, bowiem wynikiem pracy biegłego było oświadczenie z dnia 1 grudnia 2015 ,wydane na podstawie uzyskanych jeszcze przed wszczęciem postępowania dokumentów ,z którym to oświadczeniem strona mogła zapoznać się osobiście, zgodnie z przesłanym jej zawiadomieniem . Podkreślić też należy, że czynności kontrolne miały miejsce przed wszczęciem postępowania administracyjnego i mogły odbyć się bez udziału strony.

Wyrażona w art. 79 K.p.a. zasada czynnego udziału strony w przeprowadzeniu dowodu odnosi się do toczącego się postępowania, a nie czynności inspekcyjno-kontrolnych. Jeżeli zaś wszczęcie postępowania nastąpi na skutek ustaleń inspekcyjno-kontrolnych podejmowanych bez udziału strony, organ ma umożliwić stronie zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym (por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt II GSK 1020/14). Powyższa zasada została w sprawie zastosowana. Już w dniu 18 maja 2015 roku sporządzono notatkę urzędową odnośnie sprawdzenia, czy reklama, której dotyczy postępowanie znajduje się w pasie drogowym, następnie 6 lipca 2015 roku uzyskano z Wydziału Komunalno-Inwestycyjnego informację, że fundament częściowo w takim pasie się znajduje, do informacji tej załączono mapę zasadniczą w skali 1 do 500 i szkic inwetaryzacyjny. Te czynności mogły być dokonane jeszcze przed wszczęciem postępowania, organ uczynił to prawidłowo, a skarżący został następnie zawiadomiony o wszczęciu postępowania administracyjnego i o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Pozbawione są więc racji zarzuty niezapewnienia stronie możliwości wypowiedzenia się do całokształtu zebranych dowodów.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.