Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1546/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 51 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), sędzia WSA Artur Kuś, Protokolant st.sekr.sąd. Sylwia Rosińska-Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi W. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2019 r. znak[...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi W. J. ("skarżący") jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("GINB") z [...] maja 2019 r., znak [...], wydana w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji nakładającej obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z [...] czerwca 2016 r., znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. ("PINB") nałożył na skarżącego – inwestora robót budowlanych związanych z budową hali magazynowej z pomieszczeniami socjalnymi, prowadzonych na działkach nr [...], [...] i [...] w obrębie ewidencyjnym nr [...] miasta D. – obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do [...] września 2016 r. projektu budowlanego zamiennego.

[...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ("[...]WINB") decyzją z [...] sierpnia 2016 r., znak: [...], uchylił ww. decyzję PINB w części dotyczącej terminu przedłożenia projektu budowlanego zamiennego i orzekł przedłożenie tego projektu w terminie do [...] grudnia 2016 r., zaś w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu powiatowego.

Pismem z [...] sierpnia 2018 r. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji [...]WINB.

GINB wszczął postępowanie z ww. wniosku, a następnie decyzją z [...] maja 2019 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., "k.p.a.") odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...]WINB z [...] sierpnia 2016 r.

W uzasadnieniu organ omówił instytucję stwierdzenia nieważności decyzji, a dalej stwierdził, że PINB prowadził postępowanie w sprawie budowy hali magazynowej z pomieszczeniami socjalnymi na działkach nr [...], [...] i [...] w obrębie ewidencyjnym nr [...] miasta D. w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji Starosty S. nr [...] z [...] grudnia 2003 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

Jak wynika z ustaleń organu powiatowego poczynionych w 2004 r., budowana hala m.in. w sposób istotny różni się długością od pierwotnie zakładanej.

Organ wskazał przy tym, że niniejszej sprawie zapadło szereg rozstrzygnięć administracyjnych, które następnie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego.

W wyniku przeprowadzonej przez organ powiatowy [...] lipca 2015 r. kontroli przedmiotowej budowy ustalono, że budowa hali nie jest prowadzona, ale jej stan, stwierdzony wcześniejszymi kontrolami uległ zmianie, gdyż wykonano dwa dodatkowe segmenty konstrukcyjne o wysokości wyższej od pozostałych. W tej sytuacji PINB postanowieniem z [...] kwietnia 2016 r., znak: [...], w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., "Prawo budowlane") wstrzymał roboty budowlane przedmiotowej inwestycji.

[...]WINB postanowieniem z [...] czerwca 2016 r., znak: [...] utrzymał w mocy ww. postanowienie organu powiatowego.

Następnie PINB decyzją z [...] czerwca 2016 r. nałożył na skarżącego obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do [...] września 2016 r. projektu budowlanego zamiennego. Decyzją z [...] sierpnia 2016 r. [...]WINB uchylił w części dotyczącej terminu przedłożenia projektu budowlanego zamiennego i orzekł o przedłożeniu tego projektu w terminie do [...] grudnia 2016 r., zaś w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu powiatowego.

Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, będącym podstawą rozstrzygnięcia organu powiatowego z [...] czerwca 2016 r., przed upływem dwóch miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (wstrzymanie dalszych robót budowlanych), organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Tym samym w sytuacji, gdy istotnie odstąpiono od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę, właściwy organ zobowiązany jest do nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, a w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Badana decyzja [...]WINB z [...] sierpnia 2016 r. nie jest, w ocenie GINB, obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Została wydana przez właściwy organ, na podstawie właściwego przepisu prawa, została skierowana do strony postępowania, nie dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, jest wykonalna, a jej wykonanie nie wywoła czynu zagrożonego karą. Nie została również wydana bez podstawy prawnej ani z rażącym naruszeniem prawa.

Odnosząc się do argumentów przytoczonych na poparcie wniosku o stwierdzenie nieważności organ podkreślił, że niniejsze postępowanie jest postępowaniem nieważnościowym, a co za tym idzie w postępowaniu tym nie rozstrzyga się ponownie sprawy, a jedynie bada ją pod kątem wystąpienia przesłanek nieważnościowych.

Jak wskazał organ wojewódzki w decyzji z [...] sierpnia 2016 r., "projekt budowlany zamienny powinien spełniać wymogi określone w przepisach prawa, w tym w zakresie zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami techniczno-budowlanymi obowiązującymi na dzień orzekania przez organ". Tym samym przedłożony w 2005 r. projekt budowlany zamienny nie może być uznany za właściwy. Zatem niesłuszny jest argument skarżącego, dotyczący przedłożenia już przez niego projektu zamiennego.

GINB zwrócił również uwagę, że decyzja organu powiatowego z [...] maja 2005 r., zatwierdzająca przedłożony przez inwestora projekt budowlany zamienny została wyeliminowana z obroty prawnego, gdyż została uchylona przez [...]WINB decyzją z [...] sierpnia 2005 r, znak: [...]. Wyrokiem z 13 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Sz 1170/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie ("WSA w Szczecinie") oddalił skargę na ww. decyzję organu wojewódzkiego. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny ("NSA") wyrokiem z 4 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1160/06 oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Szczecinie.

Skoro w obrocie prawnym w dacie badanego rozstrzygnięcia nie funkcjonowała decyzja zobowiązująca do sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, to tym samym nie można uznać, że przedłożenie przed uzyskaniem przymiotu ostateczności przez decyzję PINB z [...] maja 2005 r. dokumentacji techniczno-budowlanej jest prawnie skuteczne i stało na przeszkodzie do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do zarzutu ustalenia przez organ odstępstwa w sposób nieprecyzyjny (kwestia wydłużenia hali o ok. 12,9 m), GINB wskazał, że w przypadku nakładania obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego relewantny jest jedynie fakt wystąpienia istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Niewątpliwie natomiast dokładne wskazanie parametrów obiektu, w tym wprowadzonych odstępstw, powinno zostać wskazane w projekcie budowlanym zamiennym. Podkreślił przy tym, że projekt budowlany zamienny powinien zawierać inwentaryzację wykonanych już robót. Z uwagi na upływ czasu od pierwszej kontroli uprawnione było również żądanie przedstawienia w dokumentacji zarówno stanu zaawansowania robót, jak i robót planowanych, niezbędnych do zakończenia budowy lub doprowadzenia do zgodności z przepisami, ewentualnie wskazania na brak potrzeby wykonywania takich robót oraz oceny technicznej wykonanych robót.

Zarzut pominięcia faktu "nieprowadzenia dalszych robót budowlanych od daty przeprowadzenia kontroli w dniu [...] września 2004 r.", jak również zarzut, jakoby organ nie ustalił "czy przedłożony przez skarżącego w dniu [...] maja 2005 r. projekt budowlany zamienny uwzględnia wszystkie odstępstwa uznane za istotne w toku kontroli wykonanej w dniu [...] lipca 2015 r. i w dniu [...] września 2004 r.", a co za tym idzie zarzut naruszenia art. 7, 77, 78 k.p.a., GINB uznał także za niezasadny, bowiem w tym zakresie (jak wskazał) nie doszło do naruszenia prawa, a tym bardziej kwalifikowanego naruszenia (rażącego), z uwagi na to, że dokonane odstępstwa nie zostały zalegalizowane (nie wydano decyzji zatwierdzającej projekt zamienny lub udzielającej pozwolenia na wznowienie robót). Tym samym nie ma znaczenia, czy roboty były prowadzone po dacie przeprowadzenia czynności kontrolnych, skoro budowa do chwili wydania decyzji nie została doprowadzona do stanu zgodnego z prawem. Kwestia ta mogła mieć znaczenie jedynie w kontekście zasadności wstrzymania robót budowlanych.

Na koniec organ podkreślił, że [...]WINB, wydając decyzję [...] sierpnia 2016 r., nie mógł zastosować się do wytycznych zawartych w wyroku NSA z 18 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 607/17, gdyż wydał decyzję przed jego zapadnięciem. Z kolei poprzedzający go wyrok WSA w Szczecinie z 3 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 859/16 w momencie wydawania niniejszej decyzji był nieprawomocny. Nie można zatem mówić o naruszeniu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., "p.p.s.a.").

GINB dodał przy tym, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez "nie zawieszenie przez organ postępowania administracyjnego z urzędu, pomimo wystąpienia zagadnienia prawnego: prowadzenia postępowania sądowego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Szczecinie o uchylenie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, obecnie uchylonych (II SA/Sz 859/16)". Postępowanie sądowoadministracyjne prowadzone co do wydanego w tym postępowaniu wcześniej postanowienia nie stanowi bowiem zagadnienia wstępnego.

W skardze do Sądu na ww. decyzję GINB z [...] maja 2019 r. skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji [...]WINB z [...] sierpnia 2016 r. oraz poprzedzającej ją decyzji PINB z [...] czerwca 2016 r., ewentualnie zaś o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. art. 153 p.p.s.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważność decyzji [...]WINB z [...] sierpnia 2016 r. pomimo wydanego w dacie rozstrzygania wniosku skarżącego prawomocnego wyroku WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 859/16, prawomocnego wyroku NSA, sygn. akt II OSK 607/17 z 18 grudnia 2018 r., "w którym zawarte są wskazania prawne co do czynności, jakie powinien podjąć organ prowadząc postępowanie legalizacyjne", które nie zostały uwzględnione i zrealizowane w zaskarżonych decyzjach, a GINB mając na uwadze powyższy zapis, zawarte w prawomocnych orzeczeniu wskazania prawne, zgodnie z art. 61 k.p.a. miał obowiązek nie tylko stwierdzić nieważność postępowania administracyjnego, ale wszcząć je z urzędu,

2. "art. 157 § 1 ustęp 2 k.p.a." poprzez wydanie decyzji stanowiącej rażące naruszenie prawa z uwagi na naruszenie elementarnych przepisów postępowania dowodowego dotyczące oceny i gromadzenia materiału dowodowego, uzasadniania decyzji, nieuwzględnienia faktu wydanych orzeczeń sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego zawierające wskazania prawne co do dalszego przebiegu postępowania,

3. art. 7, 77, 78 k.p.a. poprzez niedokonanie w sposób wyczerpujący rozpatrzenia materiału dowodowego i nieuwzględnienie elementu stanu faktycznego istotnego dla sprawy, poprzez:

- pominięcie faktu nieprowadzenia dalszych robót budowlanych od daty przeprowadzenia kontroli [...] września 2004 r. przez PINB, które można by było zakwalifikować jako istotne odstępstwo,

- nieustalenie przez organ, czy przedłożony przez skarżącego [...] maja 2005 r. projekt budowlany zamienny uwzględnia wszystkie odstępstwa uznane za istotne w toku kontroli wykonanej [...] lipca 2015 r. i [...] września 2004 r.,

- pominięcie znajdującego się w siedzibie organu w związku z wydaną decyzją przez PINB znak [...] przedłożonego [...] maja 2005 r. projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego wszystkie stwierdzone odstępstwa wobec wydanego w 2003 r. pozwolenia na budowę,

- ustalenie odstępstwa podczas kontroli wykonanej [...] lipca 2015 r. przez PINB w sposób nieprecyzyjny, niedookreślony w toku prowadzonego postępowania administracyjnego w ten sposób, że skarżący wydłużył halę o około 12,90 metra, co skutkuje uznaniem decyzji za niewykonalną,

- pominięcie, iż w wyniku przeprowadzonej przez PINB kontroli wykonanej [...] września 2004 r. to samo odstępstwo – wydłużenie hali – zostało wyliczone na około 12,5 metra,

- utrzymanie w mocy zobowiązania do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego pomimo braku zmiany stanu faktycznego sprawy, a mianowicie niestwierdzenia innych odstępstw od wydanego w 2003 r. pozwolenia na budowę od tych zaprotokołowanych w postępowaniu stanowiącym podstawę do wydania przez PINB zobowiązania do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego,

- "utrzymania w mocy zobowiązania organu pierwszej i drugiej instancji w wyniku pominięcia dowodu z przedłożonego w dniu [...] maja 2005 r. projektu zamiennego, który zobowiązał do przedłożenia kolejnego projektu zamiennego, zamiast prawidłowo miał obowiązek zbadać przedłożony przez skarżącego projekt zamienny oraz prowadzić postępowanie legalizacyjne bądź to w kierunku jego zatwierdzenia, bądź też podjąć odpowiednie rozstrzygnięcie w sytuacji, gdyby projekt ten nie spełniał wymogów określonych przepisami prawa, a mianowicie poprzez ewentualne zobowiązanie skarżącego do sporządzenia inwentaryzacji wykonanych robót, które umożliwią ocenę aktualności sporządzonego przez inwestora projektu zamiennego,"

- zobowiązanie skarżącego do przedłożenia kolejnego projektu zamiennego pomimo braku stwierdzenia zmiany stanu faktycznego, a mianowicie w wyniku wykonanych czynności kontrolnych [...] lipca 2015 r. stwierdzono w uzasadnieniu decyzji [...]WINB następujące odstępstwa: wykonano dodatkowe dwa segmenty konstrukcyjne o wysokości wyższej od pozostałych, halę wydłużono o około 12,90 m, dając łącznie wymiar hali 22,00 x 79,60, pomimo iż powyższe odstępstwa zostały stwierdzone i nie stanowią nowego stanu faktycznego w postępowaniu prowadzonym przez PINB (wyrok II SA/Sz 1170/05),

- wydanie decyzji której nie można wykonać z uwagi na jej ogólnikowość, a mianowicie poprzez sformułowanie obowiązku w następujący sposób: sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego w zakresie wykonanych zmian (nie nowo projektowanych) zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 7 października 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, zamiast wyliczenia istnych odstępstw od wydanego w 2003 r. pozwolenia na budowę,

4. "art. 97 § 1 punkt 4 k.p.a. poprzez nie zawieszenie postępowania administracyjnego z urzędu, pomimo wystąpienia zagadnienia prawnego: prowadzenia postępowania sądowego przed WSA w Szczecinie o uchylenie postanowienia o wstrzymaniu robót budowalnych, obecnie uchylonych (II SA/Sz 859/16) z uwagi na następujące zapisy: "art. 152 § 1 i 153 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi: w dacie wydania decyzji zostało wydane orzeczenie Sądu Administracyjnego w Szczecinie (II SA/Sz 859/16) uchylające postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, zawarte wskazania prawne w wydanym orzeczeniu oraz w innych orzeczenia Sądów Administracyjnych i Sądu Najwyższego, zobowiązujące do uwzględnienia w postępowaniu legalizacyjnym faktu przedłożenia przez skarżącego projektu budowlanego zamiennego",

5. art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez:

-brak szczegółowego ustalenia czy i jakich odstępstw wobec zatwierdzonego pozwolenia na budowę dopuścił się skarżący,

-niedokładne ustalenie powierzchni przedłużenia hali, uznane jako istotne odstępstwo, organ posługuje się pojęciem "około",

-zastosowanie przez organ obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, pomimo iż występuje zasada w postępowaniu legalizacyjnym o doprowadzeniu stanu faktycznego budowy zgodnie z pozwoleniem na budowę, przedłożonym projektem zamiennym, poprzez podjęcie takich działań które są adekwatne i wystarczające do zakończenia postępowania legalizacyjnego, poprzez ewentualnie zobowiązanie skarżącego do sporządzenia i przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd kontrolował w niniejszej sprawie decyzję GINB z [...] maja 2019 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2016 r., nr [...], wydanej w przedmiocie nałożenia na skarżącego obowiązku sporządzenia i przedstawienia w zakreślonym terminie projektu budowlanego zamiennego.

Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją wywołane zostało wnioskiem skarżącego o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z [...] sierpnia 2016 r. i decyzji ją poprzedzającej, a zadaniem organu orzekającego w tak uruchomionym postępowaniu było wyjaśnienie, czy wskazana decyzja z [...] sierpnia 2016 r. jest dotknięta którąkolwiek z wad uregulowanych w art. 156 § 1 k.p.a.

W zaskarżonej decyzji GINB przyjął, że badana decyzja nie jest dotknięta żadną z tych wad, a ocena ta -zdaniem Sądu- jest prawidłowa. Organ ten dokonał bowiem właściwych ustaleń w sprawie, tak w zakresie stanu faktycznego jak i prawnego; prowadząc postępowanie nie naruszył art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a.; nadto uwzględnił orzeczenia poprzedzające wydanie badanej decyzji, w tym wyroki Sądów je kontrolujące; w konsekwencji zaś dokonanej analizy – prawidłowo przyjął, że nie ma podstaw do zastosowania art. 156 § 1 k.p.a. i wyeliminowania z obrotu prawnego na jego podstawie decyzji [...]WINB, dając temu wyraz w uzasadnieniu spełniającym wymogi art. 107 § 3 k.p.a.

Rozwijając tę ocenę, Sąd przede wszystkim zauważa, że celem postępowania nadzwyczajnego uregulowanego w art. 156 i nast. k.p.a., jest ustalenie, czy wystąpiły wady wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z tych wad jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), inną: skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie (pkt 4). Przy czym, w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ nie przeprowadza ponownie postępowania wyjaśniającego i nie rozstrzyga sprawy co do istoty; ocena dokonywana przez organ administracji w tym postępowaniu (o charakterze nadzorczym) jest ograniczona wyłącznie do zbadania wystąpienia wad nieważności. W przypadku ustalenia ich wystąpienia, organ ma obowiązek stwierdzić nieważność badanej decyzji (chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a.) Niemniej jednak, z uwagi na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest wadą kwalifikowaną z art. 156 § 1 k.p.a. Z tego też powodu wykładnia przesłanek nieważności winna mieć charakter ścieśniający.

Analizując sprawę i badając decyzję [...]WINB z [...] sierpnia 2016 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego miał na uwadze tryb w jakim orzeka; kierował się także prawidłową wykładnią art. 156 § 1 k.p.a. Prawidłowo w efekcie, oceniając ww. decyzję organu wojewódzkiego, uwzględnił stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie jej wydania. Biorąc pod uwagę treść wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia słusznie jednocześnie stwierdził, że uruchomione postępowanie nadzorcze nie umożliwia ponownego rozpatrzenia sprawy co do istoty. Zważyć przy tym należy, że żądając stwierdzenia nieważności ww. decyzji skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wskazał na "naruszenia" prawa, zwłaszcza przepisów postępowania administracyjnego poprzez niedokonanie wyczerpującego rozpatrzenia sprawy. Sąd zaznacza zaś, że "naruszenie" prawa nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji. Przesłanką nieważności jest rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a ta zachodzi wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo - w sposób jasny i niedwuznaczny. Zatem, tak "ukształtowany" wniosek skarżącego inicjujący niniejsze postepowanie nadzorcze nie wskazywał wprost na wystąpienie wady nieważności, niemniej nie zwalniało to organu od dokonania pełnej oceny w tym zakresie, w tym z przyczyny nie podniesionych w tym żądaniu, z czego to zdaniem Sądu organ prawidłowo się wywiązał.

I tak, prawidłowo organ ten wskazał, że badana decyzja została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

W oparciu o ten przepis PINB decyzją z [...] czerwca 2016 r., po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej budowy hali magazynowej z pomieszczeniami socjalnymi na działkach nr [...], [...] i [...] w obrębie [...] miasta D., nałożył na skarżącego – inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego w zakresie wykonanych zmian, z uwagi na realizację ww. inwestycji w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę Starosty S. z [...] grudnia 2003 r. nr [...]. [...]WINB decyzją z [...] sierpnia 2016 r. zmienił ww. decyzję organu I instancji w zakresie terminu wyznaczonego na wykonanie nałożonego obowiązku, w pozostałej części decyzję tego organu podtrzymał. W uzasadnieniu orzeczenia wskazał zaś m.in. na przebieg postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego w stosunku do ww. inwestycji, trwającego od 2004 r. Zwrócił uwagę na orzeczenia administracyjne i sądowe. Wskazał w końcu też na to, że w trakcie realizacji objętej postępowaniem inwestycji zmieniono jej parametry wydłużając obiekt o około 12,9 m. Uznając, że prawidłowym było zastosowanie w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego zaznaczył, że żądany projekt budowlany zamienny powinien spełniać wymogi określone w przepisach prawa obowiązujących na dzień orzekania przez organ oraz, że przedłożony przez skarżącego projekt zamienny w 2005 r. nie może być uznany za właściwy, albowiem wymaga uaktualnienia tak w kontekście stanu faktycznego jak i prawnego.

Biorąc pod uwagę okoliczności w jakich ww. decyzja [...]WINB została wydana, Sąd w pełni zgadza się z GINB, że nie jest ona obarczona żadną z wad nieważności, w tym wadą rażącego naruszenia prawa.

Wydanie tej decyzji oparto na ustaleniu realizacji inwestycji w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę. Odstąpienie od pozwolenia na budowę dotyczące charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, stanowiło w dacie wydania tej decyzji (ale też w 2004 r., jak i obecnie) istotne odstąpienie wymagające uprzedniego zezwolenia, tj. decyzji o zmianie pozwolenia na budowę (art. 36a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego), w przypadku zaś wykonania bez wymaganego zezwolenia - uzasadniające wszczęcie i prowadzenie postępowania naprawczego, v. art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W tym przypadku stwierdzona przez organ nadzoru niezgodność dotyczyła jednego z charakterystycznych parametrów obiektu, który to (jak ustalono podczas kontroli) wykonano dłuższy o ponad 12 m od projektowanego (bez uprzedniego uzyskania stosownej decyzji zmieniającej).

W tej sytuacji nie można stwierdzić, aby doszło do rażącego naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie.

Wbrew stanowisku skarżącego nie można też przyjąć, aby rażące naruszenie tego przepisu miało miejsce z uwagi na wydanie decyzji w I instancji na jego podstawie po upływie 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, skoro decyzja tego organu (z [...] czerwca 2016 r.) poprzedzona została postanowieniem PINB z [...] kwietnia 2016 r. (wydanym w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego) utrzymanym w mocy postanowieniem [...]WINB z [...] czerwca 2016 r. Zważyć przy tym trzeba, że wskazane postanowienia pozostawały w obrocie prawnym w dacie wydania badanej decyzji, albowiem dopiero na skutek wyroku WSA w Szczecinie z 3 listopada 2016 r. o sygn. akt II SA/Sz 859/16 doszło do ich wyeliminowania z obrotu prawnego, a wyrok ten uprawomocnił się z dniem 18 grudnia 2018 r. (v. wyrok NSA z 18 grudnia 2018 r., sygn. II OSK 607/17).

Sąd podkreśla jednocześnie, że wskazanym wyrokiem WSA w Szczecinie uchylił ww. postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych; nie stwierdził tym samym, aby były one dotknięte wadą nieważności, w tym na przykład uregulowaną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Dostrzegł natomiast "zwykłe" naruszenia, co skutkowało uchyleniem ww. postanowień (a nie stwierdzeniem ich nieważności). Uchylenie aktu powoduje zaś skutek na przyszłość (ex nunc - od teraz). Zatem, badając w postępowaniu nadzorczym decyzje wydane w oparciu o te postanowienia nie można było przyjąć, że nie obowiązywały one w obrocie prawnym. Nie można więc było uznać, że ich wyeliminowanie poprzez uchylenie ma znaczenie prawne w trybie stwierdzenia nieważności dla objętej kontrolowanym postępowaniem nadzorczym decyzji.

Nadto, nie można zgodzić się ze skarżącym, aby badana decyzja z [...] sierpnia 2016 r. została wydana z kwalifikowanym naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niezawieszenie postępowania na czas trwania postępowania przed Sądem w [...] ze skargi (skarżącego) na postanowienie [...]WINB z [...] czerwca 2016 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. Sąd dostrzega bowiem, że zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. to zagadnienie, które wyłania się w toku postępowania administracyjnego, jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, a rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia tego zagadnienia. Zatem zagadnienie wstępne musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy, a przy tym musi istnieć zależność między rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zależność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego i rozpatrzenia sprawy administracyjnej nie może być utożsamiana z wymogiem ukierunkowania tej ostatniej na określoną treść decyzji administracyjnej. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależeć powinno rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści. Z istnieniem kwestii prejudycjalnej mamy więc do czynienia wówczas, gdy brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. Tego rodzaju związek nie występuje zaś w sytuacji powyżej wskazanej, czy inaczej: zaskarżenie do sądu administracyjnego postanowienia z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, nie stoi na przeszkodzie zastosowania art. 51 ust. 1 i wydania na jego podstawie określonej decyzji.

Nie można także zgodzić się ze skarżącym, aby o kwalifikowanej wadliwości badanej decyzji stanowiło nie dość precyzyjne wskazanie w jej uzasadnieniu istotnych odstępstw od dokumentacji budowlanej, co również prawidłowo ocenił GINB w zaskarżonej decyzji. Słusznie bowiem wskazał, że dla oceny badanej decyzji w kontekście przesłanek nieważności i art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego istotne znaczenie ma przede wszystkim fakt wystąpienia istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Nie mógł także wywołać zamierzonego skutku zarzut skarżącego wskazujący na nieuwzględnienie przy wydawaniu decyzji z [...] sierpnia 2016 r. projektu budowlanego zamiennego złożonego w 2005 r. Sąd zauważa w tej kwestii, że słusznie już w uzasadnieniu ww. decyzji (objętej postępowaniem nadzorczym) wskazano, że projekt budowlany zamienny z 2005 r. wymaga uaktualnienia w zakresie okoliczności faktycznych i stanu prawnego, albowiem postępowanie naprawcze ma doprowadzić określone zamierzenie do zgodności ze stanem prawnym obowiązującym w dacie orzekania przez organ. Nadto, postępowanie naprawcze wywołane okolicznością uregulowaną w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego wymaga wydania decyzji nakładającej obowiązek na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Tym samym przedłożenie przez skarżącego projektu zamiennego w 2005 r. nie mogło stanowić podstawy do odstąpienia organu od nałożenia obowiązku na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w 2016 r. (jeśli nadal pozostałe okoliczności czyniły koniecznym zastosowanie ww. przepisu, a warto w tym miejscu zaznaczyć, że wskazany projekt zamienny został złożony w wykonaniu decyzji wyeliminowanej następnie z obrotu prawnego, o czym także poniżej). Poza tym warto dostrzec, że projekt ten (z 2005 r.) był już oceniany przez organy, w efekcie tego doszło do wydania ostatecznej decyzji [...]WINB z [...] sierpnia 2005 r., nr [...], uchylającej decyzję organu I instancji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i przekazującej sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, uznanej prawomocnym wyrokiem Sądu z [...] kwietnia 2006 r. za prawidłową (v. wyrok WSA w Szczecinie sygn. akt II SA/Sz 1170/05 oraz wyrok NSA z 4 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1160/06). Sąd zaznacza jednocześnie, że w przywołanych wyrokach zarówno Sąd I instancji, jak i NSA, zwrócił uwagę na niewyjaśnienie sprawy dotyczącej prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a to wobec wykonania inwestycji w części na działce sąsiada (uczestnika) o nr ew. [...] (na co ten nie wyraża zgody), przesądzając, że w trybie naprawczym organ ma prawo żądać wykazania prawa do dysponowania zajętą pod budowę nieruchomością na cele budowlane.

Podsumowując, Sąd nie stwierdził, aby ocena GINB co do braku podstaw do zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. była błędna.

Zdaniem Sądu organ ten prawidłowo także zweryfikował pozostałe przesłanki nieważności.

Wobec argumentacji skargi i przebiegu postępowania Sąd przede wszystkim dostrzega, że badana decyzja nie jest dotknięta wadą z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. zgodnie z którym, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco. W tym też kontekście Sąd zauważa (za organem), że postępowanie, w którym wydano badaną decyzję uruchomione zostało w 2004 r. (v. postanowienie PINB z [...] października 2004 r. wydane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego). Od tego czasu w tak uruchomionym postępowaniu naprawczym zapadło wiele rozstrzygnięć organów obu instancji, w tym w dniu [...] marca 2005 r. PINB wydał decyzję w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Decyzja ta nie ostała się jednak w obrocie prawnym; doszło do jej wyeliminowania poprzez stwierdzenie nieważności - w całości, prawomocnie z datą [...] maja 2014 r. W tej sytuacji nie stanowiła ona przeszkody w sprawie do "ponownego" zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i wydania na tej podstawie decyzji w 2016 r. (v. wyrok WSA w Warszawie z 14 sierpnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1304/12, wyrok NSA z [...] maja 2014 r. sygn. akt II OSK 3088/12).

Z tych też przyczyn Sąd nie podzielił żadnego z zarzutów skargi, nie dopatrzył się również żadnych innych przyczyn, dla których zaskarżoną decyzję GINB należałoby co najmniej uchylić.

Dodatkowo w kontekście treści skargi i podniesionego w niej zarzutu naruszenia art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., "p.p.s.a."), a to wobec nieuwzględnienia przez GINB wyroku NSA z 18 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 607/17, Sąd wyjaśnia, że wyrok ten nie zapadł w niniejszym postępowaniu nadzorczym, w efekcie nie wiązał organu na zasadzie ww. art. 153; natomiast organ obowiązany był uwzględnić tenże wyrok przy weryfikacji decyzji [...]WINB z [...] sierpnia 2016 r. (stosownie do art. 170 p.p.s.a.), co też uczynił. Wobec tego, że wyrok ten dotyczy postanowień (obu instancji) o wstrzymaniu robót budowlanych poprzedzających wydanie ww. decyzji, mógłby on mieć wpływ na wynik niniejszej sprawy w przypadku orzeczenia nim o stwierdzeniu nieważności wymienionych postanowień. Niemniej, na co Sąd ponownie zwraca uwagę, wyrok ten podtrzymał wyrok Sądu I instancji uchylający postanowienie [...]WINB i poprzedzające je postanowienie PINB w ww. zakresie, a to może ewentualnie stanowić podstawę wzruszenia badanej decyzji w trybie wznowienia (v. art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.), ale nie uzasadnia zastosowania w stosunku do niej art. 156 § 1 k.p.a.

Na marginesie już tylko - i wobec stanowiska skarżącego - Sąd dostrzega, że z żadnego z orzeczeń organów administracji czy Sądów wydanych w stosunku do objętej postępowaniem inwestycji nie wynika nakaz umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Sąd zauważa również, że realizacja inwestycji w warunkach istotnego odstąpienia od ustaleń pozwolenia na budowę wymaga legalizacji i przeprowadzenia postępowania naprawczego. Pomimo prowadzenia postępowania w tym zakresie w stosunku do inwestycji skarżącego od 2004 r., postępowanie to w 2016 r. nadal trwało (v. badana decyzja); z obrotu prawnego wyeliminowano decyzję z 2005 r. nakładającą m.in. obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego, jak i kolejną – zatwierdzającą projekt budowlany zamienny. Podjęcie przez organy nadzoru budowlanego w 2015 r. ponownie czynności w ww. sprawie i wydanie m.in. badanego w kontrolowanym postępowaniu nadzorczym aktu, "tylko" w kontekście przebiegu tego postępowania także nie uzasadniało jego unieważnienia.

Na koniec Sąd ponownie zaś zauważa, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowi kwalifikowaną postać naruszenia i nie może być interpretowane rozszerzająco. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że istnieje różnica między "zwykłym" naruszeniem prawa, a naruszeniem, które może być zakwalifikowane jako "rażące". Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się również, że niedopuszczalne jest utożsamianie każdego uchybienia z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują natomiast łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Przy czym, oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Niemniej, nawet ustalenie oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o zasadności zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dla gradacji naruszenia i stwierdzenia, że wystąpiła ww. przesłanka nieważności ważne jest ustalenie, jakie skutki społeczno-gospodarcze wywołuje badana/kwestionowana w omawianym trybie decyzja. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, iż niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Zważyć przy tym trzeba (za Naczelnym Sądem Administracyjnym), że restrykcyjność sankcji nieważności powoduje, że winna mieć ona zastosowanie tylko w wypadkach ściśle wskazanych przez ustawodawcę i tylko z powodu kardynalnego naruszenia przepisów. "Przyjęcie poglądu przeciwnego w znacznym stopniu ograniczałoby stabilność ostatecznych decyzji administracyjnych, zważywszy także na to, że w art. 156 § 2 k.p.a. nie zostały ustanowione granice czasowe do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r., P 46/13, OTK-A 2015/5/62). Poza tym, szersza wykładnia pojęcia rażącego naruszenia prawa prowadziłaby do zatarcia różnicy pomiędzy trybem instancyjnej kontroli decyzji, a trybami nadzwyczajnymi" (v. wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 697/18).

Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.