Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 344/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2020-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 50, art. 51, art. 52
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 37
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 156 par 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 par 1 pkt 1 lita, c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos - Janusz, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc – Malec (sprawozdawca), Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 10 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r., znak: [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie na rzecz skarżącego R. K. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2020r., znak: [...] - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), dalej jako "pr. bud.", po rozpatrzeniu odwołania R. K., reprezentowanego przez adwokata J. S. - utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. L. z dnia [...] stycznia 2020 r., znak: NB. [...] nakazującą R. K. rozbiórkę ogrodzenia działki nr ewid.[...] wykonanego z siatki stalowej przymocowanej do słupków drewnianych na długości 55 m, wybudowanego na działce nr ewid.[...] stanowiącej drogę gminną nr [...] L w K. D.

W uzasadnieniu Inspektor Nadzoru Budowlanego przedstawił następujący stan faktyczny:

Postępowanie zostało wszczęte [...] grudnia 2017 r. w związku z wnioskiem G. K..

Podczas oględzin w dniu [...] stycznia 2018 r. stwierdzono, że na działce nr ewid.[...] znajduje się ogrodzenie o długości 55 m składające się z drewnianych słupków mocowanych w gruncie, do których została przymocowana siatka stalowa, zlokalizowane w odległości około 1,40 m od krawędzi jezdni. Droga gminna zlokalizowana na działce nr ewid.[...] posiada na całej długości szerokość wynoszącą 5,00 m. Z oświadczenia R. K. wynika, że ogrodzenie wybudowane zostało w 1994 r. Przedstawiciele G. K. przedłożyli wydruki z geoportalu oraz mapę z geodezyjnego wznowienia granic (notatka służbowa z dnia [...] października 2018 r.).

Organ I instancji wskazał, że w świetle przepisów pr. bud. - na budowę spornego ogrodzenia nie było wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, ani zgłoszenie (w świetle art. 30 ust 1 pkt 3 zgłoszenia wymaga budowa ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m, a takiej sporne ogrodzenie nie ma). Mimo to, usytuowanie ogrodzenia w odległości 1,40 m od krawędzi drogi gminnej jest niezgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ dla terenów niezabudowanych, odległość ogrodzenia od krawędzi jezdni powinna wynosić minimum 2,50 m.

W związku z tym, decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. organ I instancji - na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 pr. bud. - nakazał R. K. rozbiórkę sporego ogrodzenia.

Na skutek odwołania R. K., organ odwoławczy decyzją z dnia [...] października 2018 r. uchylił w całości powyższą decyzję i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 pr. bud. nakazał R. K. doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, poprzez przesunięcie wybudowanego ogrodzenia o długości 55 m usytuowanego na działce nr ewid.[...] położonej w K. D. , od strony drogi gminnej nr [...] L (zlokalizowanej na działce nr ewid.[...]), o odległość wynoszącą 1,10 m na teren działki nr ewid.[...] m, stanowiącej własność R. K., celem zachowania wymagań dotyczących odległości w linii rozgraniczającej drogę gminną, tak aby odległość ogrodzenia od krawędzi drogi wynosiła 2,50 m, w terminie do dnia [...] grudnia 2018 r.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 33/19 uchylił decyzje organów obu instancji.

Organ zaakcentował, że w tym wyroku Sąd wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę organy nadzoru budowlanego wyjaśnią, który z trybów postępowań legalizacyjno - naprawczych przewidzianych w Prawie budowlanym lub przepisach ustawy poprzednio obowiązującej, tj. ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229, dalej Prawo budowlane z 1974 r.), powinien znaleźć zastosowanie w sprawie. W tym celu organy powinny ustalić przede wszystkim, czy budowa przedmiotowego ogrodzenia rzeczywiście wymagała pozwolenia na budowę oraz czy w razie odpowiedzi twierdzącej, na budowę ogrodzenia wydane zostało pozwolenie na budowę.

Mając na uwadze powyższe stanowisko, organ I instancji przeprowadził ponowne oględziny w dniu [...] stycznia 2020 r., podczas których ustalono, że ogrodzenie działki nr ewid.[...] o długości ok. 55 m wykonane zostało z siatki stalowej na słupkach drewnianych wkopanych w grunt, na długości ok. 12 m dokonano remontu ogrodzenia polegającego na wymianie siatki ogrodzeniowej na siatkę leśną. Ogrodzenie usytuowane jest w odległości od 1,80 m do 2,00 m od bliższej krawędzi ujeżdżonej drogi gruntowej oraz w odległości od 6,35 m do 7,10 m od dalszej krawędzi ujeżdżonej drogi gruntowej. Z oświadczenia R. K. wynika, że lokalizacja ogrodzenia nie uległa zmianie od daty poprzednich oględzin, ogrodzenie powstało przed 1994 r., a skarżący nie posiada żadnych dokumentów dotyczących jego budowy.

Na podstawie ustaleń dokonanych podczas prowadzonego postępowania wyjaśniającego, a w szczególności analizy otrzymanej w dniu [...] listopada 2019 r. kopii mapy zasadniczej (k. nr [...] akt I instancji), organ I instancji uznał, że sporne ogrodzenie zlokalizowane jest w całości na działce nr ewid.[...] stanowiącej drogę gminną.

Z pisma Urzędu Gminy w K. z dnia [...] października 2019 r. wynika, że decyzją Wojewody L. z dnia [...] kwietnia 2013 r. stwierdzono, że z dniem [...] maja 1990 r. G. K. nabyła z mocy prawa nieodpłatnie własność nieruchomości gruntowej składającej się m.in. z działki nr ewid. [...] zlokalizowanej w K. D. . Ponadto z w/w pisma wynika, że uchwałą Nr [...] Rady Gminy w K. z dnia [...] marca 1999 r. droga, przy której zlokalizowane jest przedmiotowe ogrodzenie, zaliczona została do kategorii dróg gminnych.

Na podstawie zgromadzonych akt, organ I instancji uznał, że sporne ogrodzenie wybudowane zostało w 1994 r. w warunkach samowoli budowlanej w okresie obowiązywania Prawa budowlanego z 1974 r. i decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r., nakazał R. K. rozbiórkę spornego ogrodzenia.

W odwołaniu R. K., reprezentowany przez adwokata J. S., zarzucał wydanie tej decyzji z naruszeniem:

1. art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. polegające na bezzasadnym przyjęciu, że wykonanie stałego ogrodzenia wymagało pozwolenia na budowę z uwagi na jego posadowienie od strony innego miejsca publicznego;

2. art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez bezzasadne ustalenie, że ogrodzenie powstało w 1994 r., podczas gdy skarżący, który w grudniu 2018 r. złożył takie oświadczenie odwołał je wskazując, że nie zna daty powstania ogrodzenia, to nie on je wykonywał oraz nie jest jego właścicielem (organ powinien w tym zakresie przesłuchać w charakterze świadków poprzednich właścicieli działki nr [...]), bowiem nie zna on daty budowy ogrodzenia;

3. art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez dowolne ustalenie, że ogrodzenie powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia;

4. art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. polegające na nałożeniu obowiązku na osobę, która nie jest właścicielem ogrodzenia, pomimo ustalenia, że ogrodzenie znajduje się na nieruchomości należącej do Gminy K. D. ;

5. art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. polegające na braku weryfikacji okoliczności nabycia przez Gminę K. działki nr [...] z dniem [...] maja 1990 r., które to nabycie mogło już wypełniać dyspozycję art. 37 Prawa budowlanego - przejęcie na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń nieruchomości, na której znajduje się ogrodzenie;

6. art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 i 2 k.p.a. polegające na braku zgromadzenia dostatecznych dowodów w zakresie wielkości działki nr [...], granic prawa własności R. K. w kierunku działki nr ewid.[...], która jest drogą gruntową i trudno jest dokładnie wskazać jej granice, gdyż jest stale "wyjeżdżana" przez duże pojazdy, ponadto z treści protokołu wynika, że ogrodzenie znajduje się na działce nr [...], podczas gdy z decyzji wynika, że na działce nr [...];

7. art. 2 ust. 1 w związku z art. 8 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię przepisów i przyjęcie, że droga wewnętrzna jest drogą publiczną, podczas gdy przepisy różnicują drogi wewnętrzne i publiczne, wprost wskazując, że do dróg publicznych nie należą drogi wewnętrzne, nie zostało zatem ustalone, że ogrodzenie zostało wybudowane od strony innego miejsca publicznego.

Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uwzględnił zarzutów odwołania i zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nałożenia obowiązku rozbiórki spornego ogrodzenia na R. K., tj. na osobę, która nie jest właścicielem ogrodzenia, pomimo ustalenia, że ogrodzenie znajduje się na nieruchomości należącej do G. K. Drugie, organ odwoławczy stwierdził, że wprawdzie R. K. nie jest inwestorem oraz nie jest właścicielem gruntu, na którym zostało wybudowane ogrodzenie, to jednak faktycznie zarządza tym terenem, w tym również spornym ogrodzeniem, gdyż jest obecnie właścicielem działki nr ewid.[...] Nie można orzec nakazu rozbiórki, adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 pr. bud. podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. Skierowanie decyzji do konkretnego podmiotu, uwarunkowane musi być posiadaniem przez ten podmiot takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nałożonego obowiązku. Ponadto fakt, że skarżący nie jest właścicielem gruntu, na którym stoi ogrodzenie, nie stanowi przeszkody w sytuacji, gdy właściciel gruntu żąda usunięcia nielegalnie wzniesionego ogrodzenia (por. wyrok NSA o sygn. II OSK 3054/18 z dnia 3 grudnia 2019 r., wyrok WSA w Lublinie o sygn. akt II SA/Lu 1230/17 z dnia 26 kwietnia 2018 r., wyrok WSA w Lublinie o sygn. akt II SA/Lu 118/19 z dnia 19 września 2019 r.). Żądanie usunięcia nielegalnie wzniesionego ogrodzenia wynika z wniosku Urzędu Gminy w K. z dnia [...] grudnia 2017 r.

Ponadto zdaniem organu II instancji, brak jest podstaw do kwestionowania, że sporne ogrodzenie zostało wybudowane w 1994r., a więc w okresie obowiązywania Prawa budowlanego z 1974r. Z oświadczenia skarżącego złożonego do protokołu oględzin z dnia [...] stycznia 2020 r. wynika, że ogrodzenie istniało przed 1994 r. W wydanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia [...] kwietnia 2019 r. Sąd wskazał, że z ustaleń organów nadzoru budowlanego wynikało, że ogrodzenie zostało wybudowane w 1994 r., natomiast według twierdzeń skarżącego jeszcze wcześniej. Odnosząc się do zarzutów skarżącego dotyczących ustalenia daty budowy ogrodzenia Sąd stwierdził, że organ ustalił tę datę na podstawie dokumentu znajdującego się w aktach sprawy, tj. na podstawie protokołu oględzin, w toku których datę taką podał sam skarżący. Brak jest podstaw do kwestionowania autentyczności, czy też prawdziwości tego dokumentu, w sytuacji gdy skarżący nie przedstawił jakichkolwiek innych dowodów na poparcie tezy, że faktyczna data budowy ogrodzenia była inna od ustalonej przez organ. W ocenie WSA w Lublinie również to, że skarżący nabył nieruchomość dopiero w 1996 r. w żaden sposób nie podważa powyższych ustaleń. Oczywiste jest bowiem, że okoliczności takie skarżący mógł znać nie tylko z własnych obserwacji, ale także z relacji innych osób, w tym w szczególności z relacji poprzedniego właściciela nieruchomości, od którego nabył jej własność.

Następnie organ odwoławczy podniósł, że w zestawieniu gruntów do wyłączenia z użytkowania rolniczego, stanowiącego załącznik do umowy nr [...] z dnia [...] grudnia 1986 r. zawartej pomiędzy Urzędem Gminy w K. a Pracownią Usług Architektonicznych Stowarzyszenia Architektów [...] SARP, dotyczącej opracowania wniosków o wyłączenie z użytkowania rolniczego gruntów w G. K., wskazano m.in. na projektowane wyłączenie gruntów pod nową drogę gminną nr [...] K, oznaczoną jako droga gruntowa nr [...]; droga ta wskazana jest także w projekcie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego G. K. z września 1986 r. Ponadto w piśmie Urzędu Gminy w K. z dnia [...] grudnia 2019 r. wskazano, że w oparciu o kopię mapy miejscowego planu zagospodarowania z lat 90-tych oraz miejscowy plan z 1988r., które zawierają m.in. zmiany zatwierdzone uchwałą nr [...] z dnia [...] sierpnia 1992 r. można uznać, że teren działki nr [...] został w tych dokumentach określony jest jako komunikacja (038K - droga we wsi K.. K. nr [...], długość odcinka 1,9 km, szerokość drogi 6,0 m i pola orne).

Organ odwoławczy podniósł przy tym, że nie należy utożsamiać pojęć "gminnej drogi wewnętrznej" oraz "drogi gminnej publicznej", ponieważ ta pierwsza będąc własnością gminy, nie należy do żadnej kategorii dróg publicznych. Mimo to, organ odwoławczy stwierdził, że działka nr [...] jest miejscem publicznym, już w 1992r. była określana jako komunikacja, gdyż jest powszechnie dostępna.

W świetle dokonanych ustaleń organ odwoławczy uznał za bezsporne, że realizacja ogrodzenia działki nr ewid.[...] wybudowanego na działce nr ewid.[...] stanowiącej drogę gminną nr [...] L w K. [...], nastąpiła przed dniem [...] stycznia 1995 r., tj. przed wejściem w życie pr. bud. z 1994 r., a więc jej legalność należało oceniać na podstawie przepisów dotychczasowych, tj. na podstawie ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane wraz z aktami wykonawczymi. Zgodnie zaś z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można było rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, zaś w myśl § 44 ust. 1 pkt 3 lit c rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 1975 r., w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego (Dz. U. Nr 8 poz. 48 z 1975 r. z późn. zm., dalej rozporządzenie z dnia 20 lutego 1975 r.), wykonanie stałych ogrodzeń od strony ulic i placów publicznych oraz innych miejsc publicznych wymagało uzyskania pozwolenia na budowę.

Realizacja spornego ogrodzenia wymagała zatem pozwolenia na budowę, zaś z pisma z dnia [...] listopada 2019 r. Starostwa Powiatowego w O. L. wynika, że w latach 1993-1994 nie udzielono takiego pozwolenia.

W związku z tym mając na uwadze art. 37 ust 1 Prawa budowlanego z 1974r., organ odwoławczy stwierdził, że sporne ogrodzenie, wybudowane na działce drogowej nr ewid.[...], przeznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego G. K. zatwierdzonym uchwałą nr [...] z dnia [...] maja 1988 r. Gminnej Rady N. w K. , narusza ustalenia tego planu.

Z kolei z ustaleń I etapu obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego G. K., uchwalonego przez Radę G. K. uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2002 r" ogłoszoną w (Dz. Urz. Woj. L. . nr [...], poz. 3177) oraz II etapu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego G. K. uchwalonego przez Radę G. K. uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. (Dz. Urz. Woj. L. . z 2003 r. nr [...], poz. 832.) wynika, że działka nr ewid [...] znajduje się w terenie oznaczonym symbolem RPm, położona na terenie obrębu geod. K. Drugie, w części leży w terenie rolnym z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej i związanej z produkcją rolną i w części w terenie rolnym bez prawa zabudowy, zaś działka nr [...] to droga gminna klasy dojazdowej, oznaczona symbolem KG(D). Zasady lokalizacji obiektów budowlanych od strony drogi gminnej klasy dojazdowej oznaczonej na planie symbolem KG(D) dla budynków mieszkalnych i zamieszkania zbiorowego wynosi 10,00 m od krawędzi jezdni, pozostałych obiektów budowlanych na terenach zabudowanych min. 6,00 m od krawędzi jezdni, poza terenami zabudowanymi min. 10,00 m od krawędzi jezdni. Minimalna odległość lokalizacji trwałych ogrodzeń działek przy drodze gminnej klasy dojazdowej wynosi 3,0 m od krawędzi jezdni. Odległość ta dotyczy terenów zabudowanych. Na terenach niezabudowanych obowiązuje sytuowanie ogrodzeń w liniach rozgraniczających drogi. Szerokość w liniach rozgraniczających wynosi min. 10,00 - 15,00 m. "Pas drogowy" to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. O "pasie drogowym" można mówić wyłącznie w przypadku dróg publicznych, a zgodę na wejście w teren pasa drogowego danej drogi i jego zajęcie w celu prowadzenia jakichkolwiek działań (robót budowlanych), wydaje zarządca tej drogi. Elementami "pasa drogowego" jest jezdnia, chodnik lub nieutwardzony ciąg pieszy oraz pobocze. Natomiast przez linię rozgraniczającą drogę należy rozumieć granice terenów przeznaczonych na pas drogowy lub pasy drogowe, ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o warunkach zabudowy. Elementy te należy jednak ustalić i dokonać stosownego pomiaru od osi jezdni. Linia ogrodzeń nie może przekraczać więc linii rozgraniczającej ulicy lub placu, bądź innej linii ustalonej w planie. Z ustaleń planu wynika, że szerokość w liniach rozgraniczających drogi gminnej wynosi min. 10,00 m (po 5,00 m z każdej strony osi drogi gminnej ul. [...]). Zatem dla terenów niezabudowanych - odległość ogrodzenia na działce nr ewid.[...] od krawędzi drogi gminnej nr [...] L (szerokości 5,00 m) powinna wynosić min. 2,50 m. Sporne ogrodzenie na w/w działce zlokalizowane jest natomiast w odległości 1,40 m od krawędzi jezdni, a więc nie spełnia warunków określonych w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego G. K..

W świetle powyższego, organ odwoławczy stwierdził, że brak przesłanek legalizacji spornego ogrodzenia na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., gdyż podstawowym warunkiem legalizacji jest zgodność obiektu budowlanego z "przepisami o planowaniu przestrzennym" (wyrok NSA sygn. akt II OSK 2169/16 z dnia 27 lipca 2018 r.), dlatego za zasadne uznał wydanie na podstawie art. 37 tej ustawy nakazu rozbiórki ogrodzenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie R. K., reprezentowany przez adwokata J. S., domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji, zarzucając ich wydanie z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na:

- bezzasadnym przyjęciu, że skarżący jest zarządcą działki nr [...], gdyż w świetle obowiązujących przepisów zarządcą jest przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą z zakresu zarządzania nieruchomościami, na podstawie zawartej z właścicielem, wspólnotą mieszkaniową albo inną osobą lub jednostką organizacyjną, której przysługuje prawo do nieruchomości, umowy w formie pisemnej, a takich warunków skarżący nie spełnia; nie jest dopuszczalne, aby za zarządcę obiektu budowlanego można było uznać podmiot faktycznie wykonujący czynności z zakresu administrowania nieruchomością, bez umowy z właścicielem obiektu, to samo dotyczy zarządzającego obiektem, którym jest ogrodzenie; skarżący nie może być więc dowolnie uznany za zarządcę obiektu budowlanego, czy nieruchomości; nie można też przyjąć, że właściciel utracił swoje prawa do zarządzania nieruchomością, to do niego należy nadzór nad drogą, jej bezpieczeństwem; skarżący nie posiada prawa własności do działki nr [...], a więc nie ma żadnych możliwości legalnego zarządzania, utrzymywania, czy konserwacji ogrodzenia;

- bezzasadnym przyjęciu, że skarżący nabył w 1996 r. nieruchomość wraz ze spornym ogrodzeniem, mimo że z aktu notarialnego umowy sprzedaży nieruchomości wynika, że na działce nr ewid.[...] nie znajdowało się ogrodzenie, a więc nie było ono przedmiotem tej umowy;

- bezzasadnym przyjęciu, że w chwili wykonania ogrodzenia droga wewnętrzna na działce nr [...] stanowiła miejsce publiczne i była powszechnie dostępna dla ogółu, gdyż skarżącemu jest wiadome, że w latach 90. stanowiła wyłącznie polną drogę dojazdową do gruntów rolnych, z której korzystała bardzo ograniczona liczba rolników; droga stała się publiczna na podstawie uchwały organu gminy dopiero w 2004r., a więc już po nabyciu działki przez skarżącego;

- bezzasadnym ustaleniu, że ogrodzenie powstało w 1994 r., mimo że skarżący precyzował w toku postępowania, że nie znał i nie zna daty wykonania ogrodzenia, on go nie wykonywał, nie jest jego właścicielem, organ powinien w tym zakresie zgromadzić dowody np. przesłuchać poprzednich właścicieli działek nr [...] i nr [...];

- dowolnym, lakonicznym stwierdzeniu, że ogrodzenie powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia;

- na braku rozważenia, czy przejęcie przez G. K. własności działki nr [...] z dniem [...] maja 1990 r. nie było skutkiem decyzji wydanej na podstawie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974r., a więc sankcją za wybudowanie ogrodzenia niezgodnie z przepisami;

- dowolnym ustaleniu, że ogrodzenie znajduje się w odległości 1,4 m od krawędzi drogi gminnej: podczas oględzin nie wykonywano bowiem żadnych czynności pomiarowych i nie uczestniczył w nich geodeta, poza tym droga jest stale "wyjeżdżana" i przez to poszerzana; organ nie wskazał żadnych punktów granicznych określających w sposób wiarygodny granice drogi i granice działki skarżącego. Skarżący podkreślił, że zgodnie z decyzją, ogrodzenie znajduje się na działce nr [...], podczas gdy z protokołu oględzin wynika, że na działce nr [...]; poza tym raz organ ustala, że w odległości 1,8 - 2 m od wyjeżdżonej bliższej krawędzi drogi gruntowej, innym razem, że 1,4 m, nie dokonując przy tym żadnych pomiarów.

W związku z przedstawionymi zarzutami, skarżący wniósł - na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. - o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z aktu notarialnego z dnia [...] kwietnia 1996 r., rep. A nr [...] dla wykazania faktu, że nabyta nieruchomość nr [...] obejmowała dom mieszkalny murowany, podpiwniczony, kryty eternitem oraz oborę, stodołę, budynek gospodarczy (murowane, kryte eternitem), natomiast przedmiotem umowy nie było sporne ogrodzenie, a w konsekwencji, że skarżący nigdy nie był jego właścicielem, inwestorem ani zarządcą.

W obszernym uzasadnieniu, pełnomocnik skarżącego podniósł, że wskazane braki w zakresie ustaleń faktycznych i postępowania wyjaśniającego świadczą o niewykonaniu przez organy zaleceń Sądu wyrażonych w poprzednim wyroku z [...] kwietnia 2019r.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w świetle art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002.r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019r., poz.2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a." – ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Wskazania Sądu wyrażone w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z 25 kwietnia 2019r., sygn. akt II SA/Lu 33/19 sprowadzały się do konieczności przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w celu wyjaśnienia istotnych okoliczności w sprawie, tj. przede wszystkim, kiedy ogrodzenie zostało wybudowane – czy na gruncie Prawa budowlanego z 1974 r. (przed 1 stycznia 1995r.), czy na gruncie pr. bud. z 1994r. Okoliczność ta jest istotna, żeby było można prawidłowo ocenić, czy na jego budowę wymagane było pozwolenie/zgłoszenie, a w konsekwencji, czy zachodzi samowola budowlana, a jeśli tak, jaki tryb zastosować - czy art. 37 i nast. Pr. bud. z 1974 r., czy art. 50/51 albo art. 48 pr. bud. z 1994r. Jednocześnie Sąd stwierdził, że art. 50 i 51 pr. bud. można stosować nawet wtedy, gdy nie jest wymagane pozwolenie/ zgłoszenie i nie tylko do obiektów budowlanych, ale również do urządzeń budowlanych, do których należy sporne ogrodzenie. Przepis ten dotyczy sytuacji wykonywania robót budowlanych niezgodnie z przepisami (art. 50 ust. 1 pkt 4), do których należą też przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd stwierdził, że organy wydając zaskarżone decyzje w ogóle nie wykazały, by ogrodzenie zostało wykonane w jeden ze sposobów, wskazanych w art. 50 ust. 1 pr. bud., a stwierdzenie, że ogrodzenie usytuowane jest w sposób niezgodny z postanowieniami obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest oczywiście niewystarczające dla zastosowania dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 pr. bud. Zgodność przepisów należało badać w odniesieniu do przepisów, a w tym planu miejscowego, obowiązujących w dacie budowy, a nie obecnie. Konieczne jest bowiem odróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od likwidacji jej skutków. Organ powinien więc dokładnie ustalić datę budowy ogrodzenia i odnosić tę budowę do przepisów, w tym przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązujących w tej dacie.

Z uzasadnienia powyższego wyroku wynika, że ocena sprawy dokonywana przez Sąd opierała się na przyjęciu, że sporne ogrodzenie zostało usytuowane na działce nr [...], należącej do skarżącego, zaś kwestią wymagającą dokładnego ustalenia, było m.in. to, czy ogrodzenie zachowuje wymaganą odległość od krawędzi drogi gminnej na działce nr [...].

Rozpatrując ponownie sprawę, organy dokonały odmiennych ustaleń, stwierdzając, że "ogrodzenie znajduje się w całości na działce nr [...]", stanowiącej drogę gminną, przy czym usytuowane jest – w odległości 1,8-2 m od bliższej krawędzi wyjeżdżonej drogi gruntowej i w odległości 6,35 do 7 m od dalszej krawędzi wyjeżdżonej drogi. Ustaliły przy tym jednoznacznie, że działka ta (droga) jest własnością G. K. od [...] maja 1990r., co zostało stwierdzone w decyzji Wojewody L. z dnia [...] kwietnia 2013 r.

Oznacza to, że wyrok Sądu z dnia [...] kwietnia 2019r. wydany w niniejszej sprawie zapadł na podstawie innego stanu faktycznego, konieczna jest więc ponowna ocena prawna sprawy.

Nie ulega wątpliwości, że w sprawie konieczne jest prawidłowe ustalenie, kiedy sporne ogrodzenie zostało wykonane, jakie przepisy w okresie jego realizacji obowiązywały, czy realizacja ogrodzenia była zgodna z tymi przepisami, gdyż takie ustalenia pozwolą na zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego. Nade wszystko konieczne jest jednak ustalenie, kto ogrodzenie wykonał i kto obecnie ma prawo do rozporządzania nim – ewentualny nakaz jego rozbiórki oznacza bowiem jego likwidację. Jest więc to podstawowa okoliczność, która – co należy podkreślić – uległa zmianie w stosunku do stanu faktycznego, na podstawie którego zapadał wyrok z dnia 25 kwietnia 2019r., II SA/Lu 33/19.

Zarówno na gruncie prawa budowlanego z 1974r. (art. 38), jak i prawa budowlanego z 1994r. (art. 52 w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji), decyzja nakazująca rozbiórkę samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego mogła być skierowana do inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, przy czym jak trafnie wskazał organ odwoławczy, w orzecznictwie słusznie podkreślano, że w każdym wypadku kryterium wyboru jest posiadanie przez jeden z tych podmiotów tytułu prawnego umożlwiającego wykonanie decyzji. Na marginesie warto zauważyć, że zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 52 pr. bud. (od [...] września 2020r., art. 1 pkt 41 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. (Dz.U.2020.471) zmieniającej ustawę Prawo budowlane z 1994r.) aktualnie obowiązek rozbiórki nakłada się na inwestora, natomiast jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązek ten nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Obecnie ustawodawca nie pozostawia więc wyboru w zakresie adresata decyzji nakazującej rozbiórkę, wiążąc wprost odpowiedzialność w zakresie wykonanych robót z ich faktycznym wykonywaniem.

Ustalenie adresata decyzji jest podstawową okolicznością w sprawie samowolnie realizowanego obiektu budowlanego, gdyż skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną stanowi przesłankę nieważności decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

W rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżący nie był inwestorem spornego ogrodzenia; nie jest także jego właścicielem – działka, na której ogrodzenie się znajduje, jest własnością G. K.. Skarżący jest właścicielem sąsiedniej działki nr [...], którą nabył aktem notarialnym z 1996r. Z treści tego aktu wynika, że nabywana nieruchomość nie była zabudowana spornym ogrodzeniem, znajdowały się na niej: dom mieszkalny, obora, stodoła i budynek gospodarczy. Skarżący w toku postępowania okoliczność tę konsekwentnie podnosił, wskazując ponadto, że nie przysługują mu w stosunku do spornego ogrodzenia żadne prawa rzeczowe, ani obligacyjne (z tytułu zawieranych umów); podkreślał, że w związku z tym nie ma żadnych uprawnień wobec ogrodzenia, w szczególności nie może nim rozporządzać, a więc zlikwidować.

Oświadczenia skarżącego nie budzą wątpliwości co do wiarygodności – akt notarialny potwierdza, że w dacie nabycia przez skarżącego działki nr [...] nie było na niej ogrodzenia. Jednocześnie organ jednoznacznie ustala, że ogrodzenie znajduje się w całości na działce nr [...], (choć w różnych odległościach od "bliższej i dalszej krawędzi ujeżdżonej drogi"), a działka ta stanowi własność G. K., a nie skarżącego.

W związku z tym, wbrew argumentacji organu, w świetle zgromadzonych w aktach materiałów dowodowych nie ma też żadnych podstaw do przyjęcia, że skarżący wykonuje w stosunku do spornego ogrodzenia czynności zarządcy. To, że ogrodzenie oddziela faktycznie jego działkę nr [...] od drogi (działki nr [...]), nie oznacza, że ogrodzenie należy do jego gospodarstwa i w ramach posiadanych uprawnień (wynikających z prawa rzeczowego czy obligacyjnego) może względem tego ogrodzenia podejmować jakiekolwiek czynności faktyczne.

Sądowi znany jest pogląd wyrażany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym na gruncie dotychczas obowiązujących przepisów, do którego odnosi się organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że fakt, że strona nie jest właścicielem gruntu, nie stanowi przeszkody do nakazania jej - na żądanie właściciela - usunięcia nielegalnie wzniesionego obiektu/urządzenia budowlanego. Sąd w pełni to stanowisko podziela, podkreślając, że nie dotyczy to jednak sytuacji, gdy stronie nie przysługują żadne uprawnienia do tego obiektu/urządzenia budowlanego. Skierowanie decyzji nakazującej rozbiórkę do osoby, która nie należy do kręgu osób, wymienionych w art. 52 pr. bud., nie znajduje podstaw prawnych, a taka decyzja jako wydana w stosunku do osoby nie będącej stroną, byłaby dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

W okolicznościach rozpatrywanej sprawy, przedstawionych wyżej, skierowanie nakazu rozbiórki spornego ogrodzenia do skarżącego, który niewątpliwie nie jest jego inwestorem, a z dokumentacji zgromadzonej w toku dotychczasowego postępowania wynika, że nie jest on właścicielem działki nr [...], na której ono się znajduje, było co najmniej przedwczesne. Biorąc pod uwagę oświadczenia skarżącego, że nie posiada też żadnych praw, w szczególności praw rzeczowych względem ogrodzenia, należałoby w stosunku do niego umorzyć postępowanie, chyba że organ ponownie rozpoznając sprawę skutecznie i zasadnie podważy wiarygodność oświadczenia skarżącego w tym zakresie. Kwestią wymagającą ewentualnie ustalenia pozostanie to, kto posiada prawa do spornego ogrodzenia, a więc kto może w granicach tego prawa rozporządzać spornym ogrodzeniem, w tym zlikwidować je; nie jest wykluczone, że takim podmiotem okaże się aktualny właściciel działki [...], na której ogrodzenie się znajduje. W związku z tym, że okoliczność ta będzie podlegała dalszemu badaniu, Sąd uznał za zbędną – na tym etapie rozpatrywania sprawy - ocenę pozostałych ustaleń stanu faktycznego i prawnego, dokonanych przez organy po wydaniu poprzedniego wyroku Sądu z dnia 25 kwietnia 2019 r., II SA/Lu 33/19.

W związku z powyższym, Sąd uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Dodać należy, że Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. uwzględnił wniosek dowodowy pełnomocnika skarżącego, zaś o kosztach postępowania Sąd orzekał na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Koszty te obejmują [...] zł uiszczonego wpisu od skargi, [...] zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie [...]zł, które ustalono na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).