Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 921/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant asystent Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 19 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wr 594/11 w sprawie ze skargi B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 594/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego i przyznał pełnomocnikowi wynagrodzenie tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., działająca z upoważnienia Prezydenta Miasta Jeleniej Góry Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Jeleniej Górze orzekła o przyznaniu B. B. zasiłku celowego w kwocie 150,00 zł w czerwcu 2011 r. na cele wskazane we wniosku strony. Uzasadniając decyzję organ pierwszej instancji wyjaśnił, że kwota przyznanego zasiłku celowego odpowiada celom i mieści się w możliwościach finansowych ośrodka pomocy społecznej w Jeleniej Górze. W tym kontekście organ pierwszej instancji wyjaśnił m. in., że na zasiłki celowe i celowe specjalne może przeznaczyć miesięcznie kwotę 55.666,00 zł, a od stycznia takie zasiłki otrzymało 1923 rodzin, przy czym 1083 rodziny otrzymały zasiłki rodzinne na łączną kwotę 247.167 zł, przy średniej wysokości zasiłku w kwocie 103,55 zł.

W odwołaniu od tej decyzji B. B. zakwestionował wysokość przyznanego zasiłku, podkreślając, że skoro złożył wniosek o przyznanie mu pomocy w wysokości 268,62 zł, to powinien otrzymać zasiłek właśnie w takiej wysokości. Tak więc gdy otrzymał zasiłek w kwocie 150 zł, to zażądał "dopłaty" w wysokości 118,62 zł. Odwołujący się wyraził też swoje niezadowolenie z działalności Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Jeleniej Górze.

Po rozpatrzeniu tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 39 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 3, art. 8 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm. – dalej: u.p.s.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu SKO podało, że podaniem z dnia [...] czerwca 2011 r. B. B. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Jeleniej Górze o przyznanie mu zasiłku celowego w kwocie 268,62 zł na pokrycie kosztów trzech rachunków: 1) z 8 kwietnia 2011 r. na kwotę 51,53 zł za lekarstwa; 2) z [...] maja 2011 r. na kwotę 136,79 zł za lekarstwa; 3) na kwotę 80,30 zł za energię elektryczną.

Na podstawie rodzinnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] czerwca 2011 r. ustalone zostało, że B. B. gospodaruje samotnie, jest niezdolny do pracy z powodu znacznego stopnia niepełnosprawności, nie ma własnego dochodu wynikającego z jego aktywności zawodowej. Na jego dochód wynoszący 477 zł składają się: zasiłek stały - 190,83 zł, zasiłek pielęgnacyjny - 153 zł i dodatek mieszkaniowy - 133,17 zł. Skarżący nie przedstawił rachunków, których refinansowania żądał, ale organ pierwszej instancji ich nie zakwestionował. Jednakże pracownik socjalny zauważył, że faktura za leki z [...] kwietnia 2011 r. na kwotę 51,53 zł jest tą samą fakturą, na której częściowe refinansowanie wnioskodawca otrzymał pomoc w formie zasiłku celowego w wysokości 100 zł w maju 2011 r.

Na podstawie art. 39 ust. 1 i ust. 2 u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej, a w szczególności na pokrycie kosztów zakupu żywności, leków, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych napraw i remontów, kosztów pogrzebu. Ustawa nie określa wysokości zasiłku celowego. Stąd też w tym zakresie zastosowanie mają przepisy art. 3 u.p.s., że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, przy czym rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby te powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W myśl art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej".

Z ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie wynika, że odwołujący się spełnia kryteria dochodowe i osobiste, aby otrzymać zasiłek celowy. Tym samym istotą sporu pozostaje jedynie wysokość przyznanego zasiłku celowego.

Żądanie udzielenia pomocy dotyczy wsparcia finansowego w zrefinansowaniu już opłaconych rachunków za leki i energię elektryczną, w łącznej kwocie 268,62 zł. Taka potrzeba mieści się w przedmiocie zasiłku celowego. Zaskarżoną decyzją organ pierwszej instancji przyznał zasiłek celowy w wysokości 150 zł. Z brzmienia art. 39 u.p.s. wynika, że organ pomocy społecznej orzeka o przyznaniu zasiłku celowego w ramach tzw. uznania administracyjnego, decydując o rodzaju świadczenia z pomocy społecznej i jego wysokości. Jednocześnie zastosowanie w niniejszej sprawie ma przepis art. 3 ust. 4 u.p.s., zgodnie z którym określając wysokość świadczenia organ pierwszej instancji kieruje się potrzebami osób korzystających z pomocy, ale również bierze pod uwagę możliwości pomocy społecznej. Istnieje zatem obszar swobody organu w zakresie ustalania świadczeń. Tym samym osoby ubiegające się o przyznanie im świadczeń z pomocy społecznej muszą liczyć się z tym, że nie każdy ich wniosek i nie w pełnym zakresie zostanie automatycznie uwzględniony, bowiem rodzaj, forma i rozmiar świadczenia muszą być odpowiednie nie tylko do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, ale również do możliwości finansowych organu udzielającego pomocy.

W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu nakazującym jej zmianę lub uchylenie. Sytuacja zdrowotna B. B., który jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, sytuuje go w gronie osób, które są całkowicie niezdolne do pracy. Z tego zresztą powodu jego brat R. B. otrzymuje świadczenie pielęgnacyjne określone w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.). B. B. jest objęty wieloletnią i stałą pomocą Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Jeleniej Górze. Ten stały kontakt pracownika socjalnego z odwołującym się pozwala na stwierdzenie, że ze strony B. B. nie są podejmowane żadne próby wyjścia z trudnej sytuacji, w jakiej niewątpliwie się znajduje, poza systematycznym występowaniem z kolejnymi podaniami o przyznanie kolejnych świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Sytuacja taka jest utrwalona i trudno jest w jej realiach twierdzić, że może ona ulec zmianie na skutek działalności lub aktywności samego odwołującego. Tym samym to na instytucjach pomocy społecznej spoczął obowiązek zaspokajania podstawowych potrzeb B. B., ponieważ nie deklaruje on otrzymywania wsparcia ze strony swojej rodziny. Złożoności tej sytuacji oddaje także fakt, że odwołujący się posługuje się pomocą W. S.– osoby dla niego obcej, choć ze środków publicznych świadczenie pielęgnacyjne otrzymuje jego brat R. B. i można byłoby się spodziewać, że w ramach tej opieki to właśnie brat będzie zajmował się sprawami B. B. W ramach ustawowych powinności instytucje pomocy społecznej spełniają swoje obowiązki wypłacając odwołującemu się środki pieniężne - zasiłek stały, zasiłek pielęgnacyjny i dodatek mieszkaniowy, które w łącznej kwocie stanowią dokładnie kwotę kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, czyli kwotę 477 zł. To oznacza, że odwołujący się ma zabezpieczone potrzeby na poziomie minimalnym, wyznaczonym przez ustawodawcę. Posiadanie przez odwołującego się kwoty świadczeń równej kryterium dochodowemu osoby samotnie gospodarującej, przy brzmieniu art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy, nie oznacza jednak, że jego dochód przekracza kwotę tego kryterium dochodowego. Tym samym posiada on uprawnienie do zasiłku celowego. Obowiązkiem organu pomocy społecznej – jak to zostało wskazane powyżej – jest rozpatrzenie sprawy indywidualnie. Dla tego indywidualnego podejścia nie może nie być istotny fakt posiadania przez B. B. własnego dochodu w kwocie kryterium dochodowego. Rozpatrywać bowiem jego sprawę należało na tle środków i możliwości znajdujących się po stronie pomocy społecznej oraz interesu strony. W tym kontekście organ pierwszej instancji szczegółowo opisał środki finansowe, jakimi dysponuje, aby przyznawać zasiłki celowe. Ta kwota to miesięcznie 55.666 zł, z której należy pokryć świadczenia dla wszystkich potrzebujących, w tym również osób, które w przeciwieństwie do odwołującego się nie dysponują własnym mieszkaniem oraz dochodami na poziomie kryterium dochodowego. Z danych organu pierwszej instancji wynika, że średnio zasiłek celowy wypłacony do połowy maja 2011 r. 1083 rodzinom (2.387 świadczeń) wyniósł 103,55 zł. Taka kwota średniego zasiłku jest niższa od kwoty zasiłku przyznanego odwołującemu się w wysokości 150,00 zł, a nadto należy wskazać, że zasiłki celowe wspierają również całe rodziny, których potrzeby są z zasady wyższe niż potrzeby jednej osoby. Kwota 150,00 zł zasiłku przyznanego odwołującemu się nie pokrywa całej kwoty z rachunków, jakie on przedłożył w organie pierwszej instancji. Ale jednocześnie odwołujący się jest wsparty zasiłkiem na dożywianie, przy czym dysponuje on i zasiłkiem stałym, i zasiłkiem pielęgnacyjnym. Stąd też w ocenie organu odwoławczego indywidualne rozpoznanie sytuacji odwołującego się pozwoliło na udzielenie wsparcia w kwocie 150 zł, a przyznanie wyższej pomocy nie mieściłoby się w możliwościach pomocy społecznej.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł B. B. Skarżący zażądał uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji.

Skarga ta została uzupełniona pismem pełnomocnika skarżącego z dnia [...] listopada 2011 r., w którym zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez nie wyjaśnienie w sposób wystarczający powodów odmowy przyznania zasiłku celowego w kwocie wnioskowanej przez skarżącego. Zdaniem pełnomocnika przepisy ustawy pomocy społecznej nakładają na organy pomocowe obowiązek wspierania obywatela w trudnych życiowo sytuacjach. Organy limitowane są przy tym posiadanymi środkami finansowymi. Oznacza to, że przyznając środki pomocowe w wysokości nieodpowiadającej żądaniom beneficjenta, organ winien wyjaśnić wyczerpująco, jakimi kierował się kryteriami, jakimi dysponował w danym okresie środkami, na jakie cele zostały one rozdysponowane, jakie priorytety indywidualne przyjęto przy rozdziale środków. Te wszystkie okoliczności winny wynikać z uzasadnienia decyzji. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia w pełni powyższych kryteriów. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika bowiem na jakie cele były przeznaczane zasiłki celowe, osoby o jakim statusie były nim objęte (wysokość uzyskiwanych dochodów, liczba osób w gospodarstwie) w okresie orzekania przez organ I instancji. Wyjaśnienie tych faktów jest zdaniem skarżącego niezbędne dla wykazania, czy organ rzeczywiście nie jest w stanie uwzględnić w całości jego żądania, a wysokość przyznanego zasiłku odpowiada możliwościom finansowym ośrodka pomocy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając skargę B. B. wspomnianym na wstępie wyrokiem z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 594/11, podzielił stanowisko organu wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Stwierdził, że zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki państwa, która ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Stosownie do art. 3 ust. 3 i 4 powołanej ustawy, rodzaj, forma i rozmiar pomocy powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających jej udzielenie. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej.

Oznacza to udział pomocy społecznej w pokonywaniu przez osoby i rodziny trudności materialnych i życiowych, ale nie obowiązek zaspokojenia wszystkich potrzeb. W wyroku z dnia 20 listopada 2001 r., sygn. akt SK 15/01, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że pomoc społeczna ma jedynie subsydiarny charakter w stosunku do aktywności samego zainteresowanego w staraniach o swoje sprawy (OTK 8/01, poz. 252). Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów leków i leczenia, remontu mieszkania, opału i odzieży. Użyty w tym przepisie zwrot "może być przyznany" wskazuje, że decyzja organu pomocy społecznej przyznająca zasiłek podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że od decyzji organu orzekającego zależy, czy wnioskodawcy zostanie przyznana pomoc w formie zasiłku celowego i w jakiej wysokości. Orzekając w ramach tego uznania organ administracji musi mieć na względzie, iż celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. O przyznaniu lub odmowie przyznania zasiłku decyduje każdorazowo organ przyznający zasiłek, biorący pod uwagę posiadane środki finansowe, sytuację materialną wnioskodawcy oraz cel zasiłku, a także potrzeby innych osób znajdujących się w zasięgu działania organu. Obowiązkiem właściwych organów administracji jest "zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych" osób podopiecznych, nie zaś spełnienie ich żądań. Nie jest tak, że każda osoba spełniająca warunki do przyznania pomocy społeczne tę pomoc musi uzyskać w żądanej wysokości na każdy cel, gdyż organy administracji muszą gospodarować określoną pulą środków finansowych i rozeznać potrzeby osób samotnych oraz rodzin wielodzietnych żyjących w ubóstwie.

Jeśli zatem organ pomocy społecznej ocenił, z jednej strony sytuację materialną oraz potrzeby skarżącego, a z drugiej własne możliwości finansowe i liczbę osób objętych pomocą i uznał, że istnieje możliwość przyznania skarżącemu zasiłku celowego i zasiłek taki przyznał, to decyzji takiej nie można zarzucić naruszenia prawa, bowiem kontrola decyzji uznaniowej dokonywana przez sąd ogranicza się do zbadania zgodności z prawem decyzji. Kontrola ta ma ustalić, czy dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy wydaniu decyzji nie przekroczył granic uznania i czy właściwie uzasadnił rozstrzygnięcie.

Organy orzekające w sprawie poddały ocenie wszystkie okoliczności, od jakich uzależnione jest udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego. Wskazano – indywidualizując sytuację skarżącego – że dzięki świadczeniom otrzymywanym z funduszu pomocy społecznej posiada on stały własny dochód na poziomie ustalonego normatywnie kryterium dochodowego. Podkreślono, że jest on objęty wieloletnią i stałą pomocą MOPS w Jeleniej Górze – oprócz pobieranego zasiłku stałego i pielęgnacyjnego, otrzymuje ponadto zasiłek na dożywianie i, jak wynika z akt sprawy, również zasiłki celowe, w tym za leki. Sąd I instancji zwrócił uwagę na to, że faktura za leki z 8 kwietnia 2011 r. na kwotę 51,53 zł, będąca przedmiotem wniosku skarżącego, jest tą samą fakturą, na której częściowe refinansowanie wnioskodawca otrzymał pomoc w formie zasiłku celowego w wysokości 100 zł w maju 2011 r.

Organ szczegółowo wskazał środki finansowe, jakimi dysponuje, aby przyznawać zasiłki celowe, jak również, jaka jest średnia wysokość tego świadczenia przyznawanego do czerwca 2011 r. rodzinom i osobom. W najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się jednak, że nie można uznać, aby konieczne było precyzyjne wskazanie, w każdym przypadku, w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie zasiłku celowego, możliwości finansowych organu pomocy społecznej. Taki obowiązek nie wynika z norm art. 39 ust 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, art. 3 ust. 4 tej ustawy, czy też art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. To samo odnosi się do ilości środków finansowych, jakimi dysponuje organ pomocy społecznej w skali miesiąca na potrzeby związane z przyznawaniem zasiłków celowych, średniej wysokości zasiłków udzielanych na jednego uprawnionego, ilości osób korzystających w danym miesiącu z tej formy pomocy oraz celu na jaki tym osobom przyznano zasiłki. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych w przedmiocie pomocy społecznej, nie może sięgać do okoliczności z zakresu celowości wydatkowania świadczeń z pomocy społecznej. Taka kontrola byłaby sprzeczna z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z 24 lutego 2010 r., I OSK 1353/09, z 28 kwietnia 2010 r. I OSK 116/10, z 2 czerwca 2011 r., I OSK 107/11). Z akt administracyjnych wynika ponadto, że skarżący objęty jest systematycznie udzielaną pomocą społeczną.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 594/11, wniósł B. B., reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w części oddalającej skargę (w zakresie pkt I).

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organ w toku postępowania administracyjnego przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 107 § 3 K.p.a. w zw. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. polegające na nie wyjaśnieniu powodów odmowy przyznania zasiłku celowego w żądanej kwocie. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi z urzędu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i uchylenie decyzji organów obydwu instancji.

W uzasadnienie skargi kasacyjnej jej autor podkreślił, że w swoich decyzjach organy I i II instancji jednoznacznie wskazały, że z uwagi na to, iż Skarżący gospodaruje samotnie, jest niezdolny do pracy z powodu znacznego stopnia niepełnosprawności i nie ma własnego dochodu wynikającego z jego aktywności zawodowej, zasiłek celowy co do zasady mu przysługuje. Wbrew jednak temu co zawierał wniosek B. B., przyznano zasiłek celowy w wysokości nieodpowiadającej faktycznym kosztom jego niezbędnych potrzeb życiowych.

Organ I instancji przyznając na rzecz B. B. zasiłek celowy w wysokości 150,00 zł (zamiast wnioskowanych 268,62 zł) wskazał m. in., że uznanie administracyjne w zakresie przyznawania zasiłków obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej.

Zgodnie z ustaleniami poczynionymi przez organ, B. B. jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności co powoduje, że jest całkowicie niezdolny do pracy. W związku z tym nie jest on w stanie samodzielnie zapewnić sobie jakiegokolwiek źródła dochodu. Zatem ciężar zapewnienia niezbędnych potrzeb życiowych Skarżącego spoczywa na wyspecjalizowanych w tym zakresie instytucjach państwowych. Całkowicie zatem niezrozumiały jest zarzut organu, że ze strony B. B. nie są podejmowane żadne próby wyjścia z trudnej sytuacji w jakiej niewątpliwie się znajduje.

Wadliwe uzasadnienie decyzji organów obydwu instancji, naruszające art. 107 § 3 K.p.a., nie pozwala na stwierdzenie, czy przy jej wydawaniu organ nie dopuścił się dowolności oraz zaniechania przy dokładnym wyjaśnianiu stanu faktycznego sprawy. Zastosowane zasady przyznawania tego rodzaju świadczeń, w tym kryteria decydujące o doborze osób, którym dane świadczenie jest przyznawane, przesłanki które przesądzają o odmowie jego przyznania lub jego przyznaniu w określonej wysokości, dane o środkach, jakim organ pomocowy dysponuje na konkretny rodzaj świadczenia, powinny być znane osobom ubiegającym się o tego rodzaju pomoc.

Nie można, zdaniem kasatora, zgodzić się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jakoby organy orzekające w sprawie poddały ocenie wszystkie okoliczności, od jakich uzależnione jest udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego. Organy oceniły, że Skarżący z uwagi na znaczny stopień niepełnosprawności nie jest zdolny do pracy, a jednocześnie czynią zarzut, że nie podejmuje on jakiejkolwiek aktywności w celu osiągnięcia jakiegokolwiek dochodu poza występowaniem do MOPS z wnioskami o przyznanie pomocy finansowej. Nie można oczekiwać od osoby całkowicie niezdolnej do pracy, uzyskania dochodu poprzez własną aktywność, czyli świadczoną pracę. W ocenie Skarżącego takie podejście organu spowodowało m. in. to, że został on faktycznie "ukarany" za swoją bierność zawodową, przyznaniem zasiłku celowego w wysokości niższej niż poczynione przez niego wydatki na niezbędne potrzeby życiowe.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została udzielona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując więc zgodność z prawem zaskarżonego wyroku jedynie w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w podstawach skargi kasacyjnej zawarty został jedynie zarzut naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organ art. 107 § 3 K.p.a. w zw. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Zarzut ten nie jest zasadny.

Wbrew temu, co twierdzi skarżący kasacyjnie, ani Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w zaskarżonym wyroku, ani SKO w kwestionowanej decyzji, nie czynią zarzutu B. B., że nie podejmuje on jakiejkolwiek aktywności w celu osiągnięcia dochodu z pracy, ani nie oczekują tego od osoby całkowicie niezdolnej do pracy. SKO skonstatowało jedynie, że ze strony B. B. nie są podejmowane żadne próby wyjścia z trudnej sytuacji, w kontekście jego sytuacji rodzinnej i braku pomocy od najbliższych, co powoduje systematyczne występowanie z kolejnymi podaniami o przyznanie świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. W ocenie SKO sytuacja taka jest utrwalona i trudno jest w jej realiach twierdzić, że może ona ulec zmianie na skutek działalności lub aktywności samej strony. Natomiast Sąd I instancji wyraźnie stwierdza w uzasadnieniu, że dzięki świadczeniom otrzymywanym z pomocy społecznej skarżący posiada stały własny dochód na poziomie ustalonego normatywnie kryterium dochodowego. Sąd podkreślił też, że skarżący jest objęty wieloletnią i stałą pomocą MOPS w Jeleniej Górze – oprócz pobieranego zasiłku stałego i pielęgnacyjnego, otrzymuje ponadto zasiłek na dożywianie i, jak wynika z akt sprawy, również zasiłki celowe, w tym na leki. Nie jest więc prawdą, jak twierdzi skarżący kasacyjnie, że organy, przy akceptacji sądu, niejako "ukarały" osobę całkowicie niezdolną do pracy za bierność zawodową.

Nieuzasadniony jest też zarzut, że organy wadliwe uzasadniły swoje decyzje, naruszając art. 107 § 3 K.p.a., gdyż uzasadnienie nie pozwala na stwierdzenie, czy przy rozstrzygnięciu organ nie dopuścił się dowolności. W szczególności, zdaniem skarżącego kasacyjnie, organy nie podały kryteriów decydujących o doborze osób, którym świadczenie jest przyznawane lub odmawiane, przesłanek przyznania świadczeń w określonej wysokości, oraz danych o środkach, jakimi organ pomocowy dysponuje na konkretny rodzaj świadczenia.

Wyjaśnić więc należy, że kryteria przyznawania zasiłków celowych określa ustawa o pomocy społecznej i zostały one szczegółowo omówione zarówno przez organ, jak i Sąd I instancji, z przywołaniem odpowiednich przepisów i odnoszącego się do nich orzecznictwa sądowego, w tym art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s., a organ II instancji podał też obowiązujące kryterium dochodowe. Żaden z organów ani Sąd nie kwestionowali też, że skarżący kasacyjnie spełnia przesłanki do przyznania zasiłku celowego. Uzasadniając jego wysokość organy wyjaśniły, że miesięczna kwota, jaką MOPS dysponował na zasiłki celowe, to 55.666 zł. Z danych organu pierwszej instancji wynika, że do połowy maja 2011 r. zasiłek celowy wypłacono 1083 rodzinom (2.387 świadczeń) i średnio wyniósł on 103,55 zł. Taka kwota średniego zasiłku jest niższa od kwoty zasiłku przyznanego B. B., który wyniósł 150,00 zł. Sąd wyjaśnił przy tym, że w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że nie można uznać, aby konieczne było precyzyjne wskazanie, w każdym przypadku, w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie zasiłku celowego, możliwości finansowych organu pomocy społecznej.

W tym kontekście pamiętać też należy o ogólnych zasadach przyznawania świadczeń z pomocy społecznej. Pomoc państwa ma charakter subsydiarny, tj. dopuszcza się interwencję organów państwa tylko w takich przypadkach, w których osoba lub rodzina rzeczywiście nie mają możliwości samodzielnego przezwyciężania trudności życiowych. Potrzeby osoby i rodziny powinny być zaspokojone, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 u.p.s.). Świadczenia z pomocy społecznej powinny być więc dostosowane do konkretnej sytuacji indywidualnego beneficjenta (zob. wyrok NSA z dnia 21 marca 2012 r., I OSK 1920/11, LEX nr 1145079).

Jeśli więc zważymy, że B. B., będąc osobą całkowicie niezdolną do pracy i spełniającą kryterium dochodowe, jak ustalił Sąd I instancji, jest objęty wieloletnią i stałą pomocą MOPS w Jeleniej Górze – oprócz pobieranego zasiłku stałego i pielęgnacyjnego, otrzymuje ponadto zasiłek na dożywianie i zasiłki celowe, które stanowią wyłączne źródło jego utrzymania, a zasiłek celowy przyznany w niniejszej sprawie jest wyższy od średniej wysokości zasiłku w danym okresie, to za niezasadny należy uznać zarzut, że organy nie wyjaśniły w dostateczny sposób okoliczności faktycznych sprawy i nie uzasadniły prawidłowo rozstrzygnięcia, a Sąd I instancji z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie uchylił zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, nie orzekając przy tym o wynagrodzeniu pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy, gdyż takie wynagrodzenie, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu uregulowanym w art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.