Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1495/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 73
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 98
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 97 par. 2 pkt 4,  art. 100 par. 1,  art. 9, 77  par. 1, 80, 64 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Agnieszka Miernik Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2010 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za grunty zajęte pod drogi publiczne 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty M. z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej T. K. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania T.K. od decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] orzekającej o odmowie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogi publiczne gminne -

ul. [...] i ul. [...] w S. - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że wydanym uprzednio w przedmiotowej sprawie prawomocnym wyrokiem z 8 maja 2008 r. sygn. akt

I SA/Wa 146/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] czerwca 2006 r.

nr [...] orzekającą o odmowie ustalenia odszkodowania za wyżej opisaną nieruchomość z uwagi na fakt, iż wniosek złożony został z uchybieniem terminu wskazanego w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). W uzasadnieniu wyroku wskazano m.in., iż "W rozpoznawanej sprawie (...) postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. przeprowadzone zostało bez należytego wyjaśnienia żądania strony. Z treści pisma skarżącej z 29 kwietnia 2006 r. skierowanego do Starosty Powiatu [...], nie można bowiem jednoznacznie wnioskować, tak jak uczyniły to organy orzekające w sprawie, że skarżąca domaga się odszkodowania w trybie art. 73 ustawy z dnia

13 października 1998 r. (...). Z treści wniosku nie wynika za jakie konkretne nieruchomości domaga się ona odszkodowania, ani też kiedy i na jakiej zasadzie nastąpiło ich zajęcie pod drogi. Okoliczności powyższych nie można również jednoznacznie stwierdzić na podstawie analizy dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy".

Po wyroku sądu Starosta Powiatu [...] decyzją z [...] grudnia 2008 r.

nr [...] na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, po przeprowadzeniu ponownego postępowania wyjaśniającego odmówił przyznania odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogi publiczne gminne - ul. [...] i ul. [...] w S.. Organ stwierdził w uzasadnieniu, iż kilkukrotne wystąpienie do strony postępowania, zgodnie z wytycznymi sądu administracyjnego o stosowne sprecyzowanie żądania nie dało rezultatu i dlatego podjęto rozstrzygnięcie w oparciu o materiał dowodowy dotychczas zebrany w sprawie.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył adw. R.W. - pełnomocnik T.K., zarzucając organowi I instancji nie zastosowanie się do zaleceń zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia

8 maja 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 146/08.

Po rozpoznaniu odwołania i zbadaniu całości akt sprawy Wojewoda [...] stwierdził, iż materiał dowodowy nie uzasadnia uwzględnienia odwołania.

Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270

ze zm.) ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Wobec powyższego organ administracji rozpatrując sprawę ponownie zobowiązany jest zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Niezastosowanie się przez organ administracji publicznej przy ponownym wydaniu decyzji do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęty akt lub czynność są wadliwe.

Organ odwoławczy podniósł, że Starosta Powiatu [...] rozpoznając ponownie sprawę obowiązany był do uwzględnienia oceny prawnej wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 maja 2008 r., co też zdaniem organu wyższego stopnia uczynił.

Akta sprawy prowadzonego przed organem I instancji postępowania nie pozostawiają wątpliwości, iż pismem z 11 września 2008 r., ponowionym pismem z

9 października 2009 r. i z 15 października 2009 r. organ wystąpił do pełnomocnika strony z zapytaniem, w jakim trybie i za jakie działki domaga się odszkodowania.

W odpowiedzi na żądanie organu, w piśmie z dnia 3 września 2009 r. pełnomocnik T.K. podał numery działek ewidencyjnych zajętych pod drogi publiczne będących we władaniu Gminy Miasta S. oraz zasugerował, że niniejsza sprawa może podlegać uregulowaniu zawartemu w art. 98 ustawy z dnia

21 sierpnia1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) lub przepisom ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127), ewentualnie w niniejszej sprawie może mieć również zastosowanie art. 73 ustawy z dnia

13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, ponieważ w związku z prowadzonym przed organami podatkowymi postępowaniem o umorzenie podatku od spadku po swojej matce, T.K. we wniosku z dnia 14 listopada 2001 r. wszczynającym to postępowanie domagała się również odszkodowania za zabrane pod drogę grunty.

Wojewoda [...] wskazał, że żądanie pełnomocnika strony znalazło również potwierdzenie w odwołaniu od zaskarżonej decyzji, w którym jednoznacznie wskazał na przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., uważając wniosek T.K. o umorzenie podatku od spadku po swojej matce również za wniosek o wypłatę odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne.

Zdaniem organu odwoławczego przesłane przy piśmie Urzędu Miasta S. z 3 października 2008 r. kserokopie dokumentów prowadzonego w latach 2002-2003 postępowania podatkowego, nie zawierają wzmianki o żądaniu ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunty zajęte pod drogi publiczne.

Organ odwoławczy wskazał, że warunkiem przyznania odszkodowania w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. jest uzyskanie decyzji deklaratoryjnej, w której zostanie wskazany właściciel gruntu, a więc podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania, jak również zostanie wskazana wielkość gruntu przejętego pod drogę publiczną. Brak takiej decyzji w obrocie prawnym stanowi zagadnienie wstępne w postępowaniu o ustalenie wysokości i wypłatę odszkodowania. Wystąpienie w sprawie zagadnienia wstępnego, które musi być rozstrzygnięte przez inny organ lub sąd, nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zawieszenia postępowania na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Jednocześnie organ ten powinien wystąpić do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwać stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie (art. 100 § 1 k.p.a.).

W ocenie organu odwoławczego, w realiach niniejszej sprawy kwestia wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy z 13 października 1998 r. nie była jednak kwestią stanowiącą zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Bez względu bowiem na rozstrzygnięcie wojewody zaniechanie przez skarżącą wystąpienia z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania w terminie określonym w art. 73

ust. 4, to jest do końca 2005 r., uniemożliwiło organowi skorzystanie z trybu zawieszenia postępowania odszkodowawczego do czasu wydania przez inny organ deklaratoryjnej decyzji o przejściu własności konkretnej nieruchomości na rzecz jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa.

Określony przez ustawodawcę w art. 73 ust. 4 ustawy termin do składania wniosków o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunty zajęte pod drogi publiczne jest terminem prawa materialnego i ma charakter terminu zawitego (prekluzyjnego), a więc nie może być na wniosek strony ani z urzędu przedłużany, skracany bądź przywracany.

Wojewoda wskazał, że z akt sprawy wynika, iż skarżąca złożyła wniosek w Kancelarii Starostwa Powiatowego w M. w dniu 4 maja 2006 r., czyli po terminie określonym w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Wobec tego strona nie mogła tego roszczenia skutecznie dochodzić.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nie poinformowania skarżącej o uprawnieniu do uzyskania odszkodowania na tyle wcześnie, aby możliwe było dochowanie terminu do złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania tj. do 31 grudnia 2005 r., organ wskazał, że przepis art. 9 kpa nakłada na organy administracji publicznej obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Zakresu przedmiotowego przepisu nie można jednak rozszerzać na podmioty, które nie są stroną postępowania i wywodzić z niego obowiązku informowania właścicieli nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w trybie przewidzianym w art. 73 omawianej ustawy o przysługującym im roszczeniu odszkodowawczym jeszcze przed wszczęciem postępowania w tej sprawie.

Przepis art. 73 ustawy zakreślający właścicielowi termin do złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania nie nałożył na właściwe organy obowiązku informowania w stosownym czasie o przejęciu z mocy prawa nieruchomości, ani o skutku wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie w przypadku nie złożenia wniosku w określonym terminie.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła T.K..

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Decyzji tej zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. niewłaściwe zastosowanie przepisów dotyczących ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunty zajęte pod drogi publiczne, polegające na nieprawidłowym odniesieniu normy prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego. Zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania, które mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. nie zastosowanie się do wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazanych w wyroku z 8 maja 2008 r. (sygn. akt

I SA Wa 14608), w tym w szczególności braku rozstrzygnięcia oraz uzasadniania, na jakiej podstawie skarżąca może dochodzić swych praw, a mianowicie, czy właściwą podstawą prawną wniosku odszkodowawczego może być art. 98 ustawy z dnia

21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, czy też przepisy poprzedzającej ją ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości lub ewentualnie przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepis wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Skarżąca zarzuciła, że Wojewoda [...] nie dokonał analizy prawnej i a priori uznał, że w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. i odmówił ustalenia odszkodowania, pomimo tego, że organ administracji pierwszej instancji, a następnie organ administracyjny drugiej instancji miał obowiązek dokonać odpowiedniej analizy, jaka podstawa prawna jest właściwa w przedmiotowej sprawie do ustalenia odszkodowania, w tym kiedy i na jakich zasadach nastąpiło faktyczne i formalne zajęcie przedmiotowych nieruchomości przez gminę S..

W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że organy administracji nie wykonały zaleceń zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2008 r. Brak jest rozstrzygnięcia, na jakiej podstawie prawnej skarżąca powinna opierać swoje prawa i brak jest wskazania, na jakiem podstawie prawnej skarżąca powinna domagać się odszkodowania. Organ powinien ustalić, kiedy doszło do faktycznego zajęcia przedmiotowych gruntów pod drogi publiczne oraz w jaki sposób się to odbyło (czy była zgoda właściciela na zajęcie gruntów, czy też takiej zgody nie było, a może istnieje uprzednia decyzja lub inne orzeczenie co do zajęcia gruntów). Tymczasem organy administracji publicznej nie dokonały praktycznie żadnych ustaleń faktycznych, a swoje rozstrzygnięcie oparty o przepis art. 73 ustawy z dnia

13 października 1998 r., nie wskazując na jakiej podstawie prawnej skarżąca powinna dochodzić odszkodowania.

Zdaniem skarżącej stan faktyczny nie został jednoznacznie ustalony, a więc nie można stwierdzić, jaka podstawa prawna powinna być zastosowana. Skarżąca podkreśliła, że w sytuacji uznania, iż w niniejszej sprawie ma zastosowanie przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., to wówczas skarżąca podtrzymuje wszystkie wnioski i zarzuty podniesione w skardze z 20 grudnia 2007 r. wniesionej do WSA w Warszawie, w tym fakt nieprzestrzegania przez organ administracji publicznej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz złożenia wniosku w terminie, albowiem w roku 2003 prowadzone było postępowanie z jej wniosku przed organami podatkowymi, jak również Burmistrzem Miasta S. w którym domagała się umorzenia podatku od spadku po C.W. oraz wypłaty odszkodowania za zajęte przez Gminę S. nieruchomości pod drogi publiczne.

Skarżąca zarzuciła, że organy administracji publicznej zamiast zebrać pełną dokumentację w przedmiotowej sprawie, poddać zebrany materiał analizie oraz rozstrzygnięciu, jakie przepisy ustawy mają zastosowanie, to zasypywały pełnomocnika skarżącej kolejnymi pismami i żądaniami. Pełnomocnik skarżącej przedstawił wszystkie posiadane informacje oraz dokumenty w pismach z 3 września 2008 r. oraz

1 października 2008 r. Ponadto skarżąca przedkładała posiadane dokument przed organem I i II instancji. W pismach tych pełnomocnik skarżącej wskazał, że gdyby organ administracji publicznej doszedł do przekonania, że podstawą prawną w przedmiotowej sprawie jest art. 73 ustaw z dnia 13 października 1998 r., to organ powinien, przy zastosowaniu dobrej woli uznać, że skarżąca złożyła wniosek w terminie, w trakcie postępowania przed organami podatkowymi, ponieważ w roku 2003 prowadzone było postępowanie z wniosku T.K.j przed organami podatkowymi (Urzędy Skarbowe w M. i W., Izba Skarbowa w W. oraz Burmistrz Miasta S.), w którym wnioskodawczyni domagała się umorzenia podatku od spadku po zmarłej matce C.W.. Wówczas we wniosku o umorzenie podatku od spadku skarżąca domagała się również odszkodowania za zajęte przez Gminę S. nieruchomości matki. Wnioski T.K. zostały doręczone organom podatkowym, które następnie zwróciły się o ustosunkowanie się Burmistrza Miasta S..

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Oznacza to, że sąd administracyjny nie ma obowiązku w ocenie legalności przedmiotu zaskarżenia ograniczać się tylko do zarzutów i wniosków sformułowanych w skardze.

Biorąc pod uwagę powyższą okoliczność należy stwierdzić, że skarga jest zasadna, jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazane.

Otóż podstawowym zarzutem skargi jest niezastosowanie się przez organ do wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 maja 2008 r. w sprawie I SA/Wa 146/08. Zarzut ten jest niezasadny, a rozumienie wskazań nie znajduje odzwierciedlenia w wywodach Sądu. W powyższym wyroku Sąd wskazał, że z wniosku skarżącej nie wynika, za jakie konkretnie nieruchomości domaga się ona odszkodowania, ani też kiedy i na jakiej zasadzie nastąpiło ich zajęcie pod drogi. Sąd stwierdził, że możliwe jest, iż skarżąca swoje roszczenia odszkodowawcze wywodzi z przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - art. 98, czy też z poprzedzającej ją ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nie zaś - jak przyjęły to organy orzekające w sprawie - z przepisu art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

W ocenie Sądu orzekającego w sprawie I SA/Wa 146/08 zakwalifikowanie pisma skarżącej z 29 kwietnia 2006 r. jako wniosku o przyznanie odszkodowania w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., bez dokładnego zbadania, w jakim istotnie trybie skarżąca dochodzi roszczeń odszkodowawczych za nieruchomość, narusza art. 7 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji.

Jednakże z wyżej przytoczonych wywodów Sądu nie wynika, że to organ ma określić przedmiot postępowania. Tymczasem do tego sprowadzają się zarzuty skargi. Zważyć należy, że aby organ mógł skutecznie wszcząć i prowadzić postępowanie, to wniosek strony wskazać powinien stan faktyczny sprawy, z którym strona wiąże określone żądanie (w niniejszej sprawie odszkodowanie). A więc to strona ma określić, czy żąda odszkodowania za działki wydzielone pod drogi publiczne z tytułu podziału na wniosek strony (art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami), czy też zajętych pod drogi z mocy prawa (art. 73 ustawy z 13 października 1998 r.) i za które działki.

Wprawdzie strona nie ma obowiązku wskazywania podstaw prawnych żądania, czy też operowania językiem prawniczym, jednakże to strona swoim żądaniem określa jego przedmiot w danym stanie faktycznym (tj. za które konkretnie działki albo ich części, bądź za jaką powierzchnię gruntu i gdzie położonego żąda odszkodowania, oraz w jakich latach nieruchomości zostały zajęte pod drogi). Tymczasem podanie strony z 29 kwietnia 2006 r., jak wskazał Sąd w wyroku z 8 maja 2008 r., nie spełniało tych wymagań, a więc nie było zdolne wszcząć postępowania administracyjnego do czasu usunięcia jego braków. W zaistniałej sytuacji prawidłowo więc organ, stosując się do wskazań Sądu, wzywał stronę do sprecyzowania żądania poprzez wyjaśnienie kwestii istotnych dla wszczęcia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli żądanie nie zostanie sprecyzowane, to nie usunięcie braków podania, mogło skutkować wyłącznie bezskutecznością wniesionego podania. Inaczej mówiąc nie uzupełnione podanie nie było zdolne wszcząć postępowania w niniejszej sprawie.

Błędem organu było nie zawarcie w wezwaniu do pełnomocnika skarżącej pouczenia, że nie usunięcie braków podania poprzez nie sprecyzowanie żądania skutkować będzie pozostawieniem podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.).

Skoro - jak wyżej zaznaczono - podanie nie było zdolne wszcząć skutecznie postępowania administracyjnego, to tym bardziej nie zaistniały przesłanki do rozpoznania sprawy co do istoty.

Organy dowolnie rozpoznały wniosek o odszkodowanie w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r., a przedmiot postępowania określiły za stronę.

Ponadto organ I instancji w rozstrzygnięciu wskazał, że odmawia ustalenia odszkodowania za "nieruchomość w S.", a organ II instancji dodał, że jest to nieruchomość położona przy ul. [...] i [...]. Przy czym decyzje organów obydwu instancji nie wskazują, o jakie działki geodezyjne chodzi oraz o jakiej powierzchni. A więc decyzje te nie określają, za jakie działki odmawiają przyznania odszkodowania, co stanowi naruszenie przepisów art. 7, 107 k.p.a., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Nie można zgodzić się ze skarżącą, że jej pełnomocnik sprecyzował żądanie w pismach z 3 września 2008 r. i 1 października 2008 r. Nie wskazał on w ogóle, które działki lub ich części i w jakim okresie (chociażby w przybliżeniu czasowym), zastały zajęte pod drogi. Nie określił za które działki domaga się odszkodowania. Należy bowiem odróżnić samo wskazanie działek zajętych pod drogi od wskazania, za które z nich strona żąda odszkodowania. Ponadto domaganie się odszkodowania alternatywnie z dwóch różnych podstaw prawnych, bez wskazania istotnych elementów stanów faktycznych umożliwiających ich kwalifikację, nie czyni zadość wymaganiom wynikającym z przepisów prawa tj art. 61 § 1 kpa.

Należy mocno podkreślić, że organ I instancji kierował wezwania do profesjonalnego pełnomocnika - adwokata. Tym bardziej więc należało oczekiwać od strony precyzji, wskazania przesłanek stanu faktycznego. Skoro pełnomocnik poddał organowi pod rozwagę ustalenie odszkodowania na podstawie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc przepisu dotyczącego odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, to pełnomocnik powinien wskazać, czy i kiedy strona występowała z takim wnioskiem i kiedy została wydana decyzja podziałowa. Jest to bowiem element stanu faktycznego, która ma bezwzględny obowiązek wskazać strona występująca z żądaniem, gdyż to strona ma wiedzę (lub powinna ją mieć), czy ona, albo też jej spadkodawcy kiedykolwiek występowali do organu z żądaniem o podział nieruchomości.

Zważyć należy, że inne są przesłanki odszkodowania w trybie przepisu art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a inne z art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Ponadto są to wzajemnie wykluczające się podstawy roszczeń.

Organ administracji mając tak sformułowane żądanie odszkodowania nie może decydować za stronę o elementach stanu faktycznego i "wybrać sobie" z której podstawy prawnej rozpozna wniosek. Każda kwalifikacja prawna wymaga wcześniejszego wskazania istotnych elementów stanu faktycznego. Dopiero powyższe pozwala organowi na przeprowadzenie postępowania dowodowego umożliwiającego kwalifikację prawną żądania.

W niniejszej sprawie istotne elementy stanu faktycznego nie zostały przez stronę wskazane pomimo wezwań organu. Nie można podzielić stanowiska organu II instancji, że skarżąca w odwołaniu wskazała, iż domaga się odszkodowania na podstawie przepisu art. 73 ustawy z 13 października 1998 r., gdyż treść odwołania na to nie wskazuje.

Wbrew zarzutom skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 8 maja 2008 r., nie nakazał, aby to organ za stronę poszukiwał podstawy faktycznej i prawnej do ustalenia odszkodowania. Sąd jedynie stwierdził, że wniosek skarżącej jest nieprecyzyjny i nie da się na jego podstawie ustalić zakresu i treści żądania. Nie oznacza to jednak, że organ ma określić za stronę za jakie nieruchomości i z jakiego tytułu strona może dochodzić odszkodowania.

Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności uznać należy, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7, 8, 9, 107 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Gdyby strona sprecyzowała istotne elementy stanu faktycznego pozwalające organowi na przeprowadzenie postępowania dowodowego, to nie można wykluczyć innego zakresu rozstrzygnięcia i innej podstawy prawnej.

Ponownie rozpoznając sprawę organ wezwie stronę do sprecyzowania żądania pod rygorem skutków z art. 64 § 2 kpa. W razie nie usunięcia braków podania organ pozostawi wniosek bez rozpoznania.