Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 798/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2012-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59, 61
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2012 r. sprawy ze skargi "A" Spółki Jawnej [...] w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta C. z dnia [...] r. nr [...]; 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3) zasądza na rzecz skarżącej Spółki od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] r. Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "A." Spółka jawna [...] z siedzibą w C. zwróciła się do Urzędu Miejskiego w C. o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji określonej jako budowa budynku biurowo-magazynowego-magazyn ogólny na materiały ogólnobudowlane, na działce nr 1 obręb 1 w C. przy ul. [...].

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Burmistrz Miasta C. decyzją z dnia [...]r., Nr [...]odmówił ustalenia warunków zabudowy dla ww. przedsięwzięcia. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że nie zostały spełnione wymagania z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie: Dz.U. z 2012 r., poz. 647), zwanej dalej u.p.z.p., co w szczególności dotyczy ustalenia linii zabudowy od strony ul. [...]. Ustalona w wyniku analiz linia zabudowy dla nowej zabudowy w odległości min 16,0 m od krawędzi pasa drogowego ul. [...], uniemożliwia bowiem lokalizację tej zabudowy w odległości 6,0 m od krawędzi pasa drogowego ul. [...], czyli w sposób przedstawiony w dołączonej do wniosku koncepcji zagospodarowania. Szerokość działki nr 1 objętej wnioskiem, na której planowana jest budowa budynku biurowo-magazynowego, mierzona od pasa drogowego ul. [...] do punktu załamania granicy tej działki z ciekiem S. wynosi 29,1 m. Odejmując od tej odległości konieczność odsunięcia wnioskowanej zabudowy do linii zabudowy, ustalonej w wyniku przeprowadzonych analiz, od pasa drogowego ul. [...] pozostaje do zmiany zagospodarowania pas działki o szerokości 29,1-16,0=13,1 m. Dołączona do wniosku koncepcja zagospodarowania określa minimalną szerokość tego pasa jako 24,0 m. Oznacza to, że aby to przedsięwzięcie mogło być zrealizowane, to działka musiałaby być szersza o min. 10,9 m przy założeniu, że krawędź drogi wewnętrznej będzie w granicy działki nr 1 i 2. Organ I instancji wskazał nadto, iż zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o warunkach zabudowy wydaję się po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 tej ustawy. Jednym z tych organów wymienionych w punkcie 9) tego artykułu jest właściwy zarządca drogi w odniesieniu do terenów przyległych do pasa drogowego. Zarządcą tym jest Burmistrz Miasta C. w imieniu którego na podstawie upoważnienia działa Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w C.. Biorąc pod uwagę tożsamość organu wydającego niniejszą decyzję oraz właściwego zarządcy dróg w odniesieniu do terenów przyległych do pasa drogowego uzyskano opinię, a nie postanowienie w trybie art 106 k.p.a., Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg jako właściwego zarządcy ul. [...] - drogi gminnej i ul. [...] - drogi powiatowej. Opinia ta (pismo z dnia [...]r.) negatywnie ocenia wskazany sposób zagospodarowania przedmiotowego terenu i docelowe włączenie planowanego zamierzenia inwestycyjnego do ul. [...] poprzez znajdujący się w strefie oddziaływania skrzyżowania drogi powiatowej z drogą gminną zjazd z ul. [...].

Odwołanie od powyższej decyzji, wniosła Spółka "A.". W odwołaniu zarzucono naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem. Zarzucono też naruszenie przepisów postępowania: art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. W konsekwencji Spółka wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości i ustalenie żądanych warunków zabudowy, ewentualnie o uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W wyniku rozpoznania wniesionego odwołania, decyzją z dnia [...] r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego i przywołał treść art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że planowane przedsięwzięcie spełnia wszystkie warunki określone w art. 61 ust 1 ustawy poza warunkiem wskazanym w pkt 1 tego artykułu. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji błędnie uzasadnił odmowę ustalenia warunków negatywną opinią zarządcy dróg. Pomimo to Kolegium postanowiło utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy albowiem podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że w sprawie nie zostały spełnione warunki wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wobec niemożności ustalenia linii zabudowy dla przedmiotowej inwestycji o parametrach zgodnych ze złożonymi wnioskami inwestora. Organ odwoławczy wskazał, że art. 61 ust. 1 ustawy wymaga aby inwestycja nie naruszała zasady dobrego sąsiedztwa. W celu zbadania wymagań, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. organ I instancji sporządził analizę funkcji oraz cech zabudowy w wyznaczonym w tym celu obszarze analizowanym. Komentując dokonane ustalenia Kolegium przywołało § 4 rozporządzenia i podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że w sprawie należało linię zabudowy ustalić na podstawie § 4 ust. 3 tego rozporządzenia. Wprawdzie art. 43 ustawy o drogach publicznych reguluje kwestię zbliżenia obiektów do pasa drogowego, jednak organ orzekający w sprawie warunków nie może ustalać linii zabudowy bez uwzględnienia wymagań dobrego sąsiedztwa. W konsekwencji w przedmiotowej sprawie odległość obiektów budowlanych – linia zabudowy od ul. [...] została ustalona na poziomie 16 metrów, a od ul. [...] 13 m., biorąc pod uwagę budynki znajdujące się po tej samej stronie ulicy [...] co wnioskowany teren.

Pismem z dnia [...]r. Spółka "A." wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na wydane przez SKO w B. rozstrzygnięcie. Zarzuciła wydanie decyzji z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego – art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 64 Konstytucji RP, a ponadto art. 61 ust. 1 u.p.z.p., art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, § 2 pkt 4, § 3 ust. 1 i § 4 rozporządzenia. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zwrot koszów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości dwukrotności stawki minimalnej z uwagi na znaczny nakład pracy przy sporządzeniu skargi. Ponadto wniesiono o dopuszczenie dowodów z dokumentacji zdjęciowej i graficznej znajdujących się w aktach sprawy tut. Sądu o sygn. II SA/Gl 282/12. W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością sformułowanych zarzutów, powołując się na wybrane orzeczenia sądów administracyjnych. Powołano się też na wyrok tut. Sądu z dnia 30 maja 2012 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 282/12 wskazując, że został on wydany w analogicznej sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które uprzednio sformułował był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia [...]r. stanowiącym replikę w stosunku do odpowiedzi na skargę skarżąca Spółka w całości podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko. Wniosła ponadto o wyznaczenie terminu rozprawy w tym samym dniu, co terminu rozprawy w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 799/12.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 270 zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej wykazało, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie. Zdaniem tut. Sądu oba rozstrzygnięcia wydane zostały bowiem z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako niezbędnego warunku wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 1768/99. W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ pierwszoinstancyjny. W konsekwencji, w myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie.

Wymogów powyższych, zdaniem Sądu, orzekające w sprawie organy nie dochowały w stopniu zezwalającym na wydanie rozstrzygnięć odmawiających ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia, a w konsekwencji przedłożone Sądowi akta sprawy zawierają luki uniemożliwiające merytoryczną ocenę prawidłowości zarówno osnowy decyzji zaskarżonej, jak też poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej.

Odnosząc się do merytorycznych zarzutów skargi zgodzić się należy z wskazaniem przez skarżącą Spółkę, że w analogicznej sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 282/12, uwzględnił skargę skarżącej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...]r. wydaną również w przedmiocie warunków zabudowy terenu. Wyrok ten stał się prawomocny z dniem 27 września 2012 r. Analogicznie jak w niniejszej sprawie, w sprawie zakończonej powołanym wyrokiem, zamierzenie inwestycyjne obejmowało działkę nr 1, która również w niniejszym postępowaniu wyznacza teren inwestycji. Analogiczne też były motywy organów w zakresie odmowy ustalenia warunków zabudowy. Jakkolwiek ocena prawna zawarta w uzasadnieniu wspomnianego wyroku nie jest wiążąca dla Sądu w niniejszej sprawie, to stwierdzić należy, że skład orzekający w niniejszej sprawie ocenę tę co do zasady akceptuje i podziela.

W tej sytuacji przypomnieć wypadnie, że decyzja w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest decyzją związaną, co oznacza, że w sytuacji spełnienia wymagań określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. organ ma obowiązek wydać żądaną decyzję. Sprawa ustalenia warunków zabudowy jako należąca do zakresu inwestycji budowlanych musi być rozpatrywana i rozstrzygana przy zastosowaniu systemowej, a także celowościowej wykładni przepisów prawa materialnego, które mają zastosowanie wprost (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) lub też stanowią systemową kanwę do oceny danej sprawy (art. 2, 7, 21 i 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i art. 7 k.p.a.). Systemowo i funkcjonalnie rozumiane powołane przepisy prawa nie mogą być tak stosowane, aby bez uzasadnionych podstaw hamowały procesy inwestycyjne. Odmowa uwzględnienia wniosku w sprawie ustalenia warunków zabudowy tylko wtedy zatem może mieć miejsce, gdy uwzględnienie żądania inwestora stoi w sprzeczności z wymogami ładu przestrzennego, interesem publicznym oraz słusznym interesem osób trzecich.

Artykuł 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. formułuje tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa. Dowodem przeprowadzonym na okoliczność spełnienia przez projektowaną inwestycję warunków z art. 61 ust. 1 powinna być analiza sporządzona na podstawie rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Analiza taka składa się z części tekstowej i graficznej, a wyniki analizy zawierające obie części stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Prawidłowa analiza powinna wskazywać wszystkie działki w obszarze analizowanym wraz z ich zabudową. Dopiero bowiem ustalenie takich obiektów umożliwia przejście do badania spełnienia wymagań wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie funkcji, parametrów, cech, wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu. Analiza winna także wskazywać na sposób wykreślenia obszaru analizowanego oraz na działkę (działki) znajdujące się w obszarze analizowanym, dostępne z tej samej drogi publicznej zabudowane w sposób podobny. Natomiast podstawą ustaleń uregulowanych w § 4, § 5, § 6, § 7 i § 8 rozporządzenia jest zabudowa wszystkich działek objętych obszarem analizowanym.

W rozpatrywanej sprawie stanowiąca załącznik nr 2 do decyzji pierwszoinstancyjnej analiza tekstowa znajdująca się w aktach administracyjnych (w istocie ujęta w całości w formie tabeli, bez jakiegokolwiek słownego opisu bądź komentarza) tych warunków nie spełnia. Nie wyjaśnia sposobu wykreślenia obszaru analizowanego (uczynił to dopiero organ pierwszej instancji wskazując front nieruchomości od ul. [...] wynoszący 33,6 m, co wskazuje na wyznaczenie granicy obszaru analizowanego w odległości 100,8 m od frontu działki) ani nie uzasadnia wyznaczenia linii zabudowy na nieruchomości objętej wnioskiem na podstawie § 4 ust. 3 rozporządzenia, co uniemożliwiło zdaniem organu uwzględnienie wniosku. Z kolei z załącznika nr 1 do decyzji organu pierwszej instancji wynika, że nie wszystkie budynki mieszczące się w obszarze analizowanym zostały objęte analizą w zakresie wskazanym w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a więc i spornej w sprawie linii zabudowy. Linia ta została wykreślona w odległości 16 m od krawędzi pasa drogowego ul. [...] i 13 m od krawędzi pasa drogowego ul. [...] na podstawie § 4 ust. 3 rozporządzenia. Jak już stwierdzono, takie wykreślenie linii zabudowy stało się podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy, bowiem część nieruchomości, na której możliwa byłaby budowa jest niewystarczająca do realizacji zamierzenia inwestora.

W § 4 rozporządzenia zawarto szereg wskazań co do wyznaczenia linii nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem inwestora. W pierwszym rzędzie rozporządzenie preferuje najkorzystniejszy dla zapewnienia ładu przestrzennego wariant ustalania linii zabudowy, to jest taki, gdy stanowi on przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Takie rozwiązanie w wielu przypadkach nie jest możliwe do zastosowania (np. istniejąca zabudowa, warunki terenowe).

Kolejną, szczególnie istotną zasadą określoną w § 4 ust. 2, jest przestrzeganie przepisów odrębnych przy ustalaniu linii zabudowy. Zgodnie z tą regulacją w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Przewiduje się też regulację zastosowaną w niniejszej sprawie (§ 4 ust. 3), kiedy linię nowej zabudowy wyznacza się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku (dotychczasową linię tworzy uskok), który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego.

Regulacje stanowiące zabezpieczenie na wypadek wystąpienia konkretnych sytuacji, których nie da się rozstrzygnąć z uwzględnieniem powyższych unormowań, zawiera § 4 ust. 4 dopuszczając, a więc w istocie co do zasady wyjątkowo i w szczególnie uzasadnionych przypadkach, inne rozwiązanie w zakresie ustalenia linii zabudowy, z tym, że skorzystanie z tej możliwości zawsze powinno być uzasadnione w decyzji i wynikać z analizy.

Podkreślenia wymaga bowiem w tym miejscu, że przewidziane rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r. wyjątki od reguł określania warunków dla nowej zabudowy muszą być w sposób szczególny uzasadnione. To, że przepisy nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie wymagają, aby "wynikało to z analizy", nie oznacza dowolności. Jak akcentuje się w orzecznictwie dopuszczenie wyjątku musi stanowić wynik szczegółowej analizy, uwzględniającej ocenę skutków wprowadzenia wyjątku dla istniejącego porządku w całym obszarze analizowanym – por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1525/09. W konsekwencji ustalenie warunków w sposób odbiegający od wskazanych w rozporządzeniu generalnych reguł wymagać musi wykazania przez organ, iż właśnie takie warunki odpowiadać będą potrzebom ładu przestrzennego.

Co do zasady linia zabudowy ustalona powinna być od frontu nowej zabudowy, to jest od drogi publicznej, od której dla danej inwestycji przewiduje się główny wjazd, a więc w niniejszej sprawie od ulicy [...]. O znaczeniu linii zabudowy w aspekcie odległości od drogi publicznej (od pasa drogowego) świadczy ogólna zasada, że przy ich wyznaczaniu muszą być uwzględnione unormowania wynikające z przepisów odrębnych, w tym przypadku określające odległość od drogi publicznej. Linię zabudowy należy bowiem rozumieć jako "nieprzekraczalną" wyłącznie w kierunku pasa drogi publicznej.

Objęta wnioskiem działka nr 1 przylega do dwóch dróg publicznych: gminnej ul. [...] i powiatowej ul. [...]. Niewątpliwie należało więc w sprawie ustalić także linię zabudowy od tej ostatniej drogi publicznej. Nie oznacza to jednak, że to ustalenie linii zabudowy winno nastąpić na podstawie § 4 ust. 3 rozporządzenia, chociażby z tego względu, że przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza inne wyznaczenie linii zabudowy (niż § 4 ust. 1, 2, 3). Nadto należy podkreślić, że tak jak nie można interpretować art. 61 ust. 1 ustawy bez uwzględnienia norm konstytucyjnych, tak samo niedopuszczalna jest wykładnia rozporządzenia w oderwaniu od brzmienia przepisu ustawy, a normy zawarte w rozporządzeniu nie mogą ograniczać praw wynikających z przepisów ustawowych.

W sytuacji, gdy wyznaczenie linii zabudowy nie jest możliwe ani na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia (co wymaga jednak sporządzenia prawidłowej analizy), ani na podstawie § 4 ust. 2 (co nie zostało uzasadnione), to nie może to prowadzić do wniosku (przy wyznaczaniu linii na podstawie § 4 ust. 3, co uczyniło działkę nie wystarczającą dla planowanej zabudowy), że brak jest spełnienia jednej z przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, ponieważ w tym właśnie celu rozporządzenie zawiera § 4 ust. 4, pozwalający na wyznaczenie linii zabudowy w sposób inny, niż poprzez przedłużenie linii zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich.

Trzeba też wskazać, że ani z analizy, ani z decyzji nie wynika dlaczego linia zabudowy, w szczególności od ul. [...], nie została wyznaczona na podstawie § 4 ust. 2 rozporządzenia. Wtedy jej wyznaczenie uwzględniałoby przepisy ustawy o drogach publicznych, a linia ta byłaby w odległości 8 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [...] (art. 43 ust. 1, lp. 3b ustawy o drogach publicznych). Brak też uzasadnienia dla rezygnacji z § 4 ust. 2 i ust. 4 co do linii zabudowy od strony ul. [...].

Zdaniem Sądu, o ile rozpoznający wniosek inwestora organ wykaże niemożność ustalenia linii zabudowy w oparciu o § 4 ust. 2 rozporządzenia, wówczas rozważyć winien zastosowanie § 4 ust. 4 jako ewentualnej podstawy ustalenia linii zabudowy w sposób odmienny niż określony w § 4 ust. 1,2,3, jeżeli inwestycja spełnia wszystkie wymogi art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Z powyższego wynika, że dokonane przez organy obu instancji zaostrzenie kryteriów ustalania warunków zabudowy o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1, polegające na odniesieniu się jedynie do części zabudowy w obszarze analizowanym i wyznaczeniu linii zabudowy w oparciu o § 4 ust. 3 rozporządzenia bez należytego rozważenia innych możliwości doprowadziło do naruszenia tych przepisów w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

W konsekwencji powyższych wywodów zarówno decyzja pierwszoinstancyjna, jak i utrzymująca ją w mocy zaskarżona decyzja SKO w B. musiały zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. W ramach ponownie prowadzonego postępowania koniecznym będzie usunięcie wskazanych wyżej wątpliwości i uchybień, powtórne wszechstronne rozważenie sprawy we wszystkich jej aspektach, a wydane rozstrzygnięcie odpowiadać winno wskazanym wyżej przepisom. W szczególności organ pierwszej instancji sporządzi prawidłową analizę, dokona jej oceny, w tym ustali linię zabudowy w oparciu o § 4 rozporządzenia, wykazując dlaczego skorzystał z konkretnego rozwiązania wynikającego z tego przepisu, a co spowodowało rezygnację z innych rozwiązań.

W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach obejmujących wpis od skargi – 500,00 zł, wynagrodzenie pełnomocnika – 240,00 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa – 17,00 orzeczono na podstawie art. 200, 205 i 209 p.p.s.a. a także § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. 2002, Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.).