Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1128/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6075 Działalność zawodowa w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami
Hasła tematyczne: Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.  175 ust. 1, art. 178 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.) Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 740/16 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary dyscyplinarnej wobec rzeczoznawcy majątkowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 listopada 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 740/16, oddalił skargę J.B. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zastosowania kary dyscyplinarnej wobec rzeczoznawcy majątkowego.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wszczął z urzędu postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej wobec rzeczoznawcy majątkowego J.B. w związku ze skargą H. i W. M., zawartą w piśmie z 10 kwietnia 2012 r.

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] na podstawie wyników postępowania wyjaśniającego, orzekł o zastosowaniu wobec J.B. kary dyscyplinarnej w postaci nagany.

Strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że nałożona kara jest niewspółmierna do zarzucanych naruszeń prawa.

Minister Infrastruktury i Rozwoju pismem z dnia 6 maja 2014 r., zwrócił się do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej o ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie odpowiedzialności zawodowej J.B.

Komisja Odpowiedzialności Zawodowej stwierdziła, że skarżący - wykonując czynności zawodowe podczas sporządzania operatów szacunkowych z dnia 2 października 2009 r. (którego aktualność skarżący potwierdził w dniu 22 listopada 2010 r.), z dnia 12 kwietnia 2011 r. oraz z dnia 22 marca 2012 r., dotyczących określenia wartości rynkowej nieruchomości gruntowej położonej w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr 10/1, będącej z mocy prawa własnością Skarbu Państwa przeznaczonej pod rozbudowę drogi krajowej nr S8, w celu ustalenia odszkodowania - naruszył przepisy art. 175 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.) - dalej jako "u.g.n." oraz przepisy § 55 ust. 2, § 56 ust. 4 i § 57 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) – dalej jako "rozporządzenie". W związku z powyższym Komisja Odpowiedzialności Zawodowej wystąpiła o zastosowanie wobec skarżącego kary dyscyplinarnej określonej w art. 178 ust. 2 pkt 2 u.g.n., tj. nagany.

Minister Infrastruktury i Budownictwa, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] marca 2016 r. utrzymał w mocy zakwestionowaną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Minister podał, że skarżący sporządzając operat szacunkowy z dnia 2 października 2009 r. wraz z jego zaktualizowaniem w dniu 22 listopada 2009 r. nie uwzględnił tego, że wyceniana nieruchomość ma niejednorodne przeznaczenie oraz nie dokonał oceny tego, czy przeznaczenie nieruchomości, z których wydzielono działkę gruntu pod drogę publiczną wpływa na szacowaną wartość, czym naruszył § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia. W odniesieniu do ww. operatu szacunkowego za bezzasadny organ uznał zarzut sporządzenia wyceny niezgodnie z § 36 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia, gdyż przedmiotem wyceny była nieruchomość przeznaczona pod nową drogę publiczną zatem zastosowanie miał § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia. W odniesieniu do tego samego operatu szacunkowego organ uznał, że skarżący naruszył art. 153 ust. 1 u.g.n., który zobowiązuje do uwzględnienia zmian poziomu cen wskutek upływu czasu, albowiem powinien odnieść się do ewentualnych zmian cen transakcyjnych zachodzących na aktualizowanym rynku pomiędzy październikiem 2009 r. a listopadem 2010 r., jako że na operacie tym rzeczoznawca zamieścił klauzulę w dniu 2 listopada 2010 r., stanowiącą potwierdzenie aktualności tego opracowania.

Organ wskazując, że w operacie szacunkowym z dnia 12 kwietnia 2011 r. skarżący dokonał odrębnej wyceny dwóch części nieruchomości, uwzględniając ich niejednorodne przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, stwierdził jednak, że operat ten został wykonany z naruszeniem art. 175 ust. 1 u.g.n., ponieważ rzeczoznawca nie zachował szczególnej staranności właściwej dla zawodowego charakteru czynności zawodowej. Według organu, w sytuacji, gdy wszystkie nieruchomości przyjęte do porównań mają identyczne oceny w zakresie badanego atrybutu, przyjęcie go jako cechy rynkowej w podejściu porównawczym nie ma logicznego uzasadnienia. Z uwagi na niezamieszczenie w opracowaniu opisów nieruchomości przyjętych do porównań nie można zweryfikować opisanych w operacie szacunkowym ustaleń.

Odnośnie operatu z dnia 22 marca 2012 r. organ za niezasadny uznał zarzut, że skarżący analizował - dla potrzeb przedmiotowej wyceny - ceny transakcyjne nieruchomości drogowych. Z operatu szacunkowego wynika, że skarżący zidentyfikował na lokalnym rynku trzy transakcje, których przedmiotem były nieruchomości drogowe. W związku z tym sporządził wycenę na podstawie powyższych danych w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. W przepisach zaś brak jest wskazania odnośnie minimalnej liczby transakcji, które są niezbędne do zastosowania metody porównywania parami. Z norm zawodowych i praktyki wyceny wynika, że metodę porównywania parami można stosować przy wykorzystaniu co najmniej trzech nieruchomości podobnych. Nadto według organu nie budziło zastrzeżeń wydzielenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego działki nr 356/55 (nieruchomość porównawcza) pod rozbudowę ulicy. Wskazanemu operatowi szacunkowemu organ zarzucił nielogiczny sposób oceny nieruchomości pod względem ich cech rynkowych w "części drogowej" jaki i w "części rolnej" wyceny, albowiem wszystkie nieruchomości przyjęte do porównań mają identyczne oceny w zakresie badanych atrybutów.

Ponadto organ podtrzymał stanowisko odnośnie dodatkowych zarzutów do operatu szacunkowego z dnia 12 kwietnia 2011 r. dotyczących błędów w obliczeniach. Podniósł również, że we wszystkich sporządzonych operatach szacunkowych rzeczoznawca majątkowy nie zamieścił cen transakcyjnych sprzedaży nieruchomości podobnych przyjętych do wyceny, ograniczając się do podania wyliczonych jednostkowych cen sprzedaży 1 mkw. powierzchni działki gruntu, przez co naruszył zasady wynikające z art. 153 ust. 1 u.g.n. oraz § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia.

Jednocześnie organ zgodził się ze stwierdzeniem skarżącego, że Komisja Odpowiedzialności Zawodowej, wskazując na niejednorodne przeznaczenie wycenianej nieruchomości, błędnie stwierdziła, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy [...] na części nieruchomości (ok. 35%) dopuszczona jest funkcja usługowa. Według organu powyższe nie ma jednak wpływu na ocenę zarzutu dotyczącego nieuwzględnienia niejednorodnego przeznaczenia wycenianej nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej jako "p.p.s.a.", oddalił skargę J.B. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 2 marca 2016 r.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że rzeczoznawca majątkowy, dokonując wyceny określonej nieruchomości, powinien nie tylko bardzo starannie dobierać transakcje służące, jako materiał porównawczy, lecz również sporządzić operat szacunkowy w taki sposób, żeby operat - będąc jednym z dowodów w sprawie, był zrozumiały i służył celom, dla których został sporządzony, tj. jako pomoc dla organu przy ustalaniu wysokości odszkodowania. Tych zaś cech - z powodów wskazanych w zaskarżonej decyzji - nie można, zdaniem Sądu pierwszej instancji, przypisać operatom opracowanym przez skarżącego.

Sąd pierwszej instancji podzielił ustalenia i oceny wyrażone w zaskarżonej decyzji uznając, że organ wyczerpująco wyjaśnił okoliczności faktyczne sprawy, a zaskarżoną decyzję wydał na podstawie zebranego materiału dowodowego. Zaskarżona decyzja została uzasadniona w sposób przekonujący i jasny, zarówno co do stanu faktycznego i jak prawnego sprawy. W ocenie Sądu, organ przeprowadził postępowanie zgodnie z przepisami prawa procesowego oraz prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego. Zdaniem Sądu zgromadzony materiał dowodowy potwierdził ustalenia dokonane (dwukrotnie) przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej, że skarżący, wykonując czynności zawodowe przy opracowaniu zakwestionowanych operatów szacunkowych, nie wypełnił obowiązków, o których mowa w art. 175 ust. 1 u.g.n. Jedynie bowiem w kwestii dotyczącej niejednorodnego przeznaczenia wycenianej nieruchomości organ przyznał rację skarżącemu, że Komisja błędnie stwierdziła, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy [...] na części nieruchomości (ok. 35%) dopuszczona jest funkcja usługowa. Sąd zgodził się jednak z oceną organu, że nie ma to wpływu na ocenę zarzutu dotyczącego nieuwzględnienia niejednorodnego przeznaczenia wycenianej nieruchomości, ponieważ w analizowanej sprawie przeznaczenie wycenianej nieruchomości nie było jednorodne. Powyższe powinno znaleźć odzwierciedlenie przy wycenie tej nieruchomości, gdyż przy wycenie dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte na realizację inwestycji drogowych, istotne znaczenie ma ustalenie przeznaczenia nieruchomości, stosownie do treści przepisu art. 154 u.g.n. Tymczasem rzeczoznawca nie uwzględnił, że wyceniana nieruchomość jest niejednorodna oraz nie dokonał oceny, czy przeznaczenie nieruchomości, z których wydzielono działkę pod drogę publiczną wpływa na szacowaną wartość. Należy zgodzić się z organem, że takie działanie rzeczoznawcy narusza przepis § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia.

Według Sądu operat szacunkowy nie powinien pozostawiać żadnych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia, nie powinien wymagać poprawek. Operat oceniony negatywnie, wymagający poprawek traci walor operatu szacunkowego. Skoro wymaga takowych poprawek to oznacza nic innego jak tylko to, że został sporządzony z naruszeniem obowiązujących przepisów i standardów zawodowych. Tymczasem wielokrotnie naruszone zostały przez skarżącego przepisy prawa w zakresie wyceny oraz zakwestionowane zostało zachowanie przez skarżącego szczególnej staranności przy wykonaniu tych operatów, co organ drobiazgowo wyjaśnił w zaskarżonej decyzji. Sąd podkreślił, że organ (w ślad za Komisją Odpowiedzialności Zawodowej) poczynił jeszcze inne ustalenia, ponad zarzuty zgłaszających zastrzeżenia, co do przedsięwziętych przez skarżącego czynności szacowania. Sąd podzielił ustalenia, że skarżący popełnił błędy w obliczeniach, nie zamieścił cen transakcyjnych, ograniczając się do podania wyliczonych jednostkowych cen sprzedaży, co świadczy o braku dochowania należytej staranności przy wykonywaniu czynności zawodowych. Skarżący natomiast nawet nie podjął próby podważenia tych ustaleń.

Sąd pierwszej instancji dodał, że skarżący był w postępowaniu przed Komisją reprezentowany przez obrońcę wyznaczonego z urzędu, który brał udział w posiedzeniach, zapoznawał się z aktami. Skarżący nie tylko składał wyjaśnienia bezpośrednio podczas posiedzenia Komisji, ale także przesyłał swoje stanowisko wobec zarzutów na piśmie. Były także przedłużane skarżącemu terminy na ustosunkowanie się do postawionych zarzutów. W tym stanie rzeczy nie można podzielić poglądu skarżącego o naruszeniu praw strony do obrony.

W odniesieniu do rodzaju zastosowanej kary Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ wystarczająco uzasadnił orzeczoną wobec skarżącego karę dyscyplinarną. Z uzasadnienia tego wynika, że ma ona przede wszystkim prewencyjny charakter, jak również organ należycie sprecyzował naruszenia, których konsekwencją jest ta kara. W ocenie Sądu, ustalona sytuacja faktyczna i jej implikacje prawne uzasadniały nałożenie na skarżącego kary dyscyplinarnej w postaci nagany.

J.B. zaskarżył opisany wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i orzeczenie w trybie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

1. art. 175 ust. 1 u.g.n. poprzez uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że jako osoba uprawniona do szacowania nieruchomości nie postępował zgodnie z dyrektywami wynikającymi z art. 175 u.g.n., podczas gdy z dokumentów (operatów szacunkowych) wynika, iż skarżący wykonał operat z należytą starannością, zgodnie z przepisami prawa i standardami zawodowymi z poszanowaniem zasad etyki zawodowej kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości;

2. "art. 155 ust. w zw. z art. 154 w zw. z art. 153 u.g.n. w zw. z § 36 p. 1" rozporządzenia, pomimo przyznania przez Ministra racji skarżącemu co do kwestii niejednorodnego przeznaczenia wycenianej nieruchomości (dokonania właściwego ustalenia i właściwych założeń co do wyceny działki 10/1) Sąd nie skorygował decyzji Ministra i nie uchylił kary nagany co było podstawowym zarzutem Państwa M. wnoszących skargę na biegłego, że na części nieruchomości 10/1 dopuszczona była funkcja usługowa, gdyż wynikała z planu zagospodarowania przestrzennego;

3. art 154 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że skarżący dokonał niewłaściwie zasad wyboru i właściwego podejścia oraz metody techniki szacowania nieruchomości, podczas gdy artykuł pozostawia rzeczoznawcy wybór zasady, techniki i metody "uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych", podczas gdy rzeczoznawca nie ma obowiązku badania i analizowania danych zawartych we wszystkich wskazanych w tym artykule źródłach; zasadą jest, że rzeczoznawca powinien wykorzystać tylko te dane, które są mu niezbędne, a przy tym uwzględnić ograniczenia wynikające z ustawy z 1997 r. o ochronie danych osobowych; tak więc, z jakich źródeł rzeczoznawca skorzysta zależało będzie od potrzeb konkretnej sprawy, a zwłaszcza celu wyceny, przyjętego podejścia, metody i techniki szacowania;

4. art. 178 ust 2 u.g.n. poprzez błędną wykładnię uznając, że kara nagany jest adekwatna do uchybień, pomimo iż uchybienia, które były podstawą skargi na rzeczoznawcę odpadły bowiem uznano, iż rzeczoznawca właściwie przyjął przeznaczenie terenu i tym samym właściwie dokonał wyceny nieruchomości;

oraz naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi:

1. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 i 11 k.p.a., wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że zaskarżona decyzja była trzecią decyzją organu odwoławczego poprzedzoną wcześniejszymi dwoma - takimi samymi co do treści i ustaleń faktycznych – decyzjami, jednakże kasacyjnymi; zmienność poglądów prawnych tego samego organu, (raz uwzględnienie argumentów odwołującego się raz ich nieuwzględnienie co do podwójnego przeznaczenia nieruchomości) przy takim samym stanie faktycznym i prawnym, która nie znalazła uzasadnienia w dodatkowych ustaleniach dowodowych, jest nie do zaakceptowania w państwie prawa i narusza zasadę zaufania oraz przekonywania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy; tym samym Sąd winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. bowiem decyzja Wojewody Podlaskiego Nr. [...] została uchylona z rażącym naruszeniem prawa, powinna ona zostać z mocy prawa uznana za nieważną i nie może skutkować odpowiedzialnością zawodową skarżącego; ponadto dalsze decyzje wydane w tej sprawie powinny zostać uznane za bezprzedmiotowe;

2. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie mimo, że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego; Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącego; Sąd nie dostrzegł, że materiał dowodowy zawiera dokumenty które wskazują na prawidłowe sporządzenie operatów, co powinno być podstawą uchylenia kary ewentualnie jej zmniejszenia, bowiem odpadły zarzuty, które były podstawą skargi a pozostałe wnioski odnoszą się do rzeczy, które Komisja Odpowiedzialności Zawodowej ustaliła dodatkowo bez skargi (orzekła ponad żądanie); skoro argumenty odwołującego się zostały potwierdzone przez Sąd pierwszej instancji należało uchylić zaskarżoną decyzję ewentualnie uzupełnić materiał dowodowy poprzez zobowiązanie Wojewody Podlaskiego o udzielenie informacji i dostarczenie dokumentów:

- pisma z dnia 24 sierpnia 2010 r. Wojewody Podlaskiego do Ministra informujące o przeznaczeniu nieruchomości dz. 10/1 położonej w [...] wraz z załącznikami,

- podanie źródła pochodzenia załącznika określającego przeznaczenie nieruchomości do ww. pisma,

- podanie podstawy prawnej zmiany stanowiska polegającego na innym podaniu przeznaczenia nieruchomości w decyzji nr [...] z 2010.02.[...], a innego w piśmie do ministra z dnia 24 sierpnia 2010 r.

- kto był autorem i kto podpisał decyzję nr [...] pismo z [...] sierpnia 2010r. i dopiero po uzupełnieniu materiału dowodowego podjąć decyzję co do zasadności nałożonej kary.

- co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Pismem z dnia 24 lipca 2017 r. skarżący uzupełnił skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. W rozpoznawanej sprawie nieważność postępowania nie wystąpiła.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania zasadniczo w świetle zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Oceniając w pierwszej kolejności podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezbędne wskazanie, że zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest zatem nie tylko wskazanie przepisu postępowania, który jego zdaniem został naruszony, lecz konieczne jest również wykazanie istotnego wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. W tej mierze, obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną było wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisu postępowania nie doszło, to wynik sprawy byłby inny, albowiem stwierdzone uchybienie było na tyle istotne, że kształtowało lub współkształtowało treść kwestionowanego rozstrzygnięcia. Skuteczne podniesienie zarzutu naruszenia prawa procesowego wymaga zatem wykazania istnienia związku przyczynowego między zarzucanym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia. Pominięcie tego istotnego elementu zarzutu naruszenia przepisów postępowania sprawia, że już tylko z tej przyczyny nie może on przynieść oczekiwanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną rezultatu.

Zarzut naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji, że zaskarżona decyzja była poprzedzona innymi decyzjami – takimi samymi co do treści i ustaleń faktycznych – jednak kasacyjnymi, nie mógł być uwzględniony. W przedmiocie zastosowania wobec skarżącego kary dyscyplinarnej w związku ze sporządzeniem operatów szacunkowych dotyczących wyceny nieruchomości oznaczonej jako działka gruntu nr 10/1 w [...] wydane zostały decyzje Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. w pierwszej instancji oraz Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] marca 2016 r. wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy. Natomiast treść decyzji wydanych przez Wojewodę Podlaskiego oraz organ wyższego stopnia w odrębnym postępowaniu w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod rozbudowę drogi nie ma znaczenia dla wyniku sprawy dotyczącej odpowiedzialności dyscyplinarnej rzeczoznawcy majątkowego, na co słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Również zarzut naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 146 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za bezzasadny. W ramach tego zarzutu skarżący wykazywał, że w świetle materiału dowodowego, jak również dokumentów, o które materiał ten powinien być w jego ocenie uzupełniony, nie potwierdziły się zarzuty, będące podstawą skargi H. i W. M., zaś pozostałe zarzuty stały się podstawą decyzji, mimo że nie były przedmiotem ww. skargi.

Wyjaśnić zatem skarżącemu należy, że Sąd pierwszej instancji podzielił ocenę dokonaną przez organ, że zarzut dotyczący nieuwzględnienia rzekomego przeznaczenia części wycenianej nieruchomości pod tereny usług, nie potwierdził się. Z tego względu nie było podstaw, aby materiał dowodowy sprawy uzupełniać o dokumenty wskazujące na rzeczywiste przeznaczenie wycenianej nieruchomości, które to dokumenty skarżący wskazywał w powyższym zarzucie skargi kasacyjnej oraz piśmie z dnia 24 lipca 2017 r. stanowiącym uzupełnienie argumentacji skargi kasacyjnej. Skoro nie było potrzeby wyjaśniania czy z planu zagospodarowania przestrzennego szacowana działka w części, nie była przeznaczona pod usługi, co zostało prawidłowo przez skarżącego kasacyjnie ustalone w operacie i co ostatecznie uwzględnił organ i Sąd pierwszej instancji, to słusznie Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł braków postępowania dowodowego w tym zakresie. Z tych samych powodów NSA ocenił wniosek dowodowy zawarty w piśmie z dnia 24 lipca 2017 roku za pozbawiony znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w postępowaniu w przedmiocie odpowiedzialności dyscyplinarnej rzeczoznawcy majątkowego, nie występuje możliwość orzeczenia "ponad żądanie", jak to ujął autor skargi kasacyjnej. Wskazać bowiem należy, że art. 194 ust. 1a u.g.n. stanowi, iż postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej wszczyna minister właściwy do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa, a po wszczęciu postępowania minister przekazuje sprawę do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Jednoznaczne brzmienie powołanego przepisu powoduje, że nie budzi wątpliwości, iż postępowanie dyscyplinarne przeciwko rzeczoznawcy majątkowemu wszczyna się z urzędu, przy czym impulsem do tego wszczęcia może być doniesienie osoby, która negatywnie ocenia działalność rzeczoznawcy w swojej sprawie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2000r., sygn. akt II SAB 143/00 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2008 r., sygn. akt II GSK 430/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przez to, że postępowanie to wszczynane jest z urzędu, jego zakresem objęty jest całokształt czynności zawodowych rzeczoznawcy majątkowego podjętych w procesie wyceny danej nieruchomości. Organ nigdy nie jest tu związany zarzutami skargi.

W konkluzji, w ocenie NSA zarzuty skargi kasacyjnej oparte na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie doprowadziły do skutecznego podważenia stanu faktycznego, przyjętego jako podstawa rozstrzygania w zaskarżonym wyroku.

Przed przystąpieniem do oceny zarzutów prawa materialnego wskazać należy, że - w świetle dotychczasowych wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach dotyczących odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych - postępowanie prowadzone z tytułu odpowiedzialności zawodowej ma szczególny charakter. Organ administracji publicznej wydając decyzję o zastosowaniu kary dyscyplinarnej opiera ją na dowodach zgromadzonych w aktach sprawy, a więc na dowodach zgromadzonych w trakcie postępowania wyjaśniającego przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej. Organ prowadzący takie postępowanie stosuje się do zasad procedury administracyjnej zawartych w k.p.a., jak również zasad procedury zawartych w art. 194 – 195a u.g.n. oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 11 stycznia 2008 r. w sprawie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych, pośredników w obrocie nieruchomościami (Dz. U. Nr 11, poz. 66 ze zm.).

Analizując treść zarzutów naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny miał na względzie, że w myśl art. 175 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do wykonywania czynności, o których mowa w art. 174 ust. 3 i 3a u.g.n., zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości. Z kolei, w myśl art. 174 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawstwo majątkowe jest działalnością zawodową wykonywaną przez rzeczoznawców na zasadach określonych w niniejszej ustawie, a rzeczoznawca majątkowy dokonuje określania wartości nieruchomości, a także maszyn i urządzeń trwale związanych z nieruchomością (ust. 3), zaś w ust. 3a wymieniono katalog czynności, jakie może wykonywać rzeczoznawca majątkowy – poza operatami szacunkowymi. Wydane na podstawie art. 159 u.g.n. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego określa m.in. rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości oraz sposoby określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny oraz sposoby określania wartości nieruchomości dla różnych celów, jako przedmiotu różnych praw oraz w zależności od rodzaju nieruchomości i jej przeznaczenia. Nadto z treści art. 154 ust. 1 i 2 u.g.n. wynika, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Art. 153 u.g.n. w kolejnych ustępach 1-3 określa na czym polegają podejścia: porównawcze, dochodowe i kosztowe, przy zastosowaniu których dokonuje się wyceny nieruchomości.

Skarżący kasacyjnie twierdzi, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 175 ust. 1 u.g.n. poprzez wadliwe uznanie, że skarżący nie postępował zgodnie z dyrektywami wynikającymi z tego przepisu. Zdaniem skarżącego sporządził kwestionowane operaty szacunkowe z należytą starannością, zgodnie z przepisami prawa, i standardami zawodowymi z poszanowaniem zasad etyki.

Zarzut powyższy Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nietrafny. Podkreślić w pierwszej kolejności należy, że zarzucając Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię przepisu prawa materialnego (art. 175 ust. 1 u.g.n.) skarżący kasacyjnie w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinien wyraźnie wskazać na czym, jego zdaniem, ta błędna wykładnia polegała i jaka jest, w jego ocenie, wykładnia prawidłowa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej tego wyraźnego wskazania zabrakło. Należy stwierdzić, że skarżący w istocie nie kwestionuje wykładni art. 175 ust. 1 u.g.n., tylko niezasadne zastosowanie wobec niego kary dyscyplinarnej nagany.

Wyjaśnić zatem należy, że "szczególna staranność" w rozumieniu art. 175 ust. 1 u.g.n., w ustawie tej niezdefiniowana, jest najbardziej zbliżona treściowo do pojęcia "należytej staranności" w rozumieniu art. 355 § 1 i 2 k.c. Można zatem powiedzieć, że "szczególna staranność" to pewien ogólny wzorzec zachowania rzeczoznawcy majątkowego w zakresie jego zaangażowania i dbałości o wykonanie danej czynności zawodowej, polegającej na sporządzeniu operatów szacunkowych.

W postępowaniu z tytułu odpowiedzialności zawodowej, zgodnie z art. 175 ust. 1 u.g.n., badane są czynności zmierzające do określenia wartości nieruchomości tzn. sposób dochodzenia do określonej wartości, w szczególności zgodność tych czynności z przepisami prawa, a nie rezultat wyceny. W związku z powyższym, aby stwierdzić, że rzeczoznawca majątkowy dochował szczególnej staranności sporządzając operat szacunkowy, operat ten musi odzwierciedlać czytelnie i jednoznacznie rozumowanie, które doprowadziło do przyjęcia określonej wartości, a nie samą wartość, przy czym nie należy pomijać okoliczności, że szczególna staranność polega na zachowaniu minimum precyzji i dokładności w drodze dochodzenia do ostatecznego rezultatu.

W świetle powyższych uwag Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z oceną Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że stwierdzone przez organ wady w sporządzonych przez skarżącego operatach szacunkowych niewątpliwie świadczą o tym, iż nie dochował on szczególnej staranności w realizacji swoich zawodowych obowiązków. Operaty te, znajdujące się w aktach sprawy, nie wykazują się wystarczającą precyzją i dokładnością. Podkreślenia wymaga w tym miejscu okoliczność, że zarówno organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, jak również Sąd pierwszej instancji wyraźnie wskazały, że rację ma skarżący, gdy twierdzi, iż Komisja Odpowiedzialności Zawodowej błędnie oceniła, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy [...] na części nieruchomości (ok. 35%) dopuszczona jest funkcja usługowa. Jak wynikało z materiału dowodowego sprawy błąd ten był wynikiem mylnego odczytania treści planu przez kwestionujących operaty szacunkowe H. i W. M. Błąd ten został następnie powielony przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej, w związku z czym nie ma podstaw, aby stawiać skarżącemu zarzut nieuwzględnienia przeznaczenia części wycenianej nieruchomości pod teren usług. Co jak stwierdzono wcześniej, ostatecznie dostrzegł także organ, a ustalenie to zaakceptował Sąd. Niemniej jednak, niewątpliwym pozostawało, że nieruchomość ta nie była nieruchomością jednorodną pod względem przeznaczenia, skoro w około 35 % przeznaczona była pod rezerwę terenu na poszerzenie istniejącej drogi krajowej nr [...], docelowo projektowanej, jako dwujezdniowej kl. "S" 90/2 x 7,0 z ustalonym zakazem zabudowy rezerwy terenowej dla inwestycji nie związanej z drogą. W konsekwencji sporządzenie operatu szacunkowego z dnia 2 października 2009 r. bez uwzględnienia różnego przeznaczenia poszczególnych części nieruchomości, lecz w oparciu wyłącznie o przyjęte do porównania transakcje nieruchomościami przeznaczonymi na cele rolne nie spełnia wymagań określonych w art. 175 ust. 1 u.g.n. Uwzględnienia przeznaczenia nieruchomości wycenianej wynikającego z planu miejscowego wymaga bowiem art. 154 ust. 1 u.g.n. Jednocześnie skarżący nie zbadał, czy przeznaczenie nieruchomości, z których wydzielono działkę gruntu pod poszerzenie drogi publicznej wpływa na szacowaną wartość. Takiej oceny wymagała treść § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym w dacie sporządzenia operatu szacunkowego z dnia 2 października 2009 r. Uwzględnienie niejednorodnego przeznaczenia wycenianej nieruchomości nastąpiło dopiero w kolejnych dwóch operatach sporządzonych przez skarżącego, co potwierdza brak dochowania staranności w sporządzaniu opracowań. Potwierdziły się nadto zarzuty dotyczące nieuwzględnienia zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu przy aktualizacji operatu z dnia 2 października 2009 r. dokonanej w dniu 22 listopada 2010 r., skoro trend zmian cen nieruchomości skarżący zaobserwował w latach 2008-2009. Słuszny okazał się również zarzut niedochowania szczególnej staranności w zakresie doboru nieruchomości porównawczych przy sporządzaniu operatów szacunkowych z dnia 12 kwietnia 2011 r. oraz 22 marca 2012 r. W sytuacji bowiem, gdy wszystkie nieruchomości przyjęte do porównań mają identyczne oceny w zakresie badanego atrybutu, przyjęcie go jako cechy rynkowej w podejściu porównawczym nie ma logicznego uzasadnienia. Stwierdzone nadto, (niezależnie od zarzutów sformułowanych w skardze H. i W. M.), uchybienia, polegające na błędach obliczeniowych oraz braku określenia cen transakcyjnych sprzedaży nieruchomości porównawczych, nie mogły pozostać bez znaczenia dla oceny przesłanek nałożenia kary dyscyplinarnej. Wskazują bowiem na naruszenie zasad wynikających z przepisów prawa oraz brak zachowania przez skarżącego szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności zawodowych. Braki w operatach szacunkowych oraz brak precyzji w ich sporządzaniu nie spełniają wymagań, jakie zostały rzeczoznawcy majątkowemu postawione w art. 175 ust. 1 u.g.n.

W skardze kasacyjnej, zabrakło nadto sprecyzowania na czym miałaby polegać błędna wykładnia art. 153, art. 154, art. 155, czy też art. 178 ust. 2 u.g.n., a także § 36 rozporządzenia, jak również precyzyjnego określenia, które jednostki redakcyjne przepisów art. 153-155 u.g.n. oraz § 36 zostały przez Sąd wadliwie zinterpretowane. Powtórzyć należy – w odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa materialnego zawartego w punkcie VII pkt 2 petitum skargi - że przyznanie skarżącemu racji co do kwestii niejednorodnego przeznaczenia wycenianej nieruchomości dotyczyło wyłącznie błędnego twierdzenia o usługowym przeznaczeniu części nieruchomości, podczas gdy oczywistym było, że nieruchomość nie jest jednorodna pod względem przeznaczenia, skoro w 35 % była przeznaczona pod rozbudowę drogi, czego skarżący nie uwzględnił przy sporządzaniu operatu szacunkowego z dnia 2 października 2009 r., naruszając tym samym § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia.

Z kolei zarzut błędnej wykładni art. 154 u.g.n. zdaje się, mimo braku jego sprecyzowania, odnosić do ust. 1 tego przepisu. Zarzut ten jednak nie zawiera wskazania, na czym błędna wykładnia tego przepisu ma polegać, lecz sprowadza się do twierdzenia skarżącego, że operaty szacunkowe sporządził w zgodzie z tym przepisem. Wyjaśnić należy, że z art. 154 ust. 1 u.g.n. jednoznacznie wynika, że przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym ma zasadnicze znaczenie przy dokonywaniu przez rzeczoznawcę majątkowego wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, a w konsekwencji w procedurze wyceny nieruchomości. Z tych względów rzeczoznawca ma obowiązek badania w szczególności danych o nieruchomości zawartych w planie miejscowym. W sprawie ustalono, że skarżący prawidłowo na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego przyjął niejednorodne przeznaczenie szacowanej nieruchomości ale jedynie co do braku jej usługowego przeznaczenia, o czym wcześniej była mowa.

Na podstawie kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. postawiony został także zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest art. 178 ust. 2 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię. Tymczasem sposób sformułowania tego zarzutu wskazuje na intencję skarżącego, który w rzeczywistości podważa prawidłowość zastosowania ww. przepisu, polegającego na nieuprawnionym – w jego ocenie - uznaniu, że wymierzona skarżącemu kara dyscyplinarna jest karą adekwatną wobec stwierdzenia, że uchybienia, które były podstawą skargi odpadły.

Odnosząc się do tego zarzutu podkreślenia wymaga, że w sytuacji stwierdzenia niewypełnienia obowiązków, szczegółowo wymienionych w art. 178 ust. 1 u.g.n., jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, istnieje obowiązek nałożenia kary. W rozpoznawanej sprawie organ wskazał, co zostało zasadnie zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji, że skarżący naruszył przepisy prawa oraz wymagania dochowania szczególnej staranności w zakresie wyceny nieruchomości, o czym świadczą opisane w decyzji wadliwe działania skarżącego jako rzeczoznawcy majątkowego. Sąd pierwszej instancji dokonując oceny zastosowanej kary uznał, że organ należycie uzasadnił kryteria jej zastosowania. Podkreślił, że wszystkie naruszenia przy sporządzaniu operatu zostały sprecyzowane zaś kara stanowi odpowiadającą im konsekwencję, z czym należy się zgodzić.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.