Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 183/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 50, aert. 51
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 maja 2021 r. sprawy ze sprzeciwów M. L., A. L., J. U.-M. i K. C. od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia określonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala sprzeciwy.


UZASADNIENIE

M. L., A. L. i J. U.-M. wnieśli sprzeciw od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 marca 2021 r., którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 grudnia 2020 r. i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Sprawę z tego sprzeciwu zarejestrowano pod sygn. akt II SA/Gd 183/21.

Sprzeciw od tej samej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła również K. C., której sprawa zrejestrowana została pod sygn. akt II SA/Gd 217/21.

Postanowieniem z dnia 24 maja 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), połączył sprawę o sygn. akt II SA/Gd 217/21 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą o sygn. akt II SA/Gd 183/21, decydując o ich łącznym prowadzeniu pod sygn. akt II SA/Gd 183/21.

Objęta sprzeciwami decyzja wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Starosta decyzją z dnia 13 sierpnia 2013 r., nr [..], zatwierdził projekt budowlany i udzielił S. R. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego wraz z wewnętrzną linią zasilania energetycznego na działce nr [..] w U., przy ul. P. Wojewoda decyzją z dnia 7 października 2013 r., nr [..], uchylił ww. decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Starosta decyzją z dnia 24 października 2013 r., nr [..], ponownie zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę, którą Wojewoda decyzją z dnia 30 stycznia 2014 r., nr [..], uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Starosta z dnia 5 maja 2014 r., nr [..], ponownie zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla opisanej wyżej inwestycji. Tym razem Wojewoda decyzją z dnia 25 września 2014 r., nr [..], utrzymał w mocy powyższą decyzję organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 717/14, uchylił zarówno decyzję Wojewody, jak i decyzję Starosty. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2149/15, oddalił skargę kasacyjną, przy czym w uzasadnieniu sformułował stanowisko w sposób istotny uzupełniające stanowisko Sądu I instancji.

Z uwagi na fakt, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana w okresie, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę była w obrocie prawnym, a następnie, w wyniku wyeliminowania tej decyzji, postępowanie organów administracji architektoniczno-budowlanej w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę zostało ostatecznie umorzone, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie naprawcze w trybie przepisów art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane w stosunku do przedmiotowej inwestycji.

Decyzją z dnia 25 czerwca 2019 r., nr [..], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, nałożył na inwestora obowiązek:

1. urządzenia terenu zielonego, obejmującego min. 5% powierzchni działki nr [..]

i utwardzenia jej terenu z odprowadzeniem wód opadowych do kanalizacji deszczowej;

2. wykonania ściany podłużnej z galerią /południowo-wschodniej/ od strony działki nr [..] (droga wewnętrzna), na całej wysokości, w klasie EI60 jako ściany oddzielenia pożarowego przez wymianę ocieplenia na wełnę mineralną klasy A;

3. zabezpieczenia wszystkich otworów okiennych w tej ścianie do klasy EI30 przez wymianę stolarki na (będącą w tej klasie) lub montaż wewnętrznych kurtyn przeciwpożarowych EI30.

Decyzją z dnia 26 sierpnia 2019 r., nr [..], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Na powyższą decyzję wniesiono skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku oraz wniosek o stwierdzenie nieważności do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Decyzją z dnia 8 listopada 2019 r., nr [..], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność obu wymienionych decyzji, a decyzją z dnia 14 lutego 2020 r., nr [..], organ utrzymał w mocy decyzję własną.

Z uwagi na wyeliminowanie decyzji z dnia 26 sierpnia 2019 r. z obrotu prawnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 603/19, umorzył postępowanie.

W wyniku ponownie prowadzonego postępowania decyzją z dnia 3 grudnia 2020 r., nr [..], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z ust. 7 ustawy Prawo budowlane, nakazał inwestorowi:

1. sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego – dokumentacji budowlanej powykonawczej (4 egzemplarze) sporządzonego przez osoby pełniące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie,

2. dokonanie rozbiórki ściany północno-wschodniej na długości 1,50 m od narożnika północnego budynku oraz ściany północno-zachodniej wzdłuż istniejącego muru od północnego narożnika budynku na długości 2,30 m i wysokość 6,98 m od poziomu posadowienia parteru,

3. dokonanie rozbiórki części stropu żelbetowego o wymiarach 1,50 x 2,30 m w narożniku północnym nad parterem oraz konstrukcji i połaci dachu nad tą częścią budynku,

4. wykonanie w powstałej wnęce ściany osłonowe parteru, piętra i antresoli z zachowaniem odległości 1,50 m od granicy z działką nr [..],

5. wykonanie urządzenia terenu zielonego obejmując min. 5% powierzchni działki i wykonać utwardzenie terenu z odprowadzeniem wód opadowych do kanalizacji deszczowej,

6. wykonanie ścianę podłużną z galerią (południowo - wschodnią) od strony działki [..], na całej wysokości wykonać w klasie EI60 jako ścianę oddzielenia pożarowego. Dopuszcza się wymianę ocieplenia na wełnę mineralną klasy A,

7. wszystkie otwory okienne w ścianie południowo-wschodniej zabezpieczyć do klasy EI30 poprzez wymianę stolarki na klasową lub montaż wewnętrznych kurtyn p. pożarowych EI30,

w budynku mieszkalno-usługowym położonym przy ulicy P., działki nr [..] i [..] w U. celem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w związku z uchyleniem decyzji o pozwoleniu na budowę po wykonaniu obiektu budowlanego (zakończeniu robót budowlanych) należało zastosować art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, który pozwala, po nałożeniu obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, na dokonanie następnie ustaleń, ocen i rozstrzygnięć, o których mowa w art. 51 ust. 4 i 6 tej ustawy. Przepis ten nie wyłącza również możliwości nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że w dniu 6 lipca 2020 r. inwestor złożył: ostateczną decyzję Burmistrza Miasta z dnia 2 marca 2020 r. w sprawie zatwierdzenia podziału działki nr [..] na działki nr [..] i nr [..], kopię mapy ewidencyjnej ujawniającą powstanie nowej granicy, wyciąg z ksiąg wieczystych potwierdzający własność wydzielonych działek, oświadczenie z dnia 6 lipca 2020 r. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz projekt budowlany przebudowy budynku mieszkalno-usługowego nr [..] przy ulicy P. w U.

Analizując zgromadzony materiał dowodowy i stosując się do wytycznych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2017 r., sygn. II OSK 2149/15, organ ponownie dokonał oceny zrealizowanej inwestycji pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami, w tym z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a ponadto dokonał analizy nasłonecznienia obiektu na sąsiedniej działce nr [..] i zbadał prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Potwierdzono, że działka inwestora jest położona na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr Xll/103/2003 Rady Miejskiej z dnia 25 września 2003 r. Zrealizowany budynek na dawnej działce nr [..] (obecnie nr [..] i nr [..]) jest budynkiem mieszkalno-usługowym ukierunkowanym na usługi turystyczne. Jest to budynek dwukondygnacyjny, z dachem dwuspadowym o kącie nachylenia 45°, usytuowanym wzdłuż granic działki nr [..] w odległości 0,5 m, wzdłuż nowo utworzonej granicy pomiędzy działkami nr [..] i nr [..], z pozostawioną niezabudowaną przestrzenią od strony placu (07 KDX), podłączony do kanalizacji sanitarnej odprowadzającej ścieki do sieci w ul. M. poprzez włączenie do studni rewizyjnej i przepompownię ścieków, pobudowany w miejscu dawnego budynku gospodarczego. Działki nr [..] i nr [..] znajdują się w obszarze oznaczonym w miejscowym planie jako jednostka 15MU. Podstawową zabudową na tym terenie jest zabudowa mieszkaniowo - usługowa rozumiana jako "możliwość sytuowania zarówno funkcji mieszkaniowych, jak i usługowych, bez wzajemnych ich proporcji". Wybudowany budynek spełnia ten warunek. W parterze zlokalizowano usługi a na pierwszym piętrze lokale mieszkalne. Miejscowy plan nakazuje zabudowę zwartą określoną jako układ zespołu budynków przylegających jednocześnie na obu przeciwległych granicach do budynków na sąsiednich działkach dopuszczając jednocześnie wymianę istniejącej zabudowy, a w przypadku rozbudowy - lokalizację w wewnętrznych granicach działki. Taka zabudowa historyczna istnieje od strony ul. M. Wybudowany budynek zrealizowany jest w oficynie (na zapleczu) tej ulicy z dojściem i dojazdem od tyłu nieruchomości (plac 07KDX). Jest budynkiem nowo wybudowanym w miejscu, gdzie poprzednio znajdował się budynek gospodarczy stojący wzdłuż granicy z działką nr [..]. Budynek gospodarczy, istniejący na granicy dawnej działki nr [..] i nr [..] ujawniony jest na załączniku nr 1 i nr 2 do uchwały zatwierdzającej miejscowy plan. Fakt ten potwierdza także kopia archiwalnej mapy ewidencyjnej wskazująca jednoznacznie, że na granicy pomiędzy dawnymi działkami nr [..] i nr [..] stał budynek gospodarczy. W dniu uchwalenia miejscowego planu linia rozgraniczająca tereny o różnym przeznaczeniu, wrysowana na załączniku graficznym nr 1 i nr 2 do planu, przebiegała na północ od byłego budynku gospodarczego, wzdłuż jego ściany, jak stwierdził Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji [..]. Uznał on, że obie linie - granica pomiędzy działkami nr [..] i dawną działką nr [..] oraz linia rozgraniczenia funkcję terenu stanowią jedność. Wydzielenie z działki nr [..] nowych działek nr [..] i nr [..] stworzyło granicę, która stała się granicą wewnętrzną, wskazaną w miejscowym planie, dozwalającym na lokalizację obiektów wzdłuż granic wewnętrznych. Ściany nowego budynku zlokalizowane są bezpośrednio przy tej nowej granicy. Zdaniem organu, tym samym został spełniony wymóg zapisany w § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz § 4 planu miejscowego.

Następnie organ wskazał, że w miejscu dotychczasowej zabudowy, po jej wyburzeniu, wybudowano budynek wzdłuż granicy wewnętrznej posadowiony ścianą bez otworów i zlokalizowany w odległości ponad 8,0 m od budynku na działce nr [..]. W celu zachowania odległości 1,5 m zabudowy od granicy z działką nr [..] nakazano dokonanie przebudowy północnego narożnika budynku wzdłuż istniejącego muru na granicy pomiędzy działkami nr [..] i nr [..]. Przebudowę nakazano wykonać na długości 2,30 m od narożnika wzdłuż istniejącego muru. Wynika to z aktualnej mapy ewidencyjnej pobranej z państwowego zasobu geodezyjnego oraz z orzeczenia technicznego sporządzonego przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia do pełnienia samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie.

Powołując się na § 209 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie budynek zaliczono do kategorii ZLIV o odporności ogniowej "B" (§ 212) ze ścianami o klasie odporności ogniowej ściany zewnętrznej EI60 (§ 216), przy której minimalna odległość od sąsiedniego budynku musi wynosić 8,0 m (§ 271). Warunek ten zachowano.

Organ przyjął, że wymianę dotychczasowej zabudowy na nową należy rozumieć jako wyburzenie dotychczasowej starej zabudowy i budowę w tym samym miejscu nowego obiektu. Określoną w miejscowym planie dopuszczalność wymiany zabudowy należy odnieść do budowy obiektów o przeznaczeniu innym niż budynki wymieniane w tym samym miejscu, z zachowaniem warunków bezpieczeństwa pożarowego w stosunku do zabudowy sąsiedniej. W innym przypadku bezprzedmiotowe byłoby ustalanie w miejscowym planie zgody na wymianę istniejącej zabudowy. Zauważono, że żaden z zapisów miejscowego planu nie zabrania przy wymianie zabudowy dokonania zmiany parametrów obiektu. Jako że nowo wybudowany budynek posiada większą długość niż poprzedni budynek gospodarczy, a jego część o długości 2,30 m styka się z granicą zewnętrzną terenu oznaczonego jako 15MU, konieczne stało się wydanie nakazu przebudowy ściany północno - zachodniej na długości 2,30 m, aby odsunąć obiekt na odległość 1,50 m od granicy, jak wymagają tego przepisy. Spełnienie tych przepisów możliwe jest z uwagi na zaprojektowanie i wybudowanie w tym miejscu pomieszczenia na odpady. Powstała w ten sposób wnęka umożliwi korzystanie z tej przestrzeni w sposób zaprojektowany bez naruszenia prawa.

W dalszej kolejności organ wskazał, że wzajemne sprzeczności i niedomówienia wynikające z miejscowego planu należy interpretować na korzyść inwestora. Sprzeczność ta pojawia się także w zapisie odnoszącym się do bryły budynku (§ 4 pkt 5.1 lit. a - obowiązuje zabudowa zwarta), gdyż w § 4 pkt 5.1 lit. f ustala się elewację frontową dla działki nr [..] od strony placu 07KDX i zakaz zabudowy w miejscu wskazanym strzałką (§ 4 pkt 6.5 lit. a), a w § 2 zawarto definicję pierzei, gdzie dla ocenianego przypadku określono ją jako elewację "od strony innego terenu wskazanego odrębnie w karcie" (§ 2 pkt 1.08). Istniejąca pierzeja od strony ul. M. jest zabudową zwartą. Natomiast nakaz zabudowy zwartej w formie kształtowania pierzei nie dotyczy oficyny, o czym świadczy definicja pierzei zawarta w § 2 pkt 1.19 miejscowego planu, zgodnie z którą za pierzeję uznaje się "frontową ścianę zabudowy wzdłuż ulicy lub placu". Budynek nie stoi wzdłuż ulicy, a wybudowany jest w oficynie ul. M. i stoi szczytem (a nie wzdłuż) do placu 07KDX, dla którego obowiązuje "elewacja frontowa" (a nie pierzeja), zapisana w § 4 pkt 5.1 lit. f.

Wjazd na teren posesji wskazano w ustaleniach szczegółowych (§ 4, 15MU, pkt 6.5 lit. a) od strony oficyny, tj. od placu określonego w planie jako 07KDX. Porównując ten zapis z rysunkiem planu i zakazem zabudowy oznaczonym strzałką (zał. nr 1 do uchwały) przerywa ciągłość zabudowy zwartej określonej w § 2 pkt 1.32. oraz § 4, 15MU, pkt 5.1 lit. a, oraz przerywa kształtowanie pierzei, o której mowa w § 2 pkt 1.19. Dopuszczalna wysokość budynku wynosi 2,5 kondygnacje nadziemne (§ 4,15MU, pkt 5.2 lit. a). Natomiast zrealizowany budynek posiada 2 kondygnacje nadziemne z antresolą na drugiej kondygnacji, zlokalizowaną na poddaszu. Ponadto, dach budynku zrealizowano jako dwuspadowy o kącie nachylenia 45°, pokryty dachówką ceramiczną o naturalnym kolorze w odcieniu czerwieni, co spełnia warunki zawarte w § 4, 15MU, pkt 5.3 oraz pkt 5.4 lit. d planu. Wobec powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że wybudowany budynek jest zgodny z obowiązującym miejscowym planem.

Ponownie analizując położenie budynku na działkach nr [..] i nr [..] stwierdzono, w oparciu o ostateczną decyzję Burmistrza Miasta z dnia 2 marca 2020 r. zatwierdzającą podział działki nr [..] oraz kopię mapy ewidencyjnej uzyskanej z państwowego zasobu geodezyjnego, a także załączniki do miejscowego planu, organ stwierdził, że ściany budynku są zlokalizowane przy granicy pomiędzy działkami nr [..] i nr [..] . Granica ta nie stanowi granicy zmiany funkcji terenu i jest granicą wewnętrzną dla terenu o funkcji określonej w planie jako 15MU. Stwierdzono także, że w części północno - zachodniej na długości 2,30 m narożnik budynku styka się z granicą z działką nr [..], która w tej części jest granicą zewnętrzną tej funkcji planu. W tym zakresie konieczne było wydanie nakazu przeprowadzenia robót doprowadzających do zgodności z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Następnie organ wskazał, że jako dowody w zakresie wykonania przyłączy do budynku uznano protokoły odbioru poszczególnych urządzeń i przyłączy. Wynika z nich, że przyłącze kanalizacji sanitarnej wraz z przepompownią "[..]" odebrała bez uwag. Przyłącze kanalizacji ściekowej zostało podłączone do istniejącej kanalizacji ściekowej na działce nr [..] z odprowadzeniem do sieci w ul. M. Ponadto, przyłącza kanalizacji deszczowej podłączono do kanalizacji deszczowej w ul. P. poprzez włączenie do istniejących wpustów ulicznych po rozebranym budynku. Natomiast przyłącza energetyczne i gazowe wykonali gestorzy tych sieci. Organ uznał, że przyłącza te w żaden sposób nie naruszają interesu osób będących stronami tego postępowania.

Na podstawie przedłożonej dokumentacji organ stwierdził, że elewacja budynku na dawnej działce nr [..] (obecnie nr [..] i nr [..]) komponuje się z elewacją budynku na działkach nr [..] oraz nr [..]. Organ uznał za udowodnione, że wzniesiony na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę obiekt jest zrealizowany w miejscu, które w miejscowym planie przewiduje taką zabudowę. Usytuowany jest przy wewnętrznej granicy terenu funkcjonalnego, określonego miejscowym planem, z koniecznością odsunięcia o 1,5 m północno-zachodniej ściany narożnej na długości 2.30 m od granicy z działką nr [..]. Jego lokalizacja, kształt, przeznaczenie, elewacje, podłączenia do sieci, uzbrojenia spełniają warunki ustalone w przepisach.

Organ wyjaśnił, że nakazane w decyzji czynności i roboty zmierzają do umożliwienia dokończenia robót i zwiększenia bezpieczeństwa użytkowania obiektu poprzez stworzenie przegrody ogniowej od strony budynku zlokalizowanego na działce nr [..] oraz stworzenie wymaganej przepisami prawa odległości od granicy działki 1,5 m w części stycznej do granicy zewnętrznej obszaru funkcjonalnego i granicy pomiędzy działkami nr [..] i nr [..], sąsiadującymi na długości 2,30 m.

Organ ustalił, że na dzień wydania decyzji decyzja Burmistrza Miasta z dnia 2 marca 2020 r. zatwierdzająca podział działki nr [..] jest ostateczna i pozostaje w obiegu prawnym.

Po rozpatrzeniu odwołania J. U.-M., Wspólnoty Mieszkaniowej, Prokuratora Okręgowego, B. i M.L. oraz K. i M. C. decyzją z dnia 2 marca 2021 r., nr [..],Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego.

W ocenie organu odwoławczego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nieprawidłowo przyjął jako podstawę rozstrzygnięcia przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Postępowanie naprawcze dotyczące przedmiotowego budynku było prowadzone w oparciu o przepisy art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem organu, za podstawę rozstrzygnięcia w niniejszym przypadku należy przyjmować - w zależności od dokonanych ustaleń i wyniku analizy zgromadzonego materiału dowodowego, przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 bądź art. 51 ust. 1 pkt 2 (a w ślad za nim art. 51 ust. 3) ustawy Prawo budowlane. Co więcej, przesłanki, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy Prawo budowlane (tzn. realizacja robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach), są rozpatrywane w ramach postępowania w trybie nadzoru budowlanego w każdym przypadku i niezależnie od ustawowego obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę bądź obowiązku zgłoszenia, a pogląd ten znajduje potwierdzenie w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2016 r., sygn. akt II OPS 1/16.

Organ wskazał, że według ustaleń dokonanych w toku postępowania odwoławczego w świetle decyzji z dnia 11 stycznia 2021 r. nr [..] i postanowienia nr [..] z dnia 11 stycznia 2021 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego, decyzja Burmistrza Miasta z dnia 2 marca 2020 r. zatwierdzająca podział działki nr [..] na działki nr [..] i nr [..] - pozostaje w obrocie prawnym i tym samym musi być uwzględniona w postępowaniu w trybie nadzoru budowlanego. Fakt dokonania podziału działki nr [..] na działki nr [..] i nr [..], w wyniku czego obszar o powierzchni 0,0007 ha od strony działki nr [..] stał się samodzielną działką o nr [..], oznacza, że lokalizację przedmiotowego budynku należy aktualnie uznać za zgodną z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślić należy, że podział dotychczasowej działki nr [..] skutkował zmianą stanu faktycznego, który był przedmiotem rozstrzygnięć w decyzjach z dnia 25 czerwca 2019 r. i z dnia 26 sierpnia 2019 r, a następnie w decyzji z dnia 8 listopada 2019 r. Co prawda w powyższej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w niniejszym przypadku plan miejscowy nie dopuszcza na działce inwestycyjnej realizacji zabudowy w granicy (co z kolei wiąże się z wymogiem spełnienia warunków usytuowania budynku według § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), niemniej ocena ta dotyczyła stanu faktycznego przed podziałem dotychczasowej działki nr [..], z odniesieniem do odległości budynku od granicy działki nr [..] - od 0 m do 0,5 m. Obecnie teren ten stanowi odrębną działkę nr [..], co oznacza, że przedmiotowy budynek jest usytuowany w granicy działki niebędącej granicą strefy w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przy czym zachowana jest przewidziana w planie lokalizacja zabudowy "w wewnętrznych granicach działki". Organ odwoławczy zauważył jednak, że fakt, iż lokalizacja przedmiotowego budynku jest obecnie zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zwalnia z obowiązku dokonania w trybie nadzoru budowlanego oceny przedmiotu postępowania w świetle obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych.

Organ odwoławczy wskazał, że obecnie przedmiotowy budynek mieszkalno-usługowy jest zlokalizowany na terenie działki nr [..] przy granicy z działką nr [..] i dalej w kierunku północno-wschodnim z działką nr [..]. Od strony południowo-wschodniej działka nr [..] graniczy z działką nr [..] (droga), a dalej w kierunku południowym z działką nr [..] (również droga, ul. P.). Odległość przedmiotowego budynku od budynku zlokalizowanego na działce nr [..] mieści się w przedziale od 7,30 m do 8,50 m, zaś odległość od budynku zlokalizowanego na działce nr [..] (za działką drogową nr [..]) wynosi 5,20. Ściana przedmiotowego budynku od strony działek nr [..] i [..] jest ścianą pełną, bez otworów okiennych i drzwiowych, zaś od strony działki nr [..] znajdują się otwory okienne i drzwiowe lokalu usługowego (na parterze) oraz lokali mieszkalnych (na piętrze), do których prowadzi galeria - schody. Dodatkowo od strony działki nr [..] w dachu budynku znajdują się okna połaciowe lokali mieszkalnych.

Zdaniem organu, rozstrzygnięcie organu I instancji zostało podjęte bez należytego wyjaśnienia kwestii zgodności przedmiotowego budynku z przepisami dotyczącymi warunków technicznych z zakresu usytuowania obiektu w stosunku do granic działek, ochrony przeciwpożarowej oraz dotyczącymi warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne. Z uwagi na fakt, że, jak wynika z dokumentacji załączonej do akt sprawy, przedmiotowy budynek jest budynkiem mieszkalno-usługowym z czterema lokalami mieszkalnymi (oznaczonymi w opracowaniu - inwentaryzacji budowlanej przedmiotowego budynku, która stanowiła załącznik do decyzji z dnia 25 czerwca 2019r. - jako M1, M2, M3 i M4), należy go traktować, w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane oraz przepisów techniczno-budowlanych, w tym przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jako budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami. Dodatkowo, organ zauważył, że według dokumentacji projektowej przedłożonej przez inwestora przed wydaniem zaskarżonej decyzji i następnie stanowiącej załącznik do tej decyzji, w wyniku realizacji zaplanowanych robót budowlanych liczba lokali mieszkalnych ma ulec zmniejszeniu do trzech (lokale nr [..]-[..]). Niemniej w dalszym ciągu będzie to, w świetle obowiązujących przepisów, budynek mieszkalny wielorodzinny.

Organ odwoławczy stwierdził po analizie dokumentacji i rozwiązań zaproponowanych przez inwestora w celu doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem, że nawet w przypadku wykonania robót budowlanych według dokumentacji projektowej stanowiącej załącznik do zaskarżonej decyzji, nie zostanie spełniony przewidziany w obowiązujących przepisach techniczno-budowlanych wymóg zapewnienia dostępu do całego budynku dla osób niepełnosprawnych, przewidziany w § 55 ust. 1 rozporządzenia. Z przedłożonej dokumentacji nie wynika, aby zapewniony był dostęp do kondygnacji, na której zlokalizowane są lokale mieszkalne.

Niezależnie, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że przewidziany w sentencji zaskarżonej decyzji obowiązek wykonania ściany podłużnej z galerią (południowo - wschodnią) od strony działki [..], na całej wysokości w klasie EI60 jako ściany oddzielenia pożarowego (z dopuszczeniem wymiany ocieplenia na wełnę mineralną klasy A) oraz obowiązek zabezpieczenia wszystkich otworów okiennych w ścianie południowo-wschodniej do klasy EI30 poprzez wymianę stolarki na klasową lub montaż wewnętrznych kurtyn przeciwpożarowych EI30, został nałożony przez organ I instancji po zapoznaniu się z dokumentacją przedłożoną przez inwestora, bez wyjaśnienia występujących w tej sprawie rozbieżności. Organ odwoławczy wskazał, że zaproponowane w dokumentacji projektowej rozwiązania z zakresu ochrony przeciwpożarowej stanowią kontynuację rozwiązań przyjętych w załączonej uprzednio do akt pierwszej instancji opinii technicznej (maj 2019 r.). Jest tam mowa o zamiarze (konieczności) zdemontowania istniejącego ocieplenia elewacji południowo-wschodniej i wykonania nowej izolacji z wełny skalnej A1 o klasie odporności ogniowej przegrody E160, natomiast orzeczenie organu I instancji przewiduje inny (szerszy) zakres robót tzn. obowiązek wykonania ściany podłużnej z galerią (południowo - wschodnią) od strony działki [..], na całej wysokości w klasie EI60 jako ściany oddzielenia pożarowego z dopuszczeniem wymiany ocieplenia na wełnę mineralną klasy A. Wskazano, że zakres robót przewiduje z jednej strony doprowadzenie ściany budynku (elewacja południowo-wschodnia) do wymogu odporności ogniowej EI60, zaś z drugiej strony wymianę stolarki okiennej i drzwiowej w klasie EI30 lub montaż wewnętrznych kurtyn przeciwpożarowych EDO, w wyniku wykonania tych robót nastąpi doprowadzenie budynku - w części obejmującej całą elewację południowo-wschodnią - jedynie do wymogu niższej z ww. klas odporności ogniowej (jedynie E130). Z uwagi na powyższe oraz z uwagi na fakt, że nie jest spełniony wymóg odległości 8 m pomiędzy przedmiotowym budynkiem a sąsiednim budynkiem od strony południowo-wschodniej, konieczne jest uzupełnienie materiału dowodowego o stosowną opinię w powyższych kwestiach sporządzoną przez uprawnionego rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych.

Ponadto, organ odwoławczy wskazał, że na etapie wydania zaskarżonej decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał za konieczne wydanie nakazu przeprowadzenia robót doprowadzających przedmiotowy budynek do zgodności z § 12 ww. rozporządzenia w części północno-zachodniej, na długości 2,30 m (gdzie narożnik tego budynku styka się z granicą z działką nr [..], która w tej części jest granicą zewnętrzną tej funkcji planu), akceptując rozwiązania i zakres robót wskazane w przedłożonej przez inwestora dokumentacji projektowej. W ocenie organu odwoławczego, w okolicznościach sprawy rozbiórki ww. części budynku w celu zachowania odległości 1,50 m od granicy z działką nr [..] nie można uznać za doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi. Zgodnie z § 12 ust. 2 rozporządzenia sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość. Organ wyjaśnił, że rozwiązań wskazanych w § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia nie można traktować wymiennie (alternatywnie), natomiast należy odnosić je wprost do zapisów (ustaleń) obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym w przypadku, gdy plan ten przewiduje jedynie sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy, nieprawidłowe byłoby stwierdzenie, że jest to równoznaczne z dopuszczeniem, według ww. przepisu, sytuowania budynku w odległości 1,5 m od granicy. W niniejszym przypadku ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidują na terenie przedmiotowej nieruchomości, w przypadku wymiany istniejącej zabudowy, lokalizację zabudowy "w wewnętrznych granicach działki" bez odniesienia co do możliwości usytuowania budynku w odległości 1,5 m od granicy. Kwestia ta była już przedmiotem rozważań Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia 8 listopada 2019 r., ze szczególnym uwzględnieniem brzmienia § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia i zawartej w tym przepisie alternatywny rozłącznej dotyczącej dopuszczalnych odległości.

Dodatkowo, organ zauważył, że skoro inwestor przedłożył organowi I instancji protokoły odbioru poszczególnych urządzeń i przyłączy, to brak jest podstaw do nałożenia obowiązku ich wykonania. Dodatkowo, organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek wykonania utwardzenia terenu z odprowadzeniem wód opadowych do kanalizacji deszczowej, podczas gdy inwestor przedłożył, przed wydaniem tej decyzji, dokumentację dotyczącą przyłącza kanalizacji deszczowej podłączonego do kanalizacji deszczowej w ul. P. w U. (włączenie do istniejących wpustów ulicznych po rozebranym budynku).

Biorąc pod uwagę, że zakres postępowania niezbędnego do przeprowadzenia w niniejszej sprawie przekracza zakres dodatkowego postępowania wyjaśniającego dopuszczalnego na etapie postępowania odwoławczego stosownie do art. 136 k.p.a., oraz w związku z faktem, że inwestor nie wniósł odwołania od zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie mógł wydać rozstrzygnięcia w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

W odniesieniu do zarzutów przedstawionych w odwołaniach oraz zarzutów merytorycznych przedstawionych w skardze z dnia 16 lutego 2021 r., organ wskazał, że wziął je pod uwagę przed wydaniem rozstrzygnięcia oraz na poszczególnych etapach oceny sprawy w niniejszym uzasadnieniu. Zaskarżona decyzja została uchylona w całości, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Organ wskazał ponadto, że dopiero w przypadku przedłożenia przez inwestora dokumentacji zawierającej konkretne rozwiązania projektowe w celu doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem, w tym do zgodności z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi oraz ze szczególnym uwzględnieniem kwestii zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne i kwestii ochrony przeciwpożarowej, będzie możliwe dokonanie kompleksowej oceny sprawy w trybie przepisów art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane.

M. L., A. L. i J. U.-M. złożyli sprzeciw od powyższej decyzji zarzucając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 6 i 7 k.p.a. oraz art. 170 p.p.s.a. i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wnoszący sprzeciw zakwestionowali możliwość wydania w niniejszej sprawie decyzji z art. 138 § 2 k.p.a.. Według nich zaskarżoną decyzję kasacyjną wydano z oczywistym i rażącym naruszeniem przepisów k.p.a. i p.p.s.a., przyjmując wbrew interpretacji planu miejscowego objętej powagą rzeczy osądzonej, że budynek przy granicy z działką nr [..] na działce inwestora jest usytuowany zgodnie z przepisami planu miejscowego i prawa budowlanego. Tym samym uznano, że zaskarżoną decyzją – wydaną po kilkuletnim prowadzeniu postępowania naprawczego, w którym wydano już szereg postanowień i decyzji, uchylonych i unieważnionych, gdyż wbrew prawu dążyły do legalizacji budynku – naruszył zasadę praworządności, która ma charakter konstytucyjny i prawnoadministracyjny. W szczególności, wskazano, że zasada praworządności została naruszona m.in. przyjętą tezą, że możliwe jest oparcie decyzji legalizacyjnej na stanie faktycznym wytworzonym decyzją Burmistrza z dnia 2 marca 2020 r. zatwierdzającą podział działki inwestora, podjętą z wniosku inwestora złożonego po wydaniu decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 listopada 2019 r,. stwierdzającej w nawiązaniu do interpretacji planu miejscowego objętej powagą rzeczy osądzonej nieważność decyzji legalizacyjnych i wykluczającej możliwość legalizacji budynku na działce inwestora. Skarżący wyjaśnili, że ani organ ani sąd orzekający w tej sprawie nie mogłyby przyjąć odmiennej interpretacji przepisów planu miejscowego istotnych w tej sprawie od tej jaką przedstawił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w prawomocnym wyroku z dnia 1 kwietnia 2015 r., sygn. II SA/Gd 717/14, utrzymanym w całości i uszczegółowionym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2017 r., sygn. II OSK 2149/15. Zdaniem skarżących, powyższa kwestia, która nie ma nic wspólnego z oceną prawa materialnego na użytek przedmiotowej sprawy przez Sąd rozpatrujący sprzeciw, ma kluczowe znaczenie dla badania przez Sąd, czy decyzja kasatoryjna spełnia warunki określone w art. 138 § 2 k.p.a.

Powołując się na decyzję decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 listopada 2019 r. wnoszący sprzeciw zauważyli, że jeśli zgodnie z interpretacją miejscowego planu objętą powagą rzeczy osądzonej budynek nie jest usytuowany zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego ze względu na swoje położenie przy granicy z działką [..], to okoliczności, które miałby wyjaśnić organ I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy nie mogą mieć istotnego znaczenia dla jej rozstrzygnięcia. Skarżący podkreśli, że bezspornie granica nieruchomości inwestora, która była kiedyś granicą działki nr [..] z działką nr [..] jest odpowiednio granicą działki nr [..] z działką nr [..] i mikro działki nr [..] z działką nr [..]. Z uwagi na fakt, że granica działki inwestora z działką skarżących nie uległa zmianie w wyniku podziału działki inwestora, zarzucono organowi odwoławczemu, że wbrew interpretacji planu miejscowego objętej powagą rzeczy osądzonej uznał dopuszczalność zabudowy spornym budynkiem w ostrej granicy z działką nr [..], czym naruszył art. 6 i 7 k.p.a. oraz art. 170 p.p.s.a. Skarżący ponownie wskazali na jednoznaczne stanowisko zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyrażone w treści uzasadnień w kwestii niezgodności obiektu zrealizowanego przez inwestora z przepisami miejscowego planu.

Wnoszący sprzeciw zarzucili organowi odwoławczemu stwierdzenie nieprawdy, gdyż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że ponieważ plan miejscowy nie dopuszcza na działce inwestycyjnej realizacji zabudowy w granicy, przedmiotowy budynek powinien zostać usytuowany zgodnie z § 12 ust 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., tj. w odległości 3 m od granicy, podczas gdy odległość ta wynosi od 0 do 0, 5 m. Tymczasem zdaniem organu odwoławczego, powyższa ocena dotyczyła poprzedniego stanu faktycznego dotyczącego działki nr [..] a obecnie teren ten stanowi działkę nr [..]. Bowiem wbrew twierdzeniom organu – poczynionym z oczywistym i rażącym naruszeniem art. 6 i 7 k.p.a. – teren który stanowi odrębną działkę nr [..] nie obejmuje całości granicy nieruchomości inwestora – dawnej działki nr [..] z działką [..] – gdyż część granicy nieruchomości inwestycji z działką [..] (dawnej działki [..]) stanowi obecnie granicę działki [..] z działką [..], co jest kwestią oczywistą i bezsporną. Ponownie powołując się na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego skarżący wskazali, że niezgodne z przepisami dotyczącymi warunków technicznych jest posadowienie spornego obiektu częściowo w granicy a częściowo w niewielkim oddaleniu od granicy. Zatem, zdaniem skarżących, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego opisywał obecną granicę [..] z działką nr [..] o długości 2,3 m, która w całości pokrywa się z granicą planu i to właśnie tylko na tym odcinku budynek jest usytuowany w granicy z działką nr [..], czyli w odległości 0,0 m od granicy. Na pozostałym odcinku, który obecnie jest granicą działki nr [..] z działką nr [..] budynek znajduje się bowiem w niewielkim oddaleniu od granicy (około 0,5 metra). To na tym obszarze między granicą działki nr [..] a ścianą budynku bez drzwi i okien usytuowaną 0.5 metra od tej granicy powstała działka nr [..] o powierzchni 7 m2 i szerokości ok. 0.5 m, czym wytworzono "wewnętrzną granicę" wzdłuż ściany budynku między działką [..] a działką [..]. Natomiast budynek znajduje się w odległości 0,0 od granicy z działką nr [..] wyłącznie na odcinku 2,3 metra od strony południowo wschodniej, tam gdzie nie dało się wydzielić działeczki rozdzielającej zabudowaną nową działkę nr [..] od działki nr [..], gdyż budynek jest usytuowany w tym miejscu w ostrej granicy z działką nr [..]. Jest to właśnie obecna granica działki nr [..], przy której w ostrej granicy z działką nr [..] usytuowany jest budynek.

Wnoszący sprzeciw wskazali, że zgodnie z § 4 ust 5 pkt 5 lit. d (nowa zabudowa) oraz lit. k (wymiana istniejącej zabudowy) miejscowego planu wykluczona jest zabudowa na nieruchomości inwestora przy całej granicy z działką nr [..] (która jest jednocześnie granicą jednostki planu), a więc, zdaniem skarżących, po podziale działki [..] zabudowa jest również wykluczona na granicy działki nr [..] z działką nr [..].

W ocenie skarżących, wskazane powyżej nierzetelności organu odwoławczego nie mogą zostać naprawione przez organ I instancji, a konieczność przywrócenia praworządności w tym zakresie nie może uzasadniać przekazania sprawy do wyjaśnienia do organu pierwszej instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a.

Skarżący zwrócili uwagę, że w odwołaniu od decyzji legalizacyjnej organu I instancji z dnia 3 grudnia 2020 r. Prokuratura Okręgowa stwierdziła, że nie można brać skutków decyzji Burmistrza z dnia 2 marca 2020 r. o zatwierdzeniu na wniosek inwestora podziału działki [..] za podstawę uznania zgodności budynku z prawem na użytek legalizacji budynku przy granicy z działką [..] w trwającym już kilka lat postępowaniu legalizacyjnym, gdyż naruszałoby to zasadę praworządności.

W kwestii stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej skarżący wskazali, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie chciało uznać ich legitymacji procesowej jako współwłaścicieli sąsiedniej nieruchomości, dlatego - podobnie jak Wspólnota– już złożyli skargę do sądu. Niemniej jednak wskazano, że w decyzji z dnia 11 stycznia 2021 r. ([..]) Kolegium wskazało, że organ odwoławczy byłby bezwzględnie związany tylko decyzją ostateczną wydaną w postępowaniu naprawczym, w tym przypadku wydaną przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego prawomocną decyzją z dnia 8 listopada 2020 r., co wynika odpowiednio z art. 110 k.p.a. w związku z art. 6 k.p.a. Jednocześnie, zdaniem Kolegium, organ odwoławczy nie jest już w taki sam bezwzględny sposób związany ustaleniami z nawet ostatecznej decyzji innego organu, w tym więc przypadku ustaleniami wynikającymi z decyzji Burmistrza z dnia 2 marca 2020 r. To właśnie uwzględnienie skutków faktycznych decyzji Burmistrza można określić – za decyzją Głównego Inspektora Nadzoru budowlanego z dnia 14 lutego 2020 r. – mianem pozornej zgodności z prawem budynku, która nie może być podstawą legalizacji budynku w tym postępowaniu. Zdaniem skarżących, gdyby organ odwoławczy miał wątpliwości co do zgodności z prawem pominięcia przy wydawaniu decyzji skutków decyzji Burmistrza, to jeśli wiedział, że skutki te mogą mieć wpływ na sentencję decyzji legalizacyjnej, po otrzymaniu informacji, że zostały złożone wnioski o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Burmistrza i kwestie te będzie rozpatrywał Sąd organ mógł zawiesić postępowanie ze względu na zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Według skarżących, organ nie wyjaśnił, dlaczego uznał, że nie musi przestrzegać powagi rzeczy osądzonej z prawomocnych wyroków sądów administracyjnych, natomiast jednocześnie koniecznie musi uwzględnić skutki faktyczne decyzji Burmistrza o zatwierdzeniu podziału działki. Skoro w sprawie nie zachodzą żadne okoliczności istotne dla jej rozstrzygnięcia, które musiałby wyjaśniać organ I instancji, to nie są spełnione przesłanki do wydania przez organ II instancji decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

W sprzeciwie K. C. zarzucono naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 6 i 7 k.p.a. oraz art. 170 p.p.s.a. i wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji, zobowiązanie organu odwoławczego do rozstrzygnięcia sprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Wnosząca sprzeciw wskazała, że budynek inwestora na długości 2,3 m został usytuowany wzdłuż granicy z działką [..], która jest jednocześnie granicą jednostki planu, a więc nie może być uznana za "wewnętrzną granicę" zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 25 kwietnia 2017 r. W rozumieniu tej wykładni oraz § 2 ust. 1 pkt 28 i § 4 ust. 5 pkt 5 lit. d miejscowego planu zabudowę dopuszcza się jedynie przy "wewnętrznej granicy". Zatem należało przyjąć, że przy granicy z działką nr [..] – jeśli jest ona jednocześnie granicą jednostki planu – nie jest możliwa ani nowa zabudowa ani wymiana istniejącej zabudowy. Przypomniano, że to, iż granica nieruchomości inwestora z działką nr [..] jest jednocześnie granicą jednostki planu potwierdził Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w swoich decyzjach z dnia 8 listopada 2019 r. oraz 14 lutego 2020 r., który za niemożliwa uznał legalizację przy braku możliwości odsunięcia zabudowy o 3 m od granicy działki.

Według skarżącej przebieg granicy pomiędzy działką nr [..] a działką nr [..] nie uległ zmianie. Złożony przez inwestora projekt zamienny przewiduje na odcinku 2,3 m wzdłuż granicy z działką [..] odsunięcie budynku o 1,5 m w celu dostosowania do zgodności z prawem jego położenia na nowo utworzonej działce nr [..]. Zatem projekt zamienny jest sprzeczny z miejscowym planem, co potwierdza stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i na co wskazał organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. W ocenie skarżącej, przy takiej granicy możliwa jest zabudowa albo w ostrej granicy albo w odległości 1,5 m od granicy, a nie w odległości 0,5 m od granicy. W decyzji z dnia 8 listopada 2019 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił zaś, że granica z działką [..] w całości pokrywa się z granicą jednostki planu, a zgodnie z wykładnią dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny przy takiej granicy nie jest możliwa zabudowa. W konsekwencji, niedopuszczalna jest zabudowa na działce inwestora w odległości bliższej niż 3 m od granicy z działką [..] ani w ostrej granicy – co wyklucza miejscowy plan – ani w innej odległości mniejszej niż 3 m – co wyklucza Prawo budowlane. Wobec powyższego, zdaniem skarżącej, uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia jest bezprzedmiotowe, gdyż organy są związane powagą rzeczy osądzonej oraz stanowiskiem zawartym w prawomocnej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Skoro powyższe kwestie są bezsporne, to z uwagi na art. 170 p.p.s.a. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie mógłby dokonać innej interpretacji miejscowego planu niż ta, której dokonał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 kwietnia 2017 r., sygn. II OSK 2149/15. W ocenie skarżącej, bezdyskusyjnie organy nadzoru budowlanego nie powinny legalizować, który jest tylko częściowo lub pozornie zgodny z prawem. Co więcej, w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie wyjaśnił przyczyn, dla których zasada praworządności jest rozumiana przez ten organ inaczej niż przez rzecznika interesu publicznego – Prokuratora Okręgowego przy ocenie skutków prawnych, jakie dla rozstrzygnięcia w sprawie może powodować decyzja z dnia 2 marca 2020 r. zatwierdzająca podział działki nr [..] na działki nr [..] i [..]. Zdaniem wnoszącej sprzeciw, nie sposób nie zauważyć, że decyzja podziałowa została wydana 2 lata po wszczęciu postępowania legalizacyjnego, w toku którego wydano już 5 decyzji i postanowień zmierzających do legalizacji budynku a których nieważność została prawomocnie stwierdzona, a także 3.5 miesiąca po wydaniu przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji wykluczającej legalizację budynku przy granicy z działką [..]. Następnie, skarżąca przypomniała, że w treści odwołania Prokurator Okręgowy poświęcił wiele miejsca kwestii praworządności, co w szczególny sposób obligowało organ odwoławczy do przedstawienia powodów odrzucenia wskazanej argumentacji. Potrzeba wyjaśnienia powyższej kwestii nie może uzasadniać przekazania sprawy do rozpatrzenia organowi I instancji a organ odwoławczy miał wszelkie podstawy do samodzielnego wyjaśnienia zagadnienia i wydania decyzji co do meritum. Niezależnie bowiem od kwestii praworządności nie może budzić wątpliwości częściowa niezgodność usytuowania budynku z miejscowym planem i prawem budowlanym. Przy czym projekt zamienny przedstawiony z inicjatywy i na koszt inwestora a następnie zaakceptowany przez organ pierwszej instancji jest oczywiście i rażąco sprzeczny z prawem. Podnoszenie zaś w zaskarżonej decyzji kolejnych ubocznych kwestii, które miałby badać Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwarza, zdaniem skarżącej, obawę, że w gąszczu nieistotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia szczegółów z pola widzenia organu umknie rzecz oczywista, że legalizacja budynku nie jest możliwa. Tym samym pozostaje bez jakiegokolwiek znaczenia, czy budynek spełnia określone normy przeciwpożarowe lub czy do budynku zapewniono dostęp osobom niepełnosprawnym, skoro budynek ten jest niezgodny z miejscowym planem oraz prawem budowlanym, co wyklucza jego legalizację. Na marginesie skarżąca wskazała, że wiele z nieistotnych dla rozstrzygnięcia kwestii, które organ podniósł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie było podniesione przy wydawaniu wcześniejszych decyzji. W ocenie wnoszącej sprzeciw, organ nie odnosił się do nich nie dlatego, że są nieważne, lecz dlatego, że nie mogły być istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Natomiast jak wynika z powyższego, okoliczności konieczne do rozstrzygnięcia sprawy są oczywiste na gruncie dokumentów jakimi dysponuje organ odwoławczy (częściowa niezgodność budynku i projektu zamiennego z miejscowym planem w zakresie objętym powagą rzeczy osądzonej), względnie wyjaśnienia tych okoliczności organ mógł dokonać samodzielnie (w zakresie skutków prawnych decyzji podziałowej). Jak zauważyła skarżąca, zagadnienie to nie powinno mieć zresztą żadnego wpływu na samo rozstrzygniecie, a może jedynie znaleźć odniesienie w szczegółowym jego uzasadnieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciwy podlegają oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, o czym stanowi art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a.

W myśl art. 64e p.p.s.a. sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny zasadniczo nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane (por. wyroki NSA: z dnia 8 sierpnia 2018 r., I OSK 2045/18; z dnia 11 grudnia 2018 r., I OSK 4191/18, z dnia 13 lutego 2019 r., II OSK 132/19, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, straciłaby swoje znaczenie. Podkreślić bowiem należy, że zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego, które winny przeprowadzić organy administracji wyznaczają przepisy prawa materialnego mogące znaleźć zastosowanie w danej sprawie.

Gwarancją prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego jest należyte wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc należyte przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i wyczerpujące zebranie materiału dowodowego, co pozwala na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Tylko prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy pozwala na stwierdzenie, które przepisy prawa materialnego znajdują zastosowanie w danej sprawie. Aby móc uznać, że stan faktyczny w danej sprawie wypełnia hipotezę określonego przepisu prawa materialnego konieczne jest wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w sposób nie budzący wątpliwości.

Nie może być uznana za zgodną z prawem decyzja administracyjna wydana bez wyjaśnienia okoliczności faktycznych objętych hipotezą przepisów mających w danej sprawie zastosowanie. Dla dokonania takiej oceny niemożliwe jest zatem pominięcie regulacji prawa materialnego.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy wykaże, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W świetle tego, co wyżej wskazano konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Powyższy przepis nie oznacza braku kompetencji sądu administracyjnego do oceny prawidłowości wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w świetle hipotezy określonych przepisów prawa materialnego. Podkreślić przy tym należy, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji o określonej treści, lecz musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy.

W wyniku przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji kasacyjnej Sąd doszedł do wniosku, że nie narusza ona prawa w stopniu, który uzasadniałby jej uchylenie. Tylko bowiem naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy uzasadniałoby uchylenie zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O wpływie na wynik sprawy można natomiast mówić w sytuacji, w której przy braku takiego naruszenia przepisów prawdopodobnie organ wydałby decyzję o odmiennej treści.). Natomiast jeżeli sąd nie stwierdzi naruszenia przez organ administracji publicznej przepisów postępowania wywierającego istotny wpływ na wynik sprawy, to nie może stosować przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (por. wyroki NSA z 6.4.2016 r., II GSK 2511/14, Legalis, z dnia z 16.2.2005 r., FSK 1471/04, Legalis).

Brak uzasadnienia do skwantyfikowania stopnia naruszenia prawa formalnego jako wywierającego istotny wpływ na wynik sprawy wyklucza uchylenie decyzji kasacyjnej, ale nie przesądza o wyłączeniu realizacji w treści uzasadnienia orzeczenia kontrolnej funkcji orzekania przez sąd administracyjny.

W niniejszej sprawie jest to istotne, albowiem zaskarżona decyzja pomimo pewnych niedoskonałości, nie ma wad, których charakter dyskwalifikowałby ją jako element współkształtujący sytuację prawną adresatów.

Kontrolowana decyzja dotyczy inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno – usługowego wraz z wewnętrzną linią zasilania energetycznego na działce o aktualnym numerze ewidencyjnym [..], który został zrealizowany na podstawie decyzji Starosty z dnia 5 maja 2014 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi – S. R. pozwolenia na budowę opisanej wyżej inwestycji, wówczas zlokalizowanej na działce nr [..]. Decyzję tą Wojewoda decyzją z dnia 25 września 2014 r. utrzymał w mocy. Z akt administracyjnych wynika, że przedmiotowa inwestycja została zakończona przed wyeliminowaniem powyższych decyzji z obrotu prawnego, co nastąpiło w wyniku uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2015 r., II SA/Gd 717/14, zarówno decyzji Wojewody z dnia 25 września 2014 r., jak i decyzji Starosty z dnia 5 maja 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2017 r., II OSK 2149/15, oddalił skargę kasacyjną od wyroku sądu wojewódzkiego, formułując jednocześnie stanowisko względem istotnych zagadnień związanych z inwestycją, które zaważyły na bycie prawnym decyzji będących podstawą jej realizacji.

Ze względu na zrealizowanie inwestycji, decyzją Starosty z dnia 28 lipca 2017 r., utrzymaną w mocy decyzją Wojewody z dnia 8 listopada 2017 r., postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zostało umorzone jako bezprzedmiotowe.

W tej sytuacji wskazana inwestycja stała się przedmiotem procedowania przez organy nadzoru budowlanego, które wszczęły względem inwestycji postępowanie naprawcze, określone przepisami art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333). Prawidłowość zainicjowania procedury naprawczej nie budzi wątpliwości Sądu, albowiem wyeliminowanie pozwolenia na budowę po wykonaniu obiektu budowlanego powoduje powstanie stanu, w którym wykonane roboty budowlane w całości nie mają oparcia w legalnie istniejącej dokumentacji projektowej. W takim przypadku nie ma przeszkód, aby postępowanie naprawcze w trybie przepisów art. 50-51 Prawa budowlanego, mające na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami, polegało na zobowiązaniu inwestora do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego dla przedmiotowej inwestycji. Taka sytuacja oznacza zaś, że po nałożeniu obowiązku sporządzenia i przedstawiania projektu budowlanego zamiennego oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego dokona następnie ustaleń, ocen i rozstrzygnięć, o których mowa w art. 51 ust. 4 i 5 Prawa budowlanego (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2017 r., akt II OSK 1199/15, LEX nr 2562341). Nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, gwarantuje najdalej idącą ochronę prawną zarówno inwestora, jak i osób trzecich, poprzez obowiązek sporządzenia i zweryfikowania przez organy nadzoru budowlanego takich dokumentów, jakie byłyby sporządzane, gdyby inwestycja jeszcze nie istniała (projekt budowlany wraz ze wszystkimi uzgodnieniami, opiniami i zezwoleniami). Rozstrzygnięcie to organ nadzoru budowlanego wydaje w stosunku do inwestora, który na skutek różnych zdarzeń znalazł się w sytuacji odbiegającej od typowego i prawidłowego toku realizowania zamierzenia inwestycyjnego.

Biorąc pod uwagę powyższe wskazać należy, że sytuacja faktyczna i prawna istniejąca w niniejszej sprawie w pełni uzasadniała zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, co organ odwoławczy pochopnie zdyskwalifikował wskazując na przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jako właściwą podstawę prawną rozstrzygnięcia. Prowadzenie przez organ nadzoru budowlanego postępowania w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jest możliwe bowiem wówczas, gdy w obrocie prawnym pozostaje nadal pozwolenie na budowę, jeżeli takie było wydane. Istota decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego polega bowiem na tym, że na inwestora nakłada się obowiązek wykonania, w wyznaczonym terminie, określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych lub wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, czyli w pierwszej kolejności zgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym lub innymi warunkami pozwolenia na budowę albo zgodności z dokonanym zgłoszeniem. Natomiast w przypadku wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na budowę, na podstawie którego zrealizowano inwestycję, celem działania organów nadzoru budowlanego będzie ustalenie, czy wykonane roboty budowlane są zgodne z przepisami, a w razie potrzeby podjęcie działań zmierzających do doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, czyli zgodnego z przepisami materialnego prawa administracyjnego, w tym przepisami wykonawczymi oraz z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W warunkach art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego interwencja nadzorcza możliwa jest bowiem nie tylko w przypadku robót budowlanych wykonanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę czy projekcie budowlanym, ale również w przypadku robót wykonanych niezgodnie z przepisami.

Stanowisko organu odwoławczego w zakresie rodzaju rozstrzygnięcia, które organy nadzoru powinny podjąć po rozpoznaniu sprawy, nie rzutowało jednak na byt prawny zaskarżonej decyzji, albowiem organy przyjęły ten sam właściwy tryb postępowania naprawczego, a kwestia ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, w obliczu ujawnionych przez organ odwoławczy naruszeń przepisów postępowania, zależeć będzie od wyników postępowania wyjaśniającego.

Zasadniczy kontekst materialnoprawny niniejszej sprawy nakreśliły wskazane wyżej wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, którymi, na zasadzie art. 170 p.p.s.a., organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie były związane. Dla oceny legalności decyzji kasacyjnej niezbędne było odwołanie się do wyrażonego przez sądy stanowiska w zakresie zagadnień, których wyjaśnienie i ocena ma zasadniczy wpływ na osiągnięcie stanu zgodności z prawem przedmiotowej inwestycji.

Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko odnośnie trzech kwestii, będących przedmiotem skargi kasacyjnej, a mianowicie zgodności inwestycji z planem miejscowym, zacienienia sąsiedniej nieruchomości i złożenia oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane.

W zakresie zgodności przedmiotowej inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [..] zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej nr XII/103/2003 z dnia 25 września 2003 r., Naczelny Sąd Administracyjny zasadniczo podzielił stanowisko sądu wojewódzkiego. Wprowadził jednak istotne modyfikacje, które zdeterminowały sposób oceny okoliczności faktycznych sprawy. Sąd potwierdzając niezgodność budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego stwierdził, że przy tej ocenie należy jednak uwzględnić konkretną lokalizację działki nr [..] na rysunku planu i jakie ten rysunek planu zawiera treści (uprawnienia lub zakazy). NSA wskazał, że działka położona jest, zgodnie z planem, od strony placu oznaczonego symbolem 07KDX na przedłużeniu ul. P. (§ 4 dla jednostki planu 07KDX ust. 2). To zaś oznacza, że działki tej nie dotyczy wymóg realizacji w tym miejscu pierzei, ponieważ plan jasno precyzuje, że pierzeja dotyczy ul. M. (§ 4 dla jednostki planu 15 MU ust. 5 pkt 5.1 lit. b w zw. § 2 ust. 1 pkt 1.19 planu miejscowego). Ponadto, plan wyraźnie wskazuje, od której strony powinna być elewacja frontowa dla działki nr [..] – od strony 07KDX, czyli od strony placu znajdującego się na przedłużeniu ulicy P. (§ 4 ust. 5 pkt. 5.1 lit. f w zw. z § 2 ust. 1 pkt 1.08 planu miejscowego). Ponadto, Sąd stwierdził, że z uwagi na wyznaczoną na rysunku planu nieprzekraczalną linię zabudowy od strony działki nr [..], stanowiącej zgodnie z planem "wymagane wejście lub wjazd na teren, zakaz zabudowy" (§ 4 ust. 4 pkt 4.1 w zw. § 2 ust. 1 pkt 1.13 planu miejscowego), realizacja jakiejkolwiek inwestycji na tej nieruchomości wyklucza z uwagi na konkretne postanowienia planu miejscowego realizację zabudowy zwartej (§ 4 ust. 5 pkt 5.1 lit. a w zw. z § 2 ust. 1 pkt 1.32 planu miejscowego). Co należy podkreślić, Sąd stwierdził jednak, że nie oznacza to, że nie jest możliwa zabudowa działki nr [..]. Za kluczowe w okolicznościach tej sprawy, Naczelny Sąd uznał to, że od strony działki nr [..] względem działki nr [..] biegnie wyznaczona na rysunku planu linia rozgraniczająca tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania, co oznacza, że granica działki pokrywająca się z taką linią nie może stanowić wewnętrznej granicy, o jakiej mowa w § 2 ust. 1 pkt 28, a także § 4 ust. 5 pkt 5.1 lit. d i k planu miejscowego. Na takiej granicy działki będącej jednocześnie granicą jednostki planu nie możliwe jest zgodnie z planem miejscowym zrealizowanie zabudowy. Jednak NSA dostrzegł specyfikę sytuacji, w której owa linia rozgraniczająca tereny o różnym przeznaczeniu biegnie po obrysie starego budynku, który aktualnie został rozebrany, a na jego miejscu (choć nie dokładnie w tym samym miejscu) inwestor już zrealizował inwestycję na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która jest aktualnie przedmiotem postępowania przed sądami administracyjnymi. Sąd podkreślił, że z projektu zagospodarowania terenu działki nr [..] wynika, że poprzedni budynek nie był zrealizowany dokładnie w granicy działki nr [..], ponieważ przekraczał tą granicę z działką nr [..]. Według Sądu może to oznaczać, że w tym miejscu działki nr [..] jej granica nie musi wcale pokrywać się z linią rozgraniczającą tereny o różnym przeznaczeniu, a określone w tym zakresie precyzyjne postanowienia planu mogą właśnie uwzględniać zagwarantowanie praw właściciela działki nr [..] do jej zabudowy, a w szczególności prawo, jakie daje § 5 ust. 5 pkt 5.1 lit. k w zakresie "wymiany istniejącej zabudowy". Sąd zlecił wyjaśnienie tych okoliczności stwierdzając jednocześnie, że zgodnie z planem możliwa jest zabudowa działki nr [..] w jej granicach o ile te granice nie stanowią granicy jednostki planu. Takie wyłączenie wynika wprost z treści § 2 ust. 1 pkt 1.28 planu miejscowego i ma zastosowanie do § 4 ust. 5 pkt 5.1 lit. d i k tego planu. To jak należy rozumieć pojęcie "wewnętrznej granicy" dokładnie definiuje plan miejscowy we wskazywanym wyżej § 2 ust. 1 pkt 1.28. Poza tym, NSA potwierdził brak w aktach oświadczenia inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz wskazał na potrzebę zweryfikowania przydatności sporządzonej w sprawie analizy nasłonecznienia i zacienienia, albowiem w świetle dostępnej dokumentacji projektowej są wątpliwości co do zgodności z planem wysokości budynku (brak zwymiarowania ścianki kolankowej). Sąd wyjaśnił, że przy założeniu, że wysokość budynku rzeczywiście wynosi 9,5 m oraz mając na uwadze wysokość 1,04 m (dla okien nr 1, 2, 3, 4, 5, 6), 0,62 m (dla okna nr 7) krawędzi najniżej położonego okna w budynku na działce nr [..], to mając na względzie treść § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 13 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r. wysokości przesłaniania dla wysokości 9,5 m w wynoszą odpowiednio dla okien nr 1-6 – 8,46 m, a dla okna nr 7 – 8,88 m. Wskazywana zaś odległość pomiędzy budynkiem na działce nr [..] i planowanym budynkiem na działce nr [..] to odpowiednio dla okien nr 1, 2, 3 – 8,87 m, dla okien 4, 5, 6 – 9,61 m, dla okna nr 7 – 9,38 m, co oznacza, że wskazane wyżej wysokości przesłaniania zawierają się w odległościach pomiędzy budynkami, a zatem dla wysokości 9,5 m, a tym bardziej dla elementu projektowanego budynku, tj. gzymsu na wysokości 6,65 m, zostają spełnione normy wynikające z § 13 ww. rozporządzenia.

Poza zakresem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostały natomiast zagadnienia odnoszące się do wysokości budynku, braku dokumentacji związanej z wymogiem wybudowania przez inwestora przepompowni i studni rozprężonej oraz braku ważnej decyzji właściwego konserwatora zabytków. W tych kwestiach uwzględnić zatem należało aktualne stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wyrażone w wyroku z dnia 1 kwietnia 2015 r.

Tak ukształtowane uwarunkowania powstałego obiektu budowlanego w istotny sposób uzupełniła decyzja Burmistrza Miasta z dnia 2 marca 2020 r. zatwierdzająca podział nieruchomości położonej w U. stanowiącej działkę nr [..] na działki o numerach: [..] o powierzchni 0,007 ha i [..] o powierzchni 0,0163 ha. Z akt sprawy wynika, że próby wzruszenia wskazanej decyzji w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności okazały się nieskuteczne, albowiem decyzją z dnia 11 stycznia 2021 r., nr [..], Samorządowe Kolegium Odwoławcze ostatecznie rozstrzygnęło wniosek M. L. i B. L. oraz J. U. – M. uchylając wcześniejszą decyzję tego organu z dnia 28 października 2020 r. o odmowie stwierdzenia decyzji zatwierdzającej podział i umarzając postępowanie pierwszej instancji co do wniosku wskazanych wnioskodawców z powodu stwierdzenia braku ich interesu prawnego w inicjowaniu postępowania nadzwyczajnego w sprawie zatwierdzenia podziału. Natomiast postanowieniem z dnia 11 stycznia 2021 r., nr [..], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy swoje wcześniejsze postanowienie z dnia 27 listopada 2020 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział z wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej z powodu braku jej interesu prawnego do inicjowania takiego postępowania.

Powyższe oznacza, że w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w obrocie prawnym pozostawała i wywoływała skutki prawne ostateczna decyzja Burmistrza Miasta z dnia 2 marca 2020 r. o zatwierdzeniu projektu podziału działki nr [..], objętej pierwotnym zamierzeniem inwestycyjnym, w wyniku którego wydzielono dwie działki, tj. działkę nr [..] – bezpośrednio graniczącą z działką nr [..], na której zlokalizowany jest budynek Wspólnoty Mieszkaniowej, oraz działkę nr [..], na której usytuowany jest budynek będący przedmiotem zastrzeżeń sprzeciwiających się. Decyzja ta, wydana przez kompetentny organ, obowiązuje dopóki nie zostanie uchylona przez akt nadrzędny. Ostateczna decyzja o zatwierdzeniu projektu podziału wykreowała nowy stan faktyczny, który orzekające w postępowaniu naprawczym organy nadzoru budowlanego winny były uwzględnić. Sytuacji tej nie zmienia fakt zaskarżenia postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 stycznia 2021 r. do sądu administracyjnego (sprawa o sygn. akt II SA/Gd 129/21) oraz decyzji tego organu z dnia 11 stycznia 2021 r. (sprawa o sygn. akt II SA/Gd 178/21), o czym Sąd powziął wiedzę z urzędu.

Za Janem Zimmermannem wskazać należy, że "kształt sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem jurysdykcji administracyjnej, wyznaczony przez pojawiającą się w jakimś momencie relację: prawo – fakt, jest zmienny w czasie. Tak rozumiana sprawa podlega "obróbce" podczas wykonywania czynności jurysdykcyjnych. Sfera faktów, która tę sprawę wyznaczyła, będzie w czasie tych czynności ustalana (potwierdzana lub weryfikowana), a sfera prawa interpretowana i stopniowo konkretyzowana. Ten właśnie wymiar powinien być podstawą ustalania "tożsamości sprawy" w dalszych etapach działań jurysdykcyjnych i do niego powinny odnosić się organy weryfikujące w toku instancji lub też w drodze nadzoru zapadłe rozstrzygnięcie administracyjne. "Pierwotny" wymiar sprawy administracyjnej ma zatem to znaczenie, że jej istnienie umożliwia w ogóle działania jurysdykcyjne i że stanowić będzie przedmiot tych działań. Ale działania te są skierowane na analizę właśnie tego przedmiotu i na jego modyfikację po to, aby osiągnąć optymalne rozwiązanie w postaci rozstrzygnięcia (J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996 r., s. 32). W toku jurysdykcji administracyjnej stosuje się normy o charakterze bezwzględnie obowiązującym, co wymaga ich stosowania zawsze "na bieżąco" i wydawania aktów jurysdykcyjnych na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w momencie ich wydawania. W postępowaniu administracyjnym granice sprawy administracyjnej nie są ustalane do końca w momencie jego wszczęcia, a nawet odwrotnie: kształtują się one nieraz dopiero podczas trwania czynności jurysdykcyjnych, gdy nowo odkrywane fakty powodują ujawnienie, czy powstanie, nowych stron postępowania, konieczność sięgnięcia do innej grupy przepisów prawa, rozszerzenia badanego przedmiotu (tak J. Zimmermann, op.cit., s. 128). Z powyższego wynika, że istnieje konieczność uwzględniania wszelkich zmian w stanie faktycznym i prawnym, jakie wystąpiły pomiędzy wszczęciem postępowania a podjęciem rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie oznacza to, że wbrew twierdzeniom sprzeciwiających, organy nadzoru procedujące w niniejszej sprawie, po pierwsze, nie mogły pominąć zmiany sytuacji faktycznej i prawnej wywołanej funkcjonującą w obrocie prawnym decyzją zatwierdzającą podział działki nr [..] na dwie kolejne działki, oraz tego, jaki ta zmiana wywołuje wpływ na skuteczność również funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 lutego 2020 r. utrzymującej w mocy decyzję tego organu z dnia 8 listopada 2019 r. stwierdzającą nieważność decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 sierpnia 2019 r. i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 czerwca 2019 r., którymi poprzednio zakończono postępowanie nadzorcze w niniejszej sprawie. Ze względu na zmianę okoliczności faktycznych, którą ponownie orzekające organy nadzoru budowlanego, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), winny były uwzględnić, wpływ, jakie stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyrażone we wskazanych decyzjach wywiera na dalszy bieg sprawy, uległ modyfikacji adekwatnie do zmienionej sytuacji faktycznej.

Rozstrzygnięcie organu I instancji, w zmienionych okolicznościach faktycznych, oparto o dokumentację przedłożoną w toku postępowania przez inwestora, w tym projekt budowlany przebudowy budynku mieszkalno – usługowego, która pozwoliła na pozytywne zweryfikowanie prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zgodności inwestycji z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz spełnienia wymogów nasłonecznienia przewidzianych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1065), zwanego dalej rozporządzeniem, w następstwie ustalenia wysokości istniejącego budynku.

Pomimo tego, że powyższe działania stanowiły wypełnienie wiążących wskazań wynikających z wyroków Sądu Wojewódzkiego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie wyczerpały jednak wszystkich kwestii niezbędnych do tego, aby zrealizowany budynek doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Celem bowiem postępowania naprawczego jest zweryfikowanie zgodności z aktualnie obowiązującymi przepisami całości inwestycji i podjęcie ewentualnych kroków zmierzających do przywrócenia stanu zgodności z prawem.

Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym, po zatwierdzeniu projektu podziału działki nr [..] i wydzieleniu nowych działek nr [..] i [..], powstała sytuacja, w której usytuowanie budynku na działce nr [..] jest zgodne z obowiązującym planem, albowiem budynek ten położony jest aktualnie w wewnętrznej granicy, tzn. w granicy pomiędzy działkami nr [..] i [..] nie będącej granicą jednostki planu. Taką sytuację w strefie 15 MU, w której usytuowany jest przedmiotowy budynek na działce nr [..], dopuszcza plan (pkt 5.1. lit. d), co powoduje, spełnienie warunków z § 12 ust. 2 rozporządzenia.

Jednak przedmiotowy budynek, zlokalizowany na działce nr [..], sąsiaduje aktualnie nie tylko z działką nr [..], ale nadal, w kierunku północno – wschodnim, sąsiaduje bezpośrednio z działką nr [..]. Skoro plan wyklucza lokalizację zabudowy w granicach innych niż wewnętrzna, to zgodność z prawem lokalizacji tego fragmentu budynku na długości 2,30 m, można przywrócić tylko dostosowując go do wymogów z § 12 rozporządzenia, a ściślej § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, ze względu na to, że ściana usytuowana we wskazanej granicy jest ścianą bez okien i drzwi. W takiej sytuacji budynek na działce nr [..] powinien być usytuowany od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż 3 m. Wobec tego, organ odwoławczy prawidłowo uznał, że nakazanie przez organ I instancji przeprowadzenia robót doprowadzających budynek do zgodności z § 12 rozporządzenia poprzez jego rozbiórkę na długości 2,30 m w celu zachowania odległości 1,5 m od granicy z działką nr [..] nie mogło doprowadzić do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. W tym zakresie nie mamy bowiem do czynienia z sytuacją objętą hipotezą § 12 ust. 2 rozporządzenia, który stanowi, że sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość. Przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia zawiera alternatywę rozłączną co do usytuowania budynków: "dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy." Z treści tego przepisu, w zw. z jego ust. 1 pkt 2 wynika, iż ściana budynku bez otworów, w warunkach określonych w tym przepisie, może być usytuowana albo w odległości 1,5 m, albo bezpośrednio przy granicy. Podkreślenie bezpośredniości usytuowania ściany przy granicy wyklucza rozumienie tego przepisu, aby ściana taka mogła być usytuowana w dowolnej odległości od granicy, byleby mieściła się w przedziale od 0-1,5 m (zob. wyrok NSA z dnia z dnia 7 maja 2014 r., II OSK 2920/12, LEX nr 1575620). Natomiast obowiązujący na tym terenie plan miejscowy przewiduje jedynie możliwość usytuowania zabudowy w granicy pomiędzy działkami w jednostce planu (granica wewnętrzna). Nie przewiduje natomiast sytuowania budynków ani w odległości 1,5 m od granicy ani w granicy pomiędzy jednostkami. Kwestie tą organ odwoławczy rozstrzygnął zbieżnie ze stanowiskiem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Już tylko wadliwość rozstrzygnięcia organu I instancji w powyższym zakresie w pełni uzasadniała wydanie decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, albowiem pozostały wskutek tego uchybienia zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dokumentacja projektowa przedłożona przez inwestora, obrazująca zaakceptowany przez organ I instancji sposób dostosowania budynku do stanu zgodnego z § 12 ust. 2 rozporządzenia, jako nieprzydatna będzie musiała być zastąpiona przez dokumentację, która przedstawi techniczne i konstrukcyjne możliwości dostosowania budynku do wymogów prawa. Przy tym podkreślić należy, że rozbiórka całego budynku jest ostatecznością wynikającą z bezspornych ustaleń co do braku możliwości nałożenia obowiązków pozwalających doprowadzić wzniesiony obiekt do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie z brzmieniem art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nie można wykluczyć nakazania na podstawie tego przepisu wykonania robót stanowiących rozbiórkę części obiektu budowlanego, o ile miałoby to doprowadzić wykonane roboty do stanu zgodnego z prawem. Podkreślić bowiem trzeba, że zasadniczy obowiązek organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym, o którym mowa w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, polega na rozstrzygnięciu o tym, co należy uczynić, aby określone roboty budowlane (obiekt budowlany), w przypadkach wskazanych w art. 50 Prawa budowlanego, doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Rozstrzygnięcie to organ nadzoru budowlanego wydaje w stosunku do inwestora, który na skutek różnych zdarzeń, znalazł się w sytuacji odbiegającej od typowego i prawidłowego toku realizowania zamierzenia inwestycyjnego, w tym wykonania robót budowlanych innych niż opisane w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, a więc takich, do których zastosowanie znajdą przepisy z art. 50-51 Prawa budowlanego. Stwierdzić należy, że aby nakazać częściową rozbiórkę części obiektu budowlanego, nie trzeba sięgać w okolicznościach konkretnej sprawy i przy zaistnieniu określonych warunków do art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, ale można taki obowiązek nałożyć na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 3 ustawy (zob. wyroki NSA z dnia: 12 grudnia 2014 r., II OSK 1267/13, 2 października 2015 r., II OSK 2393/14, 7 marca 2017 r., II OSK 1686/15, 9 stycznia 2018 r., II OSK 239/17, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W każdej sytuacji, w której możliwe jest doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, należy przede wszystkim korzystać ze środka polegającego na nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności zmierzających do realizacji tego stanu. Wobec tego, iż istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej było ustalenie możliwości doprowadzenia budynku do stanu zgodności z wymogami § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, na podstawie właściwej dokumentacji projektowej sporządzonej przez uprawnione podmioty, zasadnym było uchylenie decyzji organu I instancji, o czym też orzeczono w zaskarżonej decyzji.

Podobnie, Sąd podzielił prawidłowe stanowisko organu odwoławczego co do potrzeby zadośćuczynienia wymogom przepisów o warunkach technicznych w zakresie przystosowania budynku dla osób niepełnosprawnych. Z przedłożonej przez inwestora w 2020 r. dokumentacji projektowej przebudowy istniejącego na działce nr [..] budynku wynika, że jest to budynek mieszkalno-usługowy składający się z trzech mieszkań usytuowanych na pierwszym piętrze i poddaszu oraz części usługowej w przyziemiu. W konsekwencji organ odwoławczy prawidłowo ocenił, że budynek ten jest obiektem wielorodzinnym, w przeciwieństwie do budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przez który należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku (art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego). W tej sytuacji, należało spełnić wymagania § 55 ust. 1 rozporządzenia, który stanowi, że w budynku mieszkalnym wielorodzinnym niewyposażanym w dźwigi należy wykonać pochylnię lub zainstalować odpowiednie urządzenie techniczne, umożliwiające dostęp osobom niepełnosprawnym do mieszkań położonych na pierwszej kondygnacji nadziemnej oraz do kondygnacji podziemnej zawierającej stanowiska postojowe dla samochodów osobowych. Takiego rozwiązania nie przewidywała dokumentacja projektowa przedłożona przez inwestora, co wymagało jej zmiany na etapie ponownego rozpoznania sprawy.

Sąd nie podzielił natomiast zastrzeżeń organu odwoławczego co do czynności koniecznych do przeprowadzenia celem nadania ścianie południowo – wschodniej budynku cech ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Sąd nie dostrzegł rozbieżności pomiędzy zaleceniami z zakresu ochrony przeciwpożarowej sformułowanymi w toku postępowania naprawczego w opinii technicznej z maja 2019 r., recypowanymi do dokumentacji projektowej z 2020 r., obejmującej przebudowę przedmiotowego budynku, a rozstrzygnięciem podjętym w tej kwestii przez organ I instancji, które dyskwalifikowałby je w takim stopniu, o którym mowa w zaskarżonej decyzji. Zarówno zalecenia opinii, jak i decyzja zmierzały do nadania wskazanej ścianie charakteru ściany oddzielenia przeciwpożarowego poprzez wykonanie jej na całej wysokości w klasie odporności ogniowej EI60, przy dopuszczeniu wymiany ocieplenia ze styropianu na wełnę mineralną klasy A. Jedyną różnicą jest kategoryczne stwierdzenie użyte w opinii odnośnie wymiany istniejącego ocieplenia na wełnę mineralną, podczas gdy w decyzji organ jedynie dopuścił taką wymianę ocieplenia. Z rozstrzygnięcia organu I instancji nie można natomiast wywieść, że w przeciwieństwie do opinii technicznej, zaakceptował on pozostawienie istniejącego ocieplenia ze styropianu, albowiem konieczność jego usunięcia wynika z samego faktu nałożenia na inwestora obowiązku nadania ścianie charakteru ściany oddzielenia przeciwpożarowego, albowiem tego rodzaju ściana nie może być wykonana z materiału palnego, którym jest styropian. Natomiast z przepisu § 232 rozporządzenia wynika, że dopuszczalne jest umieszczenie otworu okiennego w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego pod warunkiem zamontowania w nim zamknięcia przeciwpożarowego, o klasie odporności właściwej dla takich zamknięć (EI30), przez co ściana oddzielenia przeciwpożarowego nie traci swojej klasy odporności. Dodatkowo, nadanie wskazanej ścianie charakteru ściany oddzielenia przeciwpożarowego dezaktualizuje potrzebę spełnienia wymogów z § 271 rozporządzenia, który określa odległości między zewnętrznymi ścianami budynków niebędących ścianami oddzielenia przeciwpożarowego (tak WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 4 grudnia 2018 r., II SA/Rz 1116/18, i NSA w wyroku z dnia 23 kwietnia 2020 r., II OSK 1400/19, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pomimo tego istnieje potrzeba zweryfikowania wymagań przeciwpożarowych określonych w § 272 ust. 2 rozporządzenia, co wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym uprawnienia organu odwoławczego, których realizacja mogłaby doprowadzić do naruszenia prawa do rozpoznania sprawy przez dwie instancje administracyjne.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, analiza organu I instancji nie powinna pominąć zagadnień związanych ze spełnieniem wymogów z zakresu ochrony zabytków, o których w sposób wiążący wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 kwietnia 2015 r., II SA/Gd 717/14.

W świetle powyższego, w ocenie Sądu, organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a. uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. W tych okolicznościach faktycznych organ odwoławczy nie mógłby zrealizować swoich kompetencji ustawowych do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej już uprzednio decyzją organu I instancji. Wprawdzie organ II instancji ma obowiązek prowadzić własne postępowanie dowodowe, ale o charakterze wyłącznie uzupełniającym, w zakresie wyznaczonym dyspozycją art. 136 § 1 k.p.a., niemniej nie może zastępować organu I instancji. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Jeżeli zakres postępowania wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie do kwestii mających bezpośredni wpływ na treść decyzji, przyjęcie koncepcji, że organ odwoławczy jest władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty, prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana tylko w jednej instancji. Z taką sytuacją mielibyśmy do czynienia w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw jako bezzasadny. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji będzie procedował w kierunku wskazanym przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu niniejszego wyroku, która nie przesądziła sposobu rozstrzygnięcia sprawy.

Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a.