Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1216/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6142 Szkoły wyższe niepaństwowe, w tym  zawodowe
Hasła tematyczne: Szkolnictwo wyższe
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 11 ust. 6, art. 49 ust. 5, art. 50 ust. 5, art. 51 ust. 1, art. 53 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 164 poz 1365
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Anna Lech sędzia del. WSA Maciej Dybowski Protokolant asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 5 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wyższej Szkoły [...] im. S. S. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2385/10 w sprawie ze skargi Wyższej Szkoły [...] im. S. S. w K. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia uprawnień do prowadzenia studiów drugiego stopnia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 lutego 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2385/10, oddalił skargę Wyższej Szkoły [...] im. [...] w K. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] lipca 2009 r. w przedmiocie zawieszenia uprawnień do prowadzenia studiów drugiego stopnia.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Państwowa Komisja Akredytacyjna w lipcu 2008 r. przeprowadziła ocenę jakości kształcenia na kierunku "filologia" w zakresie "filologii angielskiej" na poziomie studiów drugiego stopnia prowadzonym na Wydziale Nauk Humanistycznych Wyższej Szkoły [...] im. [...] w K. wydając w dniu [...] lipca 2008 r. w formie uchwały nr [...] negatywną ocenę jakości kształcenia na kierunku studiów drugiego stopnia w zakresie "filologii angielskiej".

Uczelnia, wnioskiem z dnia 11 sierpnia 2008 r., wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Prezydium Komisji w uchwale z dnia [...] października 2008 r., nr [...], podtrzymało negatywną ocenę jakości kształcenia wyrażoną w uchwale z dnia [...] lipca 2008 r.

Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego, biorąc pod uwagę rodzaj i zakres stwierdzonych nieprawidłowości, decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. na podstawie art. 11 ust. 6 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.), cofnął Wyższej Szkole [...] im. [...] w K. uprawnienie do prowadzenia studiów drugiego stopnia na kierunku "filologia" w zakresie "filologii angielskiej".

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że nieprawidłowości zgłoszone przez Państwową Komisję Akredytacyjną w znacznym stopniu wpływają na jakość kształcenia, bowiem dotyczą one kwestii mających podstawowe znaczenia dla właściwego kształcenia studentów w zakresie danej gałęzi wiedzy, takich jak: zatrudnienie stosownej liczby nauczycieli akademickich, prowadzenie zajęć przez osoby posiadające odpowiednią wiedzę i kwalifikacje, zapewnienie studentom dostępu do właściwego zasobu literatury anglojęzycznej, czy konieczność rozwoju naukowego nauczycieli akademickich wykładających na danym kierunku. W opinii Ministra, bez zapewnienia powyższych komponentów procesu kształcenia prawidłowa jego realizacja jest niemożliwa, zaś negatywna ocena jakości kształcenia Państwowej Komisji Akredytacyjnej wskazuje, że Uczelnia nie jest w stanie efektywnie wypełniać swojej misji, natomiast zawieszenie uprawnienia nie daje gwarancji, że Uczelnia spełni warunki konieczne do zgodnego ze standardami kształcenia na poziomie studiów drugiego stopnia. Kontynuowanie kształcenia przez okres zawieszenia mogłoby mieć niekorzystny wpływ na poziom wiedzy zdobytej przez studentów.

Uczelnia wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc w uzasadnieniu, że uchwała Państwowej Komisji Akredytacyjnej z dnia [...] lipca 2008 r. nie może być uznana za ważną, ponieważ dotknięta jest wadą formalną w postaci braku podpisu pod jej uzasadnieniem. W konsekwencji uchwała Państwowej Komisji Akredytacyjnej z dnia [...] października 2008 r. utrzymująca w mocy wymienioną wadliwą opinię nie jest opinią w rozumieniu art. 49 ust. 1 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym i tym samym nie można uznać jej za dowód w przedmiotowym postępowaniu oraz za podstawę do wydania przez Ministra decyzji na mocy art. 11 ust. 6 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym. Nadto Uczelnia zarzuciła, że zespół oceniający, który w dniach 4-5 kwietnia 2008 r. przeprowadził kontrolę Uczelni, działał w niewłaściwym składzie. W wizytacji uczestniczyły bowiem 4 osoby, w tym jeden członek Państwowej Komisji Akredytacyjnej, dwóch ekspertów (jeden germanista i jeden anglista) oraz ekspert ds. formalnoprawnych. W takiej sytuacji merytoryczna ocena jakości kształcenia na kierunku "filologia" w zakresie "filologii angielskiej" została dokonana faktycznie przez jedną osobę. Ponadto Uczelnia zarzuciła, że Minister nie zagwarantował jej czynnego udziału w każdym stadium niniejszego postępowania.

Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., po rozpatrzeniu wniosków Wyższej Szkoły [...] im. [...] w K. oraz [...] Towarzystwa Edukacyjnego sp. z o.o. z siedzibą w K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchylił w całości decyzję z dnia [...] kwietnia 2009 r. i zawiesił Wyższej Szkole [...] im. [...] w K. uprawnienie do prowadzenia studiów drugiego stopnia na kierunku "filologia" w zakresie "filologii angielskiej".

Organ wskazał, że zgodnie z art. 11 ust. 6 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, w przypadku negatywnej oceny kształcenia dokonanej przez Państwową Komisję Akredytacyjną, Minister, uwzględniając w szczególności rodzaj i zakres stwierdzonych naruszeń, w drodze decyzji, cofa albo zawiesza uprawnienia do prowadzenia studiów na danym kierunku i określonym poziomie kształcenia.

Zatem negatywna ocena kształcenia prowadzi do wszczęcia przez Ministra postępowania, którego przedmiotem nie jest ta ocena, lecz uprawnienia Uczelni. Ocena kształcenia należy bowiem wyłącznie do Państwowej Komisji Akredytacyjnej działającej w odrębnym trybie, w którym uczelni przysługuje wniosek o ponownie rozpatrzenie sprawy i przepis nie pozostawia wątpliwości, iż ocena Komisji wiąże Ministra, który nie może odstąpić od oceny Komisji, ani dokonać własnej oceny kształcenia, lecz zobligowany jest do wydania decyzji zawieszającej bądź cofającej uprawnienia do prowadzenia ocenianego kierunku studiów.

Organ nadto stwierdził, że w przedmiotowym postępowaniu nie doszło do żadnych uchybień formalnych, zarówno przy gromadzeniu materiału dowodowego, jak i przy ostatecznym rozstrzygnięciu sprawy, tym samym nieuzasadniony jest zarzut strony, że niniejsze postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 77, 80, 86 i 7 k.p.a. Strona miała zapewnione prawo do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, o czym świadczy jej aktywność w postępowaniu opiniodawczym prowadzonym przez Państwową Komisję Akredytacyjną. Ponadto strona została pouczona o możliwości zapoznania się z materiałem zgromadzonym w sprawie i z przysługującego jej prawa skorzystała.

Organ wyjaśnił, że nie jest uprawniony do merytorycznej oceny jakości kształcenia na danym kierunku. Ustawowe kompetencje w tym zakresie powierzone zostały Państwowej Komisji Akredytacyjnej, w której składzie znajdują się eksperci kompetentni w danej dziedzinie, stosujący ujednolicone kryteria oceny poszczególnych kierunków. Dokonując oceny, eksperci Państwowej Komisji Akredytacyjnej opierają się na obowiązujących przepisach i przyjętych standardach kształcenia, korzystają również z własnego doświadczenia, w zakresie funkcjonowania i realizowania procesu dydaktycznego przez uczelnie. Podejmując decyzje, Minister opiera się na merytorycznych stwierdzeniach Państwowej Komisji Akredytacyjnej, dokonując przy tym także własnej wnikliwej analizy całej dokumentacji zebranej w sprawie.

W ocenie organu, okres zawieszenia umożliwi Uczelni spełnienie warunków koniecznych do zgodnego ze standardami kształcenia na poziomie studiów drugiego stopnia oraz poprawienie poziomu oferowanego kształcenia, pozwoli też na usunięcie wszystkich zgłoszonych przez Komisję uchybień bez jednoczesnego pozbawiania studentów możliwości dalszego studiowania na danym kierunku.

Organ podkreślił, że Uczelnia nie spełnia warunków dotyczących minimum kadrowego. Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 27 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie muszą spełniać jednostki organizacyjne uczelni, aby prowadzić studia na określonym kierunku i poziomie kształcenia (Dz. U. Nr 144, poz. 1048), minimum kadrowe dla studiów drugiego stopnia na kierunku "filologia" stanowi zatrudnienie co najmniej pięciu nauczycieli akademickich posiadających tytuł naukowy profesora lub stopień naukowy doktora habilitowanego i dorobek naukowy w zakresie filologii, z tym że spośród tych osób co najmniej dwóch nauczycieli akademickich posiadających tytuł naukowy profesora lub stopień naukowy doktora habilitowanego powinno specjalizować się w zakresie języka obcego, który jest przedmiotem studiów. Organ przychylił się do zarzutu sformułowanego w uchwałach Państwowej Komisji Akredytacyjnej odnośnie braków w minimum kadrowym na kierunku "filologia" i zgadza się z Komisją, że do minimum może być zaliczonych zaledwie trzech z pięciu wskazanych przez uczelnie profesorów i doktorów habilitowanych. Organ stwierdził również, że prof. dr hab. A. S. nie może zostać wliczony do minimum kadrowego na kierunku "filologia", ponieważ jest drugim cudzoziemcem wykazywanym przez Uczelnię w minimum kadrowym na wymienionym kierunku. Zgodnie natomiast § 10 rozporządzenia z dnia 27 lipca 2006 r., do minimum kadrowego grupy nauczycieli akademickich posiadających tytuł naukowy profesora lub stopień naukowy doktora habilitowanego może być wliczony nie więcej niż jeden cudzoziemiec, który uzyskał poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej stopień odpowiadający co najmniej stopniowi naukowemu doktora.

Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego zaznaczył, że Uczelnia nie posiada własnego profilu badawczego na kierunku "filologia", ponadto w księgozbiorze Uczelni znajduje się zbyt mała liczba tekstów i opracowań z literatury angielskiej i amerykańskiej. Organ ponownie zarzucił Uczelni nieprawidłowości w prowadzeniu zajęć dydaktycznych. Zdaniem Ministra, znaczna część zajęć odbywających się na kierunku "filologia" w zakresie "filologii angielskiej", wbrew zapewnieniom strony, jest prowadzona przez osoby nieposiadające wymaganego wykształcenia i wiedzy. Nieprawidłowości występują również w przyznaniu statusu recenzenta prac magisterskich dr E. Z., który zgodnie z zaświadczeniem nr [...] ukończył studia magisterskie na kierunku/specjalności język niemiecki, a stopień naukowy doktora uzyskał w zakresie językoznawstwa (ogólnego i porównawczego). Ponadto poważne wątpliwości budzi fakt prowadzenia zajęć z grupy treści kierunkowych przez osoby bez doktoratu anglistycznego.

Zdaniem Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, podnoszony przez stronę brak podpisu pod uzasadnieniem uchwały Państwowej Komisji Akredytacyjnej z dnia [...] lipca 2008 r. nie stanowi rażącego naruszenia prawa i nie powoduje nieważności samej uchwały Komisji. Wadliwość wymienionej uchwały nie wpływa na skuteczność kolejnej uchwały Komisji z dnia [...] października 2008 r. i decyzji Ministra z dnia [...] kwietnia 2009 r.

W ocenie Ministra, niesłuszne są zarzuty strony dotyczące nieprawidłowości w składzie zespołu wizytującego, bowiem stwierdzenie ewentualnych uchybień w tej kwestii nie ma znaczenia dla ważności późniejszych uchwał Prezydium Komisji w sprawie oceny jakości kształcenia.

Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego nadto stwierdził, że obowiązujące przepisy nie przyznają mu uprawnienia do stwierdzenia nieważności uchwał Komisji. Zarówno art. 48 ust. 1, jak i art. 49 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym nie stanowią podstawy do skutecznego podważenia przez Ministra uchwał Państwowej Komisji Akredytacyjnej, bowiem z przepisów tych nie wynika kompetencja nadzorcza Ministra wobec decyzji Państwowej Komisji Akredytacyjnej.

Skargę na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Wyższa Szkoła [...] im. [...] w K., zarzucając wydanie jej z naruszeniem prawa, tj.:

– art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 6 i 7 k.p.a. poprzez przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia wadliwej uchwały Prezydium Państwowej Komisji Akredytacyjnej z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] i dnia [...] października 2008 r. nr [...] bez ich merytorycznej kontroli w aspekcie zgłoszonych zarzutów w toku postępowania opiniodawczego i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy;

– art. 7, 77, 80 i 86 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 50 ust. 5 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym polegające na rozstrzygnięciu sprawy bez dokładnego i wszechstronnego zebrania i rozważenia całego materiału dowodowego, z pominięciem wyjaśnień Uczelni co do niewłaściwego składu zespołu oceniającego Państwowej Komisji Akredytacyjnej, a ponadto wskazywaną przez Uczelnię wadę formalną uchwały Prezydium Państwowej Komisji Akredytacyjnej z dnia [...] lipca 2008 r. z uwagi na brak podpisu pod uzasadnieniem stanowiącym załącznik do uchwały upoważniającej osoby uprawnionej do reprezentowania Prezydium Państwowej Komisji Akredytacyjnej;

– art. 52 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 1 pkt 1, art. 11 pkt 6 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym oraz w zw. z art. 6 i 7 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o opinie Państwowej Komisji Akredytacyjnej zawarte w jej uchwałach z dnia [...] lipca 2008 r. i z dnia [...] października 2008 r. podjęte z naruszeniem wymienionych artykułów, bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nieuwzględnieniu wniosków Uczelni o uchylenie powyższych uchwał jako podjętych niezgodnie z obowiązującym prawem bądź stwierdzenie ich nieważności.

Podnosząc powyższe zarzuty Uczelnia wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 23 listopada 2010 r. (P 23/10), po rozpoznaniu pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zadanego w ramach niniejszej sprawy, orzekł, iż art. 9 pkt 4 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.) jest zgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji oraz § 6 ust. 1 i § 10 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 27 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie muszą spełniać jednostki organizacyjne uczelni, aby prowadzić studia na określonym kierunku i poziomie kształcenia (Dz. U. Nr 144, poz. 1048 oraz z 2009 r. Nr 163, poz. 1299) nie są niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku podkreślił, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 listopada 2010 r. (P 23/10), z uwagi na dyspozycję art. 190 ust. 1 Konstytucji, przesądził o zgodności (braku niezgodności) z art. 92 ust. 1 Konstytucji zarówno art. 9 pkt 4 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.), jak też § 6 ust. 1 i § 10 rozporządzenia z dnia 27 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie muszą spełniać jednostki organizacyjne uczelni, aby prowadzić studia na określonym kierunku i poziomie kształcenia (Dz. U. Nr 144, poz. 1048 oraz z 2009 r. Nr 163, poz. 1299; dalej: "rozporządzenie"). Oznacza to w szczególności, iż § 6 ust. 1 i § 10 rozporządzenia mogły stanowić podstawę prawną ustaleń co do spełnienia przez Uczelnię warunków do prowadzenia studiów na kierunku "filologia" w zakresie "filologia angielska".

Zdaniem Sądu I instancji ocena Państwowej Komisji Akredytacyjnej, o której mowa w art. 11 ust. 6 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, jest w istocie jedynie opinią, co potwierdza także brzmienie art. 49 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym. Jakikolwiek przepis ustawy nie przesądza o wiążącym charakterze oceny Komisji, a ustawa nakłada jedynie obowiązek uzyskania stanowiska Komisji. Wobec tego przedstawiona przez Komisję ocena nie może mieć decydującego znaczenia dla ustalenia czy zostały spełnione ustawowe warunki do prowadzenia danego kierunku studiów. W konsekwencji rola Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego nie sprowadza się wyłącznie wyboru jednego z rozstrzygnięć wymienionych w art. 11 ust. 6 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym. Uznanie, iż Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego jest związany oceną Komisji, przy jednoczesnej niedopuszczalności kwestionowania tej oceny także w postępowaniu przed sądem administracyjnym, prowadziłoby do niezgodności art. 11 ust. 6 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym z art. 2 i art. 149 ust. 1 Konstytucji, a ostatecznie także art. 45 ust. 1 Konstytucji. Sąd dostrzegł jednocześnie, iż ustawa przewiduje swoisty tryb odwoławczy przewidziany w art. 52 ust. 1. Nie oznacza to jednak, z uwagi na powyższe, iż nieskorzystanie z możliwości złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy lub podtrzymanie przez Komisję wcześniejszego stanowiska przy wykorzystaniu trybu przewidzianego w art. 52 ust. 1, przesądza o niespełnieniu ustawowych warunków do prowadzenia studiów na danym kierunku. Rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy w tym zakresie pozostaje bowiem w zakresie uprawnień i obowiązków Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego.

W ocenie Sądu I instancji stanowisko Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego co do znaczenia oceny przedstawionej przez Państwową Komisję Akredytacyjną dla wyniku sprawy administracyjnej nie było jednoznaczne. Organ wskazywał na wiążący charakter uzyskanej oceny, ale jednocześnie zauważył, iż ocena ta jest jedynym z dowodów w sprawie. Sąd dostrzegł, że organ, poza uzyskaniem uchwał z dnia [...] lipca 2008 r. i [...] października 2008 r., dokonał także samodzielnej oceny spełnienia przez Uczelnię warunków do prowadzenia studiów na kierunku "filologia" w zakresie "filologia angielska". Uzasadniając konieczność zawieszenia uprawnienia do prowadzenia studiów organ w szczególności wskazał i wyjaśnił, iż Uczelnia nie spełnia warunków dotyczących minimum kadrowego określonych w § 6 ust. 1 i § 10 rozporządzenia. W ocenie Sądu stanowisko organu w tym zakresie nie narusza prawa, a w konsekwencji zaistniały ustawowe warunki do wydania decyzji o zawieszeniu uprawniania do prowadzenia studiów na podstawie art. 11 ust. 6 ustawy.

Sąd podkreślił, że Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego dokonał samodzielnej oceny spełnienia warunków do prowadzenia studiów na przedmiotowym kierunku, w tym dochowania warunków wynikających z § 6 ust. 1 i § 10 rozporządzenia. Stąd zarzuty odnoszące się do prawidłowości czynności Komisji wymienione w skardze nie mogły prowadzić do podważenia legalności wydanych decyzji. Sąd wskazał na potrzebę odróżnienia czynności podjętych przez zespół oceniający od czynności towarzyszących przedstawieniu sprawozdania przygotowanego przez zespół, o których mowa w art. 50 ust. 4 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym. Organizację i tryb działania Komisji, w tym tryb dokonywania ocen, o których mowa w art. 49 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, określa statut Komisji, co wynika z art. 53 ust. 1 ustawy. W § 15 ust. 1-3 statutu Państwowej Komisji Akredytacyjnej z dnia 13 października 2005 r. przewidziano, iż postępowanie oceniające, o którym mowa w § 14 ust. 1, przeprowadza Zespół oceniający, składający się z członków Komisji i ekspertów. Przewodniczącym zespołu oceniającego jest członek Komisji lub w szczególnie uzasadnionych przypadkach ekspert, o którym mowa w § 12 ust. 3. Zespół oceniający, w składzie od dwóch do pięciu osób, powołuje Sekretarz w porozumieniu z przewodniczącym zespołu. W szczególnie uzasadnionych przypadkach Sekretarz może zwiększyć skład zespołu oceniającego. Zatem statut Komisji nie wymaga, aby postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone przez osoby spełniające warunki określone w art. 50 ust. 4 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, czego oczekiwała Uczelnia. Przepis ten odnosi się jedynie do trybu przygotowania sprawozdania poprzedzającego uchwałę Prezydium Komisji (art. 52 ust. 1 ustawy). Uchwały Komisji z dnia [...] października 2008 r. i [...] lipca 2008 r. zostały sporządzone w sposób określony w § 5 ust. 3 pkt 3 statutu, który nakłada obowiązek podpisania uchwały przez Przewodniczącego Komisji. Nie mogło mieć także istotnego znaczenia odwołanie się w uchwale do opinii Zespołu Kierunków Studiów, zamiast do sprawozdania tego Zespołu, czego wymaga art. 52 ust. 1 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym.

Organ nie uchybił także obowiązkom wynikającym z przepisów wymienionych w triret drugie skargi w zakresie obowiązku dokładnego wyjaśnienia sprawy, wyczerpującej oceny zgromadzonych dowodów i przedstawienia stanowiska w tym zakresie w uzasadnieniu decyzji. Z tych względów Sąd orzekł, na podstawie art. 151 p.p.s.a., o oddaleniu skargi.

Wyższa Szkoła [...] im. [...] w K. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwana "p.p.s.a."), poprzez błędne uznanie, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, ponieważ Minister dokonał samodzielnej oceny spełniania warunków do prowadzenia przez Wyższą Szkołę [...] im. [...] w K. studiów na kierunku filologia w zakresie filologii angielskiej na poziomie studiów drugiego stopnia, podczas gdy materiał dowodowy w sprawie rozpatrywany przez organ zebrany został w sposób nieprawidłowy przez zespół oceniający Państwowej Komisji Akredytacyjnej w składzie sprzecznym z ustawą z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.), tj. art. 50 ust. 5 i art. 51 ust. 1 oraz w sposób niepełny, nie dokonując hospitacji zajęć na ocenianym kierunku w celu bezpośredniego sprawdzenia jakości kształcenia na kierunku filologia angielska na drugim poziomie nauczania, a następnie wadliwie formułując ocenę wyrażoną w uchwałach Prezydium Państwowej Komisji Akredytacyjnej nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. i nr [...] z dnia [...] października 2008 r. Gdyby Sąd I instancji dokonał prawidłowej i pełnej weryfikacji legalności działania Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego na podstawie art. 134 §1 p.p.s.a. w zakresie jego samodzielnej merytorycznej kontroli zgromadzonego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, wówczas mogłoby się okazać, że wystąpiły przesłanki uchylenia zaskarżonej decyzji;

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 151 p.p.s.a. i art. 49 ust. 1 pkt 2 ustawy –Prawo o szkolnictwie wyższym poprzez błędną wykładnię art. 53 ust. 1 oraz art. 52 ust. 1 i 3 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym w zakresie w jakim Sąd I instancji uznał za zgodne z prawem działania Państwowej Komisji Akredytacyjnej, w tym zespołu kierunków studiów oceniającego jakość kształcenia w uczelni na kierunku filologia, w zakresie gromadzenia materiału dowodowego, sposobu i trybu wydania uchwał nr [...] i nr [...], ponieważ czynności odpowiadają wewnętrznym przepisom uchwalonym przez Państwową Komisję Akredytacyjną – statutowi, podczas gdy przepisy te nie mogą być sprzeczne z treścią uregulowań zawartych w cytowanych powyżej przepisach ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym. Gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył przepisów postępowania i poprawnie odczytał treść art. 49 ust. 1 pkt 2, art. 52 ust. 1 i 3 oraz art. 53 ust. 1 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym w aspekcie dopuszczalnych uregulowań zawartych w statucie Państwowej Komisji Akredytacyjnej, wówczas mogłoby dojść do uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że uchwały Prezydium Państwowej Komisji Akredytacyjnej podjęte zostały po zapoznaniu się z raportem i po zasięgnięciu opinii zespołu kierunków studiów, zatem niezgodnie z trybem ustalonym w ustawie – Prawo o szkolnictwie wyższym – art. 52 ust. 1 i 3, który to tryb nie może być zmieniony przez wewnętrzne normy zawarte w statucie.

Ponadto podniesiono, że skład zespołu kierunku studiów określony jest w art. 50 ust. 5 cyt. ustawy, natomiast w tej sprawie zebrania materiału dowodowego i oceny jakości kształcenia dokonał zespół, którego skład był sprzeczny z ustawą, stąd należało uznać, że sporządzony przez niego raport, służący do oceny jakości kształcenia nie pochodzi od jednostki upoważnionej ustawowo.

Dalej autor skargi jako wątpliwe uznaje stwierdzenie Sądu o samodzielnym rozpatrzeniu sprawy przez Ministra, skoro ten w decyzji stwierdził, że uchwały Prezydium PKA były najważniejszym elementem w sprawie.

W rezultacie zdaniem strony skarżącej, Sąd rozstrzygnął błędnie, z pominięciem dokładnej kontroli zgromadzonego materiału dowodowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie wystąpiła.

Podlegająca rozpoznaniu skarga oparta została na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Istota zawartych w niej zarzutów sprowadza się do zakwestionowania materiału dowodowego, stanowiącego podstawę podjętych w sprawie rozstrzygnięć, z tej przyczyny, iż według strony skarżącej został on zebrany w sposób nieprawidłowy przez zespół oceniający Państwowej Komisji Akredytacyjnej, w składzie sprzecznym z przepisami art. 50 ust. 5 i art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (zwanej dalej "ustawą").

W pierwszej więc kolejności należy zaznaczyć, że Sąd Wojewódzki odnosząc się do tego zagadnienia w uzasadnieniu wyroku trafnie zwrócił uwagę, że skład i działanie Zespołu Oceniającego uregulowane zostało statutem Państwowej Komisji Akredytacyjnej, a przepisem cyt. ustawy określony jest wyłącznie skład Zespołu kierunku studiów.

Tymczasem autor skargi kasacyjnej, pomijając powyższe rozróżnienie, błędnie wywiódł, że raport zespołu oceniającego, jako wydany przez skład sprzeczny z ustawą, nie mógł stanowić podstawy uchwał podjętych przez Prezydium PKA.

Zauważyć zatem należy, że w obu uchwałach wydanych w sprawie oceny jakości kształcenia, Prezydium PKA powołało się nie tylko na raport Zespołu Oceniającego, ale też na opinię Zespołu kierunków studiów.

Niewątpliwie podstawowym dokumentem stanowiącym podstawę podjętych uchwał było przewidziane w art. 52 ust. 1 ustawy sprawozdanie Zespołu kierunku studiów, nazwane przez Prezydium PKA "opinią".

Według wymienionego przepisu Prezydium PKA podejmuje uchwały w sprawach m.in. oceny kształcenia na danym kierunku studiów, kierując się sprawozdaniem przedłożonym przez Zespół kierunków studiów, który w myśl art. 50 ust. 4 wchodzi w skład Komisji, a którego skład jest wprost określony przepisem ust. 5 art. 50 ustawy. Stosownie do art. 49 ust. 5 ustawy oceny kształcenia, wraz z uzasadnieniem i wynikającymi z tych ocen wnioskami, Komisja przedstawia ministrowi właściwemu do spraw szkolnictwa wyższego w terminie miesiąca od zakończenia procedury oceniania. Istotne jest zwrócenie uwagi, że w pozostałym zakresie postępowanie oceniające nie zostało unormowane ustawowo, lecz w drodze statutu Państwowej Komisji Akredytacyjnej. Zgodnie bowiem z art. 53 ust. 1 ustawy, organizację i tryb działania Komisji, szczegółowe kompetencje jej organów, tryb dokonywania m.in. ocen kształcenia na danym kierunku studiów określa statut uchwalany przez Komisję na posiedzeniu plenarnym.

Wbrew twierdzeniu strony skarżącej nie zachodzą żadne prawne przesłanki do zakwestionowania uchwalonego w zakresie upoważnienia ustawowego statutu Państwowej Komisji Akredytacyjnej. Nieskuteczne jest zwłaszcza powoływanie się na sprzeczność regulacji statutowej z ustawą, w sytuacji gdy w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie przytoczono żadnej argumentacji w tym zakresie. Wobec tego wymieniony statut należało uwzględnić jako podstawę prawną orzekania. W szczególności należy wskazać, że zgodnie z przepisem § 3 ust. 1 pkt 1 Statutu PKA (uchwalonego 13 października 2005 r. ze zm.), Komisja przedstawia ministrowi właściwemu do spraw szkolnictwa wyższego opinie i wnioski dotyczące m.in. oceny jakości kształcenia na danym kierunku studiów. Sprawozdania, tj. opinie oraz propozycje uchwał wraz z uzasadnieniem w tych sprawach przygotowują zespoły kierunków studiów (§ 9 ust. 2 Statutu).

Z kolei przepis § 14 w ust. 1 i 2 stanowi, że oceny w wymienionych sprawozdaniach dokonywane są po przeprowadzeniu postępowania oceniającego, przy czym postępowanie to obejmuje m.in. wizytację i opracowanie raportu przez Zespół oceniający. Szczegółowe warunki sporządzania i treści raportu uregulowano w § 16 Statutu, a w § 15 określono, że postępowanie oceniające przeprowadza Zespół oceniający, składający się z członków Komisji i ekspertów. Zespół oceniający, w składzie od dwóch do pięciu osób, powoływany jest przez Sekretarza w porozumieniu z przewodniczącym Zespołu. Z powyższej regulacji statutowej wynika, że oprócz Zespołów kierunków studiów wchodzących z mocy ustawy w skład Państwowej Komisji Akredytacyjnej, w tejże Komisji funkcjonują także Zespoły oceniające, których skład, działanie i zadania nie są uregulowane na poziomie ustawy.

Przyjęcie przez autora skargi kasacyjnej, że nazwa "zespół oceniający" oraz "zespół kierunków studiów" odnosi się do tego samego gremium sprawiło, że niezasadnie został sformułowany zarzut co do niewłaściwego składu zespołu oceniającego działającego w ramach procedury przeprowadzonej w niniejszej sprawie przez Państwową Komisję Akredytacyjną. Nierozróżnienie status obu wymienionych zespołów oraz przypisanych im zadań ustawowych i statutowych stało się również przyczyną mylnego wnioskowania co do wadliwości działań podjętych przez Zespół oceniający w toku postępowania oceniającego.

W konsekwencji nieusprawiedliwione stało się twierdzenie strony skarżącej, że raport przygotowany przez Zespół oceniający nie powinien stanowić podstawy dowodowej dla uchwał podjętych przez Komisję.

Poza tym trzeba podkreślić, że jak podane zostało wyżej, zasadniczym dokumentem, którym kieruje się Prezydium Komisji przy końcowym formułowaniu oceny jakości kształcenia jest sprawozdanie Zespołu kierunków studiów (art. 52 ust. 1 ustawy).

W skardze kasacyjnej nie przedstawiono żadnej argumentacji świadczącej o ewentualnej wadliwości sprawozdania.

Natomiast uwaga o nieprawidłowościach w działaniu Zespołu oceniającego została ujęta ogólnikowo, bez wskazania jaki mogły mieć one wpływ na wynik sprawy.

Zauważyć w tym miejscu należy, że strona skarżąca w skardze kasacyjnej nie powiązała stawianych zarzutów proceduralnych z istotnym w sprawie zagadnieniem merytorycznym, które było przedmiotem decyzji Ministra, a następnie Sądu Wojewódzkiego. Mianowicie w pisemnych motywach zaskarżonego wyroku Sąd zaznaczył, że Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego uzasadniając konieczność zawieszenia uprawnienia do prowadzenia studiów w szczególności wyjaśnił, że Uczelnia nie spełnia warunków dotyczących minimum kadrowego, określonych w § 6 ust. 1 i § 10 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 27 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie muszą spełniać jednostki organizacyjne uczelni, aby prowadzić studia na określonym kierunku i poziomie kształcenia.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego stanowisko organu w tym zakresie nie narusza prawa, a w konsekwencji zaistniały ustawowe warunki do wydania decyzji o zawieszeniu uprawnienia do prowadzenia studiów na podstawie art. 11 ust. 6 ustawy.

Zauważyć należy, że niesporne ustalenia faktyczne istotne dla oceny minimum kadrowego wynikały z dokumentacji przedstawionej przez Uczelnię, zweryfikowanej następnie przez Komisję.

Natomiast różnica stanowisk co do spełnienia wymogów w tym przedmiocie wynikała wyłącznie z odmiennej interpretacji przepisów prawa materialnego. Sąd, kierując się wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego wydanym po rozpoznaniu pytania prawnego zadanego w niniejszej sprawie, zaakcentował stanowisko organu wskazując, iż samo niespełnienie warunków dotyczących minimum kadrowego stanowiło podstawę do wydania zaskarżonej decyzji.

W świetle takiej oceny Sądu, ewentualne nieprawidłowości w działaniu Zespołu oceniającego nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy.

Ponadto trzeba mieć również na uwadze to, że ocena Sądu Wojewódzkiego nie mogła merytorycznie dotyczyć uchwał podjętych przez Państwową Komisję Akredytacyjną.

Sąd kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Ministra nie mógł badać merytorycznych aspektów oceny jakości kształcenia na danym kierunku studiów, gdyż ocena ta jest ustawowo zastrzeżona do kompetencji Państwowej Komisji Akredytacyjnej, w składzie której działają członkowie i eksperci, posiadający wymaganą wiedzę specjalistyczną i doświadczenie w zakresie oceny jakości kształcenia oraz zarządzania szkołami wyższymi (por. wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1807/10).

Mając powyższe na względzie za niezasadne należało uznać twierdzenie skargi kasacyjnej, że gdyby Sąd dokonał "pełnej weryfikacji legalności działania Ministra" w zakresie kontroli zgromadzonego materiału dowodowego, to mogłoby się okazać, że wystąpiły przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Nie trafnie również zakwestionowano stwierdzenie Sądu, iż Minister poza uzyskaniem uchwał PKA dokonał w istocie także samodzielnej oceny spełnienia przez Uczelnię warunków do prowadzenia studiów na oznaczonym kierunku.

Zważywszy na treść ustaleń i argumentacji przedstawionej przez Ministra w zaskarżonej decyzji konkluzja Sądu była uprawniona.

Brak natomiast w skardze kasacyjnej zarzutu dotyczącego art. 11 ust. 6 ustawy uniemożliwia Sądowi Odwoławczemu szersze odniesienie się do kwestii dotyczącej znaczenia przedstawionej przez Komisję oceny dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego.

Warto jednak zauważyć, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy decydująca okazał się ocena Sądu Wojewódzkiego, co do tego, że niespełnienie przez Uczelnię wymogów minimum kadrowego stanowiło podstawę do wydania decyzji o zawieszeniu uprawnienia do prowadzenia studiów.

Zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej stanowiska Sądu Wojewódzkiego w tym zakresie nie podważyły.

W konsekwencji należało orzec jak w sentencji, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.