Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 723/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 par 1, 153, 183, 185 par 1, 207 par 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 20 grudnia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 października 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 473/15 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 473/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi [...] uchylił decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujące ustalenia faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...]Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] działając na podstawie art. 104 Kpa, art. 5 pkt 4a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej stwierdził brak podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej u [...] w postaci nowotworu złośliwego powstałego w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za rakotwórcze dla ludzi: ostrej białaczki szpikowej, wymienionej w poz. 17 wykazu chorób zawodowych określonego w przepisach w sprawie chorób zawodowych wydanych na podstawie art. 237 § 1 pkt 3-6 i § 11 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeksu pracy (Dz. U. 2014 r., poz., 1502 ze zm.).

Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. [...]utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 stycznia 2014r., sygn. akt III SA/Kr 828/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] na ww. decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] w przedmiocie choroby zawodowej, uchylił zapadłe w sprawie rozstrzygnięcia organów obu instancji.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...], decyzją nr [...] z dnia [...] października 2014 r., (znak: [...]) stwierdził brak podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej pod postacią nowotworu złośliwego powstałego w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za rakotwórcze dla ludzi: ostrej białaczki szpikowej - wymienionej w póz. 17 wykazu chorób zawodowych będącego załącznikiem do rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych.

Wypełniając polecenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie - Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] zwrócił się do Małopolskiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...] o wydanie opinii czy preparat izolacyjny o nazwie "Pastylon", w którego skład wchodzi trójchloroetylen mógł mieć wpływ na wystąpienie u [...] nowotworu złośliwego powstałego w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za rakotwórcze u ludzi: ostrej białaczki szpikowej - wymienionej w póz. 17 wykazu chorób zawodowych i ewentualną zmianę orzeczenia lekarskiego.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] w trakcie postępowania ustalił, że preparat o nazwie "Pastylko" /norma branżowa; BN-86 6759-06, nr rejestracyjny Tox-94/73 w Dzienniku Urzędowym nr 1 Ministra Zdrowia z dnia 20 stycznia 1983 r. dotyczący wykazu preparatów chemicznych przeznaczonych do dezynsekcji i deratyzacji oraz do szerokiego stosowania dla celów nieprzemysłowych/ stosowany w zakładzie, w którym pracował [...] zawiera w swoim składzie trójchloroetylen / CAS 79-01-6 /, który zgodnie z Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady / WE / nr 1272/2008 z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie klasyfikacji, oznakowania i pakowania substancji i mieszanin oraz Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 24 lipca 2012 r. w sprawie substancji chemicznych, ich mieszanin, czynników lub procesów technologicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym w środowisku pracy (Dz. U. 2012, Nr 147, poz.890 z dnia 3 sierpnia 2012r.) zaliczany jest do czynników rakotwórczych kategorii 2, natomiast przy ocenie narażenia zawodowego w odniesieniu do czynników o działaniu rakotwórczym uwzględnia się substancje i preparaty chemiczne zakwalifikowane do kategorii 1 czyli o udowodnionym działaniu rakotwórczym dla ludzi.

Dalej wskazano, że na podstawie m.in. oceny Instytutu Medycyny Pracy im. prof. [...] w [...] ustalono, iż nie ma podstaw do uznania, że [...] w trakcie pracy w Wytwórni Podkładów Strunobetonowych był narażony na działanie czynników rakotwórczych dla ludzi, zatem nie został spełniony podstawowy warunek uznania nowotworu za chorobę zawodową. Ponadto wskazano, że z danych literaturowych na temat rakotwórczego działania olejów wynika, że możliwe umiejscowienie nowotworów to: skóra (w tym moszna), układ pokarmowy (żołądek, jelito grube), natomiast brak danych potwierdzających zwiększone ryzyko zachorowania na nowotwory układu krwiotwórczego.

W odwołaniu od ww. decyzji, pełnomocnik [...] podniósł, że wykorzystywane obecnie substancje znacznie się różnią od tych używanych do produkcji podkładów strunobetonowych w latach sześćdziesiątych, siedemdziesiątych czy osiemdziesiątych, więc aktualne karty charakterystyki produktów nie powinny stanowić punktu odniesienia do oceny narażenia na występowanie i działanie czynników szkodliwych dla zdrowia występujących ponad dwie dekady wcześniej. Ponadto powoływane w uzasadnieniu decyzji pismo Małopolskiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...] z dnia [...] września 2014 r. odwołuje się w swojej treści nie do faktycznego składu chemicznego preparatu o nazwie "Pastylon" w latach narażenia na jego ekspozycję, (gdyż tego składu w tamtych latach nie ustalono), ale do informacji zawartej w piśmie PPIS w [...] z dnia 20 sierpnia 2014 r., iż w skład preparatu "Pastylon" wchodzi trójchloroetylen.

Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] października 2014r. nr [...]Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...].

Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny ustalił, że [...] był zatrudniony:

- od 1 października 1964 r. do 17 stycznia 1976 r. w Wytwórni Podkładów Strunobetonowych [...] jako betoniarz; obsługa wibratora do produkcji podkładów strunobetonowych, praca w narażeniu na hałas od 90 do 106 dBA,

- od 21 stycznia 1976 r. do 31 stycznia 1978 r. w [...] - zakład nie istnieje, brak informacji o warunkach pracy,

- od 2 lutego 1978 r. do 9 listopada 1979 r., od 4 lutego 1981 r. do 3 września 1985 r., od 9 października 1989 r. do 29 grudnia 1990 r. w PKP Wytwórni Podkładów [...]- zakład nie istnieje / przekształcał się - od 1 stycznia 1993 r. w Wytwórnię Podkładów Strunobetonowych Przedsiębiorstwo Państwowe, a następnie w roku 1995 w Wytwórnię Podkładów Strunobetonowych "[...]- od 30 czerwca 2004 r. zakład nie istnieje/.

W miejscu Wytwórni Podkładów Strunobetonowych "[...] tą samą działalność prowadzi: Wytwórnia Podkładów Strunobetonowych "[...], która nie jest następcą prawnym poprzednika.

Na podstawie dokumentacji uzyskanej z Archiwum Państwowego ustalono przebieg pracy i zakres czynności [...] w PKP Wytwórni Podkładów [...]:

- od 2 lutego 1978 r. do 9 listopada 1979 r. - operator suwnicy; obsługa suwnicy na hali produkcji podkładów strunobetonowych - praca przy wibratorze w narażeniu na hałas, którego wielkości kształtowała się w granicach od 96 do 103 dBA,

- od 4 lutego 1981 r. do 3 września 1985 r., od 9 października 1989 r. do 29 grudnia 1990 r. - kontroler jakości wyrobów; nadzór nad produkcją podkładów strunobetonowych /sprawdzanie: czyszczenia form, konserwacji form olejami, zbrojenia form, betonowania, jakości wyprodukowanych podkładów/ - ciągłe przebywanie na hali produkcyjnej, w narażeniu na hałas od 95 do 106 dBA. Nie występowała ekspozycja na promieniowanie jonizujące.

Obecny producent podkładów strunobetonowych: Wytwórnia Podkładów [...] "[...]. poinformował, że każdorazowo przed napełnieniem form za pomocą ręcznego rozpylacza pneumatycznego, nanosi się cienką warstwę oleju antyadhezyjnego Formex-2 na całą powierzchnię formy (producent: [...]). Producent w "Karcie charakterystyki substancji" zawarł informację, że w skład produktu nie wchodzą substancje ujęte w załączniku do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 3 lipca 2002 r. w sprawie wykazu substancji niebezpiecznych wraz z ich klasyfikacją (Dz. U. z 2002 r. Nr 129, poz. 1110) i w normalnych warunkach użytkowania olej i zawarte w nim dodatki nie stwarzają zagrożenia dla ludzi. Według oświadczenia [...] oraz przesłuchanych na tą okoliczność świadków - w czasie jego pracy do spryskiwania form stosowano mieszaninę oleju napędowego, oleju ceramicznego oraz oleju maszynowego. Karty charakterystyki ww. olejów wskazują, że olej napędowy i olej ceramiczny jest sklasyfikowany jako mieszanina o działaniu rakotwórczym kategorii 3.

W dalszej części uzasadnienia powołano się na zeznania świadka [...], który stwierdził, że podczas pracy stosowano w zakładzie produkt o nazwie "Pastylon" (który jak ustalił organ pierwszej instancji zaliczany jest do czynników rakotwórczych kat. 2, natomiast przy ocenie narażenia zawodowego w odniesieniu do czynników o działaniu rakotwórczym uwzględnia się substancje i preparaty chemiczne zakwalifikowane do kategorii 1 czyli o udowodnionym działaniu rakotwórczym dla ludzi.).

Następnie, organ powołał się na orzeczenie lekarskie nr [...] z [...] lipca 2011 r., wydane przez Małopolski Ośrodek Medycyny Pracy w [...] o braku podstaw do stwierdzenia u [...] ww. choroby zawodowej. Przytaczając fragment uzasadnienia ww. orzeczenia, w którym wskazano, że zgodnie z aktualnym stanem wiedzy medycznej można domniemywać o związku przyczynowo-skutkowym pomiędzy nowotworem - ostra białaczka szpikowa, a warunkami pracy zawodowej w przypadku udokumentowanego narażenia zawodowego na następujące czynniki rakotwórcze: benzen, butadien, promieniowane jonizujące. Analiza środowiskowa pracy przeprowadzona przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] wykazała brak w środowisku pracy [...] narażenia na takie czynniki.

W ocenie organu odwoławczego, powyższe wskazuje, że brak jest zatem podstaw do uznania związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy chorobą a warunkami pracy, co wynika z braku narażenia zawodowego na te uznane za rakotwórcze dla ludzi czynniki, które mogłyby indukować chorobę nowotworową stwierdzoną u [...].

W toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego, Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny skierował pismo z dnia 19 października 2011 r., znak: [...] do Małopolskiego Ośrodka Medycyny Pracy w celu zajęcia stanowiska w sprawie narażenia zawodowego [...] na olej napędowy i ewentualną weryfikację wydanego wcześniej orzeczenia lekarskiego.

Małopolski Ośrodek Medycyny Pracy zwrócił się do Instytutu Medycyny Pracy im. prof. [...] w Łodzi o ocenę prawdopodobieństwa, z jakim to przedstawione narażenie (kontakt zawodowy z olejem napędowym, który mógł zawierać śladowe ilości benzenu) mogło skutkować rozwojem schorzenia - ostrej białaczki szpikowej.

Pismem z dnia 30 stycznia 2012 r. (znak: [...]), ww. Instytut wyraził opinię na powyższy temat między innymi podając, że: "Z karty charakterystyki oleju napędowego wynika, że produkt został zakwalifikowany przez Międzynarodową Agencję Badań nad Rakiem (IARC), jako prawdopodobnie rakotwórczy dla ludzi (grupa 2A), również w polskim ustawodawstwie oleje napędowe są substancją prawdopodobnie rakotwórczą (śladowe, prawdopodobne ilości benzenu nie upoważniają do zmiany klasyfikacji oleju). Zatem nie ma podstaw do uznania, że [...] w trakcie pracy w Wytwórni Podkładów Strunobetonowych był narażony na działanie czynników rakotwórczych dla ludzi, zatem nie został spełniony podstawowy warunek uznania nowotworu za chorobę zawodową. Ponadto z danych literaturowych na temat rakotwórczego działania olejów wynika, że możliwe umiejscowienie nowotworów to: skóra (w tym moszna), układ pokarmowy (żołądek, jelito grube), natomiast brak danych potwierdzających zwiększone ryzyko zachorowania na nowotwory układu krwiotwórczego."

Ustosunkowując się do zapytania organu, Małopolski Ośrodek Medycyny Pracy w piśmie z dnia 18 września 2014 r. potrzymał treść orzeczenia o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej - nowotworu złośliwego powstałego w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy uznawanych za rakotwórcze dla ludzi - ostrej białaczki szpikowej.

W dalszej części uzasadnienia, wskazano, że zakwalifikowanie danej substancji jako czynnika o udowodnionym działaniu rakotwórczym dla ludzi jest dokonywane na podstawie analizy danych epidemiologicznych. Natomiast ocenę, jakie skutki zdrowotne może pociągać za sobą ekspozycja zawodowa na dany czynnik o udowodnionym działaniu rakotwórczym dla ludzi, dokonuje się na podstawie analizy szeregu danych, w tym:

- kryteriów szacowania ryzyka zdrowotnego dla poszczególnych czynników rakotwórczych, opracowywanych przez Zespól Ekspertów ds. Aktualizacji Wykazu Czynników Rakotwórczych, powołany w roku 1993 przy Instytucie Medycyny Pracy w Łodzi. Informacje te są publikowane cyklicznie w postaci monografii "Wytyczne szacowania ryzyka zdrowotnego dla czynników rakotwórczych",

- doniesień literatury światowej na temat szacowania ryzyka zdrowotnego dla czynników rakotwórczych, opracowywane przez Międzynarodową Agencję Badań nad Rakiem (IARC),

- cyklicznych szkoleń lekarzy orzekających w zakresie szacowania ryzyka zdrowotnego dla poszczególnych czynników rakotwórczych.

Dokonując oceny narażenia zawodowego i stwierdzono, że [...] nie pracował w ekspozycji zawodowej na czynniki uznane za rakotwórcze dla ludzi, dlatego nie można wiązać stwierdzonej choroby nowotworowej z warunkami pracy zawodowej.

Według organu odwoławczego, aktualna wiedza medyczna dotycząca ryzyka zdrowotnego przy narażeniu na olej napędowy zawierający śladowe ilości benzenu wskazuje, że jego działanie rakotwórcze w stosunku do skóry (w tym moszna), układu pokarmowego (żołądek, jelito grube), natomiast brak danych potwierdzających zwiększone ryzyko zachorowania na nowotwory układu krwiotwórczego. Lokalizacja narządowa opisanych powyżej nowotworów nie odpowiada lokalizacji choroby nowotworowej stwierdzonej u [...], co z kolei nie pozwala na uznanie związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rozpoznanym u zainteresowanego schorzeniem, a jego warunkami pracy.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł [...] zarzucając organowi brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy poprzez nie zwrócenie się o karty charakterystyki produktów ropopochodnych z lat kiedy następowała ekspozycja na te produkty oraz naruszenie przepisów postępowania poprzez odniesienie się do złożonego przez stronę wniosku dowodowego, oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co uchybia regułom proceduralnym sformułowanym w art. 7 i art. 75, 77 i 78 Kpa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylając decyzje organów obu instancji wskazał, że w rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości, że choroba zawodowa w postaci nowotworu złośliwego powstałego w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za rakotwórcze dla ludzi: ostrej białaczki szpikowej, została ujęta w wykazie chorób zawodowych pod poz. 17 załącznika do rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych.

Orzekające organy Inspekcji Sanitarnej stwierdziły, że brak jest związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rozpoznanym u skarżącego schorzeniem, a jego warunkami pracy.

Zdaniem składu orzekającego Sądu, stanowisko to jest przedwczesne i wynikło z nie rozpoznania wszystkich istotnych okoliczności dla treści rozstrzygnięcia. Organy przeprowadziły więc postępowanie ponownie z naruszeniem przepisów postępowania – artykułów 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. - dalej jako "Kpa"), w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy. Skoro dla stwierdzenia u pracownika choroby zawodowej wymagane jest, oprócz jej ujęcia w wykazie chorób zawodowych, wykazanie w sposób bezsporny lub z wysokim prawdopodobieństwem związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy wskazaną chorobą a pracą w narażeniu bądź brak tego związku, to w niniejszym przypadku, wbrew stanowisku organów, nie było wystarczających podstaw do zajęcia negatywnego dla skarżącego stanowiska. Trafnie podnosi pełnomocnik skarżącego, że najpierw, o ile to możliwe, należy ustalić skład chemiczny związków ropopochodnych z lat sześćdziesiątych, siedemdziesiątych i osiemdziesiątych, a więc z lat pracy skarżącego w narażeniu. W sytuacji, gdy skarżący oświadczył i potwierdzili to przesłuchani świadkowie, że podczas pracy do spryskiwania form stosowano wówczas mieszaninę olejów: napędowego, ceramicznego oraz maszynowego, to należało sięgnąć do kart charakterystyki tych olejów z tego okresu. Jest bowiem powszechnie wiadome, że olej napędowy to mieszanina węglowodorów parafinowych, naftenowych i aromatycznych, wydzielonych z ropy naftowej w procesach destylacyjnych, a więc zawierający różnego rodzaju związki. Podobnie oleje ceramiczne, to oleje mineralne będące mieszaninami ciekłych węglowodorów o długich łańcuchach węglowych i temperaturze wrzenia powyżej 300°C. Związki tego typu zawierają też oleje maszynowe. Bez ustalenia składu stosowanych w okresie narażenia olejów nie da się z dużym prawdopodobieństwem wykluczyć, że w skład ich nie wchodził jakiś związek węglowodorowy o działaniu rakotwórczym, który rozpylany pneumatycznie powodował zagrożenie dla zdrowia pracujących w środowisku pracy. Z różnych źródeł wiedzy wiadomym jest również, że etiologia stwierdzonej u skarżącego choroby – ostrej białaczki szpikowej – jest trudna do ustalenia, ale wśród czynników ryzyka, zwiększających prawdopodobieństwo zachorowania wymienia się między innymi benzen, który może wchodzić w skład oleju napędowego. Na tym etapie nie da się stwierdzić w jakich ilościach był on zawarty w oleju napędowym wchodzącym w skład mieszaniny służącej do spryskiwania form w środowisku pracy skarżącego. Wobec powyższego nie można było dojść do takich wniosków, jak to uczyniły orzekające organy, zwłaszcza, że w piśmie z dnia 9 października 2014 r. pełnomocnik skarżącego domagał się od organu pierwszej instancji, by w ponownym rozpatrzeniu sprawy ustalił skład wszystkich związków stosowanych przez skarżącego w środowisku pracy, w tym także preparatu o nazwie "Pastylon", gdyż znajdujące się w aktach charakterystyki tych produktów nie pochodzą z lat pracy skarżącego w narażeniu. Takie postępowanie orzekających organów, ignorujące istotna dla treści rozstrzygnięcia kwestię, są w ocenie Sądu naruszeniem nie tylko art. 7 i 77 § 1 Kpa, ale przede wszystkim 80 Kpa

Ważną kwestią jest też ustalenie, czy w procesie "natryskiwania" form urządzenie do tego służące nie nagrzewało się, co może, ale nie musi mieć znaczenia dla negatywnego wpływu niektórych związków ropopochodnych zawartych w stosowanych preparatach na zdrowie ludzkie.

Orzekające organy nie dokonały więc prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Uzasadnienie opinii jednostek orzeczniczych, podkreślające, że z uwagi na to, iż stosowane w środowisku skarżącego substancje to tylko związki prawdopodobnie rakotwórcze, a nie o udowodnionym działaniu, budzi z racji podniesionych wyżej wątpliwości. Jednostki orzecznicze nie wyjaśniły w sposób dostateczny i przekonywujący z jakich powodów wskazane substancje nie mogą i nie mogły mieć wpływu przy indywidualnych, osobniczych cechach organizmu na zdrowie skarżącego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł [...] zarzucając mu:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie t.j.: zastosowanie do oceny przebiegu postępowania prowadzonego przez organ administracji ustawy o substancjach i preparatach chemicznych z dnia 11 stycznia 2001r. (Dz.U. Nr 11, poz. 84), która weszła w życie w dniu 15 lutego 2015r., a zatem nie mogła być stosowana w okresie zatrudnienia [...],

2. naruszeniu przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, t.j.: art. 3 § 1 i 2 w związku z art. 141 § 4, 145 § 1 i 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 Kpa, polegające na wadliwej kontroli decyzji administracyjnej, w szczególności poprzez uznanie iż postępowanie organów w sprawie naruszało powołane przepisy Kpa, skutkiem czego było uchylenie decyzji.

Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnie Wojewódzki Inspektor Sanitarny podniósł, iż Sąd I instancji podzielając stanowisko strony co do konieczności tego, by "sięgnąć do kart charakterystyki tych olejów z tego okresu" dopuścił się naruszenia prawa zarówno materialnego jak i w konsekwencji procesowego. Skarżący kasacyjnie wskazał, iż karta charakterystyki substancji niebezpiecznej lub preparatu niebezpiecznego wprowadzona została zgodnie z art. 5 ustawa o substancjach i preparatach chemicznych z dnia 11 stycznia 2001 r. (Dz. U. Nr 11, poz. 84), która weszła w życie z dniem 15 lutego 2002r. Karta charakterystyki substancji niebezpiecznej lub preparatu niebezpiecznego, zwana "kartą charakterystyki", stanowi zbiór informacji o niebezpiecznych właściwościach substancji lub preparatu oraz zasadach i zaleceniach ich bezpiecznego stosowania. Analiza jej niewątpliwe stanowiłaby niezwykle cenny dowód, jednakże nie jest możliwa z tej prostej przyczyny, iż karty charakterystyki nie istniały w okresie zatrudnienia skarżącego. Nie pozostały także próbki substancji, które mogły być poddane analizie.

Ponadto przeprowadzone przez organy postępowanie dowodowe i analiza zgromadzonych dowodów były prawidłowe i nie wykazuje uchybień, które potencjalnie choćby mogłyby być usunięte w ponownie prowadzonym postępowaniu. W przypadkach takich jak rozpatrywany zarówno jednostki orzecznicze jak i organy administracji muszą opierać się na określonych domniemaniach i prawdopodobieństwie związku przyczynowo-skutkowego.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie konieczne jest, by w ponownym rozpatrzeniu sprawy organ ustalił skład wszystkich związków stosowanych przez skarżącego w środowisku pracy, w tym także preparatu o nazwie "Pastylon". Tymczasem organ ustalił, iż preparat o nazwie "Pastylon" /norma branżowa; BN-86 6759-06, nr rejestracyjny Tox-94/73 w Dzienniku Urzędowym nr 1 Ministra Zdrowia z dnia 20 stycznia 1983 r. dotyczący wykazu preparatów chemicznych przeznaczonych do dezynsekcji i deratyzacji oraz do szerokiego stosowania dla celów nieprzemysłowych zawiera w swoim składzie trójchloroetylen / CAS 79-01-6 /, który zgodnie z Rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady / WE / nr 1272/2008 z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie klasyfikacji, oznakowania i pakowania substancji i mieszanin oraz Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dn. 24 lipca 2012 r. w sprawie substancji chemicznych, ich mieszanin, czynników lub procesów technologicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym w środowisku pracy (Dz. U. 2012, nr 147, poz.890) zaliczany jest do czynników rakotwórczych kategorii 2, natomiast przy ocenie narażenia zawodowego w odniesieniu do czynników o działaniu rakotwórczym uwzględnia się substancje i preparaty chemiczne zakwalifikowane do kategorii 1 czyli o udowodnionym działaniu rakotwórczym dla ludzi. Z przyczyn obiektywnych (brak źródeł dowodowych) nie jest możliwe dokonanie bardziej precyzyjnych ustaleń. Ponownie należy podkreślić, iż organy administracji w sprawach chorób zawodowych wielokrotnie muszą opierać się na określonych domniemaniach i prawdopodobieństwie związku przyczynowo-skutkowego. Analiza taka została w przedmiotowej sprawie przeprowadzona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej jako "Ppsa" skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania.

Badając stosownie do treści art. 183 § 2 Ppsa zaistnienie, którejkolwiek z przesłanek nieważności, w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się takich naruszeń w rozpoznawanej sprawie.

Rozpoznając sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, iż za zasady należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa.

Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość pisemnych motywów wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie to nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wtedy, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia.

Powołany przepis określa elementy, z jakich powinno składać się uzasadnienie orzeczenia. Jest więc przepisem o charakterze formalnym. O jego naruszeniu można mówić przede wszystkim wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Na gruncie uchwały NSA z dnia 15 lutego 2010 r. II FPS 9/09 (publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) przyjmuje się, że przepis art. 141 § 4 Ppsa może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W orzecznictwie wskazuje się, iż uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis ten, normując treść uzasadnienia wyroku, stanowi na gruncie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odzwierciedlenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady budowania zaufania do organów państwa. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Motywy wyroku muszą być jasne i przekonujące, stanowić konsekwentną i logiczną całość (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 632/05, CBOSA).

W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, poza wzmianką w opisie stanu faktycznego, całkowicie przemilczał okoliczność, że sprawa była już przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej.

W tym miejscu wskazać należy, że stosownie do art. 153 Ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Konieczność uwzględnienia wiążących ocen prawnych i wskazań co do dalszego postępowania dotyczy zatem sprawy, w ramach której oceny te i wskazania zostały wyrażone. Zwrot "ocena prawna wyrażona w orzeczeniu wiąże ten sąd" oznacza zatem, że ilekroć dana konkretna sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy (zob. wyrok NSA z dnia 22 października 2014 r., II FSK 2472/12, LEX nr 1591744).

Z uwagi na treść art. 153 Ppsa Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę, które była już przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej nie może przemilczeć oceny i wskazań zawartych w tym orzeczeniu.

Z powyższych względów wskazać należy, że wyrokiem z dnia 29 stycznia 2014r., sygn. akt III SA/Kr 828/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi [...] uchylił decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że skarżący w czasie zatrudnienia "był narażony na szkodliwe działanie następujących czynników: olejów napędowego, ceramicznego oraz maszynowego. Jak wynika z protokołu przesłuchania świadka [...] z dnia 13 września 2012 r. skarżący miał kontakt z preparatem izolacyjnym o nazwie "Pastylon", który służył do uzbrojenia podkładów. Świadek wskazał również, że po kontroli PIP lub PIS nakazano używanie masek przeciwpyłowe. Natomiast z protokołu przesłuchania świadka [...] wynika, że w latach 1988-1990 nastąpiła zmiana procesu produkcyjnego produktów strunobetonowych. W obu technologiach w tym okresie stosowano środek antyadhezyjny do zraszania form do produkcji podkładów. Skoro obowiązujące przepisy prawa dotyczące chorób zawodowych wskazują, że nowotwór złośliwy może być uznany za chorobę zawodową, jeżeli powstał w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za rakotwórcze u ludzi, to podstawą postępowania diagnostyczno – orzeczniczego musi być ocena narażenia zawodowego. Przy ocenie narażenia zawodowego w odniesieniu do czynników o działaniu rakotwórczym uwzględnia się substancje i preparaty chemiczne zakwalifikowane do 1 kategorii na podstawie przepisów o substancjach i preparatach chemicznych, czynnikach i procesach technologicznych o działaniu rakotwórczym wymienione w przepisach wydanych na podstawie art. 222 § 3 Kodeksu pracy. Zatem w niniejszej sprawie niezbędne jest przeprowadzenie przez organ orzekający w sprawie postępowania dowodowego na okoliczność tego czy używany w zakładzie pracy środek hydroizolacyjny o nazwie "Pastylon" wykazuje działanie rakotwórcze. Za niewystarczającą należy uznać zapisek urzędowy Kierownika Sekcji Nadzoru Higieny Pracy stwierdzającą, że "Pastylon" to powłoka elektroizolacyjna. Taka informacja bowiem w ogóle nie jest przydatna do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Jak wynika z zeznań świadka [...] "Pastylon" jest substancją niebezpieczną o bardzo nieprzyjemnym zapachu. Po kontroli przeprowadzonej w zakładzie pracy nakazano używanie masek przeciwpyłowych w celu ochrony przed tą substancją. Z tego względu niezbędnym wydaje się odniesienie się przez organ orzekający w sprawie do tych twierdzeń, a także dokładne zbadanie i przeanalizowanie informacji o "Pastylonie" oraz sprawdzenie jego ewentualnego działania rakotwórczego.".

Z tak sformułowanych wskazań, co do dalszego postępowania wynika zakres działań jakie organ winien podjąć po zwrocie akt.

W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w żadnym zakresie nie odniósł się do kwestii czy organ rozpoznając sprawę ponownie wykonał wytyczne zawarte w wyroku z dnia 29 stycznia 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 828/13, a jedynie dokonał kontroli tak jakby sprawa była przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej po raz pierwszy. Przy czym wskazać należy, że w opisie stanu faktycznego sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w ślad za organem wskazał, że "wypełniając polecenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie - Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] zwrócił się do Małopolskiego Ośrodka Medycyny Pracy w Krakowie o wydanie opinii czy preparat izolacyjny o nazwie "Pastylon", w którego w skład wchodzi trójchloroetylen mógł mieć wpływ na wystąpienie u [...] nowotworu złośliwego powstałego w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za rakotwórcze u ludzi: ostrej białaczki szpikowej - wymienionej w póz. 17 wykazu chorób zawodowych i ewentualną zmianę orzeczenia lekarskiego".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie wyroku nie odnoszące się do poprzednio wydanego orzeczenia, a przede wszystkim nie ustosunkowujące się do kwestii wykonania wytycznych zawartych w tym wyroku, którym był związany Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie czyni zasadnym zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, ponieważ brak odniesienia się do powyższego czyni niemożliwym kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Należy mieć na uwadze, że kwestia oceny czy organy wykonały wytyczne zawarte w wyroku z dnia 29 stycznia 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 828/13 ma istotne znaczenie dla ustalenia naruszenia przez organy art. 7, art. 77 § 7 i art. 80 Kpa, których to naruszenie przez organ stanowiło podstawę wydania wyroku przez Sąd pierwszej instancji..

Ponadto zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 7 i art. 80 Kpa uznać należy za uzasadniony również z uwagi na fakt zawarcia w uzasadnieniu wyroku wytycznych, które są niemożliwe do wykonania. W zaskarżanym wyroku Sąd nakazał celem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy sięgnąć do kart charakterystyki olejów z lat sześćdziesiątych, siedemdziesiątych i osiemdziesiątych. Jednakże Sąd wydając powyższe wytyczne pominął okoliczność, że w okresie wskazanym w zaskarżonym wyroku nie sporządzano kart charakterystyki produktów. Słusznie skarżący kasacyjnie wskazał, iż obowiązek sporządzenia karty charakterystyki powstał po 15 lutego 2002 r. tj. po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 11 stycznia 2011r. o substancjach i preparatach chemicznych. Przed tym dniem natomiast istniał obowiązek stosowania etykiet, które stosowanie do rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 21 sierpnia 1997 r. w sprawie substancji chemicznych stwarzających zagrożenie dla zdrowia lub życia, winny zwierać nazwę lub nazwy chemiczne substancji, a w przypadku mieszaniny - nazwy chemiczne niebezpiecznych substancji wchodzących w jej skład.

Jednakże powyższe nie zmiana okoliczności, że w okresie pracy [...] nie było kart charakterystyki substancji, do których mógłby sięgnąć organ prowadząc ponownie postępowania i nie obowiązywało rozporządzenie z dnia 21 sierpnia 1997 r.

Natomiast za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie - zastosowanie do oceny przebiegu postępowania prowadzonego przez organ administracji ustawy o substancjach i preparatach chemicznych z dnia 11 stycznia 2001r. (Dz. U. Nr 11, poz. 84), która weszła w życie w dniu 15 lutego 2015r., a zatem nie mogła być stosowana w okresie zatrudnienia [...].

Należy także mieć na uwadze, że Wojewódzki Sąd Administracyjny pomimo, że błędnie nakazał sięgnięcie do kart charakterystyki substancji, to de facto nie stosował przepisów powyższej ustawy jak również nie dokonywał ich wykładni.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 Ppsa orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Na zasadzie art. 207 § 2 Ppsa odstąpiono od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego od [...], uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie.