Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 3310/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tym zakresie przekazano sprawę do ponownego rozpoznania WSA, w pozostałym zakresie oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 37 ust. 1 pkt 2, art 28 ust. 5
journal: Dz.U. 2016 poz 198
law: Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego - tekst jedn.
article: art. 90 ust. 3a
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia WSA del. Cezary Kosterna (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych Powiatu N. i Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 czerwca 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 2242/17 w sprawie ze skargi Powiatu N. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 19 października 2017 r., nr ST4.4750.291.2016.11.FRKG w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 1 i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. oddala skargę kasacyjną Powiatu N.; 2. zasądza od Powiatu N. na rzecz Ministra Finansów w kwocie 12 657 (dwanaście tysięcy sześćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Minister Finansów i Powiat N. wnieśli skargi kasacyjne na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Wyrok WSA w Warszawie z 7 czerwca 2018 r. sygn. akt V SA/WA 2242/17. Wyrokiem tym Sąd I instancji uchylił decyzję decyzja Ministra Rozwoju i Finansów z 19 października 2017 r., nr ST4.4750.291.2016.11.FRKG, którą utrzymano w mocy własną decyzję z 15 grudnia 2016 r., nr ST4.4750.291.2016.2.TLE, zobowiązującą do zwrotu nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012, w wysokości 2.203.632,00 zł w części utrzymującej w mocy decyzję z 15 grudnia 2016 r. ponad kwotę 1 292 356 zł , oddalił skargę w pozostałej części i zasądza od Ministra Finansów na rzecz Powiatu N. kwotę 20 000 zł (dwadzieścia tysięcy złotych) tytułem zwrotu części kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W związku z ustaleniami kontroli Urzędu Kontroli Skarbowej w Opolu przeprowadzonej wobec Powiatu N. w zakresie prawidłowości gospodarowania środkami publicznymi obejmującymi część oświatową subwencji ogólnej, w tym wykonywania obowiązków związanych z gromadzeniem danych stanowiących podstawę jej naliczenia na 2012 rok, Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w Opolu ustalił, że Powiat N. uzyskał część oświatową subwencji ogólnej na 2012 r. w kwocie wyższej od należnej o 2.203.632 zł, na skutek wprowadzenia do systemu informacji oświatowej, według stanu na dzień 30 września 2011 r., nieprawidłowych danych przez niektóre szkoły i placówki oświatowe prowadzone lub dotowane przez Powiat.

W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego wszczętego na skutek wyniku kontroli, Minister Rozwoju i Finansów - decyzją z 15 grudnia 2016 r. zobowiązał Powiat N. do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2012 r. w wysokości 2 203 632 zł.

Po zapoznaniu się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Rozwoju i Finansów decyzją 19 października 2017 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z 15 grudnia 2016 r.

W uzasadnieniu decyzji Organ wyjaśnił, że błędy w danych wykazanych przez Powiat w systemie informacji oświatowej, według stanu na dzień 30 września 2011 r., spowodowały zawyżenie liczby uczniów przeliczeniowych, uwzględnionej do wyliczenia wysokości otrzymanej części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2012. W wyniku błędnych danych wykazanych w systemie informacji oświatowej, wg stanu na dzień 30 września 2011 r. ustalono następujące nieprawidłowości takie jak:

- brak właściwych orzeczeń o niepełnosprawności uczniów wymagających specjalnego nauczania;

- zawyżenie liczby uczniów klas sportowych;

- niezasadne uwzględnienie uczniów, których skreślono z listy uczniów lub którzy nie uczęszczali do szkól od początku roku szkolnego.

Wreszcie w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym A (MOW) w N. liczba wychowanków przeliczonych wagą P34 została zawyżona zdaniem Organu o 19 wychowanków, a w Niepublicznej Zasadniczej Szkole Zawodowej A w N. przy MOW w N. liczba uczniów ogółem oraz liczba uczniów przeliczonych wagą P2, P7, P8, P40 została zawyżona o 19 uczniów, którzy :

• 12 wychowanków nigdy nie przybyło (nie zostało doprowadzonych) do MOW i nie było uczniami Niepublicznej Zasadniczej Szkoły Zawodowej A w N.,

• 1 wychowanek nie powinien przebywać w ośrodku, gdyż Sąd Rejonowy w Pułtusku postanowieniem z 31 sierpnia 2011 r. sygn. akt III Now 107/10 uchylił postanowienie Sądu Rejonowego w Pułtusku nakładające środek wychowawczy w postaci umieszczenia w młodzieżowym ośrodku wychowawczym,

• trzech wychowanków (uczniów) przybyło do ośrodka (szkoły) po dniu sprawozdawczym, czyli po 30 września 2011 r.;

• trzech wychowanków (uczniów) przybyło do MOW we wrześniu 2011 r. i w tym samym dniu lub po kilku dniach uciekło z ośrodka i nigdy nie zostali doprowadzeni do ośrodka. Na dzień 30 września 2011 r. nie przebywali więc w ośrodku, nie korzystali w nim z wyżywienia i zakwaterowania.

Organ wyjaśnił, odnosząc się do kwestii zawyżenia liczby wychowanków młodzieżowego ośrodka wychowawczego przeliczonych wagą P34, że nie chodzi o definicję wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego i ustalenie liczby osób uznanych za wychowanków, ale o prawidłowe ustalenie - według stanu na dzień 30 września 2011 r. - m.in. liczby wychowanków korzystających z zakwaterowania w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym A w N. oraz Niepublicznym Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym A w N., a w związku z tym liczby uczniów/wychowanków przeliczonych odpowiednimi wagami przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2012. Brak było podstaw do wykazania w systemie informacji oświatowej, wg stanu na dzień 30 września 2011 r., nieletnich skierowanych do młodzieżowego ośrodka wychowawczego, a nie doprowadzonych do placówki do dnia 30 września 2011 r.

Podsumowując Minister wskazał, że liczba uczniów przeliczeniowych została zawyżona o 445,8605, a nienależnie uzyskana kwota części oświatowej subwencji ogólnej wynosi 2 203,632 zł i stosownie do art. 37 ust. 3 pkt 2 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 198, zezmianami, dalej: "u.d.j.s.t." podlega zwrotowi.

Powiat N. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w związku z § 4 ust. 4 w związku z § 6 ust. 1 i § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 26 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym oraz młodzieżowym ośrodku socjoterapii (Dz.U. Nr 178, poz. 1833, z późn. zm.), poprzez przyjęcie, że Powiat N. jest zobowiązany do zwrotu części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012, podczas gdy przedmiotowa subwencja była zgodna z przepisami ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty, wobec czego nie zachodzą przesłanki umożliwiające Ministrowi Rozwoju i Finansów domaganie się zwrotu wypłaconej w tym zakresie części subwencji, tym samym Organ nieprawidłowo ustalił, że w systemie informacji oświatowej według danych na dzień 30 września 2011 r. błędnie ujęto w wadze P34 19 wychowanków i uczniów Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego A w N., oraz że błędnie ujęto w wadze P34 11 wychowanków Niepublicznego Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego A oraz 11 uczniów w wagach: P2, P26 i P40 w Niepublicznym Gimnazjum Specjalnym dla Dziewcząt przy Niepublicznym Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym A w N.,

b) art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, poprzez przyjęcie, że Powiat N. zawyżył 17 uczniów w wadze P11 w II Liceum Ogólnokształcącym wchodzącym w skład Zespołu Szkół Rolniczych w N.,

c) art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w związku z § 25 a ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 30 kwietnia 2007 r. w sprawie warunków i sposobu oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów i słuchaczy oraz przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów w szkołach publicznych (Dz.U. Nr 83, poz. 562, z późn. zm.), poprzez jego niezastosowanie i nieprawidłowe przyjęcie, ze Powiat N. błędnie zawyżył 5 uczniów w wagach: P7, P8 i P40 w Społecznej Zasadniczej Szkole Zawodowej dla Dorosłych STO wchodzącej w skład Zespołu Szkół Społecznych dla Dorosłych w N.,

d) art. 1 pkt 5 i 5a w związku z art. 71b ust. 1 ustawy o systemie oświaty, poprzez uznanie, że Powiat N. zawyżył nienależne, kwotę części oświatowej subwencji ogólnej za 2012 r. poprzez wykazanie w systemie informacji oświatowej uczniów nieposiadających orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego, podczas gdy wskazani uczniowie byli w rzeczywistości osobami niepełnosprawnymi lub wymagali kształcenia specjalnego z uwagi na niedostosowanie społeczne, wobec czego powinni oni zostać uwzględnieni jako osoby wymagające kształcenia specjalnego przy ustalaniu ostatecznej kwoty subwencji ogólnej dla Powiatu N. za 2012 r.,

2. przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 7 kpa. - poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i załatwienie sprawy w sposób niezgodny z zasadą prawdy obiektywnej,

b) art. 8 kpa. - poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej,

c) art. 11 kpa - poprzez niewyjaśnienie Stronie w sposób właściwy przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy,

d) art. 77 § 1 kpa — poprzez zebranie i ocenę materiału dowodowego w sposób nieobiektywny, nie wyczerpujący,

e) art. 80 kpa - poprzez zebranie i ocenę materiału dowodowego w sposób noszący znamiona dowolności, a nie swobody,

f) art. 107 § 3 kpa - poprzez naruszenie przepisów dotyczących uzasadnienia decyzji.

W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadniając wyrok przytoczył treść art. 37 ust. 1 u.d.j.s.t. Zdaniem Sądu I instancji Organ nie powinien kwestionować umieszczenia w SIO uczniów posiadających ważne skierowanie do młodzieżowego ośrodka wychowawczego, ale na dzień 30.09.2010 r. tam faktycznie nieprzebywających – w okolicznościach niniejszej sprawy albo tam jeszcze nie doprowadzonych albo którzy z ośrodka uciekli. WSA zaakceptował ustalenia Ministra i pogląd prawny w pozostałym zakresie.

WSA wskazał, że podział części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2012 między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, został dokonany przez Ministra Edukacji Narodowej zgodnie z art. 28 ust. 5 u.d.j.s.t., tzn. według algorytmu określonego w załączniku do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 20 grudnia 2011 roku w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2011 (Dz.U. nr 288, poz. 1693). Algorytm przewidywał m.in. odrębne wagi P2, P3,P4, P26, P28 przy których mogli być uwzględnieni jedynie uczniowie, wykazani w systemie informacji oświatowej, według stanu na dzień 30 września 2010 roku, którzy posiadali orzeczenia poradni psychologiczno-pedagogicznych o potrzebie kształcenia specjalnego, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572, z późn. zm.). WSA przyznał rację Organowi, że podstawę do wykazywania uczniów objętych kształceniem specjalnym w systemie informacji oświatowej, według stanu na dzień 30 września 2011 r., a następnie uwzględnienia przy naliczaniu części oświatowej na rok 2012, stanowiły orzeczenia publicznej poradni psychologiczno-pedagogicznej, w tym poradni specjalistycznej, o potrzebie kształcenia specjalnego zgodnie z rodzajem niepełnosprawności określonej w orzeczeniu wymagającej stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy.

W związku z tym, że część oświatowa subwencji ogólnej ustalana jest na podstawie danych według stanu na dzień 30 września 2011 r., warunków do uwzględnienia przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej nie spełniali uczniowie, którzy według stanu na dzień 30 września 2011 r. nie posiadali aktualnych orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego. WSA wskazał, że zgodnie z art. 71b ust 1 ustawy o systemie oświaty, kształceniem specjalnym obejmuje się dzieci i młodzież, o których mowa w art. 1 pkt 5 i 5a tej ustawy, wymagające stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy. Przepis art. 71b ust. 3 tej ustawy stanowi że, opinie o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka oraz orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, albo indywidualnego obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego i indywidualnego nauczania, a także o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, organizowanych zgodnie z odrębnymi przepisami wydają zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w tym w poradniach specjalistycznych. Na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 71b ust. 6 ustawy o systemie oświaty, Minister Edukacji Narodowej wydał rozporządzenie z dnia 18 września 2008 r., w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych ( Dz.U. z 2008 Nr. 173 poz.1072, dalej: rozporządzenie z dnia 18 września 2008r.), w którym między innymi zostały określone wzory orzeczeń. Ustalony wzór orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego wymagał, by zespół orzekający określił z uwagi na jaki rodzaj zaburzeń i odchyleń rozwojowych dziecka, wymagających stosowania specjalnej nauki i metod pracy zachodzi potrzeba kształcenia specjalnego. Zespoły orzekające mogły więc wskazać jako przyczynę uzasadniającą kształcenie specjalne niepełnosprawność sprzężoną lub dwie niepełnosprawności, z których każda wymagała specjalnej organizacji nauki i odrębnych metod pracy dydaktycznej dostosowanych do indywidualnych potrzeb i możliwości psychofizycznych ucznia. Rodzaje niepełnosprawności zostały wymienione również w § 2 ust. 1 pkt 1- 8 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 18 stycznia 2005r. w sprawie określenia warunków organizowania kształcenia, wychowania i opieki dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych oraz niedostosowanych społecznie w specjalnych przedszkolach, szkołach i oddziałach oraz w ośrodkach (Dz. U. nr 19, poz. 166). W pkt 9 tego przepisu wymieniono sprzężone niepełnosprawności. Wymienione w tym przepisie niepełnosprawności pokrywają się z niepełnosprawnościami wskazanymi w art. 3 pkt 18 ustawy o systemie oświaty. Konsekwencją uregulowań dotyczących kształcenia specjalnego są zapisy przyjęte w algorytmie podziału części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2012, stanowiącym załącznik do rozporządzenia z dnia 20 grudnia 2011r. Zgodnie z opisem wag P2 do P6, P28, P36 i P38, przy tej wadze mogli być uwzględnieni jedynie uczniowie, którzy posiadali orzeczenia o których mowa w art. 71b ust. 3 uso. umysłowego. W konsekwencji za prawidłowe należy uznać działanie organów, że podstawą zaliczenia do określonej grupy niepełnosprawności jest wyłącznie orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, określające formy tego kształcenia z uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności czy zaburzenia. Żaden inny dowód – poza tym orzeczeniem – nie uprawnia jednostki samorządu terytorialnego do uzyskania dopłat subwencyjnych objętego sporną w sprawie wagą, z tytułu kształcenia uczniów niepełnosprawnych. W przypadku braku właściwego orzeczenia zespołu orzekającego działającego w poradni psychologiczno-pedagogicznej nie było możliwe zaliczenie ucznia do wyżej wymienionych wag.

Odnośnie przeliczenia wagą P11-0,20 uczniów klas sportowych WSA zauważył, że Organ ostatecznie uznał pogląd prezentowany przez stronę skarżącą – na podstawie stanowiska MEN – iż klasa sportowa utworzona prawidłowo zachowuje status do końca etapu nauczania niezależnie od liczebności. Jednak w oparciu o ustalony stan faktyczny – zdaniem WSA - nie ulega wątpliwości, że uczniowie powyższej klasy zostali przeliczeni wagą P11 z naruszeniem zasad wynikających z rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 20 lutego 2004 r. w sprawie warunków i trybu przyjmowania uczniów do szkół publicznych oraz przechodzenia z jednych typów szkół do innych ( Dz. U. nr 26 poz. 232 ze zm.). Zgodnie z § 12 kandydaci do szkół i klas sportowych oraz szkół mistrzostwa sportowego powinni posiadać:

1) bardzo dobry stan zdrowia, potwierdzony zaświadczeniem lekarskim wydanym przez lekarza specjalistę w dziedzinie medycyny sportowej lub innego uprawnionego lekarza, zgodnie z odrębnymi przepisami;

2) zaliczenie prób sprawności fizycznej, ustalonych przez szkolną komisję rekrutacyjno-kwalifikacyjną, o której mowa w § 17 ust. 1, lub trenera albo instruktora, o którym mowa w ust. 3, a w przypadku kandydatów do szkół mistrzostwa sportowego - zaliczenie prób sprawności fizycznej zatwierdzonych przez polskie związki sportowe współpracujące z daną szkołą;

3) pisemną zgodę rodziców (prawnych opiekunów).

Ustalenia kontroli w sposób jednoznaczny wykazały braki w dokumentacji, których w sposób poprawny i wiarygodny nie można sanować w okresie późniejszym . WSA zaakceptował stanowisko organu, że wyżej wymienione dokumenty szkoła powinna posiadać przy przyjmowaniu ucznia do klasy sportowej.

Odnosząc się do zagadnienia przeliczenie wagą P11 17 uczniów zespołu Szkół Rolniczych w N., gdzie Organ uznał zawyżenie w tej grupie liczby uczniów o 17, WSA wskazał na wydane na podstawie art. 9 ust. 5 ustawy o systemie oświaty

obowiązujące w okresie objętym przedmiotową sprawą - rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie warunków tworzenia, organizacji oraz działania klas i szkół sportowych oraz szkół mistrzostwa sportowego (Dz.U. Nr 126, poz. 1078). Zgodnie z przepisami tego rozporządzenia, klasami sportowymi są oddziały, w których prowadzone jest szkolenie sportowe w jednej lub kilku dyscyplinach sportu, w kolejnych co najmniej trzech klasach danego typu szkoły, dla co najmniej 20 uczniów w oddziale.

W ocenie Sądu I instancji Organ w sposób prawidłowy poczynił ustalenia i zakwestionował wpisanie do SIO 5 uczniów w Społecznej Zasadniczej Szkole Zawodowej dla Dorosłych. Brak było podstaw do wykazywania ich w SIO , skoro nie otrzymali promocji do następnej klasy i nie uczestniczyli w zajęciach we wrześniu 2010r.

Sąd I instancji zakwestionował stanowisko Ministra co do nieuznania zasadności przyznania dotacji dla nieletnich skierowanych do młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy w dniu 30.09.2011 r. (z różnych przyczyn) nie przebywali w tych ośrodkach. WSA zwrócił uwagę na użyte w ustawie o systemie oświaty określenie "wychowanek", które to pojęcie nie zostało zdefiniowane w tej ustawie. Sąd I instancji nawiązał do językowego znaczenia słowa "wychowanek". Zauważył, że umieszczenie nieletniego w młodzieżowym ośrodku wychowawczym następuje na podstawie orzeczenia sądu rodzinnego, jeżeli zachodzi potrzeba zapewnienia nieletniemu opieki wychowawczej. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym (Dz. U. Nr 178, poz. 1833 ze zm.; dalej rozporządzenie MENiS z 26 lipca 2004 r.) w ośrodku dla każdego nieletniego opracowuje się i realizuje indywidualny program resocjalizacyjny lub terapeutyczny. Nieletniemu umieszczonemu w ośrodku zapewnia się warunki niezbędne do nauki, wychowania, resocjalizacji i terapii, w tym warunki bezpiecznego pobytu (§ 6 ust. 1 rozporządzenia). Z kolei całodobowa placówka opiekuńczo-wychowawcza zapewnia nieletniemu wychowankowi tej placówki podczas pobytu w ośrodku pokrycie kosztów wyżywienia oraz zaopatrzenia nieletniego wychowanka w odzież, obuwie, środki czystości i środki higieny osobistej oraz leki, okulary, podręczniki i pomoce szkolne, a także kieszonkowe (§ 6 ust. 2 rozporządzenia). Zdaniem WSA wymieniony zakres obowiązków ośrodka wobec wychowanka prowadzi do wniosku, że ośrodek przejmuje wykonywanie zadań, które składają się na wychowanie rozumiane jako całokształt zabiegów mających na celu ukształtowanie człowieka. Dalej WSA wskazał na regulacje zawarte w rozporządzeniach MENiS z 26 lipca 2004 r. i z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji (Dz. U. Nr 23, poz. 225 ze zm.; dalej rozporządzenie MENiS z 19 lutego 2002 r.). Z § 6 ust. 3 tego rozporządzenia wynika, że wpisów w księdze uczniów dokonuje się chronologicznie według daty rozpoczęcia nauki w danej szkole. Prawodawca w tym przypadku dostrzegł potrzebę rozróżnienia przyjęcia do szkoły i rozpoczęcia nauki i wpisywania do księgi uczniów tylko tych osób, które rozpoczęły naukę w danej szkole. Tego rodzaju zmiany nie zostały wprowadzone w regulacji dotyczącej prowadzenia księgi wychowanków, z czego można wnosić, że prawodawca nie łączy przyjęcia wychowanka do ośrodka z jego przybyciem. Dyrektor ośrodka, zgodnie z § 3 ust. 6 rozporządzenia MENiS z dnia 26 lipca 2004 r., wraz ze skierowaniem otrzymuje pełną dokumentację dotyczącą nieletniego i ma obowiązek zapewnienia nieletniemu miejsca w ośrodku (§ 4 ust. 4 rozporządzenia MENiS z dnia 26 lipca 2004 r.). Z przytoczonych regulacji wynika, że dyrektor ośrodka nie może odmówić przyjęcia nieletniego, zaś od chwili skierowania nieletniego do ośrodka na dyrektorze spoczywają określone obowiązki. Z uwagi na to, że data przybycia nieletniego do ośrodka nie jest znana, obowiązki wymienione w § 5 i § 6 rozporządzenia MENiS z dnia 26 lipca 2004 r. aktualizują się od chwili doręczenia dyrektorowi ośrodka skierowania wraz z dokumentacją, o której mowa w § 3 ust. 6 tego rozporządzenia. Dalej WSA zauważył, że zgodnie z art. 90 ust. 3d u.s.o. dotacje, o których mowa w art. 90 ust. 1a-3b u.s.o. są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej i mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki. Uwzględniając podmiotowo-celowy charakter dotacji, należy zauważyć, że finansowanie wydatków związanych z rezerwacją miejsca dla skierowanego do ośrodka nieletniego mieści się w pojęciu realizacji zadań placówki, o których mowa w art. 90 ust. 3d u.s.o. Konkludując WSA uznał, że brak jest uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że w przypadku gdy ośrodek realizuje ustawowe zadania w okresie oczekiwania na przybycie wychowanka, nie powinien otrzymywać dotacji w wysokości uwzględniającej także tego wychowanka, który został skierowany do ośrodka przez właściwego starostę, w okresie od daty otrzymania przez kierownika ośrodka, za pośrednictwem poczty, skierowania nieletniego do ośrodka do przekazania przez dyrektora ośrodka informacji o niedoprowadzeniu wychowanka do ośrodka.

Przyjmując powyższe założenia WSA uznał na podstawie pisma M. D. – Podsekretarza Stanu w MEN z 4.11.2016 r.( k 41,42 akt adm. ), że gdyby przyjąć prawidłowość umieszczenia w SIO uczniów skierowanych do młodzieżowych ośrodków, dla których w dniu 30.09.2011 r. istnieją ważne skierowania, ale którzy fizycznie w tych ośrodkach w tym dniu nie przebywali, to subwencja przypadająca do zwrotu wyniosłaby 190.569,44 zł i obejmowałaby zawyżenie o 38,5579 uczniów przeliczeniowych. Dlatego też Sąd i instancji uznał za uzasadnione uchylenie zaskarżonej decyzji ponad tę kwotę, której wyliczenie nie jest przez strony kwestionowane.

Minister ponownie rozpoznając sprawę, powinien wziąć pod uwagę wykładnię prawa zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku, a także rozważyć prawidłowość obliczenia wysokości kosztów placówek młodzieżowych ośrodków wychowawczych ponoszonych za "pozostawanie w gotowości" do przyjęcia wychowanka posiadającego wskazanie i skierowanie do tej placówki. Rzeczą tego organu powinna być analiza materiału dowodowego zebranego dotychczas w sprawie pod kątem ustalenia tego, czy wysokość tych kosztów powinna być taka sama jak za faktyczny pobyt wychowanków, którzy fizycznie przebywają w ośrodku, czy też niższa ( por. cytowane wyżej orzeczenia NSA ).

Z powyższych względów na zasadzie art. 145 § 1 lit a ppsa Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzje wydaną w I instancji ponad kwotę 1.292.356 zł . W pozostałej części skarga

Minister Rozwoju i Finansów zaskarżył omówiony wyrok w części dotyczącej uchylenia decyzji Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 19 października 2017 r w części utrzymującej w mocy decyzję z dnia 15 grudnia 2016 r. znak: ST4.4750.291.2016.2.TLE, zobowiązującą Powiat N. do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012 w wysokości 2 203 632 zł, ponad kwotę 1 292 356 zł.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 ppsa - naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526, z poźn. zm., dalej: ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego lun u.d.j.s.t.), w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012 (Dz.U. Nr 288, poz. 1693, z poźn.| zm.), dalej: rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012, oraz ust. 2 pkt 5 załącznika do tego rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na odejściu przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy w zaskarżonym zakresie od jej istoty, wynikającej z ww. art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, który stanowił podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia, a dotyczącej ustalenia wysokości nienależnie uzyskanej przez Powiat N. kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 201|2, w świetle przepisów ww. załącznika do rozporządzenia Ministra Edukacji | Narodowej w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012, a skupienie się na niewpisującym się w zakres merytoryczny tej sprawy aspekcie - definicji wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego, podczas, gdy zgodnie z zawartym w ust. 2 pkt 5 ww. załącznika do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012, opisem wagi P34, do naliczenia części oświatowej subwencji ogólnej przyjmuje się dane o liczbie wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach;

2) art. 28 ust. 5 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012 oraz ust. 2 pkt 5 i ust. 9 załącznika do tego rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że w algorytmie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2012, przy wadze P34, dedykowanej wychowankom młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach, należało uwzględniać także nieletnich, którzy zostali skierowani do tych placówek, ale do dnia sprawozdawczego, tj. dnia 30 września 2011 r., jeszcze do nich nie przybyli/zostali doprowadzeni, podczas gdy tacy nieletni nie powinni być uwzględnieni przy ww. wadze P34;

3) art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w związku z ust. 2 pkt 5 załącznika do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012 oraz przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 26 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym oraz młodzieżowym ośrodku socjoterapii (Dz.U. Nr 178, poz. 1833, z poźn. zm.), poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że otrzymanie przez młodzieżowy ośrodek wychowawczy skierowania nieletniego do tej placówki sprawia, że taki nieletni nabywa status wychowanka tego młodzieżowego ośrodka wychowawczego - ośrodek rezerwuje dla niego miejsce, na które nie może przyjąć innego nieletniego - i w związku z tym, powinien być uwzględniany przy naliczaniu należnej jednostce samorządu terytorialnego prowadzącej/dotującej ośrodek, części oświatowej subwencji ogólnej, podczas gdy z opisu wagi P34 jednoznacznie wynika, że do wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej uwzględnia się wychowanków młodzieżowych ośrodków

wychowawczych korzystających z zakwaterowania, a nie skierowanych czy zarezerwowane dla nich miejsca;

4) art. 37 ust. 1 pkt 2 i art. 28 ust. 5 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego poprzez uwzględnienie w podstawie materialnoprawnej wyroku w części zaskarżonej § 15 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 2 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach (Dz.U. poz, 1872) oraz art. 16 pkt 5 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej (Dz.U. z 2017 r. poz. 2159, z poźn. zm.) - wprowadzających od dnia 1 stycznia 2017 r. odpowiednio definicję wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego oraz obowiązek wykazywania w systemie informacji oświatowej nieletnich skierowanych do młodzieżowych ośrodków wychowawczych, które z uwagi na ich późniejsze wejście w życie nie mają zastosowania w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy;

5) art. 90 ust. 3a i 3d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm., dalej: ustawa o systemie oświaty lub uso) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wskutek błędnej subsumcji w sytuacji, gdy analizowany stan faktyczny nie uprawniał podporządkowania go wskazanym normom prawa oraz przepisy te nie były podstawą orzekania organu administracji i nie miały zastosowania w przedmiotowej sprawie z uwagi na to, że dotyczą dotacji udzielanych niepublicznym placówkom oświatowym z budżetu jednostek samorządu terytorialnego, a stan faktyczny w sprawie i kontrolowana decyzja Ministra Rozwoju i Finansów dotyczy części oświatowej subwencji ogólnej udzielanej jednostkom samorządu terytorialnego z budżetu państwa;

6) rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym (Dz.U. Nr 296, poz. 1755), poprzez uwzględnienie przepisów tego rozporządzenia| w podstawie materialnoprawnej wyroku w części zaskarżonej, w sytuacji, gdy stan faktyczny analizowanej sprawy podlegał ocenie na dzień 30 września 2011 r., a ww. rozporządzenie weszło w życie z dniem 31 grudnia 2011 r;

2. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 ppsa - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 §1 pkt 1 lit. a ppsa w związku z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, poprzez uchylenie decyzji Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 19 października 2017 r. znak: ST4.4750.291.2016.11.FRKG w części utrzymującej w mocy decyzję z dnia 15 grudnia 2016 r. znak: ST4.4750.291.2016.2.TLE, zobowiązującą Powiat N. do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części i oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012 w wysokości 2 203 632 zł ponad kwotę 1 292 356 zł, co nie znajduje uzasadnienia w żadnym dokumencie znajdującym się w aktach administracyjnych przedmiotowej sprawy, a Sąd w uzasadnieniu wyroku nie wyjaśnił w jaki sposób ustalił tę kwotę;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa poprzez wskazanie tego przepisu jako podstawy uchylenia decyzji Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 19 października 2017 r. znak: ST4.4750.291.2016.ll.FRKG, w sytuacji niewskazania, naruszenie których przepisów prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy;

3) art. 141 § 4 zdanie pierwsze ppsa polegające na braku uzasadnienia zaskarżonej części wyroku w zakresie podstaw prawnych badanego zagadnienia i z rozstrzygnięcia organu administracji, obejmującego zasady uwzględniania danych o wychowankach młodzieżowych ośrodków wychowawczych w kalkulacji należnej jednostce samorządu terytorialnego części oświatowej subwencji ogólnej oraz ich wyjaśnienia w powiązaniu z całokształtem stanu faktycznego sprawy, a skupienie się na definicji wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego dla potrzeb wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2012, błędnie uznanej za istotny problem w przedmiotowej

sprawie zwrotu przez Powiat N. nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012, w zakresie uwzględniania w kalkulacji tej subwencji danych o wychowankach młodzieżowych ośrodków wychowawczych;

4) art. 141 § 4 zdanie drugie ppsa, polegające na zawarciu w uzasadnieniu wyroku - wobec uchylenia w części decyzji Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 19 października 2017 r. znak: ST4.4750.291.2016.11.FRKG - wskazania co do dalszego postępowania Ministra Finansów, nieodpowiadającego obowiązującym przepisom prawa, poprzez zalecenie rozważenia prawidłowości obliczenia wysokości kosztów młodzieżowego ośrodka wychowawczego pozostawania w gotowości na przyjęcie wychowanka posiadającego wskazanie i skierowanie do tej placówki, podczas gdy zagadnienie to nie ma żadnego znaczenia przy kalkulacji należnej jednostce samorządu terytorialnego części oświatowej subwencji ogólnej, która nie jest naliczana na podstawie kosztów ponoszonych przez szkoły i placówki oświatowe, a tym samym - nie może być objęte zakresem przedmiotowym sprawy zwrotu przez Powiat N. nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012,

Podnosząc te zarzuty, skarżący kasacyjnie Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części zaskarżonej i oddalenie skargi Powiatu N. w tym zakresie, ewentualnie - na podstawie art. 185 § 1 ppsa - uchylenie zaskarżonego wyroku w części zaskarżonej i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wniósł te z o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Powiat N. zaskarżył omówiony wyrok w części utrzymującej w mocy decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 15 grudnia 2016 r. ponad kwotę 1.292.356 zł, a w pozostałej części skargę oddalający, to jest co do kwoty 2.013.062,56 zł. Skargę kasacyjną oparł na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, które

mogło mieć istoty wpływ na wynik sprawy zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji z dnia 15 grudnia 2016 r. ponad kwotę 190.569,44 (słownie: sto dziewięćdziesiąt tysięcy pięćset sześćdziesiąt dziewięć złotych) złotych pomimo, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego tj. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w zw. z § 4 ust.4 w zw. z § 6 ust. 1 i § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Edukacji i Narodowej i Sportu w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym oraz młodzieżowym ośrodku socjoterapii (Dz. U. z 2004 r. Nr 178, poz. 1833).

Podnosząc ten zarzut, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zrzekł się przeprowadzenia rozprawy celem rozpoznania skargi.

Minister Finansów w odpowiedzi na skargę kasacyjną Powiatu N. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz Ministra zwrotu kosztów postepowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020r., poz. 1842 dalej: "ustawa COVID") oraz zarządzenia Przewodniczącej Wydziału, o czym strony zostały powiadomione. Zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ustawy COVID w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, z przyczyn określonych w § 2 powołanego artykułu. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności postępowania przewidziane w art. 183 § 2 pkt 1-6 ppsa, kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadzała się do oceny, czy narusza on przepisy wskazane zarzutach postawionych Sądowi I instancji w stopniu wskazującym na konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku.

Rozpoznając niniejszą sprawę według przedstawionej zasady związania granicami skargi kasacyjnej skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że skarga kasacyjna Ministra Finansów zasługiwała na uwzględnienie.

Odnosząc się do tej skargi kasacyjnej należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutów prawa materialnego. Wszystkie te zarzuty dotyczą w istocie jednej kwestii, to jest: czy subwencja jest udzielana do wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy we właściwym trybie zostali skierowani do tych ośrodków, nawet jeśli się w nich nie stawili czy nie przebywają w okresie sprawozdawczym. skierowania nieletniego do tej placówki sprawia, że taki nieletni nabywa status wychowanka tego młodzieżowego ośrodka wychowawczego. Zastosowania art. 28 ust. 5 u.d.j.s.t. regulującego ogólne zasady podziału subwencji ogólnej i ich przeznaczenie oraz art. 37 ust. 1 pt 2 u.d.j.s.t. stanowiącego o obowiązku zwrotu nienależnej kwoty subwencji ma charakter wtórny do zagadnienia, za jaki okres przysługuje subwencja na wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych.

Stanowisko Sądu I instancji co do tego, że za wychowanka należy uznać osobę skierowaną do młodzieżowego ośrodka wychowawczego bez względu na to, czy w ośrodku tym przebywają, czy też nie zostali jeszcze do niego doprowadzeni lub ośrodek opuścili nie jest prawidłowe. Należy zauważyć, że co do subwencji na rok 2011 obowiązywało rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z 16 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2011 (Dz. U. z 201o r. Nr 249 poz. 1659), a co do subwencji na rok 2012 obowiązywało rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z 20 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012 (Dz.U. z 2011 r. Nr. 288 poz. 1693). W obu tych rozporządzeniach wagę P34 = 11 przyznano dla wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach (waga P34 wyklucza się z wagami P29 i P30) - N34,i. Stanowisko Sądu I instancji zostało oparte na wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach II GSK 692/15 i II GSK 2125/17. Stanowiska tego Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę nie podziela. Za trafne uznać należy zarzuty niewłaściwego zastosowania przepisów § 3 rozporządzenia MEN z 16 grudnia 2010 r. oraz ust 2 pkt 5 i ust. 8 załącznika do tego rozporządzenia (analogiczne przepisy w rozporządzeniu dotyczącym podziału subwencji za rok 2011) polegające na niezastosowaniu wag P34 do wychowanków wskazanych ośrodków, którzy 30 września 2011 r. nie zostali w nich zakwaterowani. Uwzględnianie konkretnych wychowanków w określonych wagach powinno następować zgodnie z wymogami wskazanymi w opisach poszczególnych wag. Zawarty w załączniku opis wagi P34 jest jasny i nie budzi żadnych wątpliwości. Waga te jest przeznaczona wychowankom młodzieżowych ośrodków socjoterapii i wychowankom młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach. Nie chodzi tu zatem o definicję wychowanka i ustalenie liczby osób uznanych na tej podstawie za wychowanków – jak to wynika z wyrażonego w zaskarżonym wyroku stanowiska WSA – ale o prawidłowe ustalenie. według stanu na 30 września 2011 r., liczby wychowanków korzystających z zakwaterowania w tych ośrodkach, bo tylko takich wychowanków można uwzględnić przy naliczaniu należnej powiatowi za rok 2012 części oświatowej subwencji ogólnej. Tym samym za nieuprawnione należy uznać stanowisko WSA dotyczące naliczania subwencji i wyjaśnienie dla potrzeb tej sprawy pojęcia wychowanka na bazie przepisów regulujących przyznawanie dotacji (art. 90 ust. 3a i 3d ustawy o systemie oświaty), które to przepisy określają sposób wykorzystania dotacji przez osoby prowadzące niepubliczne placówki szkolne. Sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę podziela utrwaloną linię orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której przyjęto, że pojęcie wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego, który korzysta z zakwaterowania w tym ośrodku obejmuje wyłącznie nieletnich, którzy faktycznie korzystali z zakwaterowania w danym ośrodku, co oznacza faktyczne ich zamieszkiwanie w tym ośrodku na 30 września danego roku bazowego (por: wyroki NSA: z 24 stycznia 2017 r. sygn. akt II GSK 1309/15, z 15 lutego 2017 r. sygn. akt II GSK 897/16, z 15 lutego 2018 r. sygn. akt II GSK 5058/16, z 30 maja 2018r. sygn. akt I GSK 879/18. S 16 listopada 2018 r. sygn. akt II GSK 2999/18, z 15 marca 2019 r. syg. akt. I GSK 2001/18; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym zaznaczyć należy, że wprawdzie w orzeczeniu z 21 listopada 2017 r. sygn. akt II GSK 2125/17 NSA wyraził odmienny pogląd. Jednak wynikało to z przeniesienia na grunt rozpoznawanej sprawy stanowiska wyrażonego w wyroku z 10 listopada 2016 r. sygn. akt II GSK 692/15, w którym NSA przyjął, że pojęciem "wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego" należy objąć także nieletniego, który został skierowany do ośrodka przez właściwego starostę w okresie od daty otrzymania skierowani nieletniego do ośrodka, do daty przekazania przez dyrektora ośrodka informacji o niedoprowadzeniu wychowanka do ośrodka. Powołane stanowisko dotyczyło określenia o przypadającej do zwrotu kwoty dotacji przyznanej z budżetu powiatu, którą to dotację ustalało się w oparciu o niezdefiniowane pojęcie wychowanka użyte w art. 90 ust 3a ustawy o systemie oświaty, a nie możliwości zastosowania opisu wag P33 i P34 z załącznika do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 16 grudnia 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że z uwagi na przedstawiony już wyżej opis wag P34, w sprawie niniejszej kwestią zasadniczą przy wprowadzaniu danych do systemu informacji oświatowej w 2011 r. nie było to kiedy nieletni skierowany do ośrodka stawał się wychowankiem, lecz to że wychowanek korzystał z zakwaterowania w tym ośrodku. Innymi słowy niezależnie od tego czy nieletni stawał się wychowankiem z chwilą otrzymania przez kierownika ośrodka, za pośrednictwem poczty, skierowania nieletniego do ośrodka czy też dopiero z chwilą przyjęcia do tego ośrodka, to uwzględnienie takiego wychowanka w systemie informacji oświatowej z wagą P34 było możliwe tylko wówczas, gdy został już przyjęty do ośrodka i korzystał w nim z zakwaterowania. Wypada zauważyć, że w zakresie powołanych przez WSA przepisów rozporządzenia MEN z 26 lipca 2004 r., w § 6 ust. 1 postanawia się, że nieletniemu umieszczonemu w ośrodku warunki bezpiecznego pobytu. Podkreślić należy, że w przepisie tym stwierdza się zapewnia się warunki niezbędne do nauki, wychowania, resocjalizacji i terapii, w tym wprost, że nieletniemu umieszczonemu w ośrodku, a zatem nieletniemu przebywającemu w ośrodku, zakwaterowanemu w nim, zapewnia się warunki niezbędne do nauki, wychowania, resocjalizacji i terapii, w tym warunki bezpiecznego pobytu. Z powyższego wynika zatem, że realizacja wskazanych w tym przepisie zadań wobec nieletniego następuje z momentem jego umieszczenia w ośrodku, czyli jego zakwaterowania, nie zaś w dacie jego skierowania do ośrodka. Z powyższego wynika, że celem subwencji ogólnej w części oświatowej jest dofinansowanie wychowanków przebywających w ośrodku, dofinansowanie zadań w zakresie ich nauki, wychowania, resocjalizacji i terapii, w tym warunków bezpiecznego pobytu w ośrodku. Zatem nie tylko wykładnia literalna rozporządzenia dotyczącego naliczania subwencji w zakresie odnoszącym się do zdefiniowania wag P34, ale też wykładnia systemowa uwzględniająca przepisy rozporządzenia MEN z dnia 26 lipca 2004 r., a także wywiedziony z nich rezultat wykładni celowościowej, przekonuje do zaaprobowania stanowiska zajętego w tym zakresie przez skarżący kasacyjnie organ, które skutecznie podważa prawidłowość wydanego przez WSA wyroku. Nieuprawnione w tej sytuacji było dokonywanie wykładni wspomnianych przepisów w oparciu o § 15 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 2 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach oraz art. 16 pkt 5 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej.

Biorąc to wszystko pod uwagę należało uznać zarzuty naruszenia prawa materialnego podniesione w skardze wniesionej przez Ministra Finansów za pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

Skoro z niezakwestionowanych w tej sprawie ustaleń faktycznych wynika, że sporni w sprawie wychowankowie ujęciu w danych zamieszczonych w systemie informacji oświatowej, 30 września 2011 r. nie byli zakwaterowani w ośrodkach, do których zostali skierowani, lub pomimo wcześniejszego w nich zakwaterowania nie powrócili do tych ośrodków, to oczywistym jest, że powiat nie powinien wykazać ich w systemie przy wadze P34. Wykazanie ich przy tych wagach oznacza bowiem, że Powiat – poprzez podanie nieprawidłowych danych – uzyskał zawyżoną część ogólnej subwencji oświatowej. Z tego względu zasadnym było skorygowanie przez Ministra wysokości tej części subwencji oświatowej, co bezpodstawnie jednakże zakwestionował WSA. Konsekwencją wadliwej wykładni pojęcia wychowanka ośrodka wychowawczego dla potrzeb zastosowania wag P34 jest wadliwe zastosowanie wskazanych w analizowanych zarzutach kasacyjnych przepisów prawa materialnego.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania, należy zauważyć, że Sąd I instancji błędnie oceniając możliwość zastosowania subwencji według wagi P34 wskazał, że dotyczy to subwencji w kwocie 190.569,44 zł. Nie wyjaśnił przy tym, jakie inne kwoty subwencji przypadające do zwrotu określone przez Organ uznał za nieuzasadnione. Uchylił decyzję utrzymującą w mocy decyzję z 15 grudnia 2016 r. zobowiązującą do zwrotu nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012, w wysokości 2.203.632,00 zł w części utrzymującej w mocy decyzję z 15 grudnia 2016 r. ponad kwotę 1 292 356 zł. Różnica pomiędzy kwotą do zwrotu określoną w decyzji z 15 grudnia 2016 r. a kwotą zaakceptowaną przez sąd wynosi 911 276 zł, a nie 190 569,44 zł, co sugeruje, że Sąd I instancji za nieprawidłowo wyliczoną jako przypadającą do zwrotu przyjął jeszcze kwotę 720 706,56 zł (różnica pomiędzy 911 276 zł, a 190 569,44 zł). Nie wyjaśnił przy tym w żaden sposób tej rozbieżności. Czyni to zasadnymi zarzuty naruszenia przepisów postępowania podniesione w pkt 1, 2 i 4 zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 141 § 4 ppsa. Przepis ten nakazuje między innymi wskazanie i wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w sposób pozwalający stronie poznanie motywów, jakimi kierował się sąd, a sądowi drugiej instancji również na ocenę prawidłowości argumentacji sądu pierwszej instancji. Wobec niewyjaśnienia tej istotnej różnicy rachunkowej nie sposób ocenić, dlaczego Sąd I instancji uznał za niezgodne z prawem wyjaśnienie co do kwoty 190 569,44 zł, a decyzję w sentencji wyroku zakwestionował co do kwoty kilkakrotnie większej.

Co do zarzutu niewskazania podstaw prawnych rozstrzygnięcia to należy przyznać, że Sąd I instancji nie wskazał wprost, naruszenia jakich przepisów prawa materialnego się dopatrzył, jednak oparł swoje wywody w zakresie wykładni prawa materialnego na analizie pojęcia "wychowanka" w kontekście wskazywanych przepisów praw amaterialnego. Jak wyżej wskazano, dokonana przez Sąd I instancji wykładnia nie była prawidłowa, jednak nie można uznać, że ten zarzut skargi kasacyjnej jest zasadny. Nie ma to jednak wpływu na skuteczność skargi kasacyjnej.

Biorąc to wszystko pod uwagę należało skargę kasacyjną wniesioną przez Ministra Finansów uwzględnić na podstawie art. 185 § 1, zaskarżony wyrok uchylić w zaskarżonej części i przekazać sprawę w tym zakresie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu.

Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę weźmie pod uwagę wykładnię zaprezentowana prze Naczelny Sąd Administracyjny co do liczenia wagi P34 dla wychowanków skierowanych do młodzieżowych ośrodków wychowawczych. W przypadku ewentualnego zakwestionowania decyzji Ministra w części, Sąd I instancji powinien jasno określić kwotowo, jakie części decyzji i z jakich przyczyn kwestionuje przedstawiając stosowne wyliczenia.

Skarga kasacyjna wniesiona przez Powiat N. nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżący kasacyjnie powiat wskazuje jako podstawę kasacyjną naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 ppsa), ale jako naruszony przepis postępowania wskazuje tylko art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa. Przepis ten jest tzw. przepisem wynikowym, to znaczy nakazującym sądowi administracyjnemu uchylenie zaskarżonej decyzji w przypadku naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie Powiat z jednej strony zarzuca naruszenie (przez Sąd I instancji) prawa materialnego tj. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w zw. z § 4 ust.4 w zw. z § 6 ust. 1 i § 5 ust.l i 2 rozporządzenia Ministra Edukacji i Narodowej i Sportu w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym oraz młodzieżowym ośrodku socjoterapii, a z drugiej strony uzasadniając skargę kasacyjną stwierdza, że Sąd I instancji podzielił stanowisko Powiatu co do wykładni tych przepisów, kwestionując w tym zakresie stanowisko Ministra. Taka wewnętrzna sprzeczność stanowiska Powiatu nie pozwala uznać zarzutów skargi za uzasadnione. Ponadto skarżący kasacyjnie Powiat zdaje się twierdzić, że Sąd i instancji wadliwie zgodził się z Organem w zakresie całej kwoty subwencji do zwrotu, co jest sprzeczne ze stanowiskiem Sądu I instancji, który w znacznej części (nie wyjaśniając precyzyjnie co do kwot) uznał stanowisko Organu za prawidłowe. Skarżący kasacyjnie Powiat nie podnosi w skardze kasacyjnej zarzutów co do uznania przez Sąd i instancji prawidłowości zaakceptowania stanowiska Ministra co do zwrotu dotacji w innej części, niż dotyczy to wychowanków młodzieżowego ośrodka wychowawczego. Skarżący kasacyjnie Powiat wskazuje skąd wzięła się część subwencji w kwocie 190.569.44 złote, jednak nie wpływa to na skuteczność skargi kasacyjnej, zwłaszcza że NSA wskazał na brak wyjaśnienia tej kwoty przez WSA powyżej, odnosząc się do skargo kasacyjnej Ministra.

Biorąc to pod uwagę, należało skargę kasacyjną Powiatu N. na podstawie art. 184 ppsa oddalić, jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 oraz art. 209 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Na koszty te składają się: wynagrodzneie radcy prawnego Organu – 8100 zł oraz wpis od skargi kasacyjnej – 4557 zł. – zasądzając na rzecz Organu kwotę kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych w wysokości 8100 zł z uwagi na to, że radca prawny Organu złożył odpowiedź na skargę kasacyjną