Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 47/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt. 1 lit a,  art. 145 par. 1 pkt. 1 lit c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 61 ust 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Izabela Paluszyńska Protokolant ref. staż. Agata Pawlicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2015 r. sprawy ze skarg I.Z.B., S.B., B.Z., M.Z., S.C., A.Z. i A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. solidarnie na rzecz skarżących I.Z.B., S.B., B.Z., M.Z., S.C., A.Z. kwotę 568 (pięćset sześćdziesiąt osiem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego A.S. kwotę 740 (siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania;


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] Prezydent Miasta P. na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2012 r. poz. 647 – zwanej dalej jako "u.p.z.p.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 zwanej dalej jako "k.p.a") odmówił I.Z., S.B., B.Z., M.Z., S.C., A.Z. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego w związku z legalizacją istotnego odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę, prowadzoną przed Powiatowym Inspektoratem Nadzoru Budowlanego, przewidzianej do realizacji na działkach oznaczonych nr ewid. [...],[...] ark. [...], obręb U., zlokalizowanych w P. przy ul. K. [...].

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że wniosek został złożony w związku z związku z prowadzonym postępowaniem związanym z istotnym odstępstwem od udzielonego pozwolenia na budowę tj. dobudowaniu wiatrołapu oraz metalowej konstrukcji nośnej balkonów. Wyjaśnił również, że na terenie objętym wnioskiem w tylnej granicy wnioskowanego terenu znajduje się ciąg 6 zblokowanych garaży i część gospodarcza o łącznej pow. zabudowy ok. 147m2, które zostały wybudowane bez wymaganych pozwoleń oraz, że wobec nich toczy się odrębne postępowanie administracyjne.

Organ wyjaśnił też, że zrealizowana inwestycja zakłada legalizację istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego o siedmiu lokalach mieszkalnych:

- łączna powierzchnia zabudowy budynku mieszkalnego z wiatrołapem wynosi 217,91 m2

- wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy budynku mieszkalnego wraz z wiatrołapem w stosunku do powierzchni terenu wynosi 29,68% (w zaokrągleniu do pełnej liczby 30%),

- wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy budynku mieszkalnego z istniejącymi garażami i budynkiem gospodarczym wynosi 48,96 %,

- wysokość budynku mieszkalnego będącego przedmiotem wniosku wynosi ok. 13m, 4 kondygnacje nadziemne z ostatnią w formie poddasza użytkowego,

- szerokość elewacji frontowej budynku mieszkalnego wynosi ok. 16m,

- teren objęty wnioskiem od strony frontowej i tylnej (pomiędzy budynkiem mieszkalnym a garażami) jest utwardzony, jedynie w południowej części działki, na głębokości budynku (ok. 13m) znajduje się teren zielony,

- część frontowa terenu inwestycji jest utwardzona i nieogrodzona (od strony ul. K.).

Jak wskazał organ I instancji teren objęty wnioskiem nie jest objęty obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jednak objęty jest opracowywanym planem, a inwestycja w zakresie parametrów i funkcji nie jest zgodna z opracowywanym planem.

Dalej organ I instancji wyjaśnił, że inwestycja objęta wnioskiem znajduje się w zespole urbanistycznym zabudowanym budynkami mieszkalnymi jednorodzinnym, uzupełnionym zabudową garażowo-gospodarczą i usługową. Analiza wykazała, że budynek nie kontynuuje funkcji zabudowy z obszaru analizowanego. Lokalizacja budynku wielorodzinnego doprowadziłaby do odejścia od wiodącej funkcji analizowanego układu urbanistycznego. W ocenie organu I instancji działania prowadzące do przekształceń niezgodnych z istniejącym zagospodarowaniem terenu należy traktować jako naruszenie zasad porządku urbanistycznego i ładu urbanistycznego.

Ponadto organ I instancji stwierdził, że wiatrołap dobudowany w odległości ok. 3m od frontowej granicy działki nie kontynuuje linii zabudowy wyznaczonej przez zabudowę sąsiednią. W obszarze analizowanym budynki znajdują się w odległości od 4m do 6m, przedmiotowy budynek wielorodzinny usytuowany jest w odległości 5m od frontowej granicy działki, stanowiąc kontynuację linii zabudowy budynków bliźniaczych położonych przy ul. K. [...] i [...]. Przybudowany do budynku wiatrołap nie nawiązuje linią zabudowy do zabudowy sąsiedniej. Wysokość budynku nie kontynuuje wysokości budynków z obszaru analizowanego, bowiem w obszarze tym budynku mają po 2 i 3 kondygnacje nadziemne, a przedmiotowy budynek ma 4 kondygnacje nadziemne, ostatnią w formie poddasza użytkowego i wysokość13m. Najwyższym budynkiem w sąsiedztwie jest budynek bliźniaczy usytuowany przy ul. K. [...] i[...], którego wysokość według zatwierdzonego projektu budowlanego zamiennego wynosi 9,88m. Budynek ten ma 3 kondygnacje nadziemne i poddasze.

Organ uznał, że mimo iż przepisy rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164 poz. 1588 – zwanego dalej jako "rozporządzenie") dopuszczają możliwość innego ustalenia parametrów zabudowy, jeżeli wynikałoby to z analizy, jednak w przedmiotowej sprawie nie znalazł podstaw do innego wyznaczenia parametrów zabudowy. Wprowadzenie w obszarze analizowanym zabudowy wielorodzinnej zaburzy jednolity charakter tego obszaru i zakłóci zasady zachowania ładu przestrzennego.

W ocenie Prezydenta Miasta w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., bowiem żadna działka zlokalizowana w bezpośrednim sąsiedztwie nie jest zagospodarowania w sposób pozwalający na ustalenie funkcji i parametrów dla wnioskowanej inwestycji.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. S., R. S., I. S. oraz M. S., Zakwestionowali ustalenia organu I instancji w zakresie niespełnienia przez inwestycję zasady dobrego sąsiedztwa. Zauważyli, że organ I instancji błędnie potraktował kategorię prawną funkcji terenu jako znaczącą to samo co przeznaczenie terenu. Gdy ustawodawca mówi o funkcji obszaru, to należy przez to rozumieć sposób użytkowania terenu, a nie jego przeznaczenie. Funkcja mieszkalna pozostaje zachowana gdy na danym terenie powstaje budynek mieszkalny jednorodzinny, jak i wielorodzinny.

Odwołanie wniosła również I.Z.. Wskazała, że przywołane przez organ I instancji odstępstwa od pozostałych budynków znajdujących się w obszarze analizowanym nie są znaczne. Co więcej gabaryty budynku, poza dobudowanym nielegalnie wiatrołapem , nie różnią się od zaakceptowanych w poprzednio wydanych decyzjach administracyjnych czy to w zakresie warunków zabudowy czy też pozwolenia na budowę. Zauważyła, że w bezpośredniej okolicy przedmiotowego budynku powstają budynki nie mające charakteru jednorodzinnego. W dniu [...] maja 2013 r. wydano decyzję o warunkach zabudowy dla zespołu budynków wielorodzinnych na ulicy, która bezpośrednio łączy się z ul. K.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że obszar analizowany wyznaczony został w promieniu 75m od granic terenu objętego wnioskiem zgodnie z przepisami rozporządzenia. W tak wyznaczonym, obszarze analizowanym znajdują się następuj ące nieruchomości:

- działki usytuowane po obu stronach ul. K., gdzie, oprócz terenu objętego wnioskiem, przy ul. K. [...] i [...] znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, pozostałe działki są niezabudowane;

- działki usytuowane po obu stronach ul. S., gdzie jedynie na działce przy ul. S. [...] usytuowany jest wolnostojący budynek mieszkalny jednorodzinny oraz budynek gospodarczy na pozostałych działkach nie występuje zabudowa;

- działki z budynkami mieszkalnymi z zabudową uzupełniającą: usługową i gospodarczą położone przy ul. N. [...] i [...];

- działka usytuowana przy ul. P. [...], na której znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie wolnostojącej;

- do zestawienia wartości średnich określających wskaźnik zabudowy, linię zabudowy oraz szerokość elewacji frontowej nie wzięto pod uwagę działek niezabudowanych znajdujących się w obszarze analizowanym i położonych przy ulicach: S., K., C. i P., ponieważ nie wniosłoby to istotnych dla sprawy faktów i nie wpłynęłoby na wynik ustaleń.

Kolegium uznało, że wnioskowana zabudowa nie kontynuuje funkcji zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej z obszaru analizowanego, co w ocenie organu potwierdza brak możliwości wprowadzania wnioskowanej funkcji na działkach o nr geod. [...] i [...], w sąsiedztwie terenów o odmiennym zagospodarowaniu. Wnioskowany wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy wraz z wiatrołapem nie nawiązuje do średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy. W ocenie Kolegium inwestycja objęta wnioskiem o wysokości 13m przewyższa sąsiedni budynek o 3m i nie kontynuuje wysokości budynków z obszaru analizowanego. W obszarze analizowanym budynki jednorodzinne posiadają 2 i 3 kondygnacje, natomiast budynek objęty wnioskiem 4 kondygnacje. Kolegium wskazało również, że w obszarze analizowanym linia zabudowy ukształtowana jest w odległości od 4m do ok.6m, a przedmiotowy budynek usytuowany jest w odległości 5m od frontowej granicy działki stanowiąc kontynuację linii zabudowy budynków bliźniaczych położnych przy ul. K. [...] i [...]. Przybudowany do budynku wiatrołap o wymiarach 2m x 2,77m znajduje się w odległości 3m od frontowej granicy wnioskowanych działek i nie nawiązuje linią zabudowy do zabudowy sąsiedniej.

Kolegium wyjaśniło, że zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. Na podstawie analizy takiego obszaru organ sprawdza, czy planowana inwestycja spełnia łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w u.p.z.p. warunków. Oznacza to, że brak spełnienia chociażby jednego z warunków o których stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Przedmiotowa nieruchomość położona przy ul. K. [...] znajduje się w zespole urbanistycznym zabudowanym wyłącznie budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi i uzupełnionymi zabudową gospodarczo-garażową i usługową. Analiza wykazała, że wnioskowany budynek mieszkalny wielorodzinny nie kontynuuje funkcji zabudowy z obszaru analizowanego

Skargę na powyższą decyzję SKO złożył A.S. wnosząco uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Podniósł, że Kolegium ograniczyło się do przepisania treści decyzji organu I instancji, uchylając się od obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy, całkowicie ignorując argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W jego ocenie Kolegium nie uwzględniło okoliczności, iż postępowanie w niniejszej sprawie dotyczyło budynku będącego przedmiotem postępowania legalizacyjnego i miało odpowiedzieć na pytanie czy budynek ten może pozostać w takim stanie w jakim się znajduje. Wskazał również, że wprawdzie w wyznaczonym przez organ I instancji obszarze analizowanym brak jest zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, to jednak przedmiotowy obiekt pełni tę samą funkcję mieszkaniową, jaką pełni zabudowa jednorodzinna, a różnica między zabudową wielorodzinną, a jednorodzinną nie dotyczy już funkcji lecz charakterystyki zabudowy.

W ocenie skarżącego zasadnym jest też zadanie pytania czy linię zabudowy stanowi wiatrołap czy też ściana frontowa budynku. Podkreślił, że przedmiotowy budynek nie ma większych gabarytów, niż mógł mieć - zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i pozwoleniem, na podstawie którego został zbudowany. Zasadnicza zmiana, jakiej dokonał skarżący, do wyodrębnienie prawne 7 małych lokali mieszkalnych. Innej znaczącej ingerencji w przestrzeń skarżący nie dopuścił.

Skargę złożyli również I.Z., S.B., B.Z., M.Z., S.C. oraz A.Z. wnosząc o uchylenie decyzji Kolegium celem wydania decyzji co do istoty, ewentualnie o uchylenie decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta oraz o zwrot kosztów postępowania.

Zarzucili oni decyzji Kolegium naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta

- art. 138 § 2 w zw. z art. 7, 8 i 9 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w sytuacji gdy dokonane przez organ I instancji uchybienia uzasadniały uchylenie decyzji tego organu,

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.zp.p. w związku z § 3, 4, 5 i 6 rozporządzenia poprzez uznanie, że brak było podstaw do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku wielorodzinnego, wobec błędnego stwierdzenia, że inwestycja nie stanowi kontynuacji istniejącej w obszarze analizowanym funkcji mieszkaniowej.

W uzasadnieniu wyjaśnili, ze budynek pełni funkcję wielorodzinnego w wyniku nieprawidłowości jakich dopuścił się inwestor w toku procesu budowlanego. Zaznaczyli, że z uzasadnienia postanowienia PINB wynika, iż negatywna decyzja oznaczać będzie konieczność przywrócenia budynku do stanu poprzedniego, a więc utrata przez właścicieli samodzielności własności lokali, które zostały na skutek działań inwestora wyodrębnione. Kolegium ograniczyło się do powielenia stanowiska organu I instancji, w żaden sposób nie odnosząc się do argumentów zawartych w odwołaniu. Organ pominął m.in. kwestię realizowanej w pobliży zabudowy wielorodzinnej. Skoro dla inwestycji tej ustalono warunki zabudowy, to odmowa ich ustalenia w niniejszej sprawie stanowi naruszenie zasady równości obywateli oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji.

Wskazali również, że powiększenie powierzchni zabudowy nastąpiło jedynie o 0,68% w stosunku do decyzji o warunkach zabudowy z [...] października 2005 r. Zwiększenie tego wskaźnika wynika, ż faktu wybudowania wiatrołapu, który przecież mógłby zostać przebudowany w ramach procesu legalizacji. Budynek zlokalizowany przy ul. K. [...] w żaden sposób nie różni się gabarytami od budynku objętego wnioskiem, wobec czego w ocenie skarżący wydanie pozytywnej dla nich decyzji nie było by żadnym precedensem.

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 47/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy z obydwu wskazanych powyżej skarg.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skargi zasługiwały na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r. poz. 270 - zwanej dalej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd od uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 ust. 1 p.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 2013 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach oznaczonych nr ewid. [...],[...], ark. [...], obręb U., zlokalizowanych w P. przy ul. K. [...]. Wnioskodawcy zwrócili się o ustalenie warunków zabudowy w związku z prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowaniem legalizacyjnym związanym z istotnym odstępstwem od warunków pozwolenia na budowę. Na uwadze wobec tego należało mieć, że przedmiotem wniosku nie była zabudowa planowana, a już istniejąca.

Podstawę materialnorpawną objętych kontrolą Sądu decyzji stanowiły przepisy u.p.z.p. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 59 ust. u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 u.p.z.p., wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 u.p.z.p. stosuje się odpowiednio.

Jak wynika z treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w pięciu punktach tego przepisu. Pozytywne rozpatrzenie decyzji o ustalenie warunków zabudowy możliwe jest jedynie gdy:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Podstawę odmowy ustalenia w niniejszej sprawie warunków zabudowy stanowiło w ocenie organów niespełnienie przez inwestycję przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.. Organy uznały bowiem, że w przypadku przedmiotowej inwestycji nie została spełniona zasada dobrego sąsiedztwa związanego z kontynuację parametrów i funkcji zabudowy.

Ustalenie, czy spełnione zostały przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej. W tym celu stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia, niezbędne jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Punktem odniesienia dla dokonania analizy jest sposób zagospodarowania działek znajdujących się w granicach tak określonego obszaru analizy, bowiem przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia zmianę w zagospodarowaniu danego terenu od dostosowania planowanej przez inwestora inwestycji do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, zgodnie z zasadą tzw. dobrego sąsiedztwa. Oznacza to, że niezbędnym jest aby inwestycja, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy spełniała wymóg związany z kontynuację parametrów i funkcji zabudowy. Wymóg kontynuacji funkcji oznacza, że przedsięwzięcie mieści się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. W zakresie kontynuacji funkcji mieści się wiec każda zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy, przy czym podkreślić należy, że wystarczy, aby inwestycja powtarzała jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, aby warunek kontynuacji funkcji został spełniony. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, wystarczające jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym (wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 586/11, wyrok NSA z dnia 16 września 2011 roku sygn. akt II OSK 1360/10 dostępne na http://cbois.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie na podstawie dokonanej analizy organy uznały, iż nie jest możliwym ustalenie warunków zabudowy dla zrealizowanej już inwestycji bowiem nie spełnia ona przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Organy uznały, że nie do pogodzenia z zastanym sposobem zagospodarowania terenu jest połączenie funkcji budynku mieszkalnego wielorodzinnego, z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, która występuje w obszarze analizowanym. Ponadto zdaniem organów zrealizowana inwestycja narusza parametry w zakresie wielkości powierzchni zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki oraz linii zabudowy.

Po pierwsze wskazać należy, że błędnym jest przekonanie organów rozpatrujących niniejszą sprawę, że zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy jednorodzinnej, bowiem w ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę, określając wymagania w zakresie kontynuacji funkcji organ winien mieć na względzie rzeczywisty sposób wykorzystania terenów sąsiednich i uwzględnić zabudowę jednorodzinną oraz wielorodzinną, jako zabudowę o funkcji mieszkaniowej. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589), jako rodzaj zabudowy wskazuje zabudowę mieszkaniową, w tym zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. W obydwu przypadkach sposób użytkowania obiektów budowlanych i sposób zagospodarowania, jak również funkcja takich obiektów jest taka sama – służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Rozróżnienie zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej, wynika zaś jedynie z innych wymogów techniczno – budowlanych, stawianych obu kategoriom budynków na gruncie prawa budowlanego, stawiając wyższe, szczególne wymagania dotyczące mieszkań w budynkach wielorodzinnych. Skoro zaś warunki zabudowy ustala się na użytek postępowania o pozwolenie na budowę, niezbędne jest już na tym etapie sprecyzowanie rodzaju zabudowy mieszkaniowej (wyrok WSA w Łodzi z dnia 4 września 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 560/13, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 30 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 300/14 dostępne na http://cbois.nsa.gov.pl). Z tego też powodu Sąd przyjął za nieprawidłowe stanowisko organów administracji , jakoby budynek wielorodzinny objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie stanowił kontynuacji funkcji mieszkaniowej.

Organy uznały również, że przedmiotowa inwestycja nie spełnia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. bowiem wyniki analizy wykazały, że przekracza ona linię zabudowy, a także wielkość powierzchni zabudowy. Kolegium uznało, że w obszarze analizowanym linia zabudowy ukształtowana jest w odległości od 4m do ok.6m, a przedmiotowy budynek usytuowany jest w odległości 5m od frontowej granicy działki stanowiąc kontynuację linii zabudowy budynków bliźniaczych położnych przy ul. K. [...] i [...], jednak przybudowany do budynku wiatrołap o wymiarach 2m x 2,77m znajduje się w odległości 3m od frontowej granicy wnioskowanych działek i nie nawiązuje linią zabudowy do zabudowy sąsiedniej. Ponadto Kolegium stwierdziło, że w obszarze analizowanym wskaźnik powierzchni zabudowy zawiera się w granicach od 21% do 30%, a średnia wartość tego parametru wynosi 23,7%, natomiast wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy budynku mieszkalnego wraz z wiatrołapem stanowiącym odstępstwo od pozwolenia na budowę wynosi 29,68%, wobec czego wnioskowany wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy wraz z wiatrołapem nie nawiązuje do średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy. Odnosząc się do argumentów Samorządowego Kolegium Odwoławczego na uwadze należy jednak mieć, iż wniosek o ustalenie warunków zabudowy złożony został przez skarżących w związku z prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego postępowaniem legalizacyjnym, dla istniejącego już obiektu budowlanego. Postepowanie legalizacyjne prowadzone było m.in. w związku ze stwierdzonym istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowalnego m.in. poprzez nielegalne dobudowanie wiatrołapu. W sytuacji gdy organ zdawał sobie sprawę z okoliczności prowadzonego postępowania legalizacyjnego oraz zakresu tego postępowania, gdy to właśnie nielegalnie wybudowany wiatrołap naruszył zarówno linię zabudowy jak i wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, rolą organu administracji było poinformowanie skarżących,, iż odpowiednie zmodyfikowanie wniosku pozwoliło by na wydanie pozytywnej dla nich decyzji. Rozbiórka nielegalnie wybudowanej części budynku pozwoliłaby bowiem na spełnienie wymagań w zakresie powyższych parametrów. Przypomnieć należy, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Ponadto obowiązkiem organów administracji jest należyte i wyczerpujące informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 8 k.p.a.).

Ponadto całkiem niezrozumiałe jest stanowisko organów administracji, które uznały, iż brak jest podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie § 5 ust. 2 rozporządzenia, który pozwala na ustalenie wyznaczenie innego niż średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Jak ustaliły organy w niniejszej sprawie wskaźnik ten dla przedmiotowego budynku wynosi 29,68% i zawiera się w granicach tego wskaźnika na terenie analizowanym, który wynosi od 21% do 30%, to jednak przekracza średnią która wynosi 23,7%. Pamiętać jednak należało, że dla istniejącego już budynku w dniu [...] października 2005 r. wydana została pozytywna decyzja o warunkach zabudowy, w której owy wskaźnik ustalony został na 29%, a różnica między ustaloną w decyzji z [...] października 2005 r. powierzchnią zabudowy, a wynikającą z analizy wynosiła zaledwie 0,67%, a zwiększenie powierzchni zabudowy wynikało z nielegalnie postawionego wiatrołapu. Organy rozpatrujące niniejszą sprawę okoliczności tej nie wzięły jednak pod uwagę, w żaden sposób nie wyjaśniając też tak radykalnej zmiany stanowiska.

Zwrócić również należy uwagę, iż już w odwołaniu skarżący podnosili, że ustalili, iż, Prezydent Miasta wydał decyzję o warunkach zabudowy dla pięciu budynków wielorodzinnych, a inwestycja ta realizowana będzie na działkach znajdujących się w bezpośredniej okolicy przedmiotowego budynku. Do argumentów tych Kolegium nie odniosło się jednak w treści uzasadnienia decyzji czym dodatkowo naruszyło przepis art. 107 § 3 k.p.a.

Z tych też powodów, uznając że zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynika sprawy, jak również z mogącym mieć wpływ na wynika sprawy naruszeniem przepisów postępowania, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a orzekła jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania w pkt 2 i 3 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ weźmie pod uwagę wykładnię przepisów przedstawioną powyżej w uzasadnieniu wyroku. Organ ponownie w sposób szczegółowy oceni analizę urbanistyczną, mając na uwadze, iż wnioskiem objęta jest już zrealizowana inwestycja dla której została w 2005 r. wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy. Ponadto organ winien odnieść się do wszystkich przedstawianych przez stronę skarżącą, w szczególności dotyczących zabudowy wielorodzinnej powstającej w okolicy działki objętej niniejszym wnioskiem.