Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1152/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 183 par. 1 i 2, art. 174 pkt 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 51
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 15 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant starszy sekretarz sądowy Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 16 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych K.K. oraz Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1694/11 w sprawie ze skargi K.L. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1694/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi K.L. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, w punkcie 2. orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak: [...] Wojewoda Małopolski na podstawie art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243 póz. 1623 jednolity tekst ze zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 po rozpatrzeniu odwołania K.L. od decyzji Starosty Tatrzańskiego nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu inwestorom – A.K. i K.K., pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego pn. rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ewid. A położonej w Zębie, gmina Poronin (kategoria obiektu l) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że Starosta Tatrzański zaskarżoną decyzją wydaną, po ponownym rozpatrzeniu, na skutek decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak: [...] wniosku inwestora z dnia 06 lipca 2010 r. i przeprowadzeniu postępowania w trybie art. 35 Prawa budowlanego, zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę - rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ewid. A położonej w Zębie, gmina Poronin.

Odwołanie od tej decyzji w ustawowym terminie wniósł K.L.

Po dokonaniu analizy materiału dowodowego, zgromadzonego w przedmiotowej sprawie, Wojewoda Małopolski stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty odwołania nie mogły zostać uznane za zasadne w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Organ wskazał, iż zarzuty zawarte w poprzednio wniesionym odwołaniu przez skarżącego, zostały uznane za zasadne i wymagające wyjaśnienia (co skutkowało wydaniem decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a.). Jednakże zostały uwzględnione w ponownie przeprowadzonym przez organ l instancji postępowaniu. W toku ponownego postępowania uzyskano potwierdzenie, że kwestionowany przez skarżącego przebieg granicy, pomiędzy jego działką (nr ewid. B) a działką inwestycji, przedstawiony na mapie, na której sporządzony został projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z uwidocznionym na mapach przyjętych do państwowego zasobu geodezyjno - kartograficznego w Zakopanem. W trakcie ponownego postępowania uzupełnione zostało również rozwiązanie projektowe w zakresie odprowadzenia wód opadowych. W obszernym, wyczerpującym uzasadnieniu decyzji Starosty Tatrzańskiego z [...] czerwca 2011 r., spełniającym wymogi art. 107 § 3 k.p.a. organ l instancji odniósł się do zarzutów podnoszonych przez skarżącego do momentu wydania decyzji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji odnośnie zarzutu dotyczącego zakwestionowania funkcji budynku (jako budynku nie wyłącznie jednorodzinnego - z podwójną funkcją). Organ odwoławczy wskazał, że zarzuty odwołujące się do działań Wójta Gminy Poronin i Gminnej Komisji Urbanistyki i Architektury w ramach zapisów § 2 ust. 5 m.p.z.p. wsi Ząb w Gminie Poronin, przyjętego uchwalą Rady Gminy Poronin Nr 111/13/98 z dnia 9 grudnia 1998 r. (Dz. Urz. Woj. Nowosądeckiego Nr 63 Póz. 358 z 1998 r.), dotyczące sposobu, trybu, formy, jak i zasadności udzielonych zgód na odstępstwa w rozpatrywanej sprawie od zapisów obowiązujących w ww. miejscowym planie dla terenów oznaczonych symbolem M2 (w którym znajduje się obszar inwestycji), wykraczają poza kompetencje organów administracji architektoniczne - budowlanej właściwych do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Organem właściwym dla badania prawidłowości działań i rozstrzygnięć organu jednostki samorządu terytorialnego, jakim jest Wójt, w zakresie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy (na postawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) jest zgodnie z regulacją art. 17 pkt 1 k.p.a. właściwe terenowo samorządowe kolegium odwoławcze. Natomiast zarzut o niezgodności z prawem zapisu (bądź zapisów) m.p.z.p., stanowiącego uchwałę rady gminy, może zostać rozstrzygnięty w postępowaniu przed sądem administracyjnym, po wniesieniu stosownej skargi przez kwestionującego zapisy miejscowego planu, po wcześniejszym wezwaniu rady gminy do usunięcia wskazanych naruszeń prawa jej uchwałą zgodnie z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591, ze zm). Dla organów administracji architektoniczno - budowlanej właściwych do wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, zgodnie z ustawą Prawo budowlane wiążące są ustalenia miejscowych planów, stanowiących prawo miejscowe. Badanie prawidłowości i zgodności z prawem zapisów miejscowych planów w ramach postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę nie jest dopuszczalne. Jak wskazuje materiał dowodowym teren inwestycji znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem M 2 w obowiązujących zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Ząb w Gminie Poronin przyjętego uchwałą Rady Gminy Poronin z dnia 9 grudnia 1998 r. Zapisy szczegółowe dla tego terenu określone zostały w § 6. Zgodnie zaś z § 2 ust. 5 m.p.z.p. w przypadkach szczególnych, zwłaszcza w przypadku - rozwiązań nowatorskich, o wysokich walorach estetycznych i nie stwarzających dysharmonii z otaczającym krajobrazem, ustala się możliwość odstąpienia od wymagań § 6 ust 2 pkt 7- 9 w oparciu o opinię gminnej komisji d/s. urbanistyki i architektury, wyrażoną na wniosek wójta gminy (...). Inwestor uzyskał na podstawie powyżej zacytowanego § 2 ust. 5. zgody na odstępstwo od ustaleń § 6 m.p.z.p. w zakresie przekroczenia wysokości budynku, szerokości budynku, ilości kondygnacji nadziemnych oraz wysokości okapu. Świadczą o tym udzielone zgody w formie pism Wójta Gminy Poronin z dnia [...].05.2010 r., /znak:: [...] i z dnia [...].09.2010r., znak: [...]. Do obu ww. zgód dołączone zostały załączniki graficzne stanowiące ich integralną część. (k. 4 i 9A projektu budowlanego). Przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany nie narusza ustaleń m.p.z.p., przy uwzględnieniu okoliczności udzielonych zgód na odstępstwa od wskazanych w tych zgodach ustaleń m.p.z.p. Organ podkreślił, że zarzut o badaniu spełnienia parametrów określonych zapisami miejscowego planu z ograniczeniem wyłącznie do części podlegającej dobudowie nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym. Bilans terenu przedstawiony przez uprawnionego projektanta w części opisowej do projektu zagospodarowania (k. 10 projektu budowlanego) wskazuje, że został sporządzony z uwzględnieniem zarówno zabudowy istniejącej jak i projektowanej. Bilans ten nie wskazuje na przekroczenie warunków określonych w § 6 ust. 2 pkt 6 m.p.z.p., co do wymaganych parametrów powierzchni zabudowy i powierzchni zieleni w terenie inwestycji (max 35% powierzchni działki znajdującej się w terenach budowlanych i min 55% powierzchni zieleni). Organ odwoławczy nie dopatrzył się również, aby projektowaną inwestycją nastąpiło naruszenie warunków określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto stwierdzono, że projekt budowlany jest kompletny, został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym na dzień opracowania projektu wpisem do izby samorządu zawodowego, potwierdzonym zaświadczeniami, o których mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego. W związku ze spełnieniem przez inwestora wszystkich wymagań określonych w ustawie Prawo budowlane organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżona decyzję.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżący K.L. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego w całości zarzucając, że stanowisko Wojewody w kwestii skutecznie udzielonych inwestorowi przez Wójta Gminy Poronin zgód na odstępstwa w rozpatrywanej sprawie od zapisów obowiązujących w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest całkowicie błędne. Nadto skarżący podniósł, iż funkcja mieszkalna budynku jest wtórna, a inwestorzy nie mają zgody na zmianę przeznaczenia już istniejącej zabudowy mieszkalnej. Zdaniem skarżącego ocena zatwierdzonego projektu została dokonana z naruszeniem art. 34 ust. 1-3 Prawa budowlanego oraz przepisów wykonawczych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewoda podkreślił, że nie został naruszony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego bowiem § 2 pkt 3 dopuszcza odstępstwa od ustaleń planu w przypadku uzyskania zgody na takie odstępstwa gminnej komisji ds. urbanistyki i architektury. Inwestor legitymuje się taką zgodą wobec czego organ nie mógł odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 stycznia 2012 r. uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji stwierdził, iż decyzje organów obu instancji naruszają przepisy prawa materialnego i postępowania, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji wskazał, że istota sporu sprowadza się w zasadzie do dwóch kwestii tj. zgodności inwestycji z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego i skuteczności udzielonej zgody przez Wójta Gminy Poronin na odstępstwa od ustaleń tego planu. Sąd I instancji stwierdził, że zatwierdzony projekt rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ewid. A położonej Zębie, Gm. Poronin (kategoria obiektu l) nie jest zgodny z ustaleniami m.p.z.p. wsi Ząb w Gminie Poronin uchwalonego Uchwałą Nr 111/13/98 Rady Gminy Poronin z dnia 9 grudnia 1998 r. w szczególności z przepisami § 6 ust 2 pkt 7 lit. a, b, c, e. Sąd I instancji wskazał, że § 2 ust. 5 m.p.z.p. dopuszcza w przypadkach szczególnych, zwłaszcza w przypadku rozwiązań nowatorskich, o wysokich walorach estetycznych i nie stwarzających dysharmonii z otaczającym krajobrazem, możliwość odstąpienia od wymagań par 6 ust 2 pkt 7-9 w oparciu o opinię gminnej komisji ds. urbanistyki i architektury, wyrażoną na wniosek wójta gminy, opinia taka powinna być też wyrażona w stosunku do architektonicznych form zabudowy na terenach, o których mowa w § 7 - 9 i § 11 ust 2 pkt 5, a także w stosunku do ewentualnych obiektów budowlanych związanych z systemami infrastruktury technicznej, o której mowa w § 14-19. Tereny oznaczone symbolem M2 w zespole "Ząb", na których znajduje się przedmiotowa działka zabudowana budynkiem mieszkalnym podlegającym rozbudowie są przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, pensjonatową, związaną z nieuciążliwą działalnością usługową i gospodarczą w tym rolniczą. Zgodnie z § 6 ust. 2 pkt 1 i 2 planu, budynki mieszkalne mogą być realizowane jako jednorodzinne wolnostojące lub bliźniacze, a przy modernizacji przebudowie i rozbudowie istniejących obiektów budowlanych należy zachować wymagania określone w pkt 2 do 9. Sąd wskazał, że § 6 pkt 7 planu odnosi się do formy architektonicznej budynków mieszkalnych, która powinna nawiązywać do tradycyjnej architektury Podhala, przy czym budynki te powinny spełniać następujące wymagania:

a) rzut nowych i rozbudowywanych budynków powinien być prostokątny bądź złożony z prostokątów o proporcjach 1 do co najmniej 1,5; wymiar krótszego boku budynków mieszkalnych nie powinien przekraczać 8 m, /.../

b) wysokość budynków, liczona od poziomu terenu wzdłuż środkowej osi rzutu budynku do kalenicy, nie powinna przekraczać 11 m,

c) liczba kondygnacji nie powinna przekraczać jednej kondygnacji naziemnej w kubaturze dachu można wybudować nie więcej niż dwie kondygnacje użytkowe,

e) odległość krawędzi okapu od poziomu terenu - liczona jako średnia arytmetyczna wysokości odstokowej i przystokowej - nie powinna przekraczać 4,5 m

W ocenie Sądu I instancji organy pominęły wymagania wymienione w podpunktach oznaczonych lit. "d", "f", i lit. "i" jako nie mające istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia. Przedmiotowy projekt budowlany rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego narusza powyższe ustalenia m.p.z.p. zawarte w § 6 pkt 7 lit "a" - "c" i lit "e". W projekcie tym przekroczono dopuszczalne planem charakterystyczne parametry kształtujące formę architektoniczną budynków mieszkalnych, a to: szerokość budynku (lit. a), wysokość budynku (lit. b), liczbę kondygnacji (lit. c), odległość krawędzi okapu od poziomu terenu (lit. e). Sąd I instancji wyjaśnił, że przywołane wyżej w dosłownym brzmieniu ustalenia planu miejscowego mają moc wiążącą, jako akty prawa miejscowego, powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust 2 i art. 94 Konstytucji RP). Zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza rozwiązania projektowe. W pierwszym rzędzie kontroluje zgodność projektu budowlanego z ustaleniami m.p.z.p. albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Zaś w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, stosownie do dyspozycji zawartej w przepisie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu I instancji w świetle przytoczonego przepisu art. 35 ust 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane organ administracji architektoniczno - budowlanej ma obowiązek skontrolować zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd I instancji uznał, iż w świetle ww. przepisu organ nie może badać wbrew ustawie zgodności projektu budowlanego ze "zgodami na odstępstwa od ustaleń planu" wyrażonymi w formie pism Wójta adresowanych do inwestora. Takie pisma wójta nie mają żadnej doniosłości prawnej (mocy wiążącej) dla organu administracji architektoniczno - budowlaneego. Oznacza to, że nie podlegają i nie mogą podlegać badaniu w postępowaniu sprawdzającym przewidzianym przepisem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, ani w aspekcie ich zgodności z zapisami planu ani w aspekcie zgodności projektu budowlanego z ich treścią, gdyż ustawa nakazuje sprawdzać zgodność projektu budowlanego z ustaleniami m.p.z.p. Sąd stwierdził, że organ pierwszej instancji stwierdzając oczywistą niezgodność projektu budowlanego z odnośnymi ustaleniami m.p.z.p. był zobowiązany zastosować tryb przewidziany art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. W szczególności nałożyć na inwestora obowiązek usunięcia w zakreślonym terminie nieprawidłowości projektu przez jego dostosowanie do charakterystycznych parametrów dla zabudowy terenów M2 w zespole "Ząb", określonych w § 6 pkt 7) lit "a", "b", "c", i "e" m.p.z.p. Dopiero w zależności od spełnienia nałożonego obowiązku lub bezskutecznego upływu terminu można było podjąć decyzję pozytywną lub negatywną w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Organ pierwszej instancji w myśl powyższego nie mógł zatwierdzić projektu sprzecznego z odnośnymi, merytorycznymi, przepisami planu, a organ odwoławczy zaakceptować wadliwej decyzji. Zatwierdzając projekt budowlany niezgodny z wymogami planu miejscowego i udzielając pozwolenia na jego realizację (budowę) organ naruszył przepisy ustawy tj. art. 35 ust 1 pkt 1) oraz ust 3. Prawa budowlanego. Dodatkowo Sąd I instancji wskazał, że nie jest dopuszczalne zamieszczenie w treści planu zagospodarowania przestrzennego norm o charakterze otwartym pozwalających na odstępstwa od ustaleń planu w indywidualnych sprawach tzw. przypadkach szczególnych, bowiem m.p.z.p. jest aktem normatywnym - prawem miejscowym powszechnie obowiązującym na obszarze działania organów, które je ustanowiły, co wynika wprost z przepisów art. 87 ust 2 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 14 ust. 8 u.p.z.p. Oznacza to, że normy prawa miejscowego ustanowione na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (tu ustaw o zagospodarowaniu przestrzennym i o samorządzie terytorialnym) muszą być zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, a wszelkie zmiany planu miejscowego następują w takim trybie w jakim jest on uchwalany (art. 27 u.p.z.p.) tj. z zachowaniem procedury planistycznej, przewidzianej w art. 14 i nast. ustawy. Sąd I instancji stwierdził, iż Rada Gminy nie posiada uprawnień do stanowienia norm kompetencyjnych ani przenoszenia swoich kompetencji na inny organ oraz do wprowadzania do zapisów planu procedur nie przewidzianych przepisami prawa. W ocenie Sądu I instancji wydana na wniosek inwestora "zgoda" Wójta Gminy Poronin na odstępstwa od ustaleń planu jest jaskrawym przykładem naruszenia przepisów art. 4 ust 1, art. 15 ust. 2 pkt 2 i 6 u.p.z.p., a także naruszeniem konstytucyjnej zasady równości wszystkich wobec prawa i prawa do równego traktowania przez władze publiczne zawartej w art. 32 Konstytucji RP. W odniesieniu do obszaru objętego planem miejscowym wprowadzenie normy otwartej, ustalającej możliwość odstąpienia od wymagań § 6 ust.2 pkt 7-9 planu w oparciu o pozytywną opinię ciała doradczego (gminnej komisji ds. urbanistyki i architektury) jest niedopuszczalne, gdyż powoduje, że zamieszczone w planie normy stają się w ten sposób niedookreślone, (por. wyrok WSA w Krakowie z dn. 28. 04. 2009 r. II SA/Kr 224/08, LEX nr 506897). Sąd I instancji nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że to strona kwestionująca zgodność z prawem zapisów miejscowego planu powinna składać skargę do sądu administracyjnego poprzedzoną wezwaniem do usunięcia wskazanych naruszeń prawa. Bowiem to Wojewoda jako organ nadzoru, stojący na straży legalności aktów podejmowanych przez organy jednostek samorządu gminnego jest uprawniony w ramach swoich kompetencji nadzorczych do wydawania orzeczeń w trybie art. 91 ust 1 u.s.g., a po wygaśnięciu terminu zastrzeżonego do wydania orzeczeń nadzorczych, Wojewoda jest uprawniony w przypadku sprzeczności z prawem uchwały organu gminy wnieść do sądu administracyjnego skargę w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. Wniesienie skargi w trybie nadzoru nie jest ograniczone żadnym terminem. Sąd I instancji stwierdził, iż w przedmiotowym projekcie budowlanym w części graficznej, projekt części rozbudowywanej stanowiącej prostokąt z ozn. lit. AB i AB (k,-25,26, 27, 28) nie jest zgodny z obrysem istniejącego budynku (2) i części projektowanej (1) uwidocznionym na mapach do celów projektowych (k. - 9, 11 i 127). Zdaniem Sądu I instancji wyjaśnienia będzie wymagał rzeczywisty zakres rozbudowy i funkcja projektowanej części rozbudowywanego budynku, gdyż określono ją w projekcie w opisie technicznym jako użytkową na k. 13 póz. 1.2, a inaczej w poz. 1.3, jako użytkową i mieszkalną. Sąd I instancji stwierdzając naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 35, ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z § 6 ust. 2 pkt 7 lit "a", "b", "c" i "e" m.p.z.p. i art. 7 k.p.a. orzekł o uchyleniu decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" i "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył K.K. reprezentowany przez adwokata oraz Wojewoda Małopolski reprezentowany przez radcę prawnego.

K.K. zaskarżył wyrok w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. polegającą na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dokonał wadliwej kontroli działań administracji publicznej, poprzez niezamieszczenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku:

a) jakiegokolwiek własnego stanowiska w przedmiocie stanu faktycznego sprawy ustalonego w postępowaniu administracyjnym; wskazania czy Sąd uznaje ten stan faktyczny za ustalony zgodnie z prawem; wyjaśnienia czy Sąd przejmuje ten stan faktyczny za podstawę swojego rozstrzygnięcia, co jest obligatoryjnym elementem uzasadnienia wyroku w ramach "przedstawienia stanu sprawy" w znaczeniu art. 141 § 4 p.p.s.a.;

b) wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w zakresie, w jakim Sąd ten uznał, że Wojewoda Małopolski sprawdzając zgodność projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi Ząb w Gminie Poronin uchwalonego Uchwałą Nr III/13/98 Rady Gminy Poronin z dnia 9 grudnia 1998 r. winien pominąć treść § 2 ust. 5 tejże uchwały i aktów wydanych na jego podstawie w sytuacji, gdy przepis ten w ujęciu formalno-prawnym obowiązywał i wiązał organy administracji publicznej;

c) oceny prawnej i wskazań co dalszego postępowania w postaci, która umożliwia ponowne rozpoznanie sprawy bez powtórzenia stwierdzonych przez Sąd wadliwości, a które to wadliwości uniemożliwiają dokonanie prawidłowej kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku, a tym samym są uchybieniami mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe zarzuty na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w zakresie ustaleń faktycznych, w zasadzie, przytoczył jedynie odpowiednie fragmenty uzasadnienia zaskarżonej decyzji i w żaden inny sposób nie odniósł się do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Takie postępowanie ewidentnie narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. i jest uchybieniem, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w znaczeniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Powoduje stan, w którym zaskarżone orzeczenie de facto pozbawione jest podstawy faktycznej i tym samym uniemożliwia ocenę, czy Sąd ten prawidłowo dokonał kontroli działalności administracji publicznej. Na potwierdzenie powyższego zarzutu powołano się na uchwałę Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. II FPS 8/2009 (LEX nr 552012). Nadto wskazano, iż Sąd I instancji stwierdził, że organy obu instancji naruszyły przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, ponieważ ocenę realizacji przesłanek normy zawartej w tym przepisie dokonały w oparciu o dokumenty, które pozbawione są doniosłości prawnej w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Skarżący kasacyjnie podkreślił, iż dokumenty te zostały uzyskane przez inwestora z dochowaniem procedury określonej w § 2 ust. 5 m.p.z.p. Podniesiono, iż kwestia oceny związania organów administracji regulacją z § 2 ust. 5 m.p.z.p. i wydanych na tej podstawie aktów była jednym z kluczowych zagadnień prawnych w niniejszej sprawie, którego należyte wyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku powinno być warunkiem uznania realizacji wymogów z art. 141§ 4 p.p.s.a. Wskazano, iż Sąd I instancji w ogóle nie odniósł się do powyższych kwestii. Wprawdzie wskazał, że w odniesieniu do obszaru objętego planem miejscowym, wprowadzenie normy otwartej, ustalającej możliwość odstąpienia od wymagań planu w oparciu o pozytywną opinię ciała doradczego jest niedopuszczalne, gdyż powoduje, iż zamieszczone w planie normy stają się w ten sposób niedookreślone, ale Sąd I instancji nie wyjaśnił, jakie konsekwencje ma powyższa teza dla kontrolowanego rozstrzygnięcia Wojewody Małopolskiego. Analiza uzasadnienia wyroku nie daje odpowiedzi na pytanie, czy organy administracji mają pominąć taką wadliwą normę planu miejscowego, ponieważ jest ona nieważna ipso iure, czy też organy te same mają ocenić w konkretnej sprawie jej zgodność z aktami wyższego rzędu. Zdaniem skarżącego kasacyjnie jeżeli przyjąć, że u podstaw zaskarżonego wyroku leży skorzystanie przez Sąd I instancji z uprawnienia, jakie wynika z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, to zastosowanie tej regulacji powinno być w uzasadnieniu wyroku bezwzględnie wskazane i wyjaśnione, ponieważ wywołuje ono niebagatelne skutki dla ponownego rozpoznania sprawy w postępowaniu administracyjnym. Odmowa zastosowania przez Sąd danej normy aktu podustawowego z uwagi na jego sprzeczność z ustawą lub Konstytucją nie powoduje definitywnej eliminacji tej normy z systemu prawa, a jedynie skutek nieobowiązywania jej w danej konkretnej sprawie. Nadto podkreślono, iż w momencie wydania zaskarżonego wyroku, inwestycja objęta przedmiotowym pozwoleniem na budowę została już w przeważającej części zrealizowana. Powyższe oznacza, że po uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę, dalsze postępowanie w sprawie powyższej inwestycji powinien przeprowadzić nie Starosta Tatrzański, a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 200/10, LEX nr 952998). Zdaniem skarżącego kasacyjnie w obecnej sytuacji nie wiadomo, czy ewentualne nowe postępowanie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego będzie postępowaniem w tej samej sprawie (dotyczy tej samej inwestycji) i czy organ ten będzie związany oceną prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Nadto zdaniem skarżącego uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wskazań co do dalszego postępowania, a zatem Sąd I instancji nie dokonał prawidłowej kontroli administracji publicznej.

W skardze kasacyjnej złożonej przez Wojewodę Małopolskiego zaskarżono wyrok w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego tj.:

- art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zatwierdzony projekt rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowany na działce Nr ewid. A nie jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Ząb - Gmina Poronin,

- art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w trakcie wydawania pozwolenia na budowę organ powinien zbadać zgodność z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz skuteczność udzielonej przez Wójta Gminy Poronin zgody na odstępstwo od ustaleń planu.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie ewentualnie, w przypadku stwierdzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny naruszenia jedynie prawa materialnego przez zaskarżony wyrok na zasadzie art. 188 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie tego wyroku i oddalenie w całości skargi Pana K.L. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż wbrew twierdzeniom Sądu I instancji projekt budowlany nie narusza ustaleń m.p.z.p., zwłaszcza w kontekście tego, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, o czym stanowi art. 3 ust. 1 u.p.z.p. należy do kompetencji gminy. Bowiem to gmina określa przeznaczenie, ustala sposób oraz zasady zagospodarowania obszarem gminy. Zdaniem Wojewody kwestionowanie zapisów planu zagospodarowania przestrzennego nawet i kontrowersyjnych na etapie postępowania prowadzonego w przedmiocie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, tak jak sugeruje to Sąd I instancji jest niedopuszczalne i naraziłoby organy architektoniczno -budowlane na zarzut rażącego naruszenia prawa. Podniesiono, iż m.p.z.p. wsi Ząb w Gminie Poronin przyjęty uchwałą Rady Gminy Poronin z dnia 9 grudnia 1998 r. w dacie wydania spornej decyzji przez organ I instancji funkcjonował w obrocie prawnym, nie został wyeliminowany, co więcej nie został zakwestionowany nawet poprzez wniesienie skargi do sądu administracyjnego, a inwestor uzyskał przewidziane tym planem wszelkie zgody dotyczące odstępstw od ustaleń tego planu. Tak więc brak było przesłanek do podjęcia decyzji o odmowie wydania pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego). Zdaniem skarżącego organu możliwość wydania decyzji odmownej związana jest z koniecznością wykazania w sposób nie budzący wątpliwości, że planowana inwestycja koliduje z normami prawnymi wynikającymi z prawa miejscowego. W sprawie wydania pozwolenia na budowę nie jest bowiem dopuszczalna jakakolwiek uznaniowość jak też możliwość wprowadzenia dalszych warunków jak sugeruje Sąd I instancji w swoim uzasadnieniu (str. 9), tj. nałożenie na inwestora obowiązku usunięcia w zakreślonym terminie nieprawidłowości projektu przez jego dostosowanie do charakterystycznych parametrów dla zabudowy terenów M2 w zespole Ząb określonych w § 6 pkt 7 lit. a, b, c, e planu miejscowego. Odnosząc się do kwestii różnicy pomiędzy częścią graficzną, a obrysem istniejącego budynku Wojewoda wyjaśnił, iż na najniższej kondygnacji część rozbudowana różni się od części rozbudowanej na pozostałych kondygnacjach, bowiem w projekcie zagospodarowania naniesiona została kondygnacja parteru, jako kondygnacja charakterystyczna z naniesionym poziomem porównawczym w stosunku do istniejącego terenu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W przypadku, gdy strona w skardze kasacyjnej zarzuca zarówno naruszenie przepisów postępowania jak i naruszenie prawa materialnego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, albowiem jedynie prawidłowo ustalony stan faktyczny może być przedmiotem subsumcji do dyspozycji odpowiedniego przepisu prawa materialnego.

W tym miejscu wskazać należy, iż stosownie do dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., normując treść uzasadnienia wyroku, stanowi na gruncie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odzwierciedlenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady budowania zaufania do organów państwa. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Z tych względów przypomnieć należy, iż zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej jest rezultatem przeprowadzenia przez ten sąd kontroli administracji publicznej. W ujęciu Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podstawę prawną wyroku sądu administracyjnego stanowią te jej przepisy, które określają sposób rozstrzygnięcia sprawy w zależności od wyników postępowania sądowego (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgóda-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, str. 332). Z tej też przyczyny szczególne znaczenie przypisuje się uzasadnieniu wyroku, albowiem stanowi ono odzwierciedlenie przeprowadzenia przez Sąd administracyjny kontroli legalności rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Treść uzasadnienia wyroku winna potwierdzać proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia organu. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. W przedmiotowej sprawie uzasadnienie pomimo częściowo błędnej argumentacji (o czym niżej) odpowiada powyższym zasadom, dlatego też skarga kasacyjna K.K. jest niezasadna.

Drugi problem, który jest istotny z punktu widzenia zarzutów skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego, to kwestia stosowania przepisu § 2 ust. 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Ząb w Gminie Poronin przyjętego uchwałą Rady Gminy Poronin z dnia 9 grudnia 1998 r. Wskazany przepis dopuszcza wyjątki od ustaleń planu przewidzianych m.in. w § 6 pkt 7-9 na podstawie opinii gminnej komisji ds. urbanistyki i architektury sporządzonej na wniosek wójta. W niniejszej sprawie brak jest takiej opinii, a w aktach sprawy znajdują się wyłącznie pisma Wójta Gminy Poronin z dnia [...].05.2010 r. i [...].09.2010 r. Organ architektoniczno – budowlany badając zgodność inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma obowiązek także, zbadać formę i procedurę działań wskazanych w przepisie organów. Ma rację Sąd I instancji, iż ww. pisma Wójta Gminy Poronin nie mają doniosłości prawnej, a to z uwagi na formę i procedurę przewidzianą w § 2 ust. 5 przedmiotowego planu. Jak to wynika z treści powołanego przepisu mają być to szczególne przypadki o charakterze nowatorskim, wysokich walorach estetycznych nie stwarzających dysharmonii z otaczającym krajobrazem i wyrażone w opinii gminnej komisji ds. urbanistyki i architektury podjętej na wniosek wójta. W przedmiotowej sprawie brak jest takiej opinii, gdyż pisma wójta nie mogą jej zastępować. Mając na uwadze powyższą argumentację, taka opinia powinna zawierać szczegółowe i przekonywujące uzasadnienie, gdyż zawiera ustalenia niezgodne z ustaleniami zawartymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Mają to być wyjątkowe przypadki, a nie zasada pozwalająca na odstępstwa od ustaleń planu dokonywana ponadto przez organ, który nie jest właściwy do uchwalania planu.

Zgodzić się należy częściowo z zarzutami skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego, iż na etapie pozwolenia na budowę organ architektoniczno - budowlany nie może kwestionować ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego nawet i kontrowersyjnych, tak jak sugeruje to Sąd I instancji, gdyż naraziłoby to organy architektoniczno - budowlane na zarzut rażącego naruszenia prawa. Natomiast należy zauważyć, iż kontrola inwestycji z ustaleniami miejscowego planu powinna być dokonana rzetelnie, a tego w przedmiotowej sprawie zabrakło z uwagi na ww. zastrzeżenia.

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny podziela zastrzeżenia Sądu I instancji co do zgodności § 2 ust. 5 z przepisem art. 15 ust. 2 u.p.z.p., jednakże ta kwestia powinna być rozstrzygnięta w drodze, którą Sąd I instancji wskazał Wojewodzie Małopolskiemu. Naczelny Sąd Administracyjny poleca organowi odwoławczemu lekturę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 września 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 342/12 (dostępnego http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tamtym postępowaniu wyeliminowano z obiegu prawnego ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radę Gminy Kościelisko praktycznie tożsame z treścią § 2 ust. 5 przedmiotowego planu na wniosek Prokuratora Rejonowego w Zakopanem. Powyższe orzeczenie dotyczy gminy leżącej na terenie funkcjonowania Wojewody Małopolskiego, może być więc pomocne w zajęciu odpowiedniego stanowiska.

W ponownym postępowaniu organy architektoniczno – budowlane przede wszystkim ustalą, czy inwestycja została zrealizowana, gdyż taka informacja znajduje się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej inwestora. W przypadku potwierdzenia tej informacji faktycznie organy architektoniczno – budowlane nie będą już w sprawie właściwe, ponieważ wydanie pozwolenia na budowę wobec rozpoczęcia inwestycji będzie bezprzedmiotowe. Natomiast dalsze postępowanie powinny prowadzić organy nadzoru budowlanego oczywiście z uwzględnieniem wyżej przedstawionej argumentacji, która będzie dla nich wiążąca, gdyż prowadząc postępowanie w trybie art. 51 Prawa budowlanego, należy doprowadzić inwestycję do stanu zgodnego z przepisami prawa w tym również prawa miejscowego, a takim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Natomiast kiedy zajdzie konieczność kontynuacji postępowania przez organy architektoniczno budowlane, to będą miały na uwadze, iż przedstawione pisma Wójta Gminy Poronin nie spełniają warunków § 2 ust. 5 przedmiotowego planu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne na podstawie art. 184 p.p.s.a., gdyż zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.