Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 471/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 184, art. 204 pkt 1, art. 207 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: par. 9 ust. 2 pkt 3 lit. a, par. 27
journal: Dz.U. 2009 nr 33 poz 262
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Joanna Zabłocka (spr.) Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej H.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I SA/Sz 473/15 w sprawie ze skargi H.M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w s. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od H.M. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. 600 (sześćset) złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I SA/Sz 473/15 oddalił skargę H.M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [..] lutego 2015 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego na 2011 i 2012 rok.

Sąd I instancji przyjął następujący stan sprawy:

W dniu 9 maja 2011r. H.M. (dalej: Producent) złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w S., kontynuacyjny wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2011 rok w ramach PRO W 2007 - 2013 do upraw w pakiecie 2 "rolnictwo ekologiczne". Na tej podstawie Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ARiMR w Szczecinku (dalej: Kierownik Biura Powiatowego ARiMR) wydał dnia [...] stycznia 2012 r. decyzję nr [...] o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej do zadeklarowanych areałów w łącznej kwocie 36543,50 zł.

W dniu 11 maja 2012 r. Producent wniósł do Biura Powiatowego ARiMR kolejny wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2012 rok. W oparciu o złożoną deklarację Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, decyzją nr [..] z dnia [...] grudnia 2012 r. przyznał płatność rolnośrodowiskową w łącznej kwocie 35.625,90 zł.

W dniu [...] maja 2013 r. Producent przedłożył w Biurze Powiatowym ARiMR kolejny kontynuacyjny wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2013 rok.

Dnia 26 lipca 2013 r. w gospodarstwie Producenta została przeprowadzona kontrola, która ustaliła, że jedynie na działce rolnej A, zadeklarowany sad był prowadzony zgodnie z warunkami i wymaganiami Programu Rolnośrodowiskowego, zaś na pozostałych działkach rolnych (B, C, D, E, I oraz J) materiał szkółkarski drzewek owocowych nie spełniał tych wymagań (wysokość drzewek powinna wynosić co najmniej 80 cm, średnica pnia na wysokości 10 cm powyżej miejsca uszlachetnienia powinna wynosić minimum 8 mm) i nie była utrzymana minimalna obsada drzew owocowych (dla jabłoni domowej wynosi 125 sztuk/ha, dla wiśni pospolitej i śliwy domowej 300 sztuk/ha).

W oparciu o powyższe wyniki inspekcji, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją nr [...] z dnia 31.[..].2013 r. przyznał Producentowi na 2013 rok płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości w łącznej kwocie 15.706,80 zł.

Po rozpoznaniu odwołania Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w S. (dalej: Dyrektor Oddziału ARiMR), decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2014r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, Producent wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który wyrokiem z dnia 4 grudnia 2014 r. o sygn. akt I SA/Sz 563/14 oddalił skargę.

Z uwagi na fakt, że Producent w 2013 roku nie dotrzymał warunków podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego, gdyż nie dotrzymał wymogu dotyczącego utrzymania minimalnej obsady drzew owocowych na zgłoszonych działkach rolnych B, C, D, E, I oraz J, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S., wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych Producentowi w Programie Rolnośrodowiskowym.

Dnia [...] czerwca 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata 2011 - 2012, w łącznej wysokości 34.043,10 zł.

Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w S., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. i wskazał, iż w wyniku przeprowadzonego postępowania zostało ustalone, że Producent podjął 5 letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe w dniu 15 marca 2010 r.

Na podstawie wyników z kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu 26 lipca 2013r. Producent został zobowiązany do zwrotu :

- za rok 2012 płatności uzyskanej do areału 9,42 ha działek rolnych B, C, D, E, I oraz J (odpowiednio działki ewidencyjne nr 18, 6 i 119/6) w wariancie 2.10 w wysokości 16.956,00 zł (9,42 ha * stawka płatności 1800,00 zł/ha), ze względu na nie spełnienie w 2013 roku, wymogu dotyczącego utrzymania minimalnej obsady drzewek owocowych na działkach rolnych objętych zobowiązaniem, zgodnie z załącznikiem nr 7 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2023 (Dz.U. nr 33, poz. 262 ze zm.; dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2009 r.).

- za rok 2011 płatności uzyskanej do areału 9,42 ha działek rolnych B, C, D, E, F, K oraz L (odpowiednio działki ewidencyjne nr 18, 6 i 119/6) w wariancie 2.10 w wysokości 16.956,00 zł (9,42 ha * stawka płatności 1800,00 zł/ha), ze względu na nie spełnienie w 2013 roku wymogu dotyczącego utrzymania minimalnej obsady drzewek owocowych na działkach rolnych objętych zobowiązaniem, zgodnie z załącznikiem nr 7 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r.

- za rok 2012 płatności uzyskanej do areału 0,23 ha w wariancie 6.1 z powodu zmniejszenia powierzchni upraw stwierdzonej w kontroli na miejscu w 2013 roku tj. 1,84 ha płatność uzyskana w 2012 roku - 1,61 ha powierzchnia stwierdzona w kontroli (0,23 ha * 570,00 zł/ha stawka płatności = 131,10 zł).

Łączna kwota do zwrotu została wyliczona na 34.043,10 zł.

Organ odwoławczy wskazał, że, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przeprowadził prawidłowo postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych, podjął wszelkie czynności w trakcie prowadzonego postępowania, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, dokładnie wyjaśnił stan faktyczny i załatwił sprawę mając na względzie słuszny interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ I instancji prawidłowo ustalił, że Producent otrzymał płatność nienależną czyli płatność przyznaną niezgodnie z przepisami unijnymi i wbrew warunkom przewidzianym dla danej płatności w przepisach krajowych.

Odnosząc się do zarzutu Strony, że w zaskarżonej decyzji organ błędnie przyjął, że sadzonki drzew nie spełniły na dzień kontroli wymagań dotyczących elitarnego i kwalifikowanego materiału szkółkarskiego zapisanych w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym z 2009 r. w § 9, gdyż zjawisko ich zniszczenia było przejściowe i przemijające, Wnioskodawca wymienił bowiem uszkodzone drzewka, organ odwoławczy wskazał, iż w przepisie na który powołuje się Skarżący oraz w żadnym innym przepisie tego rozporządzenia, nie ma mowy o odstępstwach od wymogu, że wszystkie uprawiane drzewa są ukorzenione i spełniają wymagania dotyczące wysokości i grubości elitarnego i kwalifikowanego materiału szkółkarskiego, określone dla drzewek owocowych w przepisach w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących wytwarzania oraz jakości materiału siewnego. Jedynie wystąpienie siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności, które spowodowałyby niedotrzymanie podjętego zobowiązania, zgłoszonych w ustawowym terminie daje podstawy do zwolnienia producenta z obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności.

Odnosząc się do kwestii redukcji i obniżek zapisanych w art. 51 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U. L 277 z 21.10.2005, str. 1; dalej: rozporządzenie nr 1698/2005), organ odwoławczy wskazał, że dotyczą one postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej w Programie Rolnośrodowiskowym, a nie postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności.

Odnośnie kolejnego zarzutu, że organ w zaskarżonej decyzji nie zastosował § 45 pkt. 9 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, gdyż w omawianej sprawie wystąpiły nadzwyczajne okoliczności tj. uszkodzenie drzewek przez zwierzynę leśną, organ odwoławczy wskazał, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w decyzji nie uwzględnił tych okoliczności, ponieważ Producent w ogóle nie zgłosił organowi wystąpienie ww. okoliczności. Organ odwoławczy nie zgodził się z argumentacją Producenta, że już samo sporządzenie raportu z kontroli w gospodarstwie przez inspektorów było zgłoszeniem tych okoliczności organowi.

Organ odwoławczy nie dał również wiary twierdzeniu Producenta, że przystępując w 2012 roku do realizacji wariantu "uprawy sadownicze" nie wiedział, że będzie musiał kontynuować uprawę sadu w kolejnym roku. Przystępując bowiem do Programu Rolnośrodowiskowego, każdy producent zobowiązany jest posiadać "plan działalności rolnośrodowiskowej" na 5 lat trwania programu, który sporządzony jest przez wykształconego doradcę rolnośrodowiskowego. Taki plan sporządzony na lata 2010-2014 (do końca lutego 2015 roku) ma również Producent.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, Producent wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalając skargę wyrokiem z dnia 30 września 2015 r. stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie istniały podstawy do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych Skarżącemu w Programie Rolnośrodowiskowym, które zakończyło się wydaniem zaskarżonej decyzji.

W wyniku przeprowadzonego postępowania zostało bezspornie ustalone, że Skarżący podjął 5- letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe w dniu 15 marca 2010 r. W kolejnych latach realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, Skarżący otrzymał płatności rolnośrodowiskowe na mocy decyzji z dnia [...] stycznia 2012r. za 2011 rok i decyzji z dnia [...] grudnia 2012r. za 2012 r.

WSA wskazał, że w § 39 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. poz.361 ze zm., dalej rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2013 r.) ustalona została zasada zwrotu wypłaconej uprzednio płatności. Przepis ten znajduje umocowanie w art. 18 ust. 1 in fine rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE Nr L 25, str. 8 z 28 stycznia 2011 r. ze zm.; dalej: rozporządzenie nr 65/2011), zgodnie z którym w przypadku zobowiązań wieloletnich zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowania do kwot wypłaconych już z tytułu zobowiązania w latach wcześniejszych. Rozporządzenie to, jako akt ustawowy i bezpośrednio skuteczny prawa unijnego, znajduje zastosowanie w systemie krajowym zgodnie z zasadami pierwszeństwa prawa unijnego i skutku bezpośredniego.

W związku z powyższym w przypadku stwierdzenia w roku 2013 niespełnienia któregokolwiek z wymogów w ramach określonych pakietów i ich wariantów, na podstawie art. 18 rozporządzenia nr 65/2011, płatność rolnośrodowiskową przyznana w roku 2011 i 2012 podlega odzyskaniu w części, której dotyczy niespełnienie wymogu. W przypadku wariantu 2.10 w oparciu o art. 18 rozporządzenia nr 65/2011 na podstawie załącznika nr 7 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 26 lutego 2009 r. zwrotowi podlega płatność przyznana do działek rolnych, na których w roku następnym stwierdzono nieprawidłowości takie jak nieutrzymywanie minimalnej obsady drzew lub krzewów (granica błędu do 5% wymaganej obsady) w wysokości 100% przyznanej płatności za rok 2011 i 2012.

Mając na uwadze powyższe przepisy oraz wyniki kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie Skarżącego w dniu [...] lipca 2013 r., Sąd I instancji zaaprobował stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, że Skarżący zobowiązany jest do zwrotu za rok 2011 i 2012 płatności w łącznej kwocie 34.043,10 zł ze względu na nie spełnienie w 2013 roku wymogu dotyczącego utrzymania minimalnej obsady drzewek owocowych na wskazanych działkach rolnych objętych zobowiązaniem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał również, że nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011 bowiem przepis ten należy odczytywać jako normę o charakterze kompetencyjnym, upoważniającą państwo członkowskie do szczegółowej regulacji przesłanek czy też przypadków zwrotu płatności rolnośrodowiskowej, która powinna uwzględniać rozmiar, zasięg i trwałość stwierdzonej niezgodności, czyli kryteria zdefiniowane w tym przepisie. Polski ustawodawca ustanowił zasady zwrotu nienależnie pobranych płatności m.in. w przepisach ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz.173, dalej: ustawa o wspieraniu), która w art. 28 ust. 1 stanowi, że pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej. Szczegółowe przypadki zwrotu płatności rolnośrodowiskowej zostały uregulowane w § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r. Zgodnie z tym przepisem, płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi m.in. w przypadku braku realizacji całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, niesporządzenia planu działalności rolnośrodowiskowej, nieprzestrzegania żadnych wymogów w ramach wariantu określonego pakietu, zmniejszenia obszaru realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, zmniejszenia liczby zwierząt czy w przypadku niezłożenia wniosku o przyznanie kolejnej płatności rolnośrodowiskowej.

W rozpoznawanej sprawie organ prezentując wyniki kontroli przeprowadzonej w 2013r. zasadnie przenosi automatycznie jej skutki, na okres wcześniejszy na podstawie art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 w związku z § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r., szczegółowo opisując sposób wyliczenia płatności przypadającej do zwrotu za rok 2011 i 2012.

Bezzasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 47 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich EFRROW (Dz.U. L 368 z 23.12.2006, str. 15; dalej: rozporządzenie nr 1974/2006). W sprawie niespornym jest, że skarżący dopiero podczas kontroli na miejscu w dniu [...] lipca 2013 r. poinformował organ, iż na jego gruntach wystąpiły szkody wyrządzone przez dziką zwierzynę. Zatem naruszony został 10-dniowy termin określony w art. 47 ust. 2 ww. rozporządzenia.

Ponadto Sąd I instancji zauważył, że skoro przedmiotem sprawy jest ustalenie kwoty nienależnie pobranej płatności rolnośrodowiskowej, organy administracji zasadnie rozważyły tę kwestę w oparciu o § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. Ponadto ustalając kwotę do zwrotu organ zbadał, czy nie wystąpiły przesłanki do odstąpienia od ustalenia należności ze względu na ich przedawnienie zgodnie z art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011, dla wniosków złożonych w 2011 roku i w kolejnych latach.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku H.M. wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Wyrokowi zarzucił:

naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.

a) § 9 ust. 2 pkt 3 lit. a oraz § 27 rozporządzenia rolnosrodowiskowego z 2009 r.

b) art. 39 ust. 4 oraz art. 51 rozporzadzenia nr 1698/2005, w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Rady (WE) nr 74/2009 z dnia 19 stycznia 2009r., zmieniającego rozporządzenie nr 1698/2005 poprzez przyjęcie, iż przejściowe i niezawinione przez Skarżącego niespełnienie minimalnych wymagań dotyczących wysokości i grubości elitarnego i kwalifikowanego materiału szkółkarskiego na danej działce jest jednoznaczne z naruszeniem wymogu utrzymania minimalnej obsady drzew, co skutkowało zmniejszeniem płatności przysługującej w stosunku do danej działki o 100%, pomimo tego, iż Skarżący poniósł koszty konieczne dla realizacji podjętego programu rolnośrodowiskowego i nie osiągnął z tego tytułu żadnych dochodów,

art. 18 rozporządzenia nr 65/2011 poprzez pominięcie, iż zasadność nałożenia sankcji oraz zmniejszenia płatności rolnośrodowiskowej powinny być rozważone z uwzględnieniem rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności, przy czym trwałość niezgodności ocenia się przez pryzmat długości okresu, w którym występują jej skutki,

art. 47 ust. 1 rozporządzenia nr 1974/2006. poprzez jego niezastosowanie,

art. 45 pkt. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. poprzez jego niezastosowanie,

art. 5 ust. 4 Traktatu o Unii Europejskiej, poprzez brak zastosowania zasady proporcjonalności nakazującej stosować wykładnię przepisów w sposób wystarczający dla osiągnięcia celów regulacji,

art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 Konstytucji poprzez stosowanie do Skarżącego przepisu § 50 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., który nie obowiązywał w chwili przystąpienia przez Skarżącego do realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego w zakresie wariantu 2.10 - uprawy sadownicze i jagodowe,

2. naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 145 §1 pkt 2 lit. c) p.p.s.a.a poprzez jego niezastosowanie przez Sąd I instancji pomimo dokonanych przez organ administracji naruszeń przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 6, 7 i 8 oraz art. 80 k.p.a., a także art. 21 ust. 2 pkt. 1 i 2 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich, poprzez nie uwzględnienie całego materiału dowodowego, a także naruszenia obowiązku prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej wskazał argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum złożonego środka odwoławczego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jed. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz na kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie wskazanym w zarzutach przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach powołanych podstaw kasacyjnych

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

W rozpoznanej sprawie skarga kasacyjna została oparta o obie podstawy kasacyjne.

Jak wynika z ustalonego w sprawie stanu faktycznego H.M. podjął 5 letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe w dniu 15 marca 2010 r. W związku z realizacją zobowiązania rolnośrodowiskowego otrzymał płatności na rok 2011 i 2012. W wyniku rozpoznania kontynuacyjnego wniosku o płatność rolnośrodowiskową na 2013 r. płatność za ten tok przyznano w pomniejszonej wysokości, między innymi wobec stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu przez Producenta wymogów dla wariantu 2.9 uprawy sadownicze i jagodowe z certyfikatem zgodności realizowanego w ramach pakietu 2 rolnictwo ekologiczne, poprzez to że na działkach rolnych B,C,D,E,I,J nie została zachowana minimalna obsada drzew (jabłoni domowej, wiśni pospolitej i śliwy domowej) określona w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2009 r., poz. 262; dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2009 r.). Stwierdzono, że materiał szkółkarski nie spełniał określonych przepisami wymogów. Okoliczność niezachowania minimalnej obsady drzewek na ww. działkach została stwierdzona w decyzji o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR dnia [...] grudnia 2013 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] marca 2014r. WSA w Szczecinie wyrokiem z dnia 4 grudnia 2014 r. sygn. akt I SA/Sz 563/14 oddalił skargę wniesioną na decyzję z dnia 4 marca 2014 r., a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 lipca 2016 r. sygn. akt II GSK 447/15, oddalił skargę kasacyjną.

Wobec powyższego okoliczność niezachowania minimalnej obsady drzewek na ww. działkach w 2013 r. nie podlegała badaniu w kontrolowanym obecnie postępowaniu.

Przypomnieć należy, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe jest zobowiązaniem pięcioletnim, więc Producent zobowiązany jest realizować zobowiązanie przez okres pięciu lat. Nierealizowanie zobowiązania w określonym zakresie w którymkolwiek z pięciu lat świadczy o nierealizowaniu przyjętego zobowiązania w tym zakresie.

Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie poddają się ocenie merytorycznej ze względu na brak ich uzasadnienia. Nie może być uznane za uzasadnienie zarzutów ogólnikowe stwierdzenie, że doszło do naruszenia przez organ administracji przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 6, 7 i 8 oraz art. 80 k.p.a., a także art. 21 ust. 2 pkt. 1 i 2 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich, poprzez nie uwzględnienie całego materiału dowodowego, a także naruszenia obowiązku prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, których to naruszeń Sąd I instancji nie dostrzegł. Stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzut naruszenia przepisu postępowania może zostać uwzględniony jedynie wtedy, gdy uchybienie sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie wskazuje się, że zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" zawarty w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. in fine, należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to po stronie skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, czego w skardze kasacyjnej zabrakło.

Nie są uzasadnione również zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. W myśl art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Skarżący kasacyjnie jest zobowiązany do sprecyzowania czy naruszenie przepisu prawa materialnego polega na błędnej wykładni czy niewłaściwym zastosowaniu, ma również obowiązek uzasadnienia podniesionych zarzutów.

W pierwszym z zarzutów naruszenia prawa materialnego, Skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie § 9 ust. 2 pkt 3 lit. a rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r., który stanowi, że w przypadku pakietu 2 – rolnictwo ekologiczne, płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana do działek rolnych użytkowanych jako sady, w których są uprawiane drzewa lub krzewy z gatunków wymienionych w załączniku nr 4 do rozporządzenia, jeżeli wszystkie uprawiane drzewa są ukorzenione i spełniają wymagania dotyczące wysokości i grubości elitarnego i kwalifikowanego materiału szkółkarskiego, określone dla drzewek owocowych w przepisach w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących wytwarzania oraz jakości materiału siewnego. Skarżący kasacyjnie nie wskazał na czym, w stanie faktycznym rozpoznanej sprawy gdzie ww. warunki nie były spełnione, miałoby polegać niewłaściwe zastosowanie czy błędna wykładnia tego przepisu. Zarzucił również naruszenie przepisu § 27 tego rozporządzenia. Przepis ten określał sytuacje, w których płatność rolnośrodowiskowa przysługiwała w danym roku w zmniejszonej wysokości lub nie przysługiwała i nie miał zastosowania w rozpoznanej sprawie dotyczącej ustalenia kwoty nienależnych płatności.

W kolejnym zarzucie autor skargi kasacyjnej zarzuca naruszenie art. 39 ust. 4 oraz art. 51 rozporządzenia nr 1698/2005, uzupełniając zarzut w uzasadnieniu o naruszenie art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009, poprzez przyjęcie, iż przejściowe i niezawinione przez Skarżącego niespełnienie minimalnych wymagań dotyczących wysokości i grubości elitarnego i kwalifikowanego materiału szkółkarskiego na danej działce jest jednoznaczne z naruszeniem wymogu utrzymania minimalnej obsady drzew, co skutkowało zmniejszeniem płatności przysługującej w stosunku do danej działki o 100%, pomimo tego, iż Skarżący poniósł koszty konieczne dla realizacji podjętego programu rolnośrodowiskowego i nie osiągnął z tego tytułu żadnych dochodów, co w ocenie autora skargi kasacyjnej uzasadniało odstąpienie od żądania zwrotu płatności.

Zarzut ten pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 39 ust. 4 rozporządzenia nr 1698/2005 stanowi, że płatności udziela się corocznie i obejmują one dodatkowe koszty i utracone dochody wynikające z podjętego zobowiązania. Tam gdzie to niezbędne, mogą one również obejmować koszty transakcji. W odpowiednich przypadkach beneficjenci mogą być wybierani na podstawie procedury przetargowej z zastosowaniem kryteriów wydajności gospodarczej i środowiskowej. Wsparcie ogranicza się do wysokości maksymalnej kwoty określonej w załączniku I. W art. 51 tego rozporządzenia uregulowane zostały zasady redukcji płatności w przypadku nieprzestrzegane podstawowych wymogów w zakresie zarządzania lub zasady dobrej kultury rolnej. W art. 24 rozporządzenia nr 73/2009 określone zostały szczegółowe zasady dotyczące zmniejszeń lub wykluczeń w przypadku nieprzestrzegania przepisów dotyczących zasady wzajemnej zgodności.

Przepisy, których naruszenie zarzuca Skarżący kasacyjnie dotyczą sytuacji, w których doszło do nieprzestrzegania podstawowych wymogów w zakresie zarządzania lub zasady dobrej kultury rolnej, natomiast niezachowanie przez Producenta określonej przepisami minimalnej obsady drzew stanowiło niespełnienie ponadpodstawowych wymogów określonych w załączniku nr 3 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. Zatem brak spełnienia określonego w załączniku nr 3 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. wymogu minimalnej obsady drzew i krzewów nie może być uznany za drobną niezgodność, w rozumieniu art. 24 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 i przywołane przepisy nie miały zastosowania.

Nieuzasadniony jest też zarzut naruszenia art.18 rozporządzenia nr 65/2011. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji trafnie przyjął, że podstawą zwrotu należności przez Producenta jest art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011. Przepis ten przyznaje państwu członkowskiemu uprawnienie do zmniejszania lub odzyskiwania kwot przekazanych w ramach wsparcia. Jednocześnie określa on podstawy jakie powinno uwzględniać państwo przy konstruowaniu przepisów szczególnych określających sposób prowadzenia postępowania w tym zakresie i ustalania kwot podlegających pomniejszeniu lub odzyskaniu. W tym znaczeniu przepis art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 ma charakter ogólny i ramowy. Jego rozwinięciem i uszczegółowieniem są przepisy krajowe dotyczące wskazanych materii. W polskim porządku prawnym w zakresie zobowiązań rolnośrodowiskowych taką rolę pełnią przepisy rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r., a szczególnie § 38 i § 39 tego rozporządzenia. Pierwszy ze wskazanych przepisów dotyczy zmniejszeń w zakresie płatności rolnośrodowiskowych, które w zależności od przypadków regulowanych szczegółowo w tym przepisie będą orzekane w określonej wysokości i w oznaczony tam sposób, a zawsze będą odnoszone do roku, w którym wykryto nieprawidłowości w realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Odzyskanie płatności za lata wcześniejsze w stosunku do roku, w którym wykryto nieprawidłowości będzie następowało na podstawie art. 39 tego rozporządzenia. Podobnie jak przy zmniejszeniach, odzyskiwanie będzie następowało w sposób i na zasadach wskazanych w treści tego przepisu, co oznacza, że w zależności od stwierdzonych naruszeń w zakresie zobowiązania rolnośrodowiskowego będzie następowało w różnej wysokości. Od pełnej kwoty w niektórych przypadkach do części wyliczonej w sposób przewidziany w treści przepisu.

Nie są uzasadnione zarzuty naruszenia przepisów art. 47 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 i § 45 pkt 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. przez ich niezastosowanie. Wskazane przepisy określają przypadki, w których zwrot pomocy nie jest wymagany. Przepisy te nie zostały zastosowane, ponieważ stosownie do art. 47 ust. 2 rozporządzenia nr 1974/2006 dla możliwości odstąpienia od dochodzenia zwrotu pomocy niezbędne jest dochowanie przez beneficjenta określonych warunków, to jest zgłoszenie takiej okoliczności przez beneficjenta lub przez upoważnioną przez niego osobę na piśmie właściwemu organowi, wraz z odpowiednimi dowodami wystarczającymi dla właściwych organów, w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności. Wymóg taki ma zastosowanie również w przypadku stosowania § 45 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. Jak prawidłowo zauważył Sąd I instancji w rozpoznanej sprawie Skarżący tego wymogu nie dochował, bowiem dopiero w trakcie kontroli na miejscu poinformował organ o wystąpieniu szkody wyrządzonej przez dziką zwierzynę.

Brak jest podstaw do uznania, że orzeczenie o obowiązku zwrotu nienależnych płatności rolnośrodowiskowych zgodnie z przywołanymi wyżej przepisami stanowi naruszenie art. 5 ust. 4 Traktatu o Unii Europejskiej.

Nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia § 50 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. Przepis ten, w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, stanowił, że "Zmiana zobowiązania rolnośrodowiskowego realizowanego w zakresie, o którym mowa w ust. 1, jest niedopuszczalna, z wyjątkiem zmiany wariantu dziewiątego lub dziesiątego pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne realizowanych na gruntach, na których są uprawiane truskawki lub poziomki, na wariant pierwszy, drugi, piąty, szósty, siódmy lub ósmy pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2." Przepis ten nie obowiązywał w dacie podjęcia zobowiązania rolnośrodowiskowego przez Producenta, natomiast Producentowi, który postanowił kontynuować zobowiązanie rolnośrodowiskowe zgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym z 2009 r dawał możliwość dokonania zmian zobowiązania określonych w ww. ust. 2. Podkreślić należy, że przepis § 50 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. rolnikowi, który podjął zobowiązanie rolnośrodowiskowe na podstawie rozporządzenia z 2009 r., dawał możliwość kontynuowania zobowiązania na przyjętych warunkach, pozostawiając wybór rolnikowi.

Zarzutu naruszenia przepisów art. 2, 7 i 32 ust.1 Konstytucji RP Skarżący nie uzasadnił.

Z przedstawionych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego NSA orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 207 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 6 pkt 5 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.). Orzekając o częściowym zwrocie kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił fakt, że skarżącemu przyznano prawo pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych, co uzasadniało zastosowanie art. 207 § 2 p.p.s.a.