Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 72/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2009-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 12, ust. 2-6, ust. 1,
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędzia WSA Marcin Miemiec Protokolant Renata Sawińska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 września 2009 r. sprawy ze skargi W K na decyzję S K O we W z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją, wydaną z upoważnienia Z W D , decyzję N W O D w D S D i K we W z dnia [...] . (Wr...); II. zasądza od Samorządowego K O we W na rzecz strony skarżącej [...] (....) zł kosztów postępowania; III. orzeka, że decyzje wymienione w pkt I nie podlegają wykonaniu do dnia prawomocności wyroku.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją S K O we W – po rozpatrzeniu odwołania W K od, wydanej z upoważnienia Z W D , decyzji N W O D w D S D i K we W z dnia [...]\ r. (Wr... ) w sprawie nałożenia na W K kary pieniężnej w wysokości [...] zł za zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej Nr [...] w miejscowości Z, ul. B G, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, przez umieszczenie obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania lub potrzebami ruchu drogowego, tj. [...] o łącznej powierzchni [...] m2, w terminie od [...] r. do [...] r. (... dni) – utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Podstawę prawną pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia stanowił art. 39 ust. 1 pkt 1 oraz art. 40 ust. 1, 2 pkt 3, ust. 3, 4, 8, 11, 12 pkt 1, ust. 13, art. 40d ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.d.p."), § 1, § 2 ust. 1 i 8 uchwały nr [...] S W D z dnia 30 stycznia 2004 r. w sprawie opłat za zajęcie pasa drogowego dróg wojewódzkich oraz stawek opłat czynszu najmu lub dzierżawy pasa drogowego i obiektów umieszczonych w pasie drogowym, będących w zarządzie D Z D W we W (Dz. Urz. W D z 12 marca 2004 r. Nr 47, poz. 888 ze zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie "k.p.a.") a także § 1 uchwały Z W D Nr [...] z dnia[...] . i Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie udzielenia J M – N W D, pełnomocnictwa do wydawania decyzji administracyjnych przewidzianych ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że pismem z dnia [...] r., które wpłynęło do D S D i K we W w dniu [...] r., W K zwrócił się z prośbą o przedłużenie terminu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej Nr [...] w Z, ul. B G\, w związku z umieszczeniem obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, tj. schodów o łącznej powierzchni [...] m2". W odpowiedzi na ten wniosek, w dniu [...] r. DSDiK we W wystąpiła do wnioskodawcy o korektę terminu, zauważając, że zezwolenie nie może przyznawać prawa zajęcia pasa drogowego z mocą wsteczną, tzn. przed wydaniem zezwolenia. W piśmie z dnia [...] r. wnioskodawca zakwestionował potrzebę korekty swojego żądania, podkreślając, że termin na zajęcie pasa został dokładnie określony.

Podczas wizji w terenie w dniu [...] r. D S D i K we W stwierdziła istnienie schodów w pasie drogowym drogi wojewódzkiej [...] w Z, ul. B G.

W dniu [...] r. DSDiK we W ponownie wezwała W K do podania nowego terminu na umieszczenie schodów w pasie drogi wojewódzkiej, informując, że w przeciwnym razie będzie zobligowana do odmowy udzielenia zezwolenia w terminie wskazanym przez wnioskodawcę. W odpowiedzi z dnia [...] r. W K skorygował termin zamierzonego zajęcia pasa drogowego – od [...] do [...] r., co następnie znalazło odzwierciedlenie w decyzji zarządcy drogi z dnia [...] r. (Nr...), zezwalającej wnioskodawcy na umieszczenie obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania lub potrzebami ruchu drogowego, tj. schodów o łącznej powierzchni [...] m2, w terminie od [..] do[...] .

Po wydaniu tejże decyzji zarządca drogi wszczął postępowanie administracyjne mające na celu ustalenie, czy w okresie od [...] do [...] r. w pasie drogowym drogi wojewódzkiej Nr[...] w Z, ul. B G, znajdowały się schody.

Powołując się na "literę prawa", zarządca drogi podkreślił, że nie ma możliwości odstąpienia od naliczania kary za zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej, gdyż obowiązek taki wynika z art. 40 ust. 12 pkt 1 i 2 u.d.p., stanowiącego, że za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu lub zajęcie pasa bez zezwolenia, zarządca drogi wymierza kary pieniężne. Jeżeli zatem organ stwierdzi zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, ma obowiązek naliczenia za to kary, która ma bezwzględny charakter.

Organ pierwszej instancji wskazał, że w postępowaniu wyjaśniającym ustalono powierzchnię pasa drogowego zajętego bez wymaganego zezwolenia, rodzaj zajętej drogi, czas tego zajęcia oraz osobę odpowiedzialną za ten fakt, przy czym W K nie kwestionował tych ustaleń. Przed wydaniem decyzji strona została pouczona o prawie wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, z czego skorzystała (pismo z dnia [...] r.), jednakże jej wypowiedź nie wniosła – zdaniem organu – nowości do postępowania administracyjnego.

W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji W K zarzucił rozstrzygnięciu naruszenie:

art. 8 k.p.a. – przez nałożenie kary, mimo wystąpienia przez stronę w dniu 19 grudnia 2007 r. z wnioskiem o wydanie kolejnego zezwolenia na zajmowanie pasa drogowego, co zdaniem strony narusza, wyrażoną w art. 8 k.p.a., zasadę zaufania obywateli do organów państwa;

art. 9 k.p.a. – gdyż organ pierwszej instancji nigdy wcześniej nie wskazał stronie, że składając kolejne, coroczne wnioski o wydanie zezwolenia na zajmowanie pasa drogowego, działa w sposób nieprawidłowy; podkreślił ponadto, że wszystkie poprzednie wnioski były pozytywnie załatwiane, mimo składania ich w późniejszym terminie niż ostatni wniosek;

art. 12 § 2 i art. 35 § 2 k.p.a. – przez nieracjonalne żądanie organu pierwszej

instancji sprecyzowania petitum wniosku z dnia 19 grudnia 2007 r., choć okres zajęcia pasa drogowego był odpowiednio określony, i tym samym, niezasadne przedłużenie postępowania, choć zdaniem strony wydanie zaskarżonej decyzji było możliwe niezwłocznie po otrzymaniu wniosku, bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego czy też dowodowego, dotyczącego "korekty" petitum wniosku;

§ 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielenia zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, w związku z art. 57 § 5 k.p.a., albowiem treść tego przepisu wskazuje na konieczność złożenia wniosku przed planowanym terminem zajęcia pasa, co zdaniem strony wystąpiło w sprawie, gdyż wniosek o wydanie kolejnego zezwolenia został złożony w dniu [...] r., czego organ przy podjęciu zaskarżonego rozstrzygnięcia nie uwzględnił.

W uzasadnieniu decyzji utrzymującej pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie w mocy, S K O wskazało najpierw na art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p, według którego za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Podkreśliło przy tym, że podmiot zamierzający dokonać ingerencji w sferę pasa drogowego powinien mieć pełną świadomość obowiązującego w tym zakresie prawodawstwa, ponieważ nieuwzględnienie wymogu uzyskania stosowanego pozwolenia, powoduje u właściwego organu administracji publicznej konieczność wszczęcia postępowania w celu wymierzenia kary pieniężnej z uwagi na zaistnienie deliktu administracyjnego. Kara ta może się zatem okazać niezmiernie dolegliwa pod względem finansowym, tym bardziej, że wzrasta ona proporcjonalnie wraz z liczbą dni zajęcia pasa, jak również zajętą powierzchnią. Przez zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia rozumie się samowolne zajęcie pasa, przekroczenie terminu zajęcia lub zajęcie większej powierzchni niż określona w zezwoleniu. Organ drugiej instancji zwrócił uwagę na wyrok W S A w W z dnia [...] r. (II SA...), w którym stwierdzono, że czynienie zarzutu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia nie może się odbyć bez łączności z wykazaniem, że było to działanie samowolne, natomiast brak takiego wykazania w decyzji nakładającej karę czyni tę decyzję ułomną, a zatem naruszającą prawo materialne. Ponadto w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] r. (II SA ....), do którego nawiązuje również wcześniejsze orzeczenie, wyrażono pogląd, że jedynie z zaistnieniem przesłanki samowolności zajęcia przepisy łączą pobranie kary pieniężnej. Cechę samowolności można zaś przypisać działaniu wyłącznie z własnej woli, wbrew istniejącym zakazom i bez stosownego pozwolenia, dodatkowo charakteryzującym się lekceważeniem prawa z pełną świadomością jego pogwałcenia.

Oceniając stan faktyczny w sprawie, Kolegium wywiodło, że wprawdzie strona wnioskowała w piśmie z dnia [...] r. o uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, to jednak wydane zezwolenie – wskutek wezwań organu do sprecyzowania przez stronę terminu zezwolenia – obejmuje dopiero okres od [...] do [...] r., co oznacza, że od [...] do [...] r. strona zajmowała pas drogowy bez stosownego zezwolenia, a ściślej z przekroczeniem terminu tego zajęcia. Tym samym organ pierwszej instancji, wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, działał – według Kolegium – zgodnie z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa.

Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania, Kolegium powołało się na art. 6 k.p.a., według którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, co oznacza konieczność prawidłowego zastosowania, przy rozpatrywaniu i rozstrzygnięciu sprawy przez każdy organ prowadzący postępowanie administracyjne, przepisów nie tylko prawa materialnego, ale i procesowego (tak też W S A w W w wyroku z dnia [...] r. V SA/Wa[...] , LEX[;...] ). W ocenie Kolegium, kwestia ta ma zasadnicze znaczenie, dla oceny podjętego przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia, gdyż przepisy ustawy o drogach publicznych nie pozostawiają właściwym organom wyboru w nałożeniu na osobę odpowiedzialną za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu na jego zajęcie, kary pieniężnej. W związku z tym, nawet jeśli uprzednio w analogicznej sytuacji organ wydawał pozwolenie z datą wsteczną (a zatem z rażącym naruszeniem prawa), to okoliczność ta nie oznacza, że taki stan – w imię wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady zaufania obywateli do organów państwa – ma trwać bez końca. Zdaniem K , skoro organy administracji publicznej mają działać na podstawie przepisów prawa, to rozstrzygnięcie podjęte w zgodzie z tą zasadą trudno uznać na naruszające normę ujętą w art. 8 k.p.a.

Ustosunkowując się do podniesionej w odwołaniu argumentacji dotyczącej naruszenia przez organ zasad wyrażonych w art. 9, art. 12 § 2 oraz art. 35 § 2 k.p.a., K wskazało, że choć postępowanie organu pierwszej instancji w tym zakresie odbiegało od wzorowego postępowania (mając na uwadze, że zezwolenie to było kolejnym, w tej samej sprawie), to i tak nie można uznać, że okoliczność ta miała wpływ na wynik sprawy i mogłaby, sama w sobie, stanowić przyczynę uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. W ocenie K , argumenty wskazane w odwołaniu są podstawą dochodzenia w procesie cywilnym ewentualnych roszczeń odszkodowawczych od organu pierwszej instancji.

Jeśli zaś chodzi o zarzut naruszenia § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielenia zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, w związku z art. 57 § 5 k.p.a., K zauważyło, że choć przepis ten faktycznie stanowi o konieczności złożenia odpowiedniego wniosku przed terminem planowanego zajęcia, to nie może stanowić podstawy do wydania zezwolenia na takie zajęcie z datą wsteczną. Taka zaś sytuacja zaistniałaby wówczas, gdyby organ pierwszej instancji – pomimo swych wątpliwości co do terminu planowanego zajęcia i wystąpienia do strony z żądaniem jego sprecyzowania – wydał stronie zezwolenie od np. [...] r., choć wątpliwości swe rozwiał w dniu [...]\ r. i rozstrzygnięcie podjął w dniu [...]

Odnosząc się do kwestii zgromadzonego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego, a konkretnie dokumentacji zdjęciowej, którą pełnomocnik strony zakwestionował przed organem drugiej instancji, K podkreśliło, że zdjęcie obejmuje nie tylko schody sąsiednie, ale także schody, których dotyczy niniejsza sprawa. Ponadto, w aktach sprawy znajdują się wszelkie wymagane prawem dane, na podstawie których organ pierwszej instancji orzekł o wymierzeniu tej kary. Bezspornym był bowiem fakt liczby metrów kwadratowych powierzchni obiektu budowlanego ([...] m2), liczby dni, w których pas drogi wojewódzkiej był zajmowany ([...] dni) oraz stawki opłat za zajęcie [...] m2 pasa drogowego ([..] zł). Tym samym trudno zdaniem K uznać, by tylko na tej podstawie organ pierwszej instancji uchybił obowiązkom prawa procesowego (w szczególności art. 77 i 80 K.p.a.).

W kontekście art. 40 u.d.p., wymierzenie kary jest – według K– uzasadnione, gdyż sankcja ta powstała w wyniku spełnienia ściśle określonych przepisami prawa przesłanek. Natomiast kwestia wydania zezwolenia dopiero od dnia [...] r., wskutek czego strona została zobligowana do uiszczenia kary pieniężnej za zajmowanie rzeczonego pasa w czasie gdy takim zezwoleniem nie dysponowała, tj. od [...] do [..] r., może – zdaniem K – być przedmiotem postępowania przed sądem powszechnym w sprawie ewentualnego odszkodowania.

W skardze do W S A we W W K wniósł o uchylenie decyzji S K O we W i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, zarzucając kwestionowanemu rozstrzygnięciu:

- Nierozpoznanie istoty sprawy, gdyż SKO – choć formalnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniosło się (zbiorczo i lakonicznie) do zarzutów odwołania dotyczących naruszenia art. 9, art. 12 § 2 i art. 35 § 2 k.p.a. – to jednak nie rozważyło wagi tych zarzutów oraz wpływu naruszenia prawa w zakresie objętym tymi zarzutami na całokształt rozstrzygnięcia. Zdawkowe stwierdzenie SKO, że "postępowanie organu pierwszej instancji w tym zakresie odbiegało od wzorowego postępowania (mając na uwadze, iż zezwolenie to było kolejnym, w tej samej sprawie), to i tak nie można uznać, iż okoliczność ta miała wpływ na wynik sprawy", trudno zdaniem skarżącego uznać za rzeczowe i wyczerpujące uzasadnienie rozstrzygnięcia. Wbrew twierdzeniu SKO, właśnie naruszenie przez organ pierwszej instancji tych przepisów miało istotny i decydujący wpływ na wydanie decyzji. Postępowanie skarżącego, tj. fakt złożenia wniosku w dniu [...] r., nie daje podstaw do postawienia skarżącemu zarzutu zaniedbania obowiązku uzyskania zezwolenia, czy też zamiaru uniknięcia opłaty za zajęcia pasa drogi wojewódzkiej. Według W K, nałożenie na skarżącego kary jest w zaistniałej sytuacji klarownym naruszeniem zasady zaufania obywatela do organów państwa. Pierwszorzędną kwestią w niniejszej sprawie jest fakt naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 12 § 2 i art. 35 § 2 k.p.a. przez nieracjonalne żądanie "sprecyzowania" petitum wniosku z dnia 19 grudnia 2007 r. (choć okres zajęcia pasa drogowego był odpowiednio określony) i tym samym niezasadna przewlekłość postępowania, mimo że wydanie decyzji w niniejszej sprawie było możliwe niezwłocznie po otrzymaniu wniosku, bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego czy też "korekty" petitum wniosku. Problemy "natury percepcyjnej", występujące po stronie organu (niezrozumienie prostego i jasnego tekstu wniosku), nie mogą i nie powinny powodować dla strony negatywnych konsekwencji.

- Sprzeczność w treści decyzji, bowiem SKO stwierdza w uzasadnieniu decyzji, że skarżący złożył w dniu [...] r. stosowny wniosek, a jednocześnie zarzuca mu samowolne zajęcie pasa drogowego, gdy tymczasem działanie skarżącego nie było samowolne, o czym najlepiej świadczy fakt złożenia wniosku przed "planowanym terminem zajęcia", a to jedynie działanie organu pierwszej instancji (zaskakujące niezrozumienie treści wniosku) spowodowało zbędne opóźnienie w wydaniu decyzji. Złożenie wniosku przeczy tezie o samowoli skarżącego, który od kilku lat składa kolejne wnioski, w ostatnim zaś wniosku wystarczająco wyraźnie określił termin zamierzonego zajęcia pasa drogi, a co najważniejsze, wyraził stanowczą wolę uiszczenia opłaty za cały okres ujęty we wniosku i następnie uiścił te opłatę w pełnej wymaganej wysokości (zajęcie pasa w całym okresie, którego dotyczył wniosek z dnia [...] r. zostało opłacone zgodnie z art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych – potwierdzenie opłaty za okres od [...] do[...] . załączono do odwołania).

W odpowiedzi na skargę S K O we W wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Oceniając decyzję administracyjną według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., w zw. z art. 3 § 1 pkt 1 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.p.s.a."), sąd administracyjny bada, czy przy wydaniu indywidualnego aktu z zakresu administracji publicznej organy zachowały reguły proceduralne i czy niewadliwie zastosowały normy prawa materialnego odnoszące się do ustalonego w sprawie stanu faktycznego.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż kwestionowane przez W K rozstrzygnięcia zostały wydane z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego (art. 8 i art. 9 k.p.a.), co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. na orzeczenie i rozmiar kary pieniężnej, którą zarządca drogi obciążył stronę skarżącą. Wymierzona stronie skarżącej kara pieniężna jest bowiem w znacznej części wynikiem wadliwego postępowania organów administracji publicznej, nie zaś bezprawnego działania lub zaniechania strony skarżącej.

Stosownie do dyspozycji art. 40 ust. 12 u.d.p., zarządca drogi wymierza, w formie decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości dziesięciokrotnej opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 2-6 za zajęcie pasa drogowego:

1) bez zezwolenia zarządcy drogi,

2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi,

3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi.

Przywołany przepis zawiera zamknięty katalog przypadków odpowiedzialności za odstępstwo od – wyrażonej w art. 40 ust. 1 u.d.p. – zasady zajmowania pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną wyłącznie na podstawie zezwolenia zarządcy drogi ujętego w formie decyzji administracyjnej. Nałożenie kary pieniężnej za sytuacje objęte hipotezą art. 40 ust. 12 u.d.p. wymaga przypisania przewidzianych w tym przepisie uchybień konkretnemu podmiotowi, a więc wykazania, że zaistniała "nielegalność" działania lub zaniechania obciąża wyłącznie daną osobę.

Analiza postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, w szczególności zaś ocena działania organu pierwszej instancji po wszczęciu kolejnego postępowania o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na wniosek strony skarżącej, nie pozwala "nielegalności" w postaci "przekroczenia terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi" przypisać wyłącznie skarżącemu.

Ocenę działań organów w rozpoznawanej sprawie należy rozpocząć od – dającego się wyprowadzić z lektury akt administracyjnych – spostrzeżenia, że stan faktyczny, poprzedzający wydanie decyzji o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej za przekroczenie terminu zajęcia pasa drogowego drogi wojewódzkiej, nie był skomplikowany. Zdarzeniem uruchamiającym postępowanie administracyjne stał się – kolejny już – wniosek W K (noszący datę sporządzenia [...] r., wysłany do D Z D W we W [...] r., zarejestrowany u adresata [...] r. – prezentata D S D i K we W ) o następującej treści:

"Zwracam się z uprzejmą prośbą o przedłużenie do końca[...] roku zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (....) przy ulicy [...] w Z decyzja nr [...] z dnia [...] r."

Mimo takiego sformułowania prośby i powołania się na wcześniejszą decyzję z dnia [...] r. tego samego zarządcy drogi, zezwalającą na zajęcie pasa drogi wojewódzkiej Nr [...] w Z przy ul. [...] w celu umieszczenia obiektu budowlanego niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, tj. [...] o powierzchni [...] m2 w okresie od [...] do [...] r. (...dni), organ pierwszej instancji w – skierowanym do wnioskodawcy – piśmie z dnia [...] r. stwierdził, że we wniosku "nie podano dokładnego terminu na jaki ma zostać wydane nowe zezwolenie na zajęcie pasa drogowego", zauważył, że "obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania wnioskodawcy", gdyż "organ zezwalający na zajęcie pasa drogowego nie jest władny modyfikować podania strony i zmiana jego treści odnośnie terminu zajęcia pasa drogowego nie może nastąpić z urzędu", i w konsekwencji wezwał wnioskodawcę "o podanie dokładnego terminu zajęcia pasa drogowego, z określeniem dokładnego okresu zajęcia – początek i koniec zajęcia (dzień, miesiąc i rok), mając na uwadze okres potrzebny na rozpatrzenie wniosku i doręczenie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, przed rozpoczęciem terminu obowiązywania zezwolenia". Organ ten nie omieszkał także poinformować wnioskodawcy, że "w dniu [...] r. upłynął termin poprzedniego zezwolenia – decyzji nr [...] z dnia[...] ."

Nie można przy tym nie zauważyć, że wcześniejszy wniosek W K z dnia [...] r. (wysłany do zarządcy drogi [...] r. a zarejestrowany w D Z D we W [...] r.) o brzmieniu podobnym do omawianego ["Zwracam się z uprzejmą prośbą o przedłużenie terminu zezwolenia na zajęcie pasa drogi wojewódzkiej nr [...] schodów przy ulicy [...] w Z u – decyzja nr [...] z dnia [...] r. (dot. Decyzji nr [...] z dnia [...] r.) do [...] r. nie wywoływał u zarządcy drogi ani wątpliwości interpretacyjnych co do terminu, na jaki miało być udzielone zezwolenie, ani też nie stanowił przeszkód, by zadośćuczynić takiemu wnioskowi i wydać w dniu [...] r. decyzję Nr[...], zezwalającą wnioskodawcy na zajęcie pasa drogowego od [...] do [...] r. (...dni).

Wracając do kolejnych zdarzeń poprzedzających wydanie zaskarżonych decyzji, trzeba wskazać, że odpowiedzi na wezwanie organu (które doszło do adresata w dniu 17 stycznia 2007 r.) W K w piśmie z dnia [...] r. zauważył, że nie jest prawdą jakoby jego wniosek nie określał precyzyjnie żądania, gdyż wnioskodawca oznaczył zarówno istotę żądania, jak i okres, którego żądanie dotyczy ("do [...] r."). We wniosku wskazana została także decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego na okres od [...] do[...] ., co w zestawieniu ze sformułowaniem "do ....r." nie pozostawia – zdaniem W K – cienia wątpliwości, że "wniosek z dnia ....r. dotyczył okresu od [...] r. do [...] r. – tj. [...] dni."

Wyjaśnienia wnioskodawcy okazały się jednak niewystarczające, ponieważ pismem z dnia [...] r. (wysłanym w dniu [...] r. a doręczonym wnioskodawcy [...] r.) organ pierwszej instancji wezwał W K do "skorygowania terminu zajęcia pasa drogowego, z określeniem dokładnego okresu zajęcia – początek i koniec zajęcia (dzień, miesiąc, rok), mając na uwadze okres potrzebny na rozpatrzenie wniosku i doręczenie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, przed rozpoczęciem biegu terminu obowiązywania zezwolenia". Autor pisma podkreślił przy tym, że "termin zajęcia pasa drogowego powinien być zaplanowany tak, aby początkowa data zajęcia pasa drogowego ustalona w zezwoleniu nie była wcześniejsza, aniżeli data doręczenia decyzji".

W odpowiedzi na wezwanie W K w piśmie z dnia [...] r. (wysłane [...] r., odebrane zaś [...] r.) stwierdził, że wnosi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od [...] do [...] r., czemu zadośćuczynił zarządca drogi, wydając w dniu [...] r. (doręczoną adresatowi [...] r.) decyzję Nr[...] . Jednakże w tym samym dniu, ten sam zarządca drogi wezwał W K w charakterze strony do złożenia wyjaśnień w sprawie zajęcia pasa drogowego – "z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi" i zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego.

W dniu [...] r. organ pierwszej instancji wydał decyzję Nr[...] , którą nałożył na W K karę pieniężną za zajęcie – z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu zarządcy drogi – pasa drogowego drogi wojewódzkiej, przez umieszczenie obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania ruchu drogowego, tj.[...] , w terminie od [...] do [...] r. (... dni).

W kontekście przedstawionego sposobu prowadzenia przez zarządcę drogi postępowania administracyjnego w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, obowiązujący porządek prawny nie pozwala zaakceptować nałożenia na stronę skarżącą kary pieniężnej za cały okres ujęty w zaskarżonej decyzji.

Przede wszystkim nie sposób odmówić racji stronie skarżącej, gdy podnosi, że jej wniosek o przedłużenie terminu zajęcia pasa drogowego "do końca[;...] roku", z jednoczesnym powołaniem się na – wydaną wcześniej przez tego samego zarządcę drogi – decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego w tym samym celu na okres od [...] r. do [...] r., spełniał wymagania niezbędne do jego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wniosek ten został złożony niewątpliwie przed upływem terminu końcowego określonego w decyzji dotyczącej roku[...] i zawierał treść analogiczną do wniosków wcześniejszych. Mając na względzie dotychczasową praktykę zarządcy drogi, strona występująca z kolejnym wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w kolejnym roku kalendarzowym miała uzasadnione podstawy, by sądzić, że – tak, jak poprzednio – jej wniosek został złożony w odpowiednim terminie i zawiera niezbędną treść do rozpoznania sprawy i wydania decyzji. W takich bowiem przypadkach zarządca drogi wydawał pozytywne dla wnioskodawcy decyzje zezwalające na zajęcie pasa drogowego przez cały dany rok kalendarzowy.

Jeżeli jednak zarządca drogi doszedł do wniosku, że jego dotychczasowe postępowanie przy wydawaniu temu samemu podmiotowi corocznych decyzji w tych samych sprawach (zezwalających wnioskodawcy na zajęcie tego samego pasa drogowego, o tej samej powierzchni i w tym samym celu) nie odpowiadało wzorcom normatywnym, i w kolejnej sprawie postanowił dostosować się do modelu ustawowego, to skutkami odejścia od wadliwej praktyki nie można obciążać strony, która – działając każdorazowo w zaufaniu do powtarzającego się postępowania organu – miała dostateczne podstawy, by uważać, że postępuje zgodnie z prawem. Gdy więc strona zachowała się po raz kolejny jak dotychczas, a organ skorygował swoje dotychczasowe postępowanie i przedłużył, wbrew dotychczasowej praktyce, postępowanie w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wskutek kilkakrotnego wzywania strony do sprecyzowania wniosku, strona zaś – pod wpływem działania organu – odeszła od pierwotnego terminu zajęcia pasa drogowego, tj. [...] r., i wskazała dzień [...] r., to wydanie po takim postępowaniu decyzji nakładającej na wnioskodawcę kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego za okres od [...] do [...] r. narusza zasady postępowania wyrażone w art. 8 i art. 9 k.p.a.

Należy przy tym podkreślić, że według zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), strona postępowania administracyjnego nie może ponosić negatywnych konsekwencji oparcia swego działania na dotychczasowym postępowaniu organów administracyjnych przy rozpoznawaniu spraw o tym samym charakterze i w stosunku do tej samej strony. Jeśli dotychczasowa praktyka organów okazała się wadliwa i organ skorygował swoje postępowanie w kolejnej sprawie, to ujemne dla strony następstwa wynikłe z dostosowania się do wcześniejszego zachowania się organu powinny być wyeliminowane przez administrację z własnej inicjatywy, nie zaś obciążać stronę (por. W. Taras, glosa do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 23 lipca 1992 r., III ARN 40/92, Państwo i Prawo 1993, Nr 3, s. 110 i nast.).

Również z utrwalonej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego zasady ochrony zaufania do prawidłowości działań organów administracji wynika, że nie powinien doznać uszczerbku obywatel działający w przekonaniu, że odnoszące się do niego działania (w tym także decyzje administracyjne) organów P są prawidłowe i odpowiadające prawu. Z takim stanowiskiem judykatury wiąże się również – nałożony na organy administracji publicznej (art. 9 zdanie drugie k.p.a.) – obowiązek czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, co wyłącza regułę ignorantia iuris nocet w postępowaniu administracyjnym.

Ponieważ wszczęte skargą W K postępowanie sądowe wykazało naruszenie przez organy administracji publicznej zasad postępowania administracyjnego (art. 8 i art. 9 k.p.a.), które miało wpływ na wynik sprawy, przeto – stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 u.p.p.s.a. – należało orzec jak w punkcie I sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 u.p.p.s.a. Umocowanie do orzeczenia zawartego w punkcie III sentencji stanowił art. 152 u.p.p.s.a.