Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1398/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 73
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 7, 77, 80, 107  par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145  par. 1  pkt 1  lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie WSA Bożena Marciniak WSA Monika Sawa (spr.) Protokolant referent stażysta Aleksandra Cymerska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2020 r. sprawy ze skargi H. Z. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [... października 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rozwoju na rzecz H. Z. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Inwestycji i Rozwoju (dalej Minister/organ) decyzją z [...] kwietnia 2019 r. nr. [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096), po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Powiatu [...], reprezentowanego przez r. pr. M. D., od decyzji Wojewody [...] o z dnia [...] października 2018 r., znak [...], odmawiającej stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Powiat [...], własności części nieruchomości, położonej w gminie [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...], o powierzchni [...] ha, objętej księgą wieczystą nr [...] uchylił w całości ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2018 r., znak [...] i stwierdził nabycie, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Powiat [...], własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną kategorii wojewódzkiej nr [...] (obecnie powiatową nr [...]), położonej w gminie [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...], o powierzchni [...] ha wydzielonej z działki nr [...], objętej księgą wieczystą nr [...].

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. Zarząd Powiatu [...] wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nabycia, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Powiat [...], fragmentu działki nr [...], w części zajętej pod drogę publiczną powiatową nr [...].

Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872 ze zm.), decyzją z dnia [...] października 2018 r., znak [...] odmówił stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Powiat [...], własności części nieruchomości, położonej w gminie [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...], o powierzchni [...] ha, objętej księgą wieczystą nr [...].

Wojewoda w uzasadnieniu wskazał, że w dniu [...] grudnia 1998 r. współwłaścicielkami działki numer [...] były L. S. oraz H. Z. na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w [...], [...] Wydziału Cywilnego z dnia [...] maja 2003 r., sygn. akt [...] Ns [...] oraz Aktu Własności Ziemi z dnia [...] maja 1975 r., Nr [...]. Następnie na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w [...], [...] Wydziału Cywilnego z dnia [...] lutego 2013 r., sygn. akt [...] Ns [...] spadek po L. S. zmarłej [...] listopada 2009 r. nabyła córka H. Z. w całości.

W piśmie z [...] stycznia 2018 r" znak: [...] Starosta [...] oświadczył, że w dniu 31 grudnia 1998 r. - część położonej w [...] działki nr [...] była zajęta po drogę i stanowiła drogę publiczną, a jako dowód na poparcie istnienia przesłanek wymienionych w przepisie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zra.) przedstawił:

- uchwałę nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] lutego 2001 r. wraz z załącznikami, zaliczającą drogę relacji [...] - [...] - [...] - [...] - [...] do dróg Powiatu [...];

- wniosek Zarządu Województwa [...] do Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2003 r o zaopiniowanie nowej numeracji dróg, wraz z załącznikami:

- uchwałę Zarządu Województwa [...] z dnia [...] lutego 2004 r., w sprawie nadania numerów drogom publicznym na obszarze Województwa [...] (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego Nr [...] poz. [...]);

zeznania świadków, mieszkańców miejscowości wsi [...] oraz [...] (oświadczenia nie precyzują dokładnie jaka część działki nr [...] była w dniu [...].12.1998 r. zajęta pod drogę).

Wojewoda wskazał, że pismami z [...] lutego 2018 r., [...] czerwca 2018r. oraz [...] lipca 2018 r., znak: [...] uzupełniono wniosek Powiatu [...] poprzez przesłanie:

protokołu zdawczo - odbiorczego z dnia [...] stycznia 1999 r., wg stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. o przekazaniu na rzecz Powiatu [...] między innymi drogi nr [...] (obecnie nr [...]) relacji [...] wraz z wykazem dróg podlegających przekazaniu - przejęciu i wykazem stanu drogi nr [...];

projektu budowy drogi wykonanego w dniu 1955 r. na potrzeby rozbudowy drogi gminnej relacji [...] - [...] - [...] - [...], który obejmuje również część nieruchomości objętej wnioskiem, w km. [...]-[...], wykazanej na mapie stanowiącej załącznik nr 1 do niniejszego projektu;

fragmentarycznego zdjęcia lotniczego wykonanego [...] sierpnia 1997 r. wraz z licencją;

mapy do celów prawnych z dnia [...] czerwca 2018 r. przyjętej do [...] Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej za nr: [...] wraz z poświadczeniem geodety, że uwidoczniony stan nieruchomości na w/w mapie przedstawia stan urządzenia drogi i pasa drogowego na dzień [...].12.1998 r.

Wojewoda wskazał, że Starostwo Powiatowe w [...] wyjaśniło, że ze względu na dotychczasowe małe znaczenie komunikacyjne przedmiotowej drogi, nie były prowadzone, zarówno przez Dyrekcję Okręgowych Dróg Publicznych jak i później przez Powiat [...] żadne inwestycje polegające na modernizacji, przebudowie drogi. Starostwo Powiatowe w [...] wskazało również, iż prowadzi jedynie prace polegające na bieżącym utrzymaniu tej drogi (utrzymanie przejezdności) polegające na zimowym i letnim utrzymaniu powołując się na kopie porozumień na letnie i zimowe utrzymanie drogi [...] relacji [...] - [...] - [...] - [...] - [...] (porozumienia zawarte po dacie [...].12.1998 r.).

Wojewoda wskazał, że przepis art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. daje podstawę do przejęcia nieruchomości faktycznie zajętych pod drogi publiczne, w granicach według stanu z dnia 31 grudnia 1998 r., o czym rozstrzyga stan urządzenia drogi w tym dniu, bądź sposób korzystania z niej. Wojewoda podał, że w związku z koniecznością dokonania jednoznacznych ustaleń w zakresie zajętości części przedmiotowej działki pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. oraz wykonywania władztwa publicznoprawnego przez Powiat [...] na spornym fragmencie gruntu przeprowadzono w dniu [...] września 2018 r. oględziny nieruchomości, podczas których ustalono, iż obecnie na spornej części działki [...] znajduje się droga wyrównana i utwardzona w części tłuczniem (od strony północnej) a w pozostałej części jest porośnięta trawą. Wojewoda wskazał także, że na części działki nr [...] znajduje się uzbrojenie w postaci sieci wodociągowej wybudowanej w roku 1987, oraz słupy linii energetycznej niskiego napięcia, co potwierdzają świadkowie uczestniczący w oględzinach. Zgodnie z oświadczeniem właścicielki przedmiotowej działki H. Z. oraz świadków tj.: S. S., J. S.(1), J. S.(2) oraz P. N. na dzień 31 grudnia 1998 r., na spornym fragmencie działki znajdowało się pole uprawne, zaś na sąsiedniej działce (nr [...] leżącej w granicach Gminy [...]) od strony lasu znajdowała się droga gruntowa o szerokości [...]-[...] m.

Zgodnie z oświadczeniem pracownika Gminy [...], odcinek drogi powiatowej znajdujący się na części działki nr [...] przebiega po przedłużeniu drogi gminnej istniejącej w przebiegu drogi gminnej.

Przedstawiciel Starosty [...] oświadczył, iż w kwestii władania w dniu 31 grudnia 1998 r" spornym fragmentem działki nr [...]. podtrzymuje stanowisko wyrażone we wcześniejszych wystąpieniach, znajdujących się w aktach sprawy.

Wojewoda podniósł, że przepis art. 73 ust. 1 ustawy, który pozbawia dotychczasowego właściciela prawa własności nie gwarantując mu odszkodowania powinien być stosowany ściśle, natomiast organ prowadzący postępowanie oceniając spełnienie przesłanek w nim wymienionych nie może opierać się na domniemaniu, musi natomiast posiadać niezbite dowody potwierdzające fakt sprawowania władztwa publicznoprawnego (tj. umowy zawarte przed dniem 31 grudnia 1998 roku - dotyczące utrzymania lub modernizacji drogi, rachunki i faktury za wykonanie prac zlecanych przez zarządcę drogi, zeznania świadków, którymi mogą być pracownicy firm świadczących usługi w zakresie urządzania utrzymania lub modernizacji drogi itp.).

Wojewoda podniósł, że z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy nie wynika jednoznacznie, aby w dniu 31 grudnia 1998 r., a także przed tym dniem nad sporną częścią działki sprawowane było władztwo publicznoprawne (brak dokumentów potwierdzających wykonywanie w przedmiotowym okresie np.: remontów, bieżących napraw nawierzchni, prowadzenie prac porządkowych polegających na odśnieżaniu w okresie zimowym lub też innych prac dotyczących utrzymania w należytym stanie technicznym drogi. Brak jest również budowli lub obiektów inżynieryjnych trwale związanych z gruntem (np.; jezdni, poboczy chodników lub innych nawierzchni umożliwiających ruch pojazdów i pieszych, oświetlenia, elementów uzbrojenia podziemnego itp.), wskazujących na wykonywanie jakichkolwiek prac przez Powiat [...], na przedmiotowej działce.

Biorąc pod uwagę powyższe Wojewoda uznał, że przedmiotowa część nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. nie pozostawała we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Oznacza to, że nie została spełniona pierwsza przesłanka nabycia własności nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w trybie art. 73 ust. 1 ustawy .

Pismem z dnia [...] października 2018 r. znak [...], odwołanie od ww. decyzji Wojewody z dnia [...] października 2018 r., znak [...], wniósł Zarząd Powiatu [...], reprezentowany przez r. pr. M. D., kwestionując ustalenia organu wojewódzkiego w zakresie nieustalenia stanu zajęcia pod drogę publiczną oraz władania publicznoprawnego ww. nieruchomością na dzień 31 grudnia 1998 r.

Uwzględniając powyższe okoliczności, po rozpatrzeniu odwołania i zbadaniu akt sprawy Minister po powołaniu się na przepisy art. 73 ustawy wskazał, że przepis ten ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władania nad nieruchomością. Stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r.

Minister potwierdził, że ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, w szczególności księgi wieczystej nr [...], Aktu Własności Ziemi z dnia [...] maja 1975 r., Nr [...], postanowienia Sądu Rejonowego w [...], z dnia [...] maja 2003 r., sygn. akt [...] Ns [...], wynika, że współwłaścicielkami nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], w dniu 31 grudnia 1998 r. były L. S. oraz H. Z.. Aktualnie zaś H. Z. jest ujawniona w księdze wieczystej nr [...] jako właściciel przedmiotowej nieruchomości na skutek nabycia spadku w całości po L. S., zmarłej w dniu [...] listopada 2009 r.

Minister wskazał, że zgodnie z mapą do celów prawnych przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] czerwca 2018 r. pod numerem [...], sporządzoną przez geodetę uprawnionego A. K., działka nr [...] podzieliła się na działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha. Oznacza to, zdaniem Ministra, że przedmiotowa działka nr [...], powstała w wyniku podziału działki nr [...], w dniu 31 grudnia 1998 r., nie stanowiła własności Skarbu Państwa, ani jednostek samorządu terytorialnego, lecz stanowiła współwłasność osób fizycznych. Odnosząc się do przesłanki zajętości Minister wskazał, że na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach białostockim, bielskim, ciechanowskim, częstochowskim, katowickim, kieleckim, krośnieńskim, łomżyńskim, nowosądeckim, ostrołęckim, pilskim, piotrkowskim, poznańskim, przemyskim, siedleckim, sieradzkim, suwalskim, rzeszowskim, tarnowskim i zielonogórskim (Dz. U. z 1986 r., Nr 30, poz. 151 ze zm.) i załącznika nr 12 do ww. rozporządzenia droga nr [...] relacji [...] - [...] zaliczona została do kategorii dróg wojewódzkich. Z uwagi na to, iż droga wojewódzka nr [...] relacji [...] - [...] nie została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 60, poz. 1071), zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogą powiatową. Aktualnie ww. droga oznaczona jest jako droga powiatowa numer [...], na podstawie Uchwały Zarządu Województwa [...] z dnia [...] lutego 2004 r. w sprawie nadania numerów drogom publicznym powiatowym na obszarze województwa [...] (Dz. Urz. Województwa [...] Nr [...] poz. [...]).

Organ wskazał, że przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. 1 ww. ustawy w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego [art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, także w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r.], jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. Należy w tym miejscu zaznaczyć, iż art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r. (według którego organ orzekający w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. ma obowiązek ustalić, czy dany grunt zajęty był pod pas drogowy czy też nie), pojęcie drogi utożsamiał z pojęciem pasa drogowego: "droga lub pas drogowy - wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu".

O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej.

W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym.

Minister podał, że analizując niniejszą sprawę pod kątem spełnienia przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną to w aktach sprawy znajduje się mapa z projektem podziału nieruchomości, sporządzona przez geodetę uprawnionego A. K., włączona do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] czerwca 2018 r. pod numerem [...] wraz z wykazem zmian danych ewidencyjnych, z której wynika zajęcie działki nr [...] o pow. [...] ha (powstałej z podziału działki nr [...]) pod drogę publiczną. Z pisma geodety uprawnionego A. K., z dnia [...] lipca 2018 r., wynika, że stan nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], uwidoczniony na ww. mapie do celów prawnych z projektem podziału, przedstawia stan urządzenia drogi i pasa drogowego, na dzień 31 grudnia 1998 r.

W ocenie Ministra Inwestycji i Rozwoju powyższe wskazuje, że działka nr [...], w dniu 31 grudnia 1998 r., znajdowała się w pasie drogi publicznej. Minister podkreślił, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1331/05 (publ. CBOSA) operat techniczny, sporządzony przez upoważnionego funkcjonariusza publicznego - geodetę, korzysta - jako dokument urzędowy - z domniemania prawdziwości zawartych w nim oświadczeń i zapisów, w tym także oświadczeń woli o charakterze cywilnoprawnym. Natomiast w wyroku z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2/12 (publ. CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż brak jest podstaw aby odmawiać mocy dowodowej dokumentowi sporządzonemu przez uprawnionego geodetę i włączonemu do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego. Dokument ten ma charakter dokumentu urzędowego, o którym mowa w art. 76 kpa i wzruszenie mocy dowodowej tego dokumentu jest możliwe wyłącznie przez przeprowadzenie przeciwdowodu. Należy przy tym podkreślić, iż jako, że dokumenty urzędowe są najbardziej wiarygodnymi środkami dowodowymi, dowody przeciwne muszą być zdecydowanie przekonywujące (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 389/10, publ. CBOSA).

W niniejszej sprawie organ uznał, że oświadczenia części uczestników oględzin, przeprowadzonych przez Wojewodę [...] w dniu [...] września 2018 r. J. S.(1), J. S.(2), P. N., zgodnie z którymi w dniu 31 grudnia 1998 r. droga znajdowała się nie na działce nr [...], lecz na sąsiedniej działce nr [...], nie stanowią przekonywującego dowodu przeciwnego, gdyż w trakcie ww. oględzin P. Z., pracownik Urzędu Gminy [...], złożył oświadczenie o treści przeciwnej do ww. oświadczeń, podając że na przedmiotowej działce nr [...], w dniu 31 grudnia 1998 r., przebiegała droga.

Zdaniem Ministra również zeznania świadków, M. T. i S. F., zamieszkałych w miejscowości [...], pouczonych o odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznanie, złożone w dniu [...] września 2017 r., przed Kierownikiem Referatu Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w [...] potwierdzają, że ww. nieruchomość była zajęta pod "drogi publiczne w terenie zabudowanym oraz dojazd do pól i łąk".

Organ wskazał, że z uwagi na powyższe nie uwzględnił wniosku zawartego w piśmie odwołującego się, z dnia [...] października 2018 r., o przeprowadzenie dodatkowych dowodów z zeznań świadków.

Zdaniem Ministra zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że działka nr [...] była zajęta w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną, a więc można stwierdzić, że została spełniona przesłanka zajętości nieruchomości pod drogę publiczną zgodnie z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r.

Odnosząc się z kolei do przesłanki władztwa publicznoprawnego organ wskazał, że do spełnienia omawianej przesłanki nie jest konieczne udowodnienie przez podmiot publicznoprawny posiadania nieruchomości (w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego), a jedynie wykazanie faktycznego władania nią, nawet wbrew woli jej właściciela. Ustawodawca nie związał bowiem skutków nabycia własności nieruchomości z mocy prawa z jej posiadaniem, lecz odniósł się do każdego stanu władania cudzą nieruchomością, nawet wbrew woli jej właściciela, pod warunkiem, że nieruchomość nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własności publicznej. Na takie rozumienie art. 73 wskazuje także Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 14 marca 2000 r., sygn. akt P. 5/99 (OTK ZU 2000/2, poz. 60). Takie stanowisko zostało też zaprezentowane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2004 r" sygn. akt I SA 2398/02, (publ. LEX 159017) oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 375/2009 (publ. CBOSA). Przy czym w przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym, który to grunt nie został jednocześnie zagospodarowany przez właściciela w sposób uniemożliwiający realizację czynności związanych z zarządem drogi (np. poprzez jego wygrodzenie), istnieje domniemanie, że zarządca drogi wykonywał nad nią władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych.

Minister wskazał, że również wykonywanie remontów tak urządzonej drogi publicznej, jej odśnieżanie, urządzenie oświetlenia czy oznakowania nie musi być wykazane dokumentami na konkretnym odcinku, tj. w ramach nieruchomości objętej decyzją lecz - w ogóle, na którymkolwiek odcinku tejże urządzonej (choćby nieutwardzonej) drogi. Niezauważona przez właścicieli aktywność zarządcy drogi publicznej na odcinku przylegającym do ich nieruchomości nie oznacza braku władztwa publicznego nad "urządzoną" w zakresie wymaganym definicją pasa drogowego - drogą publiczną. Przedmiotem badania orzekającego w sprawie organu administracji nie jest bowiem okoliczność fizycznego władania zarządcy drogi nad objętą postępowaniem częścią nieruchomości przejętą z mocy prawa na własność jednostki samorządu terytorialnego lecz władanie całą drogą publiczną na całej jej długości w ramach jej administracyjnych granic czyli pasa drogowego (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 695/17). Minister wskazał także środki dowodowe stanowiące podstawę do wykazania spełnienia przesłanki władania publicznego.

Minister podniósł, że w aktach sprawy znajduje się protokół zdawczo-odbiorczy spisany w dniu [...] stycznia 1999 r., na podstawie którego przekazano Zarządowi Powiatu w [...] m.in. przedmiotową drogę nr [...] relacji [...]-[...]. Powyższy protokół sporządzono co prawda według stanu na dzień [...] stycznia 1999 r., lecz jego podstawę prawną stanowiło rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 grudnia 1998 r. w sprawie dostosowania organizacji dyrekcji okręgowych dróg publicznych oraz będących ich częściami zarządów drogowych i drogowej służby liniowej do organizacji administracji publicznej określonej przepisami o reformie administracji publicznej (Dz. U. Nr 156, poz. 1027). Organ zwrócił uwagę, że ww. protokół jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 kpa, określającym stan władania mieniem Skarbu Państwa przez jednostki organizacyjne przejmowane z dniem 1 stycznia 1999 r. przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego. Nieuwzględnienie protokołu jako dokumentu urzędowego narusza art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. oraz art. 76 Kpa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lipca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2154/13 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 2160/13). Mając na uwadze powyższe Minister stwierdził, że ww. protokół potwierdza wykonywanie władania publicznoprawnego w okresie obejmującym dzień 31 grudnia 1998 r. na przedmiotowej nieruchomości.

Uzupełniająco organ wskazał, że władztwo publicznoprawne dotyczy całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu. Trudno bowiem uznać, że istnieje możliwość wykazania dokonywania czynności związanych z utrzymaniem drogi publicznej, tylko w stosunku do konkretnych działek.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła H. Z. zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

- naruszenie przepisów prawa materialnego tj. ustawy z dnia 13 października 1998r poprzez przyjęcie, że pas gruntu odpowiadający aktualnie nr [...] stanowił drogę publiczną w rozumieniu przepisów ustawy;

- dopuszczenie się uchybień formalnych poprzez przyjęcie jako dowodu mapy sporządzonej przez biegłego K. w sytuacji gdy jej wykonanie zostało zlecone w roku 2018 wyłącznie dla potrzeb taktycznych sprawy czego dowodem jest zapis na stronie 4 uzasadnienia, że przedmiotowa działka powstała w wyniku podziału działki nr [...] na dzień 31 grudnia 98 r. i przedstawia stan urządzenia drogi i pasa drogowego na dzień 31 grudnia 98 r., co jest oczywistą nieprawdą skoro w tym miejscu i w tym czasie było to pole uprawiane, a przesmyk piaszczysty biegł o szerokości furmanki po działce [...] stanowiącej własność Nadleśnictwa [...], a droga faktycznie stopniowo była nawożona przez prywatnego inwestora od roku 2008- tłuczniem na grubości [...]m czyli jak autostrada.

Skarżąca wskazała, że organ nie przywołał w preambule decyzji przepisu na podstawie którego użył jako podstawy merytorycznej wydania decyzji. Skarżąca zarzuciła także pominięcie chronologii działań prawnych podejmowanych przez organy samorządowe w zakresie przedmiotowej drogi. Sama uchwała Rady Powiatu podjęta została w dniu [...].02.2001r i dotyczyła drogi powiatowej długości [...]mb i powierzchni [...] m2. Skarżąca wskazała także na pominięcie faktu braku wytyczenia przed 2003 śladu biegu tej drogi. Zwróciła uwagę, że także później nikt nie wytyczył formalnie śladu biegu drogi a to jest warunkiem zaistnienia drogi oprócz uchwały Rady. Zdaniem skarżącej organ pominął fakt, że przed rokiem 2000 nie były podejmowane jakiekolwiek działania prawne ani faktyczne ze strony samorządów w zakresie tych gruntów jako drogi. Zdaniem skarżącej brak jest jakiegokolwiek dokumentu na tę okoliczność. Skarżąca zarzuciła także organowi pominięcie faktu istnienia drogi dojazdowej polnej biegnącej w poprzek działki [...], a prostopadle do insynuowanej przedmiotowej drogi. Skarżąca zarzuciła również pominięcie kluczowego dla bytu sprawy działania prywatnego inwestora w zakresie nielegalnej budowy drogi tj na gruncie działki [...] i dalej po śladzie drogi powiatowej gdzie inwestor posiadł prywatną żwirownię, około [...] km od działki [...]. Uzyskał pozwolenie na dojazd bezpośrednio z drogi powiatowej [...]. Z tej drogi nie korzysta i jej nie urządził w ogóle. Urządził ją na działce [...] bez warunków zabudowy, bez decyzji środowiskowej, bez pozwolenia na budowę i bez projektu i bez odbioru technicznego.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie organowi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W piśmie procesowym z [...] listopada 2019 r. skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisku uwypuklając, że na przedmiotowej działce prywatny inwestor dokonał samowoli budowlanej za zgodą i przyzwoleniem organów samorządowych, które powinny stać na straży prawa. Podkreśliła, że organ centralny powinien stać na straży prawa, a nie tolerować nadużycia prawa i władzy.

Na rozprawie 6 lutego 2020 r. pełnomocnik skarżącej uzupełnił zarzuty skargi wskazując na naruszenie przepisów prawa materialnego art. 73 ustawy poprzez jego błędną wykładnie i nadinterpretację oraz naruszenie przepisów ustawy o drogach publicznych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu decyzji. .

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.; dalej jako p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Materialną podstawę decyzji organu w niniejszej sprawie stanowił art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.. U. Nr 133. poz. 872 ze zm.) (dalej: ustawa).

Zgodnie z treścią omawianego przepisu art. 73 ustawy nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Aby zatem nabycie nieruchomości z mocy prawa nastąpiło na podstawie powołanego przepisu art. 73 ust 1 ustawy muszą być spełnione łącznie następujące przesłanki:

- nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego;

- nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną;

- nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że przestrzenny zasięg działania powołanego przepisu w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dacie 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej (wyrok WSA w Warszawie z 31 sierpnia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1191/15). Droga to nie tylko jezdnia, ale także wszystko to co znajduje się w jej liniach rozgraniczających, a więc chodnik, ścieżka rowerowa, pobocze, zatoki przeznaczone do powszechnego korzystania (wyrok NSA z 2 października 2918 r. sygn.. akt I OSK 2839/16).

W niniejszej sprawie niesporne było, że współwłaścicielkami nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. były L. S. oraz H. Z.. Wynika to ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, w szczególności księgi wieczystej nr [...], Aktu Własności Ziemi z dnia [...] maja 1975 r., Nr [...], postanowienia Sądu Rejonowego w [...], z dnia [...] maja 2003 r., sygn. akt [...] Ns [...]. Spadek po L. S., zmarłej w dniu [...] listopada 2009 r., nabyła H. Z. w całości, na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...], z dnia [...] lutego 2013 r., sygn. akt [...] Ns [...].

Ustaleniu zatem podlegały dwie pozostałe przesłanki art. 73 ustawy a mianowicie w zakresie zajętości omawianej części działki pod drogę publiczną oraz władania publicznoprawnego tą nieruchomością na dzień 31 grudnia 1998 r.

Organ II instancji wskazał, że na fakt zajęcia przedmiotowej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...]. pod drogę publiczną wskazuje mapa z projektem podziału nieruchomości, sporządzona przez geodetę uprawnionego A. K., włączona do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] czerwca 2018 r. pod numerem [...] wraz z wykazem zmian danych ewidencyjnych. Tymczasem na mapie tej brak wskazania, że uwidacznia ona stan nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. Dopiero w piśmie z [...] lipca 2018 r., geodeta uprawnionego A. K. podał, że stan nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], uwidoczniony na ww. mapie do celów prawnych z projektem podziału, przedstawia stan urządzenia drogi i pasa drogowego na dzień 31 grudnia 1998 r. nie wyjaśniając jednocześnie i nie wskazując na jakiej podstawie tych ustaleń dokonał. Organ I instancji do tej kwestii w ogóle się nie odniósł. Minister Inwestycji i Rozwoju uznał natomiast, że powyższe wskazuje, że działka nr [...], w dniu 31 grudnia 1998 r., znajdowała się w pasie drogi publicznej. Niemniej jednak w ocenie Sądu stanowisko Ministra Inwestycji i Rozwoju, w kontekście całego materiału dowodowego i wynikających z niego sprzeczności, nie jest uzasadnione. W aktach sprawy brak jest bowiem dokumentacji, które to stanowisko by jednoznacznie potwierdzały. Jest natomiast szereg dokumentów – w postaci map, obrazujących przebieg dróg w tym rejonie, także tych dopuszczonych jak dowód na rozprawie 6 lutego 2010 wskazujących na odmienny przebieg drogi powiatowej nr [...]. Również zeznania uczestników oględzin J. S.(1), J. S.(2), P. N. wskazują, że droga przebiegała po działce nr [...] a nie [...], na tej działce zaś zdaniem tych osób było pole uprawne. Odmienne są z kolei oświadczenia złożone przez pracownika Urzędu Gminy [...] P. Ż., które jednak nie zostały poparte żadnym dokumentem. Oświadczenia M. T., S. F. trudno uznać za wiarygodne i spójne zeznania skoro zostały one sformułowane na jednobrzmiących formularzach o z góry określonej treści, z której wynika, że nieruchomość była zajęta pod "drogi publiczne w terenie zabudowanym oraz dojazd do pól i łąk". Przy czym z treści tego formularza nie wynika jak nieruchomość i gdzie położona.

Organy obu instancji nie dokonały w tym zakresie prawidłowej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie gdyż nie odniosły się i nie wyjaśniły istniejących pomiędzy tymi zeznaniami rozbieżności. Nie zweryfikowały także danych ujawnionych na mapach w tym na przedstawionej przez biegłego geodetę mapie podziału nieruchomości nr [...] poprzez zgromadzenie licencjowanych zdjęć lotniczych w skali umożliwiającej identyfikację przebiegu omawianej drogi nr [...] na datę 31 grudnia 1998 r.

Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 11 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1331/05 (publ. CBOSA), że operat techniczny, sporządzony przez upoważnionego funkcjonariusza publicznego - geodetę, korzysta - jako dokument urzędowy - z domniemania prawdziwości zawartych w nim oświadczeń i zapisów, w tym także oświadczeń woli o charakterze cywilnoprawnym, a także wyrażone w wyroku z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2/12 (publ. CBOSA) gdzie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż brak jest podstaw aby odmawiać mocy dowodowej dokumentowi sporządzonemu przez uprawnionego geodetę i włączonemu do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego. Dokument ten ma charakter dokumentu urzędowego, o którym mowa w art. 76 Kpa i wzruszenie mocy dowodowej tego dokumentu jest możliwe wyłącznie przez przeprowadzenie przeciwdowodu. Należy przy tym podkreślić, iż jako że dokumenty urzędowe są najbardziej wiarygodnymi środkami dowodowymi, dowody przeciwne muszą być zdecydowanie przekonywujące (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 389/10, publ. CBOSA). Niemniej jednak w niniejszej sprawie wobec istotnych rozbieżności w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie mapa podziału nieruchomości sporządzone prze zbiegłego geodetę w 2018 r. z tego domniemania korzystać nie może. Sąd zwraca także uwagę, że jedynym argumentem odmawiającym wiary uczestnikom oględzin J. S.(1), J. S.(2), czy P. N. nie może być okoliczność, że w trakcie ww. oględzin Pan P. Z., pracownik Urzędu Gminy [...], złożył oświadczenie o treści przeciwnej do ww. oświadczeń, podając że na przedmiotowej działce nr [...], w dniu 31 grudnia 1998 r., przebiegała droga. Tego rodzaju rozbieżności powinny być przez organ wyjaśnione w toku rozprawy administracyjnej którą organ winien przeprowadzić i poparte stosowną dokumentacją. Do tego rodzaju rozbieżności winieni odnieść się również geodeta i wyjaśnić na podstawie jakich danych ustalił przebieg drogi. Takiego wyjaśnienia w aktach administracyjnych brak.

Sąd podkreśla, że przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r. ustawy powołanej na wstępie rozważań, w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dacie 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej. Rozstrzygając zatem sporną w sprawie kwestię przestrzennego zasięgu działania w rozpatrywanej sprawie art. 73 ust. 1 ustawy Sąd uznał, że zebrany przez organy materiał dowodowy nie potwierdza w sposób wystarczający prawidłowości ustaleń organów obu instancji czyli także organu I instancji. Tego stanu nie potwierdza także, wbrew stanowisku organu II instancji, znajdująca się w aktach sprawy mapa do celów prawnych dotycząca podziału nieruchomości, sporządzona przez uprawnionego geodetę, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Nie wynika z niej bowiem w sposób nie budzący wątpliwości, że działka nr [...] (powstała z podziału działki nr [...]) zajęta była pod drogę od dnia 31 grudnia 1998 r. Biegły nie wskazał bowiem dokumentów, które stanowiły by podstawę jego ustaleń w 2018 r. (ani nie załączył do akt przy swoim oświadczeniu ani nie wskazał na nie podczas oględzin). Organ winien dysponować i załączyć do akt mapę tych działek, na której geodeta uprawniony przedstawi granice zajęcia nieruchomości obejmujących wymienione wyżej działki pod drogę publiczną zgodnie ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 roku z precyzyjnym i czytelnym oznaczeniem tej nieruchomości, i oznaczeniem pasa drogowego oraz wskazaniem dokumentów (map, zdjęć) na jakich się geodeta oparł. Dopiero taka mapa w konfrontacji z pozostałym materiałem dowodowym pozwoli w sposób nie budzący wątpliwości na stwierdzenie, że sporna działka mieściła się lub nie mieściła się w dniu 31 grudnia 1998 r. w granicach pasa drogowego a jej stan odpowiadał przedstawionemu przez organ opisowi. Do rozstrzygnięcia powyższej kwestii niezbędne jest zatem sporządzenie przez uprawnionego geodetę mapy sytuacyjnej dla celów prawnych z której będzie w sposób jasny i bezsporny wynikać czy działka [...] była zajęta pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. Mapa taka powinna być przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Tak sporządzona mapa dla celów prawnych będzie dopiero w ocenie sądu (wobec sprzecznych stanowisk stron, sprzecznych oświadczeń świadków w tej kwestii oraz braku wskazania przez geodetę podstaw dotychczas przygotowanego dokumentu) dokumentem urzędowym będącym najbardziej wiarygodnym środkiem dowodowym.

W rozpoznawanej sprawie Sąd doszedł do wniosku, że organy obu instancji nie poddały w efekcie należytej ocenie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Tym samym wydając decyzje naruszyły przepisy postepowania tj. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. gdyż przedstawione wyżej braki dowodowe mają istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia a także przepisy prawa materialnego tj. art. 73 ustawy. Powyższe stanowiło podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji pomimo, że rozstrzygała ona na korzyść powoda. Decyzja organu I instancji nie zawierała bowiem uzasadnienia, które pozwoliłoby na ocenę zasadności stanowiska organu w zakresie spełnienia przesłanek art. 73 ustawy w szczególności w zakresie zajętości omawianej działki pod drogę publiczną. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni przedstawione wyżej stanowisko sądu, uzupełni materiał dowodowy m.in. o mapę dla celów prawnych popartą dokumentami wskazującymi na przebieg drogi na dzień 31 grudnia 1998 r., a następnie przeprowadzi rozprawę administracyjną celem wyjaśnienia istniejących rozbieżności. Następnie na nowo oceni cały zebrany w sprawie materiał dowodowy w kontekście spełnienia lub nie spełnienia przez sporną działkę przesłanek wynikających z art. 73 ust.1 cyt. wyżej ustawy i należycie je uzasadni stosownie do treści art. 107 § 3 kpa.

Mając na uwadze powyższe, wobec stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Sąd orzekł jak w sentencji.