Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1111/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Dnia 20 grudnia 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. O. i E. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 16/18 w sprawie ze skarg J.O. i M. O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 6 grudnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi J. O. i M. O. na decyzję Wojewody M. (Wojewoda) z [...] października 2017 r. w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

M. O. i E. O. zaskarżyli powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości zarzucając mu :

1) w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przez Sąd Wojewódzki przepisów prawa materialnego, tj.

a) art. 124 ust. 1-6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (zwana dalej: "ustawa") w związku z art. 305 z oznaczeniem 1 i następnymi przepisami z tego samego rozdziału Kodeksu cywilnego w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji poprzez błędną i rozszerzającą wykładnię tych przepisów, a następnie błędne zastosowanie w/w przepisów, polegające na przyjęciu przez sąd administracyjny, że decyzje wydane w sprawie ograniczające prawo we własności Skarżącego wydane w trybie art. 124 ustawy, mogą zalegalizować poprzednio istniejące bez jakiejkolwiek podstawy prawnej ograniczenie Skarżącego we własności (to jest wcześniejsze zbudowanie na jego gruncie bez jakichkolwiek pozwoleń urządzeń przesyłowych), podczas gdy przepis ten umożliwia jedynie na wydanie decyzji pierwotnie ograniczającej Skarżącego we własności (tj., decyzja wydana w trybie art. 124 ustawy ma być podstawą do pierwotnej budowy nowych urządzeń przesyłowych, a nie ich wymianę na nowe urządzenia), przez co dochodzi do bezprawnego bez odpowiedniego trybu i podstawy prawnej wywłaszczenia Skarżącego z własności, podczas gdy prawidłowa analiza w.w. przepisów zastosowanych przez organy administracyjne nakazywałaby uznać, że przedsiębiorca przesyłowy w celu zalegalizowania poprzednio istniejącego ograniczenia właścicieli w ich własności oraz zalegalizowania poprzednio zbudowanych urządzeń przesyłowych powinien wystąpić w trybie art. 305 z oznaczeniem 1 i następne z tego rozdziału Kodeksu cywilnego do sądu cywilnego na ustanowienie na jego rzecz służebności przesyłu umożliwiającej mu kolejno wykonanie budowy/rozbudowy urządzeń przesyłowych;

b) art. 3 pkt 3a), 6) i 7 a) Prawo budowlane w zw. z art. 124 ust. 1-6 ustawy poprzez nieprawidłowe zastosowanie w/w przepisów i uznanie przez sąd administracyjny, że decyzje wydane w sprawie ograniczającej prawo we własności Skarżącego wydane w trybie art. 124 ustawy dotyczą inwestycji zaplanowanej przez przedsiębiorstwo przesyłowe jako budowa/rozbudowa linii, a nie przebudowa znajdującej się na gruncie Skarżącego linii przesyłowej (obiektu liniowego) przez co dochodzi do bezprawnego bez odpowiedniego trybu i podstawy prawnej wywłaszczenia Skarżącego we własności, podczas gdy prawidłowa analiza przepisów zastosowanych w sprawie nakazywałaby uznać, że przedsiębiorca przesyłowy w celu przeprowadzenia swojej inwestycji będącej de facto przebudową oraz chęcią zalegalizowania poprzednio istniejącego ograniczenia właścicieli w ich własności oraz chęcią zalegalizowania zbudowanych bez żadnych pozwoleń urządzeń przesyłowych powinien wystąpić w trybie art. 305 z oznaczeniem 1 i następne z tego rozdziału Kodeksu cywilnego do sądu cywilnego na ustanowienie na jego rzecz służebności przesyłu umożliwiającej w swoim zakresie wykonanie budowy/rozbudowy, a także przebudowy istniejących urządzeń przesyłowych;

c) art. 124 ust. 3 ustawy poprzez nieprawidłowe zastosowanie tych przepisów w zakresie uznania przez sąd administracyjny, że decyzje wydane w sprawie ograniczającej prawo we własności Skarżącego wydane w trybie art. 124 Ustawy, zostały wydane po przeprowadzeniu odpowiednich rokowań z właścicielami jakie obligatoryjnie nakazuje wykonać ten przepis podczas gdy, po wydaniu pierwszego wyroku w sprawie (poprzedzającego niniejszy skarżony wyrok), przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w dniu 13 maja 2015 r, sygn. VIII SA 1141/14 uchylającej wszystkie poprzednio wydane decyzje ograniczające Skarżącego i Uczestników w ich prawach własności, nikt z przedstawicieli przedsiębiorstwa przesyłowego nie zgłosił się do właścicieli z jakimkolwiek wnioskiem dotyczącym ograniczenia ich we własności, podczas gdy prawidłowa analiza zastosowanego w sprawie przepisu nakazywałaby uznać, że nie może być on użyty, gdyż w sprawie w ogóle nie doszło do przeprowadzenia jakichkolwiek rokowań.

- tym samym wszystkie w.w. naruszenia skutkowały niewłaściwą kontrolą poprawności wydania skarżonych decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, polegającą na uznaniu, że organy administracje prawidłowo zastosowany przepisy prawa materialnego w sprawie, podczas gdy w stanie tej sprawy nie można było wydać decyzji ograniczającej Skarżącego i Uczestników w ich prawie własności, w sposób w jaki to zrobiono;

2) w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przez Sąd Wojewódzki przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) naruszenie przez Sąd Wojewódzki przepisów postępowania mające wpływ na treść wyroku tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. przez:

i. odmowę uchylenia kontrolowanych decyzji administracyjnych przez sąd wojewódzki w niniejszej sprawie, wydanych w wyniku postępowania w sposób istotny naruszającego przepisy regulujące to postępowanie, tj: art. 7, art. 11, art. 77 i art. 140 K.p.a., które to miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem organ wydający decyzję w sprawie ograniczenia we własności Skarżącego i uczestników, w sposób rażący naruszył przepisy o postępowaniu administracyjnym poprzez niezastosowanie ogólnych zasad kodeksu postępowania administracyjnego i przez to niewłaściwe wyjaśnienie stanu faktycznego;

ii. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, czego Sąd Wojewódzki, w ramach kontroli działalności administracji publicznej, nie zweryfikował w należyty sposób;

iii. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły m.in. prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie;

b) naruszenie przez Sąd Wojewódzki przepisów postępowania mające wpływ na treść wyroku tj. art. 141 § 4 P.p.s.a, który to przepis obliguje sąd, aby w uzasadnieniu wyroku "zwięźle przedstawił stan sprawy (...) podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie", gdy tymczasem w zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki omówił stanowisko Skarżącej oraz zreferował motywy swego rozstrzygnięcia, w tym w zakresie jego podstawy prawnej, w sposób powierzchowny, niepogłębiony jurydycznie i bez odniesienia się do wszystkich istotnych argumentów skargi oraz nie skonfrontowanie ich z ustaleniami przyjętymi przez organy administarcyjne i materiałami dowodowymi sprawy.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości Sądowi Wojewódzkiemu do ponownego rozpoznania, (ewentualnie w przypadku stwierdzenia, że postawione w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty naruszeń przepisów postępowania nie miału istotnego wpływu na wynik sprawy) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji Wojewody i poprzedzającej ją decyzji Starosty G.(Starosta) Nr [...] z [...] maja 2017 r., których skarga ta dotyczy oraz o zasądzenie (w każdym z powyższych przypadków) zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Przed przystąpieniem do odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę zaistniałego w sprawie sporu.

Organy obu instancji na podstawie art. 124 ust. 1, 2, 3, 4, 6 i art. 128 ust. 4 ustawy ograniczyły sposób korzystania z części nieruchomości, położonej w obrębie [...] S., gmina G., oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...], ujawnionej w księdze wieczystej KW Nr [...], będącej współwłasnością E. O. w 6/8 częściach, J.O. w 1/8 części i Skarżącego M. O. w 1/8 części poprzez udzielenie zezwolenia [...] S.A. Oddział S. (Inwestor) na realizację zadania inwestycyjnego celu publicznego pod nazwą "Przebudowa napowietrznej linii średniego napięcia GPZ G. na linię dwutorową napowietrzno-kablową", zgodnie z decyzją Nr [...]Burmistrza Gminy i Miasta G. (Burmistrza) z dnia [...] kwietnia 2013 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Organy wskazały zakres czynności objętych zezwoleniem oraz zasięg terytorialny ograniczenia prawa własności, termin wykonania prac oraz zobowiązały Inwestora do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego po wykonaniu prac i w przypadku powstania szkód lub zmniejszenia wartości określenia i wypłaty przysługującego odszkodowania.

Zaskarżonym wyrokiem Sąd pierwszej instancji oddalił skargę wniesioną przez Skarżącego oraz J. O. wyjaśniając, że spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 124 ust. 1 i ust. 3 ustawy : organy dysponowały ostateczną decyzją Burmistrza z [...] kwietnia 2013 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, przedmiotowa inwestycja polegająca na przebudowie sieci elektroenergetycznej jest celem publicznym w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy. Przed wydaniem decyzji przeprowadzone zostały rokowania. Sąd uznał również, że z treści sentencji decyzji Starosty, utrzymanej w mocy przez Wojewodę wynika, że w sposób precyzyjny i niebudzący już wątpliwości przedstawiony został zakres ograniczenia przedmiotowych działek w sposobie korzystania. Treść zaskarżonego orzeczenia pozwala jednoznacznie określić długość pasa gruntu podlegającego ograniczeniu oraz jego usytuowanie, co jest przedstawione w formie graficznej w załączniku nr 1 do decyzji organu I instancji, co oznacza, że organy w tym zakresie wykonały prawidłowo wytyczne Sądu zawarte w wyroku VIII SA/Wa 1141/14 z 13 maja 2015 r. Sąd wyjaśnił również, że Wojewoda określił charakter wnioskowanych prac kwalifikując je jako wykraczające poza ramy pojęciowe remontu, prac konserwatorskich czy awarii o których mowa w art. 124 b ustawy, stosownie do zaleceń zawartych w wyroku Sądu z 13 maja 2015 r. Sąd nie podzielił stanowiska, że art. 124 ust. 1 ustawy może być podstawą do pierwotnej budowy nowych urządzeń przesyłowych, a nie ich wymiany na nowe urządzenia uznając, że przepis ten znajduje zastosowanie do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości także w odniesieniu do obiektów istniejących.

Skarżący kasacyjnie nie zgodzili się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji zaskarżając wyrok skargą kasacyjną i podnosząc w niej zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i zarzuty naruszenia prawa materialnego. W pierwszej kolejności odnieść się zatem należy do zarzutu naruszenia przepisów postępowania.

Ustosunkowanie się do tych zarzutów wymaga poczynienia uwagi o charakterze ogólnym. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, co wynika z zakresu jej rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd kasacyjny rozpoznaje bowiem sprawę w granicach zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą, nie ma możliwości uzupełniania czy też domniemywania, jakie są w jej ocenie wadliwości orzeczenia Sądu pierwszej instancji. Dlatego tak ważne jest prawidłowe sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej, poprzez wskazanie konkretnych przepisów, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji. W przypadku przepisów składających się z kilku jednostek redakcyjnych konieczne jest wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej (ustępu, paragrafu czy też punktu). W rozpoznawanej sprawie warunek ten został spełniony w odniesieniu do zarzutu objętego punktem 2.2.b petitum skargi kasacyjnej, nie został jednak spełniony w odniesieniu do zarzutu objętego punktem 2.2.a. i) petitum skargi kasacyjnej.

Zarzut objęty punktem 2.2.b petitum skargi kasacyjnej jest oczywiście niezasadny. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Wszystkie te elementy zawiera uzasadnienie Sądu pierwszej instancji. Zwrócić należy również uwagę, że wbrew stanowisku Skarżących kasacyjnie, Sąd odniósł się do wszystkich istotnych argumentów skargi, odnosząc się równie do ustaleń faktycznych poczynionych przez organy. Okoliczność, że w ocenie Skarżących kasacyjnie wywody sądu są powierzchowne nie oznacza jednak, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie wyroku. Z wyroku Sądu pierwszej instancji wynika wprost, że podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez organy oraz dokonaną przez nie ich ocenę prawną uznając, że zakres planowanych prac mieści się w zakresie zastosowania art. 124 ust. 1 ustawy. Sąd uznał również, że zostały przeprowadzone negocjacje pomiędzy stronami, które jednak nie doprowadziły do zawarcia porozumienia, co do udostępnienia nieruchomości. Odnosząc się do wydanego uprzednio wyroku z 13 maja 2015 r. wskazał, że w aktach sprawy w dalszym ciągu brak co prawda pisma skierowanego przez właścicieli nieruchomości do Inwestora [...] września 2013 r., jednak pisma wymienione już po tym terminie i znajdujące się w aktach nie nasuwają wątpliwości, że strony nie doszły do porozumienia. Sąd podzielił również stanowisko Wojewody co do bezzasadności stanowiska, że wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 ustawy doprowadzi do zalegalizowania samowoli budowlanej wyjaśniając, że wbrew zarzutom skargi, zastosowanie w sprawie cytowanego przepisu nie jest uzależnione od wystąpienia przez inwestora do Sądu powszechnego z żądaniem ustanowienia służebności przesyłu na podstawie art. 305 1 k.c.

Jak już wcześniej wskazano, sposób sformułowania zarzutu objętego punktem 2.2.a. i) petitum skargi kasacyjnej nie odpowiada wymogom dotyczącym sprecyzowania postawionych zarzutów.

Skarżący kasacyjnie zarzucili Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez odnowę uchylenia decyzji naruszającej przepisy art. 7, art. 11, art. 77 i art. 140 k.p.a.

Przywołany przez Skarżących jako wzorzec kontroli art. 77 k.p.a. zawiera cztery paragrafy regulujące odmienne obowiązki organu. Paragraf 1 analizowanego artykułu nakłada na organ obowiązek dokładnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy. Paragraf 2 dotyczy możliwości zmiany postanowienia dowodowego. Paragraf 3 reguluje uprawnienia organu przeprowadzającego postępowanie na wezwanie organu właściwego do załatwienia sprawy. Paragraf 4 przewiduje, że fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu, zaś fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie.

Artykuł 7 k.p.a. nakazuje organom stanie na straży praworządności, jak również podejmowanie z urzędu lub na wniosek stron wszelkich czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interes społeczny i słuszny interes obywateli. Artykuł 11 k.p.a. wprowadza zasadę przekonywania zaś art. 140 k.p.a.– zasadę odpowiedniego stosowania w postępowaniu przed organem drugiej instancji przepisów dotyczących postępowania pierwszoinstancyjnego w sprawach w sprawach nieuregulowanych w art. 136-139.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżący wyjaśnili, że odnośnie zarzutów naruszenia prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. najlepszym ich uzasadnieniem jest wskazanie dwóch wyroków sądów administracyjnych, w których uznano, że organy naruszyły obowiązki wynikające z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. nie dokonując analizy planowanych przez inwestora prac.

Oznacza to, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jako wzorce kontroli powołane zostały już inne przepisy niż w petitum skargi kasacyjnej – art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., w miejsce art. 11 i art. 140 k.p.a. W przywołanych jako uzasadnienie zarzutów wyrokach sądów administracyjnych odnoszono się natomiast do art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.

Jak wynika z wywodów zawartych na stronie 21 skargi kasacyjnej, w ocenie Skarżących w sprawie nie dochodzi ani do przebudowy ani też odbudowy obiektu budowlanego, ale do rozbiórki i wykonania zupełnie nowego rozbudowanego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 6 prawa budowlanego w postaci dwutorowej linii po śladzie obecnie istniejącej jednotorowej linii w raz z budową nowego słupa, po którym linia ta będzie biegła. Również argumentacja zawarta w ostatnim akapicie skargi kasacyjnej wskazuje, że w ocenie Skarżących, zakres koniecznych prac to nie przebudowa ale budowa w rozumieniu art. 3 pkt 6 prawa budowlanego.

Odnosząc się do powyższego stanowiska wskazać należy, że zarówno Wojewoda jak i Sąd pierwszej instancji wskazali w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, że przepis art. 124 ust. 1 ustawy ma zastosowanie do stanów faktycznych wykraczających poza ramy pojęciowe remontu, prac konserwatorskich czy awarii. Jednocześnie Sąd podzielił ustalenia faktyczne organów z których wynika, że zakres planowanych czynności wykracza poza te ramy, co oznacza, że w sprawie nie znajdzie zastosowania art. 124b ustawy.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że podzielone przez Sąd pierwszej instancji ustalenia faktyczne dokonane zostały na podstawie projektu wykonawczego, na podstawie którego ustalono, że inwestycja obejmuje rozbiórkę istniejącego obiektu, składającego się z 3 przewodów gołych i słupa ZN10, oraz wykonanie po trasie demontowanej linii SN 6 przewodów izolowanych i słupa – żerdź wirowana.

Oznacza to, że co do zasady zarówno Skarżący, jak i organ oraz Sąd pierwszej instancji zgodni są co do tego, że dojdzie do rozbiórki istniejącej linii a następnie posadowienia nowej, przy czym, co jest niesporne w sprawie, nowa linii będzie linią dwutorową z większą ilością przewodów.

Rzeczywiście, Sąd pierwszej instancji uznał, że planowana inwestycja ma charakter przebudowy – a nie jak wskazuje Skarżący, budowy. Powstaje jednak pytanie, czy takie zakwalifikowanie czynności ma wpływ na wynik sprawy, co za tym idzie, czy może być uznane za uchybienie mające istotny wpływ na wynik sprawy prowadzące do konieczności uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji.

Na tak postawione pytanie udzielić należy odpowiedzi przeczącej.

Ustawa w art. 124 i art. 124b normuje dwa różne stany faktyczne. Pierwszy z przywołanych przepisów dotyczy zakładania i przeprowadzenia na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Drugi wykonywania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów.

W art. 124 ust. 1 ustawy ustawodawca nie odwołał się do pojęcia budowy w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, wymieniając jedynie prace, których konieczność wykonania skutkuje możliwością ograniczenia korzystania z nieruchomości. Dopiero w art. 124b ust. 1 u.g.n. ustawodawca posłużył się pojęciem remontu, definiowanym w doktrynie i orzecznictwie poprzez odwołanie się do przepisów Prawa budowlanego z uwzględnieniem jednak każdorazowo specyfiki sprawy jak również uregulowań wynikających z przepisów szczególnych (por. wyrok NSA z 1 lipca 2022 r. I OSK 624/19 i przywołane tam orzecznictwo).

W ocenie Sądu kasacyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że w sytuacji, w której planowane czynności wykraczają poza zakres remontu, wówczas zastosowanie znajduje art. 124 ust 1 ustawy. Zwrócić należy w tym miejscu uwagę, że w sprawie ani organy ani sami Skarżący nie twierdzą, by planowane czynności mogły być uznane za remont. Skarżący podkreśla wręcz, że chodzi tu o budowę nowej linii energetycznej. Jak wynika ustaleń faktycznych, w miejsce dotychczasowej linii energetycznej jednotorowej planowane jest wybudowanie linii dwuśladowej, z dwa razy większą linią przewodów. W tej sytuacji, Sąd pierwszej instancji nie naruszył przepisów prawa materialnego, akceptując zastosowanie przez organy do tak ustalonego stanu faktycznego art. 124 ust. 1 ustawy. Sąd nie naruszył również przepisów postępowania określając planowane czynności mianem przebudowy wykraczającej poza zakres remontu, gdyż i takie prace objęte są zakresem zastosowania art. 124 ust. 1 ustawy.

Skarżący w zarzutach naruszenia prawa materialnego objętych punktem 1a i 1b petitum skargi kasacyjnej dążyli do wykazania, że zezwolenie o którym mowa w art. 124 ust.1 ustawy nie może sankcjonować bezprawnego zajęcia nieruchomości, bowiem decyzja o objęciu nieruchomości może zostać wydana tylko i wyłącznie w odniesieniu do planowanej inwestycji przed rozpoczęciem procedury umieszczania urządzenia w przestrzeni danej nieruchomości.

Wbrew stanowisku Skarżących nie można uznać, by kwestia ta, w odniesieniu do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie, była przesądzona w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

Rzeczywiście, uznaje się, że ograniczenie prawa własności w trybie art. 124 ust. 1 ustawy może odnosić się jedynie do przyszłych, dopiero planowanych inwestycji. Dotyczy to jednak tych konkretnych inwestycji, których dotyczy zakres prac przedstawianych we wniosku o udzielenie zezwolenia w trybie art. 124 ust. 1 ustawy. Innymi słowy, brak możliwości wydania decyzji w trybie art. 124 ust. 1 ustawy dotyczy sytuacji, w których inwestycja objęta wnioskiem została już zrealizowana.

Jak wynika ze stanu faktycznego sprawy, Inwestor wystąpił o wyrażenie zgody na zajęcie nieruchomości w związku z planowaną realizacją zadania inwestycyjnego celu publicznego pod nazwą "Przebudowa napowietrznej linii średniego napięcia GPZ G. na linię dwutorową napowietrzno-kablową", zgodnie z decyzją Nr [...] Burmistrza Gminy i Miasta G. (Burmistrza) z dnia [...] kwietnia 2013 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Odnosząc się do cytowanych w skardze kasacyjnej wyroków sądów wojewódzkich i Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśnić należy, że dotyczyły one odmiennych stanów faktycznych niż ustalony w niniejszej sprawie, to jest rozbiórki dotychczasowej jednotorowej linii i wybudowania w jej miejsce nowej, dwutorowej linii.

Stanowisko wyrażone w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 5 stycznia 2010 r. II SA/Bk 51/09 dotyczyło skargi na bezczynność organu w sprawie – jak wskazano w skardze - wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy. Jak wynika z uzasadnienia postanowienia, linia energetyczna na działce skarżących istniała od wielu lat. Czynności skarżących zmierzały do doprowadzenia do przyznania im odszkodowania, przy czym podstawy prawnej do tego odszkodowania upatrywano zarówno w przepisach ustawy w związku z posadowieniem linii energetycznej na ich działce jak i w związku z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Sprawa zakończona wyrokiem z 20 października 2009 r. I OSK 4/09 dotyczyła udostępnienia nieruchomości celem umożliwienia wykonania czynności, o których mowa w art. 124 ust. 6 ustawy. Te czynności, jak uznał Sąd, nie mogły być objęte zezwoleniem wydanym na podstawie art. 124 ust 1 ustawy. Podobny stan faktyczny legł u podstaw wyroku z 25 września 2008 r. I OSK 1344/07. W sprawie tej również wystąpiono o zezwolenie na ograniczenie sposobu korzystania z działki w celu zapewnienia należytej obsługi i eksploatacji urządzeń elektroenergetycznych. Tymczasem jak ustalono, wybudowanie stacji transformatorowej nastąpiło wiele lat przed datą złożenia wniosku – istniała ona co najmniej od 1945 r. brak zatem było podstaw do wydawania decyzji ograniczającej prawo własności w trybie art. 124 ust. 1 ustawy, skoro ograniczenie to już nastąpiło.

Z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 9 lipca 2008 r. II SA/Sz 270/08 wynika, że dotyczył on sytuacji, w której wniosek Inwestora nie dotyczył ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości dla realizacji nowej inwestycji, ale jego złożenie miało na celu utrzymanie w należytym stanie już istniejących urządzeń na przedmiotowej nieruchomości (a zatem sytuacji analogicznej do zaistniałej w sprawie I OSK 4/09).

Wyroki te dotyczą zatem innego stanu faktycznego niż ustalony w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do argumentacji dotyczącej konieczności zastosowania art. 3051 k.c. przed sięgnięciem do uregulowania wynikającego z art. 124 ust. 1 ustawy wyjaśnić należy, że zarówno służebność będąca ograniczonym prawem rzeczowym ustanawianym w trybie przewidzianym przepisami prawa cywilnego jak i zezwolenie ograniczające sposób korzystania z nieruchomości będące rodzajem wywłaszczenia łączy to, że na ich podstawie określony podmiot może korzystać z nieruchomości niebędącej jego własnością. Uzyskanie jednego z tych tytułów wyłącza potrzebę uzyskiwania drugiego (por. wyrok NSA z 18 lutego 2016 r., I OSK 2864/15). Jeżeli przedstawiona przez potencjalnego inwestora propozycja zawarcia umowy ustanowienia służebności nie doprowadziła do zawarcia umowy powstaje potrzeba uzyskania decyzji zezwalającej na zajęcie nieruchomości, gdyż rokowania mające na celu zrealizowanie inwestycji na cudzym gruncie nie doprowadziły do oczekiwanego skutku.

Odnosząc się do zarzutu objętego punktem 1.c. petitum skargi kasacyjnej wskazać należy, że jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, naruszenia art. 124 ust. 3 ustawy Skarżący upatrują w niedostrzeżeniu przez Sąd i organy okoliczności, że inwestor dążył do uzyskania służebności, o której mowa w art. 3051 k.c., bez zaproponowania odpowiedniej gratyfikacji.

Jak już wyżej wskazano, jeżeli przedstawiona propozycja zawarcia umowy ustanowienia służebności nie została zaakceptowana, wówczas uznać należy, że rokowania nie przyniosły skutku w rozumieniu art. 124 ust. 3 ustawy a zatem uzasadnione jest zastosowanie trybu wynikającego z art. 124 ust. 1 ustawy.

Zwrócić należy również uwagę, że Skarżący zarzut objęty punktem 1.c. petitu skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia prawa materialnego. Jak jednak wynika z jego sformułowania, Skarżący kasacyjnie w istocie kwestionują ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, która organy i Sąd pierwszej instancji doprowadziła do uznania, że w sprawie przeprowadzone zostały rokowania, o których mowa w art. 124 ust. 3 ustawy. Innymi słowy, za pomocą tego zarzutu, Skarżący kwestionują ustalenia faktyczne, przyjęte przez Sąd pierwszej instancji za podstawę kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

Tymczasem nie jest możliwe kwestionowanie ustaleń faktycznych za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, objętych punktem 2.a.i) petitum skargi kasacyjnej tak jak już wcześniej wskazano, zostały one wadliwie sformułowane, dodatkowo ich uzasadnienie odnosiło się wyłącznie do kwestii związanych z ustaleniami dotyczącymi charakteru planowanych prac, nie zaś kwestii związanych z negocjacjami. Tym niemniej, uwzględniając obowiązek odniesienia się Sądu kasacyjnego do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył przepisów postępowania uznając, że organy prawidłowo przyjęły, iż w sprawie przeprowadzone zostały rokowania pomiędzy właścicielami nieruchomości a inwestorem. Sąd pierwszej instancji, jak już wskazywano, odniósł się do tej kwestii w uzasadnieniu wyroku. Podnoszone w skardze kasacyjnej argumenty sprowadzały się do odmiennej oceny pism znajdujących się w aktach sprawy, bez wskazania jednak, na czym konkretnie polegać miało naruszenie przez Sąd przepisów postępowania w zakresie ustaleń faktycznych dotyczących kwestii rokowań. Jak już wyżej wskazano, sam fakt dążenia inwestora do zawarcia umowy służebności nie może świadczyć o braku przeprowadzenia rokowań w rozumieniu art. 124 ust. 3 ustawy.

Podnoszony w skardze kasacyjnej argument, iż po wydaniu wyroku z 13 maja 2015 r. nie były dokonywane żadne czynności, mógłby być podnoszony w ramach zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a

Zatem zarzut naruszenia art. 124 ust. 3 ustawy uznać należało za niezasadny.

W konsekwencji za niezasadne uznać należało zarzuty naruszenia przepisów postępowania objęte punktem 2.a ii) oraz iii). Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę zaskarżonej decyzji, nie naruszając ani przepisów prawa materialnego ani procesowego a w konsekwencji prawidłowo zastosował art. 151 p.p.s.a. oddalając skargę.

Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.)