Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 502/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2013-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: 147
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant starszy referent Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy w Boronowie z dnia 26 września 2012 r. nr 61/XXV/2012 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność § 4 ust. 1 pkt 12 zaskarżonej uchwały; 2. stwierdza nieważność § 4 ust. 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały w części obejmującej wyrazy "i te, dla których wydano ostateczne decyzje pozwolenia na budowę przed wejściem planu w życie"; 3. w pozostałej części skargę oddala.


UZASADNIENIE

W dniu 26 września 2012 r. Rada Gminy w Boronowie podjęła uchwałę nr 61/XXV/2012 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren sołectwa Dębowa Góra w Gminie Boronów.

Uchwała, jak wynika z jej części nagłówkowej, została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 i art. 41 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. 2001, Nr 142, poz. 1951 z późn. zm., zwanej dalej: u.s.g.), a także art. 20 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. 2012, poz. 647).

Została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z dnia 9 listopada 2012 r. pod pozycją 4558.

Pismem z dnia 29 stycznia 2013 r. Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. zaskarżył powyższą uchwałę wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej postanowień :

§ 4 ust. 1 pkt 12 - jako niezgodnego z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, (Dz. U. Nr 164, poz. 1587);

§ 4 ust 1 pkt 4 - jako niezgodnego z § 145 ust 2 Zasad techniki prawodawczej, stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908);

§ 4 ust 1 pkt 5 - jako niezgodnego z § 116 ust 2 w związku z § 143 cyt. Zasad techniki prawodawczej.

Organ nadzoru wniósł także o zasądzenie od Gminy w Boronowie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu Wojewoda Śląski podniósł, że w toku badania legalności wskazanej uchwały stwierdził istotne naruszenie prawa poprzez wprowadzenie do treści uchwały definicji powierzchni biologicznie czynnej odmiennej od obowiązujących przepisów oraz równoczesne wykluczenie części niektórych terenów z obowiązywania ustalonego wskaźnika. Podkreślił w tej mierze, że prawo miejscowe może być stanowione jedynie i w granicach upoważnienia ustawowego. W § 149 cyt. Zasad techniki prawodawczej w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej. Tym bardziej niedopuszczalna jest modyfikacja przez organ gminy pojęć zdefiniowanych w aktach wyższego rzędu. Organ nadzoru wskazał nadto, że w przedmiotowej uchwale zdefiniowano w § 4 ust 1 pkt 4 zabudowę, budynek i budowlę istniejącą poprzez odwołanie się do mapy zasadniczej i ewidencyjnej oraz dodając, że są nimi również budynki w budowie oraz "te, dla których wydano ostateczne decyzje pozwolenia na budowę przed wejściem planu w życie". Takie ujęcie powoduje, że na podstawie ogólnodostępnych map i ewidencji nie można ustalić zakresu obowiązywania uchwały odwołuje się ona bowiem w tym przepisie do indywidualnych decyzji administracyjnych. Takie sformułowanie przepisu uchwały narusza § 145 ust.2 cyt. Zasad techniki prawodawczej, gdyż jeżeli norma ma znajdować zastosowanie tylko w określonych okolicznościach, okoliczności te jednoznacznie i wyczerpująco wskazuje się w przepisie prawnym przez rodzajowe ich określenie. Wojewoda Śląski podkreślił też, że w § 4 ust 1 pkt 5 uchwały przy definiowaniu zabudowy, budynku i budowli nowej posłużono się zwrotem "dla których decyzje o pozwoleniu na budowę będą wydawane w trybie niniejszego planu", podczas gdy żadne przepisy wyższego rzędu nie przewidują takiego trybu, a pozwolenia na budowę wydaje się w oparciu o normy zawarte w ustawie Prawo budowlane stosując procedurę uregulowaną w Kodeksie postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Boronów wniosła o odrzucenie skargi w całości i zasądzenie od Wojewody Śląskiego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu Rada wskazała, że zastosowana definicja "procent powierzchni biologicznie czynnej-- jest to wyrażony w % stosunek sumy powierzchni biologicznie czynnych położonych w granicach nieruchomości lub jej części, do powierzchni lub części powierzchni tej nieruchomości położonej w granicach przedmiotowego terenu" nie stoi w sprzeczności z definicją ustaloną w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a jedynie z uwagi na specyfikę sołectwa Dębowa Góra precyzuje szczegółowo obszar, który winien być na etapie pozwolenia na budowę brany pod uwagę jako obszar powierzchni biologicznie czynnej w ramach obszaru inwestycji. Dębowa Góra jest bowiem sołectwem z dużym udziałem działek, które ewidencyjnie są działkami rolnymi. Przyjmując, jak to wskazuje Wojewoda Śląski, iż powierzchnia biologicznie czynna winna odnosić się do działki budowlanej (a więc działki gruntu lub nieruchomości gruntowej) wszelkie ustalone parametry zabudowy mogłyby być nadinterpretowane i rozszerzane w sposób, który prowadziłby do zaburzenia ładu przestrzennego miejscowości, ponieważ w przypadku działek rolnych o powierzchniach w Dębowej Górze nierzadko przekraczających 5000 m2 wszelkie ustalone parametry zabudowy, wskaźniki intensywności byłyby odnoszone nie do części nieruchomości znajdujących się w terenach przeznaczonych w planie pod zabudowę ale do całego obszaru działki ewidencyjnej. Stąd Rada Gminy w ramach definicji doprecyzowała, iż powierzchnia biologicznie czynna winna być odnoszona wyłącznie do terenu, w którym dopuszcza się zabudowę. Ponieważ zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym można określić wyłącznie minimalną wielkość działki budowlanej tak doprecyzowana definicja powierzchni biologicznie czynnej daje gwarancję ochrony kształtu zabudowy sołectwa Dębowa Góra. Rada Gminy wskazała nadto, że w skardze zarzuca się, iż poprzez zapis w § 4 ust. 1 pkt. 12 "parametru nie stosuje się dla istniejących nieruchomości zabudowanych w dniu wejścia w życie planu o przeznaczeniu MN, MR" odstąpiła od określenia obowiązkowego parametru dla szeregu nieruchomości zabudowanych. Rada Gminy nie zgadza się z twierdzeniem, iż parametr ten nie został określony na nieruchomościach istniejących, gdyż jej zdaniem wynika on wprost z istniejącego zainwestowania na istniejących działkach zabudowanych. Rada Gminy nie zwolniła nieruchomości istniejących zabudowanych z pozostałych parametrów. Oznacza to, iż nadal dla istniejących działek budowlanych zabudowanych obowiązuje parametr maksymalnej powierzchni zabudowy i maksymalny wskaźnik zabudowy, a to w przypadku istniejącego zagospodarowania Dębowej Góry gwarantuje utrzymanie minimalnej powierzchni biologicznie czynnej na poziomie co najmniej równym różnicy powierzchni działki budowlanej i maksymalnej powierzchni zabudowy. W skardze zarzuca się nadto, iż Rada Gminy poprzez zapis w § 4 ust. 1 pkt.4 to jest "zabudowie, budynku, budowli istniejącej- należy przez to rozumieć budynki, budowle występujące na mapie zasadniczej i ewidencyjnej gruntów, a także budynki w budowie i te, dla których wydano ostateczne decyzje pozwolenia na budowę przed wejściem planu w życie;" naruszyła zasady techniki prawodawczej gdyż odwołuje się do indywidulanych decyzji administracyjnych. Rada Gminy nie zgadza się z przedstawionym stanowiskiem z trzech powodów: opracowanie projektu planu miejscowego jest procesem czasochłonnym, w sołectwie Dębowa Góra od 2006 r. obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, na podstawie którego wydawane są przez Starostwo Powiatowe pozwolenia na budowę, o których Gmina Boronów nie jest informowana, czas jaki upływa od oddania do użytkowania zgodnie z prawem budowlanym obiektu a jego naniesieniem na mapę zasadniczą, szczególnie w ośrodkach geodezyjnych, które nie prowadzą map zasadniczych w wersji cyfrowej jest również okresem długim, na który Rada Gminy nie posiada wpływu. Ponieważ część ustaleń projektu planu odnosi się do obiektów istniejących, Rada Gminy kierując się dobrem mieszkańców, w celu uniknięcia sytuacji, w której obiekt, został zrealizowany na podstawie prawomocnego pozwolenia na budowę, oddany do użytkowania (czynność ta jest niezależna od ustaleń planu, gdyż ocenie podlega zgodność z projektem budowlanym) a nie został naniesiony jeszcze przez Ośrodek Geodezyjny Starostwa Powiatowego na mapę zasadniczą, musiałby być traktowany jako obiekt nowy, a jego parametry winny być zgodne z ustaleniami planu, których w chwili pozwolenia na budowę nie było jeszcze w obiegu prawnym. Rada podkreśliła nadto, że w skardze Wojewoda Śląski zarzuca, iż poprzez zapis w § 4 ust. 1 pkt.5 to jest "zabudowie, budynku, budowli nowej- należy przez to rozumieć budynki i budowle, dla których decyzje o pozwoleniu na budową będą wydawane w trybie niniejszego planu" wprowadziła nowy rodzaj trybu uzyskiwania pozwolenia na budowę. Rada Gminy nie zgadza się z przedstawionym stanowiskiem. Zapis ten odnosi się nie do procedury uzyskiwania pozwolenia na budowę, gdyż ta jak to słusznie określa Wojewoda Śląski wynika z ustawy Prawo budowlane, ale jak słowo "tryb, w trybie" definiuje słownik języka polskiego do "systemu organizacji czegoś, w którym ktoś musi działać według narzuconych mu zasad". Tym samym sformułowanie "w trybie niniejszego planu" należy utożsamiać nie z procedurą ale z zasadami (ustaleniami) planu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2012, poz. 270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) kognicji sądu administracyjnego podlegają m.in. akty organów jednostek samorządu terytorialnego w tym akty prawa miejscowego, przy czym przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi, iż uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Stosownie do art. 93 ust. 1 u.s.g. wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie tego terminu nie jest dopuszczalne. W takim przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie organu gminy do sądu administracyjnego, nie będąc związanym jakimkolwiek terminem. W niniejszej sprawie organem nadzoru jest Wojewoda Śląski, który nie skorzystał z możliwości wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, a obecnie zakwestionował zgodność z prawem części zaskarżonej uchwały w drodze skargi do sądu administracyjnego, w trybie art. 93 ust 1 u.s.g.

Stosownie z kolei do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zdaniem składu orzekającego zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa materialnego powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w częściach obejmujących § 4 ust. 1 pkt 12 i fragment § 4 ust. 1 pkt 4.

Po pierwsze w pełni podzielić należy przekonanie Wojewody Śląskiego, iż narusza prawo § 4 ust. 1 pkt 12 zaskarżonej uchwały, definiujący procent powierzchni biologicznie czynnej jako "wyrażony w % stosunek sumy powierzchni biologicznie czynnych położonych w granicach nieruchomości lub jej części, do powierzchni lub części powierzchni tej nieruchomości położonej w granicach przedmiotowego terenu". Stosownie bowiem do treści art. 15 ust. 2 pkt 6 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in.: minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Wskazana norma, wprowadzona do ustawy w obecnym brzmieniu w ramach nowelizacji, która weszła w życie w dniu 21 października 2010 r., nakazuje zatem obligatoryjnie nie tylko określić minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej dla objętych planem terenów ale nadto narzuca sposób pojmowania procentu tego jako relacji pomiędzy powierzchnią biologicznie czynną a powierzchnią działki budowlanej. Niedopuszczalnym jest tym samym by rada gminy uchwalając tekst planu bądź to zrezygnowała z określenia powyższego parametru bądź też sformułowała inną jego definicję, a tym samym inny sposób obliczania. W konsekwencji zawarta w § 4 ust. 1 pkt 12 zaskarżonej uchwały odwołująca się nie do powierzchni działki budowlanej lecz "do powierzchni lub części powierzchni tej nieruchomości położonej w granicach przedmiotowego terenu", a nadto wskazanie, iż "parametru nie stosuje się dla istniejących nieruchomości zabudowanych w dniu wejścia w życie planu o przeznaczeniu MN, MR" pozostaje w ewidentnej sprzeczności z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy.

Oceny tej nie mogą zmienić wyjaśnienia zawarte w odpowiedzi na skargę. Pomimo bowiem, że być może istotnie taka właśnie definicja jak zastosowana w uchwale bardziej odpowiadałaby specyfice regionu i potrzebom ładu przestrzennego w Gminie to jednak organ gminy nie był uprawniony do jej formułowania w sposób odmienny niż czynią to obowiązujące normy prawne na dodatek, choć wobec stwierdzenia nieważności § 4 ust. 1 pkt 12 zaskarżonej uchwały ma to już znaczenie wtórne, do wyłączania niektórych terenów z ustalenia w planie minimalnego procentu powierzchni biologicznie czynnej.

Sąd podziela także, choć w innym zakresie niż wniosek zawarty w skardze, przekonanie organu nadzoru o naruszeniu prawa przy formułowaniu § 4 ust. 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały, który to passus definiując zabudowę, budynek i budowle istniejącą obejmuje definiowanym pojęciem nie tylko obiekty występujące na mapie zasadniczej i ewidencyjnej gruntów oraz budynki w budowie lecz także te "dla których wydano ostateczne decyzje o pozwoleniu na budowę przed wejściem planu w życie". Wojewoda Śląski kwestionując wskazaną definicję poprawnie przywołuje § 145 ust 2 Zasad techniki prawodawczej, stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Zdaniem Sądu nawet zresztą w oderwaniu od przywołanej normy rozporządzenia niedopuszczalnym jest by jakakolwiek zawarta w uchwale definicja w rażący sposób odbiegała znaczeniem użytych wyrazów od znaczenia w języku przyjętego i powszechnego. Zauważyć bowiem w tym miejscu trzeba, że cytowana definicja odwołując się jedynie do wydanego pozwolenia na budowę zalicza tym samym do budynków i budowli istniejących, także te, których budowa na podstawie udzielonego pozwolenia jeszcze się nie zaczęła, te które zostaną wybudowane z istotnymi odstępstwami od udzielonego pozwolenia, a co więcej także te, których budowa jeszcze się nie rozpoczęła i nigdy się nie rozpocznie, inwestor nie ma bowiem obowiązku podjąć budowy. Określenie w uchwale jako "istniejących" obiektów, które de facto nie istnieją nawet w "szczątkowej" formie albowiem ich budowa nie została jeszcze podjęta i być może nigdy istnieć nie będą bo inwestor zaniecha swojego zamiaru powoduje ewidentną sprzeczność definicji ze stanem, który opisuje. Zauważyć trzeba w tym miejscu, że w odpowiedzi na skargę Rada Gminy argumentuje, iż w inkryminowanym passusie chodziło o obiekty zrealizowane i oddane do użytkowania a jedynie jeszcze nie naniesione na mapę zasadniczą. W rzeczywistości jednak zawarta w uchwale definicja poprzez sposób swojej redakcji jest, jak to wskazano powyżej, o wiele szersza niż zasygnalizowane w odpowiedzi na skargę intencje Rady Gminy.

Zdaniem natomiast Sądu korekta definicji, o której mowa, jest możliwa poprzez wyeliminowanie słów "i te dla których wydano ostateczne decyzje o pozwoleniu na budowę przed wejściem planu w życie", nie ma zatem potrzeby aby, jak to wnosił Wojewoda Śląski, stwierdzić nieważność całego § 4 ust. 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały.

Sąd nie dopatruje się natomiast przyczyn, z powodu których wyeliminowaniu w drodze stwierdzenia nieważności miałby podlegać także kwestionowany przez organ nadzoru § 4 ust. 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały. Istotnie definiując zabudowę nową organ Gminy posłużył się wskazaniem, iż chodzi o budynki lub budowle nowe, dla których decyzje o pozwoleniu na budowę będą wydawane cyt. "w trybie niniejszego planu". Jednak w sposób, jak się wydaje, oczywisty, chodzi w zdaniu tym o podkreślenie, że obiekt nowy to taki, na który decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę wydana zostanie dopiero pod rządem uchwały, tj. po jej wejściu w życie, nie zaś dosłownie na podstawie uchwały, albowiem jak sam Wojewoda podkreśla tryb taki nie istnieje, co powoduje, że użyty zwrot nie może de facto być mylący. Zdaniem składu orzekającego użycie sformułowania "w trybie" stanowi zatem jedynie nieszczęśliwie zastosowany, niefortunny zwrot, który z punktu widzenia czystości i precyzji sformułowań nie powinien wprawdzie w uchwale mieć miejsca jednak nie wpływające na treść aktu potknięcia językowe nie mogą stanowić podstawy do orzeczenia ich nieważności.

W konsekwencji stwierdzenia niezgodności z prawem § 4 ust. 1 pkt 12 i wskazanej wyżej części § 4 ust. 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a stwierdził ich nieważność. W pozostałej części Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Pomimo zawartego w skardze wniosku Sąd nie rozstrzygał w wyroku o kosztach postępowania, albowiem zgodnie z art. 100 u.s.g. postępowanie sądowe w sprawie ze skargi organu nadzoru na uchwałę rady gminy jest wolne od opłat sądowych, zaś skarżący nie wykazał, aby poniósł w niniejszej sprawie jakiekolwiek inne koszty.