Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2399/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Telekomunikacja
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 114 ust. 4a, art. 116 ust. 7, art. 118c, art. 118d ust. 1-3, ust. 7, art. 206 ust. 1.
journal: Dz.U. 2014 poz 243
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne - tekst jednolity
article: art. 24 § 3, art. 62, art. 89 § 2, art. 97 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 1706/16 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] ([...]) w przedmiocie rezerwacji częstotliwości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. Sp. z o.o. w W. na rzecz Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 lutego 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 1706/16, oddalił skargę A. Sp. z o.o. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] czerwca 2016 r. w przedmiocie rezerwacji częstotliwości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. Sp. z o.o. w W., zaskarżając orzeczenie w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaś w przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyniku uwzględnienia postawy kasacyjnej wymienionej w pkt 1-12 petitum skargi kasacyjnej, w tym łącznie z podstawą kasacyjną zawartą w pkt 13 petitum skargi, oraz uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, skarżąca wniosła o zmianę przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego wyroku w całości poprzez uchylenie w całości decyzji I oraz decyzji II (na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a./). Ewentualnie, tj. wyłącznie w przypadku uwzględnienia podstawy kasacyjnej wymienionej w pkt 13 petitum skargi (dotyczącej odmowy zwolnienia Skarżącej z obowiązku uzyskania pozwolenia radiowego) oraz nieuwzględnienia podstawy kasacyjnej wymienionej w pkt 1-12 petitum skargi, skarżąca kasacyjnie wniosła o zmianę przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego wyroku w całości, poprzez uchylenie w całości wyłącznie Decyzji II, tj. decyzji Prezesa UKE z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] (art. 188 p.p.s.a.). W każdym przypadku wniesiono zaś o orzeczenie o kosztach postępowania, w tym o kosztach zastępstwa procesowego, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. prawa materialnego, tj. art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1489 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.t.), art. 114 ust. 4b p.t., art. 115 ust. 1 pkt 2 p.t., art. 118c ust. 1 p.t., art. 118b ust. 1 pkt 3 p.t., § 32 ust. 3 pkt 6-7 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 19 lipca 2013 r. w sprawie przetargu, aukcji oraz konkursu na rezerwację częstotliwości lub zasobów orbitralnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1616 ze zm.; powoływanej dalej jako: rozporządzenie z 19.07.2013 r.), poprzez:

błędną wykładnię pojęcia "zakres częstotliwości" oraz "rezerwacja częstotliwości", polegającą na bezpodstawnym uznaniu, że mogą one rzekomo oznaczać lub obejmować "bloki częstotliwości, których częstotliwości graniczne nie zostały zdefiniowane" (tzw. "abstrakcyjne" bloki częstotliwości), choć z przepisów ustawy p.t. wynika, że oba pojęcia odnoszą się w obowiązującym prawie w każdym przypadku do zindywidualizowanych częstotliwości radiowych zdefiniowanych granicznie,

co doprowadziło Sąd I instancji do błędnego wniosku, że na gruncie tego samego postępowania rezerwacyjnego Prezes UKE może stosować przepisy prawa odnoszące się do pojęć "zakres częstotliwości" oraz "rezerwacja częstotliwości" z wykorzystaniem skrajnie różnych (przeciwnych) znaczeń powyższych terminów;

prawa materialnego, tj. § 9 pkt 6 lit. t), § 31 ust. 1b pkt 3 lit. d), § 32 ust. 3 pkt 6-7 rozporządzenia z 19.07.2013 r., art. 114 ust. 1 p.t., art. 114 ust. 3 pkt 5 p.t., art. 120 pkt 2 p.t., art. 116 ust. 1 pkt 2 p.t., art. 118a ust. 21 p.t., art. 118b ust. 1 pkt 3 p.t., poprzez ich błędną wykładnię, której wynikiem stało się zaakceptowanie przez Sąd I instancji wykreowanego przez Prezesa UKE bez podstawy prawnej etapu "przydzielenia abstrakcyjnych bloków częstotliwości do konkretnych częstotliwości" na gruncie postępowania rezerwacyjnego;

prawa materialnego, tj. art. 116 ust. 1 pkt 2 p.t., art. 118b ust. 1 pkt 3 p.t., art. 118c ust. 1 p.t., § 32 ust. 3 pkt 6-7 i § 33 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 19.07.2013 r., poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie, tj. wadliwą ocenę przesłanki "wyłonienia określonego podmiotu do rezerwacji częstotliwości", w związku z:

błędnym uznaniem przez Sąd I instancji, że ocena przesłanki rezerwacyjnej - tj. "wyłonienia określonego podmiotu do rezerwacji częstotliwości" podczas postępowania przed sądem administracyjnym może polegać jedynie na "automatycznym" zaakceptowaniu stanowiska Prezesa UKE o tym, który uczestnik postępowania rezerwacyjnego jest "podmiotem wyłonionym" w rozumieniu art. 116 ust. 1 pkt 2 p.t. oraz art. 118b ust. 1 pkt 3 p.t.;

błędnym uznaniem przez Sąd I instancji, że weryfikując przesłankę "wyłonienia określonego podmiotu do rezerwacji częstotliwości" może on rzekomo pominąć ocenę skutków prawnych - na gruncie postępowania rezerwacyjnego - niespełnienia przez "Protokół końcowy z przebiegu Aukcji" - ogłoszenia o wynikach Aukcji częstotliwości radiowych z zakresu 800 MHz i 2.6 Ghz, zakończonej przez Prezesa UKE w dniu [...] października 2015 r. (Protokół nr [...] z dnia [...] października 2015 r. z prac Komisji Aukcyjnej), dalej jako "Protokół", wymogów, które wobec tego materiału sformułowano w § 32 ust. 3 pkt 6-7 rozporządzenia z 19.07.2013 r.;

prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i błędne zastosowanie, tj. art. 118c ust. 2-3 p.t., art. 118a ust. 2a p.t., art. 118b ust. 1 pkt 3 p.t., art. 118d ust. 3 p.t., poprzez:

zaakceptowanie, że zaskarżona Decyzja II została wydana jako kończąca odrębne, jedno z 14, postępowań w sprawie rezerwacji częstotliwości 2600 MHz, podczas gdy Protokół nie pozwalał Organowi na wszczęcie 14 odrębnych postępowań (ze względu na wadliwe sporządzenie list wyników w odniesieniu do "abstrakcyjnych bloków", zamiast w odniesieniu do rezerwacji częstotliwości, tj. z pominięciem wymogów ustanowionych w art. 118c ust. 1 p.t. i § 32 ust. 3 pkt 6-7 i § 33 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 19.07.2013 r.),

a w konsekwencji poprzez zaakceptowanie, że w ramach postępowań rezerwacyjnych po Aukcji dokonano rezerwacji częstotliwości na rzecz podmiotów, których oferty w Aukcji nie opiewały na najwyższe zadeklarowane w jej ramach wartości, choć wymóg wskazania "podmiotu wyłonionego" do rezerwacji wyłącznie na podstawie wysokości zaoferowanej ceny, ustanowiony w art. 118a ust. 2a p.t., Organ mógł osiągnąć poprzez wszczęcie i prowadzenie tylko dwóch odrębnych postępowań rezerwacyjnych: tj. dotyczących odrębnie częstotliwości 800 MHz (w którym Organ łącznie rozpoznałby wszystkie, ostatnie oferty na częstotliwości 800 MHz) i 2600 MHz (w którym Organ łącznie rozpoznałby wszystkie, ostatnie oferty na częstotliwości 2600 MHz);

5. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.), art. 75 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 118c ust. 1 p.t., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez pominięcie, że wskazanie "podmiotu wyłonionego" na gruncie postępowania rezerwacyjnego może odbyć się tylko w ramach postępowania dowodowego, co oznacza, że Protokół na gruncie postępowania rezerwacyjnego może być zakwalifikowany wyłącznie jako "dowód" w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. (co Prezes UKE potwierdził znajdującym się w aktach sprawy zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2015 r.), a w konsekwencji:

a) w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., jak każdy dowód, podlega rozpatrzeniu przez Organ, w tym w świetle wymagań § 32 ust. ust. 3 pkt 6-7 rozporządzenia z 19.07.2013 r., co powinno stanowić także przedmiot oceny Sądu I instancji, ze względu na wymóg wydania wyroku w oparciu o akta sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) oraz wymóg wszechstronnego zbadania zaskarżonej decyzji administracyjnej i postępowania administracyjnego poprzedzającego jej wydanie (art. 134 § 1 p.p.s.a.),

b) zaś stanowisko Sądu pierwszej instancji jakoby: "nie jest możliwa weryfikacja wyników aukcji (poprawność ukształtowania listy wyników Aukcji) bez analizy poprawności przeprowadzenia Aukcji", oznacza przyjęcie przez Sąd I instancji, że na gruncie postępowania rezerwacyjnego należy przyjąć domniemanie prawne o zgodności z prawem Protokołu, pomimo, że przepisy prawa takiego domniemania prawnego nie określają, zaś wady Protokołu oraz ich konsekwencje prawne wobec decyzji rezerwacyjnej Organ i Sąd I instancji mogą i powinni ocenić w ramach postępowania dowodowego;

6. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a., art. 104 p.p.s.a., art. 141 ust. 4 p.p.s.a. w zw. z art. 118d ust. 3 p.t., art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 118b ust. 1 pkt 3 p.t., art. 118c ust. 1 p.t., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., poprzez sformułowanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wewnętrznie sprzecznego stanowiska, w którym Sąd I instancji:

a) zarzucił Skarżącej, iż jej celem w ramach postępowania sądowego jest rzekomo zakwestionowanie "prawidłowości przeprowadzenia procedury selekcyjnej" oraz "wyników Aukcji"',

b) następnie oświadczenie, że Sąd nie jest uprawniony do weryfikowania kwestii związanych z "procedurą selekcyjną", tj. z Aukcją,

c) co nie przeszkodziło jednak Sądowi zawrzeć w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku kategorycznych stwierdzeń o rzekomej prawidłowości Aukcji, a przy tym stwierdzeń nieznajdujących oparcia w aktach sprawy, tj. m.in., że:

- "przedmiotem Aukcji - wbrew temu co stara się przeforsować A. od samego początku było 19 rezerwacji częstotliwości, obejmujących 19 różnych zakresów, a każdy z licytowanych bloków zakresów częstotliwości uczestnicy aukcji ubiegali się odrębnie, składając oferty na wskazany blok częstotliwości";

- "Prezes UKE prawidłowo sporządził w konsekwencji powyższego odrębne listy wyników Aukcji dla każdego z zakresu częstotliwości";

- "Ponadto, przyjęcie przez organ, na etapie postępowań rezerwacyjnych rozwiązania zaproponowanego przez Skarżącą (...) prowadziłoby do wyłonienia zwycięzców aukcji wbrew regułom, które obowiązywały w trakcie aukcji i które akceptowali wszyscy jej uczestnicy";

7. przepisów prawa materialnego, a to: art. 114 ust. 1, 2, ust. 3 ab initio oraz pkt 5 i ust. 4a ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – p.t., art. 116 ust. 1 pkt 2 p.t. i art. 116 ust. 7 zd. 1 p.t. oraz art. 118b ust. 1 p.t., art. 118c ust. 4 p.t. oraz art. 118d ust. 1 i 3 p.t. w zw. z art. 4 ust. 1 oraz art. 9 ust. 1 i art. 8 ust. 2 lit. d) i b) oraz dyrektywy 2002/21/WE PE i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywa ramowa; dalej: "DR") - poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że:

a) przesłanka ustawowa przyznania rezerwacji częstotliwości, polegająca na wyłonieniu podmiotu w Aukcji, nie wymaga uprzedniej weryfikacji przez Prezesa UKE w toczącym się jednocześnie przed tym Organem postępowaniu w sprawie unieważnienia Aukcji;

b) wskazany w art. 114 ust. 4a p.t. instrukcyjny termin na wydanie decyzji w sprawie rezerwacji częstotliwości, wynoszący 6 tygodni od dnia ogłoszenia wyników Aukcji, przesądza o kolejności rozstrzygnięć podejmowanych przez Prezesa UKE w razie wszczęcia postępowania w sprawie unieważnienia Aukcji, to jest - w powiązaniu z art. 118d ust. 1 p.t. ustanawiającym termin 21 dni od dnia ogłoszenia wyników aukcji na złożenie wniosku o jej unieważnienie przez jej uczestników - rzekomo "wyklucza możliwość zakończenia postępowania w sprawie unieważnienia Aukcji przed wydaniem decyzji w sprawie rezerwacji częstotliwości";

- która to wykładnia nie tylko nie znajduje oparcia w powyższych przepisach, lecz stoi w sprzeczności z brzmieniem oraz celem norm art. 4 ust. 1 oraz art. 8 ust. 2 lit. d) i b) oraz ust. 5 lit. a) dyrektywy 2002/21/WE PE i Rady z dnia 7 marca 2002 r. DR (art. 114 ust. 4a p.t. w zw. z art. 118d ust. 1, a także art. 116 ust. 7 p.t. oraz w zw. z art. 4 ust. 1 oraz art. 9 ust. 1 i art. 8 ust. 2 lit. d) i b) DR) oraz art. 7 ust. 1 i 3 zw. z art. 5 ust. 3 Dyrektywy 2002/20/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie zezwoleń na udostępnienie sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywa o zezwoleniach) (dalej "DZ");

8. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 114 ust. 1, 2, ust. 3 ab initio oraz pkt 5 i ust. 4a p.t. w zw. z art. 116 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 p.t., art. 118b ust. 1 i art. 118c ust. 4 oraz art. 118d ust. 1 i 3 p.t., a także w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 - 3 i art. 189 ust. 2 pkt 1 p.t. w zw. z art. 9 ust. 1 i art. 8 ust. 2 lit. d) DR, a także art. 6,1 i 8 k.p.a. - poprzez błędne przyjęcie, iż rozstrzygnięcie przez Prezesa UKE o przyznaniu rezerwacji częstotliwości prawidłowo zapadło przed ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy unieważnienia Aukcji, w tym błędne przyjęcie przez Sąd:

a) iż właściwe było niezawieszenie przez Prezesa UKE postępowania zakończonego Decyzją do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy unieważnienia Aukcji (art. 97 § 1 pkt 4) k.p.a. oraz w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 - 3 oraz art. 189 ust. 2 pkt 1 p.t.;

b) właściwe było dokonanie rezerwacji częstotliwości pomimo zakwestionowania ważności Aukcji i niezbadania tej kwestii przez Organ (art. 114 ust. 1, 2 i ust. 3 In initio oraz pkt 5 i ust. 4a p.t. w zw. z art. 116 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 p.t., art. 118b ust. 1 p.t. i art. 123 ust. 6 pkt 5 p.t. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 - 3 oraz art. 189 ust. 2 pkt 1 p.t. w zw. z art. 9 ust. 1 i art. 8 ust. 2 lit. d) i b) DR);

c) właściwe było rozstrzygnięcie sprawy (dokonanie rezerwacji częstotliwości) pomimo świadomego wykreowania i akceptacji przez Prezesa UKE wystąpienia przesłanki wznowienia w przyszłości postępowania w sprawie tej rezerwacji, zgodnie z art. 118d ust. 7 p.t., w razie zmiany wyników Aukcji, będących konsekwencją jej unieważnienia (art. 1 ust. 2 pkt 1 - 3 oraz art. 189 ust. 2 pkt 1 p.t., a także art. 6 i 8 k.p.a.,

- pomimo, że powyższe błędne działania Prezesa UKE świadczyły o nieefektywnym zarządzaniu częstotliwościami przez Prezesa UKE i jest sprzeczne z celami ustawy oraz celami regulacyjnymi w postaci rozwoju równoprawnej i skutecznej konkurencji na rynku usług telekomunikacyjnych oraz rozwoju nowoczesnej infrastruktury telekomunikacyjnej, a także naruszały podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w tym zasadę praworządności oraz zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej;

9. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 62 k.p.a. w zw. z

art. 118c ust. 3 p.t. oraz art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12 k.p.a. w zw. z art.

206 ust. 1 p.t. i w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1- 3 p.t., poprzez bezpodstawną aprobatę przez

Sąd:

a) odmowy przez Prezesa UKE połączenia do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej Decyzją oraz pozostałych spraw dotyczących rezerwacji częstotliwości z zakresu 2600 MHz, co stoi w sprzeczności z celami p.t.

oraz celami regulacyjnymi wyrażonymi w art. 1 ust. 2 pkt 1-3 p.t. oraz art. 189

ust. 2 pkt 1, a jednocześnie

b) faktycznego "łącznego" rozpoznanie przez Organ tych spraw, z pominięciem zastosowania art. 62 k.p.a., tj. dokonanie na rzecz A. Sp. z o.o. rezerwacji częstotliwości na podstawie i z uwzględnieniem wszystkich rozstrzygnięć Organu, dotyczących objętej Aukcją rezerwacji częstotliwości z zakresu 2600 MHz, co doprowadziło do "przeniesienia" poza ramy postępowania, w tym zwłaszcza na skutek wniosków o ponowne rozpatrzenie poszczególnych spraw rezerwacyjnych, istotnej części dokonanej przez Prezesa UKE analizy faktycznej i prawnej, która zaważyła na podjętym rozstrzygnięciu i oznacza naruszenie zasady przejrzystości postępowania dotyczącego przyznania indywidualnych praw użytkowania częstotliwości radiowych

- a co ponadto doprowadziło do naruszenia przez Sąd:

(i) art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 111 § 2 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku, który nie bazuje na ustaleniach poczynionych przez Sąd na podstawie akt sprawy (sprzeczność pomiędzy ustaleniami wynikającymi z akt sprawy oraz treścią wyroku);

(ii) art. 111 § 1 p.p.s.a. poprzez odmowę połączenia w celu łącznego rozpoznania toczących się przed nim spraw, zainicjowanych skargami A. na decyzje rezerwacyjne wydane po Aukcji, pomimo, że Skarżąca wniosła o połączenie tych spraw, zachodziły przesłanki do ich połączenia, zaś potrzeba łącznego rozpoznania wynika z wymogu skoordynowanego przydziału rezerwacji częstotliwości po Aukcji;

(iii) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez fragmentaryczne, lapidarne odniesienie się do argumentów prawnych Skarżącej, dotyczącej naruszenia przez Organ przepisów p.t. i k.p.a. określonych powyżej;

10. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 k.p.a., art. 151 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 89 § 2 k.p.a., art. 206 ust. 2 pkt 5 p.t., art. 7, 10 § 1 i 11 k.p.a. poprzez aprioryczne i błędne uznanie, że przeprowadzenie rozprawy administracyjnej nie mogło wpłynąć na wynik sprawy, w tym pomimo wystąpienia przesłanek przeprowadzenia rozprawy, a zwłaszcza potrzeby uzgodnienia spornych interesów stron dotyczących rezerwacji częstotliwości radiowych;

11. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 24 § 3 k.p.a., art. 151 p.p.s.a., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej Decyzji pomimo błędnej odmowy przez Organ wyłączenia pracowników Urzędu Komunikacji Elektronicznej od udziału w postępowaniu;

12. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 97 § 1 pkt 4) k.p.a. w zw. z art. 123 k.p.a. oraz

w zw. art. 206 ust. 1 p.t. oraz art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a., a także art. 3 § 1 i 2 pkt

1 i art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a, poprzez utrzymanie w mocy Decyzji i

zaakceptowanie przez Sąd błędnego niezawieszenia przez Prezesa UKE postępowania zakończonego Decyzją w sytuacji, w której w toku postępowania wszczęto postępowanie sądowoadministracyjne ze skargi A. na postanowienie Prezesa UKE z dnia [...] grudnia 2015 r., ograniczające stronom postępowania oraz P. prawo wglądu do akt sprawy w zakresie treści pisma Szefa ABW z dnia [...] listopada 2015 r., a zatem w sytuacji, w której rozpatrzenie sprawy oraz wydanie decyzji zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, a w konsekwencji ograniczenie A. prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, a także prawa strony do kontroli Decyzji przez sąd administracyjny;

13. przepisów prawa materialnego, tj. art. 115 ust. 2a p.t. w zw. z art. 146 p.t., poprzez błędną wykładnię, polegającą na nieprawidłowym uznaniu, że Prezes UKE może odmówić Skarżącej zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia radiowego ze względu na brak porozumień międzynarodowych dotyczących warunków wykorzystywania częstotliwości objętych decyzją rezerwacyjną, w sytuacji, gdy:

a) art. 115 ust. 2a p.t. oraz art. 146 p.t. nie wskazują zawarcia porozumień międzynarodowych jako przesłanki zastosowania zwolnienia z powyższego obowiązku;

b) Prezes UKE potwierdził, że w zaskarżonej decyzji administracyjnej określono warunki wykorzystywania częstotliwości, o których mowa w art. 146 p.t.;

oraz naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

c) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez przemilczenie argumentacji Skarżącej zawartej w skardze w uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 115 ust. 2a p.t.;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, 8 i 11 k.p.a. oraz art. 104 § 2 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie w zaskarżonym Wyroku, że Prezes UKE przekroczył granice przysługującego Organowi uznania administracyjnego w ramach wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 115 ust. 2a p.t., co narusza ponadto zasadę praworządności, zasadę pogłębionego zaufania obywateli oraz zasadę przekonywania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w jej petitum.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. S.A. wniosła o jej oddalenie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną C. S.A. wniosła o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z 11 lipca 2018 r. organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

We wniosku z dnia 27 września 2019 r. skarżąca wystąpiła o skierowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. Ponadto w pismach z 23 września 2019 r. skarżąca kasacyjnie odniosła się do odpowiedzi na skargę kasacyjną udzielonych przez C. S.A. i B. S.A.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Z zarzutów skargi kasacyjnej organu, które oparte zostały na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie odnosi się do oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie rezerwacji częstotliwości stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi A. Sp. z o.o. na tę decyzje na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – najogólniej rzecz ujmując – wynika, że postępowanie w sprawie rezerwacji częstotliwości I przeprowadzone zostało bez naruszenia regulujących je reguł ustanowionych na gruncie ustawy Prawo telekomunikacyjne. Zdaniem natomiast skarżącej spółki, rezultat sądowej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie może być uznany za prawidłowy, jeżeli Sąd I instancji w dostatecznym stopniu lub w ogóle nie rozpoznał i nie uwzględnił istotnych aspektów sprawy eksponowanych przez stronę na gruncie zarzutów kasacyjnych.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają stanowiska Sądu I instancji, z którego wynika, że kontrolowana przez ten Sąd decyzja nie jest niezgodna z prawem.

Przede wszystkim należy podnieść – co ma walor porządkujący oraz systematyzujący dalszy wywód, a powodowane jest sposobem, w jaki zostały sformułowane i uzasadnione zarzuty kasacyjne, dla których w ich znacznej części wspólny mianownik stanowi (współstanowi) zarzut naruszenia art. 141 § 4 lub art. 134 § 1 lub art. 133 § 1 p.p.s.a. (por. pkt 5; pkt 6; pkt 9 ppkt (i) – (iii); pkt 10 petitum skargi kasacyjnej) – że nie ma żadnych usprawiedliwionych podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia wymienionych przepisów prawa w sposób, w jaki przedstawia to strona skarżąca.

Za niezasadny należy uznać zarzut upatrujący wadliwości zaskarżonego wyroku w braku odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi (pkt 9 ppkt (iii) petitum skargi kasacyjnej). W odpowiedzi na formułowany na jego gruncie sposób naruszenia 134 § 1 art. 141 § 4 p.p.s.a. – w kontekście zasady braku związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi – należy wyjaśnić, że sąd administracyjny I instancji nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji niemających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, albowiem pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy (por. np.: wyroki NSA z dnia: 5 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 4421/16; 17 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1824/10; 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 850/09; 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1766/10). Nie oznacza to jednak, że nie jest zobowiązany do przedstawienia i odniesienia się do tych zarzutów, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy i to w zakresie - co należy podkreślić - w jakim jest to konieczne dla rozstrzygnięcia danej sprawy oraz dla oceny prawidłowości tego rozstrzygnięcia. Okoliczność zatem, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie analizowano merytorycznie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze może stanowić naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., ale – co należy podkreślić – wyłącznie w sytuacji wykazania wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 1824/10; z dnia 28 lipca 2015 r. w sprawie II OSK 851/15; z dnia 21 listopada 2014 r. w sprawie II OSK 1084/13; z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 358/15). Z powyższego wynika, że jakkolwiek brak odniesienia się wojewódzkiego sądu administracyjnego do niektórych zarzutów lub twierdzeń zawartych w skardze nie stanowi sam w sobie uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku, to jednak pominięcie zarzutów i argumentów istotnych oraz – co należy podkreślić – wykazanie w skardze kasacyjnej takiego właśnie ich charakteru, może stanowić uzasadnioną podstawę do uchylenia wyroku sądu administracyjnego I instancji.

Strona skarżąca jednak nie wskazała, ani też nie wyjaśniła w odniesieniu do omawianej i tak stawianej przez nią kwestii spornej, jakie dokładnie deficyty towarzyszą uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oraz jakie jest znaczenie tych deficytów w relacji do znaczenia i doniosłości stawianych w skardze zarzutów, do których miał nie odnieść się Sąd I instancji, co miałoby jednocześnie nie pozostawać bez wpływu na wynik sprawy. Co więcej – a należy to stanowczo podkreślić – analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie usprawiedliwia tezy o istnieniu zarzucanych mu przez stronę skarżącą wad. Konfrontując bowiem zarzuty podnoszone w skardze na decyzję Prezesa UKE w przedmiocie rezerwacji częstotliwości z argumentacją prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku należy stwierdzić, że nie jest ona niczym innym, jak tylko odpowiedzią (i to wprost) na wymienione zarzuty skargi, co jasno i wyraźnie potwierdza również konwencja narracji zastosowanej w uzasadnieniu kontrolowanego orzeczenia. Okoliczność zaś, że podejście Sądu I instancji do oceny oraz znaczenia zarzutów skargi nie koresponduje z oczekiwaniami i stanowiskiem strony skarżącej nie uzasadnia wniosku o naruszeniu przez ten Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a.

Podobnie, jak i nie uzasadnia wniosku o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. Skoro w świetle tego przepisu granice rozpoznania wojewódzkiego sądu administracyjnego określa sprawa administracyjna będąca przedmiotem zaskarżenia, a treść i zakres sprawy administracyjnej, czyli tożsamość sprawy, wyznaczają normy prawa, które determinują treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie i precyzują czynności pozwalające zidentyfikować skonkretyzowany w nich stosunek prawny (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 321/07), to w kontekście konsekwencji wynikających z art. 134 § 1 p.p.s.a. za uzasadniony uznać należy wniosek – formułowany na podstawie analizy uzasadnienia zaskarżonego wyroku – że Sąd I instancji orzekał w granicach sprawy wyznaczonych istotą oraz treścią normy prawa, która determinowała treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie, a mianowicie normy prawnej rekonstruowanej na podstawie art. 114, art. 115, art. 116 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 118b i art. 118c ustawy Prawo telekomunikacyjne. Ma to tę konsekwencję, że nie sposób jest twierdzić, że nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, Sąd I instancji nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym), niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy lub – co należy podkreślić i o czym mowa będzie jeszcze dalej – że nie rozpoznał istoty sprawy. Zwłaszcza, że strona skarżąca nie wykazała również, aby miało być inaczej.

W korespondencji do dotychczas przedstawionych argumentów należy również stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku wolne jest od wad przypisywanych mu w pkt 6 petitum skargi kasacyjnej, albowiem argumentacji Sądu I instancji nie sposób jest zarzucić braku konsekwencji oraz braku spójności, a w żadnym stopniu nie dowodzi tego argument z przywoływanych przez stronę passusów uzasadnienia kontrolowanego orzeczenia. Przywoływane przez stronę cytaty są – co należy podkreślić – wyrwane z kontekstu, w tym zwłaszcza prawnego oraz faktycznego kontekstu sprawy, w której z uwagi na jej przedmiot wydana została decyzja kontrolowana przez Sąd I instancji, o czym również mowa będzie jeszcze dalej.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie jest również, jak sugeruje to strona skarżąca na gruncie wymienionego zarzutu oraz zarzutów z pkt 7 i z pkt 9 ppkt (i) – (iii) petitum skargi kasacyjnej, wadliwe z tego powodu, że miałoby w swej treści nie odzwierciedlać rzeczywistego stanu sprawy, w tym – jeżeli nie przede wszystkim, jak twierdzi strona skarżąca – z tego powodu, że Sąd I instancji naruszył art. 133 § 1 p.p.s.a. wychodząc jednocześnie z roli, którą powierzył mu ustawodawca.

Z przywołanego przepisu prawa wynika nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy ustanawiający jednocześnie granice, w obrębie których sąd administracyjny może operować i poza które nie może wykraczać, co ma i tę konsekwencję, że błąd w odczytaniu akt sprawy nie uzasadnia tezy o naruszeniu wymienionego przepisu, lecz ewentualnie wniosek o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne przedstawienie stanu sprawy w uzasadnieniu orzeczenia (por. np. wyroki NSA z dnia: 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 196/16; 16 marca 2018 r., sygn. akt I FSK 1225/16; 7 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1881/17; 17 stycznia 2018 r., sygn. akt II FSK 3655/15).

Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku, nie dość, że nie daje podstaw, aby twierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku błędnie przedstawia stan sprawy, o czym przekonują dotychczas przedstawione argumenty, to przede wszystkim nie uzasadnia twierdzenia, że źródłem ocen prawnych Sądu I instancji nie były fakty oraz dowody nieznajdujące odzwierciedlenia w aktach sprawy, a w tej mierze, niezasadne stanowisko strony prezentowane chociażby na gruncie zarzutu z pkt 7 petitum skargi kasacyjnej, wystarczy skonfrontować ze szczegółowym uzasadnieniem zaskarżonej decyzji, aby uznać, że Sąd I instancji nie naruszył zasady określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a.

W odniesieniu do powyższego należy podkreślić, że akta sprawy, o których mowa na gruncie przywołanego przepisu, to nic innego, jak akta postępowania administracyjnego, a więc – tak jak w rozpatrywanej sprawie – akta postępowania w sprawie rezerwacji częstotliwości, w którym to postępowaniu wydana została kontrolowana decyzja.

To zaś ma swoje znaczenie oraz konsekwencje i z oczywistych wręcz względów, o których mowa była powyżej, nie może pozostawać bez wpływu na ocenę odnośnie do braku zasadności zarówno dotychczas omawianych zarzutów kasacyjnych, jak i pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Z tego mianowicie powodu, że uwzględniając treść oraz konsekwencje art. 134 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. – którym Sąd I instancji nie uchybił operując w granicach sprawy oraz na podstawie jej akt – za nieuzasadnione oraz nieusprawiedliwione należało uznać, nie dość, że twierdzenie o naruszeniu tych przepisów, to także – jeżeli nie przede wszystkim – oczekiwanie strony skarżącej odnośnie do potrzeby przeprowadzenia kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim domagała się tego w skardze do Sądu I instancji oraz aktualnie na gruncie zarzutów kasacyjnych adresowanych wobec zaskarżonego wyroku, a mianowicie w zakresie uwzględniającym również przebieg oraz rezultat postępowania selekcyjnego co, aż nadto jasno i wyraźnie wybrzmiewa na gruncie zarzutów z pkt 1 – pkt 5 oraz z pkt 8 petitum skargi kasacyjnej.

Zarzuty te – budowane przy tym (podobnie jak i pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, co należy podkreślić w kontekście dotychczas przedstawionych uwag oraz ocen) w oparciu o niezasadne założenie, że stanem faktycznym sprawy jest stan, który sama strona uznaje za prawidłowy, nie zaś stan faktyczny, którego zakres ustaleń określają normy prawa materialnego wyznaczające zbiór koniecznych do załatwienia sprawy (rezerwacji częstotliwości) prawnie relewantnych faktów – nie mogą być uznane za usprawiedliwione, podobnie jak i towarzyszące im oczekiwania.

Jeżeli bowiem, jak jasno i wyraźnie wynika to z art. 116 ust. 7 ustawy Prawo telekomunikacyjnej, przetarg, aukcja oraz konkurs są postępowaniami odrębnymi od postępowania w sprawie rezerwacji częstotliwości i nie stosuje się do nich przepisów k.p.a. – co w odniesieniu do aukcji wyraża się w tym, że w rozpoczyna się ona z momentem jej ogłoszenia, kończy zaś z momentem ogłoszenia jej wyników, to ma to tę konsekwencję, że kontrola prawidłowości ich przebiegu oraz wyniku następuje wyłącznie w (odrębnym) trybie postępowania regulowanym w art. 118d ust. 1 – 3 przywołanej ustawy. Rezultat zaś tej kontroli w zakresie odnoszącym się do zmiany wyników przetargu, aukcji oraz konkursu, jak z kolei stanowi ust. 7 art. 118d, jest podstawą wznowienia postępowania w sprawie rezerwacji częstotliwości dokonanej po przeprowadzeniu (unieważnionych) przetargu, aukcji oraz konkursu. Jeżeli tak, to nie sposób jest zasadnie twierdzić i oczekiwać, że postępowanie w sprawie rezerwacji częstotliwości oraz sądowa kontrola prawidłowości tego postępowania i wydanego w nim rozstrzygnięcia może obejmować swoim zakresem wymóg kontroli prawidłowości oraz rezultatu postępowania selekcyjnego. Zwłaszcza, że jego wynik, o którym mowa w art. 118c w związku z art. 118b przywołanej ustawy, stanowi element stanu faktycznego w postępowaniu sprawie rezerwacji częstotliwości, co z kolei jasno i wyraźnie wynika z art. 114 ust. 4a ustawy, a ma on – co należy podkreślić w świetle przywołanych przepisów prawa – charakter wiążący dla wymienionego postępowania. Oczywiście do czasu, do kiedy w zastrzeżonym (i odrębnym) do tego trybie, nie zostanie wzruszony, z konsekwencją dającą podstawę do wznowienia postępowania w sprawie rezerwacji częstotliwości, a więc innymi słowy do czasu przeprowadzenia i zakończenia nadzwyczajnego postępowania polegającego na ponownym rozpatrzeniu sprawy w celu sprawdzenia, czy wada postępowania selekcyjnego nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia rezerwacyjnego, co ma i tę konsekwencję – jak należałoby przyjąć w świetle przywołanych przepisów prawa – że skutki prawne wzruszalnej we wskazany sposób decyzji rezerwacyjnej są uznawane przez prawo, zaś nowym aktem wydanym we wznowionym postępowaniu pozbawia się jedynie zdolności ich wywoływania na przyszłość. Oznacza to również, że tak ukształtowanego trybu postępowania oraz wzajemnych relacji postępowania selekcyjnego i postępowania rezerwacyjnego – wobec tego, że służy to konkretnym i jasno określonym celom – nie sposób jest kontestować z pozycji proponowanej przez stronę skarżącą, w tym z pozycji unijnych, a mianowicie argumentacji odwołującej się do dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (UE). Zwłaszcza, gdy podkreślić, że ustawa Prawo telekomunikacyjne przewiduje przecież procedurę kontroli wyniku selekcji oraz procedurę kontroli rozstrzygnięcia podejmowanego w postępowaniu rezerwacyjnym. Jakkolwiek procedury te oraz przysługujące w ich ramach środki prawne mają względem siebie odrębny charakter, o czym mowa była powyżej, to jednak nie sposób jest upatrywać w tym jakiegokolwiek ograniczenia, czy też wręcz niweczenia uprawnień do wzruszania przebiegu i wyniku selekcji oraz wzruszenia decyzji rezerwacyjnej. Tym samym należało również stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie nie ziściły przesłanki, które mogłyby uzasadniać wystąpienie przez Naczelny Sąd Administracyjny z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskie w zakresie odnoszącym się do kwestii, które przedstawione zostały we wniosku strony skarżącej z dnia 27 września 2019 r. Realizowanej przez sąd orzekający w trybie pytania prejudycjalnego tzw. funkcji kooperacyjnej, muszą bowiem towarzyszyć wątpliwości odnoszące się do treści lub mających zastosowanych w sprawie przepisów prawa unijnego lub ważności aktu prawa unijnego, których Sąd w składzie orzekającym jednak nie powziął.

W tym też miejscu należy podnieść, że powyższe – jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć – nie może pozostawać bez wpływu na ocenę zasadności zarzutu z pkt 8 petitum skargi kasacyjnej. Wbrew stanowisku strony skarżącej, Sąd I instancji prawidłowo bowiem uznał, że wynik przedmiotowego postępowania rezerwacyjnego nie był uzależniony od rezultatu postępowania w sprawie unieważnienia aukcji, albowiem postępowanie to nie stanowiło, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., kwestii prejudycjalnej stanowiącej przeszkodę prowadzenia oraz zakończenia postępowania w sprawie rezerwacji częstotliwości. Podzielając stanowisko Sądu I instancji odnośnie do omawianej kwestii należy podkreślić, że rekonstrukcja treści przywołanego przepisu – w rozumieniu którego "innym organem", może być również organ załatwiający sprawę główną, lecz działający w odrębnej sprawie, w odrębnym przedmiotowo postępowaniu, prowadzonym w oparciu o odrębne podstawy prawne (por. np. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 951/12) – aby mogła być uznana za prawidłową, nie może pomijać wynikającego z tego przepisu obowiązku ustalenia związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, a o istnieniu takiej zależności, która musi mieć charakter bezpośredni, przesądza – co należy stanowczo zaakcentować – treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej, tj. decyzji wydawanej w sprawie głównej (por. M, Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego LEX/el., 2018). Przy tym, co również ma swoje znaczenie, zależności (uprzedniego) rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego i rozpatrzenia sprawy administracyjnej nie można utożsamiać z wymogiem ukierunkowania tego ostatniego na określoną treść decyzji administracyjnej. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego "zależeć" powinno rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści (por. G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Kraków, 2005, s. 100). Istota kwestii prejudycjalnej wyraża się więc w tym, że brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, to jest zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (por. np. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1570/11; wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2015 r., sygn. akt II GSK 2699/14).

Przedstawione rozumienie pojęcia "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., nie uzasadnia więc stanowiska strony skarżącej, że jest nim w znaczeniu wynikającym z przywołanego przepisu prawa, wynik (równolegle prowadzonego) postępowania w sprawie unieważnienia aukcji. Postępowanie w sprawie rezerwacji częstotliwości I oraz wynik tego postępowania nie były bowiem w świetle przedstawionych argumentów, a także w świetle przywołanych powyżej przepisów ustawy Prawo telekomunikacyjne, uzależnione od rezultatu postępowania ukierunkowanego na wzruszenie wyników aukcji (por. również argument z poglądu prawnego wyrażonego w uzasadnieniu postanowienia NSA z dnia 10 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GZ 61/10) – w świetle przywołanych argumentów, kwestii prejudycjalnej w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a tym samym przeszkody do wydania zaskarżonej decyzji, nie mogła stanowić również kwestia potrzeby wydania orzeczenia sądowego w sprawie ze skargi na postanowienie Prezesa UKE w sprawie wglądu do akt sprawy, co czyni niezasadnym także zarzut z pkt 12 petitum skargi kasacyjnej. Tym samym, wbrew oczekiwaniom strony skarżącej, kwestia ta – również z uwagi na jej istotę – nie mogła stanowić również przedmiotu oceny z punktu widzenia art. 10 k.p.a.

W świetle powyższego, w sytuacji, gdy kontrolując prawidłowość postępowania w sprawie rezerwacji częstotliwości I oraz zgodność z prawem rezultatu tego postępowania, to jest decyzji w przedmiocie rezerwacji częstotliwości, Sąd I instancji uwzględniał – jak jasno i wyraźnie wynika to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – wiążące prawnie w tym postępowaniu konsekwencje wynikające z art. art. 118c w związku z art. 118b ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo telekomunikacyjne, a więc innymi słowy wyniki aukcji konsumowane następnie poprzez rezerwację częstotliwości na rzecz podmiotu wyłonionego (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 99/12), to nie sposób jest podzielić stanowiska strony skarżącej odnośnie do braku zaktualizowania się w wymienionym postępowaniu przesłanki podmiotowej, a mianowicie wyłonienia podmiotu, o którym mowa w art. 118b ust. 1 przywołanej ustawy, a tym samym odnośnie do wadliwości wskazanej decyzji rezerwacyjnej oraz wadliwości jej kontroli przez Sąd I instancji.

Zwłaszcza, gdy niezależnie od dotychczas przedstawionych już argumentów, zarzutom z pkt 3, pkt 4 i pkt 5 petitum skargi kasacyjnej przeciwstawić w analizowanym zakresie – to jest w odniesieniu do kwestii podmiotu wyłonionego – również argument z treści art. 118c ust. 3 ustawy Prawo telekomunikacyjne, z którego wynika, że jeżeli przedmiotem przetargu, aukcji lub konkursu była więcej niż jedna rezerwacja, właściwy organ prowadzi odrębne postępowanie dla każdej z tych rezerwacji. Z akt sprawy, na podstawie i w granicach których orzekał Sąd I instancji, jasno i wyraźnie wynika przecież, że przedmiotem aukcji było 19 rezerwacji częstotliwości (5 odrębnych rezerwacji w paśmie 800 MHz oraz 14 odrębnych rezerwacji w paśmie 2,6 GHz), obejmując 19 różnych zakresów, o które uczestnicy aukcji ubiegali się odrębnie składając ofertę na wskazywany blok częstotliwości, w konsekwencji czego – co należy podkreślić – Prezes UKE sporządził odrębne listy wyników aukcji dla każdego z zakresów częstotliwości, prowadząc następnie odrębne postępowania dla każdej rezerwacji częstotliwości. W związku z tym, że okoliczności te nie sposób jest skutecznie zanegować, podobnie jak i nie sposób jest skutecznie zakwestionować w postępowaniu rezerwacyjnym prawidłowość przeprowadzenia aukcji oraz ich wyniki (w tym taż wynik aukcji dla częstotliwości I) – o czym mowa była już powyżej – to nie sposób jest za trafne uznać stanowisko strony skarżącej odnośnie do prezentowanej przez nią innej oceny przedmiotu aukcji, jej wyników oraz podmiotu wyłonionego, a to również dlatego, że formułowana jest ona na gruncie stanu faktycznego, który sama strona uznaje za prawidłowy. Nie jest również trafne - co w tym miejscu należy podnieść – stanowisko strony skarżącej odnośnie do oceny prawidłowości przeprowadzonego w sprawie postępowania rezerwacyjnego, którego wadliwości upatruje ona w naruszeniu art. 62 k.p.a. (por. zarzut z pkt 9 petitum skargi kasacyjnej). Według Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dość, że za uzasadniony w świetle art. 206 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjnej należy uznać wniosek, że art. 118c ust. 3 tej ustawy jest przepisem szczególnym w relacji do art. 62 k.p.a., to nawet gdyby jednak przyjąć inaczej – co nie byłoby jednak założeniem uzasadnionym – możliwości uczynienia zadość oczekiwaniu strony skarżącej sprzeciwia się sama treść przywołanego przepisu k.p.a. Wymaga on bowiem, tożsamości stanu faktycznego, z którego wynikają prawa lub obowiązki stron postępowania. Nie jest to bez znaczenia, gdy podkreślić, że przedmiotem aukcji, obejmującej 19 różnych zakresów częstotliwości, było 19 rezerwacji częstotliwości, a jej rezultat zmaterializował się w odrębnych listach wyników dla każdego z zakresów częstotliwości, a każdy z tych wyników (tj. wyników, o których mowa w art. 118c w związku z art. 118b przywołanej ustawy) odnosił się do odrębnego zakresu częstotliwości i stanowił w każdej ze spraw w przedmiocie rezerwacji (różnych) zakresów częstotliwości z pasma 800 MHz oraz z pasma 2,6 GHz, wiążący element ich stanów faktycznych i jednocześnie element odrębny i odróżniający od pozostałych.

Uwzględniając dotychczas przedstawione argumenty, nie sposób jest również zasadnie upatrywać wadliwości zaskarżonego wyroku, a co za tym idzie także braku zgodności z prawem zaskarżonej decyzji rezerwacyjnej, w podejściu Sądu I instancji do kwestii tzw. abstrakcyjnych bloków częstotliwości, to jest bloków częstotliwości, których częstotliwości graniczne nie zostały zdefiniowane, którą Sąd ten uznał za zagadnienie o charakterze ściśle technicznym.

Eksponowanie przez stronę skarżącą na gruncie zarzutów z pkt 1 i pkt 2 petitum skargi kasacyjnej doniosłości wymienionej kwestii – i to nawet niezależnie od oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji w tym względzie – nie może odnieść oczekiwanego przez nią rezultatu. Z tego powodu, że o ile operowanie terminem tzw. abstrakcyjnych bloków częstotliwości mogło mieć (miało) swoje znaczenie oraz uzasadnienie w postępowaniu selekcyjnym, albowiem przedmiotem aukcji, obejmującej 19 różnych zakresów częstotliwości (to jest bloków częstotliwości, których częstotliwości graniczne nie zostały zdefiniowane), było 19 rezerwacji częstotliwości – i tak też, co nie jest bez znaczenia, opisane to zostało w ogłoszeniu o aukcji i dokumentacji aukcyjnej, co oznacza, że warunki aukcji znane były jej uczestnikom – to jednak, co należy podkreślić, postępowanie, w którym wydana została kontrolowana decyzja dotyczyło już rezerwacji (rozdysponowania) konkretnego zakresu częstotliwości (który odpowiadał konkretnemu blokowi abstrakcyjnemu), co następowało przy komplementarnym uwzględnieniu wiążącego wyniku aukcji (w rozumieniu art. 118c ustawy Prawo telekomunikacyjne, nie zaś protokołu z jej przebiegu) dla każdego spośród zakresów częstotliwości – w tym (zakresu) częstotliwości I – oraz potrzeby zapewnienia efektywnego wykorzystania częstotliwości.

Skoro tak, to w sytuacji, gdy omawiane zarzuty – o czym była już mowa – zmierzają w swej istocie do podważenia prawidłowości przebiegu oraz wyników akcji, co w świetle powyżej przedstawionych argumentów nie jest jednak możliwe i dopuszczalne w postępowaniu w sprawie rezerwacji częstotliwości, a co za tym idzie także w postępowaniu sądowym kontrolującym prawidłowość postępowania rezerwacyjnego i wydanego w nim rozstrzygnięcia, to za uzasadniony należało uznać wniosek, że nie zostały one oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma również żadnych usprawiedliwionych podstaw, aby twierdzić, że wyrok Sądu I instancji nie odpowiada prawu z powodu, który strona skarżąca podnosi na gruncie zarzutu z pkt 10 petitum skargi kasacyjnej. Sąd I instancji przekonująco i jasno wyjaśnił bowiem dlaczego, w relacji do treści art. 89 § 2 k.p.a., nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej w rozpatrywanej sprawie nie mogło być uznane za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej mierze należy podnieść, że potrzeba uzgodnienia interesów stron, jako przesłanka przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, musi mieć – jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć – swoje źródło i musi być to źródło uzasadnione, skoro ustawodawca na gruncie przywołanego przepisu operuje zwrotem "[...] gdy zachodzi potrzeba [...]". To zaś oznacza, że potrzeba ta nie zachodzi, gdy organ administracji publicznej dysponuje już stanowiskiem stron, w oparciu o które może zidentyfikować, ocenić oraz rozpoznać ich żądania i (przeciwstawne) interesy. Ponadto, co w tej mierze nie jest również bez znaczenia w sytuacji, gdy tak jak w rozpatrywanej sprawie – jak zasadnie podniósł to Sąd I instancji – przedmiot postępowania jest tego rodzaju, że uzgodnienie interesów strony czyni postulatem niemożliwym do spełnienia, to tym bardziej nie sposób jest upatrywać braku zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w nieprzeprowadzeniu rozprawy administracyjnej i kwalifikowania tej sytuacji, jako naruszenia o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Przeciwnego zaś wniosku, nie uzasadnia zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podnoszony przez stronę argument z poglądu prawnego wyrażonego w sprawie sygn. akt II GSK 308/06, a to dlatego, że pogląd ten przedstawiony został na gruncie innego, niż w rozpatrywanej sprawie stanu faktycznego oraz prawnego.

Za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw należało również uznać zarzut z pkt 12 petitum skargi kasacyjnej, na gruncie którego wadliwości zaskarżonego wyroku oraz braku zgodności z prawem kontrolowanej tym wyrokiem decyzji Prezesa UKE, strona skarżąca upatruje w braku zachowania zasady bezstronności postępowania, której gwarantem jest instytucja wyłączenia pracownika.

Jakkolwiek z art. 24 § 3 k.p.a. wynika, że pracownik organu administracji podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika, to jednak nie sposób jest wnioskować o zaktualizowaniu się w rozpatrywanej sprawie wskazanej przesłanki wyłączenia, tylko i wyłącznie na tej podstawie, że pracownicy organu biorący udział w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją brali również udział w wykonywaniu powierzonych im zadań związanych z przygotowaniem oraz przeprowadzeniem aukcji. W tym względzie stanowisko Sądu I instancji należy bowiem uznać za prawidłowe. Zwłaszcza, że znajduje ono swoje uzasadnienie i w tym argumencie, że – jak powyżej już to podkreślono – postępowanie selekcyjne, rozpoczynające się ogłoszeniem aukcji i kończące się wraz z jej zamknięciem, jest postępowaniem odrębnym od postępowania rezerwacyjnego. Przedmiotem zaś postępowania rezerwacyjnego nie jest – co także wielokrotnie już akcentowano – kontrola prawidłowości przeprowadzenia aukcji oraz jej wyniku, gdyż dochodzi do tego w odrębnym trybie przewidzianym ustawą Prawo telekomunikacyjne, lecz rezerwacja częstotliwości na rzecz podmiotu wyłonionego, w rozumieniu art. 118b przywołanej ustawy. Tym samym, nie sposób jest twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia zasady bezstronności z powodów wskazywanych przez stronę skarżącą zwłaszcza, gdy w kontekście przedmiotu oraz celu postępowania rezerwacyjnego oraz jego relacji do postępowania selekcyjnego podnieść również, że wynik aukcji determinowały działania jej uczestników, nie zaś pracowników organu.

Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest również zarzut naruszenia art. 115 ust. 2a w zw. z art. 146 ustawy Prawo telekomunikacyjne (punkt 13 petitum skargi kasacyjnej). W myśl przepisu art. 115 ust. 2a tej ustawy w rezerwacji częstotliwości można zwolnić z obowiązku uzyskania pozwolenia radiowego, jeżeli określono warunki wykorzystywania częstotliwości, o których mowa w art. 146. Zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia radiowego jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem Prezesa UKE. Przepisy ustawy Prawo telekomunikacyjne określają pozytywną przesłankę, po spełnieniu której Prezes UKE może z tej możliwości skorzystać. NSA zauważa, że Prezes UKE w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (str. 39, 40) wyjaśnił, że "W związku z brakiem porozumień międzynarodowych ze wszystkimi państwami sąsiadującymi z RP dotyczących warunków wykorzystywania częstotliwości z pasma 2,6 GHz (..) odstąpił od możliwości określenia w Rezerwacji warunków wykorzystania częstotliwości, pozwalających na zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia radiowego." Wobec nieokreślenia w Rezerwacji warunków wykorzystania częstotliwości, pozwalających na zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia radiowego, która to okoliczność nie została skutecznie podważona w skardze kasacyjnej, przesłanka zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia radiowego nie została spełniona. W konsekwencji nietrafny jest też powiązany z tym zarzutem naruszenia przepisów prawa materialnego zarzut naruszenia przez Prezesa UKE zasad postępowania administracyjnego, w szczególności określonych w art. 6, 8 i 11 k.p.a.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego w pkt 2 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm., obecny tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 265), uwzględniając w kwocie zasądzonych kosztów (240 zł) udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnika profesjonalnego organu, ustanowionego już na etapie postępowania przed Sądem I instancji.