Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1075/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77, art. 107, art. 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 22 poz 268
law: Ustawa z dnia 2 marca 2000 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy o administracji rządowej w województwie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie : NSA Joanna Tuszyńska (spr.) WSA Mariusz Kotulski Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi M.P. i W.P. na decyzję Wojewody [....] z dnia 20 maja 2013 r. nr [....] w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody [....] na rzecz skarżących M.P. i W.P. kwotę 480 zł ( słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 10.12.2012 r., na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 147 kpa oraz art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7.07.1994 r. (Dz. U. 2006 r., nr 156 póz. 1118 ze zm.), umorzył postępowanie z wniosku P.B. z dnia 03.11.2008 r. o wznowienie postępowania w sprawie dotyczącej wydania decyzji pozwolenia na budowę Nr [...] z dnia 25.06.2008 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, miejscami postojowymi, z wewn. instalacjami: elektryczną, wodną, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, gazu, centralnego ogrzewania, wentylacji mechanicznej oraz wjazdem przy ul. [...] w K. na działkach nr [...] ,[...] ,[ ...] obr.[...] , przeniesionej decyzją pozwolenia na budowę Nr [...] z dnia 12.09.2008 r., znak: [...] na rzecz A. Sp. z o.o. S.K.A. w K. .

W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 25.06.2008 r. na rzecz "A. " sp. z o.o. w K. wydana została decyzja Nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę jw. Wobec niezaskarżenia przedmiotowej decyzji, stała się ona ostateczna z dniem 04.08.2008 r. W dniu 12.09.2008 r. decyzja o pozwoleniu na budowę została przeniesiona na rzecz A. Sp. z o.o. S.K.A. w K. (aktualna nazwa firmy: [...] Sp. z o.o., SKA z siedzibą w K. ).

W dniu 03.11.2008 r. do organu wpłynął wniosek P.B. o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem ww. decyzji z dnia 25.06.2008 r. w oparciu o przesłankę za art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a.

W przedmiotowej sprawie organ l instancji trzykrotnie wydał decyzję odmawiającą wznowienia postępowania. Wszystkie te decyzje zostały następnie uchylone przez Wojewodę i przekazane do ponownego rozpoznania. Realizując zalecenia organu II instancji postanowieniem z dnia 30.09.2010 r. wznowiono postępowanie w sprawie. Następnie w dniu 2 grudnia 2010 r., wobec uznania, że P.B. nie przysługiwał status strony w postępowaniu, została wydana decyzja umarzająca postępowanie. Po uchyleniu ww. decyzji przez Wojewodę, organ l instancji w dniu 17.06.2011 r. ponownie umorzył postępowanie.

Również i ta decyzja została uchylona przez Wojewodę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 03.04.2012 r., sygn. II SA/Kr 1664/11 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji z dnia 17.06.2011 r. W uzasadnieniu wyroku sąd wskazał, iż w związku z wyodrębnieniem lokali w budynku objętym przedmiotową decyzją pozwolenia na budowę i sprzedażą lokali stanowiących samodzielne nieruchomości, interes prawny w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wznowienia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku, mają właściciele nieruchomości lokalowych w tym budynku, z własnością których związany jest udział w tej nieruchomości wspólnej.

Ponownie rozpoznając sprawę organ wskazał, że art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do przepisu art. 28 k.p.a. Ustalenie obszaru oddziaływania konkretnego obiektu ma decydujące znaczenie dla ustalenia stron postępowania administracyjnego. Pojęcie "przepisów odrębnych" w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy odnosi się do wszystkich aktów prawnych, zawierających normy prawne, których hipotezy dotyczą obiektów budowlanych, a dyspozycje wskazują na wiążące się z tymi obiektami budowlanymi ograniczenia w zagospodarowaniu terenu otaczającego obiekt. Ograniczenia takie będą przyjmowały postać określonych nakazów i zakazów. A zatem ustalenie, że dany podmiot jest stroną postępowania, musi być pochodną ustalenia, że istnieje przepis prawa powszechnie obowiązującego, który wprowadza w związku z realizacją obiektu budowlanego objętego wnioskiem ograniczenia w zagospodarowaniu jakiegoś terenu.

Ustalając obszar oddziaływania obiektu organ wziął pod uwagę przepisy zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002 r. Nr 75, póz. 690 ze zm.). Na podstawie analizy projektu zagospodarowania terenu oraz znajdującej się w aktach tzw. linijki słońca oraz analizy przesłaniania i nasłonecznienia dla projektowanego budynku ustalono, iż projektowany budynek spełnia warunki określone w § 12, § 13, § 60 ust. 1 i 2 w/w rozporządzenia. W kontekście pozostałych uregulowań rozporządzenia organ wskazał, że § 23, § 36 nie znajdują zastosowania w przedmiotowej sprawie, z kolei warunki określone w § 18-21 zostały spełnione, nadto projekt budowlany został pozytywnie uzgodniony przez rzeczoznawcę p. poż. Ponadto w związku z wątpliwościami organu II instancji co do spełnienia warunku określonego w § 12 w zakresie odległości podziemnej części budynku od granicy z sąsiednią działką budowlaną, postanowieniem z dnia 18.09.2009 r. wezwano inwestora do uzupełnienia dokumentacji projektowej w zakresie rysunków przedstawiających usytuowanie podziemnej części budynku względem działki nr [...] . Na podstawie przedłożonych dokumentów organ stwierdził, że podziemna część zaprojektowana jest całkowicie poniżej poziomu terenu, na terenie działki inwestora i w myśl obowiązującego prawa budowlanego nie powoduje żadnego oddziaływania na działki sąsiednie.

Postanowieniem z dnia 02.09.2010 r. nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia rysunku przekrojów przez projektowaną inwestycję w miejscach max. zbliżenia do działki nr [...], w celu wykazania, iż żaden element budynku nie znajduje się w odległości mniejszej niż 4,00m - ściana z oknami, lub 3,00m - bez okien ponad terenem istniejącym lub projektowanym, wskazując na konieczność wykazania na rysunkach przekrojowych poziomy terenu, w nawiązaniu również do rzędnych terenu pokazanych na mapie w granicy z działką oraz odległości od spornej granicy, jak również do ustosunkowania się do stwierdzenia organu II instancji że mapa do celów projektowych została sporządzona z omyłkowym oznaczeniem rzędnej terenu w granicy z działką nr [...] . W odpowiedzi na w/w postanowienie projektant załączył dodatkową dokumentację projektową i zdjęciową. Wyjaśnił, iż sporna rzędna [...] w dolnej części skarpy została przez geodetę omyłkowo podana na mapie w skutek przeoczenia podczas obróbki cyfrowej. Rzędne 225.43, 225.36, 225.16 są rzędnymi prawidłowymi. Projektant załączył dodatkowo rzut, przekroje w charakterystycznych miejscach w skali 1:50, pokazujące rzędne uzyskane przez interpolację rzędnych prawidłowych. Dodatkowo przedstawiono zdjęcia z placu budowy odzwierciedlające sytuację przedstawioną na rysunkach. Ponadto organ wskazał, że obszar inwestycji wskazany przez inwestora został zaznaczony na projekcie zagospodarowania terenu jednoznacznie literami od a do j i nie obejmował działki nr [...], stanowiącej własność P. B. . Z załączonego projektu budowlanego nie wynika, by przewidziane były jakiekolwiek prace na działce sąsiedniej. Decyzja pozwolenia na budowę nie obejmowała budowy ogrodzenia, czy korytka wzdłuż granicy z działką nr [...] . Na przekroju A-A str. 151 projektant pokazał teren istniejący i projektowany, gdzie narysowano również nasyp, nie oznaczając granicy działki. Z rysunków "detal 21" i "detal 22" dostarczonych w toku postępowania wznowieniowego, wynika, iż żadne roboty budowlane nie są projektowane na działce nr [...] Organ wskazał, że rysunki "detal 21 i 22" nie stanowią uzupełnienia projektu budowlanego, który nie przewidywał korytka odwadniającego wzdłuż istniejącego ogrodzenia, a są jedynie wyjaśnieniem graficznym na wezwanie organu. Z rysunków detalu 21 i 22 nie wynika wejście przedmiotowym korytkiem w teren działki sąsiedniej.

Niezależnie od powyższego organ podniósł, że decyzją z 24.11.2010r., znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. przyjął do użytkowania ww. budynek. Organ kontrolny nie uznał wykonania korytka wzdłuż ogrodzenia za istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego. Ponadto w kwestii odprowadzania wód opadowych Prezydent Miasta K. wyjaśnił, że zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, wody opadowe odprowadzone są do kanalizacji deszczowej z włączeniem do kolektora miejskiego znajdującego się w ul. [...] stąd zarzut, iż wody opadowe będą spływać na działkę sąsiednią jest nieuzasadniony. Wskazany w toku postępowania wznowieniowego sposób odprowadzenia wód opadowych z małego fragmentu terenu, poprzez zastosowania korytka, nie stanowi elementu instalacji kanalizacji deszczowej, a zgromadzi i skieruje niewielką ilość wody w nadanym jej kierunku i nie koniecznie musi posiadać odbiornik, gdyż może naturalnie zostać odprowadzona na własny teren nieutwardzony. Korytko nie było przedmiotem postępowania o pozwolenie na budowę i nie wynikała z projektu konieczność jego zastosowania, jak również konieczność wejścia w teren działki sąsiedniej z jakimikolwiek pracami ziemnymi.

W dalszej części uzasadnienia organ odniósł się do zarzutów podniesionych w toku postępowania przez strony postępowania. W szczególności wyjaśnił, iż instalacje wodne nie oddziałują w żadnym stopniu na działkę wnioskodawcy oraz, że projekt budowlany zatwierdzony przedmiotową decyzją pozwolenia na budowę nie obejmował budowy ogrodzenia ani muru oporowego w granicy z działką sąsiednią i na etapie pozwolenia na budowę nie była wymagana zgoda sąsiada na budowę ogrodzenia. Ponadto wskazał, że zgoda sąsiada na zmianę ukształtowania terenu własnej działki nie jest wymagana.

Organ konkludował, że dokonana przez organ analiza zakresu oddziaływania obiektu wskazuje, iż działka nr [...], nie znajdowała się w zakresie oddziaływania obiektu, a co za tym idzie wnioskodawcy nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji pozwolenia na budowę. W związku z tym, organ uznał, że skoro wniosek nie został złożony przez stronę i co do zasady nie jest możliwe przejście do drugiego etapu postępowania wznowieniowego, tj. do badania, czy w sprawie zaistniała przesłanka wznowienia, a więc czy strona nie brała udziału w postępowaniu z własnej winy, to w sytuacji wadliwego wznowienia postępowania na wniosek podmiotu nie będącego stroną, postępowanie wznowione należy umorzyć. Niedopuszczalne jest badanie przesłanek wznowienia, a w konsekwencji oparcie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie o art. 151 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a., które stanowią podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego.

Odwołanie od ww. decyzji wniósł P.B. , domagając się kontroli ustalenia organu l instancji, że nie przysługuje mu status strony w postępowaniu.

Wojewoda decyzją z dnia 20 .05.2013 r., znak: [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o odmowie umorzenia postępowania.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stanął na stanowisku, że przymiot strony postępowania w przedmiotowej sprawie pozwolenia na budowę przysługuje wnioskodawcy w związku z wpływem zaprojektowanych robót na jego nieruchomość. Zgromadzony materiał dowodowy wskazuje na wykonanie projektowanych robót ziemnych służących podniesieniu niwelety terenu na działce nr [...] , wymuszając wykonanie robót ziemnych również na działce [...] , co w sytuacji wykonania decyzji wprowadza nowy stan na gruncie, tj. zmianę poziomu terenu części działki nr [...] , a także zmianę funkcji istniejącego ogrodzenia, które z chwilą wykonania projektowanych robót budowlanych przejmuje rolę muru oporowego (projekt nie przedstawia stosownych obliczeń wytrzymałościowych w tym względzie). Zaprojektowane rozwiązanie wprowadza brak możliwości ewentualnej likwidacji istniejącego ogrodzenia na działce nr [...] , bez naruszenia wykonanej skarpy i odwodnienia korytkowego na działce inwestora - nr [...] . .

Ponadto organ II instancji zwrócił uwagę, że ze względu na uwzględnienie tej działki i znajdującego się na niej budynku mieszkalnego w analizie dotyczącej spełnienia wymogów zawartych w przepisach technicznych - §§ 13, 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przedmiotowa działka winna znajdować się w obszarze oddziaływania obiektu. Niezbędne jest opracowanie tzw. "linijki słońca". Opracowanie to winno być wykonane w sposób pozwalający na ocenę organu administracji: czy następuje zacienianie budynków zlokalizowanych w sąsiedztwie: czy w budynkach tych są zacieniane pomieszczenia, dla których określono wymagany minimalny czas nasłonecznienia; czy zacieniane pomieszczenia mają wymagany przepisem § 60 ww. rozporządzenia - czas co najmniej 3 (lub 1,5) godzin nasłonecznienia w dniach równonocy (21 marca i 21 września) w godzinach 7°°-1700 (8°°-1600). Jeśli w budynku mieszkalnym są zacieniane pokoje (tj. nastąpi ograniczenie, zmniejszenie ilości czasu, w którym promienie słoneczne wpadają do tych pomieszczeń), ich właściciele winni być uznani za strony postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę projektowanego budynku. "Linijka słońca" służy nie tylko zbadaniu, czy spełnione są wymagania § 60 ww. rozporządzenia ale także do ustalenia kręgu stron postępowania.

Z dokumentacji skompletowanej w aktach sprawy organu l instancji w zakresie czasu nasłonecznieniar pn. "Linijka słońca. Analiza zacieniania i nasłoneczniania", wynika, że budynek mieszkalny usytuowany na dz. nr [...] , był przedmiotem ww. analizy, nie został natomiast określony w części opisowej jako budynek, na który oddziaływuje projektowany budynek. W ocenie organu II instancji dane zawarte w części graficznej ww. opracowania są niewiarygodne. Rysunek nr 4 oznaczony "Linijka słońca MT" nie uwzględnia różnicy poziomu terenu analizowanych budynków - projektowanego i usytuowanego na dz. [...] (wymiar 6,8 m, będący podstawą wyznaczenia zarysu zacieniania, nie odpowiada wysokości przesłaniania wykazanej na rysunku nr 1a -7,95 m i jest również naniesiony niezgodnie ze skalą odczytów długości cienia). Powyższe opracowanie nie jest zatem wiarygodnym dokumentem przesądzającym o braku wpływu projektowanego budynku na budynek wnioskodawcy. Poza tym, rysunki opracowania nie posiadają oznaczenia orientacji pn.-pd., co w dużym stopniu utrudnia weryfikację danych tam zawartych.

Powyższe świadczy, zdaniem organu, o braku przeprowadzenia wystarczającej analizy organu l instancji w zakresie przysługiwania wnioskodawcy statusu strony postępowania w przedmiotowej sprawie pozwolenia na budowę.

Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że dotychczasowe działania organu l instancji, w zakresie uporczywego procedowania niezgodnie ze wskazaną przez organ odwoławczy linią orzeczniczą, a także brak solidnej analizy obszaru oddziaływania obiektu, służą przedłużeniu procesu procedowania w sprawie, co może skutkować "pozbawieniem możliwości rozstrzygania w pełnym wachlarzu orzeczeń, przewidzianych przepisami ustawy kpa, tj. z możliwością wystąpienia ograniczenia dot. niemożności uchylenia decyzji, o którym mowa w art. 146 § 1 w związku z art. 151 § 2 ww. ustawy".

Organ II instancji podał, że w związku z informacją otrzymaną od A.P - B. o oddaleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 18.04.2013 r. sygn. akt II OSK 1505/11, skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22.02.2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1336/10, uchylającego decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji w przedmiocie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, organ l instancji winien rozważyć wznowienie z urzędu postępowania zakończonego decyzją pozwolenia na budowę z dnia 12.09.2008 r.,

na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 ustawy k.p.a. Wznowienie postępowania z urzędu

podstawie art. 145 § 1 pkt 8 ustawy k.p.a., może toczyć się równolegle do postępowania wznowionego na wniosek strony, a ewentualne uchylenie decyzji pierwotnej w jednym z postępowań będzie miało wpływ na sposób zakończenia drugiego postępowania.

M.P. i W.P. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody , domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania. Zarzucili błędne zastosowanie art. 28 § 2 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie iż P.B,. przysługiwał status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę zakończonej decyzją z dnia 25.06.2008 r.

W uzasadnieniu skarżący odwołali się do ustaleń organu l instancji. Wskazali, że zgromadzony materiał dowodowy nie wskazuje, że inwestor wykonał na działce nr [...] prace ziemne wprowadzające na tej działce zmiany. Jedyne prace jakie zostały wykonane (po uzgodnieniu z P.B. to wymiana części istniejącego ogrodzenia. Nie zgodzili się również z twierdzeniem, iż ogrodzenie przyjęło funkcję muru oporowego. Wojewoda i nie poparł swojego stanowiska żadnym argumentem. Co więcej, sam wskazuje, że projekt nie przedstawia stosownych obliczeń w tym względzie. Skoro zatem organ, w swojej ocenie, nie dysponuje odpowiednimi obliczeniami, nie jest uprawniony do formułowania tak kategorycznych stwierdzeń. Ponadto wskazali, że projekt budowlany zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę nie obejmował budowy ogrodzenia ani muru oporowego w granicy z działką sąsiednią i na etapie pozwolenia na budowę nie była wymagana zgoda sąsiada na budowę ogrodzenia. Nie można zatem uznać, że działka P.B., znalazła się w obszarze oddziaływania . , obiektu. Niewłaściwe jest przyznanie statusu strony Pi.B. w sytuacji, gdy organ nie stwierdził, z sposób kategoryczny, że oddziaływaniena działkę ma miejsce.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

*

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, póz. 1269) - stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Kontrolując według wskazanych wyżej kryteriów zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że tak ona, jak i poprzedzająca ją decyzja organu i instancji naruszają prawo.

Stosownie do treści art. 138 § 1 kpa organ odwoławczy uprawniony jest jedynie do wydania takiej decyzji, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze.

Wskazać również należy, że zgodnie z art. 104 § 1 i 2 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Decyzja o umorzeniu postępowania jest decyzją kończącą takie postępowanie. Stanowisko organu o braku podstaw do umorzenia postępowania, oznaczające wolę jego kontynuowania, wyrażane jest przez organ poprzez podejmowanie kolejnych czynności procesowych, a nie przez wydanie decyzji o odmowie umorzenia postępowania. Skoro z brzmienia art. 105 kpa wynika jedynie kompetencja organu do wydania decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania, przepis ten nie daje podstawy do wydania decyzji o odmowie umorzenia postępowania.

Decyzja organu l instancji zapadła w wyniku wznowionego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowania zakończonego decyzją o udzieleniu pozwolenia na budowę. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Interes prawny stwarzający dla określonego podmiotu legitymację procesową strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, a co za tym idzie i w postępowaniach nadzwyczajnych zmierzających do wzruszenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, wyprowadza się z art. 3 pkt 20 w powiązaniu z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Tak więc inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu są stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, ponieważ postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku (por. wyrok NSA z dnia 28.03.2007 r., II OSK 208/06, ONSAiWSA 2008/1/12). Celem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego było niewątpliwie zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jedynie do wymienionych tam podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to wynikające z przepisów odrębnych musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości. Posiadanie przymiotu strony przez właściciela nieruchomości położonej "w zasięgu oddziaływania obiektu" jest uzależnione od tego, czy projektowany obiekt może oddziaływać ujemnie na jego nieruchomość, co jest równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego.( por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28.01.2009 r U Gd 743/07 LEX nr 485888). Ustalenie obszaru oddziaływania obiektu pozwalającego wskazać strony postępowania wymaga precyzyjnego określenia granic obszaru uregulowanego w art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane. Przez obszar taki rozumieć należy teren wyznaczony w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Oddziaływanie obiektu w rozumieniu art.3 pkt 20 prawa budowlanego nie jest tożsame z powstaniem pewnych uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich w związku z realizacją inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 7.02.2008 r. sygn. II OSK 2010/06 , Lex 383755). W ugruntowanym już orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu winno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych. Tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym takie ograniczenia dają prawo właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w sprawie, której przedmiotem jest wydanie pozwolenia na budowę. Osoba taka może mieć w takim postępowaniu interes faktyczny, a nie interes prawny. Sam fakt, że dany podmiot jest właścicielem, zarządcą lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja nie jest wystarczającą podstawą do uznania, iż podmiotowi takiemu przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę, (por. wyrok NSA z dnia 9.10.2007 r., II OSK 1321/06, LEX nr 347949 ; wyrok WSA w Warszawie z dnia 4.07.2006 r,VIl SA/Wa 121/06, LEX nr 243787; wyrok WSA w Warszawie z dnia 1.12.2005 r., VII SA/WA 736/05 , Lex nr 196274; wyrok WSA w Warszawie z dnia 18.11.2005 r., VII Sa/Wa 786/05 , Lex nr 198955; wyrok WSA w Warszawie z dnia 20.06.2006 r., VII SA/Wa 1454/05, Lex nr 214065). W orzecznictwie podkreśla się również, że w sprawach o udzielenie pozwolenia na budowę organ, przy ustalaniu kręgu stron postępowania, nie może kierować się żadnym automatyzmem, gdyż nie jest możliwe sztywne i generalne określenie kręgu stron postępowania budowlanego. Obszar oddziaływania obiektu jest wyznaczany przez przepisy ustanawiające zakres interesu prawnego osób trzecich, który wymaga konkretyzacji i indywidualizacji oraz który należy uwzględniać przy projektowaniu i budowie obiektu. Takimi przepisami są m. in. przepisy dotyczące warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (por. wyrok NSA z dnia 21.02.2012 r., sygn. II OSK 2297/10, LEX nr 1138131).

Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy uznać należy, że decyzja organu II instancji wydana została z naruszeniem art.138 § 1 pkt 2, gdyż Wojewoda uchylając decyzję organu ł instancji w całości nie orzekł co do istoty sprawy. Decyzja uchylająca decyzję organu l instancji i odmawiająca umorzenia postępowania, nie będąca rozstrzygnięciem co do istoty sprawy, jest rodzajem decyzji nie przewidzianej kodeksem postępowania administracyjnego i dlatego decyzją wadliwą.

Przechodząc do meritum, przypomnieć należy, że organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zawarł wskazówki co do dalszego postępowania przez organ l instancji, stwierdzając, że w sprawie niezbędne jest opracowanie tzw. "linijki słońca". Opracowanie to winno być wykonane w sposób pozwalający na dokonanie oceny czy zaprojektowany budynek spowoduje zacienienie budynków zlokalizowanych w sąsiedztwie.

Z tym poglądem należy się zgodzić, tym samym uznając zarzut skargi w tym zakresie za nieuzasadniony. Opracowanie znajdujące się w teczce "A. " Sp. z o.o. ul. [...] , [...] (opracowanie tekstowe "Analiza zacieniania" i 7 rysunków - strony akt nie ponumerowane) jest niewystarczające i niejasne. Rysunki opracowania nie posiadają oznaczenia orientacji pn.-pd., co w dużym stopniu utrudnia weryfikację danych tam zawartych.

Zwrócić należy uwagę, że zgodnie z przepisem § 13 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2002.75.690 z późn. zm.) odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń. Warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli:

1) między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż:

a) wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m,

b) 35 m - dla obiektów przesłaniających o wysokości ponad 35 m,

2) zostały zachowane wymagania, o których mowa w § 57 i 60.

Zgodnie z ustępem 2 tego przepisu wysokość przesłaniania, o której mowa w ust. 1 pkt 1, mierzy się od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego do poziomu najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego lub jego przesłaniającej części.

Wysokość ta i sposób jej zmierzenia nie została w opracowaniu tym precyzyjnie wskazana. W szczególności z opracowania tego nie wynika, czy uwzględnia ono różnicę poziomów posadowienia budynku projektowanego i budynku P.B. .

Konieczne zatem będzie uzyskanie przez organ oryginalnej mapy wysokościowej. Kserokopie znajdujące się w projekcie budowlanym i w aktach administracyjnych (k.[...]) są nie w pełni czytelne. Z naruszeniem zasad procesowych organ poprzestał na wyjaśnieniach projektanta co do błędu w oznaczeniu rzędnych na mapie.

Należało również ocenić spełnienie przesłanek z § 60 rozporządzenia.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy ustalił, że wnioskujący o wznowienie P.B. , będący właścicielem działki nr [...] , miał przymiot strony w postępowaniu w sprawie przedmiotowego pozwolenia na budowę, ponieważ zaprojektowane roboty budowlane miały wpływ na jego nieruchomość. W szczególności ustalił, że wykonanie zaprojektowanych robót ziemnych służących podniesieniu niwelety terenu na działce nr [...] wymusza wykonanie robót ziemnych również na działce [...] a także zmianę funkcji istniejącego ogrodzenia, które z chwilą wykonania projektowanych robót budowlanych przejmie rolę muru oporowego.

Nie wiadomo jednakże na podstawie jakich dowodów zgromadzonych w aktach sprawy dokonał takiego ustalenia. W tym zakresie podzielić należy zarzut skarżącej.

Nie jest natomiast prawnie relewantny zarzut skargi, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje, że inwestor wykonał na działce [...] prace ziemne wprowadzające na tej działce zmiany. W sprawie wznowionej nie jest bowiem istotne, jakie prace rzeczywiście przez inwestora zostały wykonane, ale jakie zostały zaprojektowane w projekcie budowlanym i czy mogły oddziaływać na nieruchomość wnioskującego o wznowienie.

Sąd uznał, że również decyzja organu l instancji wydana została z naruszeniem prawa, a to art.105 kpa, 7, 77 i 107 kpa.

Prezydent Miasta K. ocenił, że wnioskującemu o wznowienie nie przysługuje przymiot strony, gdyż na podstawie analizy projektu zagospodarowania terenu, znajdującej się w aktach tzw. linijki słońca oraz analizy przesłaniania i nasłonecznienia dla projektowanego budynku ustalił, że projektowany budynek spełnia warunki określone w § 12, § 13, § 60 ust. 1 i 2 w/w rozporządzenia.

Ustalenia te należy ocenić krytycznie. Jak już wcześniej stwierdzono, znajdująca się w aktach analiza przesłaniania i linijka słońca są dotknięte brakami i nie mogą stanowić wystarczającego dowodu dla dokonania takiej oceny. Nadto, Organ l instancji winien dowód ten ocenić, a nie bezkrytycznie przytaczać zawartą w tym opracowaniu opinię projektanta. To samo odnieść należy do bezrefleksyjnego przyjęcia lakonicznego wyjaśnienia projektanta, że "rzędna 226.50 w dolnej części skarpy została przez geodetę omyłkowo podana na mapie wskutek przeoczenia podczas obróbki cyfrowej mapy. Rzędne 225.43, 225.36, 225.16 są rzędnymi prawidłowymi". Na kserokopii mapy z k.[...] rzędnych takich przy przedmiotowej skarpie brak. Konieczne zatem będzie uzyskanie przez organ oryginalnej mapy wysokościowej. Kserokopie znajdujące się w projekcie budowlanym i w aktach administracyjnych (k.[...] ) nie są w pełni czytelne. Uznać należy, że z naruszeniem zasad procesowych organ poprzestał na wyjaśnieniach projektanta co do błędu w oznaczeniu rzędnych na mapie, nie przeprowadzając własnej analizy w tym zakresie.

Podkreślić również należy, że w projekcie zagospodarowania terenu, będącym częścią zatwierdzonego projektu budowlanego, który powinien być podstawą do dokonania ustaleń co do posiadania przez wnioskującego o wznowienie przymiotu strony, przy granicy z działką P.B. , oznaczono poziom terenu: 226.30, 226.50. Zgodnie z opisem posadowienie projektowanego budynku przewidziano na rzędnej 222.8. Na rysunku 1a "linijki słońca" wskazano, że projektowany budynek posadowiony jest na rzędnej 227.00, a okna budynku przesłanianego na rzędnej225.70. Nie wiadomo również, dlaczego projektant przyjął, że budynek przesłaniany posadowiony jest na rzędnej 224.80, gdyż na mapie wysokościowej rzędna taka nie została zaznaczona. Nadto, porównanie rysunków z k. [...] projektu budowlanego zdaje się wskazywać, że obrys garażu jest większy od obrysu części nadziemnej budynku, a rysunek z k.151 projektu, że projektuje się usypanie ziemi przy ogrodzeniu działki P.B. na wysokość 1,30 m, co znacznie zwiększy spadek terenu. Spadek ten zaznaczony jest również na rysunku 1a "linijki słońca. Okoliczność tę organ l instancji zupełnie pominął. Nie odniósł się również organ do twierdzenia P.B. zawartego w piśmie z dnia 3.11.2008 r., że budowana ściana projektowanego budynku znajduje się w odległości mniejszej niż 4 m od granicy jego działki i dołączonego do pisma zdjęcia z dnia 2.11.2008 r. Nie ocenił organ również zdjęcie z k.8 akt, ani również twierdzenia strony zawartego na k. [...] akt administracyjnych, że na projekcie zagospodarowania nie ujawniono podziemnych garaży, których strop wystaje ponad istniejący teren, a zlokalizowanych są w niewielkiej odległości od granicy. Organ nie ustosunkował się również do zarzutu P.B. zgłoszonego w piśmie z dnia 28.05.2009 r. (k.[...] akt), że projektowana budowa spowoduje zmianę stosunków wodnych na gruncie.

Rzeczą organu, na podstawie projektu budowlanego, było ustalenie w jakiej odległości od granicy nieruchomości P.B. projektuje się ścianę pionową części podziemnej budynku (przylegających garaży - k. [...] projektu), czy i ile wystawać ona będzie ponad poziom terenu według stanu sprzed budowy, czy właśnie tę ścianę miano przysypać ziemią i o ile zwiększy to spadek terenu. Oceni również organ, czy projektowany budynek ogranicza możliwości zagospodarowania działki PB. .

Zasadnym będzie przytoczenie poglądu wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29.08.2013 r. w sprawie sygn. II OSK821/12, który Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela, że wadliwy jest pogląd, że skoro budynek mieszkalny został wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami regulującymi warunki, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie a nadto nie oddziaływuje negatywnie na środowisko i sąsiednie działki, to właściciele tych działek nie mogą być uznani za strony postępowania. Wadliwość tego poglądu była wielokrotnie wykazana w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. przykładowo wyroki NSA z 1 marca 2012 r., II OSK 282/11, Lex nr 1292702 i z 14 marca 2012 r, II OSK 2375/10, Lex nr 1145589), gdzie wyjaśniono, że budowa obiektu zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym zachowanie wymaganych odległości obiektu od granic nieruchomości, nie przesądza o tym, czy obiekt ten oddziaływuje na sąsiednie nieruchomości. Istnienie oddziaływania na sąsiednią działkę przyjąć należy bowiem również wtedy, gdy kwestionowana decyzja uniemożliwi zagospodarowanie działki sąsiedniej. Jak stwierdził NSA w uzasadnieniu wyroku z 24 stycznia 2013 r. (II OSK 1772/11, Lex nr 1270189) "aby uznać właściciela jakiejś nieruchomości za stronę postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę na innej nieruchomości należy ustalić, czy należąca do niego nieruchomość znajduje się w terenie wyznaczonym na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego w otoczeniu przedmiotowego obiektu budowlanego, przy czym przepisy te wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu". Organ l instancji nie ustalił w jaki sposób wnioskujący o wznowienie korzysta ze swojej nieruchomości.

Jeżeli zatem wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu winno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, przy czym działanie to wymaga konkretyzacji i indywidualizacji, to bez ustalenia rzędnej nieruchomości będącej własnością P.B. , bez określenia sposobu zagospodarowania tego terenu, ustalenia wysokości i konfiguracji zaprojektowanego przez inwestora nasypu ziemnego, szczegółowego przedstawienia "linijki słońca" ze wskazaniem sposobu wyliczenia wysokości przesłaniania, ustalenia, czy na skutek zaprojektowania nasypu może zmienić się stan wody na gruncie na niekorzyść działki wnioskującego o wznowienie, przedwczesne jest twierdzenie organu l instancji, że nieruchomość ta nie leży w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu.

Materiał zgromadzony w aktach administracyjnych zdaje się wskazywać, że wnioskującemu o wznowienie przysługuje przymiot strony. Sąd nie może jednakże przesądzić tej okoliczności, gdyż ocenę taką można wyrazić dopiero po zgromadzeniu odpowiedniego materiału dowodowego i prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego, do czego powołany jest organ administracji a nie Sąd.

W oparciu o powyższe należało uznać, że decyzja organu l instancji, narusza przepis art.7, 77 i 107 § 3 kpa w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ l instancji odmówił bowiem P.B. przymiotu strony nie gromadząc odpowiedniego materiału dowodowego i nie przeprowadzając wystarczającej jego analizy. Stosownie bowiem do unormowania art. 7 kpa, stanowiącego, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatel oraz art. 77 § 1 kpa (organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy), to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa ciężar dowodu (por. teza 1 wyroku NSA OZ w Lublinie z dnia 15 września 1992 r., sygn. akt SA/Lu 601/92 - niepubl.; wyrok NSA OZ w Gdańsku z dnia 16 października 1998 r., sygn. akt l SA/Gd 92/98 - Lex nr 34945). Obowiązkiem organu jest zatem podjęcie działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 1999 r., sygn. akt l SA 1551/98 - Lex nr 48556; teza 2 wyroku NSA OZ w Krakowie z dnia 4 czerwca 1998 r., sygn. akt l SA/Kr 1052/97 -Lex nr 33618; teza 1 wyroku NSA OZ w Lublinie z dnia 17 maja 1994 r., sygn. akt SA/Lu 1921/93 - Lex nr 26517).

Nadto, podnieść należy, że stwierdzenie w postępowaniu wznowieniowym, że z wnioskiem o wznowienie wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną, skutkuje wydaniem decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, a nie decyzji na podstawie art. 105 k.p.a. (przykładowo wyrok NSA z dnia 14.03.2012r., sygn. II OSK 2509/10).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu administracji będzie przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego dla ustalenia wskazanych wyżej okoliczności.

Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a, należało zaskrzoną i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji uchylić.

O kosztach orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a.