Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2829/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145  par. 1  pkt 1  lit. c  zw. z  art. 135
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie WSA Łukasz Trochym WSA Przemysław Żmich (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi Gminy B. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii na rzecz strony skarżącej Gminy B. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, po rozpatrzeniu odwołania M. J. i K. J., decyzją z [...] listopada 2020 r. nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] stwierdzającą nabycie, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...], prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], zajętej pod ul. [...] w [...], gm. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2 oraz odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę [...], prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], zajętej pod ul. [...] w [...], gm. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Wojewoda [...], działając w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r.- Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) – dalej zwanej "ustawą", decyzją z [...] sierpnia 2020 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...], prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], zajętej pod ul. [...] w [...], gm. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2.

Pismem z [...] sierpnia 2020 r., odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2020 r. wnieśli M. J. i K. J., nie zgadzając się z rozstrzygnięciem.

Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z [...] listopada 2020 r. uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2020 r. oraz odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę [...], prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], zajętej pod ul. [...] w [...], gm. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2. W uzasadnieniu organ wskazał, że materialnoprawną podstawę wydanej decyzji stanowił art. 73 ust. 1 ustawy. Zgodnie z tą regulacją nieruchomości pozostające 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Dalej Minister podał, że 31 grudnia 1998 r. właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (z której została wydzielona działka nr [...]) był M. J.. Aktualnie współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości są M. J. i K. J., co potwierdza treść Kw nr [...].

Uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie [...] i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych ul. [...] w [...] została zaliczona do kategorii dróg gminnych. Na mocy art. 103 ust. 2 ustawy ul. [...] 1 stycznia 1999 r. pozostała drogą gminną.

Wojewoda [...] w uzasadnieniu decyzji z [...] sierpnia 2020 r. wskazał, iż działka nr [...] była 31 grudnia 1998 r. zajęta pod część drogi publicznej, co ustalono na podstawie mapy nieruchomości wg wykazu zajętych pod drogę ul. [...], posiadającej adnotację, że przedstawia stan na 31 grudnia 1998 r. Powyższa mapa została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...] [...] października 2019 r.

Jednakże skarżący dołączyli do akt sprawy sprawozdanie techniczne z [...] sierpnia 2019 r. (k. 231) przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...], sporządzone przez autora ww. mapy. Z jego treści wynika, że granice działek zajętych pod ul. [...] zostały ustalone na podstawie oświadczenia zarządcy drogi - Gminy [...]. Ponadto, jako granice działek wydzielanych wzdłuż ogrodzenia przyjmowano zewnętrzną krawędź tego ogrodzenia.

Ponadto, w aktach sprawy znajduje się: - kopia mapy ewidencyjnej nr [...] (k. 151) dołączona do postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] lipca 1993 r. sygn. akt [...] Ns [...] o stwierdzeniu zasiedzenia m. in. działki nr [...] o pow. [...] ha [...] stycznia 1990 r. przez Gminę [...]. Z ww. mapy wynika, że działka nr [...] była drogą o szerokości 3 m, - mapa nieruchomości wg wykazu powierzchni zajętych pod drogi publiczne - ul. [...] wg stanu na 31 grudnia 1998 r. przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...] [...] grudnia 2009 r. (k. 17-20) Na ww. mapie nie została wydzielona działka nr [...], ani nie wynika z niej, aby jakakolwiek część działki nr [...] była zajęta pod drogę publiczną, - mapa do celów sądowych (k.225) dotycząca ustalenia granicy działki nr [...] stanowiącej część ul. [...] z m.in. działką nr [...]. Mapa ta została wykonana

zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z [...] listopada 2016 r. sygn. akt [...] Ns [...] o ustaleniu przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...] będącą własnością Gminy [...], a działką nr [...] będącą własnością M. J.. Mapa została sporządzona przez biegłego sądowego oraz przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...] [...] sierpnia 2015 r. Na mapie została wyznaczona granica działki, z której nie wynika, aby część działki nr [...] była zajęta pod drogę publiczną oraz wskazano, że ul. [...] posiada szerokość 3 m.

Zatem z porównania informacji zawartych na mapie ewidencyjnej nr [...] oraz mapie do celów sądowych nr [...] wynika, że ul. [...] nie zmieniła swojej szerokości od 1990 r. do 2015 r. i 31 grudnia 1998 r. także posiadała szerokość 3 m.

W postanowieniu Sądu Rejonowego w [...] z [...] listopada 2016 r. sygn. akt

[...] Ns [...] (k. 125-130) wskazano, że wyliczenia i ustalenia poczynione przez biegłego geodetę zostały przeanalizowane na podstawie dostępnej dokumentacji od 1963 r. Ponadto dotychczasowe dane widniejące w ewidencji gruntów zostały uwidocznione w oparciu o ustalenia poczynione w latach 60-tych XX w. na podstawie linii użytkowania. Biegły wykonujący pomiary na potrzeby administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego wskazał, że dokumentami źródłowymi, którymi się posługiwał były zarysy pomiarowe, fotoszkice sporządzone w latach 1963 -1965, które zawierały linie pomiarowe na podstawie których odtworzono przebieg linii ogrodzenia. Pomiary te były wykonywane zgodnie z linią użytkowania - czyli istniejącego ogrodzenia, dlatego granica zasiedzianej działki jest odsunięta od ogrodzeń sąsiednich, to znaczy jakby ogrodzenia m.in. działki nr [...] były cofnięte w głąb.

Również w 1977 r. geodeta dokonujący pomiarów linii granicznej działek wziął pod uwagę dotychczasowe ustalenia w tym przedmiocie. Zatem mając na uwadze fakt, że ogrodzenie nieruchomości przylegające do ul. [...] nie było od lat 70-tych XX w. przesuwane Minister uznał, że granice faktycznego użytkowania działki nr [...] z granicą działki nr [...] a ich granice geodezyjne nie pokrywają się ze sobą. Dlatego Sąd dokonał rozgraniczenia w oparciu o mapę sporządzoną przez biegłego geodetę, która wyjaśniła nieprawidłowości i ustaliła niesporny przebieg granicy.

W ocenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii dokumenty złożone przez M. J. i K. J. stanowią przekonujące przeciwdowody względem uznanej przez Wojewodę [...] w decyzji z [...] sierpnia 2020 r. mapy

nieruchomości nr [...] z [...] października 2019 r.

W związku z powyższym z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy jednoznacznie wynika, że działka nr [...] nie była zajęta pod drogę publiczną 31 grudnia 1998 r.

Ponadto wyrokiem z [...] kwietnia 2019 r. sygn. akt [...] C [...] (k.131-136) Sąd Rejonowy w [...] nakazał Gminie [...] ustawienie tymczasowego ogrodzenia po zewnętrznych granicach działki nr [...] do istniejącego trwałego ogrodzenia z przęseł zabranych przez pracowników Gminy [...] [...] kwietnia 2018 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że przebieg granicy pomiędzy działką nr [...], a nr [...] został ustalony w ww. postępowaniu o rozgraniczenie (sygn. akt [...] Ns [...]). Zatem sporny pas gruntu jest częścią nieruchomości stanowiącej własność M. J.. W związku z tym sporny pas gruntu nie jest drogą publiczną, a Gmina [...] nie mogła podejmować na nim żadnych czynności.

Od decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z [...] listopada 2020 r. Gmina [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca Gmina zarzuciła Ministrowi: 1) rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: a) art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 kpa przez: - niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, istotnych w kontekście ustalenia, że w sprawie znaleźć powinien - w stosunku do terenu pod drogą gminną oznaczoną jako działka nr [...] zastosowanie art. 73 ust. 1 ustawy, w tym pominięcie dowodów wskazujących bezpośrednio na faktyczny przebieg na 31 grudnia 1998 r. urządzonej drogi gminnej – ul. [...] w [...], która obejmowała i obejmuje obszar stanowiący obecnie ustaloną geodezyjnie działkę nr [...], na której znajdowała się utwardzona droga z oznakowaniem i oświetleniem, - wzięcie pod uwagę jako dowodów na okoliczność stanu faktycznego przebiegu i urządzenia drogi publicznej ul. [...] w [...] na 31 grudnia 1998 r. dokumentów i czynności prawnych dokonanych przez K. i M. J. po 1 stycznia 1999 r., podczas gdy przedmiotem ustaleń faktycznych dokonywanych przez organ w tego rodzaju sprawach jak niniejsza, może i powinno być wyłącznie ustalenie faktów, co do stanu przebiegu i urządzenia drogi na 31 grudnia 1998 r. Oznacza to że organ II stopnia w sprawie posługiwał się jako dowodami materiałami geodezyjnymi, które powinny być i są bez znaczenia dla ustalenia stanu faktycznego sprawy, tj. faktycznego przebiegu drogi gminnej. Błąd logiczny w prowadzonym postępowaniu dowodowym, polegający na wnioskowaniu przez organ II stopnia z treści map rozgraniczeniowych, pokazujących jedynie przebieg granic sąsiednich działek, o szerokości drogi gminnej, doprowadził organ w zaskarżonej decyzji do ustalenia, że droga gminna ul. [...] w [...] 31 grudnia 1998 r. oraz ma obecnie szerokość 3 metrów, co jest oczywistym nonsensem choćby w kontekście zeznań świadków i dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach sprawy, - pominięcie okoliczności, że w świetle znajdujących się w aktach sprawy dokumentów oraz zeznań świadka G. U. uczestnik postępowania M. J. nigdy nie posiadał części działki [...] (oznaczonej nr [...] obręb [...]), która znajduje się pod ul. [...] w [...], a wobec której to ulicy Gmina [...] wykonuje prawa i obowiązki zarządcy drogi gminnej; b) art. 138 § 1 pkt 2 kpa przez uchylenie decyzji organu I instancji odpowiadającej prawu; 2) rażące naruszenie prawa materialnego polegające na: a) rażącym naruszeniu art. 73 ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez odmowę stwierdzenia przejścia prawa własności działki zajętej pod urządzoną drogą publiczną – ul. [...] w [...] stanowiącą działkę nr [...] o pow. [...] m2 obręb [...]; b) błędnym przyjęciu przez organ wyższego stopnia na gruncie art. 73 ustawy, że przejście prawa własności działek pod drogami gminnymi w tym trybie mogło dotyczyć tylko takich dróg, które były na 31 grudnia 1998 r. posadowione na działkach stanowiących własność właściwego zarządcy drogi: j.s.t. albo Skarbu Państwa, a jednocześnie, że drogi publiczne mogły być wyłącznie w granicach działek, zaś w sytuacji gdy późniejsze rozgraniczenie wykazywało, że granica działki budowlanej "wchodziła'’ w faktycznie istniejącą drogę - to okoliczność ta uniemożliwia wydanie decyzji deklaratoryjnej o przejściu prawa własności części takiej działki (wykorzystywanej faktycznie na drogę publiczną na 31 grudnia 1998 r.). Stąd skarżąca wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zobowiązanie organu, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy zbadał zasadność wniosku Gminy [...] z art. 73 ustawy w zakresie działki [...] obręb [...] nie tyle w kontekście przebiegu granicy działki uczestnika M. J. w stosunku do działki drogowej zajętej pod drogę publiczną – ul. [...] w [...] na 31 grudnia 1998 r., ale jaki był faktyczny przebieg owej drogi publicznej w terenie i czy droga ta obejmowała także teren stanowiący działkę [...], wówczas stanowiącą część działki [...]; 2) zasądzenie od organu na rzecz Gminy [...] zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju, Pracy i Technologii wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

W piśmie z [...] stycznia 2021 r. uczestnicy postępowania sądowego K. i M. J. wnieśli o oddalenie skargi wskazując, że sprawę komunalizacji działki zajętej pod ul. [...] nr [...] o pow. [...] m2, która jest od 1972 r. ich własnością przeanalizował negatywnie dla Gminy WSA w Warszawie w sprawie zakończonej wyrokiem z 15 lipca 2019 r. o sygn. akt IV SA/Wa 18/19, która dotyczyła działki nr [...] o pow. [...] m2, która nie jest drogą publiczną, lecz prywatną własnością uczestników postępowania i jest przedłużeniem działki nr [...] tworząc z nią jeden ciągły pas gruntu.

W piśmie z [...] marca 2021 r. K. i M. J. podtrzymali stanowisko w zakresie oddalenia skargi. Podnieśli, że we wniosku komunalizacyjnym z [...] sierpnia 2010 r. Gmina nie wymieniła działki nr [...], lecz działkę nr [...]. Zatem ta pierwsza działka nie powinna być objęta postępowaniem komunalizacyjnym. Gmina uważa, że 31 grudnia 1998 r. zajęła i władała działką nr [...]. Zarzucili Wojewodzie, że rozpatrywał sprawę z pominięciem ich dokumentów. Podstawą komunalizacji była mapa podziałowa wykonana w 2019 r. na której granice zajęcia nieruchomości pod ul. [...] określono jedynie na podstawie oświadczenia przedstawiciela zarządcy drogi Gminy [...]. Przeciwdowodem dla tej mapy jest mapa biegłej sądowej wykonana w sprawie rozgraniczeniowej nr [...] z [...] sierpnia 2015 r., która na podstawie wszystkich dostępnych w starostwie dokumentów stwierdza, że sporny pas gruntu nie jest drogą publiczną. K. i M. J. zakwestionowali stanowisko Gminy [...] jakoby na terenie działki nr [...] 31 grudnia 1998 r. była urządzona droga gminna ul. [...], tj. droga utwardzona z oznakowaniem i oświetleniem. Podali, że tabliczka z nazwą ulicy około 1990 r. była wykonana i powieszona za pieniądze mieszkańców tej ulicy. W ul. [...] szerokości 3 m nie znajdowała się 31 grudnia 1998 r. żadna infrastruktura podziemna. W latach 1984-1986 r. została wykonana pod ziemią (w pasie drogi o szerokości 3 m) przez społeczność mieszkańców jedynie sieć gazowa oraz w latach 1989-1991 urząd telekomunikacyjny posadowił słupy telefoniczne. Pas drogowy 3 m ma status drogi wewnętrznej, osiedlowej-wiejskiej. Z kolei pas terenu o szerokości 3,5 m o pow. [...] m2 jest gruntem prywatnym uczestników postępowania. 31 grudnia 1998 r. był to grunt nieutwardzony, bez: chodników, krawężników, znaków drogowych, tabliczek z nazwą ulicy, infrastruktury podziemnej. 31 grudnia 1998 r. na tym pasie gruntu znajdowały się jedynie betonowe słupy energetyczne z siecią energetyczną i lampami oświetleniowymi posadowione przez zakład energetyczny. Uczestnicy podali, że pas gruntu po stronie ich prywatnej posesji powstał w wynik podziału terenu na działki budowlane w 1977 r. i pełni rolę dojazdu do działek nr [...] i [...] (obecnie własność parafii). Grunt ten został utwardzony na własny koszt mieszkańców w 1988 r. Fakt posadowienia tegoż gruntu poza ogrodzeniem nie świadczy o zajęciu i władaniu przez Gminę tym gruntem jako drogą publiczną. Powyższe fakty potwierdzili mieszkańcy w oświadczeniu notarialnym z [...] stycznia 2020 r., którego organ wojewódzki nie brał pod uwagę. Dla niniejszej sprawy kluczowa jest mapa z 1986 r. i wypis z ewidencji gruntów z [...] listopada 1992 r. z których wynika, że ul. [...] miała szerokość 3 m i pow. [...] ha. Ten stan ewidencyjny nie uległ zmianie do 31 grudnia 1998 r. Gdyby Gmina faktycznie zajęła prywatny pas gruntu, to powinna mieć opracowanie geodezyjne, uchwałę rady gminy, metrykę drogi, z których wynikałby zakres zajęcia pod ul. [...] i rodzaj i okres wykonanych robót. Uchwała drogowa nr [...] z 1988 r. odnosi się do ul. [...] o szerokości 3m, ale jej stan techniczny nie odpowiadał ustawie o drogach publicznych, a więc nie można jej zaliczyć do dróg publicznych. Jeżeli chodzi o kwestię władania spornym gruntem uczestnicy postępowania podali, że od 1972 r. nieprzerwanie władają tym gruntem, wszystkie prace wykonują osobiście. Argumenty Gminy o równaniu spornego gruntu w ramach wykonywanych prac drogowych (co mają potwierdzać protokoły odbioru robót) są nietrafione bowiem te prace dotyczyły innego odcinka o długości ok. [...] m ul. [...], tj. od ul. [...] do ul. [...], czego nie uwzględnił organ I instancji. Na spornym prywatnym gruncie przy odcinku ul. [...] ok. [...] m od ul [...] do parafii i działki nr [...] zarządca drogi nie wykonywał 31 grudnia 1998 r. żadnych prac, co potwierdzili notarialnie mieszkańcy. Władania gruntem nie można opierać na domniemaniu wynikającym z ustawowych obowiązków, lecz władanie gruntem trzeba wykazać.

W piśmie z [...] marca 2021 r. Gmina [...] podtrzymała skargę wskazując, w szczególności na wadliwe posłużenie się przez Ministra mapami postępowania rozgraniczeniowego i zanegowanie innych dowodów, tj. dokumentacji zdjęciowej, zeznań świadków, opracowania geodezyjnego sporządzonego na potrzeby niniejszej sprawy, złożonego do pzgik, ukazującego faktyczny przebieg drogi w terenie oraz przyjęcie błędnego założenia, że skutek nabycia prawa 1 stycznia 1999 r. w trybie art. 73 ust. 1 ustawy dotyczył tylko działek znajdujących się w geodezyjnie określonych granicach działek drogowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona.

Sąd zauważa, że w niniejszej sprawie przedmiotem sporu jest to, czy teren obejmujący obecną działkę nr [...] o pow. [...] m2 (pochodzący z działki nr [...]) na dzień 31 grudnia 1998 r. był faktycznie zajęty pod drogę publiczną – drogę gminną ul. [...] w [...] i czy Gmina [...] sprawowała władztwo nad tą drogą na odcinku od ul. [...] i dalej w kierunku północno-zachodnim, w tym m.in. terenem obejmującym obecną działkę nr [...] o pow. [...] m2.

Jeżeli chodzi o pierwsze zagadnienie (faktyczne zajęcie gruntu pod drogę publiczną) trzeba wskazać, że zgodnie z art. 73 ust. 1 i 3a ustawy nieruchomości pozostające 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Jeżeli istnieje konieczność określenia granic nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego, wydając decyzję, o której mowa w ust. 3, nie wydaje się decyzji o podziale nieruchomości.

Z przepisu tego wynika, że dla wyjaśnienia przesłanki zajęcia gruntu prywatnego pod drogę publiczną istotne znaczenie ma stan faktyczny na gruncie, istniejący 31 grudnia 1998 r. Aby wyjaśnić to zagadnienie niezbędne jest ustalenie, czy dana nieruchomość w całości bądź w części była zajęta pod konkretne elementy, które składały się na ówczesną ustawową definicję drogi lub pasa drogowego, czy też ulicy takie jak: jezdnia, pobocze, chodnik, ścieżka rowerowa, zieleń (drzewa i krzewy), zatoka autobusowa, pas awaryjnego postoju, obiekty inżynierskie, place, zatoki postojowe, urządzenia techniczne związane z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu, urządzenia techniczne niezwiązane z ruchem pojazdów lub pieszych [art. 4 ust. 1 pkt 1-4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) – dalej zwanej "udp", według stanu prawnego obowiązującego 31 grudnia 1998 r.].

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie zostało w sposób dostateczny wyjaśnione, czy obszar o pow. [...] m2 tworzący obecną działkę nr [...] był 31 grudnia 1998 r. faktycznie zajęty pod jakikolwiek element tworzący drogę gminną – ul. [...].

Sąd nie kwestionuje tego, że dokumentacja geodezyjna (mapowa) – co do zasady - może być pomocna przy wyjaśnianiu sprawy toczącej się w trybie art. 73 ust. 1 ustawy. Sąd stoi na stanowisku, że przedłożone w niniejszej sprawie mapy, tj. odbitka z mapy ewidencyjnej nr [...] opatrzona datą [...] listopada 1992 r., mapa podziałowa [...] (opracowanie nieaktualne – pismo Starosty [...] z [...] lutego 2019 r.), mapa rozgraniczeniowa nr [...], czy mapa podziałowa nr [...] nie odzwierciedlają rzeczywistego stanu na spornym gruncie wedle stanu na 31 grudnia 1998 r. i w związku z tym, zwłaszcza w sprawie spornej między stronami, nie mogły mieć przesądzającego znaczenia dla wyjaśnienia przesłanki zajęcia opisanego wyżej terenu pod drogę publiczną. Nakreślone na tych mapach linie rozgraniczające obrazują geodezyjny przebieg dróg i działek ewidencyjnych w terenie, nie pokazując "z bliska" stanu faktycznego na gruncie, w szczególności nie wynika z nich, czy 31 grudnia 1998 r. teren o pow. [...] m2 wydzielony z działki nr [...] był zajęty pod konkretne elementy składające się na ustawową definicję drogi lub pasa drogowego, czy też ulicy.

Zdaniem Sądu mapa sporządzona do sprawy sądowej o zasiedzenie i mapa sporządzona do sprawy sądowej o rozgraniczenie nie były miarodajne w niniejszej sprawie administracyjnej. W sprawach tych chodziło o ustalenie prawa własności i zasięgu tego prawa. Z kolei w niniejszej sprawie nie chodzi o to, kto jest właścicielem spornego gruntu, jaki jest przestrzenny zasięg prawa własności właściciela działki nr [...], gdzie przebiega granica pomiędzy gruntem prywatnym, a gruntem publicznym (działką nr [...]). W niniejszej sprawie chodzi o to jaki był na 31 grudnia 1998 r. faktyczny (fizyczny) stan urządzenia pasa drogowego ul. [...], niezależnie od tego jaki (formalny) przebieg linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu (działki budowlanej, drogi) był ujawniony w ewidencji gruntów, czy w dokumentacji sporządzonej na potrzeby podjęcia uchwały Rady Narodowej [...] nr [...] z [...] maja 1988 r. o zaliczeniu ul. [...] do kategorii drogi publicznej gminnej.

Mapa podziałowa sporządzona w 2019 r., jak wynika z pisma K. i M. J. z [...] lipca 2020 r. i załączonej kopii sprawozdania technicznego z [...] sierpnia 2019 r., wyznacza granice działek zajętych pod drogę publiczną – ul. [...] jedynie na podstawie oświadczenia zarządcy drogi Gminy [...], a więc strony bezpośrednio zainteresowanej w uzyskaniu korzystnego dla siebie rozstrzygnięcia. Poza tym w piśmie z [...] stycznia 2020 r. K. i M. J. wskazali (str. 13), że wskazana powierzchnia działki nr [...] na mapie z 2019 r. nie zgadza się z mapą z 2017 r. wykonaną na zlecenie autorów tego pisma. Zatem mapa ta, bez wyjaśnienia powyższych kwestii, nie mogła być wiarygodnym dowodem w sprawie.

Z akt niniejszej sprawy wynika, że pewna (nieustalona) część terenu położona w obszarze o szerokości około 6 m, znajdującym się pomiędzy działką nr [...], a działkami nr: [...], [...], [...] (działkami oznaczonymi według mapy [...]), stanowiła 31 grudnia 1998 r. fizycznie urządzony pas drogowy ul. [...] i użytkowana była jako droga o ruchu pieszym i kołowym. Przebieg tej (drogowej) części terenu i szerokość zajęcia tego terenu pod pas drogowy ul. [...] nie zostały w niniejszej sprawie ustalone. Z ustaleń sądu powszechnego zawartych w uzasadnieniu postanowienia o sygn. akt [...] Ns [...] wynika, że od lat 70-tych XX w. ogrodzenie nieruchomości M. J. nie było przesuwane. Sami K. i M. J. w piśmie z [...] stycznia 2020 r. (str. 5) wskazali, że ogrodzenie spornej działki powstało około 1980 r. W piśmie z [...] kwietnia 2020 .r. Gmina [...] oświadczyła, że od lat 80-tych XX w. do 31 grudnia 1998 r. granice ul. [...] wyznaczone przez ogrodzenia terenów zabudowanych przy ul. [...] nie uległy zmianie Z opisu stanu zagospodarowania, zainwestowania i uzbrojenia ul. [...] na 1 stycznia 1999 r. załączonego do wniosku Gminy [...] z [...] sierpnia 2010 r. o nabycie mienia, sprecyzowanego w piśmie Gminy z [...] września 2018 r. wynika, że ówcześnie ul. [...] była drogą gruntową, nie posiadała chodnika. W drodze tej było oświetlenie (kilkanaście latarni ulicznych). Z pisma K. i M. J. z [...] lutego 2020 r. (str. 5) wynika, że w ich pasie gruntu (od ul. [...] do Parafii [...]) było w latach 80-tych XX w. posadowionych 5 słupów energetycznych betonowych z lampami ulicznymi, które dodatkowo zaopatrywały w energię elektryczną place budów domków jednorodzinnych przy ul. [...] w [...].

Z załączonego do akt sądowych pisma K. i M. J. z [...] marca 2021 r. (str. 5) wynika, że ul. [...] 31 grudnia 1998 r. nie była wyposażona w znaki drogowe, czy tabliczki z nazwą ulicy wykonane przez gminę. Ich zdaniem w ul. [...] o szer. 3m nie było wówczas żadnej infrastruktury podziemnej. Pod ziemią znajdowała się wówczas jedynie sieć gazowa (wykonana w latach 1984-1986). W pasie 3m ul. [...] znajdują się słupy telefoniczne Urzędu Telekomunikacyjnego w [...], który wybudował w latach 1989-1991 centralę telefoniczną i sieć telefoniczną dla mieszkańców [...]. Z kolei pas gruntu o szerokości 3,5 m (od ul. [...] do Parafii) 31 grudnia 1998 r. był pasem gruntowym nieutwardzonym, bez: chodników, krawężników, znaków drogowych, tabliczek z nazwą ulicy, infrastruktury podziemnej. W tej przestrzeni znajdowały się 31 grudnia 1998 r. jedynie słupy energetyczne z siecią energetyczną i lampami oświetleniowymi. Według uczestników postępowania sądowego opisany wyżej pas gruntu za ogrodzeniem powstał w wyniku podziału terenu na działki budowlane w 1977 r. i pełnił rolę dojazdu do działek nr [...] i [...]. Ten pas gruntu pochodził z gruntu rolnego i około 1988 r. został utwardzony przez mieszkańców na ich koszt. Utwardzona została przed rokiem 1990 r. także część ul. [...] o szerokości 3m (później zasiedziana przez Gminę).

Mając na uwadze powyższe Wojewoda [...] w postępowaniu administracyjnym o nabycie mienia w trybie art. 73 ust. 1, 3 i 3a ustawy winien ustalić według stanu na 31 grudnia 1998 r. jaką przestrzeń pomiędzy działką nr [...], a działkami nr: [...], [...],[...] (działkami oznaczonymi według mapy [...]) zajmował ciąg przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych i gdzie był utwardzony, gdzie znajdowały się wówczas elementy pasa drogowego (ulicy [...]), które można by zakwalifikować jako elementy pasa drogowego tej ulicy, tj. urządzenia infrastruktury technicznej związane z bezpieczeństwem ruchu drogowego (słupy energetyczne z latarniami ulicznymi). Wymaga wyjaśnienia, gdzie przebiegały sieć gazowa i telekomunikacyjna (telefoniczna), a więc urządzenia techniczne niezwiązane z ruchem drogowym, które stanowią element ulicy, zgodnie z definicją z art. 4 ust. 1 pkt 2 udp (wedle stanu prawnego na 31 grudnia 1998 r.). Dopiero po uczynieniu powyższych ustaleń można będzie ocenić jaki był faktyczny przestrzenny zakres zajęcia gruntu pod drogę publiczną ul. [...] i czy obejmował on część ówczesnej działki nr [...].

Jeżeli chodzi o to, czy w niniejszej sprawie została spełniona na 31 grudnia 1998 r. przesłanka władztwa podmiotu publicznoprawnego (Gminy [...]) nad terenem oznaczonym obecnie jako działka nr [...] Sąd zwraca uwagę, że władztwo publiczne nad nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, wynikające z zarządu sprawowanego na podstawie przepisów rozdziału 2 udp można rozpatrywać w odniesieniu do obszaru faktycznego zakresu zajęcia spornej nieruchomości pod pas drogowy ulicy. To oznacza, że przestrzenny zakres zajęcia nieruchomości prywatnej pod drogę publiczną określa teren, na którym podmiot publicznoprawny (organ gminy) wykonywał władztwo, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 9-11 udp, jako organ administracji drogowej w rozumieniu art. 17 ust. 2 pkt 2, art. 22 ust. 1 pkt 2, art. 23 ust. 4 udp w zw. z art. 1 pkt 28 lit. f oraz i ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 34, poz. 198 ze zm.).

Zatem przestrzenny zakres władztwa na konkretnych fragmentach nieruchomości prywatnych zostaje wyznaczony przez przestrzenny zakres ich faktycznego zajęcia pod drogę publiczną, a ściślej urządzony pas drogowy tej drogi (konkretne elementy pasa drogowego ulicy).

Władania publicznoprawnego, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy, nie wyklucza brak zgody właściciela gruntu na władanie nim przez jednostkę samorządu terytorialnego, czy też współwładanie z gminą nieruchomością zajętą pod drogę publiczną w sytuacji, gdy teren zajęcia pod drogę publiczną 31 grudnia 1998 r. znajdował się poza ogrodzeniem prywatnej posesji.

Trzeba mieć na uwadze, że dla wykazania władania publicznoprawnego znaczenie ma władanie sprawowane w pasie drogowym ulicy, a nie na poszczególnych działkach ewidencyjnych. Dokumenty znajdujące się w zasobach zarządcy drogi, wskazujące na władanie drogą z zasady odnoszą się do konkretnych dróg, a nie działek ewidencyjnych. Władanie publicznoprawne nie nosi cech posiadania w rozumieniu Kodeksu cywilnego, ponieważ odnosi się do czynności dotyczących, np. utrzymania, ochrony, naprawy, konserwacji drogi, często także przy udziale właściciela nieruchomości bądź nawet wbrew jego woli (por. wyrok NSA z 5 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 37/14). Z art. 4 ust. 1 pkt 9-10 i art. 23 ust. 6 udp wynika, że konkretnym przejawem władania przez podmiot publicznoprawny gruntem zajętym pod drogę publiczną są takie czynności jak, np.: modernizacja drogi (wykonywanie robót podwyższających stan techniczny lub parametry eksploatacyjne drogi), utrzymanie drogi (wykonywanie robót remontowych, konserwacyjnych, porządkowych, innych w celu zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu, odśnieżanie, zwalczanie śliskości zimowej), sadzenie i usuwanie drzew i krzewów.

Z akt niniejszej sprawy nie wynika w sposób bezsporny, czy 31 grudnia 1998 r. Zarząd Miasta i Gminy [...] - zarządca drogi publicznej ul. [...] sprawował władztwo w pasie drogowym ul. [...] na odcinku od ul. [...] i dalej w kierunku północno- zachodnim. Z wykazu dróg gminnych załączonego do uchwały nr [...] z [...] maja 1988 r. zaliczającej ul. [...] do kategorii dróg gminnych wynika, że jej długość wynosiła wówczas [...] m. Część załączonej do wniosku Gminy [...] dokumentacji robót (równania dróg) z lat 1993 i 1998 wskazuje, że roboty drogowe dotyczyły ul. [...] na odcinku [...] m od ul. [...] do ul. [...].

K. i M. J. oraz G. U. (mieszkańcy ul. [...]) w piśmie z [...] czerwca 2018 r. wskazali, że Gmina [...] nie wykonywała na spornym gruncie i w pasie zasiedzianym 3m zarządu i żadnych prac. Do pisma z [...] stycznia 2020 r. K. i M. J. załączyli kserokopię oświadczenia sześciu osób – mieszkańców ul. [...] i ul. [...] (z notarialnie poświadczonymi podpisami), którzy wskazali, że Gmina w [...] nie wykonywała na spornym gruncie żadnych prac utrzymaniowych, ochronnych, modernizacyjnych, remontowych przed 1 stycznia 1999 r. Osoby te podały, że wówczas stan ulicy był fatalny, samochody mieszkańców w okresie przed 1 stycznia 1999 r. zakopywały się w błocie. Opisane wyżej prace wykonywali wówczas właściciele poszczególnych działek. Dotyczy to, np. wywieszania tabliczek z nazwą ulicy, utwardzania końcowej części ulicy. W opozycji do tego stoi stanowisko Gminy [...] (zamieszczone w opisie stanu zagospodarowania, zainwestowania i uzbrojenia ul. [...] na 1 stycznia 1999 r. załączonym do wniosku Gminy [...] z [...] sierpnia 2010 r.), w którym oświadczono, że na ul. [...] było wykonywane równanie i profilowanie nawierzchni po sezonie zimowym, ulica była odśnieżana na całej długości. Oświetlenie uliczne było inwentaryzowane.

Zatem wymaga dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia także kwestia władania publicznoprawnego przez zarządcę drogi ul. [...] na odcinku od ul. [...] i dalej w kierunku północno-zachodnim.

Wobec niewyjaśnienia opisanych wyżej zagadnień Sąd uznał, że w niniejszej sprawie zarówno Wojewoda [...], jak i Minister Rozwoju, Pracy i Technologii nie wyjaśnili w sposób dokładny i wszechstronny stanu faktycznego sprawy przez co naruszyli art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jeżeli chodzi o podnoszone przez K. i M. J. zarzuty Sąd zwraca uwagę, że w niniejszej sprawie nie była kontrolowana zgodność z prawem uchwały nr [...] z 1988 r. zaliczającej ul. [...] do kategorii dróg gminnych. Zatem takie kwestie jak ówczesny: przebieg tej ulicy w terenie, jej stan techniczno-użytkowy, funkcja komunikacyjna nie miały znaczenia dla niniejszej sprawy. Nie miał znaczenia dla sprawy argument uczestników postępowania sądowego, że tylko ustalony geodezyjnie pas ul. [...] o szerokości 3 m (zasiedziany przez Gminę [...]) ma znaczenie dla sprawy o nabycie mienia w trybie art. 73 ust. 1,3 i 3a ustawy. Istota regulacji stanu prawnego drogi publicznej z art. 73 ust. 1 ustawy opiera się przede wszystkim na założeniu, że stan faktyczny w zakresie urządzenia drogi publicznej nie pokrywa się ze stanem formalnym (liniami rozgraniczającymi drogę publiczną ujawnionymi w ewidencji gruntów, czy nakreślonymi w planie zagospodarowania przestrzennego). Często zdarza się, że kiedyś fizycznie urządzona w terenie droga publiczna, biegnąca pierwotnie w granicach linii rozgraniczających tę drogę, po upływie pewnego czasu zaczyna wykraczać poza formalnie nakreślone jej linie rozgraniczające wchodząc w przestrzeń prywatnych gruntów i stan taki utrwala się. Wówczas w grę wchodzi regulacja stanu prawnego nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. To, czy w postępowaniu rozgraniczeniowym wykazano, że granica działki nr [...] "wchodzi" w przestrzeń drogi publicznej nie miało znaczenia w niniejszej sprawie. W sprawie o nabycie mienia z art. 73 ust. 1 ustawy chodzi o ustalenie, gdzie jest w danym terenie urządzona fizycznie droga publiczna i czy zajmuje część prywatnego gruntu (kryterium faktyczne), a nie jakie są granice własności poszczególnych gruntów prywatnych i publicznych (kryterium prawne).

Przywoływany przez K. i M. J. wyrok WSA w Warszawie z 15 lipca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 18/19 dotyczył innej sprawy – zmiany zapisów w ewidencji gruntów według stanu na 2018 r. i nie miał przełożenia na ocenę legalności niniejszych decyzji, które dotyczyły stanu faktycznego i prawnego na 31 grudnia 1998 r. W wyroku tym WSA stwierdził, że perspektywę wykazania przez Gminę [...] tytułu prawnego do przedmiotowej działki nr [...] (własność M. J.) należało uznać za zdarzenie przyszłe, niepewne, które w żaden sposób nie mogło wówczas (w 2018 r.) wpłynąć na ocenę sprawy z zakresu geodezji i kartografii. W sprawie tej WSA w Warszawie analizował konsekwencje objęcia działki nr [...] wydaną po 1 stycznia 1999 r. uchwałą o zaliczeniu ul. [...] do odpowiedniej kategorii drogi publicznej oraz aktualnego sposobu użytkowania tejże działki jako elementu drogi publicznej i jaki to miało wpływ na obecnie ujawniony w ewidencji gruntów i budynków rodzaj użytku tej działki (symbol dr). W wyroku tym WSA w Warszawie zaprezentował pogląd, że w stanie prawnym obowiązującym do 31 grudnia 1998 r. możliwe było objęcie uchwałą o zaliczeniu do odpowiedniej kategorii drogi znajdującej się na nieruchomości nie będącej własnością Skarbu Państwa, czy też jednostki samorządu terytorialnego. WSA w Warszawie nie oceniał tego, czy działka nr [...] spełniała przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy. WSA wskazał tylko, że dla ujawnienia obecnie w ewidencji gruntów działki nr [...] jako użytku drogowego znaczenie ma objęcie tej działki uchwałą zaliczającą ul. [...] do dróg gminnych i ustalającą jej przebieg (kryterium formalne) oraz wykorzystywanie tego gruntu jako pasa drogowego drogi publicznej (kryterium faktyczne).

Sąd - mając na uwadze art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej zwanej "ppsa" – uchylił także decyzję organu pierwszej instancji. Zdaniem Sądu zakres ponownego postępowania wyjaśniającego wymaga przeprowadzenia postępowania administracyjnego przed organami obu instancji, aby zagwarantować stronom prawo do dwukrotnego rozpoznania sprawy, zgodnie z art. 15 kpa.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewoda [...] zastosuje się do oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku i wyjaśni opisane wyżej zagadnienia. Zdaniem Sądu skoro w niniejszej sprawie sporny pomiędzy stronami postępowania administracyjnego jest fakt zajęcia 31 grudnia 1998 r. części terenu działki nr [...] pod drogę gminną ul. [...] oraz fakt sprawowania wówczas władztwa publicznoprawnego przez zarządcę drogi, to Wojewoda [...] winien rozważyć przeprowadzenie w niniejszej sprawie postępowania wyjaśniającego w formie rozprawy (art. 89 § 2 w zw. z art. 90 § 2 kpa). W toku rozprawy - na którą organ uprzednio wezwałby strony do złożenia dokumentów, wyjaśnień i innych dowodów na poparcie ich twierdzeń oraz biegłego (geodetę) i świadków wskazanych przez strony postępowania - byłaby możliwość uzgodnienia interesów stron przy udziale biegłego i świadków połączona z przeprowadzeniem oględzin na gruncie, tak aby wyjaśnić sporne przesłanki zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy.

Mając to wszystko na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie skarżącemu kosztów postępowania sądowego – wpisu sądowego i kosztów działania jednego pełnomocnika orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).