Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 324/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność decyzji organów administracji I i II instancji
Powołane przepisy: article: § 9, § 10 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 17 poz 142
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich
article: art. 156 § 1 pkt 2, art. 162 § 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk Sędziowie: del. WSA Magdalena Bosakirska (spr.) NSA Małgorzata Korycińska Protokolant Anna Tomaka-Magdoń po rozpoznaniu w dniu 9 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 23 listopada 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1797/07 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o przyznaniu pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. stwierdza nieważność decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...], 3. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz R. K. kwotę 540 zł (słownie: pięćset czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 4. nakazuje zwrócić R. K. z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. kwotę 616 zł (słownie: sześćset szesnaście) z tytułu nadpłaconego wpisu od skargi kasacyjnej.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 23 listopada 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1797/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...], w przedmiocie uchylenia decyzji przyznającej płatności z tytułu dostosowania gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej oddalił skargę.

I

Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd przyjął następujące ustalenia.

Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...], przyznano R. K. pomoc finansową na dostosowanie gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej w oparciu o przedstawiony wraz z wnioskiem Plan dostosowania gospodarstwa rolnego do wymagań w zakresie przechowywania nawozów naturalnych oraz produkcji mleka i przetworów mlecznych.

W dniu 13 lipca 2006 r. R. K. złożył oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięcia, jednakże przeprowadzona kontrola wykazała, że wobec deklarowanych 12 stanowisk udojowych, na które została przyznana pomoc, zostało wykonanych jedynie 10, a w pomieszczeniu do przechowywania mleka nie zostały położone nowe płytki.

W związku z powyższym Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...], uchylił w całości decyzję z dnia [...] lutego 2006 r. przyznającą R. K. pomoc finansową na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej.

W odwołaniu od decyzji R. K. podniósł, że jego Plan dostosowania zawierał dwa niezależne od siebie punkty: wykonanie płyty i zbiornika na nawozy oraz wykonanie działań w celu dostosowania gospodarstwa do wymagań weterynaryjnych dla mleka i produktów mlecznych, do minimalnych standardów higieny określonych w przepisach weterynaryjnych dla gospodarstwa. Zdaniem skarżącego w obu przypadkach nie upłynął jeszcze termin do wykonania zadania, ponieważ termin budowy płyt i zbiorników określono na 31 grudnia 2007 r., a na realizację inwestycji dotyczącej mleka – 12 miesięcy od dnia przyznania płatności.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...], Dyrektor [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W., po rozpatrzeniu odwołania R. K., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] listopada 2006 roku uchylającą w całości decyzję z dnia [...] lutego 2006 r., którą przyznano R. K. pomoc finansową na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji powołując się na treść § 9 i § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 17, poz. 142 ze zm.) wyjaśnił, iż przyznane płatności wypłaca się w dwóch ratach, przy czym pierwszą w terminie 60 dni od dnia, w którym decyzja o przyznaniu pomocy stała się ostateczna, a drugą - gdy beneficjent zrealizował w terminie przedstawione w Planie przedsięwzięcie i złożył oświadczenie o zakończeniu jego realizacji. Natomiast, jeżeli beneficjent nie zrealizował w terminie przedsięwzięcia określonego w Planie, pierwsza rata płatności podlega zwrotowi.

W konkluzji organ stwierdził, iż zainteresowany nie wykonał przedsięwzięć określonych w Planie dostosowania gospodarstwa i złożył nieprawdziwe oświadczenie o zakończeniu ich realizacji, a więc nie spełnił przesłanki zawartej w § 9 ust. 3 pkt 1 lit. a w/w rozporządzenia.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. R. K. podniósł, że osoby kontrolujące nie zwróciły mu uwagi, iż położone wcześniej płytki powinien wymienić na nowe. W Planie dostosowania gospodarstwa przedstawił dwa niezależne od siebie przedsięwzięcia, więc nie można twierdzić, że plan nie został wykonany, przedmiotowa decyzja jest bardzo krzywdząca i niewspółmierna do tego, czego nieświadomie nie wykonał.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 4 października 2007 r. skarżący dodatkowo podniósł, że w złożonym wniosku zadeklarował jedynie, iż w miejscu przechowywania mleka ściany winny posiadać łatwo zmywalne powierzchnie, a nie, że dokona położenia płytek. Nic nie wskazuje, że otrzymał środki finansowe na poczet wymiany płytek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę na powyższą decyzję wskazał, że warunki i tryb udzielania oraz zwracania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 17, poz. 142 ze zm.), zgodnie z którym płatność jest udzielana producentowi rolnemu, który np. jak w rozpatrywanej sprawie, zobowiąże się do realizacji przedsięwzięcia określonego w Planie dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów Unii w terminie określonym w tym planie. Jak stanowi § 10 ust. 1 rozporządzenia pierwsza rata płatności podlega zwrotowi, jeżeli producent rolny nie zrealizował w terminie przedsięwzięcia określonego w Planie dostosowania lub nie złożył wymaganego oświadczenia. Wyjątki od tej zasady wymienione są w ustępie 2.

Zgodnie zaś z treścią art. 162 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, uchyli decyzję, jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona nie dopełniła tych czynności w terminie.

Sąd I instancji wskazał, że w dołączonym do wniosku Planie dostosowania skarżący zobowiązał się do budowy płyty obornikowej i zbiornika na gnojówkę, a także do zakupu umywalki wraz z podgrzewaczem wody oraz przygotowania 12 stanowisk udojowych. Wbrew twierdzeniom skarżącego, zobowiązał się on także do położenia płytek ceramicznych na podłodze w pomieszczeniach, w których przechowywane jest mleko. Jedynie w informacjach dodatkowych wskazał, że "w miejscu przechowywania mleka ściany powinny posiadać łatwo zmywalne powierzchnie". Bezspornym jest, iż w dniu 13 lipca 2006 r. skarżący złożył oświadczenie, iż zrealizował przedsięwzięcie określone w planie. Nie jest także kwestią sporną, iż przeprowadzona w dniu [...] sierpnia 2006 r. kontrola na miejscu wykazała przystosowanie przez skarżącego jedynie 10 stanowisk udojowych, a także brak nowych płytek, albowiem istniejące płytki położone zostały około 2 lata wcześniej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. podzielił stanowisko organu, iż skarżący nie zrealizował w terminie wszystkich inwestycji wskazanych w Planie dostosowania, do czego był zobowiązany zgodnie z § 3 pkt 3 cytowanego rozporządzenia. Zastosowane w sprawie przepisy są jednoznaczne i nie nasuwają wątpliwości interpretacyjnych, a Sąd Administracyjny nie ma uprawnień do oceny zaskarżonego orzeczenia pod względem słuszności, czy celowości.

Odnośnie stanowiska skarżącego, iż nie ponosi winy za zaistniałą sytuację, gdyż osoby kontrolujące nie poinformowały go o konieczności zerwania płytek i położenia nowych, Sąd I instancji uznał je za bezzasadne i wyjaśnił, że przepisy takiego obowiązku na pracowników Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie nakładają.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyjaśnił ponadto, że termin 12 miesięcy na realizację przedsięwzięcia, o którym mowa w § 6 ust. 2 pkt 1 lit. a omawianego rozporządzenia, jest terminem ostatecznym i ulega skróceniu w przypadku złożenia przez producenta rolnego oświadczenia o zakończeniu realizacji przedsięwzięcia. Skarżący, składając oświadczenie w dniu 13 lipca 2007 (2006) roku w sposób niepozostawiający wątpliwości zrezygnował z możliwości realizowania zamierzeń w okresie 12 miesięcy od dnia przyznania płatności.

II

R. K. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku i powołując się na przesłanki z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. wnosił o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa prawnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1) prawa materialnego poprzez:

- błędną interpretację § 6 ust. 2 i § 9 ust. 3 pkt 1 b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 17, poz. 142 ze zm., dalej zwane rozporządzeniem z dnia 18 stycznia 2005 r.) poprzez uznanie, że terminy przewidziane w par. 6 ust 2 rozporządzenia 18 stycznia 2005 r. ulegają skróceniu w przypadku złożenia przez producenta rolnego oświadczenia o zakończeniu realizacji przedsięwzięcia, podczas gdy powyższy przepis tego nie przewiduje, a oświadczenie wymagane przepisem § 9 ust. 3 pkt 1 b rozporządzenia z 18 stycznia 2005 r. jest jednym z warunków wypłaty drugiej raty przyznanej pomocy finansowej,

- błędne zastosowanie § 10 rozporządzenia z 18 stycznia 2005 r. polegające na uznaniu, że przepis § 10 stanowił podstawę prawną do wydania decyzji Dyrektora Biura Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa cofającą przyznaną pomoc, podczas gdy przepis § 10 rozporządzenia przyznaje organowi w określonych warunkach roszczenie o zwrot wypłaconej części środków pomocowych, a nie podstawę do uchylenia decyzji o jej przyznaniu,

2) przepisów postępowania, to jest:

- art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, dalej zwana p.p.s.a.) poprzez błędne ustalenia stanu faktycznego, wbrew znajdującym się w aktach sprawy dowodom, a nawet stwierdzeniom strony przeciwnej zawartym w odpowiedzi na skargę - błędne ustalenie dat: przyznania pomocy skarżącemu według ustaleń sądu 6 czerwca 2006 r. - w rzeczywistości w dniu [...] lutego 2006 r., złożenia przez niego oświadczenia według ustaleń sądu w dniu 13 lipca 2007 r., w rzeczywistości w dniu 13 lipca 2006 r., przeprowadzonych wizytacji według ustaleń sądu w dniu 8 sierpnia 2007 r., a w rzeczywistości w dniu [...] sierpnia 2006 r., a zatem przed upływem terminu na realizację przedsięwzięcia realizowanego przy pomocy przyznanych środków,

- przez błędną ocenę Decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR o przyznaniu pomocy i ustaleniu, że decyzja została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, podczas gdy decyzja ta nie zawierała wymogu spełnienia przez skarżącego czynności, której niespełnienia uzasadniałoby uchylenie tej decyzji, a jedynie warunkowała wypłatę świadczenia nie zaś przyznanie środków pomocy, w wyniku czego niesłusznie uznał, że zaskarżona decyzja mogła być wydana w oparciu o art. 162 § 2 k.p.a.

- art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na tym, że sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi ani podaną podstawą prawną nie wykroczył poza granice skargi i nie wyjaśnił okoliczności istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy, czy skarżący w terminie 12 miesięcy od daty przyznania pomocy zrealizował w całości przedsięwzięcie, jeżeli z akt sprawy wynikało, że zarówno jego oświadczenie jak i kontrole Agencji przeprowadzane były w połowie obowiązującego cyklu inwestycyjnego i znajdującego się w aktach agencji, co zostało także przyznane w odpowiedzi na skargę, że już we wrześniu 2006 r. skarżący wykonał dalsze stanowiska udojowe w liczbie przekraczającej ilość stanowisk finansowaną środkami pomocowymi oraz faktu, że zaskarżona decyzja utrzymywała w mocy Decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR wydaną przedwcześnie - przed upływem końcowego terminu realizacji przedsięwzięcia,

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator podniósł, że Sąd orzekający, w sposób dowolny i niezgodny z treścią § 6 ust. 2 i § 9 ust. 3 pkt 1 b rozporządzenia z dnia 18 stycznia 2005 r. uznał, że złożone przez R. K. oświadczenie o realizacji przedsięwzięcia skróciło 12 miesięczny termin na realizację inwestycji. Zdaniem skarżącego § 6 ust. 2 rozporządzenia określa jedynie terminy zakończenia przedsięwzięć, który to termin w przypadku skarżącego wynosił 12 miesięcy, zaś według dyspozycji par. 9 ust. 3 pkt 1 b oświadczenie jest jednym z warunków wypłaty drugiej raty środków pomocowych i nie ma wpływu na ostateczny termin zakończenia przedsięwzięcia określony w § 6 rozporządzenia. Uznanie, że złożone oświadczenie skraca cykl inwestycyjny nie jest oparte na przepisach i stanowi ich nadinterpretację.

Ponadto, zdaniem skarżącego, Sąd I instancji błędnie zastosował § 10 rozporządzenia z 18 stycznia 2005 r. uznając, że przepis ten stanowił podstawę prawną do utrzymania w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR o uchyleniu decyzji przyznającej pomoc. Przepis § 10 rozporządzenia z 18 stycznia 2005r. nie stanowi podstawy do cofnięcia decyzji o przyznaniu pomocy. Jego treść daje możliwość organowi administracji żądania zwrotu wypłaconej pomocy w przypadku niedopełnienia obowiązków wynikających z treści § 9 ust. 3 rozporządzenia, nie ma zatem powiązania z faktem przyznania płatności, a jedynie z jej wypłatą. W decyzji przyznającej R. K. pomoc finansową nie ma zastrzeżenia o dopełnieniu czynności (złożeniu oświadczenia) w określonym terminie, od której zależałoby przyznanie płatności. Zatem § 10 daje organowi administracji określone roszczenie o zapłatę, a nie podstawę do uchylenia decyzji o przyznaniu pomocy.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok naruszył również przepisy art. 133 § 1 p.p.s.a. i niezgodnie z materiałem dowodowym zawartym w aktach sprawy ustalił stan faktyczny odbiegający od rzeczywistości, przede wszystkim przyjął błędnie daty zdarzeń mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Uznał mianowicie, że decyzja o przyznaniu pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstwa rolnego R. K. do wymogów UE została wydana w dniu 6 czerwca 2006 r. W rzeczywistości decyzja nr [...] została wydana w dniu [...] lutego 2006 r. i od tej daty liczony był termin 12 miesięcy na realizację przedsięwzięcia finansowego ze środków pomocowych. Termin zakończenia inwestycji w gospodarstwie skarżącego warunkujący wypłatę drugiej raty upływał [...] lutego 2007 r. Kolejnym błędnym ustaleniem było uznanie, że beneficjent przyznanej pomocy złożył oświadczenie w dniu 13 lipca 2007 r., tj. według Sądu po ostatecznym terminie na zakończenie przedsięwzięcia. W rzeczywistości oświadczenie zostało złożone 13 lipca 2006 r., a zatem w połowie obowiązującego go cyklu inwestycyjnego i na tym etapie inwestycji było zgodne z prawdą, gdyż wykonane już były najważniejsze elementy przedsięwzięcia, a mianowicie wybudowane były urządzenia do przechowywania nawozów naturalnych w całości, stanowisko sanitarne w postaci umywalki z podgrzewaczem wody i 10 z 12 przewidywanych stanowisk udojowych.

Zdaniem skarżącego błędnie przyjęta data złożenia oświadczenia i błędna interpretacja § 6 ust. 2 i 9 ust. 3 pkt 1 b rozporządzenia doprowadziła Sąd I instancji do całkowicie chybionego wniosku, że skarżący zrezygnował z możliwości realizowania zamierzeń w przewidzianym w przepisach okresie 12 miesięcy od dnia przyznania pomocy. Wyciągając taki niesłuszny wniosek Sąd I instancji pominął istotne okoliczności udowodnione w aktach sprawy, że kontrole w gospodarstwie skarżącego przeprowadzone były w połowie cyklu inwestycyjnego, że skarżący w dniu 21 września 2006 r. poinformował Biuro Powiatowe Agencji o wybudowaniu kolejnych stanowisk udojowych w ilości przekraczającej zakres inwestycji realizowanej przy udziale środków pomocowych oraz, że decyzja uchylająca decyzję z [...] lutego 2006 r. o przyznaniu pomocy finansowej została wydana na ponad dwa miesiące przed upływem końcowego terminu na realizację przedsięwzięcia.

Autor skargi kasacyjnej zwrócił uwagę, że Sąd I instancji ustalił, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR o przyznaniu pomocy została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności. Decyzja o przyznaniu pomocy nie zawierała wymogu spełnienia przez skarżącego czynności, której niespełnienie uzasadniałoby jej uchylenie, zawierała jedynie warunek wypłaty drugiej raty przyznanych środków. Nie zaistniały zatem przesłanki, aby w oparciu o art. 162 § 2 k.p.a. wszcząć postępowanie i uchylić decyzję o przyznaniu pomocy. Wobec tego decyzja będąca przedmiotem rozważań Sądu I instancji została wydana z naruszeniem wyżej powołanego przepisu k.p.a.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny /dalej zwany NSA/ rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania sądowego. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy przez NSA, poza nieważnością postępowania, która w sprawie niniejszej nie zachodzi, jest ograniczony do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają podstawy kasacyjne. W ramach tych podstaw należy postawić zarzuty kasacyjne, tj. przywołać konkretne przepisy prawa, które naruszył Sąd I instancji oraz określić sposób naruszenia tych przepisów.

Rozpoznawana skarga została oparta na obydwu ustawowych podstawach, o których stanowi art. 174 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego i naruszeniu prawa procesowego, a w ramach każdej z podstaw sformułowane zostały konkretne zarzuty i powołane przepisy prawa, które zdaniem kasatora zostały naruszone przy rozpoznawaniu sprawy przez Sąd I instancji. Tak sporządzona skarga kasacyjna spełnia wymogi ustawowe.

Skarga kasacyjna jest uzasadniona, choć nie wszystkie zarzuty są trafne.

Na wstępie wskazać należy, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy.

Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art.133 § 1 p.p.s.a. polegającego na błędnym ustaleniu stanu faktycznego, które było spowodowane błędnym ustaleniem daty decyzji o przyznaniu płatności, daty złożenia oświadczenia przez producenta i daty wizytacji (w uzasadnieniu wyroku Sąd pisze o decyzji z dnia 6 czerwca 2006 r. zamiast z dnia [...] lutego 2006 r., oświadczeniu z dnia 13 lipca 2007 r. zamiast 13 lipca 2006 r. i wizytacji z dnia 8 sierpnia 2007 r. zamiast [...] sierpnia 2006 r.). Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. W uzasadnieniu wyroku zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. sąd m.in. przedstawia zwięźle stan sprawy oraz wyjaśnia podstawę prawną rozstrzygnięcia. Powiązanie tych dwóch czynności wymaga dokonania subsumcji, czyli powiązania, stwierdzonego przez Sąd stanu sprawy, z przepisami prawa oraz wyjaśnienia, dlaczego te właśnie przepisy zostały zastosowane. W sprawie niniejszej w części uzasadnienia wyroku dotyczącej przedstawienia stanu sprawy rzeczywiście znajdują się liczne błędy w datach decyzji, oświadczenia producenta i wizytacji dokonanej przez organ. Te błędne daty pozostają w całkowitej sprzeczności z materiałem zawartym w aktach sprawy. Omawiane błędy, które nie powinny się zdarzyć, stanowią jednak jedynie oczywiste omyłki pisarskie, a nie ustalenia sprzeczne z materiałem akt sprawy. Z uzasadnienia wyroku nie wynika bowiem, aby z tymi błędnymi datami Sąd wiązał skutki prawne, które zaważyły na dokonaniu subsumcji i sposobie rozstrzygnięcia. W szczególności daty te nie zaważyły na dokonanej przez Sąd ocenie dochowania terminu realizacji przedsięwzięcia. Tak więc, błędy w datach powołanych w uzasadnieniu wyroku stanowiły co prawda uchybienia procesowe, jednak takie, które nie miały wpływu na wynik sprawy, zatem nie mogły stanowić usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej.

Nie jest także usprawiedliwiony zarzut kasacji naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. polegający na niewyjściu przez Sąd I instancji poza granice skargi i niewyjaśnieniu istotnej dla sprawy okoliczności, czy skarżący zrealizował przedsięwzięcie w terminie 12 miesięcy od daty przyznania pomocy. Dokonując jego oceny przypomnieć należy, że sąd administracyjny, co do zasady nie przeprowadza postępowania dowodowego i nie czyni samodzielnych ustaleń, zatem nie do niego należało ustalenie, czy skarżący zrealizował przedsięwzięcie. Dopuszczone przez art. 134 § 1 p.p.s.a. wyjście poza granice skargi nie polega na tym, że Sąd może ustalić samodzielnie okoliczności, których nie ustalił organ. Sąd może jedynie, niezależnie od treści skargi, stwierdzić, że istotne dla sprawy okoliczności nie zostały wyjaśnione przed organami administracji. W takim stanie rzeczy, uchyla decyzje z powodu naruszenia przepisów postępowania przez organ. Zatem czynienie Sądowi I instancji zarzutu, że nie wyjaśniał samodzielnie okoliczności istotnych dla sprawy nie jest usprawiedliwione. Na marginesie zaś stwierdzić należy, że dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej, tj. sprawy o uchylenie decyzji o przyznaniu płatności, okoliczność dochowania terminu do wykonania przedsięwzięcia w istocie nie miała żadnego znaczenia, co wyjaśnią wywody przedstawione niżej.

Zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego są uzasadnione.

Po dokonaniu zabiegu pogrupowania zarzutów kasacji, na zarzut ten składają się zarzuty zamieszczone przez kasatora częściowo wśród zarzutów materialno-prawnych, a częściowo wśród zarzutów procesowych. Ta, dokonana przez kasatora, kwalifikacja prawidłowo sformułowanych i uzasadnionych zarzutów nie ma znaczenia dla oceny ich zasadności, a to tym bardziej, że postawiony w sprawie niniejszej zarzut naruszenia prawa materialnego zawiera także aspekt procesowy, polegający na błędnej akceptacji przez Sąd zastosowania przez organ art. 162 § 2 kpa w sprawie dotyczącej w istocie zwrotu płatności przyznanej na dostosowanie gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej.

Przechodząc do oceny omawianego zarzutu na wstępie wskazać należy, że jako podstawę użytej formy procesowej, tj. formy uchylenia prawomocnej decyzji o przyznaniu płatności organy wskazały art. 162 § 2 kpa.

Zgodnie z treścią art. 162 § 2 kpa organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, uchyli decyzję, jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona nie dopełniła tych czynności w wyznaczonym terminie. Jak wynika z powyższego, organ administracji publicznej jest obowiązany uchylić decyzję, w której: a) nałożono na stronę obowiązek dopełnienia określonych czynności, b) wyznaczono termin dokonania tych czynności, a strona nie dopełniła ich w wyznaczonym terminie. W piśmiennictwie konstrukcję prawną przyjętą w omawianym przepisie określa się, jako rodzaj zlecenia. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 września 2001 r. (sygn. akt OPS 6/01, ONSA 2002/1/7), wskazano, iż "Dopuszczalność zastosowania art. 162 k.p.a. jest uzależniona od tego, czy w decyzji administracyjnej dokonano indywidualizacji dopełnienia określonych czynności. Brak takiego rozwiązania w decyzji uniemożliwia zastosowanie art. 162 k.p.a., albowiem zlecenie nie może wynikać z przepisów prawa. Wobec tego przepis art. 162 § 2 k.p.a. uzależnia uchylenie decyzji od niewykonania zlecenia zamieszczonego w treści samej decyzji". Zlecenie nie może więc dotyczyć czynności, czy obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa.

Dalej wskazać należy, że materialno-prawną podstawę orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy powoływanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z 18 stycznia 2005 r., wydanego z upoważnienia zawartego w art. 3 ust. 2 ustawy z 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.).

Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia z 18 stycznia 2005r. Kierownik biura powiatowego Agencji wydaje decyzję o przyznaniu płatności na wniosek złożony przez producenta. Jeżeli przedłożona przez producenta dokumentacja jest zgodna z wymogami § 7 ust. 3, a przede wszystkim zawiera należycie sporządzony Plan dostosowania, organ zgodnie z § 7 ust. 5, wydaje decyzję o przyznaniu płatności. Rozporządzenie nie zawiera przepisu, który uprawniałby organ do obwarowania decyzji o przyznaniu płatności jakimikolwiek warunkami.

Z treści § 9 ust. 1 rozporządzenia z 18 stycznia 2005 r. wynika, iż płatność na dostosowanie gospodarstwa rolnego do standardów UE jest wypłacana w dwóch ratach. Zgodnie z § 9 ust. 2 pierwszą ratę płatności wypłaca się w terminie 60 dni od dnia, gdy decyzja, o której mowa w § 7 ust. 1 (o przyznaniu płatności), stała się ostateczna. Stosownie zaś do § 9 ust. 3 pkt 1 drugą ratę płatności wypłaca się, jeżeli producent rolny:

a) zrealizował w terminie przedsięwzięcie określone w planie dostosowania oraz nie później niż w dniu, w którym upłynął termin zakończenia realizacji tego przedsięwzięcia, osiągnął wielkość ekonomiczną gospodarstwa rolnego wynoszącą co najmniej 4 EJW (ESU), w rozumieniu decyzji Komisji (EWG) nr 85/377 z dnia 7 czerwca 1985 r. ustanawiającej wspólnotową typologię gospodarstw rolnych (Dz. Urz. WE L 220 z 17.08.1985, z późn. zm.2),

b) złożył kierownikowi biura powiatowego Agencji, właściwego ze względu na miejsce zamieszkania producenta rolnego, nie później niż w terminie 14 dni od dnia, w którym upłynął termin zakończenia realizacji przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania, na formularzu udostępnionym przez Agencję, oświadczenie o:

- zakończeniu realizacji tego przedsięwzięcia,

- tym, że wielkość ekonomiczna gospodarstwa rolnego wynosi co najmniej 4 EJW (ESU).

Jak wynika z brzmienia powołanych przepisów, po uprawomocnieniu się decyzji o przyznaniu pomocy, wypłata pierwszej raty płatności nie jest obwarowana żadnym warunkiem, zaś wypłata drugiej raty jest uzależniona przede wszystkim od wykonania w terminie przedsięwzięcia, na które udzielono pomocy oraz od złożenia oświadczenia o zakończeniu realizacji.

Rozporządzenie reguluje też konsekwencje nie zrealizowania w terminie przedsięwzięcia. Jak wynika a contrario z treści § 9 ust. 3 druga rata płatności nie podlega wypłacie, gdy producent rolny nie zrealizuje w terminie przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania lub nie złoży oświadczenia, zgodnie zaś z treścią § 10 ust. 1 w takiej sytuacji pierwsza rata płatności podlega zwrotowi.

Wskazane przepisy określają więc skutki niedopełnienia przez stronę czynności, które powinna była wykonać w oznaczonym w decyzji terminie, a to zaś - zgodnie z literaturą przedmiotu - wyłącza stosowanie trybu przewidzianego w art. 162 § 2 kpa, bowiem tryb ten zastrzeżony jest dla sytuacji, w których warunki (zlecenia) ustanowione są decyzją (por. A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II, teza 9 do art. 162).

W rozporządzeniu z dnia 18 stycznia 2005 r. brak uregulowań, które stanowiłyby podstawę prawną do nałożenia w decyzji o przyznaniu płatności jakichkolwiek warunków (zleceń), oraz przepisów, które pozwalałyby na uchylenie decyzji o przyznaniu płatności z powodu niedopełnienia nałożonych w decyzji warunków (zleceń). Mimo to organy orzekające w sprawie prowadziły postępowanie administracyjne w trybie przewidzianym w art. 162 § 2 k.p.a.

W sprawie niniejszej organy administracji i następnie Sąd powiązały możliwość zastosowania art. 162 § 2 kpa z uregulowaniami § 9 i § 10 rozporządzenia z 18 stycznia 2005 r. dotyczącymi niewypłacenia II raty płatności oraz zwrotu I raty uznając, że uchylenie decyzji o przyznaniu płatności oraz obowiązek zwrotu I raty płatności to rozwiązania tożsame. Analiza treści powołanych przepisów wskazuje, że działanie takie było nieuprawnione.

Przechodząc na grunt sprawy niniejszej, mając na względzie prawidłową wykładnię przedstawionych wyżej przepisów § 7 ust. 1, § 9 ust. 3 i 10 ust. 1 rozporządzenia z dnia 18 stycznia 2005 r., wskazać należy, że analiza treści decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] lutego 2006 r. o przyznaniu pomocy R. K. nie wskazuje na to, aby przyznanie płatności obwarowane było jakimikolwiek warunkami, czy zleceniami, których niewypełnienie pozwalałoby na uchylenie decyzji w razie ich niewypełnienia. Wobec treści przepisów prawa i treści omawianej decyzji należy uznać, że z całą pewnością nie mogła to być i nie była decyzja zawierająca warunek albo zlecenie.

Zarówno brak ustanowienia w decyzji warunków dotyczących przyznania płatności, jak też normatywny charakter obowiązków warunkujących wypłatę II raty wykluczają uznanie wykonania tych obowiązków za czynności, o których mowa w art. 162 § 2 k.p.a. W konsekwencji należy przyjąć, iż decyzja o przyznaniu płatności R. K. nie była decyzją o jakiej mowa w art. 162 § 2 kpa, a zatem brak było podstawy prawnej do jej uchylenia z zastosowaniem trybu z art. 162 k.p.a. Czym innym jest bowiem dochodzenie przez rolnika płatności II raty lub dochodzenie przez organ zwrotu płatności I raty, a czym innym uchylenie prawomocnej decyzji o przyznaniu płatności. Jak wskazano wyżej to ostatnie działanie nie miało podstaw w przepisach rozporządzenia z 18 stycznia 2005 r. Z wymienionych powodów należy uznać, że w sprawie bez podstawy prawnej zastosowano tryb uregulowany w przepisie art. 162 § 2 k.p.a.

W tym stanie rzeczy zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd prawa materialnego przez akceptację dokonanej przez organ błędnej wykładni § 9 ust. 3 rozporządzenia z 18 stycznia 2005 r., prowadzącej do błędnego wniosku, że decyzja o przyznaniu płatności została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności.

Zasadny jest też zarzut błędnej wykładni § 10 rozporządzenia z 18 stycznia 2005 r. polegającej na wadliwym uznaniu, że przepis ten stanowi podstawę uchylenia decyzji o przyznaniu płatności na podstawie art. 162 § 2 kpa.

Zasadność zarzutu wydania bez podstawy prawnej decyzji o uchyleniu decyzji o przyznaniu płatności powoduje, że decyzja ta i utrzymująca ją w mocy decyzja organu II instancji dotknięte są wadą nieważności, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Wykazana wyżej zasadność zarzutu naruszenia prawa materialnego jest wystarczającym powodem do uchylenia zaskarżonego wyroku. Jednocześnie, ponieważ nie są trafne zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, nie było potrzeby przekazywania sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania, zaś możliwe było wydanie przez NSA rozstrzygnięcia merytorycznego w trybie art.188 p.p.s.a. i stwierdzenie nieważności skarżonych decyzji administracyjnych.

O kosztach postępowania NSA orzekł na podstawie art. 203 p.1 p.p.s.a. i 205 p.p.s.a. i zasądził od organu zwrot kosztów postępowania sądowego w I i II instancji. Na zasądzoną kwotę 540,00 zł składa się kwota 200,00 zł z tytułu zwrotu prawidłowo pobranego wpisu sądowego, którego wysokość wynika z § 2 p. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 z późn. zmianami), kwota 100,00 zł z tytułu zwrotu wpisu od skargi kasacyjnej - na podstawie § 3 cytowanego rozporządzenia oraz kwota 240,00 zł z tytułu zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego, który sporządził i wniósł skargę kasacyjną, uczestniczył w rozprawie przed NSA a nie reprezentował strony w postępowaniu przed sądem I instancji - na podstawie § 14 ust. 2 p.2 lit.a w związku z § 14 ust. 2 p.1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zmianami).

Z uwagi na fakt, że wpis od skargi kasacyjnej w wysokości 716,00 zł został przez skarżącego nadpłacony, gdyż należny był wpis w wysokości 100 zł, NSA nakazał zwrot kwoty 616,00 zł z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. na rzecz R. K. z tytułu nadpłaconego wpisu.