Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 721/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 26 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.
article: § 12 ust. 2
journal: Dz.U. 1991 nr 72 poz 311
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska, Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.), Sędzia de. WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Po 569/12 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Po 569/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [...] 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2011 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium), po rozpatrzeniu wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Gminy [...] z dnia [...] 1997 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] 1997), stwierdziło nieważność punktu 2 decyzji z [...] 1997 r. i odmówiło stwierdzenia nieważności tej decyzji w pozostałym zakresie.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że decyzją z [...] 1997 r. Zarząd Gminy [...] (dalej Zarząd Gminy) orzekł o rozwiązaniu umowy użytkowania wieczystego ze Spółdzielnią [...] w [...] (dalej Spółdzielnia), gruntu stanowiącego własność Miasta i Gminy [...], położonego w [...] o oznaczeniu geodezyjnym [nr]: [...], o łącznej powierzchni 22.324 m2, zapisanych w Księgach wieczystych nr: [...] (pkt 1 decyzji) oraz orzekł o nieodpłatnym przejęciu nieruchomości (pkt 2 decyzji). Z treści decyzji z [...] 1997 r. wynikało, że aktami notarialnymi z dnia: [...] 1992 r., [...] 1992 r., [...] 1989 r., [...] 1988 r. i [...] 1995 r. przekazano Spółdzielni w użytkowanie wieczyste powołane wyżej działki. Jednak, jak wyjaśnił Zarząd Gminy w decyzji z [...] 1997 r., zgodnie z opracowanym wówczas planem szczegółowym zagospodarowania przestrzennego, przedmiotowe działki leżały na terenie przeznaczonym pod Szkołę Podstawową nr 5, przedszkole i stację transformatorową. Tym samym były zbędne w prawidłowym prowadzeniu działalności statutowej Spółdzielni. Rozwiązanie umowy wieczystego użytkowania nastąpiło nieodpłatnie, na co wyraziło zgodę uchwałą z [...] 1994 r. nr [...]

Zgromadzenie Przedstawicieli Członków Spółdzielni [...] w [...] (dalej uchwała z [...] 1994 r.). Wnioskiem z 8 lutego 2010 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] 1997 r. w całości [k. 16-12, 7-6 akt administracyjnych].

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ([j.t.] Dz. U. [z 1991 r.] nr 30, poz. 127 ze zm., dalej ugg) użytkowanie wieczyste wygasa z upływem okresu ustalonego w umowie albo przez rozwiązanie umowy przed upływem tego okresu. Rejonowy organ rządowej administracji ogólnej w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub zarząd gminy w odniesieniu do gruntów stanowiących własność gminy może wydać decyzję o rozwiązaniu umowy i zarządzić odebranie gruntów stosownie do art. 240 kc (art. 26 ust. 2 ugg). Rozwiązanie umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste i zarządzenie odebrania gruntu może nastąpić również w razie nieutrzymywania w należytym stanie budynków i urządzeń oddanych w użytkowanie wieczyste łącznie z gruntem (ust. 3). Art. 240 kc stanowi, że umowa o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste może ulec rozwiązaniu przed upływem określonego w niej terminu, jeżeli wieczysty użytkownik korzysta z gruntu w sposób oczywiście sprzeczny z jego przeznaczeniem określonym w umowie, w szczególności jeżeli wbrew umowie użytkownik nie wzniósł określonych w niej budynków lub urządzeń. Zdaniem Spółdzielni z powyższego wynika, że organ wydający decyzję o rozwiązaniu umowy użytkowania wieczystego, może to uczynić jedynie w oparciu o przesłanki wskazane w art. 240 kc. Przyczyną uzasadniającą rozwiązanie takiej umowy nie może być natomiast przeznaczenie gruntów będących przedmiotem użytkowania wieczystego, na cele publiczne. W decyzji z [...] 1997 r. doszło tym samym do wywłaszczenia prawa użytkowania wieczystego, na co zezwalał art. 26 ust. 4 ugg. Odnosząc się do kwestii nieodpłatnego przejęcia przedmiotowych nieruchomości Spółdzielnia wskazała, że prawo do odszkodowania powstaje z dniem, w którym decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna. Ewentualne rozporządzanie tym prawem jest możliwe dopiero po jego powstaniu.

Kolegium wskazało, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że decyzja z [...] 1997 r. podlegała stwierdzeniu nieważności jedynie w zakresie punktu 2 decyzji. Jak wyjaśniono, zgodnie z art. 26 ugg w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji zarząd gminy, w odniesieniu do gruntów stanowiących własność gminy, mógł wydać decyzję o rozwiązaniu umowy i zarządzić odebranie gruntów stosownie do art. 240 kc. Zgodnie z art. 240 kc umowa o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste może ulec rozwiązaniu przed upływem określonego w niej terminu, jeżeli wieczysty użytkownik korzysta z gruntu w sposób oczywiście sprzeczny z jego przeznaczeniem określonym w umowie, w szczególności jeżeli wbrew umowie użytkownik nie wzniósł określonych w niej budynków lub urządzeń. Tym samym w dniu wydania decyzji z [...] 1997 r. istniała podstawa prawna do wydania decyzji o rozwiązaniu umowy użytkowania wieczystego gruntów. Jedynie w podstawie prawnej organ wadliwie podał, że podstawą wydania decyzji z [...] 1997 r. był ust. 1 art. 26 ugg. Błędne wskazanie podstawy prawnej nie stanowiło jednak rażącego naruszenia prawa, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności całej decyzji.

Kolegium nie podzieliło stanowiska Spółdzielni, co do charakteru decyzji z [...] 1997 r. i możliwości jej zakwalifikowania jako decyzji wywłaszczeniowej. Jak wyjaśniono procedura wydawania decyzji wywłaszczeniowych miała całkowicie innych charakter. W szczególności zgodnie z art. 46 ust. 3 ugg wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego należało poprzedzić przeprowadzeniem rokowań z właścicielem nieruchomości o jej nabycie w drodze umowy, a o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, nadaniu nieruchomości zamiennej oraz o zwrocie nieruchomości orzekał rejonowy organ rządowej administracji ogólnej po przeprowadzeniu rozprawy. W niniejszej sprawie Zarząd Gminy nie działał w celu wywłaszczenia przedmiotowych gruntów i nie przeprowadził żadnego postępowania, które uzasadniałoby przyjęcie tezy, że doszło do wywłaszczenia.

Kolegium zwróciło uwagę na uchwałę z [...] 1994 r. nr [...] Zgromadzenia Przedstawicieli Członków Spółdzielni Mieszkaniowej która wskazała na zamiar nieodpłatnego wyzbycia się gruntów objętych kwestionowaną przez wnioskodawcę decyzją, nie tylko w związku z brakiem zamiaru przeznaczania tych gruntów na cele związane z budownictwem mieszkaniowym, ale również z brakiem możliwości realizacji funkcji mieszkaniowych na tych gruntach. Konsekwencją powyższego stanu rzeczy było wydanie decyzji o rozwiązaniu umowy użytkowania wieczystego z [...] 1997 r., która to decyzja była w pełni aprobowana i niekwestionowana przez Spółdzielnię. Spółdzielnia przed wydaniem decyzji wskazywała, że nie tylko z przedmiotowego gruntu nie korzysta w sposób wskazany w umowie, ale również w powyższy sposób korzystać nie zamierza (pismo Spółdzielni z: 19 czerwca 1995 r. i 15 lutego 1994 r.; uchwała z [...] 1994 r.).

W związku z powyższym Kolegium uznało, mając na uwadze art. 26 ust. 2 ugg, że nie można było stwierdzić, by decyzja z [...] 1997 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Podobnie za nietrafne uznano zarzuty dotyczące wadliwego uzasadnienia tej decyzji.

W ocenie Kolegium wniosek Spółdzielni był uzasadniony w zakresie stwierdzenia nieważności punktu 2 decyzji z [...] 1997 r., gdyż rozstrzygniecie w tym zakresie wydano bez podstawy prawnej. Art. 26 ugg nie przewidywał dokonywania rozliczeń z tytułu jednostronnego rozwiązania umowy użytkowania wieczystego w ramach decyzji przewidzianej w ust. 2 art. 26 ugg. Stąd następstwem wydania takiej decyzji było powstanie po stronie użytkownika wieczystego roszczenia o wynagrodzenie za budynki i urządzenia istniejące w dniu zwrotu użytkowanego terenu (art. 242 kc), jak również o zwrot pierwszej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu, o czym stanowi § 27 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczególnych zasad i trybu oddania w użytkowanie wieczyste gruntów i sprzedaży nieruchomości państwowych... [Dz. U. z 1989 r. nr 14, poz. 75, dalej rozporządzenie z 16 września 1985 r.]. Żaden przepis ustawy gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie dał upoważnienia organom administracyjnym do rozstrzygnięcia kwestii rozliczeniowowo–odszkodowawczych, powstających po rozwiązaniu umowy dotyczącej użytkowania wieczystego w drodze postępowania administracyjnego.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją [...] 2011 r. złożyła Gmina [...] (dalej Gmina bądź skarżąca), nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji w punkcie orzekającym o nieodpłatnym przejęciu nieruchomości. Zdaniem skarżącej, Kolegium rozpoznając przedmiotową sprawę było związane treścią uchwały Spółdzielni z [...] 1994 r., która stanowiła oświadczenie woli o rozwiązaniu umowy użytkowania wieczystego bez odszkodowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2012 r.), utrzymało w mocy swą własną decyzję z [...] 2011 r. podtrzymując w całości argumentację zawartą w powyższej decyzji.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Gmina [...], która zakwestionowała stwierdzenie nieważności pkt. 2 rozstrzygnięcia, zawartego w decyzji z [...] 1997 r. i w tym zakresie wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 26 ust. 1 ugg, polegające na wadliwym przyjęciu, że w sprawie doszło do rozwiązania umowy użytkowania [wieczystego] w trybie art. 26 ust. 2 ugg; naruszenie art. 26 ust. 2 ugg polegające na uznaniu, że brak było podstawy prawnej do stwierdzenia przez Zarząd Gminy [...] nieodpłatnego przejęcia nieruchomości w decyzji z [...] 1997 r.; naruszenie zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7 i 77 kpa przez wadliwą ocenę uchwały Zgromadzenia Przedstawicieli Członków Spółdzielni Mieszkaniowej z [...] 1994 r.

W ocenie skarżącej, w przedmiotowej sprawie nie doszło do rozwiązania umowy użytkowania wieczystego w oparciu o art. 26 ust. 2 ugg, gdyż z analizy zachowań i wyrażonych przez to zachowanie oświadczeń Gminy i Spółdzielni wynika, że strony były zgodne co do rozwiązania umowy użytkowania wieczystego i nieodpłatnego przejęcia przez Gminę gruntów, rozwiązanie nastąpiło więc na mocy ustępu 1 art. 26 ugg. Zdaniem skarżącej zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie jest uchwała Zgromadzenia Przedstawicieli Członków Spółdzielni Mieszkaniowej z [...] 1994 r. Wynika z niej, że Spółdzielnia sama wyraziła zgodę na nieodpłatne rozwiązanie umów. Przyjmując, że decyzja z [...] 1997 r. stanowiła wyraz akceptacji nieodpłatnego przejęcia zgodnie z wolą Spółdzielni, należało dojść do wniosku, że w sprawie rozwiązano umowy użytkowania na mocy art. 26 ust. 1. Decyzja z [...] 1997 r. nie może być uznana za nieważną w pkt 2 rozstrzygnięcia.

Na wypadek uznania, że decyzja Zarządu Gminy została wydana na podstawie art. 26 ust. 2 ugg, skarżąca zarzuciła naruszenie tej normy jak i art. 240, i 242 kc przez ich błędną wykładnię. W ocenie skarżącej organ administracji był władny zawrzeć w decyzji z [...] 1997 r. oświadczenie o nieodpłatnym przejęciu użytkowania wieczystego. Takie uprawnienie wynika z treści norm art. 240, 242 kc. Skoro art. 242 kc przewidywał w czasie wydawania decyzji przez Zarząd Gminy uprawnienie dla wieczystego użytkownika do domagania się wynagrodzenia za wzniesione przez niego lub nabyte na własność budynki i inne urządzenia, istniejące w dniu zwrotu użytkowanego gruntu, to złożone przez Przedstawicieli Członków Spółdzielni Mieszkaniowej oświadczenie, że rozwiązanie umowy ma nastąpić nieodpłatnie uprawniało Zarząd do wyrażenia woli obu stron umowy w decyzji.

Decyzja stanowiła odzwierciedlenie zarówno oświadczenia przedstawicieli członków Spółdzielni jak tożsamej woli drugiej strony umowy na nieodpłatne przejęcie nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podtrzymało swe stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Pismem procesowym z 12 listopada 2012 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa w [...] wniosła o oddalenie skargi argumentując, że nie sposób przyjąć, by Spółdzielnia wyraziła zgodę na rozwiązanie umowy na skutek dobrowolnego porozumienia stron. Podejmowane przez nią działania były jedynie akceptacją stanowiska Gminy, że jest ona uprawniona do jednostronnego rozwiązania umowy. Jak podkreślono, z treści uchwały z [...] 1994 r. wynika jedynie, że Spółdzielnia wyraziła zgodę na nieodpłatne rozwiązanie umowy, a wypowiedzenie umowy użytkowania wieczystego miało formę władczego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. W piśmie powtórzono stanowisko Kolegium, że zrzeczenie się wynagrodzenia mogło mieć miejsce dopiero po wypowiedzeniu umowy, a obowiązujące przepisy nie dawały podstawy do rozstrzygania decyzją administracyjną spraw rozliczeniowo–odszkodowawczych.

Podczas trwania rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu 30 listopada 2012 r. Gmina [...] (dalej skarżąca) podtrzymała zarzuty zawarte w skardze, za wyjątkiem zarzutu naruszenia art. 7 i 77 kpa, gdyż zdaniem skarżącej organ jednoznacznie ustalił, że uczestniczka postępowania zrzekła się ekspektatywy odszkodowania za przedmiotową nieruchomość [k. 37 akt II SA/Po 569/12].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę wskazał, że zgodnie z art. 26 ust. 1 ugg użytkowanie wieczyste wygasa z upływem okresu ustalonego w umowie albo przez rozwiązanie umowy przed upływem tego okresu. W myśl ust. 2 powyższego artykułu, rejonowy organ rządowej administracji ogólnej w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub zarząd gminy w odniesieniu do gruntów stanowiących własność gminy, mógł wydać decyzję o rozwiązaniu umowy i zarządzić odebranie gruntów stosownie do art. 240 kc. Rozwiązanie umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste i zarządzenie odebrania gruntu mogło nastąpić również w razie nieutrzymywania w należytym stanie budynków i urządzeń oddanych w użytkowanie wieczyste łącznie z gruntem (art. 26 ust. 3 ugg). Ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości przewidywała więc możliwość rozwiązania umowy w drodze porozumienia stron (art. 26 ust. 1 ugg), jednostronnego jej rozwiązania w drodze decyzji właściwego organu, z jednoczesnym zarządzeniem odebrania gruntu (art. 26 ust. 2 i 3 ugg).

W ocenie Sądu I instancji nie ulega wątpliwości, że rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego nastąpiło na podstawie art. 26 ust. 2 ugg. Wydana decyzja, wbrew powołanej podstawie prawnej, była w istocie jednostronnym oświadczeniem woli organu administracji publicznej, rozwiązującym umowę użytkowania wieczystego. Jego charakter nie może budzić wątpliwości. Spełnia wszystkie konieczne wymogi władczego rozstrzygnięcia, o których stanowi art. 107 § 1 kpa. Wskazuje organ (Zarząd Gminy), który ją wydał, adresata, datę, zawiera rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o możliwości wniesienia odwołania, została podpisana przez uprawnioną osobę.

Nie sposób przyjąć, że stanowi oświadczenie jednej ze stron, skutkujące zawarciem umowy rozwiązującej użytkowanie wieczyste, o której mowa w art. 26 ust. 1. Oceny nie zmienia okoliczność, że Spółdzielnia sama wyraziła wolę rozwiązania umowy użytkowania wieczystego, podejmując uchwałę w tym względzie jeszcze przed wydaniem decyzji z 1997 r.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu, za odpowiadające prawu uznać należy przyjęcie przez Kolegium nieważności decyzji z [...] 1997 r. w zakresie pkt. 2 rozstrzygnięcia, mocą którego orzeczono o nieodpłatnym przejęciu nieruchomości.

Przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wskazywały, że organ administracji publicznej w określonych w przypadkach może decyzją administracyjną dokonać rozwiązania umowy cywilnoprawnej ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego. Następstwem tego działania było powstanie, m.in. po stronie wieczystego użytkownika, roszczenia o wynagrodzenie za budynki i urządzenia istniejące w dniu zwrotu użytkowanego terenu (art. 242 kc obowiązujący do dnia 1 stycznia 1998 r.), jak również roszczenia o zwrot pierwszej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu, o czym stanowił § 27 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w użytkowanie wieczyste gruntów i sprzedaży nieruchomości państwowych (Dz. U. z 1989 r. nr 14, poz. 75). Żaden przepis ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. ani cytowanego rozporządzenia nie dawał jednak upoważnienia organom administracyjnym do rozstrzygania kwestii rozliczeniowo-odszkodowawczych, mających miejsce po rozwiązaniu umowy użytkowania wieczystego w drodze postępowania administracyjnego, kończonego decyzją w rozumieniu przepisów kpa. Pogląd powyższy był już reprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok NSA z 18.3.1992 r., I SA 23/12, Lex 688549). Oznacza to, że w dacie wydania decyzji z [...] 1997 r., dotyczącej rozwiązania umowy użytkowania wieczystego, brak było umocowania prawnego do zawarcia w niej rozstrzygnięcia dotyczącego rozliczeń za użytkowanie wieczyste. I to nawet w sytuacji gdy obydwie strony porozumiały się w tym względzie przed wydaniem decyzji w trybie art. 26 ust. 2.

Brak porozumienia w powyższej kwestii między użytkownikiem wieczystym, a właścicielem gruntu uzasadniałby wniesienie powództwa do sądu powszechnego.

Sąd I instancji podkreślił, że skoro przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości nie przewidywały możliwości rozstrzygania o wzajemnych rozliczeniach z tytułu użytkowania wieczystego w ramach postępowania administracyjnego, zarówno organy administracji publicznej, jak i Sąd, nie były władne do oceny znaczenia prawnego w tym względzie treści pism i uchwał Spółdzielni.

Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wywiodła Gmina [...] reprezentowany przez adw. M. M., zarzucając:

- rażące naruszenie prawa materialnego tj. art. 26 ust. 1 ugg przez jego niezastosowanie i przyjęcie, że rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego nastąpiło w oparciu o art. 26 ust. 2 ugg, a w związku z tym, Zarząd Gminy nie posiadał kompetencji do jednostronnego dokonywania rozliczeń w wydanej decyzji, podczas gdy użytkowanie wieczyste zostało rozwiązane w wyniku zgodnej woli stron, a decyzja miała tę wolę jedynie odzwierciedlać;

- na wypadek uznania, że decyzja z [...] 1997 r. została wydana na podstawie art. 26 ust. 2 ugg, zarzucił naruszenie tego artykułu w zw. z art. 240 i 242 kc przez błędną wykładnię i wadliwe przyjęcie, że nie było podstawy do orzekania przez Zarząd Gminy o nieodpłatnym przejęciu nieruchomości objętych decyzją, w sytuacji, gdy przepisy te stanowią wystarczającą podstawę do orzekania w tym przedmiocie, przy założeniu, że orzeczenie to odzwierciedla poczynione przez strony ustalenia.

Wskazując na powyższe naruszenia Gmina wniosła o :

- uchylenie zaskarżonego wyroku;

- uchylenie w całości decyzji z [...] 2012 r. i poprzedzającej ją decyzji z [...] 2011 r.;

- zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych;

ewentualnie o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania;

- zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej.

Spółdzielnia [...] w [...], w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2012, poz. 270, zm. 1101 i 1529, z 2014, poz. 543, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie postaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 i 176 ppsa). Wskazanie naruszonych przepisów winno nastąpić przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Zgodnie z art. 176 ppsa, skarżący kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu I instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które konkretnie przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną nie może precyzować zarzutów ani ich konkretyzować, nie może też domniemywać, który przepis prawa skarżący miał na uwadze podnosząc określony zarzut (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 21.2.2007 r., II GSK 293/06, Lex nr 326269; 25.5.2010 r., I GSK 1155/09, Lex nr 585927).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zarzut naruszenia art. 26 ust. 1 ugg przez jego niezastosowanie, okazał się nieusprawiedliwiony. Ustawodawca w ustępie 1 art. 26 ugg wprowadził dwie przesłanki wygaśnięcia użytkowania wieczystego: upływ terminu ustalonego w umowie (ust. 1 in medio; co w świetle niekwestionowanych, prawidłowych ustaleń stanu faktycznego bezspornie nie miało miejsca) i przez rozwiązanie umowy przed upływem tego okresu (ust. 1 in fine). Użytkowanie wieczyste nie wygasło z upływem terminu ustalonego w umowie. Nie doszło również do jednostronnego "wygaszenia" prawa użytkowania wieczystego gruntu opisanego w punkcie 1 decyzji z [...] 1997 r. na skutej jednostronnego zrzeczenia się przez Spółdzielnię swego prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu, wobec niemożności stosowania art. 246 § 1 kc do użytkowania wieczystego (E. Drozd w: E. Drozd, Z. Truszkiewicz, Gospodarka gruntami i wywłaszczanie nieruchomości. Komentarz, Zakamycze 1995, s. 140, uw. 1). Za prawidłowością wykładni zastosowanej przez organ nadzoru w kontrolowanej sprawie przemawia również to, że wnioski Spółdzielni Mieszkaniowej, utrwalone w notatce służbowej z 26 sierpnia 1992 r., zwarte w pismach z 15 lutego 1994 r. i 19 czerwca 1995 r., i oświadczenie woli, zawarte w uchwale z [...] 1994 r., nie zostały dokonane w formie aktu notarialnego. Autor skargi kasacyjnej w punkcie II uzasadnienia skargi kasacyjnej błędnie podnosi, że "w sposób nieulegający wątpliwości zawarto więc umowę, która poprzedzała wydanie przez Zarząd Gminy decyzji. Decyzja ta była więc tylko potwierdzeniem zaistniałego stanu, nie kreowała zaś żadnych sytuacji prawnych". W tej części skarga kasacyjna jest wewnętrznie sprzeczna – "decyzja Zarządu Gminy" nie "stanowiła li tylko akceptację wyrażonej oferty" (s. 3 akapit 4 skargi kasacyjnej), bowiem zmiana umowy o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste przez oznaczenie na nowo przedmiotu użytkowania wieczystego (in casu np. przez objęcie umową o zmianie wcześniejszych umów o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste tylko części działek gruntu), wymagało dla ważności umowy formy aktu notarialnego, co w kontrolowanej sprawie nie miało miejsca (E. Drozd – op. cit. s. 146, uw. 8; G. Bieniek, Z. Marmaj, Ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczanie nieruchomości. Komentarz, ZCO 1995, s. 113, uw. 12).

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 26 ust. 2 ugg w zw. z art. 240 i 242 kc przez błędną ich wykładnię, w zakresie istotnym dla kontroli wyroku orzekającego o zgodności z prawem decyzji zapadłej w postępowaniu nieważnościowym. Trafnie Sąd I instancji przyjął, że Zarząd Gminy [...] omyłkowo wskazał jako podstawę wydania decyzji z [...] 1997 r. ustęp 1 art. 26 ugg. W rzeczywistości kontrolowana w trybie nieważnościowym decyzja z [...] 1997 r. oparta była na podstawie art. 26 ust. 2 ugg.

Kontrola petitum skargi kasacyjnej, jak i jej uzasadnienia, prowadzi do wniosku, że autor skargi kasacyjnej, z naruszeniem art. 176 ppsa, nie stawia zaskarżonemu wyrokowi zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa, choć wyrok kontrolował decyzje Kolegium, podjęte w postępowaniu nieważnościowym. W doktrynie i orzecznictwie trafnie wskazuje się, że przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ograniczony, bowiem organ w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W związku z tym w swej decyzji rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2014, s. 651-652, nb 13 i akceptowane przez Komentatora orzecznictwo NSA i SN). Sąd I instancji nie stanął na stanowisku, że decyzja z [...] 1997 r. nie narusza prawa, ale trafnie aprobował pogląd organu nadzoru, że w zakresie punktu 1 (pierwszego), nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa). Za rażące naruszenie prawa nie można było bowiem przyjąć błędnego powołania w komparycji decyzji z [...] 1997 r. "art. 26 ust. 1" ugg, gdy podstawą orzekania Zarządu Gminy był art. 26 ust. 2 ugg. Trafnie Wojewódzki Sąd aprobował pogląd Kolegium, że za stwierdzeniem nieważności decyzji (w punkcie 1) nie przemawiała ocena skutków społeczno-gospodarczych naruszenia prawa, bowiem niedoszło do niemożności ich pogodzenia z wymogami praworządności (J. Borkowski – op. cit. s. 666, nb 35). Z faktu, że wnioskująca o stwierdzenie nieważności Spółdzielnia nie wniosła od wyroku II SA/Po 569/12 skargi kasacyjnej (nawet w części dotyczącej oddalenia skargi zakresie utrzymania w mocy decyzją z [...] 2012 r. decyzji z [...] 2011 r. w punkcie 2 (drugim) i wniesienie w odpowiedzi Spółdzielni z 4 marca 2013 r. na skargę kasacyjną - o oddalenie skargi kasacyjnej (k. 102-108 akt II SA/Po 569/12), wnosić należy, że taka ocena zawarta w zaskarżonym wyroku, w ocenie Spółdzielni wnioskującej o stwierdzenie nieważności, uzyskała jej aprobatę.

Błędnie skarżąca kasacyjnie podnosi, że "punkt 2 decyzji Zarządu Gminy [...] z [...] 1997 r. posiadał dostateczną podstawę prawną, a stwierdzenie jego nieważności zostało dokonane z naruszeniem prawa" (s. 4 akapit przedostatni skargi kasacyjnej). Charakterystyczne, że skarżąca kasacyjnie nie wskazuje żadnego przepisu, który mógłby stanowić podstawę dla decyzji administracyjnej, rozstrzygającej kwestie rozliczeniowo-odszkodowawcze.

Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, zgodnie z którym przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w wieczyste użytkowanie gruntów i sprzedaży nieruchomości państwowych (j.t. Dz. U. z 1989 r. nr 14, poz. 75, dalej rozporządzenie z 16 września 1985 r.) nie dawały upoważnienia organom administracji do rozstrzygania kwestii rozliczeniowo-odszkodowawczych, powstających po rozwiązaniu umowy wieczystego użytkowania, w drodze decyzji administracyjnej (wyrok NSA z 18.3.1992 r., I SA 23/92, Wokanda 1993/3/17, aprobowany przez G. Bieńka, Z. Marmaja – op. cit. s. 111-112, uw. 6).

W zakresie normatywnym istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, pogląd ów pozostaje aktualny, mimo że w dacie wydania decyzji z [...] 1997 r. rozporządzenie z 16 września 1985 r. już nie obowiązywało. W to miejsce obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczanie nieruchomości (Dz. U. nr 72, poz. 311 ze zm., rozporządzenie z 16 lipca 1991 r.), który w § 12 ust. 2 (w sposób zbliżony do rozwiązania przyjętego w § 27 rozporządzenia z 16 września 1985 r.) określał jedynie prawo do zwrotu zwaloryzowanej pierwszej opłaty rocznej oraz należności, o których mowa w art. 242 kc, a także do zwrotu opłat rocznych za niewykorzystany okres użytkowania wieczystego, jeżeli opłaty takie zostały wniesione zgodnie z obowiązującymi przepisami. Rozporządzenie z 16 lipca 1991 r. uległo uchyleniu z dniem 1 stycznia 1998 r. (art. 241 pkt 1 ugn w brzmieniu pierwotnym).

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.