Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 3297/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 1, art. 139 § 1 pkt 2,
journal: Dz.U. 2017 poz 1201
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
article: art. 24 ust. 5b,
journal: Dz.U. 2017 poz 1778
law: Ustawa  z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del WSA Marek Krawczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Go 255/18 w sprawie ze skargi J. A. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze z dnia 2 lutego 2018 r., nr 0801-IEE.711.193.2017.2 w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 18 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Go 255/18, w sprawie ze skargi J.A. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze z dnia 2 lutego 2018 r., nr 0801-IEE.711.193.2017.2 w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w pkt. I uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Gorzowie Wlkp. z dnia 10 października 2017 r., nr 110071ZD-POZ17/00002, w pkt. II. zasądził od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze na rzecz skarżącego J. A. kwotę 597 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Gorzowie Wlkp. wszczął postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułów wykonawczych z dnia 5 czerwca 2017 r., o numerach: (...),(...)i (...), zmierzających do zaspokojenia z majątku J. A. należności z tytułu, składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, wynikających z deklaracji składanych przez płatnika za miesiące styczeń i luty 2007 r.

W toku postępowania, organ egzekucyjny skierował do § (...) Spółki z o.o. w G.. zawiadomienia z dnia 6 czerwca 2017 r. o numerach: (...),(...)i (...)o zajęciu wynagrodzenia za pracę zobowiązanego J. A.. Powyższe dokumenty doręczono dłużnikowi zajętej wierzytelności w dniu 9 czerwca 2017 r. Natomiast odpisy ww. zawiadomień o zajęciu egzekucyjnym wraz z odpisami tytułów wykonawczych z dnia 5 czerwca 2017 r. o numerach: (...),(...),(...), doręczono zobowiązanemu J. A. w dniu 12 czerwca 2017 r.

W dniu 19 czerwca 2017 r. J. A. reprezentowany przez pełnomocnika wniósł zarzuty w sprawie postępowania egzekucyjnego, prowadzonego w oparciu o ww. tytuły wykonawcze, powołując się na przedawnienie dochodzonych zaległości. Wystąpił jednocześnie o zawieszenie postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia zarzutu oraz o umorzenie postępowania egzekucyjnego i uchylenie dokonanego zajęcia wynagrodzenia za pracę.

Postanowieniem z dnia 22 czerwca 2017 r., Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Gorzowie Wlkp. (będący jednocześnie wierzycielem egzekwowanych należności), orzekł o odmowie uwzględnienia zgłoszonych zarzutów. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ egzekucyjny wskazał, że nie doszło do przedawnienia egzekwowanych zobowiązań, ponieważ w następstwie doręczenia zobowiązanemu J. A. upomnień nastąpiło zawieszenie biegu terminu przedawnienia.

Po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego na ww. postanowienie, organ odwoławczy postanowieniem z dnia 11 września 2017 r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji rozpatrując zgłoszony przez zobowiązanego J. A.zarzut przedawnienia, nie przedstawił koniecznej analizy stanu faktycznego, pozwalającej ocenić poprawność stanowiska organu, że wobec faktu doręczenia zobowiązanemu upomnień w dniu 12 kwietnia 2007 r., bieg terminu przedawnienia został zawieszony do zakończenia postępowania egzekucyjnego. Jednocześnie organ odwoławczy zalecił, by przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji przedstawił opis stanu faktycznego sprawy, w tym w szczególności, dotyczący okresu pomiędzy doręczeniem upomnieli w dniu 12 kwietnia 2007 r., a wystawieniem tytułów wykonawczych w dniu 5 czerwca 2017 r. Wyjaśnienia wymagało bowiem, czy są to pierwsze tytuły wykonawcze w tej sprawie, czy wcześniej było prowadzone postępowanie egzekucyjne.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, postanowieniem z dnia 10 października 2017 r., Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Gorzowie Wlkp. nie uwzględnił zgłoszonego zarzutu w sprawie postępowania egzekucyjnego, prowadzonego na podstawie ww. tytułów wykonawczych. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że terminy wymagalności należności objętych ww. tytułami wykonawczymi przypadały odpowiednio na dzień 15 lutego 2007 r. oraz 15 marca 2007 r. W chwili wymagalności wskazanych wyżej należności przepis art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1778 – dalej jako u.s.u.s.) stanowił, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-5d. Oznaczało to, że obowiązki zakreślone w powołanych wyżej tytułach wykonawczych uległyby przedawnieniu odpowiednio w dniach 15 lutego 2017 r. i 15 marca 2017 r. Organ I instancji dodał, że w dniu 1 stycznia 2012 r. wszedł w życie przepis art. 11 pkt 1a ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców, w związku z czym z dniem 1 stycznia 2012 r. przepis art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych otrzymał brzmienie: "Należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6".

W ocenie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Gorzowie Wlkp., w przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie ma natomiast fakt doręczenia zobowiązanemu J. A. upomnień, który skutkował zawieszeniem biegu terminu przedawnienia, a z uwagi na zawieszenie biegu terminu przedawnienia ww. należności, obowiązująca od dnia 1 stycznia 2012 r. treść przepisu art. 24 ust. 4 u.s.u.s. nie spowodowała zaistnienia dwóch wersji oceny terminu przedawnienia.

Zażalenie na postanowienie z dnia 10 października 2017 r. wniósł J. A..

Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia 2 lutego 2018 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze utrzymał w mocy ww. postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Gorzowie Wlkp.

W uzasadnieniu organ II instancji powołał się na zapisy art. 27 § 1 pkt 9, art. 34 i art. 35 u.p.e.a. i zauważył, że w przedmiotowej sprawie spór dotyczy ustalenia, czy uległy przedawnieniu należności składkowe za miesiące styczeń i luty 2007 r. Wyjaśnił, że zasady przedawnienia należności z tytułu składek wynikają z uregulowań art. 24 ust. 4 u.s.u.s. i koniecznym było ustalenie wpływu zmian stanu prawnego jakie nastąpiły po 1 stycznia 2003 r. na bieg terminu przedawnienia należności z tytułu składek. W dacie bowiem powstania zobowiązań J. A. wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Gorzowie Wlkp. z tytułu składek za miesiące styczeń i luty 2007 r. obowiązywała ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2002 r. Nr 241, poz. 2074). Przepis art. 24 ust. 4 u.s.u.s., obowiązujący od 1 styczna 2003 r. stanowił, iż należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-5d. Organ odwoławczy podkreślił, że nowela u.s.u.s., dokonana ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r., wprowadziła instytucję zawieszenia biegu terminu przedawnienia. W myśl art. 24 ust. 5b u.s.u.s., bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Natomiast ustawą z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. z 2011 r. Nr 232, poz. 1378), w art. 11, znowelizowano przepis art. 24 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, poprzez wskazanie, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6. Zawarty w art. 27 ust. 1 cytowanej ustawy przepis przejściowy wskazuje, że do przedawnienia należności z tytułu składek, którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym nową ustawy, z tym, że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. Przy czym ust. 2 art. 27 stanowi, że jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że zez zmian pozostał natomiast przepis art. 24 ust. 5b u.s.u.s. (w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 kwietnia 2004 r.), który stanowi, że bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że wierzyciel skierował do zobowiązanego J. A. upomnienia z dnia 22 marca 2007 r. o numerach: (...),(...)i (...). Przesyłkę poleconą, zawierającą powyższe dokumenty nadano w placówce Poczty Polskiej S.A. w dniu 23 marca 2007 r. Z zapisów znajdujących się na zwrotnym potwierdzeniu odbioru wynikało, że po dwukrotnym awizowaniu przedmiotowej przesyłki, tj. w dniach 27 marca 2007 r. i 4 kwietnia 2007 r., doręczyciel, stwierdzając upływ 14-dniowego okresu przechowywania tej przesyłki, odesłał ją w dniu 12 kwietnia 2007 r. do nadawcy, który odbiór korespondencji potwierdził w dniu 16 kwietnia 2007 r.

Zdaniem organu II instancji według stanu prawnego obowiązującego do dnia 31 grudnia 2011 r., znajdującego zastosowanie do zobowiązań J. A. z tytułu składek za miesiące styczeń i luty 2007 r., upływ 10-letniego biegu terminu przedawnienia w odniesieniu do najwcześniejszych składek, które stały się wymagalne, odpowiednio w dniu 16 lutego 2007 r. oraz w dniu 16 marca 2007 r., nastąpiłby dopiero odpowiednio w dniach 16 lutego 2017 r. oraz 16 marca 2017 r. Jednakże z uwagi na to, że ustawą z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców w art. 11, znowelizowano przepis art. 24 u.s.u.s., poprzez wskazanie, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, przedawnienie zobowiązań składkowych zobowiązanego J. A. za miesiące styczeń i luty 2007 r., nastąpiłoby z dniem 1 stycznia 2017 r. Poprzez czynności zmierzające do ściągnięcia należności, za jakie uznać trzeba doręczenie J. A. ww. upomnień, zawierających wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, zdaniem organu odwoławczego bieg terminu przedawnienia został zawieszony i stan ten trwa do zakończenia postępowania egzekucyjnego, zgodnie art. 24 ust. 5b u.s.u.s. W tej sytuacji nie było podstaw do stwierdzenia, że nastąpiło przedawnienie składek za ww. miesiące i podnoszona przez J. A. argumentacja nie mogła stanowić podstawy do uwzględnienia zgłoszonego zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej.

Uchylając powyższe postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Gorzowie Wlkp. z dnia 10 października 2017 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 5b u.s.u.s.

Sąd zauważył, że do należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, których bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 roku stosuje się nowe przepisy, z tym, że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 roku. Jednak zgodnie z ust. 2 art. 27 powołanej ustawy, jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed 1 stycznia 2012 roku nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienia następuje z upływem tego wcześniejszego terminu. Bez zmian pozostał natomiast art. 24 ust. 5b u.s.u.s. (w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2004 roku), który stanowi, że bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia egzekucji.

WSA podkreślił, iż należności objęte tytułami wykonawczymi wystawionymi przeciwko stronie skarżącej - składki na ubezpieczenie społeczne za styczeń i luty 2007 roku, stały się wymagalne odpowiednio z dniem 15 lutego 2007 r. i 15 marca 2007 roku, a ulegały przedawnieniu z dniem 15 lutego 2017 r. i z dniem 15 marca 2017 r. Bezspornym jest w niniejszej sprawie, że tytuły wykonawcze obejmujące nieuiszczone należności przez stronę zostały wystawione 5 czerwca 2017 r., a dnia 9 czerwca 2017 r. dokonano zajęcia wynagrodzenia dłużnika. Spornym jest czy upomnienie jakie winien doręczyć wierzyciel dłużnikowi na podstawie art. 15 u.p.e.a. zawiesza bieg terminu przedawnienia, czyli jest czynnością zmierzającą do wyegzekwowania należności, o której mowa w art. 24 ust. 5 u.s.u.s. skutkującą zawieszenie biegu terminu przedawnienia.

W ocenie Sądu I instancji, wystosowane do zobowiązanego upomnienie nie może być uznane za pierwszą czynność egzekucyjną zmierzającą do wyegzekwowania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, o której dłużnik został zawiadomiony, a o której to czynności mowa w art. 24 ust. 5b u.s.u.s. zawieszającej bieg terminu przedawnienia. Jest to czynność poprzedzająca czynność, o której mowa w powołanym artykule. Upomnienie odnosi się wyłącznie do relacji między wierzycielem i zobowiązanym, a nie czynnością organu egzekucyjnego skierowaną do strony postępowania egzekucyjnego.

Wobec powyższego, zdaniem WSA, upomnienie, o którym mowa w art. 15 u.p.e.a. nie jest czynnością, o której mowa w art. 24 ust. 5b u.s.u.s., a tym samym nie zawiesza biegu terminu przedawnienia.

Sąd I instancji wskazał, że ponownie rozpatrując zarzuty zgłoszone przez zobowiązanego, organy winny uwzględnić powyższe rozważania i wynikające z nich wnioski co do prawnego charakteru, skutków jakie wywołuje upomnienie, o którym mowa w art. 15 u.s.u.s. Przez pierwszą czynność zmierzającą do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której mowa w art. 24 ust. 5b u.s.u.s. należy rozumieć czynność zmierzającą bezpośrednio związaną z postępowaniem egzekucyjnym jaką może być np. wystawienie tytułów wykonawczych, zajęcie wynagrodzenia, czyli czynności sensu stricte egzekucyjne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze, wnosząc o jego uchylenie w całości i merytoryczne rozpoznanie sprawy, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Organ wniósł o przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1778 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) naruszenie:

1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) w zw. z art. 24 ust 5b) u.s.u.s. w związku z art. 15 ust 1 u.p.e.a. poprzez błędną wykładnię ww. przepisów polegającą na pomięciu, iż pisemne upomnienie, o którym mowa w art. 15 ust 1 u.p.e.a. stanowi obligatoryjny element postępowania egzekucyjnego, bez którego egzekucja skutecznie nie może być wszczęta i prowadzona, a zatem, iż czynność ta mieści się w dyspozycji art. 24 ust 5b) u.s.u.s. i zawiesza bieg terminu przedawnienia do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego;

2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) w zw. z art. 24 ust 5b) u.s.u.s. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie ww. przepisu w niniejszej sprawie, polegające na przyjęciu, iż doręczone Skarżącemu upomnienie nie jest czynnością zawieszającą bieg terminu przedawnienia, co skutkowało nieuzasadnionym uchyleniem przez Sąd zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Dyrektora Oddziału ZUS, podczas kiedy istniały podstawy do oddalenia skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału I Izby Gospodarczej NSA - w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.; dalej: ustawa: COVID-19) sprawę skierowano na posiedzenie niejawne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Wobec zgłoszonego wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i wobec wydanego w sprawie zarządzenia o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, trzeba wskazać, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy COVID-19 w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. W przypadku skierowania sprawy podlegającej rozpoznaniu na rozprawie na posiedzenie niejawne Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów.

Zauważyć należy też, że stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19 przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Skład orzekający NSA podziela pogląd, że wykładnia funkcjonalna przepisów ustawy COVID-19 nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością rozpoznania skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym. Przytoczone regulacje należy traktować jako "szczególne" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. W niniejszej sprawie należało mieć też na uwadze ograniczone możliwości przeprowadzenia rozpraw we wszystkich sprawach przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku (por. wyrok NSA z 15 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3743/21 i uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane orzeczenia tamże).

Skarga kasacyjna skarżącego nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Postawione przez skarżący kasacyjnie organ zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione.

W pierwszym z zarzutów powołał naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 24 ust 5b) u.s.u.s. w związku z art. 15 ust 1 u.p.e.a. poprzez błędną wykładnię ww. przepisów polegającą na pomięciu, iż pisemne upomnienie, o którym mowa w art. 15 ust 1 u.p.e.a. stanowi obligatoryjny element postępowania egzekucyjnego, bez którego egzekucja skutecznie nie może być wszczęta i prowadzona, a zatem, iż czynność ta mieści się w dyspozycji art. 24 ust 5b) u.s.u.s. i zawiesza bieg terminu przedawnienia do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego.

W drugim zarzucie organ powołał się na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) w zw. z art. 24 ust 5b) u.s.u.s. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie ww. przepisu w niniejszej sprawie, polegające na przyjęciu, iż doręczone Skarżącemu upomnienie nie jest czynnością zawieszającą bieg terminu przedawnienia, co skutkowało nieuzasadnionym uchyleniem przez Sąd zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Dyrektora Oddziału ZUS, podczas kiedy istniały podstawy do oddalenia skargi.

Z postawionych zarzutów wynika zatem, że organ kwestionuje stanowisko zaprezentowane przez Sąd I instancji, że doręczenie upomnienia, o którym mowa w art. 15 u.p.e.a. nie skutkuje zawieszeniem biegu terminu przedawnienia należności z tytułu składek w rozumieniu art. 24 ust. 5b u.s.u.s. Organ uważa zaś, że doręczenie upomnienia zobowiązanej stanowi pierwszą czynność zmierzającą do wyegzekwowania należności z tytułu składek, co implikuje zawieszenie biegu terminu przedawnienia tych należności.

W ocenie NSA, rację w tym sporze należy przyznać zobowiązanemu i Sądowi I instancji, który rozstrzygając sprawę stwierdził, że doręczenie upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a. nie stanowi pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek na ubezpieczenie w rozumieniu art. 24 ust. 5b u.s.u.s.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że w myśl art. 24 ust. 5b u.s.u.s. w brzmieniu obowiązującym w dacie doręczenia upomnień bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego.

Natomiast zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a. w brzmieniu z daty doręczenia zobowiązanemu upomnień egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia.

Rozstrzygając powstały spór należy dokonać wnikliwej analizy powołanych przepisów. Dokonać ich łącznej wykładni ze względu na zaistniały w sprawie stan faktyczny. Zauważyć zatem należy, że celem art. 15 § 1 u.p.e.a. jest dobrowolne wykonanie obowiązku. Przekonuje do tego treść powołanego przepisu, z której to wynika, że egzekucja administracyjna może być wszczęta, w sytuacji gdy wierzyciel prześle zobowiązanemu pisemne upomnienie zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Zatem dopiero po przesłaniu dłużnikowi upomnienia możliwe jest wszczęcie postępowania egzekucyjnego – przymusowego wydobycia długu. Doręczenie upomnienia ma charakter informacyjny przypominający o powinności spełnienia zobowiązania. Nie stanowi stricte działania egzekucyjnego. Podkreślenia wymaga to, że upomnienie doręczane jest przez wierzyciela, a nie przez organ egzekucyjny. Działania organu zmierzające do odzyskania długu niewątpliwie należą do działań egzekucyjnych. Można w ich zakresie mówić o czynnościach zmierzających do wyegzekwowania należności.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2022 r., sygn. akt I GSK 1210/21, iż na szczególna uwagę zasługuje treść zdania drugiego art. 15 § 1 u.p.e.a., wynika bowiem z niego, że postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia. Wprost zatem z tego przepisu wynika, że upomnienie, czy raczej doręczenie upomnienia przez wierzyciela zobowiązanemu, jest czynnością realizowaną poza postępowaniem egzekucyjnym. Przed jego wszczęciem, dopiero bowiem po upływie 7 dni od doręczenia upomnienia możliwe jest wszczęcie postępowania egzekucyjnego.

Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku w sprawie o sygn. akt I GSK 1210/21, przepis art. 24 ust. 5b u.s.u.s.ten nie stanowi o pierwszej czynności zmierzającej do wykonania obowiązku tylko o pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania obowiązku. Upomnienie zaś zmierza do wykonania obowiązku - dobrowolnego wykonania. Nie stanowi ono działania zmierzającego do przymusowego wykonania zobowiązania, co cechuje stricte działania egzekucyjne.

Wszczęcie postępowania egzekucyjnego powinno być za każdym razem traktowane jako środek prowadzący do osiągnięcia celu w postaci wyegzekwowania nałożonego na zobowiązanego obowiązku. Już z art. 1 pkt 1 u.p.e.a. należy wyprowadzić wniosek o pierwszeństwie dobrowolnego wykonania obowiązku przed przymusem egzekucyjnym, który oprócz tego, że powoduje dolegliwość dla zobowiązanego, to również angażuje w znacznym stopniu aparat administracji publicznej oraz generuje koszty (por. R. Hauser i W. Piątek, w: red. R. Hausera, M. Wierzbowski, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2021, s. 121). Wypada zatem przywołać treść art. 1 pkt 1 u.p.e.a., z którego to wynika, że ustawa określa sposób postępowania wierzycieli w przypadkach uchylania się zobowiązanych od wykonania ciążących na nich obowiązków, o których mowa w art. 2. Zaś pkt 2 art. 1 u.p.e.a. stanowi, że ustawa określa prowadzone przez organy egzekucyjne postępowanie i stosowane przez nie środki przymusu służące doprowadzeniu do wykonania lub zabezpieczenia wykonania obowiązków, o których mowa w art. 2. Jednoznacznie zatem ustawodawca wskazał już w art. 1 u.p.e.a. na działania wierzyciela, które stanowią czynności odrębne od czynności organów egzekucyjnych, o których mowa w art. 1 pkt 2 u.p.e.a. Rozróżnił tym samym postępowanie wierzyciela zmierzające do dobrowolnego wykonania zobowiązania od czynności organu egzekucyjnego nacechowanych przymusem, zmierzającym do wykonania lub zabezpieczenia wykonania obowiązków.

Celem instytucji upomnienia "przedegzekucyjnego", uregulowanej w art. 15 u.p.e.a., jest skłonienie zobowiązanego do dobrowolnego wykonania określonego obowiązku i tym samym niedoprowadzenie do wszczęcia egzekucji. W tym kontekście samo - stanowiące istotę treści upomnienia - zagrożenie egzekucją ma doprowadzić zobowiązanego do wykonania obowiązku (por. analogicznie: Z. Leoński w: R. Hauser, Z. Leoński, A. Skoczylas "Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz", Wydawnictwo C.H.BECK Warszawa 2008 r., s. 65 oraz D. Jankowski: "Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji", Wydawnictwo UNIMEX Wrocław 2005 r., s 165). Upomnienie przypomina przy tym nie o obowiązku, który znany jest zobowiązanemu co najmniej z podstawy do wystawienia tytułu wykonawczego, to jest na przykład z decyzji podatkowej lub dokumentów wymienionych w art. 3a. u.p.e.a., ale o powinności jego wykonania, które – również w interesie strony - może być dobrowolne, ale zagrożone jest realizacją w drodze egzekucji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 618/08, LEX nr 512826).

Pomocniczo można wskazać, że upomnienie, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a., nie ma charakteru władczego. Jest czynnością wierzyciela skierowaną do zobowiązanego, zawierającą informację o możliwości dobrowolnego wykonania przez niego zobowiązania. Charakter tej czynności, wymagającej osobistego działania zobowiązanego oraz umiejscowienie jej w stadium poprzedzającym wszczęcie egzekucji, wyklucza działanie zobowiązanego za pośrednictwem pełnomocnika (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt II FSK 3197/14, LEX nr 2175724). Ustanowienie przez zobowiązanego pełnomocnika w postępowaniu egzekucyjnym może nastąpić dopiero po doręczeniu mu odpisu tytułu wykonawczego, ponieważ dopiero wtedy zostaje wszczęta egzekucja administracyjna, której stroną jest zobowiązany. Skoro na wcześniejszym etapie postępowania, poprzedzającym wszczęcie egzekucji, zobowiązany stroną tego postępowania nie jest, nie może też ustanowić pełnomocnika, któremu należałoby doręczyć pismo zawierające upomnienie przewidziane w art. 15 § 1 u.p.e.a. Prawidłowe jest zatem doręczenie tego pisma bezpośrednio zobowiązanemu (por. wyrok NSA z dnia 22 września 2020 r., sygn. akt II FSK 1705/18, LEX nr 3062667).

Warunkiem wszczęcia egzekucji jest przesłanie przez wierzyciela dłużnikowi pisemnego upomnienia zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Natomiast wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (por. wyrok NSA z dnia 24 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2200/18, LEX nr 2735745). Jak bowiem wynika z art. 1a pkt 2 u.p.e.a. przez czynność egzekucyjną rozumie się wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. Upomnienie natomiast ma na celu skłonienie zobowiązanego do wykonania obowiązku bez wszczynania postępowania egzekucyjnego, w którym to dopiero stosuje się środki egzekucyjne (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1361/16, LEX nr 2495109). P. Przybysz w komentarzu do art. 15 u.p.e.a. zauważa, że ustawodawca przywiązuje wielką wagę do dobrowolnego wykonywania obowiązków, o czym świadczy nakaz umorzenia postępowania egzekucyjnego w przypadku braku upomnienia zobowiązanego, jeśli upomnienie takie było obligatoryjne (zob. art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a.). Istnieją zatem podstawy do twierdzenia, że art. 15 u.p.e.a. zawiera normę o charakterze zasady ogólnej – zasadę zagrożenia (upomnienia). Zasada ta przejawia się także w przepisach szczegółowych, dotyczących środków egzekucyjnych. Warto w tym miejscu zauważyć, że postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym zawiera m.in. wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie zostanie zastosowany określony środek egzekucyjny (zob. art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a. dotyczący grzywny w celu przymuszenia, art. 139 § 1 pkt 2 u.p.e.a. dotyczący odebrania rzeczy ruchomej, art. 143 § 1 pkt 2 u.p.e.a. dotyczący odebrania nieruchomości oraz opróżnienia lokalu i innych pomieszczeń, art. 150 § 1 pkt 2 u.p.e.a. dotyczący przymusu bezpośredniego). Jedynie postanowienie o zastosowaniu wykonania zastępczego nie zawiera takiej formuły. Może ono za to zawierać wezwanie zobowiązanego do wpłacenia w oznaczonym terminie określonej kwoty tytułem zaliczki na koszty wykonania zastępczego (art. 128 § 2 u.p.e.a.) oraz nakaz dostarczenia przez zobowiązanego posiadanej dokumentacji, a także posiadanych materiałów i środków przewozowych, niezbędnych do zastępczego wykonania egzekwowanej czynności (art. 128 § 3 u.p.e.a.). Zasada zagrożenia (upomnienia) stanowi element zasady ogólnej nakłaniania zobowiązanego do dobrowolnego wykonania obowiązku (zob. komentarz do art. 6). Upomnienie zobowiązanego przez wierzyciela nie jest czynnością dokonaną w postępowaniu egzekucyjnym. Odmienny pogląd, zawarty w wyroku WSA w Warszawie z dnia 29 marca 2007 r., I SA/Wa 1870/06, LEX nr 315969, należy uznać za incydentalny i nieodzwierciedlający zasadniczej linii orzecznictwa. Należy podnieść, że ze stwierdzenia zawartego w art. 15 § 1 u.p.e.a., iż pisemne upomnienie wierzyciela skierowane do zobowiązanego zawiera wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, wynika wprost, że upomnienie jest czynnością wierzyciela poprzedzającą wszczęcie postępowania egzekucyjnego (por. P. Ostojski, Instytucja upomnienia w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Sam. Teryt. 2011/2, s. 62, a także P. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. IX, stan prawny 16 listopada 2020 r., Opublikowano: WKP 2021).

Wobec przedstawionej argumentacji przez pierwszą czynność zmierzającą do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której mowa w art. 24 ust. 5b u.s.u.s., należy rozumieć czynność zmierzającą bezpośrednio do wyegzekwowania zobowiązania, realizowaną w toku egzekucji, a zatem może to być wystawienie tytułu wykonawczego, dokonanie zajęcia, np. rachunku bankowego, czyli dokonanie stricte czynności egzekucyjnych. Wystawienia i doręczenia upomnienia (art. 15 u.p.e.a.) nie można zatem uznać za pierwszą czynność egzekucyjną skutkującą zawieszeniem biegu terminu przedawnienia należności składkowych.

Ze względu na powyższe, postawione zarzuty kasacyjne należało uznać za nieusprawiedliwione.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.