Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 809/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 17 ust. 1 i  ust. 1a
journal: Dz.U. 2016 poz 1518
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 12.05.2017 r. Z. B. złożyła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym teściową – G. B..

Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. decyzją z dnia [...] nr[...], odmówił przyznania Z. B. wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazał, że na podstawie art. 17 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1518 z późn. zm.), pierwszeństwo w uzyskaniu świadczenia pielęgnacyjnego mają osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki i zobowiązane do jej alimentacji. Zgodnie z art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek alimentacyjny obciąża w pierwszej kolejności krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo, natomiast art. 26 tego samego Kodeksu stanowi, że z małżeństwa wynika powinowactwo między małżonkiem a krewnymi drugiego małżonka i trwa ono mimo ustania małżeństwa. Wnioskodawczyni jest osobą powinowatą w stosunku do teściowej, a nie osobą zobowiązaną do alimentacji, wobec czego nie spełnia przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, mówiącej między innymi o konieczności istnienia obowiązku alimentacyjnego.

Od powyższej decyzji Z. B. wniosła odwołanie z dnia 9 czerwca 2017 r., wyrażając w nim niezadowolenie z treści otrzymanego rozstrzygnięcia. Oświadczyła, że od 4 lat sprawuje bezpośrednią i stałą opiekę nad teściową, która wskutek choroby jest niezdolna do samodzielnej egzystencji i wymaga całodobowej opieki oraz stałego współudziału osób trzecich w zapewnieniu podstawowych czynności bytowych, leczeniu i rehabilitacji. Jest osobą leżącą, ma pęknięty kręgosłup i bezwładne nogi, dlatego codziennie ją myje i karmi. Nikt inny jej nie pomaga. Nie mieszka wspólnie z teściową, ale obok niej i prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Podejmując się sprawowania opieki całodobowej nad teściową zrezygnowała z kariery zawodowej i nie uzyskuje przez to żadnych dochodów. Żyjący syn teściowej – S. B. nie interesuje się matką, Jest osobą po trepanacji czaski, ma przyznaną rentę i jest alkoholikiem nie zdolnym do pracy. Zdaniem Z. B., organ I instancji błędnie przywiązuje szczególne znaczenie do tego, czy na osobie ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne, ciąży obowiązek alimentacyjny wobec osoby, którą się opiekuje, w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 2 i 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Tymczasem przy wykładni prawa należy zwrócić uwagę, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18.7. 2008 r. o sygn. P 27/07 (publ. OTK- A 2008, nr 6, poz. 107) i w wyroku z dnia 22.7. 2008 r. o sygn. P 41/07 (publ. OTK- A 2008, nr 6, poz. 109), wypowiadał się o normach jedynie w zakresie przedstawionym w pytaniach prawnych. Poza kognicją Trybunału Konstytucyjnego pozostały kwestie przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom, tym pozostałym formom rodzin zastępczych, gdyż rozstrzygnięcie w tej sprawie stanowiłoby wyjście poza zakres rozpatrywanych pytań prawnych (cz. 1 uzasadnienia wyroku o sygn. P 27/07 oraz cz. I pkt 1 i cz. III pkt 7 uzasadnienia wyroku o sygn. P 41/07). W uzasadnieniu wyroku o sygn. P 41/07 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że "... na tym tle regulacja musi być uznana za niesprawiedliwą i krzywdząca; skoro członek najbliższej rodziny (brat/siostra, dziadek/babka czy syn/córka) wywiązuje się ze swych obowiązków - moralnych i prawnych - wobec ciężko chorego krewnego i wymaga to odeń rezygnacji z zarobkowania, to winien on w tych działaniach otrzymać odpowiednie wsparcie państwa" (cz. III pkt 3 uzasadnienia wyroku o sygn. P 27/07). Skutki, które wywołuje zaskarżona decyzja muszą być uznane za rażąco naruszające prawo, czyli niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia), których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z dnia: 9.02.2005 r., OSK 1134/04; 2.3.2006 r., II GSK 398/05; 30.11. 1999 r., V SA 876/99; 29.7.1999 r., IV SA 1381/97; 30.11.1999 r., V SA 876/96; 29. 7.1999 r., IV SA 1381/97; 21.6.1999 r., IV SA 935/96; 13.5.1999 r., IV SA 881/97; 29.4.1999 r., II SA 505/99; 15.11.2007 r., II OSK 1512/06). Tego rodzaju skutki wystąpiły w rozpoznawanej sprawie. Organ błędnie opierając się jedynie na językowej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 2 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych pominął prezentowany w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych pogląd, wynikający z wykładni prokonstytucyjnej, zgodnie z którym ustawodawca przyznaje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego także osobie, która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad pełnoletnim członkiem jej rodziny legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wobec którego osoby tej nie obciąża obowiązek alimentacyjny, a jednocześnie jest ona jedynym członkiem rodziny osoby, która może się tą osobą opiekować. Jedynie przykładowo - w wyroku z dnia 9.3.2012 r. o sygn. I OSK 1982/11, Lex nr 1125345, NSA wskazał, że wykluczenie z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego zobowiązanego do alimentacji powinowatego męża matki dziecka niepełnosprawnego (będącego pełnoletnim pasierbem wnioskodawcy), pozostaje w sprzeczności z art. 144 § 1 kro w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 2 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W wyroku z dnia 27.11.2008 r. o sygn. IV SA/Po 210/08, z aprobująca glosą J. Mikołajewicza - OSP 2009, nr 11, poz. 116, WSA w Poznaniu podniósł, że z systemu prawa dekodowana winna być norma prawna, która umacnia więź rodzinną i wspiera osoby alimentujące bliskich (w tym poza ustawowym obowiązkiem alimentacji), dotkniętych niepełnosprawnością w stopniu znacznym, także przez przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rodzeństwu bądź zstępnym rodzeństwa. W wyroku z dnia 10.2.2011 r. o sygn. I OSK 1873/10 NSA opowiedział się za prawem siostrzenicy do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad wujem. W szeregu wyrokach Wojewódzkie Sądy Administracyjne opowiedziały się za prawem do świadczenia pielęgnacyjnego dla powinowatych I stopnia, których nie łączy ustawowy obowiązek alimentacyjny (np. dla synowej, opiekującej się teściową bądź teściem - w szczególności: wyrok WSA w Łodzi z 25.11.2011 r., II SA/Łd 943/11, Lex nr 1129376; wyrok WSA w Poznaniu z: 02.02.2012 r., IV SA/Po 1292/11, Lex nr 1292380; 04.7.2012 r" IV SA/Po 388/12; 16.2.2012 r. IV SA/Po 1133/11; dla teściowej opiekującej się zięciem - wyrok WSA w Poznaniu z 19.4.2012 r., IV SA/Po 1275/11; dla wnuka opiekującego się żonatym dziadkiem - wyrok NSA z 12.1.2012 r., I OSK 1672/11, Lex nr 1109580; dla wnuczki opiekującej się babcią, gdy żyją dzieci babci - wyrok WSA w Białymstoku z 3.11.2011r., II SA/Bk 604/11; dla syna opiekującego się ojcem bądź matką, pozostającym w związku małżeńskim - wyrok WSA w Bydgoszczy z 25.5.2011 r., II SA/Bd 379/11; wyrok WSA w Poznaniu z 11.8.2011 r., II SA/Po 475/11). Za prawem do świadczenia pielęgnacyjnego dla żony opiekującej się mężem (bądź dla męża opiekującego się żoną) opowiedział się w szczególności WSA w Poznaniu w wyrokach z: 21.6.2012 r., IV SA/Po 319/11; 5.7.2012 r., IV SA/Po 342/11; IV SA/Po 327/12; WSA w Warszawie z: 5.7.2012 r., I SA/Wa 880/12.

Należy podzielić wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 2 i 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych umożliwiającą zrekonstruowanie kręgu uprawnionych do spornego świadczenia, obejmującego osoby będące członkami rodziny, ale niezobowiązane do alimentacji, jeśli są one jedynymi członkami rodziny, którzy mogą się opiekować niepełnosprawnym (przykładowo - wyroki: WSA w Lublinie z 12.10.2010 ., II SA/Lu 593/10; WSA w Poznaniu z 27.11. 2008 ., IV SA/Po 210/08; WSA w Łodzi z 22.9.2010 r., II SA/Łd 582/10; WSA w Białymstoku z 20.1.2011 ., II SA/Bk 776/10). Odmienna wykładnia art. 17 ust. 1 i 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych byłaby niezgodna z konstytucyjnymi standardami ochrony rodziny określonymi w art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis art. 18 Konstytucji RP stanowi bowiem, że małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny, rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. Natomiast zgodnie z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Z systemu prawa winna być wyprowadzona w drodze wykładni norma prawna, która umacnia więź rodzinną i wspiera osoby alimentujące bliskich (mimo braku prawnego obowiązku), dotkniętych niepełnosprawnością w stopniu znacznym, także przez przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego - między innymi powinowatym I stopnia. Nie ulega bowiem wątpliwości, że powinowactwo oznacza stosunek prawnorodzinny zachodzący między jednym z małżonków a krewnymi drugiego z małżonków (art. 618 kro; K. Piasecki w: Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz, LexisNexis 2011 s.621; T. Sokołowski w: Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz, Wolters Kluwer 2010 s. 460-461 uwagi: 2, 3, 5). Opieka rozumiana jako troszczenie się, dbanie o kogo, doglądanie, pilnowanie kogo, strzeżenie, dozór (Słownik języka polskiego, pod red. W. Doroszewskiego- PWN 1963 t. V s. 1025 znaczenie 1; Słownik języka polskiego, pod red. M. Szymczaka PWN 1992 t. 2 s. 526; znaczenie 1; S. Skorupka Słownik frazeologiczny języka polskiego, WP 2002 t. 1 s. 605) jest pojęciem obejmującym znacznie dalej idące obowiązki, niźli utrzymanie. Uwzględniwszy cel ustawy brak jest podstaw, by rodzina nie mogła uzyskać świadczenia pielęgnacyjnego, gdy spełnione są wszystkie przesłanki z art. 17 ust. 1 i 1a uśr w zw. z art. 18, art. 32 ust. 1, art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Nie ulega wątpliwości, że osobiste starania o utrzymanie, stanowi realizację obowiązku alimentacji nie tylko dziecka, które nie jest jeszcze w stanie utrzymać się samodzielnie (art. 135 § 2 kro), lecz i osoby dorosłej, nieporadnej z uwagi na wiek bądź niepełnosprawność, w sprawach codziennych. Alimentacja nie może być postrzegana jedynie jako realizacja ustawowego obowiązku alimentacji, ale wypływać może także z obowiązku moralnego (na co wskazuje Trybunał Konstytucyjny w cz. III pkt 3 uzasadnienia wyroku P 27/07), istotnego w relacjach rodzinnych. W szeregu sprawach rozpatrywanych przez Sądy Administracyjne (przykładowo: II SA/Rz 473/05; II SA/Gd 1031/02; II SA/Gd 262/06; wyrok WSA w Poznaniu z 17.10.2007 r., IV SA/Po 399/07 - aprobowany przez Trybunał Konstytucyjny w cz. II pkt 2.1. uzasadnienia postanowienia P 38/09), ubiegającymi się o zasiłek stały bądź świadczenie pielęgnacyjne, było rodzeństwo (w sprawie IV SA/Po 956/06 - rodzeństwo przyrodnie), a w sprawie II SA/Łd 314/07 - żona z tytułu opieki nad mężem. Cechą tych relacji było to, że na rodzeństwie spoczywa obowiązek alimentacyjny (choć w ostatniej kolejności - art. 27 i art. 60 kro; art. 614 § 3 i 4, art. 130 kro; art. 128, art. 129 § 1, art. 132, art. 133 § 1 i 2, art. 141, art. 142 kro) - i to w ograniczonym zakresie (art. 134 kro). W sprawach tych ów obowiązek alimentacyjny nie był skonkretyzowany wyrokiem sądu bądź ugodą. Nie ulega też wątpliwości, że zgodnie z doświadczeniem życiowym, w polskich realiach społeczno-gospodarczych, z reguły wartość opieki nad osobą niepełnosprawną bądź nieporadną z uwagi na wiek, znacznie przekracza wysokość świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust. 3 uśr). Już z tych względów pogląd organu nadzoru, że art. 17 ust. 1 pkt 2 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, którego wykładnia ogranicza się jedynie do wykładni językowej, nie pozwala na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego synowej, opiekującej się teściową, rażąco narusza art. 17 ust. 1 pkt 2 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 18, art. 32 ust. 1, art. 71 ust. 1 Konstytucji RP i winno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji (por. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W uzasadnieniu wyroku z dnia 15 listopada 2006 r. o sygn. P 23/05 (publ. OTK-A nr 10, poz. 151) Trybunał Konstytucyjny nie warunkował prawa do zasiłku stałego od tego, czy osoby ubiegające się o to świadczenie były obciążone ustawowym obowiązkiem alimentacyjnym. Trybunał Konstytucyjny wskazał jedynie, że "wątpliwości [co do możliwości nabycia prawa do zasiłku stałego] wzmaga fakt, że rodzeństwo oraz krewni w linii prostej (zstępni i wstępni) byli i są obciążeni obowiązkiem alimentacyjnym" (cz. III pkt 4 uzasadnienia wyroku P 23/05). W tych kategoriach Trybunał Konstytucyjny nie podzielił zatem wątpliwości, które mogłyby przemawiać za odmową prawa do zasiłku stałego na rzecz osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny. W uzasadnieniu wyroku P 41/07, Trybunał Konstytucyjny nie wskazał na obowiązek alimentacji jako cechę relewantną (cz. III pkt 4. 3 akapit przedostatni). W uzasadnieniu wyroku P 27/07, Trybunał Konstytucyjny - omawiając wyrok o sygn. akt P 23/05 - nie wskazał obowiązku alimentacji jako relewantnej cechy wspólnej opiekunom, a w dalszej części rozważań - po podtrzymaniu owej linii orzecznictwa - wśród relewantnych kryteriów oceny zgodności zaskarżonych przepisów z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji zasadą równości, wymienił obowiązek alimentacyjny spoczywający na osobie sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem (cz. III pkt 3 uzasadnienia). W istocie treść wyroku P 27/07 wynika z zakresu pytań obu Sądów w sprawie P 27/07, bowiem obowiązek alimentacyjny nie stanowił ani przesłanki pozytywnej, ani negatywnej, nabycia prawa do zasiłku stałego (a obecnie przemawia za przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego, lecz brak ustawowego obowiązku alimentacji tego prawa nie wyklucza). Należy mieć też na uwadze, że w tradycyjnym modelu rodziny również powinowaci w pierwszym stopniu stanowią najbliższą rodzinę, rozumianą tradycyjnie. To powinowaci - synowe, zięciowie nierzadko na równi z dziećmi lub w ich miejsce wypełniają obowiązki wobec teściów, a z pewnością to powinowaci w pierwszym stopniu są obarczani tymi obowiązkami przed krewnymi dalszego stopnia. Ten stan faktyczny nie powinien również umykać przy wykładni art. 17 ust. 1 pkt 2 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Należy mieć na uwadze, że częstokroć to właśnie powinowaci przejmują opiekę nad niepełnosprawnymi, rezygnując z zatrudnienia bądź go nie podejmując, aby najbliżsi krewni nie stracili np. statusu głównych żywicieli rodziny. Państwo w swych działaniach winno wspierać każde działanie, którym obywatele ujmują mu obowiązków związanych z ciężarami opieki nad niepełnosprawnymi obywatelami. Stanowisko takie winno skutkować tym, że nie tracą gwarancji równego traktowania wobec prawa osoby (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), które poświęcając się opiece nad krewnymi lub powinowatymi, wobec których nie mają obowiązku alimentacyjnego, ale dla których są jedynymi członkami rodziny, mogącymi taką opiekę świadczyć bez nadmiernego uszczerbku dla sytuacji finansowej najbliższej rodziny (art. 3 pkt 16 uśr) i rezygnują dla nich ze swojej aktywności zawodowej i zarobkowej (por. WSA w Lublinie w wyroku z 12.10.2010; WSA w Poznaniu w wyroku z 27.11.2008 r. IV SA/Po 210/08). Taka wykładnia uwzględnia więź rodzinną, łączącą nie tylko krewnych, ale i powinowatych w rodzinie i służy jej umacnianiu i pozwala wspierać osoby alimentujące bliskich (w tym poza ustawowym obowiązkiem alimentacji), dotkniętych niepełnosprawnością w stopniu znacznym. Odmienna wykładnia byłaby niezgodna z konstytucyjnymi standardami ochrony rodziny i z konstytucyjną zasadą równości (art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP). Poza tym, w ocenie Z. B. państwo, działające przez swe organy administracji, winno wspierać każde działanie, dzięki którym obywatele odciążają go od obowiązków związanych z opieką nad niepełnosprawnymi członkami społeczeństwa. Obowiązek prokonstytucyjnej wykładni prawa (art. 7 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP) spoczywa nie tylko na sądach, lecz także na organach administracji publicznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przytoczyło w całości brzmienie art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych uznając, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wymaga stwierdzenia przez organ, iż spełnione zostały kumulatywnie następujące przesłanki:

1) osoba wymagająca opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności

2) osoba ubiegająca się o świadczenie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej

3) wystąpiła konieczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przez osobę ubiegającą się o świadczenie,

4) pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a koniecznością opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności występuje związek przyczynowy,

5) nie zachodzą wyłączenia prawa do świadczenia przewidziane w art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Odnosząc się do stanu faktycznego sprawy podało, że z wypisu orzeczenia o stopniu niepełnosprawności Miejskiego Zespołu d.s. Orzekania o Niepełnosprawności w J. z dnia [...] wynika, że G. B. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności od dnia 9 listopada 2000 r. Jednakże ustawodawca określił taksatywnie przesłanki do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Z tego powodu Z. B. nie spełnia wymogów formalno-prawnych do przyznania świadczenia, bowiem nie ciąży na niej obowiązek alimentacyjny wobec teściowej – G. B. Nadto, są osoby spokrewnione z G. B. zarówno w pierwszym, jak w drugim stopniu, czyli osoby na których ciąży obowiązek alimentacyjny, które nie legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Z. B., zarzuciła organom administracji obu instancji naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną i niekonstytucyjną jego wykładnię oraz uznanie, że nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne. Domagała się uchylenia decyzji organu pierwszej i drugiej instancji oraz przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu skargi powtórzyła w całości argumentację zawartą w treści odwołania (por. str. 1-6 niniejszego uzasadnienia). Wskazała, że w jej ocenie przepis wykluczający osoby niezobowiązane do alimentacji z otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego jest niesprawiedliwy i sprzeczny z Konstytucją RP, ponieważ świadczenie to jest rekompensatą, swoistym wynagrodzeniem przez Państwo dla osób opiekujących się członkami rodziny. To Państwo w innym wypadku musiałoby wywiązywać się z obowiązku opieki nad swoimi obywatelami, a co za tym idzie, ponosić wysokie koszty np. utrzymania w domu pomocy społecznej. Z tego powodu należy mieć na uwadze prokonstytucyjną wykładnię art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, która pozwala uznać, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje osobie, która faktycznie spełnia przesłanki do nabycia prawa i opiekuje się osobą chorą. Zaznaczyła, że treść art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje (...) osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1. Przepis ten można rozumieć, mając na uwadze właśnie konstytucyjną zasadę równości, w ten sposób, że inną osobą uprawnioną do świadczenia jest nie tylko osoba spokrewniona w pierwszym stopniu, czy też kolejnym, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, ale także każda spokrewniona, na której obowiązek ten nie ciąży, tj. będąca członkiem rodziny rozumianej tradycyjnie i faktycznie sprawująca opiekę. Zaakcentowała ponownie, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2008 r. o sygn. akt P 27/07 wyraźnie wypowiedział się przeciwko ograniczeniu kręgu osób uprawnionych do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego prowadzącego do naruszenia konstytucyjnej zasady równości, wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. To orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje, że sformułowania zawarte w przepisach art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych wykładane w zgodzie z Konstytucją RP pozwalają rozszerzyć krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego na osoby nie obciążone obowiązkiem alimentacyjnym, ale które opiekują się członkiem rodziny spokrewnionym w dalszym stopniu. Odmienna wykładnia byłaby niezgodna z konstytucyjnymi standardami ochrony rodziny i z konstytucyjną zasadą równości (art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP). Poza tym, w ocenie skarżącej Państwo, działające przez swe organy administracji, winno wspierać każde działanie, dzięki którym obywatele odciążają go od obowiązków związanych z opieką nad niepełnosprawnymi członkami społeczeństwa. Obowiązek prokonstytucyjnej wykładni prawa (art. 7 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP) spoczywa nie tylko na sądach, lecz także na organach administracji publicznej.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy powtórzył argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wnioskując o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego sprawy oraz trafność wykładni tych przepisów. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej "p.p.s.a."), uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W rozpatrywanej sprawie kluczowym stało się rozstrzygnięcie, czy w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych osobie, której nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym, oraz która rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Przechodząc do istoty sporu na wstępie należy zauważyć, że na tle zarysowanego zagadnienia w orzecznictwie sądowoadministracyjnym istniały rozbieżności, na co zwróciła uwagę sama skarżąca obszernie przytaczając w uzasadnieniu odwołania, jak i w uzasadnieniu skargi, wyroki zarówno Trybunału Konstytucyjnego, jak też licznych sądów administracyjnych.

Sytuacja ta doprowadziła do podjęcia przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 9 grudnia 2013 r. uchwały o sygn. akt I OPS 5/13 (dostępna w centralnej bazie orzeczeń NSA, dalej w skrócie: "CBOS"), w której stwierdzono, że: "osobie, którą nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym, i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, w stanie prawnym obowiązującym przed 1 stycznia 2013 r., nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych".

W uzasadnieniu tejże uchwały NSA stwierdził m.in., że zarówno w pierwotnej wersji art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak i w toku kolejnych zmian tej ustawy, świadczenie to przysługiwało członkom rodziny, na których spoczywał w stosunku do osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny.

Pierwotnie świadczenie to przysługiwało tylko w wypadku opieki sprawowanej przez rodziców lub opiekunów nad dzieckiem.

Na skutek wyroków Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. o sygn. akt P 27/07 (OTK ZU-A 2008, nr 6 poz. 107) i z dnia 22 lipca 2008 r. o sygn. akt P 41/07 (OTK ZU-A 2008, nr 6, poz. 109), którymi uznano za sprzeczne z Konstytucją RP pominięcie wśród osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego innych członków rodziny, na których spoczywa obowiązek alimentacyjny, sprawujących opiekę nad niepełnoletnim, niesprawnym członkiem rodziny, a także nad innym członkiem rodziny wymagającym opieki, ustawodawca rozszerzył krąg osób uprawnionych do tego świadczenia.

W kolejnych regulacjach prawnych, przyjmowano jednak wymóg, by osoba świadcząca opiekę była obciążona w stosunku do podopiecznego obowiązkiem alimentacyjnym.

Ustawodawca uznawał więc, że jednym z warunków, od których zależy powstanie prawa do tego świadczenia było to, że opiekę wykonuje osoba obciążona wobec podopiecznego obowiązkiem alimentacyjnym, co więcej, mimo wielokrotnych zmian ustawy o świadczeniach rodzinnych, od warunku tego nie odstąpił.

W art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych wprost stwierdzono, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny.

NSA wywodził, że stosownie do art. 128 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy). Krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (art. 129 § 2 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy). Poza tym zgodnie z art. 617 § 1 tego Kodeksu, krewnymi w linii prostej są osoby, z których jedna pochodzi od drugiej. Krewnymi w linii bocznej są osoby, które pochodzą od wspólnego przodka, a nie są krewnymi w linii prostej. Tak więc krewnymi w linii prostej są zstępni i wstępni - zstępnym jest syn, wnuk, wstępnym - ojciec i dziadek, rodzeństwem zaś osoby mające choćby jednego wspólnego przodka.

Tymczasem synowa nie jest osobą spokrewnioną w stopniu pierwszym z teściową, ani też w linii prostej.

W dalszej kolejności NSA akcentował, że art. 17 ust 1 i art. 17 ust 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez odesłanie do przepisów ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy, jednoznacznie wskazuje krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji.

Zdaniem NSA, z którym utożsamia się skład orzekający w przedmiotowej sprawie, treść omawianych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych jest jasna, a ustalenie z nich normy prawnej nie wymaga szczególnych zabiegów interpretacyjnych i jest możliwe przy zastosowaniu wyłącznie wykładni gramatycznej. Nie może być zatem uzupełniona przez inne rozumienie zakresu podmiotowego obowiązku alimentacyjnego, niż to wynika z Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Poza tym, co także aprobuje skład orzekający, NSA uznał za niedopuszczalne sądowe uzupełnianie ustawowego katalogu uprawnień socjalnych, wskazując, że przepisy art. 32 ust. 1 i art. 67 Konstytucji RP oraz wyrażone na ich gruncie zasady równości wobec prawa oraz pomocy i ochrony osób niepełnosprawnych, nie mogą być samoistnym źródłem roszczeń. Nie można zatem, powołując się na ogóle zasady konstytucyjne, wyprowadzać wniosków, że prokonstytucyjna wykładnia art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwala przyjąć, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje również osobie niezobowiązanej do alimentacji, która sprawuje faktyczną opiekę nad osobą niepełnosprawną.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że przywoływana uchwała została podjęta przez Naczelny Sąd Administracyjny na tle ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2013 r., natomiast aktualnie ustawa ta obowiązuje w brzmieniu znowelizowanym ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2013 r.

Ustawa nowelizująca wprowadziła szereg zmian w zakresie zasad ustalania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, jednak zmianie nie uległ zapis uzależniający prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy niepełnosprawnym a opiekunem, zamieszczony przed nowelizacją w art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych (art. 17 ust. 1 pkt 2 zmieniony został przez art. 1 pkt 6 lit. a) ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. - Dz.U. z 2011 r. nr 205, poz. 1212, zmieniającej ustawę o świadczeniach rodzinnych z dniem 14 października 2011 r.), a obecnie obowiązującym w ust. 1 pkt 4 tego przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Z tego też względu wyrażony w powołanej uchwale z dnia 9 grudnia 2013 r. pogląd prawny wraz z argumentacją na jego poparcie, zachowuje aktualność również w obecnym stanie prawnym.

Stosownie do obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji brzmienia art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W myśl art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku, gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki o której mowa w ust. 1.

Uwzględniając zatem przedstawioną powyżej argumentację, stwierdzić należy, że warunkiem koniecznym ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w oparciu o art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest przynależność wnioskodawcy do kręgu osób obciążonych wobec osoby wymagającej opieki obowiązkiem alimentacyjnym w rozumieniu przepisów ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy. W sytuacji gdy ustawodawca wyraźnie wprowadza w wymienionym przepisie wymóg istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą sprawującą opiekę i osobą podlegającą opiece, odsyłając w tym zakresie expressis verbis do przepisów przywoływanej ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, to brak takiego obowiązku pomiędzy wnioskodawcą i osobą, którą się on opiekuje, wyklucza przyznanie wnioskowanego świadczenia. Niedopuszczalne byłoby w tym wypadku stosowanie wykładni rozszerzającej i uzupełnianie zakresu podmiotowego osób uprawnionych. Takie działanie nosiłoby bowiem znamiona zabiegu prawotwórczego, niedozwolonego dla interpretatora tekstu prawnego, który co do zasady jedynie odtwarza normy prawne zawarte w tym tekście, a nie je tworzy lub rozbudowuje.

W niniejszej sprawie, jak wynika z akt administracyjnych jest bezspornym, iż G. B. jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, wymagającą stałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji na stałe (orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...]). Osoba ta jest wdową i ma jednego żyjącego syna – S.B. oraz synową nieżyjącego już drugiego syna – E. B., tj. skarżącą, która osobiście sprawuje nad nią opiekę.

Bezspornie skarżąca, będąc synową, nie należy do kręgu podmiotów wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Na skarżącej nie ciąży obowiązek alimentacyjny wobec teściowej, w związku z czym, nie zostały przez nią spełnione przesłanki warunkujące otrzymanie świadczenia pielęgnacyjnego.

W świetle powołanego przepisu art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, skoro niepełnosprawna G. B. ma żyjącego syna, to przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego dla skarżącej (będącej synową nieżyjącego syna) mogło nastąpić wyłącznie w razie ustalenia, że ten syn nie jest w stanie sprawować stałej opieki nad matką, a także stwierdzenia, iż to na skarżącej spoczywa obowiązek alimentacyjny.

Obowiązek ten, jak wynika z art. 129 § 1 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy obciąża zstępnych bliższych stopniem przed dalszymi. Obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy).

Możliwość przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego mogłaby zatem być rozważania dopiero w razie ustalenia, że rzeczywiście, a nie tylko potencjalnie, obciąża ją obowiązek alimentacyjny względem teściowej. To zaś wymagałoby wykazania, że zachodzą wymienione wyżej okoliczności z art. 132 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Niemożność zadośćuczynienia obowiązkowi alimentacyjnemu przez osoby zobowiązane w bliższej kolejności w rozumieniu tego przepisu nie może być przy tym utożsamiane z niemożliwością sprawowania opieki, o jakiej jest mowa w art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Przepisy ustawy nie wyjaśniają, w jakich przypadkach przyjąć należy, iż osoba spokrewniona w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki "nie jest w stanie" tej opieki świadczyć. Oceny tej okoliczności dokonują organy administracji zgodnie z logiką i zasadami doświadczenia życiowego.

Zdaniem Sądu, nie ulega jednak wątpliwości, że przesłanka ta dotyczy okoliczności uniemożliwiających w sposób obiektywny, a więc niezależny od woli osób spokrewnionych w pierwszym stopniu z osobą niepełnosprawną, sprawowanie przez te osoby opieki nad chorym.

Przepis art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych jest przepisem jasnym i należy uznać, że taka była wyraźna wola racjonalnego ustawodawcy. Gdyby wola ustawodawcy była inna, to wyeliminowano by z tego przepisu określenie "na których ciąży obowiązek alimentacyjny".

Trafnie zatem organy administracji uznały, że skarżącą nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem teściowej.

W tej sytuacji, wobec niespełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, organy administracji nie miały podstaw do przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. Jakkolwiek zrozumiała jest obiektywnie trudna sytuacja życiowa skarżącej, to trzeba podkreślić, że na gruncie niniejszej sprawy organy administracji odmawiając przyznania wnioskowanego świadczenia kierowały się ściśle określonymi kryteriami ustawowymi i nie działały w ramach uznania administracyjnego. O przyznaniu prawa do tego świadczenia nie może bowiem przesądzać sam fakt sprawowania opieki faktycznej nad osobą niepełnosprawną, bez istnienia obowiązku alimentacyjnego. Art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych wyklucza bowiem możliwość rozszerzenia przez organ administracji publicznej kręgu osób wymienionych w art. 17 ust. 1 i ust. 1a tej ustawy w drodze wykładni prokonstytucyjnej, celowościowej, czy systemowej. Ponadto, sądy administracyjne nie są uprawnione do orzekania o zgodności z Konstytucją RP rozwiązania ustawodawczego, gdyż należy to do wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego (art. 188 Konstytucji RP). Nie posiadają także kompetencji do zastępowania ustawodawcy i tworzenia w drodze wykładni nowej normy prawnej, zwłaszcza gdy dokonana wykładnia gramatyczna nie wymaga uściślenia w toku dalszej wykładni. Powyższe nie stoi w opozycji z tym, że wykładni przepisów prawa należy dokonywać zawsze w zgodzie z Konstytucją RP, a przepisy winny być stosowane w sposób nienaruszający zasad konstytucyjnych, lecz w sposób, który umożliwia najpełniejsze urzeczywistnianie norm, zasad i wartości konstytucyjnych, co precyzują wyroki Trybunału Konstytucyjnego.

Organy administracji nie naruszyły również przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż zgromadziły w sposób wyczerpujący materiał dowodowy w niniejszej sprawie i ustaliły wszystkie istotne okoliczności, a dokonana przez te organy ocena dowodów nie nosi znamion dowolności.

Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.