Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 778/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 204 pkt. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 2, art. 3, art. 5
journal: Dz.U. 2005 nr 169 poz 1418
law: Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej   Polskiej
article: art. 2 ust. 2-3
journal: Dz.U. 2014 poz 195
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi  granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia del. WSA Marcin Kamiński (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Olga Grzelak po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1138/15 w sprawie ze skargi B. J. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od B. J. na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kwotę 360 zł (słownie: trzysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 grudnia 2015 r. wydanym w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1138/15 oddalił skargę B. J. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania B. J., utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], odmawiającą potwierdzenia B. J. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A. B. i J. B. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2014 r. B. J. zwróciła się do Wojewody Małopolskiego o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty za nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przez J. B., tj. majątek S., majątek P. i majątek C., dawne województwo lwowskie, obecnie województwo podkarpackie oraz przez A. B. nieruchomości stanowiących pola naftowe, tj. pole naftowe E. (gm. kat. P.), I. (gm. kat. T.) i W. (gm. kat. S.), dawne województwo lwowskie, obecnie województwo podkarpackie.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] marca 2015 r. odmówił potwierdzenia B. J. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia opisanych wyżej nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że przedmiotowe nieruchomości położone są na obecnym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a zatem wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty nie może być uwzględniony na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto Wojewoda wskazał, że wnioskodawczyni nie wykazała, że na ocenę spełnienia wymogu zamieszkiwania przez J. B. i A. B. w dniu [...] września 1939 r. na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej mają wpływ zmiany dokonane ustawą z dnia 12 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2014 r., poz. 195).

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem B. J. wniosła odwołanie. Odwołująca się zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: art. 1 ust. 1 pkt 2, art. 1a, art. 7 ust. 2 oraz art. 5 ust. 1 i ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, art. 2 i 32 Konstytucji, art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 7, art. 8, art. 11, art. 75, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 kpa. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji.

Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Minister Skarbu Państwa stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy przywołał treść art. 1 ust. 1, ust. 1a i ust. 2, art. 2, art. 3 ust 1 i 2, oraz art. 9 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej i wyjaśnił, że warunkiem koniecznym do wydania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty jest kumulatywne spełnienie przesłanek wskazanych w dyspozycji art. 1, art. 2 i art. 3 powołanej ustawy. Podstawową przesłanką przewidzianą w tych przepisach jest natomiast, by nieruchomości, za które wnioskodawcy ubiegają się o rekompensatę, pozostawione były poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Minister wyjaśnił, że gmina U., na terenie, której położone były majątek S. oraz pola naftowe I. i W., oraz gmina C., na terenie której znajdowały się majątki P. i C. oraz pola naftowe E., położone są obecnie na terytorium państwa polskiego, w powiecie bieszczadzkim, w wojewódzkie podkarpackim. Przedmiotowe nieruchomości położone były do 1944 r. na obszarach wchodzących w skład ówczesnego państwa polskiego. W latach 1944-1951 gminy U. i C. znajdowały się na terytorium Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich (ZSRR), a następnie na podstawie umowy międzynarodowej zawartej 15 lutego 1951 r. pomiędzy Rzeczpospolitą Polską a Związkiem Socjalistycznych Republik Radzieckich o zamianie odcinków terytoriów państwowych obszar, na terenie którego znajdowały się gminy U. i C., został przekazany, w drodze wzajemnej zamiany, Rzeczypospolitej Polskiej. Minister wskazał, że prawo do rekompensaty przysługuje m.in. osobom oraz ich spadkobiercom, które na skutek ww. umowy pomiędzy Rzeczpospolitą Polską a ZSRR pozostawiły nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej i obszar, na którym znajdują się pozostawione nieruchomości nie znajduje się obecnie w granicach Rzeczypospolitej Polskiej. Dotyczy to tych nieruchomości, które znajdowały się na odcinku polskiego terytorium państwowego, który to odcinek został odstąpiony w drodze zamiany Związkowi Socjalistycznych Republik Radzieckich i obecnie znajduje się na terenie Ukrainy. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że sporne nieruchomości znajdowały się do 1951 r. na terytorium Związku Radzieckiego, ale obecnie znajdują się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem organu nie można zatem stwierdzić, że J. B. i A. B. pozostawili nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, a tym samym nie został spełniony wymóg określony w art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. W tej sytuacji organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji nie naruszył przepisów art. 1 ust. 1 pkt 2 i ust. 1a ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. poprzez ich niezastosowanie, bowiem sporne nieruchomości położone są w obecnych granicach Rzeczypospolitej Polskiej, a zatem wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty nie może być uwzględniony na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Odnosząc się do zarzutu odwołującej się, że "nie ma pewności, czy wszystkie nieruchomości objęte wnioskiem znajdują się na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż organ I instancji nie uczynił w tym zakresie żadnych ustaleń", Minister wskazał, że fakt położenia spornych nieruchomości na obecnym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest okolicznością znaną organowi z urzędu i zgodnie z art. 77 § 1 kpa nie wymaga dowodu. Minister podkreślił, że dokonana przez niego analiza dostępnych map oraz załączonych do akt sprawy zestawień nieruchomości wchodzących w skład majątku S., P. i C., zawierających opis położenia gruntu potwierdziła, że przedmiotowe nieruchomości położone są w całości na obecnym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Równocześnie Minister, przywołując treść znowelizowanego art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. stwierdził, że bezzasadne są zarzuty odwołującej się dotyczące błędnej wykładni art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Na podstawie art. 1 powołanej ustawy zmieniającej dokonano zmiany przepisu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. W ocenie organu odwoławczego, powyższa zmiana przepisów sprowadza się do tego, że w miejsce dotychczasowego wymogu zamieszkiwania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 1 września 1939 r. wprowadzona została przesłanka miejsca zamieszkania na wymienionych terenach, której spełnienie oceniane jest z uwzględnieniem przepisów obowiązujących w dacie 1 września 1939 r. Minister zauważył, że w rozumieniu przedwojennych przepisów, o których mowa w art. 2 pkt 1 znowelizowanej ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., możliwa była sytuacja, w której dana osoba posiadała więcej niż jedno miejsce zamieszkania. Tym samym fakt, że właściciel nieruchomości pozostawionej zamieszkiwał przed wybuchem II wojny światowej na obecnym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie wyklucza, że właściciel taki posiadał "dodatkowe" miejsce zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Niezależnie od liczby posiadanych miejsc zamieszkania, każde z nich powinno spełniać określone kryteria, tj. być miejscem na obszarze Polski, gdzie obywatel polski mieszkał "z zamiarem stałego pobytu" (art. 3 ustawy z dnia 2 sierpnia 1926 r. o prawie właściwym dla stosunków prywatnych wewnętrznych) lub miejscowością, w której przebywał z zamiarem stałego pobytu (art. 24 Kodeksu Postępowania Cywilnego - Dz. U. z 1932 r. Nr 112, poz. 934) lub zajmowaniem w obrębie gminy mieszkania wśród okoliczności, wskazujących na ześrodkowanie tam stosunków osobistych i gospodarczych (§ 3 pkt 2 rozporządzenia z dnia 23 maja 1934 r.). Zdaniem Ministra strona powinna wykazać, że w rozumieniu powyższych przepisów J. B. i A. B. zamieszkiwali w granicach Rzeczypospolitej Polskiej. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że J. B. i A. B. zamieszkiwali nieprzerwanie do dnia wybuchu II wojny światowej we Lwowie, co potwierdzają dokumenty przedłożone przez wnioskodawczynię (m.in. książka meldunkowa dla budynku położonego przy ul. B. [...] w K., z której wynika, że byli oni zameldowali pod wskazanym adresem dopiero od [...] listopada 1943 r.). Dla oceny kwestii zamieszkiwania ww. osób znaczenie ma również folder reklamowy pensjonatu w S., w którym podano, że informacji udziela ustnie i pisemnie A. z G. B., L., ul. O. [...], schody [...], piętro [...], drzwi [...], do czasu wakacji szkolnych - następnie pisemnie z S., poczta Ł., k. U.. Wynika z tego, że pobyt J. B. i A. B. w S. miał charakter sezonowy. W ocenie Ministra nie można uznać testamentu sporządzonego przez J. B. w dniu [...] grudnia 1938 r. podczas pobytu w S. za dowód na jego zamieszkiwanie w obecnych granicach Rzeczypospolitej Polskiej. W aktach sprawy znajdują się dokumenty urzędowe świadczące o zamieszkiwaniu J. B. i A. B. w dniu [...] września 1939 r. na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W tej sytuacji organ odwoławczy stwierdził, że wnioskodawczyni nie wykazała, że na ocenę spełnienia wymogu zamieszkiwania przez J. B. i A. B. w dniu [...] września 1939 r. na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wpływ mają zmiany dokonane ustawą z dnia 12 grudnia 2013 r.

Zdaniem Ministra nie zasługują także na aprobatę zarzuty naruszenia przez organ I instancji art. 32 Konstytucji, gdyż ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty nie różnicuje osób, które charakteryzują się daną cechą istotną (relewantną), tj. osób które pozostawiły nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Nieuzasadniony był również w ocenie organu II instancji zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji, w związku z art. 42 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym, przez błędne przyjęcie, że akty prawne stanowiące umowy międzynarodowe wydane przez Polski Komitet Wyzwolenia Narodowego (PKWN) są zgodne z Konstytucją. Zastosowane przepisy ustawy z dnia 5 lipca 2005 r. odwołujące się do umów międzynarodowych zawartych przez PKWN nie zostały uznane za niezgodne z żadnym przepisem Konstytucji, a w szczególności z jej art. 2. Niezasadne są również twierdzenia odwołującej się, że organ I instancji błędnie przyjął, że powołane przepisy są zgodne z Konstytucją. Takiej oceny organ I instancji nie dokonywał w zaskarżonej decyzji.

Na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] maja 2015 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła B. J.. W uzasadnieniu skargi zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8, art. 75, art. 76, art. 77 § 1, art. 80 i art. 104 § 1 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności, mających wpływ na prawidłowe załatwienie sprawy, nieuwzględnienie całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, a także wadliwe uzasadnienie faktyczne i prawne wydanej decyzji, co spowodowało:

- błędne przyjęcie, że skarżąca nie wykazała, że na ocenę spełnienia wymogu zamieszkiwania przez J. B. i A. B. w dniu [...] września 1939 r. na byłym terytorium Rzeczpospolitej Polskiej mają wpływ zmiany dokonane ustawą z dnia 12 grudnia 2013 r.,

- niewskazanie, na jakiej podstawie prawnej i w jakiej dacie doszło do pozbawienia poprzedników prawnych wnioskodawczyni prawa własności nieruchomości objętych wnioskiem,

- nieustalenie, czy w odniesieniu do pól naftowych E., I. i W. rzeczywiście doszło do odłączenia od nieruchomości prawa wydobywania minerałów bitumicznych, gdyż w zaskarżonej decyzji organ administracyjny nie wskazał wpisów w odpowiednich wykazach hipotecznych stanowiących podstawę do wyodrębnienia ww. prawa do wydobywania, w odniesieniu do poszczególnych pól naftowych,

- nieprzedstawienie aktualnego stanu prawnego i faktycznego nieruchomości poprzez brak:

1. opisania parcel katastralnych z równoczesnym dokonaniem synchronizacji polegającej na określeniu, w skład jakich działek ewidencyjnych o jakiej powierzchni, położonych w jakich obrębach ewidencyjnych i objętych jakimi księgami wieczystymi ww. parcele katastralne wchodzą obecnie,

2. wskazania przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego prowadzonym dla miejscowości objętych wnioskiem, opisanie charakteru użytków, określenie, czy obecne nieruchomości są zabudowane czy nie,

3. określenia jakim podmiotom, na jakiej podstawie i jaki tytuł prawny przysługuje do poszczególnych działek ewidencyjnych stanowiących nieruchomości będące przedmiotem postępowania;

- art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez jej błędne uzasadnienie, a to pominięcie okoliczności wskazanych przez skarżącą zarówno faktycznych, jak i prawnych oraz przywołanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, a jednocześnie nieodniesienie się do dowodów i twierdzeń prawnych wskazanych przez skarżącą,

- art. 11 kpa w zw. z art. 140 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez zaniechanie rozpoznania wszystkich zarzutów skarżącej i zaniechanie ustosunkowania się co do nich w zaskarżonej decyzji,

- art. 7, art. 77 § 1 kpa poprzez przeniesienie na skarżącą ciężaru dowodu w zakresie wykazania, że J. B. i A. B. mieli w dniu [...] września 1939 r. miejsce zamieszkania również w obecnych granicach Rzeczpospolitej Polskiej, co stoi w sprzeczności z zasadą oficjalności w postępowaniu administracyjnym,

- art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez błędne jego zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji;

II. przepisów art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego błędne niezastosowanie i przyjęcie, że skarżąca nie spełniła przesłanek wynikających z ustawy z 12 grudnia 2013 r. do złożenia wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty,

- art. 7 ust. 2 oraz art. 5 ust. 1 i ust. 3 pkt 2 i art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej poprzez ich błędne zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy decyzji odmawiającej prawa do rekompensaty, podczas gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż skarżąca spełniła wymogi, o których mowa w art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 2 ww. ustawy, a więc zaistniały przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji i przyznania prawa do rekompensaty,

- art. 32 Konstytucji poprzez nierówne traktowanie przez władze publiczne dwóch grup potencjalnie uprawnionych do rekompensaty za utracone nieruchomości, tj.: osób, których nieruchomości podpadały pod akty normatywne, jakimi były układy międzynarodowe zawarte przez niesuwerenną władzę, wydane w celu regulacji przebiegu granic państwa polskiego na skutek okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r., w rezultacie których zastosowania nieruchomości podpadające pod ich działanie zostały przejęte przez państwo polskie, w stosunku do innych osób wywłaszczonych również na podstawie aktów normatywnych stanowionych przez tego samego niesuwerennego prawodawcę, które mogą dochodzić rekompensaty za utracone nieruchomości (np. grunty warszawskie) na podstawie odrębnych przepisów, a to w sytuacji, w której państwo polskie w rezultacie obydwu wyżej opisanych działań stało się beneficjentem przejęcia mienia;

- art. 2 Konstytucji w związku z art. 42 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym przez błędne przyjęcie, że ww. akty prawne stanowiące umowy międzynarodowe wydane przez PKWN są zgodne z Konstytucją i mogą stanowić podstawę pozbawienia wnioskodawczyni prawa własności nieruchomości objętych wnioskiem, podczas gdy z treści art. 42 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym wynika, że jedynie akty prawne powszechnie obowiązujące (i) wydane przez kompetentny organ państwowy, (ii) z zachowaniem wymaganego prawem trybu ich wydania oraz (iii) o treści zgodnej z Konstytucją mogą mieć charakter konstytucyjny i być podstawą ingerencji w podstawowe prawa człowieka takie jak prawo własności i prawo dziedziczenia.

W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

W opisanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie jest zasadna. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2014 r., poz. 195). Zgodnie z jego treścią w terminie określonym w ust. 1 (czyli do dnia 27 sierpnia 2014 r.) osoby, które nie złożyły wniosku w terminie, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1 (czyli do dnia 31 grudnia 2008 r.), mogą wystąpić o potwierdzenie prawa do rekompensaty, jeżeli wykażą, że na ocenę spełnienia przez nie wymogu zamieszkiwania w dniu 1 września 1939 r. na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej mają wpływ zmiany dokonane niniejszą ustawą. Powołana ustawa o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2012 r. (sygn. akt SK 11/12), stwierdzającego niezgodność art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418, ze zm.; dalej jako: ustawa o rekompensacie) z Konstytucją. Zmiana ta sprowadza się do tego, że w miejsce dotychczasowego wymogu zamieszkiwania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 1 września 1939 r. wprowadzona została uściślona przesłanka miejsca zamieszkania na wymienionych terenach, której spełnienie jest oceniane z uwzględnieniem przepisów obowiązujących we wskazanej wyżej dacie, tj. przedwojennych przepisów dopuszczających posiadanie kilku miejsc zamieszkania: art. 3 ustawy z dnia 2 sierpnia 1926 r. o prawie właściwym dla stosunków prywatnych wewnętrznych, § 3-10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 23 maja 1934 r. (...) o meldunkach i księgach ludności, a ponadto art. 24 Kodeksu Postępowania Cywilnego z 1932 r. W następstwie nowelizacji zakresem podmiotowym ustawy o rekompensacie został objęte także te osoby, które na kresach wschodnich miały jedno z kilku miejsc zamieszkania.

Aby można było skorzystać z treści powołanej regulacji muszą zostać łącznie spełnione następujące warunki: 1) wnioskodawca nie złożył wniosku o rekompensatę w terminie, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, czyli do dnia 31 grudnia 2008 r.; 2) wnioskodawca złożył na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, wniosek o rekompensatę do dnia 27 sierpnia 2014 r.; 3) wnioskodawca wykazał, że na ocenę spełnienia wymogu zamieszkiwania w dniu 1 września 1939 r. na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej mają wpływ zmiany dokonane ustawą z dnia 12 grudnia 2013 r., czyli zmiany w zakresie rozumienia przesłanki domicylu. Niespełnienie któregokolwiek z podanych wyżej warunków powoduje, że organ orzekający nie może wniosku złożonego na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej rozpatrzeć pozytywnie. Brzmienie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej zakłada, że osoby występujący z wnioskiem na tej podstawie są obowiązane wykazać (ciężar dowodu spoczywa zatem z woli ustawodawcy na wnioskodawcy), że na ocenę uprawnień do otrzymania rekompensaty ma wpływ zmiana w zakresie przesłanki domicylu. Nie chodzi tu wobec tego o badanie przyczyn niezłożenia wniosku zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy o rekompensacie (w aspekcie ewentualnej motywacji zainteresowanego, czyli czynnik subiektywny), a o stwierdzenie, czy wraz ze zmianą ustawy zmieniła się sytuacja prawna wnioskodawcy, np. czy na kresach wschodnich miał "dodatkowe" miejsce zamieszkania w rozumieniu właściwych przepisów.

Dalej Sąd I instancji stwierdził, że z analizy akt wynika, że w rozpatrywanej sprawie spełnione zostały pierwsze dwa warunki (skarżąca nie złożyła wniosku o rekompensatę w terminie do dnia [...] grudnia 2008 r. oraz złożyła wniosek o rekompensatę na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. do dnia [...] sierpnia 2014 r.). Nie został natomiast spełniony trzeci warunek, czyli skarżąca nie wykazała, że na ocenę uprawnień do otrzymania rekompensaty miała wpływ zmiana w zakresie przesłanki domicylu. Jak bowiem wynika z akt sprawy A. B. i J. B. do dnia wybuchu II wojny światowej zamieszkiwali we L., a jedynie w okresie wakacyjnym przebywali w majątku w S. (informacja zawarta na k. 66 akt adm.). Przedstawione przez skarżącą dokumenty świadczą zatem, że A. B. i J. B. jako swoje miejsce zamieszkania podawali L. a nie S.. Fakt, że oboje byli także właścicielami majątków ziemskich i pól naftowych położonych w innych miejscowościach, samo w sobie nie świadczy o tym, że to właśnie w którejś z tych miejscowości mieli stałe miejsce zamieszkania inne niż L., w którym koncentrowali swoje życie rodzinne i zawodowe. Dowodem na to nie może być również fakt sporządzenia przez J. B. testamentu w miejscowości S.. W tej sytuacji uznać należy, że organy orzekające zasadnie przyjęły, że znajdujące się w aktach sprawy dokumenty urzędowe świadczą o zamieszkiwaniu J. B. i A. B. w dniu [...] września 1939 r. na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Za uzasadnione uznać również należy stanowisko organów, że wnioskodawczyni nie wykazała, że na ocenę spełnienia wymogu zamieszkiwania przez J. B. i A. B. w dniu [...] września 1939 r. na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wpływ mają zmiany dokonane ustawą z dnia 12 grudnia 2013 r.

W ocenie Sądu, po ustaleniu, że skarżąca nie spełniła jednej z przesłanek art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. organ zobowiązany był do wydania decyzji odmawiającej przyznania wnioskowanej rekompensaty. Inne działanie organu może bowiem być potraktowane jako merytoryczne rozpatrzenie wniosku o rekompensatę po terminie, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (czyli po dniu [...] grudnia 2008 r.). Dlatego też ustalenia organu, takie jak poczynione w niniejszej sprawie, w ocenie Sądu kończą zakres postępowania i uniemożliwiają organowi dalsze merytoryczne rozpatrywanie złożonego wniosku. Jedynie bowiem w sytuacji, w której organ uznał, że spełnione zostały wszystkie trzy omówione wyżej przesłanki z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r., byłby on uprawniony do dalszego merytorycznego rozpatrywania sprawy na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Taka sytuacja nie wystąpiła jednak w rozpatrywanej sprawie, dlatego też dalsze merytoryczne wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie mają znaczenia dla sposobu rozpatrzenia sprawy.

Skoro jednak organy orzekające zawarły w uzasadnieniach wydanych decyzji również rozważania merytoryczne co do braku podstaw do przyznania skarżącej rekompensaty na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, to wyjaśnić należy, że ustawa ta w art. 1 ust. 1 określa zasady realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w wyniku wypędzenia z byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jego opuszczenia w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. dokonanego na podstawie tzw. układów republikańskich, w tym układu z dnia 9 września 1944 r. pomiędzy Polskim Komitetem Wyzwolenia Narodowego a Rządem Ukraińskiej Socjalistycznej Republiki Rad dotyczącego ewakuacji obywateli polskich z terytorium U.S.R.R. i ludności ukraińskiej z terytorium Polski. Przepisy tej ustawy stosuje się także do osób, które na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r. były zmuszone opuścić byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 1 ust. 2). Zgodnie z treścią art. 1 ust. 1a tej ustawy prawo do rekompensaty przysługuje również osobom, które pozostawiły nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w związku z umową pomiędzy Rzeczpospolitą Polską a Związkiem Socjalistycznych Republik Radzieckich o zamianie odcinków terytoriów państwowych z dnia [...] lutego 1951 r.

Zgodnie natomiast z art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. prawo do rekompensaty przysługuje właścicielowi tylko nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli spełnia on łącznie następujące wymogi:

1) był w dniu [...] września 1939 r. obywatelem polskim i miał miejsce zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w rozumieniu przepisów:

a) art. 3 ustawy z dnia 2 sierpnia 1926 r. o prawie właściwym dla stosunków prywatnych wewnętrznych (Dz. U. Nr 101, poz. 580) lub

b) art. 24 Kodeksu Postępowania Cywilnego (Dz. U. z 1932 r. Nr 112, poz. 934), lub

c) § 3-10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 23 maja 1934 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Skarbu co do § 2 ust. 3-5, z Ministrem Spraw Wojskowych co do §§ 20, 21, 22, 24 ust. 3, § 49 ust. 1 i 2, § 55 i § 56 oraz z Ministrem Spraw Zagranicznych co do § 18 ust. 1 i 2, § 51 i § 55, o meldunkach i księgach ludności (Dz. U. Nr 54, poz. 489)

- oraz opuścił byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn, o których mowa w art. 1, lub z tych przyczyn nie mógł na nie powrócić;

2) posiada obywatelstwo polskie.

Sąd I instancji wskazał, że przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. wyraźnie stanowią, że zasady w niej określone dotyczą wyłącznie nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Jak wynika z akt sprawy (skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów, że te ustalenia organów są błędne) nieruchomości pozostawione przez poprzedników prawnych skarżącej położone były w miejscowości S., P. i C., dawne województwo lwowskie, obecnie województwo podkarpackie, a pola naftowe: E. (gm. kat. P.), I. (gm. kat. T. S.) i W. (gm. kat. S.) znajdowały sie na terenie dawnego województwa lwowskiego, obecnie województwa podkarpackiego. Oznacza to, że nieruchomości te znajdują się w obecnych granicach Rzeczypospolitej Polskiej. Prawidłowo zatem organy obu instancji uznały, że nie mają do nich zastosowania przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Po zakończeniu II wojny światowej miejscowości, w których położone są wymienione nieruchomości, w wyniku umów jałtańskich w 1944 r. weszły w skład ZSRR, jednak na podstawie umowy międzynarodowej zawartej w dniu 15 lutego 1951 r. pomiędzy ZSRR a PRL o zmianie odcinków terytoriów państwowych miejscowości te przyłączone zostały do Polski. Tak więc obecnie znajdują się one na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Oznacza to, że przedmiotowe nieruchomości tylko czasowo (w latach 1944-1951) wchodziły w skład ZSRR, natomiast od 1951 r. do chwili obecnej leżą na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Od 1951 r. nie są to więc nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami Państwa Polskiego. W tej sytuacji nie mogą mieć do nich zastosowania przepisy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Przypomnieć przy tym należy, że do dnia dzisiejszego brak jest w polskim systemie prawnym regulacji dotyczących kwestii reprywatyzacyjnych i rewindykacyjnych dotyczących nieruchomości utraconych w związku z II Wojną Światową, pozostających w obecnych granicach Rzeczypospolitej Polskiej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła B. J., zaskarżając go w całości.

Skarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2014 r., poz. 195) poprzez jego błędne niezastosowanie i przyjęcie, że Skarżąca nie spełniła przesłanek wynikających z przepisów ustawy do złożenia wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty;

2) art. 7 ust. 2 oraz art. 5 ust. 1 i ust. 3 pkt 2 i art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej (tekst. Jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1090) poprzez ich błędne zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy decyzji odmawiającej prawa do rekompensaty, podczas gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż Skarżąca spełniła wymogi, o których mowa w art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 2 ww. ustawy, a więc zaistniały przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] i przyznania prawa do rekompensaty;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik tego postępowania, tj. polegające na naruszeniu:

1) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 113 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a przez oddalenie skargi w wyniku nierozstrzygnięcia sprawy w jej granicach, niewłaściwą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i ograniczenie ustaleń Sądu I instancji wyłącznie do niepełnych ustaleń

dokonanych przez organ administracyjny wskutek czego zamknięto rozprawę mimo, iż sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przepisów przez organ II instancji w toku postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 8, 75,76,77 § 1, 80 i 104 § 1 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zwłaszcza niewłaściwej oceny materiału dowodowego w postaci błędnego przyjęcia, że Skarżąca nie wykazała, że na ocenę spełnienia wymogu zamieszkiwania przez J. B. i A. B. w dniu [...] września 1939 r. na byłym terytorium Rzeczpospolitej Polskiej mają wpływ zmiany dokonane ustawą z dnia 12 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej;

3) art. 3 ustawy p.p.s.a. – poprzez bezkrytyczne i błędne przyjecie przez Sąd I instancji stanowiska zawartego w uzasadnieniu decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w kwestii przeprowadzonych w sprawie dowodów oraz ich mocy dowodowej, podczas gdy sądy administracyjne zostały powołane do kontroli działalności administracji publicznej,

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 76 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez istotne braki w uzasadnieniu polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu stanowiska Sądu:

a) w zakresie zarzutu Skarżącej dotyczącego twierdzenia, iż prawodawca już w art. 9 ust. 1 dekretu z dnia 6 grudnia 1946 r. o przekazaniu przez Państwo mienia nierolniczego na obszarze Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta Gdańska (Dz. U. Nr 71, poz. 389), uregulował kwestię dochodzenia rekompensaty za utracone nieruchomości na podstawie odrębnych przepisów w tym za utracone składniki majątkowe A. i J. B.;

b) polegającego na błędnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na skutek pominięcia dowodów i okoliczności sprawy świadczących o posiadaniu przez A. i J. B. co najmniej dwóch miejsc zamieszkania w dniu [...] września 1939 roku, z uwagi na posiadanie dużego majątku ziemskiego i dworu w miejscowości S.;

c) polegające na błędnym ustaleniu przez Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku, iż badając w zaskarżonej decyzji z dnia [...] maja 2015r. położenie majątku S., majątku P. i majątku C., oraz pól naftowych E. (gm. kat. P.), I. (gm. kat. T. S.) i W. (gm. kat. S.), obecnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pomimo braku wskazania jakichkolwiek dowodów na tą okoliczność oraz niekwestionowanego faktu przez stronę i Sąd, iż w dniu [...] września 1939 roku cały ten majątek położony był w dawnym województwie lwowskim;

d) nieprzedstawienie aktualnego stanu prawnego i faktycznego nieruchomości poprzez brak:

- opisania parcel katastralnych z równoczesnym dokonaniem synchronizacji polegającej na określeniu, w skład jakich działek ewidencyjnych o jakiej powierzchni, położonych w jakich obrębach ewidencyjnych i objętych jakimi księgami wieczystymi ww. parcele katastralne odpowiadają obecnie, skoro w zaskarżonym wyroku Sąd Administracyjny podzielił prawidłowość ustaleń Ministra Skarbu Państwa o tym, że są one obecnie położone na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;

- wskazania przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego prowadzonym dla miejscowości objętych wnioskiem, opisanie charakteru użytków, określenie czy obecne nieruchomości są zabudowane czy nie;

- określenia jakim podmiotom, na jakiej podstawie i jaki tytuł prawny przysługuje do poszczególnych działek ewidencyjnych stanowiących nieruchomości będące przedmiotem postępowania;

7) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z następującymi przepisami postępowania administracyjnego (K.p.a.):

a) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie uchylenie zaskarżonej decyzji mimo braku wszechstronnego rozważenia przez organ II instancji zebranego w sprawie materiału dowodowego i nie wyjaśnienie w sposób wszechstronny stanu faktycznego sprawy, a mianowicie na jakiej podstawie orzekające w sprawie organy administracyjny a w szczególności Minister Skarbu Państwa przyjął, że A. i J. B. mieli tylko jedno miejsce zamieszkania w L., skoro z dowodów zaoferowanych przez Skarżącą w sprawie, zasad doświadczenia życiowego oraz ustaleń Sądu w zaskarżonym wyroku wynika, iż mieli co najmniej dwa miejsca zamieszkania w rozumieniu przedwojennych przepisów dopuszczających kilka miejsc zamieszkania: art. 3 ustawy z dnia 2 sierpnia 1926 r. o prawie właściwym dla stosunków prywatnych wewnętrznych, § 3-10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 23 maja 1934r. (...) o meldunkach i księgach ludności, a ponadto art. 24 kodeksu postępowania cywilnego z 1932r.;

b) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji mimo nierozpoznania i nieustosunkowania się przez organ II instancji do zarzutu odwołania i skargi o arbitralnym przyjęciu przez Sąd Administracyjny oraz organy orzekające w sprawie, że majątek S., majątek P. i majątku C., są położone obecnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie związania granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta ogranicza zakres rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji zarzutów kasacyjnych w odniesieniu do tej części orzeczenia sądu pierwszej instancji, która została objęta zakresem zaskarżenia. Jedynie w drodze wyjątku Naczelny Sąd Administracyjny jest uprawniony i zobowiązany do przekroczenia granic zaskarżenia oraz podniesionych zarzutów, uwzględniając z urzędu przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, o których mowa w art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.).

Ponieważ w przedmiotowej sprawie nie stwierdzono podstaw nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego zasada związania granicami skargi kasacyjnej zakreśla obszar działalności kontrolnej Naczelnego Sądu Administracyjnej w niniejszej sprawie.

Granice skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Zarzuty te obejmują nie tylko wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub formalno-procesowego, które w ocenie skarżącego kasacyjnie zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, lecz także muszą zawierać określenie sposobu naruszenia prawa (np. błąd oceny obowiązywania prawa, błąd wykładni, błąd subsumpcji) oraz wskazanie prawidłowego – zdaniem kasatora – sposobu wykładni lub zastosowania unormowań, które miały zostać naruszone przez sąd a quo. W odniesieniu do zarzutów formalno-procesowych nie jest ponadto wystarczające samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, lecz konieczne jest również wykazanie, że powyższe naruszenia miały albo co najmniej mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na skarżącym kasacyjnie ciąży zatem obowiązek wykazania istnienia bezpośredniego i co najmniej potencjalnego związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem prawa procesowego a treścią zaskarżonego orzeczenia. Jeżeli nie zostanie wykazane, że podnoszone naruszenia przepisów procesowych mogły bezpośrednio i istotnie wpłynąć na wynik sprawy (w sensie kształtowania lub współkształtowania treści orzeczenia sądu pierwszej instancji), zarzuty procesowe nie mogą zostać uwzględnione. Naczelny Sąd Administracyjny – zgodnie z zasadą związania granicami skargi kasacyjnej – nie jest natomiast uprawniony do uzupełniania, dookreślania lub korygowania wadliwie skonstruowanych lub sformułowanych albo niepełnych zarzutów kasacyjnych.

Skarżący kasacyjnie sformułował w skardze kasacyjnej zarówno zarzuty naruszenia prawa procesowego, jak i zarzuty naruszenia prawa materialnego.

W pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegały zarzuty naruszenia prawa procesowego.

Weryfikacja powyższych zarzutów doprowadziła Naczelny Sąd Administracyjny do wniosku, że są one pozbawione jakichkolwiek podstaw.

Po pierwsze, nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 76 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zawierającego "istotne braki" polegające na "niedostatecznym wyjaśnieniu stanowiska Sądu" w zakresie: a) oceny zarzutów skargi (twierdzenia, iż prawodawca już w art. 9 ust. 1 dekretu z dnia 6 grudnia 1946 r. o przekazaniu przez Państwo mienia nierolniczego na obszarze Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta Gdańska uregulował kwestię dochodzenia rekompensaty za utracone nieruchomości na podstawie odrębnych przepisów w tym za utracone składniki majątkowe A. i J. B.); b) pominięcia dowodów i okoliczności sprawy świadczących o posiadaniu przez A. i J. B. co najmniej dwóch miejsc zamieszkania w dniu [...] września 1939 roku, z uwagi na posiadanie dużego majątku ziemskiego i dworu w miejscowości S.; c) błędnego ustalenia, że majątki S., P. i C. oraz pola naftowe "E.l" (gm. kat. P.), "I." (gm. kat. T. S.) i "W." (gm. kat. S.) znajdują się obecnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; d) przedstawienia aktualnego stanu prawnego i faktycznego nieruchomości objętych wniosek o przyznanie prawa do rekompensaty (m.in. w zakresie opisania parcel katastralnych, wskazania przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego prowadzonym dla miejscowości objętych wnioskiem, opisania charakteru użytków, określenia czy obecne nieruchomości są zabudowane czy nie, określenia jakim podmiotom, na jakiej podstawie i jaki tytuł prawny przysługuje do poszczególnych działek ewidencyjnych stanowiących nieruchomości będące przedmiotem postępowania).

Skarżący kasacyjnie za pośrednictwem zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zmierza do podważenia prawidłowości ustalenia podstawy faktycznej wyrokowania oraz dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny prawnej, co w świetle utrwalonych poglądów Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest dopuszczalne. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być bowiem samodzielną podstawą kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera co najmniej jednego z ustawowych elementów formalnych lub jeżeli sąd nie zawarł w uzasadnieniu stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39). Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można natomiast skutecznie kwestionować ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (zob. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39; wyrok NSA z dnia 26 listopada 2014 r., II OSK 1131/13; wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13).

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie konieczne elementy wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a., w szczególności stanowisko Sądu pierwszej instancji co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, ocenę zarzutów podniesionych w skardze oraz wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Poziom szczegółowości oraz spójności rozważań Sądu pierwszej instancji pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na zrekonstruowanie przesłanek kontrolowanego orzeczenia oraz przeprowadzenie jego kontroli kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie nie może natomiast utożsamiać błędnej oceny stanu faktycznego sprawy lub wadliwości wykładni lub zastosowania prawa materialnego z brakami uzasadnienia wyroku. Podobnie zastrzeżenia kasatora co do sposobu odniesienia się do zarzutów skargi nie mogą być uzasadniane za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Jeżeli bowiem Sąd pierwszej instancji dokonał w uzasadnieniu zbiorczej lub ogólnej oceny określonych zarzutów albo bezzasadność pewnych zarzutów wynika z całości przedstawionych w uzasadnieniu rozważań lub z łącznej oceny argumentów skargi, albo postawione zarzuty nie wykazują dostatecznego związku z istotą normy prawnej, której prawidłowość interpretacji i zastosowania przez organ stanowi przedmiot kontroli sądu administracyjnego (por. np. wyrok NSA z 14 kwietnia 2010 r., I OSK 850/09; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2011 r., I OSK 1824/10; wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., II OSK 1766/10), to nie można w tej sytuacji skutecznie zarzucać naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Po drugie, nieuzasadniony i niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 113 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a przez "oddalenie skargi w wyniku nierozstrzygnięcia sprawy w jej granicach, niewłaściwą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i ograniczenie ustaleń Sądu I instancji wyłącznie do niepełnych ustaleń dokonanych przez organ administracyjny wskutek czego zamknięto rozprawę, mimo iż sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona".

Sąd pierwszej instancji nie przekroczył, jak również nie ograniczył zakresu rozpoznania sprawy, której dotyczyła skarga. Przedmiotem rozpoznania i orzekania Sądu a quo była sprawa administracyjna o potwierdzenie prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w jej całokształcie. Granice rozpoznawcze i orzecznicze sądu administracyjnego w sprawie skargi zostały zachowane, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. Nie został również naruszony art. 113 § 1 p.p.s.a., albowiem przewodniczący dokonał zamknięcia rozprawy wobec uznania przez Sąd pierwszej instancji, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona. Ponieważ przed zamknięciem rozprawy nie ujawniły się żadne istotne okoliczności, które uzasadniałyby kontynuowanie przewodu sądowego albo odroczenie rozprawy, dlatego zarzut naruszenia art. 113 § 1 p.p.s.a. jest oczywiście chybiony.

Po trzecie, nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 8, art. 75, art. 76, art. 77 § 1, art. 80 i art. 104 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo niepodjęcia przez skarżone organy wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz dokonania niewłaściwej oceny materiału dowodowego, która doprowadziła do wniosku, że na ocenę spełnienia wymogu zamieszkiwania przez J. B. i A. B. w dniu [...] września 1939 r. na byłym terytorium Rzeczpospolitej Polskiej nie mają wpływu zmiany dokonane ustawą z dnia 12 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

Powyższy zarzut zmierza w istocie nie do zakwestionowania podstawy faktycznej wyrokowania, lecz do podważania oceny prawnej Sądu pierwszej instancji. Kontrolowany Sąd przyjął bowiem, że strona skarżąca nie wykazała spełnienia przesłanki warunkującej dopuszczalność złożenia wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty w – na nowo otwartym – terminie do dnia [...] sierpnia 2014 r., na podstawie art. 2 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Przesłanka ta polega na wykazaniu, że na ocenę spełnienia wymogu zamieszkiwania w dniu [...] września 1939 r. na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej mają wpływ zmiany dokonane powyższą ustawą nowelizującą z dnia 12 grudnia 2013 r. Wnioskodawca musiał zatem wykazać, że rozszerzenie przesłanki miejsca zamieszkania na byłym terytorium RP (dopuszczające wielość miejsc zamieszkania w rozumieniu przepisów art. 3 ustawy z dnia 2 sierpnia 1926 r. o prawie właściwym dla stosunków prywatnych wewnętrznych, art. 24 Kodeksu Postępowania lub § 3-10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 23 maja 1934 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Skarbu co do § 2 ust. 3-5, z Ministrem Spraw Wojskowych co do §§ 20, 21, 22, 24 ust. 3, § 49 ust. 1 i 2, § 55 i § 56 oraz z Ministrem Spraw Zagranicznych co do § 18 ust. 1 i 2, § 51 i § 55, o meldunkach i księgach ludności) oraz usunięcie wymogu, aby osoba uprawniona zamieszkiwała poza obecnymi granicami RP w dniu 1 września 1939 (zgodnie z treścią wyroku TK z dnia 23 października 2012 r., sygn. akt SK 11/12), spowodowało, że w świetle nowej treści art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty (ustawy z dnia 8 lipca 2005 r.) spełnia on (lub spełniali jego poprzednicy prawni) wymóg zamieszkiwania, natomiast w świetle brzmienia tego przepisu obowiązującego do dnia 26 lutego 2014 r. (dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej z dnia 12 grudnia 2013 r.) wymóg domicylu nie był spełniony. Przesłanka domicylu odnosi się zatem bezpośrednio do właściciela pozostawionej nieruchomości z tym, że z wnioskiem w tym zakresie mogli również wystąpić spadkobiercy b. właściciela (art. 2 ust. 3 w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej z dnia 12 grudnia 2013 r.).

Trzeba wyraźnie podkreślić, że celem ustawy nowelizującej z dnia [...] grudnia 2013 r. nie było otwarcie możliwości składania wniosków dla wszystkich podmiotów uprawnionych, które nie zachowały terminu, o którym mowa w art. 5 st. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. (31 grudnia 2008 r.), lecz jedynie dostosowanie regulacji ustawowej do wyroku TK z dnia 23 października 2012 r. (sygn. akt SK 11/12), w którym stwierdzono, że art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim uzależnia prawo do rekompensaty od zamieszkiwania 1 września 1939 r. na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jest niezgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (zob. uzasadnienie projektu ustawy).

Ocena Sądu pierwszej instancji jest prawidłowa, gdyż przesłanka z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. w brzmieniu obowiązującym do dnia 26 lutego 2014 r. była spełniona względem poprzedników prawnych wnioskodawczyni, a zatem na ocenę spełnienia wymogu zamieszkiwania w dniu [...] września 1939 r. na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej zmiany dokonane ustawą nowelizującą z dnia 12 grudnia 2013 r. nie miały wpływu. Z akt sprawy administracyjnej wynika, że poprzednicy prawni wnioskodawczyni (właściciele nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami RP) – J. B. i A. B. zamieszkiwali w dniu [...] września 1939 r. we Lwowie, a zatem spełniali wymóg domicylu określony w art. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. w brzmieniu obowiązującym do dnia 26 lutego 2014 r. Tym samym okoliczności związane z posiadaniem przez byłych właścicieli wielu miejsc zamieszkania na b. terytorium RP (poza L.) nie mają znaczenia. Sąd pierwszej instancji nie negował zresztą faktu, że J. B. i A. B. przebywali co najmniej sezonowo również w miejscowości S., która jednak nie była ich stałym miejscem zamieszkania (zob. s. 4 i 11 uzasadnienia wyroku).

Po czwarte, oczywiście bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji mimo braku wszechstronnego rozważenia przez organ II instancji zebranego w sprawie materiału dowodowego i niewyjaśnienia w sposób wszechstronny stanu faktycznego sprawy w zakresie wielości miejsc zamieszkania J. B. i A. B. oraz aktualnego położenia nieruchomości objętych majątkami S., P. i C. oraz polami naftowymi "E.", "I." i "W.".

Jeżeli chodzi o zagadnienie wielości miejsc zamieszkania b. właścicieli nieruchomości, to ustalenia faktyczne oraz ocena prawna Sądu pierwszej instancji – jak już stwierdzono – są prawidłowe. Natomiast jeżeli chodzi o podstawę ustaleń co do aktualnego położenia wspomnianych wyżej majątków i pól naftowych, to wątpliwości pełnomocnika procesowego są oczywiście chybione i niezrozumiałe.

Sąd pierwszej instancji w sposób wszechstronny i jasny wyjaśnił, że w świetle powszechnie znanych materiałów kartograficznych (w tym ogólnie dostępnych map) wszystkie nieruchomości objęte b. majątkami ziemskimi oraz b. polami naftowymi J. B. i A. B. znajdują się od roku 1951 (zgodnie z umową graniczną z dnia 15 lutego 1951 r. zawartą pomiędzy Rzeczypospolitą Polską a Związkiem Socjalistycznych Republik Radzieckich) w granicach terytorium Polski (najpierw Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, a następnie Rzeczypospolitej Polskiej): majątek S. (woj. podkarpackie, pow. b., gm. U.); majątek P. (woj. podkarpackie, pow. b., gm. C.); majątek C. (woj. podkarpackie, pow. b., gm. C.); pole naftowe "E." (woj. podkarpackie, pow. b., gm. C.); pole naftowe "I." (woj. podkarpackie, pow. b., gm. U.); pole naftowe "W." (woj. podkarpackie, pow. b., gm. U.). Skoro zaś warunkiem potwierdzenia prawa do rekompensaty jest pozostawienie nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (art. 1 w zw. z art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r.), to jest oczywiste, że położenie nieruchomości na obecnym terytorium RP stanowi przesłankę negatywną nabycia prawa do rekompensaty. Przewidziane w art. 1 ust. 1a ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. prawo do rekompensaty w związku z "umową pomiędzy Rzecząpospolitą Polską a Związkiem Socjalistycznych Republik Radzieckich o zamianie odcinków terytoriów państwowych z dnia 15 lutego 1951 r." odnosi się do sytuacji pozostawienia nieruchomości na terenach, które weszły w 1951 r. w skład terytorium ZSRR w wyniku wymiany odcinków granicznych. Przepis ten nie odnosi się natomiast do sytuacji odwrotnej, gdy w następstwie umowy granicznej z dnia [...] lutego 1951 r. określone tereny powróciły na terytorium RP. Ponieważ nieruchomości należące do poprzedników prawnych skarżącej w wyniku umowy granicznej weszły w skład terytorium RP, dlatego nie są to nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami RP w związku z powyższą umową.

Nie poddaje się kontroli kasatoryjnej zarzut naruszenia art. 3 p.p.s.a. poprzez "bezkrytyczne i błędne przyjecie przez Sąd I instancji stanowiska zawartego w uzasadnieniu decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w kwestii przeprowadzonych w sprawie dowodów oraz ich mocy dowodowej, podczas gdy sądy administracyjne zostały powołane do kontroli działalności administracji publicznej". Powołany wzorzec kontroli nie tylko nie został prawidłowo skonkretyzowany (poprzez wskazanie odpowiedniej jednostki redakcyjnej), lecz dodatkowo nie wskazano sposobu jego naruszenia adekwatnego do treści normatywnej objętej powyższym przepisem.

Oddalenie zarzutów naruszenia prawa procesowego upoważnia Naczelny Sąd Administracyjny do przejścia do weryfikacji zarzutów naruszenia prawa materialnego.

W przedmiotowej sprawie zarzuty materialnoprawne kasatora zostały ocenione jako oczywiście bezzasadne. Zarzuty te są ściśle powiązane z zagadnieniami, które stały się przedmiotem zarzutów naruszenia przepisów postępowania oraz wyrażonej wyżej ich oceny.

Po pierwsze, zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej "poprzez jego błędne niezastosowanie i przyjęcie, że Skarżąca nie spełniła przesłanek wynikających z przepisów ustawy do złożenia wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty" został już poddany ocenie negatywnej w ramach weryfikacji zarzutów procesowych.

Na tle prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że strona skarżąca jako spadkobierczyni byłych właścicieli nie spełniła przesłanki warunkującej nabycie prawa do wystąpienia o potwierdzenie prawa do rekompensaty na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Ponieważ – jak już wskazano – przesłanka z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. w brzmieniu obowiązującym do dnia 26 lutego 2014 r. była spełniona względem poprzedników prawnych wnioskodawczyni, a zatem na ocenę spełnienia wymogu zamieszkiwania w dniu [...] września 1939 r. na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej zmiany dokonane ustawą nowelizującą z dnia 12 grudnia 2013 r. nie miały wpływu, dlatego niewadliwie Sąd pierwszej instancji uznał, że przesłanka legitymacyjna z art. 2 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy nowelizującej z dnia 12 grudnia 2013 r. w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. nie została spełniona.

Po drugie, zarzut naruszenia art. 7 ust. 2 oraz art. 5 ust. 1 i ust. 3 pkt 2 i "art. 2 ust. 2" ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. "poprzez ich błędne zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy decyzji odmawiającej prawa do rekompensaty, podczas gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż Skarżąca spełniła wymogi, o których mowa w art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 2 ww. ustawy, a więc zaistniały przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] i przyznania prawa do rekompensaty" jest kolejną, niedopuszczalną próbą kwestionowania prawidłowości ustalenia stanu faktycznego sprawy za pośrednictwem zarzutu błędnej subsumpcji. Tak sformułowany zarzut podlega a limine oddaleniu. Niezależnie od powyższego należy stwierdzić, że argumenty stojące u podstaw powyższego zarzutu zostały poddane już negatywnej ocenie.

Po trzecie, nie podlegają merytorycznemu rozpatrzeniu podniesione w uzasadnieniu – poza wyodrębnionymi w skardze kasacyjnej – "zarzuty" naruszenia art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Stanowisko sporządzającego skargę kasacyjnego profesjonalnego podmiotu prawniczego nie może być bowiem prezentowane w sposób nieuporządkowany i naruszający wymogi konstrukcyjne skargi kasacyjnej jako wysoce sformalizowanego środka zaskarżania orzeczeń sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać wyraźnie wyodrębnione i integralnie ze sobą powiązane skonkretyzowane podstawy kasacyjne oraz ich uzasadnienie. Oznacza to, że odrębne podstawy kasacyjne nie mogą być częścią uzasadnienia innych, wyraźnie wyodrębnionych podstaw kasacyjnych. Podobnie nie mogą funkcjonować podstawy kasacyjne pozbawione uzasadnienia. Skarga kasacyjna w zakresie tych podstaw kasacyjnych, które nie są wyraźnie wyodrębnione od całościowego uzasadnienia podstaw albo które są pozbawione uzasadnienia, nie podlega merytorycznej ocenie.

Mając na względzie wskazane wyżej argumenty i przesłanki, Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. – oddalił skargę kasacyjną w pkt. 1 wyroku.

Na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych w pkt. 2 wyroku zasądzono od strony wnoszącej skargę kasacyjną na rzecz organu kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.