Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 964/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2013-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 6 ust. 1 i 2, art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 maja 2013 r. sprawy ze skargi M. J. na uchwałę Rady Miejskiej B. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.-


UZASADNIENIE

Zaskarżoną w sprawie niniejszej uchwałą z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] Rada Miejska B. przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części osiedla D. w B. (obszar systemu przyrodniczego miasta).

Przed podjęciem uchwały z dnia [...] czerwca 2012 r.:

- w dniu [...] września 2011 r. Rada Miejska B. podjęła uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla D. w B. (obszar systemu przyrodniczego miasta). Granice obszaru przyszłego planu przedstawiono na załączniku graficznym;

- Prezydent Miasta B. podał do publicznej wiadomości informację o podjęciu uchwały intencyjnej i wyznaczył ostateczny termin składania wniosków do treści planu;

- uzyskano pozytywne uzgodnienia zakresu i stopnia szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko;

- zarządzeniem z dnia [...] marca 2012 r. Prezydent Miasta B. rozpatrzył zgłoszone wnioski, a uzasadnienie tego rozstrzygnięcia zawarto w załączniku do zarządzenia. Jak wynika z jego treści, głównymi powodami nieuwzględnienia większości zgłoszonych wniosków (zawierających żądanie wyłączenia poszczególnych działek spod zakazu zabudowy) była "nieprzydatność do zabudowy ze względu na uwarunkowania ekofizjograficzne, w tym niekorzystne warunki gruntowo – wodne", przebieg przez działki linii energetycznych wysokiego napięcia oraz konieczność zarezerwowania terenów pod projektowaną drogę układu podstawowego;

- uzyskano od właściwych organów pozytywne uzgodnienia projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko;

- Prezydent Miasta B. podał do publicznej wiadomości informację o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wyznaczono dzień [...] maja 2012 r. jako termin planowanej dyskusji publicznej;

- w dniu [...] maja 2012 r. odbyła się publiczna dyskusja nad projektem planu, z której sporządzono protokół;

- w terminie przewidzianym na zgłoszenie uwag do projektu planu wniesiono kilkadziesiąt uwag oraz mieszkańcy terenów objętych projektowanym planem złożyli pismo zawierające zastrzeżenia do rozwiązań proponowanych w projekcie.

Własne uwagi zgłosił właściciel działki nr [...] M. J. Dotyczyły one:

- wyłączenia działki z projektu planu;

- dopuszczenia na działce, położonej w projekcie planu na terenie oznaczonym symbolem 1.10 ZP, ZL, WS zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Zarządzeniem z dnia [...] czerwca 2012 r. Prezydent Miasta B. rozpatrzył zgłoszone uwagi. Uwaga dotycząca wyłączenia działki z projektu planu nie została uwzględniona w całości, ponieważ fragment przedmiotowej działki położony jest na terenie, który powinien pozostać niezabudowany ze względu na uwarunkowania ekofizjograficzne określone w "Ekofizjografii B." z 2012 r. Istniejące uwarunkowania ekofizjograficzne zostały uwzględnione w ustaleniach Studium. Uwaga dotycząca dopuszczenia zabudowy mieszkaniowej nie została uwzględniona w całości z uwagi na sprzeczność ze Studium.

Podczas [...] sesji Rady Miejskiej B. w dniu [...] czerwca 2012 r., po rozpatrzeniu uwag do projektu planu oraz po stwierdzeniu, że projekt planu nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Białegostoku (uchwały z dnia [...] listopada 1999 r. z późniejszymi zmianami), podjęto uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla D. w B. (obszar systemu przyrodniczego miasta).

Ustalono (Dział I Przepisy ogólne), że plan obejmuje obszar o powierzchni około 147 ha, na którym znajdują się doliny lokalnych cieków wodnych i lasów wchodzących w skład systemu przyrodniczego miasta oraz tereny zarezerwowane pod drogi układu podstawowego; część z nich (grunty leśne - 1,2493 ha) przeznaczono na cele nieleśne po uzyskaniu zgody właściwego organu (§ 1). W § 2 - 4 planu wprowadzono słowniczek pojęć, ustalono obowiązujące oznaczenia graficzne oraz symbole określające podstawowe przeznaczenie terenów (ZP, ZL, WS, KD, KDW).

W Dziale II "Ustalenia ogólne planu" (§ 5 – 26) wprowadzono zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (zakaz lokalizacji nośników reklamy oraz zasady lokalizacji ogrodzeń), zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego (możliwość wprowadzania użytków ekologicznych i innych form ochrony przyrody, lokalizacji przepustów dla zwierząt, kształtowania terenu i zieleni, gospodarki odpadami), zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych, do których zaliczono drogi publiczne oraz drogi wewnętrzne; ustalono niewystępowanie obiektów podlegających ochronie na podstawie przepisów szczególnych oraz niewystępowanie obszarów przeznaczonych do scalenia i podziału; ustalono strefy techniczne oraz zasady lokalizacji i określania parametrów infrastruktury technicznej, zasady zagospodarowania wód opadowych, tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenu oraz ustalono wysokość jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. W § 19 na całym obszarze objętym planem zakazano lokalizacji: budynków, budowli, których wysokość przekracza rzędną 196 m n.p.m. z wyjątkiem budowli trudno dostrzegalnych (maszty, wieże itp.), których wysokość przekracza rzedną 186 m n.p.m. oraz obiektów tymczasowych. W Dziale III "Ustalenia szczegółowe planu" (§ 27-31) wskazano m.in., że tereny oznaczone na rysunku planu symbolem 1.1 – 1.10 ZP, ZL, WS przeznacza się pod zieleń urządzoną, lasy i wody powierzchniowe śródlądowe (§ 27 ust. 1), w tym:

ust. 2 – tereny, o których mowa w ust. 1 stanowią obszary wspomagające utrzymanie walorów przyrodniczych i powiązań ekologicznych poza obszarem planu oraz pełnią funkcję hydrologiczną, biologiczną oraz rekreacyjną;

ust. 3 – lokalne cieki wodne oznaczone odpowiednio na rysunku planu wraz z pasem terenu o szerokości 6 m (obustronnie od osi cieku) są terenami lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu regulacji i utrzymania wód;

ust. 4 tereny istniejących lasów, oznaczonych na rysunku planu, przeznacza się do utrzymania i zagospodarowania na podstawie obowiązujących przepisów o lasach;

ust. 5 ustalenia ogólne obowiązujące dla terenów, o których mowa w ust. 1, zostały określone w dziale II;

w ust. 6 ustalono następujące zasady zabudowy i zagospodarowania terenów, o których mowa w ust. 1:

1). nakazano utrzymanie terenu biologicznie czynnego o powierzchni minimalnej: a). 70 % działki na obszarze ograniczonym liniami wydzielenia wewnętrznego; b). 90 % działki na pozostałym obszarze;

2). dopuszczono w punktach od "a" do "i" budowę szeregu obiektów takich jak: kładki, altany, obiekty małej architektury, dojazdy, urządzenia sportowe oraz dopuszczono zmianę linii brzegowej cieków (w tym meandryzację i tworzenie rozlewisk), budowę urządzeń wodnych;

3). zakazano: a). rozbudowy i nadbudowy istniejących budynków, b). budowy parkingów, c). przekształcania koryta cieku w formę kanału zamkniętego, z wyłączeniem odcinków pod dojazdami i dojściami;

4). ustalono, że obsługa komunikacyjna będzie się odbywała od otaczających ulic.

Uchwalony plan zawiera następujące załączniki: rysunek planu sporządzony na mapie w skali 1:5000 (załącznik nr 1), sposób rozpatrzenia uwag (załącznik nr 2), określenie sposobu finansowania inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej (załącznik nr 3).

W dniu [...] września 2012 r. M. J. wezwał Radę Miejską B., na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca o samorządzie gminnym, do usunięcia naruszenia prawa zawartego w uchwale z dnia [...] czerwca 2012 r. w odniesieniu do działki nr [...] położonej w obrębie nr [...] H. w B., stanowiącej jego własność.

Wobec braku wydania uchwały zawierającej ustosunkowanie się do wezwania – M. J. złożył skargę na uchwałę w sprawie planu z dnia [...] czerwca 2012 r. zarzucając naruszenie:

- art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 i ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 k.c. oraz w zw. z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, polegające na naruszeniu zasady władztwa planistycznego poprzez nieuzasadnione ograniczenie przysługującego mu prawa własności;

- art. 28 ust. 1 ustawy, tj. zasady sporządzania planu, polegające na przekroczeniu władztwa planistycznego przysługującego gminie oraz niezgodne z zasadą równości i zasadą proporcjonalności ograniczeniu przysługującego mu prawa własności;

- art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy, poprzez nieuzasadnione wprowadzenie zakazu zabudowy na działce skarżącego (§ 19 pkt 1- 4 uchwały);

- art. 2 i 7 Konstytucji RP polegające na podjęciu uchwały bez żadnego prawnego i racjonalnego uzasadnienia;

- art. 14 ust. 5 ustawy, poprzez brak sporządzenia uzasadnienia w zakresie zasadności ograniczenia prawa własności z punktu widzenia materiałów geodezyjnych.

Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności § 27 ust. 1 – 4 oraz ust. 6 i 5 w zw. z §19 pkt 1 – 4 uchwały w odniesieniu do działki nr [...] (pismo procesowe z dnia 7 marca 2013 r. k. 80 akt sądowych).

W uzasadnieniu skargi podano, że podjęcie kosztownej procedury planistycznej jedynie dla części osiedla D., a w przypadku obrębu H., dla niewielkiej jego części, powinno znajdować stosowne uzasadnienie, w istocie w pierwszym rzędzie co do konieczności objęcia danego terenu planem miejscowym, po przesądzeniu, że plan w danym przypadku jest konieczny. Procedura planistyczna musi być wynikiem gruntownej i wnikliwej analizy przy uwzględnieniu kwestii wyważenia interesu publicznego i prywatnego. W sytuacji natomiast, gdy istnieje możliwość zagospodarowania terenu w sposób zapewniający ład przestrzenny przez wydanie decyzji o warunkach zabudowy, o co zresztą wnosił M. J., takie działanie jest nieuzasadnione. W sąsiedztwie skarżącego istnieją tereny zabudowane domami jednorodzinnymi (oznaczone na planie jako tereny zabudowane do dalszej modernizacji i rozbudowy). Co więcej, przedmiotowy plan dotyczy jedynie części działki nr ewid. [...], a zatem pozostała jej część może być zainwestowana na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Uchwalenie planu miejscowego z przeznaczeniem działki nr ewid. [...] w sposób odbiegający od nieruchomości sąsiednich, powinno zostać szczegółowo uzasadnione, w szczególności co do przyczyny ograniczenia prawa własności tej nieruchomości, przysługującego skarżącemu. Podkreślono, że Rada faktycznie uchwaliła plan w odniesieniu do terenu, na którym znajduje się działka skarżącego, w tym celu "aby zahamować rozwój budownictwa na danym terenie". Motyw taki przewija się w sytuacji gdy gmina próbuje uzasadnić konieczność sporządzenia planu. Nie uzasadnia się jednak w oparciu o jakie dokumenty i przeprowadzoną analizę oraz jej wyniki przyjęto konieczność takiego rozwiązania prowadzącego do ograniczenia konstytucyjnie chronionych praw właścicielskich oraz ogólnego państwowego porządku w dziedzinie ładu przestrzennego, na rzecz wątpliwego bowiem nie wywiedzionego faktycznie interesu publicznego. Wskazany przez Radę argument dotyczący zahamowania rozwoju budownictwa na danym terenie już sam w sobie pozostaje w wyraźnej sprzeczności z wymogiem działania gminy w ramach władztwa planistycznego. Przyznając, że chodzi o zahamowanie rozwoju budownictwa i to na gruntach prywatnych objętych konstytucyjną zasadą ochrony własności, w niedwuznaczny sposób godzi w tę zasadę konstytucyjną i nie mieści się w wymogach władztwa planistycznego. W warunkach niniejszej sprawy, doszło do takiej sytuacji, że nieruchomość skarżącego w kwestionowanym planie miejscowym, przeznaczono pod zieleń urządzoną, lasy i wody powierzchniowe śródlądowe, zaś organ nie rozważył kwestii racjonalności, celowości i słuszności przyjętego rozwiązania, a przede wszystkim konieczności sporządzenia planu w ogóle. Nie dokonał oceny czy przeznaczenie nieruchomości w planie ogranicza prawa własności nieruchomości w sposób nadmierny i nieuzasadniony i nie wskazał racjonalnych przesłanek, jakimi kierował się przy decydowaniu o takim przeznaczeniu nieruchomości. Podkreślono przy tym, że nieruchomość skarżącego ma pow. 55.000 m 2, a większa jej część została przeznaczona pod zieleń urządzoną, lasy i wody powierzchniowe, co całkowicie wyłącza możliwość przeprowadzenia przez wnioskodawcę planowanej inwestycji. Taki stan rzeczy wskazuje na to, że faktycznie w ogóle nie dokonano koniecznej, wnikliwej i wszechstronnej analizy i rozważenia interesu indywidualnego i publicznego, tak aby nie narazić się na zarzut dowolności i nadużycia władztwa planistycznego. Przedmiotowa uchwała, określając przeznaczenie nieruchomości w takim kształcie, usankcjonowała sposób wykonywania przysługującego M. J. prawa własności sprzecznie z jego intencjami dotyczącymi przeznaczenia terenu. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niewątpliwie wpłynęło na ograniczenie sposobu wykonywania prawa M. J. w sferze możliwości zagospodarowania nieruchomości. Brak wskazania racjonalnych i mających oparcie w materiale planistycznym przesłanek, jakimi kierował się organ decydując o przeznaczeniu nieruchomości, wskazuje na arbitralność działania organu w tym zakresie, w szczególności zlekceważenie wymogów wynikających z Konstytucji RP oraz zasad ustawy planistycznej poprzez nadużycie władztwa planistycznego i naruszenie zasady proporcjonalności. Końcowo podkreślono, że nie bez znaczenia dla sprawy pozostaje okoliczność, iż na terenach na których położona jest działka wnioskodawcy w przedmiotowym planie miejscowym usiłuje się stworzyć niejako "strefę ochronną" dla innych terenów położonych w sąsiedztwie, aczkolwiek pozostających poza obszarem tego planu miejscowego, uznawanych za cenne ze względów przyrodniczych. Taka koncepcja budzi poważne wątpliwości tak co do tego czy istnieje prawna możliwość do utworzenia tego rodzaju "strefy ochronnej" jaki i rozwiązań, które mają na jej obszarze obowiązywać. Takie ustalenia naruszają wyrażoną w art. 32 ust. Konstytucji RP zasadę równości wobec prawa – skoro właściciele nieruchomości sąsiednich posiadają możliwość zabudowy swoich terenów a prawo to odebrano skarżącemu. Przy piśmie procesowym z dnia 18 lutego 2013 r. skarżący dołączył wstępne badania techniczne podłoża gruntowego dla potrzeb budownictwa, operat opiniujący stan hydrologiczny zagospodarowania terenu działki a przy piśmie z dnia 24 maja 2013 r. dołączono uzupełniające opinie dotyczące warunków geotechnicznych działki i hydrologii terenu działki oraz ekspertyzę występowania siedlisk przyrodniczych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. Wyjaśniono, że proces planistyczny wiąże się z ingerencją w prawo własności podmiotów prywatnych oraz prowadzi do ujawnienia interesów spornych między wspólnotą samorządową a obywatelami. Ograniczenia takie nie stanowią jednak naruszenia prawa i nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały planistycznej, jeśli mieszczą się w granicach obowiązującego prawa, a tak jest, zdaniem organu, w przypadku zaskarżonej uchwały. Wprowadzony nią zakaz zabudowy nie ingeruje w istotę własności i nie pozbawia podmiotów właścicielskich uprawnień w sposób nadmierny (pozostawia prawo do korzystania, pobierania pożytków oraz innych dochodów). Nadto planem objęto w większości grunty rolne i leśne, a nie budowlane. Działka skarżącego nr [...] jest niezabudowana, sklasyfikowana w ewidencji jako grunt rolny i leśny.

Wyjaśniono, że tereny wyłączone spod zabudowy wchodzą w skład kompleksu systemu przyrodniczego. Korytarz ekologiczny rzeki B. i jej dopływów stanowi w skali lokalnej najważniejszy ciąg ekologiczny miasta, a jego odgałęzienia pozwalają na wzajemne powiązania większych kompleksów. Ich rolą jest kształtowanie zdrowego otoczenia człowieka i brak jest podstaw do rezygnacji z tworzenia tych terenów. Zwłaszcza wobec narastających procesów inwestycyjnych powinny one być poddane ochronie. Podano, że z analizy stanu zagospodarowania przedmiotowej działki wynika, że jej teren jest w znacznej części zadrzewiony i zakrzewiony. Występujący na niej łęg olszowo – jesionowy jest charakterystyczny dla siedlisk wilgotnych w dolinach wolno płynących cieków. Położona w granicach opracowania część działki posiada niekorzystne warunki fizjograficzne do zabudowy. Oprócz występującej roślinności teren jest stale lub okresowo podmokły i posiada wysoki poziom wód gruntowych. W północnej części działki wierzchnia, niezabudowana warstwa gruntu została usunięta i wykonano nasyp piaszczysto –gruzowo- żużlowy podnosząc rzędną terenu w stosunku do stanu pierwotnego. Obszar ten ma wpływ na funkcjonowanie systemu zagospodarowania wód opadowych oraz sytemu przyrodniczego miasta B. Wskazano, że zgodnie z zapisami Studium działka nr [...] częściowo położona jest w systemie przyrodniczym miasta, natomiast w pozostałej części stanowi tereny niezabudowane do utrzymania i przekształceń. Podano, że z punktu widzenia prowadzenia polityki rozwoju przestrzennego istotna jest ciągłość planistyczna. Przed włączeniem w granice administracyjne miasta obrębów D., H. i Z. w ówcześnie obowiązującym na tym terenie Studium przedmiotowa nieruchomość była również wyłączona spod zabudowy w związku z położeniem w dolinie lokalnego cieku. Po włączeniu tego obszaru w granice miasta z dniem 1 stycznia 2006 r. nastąpiła kontynuacja polityki ochrony tego obszaru przed zabudową ustalona ostatecznie w obowiązującym obecnie Studium. Podniesiono, że wyznaczając w przedmiotowym planie tereny niebudowane zachowano konstytucyjną równości wobec prawa. Brano pod uwagę przede wszystkim istniejące uwarunkowania nieruchomości, a nie stan własności. Zachowano zatem istotę zasady równości, tj. tereny posiadające podobne niekorzystne warunki do zabudowy zostały objęte ochroną natomiast tereny o korzystniejszych do zabudowy uwarunkowaniach fizjograficznych zostały wyłączone z planu i nie zostały objęte zakazem zabudowy. Nadmieniono, że nawet w obrębie nieruchomości skarżącego występują różne uwarunkowania, które przesądziły o wprowadzeniu tylko na jej fragmencie zakazu zabudowy. Ta część działki, z wyłączeniem fragmentu przeznaczonego pod drogę publiczną, została przeznaczona w planie pod zieleń urządzoną (głównie jako ogrody przydomowe towarzyszące zabudowie, która może być lokalizowana poza obszarem planu) i nie została określona jako cel publiczny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga podlegała oddaleniu.

Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miejskiej B. z dnia [...] czerwca 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla D. w B. (obszaru systemu przyrodniczego miasta). Skarga M. J. została złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), powoływanej dalej jako u.s.g. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Wskazana uchwała była już przedmiotem oceny tutejszego sądu w sprawie [...] oraz w sprawie [...] ze skarg innych podmiotów, złożonych również w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Obie skargi zostały oddalone. Mimo to, zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, nie istnieje przeszkoda w postaci powagi rzeczy osądzonej, aby uchwała stała się przedmiotem kontroli sądowej ponownie, ze skargi innych podmiotów niż skarżący w sprawach już osądzonych. Co prawda zgodnie z art. 101 ust. 2 u.s.g. przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje nie literalna, a celowościowa wykładnia tego przepisu, którą tutejszy sąd w pełni akceptuje. Wskazuje się bowiem, że przepis art. 101 ust. 2 u.s.g. nie zamyka drogi sądowej podmiotowi zamierzającemu skorzystać z trybu zaskarżenia uregulowanego w art. 101 ust. 1 u.s.g., ale innemu niż ten, którego skarga na tę samą uchwałę została prawomocnie oddalona. Należy bowiem odróżnić te ustalenia planu, które odnoszone są do ogółu adresatów od tych, które wpływają na sytuację prawną konkretnej nieruchomości. Jeżeli zatem o legalności określonego aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to sąd ten orzekając później, ze skargi innego podmiotu, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami – co do treści odnoszących się do ogółu adresatów. Może natomiast ten sam akt prawa miejscowego skontrolować pod względem legalności w takich granicach, w jakich nie był oceniany wcześniej, tj. naruszenia indywidualnego interesu innego skarżącego. W konsekwencji także ewentualne stwierdzenie nieważności takiego aktu może nastąpić tylko w części dotyczącej interesów prawnych kolejnego skarżącego. Zatem sformułowanie "gdy w sprawie orzekał już uprzednio sąd administracyjny i skargę oddalił" rozumieć należy w ten sposób, że chodzi o "sprawę" indywidualnych interesów lub uprawnień, a nie sprawę samej uchwały (vide: wyroki NSA z 4 czerwca 2008 r., II OSK 1883/07, z 24 lutego 2009 r., II OSK 1087/08, z 18 października 2012 r., II OSK 1806/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA).

W konsekwencji stwierdzić należy, że nie występuje przeszkoda w postaci powagi rzeczy osądzonej w rozpoznaniu sprawy niniejszej, natomiast skład orzekający był związany tymi ustaleniami poczynionymi w sprawie [...] i w sprawie [...], które dotyczyły ogółu adresatów planu.

Przede wszystkim wskazać należy, że w uzasadnieniu wyroku w sprawie [...] sąd stwierdził zgodność z prawem procedury planistycznej, w tym brak istotnego naruszenia trybu sporządzania planu oraz brak naruszenia zasad sporządzania planu (art. 17 – 19 oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W tym zakresie brak jest podstaw do ponownej kontroli legalności kwestionowanej uchwały.

Obecnie rozpoznający sprawę skład orzekający nie stwierdził również innych niż powaga rzeczy osądzonej wynikających z art. 101 ust. 1 u.s.g. przeszkód formalnych uniemożliwiających nadanie biegu skardze M. J.

Warunkiem złożenia skargi w oparciu o tę podstawę jest uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa, zachowanie terminu do złożenia skargi oraz posiadanie legitymacji skargowej, która uzależniona została nie od posiadania interesu prawnego, ale od jego naruszenia.

Skarżący wezwał Radę Miejską B. do usunięcia naruszenia prawa w piśmie z dnia 4 września 2012 r.

Bezsporne jest również dochowanie terminu do złożenia skargi, który – zgodnie z art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. – jest trzydziestodniowy i biegnie od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie - sześćdziesięciodniowy i biegnący od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W sprawie niniejszej z uwagi na nieustosunkowanie się organu do wezwania – sześćdziesięciodniowy termin na złożenie skargi mijał w sobotę 3 listopada 2012 r., natomiast skarga została złożona w dniu 5 listopada 2012 r. (data nadania w urzędzie pocztowym), czyli z zachowaniem terminu.

Spełniony został również warunek wykazania naruszenia interesu prawnego skarżącego. Jak wskazuje się w orzecznictwie, przedmiotowe naruszenie nie polega wyłącznie na wykazaniu istnienia stanu zagrożenia naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia, ale na wykazaniu, że naruszenie polega na zniesieniu, ograniczeniu czy też uniemożliwieniu realizacji uprawnienia lub interesu prawnego skarżącego. Naruszenie zatem interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Podstawą do wyprowadzenia tej ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania organów administracji publicznej na mocy których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki. Chodzi zatem o wykazanie przez skarżącego, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną – prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie. Podkreślić przy tym należy, że naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 u.s.g., powinno być obiektywne tzn. polegające na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących (tak wyroki NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., II OSK 790/12 oraz z dnia 17 maja 2012 r., I OSK 208/12, CBOSA).

Wskazać jednak należy, że naruszenie interesu prawnego lub prawa dające stronie prawo do zaskarżenia uchwały z zakresu administracji publicznej nie oznacza automatycznego uwzględnienia skargi. Musi zostać wykazane, że naruszenie interesu prawnego skarżącego wiązane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (np. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., II OSK 796/12, CBOSA). W przypadku kwestionowania uchwały w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnienie skargi nastąpi, gdy naruszenie przepisów przekroczy granice tzw. władztwa planistycznego. Wskazane władztwo planistyczne stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z interesem publicznym kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy (art. 3 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 ustawy planistycznej). W zakres władztwa planistycznego wchodzi również, z mocy art. 6 ust. 1 ustawy planistycznej, ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości.

Koncepcja władztwa planistycznego oznacza przy tym, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny, natomiast nie musi z tym być powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego. Prawo własności jest co prawda najsilniejszym prawem podmiotowym, korzystającym z najszerszych gwarancji ustawowych i ponadustawowych, jednak nie ma charakteru absolutnego i nieograniczonego. Ograniczenia te dopuszcza Konstytucja RP w art. 64 ust. 3, zgodnie z którym własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności.

Koncepcja władztwa planistycznego zakłada więc nie tylko samodzielność gminy, ale i możliwość ingerencji w prawa prywatne (w granicach określonych prawem). Oznacza zatem, że zainteresowane podmioty (w tym właściciele nieruchomości położonych w granicach planu) nie mogą oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień w ramach władztwa z powodu niezgodności ustaleń planu z żądaniami właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem lub w bezpośrednim sąsiedztwie (Z. Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", Warszawa 2006, s. 197 – 198, powoływany już wyrok NSA z 26 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 1765/07, wyrok WSA w Lublinie z 2 października 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 342/08, CBOSA).

Taka sytuacja skorzystania z samodzielności gminy i ingerencji w prawo własności skarżącego (poprzez wprowadzenie pewnych ograniczeń w zagospodarowaniu należącej do niego nieruchomości nr [...]) występuje w sprawie niniejszej. Zdaniem sądu ingerencja ta, mimo że niewątpliwie negatywna dla strony, nie stanowi jednak przekroczenia granic władztwa planistycznego i została dokonana z zachowaniem odpowiednich proporcji i wyważenia interesu publicznego oraz prywatnego.

Główny powód niezadowolenia skarżącego polegał na tym, że jego nieruchomość o nr [...] będąca przed uchwaleniem planu działką sklasyfikowaną w ewidencji jako grunt rolny i leśny, nie została przeznaczona w spornym planie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W ocenie Sądu, brak uchwalenia w planie miejscowym, przeznaczenia działki nr [...], zgodnie z zamiarem inwestycyjnym skarżącego pod zabudowę, nie stanowiło bezprawnego ograniczenia przysługującego mu prawa własności w świetle art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. Skoro działka skarżącego, przed uchwaleniem planu, nie miała przeznaczenia budowlanego, to uprawnienia skarżącego, po uchwaleniu planu zostały zachowane. O naruszeniu interesu prawnego skarżącego możnaby mówić wówczas, gdyby sytuacja była odwrotna, tj. gdyby uchwalenie planu spowodowało zmianę przeznaczenia działki z budowlanej na tereny zielone, czyli mniej korzystnie dla właściciela. Taka zmiana jednak nie zaistniała. W ocenie Sądu organ w sposób wyczerpujący i szczegółowy wyjaśnił swoje stanowisko w kwestii braku możliwości zakwalifikowania działki skarżącego jako budowlanej.

Nadrzędnym celem uchwalenia planu było zachowanie systemu przyrodniczego miasta, wynikającego z opracowania ekofizjograficznego

z dnia [...] czerwca 2012 r. (stanowiącego załącznik do planu) oraz zachowanie zgodności uchwalonego planu ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego B. (uchwała nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. Rady Miasta B.). Teren działki skarżącego objęty planem wchodzi w skład systemu korytarzy ekologicznych, podlegających wyłączeniu spod zabudowy. Jest to teren podmokły, zadrzewiony, graniczący (przez drogę) ze zbiornikiem wodnym. Pomimo tego, że działki sąsiednie są zabudowane, działka skarżącej w części objętej planem nie posiada odpowiednich warunków pod zabudowę. Tym samym na uwzględnienie nie zasługuje zarzut dotyczący nierównomiernego potraktowania skarżącego i właścicieli innych działek. Organ wyraźnie wskazał, że punktem wyjścia dla wyznaczania granic objętych planem nie były granice własności poszczególnych podmiotów prywatnych, ale konkretne uwarunkowania terenowe działek wynikające z opracowania ekofizjograficznego. Ten warunek wprowadzania ograniczeń jest zatem obiektywny. W konsekwencji za właściwie uzasadnione i nieprzekraczające granic władztwa planistycznego należy uznać objęcie ustaleniami planu terenów o niekorzystnych warunkach zagospodarowania, ale mogących stanowić wkład w system przyrodniczy miasta (współtworzących ten system i stanowiących o jego kompletności i ciągłości w poszczególnych fragmentach miasta, jak np. teren działki skarżącego, jako okresowo podmokłe oraz o wysokim poziomie wód gruntowych) oraz jednoczesne pozostawienie poza granicami planu terenów o korzystniejszych warunkach zagospodarowania.

Przedłożone przez skarżącego opinie i ekspertyzy nie mogą mieć znaczenia w sprawie niniejszej. Przedmiotem postępowania nie jest objęty spór dotyczący przekwalifikowania działki skarżącego na działkę budowlaną. Zarzuty i argumenty skargi jak również przedłożone opracowania świadczą o tym, że skarżący w procedurze planistycznej chciałby przekwalifikować swoją działkę na działkę budowlaną. Opracowania te, w ocenie Sądu, mogłyby mieć znaczenie w postępowaniu kwestionującym zapisy studium. Na obecnym etapie, gdzie wymagana jest zgodność planu z ustaleniami studium, zarzuty w tym zakresie są bezpodstawne.

Reasumując stwierdzić należy, że całokształt regulacji zawartych w kwestionowanym planie i dotyczących działki skarżącego – uwzględniany i oceniany z punktu widzenia legalności i w kontekście obowiązujących przepisów planistycznych, jak również w kontekście pozostałych norm planu miejscowego - nie pozostawia wątpliwości, że wprowadzone ograniczenia, choć ingerujące w prawo własności skarżącego, nie przekraczają granic władztwa planistycznego przysługującego gminie. Jeszcze raz należy podkreślić zgodność ustaleń planu z dotychczasowym przeznaczeniem działki, wprowadzenie ograniczeń nieingerujących w istotę prawa własności (zapewniono możliwość zagospodarowania objętej planem części działki zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem). Wskazać należy, że z dokumentacji planistycznej wynika, iż ustalenia planu dotyczące działki skarżącego stanowi fragment pewnej całości koncepcyjnej i prawnej dotyczącej dzielnicy D., co nie jest bez znaczenia dla oceny legalności uchwały. To dążenie do kompleksowego uregulowania wskazanego fragmentu obszaru B. stanowi również wartość prawną, w kontekście której należało oceniać rozwiązania przyjęte dla poszczególnych działek, w tym działek skarżących. Zauważyć należy, że ze względu na ogólną koncepcję sytemu przyrodniczego miasta, stosowano wobec wszystkich objętych planem działek te same kryteria. Nie granice własności, ale uwarunkowania fizjograficzne były podstawą wprowadzanych ograniczeń, zatem nie może być mowy o naruszeniu zasady równości wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji, czy zasady równości dotyczącej ochrony prawa własności (art. 64 ust. 2 Konstytucji). Również fakt zachowania dotychczasowej możliwości zagospodarowania terenu (który nie był terenem budowlanym, ale rolnym i leśnym) nie może być argumentem świadczącym o nadmiernej ingerencji w sposób wykonywania prawa własności. Przypomnieć należy, że właściciel może korzystać ze swojego prawa oraz rozporządzać prawem w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego (art. 140 Kodeksu cywilnego), a sposób wykonywania prawa własności może być ustalony również w planie miejscowym (art. 6 ust. 1 ustawy planistycznej). Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 26 czerwca 2012 r. w sprawie II OSK 944/12 (CBOSA), organ przy uchwalaniu planu musi niejednokrotnie dokonać wyboru, którym z wymogów wymienionych w art. 1 ust. 2 ustawy planistycznej, będących często we wzajemnej konkurencji, przyznać pierwszeństwo. Obok więc wskazywanego przez skarżącą prawa własności (pkt 7) omawiany przepis wskazuje również na: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (pkt 1), wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (pkt 4), potrzeby interesu publicznego (pkt 9). NSA wskazał również, że pozbawienie właściciela części atrybutów korzystania, czy rozporządzania rzeczą nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności.

Odnosząc powyższe do sprawy niniejszej należy wskazać zatem, że przyjęte w zaskarżonej uchwale rozwiązania dotyczące nieruchomości skarżącego nie pozbawiają go możliwości korzystania z nieruchomości, a jedynie wprowadzają ograniczenia w tym zakresie. Organ planistyczny należycie wyważył realizację interesu publicznego i granice ingerencji w interes prywatny, która była uzasadniona koniecznością stworzenia na objętym planem obszarze fragmentu systemu przyrodniczego miasta. Zdaniem sądu przyjęte w planie rozwiązania są wynikiem uwzględnienia zasad planowania oraz należytego wyważenia zarówno interesu strony skarżącej, jak i interesu publicznego całej wspólnoty samorządowej. Jak wynika z uzasadnienia uchwały i zarządzeń Prezydenta w przedmiocie uwag skarżącego, organ przy rozpatrywaniu ich stanowiska rozważył wszystkie istotne okoliczności sprawy w aspekcie jego interesu prawnego. Tereny posiadające podobne niekorzystne warunki do zabudowy zostały objęte ochroną natomiast tereny o korzystniejszych do zabudowy uwarunkowaniach fizjograficznych zostały wyłączone z planu i nie zostały objęte zakazem zabudowy. W obrębie nieruchomości skarżącego wzięto pod uwagę występujące różne uwarunkowania, które przesądziły o wprowadzeniu tylko na jej fragmencie zakazu zabudowy. Ta część działki, z wyłączeniem fragmentu przeznaczonego pod drogę publiczną, została przeznaczona w planie pod zieleń urządzoną (głównie jako ogrody przydomowe towarzyszące zabudowie, która może być lokalizowana poza obszarem planu) i nie została określona jako cel publiczny.

Skład orzekający w sprawie niniejszej podziela również w pełni stanowisko tutejszego sądu zaprezentowane w sprawie [...], w którym wskazano, że sądowa kontrola władztwa planistycznego nie może dotyczyć badania racjonalności (celowości) przyjętych rozwiązań planistycznych. Ogranicza się bowiem wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał. To badanie w sprawie niniejszej – w zakresie dotyczącym interesu prawnego skarżącego - również dało wynik pozytywny (o legalności przyjętych rozwiązań), co prowadziło do oddalenia skargi.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.