Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2134/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3, 4, 39, 28, 48, 496
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 6, 7, 107, 138
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko, sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia określonych dokumentów oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r., Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud.") po rozpatrzeniu zażalenia spółki [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] reprezentowanej przez adw. E. S. na postanowienie PINB [...](dalej: "PINB") nr [...] z dnia [...].05.2018 r., nakładające na [...] Sp. z o.o. (dalej: "Spółka") obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od dnia, kiedy postanowienie stanie się ostateczne określonych co do tożsamości dokumentów - utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Uzasadniając postanowienie, organ odwoławczy wyjaśnił, że PINB w dniu [...].10.2017 r. przeprowadził czynności kontrolne na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w [...], podczas których stwierdził, iż na terenie nieruchomości usytuowana jest wolnostojąca tablica reklamowa o wymiarach 2, 5 x 5, 0 m i wysokości 6, 0 m. Powyższe ustalenia potwierdzono na oględzinach z dnia [...].02.2018 r., przy udziale Spółki. Ustalono też, że nośnik usytuowany jest ok. 22, 00 m od jezdni ul. [...], konstrukcja nośnika stalowa na słupie zakotwiczonym w fundamencie żelbetowym posadowionym na gruncie.

Pismem z dnia [...].03.2018 r. PINB zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia legalności budowy ww. nośnika reklamowego, a następnie pismem z dnia [...].03.2018 r., zwrócił się do Wydziału Architektury i Budownictwa [...] o przesłanie kopii wszelkich dokumentów dotyczących przedmiotowego nośnika oraz przesłanie wypisu i wyrysu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obecnie obowiązującego dla przedmiotowej działki, ze szczególnym uwzględnieniem zapisów dotyczących sytuowania reklam.

W dniu [...].04.2018 r. do PINB wpłynęło pismo ww. Urzędu, przekazujące wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz informujące, iż w zasobach archiwalnych nie odnaleziono pozwolenia na budowę ani zgłoszenia budowy.

Pismem z dnia [...].04.2018 r. Spółka przestawiła uwagi do protokołu z oględzin oraz stanowisko w sprawie. PINB [...].04.2018 wezwał Spółkę do przedłożenia wszelkich posiadanych dokumentów, na podstawie których zrealizowano sporny nośnik reklamowy, jak również do przedłożenia oświadczenia w przedmiocie wymiarów spornego nośnika reklamowego. Pismem z dnia [...].05.2018 r. spółka przesłała żądane dokumenty.

Po analizie zgromadzonego materiału dowodowego PINB postanowieniem nr [...] z dnia [...].05.2018 r. nałożył na Spółkę obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od dnia kiedy postanowienie stanie się ostateczne:

1. zaświadczenia Prezydenta [...] o zgodności inwestycji polegającej na budowie ww. wolnostojącego nośnika reklamowego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2. czterech egzemplarzy projekty budowlanego wraz z opinią techniczną w zakresie zgodności wykonania robót budowlanych z przepisami techniczno - budowlanymi i uzgodnieniami,

3. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane -

a więc dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego.

Od powyższego rozstrzygnięcia zażalenie wniosła Spółka, reprezentowana przez adw. E. S..

[...]WINB stwierdził, co następuje. Przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu jest postanowienie PINB wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. PINB prawidłowo uznał, iż przedmiotowy nośnik reklamowy stanowił wolnostojący obiekt budowlany, na budowę którego wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Poprawnie też ustalił właściwy tryb postępowania.

[...]WINB wyjaśnił, że zgodnie z art. 3 pkt. 3 Pr. bud. wolno stojące, trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe wymagają pozwolenia na budowę, natomiast zgodnie z art. 29 ust. 1 2 pkt. 6 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt. 2 ustawy nie wymagają takiego pozwolenia tablice i urządzenia reklamowe, na instalowanie których jest wymagane jedynie, w myśl art. 29 ust. Pr. bud., dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi. Cecha trwałego związania z gruntem sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. A wiec o tym czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem czy też nie, nie decyduje wyłącznie sposób i metoda związania z gruntem, ani technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania.

Przedmiotowy nośnik reklamowy o całkowitej wysokości ok. 8, 5 m składa się z dwóch podświetlanych od góry tablic reklamowych o wymiarach ok. 3, 0 x 6, 0 m, mocowanych do słupa stalowego, utwierdzonego w fundamencie ustawionym na powierzchni gruntu. Powyższe ustalenia potwierdza treść protokołu Nr [...] z dnia [...].02.2018 r., skorygowana oświadczeniem zawartym w piśmie z dnia [...].05.2018r. oraz dokumentacja zdjęciowa stanowiąca załącznik do ww. protokołu. Reklama jest więc trwale związana z gruntem, tak by móc się opierać czynnikom atmosferycznym (jak np. silne podmuchy wiatru) i nie stwarzać zagrożenia dla uczestników ruchu drogowego i przechodniów. Jest więc wolnostojącym i trwale związanym z gruntem urządzeniem reklamowym, o którym mowa w art. 3 pkt. 3 Pr. bud. i wymaga pozwolenia na budowę, którego Spółka nie posiadała, czemu zresztą nie przeczy.

Wobec powyższego, zasadnie organ I instancji wdrożył postępowanie przewidziane w art. 48 ust. 2 i 3 Pr. bud., mające na celu umożliwienie inwestorowi zalegalizowanie stwierdzonej samowoli budowlanej. Ustawodawca przewidział możliwość legalizacji samowoli budowlanej, jednakże tylko w sytuacji, gdy budowa jest zgoda z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Wydanie zaskarżonego postanowienia miało na celu umożliwienie inwestorowi zalegalizowanie przedmiotowych robót budowlanych.

Istota art. 48 Pr. bud. ma bowiem na celu umożliwienie inwestorowi wykazania, że budowa zrealizowana przez niego bez wymaganego pozwolenia spełnia wymogi planowania i zagospodarowania przestrzennego i możliwe jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Wobec tego, nakaz rozbiórki obiektu może zostać orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji. Legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora. Legalizacja ta możliwa jest w razie zgodności samowolnie wykonanej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisami techniczno-budowlanymi, po przedłożeniu przez inwestora w zakreślonym terminie, określonej w powyższych przepisach dokumentacji.

Dlatego tez, zdaniem [...]WINB, zaskarżone postanowienie w żaden sposób nie narusza przepisów prawa, na podstawie których zostało wydane, zaś organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego rozpatrzył przedmiotową sprawę w oparciu o zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy i uzasadnił swoje stanowisko w treści wydanego rozstrzygnięcia administracyjnego. Organ II instancji w ramach przeprowadzonego postępowania odwoławczego nie znalazł podstaw do uchylenia bądź zmiany zaskarżonego postanowienia organu I instancji, w związku z czym należało utrzymać zaskarżone postanowienie Nr [...] z dnia [...].05.2018 r. w mocy.

Z tym postanowieniem nie zgodziła się Spółka, która pismem pełnomocnika, adw. E. S., datowanym na [...] sierpnia 2018 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, zaskarżając ww. postanowienie w całości i wnosząc o jego wstrzymanie.

Zaskarżonemu postanowieniu pełnomocnik skarżącego zarzuciła naruszenie prawa, "w szczególności następujących przepisów:

1) art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (...) przez ich zastosowanie pomimo, że wykonanie robót budowlanych polegających na instalacji tablicy reklamowej nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę;

2) art. 3 pkt. 3 oraz art. 29 ust. 2 pkt. 6 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przedmiotowa reklama jest trwale związana z gruntem;

3) niezastosowanie art. 49b Prawa budowlanego w sprawie nośnika reklamowego zainstalowanego bez wymaganego zgłoszenia;

4) niezastosowanie art. 3 pkt. 6 Prawa budowlanego, który definiuje "budowę", o której mowa w przepisach art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego mających zastosowanie w sprawach samowoli budowlanej;

5) niezastosowanie art. 4 Prawa budowlanego przy wykładni przepisów Prawa budowlanego - pojęcia trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe (art. 3 pkt. 1 i pkt. 3 Prawa budowlanego), pojęcia instalowanie tablic i urządzeń reklamowych (art. 29 ust. 2 pkt. 6 Prawa budowlanego) - a tym samym naruszenie zasady wolności budowlanej;

6) niezastosowanie art. 2 Konstytucji RP i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przy wykładni przepisów ustawy Prawo budowlane - pojęcia trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe (art. 3 pkt. 1 i pkt. 3 Prawa budowlanego), pojęcia instalowanie tablic i urządzeń reklamowych (art. 29 ust. 2 pkt. 6 Prawa budowlanego)

- a tym samym naruszenie zasady państwa prawa i zasady proporcjonalności;

7) art. art. 7, 77 § 1, 80, 124 § 2 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a., m.in. przez bezpodstawne ustalenie, że przedmiotowa reklama jest trwale związana z gruntem, brak ustaleń i dowodów wykazujących ww. okoliczność;

8) art. art. 7a § 1, 8 § 1 i 81a § 1 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. przez:

- przyjęcie takiej wykładni przepisów prawa budowlanego, która powoduje obciążenie inwestora największymi obowiązkami z możliwych przy innej interpretacji przepisów prawa budowlanego,

- naruszenie zasady proporcjonalności, ponieważ dokonując wyboru środka ingerencji w prawa jednostki, organy nadzoru budowlanego zastosowały najostrzejszą ingerencję w prawa jednostki, zamiast zastosować środki, które byłyby dla inwestora najmniej uciążliwe;

9) art. art. 6,1. 8, 10 § 1 i 77 § 1 k.p.a., art. 124 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. przez niewyjaśnienie zarzutów [...] Sp. z o.o. zgłoszonych w toku postępowania oraz niewyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy, m.in. wykładni i zastosowania art. 3 pkt. 6 Prawa budowlanego, który definiuje "budowę" jako wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego".

Pełnomocnik wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia je poprzedzającego oraz zasądzenie kosztów postępowania. Pełnomocnik oświadczyła ponadto "Składam wniosek o rozpoznanie niniejszej skargi na rozprawie", zamieszczając krótkie uzasadnienie tego wniosku. Przedstawiła również uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania postanowienia.

Uzasadniając skargę, pełnomocnik Spółki wyjaśniła, że organ wadliwie zastosował art. 48 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 3 pkt. 3 Pr. bud., ponieważ ww. przepisy dotyczą wolno stojących trwale związanych z gruntem tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, mają zastosowanie jedynie do obiektów budowlanych, których budowa wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Prawo budowlane nie definiuje ani pojęcia trwałego związania z gruntem ani pojęcia instalowanie tablic i urządzeń reklamowych.

Organ dokonał wykładni przepisów na podstawie dowolnie ustalonych przesłanek, które nie wynikają z przepisów prawa. Przesłanki powołane w zaskarżonym postanowieniu (bezpieczeństwo, zapewnienie stabilności, możliwości przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce, zapewnienie opierania się czynnikom atmosferycznym, np. silnym podmuchom wiatru) powinna zapewnić również instalacja nośnika reklamowego w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt. 6 oraz art. 30 ust. 1 pkt. 2 Pr. bud. Zarówno budowa, jak również instalacja powinny zapewnić bezpieczeństwo, zapewnienie stabilności, możliwości przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce, zapewnienie opierania się czynnikom atmosferycznym, np. silnym podmuchom wiatru.

Tymczasem, w ocenie pełnomocnik Spółki, "zapewnione jest ww. bezpieczeństwo, zapewnienie stabilności, możliwości przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce, zapewnienie opierania się czynnikom atmosferycznym, np. silnym podmuchom wiatru, w odniesieniu do instalowania tablic i urządzeń reklamowych, ponieważ w celu dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania ww. robót budowlanych, wymagane są dokumenty sporządzone przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane (np. opis techniczny instalacji, projekt zagospodarowania działki lub terenu), odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami (art. 30 ust. 2, ust. 3, ust.4 Prawa budowlanego)".

Pełnomocnik powołała się również na to, że w sprawie ze skargi Spółki, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 931 /05 potwierdził, że "Wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych zarówno na istniejących obiektach, jak i stawianych jako samodzielne obiekty zasadniczo nie wymaga pozwolenia na budowę. Jedynie budowa urządzeń reklamowych wolno stojących na trwałe związanych z gruntem wymaga pozwolenia na budowę. (...) Można zatem zainstalować (dokonać montażu) tablicy reklamowej na gruncie, ale bez trwałego jej związania z gruntem. Bez znaczenia przy tym jest wielkość wolno stojącej, posadowionej na gruncie konstrukcji. Tego rodzaju roboty budowlane w świetle art. 29 ust. 2 pkt. 6 Prawa budowlanego, nie wymagają pozwolenia na budowę".

Wykładnia przedstawiona w zaskarżonym postanowieniu pomija definicję budowy oraz definicję robót budowlanych, zawarte w art. 3 pkt. 6 i pkt. 7 Pr. bud. Budową jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego, zaś robotami budowlanymi jest budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego.

W związku z powyższym, instalowanie tablic i urządzeń reklamowych, zostało zakwalifikowane w art. 29 ust. 2 pkt. 6 Pr. bud. do pojęcia roboty budowlane, które wg definicji z art. 3 pkt. 7 tej ustawy obejmuje budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego.

Pojęcie pozwolenie na budowę w rozumieniu art. 3 pkt. 12 Pr. bud. jest pojęciem zbiorczym, obejmującym budowę, odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego oraz wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie, montażu lub rozbiórce obiektu budowlanego. Ponieważ art. 48 ustawy dotyczy tylko budowy obiektów budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, należy pojęcie pozwolenia na budowę, o którym mowa w tym przepisie, rozumieć w węższym znaczeniu.

Wykonywanie zatem robót budowlanych innych, niż budowa obiektu budowlanego nie podlega regulacjom przepisu art. 48 Pr. bud. Przedmiotowy nośnik reklamowy nie jest trwale związany z gruntem, jego instalacja podlega art. 29 ust. 2 pkt. 6 oraz art. 30 ust. 1 pkt. 2 Pr. bud. i nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

W odniesieniu do nośnika reklamowego zainstalowanego bez wymaganego zgłoszenia należy stosować art. 49b Pr. bud., a nie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy. W odniesieniu do przedmiotowego nośnika reklamowego nie zostały spełnione przesłanki zastosowania art. 48 ust. 2 i ust. 3 Pr. bud. i art. 3 pkt. 3 ustawy, ponieważ ten nośnik reklamowy nie jest obiektem budowlanym, zaś instalacja przedmiotowego nośnika reklamowego nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

W związku z powyższym, zasadny – zdaniem pełnomocnik Spółki - jest zarzut naruszenia art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego przez bezpodstawne zastosowanie pomimo, że wykonanie robót budowlanych polegających na instalacji tablicy reklamowej nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę oraz zarzut naruszenia art. 3 pkt. 3 Pr. bud. przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przedmiotowa reklama jest trwale związana z gruntem.

W ocenie pełnomocnik Spółki, "zaskarżone Postanowienie pominęło treść art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego w odniesieniu do przesłanek ich stosowania. WINB nie dokonał wykładni ww. przepisów w zaskarżonym Postanowieniu".

Zaskarżone Postanowienie pominęło treść art. 3 pkt. 6 Prawa budowlanego, który definiuje "budowę o której mowa w przepisach art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego mających zastosowanie w sprawach samowoli budowlanej.

Prawidłowa wykładnia art. 48 ust. 1 oraz art. 49b ust. 1, art. 3 pkt. 6 Pr. bud., który definiuje "budowę"' prowadzi do wniosku, że przesłanką stosowania zarówno art. 48 ust. 1, jak również art. 49b ust. 1 Pr. bud. jest ustalenie, że wykonana została budowa w rozumieniu art. 3 pkt. 6 Pr. bud. Art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 ustawy nie mają zastosowania w przypadku wykonania robót budowlanych niebędących budową. W przypadku ustalenia, że samowola budowlana polegała na budowie należy ustalić, czy zastosowanie ma art. 48 ust. 1, czy art. 49b ust. 1 Pr. bud.

Prawidłowa wykładnia art. 48 ust. 1 pkt. 1 Pr. bud. prowadzi do wniosku, że dotyczy on tylko budowy obiektów budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, należy więc pojęcie pozwolenia na budowę, o którym mowa w tym przepisie, rozumieć w węższym znaczeniu, niż pojęcie ,,pozwolenie na budowę" zdefiniowane w art. 3 pkt. 12 Prawa budowlanego, które jest pojęciem zbiorczym, obejmującym budowę, odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego oraz wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie, montażu lub rozbiórce obiektu budowlanego. Wykonywanie zatem robót budowlanych innych, niż budowa obiektu budowlanego nie podlega regulacjom przepisu art. 48 ust. 1 Pr. bud.

Prawidłowa wykładnia art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego prowadzi do wniosku, że dotyczy on tylko budowy obiektów budowlanych bez wymaganego zgłoszenia. Wykonywanie zatem robót budowlanych innych, niż budowa obiektu budowlanego nie podlega regulacjom przepisu art. 49b ust. 1 Pr. bud.

Szerszy zakres przedmiotowy regulacji ma art. 29 ust. 2 pkt. 6 Pr. bud., w którym mowa jest o robotach budowlanych.

W odniesieniu do tablic i urządzeń art. 29 ust. 2. pkt. 6 pr. bud. stanowi o braku konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, zaś art. 30 ust. 1 pkt. 2 ustawy stanowi o konieczności zgłoszenia organowi administracji architektoniczno -budowlanej wykonywania robót budowlanych.

Prawidłowa wykładnia art. 29 ust. 2 pkt. 6 i art. 30 ust. 1 pkt. 2 Pr. bud. prowadzi do wniosku, że instalowanie tablic i urządzeń reklamowych, zostało zakwalifikowane w art. 29 ust. 2 pkt. 6 Prawa budowlanego do pojęcia roboty budowlane, które wg definicji z art. 3 pkt. 7 Prawa budowlanego obejmuje budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego.

Z porównania treści art. 48 ust. 1 pkt. 1 i art. 49 b ust. z art. 29 ust. 2 pkt. 6 Pr. bud. wynika, że nie w każdym przypadku instalacji tablic i urządzeń reklamowych bez wymaganego odpowiednio pozwolenia lub zgłoszenia ma zastosowanie art. 48 ust. 1 pkt. 1 albo art. 49 b ust. 1 Pr. bud., ponieważ przepisy dotyczące samowoli budowlanej obejmują budowę, a art. 29 ust. 2 pkt. 6 Prawa budowlanego dotyczy robót budowlanych, m.in. budowy.

W związku z powyższym, ustalenie przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie wymaga ustalenia, czy umieszczenie przedmiotowej tablicy reklamowej stanowiło budowę w rozumieniu art. 3 pkt. 6 w zw. z art. 48 ust. 1 Pr. bud. albo w zw. z art. 49b ust. 1 Pr. bud. mających zastosowanie w sprawach samowoli budowlanej. Zaskarżone Postanowienie nie zawiera jednak żadnych ustaleń w tej kwestii. Nie wyjaśnia, jakie fakty i dowody spowodowały ustalenie, że przedmiotowy nośnik reklamowy jest "urządzeniem reklamowym"'. Wydaje się, że ww. kwalifikacja przedmiotowego nośnika reklamowego jest błędna. Definicja "tablic reklamowych" i "urządzeń reklamowych" znajduje się w art. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym:

- "tablica reklamowa" to przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklamę naklejaną na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, (..);

- "urządzenia reklamowe" to przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, (..).

Pełnomocnik Spółki podkreśliła, że orzecznictwo z 2011 roku i 2014 roku powołane w zaskarżonym postanowieniu dotyczy innego stanu prawnego, niż stan prawny niniejszej sprawy. Powołała się na to, że "wg doktryny dotyczącej art. 48 Prawa budowlanego: "Na skutek nowelizacji z 20.02.2015 r. komentowany artykuł odnosi się obecnie również do przypadku budowy obiektu budowlanego (lub jego części) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia, ale tylko w przypadku budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt. la, 2b i J9a. Pozostałe budowy prowadzone bez wymaganego zgłoszenia lub pomimo wniesienia sprzeciwu podlegają regulacjom art. 49b p.bud., inne zaś przypadki nielegalnego wykonywania robót budowlanych (w tym także bez uprzedniego uzyskania pozwolenia albo bez uprzedniego zgłoszenia) regulowane są przepisami art. 50-51 p.bud. (R. Dziwiński, P. Ziemski, Prawo budowlane. Komentarz, LEX/el. 2006, komentarz do art. 48). Każdy przypadek samowoli budowlanej podlega mniej lub bardziej rygorystycznym przepisom prawa mającym zasadniczo doprowadzić do jej sanowania (legalizacji). Zastosowanie jednego z trzech trybów postępowania (art. 48, 49b lub art. 50-51 p.bud.) zależy od charakteru (rodzaju) samowoli budowlanej." ( por. Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III Opublikowano: WKP 2018)".

Odnosząc się do powołanych w zaskarżonym postanowieniu wyroków WSA, pełnomocnik skarżącej stwierdziła, że wykazują one "wątpliwości w odniesieniu do wykładni przepisów Prawa budowlanego". Dlatego też stwierdziła, że istotne są następujące okoliczności: "zmiany w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, które weszły w życie w dniu 1 czerwca 2017 r.", oraz "Zasady ustanowione przepisami ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców w szczególności". Wskazała przy tym na treść art. 7a k.p.a., dotyczącego rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony i art. 81 a k.p.a., dotyczący rozstrzyganie wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść strony: § 1. Jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości, wątpliwości te są rozstrzygane na. Ponadto, zacytowała treść art. 11 i 12 Prawa przedsiębiorców, zgodnie z którymi jeżeli przedmiotem postępowania przed organem jest nałożenie na przedsiębiorcę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść przedsiębiorcy, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ; zaś organ prowadzi postępowanie w sposób budzący zaufanie przedsiębiorców do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

W odniesieniu do ww. przepisów pełnomocnik skarżącej uznała, że "orzecznictwo powołane w zaskarżonym postanowieniu nie uwzględnia, więc aktualnego stanu prawnego".

Zdaniem pełnomocnik skarżącej, "zaskarżone Postanowienie nie uwzględnia zasad wyrażonych w Prawie budowlanym, Konstytucji RP i w Prawie przedsiębiorców".

"W art. 4 Pr. bud. została wyrażona zasada wolności budowlanej, którą należy uwzględnić przy wykładni przepisów tej ustawy Prawo budowlane - pojęcia trwale związany z gruntem (art. 3 pkt. 1 i pkt. 3 Prawa budowlanego), pojęcia instalowanie tablic i urządzeń reklamowych (art. 29 ust. 2 pkt. 6 Prawa budowlanego)". W tym zakresie powołała 2 wyroki sądów administracyjnych.

"W art. 2 Konstytucji RP wyrażona została zasada państwa prawa, w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wyrażona została zasada proporcjonalności, które należy uwzględnić przy wykładni przepisów ustawy Prawo budowlane - pojęcia trwale związany z gruntem (art. 3 pkt. 1 i pkt. 3 Prawa budowlanego) oraz pojęcia instalowanie tablic i urządzeń reklamowych (art. 29 ust. 2 pkt. 6 Prawa budowlanego)". Zdaniem pełnomocnik skarżącego, w takim zakresie istotnym był wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 grudnia 2006 r. II SA/Wr 386/06, zgodnie z którym "Zasada ogólna uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli jest powiązana z konstytucyjną zasadą proporcjonalności. Według art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ta zasada adresowana expressis verbis do ustawodawcy musi znaleźć zastosowanie też wśród zasad stosowania prawa. Istota tej zasady winna być odczytana jako obowiązek przyjęcia przy wykładni normy prawa materialnego takiej wartości, jak wyboru środka ingerencji w prawa jednostki, który byłby dla niej najmniej uciążliwy. Taka wykładnia normy prawa materialnego, która wybiera w dopuszczalnych granicach przez prawo środki najostrzejszej ingerencji w prawa jednostki nie jest zgodna z Konstytucją (zob. D. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 8, Warszawa 2006, s. 47)."

Przy interpretacji przepisów Prawa budowlanego należy uwzględnić art. 22 Konstytucji RP, który chroni działalność gospodarczą i pozwala na ograniczenie wolności działalności gospodarczej tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny oraz zasady ustanowione przepisami ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców.

Zaskarżone postanowienie nie uwzględniło interesu inwestora, przyjmując taką wykładnię przepisów ustawy Prawo budowlane, która prowadzi do stwierdzenia, że umieszczenie tablicy reklamowej na gruncie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, a legalizacja samowolnego umieszczenia takiej tablicy reklamowej wymaga przedstawienia dokumentów wymaganych do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym wszelkie niejasne i nieprecyzyjne sformułowania przepisów prawa budowlanego [pojęcie trwale związany z gruntem (art. 3 pkt. 3 Prawa budowlanego), pojęcie instalowanie tablic i urządzeń reklamowych ( art. 29 ust. 2 pkt. 6 Prawa budowlanego)] zostały zinterpretowane w taki sposób, który powoduje obciążenie inwestora największymi obowiązkami z możliwych przy innej interpretacji powyższych przepisów.

Tymczasem, "realizacja interesu publicznego w niniejszej sprawie zostanie zapewniona, ponieważ dokumenty wymagane na podstawie art. 49b Pr. bud. zapewnią bezpieczeństwo, zapewnienie stabilności, możliwości przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce, zapewnienie opierania się czynnikom atmosferycznym, np. silnym podmuchom wiatru. Natomiast prowadzenie postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 48 Prawa budowlanego stanowi wybitnie surową, wręcz represyjną sankcję za niezastosowanie się przez inwestora przed podjęciem robót budowlanych do wymogów prawa (dokonania zgłoszenia)".

W ocenie pełnomocnik Spółki, zarzuty skarżącej zgłoszone w toku postępowania nie zostały wyjaśnione w zaskarżonym postanowieniu, co stanowi naruszenie art. 7, 8, 9 oraz art. 77 § 1 w zw. z art. 140 i art. 124 § 1 i § 2 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy ponieważ zarzuty dotyczą okoliczności, które mają znaczenie dla sprawy, a powyższe uchybienie uniemożliwia kontrolę sądową orzeczenia administracyjnego. Powyższe uzasadnia również zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a., która wymaga przeprowadzenia postępowania odwoławczego z zachowaniem zasad obowiązujących w postępowaniu pierwszoinstancyjnym.

Te niewyjaśnione zarzuty z zażalenia skarżącej to:

"1) niezastosowanie przesłanek z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego (dotyczy on tylko budowy obiektów budowlanych) oraz z art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego (dotyczy on tylko budowy obiektów budowlanych);

2) niezastosowanie art. 3 pkt. 6 Prawa budowlanego, który definiuje "budowę", o której mowa w przepisach art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego mających zastosowanie w sprawach samowoli budowlanej;

3) niezastosowanie art. 4 Prawa budowlanego przy wykładni przepisów ustawy Prawo budowlane - pojęcia trwale związany z gruntem (art. 3 pkt. 1 i pkt. 3 Prawa budowlanego), pojęcia instalowanie tablic i urządzeń reklamowych (art. 29 ust. 2 pkt. 6 Prawa budowlanego) - a tym samym naruszenie zasady wolności budowlanej;

4) niezastosowanie art. 2 Konstytucji RP i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przy wykładni przepisów ustawy Prawo budowlane - pojęcia trwale związany z gruntem (art. 3 pkt. 1 i pkt. 3 Prawa budowlanego), pojęcia instalowanie tablic i urządzeń reklamowych ( art. 29 ust. 2 pkt. 6 Prawa budowlanego) - a tym samym naruszenie zasady państwa prawa i zasady proporcjonalności;

5) nie zostały wskazane fakty i dowody dotyczące sposobu instalacji przedmiotowej tablicy reklamowej, w szczególności nie zostało wyjaśnione, na jakiej podstawie ustalono, że przedmiotowa tablica reklamowa jest trwale związana z gruntem - organ nadzoru budowlanego powinien dokonać ustaleń jakie prace instalacyjne zostały wykonane i w zależności od tych ustaleń powinien zastosować właściwe przepisy prawa - w odniesieniu do niniejszej sprawy - przepisy art. 49b Prawa budowlanego dotyczące robót budowlanych wykonanych bez wymaganego zgłoszenia;

6) naruszenie art. 7a § 1 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 8la § 1 k.p.a., ponieważ wszelkie niejasne i nieprecyzyjne sformułowania przepisów Prawa budowlanego [pojęcie trwale związany z gruntem (art. 3 pkt. 3 Prawa budowlanego), pojęcie instalowanie tablic i urządzeń reklamowych ( art. 29 ust. 2 pkt. 6 Prawa budowlanego)] zostały zinterpretowane w taki sposób, który powoduje obciążenie inwestora największymi obowiązkami z możliwych przy innej interpretacji powyższych przepisów".

Zgromadzenie materiału dowodowego i umożliwienie wypowiedzenia się wobec tego materiału powinno nastąpić w postępowaniu pierwszo instancyjnym, ponieważ w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada dwuinstancyjnego postępowania ( art. 15 k.p.a.).

Treść uzasadnienia postanowienia powinna dokumentować wypełnienie przez organ obowiązków procesowych. Organ narusza art. 8 i 11 k.p.a. w szczególności wówczas, gdy w ogóle nie ustosunkowuje się do twierdzeń strony, czego wyrazem może być przeświadczenie strony, że organ załatwił sprawę bez uwzględnienia całokształtu okoliczności.

Na podstawie art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, w celu ustalenia stanu faktycznego, a następnie wydania orzeczenia o treści przekonywującej pod względem faktycznym i prawnym. Oznacza to obowiązek ustalenia i rozważenia stanu faktycznego w możliwie najdokładniejszy sposób, gdyż w przeciwnym wypadku orzeczenie nosi cechy dowolności.

W odpowiedzi na skargę [...]WINB podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. tut. Sąd odmówił w niniejszej sprawie wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia, zaś Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 22 marca 2019 r., sygn. akt II OZ 188/19 oddalił zażalenie pełnomocnik skarżącej na ww. postanowienie WSA w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowane postanowienie było prawidłowe, zaś skarga nie była zasadna.

Na wstępie należy wyjaśnić, że istotą sprawy zawisłej przed tut. Sądem jest to, czy przedmiotowy nośnik reklamowy z dwoma tablicami reklamowymi stanowi obiekt budowlany, na budowę którego inwestor powinien był uzyskać pozwolenie na budowę, czy też obiekt budowlany, którego wzniesienie było prawnie dopuszczalne jedynie po skutecznym zgłoszeniu zamiaru wykonania określonych robót budowlanych. Od prawidłowej bowiem kwalifikacji prawnej rodzaju naruszonego przez inwestora obowiązku zależy poprawność rodzaju postępowania legalizacyjnego, jaki powinien przyjąć organ nadzoru budowlanego.

Kryterium, pozwalającym na przyjęcie przez organ nadzoru budowlanego prawidłowego trybu postępowania legalizacyjnego w wypadku posadowienia nośnika reklamowego jest więc ustalenie, czy to posadowienie nastąpiło w wyniku budowy, w rozumieniu art. 3 pkt. 6 Pr. bud, czy też zainstalowania tablic lub urządzenia reklamowego w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt. 6 Pr. bud.

Dyspozycja art. 29 ust. 2 pkt. 6 Pr. bud. sformułowana jest w sposób nienasuwający prawnych wątpliwości interpretacyjnych. Nie jest niezbędna jakakolwiek wykładnia tego przepisu – ani językowa, ani teleologiczna, ani systemowa, zaś dla zrozumienia treści dyspozycji przepisu nie jest niezbędne odwoływanie się do ewentualnych interpretacji. Przepis ten ustanawia wyjątek od zasady, przyjętej w art. 28 Pr. bud., stanowiącej, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Należy także podkreślić, że art. 29 ust. 2 pkt. 6 Pr. bud. budowlanego dotyczy jedynie tych robót budowlanych, które nie są wykonywaniem obiektu budowlanego w określonym miejscu, a zatem budową w rozumieniu art. 3 pkt. 6 tej ustawy (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 2008/16 – CBOSA).

Odróżnienie wymagającej uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę budowy nośnika reklamowego od instalacji tablicy lub urządzenia reklamowego (wymagającej zgłoszenia) nie powinno powodować trudności; nie tylko z uwagi na jasną i wyraźną treść przepisów. Kwestia ta jest od dawna wyjaśniona w orzecznictwie sądów administracyjnych. Jeżeli więc bezpieczeństwo konstrukcji tablicy reklamowej zapewnia osadzenie jej właśnie na nośniku umocowanym w betonowym fundamencie, to ten fakt powoduje trwałe związanie z gruntem. Za oczywiste uznać należy wówczas, że obiekt powstał w wyniku budowy (por. np. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 2008/16 – CBOSA, w którym Sąd ten słusznie stwierdził ponadto, że jeżeli w skład nośnika reklamowego "(...) wchodzą bowiem części typowo budowlane, jak fundament czy konstrukcja nośna" to "ich połączenie w całość, w konkretnym miejscu jest budową, o której mowa w art. 3 pkt. 6 Prawa budowlanego").

Trwałe powiązanie z gruntem nośnika reklamowego co do zasady przesądza o tym, że nośnik ten powstał w wyniku budowy. Jak słusznie stwierdził NSA w wyroku z dnia 1 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2471/15 – CBOSA – "o tym czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem czy też nie, decyduje nie tyle sposób i metoda związania z gruntem, technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania".

Podstawowym więc kryterium pozwalającym na ustalenie, czy dany rodzaj robót budowlanych wymaga przed ich rozpoczęciem uzyskania pozwolenia na budowę, czy też można je rozpocząć po dokonaniu jedynie zgłoszenia jest rodzaj wykonywanego obiektu. Jeżeli obiekt jest wolnostojącym urządzeniem, a sposób jego posadowienia na gruncie wskazuje na trwałe z tym gruntem związanie, to jest to obiekt budowlany, powstały w wyniku budowy. Jeżeli natomiast urządzenie reklamowe lub reklama nie jest wolnostojące i nie zostało trwale z gruntem związane, wówczas obiektem budowlanym nie jest, a powstaje w wyniku instalacji, a nie budowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia ponadto, że użyte przez ustawodawcę w art. 29 ust. 2 pkt. 6 Pr. bud. określenie "instalowanie" jest terminem prawnym i stanowi taki rodzaj robót budowlanych, który zgodnie z treścią art. 3 pkt. 7 Pr. bud., nie jest budową, a pracami polegającymi na montażu obiektu budowlanego. Dlatego też konsekwencją takiego rozróżnienia przez ustawodawcę było uznanie w art. 29 ust. 2 pkt. 6 Pr. bud., że tego typu prace nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. "Instalowanie" nie dotyczy także wykonywania nowego obiektu budowlanego, lecz wykonania takich robót budowlanych, które są związane z już istniejącym obiektem. Słusznie więc uznał WSA w Warszawie w wyroku z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 958/17 (CBOSA), że "jeżeli więc wykonanie jakichś robót budowlanych ma być zakwalifikowane jako instalowanie, to wówczas powinno nastąpić przymocowanie (połączenie, przyłączenia) urządzenia instalowanego do innego obiektu w sposób pozwalający na jego odinstalowanie bez uszkodzenia bądź naruszenia struktury obiektu "podstawowego". Skoro zaś wolno stojące, trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe stanowią budowle, zaliczone do obiektów budowlanych, to przyjąć należy, że wykonanie takiego urządzenia w określonym miejscu stanowi budowę, a nie instalację".

W orzecznictwie podkreśla się również, że instalowanie urządzeń reklamowych dotyczy tych robót, które nie są wykonywaniem obiektu budowlanego w określonym miejscu, a zatem budową w rozumieniu art. 3 pkt. 6 Pr. bud. Wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, w skład którego wchodzą części typowo budowlane jak np. fundament, konstrukcja nośna, bez względu na to jak ten fundament oraz jak konstrukcja nośna zostały wykonane przesądza o tym, że wykonywanie tego obiektu jako całości w tym miejscu jest budową w rozumieniu art. 3 pkt. 6 Prawa budowlanego (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1293/16 – CBOSA).

Niespornym (strona uczestniczyła w oględzinach, dokonanych przez PINB [...] lutego 2018 r.) w sprawie jest fakt, ustalony w toku postępowania przez organa nadzoru budowlanego, że posadowiony na działce nr ew. [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w [...], wolnostojące nośnik reklamowy, zwieńczony tablicą reklamową o wymiarach 2,5 x 5,0 m i wysokości 6,0 m, ma konstrukcję stalową i osadzony jest na słupie zakotwiczonym w fundamencie żelbetowym osadzonym na gruncie.

W ocenie tut. Sądu, świadczy to jednoznacznie o tym, że przedmiotowy nośnik nie powstał w wyniku zainstalowania (montażu), ale w wyniku budowy, a co z tego wynika - inwestor zobowiązany był przed rozpoczęciem prac budowlanych uzyskać pozwolenie na budowę. Dlatego też organa obu instancji słusznie przyjęły za podstawę prawną postępowania w sprawie art. 48, a nie 49b Pr. bud.

W wypadkach przewidzianych w art. 48 ust. 1 Pr. bud., organ nadzoru budowlanego nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego; w szczególności w wypadku wybudowania obiektu bez pozwolenia na budowę. Prawidłowo więc organa obu instancji uznały w kontrolowanych przez Sąd postanowieniach, że w przedmiotowej sprawie organ nadzoru budowlanego w pierwszej kolejności powinien podjąć czynności przewidziane w art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, mające na celu umożliwienie inwestorowi zalegalizowanie stwierdzonej samowoli budowlanej. Dlatego też PINB postanowieniem zasadnie nałożył na Spółkę obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od dnia kiedy postanowienie stanie się ostateczne dokumentów, o których mowa w art. 48 ust 3 ustawy Prawo budowlane. Skarżąca nie musi wykonać tego postanowienia, ale wówczas konsekwencją prawną będzie zastosowanie przez organ sankcji z ust. 1 art. 48 Pr. bud.

Dokonana powyżej przez tut. Sąd ocena prawna powoduje, że za niezasadne należało uznać te zarzuty pełnomocnik skarżącej, które odnosiły się do rzekomo wadliwej wykładni (i zastosowania) przez organa art. 48 ust. 2 i 3, art. 3 pkt. 3, art. 29 ust. 2 pkt. 6 Pr. bud. Stanowiska tego nie zmienia fakt powołania się przez pełnomocnik Spółki na przywołane w uzasadnieniu skargi przepisy ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2018 r. poz. 646). Należy bowiem podkreślić, że ustawa ta ma na celu zagwarantowania praw przedsiębiorców oraz zapewnienie ciągłego rozwoju działalności gospodarczej w warunkach wolnej konkurencji, a nie przyznanie przedsiębiorcom szczególnych uprawnień, wykluczających powszechnie obowiązujące regulacje Prawa budowlanego. Zasada przyjaznej interpretacji przepisów, ujęta w art. 11 cyt. ustawy, w żaden sposób nie uprawnia przedsiębiorców będących inwestorami w procesie budowlanym do wykonywania robót budowlanych niezgodnie z przepisami Prawa budowlanego. Podobnie, zasada pogłębiania zaufania, proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 12 cyt. ustawy) nie wprowadza żadnych zwolnień dla przedsiębiorców z obowiązku działania zgodnego z prawem.

Oba ww. przepisy stanowią normę generalną, powtórzoną nota bene w art. 7a § 1 i art. 8 § 1 k.p.a., stąd też w postępowaniu o charakterze administracyjno prawnym zastosowanie mieć mogą zasady postępowania administracyjnego, jako posiadające charakter specialis w stosunku do zasad ujętych w ww. ustawie. W tej sprawie jednak ani art. 7a § 1, ani art. 8 § 1 k.p.a. nie zostały przez organa naruszone, gdyż – co wynika z dokonanej powyżej oceny prawnej - prawidłowość zastosowania zarówno przez PINB, jak i [...]WINB przepisów przyjętych za podstawę rozstrzygania nie budzi wątpliwości Sądu.

W odniesieniu do zarzutów pełnomocnik skarżącej naruszenia art. 49b, art. 3 pkt. 6 Pr. bud. i art. 4, art. 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że konkretnego przepisu prawa nie można naruszyć przez jego "niezastosowanie". Przepis może być naruszony wyłącznie przez jego błędne zastosowanie lub wadliwą wykładnię. Taka merytoryczna wadliwość zarzutu określana jest w nauce prawa, jako contradictio in adiecto.

Tym niemniej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że podstawowym obowiązkiem organu administracji publicznej jest działanie zgodnie z prawem (art. 6 k.p.a.). Zasada praworządności wymaga więc od organu działania na podstawie tych przepisów, które w sprawie mają zastosowanie, a więc zobowiązuje organ do należytej subsumpcji prawnej. Tej subsumpcji organa obu instancji dokonały w niniejszej sprawie poprawnie poprzez zastosowanie tych przepisów, które – zgodnie z dokonaną przez tut. Sąd oceną prawną – regulowały konsekwencje samowoli budowlanej, polegającej na budowie przedmiotowego nośnika reklamowego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Dlatego też PINB dokonał w tym stanie faktycznym prawidłowej wykładni art. 3 pkt. 6 Pr. bud. i przyjął za podstawę orzeczenia art. 48 ust. 2 i 3 Pr. bud., a nie art. 49b tej ustawy.

Ogólna zasada, stanowiąca że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 4 Pr. bud.) doznaje jednak ograniczeń, które umknęły uwadze pełnomocnik skarżącej. Zabudowa taka jest bowiem wyłącznie wówczas dopuszczalna, jeżeli zamierzenie budowlane jest zgodne z przepisami, zaś w tym wypadku, z przyczyn omówionych powyżej, zgodne nie było.

Zasada demokratycznego państwa prawa i zasada sprawiedliwości społecznej, wyrażone w art. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) stanowią, że Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Nie bardzo więc wiadomo, czemu pełnomocnik skarżącej uważa, że prawidłowe orzeczenie organu nadzoru budowlanego, wydane na podstawie powszechnie obowiązującego przepisu prawa, poprawnie zastosowanego, miałoby te zasady naruszyć. Ponadto, pełnomocnik zaniechała bliższego uzasadnienia tego, jak i dlaczego w sprawie samowoli budowlanej (budowy bez wymaganego prawem pozwolenia budowlanego) organ powinien był zastosować ów art. 2 Konstytucji. Podobnie rzecz się ma z wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadą poszanowania i ochrony wolności człowieka. Skarżąca jest osobą prawną, a nie człowiekiem, a hipoteza całego art. 31 ustawy zasadniczej dotyczy wolności, praw i obowiązków człowieka i obywatela.

Jeżeli profesjonalny pełnomocnik strony zarzuca organowi naruszenie przepisu rangi konstytucyjnej, to – zdaniem tut. Sądu – powinien czynić to z najwyższą starannością, po wnikliwej analizie merytorycznej treści przepisu również w zakresie określenia kręgu osób uprawnionych i tylko wówczas, gdy jest w stanie takie stanowisko rzeczowo, merytorycznie uzasadnić. W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej temu obowiązkowi jednak uchybił, gdyż nie tylko błędnie sformułował zarzut procesowy, wskazał na naruszenie Konstytucji w sposób zupełnie dowolny i nieodnoszący się do treści przywołanych przepisów ustawy zasadniczej, ale też w żaden sposób tak poważnego zarzutu nie uzasadnił.

Poprawne zastosowanie prawa przez organa obu instancji nie uzasadnia więc zarzutu "naruszenia zasady państwa prawa i zasady proporcjonalności", wbrew twierdzeniom pełnomocnik skarżącej.

Niezasadne były również zarzuty naruszenia art. 7, 77 § 1, 80, 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a., art. 7a § 1, 8 § 1 i 81a § 1 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a., a także art. 6, 7, 8, 10 § 1 i 77 § 1 k.p.a., art. 124 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a.

PINB w sposób prawidłowy ustalił, że przedmiotowy nośnik reklamowy jest trwale z gruntem związany, co wynika z dokonanej przez tut. Sąd oceny prawnej i ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Swoje ustalenia organ bowiem wywiódł z dokonanych w dniu [...] października 2017 r. oraz (z udziałem skarżącej) [...] lutego 2017 r. oględzin działki nr ew. [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w [...]. W trakcie tych oględzin organ ustalił, że wolnostojąca tablica reklamowa o wymiarach 2,5 x 5,0 m i wysokości 6,0 m. osadzona jest na słupie zakotwiczonym w fundamencie żelbetowym posadowionym na gruncie. Co więcej, organ I instancji wystąpił do Wydziału Architektury i Budownictwa [...] o przesłanie kopii wszelkich dokumentów dotyczących przedmiotowego nośnika oraz przesłanie wypisu i wyrysu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obecnie obowiązującego dla przedmiotowej działki, ze szczególnym uwzględnieniem zapisów dotyczących sytuowania reklam. [...] kwietnia 2018 r. uzyskał wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz informacje, że w zasobach archiwalnych ww. Urzędu nie odnaleziono pozwolenia na budowę ani zgłoszenia budowy. W dniu [...] kwietnia 2018 r. organ wezwał Spółkę do przedłożenia wszelkich posiadanych dokumentów, na podstawie których zrealizowano sporny nośnik reklamowy, jak również do przedłożenia oświadczenia w przedmiocie wymiarów spornego nośnika reklamowego.

Powyższe czynności, dokonane przez organ pozwoliły więc po pierwsze ustalić stan faktyczny, a po drugie dokonać subsumpcji prawnej, ocenionej przez tut. Sąd, jako prawidłową. Zarówno stan faktyczny, jak i prawny został poprawnie przez PINB opisany w uzasadnieniu postanowienia; tak też zostało sporządzone uzasadnienie postanowienia organu II instancji. [...]WINB nie naruszył zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż – co wprost wynika z uzasadnienia postanowienia tego organu – rozważył merytorycznie sprawę, podzielając jednak stanowisko organu I instancji.

Wbrew twierdzeniom pełnomocnik skarżącej, organ wcale nie "przyjął takiej wykładni przepisów prawa budowlanego, która powoduje obciążenie inwestora największymi obowiązkami z możliwych przy innej interpretacji przepisów prawa budowlanego". Wręcz przeciwnie, dokonał prawidłowej wykładni prawa i umożliwił inwestorowi zalegalizowanie samowolnej budowy, nie w sposób dowolny, ale w sposób znajdujący prawne uzasadnienie. Organ nie naruszył też zasady proporcjonalności. Organ nie dokonywał żadnego "wyboru środka ingerencji w prawa jednostki", ale zastosował prawo obowiązujące zarówno organ, jak i inwestora.

Wbrew twierdzeniom pełnomocnik Spółki, organ II instancji nie miał obowiązku "wyjaśnienie zarzutów [...] Sp. z o.o. zgłoszonych w toku postępowania". Miał obowiązek je rozpoznać, co też uczynił, poddając kontroli instancyjnej postanowienie PINB. Treść uzasadnienia postanowienia [...]WINB wyraźnie wskazuje na to, że organ ten – w sposób korespondujący z zarzutami, zawartym w odwołaniu – uzasadnił prawnie, dlaczego w sprawie ma zastosowanie art. 48, a nie 49b Pr. bud., na czym polega budowa nośnika reklamowego i jego związanie z gruntem. Natomiast w odniesieniu do powołanych przepisów konstytucyjnych organ wypowiedział się pośrednio przez odniesienie się do wszelkich istotnych w sprawie kwestii, regulowanych nie przepisami rangi konstytucyjnej, ale ustawą Prawo budowlane i przez wykazanie poprawności przyjętej przez PINB podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy uznał ponadto prawidłowo, że PINB wyjaśnił w sposób poprawny stan faktyczny, co zwalniało organ odwoławczy z dokonywania , po raz kolejny, takiego ustalenia.

Należy podkreślić, że przez "rozpoznanie zarzutów odwołania" należy rozumieć zajęcie przez organ stanowiska procesowego (wyrażającego się w utrzymaniu w mocy lub uchyleniu zaskarżonego orzeczenia), ale także wskazanie na konieczne do zastosowania prawo cogentis, w zakresie zakwestionowanym przez odwołującego się. Nie musi to być cytowanie podniesionych zarzutów. Jeżeli bowiem z treści uzasadnienia orzeczenia organu wynika, że przeprowadza on poprawną analizę stanu faktycznego i dokonuje prawidłowej subsumpcji, to nawet jeżeli jest ona odmienna od oczekiwań podmiotu odwołującego się, ale została dokonana na skutek stawianych przez ten podmiot zarzutów – to stanowi merytoryczne rozpoznanie stanowiska podmiotu, niezgadzającego się z rozstrzygnięciem organu I instancji.

Dlatego też organ II instancji, orzekając w stanie faktycznym przez PINB ustalonym, słusznie wyjaśnił skarżącej przesłanki uznania posadowienia nośnika wraz z tablicami reklamowymi za budowę. Nie miał natomiast obowiązku wskazywać "faktów i dowodów dotyczących sposobu instalacji przedmiotowej tablicy reklamowej", bo w tej sprawie do instalacji po prostu nie doszło.

Wbrew twierdzeniom pełnomocnik skarżącej, powołane przez nią przepisy Prawa budowlanego nie są "niejasne". Jeżeli natomiast strona (lub jej pełnomocnik) ma wątpliwości odnośnie treści zastosowanego w sprawie przepisów prawa cogentis, to wyłącznie wówczas może skutecznie stawiać zarzut nieodniesienia się do zarzutów, zawartych w odwołaniu, jeżeli na te wątpliwości wyraźnie wskazywała. Jeżeli jednak zarzuty zawarte w odwołaniu stanowią nie wątpliwości, ale stanowczy pogląd prawny, to przedstawienie przez organ uzasadnienia prawnego odmiennego od oczekiwanego przez stronę stanowi wyraz negatywnej oceny odwołania i jest ustosunkowaniem się (właśnie negatywnym) do stawianych zarzutów. Wykazując zaś prawidłowość postępowania PINB, organ odwoławczy zaprzeczył zasadności zarzutów, podniesionych w odwołaniu skarżącej.

Należy podkreślić, że sposób orzekania organów w sposób jednoznaczny wskazuje, że prawidłowo pojmowały one nie tylko konieczność zakwalifikowania posadowienia przedmiotowego nośnika reklamowego, jako budowy, ale również prawidłowo stwierdziły, że w interesie skarżącej – zgodnym z prawem – jest umożliwienie tej Spółce legalizacji samowoli budowlanej. Dlatego też PINB wezwał skarżącą do przedstawienia, określonych w postanowieniu Nr [...] z dnia [...] maja 2018 r., dokumentów, zaś [...]WINB postanowienie to (jako najkorzystniejsze dla skarżącej w postępowaniu wywołanym samowolą budowlaną) utrzymał w mocy.

Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt. 3 p.p.s.a.