Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1630/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 272 ust. 17
journal: Dz.U. 2018 poz 2268
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni we W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 134/19 w sprawie ze skargi X sp. z o.o. z siedzibą we W. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni we W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 19 grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za pobór wód powierzchniowych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni we W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz X sp. z o.o. z siedzibą we W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 15 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 134/19, po rozpoznaniu skargi X sp. z o.o. z siedzibą we W. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni we W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 19 grudnia 2018 r., nr [...], w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za pobór wód powierzchniowych – uchylił zaskarżoną decyzję w całości.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji w dniu 4 grudnia 2008 r. Marszałek Województwa Dolnośląskiego decyzją nr [...] udzielił X sp. z o.o. z siedzibą we W. - dalej: "Spółka" pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód powierzchniowych rzeki Odry dla potrzeb zasilania stawu o powierzchni 0,9 ha położonego na terenie [...] we W. (działka nr [...], obręb D., W.) w zakresie:

1. poboru wody z rzeki Odry (Odra Miejska) w km [...] w ilości: qmax = 50 l/s, Qmaxh= 180m3/godz., Qśr d= 4320 m3/dobę;

2. odprowadzania wody do rzeki Odry (Stara Odra) w km [...], za pośrednictwem istniejącego rurociągu kanalizacji deszczowej Ø 600 mm w ilości: qmax = 50 l/s, Qmaxh= 180m3/godz., Qśr d= 4320 m3/dobę. Pozwolenie wodnoprawne wydane zostało na czas oznaczony - do dnia 30 listopada 2028 r. pod określonymi w nim warunkami.

W dniu 19 listopada 2018 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni we W. ustaliło skarżącej, na podstawie art. 272 ust. 17 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 z późn. zm.) - dalej: "ustawa Prawo wodne", w związku z pozwoleniem wodnoprawnym, opłatę zmienną w wysokości 74 463 zł za pobór wód powierzchniowych z rzeki Odry w km [...]. Wysokość opłaty obliczona została jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej do celów innych niż wymienione w pkt 1-35 Polskiej Klasyfikacji Działalności (0,057 zł za 1 m3), pomnożonej przez współczynnik różnicujący odpowiadający procesowi uzdatniania (2,8) oraz współczynnik różnicujący właściwy dla części obszaru państwa (1,2) i ilości pobranych wód powierzchniowych (388800,00 m3).

Spółka złożyła reklamację, w której zakwestionowała zasadność określenia opłaty zmiennej, ponieważ w sprawie wystąpił tzw. pobór zwrotny, o którym mowa w art. 16 pkt 40 ustawy Prawo wodne, gdyż skarżąca odprowadza wody w takiej samej ilości w jakiej uprzednio je pobrała. Co więcej, jakość wody odprowadzanej przez sedymentację w stawach oraz naturalne procesy biologiczne, ulega poprawie.

Po rozpoznaniu reklamacji Dyrektor ZZL PGW WP uznał ją za niezasadną i określił w decyzji z dnia 19 grudnia 2018 r. opłatę zmienną w wysokości 74 463 zł za okres I kwartału 2018 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z udzielonego skarżącej pozwolenia wodnoprawnego wynika, że udzielone jej zostało pozwolenie na pobór wód powierzchniowych Odry dla potrzeb zasilania stawu, zaś takie korzystanie z wód stanowi usługę wodną określoną w art. 35 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo wodne, która na podstawie art. 268 ust. 1 pkt 1 tej ustawy objęta została obowiązkiem opłatowym. W ocenie organu bez wpływu na ten obowiązek ma fakt, że zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym, pobierane wody odprowadzane są do rzeki Odry w ilościach, które odpowiadają określonym w tym pozwoleniu ilościom pobieranych wód. Organ podkreślił przy tym, że pobór zwrotny zdefiniowany w art. 16 pkt 40 ustawy Prawo wodne, nie stanowi odrębnej od poboru wód, o którym mowa w art. 35 ust. 3 pkt 1, usługi wodnej. Organ podkreślił, że pobór zwrotny i związany z nim sposób obliczania wysokości opłaty zmiennej dotyczy jedynie poboru wody do celów elektrowni wodnych oraz na potrzeby chodu i hodowli ryb.

Skarżąca Spółka wniosła skargę, w której wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zawierającą usprawiedliwione podstawy. W uzasadnieniu podniósł, że kontrolowana decyzja została wydana na podstawie art. 272 ust. 1 ustawy Prawo wodne, który stanowi, że wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m3. Opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych (art. 270 ust. 1).

Zdaniem Sądu meriti, wprawdzie ma rację organ, że strona zobowiązana "pobiera wodę", ale nie można nie zauważyć, że dokonując poboru zwrotnego wody Spółka w istocie nie zużywa jej, lecz odprowadza w stanie niepogorszonym, a może nawet poprawionym do środowiska naturalnego, (w tym przypadku i pobór i zwrot wody następują do rzeki Odry). W ocenie Sądu Wojewódzkiego ustalony na tym etapie stan faktyczny sprawy nie wskazuje, aby nałożona na stronę opłata odpowiadała ustawowej zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną, nie dopuszczając do wystąpienia możliwego do uniknięcia pogorszenia ekologicznych funkcji wód oraz pogorszenia stanu ekosystemów lądowych zależnych od wód, czyli aby spełniała cele ustawowe, ujęte w art. 9 ustawy Prawo wodne. Z kolei art. 267, określający katalog instrumentów ekonomicznych stanowi, że instrumenty ekonomiczne służące gospodarowaniu wodami stanowią m. in. opłaty za usługi wodne (por. art. 2 pkt 38 Ramowej Dyrektywy Wodnej). Dyrektywa ramowa wskazuje, w tymże art. 2 pkt 38, że "usługi wodne" oznaczają wszystkie usługi, które gospodarstwom domowym, instytucjom publicznym lub każdej działalności gospodarczej umożliwiają: a) pobór, piętrzenie, magazynowanie, uzdatnianie i dystrybucję wód powierzchniowych lub podziemnych, b) odbieranie i oczyszczanie ścieków, które następnie odprowadzane są do wód powierzchniowych, zaś pkt 39 określa, że "korzystanie z wód" oznacza usługi wodne wraz z jakąkolwiek inną działalnością określoną na mocy art. 5 i załącznika II, mające znaczny wpływ na stan wód. Natomiast, wskazany wcześniej artykuł 9 aktu wskazuje, że: "1. Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci".

Dalej Sąd pierwszej instancji wskazał, że ustawa Prawo wodne wprowadza definicję poboru zwrotnego i przez pobór zwrotny, każe rozumieć pobór wód, po którym następuje odprowadzenie nieprzekształconych w ścieki wód w tej samej ilości, to można zgodzić się z tezą, że taki pobór wód sprowadza się w istocie do przepływu wody przez urządzenie wodne. Jak wynika z pozwolenia wodnoprawnego strona zobowiązana w ujęciu dobowym tyle samo pobiera wody z Odry, co do niej odprowadza. Zatem działalność Spółki nie sposób uznać ani za pobór ("prosty"), ani za jej piętrzenie, magazynowanie, uzdatnianie, czy dystrybucję (art. 2 ust. 38 Dyrektywy).

Mając powyższe na uwadze Sąd meriti wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę rzeczą organu będzie szczegółowe przeanalizowanie charakteru poboru wód przez stronę skarżącą, z jednoznacznym ustaleniem, czy w stanie faktycznym sprawy mamy do czynienia z poborem zwrotnym oraz rozważy, czy w konsekwencji strona ma ustawowy obowiązek ponosić koszty za usługę wodną, jeśli z takową mamy do czynienia w sprawie.

Z tych względów Sąd Wojewódzki mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369) – dalej: "P.p.s.a.", orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Zarządu Zlewni we W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości zarzucił naruszenie:

a) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 268 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 i art. 16 pkt 40 ustawy Prawo wodne poprzez przyjęcie, że zwrotny pobór wód nie jest odpłatną usługą wodną, mimo że z treści przepisu art. 268 ust. 1 pkt 1 jednoznacznie wynika, że opłacie podlega usługa wodna poboru wód podziemnych lub powierzchniowych, niezależnie od charakteru poboru, tzn. niezależnie od tego, czy jest to pobór zwrotny czy nie, co doprowadziło do uchylenia odpowiadającej prawu decyzji Dyrektora ZZ we W. PGW WP w przedmiocie określenia wysokości opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych;

b) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7a § 1 K.p.a. polegające na przyjęciu, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczna zaistniały przesłanki do zastosowania dyspozycji art. 7a § 1 K.p.a., tj. nie ustalenia opłaty za zwrotny pobór wody z uwagi na fakt, że pobór ten jest szczególnym rodzajem poboru nie wpływającym na stan wód, do którego nie znajduje zastosowania zasada "zanieczyszczający płaci", co jest zdaniem Sądu pierwszej instancji rozstrzygnięciem korzystniejszym dla podmiotu obowiązanego do poniesienia opłaty zmiennej, co doprowadziło do uchylenia odpowiadającej prawu decyzji Dyrektora ZZ we W. PGW WP w przedmiocie określenia wysokości opłaty zmiennej za pobór wód powierzchniowych. Prawidłowe odkodowanie normy prawnej wynikającej z treści przepisu art. 268 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 i art. 16 pkt 40 ustawy Prawo wodne prowadzi do jednoznacznego i nie budzącego żadnych wątpliwości interpretacyjnych wniosku, że pobór zwrotny jest poborem wód, który będąc usługą wodną podlega opłacie zmiennej.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, albowiem istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona oraz o zasądzenie na rzecz Dyrektora ZZ we W. PGW WP kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych. Nadto, na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną X sp. z o.o. z siedzibą we W. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie trzeba wskazać, że skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, pomimo wniosku o rozpoznanie jej na rozprawie. Nastąpiło to na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) – dalej: "ustawa COVID" oraz zarządzenia Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA. Sąd kasacyjny w obecnym składzie podzielił stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. II OPS 6/19 (ONSAiWSA 2021 r., nr 3, poz. 35), zgodnie z którym powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 P.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie istnieją takie okoliczności, które w stanie pandemii oraz w okresie jednego roku po jego zakończeniu nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Przechodząc do rozpoznania skargi wskazać na wstępie należy, że błędnie sformułowano zarzuty skargi kasacyjnej poprzez brak powołania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Właściwe sformułowanie zarzutów naruszenia tak przepisów prawa materialnego, jak i procesowego w przypadku zaskarżania wyroku sądu wojewódzkiego, powinno bowiem sprowadzać się do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub. lit. c P.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego, względnie procesowego.

Chociaż w przedmiotowej skardze właściwe zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego nie zostały powiązane z naruszeniem przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a., to jednak biorąc pod uwagę pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, z. 1 poz. 1) uznać trzeba, że zauważone uchybienie nie może bezwarunkowo, z powołaniem się na niedopełnienie wymogów określonych w art. 176 P.p.s.a., dyskwalifikować tej skargi. Zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet, w myśl której podstawowe znaczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie, uchybienie takie nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy rozpoznania zarzutów skargi.

Wbrew zarzutom i argumentom skargi Sąd Wojewódzki, w realiach sprawy, dokonał prawidłowej wykładni art. 268 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 i art. 16 pkt 40 ustawy Prawo wodne.

Strona skarżąca kasacyjnie przyjmuje, że wprowadzenie opłaty za usługi wodne, w tym za pobór wód powierzchniowych, o którym mowa w art. 268 ust. 1 ustawy Prawo wodne i jej ustalenie przez Dyrektora Zarządu Zlewni - stanowi zastosowanie art. 9 Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, (Dz. Urz. WE L 327 ze zm., Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, s. 275) – dalej "Dyrektywa Ramowa". W art. 4 Dyrektywy Ramowej wyodrębnione zostały cele środowiskowe, które odnoszą się również do ochrony jakościowej zasobów wodnych. Państwa Członkowskie mają zapewnić, że: "dla wód powierzchniowych jest osiągnięty najlepszy możliwy stan ekologiczny i chemiczny przy wpływach, których nie można było racjonalnie uniknąć na skutek charakteru działalności człowieka czy zanieczyszczenia [...]". Podkreślić przy tym trzeba, że przepis art. 9 Dyrektywy Ramowej nie nakłada na państwa członkowskie bezwzględnego i nieograniczonego obowiązku wprowadzenia do krajowego porządku prawnego opłat, aby zrealizować cele określone Dyrektywą i zapewnić finansowanie poszczególnych działań ochronnych i prewencyjnych tymi opłatami. Z brzmienia tego przepisu wyraźnie wynika natomiast, że państwa członkowskie są zobowiązane - przy kształtowaniu polityki opłat - wziąć pod uwagę zasadę zwrotu kosztów za usługi wodne, w tym kosztów dla środowiska naturalnego i zasobów, w świetle analizy ekonomicznej przeprowadzonej zgodnie z załącznikiem III do Dyrektywy oraz w szczególności zasadę "zanieczyszczający płaci". Zatem prawodawca europejski powierzył państwom członkowskim zadanie określenia, na podstawie analizy ekonomicznej środków, jakie mają być przyjęte w zastosowaniu zasady zwrotu kosztów, jednocześnie promując zastosowanie zwrotu kosztów, ale nie nałożył na państwa członkowskie obowiązku wprowadzenia zasady pobierania opłat za wszelkie usługi mające związek z każdym z działań wymienionych w art. 2 pkt 38 lit a Dyrektywy Ramowej. Także na gruncie orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości UE cele wyznaczone w Dyrektywie nie prowadzą automatycznie do wniosku, że przepisy art. 2 pkt 38 Dyrektywy (definicja usług wodnych), należy interpretować w ten sposób, że poddają one wszystkie wymienione w nich czynności zasadzie zwrotu kosztów (zob. wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 11 września 2014 r., C-525/12, Komisja Europejska przeciwko Republice Federalnej Niemiec, LEX nr 1503185). Wprowadzenie opłat za usługi wodne nie może, więc być uzasadniane wyłącznie koniecznością zapewnienia finansowania środków ochronnych i zaradczych podejmowanych w celach określonych w Dyrektywie, gdyż ani Dyrektywa, ani ustawa Prawo wodne nie zakłada wprost obciążenia podmiotów dodatkowymi opłatami, podatkami, czy innymi daninami publicznymi. Wprowadzone opłaty za wodę dotyczą bowiem wyłącznie jej wykorzystania powiązanego z powstaniem kosztów zasobowych lub środowiskowych.

Zaznaczyć należy, że przepis art. 9 Dyrektywy Ramowej wyraźnie zakreśla ramy polityki opłat, przewidując zasadę "zanieczyszczający płaci" oraz nakazując uwzględnienie kosztów ekologicznych i materiałowych. Dodatkowo podkreślić należy, że z Motywu (11) Dyrektywy wyraźnie wynika, że priorytetem powinno być, aby szkody wyrządzone w środowisku były naprawiane u źródła, a zanieczyszczający powinien płacić. Także Motyw (38) Dyrektywy wskazując na stosowanie instrumentów ekonomicznych jako części programu działań wyraźnie nakazuje, że zasada zwrotu kosztów usług wodnych, w tym kosztów ekologicznych i dotyczących zasobów związanych ze szkodami lub negatywnym wpływem na środowisko wodne, powinna być uwzględniona, w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Powyższe zasady zostały także przeniesione na grunt ustawy Prawo wodne (Dział I Zasady ogólne).

Ustawodawca krajowy utworzył system opłat oparty o zasadę "zanieczyszczający płaci" z uwzględnieniem "kosztów środowiskowych" oraz "kosztów zasobowych", realizując tym samym postulat skonstruowania polityki opłat w sposób zachęcający użytkowników do efektywnego wykorzystania zasobów wodnych. W art. 16 pkt 40 ustawy Prawo wodne wyodrębnił obok "poboru klasycznego" instytucję "poboru zwrotnego" - ustalając jednak w tym przypadku opłaty - jedynie w tych przypadkach, gdy korzystanie jest jednocześnie powiązane z określonymi korzyściami wskazanymi przez ustawodawcę tj. "wyprodukowaną energią elektryczną" (w następstwie wykorzystywania sił fizycznych przepływającej wody) oraz "wyhodowanych ryb" (na skutek chowu i hodowli w zbiornikach przepływowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania, ale również od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych, takich jak funkcje ocenianej regulacji prawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2011/16, LEX nr 2527216). Mając to na uwadze nie można podzielić stanowiska strony skarżącej kasacyjnie, że każdy pobór wody podlega opłacie, gdyż jest to uzasadnione celem Dyrektywy Ramowej, a pobranie opłat jest niezbędne do finansowania środków ochronnych i zaradczych zmierzających do realizacji celów Dyrektywy Ramowej. Wykładni przepisu art. 268 ust. 1 ustawy Prawo należy dokonać systemowo - w świetle przepisów Dyrektywy, jak i w świetle całokształtu przepisów ustawy Prawo wodne, w szczególności z uwzględnieniem postanowień art. 16 pkt 40 i zasad ogólnych zawartych w Dziale I, szczególnie w art. 9 ust. 3 - stanowiącym, że: "Gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną.".

Nie każdy zatem pobór wód powierzchniowych lub podziemnych, jako usługa wodna, podlega opłacie, ale wyłącznie taki pobór, który stanowi rekompensatę za wykorzystanie, zużycie wody, co wiąże się z pojęciem "kosztów środowiskowych" lub "kosztów zasobowych". Pojęcie: "koszty środowiskowe" zostało zdefiniowane w art. 16 pkt 24 ustawy Praw wodne i rozumie się przez to "wartość materialna strat w środowisku powodowanych przez korzystanie z wód", zaś koszty zasobowe zostały zdefiniowane w art. 16 pkt 25 ustawy Prawo wodne i rozumie się przez to "wartość utraconych korzyści, które mogłyby być osiągnięte, gdyby zasoby wodne i ich zdolność do samoodtwarzania nie były zmniejszane przez podmioty aktualnie je użytkujące". Z kolei w art. 16 pkt 40 ustawodawca wprowadza odrębne pojęcie "poboru zwrotnego" i konsekwentnie wprowadza autonomiczne regulacje w zakresie opłat wodnych, gdyż koszty środowiskowe i zasobowe w przypadku obu tych instytucji zasadniczo się różnią. Trzeba ponadto mieć na uwadze, że opłata za usługi wodne stanowi opłatę o charakterze publicznoprawnym za wykorzystanie określonej wartości publicznej, która wskutek tego zostaje uszczuplona. Nie jest zatem ona nieodpłatna, lecz stanowi ekwiwalent wykorzystywanej wartości publicznej. W konsekwencji jej wysokość odpowiada uszczuplonej wartości publicznej. Nie jest zatem trafny pogląd prezentowany przez stronę skarżącą, że każdy pobór wód powierzchniowych podlega opłacie wg zasad ogólnych. Należy zgodzić się ze stanowiskiem zawartym w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że akceptacja tego poglądu oznaczałoby, że takie same opłaty uiszczałby podmiot, który pobiera wodę bezzwrotnie, jak i podmiot, który odprowadza pobraną wodę w takiej samej ilości, niezanieczyszczoną, pomimo że wykorzystywanie przez nich wody jako wartości publicznej skrajnie się różni. Taka interpretacja jest nie do pogodzenia z określonym w Dyrektywie Ramowej celem wprowadzenia tej opłaty tj. zapewnieniem racjonalnego korzystania z zasobów wody. W świetle tej reguły brak jest bowiem podstaw do obciążania podmiotu, który nie wpływa na jakość i ilość wody, opłatą za pobór wody i to wg stawek jak za "pobór" (klasyczny).

W świetle powyższych rozważań nie można podzielić stanowiska skarżącego organu, że zawarta w art. 16 pkt 40 ustawy Prawo wodne definicja "poboru zwrotnego" przesądza, iż "pobór zwrotny" jest "poborem wód". Co istotne w przepisie definicyjnym ustawodawca wskazał na specyficzne cechy/właściwości "poboru zwrotnego" zasadniczo odróżniające ten rodzaj poboru od "poboru wód", a w konsekwencji skonstruował odrębną instytucję szczególną na potrzeby rozumienia i właściwej interpretacji przepisów zawartych w ustawie Prawo wodne. Przepis art. 16 pkt 40 ustawy Prawo wodne zawiera relewantne uszczegółowienie "poboru zwrotnego": "po którym następuje odprowadzenie nieprzekształconych w ścieki wód w tej samej ilości". Wskazanie tych cech odróżniających "pobór zwrotny" od "poboru" (klasycznego) w istocie przesądza o odmiennym charakterze obu tych instytucji. W konsekwencji brak jest podstaw do stosowania przepisów regulujących "pobór wód" do "poboru zwrotnego". Istotne znaczenie ma też to, że zarówno w przypadku "poboru zwrotnego" związanego z produkcją energii elektrycznej, jak i na cele chowu i hodowli ryb opłaty pobierane są w wysokości znacznie niższej niż w przypadku "poboru" (klasycznego), który cechuje znacznie wyższy poziom kosztów zasobowych i/lub środowiskowych, co w konsekwencji uzasadnia wyższe opłaty. Nie ma zatem podstaw do przyjęcia wykładni, że "pobór zwrotny" jest "poborem" (klasycznym), a w konsekwencji - w braku odmiennych uregulowań - należy pobierać opłatę za pobór zwrotny w wysokości jak za "pobór" (klasyczny).

Trzeba przy tym zaznaczyć, że tylko wyraźne regulacje ustawowe przewidujące obowiązek uiszczenia opłat mogłyby stanowić podstawę do ustalenia opłaty za "pobór zwrotny". W świetle zasady demokratycznego państwa prawnego, każde obciążenie nakładane na jednostki na rzecz podmiotów publicznych musi mieć wyraźną podstawę ustawową. W konsekwencji tylko wyraźnie przewidziany obowiązek ustawowy może być podstawą do nałożenia opłaty z tytułu "poboru zwrotnego", gdyż obowiązku tego nie sposób wywieść z postanowień art. 268 ust. 1 pkt 1 i art. 35 ustawy Prawo wodne. Sąd Wojewódzki trafnie zwrócił uwagę, że obowiązek ustawowej formy nałożenia opłaty wynika z art. 84 Konstytucji, zgodnie z którym każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie oraz art. 217 Konstytucji, zgodnie z którym nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy. Prokonstytucyjna wykładnia nakazuje zatem przyjęcie, że ustawodawca powinien wyraźnie przewidzieć obowiązek uiszczania opłat z tytułu "poboru zwrotnego", co uczynił w przypadku opłat za pobór zwrotny do celów elektrowni wodnej (art. 270 ust. 4) oraz na potrzeby chowu i hodowli ryb (art. 275 ust. 1). Wobec wprowadzenia w ww. przepisach opłat zmiennych ustawodawca wyraźnie wyłączył też w tych przypadkach opłatę stałą (art. 270 ust. 2), zawierając tym samym w ustawie Prawo wodne kompletną regulację w zakresie opłat za pobór zwrotny do celów elektrowni wodnej oraz na potrzeby chowu i hodowli ryb.

Nie jest zasadne twierdzenie strony skarżącej, że definicja "poboru zwrotnego" została przez ustawodawcę wprowadzona tylko i wyłącznie na potrzeby prawidłowej interpretacji przepisów art. 270 ust. 4 oraz art. 275 ust. 5 ustawy Prawo wodne. Gdyby w istocie taki był zamiar to ustawodawca dokonałby zdefiniowania tego pojęcia w obrębie rozdziału 5 (Instrumenty ekonomiczne w gospodarowaniu wodami), a nie w Dziale I (Zasady ogólne), Rozdziale 2 (Objaśnienia określeń ustawowych) - w art. 16 ustawy Prawo wodne. Zamieszczenie przez ustawodawcę definicji "poboru zwrotnego" w ww. Rozdziale 2 (Objaśnienia określeń ustawowych) - skutkują koniecznością interpretacji wszystkich przepisów ustawy, w tym i art. 35 oraz art. 268 ust. 1 z uwzględnieniem odrębności pojęcia "poboru zwrotnego" od "poboru" (klasycznego).

Co zaś się tyczy podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7a § 1 K.p.a. wskazać należy, że naruszenia tego przepisu skarżący kasacyjnie nie powiązał z jakimkolwiek przepisem postępowania sądowego, w tym zwłaszcza z przepisem art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a, na podstawie którego Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję. Jak podniesiono na wstępie podstawą skargi kasacyjnej może być m.in.: "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, w rozpoznawanej sprawie przepisów K.p.a., ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami P.p.s.a., co oczywiście może się wiązać z zarzutami naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w tym przepisów zawartych w K.p.a., w sposób pośredni. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że powołanie przepisów postępowania administracyjnego w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sądowego, nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, o których mowa art. 174 pkt 2 P.p.s.a., gdyż przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 P.p.s.a., jest orzeczenie sądu (por. np. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. II OSK 2535/12, LEX nr 1358516).

Zgodnie z art. 7a § 1 K.p.a., jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości, co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Zasada in dubio pro libértate ma na celu ograniczenie ryzyka obciążenia strony skutkami niejasności przepisów. Opłaty za usługi wodne należy zaliczyć do danin publicznych, co potwierdza dyspozycja art. 300 ustawy Prawo wodne, która nakazuje do ponoszenia opłat za usługi wodne stosować odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z wyjątkami określonymi we wskazanych przepisach. Oznacza to, że przepisy nakładające te opłaty i określające sposób ich wyliczenia powinny być jasne, precyzyjne i nie nasuwające żadnych wątpliwości, co do zakresu nałożonego obowiązku. Interpretacja tych przepisów może powodować trudności, natomiast nie usprawiedliwia to rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na niekorzyść strony.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2, art. 205 § 2 P.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 września 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.), mając na uwadze stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. II FPS 4/12 (ONSAiWSA 2013 r., nr 3, poz. 38), że wskazane przepisy stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie, sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika, odpowiedzi na skargę kasacyjną.