Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 362/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1, art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 lit. c , art. 135
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Anna Jarosz Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2015 r. sprawy ze skargi J. T., R. S. na postanowienie W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia (...) r. nr (...); 2. zasądza od W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących J. T. i R. S. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Podaniem z (...) r. R. S. i J. T., właściciele nieruchomości położonej w T., przy ul. U. (...) (dalej jako: "Wnioskodawcy" lub "Skarżący"), reprezentowani przez pełnomocnika, adw. J. S. – z powołaniem się na art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414, z późn. zm.; dalej w skrócie: "pr.bud.") – wnieśli o:

a) przeprowadzenie na podstawie art. 84a ust. 1 i 2 pr.bud. kontroli zgodności wykonanych samowolnie prac budowlanych przeprowadzonych przez inwestorów M. H. i E. D.-H. (dalej jako: "Inwestorzy"), na działce nr ewid. (...), przy ul. U. (...), obręb "A" w T., dotyczących przebudowy i dostosowania istniejącego budynku garażowego na cele prowadzonej przez Inwestorów działalności gospodarczej od 2006 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę (zgłoszenia) oraz bez dokonania zmiany sposobu użytkowania budynku garażowego na budynek o charakterze usługowo-handlowym z obsługą ludności bez wymaganego prawem zgłoszenia i w związku z ujawnionymi nieprawidłowościami – doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem budowlanym;

b) zobowiązanie Inwestorów do dostosowania poczynionych na działce nr ewid. (...) inwestycji do warunków zabudowy i zagospodarowania terenu;

c) na podstawie art. 71a pr.bud. wstrzymanie, w drodze postanowienia, użytkowania ww. obiektu budowlanego lub jego części i nałożenie na Inwestorów obowiązku przedstawienia w terminie 14 dni dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 pr.bud.;

d) przeprowadzenie wizji lokalnej przy ul U. (...) w T., w obecności Wnioskodawców, w celu zobrazowania zakresu wykonanych nielegalnie robót budowlanych.

W uzasadnieniu wniosku podano, że M. H. prowadził w 2006 r. na terenie działki nr ewid. (...) prace budowlane obejmujące przebudowę istniejącego budynku garażowego na lokal handlowo-usługowy na cele prowadzonej działalności gospodarczej (kwiaciarni) bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W ww. budynku garażowym dokonano w tym czasie szeregu prac budowlanych polegających na zmianie konstrukcji budynku garażowego poprzez wybijanie nowych otworów okiennych i drzwiowych oraz burzeniu i stawianiu ścian nośnych i działowych. Wnioskodawcy podkreślili, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się w sąsiedztwie ich nieruchomości, i że byli oni świadkami ww. nielegalnych prac budowlanych. Dalej Wnioskodawcy obszernie zreferowali unormowania prawne oraz orzecznictwo sądowe dotyczące zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Na tym tle stwierdzili, że z całą pewnością zmiana sposobu użytkowania garażu na cele działalności gospodarczej w postaci prowadzenia handlu kwiatami i obsługą w tym zakresie ludzi wymaga zachowania wielu warunków technicznych i wymaga dostosowania architektoniczno-budowlanego, w tym uzyskania pozwoleń i zezwoleń właściwych organów, co w przedmiotowej sprawie zostało całkowicie zaniechane, a zmiana sposobu użytkowania została dokonana bez stosownego zgłoszenia, a ewentualny brak sprzeciwu organu musiał budzić poważne wątpliwości i związany był z szeregiem naruszeń procedowania w tego typu postępowaniach. Ponadto Wnioskodawcy wskazali, że dla celów prowadzonej działalności na terenie działki nr ewid.(...), po zakończeniu w 2006 r. prac budowlanych, Inwestorzy wydzielili nielegalne miejsca parkingowe na terenie należącym do Zarządu Dróg w T. Obecnie klienci nielegalnej kwiaciarni prowadzonej przez Inwestorów pozostawiają pojazdy na przyległym pasie zieleni, oddzielającym teren działki o numerze ew. (...) od pasa drogowego na ul. U. w T. W ocenie Wnioskodawców, korzystanie z pasa zieleni przylegającego do granicy ww. działki w charakterze miejsca postojowego nie znajduje podstawy prawnej. W konkluzji Wnioskodawcy wnieśli o wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie samowoli budowlanej i zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, w celu doprowadzenia sprawy do stanu zgodnego z prawem.

Postanowieniem z (...) r., nr (...), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. (dalej: "PINB" lub "organ I instancji), wskazując jako podstawę prawną art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.p.a."), odmówił Wnioskodawcom wszczęcia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku garażowego na budynek handlowy (kwiaciarnia) usytuowanej na działce położonej w T. w obrębie "A" zapisanej w ewidencji gruntów pod nr (...) dokonanej w 2006 r.

W uzasadnieniu organ I instancji ocenił przedłożony wniosek jako bezzasadny. Wskazał, że organy nadzoru budowlanego prowadzą kontrole przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego w oparciu o przepis art. 84 ust. 1 pkt 1 pr.bud. Prowadzone czynności kontrolne w trybie przepisu art. 81 ust. 4 pr.bud. odbywają się poza uregulowaniami k.p.a. Dopiero stwierdzenie nieprawidłowości podczas czynności kontrolnych prowadzi do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu w rozumieniu art. 61 § 1 k.p.a. Jednocześnie PINB stwierdził, że Wnioskodawcy nie wykazali, iż przysługuje im przymiot strony postępowania, a organ nie dopatrzył się okoliczności, z których by wynikało, że przysługuje im status strony w postępowaniu; tym bardziej w takim, które nie jest prowadzone. Ponadto organ I instancji poinformował, że w 2006 r. w opisanej we wniosku sprawie zostało dokonane skutecznie zgłoszenie zamiaru zmiany sposobu użytkowania budynku garażowego na budynek handlowy.

Wnioskodawcy, reprezentowani przez dotychczasowego pełnomocnika, wnieśli zażalenie na opisane wyżej postanowienie PINB (a dokładniej, jak podał pełnomocnik: na dwa jednobrzmiące i oznaczone jednym numerem postanowienia PINB z (...) r. Nr (...), doręczone pełnomocnikowi dwoma listami poleconymi). Z powołaniem się na zarzuty naruszenia art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 ust. 1 pkt 1 pr.bud., a w konsekwencji:

– naruszenia art. 84a ust. 1 i 2 pr.bud. – poprzez odmowę przeprowadzenia kontroli zgodności wykonanych samowolnie prac budowlanych wykonanych przez Inwestorów na działce nr ewid. (...), dotyczących przebudowy i dostosowania istniejącego budynku garażowego na cele prowadzonej przez Inwestorów działalności gospodarczej od 2006 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę (zgłoszenia) oraz bez dokonania zmiany sposobu użytkowania budynku garażowego na budynek o charakterze usługowo-handlowym z obsługą ludności bez wymaganego prawem zgłoszenia i w związku z ujawnionymi nieprawidłowościami doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem budowlanym oraz odmowę zobowiązania Inwestorów do dostosowania poczynionych na działce nr ewid. (...) inwestycji do warunków zabudowy i zagospodarowania terenu;

– naruszenia art. 84a ust. 1 i 2 pr.bud. – poprzez odmowę kontroli zgodności wykonanych samowolnie prac budowlanych przeprowadzonych przez Powiatowy Zarząd Dróg w T. przy ul. U., obręb "A" w T. dotyczących przebudowy istniejącego chodnika (zwężenie) poprzez poszerzenie i utwardzenie istniejącego zjazdu z 7 m do 12 m szerokości oraz wybudowania nowego przejścia dla pieszych bez wymaganego prawem pozwolenia i w związku z ujawnionymi nieprawidłowościami doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem budowlanym;

– naruszenia art. 71a pr.bud. – poprzez odmowę wstrzymania użytkowania ww. obiektu budowlanego lub jego części i odmowę nałożenia na Inwestorów obowiązku przedstawienia w terminie 14 dni dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2;

– wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia bez przeprowadzenia wnioskowanej wizji lokalnej przy ul U. (...) w T., w obecności Wnioskodawców, w celu zobrazowania zakresu wykonanych nielegalnie robót budowlanych;

– naruszenia art. 28 k.p.a. – poprzez nieuzasadnioną odmowę przymiotu strony Wnioskodawcom;

– naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się do treści wniosku stron, a w konsekwencji naruszenie zasady zaufania obywateli do organów administracji publicznej i brak wszechstronnego rozpatrzenia wniosku z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów bez należytego uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonych postanowień i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu zażalenia pełnomocnik Skarżących powtórzył in extenso argumentację przedstawioną uprzednio w uzasadnieniu wniosku z (...) r. Ponadto wskazał, że w przedmiotowej sprawie Powiatowy Zarząd Dróg w T., w latach 2013–2014 w pasie drogi powiatowej na wysokości ul. U. (...) wykonał prace budowlane, obejmujące: przebudowę istniejącego zjazdu do posesji Inwestorów z jego poszerzeniem z 7 m do 12 m, zwężenie dotychczasowego chodnika oraz wybudowanie nowego przejścia dla pieszych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Ww. zjazd, chodnik i przejście dla pieszych znajdują się w sąsiedztwie nieruchomości Skarżących, którzy byli świadkami ww. nielegalnych prac budowlanych. W och ocenie ww. roboty budowlane zagrażają bezpieczeństwu ludzi i mienia korzystających z budowli poprzez narażanie ich na potrącenie przez pojazdy korzystające z dojazdu do nielegalnego parkingu urządzonego przez Inwestorów na działce nr ewid.(...).

Jednocześnie pełnomocnik zaznaczył, że Skarżący skierowali do PINB dwa wnioski o przeprowadzenie kontroli zgodności inwestycji – prowadzonych przez M. H. i E. D.- H. oraz przez Powiatowy Zarząd Dróg w T. – wnosząc o wszczęcie i prowadzenie postępowań w sprawie ww. samowoli budowlanych i zmian sposobu użytkowania przedmiotowego budynku oraz zjazdów. Tymczasem na skutek tych wniosków PINB wydał dwa postanowienia jednobrzmiące, niniejszym zaskarżone. Zdaniem pełnomocnika Skarżących, wobec lakoniczności uzasadnień tych postanowień "brak jest możliwości merytorycznego odniesienia się do treści rozstrzygnięcia i zakresu rozpoznania każdego z wniosków z (...) r."

Przesyłając zażalenie do organu II instancji, PINB wyjaśnił w piśmie przewodnim z (...) r. że, wbrew twierdzeniom zażalenia, pełnomocnik Wnioskodawców otrzymał 2 egzemplarze jednego postanowienia w jednej przesyłce listowej. Podkreślił, że zaskarżone postanowienie dotyczy tylko i wyłącznie wniosku w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku garażowego na budynek handlowy, i nie dotyczy wniosku o rzekomą przebudowę chodnika i poszerzenie zjazdu wykonanych przez Zarząd Dróg Powiatowych w T., gdyż ta ostatnia sprawa jest w trakcie kontroli.

Postanowieniem z (...) r., nr (...), Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WWINB" lub "organ II instancji"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie PINB.

W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że w podaniu z (...) r. Wnioskodawcy wykazali swój interes faktyczny, jednakże, mimo wielu wyjaśnień, nie posiadają oni w sprawie ewentualnej zmiany sposobu użytkowania budynku garażowego na budynek handlowy (kwiaciarnia), usytuowanej na przedmiotowej działce, interesu prawnego. Powoływania się na szereg przepisów powszechnie obowiązujących nie stanowi o fakcie posiadanego interesu prawnego. WWINB wyjaśnił, w nawiązaniu do wybranych orzeczeń sądów administracyjnych, że interes faktyczny nie może być w żadnym przypadku utożsamiany z interesem prawnym, o jakim mowa w art. 28 k.p.a., a przez to jego istnienie nie powoduje uzyskania przymiotu strony postępowania administracyjnego przez podmiot nim się legitymujący. W świetle art. 61a k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zbadać, czy wnoszący podanie jest stroną w sprawie, a zatem, czy powołuje się na własny interes (obowiązek) prawny. Jeżeli w sposób oczywisty, bez przeprowadzenia złożonego procesu wykładni przepisów prawa materialnego oraz działań w zakresie ustalenia stanu faktycznego, można ustalić brak interesu prawnego po stronie podmiotu wnoszącego podanie, jak i w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania opierane jest na poczuciu sprawiedliwości społecznej czy ogólnych wartościach uzasadniających prawidłowe działanie w formie decyzji administracyjnej lub innego aktu administracyjnego, należy zastosować regulację z art. 61a § 1 k.p.a. Zdaniem WWINB, organ I instancji prawidłowo wydał zaskarżone postanowienie, bowiem w niniejszym przypadku wystąpiła pierwsza przesłanka z art. 61a § 1 k.p.a. – żądanie zostało wniesione przez osoby nie będące stroną – co uzasadnia wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. W ocenie WWINB sam fakt graniczenia ze sobą działek należących do Inwestorów (dz. nr (...)) oraz do Wnioskodawców (dz. nr (...)), nie stanowi o oddziaływaniu zmiany sposobu użytkowania budynku garażowego na budynek handlowy (kwiaciarnia) dokonanej na pierwszej z działek (nr (...)), na nieruchomość należącą do Skarżących.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu R. S. i J.T., reprezentowani przez dotychczasowego pełnomocnika, wnieśli o uchylenie opisanego wyżej postanowienia WWINB oraz zasądzenie od organu na rzecz Skarżących zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego według norm przepisanych – a to z powołaniem się na zarzuty naruszenia "w szczególności":

– art. 61a w zw. z art. 28 k.p.a. – poprzez odmowę Skarżącym przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym samowoli budowlanej i zamiany sposobu użytkowania budynku garażowego na budynek handlowy (kwiaciarnia), a w konsekwencji odmowę wszczęcia postępowania w sprawie;

– art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 ust. 1 pkt 1 pr.bud.;

– art. 84a ust. 1 i 2 pr.bud. – poprzez odmowę przeprowadzenia kontroli zgodności wykonanych samowolnie prac budowlanych przeprowadzonych przez Inwestorów na działce nr ewid. (...) zgodnie z wnioskiem Skarżących;

– art. 84a ust. 1 i 2 pr.bud. – poprzez odmowę kontroli zgodności wykonanych samowolnie prac budowlanych przeprowadzonych przez Powiatowy Zarząd Dróg w T. przy ul. U., obręb A w T. zgodnie z wnioskiem Skarżących;

– art. 71a pr.bud. – poprzez odmowę wstrzymania użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z wnioskiem Skarżących i wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia bez przeprowadzenia wizji lokalnej przy ul. U.(...) w T. z udziałem Skarżących w celu zobrazowania zakresu wykonanych nielegalnie robót budowlanych, pomimo złożonego w tym zakresie wniosku;

– art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 k.p.a. – poprzez nieustosunkowanie się do treści wniosku i nieodniesienie się do zarzutów zażalenia, a w konsekwencji naruszenie zasady zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz brak wszechstronnego rozpatrzenia wniosku i zażalenia z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów bez należytego uzasadnienia swojego stanowiska.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Skarżących podniósł te same argumenty co w zażaleniu, a ponadto podkreślił, że zarówno organ I, jak i II instancji nie wskazał, na jakiej podstawie odmówił Skarżącym przymiotu strony, powołując się jedynie na treść przepisów i orzeczeń oderwanych od argumentacji Skarżących prezentowanej we wnioskach i zażaleniach.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Na rozprawie w dniu 10 września 2015 r. pełnomocnik Skarżących podtrzymał wnioski i wywody skargi. Ponadto skarżący J. T. podkreślił, że zależy jemu na uzyskaniu przymiotu strony, aby mógł w toku postępowania administracyjnego przedstawić swoje racje i argumenty w sprawie przedmiotowej samowoli.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek zasadniczo z innych przyczyn niż w niej wskazane.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Badając pod tym kątem zaskarżone postanowienie WWINB oraz – na mocy art. 135 p.p.s.a. – poprzedzające je postanowienie PINB w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku, Sąd doszedł do przekonania, że zostały one wydane z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a. Albowiem, w ocenie Sądu, przepis ten, wbrew odmiennemu stanowisku organów obu instancji, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie powinien znaleźć zastosowania, z następujących przyczyn.

Przywołany art. 61a § 1 k.p.a. stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie to, zgodnie z art. 61a § 2 k.p.a., służy zażalenie.

Jak z powyższego wynika, ustawodawca wprowadził w art. 61a § 1 k.p.a. dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą – zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały wprawdzie w cytowanym przepisie skonkretyzowane, jednakże nie ulega wątpliwości, że dotyczą one sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania (zob. wyrok NSA z 07.02.2014 r., I OSK 2159/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA").

Również w odniesieniu do pierwszej z wymienionych przesłanek odmowy wszczęcia postępowania – tj. gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną – należy stwierdzić, że przesłanka ta obejmuje jedynie przypadki, gdy okoliczność braku przymiotu strony wnioskodawcy ma charakter oczywisty. Stanowisko takie jest już ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym podkreśla się, że art. 61a § 1 k.p.a. ma zastosowanie, jeżeli z żądania wszczęcia postępowania wynika w sposób oczywisty, iż podmiot je wnoszący nie ma interesu prawnego, którego mogłoby dotyczyć postępowanie. Natomiast gdy ustalenie istnienia interesu prawnego bądź związków takiego interesu z postępowaniem, którego wszczęcia domaga się żądający, wymaga dokonania złożonego procesu wykładni czy podjęcia określonych czynności, to mogą być one dokonane wyłącznie w toku postępowania administracyjnego. Właściwe rozumienie unormowania zawartego w art. 61a § 1 k.p.a. musi prowadzić do wniosku, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty (por. wyroki NSA: z 18.11.2014 r., II OSK 1045/13; z 07.11.2014 r., II OSK 983/13; z 19.09.2014 r., II OSK 641/13; z 30.06.2014 r., II OSK 150/13; z 25.02.2014 r., II OSK 2271/12 – CBOSA). Także w doktrynie wskazuje się, że odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego, uzasadnioną wniesieniem żądania przez osobę niebędącą stroną, odnieść należy wyłącznie do przypadku, gdy brak interesu prawnego oznaczonej osoby będzie spełniał cechę braku oczywistego, tzn. osoby tej w sposób jednoznaczny nie będzie można uznać za stronę w żądanym postępowaniu. Oczywistość ta (co do osoby niebędącej stroną) albo będzie wynikać już z podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania, albo zostanie stwierdzona w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej. Chodzi tu zatem o przypadek niewątpliwego i nieskomplikowanego ustalenia, że żądanie osoby dotyczy cudzej sprawy. (zob. G. Łaszczyca, Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 188).

Owa "oczywistość" braku przymiotu strony dotyczy zasadniczo tylko takich (wyjątkowych) sytuacji, gdy w swym żądaniu jednostka nie powołuje się na własny interes lub obowiązek prawny, ale żąda wszczęcia postępowania ze względu na poczucie sprawiedliwości społecznej, naruszenie szczególnych wartości z zakresu ładu przestrzennego, brak zasadności w działaniu organu administracji publicznej itp. Jeżeli opiera żądanie na ogólnych wartościach uzasadniających prawidłowe działanie w formie decyzji administracyjnej, nie uzasadnia to wszczęcia postępowania administracyjnego. Do takich przypadków należy stosować regulację art. 61a § 1 k.p.a. – odmowę wszczęcia postępowania z powodu wniesienia żądania przez osobę niebędącą stroną w sprawie. Godzi się w tym miejscu zauważyć, że właśnie na tego rodzaju ogólne okoliczności (wartości) powoływał się skarżący w sprawie rozstrzygniętej, przywołanym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia WWINB, wyrokiem WSA w Poznaniu z 22 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Po 348/13 (CBOSA), i że to właśnie stwierdzenie takiego "oczywistego" braku interesu prawnego po stronie wnoszącego podanie przesądziło o treści tamtego rozstrzygnięcia.

Natomiast jeżeli wnoszący podanie powołuje się na swój interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania może nastąpić, co do zasady (tj. znów poza wyjątkowymi przypadkami "oczywistej" niezasadności takiego powołania się), wyłącznie w toku postępowania, przy zapewnieniu jednostce wnoszącej podanie prawa do czynnego udziału w tym postępowaniu. Jak bowiem trafnie podkreśla się w doktrynie, rozważenie przez organ administracji publicznej interesu prawnego poza formami postępowania administracyjnego jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, którego jedną z podstawowych wartości jest prawo do obrony, na które z kolei składa się nie tylko prawo zaskarżenia, ale przede wszystkim prawo do wysłuchania. Dlatego w razie, gdy w żądaniu wszczęcia postępowania jednostka powołuje się na swój interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania musi być oparte na czynnościach wyjaśniających, które organ administracji publicznej obowiązany jest prowadzić w ramach wszczętego postępowania administracyjnego, zgodnie z przepisami prawa procesowego. Organ administracji publicznej nie jest wprawdzie związany twierdzeniem jednostki co do podstaw wyprowadzenia interesu prawnego, jednak ocena zasadności jej żądania także w tym aspekcie może być dokonana wyłącznie w formach procesowych, których wynikiem może być stwierdzenie o bezprzedmiotowości żądania w formie decyzji o umorzeniu postępowania – w sytuacji, gdy okaże się, że wnoszącemu podanie deklarowany interes prawny jednak nie przysługuje (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 61a, Nb 6).

Podzielając przywołane wyżej poglądy orzecznictwa i doktryny, należy zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie Skarżący niewątpliwie powoływali się na własny interes prawny mający ich legitymować do udziału w postępowaniu. Ów interes wywodzili z faktu, że należąca do nich nieruchomość (działka nr 652/2) graniczy z nieruchomością Inwestorów (działka nr (...)), na której usytuowany jest budynek, którego sposób użytkowania został, jak zarzucili Skarżący, samowolnie zmieniony. Skarżący wskazywali przy tym (inna sprawa, że, jak dotychczas, w sposób nader ogólnikowy), iż aktualny sposób użytkowania tego budynku (działalność handlowa: kwiaciarnia) jest źródłem uciążliwości dla ich nieruchomości, przede wszystkim w związku z brakiem prawidłowego wydzielenia miejsc parkingowych.

Jest poza sporem, że oceny legitymacji procesowej strony w postępowaniu naprawczym dotyczącym wyżej zarzucanej postaci samowoli należy dokonywać na podstawie przepisu art. 28 k.p.a. – w myśl którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek – ponieważ art. 28 ust. 2 pr.bud. stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. i może mieć wyłącznie zastosowanie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę (por.: wyrok NSA z 23.04.2009 r., II OSK 616/08; wyrok NSA z 23.10.2014 r., II OSK 923/13; wyrok WSA z 23.07.2013 r., VII SA/Wa 164/13; wyrok WSA z 22.05.2013 r., II SA/Po 348/13 – CBOSA). Na gruncie art. 28 k.p.a. nie ulega zaś wątpliwości, że źródłem interesu prawnego, o jakim mowa w tym przepisie, mogą być także przepisy prawa cywilnego, w tym zwłaszcza dotyczące prawa własności, jak art. 140 i art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121 z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.c."). Potwierdza to orzecznictwo NSA, w którym wskazuje się, że interes prawny w postępowaniu naprawczym może wynikać już z samego faktu znajdowania się nieruchomości danego podmiotu w obszarze oddziaływania, który to obszar z reguły dotyczy sąsiednich nieruchomości (zob. wyrok NSA z 23.10.2014 r., II OSK 923/13, CBOSA; por. też wyrok NSA z 03.12.2014 r., II OSK 1204/13, CBOSA).

Już powyższe uwagi w stopniu wystarczającym dowodzą braku podstaw do uznania, że Skarżący "w sposób oczywisty" nie są (nie mogą być) stronami postępowania naprawczego, wszczęcia którego zażądali pismem z (...) r. (dotyczącym zmiany sposobu użytkowania budynku Inwestorów z użytku garażowego na handlowy). W konsekwencji brak było też podstaw do zastosowania w tym przypadku art. 61a § 1 k.p.a.

Sąd podkreśla, że niniejszym nie przesądza, czy Skarżącym przysługuje (bądź nie) interes prawny legitymujący do udziału w takim postępowaniu w charakterze strony – gdyż w obecnym stanie sprawy, a zwłaszcza wobec dostrzeżonych istotnych niedostatków (a de facto: braku) dotychczasowego postępowania wyjaśniającego, byłoby to przedwczesne – a jedynie stwierdza, iż kwestia ta nie została dotychczas przez organy orzekające w sprawie należycie zbadana. Tym samym doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności organy nie wyjaśniły bowiem, czy i ewentualnie w jaki sposób aktualny (zdaniem Skarżących: uprzednio samowolnie zmieniony) sposób użytkowania przedmiotowego budynku-kwiaciarni Inwestorów oddziałuje na nieruchomości sąsiednie – w tym przypadku: na nieruchomość Skarżących – oraz czy to ewentualne oddziaływanie jest (może być) źródłem jakichś ograniczeń lub uciążliwości w korzystaniu z tej nieruchomości. Co więcej, organy w ogóle nie wyjaśniły – a przynajmniej nie udokumentowały tego należycie w aktach sprawy – czy Skarżącym rzeczywiście przysługuje tytuł prawny do nieruchomości (działki nr (...)), z własnością której wiążą oni swój interes prawny. Tymczasem w przypadku, gdy interes prawny wywodzony jest z faktu legitymowania się określonym tytułem prawnym do nieruchomości, zainteresowany podmiot winien wykazać, że deklarowane prawo do nieruchomości rzeczywiście jemu przysługuje. Należy podkreślić, że nie dowodzi tytułu prawnego do nieruchomości sam wypis z rejestru gruntów (a tym bardziej jego robocza, w żaden sposób nie uwierzytelniona kopia – k. 24–27 akt adm. II inst.). W takim przypadku właściwym i w zasadzie jedynym dokumentem potwierdzającym należycie ów fakt – w odniesieniu do nieruchomości posiadającej księgę wieczystą – będzie odpis tej księgi. To bowiem właśnie księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości (zob. art. 1 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece; Dz. U. z 2013 r. poz. 707, z późn. zm.), i, w konsekwencji, to one stanowią urzędowy rejestr praw rzeczowych na nieruchomości (zob. E. Bałan-Gonciarz [w:] E. Bałan-Gonciarz, H. Ciepła, Ustawa o księgach wieczystych i hipotece, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 1).

Należy podkreślić, że w świetle art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. to na organie administracji publicznej ciąży obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w szczególności zaś obowiązek skompletowania akt sprawy. Już z tych względów – a także z uwagi na wynikający z art. 8 k.p.a. obowiązek organów administracji publicznej prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej – w sytuacji, gdy organ administracji nie daje wiary określonym wyjaśnieniom lub zapewnieniom strony, a w szczególności za nieprzekonujące uznaje jej twierdzenia co do legitymowania się interesem prawnym w danym postępowaniu, winien najpierw wezwać stronę o ich należyte wykazanie (udokumentowanie), a dopiero w przypadku braku lub niedostatków odpowiedzi na to wezwanie, ewentualnie wywodzić z takiego zachowania strony negatywne dla niej skutki prawne. Zarazem sam fakt, iż strona nie naprowadza dostatecznych argumentów, które wykazywałyby posiadanie przez nią interesu prawnego, nie zwalnia jeszcze organu z obowiązku podjęcia aktywności celem dokonania samodzielnej analizy tego zagadnienia.

Wobec tego należy zauważyć, że w niniejszym postępowaniu żaden z organów (ani pierwszej, ani drugiej instancji) po otrzymaniu pism Wnioskodawców inicjujących postępowania w kolejnych instancjach (odpowiednio: wniosku z (...) r. oraz zażalenia z (...) r.) przed wydaniem negatywnego rozstrzygnięcia nie zwrócił się do Skarżących z formalnym wezwaniem o wykazanie interesu prawnego. W ten sposób organy naruszyły dodatkowo, oprócz przepisów wyżej wskazanych, także art. 9 k.p.a., w myśl którego organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

W tym kontekście stanowisko organów obu instancji o braku interesu prawnego Wnioskodawców we wszczęciu przedmiotowego postępowania należy ocenić jako co najmniej przedwczesne, gdyż dokonane bez uprzedniego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności związanych z ewentualnym negatywnym oddziaływaniem aktualnej funkcji użytkowej nieruchomości Inwestorów na nieruchomość Skarżących, w tym co do ewentualnych źródeł tego oddziaływania (np. rodzajów immisji – art. 144 k.c.) oraz stopnia ("miary") ich uciążliwości.

Wszystko to prowadzi do wniosku, że okoliczności rozpoznawanej sprawy nie dawały dostatecznych podstaw do uznania, iż Skarżący "w sposób oczywisty" nie mogli być stroną wnioskowanego postępowania naprawczego. A tylko takiej ("oczywistej") sytuacji dotyczy, jak to już wyżej wskazano, pierwsza z przesłanek odmowy wszczęcia postępowania, przewidzianych w art. 61a § 1 k.p.a.

Analiza przekazanych Sądowi akt administracyjnych sprawy nie daje także podstaw do uznania, iżby w sprawie wystąpiła druga z przesłanek, o których mowa w tym przepisie, w postaci "innej uzasadnionej przyczyny" uniemożliwiającej wszczęcie postępowania.

W szczególności przyczyny takiej nie może stanowić, wzmiankowany w postanowieniu PINB, fakt dokonania przez Inwestorów skutecznie (tj. przy braku sprzeciwu organu) zgłoszenia inkryminowanej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku z funkcji garażowej na handlową (kopia zgłoszenia – k. 14 akt adm. I inst.) – już choćby z tego względu, że okoliczność ta, sama w sobie, wcale nie wyklucza zaistnienia stanu samowoli. Zgodnie bowiem z art. 71 ust. 7 pr.bud., jeżeli dokonanie takiego zgłoszenia nastąpi po zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, to nie wywołuje ono skutków prawnych. Oznacza to, że dla kategorycznego wykluczenia zaistnienia samowoli budowlanej w tym zakresie niezbędne jest uprzednie przesądzenie, iż wymaganego zgłoszenia dokonano przed zmianą sposobu użytkowania – co niewątpliwie wymaga poczynienia dodatkowych ustaleń faktycznych, te zaś mogą być, co do zasady, przeprowadzane dopiero w toku (a zatem już po wszczęciu) postępowania administracyjnego. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego została bowiem wprowadzona właśnie po to, aby organ administracji publicznej mógł nie prowadzić postępowania wyjaśniającego wówczas, gdy istnieją przeszkody formalne. Niezależnie od powyższego, uzasadnianie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej argumentem nakierowanym na wykazanie, że do takiej samowoli w ogóle nie doszło, jest w rzeczywistości rozstrzyganiem o istocie sprawy, co na etapie stosowania art. 61a § 1 k.p.a. nie jest dopuszczalne. Nie może być uznane za prawidłowe działanie, gdy organ uzasadnia zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. oceną merytorycznych aspektów sprawy (por. wyrok WSA z 19.12.2012 r., II SA/Gd 533/12, CBOSA).

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienia organów obu instancji (pkt 1 wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 wyroku), Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżących koszt wpisu (100 zł), wynagrodzenie reprezentującego Skarżących adwokata ustalone na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461), w wysokości 240 zł, oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa dla ww. pełnomocnika (17 zł) – łącznie 357 złotych.

Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni powyższe uwagi, wskazania i oceny prawne, a w konsekwencji doprowadzi do wszczęcia, w trybie wnioskowym (verba legis: "na żądanie" – art. 61 § 1 ab initio k.p.a.), postępowania administracyjnego, o które wnioskowali Skarżący pismem z 14 listopada 2014 r., by w jego ramach ocenić, w pierwszej kolejności, czy Skarżący mają interes prawny do występowania w tym postępowaniu w charakterze strony (po uprzednim wezwaniu Skarżących do wykazania tego interesu). W przypadku stwierdzenia braku takiego interesu, organ wszczęte postępowanie umorzy, zaś w przypadku przeciwnym – będzie je kontynuował celem zbadania ewentualnego wystąpienia zarzucanej przez Skarżących samowoli budowlanej oraz możliwości jej sanacji lub likwidacji.