Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1211/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2015 r. sprawy ze skargi J. T., O.T. i G. A. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 roku nr [...]; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącego J. T. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m. [...] z dnia [...] listopada 1976 r., nr [...]. Decyzją tą orzeczono o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...] w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 2781 m. kw., objętej księgą wieczystą nr KW [...], stanowiącej własność M.T.

Stan sprawy przedstawiał się następująco.

Decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 1976 r., nr [...]. orzeczono o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...] w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 2781 m. kw., objętej księgą wieczystą nr KW [...], stanowiącej własność M.T. Nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa na cele budowy osiedla domków jednorodzinnych [...] . Decyzją tą ustalono odszkodowanie w wysokości 42. 930,60 zł. dalej "decyzja z 1976 r."

Pismem z 2 maja 2011 r. J.T., działając w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik O.T. i G.A., dalej "skarżący", wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z 1976 r. jako wydanej bez podstawy prawnej z ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie wskazania na czyj wniosek nastąpiło wywłaszczenie oraz daty jego złożenia, nie przeprowadzenie rokowań z właścicielem, braku pouczenia o możliwości przeglądania akt, braku dołączenia do wniosku planu realizacyjnego, który w tamtym czasie nie istniał, ustalenia odszkodowania na podstawie nieobowiązującego zarządzenia Miasta [...] z [...] stycznia 1974 r. nr [...] i przez nieuprawniony podmiot. Właściwym podmiotem był Wojewoda [...], ustalenie wysokości odszkodowania z pominięciem, że nieruchomość ta stanowiła jedyne źródło utrzymania niepracującego właściciela, , nie ustalenie czy właściciel posiadał w [...] inne nieruchomości, naruszenie zasady ekwiwalentności odszkodowania (k 24 t. 7 akt adm.).

Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], dalej "decyzja organu I instancji", odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji z 1976 r.

1.Organ ustalił, że status strony posiadają [...], Spółdzielnia Mieszkaniowo-Budowlana "[...]" w T. , Skarb Państwa- Prezydent m. [...] , Gmina Miasto [...] .

2. Nie odnaleziono wniosku o wywłaszczenie, gdyż akta są niekompletne, brak jest zawiadomienia z dnia 20 września 1976 r. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego oraz oferty skierowanej do M.T. o dobrowolne zbycie nieruchomości.

2. Jako wnioskodawca wywłaszczenia na cele budowy osiedla domów jednorodzinnych [...] II w [...] występował Zarząd Gospodarki Terenami działający przy Urzędzie Miasta [...] , co potwierdzają dokumenty znajdujące się w aktach archiwalnych nr [...], który ofertą z dnia [...] września 1976 r. wystąpił o sprzedaż nieruchomości – co zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości daje dowód na to, że to Zarząd Gospodarki Terenami był wnioskującym o wywłaszczenie i to na jego rzecz nastąpiło odjęcie prawa własności, co wynika z rozliczenia z dnia [...] kwietnia 1977r. Uprawnienie do ubiegania się o wywłaszczenie wynikało z rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 1 października 1974 r. w sprawie określenia rodzajów spraw z zakresu administracji państwowej, które mogą być załatwiane z upoważnienia wojewodów i naczelników powiatów, zakładów i instytucji (D.U. 1974, Nr 36, poz. 214),

3. wywłaszczeniem mogły być objęte nie tylko tereny zabudowane ale i działki rolne ponieważ ustawodawca w tym zakresie nie przewidywał żadnych szczególnych wyjątków. Żaden przepis prawny w dacie kiedy miało miejsce wywłaszczenie nie wyłączał możliwości zastosowania art. 3 ust. 3 ustawy z 1958 r. do nieruchomości rolnych. Regulacja art. 3 ust. 4 tej ustawy, na którą powołali się wnioskujący nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości decyzji z 1976 r.

4. decyzją Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] sierpnia 1976 r., nr [...] ustalono miejsce i warunki realizacji inwestycji budowlanej – a więc został spełniony warunek o jakim mowa w art. 16 ust. 3 pkt 1 ustawy z 1958r. – do wniosku o wywłaszczenie należało dołączyć dowód uzgodnienia z właściwym terenowym organem administracji państwowej miejsca realizacji inwestycji.

5. budowa osiedla mieszkaniowego [...] w [...] mieściła się w katalogu celów wywłaszczenia wymienionych w ustawie z 1958r..

6. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z 1958 r. ubiegający się o wywłaszczenie zobowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, do wystąpienia do właścicieli o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Pismem z 20 września 1976 r. Urząd Miejski w [...] zawiadomił M.T. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego na cele budowy osiedla domków jednorodzinnych. [...] września 1976 r. skierowana została do właściciela działki 73 oferta dobrowolnego odstąpienia nieruchomości. Miało to więc miejsce po wszczęciu postępowania administracyjnego. Powyższa okoliczność nie może być, zdaniem organu, zakwalifikowana jako rażące naruszenie prawa gdyż nie pozbawiło to właściciela prawa do przeprowadzenia rokowań i skorzystania z dobrowolnej oferty ponieważ wywłaszczenie nastąpiło dopiero [...] listopada 1976 r.. Istota regulacji polegała bowiem na umożliwieniu właścicielowi nieruchomości skorzystania z dobrowolnej oferty, co miało miejsce w niniejszym postępowaniu.

7. Za niezasadny organ uznał zarzut dotyczący uniemożliwienia stronie zapoznania się z aktami postępowania administracyjnego ponieważ w obwieszczeniu z [...] września 1976 r. zawarte było pouczenie o możliwości przeglądania akt, co umożliwiało stronie czynny udział w postępowaniu.

8. decyzja zawierała wszystkie elementy o jakich mowa w art. 99 § 1 K.p.a. oraz wymogi z art. 23 ust. 1 ustawy z 1958 r. wskazano organ administracji publicznej który wydał decyzję, strony postępowania, podstawę prawną, osnowę decyzji, datę jej wydania, pouczenie o odwołaniu, podpis wydającego decyzję, wskazuje podmiot na którego rzecz nastąpiło wywłaszczenie, ustala odszkodowanie, zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Brak w decyzji informacji na czyj wniosek następuje wywłaszczenie, choć pozostaje w sprzeczności z art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1958 r, nie może być zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa skoro na podstawie dostępnych dokumentów archiwalnych można ustalić, że postępowanie toczyło się na wniosek Zarządu Gospodarki Terenami działającego przy Urzędzie Miejskim w [...] . Uchybienie to nie wpłynęło na skutki prawne jakie wywołała decyzja o wywłaszczeniu.

9. Istotnie organ wywłaszczeniowy w treści decyzji posłużył się lakonicznym językiem, jednak niezbędne elementy decyzji zostały zachowane. Za rażące można uznać tylko takie orzeczenie, które zostały wydane bez jakiegokolwiek uzasadnienia lub też których uzasadnienie jest oczywiście sprzeczne z sentencją.

10. Ustalając odszkodowanie organ oparł się na elaboracie sporządzonym [...] września 1976 r. przez rzeczoznawcę do spraw odszkodowawczo-wywłaszczeniowych z listy biegłych Wojewody [...] – inż. S.D. Stanowił on opinię biegłego o której mowa w art. 22 ustawy z 1958r. a fakt jego sporządzenia na zlecenie wnioskującego o wywłaszczenie nie stanowi podstawy do jego dyskwalifikacji. Opinia została sporządzona przez podmiot uprawniony – biegłego, podlegała ocenie organu zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 78 K.p.a. w brzmieniu na datę wydania tej decyzji. Organ, w przypadku gdyby była nieprawidłowa mógł żądać jej uzupełnienia. Ponieważ nie zachował się protokół z rozprawy, która została wyznaczona na [...] października 1976 r., można stwierdzić, że się odbyła ale nie można ustalić kto brał w niej udział. Organ I instancji nie zgodził się z poglądem, że biegły powinien uczestniczyć w rozprawie. Z okoliczności nieuczestniczenia biegłego na rozprawie nie wynika skutek w postacie wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Brak imiennego wskazania biegłego w rozdzielniku do zawiadomienia o rozprawie nie świadczy o tym, że biegły nie brał w niej udziału. Mógł być o niej zawiadomiony innym pismem czy w sposób inny przewidziany w K.p.a.

11. Do wypłaty odszkodowania został zobowiązany Urząd Miejski Wydział Gospodarki Terenowej i Ochrony Srodowiska – nie stanowi to naruszenia art. 7 ustawy z 1958 r. Zgodnie z nim wywłaszczenie następowało za odszkodowaniem a obowiązek zapłaty odszkodowania ciążył na podmiocie ubiegającym się o wywłaszczenie. Nie był tym podmiotem kierownik Zarządu Gospodarki Terenami przy urzędzie Miejskim w [...] ponieważ nie był terenowym organem administracji państwowej, nie został wymieniony w art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 25 stycznia 1958r. o radach narodowych, jako tego typu organ. Funkcjonował jako jednostka organizacyjna Urzędu Miejskiego w [...]. Kierownik ten mógł być upoważniony jedynie do ubiegania się o nabycie nieruchomości – zgodnie z postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 1 października 1974 r. w sprawie określenia rodzajów spraw z zakresu administracji państwowej, które z upoważnienia wojewodów i naczelników powiatów mogą być załatwiane przez kierowników terenowych zjednoczeń, przedsiębiorstw, zakładów i instytucji.

12. Ustalenie wysokości stawek odszkodowania nastąpiło na podstawie zarządzenia Prezydenta miasta [...] nr [...] z dnia 24 stycznia 1974 r.

13. Organ nie podzielił zarzutu dotyczącego nie ustalenia przez organ czy M.T nie posiadał innej nieruchomości w [...] i dotyczących utrzymania się wyłącznie z rolnictwa. Wskazał, że w ofercie z 27 września 1976 r. została wskazana konieczność dostarczenia wszelkich dokumentów dotyczących nieruchomości oraz powinności udowodnienia okoliczności nieposiadania innych nieruchomości w drodze stosownego zaświadczenia Wydziału Finansowego Urzędu Miejskiego – chodziło o umożliwienie stronie postępowania wywłaszczeniowego wypowiedzenie się co do ustalonej wysokości odszkodowania.

Odwołanie od powyższej wniósł p. J.T. działający w imieniu własnym oraz p. O.T. i p. G.A.

Skarżący podnieśli, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...].11.2013 r., nr [...] narusza art, 6, art. 8, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 Kpa. Ponadto zdaniem skarżących doszło do naruszenia art. 3, art. 6 ust. 1, art. 8 ust. 9, art. 16 ust. 1, ust. 2 i ust 3, art. 17 ust. 3, art. 18 ust. 1, art. 22, art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Skarżący zarzucili również, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...].11.2013 r. nie wskazuje faktów, które organ uznał za udowodnione oraz dowodów na których oparł rozstrzygnięcie, a także nie ustosunkowuje się do zarzutów wnioskodawcy poprzez co narusza art. 107 § 1 i § 3 Kpa.

Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania.

Wskazując na przesłanki z art- 156 § 1 K.p.a. stwierdził, że postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, organ prowadzący to postępowanie ma obowiązek rozpatrywać sprawę w. granicach określonych w art. 156 § 1 Kpa, to znaczy, że nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak w postępowaniu odwoławczym.

Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 156 § 1 Kpa (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 28.05.1985 r., sygn. I SA 89/85, publ. ONSA 1985/1/30, wyrok NSA w Warszawie z dnia 22.05.1987 r., sygn. IV SA 1062/86, publ. ONSA 1987/1/35).

Zgodnie z art. 156 § 1 Kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1. wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2. wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną;

4. została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5. była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6. w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7. zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa i gdy taka decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia prowadząca do nadania prawa lub jego odmowy wbrew wszystkim przesłankom przepisu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16.03.2005 r., sygn. I SA/Wa 188/05).

Podstawą prawną wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości jest ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Zgodnie z przepisem art. 2 ust. 2 w/w ustawy z 1958 r. o wywłaszczenie mógł ubiegać się zainteresowany organ administracji państwowej, instytucja państwowa lub przedsiębiorstwo państwowe.

W myśl art. 3 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Natomiast zgodnie z przepisem art. 3 ust. 2 na obszarze miasta mogła być również wywłaszczona nieruchomość lub kompleks nieruchomości niezbędny dla planowej realizacji na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. O wywłaszczenie dla tych celów mógł ubiegać się tylko terenowy organ administracji państwowej danego miasta.

Zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej na obszarze miasta lub gminy mógł być również wywłaszczona nieruchomość lub kompleks nieruchomości z przeznaczeniem dla organizacji spółdzielczych i dla organizacji kółek rolniczych, o ile było to uzasadnione interesem społecznym lub państwowym. O wywłaszczenie dla tych organizacji mógł ubiegać się terenowy organ administracji państwowej stopnia wojewódzkiego lub powiatowego na wniosek właściwej statutowo wojewódzkiej lub centralnej organizacji spółdzielczej, a na potrzeby organizacji kołek rolniczych - na wniosek wojewódzkiego związku kółek rolniczych.

W aktach sprawy brak wniosku wywłaszczeniowego, jednakże z rozdzielnika zawiadomienia z dnia. [...]09.1976 r. o wszczęciu postępowania wynika, że zostało ono skierowane do wnioskodawcy, tj. Wojewódzkiej Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] .

i

Z powyższego nie wynika, iż to Wojewódzka Spółdzielnia Mieszkaniowa w [...]. była bezpośrednim wnioskodawcą wywłaszczenia w rozumieniu art. 2 ust. 2 w/w ustawy, lecz że była jedynie inicjatorem postępowania wywłaszczeniowego w myśl art.3 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej, a zatem złożyła wniosek do terenowego organu administracji państwowej o wystąpienie w wnioskiem o wywłaszczenie nieruchomości z przeznaczeniem dla organizacji spółdzielczej. Jako wojewódzka organizacja spółdzielcza, Wojewódzka Spółdzielnia Mieszkaniowa w [...] była podmiotem uprawnionym do złożenia takiego wniosku.

Organ prawidłowo ustalił, iż faktycznym bezpośrednim wnioskodawcą wywłaszczenia był Zarząd Gospodarki Terenami działający przy Urzędzie Miasta [...] , co potwierdza znajdująca się w aktach sprawy oferta w/w organu z dnia [...].09.1976 r. w sprawie sprzedaży nieruchomości kierowana do ówczesnego właściciela przedmiotowej nieruchomości – M.T., treść elaboratu szacunkowego sporządzonego przez inż. S.D. z dnia [...].09.1976 r. na zlecenie Zarządu Gospodarki Terenami w [...] oraz rozliczenie należności i opłat z dnia [...].04.1977 r. nr [...].

Uprawnienie Zarządu Gospodarki Terenami do ubiegania się o wywłaszczenie nieruchomości niezbędnej do planowanej realizacji na terenie miasta budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego wynikało z rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 1 października 1974 r. w sprawie określenia rodzajów spraw z zakresu administracji państwowej, które z upoważnienia wojewodów i naczelników powiatów mogą być załatwiane przez kierowników terenowych zjednoczeń, przedsiębiorstw, zakładów i instytucji (Dz. U. z 1974 r. Nr 36, poz. 214). Zgodnie z treścią § 4 pkt 1 rozporządzenia naczelnicy powiatów mogli upoważnić kierowników zarządów gospodarki terenami do ubiegania się o nabycie lub wywłaszczenie nieruchomości niezbędnych do planowej realizacji na terenie miasta budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. Natomiast zgodnie z treścią § 7 ilekroć mowa była o naczelniku powiatu - należało przez to rozumieć również prezydenta lub naczelnika miasta stanowiącego powiat, naczelnika miasta i powiatu oraz naczelnika dzielnicy w mieście wyłączonym z województwa. W związku z tym Zarząd Gospodarki Terenami działający przy Urzędzie Miasta [...] był podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości, a zatem została spełniona przesłanka z art. 2 ust. 2 oraz art. 3 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej.

Celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, jak wynika z uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowej, była budowa osiedla domków jednorodzinnych "[...] ".

Niezbędność wywłaszczenia potwierdza decyzja z dnia [...].08.1976 r. nr [...] wydana przez Prezydenta Miasta [...] o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji domków jednorodzinnych [...] II w [...]. Budowa osiedla domków jednorodzinnych służyła interesowi społecznemu, o którym mowa w art. 3 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej, co stanowi o spełnieniu przesłanki wywłaszczenia, określonej w art. 3 ust. 3 ustawy z 1958 r.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 w/w ustawy wywłaszczeniowej przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. W aktach sprawy nie zachowały się dokumenty potwierdzające wystąpienie do właścicieli nieruchomości z ofertą dobrowolnego odstąpienia nieruchomości przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Jednakże niemożność odszukania przez organ nadzorczy określonego dokumentu nie oznacza, iż taki dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym, w szczególności jeżeli na jego istnienie wskazują inne dokumenty zgromadzone w toku postępowania. (wyrok NSA z 30.10.2003r. sygn. akt I SA 3087/2001). Jeżeli o istnieniu pewnych dokumentów, których nie udało się odnaleźć, można wnioskować na podstawie innych zachowanych dokumentów, które się na tamte powołują, to organ administracji winien ocenić taki materiał dowodowy. Jeżeli postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzi się po upływie kilkudziesięciu lat od jej wydania, to nie można przyjąć założenia, iż dokument, którego nie udało się odnaleźć nie istniał.

W aktach sprawy zachowało się pismo z dnia [...].09.1976 r., nr [...] Zarządu Gospodarki Terenami przy Wydziale Gospodarki Komunalnej Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w [...] .z propozycją dobrowolnego odstąpienia nieruchomości położonej w [...] , w obrębie [...], oznaczonej jako dz. nr [...] o pow. 2781 m2, objętej księgą wieczystą nr KW ,[...] skierowane, do ówczesnego właściciela – M.T. Nawet gdyby uznać, że rokowania o dobrowolne nabycie nieruchomości zostały przeprowadzone po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego należy wskazać, że uchybienie to można rozpatrywać w kategorii uchybienia proceduralnego, a więc jako wada postępowania, a nie decyzji, zatem mogłoby ewentualnie być rozpatrywane w postępowaniu wznowieniowym określonym w art. 145 Kpa, a nie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z art. 156 Kpa.

Należy ponadto zaznaczyć, że umowa sprzedaży nieruchomości zgodnie z art. 6 ust. 1 zdanie 2 ustawy wywłaszczeniowej mogła również być zawarta w razie porozumienia stron, w toku postępowania wywłaszczeniowego.

Zgodnie z treścią uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].11.1976 r., pomimo prowadzonych rozmów nie doszło do porozumienia w sprawie sprzedaży w/w nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej w związku z tym został spełniony warunek wynikający z przepisu art. 6 ustawy z 1958 r.

Pomimo poszukiwań, organ nie odnalazł kompletnych akt sprawy wywłaszczeniowej zakończonej decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].11.1976 r., brak jest m.in. wniosku Zarządu Gospodarki Terenami działającego przy Urzędzie Miasta [...] .o wszczęciu przedmiotowego postępowania. Organ stwierdził, że z uwagi na upływ czasu i niemożność odszukania wniosku w archiwach nie można domniemywać, że wniosek ten nie zawierał wymaganej treści i załączników. Ponadto, skoro przedmiotowe postępowanie było prowadzone przez właściwy organ, to istnieje domniemanie, że organ ten dokonał szczegółowej analizy zgromadzonego materiału dowodowego oraz jego oceny, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Zatem bez wyraźnych dowodów wskazujących na rażące naruszenie tych przepisów Minister Infrastruktury i Rozwoju nie ma możliwości podważania prawidłowości decyzji wydanej w przedmiotowej sprawie.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 w/w ustawy o wszczęciu postępowania właściwy organ zawiadamiał za dowodem doręczenia właściciela (posiadacza) nieruchomości i osoby, którym służyły na nieruchomościach prawa rzeczowe ograniczone. Zgodnie z art. 17 ust. 2 w/w ustawy osoby zainteresowane, których miejsce pobytu było nieznane, zawiadamiało się za pomocą obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń urzędu gminy (miejskiego).

Zawiadomieniem z dnia 20.09.1976 r., nr [...] Prezydent Miasta [...] zawiadomił m.in, p. .T. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego dotyczącego dz. nr [...] o po w. 2781 m2. Jednocześnie z rozdzielnika zawiadomienia wynika, że zostało ono wywieszone na okres 21 dni na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w [...] .

Wraz z zawiadomieniem Urząd Miejski w [...] poinformował o planowanej na dzień [...].10.1976 r. rozprawie administracyjnej na miejscu położenia nieruchomości, a następnie w lokalu Zarządu Gospodarki Terenami, spełnione zostały zatem wszystkie wymogi z art. 17 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej zostały dopełnione.

Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy po przeprowadzeniu rozprawy właściwy organ wydawał decyzję, w której orzekał o wywłaszczeniu w zakresie podanym we wniosku lub mniejszym albo oddalał wniosek o wywłaszczenie.

Zgodnie z art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. odszkodowanie ustalało się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ wywłaszczeniowy. Opinia biegłych powinna była zawierać szczegółowe uzasadnienie.

Z zawiadomienia z dnia 20.09.1976 r. wynika, że rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza została wyznaczona na dzień [...].10.1976 r., przy czym w aktach sprawy nie zachował się protokół tej rozprawy. Brak jest zatem podstaw, wskazujących na to, że na rozprawie nie wysłuchano opinii biegłych.

Jednakże nawet gdyby przyjąć, iż biegli nie brali udziału w rozprawie, to zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym takie uchybienie, w sytuacji gdy brak jest jakiegokolwiek dowodu wskazującego na kwestionowanie przez właścicieli kwoty odszkodowania wynikającej z opinii, nie może być oceniane w kategoriach rażącego naruszenia prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 1459/07, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2010 r. I OSK 228/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2009 r. sygn. akt I SA/Wa l 770/08).

Decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].11.1976 r. powołuje się na elaborat szacunkowy biegłego ds. wywłaszczeniowych inż. S.D. w części uzasadnienia dotyczącej ustalenia odszkodowania, co wskazuje na zachowanie przesłanek z art. 22 w/w ustawy.

Podstawą obliczenia wysokości odszkodowania za grunt był art. 8 ust. 8 pkt 3 w zw. z art. 8 ust. 9 cytowanej ustawy oraz zarządzenie Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia 24.01.1974 r. w sprawie ustalenia stawki odszkodowania. Wywłaszczone grunty położone w mieście [...]. Zgodnie z art. 8 ust. 8 pkt 3 ustawy z 1958r. jeżeli wywłaszczeniu podlegała część gruntu w mieście, a pozostała część wynosiła nie mniej niż powierzchnia działki normatywnej, odszkodowanie obliczane były jak w pkt 1 lit. B, tj. najwyżej do pięciokrotnej wysokości stawek ustalonych dla gruntu ornego klasy I w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej.

Jednakże zgodnie z art. 8 ust. 9 ustawy wywłaszczeniowej, odszkodowanie za grunty wymienione w ust. 1, 2 i 8 pkt 1 lit. b, położone na określonych obszarach, ustalał właściwy organ na podstawie wytycznych wojewody.

Zarządzeniem nr [...] z dnia 24.01.1974 r. Prezydent Miasta [...] określił, iż dla ustalenia stawek odszkodowania za wywłaszczone grunty dzieli się miasto na trzy strefy ekonomiczne: strefę I - centralną, strefę II - pośrednią oraz strefę III - peryferyjną. Powyższym zarządzeniem Prezydent Miasta [...] ustalił następujące stawki odszkodowania za wywłaszczone grunty w części przekraczającej obszar równy działce normatywnej: w strefie centralnej kwotę 18 zł za 1 m2, w strefie pośredniej kwotę 15 zł za 1 m2, natomiast w strefie peryferyjnej kwotę 10 zł za 1 m2. Z akt sprawy wynika, że w niniejszej sprawie nieruchomość M.T. znajdowała się w strefie II - pośredniej miasta [...].

Odnosząc się do zarzutu, iż odszkodowanie przyznano na podstawie nieobowiązujących stawek, organ wskazał, że zgodnie z treścią § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 1975 r. w sprawie określenia zadań i uprawnień należących do powiatowych rad narodowych i naczelników powiatów, które przejmują wojewódzkie rady narodowe i wojewodowie, do właściwości wojewodów przeszły dotychczasowe zadania i uprawnienia naczelników powiatów wynikające z ustaw, dekretów oraz rozporządzeń Rady Ministrów. Dotyczyło to również zadań z zakresu gospodarki komunalnej i mieszkaniowej, w szczególności zaś uprawnień do ustalania wysokości stawek odszkodowania za grunty określone w art. 8 ust. 1, 2 i 8 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 i Nr 22, poz. 131)

Od powyższej reguły został przewidziany wyjątek w § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 1975 r., zgodnie z którym zadania i uprawnienia oraz sprawy indywidualne z zakresu administracji państwowej należące w myśl dotychczasowych przepisów do miejskich rad narodowych miast stanowiących dotychczas powiaty i do miejskich organów administracji państwowej w tych miastach należą do odpowiednich organów władzy i administracji państwowej w tych miastach.

W konsekwencji, omawiana regulacja prawna dotyczyła również prezydentów i naczelników miast stanowiących do dnia [...].06.1975 r. powiaty. Zatem o wywłaszczeniu nieruchomości, ustaleniu odszkodowania, nadaniu własności nieruchomości zamiennej i zwrocie nieruchomości wywłaszczonej orzekają prezydenci i naczelnicy miast stanowiących do dnia 01.06.1975 r. powiaty, które w liczbie 78 są wymienione w załączniku do wspomnianego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 1975 r. Niewątpliwie [...] należał do takiej kategorii miast, gdyż został wymieniony w pkt 64 załącznika do rozporządzenia.

Minister Infrastruktury i Rozwoju podzielił pogląd organu I instancji, iż ustalenie odszkodowania nastąpiło na podstawie obowiązujących stawek, zgodnie z zarządzeniem Prezydenta Miasta T. nr [...] z dnia [...].01.1974 r.

Decyzją z dnia [...] listopada 1976 r. Prezydent Miasta [...] ustalił-odszkodowanie za przedmiotowa .nieruchomość w łącznej kwocie 42.930,60 zł, zgodnie z opinią biegłego. Należność za grunt wyniosła 15 zł za 1 m, co dało kwotę 41.715 zł (15 zł x 2781 m ), natomiast kwota za drzewa i krzewy wyniosła 1.215,60 zł.

Organ zwrócił uwagę na specyfikę opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczania nieruchomości pod rządami ustawy ż 1958 r., przejawiającą się w tym, że w omawianym okresie czasu nie istniał wolny rynek, a oszacowanie gruntu opierało się na "sztywnych stawkach". Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie), lecz. polegało na prostym działaniu matematycznym - przemnożeniu powierzchni nieruchomości przez ściśle określoną, stałą i niezmienną cenę za 1 m2. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 07.04.2011 r., sygn. akt I SA/Wa 808/10, wyrok WSA w Warszawie z dnia 30.11.2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1429/10). Wobec tak ustalonych składników odszkodowania (41.715 zł grunt + 1.215,60 zł nasadzenia), organ odszkodowawczy ustalił łączną kwotę odszkodowania na sumę równą 42.930,60 zł. Oznacza to, iż odszkodowanie przyznane właścicielowi decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].11.1976 r. zarówno w części za grunt jak i za nasadzenia zostało ustalone w prawidłowej wysokości, zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami prawa.

Odnosząc się do zarzutu nie ustalenia, czy M.T. nie posiadał innej nieruchomości, organ II instancji stwierdził, że nie zachowały się żadne dokumenty w aktach sprawy potwierdzające tezę, iż była to jedyna nieruchomość, jednakże nawet gdyby istotnie wywłaszczona nieruchomość była jedyną posiadaną nieruchomością, to ewentualne uchybienie w postaci nieustalenia tego faktu w postępowaniu wywłaszczeniowym mogłoby być co najwyżej rozpatrywane jako nowa okoliczność w sprawie, a zatem przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 Kpa.

Zgodnie z art. 23 powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. decyzja o wywłaszczeniu powinna w szczególności zawierać ustalenie przedmiotu wywłaszczenia oraz ustalenie jakie prawa rzeczowe obciążające wywłaszczoną nieruchomość zostają utrzymane, wskazanie na czyj wniosek następuje wywłaszczenie, ustalenie odszkodowania terminu zapłaty odszkodowania, wymienienie osób (imię, nazwisko i adres) uprawnionych do otrzymania odszkodowania, szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o środkach odwoławczych.

Zaskarżona decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].11.1976 r. zawiera ustalenie przedmiotu wywłaszczenia i wysokość należnego odszkodowania, wymienia właściciela uprawnionego do otrzymania odszkodowania, posiada uzasadnienie faktycznie i prawne oraz pouczenie o środkach odwoławczych, a zatem spełnia wymagania określone w art. 23 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Pewnym uchybieniem powyższej decyzji jest pominięcie w jej treści podmiotu, na którego wniosek następuje wywłaszczenie, jednakże biorąc pod uwagę pozostałe poprawne elementy decyzji, nie można uznać tego uchybienia, za rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art, 156 § 1 Kpa.

Odnosząc się natomiast do zarzutu braku wskazania w decyzji wywłaszczeniowej podstawy prawnej wywłaszczenia, organ wskazał, iż podstawa taka istniała w dacie wywłaszczenia, zatem brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 Kpa.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiódł J.T., O. T. i G. A. zarzucając jej naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uznanie, że decyzja wywłaszczeniowa nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa pomimo, że w sposób oczywisty zostały naruszone przepisy art. 6 ust. 1, 8 ust. 1, i ust. 9 , art. 16 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 3 i ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z 12 marca 1958 r, w zw. z art. 59 § 1 K.p.a., art. 16 ust. 2 pkt 7, art. 16 ust. 3, art. 17 ust. 3 pkt 3, art. 18 ust. 1, art. 22, art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1958 r. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a.

W związku z tym wnieśli o uchylenie obu decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący wywodzili, że odszkodowanie zostało ustalone na podstawie nieobowiązujących przepisów prawa. Oparto się na zarządzeniu nr [...] Prezydenta miasta [...] z [...] stycznia 1974 r wydanego na podstawie zarządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1973 r. w sprawie wytycznych do ustalania stawek odszkodowania za wywłaszczone grunty. W obu tych aktach, do ustalenia stawek odszkodowania zostały zastosowane ceny sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych ustalone zarządzeniem Ministra Rolnictwa z 24 lipca 1972 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. nr 39, poz. 217), które obowiązywało do dnia 27 lutego 1974 r. a więc nie obowiązywało w dacie wydania decyzji z 1976 r. Organ II instancji nie rozpoznał zarzutu dotyczącego ustalenia odszkodowania na podstawie nieobowiązujących przepisów. Pominął, że w dacie wydawania tej decyzji, zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z 1958 r., odszkodowanie za grunty rolne miało być ustalone na podstawie stawek przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych określonych w obowiązującym przepisie wyższego rzędu tj. zarządzeniu Ministra Rolnictwa z 22 stycznia 1974 r. Organy obu instancji nie odpowiedziały na pytanie co do podstawy prawnej ustalenia wysokości odszkodowania /stawki ustalone zarządzeniem Ministra Rolnictwa z dnia 22 stycznia 1974 r. czy zarządzeniem z 24 lipca 1972 r./. Organ nie uwzględnił, że w związku z wejściem w życie z dniem 27 lutego 1974 r. zarządzenia z 22 stycznia 1974 r., powodowało konieczność wydania przez Prezydenta Miasta [...] nowego aktu przewidzianego w art. 8 ust. 9 ustawy wywłaszczeniowej ustalającego aktualne stawki odszkodowania. Zarządzenie Prezydenta miasta [...] nr [...] z 24 stycznia 1974 r. nie stanowiło z chwilą uchylenia z dniem [...] lutego 1974 r. zarządzenia podstawy prawnej do ustalenia odszkodowania za wywłaszczone grunty niezależnie od tego czy cena podstawowa określonego gruntu ulega podwyżce czy nie. Było to konieczne także ze względu na wejście w życie rozporządzenia Rady Ministrów z 30 maja 1975 r. w sprawie określenia zadań i uprawnień należących do powiatowych rad narodowych i naczelników powiatu, które przejmują wojewódzkie rady narodowe (D.U. nr 17, poz. 94). Do wydawania wytycznych i podwyższania stawek odszkodowania na terenie miasta T. nie był już uprawniony Wojewoda [...] lecz inny organ administracji państwowej a mianowicie w myśl § 2 pkt 15 lit a i § 3 ust. 1 ww rozporządzenia – Prezydent Miasta [...]. Zastosowanie w niniejszej sprawie zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta [...] stanowi rażące naruszenie prawa.

Po drugie rażącym naruszeniem prawa jest niezastosowanie art. 6 ust. 1 ustawy z 1958 r. tj. niewystąpienie do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Organ I i II instancji nie zbadał czy powoływana przez nie oferta sprzedaży spełniała warunki z art. 8 ustawy wywłaszczeniowej, czy nawiązywała do cen państwowych nieruchomości regulowanych zarządzeniem Ministra Rolnictwa z 22 stycznia 1974 r. a zdaniem skarżącego nie zaoferowano ceny nabycia nieruchomości określonych wg zasad zawartych w art. 8 ustawy wywłaszczeniowej ponieważ wartość nieruchomości oparto na elaboratach biegłych sporządzonych na podstawie nieobowiązujących przepisach prawa i nieobowiązujących cenach państwowych nieruchomości rolnych.

Po trzecie, postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte bez wymaganego wniosku terenowego organu administracji państwowej- art. 3 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej a w decyzji nie zawarto wskazania na czyj wniosek następuje wywłaszczenie ani nie wskazano daty jego złożenia.

Organ uchylił się od analizy znajdujących się w aktach dokumentów pod kątem ustalenia czy istniał wniosek o wywłaszczenie złożony przez Zarząd Gospodarki Terenami działający przy Urzędzie Miasta [...] . Ustalił jedynie inicjatora wywłaszczenia – Wojewódzką Spółdzielnię Mieszkaniową w [...] a nie wskazał dokumentów potwierdzających istnienie wniosku Zarządu Gospodarki Terenami.

Po czwarte, w zawiadomieniu z [...] września 1976 r. brak jest wskazania podmiotu zgłaszającego wniosek, daty złożenia wniosku i informacji, że wywłaszczenie następuje na wniosek Zarządu Gospodarki Terenami.

Po piąte, z pisma Zarządu Gospodarki Terenami z [...] września 1976 r., (oferta sprzedaży), wynikało, że wniosek o wywłaszczenie zostanie złożony gdy w określonym w piśmie terminie właściciel nie odpowie na ofertę. Świadczy to o tym, że w tej dacie wniosek o wszczęcie postępowania nie istniał a zatem twierdzenia organu, że wniosek został złożony [...] września 1976 r. nie był uprawniony.

Po szóste, w decyzji o wywłaszczeniu nie wskazano wnioskodawcy wywłaszczenia, daty złożenia wniosku oraz jego oznaczenia

Po siódme, do wniosku nie został dołączony plan realizacyjny ani decyzja zatwierdzająca ten plan ponieważ w dniu złożenia oferty dokumenty tego rodzaju nie istniały. Plan został zatwierdzony dopiero w dniu [...] grudnia 1979 r decyzją nr [...] Prezydenta Miasta [...]. Z rysunku planu wynika że obejmuje on nieruchomości objęte wykazem wywłaszczeniowym z dnia [...] września 1976 r. w tym działkę [...]. Poza tym żadne plany nie przewidywały realizacji budowy domów jednorodzinnych w 1976 r., tak jak wywodzi organ. Zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze dokonane były dopiero w 1977 r. decyzją Prezydenta miasta [...] z [...] kwietnia 1977 r., znak [...].

Po ósme, odszkodowanie nie zostało ustalone na podstawie wyników rozprawy, bez wysłuchania biegłych. Rozprawa została wyznaczona jednakże brak jest dowodu na to, że brał w niej udział biegły, brak jego nazwiska w rozdzielniku do pisma zawiadamiającego o rozprawie w poz. 6 nie zostało wpisane nazwisko biegłego. Świadczy to o tym, że nie brał on udziału w postępowaniu i że nie została sporządzona wymagana prawem opinia biegłego – co stanowi rażące naruszenie art. 22 ustawy z 1958 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumenty jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga jest częściowo zasadna.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia.

Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803).

Postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem nadzwyczajnym, w którym organ nie bada merytorycznie decyzji (postanowienia) tzn. nie ocenia argumentacji jaką posłużył się organ wydając kwestionowane rozstrzygnięcie a jedynie ogranicza się do badania przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. czyli ustala czy przy wydawaniu kwestionowanego aktu administracyjnego nie dopuszczono się naruszeń o jakich mowa w tym przepisie a uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji lub wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa.

Przesłankami do stwierdzenia nieważności są: wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, w warunkach res iudicata, skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, niewykonalnej w dniu jej wydania przy ustaleniu, że niewykonalność ta ma charakter trwały, w sytuacji w której jej wykonalność wywołałaby czyn zagrożony karą lub z innych przyczyn powodujących jej nieważność z mocy prawa. Nieważność orzeczenia może wynikać z rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego - błędnej wykładni przepisów prawa, zastosowania do stanu faktycznego przepisu prawa materialnego nie obowiązującego w dacie wydawania rozstrzygnięcia – tzw. błąd subsumcji lub naruszenia przepisów prawa procesowego poprzez wadliwe ich zastosowanie w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony, z wyjątkiem naruszenia dającego podstawy do jego wznowienia. Naruszenia te muszą wystąpić w stopniu rażącym. Z "rażącym naruszeniem prawa", zgodnie z ukształtowanym już orzecznictwem i poglądami doktryny, mamy do czynienia wówczas, gdy treść ocenianego aktu pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu, na podstawie którego został wydany. O tej wadzie aktu możemy mówić, gdy naruszenie prawa jest oczywiste, rzucające się w oczy bez potrzeby dokonywania wykładni naruszonego przepisu prawa. Proste zestawienie treści przepisu z treścią aktu (decyzji, postanowienia) organu wskazuje na ich sprzeczność (niezgodność). Nadto skutki wydania takiego aktu nie mogą być zaakceptowane z punktu widzenia zasady praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. (vide: B. Adamiak, J. Borkowski " Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", Wyd. Beck, W-wa 2012, s. 632-636; M. Jaśkowska i in. " Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", W-wa 2009, Lex Wolter Kluwer, wyd. 3, s. 806-816; R. Hauser i M. Wierzbowski (red.)" Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", W-wa 2014, WYd. Beck, s. 660-668; nadto na gruncie podobnego uregulowania S. Babiarz i in. " Ordynacja podatkowa. Komentarz.", LexisNexis, W-wa 2007, wyd. 4., s. 753; wyroki NSA: z dnia 6 lutego 1995 r. sygn. akt II SA 1531/94, ONSA 1996 r., Nr 1, poz. 37; z dnia 13 lipca 2001 r., sygn. akt III SA 1110/00; z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, dostępne w bazie j.w.). Wskazać też należy, że w postępowaniu nieważnościowym bierze się pod uwagę stan prawny i faktyczny obowiązujący i istniejący w dacie wydawania kontrolowanej decyzji a nie stan na datę rozstrzygania w przedmiocie nieważności (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2013 r. I OSK 2073/11, Lex 1336365).

Przedmiotem rozważań organów a w konsekwencji i sądu była decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 1976 r. nr [...] o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa na cele budowy osiedla domów jednorodzinnych [...] nieruchomości położonej w [...] i oznaczonej jako działka nr [...], obrąb [...], stanowiącej własność M.T.

Przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z [...] listopada 1976 r. zezwalały na wywłaszczenie nieruchomości na rzecz Państwa gdy m.in:

1.nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cel użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo do wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych – art. 3 ust. 1;

2. na obszarach miast – gdy jest niezbędna dla planowej realizacji na jej terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego – art. 3 ust. 2 ustawy z 1958 r.;

3. na obszarach miast lub gmin z przeznaczeniem dla organizacji spółdzielczych i organizacji kółek rolniczych o ile jest to uzasadnione interesem społecznym lub państwowym – art. 3 ust. 3. W sytuacji opisanej w pkt 2 i 3 wyłącznie uprawnionym do ubiegania się o wywłaszczenie był terenowy organ administracji państwowej stopnia wojewódzkiego lub powiatowego, który działał na wniosek właściwej statutowo wojewódzkiej lub centralnej organizacji spółdzielczej a na potrzeby organizacji kółek rolniczych – na wniosek wojewódzkiego związku kółek rolniczych.

Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z 1958 r. wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następowało na wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie a tym, zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z 1958 r. był organ administracji państwowej, instytucja państwowa lub przedsiębiorstwo państwowe.

To te podmioty, zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, musiały przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim umowę nabycia za cenę nie wyższą niż ustalona wg zasad odszkodowania przewidzianych w ustawie lub umowie zamiany. Umowa taka mogła być zawarta także w toku postępowania wywłaszczeniowego. Ustalenie ceny kupna następowało na podstawie opinii biegłych z listy wojewody.

Organ nie odnalazł wniosku o wywłaszczenie. Na podstawie innych dowodów ustalił, że wnioskującym był Zarząd Gospodarki Terenami działający przy urzędzie Miasta [...] , który wystąpił z ofertą nabycia nieruchomości.

Sąd w pełni podziela ustalenia organu, że Kierownik Zarządu Gospodarki Terenami, co do zasady, na podstawie § 4 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 1 października 1974 r. w sprawie określenia rodzajów spraw z zakresu administracji państwowej, które z upoważnienia wojewodów i naczelników powiatów mogą być załatwiane przez kierowników terenowych zjednoczeń, przedsiębiorstw, zakładów i instytucji (Dz. U. z 1974 r. Nr 36, poz. 214), miał prawo do ubiegania się o nabycie lub wywłaszczenie nieruchomości niezbędnych do planowej realizacji na terenie miasta budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. Zgodnie z treścią § 7 ilekroć mowa o naczelniku powiatu - należy przez to rozumieć również prezydenta lub naczelnika miasta stanowiącego powiat, naczelnika miasta i powiatu oraz naczelnika dzielnicy w mieście wyłączonym z województwa to w związku z tym Zarząd Gospodarki Terenami działający przy Urzędzie Miasta [...] był podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości, a zatem została spełniona przesłanka z art. 2 ust. 2 oraz art. 3 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej.

Ustalenie jego kompetencji nie przesądza jednak o skutecznym złożeniu wniosku, który uruchamiał procedurę wywłaszczeniową.

Ma rację organ wywodząc, z powołaniem się na orzecznictwo, że niekompletność akt, nieodnalezienie dokumentu archiwalnego, nie wyklucza że taki dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym.

Jednakże w sytuacji w której także inne dokumenty takie jak obwieszczenie z [...] września 1976 r, oferta z [...] września 1976 r. również nie zawierają informacji na temat złożenia przez uprawniony podmiot wniosku, nie można w sposób nie budzący wątpliwości, przez domniemanie, ustalić, że taki wniosek został złożony. Przekonujące są w tej mierze wywody skargi, że skoro z oferty w sprawie sprzedaży nieruchomości z dnia [...] września 1976 r. wynikało, że wniosek może być złożony ale najwcześniej po upływie 14 dni od daty ewentualnej odpowiedzi właściciela na ofertę, to postępowanie nie mogło się toczyć wcześniej niż upływ wskazanego w tym piśmie terminu. (27 plus 14 dni – upływ terminu). Porównanie tych informacji prowadzi do wniosku, że wniosek nie mógł być złożony przed tą datą a co za tym idzie, postępowanie nie mogło być skutecznie wszczęte [...] września 1976 r. W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organ wadliwie przyjął, iż postępowanie administracyjne zostało wszczęte na podstawie wniosku uprawnionego podmiotu.

Prowadzenie postępowania administracyjnego bez wniosku stanowi rażące naruszenie art. 16 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej oraz fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego polegających na możliwości prowadzenia postępowania o ile zostanie złożony stosowny wniosek przez uprawniony podmiot – art. 58 § 1 K.p.a. obowiązującego w dacie kiedy było prowadzone postępowanie administracyjne. Postępowanie wywłaszczeniowe wymagało złożenie takiego wniosku. Jego brak uniemożliwiał jego wszczęcie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organ wywłaszczeniowy dopuścił się również rażącego naruszenia prawa również dlatego, że organ uprawniony nie wystąpił przed "wszczęciem postępowania" do właściciela z ofertą zbycia nieruchomości.

Art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej uzależniał wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego od uprzedniego wystąpienia do właściciela nieruchomości, o jej dobrowolne odstąpienie. Złożony wniosek o wywłaszczenie, zgodnie z art. 16 ust. 1 pkt. 7 ustawy wywłaszczeniowej, wymagał wskazania m.in. wyników rokowań z wymienieniem ceny żądanej przez właściciela i ofiarowanej przez wnioskodawcę albo wskazania przeszkód do ich przeprowadzenia.

Organ stwierdził, że co prawda oferta sprzedaży została przedstawiona po wszczęciu postępowania, to jednak nie jest to powód do stwierdzenia nieważności gdyż nie pozbawiało właściciela możliwości zawarcia w toku postępowania dobrowolnej umowy zbycia nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podziela wywodów organu w tym zakresie. Rokowania, zgodnie z art. 6 ust. 1 zd. 1, mogły być prowadzone wyłącznie przed wszczęciem postępowania. Przepis nakłada na ubiegającego taki obowiązek. Gdyby zatem przyjąć koncepcję organu iż prowadzenie rokowań jest możliwe także po jego wszczęciu, przepis ten byłyby zbędny. Ubiegającemu się o wywłaszczenie znany był stan prawny nieruchomości, zresztą w aktach znajduje sią "oferta" a więc nie było żadnych przeszkód ani prawnych ani faktycznych do przeprowadzenia rokowań wcześniej niż przed zawiadomieniem właściciela o wszczęciu postępowania.

Jednocześnie Sąd jest zdania, że brak w decyzji wywłaszczeniowej wskazania na czyj wniosek następuje wywłaszczenie oraz daty tego wniosku samo w sobie nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności. W niniejszej sprawie brak tych informacji stanowi jednak potwierdzenie co do braku wniosku o wszczęcie postępowania. Zaniechanie w tym zakresie stanowi o rażącym naruszeniu art. 6 ust. 1 w zw. z art. 1 ustawy wywłaszczeniowej. Nie było też podstaw do zwolnienia się z tego obowiązku, co byłoby możliwe w świetle art. 6 ust. 4 ustawy z 1958 r.(por. wyrok NSA z 18 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 403/08, wyrok WSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I SA/WA 1214/11).

Sąd nie podziela zarzutów skargi co do nie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Fakt jej wyznaczenia na 27 października wynika z zawiadomienia z dnia 20 września 1976 r. Wbrew jednak wywodom organu skoro zawiadomienie nie zostało skierowane do biegłego trudno w takich okolicznościach twierdzić, że był na niej obecny. Twierdzenia organu, że biegły mógł być zawiadomiony w innej formie są wyłącznie domysłami organu. Okoliczność ta nie wynika z żadnego z dowodów zgromadzonych w toku postępowania nieważnościowego. Sąd jednak podziela w tym wypadku ocenę, że sam fakt nieuczestniczenia biegłego w rozprawie nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej (por. wyrok NSA z 20 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 195/09, Lex nr 586344 powołany przez organ II instancji). Jak wynikało z brzmienia art. 21 i 22 ustawy wywłaszczeniowej organ wydawał decyzję na podstawie całokształtu okoliczności sprawy a odszkodowanie na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych. Opinia powinna być szczegółowo uzasadniona. Tym samym organ miał przede wszystkim obowiązek oceny opinii. Użycie w art. 22 stwierdzenia, że "odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych" miał stanowić gwarancję, że i organ i strona – właściciel zapoznali się z opinią i że w ten sposób zapewniono właścicielowi udział w postępowaniu. Bez względu na to czy biegli uczestniczyli w rozprawie czy też nie, organ miał obowiązek oceny tego dowodu (por. powołany przez organ wyrok NSA z 6 listopada 2098 r, sygn. akt I OSK 1459/07, Lex 863799). Brak udziału biegłego nie stanowi samoistnej przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, skoro operat był przedmiotem oceny organu a strona brała udział w rozprawie i miała możliwość zapoznania sią z nim – co wynikało z pouczenia zawartego w zawiadomieniu o rozprawie administracyjnej oraz zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego.

Sąd w pełni podziela wywody organu w zakresie twierdzenia, że mogło być ono wszczęte w stosunku do nieruchomości rolnych. Ustawodawca nie przewidział w tym zakresie żadnych wyjątków. Zmiana art. 3 poprzez dodanie ust. 4 stanowiącego, iż przepisu ust. 3 nie stosuje się do nieruchomości rolnych, został dodany przez art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U.1982.11.79) z dniem 1 lipca 1982 r. Nie obowiązywał więc w dacie wydawania decyzji z 1976 r. Fakt ten nie ma jednak istotnego znaczenia w sprawie, z powodów podanych wyżej.

Rację mają skarżący, że zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z 1958 r. odszkodowanie za grunty rolne ustalało się wg stawek przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, powiększonych najwyżej do pięciokrotnej wysokości. Stawki te nie były wskazane w ustawie. Terenowe organy administracji państwowej bazowały na stawkach podstawowych regulowanych zarządzeniami Ministra Rolnictwa.

Z decyzji wywłaszczeniowej wynikało, że organ posłużył się stawkami z zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 1974 r. w sprawie ustalania stawek dla wywłaszczonych, stwierdzając, że były one prawidłowe a przedmiotem oceny organu nie było badanie zgodności z prawem tego zarządzenia.

W ocenie sądu organ nie odniósł się do zarzutu odwołania co do prawidłowości zastosowania zarządzenia z 22 stycznia 1974 r. bądź z 17 grudnia 1973 r. w związku z tym sąd nie ma podstaw do oceny prawidłowości rozstrzygnięcia organu w tym zakresie. Wskazać tylko można, że budzi wątpliwości co do zasady zastosowanie w tej sprawie zarządzenia Prezydenta Miasta [...] nr [...] wydanego na podstawie zarządzenia nr [...] Wojewody [...] w sytuacji w której nieruchomość była położona na terenie [...] . I istniały dwa województwa: [...] i [...].

Generalnie zastosowanie przez organ zarządzenia nie obowiązującego stanowi o rażącym naruszeniu prawa ponieważ zmiana stawek ma zawsze znaczenie przy ustalaniu wysokości należnego odszkodowania.

Odnosząc się do zarzutu niedołączenia do wniosku planu sytuacyjnego, co zdaniem skarżących nie było możliwe skoro plan ten został zatwierdzony [...] grudnia 1979 r. a więc po dacie wydania decyzji - Sąd uznał ten zarzut za chybiony. Stosownie do art. 16 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy z 1958 r. do wniosku należało dołączyć dowód uzgodnienia z właściwym terenowym organem administracji państwowej miejsce realizacji inwestycji oraz mapę obszaru wywłaszczeniowego. Przepisy nie wymagały aby do wniosku dołączać zatwierdzone plany realizacyjne.

Sumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy oraz art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji weźmie pod uwagę powyższe rozważania i wyda rozstrzygnięcie odpowiadające prawu.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c, 135 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. z 2012 r. poz. 270) orzekł jak w sentencji wyroku.