Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 537/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2013-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono akt nadzoru
Powołane przepisy: article: art. 148
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 79 ust. 1, art. 12 pkt 8 lit. a
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
article: art. 37 ust. 4
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2013 r. sprawy ze skargi Powiatu na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Powiatu z dnia [...] r., nr XXX/177/13 w sprawie wyrażenia zgody na wydzierżawienie, wynajmowanie nieruchomości na okres do 10 lat oraz odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, II. stwierdza, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego Powiatu kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. Wojewoda, działając na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1592 ze zm.), stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu nr XXX/177/13 z dnia 26 marca 2013 r. w sprawie wyrażenia zgody na wydzierżawienia nieruchomości na okres do 10 lat oraz odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy.

Organ nadzoru wskazał, że na podstawie art. 12 pkt 8 lit. a ustawy o samorządzie powiatowym, badaną uchwałą Rada Powiatu wyraziła zgodę na wydzierżawienie, najem na okres do 10 lat pomieszczeń i obiektów budowlanych znajdujących się na nieruchomości zabudowanej położonej w jednostce ewidencyjnej [...] – obszar wiejski, obręb [...] oznaczonej działkami ewidencyjnymi numer: [...] dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Opisaną nieruchomość Rada Powiatu oznaczyła jako stanowiącą własność Powiatu. Kwestionowanym aktem Rada Powiatu odstąpiła od obowiązku przetargowego zawierania umów dzierżawy i najmu opisanej nieruchomości.

Zdaniem organu nadzoru uchwała istotnie narusza prawo, tj. art. 12 pkt 8 lit.a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592 ze zm. – dalej "usp") oraz art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651, ze zm. – dalej "ugn"). Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów, przekazano do wyłącznej właściwości rady powiatu podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych powiatu, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej, uchwała rady powiatu jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość. Wskazany przepis ustawy o samorządzie powiatowym jest jednym z szeregu przepisów regulujących gospodarowanie powiatowym zasobem nieruchomości, i jest wyrazem ograniczenia przez ustawodawcę kompetencji zarządu powiatu odnośnie gospodarowania tym mieniem. Zatem uprawnienie rady powiatu odnosi się wyłącznie do nieruchomości stanowiących powiatowy zasób nieruchomości, do którego w myśl art. 25a ustawy o gospodarce nieruchomościami należą nieruchomości stanowiące przedmiot własności powiatu, które nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego powiatu.

Tymczasem nieruchomość, o której traktuje badana uchwała nie wchodzi w skład zasobu nieruchomości Powiatu, w rezultacie czego, Rada Powiatu nie miała kompetencji do uczestniczenia w procesie gospodarowania tym mieniem na zasadach przewidzianych w art. 12 pkt 8 lit.a ustawy o samorządzie powiatowym, w tym do wyrażenia zgody na jego dzierżawę bądź najem. W postępowaniu nadzorczym organ nadzoru ustalił, że nieruchomość objęta badaną uchwałą stanowi własność Skarbu Państwa, a umowa sprzedaży tej nieruchomości zawarta w dniu [...] lutego 2013 r. między Skarbem Państwa reprezentowanym przez Starostę a Powiatem jest nieważna, ponieważ jest sprzeczna z art. 23 ust. 1 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym zbycie oraz nabycie nieruchomości wchodzących w skład zasobu Skarbu Państwa następuje za zgodą wojewody. Starosta reprezentujący zgodnie z art. 11 ust.1 w.w. ustawy Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami, zgody takiej nie posiadał. Zarządzenie Wojewody nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. wyrażające zgodę Staroście na zbycie spornej nieruchomości z zasobu Skarbu Państwa na rzecz Powiatu zostało uchylone zarządzeniem Wojewody nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. Następnie, zarządzeniem nr [...] z dnia [...].08.2012r. Wojewoda wyraził zgodę na zbycie w/w nieruchomości Gminie.

W tym stanie prawnym i faktycznym, Wojewoda stwierdził, że Starosta został pozbawiony kompetencji do skutecznego zawarcia umowy sprzedaży na podstawie zarządzenia Wojewody Nr [...] z dnia [...].11.2011 r., bowiem akt ten w dniu 10 stycznia 2012 r. wyeliminowany został z obiegu prawnego. Dokonane w ramach ustawowych kompetencji Wojewody, uchylenie pierwotnej zgody na sprzedaż było skuteczne i ważne, a Starosta jako przedstawiciel Skarbu Państwa, który w tym przypadku winien kierować się interesem ponadregionalnym, miał obowiązek zastosować się do zarządzenia uchylającego. Sam fakt, iż wedle ustawy o gospodarce nieruchomościami, starosta gospodaruje zasobem nieruchomości Skarbu Państwa, nie wystarcza przecież, aby mógł ważnie i skutecznie nieruchomość tę zbywać. Dla zapewnienia prawidłowości i zgodności takich rozporządzeń z interesem Skarbu Państwa, ustawa dodatkowo wymaga bowiem zgody wojewody. Brak przedmiotowej zgody czyni umowę sprzedaży nieważną.

Dodatkowo organ nadzoru wskazał, że Sąd Rejonowy postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., dokonał w księdze wieczystej nr [...] wpisu własności nieruchomości na rzecz Powiatu. Postanowienie Sądu Rejonowego zostało zaskarżone apelacją przez Prokuratora Prokuratury Okręgowej Obecnie postanowienie Sądu Rejonowego jest nieprawomocne.

Powiat wniósł skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, zarzucając mu naruszenie art. 76 ust. 1 i 2 oraz art. 79 usp w związku z art. 1 i art. 2 § 1 i 3 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego, poprzez objęcie nadzorem administracyjnym w trybie przewidzianym w rozdziale 8 usp czynności cywilnoprawnej Powiatu, tj. umowy sprzedaży nieruchomości zawartej [...] lutego 2013 r., w sytuacji, gdy wobec braku przepisów szczególnych wyłącznie właściwym do ewentualnego ustalenia nieważności przedmiotowej umowy sprzedaży mógłby być sąd powszechny działający w oparciu i przepisy postępowania cywilnego. Nadto skarżący zarzucił naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. nr 124 poz. 1361 ze zm.- dalej "ukwh") w związku z art. 10 ust. 1 ukwh i art. 2 § 1 i 3 kpc, poprzez brak uprzedniego obalenia na drodze postępowania cywilnego domniemania jawności materialnej ksiąg wieczystych, tj. domniemania zgodności wpisu prawa własności Powiatu w księdze wieczystej nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym, do czego tylko i wyłącznie właściwe jest postępowanie cywilne; naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 100 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 79 ust. 5 usp, poprzez brak zawieszenia postępowania nadzorczego pomimo wystąpienia w sprawie zagadnienia wstępnego (cywilnoprawnego) pozostającego poza zakresem właściwości organu nadzoru, a jednocześnie rozstrzygnięcie przez ten organ we własnym zakresie zagadnienia pomimo braku wystąpienia przesłanek wskazanych art. 100 § 2 kpa., naruszenie art. 58 § 1 kc w związku z art. 11 ust. 2 i art. 23 ust. 1 pkt 7 ugn, poprzez nie tylko nieuprawnione, ale również merytorycznie błędne przyjęcie, że umowa sprzedaży nieruchomości zawarta przez Powiat dnia [...] lutego 2013 r. jest nieważna, natomiast właścicielem spornej nieruchomości pozostaje nadal Skarb Państwa, w sytuacji, gdy wskazana umowa pozostaje ważna, zaś właścicielem nieruchomości na mocy tej umowy stał się Powiat, co potwierdził sąd cywilny dokonując właściwego wpisu w księdze wieczystej numer [...], naruszenie art. 79 ust. 1 usp w związku z art. 12 pkt 8 lit a usp oraz art. 37 ust. 4 ugn poprzez wadliwe przyjęcie, że uchwała Rady Powiatu nr XXX/177/13 z dnia 26 marca 2013 r. narusza istotnie wskazane przepisy, podczas gdy nie zostały one naruszone, zaś stanowisko Wojewody bazuje tylko i wyłącznie na ocenie stanu własnościowego nieruchomości, co – jest zagadnieniem ściśle cywilnoprawnym i wykracza poza zakres kompetencji Wojewody jako organu nadzoru.

Wskazując na rażące naruszenie przytoczonych powyżej przepisów, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz stwierdzenie, że nie podlega ono wykonaniu w całości, a także zasądzenie na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Jednocześnie w skardze Powiat zawarł oświadczenie, że zaprzecza wszelkim twierdzeniom Wojewody, z wyłączeniem tych, które w sposób wyraźny i jednoznaczny zostały lub zostaną przez skarżącego potwierdzone, a także, że zastrzega sobie prawo zgłoszenia dalszych twierdzeń, wniosków, zarzutów lub dowodów, o ile okaże się to konieczne w toku dalszego postępowania.

W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, ze umową sprzedaży objętą aktem notarialnym z [...] lutego 2013 r., sporządzonym przed asesorem notarialnym K.P., zastępcą notariusza M.L. (nr repertorium [...]), Powiat nabył od Skarbu Państwa nieruchomość położoną w [...], dla której prowadzona jest m.in. księga wieczysta numer [...]. W ślad za powyższym w dniu [...] marca 2013r Sąd Rejonowy ujawnił (wpisał) w księdze wieczystej numer [...] Powiat jako właściciela nieruchomości. Powyższy stan istniał w dacie podejmowania przez Radę Powiatu uchwały Nr XXX/177/13 z 26 marca 2013r., a następnie w dacie wydania przez Wojewodę zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak: [...], jak też istnieje nadal.

W tym stanie rzeczy – jak podkreślił skarżący - wpis prawa własności Powiatu w księdze wieczystej numer [...] korzysta z domniemania jawności (wiarygodności) materialnej ksiąg wieczystych (art. 3 ust. 1 ukwh). tj. domniemania zgodności z rzeczywistym stanem prawnym, które to domniemanie było i jest wiążące dla Powiatu, Wojewody oraz tutejszego Sądu, i które to domniemanie może być obalone tylko i wyłącznie na drodze postępowania cywilnego (w tym w szczególności na drodze powództwa o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym - art. 10 ust. 1 ukwh). Domniemanie to nie może natomiast być obalone poza postępowaniem cywilnym, w tym zwłaszcza w uproszczonym postępowaniu administracyjnym, jakim jest postępowanie nadzorcze. Tym samym od dnia 6 marca 2013 r. prawo własności Nieruchomości przysługujące Powiatowi należy traktować jako istniejące i niewadliwe. Wynika stąd zarazem, że nie było żadnych przeszkód do podjęcia uchwały Rady Powiatu Nr XXX/177/13 z 26 marca 2013 r. traktującej Nieruchomość jako własność powiatową.

Skarżący wyraził pogląd, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze opiera się tylko i wyłącznie na jednym argumencie natury cywilnoprawnej, dotyczącym statusu własnościowego spornej nieruchomości. Zdaniem organu nieruchomość objęta uchwałą nie stanowi własności Powiatu, lecz pozostaje własnością Skarbu Państwa, z uwagi na rzekomą nieważności umowy. Gdyby zatem Wojewoda w toku procedury nadzorczej nie poddał ocenie cywilnoprawnej kwestii ważności umowy, a w ślad za tym nie badał statusu własnościowego nieruchomości, to wszystkie jego twierdzenia od razu i z miejsca upadłyby.

Tymczasem zdaniem skarżącego procedurą nadzorczą przewidzianą w art. 76 i nast. usp nie są objęte czynności cywilnoprawne podejmowane przez powiat. Brak zatem było jakichkolwiek podstaw do badania przez Wojewodę, w toku postępowania nadzorczego w niniejszej sprawie, ważności umowy zawartej przez Powiat. Tym samym w jego ocenie organ nadzoru wykroczył przeciwko normom (przepisom) wskazanym w petitum skargi. Niedopuszczalnym jest bowiem, aby organ nadzoru samodzielnie rozstrzygał cywilnoprawną kwestię własności nieruchomości, gdyż w ten sposób radykalnie wykracza on poza zakres swoich kompetencji. Akceptacja działania Wojewody w tym zakresie stanowiłaby zaprzeczenie wszelkich podziałów kompetencyjnych, jakie funkcjonują w polskim systemie (porządku) prawnym. Ponadto otwierałoby to organom nadzoru drogę do nieskrępowanego kwestionowania praktycznie każdej uchwały (zarządzenia) organu samorządowego z zakresu gospodarki nieruchomościami i prawa lokalowego, z powołaniem się na stricte cywilistyczne przesłanki oceny ważności i skuteczności czynności cywilnoprawnych. Zawsze bowiem organ nadzoru mógłby stwierdzić, że dana uchwała (zarządzenie) istotnie narusza prawo, gdyż dotyczy nieruchomości niebędącej własnością jednostki samorządu terytorialnego. A przecież takie działanie - poza tym, że wkraczałoby ono ewidentnie w materię ustawowo zastrzeżoną dla sądów powszechnych (oraz Sądu Najwyższego) - z zasady nie ma nic wspólnego z istotą nadzoru administracyjnego sprawowanego w trybie m.in. art. 76 i nast. usp. Gdyby ustawodawca chciał bowiem w ten sposób skonstruować instytucję nadzoru nad samorządem terytorialnym, to w art. 78 ust. 1 usp, nakazałby organom samorządu przedkładanie wojewodom nie tylko uchwał (zarządzeń), ale także zawieranych umów cywilnoprawnych. Skoro jednak takiej regulacji brak, to tym bardziej potwierdza to, że organy nadzoru nie są - w żadnej konfiguracji (podmiotowej lub przedmiotowej) - uprawnione do kontrolowania czynności cywilnoprawnych dokonywanych przez organy samorządowe.

Reasumując skarżący wskazał, że skoro Wojewoda kategorycznie nie był uprawniony do dokonywania w niniejszej sprawie oceny ważności umowy (jako czynności cywilnoprawnej) oraz do przesądzania we własnym zakresie cywilnoprawnej kwestii prawa własności nieruchomości, to nie mógł z powołaniem się na te jedynie okoliczności stwierdzić nieważności uchwały. Natomiast uwzględniając okoliczność, że organ ten nie zgłosił żadnych innych zarzutów pod adresem kontrolowanej uchwały, to płynie stąd wniosek, że gdyby nie zajmował się wykraczającą poza zakres kompetencji cywilnoprawną kwestią własności nieruchomości, to nie miałby żadnych innych podstaw do zakwestionowania uchwały.

Z ostrożności procesowej Powiat wskazał, że zdecydowanie nie podziela stanowiska Wojewody, jakoby zakwestionowana umowa sprzedaży miała być nieważna z uwagi na brak zgody Wojewody na zbycie nieruchomości na rzecz skarżącego.

Zgoda taka została bowiem udzielona przez Wojewodę zarządzeniem nr [...] z [...] listopada 2011 r., zaś w czasie jej obowiązywania sporządzono protokół rokowań, co skutkowało nabyciem przez Powiat roszczenia w stosunku do Skarbu Państwa o nabycie nieruchomości (art. 28 ust. 3 ugn). Jednocześnie nieprawidłowy jest pogląd, że przedmiotowa zgoda mogła być skutecznie odwołana (cofnięta) w drodze zarządzenia Nr [...] z [...] stycznia 2012 r. Dodatkowo za bezprawne uznać należy – zdaniem skarżącego - udzielenie przez Wojewodę - z urzędu, bez wniosku Starosty - zgody na zbycie nieruchomości Gminie (vide zarządzenie nr [...] z [...] sierpnia 2012 r. - powołane w rozstrzygnięciu nadzorczym).

W ocenie Powiatu zgoda przewidziana w art. 1 ust. 2 ugn (wyrażana przez wojewodę w formie zarządzenia) ma charakter cywilnoprawnego oświadczenia woli organu właściciela nieruchomości (zob. R. Pessel, Nieruchomości Skarbu Państwa, Warszawa 2010, wydanie elektroniczne w systemie LexPolonica; wyrok WSA w Warszawie z 16 lutego 2005 r., I SA/Wa 2051/04, CBOSA, oraz wyrok NSA z 22 lipca 2008 r., I OSK 200/08, CBOSA). Pogląd ten w pełni koresponduje ze spotykanym w judykaturze stanowiskiem, wedle którego relacje prawne między starostą a wojewodą nie mają charakteru administracyjnego, lecz wynikają z nadzoru właścicielskiego, sprawowanego przez wojewodę w formie wydawania zgody na czynności prawne dotyczące nieruchomości Skarbu Państwa (zob. np. wyrok SN z 17 grudnia 1998 r., I CKN 935/97, OSP 1999, Nr 9, poz. 170, oraz przywołany już wyżej wyrok NSA z 22 lipca 2008 r., I OSK 200/08, CBOSA). Natomiast stosownie do treści art. 61 § 1 zdanie 2 kc, odwołanie oświadczenia woli jest skuteczne, jeżeli doszło do adresata jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej. W okolicznościach niniejszej sprawy oznacza to, że zarządzenie z 2012 r. wywarłoby skutek prawny wówczas, jeżeli zostałoby doręczone jednocześnie z zarządzeniem z 2011 r. lub wcześniej. Tak się jednak nie stało, wobec czego w tym aspekcie nie można uznać zarządzenia z 2012 r. za czynność prowadzącą do skutecznego odwołania oświadczenia woli wyrażonego w formie zarządzenia z 2011 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda, odnosząc się do zarzutu dot. właściwości sądu powszechnego, wskazał, że nie podziela poglądu strony skarżącej. Podkreślił, że przedmiotem oceny nie była umowa sprzedaży nieruchomości, lecz uchwała organu stanowiącego Powiatu. Wprawdzie kwestia ważności umowy stanowiła zagadnienie wstępne, jednak nie uprawnia to do wniosku, aby przedmiotem kontroli objęta została umowa sprzedaży. Jednocześnie organ wskazał, że w orzecznictwie wskazano na dopuszczalność zaskarżenia w trybie administracyjnym uchwał organów samorządu terytorialnego dotyczących gospodarowania mieniem samorządowym, bowiem pojęcie sprawy z zakresu administracji publicznej należy interpretować w sposób szeroki. Organ wskazał m.in. na orzeczenia: uchwała NSA z dnia 1 czerwca 1998 r. sygn.. akt OPS 3/98, wyrok NSA z dnia 6 listopada 2000 r. sygn. akt OSA 2/00, uchwała z dnia 6 listopada 2000 r. sygn. akt OPS 11/00.

Wojewoda wskazał również, że w ramach postępowania nadzorczego jest zobowiązany, jeżeli jest to konieczne dla oceny poprawności badanego aktu, samodzielnie ocenić zagadnienia także natury cywilnej pod warunkiem, że przepis szczególny nie stanowi inaczej. W niniejszej sprawie dokonał więc oceny ważności umowy sprzedaży nieruchomości, co nie pozostaje w sprzeczności z art. 3 ust. 1 ukwh. W księdze wieczystej wprawdzie wpisano jako właściciela Powiat, jednak zaakcentować należy, iż przedmiotowy wpis jest nieprawomocny, o czym świadczy wzmianka w księdze wieczystej o wniesieniu apelacji, tymczasem to prawomocny wpis powoduje powstanie domniemania, o którym mowa w w/w przepisie ukwh. Tym samym w dacie podjęcia zakwestionowanej uchwały wskazany wpis w księdze wieczystej nie był objęty domniemaniem prawdziwości. Nawet po uprawomocnieniu się tego wpisu, nie będzie to godzić w stanowisko organu nadzoru, w zakresie nieważności umowy sprzedaży. Sam wpis w księdze nie powoduje bowiem zmiany stanu prawnego nieruchomości. Nie została wyrażona zasada, aby dowód przeciwko treści wpisu w księdze wieczystej mógł zostać podniesiony tylko w postępowaniu przed sądem powszechnym. Zdaniem organu, także organ nadzoru może obalić owo domniemanie i poczynić odmienne w tym zakresie ustalenia, bowiem nie jest to domena zastrzeżona wyłącznie dla sądów powszechnych.

W badanej sprawie do sprzedaży nieruchomości objętych zaskarżona uchwałą, zastosowanie powinny mieć przepisy art. 11 ust. 1 oraz art. 23 ust. 1 pkt 7 ugn, wymagające – w odniesieniu do nieruchomości Skarbu Państwa – zgody wojewody. Niedopełnienie tego warunku skutkuje zaś nieważnością takiej czynności. Tymczasem Starosta takiej zgody nie uzyskał. Czynność sprzeczna z ustawą, w myśl art. 58 kc, jest nieważna. Zatem zdaniem organu nadzoru, działanie podjęte z pominięciem zgody wojewody, wymaganej art. 23 ust. 1 pkt 7 ugn , prowadzi do wniosku, że czynność jest dokonana sprzecznie z ustawą i jest bezwzględnie nieważna. W efekcie nieruchomość, której dotyczy kontrolowana uchwała, pozostaje własnością Skarbu Państwa.

W ocenie Wojewody ponadto zarządzenie wojewody wydane w trybie art. 11 ust. 2 w związku z art. 23 ust. 1 pkt 7 ugn, obejmujące zgodę na zbycie nieruchomości należącej do Skarbu Państwa, nie ma charakteru oświadczenia woli w rozumieniu cywilnoprawnym, a w konsekwencji nie mają do niego zastosowania regulacje prawa cywilnego, w tym przepisy dotyczące zasad odwoływania oświadczeń woli oraz wyrażenia zgody osoby trzeciej na dokonanie czynności prawnej. Jest to akt administracyjny podlegający reżimowi prawa publicznego. Zatem, zdaniem organu nadzoru, do odwołania zgody na sprzedaż nieruchomości uprzednio udzielonej na podstawie art. 23 ust. 1 pkt 1 ugn nie znajdą zastosowania przepisy kodeksu cywilnego.

Odnosząc się jednocześnie do oceny ważności sprzedaży nieruchomości na rzecz Powiatu, Wojewoda wskazał, że działanie Starosty w tym zakresie naruszało zasady jawności w zakresie gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz zasad określania wartości nieruchomości.

W toku postępowania sądowoadministracyjnego do akt sprawy wpłynęły ( data wpływu 11 lipca 2013r. ) odpisy postanowień Sądu Okręgowego Wydział Cywilny Odwoławczy w sprawach sygn. akt: [...] oraz [...]. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013r. sygn. akt: [...] Sąd Okręgowy Wydział Cywilny Odwoławczy, w sprawie o wpis w dziale II księgi wieczystej [...] prawa własności Powiatu na skutek apelacji Prokuratora Okręgowego uchylił zaskarżony wpis i wniosek o wpis prawa własności na rzecz Powiatu oddalił. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013r. sygn. akt: [...] Sąd Okręgowy Wydział Cywilny Odwoławczy, w sprawie o wpis w dziale II księgi wieczystej [...] prawa własności Powiatu na skutek apelacji Prokuratora Okręgowego uchylił zaskarżony wpis i wniosek o wpis prawa własności na rzecz Powiatu oddalił.

Z kolei pismem z dnia [...] września 2013 r. Powiat - odnosząc się od treści odpowiedzi na skargę udzielonej przez Wojewodę – podtrzymał swoją skargę wskazując, że stanowisko organu ją jedynie potwierdza. Skarżący wskazał i uzasadnił, że organ sam przyznał, iż kwestia ważności umowy sprzedaży stanowiła w niniejszej sprawie zagadnienie wstępne, tym samym więc nie był on władny do samodzielnego rozstrzygnięcia tej kwestii, z uwagi na jej cywilnoprawny charakter. Nadto skarżący podkreślił, że przyzwolenie przez Sąd na działanie jakie podjął Wojewoda stanowiłoby całkowite zaprzeczenie wszelkich podziałów kompetencyjnych, jakie funkcjonują w polskim porządku prawnym.

W dalszej kolejności Powiat wskazał, że Sąd administracyjny nie jest władny badać czynności o charakterze cywilnoprawnym skoro zatem umowa sprzedaży nieruchomości, sporządzona w formie aktu notarialnego, nie została w trybie postępowania cywilnego podważona, to sąd administracyjny nie jest władny badać jej ważności i skuteczności.

Jednocześnie wskazał, że skoro przeniesienie prawa własności dla swojej skuteczności nie wymaga wpisu w księdze wieczystej, to bezprzedmiotowe jest rozważanie kwestii wieczystoksięgowych w niniejszej sprawie, zwłaszcza w kontekście wydarzeń, które miały miejsce po wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Wydane przez Sąd Okręgowy postanowienia, którymi uchylono wpisy w księgach wieczystych i oddalono wniosek o jego dokonanie wiążą jedynie w zakresie rozstrzygnięcia, nie zaś uzasadnienia. Zgodnie jednak ze stanowiskiem organu nadzoru, okoliczność uchylenia wpisu i oddalenia wniosku w tym przedmiocie nie ma znaczenia dla skutecznego przeniesienia prawa własności.

W dalszej kolejności zakwestionował stanowisko organu w zakresie dopuszczalności obalenia przez niego domniemania prawdziwości dokonanego wpisu do księgi wieczystej.

Skarżący ponownie podkreślił, że Wojewoda nie dysponuje kompetencjami w zakresie aktów o charakterze cywilnoprawnym, tym samym jego postępowanie w tym zakresie, w niniejszej sprawie nie znajduje podstawy prawnej. Czyniąc to organ nadzoru uchybił tym samym art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, a także zasady trójpodziału władzy, praworządności i legalizmu, oraz przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego oraz Kodeksu postępowania cywilnego. Wskazał, iż organ nadzoru nie był uprawniony do podjęcia kontroli czynności cywilnoprawnej w ramach postępowania nadzorczego.

Nadto Skarżący zwrócił uwagę, że dopiero na etapie udzielenia odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił szereg okoliczności, których wyjaśnienie powinno znaleźć zwoje odzwierciedlenie już na etapie wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Skarżący zakwestionował argumentację dotyczącą fiskalnych aspektów zagadnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2002r. nr 153 poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny, w zakresie swej właściwości, ocenia zatem zaskarżony akt administracyjny pod względem jego zgodności z prawem materialnym i procesowym, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania aktu.

W myśl art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści § 2 pkt 7 kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Po myśli art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (DZ. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1592) – dalej ustawa - uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Przepis art. 79 ust. 3 stanowi, że rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Stosownie do treści ust. 4 w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Nadzór nad działalnością powiatu sprawuje Prezes Rady Ministrów oraz wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa (art. 76 ust. 1.). Nadzór sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 77 ).

Istotne jest określenie kryteriów sprawowania nadzoru. Problematyka kryteriów nadzoru budziła w doktrynie prawa komunalnego wiele kontrowersji. Obecnie, stosownie do art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, nadzór nad samorządem terytorialnym może się opierać wyłącznie na kryterium zgodności z prawem. Nie przewidziano tu żadnych wyjątków. Tym samym wykluczono możliwość opierania ingerencji nadzorczych na negatywnej ocenie celowości, gospodarności czy rzetelności jego działań, nawet w sferze wykonywania tzw. zadań zleconych administracji rządowej. Z Konstytucji wynika, że jednostkom samorządu terytorialnego przyznana została pełna samodzielność w wykonywaniu ich zadań uwarunkowana nienaruszaniem przepisów prawa. Samodzielność ta podlega ochronie sądowej (art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 2). Zakres swobody działania organów samorządowych w poważnej mierze zależy od stosowanych wobec nich mierników kontroli. Jeżeli mierniki te są sformułowane w sposób niedookreślony, wówczas samodzielność samorządu może być znacznie ograniczona.

O intensywności nadzoru nad samorządem terytorialnym nie decyduje w zasadzie mało precyzyjny podział na zadania własne i zlecone. Decyduje o tym każdorazowo ustawodawca, przyznając organom nadzorczym określone środki prawne.

Bez wątpienia kompetencje organów nadzoru nie mogą być ustalane w drodze daleko idącej wykładni, zwłaszcza rozszerzającej, ale muszą wynikać wprost z obowiązujących przepisów (por. B. Dolnicki, Komentarz do art. 77 ustawy o samorządzie powiatowym).

Podstawowym środkiem nadzoru jest stwierdzenie nieważności uchwały organu samorządu terytorialnego. W orzecznictwie podkreśla się, że rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody (art. 79 ustawy) musi wskazywać konkretny przepis naruszony uchwałą organu powiatu, naruszenie prawa nie może być dorozumiane, nie może być też wyprowadzone w drodze analogii czy też oceny racjonalności (lub jej braku) rozwiązań prawnych (por. wyrok WSA z dnia 14 stycznia 2004 r. sygn. III Łd 1518/03, ONSA WSA 2004, nr 1, poz. 21).

W wyroku z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. II SA/Wr 1459/97 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważność uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Dalej Sąd stwierdził, że nadzór nad działalnością komunalną sprawowany jest tylko na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym), w związku z tym tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa w uchwale organu gminy, organ nadzoru może sięgnąć do swoich uprawnień przewidzianych w art. 91 ustawy. Ingerencję organu administracji rządowej w sytuacji braku takiego "istotnego naruszenia prawa" należy oceniać jako godzenie w konstytucyjną zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego.

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu nr XXX/177/13 z dnia 26 marca 2013 r. w sprawie wyrażenia zgody na wydzierżawienie nieruchomości na okres do 10 lat oraz odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy. Organ nadzoru zarzucił, że uchwała została podjęta z naruszeniem art. 12 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 5 czerwca o samorządzie powiatowym oraz art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (DZ.U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651), przy czym naruszenie prawa ocenił jako istotne.

Stosownie do treści art. 12 pkt 8 a ustawy do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych powiatu dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady powiatu jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad zarząd może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady powiatu.

W myśl art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy (stanowiących własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego) na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów.

Do powiatowego zasobu nieruchomości należą nieruchomości, które stanowią przedmiot własności powiatu i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste, oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego powiatu (art. 25a ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Zdaniem organu nadzoru nieruchomość, której dotyczy kwestionowana uchwała Rady Powiatu nie wchodzi w skład zasobu nieruchomości Powiatu, dlatego Rada nie posiadała kompetencji do gospodarowania tym mieniem na zasadzie art. 12 pkt 8 a ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym do wyrażania zgody na jego dzierżawę lub najem. Organ wskazał, że przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa, a umowa sprzedaży tejże nieruchomości zawarta w dniu [...] lutego 2013 r. w formie aktu notarialnego, pomiędzy Skarbem Państwa, jako sprzedającym, a Powiatem jako kupującym, jest nieważna. Nieważną czyni ją fakt sprzeczności z ustawą, tj. z art. 23 ust. 1 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym zbycie oraz nabycie nieruchomości wchodzących w skład zasobu Skarbu Państwa następuje za zgodą wojewody.

Zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. Wojewoda wyraził zgodę na zbycie oraz udzielenie bonifikaty od ceny sprzedaży nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, dla których Sąd Rejonowy Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgi wieczyste KW Nr [...] oraz KW Nr [...].

Następnie Zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] stycznia 2012r. Wojewoda uchylił powyższe Zarządzenie Nr [...] Wojewody z dnia [...] listopada 2011 r., a Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 20012 r. wyraził zgodę na zbycie nieruchomości Gminie. A zatem, wywodził organ, w dacie zawierania umowy zbycia przedmiotowych nieruchomości, czyli w dniu [...] lutego 2013r. Starosta, działający w imieniu Skarbu Państwa, nie legitymował się wymaganą na podstawie art. art. 23 ust. 1 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami zgodą Wojewody na zbycie nieruchomości wchodzących do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, co powoduje, że zawarta umowa sprzedaży nieruchomości jest nieważna. W konsekwencji, nie będąc właścicielem nieruchomości, Powiat nie mógł nią dysponować, a podjęta w tym przedmiocie Uchwała Rady Powiatu nr XXX/177/13 z dnia 26 marca 2013 r. w sprawie wyrażenia zgody na wydzierżawienia nieruchomości na okres do 10 lat oraz odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy, jest nieważna.

Zasadniczą zatem kwestią w badanej sprawie jest, w ocenie organu nadzoru, ustalenie czy doszło do skutecznego przeniesienia własności wyżej opisanej nieruchomości, dla której prowadzona jest księga wieczysta KW Nr [...]. Innymi słowy, czy umowa sprzedaży nieruchomości, zawarta w formie aktu notarialnego w dniu [...] lutego 2013 r. wywiera skutki prawne w niej określone, a zatem czy jest ważna, w znaczeniu prawnym.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że w ramach czynności nadzorczych organ administracji publicznej nie posiada takich kompetencji, aby samodzielnie, na potrzeby prowadzonego postępowania nadzorczego oceniać prawną skuteczność podjętych aktów prawnych, które mają charakter aktów cywilnoprawnych. W ramach kontroli, o której mowa w art. 79 ustawy, organ nadzoru oceniając czy doszło do ich istotnego naruszenia prawa stosuje przepisy prawa publicznego.

Trzeba przypomnieć, że nadzór sprawowany przez organ administracji rządowej sprawowany jest nad działalnością komunalną organów jednostek samorządu terytorialnego. W związku z powyższym wymaga ustalenia: co należy rozumieć przez pojęcie "działalność komunalna" i jaka działalność organu ma charakter działalności komunalnej. Zwrot "działalność komunalna" występuje w tytule rozdziału 10 oraz w przepisach art. 85 i art. 87 ustawy o samorządzie terytorialnym.

Wobec bardzo poważnych rozbieżności w doktrynie pojęcie "działalność komunalna" było przedmiotem wykładni Trybunału Konstytucyjnego na wniosek Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie W.10/93. Trybunał Konstytucyjny uchwałą z dnia 27 września 1994 r. ustalił, że "działalnością komunalną w rozumieniu wyżej powołanych przepisów ustawy o samorządzie terytorialnym jest wszelka działalność gmin oraz innych wymienionych w tej ustawie jednostek samorządu terytorialnego. Działalność komunalna wykonywana jest w ramach ustawowo określonych kompetencji. W Uchwale z dnia 5 pażdziernika 1994 r. nr W 1/94 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że wobec braku sprecyzowania pojęcia nadzoru, Trybunał Konstytucyjny przyjmuje za obowiązujące stanowisko, iż odnosi się ono do nadzoru administracyjnego sprawowanego przez organy rządowej administracji publicznej. Trybunał Konstytucyjny podtrzymał wypracowany przez orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego (orzeczenie w sprawie K.9/93) pogląd, że przez nadzór należy rozumieć określone procedury dające odpowiednim organom państwowym, wyposażonym w stosowne kompetencje, prawo ustalania stanu faktycznego, jak też korygowania działalności organu nadzorowanego.

Nadzorowi wojewody podlega zatem działalność komunalna organów jednostek samorządu terytorialnego. Podmiotowy i przedmiotowy zakres nadzoru determinuje jego charakter, który sprawowany jest pod względem zgodności z prawem administracyjnym.

Powyższe prowadzi do wniosku, że badając legalność Uchwały Rady Powiatu, Wojewoda nie był władny dokonywać oceny ważności umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości, gdyż akt nie został podjęty na podstawie przepisów prawa publicznego. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym w rozstrzygnięciu nadzorczym, że w postępowaniu nadzorczym organ mógł poczynić samodzielne ustalenia, na potrzeby postępowania nadzorczego, co do ważności umowy sprzedaży nieruchomości. Ustalenie szeregu następujących po sobie zdarzeń poprzedzających zawarcie umowy sprzedaży oraz następujących po dokonaniu tegoż aktu prawnego, nie dało organowi nadzoru podstaw do wiążącego, z punktu widzenia prawa, określenia ważności umowy sprzedaży. Ustalenie stanu faktycznego stanowiło jedynie wstępny etap do poczynienia konstatacji w zakresie skutków prawnych podjętej czynności prawnej, jaką było zawarcie umowy sprzedazy nieruchomości. Wiążące ustalenia co do ważności umowy należały do organu wyposażonego w odpowiednie instrumenty prawne w tym zakresie, czyli do sądu powszechnego.

Stosownie do treści art. 189 Kodeksu postępowania cywilnego, powód może żądać ustalenia przez sąd istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego lub prawa, gdy ma w tym interes prawny. Przytoczony przepis określa materialnoprawne przesłanki zasadności powództwa, w którym powód domaga się sądowego ustalenia istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego lub prawa. Powództwo będzie oddalone przede wszystkim, jeżeli powód nie ma interesu prawnego do jego wytoczenia, ale także jeżeli interes taki istnieje, ale twierdzenie powoda o istnieniu lub nieistnieniu stosunku prawnego okaże się bezzasadne (por. P. Telenga, Komentarz do art. 189 kpc).

W wyroku z dnia 7 marca 2013 r. sygn. IAC 1053/12 (Lex nr 1307497) Sąd Apelacyjny stwierdził, że w sytuacji, gdy potrzeba uzyskania ochrony przewidzianej art. 189 k.p.c. dotyczy własności, co do której występuje stan niepewności, nie zachodzi natomiast konieczność wniesienia dalej idącego powództwa o świadczenie, po stronie czynnej powództwa ustalającego istnienie prawa własności do określonej rzeczy, w tym nieruchomości, powinna występować osoba twierdząca, że takie prawo posiada, pozwana w sprawie powinna zostać natomiast osoba, która temu twierdzeniu zaprzecza, zaś jej postawa powoduje powstanie potrzeby usunięcia powstałej wątpliwości przez uzyskanie wyroku. Przy powództwie o ustalenie negatywne procesowe role powinny się odwrócić, jako powód powinna więc występować strona zaprzeczająca, po stronie biernej powinien natomiast działać podmiot twierdzący, że jest właścicielem rzeczy, z tym że jeżeli przedmiotem takiego powództwa jest nieruchomość mająca urządzoną księgę wieczystą, właściwym sposobem ochrony interesów strony zaprzeczającej jest wytoczenie powództwa o usunięcie niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, podmiot zaprzeczający nie ma bowiem interesu prawnego w wytoczeniu powództwa o ustalenie z art. 189 k.p.c.

W postanowieniu z dnia 27 lipca 2010 r. sygn. II CSK 155/10 (Lex 621140) Sąd Najwyższy stwierdził, że rozstrzyganie sporów co do prawa własności, w tym z udziałem Skarbu Państwa, nie należy do kompetencji organów administracyjnych, lecz do drogi sądowej jako sporów dotyczących stosunków cywilnych (art. 2 § 1 kpc).

Poglądy powyższe należy podzielić.

W toku postępowania sądowego ustalono, że Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy Wydział Cywilny umorzył postępowanie w sprawie z powództwa Skarbu Państwa – Wojewody przeciwko Powiatowi o uzgodnienie treści księgi wieczystej [...] z rzeczywistym stanem prawnym.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. sygn. akt: [...] Sąd Okręgowy Wydział Cywilny Odwoławczy, w sprawie o wpis w dziale II księgi wieczystej [...] prawa własności Powiatu na skutek apelacji Prokuratora Okręgowego uchylił zaskarżony wpis i wniosek o wpis prawa własności na rzecz Powiatu oddalił. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. sygn. akt: [...] Sąd Okręgowy Wydział Cywilny Odwoławczy, w sprawie o wpis w dziale II księgi wieczystej [...] prawa własności Powiatu na skutek apelacji Prokuratora Okręgowego uchylił zaskarżony wpis i wniosek o wpis prawa własności na rzecz Powiatu oddalił. Od powyższych postanowień wniesione zostały skargi kasacyjne.

Skutkiem wyrażonego powyżej stanowiska jest stwierdzenie, że na potrzeby badanej sprawy administracyjnej nie zachodzi konieczność analizowania skutków prawnych zarządzenia Wojewody o odwołaniu (cofnięciu) zgody na sprzedaż nieruchomości wyrażonej Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] listopada 2011r. Okoliczność ta nie ma bowiem zasadniczego znaczenia dla oceny legalności podjętego rozstrzygnięcia nadzorczego. Wypada bowiem w tym miejscu przypomnieć, że jak wynika z treści zaskarżonego aktu nadzoru, przyczyną stwierdzenia nieważności Uchwały Rady Powiatu była, w ocenie organu, nieważność umowy sprzedaży nieruchomości, Sąd kwestionuje natomiast sam fakt kompetencji organu do oceny tej okoliczności.

Na marginesie można jedynie wskazać, że w orzecznictwie sądowoadminstracyjnym utrwalony jest pogląd, w myśl którego zarządzenie wojewody w przedmiocie wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości z zasobu Skarbu Państwa, o którym mowa w art. 11 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej, lecz stanowi realizację czynności z zakresu prawa cywilnego (por. wyrok WSA z dnia 16 lutego 2005 r. ISA/Wa 2051/04, Lex nr 165739, glosa Tomasza Lewandowskiego do postanowienia NSA z dnia 9 grudnia 2009 r. II OSK 1375/09). Podobne stanowisko, co do charakteru prawnego zgody wojewody, o której mowa w art. 23 ust. 1 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaprezentowały Sądy we wskazanych powyżej orzeczeniach w sprawach sygn. akt: [...] i sygn. akt: [...] Sądu Okręgowego Wydział Cywilny Odwoławczy.

Odnośnie argumentacji skargi dotyczącej skutków prawnych wpisów prawa własności na rzecz Powiatu, w księgach wieczystych urządzonych dla przedmiotowych nieruchomości, Sąd uznał, że wobec kwestionowania przez organ nadzoru samej czynności materialnoprawnej stanowiącej podstawę przeniesienia prawa własności, przedstawiona argumentacja dla rozpoznania niniejszej sprawy nie ma zasadniczego znaczenia. Nadto należy przypomnieć, że wskazanymi powyżej orzeczeniami Sądu Okręgowego Wydział Odwoławczy, Sądy uchyliły zaskarżone wpisy prawa własności nieruchomości i wnioski o wpis prawa własności na rzecz Powiatu oddaliły, postanowienia, na skutek wniesienia skarg kasacyjnych, nie są prawomocne.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 148 p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody. Na podstawie art. 152 orzeczono, że zaskarżony akt nie podlega wykonaniu. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a.