Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 383/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 151 par. 1 pkt 1, art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 21 października 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi E. B. i A. B. na decyzję Wojewody z dnia 8 maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

E. i A. B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 8 maja 2015 r., nr [...], mocą której uchylono w całości decyzję Starosty z dnia 12 stycznia 2015 r., nr [...] i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Starosta decyzją z dnia 12 kwietnia 2010 r. nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. B. pozwolenia na budowę 2 silosów zbożowych o pojemności 348 m3 każdy, w ramach rozbudowy istniejącego siedliska rolnego na działce nr [...] przy ulicy G. w miejscowości K. gm. C. (kategoria obiektu XIX). Decyzja stała się ostateczna z dniem 30 kwietnia 2010 r.

W lipcu 2010 r. M. P., właścicielka działek nr [...]-[...], wystąpiła do organu z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę silosów na działce nr [...] i uznanie za stronę postępowania. Jako ustawową przesłankę wznowienia wskazała art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Starosta postanowieniem nr [...] z dnia 6 sierpnia 2010 r. wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę.

Decyzją z dnia 17 czerwca 2013 r., nr [...], Starosta odmówił uchylenia wskazanej decyzji o pozwoleniu na budowę stwierdzając, że zakończenie sprawy administracyjnej w dotychczasowy sposób jest jedynym słusznym rozstrzygnięciem i nie ma podstaw do wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. Wojewoda decyzją z dnia 14 listopada 2013 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując na konieczność ustalenia, czy M. P. przysługuje przymiot strony. Skarga małżonków B. na powyższą decyzję została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucona prawomocnym postanowieniem z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt. II SA/Gd 955/13.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Starosta decyzją nr [...] z dnia 12 stycznia 2015r., podjętą na podstawie m.in. art. 151 § 1 pkt 1 oraz art. 146 § 2 k.p.a., odmówił M. P. uchylenia dotychczasowej decyzji Starosty z dnia 12 kwietnia 2010 r. o pozwoleniu na budowę 2 silosów zbożowych na działce nr [...] przy ul. G. w miejscowości K., gmina C., wydanej na rzecz A. B., ze względu na brak podstaw do jej uchylenia oraz z uwagi na fakt, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji organ ustalił, że w toku postępowania M. P. wnosiła o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu pomiarów hałasu. Na wezwanie organu inwestorzy przedłożyli raport badania hałasu w środowisku pochodzącego od przedmiotowych instalacji/urządzeń wykonany przez dr. K. Ś., biegłego z listy Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa (nr upr. [...]), z którego wynikało, że praca przedmiotowych silosów nie emituje hałasu, który przekraczałby ustalone normy. Organ wyjaśnił, że zarzut M. P. dotyczący niezawinionego pozbawienia jej udziału w postępowaniu nie znajduje poparcia w zgromadzonym materiale dowodowym, więc nie przysługuje jej przymiot strony postępowania w przedmiotowej sprawie.

Nadto ustalono, że pozwolenie na budowę udzielono A. B. dla budowy dwóch silosów zbożowych w ramach rozbudowy istniejącego siedliska rolnego na działce nr [...] przy ulicy G. w miejscowości K. Do wniosku o pozwolenie na budowę dołączono wymagane przepisami prawa dokumenty m. in. projekt budowlany, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz oświadczenie inwestora poświadczone przez Wójta Gminy, z którego wynika, że prowadzi on od 13 kwietnia 1983 r. gospodarstwo rolne. Zakres inwestycji i dokumentacji projektowej obejmuje działkę nr [...], która nawet nie graniczy z działką stanowiącą własność M. P. Z ewidencji gruntów wynika, że M. P. jest właścicielem działki nr [...], [..] oraz współwłaścicielem działki nr [...], które od strony zachodniej nie graniczą z działką nr [...], ale z działką nr [...]. Tak więc pomiędzy terenem objętym pozwoleniem na budowę a terenem M. P. znajduje się działka nr [...], której pozwolenie na budowę nie obejmuje. Wskazano, że obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji obejmuje wyłącznie działkę nr [...], co nie pozwala na przyznanie przymiotu strony M. P.

Organ podkreślił też, że projekt budowlany opracowano zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. z 2014 r. poz. 81). Stwierdzono, że projekt uzgodniono z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, a Dyrektor Muzeum Archeologicznego zaopiniował projekt bez uwag.

Organ potwierdził również zgodność inwestycji z postanowieniami uchwały nr XIII/125/2003 Rady Gminy z dnia 30 grudnia 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który w § 5 ust. 4 nie ustalił zasad kształtowania nowej zabudowy przemysłowej, produkcyjnej, magazynowej, związanej z obsługą rolnictwa oraz obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej oraz w terenach zieleni sportowej, cmentarzy i ogrodów działkowych; dopuszcza się indywidualne kształtowanie zabudowy, pod warunkiem zharmonizowania jej z najbliższym otoczeniem i krajobrazem Ż. W ocenie organu budowa silosów zbożowych w ramach rozbudowy istniejącego siedliska rolnego w sąsiedztwie istniejących na dz. nr [...] silosów zbożowych jest inwestycją związaną z obsługą rolnictwa zharmonizowaną z najbliższym otoczeniem i krajobrazem Ż. Treść projektu budowlanego (pkt 5.8, strona 12) wskazuje na fakt zsynchronizowania zabudowy z najbliższym otoczeniem i krajobrazem Ż. Podkreślono, że zgodnie z projektem budowlanym (pkt 5.1.1, strona 11) przedmiotem inwestycji są urządzenia infrastruktury technicznej niezbędne do funkcjonowania siedliska rolnego. W projekcie (pkt 5.6, strona 12) wskazano, że projektowane obiekty nie zmieniają w istotny sposób oddziaływania na środowisko i otoczenie z racji nieprodukcyjnego charakteru. Wobec powyższego organ uznał zgodność inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odniesieniu do wniosków dowodowych M. P. organ wyjaśnił, że zgromadził wystarczające środki dowodowe pozwalające na wyjaśnienie wszystkich faktów istotnych do rozstrzygnięcia sprawy, dlatego nie ma potrzeby przesłuchiwania A. B. ani powoływania świadka w osobie K. P.

W odniesieniu do wniosku M. P. o powołanie biegłego z zakresu pomiarów hałasu organ obszernie przytoczył wnioski wynikające z raportu badania hałasu w środowisku pochodzącego od przedmiotowej instalacji/urządzeń, wykonanego przez biegłego dr K. Ś. na zlecenie inwestorów. Wynika z raportu, że przeprowadzone badania nie wykazały żadnych przekroczeń hałasu, a dodatkowo pomiar został zrobiony przy założeniu, że wszystkie podzespoły urządzenia włączone zostały jednocześnie (co się nie zdarza w przypadku przedmiotowych silosów). Pomiary hałasu emitowanego przez zewnętrzne elementy urządzenia, wykonane na granicy najbliższego terenu chronionego akustycznie (ciąg działek nr [...]-[...]), przed najbliższym budynkiem mieszkalnym położonym na działce nr [...], sąsiadującym z badaną instalacją, wykazały spełnienie wymagań rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r., poz. 112) dla warunków pracy instalacji. Podkreślono, że przedmiotowe silosy nie stanowią działalności powodującej uciążliwość dla otoczenia w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 7 uchwały nr XIII/125/2003 Rady Gminy z dnia 30 grudnia 2003 r., gdyż nie powodują pogorszenia warunków zamieszkiwania, nie powodują zanieczyszczenia środowiska, nie emitują nieprzyjemnych zapachów, dymu, nie wymagają składowania odpadów na otwartej przestrzeni, nie generują uciążliwego ruchu drogowego. Przedmiotowe silosy są eksploatowane jedynie kilka tygodni w roku w porze dziennej tak więc nie generują hałasu o dużym natężeniu w porze nocnej. Silosy w żaden inny widoczny i oczywisty sposób nie pogarszają warunków życia sąsiadów w najbliższym otoczeniu.

W ocenie organu zawarte w raporcie biegłego wyjaśnienia w przedmiocie właściwości akustycznych przedmiotowych silosów pozwalają na stwierdzenie, że zarzuty M. P. dotyczące przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu nie znajdują poparcia w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie.

Organ wyjaśnił, że uznając działkę inwestorów za siedlisko rolne opierał się na oświadczeniu A. B. o osobistym prowadzeniu gospodarstwa rolnego.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. P. zarzucając błędne ustalenia faktyczne polegające na przyjęciu zgodności projektowanej inwestycji z postanowieniami planu oraz naruszenia art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane.

Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia 8 maja 2015 r., nr [...], podjętą na mocy art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Z uzasadnienia decyzji kasacyjnej wynika, że według wojewody organ pierwszej instancji nie wyjaśnił dostatecznie, czy M. P. przysługuje przymiot strony. Jedyną kwestią zweryfikowaną przez organ pierwszej instancji był poziom hałasu emitowanego przez silosy. Niewskazano, że wnioskodawczyni, ponieważ kwestionuje dostarczony przez B. raport, może sama przedstawić opracowanie dotyczące powyższej kwestii wykonane przez wybranego przez siebie biegłego. Podkreślono, że fakt niegraniczenia działki objętej inwestycją z działkami wnioskodawczyni nie przesądza o braku oddziaływania na nieruchomość M. P.

Według organu odwoławczego z zaskarżonej decyzji ani z akt sprawy, nie wynika czy wnioskodawczyni powinna być uznany za stronę postępowania zakończonego decyzją Starosty z dnia 12 kwietnia 2010 r. Ustalenie w postępowaniu wznowieniowym, że nie zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 k.p.a. skutkuje wydaniem decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej ze względu na brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Dopiero stwierdzenie, że zachodzi wskazana przesłanka i postępowanie zostało słusznie wznowione obliguje organ do ponownego jego przeprowadzenia. Zależnie od wyniku, albo na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy, albo na podstawie art. 146 § 2 k.p.a. nie uchyla decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Tymczasem organ pierwszej instancji, stwierdził że M. P. nie posiada przymiotu strony, a następnie przystąpił do weryfikacji decyzji.

Wojewoda uznał, że w tej sytuacji konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a jednocześnie zakres ten nie może być wyjaśniony przez organ drugiej instancji w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego. Rozpatrując ponownie sprawę organ pierwszej instancji winien ustalić najpierw, czy M. P. przysługuje przymiot strony, a dopiero później ewentualnie przeprowadzić wnioskowane postępowanie ze szczególnym uwzględnieniem kwestii dopuszczalnego hałasu i zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli przesłanka, na podstawie której wznowiono postępowanie okaże się nieprawdziwa, nie prowadzi się ponownego postępowania. Jeżeli odmawia się uchylenia dotychczasowej decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. to nie odmawia się jej uchylenia na podstawie art. 146 § 2 k.p.a. Należy stwierdzić, że organ pierwszej instancji łącząc art. 151 § 1 pkt 1 z art. 146 § 2 k.p.a. zastosował dwa wykluczające się wzajemnie tryby postępowania.

W skardze do sądu E. i A. B. zarzucili naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z 138 § 2 k.p.a., polegające na błędnym uznaniu, że organ pierwszej instancji nie zbadał i nie wyjaśnił, czy M. P. przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu, co zdaniem organu drugiej instancji miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie i skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji i skierowania sprawy do ponownego rozpoznania mimo, że organ pierwszej instancji wszechstronnie rozważył wszystkie okoliczności niniejszej sprawy i prawidłowo uznał, że nie zachodzą podstawy do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę.

Formułując powyższe zarzuty skarżący reprezentowania przez zawodowego pełnomocnika wnieśli o uchylenie w całości decyzji Wojewody z dnia 8 maja 2015 r. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że organ pierwszej instancji prawidłowo i kompleksowo zweryfikował wszystkie okoliczności, słusznie uznając, że nie ma jakichkolwiek podstaw do przyjęcia oddziaływania na nieruchomość M. P. w sposób ograniczający zagospodarowanie jej działek, a zatem brak jest podstaw do przyznania jej statusu strony w niniejszym postępowaniu.

Odnosząc się do stwierdzenia przez organ drugiej instancji, że starosta błędnie oparł wydaną przez siebie decyzję na podstawie przepisów art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz 146 § 2 k.p.a. skarżący stwierdzili, że okoliczność ta nie ma żadnego znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji. Nawet jeśli stwierdzić, że przepisy te znajdują zastosowanie do różnych zupełnie stanów, to nie zmienia to faktu, że organ prawidłowo zastosował art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmawiając uchylenia decyzji dotychczasowej, wobec stwierdzenia braku podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. W związku z tym powołanie na art. 146 § 2 k.p.a., zgodnie z treścią którego nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, należy potraktować jako dodatkową argumentację przemawiającą przeciwko uchyleniu decyzji dotychczasowej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1467) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i polega na weryfikacji decyzji organów administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga ponadto w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

Kontrolując zaskarżoną decyzję w świetle kryterium legalności sąd uznał, że skarga nie jest zasadna, gdyż Wojewoda nie naruszył przepisów postępowania w sposób, który miałby istotny wpływ na wynik sprawy.

Kontroli legalności w przedmiotowej sprawie poddana została opisana decyzja kasacyjna Wojewody z dnia 22 marca 2013 r., uchylająca decyzję Starosty z dnia 12 stycznia 2015 r., nr [...] i przekazująca temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego podjęte zostało w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi procesową podstawę do wydania decyzji kasacyjnej, polegającą na uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

W pierwszej kolejności zatem należy rozważyć, czy w przedstawionych okolicznościach organ drugiej instancji prawidłowo zastosował przepis art. 138 § 2 k.p.a. Według jego treści w brzmieniu z dnia zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Tak więc decyzja kasacyjna stanowi odstępstwo od obowiązku rozstrzygnięcia merytorycznego. Zatem w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. konieczne jest stwierdzenie, czy organ odwoławczy powinien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do takich uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne.

Konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej określonej w art. 138 § 2 k.p.a. opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu decyzji w pierwszej instancji z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, to jednak niewystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Treść art. 138 § 2 k.p.a. winna być w tym kontekście interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Zwrócić też trzeba uwagę, że użyte w art. 138 § 2 k.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" wymaga każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy sąd stwierdza, że organ odwoławczy prawidłowo ocenił zaistnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a w każdym razie wystarczająco poprawnie, by decyzję tę mimo częściowo błędnego uzasadnienia uznać za zgodną z prawem.

Trafnie została przywołana wadliwość postępowania przed organem pierwszej instancji, polegająca na niedostatecznym wyjaśnieniu kwestii, czy M. P. przysługiwał status strony postępowania zakończonego decyzja Starosty z dnia 12 kwietnia 2010 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowych silosów. Organ pierwszej instancji ograniczył się do ustalenia poziomu hałasu emitowanego przez silosy na podstawie raportu sporządzonego przez rzeczoznawcę i przedłożonego przez inwestora, mimo że wnioskodawczyni domagała się w toku postępowania administracyjnego przeprowadzenia dowodu z niezależnej opinii biegłego (pismo z dnia 28 października 2014 r., które wpłynęło do organu pierwszej instancji dnia 4 listopada 2014 r.), co podtrzymała pismem z dnia 9 grudnia 2014 r., po zawiadomieniu przez organ w trybie art. 10 § 1 k.p.a. Starosta natomiast zobowiązał inwestora do złożenia wyjaśnień w przedmiocie właściwości akustycznych przedmiotowych silosów, z odniesieniem się do ich oddziaływania poprzez emisję hałasu na nieruchomości sąsiednie – działki nr [...]-[...] (M. P.), co zostało wykonane poprzez złożenie w dniu 5 listopada 2014 r. wspomnianego raportu, sporządzonego przez dr. K. Ś., biegłego z listy Ministra Ochrony Środowiska i Zasobów Naturalnych. Wnioski zawarte w raporcie wskazują na spełnienie wymagań rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 15 października 2013 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r., poz. 112) dla pomiarów hałasu wykonanych na granicy najbliższego terenu chronionego akustycznie (ciąg działek nr [..]-[..], przed najbliższym budynkiem mieszkalnym położonym na działce nr [...]) sąsiadującym z badaną instalacją. Trafnie jednak zauważono w zaskarżonej decyzji, że wnioskodawczyni nie została pouczona o możliwości złożenia kontroperatu, skoro już organ pierwszej instancji nie uwzględnił wniosku o przeprowadzenie dowodu z pomiarów hałasu z urzędu, czego skarżąca domagała się dwukrotnie. Organ drugiej instancji ocenił wobec powyższego, że nie została dostatecznie wyjaśniona kwestia braku u wnioskodawczyni przymiotu strony. Prawidłowo wojewoda zajął przy tym stanowisko, że fakt niegraniczenia działki, na której zlokalizowana jest inwestycja z działkami wnioskodawczyni nie przesądza o braku oddziaływania na nieruchomość M. P.

Należy w tym miejscu zaznaczyć, że przymiot strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wyznacza art. 28 ust. 2 w powiązaniu z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013, poz. 1309). Stosownie do ich treści stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 28 ust. 2). Przez obszar oddziaływania obiektu natomiast rozumie się teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu (art. 3 pkt 20). W postępowaniu wznowieniowym dla oceny przymiotu strony wnioskodawcy, który nie brał udziału w postępowaniu zwykłym zakończonym ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę co do zasady stosuje się przywołane przepisy ustawy Prawo budowlane. Należy więc zwrócić uwagę na stanowisko prezentowane w judykaturze, że w sprawach gdzie badana jest kwestia inwestycji stwarzającej uciążliwość dla otoczenia, interesem prawnym może legitymować się nie tylko ten podmiot, który posiada tytuł prawny do działki bezpośrednio graniczącej z terenem, na którym posadowiona jest stwarzająca uciążliwości inwestycja, ale także ten podmiot, który posiada tytuł prawny nieruchomości położonej w strefie oddziaływania tej uciążliwości (zob. też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1584/14 (LEX nr 1643936). W niniejszej sprawie, jak wynika z akt sprawy i twierdzeń wnioskodawczyni M. P., inwestowana działka nr [...] (własność małżonków B.) bezpośrednio sąsiaduje z działką nr [...] (również własność małżonków B.), a poprzez nią z działkami M. P., w tym zabudowaną działką nr [...] (zob. mapka i wypisy z rejestru gruntów, w aktach administracyjnych). Skoro tak, to jednak zdaniem sądu trzeba przyjąć, że nieruchomość wnioskodawczyni bezpośrednio sąsiaduje z nieruchomością małżonków B., nie zmienia tego okoliczność, że inwestycja realizowana jest na działce oznaczonej nr [...] i wpisanej do innej księgi wieczystej niż działka nr [...]. Istotą ustalenia przymiotu strony jest w konsekwencji pozostawanie nieruchomości wnioskodawczyni w obszarze oddziaływania przedmiotowych obiektów, co zważywszy na sąsiedztwo nieruchomości, odległość źródła hałasu od budynku mieszkalnego wnioskodawczyni (działka nr [...]) ustalona przez autora raportu na 67 m (str. 2 raportu), czyni jednak błędną ocenę organu pierwszej instancji.

Kolejną istotną kwestią przemawiającą za wadliwością decyzji starosty jest procedowanie z istotnym naruszeniem art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., co w rezultacie doprowadziło do wydania decyzji z dwóch różnych podstaw. Jak wynika z treści rozstrzygnięcia odmówiono uchylenia decyzji z dnia 12 kwietnia 2010 r. ze względu na brak podstaw do jej uchylenia oraz z uwagi na fakt, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej

Zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której:

1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo

2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

§ 2. W przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

Przepis art. 146 § 1 k.p.a. stanowi, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat.

Zgodnie z § 2 art. 146 nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Jak wynika z przedstawionych okoliczności sprawy podstawą wznowienia postępowania zakończonego decyzja z dnia 12 kwietnia 2010 r. była przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu). W takim przypadku wznowienie postępowania może nastąpić wyłącznie na żądanie strony (art. 147 k.p.a.). Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 k.p.a.). W niniejszej sprawie podanie M. P. pochodziło z dnia 9 lipca i 12 lipca 2010 r., na żądanie organu pierwszej instancji wnioskodawczyni wykazała zachowanie terminu jednego miesiąca, podając datę odbioru (9 lipca 2010 r.) protokołu kontroli budowy przedmiotowych silosów, sporządzonego przez organ nadzoru budowlanego. Warunki formalne dla wznowienia postępowania zostały zatem spełnione przez M. P., która twierdziła, że powinna być stroną postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę silosów.

Ten etap kończy się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, stanowiącym podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 k.p.a.) lub wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Gdy w świetle twierdzeń wynikających z wniosku o wznowienie wynika, że: brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany, organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Gdy okoliczności takie nie występują, wówczas organ administracji publicznej jest uprawniony do wznowienia postępowania (etap drugi) i przeprowadzenia go zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy.

W świetle przywołanych przepisów skoro według ustaleń organu pierwszej instancji, po wznowieniu postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., stwierdza się, że jednak M. P. nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 12 kwietnia 2010 r., postępowanie skończyć się powinno decyzją wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej z uwagi na brak podstawy do jej uchylenia określonej w art. 145 § 1 k.p.a.

Tymczasem organ rozstrzygnął dalej i przystąpił do weryfikacji decyzji dotychczasowej, przyjmując następnie na podstawie art. 146 § 2 k.p.a., że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Dokonał zatem, co wynika wprost z uzasadnienia, merytorycznej kontroli decyzji z dnia 12 kwietnia 2010 r.. Przeprowadził organ postępowanie ponownie co do projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, mimo tego że odmówił przymiotu strony wnioskodawczyni, stwierdzając przez to brak podstawy do wznowienia na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. Trafna jest więc w tym względzie ocena wojewody, że dopiero stwierdzenie, że zachodzi przesłanka wznowienia i postępowanie zostało słusznie wznowione obliguje organ do ponownego jego przeprowadzenia.

W tym kontekście uzasadnione jest stanowisko co do istotnego naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisu art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., uzasadniającego uchylenie zaskarżonej odwołaniem decyzji tego organu. Zarzuty skargi co do nieistotnego naruszenia tego przepisu są zdaniem sądu chybione.

Następnie decyzja kasacyjna na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. wymaga wskazań dla organu pierwszej instancji do dalszego postępowania. Takie wskazania zawiera zaskarżona decyzja, mimo że co do zasady nie są one wiążące dla organu pierwszej instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.

Uznając, że nie została dostatecznie wyjaśniona kwestia przymiotu strony wnioskującej wznowienie organ odwoławczy stwierdził konieczność przeprowadzenie w tym zakresie ponownie postępowania wyjaśniającego, a następnie stosownie do tych ustaleń, przeprowadzić wnioskowane postępowanie w zakresie dopuszczalnego poziomu hałasu i zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Z taką oceną zgodzić się trzeba w dwóch kwestiach: wymaga przeprowadzenia postępowanie wyjaśniające w zakresie poziomu hałasu oraz zgodności budowy silosów z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Według sądu bowiem posiadanie przez M. P. przymiotu strony w postępowaniu zakończonym badaną decyzją z dnia 12 kwietnia 2010 r. nie powinno budzić wątpliwości. Wynika to z przywołanego już niespornego w istocie faktu, że M. P. jednak sąsiaduje z nieruchomościami małżonków B., a nadto zarówno sąsiedztwo jak i odległość jej budynku mieszkalnego od źródeł hałasu wytwarzanych przez silosy wymaga przeprowadzenia badań specjalistycznych w zakresie ustalenia poziomu hałasu wytwarzanego przez te urządzenia. Tym samym organy powinny przyjąć, że wnioskodawczyni pozostaje w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, ponieważ takie oddziaływanie nie musi być sprzeczne z prawem, aby ustalić przymiot strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Wystarczająca jest konieczność badania zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi, co jak widać miało miejsce w niniejszej sprawie na etapie wznowienia postępowania.

Ta konstatacja implikuje zatem stwierdzenie, że nie jest dopuszczalna odmowa uchylenia decyzji dotychczasowej z uwagi na brak przesłanki wznowieniowej. Innymi słowy oznacza to, że organ pierwszej instancji powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające co do dwóch wskazanych przez wojewodę kwestii: wyczerpującego zbadania kwestii uciążliwości hałasu, na co powołuje się wnioskodawczyni domagając przeprowadzenia postępowania z urzędu oraz nie mniej istotnego zagadnienia zgodności inwestycji z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Jak wynika z akt sprawy ocena zgodności budowy dwóch silosów z planem na etapie wydania decyzji z dnia 12 kwietnia 2010 r. ograniczona została jedynie do wymogu uzgodnienia z konserwatorem zabytków (zob. treść decyzji o pozwoleniu na budowę, w aktach administracyjnych). Tymczasem kwestia ta jest sporna, co wprost wynika z pism wnioskodawczyni. Jak się zdaje jedynie położenie inwestowanej działki w planie zatwierdzonym uchwałą nr XIII/125/2003 Rady Gminy z dnia 30 grudnia 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie C. obszar wsi K., w jednostce oznaczonej symbolem D.25.M (zob. pismo M. P. z 12.07.2010 r. i pismo starosty skierowane do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 11.03.2010 r., w aktach administracyjnych) nie jest między stronami sporne. W aktach administracyjnych nie ma jednak ani części tekstowej ani rysunku planu, tak by sąd w ogóle mógł się odnieść do tego zagadnienia i zbadać prawidłowość oceny dokonanej przez starostę w decyzji z dnia 12 stycznia 2015 r. W tej sytuacji jednak ocena zgodności z planem dokonana przez ten organ poprzez przywołanie jedynie wybiórczo postanowień planu i powoływanie się na treść projektu budowlanego co do zachowania warunku zsynchronizowania inwestycji z krajobrazem Ż. jest chybiona a co najmniej przedwczesna. Budzi zresztą wątpliwości sądu zachowanie warunku zsynchronizowania zabudowy z najbliższym otoczeniem poprzez możliwość budowy kolejnych silosów, tylko z tego względu, że w niewielkiej odległości już istnieją dwa silosy. Niemniej istotne jest, co twierdzi wnioskodawczyni, że obszar oznaczony symbolem D.25.M jest obszarem przeznaczonym na cele mieszkaniowe, a nieruchomości małżonków B. stanowią siedlisko rolne, nadto powołuje się na zapisy dotyczące dopuszczalnych norm hałasu oznaczonych w planie miejscowym, przekroczonych jej zdaniem przez sporną inwestycję. Zatem zgodność przedmiotowej inwestycji z planem miejscowym jest zarówno sporna jak i niewystarczająco wyczerpująco zbadana, co też potwierdza brak w aktach administracyjnych części tekstowej i graficznej planu, odnoszącej się do terenu obejmującego inwestowaną działkę.

W konsekwencji sąd uznał, że zaskarżona decyzja mimo częściowo błędnego uzasadnienia, co stanowi jedynie naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. niemające istotnego wpływu na wynik sprawy, odpowiada prawu.

Z przedstawionych względów skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.