Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2717/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2017 r. sprawy ze skargi A. J. i J. J. oraz J. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2016 r. Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud.") po rozpatrzeniu odwołania [...] oraz [...] od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB") Nr [...] z dnia [...].07.2016r., umarzającej postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie ustalenia zgodności z przepisami budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na działce o nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Uzasadniając decyzję, [...]WINB wyjaśnił, że w dniu 18 stycznia 2016 r. do PINB wpłynęło pismo [...] oraz [...] w sprawie sprawdzenia zgodności z przepisami budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na działce o nr ew. [...] przy ul. [...] w [...]. PINB 10 lutego 2016 r. przeprowadził czynności kontrolne na gruncie, ustalając, że "przy ul. [...] w [...] prowadzone są roboty budowlane polegające na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego. Wykonano stan surowy parteru oraz strop nad parterem. Obiekt realizowany jest w oparciu o zgłoszenie budowy nr [...] z dnia [...].07.2015r. złożone do Wydziału Architektury i Budownictwa dla dzielnicy [...]. Organ przyjmujący zgłoszenie nie wniósł sprzeciwu do zgłoszenia z dnia [...].07.2015r., co potwierdza wydane inwestorowi - Pani [...] zaświadczenie nr [...] z dnia [...].09.2015r. Stwierdzono, iż na obecnym etapie budowa budynku mieszkalnego realizowana jest zgodnie z zatwierdzonym projektem zagospodarowania i projektem budowlanym."

Z ww. przyczyn PINB decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia zgodności z przepisami budowy ww. budynku. Od tej decyzji odwołali się państwo [...].

Rozpatrując odwołanie, [...]WINB stwierdził, że zaskarżona decyzja PINB jest prawidłowa. Organ wyjaśnił, że umorzenie pompowania administracyjnego w trybie art. 105 § 1 k.p.a. następuje przypadku, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Zgodnie z powyższym przepisem oraz przyjętą linią orzecznictwa przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie ma postaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego, czy też tylko w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed rozstrzygającym w sprawie organem I instancji. Okoliczności powodujące bezprzedmiotowość postępowania muszą być stwierdzone i wskazane w decyzji o umorzeniu postępowania.

Z akt sprawy wynika, iż na obecnym etapie budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego przy ul. [...] w [...] realizowana jest zgodnie z zatwierdzonym projektem zagospodarowania i projektem budowlanym. Nie stwierdzono istnienia zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia oraz innych nieprawidłowości, które mogłyby skutkować podjęciem działań w trybie przepisów ustawy Prawo budowlane. Ponadto, obiekt realizowany jest w oparciu o zgłoszenie budowy nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. złożone do Wydziału Architektury i Budownictwa dla dzielnicy [...]. Organ przyjmujący zgłoszenie nie wniósł sprzeciwu do zgłoszenia, co potwierdza wydane inwestorowi - [...] - zaświadczenie nr [...] z dnia [...] września 2015r.

W świetle dokonanych ustaleń, PINB nie znalazł podstaw do nakładania jakichkolwiek nakazów bądź zakazów, w związku z tym słusznie umorzył postępowanie, zaś [...]WINB nie dostrzegł podstaw do kwestionowania w/w ustaleń organu powiatowego.

Odnosząc się do treści odwołania, [...]WINB wskazał, iż kwestia dostępu do drogi publicznej analizowana i oceniana jest na etapie wydawania pozwolenia na budowę przez właściwy organ administracji architektoniczno - budowlanej. Zgodnie z treścią § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie [...]WINB, budowanie obiektu na podstawie pozwolenia na budowę (w tym wypadku na podstawie skutecznego zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt. 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt. la i w związku z art. 30 ust. 4b Prawa budowlanego) i zgodnie z jego zapisami wyklucza na tym etapie zarzut naruszania przez Inwestora przepisów techniczno - budowlanych i wyklucza ingerencję organów nadzoru budowlanego w tym zakresie.

Zdaniem [...]WINB, organowi I instancji nie można zarzucić obrazy przepisów prawa materialnego, jak też procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy.

Z taką decyzją nie zgodzili się [...], reprezentowani przez adw. [...], zaskarżając ją pismem datowanym na 21 października 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości. Pełnomocnik skarżących zarzucił zaskarżonej decyzji:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 84a ust. 2 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie skutkujące brakiem przeprowadzenia badania prawidłowości postępowania administracyjnego przeprowadzonego przed organami administracji architektoniczno-budowlanej w tym prawidłowości poczynionych przez te organy ustaleń, co do dostępu nieruchomości [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] do drogi publicznej oraz braku sprzeciwu do zgłoszenia budowy z dnia [...] lipca 2015 roku, w sytuacji, gdy nieruchomość ta nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej;

2.. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 1 w zw. z art. 29 ust 1 pkt. la i w zw. z art. 30 ust 4b w zw. z art. 84 a ust 2 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie przez Organ wyższego stopnia, że skuteczne zgłoszenie budowy wyklucza - pod względem formalnym - podniesienie przez jakikolwiek podmiot, zarzutu naruszenia przez inwestora przepisów techniczno - budowlanych i wyklucza ingerencję organów nadzoru budowlanego w tym zakresie, co wypaczałoby sens regulacji zawartej w art. 84 a ust 2 pkt. 1 ustawy i powodowałoby, że nieprawidłowo realizowana inwestycja, zwłaszcza w zakresie dostępu do drogi publicznej, przy braku ustawowej możliwości zaskarżenia ww. zgłoszenia, powodowałaby, że taka błędna inwestycja mogłaby powstać, a organy sprawujące nadzór nad procesem budowlanym mogłyby być bierne i dopuszczać do tego typu nadużyć;

3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 30 ust 6 i art. 30 ust 7 ustawy Prawo budowlane poprzez nie przeprowadzenie przez organy obu instancji postępowania w zakresie konieczności i warunków dotyczących wszczęcia postępowania w przedmiocie zgłoszenia budowy z urzędu, z uwagi na podniesione przez Skarżących zarzuty w trakcie postępowania administracyjnego;

4. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 107 § 1 w zw. z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nie odniesienie się przez Organ do wszystkich istotnych elementów stanu faktycznego, zwłaszcza w zakresie weryfikacji dostępu nieruchomości nr [...] do drogi publicznej; - art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez jego błędne zastosowanie i umorzenie postępowania administracyjnego prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego, w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji przeprowadził jedynie częściowe postępowanie kontrolne, całkowicie pomijając przy tym kluczową kwestię wyjaśnienia braku dostępu nieruchomości o numerze [...] do drogi publicznej; - art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego sprzecznie z przepisami ustawy Prawo budowlane, w tym poprzez nie zastosowanie się do dyspozycji art. 84a ust. 2 pkt. 1 Prawa budowlanego skutkujące brakiem przeprowadzenia przewidzianego w tym przepisie badania prawidłowości postępowania administracyjnego przeprowadzonego przed organami administracji architektoniczno-budowlanej w tym prawidłowości poczynionych przez te organy ustaleń dotyczących dostępu nieruchomości nr [...] do drogi publicznej; -art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie w sposób niejasny, wybiórczy i sprzeczny z dyrektywami Kodeksu postępowania administracyjnego oraz prawa budowlanego, a tym samym w sposób niebudzący zaufania strony do władzy publicznej.

Pełnomocnik, adw. [...], wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzanie kosztów postępowania.

Uzasadniając skargę, pełnomocnik skarżących wyjaśnił, że w jego ocenie organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich zarzutów wskazanych w odwołaniu. Ponadto, dopuścił się szeregu naruszeń przepisów prawa materialnego (ustawy Prawo budowlane) oraz przepisów postępowania.

W ocenie pełnomocnika skarżących zaskarżona decyzja narusza art. 84a ust. 2 pkt. 1 Pr. bud. Zgodnie ze wskazanym przepisem organy nadzoru budowlanego, kontrolując stosowanie przepisów prawa budowlanego badają prawidłowość postępowania administracyjnego przed organami administracji architekotniczno-budowlanej oraz wydanych w jego toku decyzji i postanowień. Organ powinien więc przeprowadzić postępowanie kontrolne w zakresie ustaleń dokonanych przez organy administracji architektoniczno - budowlanej dotyczących dostępu nieruchomości stanowiącej działkę ew. nr [...] do drogi publicznej.

Organy obu instancji zupełnie błędnie wskazują, iż nie są one organami właściwymi w sprawie dostępu przedmiotowej nieruchomości do drogi publicznej. Taka konstatacja jest błędna, w szczególności z uwagi na art. 84a ust. 2 pkt. 1 Pr. bud. Wynika bowiem z niego, iż organ nadzoru budowlanego posiada bardzo szerokie kompetencje do kontroli działań organów administracji architektoniczno - budowlanej na każdym etapie procesu budowlanego, zatem także na etapie ustaleń dotyczących tego, czy nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej. Niedopuszczalnym jest lakoniczne stwierdzenie organu, iż nie zajmuje on się kwestiami dostępu nieruchomości do drogi publicznej. Dostęp do drogi publicznej jest jednym z warunków sine qua non uzyskania pozwolenia na budowę. Zatem organ nadzoru powinien zbadać zgodność inwestycji na działce nr [...] z obowiązującymi przepisami mając w szczególności na uwadze przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 roku oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Nie można zupełnie pominąć przepisów dotyczących dostępu do drogi publicznej, wynikających z ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003, Nr 80, poz. 717 z późn. zm.).

Zgodnie z art. 34 ust. 1 Pr. bud. projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach budowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lub w pozwoleniach, o których mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1, oraz decyzji, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, jeżeli są one wymagane. Zatem to do zadań organu nadzoru budowlanego należy zbadanie, czy organy administracji techniczno - budowlanej już na etapie przyjęcia zgłoszenia budowy oraz załączonych do niego dokumentów, w tym projektu budowlanego należycie ustaliły kwestie dostępu nieruchomości do drogi publicznej.

Niedopuszczalnym – w ocenie pełnomocnika skarżących - jest, aby organ nadzoru budowlanego próbując się uwolnić od ciążących i nim obowiązków inspekcyjno - kontrolnych w sposób lakoniczny wskazywał, iż nie usiądą on właściwości, co do kwestii dostępu nieruchomości nr [...] do drogi publicznej, podczas gdy zupełnie inne wnioski należy wyciągnąć po analizie przepisów Prawa budowlanego.

Pełnomocnik opisał również w skardze stanowisko uczestniczki postępowania i jej starania o ustanowienie służebności drogi koniecznej.

Pełnomocnik przytoczył treść art. 30 ust. 6 Pr. bud. i stwierdził, że w art. 30 ust. 7 ustawy ustawodawca przewidział instytucję fakultatywnego wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia, która brzmi, że właściwy organ może nałożyć, w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy lub spowodować: 1 zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia; 2) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków; 3) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych; 4) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. W sytuacji, w której organ mimo istnienia przesłanek określonych w art. 30 ust. 6 lub 7 nie wniesie sprzeciwu, sprawa budowy lub robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia będzie należała do właściwego organu nadzoru budowlanego, który powinien z urzędu wszcząć postępowanie na podstawie przepisów adekwatnych do danego stanu faktycznego.

Organ odwoławczy dopuścił się zatem rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 84a ust. 2 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie, skutkujące brakiem przeprowadzenia badania prawidłowości postępowania administracyjnego przeprowadzonego przed organami administracji architektoniczno-budowlanej w tym prawidłowości poczynionych przez te organy ustaleń, co do dostępu nieruchomości [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] do drogi publicznej oraz braku sprzeciwu do zgłoszenia budowy z dnia [...] lipca 2015 roku, w sytuacji gdy nieruchomość ta nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej;

Dodatkowo w ocenie pełnomocnika skarżących organ naruszył art. 30 ust. 1 w zw. z art. 29 ust 1 pkt. la i w zw. z art. 30 ust 4b w zw. z art. 84 a ust 2 pkt. 1 Pr. bud. poprzez błędne przyjęcie, że skuteczne zgłoszenie budowy wyklucza - pod względem formalnym - podniesienie przez jakikolwiek podmiot, zarzutu naruszenia przez inwestora przepisów techniczno - budowlanych i wyklucza ingerencję organów nadzoru fluid owianego w tym zakresie, co wypaczałoby sens regulacji zawartej w art. 84 a ust 2 pkt. 1 cyt. ustawy i powodowałoby, że nieprawidłowo realizowana inwestycja, zwłaszcza w zakresie dostępu do drogi publicznej, przy braku ustawowej możliwości zaskarżenia ww. zgłoszenia, powodowałaby, że taka błędna inwestycja mogłaby powstać, a organy sprawujące nadzór nad procesem budowlanym mogłyby być bierne i dopuszczać do tego typu nadużyć.

Doszło również do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 30 ust 6 i art. 30 ust 7 Pr. bud. poprzez nieprzeprowadzenie przez organy obu instancji postępowania w zakresie konieczności i warunków dotyczących wszczęcia postępowania w przedmiocie zgłoszenia budowy z urzędu, z uwagi na podniesione przez skarżących zarzuty w trakcie postępowania administracyjnego.

Wykonanie robót budowlanych w następstwie skutecznie dokonanego zgłoszenia uniemożliwia stosowanie w sprawie art. 49b Prawa budowlanego, ale nie wyklucza możliwości zastosowania trybu przewidzianego w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, w szczególności w sytuacji wadliwego niewniesienia przez organ architektoniczno - budowlany sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych naruszającego przepisy. Tym samym okoliczność zrealizowania inwestycji w następstwie zgłoszenia, w odniesieniu do którego nie został wniesiony sprzeciw, nie wyłącza zasadności prowadzenia postępowania naprawczego uregulowanego w przepisach art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, czego organy obu instancji nie wzięły pod uwagę w przedmiotowej sprawie.

Organ zachował się w niniejszej sprawie całkowicie biernie, dokonując jedynie pobieżnej kontroli inwestycji prowadzonej na działce nr [...] w [...]. Organ pominął zupełnie w czasie kontroli tak ważką kwestię jak brak dostępu nieruchomości nr [...] do drogi publicznej, co rzutuje na całą prowadzoną inwestycję oraz wydane do tej pory w przedmiotowej sprawie decyzje, zezwolenia i zgody. Takie postępowanie organów obu instancji jest niedopuszczalne i godzi w podstawową zasadę postępowania administracyjnego, tj. zasadę praworządności wyrażoną w art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania powinien podjąć wszelkie przewidziane prawem działania zmierzające do przeprowadzenia rzetelnego postępowania administracyjnego prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego. Tymczasem niezastosowanie się przez organ do dyspozycji art. 84a ust. 2 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane godzi w zasadę praworządności, a co więcej czyni zupełnie błędnym i niesłusznym wydanie decyzji umarzającej postępowanie administracyjne na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i godzi również w zasadę pogłębiania zaufania do władzy publicznej wyrażoną w art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę, [...]WINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ale z innych przyczyn, niż wskazane w odpowiedzi na skargę.

Błędnie organ I, ale również II instancji uznały istnienie po stronie skarżących interesu prawnego i – w konsekwencji – uznały ich za stronę postępowania administracyjnego. Skarżący nie powinni być uznani za stronę w postępowaniu o ustalenie zgodności z przepisami prawa budowlanego budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na działce o nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] w przedmiotowej sprawie, ponieważ z akt sprawy wynika, że nieruchomość skarżących, stanowiąca działkę o nr ewid. [...] nie graniczy z przedmiotową nieruchomością, jest od niej oddzielona działką nr ewid. [...] (mapa do celów projektowych, opatrzona pieczęcią inspektora Biura Geodezji i Kartografii Urzędu Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., k- 51 t. II projektu budowlanego).

Nie można również, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wskazać normy prawa materialnego, z której skarżący mogliby wywodzić swój interes prawny w kwestionowaniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], Nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r., umarzającej postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie ustalenia zgodności z przepisami budowy budynku na działce nr ewid. [...] i decyzji organu II instancji, utrzymującej decyzję PINB w mocy.

Tym niemniej - fakt, że organa obu instancji przyznały (choć wadliwie) skarżącym status strony postępowania, wpłynął na to, że uzyskali oni formalną legitymację skargową w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a.

Dokonana przez tut. Sąd analiza akt sprawy jednoznacznie wskazuje jednak na to, że brak było podstaw do uznania, iż planowana inwestycja będzie w jakikolwiek sposób – w szczególności negatywnie - oddziaływać na należącą do skarżących nieruchomość, a co za tym idzie, wpływać na sposób wykonywania przez nich przysługującego im prawa własności, w sposób przekraczający granice art. 140 k.c.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że to, kto może być stroną wynika z prawa materialnego; dlatego właśnie interes prawny w postępowaniu administracyjnym musi wynikać z przepisów tegoż prawa. Natomiast w postępowaniu sądowo administracyjnym (art. 50 § 1 p.p.s.a.) interes prawny może być także oparty na przepisach prawa procesowego lub ustrojowego (por. np. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 2, Warszawa 2006, s. 135). Przez "interes prawny", o którym mówi art. 50 § 1 p.p.s.a. należy rozumieć legitymację skargową tak materialną, jak i formalną.

Pojęcie interesu prawnego w rozumieniu przepisu art. 50 § 1 p.p.s.a. ma więc szersze znaczenie, niż interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Oznacza ono interes prawny do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a więc żądania oceny przez sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym porządkiem prawnym.

Jak wyjaśniono powyżej, skarżący, wadliwie uznani przez organa obu instancji stronami postępowania nabyli więc legitymację skargową w znaczeniu procesowym (formalnym), ale nie nabyli legitymacji skargowej w znaczeniu materialnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił więc skargę nie z powodu merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji, ale z powodu braku interesu prawnego po stronie skarżących, wynikającego z konkretnego przepisu prawa materialnego.

Pojęcie interesu prawnego (również w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a.) nie jest tożsame z pojęciem interesu faktycznego, niemającego umocowania w przepisach prawa. Interes faktyczny wynika jedynie z subiektywnego odczucia danej osoby; ta kwestia jest jednoznacznie rozstrzygnięta zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i literaturze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwraca ponadto uwagę, że żaden z argumentów podnoszonych nie tylko w skardze, ale także w pismach składanych w toku postępowania (vide wniosek z dnia 13 stycznia 2016 r.) nie wskazywał obiektywnie na istnienie interesu prawnego po stronie skarżących. Nie uzasadnia bowiem takiego interesu prawnego po stronie skarżących ani brak dostępu uczestniczki z jej nieruchomości do drogi publicznej, ani hipotetyczna możliwość (konieczność) wystąpienia przez inwestora [...] do sądu powszechnego z wnioskiem o ustanowienie służebności przejazdu i przechodu przez ewentualnie istniejącą drogę, stanowiącej część działki nr ewid. [...]. Taka bowiem możliwość, przyznana przepisami prawa cywilnego nie uzasadnia istnienia interesu prawnego skarżących, ale ich interes faktyczny. Brak zaś ew. dostępu do drogi uzasadniać może interes prawny, ale osoby tego dostępu pozbawionej, a nie właścicieli nieruchomości nawet z przedmiotowym gruntem nie sąsiadującej.

W istocie bowiem to, co podnoszą skarżący, nie jest elementem postępowania inwestycyjnego, ale jest wyłącznie związane z faktycznym korzystaniem (dostępem) do drogi. To nie inwestycja jest faktycznym lub potencjalnym źródłem problemów i nie inwestycja może ewentualnie wpływać na nieruchomość skarżących, ale będące zupełnie innym działaniem ewentualne i niepodlegające kognicji organów nadzoru budowlanego ustanowienie rzeczowego prawa ograniczonego (służebności) w drodze odrębnej czynności prawnej lub w wyniku orzeczenia sądu powszechnego.

Skarżący nie twierdzą również, że budowa budynku mieszkalnego i ew. przyłączy na działce nr [...] będzie oddziaływać na ich nieruchomość w jakimkolwiek zakresie i spowoduje jakiekolwiek ograniczenia w sposobie jej zagospodarowania np. z uwagi na ewentualne zacienianie nieruchomości czy przesłanianie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Nie twierdzą, że powoduje też ona zmiany w dostępie skarżących do drogi. Inwestycja swoim zakresem nie obejmuje bowiem żadnych robót budowlanych, które dotyczą lub wpływają na prawa skarżących.

Inwestycja nie wpływa ponadto na prawny status istniejącej (choćby tylko zwyczajowo) drogi, który się nie zmienia. To zatem, na co powołują się skarżący ma charakter faktyczny, a nie prawny. Stan faktyczny dotyczący dostępu inwestora do drogi publicznej nie uzasadnia jednak interesu prawnego skarżących. Uwzględnienie argumentów skarżących prowadziłoby w istocie do pozbawienia inwestora uprawnienia do wynikającego z prawa własności zabudowania działki.

Skarżący przyznają ponadto we wniosku, że inwestor posiada służebność drogi koniecznej przez działkę nr ewid. [...], stanowiącą własność [...]; wynika to również z mapy projektowej, opatrzonej pieczęcią inspektora Biura Geodezji i Kartografii Urzędu Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., k- 52 t. II projektu budowlanego. Jak ponadto wynika z ww. map projektowych, w ramach ustanowionej służebności w pasie 5 m. inwestor ma dostęp do ul. [...] od strony południowo – zachodniej ustanowionej służebności, poprzez działkę nr ewid. [...], a więc z pominięciem nieruchomości o nr ewid. [...], będącej współwłasnością skarżących.

Obowiązkiem procesowym skarżących było – niezależnie od określenia zarzutów w stosunku do zaskarżonej decyzji (co skarżący uczynili) – wykazanie legitymacji skargowej (czego skarżący nie uczynili). O ile jednak można uznać, że legitymacja skargowa formalna byłą uzasadniona udziałem skarżących w charakterze strony w postępowaniu przed organami administracji, o tyle skarżący powinni byli wykazać istnienie interesu prawnego we wniesieniu skargi do sądu, a więc legitymację skargową materialną. Skarga zaś takiego wykazania w żadnym jej fragmencie nie zawiera.

Sąd administracyjny ma prawo zakwestionować interes prawny skarżących (legitymację skargową, materialną), pomimo że byli oni uznani za stronę postępowania administracyjnego (por. w tym zakresie np. uchwałę NSA z 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04, ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 62). Badanie interesu prawnego na każdym etapie postępowania administracyjnego i sądowo administracyjnego jest bowiem podstawową czynnością, od wyniku której zależy dalszy bieg postępowania. Ustalenie przez tut. Sąd, że skarga do sądu administracyjnego została wniesiona przez osoby nieposiadające materialnej legitymacji skargowej, mogło skutkować więc jedynie oddaleniem skargi, bez merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji. Przy braku interesu prawnego skarżących, Sąd nie mógł przeprowadzić kontroli merytorycznej zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. tut. Sąd nie był związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną; w pierwszej kolejności zobowiązany był natomiast (co tez uczynił) do zbadania interesu prawnego (legitymacji materialnej) skarżących. Wynik tego badania przesądził o podjętym rozstrzygnięciu. W związku z brakiem po stronie skarżących legitymacji skargowej materialnej Sąd nie mógł również skargi odrzucić, ale zobowiązany był ją oddalić.

W takim stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.