Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 119/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2007-04-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik, Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.), Asesor WSA Joanna Brzezińska, Protokolant sekr. sąd, Monika Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi Powiatu na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewoda z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenie nieważności uchwał Rady Powiatu nr [...] podjętych na drugiej sesji w dniu [...] r. oddala skargę


UZASADNIENIE

Powiat wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...].

Powyższym aktem nadzoru Wojewoda, powołując się na art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity: Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.) stwierdził nieważność podjętych w dniu [...] listopada 2006 r. przez Radę Powiatu uchwał: nr II/5/06 i nr II/06/06 w sprawie wstąpienia kandydatów na miejsce radnych, których mandat wygasł, nr II/7/06 w sprawie wyboru Wiceprzewodniczącego Rady Powiatu, nr II/8/06 w sprawie wyboru Starosty, nr II/9/06 w sprawie wyboru Wicestarosty, nr II/10/06 w sprawie wyboru członków Zarządu Powiatu.

Uzasadniając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewoda uznał, że tryb zwołania tej sesji Rady Powiatu istotnie naruszał prawo tj., art. 15 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz §14 ust. 1 i §15 ust. 1, 2 4, 5 i 6, §17 ust. 1 i §18 załącznika do uchwały nr XXVI/126/01 Rady Powiatu z dnia [...] sierpnia 2001 r. o zmianie uchwały nr XVII/64/00 Rady Powiatu z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie zmiany uchwalenia statutu Powiatu (Dz. Urz. Woj. Nr 80 poz. 593 ze zm.).

Otóż w dniu przyjęcia uchwał odbyły się dwie sesje Rady Powiatu, zaś przedmiotowe uchwały przyjęto na drugiej sesji. Sesja ta, zdaniem organu nadzoru, została zwołana przez nieuprawniony podmiot tj. przez Radę Powiatu w drodze uchwały tego organu nr I/4/06 podjętej na wcześniejszej sesji tego samego dnia. Tymczasem jak wynika z art. 15 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, którego zapis został powtórzony w §14 ust. 1 załącznika do uchwały nr XVII/64/00, sesję zwołuje przewodniczący powiatu. Powyższe powoduje wadliwość podjętych na tej sesji uchwał skutkującą ich nieważność.

Wojewoda, niezależnie od powyższego, za naruszające prawo uznał zwołanie dwóch sesji rady w ciągu jednego dnia, w sytuacji, w której druga sesja została zwołana na wcześniejszej sesji odbytej w tym samym dniu. Uznanie powyższego za sprzeczne z prawem nie wynika z art. 15 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, który nie ustala w tym zakresie sztywnych reguł. Zakaz odbycia dwóch sesji tego samego dnia nie wynika także wprost ze statutu. Jednakże z analizy przepisów Statutu Powiatu, należy wywieść pogląd, iż narusza to rozwiązania tego statutu. I tak, zdaniem organu, naruszony został §15 ust. 2 Statutu wskazujący na zasadę zawiadomień o terminie i porządku sesji. Rolę zawiadomienia o tej sesji spełniała wyłącznie uchwała nr I/4/06 o ustaleniu terminu wyboru wiceprzewodniczących rady i zarządu powiatu. Nie było natomiast żadnych zawiadomień. Nadto poszczególne ustępy §15 Statutu Powiatu nakładają obowiązek dokonania określonych czynności związanych ze zwołaniem sesji i to w ściśle określonych tam terminach. Przykładowo o sesji należy zawiadomić radnych na 10 dni przed jej terminem, natomiast materiały na sesję nadzwyczajną doręcza się na 2 dni przed rozpoczęciem sesji. Tymczasem zwołując sesję na ten sam dzień, oczywiście terminy te nie zostały zachowane.

Poprzez tak krótki termin nie została ustalona lista zaproszonych na sesję gości, czego wymóg wprowadza §17 ust. 1 Statutu Powiatu. Nadto nie zachowano wymogu określonego w §18 Statutu dotyczącego podania do publicznej wiadomości w lokalnych środkach masowego przekazu i w drodze obwieszczeń, przynajmniej na 5 dni przed terminem, zawiadomień o terminie, miejscu i porządku obrad. Naruszało to wskazaną w art. 18 ust. 1 tego statutu zasadę jawności.

Naruszenie Statutu Powiatu będącego aktem prawa miejscowego oraz art. 15 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, zdaniem Wojewody istotnie naruszało prawo. Stąd należało stwierdzić nieważność wszystkich podjętych na drugiej sesji z dnia [...] listopada 2007 r. uchwał.

Powiat powyższemu rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzucił błędne przyjęcie, że wskazane uchwały zostały wydane niezgodnie z prawem.

Na wstępie skarżący wskazał, że rozstrzygnięcie w tej sprawie jest związane z przyszłą oceną rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody stwierdzającego nieważność uchwały nr I/4/06 w sprawie ustalenia terminu wyboru wiceprzewodniczących rady i zarządu powiatu. Na powyższy akt Wojewody Powiat także złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Niezależnie od tego, skarżący podał, iż z przepisów prawa, na co wskazał zresztą sam Wojewoda, nie można wyinterpretować, aby w ciągu jednego dnia nie mogły odbyć się dwie sesje. Sesje mogą być zwoływane według potrzeb, i to te potrzeby zasadniczo decydują o ilości sesji. Tymczasem potrzeba zwołania kolejnej sesji tego samego dnia była oczywista, skoro należało wybrać osoby do pełnienia funkcji.

Zdaniem skarżących nieprawdziwy też jest zarzut, jakoby radni nie zostali zawiadomieni o drugiej sesji. Ci zostali bowiem zawiadomieni dwukrotnie; przez przewodniczącego, który ustnie "zaprosił" radnych na sesję, podając godzinę rozpoczęcia sesji, a nadto w drodze samego przyjęcia uchwały o terminie wyboru wiceprzewodniczących rady i zarządu powiatu. Wreszcie na drugą sesję stawili się wszyscy radni, stąd też pogląd o braku zawiadomień jest "kuriozalny". Nie można także, według Powiatu, uznać, iż został naruszony przepis statusu, nakładający obowiązek dostarczenia radnym materiałów na sesje, na dwa dni przed jej terminem. Materiały te doręcza się bowiem wtedy, gdy rzeczywiście są. Tymczasem wobec wyborczego charakteru sesji takich materiałów po prostu nie było. Zarzut braku sporządzenia listy gości skarżący uznał natomiast za "banalny".

Skarżący stwierdził, iż wprawdzie została naruszona zasada jawności, opisaną w §18 Statutu, poprzez brak ogłoszeń, nie mniej to nie stanowiło istotnego naruszenia prawa. Takie naruszenie samego statutu ma charakter nieistotny a sankcja nieważności uchwał jest nieproporcjonalna do naruszeń.

Z ostrożności procesowej, Powiat zarzucił także organowi brak uzasadnienia uznania wskazanych w akcie nadzoru uchybień za istotne. Tymczasem tylko takie mogą prowadzić do stwierdzenia uchwał powiatu za nieważne. Powyższe naruszało więc art. 79 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym. Nadto, wobec braku formalnego kryterium istotności naruszenia prawa uniemożliwia merytoryczną ocenę zaskarżonego aktu.

Podając powyższe Powiat wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz o zwrot kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie jej jako bezzasadnej. Organ nadzorczy podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym akcie, przyznając, że sprawa ta związana będzie ze sprawą mającą za przedmiot rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody stwierdzającego nieważność uchwały nr I/4/06 w sprawie ustalenia terminu wyboru wiceprzewodniczących rady i zarządu powiatu. Tymczasem ta uchwała została wydana z naruszeniem przepisów prawa wskazanych w rozstrzygnięciu nadzorczym zaskarżonym w niniejszej sprawie i powodujących jej nieważność. Stąd też wszystkie uchwały podjęte na sesji wadliwie zwołanej są nieważne. Bez znaczenia jest to, że przewodniczący "zaprosił" radnych na sesję, to bowiem nie zastępuje jej zwołania. Odnosząc się do uchwał mających za przedmiot stwierdzenie wygaśnięcia mandatu dwóch radnych Wojewoda dodał, że przed ich podjęciem Rada Powiatu nie uzyskała informacji Komisarza Wyborczego o kandydatach na radnych, którzy z danej listy uzyskali bezpośrednio kolejny wynik wyborczy i wstępują w miejsce osoby, której mandat wygasł. Tymczasem Rada Powiatu oparła się wyłącznie na zestawieniu Powiatowej Komisji Wyborczej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 §1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta następuje pod względem legalności działalności administracji (art. 1 §2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych). Oceniając natomiast legalność rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...], należało stwierdzić, że odpowiada ono prawu.

Podstawę do wydania niniejszego aktu nadzorczego przez Wojewodę stanowił art. 76 ust. 1 w zw. z art. 79 ust. 1 i 4 ustawy z dnia z dnia 5 czerwca 1998 r. samorządzie powiatowym (Dz.U.z 2001 r., Nr 142, poz.1592 ze zm). Z przepisów powyższych wynika, że właściwy wojewoda, orzeka o nieważności uchwały w całości lub w części w razie, gdy jest ona sprzeczna z prawem w wyższym stopniu niż nieistotnym, przy czym rozstrzygnięcie to nie może zostać podjęte w terminie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały z materiałami.

Na wstępie należy stwierdzić, iż Wojewoda, co wynika z załączonych akt administracyjnych, nie przekroczył trzydziestodniowego terminu z art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Przechodząc do oceny materialonoprawnej rozstrzygnięcia nadzorczego, to zdaniem Sądu, jego wydanie było uzasadnione charakterem naruszeń prawa związanych z zwołaniem sesji, na których uchwały nr: II/5/06, II/6/06, II/7/06, II/8/06, II/9/06, i II/10/06 zostały podjęte. Należy się bowiem zgodzić z organem, że II sesja z dnia [...] listopada 2006 r. Rady Powiatu została zwołana z rażącym naruszeniem prawa.

Procedura zwołania drugiej sesji na dzień [...] listopada 2006 r., zdaniem Powiatu miała niejako dwa etapy. Najpierw Rada Powiatu podjęła na pierwszej sesji w dniu [...] listopada 2006 r. uchwałę nr 1/4/06 zgodnie z którą ustalono, iż "wybory Wiceprzewodniczącego Rady Powiatu i Zarządu Powiatu nastąpią podczas drugiej sesji Rady Powiatu, której termin wyznacza się się na dzień [...] listopada 2006 r. o godz. 15.25". Następnie po zamknięciu pierwszej sesji przewodniczący rady "zaprosił" (jak wskazano w protokole sesji) radnych na drugą sesję. Same projekty uchwał i planowany porządek obrad został rozdany przez część radnych w trakcie pierwszej sesji.

Sąd dochodząc do wniosku, iż zwołanie drugiej sesji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa musiał więc dokonać dwojakiego rodzaju ustaleń. Po pierwsze czy uchwała nr I/4/06 z dnia [...] listopada 2006 r. Rady Powiatu o ustaleniu terminu wyboru wiceprzewodniczącego Rady i członków zarządu mogła stanowić zwołanie sesji, w rozumieniu art. 15 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym i po drugie, w razie odpowiedzi negatywnej na pierwsze pytanie, czy zwołanie sesji w rozumieniu tego przepisu mogło stanowić "zaproszenie" radnych na sesję przez Przewodniczącego po zamknięciu I sesji.

Analizując uchwałę nr I/4/06 należało stwierdzić, iż nie można jej traktować, jako prawidłowego zwołania sesji. Przez zwołanie sesji rady powiatu należy rozumieć szereg formalnych czynności technicznych prowadzących do wyznaczenia terminu i miejscu sesji oraz ustalenia porządku obrad, w szczególności poprzez zawiadomienie o tym radnych. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym rada powiatu obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego rady powiatu w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał. Powyższy przepis został powtarza §14 ust. 1 Statutu Powiatu (uchwała nr XVII/64/2000 z dnia 30 maja 2000 r. /Dz.Urz.Woj. Nr 80 poz. 593/ i następnie zmieniony uchwałą nr XXVI/126/2001 z dnia [...] sierpnia 2001 r., której załącznik stanowi tekst jednolity statutu). Kompetencje niektórych organów w zakresie zwołania sesji określa ust. 7 art. 15 ustawy o samorządzie powiatowym, według którego przewodniczący obowiązany jest zwołać sesję na wniosek zarządu lub, co najmniej 1/4 ustawowego składu rady powiatu na dzień przypadający w ciągu 7 dni od dnia złożenia wniosku. Z powyższego wynika więc wprost, że organem uprawnionym do zwołania sesji rady powiatu jest wyłącznie jej przewodniczący, nie zaś inny organ powiatu. Ta jest zwołana przez przewodniczącego, dopiero wtedy, gdy ten we własnym imieniu, podejmuje działania zmierzające do wyznaczenia terminu, miejsca sesji i porządku obrad oraz doręczenia projektów uchwał oraz następnie zawiadamia o tym radnych. Ustawa o samorządzie powiatowym nie przewiduje możliwości zwołania sesji rady powiatu przez samą radę powiatu. Zatem organ ten nie może wiążąco w stosunku do radnych wyznaczyć terminu sesji.

Sąd nie neguje samej możliwości podjęcia przez radę powiatu uchwały ustalającej termin wyborów organów powiatu na konkretny dzień. Dopuszcza to zresztą także orzecznictwo (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 1999 r. sygn. akt II SA 6/99, za LEX nr 46743). Uchwałę taką rada może jednak, co najwyżej zainspirować przewodniczącego rady do zwołania sesji na dzień wskazany w uchwale z porządkiem obrad zawierającym wybór organów przez organ stanowiący samorządu terytorialnego. Jednakże nie oznacza to dopuszczalności zwołania sesji rady przez ten organ. Tymczasem, jak wynika ze stanowiska wyrażonego w skardze oraz treści samej uchwały nr I/4/06 nie stanowiła ona wniosku Rady o zwołanie sesji, lecz samo jej podjęcie było "zwołaniem sesji". To Rada Powiatu, działając w swoim imieniu stanowczo ustaliła termin sesji i jej porządek obrad - wybory organów. W jej treści nie zawarto wniosku skierowanego do przewodniczącego o zwołaniu sesji, lecz od razu wskazywała na jej termin i przedmiot obrad. Wprawdzie w podstawie prawnej uchwały przytoczono art. 15 ust. 7 ustawy o samorządzie powiatowym, co miałoby sugerować, iż w istocie stanowi ona wiążący przewodniczącego wniosek o zwołanie sesji, nie mniej nie świadczy to o takim charakterze uchwały. Zgodnie z art. 15 ust. 7 ustawy z takim wnioskiem może wystąpić zarząd, starosta, bądź ¼ członków rady, nie zaś sama rada. Wprawdzie uchwała została podjęta przez zdecydowaną większość radnych, większą niż ¼ jej ustawowego składu rady, nie mniej nie można uznać, iż przez to uchwała była wnioskiem "co najmniej ¼ ustawowego składu rady". Nie można bowiem utożsamiać działania organu kolegialnego z działaniem samych imiennie oznaczonych członków tego organu. Radni działający jako organ kolegialny mogą podejmować tylko takie działania, do których upoważniony jest ten organ. Stąd też sama podstawa prawna podjęcia uchwały nie może uzasadniać poglądu, iż była ona wnioskiem z art. 15 ust. 7 ustawy o samorządzie powiatowym, zwłaszcza, że nadto przeczy temu jej treść. Mało tego, jak wynika z art. 15 ust. 7 ustawy o samorządzie powiatowym w tym trybie można zwołać sesję nadzwyczajną. Zatem taką, na której nie obraduje się w kwestiach pilnych, nagłych, nie mających charakteru typowego. Tymczasem przy przyjęciu, że uchwała stanowiła wniosek w trybie tego przepisu, to proponowany w niej porządek obrad dotyczy spraw ustrojowych – wyboru ustawowych organów, a zatem nie mogących być przedmiotem sesji nadzwyczajnej. Dodać trzeba na marginesie, iż skarga Powiatu na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, stwierdzające nieważność tej uchwały Wyrokiem Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 3 kwietnia 2007 r. sygn. akt II S.A./Go 120/07 została oddalona (wyrok nie jest prawomocny). Sąd także stwierdził, iż uchwała miała za swój przedmiot nie wniosek o zwołanie sesji rady powiatu, lecz wprost jej zwołanie.

Skoro zwołanie sesji przez Radę Powiatu nie może być uznane za zgodne z przepisami ustawy o samorządzie powiatowym i Statutem, aktualna stała się potrzeba oceny, czy "zaproszenie" radnych na przyszłą sesję przez Przewodniczącego Rady Powiatu mogło być uznane za "zwołanie sesji" w rozumieniu art. 15 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Wbrew stanowisku Powiatu, "zaproszenie" radnych na kolejną sesję miało charakter kurtuazyjny, grzecznościowy i nie było formalnym zawiadomieniem radnych o przyszłej sesji.

Z protokołu obrad I sesji wynika bowiem, że przewodniczący traktował właśnie podjęcie uchwały nr I/4/06 jako "zwołanie sesji", najpierw błędnie (pomimo niewyczerpania porządku obrad) zamykając I sesję i "zarządzając 15 –minutową przerwę do rozpoczęcia nowej sesji". Następnie przewodniczący stwierdza, iż w "przerwie między sesjami zostaną przygotowane materiały na kolejną sesję", na co część radnych podała, że materiały przygotowała i właśnie są rozdawane. Później Rada Powiatu podejmuje uchwałę o zwołaniu sesji. Po jej przyjęciu przewodniczący "zaprasza" radnych na kolejną sesję. Z powyższego jasno wynika, że "zaproszenie" radnych na kolejną sesję przez przewodniczącego nie miało na celu zwołania sesji. Przewodniczący nie podjął zresztą żadnych samodzielnych czynności zmierzających do "zwołania sesji". Mało tego, z protokołu wynika, że przewodniczący nie znał projektów uchwał zaproponowanych do podjęcia na drugiej sesji, a także porządku obrad. Porządek obrad ustaliła w istocie "grupa radnych" rozdając stosowne dokumenty. Jednocześnie grupa ta nie złożyła nawet wniosku o zwołanie rady z propozycją przedmiotu obrad.

Na marginesie, niezależnie od powyższego, nawet przy przyjęciu, iż to przewodniczący zwołał sesję, jej zwołanie byłoby sprzeczne z prawem. Ustawa o samorządzie powiatowym nie reguluje sposobu zwoływania sesji i zawiadamiania radnych o zwołaniu sesji. Powyższe ustawodawca pozostawił do regulacji samym samorządom w drodze statutu. §15 ust. 2 Statutu Powiatu wskazuje, że o sesji zawiadamia się wszystkich radnych, co najmniej na 10 dni przed terminem rozpoczęcia obrad informując o miejscu i dacie rozpoczęcia obrad. Materiały na obrady doręcza się natomiast, co do zasady, na co najmniej 7 dni przed rozpoczęciem sesji (§15 ust. 4 Statutu). Powyższe przepisy wskazują na wymogi zwołania sesji zwyczajnych. Natomiast materiały na sesje nadzwyczajne doręcza się na 2 dni przed jej rozpoczęciem (§15 ust. 5 Statutu). Żaden przepis Statutu Powiatu nie daje przewodniczącemu kompetencji do zwołania sesji rady, bez zachowania tych terminów. Takim przepisem nie jest także art. 15 ust. 7 ustawy o samorządzie powiatowym. Wprawdzie zobligowano w nim przewodniczącego rady do wyznaczenia terminu sesji rady na dzień przypadający w ciągu 7 dni od dnia złożenia wniosku przez podmiot uprawniony, co sugerowałoby także możliwość zwołania sesji w krótszych terminie niż 2 dni, nie mniej pogląd taki jest błędny. Przewodniczący wyznaczając termin sesji "w ciągu 7 dni od dnia złożenia wniosku" musi działać nie sprzecznie ze Statutem. Zatem termin wyznaczonej sesji nie może być krótszy niż na dwa dni przed doręczeniem materiałów radnym (często termin ten będzie nie krótszy niż 5 dni z uwagi na obowiązek podania informacji o sesji do publicznej wiadomości - §18 ust. 2 Statutu). Dodać trzeba, iż przewodniczący jest związany wnioskiem tylko w takim zakresie, w którym wynika to z art. 15 ust. 7 ustawy o samorządzie powiatowym. Z przepisu tego wynika jasno, że wniosek nie wiąże przewodniczącego do co proponowanej w nim daty sesji. Reasumując, nawet przy przyjęciu, że to Przewodniczący Powiatu zwołał drugą sesję na dzień [...] listopada 2006 r., to jej zwołanie i tak byłoby wadliwe, z opisanej powyżej przyczyny.

Z powyższego wynika więc, że II sesja Rady Powiatu została zwołana przez nieuprawniony podmiot – Radę Powiatu. Sugestię strony skarżącej jakoby uchwała nr. I/4/06 była wnioskiem o zwołanie sesji przez przewodniczącego, nie znajduje potwierdzenia w treści uchwały oraz w późniejszych czynnościach przewodniczącego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechny jest pogląd, iż zwołanie sesji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego przez podmiot nieuprawniony nie może być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa. Wręcz przeciwnie, powaga tego naruszenia implikować musi nieważność wszystkich uchwał podjętych na takiej sesji. (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2001 r. sygn. akt II SA 1244-1288/01, opublik. Wspólnota 2002/15/49). Stanowisko takie podziela Sąd w niniejszej sprawie. Przestrzeganie procedury podejmowania uchwał przez organy stanowiące samorządu terytorialnych ma znaczenie fundamentalne. Stanowi gwarancję demokratycznego działania organów, swobodnego i świadomego podejmowania decyzji przez członków organu, przeciwdziała anarchizowaniu działań organu. Natomiast zwołanie sesji jest pierwszorzędnym elementem tej procedury. Nie jest rzeczą Sądu oceniać, czy w konkretnym stanie faktycznym te wartości zostały naruszone. Dla oceny naruszenia prawa w trakcie procesu podejmowania uchwał przez jednostkę samorządu jako wyższego od "nieistotnego", wystarczające jest stwierdzenie hipotetycznej tylko możliwość ich zagrożenia w drodze danych uchybień. Ze zwołaniem sesji organu uchwałodawczego przez organ nieuprawniony taka hipotetyczna możliwość istnieje. Ustalenie, iż uchwały Rady Powiatu nr I/6/06-I/10/06 zostały podjęte na sesji zwołanej przez nieuprawniony podmiot jest więc wystarczającym powodem do stwierdzenia ich nieważności.

Trafnie także Wojewoda uznał, iż zwołanie dwóch sesji na ten sam dzień, w sytuacji, w której decyzja o zwołaniu drugiej sesji została podjęta 15 minut wcześniej, na sesji bezpośrednio ją poprzedzającej doprowadziło, do naruszenia zasady jawności działalności organu powiatu. Zasada ta została wyrażona w art. 8a ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowymi. Jawność działania organów powiatu obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady powiatu (art. 8 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym). Zasada jawności działania organów powiatu służy realizacji prawa każdego do uzyskiwania informacji o działalności organów publicznych, chronionego art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Zgodnie z art. art. 61 ust. 2 Konstytucji RP prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Skoro obywatele mają prawo wstępu na sesje rady powiatu, to wiąże się z tym obowiązek władz powiatu informowania ogółu o terminie sesji i porządku obrad. Umożliwia to skorzystanie z tego prawa. Ustawa o samorządzie powiatowym nie wskazuje, w jaki sposób należy informować publiczność o sesjach, odwołując się w art. 8a ust. 3 do statutu. Natomiast Statut Powiatu w §18 ustala, iż zawiadomienie o terminie i miejscu rady powiatu oraz porządek obrad powinny zostać podane do publicznej wiadomości w lokalnych środkach masowego przekazu i w drodze obwieszczeń, przynajmniej na 5 dni przed jej terminem. Zatem zwołanie kolejnej sesji na ten sam dzień, na 15 minut później uniemożliwiło mieszkańcom skorzystanie z prawa do udziału w sesji. Bez znaczenia jest przy tym to, że Powiat prawidłowo podał do publicznej wiadomości informację o zwołaniu pierwszej sesji. Skoro została zwołana kolejna sesja, o tym fakcie należało odrębnie powiadomić opinię publiczną. Wszak można przyjąć, iż o ile porządek pierwszej sesji dla części osób nie był interesujący, to waga uchwał podejmowanych na drugiej sesji (wybór ustawowych organów powiatu) mogła wzbudzić ich zainteresowanie. Powyższe również należało uznać za naruszenie prawa, cięższe od nieistotnego.

Za zasadny należy także uznać, zarzut Wojewody, wskazany dopiero w odpowiedzi na skargę a dotyczący nieprawidłowości przy podjęciu uchwał o wstąpieniu radnych w miejsce radnych, których mandat wygasł (uchwała nr nr II/5/06 i nr II/06/060). Rada Powiatu podjęła te uchwały z rażącym naruszeniem procedury wynikającej z ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 2003 r., Nr 159, poz. 547 ze zm.). Podejmując powyższe uchwały Rada Powiatu nie oparła się na informacji Komisarza Wyborczego, lecz na zestawieniu Państwowej Komisji Wyborczej. Nadto samo podjęcie uchwały o wstąpieniu powinno być poprzedzone zawiadomieniem zainteresowanych o przysługującym mandacie, co wynika z art. 194 ust. 2 ustawy. Powyższe zawiadomienie powinien wystosować Komisarz Wyborczy. Podjęcie uchwały natomiast nie powinno nastąpić przed upływie 3 dni od zawiadomienia. Art. 194 ust. 2 uprawnia bowiem zainteresowanego do odstąpienia w tym terminie prawa pierwszeństwa. Tymczasem podejmując powyższe uchwały Rada Powiatu nie przestrzegała tych rygorów. Powyższe było istotnym naruszeniem przepisów prawa.

Na rozstrzygnięcie Sądu nie mógł wpłynąć natomiast zarzut związany z brakiem należytego uzasadnienia uznania przez Wojewodę wskazanych w rozstrzygnięciu nadzorczym uchybień za istotne. W istocie wskazane w rozstrzygnięciu nadzorczym uchybienia są poważne. Zwalniało to organ z bardzo szczegółowego wywodu, odnośnie stopnia naruszeń prawa. Zdaniem Sądu wystarczającym było wskazanie, że powyższe naruszenia prawa mają istotny charakter oraz powołanie się przez Wojewodę do stosownego w tym zakresie orzecznictwa sądów administracyjnych.

Reasumując powyższe, należało uznać, że objęte skargą rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody odpowiada prawu. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.