Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 636/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2021-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1219
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: art. 7, art. 77 par. 1.
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 lutego 2021 r. sprawy ze skargi K. N. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego K. N. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Starosta G. decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej Operatora [...], na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym L. P. , gmina C.

Od ww. decyzji odwołanie wniósł K. N. zarzucając naruszenie przepisów ustawy Prawo budowlane i Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem odwołującego się, przedłożony projekt budowlany w kwestii oddziaływania promieniowania elektromagnetycznego jest niekompletny, zaś organ I instancji nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Odwołujący się wskazał, że ze względu na parametry stacji bazowej i bliskość zabudowy inwestycja stanowić będzie przedsięwzięcie mogące potencjalnie oddziaływać na środowisko, co z kolei wymaga uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W wyniku rozpatrzenia sprawy na skutek złożonego odwołania Wojewoda Z. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda przedstawił przebieg postępowania oraz przepisy art. 32 ust. 4, art. 33 ust. 2 i art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.). Następnie organ wskazał, że zweryfikował inwestycję również pod względem zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r., poz. 2448), pod kątem kwalifikacji i konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71) oraz z uwzględnieniem art. 124 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm.).

Zdaniem Wojewody, analiza projektu budowlanego pozwala stwierdzić, że przedmiotowa inwestycja została zaprojektowana zgodnie z decyzją Burmistrza Gminy C. Nr [...] z [...].04.2018 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Ponadto, z projektu budowlanego oraz z opracowania pt. "Kwalifikacja przedsięwzięcia" wynika, że minimalna wysokość osi głównej wiązki promieniowania nad poziomem terenu wynosić będzie dla wszystkich anten sektorowych 45,3 m nad miejscami dostępnymi dla ludzi - a przy uwzględnieniu maksymalnej wysokości zabudowy 27,2 m nad miejscami dostępnymi dla ludzi. Zatem inwestycja została zaprojektowana w sposób zgodny z przepisem § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Spełnione zostały również wymogi dla rzeczywistego, obliczeniowego rozkładu pola promieniowania elektromagnetycznego o gęstości mocy większej niż f/200 W/m2 (zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku) polegającej na wyznaczeniu odpowiednich obszarów, wewnątrz których wartość gęstości mocy jest przekroczona, a tym samym sprawdzeniu czy w obszarach tych nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności. Z "Analizy występowania obszaru pól elektromagnetycznych (...)" wynika, że przy uwzględnieniu sumarycznego zasięgu pola elektromagnetycznego anten na wszystkich trzech azymutach:

- antena dla azymutu 10° i tiltu minimalnego emitować będzie promieniowanie elektromagnetyczne występujące na wysokości 58,1 m nad miejscami dostępnymi dla ludzi;

- antena dla azymutu 130° i tiltu minimalnego emitować będzie promieniowanie elektromagnetyczne występujące na wysokości 57,3 m nad miejscami dostępnymi dla ludzi;

- antena dla azymutu 250° i tiltu minimalnego emitować będzie promieniowanie elektromagnetyczne występujące na wysokości 57,9 m nad miejscami dostępnymi dla ludzi.

Odnosząc się do przewidywanego oddziaływania planowanej inwestycji na należącą do odwołującego się działkę nr [...] z obrębu L. P. Wojewoda wskazał, że nad działką tą przechodzić będą wiązki anten A1, A2, A3 i A4, tj. wiązki anten na azymucie 10°. Z kwalifikacji przedsięwzięcia wynika jednak, że wiązki te będą przebiegały nad niezabudowaną częścią działki nr [...] i na minimalnej wysokości wynoszącej 53,0 m. Nawet przy maksymalnym pochyleniu wiązki będzie ona znajdowała się na wysokości 43,4 m powyżej istniejącej zabudowy na innych działkach oraz na wysokości 41,5 m nad poziomem terenu w odległości 200 m od trzonu wieży. Sam fakt przebiegania wiązki promieniowania nad daną działką, czy nawet nad zabudową nie oznacza, że promieniowanie będzie negatywnie oddziaływało na tą działkę, czy ograniczało możliwość jej zabudowy. Istotna jest bowiem wysokość, na jakiej promieniowanie to będzie występowało. Jeżeli wiązki promieniowania będą występowały kilkadziesiąt metrów nad miejscami dostępnymi dla ludzi, tak jak ma to miejsce w przypadku działki nr [...], to nie będziemy mieli do czynienia z negatywnym oddziaływaniem anten stacji bazowej telefonii komórkowej na przedmiotową działkę. Jeśli zaś chodzi o zasięg pola elektromagnetycznego pełnomocnik inwestora przy piśmie z 9 marca 2020 r. przedłożył opracowanie pt. "Analiza występowania obszaru pól E-M (...)", sporządzone w oparciu o aktualnie obowiązujące normy określone rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. Zgodnie z tym opracowaniem, zasięg pola elektromagnetycznego na azymucie 10° wynosi 10,5 m od trzonu wieży stacji bazowej i nie będzie wchodzić w przestrzeń nad działkę skarżącego nr [...].

Z powyższej analizy wynika zatem, że badana inwestycja ze względu na zakres emisji pola elektromagnetycznego zaprojektowana została w sposób zgodny z przepisami, a w szczególności z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, ponieważ ponadnormatywne promieniowanie elektromagnetyczne występować będzie znacznie powyżej miejsc dostępnych dla ludzi i to zarówno w wariancie zabudowy już istniejącej jaki i przy uwzględnieniu maksymalnej dopuszczalnej wysokości dla przyszłej zabudowy.

Z wszystkich powyższych względów stwierdzić należy, że przedmiotowa inwestycja nie jest zaliczana ani do przedsięwzięć zawsze znacząco oddziałujących na środowisko, ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko, przez co nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Wobec faktu, że w badanej sprawie inwestor przedłożył wniosek o pozwolenie na budowę wraz ze wszystkimi niezbędnymi załącznikami, w tym kompletnym projektem budowlanym, a inwestycja jest zgodna z obowiązującym na badanym obszarze miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w świetle art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego organ I instancji nie mógł wydać innego rozstrzygnięcia jak zatwierdzić przedłożony projekt budowalny i udzielić pozwolenia na budowę.

K. N. zaskarżył opisaną wyżej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, polegające na jego błędnej wykładni, mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 76 K.p.a. poprzez oparcie stanu faktycznego na "Kwalifikacji przedsięwzięcia", która pochodzi od inwestora i nie stanowi dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 K.p.a., nie korzysta zatem z domniemania zgodności ze stanem faktycznym. Okoliczności faktyczne winny być przedmiotem i wynikiem niebudzących wątpliwości ustaleń organu I instancji. W niniejszej sprawie organ nie dokonał wnikliwej oceny przedstawionego przez inwestora opracowania. Przede wszystkim bezspornie nie ustalił w jakiej odległości (i o jakiej wysokości) od projektowanej stacji (a w szczególności głównych wiązek promieniowania anten) występuje zabudowa przeznaczona na pobyt ludzi i ewentualnie potencjalna zabudowa, dla której zostały określone warunki zabudowy na podstawie ostatecznych decyzji o warunkach zabudowy. Podstawowym dowodem na którym oparto ustalenia faktyczne sprawy było dostarczone przez inwestora i na jego zlecenie sporządzone opracowanie;

- art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a., poprzez przyjęcie, że kwalifikacja inwestycji może zostać dokonana dla minimalnej mocy EIRP, bez uwzględnienia maksymalnych tiltów anten;

- art. 7, art. 8, art. 107 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez sporządzenie decyzji w sposób niemożliwy do odkodowania z uwagi na brak podania maksymalnych tiltów możliwych do uzyskania dla danej anteny, mocy anten radioliniowych wraz z określeniem, czy wejdą w superpozycję z antenami sektorowymi, metody obliczeniowej oraz określenia jej maksymalnego błędu, brak analizy udowadniającej, że inwestycja nie wprowadzi ograniczeń w zagospodarowaniu terenu oraz brak wskazania, czy uwzględniono w obliczeniach zjawisko odbić pól elektromagnetycznych od naturalnych przeszkód;

- § 2 ust. 1 pkt 7 w związku z § 3 ust 1 pkt 8 lit. d) rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, poprzez przyjęcie, że ocena oddziaływania na środowisko nie musi być przeprowadzona dla całości przedsięwzięcia i nie wymaga oceny najgorszego wariantu, czyli z uwzględnieniem maksymalnych mocy oraz tiltów anten (w dokumentacji brak informacji na temat możliwego maksymalnego jej zwiększenia oraz pochylenia), co skutkowało błędem w ustaleniach faktycznych i przyjęciem, że badana inwestycja ze względu na zakres emisji pola elektromagnetycznego zaprojektowana została w sposób zgodny z przepisami.

Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewoda stwierdził, że wbrew twierdzeniem skargi kwalifikacja przedsięwzięcia nie została dokonana tylko dla minimalnej mocy EIRP bez uwzględnienia maksymalnych tiltów. Przedłożona przez inwestora dokumentacja techniczna i kwalifikacje przedsięwzięcia, uzupełnione w toku postępowania odwoławczego, zostały przygotowane w oparciu o zadeklarowaną moc EIRP anten sektorowych i przy uwzględnieniu maksymalnych tiltów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje.

Podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego jest należyte ustalenie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności stanu faktycznego.

W przypadku inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej rolą organu architektoniczno-budowlanego jest sprawdzenie możliwości udzielenia pozwolenia na budowę m.in. pod kątem zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r., poz. 2448) oraz rozważenia zasadności przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71).

Nie pozostaje sporna w sprawie konieczność ustalenia zakresu oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko przy uwzględnieniu ilości anten, ich wzajemnego oddziaływania jak i ustalenia zasięgu oddziaływania inwestycji, w szczególności w odniesieniu do miejsc dostępnych dla ludności. Definicję miejsc dostępnych dla ludności zawiera art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219).

Wymaga zaakcentowania, że analiza oddziaływania zaprojektowanej inwestycji nie powinna odbywać się przy założeniu jedynie deklarowanego, częściowego sposobu wykorzystania mocy poszczególnych urządzeń lub anten wchodzących w skład przedsięwzięcia, lecz pełnych możliwości technicznych, mogących potencjalnie niekorzystnie oddziaływać na środowisko.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, że kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga przede wszystkim uwzględnienia maksymalnej możliwości emisyjnych urządzenia, w tym również uwzględnienia jej maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania, ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania. Prawidłowe ustalenie stanu sprawy wymaga zatem od organu zbadania planowanej inwestycji, poddając wnikliwej analizie parametry techniczne i użytkowe planowanego przedsięwzięcia, bez których nie sposób rozstrzygnąć o oddziaływaniu inwestycji na otoczenie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 24 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 2002/13, z dnia 9 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 708/15, z dnia 16 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 460/18).

Lektura dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych sprawy przekazanych Sądowi, prowadzi do wniosku, iż wydając decyzje organy obu instancji nie ustaliły należycie wszystkich istotnych okoliczności stanu faktycznego.

Z przedłożonej przez inwestora w marcu 2020 r. "Analizy występowania obszaru pól E-M o poziomach gęstości mocy większych lub równych wartościom określonym w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. 2019 r. poz. 2448)" dla Instalacji radiokomunikacyjnej PR GRY1201B, wynika, że dla wszystkich anten z grup A, B i C zakres ich oddziaływania ustalono dla tiltu na poziomie 4o (od 2o do 6o) – tabela 1, karta 74 akt adm.; tabela 2, k. 70 akt adm. Według Kwalifikacji przedsięwzięcia wykonanej z uwzględnieniem rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839), przedmiotem analizy uczyniono warianty pochylenia osi głównej wiązki promieniowania anten sektorowych również w zakresie minimalnego pochylenia anten 2o i maksymalnego pochylenia 6o (karty 42-45 akt adm., karty 27-32).

Tymczasem, w dołączonej przez inwestora do akt specyfikacji technicznej anten, których nie przetłumaczono na język polski, pojawiają się określenia mogące sugerować inne możliwości mechanicznego lub elektrycznego zakresu odchylenia poszczególnych typów anten (electrical downtilt na poziomach 0-10, mechanical downtilt 0-12o - karty 56, 58 i 60 akt adm.).

Wbrew twierdzeniom Wojewody przedstawionym w zaskarżonej decyzji i w odpowiedzi na skargę, zgromadzona w sprawie dokumentacja nie potwierdza prezentowanego przez organ stanowiska, wedle którego przedłożone przez inwestora materiały uwzględniają maksymalną moc EIRP anten sektorowych i maksymalne tilty.

Nie tylko z dokumentów dołączonych do akt sprawy przez inwestora, jak i z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby przy podejmowaniu rozstrzygnięcia organy orzekające uwzględniły możliwości zdalnego sterowania antenami i związanej z tym ewentualności zmiany kierunku wiązki promieniowania. Jeżeli istnieje możliwość pochylenia poszczególnych anten to tym samym istnieje możliwość zmiany kierunku wiązki promieniowania. Okoliczność ta winna podlegać wyjaśnieniu, a w razie stwierdzenia istnienia takiej możliwości należało ustalić oddziaływanie anten od minimalnego do maksymalnego ich pochylenia, aby jednoznacznie ustalić, od jakiej do jakiej wysokości od poziomu terenu i w jakiej odległości od anten i płaszczyźnie możliwe jest oddziaływanie promieniowania. Ewentualne oddziaływanie w przypadku nachylenia pod różnym kątem anten stacji bazowej jest okolicznością istotną dla rozstrzygnięcia sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 25 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1485/10; 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1829/12).

Z przedstawionych powodów zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności związanych z należytym ustaleniem stanu faktycznego sprawy (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.), okazały się uzasadnione, a uchybienia w tym zakresie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) orzekł o uchyleniu zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, obarczonej tożsamymi naruszeniami prawa procesowego. O kosztach postępowania obejmujących uiszczony przez skarżącego wpis od skargi oraz koszty związane z ustanowieniem i wynagrodzeniem pełnomocnika, Sąd orzekł na mocy art. 205 § 2 ww. ustawy.