Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1918/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 34 ust. 3 pkt 4, art. 33 ust. 1, art. 57 ust. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Wojewody Mazowieckiego i A. sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2340/19 w sprawie ze skarg C. sp. z o.o., G. sp. z o.o. z siedzibą w [...] oraz L. sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargi kasacyjne; 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego i A. sp. z o.o. z siedzibą w [...] solidarnie na rzecz L. sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę:240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 marca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2340/19 uwzględnił skargi C. Sp. z o.o., G. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] oraz L. Sp. z o.o. (dalej: skarżący) i uchylił zaskarżoną decyzję na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, zasądzając od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] października 2018 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej inwestor) pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych A, B, C, D i E z częścią usługową i garażami podziemnymi, na terenie nieruchomości stanowiącej działki o nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] /[...] w [...].

W skutek wniesionych przez skarżących odwołań Wojewoda Mazowiecki wezwał inwestora do uzupełnienia dokumentacji projektowej poprzez:

- jednoznaczne określenie czy jego zamiarem jest budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częścią usługową prowadzona etapowo;

- ujednolicenie nazwy zamierzenia budowlanego, wskazanej we wniosku o pozwolenie na budowę z dnia 28 grudnia 2017 r. z treścią projektu budowlanego;

- przedłożenie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy zatwierdzającej aktualną (wykonaną dla planowanej inwestycji) dokumentację geologiczno-inżynierską zgodnie z zapisem § 7 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych (Dz. U. z 2012 r. poz. 463, ze zm.) oraz art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z dnia 2019 r. poz. 868);

- dołączenie do projektu budowlanego informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia ze względu na specyfikę projektowanego obiektu budowlanego, zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm.; dalej P.b.);

- wykazanie zgodności planowanej inwestycji z § 29 ust 3 pkt 15 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Dworca Gdańskiego, zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 27 stycznia 2011 r., o nr VII1/138/2011 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Dworca Gdańskiego (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2011 r., Nr 19, poz. 631; dalej plan miejscowy) oraz § 13 ust 3 pkt 1a tego planu, w zakresie możliwości podłączenia planowanej inwestycji do miejskiej sieci wodociągowej;

- przedłożenie aktualnych warunków technicznych przyłączenia do sieci wodociągowej;

- jednoznaczne wskazanie sposobu liczenia wysokości budynków oraz ilości kondygnacji nadziemnych i podziemnych projektowanych budynków;

- przedłożenie oryginalnej, bądź poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach;

- doprowadzenie projektu budowlanego do zgodności z § 8 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1935);

- uzupełnienie zaświadczeń projektantów poszczególnych branż, o których mowa w art. 12 ust. 7 P.b., aktualnych na dzień dokonania ostatnich zmian w projekcie budowlanym oraz aktualnych oświadczeń projektantów opatrzonych podpisem i datą, o których mowa w art. 20 ust. 4 P.b.

Wojewoda Mazowiecki, po uzupełnieniu dokumentacji projektowej przez inwestora, decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Organ stwierdził, że inwestor wypełnił wszystkie obowiązki z art. 32 ust. 4 oraz art. 33 ust. 2 P.b, a projektowane przedsięwzięcie jest zgodne z ustaleniami planu miejscowego oraz rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2019 r. poz. 1065; dalej rozporządzenie).

Wskazał zarazem, że planowana inwestycja znajduje się na obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem [...] z przeznaczeniem podstawowym pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną oraz przeznaczeniem dopuszczalnym pod usługi. Budynek usytuowany jest zgodnie z nieprzekraczalnymi liniami zabudowy, wskazanymi szczegółowo w § 29 planu miejscowego, wysokości budynków A, B, C, D nie przekraczają 37 m (10 kondygnacji nadziemnych), natomiast wysokość budynku E nie przekracza 60 m (16 kondygnacji nadziemnych). Ponadto, powierzchnia biologicznie czynna wynosi 25%, a wskaźnik intensywności zabudowy nie przekracza wartości 3,5. Usługi zlokalizowane są zaś w parterach budynków A, B - od strony ulicy [...], a w budynkach B i D - od strony projektowanego pasażu pieszego oraz w budynku E - od strony projektowanej ulicy, co jest zgodne z § 29 ust. 3 pkt 7 miejscowego planu. Ponadto organ odwoławczy zauważył, że zaprojektowano dwa wjazdy do garażu podziemnego zgodnie z § 29 ust 6 pkt 2 planu miejscowego. Ilość miejsc postojowych, z uwzględnieniem miejsc dla lokali usługowych, wynosi 1238 - w tym 14 miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych - wszystkie miejsca postojowe zaprojektowano w garażach podziemnych, a dodatkowo zaplanowano 124 miejsca postojowe dla rowerów, co również jest zgodne ze wskazaniami miejscowego planu. W sposób zgodny z miejscowym planem przewidziano także zaopatrzenie w wodę, odprowadzenie ścieków, zaopatrzenie w energię elektryczną, ciepło oraz dostęp do sieci teletechnicznych i sposób usuwania odpadów.

Organ uznał zatem, że skoro inwestor spełnił wszelkie wymogi formalne, a dokumentacja projektowej spełnia wymogi określone w art. 35 ust. 1 P.b., to biorąc pod uwagę art. 35 ust. 2 pkt 4 właściwy organ nie mógł odmówić wydania decyzji mmmo pozwoleniu na budowę.

Organ odwoławczy nie uwzględnił przy tym zarzutu dotyczącego uzyskania uzgodnień w sprawie przebudowy połączenia ul. [...] i ul. [...], gdyż zgodnie z wnioskiem o pozwolenie na budowę oraz projektem budowlanym stanowiącym jego załącznik, inwestor nie planuje robót budowlanych zmieniających układ komunikacyjny na terenie zarządzanym przez Zarząd Dróg Miejskich.

Odnosząc się zaś do zarzutu braku sporządzenia analiz i uzgodnień dotyczących układu komunikacyjnego ww. ulic oraz naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich stwierdził, że zwiększony ruch i związane z tym zmniejszenie bezpieczeństwa uczestników ruchu na drodze zarządzanej przez odwołujących się, nie stanowi o naruszeniu praw użytkowników wieczystych działek nr ew. [...] oraz [...], a może świadczyć jedynie o istnieniu ich interesu faktycznego.

W ocenie organu nie zasługiwały także na uwzględnienie zarzuty dotyczące braku prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz braku dostępu do drogi publicznej. Inwestor jest bowiem użytkownikiem wieczystym działek nr ew. [...] i [...], na których zamierza realizować całość zamierzenia budowlanego objętego wnioskiem o pozwolenie na budowę, co potwierdził w złożonym oświadczeniu o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Z kolei dostęp do działki, na której inwestor zamierza zrealizować inwestycję istnieje poprzez działki o nr ew. [...], [...] z obrębu [...], które nie są obciążone służebnością przejścia i przejazdu. Ponadto w dziale III księgi wieczystej nr [...] pod numerem 3 znajduje się wpis o ustanowieniu na czas nieograniczony, na rzecz każdoczesnego użytkownika wieczystego lub współużytkowników wieczystych działki nr ew. [...] oraz [...] z obrębu [...] w [...], służebności gruntowej polegającej na prawie przechodu pieszych i przejazdu pojazdów przez nieruchomość oznaczoną, jako działki nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] w [...], oraz na prawie wchodzenia na teren nieruchomości celem konserwacji, naprawy i modernizacji ogrodzenia, instalacji elektrycznej i ściekowej obsługującej wyłącznie działki nr ew. [...] i [...], a dostępnej wyłącznie z obciążonych działek nr ew. [...] i [...]. Inwestor przedłożył także pismo Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w m.st. Warszawa z dnia 4 czerwca 2019 r., potwierdzające, że inwestor zawarł w dniu 8 maja 2017 r. umowę dotyczącą realizacji sieci wodociągowej i kanalizacyjnej dla potrzeb projektowanego zespołu budynków mieszkalno-usługowych. Zgodnie z tą umową Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w m. st. Warszawa zobowiązało się do pozyskania prawa do terenu w zakresie działki nr ew. [...] z obrębu [...] oraz do wybudowania omawianej sieci.

Organ nie dopatrzył się także niezgodności planowanego zamierzenia z § 29 ust. 3 pkt 15 planu miejscowego, gdyż na etapie postępowania odwoławczego inwestor przedłożył dodatkowe opracowanie, przedstawiające schemat położenia garażu względem terenu, wskazując, że bezpośrednio od strony ul. [...] garaże nie dochodzą do ścian zewnętrznych kondygnacji. W konsekwencji, zdaniem organu, inwestycja spełnia wymogi zawarte w miejscowym planie, bowiem od strony ul. [...] zaprojektowano lokale usługowe, natomiast od strony ul. [...] komórki lokatorskie, pomieszczenia techniczne oraz pomieszczenia komunikacji.

Skarżący wnieśli skargi na wyżej opisaną decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który zaskarżonym wyrokiem je uwzględnił.

Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, zgodnie z którym udzielona przez inwestora odpowiedź na wezwanie organu do uzupełnienia dokumentacji projektowej była wyczerpująca i usuwała wszelkie wątpliwości prawne. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów zarówno miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jak i przepisów wykonawczych do Prawa budowlanego tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2016 r. w sprawie dokumentacji geologiczno-inżynierskiej.

Sąd dopatrzył się naruszenia przez organ odwoławczy art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z § 29 ust 3 pkt 15 planu miejscowego. W tym zakresie wskazał, że w ostatnio wspomnianym przepisie ustanowiono zakaz wznoszenia stropu garażu ponad poziom terenu od strony ulic, zalecane wjazdy do garażu podziemnego w obrysie budynków. Tymczasem z projektu budowlanego - uzupełnienia - tom VII - uzupełnienia II, sporządzonego w kwietniu 2019 r. wynika, że pomimo podniesienia rzędnej terenu, w budynkach A i C, kondygnacja garażu -1 znajduje się fragmentami powyższej poziomu ukształtowanego terenu. Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom organu, usytuowanie bezpośrednio w pasie od ul. [...], pomieszczeń pomocniczych: komórek czy pomieszczeń technicznych nie konwaliduje faktu usytuowania stropu garażu ponad poziomem ulicy, co przesądza o sprzeczności z zapisem planu. Zaznaczył, że w miejscach wjazdów do garaży podziemnych od strony ul. [...], strop garażu w sposób ewidentny wyniesiony jest ponad poziom ulicy, co ilustruje w sposób jednoznaczny wizualizacja budynków A i C i potwierdzają przekroje i rzuty kondygnacji ujęte w projekcie budowlanym tom I.

Sąd wskazał zarazem, że zadaniem organu odwoławczego, była analiza czy projekt budowlany, zachowuje parametry wynikające w zapisów planu. Przedmiotem oceny winna być przede wszystkim kwalifikacja II kondygnacji garażowej (górnej) co do której, biorąc pod uwagę wjazdy od strony ul. [...] (poniżej terenu nasypu), budzi wątpliwości czy spełnia ona dyspozycję § 3 pkt 17 rozporządzenia, a w konsekwencji czy projekt budowlany pozostaje w zgodzie z § 29 ust 3 pkt 5 miejscowego planu. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja narusza zatem art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej K.p.a.) w zw. z art. 35 ust 1 pkt 1 P.b. w związku z § 29 ust 3 pkt 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kolokwialnie stwierdził, pomimo wcześniejszych wątpliwości, że wysokość budynków A, B, C, D nie przekracza 37 m - 10 kondygnacji nadziemnych, zaś wysokość budynku E nie przekracza 60 m - 16 kondygnacji nadziemnych.

Następnie Sąd argumentował, że z uwagi na złożoność warunków wodno-gruntowych (m.in. posadowienie poniżej poziomu wody gruntowej), inwestycje należy zakwalifikować do trzeciej kategorii geotechnicznej. Inwestor przedłożył decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] zatwierdzającą dokumentację geologiczno-inżynierską ustalającą geologiczno-inżynierskie warunki posadowienia kompleksu budynków mieszkaniowo-usługowych na dz. ew. nr [...] i [...], sporządzoną dla wcześniej planowanej (a nie zrealizowanej) inwestycji. Jednocześnie do projektu dołączono kolejną dokumentację geologiczno-inżynierską z 2017 r. sporządzoną dla przedmiotowej inwestycji, która nie została zatwierdzona decyzją przez właściwy organ. Tymczasem, w ocenie Sądu, złożenie oświadczenia dr inż. K. T. - jednego z autorów dokumentacji z 2013 r. o jej aktualności dla przedłożonego projektu budowlanego i zamierzenia inwestycyjnego nie jest wystarczające i nie spełnia warunków określonych w przepisach.

Sąd uwzględnił także zarzut naruszenia przez organ art. 34 ust 3 pkt 4 P.b. w związku z § 7 ust 3 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 27 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych w zw. z art. 93 ust 1 i 2 w związku z art. 161 ust 2 pkt 3 ustawy Prawo geologiczne i górnicze oraz § 21 ust 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2016 r. w sprawie dokumentacji hydrologicznej i dokumentacji geologiczno-inżynierskiej (Dz. U. z 2016 r. poz. 2033). Zdaniem Sądu, nie można uznać za zasadne twierdzenie inwestora i organu, że te same warunki gruntowo-wodne, potwierdzone badaniami gruntowymi oraz podobny zakres inwestycji - a nawet węższy ze względu na ilość kondygnacji podziemnych (aktualnej i według projektu z 2013 r. - jak stwierdza organ) pozwala na odstąpienie od wymogu uzyskania nowej decyzji zatwierdzającej dokumentację geologiczno-inżynierską, skoro przepisy rozporządzenia wykonawczego wskazują na konieczność odniesienia się w tej dokumentacji do charakterystyki konkretnego projektowanego obiektu w tym założeń technologicznych i konstrukcyjno-budowlanych tego właśnie obiektu, a nie inwestycji zbliżonej. Sąd podkreślił przy tym, że nie wskazuje na utratę ważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 2013 r. a podnosi, że dokumentacja geologiczno-inżynierska nią zatwierdzona dotyczy innego zamierzenia inwestycyjnego obejmującego realizację innych obiektów budowlanych.

Dalej Sąd nawiązał do § 13 ust 3 pkt 1a planu miejscowego i stwierdził, że umowa z dnia 8 maja 2017 r., którą inwestor zawarł z Miejskim Przedsiębiorstwem Wodociągów i Kanalizacji w m.st. Warszawie nie stanowi gwarancji, że planowana inwestycja ma zapewnioną możliwość doprowadzenia miejskiej sieci wodociągowej w dacie udzielenia pozwolenia na budowę. Jak wskazał Sąd, pomimo upływu prawie trzech lat od jej zawarcia nie została wykonana w zakresie uzyskania prawa do działki nr ew. [...]. Wpisana do Księgi Wieczystej nr [...] prowadzonej dla działki nr ew. [...], służebność przechodu i przejazdu na rzecz każdoczesnego użytkownika wieczystego działki nr ew. [...] i [...], nie obejmuje prawa do wykonania robót budowlanych związanych z realizacją przyłącza.

Sąd wytknął także, że przedmiotowe pozwolenie na budowę dotyczy zespołu budynków mieszkalno-usługowych, zatem inwestycji, która nie może funkcjonować zgodnie ze swoim przeznaczeniem bez wykonania przyłączy mediów, które w myśl definicji stanowią część obiektu budowlanego. Przyłącza te, mimo pominięcia przez inwestora we wniosku i projekcie, muszą stanowić część założenia budowlanego, zaś wyodrębnienie ich do odrębnego postępowania, zdaniem Sądu, stoi w sprzeczności z art. 33 ust. 1 P.b. W ocenie Sądu wydanie pozwolenia na budowę na podstawie wniosku, obejmującego jedynie część nie mogącą prawidłowo funkcjonować samodzielnie zamierzenia budowlanego stanowi naruszenie prawa materialnego. Zaznaczył przy tym, że odmiennie od przedstawionej należy ocenić jedynie sytuację, w której istnieje już uprzednio obiekt budowlany, co do którego zachodzi potrzeba budowy przyłączy. Rozdzielanie poszczególnych etapów procesu budowlanego i eliminowanie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę poszczególnych jego części stanowi obejście prawa, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę rozmiar inwestycji oraz okoliczność, że na datę wydania pozwolenia na budowę inwestor nie legitymował się prawem do realizacji przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego przez działkę nr ew. [...], co potwierdza § 26 ust 1 rozporządzenia.

Końcowo Sąd uznał, że organ odwoławczy z naruszeniem zasad wynikających z art. 7 i art. 77 K.p.a. nie rozważył kwestii spełnienia przez projekt wymogów wynikających z § 14 ust. 1 rozporządzenia. Stosownie bowiem do art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. kwestia dojazdu do planowanej inwestycji musiała zostać bezwzględnie określona w projekcie zagospodarowania terenu tej inwestycji. Wyjaśnił, że kwestią zasadniczą jest wykazanie przez inwestora, że projekt budowlany przewiduje rozwiązania komunikacyjne świadczące o zapewnieniu realnej, a nie jedynie orientacyjnej, możliwości dojazdu /dojścia do inwestycji, które byłyby zgodne z obowiązującymi przepisami. Tymczasem przedmiotowy projekt budowlany nie został w tym zakresie oceniony przez organ odwoławczy, wbrew ciążącemu na nim obowiązku. Sąd zauważył, że projekt budowlany zakłada dostęp do drogi publicznej ul. [...] poprzez ul. [...] oraz ul. [...] stanowiące prywatne działki pozostające w użytkowaniu wieczystym uczestników postępowania. Dostęp ten planowany jest więc przez działki [...] i [...] oraz [...]. Jak wynika z zapisów działu III Księgi Wieczystej nr [...], na rzecz każdoczesnego użytkownika wieczystego działek [...] i [...] ustanowiono służebność gruntowa polegająca na prawie przechodu i przejazdu pojazdów oraz na prawie wchodzenia na nieruchomość celem konserwacji, naprawy, modernizacji ogrodzenia, instalacji elektrycznej i ściekowej obsługującej wyłącznie działki nr ew. [...] i [...], a dostępnej wyłącznie z obciążonych działek nr ew. [...] i [...]. Zdaniem Sądu, sama analiza opisanego w Księdze Wieczystej prawa prowadzi do wniosku, że inwestor nie posiada prawa do dysponowania powyższymi nieruchomościami na cele budowlane, choć budowa zjazdu i wjazdu na nieruchomość inwestora wymagać będzie wykonania określonych robót budowlanych na działkach [...], [...] i [...].

Ponadto, mając na uwadze, że planowana inwestycja zakłada realizację 1238 miejsc postojowych, Sąd stwierdził, że generować ona będzie bardzo wzmożony ruch kołowy, co uzasadnia konieczność przeprowadzenia wnikliwej analizy obsługi komunikacyjnej projektowanego zamierzenia w kontekście spełnienia wymagań § 14 rozporządzenia. Zdaniem Sądu z obowiązku tego, z którego organ się nie wywiązał, nie zwalnia brak konieczności uzgodnienia projektu przez Zarząd Dróg Miejskich z uwagi na treść art. 35 ust 3 ustawy o drogach publicznych, biorąc pod uwagę wielkość inwestycji oraz aktualne wykorzystywanie ul. [...] jako jednego z dojazdów do [...].

Sąd nie podzielił natomiast zarzutów dotyczących kwestionowania istnienia wyżej opisanej służebności gruntowej, braku dostępu terenu inwestycyjnego do drogi publicznej oraz nieposiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pominięcia w postępowaniu [...] oraz [...] S.A., a także niezastosowania przez organ art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. naruszenia przez niego art. 35 ust 1 pkt 3 w zw. z art. 20 ust 1 pkt 1b P.b. oraz art. 10 § 1 K.p.a.

Skargi kasacyjne od wyżej opisanego wyroku wniósł Wojewoda Mazowiecki oraz inwestor, zaskarżając w obu przypadkach orzeczenie w całości.

Organ odwoławczy zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. § 29 ust. 3 pkt 15 planu miejscowego w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. poprzez uznanie, że projekt budowlany dotyczący przedmiotowego przedsięwzięcia budowlanego w zakresie usytuowania stropu garażu w budynkach A i C narusza przywołany powyżej przepis planu;

2. art. 34 ust. 3 pkt 4 P.b. w zw. z § 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 27 kwietnia 2012 r. w sprawne ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych w zw. z art. 93 ust. 1 i 2 oraz 161 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze oraz § 21 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2016 r. w sprawie dokumentacji hydrologicznej i dokumentacji geologiczno-inżynierskiej poprzez przyjęcie, że przedłożona przez inwestora dokumentacja geologiczno-inżynierska nie spełnia wymogów określonych we wskazanych powyżej przepisach;

3. art. 33 ust 1 P.b. poprzez uznanie, że brak ujęcia w projekcie budowlanym kwestii budowy przyłączy i przewodów sieci do projektowanych budynków należy rozpatrywać w kategorii niekompletności projektu budowlanego odnoszącego się do inwestycji.

Organ zarzucił także Sądowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 §1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej P.p.s.a.) w zw. z art. 7 i art. 77 K.p.a. oraz § 29 ust. 3 pkt 5 planu miejscowego poprzez uznanie, że nie wyjaśnił w sposób dostateczny kwestii dotyczącej parametru maksymalnej wysokości zabudowy;

2. art. 145 §1 pkt 1 lit c. P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 K.p.a. oraz § 14 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że nie zweryfikował w czy zawarte w projekcie budowlanym rozwiązania komunikacyjne gwarantują inwestycji realny dostęp do drogi publicznej;

3. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w zw. z art. 6, art. 7 i art. 77 § K.p.a. oraz § 14 rozporządzenia poprzez uznanie, że zobligowany był do przeprowadzenia analizy obsługi komunikacyjnej podczas gdy tego rodzaju obowiązek nie znajduje oparcia w jakimkolwiek przepisie prawa.

Mając na uwadze powyższe pełnomocnik organu wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od strony przeciwnej kosztów postępowania kasacyjnego. Organ zrzekł się rozprawy.

Z kolei inwestor Sądowi pierwszej instancji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie:

1. art. 145 § 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z § 3 pkt 17 rozporządzenia w zw. z § 29 ust. 3 pkt 5 planu miejscowego poprzez błędne przyjęcie, że istnieją niewyjaśnione przez organ wątpliwości co do kwalifikacji II kondygnacji garażowej (kondygnacji górnej) jako kondygnacji podziemnej w rozumieniu § 3 pkt 17 rozporządzenia, a w konsekwencji, że istnieją wątpliwości co do tego, czy inwestycja spełnia wymogi określone w § 29 ust. 3 pkt 5 planu miejscowego w zakresie maksymalnej wysokości zabudowy, podczas gdy ze znajdującego się w aktach sprawy zatwierdzonego projektu budowlanego oraz wyjaśnień inwestora udzielanych w toku postępowania administracyjnego jednoznacznie wynika, że wymogi w tym zakresie są spełnione, co zostało w sposób wyczerpujący zbadane przez Wojewodę Mazowieckiego;

2. art. 145 § 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z § 14 ust. 1 rozporządzenia poprzez błędne uznanie, że z materiałów zgromadzonych w aktach sprawy nie wynika w sposób jednoznaczny, że inwestycja posiada odpowiedni dostęp do drogi publicznej, podczas gdy kwestia legitymowania się przez inwestora odpowiednim dostępem do drogi publicznej została wyczerpująco wyjaśniona w toku postępowania administracyjnego przed organami obu instancji, co znajduje odzwierciedlenie w uzasadnieniu pozwolenia na budowę oraz decyzji Wojewody oraz w aktach sprawy;

3. art. 145 § 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 4 P.b. w zw. z § 7 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych poprzez pominięcie, że oprócz dokumentacji geologiczno-inżynierskiej do projektu budowlanego została również dołączona dokumentacja badań podłoża gruntowego wraz z opinią geotechniczną oraz projekt geotechniczny oraz poprzez błędne zakwalifikowanie dokumentacji geotechnicznej jako dokumentacji geologiczno-inżynierskiej, a w konsekwencji błędne uznanie, że decyzja narusza art. 34 ust. 3 pkt 4 P.b., podczas gdy inwestor dołączył do projektu budowlanego wszystkie dokumenty, które na podstawie tego przepisu powinny być złożone wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę.

Inwestor podniósł także zarzuty naruszenia prawa materialnego tj.:

1. § 29 ust. 3 pkt 5 w zw. z § 2 pkt 40 planu miejscowego w zw. z art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że ze wskazanych postanowień planu miejscowego wynikają dwa niezależne od siebie obligatoryjne do spełnienia przez inwestora wymogi w zakresie maksymalnej wysokości zabudowy, tj. (I) wysokość maksymalna wyrażona w metrach 37 m; (II) nieprzekraczalna liczba kondygnacji - X, podczas gdy z § 2 pkt 40 planu wprost wynika, że ilość kondygnacji jako parametr wyznaczający wysokość maksymalną stosuje się jedynie pomocniczo i jedynie przy założeniu, że każda z kondygnacji posiada wysokość brutto 3,7 m - z czego wynika, że w przypadku zaprojektowania przez inwestora kondygnacji o wysokości brutto niższej lub wyższej niż 3,7 m lub zróżnicowania wysokości brutto poszczególnych kondygnacji wystarczające jest zachowanie wymogu w zakresie nieprzekroczenia maksymalnej wysokości 37 m i w takim przypadku nie jest konieczne badanie, czy inwestycja nie przekracza liczby X kondygnacji, a ponadto odmienne rozumienie przedmiotowych postanowień planu prowadziłoby do wprowadzenia ograniczenia prawa własności (użytkowania wieczystego) niewynikającego wprost z jego ustaleń;

2. § 3 pkt 17 w zw. z § 70 oraz § 103 ust. 1 rozporządzenia w zw. z § 29 ust. 3 pkt 5 planu miejscowego poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że usytuowanie wjazdów poniżej terenu nasypu przylegającego do zewnętrznej ściany budynku może dyskwalifikować kondygnację garażową jako kondygnację podziemną, podczas gdy w świetle definicji zamieszczonej w § 3 pkt 17 rozporządzenia "odkrycie" wjazdu do garażu znajdującego się na kondygnacji podziemnej nie wyklucza kwalifikacji tej kondygnacji garażowej jako kondygnacji podziemnej;

3. § 29 ust. 3 pkt 15 planu miejscowego w zw. z § 3 pkt 15 w zw. z § 70 oraz § 103 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że: przepis ten statuuje zakaz wznoszenia stropu garażu ponad poziom ulicy; pojęcie stropu garażu obejmuje nie tylko strop hali garażowej, ale również strop nad wjazdem do garaży podziemnych; usytuowanie hali garażowej w głębi budynku i zlokalizowanie pomiędzy halą garażową a ścianą budynku od strony ulicy innych pomieszczeń (komórek lokatorskich, pomieszczeń pomocniczych), w sytuacji, gdy strop garażu znajdowałby się ponad poziomem ukształtowanego terenu, stanowi naruszenie zakazu wznoszenia stropu garażu ponad poziom terenu, podczas gdy z postanowień § 29 ust. 3 pkt 15 planu oraz § 3 pkt 15 rozporządzenia takie wnioski nie wynikają, a wszelka rozszerzająca wykładnia postanowień planu jest nieuprawniona ze względu na obowiązek dokonywania wykładni z uwzględnieniem maksymalnej ochrony praw właścicielskich; a w konsekwencji naruszenie art. art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 4 P.b. poprzez uznanie, że organ nie dokonał prawidłowo sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania terenu z planem miejscowym, a to na skutek dokonania przez Sąd pierwszej instancji zawężającej wykładni przepisów prawa w sposób ograniczający uprawnienie inwestora do zrealizowania inwestycji budowlanej bez istnienia ku temu jednoznacznych i niebudzących wątpliwości podstaw, podczas gdy wszelkie ograniczenia zasady wolności budowlanej ukonstytuowanej w art. 4 P.b. powinny wynikać wprost i w sposób niebudzący wątpliwości z przepisów prawa;

4. art. 34 ust. 3 pkt 4 P.b. w zw. z § 7 ust. 3 rozporządzenia w zw. z art. 93 ust. 1 i 2 w zw. z art. 161 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze oraz w zw. z § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2016 r. w sprawie dokumentacji hydrologicznej i dokumentacji geologiczno-inżynierskiej w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 4 P.b. poprzez błędne zastosowanie skutkujące uznaniem, że dla inwestycji nie została sporządzona aktualna dokumentacja geologiczno-inżynierska, podczas gdy do projektu budowlanego została załączona zatwierdzona dokumentacja geologiczno-inżynierska, a ponadto organ administracji architektoniczno-budowlanej nie posiada kompetencji do badania dokumentów, o których mowa w art. 34 ust. 3 pkt 4 P.b., a odpowiedzialność za sporządzenie tych dokumentów zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa ponosi w całości projektant;

5. art. 33 ust. 1 P.b. w zw. zw. z § 13 ust. 3 pkt 1a planu miejscowego w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 20, art. 29a, art. 30 ust. 1 pkt 1a P.b. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zgodnie z art. 33 ust. 1 P.b. nie jest możliwe wyodrębnienie przyłączy do odrębnego postępowania, a w konsekwencji projekt budowlany obiektu kubaturowego nieprzewidujący budowy przyłączy nie stanowi obiektu mogącego samodzielnie funkcjonować, podczas gdy taka wykładnia nie znajduje oparcia w art. 33 ust. 1 P.b., a ponadto jest sprzeczna z art. 29 ust. 1 pkt 20, art. 29a, art. 30 ust. 1 pkt 1a P.b. dopuszczającymi realizację przyłączy na podstawie zgłoszenia lub w specjalnym trybie przewidzianym art. 29a P.b.;

6. § 14 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 P.b. w zw. z § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego oraz w zw. z § 29 ust. 6 pkt 2 i § 65 poz. 4 i poz. 15 planu miejscowego w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, ze zm.; dalej u.p.z.p.) poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że z przepisu powyższego wynika konieczność przeprowadzenia wnikliwej analizy obsługi komunikacyjnej inwestycji, podczas gdy przepis ten jest przepisem techniczno-budowlanym, który określa warunki techniczne realizacji inwestycji budowlanej, a nie warunki obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji, które to warunki określane są w szczególności w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego;

7. § 14 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 12, art. 30 ust. 1 pkt 2 oraz w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w § 14 ust. 1 rozporządzenia nałożony jest na inwestora obowiązek zrealizowania w ramach inwestycji kubaturowej wszystkich układów komunikacyjnych łączących działkę budowlaną z drogą publiczną, podczas gdy przepis ten jest przepisem techniczno-budowlanym a budowa poszczególnych elementów układów komunikacyjnych (np. zjazdów i wjazdów na działkę budowlaną) może odbywać się w ramach odrębnej procedury, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 12 oraz art. 30 ust. 1 pkt 2 P.b.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skarg, a na wypadek, gdyby Sąd stwierdził, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenie na rzecz inwestora od skarżących kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Inwestor oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Ponadto inwestor wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentu - opinii dotyczącej prawidłowości interpretacji zapisów Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Dworca Gdańskiego dla terenu [...] zastosowanych w projekcie osiedla [...]: "[...]", na terenie nieruchomości stanowiącej działki ew. nr [...] i nr [...] z obrębu [...], położonego w [...] pomiędzy ulicami [...] (dawna ul. [...]),[...] (dawna ul. [...]), projektowaną ul. [...] oraz terenem [...] sporządzonej przez mgr inż. arch. A. M., głównego projektanta mpzp rejonu Dworca Gdańskiego, na okoliczność, że stan faktyczny został przez organy administracji orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo ustalony i oceniony oraz że organy te prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego. Z ostrożności, na wypadek gdyby Sąd nie uwzględnił powyższego wniosku dowodowego, wniósł o potraktowanie twierdzeń zamieszczonych w opinii jako uzupełnienie argumentacji inwestora uzasadniającej zarzuty kasacyjne.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne L. sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosła o ich oddalenie, a także oddalenie wniosku dowodowego zawartego w skardze kasacyjnej jako niedopuszczalnego w postępowaniu kasacyjnym, a poza tym niemającego wykazać żadnego faktu, lecz okoliczność o charakterze prawnym oraz zasądzenie od organu i inwestora kosztów postępowania kasacyjnego. Uczestnik wniósł o przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.).

Stosownie do regulacji zawartej w art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Wniesione skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie, albowiem zaskarżone orzeczenie pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zasadnie Sąd I instancji przyjął, że zaprojektowanie garażu w ten sposób, że jego strop znajduje się ponad poziomem terenu od strony ulic, stanowi naruszenie postanowień planu miejscowego, a konkretnie § 29 ust. 3 pkt 15, który wprowadza zakaz wznoszenia stropu garażu ponad poziom terenu od strony ulic i zaleca wjazdy do garażu podziemnego w obrysie budynków. Rację ma przy tym skarżący kasacyjnie, że zgodnie z § 3 pkt 15 rozporządzenia w sprawie warunkach technicznych, przez poziom terenu należy rozumieć rzędną terenu w danym miejscu działki budowlanej. Chodzi więc o ustalenie poziomu projektowanego terenu w miejscu, w którym znajduje się części podziemna budynku, zatem może być to miejsce w którym styka się teren działki ze ścianą zewnętrzną budynku. Nie ulega przy tym wątpliwości, że rzędna terenu to niej jest punkt, tylko linia prosta, która przebiega przez cały przekrój tej kondygnacji budynku. Wobec czego zaprojektowanie lokali usługowych oraz pomieszczeń technicznych i komunikacyjnych, jak również komórek lokatorskich od strony ulic nie powoduje, że strop garażu znajdującego się na tym samym poziomie nie wznosi się ponad poziom terenu od strony ulicy. Odniesienie w postanowieniach planu do poziomu terenu od strony ulic, należy wykładać w ten sposób, że punktem odniesienia dla poziomu stropów garaży jest poziom terenu od strony ulicy, a nie w ten sposób, że strop garażu może być wzniesiony ponad ten poziom w części działki, która bezpośrednio nie dolega do terenu od strony ulicy. Dlatego też nie wpływa na ocenę stanowiska Sądu I instancji okoliczność, że dojazd stanowi odrębny element techniczny w stosunku do samego garażu (§ 103 ust. 1 rozporządzenia), ale wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie nie stanowi odrębnej od garażu kondygnacji. Zatem zarówno garaż, jak i dojazd do niego oraz lokale usługowe, pomieszczenia techniczne i komórki lokatorskie znajdują się na tym samym poziomie, a stropy nad nimi znajdują się powyżej poziomu terenu od strony ulic (tom II projektu). Taka wykładnia postanowień planu nie narusza również norm konstytucyjnych zawartych w powołanych w skardze kasacyjnej przepisach. Zatem chybione są zarzuty kasacyjne wskazujące na naruszenia § 29 ust. 3 pkt 15 MPZP oraz § 3 pkt 15, § 70, § 103 ust. 1 rozporządzenia oraz art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Trafnie również Sąd I instancji wskazał, że w sprawie istnieją niewyjaśnione przez organ wątpliwości co do zgodności zaprojektowanej inwestycji z § 29 ust. 3 pkt 5 planu miejscowego, który określa maksymalną wysokość zabudowy na 37 m i 10 kondygnacji nadziemnych. Wojewoda jedynie stwierdza, że projektowana inwestycja jest zgodna z postanowieniami planu, nie czyniąc w tym zakresie żadnych rozważań. Sąd zwraca przy tym zasadnie uwagę, że nie wyjaśniono należycie jak powinna być zakwalifikowana kondygnacja -1, biorąc pod uwagę definicję zawartą w § 3 pkt 17 rozporządzenia zgodnie z którą przez kondygnację podziemną należy rozumieć kondygnację zagłębioną poniżej poziomu przylegającego do niej terenu co najmniej w połowie jej wysokości w świetle, a także każdą usytuowaną pod nią kondygnację. Zatem kondygnacja taka musi być zagłębioną ze wszystkich stron budynku, co najmniej do połowy jej wysokości. Analiza treści projektu budowlanego budzi w tym zakresie wątpliwości, biorąc pod uwagę wjazdy do budynku od strony ulicy [...], których to wątpliwości organ nie rozstrzygnął. Jednocześnie zajęcie w tym zakresie stanowiska przez inwestora w pismach stanowiących odpowiedź na wezwanie organu, bez szczegółowej jego oceny przez organ odwoławczy, nie może stanowić podstawy do przyjęcia twierdzenia, że wszystkie istotne okoliczności sprawy zostały przez organ dostatecznie wyjaśnione. Stąd chybione są również zarzuty kasacyjne wskazujące na naruszanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 , art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 17 rozporządzenia i § 29 ust. 3 pkt 5 MPZP.

Zasadne jest również twierdzenie Sądu I instancji co do braku przedłożenia przez inwestora dokumentacji geologiczno-inżynierskiej dla projektowanej inwestycji. Znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja geologiczno-inżynierska zatwierdzona decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lutego 2013 r. niewątpliwie została sporządzona dla innej inwestycji. Fakt, że jeden z autorów tej dokumentacji złożył oświadczenie o jej aktualności dla przedłożonego przez inwestora zamierzenia budowlanego nie stanowi, że dokument ten został sporządzony dla tego właśnie zamierzenia. Jest to o tyle istotne, że zgodnie z § 19 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2016 r. w sprawie dokumentacji hydrologicznej i dokumentacji geologiczno-inżynierskiej (Dz. U. z 2016 r. poz. 2033) część opisowa dokumentacji geologiczno-inżynierskiej zawiera opis i ocenę warunków geologiczno-inżynierskich wraz z prognozą wpływu projektowanej inwestycji na środowisko gruntowo-wodne, a więc nie jakiejkolwiek inwestycji a projektowanej. Z kolei zgodnie z § 21 ust. 1 powołanego rozporządzenia, część opisowa dokumentacji geologiczno-inżynierskiej sporządzonej w celu określenia warunków geologiczno-inżynierskich na potrzeby posadowienia obiektów budowlanych z wyłączeniem obiektów budownictwa wodnego i obiektów budowlanych inwestycji liniowych, zawiera między innymi: charakterystykę projektowanego obiektu budowlanego, w szczególności jego wymiary, przewidywane obciążenia dla gruntu i głębokość posadowienia tego obiektu (§ 21 ust.1 pkt 2), założenia technologiczne i konstrukcyjno-budowlane projektowanego obiektu budowlanego (§ 21 ust. 1 pkt 2); ocenę wpływu agresywności wód podziemnych na materiały konstrukcyjne, które zostaną użyte do wykonania projektowanego obiektu budowlanego ( § 21 ust. 1 pkt 7); ocenę wielkości wpływu zjawisk i procesów geodynamicznych oraz antropogenicznych występujących w miejscu lokalizacji projektowanego obiektu budowlanego na projektowany obiekt budowlany (§ 21 ust. 1 pkt 11); prognozę zmian warunków geologiczno-inżynierskich mogących wystąpić podczas budowy, użytkowania i rozbiórki projektowanego obiektu budowlanego ( § 21 ust.1 pkt 12); wskazania dotyczące sposobów posadowienia projektowanego obiektu budowlanego (§ 21 ust. 1 pkt 13); zatem dotyczy konkretnego obiektu o określonych w projekcie budowlanym parametrach, a nie jakiegokolwiek realizowanego na tym terenie. Dopiero dokumentacja geologiczno-inżynierska przegotowana dla inwestycji objętej kontrolowanym projektem i zatwierdzona przez właściwy organ administracji geologicznej (art. 93 ust. 2 w zw. z art. 88 ust. 2 pkt 3 Prawa geologicznego i górniczego) spełnia wymagania ustawowe wynikające z treści art. 34 ust.3 pkt 4 Prawa budowlanego.

Nie zasługuje przy tym na akceptację argument pojawiający się w treści obu skarg kasacyjnych, że skoro dokumentacja ta dotyczyła pierwotnie inwestycji o większym zakresie, to tym bardziej znajduje zastosowanie do inwestycji o mniejszym zakresie, w sytuacji gdy obecnie planuje się wzniesienie 5 budynków zamiast 4, jak było to w dokumentacji geologiczno-inżynierskiej, zaś dwa z poprzednio planowanych budynków miała mieć 9 kondygnacji nadziemnych, podczas gdy wszystkie planowane obecnie budynki mają mieć po 10 kondygnacji.

O ile trafne są twierdzenia skarżących kasacyjnie dotyczące braku kompetencji organów do oceny zawartości merytorycznej dokumentacji geologiczno-inżynierskiej i powołane w tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych, to nie sposób zgodzić się z twierdzeniem, że organ pozbawiony jest również możliwości kontroli, czy dokument ten spełnia wymagania wynikające z przepisów prawa tj. ustawy Prawo geologiczne i górnicze w zakresie jego zatwierdzenia przez właściwy organ oraz rozporządzenia w sprawie dokumentacji hydrologicznej i dokumentacji geologiczno-inżynierskiej, w zakresie sporządzenia dokumentu na potrzeby inwestycji będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Wobec jednoznacznego ustalenia kategorii geotechnicznej i warunków gruntowych dla projektowanego obiektu, co nie było kwestionowane, sporządzenie takiej dokumentacji geologiczno-inżynierskiej było obowiązkowe, co dawało z kolei organowi architektoniczno-budowlanemu możliwość wersyfikacji, czy taka dokumentacja dla tego konkretnego projektowanego obiektu została przedłożona. Stąd jako chybione należało uznać również zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i a P.p.s.a. w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 4 i art. 35 ust. 1 pkt 1,2,3,4 P. b. w zw. z § 7 ust. 1, 2, 3 rozporządzenia Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych oraz art. 93 ust. 1 i 2 i art. 1616 ust. 2 pkt 3 Prawa geologicznego i górniczego oraz § 21 ust. 1 rozporządzenia w sprawie dokumentacji hydrologicznej i dokumentacji geologiczno-inżynierskiej.

Nietrafna okazała się natomiast argumentacja Sądu pierwszej instancji, że wyodrębnienie z projektu budowlanego przyłączy w celu wykonania ich w kolejnym etapie inwestycji stanowi naruszenie art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego. Mając bowiem na uwadze obowiązujące normy prawa, należy stwierdzić, że nie ma żadnych przekonujących argumentów, że nie można zatwierdzić projektu budowlanego i udzielić pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego polegającego na budowie budynku w sytuacji, gdy projekt nie zawiera przyłączy. Przemawia za tym fakt, iż przy wznoszeniu budynku, o którym mowa w art. 3 pkt 2 P.b. przyłączy nie zalicza się do jego części składowych. Wynika to z przepisu art. 3 pkt 9 P.b., który zalicza je do urządzeń budowlanych, rozumianych jako urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Do tych urządzeń zalicza się też ogrodzenia, place pod śmietniki i same śmietniki. Nie do przyjęcia byłby zatem wniosek, że brak w projekcie budowlanym takich urządzeń uniemożliwia jego zatwierdzenie i udzielenie pozwolenia na budowę. Pozwolenie na budowę budynku nie musi więc obejmować przyłącza, które nie jest jego częścią składową. Za takim rozumowaniem przemawiają również inne względy. Warunek z art. 33 ust. 1 P. b., określający, iż obiekt może funkcjonować samodzielnie zgodnie z jego przeznaczeniem, jest zawarty nie w zdaniu pierwszym, lecz w zdaniu drugim komentowanego przepisu. Przedmiotowy warunek będzie zatem konieczny do spełnienia wyłącznie w sytuacji, gdy pozwolenie na budowę będzie obejmowało tylko wybrane obiekty lub zespoły obiektów budowlanych, które stanowią część zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt. Oznacza on więc tylko tyle, że przy podzieleniu zamierzenia budowlanego na różne obiekty muszą one stanowić odrębną całość zdolną do samodzielnego funkcjonowania w przyszłości. Nie oznacza to zaś, że powinny one być gotowe do eksploatacji bezpośrednio po zakończeniu budowy. Poza tym, zgodnie z art. 57 P.b., dopiero na etapie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie dochodzi do sprawdzenia, czy obiekt nadaje się do użytkowania, w tym – czy doszło do odbioru wykonanych przyłączy (art. 57 ust. 1 pkt 6 P .b.). Nie wynika z tego obowiązek, by przyłącza były realizowane łącznie z obiektem budowlanym lub stanowiły inwestycję wyprzedzającą tę budowę. Należy również zauważyć, że gdyby z art. 33 P.b. wyprowadzić wniosek co do konieczności objęcia decyzją o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego ze wszystkimi przyłączami, to przepis art. 29a P.b. stałby się w znacznej części przepisem bezużytecznym. Zgodnie bowiem z art. 29a w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 23 budowa przyłączy może być realizowana albo w trybie zgłoszeniowym, albo w trybie odrębnych przepisów regulujących dostarczanie energii, wody, ciepła itd. Możliwość realizacji przyłączy w tych odrębnych trybach oznacza także, że nie muszą one być objęte decyzją o pozwoleniu na budowę. Ponadto w wielu sytuacjach budowy kilku obiektów budowlanych inwestor może dopiero w przyszłości ustalić, jakiego rodzaju urządzenia budowlane, w tym przyłącza, zostaną doprowadzone do tego obiektu. Umożliwi to również inwestorom skrócenie procesu uzyskiwania pozwoleń na budowę budynków, a tym samym szybszą ich realizację, co często – ze względu na różnego rodzaju problemy z infrastrukturą techniczną, natury prawnej i technicznej – trwa bardzo długo (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 896/12, LEX nr 1358525; podobnie A. Kosicki, A. Plucińska-Filipowicz, Etapowanie inwestycji budowlanych [w:] Proces inwestycji budowlanych. Zagadnienia prawne, red. M. Wierzbowski, A. Plucińska-Filipowicz, Warszawa 2015, s. 84–85). Jak słusznie zauważyli skarżący kasacyjnie, w zakresie dotyczącym przyłączy przepisy prawa budowlanego dają możliwość realizowania ich zarówno w oparciu o pozwolenie na budowę, jak i zgłoszenie lub też bez pozwolenia i zgłoszenia (art.29a).

Zgodzić się należy również ze skarżącymi kasacyjnie, że Sąd I instancji powołał się na treść § 13 ust. 3 pkt 1a planu miejscowego wskazujący na konieczność posiadania przez inwestycję zaopatrzenia w miejską sieć wodociągową, nie wykazując jednocześnie związku tego przepisu ze stwierdzonym w wyroku naruszeniem art. 33 ust. 1 P. b. Należy zauważyć, że przepis ten wskazuje na konieczność posiadania zaopatrzenia w miejską sieć wodociągową, nie wskazując przy tym na jakim etapie realizacji danej inwestycji. Na etapie sporządzania projektu budowlanego inwestor zawarł umowę z Miejskim Przedsiębiorstwem Wodociągów i Kanalizacji dotycząca realizacji sieci wodociągowej i kanalizacyjnej dla projektowanego zespołu budynków oraz uzyskał warunki techniczne przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, zatem nie sposób przyjąć, że nie zamierza on zastosować się do powołanego przepisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W zakresie dotyczącym kwestii dostępu do drogi publicznej wskazać należy, że dostęp do drogi krajowej lub wojewódzkiej musi zostać przez inwestora wykazany w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Niewystarczające w tym zakresie jest samo stwierdzenie inwestora o istnieniu takiego dostępu. Z uwagi na powyższe, jako element projektu budowlanego, dołączany stosownie do potrzeb, ustawodawca w art. 34 ust. 3 pkt 3 P.b. wskazał oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą krajową lub wojewódzką, zgodnie z przepisami o drogach publicznych. Dostęp do tej drogi nie może być "jakikolwiek", ale musi odpowiadać parametrom określonym w § 14 rozporządzeniu o warunkach technicznych. W myśl tych przepisów do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m. Dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów, przy czym do budynku i urządzeń z nim związanych, wymagających dojazdów, funkcję tę mogą spełniać dojścia, pod warunkiem że ich szerokość nie będzie mniejsza niż 4,5 m. Dojścia i dojazdy do budynków, z wyjątkiem jednorodzinnych, zagrodowych i rekreacji indywidualnej, powinny mieć zainstalowane oświetlenie elektryczne, zapewniające bezpieczne ich użytkowanie również po zapadnięciu zmroku. Przepisy powołanego rozporządzenia przewidują również warunki odnośnie do szerokości, promieni łuków dojazdów, nachylenia podłużnego i poprzecznego oraz nośności nawierzchni, które, w myśl § 15 ust. 1 i 2 rozporządzenia należy dostosować do wymiarów gabarytowych, ciężaru całkowitego i warunków ruchu pojazdów, których dojazd do działki budowlanej i budynku jest konieczny ze względu na ich przeznaczenie, zgodnie z warunkami określonymi w przepisach odrębnych. Dojścia służące równocześnie do ruchu pojazdów gospodarczych i uprzywilejowanych o masie całkowitej do 2,5 tony powinny mieć nawierzchnię o nośności co najmniej dostosowanej do masy tych pojazdów. Z kolei definicja dostępu do drogi publicznej została zamieszczona w art. 2 pkt 14 u.p.z.p., zgodnie z którym przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Przepis ten nie uznaje zatem za pośredni dostęp do drogi publicznej istnienia dojazdu np. przez zawarcie z właścicielem działki sąsiedniej oddzielającej działkę inwestora od drogi publicznej umowy dzierżawy części tej działki celem urządzenia dojazdu do działki inwestycyjnej. Jedynie prawnie skuteczne jest spełnienie jednego z warunków określonego w przepisie, tj. istnienia służebności drogowej lub drogi wewnętrznej. W niniejszej sprawie dostęp do drogi publicznej został zagwarantowany właśnie poprzez ustanowienie służebności przechodu i przejazdu na działkach o nr ew. [...] i [...] oraz [...].

Należy również zauważyć, że nowelizacja ustawy Prawo budowlane z dnia 20 lutego 2015 r. istotnie ograniczyła ilość elementów projektu budowlanego zamieszczanych w nim stosownie do potrzeb, co należy uznać za racjonalne. Na skutek tej nowelizacji nastąpiła zmiana w zakresie obowiązku zamieszczania w projekcie – w zależności od potrzeb – oświadczenia zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną. Przed wejściem nowelizacji w życie obowiązek ten dotyczył wszystkich kategorii dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Aktualnie do wniosku o pozwolenie na budowę dołącza się – stosownie do potrzeb – oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki wyłącznie z drogą krajową lub wojewódzką, zgodnie z przepisami o drogach publicznych. Oświadczenie nie jest już zatem wymagane odnośnie do możliwości połączenia działki z drogą powiatową i z drogą gminną (art. 34 ust. 3 pkt 3 P. b.). Zwrot "stosownie do potrzeb" oznacza, że przedmiotowe oświadczenie należy dołączyć tylko wtedy, gdy zaistnieje taka potrzeba, a więc w zasadzie, gdy działka nie jest jeszcze połączona z drogą, a przepisy szczególne wymagają takiego połączenia. Natomiast nie ma obowiązku dołączenia przedmiotowego oświadczenia, w przypadku gdy działka ma już połączenie z drogą publiczną Ustawodawca wyszedł bowiem z założenia, że wymagania dotyczące podłączenia działki budowlanej do istniejącej sieci drogowej, zawierają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a ponadto wymagania te są również ustalane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nie ma zatem potrzeby, aby na etapie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej weryfikował możliwość przyłączenia do istniejącej sieci drogowej projektowanych obiektów, leży to bowiem w interesie inwestora. Jednocześnie spełnienie przez zrealizowany budynek wymagań określonych w powołanym wyżej rozporządzeniu obecnie weryfikowane jest na etapie oddawania obiektu budowlanego do użytkowania (por. Gliniecki Andrzej (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, Opublikowano: WK 2016 r.). Dlatego też zasadnie skarżący kasacyjnie podnosi, że z treści powołanych przez Sąd I instancji przepisów czy to art. 34 ust. 3 pkt 1 P.b., czy też § 14 ust. 1 rozporządzenia o warunkach technicznych i § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie projektu budowlanego, nie wynika obowiązek organu architektoniczno-budowlanego do badania na etapie zatwierdzania projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę kwestii prognozowanego zwiększenia natężenia ruchu oraz możliwości komunikacyjnych w otoczeniu inwestycji. Wskazane przepisy rozporządzeń stanowią przepisy techniczno-budowlane dotyczące kwestii takich jak prawidłowa konstrukcja, utrzymanie oraz użytkowanie obiektów budowlanych i tylko w takim zakresie mogą stanowić podstawę weryfikacji przez organ architektoniczno-budowlany.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekając na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.