Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2921/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 41 ust. 2 pkt 8
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 255/14 w sprawie ze skargi W. B. na decyzję Podlaskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 3 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 255/14 oddalił skargę W. B. na decyzję Podlaskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych oraz faktycznych sprawy.

Prokurator Prokuratury Okręgowej w Białymstoku postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. przedstawił W. B., zarzut popełnienia przestępstwa z art. 228 § 3 k.k. w zb. z art. 266 § 2 k.k. w zw. z art. 12 k.k., polegającego na tym, że okresie od dnia [...] sierpnia 2013 r. do [...] października 2013 r. w B. działając ze z góry powziętym zamiarem, w krótkich odstępach czasu, w celu osiągnięcia korzyści majątkowej w związku z pełnieniem funkcji publicznej jako dyżurny Komendy Miejskiej Policji w Białymstoku przyjął od W. S. co najmniej ośmiokrotnie korzyść majątkową w postaci pieniędzy w łącznej kwocie nie mniejszej niż 1000 zł w zamian za naruszenie przepisów prawa polegające na ujawnieniu W.S. i innej ustalonej osobie, drogą telefoniczną w przypadkach nieuzasadnionych potrzebami służby, informacji o zdarzeniach drogowych zaistniałych na terenie działania KMP w B., z którymi zapoznał się w związku z wykonywaniem czynności służbowych, a których ujawnienie narażało na szkodę prawnie chroniony interes, celem przysporzenia korzyści majątkowej W. S. prowadzącemu przedsiębiorstwo zajmujące się holowaniem pojazdów o nazwie PHU "[...]".

Na posiedzeniu Sądu Rejonowego w B. przeprowadzonym w wyniku wniosku Prokuratury Okręgowej w Białymstoku o zastosowanie tymczasowego aresztowania funkcjonariusz złożył wyjaśnienia, w których przyznał się w całości do popełnienia postawionego mu zarzutu (postanowienie Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] października 2013 r. sygn. akt. [...]).

W oparciu o powyższe okoliczności Komendant Miejski Policji w Białymstoku w dniu [...] października 2013 r. wszczął procedurę administracyjną w sprawie zwolnienia W. B. ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.). Jednocześnie realizując obowiązek wynikający z art. 43 ust. 3 ustawy o Policji, w dniu 17 października 2013 r. Komendant wystąpił do Przewodniczącego Zarządu Wojewódzkiego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów województwa podlaskiego z wnioskiem o wydanie opinii w przedmiocie zwolnienia ze służby W. B.

Raportem z dnia 17 października 2013 r., wpływ do Komendanta Miejskiego Policji w Białymstoku 18 października 2013 r., W. B. wystąpił o zwolnienie go ze służby w Policji z dniem wpływu wniosku do organu.

Następnie Komendant Miejski Policji w Białymstoku rozkazem personalnym z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 43 ust. 3 i art. 45 ust. 3 ustawy o Policji, zwolnił W. B. ze służby w Policji z dniem [...] listopada 2013 r., nadając tej decyzji, na podstawie art. 108 § 1 k.p.a., rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu swej decyzji organ stwierdził, że zebrane w sprawie materiały pozwalają na przyjęcie, iż spełniona została przesłanka oczywistości popełnienia przez W. B. zarzucanego mu czynu. Potwierdził to sam przyznając się do jego popełnienia.

Podlaski Komendant Wojewódzki Policji w Białymstoku, po rozpatrzeniu odwołania W. B., rozkazem personalnym z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w Białymstoku z dnia [...] listopada 2013 r. W uzasadnieniu podał, że przepis art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji przewiduje fakultatywne zwolnienie policjanta ze służby w razie kumulatywnego spełnienia dwóch przesłanek: oczywistego popełnienia przez policjanta czynu o znamionach przestępstwa oraz uniemożliwiania przez to jego pozostania w służbie. Zdaniem organu odwoławczego dowody zebrane w toku postępowania pozwalają na przyjęcie, że W. B. będąc funkcjonariuszem publicznym przyjmował korzyści majątkowe w związku z pełnieniem funkcji publicznej za zachowanie stanowiące naruszenie przepisów prawa oraz ujawniał osobie nieuprawnionej informacje, które uzyskał w związku z wykonywaniem czynności służbowych, a których ujawnienie może narazić na szkodę prawnie chroniony interes. Wyjaśniono ponadto, że "oczywistość przestępstwa", zachodzi wtedy, gdy sprawcę złapano na gorącym uczynku lub gdy w okolicznościach nienasuwających wątpliwości przyznaje się on do popełnienia przestępstwa, lub gdy zebrano takie dowody, które bezpośrednio stwierdzają dokonanie czynu przestępczego. Dlatego wystarczy przeprowadzić jedynie takie postępowanie dowodowe, które potwierdzi przynajmniej jedno z wyżej wymienionych cech oczywistości. W niniejszej sprawie organ I instancji w sposób wystarczający wyjaśnił, iż postanowienie o przedstawieniu zarzutów oraz postanowienie Sądu Rejonowego w B. dają podstawy do twierdzenia, że W. B. dopuścił się czynów, o których mowa w art. 228 § 3 k.k. w zb. z art. 266 § 2 k.k. w zw. z art. 12 k.k. a ich popełnienie jest dla organu oczywiste. Kluczowe znaczenie ma tu fakt przyznania się do postawionych zarzutów. Za winą funkcjonariusza przemawia również fakt, że akurat w tym czasie złożył raport o zwolnienie ze służby na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, czyli na korzystniejszej podstawie prawnej, niewiążącej ze sobą ujemnych następstw.

Organ odwoławczy wskazał, że z analizy art. 41 i art. 25 ust. 1 ustawy o Policji wynika, że poszczególne przesłanki zwolnienia funkcjonariusza ze służby ustawodawca wiąże z kryteriami niekaralności i nieposzlakowanej opinii, jakie muszą spełniać kandydaci ubiegający się o przyjęcie w szeregi Policji. Fakultatywna decyzja o zwolnieniu policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji, związana jest z utratą przez niego przymiotu nieposzlakowanej opinii na skutek oczywistego popełnienia czynu o znamionach przestępstwa, którego charakter uniemożliwia dalsze pozostawanie w służbie. Nadto organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie administracyjne w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza Policji ze służby w trybie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji nie jest tożsame z postępowaniem karnym prowadzonym przeciwko takiemu funkcjonariuszowi. Istotą postępowania karnego jest wykrycie sprawcy, udowodnienie mu winy i pociągnięcie go do odpowiedzialności karnej. Celem postępowania administracyjnego jest natomiast ustalenie, czy policjant popełnił czyn o znamionach przestępstwa, który uniemożliwia jego dalsze pozostawanie w służbie. Organy, prowadząc postępowanie administracyjne w trybie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji, nie mają obowiązku oczekiwać na prawomocne zakończenie postępowania karnego. Analizowany art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji dotyczy przypadku popełnienia czynu o znamionach przestępstwa, a nie skazania za czyn o znamionach przestępstwa (lub przestępstwa skarbowego), co dowodzi, że podstawą zwolnienia policjanta ze służby w Policji może być również taki przypadek popełnienia czynu o znamionach przestępstwa (lub przestępstwa skarbowego), który jeszcze nie był osądzony, ale okoliczności sprawy wskazywały na oczywistość jego popełnienia.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 41 ust. 3 ustawy o Policji poprzez jego niezastosowanie organ odwoławczy wyjaśnił, że jest on niezasadny. Wybór właściwego trybu zwolnienia ze służby w Policji należy do właściwego organu. Złożenie przez policjanta wniosku o zwolnienie ze służby w sytuacji, gdy równocześnie spełnione zostały przesłanki do zwolnienia w trybie art. 41 ust. 1 lub art. 41 ust. 2 i gdy takie postępowania zostały z urzędu wszczęte, nie daje pierwszeństwa zwolnieniu na wniosek. Nie znajduje uzasadnienia pogląd, że przy rozwiązywaniu z policjantem stosunku służbowego pierwszeństwo przed trybem fakultatywnym z art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji ma tryb z art. 41 ust. 3 tej ustawy. Przepis art. 41 ust. 3 ustawy o Policji nie służy ochronie policjantów w przypadkach, gdy równocześnie spełnione zostały przesłanki do zastosowania trybu zwolnienia określonego w art. 41 ust. 1 lub art. 41 ust. 2 ustawy o Policji. Dlatego też w niniejszej sprawie złożenie przez stronę w dniu 17 października 2013 r. raportu o zwolnienie ze służby nie mogło wyłączyć trybu zwolnienia na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji. Złożenie wniosku o zwolnienie ze służby w Policji już po przedstawieniu funkcjonariuszowi zarzutu popełnienia przestępstwa przez prokuratora, uprawnia do twierdzenia, że poprzez złożenie tego wniosku strona chciała uniknąć zwolnienia w innym trybie.

W ocenie organu odwoławczego nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności uwzględnia ważny interes społeczny, przejawiający się szczególnym statusem i zadaniami Policji, która jako formacja służąca społeczeństwu i przeznaczona do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego jest jedną z instytucji, której szczególna rola i zhierarchizowana struktura wymaga skutecznego i prawidłowego działania. Powyższe czyni koniecznym niezwłoczne rozwiązanie stosunku służbowego z policjantem podejrzanym o popełnienie przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego, którego charakter uniemożliwia kontynuowanie służby bez uszczerbku dla jej ważnych interesów.

Rozkaz personalny Podlaskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku z dnia [...] stycznia 2014 r. W. B. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie; art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 108 § 1 k.p.a.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, działając na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej jako "P.p.s.a."), oddalił skargę W. B. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podniósł, że materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji był art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjanta można zwolnić ze służby w przypadku popełnienia czynu o znamionach przestępstwa albo przestępstwa skarbowego, jeżeli popełnienie czynu jest oczywiste i uniemożliwia jego pozostanie w służbie. Użycie przez ustawodawcę zwrotu "można zwolnić" oznacza, że zwolnienie takie ma charakter fakultatywny i pozostawione zostało uznaniu administracyjnemu. Zwolnienie w tym trybie może nastąpić w przypadku kumulatywnego spełnienia dwóch przesłanek: oczywistego popełnienia przez policjanta czynu o znamionach przestępstwa lub przestępstwa skarbowego oraz niemożności pozostania w służbie ze względu na popełnione przestępstwo.

W ocenie Sądu obie wymagane ustawowo przesłanki zostały w niniejszej sprawie spełnione. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy daje podstawę do przyjęcia oczywistości popełnienia przez skarżącego czynu, o jakim mowa w art. 228 § 3 k.k. w zb. z art. 266 § 2 k.k. w zw. z art. 12 k.k. Jak wynika z akt administracyjnych, organ zgromadził materiał dowodowy w postaci kserokopii postanowienia z dnia [...] października 2013 r. o przedstawieniu zarzutów W. B., postanowienia z dnia 15 października 2013 r. o zmianie postanowienia o przedstawieniu zarzutów, postanowienia Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] października 2013 r. o sygn. akt [...] wydanego w przedmiocie zastosowania środka zapobiegawczego. Wydane postanowienie o przedstawieniu zarzutów i wszczęciu śledztwa ma istotne znaczenie dla określenia prawdopodobieństwa popełnienia czynu o znamionach przestępstwa. Dla uznania, że zaistniały przesłanki zwolnienia funkcjonariusza na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji nie jest bowiem konieczne przyznanie się do winy przez funkcjonariusza w postępowaniu karnym, jeżeli z całokształtu okoliczności sprawy wynika oczywistość popełnienia czynu. Z uzasadnienia postanowienia Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] października 2013 r. wynika, że W. B. przyznał się do zarzucanego mu czynu. Przywołane okoliczności nie mogą budzić żadnych wątpliwości, że w sprawie zachodzi przesłanka oczywistości popełnienia zarzucanego czynu o znamionach przestępstwa. W tym stanie rzeczy uznać należy, że w sprawie zachodzi przesłanka oczywistości popełnienia czynu.

Zdaniem Sądu I instancji nie doszło także do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Postępowanie wyjaśniające w sprawie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a zebrany w jego ramach materiał dowodowy należało uznać za pełny i wystarczający dla prawidłowego rozstrzygnięcia. Ponadto materiał ten został wyczerpująco i spójnie oceniony przez organy administracji. Równocześnie, w ocenie Sądu, stwierdzenie faktu "oczywistości" popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego uniemożliwia dalsze pozostawanie funkcjonariusza w czynnej służbie. W interesie społecznym, związanym ze szczególną rolą Policji jako podmiotu zaufania publicznego jest, aby funkcjonariuszami Policji pozostawały osoby o nieposzlakowanej opinii, co do których nie ma żadnych podejrzeń, związanych z popełnieniem czynów zabronionych. Policjantów obowiązują bowiem szczególnie rygorystyczne wymagania w zakresie przestrzegania prawa i zasad etycznych. Z tych względów brak było podstaw do stwierdzenia, że organy administracji publicznej przekroczyły granice uznania określone w art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji. Wystarczająco uzasadniono decyzję także w części dotyczącej nadania rygoru natychmiastowej wykonalności (art. 108 § 1 k.p.a.).

Odnosząc się do kwestii zastosowanego trybu zwolnienia Sąd I instancji wskazał, że art. 41 ustawy o Policji przewiduje trzy sposoby zwalniania policjantów ze służby: 1) tryb obligatoryjny - na podstawie art. 41 ust. 1 - w przypadku spełnienia jednej z określonych w nim przesłanek - organ bezwzględnie zwalnia policjanta ze służby i działa z urzędu; 2) tryb fakultatywny - na podstawie art. 41 ust. 2 – w przypadku wystąpienia jednej z przesłanek wymienionych w tym przepisie, do których należy m.in. popełnienie czynu o znamionach przestępstwa, jeśli jest oczywiste i uniemożliwia pozostawanie w służbie – wówczas organ działa z urzędu; 3) tryb wnioskowy - na podstawie art. 41 ust. 3 - w sytuacji gdy policjant zgłasza pisemny wniosek o wystąpienie ze służby, zwalnia się go w terminie do 3 miesięcy od dnia zgłoszenia. W niniejszej sprawie doszło do konkurencji dwóch podstaw zwolnienia, bowiem organ zastosował art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji, w sytuacji gdy policjant wystąpił z raportem o zwolnienie go ze służby na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Wybór podstawy zwolnienia należy do organu. Nie jest bowiem tak, że złożenie wniosku o zwolnienie na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji powoduje w każdym przypadku obowiązek zastosowania tego przepisu. Istotne znaczenie mają okoliczności, w których dochodzi do złożenia wniosku o zwolnienie. Procedura zwolnienia skarżącego ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji została wszczęta w dniu [...] października 2013 r. Następnego dnia, tj. 18 października 2013 r. do organu wpłynął raport W. B. o zwolnienie go ze służby w Policji. Zgłaszając zamiar wystąpienia ze służby, co nastąpiło dzień po wszczęciu postępowania w przedmiocie zwolnienia ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji, skarżący miał świadomość, a co najmniej liczył się z negatywnymi konsekwencjami swego postępowania tak w sferze prawa karnego (przedstawienie zarzutów nastąpiło w dniu [...] października 2013 r.), jak i w sferze stosunku służbowego (art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji). W takiej sytuacji wzgląd na charakter służby policjantów, a w szczególności szczególne wymagania w zakresie niekaralności i nieposzlakowanej opinii nie pozwalają twierdzić, że pierwszeństwo zwolnienia policjanta ze służby ma tryb przewidziany w art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Wybór właściwego trybu rozwiązania z policjantem stosunku służbowego należy do organu, który powinien w tym względzie kierować się dyspozycją art. 7 k.p.a., tj. powinien załatwić sprawę mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten nie przyznaje bezwzględnego pierwszeństwa interesowi strony, ale nakazuje rozważyć zarówno interes społeczny jak i słuszny interes strony. To zalecenie ma szczególne znaczenie w sprawach, w których dochodzi do zbiegu podstaw zwolnienia. Celem zastosowanego przez organy przepisu art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji jest podjęcie przez przełożonego policjanta fakultatywnej decyzji o jego zwolnieniu na skutek utraty przymiotu nieposzlakowanej opinii z uwagi na zaistnienie okoliczności oczywistości popełnienia czynu o znamionach przestępstwa, którego charakter uniemożliwia dalsze pozostawanie w służbie. Chodzi zatem o usunięcie z szeregów Policji osób, których zachowanie wskazuje na oczywiste popełnienie czynów z motywów zasługujących na szczególne potępienie w oczach opinii publicznej. Natomiast celem przepisu art. 41 ust. 3 ustawy o Policji jest ochrona policjantów przed niepodejmowaniem przez przełożonego decyzji o zwolnieniu ze służby lub określaniem przez nich dowolnych, dłuższych niż ustawowy terminów zwolnienia. Norma ta nie chroni zatem funkcjonariuszy przed zastosowaniem trybu zwolnienia z art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji. Oznacza to, że właściwy organ Policji po otrzymaniu wniosku policjanta o zwolnienie ze służby złożonego w trybie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji powinien zwolnić go w terminie do 3 miesięcy, ale tylko wówczas, gdy w tym terminie nie zostało wszczęte z urzędu przeciwko policjantowi postępowanie o zwolnienie go ze służby na innej podstawie, w tym w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego W. B., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 255/14 w całości, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 41 ust. 2 pkt 8 o Policji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, niesłusznie zaakceptowane przez Sąd, że w sprawie zachodzi przesłanka oczywistości popełnienia czynu zarzuconego W.B. w postępowaniu karnym, co w konsekwencji doprowadziło do wydania noszącej cechy dowolności decyzji uznaniowej o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby w Policji, podczas gdy kluczowe według Sądu przyznanie się do winy w postępowaniu przygotowawczym nie może być utożsamiane z oczywistością popełnienia czynu, gdyż muszą zaistnieć określone dowody potwierdzające fakt popełnienia przestępstwa, a nie jedynie go uprawdopodobniające, tym bardziej, iż samo przyznanie się do winy może być wynikiem innych poza merytorycznymi decyzji podejrzanego, w tym chociażby obawą przed tymczasowym aresztowaniem. Ponadto W. B. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, mogących mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z:

• art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. wobec niedostrzeżenia przez Sąd braku wyczerpującego zebrania i wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego przez organy administracji publicznej pod kątem zasad prawidłowego rozumowania, wskazań wiedzy i doświadczenia życiowego, w tym odwołanie się jedynie do innego postępowania i dokumentów tam wytworzonych, przy jednoczesnym zaniechaniu przeprowadzenia dowodów w postępowaniu administracyjnym;

• art. 108 § 1 k.p.a. wobec niedostrzeżenia przez Sąd nieuzasadnionego nadania przez organ administracji publicznej decyzji, od której służyło odwołanie, rygoru natychmiastowej wykonalności ze względu na ważny interes społeczny, podczas gdy ze względu na wyjątkowy charakter omawianej instytucji i konieczność ścisłej wykładni jej przesłanek, należy uznać, że w sprawie nie występuje realne zagrożenie wymienionych w tym przepisie dóbr chronionych prawem.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że decyzja o zwolnieniu policjanta ze służby, oparta na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji ma charakter uznaniowy. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala, w ocenie skarżącego kasacyjnie, na przyjęcie, że spełniona została przesłanka oczywistości popełnienia zarzucanego mu czynu. Materiał dowodowy w sprawie stanowią jedynie dokumenty wytworzone przez inne organy, na potrzeby innego postępowania. Nie zwalnia to organu administracji z obowiązku wyczerpującego zebrania i wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego, chociażby w postaci dowodu z zeznań świadków oraz z przesłuchania strony, w sytuacji gdy pozostały niewyjaśnione fakty istotne do rozstrzygnięcia sprawy. Niewątpliwie wyjaśnienia samego skarżącego odnośnie okoliczności i przyczyny przyznania się do winy, jak również jego obecnego stanowiska w tej sprawie, mogłyby rzutować na treść rozstrzygnięcia. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że oczywistość popełnienia czynu, o jakim mowa w art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji, wobec braku ustawowej definicji tego pojęcia, musi wynikać z konkretnych okoliczności danej sprawy, jak na przykład złapanie sprawcy na gorącym uczynku lub zebranie takich dowodów, które bezpośrednio stwierdzają dokonanie czynu przestępnego. Jeśli natomiast chodzi o przyznanie się do winy, to musi ono nastąpić w okolicznościach nienasuwających wątpliwości i powinno znajdować odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym, który bezpośrednio potwierdzi ten fakt. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu II instancji, kluczowe znaczenie w sprawie miał "fakt przyznania się na posiedzeniu sądu do postawionych zarzutów w zeznaniach składanych pod przysięgą". Jednak uwadze organu umknęło, że sytuacja procesowa podejrzanego w postępowaniu karnym charakteryzuje się brakiem odpowiedzialności za składanie fałszywych zeznań i może ulec zmianie na każdym etapie postępowania. Niewątpliwie w niniejszej sprawie obecny etap postępowania karnego nie daje podstaw do wysnucia wniosku o oczywistości popełnienia czynu zabronionego. Nie można bowiem z faktu wszczęcia postępowania karnego wnioskować oczywistości popełnienia przestępstwa, gdyż w takiej sytuacji pozycja oskarżonego byłaby z góry przesądzona, a postępowanie przed sądem zbędne.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 108 § 1 k.p.a. skarżący kasacyjnie podniósł, że jeśli policjant został zawieszony w czynnościach służbowych i tych czynności nie wykonuje, to postawienie mu zarzutów czy wniesienie aktu oskarżenia, bez względu na to, jakie są to zarzuty, nie uzasadnia nadania decyzji o zwolnieniu policjanta ze służby rygoru natychmiastowej wykonalności. Rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany decyzji tylko w sytuacji, gdy jest to niezbędne dla ochrony wartości wskazanych w art. 108 § 1 k.p.a. Ponadto zagrożenie, o którym mowa w tym przepisie, nie może być tylko prawdopodobne, ale musi ono mieć charakter realny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu. Z uwagi na związanie granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny poza nieważnością postępowania (która w niniejszej sprawie nie zachodzi) może rozpoznawać jedynie te uchybienia, które zostały powołane przez stronę skarżącą kasacyjnie. Rozpoznając skargę kasacyjną we wskazanych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że jest ona pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i z tych względów nie zasługuje na uwzględnienie. Z uwagi na konstrukcję sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego.

Zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji policjanta można zwolnić ze służby w przypadku popełnienia czynu o znamionach przestępstwa albo przestępstwa skarbowego, jeżeli popełnienie czynu jest oczywiste i uniemożliwia jego pozostanie w służbie. Zastosowanie tej instytucji uwarunkowane jest łącznym spełnieniem trzech następujących przesłanek, a mianowicie: 1) popełnieniem czynu wyczerpującego znamiona przestępstwa (przestępstwa skarbowego), 2) oczywistością popełnienia czynu, 3) charakterem czynu powodującym, że dalsze pozostanie policjanta w służbie jest niemożliwe. Możliwość wykorzystania omawianego trybu rozwiązania z policjantem stosunku służbowego wymaga bowiem spełnienia wszystkich przesłanek przewidzianych w art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji, czyli wykazania, że funkcjonariusz w sposób oczywisty dokonał czynu o znamionach przestępstwa, a jego nieprzydatność do służby jest bezpośrednią konsekwencją jego zachowania. Innych warunków i ograniczeń co do dopuszczalności zastosowania tej instytucji ustawodawca nie przewidział.

Powołany przepis, podobnie jak i inne przepisy ustawy o Policji, nie definiuje pojęcia "oczywistości popełnienia czynu wyczerpującego znamiona przestępstwa". W judykaturze zgodnie jednak przyjmuje się, że zaistnienie tej przesłanki nie musi być stwierdzone prawomocnym orzeczeniem w sprawie karnej. Wtedy zresztą mogłyby wchodzić w rachubę odrębne podstawy zwolnieniowe, jedna obligatoryjna przewidziana w art. 41 ust. 1 pkt 4, zgodnie z którą policjanta zwalnia się ze służby w przypadku skazania prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego oraz druga fakultatywna określona w art. 41 ust. 2 pkt 2, w myśl której policjanta można zwolnić ze służby w przypadku skazania prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe inne niż określone w ust. 1 pkt 4. Należy zatem odróżnić stan faktyczny, przy którym popełnienie przez policjanta czynu o znamionach przestępstwa jest "oczywiste", od stanów faktycznych, przy których popełnienie przestępstwa stwierdzone zostało prawomocnym wyrokiem. Są to stany faktyczne od siebie niezależne i każdy z nich umożliwia rozwiązanie z policjantem stosunku służbowego w innym trybie. Dlatego też organ Policji, zamierzając zwolnić funkcjonariusza ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji, nie jest zobligowany do oczekiwania na prawomocne zakończenie sprawy karnej. "Oczywistość popełnienia czynu" organ może bowiem ustalić samodzielnie, na podstawie analizy okoliczności konkretnego zdarzenia. Ocena taka jest przy tym możliwa, gdy sprawca został złapany na gorącym uczynku lub przyznał się do popełnienia przestępstwa.

Powszechnie przyjmuje się, że organ zamierzający zwolnić policjanta za służby – co do zasady – powinien sam przeprowadzić stosowne postępowanie wyjaśniające, które pozwoliłoby przyjąć, że popełnienie przez funkcjonariusza czynu o znamionach przestępstwa jest oczywiste. Nie wyklucza to jednak możliwości wykorzystania w prowadzonym postępowaniu administracyjnym także materiałów zgromadzonych w postępowaniu karnym. Nie ma zatem istotnego znaczenia, w jaki sposób i kiedy zostanie ustalona oczywistość popełnienia przez policjanta czynu o znamionach przestępstwa. Funkcjonariusza, w stosunku do którego nie zapadł prawomocny wyrok skazujący go za popełnienie przestępstwa lub przestępstwa skarbowego, można zwolnić ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji. Celem powołanego przepisu było bowiem stworzenie możliwości wyeliminowania z grona funkcjonariuszy Policji policjantów, w stosunku do których nie zapadł wprawdzie prawomocny wyrok skazujący ich za popełnienie przestępstwa, ale których bezprawność działania w świetle przepisów prawa karnego nie budzi wątpliwości i jest oczywista.

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że prokurator Prokuratury Rejonowej delegowany do Prokuratury Okręgowej w Białymstoku przedstawił W. B. zarzut popełnienia przestępstwa przewidzianego w art. 228 § 3 k.k. w zb. z art. 266 § 2 k.k. polegającym na przyjęciu korzyści majątkowej za ujawnienie informacji, którą uzyskał w związku z wykonywaniem czynności służbowej. Niesporne również jest, że na posiedzeniu Sądu Rejonowego w B. przeprowadzonym z wniosku Prokuratury Okręgowej w Białymstoku o zastosowanie tymczasowego aresztowania wobec W. B. - podejrzany przyznał się w całości do popełnienia postawionego mu zarzutu. Z uzasadnienia tego Sądu wynika ponadto, że podejrzany dobrowolnie złożył bardzo szerokie wyjaśnienia, w których opisał swą sytuację i działalność jaką podejmował. Wyjaśnienia składane w trakcie posiedzenia sądowego wskazują na to, że okres działalności podejrzanego był nawet szerszy niż ustalony obecnie przez organy ścigania. Podejrzany wyraził skruchę i bardzo szczery żal z uwagi na swe wcześniejsze zachowanie.

W związku z powyższym należy podzielić stanowisko organów Policji i Sądu I instancji, że w okolicznościach niniejszej sprawy popełnienie przez W.B. czynu o znamionach przestępstwa było oczywiste.

Organy Policji podejmując decyzję w przedmiocie zwolnienia W.B. ze służby, nie ograniczyły się jedynie do stwierdzenia oczywistości popełnienia przez niego czynu o znamionach przestępstwa. Szczegółowo wykazały także, z jakich dokładnie przyczyn przełożeni policjanta uznali, że nie jest możliwe dalsze jego pozostawienie w służbie i w konsekwencji dlaczego zdecydowano się na rozwiązanie z nim stosunku służbowego. Trafnie przede wszystkim zwrócono uwagę na specyficzny status Policji, podkreślając, że jest ona formacją uzbrojoną, którą ma służyć społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Do jej zadań należy w szczególności ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami naruszającymi te dobra, a także inicjowanie i organizowanie działań mających na celu zapobieganie popełnianiu przestępstw i wykroczeń oraz zjawiskom kryminogennym, a ponadto wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców. Publiczny wymiar Policji powoduje, że w istotnym stopniu jej działania kształtują autorytet organów państwa i zaufanie do ich funkcjonariuszy. Stąd też wymagania w stosunku do funkcjonariuszy publicznych Policji i innych służb mundurowych muszą być tak wysokie, aby umacniały podstawy ich autorytetu. Zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o Policji służbę w tej formacji może pełnić obywatel polski o nieposzlakowanej opinii, niekarany, korzystający z pełni praw publicznych, mający co najmniej średnie wykształcenie oraz zdolność fizyczną i psychiczną do służby w formacjach uzbrojonych, podległych szczególnej dyscyplinie służbowej, której gotów jest się podporządkować. Każdy kto decyduje się na podjęcie służby w Policji oraz zmierza kontynuować służbę w tej formacji musi poddać się określonym regułom związanym nie tylko z istnieniem specjalnych uprawnień ale też i znacznych ograniczeń. Musi zatem bezwzględnie respektować obowiązujący porządek prawny, zachowywać się godnie w służbie i poza nią oraz cieszyć się nieposzlakowaną opinią. Osoba, która warunków tych nie spełnia, nie może rościć sobie pretensji do pozostawania w służbie, w tak specyficznej formacji, jaką jest Policja. Oczywistym jest też, że właściwi przełożeni nie mogą tolerować w szeregach Policji policjantów, których postawa mogłaby podważyć autorytet organów państwa i macierzystej formacji, a także narazić Policję na utratę zaufania do jej funkcjonariuszy.

Skoro nie ulega wątpliwości, że działania skarżącego wyczerpywały znamiona przestępstwa, to nie było jakichkolwiek podstaw do zakwestionowania stanowiska organów zwolnieniowych, że przypisane skarżącemu zachowania nie licowały z powagą sprawowanego przez niego urzędu, a ponadto że waga i rodzaj czynu dyskwalifikowały go jako funkcjonariusza omawianej formacji oraz wykluczały możliwość kontynuowania przez niego służby Policji.

Podkreślenia wymaga, że decyzja wydawana na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji ma charakter uznaniowy, a sądowa kontrola tego typu rozstrzygnięć ma ograniczony zakres. Nie obejmuje ona bowiem celowości wyboru przez organ administracji publicznej takiego a nie innego sposobu załatwienia sprawy, ale ogranicza się do zbadania, czy wybór ten nie nosi cech dowolności. W sprawach dotyczących fakultatywnego zwolnienia ze służby oznacza to, że sądy badają jedynie czy decyzja o rozwiązaniu stosunku służbowego nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje właściwych organów i podważać ich stanowisko, należycie uzasadnione, o celowości wykluczenia danej osoby z grona funkcjonariuszy. Biorąc pod uwagę niesporne okoliczności niniejszej sprawy, w ocenie NSA, organy Policji miały prawo przyjąć, że dalsze pozostawienie skarżącego w służbie nie byłoby wskazane. Zatem zasadnie uznano, że przy wydawaniu decyzji orzekających o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego oraz że postępowanie spełniało standardy procesowe wynikające z ogólnych zasad procedury administracyjnej. W niniejszej sprawie wszystkie istotne w niej okoliczności zostały przez organy Policji wyjaśnione i należycie rozważone. Organy Policji miały prawo do samodzielnej oceny postawy skarżącego pod kątem jego zdolności i przydatności do realizowania zadań, jakie ustawodawca powierzył Policji. Właściwym przełożonym nie można zarzucić podejmowania działań zmierzających do wykluczenia z grona policjantów takich funkcjonariuszy, którzy – tak jak skarżący – działają na szkodę macierzystej formacji i których działania mogły pozbawiać Policję wiarygodności w oczach opinii publicznej, a ponadto naruszać jej autorytet jako formacji powołanej do zwalczania i zapobiegania przestępczości oraz ochrony porządku publicznego.

Natomiast z uwagi na ochronę interesu społecznego natychmiastowe rozwiązanie ze skarżącym stosunku służbowego było w pełni uprawnione. Po zwolnieniu W. B. ze służby na zajmowane przez niego stanowisko będzie można wyznaczyć innego funkcjonariusza, który realizował będzie zadania Policji, nie podważając dobrego wizerunku tej formacji.

Z powyższych względów uznać należy, że zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 108 § 1 k.p.a., a ponadto niewłaściwego zastosowania art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Skoro skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, to Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.