Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 374/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2013-07-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 156
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 93 ust. 1 i 2, art. 98 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 24 lipca 2013 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16.05.2012 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego W. P. kwotę 200,- (dwieście złotych) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 23 lipca 2002 r., nr Burmistrz Miasta, po rozpatrzeniu wniosku J. K., zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w R. w obrębie 2, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [[...]] o powierzchni 3,437 ha oraz działka nr [[...]] o powierzchni 0,1489 ha, dla których uprowadzona jest księga wieczysta KW [[...]] w ten sposób, że w wyniku podziału powstaną następujące działki gruntu:

• z podziału działki nr [[...]]: nr [[...]]-[[...]]

• z podziału działki nr [[...]]: nr [[...]] oraz [[...]];

- pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału: nr [[...]]-[[...]] ustanowiona zostanie służebność drogowa przejazdu i przejścia przez drogę wewnętrzną osiedlową oznaczoną nr [[...]] i nr [[...]], zapewniającą ww. działkom dostęp do dróg publicznych.

W uzasadnieniu decyzji znalazła się informacja, iż działka nr [[...]] o powierzchni 1,3725 ha wydzielona pod drogę obwodową, drogę wojewódzką, przechodzi na własność Województwa z dniem, w którym decyzja podziałowa stanie się ostateczna.

Pismem z dnia 26 sierpnia 2011 r. Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich , działający w imieniu Województwa, złożył wniosek o stwierdzenie nieważności części decyzji Burmistrza Miasta z dnia 23 lipca 2002 roku, nr [[...]] w zakresie, w jakim dotyczy ona nieruchomości położonej w R. obręb 2 działki nr [[...]] o pow. 1,3725 ha, zarzucając jej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. rażące naruszenie prawa tj.:

- art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne przyjęcie, iż nieruchomość położona w R. obręb 2, oznaczona jako działka nr [[...]] o pow. 1,3725 ha została wydzielona pod drogę publiczną - drogę wojewódzką;

- art. 21 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nieuwzględnienie tych przepisów, według których wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy dokonywane jest na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem;

- art. 1 protokołu dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 20 marca 1952 r., polegające na pozbawieniu J. K. prawa własności działki nr [[...]] w celu niewskazanym w ww. przepisie konwencji.

W ocenie wnioskodawcy nie została spełniona przesłanka z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotycząca wydzielenia działki pod drogi publiczne, gdyż na przedmiotowej działce nie jest realizowana ani planowana inwestycja w zakresie drogi wojewódzkiej. Z uwagi na powyższe Burmistrz Miasta R. błędnie przyjął, że działki zostały wydzielone pod drogę publiczną - drogę wojewódzką, dopuszczając się rażącego naruszenia prawa.

Natomiast naruszenie art. 21 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nieuwzględnienie tych przepisów, według których wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy dokonywane jest na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem wnioskodawca uzasadnił tym, że przedmiotową decyzją podziałową właściciel działki, J. K., został pozbawiony prawa własności w innym niż drogi publiczne bliżej nieokreślonym celu, a z całą pewnością nie w celu publicznym. Z kolei Województwo nabyło własność nieruchomości, która nie jest mu niezbędna do realizacji celu publicznego.

Ponadto zaznaczono, że decyzja podziałowa została wydana z rażącym naruszeniem przepisu Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z tego względu, że właściciel został pozbawiony prawa własności, a nabycie jej przez Województwo nie będzie służyło interesowi publicznemu.

Decyzją z dnia 16 maja 2012 r., wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U., nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U., nr 46, poz. 543 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze (nr [[...]]) odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta z dnia 23 lipca 2002 r. nr [[...]] w sprawie podziału nieruchomości położonej w R. w obrębie 2, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [[...]] o pow. 1,3725 ha.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami można dokonać podziału nieruchomości, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, a zgodność ta dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek. Jeżeli z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem wydzielone zostały grunty pod drogi, to stosownie do postanowień art. 98 ust. 1 ww. ustawy, drogi te przechodzą na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna. Ponadto, wskazane przejście prawa własności dokonuje się nie z mocy decyzji podziałowej, ale z mocy samego prawa. Jak wynika z akt administracyjnych, dokonany podział nieruchomości jest zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego miasta, ponieważ działka nr [[...]], która powstała w wyniku podziału działki nr [[...]] położonej przy ul. B. i A. L. w R., posiada przeznaczenie określone w planie miejscowym symbolem [[...]] - droga obwodowa, droga wojewódzka. Kolegium podkreśliło również, że art. 98 ust. 1 ww. ustawy nie rozróżnia działek wydzielonych pod drogi publiczne ze względu na stopień zaawansowania planów inwestycyjnych dróg, ani też nie uzależnia przejścia własności działki od faktycznych zamiarów zarządcy drogi. Istotne jest natomiast, że plan miejscowy przeznacza teren, na którym znajduje się działka nr [[...]] na cele drogowe (wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 stycznia 2011 r., I OSK 459/10).

Pozostałe zarzuty zdaniem Kolegium, a mianowicie naruszenie art. 21 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nieuwzględnienie przepisów, według których wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy dokonywane jest na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem oraz naruszenie art. 1 protokołu dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 20 marca 1952 r., polegające na pozbawieniu J. K. prawa własności w celu niewskazanym w ww. przepisie konwencji, nie mają w przedmiotowej sprawie żadnego znaczenia.

Rozpoznając sprawę dotyczącą wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta z dnia 23 lipca 2002 r., Kolegium uznało, że przedmiotowa decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, jak również nie jest ona obarczona żadną z pozostałych wad z art. 156 § 1 k.p.a. stanowiących podstawę do stwierdzenia jej nieważności.

Pismem z dnia 6 czerwca 2012 r. Województwo złożyło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy i stwierdzenie nieważności części decyzji Burmistrza Miasta z dnia 23 lipca 2002 r., nr [[...]] w zakresie, w jakim dotyczy ona nieruchomości położonej w R. obręb 2 działki nr [[...]] o pow. 1,3725 ha. W uzasadnieniu wniosku wnioskodawca stwierdził, że zgadza się z twierdzeniem organu, że działka nr [[...]] została wydzielona pod drogę, natomiast zakwestionował stwierdzenie, że określona w miejscowym planie symbolem [[...]] projektowana droga obwodowa w dniu wydania przedmiotowej decyzji była drogą publiczną w rozumieniu art. 1 oraz art. 5, 6, 6a i 7 ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r., nr 19,poz. 115 ze zm.). Ulica P. w R. jest drogą publiczną zaliczoną w sposób określony w przepisach ustawy o drogach publicznych do kategorii wojewódzkiej i oznaczoną numerem [[...]]. Natomiast projektowana droga obwodowa – [[...]] nie stanowi odcinka tej drogi. Podniesiono, iż do chwili obecnej droga [[...]] nie została zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych w sposób określony w przepisach ustawy o drogach publicznych.

Zdaniem wnioskodawcy, określenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, że droga ta będzie w przyszłości drogą publiczną, nie może być uznane za zaliczenie do dróg publicznych w rozumieniu ww. ustawy. Nie ma żadnej podstawy prawnej aby twierdzić, że działka nr [[...]] o powierzchni 1,3725 ha została wydzielona pod drogę publiczną oraz że przeszła na własność Województwa z dniem, w którym przedmiotowa decyzja stała się ostateczna.

Zarzucono również, iż rażąco naruszony został art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym przewłaszczeniu podlegają wyłącznie grunty przeznaczone pod drogi publiczne. Pozostałe grunty przeznaczone pod drogi, jak np. działka nr [[...]] i [[...]] - droga wewnętrzna osiedlowa pozostają własnością dotychczasowego właściciela.

Wnioskodawca zgodził się również z twierdzeniem, iż podział nieruchomości jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta R. oraz że działka nr [[...]] posiada przeznaczenie określone symbolem [[...]] - projektowana droga obwodowa. Nie zgodził się natomiast z twierdzeniem, że działka nr [[...]] posiada przeznaczenie określone w planie jako droga wojewódzka, gdyż w ani części opisowej ani na rysunku miejscowego planu rejon ulicy B. i A. - nie ma określenia "droga wojewódzka". Podniesiono, iż używając określenia "droga wojewódzka" w treści decyzji z dnia 23 lipca 2002 r., nr [[...]] Burmistrz Miasta R. zbyt swobodnie zinterpretował przepisy miejscowego planu. Natomiast niezrozumiałe jest stwierdzenie, że oznaczona symbolem [[...]] - projektowana droga obwodowa będzie w przyszłości drogą publiczną kategorii wojewódzkiej. Projektowana droga obwodowa [[...]] jest częścią planowanej drogi, zwanej roboczo [[...]], która ma w przyszłości połączyć drogę krajową nr [[...]] w G. (ulica M.) z drogą wojewódzką nr [[...]] w R. (droga P.). Jednakże do dnia dzisiejszego nie ma rozstrzygnięcia czy będzie to kategoria drogi krajowej czy wojewódzkiej, nie został też podjęty żaden akt prawny, na podstawie którego można uznać, że [[...]] - projektowana droga obwodowa jest drogą publiczną w rozumieniu art. 1 oraz art. 5, 6, 6a i 7 ustawy o drogach publicznych, a tym samym nie można ustalić, czy droga [[...]] będzie stanowić w przyszłości własność Skarbu Państwa czy też własność Województwa.

Zdaniem wnioskodawcy decyzja Burmistrza Miasta R. z dnia 23 lipca 2002 r., nr [[...]] została wydana na podstawie błędnej interpretacji określeń "droga publiczna" oraz "droga wojewódzka". Skoro projektowana droga obwodowa nie jest ani drogą publiczną ani też drogą wojewódzką, to stwierdzenie, iż działka nr [[...]] została wydzielona pod drogę wojewódzką i przechodzi na własność Województwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, nie ma żadnej podstawy prawnej i tym samym decyzja ta w tym zakresie powinna zostać unieważniona.

Decyzją z dnia 21 marca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (nr[[...]]) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Kolegium z dnia 16 maja 2012 r. (nr [[...]].

Zdaniem Kolegium weryfikacja decyzji administracyjnej w trybie postępowania w sprawie jej nieważności możliwa jest jedynie w przypadku niewątpliwego stwierdzenia, iż decyzja obarczona jest ciężką wadą, powodującą konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zatem jedynie ocena weryfikowanej decyzji z punktu widzenia zaistnienia, bądź nie, wyraźnie wskazanych przez ustawodawcę wad. Istnienie wad uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji musi być przy tym oczywiste, a nie być kwestią przypuszczeń, czy też zawiłych dociekań i zabiegów językowych. Poza tak zakreślone granice postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności Kolegium wykraczać nie może. Stanowiłoby to naruszenie ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. W szczególności w tym trybie postępowania nie można ponownie rozpatrywać sprawy, co do jej istoty, oceniając zasadność przesłanek, którymi kierował się organ wydając decyzję ostateczną, czy też prowadzić postępowania wyjaśniającego, co do okoliczności istotnych z punktu widzenia skonkretyzowanej decyzją ostateczną normy prawa materialnego.

W uzasadnieniu organ podkreślił, iż ponownie rozpatrując wniosek, nie stwierdził, aby decyzja Burmistrza Miasta z dnia 23 lipca 2002 r., nr [[...]] w sprawie podziału nieruchomości położonej w R. w obrębie 2, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [[[...]] i nr [..] zawierała wady określone w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. stanowiące podstawę stwierdzenia jej nieważności, a w szczególności ażeby została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Zdaniem Kolegium, projekt podziału działki nr [[...]] oraz nr [[...]] został pozytywnie zaopiniowany postanowieniem Burmistrza Miasta z dnia 22 kwietnia 2002 r., nr [..], w którym zaznaczono, iż działka o projektowanym numerze [[...]] będzie posiadała przeznaczenie opisane w planie miejscowym symbolem [[...]], tj. projektowana droga obwodowa - zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta R. - rejon ul. B. i A. (zatwierdzonym uchwalą Rady Miejskiej [[...]]).

W ocenie Kolegium zaskarżonej decyzji nie można zarzucić rażącego naruszenia prawa. W trakcie postępowania projekt podziału został pozytywnie zaopiniowany, co do jego zgodności (nie sprzeczności) z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nie stwierdzono również, aby był on niezgodny z przepisami szczególnymi. Powstałe w wyniku podziału działki mają dostęp do drogi publicznej. Również działka nr [[...]] została wydzielona zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta R.- rejon ul. B. i A., który przewidywał na tym terenie drogę.

Zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji) działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne.

Wskazać należy, iż art. 98 ust. 1 ww. ustawy określał jedynie skutki (a nie przesłanki wydania) decyzji zatwierdzającej projekt podziału w wyniku, w której wydzielono drogę i to skutki wynikające z mocy prawa (z samego przepisu). Zatem nawet w sytuacji gdyby organ I instancji nie zamieścił w podstawie prawnej swojej decyzji art. 98 ust. 1 ww. ustawy, wydana decyzja wywołałaby skutki określone nie tylko w tym przepisie, ale także w innych przepisach prawa.

W tej sytuacji zamieszczenie w podstawie prawnej decyzji ww. przepisu czy też wskazanie w uzasadnieniu decyzji jakie rodzi ona skutki, zdaniem organu, nie ma znaczenia w przedmiotowej sprawie i nie stanowi przesłanki do stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Skutki, o których mowa w art. 98 ust. 1 ww. ustawy, następowały z mocy prawa bez względu na to czy zamieszczono o nich wzmiankę i czy powołano ten przepis w jej podstawie prawnej. Natomiast spór co do tych skutków nie stanowi podstawy stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej i nie należy do zakresu niniejszego postępowania.

W ocenie Kolegium rozstrzygnięcie ewentualnego sporu co do skutków jakie wywołała decyzja Burmistrza Miasta R. z dnia 23 lipca 2002 r., nr [[...]] w zakresie praw rzeczowych do działki nr[[...]] ma charakter cywilnoprawny i może być ewentualnie dokonane na drodze postępowania cywilnego.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 marca 2013 r. (sygn. akt [[...]]) utrzymującą w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego dnia 16 maja 2012 r. (sygn. akt [[...]]) złożyło Województwo, domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez bezpodstawne ustalenie, że nieruchomość położona w R., obręb 2 oznaczona jako działka nr [[...]] o pow. 1,3725 ha została wydzielona pod drogę publiczną - drogę wojewódzką i w konsekwencji przechodzi na własność Województwa.

W uzasadnieniu skargi, skarżący powołał te same argumenty jak we wnioskach o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta z dnia 23 lipca 2002 r., nr [[...]]zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontroli legalności w przedmiotowej sprawie poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 marca 2013 r., którą utrzymano w mocy decyzję tego organu z dnia 16 maja 2012 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza w sprawie podziału nieruchomości położonych w R. obręb 2 oznaczonych jako działki o nr [[...]] i [[...]]. Województwo domagało się stwierdzenia nieważności decyzji o podziale, kwestionując zgodność z prawem przejścia prawa własności działki nr [[...]], powstałej w wyniku podziału, na rzecz Województwa. Według skarżącego nie było bowiem jakichkolwiek przesłanek do ustalenia, że działka drogowa ma przeznaczenie pod drogę publiczną – wojewódzką.

Kwestionowane rozstrzygnięcia podjęte zostały w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej podział z powodu zarzucanego rażącego naruszenia prawa.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej i stanowi prawnie dopuszczalny wyjątek od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych określonej w art. 16 § 1 k.p.a. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Jedną z przesłanek jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.). Na wystąpienie właśnie tej przesłanki skarżący powoływał się we wniosku i w tym zakresie zatem Kolegium zobowiązane było przede wszystkim rozpoznać sprawę.

Naruszenia prawa mają charakter rażący w przypadku istnienia w niej wad o szczególnym ciężarze gatunkowym. Następuje to wówczas, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego w całości lub w części (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004, s. 729-730).

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Ustalonym poglądem pozostaje także, że jako rażąco naruszającego prawo nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy. Rażące naruszenie prawa jest bowiem z reguły wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa. O takim naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Należy przy tym podkreślić, że z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować. (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 września 1998 r., sygn. akt II SA 1249/97, Baza Orzeczeń LEX nr 41819, por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 1997 r., sygn. akt III SA 1425/96, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z powyższego wynika, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 1999 r., sygn. akt V SA 1970/98, Baza Orzeczeń LEX nr 50195).

Wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności zainicjował postępowanie nadzwyczajne, w którym Kolegium zobowiązane było do zweryfikowania zgodności z prawem decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, w tym z przepisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które stanowią jeden z elementów systemu powszechnie obowiązującego prawa. Tymczasem analiza akt administracyjnych ujawnia, że postępowanie Kolegium dotknięte jest uchybieniami procesowymi, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kolegium bowiem dokonując weryfikacji kwestionowanej decyzji stwierdziło, że wydzielona po podziale działka nr [[...]] przeznaczona jest według planu pod drogę obwodową, która jest drogą publiczną o charakterze wojewódzkim. Z tego faktu dalej Kolegium wyprowadziło wniosek o zgodności zatwierdzonego podziału z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Stanowisko takie nie znajduje odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym, w szczególności w zapisach obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z wypisu i wyrysu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta R.– rejon ul. B. i A., zatwierdzonego uchwałą Nr [[...]] Rady Miejskiej w R. z dnia 4 grudnia 2001 r., wynika, że projektowana do podziału działka o nr [[...]] ma przeznaczenie oznaczone symbolem [[...]] – projektowana droga obwodowa. Powyższe potwierdził Burmistrz Miasta R. w postanowieniu z dnia 22 kwietnia 2002 r. pozytywnie opiniując wstępny projekt podziału geodezyjnego działek nr [[...]] i [[...]] (obr. 2).

Materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy nie potwierdza, ażeby Kolegium podjęło jakiekolwiek czynności wyjaśniające zmierzające do ustalenia charakteru drogi określonej w planie jako droga obwodowa. W tym zakresie Kolegium dopuściło się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i powoduje, że zaskarżone decyzje nie mogą się ostać. Przedwczesne było bowiem ustalenie kategorii projektowanej drogi obwodowej w jednostce planistycznej o symbolu[[...]] obejmującej działkę nr [[...]], jako drogi wojewódzkiej, a tym samym kategoryczne uznanie braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział, gdyż w sprawie nie miała miejsce niezgodność z obowiązującym planem miejscowym.

Oceniana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzja zatwierdzająca podział działek nr [[...]] i [[...]] wydana została w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.), w szczególności art. 93 ust. 1 i 2 oraz art. 98 ust. 1 ustawy. Przepisy te winny były stanowić dla Kolegium wzorzec normatywny prawidłowej decyzji o podziale.

Przepis art. 93 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarki nieruchomościami podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, a zgodność ta dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta (art. 93 ust. 4 ustawy). W przedmiotowej sprawie zgodność z planem proponowanego podziału pozytywnie zaopiniował Burmistrz Miasta R. w postanowieniu z dnia 22 kwietnia 2002 r., potwierdzając między innymi, że proponowana do podziału działka nr [[...]] objęta w planie jednostką [[...]] ma w planie przeznaczenie pod projektowaną drogę obwodową. Wbrew twierdzeniom Kolegium w postanowieniu opiniującym Burmistrz nie określił, że projektowana droga obwodowa ma mieć charakter drogi wojewódzkiej. Stwierdzenie takie sformułowano dopiero w uzasadnieniu decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości z dnia 23 lipca 2002 r.

Rzeczywiście zgodnie z przepisem art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten konstytuuje skutki prawne podziału nieruchomości dokonanego w trybie art. 93 ust. 1, art. 96 ust. oraz art. 97 ust. 1 ustawy. Postanowienia decyzji w sprawie podziału nieruchomości dotyczące przejścia prawa własności nie mają żadnego znaczenia w świetle regulacji z art. 98 ust. 1 ustawy, gdyż przejście prawa własności nie dokonuje się z mocy decyzji w sprawie podziału, ale z mocy prawa. Co więcej, nie ma przeszkód by w wypadku braku wyraźnego stwierdzenia w decyzji podziałowej o wydzieleniu działek pod drogę publiczną, załączyć do wniosku wieczystoksięgowego wypisy i wyrys z planu miejscowego, jednoznacznie wskazujące na to, jakie jest przeznaczenie nowo wydzielonych działek w tymże planie.

Podstawowym warunkiem jednak wystąpienia skutków rzeczowych w postaci uwłaszczenia gminy, powiatu lub województwa jest wydzielenie działki przeznaczonej w planie pod drogę o charakterze publicznym. Z decyzji podziałowej musi wynikać, że wydzielona działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną, a nie jedynie pod drogę, jako ciągu komunikacyjnego, która nie ma charakteru publicznego. O charakterze działek gruntu wydzielonych pod drogi przesądza treść decyzji podziałowej, która musi być zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, bowiem to na podstawie decyzji podziałowej określone działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność jednostek samorządu terytorialnego i to za te działki przysługuje ich dotychczasowym właścicielom odszkodowanie (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., I OSK 986/11, LEX nr 1217382). Z przepisu art. 98 ust. 1 ustawy nie można natomiast wyprowadzić wniosku, aby organ administracji dokonujący podziału nieruchomości sam mógł ustalać kategorię dróg wymienionych w tym przepisie. Art. 98 ust. 1 ustawy nie zawiera również rozróżnienia działek wydzielonych pod drogi publiczne ze względu na stopień zaawansowania planów inwestycyjnych dróg ani też nie uzależnia przejścia własności działki od faktycznych zamiarów zarządcy drogi (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2011 r. I OSK 459/10, LEX nr 952050).

W konsekwencji, w badanej sprawie rzeczowe skutki w postaci przejścia własności działki nr [[...]] na rzecz województwa zakwestionować można było tylko poprzez podważenie zgodności z prawem decyzji podziałowej, do czego też zmierza skarżący. Nieprawidłowe jest zatem stanowisko Kolegium, że podważenia skutków rzeczowych spowodowanych z mocy art. 98 ust. 1 ustawy można dokonać na drodze postępowania cywilnego. W tym wypadku bowiem skutek rzeczowy w postaci przejścia własności nieruchomości następuje z mocy przepisów materialnych prawa administracyjnego, a spór wynikły na tym tle nie ma charakteru cywilnoprawnego. Zatem istota sprawy w przedmiotowym postępowaniu sprowadzała się do ustalenia, czy organ zatwierdzający projekt podziału prawidłowo orzekł, że działka nr [[...]] ma przeznaczenie w planie pod drogę publiczną o charakterze wojewódzkim, co uzasadniałoby uwłaszczenie województwa.

Analiza akt sprawy potwierdza, że nowo wydzielona działka nr [[...]] jest przeznaczona pod projektowaną drogę obwodową. Z dostępnego wyrysu i wypisu z planu nie wynika jednak, że projektowana droga ma mieć charakter drogi publicznej – drogi wojewódzkiej. Wbrew twierdzeniom Kolegium nie potwierdzało tego również postanowienie opiniujące projekt podziału wydane przez Burmistrza Miasta z 22 kwietnia 2002 r. Badając zgodność z prawem decyzji o podziale w świetle przesłanek stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 k.p.a., Kolegium nie poczyniło żadnych ustaleń w zakresie rzeczywistego charakteru projektowanej na działce nr [[...]] drogi obwodowej. Kolegium nie przeprowadziło w tym zakresie analizy materiałów planistycznych, które mogłyby dostarczyć materiału dowodowego niezbędnego do oceny decyzji podziałowej pod kątem przesłanek stwierdzenia nieważności. Rozpatrzenie sprawy z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o podziale bez pogłębionej analizy dokumentów planistycznych prowadzi do wniosku, że Kolegium nie rozpoznało istoty sprawy, a jego rozstrzygnięcia w tym przedmiocie podjęte zostały w oparciu o niepełny materiał dowodowy.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 maja 2012 r.

Rozpoznając ponownie sprawę z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej, Kolegium zobowiązane będzie do ustalenia, jaki charakter ma mieć projektowana na działce nr [[...]] droga obwodowa w świetle planu miejscowego obowiązującego w dacie dokonywania podziału. Dla oceny charakteru tej drogi obwodowej mogą mieć znaczenie materiały z prac planistycznych, w tym zwłaszcza stanowiska organów właściwych w sprawach dróg publicznych. Dopiero ustalenie charakteru tej drogi uprawniać będzie Kolegium do podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie zgodności z prawem decyzji o podziale.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądzając od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Województwa kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.