Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 316/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 12a § 1, art. 54 § 2, art. 106 § 3, art. 133 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska, Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska, Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.), Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski, po rozpoznaniu w dniu 15 września 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Skarbu Państwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1132/14 w sprawie ze skargi M.C. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1132/14 uwzględnił skargę M.C. (dalej określanej jako skarżąca) i uchylił decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] wraz z poprzedzającą ją decyzją tego organu z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Pismem z dnia 4 lutego 2014 r. skarżąca zwróciła się do Ministra Skarbu Państwa o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii wszystkich wniosków wniesionych do niego przez Przedsiębiorstwo Państwowe Porty Lotnicze z siedzibą w [...] (dalej określanego jako Porty Lotnicze) w latach 2013-2014 o wyrażenie zgody w trybie ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o wykonywaniu uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa (Dz. U. z 2012 r., poz.1224 ze zm., obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 154 ze zm.) na dokonanie czynności prawnej w zakresie rozporządzenia składnikami aktywów trwałych o wartości rynkowej przekraczającej równowartość kwoty 50.000 euro poprzez zawarcie umów najmu, których przedmiotem są lokale użytkowe znajdujące się na terenie Lotniska [...] , w szczególności umów zawartych z jednym ze wskazanych przez skarżącą kontrahentów, wraz z kopiami dokumentów załączonych do wniosków oraz decyzjami wydanymi w ich przedmiocie.

Minister Skarbu Państwa udostępnił skarżącej kserokopie szesnastu takich rozstrzygnięć, natomiast w odniesieniu do pozostałej części wniosku pismem z dnia 17 lutego 2014 r. zwrócił się do niej o wykazanie szczególnego interesu publicznego przemawiającego na rzecz uzyskania tego rodzaju informacji publicznej przetworzonej.

Pismem z dnia 25 lutego 2014 r. skarżąca ponowiła swoje żądanie, wyrażając pogląd, że informacje objęte wnioskiem nie mają charakteru informacji przetworzonej.

Przywołaną wyżej decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Minister Skarbu Państwa, działając na podstawie m.in. art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa), odmówił skarżącej udostępnienia informacji, co do której nie wykazała ona istnienia wspomnianego szczególnego interesu publicznego. W uzasadnieniu przytoczył treść art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, w myśl której informacja publiczna przetworzona może być udostępniona w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Odwołał się do orzecznictwa, w świetle którego taką informacją jest w szczególności suma tzw. informacji prostych wymagających opracowania przy użyciu dodatkowych sił i środków, w tym analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem, celem przygotowania informacji żądanej przez wnioskodawcę. W ocenie organu informacja, o której udzielenie skarżąca się ubiega, należy właśnie do tej kategorii. Jej wniosek dotyczy bowiem szesnastu postępowań, na które składa się dokumentacja liczona w tysiącach pism. Wniosek wymaga analizy tego materiału, pozwalającej ustalić, czy dana informacja posiada walor informacji publicznej, a następnie czy nie zachodzą w stosunku do niej przesłanki uniemożliwiające jej udostępnienie zgodnie z art. 5 ustawy. To wiąże się zaś z koniecznością zbadania treści informacji przy znacznym zaangażowaniu intelektualnym wielu osób. Z tego względu uwzględnienie wniosku skarżącej w tej części uzależnione było od wykazania przez nią szczególnie istotnego interesu publicznego.

Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, lecz wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2014 r., podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się uchylenia obu tych decyzji. Podnosząc naruszenie m.in. art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 5 ust. 2 ustawy w związku z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz.1503 ze zm.) zauważyła, że organ, jak sam przyznał, nie rozważył, czy informacje objęte wnioskiem stanowią informację publiczną, powstrzymując się w istocie z podjęciem jakichkolwiek czynności w sprawie do czasu wykazania przez nią szczególnie istotnego interesu publicznego. Tym samym odmówił udostępnienia informacji publicznej z uwagi na jej przetworzony charakter, chociaż nie sprawdził, czy w ogóle jest ona informacją publiczną.

Skarżąca nawiązała zarazem do orzecznictwa uznającego tzw. anonimizację danych poprzez usunięcie danych prawnie chronionych za przekształcenie, a nie przetwarzanie informacji uzasadniające odmowę jej udostępnienia w razie niewykazania szczególnego interesu publicznego.

Minister Skarbu Państwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Polemizując z jej zarzutami podkreślił, że nie miał wątpliwości, że akta wszystkich spraw, których dotyczył wniosek, zawierają informację publiczną, nie wykluczył jednak, iż w konkretnych przypadkach znajdują się w nich także dokumenty czy informacje niemające takiego statusu. Powtórzył, że analiza wszystkich materiałów pod tym kątem oraz ewentualne dalsze czynności mające uczynić zadość wnioskowi skarżącej zakłóciłoby normalny tok jego działania i utrudniłoby mu wykonywanie jego zadań.

Na podstawie zarządzenia sędziego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2014 r. wezwano Ministra Skarbu Państwa do nadesłania akt postępowań administracyjnych będących przedmiotem wniosku, zastrzegając, że zostaną one złożone w sejfie i nie będą udostępnione skarżącej.

W piśmie z dnia 18 lipca 2014 r. pełnomocnik organu odmówił wykonania wezwania. Uczynił tak również w piśmie z dnia 5 sierpnia 2014 r. po tym, jak wezwanie to ponowiono na zarządzenie sędziego z dnia 24 lipca 2014 r. Zaznaczył, że żądane materiały nie są częścią akt administracyjnych w postępowaniu w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, a zatem nie jest zobowiązany do nadesłania ich na wezwanie sądu przeprowadzającego kontrolę decyzji wydanej w tym postępowaniu. Wskazał, że przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej powoływanej jako P.p.s.a.), a także wykonujących ją rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 18 kwietnia 2011 r. w sprawie sposobu postępowania z aktami spraw sądowoadministracyjnych w wojewódzkich sądach administracyjnych i Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 89, poz. 505) i z dnia 18 września 2003 r. -Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 169, poz. 1646 ze zm.) nie wyłączają prawa strony do zapoznania się z aktami sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu kasacyjnego wyroku z dnia 7 listopada 2014 r. przypomniał na wstępie zasady dokonywania kontroli sądowoadministracyjnej oraz treść i zakres prawa do informacji publicznej wraz z trybem, w jakim tej informacji się udziela oraz w jakim następuje weryfikacja rozstrzygnięć podjętych w tej materii. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie należało ten tryb zastosować, gdyż wniosek skarżącej niewątpliwie dotyczył informacji publicznej. W konsekwencji Minister Skarbu Państwa po złożeniu przez skarżącą skargi zgodnie z art. 54 § 2 P.p.s.a. zobowiązany był przekazać ją do sądu wraz z odpowiedzią na skargę i z całymi aktami sprawy.

W tym kontekście Sąd przypomniał treść wniosku skarżącej oraz powody, dla których organ odmówił udzielenia części żądanych informacji, tj. pogląd, iż stanowią one informację przetworzoną, a skarżąca nie wykazała szczególnego interesu publicznego w jej udostępnieniu. Za rzecz niekwestionowaną i oczywistą uznał, że ocena tego stanowiska organu, zasadnicza dla kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, nie może opierać się wyłącznie na uzasadnieniu tej decyzji, lecz powinna polegać na jego skonfrontowaniu z materiałem źródłowym, jakim są wnioski składane przez Porty Lotnicze wraz z załączonymi do nich dokumentami. Skoro bowiem organ odmówił udostępnienia dokumentacji jako informacji przetworzonej, to Sąd w ramach prowadzonej przez siebie kontroli musi te materiały zbadać. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaakcentował, że gdyby zaniechał przeprowadzenia dowodu z tych dokumentów, jego ewentualne rozstrzygnięcie, w którym podzieliłby lub odrzucił racje organu, byłoby podjęte na podstawie całkowicie dowolnych ustaleń odnoszących się do absolutnie "niezweryfikowanego" stanu faktycznego. To zaś doprowadziłoby do iluzoryczności kontroli sądowo-administracyjnej i to w jej aspekcie merytorycznym, ponieważ bez zbadania tych dokumentów nie można rozwiać wątpliwości podnoszonych przez skarżącą, a mianowicie, czy w istocie mają one charakter informacji przetworzonej.

Rozwijając tę myśl Sąd wytknął organowi, że nie załączył rozpatrywanych materiałów do akt sprawy i w sposób zupełnie niezrozumiały nie wykonał zarządzeń wzywających do ich nadesłania. Jego zdaniem już sam ten fakt świadczy o niekompletności materiału dowodowego będącego podstawą zaskarżonej decyzji i o uchybieniach w gromadzeniu materiału dowodowego, a przez to także o naruszeniu art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej powoływanej jako K.p.a.), co samo w sobie powoduje konieczność uchylenia obu decyzji wydanych w sprawie. Sąd powtórzył, że decyzje te są nieweryfikowalne, co podważa ich zgodność z prawem. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1047/10 (LEX nr 744917) zastrzegł zarazem, że materiały, jakie zostałyby nadesłane na jego wezwanie, nie stałyby się częścią akt administracyjnych, lecz jedynie umożliwiłyby mu ich zbadanie pod kątem przesłanek, które legły u podstaw odmowy ich udostępnienia stronie przez organ.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją z dnia [...] marca 2014 r., stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Minister Skarbu Państwa, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł skargę kasacyjną od wyroku z dnia 7 listopada 2014 r., zaskarżając go w całości.

Skarga kasacyjna zawiera zarzuty procesowe.

Pierwszy z nich odniesiony został do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 77 § 1 i 4 K.p.a. Pełnomocnik stwierdził w tym zakresie, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji błędnie uznał, że decyzję tę wydano w oparciu o niekompletny materiał dowodowy w sytuacji, gdy zgodnie z art. 77 § 4 K.p.a. fakty powszechnie znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu i należy je jedynie zakomunikować stronie.

Analogicznie pełnomocnik zarzucił Sądowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 80 K.p.a. poprzez błędne uznanie w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, że Minister Skarbu Państwa, wydając zaskarżoną decyzję, nie dokonał oceny całokształtu materiału dowodowego w sprawie.

Następny zarzut dotyczył art. 12a § 2 P.p.s.a. Według pełnomocnika Sąd pierwszej instancji wbrew temu przepisowi wezwał organ do uzupełnienia akt administracyjnych przez nadesłanie akt innych postępowań, będących przedmiotem wniosku o udzielenie informacji publicznej, deklarując, że nadesłane akta zostaną złożone w sejfie i nie będą udostępniane stronie skarżącej.

Dalej pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez podjęcie decyzji o uzupełnieniu akt administracyjnych o akta innych postępowań, będących przedmiotem wniosku o udzielenie informacji publicznej, mimo iż materiały te nie miały stać się częścią akt administracyjnych.

Z kolei ostatni zarzut odniósł pełnomocnik do art. 133 § 1 P.p.s.a. Jego zdaniem naruszenie tego przepisu polegało na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że wyrok może zostać wydany na podstawie dokumentów, które nie znajdują się w aktach sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik podkreślił, że Minister Skarbu Państwa przekazał Sądowi pierwszej instancji całość akt administracyjnych w sprawie prowadzonej z wniosku skarżącej. Zwrócił bowiem uwagę, że składnikiem tych akt nie były akta spraw, których dotyczył jej wniosek o udzielenie informacji publicznej, tj. akta postępowań przeprowadzonych w latach 2013-2014 z wniosków Portów Lotniczych o wyrażenie przez ten organ zgody na dokonanie czynności prawnej w zakresie rozporządzenia mieniem. Ponadto Minister Skarbu Państwa, wydając decyzję o odmowie udzielenia informacji publicznej, nie prowadził postępowania dowodowego z dokumentów znajdujących się w aktach tamtych postępowań, gdyż z urzędu były mu wiadome takie fakty jak objętość tych akt oraz rodzaj i skala działań, jakie należałoby podjąć, by na ich podstawie udostępnić informację publiczną zgodnie z wnioskiem skarżącej. Skądinąd włączenie akt tamtych spraw do materiału dowodowego sprawy zainicjowanej tym wnioskiem spowodowałoby, że dalsze postępowanie w tej sprawie stałoby się bezcelowe, ponieważ skarżąca, jako jego strona, miałaby do tych akt wgląd stosownie do art. 73 K.p.a. W związku z tym pełnomocnik przypomniał przywołane wcześniej przez organ poglądy orzecznictwa na temat kryteriów przesądzających o uznaniu danej informacji publicznej za informację przetworzoną oraz zasady udzielania tego rodzaju informacji i skonstatował, że w efekcie tego stanu rzeczy organ "zostałby pozbawiony prawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na konieczność jej przetworzenia".

W następnym fragmencie uzasadnienia pełnomocnik przypomniał spostrzeżenia zawarte w odpowiedzi na wezwanie Sądu do uzupełnienia akt administracyjnych. Nie kwestionując prawa sądu administracyjnego dostępu do akt podał w wątpliwość prawną możliwość realizacji uczynionej tam deklaracji przechowania akt w sejfie i nieudostępniania ich skarżącej. Jego zdaniem nie znajduje to podstaw w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i rozporządzeniach ją wykonujących, pozostając w sprzeczności z przewidzianą w art. 12a § 2 P.p.s.a. zasadą, wedle której akta sprawy udostępnia się stronom postępowania. Pełnomocnik zarzucił Sądowi pierwszej instancji, że tej podstawy nie podał, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1047/10, w którym – w odniesieniu do innego rodzaju sprawy – wskazano przepisy umożliwiające sądowi zapoznanie się z informacją chronioną bez udostępniania jej stronie. W jego ocenie zaś wszelkie ograniczenia w dostępie stron do akt sprawy – jako wyjątki od zasady jawności postępowania – muszą wynikać z wyraźnego przepisu ustawy i nie mogą być interpretowane rozszerzająco.

Pełnomocnik stwierdził również, że przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. skutkuje włączeniem tego dokumentu do akt postępowania, co z kolei oznacza, iż skarżąca w świetle art. 12a § 2 P.p.s.a. może się z nimi zapoznać. Zarzucił przy tym Sądowi pierwszej instancji, że z jednej strony wezwał organ do uzupełnienia akt sprawy, a z drugiej zastrzegł, iż nadesłane materiały nie będą włączone do akt, lecz pozostaną do jego wyłącznej dyspozycji, umożliwiając mu kontrolę zaskarżonej decyzji. Zaakcentował, że to ostatnie zapewnienie pozostaje w sprzeczności z treścią art. 133 P.p.s.a., w myśl której sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Pełnomocnik nie zanegował prawa sądu administracyjnego do badania okoliczności mających znaczenie dla kontroli legalności zaskarżonej decyzji, lecz wyeksponował brak podstawy prawnej do takiego gromadzenia dokumentów w konkretnym postępowaniu, które miałoby zapewnić sądowi możliwość zapoznania się z określonymi faktami z pomięciem stron postępowania i wyrokowania w oparciu o te fakty w sytuacji, gdy dokumenty te nie miałyby być częścią akt administracyjnych. Przywołał orzecznictwo, wedle którego art. 133 P.p.s.a. oznacza zakaz wyjścia przez sąd poza materiał znajdujący się w aktach, np. poprzez uwzględnienie dowodu, jaki nie został do akt włączony lub nie był przeprowadzony w trybie art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony wyrok nie narusza prawa we wskazany w niej sposób.

Wyrokiem tym uchylono decyzje, którymi odmówiono skarżącej udzielenia informacji publicznej przetworzonej ze względu na fakt, że nie wykazała ona szczególnego interesu publicznego przemawiającego na rzecz uwzględnienia jej wniosku. Stosownie bowiem do art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla wspomnianego interesu. Niewątpliwie zatem odmowa udzielenia informacji publicznej z tego powodu, że wskazana przesłanka nie zachodzi, jest możliwa tylko wówczas, gdy stwierdzi się, iż żądana informacja publiczna ma charakter przetworzony. W przeciwnym razie zastosowanie znajduje wszak ogólna zasada ustanowiona w art. 2 ust. 2 ustawy, w myśl której od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Sąd pierwszej instancji uznał, że materiał dowodowy, którym dysponował, był w rozpatrywanej materii niewystarczający, ponieważ organ przekazał mu niekompletne akta administracyjne i odmówił wykonania wezwania do ich uzupełnienia. Pełnomocnik organu zakwestionował ten pogląd w skardze kasacyjnej, której zarzuty i wspierające je argumenty poruszają dwa dające się wyodrębnić aspekty. Pierwszy dotyczy kwestii dla sprawy zasadniczej, gdyż sprowadza się do podważenia zarówno oceny, że akta przedłożone przez organ wymagały uzupełnienia, jak i prawa Sądu do wezwania organu do tego uzupełnienia o żądane przezeń dokumenty. Drugi z kolei dotyka problemu mającego z tego punktu widzenia dalsze znaczenie, ale istotnego dla organu, zainteresowanego w ochronie informacji, której udostępnienia skarżącej odmówiono, a mianowicie prawnej możliwości pozbawienia tej ostatniej dostępu do tych dokumentów w przypadku, gdyby zostały one jednak przekazane do dyspozycji Sądu. Taki stan rzeczy uzasadnia odniesienie się do skargi kasacyjnej wedle kolejności wyznaczonej przez te dwa sporne zagadnienia, a nie przez porządek, w jakim sformułowano jej zarzuty.

Przystępując do rozważenia pierwszego z powyższych aspektów na wstępie zauważyć trzeba, że zarzuty kasacyjne zostały odniesione do kilku przepisów ustawy-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które posługują się pojęciem akt sprawy w różnym rozumieniu. I tak w art. 12a § 1 oraz 3 - 5 P.p.s.a. mowa jedynie o aktach sprawy sądowoadministracyjnej, które zgodnie z tymi przepisami trzeba stworzyć dla każdej takiej sprawy, a następnie prowadzić i przechowywać. Nie są to więc te akta sprawy, które w myśl art. 54 § 2 P.p.s.a. organ ma obowiązek przekazać sądowi kompletne i uporządkowane wraz ze skargą i z odpowiedzią na nią. Akta te, nazwane w art. 286 § 1 P.p.s.a. aktami administracyjnymi, wedle tego przepisu zwraca się organowi administracji publicznej po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu pierwszej instancji. W efekcie można wyróżnić akta sprawy sądowoadministracyjnej, zakładane przez sąd i gromadzące dokumenty powstałe w postępowaniu sądowoadministracyjnym, począwszy od skargi, która to postępowanie zainicjowała, oraz akta administracyjne, założone przez organ wcześniej, bo w związku z kontrolowanym przez sąd postępowaniem administracyjnym, zawierające materiały, jakie zostały wówczas wytworzone lub włączone do akt. Niewątpliwie oba zbiory dokumentów są od siebie niezależne w tym sensie, że sąd administracyjny pozostaje dysponentem akt administracyjnych jedynie tymczasowo, w okresie postępowania sądowoadministracyjnego i musi założyć akta sprawy sądowoadministracyjnej także wtedy, gdy akta administracyjne do niego nie wpłynęły, i przechowywać je po zwrocie akt administracyjnych. Jako przykład w tej materii można przywołać sytuację przewidzianą w art. 55 § 2 P.p.s.a., gdy organ nie wykonał obowiązku przekazania skargi do sądu, w której sąd może na żądanie skarżącego rozpoznać sprawę na podstawie nadesłanego odpisu skargi. Bezsprzecznie taki odpis skargi wraz z rozstrzygnięciem sądu i innymi pismami sporządzonymi w toku postępowania sądowego muszą znaleźć się w aktach sprawy sądowoadministracyjnej, które w myśl art. 12a § 1 P.p.s.a. sąd ma obowiązek założyć, mimo iż nie przekazano mu akt administracyjnych.

W szerszym znaczeniu analizowane pojęcie występuje w art. 12a § 2 P.p.s.a., według którego akta sprawy udostępnia się stronom postępowania oraz w art. 133 § 1 P.p.s.a., w świetle którego sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Pojęcie to obejmuje zarówno akta administracyjne przesłane przez organ, jaki i akta sądowoadministracyjne, w tym dowody uzupełniające z dokumentów przeprowadzone przez sąd w trybie art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a. W efekcie stanowi ono synonim faktycznej podstawy rozstrzygnięcia sądu administracyjnego, którą ze względu na istotę kontroli sądowoadministracyjnej tworzą ustalenia faktyczne poczynione w toku postępowania administracyjnego, co do zasady jedynie weryfikowane przez sąd. Sąd administracyjny, nawet dopuszczając dowody uzupełniające z dokumentów, nie ustala samodzielnie stanu faktycznego, lecz jedynie może przyjąć jako podstawę rozstrzygnięcia stan ustalony przez organ, o ile pozytywnie oceni postępowanie administracyjne, jakie toczyło się przed organem w tym zakresie. Podstawa ta jest determinowana czy wręcz kształtowana przez zawartość akt administracyjnych.

Niewątpliwie jednak rolę tę mogą pełnić tylko takie akta administracyjne, które zawierają całość materiału uwzględnionego przez organ, i jedynie one odpowiadają warunkom niezbędnym do zastosowania art. 133 § 1 P.p.s.a. Uzyskaniu takiego stanu rzeczy służy przewidziany w art. 54 § 2 P.p.s.a. obowiązek dostarczenia przez organ kompletnych akt administracyjnych, obwarowany m.in. sankcją w postaci grzywny, jaką można wymierzyć organowi na wniosek strony skarżącej (art. 55 § 1 P.p.s.a.) oraz instrument wynikający z art. 62 pkt 1 P.p.s.a., polegający na zarządzeniu przez przewodniczącego wydziału lub wyznaczonego sędziego skompletowania akt niezbędnych do rozpoznania sprawy, a w razie potrzeby także innych dowodów. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2362/13 (LEX nr 1480870) sąd administracyjny, bazując na aktach administracyjnych, powinien jednoznacznie ustalić stan sprawy pozwalający mu wydać w niej rozstrzygnięcie, a jeżeli nie może tego uczynić, to jest to spowodowane tym, iż albo akta administracyjne zostały nieprawidłowo skompletowane, albo postępowanie administracyjne nie było przeprowadzone w sposób wyczerpujący. Orzekanie na podstawie akt sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 P.p.s.a. oznacza bowiem, że organ musi przedstawić sądowi całość materiału dowodowego sprawy. Innymi słowy, sąd administracyjny powinien mieć możliwość zapoznania się z tymi wszystkimi materiałami, które uwzględnił lub mógł uwzględnić organ podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie. W przeciwnym razie sądowa kontrola legalności tego rozstrzygnięcia nie może zostać przeprowadzona właściwie i – jak słusznie ujął to Sąd pierwszej instancji – staje się ona iluzoryczna.

Jeżeli zatem, jak była o tym mowa, z punktu widzenia zaskarżonego rozstrzygnięcia kluczową przesłanką odmowy udzielenia skarżącej informacji publicznej był pogląd, że informacja ze względu na swój przetworzony charakter może być udostępniona pod warunkiem wykazania szczególnego interesu publicznego, to Sąd pierwszej instancji może ten pogląd zweryfikować, jeśli pozna treść tych informacji, gdyż jedynie to pozwoli mu samodzielnie dokonać ich kwalifikacji w kontekście art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy. Niewątpliwie nie może w tym zakresie poprzestać na oświadczeniach organu, lecz musi mieć możliwość ich skonfrontowania z materiałem, który pozostaje do dyspozycji organu. Całkowicie chybiony jest argument, że okoliczności te znane są organowi z urzędu, ponieważ oczywiste jest, iż sąd takiej wiedzy w rozpatrywanej materii mieć nie może z tej prostej przyczyny, że nie dysponuje kompletnym aktami.

Dotychczasowe spostrzeżenia prowadzą do wniosku, że bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a., a co za tym idzie także zarzuty odniesione do art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz odpowiednio art. 77 § 1 i 4 i art. 80 K.p.a., podnoszące, że Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo uchylił rozstrzygnięcia Ministra Skarbu Państwa jako wydane w oparciu o niepełny i niewłaściwie oceniony materiał dowodowy. Zgodzić się trzeba z Sądem, że materiał znajdujący się w aktach sprawy był niekompletny i nie dawał podstaw do innych wniosków. Oznacza to natomiast, że częściowo trafny jest zarzut dotyczący art. 106 § 3 P.p.s.a. Przepis ten pozwala wszak rozszerzyć podstawę rozstrzygnięcia sądu celem rozwiania istotnych wątpliwości poprzez uzupełnienie już na etapie postępowania sądowego materiału dowodowego sprawy, czyli przeprowadzić dowód nieznajdujący się w aktach administracyjnych, które organ miał obowiązek przekazać do sądu. W orzecznictwie utrwalony od dawna jest pogląd, że nie przeprowadza się w tym trybie dowodu z dokumentów, które stanowią część składową akt administracyjnych. W efekcie Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo powołał się na ten przepis wzywając organ do należytego wykonania wspomnianego obowiązku. Uchybienie to pozostaje jednak bez wpływu na wynik sprawy.

Uwagi te uzasadniają przejście do drugiego ze wskazanych wyżej aspektów poruszonych w skardze kasacyjnej, łączącego się ze sposobem, w jaki miało być wykonane wezwanie Sądu pierwszej instancji, w tym możliwością pozbawienia skarżącej dostępu do materiałów, które mogłyby być na to wezwanie nadesłane.

Na wstępie skorygować należy błędne spostrzeżenie wypowiedziane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jakoby organowi przysługiwało uprawnienie do odmowy udzielenia informacji publicznej. Możliwości takiej niepodobna postrzegać w tego rodzaju kategoriach. W relacji pomiędzy Ministrem Skarbu Państwa a skarżącą tylko ta ostatnia występuje jako podmiot, który wykonuje (realizuje) swoje prawo, a mianowicie prawo do informacji publicznej, Minister natomiast pełni rolę organu administracji publicznej zobowiązanego do respektowania tego prawa. Odmowa udostępnienia informacji publicznej jest wynikiem ograniczenia prawa skarżącej, które powinny wynikać z wyraźnej podstawy ustawowej, a nie wykonania czy też ochrony praw Ministra Skarbu Państwa. Również z tego powodu organ ten nie może się powoływać wobec Sądu pierwszej instancji na te względy, jakie według niego przemawiają na rzecz nieudostępnienia informacji skarżącej. Bez znaczenia pozostają zamieszczone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej racje akcentujące trudności, jakie musi napotkać przetworzenie informacji żądanej przez skarżącą, w szczególności dokonanie tzw. anonimizacji, skoro wykonanie wezwania Sądu na tym etapie załatwiania sprawy nie wymagało tego rodzaju działań. Organ powinien jedynie przesłać akta szesnastu spraw, których dotyczył wniosek skarżącej, po to, by Sąd mógł się z nimi zapoznać i wyciągnąć wnioski co do tego, czy rzeczywiście zawierają one informacje publiczne przetworzone, czy też nie, a ta kwestia stanowiła przecież przedmiot sporu.

Pełnomocnik organu bezpodstawnie kwestionuje zastrzeżenie Sądu pierwszej instancji, że nadesłane materiały nie zostaną udostępnione skarżącej. Prawo strony postępowania dostępu do akt zarówno administracyjnych (przekazanych przez organ), jaki i sądowych (wytworzonych przez sąd administracyjny), potwierdzone w art. 12a § 2 P.p.s.a., czy szerzej wynikająca z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP zasada jawności postępowania sądowego, nie mają charakteru absolutnego, gdyż mogą pozostawać w kolizji z innymi wartościami przewidzianymi prawem. Uprawnienia te muszą doznać ograniczeń w takim rozmiarze, jaki jest niezbędny do zapewnienia ochrony informacji wynikającej z odrębnych przepisów ustawowych, i rzeczą sądu pozostaje zastosowanie takich rozwiązań, które zapobiegną naruszeniu tych przepisów poprzez dostęp do tych informacji osób nieuprawnionych w trakcie postępowania sądowego, polegających w szczególności na przechowywaniu akt lub ich części w kancelarii tajnej sądu (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1047/10, LEX nr 744917, odnoszący się do ochrony informacji niejawnych). Wyłączenia od zasady jawności stają się skuteczne dopiero wtedy, gdy ich prawidłowość zostanie przesądzona w odpowiednim trybie (tak w odniesieniu do zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorcy Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1773/14, LEX nr 1985769).

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji domagał się nadesłania kompletnych akt, w tym także tych zawierających informacje, co do których Minister Skarbu Państwa w sposób ostateczny rozstrzygnął, że nie podlegają one udostępnieniu skarżącej. Z całą mocą należy stwierdzić, że umożliwienie skarżącej dostępu do tej części akt w ramach uprawnień procesowych przysługujących stronie w postępowaniu sądowoadminstracyjnym do czasu, gdy sąd prawomocnie nie orzeknie o zgodności tego rozstrzygnięcia z prawem, byłoby więc równoznaczne ze złamaniem tego zakazu i naruszeniem tych przepisów ustawy, na podstawie których go ustanowiono. Skardze do sądu podlegają decyzje ostateczne w rozumieniu art. 16 K.p.a., które jako takie korzystają z domniemania prawidłowości do momentu ich ewentualnego wzruszenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym lub w nadzwyczajnym administracyjnym trybie weryfikacji takich decyzji. Nawet sąd administracyjny rozpoznający skargę na decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej, musi tę decyzję respektować do momentu, aż prawomocnie przesądzi, iż odmowa ta nie znajdowała uzasadnienia w obowiązującym prawie. Wbrew zatem odmiennym twierdzeniom wnoszącego skargę kasacyjną sąd administracyjny, któremu organ przekazał akta sprawy, dysponuje instrumentami prawnymi zapobiegającymi przed możliwością zapoznania się przez stronę postępowania z częścią tych akt. Dlatego również zarzut naruszenia art. 12a § 2 P.p.s.a. okazał się bezzasadny.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.