Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 348/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal, Sędziowie NSA Małgorzata Korycińska, Andrzej Kuba (spr.), Protokolant Beata Kołosowska, po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lipca 2006 r. sygn. akt III SA/Wa 1191/06 w sprawie ze skargi R. Z. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 14 lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie odmowy umorzenia odsetek za zwłokę z tytułu nieopłaconych w terminie składek na ubezpieczenie społeczne 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie 2. odstępuje od zasądzenia od R. Z. na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 lipca 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 1191/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. Z. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 14 lutego 2006 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 23 stycznia 2006 r., nr [...] w sprawie o umorzenie odsetek za zwłokę z tytułu nieopłaconych w terminie składek na ubezpieczenie społeczne, stwierdził nieważność obu wskazanych decyzji i określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym:

Decyzją z dnia 23 stycznia 2006 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił R. Z. umorzenia odsetek za zwłokę z tytułu nieopłaconych w terminie składek na ubezpieczenie społeczne. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że zgodnie z art. 28 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), dalej u.s.u.s., umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. W związku z treścią tego przepisu nie istnieje możliwość rozpatrywania wniosku o umorzenie odsetek jako należności pochodnych od składek na ubezpieczenie społeczne.

W złożonym do Prezesa ZUS wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy R. Z. zarzucił, że organ wydając powyższą decyzję dokonał błędnej wykładni art. 28 ust. 4 u.s.u.s. Zdaniem wnioskodawcy, skoro można umorzyć cały dług, to tym bardziej jego część.

Prezes ZUS w dniu 14 lutego 2006 r. wydał decyzję, którą stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 23 stycznia 2006 r. i uznał odwołanie z dnia 6 lutego 2006 r. (data wpływu 8 lutego 2006 r.) za bezprzedmiotowe.

Po otrzymaniu powyższej decyzji R. Z. złożył do Prezesa ZUS kolejny wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wnosząc o przywrócenie terminu do jego złożenia. Wniosek ten został przekazany do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jako skarga na decyzję Prezesa Zakładu z dnia 14 lutego 2006 r.

Prezes ZUS odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych powodów niż w niej podniesione.

W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, kluczową kwestią, którą należało przesądzić była ta, czy zastępcy dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. - D. S. i E. H. - byli osobami upoważnionymi do wydawania decyzji w imieniu tego Zakładu.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 u.s.u.s. działalnością Zakładu kieruje Prezes Zakładu, który reprezentuje go na zewnątrz. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, będąc państwową jednostką organizacyjną, realizuje swoje zadania w ramach struktury wielozakładowej utworzonej przez terenowe jednostki organizacyjne, jakimi są oddziały, którymi kierują dyrektorzy działający z upoważnienia Prezesa ZUS i realizują oni jego ustawowe kompetencje, założenia i cele.

Zgodnie z art. 83. ust. 1 u.s.u.s. Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności: zgłaszania do ubezpieczeń społecznych, przebiegu ubezpieczeń, ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek, ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych, wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych.

Sąd stwierdził, że skoro Prezes ZUS uprawniony jest do jego reprezentowania i działa poprzez dyrektorów oddziałów, to decyzje o umorzeniu bądź o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne wydawane w pierwszej instancji przez Zakład de facto są decyzjami Prezesa, gdyż to on personifikuje organ administracji publicznej. Prezes może wyznaczyć pracownika Zakładu do wydawania decyzji administracyjnych z jego upoważnienia, ale musi być ono skuteczne w świetle obowiązujących w tym zakresie przepisów.

Zdaniem Sądu, ten warunek w rozpoznawanej sprawie nie został spełniony, gdyż zastępcy dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. posiadali co prawda upoważnienie do wydawania przedmiotowych decyzji, ale zostało ono udzielone przez dyrektora tego Oddziału, a nie przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a., chyba że ustawa stanowi inaczej. Brak takiego wyłączenia w ustawie oznacza, że w zakresie upoważnienia do załatwiania spraw miał zastosowanie art. 268a k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważnić pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Upoważnienie udzielone na podstawie art. 268a k.p.a. wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca kompetencje organu przez podejmowanie czynności w prawnych formach działania administracji publicznej.

Przy ocenie legalności wydanych decyzji nie można pominąć kwestii związanej z kontrolą aktu wykonawczego, na podstawie którego zostały udzielone przedmiotowe upoważnienia. Sąd uznał, że fakt, iż dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. posiadał pełnomocnictwo (upoważnienie) udzielone przez Prezesa ZUS, w tym. m.in. do udzielania dalszych pełnomocnictw, nie oznacza jeszcze, że udzielone przez niego pełnomocnictwa dla swoich zastępców były prawnie dopuszczalne. Pełnomocnictwa dla zastępców zostały udzielone na podstawie pełnomocnictw udzielonych dyrektorowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. na podstawie art. 73 ust. 1 u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 i 2 załącznika do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 4 października 1999 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 80, poz. 914 ze zm.), zgodnie z którym Prezes Zakładu może upoważnić m.in. dyrektorów komórek organizacyjnych do reprezentowania Zakładu i podejmowania decyzji w jego imieniu, w określonych przez niego sprawach (pkt 1) oraz do upoważnienia innych pracowników Zakładu, w zakresie określonym w pkt 1 (pkt 2).

W ocenie Sądu uregulowanie zawarte w pkt 2 stoi w sprzeczności z art. 268a k.p.a., co należy uznać za niedopuszczalne, gdyż przepisem zamieszczonym w akcie wykonawczym został zmieniony przepis ustawowy. W związku z powyższym, zdaniem Sądu, należy stwierdzić, że decyzja wydana w pierwszej instancji została podpisana przez osobę nieupoważnioną, co oznacza, że jest ona nieważna (art. 156 §1 pkt 1 k.p.a.). Natomiast zaskarżona decyzja również dotknięta jest wadą nieważności, gdyż na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymała ona w mocy decyzję nieważną. Wobec takiego rozstrzygnięcia Sąd odstąpił od badania zasadności zarzutów podniesionych w skardze.

W skardze kasacyjnej Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, działający przez Dyrektora Oddziału ZUS w C., na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako p.p.s.a., wniósł o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

- naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię - art. 268a k.p.a. oraz art. 73 ust. 1 u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 i 2 załącznika do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 4 października 1999 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych poprzez stwierdzenie, że zaskarżona w sprawie decyzja została wydana z pominięciem przepisów o właściwości, tj. przez niewłaściwie umocowany podmiot, w sytuacji braku podstaw do dokonania takiego ustalenia,

- w konsekwencji naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi na zaskarżoną decyzję i stwierdzenie jej nieważności pomimo braku podstaw do podjęcia tego rodzaju rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że orzeczenie Sądu zawiera uchybienia w zakresie ustalonego stanu faktycznego oraz prawnego. W obu powołanych decyzjach wydanych w imieniu Zakładu oraz w imieniu Prezesa działał zastępca dyrektora Oddziału ZUS. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, decyzje te zostały wydane przez właściwy podmiot, co uzasadnia prawidłowa wykładnia przepisów prawa znajdujących zastosowanie w tym zakresie.

Zgodnie z art. 66 ust. 1 u.s.u.s. Zakład jest państwową jednostką organizacyjną, posiadającą osobowość prawną. W jej strukturze występuje centrala oraz terenowe jednostki organizacyjne (art. 67 u.s.u.s.). Działalnością Zakładu kieruje Prezes, który co do zasady nie jest organem administracji publicznej (art. 73 ust. 1 u.s.u.s.), ale organem państwowej jednostki organizacyjnej. Jedynie w zakresie wniosków o ponowne rozpoznanie sprawy, w razie wydania przez Zakład decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku bądź odmawiającej przyznania tego świadczenia, a także decyzji odmawiającej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, Prezes Zakładu uzyskuje charakter organu administracji drugiej instancji w stosunku do rozstrzygnięć Zakładu jako organu pierwszej instancji. Decyzje Zakładu nie są decyzjami Prezesa, a odmienną tezę prezentowaną przez Sąd należy, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, uznać za błędną.

W przedmiotowej sprawie Prezes Zakładu, na podstawie § 3 ust. 1 i 2 statutu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, upoważnił dyrektorów poszczególnych Oddziałów do reprezentowania Zakładu oraz podejmowania decyzji w jego imieniu, w określonych przez niego sprawach (pkt 1) oraz upoważnienia innych pracowników Zakładu we wskazanym zakresie (pkt 2). Zgodnie zatem z upoważnieniem wskazanym w pkt. 2 zastępcy dyrektora, wydający decyzję w pierwszej instancji w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, a zatem działający w imieniu Zakładu i w ramach jego wewnętrznej struktury organizacyjnej, legitymują się pełnomocnictwami udzielonymi przez dyrektora Oddziału, który z kolei został umocowany do tego rodzaju czynności przez Prezesa ZUS, zgodnie z treścią statutu.

Odnosząc się do ważności pełnomocnictwa udzielonego przez Prezesa, jako organu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, dyrektorowi Oddziału ZUS należy stwierdzić, że przepis art. 268a k.p.a. nie znajduje zastosowania, gdyż umocowanie to nie dotyczy czynności organu administracyjnego, lecz czynności organu jednostki organizacyjnej, jaką jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Analizując ważność pełnomocnictwa udzielonego przez Prezesa ZUS, działającego jako organ administracji, dyrektorowi Oddziału ZUS w zakresie możliwości udzielenia substytucji do działania w sprawie, statut Zakładu nie jest natomiast sprzeczny z treścią art. 268a k.p.a. Przepis ten stanowi, iż organ administracji państwowej może w formie pisemnej upoważnić pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwienia spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Zdaniem Prezesa ZUS, powołany przepis nie stoi na przeszkodzie udzielaniu dalszych pełnomocnictw, o ile wynika to ze struktury organizacyjnej jednostki kierowanej przez upoważnionego pracownika. Sporny przepis zawiera zapis, iż organ administracji upoważnia wskazanego pracownika do załatwiania spraw w ustalonym zakresie, nie formułując zamkniętego katalogu tych czynności. Zasada swobodnego ustalenia przez Prezesa zakresu udzielonego pełnomocnictwa pozwala na rozszerzenie katalogu zleconych czynności także o prawo udzielenia określonym pracownikom dalszego pełnomocnictwa w sprawie.

Powołane okoliczności, w ocenie strony, stanowią o prawidłowym trybie wydania decyzji w niniejszej sprawie, tj. zgodnie z przepisami o właściwości i na podstawie ważnie udzielonych upoważnień dla dyrektora Oddziału i zastępców dyrektora.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonego wyroku oraz przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym –zdaniem skarżącego – uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Strona wnosząca w niniejszej sprawie skargę kasacyjną powołała się na pierwszą podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., to jest na naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów prawa szczegółowo wymienionych w treści skargi kasacyjnej, które - zdaniem ZUS - zostały w ten sposób naruszone.

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność dwóch decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W zakresie odnoszącym się do decyzji z dnia 23 stycznia 2006 r. Sąd I instancji uznał, że podpisała ją osoba nieupoważniona do wydawania decyzji za organ, a więc uznał, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że druga decyzja z dnia 14 lutego 2006 r. również dotknięta jest wadą nieważności, gdyż na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymała ona w mocy decyzję nieważną.. Poza sporem pozostaje okoliczność, że decyzja z dnia 23 stycznia 2006 roku została podpisana przez zastępcę Dyrektora Oddziału ZUS działającego na podstawie upoważnienia udzielonego mu przez Dyrektora tegoż Oddziału. Natomiast Dyrektor Oddziału ZUS umocowanie do udzielenia takiego upoważnienia uzyskał na podstawie upoważnienia Prezesa ZUS, wydanego na podstawie § 3 ust. 2 pkt 2 statutu ZUS. Z akt sprawy wynika, że Sąd I instancji odmówił zastosowania w sprawie przepisu § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 4 października 1999 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych. Powołany wyżej przepis prawa przyznaje Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych kompetencje do upoważniania osób wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia (statutu ZUS), w tym dyrektorów oddziałów ZUS do udzielania przez nich upoważnień innym pracownikom ZUS do podejmowania decyzji w imieniu ZUS, w określonych sprawach. W ocenie Sądu I instancji przepis § 3 ust. 2 pkt 2 statutu ZUS jest sprzeczny z treścią art. 268a k.p.a., ponieważ z przepisu art. 268a k.p.a. wynika, że jedynie organ może upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych. Dokonując porównania treści § 3 ust. 2 pkt 2 statutu ZUS z treścią art. 268a k.p.a. Sąd I instancji doszedł do przekonania, że przepis statutowy stanowi niedozwoloną ingerencję w materię ustawową, ponieważ modyfikuje określony w art. 268a k.p.a. zakres kompetencji do udzielania upoważnień do działania w imieniu organu, w tym do wydawania decyzji administracyjnych. Konkludując Sąd I instancji uznał, że w rozpoznawanej sprawie podstawę prawną do udzielenia upoważnienia do wydawania decyzji w imieniu ZUS powinien stanowić przepis art. 268a k.p.a., a nie przepis § 3 ust. 2 pkt 2 statutu ZUS, co oznacza, że zastępca Dyrektora Oddziału ZUS mógłby podpisać decyzję administracyjną, gdyby posiadał upoważnienie pochodzące bezpośrednio od Prezesa ZUS.

W tym miejscu należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu I instancji odnośnie odmowy zastosowania, przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy, normy § 3 ust. 2 pkt 2 statutu ZUS z uwagi na jego sprzeczność z treścią art. 268a k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji przyjął błędną podstawę do badania legalności § 3 ust. 2 pkt 2 statutu ZUS. Ocena legalności wskazanego wyżej przepisu prawa została przeprowadzona wyłącznie z punktu widzenia zgodności z treścią art. 268a k.p.a. Natomiast nie wzięto pod uwagę tego, iż statut ZUS mający rangę rozporządzenia znajduje swoje umocowanie w ustawie i został wydany w wykonaniu ustawowej delegacji zawartej w treści art. 74 ust. 5 u.s.u.s.

Poza sporem pozostaje okoliczność, że akt normatywny wykonawczy powinien być niesprzeczny ze wszystkimi obowiązującymi aktami ustawodawczymi. Rozporządzenie, które znajduje swoje bezpośrednie oparcie w treści ustawy i służy jej wykonaniu stanowi uzupełnienie ustawy i może regulować takie same sprawy, o których stanowią przepisy ustawy. Oznacza to, że normy art. 268a k.p.a. nie można traktować jako jedynej powszechnie obowiązującej podstawy prawnej do udzielania upoważnień do działania w imieniu organu administracji publicznej. Dopuszczalne są bowiem i istnieją w tym zakresie różne rozwiązania, pozwalające na dekoncentrację wykonywania kompetencji organów, szczególnie potrzebną w rozbudowanych strukturach administracji publicznej. Rzecz więc w tym, aby ta dekoncentracja, mniej lub bardziej zinstytucjonalizowana albo nawet oparta na doraźnych i jednostkowych aktach upoważniających, miała odpowiednie podstawy normatywne. Badając legalność (zgodność z ustawą) upoważnienia określonego w § 3 ust. 2 pkt 2 statutu ZUS należałoby odwołać się do jego relacji z treścią art. 74 ust. 5 u.s.u.s. Przepis art. 74 ust. 5 ustawy stanowi, że minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego nadaje, w drodze rozporządzenia, statut Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, w którym określa w szczególności: 1) strukturę organizacyjną Zakładu oraz zakres rzeczowy działania centrali i terenowych jednostek organizacyjnych Zakładu, 2) tryb funkcjonowania i kompetencje organów Zakładu.

Z treści art. 92 ust. 2 Konstytucji RP wynika, jakie warunki powinno spełniać ustawowe upoważnienie: poza określeniem organu właściwego do wydania rozporządzenia i zakresu spraw przekazanych do uregulowania muszą się w nim znaleźć wytyczne dotyczące treści aktu.

W treści art. 74 ust. 5 u.s.u.s. ustawodawca określił organ właściwy do wydania rozporządzenia i podstawowy zakres spraw przekazanych do uregulowania. Mieści się w nim określenie kompetencji organów Zakładu. Nie określono natomiast wprost wytycznych wskazujących kierunki merytorycznych rozwiązań wchodzących w zakres aktu wykonawczego. W piśmiennictwie prawniczym, w szczególności zaś w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, nie budzi jednak wątpliwości teza, że ten ostatni element upoważnienia nie musi być zawarty w treści przepisu upoważniającego. Wystarczy, że istnieje możliwość jego zrekonstruowania na podstawie innych przepisów ustawy zawierającej przepis upoważniający do wydania rozporządzenia (vide wyrok TK z dnia 29 listopada 2004 r. K 7/04, OTK ZU 2004, nr 10 A, poz. 109). Wytyczne dotyczące treści rozporządzenia nie muszą być też nazbyt szczegółowe. Skoro bowiem rozporządzenie jest funkcjonalnym uzupełnieniem ustawy, to ustawa powinna pozostawić organowi upoważnionemu pewną samodzielność w unormowaniu materii, której rozporządzenie dotyczy. Istotne jest, aby podmiot wydający rozporządzenie potrafił prawidłowo odczytać intencje ustawodawcy (vide M. Żabicka-Kłopotek: Wytyczne jako element upoważnienia do wydania rozporządzenia, Przegląd Sejmowy nr 3 (74) z 2006 r., s. 40-41).

Z treści przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych regulujących ustrój, zadania i kompetencje ZUS (art. 66-79a) wynika, że jest to jednostka organizacyjna (osoba prawna), która jako całość jest organem administracji publicznej (art. 66 ust. 4). Oznacza to, że w roli samodzielnych organów administracyjnych nie występują jej wewnętrzne organy ani terenowe jednostki organizacyjne, mające kompetencje do działania w jej imieniu. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wykonuje swoje podstawowe zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych za pośrednictwem terenowych jednostek organizacyjnych. W ramach prowadzonej działalności posługuje się środkami prawnymi właściwymi organom administracji publicznej, a więc przede wszystkim wydaje decyzje administracyjne (art. 66 ust. 4). Ponadto z przepisów ustawy określających podmiotowość publicznoprawną ZUS-u oraz zakres i sposób wykonywania podstawowych jego zadań wynika konieczność daleko posuniętej, wewnętrznej dekoncentracji kompetencji do działania w charakterze organu administracji publicznej. Jeżeli dodatkowo uwzględni się skalę działania ZUS mierzoną liczbą ubezpieczonych i liczbą pracowników zajmujących się załatwianiem ich spraw, to trudno byłoby uznać za racjonalne takie rozwiązanie, które wymaga, aby Prezes ZUS udzielał bezpośrednio każdemu pracownikowi zajmującemu się załatwianiem spraw ubezpieczonych upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Zakładu.

Uwzględniając powyższe uwagi Naczelny Sąd Administracyjny wyraża pogląd, że przepis art. 74 ust. 5 u.s.u.s. spełnia wymagania określone w art. 92 ust. 2 Konstytucji RP, a przepis § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 4 października 1999 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie. Stanowi więc właściwą podstawę prawną do udzielania pracownikom ZUS, w sposób w tym przepisie określony, upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Zakładu.

Jednocześnie w tym miejscu należy stwierdzić, iż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis § 3 ust. 2 pkt 2 statutu ZUS nie jest sprzeczny z treścią art. 268a k.p.a. Uznać należy, iż Sąd I instancji wskazując na taką sprzeczność wskazanych wyżej przepisów prawa wyszedł z błędnego założenia, że jedyną osobą personifikującą ZUS jako organ administracji publicznej jest Prezes ZUS. W konsekwencji, zgodnie z treścią art. 268a k.p.a., jedynie Prezes ZUS mógłby upoważniać pracowników do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Zakładu. Natomiast Prezes ZUS kieruje działalnością Zakładu i reprezentuje Zakład na zewnątrz (art. 73 ust. 1 u.s.u.s.). Z treści tegoż przepisu prawa nie wynika jednak, że wyłącznie Prezes ZUS może udzielać innym pracownikom upoważnień do działania w imieniu Zakładu, ponieważ ustawa w art. 75 ust. 5 stanowi, iż kompetencje organów Zakładu określa statut Zakładu. Tym samym dopuszcza się możliwość ograniczenia kompetencji Prezesa ZUS jako piastuna organu na rzecz innych pracowników Zakładu. W tym stanie rzeczy Prezes ZUS udzielając Dyrektorowi Oddziału ZUS upoważnienia, o którym mowa w § 3 ust. 2 pkt 2 statutu, nie upoważnia go do działania w swoim imieniu (imieniu Prezesa), lecz w imieniu Zakładu jako organu. Oznacza to, że nie zezwala Dyrektorowi Oddziału ZUS na udzielenie "subupoważnienia" niedopuszczalnego w świetle art. 268a k.p.a. Dyrektor Oddziału ZUS staje się, na podstawie upoważnienia udzielonego przez Prezesa ZUS, podmiotem personifikującym ZUS jako organ, a nie pełnomocnikiem Prezesa ZUS. Upoważnienie do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu ZUS udzielone pracownikowi przez Dyrektora Oddziału ZUS działającego w imieniu ZUS niewątpliwie nie jest sprzeczne z treścią art. 268a k.p.a.

Ponadto podkreślić należy, że odnosząc się do kwestii podnoszonej przez Sąd I instancji i przez ZUS, a dotyczącej określenia organu administracyjnego właściwego do wydania decyzji w trybie przewidzianym w art. 83 ust. 4-6 u.s.u.s., wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanego w sprawie o sygnaturze akt II GSK 225/06, iż organem tym jest ZUS, a nie Prezes Zakładu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 1 i na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Uwzględniając trudną sytuację materialną skarżącego R. Z. oraz powtarzalność skarg kasacyjnych w tego rodzaju sprawach Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz strony wnoszącej skargę kasacyjną.