Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 56/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 107 par. 3, art. 145 ust. 1, art. 147, art. 149
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia WSA Janina Guść, Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2022 r. sprawy ze skargi K. N. na decyzję [...] Inspektora Transportu Drogowego z dnia 20 listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia w postępowaniu wznowieniowym decyzji ostatecznej o nałożeniu kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem prawa uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 23 lipca 2020 r. nr [...] oraz postanowienie [...] Inspektora Transportu Drogowego z dnia 15 stycznia 2020 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 20 listopada 2020 r. (nr [...]) Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu wniosku K. N. (zwanego dalej również "stroną", "przedsiębiorcą" lub "skarżącym") o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał wydaną w postępowaniu wznowieniowym własną decyzję z dnia 23 lipca 2020 r. (nr[...]) o odmowie uchylenia własnej ostatecznej decyzji z dnia 16 sierpnia 2018 r. (nr[...]), dotyczącej nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem prawa.

Z akt sprawy wynikają następujące okoliczności faktyczne i prawne:

W dniu 1 lutego 2018 r. w punkcie poboru opłat na autostradzie A-2 z upoważnienia [...] Inspektora Transportu Drogowego dokonano kontroli drogowej pojazdu marki SCANIA o nr rej. [...] wraz z naczepą marki KRONE o nr rej. [...] - pojazdem kierował K. N., wykonujący międzynarodowy zarobkowy przewóz drogowy rzeczy z Holandii do Polski. Z przeprowadzonej kontroli sporządzono protokół (nr [...] - protokół kontroli z dnia 1 lutego 2018 r.), do którego dołączono protokół z dokonanego w tym dniu przesłuchania strony oraz protokół z oględzin pojazdu. W protokole przesłuchania strony zapisano, że wyjaśniła, iż wykonując przewóz w dniu 1 lutego 2018 r. ok. godz. 8:20 na autostradzie A-2 na bramkach w miejscowości R. postanowiła wyłączyć tachograf celem nierejestrowana dalszej jazdy, w zamian rejestrując fikcyjny odpoczynek/przerwę. Aby dokonać wyłączenia tachografu strona używała zamontowanego z jej inicjatywy wyłącznika. Przedsiębiorca oświadczył, że w dniu kontroli przejechał "na wyłączniku" ok 120 km, a następnie na 151 kilometrze autostrady zjechał na parking (MOP) celem wyłączenia wyłącznika tachografu - gdzie wystarczy wyjąć pendrive z gniazda USB i tachograf działa prawidłowo. W protokole przesłuchania strony zapisano jej wyjaśnienia dotyczące sposobu funkcjonowania nielegalnie zamontowanego w pojeździe urządzenia oraz okoliczności dotyczące jego montażu. Przedsiębiorca oświadczył, że zlecił montaż wyłącznika nieznanym osobom, o których dowiedział się z forum transportowego, był obecny przy montażu wyłącznika, który odbył się w październiku 2017 r,. w miejscowości T., korzysta z wyłącznika zazwyczaj pod podjazdy i odjazdy z miejsca załadunku, ale w dniu kontroli powodem użycia wyłącznika był szybszy dojazd do miejsca rozładunku oraz, że przeróbka "została dokonana w instalację CAN". Protokół przesłuchania strony został podpisany przez prowadzących kontrolę funkcjonariuszy oraz przez kontrolowanego.

Pismem z dnia 12 lutego 2018 r. strona złożyła do [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego wniosek o wydanie kserokopii protokołu kontroli z dnia 1 lutego 2018 r.

Postanowieniem z dnia 27 lutego 2018 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego odmówił wydania kopii protokołu kontroli. W wyniku wniesionego przez K. N. zażalenia Główny Inspektor Transportu Drogowego postanowieniem z 6 czerwca 2018 r. (nr[...]) utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektor Transportu Drogowego w przedmiocie odmowy wydania kopii akt sprawy. K. N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na ww. postanowienie, która wpłynęła to tut. Sądu w dniu 7 sierpnia 2018 r. Z uwagi na swoją niewłaściwość miejscową w tej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 12 października 2018 r. (sygn. akt III SA/Gd 576/18) przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, gdzie skarga została zarejestrowana pod sygn. akt VI SA/Wa 2166/18.

W konsekwencji przeprowadzonej w dniu 1 lutego 2018 r. kontroli drogowej [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia 3 lipca 2018 r. (nr [...]), działając na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz w oparciu o ustalenia protokołu kontroli - nałożył na K. N. karę pieniężną w wysokości 6.000 za naruszenia przepisów o transporcie drogowym.

Na wskazaną sumę złożyła się kara 5.000 zł wymierzona za naruszenie z lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, to jest "nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi" oraz kara 1.000 zł wymierzona za naruszenie z lp. 6.1.4. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, to jest "wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące lub cyfrowe urządzenie rejestrujące bez wymaganego sprawdzenia okresowego, badania kontrolnego lub kalibracji" - ponieważ w związku z niedozwoloną ingerencją w tachograf zamontowany w pojeździe, urządzenie to utraciło wymagane sprawdzenie okresowe (badanie kontrolne) wykonane we wrześniu 2017 r.

Decyzją z dnia 16 sierpnia 2018 r. (nr [...]) Główny Inspektor Drogowego, po rozpatrzeniu odwołania K. N., utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 3 lipca 2018 r. (nr [...]) o nałożeniu kary pieniężnej. Wskazana ostateczna decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego wydana w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, stała się przedmiotem skargi wniesionej przez K. N. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.

Wojewódzki Sąd Admisntiracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 28 lutego 2019 r. (sygn. akt III SA/Gd 757/18) oddalił skargę strony na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego, stwierdzając zasadność nałożonej na skarżącego kary, ponieważ w następstwie podłączenia niedozwolonego urządzenia (wyłącznika) skarżący nie rejestrował swoich aktywności na karcie kierowcy, a montaż tego urządzenia w październiku 2017 r. spowodował, że tachograf utracił wymagane sprawdzenie okresowo (badanie kontrolne) wykonane we wrześniu 2017 r. Odnosząc się w uzasadnieniu wyroku do zarzutu dotyczącego odmowy przesłania protokołu z przesłuchania strony z dnia 1 lutego 2018 r., Sąd stwierdził że okoliczność ta nie stanowiła naruszenia art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; obecnie t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. powoływanej dalej w skrócie jako "k.p.a.") w stopniu w jakim mogłoby to rzutować na wynik sprawy. Protokół przesłuchania strony stanowił bowiem jeden z wielu dowodów przeprowadzonych w trakcie kontroli i odzwierciedlonych w aktach przedmiotowej sprawy, z których jednoznacznie wynika, że praca tachografu w kontrolowanym pojeździe na skutek dokonanej ingerencji została w sposób niedozwolony zakłócona. Sąd zaznaczył, że okoliczność "zapoznania się" z treścią protokołu z przesłuchania strony przez skarżącego (kierowcę-przedsiębiorcę) w żaden sposób nie ma wpływu na treść i wypływające wnioski z przeprowadzonego przez funkcjonariuszy w momencie wykrycia naruszenia ("na gorąco") przesłuchania kontrolowanego w charakterze strony, co jest udokumentowane w sporządzonym na tę okoliczność w trakcie kontroli protokole. W tym kontekście - wobec podnoszonych przez skarżącego twierdzeń o jego niedyspozycji psychofizycznej w dniu kontroli (silny stres potęgowany chorobą - "zdiagnozowano zapalenie płuc"), Sąd wskazał, iż skarżący w toku postępowania w żaden sposób nie podważył treści i wiarygodności swoich wyjaśnień złożonych w trakcie kontroli, w szczególności w żaden też sposób nie udokumentował przywoływanej niedyspozycji chorobowej. Sąd nie zgodził się ze skarżącym, aby udzielał on w trakcie przesłuchania zdawkowych i zasugerowanych przez kontrolujących odpowiedzi. Trudno bowiem dać wiarę by to inspektor przeprowadzający kontrolę znał takie szczegóły, jak miejsce i czas zamontowania niedozwolonego urządzenia. Sąd podkreślił przy tym, że protokół kontroli drogowej jako dokument urzędowy stanowi dowód tego co w nim urzędowo stwierdzono i w przedmiotowej sprawie został podpisany zarówno przez inspektorów, jak i kierowcę. Natomiast w sytuacji, gdy kontrolowany nie zgadza się z zawartą w nim treścią, winien wnieść do protokołu kontroli zastrzeżenia.

Odnosząc się do zarzutu strony, co do podwójnego ukarania za ten sam czyn, Sąd przyznał, że naruszenie warunków lub obowiązków przewozu drogowego może jednocześnie wyczerpywać znamiona wykroczenia. Mając na uwadze przeciwdziałanie podwójnemu sankcjonowaniu tego samego czynu wobec tego samego podmiotu, ustawodawca wprowadził zatem art. 92a ust. 5 ustawy o transporcie drogowym i przewidział, że jeżeli czyn będący naruszeniem przepisów, o których mowa w ust. 1, wyczerpuje jednocześnie znamiona wykroczenia, w stosunku do podmiotu będącego osobą fizyczną stosuje się wyłącznie przepisy o odpowiedzialności administracyjnej. Oznacza to, że w razie spełnienia hipotezy art. 92a ust. 1 i hipotezy art. 92 ust. 1 i 3 ustawy o transporcie drogowym podmiot będący osobą fizyczną podlega wyłącznie odpowiedzialności administracyjnej, to jest karze pieniężnej nakładanej w drodze decyzji administracyjnej. Sąd podkreślił, że nie budzi jego wątpliwości, że skarżący naruszył przepisy dotyczące obowiązków i warunków wykonywania przewozu drogowego. Z tego powodu w stosunku do skarżącego (przedsiębiorcy), wykonującego osobiście przewóz drogowy z naruszeniem obowiązków lub warunków tego przewozu, znajdowała zastosowanie administracyjna kara pieniężna przewidziana w art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, której nałożenie - w przypadku jednoczesności wyczerpania przez czyn będący naruszeniem również znamion wykroczenia - posiada "pierwszeństwo" przed karą w postaci nałożenia grzywny orzekaną w trybie określonym w Kodeksie postępowania w sprawach o wykroczenia. Z tego powodu - w kontekście kontroli legalności zaskarżonych decyzji i zakresu tej kontroli wyznaczonego granicami sprawy administracyjnej dotyczącej nałożenia kary pieniężnej - Sąd wskazał, że nie może posiadać znaczenia fakt, że na skarżącego - jak twierdzi - podczas kontroli została w trybie mandatowym nałożona także grzywna określona w art. 92 ust. 1 ustawy i transporcie drogowym. W ocenie Sądu w zaistniałej sytuacji skarżący winien był bowiem ewentualnie podjąć kroki mające na celu uchylenie nałożonego mandatu w określonym przepisami trybie, gdyż okoliczność ta z punktu widzenia prawidłowości kontrolowanego postępowania organów administracyjnych i wydanych decyzji, jest obojętna. Skarżący jednak - jak wyjaśnił na rozprawie - nie zainicjował postępowania sądowego dotyczącego mandatu karnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2019 r.( sygn. akt VI SA/Wa 2166/18) uwzględnił skargę K. N. dotyczącą postanowienia Głównego Inspektora Transportu Drogowego postanowieniem z 6 czerwca 2018 r. (nr [...]) i uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji dotyczące odmowy wydania kopii akt sprawy. Sąd stwierdził w uzasadnieniu, że organy obu instancji nieprawidłowo rozpatrzyły wniosek skarżącego, uchybiając art. 73 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię. W konsekwencji okoliczności na podstawie których organ odmówił przesłania skarżącemu akt sprawy, nie mogły stanowić podstawy takiego rozstrzygnięcia, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Formułując wskazania co do dalszego postępowania w sprawie, Sąd wskazał, że organ winien uwzględnić zawartą w uzasadnieniu wyroku wykładnię art. 73 § 1 k.p.a. oraz okoliczność, że odmowę sporządzenia kopii akt sprawy może uzasadniać jedynie brak możliwości technicznych i organizacyjnych organu, jak również oczywiste i świadome nadużycie przez skarżącego prawa wynikającego z art. 73 § 1 k.p.a. Skarżącemu doręczono odpis ww. wyroku WSA w Warszawie wraz z uzasadnieniem w czerwcu 2019 r. (pismo przewodnie sekretariatu WSA w Warszawie z dnia 4 czerwca 2019 r. ).

Następnie K. N. pismem z dnia 8 czerwca 2019 r. zatytułowanym "wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji" wystąpił do Głównego Inspektora Transportu Drogowego o stwierdzenie w oparciu o art. 156 § 1 k.p.a. nieważności decyzji tego organu z dnia 16 sierpnia 2018 r. (nr [...]) dotyczącej nałożenia kary pieniężnej oraz o wznowienie postępowania w tej sprawie na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. Piszący przytaczając w piśmie pełną treść art. 156 § 1 i art. 145 § 1 k.p.a., a więc wszystkie podstawy stwierdzenia nieważności decyzji oraz wszystkie podstawy wznowienia postępowania, podkreślił treść art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa), art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. (decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa), art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. (dowody, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe), art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. (decyzja została wydana w wyniku przestępstwa), art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (ujawnienie istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w chwili wydania decyzji, a nieznanych organowi, który wydał decyzję). W uzasadnieniu wniosku strona skoncentrowała się na wskazaniu, że kontroler wydał wadliwą decyzję, ponieważ nie uwzględnił, że na przedsiębiorcę został jednocześnie nałożony mandat karny w wysokości 2.000 zł, a zatem został on dwukrotnie ukarany za ten sam czyn. W związku z powyższym strona zaznaczyła, że podjęła decyzję o wystąpieniu do Prokuratury Rejonowej w S. z zawiadomieniem o przestępstwie.

Kolejnym pismem z dnia 17 czerwca 2019 r,. skierowanym do Głównego Inspektora Transportu Drogowego, zatytułowanym "wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji" K. N. ponowił swoje żądanie stwierdzenia nieważności decyzji tego organu z dnia 16 sierpnia 2018 r. (nr [...]) oraz wznowienia postępowania w tej sprawie, podobnie jak w pierwszym piśmie przytaczając pełną treść art. 156 § 1 k.p.a. oraz art. 145 § 1 k.p.a. wraz z analogicznymi jak wyżej podkreśleniami. Tym razem w uzasadnieniu wniosku skarżący zaakcentował jednak, że wadliwość wydania ww. decyzji wynika z faktu nieuwzględnienia jego wniosku o przesłanie protokołu przesłuchania świadka, które to przesłuchanie zawiera zdaniem strony nieprawdziwe sformułowania oraz odpowiedzi. Organy nie uwzględniły, że postanowienie w tym przedmiocie zostało zaskarżone do sądu. Decyzje o nałożeniu kary wydano bowiem przed rozstrzygnięciem tej kwestii przez sąd. W ocenie K. N. przedstawiona przez niego argumentacja została zaś w pełni podzielona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Zdaniem strony z wyrok tego sądu z dnia 16 kwietnia 2019 r. (sygn. akt VI SA/Wa 2166/18) jednoznacznie stanowi bowiem o wadliwie prowadzonym postępowaniu administracyjnym przez [...] urzędników ponieważ sąd jednoznacznie uznał, że rozpatrywany protokół przesłuchania świadka "mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy".

Wezwaniem z dnia 19 lipca 2019 r., wystosowanym w oparciu o art. 50 § 1 k.p.a. Główny Inspektor Transportu Drogowego wezwał K. N. do sprecyzowania, czy zawarte w pismach z dnia 8 i 17 czerwca 2019 r. żądania należy traktować jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 16 sierpnia 2018 r. (nr [...]), czy też wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wskazaną decyzją. Organ zaznaczył, że przedmiotowe wskazanie powinno być poczynione wraz z jednoczesnym wskazaniem konkretnej przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. lub z art. 145 § 1 k.p.a., na której wnoszący opiera swoje żądanie.

Odpowiadając na wezwanie, w piśmie z dnia 29 lipca 2019 r. K. N. wskazał, że składa wniosek o wznowienie postępowania w sprawie oraz przytoczył pełną treść art. 145 § 1 k.p.a.

Następnie w piśmie z dnia 15 września 2019 r., zatytułowanym "Informacja" K. N. wskazał, że składa do Głównego Inspektora Transportu Drogowego wniosek, by organ wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ostateczną decyzją ze względu na wszystkie podstawy wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. w puntach 1 - 8, których treść została przytoczona przez wnioskodawcę. K. N. poinformował jednocześnie organ, że złożył już w Prokuraturze Rejonowej w S. zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa polegającego na przekroczeniu uprawnień przez inspektora, który przeprowadził kontrolę drogową, a następnie jako pracownik [...] Inspektoratu Transportu Drogowego wydał wadliwą decyzję w sprawie nałożenia kary.

Wezwaniem z dnia 18 października 2019 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego wezwał K. N. do jednoznacznego wskazania przesłanki, na której opiera żądanie wznowienia postępowania oraz do wskazania kiedy (w jakiej dacie) strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej tą podstawę wznowienia.

W piśmie z dnia 2 listopada 2019 r., stanowiącym odpowiedź na ww. wezwanie, K. N. ponownie ogólnie powołał się na art. 145 § 1 punkt 1 - 8 k.p.a., przytaczając pełną treść wskazanego przepisu i wskazując, że w sprawie zachodzi potrzeba wznowienia postępowania z uwagi na te właśnie przesłanki. W uzasadnieniu strona powołała się na argumentację zawartą uprzednio w pismach z dnia 8 i 17 czerwca 2019 r., tj., że o wadliwości decyzji świadczy wydanie jej pomimo nieuwzględniania wniosku o przesłanie "protokołu przesłuchania świadka" oraz z uwagi na działania kontrolera polegające na dwukrotnym ukaraniu strony za ten sam czyn. K. N. podkreślił, że składał wniosek o przeprowadzenie ponownego przesłuchania, które wykazałoby, że zawarte w treści protokołu stwierdzenia i tezy są nieprawdziwe. Do Prokuratury Rejonowej wystąpił zaś z wnioskiem o przeprowadzenie dowodu w postaci powołania biegłego z zakresu prawa administracyjnego w przedmiocie wydania wiążącej opinii dotyczącej prawidłowości podjętych działań w zakresie podwójnego ukarania strony, a w szczególności ustalenia, czy działanie kontrolera wyczerpywało znamiona czynu zabronionego z art. 231 Kodeksu karnego (przestępstwo nadużycia uprawnień przez funkcjonariusza).

W kolejnym piśmie z dnia 4 listopada 2019 r. K. N. ponownie odniósł się do wystosowanego do niego wezwana wskazując, że podstawa wznowienia wynika z art. 145 § 1 k.p.a. Odnosząc się do wskazanej przez organ konieczności wskazania daty dowiedzenia się o przesłance wznowienia, strona wskazała, że przedstawiła już w sposób chronologiczny tok wysyłanej i otrzymywanej korespondencji w sprawie, a całość materiału z prowadzonego postępowania znajduje się przecież w posiadaniu organu.

Wnioskiem z dnia 2 stycznia 2020 r. K. N. wystąpił do Głównego Inspektora Transportu Drogowego o rozpatrzenie jego żądania wznowienia postępowania w sprawie.

Postanowieniem z dnia 15 stycznia 2020 r. (nr [...]) Główny Inspektor Transportu Drogowego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1, 2, i 5, art. 148, art. 149 § 1 i 2 oraz art. 150 § 1 w zw. z art. 147 k.p.a. wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia na stronę kary pieniężnej w wysokości 6.000 zł zakończonej ostateczną decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 16 sierpnia 2018 r. (nr [...]).

W uzasadnieniu organ wskazał, że to na stronie ciąży obowiązek wykazania przesłanki wznowienia, a także wystąpienia z żądaniem wznowienia w określonym przepisami prawa terminie. Strona składająca wniosek o wznowienie postępowania powinna zatem jednoznacznie wskazać te kwestie. Organ nie jest bowiem uprawniony do tworzenia w tym zakresie jakichkolwiek domniemań.

Ze względu zatem na niewskazanie przesłanek do wznowienia przez stronę oraz niewykazanie przez nią wniesienia żądania w terminie, organ wskazał, że nie mógł uwzględnić wniosku strony o wznowienie postępowania. Jednak z uwagi na podnoszone przez stronę argumenty organ postanowił wznowić postępowania z urzędu w celu przeanalizowania przesłanek zawartych w art. 145 § 1 pkt 1, 2 i 5 k.p.a.

Odnosząc się do wydanego w sprawie postanowienia o wznowieniu postępowania, pismem z dnia 23 marca 2020 r. K. N. wystąpił do Głównego Inspektora Transportu Drogowego z wnioskiem o jego "ponowne przesłuchanie w charakterze świadka kierowcy/przedsiębiorcy", która to czynność wyjaśniłaby przebieg czynności dokonanych względem strony podczas kontroli w dniu 1 lutego 2018 r. (w tym, czy kontroler sugerował odpowiedzi na pytania, czy uwzględniono samopoczucie kontrolowanego, czy rola strony podczas przesłuchania była marginalna i ograniczała się do podpisów i zdawkowych odpowiedzi).

W dniu 23 lipca 2020 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego wydał decyzję

(nr [...]), w której wskazał, że - na podstawie art. 145 § 1, art. 146 § 1, art. 147, art. 149 § 2, art. 150 § 1 i art. 151 § 1 k.p.a., po przeprowadzeniu postępowania w sprawie z wniosku strony o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 16 sierpnia 2018 r. (nr [...]) - odmawia uchylenia ww. decyzji ostatecznej.

W uzasadnieniu przedstawiono przebieg postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej, wskazując, że wobec wydanego w dniu 28 lutego 2019 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyroku o sygn. akt II SA/Gl 20/17 ( faktycznie o sygn. akt III SA/Gd 757/1), który uprawomocnił się dnia 9 maja 2019 r., decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 16 sierpnia 2018 r. (nr [...]) stała się ostateczna. Następnie chronologicznie przestawiono treść wszystkich kierowanych po tej dacie do Głównego Inspektora Transportu Drogowego pism K. N. (pisma z dnia 8 czerwca 2019 r., 17 czerwca 2019 r., 29 lipca 2019 r., 15 września 2019 r., 2 listopada 2019 r., 4 listopada 2019 r., 2 stycznia 2020 r., 23 marca 2020 r.) oraz kierowanych do strony wezwań organu (wezwanie z dnia 19 lipca 2019 r., wezwanie z dnia 18 października 2019 r.) oraz postanowienia o wznowieniu postępowania w sprawie. W tym zakresie wskazano, że postanowieniem z dnia 15 stycznia 2020 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego wznowił na wniosek strony postępowanie w sprawie nałożenia na K. N. kary pieniężnej. Organ wskazał, iż przyjął, że "wniosek strony został złożony w terminie (art. 148 § 1 k.p.a.) wobec decyzji ostatecznej (art. 16 § 1 k.pa.) przez stronę pierwotnego postępowania (art. 28-30 k.p.a.) oraz zawierał w swej treści wskazanie przyczyn (podstaw) wznowienia (art. 145 § 1 k.p.a.)".

Jednocześnie różnicując postępowanie wszczynane na wniosek od postępowania wznowieniowego wszczynanego z urzędu, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, w uzasadnieniu decyzji podkreślono, że organ prowadząc postępowanie na wniosek strony jest związany podstawami wznowieniowymi zawartymi w tym wniosku i nie może odnosić się do innych podstaw niewskazanych przez stronę. Tylko w postępowaniu wznowieniowym wszczętym z urzędu organ byłby bowiem pełnym dysponentem takiego postępowania, co oznacza, że mógłby samodzielnie wykazywać przesłanki wznowieniowe.

Organ wskazał, że w toku wznowionego postępowania ustalił, że istota problemu podniesionego w treści uzasadnienia żądania strony o wznowienie postępowania sprowadza się m.in. do ustalenia, czy przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego i uchylenia decyzji ostatecznej wydanej wobec strony może być bezprawne wydanie wadliwej decyzji administracyjnej o nałożeniu kary pieniężnej w sytuacji, gdy w dniu kontroli strona została już raz ukarana, co spowodowało dwukrotne ukaranie strony za ten sam czyn. Strona składając wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego i uchylenie decyzji ostatecznej strona oparła go na art. 145 § 1 k.p.a. W ocenie organu przesłanki wskazane przez stronę należało uznać za bezpodstawne. Analiza treści art. 145 § 1 k.p.a. doprowadziła bowiem organ do stwierdzenia, że żadna z nich nie ma zastosowania do przedmiotowego stanu faktycznego. Dla wykazania powyższego organ dokonał analizy każdej ze wskazanych w art. 145 § 1 k.p.a. podstaw wznowienia postępowania (pkt 1- 8 wskazanego przepisu).

W odniesieniu do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. ("dowody, na których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe) organ stwierdził brak podstaw do przyjęcia, że ww. przesłanka ma zastosowanie, gdyż dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, nie okazały się fałszywe. Podstawą do ustaleń stanu faktycznego były wyniki kontroli udokumentowane w protokole kontroli. Organ zaakcentował, że K. N. zaakceptował ustalenia zawarte w protokole kontroli bez zastrzeżeń. Dodatkowo, wnioskodawca nie przedstawił orzeczenia sądu lub innego właściwego organu stwierdzającego sfałszowanie dowodów. W odniesieniu do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. ("wydanie decyzji w wyniku przestępstwa") organ ograniczył się do wskazania, że nie ma ona zastosowania w przedmiotowej sprawie. W odniesieniu do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. ("decyzja wydana przez pracownika lub organ polegający wyłącznie stosowanie do art. 24, 25 i 27 k.p.a.) wskazano, że również ta przesłanka nie występuje w sprawie ponieważ decyzja została wydana przez właściwy organ i przez osobę niepodlegającą wyłączeniu w postępowaniu. W ocenie organu w sprawie nie znajdowała również zastosowania przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ("strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu"), gdyż strona miała zapewniony czynny udział w każdym stadium postępowania, o czym została pouczona w treści zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego. W odniesieniu do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. ("w sprawie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, a nieznane organowi, który wydał decyzję") organ w obszerny sposób zaprezentował na wstępie dorobek orzeczniczy sądów administracyjnych, analizujących poszczególne przypadki wystąpienia wskazanej podstawy wznowienia w innych sprawach, a następnie wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie zaszły nowe okoliczności, które istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej, a zatem ta przesłanka nie została zrealizowana w związku z czym wskazana przez wnoszącego podstawa nie może powodować uchylenia decyzji ostatecznej. W odniesieniu do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. ("wydanie decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu") wskazano, że w toku postępowania nie wystąpiła sytuacja związana z obowiązkiem zwrócenia się do innego organu o zajęcie stanowiska, i żaden przepis prawa materialnego nie obligował organu do wystąpienia o zajęcie stanowiska przez inny organ, zatem i ta przesłanka nie znajdowała zastosowania w przedmiotowej sprawie. W odniesieniu do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. wskazano, że wiąże się ona z instytucją rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego we własnym zakresie przez organ prowadzący postępowanie. Tym samym nie ma ona zastosowania mając na uwadze, że w postępowaniu administracyjnym nie pojawiło się zagadnienie wstępne, które skutkowałoby obowiązkiem zawieszenia postępowania i wystąpieniem do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie takiego zagadnienia. W odniesieniu do ostatniej podstawy wznowienia z art. 145 § 1, tj. określonej w pkt 8 wskazanego przepisu, wskazano, że dotyczy sytuacji, gdy decyzja została oparta na kompetentnym rozstrzygnięciu sądu lub innego organu, a rozstrzygnięcie to wchodziło w skład szeroko rozumianej podstawy prawnej. Uchylenie lub zmiana tej podstawy musi oczywiście wywrzeć odpowiedni wpływ na moc obowiązującą decyzji i doprowadzić do rozpatrzenia sprawy w nowych warunkach prawnych. Przesłanka wznowienia postępowania zachodzi z chwilą uprawomocnienia się wyroku uchylającego lub stwierdzającego nieważność decyzji, w oparciu o którą wydano decyzję wymienioną we wniosku o wznowienie. Organ wskazał, że wydając rozstrzygnięcie z dnia 16 sierpnia 2018 r. (nr [...]) miał na względzie materiał dowodowy zgromadzony w sprawie przez organ pierwszej instancji, jak również ustalenia poczynione przez tenże organ administracji w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. W trakcie kontroli drogowej przeprowadzonej w dniu 1 lutego 2018 r. bezsprzecznie stwierdzono zaś wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące lub cyfrowe urządzenie rejestrujące bez wymaganego sprawdzenia okresowego, badania kontrolnego lub kalibracji oraz nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi. Powyższe potwierdził również w wyroku z dnia 28 lutego 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, który oddalił skargę strony oraz wskazał, że nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jej eliminacji z obrotu prawnego. Organ przytoczył następnie fragment ww. wyroku, w którym Sąd odniósł się do podniesionego przez stronę zarzutu, że została ukarana dwukrotnie za ten sam czyn, wskazując, że jak wyjaśnił sam skarżący nie inicjował on postępowania sądowego w przedmiocie ukarania mandatem karnym, zaś zasadność ukarania go administracyjną karą pieniężną nie budziła jakkolwiek wątpliwości Sądu.

Organ podkreślił końcowo, że przesłanki prawne, na których oparto żądanie wznowienia, zostały przez ustawodawcę w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego określone w sposób jasny i precyzyjny. Z kolei z uwagi na zasadę trwałości decyzji ostatecznych judykatura podkreśla, że wznowienie postępowania jest nadzwyczajnym środkiem, z którego można skorzystać tylko w sytuacjach ściśle określonych przepisach. Z tych względów w ocenie organu brak było podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 16 sierpnia 2018 r. (nr [...]), a w konsekwencji i decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 3 lipca 2018 r. (nr [...]). Ponadto, Główny Inspektor Transportu Drogowego wskazał, że postępowanie wznowieniowe nie służy ponownemu merytorycznemu badaniu sprawy, a jedynie badaniu, czy wystąpiły przesłanki wznowieniowe. Skoro zatem w postępowaniu wznowieniowym nie są badane podstawy do nałożenia kary, organ uznał wniosek strony o ponowne jej przesłuchanie za bezzasadny i niezasługujący na uwzględnienie. Co więcej, decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego dnia 16 sierpnia 2018 r. (nr [...]) była przedmiotem kontroli sądowej, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia lutego 2019 r., sygn. akt II SA/GI 20/17 (faktycznie sygn akt III SA/Gd 757/18) nie stwierdził podstaw do uchylenia decyzji na podstawie art.145 i 156 k.p.a. i oddalił skargę strony.

K. N. zakwestionował zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego i w piśmie z dnia 8 sierpnia 2020 r. zatytułowanym "odwołanie" wniósł o umorzenie postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej i uchylenie ostatecznej decyzji tę karę nakładającej zgodnie z normą wyrażoną w art. 92c ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym, to jest z uwagi na upływ terminu przedawnienia. Strona podkreśliła jednocześnie, że postępowanie wznowieniowe ma służyć weryfikacji ostatecznej decyzji, natomiast Główny Inspektor Transportu Drogowego całkowicie uchylił się od rozstrzygnięcia istoty sprawy administracyjnej. Strona podtrzymała stanowisko, że wydana w sprawie decyzja była wadliwa, ponieważ nie uwzględniono wniosku strony o przesłanie jej protokołu przesłuchania, zaś WSA w Warszawie jednoznacznie wskazał zdaniem strony, że wskazany "protokół przesłuchania świadka" mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto strona zawiadomiła Prokuraturę Rejonową w S. o podejrzeniu popełnienia przestępstwa, to jest przekroczenie uprawnień przez urzędnika przeprowadzającego kontrolę, a czynności wyjaśniające w tej sprawie nie zostały jeszcze zakończone. Złożone przez stronę pismo z dnia 8 sierpnia 2020 r. zostało zakwalifikowane przez organ jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Następnie w piśmie z dnia 16 października 2020 r. K. N. wystąpił do Głównego Inspektora Transportu Drogowego z wnioskiem "o umorzenie decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 16 sierpnia 2018 r." w oparciu o art. 92c ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym, w związku ze wznowionym postępowaniem w tej sprawie.

Po rozpatrzeniu wniosku strony z dnia 8 sierpnia 2020 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 23 lipca 2020 r. (nr [...]), którą odmówiono uchylenia decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 16 sierpnia 2018 r. - Główny Inspektor Transportu Drogowego wydał decyzję z dnia 20 listopada 2020 r. (nr [...]) utrzymując w całości własną decyzję z dnia 23 lipca 2020 r.

W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że wszczęcie postępowania wznowieniowego nie przesądza jeszcze o ostatecznej treści nowego rozstrzygnięcia w sprawie. Dopiero treść postępowania podjętego w tym trybie pozwoli określić, czy wskazana na początku jako podstawa wszczęcia postępowania wada proceduralna rzeczywiście wystąpiła, oraz czy wystąpienie tej wady miało wpływ na treść rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie. Wznowienie jest zatem instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie w którym ona zapadła było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego. W tym zakresie organ przyjął, że postępowanie wznowieniowe zostało wszczęte na wniosek strony zawarty w piśmie z dnia 15 września 2019 r., uzupełniony pismem z dnia 2 listopada 2019 r. oraz, że wniosek strony został złożony w terminie oraz zawierał w swej treści wskazanie przyczyn (podstaw) wznowienia. Mając na uwadze powyższe, organ wskazał, że na wniosek strony i po przeprowadzeniu kontroli formalnej żądania strony, wznowił postępowanie administracyjne w sprawie (postanowienie z dnia 15 stycznia 2020 r., nr [...]), a następnie po merytorycznej analizie akt sprawy (decyzja z dnia 23 lipca 2020 r., nr [...]) uznał, iż w sprawie brak jest podstaw do uchylenia ostatecznej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 16 sierpnia 2018 r., dotyczącej nałożenia na stronę kary pieniężnej.

W dalszej części uzasadnienia wskazano, że w sprawie brak było podstaw do przyjęcia, że ww. przesłanka ma zastosowanie, gdyż dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, nie okazały się fałszywe. Podstawą do ustaleń stanu faktycznego były wyniki kontroli udokumentowane w protokole kontroli. K. N. zaakceptował ustalenia zawarte w protokole kontroli bez zastrzeżeń, a jednocześnie nie przedstawił też żadnego orzeczenia sądu lub innego właściwego organu, który stwierdzałyby fałszerstwo dowodów. Organ wskazał dodatkowo, że decyzja ostateczna z dnia 16 sierpnia 2018 r. (nr [...]) nie została wydana w wyniku przestępstwa, ani też przez pracownika, co do którego nie miało zastosowanie wyłączenie wskazane w przepisach art. 24, 25 i 27 k.p.a. Decyzja została bowiem wydana przez właściwy organ i przez osobę niepodlegającą wyłączeniu w postępowaniu. Organ nie zgodził się też z twierdzeniem strony, aby została ona pozbawiona prawa do udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej z dnia 16 sierpnia 2018 r. Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie jest bowiem istotne, że z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wynika, że samoistną podstawę wznowienia stanowi ujawnienie nowych okoliczności faktycznych. Nie może to dotyczyć sytuacji, w której takie okoliczności faktyczne są wyprowadzane z odmiennej oceny dowodów znanych organowi wydającemu decyzję pierwotną. Nie może być również uznany za nową okoliczność lub nowy dowód w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. brak określonych dowodów w aktach sprawy. W związku z tym organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie zaszły nowe okoliczności, które istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej, a zatem ta przesłanka nie została zrealizowana, w związku z czym wskazana przez wnoszącego podstawa nie mogła powodować uchylenia decyzji ostatecznej. Dodatkowo wskazano, że przed wydaniem decyzji ostatecznej, której strona żąda uchylenia nie wystąpiła sytuacja związana z obowiązkiem zwrócenia się do innego organu o zajęcie stanowiska, żaden przepis prawa materialnego nie obligował organu do wystąpienia o zajęcie stanowiska przez inny organ. Jednocześnie w sprawie nie było podstaw do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego we własnym zakresie przez organ administracji publicznej prowadzący postępowanie. Dodatkowo w sprawie brak było podstaw do zastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Mając na uwadze powyższe wskazania, Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, że w sprawie brak było podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej wydanej w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem prawa.

Główny Inspektor Transportu Drogowego Organ ponownie podkreślił, że wydając rozstrzygnięcie z dnia 16 sierpnia 2018 r. nr [...] miał na względzie materiał dowodowy zgromadzony w sprawie przez organ pierwszej instancji, jak również ustalenia poczynione przez tenże organ administracji w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 1 lutego 2018 r. bezsprzecznie zaś stwierdzono konkretne naruszenia przepisów dotyczących wykonywania transportu drogowego. Powyższe ustalenia organu potwierdził również w wyroku z dnia 28 lutego 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, który oddalił skargę strony, stwierdzając, że decyzje nakładające administracyjną karę pienieżną były zgodne z przepisami prawa. W tym miejscu organ zacytował fragment wskazanego wyroku, w którym Sąd uznał za niezasadny podnoszony przez stronę zarzut dwukrotnego ukarania za ten sam czyn w kontekście art. 92a ust. 5 ustawy o transporcie drogowym oraz wobec faktu, że strona nie podjęła działań mających na celu zakwestionowanie nałożonego na nią mandatu karnego we właściwym trybie, a jedynie przed sądem administracyjnym, który nie ma kompetencji do orzekania w tym zakresie.

Dodatkowo organ wskazał, że postępowanie wznowieniowe nie służy ponownemu merytorycznemu badaniu sprawy a jedynie badaniu, czy wystąpiły przesłanki wznowieniowe. W postępowaniu wznowieniowym nie są badane podstawy do nałożenia kary. Ostateczna decyzja o nałożeniu kary była zaś przedmiotem kontroli sądowej. Organ uznał zatem wniosek strony o ponownie przesłuchanie za bezzasadny i nie podlegający uwzględnieniu w sprawie.

Organ wyjaśnił następnie, że w sprawie nie zaistniała przesłanka z przepisu art. 92c ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że kontrola drogowa, w wyniku której stwierdzono naruszenia miała miejsce 1 lutego 2018 r. Natomiast decyzja ostateczna, której strona domaga się uchylenia została wydana w dniu 16 sierpnia 2018 r. W związku z tym pomiędzy datą kontroli, a wydaniem decyzji ostatecznej nie upłynął okres 2 lat. Wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną wydaną na podstawie przepisów ustawy o transporcie drogowym nie otwiera zaś na nowo terminu przedawnienia. W związku z tym żądanie strony dotyczące umorzenia postępowania organ uznał za bezpodstawne. W podsumowaniu wskazano, że organ dokonał analizy treści pisma z dnia 16 października 2020 r. (wniosek o umorzenie) w efekcie której doszedł do wniosku, iż podniesione przez stronę okoliczności są powieleniem okoliczności przytoczonych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zatem zdaniem organu w sprawie nie wystąpiły podstawy do uwzględnienia żądania strony.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku K. N. wniósł o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 20 listopada 2020 r. (nr [...]) i poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia 23 lipca 2020 r. (nr[...]), podnosząc zarzuty naruszenia art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a., zarzut niezastosowania art. 92 c ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym oraz zarzut nieumorzenia postępowania w sprawie pomimo, że od dnia ujawniania naruszenia upłynął okres ponad 2 lat. W ocenie skarżącego, organ w nieuprawniony sposób nie uwzględnił złożonego do prokuratury wniosku strony o przekroczeniu uprawnień przez inspektora prowadzącego kontrolę drogową. Strona zaznaczyła przy tym jednocześnie, że w jej ocenie decyzja ostateczna powinna zostać unieważniona na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. z uwagi na uwzględnienie argumentacji strony przez WSA w Warszawie, który w wyroku z dnia 16 kwietnia 2019 r. (sygn. akt VI SA/Wa 2166/18), jednoznacznie zdaniem skarżącego potwierdził wadliwość postępowania przeprowadzonego w sprawie nałożenia kary, ponieważ protokół przesłuchania świadka, którego nie przesłano stronie mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący wskazał, że w toku postępowania został pozbawiony przysługujących mu praw, ponieważ decyzja została wydana pomimo złożonych przez niego wniosków dowodowych. Ponowne przesłuchanie strony było zaś konieczne, gdyż przesłuchanie przeprowadzone w dniu 1 lutego 2018 r. nie wyjaśniało okoliczności sprawy (kierowca nigdy nie był przesłuchiwany wcześniej i przeżył ogromny stres - a kontrolujący nie uwzględnił samopoczucia kontrolowanego, który miał zdiagnozowane zapalenie płuc). W efekcie zdaniem skarżacego "przesłuchanie zawierało nieprawdziwe sformułowania oraz odpowiedzi". Skarżący zwrócił ponadto uwagę na niezrozumiałe dla niego powoływanie się przez organ na niezwiązany z rozpatrywanym postępowaniem wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku o sygn. akt II SA/Gl 20/17.

Organ w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Organ podkreślił, że postępowanie administracyjne prowadzone w trybie nadzwyczajnym było prowadzone z poszanowaniem wszelkich przepisów postępowania. Błąd polegający zaś na powołaniu w uzasadnieniu decyzji sygnatury akt II SA/Gl 20/17, zamiast prawidłowej sygnatury III SA/Gd 757/18, dotyczącej wydanego względem skarżącego wyroku WSA w Gdańsku z dnia 28 lutego 2018 r., miał zaś wyłącznie charakter omyłki pisarskiej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej powoływanej w skrócie jako: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że złożona w niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak zasadniczo z innych przyczyn niż w niej wskazane.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie K. N. uczynił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 20 listopada 2020 r. (nr [...]), którą organ po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał własną decyzję z dnia 23 lipca 2020 r. (nr [...]) o odmowie uchylenia decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 16 sierpnia 2018 r. (nr [...]), na mocy której ostatecznie orzeczono o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w kwocie 6.000 zł na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym.

Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja tego samego organu zostały wydane w postępowaniu wznowieniowym, które wszczęte zostało postanowieniem Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 15 stycznia 2020 r., (nr [...]) celem ustalenia, czy w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 16 sierpnia 2018r. (nr [...]) zaistniały podstawy do wznowienia postępowania, a tym samym - do czego w istocie dąży skarżący - do uchylenia rozstrzygnięcia nakładającego na niego karę pieniężną za naruszenie przepisów regulujących zasady wykonywania transportu drogowego.

Na wstępie podkreślania wymaga, że postępowanie wznowieniowe jako postępowanie o charakterze nadzwyczajnym, jest postępowaniem zmierzającym do weryfikacji decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym.

W tym znaczeniu postępowanie wznowieniowe jest to postępowanie, które stanowi zaprzeczenie zasady trwałości decyzji administracyjnej. Wynikająca z art. 16 k.p.a. zasada trwałości decyzji ostatecznych ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych. Formalna strona zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej wyraża się w tym, że decyzje te obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Przepis art. 16 § 1 k.p.a. przewiduje możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej, ale jedynie w wyniku przeprowadzenia postępowania w trybie nadzwyczajnym, w tym w trybie wznowienia postępowania.

Postępowanie dotyczące wznowienia postępowania przebiega w dwóch etapach.

W pierwszym z nich, właściwy w sprawie organ administracji bada przesłanki formalne warunkujące uruchomienie nadzwyczajnego trybu weryfikacji ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych. Gdy wniosek o wznowienie postępowania pochodzi od osoby uprawnionej, badaniu podlega wskazanie przyczyny warunkującej wznowienie postępowania (art. 145 § 1 k.p.a., art. 145a k.p.a., art. 145b k.p.a.) oraz zachowanie terminu określonego przepisami procedury (art. 148 k.p.a.). W przypadku przyjęcia zachowania wymogów formalnych wniosku, w pierwszej kolejności organ winien wydać postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) i dopiero po oficjalnym wszczęciu postępowania nadzwyczajnego badać, czy faktycznie zaistniała określona we wniosku przesłanka wznowieniowa (art. 149 § 2 k.p.a.). W wyniku tak przeprowadzonego postępowania może dopiero zapaść rozstrzygnięcie istoty sprawy (art. 151 k.p.a.). W przypadku natomiast stwierdzenia, że strona uchybiła terminowi z ustawy bądź nie wskazała na określoną w art. 145 § 1 k.p.a. podstawę wznowienia postępowania, organ ma obowiązek wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Na przedmiotowe postanowienie przysługuje zażalenie (art. 149 § 4 k.p.a.).

Ciężar wskazania podstawy wznowienia, jak i ciężar dowodu dochowania terminu, o którym mowa w art. 148 k.p.a., spoczywa na stronie domagającej się wznowienia postępowania. Strona musi zatem wyjaśnić, na podstawie której z przesłanek domaga się wszczęcia postępowania wznowieniowego oraz, kiedy dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania w sposób pozwalający organowi zweryfikować, że jej podanie o wznowienie postępowania wpłynęło przed upływem jednomiesięcznego terminu od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt I SA/Sz 532/19).

Jak wynika z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania może nastąpić nie tylko na żądanie strony ale także z urzędu. W przypadku wznowienia postępowania z urzędu postępowanie wznowieniowe również przebiega dwuetapowo - gdzie zbadanie przyczyn wznowienia i wydanie decyzji, o której mowa w art. 151 k.p.a., zawsze poprzedza wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania wznowieniowego (art. 149 k.p.a.).

Istotą postępowania wznowieniowego jest zbadanie, czy postępowanie poprzedzające wydanie kwestionowanej decyzji, dotknięte jest kwalifikowanymi wadami prawnymi, a w wypadku pozytywnych ustaleń w tym zakresie - wydanie nowej decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Szczególny charakter postępowania wznowieniowego, którego rezultat może doprowadzić do wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych wyraża się zaś w tym, że ustawodawca poprzez uregulowania zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 145 - 152 k.p.a.) obwarował dopuszczalność wszczęcia wskazanego postępowania ściśle sprecyzowanymi przesłankami i szczegółowym trybem postępowania. Ze względu na nadzwyczajny charakter tego trybu postępowania, które zmierza do weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej, przyjmuje się że wykładnia przepisów określających warunki wznowienia musi być ścisła (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II GSK 889/09).

Z woli ustawodawcy nie każde naruszenie przepisów postępowania przy wydaniu decyzji administracyjnej, będzie bowiem stanowiło podstawę do wznowienia postępowania w sprawie. Dla weryfikacji wystąpienia konkretnej przesłanki wznowienia konieczne jest, jak wskazano wyżej, zachowanie warunków formalnych wniosku przez stronę wnoszącą podanie, a przez organ procedur wynikających z opisanej wyżej dwuetapowości postępowania wznowieniowego.

Z akt sprawy wynika, że została ona zainicjowana podaniem skarżącego o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 16 sierpnia 2018 r. (nr [...]). Żądanie to zostało po raz pierwszy wyrażone w piśmie strony skierowanym do organu w dniu 8 czerwca 2019 r., a następnie ponowione w kolejnych pismach z 17 czerwca 2019 r., 29 lipca 2019 r., 15 września 2019 r., 2 listopada 2019 r., 4 listopada 2019 r. i 2 stycznia 2020 r.

Dostrzec w tym miejscu trzeba, że choć w pierwszym etapie postępowania organ prawidłowo prowadził działania w celu weryfikacji wniosku strony (wzywając skarżącego do sprecyzowania podstaw wznowienia oraz do wskazania terminu, w którym dowiedział się o przesłankach wznowienia), to jednak ostatecznie organ odstąpił od dalszego procedowania w tym zakresie i wszczął postępowanie z urzędu. Takiego zachowania się organu nie można zaakceptować. W konsekwencji bowiem wskazane działanie organu doprowadziło de facto do niedopuszczalnego zmieszania trybów postępowania wznowieniowego, co poddaje pod wątpliwość, w jakim trybie było ono rzeczywiście przez organ przeprowadzone.

Organ, odstępując od formalnego rozpoznania podania złożonego przez skarżącego i wszczynając postępowanie z urzędu, nie podał przy tym konkretnych przyczyn, dla których wznowił postępowanie z urzędu. W postanowieniu o wszczęciu postępowania wznowieniowego najpierw podniesiono, że nie można było uwzględnić wniosku strony, gdyż nie wywiązała się ona z obowiązku wskazania podstaw wznowienia i nie wykazała wniesienia żądania w terminie, by następnie podnieść, że "z uwagi na podnoszone przez stronę argumenty organ postanowił wznowić postępowanie z urzędu w celu przeanalizowania przesłanek zawartych w art. 145 § 1 pkt 1, 2 i 5 k.p.a.". W tym zakresie nie podano jednak żadnych okoliczności, które organ uznał za możliwe podstawy wznowienia, jedynie ogólnie odwołując się do "argumentacji strony", która dla organu na poprzednim etapie postępowania, nie była przecież jasna. Organ wcześniej nie wyjaśnił, którą podstawę wznowienia miał na myśli skarżący, domagając się wznowienia postępowania, a dokonana przez organ w uzasadnieniach ocena dotyczyła wszystkich podstaw wznowieniowych wymienionych z art. 145 § 1 k.p.a. Zatem zakres postępowania wznowieniowego musi nasuwać uzasadnione wątpliwości, mimo wydania przedmiotowego postanowienia. Tym samym podstawy przeprowadzonego w sprawie postępowania wznowieniowego, zdaniem Sądu, nie zostały jednoznaczne określone przez organ. Podobnie, jak tryb prowadzonego przez organ postępowania. Także uzasadnienia wydanych przez organ decyzji nie pozwalają na konstatację w tym zakresie.

Należy bowiem tu wskazać na ewidentną sprzeczność występującą pomiędzy treścią postanowienia o wszczęciu postępowania z urzędu z dnia 15 stycznia 2020 r., a treścią wydanych w jego następstwie, decyzji z dnia 23 lipca 2020 r. i z dnia 20 listopada 2020 r. Ten sam organ, który w postanowieniu wskazywał, że strona nie podała przyczyn wznowienia, ani terminu, w którym się o nich dowiedziała, w przedmiotowych decyzjach wskazuje już, że "wniosek strony został złożony w terminie (art. 148 § 1 k.p.a.) [...] oraz zawierał w swej treści wskazanie przyczyn (podstaw) wznowienia (art. 145 § 1 k.p.a.)". Przy czym organ nie wyjaśnił nawet, w oparciu o jakie przesłanki wnioskował, że termin został przez skarżącego zachowany oraz jakie podstawy wznowieniowe uznał za wskazane przez skarżącego, co uniemożliwia jakąkolwiek weryfikację stanowiska organu zajętego w tym zakresie. Tym bardziej, co już zaznaczono, że w dalszej części uzasadnień decyzji organ odniósł się do wszystkich podstaw wznowienia z art. 145 § 1 k.p.a.

Ustawodawca niewątpliwie zróżnicował tryb postępowania wznowieniowego "na wniosek" i tryb postępowania "z urzędu". Mieszanie zaś tych trybów jest niedopuszczalne. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się niedopuszczalność traktowania postępowania wszczętego na wniosek, jak postępowania wszczętego z urzędu, i odwrotnie (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 554/08). W rozpoznawanej sprawie mamy niewątpliwie do czynienia z taką sytuacją. Zmieszanie trybów postępowania wyraża się w szeregu omówionych powyżej wątpliwości, wynikających zwłaszcza z porównania sprzecznych ze sobą rozstrzygnięć podejmowanych w sprawie przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego (postanowienie z dnia 15 stycznia 2020r., a decyzje z dnia 23 lipca 2020 r. i z dnia 20 listopada 2020 r.). Wątpliwości te dotyczą nie tylko tego, czy postępowanie wszczęte z urzędu zostało potraktowane na kolejnym etapie postępowanie jako wszczęte na wniosek, ale dotyczą także dopuszczalności wszczęcia postępowania z urzędu, pomimo zgłoszonego wcześniej wniosku strony, który nie został przez organ rozpoznany.

Należy w tym miejscu wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku orzekł nie tylko o niedopuszczalności mieszania trybów, ale również podniósł, że "o tym jaka jest treść żądania, która wyznacza przedmiot postępowania decyduje strona. W razie wszczęcia postępowania na wniosek, obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ związany jest tym żądaniem. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania".

Zaznaczenia również wymaga, że wszczęcie postępowania z urzędu w przedmiocie wznowienia postępowania jest prawem organu i żaden z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie daje możliwości wyegzekwowania od organu inicjatywy w tym zakresie (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 803/20). Nie jest więc obowiązkiem organu wszczynanie postępowania wznowieniowego z urzędu, w sytuacji gdy wcześniej stwierdził on brak podstaw do wszczęcia postępowania na wniosek i tego rodzaju działania nie może wiążąco oczekiwać od organu strona, względem której wydano postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania z jej wniosku. Nie można oczywiście wykluczyć, że w praktyce mogą wystąpić tego rodzaju sytuacje, gdy organ dostrzegając brak podstaw do wszczęcia postępowania na wniosek (np. z uwagi na niezachowanie przez stronę terminu do zgłoszenia wniosku o wznowienie postępowania), dojdzie jednocześnie do przekonania, że istnieją podstawy do wszczęcia postępowania z urzędu. Takiemu przekonaniu organ nie dał wyrazu w niniejszej sprawie. Także z uwagi na istniejące uchybienia proceduralne nie można przyjąć, aby taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Niedopuszczalne jest bowiem, aby organ poprzestał na wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania z urzędu, pomijając zupełnie rozpoznanie wniosku strony i nie wydając w tym przedmiocie stosownego rozstrzygnięcia (art. 149 k.p.a.). Ponadto, co już wcześniej zaznaczono, w niniejszej sprawie ani na etapie postanowienia o wszczęciu postępowania, ani na etapie wydanych następnie decyzji nie doszło do sprecyzowania przez organ konkretnych okoliczności, które stanowiły podstawy do wznowienia postępowania. W postępowaniu wznowieniowym wszczętym z urzędu to organ jest pełnym dysponentem takiego postępowania i może on samodzielnie wskazywać przesłanki wznowienia postępowania. Nie oznacza to jednak aby działania organu mogły być w tym zakresie dowolne, a zwłaszcza nieuzasadnione konkretnymi okolicznościami, ani tym bardziej, aby w każdym postępowaniu wszczętym z urzędu automatycznie dochodziło do badania wszystkich podstaw wznowieniowych wskazanych z art. 145 § 1 k.p.a., w tym podstaw, które mogą zainicjować postępowanie wznowieniowe tylko na żądanie strony (art.145 § 1 pkt 4 k.p.a.).

Gdy inicjatorem postępowania jest organ, to wydając postanowienie o wznowieniu postępowania z urzędu również ma on obowiązek wskazać konkretną okoliczność (lub okoliczności) stanowiącą podstawę wznowienia, której wystąpienie będzie badał w dalszym etapie postępowania. Przyjąć bowiem należy, że gdyby organ nie dostrzegał już na wstępie konkretnych okoliczności, które w jego przekonaniu mogą stanowić postawy wznowienia, to w ogóle nie wszczynałby z urzędu postępowania wznowieniowego.

Gdy natomiast inicjatywa wszczęcia postępowania wznowieniowego pochodzi od strony wskazanie konkretnych podstaw wznowienia ma szczególne istotne znaczenie, gdyż implikuje nie tylko ewentualną zasadność wniosku strony, ale samą jego dopuszczalność. Organ prowadząc postępowanie na wniosek strony związany jest podstawami wznowieniowymi zawartymi we wniosku i nie może odnosić się do innych podstaw niewskazanych przez stronę. Podana przez stronę w podaniu o wznowienie postępowania podstawa tego wznowienia wiążąco wyznacza granice tego nadzwyczajnego postępowania i organ prowadzący postępowanie dla ustalania istnienia podstaw wznowienia nie może wyjść poza granice sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 września 2008 r., I SA/Wa 864/08 czy wyrok WSA w Olsztynie z dnia 21 kwietnia 2011 r., II SA/Ol 159/11).

Należy podkreślić, że w wyroku z dnia 18 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 487/11 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że granice rozpoznania sprawy po wznowieniu postępowania wyznacza art. 149 § 2 k.p.a., według którego postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego brak przy tym, występującego w innych procedurach, zastrzeżenia, że rozpoznanie sprawy po wznowieniu postępowania winno mieścić się w granicach, jakie zakreśla podstawa wznowienia (art. 282 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 412 § 1 k.p.c.). Nie wynika z tego jednak, że w postępowaniu administracyjnym takiego ograniczenia nie ma. W ocenie Sądu również po wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją administracyjną rozpoznanie sprawy winno zawierać się w granicach zakreślonych stwierdzonymi podstawami wznowienia. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania ma na celu naprawienie konkretnych wad postępowania zakończonego ostateczną decyzją ujętych w formie podstaw wznowienia. Wystąpienie podstawy wznowienia nie może być zatem pretekstem do ponownego rozpoznania sprawy w całości, bez względu na stwierdzone uchybienia (...). Pojęcie granic rozpoznania sprawy po wznowieniu postępowania administracyjnego zawiera w sobie też kwestię stanu prawnego, według którego winno nastąpić nowe rozstrzygnięcie. Powyższe stanowisko NSA należy w pełni podzielić.

Uwzględniając okoliczności niniejszej sprawy, w której istnieją uzasadnione wątpliwości związane z trybem prowadzonego przez organ postępowania, doszło niewątpliwie do naruszenia art. 147 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie rozstrzygając ostatecznie, czy intencją organu było w rzeczywistości wszczęcie postępowania "na wniosek" czy też "z urzędu" podnieść należy, że z jednej strony - rozpoznawanie sprawy wznowieniowej pomimo braków formalnych wniosku o wznowienie stanowi rażące naruszenie prawa (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 374/11), zaś z drugiej strony - że granice i zakres postępowania wznowieniowego są wyznaczone wnioskiem strony, która wystąpiła o wznowienie postępowania w sprawie, który jest dla organu wiążący (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1925/12).

Celem kontroli decyzji ostatecznej, której dotyczy prowadzone w trybie nadzwyczajnym postępowanie wznowieniowe jest badanie konkretnych, ustawowych przesłanek wznowienia. W sytuacji wszczęcia postępowania na wniosek, wskazanych w podaniu strony, a w przypadku wszczęcia postępowania z urzędu określonych przez organ. W przedmiotowej sprawie, niezależnie od niemożności jednoznacznego ustalenia, czy postępowanie prowadzono "na wniosek", czy "z urzędu", stwierdzić również należy, że w toku postępowania organ w ogóle nie ustalił granic prowadzonego postępowania wznowieniowego. Przeprowadzona przez organ analiza podstaw wznowienia została dokonana w odniesieniu do wszystkich ośmiu punktów zawartych w art. 145 k.p.a. Przepis ten stanowi, że w sprawie ostatecznej wznawia się postępowanie, jeżeli:

1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe;

2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa;

3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27;

4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu;

5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję;

6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu;

7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2);

8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

Z uwagi na to, że w sprawie nie określono jakie - konkretne okoliczności faktyczne i zdarzenia - spowodowały zdaniem organu konieczność wszczęcia postępowania wznowieniowego, przeprowadzona przez organ ocena ma charakter ogólny, a przez to całkowicie sprzeczny z istotą postępowania, które przeprowadza się w nadzwyczajnym trybie wznowienia w celu "naprawienie konkretnych wad postępowania zakończonego ostateczną decyzją". Nawet gdyby przyjąć, że postępowanie było prowadzone na wniosek, to jak już wskazano, podanie strony wyznaczało w tym wypadku wiążący organ zakres postępowania wznowieniowego i organ nie mógł wyjść poza jego granice. Jeżeli zaś postępowanie było prowadzone z urzędu, a organ ograniczył się przy tym do wskazania, że wznawia postępowanie tylko z uwagi na "argumentację podnoszoną przez stronę", to oczywiste jest, że powinien on nie tylko sprecyzować konkretne podstawy wznowienia, do których argumentacja ta zdaniem organu prowadziła, ale również szczegółowo odnieść się do tej argumentacji, skoro przyjął ją za wystarczającą do uznania zasadności zbadania z urzędu określonych podstaw wznowieniowych (czego jednak organ w niniejszej sprawie nie uczynił).

Przechodząc do dalszych rozważań, to pomimo wskazania w zaskarżonej decyzji poszczególnych podstaw wznowienia, organ nie odniósł się do okoliczności, podnoszonych przez skarżącego, a które w jego ocenie, przemawiały za wznowieniem postępowania (poza podstawą z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.). Nie może bowiem ujść uwadze, że zasadniczą przyczynę wznowienia postępowania skarżący przywołał w piśmie z dnia 17 czerwca 2019 r. W piśmie tym skarżący wskazał na konieczność wznowienia postępowania w związku z wydanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2019 r. (sygn. akt VI SA/Wa 2166/18), na mocy którego uwzględniono jego skargę i uchylono postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 6 czerwca 2018 r. (nr [...] oraz postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 27 lutego 2018 r., (nr [...]) w przedmiocie odmowy wydania kopii akt sprawy dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem prawa. Zdaniem skarżącego, wyrok ten przesądził, że niedoręczenie kopii protokołu miało istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Skarżący załączył do przedmiotowego pisma m.in. kopię ww. wyroku wraz z uzasadnieniem. Skarżący wskazywał również na "dwukrotne ukaranie za ten sam czyn", gdyż nienależnie od kary administracyjnej, został nałożony na niego mandat karny. W związku z czym, skarżący powoływał się także na fakt popełnienia przestępstwa przez inspektora prowadzącego kontrolę, które miało polegać na nadużyciu uprawnień przez funkcjonariusza poprzez dwukrotne ukaranie za ten sam czyn (argumentacja skarżącego zawarta w pismach z dnia 8 czerwca 2019 r., z dnia 15 września 2019 r. i z dnia 2 listopada 2019 r., zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa skierowane do Prokuratury Rejonowej w S. oraz pismo z Prokuratury Rejonowej w M.).

Wobec powyższego należy podnieść, że analizując podstawy wznowienia Główny Inspektor Transportu Drogowego w żaden sposób nie odniósł się do powołanego przez skarżącego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 2166/18, w kontekście tego, czy jego wydanie mogło stanowić podstawę wznowienia postępowania w sprawie. Pozyskanie przez skarżącego wiedzy o treści uzasadnienia ww. wyroku nastąpiło w czerwcu 2019 r., zaś z chronologii zdarzeń przedstawionych na wstępie niniejszego uzasadnienia, wynika że przedmiotowa okoliczność stanowiła podstawowy impuls dla skarżącego do żądania wznowienia postępowania w sprawie. Kwestia konieczności wznowienia postępowania z tej przyczyny była podnoszona nie tylko w kolejnych ww. pismach procesowych adresowanych do organu, ale również akcentowana w "odwołaniu" (wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy). Ponadto, organ w ogóle się nie odniósł do podnoszonej przez skarżącego okoliczności popełnienia przestępstwa przez funkcjonariusza polegającego na przekroczeniu uprawnień. W odniesieniu natomiast do podnoszonego przez skarżącego zagadnienia "dwukrotnego ukarania za ten sam czyn" organ również nie wyjaśnił kwestii czy tego rodzaju okoliczność mogła stanowić podstawę wznowienia postępowania w sprawie ani nie poczynił ustaleń. W obu wydanych decyzjach, tj. z dnia 23 lipca 2020 r. i z dnia 20 listopada 2020 r. organ wskazał, że prawidłowość odmowy uchylenia ostatecznej decyzji potwierdza wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 lutego 2019 r. (sygn. akt III SA/Gd 757/18), który jednoznacznie stwierdził, że skarżący naruszył przepisy dotyczące wymaganych warunków transportu drogowego. Następnie, pomimo prawidłowego wskazania, że postępowanie wznowieniowe służy jedynie badaniu czy wystąpiły przesłanki wznowieniowe, organ dla uzasadnienia decyzji w tym zakresie, przytoczył fragment uzasadnienia ww. wyroku, w którym stwierdzono brak zasadności zarzutu skargi "dwukrotnego ukarania za ten sam czyn". Jednak poczynione w tym wyroku rozważania nie mogły stanowić same w sobie uzasadnienia dla stwierdzenia, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła przedmiotowa podstawa wznowienia, zwłaszcza wobec braku stanowiska organu. Można dodać, że Sąd wyjaśnił, że naruszenie warunków lub obowiązków przewozu drogowego może jednocześnie wyczerpywać znamiona wykroczenia, wskazując na art. 92a ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, który przeciwdziała podwójnemu sankcjonowaniu tego samego czynu. Przepis ten stanowi, że jeżeli czyn będący naruszeniem przepisów, o których mowa w ust. 1, wyczerpuje jednocześnie znamiona wykroczenia, w stosunku do podmiotu będącego osobą fizyczną stosuje się wyłącznie przepisy o odpowiedzialności administracyjnej. Z tego względu Sąd uznał, że w stosunku do skarżącego (przedsiębiorcy), wykonującego osobiście przewóz drogowy z naruszeniem obowiązków lub warunków tego przewozu, znajdowała zastosowanie administracyjna kara pieniężna przewidziana w art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, której nałożenie - w przypadku jednoczesności wyczerpania przez czyn będący naruszeniem również znamion wykroczenia - posiada "pierwszeństwo" przed karą w postaci nałożenia grzywny orzekaną w trybie określonym w Kodeksie postępowania w sprawach o wykroczenia. Z tego powodu - w kontekście kontroli legalności zaskarżonych decyzji i zakresu tej kontroli wyznaczonego granicami sprawy administracyjnej dotyczącej nałożenia kary pieniężnej - Sąd stwierdził, że dla rozstrzygnięcia tej sprawy nie może posiadać znaczenia fakt, że na skarżącego - jak twierdzi - podczas kontroli została w trybie mandatowym nałożona także grzywna określona w art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym.

Dostrzegając, że organ wznawiając postępowanie z urzędu "z uwagi na argumentację strony" i wydając decyzje, nie odniósł się do podnoszonych przez stronę na etapie wniosku i w "odwołaniu" (wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy) powyżej opisanych okoliczności, a w pozostałym zakresie analizował podstawy wznowienia w oderwaniu od realiów niniejszej sprawy i zasadniczo bez poczynienia samodzielnych ustaleń, którym dałby wyraz w uzasadnieniu decyzji, zdaniem Sądu w sprawie doszło również do istotnego naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a decyzja administracyjna zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Przepis art. 107 § 3 k.p.a. precyzuje zaś, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Brak odniesienia w uzasadnieniach decyzji do okoliczności wskazywanych przez skarżącego jako przesłanki wznowieniowej, przede wszystkim zaś do ww. wyroku WSA w Warszawie, pozwala na stwierdzenie, że uzasadnienia zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji, są niepełne i niekompletne. Trudno również powiązać je z treścią postanowienia o wszczęciu postępowania, z którym, jak już podniesiono w rozważaniach, są one sprzeczne. Ponadto, na podstawie tych rozstrzygnięć nie można jednoznacznie określić dwóch koniecznych dla prawidłowego przeprowadzenie postępowania wznowieniowego aspektów, a mianowicie czy postępowanie było prowadzone "na wniosek", czy "z urzędu" i jakie były rzeczywiście jego granice określone poprzez podstawy wznowienia. Brak możliwości ustalenia granic w jakich przeprowadzono postępowanie, uniemożliwia zaś przyjęcie, że sporządzone przez organ uzasadnienia były relewantne i prawidłowe. Trudno też uznać, że spełniają one swoją funkcję. Uchybienia te w kontekście związania organu zakresem postępowania wznowieniowego prowadzonego "na wniosek" i określonego w postanowieniu o wszczęciu postępowania "z urzędu", mogły mieć wpływ na wynik przedmiotowej sprawy. Niemiej Sąd dostrzega, że w uzasadnieniach wydanych rozstrzygnięć organ przywołał adekwatne orzecznictwo sądów administracyjnych i rozważania doktryny w zakresie dotyczącym dwuetapowości postępowania wznowieniowego, odrębności procedury prowadzonej "na wniosek" i "z urzędu", a w konsekwencji zakresu postępowania wznowieniowego, jak i związania organu granicami tego postępowania. Jednak przytoczone stanowisko judykatury i doktryny prawa nie zostały przez organ prawidłowo zastosowane w praktyce, co skutkowało istotnym naruszeniem przepisów postępowania (art. 147 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.).

W zaistniałej w niniejszej sprawie sytuacji przedwczesne byłoby więc odniesienie się do zarzutów skargi. Tym bardziej, że zarzuty skarżącego koncentrują się na wskazaniu, że organ powinien uchylić ostateczną decyzję o nałożeniu kary pieniężnej z uwagi na wystąpienie w sprawie powyżej omówionych okoliczności, a zwłaszcza faktu wydania w dniu 16 kwietnia 2019 r. wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt VI SA/Wa 2166/18), co nie było przedmiotem oceny organu. Także niemożność dokonania w realiach rozpoznawanej sprawy jednoznacznej oceny w jakim trybie toczyło postępowanie wznowieniowe, nie pozwala Sądowi orzekającemu na pełną i prawidłową ocenę zasadności podniesionych zarzutów.

Zgodnie z przepisem art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje środki przewidziane ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Sąd orzekający uznał za konieczne uchylenie nie tyko wydanych w sprawie decyzji, ale również przedmiotowego postanowienia, które niewątpliwie mieści się w granicach sprawy. Jak już podniesiono rozważaniach, przedmiotowe postanowienie i decyzje nie są ze sobą zgodne, pomimo ich wydania przez ten sam organ, tj. przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Ponadto, niedopuszczalne było wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania z urzędu, wobec braku rozstrzygnięcia złożonego wcześniej przez stronę podania o wznowienie postępowania, co stanowi istotne naruszenia art.149 k.p.a.

Na zakończenie podnieść należy, że sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę organów administracji publicznej, a nie poprzez rozpoznawanie i rozstrzyganie spraw administracyjnych w zastępstwie organów administracji publicznej, czy odnoszenie się zamiast organu do zarzutów strony zgłaszanych w toku postępowania. Sąd administracyjny nie posiada bowiem kompetencji w tym zakresie. Rolą sądu nie jest zatem czynienie w sprawie ustaleń faktycznych za organ rozpatrujący sprawę, nawet jeżeli w aktach sprawy znajdują się dokumenty mające dla sprawy istotne znaczenie. Rolą sądu jest wyłącznie poddanie kontroli legalności tych ustaleń, wyprowadzonych z nich wniosków i zastosowanych przepisów prawa. Aby prawidłowo ocenić wydaną przez organ decyzję, sąd musi dysponować wyrażonym w uzasadnieniu decyzji stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów (przesłanek) będących podstawą wydania rozstrzygnięcia w sprawie.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c. w związku z art. 135 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 20 listopada 2020 r., (nr [...]), poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 23 lipca 2020 r. (nr [...]) oraz postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 15 stycznia 2020 r. (nr [...]).

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań.

Stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Organ rozpoznając ponownie niniejszą sprawę zobowiązany będzie ją rozpoznać w jej całokształcie, mając na uwadze powyższe uwagi Sądu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ dokona formalnej oceny wniosku skarżącego o wznowienie postępowania poprzez pryzmat wykazania konkretnych podstaw wznowienia oraz pod kątem zachowania terminu do złożenia wniosku. Obowiązkiem organu będzie też odniesienie się do zasadniczej okoliczności wskazywanej przez skarżącego jako podstawa wznowienia, a mianowicie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 2166/18. W zależności od stwierdzenia czy warunki formalne wniosku zostały zachowane, czy też nie, organ wyda stosowne postanowienie (art. 149 § 1 i § 3 k.p.a.). W przypadku wszczęcia postępowania wznowieniowego organ dokona zbadania podstaw wznowienia w granicach wytyczonych przez żądanie strony lub określonych w postanowieniu (art. 149 § 2 k.p.a.), precyzyjnie wskazując zakres tego postępowania. Organ ewentualne rozważy czy w przypadku braku podstaw do uwzględnienia wniosku strony, widzi podstawy do wszczęcia postępowania z urzędu (jest to prawo organu). Organ będzie przy tym pamiętał o uwzględnieniu dokonanych powyżej rozważaniach Sądu, dotyczących nadzwyczajnego charakteru postępowania wznowieniowego oraz ścisłych wymogów proceduralnych stawianych w tym przedmiocie organom przez ustawodawcę.

Powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów są dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.