Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 952/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. G. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 31 maja 2022 r. nr 421/2022 znak: WOB.7722.40.2019.AJAN w przedmiocie wyjaśnienia treści decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie – powiat grodzki postanowieniem z dnia 24 stycznia 2019 r. nr 98/2019 działając na podstawie art. 113 § 2 oraz art. 123 K.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane wyjaśnił wątpliwości co do treści decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki nr 395/2014 z dnia 20.10.2014 r., znak: ROiK I.5160.84.2013.IGR, poprzez wskazanie, iż przedmiotowa decyzja nie obejmuje zmiany sposobu użytkowania lokalu nr [...] na cele usługowe ani nie stanowi podstawy legalizującej ewentualnie dokonaną zmianę sposobu jego użytkowania. W uzasadnieniu organ podniósł, że toczyło się postępowanie na wniosek inwestora R. G. postępowanie naprawcze w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, w sprawie zrealizowanych robót, budowlanych, prowadzonych na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa nr 376/2011 z dnia 24.02.2011 r. dla zamierzenia budowlanego pn.: "Przebudowa elewacji budynku przy ul. [...] w Krakowie, polegająca na powiększeniu otworów okiennych oraz wykonaniu nowych otworów drzwiowych, budowa schodów zewnętrznych do istniejącego lokalu usługowego [...] i lokalu nr [...] wraz z przebudową i zmianą jego sposobu użytkowania na cele usługowe oraz dobudowa balkonu -w istniejącym budynku mieszkalnym wielorodzinnym z usługami, na dz. nr [...] i nr [...] obr. [...]", w okolicznościach uchylenia ww. decyzji pozwolenia na budowę decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 31.10.2012 r., wydaną w postępowaniu wznowieniowym. Zgodnie z zapisami dziennika budowy, przedmiotowa inwestycja realizowana była przez inwestora w oparciu o ostateczną decyzję Prezydenta Miasta Krakowa nr 376/2011 z dnia 24.02.2011 r. w terminie od 18.04.2011 r. do 23.09.2011 r. W dniu 31.10.2012 r., wydaną w postępowaniu wznowieniowym decyzją z dnia 31.10.2012 r. Prezydent Miasta Krakowa uchylił swoją pierwotną decyzję z dnia 24.02.2011 r., o pozwoleniu na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych, m.in. ze względu na fakt, iż "...w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie była znana treść decyzji nakazowej wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr 179/09 z lipca 2009 r.,. Autor projektu budowlanego w zakresie branży konstrukcyjnej pominął fakt wydania takiej decyzji i nie uwzględnił w załączonej do projektu ekspertyzie stanu istniejącego żadnych danych umożliwiających organowi zbadanie wpływu planowanych robót budowlanych na strukturę obiektu lub zidentyfikowanie możliwości wystąpienia zagrożeń w jego stateczności". W toku postępowania egzekucyjnego ustalono, iż nakaz określony ww. decyzją PINB w Krakowie - Powiat Grodzki, nakładający na Wspólnota P. obowiązek wykonania wskazanych robót budowlanych został zrealizowany – co zostało stwierdzone w protokole z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 13 lutego 2013 r. Ustalono wówczas, że nakazane roboty wykonane zostały w październiku 2012 r. W dniu 9.01.2014 r. odbyły się oględziny inwestycji stanowiącej przedmiot postępowania. W trakcie ww. czynności przeprowadzonych w przedmiotowym budynku ustalono, iż "ogólnie do wykonania pozostały roboty, które nie wymagają decyzji o pozwoleniu ma budowę. Stan wykonanych robót określa się jako deweloperski. W dniu oględzin lokale nieużytkowane (...) Stwierdza się, iż w stosunku do stanu istniejącego w dniu 12.04.2013 r., stan faktyczny w dniu 9. 01.2014 r., nie uległ zmianie." W związku z powyższym, prowadząc postępowanie naprawcze w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, PINB w Krakowie - Powiat Grodzki, w dniu 7.05.2014 r. wydał decyzję nr 150/2014, którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nałożył na inwestora obowiązek wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Od powyższej decyzji Wspólnota P. złożyła odwołanie do Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie. Organ odwoławczy dokonał ponownego rozpatrzenia sprawy i stwierdził, że skarżona decyzja została wydana prawidłowo, lecz z uwagi na omyłkę pisarską w dacie wykonania "Aneksu nr 1" do ekspertyzy technicznej, uchylił w całości skarżoną decyzję organu I instancji, wydając w dniu 14.08.2014 r. ostateczną w administracyjnym toku instancji. MWINB w Krakowie, uchylając ww. decyzję PINB, wprowadził stosowne poprawki redakcyjne w jej sentencji, a także z uwagi na termin wykonania obowiązku zakreślony w skarżonej decyzji organu I instancji, dostrzegł potrzebę jego zmiany na termin przyszły. Dokonał tym samym merytorycznego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, nakładając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane na inwestora, cyt.: "obowiązek wykonania robót budowlanych mających na celu doprowadzenie wykonanego zakresu robót budowlanych prowadzonych na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa nr 376/2011 z dnia 24.02.2011 r., (...), uchylonej w postępowaniu wznowieniowym decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 31.10.2012 r. do stanu zgodnego z prawem (...), określając termin ich wykonania do dnia 31.10.2014 r. Na wniosek inwestora z dnia 29.08.2014 r. organ przeprowadził w dniu 23.09.2014 r. oględziny w terenie, w zakresie sprawdzenia wykonania obowiązku nałożonego ww. decyzją nakazową MWINB w Krakowie. Mając na uwadze ustalenia dokonane podczas niniejszych czynności kontrolnych oraz opinie osób uprawnionych dotyczące prawidłowości wykonania nakazanych przedmiotową decyzją robót budowlanych, stwierdził, iż obowiązek nałożony ww. decyzją organu II instancji został wykonany, a zatem nie ma konieczności wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, bowiem roboty budowlane zostały doprowadzone do zgodności z prawem. W związku z powyższymi ustaleniami PINB w Krakowie - Powiat Grodzki, na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, wydał decyzję nr 395/2014 z dnia 20.10.2014 r., której dotyczy przedmiotowy wniosek o wyjaśnienie wątpliwości co do jej treści, stwierdzającą wykonanie obowiązku nałożonego decyzją MWINB w Krakowie nr 539/2014 z dnia 14.08.2014 r. W podsumowaniu uzasadnienia niniejszej decyzji zawarto jednoznaczną informację, iż cyt. "...niniejsza decyzja kończy przedmiotowe postępowanie w sprawie wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie w poziomie parteru elewacji budynku przy ul. [...] w Krakowie w zakresie powiększenia otworów okiennych oraz wykonaniu nowych otworów drzwiowych, budowie schodów zewnętrznych do istniejącego lokalu[...] usługowego [...] i lokalu nr [...] oraz dobudowie w poziomie I piętra balkonu w istniejącym budynku mieszkalnym wielorodzinnym z usługami, na działce nr [...] i nr [...] obręb [...]." Biorąc pod uwagę cel instytucji uregulowanej w art. 113 § 2 K.p.a, należy podkreślić, że ma ona prowadzić do usunięcia niejasności co do treści decyzji administracyjnej, w szczególności wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Z tego też względu mechanizm ten jest wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia, a organ administracji publicznej nie ma prawa wykraczać poza ich granice, gdyż naruszyłby tożsamość sprawy. Wątpliwość zatem musi wynikać z treści decyzji oraz powinna mieć charakter obiektywny i istnieć już w momencie jej wydania przez organ administracji publicznej. Zarówno wydana przez organ decyzja nr 395/2014 z dnia 20.10.2014 r., której dotyczy przedmiotowy wniosek o wyjaśnienie wątpliwości co do jej treści, jak również poprzedzająca ją decyzja MWINB w Krakowie nr 539/2014 z dnia 14.08.2014 r. biorąc pod uwagę zakres prowadzonego postępowania administracyjnego wyraźnie zakreślony w obu tych decyzjach, jednoznacznie wskazuje co jest przedmiotem jej rozstrzygnięcia oraz w oparciu o jaką podstawę prawną zostało ono dokonane. Za bezsporny bowiem należy uznać fakt, iż przedmiotowe postępowanie administracyjne było tzw. postępowaniem naprawczym, prowadzonym w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Istotą postępowania naprawczego w trybie art. 51 ww. ustawy jest doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem inwestycji rozpoczętej bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Jest to postępowanie nadzorcze, prowadzone z urzędu, dotyczące badania możliwości ewentualnej legalizacji robót budowlanych wykonywanych bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno - budowlanej. W ramach postępowania naprawczego prowadzonego w oparciu o art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, dotyczącego robót budowlanych podlegających legalizacji, organ nadzoru zobligowany jest do wydania dwóch decyzji administracyjnych tj. decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oraz decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 lub pkt 2 ww. ustawy, czyli decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty i kończącej postępowanie naprawcze.

MWINB w Krakowie, wydając w dniu 14. 08.2014 r. swoją decyzję nr 539/2014, dokonał merytorycznego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Zarówno sentencja, jak i uzasadnienie ww. decyzji organu II instancji wydanej w toku przedmiotowego postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, w sposób jednoznaczny określała w jakim zakresie jest ono prowadzone oraz jaki jest jego cel, precyzyjnie wskazując, iż realizacja określonego w niej obowiązku ma na celu cyt.: " ...doprowadzenie wykonanego zakresu robót budowlanych prowadzonych na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa nr 376/2011 z dnia 24.02.2011 r. dla zamierzenia budowlanego pn.: "Przebudowa elewacji budynku przy ul. [...] w Krakowie, polegająca na powiększeniu otworów okiennych oraz wykonaniu nowych otworów drzwiowych, budowie schodów zewnętrznych do istniejącego lokalu usługowego [...] i lokalu m [...] wraz z przebudową i zmianą jego sposobu użytkowania na cele usługowe oraz dobudowie balkonu w

istniejącym budynku mieszkalnym wielorodzinnym z usługami, na dz. ewid. nr [...] i nr [...] obr. [...], uchylonej w postępowaniu wznowieniowym decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 31 października 2012 r. do stanu zgodnego z prawem (...). W żadnej z ww. decyzji organów nadzoru budowlanego obu instancji nie wskazano, by rozstrzygnięte nimi postępowanie administracyjne obejmowało swym zakresem również legalizację zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu mieszkalnego nr [...]. Powyższy fakt wynika wprost z ustawy Prawo budowlane, która przewiduje odrębne tryby dla postępowań naprawczych umożliwiających legalizację robót budowlanych oraz zmianę sposobu użytkowania, dokonanych bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno - budowlanej. Jak wskazano powyżej, przedmiotem postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 50-51 ustawy Prawo Budowlane są wyłącznie roboty budowlane, które mogą zostać zalegalizowane, po uprzednim stwierdzeniu wykonania przez inwestora odpowiednich robót budowlanych lub innych czynności, określonych w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 niniejszej ustawy, mających na celu doprowadzenie do ich zgodności z prawem. Właściwą podstawę prawną, przewidzianą przez ustawodawcę w celu umożliwienia inwestorowi legalizacji dokonanej bez zgody właściwego organu administracji architektoniczne - budowlanej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, stanowi natomiast art. 71 a ustawy Prawo budowlane. Dlatego też, mając na względzie okoliczności przedmiotowej sprawy, PINB w Krakowie - Powiat Grodzki wyjaśnia, iż inwestor przedmiotowych robót budowlanych, po uzyskaniu ostatecznej decyzji tut. organu wydanej na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, stwierdzającej wykonanie obowiązku nałożonego poprzedzająca ją decyzją MWDSFB wydaną na podstawie art. 51 ust 1 pkt 2 niniejszej ustawy, którą zakończono postępowanie naprawcze prowadzone w trybie art. 50 - 51 ww. ustawy i zalegalizowano przedmiotowe roboty budowlane z uwagi na doprowadzenie ich do zgodności z prawem, winien był - zgodnie z art. 71 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane -dokonać zgłoszenia zamierzonej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu mieszkalnego nr [...] do właściwego organu administracji architektoniczne - budowlanej tj. Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta Krakowa. Natomiast w przypadku dokonania przez niego zmiany sposobu użytkowania ww. lokalu bez dopełnienia powyższego obowiązku, koniecznym będzie przeprowadzenie przez organ nadzoru budowlanego postępowania legalizacyjnego w oparciu o przywołany powyżej art. 71 a ustawy Prawo budowlane.

Na tę postanowienie zażalenie wniósł R. G. domagając się jego uchylenia.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem z dnia 31 maja 2022 r. nr 421/2022 utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że wyjaśnienie treści decyzji nie jest tożsame z oceną prawidłowości tej decyzji. Instytucja "wyjaśnienia" ma służyć jednoznacznemu określeniu woli organu wyrażanej w decyzji. Jeśli wola ta w sposób jednoznaczny z decyzji wynika, wyjaśnienie jej treści jest zbędne. Innymi słowy, obowiązek udzielenia wyjaśnień powstaje wówczas, jeśli wątpliwości obiektywnie istnieją. Instytucja wyjaśnienia, o jakiej mowa w art. 113 § 2 k.p.a., nie zastępuje kontroli legalności decyzji administracyjnej, bo ta inicjowana może być innymi środkami. W postępowaniu w trybie art. 113 § 2 k.p.a. organ ma tylko obowiązek określić żądanie strony i dokonać jego konfrontacji z treścią wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, którego wyjaśnienia domaga się strona zmierzając do oceny, czy decyzja zawiera niejasności. W niniejszej sprawie R. G. złożył wniosek o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji nr 395/2014 z dnia 20.10.2010r., poprzez wyjaśnienie, czy przedmiotowa decyzja obejmuje zmianę sposobu użytkowania lokalu nr [...] na cele usługowe. Przypomnieć w tym miejscu należy, iż decyzją nr 395/2014 organ I instancji, działając w oparciu o art. 51 ust. 3 pkt 1 u.p.b., stwierdził wykonanie obowiązku nałożonego ostateczną decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie nr 539/2014 z dnia 14.08.2014r. nakazującą inwestorowi: R. G. w Krakowie polegającego na: wykonaniu określonych robót budowlanych polegających na przebudowie w poziomie parteru elewacji budynku w zakresie powiększenia otworów okiennych, wykonaniu nowych otworów drzwiowych, budowie schodów zewnętrznych do istniejącego lokalu usługowego [...] i lokalu nr [...] oraz dobudowie w poziomie I piętra balkonu w istniejącym budynku mieszkalnym wielorodzinnym, mających na celu doprowadzenie ich do stanu zgodnego z prawem w oparciu o zakres robót wskazanych w "Ekspertyzie technicznej" z dnia 20.12.2013r. uzupełnionej o aneks z dnia 14.04.2014r.poprzez (...): 1/ podwyższenie balustrad balkonu od strony ul. [...] i schodów stalowych od strony ul. [...] do wysokości 1, 1 m; 2/ Skrócenie obrysu biegu schodów stalowych od strony ul. [...] przekraczającego granice działki, poprzez obcięcie dolnych końcówek belek policzkowych stalowych przy najniższej podstopnicy (przednóżku); 3/ Zmianę jednostronną kształtu poręczy biegu schodowego schodów stalowych od strony ul. [...], przekraczającej granicę działki poprzez cofnięcie pochwytu o szerokości stopnia, zgodnie z rysunkiem nr 1 "Aneksu"; 4/ Wykonanie nowego kotwienia ww. schodów stalowych w chodniku dostosowanego do skróconego obrysu schodów za pomocą stóp betonowych 50x50x10 oraz do ściany budynku poprzez elementy stalowe na śrubach z oczkami owalnymi zapewniającymi możliwość swobodnej pracy konstrukcji; 5/ Wykonanie obustronnej obudowy schodów uniemożliwiające dostęp osób postronnych pod ich konstrukcję; 6/ Zabezpieczenie elewacji budynku w poziomie parteru tynkiem mineralnym gładkim w kolorze jasnym wraz z malowaniem gzymsów ozdobnych nad parterem po uprzednim uzgodnieniu ostatecznego koloru z Małopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Krakowie; 7/ Wykonanie parapetów podokiennych wraz z ich obłożeniem kamieniem w kolorze jasnym oraz Wykonanie obłożenia schodów od strony ul. [...] tym samym materiałem. Postanowieniem nr 98/2019 z dnia 24 stycznia 2019r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki, działając w oparciu o art. 113 § 2 k.p.a., wyjaśnił wątpliwości co do treści decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie -Powiat Grodzki nr 395/2014 z dnia 20.10.2014r., poprzez wskazanie, iż przedmiotowa decyzja nie obejmuje zmiany sposobu użytkowania lokalu nr [...] na cele usługowe ani nie stanowi podstawy legalizującej ewentualnie dokonaną zmianę sposobu jego użytkowania. Organ wskazał, że w złożonym przez R. G. wniosku z dnia 27 września 2018 r. zwrócono się o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji nr 395/2014 z dnia 20.10.2010r., poprzez wyjaśnienie, czy przedmiotowa decyzja obejmuje zmianę sposobu użytkowania lokalu nr l na cele usługowe. Wskazać należy, iż nie można wyjaśnić wątpliwości co do treści decyzji w takim zakresie, w jakim żąda tego wnioskodawca. Wskazać bowiem należy, iż decyzja PINB nr 395/2014 z dnia 20 października 2010 r., została wydana w oparciu o art. 51 ust. 3 pkt 1 u.p.b. zgodnie z którym: po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję: 1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo 2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Decyzja wydawana na tej podstawie nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do jej podjęcia w każdym przypadku stwierdzenia wykonania obowiązków nałożonych decyzją wydaną w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Przedmiotem decyzji wydawanej na podstawie art. 51 ust. 3 tej ustawy jest wyłącznie sprawdzenie, czy nałożony wcześniej przez organ nadzoru budowlanego obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych (o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2) został wykonany. Podkreślić należy, iż to decyzja wydana przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. wskazywała jaki był przedmiot postępowania. Zaznaczyć należy, iż ani decyzja organu I instancji nr 150/2014 z dnia 7 maja 2014r., ani decyzja MWINB nr 539/2014 z dnia 14 sierpnia 2014 r., nie obejmowały swoim zakresem zmiany sposobu użytkowania lokalu nr [...] na cele usługowe, bowiem przedmiotem postępowania były roboty budowlane, a nie zmiana sposobu użytkowania. Zatem konkluzja, że decyzja nr 395/2014 z dnia 20.10.2010r. obejmowała również zmianę sposobu użytkowania lokalu nr [...] na cele usługowe jest nieuprawniona w kontekście normy prawnej art. 113 § 2 k.p.a. Odnosząc się do uwag podnoszonych przez pełnomocnika Skarżącego w zażaleniu, MWINB zaznacza, iż organ przy ocenie wniosku o wyjaśnienie treści decyzji nie prowadzi postępowania Wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego w takim zakresie, jak w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o charakterze merytorycznym. Organ ma tylko obowiązek określić żądanie strony i dokonać jego konfrontacji z treścią wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, którego wyjaśnienia domaga się strona, zmierzając do oceny, czy decyzja zawiera niejasności. Wyjaśnienie decyzji w trybie art. 113 § 2 k.p.a. nieprzypadkowo zostało uregulowane razem ze sprostowaniem błędów pisarskich i rachunkowych na podstawie tego przepisu. Wyjaśnienie jest więc zbliżone do sprostowania treści decyzji. Podkreślić raz jeszcze należy, iż norma wynikająca z art. 113 § 2 k.p.a. pozwala organowi jedynie na wyjaśnienie wątpliwości tkwiących w decyzji; nie pozwala natomiast na weryfikację i modyfikację samej decyzji. W kontekście argumentacji zawartej we wniosku inwestora skonstatować przyjdzie, że na drodze stosowania instytucji wyjaśnienia treści decyzji nie można zmieniać decyzji, ani osiągnąć uzupełnienia jej treści. Jak wskazał m.in. Wojewódzki Sad Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 5 listopada 2021r., sygn. akt IV SA/Po 727/21: Wyjaśnienie wątpliwości nie może bowiem prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia, ani do interpretacji treści decyzji z zastosowaniem zasad wykładni prawa. Mając na uwadze powyższe wskazać należy, iż wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji nie może więc stanowić podstawy do dokonywania postulowanych przez pełnomocnika inwestora ustaleń wykraczających poza treść decyzji, czy też jej poprawieniu, bowiem procedura wyjaśnienia decyzji nie służy jej zmianie zgodnie z wolą strony. Organ nie może również dokonywać nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego.

Na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł R. G. zarzucając naruszenie art. 113 § 2 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 3 pkt 1 pr. bud., poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i rozstrzygnięcie, że decyzja wydana w trybie art. 51 ust. 3 pkt 1 pr. bud. nie obejmuje zmiany sposobu użytkowania, mimo że została wydana w wyniku postępowania naprawczego zastępującego uchylone pozwolenie na budowę, które obejmowało zmianę sposobu użytkowania części obiektu budowlanego (lokalu).

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia

Kontroli sądu w niniejszej sprawie poddana jest ocena legalności decyzji organu nadzoru budowlanego w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości, co do treści decyzji wydanej w tzw. postępowaniu naprawczym. Decyzją tą organ stwierdził wykonanie obowiązku nałożonego na inwestora w ostatecznej decyzji nakazującej wykonania robót budowlanych, w celu doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem. W zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że nie obejmuje ona zgody na zmianę sposobu użytkowania lokalu, w którym roboty te wykonano. Zdaniem skarżącego (z powołaniem się na orzecznictwo sądowe) decyzja będąca przedmiotem wniosku o wyjaśnienie wątpliwości co do jej treści, jest jednocześnie decyzją wyrażającą zgodę na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W ocenie sądu skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art 113 K.pa. organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji (§ 2). Na postanowienie w sprawie sprostowania i wyjaśnienia służy zażalenie (§ 3). Jak podkreśla się w doktrynie - Knysiak-Sudyka Hanna (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II). "instytucja wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji ma zastosowanie wtedy, gdy przy analizie decyzji można stwierdzić, że "jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy". Zasadniczo przedmiotem wyjaśnienia jest rozstrzygnięcie (osnowa) zawarte w decyzji (zob. J. Borkowski, B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 625). Wydaje się jednak, że wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji to także wyjaśnienie niejednoznacznych i niejasnych sformułowań zawartych w uzasadnieniu decyzji, zwłaszcza zaś wtedy, gdy wyjaśnienie wątpliwości co do treści uzasadnienia jest konieczne dla wyjaśnienia treści osnowy decyzji (zob. A. Wróbel [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks..., s. 759). Jak wskazuje Knysiak-Sudyka Hanna (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II wydaje się, że nie można jako warunku zastosowania tej instytucji tratować zawiłości sprawy administracyjnej pod względem prawnym i faktycznym, a co za tym idzie – nie można łączyć jej ze znacznym stopniem skomplikowania rozstrzygnięcia i uzasadnienia decyzji. Istotne jest jedynie stwierdzenie braku poprawności logicznej w rozstrzygnięciu czy uzasadnieniu albo między rozstrzygnięciem a uzasadnieniem. Charakter przesłanek uruchomienia "wyjaśnienia" ujęto właściwie w jednym z orzeczeń, w którym uznano, że "sięgnięcie do niej prowadzić ma do usunięcia niejasności co do treści decyzji, w szczególności wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. A contrario zatem wyjaśnienie wątpliwości nie może prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia. Nie może też, co wydaje się oczywiste, pozostawać w sprzeczności z treścią decyzji. Braku zaskarżenia decyzji nie może zastąpić działanie na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. Instrument uregulowany w tym przepisie żadną miarą nie może bowiem być wykorzystywany w celu kwestionowania samej zasadności decyzji, będącej przedmiotem wyjaśnienia" (zob. wyrok NSA z 16.06.1997 r., I SA/Ka 1612/96, LEX nr 30804). Występując z wnioskiem o wyjaśnienie, osoba legitymowana powinna więc wykazać rozbieżności czy niejasności zawarte w rozstrzygnięciu czy uzasadnieniu decyzji".

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2021 r. I GSK 532/21 wskazano, iż wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji lub postanowienia jest niezbędne wówczas, gdy są one niejednoznaczne lub dotknięte zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Wyznaczone przepisem art. 113 § 2 k.p.a. pole działania organu administracji publicznej jest ograniczone wyłącznie do wyjaśnienia stronie zgłaszanych wątpliwości co do użytych w decyzji wyrażeń, niejasnych sformułowań bądź zastosowanych skrótów utrudniających ustalenie sensu rozstrzygnięcia. Przywołać można też pogląd prawny przedstawiony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2022 r. w którym wskazano, iż w postępowaniu o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji (postanowienia) nie można zmieniać rozstrzygnięcia ani go uzupełniać o nowe elementy, co skutkowałoby koniecznością zmodyfikowania dotychczasowej oceny stanu faktycznego lub prawnego. Nie jest również dopuszczalne, aby w tym trybie dokonywać interpretacji przepisów prawa, gdyż wówczas mielibyśmy do czynienia z wykładnią prawa, a nie z wyjaśnieniem treści decyzji. Podobnie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w w wyroku z dnia 19 sierpnia 2021 r. VII SA/Wa 689/21 - wyjaśnienie wątpliwości nie może stanowić podstawy do nowej oceny stanu faktycznego, prawnego, lub wprowadzać zmiany w merytorycznej treści rozstrzygnięcia, jak i nie może być z nim sprzeczne. Omawiany tryb jedynie wyjaśnia sens decyzji. Tym samym strona, która nie zaskarżyła decyzji nie może zastąpić tej czynności w postępowaniu prowadzonym w oparciu art. 113 § 2 k.p.a.

Wyżej zaprezentowane poglądy prawne w pełni podziela sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Instytucja wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji ma na celu wyjaśnienie kwestii wyrażonych w tej decyzji a dotyczących sformułowań niejednoznacznych, niejasnych lub wewnętrznie sprzecznych. W żadnym razie jednak nie jest to instytucja która służy uzupełnieniu decyzji o nowe treści, jej modyfikacji, zmianie czy też – co istotne w niniejszej sprawie – wykładni prawa. W trybie wyjaśniania wątpliwości co do treści decyzji, nie można domagać się od organu administracji niejako wykładni przepisów w sposób korzystny dla podmiotu składającego takie żądanie, do czego zmierzał wniosek, jaki złożył skarżący domagając się wyjaśnienia czy decyzja którą organ stwierdził wykonanie obowiązku nałożonego na inwestora w ostatecznej decyzji nakazującej wykonania robót budowlanych, w celu doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem, objęła także zmianę sposobu użytkowania lokalu w którym roboty te wykonano.

Zwrócić należy uwagę, że decyzja która była przedmiotem wniosku o wyjaśnienie wątpliwości co do jej treści, wydana została w oparciu o przepis art. 51 ust ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.). Decyzja wydana w oparciu o tą regulację ma ściśle reglamentowaną treść. Przepis ten stanowi, że po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję:

1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo

2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Stwierdzając w postępowaniu naprawczym, że podmiot na którego nałożono obowiązek o którym mowa w art. 51 ust 1 pkt 2 w/w ustawy tj. obowiązek nakazujący wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem – obowiązek ten wypełnił, organ stwierdza wykonanie obowiązku. Wynika to wprost z ustawy. W przepisie tym, nie ma mowy o zmianie sposobu użytkowania. Jak mowa wyżej, organ w decyzji wydania której domagał się skarżący nie może dokonać wykładni prawa. Wykładnia ta nie obejmowała by bowiem treści samej treści decyzji ale kwestii prawnej wynikającej z orzecznictwa sądowego dotyczącego trybu legalizacji zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, przy jednoczesnym wykonaniu w nim robót budowlanych.

W ocenie sądu organ powinien odmówić wyjaśnienia, jakiego domagał się skarżący. Treść decyzji była jasna, nie zawierała żadnych sprzeczności i wprost dyktowana była przepisem ustawy. Fakt jednak, że organ wyjaśnił skarżącemu, że decyzja nie obejmuje zgody na zmianę sposobu użytkowania lokalu, w którym roboty budowlane wykonano, nie jest podstawą do jej eliminacji z obrotu prawnego. Prawdą jest, że w orzecznictwie (także Naczelnego sądu Administracyjnego) niejednokrotnie wyrażano opinię, że jeżeli nielegalna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego powiązana jest z wykonaniem w nich robót budowlanych, nie stosuje się trybu o którym mowa w art. 71a ustawy Prawo budowlane ale tzw. tryb naprawczy regulowany przepisami art. 50-51 tejże ustawy. Pogląd taki wyrażał także tut. Sąd, choćby w wyroku z dnia 18 lipca 2019 r. II SA/Kr 470/19. Znamiennym jest jednak, że w orzeczeniach tych nie wskazano mechanizmu, jak w postępowaniu naprawczym można by dokonać legalizacji samowolnie dokonanej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Faktem jest, że przepis art. 50 ust 1 ustawy prawo budowlane, który to przepis zawierza katalog spraw jakie obejmuje to postępowanie, nie zawiera zmiany sposobu użytkowania dokonanego bez wymaganego zgłoszenia. Faktem jest też, że art. 51 ustawy Prawo budowlane, który to przepis opisuje przebieg tego postępowania w ust. 4c stanowi, iż w decyzji, o której mowa w ust. 4, nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Z kolei art. 51 ust 6 stanowi, iż przepisu ust. 4c dotyczącego pozwolenia na użytkowanie nie stosuje się do robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego lub jego części. Z przepisów tych można wywieść, że postępowania naprawcze nie obejmuje zmiany sposobu użytkowania.

Orzecznictwo sądowe powinno kształtować i kształtuje praktykę jaką wypracowują organy administracji, jednak w sytuacji kiedy nie są one bezpośrednio związane poglądem prawnym na podstawie art. 153 P.p.s.a. organy mogą formułować własne poglądy prawne i je wyrażać w wydawanych orzeczeniach. Z takiego prawa skorzystał organ w niniejszej sprawie i trudno uznać, że czyni to nielegalnie. Z przyczyn o których mowa wyżej a także faktu, że przepis art. 71 ust 6 ustawy Prawo budowlane dotyczy zamierzonej (a nie dokonanej) zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, która wymaga wykonania robót budowlanych, można bronić poglądu, że samowolna zmiana sposobu użytkowania połączona z wykonaniem robót budowlanych to dwie niezależne sytuacje prawne, których legalizacja odbywa się nie jednocześnie (w jednym postępowaniu) ale w postępowaniach dwóch, niezależnych. Jednym dotyczącym legalizacji robót budowlanych a drugim, dotyczącym zmiany sposobu użytkowania, na podstawie art. 71a ustawy prawo budowlane. Faktem jest bowiem, że zmiana sposobu użytkowania wymaga zgłoszenia nawet jeżeli wcześniej nielegalnie wykonano roboty budowlane.

Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności, sąd na zasadzie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.