Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1608/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.119 pkt 2,art.134 par.1,art.145 par.1 pkt 1 lit.a) i c)
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art.17 ust.5 pkt 1 lit.a, art. 17 ust. 1b
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 103 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 53
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - t.j.
article: art. 33, 34
journal: Dz.U. 2019 poz 299
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Sachajko (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 listopada 2020 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy O. z dnia [...] czerwca 2020 r. Nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej J. S. kwotę [...]złotych ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO lub Kolegium) decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 570 ) i § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925) w związku z art. 138 § 1 pkt 1), ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020r. poz. 256, dalej k.p.a.), art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2020r. poz. 111, dalej u.ś.r.), rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki społecznej z dnia 27 lipca 2017r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z2017r., poz. 1466), po rozpatrzeniu odwołania J. S. (dalej jako strona lub skarżąca) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy O. (dalej jako Wójt lub organ I instancji) z [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką - J. K., urodzoną [...] maja19[...]r.

W dniu [...] maja 2020r. J. S. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką J. K.. Do wniosku załączono orzeczenie o stopniu niepełnosprawności (znacznym) J. K. z [...] stycznia 2013 r. oraz decyzję Prezesa KRUS z [...] marca 2020 r. o wysokości emerytury ([...] zł miesięcznie). Oprócz formularza skarżąca przedłożyła pismo przewodnie, w którym wskazała, że wyrokiem z [...] października 2014 r. sygn. K [...] Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osoba niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] Wójt odmówił skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Uzasadniając swoje stanowisko organ powołał się na brzmienie art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 u.ś.r. wskazując, że niepełnosprawność matki skarżącej datuje się od [...] stycznia 2013 r. a więc powstała w okresie późniejszym niż wskazane przez ustawodawcę terminy. Nadto za odmową przyznania świadczenia przemawia również to, że J. S. ma już ustalone prawo do emerytury z KRUS a zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1a wyklucza to przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożyła J. S., reprezentowana przez radcę prawnego, podnosząc, że sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką. Strona pobiera emeryturę, jednak jest zdania, że przepis art. 17 ust.5 pkt 1 lit a) ustawy o świadczeniach rodzinnych wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale do wysokości tej emerytury. W odwołaniu zarzucono również naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 8, 9, 77 § 1, 80 k.p.a. polegające na zaniechaniu poinformowania skarżącej o możliwości zawieszenia prawa do emerytury i wyboru korzystniejszego świadczenia (tj.pielęgnacyjnego). Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Wójta i przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Opisaną we wstępie decyzją SKO w K. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że J. S. posiada ustalone prawo do emerytury rolniczej z KRUS (decyzja KRUS z [...] marca 2020r. o waloryzacji emerytury), którą pobiera po osiągnięciu wieku emerytalnego do chwili obecnej. Nie jest zatem spełniona przesłanka warunkująca przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego co wynika wprost z art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r.

Kolegium wskazało, że podziela linię orzeczniczą, jaką zawarto w wyrokach sądów administracyjnych, w których sądy te stwierdziły, że treść art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych bowiem ustalenie prawa do emerytury wyłącza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, przy czym takie jednoznaczne rozwiązanie prawne jest przejawem wyboru ustawodawcy w kształtowaniu polityki pomocowej Państwa i wspierania rodzin. Zdaniem organu brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych by odmawiać stosowania omawianego przepisu bądź zmieniać jego treść poprzez wprowadzanie do hipotezy normy prawnej w nim zawartej elementów, które z przepisu tego nie wynikają. Wobec powyższego trudna sytuacja materialna strony skarżącej i pobieranie emerytury w niższej wysokości niż świadczenie pielęgnacyjne nie może przemawiać za przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego, zważywszy na wyraźny przepis ustawy, który takiej przesłanki nie wprowadził. Ustawodawca przyjął właśnie taki model przyznawania świadczeń rodzinnych, który wyklucza z grona beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego osoby pobierające zaopatrzenie emerytalne, które jest świadczeniem pewnym i stabilnym, odmiennie niż świadczenie pielęgnacyjne, stanowiące element systemu zabezpieczeń społecznych. Jak podkreśla się także w literaturze przedmiotu - celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną (por. A. Kawecka, K. Małysa-Sulińska, J.Sapeta (w:) K. Małysa- S. K. (red.), "Ustawa o świadczeniach rodzinnych" - komentarz do art. 17, lex 2015). Stąd też ustawodawca przyjął założenie, że osoba posiadająca zabezpieczenie materialne w postaci dochodu z tytułu emerytury powinna być wyłączona z zakresu podmiotowego osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest możliwy zatem zbieg obu tych świadczeń ani ich wzajemna kompensata (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia [...] maja 2019 r" IV SA/Wr [...], LEX nr 2695689).

SKO wskazało, że zarówno przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych jak i przepisy ustawy emerytalnej nie przewidują możliwości przechodzenia z emerytury na świadczenie opiekuńcze. Odwrotna sytuacja jest możliwa. System świadczeń opiekuńczych posiada charakter zamknięty. Brak jest zwłaszcza regulacji przewidującej zasadę przyznawania wnioskodawcy świadczenia o najwyższej kwotowo wysokości (świadczenia pielęgnacyjnego) z równoczesnym zawieszeniem prawa do niższego kwotowo świadczenia (emerytury), czy też wstrzymaniem wypłaty niższego kwotowo świadczenia oraz regulacji wskazującej, czy organ jest związany żądaniem strony w zakresie wnioskowanego świadczenia (jako najkorzystniejszego), czy też, że to organ z urzędu ocenia, które za świadczeń jest dla wnioskodawcy najbardziej korzystne.

Zdaniem Kolegium ustawodawca w zakresie uregulowań dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego założył, że uprawniona jest do tego świadczenia osoba sprawująca opiekę, która nie ma ustalonego prawa do świadczenia z innego systemu zabezpieczenia społecznego. Świadczenie pielęgnacyjne ma charakter subsydiarny, częściowo rekompensujący utracony zarobek osoby aktywnej zawodowo wychodzącej z rynku pracy oraz zwiększone wydatki na opiekę nad niepełnosprawnym. Z kolei emerytura jest świadczeniem które nie podlega utracie. Jest to zatem świadczenie, które jest świadczeniem najbardziej pewnym. Sytuacja emeryta jako świadczeniobiorcy jest najbardziej stabilna spośród wszystkich osób pobierających świadczenia z szeroko rozumianego zabezpieczenia społecznego. Nie można wykluczyć tego, że przejście na świadczenie pielęgnacyjne mogłoby być w dłuższej perspektywie czasowej mniej korzystne dla skarżącej. Korzystanie z tego rodzaju świadczenia uzależnione jest od zdarzeń przyszłych, które nie zależą od osoby sprawującej opiekę, a dotyczą podopiecznego, który z założenia jest osobą o poważnym uszczerbku na zdrowiu, a więc może żyć krócej, niż osoba sprawująca opiekę, co powodowałoby utratę prawa do tego świadczenia. SKO wskazało, że emeryt - co do zasady - może podjąć pracę zarobkową, natomiast osoba pobierająca świadczenie pielęgnacyjne - nie. Istotne jest też to, że status emeryta zabezpiecza także materialnie członka jego rodziny.

Podsumowując SKO wskazało, że na organach administracji publicznej orzekających w kwestiach pomocy społecznej oraz świadczeń rodzinnych nie spoczywa powinność uprzedzania beneficjentów tej pomocy w zakresie uprawnień emerytalnych. Organy administracji publicznej nie żądały od strony skarżącej by wystąpiła z wnioskiem o przyznanie świadczenia emerytalnego; złożenie wniosku w tej materii należy do sfery swobodnego uznania osoby zainteresowanej otrzymaniem emerytury. Ustawodawca nie przewidział możliwości wyboru pomiędzy świadczeniem emerytalnym a świadczeniem pielęgnacyjnym, ewentualnie dopłatą. Wobec tego zdaniem Kolegium decyzja organu I instancji jako zgodna z prawem nie mogła ulec uchyleniu.

W skardze do WSA J. S., reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, zaskarżyła decyzję SKO w całości, wnosząc o jej uchylenie jak i poprzedzającej ją decyzji Wójta. Skarżąca podniosła następujące zarzuty:

1. Naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r. poprzez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej powołanego przepisu i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że fakt pobierania przez skarżącą emerytury rolniczej z KRUS pozbawia skarżącą prawa do świadczenia pielęgnacyjnego;

2. naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. w związku z art. 32 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie, co doprowadziło do braku przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przynajmniej w części stanowiącej różnicę między kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a emeryturą uzyskiwaną przez skarżącą, mimo istnienia wszystkich przesłanek do przyznania świadczenia;

3. naruszenie art. 7, art. 77 k.p.a. poprzez nieustalenie prawidłowego stanu faktycznego, tj. braku ustalenia różnicy wysokości świadczeń tj. emerytury w stosunku do świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji braku rozważenia, czy różnica wysokości świadczeń, tj. emerytury skarżącej w stosunku do świadczenia pielęgnacyjnego, uzasadnia przyznanie tego świadczenia chociażby w części stanowiącej tę różnicę oraz naruszenie tego przepisu poprzez brak uwzględnienia przy orzekaniu interesu społecznego i słusznego interesu strony, który wyraża się w szczególności pominięciem celu w jakim ustawodawca przewidział istnienie świadczenia pielęgnacyjnego.

4. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 9 k.p.a. w zw. z art. 79a k.p.a. oraz art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie poinformowania skarżącej o uznaniu okoliczności pobierania przez skarżącą emerytury za negatywną przesłankę ustalenia jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zobowiązania skarżącej do usunięcia takiej przesłanki poprzez przedłożenie w toku postępowania dokumentów potwierdzających zawieszenie prawa do emerytury, tym samym zaniechanie wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz przyjęcie, iż sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez osobę pobierającą emeryturę rolniczą z KRUS skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019r. poz. 2167) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm. dalej jako p.p.s.a.). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli Sądu było rozstrzygnięcie dotyczące odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020r. poz. 111, powoływanej w tekście jako u.ś.r.), a w szczególności art. 17 tej ustawy. Organ I instancji uznał, że jednym z powodów odmowy jest kwestia powstania niepełnosprawności u matki skarżącej tj.od [...] stycznia 2013 r. tj. z przekroczeniem normatywnych terminów wskazanych w art. 17 ust. 1b u.ś.r.

Zgodnie z ww. przepisem świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub

2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia,

Sąd wskazuje (gdyż Kolegium nie dokonało kompleksowej analizy w tym zakresie), że wyrok zakresowy Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13 (na który skarżąca powołała się już na etapie składania wniosku - por. pismo przewodnie w aktach sprawy) uznał ten przepis za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.

W świetle powyższego nie może wykluczyć prawa do świadczenia pielęgnacyjnego okoliczność powstania niepełnosprawności po ukończeniu 18 roku życia, względnie 25 roku życia, u osoby podlegającej opiece, z powodu, której wnioskodawczyni rezygnuje z pracy lub innej pracy zarobkowej. Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu prawa, ze swej istoty, tworzy nowy stan prawny od chwili opublikowania wyroku, chyba, że wydając wyrok Trybunał Konstytucyjny skorzysta z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP możliwości wydłużenia mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów. W odniesieniu do art. 17 ust. 1b u.ś.r. Trybunał nie skorzystał z tej możliwości. Wyrok w sprawie sygn. K [...] ogłoszono w Dzienniku Ustaw RP z dnia [...] października 2014 r. pod poz. 1443. Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem ww. wyroku jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. (w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności) począwszy od dnia jego ogłoszenia tj. od [...] października 2014 r. Treść sentencji wyroku TK w sprawie o sygn. akt K [...] z [...] października 2014 r. jest jednoznaczna i nie budzi wątpliwości. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Przyjęcie, że stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu nie przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego, jest w ocenie Sądu sprzeczne z zasadami państwa prawa, które organy mają obowiązek brać pod uwagę stosując prawo. Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji posiadają bowiem uprawnienie do działania jedynie na podstawie obowiązujących przepisów.

W związku z powyższym fakt powstania znacznej niepełnosprawności matki skarżącej po ukończeniu przez nią 25 roku życia nie mógł stanowić podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego - na którą to okoliczność błędnie powołał się w uzasadnieniu decyzji organ I instancji.

Zdaniem organów obu instancji skarżąca spełnia negatywną przesłankę do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego wskazaną w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy. Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Zdaniem SKO trudna sytuacja materialna skarżącej i pobieranie emerytury w niższej wysokości niż aktualnie świadczenie pielęgnacyjne nie daje podstaw do przyznania jej wnioskowanego świadczenia. Skarżąca w momencie składania wniosku o świadczenie pielęgnacyjne miała już ustalone prawo do emerytury KRUS i ukończony wiek emerytalny ([...] lata). SKO podkreśliło, że brak jest przepisów umożliwiających swoiste wyrównanie świadczeń, czy też w zakresie wyboru przez zainteresowanego świadczenia, które chce otrzymywać. Zdaniem Kolegium osoba pobierająca emeryturę znajduje się w lepszej sytuacji, emerytura jest świadczeniem stabilnym i pewnym, jak i nie wyklucza takiej osobie możliwości podjęcia dodatkowej pracy zarobkowej. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest zaś udzielenie materialnego wsparcia (zastąpienie dochodu) osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej aby sprawować opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

Z akt sprawy wynika, że matkę skarżącej zaliczono do osób posiadających znaczny stopień niepełnosprawności i to od [...] stycznia 2013 r., gdyż zdaniem organów nie brak jest możliwości ustalenia konkretnej daty powstania niepełnosprawności. W orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności wskazano, że J. K. wymaga stałej i długotrwałej opieki ze strony osób drugich, ze względu na znacznie ograniczoną możliwość samodzielnej egzystencji. Skarżąca ma ustaloną emeryturę rolniczą z KRUS w wysokości [...] zł. We wniosku podała, że opiekuje się niepełnosprawną matką (urodzoną w [...]r.). Skarżąca deklarowała chęć rezygnacji z emerytury lub otrzymania różnicy pomiędzy wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, a emerytury. Z akt sprawy administracyjnej wynika, że skarżąca - jako córka - jest osobą najbliższą wobec J. K., zobowiązaną do świadczeń alimentacyjnych (J. K. jest wdową) i wykonuje w stosunku do matki wszystkie czynności związane z prawidłową opieką. We wniosku skarżąca wskazała, że nie podejmuje zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką.

Spór w niniejszej sprawie wyniknął na kanwie nowej linii orzeczniczej dotyczącej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a ustawy o świadczeniach rodzinnych zapoczątkowanej wyrokiem WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia [...] lutego 2019r. (sygn. II SA/Go [...]), podtrzymanej w orzeczeniach m.in. WSA w Krakowie (wyrok z dnia [...] kwietnia 2019r.), WSA w Gdańsku (wyrok z [...] września 2019r., sygn. III SA/Gd [...]) i NSA (wyrok z [...] czerwca 2019r., sygn. I OSK [...]). Zgodnie z ww. orzeczeniami narusza zasadę równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r., która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury (renty) w wysokości niższej niż to świadczenie. Sądy dając prymat wykładni systemowej, celowościowej i funkcjonalnej nad dotychczas przyjmowaną wykładnią językową tego przepisu akcentowały istotną zmianę relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do tego świadczenia. Sądy administracyjne wskazały, że w dacie wprowadzenia negatywnej przesłanki przyznania świadczenia w ww. przepisie świadczenie to wynosiło [...] zł i było niższe niż świadczenia wskazane w tym przepisie. W obecnych realiach pozbawienie w całości świadczenia pielęgnacyjnego opiekunowi otrzymującemu świadczenie niższe nie znajduje uzasadnienia w dyrektywach wykładni systemowej, funkcjonalnej i celowościowej oraz narusza konstytucyjną zasadę równości. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny została zróżnicowana w ten sposób, że ustawodawca pozbawił świadczenia pielęgnacyjnego te osoby, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r., a w zakresie tych osób, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. pozwolił wybrać świadczenie pielęgnacyjne; ponadto przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela wyrażony w ww. wyrokach pogląd w zakresie uznania, że odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie może naruszać zasady równości różnicując w sposób nieuprawniony sytuację opiekunów osób niepełnosprawnych. Sąd nie podziela jednak wyrażonego w ww. wyrokach poglądu, zgodnie z którym zasada równości wymaga odrzucenia językowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie zgadzając się ze stwierdzeniem ww. sądów, że odstąpienie od wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 a u.ś.r. nie może doprowadzić do sytuacji, w której dana osoba będzie pobierała świadczenie pielęgnacyjne i emeryturę nie podziela poglądu o takiej wykładni tego przepisu, która sprowadzać się będzie do odmowy jego zastosowania i wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego stanowiącego różnicę między wysokością emerytury netto (pomniejszonej o zaliczkę na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składkę na ubezpieczenie zdrowotne) a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego. Wypłata różnicy pozostaje w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa kwotowo. Nadto spowoduje dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości, a też komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno – rentowe. Warto zwrócić uwagę, że osoby pobierające świadczenie pielęgnacyjne i osoby pobierające emeryturę podlegają obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, z tym, że osoby pobierające świadczenie pielęgnacyjne wtedy gdy nie podlegają obowiązkowi ubezpieczenia z innego tytułu (art. 66 ust. 1 pkt 16 i 28 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, t.j. Dz.U. 2019.1373). Podstawą wymiaru składek na ubezpieczenie zdrowotne dla osób pobierających emeryturę jest kwota emerytury (art. 81 ust. 8 pkt 2 ww. ustawy), a dla osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne - kwota odpowiadająca wysokości świadczenia pielęgnacyjnego przysługującego na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych (art. 81 ust. 8 pkt 9b ustawy). W sytuacji, gdy dana osoba będzie otrzymywała emeryturę i część świadczenia pielęgnacyjnego podstawa wymiaru jej składek na ubezpieczenie zdrowotne będzie inna niż osób pobierających tylko świadczenie pielęgnacyjne. Pobierana emerytura stanowić bowiem będzie inny tytuł ubezpieczenia w rozumieniu ww. art. 66 ust. 1 pkt 28 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i tylko ona (w kwocie niższej niż świadczenie) stanowić będzie podstawę wymiaru składek. W przypadku składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe opłacanych za osoby pobierające świadczenie pielęgnacyjne przez okres wskazany w art. 6 ust. 2a pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. 2019, poz. 300) pojawi się problem ustalenia podstawy wymiaru tych składek. W przypadku uznania, że podstawą odpowiadającą wysokości świadczenia pielęgnacyjnego przysługującego na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych nie jest kwota określona w art. 17 ust. 3 u.ś.r. a kwota stanowiąca faktyczną wypłatę różnicy między wysokością świadczenia z tego przepisu a emeryturą netto to sytuacja osób pobierających pełne świadczenie pielęgnacyjne będzie inna niż tych, które pobierają to świadczenie w wysokości uzupełniającej wysokość emerytury do kwoty świadczenia określonej w ustawie.

Powyższe, zdaniem Sądu orzekającego w niniejszym składzie, przemawia za celowością dopuszczenia możliwości przyznania osobom spełniającym warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego a pobierającym emeryturę – świadczenia w pełnej wysokości określonej w art. 17 ust. 3 u.ś.r. Warunkiem niezbędnym do przyznania tego świadczenia jest dokonanie przez osobę uprawnioną wyboru jednego z tych świadczeń. Nie gwarantowałaby bowiem zasady równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r., która umożliwiałaby przyznanie osobom pobierającym emeryturę dodatkowo świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości. Osoba mająca prawo do emerytury znajdowałaby się wówczas w korzystniejszej sytuacji od opiekuna, który otrzymywałby tylko świadczenie pielęgnacyjne i nie miałby możliwości przejścia na emeryturę.

W przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., w której wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych ( t.j. Dz.U. 2018.1270), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego.

Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 96 ustawy o emeryturach i rentach z FUS) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Nie ma jednego przepisu regulującego zbieg uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, kierując się argumentacją wskazaną w na wstępie cytowanych wyrokach sądów, uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać a pobiera emeryturę powinna dokonać wyboru jednego z tych świadczeń i zrezygnować z pobierania świadczenia niższego tj. w niniejszej sprawie - emerytury. W tym przypadku swój wybór może zrealizować poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Zgodnie z tym przepisem prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu również na wniosek emeryta lub rencisty. Instytucja zawieszenia prawa do świadczenia była wykorzystywana do uzyskania w przyszłości wyższych świadczeń. Nie ma jednak przeszkód, by znalazła zastosowanie w sprawach takich jak niniejsza, dla celów pozaubezpieczeniowych. Ustawodawca bowiem nie wprowadził żadnych ograniczeń w zakresie złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 ustawy o emeryturach i rentach z FUS). Emerytura jest prawem niezbywalnym ale zawieszenie tego prawa i wstrzymanie jej wypłaty skutkuje odpadnięciem negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r. tj. posiadania prawa do emerytury, które w tym wypadku wiązane być musi nie tylko z samym prawem ale i z realizacją tego prawa w postaci wypłaty emerytury. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona złożyła wniosek wraz z decyzją o wstrzymaniu wypłaty emerytury. W miesiącu wydania decyzji o wstrzymaniu emerytura nie będzie wypłacana i strona nabędzie prawo do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości.

W przypadku emerytury rolniczej wybór taki można zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 34 ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, zgodnie z którym prawo to ulega zawieszeniu na zasadach określonych w przepisach emerytalnych, a zatem w powołanym już wyżej art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

Zdaniem Sądu, o konieczności złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ winien stronę poinformować i wezwać do złożenia wymaganych dokumentów stosując odpowiednio przepisy art. 24 a ust. 1 – 3 u.ś.r., czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nadto zgodnie z art. 79 a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości.

W realiach niniejszej sprawy organy zaniechały poinformowania skarżącej, że posiada ona możliwość wyboru świadczenia. Organy nie poinformowały skarżącej o prawie do zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, nie wezwały jej do złożenia brakujących dokumentów, co umożliwiłoby wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości. Dodać trzeba, że o powyższym tj. zamiarze rezygnacji z emerytury skarżąca informowała już na etapie wniosku z dnia [...] maja 2020 r., jak i odwołania dnia [...] czerwca 2020 r. Organy obu instancji zignorowały stanowisko skarżącej.

Powyższe zaniechanie organów skutkowało przedwczesną odmową przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia i uzasadniało uchylenie przez Sąd decyzji organów obu instancji.

Biorąc pod uwagę fakt, że dla opiekunów pobierających emerytury złożenie wniosku o ich zawieszenie i wstrzymanie wypłaty wiązać się może z obawą pozostania przez pewien okres bez środków do życia (wznowienie wypłaty zgodnie z art. 135 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS następuje nie wcześniej niż od miesiąca, w którym zgłoszono wniosek o wznowienie wypłaty) bądź z obawą czy świadczenie w ogóle zostanie przyznane, na organach przed wezwaniem do złożenia wymaganej decyzji o wstrzymaniu wypłaty ciąży obowiązek ustalenia czy w realiach danej sprawy wezwanie jest celowe. Organ musi więc w pierwszej kolejności ustalić, że wnioskodawca poza tylko wykazaniem okoliczności związanej z prawem do emerytury spełnia wszystkie przesłanki do przyznania mu świadczenia z art. 17 u.ś.r. W przypadku uznania, że przesłanek tych nie spełnia z innych przyczyn niż wskazane w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r. wezwanie nie powinno być do strony kierowane.

Ponownie rozpoznając sprawę organy zbadają, czy skarżąca spełnia przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. O ile zatem jedyną przyczyną odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego będzie okoliczność pobierania emerytury przez skarżącą, to organ winien poinformować skarżącą o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie prawa do emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. Jak wskazano w wyroku NSA z dnia [...] czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK [...] (CBOSA), taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury, renty, itd. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia np. prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, w koordynacji z organem emerytalno – rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas. Ponadto obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Skarga w niniejszej sprawie okazała się zasadna a Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.

O kosztach postępowania Sad orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.