Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 965/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 156 § 1 pkt.2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Sygnatura akt VII SA/Wa 965/14

UZASADNIENIE

Wojewoda P. decyzją z dnia [...] listopada 2013r., na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania, po ponownym przeprowadzeniu wszczętego na wniosek M. K., E. N., A. B. i W. B., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2012r. o pozwoleniu na budowę Kompleksu Miejskiego Centrum Informacji, obejmującego: budowę [...] Urzędu Miasta [...], rozbudowę i przebudowę wraz ze zmianą sposobu użytkowania toalet publicznych na zaplecze dla potrzeb [...], budowę wieży widokowej na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...][...], przy ul. Ś. w G. - odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji.

W uzasadnieniu wskazał, że decyzją z dnia [...] lutego 2012r. Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt budowlany i wydał Gminie Miasta [...], pozwolenie na budowę Kompleksu Miejskiego Centrum Informacji, obejmującego budowę [...] Urzędu Miasta [...]. rozbudowę i przebudowę wraz ze zmianą sposobu użytkowania toalet publicznych na zaplecze dla potrzeb [...] i budowę wieży widokowej, na terenie obejmującym działki nr [...],[...],[...],[...],[...][...], przy ul. Ś w G.

Decyzja ta została przeniesiona na rzecz F. K. Sp. z o.o., decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2012r.

W dniu 26 listopada 2012r. do Wojewody [...] wpłynął wniosek M. K., E. N., A. B. i W. B., o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2012r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem wnioskodawców wbrew temu, co zostało zgłoszone we wniosku o pozwolenie na budowę, Miasto [...] nigdy nie było właścicielem nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], nigdy też nie otrzymało prawa do dysponowania nią. Wnioskodawcy wskazali, że działka nr [...], o pow. 836 m2, dla której przed II wojną światową prowadzona była księga wieczysta "G., wykaz liczba [...]" była własnością M. H. - babki wnioskodawców.

W następstwie postępowania komunalizacyjnego, w 1990r. założona została księga wieczysta [...], dla m.in. działki nr [...]. Wskazana księga wieczysta, prowadzona przez Sąd Rejonowy w G., aktualnie zawiera wpis niezgodny z rzeczywistym stanem prawnym.

Wojewoda [...] wezwał wnioskodawców do wykazania interesu prawnego legitymującego do udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji, poprzez udokumentowanie prawa własności nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej przedmiotowym pozwoleniem na budowę.

W odpowiedzi na powyższe wnioskodawcy, przedstawili kopię postanowienia Sądu [...] w G. z dnia [...] listopada 1945r. zarządzającego, po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 7 listopada 1945r., "wprowadzenie w posiadanie parcel budowlanych o łącznym obszarze 836 m2, oznaczonych nr. katastralnymi [...],[...],[...] i [...] położonych w G., przy ulicy Ś. [...], J. R. B.", na podstawie art. 19, 1, 17 ustawy z dnia 6 maja 1945r. o majątkach porzuconych i opuszczonych (Dz. U. R.P. Nr 17 poz.97). Dołączono również kopię protokołu z dnia 16 listopada 1945r., potwierdzającego wprowadzenie J.R. B. w posiadanie nieruchomości.

Z wyjaśnień wnioskodawców wynikało, że pierwotnym właścicielem działki nr [...] o pow. 836 m2 była M. H. z d. P. Spadkobierczynią była jej córka - J. R. B. z d. H. Pozostałe rodzeństwo J. nie jest znane wnioskodawcom, z dokonanych ustaleń wynika, że nikt z nich nie żyje. Z kolei spadkobiercami J.R. B.i jej męża - K. B., są ich dzieci - M. K., E. N., A. B. i W. B.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013r., Wojewoda [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2012r.

Postanowienie to zostało uchylone przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013r. Organ odwoławczy przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując, że skarżącym bezzasadnie odmówiono przymiotu strony.

Wobec powyższego Wojewoda [...] wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności.

W toku tego postępowania Gmina Miasta [...], wniosła o odmowę stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Wskazała, że sprawuje faktyczne i prawne władztwo spornej nieruchomości (działki nr [...]) nieprzerwanie od czasów wojennych do chwili obecnej, o czym świadczą wpisy w księdze wieczystej oraz, że następcy prawni J. R. B. nie uzyskali do dnia dzisiejszego wpisu prawa własności do księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2013r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2012r.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli M. K., E. N., A. B. i W. B.

Decyzją z dnia [...] września 2013r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił rozstrzygnięcie Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na konieczność zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu, wszystkim podmiotom posiadającym przymiot strony i wydania stosownego rozstrzygnięcia w oparciu o analizę całości materiału dowodowego.

Rozpatrując sprawę ponownie, Wojewoda [...] wskazał, że w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzorczym organ rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź braku - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art.156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga natomiast o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. To zaś powoduje, że nie wszystkie okoliczności na tym etapie w sprawie podnoszone (ujawnione, czy też ustalone) mogą stanowić podstawę unieważnienia spornego aktu administracyjnego. Organ był zobowiązany wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2012r.

Ze względu na podnoszony przez wnioskodawców zarzut wydania pozwolenia na budowę z rażącym naruszeniem prawa, wobec braku prawa inwestora do działki nr [...] objętej inwestycją, badał zgodność decyzji z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem, w stanie prawnym z daty wydania kwestionowanej decyzji, pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Z analizy akt, wynikało że do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę spornej inwestycji inwestor dołączył oświadczenie podpisane przez Wiceprezydenta Miasta [...] B. S., że Gmina Miasta [...] dysponuje działką nr [...] na cele budowlane, a prawo to wynika z treści księgi wieczystej [...] ([...]).

W tym kontekście organ wskazał, iż co do zasady przepisy Prawa budowlanego nie nakładają na inwestora obowiązku udowodnienia, ani nawet uprawdopodobnienia zgodności złożonego oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 z rzeczywistym stanem prawnym lub faktycznym. Innymi słowy, oświadczenie to nie musi być poparte stosowną dokumentacją. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, prawo organu do oceny, czy przedłożone w postępowaniu administracyjnym dokumenty i twierdzenia inwestora faktycznie uprawniają go do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ma miejsce wyłącznie w przypadku powzięcia - na etapie postępowania zwykłego - wątpliwości co do tego prawa.

W zwykłym postępowaniu organ nie ma co do zasady obowiązku prowadzić postępowania wyjaśniającego w zakresie omawianego oświadczenia. Za treść oświadczenia karnie odpowiada inwestor, zaś wynik postępowania karnego potwierdzający fałsz oświadczenia stanowi podstawę do wszczęcia postępowania wznowieniowego w sprawie zakończonej pozwoleniem na budowę.

W tej sprawie na etapie postępowania zwykłego nie było podstaw uzasadniających podejrzenie, że oświadczenie złożone przez inwestora jest niezgodne z rzeczywistym stanem faktycznym i prawnym.

W toku postępowania prowadzonego przed Prezydentem Miasta [...], a zakończonego spornym pozwoleniem na budowę, nikt nie kwestionował prawdziwości złożonego oświadczenia. Nie ujawniły się jakiekolwiek wątpliwości co do prawdziwości oświadczenia inwestora. Dlatego nie można zarzucić organowi (zwłaszcza w trybie nieważnościowym), że weryfikacji takiej nie przeprowadził.

Tym samym nie można uznać, aby Prezydent Miasta [...] naruszył art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego.

Ponieważ oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane składane jest pod rygorem odpowiedzialności karnej, to nawet fakt złożenia przez inwestora tego oświadczenia o treści niezgodnej z rzeczywistym stanem faktycznym nie może stanowić przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Jest to bowiem przesłanka do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną, określona w art.145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Również sytuacja, w której na jaw wyszły istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję, stanowi przesłankę wznowienia postępowania, a nie przesłankę do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem niedopuszczalne jest przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby stanowić zarazem jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji.

Dokonując analizy zatwierdzonego projektu budowlanego z uwzględnieniem wymogów art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, stwierdził, że projekt nie narusza ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnic [...] i [...] w G., rejon ulic W. [...],[...] i Ś.

Działki objęte inwestycją położone są na terenie oznaczonym w planie symbolem [...], przeznaczonym pod zabudowę usługową/zabudowę wielorodzinną - usługi wymagane są przynajmniej w parterach budynków realizowanych wzdłuż ciągów usługowych oznaczonych na rysunku planu. W karcie terenu, ustalono: "dopuszcza się tymczasowy sposób zagospodarowania terenu jako lokalizacji dla miejskiego centrum informacji turystycznej i promocji miasta [...] - funkcja administracyjno- wystawiennicza, gastronomia, handel materiałami promocyjnymi, wieża widokowa - do czasu zagospodarowania zgodnie z docelowym przeznaczeniem terenu. Inwestycja jest zatem w pełni zgodna z ustalonym w planie miejscowym sposobem tymczasowego zagospodarowania terenu - funkcja miejskiego centrum informacji turystycznej i promocji miasta została przewidziana przez organ planistyczny.

Prezydent Miasta [...] wydając pozwolenie na budowę sprawdził zgodność przedłożonego projektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego i stwierdził zgodność z projektu z planem. Organ wojewódzki również nie stwierdził naruszeń w tym zakresie.

Oceniając zgodność przyjętych rozwiązań z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 z 2002r. poz.690 z późn. zm.), Wojewoda wskazał, że zgodnie z § 2 ust. 2 tego rozporządzenia przy nadbudowie, rozbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania:

1) budynków o powierzchni użytkowej nieprzekraczającej 1.000 m2,

2) budynków o powierzchni użytkowej przekraczającej 1.000 m2, o których mowa w art. 5 ust.7 pkt 1-4 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane - wymagania, o których mowa w § 1, mogą być spełnione w sposób inny niż określony w rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy.

[...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w G. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012r. wyraził zgodę na spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, w sposób inny niż podany w § 12 ust. 1 w/w rozporządzenia, określony we wskazaniach "Ekspertyzy technicznej rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych w zakresie innego niż w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, spełnienia warunków ochrony przeciwpożarowej w poddawanym rozbudowie i przebudowie budynku sanitarnym w G. na tzw. "S. Ż.", na rogu ulic: Ś. i [...] (dz. nr [...],[...],[...] i [...])", której autorami byłi mgr inż. R. B. i mgr inż. W. O.

Rozwiązania przyjęte w zatwierdzonym projekcie budowlanym spełniają wymogi wskazane w przedmiotowej ekspertyzie, zatem należało je uznać za zgodne z wymogami rozporządzenia.

Projekt jest kompletny, zawiera wymagane opinie, uzgodnienia i sprawdzenia, w tym pozwolenie Miejskiego Konserwatora Zabytków w G. z dnia 21 grudnia 2013r. na prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie przedmiotowej inwestycji na obszarze zespołu urbanistycznego śródmieścia G. wpisanego do rejestru zabytków województwa [...] pod nr [...] i decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2011r. zezwalającą na wycięcie drzew, został wykonany oraz sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, które złożyły oświadczenia, o których mowa w art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego.

Wojewoda [...] po przeanalizowaniu kwestionowanej decyzji, pod kątem przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Nie stwierdził również, aby była dotknięta którąkolwiek kwalifikowaną wadą z art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

M. K., E. N., A. B. i W. wnieśli odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2013 r.

W ich ocenie Wojewoda [...] naruszył zasady ogólne postępowania administracyjnego: wyrażone w art. 7 kpa - uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli przez podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w szacunku dla praworządności, zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 kpa).

Zdaniem odwołujących się bez znaczenia było, że na etapie wydawania pozwolenia na budowę, prawdziwość oświadczenia Prezydenta Miasta [...] - inwestora, nie była kwestionowana. Oświadczenie jest jedynie środkiem dowodowym mającym wykazać prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i jako środek dowodowy podlegało badaniu przez organ, badanie to powinno zmierzać, w razie wątpliwości co do uprawnien inwestora, w kierunku ustalenia rzeczywistego stanu prawnego. (II OSK 577/06, Lex nr 339429).

W wyroku z 8 listopada 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (VII SA/Wa 995/05, Lex nr 198951) stwierdził, że: Organ narusza prawo nie tylko w wypadku wadliwej oceny prawnej stanu faktycznego, wadliwego zastosowania prawa, ale także wtedy, gdy prawidłowo zastosuje prawo do wadliwie ustalonego stanu faktycznego.

Niezgodne z prawdą ustalenie stanu faktycznego prowadzi w postępowaniu do naruszenia prawa. Warunkiem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego jest nie tylko ustalenie faktów zgodnie z rzeczywistością, ale również prawidłowa ocena prawna wszystkich prawotwórczych w danej sprawie faktów. Fakt prawotwórczy musi być ustalony w taki sposób, który może przekonać każdego prawidłowo myślącego człowieka o bycie danego faktu. (VII SA/Wa 995/05, Lex nr 198951).

Oceniając działanie Prezydenta Miasta [...] jako organu wydającego pozwolenie na budowę, Wojewoda [...] błędnie ustalił stan wiedzy tego organu na temat braku uprawnienia do dysponowania działką nr [...]. Prezydent Miasta [...] od 3 października 2005 r. wiedział o wycofaniu z obrotu prawnego decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] marca 1991 r. Tym samym oświadczenie z 11 czerwca 2013 r. o posiadaniu prawa do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane, było niezgodne z prawdą. Działka ta była i jest własnością wnioskodawców - jako następców prawnych pierwotnej właścicielki. W ocenie wnioskodawców przyznanie priorytetu zasadzie art. 16 kpa z jednoczesnym pogwałceniem zasad art. 7 i art. 8 k.p.a. stanowi dowód instrumentalnego stosowania zasad ogólnych postępowania administracyjnego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2014r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267) po rozpatrzeniu odwołania M.K., E. N., A. B. oraz W. B., od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013r., odmawiającej stwierdzenia, nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2012r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2012r.

W uzasadnieniu organ podał, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2012r., wydana została z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623) w zw. z § 12 ust. 1 pkt 2 oraz § 23 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690) oraz art. 61 § 1 w zw. z art. 32 K.p.a. oraz art. 64 § 2 K.p.a., a także art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego w zw. z art. 7 K.p.a.

Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem sądów administracyjnych o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki społeczne, wywołane decyzją.

W myśl art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, to jest z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (§ 2 ust. 1 rozporządzenia).

Oceniając zgodność decyzji o pozwoleniu na budowę z ww. warunkami technicznymi, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podzielił stanowiska organu wojewódzkiego, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r., który nakazuje zachowanie odległości 3m w przypadku sytuowania ściany budynku pozbawionej otworów okiennych lub drzwiowych zwróconej w kierunku sąsiedniej działki budowlanej.

Wskazał, że stosownie do § 2 ust. 1 warunków technicznych przepisy ww. rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2 ww. rozporządzenia. Ustęp 2 pkt 1 przywołanego przepisu przewiduje w przypadku nadbudowy, rozbudowy, przebudowy i zmiany sposobu użytkowania budynków o powierzchni użytkowej nieprzekraczającej 1000 m2 (w przypadku budynku [...] powierzchnia użytkowa wynosi 708,15m2) spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 1, w sposób inny niż określony w rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy.

W toku postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę inwestor przedłożył "Ekspertyzę techniczną rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych" dotyczącą budynku [...] zawierającą rozwiązania zastępcze w związku z niezachowaniem odległości, o której mowa w § 12 ust. 1 pkt 2 warunków technicznych oraz postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w G. z dnia [...] stycznia 2012r., wyrażające zgodę na spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego w sposób określony w ww. opracowaniu.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, § 2 warunków technicznych i wskazania ekspertyzy technicznej opracowanej przez podmioty o których mowa w § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r., nie mogą wyłączać stosowania art. 9 Prawa budowlanego, dotyczącego udzielania upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Zgoda na odstępstwo nie może być zastąpiona przez wykonanie odpowiedniej ekspertyzy technicznej.

Ekspertyza techniczna, o której mowa wyżej, może poprzedzać udzielenie upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo, ale nigdy nie może jej zastąpić. Odmienne stanowisko oznaczałoby, że art. 9 Prawa budowlanego byłby przepisem martwym, a kompetencje ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane wykonywałby podmiot nie mający umocowania do udzielania zgody na odstępstwo od warunków technicznych.

Zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na rozbudowę budynku [...], w odległościach mniejszych aniżeli 3 m (od 1,60m do 2,20m) bez uzyskania zgody na odstępstwo od warunków technicznych, stanowi rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Jednocześnie organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie miał zastosowania § 12 ust. 2 i 3 warunków technicznych.

Ponadto, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, także usytuowanie wieży widokowej w sposób rażący narusza art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 1 pkt 2 warunków technicznych. Jak bowiem wynika z projektu budowlanego (projekt zagospodarowania terenu, rzut I piętra - rys. nr 14; przekroje E-E, F-F - rys. nr 18) zachodnia elewacja wieży widokowej zaprojektowana została w odległości 0,30m od granicy z sąsiednią działką nr ew. [...].

Wyjątek od obowiązku zachowania odległości 3 m od granicy sąsiedniej działki budowlanej ustawodawca dopuścił w dwóch przypadkach. Sytuowanie budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy dopuszczalne jest w odległości 1,5m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Teren, na którym zaprojektowana została sporna inwestycja objęty był zapisami uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2011r., Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnic [...] i [...] w G., rejon ulic W., [...] i Ś[...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2011r. Nr [...], poz. [...] ze zm.), która nie przewidywała możliwości sytuowania budynku, o którym mowa w § 12 ust. 1 pkt 2 warunków technicznych, w odległości 1,5m od granicy sąsiedniej działki budowlanej lub bezpośrednio przy tej granicy. Jednocześnie sporna inwestycja nie dotyczy zabudowy jednorodzinnej i zastosowania nie mógł mieć § 12 ust. 3 warunków technicznych.

Nadto, z projektu zagospodarowania terenu wynikało, że w ramach analizowanej inwestycji zaprojektowano utwardzony plac gospodarczy pod śmietnik, stosownie do § 22 ust. 1 warunków technicznych.

Przywołane rozporządzenie obok obowiązku zapewnienia miejsca na pojemniki służące do czasowego gromadzenia odpadów stałych określa minimalne odległości miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe: od okien i drzwi do budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi - 10 m; od granicy z sąsiednią działką - 3m (§ 23 ust. 1 warunków technicznych).

Tymczasem utwardzony plac gospodarczy pod śmietnik zaprojektowany został w odległości 1,6m od granicy działki nr ew. [...]. Jednocześnie zastosowania w niniejszej sprawie nie miał § 23 ust. 2 oraz 3 warunków technicznych, albowiem sporna inwestycja nie dotyczy przebudowy istniejącej zabudowy oraz brak jest opinii państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego (§ 23 ust. 2 warunków technicznych), a także nie jest realizowana w zabudowie jednorodzinnej, zagrodowej i rekreacji indywidualnej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, iż wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę z naruszeniem warunków technicznych dotyczących odległości sytuowania budynków w stosunku do granicy działki oznacza, że decyzja taka wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

Nadto w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, kwestionowana decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została z rażącym naruszeniem art. 61 § 1 w zw. z art. 32 K.p.a. oraz art. 64 § 2 K.p.a. z uwagi na brak wniosku uprawnionego podmiotu.

Stosownie do art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony, która w myśl art. 32 K.p.a. może działać przez pełnomocnika, o ile nie jest wymagane - z uwagi na charakter czynności - jej osobiste działanie. Pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie (art. 33 § 2 K.p.a.) i dołączone do akt (art. 33 § 3 K.p.a.). Braki w powyższym zakresie winny zostać usunięte w trybie art. 64 § 2 K.p.a.

Wniosek o pozwolenie na budowę z dnia 9 grudnia 2011r. opatrzony został podpisem J. D., który do wniosku załączył upoważnienie z dnia 4 lutego 2011r., z którego wynika umocowanie ww. osoby do uzyskania: warunków technicznych od wszystkich gestorów sieci (pkt 1); kompletu uzgodnień i wymaganych pozwoleń niezbędnych do uzyskania decyzji o zezwoleniu na budowę (pkt 2). Poza zakresem udzielonego umocowania pozostawały czynności zmierzające do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zatem decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została w wyniku rozpatrzenia wniosku podmiotu nieuprawnionego do reprezentowania inwestora, a więc z urzędu, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 61 § 1 K.p.a. oraz art. 32 K.p.a.

Pominięcie tej okoliczności przez organ administracji architektoniczno-budowlanej stopnia podstawowego stanowiło o rażącym naruszeniu art. 64 § 2 K.p.a. polegającym na braku jego zastosowania w sytuacji, gdy organ był do tego zobowiązany.

W opinii organu odwoławczego, nie można uznać decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2012r., za organ praworządnego państwa co uzasadnia stwierdzenie nieważności ww. rozstrzygnięcia, jako wydanego z rażącym naruszeniem art. 61 § 1 w zw. z art. 32 K.p.a. oraz art. 64 § 2 K.p.a.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przez tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane rozumieć należy, zgodnie z art. 3 pkt 11 ww. ustawy, tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.

Brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane najpóźniej w chwili składania wniosku o wydanie pozwolenia na budowę i w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, stanowi wadę materialno-prawną decyzji.

Inwestor złożył w dniu 14 grudnia 2011. oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, z którego wynikało, że legitymował się tytułem prawnym (własnością) m.in. do działki nr ew. [...]. Oświadczenie, to stanowiło środek dowodowy w rozumieniu art. 75 § 2 K.p.a., a w konsekwencji podlegało badaniu przez organ.

Oświadczenia składane przez stronę w postępowaniu administracyjnym korzystają z domniemania prawdziwości, jeżeli nie są sprzeczne z innymi dowodami lub okolicznościami i faktami znanymi organowi administracji z urzędu, bądź gdy nie powstaną uzasadnione wątpliwości co do ich treści.

Organ stopnia podstawowego (Prezydent Miasta [...]) zatwierdzając projekt budowlany i udzielając pozwolenia na budowę spornego zamierzenia inwestycyjnego posiadał wiedzę, iż inwestor (Miasto Gmina [...]) nie legitymuje się prawem własności działki nr ew. [...], albowiem wyrokiem z dnia 11 marca 2011r., sygn. akt I OSK 690/10; NSA oddalił skargę kasacyjną Miasta Gminy [...] od wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 grudnia 2009r., sygn. akt I SA/Wa 1219/09; oddalającego skargę Miasta Gminy [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2009r., utrzymującą w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2008r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2006r., oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2005r., stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1991r., w części dotyczącej nabycia przez Gminę Miasta [...] własności nieruchomości położonej w G. przy ul. Ś., oznaczonej jako działka nr [...].

W powyższym orzeczeniu, doręczonym Prezydentowi Miasta [...] w dniu 19 maja 2011r., NSA stwierdził, że "sporny grunt (działka nr ew. [...]) aktualnie stanowi własność spadkobierców M.H." (matki J. B.).

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego niewątpliwym jest, że Prezydent Miasta [...] z urzędu posiadał wiedzę, która wyłączała domniemanie prawdziwości złożonego oświadczenia o dysponowaniu na cele budowlane działką nr ew. [...].

Niepodjęcie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej stopnia podstawowego stosownych działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego należało uznać za rażące naruszenie art. 7 K.p.a.

Artykuł 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego wymaga bowiem, aby inwestor posiadał tytuł prawny do nieruchomości, na której zamierza zrealizować inwestycję, natomiast art. 7 K.p.a. obliguje organ administracji do właściwego ustalenia stanu faktycznego.

Wywołane wskazanymi naruszeniami ujemne skutki społeczno-ekonomiczne nie pozwalają uznać decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2012r., za rozstrzygnięcie wydane przez organ praworządnego państwa.

Odnosząc się do argumentu Gminy [...], w zakresie domniemania prawdziwości wpisu w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej dla działki nr ew. [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że domniemanie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2013r., poz. 707) jest domniemaniem iuris tantum i jako takie może być obalone przez przeciwstawienie dowodu przeciwnego.

Podstawą wpisu Gminy Miasta [...] w księdze wieczystej była decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 1991r., (Dział II, podrubryka 2.8), której nieważność została stwierdzona decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2005r., utrzymaną następnie w mocy własną decyzją z dnia [...] marca 2006r. Powyższe rozstrzygnięcia organu nadzoru wywołały skutek ex tunc.

Jednocześnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie stwierdził, aby sporne zamierzenie inwestycyjne, naruszało zapisy mpzp co do przeznaczenia - zabudowa usługowa/zabudowa wielorodzinna (§ 13 ust. 9 pkt 2 mpzp), z dopuszczonymi usługami gastronomii, handlu detalicznego, kultury, usług hotelarskich, biur turystyki i informacji turystycznej w parterach budynków od strony ulicy Ś. (§ 13 ust. 9 pkt 2 lit a tiret pierwsze) przy jednoczesnym wykluczeniu funkcji usługowych, które mogłyby zakłócać towarzyszącą im lub sąsiadującą funkcję mieszkaniową (§ 13 ust. 9 pkt 2 lit a tiret drugie).

W dokumentacji projektowej znajdowało się pozwolenie konserwatorskie na prowadzenie robót budowlanych na obszarze zabytkowym wpisanym do rejestru.

Analiza projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2012r., nie pozwalała również, w ocenie GINB, na stwierdzenie że sporne zamierzenie inwestycyjne narusza zapisy planu w innym zakresie.

W związku z powyższym stwierdził, że projekt budowlany zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2012r., nie narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Projekt budowlany jest kompletny i brak jest podstaw aby przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2012r., postawić zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 3 i 4 Prawa budowlanego.

Jednocześnie organ odwoławczy nie stwierdził, aby decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2012r., została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.), bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Powyższemu rozstrzygnięciu nie można również zarzucić, że: dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej ostateczną decyzją (art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.), zostało skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.), było niewykonalne w dniu jego wydania i niewykonalność miała charakter trwały (art. 156 § 1 pkt 5 K.p .a.), jego wykonanie wywołałoby czyn zagrożony karą (art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a.), zawiera wadę powodującą jego nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a.).

Gmina Miasta [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].03.2014r.

Domagając się uchylenia skarżonej decyzji w całości, wskazała na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na:

- naruszeniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. przez błędną wykładnię i zastosowanie, tj. przyjęcie, że nastąpiło przekroczenie prawa w sposób oczywisty,

- naruszeniu 32 ust. 4 pkt 2, art. 35 ust. 1 pkt 2 oraz art. 9 ustawy Prawo budowlane, w związku z § 2 ust. 1 i ust. 2, § 12 ust. 1 pkt 2 oraz § 23 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, polegające na błędnej interpretacji oraz niewłaściwym zastosowaniu wskazanych przepisów prawa, bezzasadnym przyjęciu, że organ administracji architektoniczno - budowlanej winien ustalać stan prawny nieruchomości, pomimo prawidłowo złożonego oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, istniała konieczność uzyskania odstępstwa od przepisów techniczno - budowlanych, wieża widokowa jest budynkiem, z naruszeniem warunków technicznych usytuowano miejsca na odpady stałe.

- naruszeniu art. 3 ust. 1 ustawy z 6.07.1982r. o księgach wieczystych i hipotece

(domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym), polegające na obaleniu przez organ administracji architektoniczno - budowlanej domniemania, mimo braku podstaw prawnych do orzekania w sprawach cywilnych,

Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

- naruszenie art. 1 pkt 1 kpa, polegające na rozpoznaniu sprawy nie należącej do właściwości organu,

- naruszenie art. 61 § 1 kpa, 64 § 2 kpa w zw. z art. 32 kpa oraz w związku z art. 95 kc i w zw. z art. 97 § 2 Kodeksu postępowania cywilnego, polegające na błędnej interpretacji oraz zastosowaniu przepisów kpa i na nie zastosowaniu przepisów kc i kpc, to jest nie wyznaczeniu terminu do przedłożenia umocowania do występowania w imieniu Gminy Miasta [...] lub potwierdzenia dokonanych przez pełnomocnika czynności.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wadliwe jest stanowisko GINB, iż organ wydając decyzję o pozwoleniu na budowę w sposób rażący naruszył prawo, gdyż wydał ją inwestorowi, który "nie legitymuje się jakimkolwiek tytułem prawnym" do nieruchomości. W Dziale II księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości właścicielem jest Gmina Miasta [...]. W dziale III nie ma żadnych ostrzeżeń co do niezgodności wpisów w tej księdze, co oznacza, że nie zostało obalone domniemania prawdziwości wpisu w Dziale II. Interpretacja tych wpisów jest jednoznaczna w swej treści i nie budzi żadnych wątpliwości.

Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt.2 prawa budowlanego, inwestor ma obowiązek złożyć oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Gmina oświadczenie takie złożyła oraz złożyła wydruk z księgi wieczystej nieruchomości. Oznacza to, że została spełniona przesłanka art. 32 ust. 4 pkt.2 prawa budowlanego, tym samym nie ma mowy o rażącym naruszeniu tego przepisu.

W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji bierze się pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Księga wieczysta kreuje stan prawny nieruchomości. Rozpoznając sprawę, organ nadzoru miał obowiązek opierać swoje rozstrzygniecie wyłącznie na materiale dowodowym zebranym w sprawie pierwotnej.

W ocenie skarżącej, Wojewoda [...] w decyzji z dn. [...].11.2013r. dokonał prawidłowej i wszechstronnej oceny braku przesłanek z art. 156 k.p.a.

Za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie.

Dokonując analizy art. 35 ust. 1, art. 9 Prawa budowlanego, w związku z przywoływanymi przepisami rozporządzenia wykonawczego, wskazano, że nie wynika z nich konieczność jednoczesnego zastosowania § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia oraz art. 9 Prawa budowlanego. Obiekt nie będący budynkiem (a takim jest wieża widokowa) nie podlega przepisom przedmiotowego rozporządzenia. Miejsce gromadzenia odpadów stałych w przedmiotowym projekcie budowlanym zaprojektowano w przewidzianych prawem odległościach.

Biorąc pod uwagę powyższe, wskazano , że nie zaistniała przesłanka z art. 156 k.p.a.

Stosownie do § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - przepisy w nim zawarte stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także związanych z nim urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2 rozporządzenia.

Stosownie natomiast do ust. 2 pkt 1 przywołanego wyżej przepisu rozporządzenia, w przypadku nadbudowy, rozbudowy oraz przebudowy i zmiany sposobu użytkowania budynków o powierzchni użytkowej nieprzekraczającej 1000 m2 spełnienie wymagań, o których mowa w przywołanym powyżej ust. 1, może być spełnione w sposób inny niż określony w rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo - rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy.

W aktach sprawy znajduje się "Ekspertyza techniczna rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych" dotycząca budynku [...] zawierająca rozwiązania zastępcze w związku z niezachowaniem odległości, o których mowa w § 12 ust. 1 pkt 2 przedmiotowego rozporządzenia o warunkach technicznych oraz postanowienie [...] Komendanta Państwowej Straży Pożarnej w G. z dnia [...] stycznia 2012 r., wyrażające zgodę na spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego w sposób określony we wskazanym opracowaniu.

Spełnione zostały warunki do zastosowania § 2 ust. 2 pkt. 1 przywoływanego wyżej rozporządzenia.

Nie można zgodzić się z poglądem wyrażonym w zaskarżonej decyzji, że zastosowanie § 2 ust. 2 pkt. 1 rozporządzenia, mogłoby jedynie poprzedzać udzielenie upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo o którym mowa w art. 9 Prawa budowlanego. Dokonana przez organ interpretacja przepisów budzi wątpliwości. W zakresie § 23 ust. 1 rozporządzenia organ sam stwierdza, że możliwość braku zachowania 3 metrowej odległości od granicy z działką sąsiednią, miejsca na pojemniki służące do gromadzenia odpadów stałych, zachodzi w przypadku przebudowy istniejącej zabudowy i uzyskania opinii państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego - nie wspominając o konieczności uzyskania w tym zakresie upoważnienia wymaganego w art. 9 Prawa budowlanego.

Zgodnie z przywołanym § 2 ust. 1 w/w rozporządzenia - przepisy w nim zawarte stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także związanych z nim urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2 rozporządzenia.

Definicja legalna zawarta w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego wskazuje, że wieża widokowa nie jest budynkiem. Opis techniczny wieży widokowej określa ten obiekt jako konstrukcję stalową, skręcaną, a także w pewnych elementach spawaną, ażurową. Przepisy Prawa budowlanego nie regulują kwestii odległości tego typu obiektów od granic sąsiadujących działek budowlanych.

Kwestie związane z ochroną przeciwpożarową tego obiektu zweryfikowano ponadto w uzgodnieniu na projekcie zagospodarowania terenu z dnia 12.12.2011 r. Zgodnie § 23 ust. 1 rozporządzenia o warunkach technicznych odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe wynosić powinna co najmniej 10 m od okien i drzwi budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz co najmniej 3 m od granicy z działką sąsiednią.

Należy jednak wskazać, że w przypadku przedmiotowej inwestycji, miejsce gromadzenia odpadów stałych zaprojektowano w adaptowanym budynku toalet (str. 3 pkt 3.6 "Gospodarka odpadami" opisu technicznego do projektowanego budynku). Lokalizacja miejsca gromadzenia odpadów jest tym samym zgodna z przepisami. Za błędny w tym zakresie należałoby uznać opis znajdujący się na legendzie do projektu zagospodarowania terenu.

Gmina [...] wskazała również na odpis z księgi wieczystej, z którego wynika, że jest właścicielem nieruchomości. Powołała wyroki Sądów Powszechnych, mocą których odmówiono uzgodnienia treści tej księgi wieczystej poprzez dokonanie wpisu prawa własności na rzecz uczestników. Oznacza to, że domniemanie prawdziwości wpisu prawa własności na rzecz Gminy wywiera skutek prawny erga omnes.

Obalenie przewidzianego w art. 3 u.k.w.h. domniemania jest możliwe w każdym innym - poza procesem o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (art. 10 u.h.w.h.) - postępowaniu sądowym jako przesłanka rozstrzygnięcia.

Sądownictwo w sposób nie budzący wątpliwości opowiedziało się za brakiem uprawnienia po stronie organu administracji architektoniczno - budowlanej do badania, czy zostało obalone domniemanie z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece i dokonywania w tej kwestii własnych ustaleń - WSA w Warszawie w wyroku z dn. 6.09.2012r. sygn. akt VII SA/Wa 1156/12.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.k.w.h., domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Domniemanie to może zostać obalone przez przedstawienie dowodu przeciwnego albo w procesie o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym albo w każdym innym postępowaniu, w którym ocena prawidłowości wpisu ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przy obalaniu tego domniemania można korzystać z wszelkich środków dowodowych, ale w odpowiednim trybie postępowania przed sądem wieczystoksięgowym, a nie w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Organ administracji architektoniczno-budowlanej, choć sam nie może domniemania tego obalić, to może, gdy taka kwestia jest podnoszona, spowodować, poprzez zawieszenie postępowania z uwagi na wystąpienie zagadnienia wstępnego, dokonanie tego przez kompetentny sąd.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przekroczył zakres swojej kognicji. Nawet sądy powszechne nie mogą z urzędu brać pod rozwagę zarzutu niezgodności wpisu w księdze wieczystej zmierzającego do obalenia domniemania z art. 3 ust.1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece - wyrok Sądu Najwyższego z 21.03.2001 r sygn. akt III CKN 325/00 - to tym bardziej organowi administracji architektoniczno - budowlanej nie wolno tego czynić.

Organ nadzoru w ramach toczącego się postępowania w trybie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. nie miał prawa dokonywać nowych ustaleń w sprawie, a jedynie dokonać oceny prawnej w oparciu o istniejący materiał dowodowy. Skarżąca zgodnie z ujawnionym w księdze wieczystej stanem prawnym jest właścicielem nieruchomości i ma wyłączne prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane co wykazała.

Nadto w skardze podniesiono, że wolą Gminy było, aby J. D. był jej pełnomocnikiem w sprawie o uzyskanie pozwolenia na budowę. Świadczą o tym dokumenty złożone przez pełnomocnika w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę takie jak: umocowanie do uzyskania warunków technicznych od gestorów sieci, uzyskanie kompletu uzgodnień i wymaganych dokumentów.

W razie powzięcia jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie, organ powinien zwrócić się do strony o wyjaśnienie zakresu umocowania. W chwili składania wniosku o wydanie decyzji pozwolenia na budowę J. D. mógł być pełnomocnikiem.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014r., poz.1647), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu.

Skarga jest bezzasadna.

Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, choć nie wszystkie argumenty organu, przemawiające za stwierdzeniem nieważności kwestionowanego pozwolenia budowlanego, Sąd podzielił.

Zagadnienie, które w ocenie Sądu decydowało o konieczności zmiany decyzji organu I instancji i w konsekwencji orzeczenia o stwierdzeniu nieważności pozwolenia budowlanego, sprowadzało się do tego, czy inwestor, który wprawdzie złożył oświadczenie o posiadanym prawie do zainwestowania określonej nieruchomości, pomimo, iż w rzeczywistości prawa tego nie posiadał, mógł uzyskać pozwolenie na budowę.

Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ nadzorczy administracji publicznej przeprowadza postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w celu jej weryfikacji. Organ bada, czy kontrolowana decyzja w dacie jej wydania była objęta jedną z kwalifikowanych wad wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zawiera przesłankę rażącego naruszenia prawa, która stanowiła podstawę do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.

Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., oznacza wadliwość aktu administracyjnego skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Organ wydając decyzję czyni to niezgodnie z treścią normy prawnej na tyle wyraźne, że nie budzi to wątpliwości interpretacyjnych.

Ponadto w aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się na racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Przed stwierdzeniem nieważności decyzji niezbędne jest zatem dokonanie oceny naruszenia prawa jako rażącego w świetle całokształtu okoliczności sprawy z uwzględnieniem konsekwencji wynikających z zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego.

Z tych względów o stwierdzeniu nieważności decyzji administracyjnej decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze z którymi nie daje się pogodzić zasad praworządnego państwa (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 października 2008 r. sygn. akt II OSK 1306/07, oraz z dnia 20 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 1729/07, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

W skardze sformułowano zarzut, naruszenia art. 32 ust. 4 pkt ustawy Prawo budowlane, polegające na bezzasadnym przyjęciu, że organ administracji architektoniczno - budowlanej winien był ustalać stan prawny nieruchomości, pomimo złożonego przez skarżącego w dacie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane.

Dokonując w postępowaniu sądowym oceny ustaleń faktycznych poczynionych w tym zakresie przez organ administracji trzeba zauważyć, że podstawą, z której wnioskodawca wywodzi swoje prawo do zabudowy działki nr [...], na której miała być zrealizowana część inwestycji, była decyzja komunalizacja.

Stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przez tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane rozumieć należy, zgodnie z art. 3 pkt 11 ww. ustawy, tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.

Brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane najpóźniej w chwili składania wniosku o wydanie pozwolenia na budowę i w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi wadę materialno-prawną decyzji.

W toku postepowania zwykłego inwestor złożył w dniu 14 grudnia 2011r. oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, z którego wynikało, że legitymował się tytułem prawnym (własnością) m.in. do działki nr ew. [...].

Oświadczenie, to stanowiło środek dowodowy w rozumieniu art. 75 § 2 K.p.a. Ustawodawca w celu uproszczenia procedury administracyjnej wskazał, iż taki środek dowodowy będzie w postepowaniu mającym na celu udzielenie pozwolenia na budowę wystarczający, ale jednocześnie założył, że oświadczenie to zgodne będzie ze stanem rzeczywistym. Aktualna pozostaje bowiem treść art. 4 Prawa budowlanego z którego wynika, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami.

Oświadczenia składane przez stronę w postępowaniu administracyjnym korzystają z domniemania prawdziwości, jeżeli nie są sprzeczne z innymi dowodami lub okolicznościami i faktami znanymi organowi administracji z urzędu, bądź gdy nie powstaną uzasadnione wątpliwości co do ich treści.

Wprawdzie, wbrew temu co wskazał w zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, nie można bezsprzecznie ustalić, że organ stopnia podstawowego (Prezydent Miasta [...]) zatwierdzając projekt budowlany i udzielając pozwolenia na budowę spornego zamierzenia inwestycyjnego, posiadał wiedzę, iż inwestor (Miasto Gmina [...]) nie legitymuje się prawem własności działki nr ew. [...], to jednak okoliczność ta nie stanowi przeszkody do ustalenia zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Podstawą wpisu Gminy Miasta [...] w księdze wieczystej była bowiem decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 1991r., której nieważność została stwierdzona decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2005r., utrzymana następnie w mocy decyzją tego organu z dnia [...] marca 2006r. Takie rozstrzygnięcia organu nadzoru wywołało skutek ex tunc, dlatego dokument ten nigdy nie był dla Gminy tytułem nabycia prawa własności działki nr [...].

Poza tym Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 marca 2011r., sygn. akt I OSK 690/10, oddalił skargę kasacyjną Miasta Gminy [...] od wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 grudnia 2009r., oddalającego skargę Miasta Gminy [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2009r., utrzymującą w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2008r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2006r., oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2005r., stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1991r., w części dotyczącej nabycia przez Gminę Miasta [...] własności nieruchomości położonej w G. przy ul. Ś., oznaczonej jako działka nr [...].

Przepis artykułu 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego wymaga, aby inwestor w rzeczywistości (realnie) posiadał tytuł prawny do nieruchomości, na której zamierza zrealizować inwestycję, natomiast sposób wykazania tego tytułu został uproszczony i sprowadzony do złożenia oświadczenia.

Skoro w postępowaniu o stwierdzenie nieważności wykazane zostało w sposób ewidentny, że Gmina G. nie była właścicielem działki nr [...], od dnia 17 marca 2006r., to jest usunięcia z obrotu prawnego tytułu jej własności, to tym samym nie można było udzielić jej w dniu 10 lutego 2012r. pozwolenia na budowę i zagospodarowanie tej działki.

Odnosząc się do twierdzeń Gminy [...], w zakresie domniemania prawdziwości wpisu w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej dla działki nr ew. [...], należy wskazać, że wpis prawa własności ma charakter deklaratoryjny, sam w sobie nie tworzy prawa, tylko go dokumentuje. Skoro domniemanie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2013r., poz. 707) jest domniemaniem podlegającym obaleniu, przez przedstawienie dowodu przeciwnego, to istnienie prawomocnej decyzji eliminującej z obrotu prawnego dokument będący podstawą wpisu prawa własności na rzecz Gminy, przesądzał o jego obaleniu.

Wbrew twierdzeniom skargi, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dokonał obalenia ww. domniemania, poza granicami swojej kompetencji. Organ ten dokonał ustalenia rzeczywistego stanu prawnego działki nr [...], istniejącego na dzień wydania kwestionowanej decyzji, poprzez porównanie dokumentów stan ten obrazujący. Jednocześnie zbędne było w przedmiotowym postępowaniu nieważnościowym, odnoszenie się do tego, czy wnioskujący o stwierdzenie nieważności dostatecznie wykazali swoje uprawnienia właścicielskie. Istotne dla rozstrzygnięcia sprawy było bowiem to, iż takie uprawnienia, w oparciu o decyzję wskazaną w księdze wieczystej, nie przysługiwały Gminie [...].

Faktu braku uprawnienia do działki nr [...], nie zmieniła okoliczność złożenia przez inwestora takiego oświadczenia, o jakim mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Samo oświadczenie nie jest podstawą udzielenia pozwolenia, jeżeli nie odpowiada prawdzie (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1101/09, LEX nr 597135).

Jednocześnie należy podkreślić, że przedmiotem oceny w postępowaniu nieważnościowym nie są zachowania i czynności inwestora w postępowaniu zwykłym, lecz zgodność z prawem decyzji administracyjnej, którą wydaje organ. Zgodność tę należy rozumieć jako odniesienie treści decyzji do stanu faktycznego istniejącego w dacie jej wydania, w tym kontekście podmiotowi nie mającemu prawa do gruntu, pozwolenie na budowę wydane być nie mogło, mimo prawidłowego oświadczenia w tym zakresie. Natomiast wydanie takiej decyzji, stanowiło ewidentną niezgodność z istniejącym w dacie jej wydania stanem faktycznym i prawnym, wykreowanym także poprzez stwierdzenie nieważności decyzji będącej tytułem prawnym inwestora.

Konkludując stwierdzić należy, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo ustalił, że inwestor nie miał uprawnień do realizacji inwestycji na działce [...], co winno skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2012r. o pozwoleniu na budowę Kompleksu Miejskiego Centrum Informacji.

Należy także podzielić ocenę Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o rażącym naruszeniu art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623) w zw. z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690), choć uzasadnienie w tym zakresie, zawarte w zaskarżonej decyzji nie było dostateczne precyzyjne, nie było albowiem jasne która część projektowanego budynku oraz w odniesieniu do której działki sąsiedniej, jest zbliżona do granicy w sposób sprzeczny z przepisami. Z uzasadnienia decyzji nie wynikało dokładnie jakiej części budynki, od strony której działki sąsiedniej, zaistniała wskazana nieprawidłowość. Lakoniczność uzasadnienia zaskarżonej decyzji w tym zakresie nie była jednak przeszkodą do zaakceptowania tego stanowiska.

W myśl art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ miał obowiązek sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, to jest z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (§ 2 ust. 1 rozporządzenia).

Przepis § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r., nakazuje zachowanie odległości 3m w przypadku sytuowania ściany budynku pozbawionej otworów okiennych lub drzwiowych zwróconej w kierunku sąsiedniej działki budowlanej.

Stosownie do § 2 ust. 1 warunków technicznych przepisy ww. rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2 ww. rozporządzenia. Ustęp 2 pkt 1 przywołanego przepisu przewiduje w przypadku nadbudowy, rozbudowy, przebudowy i zmiany sposobu użytkowania budynków o powierzchni użytkowej nieprzekraczającej 1000 m2 (w przypadku budynku [...] powierzchnia użytkowa wynosi 708,15m2) spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 1, w sposób inny niż określony w rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy.

Mając na uwadze projekt zagospodarowania terenu oraz przedłożoną przez inwestora "Ekspertyzę techniczną rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych" zawierającą rozwiązania zastępcze w związku z niezachowaniem odległości, o której mowa w § 12 ust. 1 pkt 2 warunków technicznych oraz postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w G. z dnia [...] stycznia 2012r., wyrażające zgodę na spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego w sposób określony w ww. opracowaniu, stwierdzić należy iż wskazane w tych dokumentach odstępstwa dotyczą zbliżenia budynku podlegającego rozbudowie i nadbudowie, oznaczonego w projekcie zagospodarowania terenu symbolem A1, w zbliżeniu do granicy z działką [...] .

Słusznie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że § 2 warunków technicznych i ekspertyza techniczna opracowana przez podmioty wymienione w § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. nie mogły wyłączać stosowania art. 9 Prawa budowlanego i konieczności przeprowadzenia procedury udzielania zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych.

Ekspertyza techniczna, o której mowa wyżej, mogła poprzedzać udzielenie upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo, ale nie mogła jej zastąpić.

Zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na rozbudowę budynku A1 [...], w odległościach mniejszych aniżeli 3 m (1,60m do 2,20m od granicy z działką [...]), bez uzyskania zgody na odstępstwo od warunków technicznych, stanowiła rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę z naruszeniem warunków technicznych dotyczących odległości sytuowania budynków w stosunku do granicy działki sąsiedniej oznacza, że decyzja taka wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

Treść § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690) jest jednoznaczna i nie wymaga rekonstrukcji, o ile nie zaistnieją okoliczności wskazane w warunkach technicznych (§ 12 ust. 2 i 3), inwestor bezwzględnie obowiązany jest usytuować projektowaną inwestycję w odległości co najmniej 3 metrów od granicy sąsiedniej działki budowlanej, o ile nie uzyska upoważnienia właściwego ministra do udzielenia zgody od warunków technicznych.

Zdaniem Sądu nie zostało jednak dostatecznie uzasadnione stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyrażone w zaskarżonej decyzji, że także usytuowanie wieży widokowej w sposób rażący narusza art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 1 pkt 2 ww. warunków technicznych.

Z projektu budowlanego (projekt zagospodarowania terenu, rzut I piętra - rys. nr 14; przekroje E-E, F-F - rys. nr 18), wynikało, że zachodnia elewacja wieży widokowej zaprojektowana została w odległości 0,30m od granicy z sąsiednią działką nr ew. [...].

Trzeba bowiem zwrócić uwagę, iż § 12 ust. 1 pkt 2 ww. warunków technicznych odnosi się do budynku na działce budowlanej, który należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, lub 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

Definicja zawarta w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego wskazuje, że wieża widokowa nie jest budynkiem, lecz jest budowlą zdefiniowaną w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Opis techniczny wieży widokowej określa ją jako ażurowy obiekt o konstrukcji stalowej, skręcany, a także w pewnych elementach spawany, bez pełnych ścian.

Zastosowanie § 12 ust. 1 pkt 2 ww. warunków technicznych, w tym przypadku nie było oczywiste i ewidentne, wręcz przeciwnie wymagało dokonania wykładni. Organ natomiast nie uzasadnił dostatecznie, że wskazany jako rażąco naruszony przepis warunków technicznych miał zastosowanie do tego typu obiektu i że odległości od granic sąsiadujących działek budowlanych powinny być zachowane również w przypadku budowli o ażurowej konstrukcji stalowej.

Podobna sytuacja niedostatecznego wyjaśnienia, iż wystąpiło rażące naruszenie prawa, miała miejsce w odniesieniu do stwierdzenia naruszenia § 23 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, który stanowi, że odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe wynosić powinna co najmniej 10 m od okien i drzwi budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz co najmniej 3 m od granicy z działką sąsiednią.

Wskazać bowiem należy, że w przypadku przedmiotowej inwestycji, w opisie technicznym do projektu budowlanego (str. 3 pkt 3.6 "Gospodarka odpadami") miejsce gromadzenia odpadów stałych opisano dość niejasno "od strony zaplecza zaprojektowano placyk gospodarczy wraz ze śmietnikiem (adaptacja istniejącego szaletu)". Opis taki sugeruje, że śmietnik może znajdować się w wyodrębnionym pomieszczeniu w budynku. Lokalizacja miejsca gromadzenia odpadów mogłaby być zgodna z przepisami, gdyby okazało się, iż odpowiada regulacji z § 22 ust 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690).

W tej sytuacji nie można uznać za wystarczającą argumentację sformułowaną w uzasadnieniu skarżonej decyzji, co do rażącego naruszenia poprzez fakt, że w ramach analizowanej inwestycji zaprojektowano utwardzony plac gospodarczy pod śmietnik, stosownie do § 22 ust. 1 warunków technicznych.

Nie można także podzielić argumentów sformułowanych w uzasadnieniu skarżonej decyzji, co do rażącego naruszenia art. 61 § 1 w zw. z art. 32 K.p.a. oraz art. 64 § 2 K.p.a. z uwagi na brak wniosku podmiotu uprawnionego do uzyskania pozwolenia na budowę.

Wniosek o pozwolenie na budowę z dnia 9 grudnia 2011r. opatrzony został podpisem J. D., który do wniosku załączył upoważnienie z dnia 4 lutego 2011r., z którego wynikało umocowanie do uzyskania: warunków technicznych od wszystkich gestorów sieci (pkt 1); kompletu uzgodnień i wymaganych pozwoleń niezbędnych do uzyskania decyzji o zezwoleniu na budowę (pkt 2).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że poza zakresem udzielonego umocowania pozostawały czynności zmierzające do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Tymczasem brak jest jakichkolwiek przesłanek (także mając na uwadze oświadczenia zawarte w skardze) do stwierdzenia, że J. D. mimo braków przedstawionego do wniosku o pozwolenie na budowę pełnomocnictwa, nie był w istocie pełnomocnikiem Gminy [...]. Dlatego twierdzenia organu ograniczające się do formalnej analizy treści pełnomocnictwa, z pominięciem rzeczywistej woli mocodawcy (Gminy [...]), nie mogły być wystarczające do ustalenia, że pełnomocnik działał poza granicami umocowania.

Reasumując stwierdzić należy, iż chociaż nie wszystkie wadliwości wskazane w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, uznane zostały za przesłanki do stwierdzenia wystąpienia w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2012r. rażącego naruszenia przepisów prawa, to jednak zaprezentowana wyżej przez Sąd ocena stwierdzonych przez organ naruszeń, nie pozwala uznać decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2012r., za rozstrzygnięcie wydane przez organ praworządnego państwa.

Tym samym konieczne było oddalenie skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego eliminującą z obrotu prawnego decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2012r. o pozwoleniu na budowę Kompleksu Miejskiego Centrum Informacji, obejmującego: budowę [...] Urzędu Miasta [...], rozbudowę i przebudowę wraz ze zmianą sposobu użytkowania toalet publicznych na zaplecze dla potrzeb [...], budowę wieży widokowej na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...] KM [...], przy ul. Ś. w G.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2012r., poz. 270, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.