Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2894/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), sędzia del. SO Aleksandra Westra, Protokolant referent stażysta Katarzyna Matecka - Caban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2019 r. sprawy ze skargi P.W. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem skargi jest decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju (dalej jako: "Minister", "organ") z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] (dalej: "zaskarżona decyzja"). Decyzją tą, wydaną na skutek rozpoznania odwołania P. W. (dalej: "skarżący" oraz "wnioskodawca") od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w Z. z dnia [...] listopada 1980 r. nr [...] orzekającej o ustaleniu odszkodowania na rzecz A. W. w wysokości [...] zł za trawę nasienną znajdującą się na nieruchomości położonej w Z., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, przejętej na własność Państwa na mocy zarządzenia nr [...] Naczelnika Gminy Z. z dnia [...] października 1979 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa położonych we wsi Z. na obszarze gminy Z. w województwie [...] – utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...].

II. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

II.1.1. Zarządzeniem z dnia [...] października 1979 r., nr [...] w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa położonych we wsi Z., gmina Z., Naczelnik Gminy w Z. przejął na własność Państwa między innymi nieruchomość położoną w Z., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącą własność A. W.

II.1.2. Decyzją z dnia [...] grudnia 1979 r., znak [...] Naczelnik Gminy Z. orzekł o przyznaniu odszkodowania na rzecz A. W. w wysokości [...] zł za nieruchomość położoną w Z., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha, przejętą na własność Państwa na mocy zarządzenia nr [...] Naczelnika Gminy Z. z dnia [...] października 1979 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa położonych we wsi Z. na obszarze gminy Z. w województwie [...]. Po rozpatrzeniu odwołania A. W., decyzją z dnia [...] lutego 1980 r. nr [...], Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

II.1.3. Decyzją z dnia [...] listopada 1980 r., nr [...] Naczelnik Gminy Z. orzekł, na podstawie art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r., nr 27, poz. 216 ze zm.; dalej: "Ustawa z 1961 r."), o przyznaniu odszkodowania na rzecz A. W. w wysokości [...] zł za trawę nasienną znajdującą się na przejętej nieruchomości położonej w Z., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej własność A. W.

II.2. P. W., następca prawny A. W., w dniu 14 lipca 2015 r. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w Z. z dnia [...] grudnia 1979 r. nr [...] oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1980 r. nr [...] (utrzymującej w mocy decyzję z [...] grudnia 1979 r.), a także decyzji Naczelnika Gminy Z. z [...] listopada 1980 r., nr [...]. W uzasadnieniu tego wniosku, adwokat reprezentujący skarżącego zarzucił brak przeprowadzenia rozprawy w trakcie postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania.

II.3. Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1980 r. nr [...] oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Naczelnika Gminy w Z. z dnia [...] grudnia 1979 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] października 2017 r., nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy ww. decyzję z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...]. Prawomocnym wyrokiem z dnia 8 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 3240/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na ww. decyzję Ministra z [...] października 2017 r.

II.4. Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Naczelnika Gminy Z. z dnia [...] listopada 1980 r. o odszkodowaniu za trawę nasienną. Pismem z 31 stycznia 2018 r. P. W. wniósł odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] zarzucając organowi wojewódzkiego błędne przyjęcie, iż decyzja Naczelnik Gminy Z. z dnia [...] listopada 1980 r. nr [...] nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., nr 10, poz. 64, dalej: "ustawa wywłaszczeniowa" lub "Ustawa z 1958 r."). Wojewoda stwierdził, że wobec braku dokumentów archiwalnych związanych z niniejszym postępowaniem, o czym mowa była wyżej, nie można stwierdzić, iż ewentualny brak rozprawy przełożył się na wysokość odszkodowania. Podkreślił również, że mimo pouczenia zawartego w decyzji, były właściciel nieruchomości nie odwołał się od przedmiotowej decyzji odszkodowawczej (co uczynił w stosunku do decyzji Naczelnika Gminy w Z. z dnia [...] grudnia 1979 r. nr [...] orzekającej o odszkodowaniu za grunt), co oznacza, iż nie kwestionował kwoty przyznanego mu odszkodowania.

II.5. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] Organ odwoławczy zwrócił na wstępie uwagę, iż w przedmiotowej sprawie organ wojewódzki przeprowadził poszukiwania archiwalnych akt związanych z wydaniem nadzorowanej decyzji z dnia [...] listopada 1980 r. nr [...] poprzez wystąpienie do: Archiwum Państwowego w G., Starostwa Powiatowego w K., Archiwum Państwowego w G. Oddział w G., Urzędu Miasta i Gminy Z., [...] Urzędu Wojewódzkiego w G., jak i do wnioskodawcy. Poszukiwania te nie przyniosły jednak pozytywnych rezultatów w postaci zebrania pełnego materiału dowodowego, gdyż w sprawie zachowała się jedynie część dokumentów, w tym kserokopia zaskarżonej decyzji. Ponadto pismem z [...] czerwca 2016 r. nr [...], Starosta K. zawiadomił o wszczęciu na wniosek organu wojewódzkiego postępowania w sprawie odtworzenia akt sprawy zakończonej decyzją Naczelnika Gminy w Z. z dnia [...] listopada 1980 r. nr [...]. Postanowieniem z [...] grudnia 2017 r. nr [...] Starosta K. stwierdził niemożność odtworzenia akt sprawy zakończonej ww. decyzją Naczelnika Gminy w Z. z dnia [...] listopada 1980 r. nr [...]. Minister wskazał, że niemożność odszukania przez organ nadzorczy określonego dokumentu nie oznacza również, iż taki dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym, w szczególności jeżeli na jego istnienie wskazują inne dokumenty zgromadzone w toku postępowania. Z uwagi na powyższe, ocena organu została dokonana tylko na podstawie posiadanych dokumentów, tj. kserokopii zaskarżonej decyzji z dnia [...] listopada 1980 r. nr [...] oraz zarządzenia nr [...] z dnia [...] października 1979 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa położonych we wsi Z., gmina Z. W postępowaniu nadzwyczajnym zakończonym decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2017 r. nr [...], organ nadzorczy dokonał oceny obowiązku przeprowadzenia rozprawy, wskazując, że organ przejmujący nieruchomość nie był zobowiązany do przeprowadzenia rozprawy, gdyż nie zostało to wprost wyrażone w przepisach ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi. Jednocześnie Minister podniósł, że wydając decyzję o dodatkowym odszkodowaniu za trawę nasienną, również brak było takowego obowiązku. Minister zaznaczył, że jak wynika z treści decyzji z [...] listopada 1980 r. nr [...], w przedmiotowej sprawie wyceny trawy nasiennej dokonali biegli z listy Urzędu Wojewódzkiego w [...] na kwotę [...] zł, co oznacza, iż brak jest podstaw do zakwestionowania ustaleń biegłych rzeczoznawców z listy organu stopnia wojewódzkiego, albowiem dysponowali oni fachową wiedzą w zakresie, w którym sporządzali opinie oraz byli uprawnieni do ich sporządzania, zgodnie z najlepszą wiedzą techniczną oraz sumieniem biegłych rzeczoznawców. Zdaniem Ministra, organ nadzorczy nie jest uprawniony, co do zasady, do weryfikowania opinii szacunkowej, sporządzonej przez biegłego. Nie jest możliwym wkraczanie w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego. Oceny operatu dokonuje się jedynie pod względem formalnym, tj. czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy i nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków, które winny być uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Mając jednak na uwadze, iż organ wojewódzki nie odnalazł opinii szacunkowej, brak jest możliwości dokonania jej oceny pod względem formalnym. Ponadto Minister uznał za bezzasadny zarzut skarżącego odnośnie braku przyznania odszkodowania za znajdującą się na przedmiotowym gruncie drenarkę, bowiem z treści zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, iż właściciel nieruchomości nie dowiódł w toku postępowania odszkodowawczego, iż urządzenie drenujące faktycznie znajdowało się na przejętym gruncie. Okoliczności tej nie dowiódł również wnioskodawca niniejszego postępowania nieważnościowego. Organ odwoławczy podkreślił, iż wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji odszkodowawczej, wnioskodawca będący spadkobiercą właściciela przejętej nieruchomości, złożył po 35 latach, zatem obecnie od wydania kwestionowanej decyzji odszkodowawczej minęły 38 lata. W sytuacji wieloletniego upływu czasu, to na zwlekającym wiele lat ze złożeniem wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia następcą prawnym właściciela przejętej nieruchomości, ciąży wykazanie przesłanek nieważności. Na marginesie Minister dodał, iż zgodnie z art. 8 ust. 12 ustawy z 1958 r. odszkodowanie należało się tylko za części składowe nieruchomości, czyli wszystko, co nie może być odłączone od nieruchomości bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości tub bez uszkodzenia lub istotnej zmiany przedmiotu odłączonego. W ocenie Ministra drenarka nie stanowi części składowej nieruchomości, gdyż bez uszczerbku dla nieruchomości oraz samego urządzenia, można było ją przenieść w inne miejsce. Organ odwoławczy podkreślił również, iż pomimo prawidłowego pouczenia stron o przysługujących im środkach odwoławczych, co wynika z treści decyzji z dnia [...] listopada 1980 r. nr [...], A. W. nie zaskarżył decyzji Naczelnika Gminy Z. z dnia [...] listopada 1980 r. nr [...], co oznacza, iż nie czuł się pokrzywdzony przyznaną kwotą pieniędzy i nie kwestionował wysokości ustalonego i przyznanego odszkodowania. Minister wskazał też, że w trakcie postępowania nie stwierdzono, aby badana decyzja Naczelnika Gminy Z. z dnia [...] listopada 1980 r. nr [...] naruszała pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. Decyzja ta wydana została przez organ właściwy rzeczowo i miejscowo oraz powołano w niej prawidłową podstawę prawną. Nie dotyczyła ona również sprawy rozstrzygniętej poprzednio inną decyzją administracyjną i została skierowana do osoby będącej stroną postępowania. Również wykonanie tej decyzji, w dacie jej wydania, nie prowadziło do czynu zagrożonego karą, ani też nie zawierała wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Zaskarżona decyzja była ponadto wykonalna w dacie jej wydania (jej mocą ustalono odszkodowanie, a adresat mógł skutecznie ją wyegzekwować). W związku z tym nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.

III.1. Z zaskarżoną decyzją Ministra nie zgodził się P. W. reprezentowany przez adwokata. W skardze do tutejszego Sądu zarzucił naruszenie:

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 21 i 22 ustawy z 1958 r. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy były właściciel kwestionował wysokość odszkodowania, a w szczególności pominięcie składników majątkowych znajdujących się w chwili wywłaszczenia na gruncie;

- art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 80 k.p.a. - poprzez błędne ustalenia faktyczne polegające na przyjęciu, iż na gruncie nie znajdowały się części składowe wpływające na wysokość odszkodowania oraz pominięcie istotnych dla sprawy dokumentów oraz ustaleń poczynionych przez Starostę K. w postępowaniu nr [...] o odtworzenie akt administracyjnych sprawy zakończonej decyzją Naczelnika Gminy Z. z dnia [...] listopada 1980 r. nr [...].

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego ciąży na organie prowadzącym postępowanie administracyjne. Natomiast organ nie odniósł się w sposób dostateczny do informacji uzyskanych w postępowaniu o odtworzenie akt administracyjnych sprawy nr [...], jak też w sposób dowolny sposób ocenił materiał dowodowy, w tym przekazane przez skarżącego pisma składane i otrzymywanego wówczas przez A. W. Z treści pism wynika bowiem, iż trawa nasienna znajdująca się na działce nr [...] była przedmiotem dwóch opinii z uwagi na kwestionowanie pierwszej wyceny przez byłego właściciela. Minister odnosząc się zaś do faktu, że decyzja Naczelnika pomija odszkodowanie za drenarkę na nieruchomości pomimo wniosku A. W. o jej oszacowanie stwierdził, iż nadawała się ona do przeniesienia. Pod pojęciem drenarki mieszczą się jednak w przedmiotowej sprawie urządzenia i ciąg melioracyjne których połączenie z gruntem było trwałe. Wskazują na to opinie sporządzone w postępowaniu przed Naczelnikiem Gminy w Z. która bez oględzin stwierdziła brak konieczności instalacji urządzeń drenażowych z uwagi na spadzistość nieruchomości.

III.2. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddalaniu (art. 151 p.p.s.a.). W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja Ministra jest zgodna z prawem.

IV.2.1. Na wstępie należy przypomnieć, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 – 159 k.p.a.). Postępowanie to ma własny przedmiot, inny niż ten w postępowaniu zwykłym. W trybie nieważnościowym organ nie załatwia ponownie sprawy administracyjnej zakończonej kontrolowaną decyzją, ale orzeka, czy taki akt administracyjny jest obarczony jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Inaczej rzecz ujmując, w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem postępowania jest sprawa procesowa, a nie sprawa administracyjna w ujęciu materialnym (por. np. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, "Państwo i Prawo" 2001, z. 8, s. 31; wyroki NSA z 29 kwietnia 2009 r., I GSK 279/09 oraz z 10 czerwca 2016 r., I OSK 1979/14 - CBOSA). Zatem postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy w jej całokształcie, tak jak ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym (por. np. wyroki NSA z 17 kwietnia 2013 r., I GSK 123/12 oraz z 16 maja 2014 r., II OSK 2992/12 - CBOSA). Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Sąd w niniejszym postępowaniu nie kontroluje w pełnym zakresie decyzji Naczelnika Gminy w Z. z dnia [...] listopada 1980 r. nr [...] orzekającej o ustaleniu odszkodowania na rzecz A. W. w wysokości [...] zł za trawę nasienną, ale jedynie ocenia legalność odmowy stwierdzenia nieważności tego orzeczenia przez Ministra. Ta uwaga o ogólnym charakterze ma też znaczenie w aspekcie zarzutów skargi dotyczących ustalenia przez Ministra stanu faktycznego (art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.). Otóż w postępowaniu nieważnościowym organ nadzoru nie ustala co do zasady ponownie stanu faktycznego, a orzeka w oparciu o ustalenia poczynione przez organ administracji w postępowaniu zwyczajnym (szerzej na ten temat będzie mowa w dalszej części uzasadnienia).

IV.2.2. Jeżeli chodzi o zarzuty skargi dotyczące wydania orzeczenia wywłaszczeniowego w warunkach nieważności, w tym z rażącym naruszeniem prawa, to należy na wstępie przypomnieć, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 156 k.p.a. ma zatem charakter wyjątku od zasady. Tym samym, przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. podlegają wykładni ścisłej (exceptiones non sunt extendendae). Pewność obrotu oraz ochrona interesów innych osób niż wnioskodawca (m. in. tych podmiotów, które nabyły określone prawa na podstawie lub w związku z kwestionowaną decyzją ostateczną) wymaga, aby decyzje administracyjne były stabilne, a tym samym aby można było je wzruszyć tylko w nadzwyczajnych sytuacjach i z ważnych powodów. Reasumując, przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco (por. np. wyrok NSA z 12 czerwca 2018 r., I OSK 1894/16, CBOSA). Rozważania te, akcentujące wyjątkowość instytucji stwierdzenia nieważności, mają zastosowanie nie tylko do przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ale i do pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Dalej należy wyjaśnić, że brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych, zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 § 1 k.p.a. przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia (por. np. wyrok NSA z 7 lutego 2018 r., I OSK 1853/17, CBOSA). Sąd w niniejszym składzie podziela tym samym pogląd, że w polskim systemie prawa istnieje domniemanie legalności działań organów, a dowodzenie odmiennych okoliczności spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi skutki prawne (por. np. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2018 r., I OSK 1340/16 oraz wyrok NSA z 3 lutego 2015 r., I OSK 1252/14 - CBOSA). Reasumując, brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych ciężkich wad prawnych decyzji ostatecznej, co do zasady wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że tylko stwierdzone, a nie domniemane rażące naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. np. wyroki NSA z 26 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 214/07 oraz z 16 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 178/07 – CBOSA). Następnie należy podnieść, że wady z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to przede wszystkim wady o charakterze materialnoprawnym. Przyczyną stwierdzenia nieważności może być również naruszenie szczególnie istotnych przepisów procesowych, jednak tylko w sytuacji, gdy naruszenie przepisów procesowych ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (por. np. wyroki NSA z 20 maja 2016 r., I OSK 2321/15 oraz 23 października 2015 r., I OSK 127/14 – CBOSA). Innymi słowy, naruszenie przepisów proceduralnych, nawet rażące, może doprowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji tylko w sytuacji, gdy dane uchybienie proceduralne w sposób nie budzący wątpliwości rzutowało na treść decyzji kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym (por. np. wyroki NSA z 11 marca 2016 r., I OSK 1336/14 oraz z 13 stycznia 2016 r., II GSK 847/14 – CBOSA). Wymóg ten, tzn. wpływ rażących wad proceduralnych na wynik sprawy, ma silne oparcie w wartościach konstytucyjnych. Chodzi tu nie tylko o zasadę stabilności obrotu prawnego (art. 2 Konstytucji RP; por. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13, OTK-A 2015/5/62). Należy mieć również na uwadze, że ze stwierdzeniem nieważności decyzji wywłaszczeniowej lub stwierdzeniem jej wydania z naruszeniem prawa mogą być związane odpowiednio roszczenia o wydanie nieruchomości lub roszczenia odszkodowawcze realizowane ze środków publicznych (art. 417¹ § 2 k.c.). Zatem za restrykcyjną wykładnią przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji przemawia również konstytucyjna zasada dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz zasada sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). W szczególności wydanie nieruchomości przez jednostkę samorządu terytorialnego może pozbawiać ją bazy materialnej wykorzystywanej od wielu lat do świadczenia usług publicznych (np. edukacyjnych lub zdrowotnych), zaś wspomniane odszkodowania wypłacane są kosztem ogółu obywateli i ze szkodą dla realizacji innych zadań publicznych (środki publiczne z natury rzeczy są ograniczone). Warto dodać, że w aktualnym piśmiennictwie coraz częściej zwraca się uwagę na potrzebę uwzględnienia rzeczonych wartości wynikających z art. 1 i 2 Konstytucji RP w sprawach, w których chodzi o decyzje wywłaszczeniowe organów administracji publicznej wydane przed wieloma laty (zob. np. materiały z konferencji "Reprywatyzacja w orzecznictwie sądów", Studia i Analizy Sądu Najwyższego, 2016, tom 3). Z kolei o przyjęciu, że dany akt administracyjny został wydany z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), decydują, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok NSA z 18 listopada 2013 r., I OSK 1900/13, oraz cyt. tam orzeczenia NSA - CBOSA). Oczywistość naruszenia prawa polega na niebudzącej wątpliwości sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Warunkiem wstępnym jest tu ustalenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny, możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów bez potrzeby korzystania z zaawansowanych metod wykładni (por. np. wyrok NSA z 6 lutego 2014 r., I OSK 3072/12, CBOSA). Innymi słowy, jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa (por. np. wyrok NSA z 30 maja 2008 r., II OSK 404/08, CBOSA). Z kolei skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok NSA z 7 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1521/10, CBOSA). Jeżeli zaś chodzi o charakter przepisu, który został naruszony, konieczne jest dokonanie oceny w konkretnej sprawie funkcji jaką pełni dany przepis w relacji do całej regulacji dotyczącej tego rodzaju sprawy i czy naruszenie tego przepisu miało rzeczywiście wpływ na treść kwestionowanej decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 20 listopada 2009 r., I OSK 195/09, CBOSA oraz uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08, ONSAiWSA 2008/5/76). W aspekcie charakteru naruszonego przepisu należy jeszcze wskazać, że Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że żadna z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. nie może jednocześnie stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (por. np. wyrok NSA z 27 września 2017 r., II OSK 132/16, CBOSA). Ustawodawca przewidział bowiem odrębny katalog przesłanek skutkujących wznowieniem postępowania oraz inny, odrębny katalog dający podstawę do stwierdzenia nieważności. System weryfikacji decyzji administracyjnych oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usuniecie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 maja 2015 r., II OSK 899/15, CBOSA oraz z 29 czerwca 2006 r., II OSK 843/05, CBOSA; K. Glibowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Warszawa 2017, 20 wyd., Legalis, teza 57 pkt 13 do art. 156). Warto dodać, że również w powoływanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13, wskazano, że zasadniczo w art. 156 k.p.a. opisane są wady decyzji o charakterze materialnoprawnym, zaś wady o charakterze proceduralnym usuwane są w osobnym trybie wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 k.p.a.

IV.3.1. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutu braku rozprawy poprzedzającej wydanie decyzji Naczelnika Gminy w Z. z dnia [...] listopada 1980 r. nr [...]. Zarzut ten jest bezzasadny z następujących powodów. Po pierwsze, brak akt archiwalnych nie pozwala na poczynienie jednoznacznego ustalenia, czy przedmiotowa rozprawa odbyła się czy nie. Wyżej wyjaśniono, że tylko stwierdzone, a nie domniemane uchybienia, mogą być rozważane jako przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji. Z uzasadnienia zachowanej decyzji wiadomo, że w sprawie dopuszczono dowody z opinii biegłych, a biegły ustalił, że brak jest drenarki, a nadto, że poprzednik prawny skarżącego był wzywany bezskutecznie do okazania drenarki. Już ta okoliczność wykluczała stwierdzenie nieważności decyzji odszkodowawczej, albowiem podstawa faktyczna formułowanego przez pełnomocnika skarżącego zarzutu nie została przez niego dowiedziona. Wyżej już wskazano, że w przypadku próby podważania decyzji ostatecznych to na kwestionującym legalność tej decyzji w postępowaniu nadzwyczajnym spoczywa ciężar obalenia domniemania prawidłowości tej decyzji. Po drugie, wady skutkujące nieważnością decyzji to wady materialne tkwiące w samej decyzji, a nie wady proceduralne poprzedzające jej wydanie. Ograniczenie przesłanki rażącego naruszenia prawa do wad materialnoprawnych jest szczególnie akcentowane w najnowszym orzecznictwie NSA (przytoczonym wyżej). Kwestia ewentualnego nieprzeprowadzenia rozprawy jest tymczasem zagadnieniem proceduralnym. Przeprowadzenie lub zaniechanie rozprawy nie stanowi elementu rozstrzygnięcia zawartego w osnowie decyzji wywłaszczeniowej, a tym bardziej nie może być utożsamiane z kształtowaniem praw i obowiązków strony o charakterze materialnym. Innymi słowy, jest to typowa kwestia proceduralna, występująca zresztą na gruncie pozostałych procedur (np. p.p.s.a., k.p.c. czy k.p.k.). Zaniechanie obligatoryjnej rozprawy może być w okolicznościach danej sprawy rozważane jako przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., uwzględnienie jako uchybienie przepisom postępowania, które mogło, ale przecież nie musiało, mieć wpływ na wynik sprawy. Po trzecie, nawet przyjmując, że zaniechanie obligatoryjnej rozprawy może być przyczyną stwierdzenia nieważności (którego to poglądu skład orzekający nie podziela), to nawet hipotetyczne przyjęcie, że wydanie decyzji Naczelnika Gminy w Z. z dnia [...] listopada 1980 r. nr [...] nie było poprzedzone rozprawą, nie uzasadnia stwierdzenia nieważności tej decyzji. Zgodnie z art. 22 Ustawy z 1958 r. (w brzmieniu obowiązującym w 1980 r.), odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez wojewodę. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Przede wszystkim należy wskazać, że budzi zasadnicze wątpliwości interpretacyjne teza skargi, że do odszkodowań ustalanych na podstawie Ustawy z 1961 r. miał zastosowanie powołany wyżej art. 22 Ustawy z 1958 r. (odwołanie się w skardze również do art. 21 ustawy wywłaszczeniowej uznać należy za oczywistą omyłkę związaną z nowelizacją tej ustawy w 1973 r.). Wbrew zarzutom skargi, zakres zastosowania ustawy z 1958 r. do procedury ustalania i wypłaty odszkodowań w związku z przejęciem nieruchomości na podstawie Ustawy z 1961 r. nasuwa poważane wątpliwości interpretacyjne (por. np. wyrok NSA z 25 stycznia 2019 r., I OSK 1824/18; wyrok NSA z 15 stycznia 2019 r., I OSK 533/17; wyrok NSA z 27 czerwca 2018 r., I OSK 490/18; wyrok NSA z 7 czerwca 2018 r., I OSK 1750/16; wyrok NSA z 20 kwietnia 2018 r., I OSK 2441/17 – CBOSA). Chodzi tu przy tym o kluczowe w niniejszej sprawie kwestie, takie właśnie jako ewentualny obowiązek wyznaczenia rozprawy. Zgodnie z art. 9 ust. 1 Ustawy z 1961 r., za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) z uwzględnieniem postanowień niniejszej ustawy. Otóż uchodzi uwadze skarżącego, że rozdział III ustawy z 1958 r. dotyczył nie tylko procedury ustalenia i wypłaty odszkodowania, ale przede wszystkim samej zasadności wywłaszczenia. Stąd też rozdział ten nosił tytuł "Postępowanie wywłaszczeniowe". Natomiast kwestie wysokości odszkodowania uregulowane były w rozdziale II, zatytułowanym "Odszkodowania". Tymczasem na gruncie Ustawy z 1961 r. sama kwestia wywłaszczenia była rozstrzygana w odrębnym akcie prawnym (uchwale prezydium powiatowej rady narodowej). Obowiązek wyznaczenia rozprawy na gruncie Ustawy z 1958 r. uzasadniony był m. in. tym, że chodziło o podjęcie decyzji o odjęciu własności, czyli najdalej idącej ingerencji w prawa majątkowe obywateli. Ten cel rozprawy był nieaktualny na gruncie Ustawy z 1961 r. (por. np. wyroki WSA w Warszawie: z 21 listopada 2016 r., IV SA/Wa 1740/16; z 24 marca 2017 r., IV SA/Wa 2990/16, z 12 maja 2017 r., IV SA/Wa 803/17; z 13 czerwca 2017 r., IV SA/Wa 675/17; z 1 czerwca 2017 r., IV SA/Wa 953/17, z 22 września 2017 r., IV SA/Wa 1089/17; z 10 października 2017 r., IV SA/Wa 1330/17; z 28 listopada 2017 r., IV SA/Wa 1900/17; 21 grudnia 2017 r., IV SA/Wa 2435/17; 32 stycznia 2018 r., IV SA/Wa 2557/17 - CBOSA). Warto dodać, że zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami ogólnego postępowania administracyjnego, zasadą było rozpoznawanie spraw administracyjnych w tzw. trybie gabinetowym, tj. bez przeprowadzania rozprawy (art. 82 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w 1979 r.). Obowiązek wyznaczenia rozprawy, jako wyjątek od zasady, musiał zatem mieć wyraźną podstawę ustawową (exceptiones non sunt extendendae). W kwestii ustalenia zakresu zastosowania rozdziału III Ustawy z 1958 r. można się pomocniczo odwołać do dorobku orzecznictwa wypracowanego na gruncie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. Przepis ten stanowił, że iż za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2 tej ustawy, wypłaca się odszkodowanie na podstawie przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości. Na gruncie tych przepisów zaprezentowano stanowisko, że obowiązek stosowania trybu rozprawy z Ustawy z 1958 r. budził kontrowersje, a ostatecznie przyjęto, że brak jest podstaw do stosowania tego przepisu w przypadku ustalania odszkodowań za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (por. np. wyrok NSA z dnia 10 marca 2015 r., I OSK 1534/13, CBOSA oraz wyrok NSA z 9 lutego 2018 r., I OSK 1947/17 - CBOSA). Reasumując, nie jest kwestią oczywistą, że odesłanie zawarte w art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na terenach wsi, przy ustalaniu odszkodowania, jednoznacznie nakładało obowiązek stosowania w całości zasad procedury wywłaszczenia nieruchomości, określonych w ustawie o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, w tym art. 22 tej ustawy. Dopuszczalna jest wykładania, że tryb wywłaszczenia oznacza sekwencje czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do wywłaszczenia nieruchomości i przyznania za nią odszkodowania. Natomiast pojęcie zasady ustalania i wypłaty odszkodowania odnosi się do zasad, określonych w rozdziale II ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a zatem w szczególności do sposobu określania stawek za przejmowane poszczególne nieruchomości i ich podwyższania. Uzupełniająco warto podkreślić, że w orzecznictwie na gruncie art. 22 Ustawy z 1958 r. (art. 21 w brzmieniu z 1972 r.) wyrażano poglądy, że nie tylko brak biegłych na rozprawie (w tj. kwestii orzecznictwo jest utrwalone – zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., I OSK 2380/15, CBOSA), ale również brak rozprawy nie zawsze przesądza per se o zaistnieniu wady w postaci rażącego naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z 20 maja 2016 r., I OSK 2321/15, CBOSA; prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 30 stycznia 2017 r.. IV SA/Wa 2915/16, CBOSA) i Sąd w niniejszym składzie ten pogląd podziela. Warto w końcu odnotować, że również w prawomocnym wyroku tutejszego Sądu z dnia 8 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 3240/17, wydanego na skutek skargi wnioskodawcy, wyrażono pogląd, że kwestia obowiązku przeprowadzenia rozprawy w odniesieniu do decyzji odszkodowawczych wydawanych w oparciu o Ustawę z 1961 r. budzi wątpliwości interpretacyjne. Tymczasem, jak podkreślił to NSA m. in. w wyroku z 22 października 2018 r., I OSK 1279/18 (CBOSA), dla przyjęcia rażącego naruszenia prawa konieczne jest ustalenie, że relewantny przepis nie pozostawia jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych, a jego treść jest jasna i nie wywołuje sporów doktrynalno-orzeczniczych.

IV.3.2. Bezzasadne są również zarzuty skargi związane z rzekomym bezzasadnym pominięciem przy ustalaniu odszkodowania tzw. drenarki. Otóż przytoczone już wyżej uzasadnienie decyzji Naczelnika Gminy w Z. z dnia [...] listopada 1980 r. nie pozostawia wątpliwości, że kwestia ta była przedmiotem postępowania wyjaśniającego i organ jednoznacznie ustalił, że drenarka ta nie występowała. W takim stanie sprawy należy przypomnieć, że postępowanie nadzwyczajne dotyczy samej decyzji i wobec tego w tym postępowaniu nie ustala się ponownie stanu faktycznego. Postępowanie nieważnościowe służy wyłącznie zbadaniu, czy decyzja zapadła w postępowaniu zwyczajnym nie jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a oceny tej organ dokonuje przez pryzmat akt postępowania zwykłego. Nie czyni więc co do zasady ustaleń faktycznych, a opiera się na materiale dowodowym, którym dysponował organ wydając badaną decyzję (por. np. wyrok NSA z 10 czerwca 2016 r., II OSK 2429/14 oraz wyrok NSA z 7 czerwca 2017 r., II OSK 2513/15 - CBOSA). Wnioskując a fortiori należy przyjąć, że nie jest również przedmiotem postępowania nieważnościowego dokonywanie ponownej oceny, zwłaszcza zebranego przed wieloma laty, materiału dowodowego. Ocena dowodów to zresztą kwestia proceduralna, a nie materialna. Pamiętać przy tym należy, że im więcej czasu upłynęło od wydania decyzji ostatecznej, tym trudniej jest formułować oceny co do rzeczywistego stanu faktycznego. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że upływ czasu, który powoduje trudności dowodowe, wyłącza w trybach nadzwyczajnych dopuszczalność nowych dowodów w sprawie (por. np. wyrok NSA z 12 stycznia 2011 r., I OSK 363/10, CBOSA).

IV.4. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.