Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1697/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-12-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z ust. 6
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 153
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Romanowski (spr.) Sędzia WSA Aneta Lemiesz Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] maja 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej organ, SKO) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa., art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1659 ze zm.), art. 4 pkt 1, art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.; dalej udp), § 10a ust. 1, 3 i 4 oraz § 11 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych Dz. U. Nr 6, poz. 33 ze zm.), poz. 3 załącznika nr 1 do uchwały Nr 465/XXIII/04 Rady Miasta Płocka z dnia 30 marca 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego na terenie miasta Płocka (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z dnia 29 kwietnia 2004 r. Nr 100, poz. 2457 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. (dalej organ I instancji) z [...] marca 2017 r. Nr [...] znak [...] w przedmiocie wymierzenia P. S.A. z siedzibą w P. (dalej skarżąca, spółka) kary pieniężnej w wysokości 38 569,03 złotych za zajęcie pasa drogowego ulicy C. [...] w P. przez umieszczenie części obiektu budowlanego o powierzchni 13,90 m2 za okres od dnia 19 października 2001 r. do dnia 8 grudnia 2014 r., tj. przez 4.799 dni bez zezwolenia zarządy drogi.

Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 2 kwietnia 2014 r. organ wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zajęcia bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego ulicy C. [...] w P., poprzez umieszczenie w nim części budynku biurowego stanowiącego własność skarżącej. Jak wynika z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 15 kwietnia 2014 r. najdalej wysunięty element przedmiotowego budynku został posadowiony w odległości 7,6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Powierzchnia części budynku znajdującej się w pasie drogowym (działka nr [...] ) wynosi 13,90 m2 (por. opinia techniczna z 18 lipca 2014 r.)

W toku prowadzonego postępowania skarżąca konsekwentnie wskazywała, że na realizację inwestycji budowy południowego zespołu Centrum Administracyjnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą uzyskała trzy decyzje o pozwoleniu na budowę wydane przez Prezydenta Miasta P. (z [...] lipca 2000 r. Nr [...], z [...] września 2000 r. Nr [...] i z [...] października 2000 r. Nr [...]). W dniu 19 października 2001 r. Prezydent Miasta P. wydał decyzję znak [...] pozwalającą na użytkowanie ww. budynku (wskazane decyzje stanowią część materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, wszystkie te decyzje, łącznie z wcześniejszą decyzją z [...] czerwca 2000 r. Nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowią o położeniu obiektu na działce nr [...] przy ul. C. [...] w P.). Spółka wnosiła też o zawieszenie postępowania z uwagi na prowadzone równolegle rozmowy dotyczące zbycia - w trybie bezprzetargowym - części działki nr [...] (pismo z 14 maja 2014 r.), co jej zdaniem uregulowałoby sytuacje prawną wskazanej nieruchomości.

Decyzją z [...] grudnia 2014 r. Nr [...] Prezydent Miasta P. wymierzył skarżącej karę pieniężną w wysokości 38 569,03 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego ulicy C. [...] (droga kategorii gminnej) w P. przez umieszczenie części obiektu budowlanego o powierzchni 13,90 m2 za okres od dnia 19 października 2001 r. do dnia 8 grudnia 2014 r., tj. przez 4 799 dni.

Skutkiem odwołania skarżącej od tej decyzji, SKO w P. w dniu [...] lutego 2015 r. (dec. Nr [...]) uchyliło ww. decyzję wskazując na rozbieżności w zakresie lokalizacji przedmiotowego budynku (brak jednoznacznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy). Z projektu zagospodarowania działki wynika bowiem, że pierwotnie budynek skrzydła południowego planowany był w innym kształcie niż faktycznie został wybudowany - położony miał być tylko na działce nr [...] i nie miał wkraczać na działkę nr [...] .

Rozpoznając sprawę Prezydent Miasta P. decyzją z [...] maja 2015 r. ponownie wymierzył skarżącej karę pieniężną za zajęcie ww. pasa drogowego bez zezwolenia w wysokości 38 569,03 zł. Wskazał, że żadna z wydanych w toku całego procesu budowlanego decyzji nie dotyczy działki nr [...], a zatem inwestor nie powinien dokonywać na niej żadnych naniesień i lokalizować czegokolwiek bez zezwolenia zarządcy drogi. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem strony co do braku podstaw do zakwalifikowania gruntu pod budynkiem jako pasa drogowego. Przebieg pasa drogowego ulicy C. pokazany jest na dokumencie geodezyjnym z bazy danych wchodzących w skład systemu informacji o terenie. Granice działki nr [...] (pas drogowy) pokazane są również na załączniku mapowym do opinii technicznej sporządzonej na okoliczność wznowienia znaków graficznych przez uprawnionego geodetę. Pas drogowy istniał przed zajęciem go przez część budynku biurowego. Ulica C. do dnia podjęcia uchwały nr 428/XIX/99 Rady Miasta Płocka z dnia 23 listopada 1999 r. w sprawie zaliczenia i przebiegu dróg publicznych do kategorii gminnych, była drogą zakładową. W załączniku do uchwały w poz. [...] figuruje jako droga kategorii gminnej. Pas drogowy ulicy C. nie uległ żadnym zmianom na przestrzeni lat.

W odwołaniu od ww. decyzji skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie. Zaznaczyła, że zajęta pod budynek część działki nr [...] nie była objęta granicami pasa drogowego co potwierdza – według skarżącej - wydana przez Prezydenta Miasta P. decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z [...] czerwca 2000 r., nr [...] wraz z załącznikiem mapowym nr 1, przedstawiającym m. in. linie rozgraniczające teren inwestycji. Wybudowanie w roku 2000 budynku administracyjnego, którego część zlokalizowana została na działce nr [...] , nie jest zatem równoznaczne z zajęciem pasa drogowego. Zgodnie z definicją pasa drogowego wynikającą z ustawy o drogach publicznych w treści obowiązującej w dniu 1 września 2000 r. - linie graniczne pasa drogowego nie są równoznaczne z granicą własności działki. Art. 34 nie wiązał wówczas (podobnie jak i obecnie) granic pasa drogowego z granicą działki zabudowanej, lecz z położeniem obiektów i urządzeń wymienionych w tym przepisie. W ocenie spółki organ nie wykazał, że w dacie realizacji inwestycji zajęta pod budynek część działki nr [...] stanowiła pas drogowy, stąd brak jest podstaw do uznania, iż w 2000 r. nastąpiło zajęcie pasa drogowego. W przypadku uznania (według obecnie obowiązujących przepisów), iż budynek znajduje się w pasie drogowym wnosiła o zastosowanie przepisu art. 38 ust. 1 udp.

Decyzją z [...] lipca 2015 r. ([...]) SKO utrzymało w mocy ww. decyzję organu I instancji z 15 maja 2015 r. Jako podstawę prawną decyzji organ przywołał treść art. 4 pkt. 1, art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z ust. 6 udp w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji. Zdaniem SKO w sprawie zaistniał stan faktyczny, o którym mowa w art. 40 ust. 12 pkt 1 udp, tj. zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi - powodujący obowiązek wymierzenia kary pieniężnej. Odpierając zarzuty odwołania wskazano, że w niniejszej sprawie przebieg i linie graniczne pasa drogowego ul. C., granice działki nr [...] i [...] oraz lokalizację budynku przedstawia zgromadzony materiał dowodowy: m.in. szkic posadowienia budynku w skali 1:250 położonego przy ul. C. [...] stanowiący załącznik do opinii technicznej biegłego geodety z dnia 18 lipca 2014 r. oraz mapa geodezyjna terenu, tzn. mapa zasadnicza w formie numerycznej (w skali 1:500) fragmentu ul. C.. Mapa ta spełnia ustawowe wymagania. Zaznaczone są na niej pasy drogowe, granice działek oraz położenie przedmiotowego budynku. Z mapy jednoznacznie wynika, iż część budynku skrzydła południowego o powierzchni 13,90 m2 zajmuje działkę nr [...] . Zatem fakt zajęcia pasa drogowego, jak również okres oraz powierzchnia zajęcia tego pasa drogowego – zostały ustalone przez organ I instancji prawidłowo i znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym.

Wyrokiem z 21 grudnia 2015 r. (sprawa VISA/Wa 2290/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w Warszawie uchylił decyzję SKO z [...] lipca 2015 r. Zdaniem Sądu, mając na względzie okres za jaki została nałożona kara (tj. od 19 października 2001 r. do dnia 8 grudnia 2014 r.), organ powinien był uwzględnić zmiany uregulowań ustawy o drogach publicznych dotyczących wymierzania kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Istotna zmiana nastąpiła na mocy ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953 ze zm.; dalej ustawa zmieniająca). Dokonując porównania uregulowań dotyczących art. 40 udp przed i po nowelizacji oraz ww. rozporządzenia wykonawczego z 24 stycznia 1986 r. dotyczącego wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego Sąd zauważył, że przesłanki tej odpowiedzialności przed dniem 9 grudnia 2003 r. (data wejścia w życie ustawy zmieniającej zgodnie z jej art. 12) były względniejsze dla podmiotów znajdujących się w sytuacji analogicznej, jak skarżąca. Nie ulegało wątpliwości, że i przed omawianą nowelizacją ustawy o drogach publicznych było wymagane uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na urządzenia i obiekty nie związane z funkcjonowaniem dróg (art. 40 ust. 4 u.d.p. i § 10 ww. rozporządzenia), jednakże umieszczenie obiektu budowlanego w pasie drogowym, jeżeli następowało na podstawie zezwolenia na budowę (które z kolei wymagało uzgodnień z zarządzającym drogą), a później podmiot nie występował o zezwolenie na zajęcie tego pasa, nie mogło być w zasadzie traktowane jako samowolne. W tym zakresie Sąd odwołał się do uchwały NSA z 9 kwietnia 2001 r. OPK 7/01 - Lex 47721 stwierdzającej, że § 11 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. nr 8, poz. 33 ze zm.) precyzuje pojęcie "zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia", o którym mowa w ustawie o drogach publicznych, i że jedną z form takiego zajęcia pasa drogowego jest jego samowolne zajęcie. Słowo "samowola" oznacza postępowanie według własnej woli, nieliczenie się z nikim i z niczym (por. Mały słownik języka polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1999, str. 831). Zważywszy na naganny charakter takiego zachowania, trudno byłoby omawianą samowolę wiązać ze zobiektywizowaną, a więc oderwaną od pojęcia winy, postacią zajęcia pasa drogowego, tym bardziej gdy wiąże się to z obowiązkiem zapłaty wysokich kar pieniężnych.

W ocenie Sądu "skoro zajęcie pasa drogowego przez skarżącą w obrębie działki nr [...] przy ul. C. [...] w P. nastąpiło w 2001 r., to do oceny tego zachowania należało zastosować przepisy obowiązujące w dacie zdarzenia, tym bardziej że były względniejsze, biorąc pod uwagę, że postępowanie dotyczyło nałożenia kary pieniężnej, środka zbliżonego do sankcji karnych. Przesądzenie tej kwestii mogło mieć także wpływ i na dalszą odpowiedzialność skarżącej według uregulowań ustawy o drogach publicznych wprowadzonych ustawą nowelizacyjną, skoro zajmowanie pasa drogowego działki nr [...] przy ul. C. [...] w P. nie dokonywało się bez zezwolenia". Organy obu instancji kwestii tych w ogóle nie rozważały, mimo że "budynek został przyjęty do użytkowania przez właściwy organ". Poza tym Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej co do braku wydzielenia ww. pasa drogowego, uznając też, że skarżąca nie może powoływać się na uregulowania art. 38 udp. Według Sądu, skoro doszło do naruszenia prawa materialnego przez niezastosowanie przepisów obowiązujących przed nowelizacją ustawy udp, co mogło mieć wpływ na ocenę zachowania skarżącej, a nadto dokonano nieprawidłowych ustaleń wskutek nieuwzględnienia dokumentacji związanej z wybudowaniem i zgłoszeniem do użytkowania budynku, co stanowiło naruszenie art. 7, 77 i 80 kpa, należało wyeliminować z obrotu zaskarżone rozstrzygnięcie.

Decyzją z [...] lipca 2016 r. (Nr [...]) SKO mając na względzie wytyczne zawarte w treści ww. wyroku uchyliło w całości ww. decyzję z [...] maja 2015 r. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, wskazując że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy należy uwzględnić zmiany uregulowań ustawy o drogach publicznych i zastosować prawo względniejsze dla strony.

Ponownie rozpoznając sprawę decyzją z [...] marca 2017 r. (Nr [...]) Prezydent Miasta P. podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie; wymierzył skarżącej karę pieniężną w wysokości 38569,03 zł za zajęcie ww. pasa drogowego ul. C. [...] (droga kategorii gminnej) w P. przez umieszczenie części obiektu budowlanego o powierzchni 13,90 m2, za okres od dnia 19 października 2001 r. do dnia 8 grudnia 2014 r., bez zezwolenia zarządcy drogi. Jako podstawę prawną decyzji podał w szczególności przepisy art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 6, ust. 12 pkt 1, ust. 13 udp w brzmieniu tej ustawy nadanym przez art. 1 pkt 40 ww. ustawy zmieniającej, § 1 ust. 1 pkt 3a, § 10a ust. 1, 3 i 4, § 11 ust. 3 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r., jak również powołał się na uchwały Rady Miasta P. w sprawie zaliczenia i przebiegu dróg publicznych do kategorii dróg gminnych oraz w sprawie wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (por. sentencja decyzji). Dokonując analizy wytycznych zawartych w ww. wyroku z 21 grudnia 2015 r. wskazał, że nowelizacja ustawy o drogach publicznych nie zniosła obowiązku uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na urządzenia i obiekty nie związane z funkcjonowaniem dróg; strona nie może domniemywać, że uzyskując jakikolwiek inny dokument (np. pozwolenie na budowę czy użytkowanie obiektu) uzyskała zgodę zastępczą zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego (w jakiejkolwiek formie). W ocenie organu zajęcie ww. pasa drogowego ulicy C. w P. poprzez umieszczenie obiektu budowlanego - części budynku, bez zezwolenia zarządcy drogi stanowi samowolne zajęcie pasa drogowego, gdyż strona jest winna uchybienia przepisom ustawy o drogach publicznych w zakresie zajęcia pasa drogowego. Prowadząc sprawę organ oparł się na fakcie zajęcia pasa drogowego, przez umieszczenie części obiektu budowlanego, potwierdzonym opinią techniczną geodety uprawnionego, na dowodach w postaci decyzji administracyjnych: o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i pozwolenia na budowę. Żaden z tych dokumentów nie uprawniał inwestora do lokalizacji części budynku na działce pasa drogowego - nr ewid. [...] obręb [...].

Nawiązując do treści art. 40d ust. 3 udp w zw. z przepisami Ordynacji podatkowej organ wskazał też, że kara pieniężna wymierzona na podstawie art. 40 ust. 12 udp nie podlega przedawnieniu (por. szczegółową argumentację na ten temat na str. 17 decyzji organu I instancji).

W treści decyzji organ szczegółowo wyjaśnił sposób i podstawy ustalenia wysokości przedmiotowej kary pieniężnej (por. str. 18 i nast. decyzji organu I instancji). Do wyliczeń przyjęto okres zajęcia pasa drogowego ul. C. w P. (droga kategorii gminnej, zgodnie z uchwałą Nr 428/XIX/99 Rady Miasta Płocka z dnia 23 listopada 1999 r. w sprawie zaliczenia i przebiegu dróg publicznych do kategorii dróg gminnych) od dnia wydania decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie dobudowanego skrzydła południowego zespołu Centrum Administracyjnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, tj. od dnia 19 października 2001 r. do dnia wydania pierwszej decyzji w sprawie, tj. [...] grudnia 2014 r. Powierzchnię części budynku zlokalizowaną w pasie drogowym ustalono zgodnie z opinią techniczną z dnia 18 lipca 2014 r. i przyjęto 13,90 m2. Uwzględniono także zmiany stawek opłaty za zajęcie 1 m2 powierzchni pasa drogowego zajętej przez obiekt budowlany, bez zezwolenia zarządcy drogi. Stawki opłat w poszczególnych okresach wynosiły: za okres od 19 października 2001 r. do 13 maja 2004 r. - 0,10 zł, za okres od 14 maja 2004 r. do 3 października 2011 r. - 0,025 zł i od 4 października 2011 r. do 8 grudnia 2014 r. - 0,10 zł. W świetle powyższego karę pieniężną wyliczono na poziomie 38 569,03 zł (13,90 m2 x 938 dni x 10 x 0,10 zł + 13,90 m2 x 2699 dni x 10 x 0,025 zł + 13,90 m2 x 1162 dni x 10 x 0,10 zł).

W odwołaniu skarżąca w szczególności zarzucała: nieuwzględnienie przez organ art. 38 ust. 1 udp oraz art. 4 ust. 1 udp; naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 6 i 8 w zw. z art. 7 i 77 kpa polegające na wadliwej i dowolnej ocenie zebranych w sprawie dowodów bez wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów oraz naruszenie słusznego interesu strony postępowania; uchybienie przepisom ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa poprzez nieuwzględnienie przepisów Działu III ustawy dotyczących przedawnienia, tj. art. 68 w związku z art. 2 § 2 ww. ustawy.

Rozpoznając odwołanie (ww. decyzja z [...] maja 2017 r. Nr [...]) SKO uznało, że organ I instancji przy wydawaniu zaskarżonej decyzji wziął pod uwagę zalecenia organu wyrażone w decyzji kasacyjnej z [...] lipca 2016 r. oraz zalecenia WSA w Warszawie wyrażone w wyroku z dnia 21 grudnia 2015 r. wiążącym w sprawie. Organ prawidłowo stwierdził zaistnienie w niniejszej sprawie przesłanek określonych w art. 40 ust. 12 pkt 1 udp uzasadniających nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Wbrew zarzutom odwołania zastosował się do dyspozycji art. 7, 77 i art. 80 kpa i dokonał prawidłowych ustaleń istotnych okoliczności stanu faktycznego oraz przeprowadził prawidłową jego ocenę, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zebrany w sprawie materiał dowodowy jest kompletny, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 kpa. Rozstrzygnięcie jest prawidłowe, a zaskarżona decyzja nie narusza obowiązujących w dacie orzekania przepisów prawa. Prawidłowo za podstawę prawną rozstrzygnięcia uznano przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania.

W uzasadnieniu decyzji organ odwołał się w tym względzie m.in. do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale z 10 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OPS 1/06 wskazując za tą uchwałą, iż "w sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych należy przyjąć, że nowa ustawa ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń powstałych po jej wejściu w życie jak i do tych, które miały miejsce wcześniej, jednak trwają dalej - po wejściu w życie "nowej ustawy". Podobny pogląd wyraził także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 10 grudnia 2007 r. P 43/07 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 4 kwietnia 2008 r. II GSK 18/08 i 10 września 2008 r. sygn. akt II GSK 157/08. W ocenie organu jakkolwiek w sprawie do zajęcia ww. pasa drogowego ul. C. w P., działka nr [...] , doszło w 2000 roku, tj. pod rządami "starych przepisów", to jednak zdarzenie to trwa nadal i winny mieć zastosowanie w sprawie przepisy ustawy znowelizowanej. Sąd w ww. wyroku wiążącym w sprawie z 21 grudnia 2015 r. nie przesądził, że w niniejszej sprawie winny mieć zastosowanie przepisy obowiązujące w dniu zdarzenia, zalecił jedynie rozważenie tej kwestii i wykazanie, w sposób nie budzący najmniejszej wątpliwości, w oparciu o jakie przepisy doszło do wyliczenia przedmiotowej kary pieniężnej. Skarżąca spółka nadinterpretuje wyrażony w tym wyroku pogląd, że w sprawie należy zastosować przepisy obowiązujące w dniu zdarzenia, bowiem są dla strony względniejsze.

Bezspornym jest, że na przestrzeni lat, tj. od daty początkowego zajęcia pasa drogowego (tj. 19 października 2001 r.) do dnia orzekania w niniejszej sprawie przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ulegały nowelizacji. W niniejszej sprawie szczególne znaczenie ma przepis art. 40 ust. 12 pkt 1 udp, zwłaszcza że do dnia 9 grudnia 2003 r. (data wejścia w życie ustawy nowelizacyjnej) kwestie pobierania kar pieniężnych regulował art. 40 ust. 4 i 7 ustawy (Dz. U. z 1985 r. Nr 14, poz. 60 ze zm.). Przepis art. 40 ust. 4 ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie oddania przedmiotowego obiektu budowlanego do użytkowania (19 października 2001 r.) stanowił, że za niedotrzymanie warunków określonych w zezwoleniu lub zajecie pasa bez zezwolenia pobiera się kary pieniężne. Z kolei art. 40 ust. 7 tej ustawy zawierał delegacje ustawową dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia zasad i warunków udzielania zezwoleń na zajmowanie pasa drogowego i umieszczanie w nim urządzeń niezwiązanych z funkcjonowaniem drogi oraz opłat z tego tytułu, jak również kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego i umieszczanie w nim urządzeń bez zezwolenia oraz tryb dochodzenia roszczeń z tytułu szkód poniesionych w związku ze zmianą warunków określonych w zezwoleniu lub jego cofnięciem i organy właściwe w tych sprawach. Na podstawie tej delegacji zostało wydane przez Radę Ministrów rozporządzenie z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz.U. Nr 6, poz. 33 ze zm.), które w § 11 ust. 4 definiowało zajecie pasa drogowego bez zezwolenia jako: samowolne zajęcie pasa, przekroczenie terminu zajęcia lub zajęcie większej powierzchni niż określona w zezwoleniu.

Porównując uregulowania sprzed i po nowelizacji art. 40 udp oraz ww. rozporządzenia wykonawczego dotyczącego wymierzenia kary pieniężnej za zajecie pasa drogowego, organ zauważa, że przesłanki tej odpowiedzialności przed dniem 9 grudnia 2003 r. były względniejsze dla podmiotów. Jakkolwiek nie ulega wątpliwości, że i przed omawianą nowelizacją ustawy o drogach publicznych było wymagane uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na urządzenia i obiekty nie związane z funkcjonowaniem dróg (art. 40 ust. 4 ustawy i § 10 ww. rozporządzenia), to wówczas badało się również stopień zawinienia podmiotu, tj. czy było to zajęcie samowolne. W aktualnym stanie prawnym stopnia winy się nie bada.

Orzekając w niniejszej sprawie SKO podzieliło pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w wyroku z 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 68/08, zgodnie z którym "związanie właściwego organu dyspozycją art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (...) uzależnione jest od stwierdzenia określonego przepisem stanu faktycznego (...). Dokonując tego ustalenia organ nawet nie bada przyczyny, dla której nastąpił ten stan nieakceptowany przez obowiązujące przepisy, poza jego zainteresowaniem pozostaje stopień winy strony w zajęciu pasa drogowego, nie ma też możliwości miarkowania kary pieniężnej".

W ocenie Kolegium w stanie faktycznym niniejszej sprawy organ I instancji zasadnie nałożył na spółkę karę pieniężną za umieszczenie obiektu budowlanego w pasie drogowym ulicy C. [...] (działka nr [...] ) bez zezwolenia zarządcy drogi. Prawidłowo ustalono, że spółka dokonała tej czynności bez odpowiednich zezwoleń zarządcy drogi, mimo że również w latach 2000, 2001 były one wymagane. Strona miała pełną świadomość przebiegu granic własności, w związku z czym umieszczenie części obiektu budowlanego na działce nr [...] stanowi o nie przestrzeganiu przepisów prawa wówczas obowiązującego i procedur wynikających z realizacji inwestycji pn.: "dobudowa skrzydła południowego do istniejącego Centrum Administracyjnego P. S.A." Nie można tym samym uznać, iż zajęcie nastąpiło w sposób nieumyślny, bez winy inwestora, za przyzwoleniem zarządcy drogi. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że "jedna z największych polskich firm, posiadająca wszelkie możliwe wyspecjalizowane służby, nie może zrealizować inwestycji na gruntach, które nie są jej własnością, z pominięciem właścicieli gruntów przyległych". Decyzje zaś wydane w związku z inwestycją, w tym decyzje zatwierdzające projekt budowlany i udzielające pozwolenia na budowę oraz decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie dobudowanego skrzydła południowego wskazywały jednoznacznie, na jakich działkach dozwolona jest realizacja inwestycji (tj. [...] i [...] ). Żaden z wydanych w sprawie dokumentów i pozwoleń nie uprawniał inwestora do lokalizacji części budynku na działce pasa drogowego - nr [...] obręb [...] – [...]. Zajęcie działki drogowej o nr [...] o powierzchni 13,90 m2 trudno określić jako błąd czy nieumyślne działanie, dodatkowo za przyzwoleniem zarządcy drogi. Każda inwestycja powinna mieć zapewnioną obsługę geodezyjną, profesjonalną kadrę inspektorów nadzoru w poszczególnych branżach, jak i kierowników budowy z odpowiednimi uprawnieniami. Pozwolenia wydane w trybie przepisów budowlanych nie zwalniają inwestora z obowiązku stosowania ustawy o drogach publicznych. Odnosząc się zaś do uzgodnienia inwestycji z Zespołem Uzgodnienia Dokumentacji Projektowej (zarząd drogi jest stałym członkiem) organ podkreślił, że temu uzgodnieniu podlegały kolizje z infrastrukturą techniczną i plan zagospodarowania działki. Czym innym jest spełnienie wymogów wynikających z Prawa budowlanego, a czym innym jest spełnienie wymogów wynikających z ustawy o drogach publicznych. Podczas posiedzeń ww. Zespołu nie wymaga się potwierdzania posiadania prawa dysponowania gruntem ani zezwoleń właścicieli czy zarządców gruntów. Zezwolenie zarządcy drogi w zakresie lokalizowania w pasie drogowym obiektów budowlanych nie jest konieczne przed takim uzgodnieniem. Wobec powyższego trudno uznać, że zarządca drogi, uzgadniając pozytywnie inwestycję na etapie dokumentacji projektowej zezwolił na lokalizację inwestycji w pasie drogowym ul. C. w P. Przepisy prawa budowlanego nie mogą ingerować w przepisy i wymogi ustawy o drogach publicznych. Inwestor winien mieć świadomość, iż wchodząc z budową w pas drogowy, winien mieć do tej czynności stosowne zezwolenia i ponosić opłaty za zajęcie pasa drogowego. Skoro spółka nie wykazała się żadnym dokumentem potwierdzającym zgodę, w tym również zarządcy drogi, na zlokalizowanie części budynku w ww. pasie drogowym prawidłowo uznano, że w wyniku działań skarżącej nastąpiło bezprawne i samowolne zajęcie pasa drogowego ulicy C. w P., działka nr [...] , przez część obiektu budowlanego. Strona nie mogła domniemywać, że uzyskując inny dokument (pozwolenie na budowę/użytkowanie obiektu) uzyskała zastępczą zgodę zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Na bazie analizy dokumentacji sprawy – por. szczegółowe ustalenia na str. 16 i nast. zaskarżonej decyzji, organ wywiódł też, że projekt zagospodarowania działki nie zakładał budowy na działce pasa drogowego. Wychodząc w pas drogowy inwestor jednocześnie zmienił kształt planowanej zabudowy. Podkreślił w tej partii ustaleń wydzielenie drogi ul. C.; przebieg pasa drogowego tej ulicy i jednocześnie granica działki nr [...] pokazany jest na wyrysie z map wchodzących w skład informacji o terenie i na załączniku mapowym do opinii technicznej sporządzonej przez uprawnionego geodetę na okoliczność wznawiania znaków granicznych z 18 lipca 2014 r. Akcentując, iż o granicach pasa drogowego decyduje granica własności, a nie lokalizacja urządzeń/obiektów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, organ wskazał na udokumentowaną kolizję umieszczenia spornego obiektu budowlanego – części budynku w ww. pasie drogowym z liniami granicznymi pasa (działka nr [...] ), który istniał już w czasie lokalizacji obiektu, a wszystkie decyzje i pozwolenia na obiekt dotyczą działki nr [...].

W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie zarówno sam fakt zajęcia przez spółkę pasa drogowego, jak również okres oraz powierzchnia zajęcia tego pasa drogowego - zostały ustalone przez organ I instancji prawidłowo i znajdują pełne potwierdzenie w materialne dowodowym zgromadzonym w niniejszej sprawie. Organ miał podstawy do wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 udp w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania. Kolegium szczegółowo również podało dane na temat określenia terminu zajęcia pasa i obliczenia wysokości kary pieniężnej za jego zajęcie (por. str. 18 i nast. zaskarżonej decyzji), podkreślając przy tym uwzględnienie zmiany stawek za zajęcie 1m2 powierzchni pasa w przeciągu całego okresu zajęcia, które są dla strony korzystniejsze, niż gdyby zastosowano stawki jedynie z daty orzekania.

W skardze na powyższą decyzję spółka wniosła o jej uchylenie, jak również uchylenie decyzji poprzedzającej oraz zasądzenie kosztów postępowania. Rozstrzygnięciu zarzuca:

- naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.; dalej ppsa), poprzez niezastosowanie się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w wyroku WSA w Warszawie z 21 grudnia 2015 r. VI SA/Wa 2290/15, wiążącego organy w sprawie, w którym to wyroku Sąd wskazał, że "umieszczenie obiektu budowlanego w pasie drogowym, jeżeli następowało na podstawie zezwolenia na budowę (które z kolei wymagało uzgodnień z zarządzającym drogą), a później podmiot nie występował o zezwolenie na zajęcie tego pasa, nie mogło być w zasadzie traktowane jako samowolne", oraz że "skoro zajęcie pasa drogowego przez skarżącą w obrębie działki nr [...] przy ul. C. [...] w P. nastąpiło w 2001 r., to do oceny tego zachowania należało zastosować przepisy obowiązujące w dacie zdarzenia, tym bardziej że były względniejsze, biorąc pod uwagę, że postępowanie dotyczyło nałożenia kary pieniężnej, środka zbliżonego do sankcji karnych", co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ zastosowanie się do ww. wyroku powinno skutkować umorzeniem postępowania, ewentualnie podjęciem dodatkowych czynności dowodowych przed wydaniem decyzji;

- naruszenie § 11 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 40 ust. 4 udp w brzmieniu obowiązującym w dacie wykonania południowego skrzydła budynku spółki, poprzez jego błędną interpretację, polegającą na przyjęciu, że w sprawie doszło do samowolnego zajęcia pasa drogowego, podczas gdy należało przyjąć, że wykonanie obiektu na podstawie ostatecznej i uzgodnionej przez zarządcę drogi decyzji o pozwoleniu na budowę nie może być uznane za samowolne; powyższe w konsekwencji doprowadziło także do naruszenia art. 2 Konstytucji RP, w zakresie w jakim zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego z przepisu tego wywodzi się zasadę lex retro non agit, która stanowi istotny składnik zasady zaufania obywateli do państwa, oraz ma szczególne znaczenie w sprawach wymierzania kar pieniężnych, poprzez niezastosowanie przepisów względniejszych dla spółki, obowiązujących w dacie wykonania przedmiotowej części budynku spółki, oraz art. 8 kpa;

- naruszenie art. 4 pkt 1 udp w brzmieniu obowiązującym w dacie wykonania południowego skrzydła budynku spółki, poprzez niezasadne przyjęcie, że pas drogowy ul. C. obejmował całą działkę nr [...] , podczas gdy należało przyjąć, że ówcześnie obowiązująca definicja "drogi lub pasa drogowego" miała charakter funkcjonalny i węższy od obecnie obowiązującej i nieprawidłowo zastosowanej przez organ, dlatego przedmiotowa część budynku spółki znajdująca się na skraju działki nr [...] nie znajdowała się w pasie drogowym w chwili jej wykonania;

- naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez niedokładne zbadanie stanu sprawy, w szczególności poprzez nieustalenie faktycznych granic pasa drogowego ul. C. w dacie wykonania południowego skrzydła budynku spółki, a tym samym wydanie skarżonego rozstrzygnięcia przed dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

- naruszenie art. 75 i art. 77 § 1 kpa, poprzez błędną ocenę materiału dowodowego, w oparciu o który zostało wydane zaskarżone rozstrzygnięcie, w szczególności poprzez uznanie, że geodezyjne wznowienie znaków granicznych fragmentu ul. C. stanowiło wytyczenie pasa drogowego ww. ulicy, podczas gdy było to w istocie wytyczenie granic działki nr [...] z obrębu [...] w P., co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

- naruszenie art. 8 kpa, poprzez wszczęcie postępowania i wymierzenie kary pieniężnej po ponad 10 latach od stwierdzenia okoliczności stanowiącej podstawę rzekomego zajęcia pasa drogowego, przez co wymiar kary wzrósł z przyczyn leżących po stronie organu (por. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2015 r., II GSK 1305/14), co należało uznać za niedopuszczalne i miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca spółka szczegółowo rozwinęła wskazane wyżej zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W świetle przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ppsa) Sąd uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a w sytuacji stwierdzenia naruszenia innych przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tej sprawie natomiast, nawet podzielenie zarzutów skargi na temat naruszenia przez organy wydające decyzje w pierwszej i drugiej instancji art. 153 ppsa przez niezastosowanie się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w ww. wyroku WSA w Warszawie z 21 grudnia 2015 r. VISA/Wa 2290/15, wiążącego w sprawie, nie prowadzi do zmiany ostatecznej oceny podjętego w niej rozstrzygnięcia, które bazuje – zdaniem Sądu – na pełnym ustaleniu i wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, w stopniu uzasadniającym wymierzenie skarżącej spółce kary pieniężnej za zajęcie ww. spornego odcinka pasa drogowego w podanej w decyzji wysokości tej kary. Podnoszona w skardze wadliwość zaskarżonej decyzji, wynikająca z faktu oparcia jej (a wcześniej decyzji pierwszoinstancyjnej w sprawie) na przepisach ustawy o drogach publicznych (udp) w brzmieniu tych przepisów według stanu na dzień wydania decyzji a nie zdarzenia, które inicjowało zajęcie pasa, nie zmienia tej oceny.

Wytyczne i wskazania ww. Sądu istotnie skupiały się na okolicznościach zajęcia pasa drogowego według przepisów obowiązujących na dzień zdarzenia, tj. 19 października 2001 r. (data ustalonego zajęcia pasa), przy czym sam fakt wydzielenia i zajęcia tego pasa Sąd ten przesądził. Na stronie 15 uzasadnienia wyroku stwierdził mianowicie, że "nie można podzielić stanowiska skarżącej co do braku wydzielenia pasa drogowego (drogi) przy ul. C. w P. W myśl art. 4 pkt 1 udp w brzmieniu obowiązującym w dacie oddania budynku do użytkowania droga lub pas drogowy oznaczały wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Z dołączonej do akt administracyjnych uchwały nr 428/XIX/89 Rady Miasta Płocka z dnia 23 listopada 1999 r. w sprawie zaliczania i przebiegu dróg publicznych do kategorii gminnych wynikało, że była wydzielona droga ul. C.. Inną kwestią natomiast była przewidywana zmiana granicy pasa drogowego, która jednak nie nastąpiła. Zatem skarżąca nie może powoływać się na uregulowania z art. 38 udp".

Wcześniej natomiast Sąd ten odnotował, że "skoro zajęcie pasa drogowego w obrębie działki nr [...] przy ul. C. [...] w P. nastąpiło w 2001 r., to do oceny tego zachowania należało zastosować przepisy obowiązujące w dacie zdarzenia, tym bardziej że były względniejsze (...)".

Inaczej rzecz ujmując, wobec przesądzenia kwestii wydzielenia pasa drogowego i jego zajęcia, w sprawie chodzi już w swojej istocie tylko o to, czy zajęcie to oceniać w świetle przepisów ustawy o drogach publicznych w brzmieniu z daty zdarzenia, czy orzekania o tym zdarzeniu przez organ.

Jeżeli chodzi o przepisy tej ustawy z daty orzekania, to według art. 40 ust. 12 udp za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia (...) zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6 tego przepisu, z tym że przyjmuje się, że odpowiedzialność strony na tej podstawie prawnej jest odpowiedzialnością obiektywną, niezależną od winy sprawcy, skoro ustawową przesłanką tej odpowiedzialności jest wyłącznie faktyczne zajęcie pasa drogowego bez względu na przyczynę i okoliczności tego zajęcia (zwolnić się od odpowiedzialności można tylko wykazaniem zezwolenia na zajęcie lub, że zajęcie zezwolenia nie wymagało).

Inaczej rzecz się przedstawiała w uwarunkowaniach przepisów ustawy o drogach publicznych w ich brzmieniu sprzed nowelizacji ustawą z 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (...) – Dz. U. Nr 200, poz. 1953 ze zm., która weszła w życie 9 grudnia 2003 r. Mianowicie w świetle ówcześnie obowiązującego (a więc i w dacie spornego zdarzenia zajęcia pasa przez skarżącą spółkę) art. 40 ust. 4 udp za zajęcie pasa drogowego (...) pobiera się opłaty, a za niedotrzymanie warunków zezwolenia lub zajęcie pasa bez zezwolenia kary pieniężne, przy czym przepis ten mógł być stosowany wyłącznie w wypadku zawinionego zajęcia pasa. Stosownie bowiem do § 11 ust. 4, wydanego w drodze delegacji z art. 40 ust. 7 udp, ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych, przez zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia rozumie się: samowolne zajęcie pasa, przekroczenie terminu zajęcia lub zajęcie większej powierzchni niż określona w zezwoleniu (rozporządzenie weszło w życie 1 marca 1986 r. i obowiązywało do 10 grudnia 2004 r.).

Dla tej sprawy istotne jest rozumienie pojęcia > samowolnego zajęcia pasa <, którym posługiwało się rozporządzenie. Samowola ma kontekst działania zawinionego, nieliczenia się z zasadami i porządkiem prawnym. Zważywszy na naganny charakter takiego zachowania nie sposób omawianej samowoli wiązać ze zobiektywizowaną, a więc oderwaną od pojęcia winy, postacią zajęcia pasa drogowego, tym bardziej gdy wiąże się to z obowiązkiem zapłaty wysokich kar pieniężnych.

Jeżeli zatem wykonując ww. zalecenia i wskazania Sądu, objęte wyrokiem z 21 grudnia 2015 r., należało stosować w sprawie przepisy ustawy o drogach publicznych w brzmieniu z daty zdarzenia, organy wydające decyzje o karze pieniężnej za zajęcie pasa drogowego przez stronę skarżącą obowiązane były wykazać przesłankę samowolności tego zajęcia przez spółkę, przy założeniu przesądzonej już – jak wyżej nadmieniono – kwestii wydzielenia tego pasa i faktu jego zajęcia bez zezwolenia zarządcy drogi. Strona skarżąca broni się w sprawie brakiem tej samowolności, powołując się na zezwolenia na budowę i użytkowanie obiektu zajmującego część spornego pasa.

Tymczasem w sprawie istotnie organy wydające decyzje w pierwszej i drugiej instancji powołały się na przepisy obecnie obowiązujące ustawy o drogach publicznych, w szczególności na art. 40 ust. 12 udp, jednak w rzeczywistości dokonały również oceny zachodzenia po stronie skarżącej spółki samowolności działania w rozumieniu tego pojęcia według przepisów art. 40 ust. 4 udp w zw. z § 11 ust. 4 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych, czym de facto wywiązały się z szeroko wyżej omówionych zaleceń i wskazań objętych ww. wyrokiem Sądu z 21 grudnia 2015 r., mimo formalnie zadeklarowanego w decyzjach rozpoznania sprawy według przepisów ustawy (przede wszystkim art. 40 ust. 12 pkt 1 udp) w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania o nałożeniu kary.

Organ pierwszej instancji prawidłowo bowiem dokonał na str. 15 i nast. decyzji z [...] marca 2017 r. analizy > samowolnego zajęcia pasa drogowego <, o jakim to zajęciu stanowił § 11 pkt 4 wzmiankowanego rozporządzenia z dnia 24 stycznia 1986 r., wiążąc to zajęcie z winą podmiotu zajmującego pas – strony postępowania, która "miała pełną świadomość przebiegu granic własności, w związku z czym umieszczenie części obiektu budowlanego na działce nr [...] stanowi o nieprzestrzeganiu przepisów prawa i procedur wynikających z realizacji inwestycji pn.: > dobudowa skrzydła południowego do istniejącego Centrum Administracyjnego P. S.A. <". Dalej organ ten, akcentując niemożliwość uznania nieumyślności zajęcia pasa, tj. bez winy inwestora i za przyzwoleniem zarządcy drogi, wskazał na decyzje wydane w związku tą inwestycją, które "jednoznacznie wskazywały, na jakich działkach dopuszczona jest realizacja inwestycji (tj. [...] i [...] )", zatem "zajęcie działki drogowej o nr ewid. [...] o powierzchni 13,90 m2 trudno określić jako błąd czy nieumyślne działanie (...)", zwłaszcza w sytuacji, gdy każda inwestycja powinna mieć zapewnioną obsługę geodezyjną i profesjonalny nadzór, a sprawa dotyczy jednej z największych polskich firm, posiadającej "wszelkie możliwe wyspecjalizowane służby".

Z kolei organ odwoławczy, uznając brak przesądzenia wyrokiem Sądu z 21 grudnia 2015 r. kwestii stosowania przepisów ustawy z daty zdarzenia, powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uchwale z 10 kwietnia 2006 r. I OPS 1/06, iż "w sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych należy przyjąć, że nowa ustawa ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń powstałych po jej wejściu w życie jak i do tych, które miały miejsce wcześniej, jednak trwają dalej – po wejściu nowej ustawy"; jednakże w dalszej części swojego stanowiska w sprawie, akcentując zmianę przepisów ustawy o drogach publicznych ww. ustawą zmieniającą z 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy (...) oraz względniejszy charakter przesłanek odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego na podstawie przepisów sprzed nowelizacji (badanie stopnia zawinienia podmiotu pod kątem zajęcia samowolnego), poddał ocenie ustalenia organu pierwszej instancji co do przesłanki samowolności zajęcia pasa, która stanowiła podstawę odpowiedzialności zajmującego w świetle przepisów z daty zdarzenia (tj. sprzed nowelizacji ustawy). Uznał mianowicie, za organem pierwszej instancji, że prawidłowo ustalono, że "P. SA dokonał tej czynności bez odpowiednich zezwoleń zarządcy drogi, mimo że również w latach 2000, 2001 były one wymagane", a strona "miała pełną świadomość przebiegu granic własności, w związku z czym umieszczenie części obiektu budowlanego na działce nr [...] stanowi o nieprzestrzeganiu przepisów prawa wówczas obowiązującego i procedur wynikających z realizacji inwestycji (...)". Według organu odwoławczego nie można tym samym uznać nieumyślności zajęcia, tj. bez winy inwestora za przyzwoleniem zarządcy drogi, skoro decyzje zatwierdzające projekt budowlany oraz udzielające pozwolenia na budowę i użytkowanie dobudowanego skrzydła obiektu wskazywały jednoznacznie na jakich działkach dozwolona jest realizacja inwestycji (działki [...] i [...] ), a żaden z tych dokumentów nie uprawniał inwestora do lokalizacji części budynku na działce nr [...] . Zajęcie tej działki trudno zatem określić jako błąd czy nieumyślne działanie (por. uzasadnienie zaskarżonej decyzji na str. 15 i nast.).

Sąd podziela tę argumentację, także co do wydzielenia pasa drogowego ul. C. w P., o którego granicach decyduje granica własności, a nie lokalizacja urządzeń lub obiektów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego, oraz wynikającą z niej konkluzję o bezprawnym i samowolnym zajęciu pasa przez skarżącą spółkę, skoro nie legitymuje się ona dokumentem potwierdzającym zgodę na zlokalizowanie części ww. obiektu w spornym odcinku pasa drogowego. Wywodzenie przez stronę skarżącą, że zrealizowała inwestycję zgodnie z pozwoleniem na budowę, czy powoływanie się na pozwolenie na użytkowanie obiektu, nie zmienia faktu, że część obiektu znajduje się w innym miejscu niż to wynika z pozwolenia, czyli na działce gruntu nr [...] , do której skarżąca nie posiada żadnego tytułu prawnego i której nie dotyczyła dokumentacja inwestycji. Przypomnieć tu tylko należy, że z ww. dokumentów stanowiących płaszczyznę podejmowanych przez organy decyzji w sprawie, tj. w szczególności z decyzji z [...] września 2000 r. Nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę dla skarżącej spółki – dobudowę skrzydła południowego do istniejącego zespołu Centrum Administracyjnego (...) na działce nr [...] przy ul. C. [...] w P., wcześniejszej decyzji z [...] czerwca 2000 r. Nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji "przewidzianej do realizacji przy ul. C. [...] w P. – działka nr [...] ", zawiadomienia z 15 września 2000 r. o przystąpieniu do robót budowlanych "na nieruchomości położonej w P. ul. C. [...] nr ewid. gruntu [...] (...) na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę nr [...] r." nie wynika – jak prawidłowo ustalono w sprawie – że przedmiotowy obiekt (dobudowa południowego skrzydła do istniejącego budynku) może znajdować się na działce sąsiedniej nr [...] stanowiącej pas drogowy ulicy C. (por. wszystkie dokumenty w aktach administracyjnych sprawy). Jednocześnie wykazano w sprawie niezmienność granic tych działek, w tym objętego sporem odcinka pasa drogowego, na przestrzeni okresu poprzedzającego zajęcie i w okresie jego zajęcia przez ww. dobudowę, co oznacza, iż pas drogowy istniał już przed zajęciem go przez dobudowany obiekt, który tym samym pozostaje w wykazanej wyżej kolizji z pasem drogowym na spornym jego odcinku o powierzchni 13,90 m2, a kolizja ta ma źródło w samowolnym zajęciu tego odcinka, skoro z niczego nie wynika, żeby skarżąca spółka legitymowała się udokumentowanym uprawnieniem do tego zajęcia. Wszystkie dokumenty, na które powołuje się spółka, dotyczą działki nr [...] a nie działki nr [...], która obejmuje pas drogowy ulicy C. [...] w P., przy czym skarżąca w żaden sposób nie wykazała (i na tym braku wykazania opierają w istocie swojej stanowisko/rozstrzygnięcie organy wydające w tej sprawie decyzje) dlaczego ww. dobudowany obiekt znalazł się częściowo na działce nr [...]. Odpowiedzi na to pytanie nie daje również protokół z 17 października 2001 r. z oględzin w sprawie "zgłoszenia do użytkowania dobudowanego skrzydła (...)" Stwierdza się w nim bowiem, że "budynek Centrum Administracyjnego został wykonany zgodnie z dokumentacją techniczną i projektem zagospodarowania działki", jednakże w pierwszej części protokół ten nawiązuje do ww. pozwolenia na budowę Nr [...], które dotyczy działki nr [...] ; także decyzja Prezydenta Miasta P. z [...] października 2001 r. o udzieleniu spółce pozwolenia na użytkowanie dobudowanego skrzydła wraz z infrastrukturą towarzyszącą stanowi o obiekcie usytuowanym "w P. przy ul. C. [...] na dz. nr [...] ". Z obu dokumentów nie wynika też, żeby ich sporządzenie było poprzedzone szczegółowymi pomiarami weryfikującymi faktyczne posadowienie obiektu oddawanego do użytku (czy innymi badaniami) względem dokumentacji, na podstawie której realizowano tę inwestycję. Nie da się więc wykluczyć, że gdyby takie badania/weryfikację przeprowadzono treść tych dokumentów byłaby inna. Uwagę tę należy również odnieść do akcentowanego w sprawie przez stronę skarżącą uzgodnienia lokalizacji obiektu z Zespołem Uzgadniania Dokumentacji Projektowej protokołem z 20 lipca 2000 r.

Skoro ww. akty nie uwzględniają działki nr [...] , natomiast jest w nich mowa wyłącznie o działce nr [...] lub [...] , prawidłowe jest ustalenie organu, że inwestor/skarżąca spółka nie miała prawa lokalizować czegokolwiek na działce nr [...] bez zezwolenia zarządcy drogi. Lokalizacja zaś oznacza samowolne zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia i uzasadnia nałożenie na stronę kary pieniężnej z tego tytułu.

Taka też kara stała się udziałem strony skarżącej w tej sprawie. Wysokość tej kary/sposób naliczenia nie jest przez stronę podważana w postaci zarzutów skargi. Strona kwestionuje samą zasadę tej kary uważając, że skoro doszło do naruszenia prawa materialnego przez niezastosowanie przepisów z daty zdarzenia (sprzed ww. ustawy nowelizującej ustawę o drogach publicznych), które łączyły karę z przesłanką samowolności zajęcia (w podanym wyżej rozumieniu tego pojęcia), a ta według strony nie zachodziła, brak jest podstawy do nałożenia kary.

Jednak wykazane zostało wyżej, iż mimo deklarowanego przez organy wydające decyzje stosowania przepisów w aktualnym brzmieniu ustawy, w sprawie rozstrzygnięto (zasadnie) kwestię samowolności działania/zajęcia pasa drogowego przez stronę w ujęciu przepisów poprzedzających nowelizację ustawy. Argumentacja obu ww. decyzji organów I i II instancji na ten temat jest wyczerpująca i w analizowanych okolicznościach stanu faktycznego sprawy – w ocenie Sądu – definitywnie wyjaśniająca problem samowolności, tak że nie ma potrzeby roztrząsania go na nowo, gdyż wynik ponawianych ustaleń będzie w tym względzie taki sam. Rozpoznając sprawę organy uwzględniły bowiem dokumentację związaną z wybudowaniem i zgłoszeniem do użytkowania spornego budynku (brak tego uwzględnienia legł u podstaw ww. wyrokowania Sądu 21 grudnia 2015 r. w sprawie VISA/Wa 2290/15, który wywiódł z tego naruszenie przepisów art. 7, 77 i 80 kpa i uchylił poprzednią decyzję organu w tym względzie), czym de facto wywiązały się ze wskazań i zaleceń co do dalszego postępowania w sprawie wynikających z tego wyroku. W szczególności wykazano w sprawie, że zajęcie spornej działki/pasa drogowego dokonało się bez zezwolenia, co stanowiło wątpliwość Sądu uchylającego zaskarżoną decyzję wyrokiem z 21 grudnia 2015 r. Skoro wątpliwość ta w ponownym rozpoznaniu sprawy została wyjaśniona w obu instancjach postępowania przed organami podejmującymi rozstrzygnięcie, nie było powodu, żeby ponownie uchylać zaskarżoną decyzję w niniejszej sprawie, gdyż z jednej strony nie pozostało w niej już nic do wyjaśnienia, a z drugiej strony nałożona kara uwzględnia wskazywany przez ten Sąd względniejszy charakter przesłanek odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego w trybie przepisów ustawy z daty tego zdarzenia.

Przede wszystkim, przyjmując do obliczenia wysokości kary pieniężnej 10-krotność opłaty ustalonej za zajęcie pasa drogowego, prawidłowo ustalono datę początkową zajęcia (data wydania decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie obiektu – 19 października 2001 r., który posadowiono częściowo – jak się okazało – na 13,90 m2 pasa drogowego), przyjęto stawki opłat obowiązujących w danym okresie zajęcia (a więc nie z daty podjęcia decyzji w sprawie). Uwzględniono bowiem – jak wskazał organ w zaskarżonej decyzji (por. str. 18 i nast.) – zgodnie z zasadą lex retro non agit zmiany stawek opłat za zajęcie 1m2 powierzchni pasa drogowego zajętej pod obiekt budowlany bez zezwolenia zarządcy drogi. W przeciągu całego okresu, którego dotyczy kara pieniężna (19 października 2001 r. – 8 grudnia 2014 r.) stawki te ewaluowały. Tam samym organ prawidłowo, uwzględniając wskazaną w decyzji zasadę ochrony zaufania jednostki do Państwa (art. 8 kpa w zw. z art. 2 Konstytucji RP), zastosował w sprawie stawki opłat/odpowiednio do tych stawek stawki kary pieniężnej obowiązujące w czasie całego zajęcia pasa drogowego w poszczególnych jego okresach. Słuszna jest przy tym uwaga organu, że są one dla strony korzystniejsze, a zastosowanie tylko stawek opłat obowiązujących w dacie wydawania zaskarżonej decyzji pogorszyłoby sytuację strony skarżącej. Tym samym prawidłowe jest stanowisko organu, że zastosował w sprawie – co jest też zgodne z wiążącym go ww. wyrokiem Sądu z 21 grudnia 2015 r. – przepisy, które dla strony są względniejsze, odnosząc je do wysokości stawek opłaty za zajęcia 1m2 pasa drogowego obowiązujących wstecz w poszczególnych przedziałach czasowych zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy. Jak wskazał organ przedmiotowa stawka za zajęcie 1m2 pasa drogowego drogi kategorii gminnej przez obiekt budowlany bez zezwolenia, za każdy dzień zajęcia, wynosiła odpowiednio – w okresie od 19 października 2001 r. do 13 maja 2004 r. – 0,10 zł, w okresie od 14 maja 2004 r. do 3 października 2011 r. – 0,025 zł i w okresie od 4 października 2011 r. do 8 grudnia 2014 r. – 0,10 zł. Organ zastosował te stawki przy wyliczeniu kary pieniężnej za zajęcie przedmiotowego pasa względem zajętej powierzchni pasa (13,90 m2) uzyskując kwotę nałożonej kary w wysokości 38 569,03 zł (por. szczegółowe wyliczenie tej kwoty w decyzji organu I instancji i na stronie 19 zaskarżonej decyzji. Wysokości tego wyliczenia strona nie podważa, kwestionując – jak wyżej wykazano bezpodstawnie – samą zasadę podjęcia decyzji o karze; Sąd natomiast nie dopatrzył się nieprawidłowości w tym wyliczeniu, a przesądzając – z podanych wyżej powodów – prawidłowość wskazanej zasady według przesłanki samowolności zajęcia pasa analizowanej stosownie do przepisów z daty zdarzenia oraz uznając, że dacie tego zdarzenia odpowiadają zastosowane do jego usankcjonowania karą pieniężną stawki opłat za zajęcie obowiązujące w poszczególnych okresach zajmowania pasa, zaakceptował zaskarżoną decyzję, gdyż w ostatecznym rachunku uwzględnia ona uzasadniony interes strony w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym, a to przez zastosowanie względniejszych de facto – niż w dacie decyzji – przesłanek i zasad odpowiedzialności strony za przedmiotowe zajęcie pasa drogowego, a tym samym odpowiada obowiązującemu przy ocenie tego zajęcia prawu.

Z tych wszystkich powodów Sąd nie podzielił argumentacji skargi, uznając skargę za niepodważającą podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia i na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.