Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 703/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2013-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Oddalono skargę w części
Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 90 ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 147 par. 1,  art. 151,  art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Madej (spr.), Sędziowie WSA Beata Kozicka, Anna Tyszkiewicz-Ziętek, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Kuziel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w Ł. na uchwałę Rady Miejskiej Będzina z dnia 29 czerwca 2011 r. nr XII/115/2011 w przedmiocie spraw budżetowych 1) stwierdza nieważność § 13 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały; 2) w pozostałym zakresie oddala skargę; 3) zasądza od Rady Miejskiej w Będzinie na rzecz strony skarżącej kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

1. A Spółka z o.o. w Ł. (zwana dalej "Spółką"), reprezentowane przez pełnomocnika będącego adwokatem, powołując się na art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), wniosło skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Będzinie z dnia 29 czerwca 2011 r. nr XII/115/2011 w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla prowadzonych na terenie miasta Będzin niepublicznych szkół, przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania, domagając się stwierdzenia nieważności jej § 13 ust. 1 i 2, § 16 oraz § 21 ust. 5, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej uchwale zarzuciło naruszenie art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz art. 90 ust. 3 i art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 Nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej powoływana jako "u.s.o.") "poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej".

1.1. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik stwierdził, że Spółka, będąc "organem prowadzącym szkół świadczących usługi edukacyjne na obszarze miasta Będzina", jest beneficjentem dotacji oświatowej przyznawanej na podstawie zaskarżonej uchwały. Następnie przytoczył treść art. 94 Konstytucji, zgodnie z którą organy samorządu terytorialnego mogą ustanawiać akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Rozwijając ten wątek, nawiązał do orzecznictwa, cytując rozważania podnoszące konieczność ścisłego przestrzegania zakresu delegacji ustawowej przez prawodawcę lokalnego.

Pełnomocnik przywołał treść art. 90 ust. 4 u.s.o., na podstawie którego podjęto zaskarżoną uchwałę, i wyraził na wstępie pogląd, że "przedmiotowa uchwała zawiera przepisy, które nie zostały przewidziane w ustawie o systemie oświaty z 1991 r. oraz które naruszają w sposób oczywisty jedną z naczelnych zasad rządzących postępowaniem administracyjnym, mianowicie prawa do sądowej kontroli działalności administracji publicznej".

1.2. Spostrzeżenie to odniósł w pierwszej kolejności do § 13 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały, stwierdzając, że uprawnienie do wstrzymania dotacji, o którym w nim mowa, "absolutnie nie zostało przewidziane w przepisach ustawy o systemie oświaty". Jego zdaniem, w szczególności wynikające z art. 90 ust. 4 u.s.o. upoważnienie do ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli nie obejmuje kompetencji do ograniczania prawa do wypłaty dotacji, a tym samym i do jej wstrzymywania. Sposób i termin przekazania dotacji określony został bowiem ustawą, tj. w art. 90 ust. 3c u.s.o., i dlatego wszelkie modyfikacje w tej materii także wymagają przepisu ustawy lub aktu wydanego na podstawie wyraźnej delegacji ustawowej. Pełnomocnik przywołał orzecznictwo wspierające tę tezę.

1.3. Z podobnych powodów zakwestionowane zostało rozwiązanie przyjęte w § 16 zaskarżonej uchwały polegające na tym, by dotacje, do czasu ustalenia ich "ostatecznych miesięcznych stawek", były wypłacane zaliczkowo. Pełnomocnik stwierdził mianowicie, że w art. 90 ust. 3c u.s.o. jednoznacznie wskazano, iż dotacje przekazywane są w 12 częściach w terminach do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki, zatem rada miejska nie ma prawa tych reguł zmieniać.

1.4. Najobszerniejszą część uzasadnienia skargi poświęcono kwestiom związanym z zarzutem odniesionym do § 21 ust. 5 uchwały z dnia 29 czerwca 2011 r. W świetle treści tego przepisu kontrolujący z przeprowadzonej kontroli sporządzają protokół i wystąpienie pokontrolne wskazujące na dokonane ustalenia i określające termin wykonania ewentualnych zaleceń pokontrolnych. Ustosunkowując się do tego przepisu, autor skargi już na wstępie stwierdził, że przekracza on delegację ustawową, upoważniającą do uregulowania w drodze aktu prawa miejscowego jedynie trybu i zakresu kontroli, "a nie zasad postępowania pokontrolnego wydatkowania dotacji". Nawiązując do orzecznictwa, zaznaczył, że zasady te mogą mieć charakter wyłącznie techniczny i obejmować "wymagania formalne stawiane podmiotom ubiegającym się o przyznanie dotacji, takie jak ustalenie wzoru formularza służącego do podawania przez jednostki korzystające z dotacji informacji o planowanej liczbie uczniów, tryb załatwiania wniosku, terminy przekazania dotacji". Tym samym prawodawca lokalny nie może nakładać na beneficjenta dotacji żadnych dodatkowych, pozaustawowych obowiązków, zwłaszcza warunkujących otrzymanie dotacji. Ustawa o systemie oświaty nie daje zaś podstaw prawnych do prowadzenia postępowania pokontrolnego, a tym bardziej do wydawania zaleceń pokontrolnych, mogących wpłynąć bezpośrednio na prawa i obowiązki beneficjenta.

Rozwijając ów wątek, pełnomocnik Spółki podkreślił, że naruszenie zakresu delegacji ustawowej w rozpatrywanym zakresie pozbawiło nadto jednostkę "prawa do sądowoadministracyjnej kontroli działalności organów administracji publicznej", skoro nie przewidziano zarazem prawa do wniesienia umotywowanych zastrzeżeń co do uwag i zaleceń pokontrolnych. W jego ocenie "kontrolujący bez żadnej instancyjnej i sądowoadministracyjnej kontroli władni są do wydawania zaleceń pokontrolnych niezależnie od stanowiska kontrolowanego i zgłaszanych zarzutów wobec treści protokołu", mających "moc wiążącą i decydującą dla praw i obowiązków podmiotu kontrolowanego".

W końcowym fragmencie uzasadnienia skargi pełnomocnik Spółki, akcentując, że "wypełnił wynikający z art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym obowiązek wezwania do usunięcia naruszania prawa", wniósł o "dostosowanie postanowień zawartych w przedmiotowej uchwale do regulacji prawnej wynikającej z ustawy o systemie oświaty (...), co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w zaskarżonej części".

2. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Będzinie wniosła o oddalenie skargi oraz "zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania według norm".

Polemizując ze skargą, organ podniósł najpierw, że "Będzin jest gminą miejską, zatem do skargi nie ma zastosowania art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym". Następnie m.in. zastrzegł, że podczas opracowywania uchwały skorzystano ze wzorców dostarczonych przez sąsiednią gminę i "wyliczono dotacje po myśli art. 90 ust. 3 u.s.o". Jego zdaniem uchwała jest zgodna z prawem, a zakwestionowane przepisy – poprzez "zabieg czysto porządkowy" – zapewniają prawidłową obsługę i nadzór nad wydatkowaniem środków publicznych. W konsekwencji "w żadnym razie nie mamy do czynienia z naruszeniem praw podmiotowych skarżącego".

Organ uznał nadto, że skarga jest przedwczesna, zwracając uwagę, że w toku korespondencji ze Spółką sygnalizował, iż zaskarżona uchwała będzie przedmiotem ponownych analiz i korekt.

Nawiązując do tego ostatniego spostrzeżenia, pełnomocnik Rady Miejskiej w Będzinie, będący adwokatem, pismem z dnia 15 stycznia 2013 r. przedstawił jej uchwałę z dnia 19 grudnia 2012 r., nr XXXI/318/2012 w sprawie ustalenia trybu udzielenia i rozliczenia dotacji dla prowadzonych na terenie Miasta Będzina niepublicznych szkół, przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania, wnosząc o uwzględnienie jej jako dowodu w sprawie. Zgodnie z § 15 uchwały z dnia 19 grudnia 2012 r. uchwała zaskarżona utraciła moc.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

3. Skarga jest częściowo uzasadniona.

3.1. W pierwszej kolejności odnotować trzeba, że w skardze błędnie wskazano podstawę prawną jej wniesienia, co trafnie dostrzeżono w odpowiedzi na skargę. Nie ulega wątpliwości, że ze względu na fakt, iż zaskarżoną uchwałę wydała rada gminy, podstawę tę stanowi nie art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym, lecz art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.). Niemniej ten mankament skargi pozbawiony jest wpływu na jej skuteczność, mimo iż została ona sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika, skoro oba przywołane przepisy mają analogiczną treść, w szczególności identycznie regulują przesłanki i tryb wniesienia skargi na uchwałę jednostki samorządu terytorialnego.

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skargę na uchwałę radę gminy z zakresu administracji publicznej do sądu administracyjnego może złożyć każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. Przepis ów, tak samo jak art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, zawiera przy tym zastrzeżenie, że czynność ta może być dokonana po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia. Ten ostatni warunek w niniejszej sprawie został spełniony.

3.2. W ocenie Sądu pełnomocnik Spółki nie wykazał jednak, że wszystkie z zaskarżonych przepisów naruszają interes prawny lub uprawnienie skarżącej.

Zaznaczyć wypada, że tego rodzaju okoliczność zachodzi wówczas, gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 790/12, LEX nr 1212683). Skarżący musi zatem dowieść, że zachodzi związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego indywidualną sytuacją prawną, na którą uchwała negatywnie oddziałuje, wpływając na zakres przysługujących mu praw (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 208/12, LEX nr 1218851). Tymczasem zaskarżony § 16 uchwały z dnia 29 czerwca 2011 r. nie może w jakimkolwiek stopniu oddziaływać na sferę prawną Spółki. Przewiduje on bowiem wprawdzie ratalną wypłatę dotacji, lecz z wyraźnym zastrzeżeniem, iż chodzi o dotacje wyliczane "na podstawie danych określonych w § 15". W § 15 zaskarżonej uchwały mowa natomiast o dotacjach dla przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego, którymi Spółka się nie zajmuje. W konsekwencji zaskarżony przepis nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia Spółki i Spółka nie może domagać się, by sąd administracyjny dokonał kontroli zgodności tego przepisu z prawem.

Dalszą kwestią pozostaje to, że § 19 uchwały z dnia 29 czerwca 2011 r. zawiera rozwiązanie o treści analogicznej do tego ustanowionego w zaskarżonym § 16, które jest skierowane do takich podmiotów jak skarżąca: wprowadza on instytucję zaliczkowej wypłaty kwot, o których mowa w § 18, czyli otrzymywanych przez szkoły. Przepis ów nie został jednak zaskarżony przez Spółkę. W skardze, sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika, wyraźnie zastrzeżono, że uchwała z dnia 29 czerwca 2011 r. została zaskarżona w części, i sprecyzowano, jakie konkretnie jej przepisy są skargą objęte. Sąd, przestrzegając zasady skargowości, wykluczającej kontrolę działalności administracji publicznej z urzędu, nie może więc, wbrew woli skarżącego uznać, że kwestionuje on dany akt w całości, i odnieść się do tej jego części, która nie została zaskarżona. W ten sposób wykroczyłby poza granice sprawy, które wytyczane są przez skarżącego, decydującego samodzielnie, czy i w jakiej części dany akt podlegać ma zaskarżeniu. Tego rodzaju kompetencja Sądu nie wynika także z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.), określającego ramy, w jakich sprawa może być rozpoznawana. Otóż w świetle tego przepisu Sąd nie jest wprawdzie związany zarzutami i wnioskami skargi, niemniej orzeka w granicach sprawy, które, jak wspomniano, wyznacza w pierwszej kolejności skarga. Oznacza to, że granice zaskarżenia aktu lub czynności nie zawsze się pokrywają z granicami rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny, gdyż te ostatnie mogą być często szersze od zakresu zaskarżenia (Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2025/11, LEX nr 1134720).

Podsumowując dotychczasowe rozważania, skonstatować trzeba, że Spółka nie miała interesu prawnego do zaskarżenia § 16 uchwały z dnia 29 czerwca 2011 r., wobec czego jej skarga w tej części została oddalona, zgodnie z art. 151 P.p.s.a.

3.3. Inaczej jest w przypadku dwóch pozostałych zaskarżonych przepisów tej uchwały, które niewątpliwie zawierały rozwiązania mogące oddziaływać na sytuację Spółki, czy to poprzez wstrzymanie przyznanej jej dotacji na podstawie § 15 ust. 2 uchwały z dnia 29 czerwca 2011 r., czy to w trakcie kontroli rozliczenia i wykorzystania dotacji, normowanej przez jej § 21. W tej części skarga musi być zatem rozpoznana przez Sąd, i to niezależnie od tego, że zaskarżona uchwała została uchylona uchwałą z dnia 19 grudnia 2012 r. Okoliczność ta bowiem, wbrew przekonaniu wyrażonym przez pełnomocnika organu w piśmie z dnia 15 stycznia 2013 r., nie sprawia, że skarga jest przedwczesna; nie powoduje też bezprzedmiotowości postępowania i tym samym nie uzasadnia jego umorzenia, stosownie do art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.

Wniosek taki wynika z porównania odmienności skutków prawnych, jakie wiążą się z uchyleniem uchwały przez radę gminy z jednej strony, a z jej wyeliminowaniem z obrotu przez sąd administracyjny z drugiej. Odmienność ta nie polega jedynie na tym, że tylko podjęcie środków przez sąd administracyjny stanowi następstwo uznania uchwały za niezgodną z prawem, podczas gdy jej uchylenie przez radę gminy wcale nie musi być rezultatem jej wadliwości prawnej, lecz może być podyktowane względami innego typu, np. organizacyjnymi czy ekonomicznymi. Odnotować mianowicie wypada, że według art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została ona wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Tym przepisem szczególnym jest art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który z kolei stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżoną uchwałę zaliczyć trzeba do aktów prawa miejscowego (tak np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 maja 2012 r. sygn. akt I SA/Łd 209/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), co oznacza, że Sąd, uwzględniając skargę, władny jest stwierdzić jej nieważność, niezależnie od tego, jaki okres upłynął od jej podjęcia. Tego rodzaju rozstrzygnięcie, jak zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1719/11 (LEX nr 1149224), powoduje z kolei, iż uchwała już od chwili jej uchwalenia nie była zdolna do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. Naczelny Sąd Administracyjny wyeksponował zarazem odmienne konsekwencje prawne uchylenia uchwały, które "przerywa skutek prawny z dniem jej uchylenia, pozostawiając w mocy skutki powstałe na podstawie uchylonej uchwały od wejścia jej do obrotu prawnego do dnia jej uchylenia". W efekcie skonstatował, że "uchylenie uchwały nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić nieważność aktu".

Uchylenie uchwały wywiera więc skutki ex nunc, od daty uchylenia, natomiast stwierdzenie nieważności oddziałuje wstecz, ex tunc, od chwili jej podjęcia, co ma zasadnicze znaczenie dla czynności dokonanych na podstawie uchwały lub innych jej prawnych następstw (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1046/07, LEX nr 384291). Możliwość podważenia tych czynności i następstw, jakie mogły powstać w okresie poprzedzającym uchylenie zaskarżonej uchwały, stanowi rozstrzygający argument przeciwko uznaniu niniejszego postępowania sądowego za bezprzedmiotowe.

3.4. Przystępując zatem do rozpoznania skargi w części odnoszącej się do § 16 oraz § 21 uchwały z dnia 29 czerwca 2011 r., już na wstępnie stwierdzić trzeba, że zarzut kwestionujący pierwszy z tych przepisów musi być uwzględniony. Paragraf 16, przewidując możliwość wstrzymania dotacji, wykracza bowiem poza granice upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 90 ust. 4 u.s.o., pozostawiającego do uregulowania prawodawcy lokalnemu wyłącznie kwestie trybu udzielenia, rozliczenia i kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji, a także zakresu tej kontroli. Zgodzić się wypada w szczególności z poglądem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 204/11 (LEX nr 1137912), że działanie takie nie może być uznane ani za element trybu udzielenia i rozliczenia dotacji, ani też za środek o charakterze kontrolnym, skoro w istocie stanowi swoistą sankcję za uchybienia beneficjenta dotacji, do ustanowienia której rada gminy nie została upoważniona. Przekonujący jest przy tym argument Naczelnego Sądu Administracyjnego, że wykładnia celowościowa odwołująca się do względów pozaprawnych nie może powodować rozszerzenia zakresu wspomnianego upoważnienia, zawłaszcza poprzez rozbudowanie systemu sankcji przewidzianego przez ustawę o finansach publicznych.

W związku z powyższym Sąd, działając na podstawie art. 147 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji.

3.5. Sąd nie znalazł natomiast podstaw do stwierdzenia nieważności § 21 ust. 5 uchwały z 29 czerwca 2011 r. Sporządzenie protokołu i wystąpienia pokontrolnego wskazującego na dokonane ustalenia i określającego termin wykonania ewentualnych zaleceń pokontrolnych, o czym mowa w tym przepisie, przynależy bowiem do kwestii związanych z kontrolą, której tryb i zakres może być uregulowany przez radę gminy, zgodnie z art. 90 ust. 4 u.s.o. Dokonanie wskazanych czynności stanowi przecież niejako naturalną konsekwencję czynności kontrolnych, pozwalając kontrolującemu wyartykułować wnioski, do jakich doszedł w trakcie kontroli. Pozbawienie kontrolującego możliwości wyrażenia swoich spostrzeżeń przekreśliłoby wręcz jakichkolwiek sens przeprowadzonej kontroli, pozostając w sprzeczności z jej istotą. Kontrola nie polega bowiem tylko na obserwacji danego stanu rzeczy i jego ocenie, ale i na diagnozie przyczyn ewentualnych nieprawidłowości i na sformułowaniu wniosków mających na celu przeciwdziałanie tym nieprawidłowościom w przyszłości (tak J. Jagielski, Kontrola administracji publicznej, Warszawa 1999, s. 9). Korygowanie stwierdzonych uchybień może być uznane za zasadniczą rolę kontroli i nie zawsze musi oznaczać stosowanie środków o charakterze władczym, właściwym nadzorowi (zob. S. Jędrzejewski, Kontrola administracji, Poznań 2000, s. 32). Tak właśnie postrzegać należy czynności, o których mowa w zaskarżonym § 21 ust. 5. Sprowadzają się one przecież do wyliczenia nieprawidłowości ustalonych w trakcie kontroli oraz wskazania potrzeby i sposobu ich usunięcia. Nie oznaczają one więc władczej, nadzorczej ingerencji w sytuację prawną kontrolowanego, gdyż mogą one dopiero stać się podstawą do wyciągnięcia wobec niego określonych prawem konsekwencji. Są to więc czynności kontrolne, z których podjęciem wiąże się dopiero ewentualność nałożenia lub aktualizowania praw i obowiązków w drodze zewnętrznego aktu administracyjnego (por. M. Szewczyk, Nadzór w materialnym prawie administracyjnym, Poznań 1996, s. 136-137).

Dopiero te akty administracyjne, wydane już po zakończeniu kontroli i z uwzględnieniem informacji zebranych w jej toku, mogą być kwestionowane przez kontrolowanego w trybie przewidzianym prawem. Niepodobna zatem zgodzić się z zarzutem, że zaskarżona uchwała narusza prawo do sądowoadministarcyjnej kontroli takich aktów. Skądinąd zakres kognicji sądów administracyjnych wynika z ustawy, zwłaszcza z art. 3 § 2 P.p.s.a., i nie może być rozszerzany w drodze aktów prawa miejscowego. Tym samym uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego dopuszczająca możliwość zaskarżenia do sądu aktów lub czynności, które tym zakresem nie zostały objęte w ustawie, byłaby całkowicie bezskuteczna i naruszałaby prawo w stopniu rażącym.

Mając to na względzie, Sąd w rozpatrywanej części skargę oddalił.

4. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 P.p.s.a., zasądzając na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów, na które składa się wpis sądowy, opłata skarbowa od pełnomocnictwa oraz koszty zastępstwa adwokackiego, wynikające z § 18 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.)

Sąd nie miał natomiast podstaw prawnych do tego, by orzekać o kosztach postępowania na rzecz Rady Gminy, czego domagała się Rada w odpowiedzi na skargę. Zgodnie bowiem z art. 200 P.p.s.a. zwrotu kosztów postępowania przed sądem pierwszej instancji może domagać się tylko skarżący od organu w razie uwzględnienia skargi. Tym samym zasada odpowiedzialności za wynik sprawy nie obowiązuje w przypadku, gdy stroną przegrywającą jest skarżący. Organowi nie przysługuje zatem zwrot kosztów postępowania pierwszoinstancyjnego od skarżącego, jeżeli Sąd skargę oddalił, niezależnie od tego, czy uczynił to w całości, czy, jak w niniejszej sprawie, tylko w części.