Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 448/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 20 kwietnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z 3 sierpnia 2016 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie budynku usługowego - warsztatu samochodowego z urządzeniami budowlanymi, na terenie działki nr [..], obręb 1, położonej w G. przy ul. K.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że w myśl art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 778), zwanej dalej "ustawą", ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 ustawy stosuje się odpowiednio. W myśl art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy, wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji (warunków zabudowy) powinien zawierać m. in. charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb infrastruktury technicznej; b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej; c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz, w przypadku braku obowiązku przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

Przepis art. 61 ust. 1 ustawy, stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące m. in.: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, itd. określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), dalej rozporządzenie.

Zgodnie z § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1).

Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2).

Celem analizy, o której mowa wyżej jest ustalenie, czy planowane zamierzenie (inwestycja) jest możliwa do zrealizowania z uwagi na warunki określone w art. 61 ust. 1-5 ustawy, w szczególności w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu w stosunku do co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt. 1).

Mając na uwadze treść przepisów cytowanego rozporządzenia i parametrów zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym wyznacza się dla nowej inwestycji takie parametry jak linia zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrię dachu.

Kolegium wskazało, że z akt sprawy wynika, że w dniu 26 lutego 2016 r. A. P. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego - warsztatu samochodowego z urządzeniami budowlanymi, na terenie działki nr [..], obręb 1, położonej w G. przy ul. K.

W charakterystyce inwestycji podano m.in., że projektowany budynek to budynek jednokondygnacyjny usługowy mieszczący 3 stanowiska pracy z częścią biurową, socjalną i sanitarną o pow. zabudowy 160 m2 i pow. użytkową 180 m2, o wysokości 5 m; stanowiska postojowe dla 4 samochodów osobowych.

Pismem z 8 marca 2016 r. organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie oraz wystąpił do gestorów sieci o udzielenie informacji, czy istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W odpowiedzi A." wskazała, że proponuje się zagospodarowanie wód deszczowych w obrębie własnej działki. - (pismo z 18 marca 2016 r), B.. poinformowała, że na terenie działki [..] nie posiada sieci gazowej, natomiast istnieje możliwość przyłączenia projektowanej inwestycji do projektowanej sieci gazowej. — (pismo z 23 marca 2016 r.), C. poinformowała, że istniejąca lub projektowana sieć energetyczna jest wystarczająca do realizacji ww. inwestycji. - (pismo z 23 marca 2016 r. ).

Postanowieniem z 26 kwietnia 2016 r. Prezydent Miasta zobowiązał A. P. do przedłożenia w terminie do 31 lipca 2016 r. umowy dot. realizacji sieci wodociągowej i kanalizacyjnej zawartej z właściwą jednostką tj. D. W wykonaniu tego zobowiązania wnioskodawca przedłożył umowę przedwstępną przejęcia nr [..].

W toku postępowania organ I instancji zlecił opracowanie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Po opracowaniu analizy i projektu decyzji, pismem z 27 maja 2016 r. organ I instancji zawiadomił strony postępowania o zebraniu całego materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji w terminie 7 dni. Żadna ze stron postępowania nie wniosła uwag. Zarząd Dróg i Zieleni pozytywnie zaopiniował projekt decyzji (pismo z 6 czerwca 2016 r.).

Odpowiadając na zarzuty odwołania w pierwszej kolejności Kolegium stwierdziło, że bezpodstawny jest zarzut rażącego naruszenia art. 71 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 353), gdyż planowane przedsięwzięcie było wymienione w § 3 ust. 1 pkt 76 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Kolegium wyjaśniło, że przepis § 3 ust. 1 pkt 76 ww. rozporządzenia został uchylony rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 2013 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2013, poz. 817), a więc wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w niniejszej sprawie nie wymagało uprzedniego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzonej w niniejszej sprawie wynika, że granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki (terenu objętego wnioskiem), co potwierdza załącznik graficzny do decyzji. W obszarze analizowanym występuje: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z usługą (na działce nr [..]), zabudowa usługowa (na działce nr [..]) oraz budynek mieszkalno-usługowy na działce nr [..]. Organ I instancji udzielając odpowiedzi na zarzuty podniesione w odwołaniu wyjaśnił, że działka nr [..] jest zabudowana budynkiem użytkowanym jako usługowy, zaś budynek na działce nr [..], zgodnie z inwentaryzacją powykonawczą i zgłoszeniem zakończenia budowy z dnia 9 lutego 2001 r. stanowi "pawilon usługowo-mieszkalny".

Tym samym planowana inwestycja stanowi zdaniem organu odwoławczego kontynuację funkcji już istniejącej w sąsiedztwie działki objętej wnioskiem. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie oznacza tożsamości z funkcją już istniejącą w obszarze analizowanym w zakresie np. rodzaju usług. Kolegium podzieliło pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 lipca 2016 r. (sygn. akt II SA/Po 15/16; publ. LEX nr 2087415), iż nie ma podstaw, aby funkcje terenu i zabudowy interpretować zawężająco, tj. aby mogła powstać tylko zabudowa identyczna, tożsama z już istniejącą w zakresie funkcji, parametrów cech i wskaźników zabudowy. Zdaniem skarżącego ustalenia organu I instancji odnośnie zabudowy na działce nr [..] są błędne, gdyż na działce nr [..] znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny, gdzie w jednym z pokojów mieszkalnych są świadczone usługi biura rachunkowego, nie jest to więc "zabudowa mieszkalna z usługą". Kolegium wyjaśniło, że wbrew twierdzeniom skarżącego prowadzenie usług biura rachunkowego stanowi także o występującej w obszarze analizowanym funkcji usługowej. Zakres i charakter tej usługi, (niewątpliwie mniej uciążliwy niż warsztatu samochodowego), nie oznacza jednak, że na działce [..] nie występuje funkcja usługowa.

Zgodnie z § 4 ust. 1-4 ww. rozporządzenia, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego.

Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia.

W niniejszej sprawie nieprzekraczalną (winno być raczej "obowiązującą" zdaniem organu odwoławczego) linię zabudowy wyznaczono w odległości 6 m od drogi dojazdowej - działki nr [..]. Organ I instancji udzielając odpowiedzi na zarzuty podniesione w odwołaniu wyjaśnił, że w bezpośrednim sąsiedztwie działki objętej wnioskiem nie ma zabudowy umożliwiającej wyznaczenie linii zabudowy, a droga nie jest drogą publiczną. Jednak wyznaczono linię zabudowy odpowiednio do art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, bowiem wyznaczenie linii zabudowy w odległości 6 m od granicy działki gwarantuje, że w przypadku ewentualnego przejęcia drogi przez gminę w przyszłości będą zachowane odległości zgodnie z ww. przepisem prawa. W ocenie Kolegium powyższe wyjaśnienie jest wystarczające.

Stosownie do § 5 rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1

Wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi średnio 0,18. Na podstawie § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia, ze względu na położenie działki w rejonie głównej ulicy, gdzie wskaźniki wynoszą 0,24-0,26, ustalono wskaźnik pow. zabudowy do pow. działki - max. 0,22. W ocenie Kolegium powyższe wyjaśnienie zawarte w wyniku analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest wystarczające. Wskaźnik pow. zabudowy do pow. działki wynosi np. dla działki nr [..] - 0,26, przy czym ta działka znajduje się po drugiej stronie ul. K. "naprzeciw" działek [..] i [..]. Kolegium nie znalazło podstaw do przyjęcia, że ww. parametr ustalony dla działki [..] obręb 1 jest wyższy niż odpowiedni parametr ustalony odrębną decyzją dla działki nr [..] i tym samym narusza art. 32 Konstytucji RP, w którym wyrażona jest zasada równości obywateli wobec prawa. Przedmiotem analizy w niniejszym postępowaniu są wyłącznie warunki zabudowy dla działki nr [..] obręb 1 położonej w G. przy ul. K., a nie warunki zabudowy ustalone dla innych działek (choćby znajdujących się w sąsiedztwie działki nr [..]) ustalone innymi decyzjami.

Zgodnie z § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Szerokość elewacji frontowej wynosi średnio (po uwzględnieniu tolerancji 20%) 16,1 m. Na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia powiększono szerokość elewacji frontowej do max. 20 m, ponieważ w sąsiedztwie (działka nr [..]) znajduje się budynek mieszkalno-usługowy o szerokości ok. 30m. Nadto projektowany budynek usługowy będzie posadowiony w drugim szeregu zabudowy ul. K., frontem do bocznej drogi, przy której nie ma jeszcze zabudowy. W ocenie Kolegium powyższe wyjaśnienie zawarte w "wyniku analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" jest wystarczające. Realizacja nowej zabudowy z uwzględnieniem tego parametru nie będzie powodować zaburzenia ładu przestrzennego.

Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku, (ust. 2) Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. - (ust. 3) Przepis ust. 4 w § 7 stanowi, że dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W niniejszej sprawie wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki ustalono w nawiązaniu do zabudowy występującej w obszarze analizowanym tj. do 9 m.

Stosownie do § 8 rozporządzenia, geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W obszarze analizowanym występują budynki o dachach stromych dwu i wielospadowych, kąt nachylenia dachu ustalono od 30 st. do 45 st.

Biorąc powyższe pod uwagę, Kolegium stwierdziło, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Spełnione są również, pozostałe przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy. Działka posiada dostęp do drogi publicznej. Uzbrojenie terenu istniejące lub projektowane, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy nie uzależnia wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia w dacie wydania decyzji. Konieczne jest jedynie zagwarantowanie, że wymagane dla planowanej inwestycji uzbrojenie terenu powstanie. Zagwarantowanie powstania wymaganego uzbrojenia w drodze umowy nie jest równoznaczne z obowiązkiem legitymowania się taką umową już w momencie starania się o warunki zabudowy, ale posiadanie zapewnienia, że takie uzbrojenie w przyszłości powstanie. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, że uzbrojenie terenu istniejące lub projektowane, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Wbrew twierdzeniom skarżącego, umowa przedwstępna przejęcia zawarta pomiędzy A. P. a D., gwarantuje wykonanie uzbrojenia. Zgodnie z umową, po uzyskaniu przez inwestora warunków technicznych, a przed złożeniem dokumentacji projektowej do uzgodnienia, strony zobowiązały się do zawarcia umowy przejęcia o treści określonej w umowie przedwstępnej. Inwestor oświadczył, że zobowiązuje się do wybudowania inwestorskich odcinków sieci oraz przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych zgodnie z warunkami technicznymi, projektem budowlanym, itd. Umowa nie będzie zobowiązywać inwestora do realizacji inwestorskich odcinków sieci, jeśli inwestor odstąpi całkowicie od zamiaru realizacji inwestycji.

W ocenie Kolegium decyzja organu I instancji jest prawidłowa, została wydana po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w oparciu o prawidłowo przeprowadzoną analizę urbanistyczną. Kolegium wyjaśniło, że ustalenie warunków zabudowy nie zależy od zgody właścicieli nieruchomości sąsiednich. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że w przypadku złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla określonej inwestycji i spełnienia określonych ww. przepisami przesłanek ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji, organ administracji publicznej jest zobowiązany do ustalenia warunków zabudowy. Nadto podkreślono, że decyzja o warunkach zabudowy stanowi pierwszy etap realizacji inwestycji, pozwalający na stwierdzenie, czy dana inwestycja w ogóle może być realizowana (np. czy jest zgodna z występującą w sąsiedztwie zabudową pod względem funkcji i innych parametrów zabudowy). Zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. W pkt. 4 decyzji - ustalenia dotyczące ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu - zawarto m.in. postanowienia, iż prowadzona działalność nie może przekraczać dopuszczalnych poziomów hałasu określonych w załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 112). Nadto, w pkt 7 decyzji zawarto postanowienia dotyczące ochrony interesów osób trzecich, w tym m.in. ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, zanieczyszczeniami powietrza, wody i gleby.

Skargę na powyższą decyzje wniósł T. K. zarzucając naruszenie:

przepisów prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1, ust. 6 i ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3 - § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, dalej rozporządzenie, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora – A. P., w sytuacji gdy przeprowadzona na potrzeby postępowania analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie spełnia wymagań stawianych obowiązującymi przepisami i nie pozwala na dokonanie oceny stopnia podobieństwa planowanej inwestycji w stosunku do zabudowy sąsiedniej, a tym samym na stwierdzenie czy zostały spełnione warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 - ust. 4 ustawy;

przepisów prawa materialnego tj. § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, oraz § 6 ust. 2 rozporządzenia poprzez ich zastosowanie w sytuacji, gdy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie zachodziły szczególne okoliczności uzasadniające zastosowania wyjątków od reguł określania warunków dla nowej zabudowy w zakresie linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni oraz szerokości elewacji frontowej nowej zabudowy;

przepisów prawa materialnego tj. wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej zasady równości obywateli wobec prawa, poprzez istotne zróżnicowanie parametrów zabudowy dla sąsiadujących ze sobą działek;

przepisów prawa procesowego tj. art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez powielenie argumentacji organu administracyjnego I instancji i brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze do oparcia zaskarżonej decyzji na całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleniach faktycznych, w tym w szczególności w zakresie w jakim organ odwoławczy uznał, iż organ I instancji w sposób prawidłowy ustalił, iż:

- w odniesieniu do przedsięwzięcia objętego wnioskiem inwestora o ustalenie warunków zabudowy istnieją podstawy dla określenia poszczególnych wskaźników nowej zabudowy z zastosowaniem odstępstw od zasad ogólnych określonych rozporządzeniem;

- uznania, iż działka inwestora posiada odpowiednie uzbrojenie terenu;

- w obszarze analizowanym występuje zabudowa, która z uwagi na swoje cechy i funkcję pozwala na pozytywną ocenę planowanego zamierzenia i ustalenie warunków zabudowy;

przepisów prawa procesowego tj. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez legitymizację sprzecznego z zasadą praworządności działania organu I instancji, przejawiającego się w dokonaniu przez ten organ oceny ziszczenia się warunku istnienia odpowiedniego uzbrojenia terenu, w sposób sprzeczny z obowiązującymi przepisami prawa tj. art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 ustawy.

przepisów prawa procesowego tj. art. 107 § 1 w zw. § 3 w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez niedostateczne odniesienie się przez organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzucanych przez skarżącego w treści odwołania od decyzji organu I instancji uchybień oraz niedostateczne wyjaśnienie podstawy faktycznej skarżonego obecnie rozstrzygnięcia, co powoduje, iż umyka ono kontroli instancyjnej i godzi w podstawowe zasady postępowania administracyjnego, jakimi przy rozpoznaniu sprawy powinny się kierować organy administracji publicznej, przede wszystkim zaś spoczywający na organach obowiązek wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej.

przepisów prawa procesowego tj. art. 66a §1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 10§1 k.p.a. przez zaniechanie prawidłowego prowadzenia metryki sprawy, co uniemożliwia kontrolę poprawności procedowania organów obu instancji w sprawie.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji z 20 kwietnia 2017 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z 3 sierpnia 2016 r. w sprawie warunków zabudowy.

W ocenie skarżącego, w toku postępowania toczącego się z wniosku inwestora, nie doszło do prawidłowego przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a przedstawione w załączniku do zaskarżonej decyzji wyniki analizy nie pozwalają na stwierdzenie, że w przypadku przedmiotowej inwestycji spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-4 ustawy.

Zdaniem skarżącego wyniki analizy nie spełniają wymagań przewidzianych obowiązującymi przepisami i nie mogą stanowić podstawy dla ustalenia stopnia kontynuacji funkcji, cech, form architektonicznych oraz zagospodarowania terenu planowanej inwestycji.

Po pierwsze, część opisowa analizy nie zawiera informacji jakie budynki i obiekty znajdują się na działkach znajdujących się w wyznaczonym przez organ I instancji obszarze analizowanym. Brak jest szczegółowej analizy funkcji, cech, form architektonicznych, sposobu zagospodarowania poszczególnych działek sąsiednich, pozwalającej na ocenę stopnia podobieństwa planowanej inwestycji w stosunku do zabudowy sąsiedzkiej. Załącznik do decyzji ogranicza się wyłącznie do lakonicznych informacji, iż na terenie analizowanym występuje funkcja usługowa oraz, że koncentruje się ona wzdłuż głównej ulicy oraz wskazania na trzy działki znajdujące się w obszarze analizowanym – [..]-[..] - na których, w ocenie organu występuje zabudowa zbliżona funkcją do tej planowanej na działce inwestora.

Po drugie, w związku z tym, że w decyzji ustalającej warunki zabudowy wyznaczono niektóre wskaźniki dla nowej zabudowy na zasadzie odstępstwa od reguł ogólnych, wyniki analizy powinny w sposób szczegółowy uzasadniać przyczyny, dla których w rozpatrywanym przypadku takie rozwiązanie uznano za uzasadnione i odpowiadające wymogom zapewnienia kontynuacji cech i funkcji istniejącej już na tym ternie zabudowy. Tymczasem wyniki analizy w części opisowej w sposób lakoniczny wskazują jedynie, że takie rozwiązanie w świetle obowiązujących przepisów jest dopuszczalne, wobec czego w stosunku do planowanego przedsięwzięcia zostało zastosowane.

Po trzecie, stanowiące załącznik do decyzji wyniki analizy nie odpowiadają wymaganiom formalnym - nie zawierają bowiem części graficznej.

Do decyzji o warunkach zabudowy z 3 sierpnia 2016 r. załączono wyłącznie jeden załącznik graficzny, wymieniony w spisie załączników tej decyzji i opisany jako załącznik do decyzji i analizy. Takie rozwiązanie jest sprzeczne z dyspozycją przywołanego wyżej przepisu rozporządzenia, dotyczącego wymagań co do formy decyzji i wyników analizy.

Wyznaczenie poszczególnych wskaźników w sposób odmienny aniżeli wynika to reguł ogólnych jest dopuszczalne wyłącznie, gdy taka potrzeba wynika z przeprowadzonej analizy. Ustalenie warunków dotyczących nowej zabudowy w sposób odbiegający od określonych w rozporządzeniu generalnych reguł, wymaga zatem wykazania przez organ, iż właśnie takie warunki, a nie wynikające z owych reguł, odpowiadać będą potrzebom ładu przestrzennego Wydając decyzję w sprawie warunków zabudowy z 3 sierpnia 2016 r., Prezydent Miasta, ustalił wskaźniki nowej zabudowy w zakresie obowiązującej linii zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz szerokości elewacji frontowej na zasadzie odstępstwa od zasad ogólnych nie przedstawiając ani w treści samej decyzji, ani, co istotniejsze, w treści załączonych do niej wyników analizy, uzasadnionych podstaw takiego działania.

Odnośnie ustalonej dla planowanego przedsięwzięcia linii zabudowy, w pkt 2 wyników analizy wskazano jedynie, że jest to "nieprzekraczalna linia zabudowy" i wynosi ona 6 m od drogi dojazdowej. Wyniki analizy nie zawierają w tym zakresie żadnego uzasadnienia dla przyjęcia takiej, a nie innej linii zabudowy. Brakuje również wyjaśnienia dlaczego w rozpoznawanym przypadku organ ustalił "nieprzekraczalną" nie zaś "obowiązującą" linię zabudowy i jaka relacja zachodzi między tymi dwoma pojęciami. Jeśli chodzi o wysokość wskaźników ustalonych w decyzji dla wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz szerokości elewacji frontowej, wyniki analizy zawierają całkowicie niespójne i nielogiczne argumenty.

Zgodnie z pkt 3 wyników analizy, okolicznością mającą przemawiać za ustaleniem wskaźnika wielkości zabudowy działki powyżej średniej ustalonej na analizowanym obszarze jest położenie działki inwestora w pobliżu głównej ulicy i fakt koncentracji wzdłuż niej zabudowy mającej funkcje usługową.

Z kolei argumentem, mającym, w intencji organu I instancji, przemawiać za przyjęciem wskaźnika szerokości elewacji frontowej na zasadzie odstępstwa, jest oddalenie działki inwestora od głównego ciągu komunikacyjnego - położenie działki w drugiej linii zabudowy w stosunku do głównej ulicy - oraz frontem do dojazdowej drogi wewnętrznej.

Przedstawiona przez organ I instancji w wynikach analizy argumentacja, jest nie tylko niedostateczna dla uznania zasadności zastosowanych odstępstw, ale przede wszystkim wewnętrznie niespójna, wręcz sprzeczna i całkowicie nielogiczna, na co w odwołaniu od decyzji skarżący zwracał już uwagę.

Z jednej bowiem strony, w ocenie organu I instancji, działka inwestora jest oddalona od drogi głównej i to uzasadnia przyjęcie wyższego niż średni na analizowanym terenie wskaźnika szerokości elewacji frontowej, z drugiej strony z uwagi na bliskość głównej drogi, w ocenie organu I instancji, dopuszczalne było ustalenie na zasadzie odstępstwa wskaźnika szerokości elewacji frontowej.

Przyjmując powyższą argumentację, nie wykazano w wynikach analizy i nie została w żaden sposób wyjaśniona zależność pomiędzy odległością działki od głównego ciągu komunikacyjnego a wysokością poszczególnych wskaźników.

Z przeprowadzonej analizy urbanistycznej nie wynika jakie normy, gdzie sformułowane, warunkują ustalenie danego wskaźnika nowej zabudowy w zależności od bliskości działki w stosunku do głównej drogi.

Zaznaczył skarżący, że wszystkie zabudowane działki, które stanowiły podstawę do obliczenia pierwotnego wskaźnika zabudowy na poziomie 0,18 są położone w stosunku do działki nr [..] bliżej głównej ulicy, gdzie wedle organu koncentrują się usługi i co wedle organu I instancji uzasadniało zwiększenie wskaźnika. Uznając za poprawną logikę prezentowaną w treści analizy urbanistycznej, wskaźnik powierzchni zabudowy dla działki nr [..] należałoby zmniejszyć, a nie zwiększyć, gdyż jest ona położona dalej od głównego ciągu komunikacyjnego niż działki na podstawie których wyznaczono wskaźnik w wysokości 0,18.

Jest w ocenie skarżącego całkowicie niezrozumiałe dlaczego położenie projektowanej inwestycji w drugim rzędzie zabudowy i frontem do bocznej drogi ma uzasadniać ustalenie dopuszczalnej szerokości elewacji frontowej na poziomie przekraczającym o 37% wartość obliczoną zgodnie z wymogami rozporządzenia. Co więcej, w ocenie skarżącego, właśnie położenie przy bocznej drodze i w drugim rzędzie zabudowy jest argumentem za ograniczeniem skali inwestycji, a nie jej powiększaniem powyżej standardowo obliczonych wskaźników. Ponadto podkreślił autor skargi, że przywoływany budynek usługowy położony na działce nr [..] położony jest na skraju obszaru analizy, w przeciwieństwie do działki nr [..] graniczy z głównym ciągiem komunikacyjnym i nie ma żadnych racjonalnych argumentów za tym, aby jego "sąsiedztwo" uzasadniało tak drastyczne zwiększenie szerokości elewacji frontowej planowanej inwestycji.

Przedstawione przez organ I instancji w odpowiedzi na odwołanie, lakoniczne uzasadnienie przyjęcia odstępstw jest, w ocenie skarżącego, w dalszym ciągu niedostateczne dla uznania, że w rozpatrywanej sprawie zachodziły podstawy dla ich stosowania i stanowi jedynie niewystarczającą próbę uzupełnienia całkowicie wadliwej i nielogicznej argumentacji zwartej w treści wyników analizy.

Przede wszystkim jednak przedstawienie uzasadnienia dla przyjętego w decyzji rozwiązania dopiero w odpowiedzi na skargę nie może sanować uchybień organu, jakich dopuścił się on przy wydaniu decyzji. Podobnie jak nie jest rolą Samorządowego Kolegium Odwoławczego przeprowadzenie w ramach postępowania odwoławczego analizy funkcji i cech zabudowy we własnym zakresie czy też próba interpretacji intencji jakie przyświecały organowi I instancji przy ustaleniu poszczególnych wskaźników nowej zabudowy.

Potrzeba wyznaczenia poszczególnych wskaźników na zasadzie odstępstwa od reguł ogólnych musi wynikać z przeprowadzonej przez organ przed wydaniem decyzji analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a nie jakiegokolwiek innego dokumentu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, dokonując w postępowaniu odwoławczym weryfikacji poprawności kwestionowanego rozstrzygnięcia, przyjęło za własne wadliwe ustalenia organu I instancji i na podstawie wyjaśnień zawartych przez organ I instancji w odpowiedzi na odwołanie skarżącego dokonało natomiast własnej interpretacji wyników analizy, wykraczając tym samym poza swoje kompetencje.

Skarżący zwrócił uwagę na to, iż stanowiąca jego własność działka nr [..] sąsiaduje bezpośrednio z działką inwestora, a obie działki oddzielone są jedynie drogą wewnętrzną o szerokości ok. 5 metrów. Decyzjami z 28 czerwca 2013 r. oraz 3 lipca 2014 r. dla działki skarżącego ustalone zostały warunki zabudowy. Wyznaczony dla działki nr [..] wskaźnik powierzchni zabudowy został ustalony w oparciu o średnią wysokość tego wskaźnika ustaloną na analizowanym obszarze tj. max. 0,17. Parametr ten znacząco odbiega od wskaźnika powierzchni zabudowy ustalonego dla działki inwestora, gdzie wskaźnik zabudowy wyliczony jako średnia wynosił 0,18, a następnie został zwiększony do wysokości 0,22. Brak jest uzasadnienia dla przedstawionego powyżej zróżnicowanego potraktowania porównywanych wniosków, dotyczących nieruchomości sąsiednich. Co więcej - gdyby przyjąć prezentowane w treści wyników analizy, stanowiącej załącznik do decyzji z 3 sierpnia 2016 r., kryterium bliskości głównych ciągów komunikacyjnych za uzasadniające przyjęcie wyższego wskaźnika wielkości zabudowy działki, to działka skarżącego, a nie działka inwestora powinna posiadać zwiększony wskaźnik powierzchni zabudowy, gdyż położona jest bliżej głównego ciągu komunikacyjnego.

Wbrew twierdzeniom Samorządowego Kolegium Odwoławczego powyższa okoliczność, podnoszona przez skarżącego w treści odwołania od decyzji organu I instancji, ma istotne znaczenie dla oceny prawidłowości postępowania przy wydaniu tej decyzji. Choć oczywiście, przedmiotem badania w rozpoznawanej sprawie jest prawidłowość ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [..], nie zaś działki skarżącego, to wynikająca z treści decyzji pozyskanych przez skarżącego dla działki [..] i załączonych do nich wyników analiz urbanistycznych oraz decyzji uzyskanej przez inwestora, rozbieżność w zakresie poszczególnych wskaźników dla nowej zabudowy, dowodzi braku przeprowadzenia przez organ I instancji prawidłowej i szczegółowej analizy cech i funkcji zabudowy na analizowanym terenie i braku jakiejkolwiek logiki i konsekwencji, organu orzekającego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy przy wydawaniu tego typu decyzji.

W ocenie skarżącego, istotne zróżnicowanie parametrów zabudowy dla sąsiadujących ze sobą działek stanowi, naruszenie sformułowanej w treści artykułu 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej zasady równości obywateli wobec prawa. Stanowi to samoistną wadę zaskarżonej decyzji, niezależnie od jej związku z wyżej opisanymi zarzutami. Organ winien stosować jednolite wskaźniki dla sąsiadujących nieruchomości, skoro wyznacza je w oparciu o te same zasady tego samego sąsiedztwa. Inne postępowanie organu nie znajduje uzasadnienia prawnego i stanowi naruszenie równości wobec prawa.

Kolejno, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, nie dokonując własnych ustaleń, mających na celu weryfikację poprawności okoliczności faktycznych przyjętych przez organ I instancji za podstawę rozstrzygnięcia, przyjęło, iż na analizowanym terenie występuje zabudowa pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, powtarzając za organem I instancji, iż taka zabudowa znajduje się na działkach:

• nr [..] - zgodnie z ustaleniami organów obu instancji - zabudowa jednorodzinna z usługą, podczas gdy na działce tej znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny, w którym w jednym z pokoi mieszkalnych świadczone są usługi biura rachunkowego, nie jest to więc zabudowa "mieszkalna z usługą";

• nr [..] - zabudowa usługowa, podczas gdy zgodnie z treścią załącznika graficznego do decyzji, działka ta nie jest zabudowana;

• nr [..] - budynek mieszkalno- usługowy, podczas gdy na działce tej znajduje się pawilon handlowy, w którym znajdują się: sklep spożywczy, fryzjer, kwiaciarnia i sklep z częściami do zasilania gazowego.

Skarżący wskazał, że choć nie jest konieczne, aby nowa zabudowa pod względem funkcji była identyczna z funkcją istniejącą na działkach sąsiednich, dla zapewnienia zgodności planowanego przedsięwzięcia z wymogiem określonym w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, niezbędne jest, aby nie wchodziła ona w kolizję z funkcją dotychczas istniejącej zabudowy, nie naruszała istniejącego ładu przestrzennego w analizowanym terenie. Wynika to z samej podstawy koncepcji "dobrego sąsiedztwa", która umożliwia wydanie decyzji w warunkach braku planu.

Pogląd wyrażony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji sprowadza się do błędnego uznania, że skoro na analizowanym terenie występują jakiekolwiek usługi to znaczy, że można wydać warunki zabudowy dla jakiegokolwiek innego przedsięwzięcia związanego ze świadczeniem usług.

W rozpoznawanej sprawie inwestor wystąpił z wnioskiem o warunki zabudowy dla przedsięwzięcia związanego ze świadczeniem specyficznych usług, których realizacja będzie się wiązała z różnymi uciążliwościami - jak zwiększenie ruchu samochodowego w okolicy, zwiększenie natężenia hałasu - zarówno w wyniku zwiększenia ruchu samochodowego jak i samą pracą warsztatu, zmianą walorów estetycznych okolicy. Powyższe względy, związane z wpływem planowanej inwestycji na otoczenie, powinny być brane pod uwagę zarówno przez organ I jak i organ II instancji dla oceny spełnienia przez planowane przedsięwzięcie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.

W ocenie skarżącego planowana inwestycja, z uwagi na swoją funkcję i cechy pozostaje w kolizji z zabudową istniejącą na analizowanym terenie, która w przeważającej części stanowi zabudowę mieszkalną. Istniejące na analizowanym obszarze usługi istotnie odbiegają od planowanego przedsięwzięcia - są to usługi rachunkowe, a także usługi związane z zaspakajaniem bieżących codziennych potrzeb mieszkańców okolicy (pawilon handlowo-usługowy na działce [..]), w znikomym stopniu oddziaływujące na znajdujące się w sąsiedztwie działki.

W sposób wadliwy organ II instancji ustalił również, w ślad za wyjaśnieniami organu I instancji zawartymi w odpowiedzi na odwołanie, że uzbrojenie działki inwestora jest wystarczające dla realizacji planowanego zamierzenia budowlanego.

Choć jak wynika treści art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy, wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy nie jest uzależnione od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu ale wystarczy, że takie uzbrojenie jest projektowane i pozwala na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych, powstanie takiego uzbrojenia powinno być faktycznie zagwarantowane umową z właściwym gestorem sieci.

W rozpoznawanym przypadku podstawą uznania, zarówno przez organ I jak i II instancji, że planowane zamierzenie spełnia wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy, była wyłącznie zawarta przez Inwestora z D. umowa przedwstępna przejęcia z dnia 25 maja 2016 r. Umowa ta nie została wymieniona w uzasadnieniu decyzji organu I instancji (która wymienia jedynie opinię B. oraz C.), a zatem nie mogła być podstawą rozstrzygnięcia organu I instancji. W myśl zasady dwuinstancyjności sprawę należy zatem rozpoznać w tym zakresie od początku, analizując także, że umowa ta nie spełnia wymogu wskazanego w art. 61 ust. 5 ustawy, gdyż nie jest to umowa gwarantująca wykonanie uzbrojenia w zakresie sieci wodociągowo-kanalizacyjnej, a jedynie umowa przedwstępna zobowiązująca strony do zawarcia takiej umowy w bliżej nieokreślonej przyszłości. Znajdujące się w aktach sprawy pisma D. z dnia 12 maja 2016 r. i 15 kwietnia 2016 r. wskazują, iż na terenie planowanej inwestycji brak jest właściwego uzbrojenia w zakresie sieci wodociągowo-kanalizacyjnej.

Odnośnie pozostałych, niezbędnych dla prawidłowego funkcjonowania planowanego obiektu, sieci uzbrojenia terenu tj. sieci gazowe, sieci energetycznej oraz sieci kanalizacji deszczowej, skarżący wskazał, że ze znajdujących się w aktach sprawy pism właściwych dla tych sieci gestorów, wynika, że działka inwestora nie posiada odpowiedniego uzbrojenia, a także że nie zawarto umów gwarantujących jego wykonanie.

Wbrew twierdzeniom Samorządowego Kolegium Odwoławczego, który za własne w omawianym przedmiocie przyjął ustalenia organu I instancji, ani w dacie wystąpienia przez inwestora z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy ani później, w toku postępowania nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy. Pisma gestorów poszczególnych sieci uzbrojenia terenu traktować można jedynie jako informacje o potencjalnej możliwości uzbrojenia terenu w niezbędne sieci, nie zaś za gwarancję wykonania takiego uzbrojenia.

Ostatni zarzut skargi dotyczy niedostatecznego zdaniem skarżącego odniesienia się przez organ odwoławczy do postawionych w odwołaniu zarzutów.

Uzasadniając rozstrzygnięcie kończące postępowanie odwoławcze Samorządowe Kolegium Odwoławcze ograniczyło się jedynie do powielenia treści ustaleń zawartych w zaskarżonej decyzji i odpowiedzi organu I instancji na odwołanie skarżącego i nie przedstawiło własnej analizy materiału dowodowego sprawy i podniesionych w tym zakresie przez skarżącego zarzutów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ogóle nie odniosło się do stawianego decyzji w sprawie warunków zabudowy zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. całkowicie ignorując go. Tymczasem uzasadnienie decyzji organu I instancji sporządzone zostało w sposób całkowicie uchybiający wymogom stawianym ww. przepisem zarówno w zakresie uzasadnienia faktycznego jak i uzasadnienia prawnego. Biorąc pod uwagę treść decyzji z 3 sierpnia 2016 r. trudno zdaniem skarżącego mówić o tym, aby posiadało ono jakiekolwiek uzasadnienie. Skarżący wskazał, że załącznikiem do decyzji ustalającej warunki zabudowy są wyniki analizy funkcji i cech zabudowy, nie oznacza to jednak, że organ zwolniony jest z kompleksowego uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia. Analiza urbanistyczna nie powinna zastępować uzasadnienia decyzji zarówno w zakresie prawnego, jak i jej faktycznego uzasadnienia. Analiza jest dokumentem szczególnym, który może nie być zrozumiały dla stron postępowania, które maja prawo zapoznać się z motywami rozstrzygnięcia i poddać je kontroli organu wyższej instancji, stąd też w uzasadnieniu decyzji wyniki przeprowadzonej analizy i ich znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy powinny być w sposób szczegółowy omówione.

Ponadto w ocenie skarżącego organ II instancji uchybił zasadom prawidłowego uzasadnienia prawnego decyzji. O ile bowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera przytoczenie przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia włącznie z zacytowaniem ich treści, o tyle nie zawiera ono właściwego jej omówienia. Uzasadnienie prawne decyzji, zgodnie art. 107 § 3 k.p.a., powinno zawierać, oprócz przytoczenia przepisów prawa, również wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Wymogu takiego nie spełnia decyzja, gdy jest lakoniczna i nie poddano w niej analizie zastosowanych przepisów prawa będących podstawą jej wydania. Wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji nie polega bowiem wyłącznie - tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie - na zacytowaniu poszczególnych przepisów, ale na wytłumaczeniu dlaczego organ administracji publicznej zastosował dany przepis w danej sytuacji. Uzasadnienie prawne stanowić powinno bowiem wywód prawniczy mający na celu wykazanie, że wydane rozstrzygnięcie jest wynikiem stosowania normy prawa materialnego w danej sytuacji faktycznej.

Uzasadnienie powinno w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętego postanowienia. Takich wymogów nie spełnia uzasadnienie zaskarżonej decyzji z 20 kwietnia 2017 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło przepisy procedury w stopniu mającym istotny wpływ na zapadłe rozstrzygniecie, z uwagi na uniemożliwienie właściwego zapoznania się przez skarżącego z motywami skarżonego rozstrzygnięcia, zrozumienie tych motywów, a w rezultacie ustosunkowanie się do nich w wyczerpujący sposób.

Regulacja art. 66a k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek prowadzenia w przepisanej formie metryki akt sprawy administracyjnej i jej bieżącego aktualizowania. Metryka sprawy powinna przede wszystkim odzwierciedlać wszystkie podejmowane w sprawie czynności. W treści metryki wskazuje się wszystkie osoby, które uczestniczyły w podejmowaniu czynności w postępowaniu administracyjnym oraz określa się wszystkie podejmowane przez te osoby czynności wraz z odpowiednim odesłaniem do dokumentów zachowanych w formie pisemnej lub elektronicznej, określających te czynności. Zaznaczenia wymaga, iż metryką powinny być objęte nie tylko czynności podejmowane przez pracowników organu, przed którym sprawa się toczy, ale również czynności procesowe stron, podejmowane w toku postępowania administracyjnego.

W rozpoznawanej sprawie ani organ I instancji, ani też kontrolujący prawidłowość zaskarżonej decyzji, organ II instancji, nie dopełnili w sposób prawidłowy obowiązku, o którym mowa w art. 66a k.p.a., uniemożliwiając tym samym skarżącemu - zarówno na etapie postępowania pierwszo- jak i drugoinstancyjnego, weryfikację poprawności działania organu przy rozpoznaniu niniejszej sprawy jak i inwestora jako strony postępowania - w zakresie podejmowanych przez niego czynności związanych chociażby z udzielaniem w toku postępowania wyjaśnień, uzupełnianiem dokumentacji potrzebnej do wydania decyzji w sprawie warunków zabudowy, w tym także samego wniosku. Brak jest w metryce sprawy informacji o czynnościach podejmowanych w sprawie przez inwestora i dacie ich podjęcia. Nie sposób na podstawie akt niniejszej sprawy ustalić np. kiedy w toku postępowania doszło do uzupełnienia przez inwestora stwierdzonych przez organ braków wniosku o ustalenie warunków zabudowy i ich uzupełnienia przez inwestora, oraz kiedy poszczególne wyjaśnienia czy też dokumenty w ramach uzupełnienia wniosku znalazły się w aktach sprawy, czy nastąpiło to jeszcze przed wydaniem decyzji w przedmiocie warunków zabudowy.

Takie działanie organów obu instancji w rozpoznawanej sprawie, ogranicza prawo stron postępowania do zapoznania się przed wydaniem decyzji z całością zgromadzonego materiału dowodowego i wypowiedzenia się co do niego. Nieprawidłowe prowadzenie metryki uniemożliwia bowiem skontrolowanie przez stronę treści materiału dowodowego, który stanowił podstawę wydanej decyzji. Możliwa jest bowiem sytuacja gdy już po wyznaczeniu przez organ terminu na końcowe zaznajomienie się przez stronę z materiałem dowodowym sprawy, poprzedzające wydanie decyzji i skorzystaniu przez stronę z tego uprawnienia, do akt wpłynie nowa dokumentacja. W braku poprawnie prowadzonej metryki akt sprawy nie sposób ustalić czy w danym przypadku do takiej sytuacji doszło i czy każda ze stron postępowania przed wydaniem decyzji miała szansę zapoznać się z całością akt sprawy.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 2062) i art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego lub procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana wg stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania lecz jest upoważniony do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja ustalająca warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego p.n. budowa budynku usługowego - warsztatu samochodowego z urządzeniami budowlanymi, na terenie działki nr [..], obręb 1, położonej w G. przy ul. K.

Zgodnie z dyspozycją art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p. albo ustawa) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 wymaga ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. uzależnia z kolei wydanie decyzji o warunkach zabudowy od łącznego spełnienia wymogów: kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, dostępu do drogi publicznej, zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu, braku wymogu uzyskania dla danego terenu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz zgodności decyzji z przepisami odrębnymi.

Wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wymóg kontynuacji przez nową zabudowę funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych zabudowy już istniejącej wokół terenu objętego wnioskiem nazwany został zasadą dobrego sąsiedztwa. Celem bowiem tego przepisu jest zagwarantowanie ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo – społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa zakłada konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. Określenie cech, do których trzeba dostosować nową zabudowę jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie o warunki zabudowy (por. wyroki: WSA we Wrocławiu z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 122/10, WSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 950/04).

Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego został określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), dalej rozporządzenie.

Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech urbanistycznych i architektonicznych nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie. Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała takie rozstrzygnięcie, poparte oceną ładu przestrzennego. Temu celowi służy wyznaczenie obszaru analizowanego.

Jeden z zarzutów skargi odnosi się do wadliwego, zdaniem skarżącego, przeprowadzenia analizy, bowiem część opisowa analizy nie zawiera informacji jakie budynki i obiekty znajdują się w obszarze analizowanym. Sąd nie podziela stanowiska skarżącego. W analizie wskazano na jakich działkach znajduje się zabudowa mieszkalno-usługowa bądź jedynie usługowa, nie ma konieczności dodania, że na pozostałych zabudowanych działkach znajdują się budynki mieszkalne bądź że są to działki niezabudowane. Twierdzenie skarżącego, że budynek mieszkalny z usługą w postaci biura rachunkowego nie można uznać za zabudowę mieszkalno-usługową jest błędne. Skoro na działce istnieją dwie funkcje to jest to zabudowa mieszkalno-usługowa. Nie ma znaczenia jaki jest stosunek zajmowanej przez te funkcje powierzchni w budynku. Chybiony jest także zarzut objęcia analizą działki nr [..] mimo, że z mapy wynika, że jest niezabudowana. Działka ta mieści się w obszarze analizowanym i zabudowana jest obiektami pełniącymi funkcje usługową, brak zaś naniesienia obiektów na kopię mapy zasadniczej nie ma znaczenia. Dla wyników analizy istotne jest faktyczne, legalne wykorzystywanie działek objętych obszarem analizy. Brak korelacji mapy zasadniczej ze stanem faktycznym nie ma tutaj znaczenia.

W ocenie skarżącego sporządzona analiza dla inwestycji jest zbyt ogólnikowa, a wywiedzione z niej wnioski wadliwe. Sąd się z tym również nie zgadza. Z urzędu Sądowi jest wiadomym, że dzielnica G. O., na której zlokalizowana ma być inwestycja, jest dzielnicą w przeważającej części mieszkaniową, nie ma tam wysokich wielorodzinnych budynków, zabudowa jest raczej niższa, najczęściej usługi są funkcją uzupełniającą, towarzyszącą zabudowie mieszkaniowej, są też działki zabudowane budynkami wyłącznie usługowymi. Jest to także dzielnica o dużym potencjale do zainwestowania, regularnie rozbudowywana i uznawana w lokalnym społeczeństwie za atrakcyjną do zamieszkania, jak i do prowadzenia usług nieuciążliwych dla funkcji wiodącej – mieszkaniowej. Charakter istniejącej zabudowy można raczej określić jako nieregularną, rozproszoną, także przy głównych ciągach komunikacyjnych jak ul. K. czy B. i O. są jeszcze niezabudowane działki, dzielnica rozrasta się także w bok od głównych ulic. Na terenie O. w okolicy planowanej inwestycji istnieją także, obok budynków mieszkalnych i mieszkalno-usługowych, samodzielne funkcje usługowe jak zakład wulkanizacyjny, magazyny dla firm zlokalizowanych w centrum miasta, zakład montażu instalacji gazowych w pojazdach, naprawa i serwis motocykli, liczne lokale gastronomiczne i wiele innych. Taka charakteryzacja dzielnicy powinna stanowić punkt wyjścia dla oceny sporządzonej w sprawie analizy w zakresie spełnienia przez określoną zaskarżoną decyzją inwestycję warunku wskazanego w art. 61 ust. 1 pkt ustawy, czyli wyżej wspomnianej zasady dobrego sąsiedztwa.

W sprawie objętej skargą autor analizy urbanistycznej wskazał, że na działkach objętych obszarem analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca, mieszkaniowa jednorodzinna z usługą, usługowa oraz mieszkalno-usługowa. Na podstawie interaktywnej mapy dostępnej w internecie Sąd ustalił, że pawilon handlowy na działce nr [..] (ul. K.) to w istocie zespół handlowo-usługowy, w którym znajduje sklep spożywczy, zakład fryzjerski, kwiaciarnia, serwis i montaż części do instalacji autogazu. Naprzeciw tego pawilonu na działce nr [..] (K.) mieści się baza wynajmu autokarów i zakład wulkanizacyjny oraz serwis klimatyzacji. Nie sposób podzielić twierdzenia skarżącego, że budowa warsztatu samochodowego zaburzy ład urbanistyczny w zakresie funkcji okolicznych obiektów i zasady dobrego sąsiedztwa. Wręcz przeciwnie, planowany warsztat doskonale wpisze się w istniejącą zabudowę, nie sposób wywieść jakiejkolwiek kolizji z istniejącą funkcją mieszkaniową. Natomiast postulowana przez skarżącego konieczność ochrony walorów krajobrazowych działki, na której inwestycja jest planowana, nie może spowodować ograniczenia właścicielowi prawa do zagospodarowania jego nieruchomości w postaci wybudowania na niej warsztatu. Decyzja o warunkach zabudowy nie służy temu celowi. Zarzut ewentualnego zwiększenia ruchu kołowego przez inwestycję nie może zostać uwzględniony, gdyż dojazd do planowanego warsztatu będzie odbywał się boczną ulicą od ul. K., natomiast sama ul. K. stanowi jeden z głównych ciągów komunikacyjnych na terenie dzielnicy O. Ruch na tej ulicy stale się zwiększa, gdyż wokoło powstaje nowa zabudowa. Jest to naturalny proces związany z inwestowaniem w dzielnicy i powiązany z tym jest także wzrost natężenia hałasu. Natomiast twierdzenie, że praca warsztatu spowoduje wzrost hałasu jest gołosłowne i niepoparte żadnymi argumentami. Raczej trudno uznać, żeby trzystanowiskowy warsztat z częścią biurową, socjalną i sanitarną generował hałas mogący stanowić mocno odczuwalną uciążliwość. Zwłaszcza, że wokoło działki inwestora żadna zabudowa mieszkalna nie istnieje. Zarzucana niekorzystna zmiana walorów estetycznych nie może mieć znaczenia, gdyż nie jest to powód dla którego można odmówić właścicielowi zabudowania własnej nieruchomości, a poza tym projekt budowlany może sprawić, że inwestycja "wpisze" się w otoczenie.

Reasumując tę część rozważań zdaniem Sądu planowana inwestycja spełnia zasadę dobrego sąsiedztwa w zakresie funkcji.

Odnosząc się do kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu Sąd przychyla się do stanowiska orzekających organów, co szczegółowo poniżej zostanie omówione.

W tym miejscu odwołać się należy do kolejnych paragrafów rozporządzenia celem oceny prawidłowości wyznaczenia gabarytów i formy architektonicznej planowanego obiektu, linii zabudowy oraz intensywności zagospodarowania terenu.

Przepis § 4 rozporządzenia stanowi, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1), w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2), jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3), dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

W kontrolowanej sprawie wzdłuż drogi, z której odbywał się będzie wjazd na działkę objętą inwestycją nie istnieją żadne obiekty, które mogłyby posłużyć do wyznaczenia linii zabudowy. Nie jest więc możliwe wyznaczenie linii zabudowy dla projektowanych obiektów w oparciu o ust. 1, 2 i ust. 3 § 4 rozporządzenia. Obowiązującą linię zabudowy można wyznaczyć tylko w oparciu o ust. 4 tego przepisu, przy czym musi ona być zgodna z przepisami odrębnymi. Oznacza to w praktyce, że linie zabudowy wyznacza się jako wymaganą przepisami odrębnymi odległość od zewnętrznej krawędzi jezdni dla konkretnego rodzaju drogi publicznej. W tym przypadku 6 m od krawędzi jezdni, gdyż w przyszłości może być to ewentualnie droga gminna i taka odległość wymagana jest przepisem art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Ze sporządzonej analizy wynika, że odległości z tego przepisu są zachowane dla istniejącej zabudowy na analizowanym obszarze. Wskazanie w decyzji organu I instancji, że wyznaczona została nieprzekraczalna linia zabudowy zamiast obowiązująca linia zabudowy nie ma żadnego znaczenia, gdyż w istocie chodzi o wymóg statuowany § 4 rozporządzenia i błąd ten nie ma żadnego wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia.

Kolejny przepis rozporządzenia § 5 odnosi się do wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu i wyznacza się go na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust. 1), dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2).

Z analizy wynika, że średni wskaźnik dla dziewięciu działek objętych analizą wynosi 0,18, przy czym w najbliższym sąsiedztwie działki inwestora występują wskaźniki 0,24 do 0,26 stąd dla planowanej inwestycji wskaźnik ten ustalono na poziomie 0,22 argumentując, że działka położona jest w rejonie głównej ulicy, gdzie koncentrują się usługi i występują wyższe wartości wskaźnika. Zakwestionował to ustalenie skarżący wskazując, że lokalizacja działki inwestora w drugim rzędzie zabudowy od ul. K. nie może uzasadniać zwiększenia tam wskaźnika intensywności zabudowy, jak i szerokości elewacji frontowej.

W niniejszej sprawie ze sporządzonej analizy wynika, że średni wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki dla obszaru analizowanego wynosi 0,18. W tym miejscu wskazać należy, iż analiza zawiera dane, które pozwoliły Sądowi na zweryfikowanie poprawności wyliczenia przez organ powyższego parametru. Co prawda nie zostały ujęte wszystkie zabudowane działki (np. brak wskaźnika dla działki nr [..]), ale dziewięć działek na obszarze analizowanym jest zabudowanych i z pewnością pozwoli to dokonać wyznaczenia wskaźnika intensywności zabudowy.

Ponadto w niniejszej sprawie należy mieć na uwadze, że największy wskaźnik zabudowy 0,26 dotyczy zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Natomiast największy wskaźnik wielkości zabudowy dla zabudowy usługowej, czyli zabudowy wnioskowanej w niniejszej sprawie, wynosi 0,24. Jak wynika z akt sprawy wskaźnik zabudowy dla inwestycji wnioskowanej (0,22) przekracza średni wskaźnik zabudowy analizowanego terenu (0,18), natomiast nie przekracza maksymalnych wskaźników na tym terenie. Został w istocie wyznaczony jako średni pomiędzy tymi wartościami. Rację ma skarżący, że rekomendowanie dla planowanej inwestycji wskaźnika odbiegającego od wartości średnich wymaga precyzyjnego wskazania, czym takie odstępstwo jest podyktowane. To, że przepisy nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie wymagają, aby "wynikało to z analizy", nie może oznaczać dowolności. Jednak zdaniem Sądu wyznaczenie dla planowanej inwestycji wskaźnika 0,22 ma swoje uzasadnienie w sporządzonej analizie. Teren inwestycji znajduje się w drugim rzędzie zabudowy ul. K., wzdłuż tej ulicy ciągnie się intensywnie zagospodarowany teren, zatem wskazane jest dopuszczenie innego niż średni wskaźnik i wyznaczenie go na poziomie bliższym maksymalnemu, ale nie na maksymalnym. Wartościami zbliżonymi do wyznaczonego wskaźnika cechuje się zabudowa znajdująca się na nieruchomościach o funkcji usługowej. Nie ma racji skarżący postulując, że skoro działka zabudowana budynkami usługowymi nr [..] znajduje się na skraju obszaru analizowanego to nie powinna być brana pod uwagę. Czym większy obszar analizowany i czym więcej nieruchomości zostanie uwzględnionych tym bardziej spójny urbanistycznie obszar powstaje. Natomiast wybiórcze uwzględnianie parametrów zabudowy wprowadzi chaos, zaś celem ustawy jest jak największy ład urbanistyczny w przypadku braku planu miejscowego. I ten cel wydania decyzji o warunkach zabudowy należy mieć stale na uwadze.

Kolejnym parametrem podlegającym ocenie jest szerokość elewacji frontowej, odnosi się do niego § 6 rozporządzenia: szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (ust. 1), dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). Szerokość elewacji frontowej wyznaczona na podstawie ust. 1 przepisu z tolerancją 20% wynosi 16,1 m, organ dla planowanej zabudowy wyznaczył szerokość elewacji frontowej na max 20 m uzasadniając to okolicznością, że w sąsiedztwie inwestycji istnieje budynek o szerokości elewacji 30 m oraz inwestycja położna będzie w drugim szeregu zabudowy ul. K. Kwestionuje takie wyznaczenie tego parametru skarżący wskazując, że w jego ocenie takie położenie inwestycji winno przemawiać za ograniczeniem skali inwestycji, a nie uzasadniać jej powiększenie o 37% ponad średnią. Nie zgadza się Sąd z takim wnioskowaniem, gdyż położenie działki w drugim rzędzie zabudowy i rodzaj planowanej inwestycji oraz okoliczność, że na działkach bezpośrednio graniczących z działką, na której planowana jest inwestycja brak jest zabudowy uzasadnia dopuszczenie szerszego frontu elewacji frontowej. Znaczenie ma tu z pewnością rodzaj zabudowy – warsztat samochodowy z trzema stanowiskami warsztatowymi uzasadnia umieszczenie tych stanowisk w jednym ciągu z możliwością wjazdu od frontu działki, a poza tym właśnie dzięki położeniu poza ciągiem ul. K. możliwe jest dopuszczenie zwiększonej szerokości elewacji frontowej, gdyż obiekt ten nie będzie widoczny wprost z głównego ciągu komunikacyjnego.

Końcowo należy podkreślić, że cytowane przepisy rozporządzenia nie narzucają wyznaczania poszczególnych parametrów na zasadzie automatycznego wyliczenia średniej matematycznej, dopuszczają odchylenia od wyliczonych wskaźników, gdy wynika to z wyników przeprowadzonej analizy stanu faktycznego na sąsiednich działkach. Natomiast każda analiza przeprowadzana jest pod kątem konkretnej inwestycji i jeśli tak jak w rozpoznawanym przypadku parametry zabudowań usługowych odbiegają od parametrów zabudowań mieszkalnych czy mieszkalno-usługowych, może okazać się zasadne odniesienie parametrów nowej zabudowy do parametrów istniejącej zabudowy usługowej. Charakter inwestycji także ma znaczenie, gdyż ład urbanistyczny oznacza także zbliżone parametry obiektów o podobnej funkcji.

Kolejny zarzut skargi odnosi się do naruszenia regulacji art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy stanowiącego, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Argumentacja skarżącego opiera się na przekonaniu, że w dacie składania wniosku i ustalenia warunków zabudowy nieruchomość objęta takim wnioskiem winna być wyposażona w niezbędne uzbrojenie terenu. Tymczasem samo brzmienie przepisu odnosi się do projektowanego uzbrojenia terenu. Także z istoty decyzji o warunkach zabudowy, która nie zezwala na realizacje inwestycji, a odpowiada jedynie na pytanie czy konkretne zamierzenie może być zrealizowane, a jeżeli tak to w jakim kształcie, wywnioskować można, że działka nie musi posiadać kompletnego uzbrojenia w dacie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Niezbędne jest jedynie zagwarantowanie, że powstanie uzbrojenie terenu wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Z kolei "zagwarantowanie oznacza zapewnienie w drodze umowy, co nie jest tożsame z obowiązkiem posiadania takiej umowy już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale posiadanie zapewnienia, gwarancji, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta" (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r., II OSK 1298/16, LEX nr 2303198). W ocenie Sądu inwestor posiada umowy stanowiące gwarancję, że w przyszłości możliwe będzie wyposażenie jego działki w niezbędną stosowną infrastrukturę techniczną. Jest to na tym etapie wystarczające do uzyskania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Myli skarżący wymogi z postępowania odnoszącego się do warunków zabudowy i pozwolenia na budowę, gdyż dopiero na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę konieczne jest posiadanie przez inwestora nie tylko gwarancji wykonania poszczególnych podłączeń, ale także projektów tych podłączeń i umów na ich wykonanie z poszczególnymi gestorami sieci. Argumentacja skarżącego w zakresie spełnienia tego warunku jest całkowicie chybiona.

Sąd nie będzie odnosił się do argumentacji skarżącego związanej z uzyskaną przez niego decyzją o warunkach zabudowy dla działki sąsiadującej z inwestycją planowaną przez A. P., gdyż nie ta decyzja jest przedmiotem orzekania, a poza tym decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu ani nie narusza praw osób trzecich, bardziej pełni funkcję informacyjną co może powstać na danej działce, nie uprawnia do podjęcia żadnych działań budowlanych, a ponadto Sąd nie zna treści decyzji wydanej dla sąsiedniej działki należącej do skarżącego. Reasumując ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy dla działki skarżącego nie mają żadnego znaczenia dla rozpoznawanej sprawy, wbrew twierdzeniom skarżącego. Brak tu także zarzucanego naruszenia konstytucyjnej zasady równości, gdyż wyklucza to charakter decyzji o warunkach zabudowy.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego zdaniem skarżącego wadliwego uzasadnienia zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy, który bezkrytycznie przyjął wyjaśnienia organu I instancji to nie można go uznać za zasadny. Już same porównanie objętości uzasadnień decyzji wydanych w obu instancjach pozwala na przyjęcie, że uzasadnienie decyzji organu I instancji jest wiele krótsze niż uzasadnienie decyzji Kolegium. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej zawarte jest obszerne ustosunkowanie się do każdego zarzutu zawartego w odwołaniu skarżącego. Ponadto, aby zarzuty naruszenia przepisów postępowania mogły odnieść skutek w postaci uchylenia zaskarżonej decyzji muszą zostać powiązane z argumentacją prowadzącą do wykazania, że miały one wpływ na treść rozstrzygnięcia. Natomiast skarżący nawet nie twierdzi, że lakoniczne uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji miało wpływ na rozstrzygnięcie, nie spowodowało ono niemożności sformułowania zarzutów we wniesionym odwołaniu, a następnie w skardze, nie miał również skarżący problemu z kwestionowaniem argumentacji organów, przyjąć więc należy, że udało mu się te argumentację poznać z treści wydanych rozstrzygnięć i pozwoliło sporządzić szczegółową skargę. Z lektury skargi wynika jednoznacznie, że skarżący poznał motywy jakimi kierowały się organy w swoich rozstrzygnięciach. Gołosłowne jawią się zatem zarzuty w tym zakresie odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania.

Wobec tak dokonanej interpretacji omawianych przepisów stwierdzić należy, iż w rozpatrywanej sprawie nie stwierdzono podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji czy też do uchylenia zaskarżonej decyzji. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, stosując art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.