Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 812/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 152
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie : NSA Joanna Tuszyńska WSA Bogusław Wolas po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 października 2020 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w K. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] maja 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 31 marca 2020 r. nr [...], na podstawie art. 59 ust. 5 w zw. z ust. 1 w zw. z art. 59a ust. 1 i 2 oraz art. 28 ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1186 z późn. zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. odmówił Inwestorowi – Firma A pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego z uwagi na brak legitymowania się przez inwestora ostateczna decyzją o pozwoleniu na budowę na dzień złożenia i procedowania wniosku.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że w dniu 3 marca 2020 r. wpłynął do niego wniosek inwestora – Firma A udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego realizowanego na podstawie decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia 25 października 2018 r.

Organ ustalił, że nieprawomocnym wyrokiem z dnia 21 lutego 2020 r., sygn. akt: II SA/Kr 1196/19, WSA w Krakowie uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia 27 sierpnia 2019 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, zainicjowanego odwołaniem od decyzji Starosty [...] z dnia 25 października 2018 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego dla Inwestora – Firma A W obrocie pozostaje ww. decyzja Starosty [...] z dnia 25 października 2018 r., której wykonanie wstrzymało złożenie odwołania - stosownie do treści art. 130 § 2 kpa. Inwestor nie posiada więc ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a tym samym nie może złożyć skutecznego wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Uzasadniając powyższe organ powołał się na treść przepisu art. 152 §1 ppsa.

Zdaniem organu na ocenę braku ostateczności decyzji Starosty [...]

i co za tym idzie niemożności przeprowadzenia kontroli obowiązkowej, nie wpływa fakt, iż została ona objęta klauzulą wykonalności (art. 130 § 4 kpa). Moc prawna pozwolenia na budowę w aspekcie jego prawomocności czy ostateczności wynika z mocy prawa i nie jest ocenna. [...] kpa wprowadza zasadę niewykonalności (niewykonywania) decyzji przed upływem terminu do wniesienia odwołania, po wtóre, zasadę bezwzględnej suspensywności odwołania, czyli wstrzymania z mocy prawa wykonania decyzji, od której wniesiono odwołanie w terminie. Te zasady nie mają zastosowania wyłącznie gdy decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności (art. 108 kpa.), czy też jeżeli decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy. Ponadto decyzja podlega wykonaniu, co nie oznacza że jest ona ostateczna, przed upływem terminu do wniesienia odwołania, gdy jest zgodna z żądaniem wszystkich stron (art. 130 § 4 kpa).

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Firma A z siedzibą

w K., zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:

- 59 ust. 5 w zw. z art. 59a ust. 1 i 2 pr. bud. w zw. z art. 152 § 1 ppsa i art. 130 § 2 kpa poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji nieuprawnione zastosowanie, wyrażające się w przyjęciu, iż skutkiem domniemania prawnego wynikającego z art. 152 § 1 ppsa w kontekście wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 lutego 2020 r. jest stwierdzenie, że decyzja Starosty [...] z dnia 25 października 2018 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego przestała być ostateczna i wykonalna na dzień procedowania wniosku w niniejszej sprawie, co w ocenie PINB w M. - uniemożliwia przeprowadzenie obowiązkowej kontroli inwestycji w rozumieniu art. 59a pr. bud., i wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Tymczasem wywodzenie tego rodzaju wniosków w oparciu o art. 152 § 1 ppsa jest całkowicie chybione z uwagi na fakt, że w świetle tego przepisu, wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 lutego 2020 r. ma wyłącznie ten skutek, że uchyla skutki prawne wprost wynikające z decyzji Wojewody Małopolskiego, nie może zaś stanowić podstawy dalej idących domniemań;

- art. 59 ust. 5 i art. 59a ust. 1 i 2 w zw. z art. 28 ust. 1a i art. 82 ust. 1 oraz w zw. z art. 82b pr. bud. poprzez nieprawidłowe zastosowanie, skutkujące wykraczaniem przez PINB w M. poza obszar własnych kompetencji, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że organ I instancji nie dysponuje odpowiednim materiałem pozwalającym na przeprowadzenie kontroli i należyte procedowanie wniosku o pozwolenie na użytkowanie, w sytuacji gdy na zasadzie art. 28 ust. 1a w zw. z art. 82 ust. 1 pr. bud. to organy administracji architektoniczno- budowlanej są wyłącznie właściwe do wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę;

- art. 59 ust. 5 i art. 59a ust. 1 i 2 w zw. z art. 28 ust. 1 pr. bud. poprzez zastosowanie błędnej wykładni, a w konsekwencji pominięcie faktu, że zgłoszona we wniosku

o pozwolenie na użytkowanie inwestycja zrealizowania została legalnie w rozumieniu art. 28 ust. 1 pr. bud., a tym samym niedopuszczalne jest uniemożliwianie inwestorowi zakończenia procesu budowalnego poprzez uzyskanie pozwolenia na użytkowanie;

- art. 152 § 1 ppsa w zw. z art. 130 § 4 kpa, poprzez ich błędną wykładnię i nieuzasadnione przejęcie, że domniemanie uchylenia skutków prawnych nieprawomocnego uchylenia przez sąd administracyjny decyzji organu II instancji, rozciąga swoje skutki także na decyzję organu I instancji i inwestor nie może podnosić, że decyzja korzysta z regulacji przewidzianej w art. 130 § 4 kpa, podczas gdy wykonalność decyzji o pozwoleniu na budowę stwierdził Starosta [...], a nie Wojewoda [...], a wyrok sądu administracyjnego dotyczy tylko i wyłącznie skutków prawnych decyzji organu II instancji;

- art. 7, 8, 10 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez wykroczenie przez organ I instancji poza przyznany mu na mocy przepisów prawa obszar kompetencyjny w ramach postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie i w efekcie nieuprawnione wchodzenie w kompetencje organów administracji architektoniczno-budowlanej, a jednocześnie zaniechanie podjęcia wszystkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym opieranie rozstrzygnięcia na domniemaniach prawnych zamiast na prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy;

- art. 79a kpa poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie w niniejszej sprawie i bezpodstawne wzywanie strony do przedłożenia "ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę na dzień procedowania wniosku", podczas gdy organ posiada dostęp do dokumentacji przekazanej przez organy administracji architektoniczno – budowlanej udostępnionej w trybie art. 82b pr. bud. i na tej dokumentacji ma obowiązek się opierać;

- art. 80 kpa poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, skutkującą m.in. bezzasadnym opieraniem się na domniemaniu prawnym nie wynikającym wprost z treści art. 152 § 1 ppsa, zamiast na przekazanej przez wnioskodawcę na zasadzie art. 57 pr. bud. oraz udostępnionej przez organy administracji architektoniczno - budowlanej w trybie art. 82b pr. bud. dokumentacji;

- art. 107 § 3 kpa poprzez brak wyjaśnienia w treści uzasadnienia decyzji dlaczego organ I instancji nie dokonał żadnych ustaleń co do legalności zrealizowanej inwestycji, a w efekcie brak wyjaśnienia dlaczego organ I instancji odmawia sfinalizowania legalnie wykonanej inwestycji.

Decyzją z dnia 29 maja 2020 r. ([...]) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w K., działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 i art. 104 kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 w zw. z art. 59 i 59a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm.) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia 31 marca 2020 r.

Organ odwoławczy podał, co następuje:

Inwestor, powołując się na treść art. 55 ust. 3 Pr. bud. złożył wniosek o udzielenia pozwolenia na użytkowanie przed wykonaniem wszystkich robót.

Objęty wnioskiem obiekt budowlany został wybudowany na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia 25 października 2018 r., Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej dla Firma A pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego polegającego na budowie nowego budynku usługowo-mieszkalnego z wewnętrznymi instalacjami na działce nr [...], obr. [...], w M., przy ul. [...]. Stroną postępowania uczyniono wyłącznie inwestora; Starosta orzekł zgodnie z żądaniem wnioskodawcy. Z kolei na podstawie art. 130 § 4 kpa orzeczono, że decyzja podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania.

Z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1196/19 wynika, że po dacie rozpoczęcia budowy (sprawa [...]) osoba, której starosta nie uznał za stronę postępowania w terminie wniosła odwołanie. Oznacza to, że do czasu rozpoznania odwołania przez właściwy organ, z mocy prawa upadła wywiedziona z treści art. 130 § 4 kpa hipoteza, że wydana przez Starostę [...] decyzja jest zgodna z żądaniem wszystkich stron. Tym samym decyzja organu pierwszej instancji utraciła przypisany jej walor wykonalności. Dla zastosowania art. 130 § 2 kpa wystarczające jest bowiem by osoba uważająca się za stronę postępowania wniosła w terminie odwołanie.

Decyzja Wojewody [...] z dnia 27 sierpnia 2019 r. została uchylona wyrokiem z dnia 21 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1196/19. Zgodnie zaś z art. 152 §1 ppsa w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo zatem przyjął, że decyzja Starosty [...] z dnia 25 października 2018 r o pozwoleniu na budowę nie jest ostateczna.

W orzecznictwie przyjmuje się, że pod względem prawnym klauzule dotyczące wykonalności lub ostateczności decyzji stanowią pewną formę zaświadczenia. Zaświadczenie potwierdza jedynie określony stan faktyczny lub prawny aktualny na czas wydania zaświadczenia. Tym samym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego słusznie oparł się na pozyskanej wiedzy dotyczącej aktualnego stanu prawnego kreującego status pozwolenia na budowę, a nie na aktualnej wyłącznie na dzień wydana:

- klauzuli z dnia 26 października 2018 r o wykonalności decyzji Starosty [...] zgodnie z art. 130 § 4 kpa, umieszczonej na decyzji pozwolenia na budowę w egzemplarzu doręczonemu Inwestorowi (do akt wniesiono kserokopię tego egzemplarza);

- klauzuli z dnia 4 listopada 2019 r o ostateczności decyzji Starosty [...] z dniem 27 sierpnia 2019 r., umieszczonej na egzemplarzu decyzji przekazanym do wiadomości PINB w dniu 5 listopada 2019 r.

Poprzez złożenie wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, Inwestor poddał pod ocenę organu nadzoru budowlanego możliwość przystąpienia do użytkowania objętego wnioskiem obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 57 Pr. bud. taka ocena przebiega w dwóch płaszczyznach, tj. poprzez formalną kontrolę kompletności i poprawności dokumentacji budowy (art. 57 ust. 4 pr. bud.) i podczas obowiązkowej kontroli obejmującej faktyczne wykonanie obiektu (art. 57 ust. 6 pr. bud.).

Na etapie udzielania pozwolenia na użytkowanie lub w ramach procedury dotyczącej zawiadomienia o zakończeniu budowy (odniesienie do tej procedury spowodowane jest treścią wniesionego odwołania), w związku z brakiem wykonalnej i ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę niemożliwym jest zbadanie, czy zakończone roboty budowlane zostały wykonane w zakresie zgodnym z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę lub ze zmianami nieodstępującymi w sposób istotny od tych warunków oraz z obowiązującymi przepisami.

Odnosząc się do zarzutu dot. bezpodstawnego skierowania do Inwestora wezwania do przedstawienia "ostatecznej decyzji" wskazać należy, że nigdy nie można wykluczyć, że strona dysponuje dokumentem który organowi nie jest znany.

Na powyższe rozstrzygnięcie Firma A złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:

- art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego w zw. z art. 152 § 1 ppsa i art. 130 § 1 i 2 kpa poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w przyjęciu, że skutkiem domniemania prawnego wynikającego z art. 152 § 1 ppsa w kontekście wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 lutego 2020 r., jest przyjęcie, że decyzja Starosty [...] z dnia 25 października 2018 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego została skutecznie zaskarżona w rozumieniu art. 130 § 2 kpa, a tym samym przestała być ostateczna i wykonalna na dzień procedowania wniosku w niniejszej sprawie, co uniemożliwia wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Tymczasem wywodzenie tego rodzaju wniosków w oparciu o art. 152 § 1 ppsa jest całkowicie chybione z uwagi na fakt, iż ww. wyrok ma wyłącznie ten skutek, iż uchyla skutki prawne wprost wynikające z decyzji Wojewody [...], nie może zaś stanowić podstawy dalej idących domniemań, w tym w szczególności domniemania, że osoba skarżąca decyzję Starosty [...] o pozwoleniu na budowę uczyniła to skutecznie, skoro nie została uznana za stronę postępowania nie tylko przez organ II instancji, ale również przez Starostę [...];

- art. 152 § 1 ppsa w zw. z art. 130 § 4 kpa oraz w zw. z art. 28 Pr. bud. poprzez ich błędną wykładnię i nieuzasadnione przejęcie, że domniemanie uchylenia skutków prawnych decyzji organu II instancji nieprawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego rozciąga swoje skutki także na decyzję organu l instancji, a sama decyzja o pozwoleniu na budowę nie korzysta już z domniemania wykonalności przewidzianego w art. 130 § 4 kpa, nawet gdy odwołanie wniosła osoba jedynie "mieniąca się stroną", podczas gdy bezspornym jest, że decyzja o pozwoleniu na budowę wydana przez Starostę [...] była wykonalna na podstawie art. 130 § 4 kpa, a decyzja Wojewody [...] nie zmieniła tego stanu rzeczy, a zatem również nieprawomocny wyrok sądu administracyjnego dotyczący tylko i wyłącznie skutków prawnych decyzji organu II instancji nie może obalać domniemania wykonalności decyzji;

- art. 152 § 1 ppsa w zw. z art. 28 kpa, poprzez ich błędną wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że domniemanie prawne z art. 152 § 1 ppsa pozwala stwierdzić, że osoba niebędąca formalnie stroną postępowania administracyjnego na żadnym z jego etapów, "stała się" stroną wyłącznie w oparciu o nieprawomocny wyrok sądu administracyjnego ze wszystkimi konsekwencjami prawnymi takiego stanu rzeczy;

- art. 107 §3 kpa w zw. z art. 8 §1 i art. 11 kpa poprzez brak odniesienia się w treści uzasadnienia decyzji do zarzutów podniesionych w odwołaniu; Brak rozważań w przedmiocie aspektów faktycznych i prawnych sprawy, w szczególności podnoszonych przez strony postępowania, uniemożliwia poznanie stanowiska organu w tej kwestii, a co za tym idzie, wyklucza kontrolę rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny i same strony postępowania. Omówione zaniechanie narusza też art. 8 § 1 i art. 11 kpa, które nakazują wyjaśnić stronom zasadność zajętego stanowiska.

Mając na uwadze powyższe wniesiono uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości.

Podniesiono w skardze, że B. L. nie był uznany za stronę postępowania przez żaden z organów administracyjnych procedujących o pozwoleniu na budowę, a nie tylko przez organ I instancji. Domniemanie prawne wynikające z art. 152 § 1 ppsa odnosić można tylko i wyłącznie do skutków prawnych decyzji Wojewody [...] która nie wykreowała nowej sytuacji procesowej B. L. i nie ukształtowała jego statusu procesowego w sposób odmienny od ustaleń organu I instancji.

W chwili składania odwołania od decyzji Starosty B. L., który uważał się stroną postępowania administracyjnego, nie był jednak jego stroną w znaczeniu formalnoprawnym, bowiem organ l instancji odmówił mu tego statusu. Stosownie do utrwalonego orzecznictwa, samo formalne nienadanie komuś statusu strony przez organ nie przesądza, że danej osobie taki status się nie przynależy, tym niemniej brak uznania danej osoby przez organ administracyjny formalnie za stronę, rodzi domniemanie, że osoba ta nie jest stroną danego postępowania. Domniemanie to może obalić organ II instancji, jeżeli po zbadaniu sprawy z odwołania takiej "nieformalnej" strony oceni, że ma ona interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy.

Nieuprawnionym jest stwierdzenie, że stan powyższy zmienić może domniemanie oparte na art. 152 § 1 ppsa. Argumentacja organów nadzoru budowlanego byłaby w tym zakresie słuszna gdyby B. L. był formalnie stroną postępowania przed organem l instancji, a dopiero decyzja Wojewody umarzająca postępowanie odwoławcze "pozbawiałaby" go tego przymiotu. W sytuacji gdy żaden organ administracyjny nie traktował B. L. jako strony niedopuszczalnym jest "przyznawanie" mu statusu strony na podstawie domniemania z art. 152 § 1 ppsa. Co prawda w wyniku wyroku WSA w Krakowie B. L. może stać się stroną postępowania o pozwolenie na budowę, ale dopiero gdy wyrok ten się uprawomocni. Dopiero taki prawomocny wyrok wykreuje bowiem nową sytuację procesową B. L.. Art. 152 § 1 ppsa służy bowiem wyłącznie niwelowaniu skutków prawnych wykreowanych daną decyzją administracyjną, natomiast sam z siebie nie może żadnych nowych i odmiennych od dotychczasowych skutków prawnych kreować. Zdaniem skarżącej spółki status prawny B. L. w postępowaniu o pozwoleniu na budowę jest na dzień wnoszenia skargi taki sam, jaki był w chwili wydawania pozwolenia na budowę (25 października 2018 r.), składania przez niego odwołania (8 listopada 2018 r. , wydania decyzji przez Wojewodę (27 sierpnia 2019 r.), czy też wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (21 lutego 2020 r.).

Wskazano, że powszechnie przyjmuje się, iż poza przypadkami określonymi w art. 130 § 3 pkt 1 i 2 oraz art. 130 § 4 kpa, decyzja o pozwoleniu na budowę nie ulega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, zaś wniesienie odwołania wstrzymuje jej wykonanie (art. 130 § 1 i 2 kpa). Sama decyzja o pozwoleniu na budowę nie stanowi zatem kolejnego, obok wymienionych w art. 130 § 3 pkt i 2 oraz § 4 kpa, wyjątków od zasady wynikającej z art. 130 § 1 kpa tym niemniej art. 28 ust. 1 pr. bud. wykładany i interpretowany łącznie z art. 130 § 4 kpa już taki wyjątek stanowi. Ponieważ B. L. nie był stroną w całym postępowaniu administracyjnym, powstało domniemanie wykonalności wynikające z art. 130 § 4 kpa, które obalić może jedynie prawomocny wyrok sądu lub prawomocna decyzja organu przyznająca mu status strony, a nie domniemanie wywodzone z art. 152 ppsa.

Niezależnie od powyższego wskazano, że niedopuszczalnym jest "zawężenie" uzasadnienia decyzji wskazując, że istotna część zarzutów "nie została objęta treścią uzasadnienia", czyli organ w ogóle się do nich nie odniósł. Takie stwierdzenie w sposób oczywisty i wprost narusza art. 107 § 3 kpa, bowiem uniemożliwia skarżącemu poznanie pełnych motywów, którymi kierował się organ administracji wydając decyzję. Ww. zaniechanie narusza też art. 8 § 1 i art. 11 kpa, które nakazują wyjaśnić stronom zasadność zajętego stanowiska.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu.

W wyniku przeprowadzonej według powyższych reguł kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził brak podstaw do jej uchylenia.

Stosownie do przepisów art. 59 ust. 1 i art. 59a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (DZ.U.2019/1186) organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, której celem jest stwierdzenie zgodności budowy z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Kontrola obejmuje sprawdzenie: m.in. zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu i zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym, w określonym zakresie. Jest zatem niewątpliwe, że organ, decydując w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu musi dysponować ostateczną decyzją o zatwierdzeniu zrealizowanego projektu i udzieleniu pozwolenia na budowę. W kontrolowanym postępowaniu teza ta nie była kwestionowana, sporne natomiast pozostawało to, czy decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 25 października 2018 r. była ostateczna. W istocie tej właśnie kwestii dotyczą zarzuty skargi.

Przypomnieć trzeba, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji wg. niekwestionowanych ustaleń organów, decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego (zainicjowanego odwołaniem B. L. od decyzji z dnia 25 października 2018 r. o pozwoleniu na budowę), była uchylona nieprawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 21 lutego 2020 r. II SA/Kr 1196/19. W wyroku Sąd nie zawarł żadnych postanowień odnoszących się do skuteczności zaskarżonej decyzji. Stosownie zatem do art. 152 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. 2019/2167) decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego przestała, z dniem wydania wyroku uwzględniającego skargę, wywoływać skutki prawne. W tej sytuacji ocenić należy, jakie skutki prawne wywołała decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego. Decyzja ta, jakkolwiek poprzedzona była oceną mającą zakotwiczenie w prawie materialnym, to jednak ma charakter procesowy. Analiza prawa materialnego pozwalała na ustalenie, czy wnoszącemu odwołanie przysługuje interes prawny w rozumieniu art. 28 Prawa budowlanego, a więc czy jest uprawnioną do wniesienia odwołania stroną postępowania. W tym kontekście stwierdzić należy, że w wyniku umorzenia postępowania odwoławczego zamknięta została droga do merytorycznego rozpoznania odwołania, a w konsekwencji decyzja organu I instancji stała się ostateczna tak, jakby odwołania nie złożono. Uchylenie decyzji o umorzeniu tworzy sytuację, w której otwartą i nierozstrzygniętą pozostaje kwestia czy wniesione odwołanie pochodzi od osoby uprawnionej. W takim zaś stanie prawnym nie jest możliwe przypisanie decyzji organu I instancji waloru ostateczności. W związku zaś z art. 152 § 1 ppsa stan taki powstaje już z chwilą wydania wyroku w pierwszej instancji. Nie tyle zatem stwierdzenie braku ostateczności decyzji o pozwoleniu na budowę, ile wskazana niemożność uznania tego pozwolenia za ostateczne, uzasadnia zaskarżone obecnie rozstrzygnięcie. W nawiązaniu do powyższego, zarzut strony skarżącej, jakoby podstawą zaskarżonej decyzji było wadliwe domniemanie, że B. L. złożył odwołanie skutecznie, należy odrzucić. To raczej domniemanie przeciwne obalił wyrok Sądu uchylający decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego.

Dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie ma znaczenia podnoszona w skardze kwestia wykonalności decyzji o pozwoleniu na budowę. Pojęcia ostateczności i wykonalności decyzji nie są wszak tożsame. W ramach dozwalanego na podstawie art. 130 § 4 kpa wykonywania decyzji o pozwoleniu na budowę nie mieści się jej wykorzystanie jako wzorca kontroli w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie wzniesionego obiektu. Także i to, czy w obecnym stanie decyzja o pozwoleniu na budowę może być nadal wykonywana w rozumieniu art. 130 § 2 kpa, czy też art. 130 § 4 kpa nie wymagało oceny dla wydania zaskarżonej decyzji i nie wymaga obecnie oceny sądowej.

Jak wyżej wskazano, dla rozstrzygnięcia sprawy o wydanie pozwolenia na użytkowania obiektu nie było konieczne przesądzenie, czy B. L. jest stroną postępowania. Krytycznie jednak odnieść się trzeba do prezentowanego w skardze stanowiska, jakoby sam fakt, że ani organ pierwszej, ani organ drugiej instancji nie uznały B. L. za stronę postępowania, rodził jakieś domniemanie. Ustalając krąg uczestników organ administracji nie wydaje żadnego odrębnego aktu, który mógłby ewentualnie stanowić źródło domniemania. Brak zawiadomienia o toczącym się postępowaniu określonej osoby nie może stanowić podstawy ustalenia, że osobie tej nie przysługuje interes prawny w rozumieniu art. 28 p.b.

Przyczyną umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę było ustalenie, że wnoszący odwołanie B. L. nie był i nie jest stroną postępowania. Warto więc dodać, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lutego 2020 r. II SA/Kr 1196/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał m.in., "właściciel sąsiedniej do inwestycyjnej działki nr [...]" (B. L.), "wobec faktu zacieniania jego nieruchomości, miał prawo do brania udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę działki nr [...], albowiem jego nieruchomość znalazła się w obszarze oddziaływania inwestycji. Takie uprawnienie jest niezależne od faktu, czy oddziaływanie to wiąże się z naruszeniem przepisów. Wystarczy bowiem stwierdzenie, że przepisy opisujące to oddziaływanie pozostają w danym przypadku w użyciu celem ustalenia, czy mieści się ono w zakresie dozwolonym. W świetle powyższego, istotnie naruszono przepisy procesowe w związku z niedokładnym wyjaśnieniem sprawy ( art., 7 i 77 k.p.a.), a nadto prawo materialne, a to art. 28 ust. 2 p.b., przez pozbawienie przymiotu strony skarżącego."

Organy ustaliły stan faktyczny sprawy w zakresie, który był niezbędny do wydania zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji przedstawia tok rozumowania organu, wyjaśnia podstawy i motywy rozstrzygnięcia. Prawdą jest, że w uzasadnieniu tym zawarto formułkę, że zarzuty odwołania, których nie omówiono, nie mogą podważyć zasadności podjętej decyzji. Powyższe nie stanowi istotnego uchybienia, jak wskazuje to strona skarżąca. Zarzuty, których organ odwoławczy nie omówił – to zarzut naruszenia art. 80 kpa, które miało polegać na dowolnej ocenie materiału dowodowego oraz naruszenia art. 107 § 3 kpa mające polegać na niewyjaśnieniu przyczyn braku ustaleń co do legalności inwestycji. Jest oczywiste, że w świetle przyjętej przez organy oceny prawnej, wypowiedź co do legalności budowy była niemożliwa. Decyzja organu I instancji nie była wynikiem "dowolnej" oceny materiału dowodowego, lecz wynikiem oceny prawnej sformułowanej na tle niespornych faktów. Odpowiedź na w/w zarzuty mieści się więc w istocie w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (DZ.U.2019/2325) skargę należało oddalić.