Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1759/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2173/19 w sprawie ze skargi Z. B. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Sygn. I OSK 1759/21

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 6 października 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2173/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. B. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 26 lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wojewoda Małopolski (dalej Wojewoda) decyzją nr [...] z dnia 23 stycznia 2019 r. znak [...] (dalej decyzja z 23 stycznia 2019 r.), na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku Z. B. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z 15 marca 1982 r. nr [...] (dalej decyzja z 15 marca 1982 r.) o wywłaszczeniu na rzecz Państwa za odszkodowaniem nieruchomości położonych w gm. kat. [...] na cele IV etapu organizacji hałdy żużla i odpadów stałych w części dotyczącej ustalenia odszkodowania na rzecz Z. B. (dalej wywłaszczona, skarżąca bądź wnioskodawczyni) za wywłaszczoną nieruchomość oznaczoną jako parcele I. kat. [...] o pow. 0,4702 ha; I. kat. [...] o pow. 0,0680 ha i I. kat. [...] o pow. 0,0417 ha, obj. [...] c.d. KW [...] w kwocie 249.182 zł (pkt 2 decyzji), odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z 15 marca 1982 r. nr [...] o wywłaszczeniu na rzecz Państwa za odszkodowaniem nieruchomości położonych w gm. kat. [...] na cele IV etapu organizacji hałdy żużla i odpadów stałych w części dotyczącej ustalenia odszkodowania na rzecz Z. B. za wywłaszczoną nieruchomość.

Minister Inwestycji i Rozwoju (dalej Minister) decyzją z dnia 26 lipca 2019 r. nr [...] (dalej decyzja z 26 lipca 2019 r.) po rozpatrzeniu odwołania Z. B., utrzymał w mocy decyzję z 23 stycznia 2019 r.

W uzasadnieniu Minister wskazał, że przedmiotem sprawy jest ocena pod kątem wad nieważnościowych decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z 15 marca 1982 r. nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonych w gm. kat. [...] na cele IV etapu organizacji hałdy żużla i odpadów stałych w części dotyczącej ustalenia odszkodowania na rzecz Z. B. za wywłaszczoną nieruchomość. W odwołaniu od decyzji I instancji skarżąca zarzuciła, że odszkodowanie ustalono przy braku powołania biegłych przez uprawniony podmiot, przy braku obecności i braku wysłuchania opinii biegłych na rozprawie administracyjnej, przez ustną opinię biegłego bądź przez odczytanie pisemnej opinii biegłego. Wojewoda nie zbadał samodzielnie, czy decyzja z 15 marca 1982 r. nie ma wad wskazanych w art. 156 § 1 kpa a niewymienionych przez wnioskodawczynię we wniosku o stwierdzenie nieważności, wskazując, że w jej ocenie w niniejszej sprawie doszło również do naruszenia art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. nr 10 poz. 64 [ze zm. z 1975 r. nr 17 poz.94 i z 1982 r. nr 11 poz. 79], dalej uztwn bądź ustawa wywłaszczeniowa).

Podstawą prawną kontrolowanej decyzji była ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zgodnie z art. 7 [ust. 1] uztwn wywłaszczenie mogło nastąpić jedynie za odszkodowaniem. Zgodnie z art. 22 ustawy wywłaszczeniowej odszkodowanie ustalano na podstawie wyników rozprawy, po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu. Opinia biegłych powinna była zawierać szczegółowe uzasadnienie. O miejscu i terminie rozprawy, stosownie do art. 19 ust. 1 i 2 uztwn organ wywłaszczeniowy obowiązany był zawiadomić na co najmniej 7 dni naprzód wnioskodawcę, właściciela (posiadacza) nieruchomości oraz osoby zainteresowane, o których naczelnik powziął wiadomość.

Na podstawie archiwalnych akt sprawy organ odwoławczy ustalił, że pismem z 5 lipca 1981 r. nr [...] Naczelnik Dzielnicy [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, informując jednocześnie, że termin rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej wyznaczony został na dzień 30 lipca 1981 r. Z rozdzielnika adresowego zawiadomienia wynika, że pismo to wysłane zostało do właścicieli wywłaszczanych nieruchomości (w tym do Z. B., co potwierdza znajdujące się w aktach sprawy zwrotne potwierdzenie odbioru), a nadto przekazane celem wywieszenia na tablicy ogłoszeń na okres siedmiu dni. Rozprawa ta odbyła się dnia 29 lipca 1981 r. a treść protokołu rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej w sposób nie budzący wątpliwości potwierdza, że Z. B. brała w niej udział. Uchybienia tego nie można zatem zakwalifikować jako rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z ww. protokołem Z. B. wyraziła zgodę na wywłaszczenie. W rozprawie nie brał udziału biegły. Minister w tej kwestii podzielił przytoczony przez Wojewodę pogląd judykatury, zgodnie z którym nieobecność biegłego na rozprawie wywłaszczeniowej stanowi wprawdzie naruszenie art. 4 ustawy, jednakże naruszenie takie należy rozważyć w kontekście całości postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności najistotniejsze jest ustalenie, czy powyższe uchybienie miało wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania (wyrok NSA z 10.7.2014 r. I OSK 2946/12, cbosa). Zdaniem NSA wyrażonym w tym wyroku, sama nieobecność biegłego na rozprawie, w przypadku braku jakichkolwiek zastrzeżeń ze strony właściciela nieruchomości wywłaszczanej co do wysokości odszkodowania na podstawie opinii biegłego, może być co do zasady oceniana jedynie w kategoriach naruszenia przepisów postępowania wywłaszczeniowego, a nie w kategorii rażącego naruszenia prawa. Z protokołu rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej wynika, że wywłaszczona zarówno w trakcie rozprawy, jak i w późniejszym toku postępowania nie podważała ani ustaleń faktycznych, ani przyjętych stawek, ani wysokości ustalonego na podstawie opinii biegłych odszkodowania. Właścicielka wywłaszczonej nieruchomości nie złożyła odwołania od decyzji wywłaszczeniowej w zwyczajnym toku instancji. Skarżąca także w postępowaniu nadzorczym nie wykazała, by podnoszone przez nią nieprawidłowości, takie jak brak udziału biegłego na rozprawie, w jakikolwiek sposób rzutowały na wysokość ustalonego kwestionowanym orzeczeniem z 15 marca 1982 r. odszkodowania.

Jak wyjaśnia judykatura, art. 22 uztwn wymagał "wysłuchania opinii biegłych", które były podstawą do ustalenia odszkodowania, a nie wysłuchania biegłego (wyrok NSA z 1.4.2015 r. I OSK 1806/13, cbosa). Organ wskazał, że choć biegli w niniejszej sprawie nie uczestniczyli w samej rozprawie, to przez sporządzenie opinii - brali oni udział w postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym. W archiwalnych aktach sprawy zachowały się elaboraty szacunkowe sporządzone w maju 1981 r. i październiku 1981 r. przez biegłego z listy Prezydenta Miasta Krakowa ds. wywłaszczeń w zakresie szacowania nieruchomości inż. M. G. i elaborat sporządzony w listopadzie 1980 r. przez biegłego z listy Prezydenta Miasta Krakowa ds. wywłaszczeń w zakresie szacowania gruntów i składników rolnych mgr inż. M. K. Sporządzenie przez biegłego inż. M. G. kolejnego elaboratu szacunkowego w październiku 1981 r. związane było w wejściem w życie zarządzenia nr 41/81 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 30 lipca 1981 r. w sprawie wysokości stawek odszkodowania za wywłaszczone grunty w województwie miejskim krakowskim (dalej zarządzenie nr 41/81), które ustanawiało stawki odszkodowania za wywłaszczany grunt w innej wysokości niż wynikające z dotychczas obowiązującego zarządzenia Nr 2 Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 1974 r., które biegły przyjął za podstawę wyliczeń w elaboracie szacunkowym sporządzonym w maju 1981 r. Zaktualizowana opinia biegłego sporządzona z uwzględnieniem stawek przewidzianych w zarządzeniu nr 41/81 była korzystniejsza dla właścicielki nieruchomości, gdyż wywłaszczany grunt w elaboracie szacunkowym z maja 1981 r. wyceniono na kwotę 116.235 zł, a w elaboracie z października 1981 r. grunt wyceniono na kwotę 196.470 zł. Z treści decyzji z 15 marca 1982 r. wynika, że podstawą do obliczenia wysokości odszkodowania za grunt był art. 8 [ust. 1, 3], ust. 8 pkt 1 [, ust. 10, 11] uztwn i zarządzenie nr 41/81.

Zgodnie z art. 8 ust. 8 pkt 1 uztwn, jeżeli wywłaszczeniu podlegała całość gruntu, odszkodowanie ustalane było: a) za obszar równy działce normatywnej przyjętej w danej miejscowości i w strefie na wybudowanie domu jednorodzinnego wolno stojącego w wysokości 5-10% kosztów wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego w zależności od rodzaju miasta i położenia gruntu, b) za pozostały obszar - najwyżej do pięciokrotnej wysokości stawek ustalonych dla gruntu ornego klasy I w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej.

Stosownie do art. 8 ust. 9 uztwn wysokość stawki odszkodowania za grunty wymienione w ust. 1, 2 i 8 pkt 1 lit. b), położone na określonych obszarach, ustalał naczelnik powiatu na podstawie wytycznych wojewody.

Zgodnie z § 1 zarządzenia Nr 102 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 19 listopada 1974 r. w sprawie ustalenia wysokości kosztów wybudowania domu jednorodzinnego 5-izbowego dla obliczenia odszkodowania za budynki i grunty w postępowaniu wywłaszczeniowym, koszt wybudowania domu jednorodzinnego 5- izbowego, stanowiący podstawę do obliczenia odszkodowania za grunt w mieście określony w art. 8 ust. 8 pkt 1 lit. a uztwn, ustalono w wysokości 450.000 zł. Stosownie do § 1 ust. 1 zarządzenia nr 41/81, stawka odszkodowania za wywłaszczone grunty położone w III strefie pośredniej za obszar przekraczający wielkość działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości na wybudowanie domu jednorodzinnego - wynosiła 30 zł za 1 m2.

Odszkodowanie za wywłaszczany grunt o powierzchni 5799 m2 ustalone zostało w oparciu o elaborat szacunkowy sporządzony przez biegłego z listy Prezydenta Miasta Krakowa ds. wywłaszczeń w zakresie szacowania nieruchomości w październiku 1981 r. Zgodnie z tą opinią wartość wywłaszczanego gruntu równego obszarowi działki normatywnej (450 m2) ustalona została przez biegłego na kwotę 36.000 zł (8% kosztów budowy domu jednorodzinnego pięcioizbowego, które wynosiły 450.000 zł; 4.500 x 8% = 36.000 zł).

Odszkodowanie za pozostały obszar wywłaszczanego gruntu wyliczono jako iloczyn pozostałej powierzchni gruntu oraz stawki 30 zł za 1 m2, która wynika z zarządzenia nr 41/81, co dało kwotę 160.470 zł (5799 m2 - 450 m2= 5349 m2; 5349 m2 x 30 zł = 160.470 zł). Łączna kwota odszkodowania za wywłaszczony grunt wyniosła 196.470 zł i kwotę w tej wysokości przyznano decyzją z 15 marca 1982 r. jako odszkodowanie za wywłaszczony grunt (36.000 zł + 160.470 zł = 196.470 zł)

Z decyzji z 15 marca 1982 r. wynika, że odszkodowanie za znajdujące się na wywłaszczanej nieruchomości składniki budowlane ustalono zgodnie z art. 8 ust. 10 i 11 uztwn. Stosownie do art. 8 ust. 10 uztwn odszkodowanie za dom jednorodzinny, za dom mieszkalny stanowiący własność spółdzielni mieszkaniowej lub obejmujący nie więcej niż cztery lokale, z których każdy stanowi odrębną własność nieruchomą, a żaden nie zawiera więcej niż 5 izb, albo za budynek przeznaczony do wykonywania w nim rzemiosła i za budynek mieszkalno-pensjonatowy powinno odpowiadać kosztom odtworzenia budynku zmniejszonym stosunkowo do stopnia jego zużycia. Odszkodowanie za inny budynek niż określony w ust. 10 powinno odpowiadać przeciętnym kosztom wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego w danej miejscowości; odszkodowanie to nie mogło przekraczać technicznej wartości budynku wywłaszczanego po uwzględnieniu jego zużycia i zniszczenia. Jeżeli na gruncie stanowiącym własność tej samej osoby lub współwłasność tych samych osób znajdowało się kilka takich budynków, łączne odszkodowanie za wszystkie takie budynki powinno odpowiadać przeciętnym kosztom wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego w danej miejscowości (art. 8 ust. 11 uztwn). Zgodnie z art. 8 ust. 12 uztwn odszkodowanie za inne części składowe nieruchomości nie wymienione w ust. 4, 5, 7, 10 i 11 niezależnie od ich przydatności dla wnioskodawcy powinno odpowiadać kosztom ich odtworzenia zmniejszonym stosunkowo do stopnia ich zużycia i nie mogło przekraczać przeciętnych kosztów wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego w danej miejscowości.

Odszkodowanie za składniki budowlane przyznano w kwocie 7.147 zł - ustalonej jako wartość składników budowanych przez biegłego w elaboracie sporządzonym w maju 1981 r.

Decyzją z 15 marca 1982 r. przyznano również odszkodowanie za składniki rolne znajdujące się na wywłaszczanej nieruchomości. Odszkodowanie to ustalono w oparciu o art. 8 ust. 5 uztwn, zgodnie z którym odszkodowanie za plantację kultur wieloletnich powinno odpowiadać kosztom ich założenia i pielęgnacji do czasu pierwszych pełnych zbiorów. Odszkodowanie zmniejszało się z każdym następnym rokiem o sumę amortyzacji plonowań, która wynikała z podzielenia kosztów założenia i pielęgnacji plantacji przez liczbę lat jej produkcyjności. Odszkodowanie za składniki rolne ustalono w kwocie 45.565 zł przyjętej stosownie do ustaleń wartości składników rolnych określonej w opinii z listopada 1980 r. sporządzonej przez biegłego z listy Prezydenta Miasta Krakowa ds. wywłaszczeń w zakresie szacowania gruntów i składników rolnych.

Minister podzielił ocenę Wojewody, że w niniejszej sprawie odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość przyznano w prawidłowej wysokości, na podstawie opinii uprawnionych biegłych, zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami prawa. Tym samym nie można stwierdzić, że przy jego ustalaniu doszło do rażącego naruszenia prawa.

Zdaniem Ministra na uwzględnienie nie zasługuje zarzut skarżącej, że sporządzenie opinii przez biegłych niepowołanych przez organ, a zleconych przez wnioskodawcę będącego stroną zainteresowaną wywłaszczeniem a więc w ocenie skarżącej stronniczą, świadczy o rażącym naruszeniu art. 22 uztwn. Operat szacunkowy sporządzony w listopadzie 1980 r. przez biegłego z listy Prezydenta Miasta Krakowa ds. wywłaszczeń w zakresie szacowania gruntów i składników rolnych, mgr inż. M. K. i elaborat szacunkowy sporządzony w maju 1981 r. przez biegłego z listy Prezydenta Miasta Krakowa ds. wywłaszczeń w zakresie szacowania nieruchomości, inż. M. G. powstały na etapie postępowania ofertowego poprzedzającego postępowanie przed Naczelnikiem Dzielnicy [...], zaś operat sporządzony w październiku 1981 r. przez biegłego inż. M. G. w związku z wejściem w życie zarządzenia nr 41/81 z 30 lipca 1981 r. powstał w trakcie postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego. Autorami elaboratów byli niezależni od wnioskodawcy uprawnieni biegli rzeczoznawcy z listy Prezydenta Miasta Krakowa. W orzecznictwie sądów administracyjnych występuje pogląd, zgodnie z którym oparcie decyzji odszkodowawczej na opinii niepowołanego przez organ biegłego ale wpisanego na właściwą listę, zatem budzącego zaufanie i spełniającego przepisane wymogi stawiane osobom powołanym do sporządzenia wycen, nie stanowi rażącego naruszenia prawa (wyrok NSA z 1.4.2015 r. I OSK 1806/13, cbosa). Nabywca nie mógł zapłacić ceny wyższej od ustalonej według powołanej ustawy wywłaszczeniowej. NSA wskazał, że nie można uznać za rażące naruszenie prawa oparcie się na opinii wydanej przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego również i z tego powodu, że po myśli art. 6 uztwn proponowana cena dobrowolnego zbycia nieruchomości była ustalana według zasad odszkodowania przewidzianych w ustawie, w oparciu o opinię biegłych z listy wojewody, a cena sprzedaży nie mogła być wyższa od wysokości tak ustalonego odszkodowania (wyrok I OSK 1806/13).

W ocenie Ministra, sporządzenie w niniejszej sprawie opinii przez biegłych niepowołanych przez organ wywłaszczeniowy stanowiło wprawdzie naruszenie art. 22 uztwn, jednakże naruszenie to nie ma charakteru rażącego.

Zgodnie z art. 23 ust. 1 uztwn decyzja o wywłaszczeniu powinna w szczególności zawierać ustalenie przedmiotu wywłaszczenia oraz ustalenie, jakie prawa rzeczowe obciążające wywłaszczoną nieruchomość zostają utrzymane; wskazanie, na czyj wniosek następuje wywłaszczenie; ustalenie odszkodowania i terminu zapłaty odszkodowania, wymienienie osób (imię, nazwisko i adres) uprawnionych do otrzymania odszkodowania; szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne; pouczenie o środkach odwoławczych. Kontrolowana decyzja z 15 marca 1982 r. zawiera wszystkie te elementy: ustalenie przedmiotu wywłaszczenia i wysokość ustalonego odszkodowania, wskazuje na czyj wniosek nastąpiło wywłaszczenie, ma uzasadnienie faktyczne i prawne, i pouczenie o środkach odwoławczych [pierwszy dokument w teczce [...]]. Organ wyjaśnił, że w części kontrolowanej decyzji dotyczącej odszkodowania wskazano wyłącznie parcelę nr [...] o pow. 4702 m2, podczas gdy wykaz wywłaszczonych nieruchomości objętych pkt 2 decyzji wymieniał parcele I. kat. [...] o pow. 0,4702 ha; I. kat [...] o pow. 0,0680 ha oraz I. kat. [...] o pow. 0,0417 ha gm. kat [...]. Jak słusznie wyjaśnił Wojewoda - porównując kwotę przyznanego kontrolowaną decyzją odszkodowania z treścią elaboratów szacunkowych, w oparciu o które kwotę tę przyznano, tj. elaboratów sporządzonych przez biegłego inż. M. G. w maju 1981 r. i październiku 1981 r. oraz elaboratu sporządzonego przez biegłą M. K. w listopadzie 1980 r., nie budzi wątpliwości, że łączna kwota ustalonego odszkodowania obejmuje odszkodowanie za wszystkie wywłaszczone decyzją z 15 marca 1982 r. parcele. Łączna kwota odszkodowania za parcele I. kat. [...], I. kat. [...] oraz I. kat. [...], gm. kat. [...] równa jest bowiem sumie odszkodowania przyznanego w pkt 2 decyzji na rzecz właścicielki wywłaszczonej nieruchomości. Tym samym, choć niewymienienie wszystkich parcel w treści decyzji dotyczącej odszkodowania było wadliwe, w tych okolicznościach uchybienie to nie stanowiło rażącego naruszenia prawa. Organ wskazał, że specyfika opinii wydawanych w dacie przeprowadzenia postępowania odszkodowawczego przejawiała się w tym, że w omawianym okresie nie istniał wolny rynek nieruchomości, a szacunki gruntu opierały się na sztywnych - niepodlegających negocjacjom stawkach. Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie), a przez przemnożenie powierzchni przejmowanej ziemi przez stałą i niezmienną stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby. Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że w niniejszej sprawie doszło także do rażącego naruszenia art. 6 uztwn, gdyż znajdująca się w aktach sprawy oferta z 6 marca 1981 r. nie została doręczona właścicielce wywłaszczanej nieruchomości, należy wskazać że w ocenie Ministra zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy zauważyć, że ze względu na określony przez samą wnioskodawczynię zakres zaskarżenia (ograniczający się jedynie do kwestionowania prawidłowości ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość), istotnym zagadnieniem, którego ustalenie miało decydujące znaczenie przy ocenie zgodności kwestionowanej decyzji wywłaszczeniowej z przepisami ustawy wywłaszczeniowej było wyjaśnienie, czy wysokość przyznanego odszkodowania ustalona została zgodnie z zasadami wynikającymi z przywołanej ustawy. Postępowanie nadzorcze prowadzone przez Wojewodę prawidłowo dotyczyło wyłącznie oceny legalności decyzji w części obejmującej przyznane odszkodowanie. Ów zarzut nie mógł być zbadany w zainicjowanym przez skarżącą postępowaniu nadzorczym, bowiem jego istota dotyczyła czynności podejmowanych w postępowaniu wywłaszczeniowym, a zatem zarzut ten wykracza poza zakres żądania wskazany przez skarżącą. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może zmienić rodzaju sprawy, gdyż w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie sprawa tożsama pod względem przedmiotowym i podmiotowym (wyrok NSA z 10.7.2014 r. I OSK 2946/12, cbosa). Tym samym Minister, podobnie jak i orzekający w pierwszej instancji Wojewoda, nie jest uprawniony do oceny kwestii spełnienia w przedmiotowej sprawie przesłanki określonej w art. 6 uztwn. W ocenie Ministra Wojewoda prawidłowo uznał, że kontrolowana decyzja z 15 marca 1982 r. o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonych w gm. kat. [...] na cele IV etapu organizacji hałdy żużla i odpadów stałych w części w części dotyczącej ustalenia odszkodowania na rzecz Z. B. za wywłaszczoną nieruchomość nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, jak również żadną inną wadą określoną w art. 156 § 1 kpa.

Skargę wniosła Z. B. zarzucając decyzji z 26 lipca 2019 r. naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10 poz. 64); wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji I instancji (k. 2-9 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie (k. 12-12v akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem I SA/Wa 2173/19 na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w oparciu o przepisy art. 156-158 kpa, a jego przedmiotem było ustalenie, czy sporna decyzja została wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 kpa. W toku takiego postępowania organ administracji bada czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji zostały spełnione ustawowe wymagania warunkujące wydanie orzeczenia zgodnego z prawem. Swoistość tego trybu postępowania administracyjnego polega na tym, że organ nadzorczy nie przeprowadza w nim postępowania wyjaśniającego co do meritum sprawy, tak jak w postępowaniu zwyczajnym, lecz ocenia czy przeprowadzona procedura, jej zakres, przedmiot i środki dowodowe zostały zastosowane właściwie i były adekwatne z punktu widzenia przedmiotu postępowania zwyczajnego. Co do zasady instytucja nieważności decyzji administracyjnej dotyczy naruszeń prawa materialnego. Kwalifikowane naruszenia procedury występują bowiem jako przesłanki uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym (art. 145 § 1 kpa) a procedur tych nie należy mylić ani stosować zamiennie. Stwierdzenie nieważności dotyczy wad, które tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Nie są to wady ze swojej istoty o charakterze proceduralnym. Ewentualne stwierdzenie naruszenia procedury nie może stanowić samoistnej podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Tego typu naruszenia, jeżeli już są przytaczane jako uzasadnienie stwierdzenia nieważności decyzji - muszą wykazywać wpływ naruszeń procesowych na merytoryczną poprawność rozstrzygnięcia.

Skarżąca żądanie stwierdzenia nieważności decyzji uzasadniała rażącym naruszeniem prawa przez organ wywłaszczeniowy, tj. wystąpieniem przesłanki wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W orzecznictwie przyjęto, że naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter "rażący", gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą, a nadto gdy tak wydana decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

Sąd I instancji uznał, że zarzuty skarżącej nie uzasadniają stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, a w konsekwencji, że nie istnieją podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ rzeczowo i wyczerpująco odniósł się do wszystkich zarzutów skarżącej a Sąd podzielił w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Szeroko traktuje ono o aspektach proceduralnych i podstawach materialnoprawnych kwestionowanego w trybie nadzorczym orzeczenia.

W wyroku z 6.11.2008 r. I OSK 1459/07 NSA wyraził pogląd, że "brak biegłych na rozprawie stanowił wprawdzie naruszenie art. 22 ustawy, jednakże nie mógł być oceniany w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji". Innymi słowy nieobecność biegłych na rozprawie administracyjnej w sytuacji, gdy brak jest jakiegokolwiek dowodu wskazującego na kwestionowanie przez skarżącą czy też ówcześnie przez obecnych na rozprawie kwoty odszkodowania (ani podczas rozprawy ani w jakiejkolwiek innej formie po wydaniu ww. decyzji) nie może być oceniona w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Instytucja stwierdzenia nieważności nie ma na celu usuwania formalnych wad postępowania administracyjnego, lecz służy wyłącznie usuwaniu z obrotu prawnego nie "wadliwego" lecz "rażąco wadliwego" rozstrzygnięcia. Dla oceny czy decyzję wywłaszczeniowo-odszkodowawczą wydano z rażącym naruszeniem prawa nie można pominąć, że orzeczona wysokość odszkodowania odpowiadała prawu, co szczegółowo wykazał organ przywołując zarówno jego podstawy faktyczne jak i prawne, a czego skarżąca nie zakwestionowała ani w toku postępowania, ani w skardze. Wskazanie na niedociągnięcia proceduralne nie stanowi o wadliwości materialnoprawnej kwestionowanej decyzji. W skardze skarżąca nie podniosła wadliwości operatu szacunkowego, nie wskazała na jakikolwiek przepis prawa materialnego, który przy wycenie został naruszony, a tym bardziej - że został on naruszony w sposób rażący.

Jeśli chodzi o kwestie dotyczące zasad ustalania odszkodowania za wywłaszczane nieruchomości, to kwestie te jednoznacznie określała ustawa. Zgodnie z art. 8 uztwn odszkodowanie za grunty ustalano wówczas według określonych osobnymi przepisami stawek. Osobne odszkodowanie - również według sztywnych stałych stawek - ustalano za budowle i urządzenia gospodarstw rolnych, osobno wyceniano uprawy.

W kontrolowanej sprawie organ wykazał, że prawidłowo ustalono odszkodowanie - na podstawie przepisów ustawy wywłaszczeniowej i przepisów wykonawczych a skarżąca wysokości odszkodowania co do meritum nie kwestionuje (aktualny co do zasady wyrok NSA z 12.3.2014 r. I OSK 1981/12). Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jednoznacznie wyjaśnia tę kwestię, a wobec tego nie stwierdzono by orzeczenie naruszało prawo. W konsekwencji Sąd uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa. Organ rzeczowo punkt po punkcie odniósł się do całości archiwalnego materiału dowodowego. W aktach są dowody na uczestnictwo skarżącej w procedurze wywłaszczeniowej i na jej udział w spotkaniu ją poprzedzającym. Z akt wynika, że w sprawie sporządzono odpowiednie operaty szacunkowe. Ich prawidłowości merytorycznej (jak wskazano wyżej) skarżąca nie kwestionuje a jedynie podnosi, że zostały sporządzone na zlecenie podmiotu na rzecz którego wywłaszczenie następowało. Taka praktyka była oczywista w świetle obowiązku proponowania przez inwestora dobrowolnego wykupu gruntów niezbędnych dla realizacji danego celu publicznego. Oferta wykupu gruntu również musiała się opierać o dokonane uprzednio wyceny. By skutecznie podnosić wadliwość operatu szacunkowego skarżąca winna wykazać jego nieprawidłowości i ich wpływ na wynik sprawy a nie jedynie kwestionować podmiot zlecający (zwłaszcza że operat był oparty o ceny sztywne). W sprawie, w świetle akt wywłaszczeniowych, nie budzi wątpliwości, że skarżąca brała czynny udział w postępowaniu i ostatecznie nie kwestionowała zapadłego rozstrzygnięcia. Wobec tego podnoszenie po wielu latach wadliwości proceduralnych stanowi rodzaj nadużycia prawa do kwestionowania bez jakiegokolwiek merytorycznego argumentu orzeczenia sprzed kilku dekad.

Z akt wynika w szczególności, że postępowanie wywłaszczeniowe wszczęto na wniosek H. w K. (dalej inwestor) z 15 czerwca 1981 r. a rozprawa wywłaszczeniowa miała miejsce 29 lipca 1981 r. Do stron postępowania, w tym Z. B. inwestor jeszcze w marcu 1981 r. wystosował pisma zawierające propozycję dobrowolnego wykupu nieruchomości, wskazując jednocześnie cenę wykupu. Na "spotkaniu" [winno być "rozprawie"; protokół rozprawy wywłaszczeniowej z 29 lipca 1981 r.; piąty dokument w teczce [...]] w dniu 29 lipca 1981 r. skarżąca wyraziła zgodę na wywłaszczenie. Znała wówczas wysokość odszkodowania, ponieważ została ona przedstawiona w piśmie inwestora z marca 1981 r. Nawet jeżeli, jak twierdzi skarżąca, propozycji tej nie otrzymała, to nie budzi wątpliwości, że w dniu 29 lipca 1981 r. znała zarówno zasady, jak i wysokość odszkodowania i się na nią zgadzała.

Do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa niezbędne jest stwierdzenie oczywistego charakteru naruszenia normy prawa, a przy tym musi to być norma prawa materialnego. Owo naruszenie winno być oczywiste. Wszelkie wątpliwości co do tego czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, należy rozstrzygać na korzyść legalności tej decyzji. Brak jednoznacznych dowodów podważających legalność decyzji stanowi negatywną przesłankę do jej wzruszenia. W postępowaniu nadzorczym organ nie poszukuje wadliwości decyzji, nie prowadzi od początku postępowania dowodowego, a jedynie sprawdza, czy w świetle tego, co w aktach zostało potwierdzone - doszło do rażącego naruszenia prawa.

Zarzuty skargi, o ile potwierdziłaby się ich zasadność, mogłyby co najwyżej stanowić podstawę postępowania odwoławczego, a nie postępowania prowadzonego w nadzwyczajnym trybie po wielu latach od wydania decyzji wywłaszczeniowej. Wobec powyższego należało przyjąć, że w myśl wyrażonej w art. 16 kpa zasady trwałości decyzji administracyjnych, decyzja z [15 marca] 1982 r. korzysta z domniemania legalności. Przepisy dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jako przewidujące odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznych, nie mogą być interpretowane rozszerzająco, a stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce, gdy organ w sposób bezsporny ustali zaistnienie przynajmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa następuje wówczas, gdy decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, a nie gdy w toku załatwiania sprawy został naruszony jakikolwiek przepis prawny (wyrok NSA z 28.3.2013 r. I OSK 1466/2011, cbosa; k. 35,42-48 akt sądowych).

Skargę kasacyjną wywiodła Z. B., reprezentowana przez r. pr. E. K., zaskarżając wyrok I SA/Wa 2173/19 w całości, zarzucając wyrokowi:

1. rażące naruszenie prawa materialnego - art. 3 § 1 w zw. z art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, przez błędne zastosowanie tego artykułu oraz przyjęcie, że brak udziału biegłych w rozprawie administracyjnej stanowi wprawdzie naruszenie prawa, jednak nie można uznać go za rażące w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego;

2. rażące naruszenie prawa materialnego - art. 3 § 1 w zw. z art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, przez jego błędne zastosowanie i w efekcie ustalenie, że nie zachodzą przesłanki do uchylenia zaskarżonych decyzji ze względu na istnienie przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z 15 marca 1982 r. mimo, że postępowanie wywłaszczeniowe nie zostało poprzedzone przeprowadzeniem rokowań ze skarżącą, która w chwili prowadzenia postępowania oraz w chwili wydawania decyzji w sprawie była właścicielką wywłaszczonej nieruchomości;

3. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 22 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, przez uznanie, że nie zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, podczas gdy w rzeczywistości decyzja ta podjęta została z rażącym naruszeniem prawa, a w szczególności art. 6 ust. 1 i art. 22 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a następnie braku powołania biegłych przez uprawniony podmiot oraz braku obecności i braku wysłuchania opinii biegłych na rozprawie administracyjnej.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie na podstawie art. 188 ppsa zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi Z. B.; ewentualnie uchylenie na podstawie art. 185 § 1 ppsa zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; zasądzenie na rzecz skarżącej od organu [zwrotu] kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy (k. 53-62 akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że art. 3 § 1 ppsa zakreśla granice właściwości sądu administracyjnego do dokonywania kontroli legalności działalności administracji publicznej, nadto uprawnia do stosowania przewidzianych w ustawie środków. Jest to przepis, który w zasadzie może być naruszony w wyjątkowych tylko wypadkach, a to np. w razie zastosowania niewłaściwego środka kontroli. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził m.in. w wyroku z 9.8.2016 r. II OSK 2929/14, Lex 2119367, że art. 3 § 1 ppsa zawiera normę o charakterze ustrojowym, więc przesłanka wskazująca na naruszenie go mogłaby wystąpić, gdyby Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Przepis ten nie zawiera wzorca, według którego kontrola ta ma być wykonana. Żadna z tych sytuacji w wyroku I SA/Wa 2173/19 nie miała miejsca.

Czyni to zarzuty 1 i 2 w części wskazującej na naruszenie art. 3 § 1 ppsa nieusprawiedliwionymi.

Zarzuty naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa zawierają przeciwstawne normy wynikowe, regulujące sposób rozstrzygnięcia. Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 151 ppsa w związku z czym w sprawie nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa.

Nieusprawiedliwione okazały się zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. nr 10 poz. 64, zm. z 1975 r. nr 17 poz.94 i z 1982 r. nr 11 poz. 79) oraz art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 22 ustawy wywłaszczeniowej (zarzuty 1 i 3 petitum skargi kasacyjnej).

Art. 22 ustawy wywłaszczeniowej (w brzmieniu j.t. Dz. U. z 1974 r. nr 10 poz. 64, zm. z 1975 r. nr 17 poz.94 i z 1982 r. nr 11 poz. 79) stanowił, że "Odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie.". W zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, podobne rozwiązanie zawierał art. 36 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934 r. Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowem (Dz. U. z 1934 r. nr 86 poz. 776, w brzmieniu ustawy z dnia 30 marca 1939 r. - Dz. U. nr 31 poz. 295, dalej ppw bądź Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowem), który stanowił "Na rozprawie należy wysłuchać opinii biegłych co do wysokości odszkodowania.". Skład orzekający podziela stanowisko utrwalone w ostatnich latach, że nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej stanowi naruszenie art. 22 uztwn, jednak naruszenie to należy rozważyć w kontekście całości postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Tylko bowiem wówczas, gdy zostanie wykazane, że nieobecność biegłych na rozprawie miała wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania uznać można, że z tej przyczyny doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa (wyrok NSA z: 6.11. 2008 r. I OSK 1459/07; 20.11.2009 r. I OSK 195/09; 9.12.2010 r. I OSK 228/10; 10.7. 2012 r. I OSK 1219/11 i I OSK 1274/11; 12.2.2014 r. I OSK 1826/12; 25.6.2014 r. I OSK 2879/12; 10.7.2014 r. I OSK 2946/12; 21.6.2017 r. I OSK 2380/15). Opinie biegłych w ówczesnych realiach, gdy podstawą ustalenia odszkodowania był art. 8 ust. 1, 3, 5, 8 pkt 1 lit. a i b, ust. 10 i 11 uztwn oraz zarządzenie nr 41/81 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 30 lipca 1981 r. w sprawie wysokości stawek odszkodowania za wywłaszczone grunty w województwie miejskim krakowskim, sprowadzała się do prostych obliczeń matematycznych. Przy prawidłowym doborze podstaw i parametrów obliczeń, brak obecności biegłych na rozprawie dnia 29 lipca 1981 r. nie stanowił rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), wystarczyło bowiem wysłuchanie na rozprawie opinii biegłych - przez odczytanie tych opinii. Brak zapisu w protokole rozprawy administracyjnej o odczytaniu opinii biegłych nie wskazuje na nieodczytanie tych opinii, lecz na brak staranności w sporządzeniu protokołu rozprawy (piąty dokument w teczce [...]). Ówczesne przepisy nie przewidywały utraty aktualności opinii biegłego.

Zaskarżona decyzja została wydana w trybie nadzwyczajnym - nieważnościowym, którego celem jest zweryfikowanie, czy decyzja, której stwierdzenia nieważności domaga się strona, jest obarczona którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Wady wyliczone w tym przepisie w przeważającej mierze mają charakter materialnoprawny i tkwią w samej decyzji oraz godzą w elementy podmiotowe stosunku prawnego, jego przedmiot lub w podstawę prawną. Nie są to wady ze swej istoty o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad jest dokonywane na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania. Z tej racji, że wady są w samej decyzji, postępowanie, w którym została ona wydana, może być prawidłowe pod względem prawnym, może ono natomiast być źródłem wadliwości decyzji, ze względu na merytoryczne treści ustalone w stadium wstępnym lub stadium rozpoznawczym postępowania i w tym punkcie mogą się zbiegać wady materialne i rażące wady proceduralne. Z punktu widzenia bytu prawnego decyzji wadliwej nie ma to jednak znaczenia, ponieważ ocenie nie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a poprzedzające je postępowanie bywać może tylko elementem prowadzącym do tej oceny (Borkowski/Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 983-984, nb 6). W doktrynie trafnie wskazuje się, że wyliczenie podstaw wznowienia postępowania nie stanowi regulacji zamkniętej. Przepisy prawa procesowego zawierają regulację czynności nakazanych prawem, które nie zostały objęte podstawami wznowienia postępowania. Jeżeli takie ciężkie, kwalifikowane naruszenie przepisów prawa procesowego nie jest objęte sankcją wzruszalności decyzji w trybie wznowienia postępowania, to stosowną sankcją jest nieważność (B. Adamiak, Gradacja naruszenia procesowego prawa administracyjnego, PiP 2012/3/s. 49-52).

Przepisy nie definiują pojęcia rażącego naruszenia prawa, zawartego w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Znaczenia tego terminu należy szukać w orzecznictwie i doktrynie. Orzecznictwo wskazuje, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (przykładowo: wyroki NSA z 21.8.2001 r. II SA 1726/00, Lex 51233; 26.9.2000 r. V SA 2998/99, Lex 51249; 5.10.2000 r. III SA 2244/99, Lex 47084; wyrok WSA w Warszawie z 9.11.2005 r. III SA/Wa 2210/05, Lex 192628). Rażące naruszenie prawa określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa (wyrok WSA w Warszawie z 21.12.2005 r. VII SA/Wa 706/05, Lex 196278). W części orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Ten pogląd należy uznać za przestarzały i odwołujący się do nieaktualnej koncepcji stosowania przepisów prawa, nie zaś norm prawnych. W doktrynie wskazuje się, że koncepcja rozumienia bezpośredniego przepisów prawnych (J. Wróblewski, Wykładnia prawa a poglądy na strukturę normy prawnej, PiP 1960/1/118), jest nieadekwatna (J. Woleński, Logiczne problemy wykładni prawa, Kraków 1972 s. 72-73). Z wyróżnieniem rozumienia bezpośredniego i jego braku, łączono paremię clara non sunt interpretanda (J. Wróblewski, Rozumienie prawa i jego wykładnia, Ossolineum 1990 s. 55-59). W orzecznictwie Sądu Najwyższego w okresie 1990-2000 odstąpiono od takiego rozumienia zasady clara non sunt interpretanda, nadając jej znaczenie właściwe dla paremii interpretatio cessat in claris, a Sąd Najwyższy w tym okresie, w przytłaczającej większości przypadków, nawet w sytuacji uzyskania jednoznaczności językowej przepisu, poddawał go również wykładni systemowej i funkcjonalnej - zwykle po to, by sprawdzić, czy jednoznaczność uzyskana nie prowadzi do sprzeczności w systemie prawa (np. z normami hierarchicznie wyższymi albo z zasadami prawa), bądź czy nie burzy powszechnie akceptowanych społecznie wartości (A. Municzewski, Reguły interpretacyjne w działalności orzeczniczej Sądu Najwyższego, Szczecin 2004 s. 103-104, 151-152, 217). Takie stanowisko odnośnie do interpretacji przepisów prawa administracyjnego prezentują E. Smoktunowicz, Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego - kpa, Białystok 1994 s. 18-51; J.P. Tarno, Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego, W-wa 1999 s. 52-53). Poglądy te trafnie akceptuje doktryna (M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Wolters Kluwer 2017 s. 51-57, nb 88-97).

O rażącym naruszeniu prawa decydują zatem łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa; charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne, gospodarcze lub społeczne - skutki które wywołuje decyzja.

Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z 9.2.2005 r. OSK 1134/04, Lex 165717; odpowiednio - wyrok NSA z 30.9.2010 r. I OSK 1617/09; 18.3.2015 r. II OSK 1954/13, Lex 1654675; Borkowski/Adamiak - op. cit., s. 1015-1017, nb 61-63).

W doktrynie prawa administracyjnego koncepcję wadliwości decyzji wyprowadza się przy uwzględnieniu dwu podstawowych wartości: praworządnego działania administracji publicznej (art. 7 i 2 Konstytucji) i ochrony praw nabytych na podstawie działania administracji publicznej. Te konkurujące ze sobą dwie przeciwstawne wartości są podstawą wypracowania gradacji wad decyzji, uwzględniającej rodzaj naruszonego prawa i ciężar wady. Założenie ciężaru wady jako podstawa wadliwości decyzji administracyjnej jest niezależne od rodzaju naruszenia przepisu prawa (pkt I, II i IV uzasadnienia uchwały 7 Sędziów NSA z 13.11.2012 r. I OPS 2/12, ONSAiWSA 2013/1/1 s. 25-28). Sąd I instancji przyjął, że do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa niezbędne jest stwierdzenie oczywistego charakteru naruszenia normy prawa, "a przy tym musi to być norma prawa materialnego" (s. 13 akapit 2 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 2173/19) - niesłusznie wykluczając wadliwość procesową ciężką, kwalifikowaną, obwarowaną sankcją nieważności.

W kontrolowanej sprawie nie doszło do takiej ciężkiej, kwalifikowanej wadliwości procesowej. Sąd I instancji słusznie akceptował stanowisko organów obu instancji w postępowaniu nieważnościowym, które trafnie uznały że decyzja z 15 marca 1982 r. w punkcie 2 nie naruszyła prawa rażąco.

Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, w postępowaniu administracyjnym (w przeciwieństwie do procesu cywilnego), co do zasady dopuszczalne było prowadzenie dowodu z opinii biegłego, który nie był powołany przez organ administracji publicznej (decydenta procesowego) - nie tylko w postępowaniu wywłaszczeniowym na podstawie ustawy z 1958 r., a także np. w prawie budowlanym czy w sprawach ochrony środowiska. Wynikało to z tego, że między udziałem biegłego w wykonywaniu zadań przez organy sprawiedliwości a udziałem biegłego w wykonywaniu zadań przez organy administracji publicznej, istniało - zwłaszcza w latach sześćdziesiątych, siedemdziesiątych i początku lat osiemdziesiątych XX w. szereg odrębności. Niektóre z nich miały charakter zasadniczy ze względu na odrębność form działania administracji i wymiaru sprawiedliwości oraz odrębność postępowania sądowego i administracyjnego (W. Dąbrowski, Biegły w postępowaniu administracyjnym, W. Pr. 1968; W. Ramus, Biegły w postępowaniu wywłaszczeniowym, W. Pr. 1968, s. 6). Istotne jest jedynie, czy konkretny dowód z opinii biegłego został prawidłowo oceniony. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie prowadzi do wniosku, że w kontrolowanej sprawie niepowołanie biegłych przez właściwy organ, gdy biegli ci byli biegłymi rzeczoznawcami z listy Prezydenta Miasta Krakowa i dysponowali wiadomościami specjalnymi w materiach istotnych dla ustalenia odszkodowania, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tym bardziej, by miało stanowić przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Wysokość odszkodowania została ustalona na podstawie trzech elaboratów szacunkowych sporządzonych w: maju 1981 r. i październiku 1981 r. przez biegłego z listy Prezydenta Miasta Krakowa ds. wywłaszczeń w zakresie szacowania nieruchomości inż. M. G. i elaboratu sporządzonego w listopadzie 1980 r. przez biegłego z listy Prezydenta Miasta Krakowa ds. wywłaszczeń w zakresie szacowania gruntów i składników rolnych mgr inż. M. K. Sporządzenie przez biegłego inż. M. G. drugiego elaboratu szacunkowego w październiku 1981 r. związane było w wejściem w życie zarządzenia nr 41/81 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 30 lipca 1981 r. w sprawie wysokości stawek odszkodowania za wywłaszczone grunty w województwie miejskim krakowskim, które ustanawiało stawki odszkodowania za wywłaszczany grunt w innej wysokości niż wynikające z dotychczas obowiązującego zarządzenia Nr 2 Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 18 stycznia 1974 r., które biegły przyjął za podstawę wyliczeń w elaboracie szacunkowym sporządzonym w maju 1981 r. Wysokość odszkodowania ustalona przez biegłego inż. M. G. w elaboracie z października 1981 r. skutkowała znacznie korzystniejszą dla wywłaszczanej wysokością odszkodowania, co prowadzi do wniosku, że brak jest podstaw do przyjęcia, że w kontrolowanej sprawie mieliśmy do czynienia z "ewentualną stronniczością wydawanych opinii" (s. 4-5 skargi kasacyjnej). Autor skargi kasacyjnej nie stawia elaboratom inż. M. G. i mgr inż. M. K. żadnych konkretnych, merytorycznych zarzutów co do naruszenia poszczególnych przepisów materialnoprawnych służących ustaleniu wysokości odszkodowania ani błędów w przyjętych do obliczeń wielkości nieruchomości, powierzchni zasiewów, upraw czy wielkości plonów, plantacji kultur wieloletnich, które biegli przyjęli do swych wyliczeń.

Ówczesny sposób obliczania odszkodowania opierał się na sztywnych stawkach, ustalanych normatywnie. W stanie faktycznym istniejącym w dacie ustalenia odszkodowania, którego skarżąca nie kwestionowała na rozprawie odszkodowawczej ani po otrzymaniu decyzji wywłaszczeniowej, jak i w postępowaniu nieważnościowym, autor skargi kasacyjnej nie wskazuje, jakich pytań właścicielka nie zadała biegłym na rozprawie, które mogły prowadzić do ustalenia odszkodowania korzystniejszego dla skarżącej.

Ustawodawca w różnych okresach w sposób odmienny regulował sposób ustalania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Przykładowo - przedwojenny ustawodawca w Prawie o postępowaniu wywłaszczeniowem, respektując konstytucyjną zasadę wywłaszczenia za odszkodowaniem (art. 99 zd. 1 ustawy z dnia 17 marca 1921 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej - Dz.U.R.P. nr 44 poz. 267, wraz ze zmianami wprowadzonymi ustawą z dnia 2 sierpnia 1926 r. - Dz.U.R.P. nr 78 poz. 442, utrzymanej w mocy przez art. 81 ust. 2 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 23 kwietnia 1935 r. - Dz.U.R.P. nr 30 poz. 227) uznał, że "Art. 27. § 1. Odszkodowanie obejmuje stratę, powstałą wskutek wywłaszczenia. § 2. Wzrostu wartości nieruchomości, powstałej wskutek przeprowadzenia robót, budowli lub urządzeń, dla których wywłaszczenie następuje, nie uwzględnia się przy ustaleniu odszkodowania. § 3. W przypadku wywłaszczenia tylko części nieruchomości odszkodowanie powinno obejmować nietylko wartość części wywłaszczonej, lecz także ubytek wartości części nieobjętej wywłaszczeniem." (M. Zimmermann, Polskie prawo wywłaszczeniowe, Lwów 1939, s. 81-82).

W rozporządzeniu wprowadzono ogólną zasadę, że odszkodowanie obejmuje stratę powstałą wskutek wywłaszczenia (art. 27). Twierdzono w doktrynie, że przy ustalaniu straty ma zastosowanie cywilistyczna zasada pełnego odszkodowania, zatem jej naprawienie powinno obejmować wyrównanie ubytku materialnego (damnum emergens) i utraconych korzyści (lucrum cessans), z wyłączeniem wartości szczególnego upodobania (praetium affectionis). Wykładnia elementów prawa do odszkodowania za wywłaszczenie za pomocą konstrukcji cywilistycznych, dokonana przez przedstawicieli ówczesnej doktryny, wskazuje, że postrzegano to prawo jako niezdeterminowane publicznoprawnym charakterem wywłaszczenia, jako instytucję, której istotę można było wyjaśniać wyłącznie konstrukcjami prawa cywilnego (E. Lemańska, Przedawnienie roszczeń związanych z wywłaszczaniem nieruchomości, Lex 2014, 3.1).

W ustawie wywłaszczeniowej z 1958 r. ustawodawca ograniczył wysokość odszkodowania do kwot drobiazgowo określonych w przepisach ustawy (np. art. 8 ust. 8 pkt 1 lit. a bądź b uztwn), bądź w przepisach wykonawczych do ustawy (np. na podstawie art. 8 ust. 9 uztwn; W. Ramus, Prawo wywłaszczeniowe, W. Pr. 1975, s. 75-76, uw. 1, s. 79-80, uw. 5).

Aktualnie obowiązująca ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.), respektując konstytucyjną zasadę słusznego odszkodowania (art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz. U. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471; z 2009 r. nr 114 poz. 946), wprowadziła zasadę, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1 ugn). W doktrynie podkreśla się, że odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości musi pozostawać w stosownej relacji do rynkowej wartości nieruchomości (M. Wolanin w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 821, nb 1). Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że stosownie do art. 128 ust. 1 ugn wywłaszczenie nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem odpowiadającym wartości tych praw. Odszkodowanie ustala się wg wartości nieruchomości, a nie szkody, jaką poniesie skarżący wskutek wywłaszczenia nieruchomości, jest to, jednoznaczna w swojej treści, zasada polskiego prawa wywłaszczeniowego, która wyłącza odszkodowanie za jakikolwiek inny uszczerbek majątkowy poniesiony przez podmiot wywłaszczany. Odszkodowanie nie obejmuje w szczególności utraconych przez właściciela zysków, utraty wartości pozostałej części nieruchomości, kosztów przeprowadzki w inne miejsce, doznanych uciążliwości itp. (wyrok NSA z 3.2.2012 r. I OSK 302/11, Lex 1120672). Odszkodowanie za wywłaszczenie części nieruchomości może być rekompensatą tylko za ten grunt, a nie za spadek wartości pozostałej części. Odszkodowanie nie obejmuje pozostałej części nieruchomości skarżącej, skoro ta część nadal stanowi jej własność (wyrok NSA z 29.12.2010 r., I OSK 296/10, Lex 1095665, aprobowane przez M. Wolanina - op. cit., s. 767, nb 4). Charakter odszkodowania za wywłaszczenie ma charakter cywilny (tak uznaje TK, ale dochodzone w trybie administracyjnym; tak orzecznictwo Sądu Najwyższego, w części orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i doktryna, gdzie utrwalony jest pogląd, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość (lub inne prawo rzeczowe), jak również roszczenia z tym związane są - co do zasady - roszczeniami z zakresu prawa cywilnego; E. Mzyk w: red. S. Kalus; G. Bieniek, M. Gdesz, S. Kalus, G. Matusik, S. Kalus, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 784-785, uw. 1, s. 786-787, uw. 1).

Trafnie Wojewoda (s. 6 akapit 2 decyzji z 23 stycznia 2019 r.) i Minister (s. 11 ust. 2 decyzji z 26 lipca 2019 r.) podnieśli, że w omawianym czasie nie istniał w Polsce wolny rynek obrotu nieruchomościami; szacunki gruntu w postępowaniu wywłaszczeniowym opierały się na sztywnych stawkach; ceny gruntów położonych w określonych strefach ekonomicznych miały charakter cen sztywnych; odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie), lecz przez przemnożenie powierzchni przejmowanej nieruchomości przez ściśle określoną, stałą i niezmienną stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby. Z tej przyczyny podnoszony przez autora skargi kasacyjnej argument, że "było to odszkodowanie w rażąco niskiej wysokości" i porównywanie proporcji przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w 1982 r. (gdy w gospodarce nakazowo-rozdzielczej pieniądz nie pełnił wszystkich 5 funkcji) z przeciętnym miesięcznym wynagrodzeniem w 2017 r. (w realiach gospodarki rynkowej; s. 4 akapit 2, s. 9 akapit 2 i 3 - s. 10 skargi kasacyjnej) jest nieuprawnione i nie przemawiało za uznaniem, że decyzja z 15 marca 1982 r. rażąco narusza prawo.

Przywołane przez autora skargi kasacyjnej wyroki Sądów administracyjnych bądź wskazywane odmienne stany faktyczne w wyrokach przez organy obu instancji i Sąd I instancji w stosunku do stanu faktycznego w niniejszej sprawie, stanowią jedynie przykłady aktów subsumcji. Nie przemawiają one za uznaniem, że Sąd I instancji błędnie zastosował art. 22 uztwn i błędnie przyjął, że brak udziału biegłych w rozprawie administracyjnej stanowi naruszenie prawa, lecz nie można uznać go za rażące naruszenie prawa w świetle zgromadzonych w sprawie dowodów. Nie doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 22 uztwn przez błędne uznanie, że nie zachodziły przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej.

Zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej oraz art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej nie mogły być skuteczne (zarzuty 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej).

Trafnie Minister wskazał, że ze względu na określony przez samą wnioskodawczynię, reprezentowaną przez r. pr. E. K., zakres wniosku o stwierdzenie nieważności ("...wnoszę o stwierdzenie nieważności decyzji... z 15 marca 1982 r.... w części dotyczącej przyznanego tą decyzją odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości..." - ograniczony jedynie do kwestionowania prawidłowości ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość; k. 17-13 akt [...]), istotnym zagadnieniem, którego ustalenie miało decydujące znaczenie przy ocenie zgodności decyzji wywłaszczeniowej z przepisami ustawy wywłaszczeniowej było wyjaśnienie, czy wysokość przyznanego odszkodowania została ustalona zgodnie z zasadami wynikającymi z tej ustawy. Postępowanie nadzorcze prowadzone przez Wojewodę prawidłowo dotyczyło wyłącznie decyzji w części obejmującej przyznane odszkodowanie. Zarzut naruszenia art. 6 [ust. 1] uztwn nie został postawiony we wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego i nie mógł być zbadany w zainicjowanym przez skarżącą postępowaniu nadzorczym, bowiem jego istota dotyczyła czynności podejmowanych w postępowaniu wywłaszczeniowym; zarzut ten wykracza poza zakres żądania wskazany przez skarżącą. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznacza zakres rozstrzygnięcia sprawy decyzją I instancji. Organ odwoławczy nie może zmienić rodzaju sprawy - w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie sprawa tożsama pod względem przedmiotowym i podmiotowym (wyrok NSA z 10.7. 2014 r. I OSK 2946/12, cbosa). Tym samym Minister w niniejszym postępowaniu, jak i Wojewoda orzekający w I instancji, nie jest uprawniony do oceny kwestii spełnienia w przedmiotowej sprawie przesłanki określonej w art. 6 [ust. 1] uztwn (s. 11 akapit 3 i 4 - s.12 decyzji z 26 lipca 2019 r.). Pogląd ten w pełni zasługuje na uwzględnienie (wyrok NSA z 15.9.1995 r. IV SA 368/95, aprobowany przez B. Adamiak w: Kpa. Komentarz, s. 846, nb 2; wyrok NSA z: 13.4.2018 r. I OSK 1395/17; 27.6.2018 r. I OSK 1736/16).

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.