Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1336/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 71 ust 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anita Wielopolska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec Pr, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 listopada 2017 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, z późn. zm.) — dalej Kpa, oraz art. 60 ust. 1, w zw. art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778, z późn. zm.) — dalej określanej jako ustawa o planowaniu, po rozpatrzeniu zażalenia M. S.— Prezesa Zarządu [...]. z dnia [...] stycznia 2017 r., na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...]z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: [...], którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...], obręb [...], gmina [...], postanowił utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że pismem z dnia 19 grudnia 2016 r., znak: [...], Wójt Gminy [...] zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...], obręb [...], gmina [...].

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: [...], odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu postanowienia Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] podkreślił, że w przedmiotowej sprawie wymagane jest uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy (zgodnie z art. 60 ust. 1, w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu), w związku z lokalizacją planowanej inwestycji w granicach [...] Obszaru[...] Krajobrazu, na którym obowiązują przepisy rozporządzenia Nr 143 Wojewody [...] z dnia 12 listopada 2008 r. w sprawie [...] Obszaru [...] Krajobrazu (Dz. U. [...]. z 2008 r. Nr 178, poz. 2625).

Po analizie akt sprawy organ I instancji stwierdził, że przedmiotowa inwestycja jest sprzeczna z § 4 ust. 1 pkt 2 i 8 ww. rozporządzenia Nr 143, tj. z zakazem

realizacji przedsięwzięć, mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz z zakazem lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.

Organ uzgadniający wskazał, że przedmiotem inwestycji jest budowa dwóch budynków mieszkalnych na działce nr [...] o powierzchni [...] ha, natomiast inwestor wystąpił jeszcze z trzema wnioskami o uzgodnienie projektów decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków jednorodzinnych na działkach o nr [...], a łączna powierzchnia czterech działek wynosi [...] ha.

Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71) - dalej rozporządzenie Rady Ministrów, do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zabudowę mieszkaniową wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, przy czym przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia. W ocenie organu I instancji, mając na uwadze wielkość działek oraz planowany sposób zagospodarowania, zasadnie organy uznały, że inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Organ I instancji stwierdził także, iż realizacja planowanej inwestycji będzie się wiązać z naruszeniem zakazu zawartego w § 4 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia, tj. zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Powyższe wynika z faktu, że analizowana działka zlokalizowana jest w pasie szerokości [...]metrów od trzech zbiorników wodnych na działkach nr [...] oraz [...] i [...]. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] rozważył możliwość zastosowania odstępstw od ww. zakazu zawartych w §

4 ust. 5 ww. rozporządzenia, jednakże charakter planowanego przedsięwzięcia nie spełnia warunków koniecznych do możliwości zastosowania ww. odstępstw w niniejszej sprawie.

Na wyżej oznaczone postanowienie zażalenie z 20 stycznia 2017 r. złożył M. S.. W zażaleniu wskazano, iż działki sąsiednie o nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] otrzymały uzgodnienia projektów decyzji o warunkach zabudowy. Inwestor podniósł, iż w odległości 100 metrów od omawianej działki, nie znajdują się żadne jeziora, rzeki czy zbiorniki wodne, a nieużytki, które są widoczne mają charakter suchy, a także podkreślił, że działka ma powierzchnię [...] m² i "nie ma możliwości aby ją rozciągnąć."

W ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] błędnie wskazał w zaskarżonym rozstrzygnięciu, iż omawiana działka znajduje się w granicach [...]o Obszaru [...] Krajobrazu. Zgodnie z projektem decyzji o warunkach zabudowy, działka nr [...] obręb [...], gmina [...] zlokalizowana jest w granicach Obszaru [...] Krajobrazu [...], na terenie którego obowiązują przepisy regulowane rozporządzeniem Nr 113 Wojewody [...] z dnia 3 listopada 2008 r. w sprawie Obszaru [...] Krajobrazu Wzgórz [...] (Dz. U. Woj. [...]. z 2008 r. Nr 176, poz. 2581) oraz w granicach otuliny Parku Krajobrazowego [...] - Rozporządzenie nr 39 [...] z dnia 27 września 2005 r. w sprawie Parku Krajobrazowego [...] (Dz. U. Woj. [...]. z 2005 r. Nr 140, poz. 1651).

Dlatego też Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska rozpatruje zgodność planowanego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami obowiązującymi na terenie Obszaru [...] Krajobrazu [...]

Organ wskazał, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu, w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2016 r., poz. 2134), innych niż parki narodowe i ich otuliny, z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. W związku z czym rolą Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] było wyjaśnienie, czy w kontekście przepisów odnoszących się do ww. obszarów chronionych dopuszczalna jest lokalizacja przedmiotowej inwestycji.

W ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska planowane zamierzenie inwestycyjne jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco

oddziaływać na środowisko zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b rozporządzenia, a więc jego realizacja doprowadzi do naruszenia zakazu zawartego w § 4 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia Nr 113, tj. zakazu realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Ww. przepis stanowi, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należą: zabudowa mieszkaniowa wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą nieobjęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo miejscowego planu odbudowy, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż: — 0,5 ha, na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy.

Zgodnie z ww. rozporządzeniem Rady Ministrów pod pojęciem powierzchni zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowalne oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia, natomiast wskaźnik powierzchni zabudowy podany w projekcie decyzji o warunkach zabudowy nie obejmuje gruntów przekształconych na skutek inwestycji.

Organ podkreślił, iż określenie "powierzchnia przeznaczona do przekształcenia", które znajduje się w definicji powierzchni zabudowy przywołanej we wspomnianym przepisie oznacza powierzchnię terenu, której rzeczywisty sposób zagospodarowania ulegnie zmianie w związku z realizacją przedsięwzięcia, przy czym mogą to być zmiany krótko lub długoterminowe. Przedsięwzięcia, które opisywane są za pomocą "powierzchni przeznaczonej do przekształcenia", to różnego rodzaju zabudowy z towarzyszącą im infrastrukturą. Pomijając budowle wymienione w pierwszej części definicji "powierzchni zabudowy", za powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia należy uznać tę powierzchnię, która ulegnie zmianie w związku z realizacją przedsięwzięcia. Należy wliczyć tu m.in. powierzchnię parkingów, dróg dojazdowych, chodników, placów budowy, placów składowych, podjazdów, ramp, inne powierzchnie utwardzone czy płaty roślinności, które zostaną usunięte a teren urządzony zgodnie z wolą inwestora (np. usunięcie zakrzewień, zadrzewień, czy zbiorowisk murawowych lub łąkowych, niwelacja terenu poprzez zasypanie zbiorników wodnych, drenaż terenów podmokłych lub zabagnionych). W świetle powyższego do powierzchni przeznaczonej do przekształcenia w niniejszej sprawie należy także wliczyć drogi dojazdowe, parkingi, chodniki, tarasy, miejsca

lokalizacji szczelnych zbiorników bezodpływowych na ścieki, miejsca lokalizacji studni, tereny na których układane będą instalacje i rury, a także płaty roślinności, które zostaną usunięte.

Inwestor wraz z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...] wystąpił z wnioskami o warunki zabudowy dla takiej samej inwestycji (dwa budynki mieszkalne na każdej działce) na działkach nr: [...], [...] oraz [...]. Łącznie cztery działki mają powierzchnię [...] ha, na których ma powstać osiem budynków mieszkalnych.

W ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zasadnym jest uznanie zamierzenia inwestycyjnego, polegającego na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych położonych na działce nr [...], za część większej inwestycji, tj. za część kompleksu zabudowy mieszkaniowej zaplanowanym do realizacji na działkach nr [...], [...], [...] oraz [...].W związku z powyższym w wyniku realizacji ww. inwestycji przekształceniu ulegnie powierzchnia ponad 0,5 ha.

Mając na uwadze, iż dla wszystkich pojedynczych przedsięwzięć inwestorem jest ten sam podmiot, wszystkie budynki obsługiwane są wspólną drogą dojazdową oraz tworzą zwarty, wyodrębniony przestrzennie kompleks zabudowy mieszkaniowej, należy zsumować parametry charakteryzujące niniejsze przedsięwzięcie z parametrami planowanych na tej działce pozostałych przedsięwzięć, zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia Rady Ministrów, uznając że stanowią one jedno przedsięwzięcie.

Projektowana inwestycja stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko określone w § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b ww. rozporządzenia Rady Ministrów.

Dalej organ wywodził, że dla przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu zgodnie z art. 59 ust. 1 oraz art. 71 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy, wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach winna zostać dołączona do projektu decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wydawana jest przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy, w celu wykluczenia możliwości naruszenia zakazu realizacji inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

W związku z powyższym, zarzut inwestora, dotyczący powierzchni działki nr [...] jest bezzasadny. Organ zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, iż omawianej działki nie można "rozciągnąć", jednakże, jak dowiedziono powyżej, pod uwagę należy wziąć, iż działka jest tylko częścią większej inwestycji, a w przypadku jej realizacji naruszony zostanie zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko określony w § 4 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia Nr 113.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska podkreślił, że przedmiotowa inwestycja nie była uzgadniana z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w [...], dlatego też nie można w tym przypadku zastosować odstępstwa od omawianego zakazu, które jest zawarte w § 4-ust. 3 pkt 1 rozporządzenia nr 113. Nie jest to także przedsięwzięcie służące racjonalnej gospodarce leśnej, rolnej, łowieckiej lub rybackiej w celu poprawy stanu środowiska, realizowane po uzgodnieniu z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w [...], co wynika wprost z charakteru samej inwestycji, więc nie ma możliwości zastosowania odstępstwa zawartego w § 4 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Nr 113.

Organ odwoławczy wyraził stanowisko, że w § 4 ust. 3 pkt 1 ww. rozporządzenia nr 113 prawodawca lokalny odsyła do nieobowiązującego już § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań, związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573, z późn. zm.). Wymienione rozporządzenie przestało obowiązywać w dniu 15 listopada 2010 r., tj. w dniu wejścia w życie nowego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397, ze zm.). W omawianej kwestii, aby ustalić, czy przepis § 4 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Wojewody [...] obowiązuje, należy odwołać się do § 159 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283), zgodnie z którym odesłania, o których mowa w § 156 - 158, są odesłaniami do obowiązujących przepisów prawnych w brzmieniu, jakie będą one miały każdorazowo w czasie obowiązywania przepisu odsyłającego (odesłanie dynamiczne). Unormowanie § 160 tego rozporządzenia ustala, że jeżeli wyjątkowo przepis prawny ma odsyłać do innych przepisów jedynie w ich określonej wersji (odesłanie statyczne), zaznacza się to w przepisie odsyłającym przez nadanie mu

określonego brzmienia oraz podanie poza datą wejścia w życie przepisów, do których się odsyła, także oznaczenie dziennika urzędowego, w którym zostały ogłoszone te przepisy. Z treści § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Wojewody [...] w sprawie Obszaru [...] Krajobrazu [...] wynika, że zawarte w nim odesłanie stanowi odesłanie statyczne, bowiem nadano mu określone brzmienie oraz podano oznaczenie dziennika urzędowego, w którym zostały ogłoszone te przepisy, a także określono konkretny paragraf rozporządzenia, do którego się odnosi. Dlatego też w omawianym przypadku odesłanie zawarte w § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie Obszaru [...] Krajobrazu [...] tj. do uchylonego rozporządzenia Rady Ministrów jest odesłaniem statycznym. Mając na uwadze powyższe, omawiany przepis prawa miejscowego stracił swoją moc prawną i nie obowiązuje od chwili jego uchylenia, tj. od dnia 15 listopada 2010 r.

Organ argumentował odnośnie do zarzutu inwestora, że działki zlokalizowane w pobliżu działki nr [...] uzyskały pozytywne uzgodnienie organu I instancji, że kwestie te pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, bowiem postępowania dotyczące projektów decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji na działkach sąsiednich stanowią odrębne sprawy administracyjne, a zatem ustalenia i ocena stanu faktycznego dokonane w sprawach dotyczących innych działek nie podlegają badaniu przez organ uzgadniający warunki zabudowy.

Każde zamierzenie inwestycyjne jako przedmiot postępowania administracyjnego rozpatrywane jest indywidualnie, a polskiemu prawu procesowemu nieznana jest instytucja precedensu.

Ustosunkowując się do twierdzenia, że w odległości 100 metrów od omawianej działki nie znajdują się żadne zbiorniki wodne, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wywodził, że z treści projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, że teren inwestycji jest zlokalizowany w pasie szerokości 100 metrów od trzech zbiorników wodnych zlokalizowanych odpowiednio na działkach nr [...] i [...]; [...] oraz [...] i [...]. W związku z powyższym zarzut ten należy uznać za bezzasadny. Istnienie ww. zbiorników wodnych jest sprawą drugorzędną, a ustalenie ich lokalizacji nie jest konieczne do wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, ponieważ planowana inwestycja narusza zakaz zawarty w § 4 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia Nr 113, tj. zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Na marginesie organ wyjaśnił, że na dołączonej do projektu decyzji mapie oznaczony został jedynie zbiornik (oznaczony jako N) zlokalizowany na działkach [...] i [...], a pozostałe zbiorniki nie zostały w żaden sposób wyróżnione. Z analizy zasobów portalu GUGiK - usługi WMS Bazy Danych Obiektów Topograficznych (BDOTlOk, tj. ogólnokrajowego systemu gromadzenia i udostępniania danych topograficznych, standard BDOTlOk określa rozporządzenie MSWiA z dnia 17 listopada 2011 r. w sprawie bazy danych obiektów topograficznych oraz bazy danych obiektów ogólnogeograficznych, a także standardowych opracowań kartograficznych) wynika, że na działkach nr [...] oraz [...] i [...] znajdują się wody powierzchniowe zakwalifikowane jako wody stojące.

Organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie ma możliwości zastosowania odstępstw zawartych w art. 24 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, ponieważ nie jest to inwestycja celu publicznego, nie jest zadaniem wykonywanym na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa, jak i prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym, ani też planowana inwestycja nie jest związana z wykonywaniem zadań, wynikających z planu ochrony, zadań ochronnych lub planu zadań ochronnych.

W omawianej sprawie nie można także zastosować odstępstwa zawartego w art. 24 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, ponieważ nie została przeprowadzona ocena oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko.

W ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zaskarżone rozstrzygniecie organu I instancji, odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...] gmina [...] znajdującej się w granicach Obszaru [...] Krajobrazu Wzgórz [...] jest co do zasady prawidłowe, a zatem projekt decyzji nie może zostać uzgodniony.

Skargą z 17 kwietnia 2017 r. [...]. zaskarżyła postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2017 r. w całości, wnosząc o jego uchylenie.

W uzasadnieniu strona wskazała, że pomimo podnoszenia, że działka posiada poniżej pół hektara, nie ma tam nieużytków oraz, że nie będą budowane tam żadne parkingi, rampy, place składowe, tylko domy mieszkalne jednorodzinne, wydający decyzję podnosi te kwestie.

W ocenie skarżącego organ wprowadził inwestora w błąd uzasadniając, że teren znajduje się w [...]Obszarze [...] Krajobrazu - co nie jest prawdą. Nie jest również prawdą, że w odległości 100 m znajdują się linie jeziora, rzek i innych zbiorników wodnych.

Skarżący zakwestionował treść uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, podnosząc jego wewnętrzną sprzeczność, bowiem wskazał, że na stronie drugiej uzasadnienia GDOŚ łączy kilka wniosków inwestorów i łączy powierzchnię zabudowy, wskazując że przekroczy ona 0,5 ha i może oddziaływać na środowisko. Natomiast na stronie 6 postanowienia stwierdza, że ustalenia i ocena stanu faktycznego dokonane w sprawach innych działek nie podlegają badaniu przez organ uzgadniający warunki zabudowy dla przedmiotowej działki, wnosząc o uchylenie decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 powoływanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli ma nastąpić zmiana zagospodarowania terenu polegająca, m.in. na budowie obiektu budowlanego. Wydanie takiej decyzji możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków, określonych w art. 61 ust. 1 cytowanej ustawy, w tym wymogu zgodności decyzji z przepisami odrębnymi. Ponadto w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody innych, niż położone w granicach parku narodowego i jego otuliny decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska (art. 60 ust. 1, w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 powołanej ustawy).

Należy przy tym zauważyć, iż jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 sierpnia 2009 r. (sygn. akt II OSK 1239/08, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia,nsa.gov.pl, dalej CBOSA) kwestie ograniczeń wynikających z ochrony przyrodniczej terenów, na których położona jest nieruchomość, nie podlegają badaniu przez organ wydający

decyzję o warunkach zabudowy, lecz są przedmiotem oceny w postępowaniu przed organem współdziałającym, który jest uprawniony do zajęcia stanowiska w kwestii ewentualnej ochrony przyrodniczej terenu i ograniczeń w zabudowie i zagospodarowaniu, a stanowisko to przybiera formę postanowienia, wydanego na podstawie art. 106 k.p.a. Podkreśla się, że uzgodnienia mają gwarantować udział w postępowaniu organów wyspecjalizowanych, dokonujących oceny zgodności z prawem zamierzeń, z punktu widzenia niektórych ustaw szczególnych; zgodnie zaś z zasadą nierozstrzygania w sprawie już raz rozstrzygniętej (w drodze postanowienia), organ prowadzący postępowanie nie może po raz kolejny analizować zgodności zamierzenia z przepisami uwzględnionymi przy uzgodnieniu (Komentarz do ustawy Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, C.H. Beck 2011, s. 441 – 442).

Niewątpliwie w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy organ winien mieć na uwadze ograniczenia, jakie mogą wynikać z samego już usytuowania nieruchomości na terenach objętych szczególną ochroną. Jak wynika bowiem z art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150, z późn. zm.) przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się ograniczenia wynikające z ustanowienia w trybie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880, ze zm.) parku narodowego, rezerwatu przyrody, parku krajobrazowego, obszaru [...]krajobrazu, obszaru Natura 2000, zespołu przyrodniczo - krajobrazowego, użytku ekologicznego, stanowiska dokumentacyjnego, pomników przyrody oraz ich otulin. Jednakże jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 sierpnia 2009 r. (sygn. akt II OSK 1239/08, LEX nr 566125) z samego faktu utworzenia parku krajobrazowego, na terenie którego znajdują się zasługujące na ochronę wartości przyrodnicze i walory krajobrazowe, nie można wyprowadzić generalnego zakazu wprowadzania jakiejkolwiek zabudowy. Zakazy takie bądź ograniczenia muszą bowiem wynikać z innych przepisów.

Należy zauważyć, że teren planowanej inwestycji leży w obrębie Obszaru [...]Krajobrazu. Zgodnie z projektem decyzji o warunkach zabudowy, działka nr [...] obręb [...], gmina [...] zlokalizowana jest w granicach Obszaru [...] Krajobrazu Wzgórz [...], na terenie którego obowiązują przepisy regulowane rozporządzeniem nr 113 Wojewody

[...] z dnia 3 listopada 2008 r. w sprawie Obszaru [...] Krajobrazu Wzgórz [...] (Dz. U. Woj. [...]. z 2008 r. Nr 176, poz. 2581) oraz w granicach otuliny Parku Krajobrazowego Wzgórz [...] - Rozporządzenie nr [...] z dnia 27 września 2005 r. w sprawie Parku Krajobrazowego Wzgórz [...] (Dz. U. Woj. [...]. z 2005 r. Nr 140, poz. 1651).

W § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Nr 113 wprowadzony został zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.

Zgodnie z treścią § 4 ust. 5 rozporządzenia Nr 113, powyższy zakaz nie dotyczy:

1) obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych;

2) siedlisk rolniczych - w zakresie uzupełnienia istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nie przekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegu;

3) wyznaczanych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego terenów dostępu do wód publicznych - w zakresie niezbędnym do pełnienia funkcji plaż, kąpielisk i przystani, po uzgodnieniu z wojewodą.

Nie odnosi się on również do 1) wykonywania zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa; 2) prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym; 3) realizacji inwestycji celu publicznego.

Sąd podzielił stanowisko organu orzekającego w sprawie, że planowana przez skarżącego inwestycja może naruszać zakaz wynikający z § 4 ust.1 pkt 8 rozporządzenia Nr 113. Nie zostały spełnione przesłanki dopuszczające wyjątek od tej zasady uregulowany w § 4 ust. 5 pkt 1 tego rozporządzenia, bowiem w odniesieniu do sytuacji skarżącego warunki określone w pkt 2 i 3 tego wyłączenia nie znajdują odniesienia. Wykładnia § 4 ust. 5 pkt 1 wskazanego rozporządzenia dowodzi, że wszystkie wymienione w cytowanym przepisie przesłanki muszą wystąpić łącznie. Przesłanki te są połączone spójnikiem "oraz", który, podobnie jak spójnik "i", oznacza koniunkcję (Słownik Języka Polskiego, red. M. Szymczak, Warszawa 1988 r.). Spójnik "oraz" łączy człony szeregu składniowego, zwykle współrzędne części zdania. W kwestii znaczenia słowa "oraz" wypowiadał się NSA w wyroku z dnia 6 kwietnia 2006 r., II FSK 542/05 stwierdzając, że spójnik "oraz", podobnie jak spójniki "i", "również" są spójnikami łącznymi (CBOSA). Taki charakter spójnika "oraz’’ podkreślają także S. Wronkowska i M. Zieliński (w:) Problemy i zasady redagowania tekstów prawnych Warszawa 1993, s. 148.

Z okoliczności faktycznych tej sprawy wynika, iż teren planowanej inwestycji nie znajduje się ani na obszarze zwartej zabudowy, ani nie stanowi uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Tym samym nie jest spełniony wyjątek od zakazu, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 8 tego rozporządzenia.

Wskazać jednak trzeba, że organy stwierdziły, iż realizacja planowanej inwestycji będzie się wiązać z naruszeniem zakazu zawartego w § 4 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia, tj. zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej, jednak nie przeanalizowały jaki charakter ma zbiornik wodny.

Narusza to art. 7 i 77 K.p.a., bowiem dla zaliczenia danego zbiornika wodnego do kategorii innych zbiorników wodnych ma znaczenie jego charakter, wielkość, a także kwalifikacja prawna. Mając to na względzie Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, w świetle analizy powołanych regulacji normatywnych w tym Prawa wodnego, że tylko naturalne zbiorniki wodne, jak również wody znajdujące się w zagłębieniach terenu powstałe w wyniku działalności człowieka niebędące stawami, stanowią "inny zbiornik wodny" w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie przyrody i rozporządzenia. W parku krajobrazowym zbiorniki naturalne stanowią element krajobrazu, którego wartość przyrodnicza uzasadnia objęcie ochroną poprzez m. in. zakaz zabudowy w pasie szerokości 100 m od linii ich brzegów. Nie można zatem zaakceptować wykładni przyjmującej, że wybudowanie na własnej posesji stawu zawsze wymusza odsunięcie się z budową jakiegokolwiek obiektu budowlanego o 100 m. Warto przy tym odnotować, że w ustawie z dnia 24 kwietnia

2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. 2015, poz. 774), ustawodawca dokonał zmiany w ustawie o ochronie przyrody poprzez jednoznaczne wskazanie, że w parku krajobrazowym zakazuje się: "budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych" (art. 17 ust. 1 pkt 7 lit. a) – taki pogląd, podzielany przez skład orzekający wyraził NSA w wyroku z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 951/15, CBOSA.

Niewystarczające było zatem stwierdzenie przez organ, że analizowana działka zlokalizowana jest w pasie szerokości 100 metrów od trzech zbiorników wodnych, zlokalizowanych odpowiednio na działkach nr [...] i [...]; [...] oraz [...] i [...].

Tym niemniej powyższe uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy, bowiem wystarczającą przesłanką do odmowy uzgodnienia warunków zabudowy był brak uznania przedmiotowego przedsięwzięcia za część przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Inwestor wraz z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...] wystąpił z wnioskami o warunki zabudowy dla takiej samej inwestycji (dwa budynki mieszkalne na każdej działce) na działkach nr: [...], [...] oraz [...]. Łącznie cztery działki mają powierzchnię [...] ha, na których ma powstać osiem budynków mieszkalnych.

Zasadnym jest uznanie zamierzenia inwestycyjnego, polegającego na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych położonych na działce nr [...], za część większej inwestycji, tj. za część kompleksu zabudowy mieszkaniowej, zaplanowanym do realizacji na działkach nr [...], [...] [...] oraz [...]. Dla wszystkich pojedynczych przedsięwzięć inwestorem jest ten sam podmiot, wszystkie budynki obsługiwane są wspólną drogą dojazdową oraz tworzą zwarty, wyodrębniony przestrzennie kompleks zabudowy mieszkaniowej. Zasadnie zatem organ zsumował parametry charakteryzujące niniejsze przedsięwzięcie z parametrami planowanych na tej działce pozostałych przedsięwzięć, zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia Rady Ministrów, uznając, że stanowią one jedno przedsięwzięcie. W związku z powyższym w wyniku realizacji ww. inwestycji przekształceniu ulegnie powierzchnia ponad 0,5 ha.

Projektowana inwestycja stanowi zatem przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko określone w § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b ww. rozporządzenia Rady Ministrów.

Takie stanowisko organu koresponduje z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu, zgodnie z którym pojęcie "teren" oznacza, że inwestycja może obejmować kilka działek. Zasadnie zatem organ nie zawęził analizy jedynie do jednej działki. W związku z powyższym, zarzut inwestora, dotyczący powierzchni działki nr [...] jest bezzasadny.

Przyjęcie przeciwnej argumentacji mogłoby prowadzić do obejścia prawa.

Dla przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu zgodnie z art. 59 ust. 1 oraz art. 71 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy, wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach winna zostać dołączona do projektu decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wydawana jest przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy, w celu wykluczenia możliwości naruszenia zakazu realizacji inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Naruszenie wskazanego przepisu stanowi wystarczającą przesłankę do odmowy uzgodnienia, w związku z czym Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.