Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1790/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Inne
Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 37a  ust. 1 i 2 oraz  art. 45 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 41 poz 398
law: Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej - tekst jedn.
article: art. 75
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej Sędzia WSA Anna Mierzejewska Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spraw.) Protokolant starszy asystent sędziego Beata Gibzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2011 r. sprawy ze skargi J.J. na postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie wezwania do opróżnienia lokalu mieszkalnego pod rygorem zastosowania środka egzekucyjnego 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji; 2) zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości; 3) przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego M.D. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych), powiększoną o należny podatek od towarów i usług w wysokości 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 17 § 1 w związku z art. 1a pkt 12 lit. "b" tiret czwarte i art. 7 § 1 i 2 oraz art. 141 § 1 i art. 143 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), na wniosek Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej [...] z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], wezwał J. J. do opróżnienia z rzeczy i osób jego prawa reprezentujących lokalu mieszkalnego nr [...], znajdującego się w budynku przy ul. [...] w W., w terminie 30 dni, licząc od dnia doręczenia tegoż postanowienia, pod rygorem zastosowania środka egzekucyjnego w postaci przymusowego opróżnienia lokalu.

W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda podał, że decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej [...] z dnia [...] października 2009 r. nr [...] J. J. został zobowiązany do opróżnienia i przekazania do dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej lokalu mieszkalnego nr [...], znajdującego się w budynku przy ul. [...] w W. Upomnieniem z dnia [...] marca 2010 r. zainteresowany wezwany został do dobrowolnego wykonania decyzji, w terminie 7 dni, licząc od dnia otrzymania upomnienia, pod rygorem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Wobec niewykonania obowiązku opróżnienia lokalu mieszkalnego przez zobowiązanego, wierzyciel – Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej [...] złożył wniosek egzekucyjny oraz tytuł wykonawczy z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], celem dokonania egzekucji opróżnienia lokalu mieszkalnego objętego wnioskiem.

Wojewoda [...] wyjaśnił również, że zgodnie z art. 20 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organem egzekucyjnym świadczeń o charakterze niepieniężnym, wynikających z decyzji z zakresu administracji rządowej, wydanych przez państwowe jednostki organizacyjne, jest wojewoda. Z kolei stosownie do art. 26 § 1 powołanej ustawy, organ egzekucyjny wszczyna egzekucję na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego. Uznając zatem swoją właściwość, a także fakt, iż z wnioskiem zwrócił się uprawniony podmiot, Wojewoda [...] postanowił wszcząć postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie.

J. J. postanowienie Wojewody [...] uczynił przedmiotem zażalenia, jakie – za jego pośrednictwem – skierował do Ministra Obrony Narodowej, wskazując na swoją sytuację mieszkaniową oraz zwracając uwagę, że ubiegał się o przyznanie tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego w trybie art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t. j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.), ale jego prośba została odrzucona, a także argumentując, że nie zapewniono mu lokalu socjalnego, co – w jego ocenie – jest niezgodne z prawem i nader krzywdzące, zwłaszcza, że nie ma środków finansowych na zakup lub wynajęcie mieszkania.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] Minister Obrony Narodowej, stosując art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144, a także art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 18 ww. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, nie znajdując podstaw do uwzględnienia zażalenia i wskazując w motywach na argumenty, jakich użył organ I instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie J. J. zarzucił, że prowadzenie postępowania egzekucyjnego w sprawie opróżnienia lokalu mieszkalnego, wobec niezapewnienia mu lokalu socjalnego, jest niezgodne z obowiązującym prawem. Wniósł o przyznanie mu prawa pomocy w zakresie całkowitym i o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

Udzielając odpowiedzi na skargę, Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie, przytaczając w uzasadnieniu swego stanowiska procesowego argumentację, jakiej użył w zaskarżonym postanowieniu.

Mocą postanowienia z dnia 1 marca 2011 r. o sygn. akt II SA/Wa 1790/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyznał J. J. prawo pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych i ustanowił dla niego radcę prawnego.

W dniu [...] marca 2011 r. J. J. zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia.

Postanowieniem z dnia 31 marca 2011 r. o sygn. akt II SA/Wa 1790/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wstrzymał wykonanie zaskarżonego postanowienia.

W piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2011 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał zarzuty zawarte w skardze, jednocześnie podnosząc, że w sprawie doszło do naruszenia art. 29 § 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez uznanie, że prowadzenie egzekucji administracyjnej jest w sprawie dopuszczalne, podczas gdy przepisy prawa materialnego, w tym art. 29b ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 lipca 2010 r., w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 143), wskazują, że sprawa utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania, co winno skutkować stwierdzeniem braku właściwości do prowadzenia postępowania egzekucyjnego przez organ II instancji i w konsekwencji zwróceniem tytułu wykonawczego wierzycielowi w trybie art. 29 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Zarzucono także naruszenie art. 7 i art. 8 kpa w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z art. 2 w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zwracając przy tym uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 marca 2008 r. o sygn. akt K 32/05, mocą którego zakwestionowany został tryb egzekucji administracyjnej w odniesieniu do lokatorów innych, niż żołnierze zawodowi, zajmujących lokale mieszkalne pozostające w zasobie mieszkaniowym Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Niekonstytucyjność trybu egzekucji administracyjnej, jak również wejście w życie z dniem 1 lipca 2010 r. nowych przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP świadczą – zdaniem pełnomocnika skarżącego – o uchybieniach mających istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skarżący został przez to pozbawiony ochrony, jaka przysługiwałaby mu, gdyby opróżnienie lokalu następowało w trybie cywilnoprawnym, zważywszy, że zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie prowadzą do merytorycznego rozpoznania sprawy.

Wskazując na powyższe uchybienia, pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie postanowień oraz o przyznanie wynagrodzenia, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, udzielonej z urzędu.

Pełnomocnik w ww. piśmie zawarł także ewentualny wniosek o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego w trybie art. 193 Konstytucji RP, celem zbadania dopuszczalności egzekucji administracyjnej w stosunku do osoby zajmującej lokal mieszkalny z zasobów WAM na podstawie innej, niż decyzja administracyjna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia i to z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego aktu administracyjnego z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie.

Jakkolwiek Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej nie ustanawia prawa podmiotowego do mieszkania, niemniej jednak określa zadania Państwa dotyczące sfery mieszkalnictwa, poprzez wskazanie wartości, które ustawodawca jest zobowiązany chronić. Wynika to z art. 75 ust. 1 Konstytucji, który stanowi o obowiązku władz publicznych prowadzenia takiej polityki, która sprzyjać ma zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w szczególności przeciwdziałaniu bezdomności, wspieraniu rozwoju budownictwa socjalnego oraz popieraniu działań obywateli zmierzających do uzyskania własnego mieszkania. Powstrzymanie się ustrojodawcy od sformułowania prawa do mieszkania, jako prawa podmiotowego, jest traktowane w doktrynie jako wyraz realizmu Konstytucji (por. L. Garlicki, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz do art. 75, Warszawa 2003, s. 2).

Nie istnieje również "prawo do lokalu" jako takiego, jako kategoria konstytucyjna, istnieje natomiast "ochrona praw lokatorów", o której mowa w art. 75 ust. 2 Konstytucji. Przepis ten nakłada na ustawodawcę obowiązek wydania przepisów ustawowych, zapewniających taką ochronę. Pojęcie "lokatora", jak zwraca się uwagę w literaturze, należy rozumieć szeroko. Sytuacja prawna lokatora jest wyznaczona przez typ uprawnienia, jakie mu przysługuje do zajmowanego lokalu. Uprawnienia te można zaliczyć do "innych praw majątkowych", w rozumieniu art. 64 ust. 1 Konstytucji, co oznacza, że w płaszczyźnie prawa materialnego ochrona praw lokatorów opierać się będzie przede wszystkim o ten przepis, jako że ustanawia on prawo podmiotowe o randze konstytucyjnej (por. L. Garlicki, Konstytucja ...). W przypadku lokatorów zajmujących lokale pozostające w dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, ich sytuacja może być różna w zależności od tego, komu przysługiwał tytuł prawny do zajmowanego lokalu (członkowie rodziny żołnierza zawodowego), i w jakim trybie doszło do jego nabycia, ewentualnie, gdy przyznane uprawnienie wygasło, etc.

Niezależnie jednak od tego, należy zwrócić uwagę, że Trybunał Konstytucyjny w swym dotychczasowym orzecznictwie, kształtowanym w oparciu o przepisy obowiązującej Konstytucji, szeroko wypowiadał się na temat ochrony praw nie tylko najemców, ale także innych lokatorów. Wskazywał bowiem, że prawo do mieszkania umożliwia realizację godności ludzkiej, a w związku z tym standard ochrony tego prawa powinien być wysoki. Zdaniem Trybunału, ochrona prawa najemców i lokatorów powinna być wzmocniona możliwością skorzystania z prawa do sądu. Obowiązek zapewnienia minimalnego standardu ochrony interesów lokatorów wynika z podstawowych założeń aksjologicznych polskiego systemu prawnego – w szczególności niezbywalnej godności człowieka (art. 30 Konstytucji), zaś jednym z podstawowych obowiązków władzy publicznej jest prowadzenie właściwej polityki mieszkaniowej, popieranie starań obywateli o mieszkanie, a także tworzenie publicznego zasobu mieszkaniowego i gospodarowanie nim, co wynika z przywołanego już art. 75 ust. 1 Konstytucji. Natomiast art. 75 ust. 2 Konstytucji stanowi, że ochronę praw lokatorów ma określać ustawa. Regulacja ta jest wskazówką co do preferowanego przez ustrojodawcę sposobu rozwiązywania konfliktu interesów lokatorów oraz właścicieli lokali, którzy przecież także korzystają z konstytucyjnych gwarancji ochrony prawa własności (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 2000 r. o sygn. akt P 11/98, OTK ZU nr 1/2000, poz. 3 oraz z dnia 19 kwietnia 2005 r. o sygn. akt K 4/05, OTK ZU nr 4/A/2005, poz. 37).

Z kolei zgodnie z art. 76 Konstytucji RP, władze publiczne chronią konsumentów, użytkowników i najemców przed działaniami zagrażającymi ich zdrowiu, prywatności i bezpieczeństwu oraz przed nieuczciwymi praktykami rynkowymi; zakres tej ochrony również ma określać ustawa. Wprowadzenie do Konstytucji przepisów dotyczących ochrony praw lokatorów ma nie tylko walor konstytucjonalizacji godnych ochrony uprawnień osób należących do tej kategorii (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 maja 2006 r. o sygn. akt SK 51/05, OTK ZU nr 5/A/2006, poz. 58).

Trybunał Konstytucyjny w ww. wyroku o sygn. akt SK 51/05 podkreślił, że ustawodawca, kierując się dyrektywami wynikającymi nie tylko z art. 75, ale również z art. 2, art. 20, art. 21, czy też art. 64 Konstytucji, powinien zmierzać w kierunku ukształtowania interesów właścicieli lokali oraz lokatorów w sposób minimalizujący ewentualne antagonizmy (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 2000 r. o sygn. akt P 11/98).

W wyroku z dnia 10 października 2000 r. o sygn. akt P 8/99 (OTK ZU nr 6/2000, poz. 190) Trybunał Konstytucyjny wskazał też, że zapewnienie pewnego stopnia ochrony praw właścicieli nie musi automatycznie oznaczać uszczuplenia stopnia ochrony praw najemców (lokatorów). Ochronę obu wskazanych praw majątkowych można bowiem konstruować w oparciu o inne środki i procedury.

Z przeprowadzonych wywodów wynika to, iż skoro ochrona lokatorów ma genezę konstytucyjną, a z kolei zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych jest zadaniem Państwa, to wadliwe jest posługiwanie się przez ustawodawcę instrumentami budzącymi wątpliwość co do rzetelnej i efektywnej możliwości sprawdzenia i kontroli procedury, czy zamiar ustawodawcy jest realizowany poprawnie. Jeśli utrata prawa jest automatyczna, to nie ma tu miejsca ani na kontrolę, ani na gwarancje o charakterze proceduralnym, gdyż w jednym podmiocie prawa zbiegają się funkcje sędziego i egzekutora zainteresowanego wynikiem sprawy. Ewentualna dotkliwość następstw wobec lokatorów jest zaś bardzo duża i w warunkach polskich jest w praktyce nie do odwrócenia, co oznacza, że prawodawca nie powinien się posługiwać takim automatyzmem w regulowaniu majątkowego prawa do mieszkania.

W art. 64 ust. 2 Konstytucji RP zawarta jest zasada równej ochrony praw majątkowych. Obok pojęcia własności w art. 64 Konstytucji wymienione jest pojęcie "inne prawa majątkowe". Ustrojodawca nie definiuje jednak tego pojęcia ani nie wymienia poszczególnych typów tych praw. To znaczy, że prawa majątkowe należy traktować jako jeden z rodzajów praw podmiotowych, wydzielony według kryterium bezpośredniego uwarunkowania interesem ekonomicznym uprawnionego. W Konstytucji są wymienione odrębnie tylko prawo własności i prawo dziedziczenia, natomiast istnienie innych praw gwarantowane jest w sposób sumaryczny. Obowiązkiem ustawodawcy zwykłego jest ustanowienie i ochrona praw majątkowych, tym bardziej, że bez istnienia zróżnicowanego systemu praw majątkowych trudna byłaby należyta realizacja zasady "wolności majątkowej". Inne prawa majątkowe tworzą pewien system, który z jednej strony oddziałuje na treść i zakres prawa własności (bo sensem istnienia wielu praw majątkowych jest ograniczenie prawa własności), a który zarazem tworzy pewną hierarchię wewnętrzną. Niektórym prawom można przypisać wyższą rangę, a więc mają pierwszeństwo w razie konfliktu z innymi. W związku z tym należy zwrócić uwagę, że niektóre prawa majątkowe są szczególnie bliskie prawu własności. Wynika z tego intensywniejsza ochrona tych praw majątkowych, zbliżająca się do ochrony prawa własności (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 maja 2001 r. o sygn. akt SK 15/00, OTK ZU nr 4/2001, poz. 85 oraz z dnia 29 czerwca 2001 r. o sygn. akt K 23/00, OTK ZU nr 5/2001, poz. 124). Takimi prawami mogą być np. prawo użytkowania wieczystego, czy niektóre formy użytkowania lokali mieszkalnych.

Adresatem obowiązków wynikających z prawa własności i innych praw majątkowych gwarantowanych w art. 64 Konstytucji są władze publiczne. Są one zobowiązane do zapewnienia równej ochrony prawnej własności i innych praw majątkowych. Regulacje prawne muszą zatem w dostateczny sposób zapewnić ochronę tych praw. Proces interpretacji i stosowania wszelkich przepisów dotyczących własności, innych praw majątkowych i prawa dziedziczenia powinien też uwzględniać konstytucyjny nakaz ochrony tych praw, a w wypadkach wątpliwych powinna przeważać wykładnia służąca tej ochronie. Równa ochrona praw majątkowych jest jednym ze szczegółowych odniesień ogólnej zasady równości. Wobec tego art. 64 ust. 2 Konstytucji powinien być interpretowany w związku z art. 32 Konstytucji, bo zapewnienie równej dla wszystkich ochrony prawnej jest elementem równego traktowania przez władze publiczne. Państwo i podmioty publiczne nie mogą wykorzystywać uprzywilejowanej pozycji w stosunku do osób fizycznych i osób prawnych prawa prywatnego.

Na tym tle szczególnym problemem jest właśnie pojawiający się w niniejszej sprawie sposób egzekwowania obowiązku opróżnienia lokalu pozostającego w zasobie mieszkaniowym Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 marca 2008 r. o sygn. akt K 32/05 (OTK-A 2008/2/27) uznał, że opróżnianie lokali należących do Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w trybie egzekucji administracyjnej nie zapewnia skutecznej ochrony lokatorom, którzy takie lokale zajmują bez tytułu prawnego. Tryb egzekucji administracyjnej może być bowiem dokonywany arbitralnie, wszak wierzyciel jest zarazem podmiotem samodzielnie wystawiającym tytuł egzekucyjny. W wyroku tym Trybunał stwierdził, że zgodnie z zasadą pacta sunt servanda, należałoby zatem zapewnić podmiotom stosunku cywilnoprawnego ochronę charakterystyczną dla tej gałęzi prawa. Zgodnie z tym rozumowaniem, opróżnienie lokalu powinno nastąpić na podstawie prawomocnego wyroku sądowego zaopatrzonego w klauzulę wykonalności. Dzięki temu standard ochrony lokatorów zajmujących mieszkania WAM byłby wysoki.

Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t. j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.), właściwy dyrektor regionalnego oddziału Wojskowej Agencji Mieszkaniowej podejmuje decyzję o wykonaniu obowiązku opróżnienia lokalu przez osoby zajmujące lokal mieszkalny bez tytułu prawnego (art. 37a ust. 1 i 2). Dyrektor taki zwraca się z wnioskiem do organu egzekucyjnego o przeprowadzenie czynności egzekucyjnych (art. 45 ust. 1). W przypadku takim podstawą do przeprowadzenia egzekucji jest obowiązek opróżnienia lokalu. We wskazanym wyżej wyroku Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że odejście w niektórych sytuacjach od klasycznego modelu egzekwowania obowiązków prawnych nie może per se być traktowane jako naruszenie Konstytucji. W wyroku z dnia 28 lipca 2004 r. o sygn. akt P 2/04 (OTK ZU nr 7/A/2004, poz. 72) Trybunał stwierdził, że nie można sprawiedliwości proceduralnej oceniać w kategoriach abstrakcyjnych. Należy ją analizować w odniesieniu do konkretnej kategorii spraw, które są przedmiotem rozpoznania sądowego. Ustawodawca zachowuje w tym zakresie dość znaczną swobodę. To umożliwia mu kształtowanie procedur sądowych z uwzględnieniem różnych czynników. Może on też dążyć do zbalansowania interesów pozostających w pewnym konflikcie. Należy jednak pamiętać, że szczególnie w wypadku stosunków cywilnoprawnych stronom pozostawiona jest autonomia w kształtowaniu metody rozstrzygnięcia przyszłych lub już istniejących konfliktów. Ta swoboda nie jest absolutna, gdyż ustawodawca ma obowiązek wprowadzenia odpowiednich mechanizmów ochronnych, które pozwalają na zachowanie niezbędnego minimum kontroli nad czynnościami stron, a w konsekwencji na uniknięcie rażącego naruszenia reguł sprawiedliwości proceduralnej (por. też wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 stycznia 2005 r. o sygn. akt P 10/04, OTK ZU nr 1/A/2005, poz. 7).

W wyroku z dnia 23 maja 1994 r. o sygn. akt IV SA 791/93 (publ. OSP nr 7-8/1996, poz. 130) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że egzekucji administracyjnej podlegają tylko obowiązki o charakterze publicznoprawnym, a obowiązki niemające takiego charakteru nie podlegają egzekucji, nawet jeżeli mieszczą się w zakresie działalności organów administracji publicznej i wynikają z decyzji organu administracji. Przepisy prawa nie wykluczają możliwości tego typu regulacji. Możliwości prowadzenia egzekucji administracyjnej nie wyklucza art. 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.). Procedura ta jest dopuszczalna, gdy ustawy odrębne tak stanowią. Tak jest w omawianej sprawie. Istnieje zatem poważna wątpliwość, czy prawa lokatorów zajmujących lokale mieszkalne będące w dyspozycji WAM, nie są mniej chronione niż prawa najemców i innych lokatorów z ustawy o ochronie praw lokatorów i czy różnicowanie tych podmiotów dokonane przez ustawodawcę było właściwe (por. też wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2006 r. o sygn. akt K 37/04, OTK ZU nr 7/A/2006, poz. 79). Ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP może być uznana zatem za ustawę odrębną w rozumieniu wyżej wskazanego przepisu (art. 45 ust. 1 tej ustawy).

Chociaż Trybunał Konstytucyjny w ww. wyroku z dnia 17 marca 2008 r. o sygn. akt K 32/05 nie orzekł o niekonstytucyjności przepisów dotyczących opróżniania lokali mieszkalnych WAM przez lokatorów zajmujących takie lokale bez tytułu prawnego, gdyż przepisy te nie były objęte przedmiotem jego rozpoznania, niemniej jednak w sposób jednoznaczny wyraził swoje stanowisko, kwestionując stosowanie wobec tych osób trybu egzekucji administracyjnej, która powoduje nieproporcjonalne zróżnicowanie ich sytuacji względem sytuacji innych najemców, mogących korzystać z ochrony, jaką zapewniają im przepisy o ochronie praw lokatorów, zważywszy że w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym dłużnik może jedynie zgłaszać zarzuty i wnieść skargę do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie organu nadzoru. Jednak zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie prowadzą do merytorycznego rozpoznania sprawy. W tym trybie jednostka jest pozbawiona ochrony, jaka przysługiwałaby jej, gdyby opróżnienie lokalu następowało w drodze cywilnoprawnej.

Zdaniem Sądu, oznacza to, że podstawa prawna dotycząca opróżniania lokali mieszkalnych WAM przez lokatorów zajmujących je bez tytułu prawnego sama w sobie mogła prowadzić do wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie, co miało miejsce w niniejszej sprawie (decyzja ta wydana została wobec braku tytułu prawnego do lokalu). Jednakże z uwagi na niemożność egzekwowania takiej decyzji w trybie administracyjnym, na co zwraca uwagę Trybunał Konstytucyjny, właściwy wojskowy organ mieszkaniowy winien zrezygnować z podejmowania decyzji w tym zakresie na rzecz powództwa, z jakim może wystąpić do sądu powszechnego o nakazanie opróżnienia lokalu mieszkalnego. Taki wniosek wypływa także z przywołanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym stwierdzono, że egzekucji administracyjnej podlegają tylko obowiązki o charakterze publicznoprawnym, a obowiązki niemające takiego charakteru nie podlegają egzekucji, nawet jeżeli mieszczą się w zakresie działalności organów administracji publicznej i wynikają z decyzji organu administracji.

Wartość, jaką jest ochrona praw lokatorów i obowiązek zapewnienia jednostkom godnego życia, powoduje, że opróżnienie lokalu przez osobę, zamieszkującą lokal mieszkalny WAM bez tytułu prawnego, powinno następować w drodze sądowej. Wówczas jednostka jest lepiej chroniona, a regulacja dotycząca opróżnienia lokali w trybie egzekucji cywilnoprawnej ułatwia jednostce korzystanie z instrumentów ochrony przed bezdomnością.

W rozpoznawanej sprawie organy egzekucyjne powinny zatem odmówić stosowania trybu egzekucji administracyjnej, a wierzyciel winien uzyskać tytuł egzekucyjny w formie orzeczenia sądowego w trybie przepisów ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.). Trybunał Konstytucyjny zauważył bowiem, że środek zastosowany przez ustawodawcę, a więc opróżnienie lokalu w drodze administracyjnoprawnej, jest w stanie doprowadzić do zamierzonego celu uzyskania mieszkań na zakwaterowanie Sił Zbrojnych RP. Osoby pozbawione tytułu prawnego do zajmowania lokali mieszkalnych, które znajdują się w zasobie WAM, zostaną wykwaterowane, przez co opuszczone przez nie mieszkania będą przeznaczone na zakwaterowanie żołnierzy pełniących zawodową służbę wojskową. Jest to środek, który w sposób skuteczny i szybki pozwoli zrealizować cel ustawy. Jednak cel ten nie musi być realizowany jedynie w drodze administracyjnoprawnej, wszak istnieje inna forma opróżnienia lokalu, zapewniająca jednostce gwarancje sądowej ochrony, która jest szersza od tej, wynikającej z trybu egzekucji administracyjnej. Wobec tego wojskowy organ mieszkaniowy nie może kierować sprawy do postępowania egzekucyjnego w administracji z pominięciem fazy sądowego postępowania rozpoznawczego, gdyż narusza to prawo do mieszkania, które chronione jest na poziomie konstytucyjnym.

Przedstawione rozważania znajdują potwierdzenie w obowiązującym stanie prawnym, wszak do ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t. j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm.) z dniem 1 lipca 2010 r., mocą art. 1 pkt 29 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 143), wprowadzono art. 29b, który w ustępie 2 mówi, że w sprawach takich, jak niniejsza, opróżnienie lokalu mieszkalnego WAM następuje w trybie powództwa cywilnego. Data wejścia w życie ustawy zmieniającej wskazuje, że przepis ten zaczął obowiązywać jeszcze przed podjęciem zaskarżonego postanowienia (postanowienie Ministra Obrony Narodowej pochodzi z dnia [...] sierpnia 2010 r.), a wobec tego winien być uwzględniony przez organ, czego jednak nie uczyniono. Wprawdzie art. 18 ust. 1 ustawy zmieniającej wskazuje, że do spraw wszczętych i niezakończonych ostatecznymi decyzjami administracyjnymi lub zawarciem umowy przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej stosuje się przepisy dotychczasowe, niemniej – co warto podkreślić – przepis ten dotyczy "spraw wszczętych i niezakończonych ostatecznymi decyzjami administracyjnymi", a więc odnosi się do postępowań jurysdykcyjnych, prowadzonych na podstawie przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, czyli dotyczy spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, nie zaś w drodze postanowień, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, podejmowanych w trybie ww. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

W tym stanie rzeczy, Sąd zdecydował o wyeliminowaniu z obrotu prawnego obu podjętych w sprawie postanowień i to bez konieczności występowania z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, o co wnosił pełnomocnik skarżącego, zważywszy na treść wskazanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 marca 2008 r. o sygn. akt K 32/05.

Uznając zatem skargę za uzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stosując art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonego postanowienia w całości.

Na podstawie art. 250 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" i w związku z § 2 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), Sąd przyznał pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenie w wysokości 240 zł, powiększone o należny podatek od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej, udzielonej z urzędu.