Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 617/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2008-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i ust. 2, art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 53 ust. 3 i ust. 5, art. 54 pkt 3, art. 60 ust. 4, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3 ust. 2, par. 9 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 7, art. 10 par. 1, art. 77 par. 1, art. 106, art. 107 par. 1 i 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 8 lutego 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Grzegorz Szkudlarek Sędziowie Sędzia WSA: Jolanta Rosińska Sędzia WSA: Joanna Sekunda – Lenczewska (spr.) Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2008 roku przy udziale - sprawy ze skargi M. G. i W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], Nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. solidarnie na rzecz strony skarżącej – M. G. i W. G kwotę 757 (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 8 marca 2005 roku M. G., reprezentowana przez pełnomocnika A. B. złożyła wniosek do Prezydenta Miasta Ł. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku handlowo - usługowo - biurowego na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A. 112 na działkach nr 247/9 i 248/4 o powierzchni 300 m kw., 4 lub 5 kondygnacjach, kubaturze 6000 m kw., powierzchni usług ok. 225 m kw. We wniosku wskazano, iż dojazd na teren działki i dostęp do drogi publicznej zapewniony z istniejącej komunikacji. Z załączonej mapy wynikało, iż dostęp ten inwestor przewiduje z ul. A. Do wniosku dołączono również wstępne umowy z dostawcami mediów.

Organ I instancji wystąpił w dniu 26 czerwca 2005 roku o opinie do Zarządu Dróg i Transportu w Ł. oraz Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Zarząd Dróg i Transportu stwierdził w piśmie z dnia 13 lipca 2005 roku, iż m. in. zauważa problemy związane z obsługą komunikacyjną nieruchomości, zwrócił uwagę, iż od ulicy A. istnieją ograniczenia w obsłudze poprzez ograniczenie ruchu kołowego i konkretne godziny dostaw do sklepów. Konserwator Zabytków wskazał wstępne warunki zabudowy mające znaczenie przy lokalizacji obiektu wśród zabudowy historycznej.

W dniu 2 sierpnia 2005 roku organ wezwał pełnomocnika wnioskodawczyni do wskazania obsługi komunikacyjnej nieruchomości i zapewnienia miejsc parkingowych. W odpowiedzi pełnomocnik strony wskazał, iż zdając sobie sprawę z ograniczeń komunikacyjnych, akceptuje je i wobec tego przewiduje obsługę gospodarczą z pasażu B. Jednocześnie podał, że nie przewiduje parkingów na terenie nieruchomości a interesanci muszą korzystać z ogólnodostępnych miejsc postojowych.

Postanowieniem z dnia [...] roku Wojewódzki Konserwator Zabytków, działając na podstawie art. 60 i art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717) oraz art. 106 kpa, uzgodnił pozytywnie przedłożony projekt decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast postanowieniem z dnia [...] roku Prezydent Miasta Ł., działając na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych ( tj. Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 ze zm. ), art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 106 § 5 kpa uzgodnił projekt decyzji w obszarze przyległym do pasa drogowego ulicy A. pod warunkiem, że obsługa komunikacyjna nie będzie odbywać się z ul. A. a miejsca postojowe i dostawcze powinny być zlokalizowane poza pasem ulicy A.. W uzasadnieniu wskazano, iż inwestor nie przewidział wykonania zjazdu z ulicy A. a więc z tej ulicy nie może odbywać się obsługa komunikacyjna. Byłaby ona możliwa z al. B., pod warunkiem uzyskania zgody na dojazd poprzez al. B. ( ciąg pieszy ) od strony Placu C.

W dniu 12 grudnia 2005 roku Prezydent Miasta Ł. wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji do Referatu Komunalnego jako zarządcy al. B. Postanowieniem z dnia [...] roku, Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 8 ustawy o drogach publicznych oraz art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 106 § 5 kpa odmówił uzgodnienia projektu decyzji w zakresie obsługi komunikacyjnej inwestycji - wjazdu gospodarczego z al. B. W uzasadnieniu wskazano, iż al. B. jest pasażem przeznaczonym dla ruchu pieszego, organizacji imprez okolicznościowych i występów artystycznych, ustanowienie wjazdu oznacza zmianę sposobu użytkowania i jest sprzeczne z interesem publicznym, poza tym nieruchomość ma dostęp od ulicy A.

Postanowieniem z dnia [...] roku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w wyniku zażalenia pełnomocnika wnioskodawczyni, uchyliło w/w postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na brak należytych ustaleń i dostatecznego uzasadnienia rozstrzygnięcia.

Postanowieniem z dnia [...] roku Prezydent Miasta Ł. ponownie odmówił uzgodnienia projektu decyzji wskazując, iż projekt decyzji uzyskał negatywną opinię Wydziału Ochrony Środowiska z uwagi na możliwość pogorszenia warunków wegetacyjnych drzew i Fundacji Ulicy A. z uwagi na dotychczasowy utrwalony sposób użytkowania pasażu jako miejsca organizacji imprez artystycznych. Ponadto zaznaczono, że zorganizowanie obsługi komunikacyjnej przez ciąg pieszy od strony Placu C. stworzy zagrożenie dla ruchu pieszego.

W wyniku rozpoznania kolejnego zażalenia, postanowieniem z dnia [...] roku SKO ponownie uchyliło postanowienie uzgadniające Prezydenta Miasta Ł. i przekazało sprawę do ponownego rozstrzygnięcia. Wskazano, iż odmowne stanowisko zarządcy drogi zostało oparte jedynie na przekonaniu o zagrożeniu dla ruchu pieszego, nie wskazano na żaden konkretny przepis, z którym byłaby sprzeczna planowana inwestycja.

Postanowieniem z dnia [...] roku Prezydent Miasta Ł. ponownie odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie obsługi komunikacyjnej od strony al. B. W uzasadnieniu stwierdzono, iż inwestor nie przedstawił projektu organizacji dojazdu do budynku oraz rozwiązań miejsc parkingowych, a ponadto mając na uwadze zachowanie dotychczasowej funkcji Pasażu B, prowadzenie obsługi komunikacyjnej od al. B pozostaje w sprzeczności z interesem mieszkańców Ł., co stanowi naruszenie art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Po rozpoznaniu kolejnego zażalenia strony, postanowieniem z dnia [...] roku SKO w Ł., działając na podstawie art. 138 par. 1 pkt 2, art. 106, art. 124 i art. 144 kpa uchylił powyższe postanowienie Prezydenta Miasta Ł. w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. Jak podkreślono to w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymaga uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi. Kategorie podmiotów będących zarządcami dróg wymienione zostały w art. 19 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 19 ust. 5 tej ustawy, w przypadku miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg publicznych jest prezydent miasta (ZDiT), który dokonał uzgodnienia projektu postanowieniem z dnia 25 listopada 2005 roku. Kolegium zauważyło, iż al. B. jest jedynie drogą wewnętrzną, w stosunku do której zarząd sprawuje zarządca terenu (bądź właściciel), nie zaś zarządca drogi. Ustawa nie dopuszcza utożsamienia pojęcia zarządcy drogi i zarządcy terenu, nie ma zatem podstaw do przyznania zarządcy terenu (al. B.) uprawnienia do wypowiadania się w trybie art. 106 kpa.

Decyzją z dnia [...] roku Nr [...] Prezydent Miasta Ł., działając na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 104 kpa, ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo - biurowego zlokalizowanego w Ł. przy ul. A. 112, na działkach nr 247/9 i 248/4. W oparciu o analizę ustalono następujące zasady zabudowy:

- dopuszczono funkcję usługową: handlowo ( 250 m kw.) - biurową;

- wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki 1,0;

- wyznaczono obowiązującą linię zabudowy w śladzie istniejącej pierzei;

- szerokość elewacji frontowej na całą szerokość działki;

- wysokość budynku - 3-5 kondygnacji;

- dach - według rozwiązań indywidualnych;

- projekt koncepcyjny - do akceptacji przez Architekta Miasta Ł.

Wśród warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej wskazano, iż obsługa komunikacyjna nie będzie odbywać się od strony ul. A. Wjazd gospodarczy winien być usytuowany poza pasem drogi ulicy A. zaś obsługa komunikacyjna od strony al. B. byłaby możliwa pod warunkiem uzyskania zgody właściciela terenu na dojazd do inwestycji od Placu C. W zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich zaznaczono, iż obiekt należy zaprojektować zgodnie z obowiązującymi przepisami ze szczególnym uwzględnieniem interesów osób trzecich, podkreślając konieczność ochrony praw, o ile są nabyte, właścicieli lokali do posiadania okien w ścianie będącej granicą działki - w ścianie szczytowej. W uzasadnieniu organ wskazał również, iż zostały spełnione warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a projekt decyzji został uzgodniony zgodnie z art. 53 ust. 4 tejże ustawy stosownymi postanowieniami.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli uczestnicy postępowania: M. G. i W. G., reprezentowani przez pełnomocnika w osobie adwokata, współwłaściciele nieruchomości położonej przy ul. A. 114, działka nr 471/2, która graniczy z działkami o nr 247/9, 248/4, dla których została wydana przedmiotowa decyzja. Odwołujący się podnieśli, iż zaskarżona decyzja nie może się ostać, gdyż narusza interes strony skarżącej oraz przepisy prawa. Przedmiotowa decyzja dopuszcza wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki 1,0, co oznacza, iż przyszły budynek będzie mógł swoją kubaturą zajmować całą powierzchnię działki a takie ustalenie decyzji narusza warunki, jakie przewiduje dla wyznaczania usytuowania budynków rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto zdaniem odwołujących się, organ wydający decyzję w żaden sposób nie wskazał, jak przy uwzględnieniu wymiarów przedmiotowej działki (ok. 7 m szerokości i ok. 40 m długości - biorąc pod uwagę łącznie obydwie działki będące przedmiotem wniosku tj. nr 247/9 oraz 248/4) ma wyglądać ochrona praw właścicieli lokali do posiadania okien w ścianie będącej granicą działki. Zdaniem strony, nie ma technicznej możliwości przy uwzględnieniu, że przedmiotowa decyzja dopuszcza wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki 1,0 zaprojektowania i realizacji takiej inwestycji, która by praw osób trzecich nie naruszyła. Decyzja powinna kwestię tę wyjaśniać w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości, skoro warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalone w decyzji, wiążą organ wydający pozwolenie na budowę, o czym stanowi art. 55 i 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto odwołujący się zauważyli, iż dnia [...] roku Rada Miejska w Ł. przyjęła "Uproszczony lokalny program rewitalizacji wybranych terenów śródmiejskich oraz pofabrycznych Ł. na lata 2004 - 2013" (Uchwała nr [...], zmiana: Uchwała nr [...] z dnia [...] ), w którym określony został obszar poddany rewitalizacji. Obejmuje on teren zagospodarowania miejskiego z 1914 roku. Tak określony "obszar centralny" zawiera kilka strukturalnych elementów: centrum funkcjonalne (obszar wzdłuż ulicy A. i D.), śródmieście, czyli obszar intensywnej zabudowy funkcji mieszanej oraz tzw. "kołnierz śródmiejski", czyli obszar dawnych dzielnic peryferyjnych. Zgodnie z planem aleja B. należy do najważniejszych przestrzeni reprezentacyjnych w mieście. Rewitalizacja pasażu B. ma na celu wytworzenie atrakcyjnego ciągu pieszego i rowerowego prowadzącego w kierunku Parku E. (i dalej na wschód śródmieścia) w drodze dostosowania architektury i detalu urbanistycznego do eksponowanej rangi tej przestrzeni oraz wytworzenie miejsca odbywania zgromadzeń publicznych i koncertów. Uporządkowanie Pasażu B. nastąpić może w drodze eliminacji parkowania, które powinno zostać przełożone do parkingów publicznych, proponowanych do realizacji w ramach innych zadań.

Decyzją z dnia [...] roku Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 59, art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygniecie.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji jest możliwe jedynie na obszarach, dla których sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest obowiązkowe, przy jednoczesnym łącznym spełnieniu warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a przede wszystkim: kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, dostępu do drogi publicznej, zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu a także zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi. Powołany wyżej art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza więc ograniczenia w gospodarowaniu przestrzenią pozbawioną miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, przeprowadzona w promieniu trzykrotnej szerokości działek objętych wnioskiem wykazała, iż w obszarze analizowanym występuje zabudowa handlowo-usługowa (gastronomiczna, biurowa) i mieszkaniowa. Przy czym funkcja usługowo- lub mieszkalno-usługowa (handlowa) występuje na działkach: 248/3, 248/2, 248/1219/1, 217/1, 220/7 i 236/10. Z uwagi na występujące w obszarze analizowanym funkcje, uznać należy, iż planowana inwestycja (budynek usługowo - biurowo - handlowy) stanowi kontynuację funkcji istniejącej w obszarze analizowanym. Mieści się bowiem w granicach zastanego w tym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. Projektowany budynek, na co wskazują wyniki analizy i ustalone decyzją wymagania dla nowej zabudowy, zachowuje parametry budynków sąsiednich (dotyczy to linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej). W przypadku wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, ustalono go na poziomie 1,0 a zatem niewiele większym niż średni wskaźnik tej wielkości dla obszaru analizowanego, co wynika z konieczności utworzenia zwartej pierzei. Z kolei z uwagi na wagę miejsca inwestycji (reprezentacyjny fragment miasta) geometrię dachu dla nowej zabudowy pozostawiono rozwiązaniom indywidualnym. Jednakże należy przy tym podkreślić, iż zgodnie z ustaleniami decyzji, projekt koncepcyjny, będący podstawą do wykonania projektu budowlanego podlegać będzie opiniowaniu przez Miejskiego Konserwatora Zabytków i Architekta Miasta Ł., co dodatkowo gwarantuje zachowanie wyjątkowego charakteru układu urbanistyczno - architektonicznego tego fragmentu ul. A. Zdaniem Kolegium, przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wykazało, że planowana inwestycja spełnia również pozostałe przesłanki określone przez ustawodawcę w treści art. 61 ust. 1, warunkujące uzyskanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia, teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a decyzja jest zgodna z przepisami szczególnymi.

Mając na uwadze zarzuty dotyczące lokalizacji planowanego budynku, Kolegium wskazało, iż decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o szczegółach planowanych budynków, ich formie architektonicznej, obrysie na gruncie, a także usytuowaniu w stosunku do granic działek oraz innych obiektów znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie. Te bowiem okoliczności konkretyzują się w kolejnym etapie procesu inwestycyjnego a mianowicie w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. To właśnie w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, właściwe organy sprawdzają, czy inwestor posiada ważną decyzję o warunkach zabudowy oraz czy uzyskał wymagane przepisami szczególnymi uzgodnienia, pozwolenia lub opinie innych organów. W toku postępowania inwestor musi również przedłożyć materiały i dokumenty wynikające z przepisów ustawy Prawo budowlane, w tym projekt budowlany określający szczegółowe parametry planowanej inwestycji i jej lokalizację na gruncie.

Bezspornie, zdaniem organu, decyzja ustalająca warunki zabudowy winna chronić interesy osób trzecich. Jednakże ta ochrona, w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie może być oceniana tak jak w kolejnym etapie inwestycyjnym, tj. w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Oznacza to, że organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie powinien wkraczać w kompetencje organu wydającego pozwolenie na budowę, którego rzeczą jest ocena, czy projektowany obiekt z uwagi na jego usytuowanie nie będzie stanowił uciążliwości dla nieruchomości sąsiedniej w stopniu naruszającym zasady wynikające z odpowiednich przepisów prawa budowlanego

W kwestii dotyczącej obsługi komunikacyjnej przedmiotowej nieruchomości organ II instancji stwierdził, iż zapis pkt 3 decyzji, będący wynikiem postępowania obejmującego określenie możliwości dostępu projektowanej inwestycji zarówno do tej drogi jak i drogi wewnętrznej al. B. wskazuje, iż nie jest możliwy wjazd na teren nieruchomości objętej wnioskiem przez istniejący od al. B. wjazd gospodarczy, z uwagi na to, iż ta droga wewnętrzna nie posiada włączenia w ul. A. Obsługa komunikacyjna od strony al. B. jest możliwa jedynie po uzyskaniu zgody właściciela terenu na dojazd przez ciąg pieszy al. B. od strony placu C. W kwestii zaś miejsc postojowych decyzja określa, iż powinny być zlokalizowane poza pasem drogi publicznej ul. A.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi pełnomocnik uczestników postępowania M.G. i W.G., wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] roku Nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku Nr [...], podnosząc zarzuty jak w odwołaniu, a w szczególności:

1) naruszenia prawa materialnego, tj. § 12 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez brak precyzyjnego wskazania, jak przy uwzględnieniu wymiarów przedmiotowej działki ma wyglądać ochrona praw właścicieli lokali do posiadania okien w ścianie będącej granicą działki;

2) naruszenia przepisów postępowania tj. art. 124 par. 2 ustawy kpa poprzez brak uzasadnienia zaskarżonej decyzji w zakresie rozstrzygnięcia co do podnoszonej w odwołaniu sprzeczności pomiędzy treścią decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku a ustaleniami uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] r. w sprawie przyjęcia "Uproszczonego lokalnego programu rewitalizacji wybranych terenów śródmiejskich oraz pofabrycznych Ł. na lata 2004-2013".

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w treści zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Analogiczne unormowanie zawarte zostało w przepisie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a.

Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, tj. jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ( lit. a ), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego ( lit. b ), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( lit. c ).

Przeprowadzając kontrolę, Sąd zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonego aktu także w innym zakresie, niż ten, w jakim zakwestionowała go strona skarżąca.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] roku utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] roku ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo - biurowego zlokalizowanego w Ł. przy ul. A. 112, na działkach nr 247/9 i 248/4.

Stosownie do treści art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) zasadą jest, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 2 ustawy, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, natomiast sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Zatem, każda działalność zmierzająca do zmiany zagospodarowania terenu lub taki skutek wywołująca w razie braku miejscowego planu powinna być poprzedzona uzyskaniem przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy dla nieruchomości. W konsekwencji, dopiero po uzyskaniu takiej decyzji, w której właściwy organ ustali warunki zabudowy inwestor uprawniony jest do przystąpienia do dalszego etapu w procesie budowlanym, tj. do uzyskania pozwolenia na budowę, na podstawie którego możliwe jest rozpoczęcie robót budowlanych. Decyzja o warunkach zabudowy ma więc określać możliwe działania inwestora wobec nieruchomości. Zatem jej zadaniem jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy na tle konkretnego stanu faktycznego dopuszczalne jest dane, przyszłe zamierzenie inwestycyjne w kontekście spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Badanie konkretnych uwarunkowań następuje w myśl art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w drodze analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych a także analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588).

W przedmiotowej sprawie przeprowadzona została analiza urbanistyczna, jednakże, przy jej sporządzeniu organ administracji dopuścił się uchybienia przepisom przywołanego rozporządzenia.

W myśl § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zauważyć należy, iż żaden z wydruków komputerowych stanowiących cześć graficzną analizy nie spełnia wymogów art. 52 ust.2 pkt 1 cytowanej ustawy a brak prawidłowych oznaczeń uniemożliwia ocenę prawidłowości wyznaczenia granic obszaru analizowanego. Cześć graficzna analizy nie odpowiada również treści § 9 ust. 4 rozporządzenia. Niezrozumiałe są również zapisy zawarte w części tekstowej analizy. Z określenia przedmiotu planowanej inwestycji wynika, iż jest to budowa budynku handlowo-usługowo-biurowego. Tymczasem w pkt 1 dotyczącym funkcji i cech zabudowy sąsiedniej zaznaczono, że "(...)Z uwagi na fakt, iż wnioskodawca występuje o zmianę sposobu użytkowania obiektu już istniejącego i zamierza wykonać dwa dodatkowe wejścia do lokalu niniejsza analiza dotyczyć będzie głównie analizy na danym terenie". Dalej natomiast wskazano, że chodzi o budowę budynku bezpośrednio przy ul. A. Wobec takich zapisów nie można stwierdzić jednoznacznie, jakiego rodzaju inwestycji dotyczy znajdująca się w aktach sprawy analiza urbanistyczna. Następnie w pkt 2 tej samej analizy a dotyczącym dostępu do drogi publicznej ustalono, iż działka objęta wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej od ul. D. i z tej ulicy znajduje się wjazd na nieruchomość. Ustalenie takie nie znajduje potwierdzenia nie tylko w dokumentach zgromadzonych w aktach sprawy, ale nie jest w ogóle możliwe z uwagi na przebieg ul. D. w układzie dróg w mieście a szczególnie w odniesieniu do terenu planowanej inwestycji.

W przedmiotowej sprawie organy uznały za prawidłowe dokonane uzgodnienia projektu decyzji. Należy w tym miejscu przytoczyć treść art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiącego, że sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. W przedmiotowej sprawie brak jest stosownych adnotacji na wskazanym dokumencie, co uniemożliwia ocenę zachowania wymogu zawartego w cytowanym przepisie. Nadto zauważyć należy, iż zgodnie z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzgodnień, o których mowa powyżej dokonuje się w trybie art. 106 kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl przepisów art. 106 kpa, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę. Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Jak wynika z powyższego, organy administracji zobligowane są zapewnić stronom postępowania administracyjnego czynny udział w postępowaniu wszczętym przed organem współdziałającym poprzez realizację obowiązku zawiadomienia stron o wystąpieniu do innego organu z żądaniem współdziałania. Podmioty te mają w postępowaniu przed organem współdziałającym te same uprawnienia procesowe, które służą im w postępowaniu administracyjnym (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2004, str. 491).

W rozpatrywanej sprawie organy administracyjne nie zapewniły wszystkim stronom postępowania należytych gwarancji procesowych. O wystąpieniu do właściwych organów zawiadomiono jedynie pełnomocnika inwestora, nie zostały zawiadomione pozostałe strony postępowania. Co więcej, również postanowienia wydane przez organy współdziałające w trybie art. 106 kpa nie zostały doręczone innym niż inwestor stronom postępowania administracyjnego. Tym samym z naruszeniem art. 10 § 1 kpa uniemożliwiono tym podmiotom czynny udział w postępowaniu administracyjnym choćby poprzez złożenie zażalenia na wydane w wyniku współdziałania postanowienia. Stosownie do treści art. 106 § 5 kpa, zajęcie stanowiska przez organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie, a brak jest przy tym podstaw do przyjęcia, iż pod pojęciem strony postępowania należy rozumieć na tym etapie postępowania jedynie wnioskodawcę. Należy podkreślić, iż uzgodnienia jako element postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, mimo że dokonywane przez organy współdziałające, nie mogą pozostawać poza kontrolą organu właściwego do ustalenia warunków zabudowy, gdyż determinują one treść i prawidłowość rozstrzygnięcia. W tym względzie skład orzekający podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 czerwca 2006 roku o sygn. akt II SA/Gd 536/05, iż organ właściwy do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy zobowiązany jest do ustalenia, czy postanowienia o uzgodnieniu zostały doręczone w trybie art. 106 kpa stronom postępowania.

Prawidłowość uzgodnień ma tym bardziej znaczenie w tej sprawie, jako że kwestia dotycząca warunków obsługi w zakresie infrastruktury komunikacyjnej a przede wszystkim dostępu do drogi publicznej nie została zdaniem Sądu należycie wyjaśniona, co stanowi uchybienie przepisom art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa w stopniu mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jednym z niezbędnych warunków wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, które muszą być spełnione łącznie, jest dostęp terenu objętego wnioskiem do drogi publicznej. Wedle definicji zawartej w art. 2 pkt 14 cytowanej ustawy przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Natomiast z definicji zjazdu zawartego w art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 ze zm.) wynika, że jest to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym pojęcie "zjazdu" należy rozumieć jako dostęp z terenu planowanej inwestycji do drogi publicznej ( por. postanowienie NSA z dnia 1 marca 2006 r., IIOW 95/05, Lex nr 193990, wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2006 r., IV SA/Wa 194/06, Lex nr 204986). W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości usytuowanie terenu planowanej inwestycji w stosunku do drogi publicznej ul. A. i ciągu pieszego al. B. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zaznaczono, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, nie wskazując jednak do której. W dalszej części uzasadnienia stwierdzono jednak "(...), iż nie jest możliwy wjazd na teren nieruchomości objętej wnioskiem przez istniejący od al. B. wjazd gospodarczy, z uwagi na to, że ta droga wewnętrzną nie posiada włączenia w ul. B. Obsługa komunikacyjna od strony al. B. jest możliwa jedynie po uzyskaniu zgody właściciela terenu na dojazd przez ciąg pieszy al. B. od strony Placu C.". Natomiast w decyzji organu I instancji w części dotyczącej warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacyjnej zaznaczono, że obsługa komunikacyjna nie będzie odbywać się z ul. A., ponieważ inwestor nie przewiduje wykonania zjazdu na przedmiotową nieruchomość z ul. A., a al. B., z której proponowany jest przez inwestora "wjazd gospodarczy" nie posiada włączenia w ul. A. Zgodnie z powyższym wskazano, że należy uzyskać zgodę zarządcy – właściciela al. B. na dojazd do inwestycji – jej obsługę komunikacyjną poprzez ciąg pieszy od strony Placu C. Z kolei w uzasadnieniu tegoż rozstrzygnięcia organ uznał jednak, że teren ma dostęp do drogi publicznej poprzez bezpośredni dostęp do ul. A.

Decyzja organu I instancji nie odpowiada również prawu w części graficznej jako, że mapa stanowiąca załącznik do decyzji nie zawiera stosownych oznaczeń i pieczęci, określono na niej jedynie "teren objęty wnioskiem" oraz " obowiązującą linię zabudowy". Brak jest natomiast linii rozgraniczających teren inwestycji. Zgodnie zaś z art. 54 pkt 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy określa linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

Godzi się również wskazać, iż zgodnie z § 9 powoływanego wyżej rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzja o warunkach zabudowy zawiera część tekstową i graficzną, a wyniki analizy zawierające część graficzną i tekstową stanowią załącznik do decyzji. Skoro analizy stanowią załącznik do decyzji, zatem stanowią jej nieodłączną część składową. Oznacza to, iż organ administracji zobowiązany jest do doręczenia decyzji wraz z załącznikami. Tymczasem z akt administracyjnych wynika, iż kompletna decyzja (wraz z załącznikami) doręczona została wyłącznie pełnomocnikowi inwestora. Pozostałe strony postępowania nie otrzymały załączników, mimo że żaden przepis nie wprowadza ograniczeń podmiotowych w tych zakresie.

Odnosząc się do zarzutów skargi, Sad nie podzielił argumentu dotyczącego naruszenia prawa materialnego § 12 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez brak precyzyjnego wskazania sposobu ochrony interesów osób trzecich. Jak podkreślono to w uzasadnieniu kontestowanej decyzji organ, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, w sposób należyty, biorąc pod uwagę etap procesu inwestycyjnego, jakim jest decyzja o warunkach zabudowy, określił wymogi co do ochrony interesów osób trzecich, nakazując ich uwzględnienie i szczególne przestrzeganie w dalszym procesie inwestycyjnym. Organ wskazał także na konieczność projektowania obiektu zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, podkreślając przy tym, iż należy chronić prawa nabyte właścicieli lokali do posiadania okien w ścianie będącej granicą działki.

Uzasadnienie znajduje natomiast zarzut co do naruszenia przepisów postępowania poprzez brak uzasadnienia zaskarżonej decyzji co do podnoszonej w odwołaniu sprzeczności pomiędzy treścią decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku a ustaleniami uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] r. w sprawie przyjęcia "Uproszczonego lokalnego programu rewitalizacji wybranych terenów śródmiejskich oraz pofabrycznych Ł. na lata 2004-2013", choć podstawę tego naruszenia upatrywać należy w treści art. 107 § 3 kpa a nie jak to strona wskazała art. 124 § 2 kpa. Nie budzi wątpliwości, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie, co oznacza obowiązek rozpoznania wszystkich wniosków i zarzutów strony a następnie konieczność ustosunkowania się do nich w uzasadnieniu decyzji ( por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 1999 r., IV SA 274/97, Lex nr 48234 ). Wobec powyższego, organ odwoławczy powinien odnieść się do podniesionej kwestii, szczególnie wobec treści art. art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiącego o konieczności uwzględniania w planowaniu wymagań ładu przestrzennego i potrzeb interesu publicznego. Tymczasem organ odwoławczy nie wypowiedział się w tym przedmiocie, nie wyjaśnił charakteru prawnego programu, jego skutków na gruncie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co narusza art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy wyeliminować wyżej wymienione błędy, dokonać prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych i prawnych oraz wskazać ich podstawę. Organy administracji winny zapewnić czynny udział w postępowaniu a także zadbać o doręczenie decyzji o warunkach zabudowy wraz z niezbędnymi załącznikami wszystkim stronom postępowania. Wyjaśnić należy również jednoznacznie pozostałe, wskazane wyżej wątpliwości co do planowanego zamierzenia inwestycyjnego a podjęte rozstrzygniecie uzasadnić w myśl art. 107 § 1 i 3 kpa.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 135 oraz art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

B.C.

B.C.