Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 373/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne: Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 8
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 21 ust. 6 pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 133
law: Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 lipca 2021 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego w [...] Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] września 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Prezesa Agencji Mienia Wojskowego na rzecz skarżącego A. M. kwotę 497 (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. M. (dalej "skarżący") złożył skargę na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego (dalej "Prezes") z dnia [...] listopada 2020r., utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] (dalej "Dyrektor") z dnia [...] września 2020r., w przedmiocie odmowy przydziału kwatery lub innego lokalu mieszkalnego.

A. M. w dniu [...].12.2019 r. wystąpił do Dyrektora z wnioskiem o przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. Z załączonego do wniosku rozkazu personalnego nr [...] Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] z dnia [...].11.2019 r. wynika, że ww. został powołany do zawodowej służby wojskowej pełnionej jako służba kontraktowa i pełni ją w Jednostce Wojskowej [...] w [...]. Ww. załączył także oświadczenie z dnia [...].12.2019 r., zgodnie z którym był funkcjonariuszem Policji w latach 2007-2019 i otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie pieniężnej.

Dyrektor weryfikując wniosek o przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, pismem nr [...] z [...].05.2020 r. zwrócił się do strony z prośbą o dostarczenie dokumentów potwierdzających skorzystanie z pomocy finansowej w okresie pełnienia służby w Policji. W odpowiedzi A. M. poinformował pismem z dnia [...].06.2020 r., że nie posiada takich dokumentów, a składając wniosek o przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego załączył oświadczenie z dnia [...].12.2019 r. W uzupełnieniu dodał, że pełnił służbę w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...]. Następnie Dyrektor wystąpił pismem nr [...] z dnia [...].06.2020 r. do Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] z prośbą o dostarczenie dokumentów potwierdzających skorzystanie lub nieskorzystanie przez A. M. z pomocy finansowej na cele mieszkalne z tytułu pełnienia służby w innej formacji. Pismem z dnia [...].07.2020 r. Naczelnik Wydziału Zaopatrzenia, Inwestycji i Remontów Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] poinformował, że na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...].11.2014 r. Komendanta Miejskiego Policji w [...], A.M. została przyznana pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego na podstawie art. 94 ust. 1 ustawy z 06.04.1990 r. o Policji.

Organ I instancji po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, wszczętego na wniosek strony, decyzją nr [...] z dnia 14.09.2020 r. odmówił A. M. przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego.

Odwołanie od ww. decyzji złożył A. M., w terminie wynikającym z przepisów postępowania w administracji. W odwołaniu został zawarty zarzut naruszenia podstawowych zasad konstytucyjnych: demokratycznego państwa prawa, działania organów na podstawie i w granicach prawa, równego traktowania przez władzę publiczną podmiotu będącego w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej, rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, ograniczenia praw jednostki bez określonej w ustawie podstawy prawnej. Ponadto, skarżący zarzucił naruszenie art. 6 k.p.a., tj. zasady praworządności polegającej na tym, że organ nie przestrzega obowiązku działania na podstawie i w granicach prawa przy rozstrzyganiu obowiązków jednostki. Podniósł, że organ I instancji wydał decyzję przy zastosowaniu niedozwolonej analogii i domniemań, których skutkiem jest błędna i niedopuszczalna nadinterpretacja wymienionych w decyzji przepisów prawa materialnego, prowadząca do uznania bez konkretnej podstawy prawnej, że funkcjonariuszowi Policji, który po zwolnieniu się ze służb i podjęciu służby w siłach zbrojnych RP, nie przysługuje prawdo do otrzymania świadczenia mieszkaniowego w trybie art. 21 ust. 1 i 2 pkt 1 i art. 24 ust. 1 w zw. żart. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu. Skarżący wskazał także na naruszenie zasady prawdy obiektywnej wynikającej z art. 7 k.p.a., polegającej na nie dążeniu do dokładnego wyjaśnienia wszelkich okoliczności stanu faktycznego i prawnego z uwzględnieniem słusznego interesu strony, jaki że organ w zaskarżonej decyzji uwzględnił jedynie interes społeczny. Wskazał, że organ I instancji dokonał dowolnego rozszerzenia interpretacji przepisów, że byłemu funkcjonariuszowi Policji, który podjął służbę zawodową w wojsku nie przysługuje taka sama pomoc jak żołnierzom, którzy w Policji nie służyli.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 21 ust. 4 w związku z ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu przydział lokalu nie może nastąpić, gdy żołnierz zawodowy otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31.12.1995 r., na podstawie przepisów ustawy z 20.05.1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 ze zm.). Ustawa ta określała, że pomoc finansowa przysługiwała osobom uprawnionym do osobnej kwatery (w tym - żołnierzom) i była przyznawana ze środków budżetu państwa. Przyznanie pomocy miało na celu pomoc w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych żołnierza i jego rodziny, i było obok przydziału kwatery stałej trwałą realizacją prawa do zakwaterowania. Określenie ww. cezury tj., do 31.12.1995 r. wynikało z faktu, że od dnia 01.01.1996 r. została wprowadzona ustawa o zakwaterowaniu, w której pomoc finansową zastąpił ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery. W noweli ustawy o zakwaterowaniu z 2004 r. (Dz. U. z 2004, Nr 116, poz. 1302) ustawodawca zrezygnował z wpłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery na rzecz odprawy mieszkaniowej, która to forma finansowa zabezpiecza potrzeby mieszkaniowe żołnierzy po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, o ile nabyli prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej. Analogicznie z ustawy o Policji z dnia 06.04.1990 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 360 ze zm.), dalej ustawa o Policji, wynikało (w czasie wypłaty A. M. pomocy finansowej) i wynika, że policjant ma prawo do pomocy Państwa w realizacji potrzeb mieszkaniowych, przy czy ustawa ta zawiera także ograniczenia, kiedy to prawo nie przysługuje, m.in. gdy: nastąpił przydział lokalu mieszkalnego, czy wypłata pomocy finansowej. Zgodnie z treścią art. 94 ust. 1 ww. ustawy policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Nie sposób pominąć, że pomoc finansowa przyznana na uzyskanie lokalu mieszkalnego jest świadczeniem celowym, służyć ma zaspokojeniu potrzeb policjanta w uzyskaniu mieszkania we własnym zakresie, zatem składający taki wniosek powinien wykazać związanie tych środków z potrzebami mieszkaniowymi (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2009 r. w sprawie 1 OSK 261/08, Lex nr 521970). Mając na uwadze powyższe należy podnieść, że cel pomocy finansowej przyznawanej funkcjonariuszowi Policji jest jasny i skonkretyzowany.

Organ wskazał, iż prawo skarżącego jako funkcjonariusza Policji do lokalu mieszkalnego zostało zrealizowane poprzez przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, które jest alternatywną formą spełnienia prawa funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego. W ustalonym stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy niekwestionowanym jest, że A. M., będąc funkcjonariuszem Policji otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego decyzją Komendanta Miejskiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...].11.2014 r., na podstawie art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Fakt otrzymania pomocy finansowej przez A. M. nie może zostać pominięty i ubieganie się przez niego o realizację prawa do zakwaterowania w formie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego nie jest uprawnione.

Organ podnosił, iż z analizy dalszych rozwiązań prawnych, w tym z zasady przyjętej w art. 17a ustawy z dnia 11.09.2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (j. t. Dz. U. z 2020 r. poz. 860), wynika prawo uznania stopnia uzyskanego w innej służbie, tj.: Policji, Straży Granicznej, Biurze Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Więziennej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służbie Wywiadu Wojskowego, Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, Służbie Więziennej lub Urzędzie Ochrony Państwa, na gruncie zawodowej służby wojskowej. W praktyce funkcjonariusz może zostać powołany na stanowisko oznaczone porównywalnym stopniem wojskowym do dotychczas zajmowanego, np. w Policji. Na zasadzie wzajemności, również okresy służby funkcjonariusza i żołnierza, uwzględniane przy ustalaniu prawa do emerytury policyjnej i wojskowej, są traktowane jako okresy równorzędne (art. 12 i art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10.12.1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych

(t.j. Dz. U. z dnia 2020 r. poz. 586 ze zm.), art. 12 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723 ze zm.). Tym samym przepisy te wprost zrównują prawa nabyte przez funkcjonariuszy, którzy przeszli do służby w Siłach Zbrojnych RP.

A. M. złożył skargę na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] listopada 2020r., utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego w [...] Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] września 2020r., w przedmiocie odmowy przydziału kwatery lub innego lokalu mieszkalnego.

Skarżący zarzucał:

1. Naruszenie art. 6 k.p.a. - zasady praworządności - polegającej na tym, że organ nie przestrzega obowiązku ścisłego działania na podstawie i w granicach prawa przy rozstrzyganiu obowiązków jednostki, których ograniczenie może nastąpić tylko w przypadku bezpośredniego ich wyrażenia w przepisach ustawy. Organ przy wydawaniu tej decyzji stosuje rozstrzygnięcie wbrew tej zasadzie dokonując interpretacji praw przysługujących żołnierzowi zawodowemu, który ma prawo do świadczenia mieszkaniowego,- przy zastosowaniu niedozwolonej,- w tym przypadku, analogii, dywagacji i domniemań, których skutkiem jest błędna i niedopuszczalna nadinterpretacja wymienionych w decyzji przepisów prawa materialnego, prowadząca do uznania bez konkretnej podstawy prawnej, iż funkcjonariuszowi Policji, który po zwolnieniu się ze służb i podjęciu służby w siłach zbrojnych RP z chwilą wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej, na jego wniosek, nie przysługuje prawo do otrzymania świadczenia mieszkaniowego, w trybie art. 21 ust. 1 i 2 pkt 1 i art. 24 ust. 1 w zw. 2 art. 21 ust. 6 ustawy z dnia 22 czerwca 1995r. o zakwaterowaniu Si Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej;

2. Naruszenie zasady prawdy obiektywnej wynikającej z art. 7 k.p.a. polegającej na nie dążeniu do dokładnego wyjaśnienia wszelkich okoliczności stanu faktycznego i prawnego z uwzględnieniem słusznego interesu strony przez to, że organ w swojej decyzji uwzględniał jedynie interes społeczny, czy też publiczny i poprzez stosowanie

niedozwolonej i nieuzasadnionej analogii, dywagacji i domniemań dokonał na tej podstawie dowolnego rozszerzania interpretacji przepisów w zakresie praw i obowiązków jednostki, które winny być literalnie uregulowane w ustawie, i w ten sposób dokonał dowolnej niedopuszczalnej i rozszerzającej interpretacji przepisów,- przez co działał z wyraźnym pokrzywdzeniem strony. Innymi słowy podnieść należy wprost, że wbrew zasadom prawa organ dokonał własnej, rozszerzającej interpretacji przepisów, że byłemu funkcjonariuszowi Policji, który podjął służbę zawodową w wojsku nie przysługuje taka sama pomoc jak żołnierzom, którzy w Policji nie służyli.

3. Naruszenie zasady określonej w art. 8 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w taki sposób, że nie budzi ono zaufania do organu, albowiem organ w swoim działaniu nie kierował się zasadą bezstronności i równego traktowania stron nadużywając swojej uprzywilejowanej pozycji przez interpretację prawa jedynie na korzyść iluzorycznego w tym przypadku interesu społecznego.

4. Naruszenie art. 7 k.p.a., 7a § 1 k.p.a. i art. 81a k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i niedopuszczalne w tym przypadku przedkładanie interesu społecznego ponad słuszny interes jednostki, w sytuacji, gdy brak jest zakazu ustawowego dotyczącego odmowy przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego w trybie art, 24 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej,- żołnierzowi: wcześniej był funkcjonariusze Policji, co powinno niewątpliwie skłaniać organ do zastosowania określonej w przywołanych przepisach zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony. Niestosowanie w tym przypadku tej zasady jest niedopuszczalne i stawia w pozycji dominującej organ państwa nad jednostką bez konkretnej ustawowej podstawy prawnej, co jest niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawnym.

5. Naruszenie art. 24 ust. 1 w zw. z art. 21 ust. 6 i ust. 4 ustawy z dnia 22 czerwca 1995r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, przez jego niewłaściwe zastosowanie, albowiem z treści tego przepisu nie wynika podstawa odmowy przyznania żołnierzowi w sytuacji, gdy z literalnego brzmienia aktu prawnego, a więc ex lege nie wynika zakaz udzielenia byłemu funkcjonariuszowi Policji, który wstąpił do zawodowej służby wojskowej i spełnia przesłanki pomocy wynikającej z ustawy o zakwaterowaniu a jasne, precyzyjne i enumeratywnie wyliczone w art. 21 ust. 6 cytowanej ustawy przesłanki negatywne stanowiące katalog zamknięty nie dają możliwości odmowy udzielenie takiej pomocy. Zdaniem pełnomocnika skarżącego, zgodnie z obowiązującymi i przywołanymi w treści odwołania zasadami, w tym również podnoszonej przez organ wykładni, z którą oczywiście pełnomocnik się nie zgadza, organ nie może, w razie braku konkretnych uregulowań ustawowych, przy zastosowaniu niedozwolonej analogii, dywagacji, domniemań, czy też interpretacji rozszerzających, do których stosowania nie jest uprawniony, odmówić przyznania prawa do wybranego przez żołnierza świadczenia mieszkaniowego uzasadniając je argumentami pozaustawowymi, które de lege ferenda mogą stanowić jedynie projekt niewiążących propozycji założeń do nowelizacji ustawy, a nie być przedmiotem uzasadnienia odmowy prawa do otrzymania pomocy z ustawy o zakwaterowaniu Sil Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej.

Skarżący wnosił o uchylenie w całości decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia [...] września 2020r.

Skarżącej podkreślał, że wykładnia artykuł 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej nie wyklucza byłego funkcjonariusza Policji, który pełniąc służbę w Policji otrzymał tam dofinansowanie mieszkaniowe z możliwości skorzystania z uprawnień do zakwaterowania jak i otrzymania odprawy mieszkaniowej na podstawie ustawy z dnia 22 czerwca 1995r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w sytuacji, gdy podjął po raz pierwszy zawodową służbę wojskową. Z tych względów podstawą odmowy nie mogą; być przedstawione przez organ I instancji argumenty oparte na wątpliwych przesłankach faktycznych i prawnych, a także polegające na niedozwolonym stosowaniu analogii, dywagacji i domniemań oraz interpretacji rozszerzających, do których stosowania organ nie jest uprawniony.

Podnosił również, że pomoc finansowa otrzymywana przez żołnierzy zawodowych jest co do zasady wielokrotnie wyższa od tej jaką otrzymują funkcjonariusze Policji, co organ również powinien brać pod uwagę wydając niniejszą decyzję, albo wiem nie jest to równe traktowanie strony wobec prawa. Cytowanie zatem przez organ przepisów art. 2 i 32 Konstytucji RP, w sytuacji zasadniczych rozbieżności w wysokości pomocy finansowej, która jest wielokrotnie wyższa dla żołnierza niż policjanta i nie uwzględnianie zasadniczych rozbieżności w regulujących to ustawach. Powoływanie się zatem przez organ na konieczność przestrzegania zasad równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej (...). oraz wykładnię dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 04.02.1997 r. (sygn.. akt P 4/96), że osoby znajdujące się w takiej samej lub podobnej sytuacji należy traktować tak samo", nie wytrzymuje krytyki i logicznego rozumowania, albowiem w sytuacji znacznych rozbieżności finansowych, sytuacja tą wbrew tworzonym przez organ pozorom, nie jest równa i z racji odmienności zadań realizowanych przez wojsko i policję nie powinna mieć tego samego zastosowania, co znajduje odzwierciedlenie w odrębnych ustawach uchwalonych przez ustawodawcę. Organ nie ma uprawnień do interpretacji rozszerzających wymienionych w art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych przepisów stanowiących katalog zamknięty żołnierzy, którym "nie przysługuje prawo do zakwaterowania" oraz bez podstawy prawnej ogólnego określania negatywnych przesłanek realizacji prawa do zakwaterowania, z uwzględnieniem celowościowej i systemowej interpretacji, co organ czyni i wyciąga na tej podstawie błędne wnioski do których nie jest uprawniony. Organ nie jest uprawniony bez podania podstawy prawnej bądź faktycznej do określania, jakie były zamierzenia ustawodawcy w art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, jeśli ustawodawca sam ich nie określił i nie znajdują one określenia w przepisach ustawy.

Prezes Agencji Mienia Wojskowego wnosił o oddalenie skargi w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019.2325, zwanej dalej "p.p.s.a.") Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga oceniana według powyższych kryteriów podlegała uwzględnieniu.

Sąd uznał za zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy. Prezes Agencji Mienia Wojskowego rozpatrując sprawę jako organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni i niewłaściwie zastosował w niniejszej sprawie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy z dnia 22 czerwca 1995r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2018r., poz. 2356 ze zm., zwanej dalej "ustawą o zakwaterowaniu"). Organ naruszył również art. 6 k.p.a. i art. 8 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpatrywanej sprawie istota sporu dotyczy tego, czy na podstawie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, stanowiącego, że żołnierzowi nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10, otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. poz. 19 oraz z 1994 r. poz. 36), można odmówić przyznania żołnierzowi prawa do zakwaterowania, jeżeli wcześniej, jako funkcjonariusz Policji skorzystała z pomocy państwa na cele mieszkaniowe.

W ocenie Sądu wykładnia językowa art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie daje podstaw do zastosowania przepisu ograniczającego prawo żołnierza do zakwaterowania (art. 21 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu). Należy podkreślić, iż przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy jest jednoznaczny pod względem językowym. Nie daje prawa do zakwaterowania żołnierzowi, który otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych, a nie jakąkolwiek inną pomoc finansową na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, z jakiegokolwiek innego tytułu prawnego. Kierując się tą metodą wykładni można wyprowadzić tylko jeden wniosek – osoba zachowująca status żołnierza nie może ponownie skorzystać z prawa do zakwaterowania na podstawie tych samych przepisów, dotyczących zakwaterowania Sił Zbrojnych RP.

W przedmiotowej sprawie skarżący, będąc funkcjonariuszem Policji, otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego, na podstawie innych przepisów prawnych, niż dotyczące zakwaterowania Sił Zbrojnych. Natomiast organ, odmawiając udzielenia pomocy w zakresie zakwaterowania, zastosował przepis prawny do stanu faktycznego nieobjętego jego dyspozycją. W uzasadnieniu tego zapatrywania powołał się na wykładnię celowościową art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, popełniając przy tym dość oczywistą niekonsekwencję. Przyznał bowiem prymat wykładni językowej w procesie stosowania prawa, jednocześnie odrzucając jej oczywiste wyniki na rzecz wyników wykładni celowościowej, powołując się na zasady konstytucyjne, jednakże bez głębszej analizy ich treści i szczegółowego odniesienia do rozpatrywanej sprawy.

Działanie na podstawie prawa w postępowaniu administracyjnym obejmuje dwa zasadnicze elementy, a mianowicie ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Działanie każdego organu władzy publicznej powinno opierać się na wyraźnie sformułowanym przepisie prawa. W państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych. Przyjmując, że sfera praw i wolności obywatelskich należy do materii ustawowej, podstawę materialnoprawną decyzji administracyjnej stanowić może tylko ustawa bądź przepisy wykonawcze wydane na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie. Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym w procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jest to bardzo istotne, jeśli zważy się chociażby to, że jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (por. uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 14 marca 2011 r., II FPS 8/10, a także z dnia 2 kwietnia 2012 r., II FPS 3/11 - publik.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/; podobnie /w:/ postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 26 kwietnia 2007 r., I KZP 6/07, OSNKW 2007/5/37, Biuletyn SN 2007, nr 5, poz. 18; postanowienie NSA z dnia 9 kwietnia 2009 r., II FSK 1885/07; wyroki NSA: z dnia 19 listopada 2008 r., II FSK 976/08, z dnia 2 lutego 2010 r., II FSK 1319/08, z dnia 2 marca 2010 r., II FSK 1553/08, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ oraz wypowiedzi doktryny: M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291 i n., L. Morawski, op. cit., Toruń 2010, s. 74-83). W przedmiotowej sprawie nie wystąpiła natomiast wątpliwość, co do rozumienia stosowanej normy prawnej. W takich okolicznościach wykładnia systemowa i funkcjonalna nie dają podstaw, aby odstąpić od wykładni literalnej. Z założenia językowej racjonalności "prawodawcy" wyprowadza się też interpretacyjną, że każde słowo użyte w tekście prawnym jest potrzebne dla zrekonstruowania jakiejś normy postępowania (nie można przyjmować takiej wykładni, która uznawałaby jakieś sformułowanie tekstu za zbędne), a także regułę, że to samo słowo czy zwrot językowy powtarzający się w tekście aktów prawodawczych ma zawsze taki sam sens, natomiast użycie odmiennego słowa czy zwrotu ma świadczyć o tym, że "prawodawca" miał na myśli dwa odmienne pojęcia. (...)" (v. Zygmunt Ziembiński [w:] Sławomira Wronkowska, Zygmunt Ziembiński, "Zarys teorii prawa", Poznań 2001, str. 166).

Stanowisko organu, dotyczące ewentualnego naruszenia zasady równości i sprawiedliwości w razie zastosowania w rozpatrywanej sprawie art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. według jego literalnej wykładni, nie zasługuje więc na akceptację. W rozstrzyganej sprawie mamy do czynienia z osobą, która zmieniała formację - przeszła z Policji do Sił Zbrojnych. Nie wchodzi zatem w grę dwukrotne przyznanie prawa do zakwaterowania osobie posiadającej status żołnierza. Na potwierdzenie tej wątpliwości można przywołać wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7 marca 2000 r., sygn. akt K 26/98 (publ. OTK ZU z 2000 r. Nr 2, poz. 57), w którym Trybunał stwierdził m. in., że Siły Zbrojne i Policja nie mają w świetle Konstytucji RP takiego samego statusu prawnego. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, sytuacja żołnierzy zawodowych, których status, rola i zadania w zostały unormowane w Konstytucji RP (art. 26), nie może być porównywalna z sytuacją policjantów. Państwo ma zapewnić żołnierzom zawodowym warunki umożliwiające pełne oddanie się służbie. Narodowi i Ojczyźnie, zapewnić godziwe życie, poprzez przyznanie szczególnych uprawnień, również członkom ich rodzin, rekompensujących odpowiednio trud i wyrzeczenia związane z pełnieniem zawodowej służby wojskowej.

Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja Prezesa Agencji Mienia Wojskowego utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...], została wydana z naruszeniem art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy w zw. z art. 6 i art. 8 k.p.a.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 ww. ustawy.

Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną (art. 153 p.p.s.a.).