Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 195/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 10 października 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.) Protokolant referent Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 października 2017 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę hali widowiskowo - sportowej przy szkole podstawowej oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Wojewoda D. decyzją z dnia [...] r. Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. sp. z o.o., utrzymał w mocy decyzję Starosty T. Nr [...] z dnia [...] r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Gminie T. pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. hala widowiskowo-sportowa przy Szkole Podstawowej nr [...] w T. wraz z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną na działkach nr 25, 28/1, AM-12 , obręb T..

W motywach rozstrzygnięcia wskazał, że inwestycję zaplanowano na działkach 25 i 28/1, AM-12 w T..

Dla terenu działki nr 25 obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą Rady Miejskiej w T. nt [...] z dnia [...] r. Natomiast w odniesieniu do części inwestycji zlokalizowanej na działce nr 28/1, wydana została decyzja Burmistrza Gminy T. nr [...] z dnia [...] r. o ustaleniu lokalizacji celu publicznego dla inwestycji obejmującej budowę sali sportowej.

W dniu [...] r. w Dzienniku Urzędowym Województwa D., poz. [...], opublikowano uchwałę Rady Miejskiej w T. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu miasta T. w rejonie ulic: [...]. Ustalenia powyższego planu dotyczą m.in. terenu inwestycji w części zlokalizowanej na działce nr 28/1. Uchwała ta weszła w życie w dniu 28 października 2016 r.

W pierwszej kolejności organ odwoławczy wyjaśnił, że wymieniona w odwołaniu decyzja Starosty T. Nr [...] z dnia [...] r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca Gminie T. pozwolenia na budowę dla innej inwestycji pn. miejsca postojowe dla samochodów osobowych wraz z budową kanalizacji deszczowej i oświetlenia drogowego, na działkach nr 28/1, 50 i 58 nie istnieje już w obrocie prawnym, gdyż decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Starosta T. stwierdził jej wygaśnięcie. Organ uznał, że decyzja ta jest bezprzedmiotowa, albowiem inwestor zrezygnował z zamiaru realizacji tejże inwestycji, zaś Wojewoda D. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty nr [...].

Wojewoda D. odniósł się także do zarzutu naruszenia przez organ I instancji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. ze względu na toczące się dwa postępowania z wniosków strony skarżącej: pierwsze przed SKO we W. w sprawie rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Burmistrza Gminy T. z dnia [...] r. o sprostowaniu oczywistej omyłki i drugie przed Wojewodą D. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty T. nr [...].

Organ odwoławczy wyjaśnił, że SKO postanowieniem z dnia 28 lipca 2016 r. ostatecznie rozpoznało zażalenie na postanowienie Starosty T. z dnia [...]r. stwierdzając jego nieważność, natomiast Wojewoda D. decyzją z dnia [...] r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty nr [...]. Przy czym organ odwoławczy nie stwierdził ścisłego związku pomiędzy tymi rozstrzygnięciami a niniejszą sprawą. Pomimo stwierdzenia nieważności przez SKO we W. postanowienia Burmistrza (z [...] r.), w ocenie organu II instancji nie zachodziła konieczność zawieszenia z urzędu postępowania z tej przyczyny. Znaczenie bowiem miało uchylenie dla terenu objętego decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego m.p.z.p.

Wojewoda D., również na etapie postępowania odwoławczego rozpoznając nowy wniosek Spółki o zawieszenie postępowania (do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nr [...] o ustaleniu lokalizacji celu publicznego sali sportowej), postanowieniem nr [...] odmówił jego zwieszenia.

W dalszej kolejności organ odwoławczy wskazał, że dokonał analizy akt sprawy pod kątem wymogów przepisu art. 35 ust. 1 a następnie ust. 3 i ust. 4 Prawa budowlanego. Wojewoda zauważył, że Starosta badał zgodność projektu budowlanego m.in. z ustaleniami decyzji o lokalizacji celu publicznego nr [...] z dnia [...] r.

Natomiast obecnie Wojewoda rozpatrując sprawę, musiał uwzględnić fakt, że w dniu 28 października 2016 r., tj. po wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej, na terenie części inwestycji (dotyczy dz. nr 28/1) zaczął obowiązywać m.p.z.p. uchwalony dnia [...] r. Nr [...]. W tej sytuacji, gdy w życie wszedł plan miejscowy, to ten akt staje się jedynym wyznacznikiem spełnienia przez inwestycję warunku art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Skutek ten jest niezależny od tego, czy orzeczono na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. o wygaśnięciu decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, czy też nie. Nie było więc konieczności zawieszania postępowania odwoławczego. Tym samym, ocena dopuszczalności realizacji zamierzenia powinna zostać dokonana z uwzględnieniem tylko i wyłącznie zapisów m.p.z.p. uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w T. z dnia 15 kwietnia 2014 r. Nr [...] oraz m.p.z.p. uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w T. z dnia [...] r. Nr [...].

Zasadnicza część projektowanej hali widowiskowo-sportowej zlokalizowana jest na działce nr 28/1 objętej planem miejscowym z [...] r. Według tego planu działka nr 28/1 znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 1 US ( § 59). Dla tego terenu jako przeznaczenie podstawowe określono "tereny sportu i rekreacji ( Hala Sportowa). Plan przewiduje również przeznaczenie uzupełniające, tj. usługi publiczne, realizowane w ramach zadań własnych gminy; usługi: kultury, zdrowia, biura, gastronomia, handel detaliczny, usługi drobne. W pkt 3 § 59 określono zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w pkt 4 zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, w pkt 5 zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym, krajobrazów kulturowych, w pkt 6 parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Organ odwoławczy przeanalizował dokładnie zapisy powyższego planu i stwierdził, że zaprojektowany obiekt jest zgodny z przeznaczeniem terenu objętym planem miejscowym. Projekt został uzgodniony w zakresie ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków z D. Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków oraz uzyskał pozwolenie na prowadzenie badań archeologicznych. Wszystkie wskaźniki i parametry objęte projektem są zgodne z planem miejscowym, co szczegółowo porównał i opisał w decyzji Wojewoda D..

Ze względu na to, że na części terenu objętego opracowaniem (w granicach działki nr 25) obowiązuje inny plan miejscowy z 15 kwietnia 2014 r. Nr [...], konieczne było zbadanie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami również tego planu miejscowego. Część działki nr 25 znajduje się w jednostce urbanistycznej oznaczonej symbolem 1U, a pozostała część na terenie oznaczonym symbolem 2ZP/U. Na terenie oznaczonym 1U, zabudowa usługowa z zakresu sportu i rekreacji (sala sportowo-widowiskowa) zgodna jest z przeznaczeniem terenu wg planu miejscowego. Nie jest przekroczona maksymalna wysokość projektowanego obiektu. Liczby miejsc do parkowania w planie nie ustalono, na tej części ternu nie zaprojektowano miejsc postojowych. Cały projekt uzgodniono z D. Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Działka nr 25 w pozostałej części znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 2ZP/U (wg § 59 ust. 1 pkt 1b – przeznaczenie podstawowe to zabudowa usługowa z zakresu sportu i rekreacji).

Na terenie tym zlokalizowano 148 miejsc postojowych, jako towarzyszących sali widowiskowo-sportowej, zlokalizowanych zgodnie z planem. Pozostawiono 44 % powierzchni biologicznie czynnej (wymóg planu to co najmniej 40%). Wody opadowe odprowadzane będą do kanalizacji deszczowej poprzez osadnik i separator substancji ropopochodnych.

Organ odwoławczy stwierdził zatem, że zaprojektowany budynek wraz z zagospodarowaniem terenu, pod względem funkcji i kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, jest zgodny z przepisami obowiązujących - na terenie inwestycji - planów miejscowych.

Usytuowanie budynku ( 3,55 m dla ściany bez otworów okiennych i drzwiowych oraz więcej niż 4 m od granic sąsiednich działek) jest zgodne z przepisem § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Inwestor, zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b., złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Projekt budowlany jest kompletny i zawiera wszystkie opinie i uzgodnienia, został sporządzony przez uprawnione osoby legitymujące się zaświadczeniami właściwej izby zawodowej.

W ocenie Wojewody, skoro przedłożony projekt budowlany jest zgodny z planami miejscowymi i przepisami technicznymi, posiada wymagane opinie, uzgodnienia i pozwolenia oraz inwestor wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to w myśl art. 35 ust. 5 p.b. w razie spełnienia wskazanych tam wymagań, organ nie może odmówić udzielenia pozwolenia na budowę. Tym samym zaskarżona decyzja w ocenie organu II instancji jest prawidłowa.

Organ odwoławczy odniósł się także do żądań Spółki zawartych w piśmie z dnia 11 sierpnia 2016 r. dotyczących m.in. przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka, oględzin działki nr 28/1, opinii biegłego w kwestii realizacji parkingu na działce nr 28/1, stwierdzono że dotyczyły one realizacji decyzji Starosty T. Nr [...] z dnia [...] r. nr [...] wyeliminowanej z obrotu prawnego przez ten sam organ ostateczną decyzją z dnia [...] r. Nr [...] o jej wygaśnięciu, gdyż inwestor zrezygnował z przysługującego mu uprawnienia. Natomiast utwardzenie terenu dz. nr 28/1, jak wynika z pisma Burmistrza z dnia 22 kwietnia 2016 r., wykonano jako prace polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu, w oparciu o przepis art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b., co nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy wskazał również, że w chwili wydania przez organ I instancji zaskarżonej decyzji , w obrocie prawnym nie funkcjonowała żadna inna decyzja o pozwoleniu na budowę.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł A. sp. z o.o. Pełnomocnik skarżącej, zaskarżając w całości opisaną wyżej decyzję Wojewody D., postawił identyczne zarzuty jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji, tj. :

I. naruszenie prawa materialnego, a to :

1) art. 32 ust. 4 pkt ustawy - Prawo budowlane w wyniku uznania, że Gmina T. złożyła prawidłowe oświadczenie o dysponowaniu nieruchomościami na cele budowlane podczas gdy załączony do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę projekt budowlany przewiduje realizację inwestycji (w zakresie muru oporowego) również na działkach należących do A. sp. z o.o., oznaczonych geodezyjnie nr 26/11 AM-12 oraz 2[...] AM-12, którymi Gmina T. nie ma prawa dysponować na cele związane z realizacją planowanej inwestycji,

2) art. 34 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane poprzez uznanie, że złożony przez Gminę T. projekt budowlany został dostosowany do specyfiki i charakteru planowanego obiektu, podczas gdy dokumentacja ta nie zawiera wystarczających danych niezbędnych do posadowienia muru oporowego na granicy działki nr 28/1 AM-12,

3) art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane w wyniku uznania, że złożony przez Gminę T. projekt budowlany zawiera prawidłowo sporządzony oraz kompletny projekt zagospodarowania działek objętych zamierzeniem budowlanym, podczas gdy w projekcie zagospodarowania działek brak jest zapisów dot. rzędnych wysokościowych oraz odległości ścian projektowanej hali od granicy działki,

4) art. 34 ust. 6 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane w związku z § 8 rozporządzenia Ministra Transportu. Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego poprzez uznanie, że załączony do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę projekt budowlany spełnia wymogi opisane w ww. przepisach,

5) art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane poprzez uznanie, że załączony do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania; przestrzennego obowiązujących dla działek objętych pozwoleniem na budowę, podczas gdy:

a) projekt przewiduje lokalizację na działce nr 25 AM-12 obiektu (parkingu na 148 miejsc postojowych), który jest niedopuszczalny w świetle zapisów planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w T. w sprawie zmian; miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w rejonie ulic: [...],

b) projekt przewiduje lokalizację na działce nr 28/1 AM-12 hali sportowej widowiskowej, podczas gdy zapisy planu zagospodarowani przestrzennego przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej T. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu mi T. w rejonie ulic: [...] dopuszcza wybudowanie na terenie tej działki wyłącznie hali sportowej, tj. obiektu jednofunkcyjnego,

c) projekt nie przewiduje, wbrew zapisom planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu miasta T. w rejonie ulic: [...], lokalizacji placu do zawracania na nieprzelotowej drodze wewnętrznej przebiegającej przez działkę nr 28/1 AM-12,

6) art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane poprzez uznanie, że załączony do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę projekt budowlany jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi w zakresie elementów zagospodarowania terenu (mur oporowy), podczas gdy treść projektu budowlanego przewiduje wykonanie tego elementu z naruszeniem ww. przepisów,

7) art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane poprzez uznanie, że wniosek Gminy T. o wydanie pozwolenia na budowę złożony w niniejszej sprawie jest kompletny, podczas gdy do wniosku:

a) została załączona dokumentacja dotyczącą budowy hali widowiskowo- sportowej, zaś zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczają lokalizację na działce 28/1 AM-12 wyłącznie hali sportowej

b) nie zostało załączone oświadczenie o prawie do dysponowania na cele budowlane działkami należącymi do A. sp. z o.o., na których ma być realizowany mur oporowy,

c) został załączony niekompletny projekt zagospodarowania terenu działki nr 28/1,

8) art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że nie zachodziły podstawy do wydania, przed wydaniem przez Wojewodę D. zaskarżonej decyzji, decyzji o uchyleniu decyzji Burmistrza Gminy T. nr [...] z dnia 9.01.2014 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, podczas gdy rozbieżność ustaleń pomiędzy decyzją nr [...] a zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej działki nr 28/1 AM-12 uzasadniała uprzednie uchylenie decyzji Burmistrza Gminy T.;

przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art 6 kpa poprzez prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie z rażącym naruszeniem zasady praworządności oraz przepisów ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego i ustawy - Prawo budowlane,

2) art. 7 kpa poprzez nie podjęcie przez Wojewodę D. wszystkich niezbędnych czynności zmierzających do wszechstronnego, skrupulatnego i rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy a także w wyniku dokonania bezkrytycznej i stronniczej oceny oświadczenia Burmistrza Gminy T. z dnia 22 stycznia 2016 r. złożonego we wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia ostatecznej decyzji Starosty T. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie T. pozwolenia na budowę inwestycji pn.: "miejsce postojowe dla samochodów osobowych wraz z budową kanalizacji deszczowej i oświetlenia drogowego" na działce nr 28/1 i działce nr 50, 58, AM -11 obręb T., że "Gmina T. w ogóle i definitywnie zrezygnowała z realizacji inwestycji objętej ww. pozwoleniem na budowę", podczas gdy zgromadzony w aktach materiał dowodowy, w tym w szczególności dokumentacja fotograficzna por. że inwestycja objęta decyzją Starosty T. nr [...] r. została przez Gminę T. wykonana i oddana do użytku, w efekcie czego udostępnione do publicznego korzystania został wyasfaltowany plac z wytyczonymi miejscami parkingowymi w ilości ponad 10, w tym miejsca parkingowe dla osób niepełnosprawnych, wraz z towarzyszącą im infrastrukturą drogową w postaci znaków pionowych i poziomych oraz oświetleniem,

3) art. 8 kpa poprzez prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie w sposób zaprzeczający zaufaniu obywateli do organów administracji publicznej, polegający na lekceważącym stosunku Wojewody D. do obowiązujących przepisów, w szczególności z zakresu postępowania administracyjnego,

4) art. 11 kpa poprzez odstąpienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji od wyczerpującego przedstawienia stronom postępowania przesłanek uzasadniających podstawy prawne i faktyczne wydanego w sprawie orzeczenia,

5) art. 54 § 1 kpa w związku z art. 64 § 2 kpa w wyniku przyjęcia w poczet materiału dowodowego sprawy, wbrew rygorowi zastrzeżonemu wezwaniu z dnia 10.08.2016 r. skierowanym do pełnomocnika Gminy T. do uzupełnienia braków formalnych złożonego wniosku, dokumentów żądanych przez Wojewodę D., które zostały złożone do akt sprawy nie przez Gminę T. a przez organ I instancji.

6) art. 63 oraz art 64 § 2 kpa w związku z art. 32 ust. 4, ust. 5 oraz ustawy - Prawo budowlane poprzez uznanie przez Wojewodę D., w ślad za organem I instancji, za dopuszczalne dokonanie przez Gminę T. zmiany pierwotnego żądania wyrażonego we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę sporządzonego na urzędom formularzu, o którym mowa w art. 32 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane, poprzez oświadczenie zawarte wyłącznie w wiadomości przesłanej pocztą elektroniczną na adres skrzynki odbiorczej organu I instancji, podczas gdy prawidłowa wykładnia naruszonych przepisów prowadzi do wniosku, że zmiana wniosku w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę może być dokonana wyłącznie w takiej samej formie jak złożenie wniosku, tj. urzędowym formularzu,

7) art. 77 kpa w wyniku odstąpienia od zgromadzenia wszechstronnego materiału dowodowego oraz na skutek rozpatrzenia jedynie w ograniczonym zakresie zgromadzonego materiału dowodowego dotyczącego:

a) rozpoczęcia oraz kontynuowania przez Gminę T. realizacji inwestycji objętej decyzją Starosty T. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającej Gminie T. pozwolenia na budowę inwestycji pn.: "miejsce postojowe dla samochodów osobowych wraz z budową kanalizacji deszczowej i oświetlenia drogowego",

b) ustalenia czy w aktach postępowania organu I instancji znajdowało się, w dacie wydawania decyzji nr [...] z dnia [...] r., sporządzone w prawidłowej formie oświadczenie inwestora - Gminy T. o zmianie pierwotnego wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę,

c) ustalenia czy prace planowane w ramach realizacji przez Gminę T. inwestycji pn.: budowa hali widowiskowo-sportowej wraz z infrastrukturą techniczną będą prowadzone na obszarze nieruchomości należących do A. sp. z o.o. oraz czy inwestor legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomościami należącymi do A. sp. z o.o. na cele planowanej inwestycji,

d) rozbieżności pomiędzy planowaną przez Gminę T. inwestycją pn.: hala widowiskowo-sportowa przy Szkole Podstawowej nr [...] w T. wraz z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną na działkach br ewid. 25, 28/1 AM-12, obręb T. a zapisami decyzji Burmistrza Gminy T. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla obszaru objętego inwestycją,

8) art. 78 kpa poprzez oddalenie wniosków dowodowych skarżącej, które zmierzały do ustalenia okoliczności mających decydujące znaczenie dla sprawy, tj,:

a) wniosku o przeprowadzenie dowodu z oględzin działek nr 25 oraz 28/1 AM-12 oraz opinii biegłego specjalisty z zakresu budownictwa na okoliczność ustalenia czy i w jakim zakresie Gmina T. zrealizowała inwestycję pn.: "miejsce postojowe dla samochodów osobowych wraz z budową kanalizacji deszczowej i oświetlenia drogowego" objętą pozwoleniem na budowę nr [...]

b) wniosku o przesłuchanie świadka M. M. - Inspektora w Wydziale Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego na okoliczność ustalenia formy oraz daty zmiany przez inwestora - Gminę T. pierwotnej treści wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego oraz wydanie pozwolenia na budowę,

9) art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez zaniechanie zawieszenia z urzędu postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie pomimo występujących zagadnień wstępnych dotyczących:

a) toczącego się równolegle i aktualnie zakończonego postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym we W. (sygn. sprawy [...]) w sprawie stwierdzenia na wniosek skarżącej nieważności postanowienia Burmistrza Gminy T. o sprostowaniu omyłki w decyzji nr [...] z dnia [...] r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, które to postępowanie miało wpływ na treść orzeczenia wydawanego w niniejszej sprawie z uwagi na fakt, że do listopada 2016 r. jedną z podstaw do wydania pozwolenia na budowę w niniejszej sprawie była decyzja Burmistrza Gminy T. nr [...] z dnia [...] r. - do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia,

b) toczącego się równolegle i kontynuowanego do chwili obecnej postępowania w przedmiocie wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty T. nr [...] stwierdzającej wygaśnięcie decyzji Starosty T. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie T. pozwolenia na budowę inwestycji pn.: "miejsce postojowe dla samochodów osobowych wraz z budową kanalizacji deszczowej i oświetlenia drogowego" na działce nr 28/1 i działce nr 50, 58, AM -11 obręb T., w sytuacji, gdy zgromadzony materiał dowodowy (obszerna dokumentacja fotograficzna aktualnego zagospodarowania działki nr 28/1 AM-12) uprawdopodabniał zasadność złożonego wniosku, dowodząc że Gmina T. zrealizowała tą inwestycję, oddając do publicznego użytku miejsca postojowe zlokalizowane na działce nr 28/1 AM-12 - do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji,

c) konieczności przeprowadzenia przez Gminę T., przed rozstrzygnięciem odwołania skarżącej, stosownie do dyspozycji art. 65 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym postępowania w sprawie uchylenia decyzji nr [...] z dnia [...] r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, której zapisy były sprzeczne z obowiązującym dla obszaru inwestycji miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego,

8) art. 138 § 2 kpa poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Starosty T. nr [...] z dnia [...] r. podczas gdy orzeczenie to zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa zaś w sprawie zachodzi konieczność wyjaśnienia wielu okoliczności mających decydujący wpływ na jej rozstrzygnięcie, co uzasadnia uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do rozpoznania organowi I instancji.

Mając powyższe na uwadze, skarżący wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji,

2. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przewidzianych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie wskazując, że zgłoszone zarzuty rozważył w trakcie prowadzenia postępowania odwoławczego i ustosunkował się już do nich w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów prawa obowiązujących w dniu rozstrzygnięcia. Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2017 r. poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Wojewody D. utrzymującą w mocy decyzję Starosty T. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Gminie T. pozwolenia na budowę hali widowiskowo-sportowej przy Szkole Podstawowej nr [...] w T. wraz z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną na działkach nr 25 i 28/1/.

Należy zauważyć, że jako pierwsze w skardze zawarto zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, zatem w tej kolejności Sąd rozważy ich zasadność.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczących bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Przywołany art. 35 ust. 1 p.b. określa zakres obowiązków organu, których celem jest kompleksowe sprawdzenie projektu budowlanego w fazie wyjaśniającej postępowania administracyjnego o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Z treści tego przepisu wynika, że podstawowym obowiązkiem organu jest zbadanie zgodności rozwiązań zaproponowanych w projekcie budowlanym z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Do obowiązków organu należy również sprawdzenie kompletności projektu budowlanego, w tym czy posiada on wszystkie wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia, a także sprawdzenie czy projekt ten został sporządzony przez osobę posiadająca właściwe uprawnienia budowlane. Projekt zagospodarowania działki lub terenu podlega natomiast sprawdzeniu tylko pod kątem zgodności z przepisami, w tym zwłaszcza techniczno-budowlanymi. Na tym etapie postępowania następuje również określenie obszaru oddziaływania obiektu, niezbędne do prawidłowego ustalenia stron postępowania (por. R. Dziwiński, P. Ziemski; Komentarz do art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, (w:) R. Dziwiński, P. Ziemski, Prawo budowlane. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2006, wyd. II).

Przepis zaś art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego jednoznacznie ustala, że właściwy organ nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę, jeżeli spełnione zostały wymagania, o których mowa powyżej, oraz wówczas gdy inwestor złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 32 ust. 4 pkt 1) lub złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności pozwolenia, o którym mowa w art. 23 i art. 23a ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, jeżeli jest ono wymagane (art. 32 ust. 4 pkt 1a) lub złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2). Oznacza to więc, że art. 35 ust. 4 p. b. nie dopuszcza jakiejkolwiek uznaniowości w sprawie wydania pozwolenia na budowę, jak też możliwości wprowadzenia dalszych warunków, od których zależałoby wydanie tegoż pozwolenia (por. E. Radziszewski, Prawo budowlane. Przepisy i komentarz, Warszawa 2006, s. 129).

W badanej sprawie zarzucono naruszenie art. 35 ust. 1pkt 1 p.b. poprzez niedopuszczalną w świetle uchwały nr [...] Rady Miejskiej w T., lokalizację parkingu na działce nr 25 dla 148 miejsc postojowych, a nadto na działce nr 28/1 niedopuszczalną lokalizację hali widowiskowo-sportowej, podczas gdy w planie miejscowym przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w T. Nr [...] z dnia [...] r., dopuszcza się wybudowanie wyłącznie hali sportowej.

W ocenie Sądu zarzut powyższy nie jest trafny. Planowana inwestycja obejmuje teren dwóch dziełek nr 28/1 i nr 25. W projekcie budowlanym na str. 20 w pkt. 8 wskazuje się, że budynek hali usytuowany będzie pośrodku działki nr 28/1 i tylko w nieznacznym zakresie będzie zachodzić na działkę nr 25 (szczegółowe usytuowanie w projekcie zagospodarowania terenu). Plan miejscowy z 2016 r. dla działki nr 28/1 (1US) przewiduje przeznaczenie podstawowe tereny sportu i rekreacji(Hala Sportowa), jako przeznaczenie uzupełniające m.in. usługi kultury. Usytuowanie zatem na działce nr 28/1 hali widowiskowo-sportowej jest zgodne z przeznaczeniem terenu oznaczonym symbolem 1US, gdyż mieści się w pojęciu "terenów sportu, rekreacji i usług kultury". Podkreślenia wymaga, że interpretacja m.p.z.p. nie polega na jego wybiórczym odczytaniu – jak w skardze na str. 3 wskazującej na możliwość realizacji tylko i wyłącznie hali sportowej - lecz na całościowej ocenie norm planowych odnoszących się do terenu 1US, z zastosowaniem wykładni prawa takiej samej jak do aktów prawnych hierachicznie wyżej usytuowanych. Z kolei działka nr 25 objęta jest planem miejscowym z 2014 r., dla której ustalono następujące przeznaczenie: 1ZP/U (przeznaczenie podstawowe: zieleń urządzona, zabudowa usługowa z zakresu sportu i rekreacji), 2ZP/U ( przeznaczenie podstawowe: zieleń urządzona, zabudowa usługowa z zakresu sportu i rekreacji; przeznaczenie uzupełniające : inna zabudowa usługowa) oraz 1U (przeznaczenie podstawowe: zabudowa usługowa z zakresu sportu i rekreacji (sala sportowo-widowiskowa). Usytuowanie niewielkiej części hali widowiskowo-sportowej na działce nr 25 w części oznaczonej symbolem 1U jest w pełni zgodne z powyższym planem miejscowym. Natomiast usytuowanie miejsc postojowych w obrębie inwestycji jest konsekwencją wymogu § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie(Dz.U.2015.1422 t.j.). Zgodnie z tym przepisem zagospodarowując działkę budowlaną (w badanej sprawie to działki ewidencyjne nr 25 i 28/1), należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Z powyższego wynika, że miejsca postojowe, co do zasady, towarzyszą zawsze każdej inwestycji kubaturowej, stosownie do przeznaczenia i sposobu zabudowy danej nieruchomości budowlanej, w tym wypadku hali widowiskowo-sportowej. Inna zatem będzie ilość miejsc postojowych np. dla budynku jednorodzinnego a z oczywistych względów inna ilość dla hali widowiskowo-sportowej.

Nie znalazł uznania Sądu zarzut dotyczący niemożliwości realizacji zamierzenia ze względu na brak w tym względzie oświadczenia inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością - działkami nr 26/11 i dz. nr 2[...] stanowiącymi własność strony skarżącej - na cele budowlane. Jak wynika z zaskarżonej decyzji i projektu budowlanego, inwestycja nie będzie realizowana na działkach sąsiednich, w tym na działkach skarżącej. W okolicznościach tej sprawy, nie jest zatem w ogóle dopuszczalne żądanie od inwestora złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania działkami nr 26/11 i dz. nr 2[...] na cele budowlane.

Jak wynika z przepisów prawa budowlanego rola organu administracji architektoniczno-budowlanej sprowadza się do uzyskania od wnioskodawcy składanego pod odpowiedzialnością karną oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W imieniu Gminy T. takie oświadczenie zostało prawidłowo złożone co do działek nr 25 i 28/1.

Podkreślenia wymaga, że rolą organu architektoniczno-budowlanego jest ocena przedłożonego projektu budowlanego w kontekście wymogów wynikających w art. 35 ust. 1 p.b., a nie przewidywanie i insynuowanie (co sugeruje strona skarżąca) nadużyć, jakich w trakcie realizacji inwestycji może dopuścić się inwestor. Realizacja inwestycji jest etapem późniejszym, który nie podlega kontroli organu architektoniczno-budowlanemu. O ile więc inwestor wykonywałby inwestycję z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego, to wówczas właściwym organem kontrolnym jest organ nadzoru budowlanego, który posiada instrumenty prawne do przywrócenia stanu zgodnego z prawem.

Pozostałe zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj. braku wystarczających danych niezbędnych do posadowienia muru oporowego na granicy działki nr 28/1 i braku kompletności złożonego projektu budowlanego poprzez nie zamieszczenie w projekcie zagospodarowania terenu rzędnych wysokościowych i odległości ścian hali od granicy działki, w ocenie Sądu są chybione. Po pierwsze, pełnomocnik skarżących nie wykazał, jakie "niezbędne dane" nie zostały pozyskane i wykorzystane przez projektanta przy sporządzaniu projektu budowlanego. Obowiązki projektanta zostały dokładnie wymienione w art. 20 p.b. i to projektant odpowiada za sporządzony przez siebie projekt budowlany a nie organ administracyjny. Organ architektoniczno-budowlany, poza przeprowadzoną kontrolą przedłożonego projektu budowlanego zgodnie z przepisami prawa, nie ma obowiązku prowadzenia ani dodatkowych badań, ani ustaleń pod względem możliwości technicznych wykonania projektu. Organ architektoniczno - budowlany nie jest kompetentny do sprawdzania strony merytorycznej projektu, a jedynie do jego kompletności. Po drugie, projekt zagospodarowania terenu, który podlega sprawdzeniu przez organ z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi - wbrew twierdzeniom skargi - posiada zarówno naniesione rzędne terenu jak i naniesioną odległość hali od granicy z działką sąsiednią.

Zarzut zawarty w pkt 1 ppkt 8 skargi nie można też uznać za słuszny. Sąd w całości podziela argumentację Wojewody w tej kwestii zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania w zakresie zarówno zasad ogólnych k.p.a. (art. 6, 7, 8 i 11), jak i pozostałych przepisów k.p.a., uznać należy, że nie zostały one naruszone w trakcie prowadzenia postępowania w taki sposób, który uzasadniałby uchylenie decyzji.

W szczególności, nie było potrzeby przeprowadzania dowodu z przesłuchania świadka inspektora M. M. na okoliczność "formy i daty" zmiany wniosku inwestora, gdyż nie miało to żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, a taka zmiana wniosku znajduje się niewątpliwie w aktach administracyjnych. Również brak było podstaw materialnoprawnych do przeprowadzenia oględzin działek nr 25 i 28/1 i dopuszczenia opinii biegłego na okoliczność ustalenia, czy Gmina T. zrealizowała inwestycję objętą decyzją nr [...], gdyż inwestor wystarczająco i wyczerpująco wyjaśnił wątpliwości strony skarżącej w tym zakresie. Nie budziły one wątpliwości organów orzekających, jak i Sąd nie dopatrzył się niejasności w przedmiocie złożonych wyjaśnień. Prawdziwość twierdzeń Gminy nie została skutecznie podważona przez właściwy do tego organ, którym nie jest z pewnością organ architektoniczno-budowlany.

W ocenie Sądu, organ właściwie ocenił zgromadzony materiał w sprawie, a pozostałe zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, były przedmiotem oceny organu odwoławczego. Sąd podziela w całości dokonaną przez organ ocenę w tym zakresie i przedstawiona w decyzji argumentację, nie znajdując podstaw do uznania jej za błędną.

Reasumując, Sąd stwierdził, że organy dokonały wystarczających, dla podjęcia rozstrzygnięcia, ustaleń co do stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, stosując się do zasad regulujących postępowanie administracyjne, określonych w szczególności w art. 6, art. 7, art. 10, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Jednocześnie przyjąć należy, że w zaistniałych okolicznościach faktycznych sprawy obowiązujące przepisy prawa dostarczyły podstaw do wydania rozstrzygnięcia zgodnego z wnioskiem i zatwierdzenia projektu budowlanego z jednoczesnym udzieleniem pozwolenia na budowę. Sąd miał również na uwadze to, że ustalenia i ocena organu znalazły wyraz w uzasadnieniu decyzji, spełniających wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. Poza tym Sąd nie dostrzegł z urzędu takich wad postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia.

W tym stanie rzeczy, uznając, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a.