Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 478/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Dnia 30 listopada 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 listopada 2022 roku sprawy ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 maja 2022 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa i odmowy jej uchylenia I. uchyla zaskarżoną decyzję II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W wyniku przeprowadzenia postępowania wznowieniowego decyzją z dnia 14 października 2016 r., nr [...] Burmistrz Miasta T. (zwany dalej "Burmistrzem" lub "organem I instancji") uchylił od dnia 1 grudnia 2015 r. decyzję własną, w której przyznano W. G. (zwanej dalej "Skarżącą"), w imieniu której działała jej matka – J. G., prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego (pkt 1. osnowy decyzji) oraz odmówiono jej prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego (pkt 2. osnowy decyzji).

W wyniku rozpoznania odwołania wniesionego od decyzji organu I instancji, decyzją z dnia 5 grudnia 2016 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "SKO", "Kolegium" lub "organem II instancji") utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W związku z wniesioną skargą na decyzję organu II instancji, wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2017 r. o sygn. akt II SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił ją w całości. Następnie, wyrokiem z dnia 13 czerwca 2019 r. o sygn. akt I OSK [...] Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną J. G.. Tym samym, decyzja Burmistrza stała się prawomocna.

Pismem z dnia 28 grudnia 2020 r. Skarżąca złożyła wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją SKO z dnia 5 grudnia 2016 r. Jako podstawę prawną swojego żądania wskazała przepis art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zmianami, zwanej dalej "k.p.a."). Skarżąca podniosła bowiem, że podczas administracyjnego postępowania odwoławczego ukończyła 18 lat i SKO wydając decyzję z dnia 5 grudnia 2016 r. pominęło ją jako jedyną stronę tegoż postępowania administracyjnego. Natomiast jej matka – J. G. występowała w tym postępowaniu jako prawny opiekun Skarżącej. Nigdy zatem nie była stroną postępowania administracyjnego w tej sprawie, a mimo to decyzja Kolegium została doręczona J. G., zamiast Skarżącej pełnoletniej od dnia 26 października 2016 r.

Postanowieniem z dnia 4 lutego 2021 r., [...] Kolegium odmówiło wznowienia postępowania.

W wyniku rozpoznania skargi na postanowienie organu II instancji, wyrokiem z dnia 30 listopada 2021 r. o sygn. akt II SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił je w całości. W motywach wyroku wskazanych w uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że skoro sprawa została już rozpoznana przez sądy administracyjne, wykluczona jest możliwość późniejszego weryfikowania decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania. Jedynie w zakresie niezbadanym przez sąd administracyjny, można wnioskować o wznowienie postępowania celem weryfikacji trafności zapadłego rozstrzygnięcia. Jak wskazał Sąd, dotąd nie zbadano kwestii pełnoletności Skarżącej w toku postępowania administracyjnego oraz sądowoadministracyjnego. Stąd brak doręczenia jej decyzji na żadnym etapie postępowania oznacza konieczność poddania tej okoliczności postępowaniu wyjaśniającemu.

Postanowieniem z dnia 4 marca 2022 r., nr [...] Kolegium wznowiło postępowanie administracyjne zakończone decyzją własną z dnia 5 grudnia 2016 r. (zwanej dalej "decyzją z 2016 r.").

Decyzją z dnia 24 marca 2022 r., nr [...] Kolegium uchyliło decyzję z 2016 r. (pkt 1. osnowy decyzji) oraz utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z dnia 14 października 2016 r. (pkt 2. osnowy decyzji). W obszernym uzasadnieniu decyzji, Kolegium rozpoznało ponownie sprawę matki Skarżącej analizując przy tym wszelkie przedstawione przez nią dowody. Zdaniem SKO, Burmistrz zasadnie wznowił postępowanie administracyjne, a w wyniku jego przeprowadzenia, wydał decyzję, w której uchylono decyzję własną i odebrano J. G. występującej w imieniu nieletniej wówczas Skarżącej prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Ustalono bowiem, że wyszły na jaw okoliczności istniejące w dniu orzekania przez Burmistrza, a o których organ ten nie wiedział, co z kolei miało wpływ na wynik postępowania. Jak ustalono, J. G. osiągnęła wyższy dochód, niż pierwotnie wskazała. Jak wynika przecież z art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 169 ze zmianami, zwanej dalej "ustawą"), jeżeli wnioskodawca przekracza dochód wskazany w powołanym przepisie, świadczenie z funduszu alimentacyjnego nie przysługuje. Nie ma od tego wyjątków.

Kolegium rozpoznając wniosek o wznowienie postępowania złożony przez Skarżącą osobiście uznało, że decyzja Burmistrza z dnia 14 października 2016 r. była decyzją właściwą. Natomiast uchylenie decyzji z 2016 r. uzasadniono tym, że istotnie Skarżąca została pominięta (nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy), a więc decyzja ta była wydana z naruszeniem prawa uzasadniającym wznowienie postępowania i jej uchylenia.

Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozpoznanej przez SKO. Jednakże, Skarżąca zakwestionowała decyzję Kolegium w zakresie dotyczącym pkt 2. osnowy decyzji. W pierwszej kolejności Skarżąca podkreśliła nieprawidłowe pouczenie jej o możliwości zaskarżenia decyzji. SKO wskazało, że Skarżąca może wnieść skargę do sądu administracyjnego zapominając jednocześnie, że postępowanie jest dwuinstancyjne, a więc od decyzji wydanej w pierwszej instancji, przysługuje jej odwołanie, a w niniejszej sprawie – wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Skarżąca podkreśliła, że pkt 1. osnowy decyzji SKO jest już ostateczny i prawomocny, a więc decyzja z 2016 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczy tylko pkt 2. osnowy. Zakres wniosku koncentruje się na nieprawidłowym zastosowaniu przez Kolegium art. 146 k.p.a. W wyniku wznowienia postępowania i uchylenia decyzji ostatecznej, Kolegium musi na nowo rozstrzygnąć sprawę co do istoty. Nie może jednocześnie odnosić się do decyzji organu I instancji jak w normalnym postępowaniu administracyjnym. Należy zaznaczyć, że w myśl art. 146 § 1 k.p.a. nie można rozpoznawać sprawy w trybie wznowieniowy, jeżeli od daty jej doręczenia lub ogłoszenia minęło pięć lat w przypadku wyjścia na jaw nowych okoliczności. W niniejszej sprawie, decyzja Burmistrza o przyznaniu jej świadczenia z funduszu alimentacyjnego została wydana w grudniu 2015 r., a więc ponad sześć lat temu. Kolegium nie mogło więc oceniać tej decyzji merytorycznie, tylko powinno automatycznie ją uchylić i umorzyć postępowanie.

Decyzją z dnia 2 maja 2022 r., nr [...] Kolegium uchyliło swoją poprzednią decyzję w całości i orzekło nie uchylać decyzji z 2016 r. z uwagi na upływ pięciu lat od dnia doręczenia decyzji oraz z uwagi na fakt, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej oraz stwierdziło, że decyzja z 2016 r. została wydana z naruszeniem prawa tj. art. 28 k.p.a. ze względu na pominięcie Skarżącej jako strony postępowania. W bardzo obszernym uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że rzeczywiście Skarżąca została nieprawidłowo pouczona o środkach zaskarżenia, jakie jej przysługiwały. SKO powinno pouczyć ją o możliwości złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a także o tym, że nie musi korzystać z tego prawa i decyzję wydaną w pierwszej instancji może zaskarżyć do sądu administracyjnego.

Kolegium stwierdziło, że argument Skarżącej o tym, że w zakresie pkt 1 decyzja wydana w pierwszej instancji stała się ostateczna i prawomocna nie jest prawidłowy. Wbrew pozorom, decyzja ta jest jedną i niepodzielną całością, stąd SKO mogło uchylić w całości swoją decyzję wydaną w postępowaniu rozpoznawczym.

Przepisy ustawy wskazują jasno, że dotyczą one "osoby uprawnionej" a więc dziecka, nie rodzica. Uprawnionym do świadczenia z funduszu alimentacyjnego jest dziecko, w imieniu którego działa opiekun prawny. Do momentu ukończenia 18. roku życia. Po osiągnięciu pełnoletności osoba uprawniona (tu: Skarżąca) występuje samodzielnie w toku postępowania administracyjnego. Opiekun prawny (tu: J. G.) przestaje występować jako podmiot działający w imieniu strony.

W niniejszej sprawie fakt osiągnięcia przez Skarżącą pełnoletności nie został nigdy zbadany co sprawiło, że rzeczywiście Skarżąca została całkowicie pominięta w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.).

Uchylenie decyzji wydanej przez SKO w pierwszej instancji jest podyktowane tym, że Kolegium nie miało prawa w ogóle wydawania decyzji o charakterze merytorycznym ze względu na upływ pięciu lat, o których mowa w art. 146 § 1 k.p.a. Jeżeli przesłanką wznowienia jest przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. to po upływie pięciu lat od dnia doręczenia albo ogłoszenia decyzji ostatecznej decyzja ta nie może zostać uchylona. Pięcioletni termin ma charakter materialny, a więc upływ czasu zamyka już możliwość rozpoznawania sprawy. Służy to stabilizacji stosunków prawnych.

Decyzja z 2016 r. została wydana w dniu 5 grudnia 2016 r., a doręczono ją matce Skarżącej w dniu 8 grudnia 2016 r. To zaś oznacza, że w dniu 8 grudnia 2021 r. upłynął pięcioletni termin do rozpoznawania merytorycznego wniosku o wznowienie postępowania. Nie można już uchylić tej decyzji. Ponadto w myśl art. 146 § 2 k.p.a. nie uchyla się decyzji ostatecznej, jeżeli mogłaby zapaść decyzja o tożsamym rozstrzygnięciu gdyby nie dopuszczono się kwalifikowanego naruszenia prawa dającego podstawę wznowieniową. W dalszej części uzasadnienia, SKO odniosło się do merytorycznej strony sprawy rozpoznanej przed laty tj. w 2016 r.

Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zaskarżając decyzję SKO w całości. Podniesiono zarzut naruszenia:

1) art. 15 i art. 139 k.p.a. poprzez naruszenie zasady ostateczności decyzji, zakazu orzekania na niekorzyść strony i zmianę ostatecznej decyzji w części, która nie była zaskarżona;

2) art. 24 § 1 pkt 5 i art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji przez pracowników organu, którzy podlegali wyłączeniu z mocy prawa.

Na tej podstawie Skarżąca wniosła o stwierdzenie, że SKO dopuściło się rażącej przewlekłości ponieważ wniosek o wznowienie postępowania został złożony w grudniu 2020 r., a decyzja ostateczna została wydana dopiero po 15 miesiącach.

W uzasadnieniu decyzji Skarżąca wskazała, że zaskarżyła pierwszoinstancyjną decyzję SKO tylko w zakresie pkt 2. osnowy. Natomiast SKO orzekając w drugiej instancji odniosło się również do pkt 1. osnowy czym naruszono zasadę o nieorzekaniu na niekorzyść strony z art. 139 k.p.a. Zdaniem Skarżącej, w zakresie niezaskarżonym decyzja ta nie stanowi jednego bytu wraz z zakresem objętym środkiem zaskarżenia, stąd argumentacja SKO jest nieprawidłowa. Decyzja ta jest podzielna.

Ponadto w wydawaniu zaskarżonej decyzji brały udział osoby, które wydały decyzję z 2016 r. – A. R. oraz A. M.. Osoby te były wyłączone z mocy prawa od orzekania w ponownie rozpoznawanej przez SKO sprawie. Ich udział dyskwalifikuje zaskarżoną decyzję administracyjną.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Kolegium powtórzyło całą treść zaskarżonej decyzji oraz uznało, że zarzuty podniesione w niej są niezasadne. Stąd oddalenie skargi jest konieczne.

Pismem z dnia 28 lipca 2022 r. pełnomocnik Skarżącej – adw. P. J. podtrzymała stanowisko swojej mandantki oraz uzupełniła je. Jej zdaniem, nie zachodzi żaden wyjątek uzasadniający odstąpienie od zasady o zakazie reformationis in peius. Wyjątek ten zachodzi, gdy doszło do rażącego naruszenia prawa, a więc takiego, którego nie trzeba weryfikować w żadnym postępowaniu, aby stwierdzić to poważne naruszenie.

Decyzja z 2016 r. nigdy nie została doręczona Skarżącej, a więc nie można odnosić art. 146 § 1 k.p.a. do przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Interpretacja tego przepisu w sposób zaprezentowany przez SKO doprowadziłoby de facto do pozbawienia Skarżącej jakiejkolwiek ochrony jej praw. Ponadto pełnomocnik Skarżącej uznała, że przepis art. 139 k.p.a. może być naruszony wyłącznie w przypadku merytorycznego rozstrzygania o sprawie strony. W niniejszej sprawie doszło do naruszenia prawa procesowego, zatem nie można powołać się na przepis art. 139 k.p.a.

Pełnomocnik Skarżącej nie zgodziła się z tym, że w niniejszej sprawie mogła zapaść ta sama decyzja jak w 2016 r. SKO zlekceważyło to, że Skarżąca nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu wznowieniowym postanowiła skorzystać ze swoich uprawnień i wniosła o przeprowadzenie konkretnego i kluczowego dowodu tj. uzyskania opinii i oceny Powiatowej Państwowej Inspekcji Pracy w P. w związku z umowami zawieranymi przez J. G..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty podniesione w jej treści były zasadne.

Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zmianami). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". Z tego względu, zarządzeniem z dnia 3 listopada 2022 r. Przewodniczący Wydziału II. tut. Sądu skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 listopada 2022 r.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a.") w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.

Przedmiotem zaskarżenia jest reformatoryjna decyzja SKO, w której organ II instancji uchylił własną decyzję w wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego i orzekł co do istoty sprawy poprzez nieuchylanie decyzji z 2016 r. oraz stwierdzenie, że ta decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Analiza całokształtu sprawy doprowadziła Sąd w składzie orzekającym do przekonania, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z następującej argumentacji.

Wywód Sądu w składzie orzekającym należy rozpocząć od tego, że instytucja wznowienia postępowania jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych określonej w art. 16 § 1 k.p.a. Jest ona elementem szerszej zasady, jaką jest pewność prawa, do której przyjdzie jeszcze powrócić. Ta zaś stanowi składnik zasady demokratycznego państwa prawnego.

Skoro mowa jest o instytucji nadzwyczajnej, nieuprawnionym jest stosowanie przepisów w ten sposób, że dojdzie do przyjęcia wykładni rozszerzającej. Jest to niedopuszczalne (exceptiones non sunt extendendae). Teoria prawa podkreśla, że jeżeli dana norma prawna stanowi wyjątek od zasady prawnej, która także jest normą prawną, to norma będąca wyjątkiem nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Innymi słowy, wyjątek od zasady musi być interpretowany ściśle według znaczenia, jakie nadał jemu prawodawca (wykładnia literalna). Na rzecz przedstawionego stanowiska przemawia następujące uzasadnienie. Otóż nie można dopuścić wykładni rozszerzającej względem wyjątku od zasady, ponieważ wyjątek ten sam w sobie powoduje konieczność przyjęcia odrębnych założeń i efektów wykładni prawa w odniesieniu do przepisów ogólnych, które znajdują zastosowanie dla całości materii normatywnej. Stanowisko teorii prawa jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie. Tylko dla przykładu można powołać stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego: "Zasadę nierozszerzania wyjątków należy odnieść do wszystkich sposobów interpretacji stosowanych względem przepisu. Nieuzasadnione jest zatem dążenie do przyjęcia tego z możliwych wariantów zrozumienia normy, który obejmie jak największą ilość stanów faktycznych, z pominięciem ratio legis czy względów systemowych." (wyrok NSA z dnia 23 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 4520/21, dostępny na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Należy mieć zatem na względzie to, że cała instytucja, a więc przepisy art. 145-153 k.p.a. należy interpretować w sposób ścisły.

Skarżąca skutecznie doprowadziła do wznowienia postępowania administracyjnego, gdyż, jej zdaniem, doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarżąca przedstawiła także szereg wniosków, które powinny być wzięte pod uwagę w ponownie przeprowadzonym co do istoty postępowaniu wyjaśniającym.

Sąd w składzie orzekającym rozpocznie analizę od tych zagadnień, co do których ma odmienny pogląd niż Skarżąca, a zakończy swoje rozważania na tych zagadnieniach, które zasadnie umotywowano.

Decyzja Burmistrza oraz decyzja z 2016 r. wydana przez SKO będąca przedmiotem niniejszej sprawy zostały wydane w 2016 r. W roku 2020 r. Skarżąca złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z 2016 r. W wyniku przeprowadzonej kontroli sądowoadministracyjnej postępowanie administracyjne zostało ostatecznie wznowione w dniu 4 marca 2022 r. W tym miejscu należy odnieść się do art. 146 § 1 k.p.a., gdyż ten przepis stał się zarzewiem sporu, czemu dano wyraz w skardze, a także replice do skargi. Powołany przepis stanowi: "Uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a-145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat". Pamiętając o tym, że niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej, zarówno organ administracji publicznej (rozpoznawczy i odwoławczy) jak i tut. Sąd mają obowiązek przyjmowania takiego rozumienia, jakie nadał jemu ustawodawca. Zatem, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, a wnioskodawca żąda wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z art. 145 § 1 pkt 3-8 lub art. 145a-145b k.p.a., uchylenie tejże decyzji jest niedopuszczalne. Godzi się zauważyć sposób sformułowania tego przepisu przez ustawodawcę. Otóż wskazano, że musi nastąpić upływ czasu (10 albo pięć lat) od dnia ogłoszenia lub doręczenia. Ustawodawca nie wskazał podmiotu, któremu miałoby nastąpić doręczenie, co musi skutkować tym, że nieistotne jest to komu doręczono albo ogłoszono tę decyzję. Mając bowiem na względzie trójczłonową budowę normy prawnej, nieokreślenie podmiotu oznacza, że adresatem normy jest każdy podmiot prawa, który znalazł się w okolicznościach, z których wystąpieniem prawodawca wiąże skutek prawny. Wobec nieokreślenia podmiotu-adresata decyzji w przepisie prawa należy przyjmować, że jest nim każdy podmiot, do którego decyzja została skierowana. Szczególnie ma to znaczenie w kontekście art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Przyjmując za Skarżącą, że przepis art. 146 § 1 k.p.a. nie może znaleźć zastosowania, doszłoby w zasadzie do wypaczenia tego przepisu, ponieważ byłby on niemożliwy do spełnienia. Tenże pogląd Sądu w składzie orzekającym znajduje potwierdzenie w orzecznictwie. Otóż, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że skoro przepis art. 146 § 1 k.p.a., określając początek biegu wskazanych w nim terminów posługuje się pojęciem "doręczenia lub ogłoszenia decyzji", nie precyzując adresata tego doręczenia, to w tym przypadku chodzi o doręczenie lub ogłoszenie decyzji osobom biorącym udział w postępowaniu jako strony. Doręczenie decyzji, o jakim mowa w tym przepisie, to skierowanie decyzji do którejkolwiek z osób biorących udział w postępowaniu i doręczenie im tej decyzji, a termin pięcioletni wymieniony w art. 146 § 1 k.p.a. biegnie od dnia ostatniego doręczenia, jakie miało miejsce. Nie chodzi tutaj zatem o doręczenie decyzji stronie pominiętej w postępowaniu administracyjnym, lecz o datę doręczenia decyzji osobom biorącym udział w postępowaniu, które podlega wznowieniu. Za taką interpretacją art. 146 § 1 k.p.a. przemawia również objęcie nim przesłanki wznowienia wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (zob. przykładowo wyrok NSA z dnia: 24 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA 1526/00, 12 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1776/07, 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1044/18). Co więcej, jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny, gdyby przyjąć odmienną wykładnię, wymienienie w art. 146 § 1 k.p.a. podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. byłoby pozbawione sensu i prowadziłoby do wniosku, którego nie można zaakceptować, że uchylenie decyzji i wydanie nowego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy w trybie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. jest możliwe w każdym czasie, jeżeli podstawą wznowienia był art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Takie stanowisko byłoby sprzeczne z podstawową funkcją art. 146 § 1 k.p.a., jaką jest ochrona trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, gwarantowana art. 16 § 1 k.p.a., co tylko potwierdza tezę tut. Sądu o niemożności zastosowania wykładni rozszerzającej. Możliwość uchylenia kwestionowanej we wznowionym postępowaniu decyzji i ponowne rozstrzygnięcie istoty sprawy jest możliwe tylko w czasie określonym w art. 146 § 1 k.p.a. Upływ terminu uniemożliwiający uchylenie decyzji w trybie wznowieniowym ma zaś charakter bezwarunkowy, albowiem jest niezależny od okoliczności, które to spowodowały (zob. wyrok NSA z 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1044/18, dostępny w CBOSA). Z tego też względu należy zaakceptować w pełni uzasadniony pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, w myśl którego: "Podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że art. 146 § 1 k.p.a. nie może być interpretowany w ten sposób, iż termin pięcioletni, o jakim mowa w tym przepisie, w przypadku przesłanki wznowienia postępowania na podstawie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie ma zastosowania do osób, które nie brały udziału w postępowaniu, skoro decyzja nie została doręczona tym podmiotom." (wyrok WSA w Lublinie z dnia 30 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 22/20, dostępny w CBOSA).

Z tego też względu należy zwrócić uwagę na daty, w których zawiera się pięcioletni termin, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. Jak wynika ze zgromadzonych akt sprawy, decyzja z 2016 r. została doręczona J. G. w dniu 8 grudnia 2016 r. Sąd przypomina, że w świetle art. 146 § 1 k.p.a. nie ma znaczenia kto jest adresatem decyzji, istotny jest sam fakt odebrania decyzji. Od tego dnia należało więc liczyć bieg pięcioletniego terminu, który upływał z dniem 8 grudnia 2021 r. Skarżąca złożyła swój wniosek w dniu 28 grudnia 2020 r., jednakże to nie data złożenia wniosku o wznowienie postępowania, a data rozstrzygania w sprawie jest miarodajna dla oceny upływu terminu z art. 146 § 1 k.p.a. Upływ terminów określonych w art. 146 § 1 k.p.a., jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały. Termin pięcioletni ma charakter materialny, co oznacza, że jego upływ powoduje skutek w postaci niemożności uchylenia decyzji dotychczasowej, nawet jeżeli została wydana z naruszeniem prawa. Zatem upływ tego terminu oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie (zob. np. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 15 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 859/18, wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2693/16, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 325/16, wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1521/11, dostępne w CBOSA). Uwagę Sądu w składzie orzekającym zwraca fakt, że decyzja SKO wydana w pierwszej instancji po wznowieniu postępowania zapadła w dniu 24 marca 2022 r., a więc już po dacie 8 grudnia 2021 r. To oznacza, że decyzja wydana w pierwszej instancji została wydana po upływie terminu z art. 146 § 1 k.p.a. Jednocześnie należy nadmienić, że upływ terminu określony w powołanym przepisie nie jest podstawą do umorzenia postępowania, tak jak sugerowała to Skarżąca (zob. wyrok WSA w Opolu z dnia 25 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Op 63/20, dostępny w CBOSA). Organ administracji publicznej ma prawo prowadzić postępowanie i zakończyć je orzeczeniem, jednakże upływ tego terminu stanowi negatywną przesłankę do uchylenia decyzji ostatecznej (wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 823/13, dostępny w CBOSA). Upływ tego terminu niejako "zamyka" możliwość organu administracji publicznej, aby wyeliminować decyzję ostateczną z obrotu prawnego ze względu na pewność obrotu prawnego (wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 lutego 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2692/20, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 października 2017 r., sygn. akt I SA/Go 305/21, wyrok NSA z dnia 20 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2767/18, wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 845/16, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 487/18, wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 grudnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 411/17, dostępne w CBOSA). Skoro decyzja ta funkcjonowała przez tyle lat w obrocie prawnym, niezasadne jest jej eliminowanie, nawet jeżeli jest ona obarczona kwalifikowaną wadą prawną prowadzącą do wzruszenia. Wolą ustawodawcy jest bowiem to, aby stosunki prawne były trwałe, a ich zmiana nie zachodziła jeżeli upłynęło tak wiele lat (wyrok NSA z dnia 7 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 2455/14, dostępny w CBOSA).

Twierdzenie Skarżącej o niemożności zastosowania w niniejszej sprawie art. 146 § 1 k.p.a. z uwagi na wystąpienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest niezasadne. To z kolei ma swoje konsekwencje wobec zastosowania zasady o zakazie reformationis in peius. Przepis art. 139 k.p.a. stanowi: "Organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny". Zasada o nieorzekaniu na niekorzyść strony jest jedną z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego, która także doznaje wyjątków, i które to wyjątki muszą być wykładane zawężająco. Zasadnie podniosła pełnomocnik Skarżącej, że rażącym naruszeniem prawa jest takie jego naruszenie, które nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, aby odkryć ten fakt. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym, przesłanka rażącego naruszenia prawa wystąpiła w niniejszej sprawie, co polegało na tym, że SKO (w składzie orzekającym w pierwszej instancji) nie miało prawa uchylać decyzji z 2016 r. Warto przypomnieć, że w art. 146 § 1 k.p.a jest mowa o terminie, który ma istotne znaczenie dla całej procedury administracyjnej, jednakże sam ten termin ma charakter materialny. To zaś oznacza, że organ administracji publicznej jest zobowiązany do uwzględniania go z urzędu (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 1946/20, dostępny w CBOSA). Upływ terminu z art. 146 § 1 k.p.a. jest okolicznością, co do której nie potrzeba przeprowadzania postępowania wyjaśniającego, stąd naruszenie przez organ administracji publicznej tego terminu jest rażącym naruszeniem uzasadniającym zastosowanie art. 139 k.p.a., co zresztą SKO podniosło w zaskarżonej decyzji. Kolegium miało świadomość, że nie powinno orzekać w niniejszej sprawie, jednakże poprzedni skład orzekający SKO najwidoczniej nie uwzględnił tego. Przy tej okazji należy wspomnieć, że wbrew stanowisku Skarżącej, zmiana decyzji na niekorzyść dotyczy każdej decyzji, która przesądza o sytuacji prawnej strony postępowania. Dotyczy to zatem nie tylko decyzji o charakterze materialnym, ale także procesowym (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 1006/16, dostępny w CBOSA). Każde pogorszenie sytuacji strony postępowania (o znaczeniu materialnym i procesowym) jest objęte treścią art. 139 k.p.a.

Podsumowując dotychczasową część uzasadnienia należy mieć na względzie, że SKO orzekając w pierwszej jak i w drugiej instancji nie miało już prawa do uchylenia decyzji z 2016 r., w której SKO utrzymało w mocy decyzję Burmistrza uchylającej decyzję organu I instancji o pozbawieniu Skarżącej (reprezentowanej wówczas przez matkę) prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego i odmawiającej jej tego prawa. Upływ terminu z art. 146 § 1 k.p.a., który jest terminem materialnym oznacza, że decyzji tej nie można już wyeliminować w z obrotu prawnego niezależnie od przesłanki, jaka przemawiała za wznowieniem postępowania. W zaskarżonej decyzji SKO mogło odstąpić od zasady orzekania na niekorzyść, ponieważ rażąco naruszono prawo w decyzji pierwszoinstancyjnej, w której uchylono decyzję z 2016 r. Należy jednocześnie podkreślić, że skład SKO orzekający w pierwszej instancji miał obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu stan terminu z art. 146 § 1 k.p.a. To zaniechanie i rozstrzyganie co do meritum po upływie terminu pięcioletniego świadczy o rażącym naruszenie prawa przez ten skład (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 6 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Wr 807/17, dostępny w CBOSA).

SKO w zaskarżonej decyzji z kolei zwróciło uwagę na brzmienie art. 146 § 1 k.p.a. i mogło rozstrzygnąć na niekorzyść strony. Nie ma przy tym znaczenia to, czy decyzja wydana w pierwszej instancji była podzielna czy też nie. Orzekanie na niekorzyść pozwala odnieść się także do rozstrzygnięcia niezaskarżonego w odwołaniu/wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z tego też względu zarzut naruszenia art. 15 i art. 139 k.p.a. poprzez naruszenie zasady ostateczności decyzji, zakazu orzekania na niekorzyść strony i zmianę ostatecznej decyzji w części, która nie była zaskarżona okazał się niezasadny.

Zasadny okazał się drugi z zarzutów. Skarżąca zasadnie podniosła, że zarówno decyzja z 2016 r. jak i zaskarżona decyzja zostały podpisane przez dwie i te same osoby zasiadające w składach orzekających w SKO. Decyzja z 2016 r. została podpisana przez A. R., A. M. (sprawozdawczyni), oraz H. R.. Zaskarżona decyzja została z kolei podpisana przez A. R. (sprawozdawczyni), J. Z. oraz A. M.. Dwie osoby zasiadały w obu składach, co oznacza, że zaistniała okoliczność z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Osoby te były wyłączone od rozstrzygania sprawy Skarżącej z mocy prawa. Jak stanowi art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Jak wynika z art. 27 § 1 k.p.a. przesłanki wyłączenia dotyczą także członków kolegialnych organów administracji publicznej (tu: SKO). "Obowiązek wyłączenia pracownika dotyczy tylko sytuacji, gdy decyzja, przy wydaniu której uprzednio dany pracownik uczestniczył, poddawana jest następnie kontroli - czy to w postępowaniu zwykłym (w toku instancji albo na podstawie art. 127 § 3 k.p.a.), czy nadzwyczajnym (w trybie wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji)." [wyrok WSA w Gdańsku z dnia 23 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 621/21, dostępny w CBOSA]. Nie może być tak, że te same osoby dwukrotnie oceniają sprawę, w której wydały już orzeczenie rozstrzygające ją co do istoty. Pracownicy ci podlegają obligatoryjnemu wyłączeniu. W przeciwnym wypadku, decyzja jest naznaczona wadą, która w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. daję podstawę uchylenia jej w całości. "Naruszenie prawa będące podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego powoduje uwzględnienie skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy." (A. Kabat, Komentarz do art. 145 [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. B. Dautera, A. Kabata i M. Niezgódki-Medek, Warszawa 2020, s. 497). Z tych też względów zaskarżona decyzja nie może się ostać.

Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania o zasadności niektórych zarzutów podniesionych w skardze. Niezasadność większości z nich nie sprawiła, że skargę należało oddalić. Doszło bowiem do naruszenia prawa stanowiące podstawę do wznowienia postępowania poprzez orzekanie w sprawie przez osoby wyłączone z mocy prawa (art. 145 § 1 pkt 3 w związku z art. 24 § 1 pkt 5 i art. 27 § 1 k.p.a.). W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości, o czym orzeczono w sentencji wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę, SKO będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim Kolegium rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy będzie orzekać w składzie, w którym nie będą zasiadać osoby wydające decyzję z 2016 r. Jednocześnie SKO będzie mieć na względzie brak możliwości uchylenia tejże decyzji z uwagi na treść art. 146 § 1 k.p.a., a także fakt nieuwzględnienia przez SKO (orzekającego w pierwszej instancji) terminu pięcioletniego, co skład orzekający w drugiej instancji potraktuje jako rażące naruszenie prawa.

Na marginesie należy mieć na względzie, że niemożność uchylenia decyzji z 2016 r. nie oznacza, że SKO nie może orzec o naruszeniu prawa w tejże decyzji, co z kolei może stanowi prejudykat w postępowaniu przed sądem powszechnym o odszkodowanie (P. Przybysz, Kodeks postepowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2021, s. 565).