Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 548/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 5, art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1, art. 52 ust. 2 pkt 2 lit.c i ust. 3, art. 53 ust. 3, art. 56
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 2 pkt 7, par. 3 pkt 8
journal: Dz.U. 2016 poz 71
law: Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
article: art. 151, art. 190
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 24 września 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska, Sędzia NSA Paweł Janicki, , Protokolant Pomocnik sekretarza Mariola Kaźmierczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2019 roku sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę. M.K.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpatrzeniu odwołania M. Z. od decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] r. znak [...] nr [...] ustalającej z wniosku A SA. lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci B o kodzie [...] jako urządzenia infrastruktury technicznej i budowli w postaci wieży antenowej dla potrzeb montażu na niej:

- trzech anten sektorowych o azymutach 10° (typ anteny 80010669 KATHREIN), 110° (typ anteny 80010669 KATHREIN) i 230° (typ anteny 80010669 KATHREIN) na wysokości 39 m n.p.t., pochyleniu wiązki głównej tilt 0-6 deg, max. tilt 8 deg umożliwiających emisje w paśmie 900 MHz, równoważna moc promieniowana izotropowo P EIRP każdej z anten wynosić będzie 5286 W,

- dwóch anten radioliniowych o azymucie 64° (RLA230O6 typ anteny ANDREW VHLP2-23 0.6 m) i 251° (RLA150O6 typ anteny ANDREW VHLP2-15 0.6 m) na wysokości środka anteny 36 m n.p.t. (na kierunku Ż. i R. - Wysypisko śmieci) o maksymalnej mocy 676 i 355 W,

wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną w postaci instalacji elektrycznej, kontenera zawierającego urządzenia nadawczo-odbiorcze na działce o nr ewid. 55, obręb T., gmina B. wraz ze zjazdem publicznym z drogi publicznej (gminnej) znajdującej się na działce nr ewid. 34,

1) uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej ustalonego przedmiotu inwestycji w zakresie pochylenia wiązki głównej anten sektorowych tilt 0-6 deg, max. tilt 8 oraz pkt 7 "Wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich",

2) ustaliło:

• w zakresie pochylenia wiązki głównej anten sektorowych tilt elektryczny 0-6 deg, zamontowanie anten sektorowych pod kątem prostym do powierzchni ziemi - tilt 0°,

• wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich w następujący sposób: Inwestycja nie może:

a) pozbawiać osób trzecich dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi,

b) generować uciążliwości powodowanych przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie,

c) zanieczyszczać powietrza, wody i gleby,

3) w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy.

Jak wynika z akt sprawy wniosek o ustalenie lokalizacji dla opisanej wyżej inwestycji został złożony w dniu 22 kwietnia 2015 r. Dwie kolejne decyzje organu I instancji zostały wyeliminowane z obrotu prawnego w toku kontroli instancyjnej przez Samorządowe kolegium Odwoławcze w P..

Przytoczoną na wstępie decyzją z dnia 16 maja 2016 r. Wójt Gminy B., na podstawie art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.- dalej w skrócie u.p.z.p.), ustalił z wniosku AS.A., lokalizację inwestycji celu publicznego dla ww. przedsięwzięcia. W treści decyzji ustalił:

- rodzaj inwestycji - ogólna charakterystyka inwestycji: obiekt infrastruktury technicznej, telekomunikacyjny wraz z budowlą w postaci wieży antenowej, posadowienie kontenera (szafy outdoorowej) zwierającego urządzenia nadawczo-odbiorcze,

- stan istniejący zagospodarowania i władania terenu inwestycji,

- przewidywany wpływ na środowisko i zdrowie ludzi,

- warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu:

- funkcja terenu - teren rolny wraz z urządzeniami infrastruktury technicznej,

- powierzchnia zabudowy i utwardzenia terenu w stosunku do powierzchni terenu objętego decyzją max. 90%. Wysokość obiektu - 41,48 m, w tym konstrukcja wieżowa 40,48 m,

- inwestycję należy zlokalizować w granicach A-H oznaczonych na załączniku graficznym nr 1, z zachowaniem linii rozgraniczających teren inwestycji. Obiekt winien być ogrodzony i niedostępny dla osób nieupoważnionych,

- warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania wynikające z przepisów odrębnych dotyczących warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska, zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego, zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

- warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dotyczące obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

- wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich.

Granice terenu objętego wnioskiem oznaczono literami ABCDEFGH, linie rozgraniczające teren inwestycji zaznaczono na mapie stanowiącej załącznik graficzny nr 1 do decyzji.

W pkt 3 - przewidywany wpływ na środowisko i zdrowie ludzi - organ wskazał, iż przeprowadzono analizę wniosku inwestora oraz dokumentów doręczonych przez wnioskodawcę, tj. kwalifikacji przedsięwzięcia wraz z późniejszymi wyjaśnieniami wnioskodawcy. Przeprowadzono analizę parametrów wnioskowanego przedsięwzięcia pod kątem oddziaływania na środowisko, w tym pod kątem położenia miejsc dostępnych dla ludności w promieniu 200 m od terenu wnioskowanej stacji bazowej telefonii komórkowej. Uwzględniono miejsca, gdzie potencjalnie może powstać zabudowa (o parametrach wysokościowych kolidujących z ww. zasięgiem oddziaływania pól elektromagnetycznych), zgodnie z obowiązującymi przepisami. Dla terenu objętego wnioskiem oraz obszaru analizy nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W analizowanym obszarze 200 m od wnioskowanej lokalizacji inwestycji znajdują się tereny wiejskie, użytkowane rolniczo oraz tereny istniejącej wsi T., w tym cmentarz oraz zabudowa zagrodowa i mieszkaniowa jednorodzinna wsi Teodorów. Wysokości istniejących budynków kształtują się w granicach ok. 6,0 - 10,0 m n.p.t., zaś wysokości zabudowy ustalonej warunkami zabudowy - 7,0 - 9,0 m n.p.t. Przeprowadzona analiza ukształtowania terenu, parametrów urządzeń, azymuty i pochylenia wiązek promieniowania pozwalają na ustalenie, iż parametr wysokościowy dolnej granicy oddziaływania anten sektorowych przy uwzględnieniu tiltu 0-6° wynosi 20,1 m n.p.t. oraz max. tiltu 8° - 13,20 m n.p.t., zaś anten radioliniowych - 36 m. n.p.t. Rzędne te w konfrontacji z wysokością nad poziom terenu miejsc dostępnych dla ludności (przy uwzględnieniu 2,0 m jako wysokości człowieka) wskazują na brak ponadnormatywnego oddziaływania anten sektorowych oraz radiolinii na środowisko. Zatem zasadnym jest przyjęcie, iż wnioskowana inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w rozporządzeniu w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła M.Z., uznana przez organ I instancji za stronę postępowania.

M. Z. zarzuciła powyższej decyzji naruszenie:

- art. 64 ust. 3 w związku z art. 140, 143, 144 ustawy Kodeks cywilny poprzez ograniczenie prawa własności i przyjęcie, że tylko inwestorowi przysługuje prawo do zabudowy w wysokości, której żąda,

- art. 7, 8, 107 § 1 i § 3 k.p.a. w związku z art. 13 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka poprzez sporządzenie decyzji w sposób niemożliwy do odkodowania z uwagi na:

- brak podania maksymalnych tiltów mechanicznych możliwych do uzyskania dla danej anteny (elektryczne według danych katalogowych wynoszą 8°),

- nie wskazanie, jaka na danym terenie może być dopuszczalna maksymalna wysokość zabudowy z uwzględnieniem rozbudowy z jednoczesnym udowodnieniem, iż osie głównych wiązek promieniowania wystąpią na wysokościach niemożliwych do zabudowy lub rozbudowy w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego,

- brak jakiejkolwiek analizy udowadniającej, iż inwestycja nie wprowadzi ograniczeń w zagospodarowaniu terenu w sytuacji, w której je wprowadza na trwale.

W związku z powyższym M. Z. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu decyzji SKO ustaliło, ze w związku z brakiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w myśl art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 50 ust. 1 u.p.z.p., inwestycja celu publicznego jest lokalizowana w drodze decyzji o ustaleniu jej lokalizacji. Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego, w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p., niezależnie czy ma ona charakter komercyjny, czy też nie. Stosownie zaś do art. 53 ust. 3 u.p.z.p., w postępowaniu związanym z wydaniem takiej decyzji właściwy organ bada warunki i zasady zagospodarowania terenu, wynikające z przepisów odrębnych oraz stan faktyczny i prawny terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, a decyzja winna określać warunki wymienione w art. 54 ustawy, w tym wymagania odnoszące się do ochrony interesów osób trzecich.

Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z treścią art. 56 cyt. ustawy, nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z odrębnymi przepisami prawa. Sprzeciwy wobec lokalizacji inwestycji nie mogą przesądzać o wyniku sprawy. Granice praw i interesów inwestora oraz innych osób (stron postępowania) określają przepisy prawa.

W odniesieniu do inwestycji celu publicznego ustawodawca nie wprowadził wymogu ochrony ładu przestrzennego w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, nie znajduje zastosowania tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.. Przepisy ogólne zawarte w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym przepis nakazujący uwzględnianie w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 powyższej ustawy) nie mogą zatem samodzielnie stanowić podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Rolą decyzji w przedmiocie lokalizacji inwestycji jest, jak już wcześniej wskazał organ, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji wyznaczonych na mapie, warunków zagospodarowania terenu oraz warunków ochrony interesów osób trzecich.

O tym, czy stacja bazowa telefonii komórkowej będzie oddziaływała na środowisko, decydują parametry techniczne stacji uregulowane przede wszystkim w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71).

Z przepisów ww. rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8) wynika, że do parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej decydujących o wpływie na środowisko należą: 1) rodzaj anteny - instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne; 2) liczba anten; 3) moc promieniowania poszczególnych anten; 4) emisja pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny; 5) odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludzi, a zatem konkretne umiejscowienie inwestycji na terenie objętym wnioskiem; 6) występowanie na obiekcie realizowanej lub zrealizowanej instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej lub radiolokacyjnej (tak też NSA w wyroku z dnia 16 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2706/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych i powołany tam wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 104/13).

Dalej organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji, że wnioskowana inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w rozporządzeniu w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, bowiem nie mieści się ona w dyspozycji § 2 ust. 1 pkt 7 lit. c i § 3 ust. 1 pkt 8 lit. f rozporządzenia, a w konsekwencji nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 353 ze zm.).

Dane niezbędne dla oceny oddziaływania inwestycji na środowisko tzn. rodzaj anten, liczbę anten, wysokość zamontowania anten, azymuty, zasięg występowania pola elektromagnetycznego o natężeniu przekraczającym S=0,1 W/m2, równoważną moc promieniowaną izotropowo i odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anten, inwestor przedstawił w kwalifikacji przedsięwzięcia (z kwietnia 2015 r., z czerwca 2015 r., z marca 2016 r.) oraz w analizie przedsięwzięcia (z czerwca 2015 r.).

W przedłożonych kwalifikacjach oraz analizie przedsięwzięcia, analizie poddano każdą z trzech anten sektorowych z osobna, przy wnioskowanym minimalnym pochyleniu 0° (tilt) i wnioskowanym maksymalnym pochyleniu 6° (tilt) oraz środku elektrycznym przyjętym na wysokości 39 m n.p.t. Z kwalifikacji tej wynika, iż równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny sektorowej wynosi 5286 W.

Inwestor określił współrzędne geograficzne planowanej inwestycji (długość 19° 56' 52", szerokość 51° 40' 56"), azymuty anten 10°, 110°, 230° i przedstawił osie głównych wiązek promieniowania na odległość 200 m od środka elektrycznego.

Przeprowadzona analiza wykazała, że w odległości 200 m od środka pola magnetycznego oś wiązki głównej promieniowania przy planowanym maksymalnym pochyleniu 6° będzie występowała na wysokości 22,1 m n.p.t. (azymut 10°), 21,1 m n.p.t. (azymut 110°), 20,1 m n.p.t. (azymut 230°). Na azymutach tych w odległości do 200 m od anteny, pod główną wiązką promieniowania brak jest jakiejkolwiek zabudowy. Z przedłożonej analizy przedsięwzięcia wynika, iż maksymalny zasięg występowania strefy o gęstości mocy pola przekraczającej dopuszczalną wartość

S-0,1 W/m2, tzw. promieniowania ponadnormatywnego, obejmuje teren usytuowany w poziomie w odległości do 64,5 m od inwestycji, natomiast w pionie w największym zbliżeniu obszar na wysokości 30,7 m n.p.t. (tilt 6°). Natomiast przy pochyleniu 0° w poziomie w odległości do 64,5 m od inwestycji, natomiast w pionie w największym zbliżeniu obszar na wysokości 31,6 m n.p.t.

Powołana wartość promieniowania 0,1 W/m2 wynika z zapisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883), określającego zakres częstotliwości pól elektromagnetycznych oraz dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i dla miejsc dostępnych dla ludności. Poprzez ponadnormatywne szkodliwe promieniowanie należy rozumieć promieniowanie emitowane przez pole elektromagnetyczne przekraczające wartość dopuszczalną 0,1W/m2. Promieniowanie takie może występować tylko w miejscach niedostępnych dla ludzi.

W analizie wskazano, iż jedynym źródłem zagrożenia dla środowiska będzie emisja pola magnetycznego niejonizującego. Jego źródłami, mogącymi stanowić potencjalne zagrożenia dla ludzi, są trzy anteny nadawcze typu 80010669.

W kwalifikacjach przedsięwzięcia inwestor przedstawił nadto ilość anten radioliniowych, planowane azymuty tych anten, środek ich zawieszenia.

W kwalifikacji przedsięwzięcia z marca 2016 r. przedstawiono także maksymalne pochylenie każdej z anten sektorowych wg danych katalogowych 8°.

Następnie organ II instancji powołał się na pismo inwestora z dnia 30 sierpnia 2016 r., który wyjaśnił, że ze względu na zapotrzebowanie, ukształtowanie terenu jak i zasięg, jaki jest potrzebny inwestorowi, wystawia on dokument (G3ZR), który wskazuje/uściśla zakres tiltu wykorzystywanego przez inwestora dla danej stacji bazowej. Ponadto pełnomocnik inwestora wskazał, że "w planowanej inwestycji przy montażu anten sektorowych w pochyleniu wiązki głównej 0°-6° będą wykorzystane jedynie tilty elektryczne (...). Ponieważ antena sektorowa posiada możliwość ustawiania tiltów drogą elektryczną, inwestor nie będzie używać innego sposobu-mechanicznego. Anteny zostaną zamontowane pod kątem prostym do powierzchni ziemi - tilt 0°, a następnie za pomocą komputera ustawiony zostanie odpowiedni tilt (maksymalnie zgodnie z dokumentem G3Z 6°), a nie tilt maksymalny 8°, który jest w karcie katalogowej anteny."

W ocenie Kolegium przedłożone przez inwestora dokumenty - kwalifikacja przedsięwzięcia, analiza przedsięwzięcia wraz z wyjaśnieniami inwestora należało uznać za miarodajne w sprawie dowody, dostatecznie zostały wyjaśnione kwestie istotne dla możliwości oceny inwestycji w świetle przepisów rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W ocenie organu odwoławczego nie było podstaw, aby odmówić im waloru wiarygodności i nie przyjąć za podstawę ustaleń faktycznych. Brak jest przy tym dowodów negujących prawidłowość kwalifikacji inwestycji.

Organ odwoławczy podkreślił, iż jak wynika z akt sprawy (analiza do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i załącznik graficzny - wyniki analizy) organ I instancji ustalił, że wokół planowanego przedsięwzięcia, w granicach określonych przez odległości, zależne od wielkości wskazanych przez inwestora parametrów, nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności. Miejsca takie zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2016 r., poz. 672 ze zm.), są to wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego.

Organ II instancji ustalił, że w obszarze 200 m od wnioskowanej inwestycji znajdują się tereny wiejskie, użytkowane rolniczo oraz tereny istniejącej wsi Teodorów, w tym cmentarz oraz tereny zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej jednorodzinnej. Istniejące parametry wysokościowe kształtują w granicach 6-10 m n.p.t., (budynek mieszkalny jednorodzinny - 9-10 m n.p.t., zabudowa zagrodowa - 6-8,5 m n.p.t.) natomiast wysokość zabudowy ustalonej decyzją o warunkach zabudowy 7-9 m n.p.t. Jak wynika z wyników analizy urbanistycznej - część graficzna, w osi głównych wiązek promieniowania anten w odległości nie większej niż 200 m nie występuje zabudowa.

Jak już wyżej wskazano główna wiązka promieniowania w odległości 200 m od środka pola magnetycznego przy maksymalnym projektowanym kącie pochylenia wynoszącym 6° będzie znajdowała się nad powierzchnią terenu na wysokości 22,1 m (azymut 10°), 21,1 m (azymut 110°), 20,1 m (azymut 230°). Przedmiotem rozpoznania jest inwestycja o parametrach określonych przez inwestora, w tym zmiana pochylenia wiązki promieniowania, którą określono w przedziale 0°-6°. Obszar pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych dla maksymalnego pochylenia wiązki anten sektorowych (6°) będzie znajdować się w odległości do 64,5 m od środka elektrycznego i zszedłby do wysokości 30,7 m n.p.t. (azymut 10°, 110°, 230°), dla minimalnego pochylenia wiązki anten sektorowych (0°) w odległości do 64,9 m od środka elektrycznego i zszedłby do wysokości 31,6 m n.p.t. Powyższe oznacza, że ponadnormatywne oddziaływanie stacji nie spowoduje ograniczeń w zakresie możliwości zabudowy nieruchomości znajdujących się na kierunku głównych wiązek promieniowania. Podstawowym narzędziem kształtowania ładu przestrzennego na terenie jest decyzja o warunkach zabudowy. Nowa zabudowa nie może posiadać dowolnych parametrów, lecz realizować generalną zasadę stanowiącą podstawę działań przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, tj. zasadę ładu przestrzennego, polegającą na takim ukształtowaniu terenu, aby nowa zabudowa tworzyła z już istniejącą na tym terenie i w otoczeniu harmonijną całość. Biorąc pod uwagę wysokość odpowiadającą minimalnej wysokości osi głównej wiązki promieniowania nad terenem (20,1 m), wysokości istniejących budynków i wysokości z wydanych decyzji o warunkach zabudowy, w ocenie Kolegium, planowana inwestycja nie ograniczy i nie pozbawi właścicieli nieruchomości sąsiednich możliwości korzystania z przysługującej im własności gruntu. Dotyczy to tak dotychczasowego korzystania, jak i przyszłego korzystania z gruntu, oczywiście w granicach przysługującego prawa własności i obowiązującego systemu prawa, w tym porządku prawnego w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz przepisów dotyczących ochrony środowiska.

Na etapie wydawania decyzji lokalizacyjnej jednego przedsięwzięcia nie jest możliwe ustalenie uprawnień dla innego inwestora, na inne zamierzenie inwestycyjne oraz w innym obszarze inwestycyjnym. Oznacza to, że organ rozpatrujący wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest uprawniony do dokonywania ustaleń dla innej inwestycji, w szczególności ustaleń jej konkretnych parametrów, jak choćby wysokość budynku.

Nadto organ II instancji dodał, iż jak wynika z wyliczeń oraz rysunków przedstawionych przez inwestora w kwalifikacji i analizie przedsięwzięcia w osi głównej wiązki promieniowania projektowanych anten, w odległości nie większej niż 200 m od środka elektrycznego, nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności. Innymi słowy, oś główna promieniowania "nie przecina" takich miejsc. Wobec powyższego należy stwierdzić, że projektowana stacja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w ww. rozporządzeniu. W świetle powyższego brak było podstaw do odmowy ustalenia lokalizacji planowanej inwestycji.

Organ odwoławczy wskazał, iż zaskarżoną decyzję organu I instancji należało jednak uchylić w części dotyczącej pochylenia głównej wiązki. Z klasyfikacji przedsięwzięcia i wyjaśnień inwestora jednoznacznie wynika, iż pochylenie wiązki głównej anten sektorowych ma wynosić 0°-6°, a nie maksymalnie 8°- jak określono w karcie katalogowej. Nadto w ocenie Kolegium decyzja winna określać czy są to tilty elektryczne, czy mechaniczne.

Zaskarżoną decyzję należało również zrewidować w zakresie ustaleń dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Określone w pkt 7 decyzji warunki ochrony tych interesów były bowiem zbyt ogólne w świetle art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p. w związku z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589).

Organ odwoławczy wyjaśnił, że żaden przepis u.p.z.p., ani przepisy odrębne nie wymagają na obecnym etapie postępowania uzyskania zgody właścicieli nieruchomości sąsiednich na lokalizację inwestycji celu publicznego. Tym samym, niezadowolenie z rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji, nie stanowi wystarczającej podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji i podjęcia decyzji odmownej. Na rozstrzygnięcie w sprawie nie ma wpływu kwestia "wyglądu" planowanej wieży. Organ nie jest też uprawniony do analizowania zasadności takiej, a nie innej lokalizacji inwestycji.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., skargę do sądu administracyjnego złożyła M. Z. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zwrot kosztów według norm przypisanych, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. art. 7,art. 8, art. 107 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie ustalenie maksymalnych tilitów elektrycznych oraz mechanicznych, do których zostały przystosowane anteny czyli odstąpienie od dokonania analizy najgorszego wariantu dla środowiska i to bez gwarancji, że anteny elektrycznie nie zostaną pochylone oraz że organ wyklucza, aby na skutek działania sił natury zostały one pochylone mechanicznie czego nie aprobuje orzecznictwo.

2. art. 52 ust 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez nie ustalenie faktycznego obszaru oddziaływania inwestycji z uwzględnieniem odbić od naturalnych przeszkód, zjawiska kumulacji albowiem anteny na sektorze 10 oraz 110 stopni nachodzą się częściowo, brak wskazanie czy ERIP anten sektorowych oraz radioliniowych wejdzie w superpozycję. Ponadto nie określono wartości błędu metody obliczeniowej.

3. art. 64 ust 3 w związku z art. 140,143,144 kodeksu cywilnego poprzez ograniczenia prawa własności w szerokim rozumieniu przepisów prawa i przyjęcie, że tylko inwestorowi przysługuje prawo do zabudowy w wysokości, której żąda w sytuacji, w której po wybudowaniu obiektu możliwe będzie realizowanie innych o podobnej wysokości jako kontynuację nowej wysokości zabudowy.

4. art. 7,art. 8, art. 107 § 1,art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 13 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka poprzez sporządzenie decyzji w sposób nie możliwy do odkodowania z uwagi na:

a) brak podania maksymalnych tiltów mechanicznych możliwych do uzyskania dla danej anteny (elektryczne według danych katalogowych wynoszą 8 °).

b) nie wskazanie, jaka na danym terenie może być dopuszczalna maksymalna wysokość zabudowy z uwzględnieniem rozbudowy z jednoczesnym udowodnieniem, iż osie głównych wiązek promieniowania wystąpią na wysokościach nie możliwych do zabudowy lub rozbudowy w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego.

c) brak jakiejkolwiek analizy udowadniającej, iż inwestycja nie wprowadzi ograniczeń w zagospodarowaniu terenu w sytuacji, w której je wprowadza na trwale.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. ustosunkowując się do zarzutów skarżącej, podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 23 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 806/16 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września 2016 r. w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy B. z [...] maja 2016 r., zasądzając na rzecz skarżącej od organu kwotę 500 zł tytułem kosztów postępowania.

W uzasadnieniu Sąd nie przesądzając o ostatecznym rozstrzygnięciu wniosku inwestora podkreślił, że organy obu instancji wydały decyzje przedwcześnie, bez podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy czego wymaga ogólna zasada postępowania administracyjnego wyrażona w art. 7 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej są zobowiązane podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Wydając decyzję, organy administracji są zobowiązane są do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. oraz do uzasadnienia decyzji z zastosowaniem wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Jak wynika z zarzutów skargi i zarzutów podniesionych przez uczestniczkę postępowania, zabudowa mieszkaniowa znajduje się w bliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji, niż to przyjmuje organ (20 m nieruchomość p. R.), zaś wysokość zabudowań to około 13 metrów, a nie 7-10, jak przyjmuje organ. Skarżąca zakwestionowała przy tym przyjęte przez organ odległości zabudowy od środka anten.

Sąd podniósł, że tego zarzutu w toku postępowania sądowoadministracyjnego zweryfikować nie sposób. Może on okazać się istotny dla określenia zakresu oddziaływania anten, a tym samym chociażby ustalenia kręgu stron postępowania.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że ze względu na konieczność uwzględnienia terenów potencjalnej zabudowy konieczne jest wnikliwe wyjaśnienie istniejącej zabudowy, jej parametrów, zwłaszcza wysokości, a to z uwagi na konieczność ustalenia, czy planowana inwestycja ze względu na oddziaływanie nie spowodowałaby uciążliwego ograniczenia w korzystaniu z prawa własności nieruchomości, stosownie do art. 143 i 144 k.c. Przy tym, stosownie do art. 140 k.c., prawo do nieruchomości oznacza również prawo do przestrzeni nad powierzchnią ziemi.

Przytoczono treść § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, określających parametry instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych w zakresie emisji pola elektromagnetycznego oraz równoważnej mocy promieniowanej izotropowo, na podstawie których kwalifikuje się je jako przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Następnie podkreślono, że jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ uwzględnił podany przez stronę parametr tilt, który nie jest parametrem maksymalnie przyjętym dla tego typu urządzenia. Tymczasem zbadanie oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga uwzględnienia też maksymalnych możliwych emisji, przy potencjalnie maksymalnym możliwym pochyleniu osi wiązki promieniowania (tilt), ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania. Organy administracji winny ocenić, czy są dostatecznie wyjaśnione kwestie istotne dla możliwości oceny inwestycji w świetle przepisów mających w sprawie zastosowanie, w tym takie jak azymuty, możliwość pochylenia anteny, tzw. tilt, możliwość zmiany kierunku wiązki promieniowania (na skutek działania ludzi i sił natury ) bądź przyjęte zabezpieczenia (rozwiązania techniczne) przed możliwą ingerencją ludzi i działaniem sił natury (np. silne wiatry), odległość na jaką urządzenie może emitować pola elektromagnetyczne (równoważna moc promieniowana izotropowo), uwzględniając dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku (zróżnicowane dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i miejsc dostępnych dla ludności - rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów - Dz.U. 2003, nr 192, poz. 1883).

Reasumując, prawidłowe wyjaśnienie powyższych okoliczności (w tym potencjalnej zabudowy, sposobu działania anten przy maksymalnym potencjalnie natężeniu) może mieć istotne znaczenie dla ustalenia właściwej procedury, w szczególności rozważenia czy inwestycja nie wymaga przeprowadzenia procedury oddziaływania na środowisko i uzyskania decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania dla inwestycji.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że organy w zakresie ustaleń faktycznych praktycznie ograniczyły się do przywołania zapisów dokumentacji złożonej przez inwestora i odwoływały się do przedstawionej analizy przedsięwzięcia. Tymczasem dokumentacja w postaci karty kwalifikacyjnej przedsięwzięcia, analizy terenu czy inne dokumenty są dowodami, które podlegają weryfikacji organu. Co więcej, organ odwołuje się ogólnie do dokumentu pn. kwalifikacja przedsięwzięcia, podczas gdy dokument ten był składany dwukrotnie, a nadto uzupełniany. Organ dokonuje ustaleń na podstawie dokumentów, co nie oznacza bezrefleksyjnego przytoczenia zapisów strony. Niedostatecznej oceny materiału dowodowego, zawartej w decyzji organu I instancji nie uzupełnił w sposób wystarczający organ II instancji. Podkreślono, że składana przez inwestora kwalifikacja przedsięwzięcia nie ma charakteru wiążącego. Powyższe oznacza, że złożony przez stronę dokument - kwalifikacja przedsięwzięcia - podlega ocenie organu. Ocena wartości dowodowej kwalifikacji przedsięwzięcia, jego wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu, gdyż to organ administracji rozstrzyga sprawę.

Od tego wyroku skargę kasacyjną wywiódł AS.A. w Warszawie, zaś Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1525/17 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. W motywach uzasadnienia wskazano, że dokonując oceny legalności poddanej mu pod osąd decyzji SKO z [...] września 2016 r., Sąd pierwszej instancji powołał się na zarzuty skargi oraz argumenty podniesione przez uczestniczkę postępowania, które mają wskazywać na to, że zabudowa mieszkaniowa znajduje się w bliższym sąsiedztwie planowanej stacji bazowej telefonii komórkowej, aniżeli przyjęły to organy. Stanowisko, podające w wątpliwość ustalenia poczynione przez organy w tym zakresie, Sąd oparł jednak wyłącznie na oświadczeniach skarżącej oraz uczestniczki T. B. złożonych na rozprawie przeprowadzonej 13 stycznia 2017 r., poprzedzającej wydanie wyroku (w skardze nie znalazły się bowiem twierdzenia kwestionujące przyjętą w zaskarżonej decyzji odległość planowanej inwestycji od zabudowy mieszkaniowej). Ze znajdującego się w aktach protokołu tej rozprawy wynika, że M. Z. oświadczyła, że jest właścicielką działki nr 52, zabudowanej "budynkiem ok. 13 metrów", zaś T. B. podała, że jest "właścicielką nieruchomości nr 53 oddalonej w jej ocenie około 80-100 metrów od inwestycji". Skarżąca oraz uczestniczka podały również, że "w odległości 20 metrów od inwestycji znajduje się zabudowana nieruchomość Pani R.". Sąd pierwszej instancji wprawdzie sam przyznał, że w toku postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów tych "zweryfikować nie sposób", jednak z dalszej części uzasadnienia wyroku wynika, że nadał im znaczenie na tyle istotne, że wpłynęły one faktycznie na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przywołując złożone na rozprawie oświadczenia skarżącej i uczestniczki jako argument za istniejącymi wątpliwościami co do prawidłowości ustaleń organów w zakresie odległości zabudowy mieszkaniowej od planowanej stacji bazowej, Sąd Wojewódzki nie skonfrontował ich jednak w żaden sposób z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach administracyjnych, a w szczególności z dokumentacją składaną przez inwestora w ramach "Kwalifikacji przedsięwzięcia" (złożonej po raz pierwszy w kwietniu 2015 r., a następnie uzupełnianej na żądanie organów w czerwcu 2015 r. i w marcu 2016 r. wskutek dwukrotnego uchylenia przez SKO w P. decyzji organu I instancji) oraz "Analizy przedsięwzięcia" z czerwca 2015 r. W aktach administracyjnych znajduje się także analiza przeprowadzona przez organ I instancji, dołączona do decyzji Wójta Gminy B. z [...] maja 2016 r., odnosząca się w sposób szczegółowy do kwestii odległości istniejącej zabudowy mieszkaniowej od planowanej inwestycji, a jej wyniki przedstawione zostały w sposób tabelaryczny (str. 2 analizy)

Przyjmując, że oświadczenia skarżącej i uczestniczki złożone na rozprawie, podają w wątpliwość prawidłowość ustaleń poczynionych w zakresie odległości zabudowy mieszkaniowej od planowanej inwestycji, Sąd Wojewódzki nie odniósł się jednak w żaden sposób do opisanej wyżej dokumentacji i nie zweryfikował twierdzeń stron. Faktycznie dotyczą one bowiem jedynie wysokości budynków na działce M. Z. które mają wynosić wg jej oświadczenia "ok. 13 metrów". Niezależnie jednak od braku precyzji wypowiedzi skarżącej oraz niewykazania podstaw tak określonego przez nią pomiaru, nie wziął Sąd pod uwagę tego, że zabudowania na działce nr 52 znajdują się poza wynikającym z akt administracyjnych obszarem oddziaływania stacji bazowej. Jedynie część tej działki, nie obejmująca jednak zabudowy, położona jest - wedle analizy urbanistycznej - w granicach obszaru mierzonego w odległości 200 m od granic projektowanej inwestycji. Jeśli zaś chodzi o zabudowę na działce nr 31/1, położoną najbliżej planowanej stacji bazowej, to nie dostrzegł Sąd, że była ona brana pod uwagę przy ocenie przeprowadzonej w obu decyzjach, co wynika chociażby z analizy dołączonej do decyzji organu I instancji, a ponadto ma charakter gospodarczy, a nie mieszkaniowy. Nie wyjaśnił przy tym Sąd pierwszej instancji powodów, dla których uznał, że zarzuty skarżącej i uczestniczki przedstawione dopiero na rozprawie w toku postępowania sądowego, mogą się okazać "istotne dla określenia zakresu oddziaływania anten, a tym samym chociażby stron postępowania" (str. 14 uzasadnienia), tym bardziej, że pominął zarówno zweryfikowanie doniosłości tych zarzutów w oparciu o materiał zgromadzony w sprawie, jak i okoliczność, że strony zawiadamiane były o podejmowanych w sprawie czynnościach w drodze publicznych obwieszczeń.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że takich samych wad w sposobie argumentacji nie ustrzegł się Sąd Wojewódzki prezentując stanowisko, które legło u podstaw uwzględnienia skargi, a które również nie zawiera odniesienia się do ustaleń i ocen zaprezentowanych w obu podjętych decyzjach, a także w dokumentacji zgromadzonej przez organy w toku postępowania administracyjnego.

O ile w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku prawidłowo powołano pogląd dotyczący konieczności uwzględnienia w sprawie dotyczącej lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej parametrów istniejącej zabudowy oraz zabudowy potencjalnej, maksymalnego pochylenia anten (tiltów) według danych katalogowych i maksymalnych możliwych emisji przy potencjalnie możliwym pochyleniu anteny oraz w konkretnym ukształtowaniu terenu, możliwości w zakresie zmiany kierunku wiązki promieniowania (na skutek celowego działania człowieka i sił natury), przyjętych zabezpieczeń przed taką zmianą, czy odległości, na jaką urządzenie może emitować pole elektromagnetyczne, o tyle nie została poparta przekonującą argumentacją zaprezentowana ocena Sądu pierwszej instancji co do tego, że okoliczności te nie były przedmiotem badania i ustaleń organów, które w zakresie ustaleń faktycznych "praktycznie ograniczały się do przywołania zapisów dokumentacji złożonej przez inwestora, odwoływały się do przedstawionej analizy przedsięwzięcia", a "niedostatecznej oceny materiału dowodowego, zawartej w decyzji organu I instancji nie uzupełnił w sposób wystarczający organ II instancji" (str. 17 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).

Wskazano, że po pierwsze, z uzasadnienia objętej skargą decyzji wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło dokumentację złożoną przez inwestora za wiarygodną i mogącą stanowić podstawę ustaleń faktycznych. Przedstawiając w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku treść kontrolowanego rozstrzygnięcia SKO (str. 8), Sąd Wojewódzki wskazał, że organ uznał, iż "przedłożone przez inwestora dokumenty - kwalifikacja przedsięwzięcia, analiza przedsięwzięcia wraz z wyjaśnieniami inwestora należy uznać za miarodajne w sprawie dowody, dostatecznie zostały wyjaśnione kwestie istotne dla możliwości oceny inwestycji w świetle przepisów rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Nie ma podstaw, aby odmówić im waloru wiarygodności i nie przyjąć za podstawę ustaleń faktycznych. Brak jest przy tym dowodów negujących prawidłowość kwalifikacji inwestycji."

Przypisując zaskarżonej decyzji niedokonanie oceny wartości dowodowej przedstawionych przez inwestora dokumentów w postaci kwalifikacji przedsięwzięcia oraz analizy przedsięwzięcia, a także złożonych w sprawie pisemnych wyjaśnień, Sąd Wojewódzki nie wskazał przyczyn, dla których uznał przeprowadzoną przez organ ocenę za wadliwą, co słusznie zarzuca autor skargi kasacyjnej. Nie wyjaśnił również, dlaczego – jego zdaniem – dokumentacja przedłożona przez inwestora nie zasługuje na wiarygodność, jakie zawiera nieścisłości, sprzeczności, czy też do których niezbędnych okoliczności się nie odnosi. Bez przedstawienia takiej argumentacji nie można uznać stanowiska Sądu za przekonujące, a przede wszystkim poddające się w jakikolwiek sposób kontroli instancyjnej.

Po drugie, twierdzenie o niedostatecznym wyjaśnieniu przez organy istotnych okoliczności sprawy nie nawiązuje nie tylko do materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego, ale również do treści kontrolowanych decyzji obu instancji. Zarzucając organom niewyjaśnienie wszystkich kwestii spornych, Sąd Wojewódzki nie wskazał jednocześnie, o jakie konkretnie kwestie chodzi i jakie okoliczności istotne wymagają jeszcze wyjaśnienia. Stanowiska Sądu nie można merytorycznie zweryfikować tym bardziej, że w ramach przeprowadzonej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia pominął i nie poddał ocenie:

- przedłożonych i uzupełnianych o dodatkowe elementy "Kwalifikacji przedsięwzięcia", w tym wyników obliczeń odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego każdej anteny, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania, przedstawionych dla każdego azymutu trzech anten sektorowych, przy pochyleniu anten 00, 60 i 80 (tilt katalogowy), opis istniejącej zabudowy pod wiązką promieniowania każdej anteny i możliwe oddziaływanie na miejsca dostępne dla ludności;

- analizy urbanistycznej, o której była już mowa wyżej, przedstawiającej obszar w odległości 200 m od granic projektowanej stacji bazowej, z zaznaczonymi obszarami zabudowanymi i projektowanymi do zabudowy,

- analizy przeprowadzonej przez organ I instancji do decyzji z [...] maja 2016 r., opisującej m.in. decyzje o warunkach zabudowy, jakie wydano dla obszaru analizowanego wraz z ustaleniami tych decyzji w zakresie parametrów potencjalnej zabudowy,

- pisma inwestora z 30 sierpnia 2016 r., skierowanego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., na które powołał się organ odwoławczy, wyjaśniającego kwestie tiltów maksymalnych i minimalnych oraz sposobu ustawienia anteny,

- pisma inwestora z 7 października 2015 r. dotyczącego sposobów zabezpieczeń przed niekontrolowaną zmianą kierunku anteny lub tiltu,

- ustaleń poczynionych w zaskarżonej decyzji dotyczących wszystkich elementów, których wyjaśnienie w sprawie Sąd Wojewódzki uznał za konieczne,

- treści sentencji objętej skargą decyzji SKO, która reformując decyzję I instancji w zakresie pochylenia wiązki głównej anten sektorowych, ustaliła tilt elektryczny 0-6 deg., a więc bez dopuszczenia tiltu maksymalnego 8 deg. przewidzianego w kartach katalogowych anten sektorowych i bez możliwości mechanicznego sposobu ustawiania tiltów.

Podkreślono przy tym, że Sąd Wojewódzki uchybił także art. 145 § 1 pkt 1 lit.a w zw. z art. 135 p.p.s.a., gdyż nie określił, które przepisy prawa materialnego zostały naruszone przez organy. Z przedstawionych motywów objętego skargą kasacyjną rozstrzygnięcia wynika natomiast, że u podstaw uwzględnienia skargi leżało przyjęcie, że nie zostały wyjaśnione w sposób dostateczny okoliczności istotne w sprawie. Sąd wskazał bowiem, że organy obu instancji wydały decyzje przedwcześnie, bez podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy czego wymaga ogólna zasada postępowania administracyjnego wyrażona w art. 7 k.p.a. (str. 14 uzasadnienia wyroku). Taki opis uchybień wskazuje zaś na naruszenie przepisów postępowania, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji stwierdzić należało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.) dalej jako: p.p.s.a., sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów.

W tym miejscu należy zauważyć, że Sąd orzeka w tej sprawie, będąc związany wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1525/17, którym uchylono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 806/16.

Zgodnie z art. 190 zd. pierwsze p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Związanie sądu administracyjnego oceną prawną, o jakiej mowa w art. 190 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z poglądem wyrażonym we wcześniejszym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak też nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania. Użyte w art. 190 p.p.s.a. pojęcie "wykładni prawa" należy rozumieć, jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa. Zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie przyjmuje się, że "związanie wykładnią prawa" oznacza wykładnię przepisów prawa materialnego, procesowego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania określonego aktu. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 598/17, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Pojęcie wykładni prawa należy rozumieć również jako wiążącą ocenę prawidłowości zastosowania przepisów postępowania odnoszących się do postępowania dowodowego (zob. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2018 r. sygn. akt I FSK 2019/17, dostępny: CBOSA). Moc wiążąca wyroku oznacza, że dana kwestia kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Odnosi się to zarówno do wykładni prawa, jego zastosowania w zaistniałym stanie faktycznym, jak również oceny tego stanu (zob. wyrok NSA z dnia 20 września 2018 r. sygn. akt II FSK 2370/18, dostępny: CBOSA). Sąd w składzie rozpoznającym powtórnie niniejszą sprawę nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II OSK 1525/17.

W związku z powyższym przypomnieć trzeba, że kontroli Sądu poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] r., nr [...], uchylającą decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] r. znak [...] nr [...] ustalającą z wniosku A SA. lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci B o kodzie [...] jako urządzenia infrastruktury technicznej i budowli w postaci wieży antenowej dla potrzeb montażu na niej:

- trzech anten sektorowych o azymutach 10° (typ anteny 80010669 KATHREIN), 110° (typ anteny 80010669 KATHREIN) i 230° (typ anteny 80010669 KATHREIN) na wysokości 39 m n.p.t., pochyleniu wiązki głównej tilt 0-6 deg, max. tilt 8 deg umożliwiających emisje w paśmie 900 MHz, równoważna moc promieniowana izotropowo P EIRP każdej z anten wynosić będzie 5286 W,

- dwóch anten radioliniowych o azymucie 64° (RLA230O6 typ anteny ANDREW VHLP2-23 0.6 m) i 251° (RLA150O6 typ anteny ANDREW VHLP2-15 0.6 m) na wysokości środka anteny 36 m n.p.t. (na kierunku Ż. i R. - Wysypisko śmieci) o maksymalnej mocy 676 i 355 W

wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną w postaci instalacji elektrycznej, kontenera zawierającego urządzenia nadawczo-odbiorcze na działce o nr ewid. 55, obręb T., gmina B. wraz ze zjazdem publicznym z drogi publicznej (gminnej) znajdującej się na działce nr ewid. 34,

w części dotyczącej ustalonego przedmiotu inwestycji w zakresie pochylenia wiązki głównej anten sektorowych tilt 0-6 deg, max. tilt 8 oraz pkt 7 "Wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich" i ustalającą • w zakresie pochylenia wiązki głównej anten sektorowych tilt elektryczny 0-6 deg, zamontowanie anten sektorowych pod kątem prostym do powierzchni ziemi - tilt 0°, • wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich w następujący sposób: Inwestycja nie może:

a) pozbawiać osób trzecich dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi,

b) generować uciążliwości powodowanych przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie,

c) zanieczyszczać powietrza, wody i gleby,

w pozostałej części utrzymującą zaskarżoną decyzję w mocy.

Postępowanie w sprawie reguluje ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu – jeżeli chodzi o lokalizację inwestycji celu publicznego - ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 4 ust. 2 pkt 1 i art. 50 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 46 ust. 3 i art. 47 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych Dz. U. z 2015 r., poz. 880 ze zm.). W myśl art. 2 pkt 5 u.p.z.p., przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 i 1777 oraz z 2016 r. poz. 65). Do nich zalicza się m.in. budowę obiektów łączności publicznej. Pod podjęciem łączności publicznej rozumieć zaś należy infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego (art. 4 pkt 18 u.g.n.), czyli usługę telekomunikacyjną dostępną dla ogółu użytkowników (art. 2 pkt 31 Prawa telekomunikacyjnego DZ. U. z 2016 r., poz. 1489 ze zm.). Tak więc lokalizację stacji bazowej telefonii komórkowej uznać należy za realizację inwestycji celu publicznego.

Wniosek inwestora powinien spełniać wymagania określone w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest przed wydaniem decyzji dokonanie analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (art. 53 ust. 3 u.p.z.p.). Decyzja lokalizacyjna powinna zaś spełniać, poza wynikającymi z k.p.a., wymagania określone w art. 54 u.p.z.p. Podkreślić także należy, że nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków (art. 52 ust. 3 u.p.z.p.). Nie można też odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, a przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 56 u.p.z.p.). Decyzja ta ma zatem charter związany, a nie uznaniowy. Spełnienie wymagań określonych w prawie obliguje właściwy organ do wydania decyzji lokalizacyjnej.

Nie ulega wątpliwości, że kontrolowane postępowanie planistyczne nie było poprzedzone postępowaniem w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, o którym mowa w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Analiza charakterystyki planowanej inwestycji przez pryzmat przepisów ww. ustawy oraz rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wskazuje jednak na prawidłowość stanowiska właściwych w niniejszej sprawie organów, że procedura taka nie była wymagana (§ 2 pkt 7 i § 3 pkt 8 rozporządzenia). Określone we wniosku parametry planowanej inwestycji nie przekraczają wartości określonych w rozporządzeniu, a organy treścią tego wniosku były związane.

Ustalenia te potwierdza także dostępny materiał i wynikające z niego parametry inwestycji zarówno co do mocy planowanych do zamontowania anten oraz odległości miejsc dostępnych dla ludności. Podkreślić należy, iż organ II instancji ustalił, że w obszarze 200 m od wnioskowanej inwestycji znajdują się tereny wiejskie, użytkowane rolniczo oraz tereny istniejącej wsi T., w tym cmentarz oraz tereny zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej jednorodzinnej. Istniejące parametry wysokościowe kształtują w granicach 6-10 m n.p.t., (budynek mieszkalny jednorodzinny - 9-10 m n.p.t., zabudowa zagrodowa - 6-8,5 m n.p.t.) natomiast wysokość zabudowy ustalonej decyzją o warunkach zabudowy 7-9 m n.p.t. Jak wynika z wyników analizy urbanistycznej - część graficzna, w osi głównych wiązek promieniowania anten w odległości nie większej niż 200 m nie występuje zabudowa mieszkaniowa.

Jak już wyżej wskazano główna wiązka promieniowania w odległości 200 m od środka pola magnetycznego przy maksymalnym projektowanym kącie pochylenia wynoszącym 6° będzie znajdowała się nad powierzchnią terenu na wysokości 22,1 m (azymut 10°), 21,1 m (azymut 110°), 20,1 m (azymut 230°). Przedmiotem rozpoznania jest inwestycja o parametrach określonych przez inwestora, w tym zmiana pochylenia wiązki promieniowania, którą określono w przedziale 0°-6°. Obszar pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych dla maksymalnego pochylenia wiązki anten sektorowych (6°) będzie znajdować się w odległości do 64,5 m od środka elektrycznego i zszedłby do wysokości 30,7 m n.p.t. (azymut 10°, 110°, 230°), dla minimalnego pochylenia wiązki anten sektorowych (0°) w odległości do 64,9 m od środka elektrycznego i zszedłby do wysokości 31,6 m n.p.t. Powyższe oznacza, że ponadnormatywne oddziaływanie stacji nie spowoduje ograniczeń w zakresie możliwości zabudowy nieruchomości znajdujących się na kierunku głównych wiązek promieniowania.

Uwagę na powyższe okolicznosci zwrócił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 maja 2019 r. sygn. II OSK 1525/17 i wskazanie to, z mocy art. 190 p.p.s.a., jest w niniejszej sprawie wiążące. Powtarzając zatem za NSA stwierdzić należy, że z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych, a w szczególności z dokumentacji składanej przez inwestora w ramach "Kwalifikacji przedsięwzięcia" (złożonej po raz pierwszy w kwietniu 2015 r., a następnie uzupełnianej na żądanie organów w czerwcu 2015 r. i w marcu 2016 r. wskutek dwukrotnego uchylenia przez SKO w P. decyzji organu I instancji) oraz "Analizy przedsięwzięcia" z czerwca 2015 r. oraz analizy przeprowadzonej przez organ I instancji, dołączonej do decyzji Wójta Gminy B. z [...] maja 2016 r., odnoszącej się w sposób szczegółowy do kwestii odległości istniejącej zabudowy mieszkaniowej od planowanej inwestycji, wynika że - działka skarżącej nr 52 zabudowana jest budynkiem jednorodzinnym o wysokości 9,0 – 10,0 m n.p.t (parametr maksymalny głównej kalenicy dachu budynków) i położona jest poza obszarem pól elektromagnetycznych o wartości wyższej niż dopuszczalna oraz poza oddziaływaniem wiązki głównej promieniowania którejkolwiek z anten sektorowych. Budynki zlokalizowane na tej działce nie znajdują się również w granicach obszaru analizowanego, wyznaczonego w odległości 200 m od granic projektowanej lokalizacji stacji bazowej,

- działka nr 53 należąca do T. B. zabudowana jest budynkami o wysokości 6,0 – 8,5 m n.p.t. i położona jest poza obszarem pól elektromagnetycznych o wartości wyższej niż dopuszczalna oraz poza oddziaływaniem wiązki głównej promieniowania którejkolwiek z anten sektorowych. Większość tej działki wraz z budynkami znajduje się natomiast w granicach obszaru analizowanego,

- działka J.R. – W. (najprawdopodobniej nr 31/1, jak wynika z treści jej pisma z 18 maja 2015 r. oraz znajdującej się w aktach dokumentacji fotograficznej), położona najbliżej planowanej inwestycji, znajduje się w obszarze pola elektromagnetycznego o wartości wyższej niż dopuszczalna (przy czym jak wynika z ustaleń zaskarżonej do Sądu decyzji pierwszej instancji, obszar ten sięga na odległość 64,5 m od środka elektrycznego anteny i schodzi na wysokość 30,7 m w przypadku maksymalnego jej pochylenia) oraz pod oddziaływaniem wiązki głównej promieniowania anteny sektorowej na azymucie 100 (przy maksymalnym wnioskowanym pochyleniu tej anteny, w odległości 200 m od jej środka elektrycznego minimalna wysokość osi głównej wiązki promieniowania będzie występowała 22,1 m nad poziomem terenu). Na działce nr 31/1 znajduje się tymczasowa zabudowa gospodarcza o wysokości 4,5 m.

Nie zasługują zatem na uwzględnienie zarzuty skarżącej dotyczące braku ustalenia faktycznego obszaru oddziaływania inwestycji. Organ II instancji prawidłowo, szczegółowo omówił tę kwestię, mając na uwadze, że organ właściwy do rozpatrzenia wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego musi bezwzględnie rozważyć, czy rozpatrywane zamierzenie wymagało uzyskania uprzednio decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jak wskazano powyżej na zasadzie art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c u.p.z.p. wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Inwestor spełnił ten wymóg przedkładając dokument zatytułowany "Kwalifikacja przedsięwzięcia", w którym przedstawił charakterystykę projektowanej stacji, podając dokładne parametry anten, kierunki na jakich będą działały, ich moc, wysokość na jakiej będą umieszczone na wieży i ich maksymalne odchylenie (tilt). Dane te bezspornie pozwalają zweryfikować obszar oddziaływania wiązek promieniowania elektromagnetycznego i jednoznacznie wskazują na prawidłowość konkluzji i rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Ponowna analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego stosownie do wytycznych i wskazań zawartych w motywach wiążącego wyroku NSA wskazuje na prawidłowość stanowiska organu.

Odnosząc się również do argumentów skargi akcentujących szkodliwość oddziaływań inwestycji telekomunikacyjnej zwrócić trzeba uwagę na przedmiot niniejszej sprawy i inny zakres badania (z punktu widzenia planistycznego) niezbędnych dla rozstrzygnięcia aspektów niż ma to miejsce w decyzji środowiskowej.

Konkludując należy wskazać, iż zgodnie z przepisem art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Jak zaznaczono to również wyżej przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Tym samym decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest decyzją uznaniową, lecz jej ustalenia są zależne od regulacji prawnych dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego i obszaru, na którym takie zamierzenie ma być zlokalizowane. Organ ustalający lokalizację projektowanej inwestycji, aby odmówić jej lokalizacji w sposób wnioskowany przez inwestora, musi wykazać niezgodność wnioskowanej lokalizacji z przepisami prawa (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 czerwca 2006 r., w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 441/06 dostępny jw.). Skoro w niniejszej sprawie brak jest regulacji prawnych, w sprzeczności z którymi pozostawałaby projektowana inwestycja, co wynika z motywów rozstrzygnięcia znajdujących odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym, to zasadnie organy administracji uwzględniły wniosek i wydały decyzję lokalizującą przedmiotową inwestycję celu publicznego, a organ drugiej instancji dodatkowo, prawidłowo skorygował rozstrzygniecie pierwszoinstancyjne.

Sąd uznał również pozostałe zarzuty skarżącej za nietrafne. Stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo a zebrany materiał dowodowy pozwolił organom na legalną ocenę dopuszczalności realizacji planowanej przez Spółkę inwestycji celu publicznego na wskazanym terenie przy uwzględnieniu wymienionych w decyzji parametrów. Decyzje spełniają wymagania wynikające z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. i istnieje możliwość poddania ich kontroli, która nie dała podstaw do wyeliminowania z obrotu.

Z powyższych względów na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.

dc