Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1109/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: journal: M.P. 2006 nr 86 poz 880 art. 185 § 1
law: Obwieszczenie Ministra Finansów z dnia 1 czerwca 2006 r. w sprawie wyjaśnień do Taryfy celnej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Rzążewska Sędziowie Sędzia NSA Barbara Gorczycka-Muszyńska Sędzia NSA Janina Kosowska /spr./ Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 czerwca 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 1171/04 w sprawie ze skarg A. B., H. J., M. C., I. S., S. K., M. B. i C. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od A. B., H. J., M. C., I. S., S. K., M. B. i C. B. na rzecz K. R. kwotę 250 (słownie: dwieście pięćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 czerwca 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1171/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. B., H. J., M. C., I. S., S. K., M. B. i C. B., uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Przedstawiając stan faktyczny rozpoznanej sprawy, Sąd I instancji wskazał, iż decyzją z dnia 19 marca 1990 r., Naczelnik Gminy M. udzielił K. R. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce nr ewid. 232 w D. W dniu 27 sierpnia 2003 r. A. B. – współwłaściciel działki sąsiadującej z działką inwestora, wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. Po rozpatrzeniu jego wniosku, Wojewoda Świętokrzyski, decyzją z dnia [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy M. W uzasadnieniu podniósł, iż analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wykazała, że będąca przedmiotem weryfikacji decyzja nie jest dotknięta wadą powodującą jej nieważność. Decyzja ta wydana została na podstawie właściwej podstawy prawnej, nie narusza przepisów o właściwości, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie wypełnia także przesłanki rażącego naruszenia prawa. Organ wskazał, iż zgodnie z planem realizacyjnym działki, stanowiącym załącznik do pozwolenia na budowę, budynek mieszkalny K. R. został zlokalizowany w odległości 1,02 m od granicy działki sąsiedniej i posiada od tej strony ścianę oddzielenia przeciwpożarowego. Sąsiednia działka Nr 231/1 w D. w obszarze przedmiotowego budynku mieszkalnego jest niezabudowana. Zauważył, iż zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62), obowiązującego w dacie wydania pozwolenia na budowę i zawierającego generalne normy określające odległości, w jakich projektowane budynki powinny być sytuowane zarówno w stosunku do granic działki, jak i budynków istniejących na działkach sąsiednich, budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. W myśl § 12 ust. 2 tego rozporządzenia, przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki, odległości określone w ust. 1 mogą ulec zmniejszeniu z tym, że odległość między budynkiem istniejącym, a projektowanym powinna wynosić, co najmniej 8 m. Organ wskazał jednocześnie, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony został pogląd, że określone powyższymi przepisami odległości mają na celu wyłącznie ochronę przeciwpożarową i zachowanie ich jest wymagane jedynie przy braku zabezpieczeń sąsiednich budynków oddzieleniem przeciwpożarowym. Natomiast zastosowanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego wyłącza ograniczenia w nich zawarte, tzn. pozwala na sytuowanie budynków bez zachowania tych odległości. Wobec powyższego, stwierdził, iż projektowane usytuowanie budynku mieszkalnego na działce Nr 232 (obecnie Nr 232/4) w D. ścianą oddzielenia przeciwpożarowego w odległości 1,02 m od granicy działki sąsiedniej nie narusza powyższych przepisów. Lokalizacja tego budynku mieszkalnego w odległości 18 m od osi drogi krajowej Nr [...] relacji [...] została natomiast pozytywnie uzgodniona przez Dyrekcję Okręgową Dróg Publicznych w Kielcach pismem z dnia 8 lutego 1990 r., Nr [...].

W odwołaniu od decyzji Wojewody Świętokrzyskiego, A. B. wskazał, iż wraz z rodzeństwem jest współwłaścicielem działki sąsiadującej z działką, na której posadowiony został przedmiotowy budynek mieszkalny i odwołanie to składa działając także z upoważnienia pozostałych współwłaścicieli. W jego uzasadnieniu podniósł, iż poprzednia właścicielka działki sąsiadującej z działką inwestora – M. B. nie wyrażała zgody na budowę budynku w pobliżu granicy z jej działką, nie została także powiadomiona o wydanym inwestorowi pozwoleniu na budowę. Odwołujący się dodał ponadto, że w 1990 r. inwestor wybudował jedynie podmurówkę budynku, a następnie przez 13 lat, aż do dnia 3 lipca 2003 r. nie wykonał żadnych prac budowlanych.

Po rozpatrzeniu odwołania, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podniósł, iż w trakcie postępowania wyjaśniającego organ I instancji, dokonując ustaleń w zakresie daty rozpoczęcia i prowadzenia przez inwestora prac budowlanych przesłuchał 11 świadków oraz wziął pod uwagę zapisy w dzienniku budowy. W oparciu o dokonane czynności przyjęto, że przedmiotowa inwestycja została rozpoczęta w dniu pierwszego wpisu w tym dzienniku, tj. w dniu 10 maja 1991 r., co oznacza, że nie zaistniała przesłanka z art. 31 ustawy – Prawo budowlane, a ponadto ustalono, że roboty budowlane były kontynuowane bez przerw przekraczających 2 lata. Podzielając stanowisko organu I instancji wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy stwierdził, że skoro nie wystąpiły przesłanki z art. 156 § 1 kpa, to decyzja Wojewody Świętokrzyskiego była słuszna i należało ją utrzymać w mocy.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w imieniu własnym oraz H. J., M. B., S. K., M. C., C. B. i I. S., wniósł A. B. W uzasadnieniu podniósł, że w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie pozwolenia na budowę, jakie toczyło się w 1990 r., nie brała udziału jego matka – M. B., będąca właścicielką działki sąsiadującej z działką inwestora. Skarżący zauważył ponadto, iż decyzja Naczelnika Gminy M, zezwalająca na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego w odległości 12,5 m od krawędzi drogi krajowej, wydana została wbrew zapisom planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M., obowiązującego w dacie jej wydania, który przewidywał, że inwestycja mogła być realizowana w odległości 20 m od krawędzi drogi. W świetle powyższego, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, podtrzymując argumenty podnoszone w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając zaskarżoną decyzję za wydaną z naruszeniem przepisów prawa procesowego (art. 7 i 77 kpa), które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, uznał wniesioną skargę za zasadną.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie podniósł, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji ostatecznej. Przedmiotem tego postępowania, w odróżnieniu od postępowania rozpoznawczego, nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji administracyjnej z jednego tylko punktu widzenia, tj. tego, czy w dacie wydania badanej decyzji była ona dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa.

Sąd I instancji wskazał, iż w niniejszej sprawie obowiązujące w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane oraz rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które regulowały m.in. granicę wykonywania prawa własności przez właściciela nieruchomości, na której planowana była inwestycja, jak również ochronę praw własności nieruchomości sąsiedniej, miały charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących. Zauważył, iż żaden przepis wskazanego wyżej rozporządzenia nie zezwalał na zbliżenie usytuowania budynku mieszkalnego do granicy na odległość bliższą niż 3 m. Wskazał, iż powołany w decyzji organu § 12 ust. 2 rozporządzenia dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy sąsiednia działka jest zabudowana i odległość tej zabudowy od granicy działki jest większa niż 4 m. Z uwagi na fakt, że w niniejszej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca, stwierdził, iż powołanie się przez organ na ten przepis jako zezwalający na usytuowanie budynku w odległości 1,02 m od granicy działki, stanowi naruszenia prawa, gdyż brzmienie przytoczonych przepisów jest jednoznacznie i jako takie nie może być przedmiotem swobodnej interpretacji organu administracyjnego. Wskazał również, iż celem tych przepisów jest takie usytuowanie obiektów budowlanych projektowanej zabudowy działki, aby nie uniemożliwiały one prawidłowej i optymalnej zabudowy nieruchomości sąsiednich, także w bliżej nie określonej perspektywie czasu.

Sąd podniósł, iż w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokonanie ustaleń zgodnie z art. 7 i 77 kpa, a decyzja winna być uzasadniona stosownie do wymagań wynikających z art. 107 kpa. Uznał, że w niniejszej sprawie, przedstawione przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego motywy rozstrzygnięcia nie dają podstaw do jednoznacznego stwierdzenia, że kwestionowana decyzja nie była dotknięta wadą skutkującą stwierdzenie jej nieważności i dlatego przyjął, że niezbędne jest jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, inwestor – K. R. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, skarżący zgłosił zarzuty:

1) naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez brak dostatecznego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jakich ustaleń nie dokonano w uchylonej decyzji oraz z jakich powodów jej uzasadnienie nie spełnia wymogów wynikających z art. 107 kpa,

b) art. 7 i 77 kpa przez przyjęcie, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem tych przepisów,

c) art. 107 kpa przez przyjęcie, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymagań przewidzianych w tym przepisie oraz

2) naruszenia prawa materialnego, tj. przepisu § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki przez przyjęcie, że nie dotyczy on sytuacji faktycznej niniejszej sprawy.

Na tych też podstawach skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego lub ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku narusza wymogi art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez brak dostatecznego wyjaśnienia na czym miałoby polegać naruszenie przez organ art. 7, 77 i 107 kpa. W ocenie skarżącego, Sąd powinien wskazać jakich konkretnych uchybień dopuścił się w zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego i na czym one polegają. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika natomiast jakich ustaleń na zasadzie art. 7 i 77 kpa nie poczynił organ i z jakiego powodu uzasadnienie jego decyzji nie spełnia wymogów art. 107 kpa. Tego rodzaju braki uzasadnienia zaskarżonego wyroku w istotny sposób naruszają natomiast przepisy postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący podniósł jednocześnie, iż w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego nie sposób przyjąć, by istotnie nastąpiło naruszenie wskazanych przepisów przez organ administracyjny. W ocenie skarżącego, materiał dowodowy został zebrany i rozpatrzony wyczerpująco, z zachowaniem zasady prawdy obiektywnej. Organ administracyjny w ramach zasady swobodnej oceny dokonał ustaleń, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, a swoją decyzję wyczerpująco uzasadnił. Nie naruszył tym samym art. 7 w związku z 77 kpa oraz art. 107 kpa.

Skarżący podniósł ponadto, iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku błędnie zarzucono uchylonej decyzji naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w szczególności przepisu § 12 ust. 2 przez jego zastosowanie do stanu faktycznego, który zdaniem Sądu nie odpowiada hipotezie tej normy prawnej. W jego ocenie, organ administracyjny słusznie zastosował ten przepis dla oceny prawidłowości decyzji o pozwoleniu na budowę. Prawidłowo odwołał się też w tej mierze do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym określone odległości co do lokalizacji inwestycji mają na celu wyłącznie ochronę przeciwpożarową i zachowanie ich jest wymagane jedynie przy braku zabezpieczeń sąsiednich budynków oddzieleniem przeciwpożarowym. Zauważył, iż przedmiotowy budynek mieszkalny posiada od strony sąsiada ścianę oddzielenia przeciwpożarowego i stąd zlokalizowanie go zgodnie z planem w odległości 1,02 m od granicy nie narusza przepisów. Skarżący zauważył dodatkowo, iż stan prawny i jego wykładnię Sąd powinien ocenić na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, tj. na dzień 19 marca 1990 r. Zachowujący aktualność na ten dzień pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, przytoczony w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, musi być zatem wiążący dla oceny prawidłowości decyzji o pozwoleniu na budowę w przedmiotowej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

W niniejszej sprawie, skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach ustawowych, określonych w art. 174 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, zauważyć należy, że skarga kasacyjna, zgodnie z art. 173 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jest środkiem odwoławczym wnoszonym od orzeczeń wojewódzkiego sądu administracyjnego. W konsekwencji zarzucenie w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania powinno łączyć się ze wskazaniem w jej podstawie konkretnych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, którym sąd uchybił. Zarzut naruszenia przepisów art. 7, 77 i 107 kpa uznać należy tym samym za chybiony. Badając zaskarżoną decyzję w zakresie jej legalności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie stosował bowiem przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, lecz przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Za uzasadniony uznać należy natomiast zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji – wskazania co do dalszego postępowania. Zauważyć należy, iż treść przytoczonego przepisu reguluje instytucję o porządkowym charakterze. Czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia, dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy, ma bowiem sprawozdawczy charakter – streszcza przebieg przeprowadzonego przed Sądem administracyjnym postępowania i prezentuje stanowisko Sądu, jakie ten zajął w sporze zaistniałym między stronami. Mając na uwadze charakter tej czynności procesowej, stwierdzić tym samym należy, iż zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi będzie skuteczny tylko wtedy, gdy połączony zostanie z innymi uchybieniami Sądu zaistniałymi na etapie rozpoznania skargi lub gdy wadliwość uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia jest tego rodzaju, że nie pozwala na kontrolę kasacyjną tego orzeczenia. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z tą drugą sytuacją.

Należy zgodzić się zatem z twierdzeniem zawartym w skardze kasacyjnej, iż z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika jakimi przesłankami kierował się Sąd I instancji podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie. Uchylając decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z uwagi na naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, Sąd ten nie wskazał bowiem na czym polegało naruszenie przepisów art. 7, 77 i 107 kpa oraz w jaki sposób ich naruszenie wpłynęło na podjęte przez organ rozstrzygnięcie. Sąd I instancji nie sformułował też i nie przedstawił jakichkolwiek wskazań w przedmiocie dalszego postępowania przed tym organem. Zauważyć natomiast należy, że zgodnie z art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Powinny być one zatem konkretnie i jednoznacznie sformułowane, tak aby w ponowionym na skutek wyroku postępowaniu umożliwić organowi administracji publicznej usunięcie wszystkich uchybień prawa, z powodu których Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Przedstawienie w uzasadnieniu wyroku przesłanek, jakimi kierował się Sąd podejmując określone rozstrzygnięcie oraz określenie wskazań co do dalszego postępowania obok tego, że stanowi gwarancję, iż Sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, to również umożliwia Sądowi II instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się Sąd były trafne. Uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza również podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten Sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa.

W konsekwencji, uzasadnienie orzeczenia, które nie pozwala na jednoznaczne ustalenie przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie, uznać należy za dotknięte wadą, która nie pozwala na kontrolę kasacyjną tego orzeczenia. Wada ta nie może być sanowana w postępowaniu kasacyjnym, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę zaskarżonych orzeczeń, nie działa natomiast za Sąd I instancji.

W niniejszej sprawie, Sąd I instancji nie wyjaśnił podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku można by natomiast wywieść, że pomimo tego, że podstawę uchylenia decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stanowił wyłącznie przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to głównej przyczyny jej uchylenia nie stanowiło niezgodne z przepisami art. 7 i 77 kpa zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego przez organ administracji publicznej, lecz błędna wykładnia § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62) i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w sprawie. Wskazać jednak należy, iż orzekanie o prawidłowości zastosowania norm prawa materialnego musi być zawsze poprzedzone właściwym ustaleniem co do stanu faktycznego. Skoro zatem, Sąd I instancji, nakazując ponowne rozpoznanie sprawy, wskazał na uchybienia proceduralne w tym zakresie, to rozstrzyganie o możliwości zastosowania tego przepisu do określonego stanu faktycznego uznać należałoby za przedwczesne, gdyż orzekanie w tej kwestii możliwe byłoby dopiero po bezspornym ustaleniu stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy. W konsekwencji za przedwczesny, uznać by należało również podniesiony przez skarżącego w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. przepisu § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki.

Wobec opisanej wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku, nie przesądzając ostatecznego wyniku sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podlega uchyleniu w całości, a sprawa przekazaniu do ponownego rozpoznania przez ten Sąd. Istotne jest przy tym, aby Sąd I instancji rozpoznając ponownie sprawę wnikliwie przeanalizował zawarty w aktach materiał dowodowy i wziął pod uwagę, że decyzja objęta jego kontrolą wydana została w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. W toku tego postępowania, organ administracyjny nie orzeka natomiast co do istoty sprawy rozstrzygniętej wadliwą decyzją, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma bowiem na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. W konsekwencji, zakres prowadzonego w ramach trybu nadzorczego postępowania dowodowego nie odpowiada temu, prowadzonemu w postępowaniu zwykłym. Ocena organu nadzoru sprowadza się bowiem do tego, czy materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu zwykłym stanowi podstawę zapadłego w nim rozstrzygnięcia. Sąd I instancji powinien mieć zatem na względzie kwestię dopuszczalności przeprowadzenia przez organy nadzoru postępowania wyjaśniającego i zgromadzenia dodatkowego materiału dowodowego w trybie art. 7 i 77 kpa.

Oceniając prawidłowość decyzji organów administracji publicznej w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, Sąd I instancji powinien mieć na uwadze również to, że organy nadzoru dokonują kontroli decyzji pod względem zgodności z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania oraz przy uwzględnieniu indywidualnych okoliczności badanej sprawy. Konkretne okoliczności faktyczne sprawy mogą bowiem w wielu sytuacjach wymuszać podejmowanie przez organy administracji kompromisowych rozstrzygnięć dla zapewnienia stronom możliwości zagospodarowania działek zgodnie z ich przeznaczeniem. Zauważyć należy, iż w niniejszej sprawie przy podejmowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę istotne znaczenie miał kształt działki inwestora (bardzo wąska wydłużona działka), który ograniczał możliwość dowolnej lokalizacji wznoszonego na niej obiektu budowlanego oraz fakt braku zabudowy na działce sąsiadującej z działką inwestora, a także wymóg zachowania odległości od drogi publicznej. Podejmując merytoryczne rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, Sąd I instancji powinien mieć zatem na uwadze także te okoliczności.

Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowaniach kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 powołanej ustawy.