Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 736/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 15 czerwca 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 693/18 w sprawie ze skargi Z. O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, wyrokiem z dnia 10 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 693/18 – orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako: "p.p.s.a.") - oddalił skargę Z. O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Z.O., zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów postępowania tj. art. 58 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, dalej jako "k.p.a.") w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 44 § 1-3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.- poprzez niewykonanie przez Sąd prawidłowo obowiązku kontroli legalności postanowienia administracyjnego oraz zaakceptowanie stanowiska organu - podczas gdy skarżący uprawdopodobnił, że nie ponosi winy w uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie wznowienia postępowania, albowiem:

- skarżącemu nie pozostawiono zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki w urzędzie pocztowym (awizo),

- w związku z brakiem informacji o rozstrzygnięciu jego sprawy, skarżący dowiadywał się o jej przebiegu w MOPS, gdzie uzyskał informację, że rozstrzygnięcie nastąpi niebawem. W związku z dalszym brakiem korespondencji od organu skarżący skierował do SKO w [...] pismo z ponagleniem rozpoznania sprawy,

- dopiero z postanowienia z dnia [...] sierpnia 2018 r., wydanego na skutek ponaglenia skarżący dowiedział się, że sprawa jego wniosku o wznowienie postępowania została już rozpoznania oraz, że był dwukrotnie powiadamiany o rozstrzygnięciu za pośrednictwem poczty,

- brak jest możliwości wykazania konkretnym dowodem faktu, że listonosz nie pozostawił dokumentu awiza, natomiast okoliczności faktyczne sprawy i postępowanie skarżącego jednoznacznie świadczą o jego braku wiedzy o wydanym postanowieniu z dnia [...] czerwca 2018 r., a zatem pośrednio i o braku awiza, które umożliwiało skarżącemu odbiór korespondencji. Potwierdza to Sąd na str. 9 uzasadnienia wyroku, gdzie czytamy "Wniesienie ponaglenia świadczy o braku wiedzy o korespondencji, Podobnie wizyta w MOPS.", co miało istotny wpływ na wynik sprawy i oddalenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania wraz z przyznaniem kosztów zastępstwa procesowego pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu, według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczył, iż zrzeka się rozprawy.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2019, poz. 2325), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Przypomnieć na wstępie trzeba, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] z dnia [...]września 2018 r. nr [...] o odmowie przywrócenia Z.O. terminu do złożenia zażalenia na postanowienie Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...], a którym to postanowieniem Burmistrz odmówił skarżącemu wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] utego 2018 r. uznającą Z. O. za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Z ustaleń zaś dokonanych w postępowaniu administracyjnym, które następnie podzielił Sąd Wojewódzki wynikało, że Z. O. zwrócił się do MOPS w [...] z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wyżej wymienioną decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. Burmistrz Miasta [...] powyższego wniosku nie uwzględnił (postanowienie z dnia [...] czerwca 2018 r.) przy czym przesyłka, zawierająca powyższe postanowienie była dwukrotnie awizowana pod adresem wskazanym przez wnioskodawcę. Po jej zwrocie do organu została złożona do akt administracyjnych ze skutkiem doręczenia - w trybie art. 44 k.p.a.

Ponadto, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. SKO w [...] rozpoznało ponaglenie wniesione przez Z. O. uznając, że Burmistrz Miasta [...] nie dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku o wznowienie postępowania. W tej sytuacji w piśmie z dnia 31 sierpnia 2018 r. (data wpływu do organu 3 września 2018 r.), Z.O. wystąpił do SKO w [...] z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia od "decyzji MOPS [...]" o odmowie wznowienia postępowania. Wyjaśnił, że wniosek o wznowienie złożył w dniu 7 czerwca 2018 r. i pozostawał "aktywnie zainteresowany tą sprawą", w tym był w MOPS z zapytaniem, kiedy otrzyma odpowiedź. Uzyskał informację, że nastąpi to niebawem. Ponieważ nie otrzymał żadnej wiadomości, wystąpił do SKO z w/w ponagleniem. Skarżący twierdził również że nie otrzymał ani przesyłki ani żadnego awiza.

Dokonując oceny spełnienia przesłanek warunkujących przywrócenie terminu, o których mowa w art. 58 k.p.a., Kolegium uznało, iż skarżący nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminu. Nie podał bowiem żadnych nadzwyczajnych okoliczności, które wskazywałyby, iż w okresie awizowania przesyłki (15 czerwca - 2 lipca 2018 r.) nie miał dostępu do swego miejsca zamieszkania lub skrzynki pocztowej. Niedotrzymanie terminu było zatem wynikiem niestaranności skarżącego, który dodatkowo wiedział, że rozstrzygnięcie nastąpi niebawem. Pogląd ten podzielił Sąd Wojewódzki, uznając, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem.

Sąd I instancji podkreślił przy tym, że nie ulegało żadnej wątpliwości, iż analizowanym przypadku wymagania formalne awizowanego doręczenia zostały spełnione. Świadczyła o tym bowiem treść koperty, zawierającej postanowienie i dołączonego do niej zwrotnego potwierdzenia odbioru. Dowodziły one dwukrotnego awizowania tj. pozostawienia informacji o przesyłce w skrzynce pocztowej adresata i bezskutecznego upływu czternastu dni, w ciągu których adresat nie odebrał przesyłki. Koperta zaś zawierająca awizowaną przesyłkę wraz z zamieszczonymi na niej adnotacjami doręczyciela, stanowiła – jak wywodził Sąd I instancji - dokument urzędowy a ponadto poczynienie stosownych adnotacji na kopercie i opatrzenie ich własnoręcznym podpisem było obowiązkiem doręczyciela.

W związku z tym Sąd Wojewódzki zaakcentował, że wskazywana przez skarżącego, jako warunek doręczenia zastępczego w trybie dwukrotnego awizo, "niemożność doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i art. 43 k.p.a.", tj. osobiście adresatowi, w lokalu organu administracji, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy w miejscu zamieszkania adresata, nie została w tym przypadku skutecznie podważona. Wypełnienie przez doręczyciela zwrotnego potwierdzenia odbioru korespondencji kierowanej na adres wskazany przez samego adresata, zwłaszcza przy poświadczeniu wykonania awizo przez doręczyciela własnym podpisem, nie mogła bowiem sprowadzać się wyłącznie do twierdzenia, iż "Najprawdopodobniej nie pozostawiono Skarżącemu zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki w urzędzie pocztowym". Doręczenie przewidziane w art. 44 k.p.a. oparte jest na domniemaniu, że pismo dotarło do rąk adresata i że w ten sposób doręczenie zostało dokonane prawidłowo. Domniemanie doręczenia w takiej sytuacji może zaś zostać obalone przez uprawdopodobnienie okoliczności wyłączających prawidłowość działań doręczyciela. Ciężar podważenia tego domniemania spoczywał zatem na skarżącym kwestionującym fakt doręczenia. Skarżący nie wskazał jednak, aby istniały trudności w dostępie do skrzynki pocztowej, mieszkania czy też zachodziły inne okoliczności uniemożliwiające odbiór korespondencji. Skarżący poza bowiem własnym twierdzeniem o braku zawiadomienia o przesyłce w skrzynce pocztowej i deklarowanym zainteresowaniem sprawą nie wskazywał innych okoliczności mogących podważyć fakty wynikające z powyższych dokumentów pocztowych. W szczególności nic nie wskazywało na to, iż skarżący dokonał jakichkolwiek reklamacji w urzędzie pocztowym. Ponadto, ponieważ skarżący odbierał wybiórczo korespondencję osobiście i część z niej była mu doręczana w trybie art. 44 k.p.a. (k. 5, 12, 13, 32 akt adm.) nie wskazywano także by zachodziły jakiekolwiek wadliwości w doręczaniu korespondencji w ten właśnie sposób.

Poza tym – zdaniem Sądu I instancji - przepisu art. 44 § 1 k.p.a. nie można było rozumieć w taki sposób, że w przypadku nieobecności adresata lub dorosłego domownika doręczyciel ma obowiązek poszukiwać np. sąsiada czy dozorcy domu, którzy mogliby wyrazić zamiar oddania przesyłki adresatowi zaś wniesienie ponaglenia i wizyta w urzędzie świadczyły tylko o braku wiedzy o korespondencji, ale nie mogły podważyć domniemania doręczenia w trybie zastępczym z art. 44 k.p.a.

Z tym stanowiskiem nie zgodził się skarżący, który zarzucił Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie: art. 58 § 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 44 § 1-3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., kwestionując przyjętą przez Sąd I instancji ocenę spełnienia przesłanki uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu oraz ocenę ustaleń faktycznych w zakresie prawidłowości doręczenia postanowienia z dnia 14 czerwca 2018 r. o odmowie wznowienia postępowania.

Odnosząc się do powyższych zarzutów, należy wyjaśnić, że zgodnie z treścią art. 58 k.p.a., termin przywraca się na prośbę zainteresowanego, jeśli uprawdopodobni, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy (§ 1); prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, a jednocześnie należy dopełnić czynności, dla której termin był określony (§ 2).

Podkreślenia też wymaga, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż instytucja przywrócenia terminu reguluje sytuację, gdy termin został uchybiony. Uchybienie terminu jest zaś efektem skutecznego doręczenia, z którym to doręczeniem wiąże się początek biegu terminu do dokonania czynności. Natomiast rzeczywisty brak doręczenia, przy jednoczesnym przyjęciu przez organ administracji, iż do doręczenia korespondencji doszło, skutkuje zaistnieniem podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego, a nie spełnieniem się przesłanki do przywrócenia terminu (zob.: wyrok NSA z dnia 5 grudnia 1997 r., sygn. akt I SA 1329/95, ONSA 1998/3/103; wyrok NSA z dnia 13 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 703/97, niepublikowany, treść (w:) System Informacji Prawnej LEX nr 47299). Inaczej też traktuje się sytuację, w której co prawda doszło do doręczenia stronie pisma, ale doręczenie to może być obarczone wadami skutkującymi brak winy strony w uchybieniu terminu do zaskarżenia tej decyzji (por. Barbara Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 283 i 557). W takim kontekście ma przede wszystkim znaczenie dokonana przez Sąd I instancji ocena, czy organ odwoławczy prawidłowo ustalił, że doręczenie nie było wadliwe, z punktu widzenia wymogów przepisów Działu I Rozdziału 8 k.p.a.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, w której skarżący – jak wyżej to wskazano - wniósł wniosek o przywrócenie uchybionego terminu, stwierdzić przede wszystkim wypada, że doręczenia skarżącemu postanowienia z dnia [...] czerwca 2018 r. o odmowie wznowienia postępowania dokonano w trybie art. 44 § 1-4 k.p.a. Powołany przepis stanowi, że w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 tej ustawy: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ (§ 1); zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2); w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3); doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4). W niniejszej zaś sprawie ze znajdującej się w aktach sprawy koperty ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru, zawierającej postanowienie z dnia [...] czerwca 2018 r. wynika, że:

- postanowienie zostało wysłane na adres skarżącego przy ul. [...], pod którym prowadzono ze stroną dotychczasową korespondencję, odbieraną przez nią (np. k. 27, 48, 56 akt adm.);

- pierwsze awizo spornej przesyłki miało miejsce 15 czerwca 2018 r., zawiera ono informację o pozostawieniu informacji o przesyłce w oddawczej skrzynce pocztowej adresata, co zostało potwierdzone datowaną pieczątką i podpisem doręczyciela;

- drugie awizo miało miejsce 25 czerwca 2018 r., również potwierdzono je datowaną pieczątką i podpisem doręczyciela;

- w dniu 2 lipca 2018 r. nastąpił zwrot nieodebranej korespondencji do nadawcy.

Treść dokumentów tych dowodzi zatem istnienia domniemania, iż poczta wykonała czynności, wymagane przepisami art. 41 § 1-3 k.p.a., a co za tym idzie, doręczenia dokonano w sposób prawidłowy, co słusznie stwierdził Sąd I instancji. Domniemanie to ma oczywiście wprawdzie charakter usuwalny (wzruszalny), ale to strona musi wykazać fakt naruszenia art. 44 § 1-3 k.p.a. Tymczasem – jak wyżej to wyjaśniono – skarżący wniósł w tej sprawie wniosek o przywrócenie uchybionego terminu, co oznaczało, że nie kwestionował faktu skutecznego dokonania doręczenia przesyłki. Nie uprawdopodobnił też, że uchybienie powyższemu terminowi nastąpiło bez jej winy (art. 58-59 k.p.a.). Uprawdopodobnienie to powinno bowiem wskazywać na takie przeszkody, niezależne od strony, których nie można było usunąć dochowując najwyższej nawet staranności w prowadzeniu własnych spraw, zaś twierdzenia te powinny być na tyle wiarygodne i przekonujące, żeby w skuteczny sposób mogły obalić domniemanie doręczenia zastępczego. W tym kontekście, podnoszony przez skarżącego argument o braku pozostawienia mu w skrzynce pocztowej awiza, jako gołosłowny nie mógł mieć wpływu na rozstrzygnięcie. Słusznie przy tym Sąd wojewódzki nadmienił, że skarżący miał już doręczaną w tym postępowaniu korespondencję i to w sposób zastępczy a do tej pory nie zgłaszał faktu, iż odbywało się to nieprawidłowo. Fakt ten pozwala zatem przyjąć, że działalność poczty (doręczyciela) była prawidłowa. Ponadto, skarżący nie podjął nawet próby formalnego zakwestionowania wadliwego – jego zdaniem – doręczenia korespondencji zawierającej postanowienie z dnia [...] czerwca 2018 r. poprzez wszczęcie procedury reklamacyjnej. Nie można zaś wykluczyć, że przeprowadzenie takiej procedury, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, mogłoby wykazać nieprawidłowości w zakresie pozostawiania awiza przez doręczyciela. Podkreślić w tym miejscu należy, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie postanowienia na podstawie art. 58 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej sprawdza jedynie czy wnioskodawca uprawdopodobnił, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Ciężar dowodu zachowania terminu do złożenia środka odwoławczego ciąży na skarżącym. Dodać też trzeba, że w postępowaniu, wywołanym wnioskiem strony o przywrócenie uchybionego terminu organ nie ma prawnej możliwości dopuszczania dowodów na okoliczność przyczyn niedochowania przez stronę terminu. To stronie są ewentualnie znane okoliczności potwierdzające nieprawidłowości w doręczeniu jej decyzji uniemożliwiające zachowanie terminu do wniesienia odwołania i związane z tym dowody. Zauważyć ponadto trzeba, że obowiązek oparcia się przez organ jedynie na oświadczeniu strony, iż brak było w jej skrzynce "awizo" podważyłoby w ogóle zasadność wprowadzenia instytucji doręczenia zastępczego o którym mowa w art. 44 § 1 - 4 k.p.a. i związanego z tym domniemania doręczenia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, za niewystarczające dla uprawdopodobnienia braku winy strony w uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia należało również uznać powoływane w toku sprawy a powtórzone w skardze kasacyjnej okoliczności mające świadczyć o zainteresowaniu sprawą przez skarżącego, w tym wniesienie ponaglenia. Twierdzenia te, same w sobie nie świadczą bowiem o niezawinieniu skarżącego w spóźnionym złożeniu zażalenia, lecz stanowią jedynie wyraz czynnego udziału strony w prowadzonym postępowaniu. Dodatkowo, złożenie ponaglenia można by jedynie ocenić w kontekście braku wiedzy strony o wydaniu przez organ I instancji postanowienia z dnia [...] czerwca 2018 r., co słusznie zauważył Sąd Wojewódzki, jednak dla przyjęcia, że okoliczność ta stanowiła przesłankę uprawdopodobnienia braku winy, należało jeszcze wykazać, że brak wiedzy o rzeczonej korespondencji był niezawiniony przez skarżącego, a tego, jak wyżej wskazano, w niniejszej sprawie zabrakło.

Wszystkie te okoliczności były przedmiotem analizy Sądu I instancji, który w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przeprowadził szczegółową ocenę dokonanych przez Kolegium ustaleń faktycznych potrzebnych do zastosowania normy prawnej zawartej w art. 58 k.p.a. Wynik tej kontroli doprowadził zaś Sąd Wojewódzki do słusznej konkluzji, iż skarżący nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., którym odmówiono wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] lutego 2018 r. uznającą Z. O. za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Tym samym, brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu kasacyjnego związanego z naruszeniem art. 58 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 44 § 1-3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej w ramach prawa pomocy orzeka właściwy wojewódzki sąd administracyjny (art. 254 § 1 p.p.s.a.).

-----------------------

8