Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 516/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a lit. c, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: par. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant: Sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2015 r. przy udziale - sprawy ze skargi A Spółka z o. o. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w P. z dnia [...] nr [...] znak: [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego A Spółka z o. o. w P. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu odwołania A Sp. z o.o. w P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: k.p.a.) utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w P. z dnia [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla budowy elektrowni fotowoltaicznej wraz z niezbędną infrastrukturą na terenie działki oznaczonej nr ewid. 357 w P..

Jak wynika z akt sprawy organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wobec stwierdzenia – po dokonaniu analizy obszaru wyznaczonego stosownie do zapisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 – w dalszej części uzasadnienia przywoływane jako: rozporządzenie), iż nie została spełniona przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: ustawa) w zakresie kształtowania i zachowania ładu przestrzennego poprzez wymóg kontynuacji przez projektowane zamierzenie funkcji i cech zabudowy na obszarze objętym analizą zagospodarowania.

Zamierzenie wnioskodawcy projektowane jest na działce o powierzchni 28092 m², wykorzystywanej rolniczo, niezabudowanej i nieuzbrojonej. W planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r. teren ten położony był w jednostce urbanistycznej przeznaczonej pod uprawy rolne z zakazem zabudowy i podziałów dla celów budowlanych.

Zdaniem organu I instancji, projektowana elektrownia fotowoltaiczna wraz z infrastrukturą, na powierzchni do 1,82 ha, której podstawowym zadaniem jest wytwarzanie energii elektrycznej, zaliczana jest do zabudowy produkcyjnej, przemysłowej. Ma charakter zabudowy przemysłowej wymienionej w § 3 ust. 1 pkt 52 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.), który to odnosi się do zabudowy przemysłowej, w tym zabudowy systemami fotowoltaicznymi wraz z towarzyszącą infrastrukturą o powierzchni nie niniejszej niż 1 ha, przy czym przez powierzchnię rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia. Dla inwestycji tej wydana została przez Prezydenta Miasta P. decyzja z dnia [...] na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.).

Według organu I instancji w świetle przeprowadzonej analizy, na obszarze analizowanym brak jest zabudowy produkcyjnej o skali zbliżonej do wnioskowanej. Zabudowa ta nie będzie służyć istniejącemu zagospodarowaniu terenu rolnego, jak i też nie będzie uzupełniać istniejącej zabudowy. Planowana zabudowa stwarzałaby enklawę zabudowy produkcyjnej w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej, terenów rolnych, co prowadziłoby do procesu urbanizacji terenów obecnie stanowiących otwarte przestrzenie biologicznie czynne, wykorzystywane i użytkowane rolniczo. Powstanie projektowanej inwestycji godziłoby zatem w zastany stan i ład przestrzenny. Zdaniem organu istniejące zagospodarowanie służy całkowicie odmiennym funkcjom i celom niż projektowana zabudowa. W tej sytuacji nie stanowi ona kontynuacji funkcji i cech istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenów w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.

W motywach decyzji organ I instancji wskazał równocześnie, że w toku prowadzonego postępowania, rozważano za wnioskami inwestora, kwestię powiększenia obszaru analizy o teren działki nr 524/4, położonej od strony południowej obszaru analizy, na której zlokalizowana jest oczyszczalnia ścieków, mogąca zdaniem wnioskodawcy stanowić punkt odniesienia dla projektowanej zabudowy w świetle zasady "dobrego sąsiedztwa". Uwzględniając funkcję i sposób zagospodarowania wskazanej przez inwestora działki, nie uznano jednakże za uzasadnione rozszerzenie obszaru analizy, gdyż i tak nie wpłynęłoby to na możliwość stwierdzenia "dobrego sąsiedztwa", ze względu na brak tożsamości funkcyjnej zabudowy. Zabudowa istniejącej oczyszczalni ścieków stanowi bowiem zdaniem organu infrastrukturę techniczną, której podstawową funkcją jest oczyszczanie wszystkich dopływających do niej ścieków oraz wód deszczowych. Uwzględnienie zabudowy oczyszczalni nie może skutkować uznaniem, że wnioskowana zabudowa mieściłaby się w zastanym stanie dotychczasowej zabudowy i wpisywałaby się w faktyczne warunki panujące na wskazanym obszarze. Organ I instancji stwierdził nadto, iż projektowane zamierzenie służące produkcji energii zbywanej osobom trzecim nie należy też do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej, do których, z mocy ust. 3 art. 61 ustawy nie stosuje się wymogu zachowania zasady "dobrego sąsiedztwa". Przepisy ustawy nie definiują wprawdzie pojęcia "urządzenia infrastruktury technicznej", jednakże zostało ono wypracowane przez orzecznictwo przy uwzględnieniu innych przepisów i ich wykładni, a w szczególności art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) oraz przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 1059 ze zm.) oraz § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. Biorąc pod uwagę te przepisy i ich wykładnię dokonaną przez sądy administracyjne, organ I instancji stwierdził, iż planowana inwestycja nie stanowi urządzeń infrastruktury technicznej, jako że są nimi urządzenia do przesyłania i dystrybucji energii, a nie stanowią jej urządzenia służące do wytwarzania tejże energii w postaci paneli fotowoltaicznych. Wytwarzanie energii z zamiarem zbycia jej innym osobom uznać należy zatem za produkcję. Urządzenia infrastruktury technicznej nie mogą służyć produkcji, np. wytwarzaniu energii elektrycznej, natomiast muszą wiązać się z uzbrojeniem określonego terenu, pełnić funkcję "służebną" wobec innych obiektów, zapewniając im dostęp, m. in. do energii elektrycznej, czy cieplnej. Elektrownia fotowoltaiczna nie stanowi uzbrojenia terenu a jej podstawowym celem jest wytwarzanie energii i nie pełni funkcji służebnej względem innych urządzeń i obiektów.

W terminie prawem przewidzianym odwołanie złożyła Spółka A zarzucając:

1) obrazę przepisu art. 61 ust. 3 ustawy poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy zamierzenie inwestycyjne będące przedmiotem niniejszego postępowania stanowi urządzenie infrastruktury technicznej, do którego - w myśl przepisu art. 61 ust. 3 ustawy - nie ma zastosowania m. in. wymóg tzw. "dobrego sąsiedztwa";

2) błąd w ustaleniach faktycznych poprzez bezpodstawne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające wyznaczenie obszaru analizowanego powyżej minimalnego określonego w § 3 rozporządzenia wykonawczego, a co za tym idzie obrazę przedmiotowego przepisu przez jego niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy okoliczności faktyczne przedmiotowej sprawy, a w szczególności fakt istnienia w bezpośrednim sąsiedztwie wyznaczonego obszaru analizy (od strony południowej) działki nr 524/2, na której zlokalizowana jest oczyszczalnia ścieków, co winno znaleźć odzwierciedlenie w wyznaczeniu obszaru analizy powyżej obszaru minimalnego i z uwzględnieniem w tak wyznaczonym obszarze analizy przedmiotowej zabudowy jako obszaru o charakterystyce zabudowy zbieżnej do zabudowy planowanego przedsięwzięcia; nadto bezpodstawne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka tzw. "dobrego sąsiedztwa", w rozumieniu przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, podczas gdy w bezpośrednim sąsiedztwie wyznaczonego obszaru (od strony południowej) działki nr 524/2, na której zlokalizowana jest oczyszczalnia ścieków, i która winna być uwzględniona w wyznaczonym obszarze analizy jako obszar o charakterystyce zabudowy zbieżnej do zabudowy planowanego przedsięwzięcia; zabudowa istniejącej oczyszczalni ścieków stanowi infrastrukturę techniczną, podczas gdy zabudowa oczyszczalni ścieków znajdująca się na działce 524/2 o powierzchni ok. 20,24 ha prowadzi do faktycznej zmiany przeznaczenia jednostki urbanistycznej z przeważającej funkcji upraw polowych na funkcję przemysłową, za taką bowiem uznać należy oczyszczalnię ścieków. Strona zarzuciła nadto obrazę przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka tzw. "dobrego sąsiedztwa", podczas gdy zlokalizowana na działce nr 524/2 oczyszczalnia ścieków stanowi obszar o charakterystyce zabudowy zbieżnej do zabudowy planowanego przedsięwzięcia; obrazę przepisu art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie wyjaśnienie stronie dlaczego organ administracji przyjął do analizy wyłącznie obszar minimalny, podczas gdy w sytuacji, w której organ administracji przyjmuje do analizy obszar minimalny koniecznym jest wyjaśnienie stronie postępowania, dlaczego granice obszaru analizowanego wyznaczono w taki a nie w inny sposób, a uzasadnienie dla przyjętej wielkości obszaru analizowanego winno spełniać warunki określone w art. 107 § 3 k.p.a. i przekonywać stronę o słuszności tego wyboru.

Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P.utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, iż analiza terenu, na którym przewidywana jest projektowana inwestycja, dokonana stosownie do art. 53 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy, z uwzględnieniem zagospodarowania terenu przedstawionego przez organ I instancji wskazuje, że jest on użytkiem rolnym, położonym na otwartym przestrzennie obszarze biologicznie czynnym, użytkowanym rolniczo, przeznaczonym na takie też cele w planie miejscowym, który utracił swoją ważność. Po jego zachodniej stronie występuje zabudowa mieszkaniowa i siedliskowa. Projektowana elektrownia fotowoltaiczna stanowi natomiast przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem i zdrowie ludzi, wskazane w art. 59 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy z dnia 3 października 2008 r. wymienione w § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., która to zabudowa niewątpliwie prowadzi do przekształcenia i zmiany sposobu wykorzystania terenu. W okolicznościach sprawy jedną z kluczowych kwestii rzutujących na proces i zasady ustalenia warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji, jest określenie jej rodzaju, jak wymaga tego zresztą art. 54 pkt 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy.

Kolegium oceniło, iż wbrew poglądom odwołania, elektrowni fotowoltaicznej nie można zaliczyć do urządzeń infrastruktury technicznej, w stosunku do których wyłączona jest zasada "dobrego sąsiedztwa". Faktem jest, że przepisy ustawy nie zawierają definicji legalnej pojęcia "urządzenia infrastruktury technicznej". W tej sytuacji uprawnione jest sięgnięcie po potoczne i językowe rozumienie tego pojęcia, a także oparcie się o inne przepisy w systemie prawa i ich wykładnię oraz uwzględnienie stanowiska judykatury na tle podobnych stanów faktycznych prezentowanych w orzeczeniach. Zdaniem Kolegium inwestycja objęta wnioskiem strony skarżącej należy do zabudowy produkcyjnej, przemysłowej. Według "Uniwersalnego słownika języka polskiego" Wyd. Naukowe PWN pod red. prof. Stanisława Dubisza, Warszawa 2006, infrastruktura to urządzenia i instytucje usługowe (np. w dziedzinie transportu, oświaty, ochrony zdrowia) niezbędne do należytego funkcjonowania życia społecznego i produkcyjnych działów gospodarki. Zatem infrastruktura wspiera działalność produkcyjną, służy rozwojowi produkcji i konsumpcji, choć sama nie bierze bezpośredniego udziału w produkcji. Podstawową cechą urządzenia infrastruktury technicznej jest to, że nie może istnieć sama dla siebie, ale zawsze dla obsługi określonych jednostek przestrzenno-gospodarczych. Urządzenie infrastruktury technicznej może też wiązać się z uzbrojeniem określonego terenu, pełnić funkcję "służebną" wobec innych obiektów zapewniając im dostęp m. in. do energii elektrycznej czy cieplnej, paliwa gazowego, wody, instalacji odprowadzającej ścieki.

Pojęcie urządzenia infrastruktury zostało zdefiniowane w art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, według którego, przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi lub wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią m. in. urządzeń elektrycznych. Do tej definicji nawiązuje art. 2 pkt 13 ustawy, który utożsamia obiekty wymienione w art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami z uzbrojeniem terenu. Instalacja fotowoltaiczna nie stanowi uzbrojenia terenu. Jej podstawowym zadaniem jest wytwarzanie energii elektrycznej i nie pełni ona funkcji służebnej względem innych urządzeń czy obiektów.

Z kolei ustawa Prawo energetyczne w art. 3 definiuje i różnicuje pojęcia: procesy energetyczne -techniczne procesy w zakresie wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania paliw lub energii (pkt 7), urządzenia - urządzenia techniczne stosowane w procesach energetycznych (pkt 9) oraz instalacje - urządzenia z układami połączeń między nimi (pkt 10). Z przepisów owej ustawy wynika zatem, że urządzenia są częścią instalacji, a te z kolei mogą służyć różnym celom w procesach energetycznych - produkcyjnym, magazynowym, przesyłowym. Ustawa ta nie posługuje się pojęciem urządzenie infrastruktury technicznej. Nie jest zatem uprawnione i uzasadnione traktowanie pojęcia urządzenia w rozumieniu ustawy Prawo energetyczne i pojęcia urządzenie infrastruktury technicznej na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako pojęć tożsamych. Istota pojęcia urządzenie infrastruktury technicznej w rozumieniu tej ustawy jest inna. Podstawową jej cechą jest to, że powstaje ona zawsze dla obsługi określonych jednostek przestrzenno-gospodarczych. Infrastruktura wspiera działalność produkcyjną, służy rozwojowi produkcji i konsumpcji, sama nie bierze jednak bezpośredniego udziału w produkcji. Organ dodał, iż prezentowanego poglądu nie zmienia nowa ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2015 r., poz. 478), która w art. 2 pkt 13 lit. a) do instalacji odnawialnego źródła energii zalicza urządzenia służące do wytwarzania energii. Nie bez znaczenia jest także, iż w § 3 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zalicza się wprost systemy fotowoltaiczne do zabudowy przemysłowej. Odnosi się on bowiem do "zabudowy przemysłowej, w tym zabudowy systemami fotowoltaicznymi, lub magazynowej". Użycie zwrotu "w tym" wskazuje, że zabudowa "systemami fotowoltaicznymi" stanowi podzbiór "zabudowy przemysłowej", a nie zupełnie odrębną od niej kategorię. Odrębnie wymieniono z kolei instalacje wykorzystujące energię wiatru (§ 3 ust. 1 pkt 6 ww. rozporządzenia). Przywołane rozporządzenie, mimo że stanowi akt wykonawczy do innej ustawy- ustawy z dnia 3 października 2008 r., ma zastosowanie na etapie rozpatrywania wniosku o warunki zabudowy.

Kolegium zaznaczyło, iż skoro elektrownia fotowoltaiczna wraz z towarzyszącymi jej obiektami powiązanymi technologicznie i funkcjonalnie nie jest urządzeniem infrastruktury technicznej, o jakim mowa w art. 61 ust. 3 ustawy, to w rozpatrywanej sprawie znajdują zastosowanie, w związku z projektowanym przedsięwzięciem, przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w zakresie zasady "dobrego sąsiedztwa". Nie ma natomiast przy tym zastosowania ust. 2 art. 61, jak to trafnie przyjął organ I instancji, wyłączający wspomnianą zasadę, jako że w planie miejscowym, który utracił moc z końcem 2003 r. teren zamierzenia nie był przeznaczony na cele inwestycji przemysłowych, produkcyjnych, a wyłącznie pod uprawy rolne z zakazem zabudowy i podziałów dla celów budowlanych. W tych okolicznościach charakter planowanego przedsięwzięcia kwalifikowanego przy tym jako negatywnie oddziaływującego na środowisko, wymaga spełnienia zasady "dobrego sąsiedztwa". Z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, jej części tekstowej i graficznej, przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji, w sposób jednoznaczny wynika, jaki dokładnie obszar został poddany analizie i jaki na tym obszarze jest zastany stan architektoniczno-urbanistyczny. Przy tym wielkość obszaru analizy spełnia podstawowe kryterium określone w § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego, jako trzykrotna szerokość frontu działki około 164 m, który nie przylega do drogi publicznej, lecz do drogi dojazdowej do pól. Zawiera też dostateczne uzasadnienie dla przyjętych przez organ granic tego obszaru. Tereny na tym obszarze, położone na obrzeżach miasta, tworzą czytelną jednostkę terenową urbanistyczną zawartą pomiędzy ul. A i B oraz drogą dojazdową do pól. Tereny te w ujęciu funkcjonalnym, jak to wynika z analizy, stanowią użytki rolne z zabudową mieszkaniową i zagrodową. Należy zatem przyjąć w realiach rozpoznawanej sprawy, że na gruncie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, ze względu na ramy projektowanej inwestycji, a przy tym także kwalifikowany charakter z punktu widzenia ochrony środowiska, nie wpisuje się ona w zastany układ urbanistyczny i w żaden sposób nie da się z nim pogodzić. W rzeczywistości inwestycja ta stanowiłaby enklawę zabudowy produkcyjnej wśród terenów obecnie użytkowanych rolniczo. Żadna z nieruchomości na obszarze analizowanym niewątpliwie nie może stanowić zatem punktu odniesienia do ustalenia wymagań dotyczących projektowanego przedsięwzięcia, które w efekcie tworzy wyraźną kolizję z funkcją terenów w obrębie analizy.

Kolegium stwierdziło, iż wbrew poglądom odwołania, organ I instancji analizował kwestię poszerzenia obszaru analizowanego o teren działki nr 524/2 położonej po przeciwnej stronie ul. B, na której to znajduje się zabudowa oczyszczalni ścieków, zaliczana przez stronę skarżącą do zabudowy przemysłowej i mogąca jej zdaniem stanowić wzorzec dla projektowanej inwestycji. Organ ten dał temu wyraz w analizie uzupełniającej znajdującej się w aktach sprawy, w której stwierdził brak potrzeby poszerzenia obszaru analizy o powyższy teren, jako że i tak nie wpłynęłoby to na przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, przede wszystkim ze względu na rozbieżność funkcji projektowanej inwestycji z funkcją oczyszczalni ścieków, należącą do kategorii infrastruktury technicznej i usług komunalnych. Takie podejście i pogląd jest zasadny. Niewątpliwie funkcje te są odmienne i pozostają względem siebie w opozycji, przy uwzględnieniu zastanego układu urbanistyczno-architektonicznego. Planowana inwestycja ma służyć produkcji energii elektrycznej, a zatem jest zadaniem w procesie wytwórczym. Nie można natomiast kwestionować, że obiekty oczyszczalni ścieków nie są związane z infrastrukturą techniczną, świadczącą przecież niezbędne i podstawowe usługi dla miasta w zakresie usuwania ścieków, które to są czym innym w stosunku do działalności produkcyjnej. Przede wszystkim jednakże projektowana zabudowa, na gruncie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, nie odpowiada charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy oczyszczalni ścieków.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Spółka A zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 61 ust. 3 ustawy w sytuacji, gdy zamierzenie inwestycyjne stanowi urządzenie infrastruktury technicznej, do którego nie ma zastosowania zasada dobrego sąsiedztwa. Z ostrożności procesowej – na wypadek przyjęcia, że inwestycja jest zabudową przemysłową, strona zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji wydanej na podstawie błędnych ustaleń faktycznych polegających na bezpodstawnym przyjęciu, że nie zachodzą okoliczności uzasadniające wyznaczenie obszaru analizowanego powyżej minimum określonego w § 3 rozporządzenia, co za tym idzie obrazę przedmiotowego przepisu przez jego niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy okoliczności faktyczne sprawy, w szczególności fakt istnienia w bezpośrednim sąsiedztwie działki na której zlokalizowana jest oczyszczalnia ścieków, co winno znaleźć odzwierciedlenie w wyznaczeniu obszaru powyżej minimum i z uwzględnieniem tej zabudowy. Zdaniem strony zabudowa istniejącej oczyszczalni ścieków stanowi obszar o charakterystyce zbieżnej do zabudowy planowanego przedsięwzięcia. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia 18 września 2015 r. strona skarżąca podtrzymała w całości zarzuty i wnioski skargi. W obszernej argumentacji pisma strona zarzuciła wadliwe wyznaczenie obszaru analizy z uwagi na pominięcie w wyznaczonym obszarze działki nr 524/2, która znajduje się na granicy wyznaczonego przez organ obszaru analizy, a jednocześnie zabudowana jest w sposób umożliwiający ocenę zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, gdyż zlokalizowana jest tam oczyszczalnia ścieków. Zdaniem strony nie jest uzasadnione wyznaczenie obszaru w minimalnych granicach podobnie jak ocena, iż nawet zaliczenie przedmiotowej oczyszczalni do obszaru analizy nie umożliwi oceny, iż zasada dobrego sąsiedztw jest spełniona gdyż nie sposób mówić o kontynuacji funkcji zabudowy. Zdaniem strony zabudowa oczyszczalni ścieków prowadzi do faktycznej zmiany przeznaczenia jednostki urbanistycznej z przeważającej funkcji upraw polowych na funkcję przemysłową. Strona podkreśliła, że z dołączonych do pisma dokumentów – wypisu z rejestru gruntów, jak i mapy ewidencyjnej – wynika, że działka nr 524/2, na której to zlokalizowana jest oczyszczalnia ścieków stanowi tereny przemysłowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu stosownie do art. 151 p.p.s.a.

Sąd badając w tak zakreślonych granicach legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w P. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla budowy elektrowni fotowoltaicznej wraz z niezbędną infrastrukturą stwierdził, że wobec stwierdzonych naruszeń prawa niezbędne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego kwestionowanych decyzji.

Odmawiając ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji organy administracji publicznej uznały, iż nie została spełniona zasada dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy), jako że w sprawie nie znajduje zastosowania wyłączenie przewidziane w art. 61 ust. 3 ustawy, dotyczące min. urządzeń infrastruktury technicznej.

Z uwagi na dwutorowo sformułowane zarzuty skargi, w pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że przedmiotową inwestycję w postaci elektrowni fotowoltaicznej wraz z niezbędną infrastrukturą, zdaniem sądu, kwalifikować należy tak, jak przyjęły to organy jako instalację produkcyjną, która nie jest zwolniona z obowiązku spełnienia przesłanek przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy.

Niewątpliwie brak zdefiniowania pojęcia urządzenia infrastruktury technicznej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powoduje konieczność odwołania się do przepisów innych ustaw i stosownych wykładni. Należy przy tym odnotować, iż wypracowane na tle podobnych spraw orzecznictwo sądowe nie jest jednolite. W ramach pierwszego poglądu, za którym opowiada się strona skarżąca, sądy administracyjne stoją na stanowisku, według którego urządzenia wytwarzające energię ze źródeł odnawialnych energii stanowią urządzenia infrastruktury technicznej i przy ustalaniu warunków zabudowy dla nich nie jest wymagane spełnienie "zasady dobrego sąsiedztwa" określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy (vide: wyroki NSA: z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2251/10; z dnia 21 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 310/10; z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 762/12; wyroki WSA: w Olsztynie z dnia 12 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 5/13; w Poznaniu z dnia 6 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Po 1003/08; w Bydgoszczy z dnia 14 października 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 533/09, w Białymstoku z dnia 10 grudnia 2013 sygn. akt II SA/Bk 636/13 - dostępne, jak i pozostałe orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu, w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei według poglądu przeciwnego, podzielanego przez organy administracji publicznej orzekające w tej sprawie, część judykatury stoi na stanowisku, że urządzenia służące wytwarzaniu energii elektrycznej nie mogą być zakwalifikowane do urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 ustawy. Zastosowana w tym przypadku przez sądy wykładnia systemowa i funkcjonalna przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – odwołująca się do definicji pojęć urządzenia techniczne i urządzenia infrastruktury technicznej określonych w ustawie Prawo budowlane, ustawie o gospodarce nieruchomościami i ustawie Prawo energetyczne – prowadzi do wniosku, że istotą urządzenia infrastruktury technicznej jest to, iż nie może ono istnieć samo dla siebie, lecz powstaje zawsze dla obsługi określonych jednostek przestrzenno-gospodarczych. Urządzenie infrastruktury technicznej musi zatem wiązać się z uzbrojeniem określonego terenu, pełnić funkcję "służebną" wobec innych obiektów, zapewniając im dostęp m.in. do energii elektrycznej czy cieplnej, paliwa gazowego, wody czy instalacji odprowadzającej ścieki. Zgodnie z tym stanowiskiem urządzenie infrastruktury technicznej nie może służyć celowi produkcyjnemu, jakim jest wytwarzanie energii elektrycznej z zamiarem jej zbycia osobom trzecim, a więc działalność kwalifikowana jako przemysłowa. Infrastruktura techniczna wspiera działalność produkcyjną, służy rozwojowi produkcji, lecz sama nie bierze bezpośredniego udziału w produkcji. Działalność produkcyjną prowadzą np. elektrownie wiatrowe, wodne i słoneczne, z kolei infrastrukturą techniczną są urządzenia do przesyłania i dystrybucji energii. Nie są natomiast infrastrukturą techniczną urządzenia służące do jej wytworzenia (vide: wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 6 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Po 298/14, we Wrocławiu z dnia 8 września 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 411/14, w Lublinie z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 464/13; w Rzeszowie z dnia 28 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 587/14 i z dnia 11 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 225/09; w Gdańsku z dnia 9 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 604/11; w Krakowie z dnia 7 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1588/12; w Łodzi z dnia 15 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 1109/12 oraz z dnia 6 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 377/15 i z dnia 3 września 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 638/15; Gliwicach z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 1563/13). Powyższy pogląd znajduje również potwierdzenie w § 3 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.), gdzie zalicza się wprost systemy fotowoltaiczne do zabudowy przemysłowej.

Reasumując powyższe, sąd rozpoznający niniejszą sprawę w całości podzielił drugi z przedstawionych poglądów judykatury, a tym samym stanowisko i argumentację w tym zakresie przedstawioną w motywach decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., że elektrownia fotowoltaiczna wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną nie może zostać zaklasyfikowana do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 ustawy.

Konsekwencją powyższego jest słuszny co do zasady pogląd organu, iż strona występując o ustalenie warunków zabudowy dla tego rodzaju przedsięwzięcia jak planowane musi się liczyć, iż warunki takie zostaną dla niej ustalone wyłącznie po stwierdzeniu, iż inwestycja spełnia łącznie przesłanki opisane w art. 61 ust. 1 ustawy, w tym wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy "zasadę dobrego sąsiedztwa", która przewiduje, iż co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Zdaniem sądu, mimo prawidłowo dokonanej klasyfikacji planowanego przedsięwzięcia, organy nie przeanalizowały jednak w sposób prawidłowy podstaw ustalenia obszaru analizowanego (§ 3 ust. 2 rozporządzenia), co czyni zasadnym drugi z zarzutów skargi, dotyczący niewłaściwego w okolicznościach sprawy ograniczenia do minimalnego obszaru analizowanego, co skutkowało uznaniem, że w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka "dobrego sąsiedztwa" (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy)

Bezspornie, ustalenie przez właściwy organ administracji publicznej, czy warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy zostały spełnione, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami szczegółowo określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym celu obowiązkiem organu administracyjnego jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, czyli na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Wyniki analizy urbanistycznej, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Rzeczona decyzja, podobnie jak analiza urbanistyczna składa się z części tekstowej oraz części graficznej i ustala warunki oraz wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Zarówno część graficzna decyzji, jak i część graficzna analizy powinny być sporządzone na kopiach mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopiach mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Dodać również trzeba, że część graficzną analizy urbanistycznej, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 1-4).

W rozpoznawanej sprawie dla oceny zaistnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy organ I instancji wyznaczył wokół działki inwestycyjnej obszar analizowany, ustalając jego granice stosownie do § 3 ust. 2 rozporządzenia jako trzykrotność szerokości frontu działki – 3 x 163,73m tj. 491,19m, co w tym przypadku stanowi odległość minimalną. Niewątpliwie z unormowania zawartego w § 3 ust. 2 rozporządzenia nie wynika, że niedopuszczalne jest wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej niż minimalna. Wręcz przeciwnie, uwzględnienie zasady dobrego sąsiedztwa może wskazywać na celowość, lub wręcz wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego w celu wykazania spójności urbanistycznej planowanego zamierzenia z obiektami lub inwestycjami już istniejącymi w sąsiedztwie (vide: wyrok NSA z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1936/13). Zaznaczyć należy, iż sposób wyznaczenia granic obszaru analizowanego nie stanowi sztywnej zasady, ważne jest jedynie, aby jego granice nie były mniejsze niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem i nie mniejsze niż 50 m, co jest minimum (vide: wyrok NSA z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 171/11). Nie można przy tym wykluczyć nawet znacznego powiększenia obszaru analizowanego, jeżeli wynika ono z okoliczności sprawy. Niewątpliwie w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać m.in. należy zarówno wymagania ładu przestrzennego, jak i prawa własności (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 7 ustawy). W orzecznictwie przyjmuje się, że rozstrzyganie o warunkach zabudowy powinno uwzględniać przysługujące właścicielowi i chronione konstytucyjnie prawo własności, w tym prawo do korzystania z nieruchomości i jej zabudowy. W sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, troska i dbałość o ład przestrzenny nie powinna być realizowana przez restrykcyjne rozumienie przepisów prowadzące do odmowy ustalenia warunków zabudowy i wstrzymywania wszelkich procesów inwestycyjnych (w tym innowacyjnych, dla których często trudno przyporządkować już istniejące), uniemożliwiając realizację zagwarantowanego konstytucyjnie prawa własności, w tym stanowiącego element treści tego prawa, określonego w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy prawa do zagospodarowania terenu (vide: wyroki NSA z dnia 4 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 997/06, z dnia 26 stycznia 207 r., sygn. akt II OSK 239/06, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 16 lipca 2014 r., sygn. akt 298/14). Niewątpliwie, jak wskazał tutejszy sąd w wyroku z dnia 11 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 64/12, nie można w sposób formalistyczny ograniczać sposobu wyznaczenia granic obszaru analizowanego i przyjmować za prawidłowy wyłącznie taki, który uwzględnia minimalne odległości, gdyż racjonalność urbanistyczna może wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego celem wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie. Podobne stanowisko wyrażono w wyrokach: WSA w Lublinie z dnia 4 października 2011 r. sygn. akt II SA/Lu 543/11; WSA w Gdańsku z dnia 7 września 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 354/11 i z dnia 6 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 551/13.

Ograniczając w przedmiotowej sprawie teren analizowany do minimum organ wywiódł, że obszar ten w ujęciu funkcjonalnym stanowi użytki rolne z rozproszoną zabudową mieszkaniową i zagrodową, i ze względu na ramy projektowanej inwestycji, a przy tym także kwalifikowany charakter z punktu widzenia ochrony środowiska, nie wpisuje się ona w zastany układ urbanistyczny i w żaden sposób nie da się z nim pogodzić, bowiem stanowiłaby enklawę zabudowy produkcyjnej wśród terenów obecnie użytkowanych rolniczo. Podkreślając, że żadna z nieruchomości na obszarze analizowanym nie może stanowić punktu odniesienia do ustalenia wymagań dotyczących projektowanego przedsięwzięcia, Kolegium uznało, iż w efekcie tworzy ono wyraźną kolizję z funkcją terenów w obrębie analizy. Jednocześnie odmówiono poszerzenia obszaru analizowanego o postulowany przez stronę skarżącą teren działki nr 524/2 przyjmując, że i tak nie wpłynęłoby to na przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, przede wszystkim ze względu na rozbieżność funkcji projektowanej inwestycji z funkcją oczyszczalni ścieków (istniejącej na działce nr 524/2), należącą do kategorii infrastruktury technicznej i usług komunalnych, przy czym uznano, że funkcje te są odmienne i pozostają względem siebie w opozycji przy uwzględnieniu zastanego układu urbanistyczno-architektonicznego.

Takie podejście i pogląd nie jest zasadny w okolicznościach przedmiotowej sprawy. Nie sposób bowiem pominąć faktu, że wyznaczony przez organ minimalny obszar analizowany o promieniu 491,19 m graniczy bezpośrednio ze wskazywanym przez stronę terenem działki nr 524/2 obejmującej obszar ok. 20 ha, która kwalifikowana jest jako tereny przemysłowe (wypis z rejestru gruntów). W tym przypadku nie chodzi więc o "poszukiwanie" w bliżej nie sprecyzowanej odległości od terenu analizowanego działki, która mogłaby stanowić wzorzec dla planowanej inwestycji, ale uwzględnienie bezpośredniego sąsiedztwa rozległych terenów przemysłowych z minimalnie wyznaczonym terenem analizowanym z punktu widzenia odległości adekwatnych do specyfiki i rozmiaru inwestycji. W sytuacji, gdy działka nr 524/2 stanowi tereny przemysłowe, co jednoznacznie wynika z przedstawionej przez stronę dokumentacji, to fakt zakwalifikowania istniejących tam obiektów jako funkcji oczyszczalni ścieków, należącej do kategorii infrastruktury technicznej i usług komunalnych, nie może co do zasady, tak jak przyjęły to organy, pozostawać w opozycji do zabudowy systemem fotowoltaicznym, która to zabudowa traktowana jest jako zabudowa przemysłowa. W tym kontekście bez znaczenia pozostaje bowiem rodzaj prowadzonej działalności, jej wytwórczy, produkcyjny czy usługowy charakter, jeżeli wszelkie tego rodzaju przedsięwzięcia są zlokalizowane na terenach przemysłowych.

Zaaprobować należy zasadność utrwalonego, a znajdującego zastosowanie w przedmiotowej sprawie poglądu, że brak jest podstaw, aby funkcję terenu i zabudowy interpretować zawężająco, jako możliwość powstawania obiektów tylko tego samego rodzaju i tej samej funkcji, co już istniejące. Kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy (vide: wyroki WSA: w Gdańsku z dnia 16 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 298/14; z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 247/13; w Warszawie z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 634/13; w Łodzi z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 1371/10). Ma to niebagatelne znaczenie w przypadku inwestycji innowacyjnych, tak jak w przedmiotowej sprawie, dla których trudno doszukiwać się wprost odniesienia do istniejącej zabudowy. Podkreślić trzeba, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w istniejący stan rzeczy i tak też jest, zdaniem sądu, w sprawie niniejszej. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być jedynie projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Rozumienie pojęcia kontynuacji funkcji nie może być zawężające i ograniczające się tylko do możliwości powstania w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi, bądź też ściśle odpowiadającym zabudowaniom na nieruchomościach bezpośrednio sąsiadujących (vide:. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 sierpnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 295/09; wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 czerwca 2009 r., sygn. akt VIII SA/Wa 7/09; wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 986/13).

Powyższe przemawia za celowością poszerzenia obszaru analizowanego ponad wyznaczony w sprawie obszar minimalny o tereny sąsiadującej, niewątpliwej dominanty na tym terenie, jaką stanowią tereny przemysłowe działki nr 524/2 obejmującej ponad 20 ha. Należy bowiem uwzględnić, że przedmiotem wniosku nie jest tradycyjna zabudowa w postaci chociażby budynku czy obiektu budowlanego, ale zabudowa urządzeniami produkcyjnymi o charakterze przemysłowym, polegająca przede wszystkim na montażu do 4000 sztuk paneli fotowoltaicznych na obszarze o powierzchni 18200m². Z tego punktu widzenie wydaje się celowe lokowanie inwestycji, dla której wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji, z uwagi na jej możliwe oddziaływania, na terenach niezabudowanych i choć wykorzystywanych aktualnie jako rolne, to jednak pozostających w pobliżu terenów przemysłowych, zwłaszcza tak rozległych, jak w przypadku działki nr 524/2.

W ocenie Sądu zwiększenie obszaru analizowanego w sposób opisany wyżej nie będzie podyktowane poszukiwaniem uzasadnienia dla uwzględnienia interesu inwestora, ale znajduje racjonalne uzasadnienie w charakterze i rozmiarze inwestycji oraz sposobie zagospodarowania sąsiednich terenów a także brakiem podstaw do uznania, że w tym przypadku powiększenie analizowanego obszaru może doprowadzić do naruszenia ładu przestrzennego.

Z uwagi na powyższe sąd stwierdził, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez nienależyte ustalenie istotnych okoliczności, co z kolei skutkowało niewłaściwym zastosowaniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w związku z § 3 rozporządzenia.

Ponownie rozpoznając sprawę, organy administracji, uwzględniając ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez sąd w niniejszym uzasadnieniu, winny rozpatrzyć wniosek o ustalenie warunków zabudowy, określając obszar analizowany z uwzględnieniem działki nr 524/2 i dokonać analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, i ocenić spełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy.

Mając na względzie powyższe okoliczności, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz strony skarżącej od organu ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu przezeń wpisowi sądowemu (500zł.), wynagrodzeniu pełnomocnika, będącego adwokatem, ustalonemu na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2013 r., poz. 461) na kwotę 240zł oraz opłacie od pełnomocnictwa (17zł.).

a.tp.

.