Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 766/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Sędzia NSA Barbara Mleczko - Jabłońska Sędzia del. NSA Anna Apollo po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A Sp. z o.o. w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 12 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1034/18 w sprawie ze skargi A Sp. z o.o. w R. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A Sp. z o.o. w R. na rzecz Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 12 grudnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę A sp. z o.o. w R. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu z [...] czerwca 2018 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

W dniu [...] czerwca 2016 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Grudziądzu wpłynął wniosek A sp. z o.o. o przyznanie płatności na rok 2016. We wniosku strona wystąpiła o jednolitą płatność obszarową za zazielenienie do powierzchni 8,73 ha oraz płatność dodatkową - płatną za powierzchnię od 3 ha do 30 ha.

Decyzją z [...] marca 2018 r. Kierownik BP ARiMR w Grudziądzu odmówił stronie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016 z uwagi na to, że Spółka znalazła się w łańcuchu wzajemnych powiązań osobowych, organizacyjnych, biznesowych i własnościowych świadczących o stworzeniu sztucznych warunków w celu osiągnięcia korzyści wynikających z uregulowań przepisów prawnych Unii Europejskiej, które to działania są traktowane jako obejście prawa.

Decyzją z [...] czerwca 2018 r. Dyrektor OR ARiMR w Toruniu utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Stwierdził, że T. K. i M. H. w okresie od 2004 r. do 2011 r. zarejestrowali w ewidencji producentów 39 spółek z ograniczoną odpowiedzialnością. Zgodnie z danymi z Krajowego Rejestru Sądowego (stan na 3 i 4 sierpnia 2017 r.) udziałowcami w/w podmiotów byli wyłącznie oni oraz utworzone przez nich spółki. Spośród ww. 39 podmiotów wniosek o przyznanie płatności na rok 2016 złożyło 30 spółek, w tym skarżąca. Z wnioskiem o przyznanie płatności na rok 2016 wystąpił również T. K. i M. H. jako odrębny producent rolny.

Organ wskazał, że siedzibą wszystkich spółek do grudnia 2015 r. był R. (R., ul. [...]). A sp. z o.o. została zawiązana [...] sierpnia 2009 r. Jednoosobowy zarząd podmiotu tworzył T. K. - prezes zarządu, udziałowcem Spółki posiadającym 99 udziałów była "K." sp. z o.o. Z informacji zawartych w KRS (stan na dzień 3.08.2017 r.) wynika, że wspólnikami w Spółce są M. H., R. sp. z o.o., R.-O. sp. z o.o., R.-G. sp. z o.o., R.-F. sp. z o.o., oraz "K." sp. z o.o., zaś w skład zarządu Spółki wchodzą T. K. (prezes zarządu) oraz M. H. (członek zarządu). Z wyjaśnień złożonych przez T. K. w dniu [...].03.2017 r. wynika, że udziałowcami w A sp. z o.o. są "K." sp. z o.o., T. K., M. H., R.-G. sp. z o.o. R.-O. sp. z o.o., R.-G. sp. z o.o., R.-F. sp. z o.o. oraz R.-K. sp. z o.o.

Organ przywołał treść art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 i wyjaśnił, że przepis ten ustanawia generalną klauzulę pozwalającą organom administracji publicznej przeciwdziałać obejściu prawa przez podmioty celem uzyskania przez nie korzyści wbrew intencjom ustawodawcy. Wskazał, że aby można było mówić o sztucznych warunkach w myśl art. 60 ww. rozporządzenia, niezbędne jest istnienie dwóch przesłanek - obiektywnej i subiektywnej. Przesłanka obiektywna dotyczy ustalenia, że nie może zostać osiągnięty cel danego wsparcia, subiektywna zaś - że przez stworzenie takich sztucznych warunków wnioskodawca zamierzał uzyskać wyłącznie korzyść sprzeczną z tym celem.

Oceniając stan faktyczny pod kątem ww. przesłanek organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie występuje zarówno element obiektywny jak i subiektywny, co stanowi podstawę do uznania, że doszło do sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania wsparcia. Element obiektywny polegał na utworzeniu przez te same osoby (T. K. i M. H.) wielu spółek wnioskujących o płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, co prowadziło do sztucznego wykreowania wielu podmiotów, będących w istocie rzeczy jednym rolnikiem, prowadzącym jedno, wieloczłonowe gospodarstwo rolne. Z kolei przeprowadzona analiza tworzenia spółek, analiza udziałowców, zarządów (reprezentantów), siedzib, deklarowanych wariantów oraz ich powierzchni, położenia użytkowanych nieruchomości rolnych, wymiany działek ewidencyjnych, struktury poszczególnych gospodarstw, zakupu usług rolniczych oraz zatrudniania pracowników wykazała istnienie przesłanki subiektywnej.

Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji zasadnie skonstatował, iż A. sp. z o.o. wraz z innymi spółkami tworzy de facto grupę osób prawnych zawiązanych i zarządzanych przez T. K. i M. H. Zarejestrowane spółki z o.o. faktycznie stanowią jeden organizm gospodarczy, zarządzany przez tę samą grupę osób, zaś odrębność utworzonych podmiotów ma jedynie charakter formalnoprawny.

Dyrektor OR ARiMR podzielił ustalenia dokonane przez organ I instancji, że prowadzenie działalności rolniczej w rozbiciu na kilkadziesiąt jedynie pozornie odrębnych podmiotów - spółek z o.o., miało na celu zwiększenie rozmiaru płatności i obejście przepisów wprowadzających modulacje bądź degresywność płatności. Organ podkreślił, że powyższe ustalenia potwierdzają fakt, że utworzone przez T. K. i M. H. spółki z o.o. funkcjonują w ramach jednego gospodarstwa rolnego koordynowanego przez wskazane osoby.

Oddalając skargę skarżącej Spółki na tę decyzję Sąd I instancji stwierdził, że istotę sporu w kontrolowanej sprawie stanowi kwestia czy Spółka ta wspólnie ze wskazanymi przez organy ARiMR podmiotami w sposób sztuczny wykreowała warunki wymagane do uzyskania płatności obszarowych, jako korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego i w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.

Analiza zgromadzonego w aktach administracyjnych materiału nie pozostawia wątpliwości, co do zaistnienia w sprawie podstaw do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki do zastosowania wobec strony skarżącej przepisu art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. Materiał dowodowy wskazuje, że ubiegając się o płatności obszarowe na 2016 r. skarżąca formalnie spełniła wymogi do ich uzyskania, okoliczności te jednak zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami wsparcia wynikającymi z rozporządzenia nr 1305/2013. Prawidłowe ustalenia faktyczne poczynione przez organy w sprawie były wystarczające do przyjęcia, że wszystkie wskazane wyżej przesłanki z art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 zaistniały w odniesieniu do płatności obszarowych.

Przez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności należy rozumieć sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych, czy też manipulowanie nimi tak, aby odpowiadały one nie przepisom prawa, które miałyby w stanie rzeczy zastosowanie, ale przepisom prawa "korzystniejszym" dla podmiotu kreującego te sztuczne warunki. W okolicznościach sprawy sztuczne stworzenie warunków polegało na utworzeniu 39 spółek powiązanych, na które przeniesiono posiadanie gruntów należących wcześniej do podmiotów powiązanych kapitałowo i osobowo z T. K. i M. H. w taki sposób, aby uzyskać płatności większe niż te, które przysługiwałyby, gdyby takich działań nie przeprowadzono. Skarżąca Spółka zarejestrowana została w ewidencji producentów w 2010 r. W tym samym roku T. K. i M. H. zarejestrowali w ewidencji producentów jeszcze 15 innych podmiotów prawa handlowego. Nastąpiło w ten sposób wykreowanie stanu faktycznego pozwalającego na zawyżenie wysokości płatności. Nastąpiło to przez dostosowanie areału posiadanych gruntów w taki sposób, aby zmaksymalizować wysokość płatności obszarowych, przez obejście mechanizmu modulacji. Fakt utworzenia spółki powiązanej, na którą przeniesiono posiadanie gruntów należących wcześniej do podmiotów powiązanych kapitałowo i osobowo z osobą T. K. spowodowałoby zwiększenie płatności obszarowych. W przypadku złożenia jednego wniosku o przyznanie płatności obszarowych, obejmującego wszystkie grunty podzielone między zależne spółki, otrzymane płatności zostałyby wypłacone w niższej wysokości niż w sytuacji, gdyby wnioski o przyznanie płatności złożyło 31 spółek (w tym skarżąca).

Mając to na uwadze Sąd I instancji stwierdził, że utworzenie kilkudziesięciu podmiotów miało na celu czerpanie korzyści finansowych wynikających z obejścia przepisów wprowadzających w systemach wsparcia mechanizmy modulacji i degresywności płatności.

W ocenie Sądu, zgromadzony w sprawie materiał pozwalał na ustalenie, iż wyłącznym celem utworzenia skarżącej oraz kilkudziesięciu innych podmiotów wskazanych w decyzjach, jak też dokonania podziału między te podmioty gruntów zgłaszanych do płatności obszarowych, było uzyskanie korzyści polegających na zawyżeniu płatności. To z kolei pozwalało na stwierdzenie zaistnienia subiektywnego elementu w postaci woli tych podmiotów (w tym skarżącej Spółki) uzyskania takich korzyści. Tym samym spełniony został warunek "subiektywny" uzasadniający kwalifikację działań Spółki jako sztucznego stworzenia warunków. Istnienie zamiaru przyświecającego założeniu oraz poczynaniom Spółki w zakresie przejmowania gruntów i zgłaszania ich do płatności polegającemu na zwiększaniu kwot płatności wynika bowiem z wyczerpująco przeanalizowanych w decyzji okoliczności natury "obiektywnej".

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2018 poz. 1302; dalej: ppsa) wyrokowi Sądu I instancji zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 ppsa, poprzez nieuwzględnienie przez Sąd naruszenia przez organ wydający decyzją przepisów prawa materialnego:

a) art. 2 Konstytucji RP oraz art. 7 kpa jako naruszenie zasady zaufania obywatela do państwa poprzez wydanie decyzji odmownej w zakresie wnioskowanych przez rolnika płatności wsparcia z tytułu dopłat bezpośrednich na rok 2016, z powodu nieuwzględnienia przez Sąd, że organ administracji dokonał ustalenia działania strony skarżącej kasacyjnie w tzw. sztucznych warunkach, w sytuacji, gdy rolnik ten uzyskiwał w takim samym stanie faktycznym i prawnym przez lata przed wydaniem decyzji odmownych - decyzje pozytywne w ramach takich samych elementów stanu faktycznego i prawnego dotyczącego istnienia wielu podmiotów składających wnioski o płatności powiązanych osobowo i kapitałowo;

b) art. 77 i art. 81 kpa poprzez to, że organ nie rozpatrzył całości materiału dowodowego przyjętego przez ten organ oraz dokonał wybiórczej oceny dowodów, polegającej na tym, że organ przyjął m.in. jako dowody wnioski o płatności strony oraz innych spółek powiązanych z dwiema osobami fizycznymi T. K. i M. H., jako jeden z podstawowych dowodów na stworzenie sztucznych warunków, a nie rozpatrzył dowodów z tych samych teczek aktowych wskazanych podmiotów w postaci decyzji pozytywnych przyznających wszystkie płatności stronie oraz wskazanym podmiotom powiązanym, począwszy od roku 2010, a skończywszy na roku 2014, jako dokumentów uzasadniających prawo strony do rozpatrzenia jej uprawnienia do uzyskania praw do płatności objętych odmową za rok 2016 z tego tytułu, że strona w takich samych warunkach stanu faktycznego oraz prawnego, jaki obowiązywał przed rokiem 2016 r. uzyskiwała pozytywne decyzje przyznające płatności bez zastrzeżeń.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji, że bez zastrzeżeń przyznał rację organowi, iż ten rozpoznał materiał dowodowy wszechstronnie i w całości, a tymczasem organ przyjął jako dowody tylko te decyzje, które były odmowne dla strony oraz podmiotów powiązanych ze skarżącą kasacyjnie, tj. od roku 2015, kiedy to organ rozpatrujący sprawy wniosków podmiotów powiązanych ze stroną uznał, że należy stosować wobec spółek z ograniczoną odpowiedzialnością oraz wobec osób fizycznych tworzących spółki rolne sankcje z tytułu sztucznych warunków. Zarzut dotyczy przyjęcia bez żadnych uwag przez Sąd uzasadnień decyzji, w których organy obu instancji orzekły, że skarżąca, a także podmioty powiązane, jest wyłącznie odpowiedzialna za skutki ubiegania się o płatności wspólnie z kilkudziesięcioma innymi spółkami przez wiele lat, co zostało ocenione przez organy nadzoru dopiero po wielu latach w postaci zastosowania sankcji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, o której mowa w § 2 powołanego przepisu. W sprawie przesłanki nieważności postępowania nie wystąpiły, natomiast skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 ppsa.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176 § 1 pkt 2 ppsa skarżący kasacyjnie jest zobowiązany nie tylko do wskazania konkretnego przepisu prawa (z podziałem na jednostki redakcyjne tego przepisu), ale również do wykazania, na czym polega jego naruszenie. Dodatkowo, w przypadku podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego, wskazania formy tego naruszenia (błędną wykładnię, niewłaściwe zastawanie), a w przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania wykazania istotności tego naruszenia. Z kolei, z uwagi na wyraźne rozdzielenie w art. 174 ppsa podstaw kasacyjnych, zarzut naruszenia prawa materialnego może być oparty wyłącznie na normach o charakterze materialnym, a więc takich, które określają wzajemne prawa i obowiązki podmiotów stosunku prawnego, natomiast zarzut naruszenia przepisów postępowania - na normach o charakterze procesowym, a więc takich, które służą zabezpieczeniu realizacji norm materialnych oraz ich egzekwowania. W konsekwencji ocena zasadności zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może być skutecznie dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. Zarzutem naruszenia prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń stanu faktycznego, gdyż te można podważać jedynie w oparciu o podstawę z art. 174 pkt 2 ppsa.

Przy zarzucie naruszenia prawa procesowego skarżący kasacyjnie winien wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie. Skuteczne postawienie zarzutu naruszenia prawa procesowego wymaga nie tylko wskazania naruszonych przepisów procesowych i uzasadnienia tego naruszenia, a także wykazania jego istotnego wpływu na rozstrzygnięcie, bo tylko w takim przypadku można przyjąć, że naruszenie przepisów postępowania powinno skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej

Określona w art. 183 § 1 ppsa zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien, a ściślej, może podjąć - działając na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 ppsa prowadzi do wniosku, że NSA nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na NSA, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (v. uchwała Pełnego Składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09). Aby Naczelny Sąd Administracyjny mógł uczynić zadość temu obowiązkowi, wnoszący skargę kasacyjną musi poprawnie określić, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (v. podobnie wyrok NSA: z 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08, wyrok NSA z 22 września 2010 r., sygn. II FSK 764/09, wyrok NSA z 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11). Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać bądź konkretyzować zarzutów kasacyjnych.

Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu. Wadliwość zarzutu jest bowiem możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego, co nie narusza autonomii strony postępowania kasacyjnego do stanowienia o formie i treści zarzutów podnoszonych w postępowaniu kasacyjnym, ani związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej na mocy art. 183 § 1 ppsa. Tym samym realizowany jest obowiązek nałożony na Naczelny Sąd Administracyjny, a zawarty w art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ppsa, w myśl, którego w procesie kontroli kasacyjnej należy odnosić się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (v. uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09; wyroki NSA z 9 listopada 2011 r., sygn. II FSK 776/10; z 21 listopada 2012 r., sygn. II FSK 32/12).

Przedstawienie warunków materialnych skargi kasacyjnej jest w sprawie o tyle istotne, że stwierdzono uchybienia w skardze kasacyjnej, jednak uwzględniając wskazaną powyżej uchwałę nie uniemożliwiają one rozpoznania podniesionych w niej zarzutów.

Wobec tego, że skarga kasacyjna została w sprawie oparta na obydwu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 ppsa, w pierwszej kolejności rozważyć należy zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

Zarzucając naruszenie art. 77 kpa skarżąca nie podała konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu podnosząc w uzasadnieniu środka prawnego, iż "sąd nie rozpatrzył całości materiału dowodowego przyjętego przez ten organ oraz dokonał wybiórczej oceny dowodów, polegającej na tym, że organ przyjął m.in. jako dowody - wnioski o płatności strony oraz innych spółek powiązanych z dwiema osobami fizycznymi - T. K. i M. H. jako jeden z podstawowych dowodów na stworzenie sztucznych warunków, a nie rozpatrzył dowodów z tych samych teczek aktowych wskazanych podmiotów w postaci decyzji pozytywnych przyznających wszystkie płatności stronie oraz wskazanym podmiotom powiązanym począwszy od roku 2010, a skończywszy roku 2014, jako dokumentów uzasadniających prawo strony do rozpatrzenia jej uprawnienia do uzyskania praw do płatności objętych odmową za rok 2016 z tego tytułu , że skarżąca w takich samych warunkach stanu faktycznego oraz prawnego, jaki obowiązywał przed rokiem 2016 r. uzyskiwała pozytywne decyzje przyznające płatności bez zastrzeżeń". Tym samym naruszył art. 151 ppsa.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu naruszenia przepisów postępowania przede wszystkim należy wskazać, że konstrukcja normy prawnej zawartej w art. 151 ppsa składa się z hipotezy w postaci: "W razie nieuwzględnienia skargi w całości lub części" oraz dyspozycji w postaci: "... oddala skargę odpowiednio w całości albo w części". Warunkiem zastosowania dyspozycji tej normy prawnej jest zatem spełnienie hipotezy w postaci nieuwzględnienia skargi, tj. stwierdzenia przez Sąd braku naruszenia przepisów prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Jeśli z wyroku wynika, że sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia prawa, uzasadniającego wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego, to NSA nie może zarzucić oddalającemu skargę sądowi I instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez WSA normy prawnej (v. wyrok NSA z 21 marca 2013 r., II FSK 1515/11, LEX nr 1340075; wyrok NSA z 4 kwietnia 2013 r., I GSK 1752/11, LEX nr 1336198; wyrok NSA z 30 maja 2012 r., II FSK 2662/10; LEX nr 1244277). Podnosząc zarzut naruszenia art. 151 ppsa należałoby zatem wykazać, że w sprawie doszło do naruszenia prawa, którego sąd I instancji nie uwzględnił, a w konsekwencji brak było podstaw do oddalenia skargi. W realiach sprawy strona skarżąca kasacyjnie wskazuje, że w sprawie doszło do naruszenia art. 77 kpa oraz art. 82 kpa.

Wskazać dalej należy, że zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2017 r., poz. 278 ze zm.; dalej: ustawa o płatnościach), w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania płatności organ, przed którym toczy się postępowanie:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Ponadto, zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Przytoczone przepisy jasno wskazują na wprowadzenie przez ustawodawcę odstępstw, w zakresie prowadzenia postępowania o przyznanie płatności bezpośrednich, w stosunku do regulacji wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego; ograniczył obowiązywanie zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 kpa, błędnie wskazanego przez skarżącą jako naruszenie norm prawa materialnego, przyjmując, że organy prowadzące postępowanie zobowiązane są jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Stosownie do zasady praworządności, o której mowa w art. 3 ust. 2 pkt 1 cytowanej ustawy, organ powinien wprawdzie podejmować działania zmierzające do załatwienia sprawy zgodnie ze stanem faktycznym, niemniej zgodnie z art. 3 ust. 3 ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Wskazane wyżej odstępstwa wynikają z charakteru przyznawanych środków, które są przyznawane bezzwrotnie, jeśli beneficjenci zrealizują warunki pomocy. Zaś aktywność wnioskującego o pomoc finansową nie może sprowadzać się przede wszystkim do negowania dokonanych przez organ prowadzący postępowanie ustaleń.

Skarżąca Spółka nie tylko nie przedstawiła dowodów podważających ustalone przez organ powiązania, ale nie powoływała się na żadne dowody, które potwierdzałyby jej stanowisko, że takie jej działanie prowadzi do osiągnięcia celu danego systemu wsparcia, np. z lepszym efektem. Jest to okoliczność kluczowa dla oceny prawidłowości prowadzonego w sprawie postępowania. Zarzucając naruszenie przepisów postępowania skarżąca kasacyjnie podejmuje wyłącznie nieskuteczną, nie opartą na racjonalnych argumentach próbę negacji wykazanych przez organ powiązań i ich wpływu na ocenę samodzielności, jako podmiotu uprawnionego do uzyskania płatności. Zarzuca WSA w Bydgoszczy, że nie wziął pod uwagę pozytywnych decyzji przyznających jej oraz podmiotom powiązanym płatności, jako dokumentów uzasadniających prawo do ich uzyskania dotyczących płatności od roku 2004. Jak wskazał, decyzje te zapadały w tym samych warunkach stanu faktycznego i prawnego, które obowiązywały przed 2016 r.

Wreszcie skarżąca nie wskazała, ani nie wykazała związku przyczynowego, uzasadniającego istnienie hipotetycznej możliwości zaistnienia odmiennego wyniku sprawy, a więc, że następstwa stwierdzonych, w jej ocenie, wadliwości postępowania były tego rodzaju, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanej w sprawie decyzji. Nie można bowiem uznać za uzasadnione wywodów, że powinny być Spółce przyznane płatności na 2016 r., bowiem takie płatności otrzymywał już w latach wcześniejszych, przy niekwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w toku postępowania dotyczących zaistnienia przesłanek określonych w art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013.

Wobec tego samo stwierdzenie, że w poprzednich latach skarżąca kasacyjnie otrzymywała dopłaty pozostaje bez wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonego wyroku.

W konkluzji stwierdzić należy, że zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się nieusprawiedliwione.

Brak jest podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej przy uwzględnieniu zasad określonych w art. 2 Konstytucji RP i art. 7 kpa. Skarżąca upatrywała bowiem naruszenie tych zasad na skutek nieprzyznania płatności na 2016 r. w sytuacji, gdy takie płatności otrzymywała w latach poprzednich.

Zgodnie z art. 2 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, natomiast zgodnie z art. 7 kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach powyższej sprawy rozważenia wymagało, czy w świetle ustalonego stanu faktycznego i stwierdzonego naruszenia zasad przyznawania płatności, uwzględniając zasadę legalizmu i praworządności, wynikającą z art. 7 Konstytucji, brak przyznania płatności naruszałoby zasadę demokratycznego państwa prawa i sprawiedliwości społecznej określoną w art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7 kpa nie uwzględniając słusznego interesu skarżącej.

Zważyć należy, że prawo do uzyskiwania płatności rolniczych związanych z gospodarowaniem gruntami rolnymi nie jest podmiotowym prawem konstytucyjnym. Wynika z regulacji prawnych wytyczonych szczegółowymi regulacjami prawa Unii Europejskiej. Wymaga to od beneficjentów tych płatności profesjonalnej wiedzy, w tym zasad dotyczących przyznawania pomocy, z której mogą, ale nie muszą korzystać. Nakłada to na nich również obowiązki w zakresie działania odpowiednio starannego i zgodnie z prawem. Beneficjent, składając wniosek o płatności składa bowiem również oświadczenie o znajomości prawa i reguł związanych z przyznawaniem płatności. Złożenie takiej deklaracji pozwala organom przyjąć, że rolnik zna prawo i reguły dotyczące uzyskiwania płatności. Tak więc beneficjent we własnym imieniu, świadomie i odpowiedzialnie deklaruje spełnienie warunków do uzyskania płatności.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach sprawy zarzut określony w punkcie II należy uznać za niezasadny i przyznać prymat zasadzie określonej w art. 7 Konstytucji RP, a więc zasadzie legalizmu i praworządności.

Wynika to z faktu, że skarżąca kasacyjnie poprzez swoje działanie, znając zasady przyznawania płatności, uzyskała nienależne jej kwoty dopłat. Uznanie racji skarżącej prowadziłoby do nieuzasadnionego uzyskania przez nią nienależnych korzyści, a nie było żadnych obiektywnych okoliczności na uzasadnienie działań podejmowanych przez skarżącą celem uzyskania wyższych dopłat.

Natomiast przyznanie płatności na skutek błędu czy błędnej interpretacji przepisów prawa przez organy uprzednio orzekające w sprawach dopłat w latach poprzednich, nie miało wpływu na ocenę prawidłowości decyzji ostatecznej ocenianej przez Sąd I instancji, skoro ocenie podlegała zgodność z prawem decyzji organu odwoławczego, który utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Wobec powyższego zarzut naruszenia prawa materialnego także należało uznać za niezasadny.

Konkludując Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty środka prawnego za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ppsa.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b/ w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).