Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 804/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2021-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6146 Sprawy uczniów
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 4, art. 146 par. 1-2, art. 200, art. 105 par. 2, art. 206, art. 232 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 39 ust. 4 pkt 1, art. 39a
journal: Dz.U. 2020 poz 910
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - tj
article: art. 2, art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2021 r. sprawy ze skargi A. M. i P. M. na czynność Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 6 sierpnia 2021 r. w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów przejazdu ucznia niepełnosprawnego do ośrodka rehabilitacyjno-edukacyjnego I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Gminy solidarnie na rzecz A. M. i P. M. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. nakazuje ściągnąć od Gminy na rzecz Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) kwotę 100 (sto) złotych tytułem części wpisu sądowego od skargi, którego nie uiścili skarżący.


UZASADNIENIE

II SA/Ke 804/21

Uzasadnienie

Czynnością z dnia 6 sierpnia 2021 r., skierowaną do A. M. (matki dziecka niepełnosprawnego) Burmistrz Miasta i Gminy (zwany dalej Burmistrzem lub organem), w odpowiedzi na wniosek o zwrot pokrycia kosztów dowożenia dziecka niepełnosprawnego – J. M. do Ośrodka "R." w S. za miesiące maj i czerwiec 2021 w łącznej kwocie 1.620,00 zł, odmówił dokonania zwrotu ww. kwoty.

Uzasadniając dokonaną czynność, organ wskazał, że do Urzędu Miasta i Gminy w dniu 16 lipca 2021 r. wpłynął wniosek o zwrot ww. kosztów, do którego przedłożono faktury wystawione przez "A." : nr [...] na kwotę 810,00 zł oraz nr [...] na kwotę 810,00 zł.

Powołując się na ustawę z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2020 r., poz. 910 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", organ wyjaśnił, że Gmina zapewnia dowóz i opiekę w czasie przewozu ucznia do Specjalnego Ośrodka w N. (dalej "Ośrodek w N."), jako placówki najbliższej i spełniającej wymogi realizacji zaleceń zawartych w orzeczeniu. Organ podtrzymał więc swoje stanowisko wyrażone w pismach uprzednio skierowanych do strony w zakresie realizacji przepisów ustawy - Prawo oświatowe.

W skardze na powyższą czynność, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, A. M. oraz P. M. (rodzice dziecka) zarzucili naruszenie przepisów:

a) postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 oraz art. 11 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, w szczególności brak dostatecznego uzasadnienia zaskarżonej czynności, w tym niewykazanie, że Ośrodek w N. spełnia zalecenia lekarskie zespołu orzekającego wskazane w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego J. M. z 10 września 2019 r.;

b) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to

- art. 39 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 127 ustawy poprzez dokonanie jego błędnej wykładni i zinterpretowanie kryterium "bliskości" bez odniesienia się w sposób należyty do ww. orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, a w konsekwencji przyjęcie, że Gmina nie ma obowiązku zwrotu kosztów dowozu dziecka skarżących do wskazanego w złożonym wniosku Ośrodka;

- art. 39a ust. 1 ustawy poprzez jego niezastosowanie i bezpodstawną odmowę zapewnienia niepełnosprawnej J. M. bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do Ośrodka oraz przez brak zorganizowania przez Gminę bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu córki skarżących do ww. Ośrodka, a przede wszystkim przez odmowę zwrotu kosztów poniesionych przez skarżących w związku ze zorganizowaniem przez nich transportu córki do Ośrodka.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, stwierdzenie uprawnienia skarżących do zwrotu kosztów dojazdu ich córki z miejsca zamieszkania do Ośrodka w S. i z powrotem, uznanie obowiązku organu do zwrotu tych kosztów w miesiącach maj i czerwiec 2021 r. oraz regularnego zwrotu kosztów poniesionych w związku z takim dowozem do końca roku szkolnego, w którym dziecko ukończy 21 rok życia.

Skarżący wnieśli również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi jej autorzy przedstawili stan faktyczny sprawy oraz argumentację na poparcie stawianych zarzutów. Podkreślili, że wielokrotnie, a przynajmniej czterokrotnie składali wnioski do organu o zwrot kosztów związanych z dowozem ich córki. Odnosząc się do naruszenia przepisów postępowania, skarżący podnieśli w szczególności, że organ zaniechał wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy i nie kierował się słusznym interesem obywateli. Zdaniem skarżących, organ zignorował ich wniosek oraz zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego oraz pozostałą dokumentację dotyczącą córki (w tym opinię pedagogiczną i zaświadczenie z 20 lipca 2020 r.), a także fakt, że ich córka jest uczennicą Ośrodka w S. od czwartego roku życia. Nie uzasadnił dlaczego nie ma możliwości dowozu dziecka do Ośrodka w S., a w aktach sprawy brak jakiegokolwiek dowodu, aby Ośrodek w N. spełniał warunki nauki i zaleceń lekarskich dla ich dziecka. Tymczasem z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego oraz z przedłożonej opinii wynika, że J. M. powinna kontynuować terapię logopedyczną, podczas, gdy Ośrodek w N. nie zatrudnia lekarza logopedy, neurologopedy, a w takiej sytuacji zalecenie to nie mogłoby zatem zostać zrealizowane w żadnym stopniu. Nadto w przedłożonej dokumentacji lekarze specjaliści zalecili konieczność udziału dziecka w zajęciach rewalidacyjnych, prowadzonych w formie: zajęć rozwijających kompetencje społeczno-emocjonalne, zajęć korekcyjno-kompensacyjnych, terapii logopedycznej. Zalecili także zorganizowanie pomocy psychologiczno-pedagogicznej w formie zajęć: dydaktyczno-wyrównawczych, zajęć rozwijających zdolności i zainteresowania ucznia, ćwiczeń pobudzających ogólny rozwój intelektualny. Zajmując określone stanowisko Burmistrz nie wykazał, możliwości prowadzenia tych zajęć w Ośrodku w N., pomimo że był zobligowany do wyczerpującego przedstawienia skarżącym takich wskazań. Powyższe świadczy o tym, że organ kierował się wyłącznie interesem ekonomicznym Gminy, a nie uzasadnionym interesem niepełnosprawnego dziecka i jego rodziców i bez dokładnego rozważenia stanu sprawy, wieku oraz potrzeb dziecka niepełnosprawnego zgodnie z przedłożoną dokumentacją, odmówił zwrotu kosztów dowozu ich córki do Ośrodka w S .

W zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego skarżący podnieśli w szczególności, że przepisy art. 39a ust. 1 i ust. 4 ustawy stanowią źródło uprawnienia po stronie rodziców dziecka z niepełnosprawnością do zwrotu kosztów dowozu tego dziecka do wybranej przez nich szkoły lub ośrodka, które to z uwagi na charakter prowadzonego w nim kształcenia w najpełniejszy sposób odpowiada potrzebom dziecka. Przy czym nie musi być to ośrodek najbliższy miejsca zamieszkania dziecka, ale ośrodek w którym będzie kontynuować kształcenie i który najpełniej odzwierciedla zalecenia orzekające o potrzebie kształcenia specjalistycznego i opinii pedagogicznej.

Skarżący wskazali, że zgodnie z art. 39a ust. 4 i ust. 5 ustawy, zwrot kosztów dojazdu następuje na podstawie umowy między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami, zawartej w terminie 14 dni od uzyskania informacji o tym, że dowożenie i opiekę zapewniają rodzice i zarzucili, że organ zaniechał zawarcia takiej umowy, mimo posiadanej wiedzy o niepełnosprawności dziecka skarżących. Nadto, mimo przeniesienia ciężaru organizacji transportu na rodziców, organ ten odmówił zwrotu kosztów tego dowozu.

Zdaniem skarżących, wskazania, która placówka szkolna będzie właściwa dla zapewnienia opieki stosownej do stopnia i rodzaju niepełnosprawności konkretnego dziecka, nie sposób pozostawiać uznaniu administracyjnemu organu, na którym spoczywa obowiązek zapewnienia dowozu, czy też uznaniu kierownictwa placówki szkolnej. Należy bowiem mieć na względzie to, że obowiązek zapewnienia tego dowozu obejmuje swym zakresem odbiorcę wyjątkowego i szczególnego, czyli dzieci niepełnosprawne, zarówno w zakresie ruchowym, jak też w zakresie upośledzenia umysłowego. Ocena potrzeb i możliwości takich osób powinna więc być dokonywana w sposób szczególnie wnikliwy, roztropny i delikatny, a przede wszystkim z wykorzystaniem wiedzy fachowej. Tylko bowiem opinia lekarza stosownej specjalności posiada walor bezstronnego i rzetelnego dowodu. Biorąc pod uwagę stan zdrowia córki skarżących niewskazana jest zmiana szkoły, a zaleca się kontunuowanie prowadzonej terapii w placówce dotychczasowej.

Na tle opisanego zagadnienia przytoczono bogate orzecznictwo sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację i przedstawił dodatkowe dokumenty w niniejszej sprawie.

Organ uznał zarzuty skargi za bezzasadne i wyjaśnił, że czyniąc zadość dyspozycji art. 39a ust. 1 u.p.o., Gmina w dniu 18 czerwca 2020 r. zawarła porozumienie o współpracy nr [...] SOSWN z Powiatem / Specjalnym Ośrodkiem w N. (dalej w odpowiedzi na skargę "SOSWN").

Przedmiotem tego porozumienia jest m.in. świadczenie na rzecz Gminy usługi dowozu i odwozu dzieci niepełnosprawnych do ww. placówki. Powyższe porozumienie zostało podpisane w dniu 18 czerwca 2020 r., po uprzednim wielokrotnym weryfikowaniu przez organ możliwości edukacyjnych dla dzieci niepełnosprawnych. Porozumienie zostało zawarte jeszcze w trakcie roku szkolnego 2019/2020, na długo przed rozpoczęciem kolejnego roku szkolnego. O powyższym rodzice dzieci niepełnosprawnych, w tym m.in. skarżący, zostali powiadomieni odrębnym pismem. Organ zauważył, że w treści przedmiotowego pisma rodzice dzieci niepełnosprawnych zostali poinformowani o możliwości sprawdzenia aktualnej szeroko pojętej oferty edukacyjnej i możliwości realizacji obowiązku szkolnego w tej placówce przez cały okres wakacyjny. Informowano również rodziców, w tym skarżących o możliwości skontaktowania się z Dyrektorem SOSWN w celu uzyskania dodatkowych informacji. Z informacji posiadanych przez organ wynika, że skarżący nie skorzystali z możliwości weryfikacji warunków panujących w SOSWN, ani nie kontaktowali się w przedmiotowej sprawie z Dyrektorem SOSWN, ani też z organem.

Zdaniem organu, dopiero gdy szkoła położona najbliżej miejsca zamieszkania niepełnosprawnego dziecka nie pozwala na realizację zaleceń edukacyjnych zawartych w decyzji o potrzebie kształcenia specjalnego, za zasadne należałoby uznać dowożenie dziecka do szkoły położonej w dalszej odległości od jego miejsca zamieszkania bądź dokonanie zwrotu kosztów przejazdu do tej właśnie placówki. Wbrew twierdzeniu skarżących, decyzja w przedmiocie odmowy dokonania zwrotu kosztów dowożenia niepełnosprawnego dziecka skarżących do wskazanego przez nich ośrodka została podjęta po wnikliwej analizie posiadanej przez organ dokumentacji, a w szczególności orzeczenia nr [...] o potrzebie kształcenia specjalnego z dnia 10 września 2019 r. Organ, po dokonaniu analizy szczegółowo wskazanych orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego, w tym orzeczenia córki skarżących, ocenił, że SOSWN ma możliwość realizacji zawartych w tym zakresie zaleceń.

Organ dodał, w odpowiedzi na zarzuty skargi, że jednym z zajęć prowadzonych w SOSWN są zajęcia z logopedii. Z kolei opinia pedagogiczna z dnia 20 lipca 2020 r., o której wspominają skarżący w treści skargi, zawiera wyłącznie stanowisko pracownika Ośrodka "R." w S., bezpośrednio zainteresowanego kontynuowaniem edukacji przez córkę skarżących w danej placówce, i jako takie nie może stanowić podstawy do wydania decyzji.

Organ zaznaczył, że uznając zarzuty podniesione przez skarżących za uzasadnione, w tym zarzut dokonania błędnej wykładni art. 39 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 127 u.p.o., orzeczenie przez Sąd na podstawie art. 146 § 2 p.p.s.a. może okazać się przedwczesne.

Na rozprawie w dniu 24 listopada 2021 r. Sąd dopuścił dowód z akt sprawy

o sygnaturze II SA/Ke 622/21. Pełnomocnik skarżących poparł skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137), sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cyt. przepisu stanowi, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Z kolei na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1 - 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności wymienionych w tym przepisie. Według zaś art. 146 § 1 tej ustawy, w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. W sprawach skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, Sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa (art. 146 § 2 p.p.s.a.).

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest czynność Burmistrza Miasta i Gminy , polegająca na odmowie zwrotu kosztów dowozu dziecka niepełnosprawnego – J. M. do Ośrodka "R." w S. za miesiące maj i czerwiec 2021 r. w łącznej kwocie 1.620,00zł.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że zgodnie ze stanowiskiem wyrażanym w orzecznictwie sądów administracyjnych tego rodzaju czynność jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w rozumieniu powołanego wyżej art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 717/16 i powołane tam orzecznictwo, a także np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 409/18, wyrok WSA w Bydgoszczy z 3 lutego 2021 r., sygn. II SA/Bd 1069/20).

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej czynności stanowił przepis art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe, zgodnie z którym obowiązkiem gminy jest zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 127, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, w tym z afazją, z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym - także do najbliższej szkoły ponadpodstawowej, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym uczeń kończy 21 rok życia.

Z powyższego przepisu, jak i art. 39a ustawy, wynika, że gmina może realizować obowiązek zapewnienia uczniom niepełnosprawnym transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły w formie zorganizowania bezpośrednio przez gminę - we własnym zakresie - bezpłatnego transportu i opieki, albo w formie zwrotu kosztów przejazdu uczniów oraz opiekujących się nimi rodziców, gdy dowóz dziecka do szkoły zapewniają rodzice. Przy tym wybór sposobu realizacji omawianej powinności publicznoprawnej gminy jest pozostawiony rodzicom dziecka. W przypadku wyboru przez rodziców drugiej z wymienionych form, w sytuacji spełnienia ustawowych przesłanek wójt gminy nie może uchylić się od zawarcia umowy co do zwrotu kosztów przejazdu ucznia oraz jego opiekuna do najbliższej szkoły.

Przy interpretowaniu normy art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy należy uwzględnić stan zdrowia dziecka wynikający z orzeczenia o niepełnosprawności, która różnić się może jej rodzajem, jak i zakresem. Dlatego "najbliższą" szkołą, przedszkolem, ośrodkiem będzie tylko taka szkoła, przedszkole i ośrodek, która pozwala jak najpełniej realizować zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego (lub w orzeczeniu o niepełnosprawności dziecka), a zatem jest najpełniej dostosowana do zdolności i możliwości psychofizycznych dziecka. Nie musi to być szkoła najbliższa w rozumieniu faktycznej odległości od miejsca zamieszkania dziecka. Szkoła bliższa geograficznie, lecz w mniejszym stopniu pozwalająca urzeczywistnić wspomniane zalecenia, nie będzie zatem szkołą najbliższą w rozumieniu cytowanego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1961/14).

W sytuacji, w której organ twierdzi, że realizacja zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego, zostanie zapewniona przez inną placówkę, która jest położona bliżej miejsca zamieszkania dziecka, powinien również wykazać, że ta najbliższa (geograficznie) placówka może zapewnić dziecku odpowiednie metody pracy i nauki, dostosowane do stopnia jego niepełnosprawności, dokonując w tym zakresie indywidualnej oceny w szczególności w świetle orzeczenia o niepełnosprawności i orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego dziecka. Należy przy tym zauważyć, że ocena potrzeb i możliwości niepełnosprawnego dziecka powinna być przez organ dokonywana w sposób szczególnie wnikliwy, z wykorzystaniem wiedzy fachowej oraz z uwzględnieniem, że skorzystanie z uprawnienia przewidzianego w art. 39 ust. 4 ustawy musi być realne, zaś uprawnienie to jest ściśle skorelowane z obowiązkiem gminy (por. wyrok WSA w Gdańsku z 18 czerwca 2020 r., sygn. III SA/Gd 769/19, wyrok WSA w Poznaniu z 17 lutego 2021 r., sygn. II Sa/Po 398/20).

Organy administracji publicznej zobowiązane są do działania na podstawie i w granicach prawa, co wynika wprost z konstytucyjnych zasad zawartych w art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Obowiązek działania zgodnego z prawem - niezależnie od formy prawnej załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej (decyzja, postanowienie, czynność materialno-techniczna, inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej) - wymaga od organu podjęcia aktywności ukierunkowanej na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, zebrania wszystkich istotnych dowodów koniecznych do jej załatwienia oraz ich wnikliwej oceny. Z kolei prawidłowe ustalenie stanu faktycznego pozwala na zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego.

W kontrolowanej sprawie brak sformalizowanych reguł postępowania wiążącego się z zasadami zwrotu kosztów przejazdu ucznia niepełnosprawnego do ośrodka rehabilitacyjno - edukacyjnego nie oznacza, że odmowa dokonania tej czynności może nastąpić bez szczegółowego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz oceny wszystkich istotnych jej okoliczności.

Czynności z zakresu administracji publicznej podejmowane w sprawie indywidualnej powinny bowiem odnosić się do okoliczności konkretnego przypadku.

W realiach sprawy niniejszej, zaskarżona czynność - wyrażona w piśmie organu z 6 sierpnia 2021 r., nie jest "klasyczną" a zarazem sformalizowaną – jak decyzja administracyjna, formą załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej, do której miałyby zastosowanie przepisy k.p.a. Do tego rodzaju "niedecyzyjnych" czynności organów administracji publicznej nie stosuje się przepisów K.p.a. Zakres przedmiotowy zastosowania przepisów K.p.a. określa art. 1 i 2 tej ustawy. Stosownie do tej regulacji, Kodeks postępowania administracyjnego normuje: 1) postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco; 2) postępowanie przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1; 3) postępowanie w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej oraz między organami i podmiotami, o których mowa w pkt 2; 4) postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń; 5) nakładanie lub wymierzanie administracyjnych kar pieniężnych lub udzielanie ulg w ich wykonaniu; 6) tryb europejskiej współpracy administracyjnej; 7) postępowanie w sprawie skarg i wniosków (Dział VIII) przed organami państwowymi, organami jednostek samorządu terytorialnego oraz przed organami organizacji społecznych.

Kodeks postępowania administracyjnego szczegółowo wylicza elementy, jakie powinna zawierać prawidłowa decyzja, zaliczając do nich m.in. rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 107 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a.), wskazując jednocześnie, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 K.p.a.).

Nie ulega wątpliwości, że art. 107 K.p.a., ani inne przepisy K.p.a., nie znajdują wprost zastosowania do zaskarżonej czynności, gdyż czynności tego rodzaju nie są dokonywane w trybie i na zasadach określonych w K.p.a. W ocenie Sądu, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, ocena legalności zaskarżonej czynności winna nastąpić z uwzględnieniem zasad Konstytucji RP, na czele z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) i zasadą legalizmu (art. 7 Konstytucji) oraz z wyprowadzanymi z tej pierwszej, zasadami szczegółowymi w tym zwłaszcza zasadą ochrony zaufania obywatela do państwa. Zasady te w powiązaniu z normami i standardami jakim powinny odpowiadać działania organu administracji publicznej o charakterze władczym pozwalają Sądowi uznać, że każda forma załatwienia sprawy indywidualnej wymaga od organu szczegółowego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia.

W orzecznictwie sądowym podkreśla się (tak WSA w Poznaniu w wyroku z 7 lipca 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 209/20), że prawo strony do bezstronnego i sprawiedliwego rozpatrzenia jej sprawy w rozsądnym terminie obejmuje w szczególności obowiązek administracji uzasadniania swoich decyzji. Standardy "dobrej administracji" szerzej reguluje Europejski Kodeks Dobrej Praktyki Administracyjnej (dalej w skrócie: "EKDPA"), przyjęty przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r. W akcie tym eksponuje się obowiązek należytego uzasadniania przez organy administracji swych rozstrzygnięć. Z art. 18 ust. 1 EKDPA wynika, że w odniesieniu do każdej wydanej przez instytucję decyzji, która może mieć negatywny wpływ na prawa lub interesy jednostki, należy podać powody, na których opiera się wydana decyzja; w tym celu należy jednoznacznie podać istotne fakty i podstawę prawną podjętej decyzji. Zgodnie zaś z art. 18 ust. 2 EKDPA urzędnik odstępuje od wydania decyzji, które opierałyby się na niewystarczających lub niepewnych podstawach i które nie zawierałyby indywidualnej argumentacji (tekst EKDPA cyt. za: J. Świątkiewicz, Europejski Kodeks Dobrej Administracji, Warszawa, marzec 2007 r., s. 34). Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, wprawdzie przywołane postanowienia odnoszą się wprost do urzędników i innych funkcjonariuszy unijnych (zob. art. 2 ust. 4 lit. b EKDPA), to w istocie wyznaczają pewne ogólne zasady (standardy), których winny przestrzegać organy administracji publicznej każdego demokratycznego państwa prawnego (tak: wskazany wyżej wyrok WSA w Poznaniu oraz powołane tam wyroki NSA: z 28 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 3264/18, z 5 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2430/17, z 26 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1816/17 – dostępne CBOSA).

Sumując, brak prawidłowego uzasadnienia aktu/czynności z zakresu administracji publicznej, stanowiącego jego integralną część, nie pozwala zarówno adresatowi tej czynności jak i Sądowi na poznanie motywów jakimi kierował się organ podejmując takie, a nie inne rozstrzygnięcie. Do czynności organu w przedmiocie rozpoznania wniosku o zwrot kosztów przejazdu ucznia niepełnosprawnego do ośrodka rehabilitacyjno - edukacyjnego w zakresie rozstrzygnięcia i uzasadnienia należy stosować te same zasady (per analogiam), jakie stosuje organ załatwiając sprawę w formach określonych w K.p.a. Wnioskodawcy jako rodzice dziecka niepełnosprawnego mają prawo oczekiwać szczególnie wnikliwego rozpoznania ich sprawy, w tym również wszechstronnego odniesienia się przez organ do wszystkich okoliczności i dowodów istotnych w sprawie. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której organ uzasadnia odmowne załatwienie wniosku w sposób lakoniczny, bez odniesienia się do realiów konkretnego przypadku.

W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania w piśmie z 6 sierpnia 2021 r. skierowanym do A. M., a informującym o odmowie zwrotu kosztów dowozu J. M. do Ośrodka "R." w S. za miesiące maj i czerwiec 2021 r., Burmistrz nie dokonał jakiejkolwiek oceny indywidualnego przypadku niepełnosprawnego dziecka, tj. J. M., nie odniósł się do dokumentacji dotyczącej jej osoby w kontekście przesłanki "najbliższej szkoły" w przedstawionym powyżej rozumieniu, a jedynie w sposób lakoniczny stwierdził, że Gmina zapewnia dowóz i opiekę dziecka do SOSWN "jako placówki najbliższej i spełniającej wymogi realizacji zaleceń zawartych w orzeczeniu". Analogicznej treści pisma – według wiedzy posiadanej przez Sąd z urzędu – organ skierował także do rodziców innych dzieci ubiegających się o zwrot kosztów dowozu do Ośrodka w S., co tym bardziej świadczy o braku indywidualnej i pogłębionej oceny każdego przypadku.

Trzeba zwrócić uwagę, że przy dokonywaniu zaskarżonej czynności organ dysponował nie tylko orzeczeniem nr [...] z 10 września 2019 r. o potrzebie kształcenia specjalnego J. M., które powinien był – w świetle powyższych wywodów – poddać szczegółowej analizie, ale dysponował także dokumentacją przedłożoną przy piśmie z 12 sierpnia 2020 r., tj. opinią pedagogiczną z 20 lipca 2020 r., zaświadczeniem lekarsko-psychologicznym z 20 lipca 2020 r. Próba odniesienia się do tych dokumentów dokonana w odpowiedzi na skargę nie może konwalidować braku należytego uzasadnienia zaskarżonej czynności. Odpowiedź na skargę stanowi bowiem wyłącznie pismo procesowe, zaś zgodnie z tym co wyżej podniesiono organ powinien poczynić ustalenia istotne dla prawidłowego rozpoznania wniosku przed dokonaniem czynności i dać im wyraz w jej uzasadnieniu, by umożliwić sądowi kontrolę prawidłowości tej czynności (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. III SA/Gd 769/19).

Zdaniem Sądu, nie bez znaczenia w zapewnieniu realizacji konstytucyjnego prawa do nauki niepełnosprawnego ucznia pozostają również okoliczności związane z jego adaptacją w danej placówce szkolnej, zwłaszcza przy uwzględnieniu rodzaju niepełnosprawności i stwierdzonych schorzeń. Nie wystarczają więc w każdym przypadku tylko okoliczności związane z realizacją zaleceń orzeczenia o kształceniu specjalnym, gdyż liczy się także kwestia związana z psychofizycznymi cechami ucznia. Okoliczności zatem związane z pogorszeniem się, najogólniej mówiąc, stanu psychicznego dziecka skarżących, wynikłe ze zmiany szkoły, nie mogą zostać zbagatelizowane i ocenione jako nie mające znaczenia dla treści podejmowanej w tym względzie czynności w przedmiocie zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki podczas przewozu niepełnosprawnego dziecka do określonej placówki szkolnej (por. też wyrok WSA w Krakowie z 2 marca 2021 r., sygn. III SA/Kr 308/20). Niewątpliwym jest zaś, że J. M. jest uczennicą Ośrodka "R." w S. począwszy od 2014 r. (od czwartego roku życia), a ze wspomnianej opinii pedagogicznej, zaświadczenia lekarskiego wynika, że – ogólnie rzecz ujmując – ma trudności adaptacyjne oraz reaguje lękiem w nowych sytuacjach. Jest bardzo wrażliwa emocjonalnie, często reaguje płaczem w sytuacjach trudnych i dla niej niezrozumiałych. W tym kontekście zmiana placówki byłaby niewskazana, gdyż mogłaby nasilać utrzymujące się deficyty rozwojowe prowadzące do regresu w funkcjonowaniu.

Powyższe kwestie nie mogą zostać w ocenie Sądu zupełnie pominięte przy podejmowaniu czynności w przedmiocie zwrotu kosztów przewozu dziecka do najbliższej szkoły.

Z tych wszystkich powodów jako skutecznie podniesiony okazał się zarzut naruszenia prawa, który zasadzał się na twierdzeniach, że organ nie wyjaśnił istotnych okoliczności sprawy, nie uzasadnił zaskarżonej czynności, a zwłaszcza nie wykazał, że Ośrodek w N. spełnia zalecenia lekarskie wskazane w szczególności w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego dziecka skarżących.

Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I wyroku.

Sąd nie uwzględnił wniosku o stwierdzenie uprawnienia skarżących do zwrotu kosztów dowozu ich dziecka do Ośrodka w S. (art. 146 § 2 p.p.s.a.), oceniając takie żądanie jako przedwczesne wobec braku wyjaśnienia przez organ przesłanek, jakimi się kierował podejmując zaskarżoną czynność. Przepis art. 146 § 2 p.p.s.a. stanowi wyjątek od kasacyjnego charakteru kompetencji orzeczniczych sądu administracyjnego. Wyrok sądu uznający uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisów prawa zastępuje rozstrzygnięcie organu administracji. Dostrzeżone naruszenie prawa o charakterze procesowym uniemożliwia na tym etapie rozstrzygnięcie o zasadności wniosku skarżących o zwrot kosztów przewozu niepełnosprawnego dziecka do Ośrodka w S . To na organie spoczywa bowiem obowiązek uprzedniej oceny materiału dowodowego i jej wyrażenia w uzasadnieniu czynności, czego w tym przypadku zabrakło.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 oraz art. 206 p.p.s.a. Na kwotę zasądzonych na rzecz skarżących kosztów postępowania złożyły się uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżących w wysokości 240 zł i opłata skarbowa od pełnomocnictwa - 17 zł. Sąd ustalił wysokość należnego skarżącym zwrotu kosztów wynagrodzenia reprezentującego ich pełnomocnika poniżej stawki minimalnej określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Sąd uznał, że w realiach rozpoznawanej sprawy zachodzą okoliczności szczególne, uzasadniające zastosowanie art. 206 p.p.s.a., który stanowi, że sąd w uzasadnionych przypadkach może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności, jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Przywołany przepis dopuszcza możliwość tzw. miarkowania przy zasądzaniu zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego. Zastosowanie tej normy ustawowej pozostawione zostało uznaniu sądu orzekającego i swobodnej ocenie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy. W niniejszym przypadku Sąd wziął pod uwagę, że jednocześnie wniesione zostało kilkanaście skarg - w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów przejazdu uczniów niepełnosprawnych do Ośrodka w S. i skargi te są o zbliżonej treści oraz dotyczą tego samego problemu. Tym samym czynności pełnomocnika miały charakter powtarzalny, co odpowiednio pomniejszyło jego nakład pracy. Z tego względu wynagrodzenie przewidziane w rozporządzeniu zostało w tym przypadku zmniejszone o połowę.

Nadto, Sąd stanął na stanowisku, że w niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia nie jest należność pieniężna. Nie zmienia tej oceny okoliczność, że skarżący domagali się od organu zwrotu kosztów przewozu dziecka do szkoły w konkretnie wskazanej kwocie, skoro organ odmówił zwrotu jakichkolwiek kosztów przewozu, a spór w tej sprawie dotyczył nie wysokości należnego skarżącym zwrotu, ale tego, czy co do zasady ten zwrot należy się skarżącym, jak również uznał, że wpis sądowy od skargi w tej sprawie jest stały i wynosi 200 zł, co w świetle art. 232 § 2 p.p.s.a. spowodowało orzeczenie w punkcie III wyroku o nakazie ściągnięcia brakującej części wpisu sądowego od organu - jako strony zobowiązanej do zwrotu kosztów postępowania wobec uwzględnienia skargi (art. 200 p.p.s.a.).

Przy ponownym podejmowaniu czynności w przedmiocie zwrotu kosztów przewozu dziecka skarżących za wskazany wyżej okres Burmistrz Miasta i Gminy weźmie pod uwagę dokonaną przez Sąd w analizowanej sprawie ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, w szczególności przy zastosowaniu kryterium "najbliższej szkoły" w świetle przedstawionej wykładni art. 39 ust. 4 ustawy organ uwzględni indywidualne potrzeby dziecka w procesie edukacyjno-terapeutycznym, a następnie uzasadni podjętą czynność w sposób spełniający wyżej wskazane wymagania.