Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 63/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: Art. 5, art. 36, art. 48
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: Art. 127
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: Art. 8, art. 14, 25
journal: Dz.U. 1963 nr 28 poz 169
law: Ustawa z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Elżbieta Kremer Sędziowie WSA Barbara Pasternak (spr.) WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi A. K. Sołtysa wsi A na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 19 listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącej kwotę 200,- ( dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 19 listopada 2008r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] 2009 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 20. ust. 2 pkt 1, art. 22 ust. 1 oraz art. 51 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.), § 44 pkt 2, § 45, § 47 ust. 3, § 10 ust.2, § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) oraz art. 104 kpa, orzekającą po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy K., o wprowadzeniu zmiany podmiotowej w części opisowej operatu ewidencji gruntów i budynków obręb A polegającej na ujawnieniu Gminy K. jako władającego na zasadach samoistnego posiadania do działki nr 202 o pow. 1,6290 ha.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył ustalenia organu I instancji i uznał je za prawidłowe. Zdaniem organu odwoławczego, zebrany materiał dowodowy oraz dokonane ustalenia faktyczne, przeprowadzone w postępowaniu o wprowadzenie zmiany podmiotowej przez organ I instancji, jednoznacznie dowodzą, że działka 202 położona w A nie ma uregulowanego stanu prawnego i nie ma urządzonej księgi wieczystej a w ewidencji gruntów, od czasu jej założenia w 1963 r. figuruje wpis z wykazanym władaniem "Wspólnoty Wsi A". Na działce tej posadowiony jest budynek wielofunkcyjny - Dom Ludowy w A a także znajduje się plac zabaw i boisko. Koszty wybudowania budynku, przeprowadzania bieżących remontów i utrzymania działki poniosła Gmina K. wraz z mieszkańcami wsi A. Organ pierwszej instancji mając na uwadze dyspozycję nakazującą Staroście utrzymywanie ewidencji gruntów i budynków w stałej aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, oraz treść powołanych w podstawie rozstrzygnięcia przepisów prawa, orzekł o wprowadzeniu zmiany podmiotowej w operacie ewidencji gruntów i budynków.

W odwołaniu od decyzji Starosty, A. K. - sołtys wsi A - działająca w imieniu jej mieszkańców, kwestionowała podstawę prawną zaskarżonej decyzji, tj. art. 20 ust. 2 pkt 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, z którego, jak twierdziła "wynika iż władający może być wpisany obok właściciela, a nie w jego miejsce, a ponadto prawo geodezyjne w ogóle nie przewiduje takiego zapisu władania samoistnego. W prawie polskim występuje pojęcie posiadacza samoistnego, które jest stanem faktycznym nie podlegającym ujawnieniu w ewidencji gruntów". Odwołująca się podniosła też, że całkowicie bezpodstawne jest twierdzenie Starosty, iż przedmiotowa nieruchomość nie jest własnością wspólnoty gruntowej w rozumieniu ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, gdyż tego twierdzenia organ nie oparł na jakichkolwiek dokumentach. Wskazała, że w zbiorze dokumentów znajduje się dokument geodezyjny z 23 listopada 1913 r., z którego wynika iż dokonano podziału gruntów na działki prywatne i wspólnotowe i z tym dniem zostało przekazane na zawsze w posiadanie członków wspólnoty zgodnie z załączonym wykazem, co potwierdza odpis sporządzony przez komisarza. Zdaniem odwołującej się właśnie takie grunty nadane we wspólne posiadanie lub do wspólnego użytkowania mieszkańcom wsi stanowią wspólnoty gruntowe, a jedynie w ewidencji gruntów błędnie wpisano wspólnotę wsi. Analiza zbioru dokumentów tej nieruchomości może być jedynie podstawą do prawidłowego ustalenia właścicieli, a jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji taka analiza nie była przeprowadzona. W odwołaniu podniesiono również, że z przepisów ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych wynika, że to właśnie na Staroście ciąży obowiązek ustalenia wykazu osób uprawnionych do wspólnoty gruntowej w formie decyzji, czego nie dopełniono.

Organ drugiej instancji wskazał, że w aktach sprawy znajduje się zaświadczenie Sądu Rejonowego Wydziału Ksiąg Wieczystych, z kotnego wynika, że nieruchomość stanowiąca działkę nr 202 nie ma założonej księgi wieczystej, a zatem nie ma uregulowanego stanu prawnego. Nie był też wydawany akt własności ziemi. Wójt Gminy K. nie posiada żadnej dokumentacji ani informacji o funkcjonowaniu i istnieniu we wsi A jednostki o nazwie Wspólnota Wsi A. Również Skarb Państwa nie legitymuje się tytułem własności na przedmiotowa działkę. Nie wchodzi ona w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, co wynika z pisma Dyrektora Wydziału Nieruchomościami działającego w imieniu Starosty – wykonującego prawa właścicielskie Skarbu Państwa z dnia 6 listopada 2007 r. Z pisma tego wynika r ośnież, że nie odnaleziono dokumentów potwierdzających , że działka nr 202 stanowi wspólnotę gruntową bądź mienie gromadzkie i nie został złożony wniosek do starosty o wydanie decyzji uznającej działkę 202 za mienie gminne. Organ odwoławczy odniósł się negatywnie do twierdzeń sołtysa wsi A o przysługującym Wspólnocie wsi prawie własności do działki nr 202 a to z uwagi na brak dokumentu świadczącego o tytule własności, bądź dokumentu posiadającego moc dowodową dla ustalenia takiego prawa. Organ uznał, iż przesłane wraz z odwołaniem tłumaczenie z języka rosyjskiego Dziennika gubernatorskiej obecności do spraw rolników nr 129 z 14 marca 1914r. bez sądowej aktualizacji jej mocy dowodowej dla ustalenia prawa własności w nawiązaniu do oznaczeń nieruchomości wykazanej w obecnie obowiązującym operacie ewidencji gruntów i budynków, nie spełnia wymogów wymienionych w § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dnia 29 marca 2001r. i nie może stanowić podstawy wpisu tytułu własności do działki 202. Dotychczas wykazane władanie działką 202 na rzecz Wspólnoty Wsi A w rejestrze gruntów okazało się zbędne, nie poparte dokumentacją normującą funkcjonowanie wspólnot gruntowych podlegających zagospodarowaniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 29 czerwca 1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Wójt Gminy K., posiadający osobowość prawną, zmierzający w swych działaniach do uregulowania stanu prawnego nieruchomości oznaczonej w ewidencji jako działka 202, spełnia zdaniem organu odwoławczego wymogi postawione w art. 51 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne co oznacza, że do czasu uregulowania tytułu własności, organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków - także związany żądaniem wnioskodawcy jest zobowiązany wykazać Gminę K. jako samoistnego posiadacza do działki 202 we wsi A. Skoro zatem działka 202 o pow. 1,6290 ha położona w obrębie A, gmina K. nie ma uregulowanego stanu prawnego ujawnionego w księgach wieczystych i nie ma ustanowionego aktualnego tytułu prawnego oraz dotychczasowe władanie tej działki wykazane w rejestrze gruntów na rzecz Wspólnoty Wsi A okazało się błędne, nie poparte dokumentacją normującą funkcjonowanie wspólnot gruntowych podlegających zagospodarowaniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 29 czerwca 1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, to zdaniem organu odwoławczego organ I instancji miał obowiązek zastosować przepisy § 12 ust. 2 w związku z § 10 ust. 2 i § 44 pkt 2 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Skargę na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła A. K., domagając się jej uchylenia oraz o uchylenia decyzji Starosty. Skarżąca zarzuciła, że zaskarżona decyzja narusza prawa wspólnoty wsi A, która jest ujawniona w ewidencji jako właściciel. Wprawdzie nieruchomość ta nie posiada urządzonej księgi wieczystej, jednak istnieje zbiór dokumentów, na podstawie których możliwe jest ustalenie właściciela. Starosta nie przeprowadził dowodu ze zbioru dokumentów, a więc bezpodstawnie stwierdził, że nieruchomość nie ma właściciela, a dotychczasowy zapis jako "Wspólnota wsi A" uznał za błędny. Zdaniem skarżącej zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nieruchomość ta stanowi wspólnotę gruntową, gdyż została nadana przez Gubernatora w 1914 roku we wspólne posiadanie i użytkowanie rolników ze wsi A. Nie stanowiły wspólnot gruntowych jedynie nieruchomości, które do końca 1962 roku zostały prawnie lub faktycznie przekazane na cele publiczne. Część działki 202 została zagospodarowana na cele publiczne dopiero w łatach późniejszych, a więc nieruchomość ta winna być w całości objęta regulacją wynikającą z tej ustawy. W ocenie skarżącej zamiast wydawać decyzję w oparciu o przepisy prawa geodezyjnego, dokonując bezpodstawnych zmian w ewidencji gruntów, Starosta winien w pierwszym rzędzie przeprowadzić regulację wynikającą z art. 8 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Starosta nie podjął zaś jakichkolwiek czynności wynikających z tej ustawy, a winien w tym zakresie podjąć działania z urzędu. Także ocena materiału dowodowego przez organ odwoławczy jest zdaniem skarżącej całkowicie błędna i nieprawidłowe jest uznanie ustaleń organu I instancji za wystarczające do dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności zaskarżonych doi sądu aktów z przepisami prawa materialnego, oraz przepisami postępowania, obowiązującymi w dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. W sprawowaniu kontroli sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie z przywołanymi wyżej zasadami, należało uznać że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn, aniżeli podnoszone w niej zarzuty.

Decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wydana została z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wniosek o ujawnienie w części opisowej ewidencji gruntów Gminy K. jako władającego działką nr 202 położoną w A złożył Wójt Gminy K. W toku postępowania przed organem pierwszej instancji, organ ten pismem z dnia 29.10.2007r. zawiadomił sołtysa wsi A, jako "osobę reprezentującą interesy wsi A" o wszczęciu postępowania w sprawie ujawnienia w opisowej części operatu ewidencji gruntów i budynków jako władającego działką nr 202 Gminy K., oraz prosił o udzielenie informacji na temat podmiotu aktualnie władającego działką nr 202. Sołtys wsi A brała udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji i wniosła odwołanie od decyzji Starosty.

Przepis art. 127 § 1 kpa stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Przepis ten stanowi gwarancję realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 kpa, polegającej na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy. Z treści art. 127 § 1 kpa wynika, że prawo do wniesienia odwołania służy stronie. Kodeks postępowania administracyjnego nie uzależnia realizacji przez stronę odwołania od udziału jej w postępowaniu przed organem I instancji. Prawo odwołania się ma nie tylko strona, która brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją, ale również osoba, która wprawdzie nie brała udziału w postępowaniu, ale jest stroną w rozumieniu przepisu art. 28 kpa. (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz bieżący do art. 127 kpa, Dz.U. 00.98.1071, LEXel. 2010). Jednocześnie, biorąc po uwagę wynikający z zasady dwuinstancyjności obowiązek dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy, stwierdzić trzeba, że fakt przyznania przez organ pierwszej instancji statusu strony danemu podmiotowi nie "gwarantuje", w przypadku w uruchomienia postępowania przed organem drugiej instancji, uzyskania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy przez organ odwoławczy. Wiąże się to z koniecznością ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej przez organ drugiej instancji, z czego wynika obowiązek zbadania przez organ odwoławczy, czy podmiot wnoszący odwołanie jest podmiotem legitymowanym, czyli stroną postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. Aby więc postępowanie odwoławcze mogło zostać skutecznie wszczęte i mogło zostać zakończone rozstrzygnięciem merytorycznym musi zostać wykazane, że podmiot, który wniósł środek zaskarżenia posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa (por. wyrok WSA w Warszawie z 3.10.2008 r. VII SA/Wa 1375/08 , LEX nr 51973). W przypadku stwierdzenia przez organ odwoławczy, że odwołanie wniesione zostało przez podmiot nie będący stroną postępowania, organ ten powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. Wydanie takiej decyzji musi być zawsze poprzedzone rozważeniem, czy w świetle obowiązujących przepisów prawa materialnego stwierdzić można, iż toczące się postępowanie dotyczy interesu prawnego podmiotu wnoszącego odwołanie, w rozumieniu art. 28 kpa.

W sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją, organ odwoławczy rozpatrzył sprawę merytorycznie, czyniąc to bez zbadania, czy podmiot wnoszący odwołanie jest stroną postępowania toczącego się w przedmiocie ujawnienia Gminy K. jako władającego działką nr 202 położoną we wsi A.

Ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne nie definiuje pojęcia strony w takim postępowaniu. Dlatego też określając krąg podmiotów uprawnionych do zgłoszenia wniosku o ujawnienie zmiany, lub uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym wszczętym z urzędu w trybie § 47 ust. 3 rozporządzenia, należy odwoływać się do pojęcia strony wynikającego z art. 28 kpa. Zgodnie z tym przepisem, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z treści art. 28 kpa wynika, że jedyną przesłanką posiadania przez dany podmiot statusu strony postępowania administracyjnego jest to, czy legitymuje się on interesem prawnym lub obowiązkiem, ze względu na który "żąda czynności organu", lub którego "dotyczy postępowanie". Zatem interes prawny lub obowiązek, których dotyczy postępowanie administracyjne muszą wynikać z konkretnego przepisu prawa materialnego. Zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony został pogląd, że podstawę procesowej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo – interes prawny, lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Przyjmuje się, że cechami interesu prawnego będzie to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego zastosowanie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Wyd. C.H. Beck, 9 wydanie, kom do art. 28). Skutkiem tak rozumianego pojęcia interesu prawnego, jako koniecznej przesłanki legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym jest przyjęcie, iż status strony nie wynika z uznania danego podmiotu za stronę przez organ administracyjny, oraz że interes faktyczny nie tworzy legitymacji procesowej. Nie tworzy takiej legitymacji również subiektywne przekonanie podmiotu o istnieniu po jego stronie interesu prawnego.(J. Borkowski, op. cit.), ani fakt doręczenia danemu podmiotowi decyzji organu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7.03.1994 r. I SA 691/93 stwierdził, że "dopuszczenie danej osoby do udziału w postępowaniu administracyjnym samo przez się nie czyni z niej strony" (ONSA-OZ 1997/2/2).

Odnosząc powyższe uwagi do postępowania rejestrowego polegającego na uwidocznieniu w katastrze nieruchomości zaistniałej zmiany danych ewidencyjnych, przyjąć należy, że podmiotami uprawnionymi do złożenia wniosku o wpis w operacie ewidencyjnym, oraz osobami będącymi stronami takiego postępowania będą osoby fizyczne i prawne, którym przysługuje ochrona prawna w zakresie wykonywania swego prawa w stosunku do ujawnionej w katastrze i wskazanej we wniosku nieruchomości (tak D. Felcenloben : Kataster nieruchomości rejestrem publicznym, wyd. Gall 2009 r., str. 155 i nast.). Kwestie dotyczące interesu prawnego podmiotów w postępowaniu ewidencyjnym były wielokrotnie przedmiotem rozstrzygnięć sądów administracyjnych (por. wyroki: NSA z 8.04.1998 r., IV SA 815/97, LEX nr 43367, WSA z 28.10.2005 r. IV SA/Wa 1321/05, LEX nr 217393, WSA z 6.03.2006 r., IV SA/Wa 2170/05, LEX nr 222265). Należy podzielić stanowisko wyrażone przez WSA w Kielcach w wyroku z dnia 21.12.2007 r., II SA/Ke 634/07 (LEX nr 365807), nawiązujące do treści uzasadnienia wyroku NSA OZ w Krakowie z dnia 15.02.2003r., II SA/Kr 3006/02 (niepubl.), zgodnie z którym "interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa w postępowaniu ewidencyjnym, musi przekładać się na wynikającą z przepisów prawa materialnego - ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, oraz przepisów wydanych na jej podstawie, możność (uprawnienie) wpływania na treść danych podlegających wpisowi do ewidencji gruntów i budynków"

W tym miejscu należy przychylić się do poglądu wyrażonego przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 28.10.2005 r., IV SA/Wa 1321/05 (LEX nr 217393), zgodnie z którym : "W sprawie, której przedmiotem jest wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów i budynków, osoba, która ma być wykreślona z tej ewidencji jako władający, posiada interes prawny a tym samym przymiot strony w takim postępowaniu.(....) Ewentualne nieuprawnione wykreślenie jej z takiej ewidencji narusza jej interes prawny".

Uznanie zatem za stronę postępowania wszczętego wnioskiem Gminy A, sołtysa wsi A, wymagałoby stwierdzenia, że podmiotowi temu przysługuje wynikające z normy prawa materialnego uprawnienie do wpływania na treść danych podlegających wpisowi do ewidencji gruntów w odniesieniu do działki nr 202 położonej w A, dla której jako władającego wskazano w ewidencji "wspólnotę wsi A", oraz, że ewentualne nieuprawnione wykreślenie podmiotu ujawnionego jako Wspólnota wsi A naruszy interes prawny sołectwa jako jednostki pomocniczej gminy K.

Zgodnie z regulacją wynikającą z przepisu art. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591), sołectwo jest jednostką pomocniczą gminy, utworzoną w drodze uchwały rady gminy, w sposób określony w jej statucie. Na mocy art. 18 ust. 2 pkt.7 u.s.g. rada gminy ustala zakres działania jednostek pomocniczych, zasady przekazywania im składników mienia do korzystania, oraz zasady przekazywania środków budżetowych na realizację zadań.

Organizacja i zakres działania jednostki pomocniczej określone są w statucie, uchwalonym przez radę gminy. Oprócz kwestii objętych zakresem art. 35 ust. 3 pkt. 1, 2 i 3 u.s.g. (tj. nazwy, obszaru, zasad i trybu wyborów organów, oraz organizacji i zadań jednostki pomocniczej), statut jednostki pomocniczej określa zakres zadań przekazywanych jej przez gminę, oraz sposób ich realizacji a także zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej (art. 35 ust. 3 pkt. 4 i 5). W jednostce pomocniczej jaką jest sołectwo, organem uchwałodawczym jest zebranie wiejskie, organem wykonawczym sołtys, natomiast rada sołecka wspomaga działalność sołtysa - art. 36 ust. 1 u.s.g. Podkreślenia wymaga, że jednostki pomocnicze nie są jednostkami samorządu terytorialnego, gminnymi jednostkami organizacyjnymi, jednostkami organizacyjnymi wspomagającymi działalność organów wykonawczych gmin ani jednostkami administracyjnymi JST, o których mowa w art. 2 pkt.5 ustawy o pracownikach samorządowych. Władze jednostek pomocniczych wykonują zadania i kompetencje gminy w ramach udzielonych upoważnień a ich działalność podlega kontroli i nadzorowi organów gminy.

W orzecznictwie oraz literaturze dominuje pogląd, że jednostki pomocnicze nie mają osobowości prawnej, ponieważ zgodnie z art. 2 ust.2 u.s.g. posiada ją tylko sama gmina. Nie mogą one występować stosunkach cywilno-prawnych jako odrębny od gminy podmiot prawny. Wyklucza się także możliwość przyznania jednostce pomocniczej statusu strony w postępowaniu administracyjnym w sprawach wynikających z organizacyjnego podporządkowania jednostki gminie, oraz w przypadku, gdy jednostka pomocnicza przejąwszy od gminy jej zadania i kompetencje działa jak organ administracji. W przypadkach natomiast gdy jednostka pomocnicza jest lub może być adresatem aktu administracyjnego podjętego w indywidualnej sprawie uznaje się, że brak powodów do odmawiania jej charakteru strony, przy zaistnieniu oczywiście przesłanki z art. 28 kpa, to jest posiadaniu przez tę jednostkę własnego interesu prawnego, bądź w przypadku gdy sprawa dotyczy jej obowiązku (por. A. Szewc , Komentarz do art. 5 ustawy z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym [w:] A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Samorząd gminny, Komentarz ABC , 2010, wyd. III). Istotną dla podjętego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia jest również treść art. 48 u.s.g., regulującego kwestie przysługujących jednostce pomocniczej uprawnień do zarządzania mieniem komunalnym, oraz korzystania z mienia gminnego. Zarówno w przypadku zarządzania mieniem komunalnym, korzystania z niego, jak i rozporządzania dochodami z tego mienia, jednostka pomocnicza uprawnienia swoje wykonuje w zakresie określonym w statucie, natomiast art. 48 ust. 2 u.s.g. statuuje zachowanie na rzecz sołectw możliwości wykonywania dotychczasowych, tj. istniejących do dnia 27 maja 1990 r. praw, jednak tylko w zakresie , w jakim dają się one pogodzić z prawem własności gminy ( z datą tą mienie przysługujące sołectwom stało się ex lege mieniem komunalnym, por. K. Bandarzewski [w:]Ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz pod red. P. Chmielnickiego, wyd. LexisNexis, kom. do art. 48)

Odwołanie od decyzji Starosty wniesione zostało przez sołtysa wsi A działającego, jak to określono w odwołaniu "w imieniu mieszkańców wsi A" . Dla poczynienia ustaleń w przedmiocie istnienia po stronie sołtysa legitymacji do udziału w kontrolowanym postępowaniu, oprócz przytoczonych wyżej uwag dotyczących najistotniejszych kwestii związanych z pozycją prawną sołectwa jako jednostki pomocniczej gminy, omówienia wymaga status nieruchomości, w stosunku do której zgłoszony został wniosek o ujawnienie jako władającego Gminy K.

Z przedstawionych akt administracyjnych wynika, że nieruchomość, której dotyczył wniosek wójta gminy K. nie ma założonej księgi wieczystej, a w operacie ewidencji gruntów i budynków ujawniona została w 1963 roku jako "wspólnota wsi A." W aktach znajduje się potwierdzona za zgodność z oryginałem kserokopia protokołu stanu władania części ewidencyjnej operatu pomiarowego L.ks.rob. 503 wykonanego w 1961 roku , w którym pod poz. 114 figuruje zapis: "grunty wsi A" z dopiskiem w górze rubryki "wspólnota wsi A", oraz kserokopia arkusza zawierającego rubrykę "osoba władająca gruntem" z wpisem: "wspólnota wsi A" z określeniem numeru mapy – 3 i działki – 102 , z datą 1963, dopisaną w rubryce "data wpisu lub zmiany". Jakkolwiek sama tylko treść wpisu w ewidencji mogłaby ewentualnie wskazywać, iż dotyczy on nieruchomości mogącej spełniać warunki do uznania jej za wspólnotę gruntową w rozumieniu ustawy z dnia 29.06.1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. z 1963 r. Nr 28, poz. 169 ze zm.), to niekwestionowane w toku postępowania było, że nie toczyło się w stosunku do przedmiotowej nieruchomości postępowanie uregulowane w art. 8 tej ustawy, nie została wydana decyzja administracyjna zawierająca ustalenia, o których mowa w ust. 2 art. 8, ani też nie została utworzona spółka, o której mowa w art. 14 ustawy. Powołana wyżej ustawa o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych zastąpiła ustawę z 4 maja 1938 r. o uporządkowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. nr 33, poz. 290) i miała na celu uporządkowanie organizacji i funkcjonowania wspólnot. Obowiązywanie jej do chwili obecnej uprawnia do sformułowania poglądu wyrażonego przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 16.02.2005 r.VI SA/Wa 708/04 (LEX nr 165027) , iż :" nie można obecnie na podstawie ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych powołać nowej wspólnoty gruntowej, natomiast możliwe jest reaktywowanie wspólnot kiedyś istniejących - o ile nie ma nieodwracalnych skutków prawnych – i uporządkowanie organizacji i funkcjonowania wspólnot, których istnienie nie nasuwa wątpliwości". W świetle regulacji tej ustawy istnienie obecnie wspólnoty gruntowej uzależnione jest od ustalenia przez starostę w drodze decyzji, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, bądź mienie gromadzkie, (na datę wejścia w życie ustawy), następnie od ustalenia również w drodze decyzji wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, oraz wykazu obszarów gospodarstw przez te osoby posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie. Osoby uprawnione do udziału we wspólnocie powinny utworzyć spółkę do sprawowania zarządu nad wspólnotą i do właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład tej wspólnoty – art. 14 ustawy. W przypadku zaistnienia sytuacji, o której mowa w art. 25 ust. 1 ustawy, właściwy zarząd gminy utworzy spółkę przymusową, nada jej statut, oraz wyznaczy organy spółki spośród osób uprawnionych do udziału we wspólnocie. Wobec treści art. 11, zgodnie z którym dla nieruchomości stanowiących wspólnotę gruntową nie prowadzi się ksiąg wieczystych, to decyzje wydane na podstawie art. 8 zawierające dane dotyczące gruntów wspólnoty wraz z dokumentami świadczącymi o utworzeniu spółki i powołaniu jej władz, danymi dotyczącymi wszelkich póżniejszych zmian statutu i zmian w składzie osobowym spółki ujawnione z urzędu w ewidencji gruntów, świadczą o istnieniu spółki, o której mowa w art. 14 ustawy. Skoro postępowanie, o którym mowa nie toczyło się i nie istnieją żadne dokumenty świadczące o istnieniu wspólnoty gruntowej obejmującej działkę nr 202, to wspólnota taka formalnie nie istnieje. Dlatego też udział w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją jakiegokolwiek podmiotu, czy to roszczącego sobie prawa do działki nr 202, czy też uznającego się za "następcę" podmiotu wpisanego dotychczas jako władający tą działką nie ma prawnego uzasadnienia. Wymaga także podkreślenia, że w stanie faktycznym sprawy, jak i w świetle przepisów ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, brak podstaw do twierdzenia, że dokonany w 1963 r. wpis w ewidencji jest wpisem błędnym i w istocie dotyczy wspólnoty gruntowej w rozumieniu tej ustawy.

Nie wiadomo zatem, w jakim charakterze odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniosła sołtys wsi A.

Po pierwsze, z postanowień statutu sołectwa znajdującego się w aktach administracyjnych nie wynika uprawnienie jednostki pomocniczej do zarządu nieruchomością stanowiącą działkę nr 202. Przede wszystkim jednak uprawnienie takie nie mogłoby być sołectwu przekazane przez radę gminy, skoro stan prawny działki jest nieuregulowany i status jej nie jest określony. Rada gminy nie może na mocy art.18 ust. 2 pkt. 7 u.s.g. przekazać jednostce pomocniczej do korzystania składników mienia, do którego nie posiada tytułu prawnego (tj. nie będącego mieniem komunalnym). Po drugie – w istniejącym stanie prawnym sołtys, jako organ wykonawczy jednostki pomocniczej gminy nie posiada legitymacji do działania w "imieniu mieszkańców wsi", jako podmiotu zbiorowego, gdyż sposób i tryb reprezentacji mieszkańców sołectwa jest uregulowany jego statutem. Wreszcie, w świetle uregulowań ustawowych, udział sołectwa jako samodzielnego podmiotu w jakimkolwiek postępowaniu administracyjnym wymaga – jak wyżej wskazano –ustalenia, że przysługuje mu własny, indywidualny interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa. , ponieważ w każdym innym wypadku sołectwo działa w ramach kompetencji przysługujących gminie, przekazanych w sposób i na zasadach uregulowanych w ustawie o samorządzie gminnym i statucie. Przyjąć należy, że w postępowaniu toczącym się z wniosku o wpis w ewidencji podmiotu władającego gruntem interes prawny posiada ten podmiot, czyli w niniejszej sprawie gmina K., oraz podmiot (czy też jego następca) mający zostać wykreślony. Interes mieszkańców wsi A, tworzących społeczność lokalną na terenie stanowiącym obszar działania sołectwa jest w postępowaniu dotyczącym ujawnienia w ewidencji jako władającego gminy K. interesem faktycznym a nie prawnym.

Krąg podmiotów uczestniczących w postępowaniu administracyjnym jest ściśle określony. Oprócz stron postępowania, czyli podmiotów, o których mowa w art. 28 kpa, mogą w nim brać udział organizacje społeczne na zasadach określonych w art. 31 , oraz prokurator na podstawie przepisów działu IV kpa. Te tylko również podmioty mogą skutecznie, czyli w sposób gwarantujący uzyskanie merytorycznego rozstrzygnięcia, wnosić środki odwoławcze od rozstrzygnięć organów pierwszej instancji.

Dlatego też Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego rozstrzygając ponownie sprawę na skutek wniesionego przez sołtysa wsi A odwołania od decyzji Starosty. winien wziąć pod uwagę powyższe rozważania i wyrażone przez sąd stanowisko i wydać rozstrzygnięcie stosownej do poczynionych rozważań treści.

Z powyższego wynika, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 127 § 1 kpa, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt. I sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach oparto na art. 200 ustawy.