Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SAB/Gd 31/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: WSA Katarzyna Krzysztofowicz WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 maja 2017 r. sprawy ze skargi A. B. M. na przewlekłość postępowania Wojewody w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę oddala skargę.


UZASADNIENIE

A. B.M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na przewlekłość postępowania Wojewody w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę.

Z akt administracyjnych przekazanych wraz ze skargą oraz ze skargi i odpowiedzi organu na skargę wynika następujący stan faktyczny:

Decyzją z dnia 30 grudnia 2014r. Wojewoda zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi krajowej [..]. Decyzją tą zostały objęte nieruchomości gruntowe oznaczone jako działki nr [..] i [..], które powstały w wyniku podziału odpowiednio działek nr [..] i [..], położonych w gminie N., obręb O., powiat [..].

Postanowieniem z dnia 2 lutego 2015r. Wojewoda nadał powyższej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Decyzją z dnia 18 sierpnia 2015r., nr [..], Minister Infrastruktury i Rozwoju uchylił powyższą decyzję Wojewody w części dotyczącej nieruchomości stanowiących wody płynące i w tym zakresie orzekł merytorycznie, natomiast w pozostałym zakresie utrzymał decyzję w mocy.

Pismem z dnia 29 stycznia 2015r. Wojewoda zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania za wskazane nieruchomości oraz podał przewidywany termin zakończenia postępowania do dnia 30 października 2015r.

Pismem z dnia 23 lipca 2015r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad przedłożył operat szacunkowy określający wartość ww. nieruchomości na kwotę 421 020,00 zł, wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego, J. K. w dniu 3 marca 2015r. Jednocześnie poinformowano Wojewodę, iż z powodu niezaakceptowania zaproponowanej wysokości odszkodowania przez właścicielkę nieruchomości, nie jest możliwe zawarcie ugody administracyjnej. W powyższym piśmie skierowano również prośbę o ustalenie odszkodowania w formie decyzji administracyjnej.

Pismem z dnia 21 sierpnia 2015r. A. B. M. wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z operatu szacunkowego z dnia 24 czerwca 2015r., sporządzonego na okoliczność wartości nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania odszkodowawczego przez rzeczoznawcę majątkowego P. M. Wartość nieruchomości została oszacowana na kwotę 720 750,00 zł.

W piśmie z dnia 18 września 2015 r. Wojewoda poinformował strony niniejszego postępowania o dokonaniu oceny wartości dowodowej ww. operatu szacunkowego i wskazał, że ze względu na fakt przyjęcia do porównań transakcji z okresu lat 2010 — 2011 nie może on stanowić podstawy do ustalenia wartości odszkodowania w niniejszym postępowaniu.

Postanowieniem z dnia 10 września 2015r. Wojewoda powołał biegłego rzeczoznawcę majątkowego w celu sporządzenia operatu szacunkowego określającego wartość przedmiotowej nieruchomości. W dniu 30 października 2015r. rzeczoznawca majątkowy M. K. sporządziła operat szacunkowy, w którym Wojewoda dopatrzył się nieprawidłowości w zakresie jego wymogów formalno-prawnych. W związku z tym wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 30 listopada 2015r.

W dniu 17 grudnia 2015r. rzeczoznawca majątkowy M. K., sporządziła operat szacunkowy, w którym określiła wartość przedmiotowej nieruchomości wraz z częściami składowymi na kwotę 720 299,00 zł.

Pismem z dnia 5 stycznia 2016r. Wojewoda poinformował strony przedmiotowego postępowania o sporządzeniu operatu szacunkowego oraz o zebraniu pełnego materiału dowodowego. Jednocześnie został wyznaczony nowy termin zakończenia sprawy do dnia 29 lutego 2016 r.

Pismem z dnia 21 stycznia 2016r. GDDKiA wniósł zastrzeżenia do prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego, kwestionując prawidłowość doboru nieruchomości porównawczych i oceny stanu technicznego budynku mieszkalnego oraz zastosowany przez biegłą podział działki nr [..] na dwie funkcjonalne części.

W dalszym toku prowadzonego postępowania Wojewoda wyznaczył nowe terminy załatwienia sprawy w pismach z dnia 19 lutego 2016r., 15 kwietnia 2016r., 25 maja 2016r., 21 lipca 2016r., 23 września 2016r. oraz 16 grudnia 2016r.

Pismem z dnia 3 marca 2016r. właścicielka nieruchomości odniosła się do uwag GDDKiA wskazując na ich bezzasadność.

Pismem z dnia 15 kwietnia 2016r. rzeczoznawca majątkowy M. K., ustosunkowała się do zastrzeżeń GDDKiA i w całości podtrzymała ustalenia zawarte w sporządzonym operacie szacunkowym.

Pismem z dnia 28 kwietnia 2016r. GDDKiA podtrzymał swoje zastrzeżenia wyrażone w piśmie z dnia 21 stycznia 2016r. podkreślając, że zastosowana w operacie szacunkowym z dnia 17 grudnia 2016r. metoda odrębnego określenia wartości odtworzeniowej i wartości rynkowej jednej działki ewidencyjnej jest niezgodna z obowiązującymi przepisami. Wojewoda przychylając się do tych uwag zwrócił się do biegłej o sporządzenie nowego operatu szacunkowego określającego wartość przedmiotowej nieruchomości.

W odpowiedzi na powyższe pismo rzeczoznawca majątkowy sporządził nowy operat szacunkowy z dnia 28 czerwca 2016r., w którym określił wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę 472 012,00 zł.

Pismem z dnia 5 lipca 2016r. właścicielka nieruchomości zwróciła się do Wojewody z prośbą o podanie podstawy prawnej wskazującej, że biegła w celu wyceny dokonała podziału działki ewidencyjnej nr [..] na dwie funkcjonalne części w sposób nieuprawniony. W odpowiedzi Wojewoda wyjaśnił, że zastosowana przez biegłą metodologia nie znajdowała oparcia w przepisach prawa, a sama biegła nie wyjaśniła podstaw zastosowanej metodologii, zatem konieczne było uzyskanie operatu pozbawionego takich uchybień i zgodnego z prawem. Jednocześnie Wojewoda pozyskał od biegłej wyjaśnienie różnicy w oszacowaniu wartości przedmiotowej nieruchomości (720 299,00 zł w pierwszym operacie, 472 012,00 zł w drugim operacie). Według biegłej różnica w określonych wartościach wynika z zastosowania w każdym z operatów odmiennej metodologii wyceny. Jednocześnie, z uwagi na poprawę błędu w obliczeniach uprawy dla działki nr [..], biegła przedstawiła nowy operat szacunkowy z dnia 28 czerwca 2016r., w którym określiła wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę 472 584,00 zł. Dodatkowo w piśmie z dnia 30 sierpnia 2016r. rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że różnica w wartości przedmiotowej nieruchomości w operatach z dnia 17 grudnia 2015r. i z dnia 28 czerwca 2016r. wynika z pomniejszenia w pierwszym operacie łącznej wartości nieruchomości o wartość części działki nr [..] o pow. 5145 m2, która została wydzielona jako osobna funkcjonalna część o charakterze rolnym. W drugim operacie nie zastosowano takiego podziału.

Wojewoda zapoznał strony z treścią nowego operatu szacunkowego udzielając im 14-dniowego terminu na zapoznanie się z nim.

Pismem z dnia 10 października 2016r. A. B. M. złożyła zastrzeżenia do poprawności operatu szacunkowego z dnia 28 czerwca 2016r. wskazując, że biegła nie uwzględniła "zasady korzyści" wskazanej w art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżąca jednocześnie przedłożyła klauzulę potwierdzającą aktualność operatu szacunkowego z dnia 24 czerwca 2015r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego P. M.

Pismem z dnia 29 grudnia 2016r. biegła odpowiedziała na powyższe zastrzeżenia wskazując, że brak jest uzasadnienia do zastosowania zasady korzyści w celu określenia wartości zabudowanej działki nr [..], ponieważ na analizowanym rynku brak jest nieruchomości podobnych (zabudowanych) przeznaczonych pod drogi, a ceny nieruchomości zabudowanych są i tak wyższe niż nieruchomości drogowych.

Pismem z dnia 11 stycznia 2017r. Wojewoda poinformował strony przedmiotowego postępowania o uzupełnieniu zgromadzonego materiału dowodowego o ww. odpowiedź rzeczoznawcy majątkowego i wyznaczył 10-dniowy termin na zapoznanie się z materiałem dowodowym, wypowiedzenie się co do zgromadzonych dowodów i zgłoszonych żądań oraz przedstawienie ewentualnych uwag bądź zarzutów wraz z informacją, że nieudzielenie odpowiedzi w ww. terminie potraktowane będzie jako brak zastrzeżeń.

Pismem z dnia 23 stycznia 2017r. A. B. M. podtrzymała dotychczasową argumentację nie wnosząc dalszych uwag, jednocześnie wystąpiła o wydanie decyzji w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodów.

Decyzją z dnia 28 marca 2017r. Wojewoda ustalił odszkodowanie w kwocie 506 213,20 zł za przedmiotową nieruchomość przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody z dnia 30 grudnia 2014 r. nr [..].

Pismem z dnia 15 marca 2017 r., które wpłynęło do Sekretariatu Wydziału Nieruchomości Skarbu Państwa Urzędu Wojewódzkiego w dniu 23 marca 2017r. A. B. M., złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego.

W skardze zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego:

1. art. 12 § 1 w związku z art. 35 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm., dalej k.p.a) poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przejawiające się w nieefektywnym prowadzeniu i wykonywaniu czynności w dużych odstępach czasu,

2. art. 12 ust. 4g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 2031 z późn. zm., dalej specustawa drogowa) poprzez nieustalenie odszkodowania na rzecz strony w terminie przewidzianym w specustawie drogowej,

3. art. 36 § 1 k.p.a. poprzez brak wskazywania stronie rzeczywistych przyczyn, które spowodowały nierozpoznanie sprawy w terminie.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, ocenę na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., czy postępowanie jest prowadzone przewlekłe, a w przypadku uznania przewlekłości postępowania ocenę, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., czy przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 5.000 zł oraz przyznanie skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 2.880 zł oraz kwoty 17 zł uiszczonej tytułem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła chronologiczne zestawienie czynności dowodowych podejmowanych w sprawie od momentu zawiadomienia przez Wojewodę o wszczęciu postępowania, obrazujących, według skarżącej, że postępowanie było prowadzone w sposób opieszały i przewlekły, a organ nie podejmował czynności, które miałyby na celu załatwienie sprawy.

Skarżąca wyjaśniła, że w dniu 4 stycznia 2016r. wniosła zażalenie do Ministra Infrastruktury i Budownictwa na przewlekłe prowadzenie postępowania.

Skarżąca zwróciła uwagę, że postanowienie w przedmiocie powołania dowodu z opinii biegłego wydane zostało wydane dopiero w dniu 21 sierpnia 2015r., a więc po prawie 6 miesiącach od wszczęcia postępowania. Według skarżącej od daty doręczenia stronie operatu organ nie podjął jakiejkolwiek czynności niezbędnej do wydania decyzji, a oceną materiału dowodowego w całości obarczył biegłego rzeczoznawcę, czym naruszył zakaz łączenia ról procesowych w postępowaniu administracyjnym.

W ocenie skarżącej stan faktyczny w sposób niebudzący wątpliwości wskazuje na prowadzenie przez organ postępowania w sposób przewlekły, z rażący, naruszeniem prawa.

Skarżąca przytoczyła przepis art. 12 ust. 4g specustawy drogowej, według którego decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaję się w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji ZRID rygoru natychmiastowej wykonalności. Rygor decyzji ZRID w niniejszej sprawie został nadany 2 lutego 2015r. Zatem organ nie wydał decyzji, w czasie przewidzianym przepisami prawa. Z tego względu przedłożenie przez organ najważniejszego dowodu w sprawie po prawie roku od dnia wszczęcia postępowania świadczy o przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ. W oparciu o to skarżąca wykazała, że organ w sposób rażący przekroczył terminy wyznaczone przez przepisy prawa, gdyż od momentu nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności do momentu powołania biegłego minęło 7 miesięcy, a od momentu nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności do sporządzenia operatu szacunkowego minęło 11 miesięcy.

Podkreśliła, że wszelkie czynności w sprawie były podejmowane przez organ w długich odstępach czasu, co potwierdza chociażby sytuacja, gdzie strona pismem z dnia 23 stycznia 2017 r. informuje, że nie wnosi uwag do materiału dowodowego i prosi o jak najszybsze wydanie decyzji i mimo upływu 51 dni, organ nie wydał decyzji administracyjnej. Skarżąca podkreśliła, że organ w niniejszej sprawie, aż 8-krotonie przedłużał postępowanie i po upływie 770 dni od nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nadal nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie.

Według skarżącej nakład pracy jej pełnomocnika, w szczególności poświęcony czas na przegotowanie skargi oraz przyczynienie się do wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia skargi uzasadnia przyznanie kosztów zastępstwa procesowego w wysokości sześciokrotności stawki minimalnej, tj. w kwocie 2.880 zł, w oparciu o § 14 pkt 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych z dnia 22.10.2015 r. (Dz.U. 2015 poz. 1804 ze zm.).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie ewentualnie o umorzenie postępowania. W uzasadnieniu Wojewoda w sposób chronologiczny i szczegółowy przestawił przebieg postępowania, w oparciu o który żądanie skargi uznał za bezzasadne. W trakcie prowadzonego postępowania odszkodowawczego Wojewoda podejmował czynności mające na celu uzyskanie rzetelnego materiału dowodowego, a przede wszystkim ustalenia wartości wskazanej nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Podkreślono, że sama procedura związana ze sporządzeniem operatu szacunkowego, następnie weryfikacja przez Wojewodę wyceny pod względem spełnienia warunków formalnoprawnych, a także ocena jej wartości dowodowej wymagała wyznaczenia kolejnych terminów załatwienia sprawy. O przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie oraz wyznaczaniu nowych terminów strony były informowane. Podejmowane przez organ czynności były niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nie miały one na celu przedłużania postępowania. Wskazać należy, że na tok postępowania miały niewątpliwie wpływ podnoszone przez strony zarzuty dotyczące operatu szacunkowego oraz konieczność ustosunkowania się przez rzeczoznawcę majątkowego do wnoszonych uwag stron. Powyższa sytuacja wymusza konieczność odraczania terminu wydania decyzji ustalającej odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość ze względu na obowiązek zapewnienia stronom możliwości realizacji ich podstawowych uprawnień procesowych.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga na przewlekłość postępowania w sprawie o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem cały tok czynności procesowych organu pozostawał w zgodzie z prawem.

Na wstępie należy wskazać, że sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uprawniony jest do uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a oraz do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a.).

W pierwszej kolejności oceniając dopuszczalność skargi wskazać trzeba, że w świetle art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017r., poz. 935) w dniu 1 czerwca 2017r., skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania, może być wniesiona po uprzednim wyczerpaniu środków zaskarżenia przewidzianych w art. 37 § 1 k.p.a. W odniesieniu do przedmiotowego postępowania prowadzonego przez Wojewodę jako organ pierwszej instancji, zażalenie służy do organu wyższego stopnia którym jest Minister Infrastruktury i Budownictwa. Wnosząc zażalenie w dniu 4 stycznia 2016r. do organu wyższego stopnia skarżąca wypełniła wymóg wyczerpania środków zaskarżenia przewidzianych w k.p.a.

Przepisy p.p.s.a. nie definiują terminu "przewlekłe prowadzenie postępowania". W świetle orzecznictwa przewlekłe prowadzenie postępowania wystąpi z reguły wówczas, gdy w określonym przepisami terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, jednakże mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności, ponieważ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu lub podejmuje czynności pozorne czy też zbędne. O przewlekłości postępowania można mówić, gdy postępowanie jest prowadzone opieszale, niesprawnie i nieskutecznie, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 lipca 2013 r., II SAB/Po 95/12, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 października 2012 r., II SAB/Łd 108/12, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 sierpnia 2012 r., SAB/Wa 260/12, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W związku z tym w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie ze skargi na przewlekle prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzały do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu są one podejmowane, a także czy nie są to czynności pozorne, przedłużające postępowanie i nieprowadzące w istocie do wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie. Oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej charakteru (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lipca 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 202/13). Rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o następujące kryteria: złożoność sprawy, postawa samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne prowadzenie postępowania dowodowego (co nie zawsze znaczy szybkie), zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy.

Mając powyższe na uwadze należy wyjaśnić, że rozpoznawaną skargą skarżąca zwalcza przewlekłość postępowania toczącego się przed Wojewodą w sprawie o odszkodowanie za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj.: Dz.U. z 2015r., poz. 2031), zwanej dalej specustawą.

W ramach inwestycji realizowanej na podstawie decyzji z dnia 30 grudnia 2014r. działki będące własnością skarżącej, które po podziale zatwierdzonym tą decyzją uzyskały nr [..] i [.], przeszły z mocy prawa na własność Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Tym samym zaktualizowały się okoliczności wypełniające dyspozycje przepisów art. 12 ust. 4a, 4f, 4g oraz ust. 5 i następne specustawy, i dające podstawy do ustalenia odszkodowania za działki nr [..] i [..] przejęte przez Skarb Państwa na własność kosztem dotychczasowej właścicielki – A. B. M. Zgodnie z art. 12 ust. 5 specustawy do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18, w tym art. 130 tej ustawy określający zasady ustalania odszkodowania.

Odnośnie terminu załatwiania spraw z zakresu ustalania odszkodowania za przejęte pod drogi nieruchomości kierować się należy w pierwszej kolejności dyspozycją przepisu art. 12 ust. 4b specustawy, który stanowi, że decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, z modyfikacją przewidzianą w art. 12 ust. 4g specustawy, stanowiącej, że jeżeli decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności.

Termin załatwienia sprawy w kontrolowanym przypadku wynikał z art. 12 ust. 4g specustawy i wynosił 60 dni od dnia 2 lutego 2015r., kiedy to Wojewoda postanowieniem nadał decyzji z dnia 30 grudnia 2014r. rygor natychmiastowej wykonalności. Wskazać jednak należy, że zastosowanie terminów załatwienia spraw wynikających ze specustawy nie wyłącza zastosowanie reguł ogólnych dotyczących terminów załatwiania spraw wynikających z k.p.a. Terminy określone w specustawie mają charakter uzupełniający regulacje ogólne k.p.a. W konsekwencji terminy ze specustawy mogą być przedłużane według reguł określonych w art. 36 ust. 2 k.p.a. a przepisów art. 12 ust. 4b i ust. 4g nie można interpretować jako norm nakazujących wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie w tych terminach za wszelką cenę, nawet kosztem naruszenia prawa. Nabiera to szczególnego wymiaru w odniesieniu spraw odszkodowań ustalanych w związku z realizacja inwestycji w zakresie dróg publicznych, zwłaszcza o charakterze liniowym, obejmujących wiele nieruchomości i charakteryzujących się wysokim stopniem trudności.

Przepisy rozdziału 7 działu I k.p.a. "Załatwianie spraw" regulują kwestie terminów załatwianie spraw i mają przyczyniać się do przestrzegania przez organy zasady szybkości postępowania, a także mają istotne znaczenie z punktu widzenia ochrony jednostki przed długotrwałym postępowaniem administracyjnym i odwlekaniem w czasie wydania rozstrzygnięcia w sprawie.

Zgodnie z ogólną wytyczną zawartą w art. 35 § 1 k.p.a. sprawy administracyjne powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki. Organ administracji publicznej powinien prowadzić więc postępowanie w sposób sprawny, bez nieuzasadnionego wstrzymywania i przewlekania czynności procesowych, tak by zakończenie postępowania nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie. Dążenie organu prowadzącego postępowanie do jak najszybszego załatwienia sprawy nie powinno jednak prowadzić do naruszenia zasady prawdy obiektywnej.

Długość terminu załatwienia danej sprawy zależy od jej charakteru. Zgodnie z art. 35 § 2 k.p.a. niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (np. danych z ewidencji, rejestrów). Sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego, a więc sprawy, których załatwienie wiąże się z koniecznością zgromadzenia dowodów, wyjaśnień i informacji, powinny być załatwiane przez organ pierwszej instancji nie później niż w ciągu miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Jeżeli natomiast sprawa ma charakter szczególnie skomplikowany, organ powinien załatwić taką sprawę nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia jej wszczęcia. O szczególnie skomplikowanym charakterze sprawy możemy mówić wówczas, gdy mamy do czynienia z zawiłym stanem faktycznym sprawy, wymagającym przeprowadzenia licznych czynności dowodowych, jak i ze złożonym, niełatwym do ustalenia stanem prawnym, wymagającym wnikliwej analizy oraz wykładni przepisów prawa. Powyższa reguła na gruncie specustawy doznaje modyfikacji ustalając w art. 12 ust. 4g termin 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności do wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania.

Odnosząc powyższe przepisy do kontrolowanej sprawy wyjaśnić należy, że wobec nadania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności organ zobowiązany był co do zasady do ustalenia odszkodowania w terminie 60 dni od daty nadania rygoru. Nie oznacza to jednak, że w tej sytuacji organ nie mógł skorzystać z możliwości procesowych określonych w art. 36 § 1 k.p.a. i odroczyć termin załatwienia sprawy ze względu na jej skomplikowany charakter i konieczność podejmowania niezbędnych czynności dowodowych celem sprostania wymogom zasady prawdy obiektywnej, informując jednocześnie strony o przyczynach zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.

Analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie pozwoliła na rzetelne zweryfikowanie zestawień chronologicznych poszczególnych etapów postępowania przedstawionych zarówno przez Wojewodę, jak i skarżącą. Porównanie tych zestawień ujawnia, że skarżąca w sposób wybiórczy przedstawiła przebieg postępowania całkowicie pomijając początkowy jego etap, w toku którego organ zawiadamiając o wszczęciu postępowania w dniu 29 stycznia 2015r. powiadomił ją jednocześnie o możliwości zawarcia ugody w przedmiocie odszkodowania, zobowiązując strony do złożenia oświadczenia o chęci zawarcia ugody do końca lutego 2015r. W piśmie z dnia 10 lutego 2015r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad poinformowała Wojewodę o ich woli zawarcia ugody w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomości oznaczone w ewidencji gruntów i budynków nr [..] i [..] oraz o zleceniu przygotowania operatu szacunkowego, który jest niezbędny do ustalenia wysokości odszkodowania. Operat taki, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. K., został przedłożony Wojewodzie w dniu 23 lipca 2015r. Jednocześnie poinformowano Wojewodę o bezskuteczności próby zawarcia ugody administracyjnej ze skarżącą.

W dniu 21 sierpnia 2015r. skarżąca przedstawiła operat szacunkowy sporządzony na jej zlecenie przez rzeczoznawcę majątkowego P. M. Wojewoda korzystając z przysługujących mu kompetencji w zakresie postępowania wyjaśniającego poddał ocenie przedłożony operat i uznał, że nie może on stanowić podstawy ustalenia wartości odszkodowania ze względu wykorzystanie przy szacowaniu wartości nieruchomości transakcji z okresu 2010-2011. Wbrew twierdzeniom skarżącej zatem Wojewoda nie odmówił przeprowadzenia dowodu z operatu przedstawionego przez nią, ale wyniki analizy tego dowodu doprowadziły organ do wniosku, że ze względu na błędy formalno – metodologiczne nie może on stanowić rzetelnego dowodu w sprawie. W ocenie sądu przeprowadzenie przez organ takiej analizy wstępnej dowodu o charakterze specjalistycznym nie wykracza poza uprawnienia w zakresie postępowania wyjaśniającego organu i nie świadczy o jego szczególnym zamiarze przewlekania postępowania.

Chronologia przedstawionych wyżej czynności nie potwierdza tezy skarżącej o bezzasadnym przekroczeniu przez Wojewodę terminu 60 dni na wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie, o którym mowa w art. 12 ust. 4g specustawy. Organ bowiem wszczął postępowanie w sprawie w dniu 29 stycznia 2015r., a licząc na szybkie i ugodowe jego zakończenie w trybie ugody administracyjnej, czekał z powołaniem niezależnego rzeczoznawcy do wyceny przejętej nieruchomości do dnia 10 września 2015r., czego nie można poczytać mu za uchybienie. Tego rodzaju sekwencja zdarzeń była logicznym następstwem zaistniałych w postępowaniu okoliczności, wśród których fiasko zabiegów zmierzających do zakończenia postępowania ugodą wymusiło dalsze prowadzenie postępowania wyjaśniającego, ze wszystkimi tego konsekwencjami procesowymi.

Kolejne podejmowane w sprawie czynności wyjaśniające, w tym powołanie postanowieniem z dnia 10 września 2015r. niezależnego rzeczoznawcy majątkowego wobec przedłożenia przez strony operatów prezentujących znaczące rozbieżności w wartości wycenianej nieruchomości, przedstawienie kolejnych operatów stronom celem zapoznania się z ich treścią oraz ustosunkowania się do nich, przestawienie zastrzeżeń stron autorom poszczególnych operatów w celu ich dokładnego wyjaśnienia, w pełni uzasadniają czas trwania postępowania, czyniąc zarzuty o przewlekłość bezpodstawnymi. Wojewoda, w niezbędny dla rzetelnego i wszechstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy sposób, podejmował kolejne czynności, z których żadna nie była w ocenie sądu zbędna i nie powodowała niedopuszczalnego przedłużenia postępowania, co godziłoby w uprawnienia procesowe stron. O każdym przesunięciu terminu rozpoznania sprawy organ zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. informował strony podając powód zwłoki oraz nowy termin rozpoznania sprawy.

Analizując podejmowane w sprawie czynności sąd uwzględnił również aktywną postawę obu stron postępowania, w tym skarżącej, które korzystały z przysługujących im uprawnień procesowych do wnoszenia zastrzeżeń do co treści dowodów przeprowadzanych w sprawie i wyjaśnień rzeczoznawców. Czynności te siłą rzeczy odwlekały podjęcie przez organ końcowego rozstrzygnięcia sprawy, ale zbliżały organ do prawidłowego rozpoznania sprawy poprzez ustalenie odszkodowania na rzecz skarżącej opowiadającej rzeczywistej wartości nieruchomości, której własności ją pozbawiono. Odbywało się to zatem bez szkody dla treści decyzji końcowej, z pełnym poszanowaniem zasady prawdy obiektywnej i interesów skarżącej.

W tej sytuacji w ocenie sądu zarzut przewlekłości postępowania jest bezzasadny, albowiem organ ten podejmował czynności procesowe adekwatne do etapu postępowania, których wnikliwa analiza potwierdziła przydatność dla końcowego załatwienia sprawy. Ze względu na skomplikowany charakter sprawy potwierdzony chociażby trudnościami w sporządzeniu prawidłowego operatu szacunkowego, dbałość Wojewody o wyjaśnienie wszystkich okoliczności niezbędnych do ustalenia prawidłowej wysokości odszkodowania zasługuje na aprobatę i w żadnym razie nie potwierdza zarzutów skargi.

W tym stanie rzeczy Wojewodzie nie można skutecznie przedstawić zarzutu nienależytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postępowanie samych stron oraz właściwych organów.

W niniejszej sprawie postępowanie było prowadzone z właściwą dynamiką, czynności podejmowane były bez zbędnej zwłoki i znajdowały swoje uzasadnienie. Nadto nie miały przymiotu pozorności i wynikały z przepisów regulujących przebieg postępowania w przedmiocie wydania decyzji ustalającej odszkodowanie za przejętą nieruchomość. Wprawdzie zasada sformułowana w art. 6 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwienia spraw określonych w art. 35 k.p.a., to jednak obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 k.p.a., zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.