Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2734/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tej części skargę oddalono
Powołane przepisy: article: art. 174, art. 183, art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia del. WSA Izabela Bąk - Marciniak /spr./ Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 297/15 w sprawie ze skargi M.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego 1. uchyla punkt 1-wszy zaskarżonego wyroku i oddala skargę; 2. zasądza od M.G. na rzecz J.W. kwotę 700 (siedemset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 lipca 2015r. sygn. akt II Sa/Łd 297/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sprawie ze skargi M.G. w punkcie 1 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] lutego 2015r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Żytno z dnia [...] grudnia 2014r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na pomieszczenia: tunel chłodniczy do przechowywania zwłok ludzkich oraz na magazyn trumien dla potrzeb zakładu pogrzebowego znajdującego się w Z. przy ul.S. [...] nr ewid. [...].

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym :

Decyzją z dnia [...] lutego 2015r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Żytno z dnia [...] grudnia 2014r. o odmowie ustalenia z wniosku M.G. warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na pomieszczenia na tunel chłodniczy do przechowywania zwłok ludzkich oraz na magazyn trumien dla potrzeb zakładu pogrzebowego prowadzonego przez wnioskodawcę. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podzieliło motywy rozstrzygnięcia organu I instancji, z których wynikało, że odmowa ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia wynikała z analizy zagospodarowania terenów, przeprowadzonej stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U, Nr 164, poz. 1588) - w zakresie wystąpienia przesłanek w szczególności "dobrego sąsiedztwa" określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012r., poz. 647 z późn. zm.). Analizę przeprowadzono na obszarze obejmującym nieruchomości znajdujące się w sąsiedztwie, wokół terenu zamierzonej inwestycji, wyznaczonym stosownie do § 3 ust. 2 rozporządzenia. Na jej podstawie organ I instancji wskazał, że funkcją zabudowy i zagospodarowania terenów na obszarze poddanym analizie jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zagrodowa, którą uzupełnia nieuciążliwa zabudowa usługowa w postaci sklepów, kwiaciarni, apteki, przychodni lekarskiej i budynku OSP, nietworząca w zagospodarowaniu przestrzennym kolizji - z zabudową mieszkaniową. Przedsięwzięcie wnioskodawcy związane jest natomiast ze świadczeniem usług przedpogrzebowych, których nie można wszak zaliczyć do usług zwykłych, podstawowych, uzupełniających zabudowę mieszkaniową. Funkcja projektowanej zabudowy jako pomieszczenia na tunel chłodniczy do przechowywania zwłok ludzkich oraz na magazyn trumien na potrzeby zakładu pogrzebowego, jej charakter i oddziaływanie, w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. pozostawała w ocenie organów administracji w sprzeczności z zabudową mieszkaniową na obszarze analizowanym i nie dała się z tą funkcją pogodzić. Organy wskazały, że wprawdzie na działce objętej postępowaniem, wnioskodawca prowadzi działalność w zakresie usług pogrzebowych (na podstawie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej), jednakże z ustaleń wynikało, że żaden z budynków na "tej działce nie ma pozwolenia na zmianę pierwotnego sposobu użytkowania. Zatem w przedmiotowej sprawie doszło do wprowadzenia nowej funkcji na tej działce.

Następnie organ II instancji wskazał, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji M.G. wskazał, że projektowane przedsięwzięcie nie polega na realizacji budowy domu przedpogrzebowego, z pełnym zakresem usług, takich jak sala pożegnań, czy pomieszczenia do przygotowania zmarłych etc. W przypadku projektowanego przedsięwzięcia chodzi natomiast jedynie o zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego, który będzie służył tylko przechowywaniu zwłok przez krótki czas, w trumnie i tunelu chłodniczym. Oddziaływanie tej inwestycji pozostanie wyłącznie w obrębie posiadanej działki. Ocena oddziaływania inwestycji nie może opierać się jedynie na przypuszczeniach, lecz musi wynikać z ustaleń I konkretnych przepisów prawa. W ocenie organu odwoławczego w świetle zasady "dobrego sąsiedztwa" wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., której celem jest zachowanie ładu przestrzennego, w sytuacji braku planu miejscowego na określonym terenie, nie chodzi bynajmniej o kwalifikowaną uciążliwość projektowanego zamierzenia, ale wymóg w zakresie kontynuacji funkcji, celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że wniosek w zakresie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się z nią w praktyce pogodzić. Organ lI instancji wskazał, że sprawa dotyczy przedsięwzięcia o specyficznej funkcji, a mianowicie obiektu, który służyć ma wykonywaniu usług przedpogrzebowych, przechowywaniu zwłok oraz magazynowaniu trumien. W ramach postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania tego obiektu; organ pierwszej instancji przeprowadził analizę urbanistyczno-architektoniczną, która jest podstawowym dowodem dla ustalenia zachowania zasady podobieństwa pod względem kontynuacji funkcji na analizowanym terenie. Ustalenia faktyczne tej analizy nie są kwestionowane przez skarżącego. Wyniki analizy uzasadniają natomiast odmowę ustalenia warunków zabudowy dla projektowanego zamierzenia, ze względu na występującą sprzeczność z funkcją terenów na obszarze analizy. Objęty postępowaniem budynek znajdujący się na działce ozn. nr ewid. [...], ulokowany jest w bezpośrednim sąsiedztwie skupionego budownictwa mieszkaniowego. Obszar analizy to również tereny budownictwa mieszkaniowego, którym towarzyszy przedstawiona w analizie standardowa, podstawowa zabudowa usługowa. Projektowane zamierzenie, na gruncie art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. nie stanowi kontynuacji funkcji terenów i ich zabudowy na obszarze poddanym analizie. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim skargę do sądu administracyjnego złożył M.G., domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji i zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego. Skarżący podniósł, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji wskazał na błędne ustalenia w zakresie oceny uciążliwości przedsięwzięcia skutkujące zaliczeniem go do przedsięwzięć uciążliwych, co doprowadziło do wydania decyzji odmownej w związku ze sprzecznością polegającą na braku kontynuacji funkcji usług nieuciążliwych. Zdaniem skarżącego organ drugiej instancji nie dokonał żadnej analizy zarzutu przedstawionego przez skarżącego w odwołaniu, w związku z tym decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego nakazujące wnikliwe badanie wszystkich okoliczności rozpatrywanej sprawy. Brak analizy, czy wnioskowane przedsięwzięcie rzeczywiście można zaliczyć do przedsięwzięć o charakterze uciążliwym, a oparcie się jedynie na stwierdzeniu, że usługi przedpogrzebowe jako takie są usługami uciążliwymi obarcza wydaną decyzję wadą prawną. W ocenie skarżącego naruszone zostały również przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne zakwalifikowanie przedsięwzięcia jako usług uciążliwych, co spowodowało odmowę ustalenia warunków zabudowy w oparciu o brak kontynuacji funkcji. Zdanie skarżącego skoro zakres oddziaływania przedsięwzięcia zawartego we wniosku o wydanie warunków zabudowy w rzeczywistości nie wybiega poza teren działki wnioskodawcy, to trudno zgodzić się z zaliczeniem go do sług o uciążliwym charakterze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku, uwzględniając skargę na decyzje wskazał, iż powołany przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiący materialną podstawę wydania decyzji statuuje zasadę tzw. "dobrego sąsiedztwa", zgodnie z którą wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jednakże w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że w przypadku inwestycji polegającej jedynie na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części ocena zachowania "dobrego sąsiedztwa" sprowadza się w istocie rzeczy do badania kontynuacji funkcji nowego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w stosunku do już istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Obowiązkiem organów administracji było dokonanie oceny, czy zasada "dobrego sąsiedztwa" została zachowana. Jak wynika z przeprowadzonej przez organ I instancji analizy urbanistycznej na obszarze poddanym analizie dominującą funkcją zabudowy i zagospodarowania terenu jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zagrodowa, którą uzupełnia zabudowa usługowa w postaci sklepów, kwiaciarni, apteki, przychodni lekarskiej i budynku OSP, nie tworząca w zagospodarowaniu przestrzennym kolizji z zabudową mieszkaniową. Zdaniem organów obiekt służący przechowywaniu zwłok, ze względu na swoją funkcję niewątpliwie nie tworzy harmonijnej całości oraz nie uwzględnia relacji przestrzennych obowiązujących na analizowanym terenie. W ocenie Sądu z taką argumentacją nie można się zgodzić. Pojęcie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora tak, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Ograniczenia tej zasady wynikać mogą jedynie z przepisów prawa. Nie można zatem uznać, iż dopuszczalna zabudowa ogranicza się tylko do obiektu, którego funkcja będzie tożsama z funkcją obiektów już istniejących lub do niej zbliżona. Nie można także uznać, że podstawą decyzji odmownej może być fakt, że prowadzonej przez skarżącego działalności nie można zaliczyć do usług zwykłych, podstawowych, czy standardowych, uzupełniających zabudowę mieszkaniową. Nie ulega bowiem wątpliwości, że prowadzenie domu pogrzebowego wiąże się ze świadczeniem usług o specyficznym charakterze. Jednakże żaden przepis nie nakazuje lokalizowania tego typu obiektów wyłącznie w pobliżu miejsca pochówku, tj. na terenach cmentarzy. W tym miejscu przywołać należy art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j. Dz.U. z 2011r., Nr 118, poz. 687 ze zm.), zgodnie z którym na każdym cmentarzu powinien być dom przedpogrzebowy lub kostnica. Z przepisu tego nie wynika jednak zakaz lokalizowania tego rodzaju obiektów poza cmentarzami. Usługi pogrzebowe, choć specyficzne, nadal pozostają usługami, a obiekty w których są świadczone - domy pogrzebowe - pełnią funkcję usługową, która występuje w obszarze analizowanym. Jedyną przeszkodą, która mogłaby ewentualnie wpłynąć na odmowę ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, jest uciążliwość świadczonych przez dom pogrzebowy usług. Jednakże w przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie ma miejsca. Zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego służyć będzie wyłącznie przechowywaniu zwłok przez krótki okres czasu, w zamkniętej trumnie, umieszczonej w tunelu chłodniczym. Na terenie inwestycji nie będzie sali pożegnań, wystawiania zwłok, czy jakichkolwiek operacji przy zwłokach (toaleta, ubieranie). Trumny ze zwłokami będą transportowane autokarawanem. Zatem proponowana przez skarżącego inwestycja "zamknie się" w granicach jego działki. Mając na uwadze powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.a w zw. z art.135 p.p.s.a orzekł jak w punkcie 1 wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J.W. domagając się jego uchylenia i orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 p.p.s.a. przez oddalenie skargi M.G. oraz utrzymanie w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] lutego 2015 r., ewentualnie uchylenia w/w wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w związku z błędną wykładnią art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz, 647 z późn. zm.), poprzez nieprawidłowe uznanie przez Sąd rozstrzygnięcia organów administracji, pomimo tego, iż organy wykazały, że inwestycja nie spełnia wymagań art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. nie stanowi kontynuacji funkcji terenów i ich zabudowy na obszarze poddanym analizie i pozostaje w sprzeczności z funkcją terenów na obszarze analizy, a z uzasadnienia decyzji wynika, że w bliskim sąsiedztwie nie znajdują się budynki o podobnej do planowanej funkcji, co powoduje, że organ - stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. - mógł odmówić ustalenia warunków zabudowy. Interes prawny w zaskarżeniu wyroku skarżący kasacyjnie wywiódł w oparciu o art. 28 k.p.a. i fakt bycia właścicielem działki pozostającej w bezpośrednim sąsiedztwie z działką M.G. Wskazał, że wynik przedmiotowego postępowania wpływa bezpośrednio na jego interes prawny. Projektowana inwestycja zakłóci spokój na jego posesji, oddziaływać będzie negatywnie na zdrowie psychiczne oraz wpłynie negatywnie na relacje społeczne w okolicy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną inwestor M.G. domagał się jej oddalenia podnosząc, iż wskazane zarzuty są nieprawdziwe bowiem w odległości 3 m od okien skarżącego kasacyjnie stoi garaż na samochód osobowy i pomieszczenie na opał, a nie tunel chłodniczy, karawan myje w profesjonalnej myjni "[...]" w R., prowadzi kontrolkę mycia karawanu zgodnie z zaleceniami Państwowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Radomsku, a na jego podwórku nie ma żadnych wizyt rodzin zmarłego. Nadto wskazał, że nic nie buduje, budynek gospodarczy ma od 30 lat, a działalność gospodarczą ( usługi pogrzebowe) prowadzi iż 25 lat - teraz pragnie jedynie poszerzyć o tunel chłodniczy, który jest niezbędny. Nadto jego budynek gospodarczy stoi tyłem do budynku oraz posesji skarżącego kasacyjnie i nie ma żadnego okna, a ściana budynku jest tak wysoka, że z okna skarżącego kasacyjnie nie widać jego podwórka, tylko skarżący ma widok na drogę powiatową, po której jeżdżą 30 tonowe pojazdy z kopalni Bełchatów do woj. Świętokrzyskiego powodujące hałas. Karawanem swoim wyjeżdża 3-4 razy w miesiącu, albo wcale -ponieważ nie ma usługi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art.183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art.183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Podniesiony w niej zarzut naruszenia prawa materialnego art. 61 ust.1 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2016.778 ze zm.) przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie znajduje uzasadnienie. Postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w zakresie określonym w art.61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p., służy przede wszystkim ustaleniu, czy planowana inwestycja jest dopuszczalna z punktu widzenia zachowania wymogów ładu przestrzennego. Całkowicie odmienny jest jednak zakres zastosowania tego przepisu w przypadku ustalania warunków dla nowej zabudowy, a inny w przypadku ustalania warunków dla zmiany sposobu użytkowania budynku już istniejącego.

Mając powyższe na uwadze trudno zaakceptować stanowisko Sądu I instancji, który uznał, że organy orzekające w sprawie nie dokonały prawidłowych ustaleń w zakresie zachowania warunku kontynuacji funkcji – zasady dobrego sąsiedztwa. Należy wskazać, że przedmiotowy budynek już istnieje, a zatem przepis art.61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. ma zastosowanie dla zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu – budynku gospodarczego, jedynie w zakresie kontynuacji funkcji. Definiując jednak zasadę kontynuacji funkcji zabudowy nie sposób nie zauważyć , iż nie może ona naruszać także przepisów odrębnych.

Przepis art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. wymaga, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że w przypadku inwestycji polegającej jedynie na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części ocena zachowania "dobrego sąsiedztwa" sprowadza się w istocie rzeczy do badania kontynuacji funkcji nowego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w stosunku do już istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Oczywiste jest bowiem, że skoro budynek już istnieje, a zmiana sposobu użytkowania nie pociąga za sobą robót budowlanych polegających na jego rozbudowie czy nadbudowie, to takie parametry jak: gabaryty, forma architektoniczna obiektu budowlanego, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu nie ulega zmianie ( wyrok NSA z dnia 20 października 2010r.,sygn. akt II OSK 1643/09 - orzeczenie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dokonując interpretacji przepisu art.61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. przede wszystkim należy mieć na uwadze cel jaki przyświecał ustawodawcy, wprowadzając do tekstu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa. Niewątpliwie celem tym była ochrona ładu przestrzennego na terenie, na którym brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem wyłączenie nowej zabudowy, której nie można pogodzić z już istniejącym zagospodarowaniem terenu. Warunek kontynuacji będzie zatem spełniony, gdy projektowana inwestycja nie będzie sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i daje się z nią w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji należy rozumieć uzupełnienie funkcji dotychczasowej. Innymi słowy w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Podstawą wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy może być zatem wyłącznie oczywista sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą można by racjonalnie uzasadnić. Wnioskowana przez inwestora działalność ma polegać na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na tunel chłodniczy do przechowywania zwłok ludzkich oraz magazyn trumien na potrzeby zakładu pogrzebowego, który prowadzi od wielu lat. Prowadzonej przez inwestora działalności nie można zaliczyć do usług zwykłych, podstawowych, czy standardowych, uzupełniających zabudowę mieszkaniową. Prowadzenie domu pogrzebowego wiąże się ze świadczeniem usług o specyficznym charakterze, a poszerzenie tej działalności o pomieszczenie – tunel chłodniczy do przechowywania zwłok ludzkich na pewno nie mieści się w zakresie kontynuacji istniejącej już funkcji usługowej. Jest to bowiem nowy rodzaj specyficznej działalności, którą inwestor zamierza wprowadzić w obowiązujący na przedmiotowym terenie ład urbanistyczny. Rację ma co prawda Sąd I instancji, że żaden przepis nie nakazuje lokalizowania obiektów typu domy przedpogrzebowe wyłącznie w pobliżu miejsca pochówku, tj. na terenach cmentarzy. A do tych obiektów lokalizowanych poza cmentarzami, czy też terenami sakralnymi nie mają zastosowania przepisy określające lokalizację cmentarzy i związanych z nimi domów przedpogrzebowych. Nie ma również żadnych podstaw do przyjęcia, że lokalizacja domów pogrzebowych powinna podlegać takim samym obostrzeniom lokalizacyjnym jak lokalizacja cmentarza (domy pogrzebowe są przecież lokalizowane również w centrach miast). Jednakże należy odróżnić, że czym innym jest prowadzenie zakładu przedpogrzebowego, domu czy biura pogrzebowego, które zajmują się usługami pogrzebowymi, a innym rodzajem działalności jest lokalizacja i prowadzenie tunelu chłodniczego do przechowywania ludzkich zwłok. Kwestie tą regulują przepisy odrębne tj. ustawa z dnia 31 stycznia 1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. 2017.912) oraz wydane do niej rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2001r. w sprawie postępowania ze zwłokami i szczątkami ludzkimi (Dz.U.2001, Nr153, poz.1783). Przepisy te wprost określają miejsca oraz regulują sposób przechowywania ludzkich zwłok. Z art.5 ust.2 pkt 1 ustawy o cmentarzach, wprost wynika, że na każdym cmentarzu powinien być dom przedpogrzebowy lub kostnica, które służą do składania ciał osób zmarłych do czasu ich pochowania. Natomiast w miejscowościach, w których znajdują się domy przedpogrzebowe lub kostnice, składanie zwłok w budynkach kościołów i innych związków wyznaniowych, położonych poza cmentarzem, jest dozwolone tylko na okres poprzedzający pogrzeb (§ 3 ust.2 przywołanego rozporządzenia). Skoro zatem w wymienionych regulacjach przewidziany został sposób i miejsce przechowywania zwłok oznacza to, że w innych miejscach prowadzenie tego typu działalności jest niedopuszczalne. Należy także wskazać, że z art. 9 ust.5 ustawy o cmentarzach wprost wynika, że od chwili zgonu aż do pochowania zwłoki powinny być przechowane w taki sposób, aby nie mogły powodować szkodliwego wpływu na otoczenie. I to minister właściwy do spraw zdrowia określa w drodze rozporządzenia, sposób przechowywania zwłok i szczątków, uwzględniając : 1) wymagania sanitarne, jakim powinna odpowiadać powierzchnia grzebalna cmentarza; 2) wymagania sanitarne, jakim powinny odpowiadać dom przedpogrzebowy lub kostnica na terenie cmentarza; 3) warunki i sposób przechowywania zwłok i szczątków; 4) warunki sanitarne przeprowadzania ekshumacji – mając na uwadze zapewnienie poszanowania zwłok i szczątków oraz bezpieczeństwo sanitarne art.9 ust.6 powołanej ustawy). Nie można zatem mówić, że skoro na analizowanym terenie przy dominacji funkcji mieszkaniowej, występuje funkcja usługowa (sklepy, kwiaciarnia, zakłady usługowe), to proponowana przez wnioskodawcę zmiana sposobu użytkowania obiektu jest co do zasady dopuszczalna. Projektowane zamierzenie inwestycyjne nie spełnia wymogów przewidzianych w powołanych przepisach odrębnych. Błędnie zatem Sąd I instancji przyjął, że zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego inwestora na tunel chłodniczy do przechowywania ludzkich zwłok stanowi kontynuację funkcji usługowej w obszarze analizowanym skoro w obszarze tym występują budynki z funkcją usługową (niezależnie jakiego dokładnie rodzaju usługi są wykonywane) i dopuszczalna też będzie co do zasady funkcja usługowa niezależnie od jej rodzaju. Należy także podkreślić, że wprawdzie na działce objętej postępowaniem, inwestor prowadzi od wielu lat działalność w zakresie usług pogrzebowych (na podstawie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej), jednakże z akt administracyjnych nie wynika aby na którykolwiek z budynków na tej działce posiadał pozwolenie na zmianę pierwotnego sposobu użytkowania. Zatem w niniejszej sprawie należało też wziąć pod uwagę wprowadzenie nowej funkcji na działce polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek do przechowywania zwłok w trumnie i tunelu chłodniczym. Projektowane zamierzenie na gruncie art.61 ust.1 pkt 1 i ściśle powiązanym z nim pkt 5 w zw. z art.2 pkt 1 u.p.z.p. nie stanowi w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kontynuacji funkcji, narusza przepisy odrębne definiujące tą zasadę i nie da się pogodzić z istniejącą funkcją terenów i zabudowy na obszarze poddanym analizie, a co za tym idzie nie gwarantuje zachowania ładu przestrzennego, który jest celem zasady dobrego sąsiedztwa. Tylko takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne spełnia wszystkie warunki zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona na podstawie art.188 p.p.s.a. w zw. z art.151 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w punkcie 2 wyroku, w myśl art. 203 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.