Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 185/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2017-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie
Powołane przepisy: article: art. 148, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Zbigniew Kruszewski Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2017 r. sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Nr [...] Wójta Gminy z dnia [...] w sprawie odwołania W.T. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Gminy kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2017r. Wójt Gminy, powołując się na przepis art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016r. poz. 446,1579,1948), oraz art. 5c pkt 2 w zw. z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2016 r., poz. 1943, 1954, 1985, 2169) odwołał W.T. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół z dniem [...] stycznia 2017r. bez wypowiedzenia

2. W uzasadnieniu przytoczył przepisy powołane w podstawie prawnej zarządzenia. Wskazał, że stanowisko kierownicze w Zespole Szkół powierzone zostało W.T. jego zarządzeniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. na okres od [...] września 2016 do [...] sierpnia 2021r. Natomiast w dniu 13 stycznia 2017 r. do organu wpłynęło rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Nr [...] z dnia [...] stycznia 2017r. stwierdzające nieważność zarządzenia Nr [...] Wójta Gminy z dnia [...] lipca 2016 r. w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół. W dniu 16 stycznia 2017r. wpłynęło do niego rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Nr [...] z dnia [...] stycznia 2017r. stwierdzające nieważność dwóch zarządzeń Wójta Gminy z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia konkursu na Dyrektora Zespołu Szkół i nr [...] w sprawie powierzenia stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół W.T..

Wójt wskazał, iż w jego ocenie, jako organu prowadzącego zespół Szkół, zaistniała przesłanka do odwołania o jakiej mowa w art. 38 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty bowiem na skutek wskazanych rozstrzygnięć nadzorczych W.T. dyrektor Zespołu Szkół nie może prawnie pełnić swojej funkcji. Dalsze jej pełnienie oznaczałoby bowiem akceptację niezgodnego z prawem powierzenia jej funkcji i dokonywanych w ramach tego powierzenia czynności. W tym zakresie zaistniała sytuacja wyjątkowa, a powody odwołania są szczególnie uzasadnione. Zachodzi więc konieczność niezwłocznego przerwania czynności dyrektora bowiem podejmowane przez niego dalszych czynności prowadzić może do destabilizacji działalności placówki oświatowej lub zagrażać interesowi publicznemu. W szczególności wobec stwierdzenia nieważności powierzenia W.T. obowiązków dyrektora zarządzeniem nr [...] niemożliwe staje się skuteczne dokonywanie przez nią ( sprecyzowanych w 31 punktach) czynności związanych z prowadzeniem szkoły.

Zdaniem Wójta, zaistniała sytuacja stanowi szczególnie uzasadniony przypadek czyli taki w wyniku którego nie można czekać z odwołaniem dyrektora, a decyzja tego rodzaju musi być podjęta niezwłocznie w stosunku do zdarzeń (okoliczności) to odwołanie uzasadniających i powinna zmierzać do ponownego przeprowadzenia procedury wyboru dyrektora placówki z dochowaniem wymogów wynikających z ustawy o systemie oświaty i aktów wykonawczych.

Wójt wskazał też na dochowanie wymogu uzyskania opinii kuratora oświaty i powołał się na otrzymane w dniu 27 stycznia 2017 r. pismo Kuratora Oświaty z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] opiniujące pozytywnie jego zamiar odwołania W.T. ze stanowiska dyrektora w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

3. Zarządzenie Wójta Gminy nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 wpłynęło do organu nadzoru w dniu 8 lutego 2017 r. Pismem dnia [...] lutego 2017 r. Wojewoda powiadomił organ o wszczęciu postępowania nadzorczego.

4. Rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z dnia [...] lutego 2017r. Wojewoda, powołując się na art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) stwierdził nieważność zarządzenia Wójta Gminy nr [...] z dnia [...] stycznia 2017r. w sprawie odwołania W.T. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół.

5. W uzasadnieniu stwierdził, że po analizie motywów przytoczonych w uzasadnieniu zarządzenia uznał, iż akt ten istotnie narusza prawo tj. art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2016r., poz.1943 ze zm.). Wywiódł, iż uprawnienie wojewody jako organu nadzoru do stwierdzenia nieważności w trybie art. 91 ust. 1 ustawy samorządzie gminnym badanego zarządzenia z powodu jego sprzeczności z przepisami art. 38 ustawy o systemie oświaty potwierdza uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r. OPS 6/96.

W ocenie Wojewody, przepis art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o so daje organowi prowadzącemu możliwość odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia jedynie w przypadkach szczególnie uzasadnionych, co oznacza, że musi być uzasadnione szczególnie ważnymi okolicznościami. Z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że użyte w tym przepisie pojęcie szczególnie uzasadnionych przypadków odwołania dyrektora jest pojęciem ogólnym, które powinno podlegać zawężającej wykładni, a o ich wystąpieniu można mówić w sytuacji konkretnych i doniosłych przyczyn, gdy konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania przez niego funkcji, bowiem dalsze jej wykonywanie godziłoby w interes szkoły i powodowałoby destabilizację w jej funkcjonowaniu w zakresie zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych ( wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 29 września 2016 r., sygn. akt IV SA/Wr 171/16, wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 września 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 1274/15). Musi zatem dojść do sytuacji, w której ze względu na stopień naruszeń obowiązków nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczych i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły. Zatem naruszenie prawa przez dyrektora musi być na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę, zaś stwierdzone uchybienia w pracy dyrektora mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły ( wyrok NSA z dnia 19 października 2016 r., sygn. akt I OSK 1052/16).

Organ nadzoru stwierdził, iż nie podziela stanowiska Wójta Gminy jakoby konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania pracy przez dyrektora wiązała się z faktem wydania rozstrzygnięć nadzorczych: nr [...] z dnia [...] stycznia 2017r. stwierdzającym nieważność zarządzenia Nr [...] Wójta Gminy z dnia [...] lipca 2016 r. w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół oraz nr [...] z dnia [...] stycznia 2017r. stwierdzającym nieważność zarządzenia Wójta Gminy z dnia [...] sierpnia 2016r. Nr [...] w sprawie zatwierdzenia konkursu na Dyrektora Zespołu Szkół i nr [...] w sprawie powierzenia stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół W.T.. Wprawdzie stwierdził on naruszenia prawa w procedurze konkursowej przeprowadzonej na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół, ale ze względu na błędy leżące po stronie organu prowadzącego szkołę. Z tych też powodów zostały zakwestionowane akty administracyjne organu prowadzącego. Nie odnoszą się one jednak do stosunków prawnych regulowanych prawem pracy. Zdaniem Wojewody, odwołanie dyrektora w trakcie roku szkolnego, bez wypowiedzenia może nastąpić w szczególnie uzasadnionych przypadkach, które dotyczą jego działań lub zaniechań. Odwołanie w tym trybie stanowi natychmiastową reakcję organu prowadzącego na naganne postępowanie dyrektora. Organ prowadzący nie wykazał takich uchybień w wykonywaniu zadań przez dyrektora, które wymagałyby natychmiastowego przerwania wykonywania jego funkcji. Okoliczności przedstawione przez Wójta Gminy nie wskazują naruszeń prawa dokonanych przez W.t. jako dyrektora zespołu szkół. Natomiast rozstrzygnięcia nadzorcze, na które powołuje się Wójt Gminy, zostały wydane na skutek istotnego naruszenia prawa przez organ prowadzący, a nie przez kandydata na dyrektora, czy też później, dyrektora Zespołu Szkół. Subiektywne przekonanie organu prowadzącego o potrzebie odwołania nie jest w tym przypadku wystarczające ( wyroki NSA z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2703/12, Lex nr 1336391 i z dnia 26 września 2014 r., sygn. akt I OSK 1433/14 - Lex nr 1587470).

6. W skardze na to rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina, reprezentowana przez Wójta, działającego przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzuciła mu :

1). naruszenie art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o sg w zw. z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o so poprzez zastosowanie naruszającego prawo środka nadzoru w postaci stwierdzenia nieważności zarządzenia Wójta Gminy Nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. poprzez:

a) dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy so przez błędne uznanie, że przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" uzasadniające odwołanie dyrektora szkoły (zespołu), w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia, mogą polegać jedynie na uchybieniach w jego działaniu i zaniechaniu wymagających natychmiastowego przerwania wykonywania jego funkcji w czasie roku szkolnego, zaś organ prowadzący nie wykazał tych uchybień, w sytuacji gdy właściwa wykładnia art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o so w zakresie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" prowadzi do wniosku, że odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego (dyrektora) w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia wynikać może z obiektywnej i prawnej niemożności pełnienia tej funkcji, a zatem realizacji obowiązków i zadań inkorporowanych w tej funkcji, na skutek stwierdzenia "nieważności powierzenia obowiązków dyrektora W.T. zarządzeniem Wojewody nr [...] oraz aktów poprzedzających jej wybór, co obligowało Wójta Gminy do podjęcia kompetencji przysługującej mu na podstawię przepisów uso w postaci odwołania dyrektora bez wypowiedzenia w obliczu spełnienia przesłanek określonych w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o so.

b) błędne uznanie, że zastosowanie przepisów prawa w zarządzeniu, które zostało unieważnione w zaskarżonym rozstrzygnięciu, miało charakter istotnego naruszenia prawa,

2). art. 91 ust. 1 ustawy o sg i art. 171 ust.1 w zw. z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 3 EKSL poprzez ingerencję zaskarżonym środkiem nadzoru w zakresie "stosunków prawnych regulowanych prawem pracy",

3). art. 91 ust. 1 i ust. 5 ustawy o sg w zw. z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o so i art. 107 § 1 i 3 Kpa poprzez błędne uzasadnienie prawne zaskarżonego rozstrzygnięcia, tj. przyjęcie, że akt "odwołania był prawnie" konieczny do odwołania z funkcji Dyrektora Zespołu Szkół mimo, że ewentualnie można przyjąć, że był on zbędny z racji unieważnienia w dniu [...] stycznia 2017 r. aktu powołania Dyrektora Zespołu Szkół.

W oparciu o przytoczone zarzuty wnosił o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i przyznanie na rzecz strony skarżącej od organu nadzoru kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego.

W motywach skargi Wójt Gminy podtrzymał stanowisko, że spełniła się przesłanka do odwołania dyrektora bez wypowiedzenia w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o so, bowiem na skutek wcześniejszych rozstrzygnięć nadzorczych Wojewody dyrektor W.T. nie może prawnie sprawować swej funkcji, a jej dalsze pełnienie oznaczałoby akceptację niezgodnego z prawem powierzenia jej tej funkcji i dokonywanych w ramach tego powierzenia czynności (działań). Nie zgodził się z zawężającą wykładnią pojęcia "szczególnie uzasadnionych przypadków" przedstawioną w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wójt wywodził, iż w uzasadnieniu unieważnionego zarządzenia wyraźnie sprecyzowano czynności, których nie może podejmować dyrektor zespołu szkół w obrębie zarządzania tą placówką z uwagi na fakt otrzymania przez organ prowadzący w dniu 13 stycznia 2017r. rozstrzygnięcia nadzorczego nr [...] z dnia [...] stycznia 2017r. o unieważnieniu zarządzeń w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół, a w dniu 16 stycznia 2017 r. rozstrzygnięcia nadzorczego nr [...] z dnia [...] stycznia 2017r. o unieważnieniu zarządzeń: nr [...] w sprawie zatwierdzenia konkursu na Dyrektora Zespołu Szkół oraz nr [...] w sprawie powierzenia stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół W.T.. Skoro tymi rozstrzygnięciami, m.in. z [...] stycznia 2017 r. Nr [...], stwierdzono nieważność aktu - zarządzenia Wójta Gminy Nr [...] w sprawie powołania ww. dyrektora na funkcję w tym zespole szkół i tego rodzaju rozstrzygnięcie zostało doręczone organowi jst, to akt ten (powierzenie) został unieważniony ex tunc tj. jako nieważny z chwilą jego podjęcia. Zgodnie z poglądami doktryny akt ten uznawany jest za "niebyły" i nie wywołuje skutków prawnych, nie tylko od momentu stwierdzenia nieważności, ale od chwili jego podjęcia. W stosunku do aktu, którego nieważność stwierdzono, upada z pewnością domniemanie legalności i prawidłowości. Tym samym akt jest nieważny od chwili jego podjęcia, a zatem jest prawnie bezskuteczny. Rezultatem wydania rozstrzygnięcia nadzorczego jest uchylenie wszelkich prawnych skutków, które powstały w okresie od wejścia uchwały w życie do chwili stwierdzenia jej nieważności, co potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2003 r., P 9/02, OTK-A 2003, nr 9, poz. 100. Podobnie przed jego uprawomocnieniem. Zgodnie z art. 92 ustawy o sg stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. W okresie wstrzymania wykonania nie rodzą one skutków prawnych i nie można na ich podstawie podejmować żadnych czynności prawnych. Wydaję się więc, że organ nadzoru mógł przyjąć unieważniony akt odwołania za zbędny prawnie, jako że funkcja nie została w ogóle powierzona Dyrektorowi Zespołu Szkół - W.T. (skutek ex tunc rozstrzygnięcia nadzorczego uznający akt za niewywołujący skutków prawnych i "niebyły" oraz jego deklaratoryjny charakter). W tych okolicznościach uzasadniony pozostaje zarzut ujęty w pkt 3 petitum skargi tj. naruszenie art. 91 ust. 1 i ust. 5 ustawy o sg w zw. z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o so i art. 107 § 1 i 3 Kpa Po drugie - z powołaniem się na argumenty związane ze skutkiem rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia 13 stycznia 2017 r. - powołanie (art. 36a ustay o so), jak i odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły (art. 38 ustawy o so), jakkolwiek wywołują skutki w sferze stosunku pracy nauczyciela zajmującego stanowisko kierownicze, są czynnościami stricte administracyjnoprawnymi, co potwierdza uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., OPS 6/96 ( ONSA 1997, nr 2, poz. 48). Z reguły uznając również akt powierzenia stanowiska dyrektora szkoły (i podobnie akt odwołania) za czynności z zakresu administracji publicznej, twierdzi się mianowicie, że nawet jeśli tego rodzaju czynności prawne wywołują skutki w sferze prawa pracy, to jednak niezależnie od tego, z uwagi na element władczego decydowania o pozycji prawnej dyrektora szkoły, podlegają kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne( M.Pilich, Lex Komentarz do ustawy o systemie oświaty). W tym zakresie należy uwzględniać charakter prawny unieważnionego aktu powołania oraz płynące z niego skutki prawne. Zgodnie z art. 36a ust. 1 ustawy o so stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę. Z tym momentem na mocy art. 39 ustawy o so dyrektor jest uprawniony do 1) kierowania działalnością szkoły lub placówki i reprezentowania jej na zewnątrz; 2) sprawowania nadzoru pedagogicznego, 3) sprawowania opieki nad uczniami oraz stwarzania warunków harmonijnego rozwoju psychofizycznego poprzez aktywne działania prozdrowotne, 4) realizowania uchwał rady szkoły lub placówki oraz rady pedagogicznej, podjętych w ramach ich kompetencji stanowiących; 5) dysponowania środkami określonymi w planie finansowym szkoły lub placówki zaopiniowanym przez radę szkoły lub placówki i ponoszenia odpowiedzialności za ich prawidłowe wykorzystanie, a także organizowania administracyjnej, finansowej i gospodarczej obsługi szkoły lub placówki, 5a) wykonywania zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom i nauczycielom w czasie zajęć organizowanych przez szkolę lub placówkę. Z tą chwilą (powierzenia) więc może on wykonywać czynności wynikające z funkcji dyrektora zgodnie z ustawą o systemie oświaty. Tego rodzaju powołanie na stanowisko stanowi czynność prawną zarówno z zakresu prawa administracyjnego. Jak i pracy. Na wiązkę praw i obowiązków wynikających z pełnionej funkcji składają się miedzy innymi istotne czynności wskazane w zarządzeniu Nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. W konsekwencji organowi wykonawczemu (wójtowi) pozostawało zastosowanie się do treści aktu nadzoru z dnia [...] stycznia 2017 r. o stwierdzeniu nieważności powierzenia funkcji Dyrektora Zespołu Szkół, co wynika z przyczyn obiektywnych i prawnych, w tym skutków wynikających z rozstrzygnięć nadzorczych w tym z dnia [...] stycznia 2017 r. Tym samym zasadne pozostają zarzuty z pkt 1 lit. a i b petitum skargi.

Skarżący organ nie zgodził się ze stanowiskiem Wojewody, jakoby o wystąpieniu "szczególnie uzasadnionych przypadków" można było mówić tylko w sytuacji, w której ze względu na stopień naruszeń obowiązków, nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczych i konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania przez niego funkcji dyrektora. W jego ocenie, organ nadzoru w sposób błędny przyjął, iż odwołanie dyrektora w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia może nastąpić w szczególnie uzasadnionych przypadkach dotyczących jego działań i zaniechań, a odwołanie w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o so powinno stanowić natychmiastową reakcję organu prowadzącego na naganne postępowanie dyrektora. Zdaniem Wójta, właściwa wykładnia art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy so prowadzi do wniosku, że odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia może wynikać z okoliczności zewnętrznych, nie mających żadnego związku z postawą i działaniami dyrektora. Interpretacja dokonana w rozstrzygnięciu nadzorczym nie ma umocowania w wykładni językowej bowiem pkt 2 nie odnosi się do wprost i wyłącznie do obowiązków pracowniczych dyrektora. Powyższe potwierdza też że nie mamy do czynienia z istotnym naruszeniem prawa tj. takie które ma kwalifikowany charakter utożsamiany z naruszeniem oczywistym. Takiego ograniczenia rozumienia przesłanki z pkt 2 art. 38 ust. 1 ustawy o so tj. do zawinionych (nagannych) działań dyrektora, nie sposób również wywieść z innych sposobów wykładni tego przepisu. Zwrócić należy uwagę, że ustawodawca sformułował oddzielną przesłanką związaną z oceną pracy dyrektora. Samo pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o, nie dotyczy negatywnej oceny pracy nauczyciela, gdyż sytuacja ta została uregulowana w art. 38 ust. 1 pkt 1 b ustawy so. - wyrok NSA z dnia 8 lutego 2011 r. I OSK 1928/10. Zgodnie z wyrokiem NSA z 12 sierpnia 2010 r. I OSK 817/10 odwołanie w trybie natychmiastowym na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o so nie może nastąpić z przyczyn wymienionych w punkcie 1 lit. b tego artykułu. Muszą to być inne "szczególnie uzasadnione przypadki", których ustawa nie wskazuje. Tym samym, błędne jest stanowisko organu nadzoru, jakoby o wystąpieniu "szczególnie uzasadnionych przypadków" można było mówić w sytuacji, w której ze względu na stopień naruszenia obowiązków, nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczych i konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania przez niego funkcji dyrektora. Pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" oznacza takie obiektywne sytuacje, w których nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego. Powinno mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy dalsze kierowanie placówką oświatową przez nauczyciela stanowi istotne zagrożenia dla osiągnięcia jej celów lub z jakichkolwiek innych, obiektywnie ważnych względów. Zgodnie z orzecznictwem, które doprecyzowuje sposób rozumienia tego pojęcia, przepis art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o so należy stosować w sytuacji wystąpienia konkretnych poważnych przyczyn, niezależnych od dyrektora i niepowiązanych z oceną jego pracy czy wykonywanych zadań. Taka sytuacja uregulowana została bowiem przez ustawodawcę w przepisie art. 38 ust. 1 pkt 1b ustawy so. Wprost potwierdził to Sąd Najwyższy w wyroku z 20 lutego 2008 r. w sprawie III PK 69/07( OSNP 2009/9-10 /117 ), wydanym w sprawie, w której jako podstawę odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły wskazano częstą nieobecność w pracy spowodowaną niezdolnością do pracy z powodu choroby. Sąd Najwyższy stwierdził, że przepis art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o so, przyznaje właściwemu organowi uprawnienie do odwołania dyrektora szkoły z pełnionej funkcji nie tylko w przypadkach zawinionego zachowania tego dyrektora, ale także, gdy jest to konieczne ze względu na prawidłowe funkcjonowanie kierowanej przez niego placówki oświatowej Taki sposób wykładni potwierdza również orzecznictwo sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 9 lipca 2010 r. w sprawie I OSK 525/10, NSA zauważył, że "szczególnie uzasadnione przypadki" muszą mieć taką postać, iż uniemożliwiają nauczycielowi dalsze sprawowanie funkcji kierowniczej z przyczyn od niego niezależnych lub leżących po jego stronie, co pozbawia placówkę realnego kierownictwa i uniemożliwia jej efektywne funkcjonowanie, tj. realizację zadań w zakresie nauczania i wychowania. Z kolei w wyroku z 26 lipca 2012 r. w sprawie l OSK 724/12 NSA stwierdził, że o przypadku szczególnie uzasadnionym, będącym podstawą odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia można mówić w sytuacji wystąpienia konkretnych poważnych przyczyn, czy to niezależnych od dyrektora, czy też zawinionych przez niego (np. gdy w sposób istotny naruszył obowiązki pracownika - art. 52 § 2 Kodeksu pracy), gdy konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania przez niego funkcji, albowiem jej dalsze wykonywanie godziłoby w interes szkoły i powodowałoby destabilizację w zakresie jej zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych.

W tym stanie rzeczy, Wójt Gminy - wbrew twierdzeniom organu nadzoru- nie był zobligowany do wykazania w uzasadnieniu swojego zarządzenia jakichkolwiek uchybień w wykonywaniu zadań przez dyrektora, wymagających natychmiastowego przerwania wykonywania jego funkcji w czasie roku szkolnego. W ocenie skarżącego, przedmiotem regulacji przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o so nie jest kwestia naruszeń prawa dokonywanych przez dyrektora, ale pojawienie się szczególnie uzasadnionych przypadków o charakterze zewnętrznym, obiektywnych, prawnych i niezależnych od oceny pracy dyrektora. Zaistniały w niniejszej sprawie brak prawnej możności działania przez W.T. z uwagi na wydanie przez Wojewodę rozstrzygnięć nadzorczych unieważniających zarządzenia dotyczące konkursu i powierzenia jej stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół pozostaje – w ocenie skarżącego - szczególnie uzasadnionym przypadkiem gdyż dyrektor nie może prawnie pełnić swej funkcji, a jej dalsze pełnienie oznaczałoby akceptację niezgodnego z prawem powierzenia jej tej funkcji i dokonywanych w ramach tego powierzenia czynności (działań). W sprawie zachodziła konieczność niezwłocznego przerwania czynności dyrektora, bowiem dalsze podejmowanie czynności przez W.T. doprowadziłoby do destabilizacji działalności placówki oświatowej i zagroziło interesowi publicznemu. W szczególności, wobec stwierdzenia nieważności powierzenia obowiązków dyrektora W.T., niemożliwe stało się skuteczne podejmowanie przez dyrektora istotnych czynności związanych z prowadzeniem szkoły. Uprawniało to Wójta do skorzystania z kompetencji władczej, przysługującej mu na podstawie przepisów prawa administracyjnego w postaci odwołania dyrektora bez wypowiedzenia w obliczu spełnienia przesłanek określonych w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o so. Potwierdza to wyrok NSA z dnia 12 sierpnia 2010 r. I OSK 817/10 w którym stwierdzono, że odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w szkole, dla której organem prowadzącym jest gmina, następuje w formie zarządzenia organu gminy. Odwołanie to ma charakter kompetencji władczej przysługującej organowi na podstawie przepisów prawa administracyjnego i mimo, że ma ono charakter personalny, to nie jest aktem prywatnoprawnym, gdyż obsada stanowiska dyrektora jest formą zarządzania szkołą publiczną, co wchodzi w zakres administracji publicznej. Skarżący wskazał też na wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 29 września 2016 r. IV SA/Wr 171/16, zgodnie z którym przesłanki odwołania wskazane w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustay o so mają kwalifikowany charakter gdyż ustawodawca podkreślił ich wyjątkowość poprzez wskazanie, że muszą być one szczególnie uzasadnione. Przedmiotowa regulacja znajduje zatem zastosowanie w sytuacjach zupełnie wyjątkowych, nadzwyczajnych i nagłych. Przy czym nagłe zdarzenia powodujące konieczność niezwłocznego przerwania czynności dyrektora, muszą być na tyle istotne, że mogą prowadzić do destabilizacji działalności placówki oświatowej lub zagrażać interesowi publicznemu. Zatem szczególnie uzasadnione przypadki to takie, które powodują, że nie można czekać z odwołaniem dyrektora, lecz decyzja o pozbawieniu dyrektora funkcji kierowniczej musi być podjęta natychmiast lub niezwłoczne w stosunku do zdarzeń (okoliczności) je uzasadniających.

Zdaniem skarżącego, uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego wskazuje na błędną wykładnię przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o so również w kontekście prawa pracy i błędnego powiązania przez organ nadzoru przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków" z nagannym postępowaniem dyrektora jako rzekomej podstawy do odwołania bez wypowiedzenia. W tym zakresie wskazał na wyrok NSA z 1 września 2010 r. w sprawie I OSK 933/10, zgodnie z którym w sprawach administracyjnych nie można stosować kodeksu pracy i utożsamiać pojęcia szczególnie uzasadnionego przypadku z ciężkim naruszeniem obowiązków pracowniczych. Co prawda akt odwołania dyrektora wywołuje również skutki w zakresie prawa pracy, niemniej jednak zarządzenie odwołujące dyrektora szkoły na podstawie przepisów ustawy o so jest aktem administracyjnym, a nie tylko aktem z zakresu prawa pracy.

W tym stanie rzeczy, Wójt Gminy zobligowany był - w ramach przysługującej mu kompetencji władczej na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o so - do odwołania dyrektora bez wypowiedzenia. W obliczu nieważności zarządzenia o powierzeniu obowiązków dyrektora W.T. niemożliwe stało się skuteczne podejmowanie przez nią istotnych czynności związanych z prowadzeniem szkoły jak też zaistniał brak prawnej możliwości jej współdziałania z organem prowadzącym w zakresie realizacji zadań i zaleceń zgodnie z ustawą o systemie oświaty, jak też brak prawnej możliwości opracowywania i realizowania planu finansowego zespołu szkół, czy też zatrudniania i zwalniania nauczycieli oraz szeroko pojętego tworzenia warunków do realizacji zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych zespołu szkół.

Skarżący wskazał na dokonanie odwołania niezwłocznie po doręczeniu rozstrzygnięć nadzorczych Wojewody w kwestii stwierdzenia nieważności powierzenia stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół oraz po uzyskaniu w dniu [...] stycznia 2017r. pozytywnej opinii Kuratora Oświaty w tym zakresie, zgodnie z art. 38 po o uprzednim wystąpieniu o jej wyrażenie. Podkreślał, iż stanowisko Kuratora wydane zostało właśnie w oparciu o stwierdzenie nieważności kolejnych zarządzeń dotyczących konkursu i powierzenia stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół.

Skarżący zwrócił też uwagę, że w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ nadzoru utożsamia akt odwołania dyrektora szkoły z koniecznością posiłkowania się powodami odnoszącymi się do stosunków regulowanych prawem pracy. Wydaję się więc, że organ nadzoru podziela stanowisko utożsamiające ten akt z jego prywatnoprawnym charakterem, jako aktu z zakresu prawa pracy, co wskazuje na zasadność zarzutu ujętegp w pkt 2 skargi.

7. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

8. Pismem z dnia pełnomocnik strony skarżącej wniósł o przeprowadzenie dowodu z zarządzenia Wójta Gminy nr [...] z [...] lutego 2017r. na okoliczność cofnięcia pełnomocnictwa udzielonego W.T. w dniu [...] sierpnia 2016 r.

9. Na rozprawie w dniu 17 maja 2017 r. strony podtrzymały dotychczasowe stanowiska. Pełnomocnik strony skarżącej zwrócił uwagę na niekonsekwencję stanowiska organu nadzoru, który podjął wcześniejsze rozstrzygnięcia nadzorcze, a obecnie kwestionuje konieczność odwołania W.T. ze stanowiska dyrektora. Wywodził, iż za przyjętą w skardze wykładnią przepisu art. ust. 1 pkt 2 ustawy o so przemawia publicznoprawny charakter powierzenia funkcji dyrektora szkoły jako formy zarządzania placówka oświatową. Wskazał, iż skutki rozstrzygnięć nadzorczych z [...] stycznia 2017 r. są wystarczające dla zniesienia skutków powierzenia funkcji dyrektora szkoły W.T. jednakże odwołanie było konieczne również dla wyznaczenia perspektywy czasowej pełnienia przez nią funkcji kierowniczej i jej ewentualnych roszczeń pracowniczych. Wskazał że zgłoszony w piśmie z dnia [...] maja 2017r. wniosek dowodowy mam charakter ewentualny i zmierza do wykazania iż W.T. po dacie dokonania odwołania nie miała już pełnomocnictwa do dokonywania powierzonych czynności dyrektora. Oświadczył, iż skarżąca nie wniosła skarg na rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody z [...] stycznia 2017 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

10. Stosownie do przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) i art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., powoływanej jako: Ppsa) kontrola sądu administracyjnego polega na badaniu zgodności z prawem ( legalności ) zaskarżonych aktów administracyjnych. Obejmuje ona m.in. kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego ( pkt 7 § 2 art. 3 Ppsa ).

Kontrola sprawowana przez sąd administracyjny sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organ administracji publicznej nie naruszył prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana przy tym według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Oznacza to, że sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną w skardze podstawą prawną.

Zgodnie z art. 148 Ppsa sąd administracyjny uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, uchyla ten akt, zaś w przypadku braku podstaw do uwzględnienia skargi oddala ją na zasadzie art. 151 Ppsa.

11. Przesłanki kontroli legalności uchwał czy zarządzeń organu gminy wyznacza przepis art. 85 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.; powoływanej jako: ustawa o sg ) zgodnie z którym nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. W myśl art. 91 ust 1 ustawy o sg uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. W myśl ustępu 3 rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zgodnie zaś z ust. 4 w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W myśl art. 92 ust. 1 ustawy o sg stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego.

Stosownie do art. 98 ust. 1 ustawy o sg rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Zgodnie z ust. 5 art. 98 ustawy o sg rozstrzygnięcia nadzorcze stają się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd.

12. W przepisach ustawy o sg nie zdefiniowano, co należy rozumieć pod pojęciem istotnego naruszenia prawa ani też nie wyliczono rodzaju wad, które należy w ten sposób kwalifikować. Zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie uznaje się, że nieistotne naruszenia prawa to naruszenia drobne, mało istotne i niedotyczące istoty zagadnienia, a zatem będą to takie naruszenie prawa, jak błąd lub nieścisłość prawna nie mającą wpływu na istotną treść uchwały czy zarządzenia. Natomiast do kategorii istotnych naruszeń należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały lub zarządzenia, dotyczące meritum sprawy, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał ( zarządzeń ), przepisów dotyczących podstawy prawnej podejmowanych uchwał ( zarządzeń ), przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

13. Rozpoznając skargę gminy na akt nadzoru stwierdzający nieważność uchwały organu gminy, sąd obowiązany jest badać zwłaszcza treść samej uchwały, rozstrzygając między innymi to, czy stwierdzenie nieważności zostało podjęte zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria tego stwierdzenia. Przedmiotem oceny sądu musi być więc również ustalenie, czy rzeczywiście uchwała lub zarządzenie w sposób istotny narusza prawo. Działanie sądu winno mieć charakter dwustopniowy i obejmować badanie zgodności z prawem samej uchwały lub zarządzenia, potem badanie zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność.

14. Przedmiotem kontroli Sądu orzekającego w niniejszej sprawie pozostawało rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody stwierdzające nieważność zarządzenia Wójta Gminy o odwołaniu – bez wypowiedzenia – W.T. z funkcji Dyrektora Zespołu Szkół. W odniesieniu do wyznaczonego skargą przedmiotu zaskarżenia wskazać w pierwszej kolejności należy, że skarga wniesiona została w terminie i spełnia wymogi wynikające z art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o sg.

15. Istota sporu w niniejszej sprawie, zważywszy na przedmiot i uzasadnienie zarządzenia Wójta Gminy oraz przyczyny stwierdzenia jego nieważności przez organ nadzoru jak też zarzuty i wywody skargi, koncentrowała się wokół kwestii zasadności natychmiastowego odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły przez organ prowadzący szkołę. Wymaga to w pierwszej kolejności odniesienia się do charakteru prawnego aktu odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły ( zespołu szkół ).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym kwestia charakteru prawnego aktów odwołania jak i powołania (powierzenia) stanowiska dyrektora szkoły nie budzi aktualnie większych wątpliwości.

Wskazuje się w nim, że akt odwołania dyrektora szkoły podobnie jak akt powierzenia stanowiska dyrektora szkoły jest aktem o podwójnym charakterze, wywołującym skutki zarówno w sferze prawa pracy, jak również w sferze publicznoprawnej. Zarządzenie w sprawie odwołania dyrektora szkoły stanowi bowiem jednocześnie akt o charakterze personalnym, wywołującym skutki w sferze prawa pracy i działanie organu administracyjnego podjęte w sferze administracji publicznej.

Ten pierwszy skutek powoduje, że nauczyciel odwołany z funkcji dyrektora może dochodzić ochrony swego interesu prawnego w zakresie stosunków pracowniczych przed sądem pracy. Nie budzi bowiem wątpliwości to, że akt ten ma wpływ na sytuację prawną nauczyciela odwołanego ze stanowiska dyrektora szkoły, powodując pozbawienie go nie tylko stanowiska, ale także i dodatków z nim związanych, a tym samym akt ten dotyka interesu prawnego odwołanego z funkcji kierowniczej. Akt ten może mieć zatem wpływ na zakres uprawnień pracowniczych i stąd też w orzecznictwie Sądu Najwyższego przeważa stanowisko przewidujące możliwość przyznania odwołanemu nauczycielowi z funkcji kierowniczej odszkodowania za niezgodne z prawem odwołanie (vide: uchwała Sądu Najwyższego z 3 lutego 1993 r., w sprawie PZP 71/92; Lex nr 13284). Fakt, że akt administracyjny dotyczący odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego wywołuje także skutki w sferze prawa pracy powoduje zatem, że taki pracownik może dochodzić obrony swoich interesów wynikających z pozostawania w zatrudnieniu przed sądem pracy.

Jednak podwójny skutek aktu odwołania i wywoływanie przez akt dodatkowo skutków w prawie pracy nie oznacza, że akt taki traci swój administracyjny charakter. Powołanie lub odwołanie dyrektora szkoły jest zatem sprawą z zakresu administracji publicznej ze wszystkimi tego konsekwencjami, a więc dopuszczalna jest ingerencja nadzorcza wojewody oraz kontrola sądu administracyjnego ( vide: uchwała 7 Sędziów NSA z 16 grudnia 1996 r., OPS 6/96, wyrok NSA z 22 czerwca 2005 r., w sprawie I OSK 296/05; Lex nr 186659, wyrok NSA z 8 lutego 2011 r., w sprawie I OSK 1362/10, wyrok NSA z 8 lutego 2013 r., w sprawie I OSK 2641/12, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Dwoistość skutków odwołania dyrektora szkoły ma więc swoje konsekwencje w trybie zaskarżania tej czynności – legalność odwołania podlega, po wyczerpaniu trybu postępowania, kontroli sądu administracyjnego, a w pozostałym zakresie podlega właściwości sądów powszechnych.

W kwestii dopuszczalności obu rodzajów kontroli sądowej przytoczyć należy stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w uchwale z dnia 27 września 1994 r., sygn. akt 10/93( OTK 1994, Nr 2, poz. 46). Sąd konstytucyjny wskazał w jej uzasadnieniu, że oba rodzaje kontroli, to jest przed sądem administracyjnym i sądem powszechnym nie wykluczają się wzajemnie, lecz odwrotnie są komplementarne. Nie ma więc niebezpieczeństwa powstania kolizji na skutek zbiegu dwóch różnych postępowań dotyczących tej samej materii z tego powodu, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W tym zakresie podkreślić należy, że odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego ma charakter kompetencji władczej, związanej z wykonywaniem przez organ gminy publicznoprawnych zadań w zakresie oświaty, zaś personalny charakter aktu odwołania nauczyciela z funkcji kierowniczej nie stanowi, zatem o jego prywatnoprawnym charakterze, gdyż obsada stanowiska kierowniczego w szkole publicznej jest formą zarządzania szkołą. Odwołanie nie dotyczy stosunku pracy, ale funkcji piastowanej jako organ administracji szkolnej ( vide: wyrok SN z dnia 9 grudnia 2004 r., I PK 100/04, OSNP 2005, Nr 14, poz. 212).

W związku z tym zarządzenie o odwołaniu dyrektora szkoły pozostaje aktem organu jednostki samorządu terytorialnego podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej, innym niż akt prawa miejscowego i kwalifikuje się go jako akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 Ppsa ( vide: wyrok NSA z dnia 16 października 2013 r. w sprawie I OSK 1447/13 ; baza orzeczeń nsa.gov.pl).

W kontekście poczynionych wywodów zatem nie może budzić wątpliwości kompetencja wojewody jako organu nadzoru (art. 86 ustawy o sg) do poddania aktu odwołania dyrektora szkoły publicznej kontroli legalności na zasadach wynikających z przepisów rozdziału 10 ustawy o sg.

16. Podstawę prawną unieważnionego przez organ nadzoru zarządzenia Wójta Gminy o niezwłocznym odwołaniu W.T. ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół stanowił przepis art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty (powoływanej jako ustawa o so), zgodnie z którym organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce: w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

W niniejszej sprawie poza sporem pozostawało, że wyczerpany został obowiązek uprzedniego zasięgnięcia opinii kuratora oświaty. W odpowiedzi bowiem na pismo Wójta Gminy z dnia [...] stycznia 20117 [...], w piśmie z dnia [...] stycznia 2017r. Kurator Oświaty pozytywnie zaopiniował (pozytywnie) wniosek organu o odwołanie W.T. z funkcji dyrektora Zespołu Szkół.

17. W kwestii czy w rozpoznawanej sprawie zaistniał "szczególnie uzasadniony przypadek" o jakim mowa w przywołanym przepisie uzasadniający dokonanie odwołania dyrektora w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia, to ocena w tym zakresie należy niewątpliwie do organu, który zamierza pozbawić nauczyciela dotychczasowej funkcji kierowniczej. Dysponuje on w tym zakresie pewną swobodą. Jednak sfera uznania organu prowadzącego, chociaż dość znaczna, nie jest nieograniczona. Organ prowadzący, korzystając z przysługujących mu uprawnień, musi uwzględniać fakt, iż analizowany przepis – jako zapewniający znaczną stabilność stosunku zatrudnienia – należy traktować ze szczególną uwagą. Jeżeli ustawodawca przyznał pewnej grupie pracowników dość rygorystyczne gwarancje, to żaden z organów nie jest zwolniony z obowiązku dołożenia starań, aby gwarancje te w praktyce rzeczywiście funkcjonowały ( vide: M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, WK 2015, t. 5 do art. 38 i powołane tamże orzecznictwo ). Skoro zatem prawodawca do zwrotu "uzasadniony przypadek" – używanego w innych normach prawnych ustawy – dodał przysłówek "szczególnie", to nie może ulegać wątpliwości, że w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o so położył nacisk na to właśnie określenie, tym samym świadomie zawęził zastosowanie przedmiotowej regulacji. Stąd w orzecznictwie podkreśla się, iż analizowany przepis ma zastosowanie do sytuacji zupełnie wyjątkowych, nadzwyczajnych, kiedy organ odwołujący ma pełne prawo ocenić, że dalsze kierowanie szkołą stanowi istotne zagrożenie dla osiągnięcia jej celów lub z jakichkolwiek innych obiektywnie ważnych względów jest nie do przyjęcia ( vide: wyrok NSA z dnia 9 września 2002 r., sygn. akt SA/Rz 1969/01). W wyroku z dnia 20 kwietnia 2016 r. w sprawie I OSK 3346/15 NSA stwierdził, iż przypadki szczególnie uzasadnione o jakich mowa w omawianym przepisie to nie takie, które w subiektywnym odczuciu organu prowadzącego placówkę oświatową są szczególne, tylko takie, które obiektywnie powodują destabilizację pod względem dydaktycznym, wychowawczym czy oświatowym jednostki oświatowej kierowanej przez nauczyciela, a jedyną możliwością zapobieżenia takiej sytuacji jest odwołanie dyrektora w trakcie roku szkolnego. W orzecznictwie wskazuje się przy tym , że "szczególnie uzasadnione przypadki" muszą mieć taką postać, iż uniemożliwiają nauczycielowi dalsze sprawowanie funkcji kierowniczej z przyczyn od niego niezależnych lub leżących po jego stronie, co pozbawia placówkę realnego kierownictwa i uniemożliwia jej efektywne funkcjonowanie tj. realizację zadań w zakresie nauczania i wychowania ( vide: wyrok NSA z dnia 6 października 2006 r. I OSK 1076/06 baza orzeczeń nsa.gov.pl). Podobnie w wyroku z dnia 26 lipca 2012 r. w sprawie I OSK 742/12 NSA stwierdził , że w jego utrwalonym od szeregu lat orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że analizowane pojęcie należy interpretować zawężająco, a o przypadku szczególnie uzasadnionym będącym podstawą odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia można mówić w sytuacji wystąpienia konkretnych poważnych przyczyn, czy to niezależnych od dyrektora, czy też zawinionych przez niego (np. gdy w sposób istotny naruszył obowiązki pracownika – art. 52 § 2 Kodeksu pracy), gdy konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania przez niego funkcji.

Chodzi zatem także o takie sytuacje niezawinione przez dyrektora szkoły, które powodują destabilizację w realizacji funkcji (dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej) szkoły i dlatego konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora, albowiem dalsze zajmowanie stanowiska dyrektora godzi w interes szkoły jako interes publiczny ( vide: wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1979/12 – Lex nr 13356976). Muszą zatem zachodzić takie okoliczności, które obiektywnie powodują destabilizację pod względem dydaktycznym i wychowawczym czy oświatowym jednostki oświatowej kierowanej przez nauczyciela, a jedyną możliwością zapobieżenia takiej sytuacji jest odwołanie dyrektora w trybie natychmiastowym.

Zważyć bowiem należy, iż okoliczności uzasadniające odwołanie ze stanowiska na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o so nie muszą być zawinione przez osobę piastującą stanowisko dyrektora. Wystarczy, że zachodzi obiektywna przyczyna całkowitego braku możliwości dalszego sprawowania funkcji kierowniczej (vide: M. Pilich, ibidem). Jako przykład uznania sytuacji niezawinionej przez dyrektora za szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu przepisu art. 38 ut. 1 pkt 2 uzasadniający odwołanie ze stanowiska dyrektora w orzecznictwie sądowym uznaje się długotrwałą chorobę, która uniemożliwia dalsze sprawowanie funkcji kierowniczej, co pozbawia placówkę realnego kierownictwa i uniemożliwia jej efektywne funkcjonowanie (vide: wyroki WSA w Szczecinie z 10 grudnia 2009 r., w sprawie II SA/Sz 994/09 i z 26 marca 2009r. w sprawie II SA/Sz 948/08, wyrok WSA w Gliwicach z 6 października 2016r, w sprawie IV SA/Gl 518/16; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 8 grudnia 2016 r. w sprawie II SA/Go 815/16; wyrok SN z dnia 20 lutego 2008 r., sygn. akt III PK 69/07, OSNP 2009/9 – 10/117 ).

18. Za przyjęciem, iż pod pojęciem szczególnie uzasadnionego przypadku rozumieć należy okoliczności nie tylko niezawinione przez dyrektora szkoły, ale i całkowicie od niego niezależne przemawiają też poglądy wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego sformułowane w wyrokach z dnia 14 października 2014 r. w sprawie I OSK 1452/14 ( vide: baza orzeczeń nsa.gov.pl ) i z dnia 18 lutego 2015 r. w sprawie I PK 167/14 ( Lex nr 1663394 ) na gruncie stanów faktycznych, w których przyczyną odwołania dyrektora była likwidacja kierowanej przez niego szkoły lub placówki oświatowej.

Dokonując wykładni przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o so Sąd Najwyższy w uzasadnieniu przywołanego wyroku z dnia 18 lutego 2015 r. stwierdził, że "przypadek szczególnie uzasadniony" nie może być bowiem utożsamiany wyłącznie z sytuacjami, które pozwalają na zastosowanie trybu porównywalnego do dyscyplinarnego zwolnienia pracownika z tego względu, że dalsze kierowanie placówką oświatową przez daną osobę jest niemożliwe ze względu na zagrożenie interesu publicznego. Okoliczność, że powołany przepis przewiduje możliwość pozbawienia nauczyciela funkcji kierowniczej bez wypowiedzenia nie oznacza, że przyczyny odwołania z funkcji winny być tożsame z przyczynami pozwalającymi na rozwiązanie stosunku pracy w tym trybie. Nie wynika to bowiem z treści całego powołanego przepisu, skoro wśród okoliczności uzasadniających odwołanie z funkcji kierowniczej bez wypowiedzenia art. 38 ustawy o systemie oświaty przewiduje w ust. 1 pkt 1 lit. b ustalenie negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań wymienionych w art. 34a ust. 2. Niewątpliwie w art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy wskazano zatem takie przyczyny odwołania, które muszą być zawinione przez dyrektora szkoły. Z kolei w pkt 2 powołany przepis przewiduje możliwość odwołania z funkcji kierowniczej także bez wypowiedzenia w czasie roku szkolnego, ale w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty. Zestawienie treści tych dwóch przepisów uzasadnia wniosek, że zamiarem ustawodawcy było przyznanie właściwemu organowi uprawnienia do odwołania dyrektora szkoły z pełnionej funkcji także w innych przypadkach niż zawinione działania lub zaniechania tego dyrektora. Zasadność tego wniosku potwierdza przewidziana we wskazanym przepisie konieczność uzyskania opinii właściwego kuratora oświaty. Taka regulacja zapewnia bowiem wpływ niezależnego od władz gminnych organu na decyzję w tym przedmiocie i tym samym kontrolę prawidłowego stosowania przepisu odwołującego się do sytuacji wyjątkowych, a także zabezpiecza przed pochopnym korzystaniem z tego rozwiązania. Tym samym Sąd Najwyższy potwierdził stanowisko zaprezentowane już w swym wyroku z dnia 20 lutego 2008 r. w sprawie III PK 69/07. Nadto Sąd Najwyższy ponownie uznał, że zawarty w art. 38 ust. 1 pkt 2 zwrot "przypadki szczególnie uzasadnione" zawęża stosowanie tego przepisu do sytuacji wyjątkowych, tj. takich, w których dalsze kierowanie daną placówką przez dyrektora stanowi istotne zagrożenie dla osiągnięcia jej celów, albo jest niemożliwe z jakichś innych obiektywnych względów, czyli że odwołanie w tym trybie mogą uzasadniać okoliczności zarówno zawinione przez dyrektora szkoły, jak i od niego niezależne, byle obiektywnie uniemożliwiały dalsze pełnienie tej funkcji. Stwierdził, że uzasadnioną przyczyną odwołania dyrektora szkoły może być więc reorganizacja tej placówki, z którą związane jest zmniejszenie liczby stanowisk kierowniczych w związku z częściową likwidacją lub przekształceniem organizacyjnym szkoły, co znalazło już wyraz w jego wyroku z dnia 10 kwietnia 2013 r. w sprawie II PK 284/12 ( vide: Lex nr 1555489). Stwierdził , że tym bardziej za przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o so uznać należy całkowitą likwidację szkoły (placówki), którą kieruje dana osoba.

Podobnie wypowiedział Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku z dnia z dnia 14 października 2014 r., I OSK 1452/14. NSA stwierdził w jego uzasadnieniu, że przepisy ustawy o so, przewidując możliwość likwidacji czy przekształcenia szkoły lub placówki, nie zawierają regulacji odnoszących się do dalszego zajmowania stanowiska przez dyrektora tej szkoły czy placówki. Nie budzi zaś wątpliwości, że podjęcie aktu o likwidacji szkoły (placówki) wymusza konieczność pozbawienia nauczyciela tej funkcji kierowniczej. Poza art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o so nie ma żadnego innego przepisu prawa, który umożliwiłby organowi, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole (placówce), odwołanie go z tego stanowiska w związku z likwidacją szkoły (placówki), którą kieruje. Stąd likwidację szkoły lub placówki należy uznać za szczególnie uzasadniony przypadek, który stanowi uzasadnioną przyczynę odwołania dyrektora szkoły (placówki) w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia, w myśl art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, z tego względu, że nie istnieje już jednostka, w której mógłby pełnić dalej swoją funkcję. Zdaniem NSA i SN okoliczność, że jest to przypadek niezależny od dyrektora i niezawiniony przez niego, nie odbiera mu charakteru " szczególnie uzasadnionego".

Podzielając stanowisko zaprezentowane w omówionych orzeczeniach stwierdzić należy, że wykładnia przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o so zaprezentowana w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym ograniczająca pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" do sytuacji zależnych czy zawinionych przez dyrektora szkoły okazała się nieprawidłowa, a odmienne w tym zakresie stanowisko skargi za trafne.

19. Dokonując, w kontekście przedstawionej wykładni, oceny zgodności z prawem, unieważnionego rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody, zarządzenia Wójta Gminy z dnia [...] stycznia 2017 r. podzielić należy stanowisko skarżącego, iż zaistniały w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przyczyny odwołania W.T. ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o so. Ocena ta wymaga analizy skutków wcześniejszych rozstrzygnięć nadzorczych istniejących w dacie podejmowania przez Wójta zarządzenia z dnia [...] stycznia 2017 r.

20. W literaturze prawa samorządowego podkreśla się, że rozstrzygnięcie nadzorcze staje się prawomocne z chwilą bezskutecznego upływu terminu do wniesienia na nie skargi do sądu administracyjnego lub z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez ten sąd. Z tym momentem rozstrzygnięcie nadzorcze staje się co do zasady wykonalne. Zasadą jest zatem to, iż dopóki rozstrzygnięcie nadzorcze nie stanie się prawomocne, nie wywiera ono skutku prawnego, a więc zakwestionowana w nim uchwała lub zarządzenie organu gminy obowiązuje. Wyjątek od tej zasady wprowadza przepis art. 92 ust. 1 ustawy sg, zgodnie z którym stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Wskazuje się, że można go traktować jako swoistego rodzaju przyspieszenie wykonalności (skuteczności) rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność aktu samorządowego. Staje się ono bowiem de facto "wykonalne" przed jego uprawomocnieniem. Jest to jednak nadal jedynie rozwiązanie tymczasowe. W chwili doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność aktu samorządowego nie dochodzi bowiem jeszcze do wyeliminowania go z porządku prawnego z mocą ex tunc ( wstecznie ), ale jedynie do czasowego (tj. do momentu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego) zawieszenia jego obowiązywania.

Oznacza to, że nieprawomocne rozstrzygnięcie nadzorcze, w którym organ nadzoru stwierdza nieważność zarządzenia organu gminy, wywołuje tylko takie skutki, jak postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania zarządzenia. Stan wstrzymania wykonania zarządzenia trwa do czasu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego, bądź jego wzruszenia przez sąd administracyjny. W wyroku z dnia 21 marca 1991 r. w sprawie SA/Wr 168/91 ( vide: ONSA 1991, nr 1, poz. 2) NSA wywiódł, że "rozstrzygnięcie nadzorcze wywołuje skutki prawne w zakresie objętym orzeczeniem o nieważności dopiero po uzyskaniu waloru prawomocności. Ustawodawca postanowił bowiem, na mocy art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, że stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa, przyjął zatem, iż akt organu gminy nie traci mocy z dniem wydania rozstrzygnięcia nadzorczego".

21. W dniu podjęcia zarządzenia o odwołaniu Wójt dysponował wiedzą o stwierdzeniu przez organ nadzoru nieważności jego wcześniejszych zarządzeń nr [...] z dnia [...] lipca 2016r. w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół oraz z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia konkursu na Dyrektora Zespołu Szkół i nr [...] w sprawie powierzenia stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół W.T..

W momencie wydania zarządzenia o odwołaniu ze stanowiska dyrektora rozstrzygnięcia nadzorcze z dnia [...] stycznia 2017 r. nie były jeszcze prawomocne , gdyż nie upłynął termin do ich zaskarżenia do sądu administracyjnego. Z datą ich doręczenia Wójtowi ( tj. z dniem 13 stycznia 2017 r. w odniesieniu do rozstrzygnięcia nadzorczego nr [...] i z dniem 16 stycznia 2017 r. w odniesieniu do rozstrzygnięcia nadzorczego nr [...]) doszło z mocy prawa tj. na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o sg, do wstrzymania wykonania zarządzeń objętych wskazanymi rozstrzygnięciami nadzorczymi. Swoiste wstrzymanie z mocy prawa wykonania zarządzeń w stosunku do których doszło do orzeczenia przez organ nadzoru stwierdzenia nieważności, nie oznacza jeszcze, że zarządzenia te przestały istnieć, a zatem, że doszło do całkowitego unicestwienia skutków prawnych z nich wynikających. W obrocie prawnym pozostawały zatem zarządzenia dotyczące przeprowadzenia i zakończenia procedury konkursowej. Zaistniał jednakże w stosunku do nich stan tymczasowości i zawieszenia do czasu uzyskania waloru ostateczności przez rozstrzygnięcia nadzorcze z dnia [...] stycznia 2017r. W takiej sytuacji organ prowadzący władny był uznać, że z przyczyn niezależnych od dyrektora Zespołu Szkół zaistniała sytuacja uniemożliwiająca mu dalsze kierowanie tą placówką. Dalsze sprawowanie funkcji dyrektora przez W.T. odbywałoby się bowiem już w warunkach nieważności konkursu i nieważności aktu powierzenia jej stanowiska dyrektora. Podejmowanie przez nią czynności przypisanych prawem do funkcji dyrektora szkoły czy powierzonych w ramach pełnomocnictwa udzielonego przez organ prowadzący odbywałoby się bowiem w warunkach nieważności konkursu na stanowisko dyrektora, a tym samym co najmniej w warunkach istotnych wątpliwości co do prawnej skuteczności podejmowanych przez nią po dniu 16 stycznia 2017 r. czynności zastrzeżonych dla dyrektora szkoły. Odbywałoby zatem już w warunkach, które powodowałyby destabilizację w realizacji funkcji (dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej). Okoliczność, że - wobec braku zaskarżenia przez stronę skarżącą do sądu administracyjnego rozstrzygnięć nadzorczych Wojewody z dnia [...] stycznia 2017r. - ich uprawomocnienie z upływem 30 dni od doręczenia Wójtowi wywoła skutek w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego zarządzeń z dnia [...] czerwca i [...] sierpnia 2019 r. ze skutkiem wstecznym ( ex tunc) nie stanowi, zdaniem Sądu, o "zbędności" aktu odwołania. Zapobiegał on bowiem zaistnieniu, godzących w interes szkoły, skutków działań podejmowanych przez osobę nie posiadającą już statusu dyrektora przez czas do "zadziałania" nieważnościowych skutków prawomocnych rozstrzygnięć nadzorczych. Także, jak zasadnie podnosiła strona skarżąca, wzgląd na status W.T. z punktu widzenia przepisów prawa pracy, przemawiał za zasadnością odwołania jej w trybie art. 38ust. 1 pkt 2 ustawy o so, ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół.

22. Z powołanych wyżej przyczyn zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, jako podjęte z naruszeniem prawa materialnego, podlegało uchyleniu na podstawie art. 148 Ppsa. Konsekwencją wyniku sporu pozostawało rozstrzygniecie o kosztach wydane na podstawie przepisu art. 200 i 205 § 2 Ppsa, obejmujące koszty zastępstwa procesowego.