Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 42/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-08-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 170
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: § 13
journal: Dz.U. 2013 poz 1170
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i  norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów - tekst jedn.
article: art. 88 ust. 2, art. 97 ust.4 i 5
journal: Dz.U. 2015 poz 355
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.
article: art. 162 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), , Protokolant starszy specjalista Małgorzata Plichta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi R. B., A. B., Ł. B., M. B. i małoletniego J. B. reprezentowanego przez przedstawicieli ustawowych R. B. i A. B. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji w sprawie przydziału kwatery tymczasowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji solidarnie na rzecz R. B., A. B., M. B., Ł. B. oraz J. B. reprezentowanego przez przedstawicieli ustawowych A. B. i R. B. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. nakazuje ściągnąć od Komendanta Głównego Policji na rzecz Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem nieuiszczonego wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga R. B., A. B., L. B., M. B. oraz J. B. - reprezentowanego przez przedstawicieli ustawowych R. B. i A. B. - na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji w sprawie przydziału kwatery tymczasowej.

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu [...] sierpnia 2003 r. Komendant [...] Policji (dalej: " [...]", "organ I instancji") wydał decyzję nr [...] "o przydziale kwatery tymczasowej" wobec R. B.. Decyzja dotyczyła lokalu nr [...] przy ul. J [...] w [...]. Do zamieszkania w kwaterze zostali uprawnieni: żona A. B. oraz synowie: M., L. i J. B. (dalej: "skarżący").

Rozkazem personalnym z dnia [...] października 2015 r. nr [...] zwolnił skarżącego ze służby w Policji z dniem [...] stycznia 2016 r., w związku z jego pisemnym zgłoszeniem wystąpienia ze służby.

Wobec powyższego pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. wezwano skarżącego do dobrowolnego opróżnienia i rozliczenia się z zajmowanej kwatery w terminie 30 dni od dnia otrzymania pisma. Jednocześnie ww. został poinformowany, że po upływie wyznaczonego terminu tutejszy organ będzie zobowiązany do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie opróżnienia zajmowanej tymczasowej kwatery.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] nakazał skarżącym opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym kwatery tymczasowej nr [...] przy ul. [...] w [...]. Na skutek złożonego odwołania Komendant Główny Policji (dalej: "KGP", "organ odwoławczy"), decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Następnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1455/16, po rozpoznaniu skargi skarżących, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...]. Podstawę powyższego stanowiło ustalenie przez Sąd, że zastosowanie przepisu wykonawczego (§ 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2013 r., poz. 1170), dalej: "rozporządzenie MSWiA z dnia 18 maja 2005 r.") było sprzeczne z uregulowaniami zawartymi w ustawie z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r., poz. 355 ze zm.), zatem skarżący posiada tytuł prawny do lokalu tymczasowego nr [...], położonego w [...] przy ul. J [...]. Wynika on z decyzji [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...], którą to decyzją przedmiotowy lokal został przydzielony skarżącemu. Ponadto Sąd wskazał, że decyzja ta nie została przez organ, jako wadliwa prawnie, wyeliminowana z obrotu prawnego. A skoro skarżący posiada tytuł prawny do lokalu, bowiem decyzja przydziałowa nie została uchylona, zmieniona, nie stwierdzono jej nieważności, uznać należy, iż pozostaje w obrocie prawnym i stanowi tytuł prawny do lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...]. Tym samym, nie można było uznać, że skarżący nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu.

W następstwie uprawomocnienia się ww. wyroku decyzją z dnia [...] czerwca 2018r. nr [...] r. [...], działając na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), dalej: "k.p.a.", orzekł o wygaśnięciu decyzji nr [...] Komendanta [...] Policji z dnia [...] sierpnia 2003 r. o przydziale skarżącemu kwatery tymczasowej nr [...] przy ul. [...] w [...].

Uzasadniając podjętą decyzję [...] podał, iż kwestia praw policjantów do lokalu mieszkalnego została uregulowana w ustawie o Policji w rozdziale 8 "Mieszkania funkcjonariuszy Policji". Zgodnie z art. 88 ust. 1 tej ustawy, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Policjant w służbie przygotowawczej może otrzymać kwaterę tymczasową (ust. 2). Na lokale mieszkalne dla policjantów przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych (art. 90). Przydział i opróżnianie mieszkań oraz załatwianie spraw, o których mowa w art. 91, 92, 94, i 95 ust. 2-4 następuje w formie decyzji administracyjnej (art. 97 ust. 5). W art. 97 ust. 1 ww. ustawy została ustanowiona delegacja dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do wydania rozporządzenia określającego szczegółowe zasady przydziału i opróżniania oraz normy zaludnienia lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 90, a także szczegółowe zasady przydziału lokalu mieszkalnego i tymczasowej kwatery policjantowi, opróżnienia lub zamiany tego lokalu i tymczasowej kwatery, oraz organy właściwe do wydawania decyzji administracyjnych w tych sprawach, wysokość norm zaludnienia i sposób ich ustalania.

Przepis § 10 rozporządzenia MSWiA z dnia 18 maja 2005 r. stanowi, że tymczasowe kwatery dla policjantów przydziela się w lokalach mieszkalnych, pokojach gościnnych, pokojach w hotelu lub w bursie albo w pomieszczeniach mieszkalnych usytuowanych w budynkach przeznaczonych na cele służbowe lub na terenie obiektu zamkniętego, o należnym stanie technicznym i sanitarnym. Według regulacji § 13 ust. 1 ww. rozporządzenia, opróżnienie tymczasowej kwatery następuje w przypadku: 1) zwolnienia policjanta ze służby albo przeniesienia do służby w innej miejscowości lub do innej jednostki organizacyjnej Policji; 2) upływu okresu pełnienia służby w jednostce, w której policjant zajmuje tymczasową kwaterę w budynku przeznaczonym na cele służbowe lub znajdującym się na terenie obiektu zamkniętego; 3) wystąpienia okoliczności, o których mowa w art. 95 ust. 2 pkt 1-4, pkt 7-9 oraz art. 95 ust. 3 pkt 1 i 3 ustawy o Policji.

Na podstawie analizy ww. przepisów organ I instancji ustalił, że prawo do zajmowania kwatery tymczasowej przysługuje wyłącznie policjantowi pełniącemu służbę. Z chwilą zaś zwolnienia ze służby policjant traci prawo do zajmowania kwatery tymczasowej, a właściwy organ zobowiązany jest przepisami prawa do opróżnienia kwatery tymczasowej. Zaistnienie zatem jednej z przesłanek określonych w art. 88 ustawie o Policji skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego, które zgodnie z art. 97 ust. 5 tej ustawy zakończone zostaje w formie decyzji administracyjnej.

Zdaniem [...] w niniejszej sprawie bezsporny jest fakt, że zajmowany przez skarżących lokal nosi status tymczasowej kwatery przydzielonej na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r., która pozostaje nadal w obrocie prawnym. Bezspornym jest także, że główny najemca kwatery tymczasowej nr [...] przy ul. [...] w [...] został z dniem [...] stycznia 2016 r., zwolniony ze służby w Policji w związku z pisemnym zgłoszeniem wystąpienia ze służby i stał się emerytem policyjnym.

Organ stwierdził, iż ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r. poz. 132 ze zm.) dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym (...)", przewiduje dwa uprawnienia związane z zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych emerytów i rencistów Policji. Pierwsze uprawnienie zostało określone w art. 29 ust. 1 tej ustawy. W myśl tego przepisu funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Drugie uprawnienie wynika z art. 30 ww. ustawy określającego, iż emerytom i rencistom policyjnym przysługuje pomoc w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy.

Z powyższego wynika, że emerytom policyjnym przysługuje prawo do uzyskania i użytkowania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Żaden przepis prawa materialnego, nie pozwala natomiast na zajmowanie przez osoby będące emerytami policyjnymi kwatery tymczasowej. Co więcej, w § 13 rozporządzenia MSWiA z dnia 18 maja 2015 r. ustawodawca nakazał wprost opróżnienie kwatery tymczasowej z chwilą zwolnienia policjanta ze służby. Z powołanych przepisów wynika, że emeryt policyjny nie może zamieszkiwać w kwaterze tymczasowej, do której prawo posiada jedynie policjant będący w służbie czynnej.

Organ I instancji wskazał, iż kompleks mieszkalno-hotelowy przy ul. [...] w [...] (gdzie mieści się kwatera tymczasowa zajmowana przez skarżących) powstał na mocy porozumienia z dnia [...] października 1999 r. zawartego pomiędzy Prezydentem [...] a [...] z przeznaczeniem na potrzeby zakwaterowania policjantów, pełniących służbę w komisariatach Policji, działających na terenie Gminy [...]. W skład kompleksu wchodzą 4 budynki, stanowiące własność [...]. Na mocy umowy z dnia [...] marca 2003 r. wymieniony kompleks został oddany [...] do nieodpłatnego używania na okres 25 lat. Zgodnie z decyzją nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2003 r. o pozwoleniu na użytkowanie kompleksu mieszkalno-hotelowego, położonego w [...] przy ulicy [...], budynki C i D to budynki mieszkalne, natomiast budynki A i B - budynki zamieszkania zbiorowego. Zapisy porozumienia z dnia [...] października 1999 r. nie przewidują możliwości przydzielania lokali mieszkalnych w przedmiotowym kompleksie emerytom policyjnym, a także policjantom, którzy nie pełnią służby w Komendzie [...] Policji, czy komendach rejonowych Policji [...].

Organ stwierdził dalej, iż w niniejszej sprawie spełnione zostały ustawowe przesłanki z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, z uwagi na jej bezprzedmiotowość oraz istnienie interesu społecznego.

Decyzja [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] stała się bezprzedmiotowa albowiem skarżący z chwilą zwolnienia ze służby w Policji utracił status policjanta, z którym wiązało się prawo do zajmowania kwatery tymczasowej. Zmienił się zatem zasadniczo w przedmiotowej sprawie stan faktyczny, przez co ustał byt elementu stosunku materialnoprawnego będącego przedmiotem decyzji administracyjnej, uniemożliwiając wykonanie decyzji. W chwili obecnej skarżący jest emerytem policyjnym zajmującym wraz z rodziną kwaterę tymczasową, która ma służyć z założenia zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza Policji, na okres pełnienia służby, celem ułatwienia realizacji obowiązków wynikających z istoty stosunków służbowych poprzez zapewnienie miejsca zamieszkania blisko miejsca pełnienia służby. Celem wydania decyzji w przedmiocie przydzielenia skarżącemu kwatery tymczasowej w budynku przy ul. [...] w [...] było bez wątpienia zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych policjanta pełniącego czynną służbę w [...] oraz zapewnienie efektywnego wykonywania obowiązków służbowych tego funkcjonariusza. Z chwilą zwolnienia policjanta ze służby, nierealne stało się osiągnięcie celu, ze względu na który przedmiotowa decyzja została wydana, zaistniała zatem pierwsza z wymaganych przesłanek stwierdzenia wygaśnięcia decyzji - jej bezprzedmiotowość.

Spełniona została także druga ustawowa przesłanka, bowiem stwierdzenie wygaśnięcia decyzji [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] niewątpliwie leży w interesie społecznym. Budynek, w którym mieszczą się kwatery tymczasowe (ul. [...]), został wybudowany ze środków finansowych [...] w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych [...] policjantów, aby umożliwić realizację programu zwalczania przestępczości w [...] oraz programu wykorzystania zwiększonej liczebności służb patrolowych Policji. Dla realizacji tak określonego celu [...] wybudowało za własne środki wymieniony kompleks i oddało w użytkowanie [...]. [...] zobowiązał się do przestrzegania postanowień porozumienia z dnia [...] października 1999 r. Tym samym postanowienia niniejszego porozumienia wykluczają możliwość zamieszkiwania na jego terenie emerytom policyjnym, a także funkcjonariuszom nie pełniącym służby w [...] oraz Komendach Rejonowych Policji [...]. Powyższe oznacza, że organ I instancji posiada prawo dysponowania kompleksem - ograniczone porozumieniem z 1999 r., umową użyczenia z 2003 r. oraz przepisami ustawy o Policji.

Organ stwierdził, iż pozostawienie w obiegu prawnym decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] o przydziale skarżącemu kwatery tymczasowej nr [...] przy ul. [...] w [...], który od dnia [...] stycznia 2016 r. jest emerytem policyjnym, byłoby sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa i godziłoby w zasadę praworządności określoną w art. 6 k.p.a. Ponadto przepis § 13 rozporządzenia MSWiA z dnia 18 maja 2005 r. wyraźnie nakazuje organowi opróżnienie kwatery tymczasowej w przypadku zwolnienia policjanta ze służby, co dowodzi, że wolą ustawodawcy jest, aby kwatery tymczasowe zajmowane były wyłącznie przez czynnych funkcjonariuszy Policji. Niewątpliwie zatem w interesie społecznym pozostaje wydanie decyzji o wygaśnięciu decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] w sprawie przyznania kwatery tymczasowej wobec byłego funkcjonariusza - aktualnie emeryta policyjnego. Powyższe pozwoli bowiem na przyznanie w przyszłości, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, przedmiotowej kwatery innemu funkcjonariuszowi pełniącemu służbę w garnizonie stołecznym Policji.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wniósł o jej zmianę wskazując, iż skutkiem jej wydania on i jego rodzina zostali pozbawieni prawa do zajmowania lokalu nr [...] przy ul. [...]. Podał, iż w momencie podpisywania umowy najmu ww. lokalu był zapewniany, że w niedługim czasie wszystkie lokale przy ul. [...] zostaną przeklasyfikowane na mieszkania docelowe dla policjantów. W tym przekonaniu utwierdził go również fakt, iż został skreślony z listy oczekujących na mieszkanie służbowe. W chwili obecnej po 21 latach nienagannej służby on i jego rodzina zostali postawieni w bardzo trudnej sytuacji, zważywszy że jego żona obecnie nie pracuje, a synowie uczęszczają do szkół w [...].

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] września 2018 r. nr [...] KGP, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 162 § 1 pkt 1 i § 127 § 2 k.p.a., art. 97 ust. 5 ustawy o Policji oraz § 14 rozporządzenia MSWiA z dnia [...] maja 2005 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż zajmowany przez skarżącego lokal nr [...] przy ul. [...] w [...] posiada status tymczasowej kwatery i tak też został zakwalifikowany w decyzji o przydziale. Powyższe wynika z decyzji z dnia [...] lipca 2003r. nr [...] wydanej z upoważnienia Prezydenta [...] o pozwoleniu na użytkowanie, zgodnie z którą budynki A i B położone przy ul. [...] w [...] zostały przeznaczone do zamieszkania zbiorowego. Zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422), budynek zamieszkania zbiorowego przeznaczony jest tylko do okresowego pobytu ludzi, a wyjątkiem jest m.in. dom rencistów, dom zakonny i dom dziecka, gdzie w tym przypadku przewidziano możliwość stałego pobytu ludzi.

Przywołując treść art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. stwierdził, iż w niniejszej sprawie spełnione zostały warunki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o przydziale skarżącemu kwatery tymczasowej. Z chwilą zwolnienia skarżącego ze służby w Policji nastąpiła zmiana stanu faktycznego w sprawie, wskutek którego funkcjonariusz utracił prawo do dalszego zajmowania tymczasowej kwatery. Ponadto, wygaszenie decyzji o przydziale na rzecz skarżącego tymczasowej kwatery, zgodnie z dyspozycją z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., leży w interesie społecznym.

W skardze złożonej na powołaną wyżej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji organów I i II instancji jako wydanych bez podstawy prawnej, ewentualnie o uchylenie decyzji organów I i II instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie:

- art. 30 i art. 71 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nieposzanowanie zasady ochrony godności człowieka oraz ochrony dobra rodziny, a także wybiórcze traktowanie obywateli znajdujących się w tej samej sytuacji poprzez naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niewskazanie przez organ jaka okoliczność stanowiła podstawę wygaśnięcia decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...];

- art. 162 k.p.a. poprzez nieprawidłowe zastosowanie, polegające na niewskazaniu przez organ, która z okoliczności wymienionych w dyspozycji przepisu, uprawiająca organ do jej wygaszenia, zaistniała w przedmiotowej sprawie.

W motywach skargi podniesiono, że skarżący od 2003 r. zamieszkują w lokalu przy ul. J [...] w [...]. Pomimo odmiennych zapewnień ze strony przełożonych, po odejściu skarżącego ze służby została wydana decyzja o opróżnieniu ww. lokalu. Wskazano również, że jedynym źródłem utrzymania rodziny skarżącego jest jego emerytura, w związku z tym nie posiada on środków na wynajęcie mieszkania na rynku komercyjnym. Podniesiono nadto, że Policja podjęła działania w celu eksmisji rodziny na bruk pomimo tego, że powinna uzyskać poprzez wywiad informacje, czy skarżący dysponują innym lokalem mieszkalnym, chociażby tymczasowym.

Zdaniem skarżących, organ nie wykazał, która z okoliczności wymienionych w przepisie 162 k.p.a. zaistniała w przedmiotowej sprawie. Wygaszenie decyzji bez zaistnienia przesłanek określonych w przepisach prawa, przeciwstawia się zasadzie stałości orzeczeń w obiegu prawnym.

W odpowiedzi na skargę KGP wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych powodów aniżeli podniesione w skardze.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2018 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] o wygaśnięciu decyzji własnej z dnia [...] sierpnia 2003 r. o przydziale R. B. kwatery tymczasowej nr [...] przy ul. [...] w [...].

Powyższa decyzja została wydana po uprawomocnieniu się, z dniem [...] czerwca 2017 r., wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1455/16. Wyrokiem tym Sąd uchylił decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu opróżnienia i przekazania w stanie wolnym kwatery tymczasowej nr [...] przy ul. [...] w [...]. Jako podstawę rozstrzygnięcia Sąd wskazał naruszenie przez organy orzekające przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W pojęciu "ocena prawna" mieści się wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego, która zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2101/11, publ. CBOSA).

W wyniku wydania wyroku o charakterze kasacyjnym sprawa wraca do stadium postępowania przed organem administracyjnym, który jest zobligowany do uwzględnienia oceny prawnej zawartej w wyroku. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma bowiem charakter bezwzględnie obowiązujący, a zatem zarówno organ administracji, jak i sąd, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej i zaleceń zawartych w uzasadnieniu prawomocnego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2010r., sygn. akt I OSK 920/10, publ. LEX 745376).

Zaznaczyć należy, że ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, czyniącej pogląd Sądu nieaktualnym, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Powyższe przesłanki nie zaistniały po uprawomocnieniu się ww. wyroku WSA z dnia 23 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1455/16.

W niniejszej sprawie znajduje również zastosowanie art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych, także inne osoby. Ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (wyrok NSA z dnia 19 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 2543/98, niepubl.).

Powyższy przepis statuuje związanie stron postępowania administracyjnego, sądu administracyjnego, innych sądów oraz pozostałych organów państwa i innych podmiotów stanem prawnym utworzonym prawomocnym orzeczeniem. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia oznacza, że podmioty te muszą przyjmować, iż dana kwestia kształtuje się tak, jak stwierdzono w tymże orzeczeniu. Stan związania prawomocnym orzeczeniem ograniczony jest, co do zasady, tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia i nie obejmuje jego motywów. Nie oznacza to jednak, że dla prawidłowego odczytania treści tej sentencji nie można kierować się treścią uzasadnienia. W niektórych sytuacjach będzie to nawet konieczne (por. wyrok SN z dnia 13 stycznia 2000 r. sygn. akt II CKN 655/98; publ. LEX nr 51062).

W pełni podzielając to zapatrywanie należy zauważyć, że istota sądowej kontroli administracji publicznej tkwi w ocenie prawnej wyrażonej w orzeczeniu sądu administracyjnego, przez które należy rozumieć zarówno jego sentencję jak i uzasadnienie. Ocena prawna może bowiem dotyczyć stanu faktycznego i prawnego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, a więc tych wszystkich elementów, które są zawarte w uzasadnieniu orzeczenia sądu administracyjnego. Należy w związku z tym przyjąć, że związanie prawomocnym wyrokiem sądu odnosi się do istoty orzeczenia w związku ze stanem sprawy mającym swe odzwierciedlenie w uzasadnieniu.

W prawomocnym wyroku z dnia 23 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1455/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyraził pogląd, iż organ w sposób sprzeczny z przepisami ustawy o Policji zastosował § 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów. Sąd stwierdził, iż "przydzielona skarżącemu w 2003 r. kwatera odpowiadała normom przewidzianym dla lokali mieszkalnych i skarżący był już wówczas funkcjonariuszem w służbie stałej, a w złożonym wniosku domagał się przydzielenia lokalu mieszkalnego. W myśl art. 88 ust. 2 ustawy o Policji tymczasową kwaterę można przydzielić policjantowi w służbie przygotowawczej, zaś w służbie stałej tylko wówczas, gdy zostaje przeniesiony z urzędu do służby w innej miejscowości, a w poprzednim miejscu pełnienia służby nie zwolnił zajmowanego lokalu mieszkalnego lub domu (art. 97 ust. 4) bądź został delegowany do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości (art. 97 ust. 5 ustawy). Ustalony w sprawie stan faktyczny w sposób ewidentny wskazuje, iż skarżący, pełniąc służbę stałą w Komendzie [...] Policji w [...] warunków powyższych nie spełniał. Istotnym jest także to, iż powołane wyżej przepisy przewidują pokrywanie kosztów zakwaterowania w kwaterach tymczasowych ze środków budżetowych Policji, podczas gdy w rozpoznawanej sprawie z policjantem zawarto umowę najmu i nałożono na niego obowiązek uiszczania czynszu i opłat. Jeśli więc przedmiot najmu nie odpowiadał warunkom przewidzianym dla kwatery tymczasowej, jak również nie zostały spełnione przesłanki podmiotowe, to nie można było stosować przepisu § 13 rozporządzenia z dnia 18 maja 2005 r., gdyż opróżnienie lokalu naruszało omawiane wyżej przepisy ustawy". Uwzględniając powyższe Sąd stwierdził, iż skarżący "posiada tytuł do lokalu tymczasowego nr [...], położonego w [...] przy ul. [...]. Wynika on z decyzji Komendanta [...] Policji z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] (...), która to decyzją przedmiotowy lokal został mu przydzielony. Ponadto Sąd podkreślił, iż ww. decyzja "nie została przez organ jako wadliwa prawnie, wyeliminowana z obrotu prawnego. A skoro skarżący posiada tytuł prawny do lokalu, bo decyzja przydziałowa nie została uchylona, zmieniona, nie stwierdzono jej nieważności, uznać należy, iż pozostaje w obrocie prawnym i stanowi tytuł prawny do lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...]. Reasumując, nie można było uznać, że skarżący nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu".

W ocenie Sądu, wydając w niniejszej sprawie decyzje I i II instancji w przedmiocie wygaśnięcia decyzji Komendanta [...] Policji z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] organy Policji dopuściły się naruszenia art. 170 w związku z art. 153 p.p.s.a. Organy nie uwzględniły bowiem oceny prawnej zawartej w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 23 lutego 2017 r. Nie zważyły, iż Sąd przesądził, że przydzielona skarżącemu w 2003 r. kwatera odpowiadała warunkom przewidzianym dla lokali mieszkalnych, a skarżący jako funkcjonariusz Policji w służbie stałej we wniosku złożonym w dniu [...] stycznia 2002 r. domagał się przydzielenia lokalu mieszkalnego. Skarżący, jak podkreślił Sąd, nie spełniał warunków podmiotowych do przydzielenia kwatery tymczasowej, o których mowa w art. 97 ust. 4 i 5 ustawy o Policji. W istocie skarżący na podstawie decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. uzyskał i posiada tytuł prawny do lokalu nr [...] przy ul. [...]. Ten stan rzeczy, jak uznał Sąd, mógłby ulec zmianie wyłącznie na skutek wyeliminowania - jako prawnie wadliwej - ww. decyzji przydziałowej z obrotu prawnego, tj. na skutek jej uchylenia, zmiany bądź stwierdzenia nieważności.

Powyższy wyrok, co należy podkreślić, nie został skutecznie zaskarżony przez Komendanta Głównego Policji do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sądowi z urzędu jest wiadomo, że postanowieniem z dnia 25 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1455/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę kasacyjną Komendanta Głównego Policji od wyroku z dnia 23 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1455/16 na skutek nieuzupełniania przez pełnomocnika organu w ustawowym terminie braków formalnych skargi kasacyjnej.

W tym stanie rzeczy, wobec uprawomocnienia się ww. wyroku WSA w Warszawie z dnia 23 lutego 2017 r. organ Policji nie mógł wydać decyzji z dnia [...] czerwca 2018 r. o wygaśnięciu decyzji Komendanta [...] Policji z dnia [...] 0 sierpnia 2003 r. nr [...] o przydziale R. B. "kwatery tymczasowej nr [...] przy ul. [...] w [...]" na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Skarżący posiada bowiem tytuł prawny do tego lokalu na mocy ww. decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r., która - jako wadliwa prawnie - nie została wyeliminowana z obrotu prawnego.

Zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Podkreślić przy tym należy, że wygaśnięcie decyzji stanowi tryb odrębny od pozostałych trybów nadzwyczajnych (tj. uchylenia, zmiany bądź stwierdzenia nieważności decyzji - odpowiednio uregulowanych w art. 145, art. 154, art. 155 i art. 156 k.p.a.), które co do zasady służą eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami prawnymi (kwalifikowanymi bądź niekwalifikowanymi). Wygaśnięcie decyzji - najogólniej rzecz ujmując - jest konsekwencją zmiany okoliczności towarzyszących jej wydaniu (v. W. Chróścielewski, Z. Kieciak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz publ. https://sip.lex.pl, 2019 r.). Nie sposób uznać jednak, że taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. W uzasadnieniach obu wydanych decyzji organy Policji stwierdziły, że owa zmiana okoliczności, a w konsekwencji bezprzedmiotowość decyzji [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r., nastąpiła na skutek zwolnienia skarżącego ze służby w Policji z dniem [...] stycznia 2016 r. w związku z nabyciem uprawnień emerytalnych. Jednakże okoliczność ta istniała już uprzednio, zarówno w dacie wydania decyzji ostatecznej Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2016r., jak i w dacie wydania zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie z dnia 23 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1455/16. Orzekając w tej sprawie Sąd nie stwierdził aby okoliczność zwolnienia skarżącego ze służby miała jakikolwiek wpływ na jego tytuł prawny do lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...], pomimo tego, że Komendant Główny Policji powoływał tę okoliczność w zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. (s. 2 uzasadnienia ww. wyroku). Sąd podkreślił natomiast, że tylko uchylenie, zmiana bądź stwierdzenie nieważności ww. decyzji [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. skutkowałoby utratą prawa skarżącego do ww. lokalu.

Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje również podnoszona przez organ I instancji kwestia Porozumienia zawartego pomiędzy [...] a [...] z dnia [...] października 1999 r. Porozumienie to obowiązywało bowiem w dacie wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r., na mocy której, jak stwierdził Sąd, skarżący, spełniający przesłanki podmiotowe do uzyskania lokalu mieszkalnego, nabył tytuł prawny do lokalu nr [...] przy ul. [...].

Z tych względów, w ocenie Sądu, wobec naruszenia przez organy Policji art. 153 w związku z art. 170 p.p.s.a. oraz art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., istniały podstawy do eliminacji z obrotu prawnego obu wydanych w sprawie decyzji.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi (uiszczony przez stronę skarżącą w części), Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. jak w punkcie 2 sentencji wyroku. Stosując art. 223 § 2 p.p.s.a. Sąd nakazał ściągnąć od Komendanta Głównego Policji rzecz Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nieuiszczony wpis od skargi. Zgodnie z ww. przepisem, jeżeli nie została uiszczona należna opłata sąd w orzeczeniu kończącym postępowanie w danej instancji nakaże ściągnąć tę opłatę od strony, która obowiązana była ją uiścić albo od innej strony, gdy z orzeczenia tego wynika obowiązek uiszczenia kosztów postępowania przez tę stronę. Z art. 223 § 2 p.p.s.a. wynika, że chodzi tu o każdy przypadek nieuiszczenia opłaty w należnej wysokości niezależnie od przyczyny tego stanu rzeczy i ma zastosowanie w sytuacji, gdy Sąd stwierdzi nieuiszczenie należnej opłaty na rozprawie poprzedzającej wydanie orzeczenia kończącego postępowanie w danej instancji (por. postanowienie NSA z dnia 23 lutego 2011 r., sygn. akt II FZ 86/11, publ. CBOSA). Skoro w niniejszej sprawie, w której Sąd uwzględnił skargę i uchylił decyzje organów Policji I i II instancji, wpis od skargi nie został uiszczony (skarżący winni uiścić wpis w wysokości 200 zł stosownie do § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.), ściągnięcie od Komendanta Głównego Policji ww. opłaty - jak w punkcie 3 sentencji wyroku - było uzasadnione.