Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 609/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 97 ust. 5
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.
article: art. 29 ust. 1, art. 30
journal: Dz.U. 2004 nr 8 poz 67
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin( - tekst jednolity.
article: par. 8, par. 9
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 919
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA SPRAW WEWNĘTRZNYCH I ADMINISTRACJI z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i  szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont  zajmowanego lokalu mieszkalnego.
journal: Dz.U. 2005 nr 266 poz 2246
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wysokości i  szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont  zajmowanego lokalu mieszkalnego.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Protokolant Asystent sędziego Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2014 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania czynności materialnotechnicznej wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za 2013 r. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w B. z dnia [...], nr [...].


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w Ł. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w B. z dnia [...] r. wydaną przedmiocie odmowy dokonania czynności materialno-technicznej wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za rok 2013.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny:

W latach 1998-2005 S.K. – emeryt Policji pobierał świadczenie pieniężne – równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Podstawę wypłaty powyższego świadczenia stanowiły przepisy § 8 i § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2002 r. Nr 100 poz. 919). Rozporządzeniem z dnia 28 grudnia 2005 r., zmieniającym rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 266 poz. 2246) uchylone zostały przepisy § 8 i § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. Powyższa zmiana weszła w życie z dniem 1 stycznia 2006 r. Tym samym w powyższej dacie emeryci i renciści Policji utracili uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, o czym strona została poinformowana.

Wnioskiem z dnia 5 stycznia 2013 r. S.K. wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji w B. o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za rok 2013.

Decyzją z dnia [...] r. Komendant Powiatowy Policji w B. odmówił dokonania czynności materialno–technicznej wypłaty S.K. równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za rok 2013.

Na powyższe rozstrzygnięcie S.K. wniósł odwołanie do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Komendant Wojewódzki Policji w Ł. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając organ odwoławczy wskazał, że krąg osób uprawnionych do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego stanowi materię uregulowaną bezpośrednio w ustawie o Policji. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o Policji - policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z powyższego wynika, iż w przepisach ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji zostało ukształtowane tylko prawo funkcjonariuszy Policji do tegoż świadczenia. Zagadnienia uprawnień mieszkaniowych emerytów i rencistów reguluje ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r., nr 8, poz. 67 ze zm.). Przewiduje ona dwa uprawnienia związane z zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych emerytów i rencistów Policji. Pierwsze uprawnienie zostało określone w art. 29 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy emerytalnej. W myśl tego przepisu funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego (prawo do uzyskania i użytkowania lokalu na podstawie decyzji administracyjnej) będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Drugie uprawnienie wynika z art. 30 ustawy emerytalnej. Zgodnie z tym przepisem emerytom i rencistom policyjnym przysługuje pomoc w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Obowiązujące od dnia 30 października 1997 r. do dnia 23 grudnia 1999 r. zarządzenie MSWiA z dnia 30 września 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (M.P. z 1997 r., nr 76, poz. 708) w § 12 stanowiło, iż emerytom i rencistom policyjnym przyznaje się równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego w wysokości określonej w zarządzeniu. Ponadto obowiązujące od dnia 24 grudnia 1999 r. do dnia 19 lipca 2002 r. przepisy § 11 rozporządzenia MSWiA z dnia 20 grudnia 1999 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (Dz. U. nr 106, poz. 1212), a także obowiązujące od dnia 20 lipca 2002 r. przepisy § 8 i § 9 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 100, poz. 919) objęły również tą formą pomocy finansowej (tj. równoważnikiem pieniężnym za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego) emerytów, rencistów policyjnych oraz członków rodzin uprawnionych do policyjnej renty rodzinnej. Tym samym przepisy te stanowiły materialnoprawną podstawę przyznawania tej kategorii osób równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Uprawnienie do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przysługujące osobie posiadającej prawo do policyjnych świadczeń emerytalno-rentowych wynikało nie wprost z przepisów rangi ustawowej, lecz z zapisów kolejno obowiązujących rozporządzeń wykonawczych do ustawy o Policji. W dniu 28 grudnia 2005 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dokonał nowelizacji rozporządzenia uchylając przepisy § 8 i 9 ust. 2 (stanowiące podstawę kompetencyjną wydawania decyzji administracyjnych w tego typu sprawach), co bezpośrednio skutkowało utratą z dniem 1 stycznia 2006 r. uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przez emerytów i rencistów policyjnych. Zatem z tym dniem przestała istnieć podstawa prawna do kontynuacji wypłacania równoważnika pieniężnego dla tej grupy osób. Organ wydając decyzję administracyjną o przyznaniu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, ma obowiązek zgodnie z § 3 ust. 6 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. dokonać wypłaty tegoż świadczenia nie później niż w terminie 6 – miesięcy od dnia złożenia oświadczenia mieszkaniowego. Organ ma taką możliwość przy spełnieniu warunków określonych w przepisach tego rozporządzenia. Czynność wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego musi być poprzedzona rozpatrzeniem przez organ, czy w konkretnej sytuacji wnioskodawca spełnia wymagana przepisami warunki. Skoro jednak od dnia 1 stycznia 2006 r. przepisy rozporządzenia dotyczące stawek, jak i sposób wyliczenia równoważnika, przestały obowiązywać w odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych, a ponadto brak jest w tym zakresie innych regulacji, to od dnia 1 stycznia 2006 r. nie istnieje podstawa prawna do wyliczenia równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego dla tej grupy osób. Uwzględniając fakt, iż od 1 stycznia 2006 r. stawki i zasady wyliczenie świadczenia mogą być stosowane jedynie w odniesieniu do policjantów w służbie czynnej, natomiast zainteresowany od 30 maja 1998 r. jest emerytem policyjnym, a więc decyzja z dnia 21 maja 1998 r. oraz zmieniająca ją decyzja z dnia 18 kwietnia 2002 r. Komendanta Powiatowego Policji w B. nie może być od dnia 1 stycznia 2006 r. realizowana poprzez jego wypłatę.

W skardze na powyższą decyzję S.K. wniósł o jej uchylenie wraz z poprzedzająca ją decyzją Komendanta Powiatowego Policji w B. i orzeczenie o kosztach postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił, że jest ona niezgodna z obowiązującym prawem i narusza jego interes prawny. Rozporządzenie MSWiA z dnia 28 grudnia 2005 r. jako nowa regulacja uprawnień emerytów i rencistów policyjnych do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie zawiera odmiennych postanowień co do losu decyzji wydanych przed jej wejściem w życie i nie posiada klauzuli o obowiązywaniu z mocą wsteczną. Ustawodawca nie wskazał konsekwencji uchylenia § 8 rozporządzenia zmieniającego. Zdaniem skarżącego fakt ten, wbrew stanowisku Komendanta Powiatowego Policji w B. i Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł., nie skutkuje utratą z dniem 1 stycznia 2006 r. uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przez osoby pobierające świadczenie z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego. Na istnienie i skuteczność stosunków prawnych powstałych przed wejściem w życie nowych uregulowań prawnych, odmiennie regulujących daną materię, te nowe uregulowania mają wpływ tylko wtedy, gdy obowiązują z mocą wsteczną. Jeżeli nowa regulacja nie zawiera odmiennych postanowień, co do losu decyzji wydanych przed jej wejściem w życie, decyzja jest wiążąca nadal pomimo, że przestała istnieć lub zmieniła się podstawa prawna. Rozporządzenie MSWiA z dnia 28 grudnia 2005 r. jako nowa regulacja uprawnień emerytów i rencistów policyjnych do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, nie zawiera odmiennych postanowień co do losu decyzji wydanych przed jej wejściem w życie i nie posiada klauzuli o obowiązywaniu z mocą wsteczną. Dawałoby to podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego wcześniej wydanych decyzji. Dlatego też, w ocenie skarżącego, decyzja Komendanta Powiatowego Policji w B. jest wiążąca nadal pomimo, że przestała istnieć podstawa prawna. Jest także poza sporem, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja z dnia 21 maja 1998 r. Komendanta Rejonowego Policji w B. i decyzja Komendanta Powiatowego Policji w B. z dnia 18 kwietnia 2002 r. o przyznaniu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu z uwzględnieniem dwóch norm zaludnienia. Wypłata przyznanego równoważnika pieniężnego miała następować corocznie, a jego wysokość ustalana każdorazowo na podstawie obowiązujących stawek. Na podstawie tej decyzji skarżący składał oświadczenia mieszkaniowe do ustalania uprawnień do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości. Z powyższej decyzji, wydanej na podstawie obowiązującego prawa materialnego, wywodzi uprawnienie do wypłaty równoważnika. Decyzja ta ma walor ostateczności, gdyż nie została wyeliminowana z obrotu prawnego.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 13 sierpnia 2013 r. , sygn. akt III SA/Łd 589/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowił zawiesić postępowanie sądowoadministracyjne na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Postanowieniem z dnia 18 lipca 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 589/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podjął zawieszone postępowanie sądowoadministracyjne. Sprawa została wpisana pod nowy numer do Repertorium SA - III SA/Łd 609/14.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Skarga jest zasadna, choć z innych przyczyn niż podane w skardze.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. nr 270) – dalej: p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Natomiast przepis art. 269 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. stanowi, iż jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi.

Z treści powyższego przepisu wynika moc ogólnie wiążąca zarówno uchwał abstrakcyjnych, jak i uchwał konkretnych. Istota mocy ogólnie wiążącej uchwał sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować. Przy czym sformułowanie "stanowisko zajęte w uchwale", występujące w art. 269 § 1 p.p.s.a. należy rozumieć ściśle, obejmując nim wykładnię zawartą w sentencji uchwały (por. B.Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka- Medek. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., Wydanie III, LEX, Warszawa 2009, s. 741-743).

Zdaniem Sądu, podstawową kwestią dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji miało ustalenie, czy odmowa dokonania czynności wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego następuje w formie władczego rozstrzygnięcia – decyzji administracyjnej, czy też dokonanie wypłaty tego rodzaju świadczenia lub odmowa dokonania takiej wypłaty zawiera się w czynności materialno-technicznej właściwego organu administracji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. I OPS 9/13 (www.cbois.nsa.gov.pl) stwierdził, iż po wejściu w życie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266, poz. 2246) postępowanie o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego emerytowanemu funkcjonariuszowi Policji podlega umorzeniu, mimo pozostawania w obrocie prawnym, wydanej przed 1 stycznia 2006 r. decyzji przyznającej policjantowi lub emerytowanemu funkcjonariuszowi Policji uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż uchylony § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 grudnia 2005 r., stanowił, że "Decyzje w sprawach przyznawania, odmowy przyznania, cofania albo zwrotu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego wydają: 1) w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych oraz członków rodziny, o których mowa w § 8, organy, o których mowa w ust. 1, właściwe ze względu na ich miejsce zamieszkania, 2) w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych, których ostatnim miejscem pełnienia służby było Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji lub emerytów i rencistów Komendy Głównej Policji oraz członków ich rodzin, o których mowa w § 8, zamieszkałych w Warszawie, wydaje Komendant Główny Policji". Czynność materialno-techniczna wypłaty równoważnika pieniężnego należy do zadania właściwej jednostki organizacyjnej Policji (§ 3 ust. 7 rozporządzenia).

Wedle Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyróżnienie w regulacji prawnej rozporządzenia przyznania i wypłaty równoważnika pieniężnego nie pozwala na wyodrębnienie odrębnego rodzaju sprawy w postaci sprawy wypłaty równoważnika, a właściwa jednostka organizacyjna Policji podejmuje wyłącznie czynność wypłaty. Jednostka ta, jak podkreślił Sąd, nie jest bowiem właściwa do przyznania równoważnika, a tym samym do rozstrzygnięcia o odmowie wypłaty. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił przy tym uwagę, że powołane rozporządzenie reguluje ustalanie uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego. To z kolei wymaga rozważenia, czy w oparciu o regulację rozporządzenia można rozdzielić jako odrębne sprawy: – sprawę przyznania równoważnika pieniężnego; sprawę ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego.

Dokonując w tym zakresie oceny prawnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przyjęte rozwiązania w rozporządzeniu, wprowadzające złożoną konstrukcję nabycia prawa do równoważnika pieniężnego przez rozdzielenie prawa do przyznania od ustalenia uprawnień do otrzymania równoważnika pieniężnego przez policjanta uzasadnia wyróżnienie w ukształtowaniu tego prawa dwóch etapów, a w następstwie tego dwóch form działania organu administracji publicznej. Pierwszy to przyznanie uprawnienia do równoważnika pieniężnego policjantowi, który spełnia przesłanki określone w § 1 rozporządzenia, o ile nie występują przesłanki negatywne wyłączające przyznanie tego uprawnienia. Przyznanie uprawnienia do równoważnika pieniężnego następuje w formie decyzji administracyjnej. Stanowi o tym expressis verbis art. 97 ust. 5 ustawy o Policji. Drugi etap, to ustalenie uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego za remont za dany rok. Ustalenie uprawnienia co do wysokości równoważnika pieniężnego jest czynnością materialno-techniczną. Czynność ta tylko potwierdza posiadanie prawa do równoważnika i konkretyzuje wysokość równoważnika pieniężnego, do którego prawo wynika z decyzji o przyznaniu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu. Te dwa etapy, jak wyjaśnił dalej Naczelny Sąd Administracyjny, tworzą wspólną całość, a w konsekwencji objęte są właściwością organów do wydania decyzji o przyznaniu równoważnika pieniężnego.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że przyjęcie rozróżnienia dwóch etapów w zakresie przysługującego policjantowi równoważnika pieniężnego, a w następstwie wyróżnienia dwóch form działania ma istotne konsekwencje. Zarówno bowiem jedna, jak i druga forma działania organu administracji publicznej jest oparta na zasadzie praworządności. Organ administracji publicznej może podejmować działanie tylko na podstawie i w granicach obowiązującego prawa.

Wprowadzenie w powołanym rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. rozróżnienia przysługującego policjantowi równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w zakresie jego ukształtowania: na przyznanie i ustalenie uprawnienia do otrzymania równoważnika pieniężnego ma następstwa prawne dla rozważenia kwestii trwałości praw nabytych. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że konstrukcja prawna ustalenia uprawnienia policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego przyjęta w powołanym rozporządzeniu, wyklucza koncepcję, że decyzja o przyznaniu równoważnika daje prawo do żądania przez policjanta ciągłych świadczeń przez wypłatę równoważnika pieniężnego. Przesądza o tym jednoznacznie § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia, stanowiąc, że "Ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego, o którym mowa w ust. 1, oraz od liczby norm zaludnienia przysługujących zamieszkałym z nim członkom rodziny dokonuje się według stanu na dzień 1 stycznia danego roku kalendarzowego na podstawie corocznie składanego przez niego oświadczenia mieszkaniowego".

Pozostawanie zatem w obrocie prawnym decyzji ostatecznej, przyznającej emerytowanemu funkcjonariuszowi Policji uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie wyłącza dopuszczalności podjęcia czynności ustalenia uprawnienia do otrzymania równoważnika pieniężnego. NSA poczynił w tym miejscu istotną uwagę stwierdzając, iż uchylenie § 8 i 9 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r. rozporządzeniem z dnia 28 grudnia 2005 r. ma podstawowe znaczenie dla podjęcia czynności materialno-technicznej. Wyłączenie, przez uchylenie § 8 rozporządzenia, uprawnienia przyznanego na podstawie niekonstytucyjnego w tym zakresie rozporządzenia, co wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 r. sygn. U 4/08, emeryta, rencisty policyjnego oraz osób uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym policjancie oraz po zmarłym emerycie, wyklucza podjęcie czynności materialno-technicznej na podstawie oświadczeń tych osób, które w obowiązującym porządku prawnym takiego prawa nie mają.

Z powyższego stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł również twierdzenie, że trwałość praw nabytych jest podstawową wartością w demokratycznym państwie prawnym. Abstrakcyjne jednak przypisywanie tej wartości znaczenia absolutnego, bez uwzględnienia zróżnicowania regulacji materialnego prawa administracyjnego, nie jest dopuszczalne. Należy to też uwzględnić przy rozważeniu granic zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, pierwszeństwo należy przypisać przepisom materialnego prawa administracyjnego, które w zróżnicowany sposób mogą kształtować podstawę konkretyzacji praw jednostki. W takim przypadku z trwałości decyzji administracyjnej nie można wyprowadzać podstaw do obowiązku podejmowania czynności materialno-technicznej. Z powyższych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż przy zamkniętej regulacji materialnoprawnej spraw wymagających formy decyzji administracyjnej nie ma podstaw do wyprowadzenia formy decyzji w zakresie ustalenia uprawnienia do otrzymania równoważnika pieniężnego i w zakresie wypłaty. Formą działania jest w tym przedmiocie czynność materialno-techniczna.

Przekładając zatem wyżej opisane rozważania na grunt niniejszej sprawy należy uznać, iż postępowanie prowadzone wobec S.K. winno ulec umorzeniu na podstawie art. 105 k.p.a., zgodnie z cytowaną powyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

bg