Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 961/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2,
journal: Dz.U. 1990 nr 54 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy.
article: art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędziowie WSA Danuta Kania, Adam Lipiński, , Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2013 r. sprawy ze skargi M. N. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie zaliczenia pracy w gospodarstwie do wysługi lat 1. uchyla zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. ; 2. stwierdza, że zaskarżony rozkaz nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego M. N. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Komendant [...] Policji rozkazem personalnym Nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 157 § 1 i § 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a. (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po przeprowadzeniu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Rejonowego Policji [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. w przedmiocie ustalenia M. N. prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień [...] czerwca 2012 r. w wysokości 14%, stwierdził nieważność wskazanego rozkazu personalnego.

W uzasadnieniu podał w szczególności, że rażące naruszenie art. 80 k.p.a., które miało niewątpliwie miejsce w niniejszej sprawie, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, jako że przepis ten stanowi integralny element prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), mającej status ogólnej zasady postępowania administracyjnego i wyznaczającej jeden z fundamentalnych standardów prawidłowego postępowania organu władzy w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej. Za rażące naruszenie art. 80 k.p.a. należy z pewnością uznać ustalenie przez organ okoliczności istotnych w sprawie na podstawie dowodów, które w sposób oczywisty i jednoznaczny takiej okoliczności nie potwierdzają. Uchybienie więc, jakiego dopuścił się Komendant Rejonowy Policji [...], polegające na uznaniu policjanta za domownika świadczącego stałą pracę w gospodarstwie rolnym rodziców, bez zebrania całości materiału dowodowego i bez dostatecznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, należało traktować jako wypełnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zatem w ocenie organu wliczenie M. N. do wysługi lat uwzględniając przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310) w związku z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.) oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

W odwołaniu od powyższego rozkazu personalnego M. N. wniósł o jego uchylenie argumentując, że organ dokonał analizy akt sprawy i powtórnej, odmiennej od Komendanta Rejonowego Policji [...], interpretacji przepisów dotyczących wliczania pracy w gospodarstwie rolnym do stażu pracy oraz definicji domownika. Zwrócił uwagę na wyrażaną w art. 16 k.p.a. zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych oraz podniósł, że przyjęcie innej interpretacji przepisu nie może być uznane za rażące prawa. Ponadto podniósł, że zaskarżony rozkaz podważa wiarygodność świadków oraz poddaje w wątpliwość prawdziwość złożonych dokumentów w oparciu o hipotetyczne założenia, przypuszczenia i niejasne pobudki.

Komendant Główny Policji rozkazem personalnym Nr [...] z dnia [...] marca 2013 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy k.p.a. (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), po rozpatrzeniu odwołania utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie podał w szczególności, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Obowiązkiem, zaś organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące. W przypadku określonym w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zmierza do ustalenia, czy decyzja wydana w trybie zwykłym jest dotknięta naruszeniem prawa, a jeżeli tak, to czy to naruszenie ma charakter "zwykły", czy "rażący".

Organ powołał się następnie na treść art. 101 ust. 1 i art. 102 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) oraz § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), wskazując, że odrębnym przepisem, w rozumieniu powołanego wyżej rozporządzenia, który uprawnia do zaliczenia innych okresów, niż wymienione w § 4 ust. 1 pkt 1-4, do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia wynikające ze stosunku służbowego, uważa się ustawę z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310). Stwierdził, że zgodnie z jej art. 1 ust. 1 pkt 3, ilekroć przepisy prawa przewidują wliczanie do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy, okresów zatrudnienia w innym zakładzie pracy, do stażu tego wlicza się pracownikowi także przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Zgodnie zaś z art. 3 ust. 1 tej ustawy, na wniosek zainteresowanej osoby właściwy urząd gminy obowiązany jest stwierdzić okresy jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy. Natomiast ust. 2 tego przepisu stanowi, że jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1, nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, zawiadamia ją o tej okoliczności na piśmie. Z kolei z zapisu ust. 3 tegoż artykułu wynika, że w wypadku, o którym mowa w ust. 2, okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone gospodarstwo rolne. Zdaniem organu, praca policjanta w gospodarstwie rolnym powinna być oceniana na podstawie tych przepisów, które obowiązywały w całym czasie jej wykonywania, toteż do oceny stanu faktycznego, zaistniałego w okresie od dnia [...] kwietnia 1996 r. do dnia [...] sierpnia 2000 r., mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j. Dz. U. z 1991 r. Nr 7, poz. 24 ze zm.). Istotnym zagadnieniem w rozpatrywanej sprawie było zatem ustalenie normatywnej treści pojęcia "domownik", w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Zgodnie z jej przepisem art. 6 pkt 2, za domownika może być uznana osoba, która ukończyła 16 lat, pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie oraz stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy. Cytowana ustawa wprowadza zatem wymóg stałej pracy w gospodarstwie rolnym.

Organ podkreślił, że dokumentację w przedmiocie wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysług lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym powinny stanowić akta osobowe policjanta, zawierające między innymi dokumenty zgromadzone podczas postępowania kwalifikacyjnego prowadzonego dla kandydatów ubiegających się o przyjęcie do służby w Policji. W tym kontekście zwrócił uwagę, że we wnioskowanym okresie M. N. uczęszczał do Technikum [...] w [...], co wiązało się z koniecznością dojazdów z miejscowości [...] do [...] i z powrotem (ok. 7 km w jedną stronę). Nauka w szkole ponadpodstawowej oraz związane z nią obowiązki wymagane od uczniów, tj. lektury, lekcje, przygotowanie do matury, praktyki zawodowe, wykluczają pracę w gospodarstwie rolnym traktowaną jako główne źródło utrzymania lub stałą pracę. Jednocześnie nie oznacza to, iż wymieniony policjant nie pomagał rodzicom, jako młodociany, w prowadzeniu gospodarstwa. Pomoc ta nie mogła mieć jednak charakteru stałego z uwagi na obowiązki szkolne. Natomiast pojęcie domownika w rozumieniu art., 1 ust, 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. powiązane jest ze stałym świadczeniem pracy, a nie dorywczą, choć systematyczną pomocą.

Organ podniósł również, że zainteresowany w kwestionariuszu osobowym z dnia [...] maja 2000 r. nie podał, że we wnioskowanym okresie pracował w gospodarstwie rolnym rodziców. Powołał się także na poglądy doktryny i orzecznictwa, w świetle których doraźna pomoc w wykonywaniu typowych obowiązków domowych, zwyczajowo wymaganych od dzieci jako członków rodziny rolnika, czy pracy w czasie ferii lub wakacji, nie może zostać znana za stałą pracę w gospodarstwie rolnym. Komendant Główny Policji, powołując się na orzecznictwo stwierdził, że w niniejszej sprawie Komendant Rejonowy Policji [...] nie dokonał oceny pracy zainteresowanego z uwzględnieniem wielkości i charakteru gospodarstwa rolnego, a co za tym idzie, zakresu niezbędnych prac, jakie były w nim wykonywane.

Jego zdaniem braki w zakresie należytego zebrania materiału dowodowego oraz niedokonanie przez organ administracji prawidłowej oceny dowodów i okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym zakwalifikowanie naruszenia prawa jako rażącego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W skardze na powyższy rozkaz personalny do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. N. zarzucił mu:

1) Rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez:

- stwierdzenie nieważności decyzji bez wykazania rażącego naruszenia prawa stojącego u podstaw wydanego rozkazu nr [...] Komendanta Rejonowego Policji [...], a jedynie w oparciu o bezpodstawne założenie, że przeprowadzona czynność zebrania dowodów powinna zostać przeprowadzona odmiennie w ocenie organu odwoławczego; organ nie przedstawił, żadnych dowodów uzasadniających swoje stanowisko;

- stwierdzenie nieważności decyzji jedynie na podstawie przyjęcia odmiennej interpretacji przepisów prawa, innej niż ta przyjęta przez organ I instancji i uznanie tej odmiennej interpretacji jako przesłankę rażącego naruszenia prawa;

- stwierdzenie nieważności decyzji uznając, że organ I instancji nie dokonał dostatecznego wyjaśnienia okoliczności faktycznych podczas, gdy w postępowaniu dostarczono wszystkie niezbędne dokumenty i wyjaśnienia, których złożenie wymagają przepisy prawa zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy;

- stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu o hipotetyczne założenia oraz na podstawie przypuszczeń, nie mających walorów dowodów, w oparciu o które poddano w wątpliwość wiarygodność świadków oraz wiarygodność złożonych w trakcie postępowania dokumentów.

2) Rażące naruszenie art. 16 k.p.a. poprzez wydanie decyzji o unieważnieniu rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Rejonowego Policji [...]:

- opierając rażące naruszenie prawa na podstawie bezpodstawnych, teoretycznych oraz nieudowodnionych założeń;

- dokonując jedynie odmiennej interpretacji przepisów oraz poddając w wątpliwość dowody bez przedstawienia żadnych faktów na poparcie swojego stanowiska.

3) Naruszenie prawa materialnego poprzez błędną interpretację przepisów art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych, jak również art. 1 ust. 1 pkt 3, art. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy i w związku w z tym naruszenie przepisu art. 101, art. 102 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji, § 3, § 4 i § 5 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego poprzez:

- obrazę przepisu art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych poprzez przyjęcie, że kształcenie i wiek powyżej 16 roku a przed ukończeniem 18 roku życia jest przesłanką negatywną dla uzyskania statusu domownika podczas, gdy norma przepisu o ubezpieczeniu społecznym rolników nie wyklucza z definicji domownika osób uczących się ani osób młodocianych, a wyraźnie wskazuję, że za domownika może zostać uznana osoba, która ukończyła 16 rok życia;

- błędnie założenie organu, że wykazanie w życiorysie informacji o pracy w gospodarstwie rolnym w kwestionariuszu osobowym jest warunkiem koniecznym do zaliczenia pracy w gospodarstwie rolnym do stażu pracy podczas, gdy żaden z przywołanych przepisów nie wymienia takiej przesłanki;

- pominięcie zeznań świadków, dowodów z dokumentów oraz złożonych w trakcie postępowania oświadczeń, z których jednoznacznie wynika spełnienie przez skarżącego wszystkich przesłanek do nabycia prawa do zaliczenia pracy w gospodarstwie rolnym w okresie [...] kwietnia 1996 r. do [...] sierpnia 2000 r. do stażu pracy

4) Naruszenie przepisów postępowania, tj. przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art.. 107 § 3 k.p.a., prowadzące do błędnego w ustalenia stanu faktycznego, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy:

- poprzez ustalenie stanu faktycznego jedynie na podstawie założenia, że nauka w szkole ponadpodstawowej uniemożliwia jednoczesną stałą pracę w gospodarstwie rolnym

- poprzez założenie, że brak w życiorysie informacji o pracy w gospodarstwie rolnym świadczy o tym, że praca ta miała charakter doraźny. Organ nie wskazał dowodów na potwierdzenie swoich założeń, a rozstrzygnięcie oparł jedynie na przypuszczeniach i hipotezach czym naruszył zasadę dochodzenia do prawdy obiektywnej i nie ustalił prawidłowo stanu faktycznego

- poprzez odmówienie waloru wiarygodności zeznaniom świadków oraz dokumentom złożonym w postępowaniu dowodowym jedynie w oparciu o wewnętrzne przekonanie organu, niepoparte żadnym dowodem;

- poprzez uznanie, że Komendant Rejonowy Policji [...] nie dokonał dostatecznego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy oraz nie wykonał w pełnym zakresie czynności, które umożliwiałyby "ewentualne kwestionowanie jako dowodów potwierdzających okoliczność pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym". W toku postępowania zostały złożone wszystkie niezbędne dokumenty wymagane przepisami prawa, a skarżący złożył dodatkowe oświadczenie do których został zobligowany. Żadne z dokumentów oraz oświadczeń nie zostały podważone ani też nie odmówiono wiarygodności. Organ odwoławczy sam przyznał w uzasadnieniu swojej decyzji, że w toku postępowania nie zebrano dowodów, których kwestionowanie byłoby możliwe.

5) Rażące naruszenie zasady bezstronności oraz obiektywizmu zawartej w art. 8 poprzez zarzucenie przez Komendanta Głównego Policji takiego zebrania materiału dowodowego przez Komendanta Rejonowego Policji [...] , które nie pozwala na ich ewentualne kwestionowanie jako dowodów potwierdzających okoliczność pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym. Sugeruje to założenie przez organ odwoławczy, że postępowanie w/w sprawie powinno być prowadzone w sposób, który umożliwiłby wydanie decyzji odmownej.

Wniósł w związku z tym o jego uchylenie w całości oraz uchylenie poprzedzającego go rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r.

W obszernym uzasadnieniu szeroko odniósł się zarówno do poglądów orzecznictwa jak i doktryny, w świetle których kwestionowany rozkaz personalny Komendanta Rejonowego Policji [...], jest zgodny z prawem.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wyroki sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad, wymienionych w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej "kpa". Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wymaga wykazania, że decyzja ostateczna wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji, czego skutkiem jest naruszenie norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona, stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Podkreślenia wymaga również, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem w nowej sprawie, w której zadaniem organu jest wyłącznie wyjaśnienie kwestii, czy w sprawie wystąpiły, określone enumeratywnie w przepisie art. 156 § 1 k.p.a., przesłanki nieważności. Nie jest on natomiast władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy.

W niniejszej sprawie kwestią wymagającą zbadania jest kwestia, czy Komendant [...] Policji zasadnie stwierdził nieważność rozkazu personalnego Komendanta Rejonowego [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., mocą którego M. N. zaliczono do wysługi lat uwzględnionej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego na dzień [...] czerwca 2012 r. łącznie 7 lat 2 miesiące i 12 dni, w tym pracę w indywidualnym gospodarstwie rolnym w wymiarze 4 lat, 4 miesięcy i 1 dnia, powołując się na rażące naruszenie prawa tj. art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu prazy (Dz. U. nr 54, poz. 310) w związku z § ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.) oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Przede wszystkim należy zauważyć że Komendant [...] Policji swoje twierdzenie o istnieniu podstaw do zastosowania nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji ostatecznej, jakim jest stwierdzenie nieważności przedmiotowego rozkazu personalnego z dnia [...] czerwca 2012 r., wywodzi z odmiennej oceny stanu faktycznego, w oparciu o który doszło do jego wydania.

Tymczasem tryb stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej uruchamiany winien być wówczas, gdy istnieje kwalifikowana wada decyzji – wada prawna, pozwalająca, jak w rozpoznawanej sprawie przyjęto, uznać, że zachodzi rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednak w przypadku odmiennej oceny tych samych ustaleń faktycznych, nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa, bowiem rzecz w istocie sprowadza się do nowej kwalifikacji stanu faktycznego w oparciu o te same normy prawne, które stanowiły podstawę pierwotnego orzekania przez organ i nawet jeśli ich wykładnia doprowadziła organ do innych wniosków, niż przy wydaniu decyzji w trybie zwykłym, to – zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym – błędy wykładni nie mogą być kwalifikowane w kategoriach rażącego naruszenia prawa.

Stosownie do treści art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, ilekroć przepisy prawa lub postanowienia układu zbiorowego pracy albo porozumienia w sprawie zakładowego systemu wynagradzania przewidują wliczanie do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy, okresów zatrudnienia w innych zakładach pracy, do stażu tego wlicza się pracownikowi także przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Z kolei w świetle art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, ilekroć w ustawie jest mowa o domowniku – rozumie się przez to osobę bliską rolnikowi, która: a) ukończyła 16 lat; b) pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie; c) stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy. W tym miejscu warto zaznaczyć, iż wyżej powołana ustawa – mocą jej art. 122 – uchyliła poprzednio regulującą przedmiotową materię ustawę z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Zgodnie z art. 2 pkt 2 obowiązującej do dnia 31 grudnia 1990 r. ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r., przez domownika rozumiało się członków rodziny rolnika i inne osoby pracujące w gospodarstwie rolnym, jeżeli pozostawiły we wspólnym gospodarstwie domowym z rolnikiem, ukończyły 16 lat, nie podlegały obowiązkowymi ubezpieczenia na podstawie innych przepisów, a ponadto praca w gospodarstwie rolnym stanowiły ich głównie źródło utrzymania.

Analiza obowiązujących w przedmiotowej materii przepisów prowadzi do wniosku, iż aby zaliczyć skarżącemu do wysługi lat, uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego, wnioskowane przez niego okresy pracy w gospodarstwie rolnym rodziców, należało ustalić, czy w podanych okresach wnioskodawca miał ukończone 16 lat, pozostawał z rolnikiem w gospodarstwie domowym lub zamieszkiwał na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie oraz stale pracował w tym gospodarstwie, nie będąc związanym z rolnikiem stosunkiem pracy. Innych przesłanek niż wyżej wymienione skarżący spełniać nie musi, bowiem nie wymienia ich zarówno przepis art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, jak i przepis art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, definiujący pojęcie "domownika".

W niniejszej sprawie organ błędnie zinterpretował przepis art. 6 pkt 2 lit. c ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, przyjmując, iż sam fakt kształcenia się osoby pozostającej z rolnikiem w gospodarstwie rolnym w szkole ponadpodstawowej, wyklucza wykonywanie pracy o charakterze stałym w tym gospodarstwie.

Wyjaśnienia pojęcia "wykonywania pracy w charakterze stałym w gospodarstwie rolnym" wielokrotnie podejmował się Sąd Najwyższy. W wyroku z dnia 4 października 2006 r. o sygn. akt II UK 42/2006 (publ. OSNP 2007/19-20/292) Sąd Najwyższy wskazał na potrzebę odstąpienia od rozumienia "stałości pracy w gospodarstwie rolnym" jako nieustannego, przez cały czas, ciągłego, wykonywania prac w gospodarstwie. Podkreślił, iż mając na względzie cel i funkcje omawianej ustawy, ustanowienie obowiązku ubezpieczenia społecznego domownika dotyczy osób niebędących posiadaczami gospodarstwa rolnego, a powiązanych z gospodarstwem rolnym tylko szczególnym stosunkiem, cechującym domownika. Nieodzowne jest zatem sięgnięcie do specjalnego znaczenia jego roli w społeczno-gospodarczych stosunkach wiejskich, której specyfikę uwypukla porównanie określenia domownika w art. 6 pkt 2 i definicji rolnika sformułowanej w art. 6 pkt 1 ustawy. Zestawienie tych przepisów pokazuje, że istota działań domownika, który nie prowadzi zawodowej działalności rolniczej na własny rachunek, sprowadza Siudo pomocy rolnikowi w prowadzeniu gospodarstwa, czyli do wykonywania prac wskazanych mu przez prowadzącego gospodarstwo, leżących w zakresie jego decyzji gospodarczych. Mając to na względzie, należy zaaprobować stanowisko, że wystarczające dla uznania pracy domownika w gospodarstwie rolnym za stałą jest wykonywanie w jej przebiegu wszystkich zabiegów agrotechnicznych, związanych z prowadzoną produkcją (tu: roślinną) w rozmiarze dyktowanym potrzebami i terminami tych pracy oraz używaniem ułatwiającego te prace sprzętu. Stanowisko to nawiązuje do wyroku z dnia 21 kwietnia 1998 r. o sygn. akt II UKN 3/98 (niepublikowanego), w którym Sąd Najwyższy przyjął, że praca domownika w gospodarstwie rolnym, wykonywana w wymiarze czasu stosownym do prawidłowego jego funkcjonowania, zgodnie z jego strukturą, przy uwzględnieniu jego obszaru oraz ilości pracujących w nim osób, jest pracą stałą. Wartym również powołania jest wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 listopada 1998 r. o sygn. akt II UKN 299/98 (publ. OSNP 1999/24/799, OSNP – wkł. 1999/3/2), przedstawiający pogląd, iż dopuszczalność uwzględnienia pracy w gospodarstwie rolnym w charakterze stałym należy co najmniej oceniać poprzez jej wykonywanie w wymiarze nie niższym niż połowa normalnie wymaganego czasu pracy w rolnictwie. "Wykonywanie niektórych czynności rolniczych w gospodarstwie rolnym, w okresie odbywania nauki w szkole średniej, wymagającej codziennych kilkusetkilometrowych dojazdów do niej, nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu okresów składkowych jako okresów pracy w gospodarstwie rolny (...)". Zauważyć należy, iż Sąd Najwyższy nie zastrzegł w tym wyroku, iż pobieranie nauki w szkole średniej wyłącza możliwość uznania pracy w gospodarstwie rolnym do stażu pracowniczego, lecz wyłącza takie uznanie tylko pobieranie nauki w miejscowości znacznie oddalonej gospodarstwa rolnego, uniemożliwiające wykonywanie w nim pracy w wymiarze ponad połowy wymaganego czasu pracy w rolnictwie.

Podkreślenia wymaga, iż w rozumieniu ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, charakter pracy domownika w gospodarstwie rolnym nie może być utożsamiany z charakterem pracy rolnika w takim gospodarstwie. Domownik nie prowadzi bowiem zawodowej działalności rolniczej na własny rachunek, lecz wyłącznie pomaga rolnikowi w prowadzeniu takiej działalności, zatem nie musi on pracować w takim samym wymiarze godzinowym jak rolnik i może pozwolić sobie na jednoczesne kształcenie się. Na takie rozumienie charakteru pracy domownika wskazuje zresztą już sam fakt rozróżniania przez ustawodawcę w art. 6 pkt 1 i 2 powołanej ustawy definicji rolnika i domownika. Gdyby zamiarem ustawodawcy było jednakowe traktowanie nakładu pracy domownika i rolnika oraz ich wkładu w rozwó gospodarstwa rolnego, to z pewnością nie wprowadzałby takiego rozróżnienia. Nie można zatem przyjąć, że skoro osoba mająca status domownika, realnie pomagając rolnikowi w prowadzeniu gospodarstwa rolnego, jednocześnie pobiera naukę w szkole, to jej praca w tym gospodarstwie nie ma z tego powodu charakteru stałego.

Powyższe stanowisko znajduje również odzwierciedlenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 29 lipca 2011 r. o sygn. akt I OSK 321/11 (publ. https://cbois.nsa.gov.pl) NSA stwierdził, że przykładowo nauka w szkole w systemie zaocznym, niepołączona z wykonywaniem dodatkowych zajęć zarobkowych, nie stanowi przeszkody do uznania tego okresu jako pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym. Wskazał też, iż obecnie w orzecznictwie bardziej liberalnie podchodzi się do przesłanki "stałej pracy" i przyjmuje się, że nie należy utożsamiać jej z koniecznością nieustannego, przez cały czas wykonywania prac w gospodarstwie rolnym. W związku z tym ocena "stałości pracy w gospodarstwie rolnym" musi być dokonywana na tle okoliczności konkretnej sprawy. Sformułowanie "stała praca", "staż pracy", "uprawnienia pracownicze" wskazują, że przy zaliczaniu do przedmiotowego stażu w rachubę mogą wchodzić tylko okresy wykonywania zajęć o charakterze i systemie przynajmniej zbliżonym do pracowniczego. Stała praca w gospodarstwie nie zawsze musi polegać na codziennym wykonywaniu czynności rolniczych, gdyż – na przykład ze względu na rodzaj produkcji – niekiedy nie będzie to nawet konieczne. Polega ona jednak na pewnej systematyczności i co najmniej na gotowości do wykonywania pracy rolnej, gdy jest to niezbędne rolnikowi prowadzącemu gospodarstwo. Ten element dyspozycyjności domownika potwierdza również wymóg zamieszkania domownika na terenie gospodarstwa lub w jego pobliżu, czyli w takiej odległości, która umożliwia jak najszybsze dotarcie na teren gospodarstwa, jeżeli zajdzie taka potrzeba i świadczenia na rzecz gospodarstwa osoby bliskiej pracy w wymiarze czasu, niezbędnym do prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa rolnego. Stała praca w gospodarstwie rolnym wymaga również pewnego psychicznego nastawienia, polegającego na wiązaniu się na określony czas z gospodarstwem rolnym. Ten aspekt jest bardzo istotny, ponieważ stały charakter pomocy w gospodarstwie rolnym może być pojmowany w sposób o wiele bardziej racjonalny, przy rozumieniu "stałości" jako pozostawania w tym samym miejscu, trwałemu związaniu się z jakimś miejscem lub jakąś osobą, nieuleganiu zmianom (por. wyrok Sądu Najwyższego o sygn. akt II UK 42/06, publ. OSNP 2007/19-20/292). Pojmowana w ten sposób cecha "stałości" świadczy o istotnym znaczeniu nastawienia samego domownika na stałe świadczenie pracy w gospodarstwie rolnym i odpowiadającą temu nastawieniu niezmienną możliwość skorzystania z jego pracy przez rolnika prowadzącego gospodarstwo.

Dokonując wyjaśnienia pojęcia "wykonywania pracy w charakterze stałym", należy również zwrócić uwagę na fakt, że omawiana definicja domownika może być wykorzystywana zarówno dla celów ubezpieczeniowych, jak też uzyskania uprawnień pracowniczych, w tym – jak w niniejszym przypadku – określonych profitów finansowych, poprzez możliwość podwyższenia dodatku za wysługę lat. W pierwszej grupie spraw chodzi o zapewnienie ubezpieczenia społecznego szerszej grupie osób współpracujących z rolnikiem przy prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Z inną natomiast sytuacją mamy do czynienia w drugiej grupie spraw, gdy chodzi o domownika, który ubiega się o zaliczenie okresów pracy w gospodarstwie rolnym do stażu pracowniczego czy stażu służby, co niewątpliwie powinno mieć w takim przypadku wpływ na mniej rygorystyczny sposób odkodowania znaczenia pojęcia "wykonywania przez domownika pracy o charakterze stałym", w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników.

W świetle przedstawionej wykładni definicji domownika w rozumieniu przepisu art. 6 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników stwierdzić należy, że dopuszczalne było zaliczenie skarżącemu wnioskowanego okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców do stażu służby.

Z akt sprawy wynika bowiem wyraźnie, że w tym okresie skarżący kształcił się w Technikum [...] w [...], co wiązało się z dojazdami z miejscowości T. do [...], i z powrotem (ok. 7 km w jedną stronę). Zarówno tak niewielka odległość od szkoły, jak i fakt pobierania nauki oraz związane z tym obowiązki, nie mogły wykluczać, że pomoc świadczona w prowadzeniu gospodarstwa rolnego miała charakter stałej pracy. Jak Sąd już wspomniał, pojęcia stałej pracy nie można utożsamić z koniecznością ciągłego jej wykonywania, lecz wykonywania jej w zależności od aktualnych w danym okresie potrzeb. Jeśli bowiem ustawodawca wprowadza zarówno pojęcie "rolnika", jak i pojęcie "domownika", to czyni to niewątpliwie w celu odróżnienia charakteru świadczonej przez każdego z nich pracy w gospodarstwie rolnym. W związku z tym okoliczność uczęszczania przez skarżącego do szkoły ponadpodstawowej, znajdującej się w bliskiej odległości od jego miejsca zamieszkania i położenia gospodarstwa rolnego, nie stoi na przeszkodzie do świadczenia przez niego stałej pracy na rzecz gospodarstwa i tym samym uznania go za domownika w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników.

W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że zarówno zaskarżony rozkaz personalny, jak i utrzymany w mocy rozkaz personalny Komendanta [...] Policji w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., zostały podjęte z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art.. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy o wliczaniu okresu pracy w gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy oraz art. 6 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Organ dokonał błędnej wykładni pojęcia "domownik" i nieprawidłowo uznał, że decyzja, zaliczająca okres pracy skarżącego w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego, rażąco narusza prawo. Podkreślenia wymaga, że rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. Cechą rażącego naruszenia prawa jest bowiem to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2000 r. o sygn. akt V SA 2998/99, publ. LEX nr 51249).

Należy zgodzić się ze skarżącym, że w związku z tym stwierdzając nieważność rozkazu personalnego pośrednio organy naruszyły również przepisy art. 7, art. 8 i art. 16 k.p.a.

Nie jest natomiast trafny zarzut naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. z uwagi na wspomnianą już wcześniej specyfikę postępowania w trybie stwierdzenia nieważności, różniącego się zasadniczo od zwykłego postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji wyroku o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego rozkazu personalnego orzeczono na podstawie art. 152 powołanej ustawy.