Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 385/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 14 w zw. z art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 3
journal: Dz.U. 2005 nr 31 poz 266
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie WSA Bożena Popowska WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody W. na uchwałę Rady Miasta P. z dnia [...] 2010 r. nr [...] w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta P. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 1 pkt 2; 2. zasądza od Rady Miasta P. na rzecz Wojewody W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] 2011 r. Wojewoda W. wniósł skargę na uchwałę nr [...] Rady Miasta P. z dnia 12 października 2010 r. zmieniającą uchwałę Nr [...] Rady Miasta P. z dnia 13 października 2009 roku w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład

mieszkaniowego zasobu Miasta P..

Składający skargę Wojewoda wniósł o:

a) stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Rady Miasta P. z dnia 12 października 2010 roku zmieniającej uchwałę nr [...] Rady Miasta P. z dnia 13 października 2009 roku w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta P. - w części –dotyczącej "§ 1 ust. 2",

b) zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu uregulowaniu uchwały Nr [...] Rady Miasta P. z dnia 12 października 2010 roku zarzucono naruszenie przepisu art. 14 w zw. z art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2005r., Nr 31, poz. 266 ze zm.) - zwanej dalej "uopr" - poprzez ustalenie zasady pierwszeństwa realizacji wyroków przyznających uprawnienie do lokalu socjalnego.

Uzasadniając swoje stanowisko Wojewoda wskazał, iż uchwałą nr [...] z dnia 12 października 2010 roku Rada Miasta P. zmieniła uchwałę Nr [...] Rady Miasta P. z dnia 13 października 2009 roku w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta P. poprzez uregulowanie zasad realizacji wyroków przyznających uprawnienie do lokalu socjalnego w nowo dodanym rozdziale 2a. Wojewoda zauważył, że zgodnie z treścią wskazanej uchwały została ona podjęta na podstawie przepisu art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Wskazano, że uchwała nr [...] Rady Miasta P. z dnia 12 października 2010 roku została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa W. z dnia 01 grudnia 2010 roku Nr 238 pod poz. 4456. Natomiast pismem z dnia 31 stycznia 2011 roku (...) Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił się do Wojewody W. z wnioskiem o wniesienie skargi do sądu administracyjnego na postanowienia § 2 ust. 7 pkt 1-3 i § 5 ust 2 uchwały Nr [...] Rady Miasta P. z dnia 13 października 2009 roku w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego Zasobu Miasta P. oraz postanowienia § 1 pkt 2 uchwały nr [...] z dnia 12 października 2010 roku w sprawie zmiany uchwały Nr [...].

Uzasadniając złożoną skargę Wojewoda podniósł, iż wyrokiem z dnia 25 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 732/10 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Poznaniu z dnia 04 lutego 2010 r., o sygn. akt IV SA/Po 894/09 w sprawie ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Nr [...] Rady Miasta P. z dnia 13 maja 2008 roku w przedmiocie zasad wynajmu lokali. W wyroku tym, jak wyjaśniono, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż w art. 21 ust. 1 pkt 2 uopr stwierdzono, że rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, które to zasady zgodnie ust. 3 pkt 1-3 tego samego artykułu "powinny określać w szczególności: 1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniająca zastosowanie obniżek czynszu; 2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy; 3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego (...). Wojewoda zauważył, że użycie w tym przepisie określenia "w szczególności" oznacza, że uchwała rady gminy winna regulować wszystkie wskazane w art. 21 ust. 3 p. 3 uopr zagadnienia, a nadto rada gminy może zamieścić w uchwale jeszcze inne, dodatkowe zagadnienia związane z najmem. Nie oznacza to jednak, by organ gminy, ustalając zasady wynajmu lokali mógł - dowolnie - określać dodatkowe kryteria, według których potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach mogą być zaspokojone. W ocenie Wojewody ustalenie pierwszeństwa w wynajmowaniu lokali osobom, które na podstawie prawomocnego orzeczenia Sądu zobowiązane są do opuszczenia i opróżnienia lokalu, w stosunku do określonej kategorii osób, wykracza poza upoważnienie ustawowe. Przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów nie dają bowiem podstaw do ustalenia pierwszeństwa w wynajmowaniu lokali socjalnych osobom zajmującym lokal podlegający opróżnieniu w zależności od rodzaju podmiotu będącego wierzycielem, który dochodzi przymusowej realizacji swojego roszczenia stwierdzonego wyrokiem, a także od rodzaju lokalu, który ma podlegać opróżnieniu.

W dalszej kolejności wskazano, że Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd Rzecznika Praw Obywatelskich, iż art. 21 ust. 3 pkt 3 uopr, przyznający radzie gminy kompetencje do ustalenia zasad pierwszeństwa wynajmowania lokali socjalnych i lokali na czas nieoznaczony, dotyczy wyłącznie kształtowania przesłanek zawierania umów najmu takich lokali na zasadach ogólnych, a nie na podstawie art. 14 uopr. Ten ostatni przepis, jak zauważono, ma w stosunku do art. 21 ust. 3 pkt 3 uopr charakter przepisu szczególnego wyłączającego stosowanie art. 21 ust. 3 pkt 3 do przypadków przyznania uprawnienia do otrzymania lokalu socjalnego na podstawie wyroku sądu. Podkreślono, że to Sąd w prawomocnym orzeczeniu eksmisyjnym oznacza krąg podmiotów uprawnionych do otrzymania lokalu socjalnego na tej podstawie. Gmina nie może, zatem ustalać w tym zakresie pierwszeństwa, przyznając określonym przez siebie podmiotom uprawnienia do realizacji wyroku eksmisyjnego z wyprzedzeniem innych osób, znajdujących się w tej samej sytuacji prawnej. W konsekwencji, jak wskazano, w zakresie realizacji wyroków eksmisyjnych, w których przyznano uprawienie do otrzymania lokalu socjalnego winno obowiązywać jednolite - dla wszystkich przypadków - kryterium kolejności wpływu wniosku o wykonanie prawomocnego orzeczenia eksmisyjnego. W ocenie Wojewody wprowadzony zapisem § 1 ust. 2 nowy rozdział 2a różnicujący kryteria realizacji wyroków eksmisyjnych w zależności od tego czy dotyczą lokalu będącego w mieszkaniowym zasobie Miasta P. czy w innym zasobie oraz dopuszczający możliwość pominięcia kolejności realizacji wyroków eksmisyjnych z lokali będących w innym zasobie niż zasób gminy naruszają przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz konstytucyjną zasadę równości wobec prawa.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta P. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie od strony skarżącej na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Uzasadniając swoje stanowisko Rada Miasta P. wskazała, iż Wojewoda W. w dniu 21 marca 2011 r. wniósł skargę o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta P. nr [...] z dnia 12 października 2010 r. zmieniającej uchwałę Rady Miasta P. nr [...] z dnia 13 października 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta P. w zakresie § 1 ust. 2, tj. w zakresie zasad realizacji wyroków przyznających uprawnienie do lokalu socjalnego. Skarżący zarzucił naruszenie art. 14 w zw. z art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego poprzez ustalenie zasady pierwszeństwa realizacji wyroków przyznających uprawnienie do lokalu socjalnego.

W ocenie autora odpowiedzi na skargę zarzut Wojewody uznać należy za całkowicie chybiony. Uzasadniając to stanowisko organ zauważył, że konkretyzacja elementów uchwały dotyczących zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy nastąpiła w art. 21 ust. 3 uopr. Wyjaśniono, że zgodnie z treścią tegoż przepisu uchwała rady gminy powinna określać w szczególności kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego. Zauważono również, że jak wynika z przywołanego przepisu uchwała rady gminy powinna precyzować kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego. Wspomniane kryteria mogą, jak zauważono, uwzględniać przykładowo utratę mieszkania w wyniku klęsk żywiołowych, pożaru, a także przewidywać pierwszeństwo wynajmowania lokali z zasobu osobom niepełnosprawnym, sierotom i innym, które zostaną uznane za szczególnie potrzebujące pomocy w tym zakresie. Tak więc - w ocenie Rady Miasta P. - ustawodawca w art. 21 ust. 3 pkt 3 uopr dał gminie prawo ustalenia kryteriów pierwszeństwa gwarantujących dostęp do mieszkania komunalnego - przy czym, jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 3 czerwca 2009 r. przez "kryterium" należy rozumieć miernik służący za podstawę, kanon wyboru naczelnych wartości, cecha ze względu, na którą dokonujemy podziału, klasyfikacji, środek rozróżnienia. W dalszej kolejności podkreślono, że Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, że ustawodawca przyznając gminie prawo ustalenia kryteriów wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, dał gminie prawo dokonania oceny kandydatów na podstawie przyjętych wcześniej środków rozróżnienia, co oznacza, że dał także prawo do ustanowienia takich cech ze względu, na które podział będzie dokonany.

W dalszej kolejności podkreślono, że Rada Miasta P. podejmując uchwałę nr [...] z dnia 12 października 2010 r., korzystając z delegacji ustawowej, określiła zasady pierwszeństwa w zawarciu umowy najmu lokalu mieszkalnego lub socjalnego, z zastrzeżeniem art. 14 ust. 1 uopr jedynie w stosunku do trzech kategorii podmiotów, uchylając tym samym wcześniejszą regulację różnicującą sytuację prawną podmiotów, wobec których sąd prawomocnym orzeczeniem nakazał opuszczenie i opróżnienie lokalu, w zależności od tego czy lokal wchodził w skład mieszkaniowego zasobu Miasta P. czy też pozostawał we władaniu prywatnego właściciela.

Zauważono też, że art. 21 ust. 3 uopr określając materię, jaką pozostawiono do uregulowania w drodze uchwały radzie gminy, wyznaczył granice upoważnienia określonego w art. 21 ust 1 pkt 2 uopr. Wskazano jednak, że o ile w zakresie przedmiotowym nie tworzy on zamkniętego katalogu elementów kształtujących treść zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, o tyle użyte w nim wyrażenie "w szczególności" wskazuje na to, iż zasady te obligatoryjnie muszą obejmować wszystkie kwestie określone w art. 21 ust. 3 ustawy. Pominięcie przez radę gminy któregoś z wymienionych elementów programu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Mając zatem na uwadze konieczność realizacji zadań gminnych, a także wielkość komunalnego zasobu mieszkaniowego oraz możliwości finansowe gminy Rada określiła bardziej szczegółowe reguły realizacji wyroków eksmisyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że podejmując uchwałę nr [...] z dnia 12 października 2010 r. zmieniającą uchwałę Nr [...] Rady Miasta P. z dnia 13 października 2009 roku w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta P., Rada Miasta P. w § 1 pkt 2 uchwały nr [...] z dnia 13 października 2009 roku w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta P. dodała rozdział 2a dotyczący "Zasad realizacji wyroków przyznających uprawnienie do lokalu socjalnego".

Jakkolwiek, zawarte w skardze wskazanie, iż Wojewoda domaga się stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Miasta P. z dnia 12 października 2010 r. "w części dotyczącej § 1 ust. 2" okazało się nieprecyzyjne, bowiem § 1 zaskarżonej uchwały składa się z 14 punktów, to w świetle zaprezentowanej w skardze argumentacji nie może budzić wątpliwości, iż kwestią sporną pozostaje legalność § 1 pkt 2, a konkretnie określonych w nim zasad realizacji wyroków przyznających uprawnienie do lokalu socjalnego, w brzmieniu:

"Zasady realizacji wyroków przyznających uprawnienie do lokalu socjalnego

§ 4a. 1. Przyjmuje się następujące zasady realizacji prawomocnych orzeczeń sądowych nakazujących opuszczenie, opróżnienie i wydanie lokalu, na mocy których przyznano prawo do otrzymania lokalu socjalnego lub ostatecznych decyzji administracyjnych, wydanych w sprawach o opróżnienie lokalu, a niewykonanych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1998 r. Nr 120, poz. 787 z późn. zm.), nakazujących opuszczenie, opróżnienie i wydanie lokalu, na mocy których przyznano prawo do otrzymania lokalu socjalnego;

1) realizacja wyroków eksmisyjnych z lokali będących w mieszkaniowym zasobie Miasta P. następuje przy zastosowaniu zasad racjonalnego gospodarowania zasobem;

2) realizacja wyroków eksmisyjnych z lokali będących w innym zasobie niż zasób gminny następuje według kolejności dostarczenia prawomocnego wyroku przez wierzyciela, osobę uprawnioną do lokalu socjalnego lub interwenienta ubocznego;

3) pominięcie kolejności realizacji wyroków, o której mowa w pkt 2 może nastąpić, gdy konieczność opróżnienia, opuszczenia i wydania dotyczy:

a) lokalu, z którego właścicielem (wierzycielem wyroku) zawarta została umowa w sprawie wykonania wyroku, w której wierzyciel zobowiązał się partycypować w kosztach budowy lub remontu lokalu socjalnego,

b) lokalu, położonego w budynku, w stosunku do którego właściwy organ wydał decyzję o zakazie użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w trybie art. 66 Prawa budowlanego albo wydał decyzję o nakazie opróżnienia bądź wyłączenia w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania w trybie art. 68 Prawa budowlanego.

c)osób niepełnosprawnych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 z późn. zm.), których niepełnosprawność związana jest z niezdolnością do samodzielnego poruszania się oraz osobom sprawującym nad takimi osobami opiekę i wspólnie z nimi zamieszkałym.

4) pominięcie kolejności może nastąpić również w sytuacji, gdy w świetle zasad współżycia społecznego jest to szczególnie usprawiedliwione, w trybie określonym w zarządzeniu."

Przystępując do szczegółowej analizy legalności przedstawionych powyżej zapisów wskazać należy, że jak podkreślał już w swoim prawomocnym orzeczeniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu gmina jest obowiązana zapewnić lokal socjalny w przypadku orzeczenia sądu o eksmisji z prawem byłego lokatora do lokalu socjalnego. Odnosząc się do źródeł obowiązku gminy wskazać można choćby na pojęcie wspólnoty samorządowej, które zostało zdefiniowane w art. 16 ust. 1 Konstytucji RP, a z którego wynika, że wspólnotę taką tworzy z mocy prawa ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego, w rozpatrywanym przypadku - gminy. Pojęciem wspólnoty samorządowej w tym znaczeniu posłużył się ustawodawca w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2005r., Nr 31, poz. 266 ze zm. – dalej jako ustawa o ochronie praw lokatorów). Mieszkańcem gminy jest zatem - każda - osoba fizyczna mająca miejsce zamieszkania na terenie tej gminy.

Z woli ustawodawcy nie wszyscy jednak mieszkańcy gminy będą mogli ubiegać się o wynajem od gminy lokalu mieszkalnego, bowiem przeszkodę może stanowić kryterium dochodowe, które ustala rada gminy w uchwale, a także warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy, stanowiące podstawowe przesłanki wynajmu lokali z zasobu gminy (art. 4 ust. 2 i art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów). Stosownie zatem do treści tego przepisu, prawo do ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu ma - każdy - mieszkaniec gminy nie mający zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, mający niskie dochody. Omawiana ustawa nie wprowadza natomiast innych ograniczeń wyłączających możliwość zawarcia umowy najmu lokalu z gminnego zasobu mieszkaniowego.

Jednocześnie, o przyznaniu lokalu socjalnego osobie eksmitowanej orzeka sąd w konstytutywnym w tej części wyroku, wobec osób spełniających jedną z przesłanek z art. 14 ust. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, niezależnie od spełniania przez tę osobę kryteriów z art. 23 ust. 2. W razie ograniczonej liczby lokali, mogących być przedmiotem najmu jako lokale socjalne, istotna jest kwestia konkurencji między podmiotami ubiegającymi się o nawiązanie stosunku najmu w oparciu o różne podstawy prawne, a także zasady pierwszeństwa w nawiązaniu umowy wśród tej samej grupy uprawnionych. Jak wskazał Rzecznik Praw Obywatelskich nie ma przy tym podstaw do przyjęcia, by w odróżnieniu do warunków wskazanych w ustawie, dotyczących osób w najtrudniejszej sytuacji życiowej, wprowadzać - nie oparte na żadnej podstawie prawnej i sprzeczne z zasadą sprawiedliwości społecznej - kryteria w postaci - rodzaju lokalu - podlegającego obowiązkowi opróżnienia, czy - kategorii podmiotu - będącego wierzycielem, dochodzącego realizacji prawomocnego wyroku sądowego (por. wyrok WSA w Poznaniu z 04.02.2010 r., sygn. IV SA/Po 894/09).

Reasumując powyższe rozważania podkreślić należy, że brak jest jakichkolwiek podstaw, aby do uchwały wprowadzać unormowania, które postawią w niekorzystnej sytuacji i bezpodstawnie zróżnicują sytuację osób znajdujących się w podobnych warunkach materialnych i mieszkaniowych.

Przenosząc przedstawione powyżej ogólne rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że analiza treści zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, iż ustalając "Zasady realizacji wyroków przyznających uprawnienie do lokalu socjalnego" w zakresie dotyczącym § 4a ust. 1 pkt 1 i 2 Rada Miasta P. posłużyła się zakwestionowanym już w orzecznictwie sądów administracyjnych kryterium kategorii podmiotu będącego wierzycielem, dochodzącym realizacji prawomocnego wyroku sądowego.

Jakkolwiek, trafnie w ocenie Sądu, podnosi Rada Miasta P., że ustawodawca zawarł upoważnienie dla gminy, które stosownie do treści art. 21 ust. 3 pozwala organowi gminy uzupełnić obowiązkowy zbiór zagadnień o inne, to jednocześnie - jak zauważa sama Rada Gminy - musi to nastąpić poszanowaniem zakresu upoważnienia oraz innych przepisów powszechnie obowiązujących. Oznacza to, że różnicowanie sytuacji adresatów uchwały jest dopuszczalne, a nawet konieczne jedynie na zasadach przewidzianych przepisami prawa. Zagadnienie różnicowania, przez ustawodawcę, sytuacji podmiotów znajdujących się w analogicznej sytuacji było przedmiotem obszernych rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który stanął na stanowisku, że jeżeli prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza on odstępstwo od zasady równości. Takie odstępstwo jest dopuszczalne, jeżeli zostały spełnione trzy warunki:

1) kryterium różnicowania pozostaje w racjonalnym związku z celem i treścią danej regulacji;

2) waga interesu, któremu różnicowanie ma służyć, pozostaje w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku wprowadzonego różnicowania;

3) kryterium różnicowania pozostaje w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych (por. wyrok TK z 23.02.2010 r., sygn. P 20/08, www.trybunal.gov.pl).

Nie może budzić zatem wątpliwości, że również działająca w ramach upoważnienia ustawowego gmina formułując pewne kryteria, wskazanych zasad nie ma prawa naruszać.

Tymczasem, dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały w pierwszej kolejności zgodzić należy się z Wojewodą, że odmiennie kształtuje ona zasady realizacji wyroków przyznających uprawnienie do lokalu socjalnego w przypadku lokali będących w mieszkaniowym zasobie Miasta P. (pkt 1) a inaczej uregulowano tę kwestię w przypadku lokali będących w innym zasobie niż zasób gminny (pkt 2). Podkreślenia przy tym wymaga, że realizacja wyroków eksmisyjnych z lokali będących w mieszkaniowym zasobie Miasta P. następuje "przy zastosowaniu zasad racjonalnego gospodarowania zasobem". Wyłącznie natomiast w odniesieniu do lokali będących w innym zasobie niż zasób gminny – przewidziana została możliwość pominięcia kolejności realizacji wyroków (§ 4a ust. 1 pkt 3). Rozróżnienie takie nie tylko nie znajduje uzasadnienia w kontekście związku z celem i treścią ustawy o ochronie praw lokatorów, ale jest też sprzeczne ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do którego "to Sąd w prawomocnym orzeczeniu eksmisyjnym oznacza krąg podmiotów uprawnionych do otrzymania lokalu socjalnego na tej podstawie. Gmina nie może, zatem ustalać w tym zakresie pierwszeństwa, przyznając określonym przez siebie podmiotom uprawnienia do realizacji wyroku eksmisyjnego z wyprzedzeniem innych osób, znajdujących się - w tej samej - sytuacji" (por. wyrok NSA z 25.06.2010 r., sygn. I OSK 732/10). Jak podkreśla się w orzecznictwie przepis art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego przyznający radzie gminy kompetencje do ustalenia zasad pierwszeństwa wynajmowania lokali socjalnych i lokali na czas nieoznaczony, dotyczy wyłącznie kształtowania przesłanek zawierania umów najmu takich lokali na zasadach ogólnych. W swoich orzeczeniach NSA przestrzega ponadto przed wprowadzaniem do uchwał - jak w tym przypadku - postanowień, które będą stawiać w niekorzystnej sytuacji osoby (i bezpodstawnie zróżnicują sytuację osób znajdujących się w podobnych warunkach materialnych i mieszkaniowych), które spełniają kryterium dochodowe i warunków zamieszkiwania i kwalifikowałyby się do ubiegania się o wynajem lokalu gminnego w świetle uregulowań uchwały, gdyby nie wprowadzono tych postanowień. Zasady wynajmowania lokali winny być tak skonstruowane by ci, spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe (jak warunki zamieszkiwania i wysokość dochodu), od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, mieli równe szanse na czynienie starań o uzyskanie lokalu, z uwzględnieniem przewidzianego przez ustawodawcę pierwszeństwa zawarcia umowy najmu przysługującego osobom spełniającym wskazane w tym względzie w uchwale kryteria (por. wyrok NSA z 17.11.2004 r., sygn. OSK 883/04).

W świetle powyższego wadliwość zapisów zaskarżonej uchwały nie może budzić wątpliwości, jako że zapis nowoutworzonego rozdziału 2a przewidujący pominięcie kolejności realizacji wniosków i to wyłącznie w odniesieniu do wyroków eksmisyjnych z lokali będących w innym zasobie niż zasób gminny w sposób oczywisty i jednocześnie bezpodstawny różnicuje sytuację osób znajdujących się w podobnych warunkach materialnych i mieszkaniowych. Analiza zapisów zaskarżonej uchwały, jak również argumentacji odpowiedzi na skargę prowadzi do wniosku, że przyjmując zaprezentowane zasady realizacji wyroków przyznających uprawnienie do lokalu socjalnego gmina jako dysponent środków publicznych poddawanych kontroli Państwa dąży do ochrony swoich własnych interesów ekonomicznych. Cel, którym kierowała się gmina, tj. dążenie do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej przy jednoczesnym zachowaniu zasad racjonalnego gospodarowania zasobem nie stanowi jednak podstawy, aby do uchwały wprowadzać unormowania, które postawią w niekorzystnej sytuacji i bezpodstawnie zróżnicują sytuację podmiotów w przypadku realizacji wyroków eksmisyjnych z lokali będących w innym zasobie niż zasób gminny. Nawiązując natomiast do argumentacji odpowiedzi na skargę wskazać należy, że wbrew twierdzeniom pełnomocnika Rady Miasta P. nie sposób przyjąć, aby w świetle brzmienia zaskarżonej uchwały "zasadą realizacji wyroków eksmisyjnych była kolejność dostarczenia prawomocnego wyroku(...)". Tezie takiej przeczy, bowiem treść zaskarżonej uchwały, która w istocie rzeczy ustanawia dwa odrębne tryby realizacji wyroków przyznających uprawnienie do lokalu socjalnego. W przypadku pierwszego z trybów, właściwego - wyłącznie – w odniesieniu do wyroków eksmisyjnych z lokali będących w mieszkaniowym zasobie Miasta P. zasadą jest "zastosowanie zasad racjonalnego gospodarowania zasobem". W przypadku drugiego trybu, właściwego - wyłącznie - w odniesieniu do wyroków eksmisyjnych z lokali będących w innym zasobie niż zasób gminny, w istocie rzeczy obowiązuje zasada kolejności dostarczenia prawomocnego wyroku. Jednocześnie, co należy szczególnie podkreślić, przewidziane w § 4a ust. 1 pkt 3a-c zasady pomijania kolejności znajdują zastosowanie - wyłącznie - do trybu realizacji wyroków eksmisyjnych z lokali będących w innym zasobie niż zasób gminny. Przyjęcie takiego rozróżnienia nie tylko nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa, ale nie odpowiada celom ustawy o ochronie praw lokatorów i de facto przewiduje uprzywilejowany tryb realizacji wyroków eksmisyjnych z lokali będących w mieszkaniowym zasobie Miasta P., co do którego zastosowania nie znajdują żadne wyjątki, ani wyłączenia - które na mocy kwestionowanych przepisów uchwały - powodują pominięcie kolejności realizacji wyroków eksmisyjnych z lokali będących w -innym zasobie niż zasób gminny.

Wobec powyższego na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) stwierdzić należało nieważność § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały, obejmującego w całości nowododany rozdział 2a.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania ma oparcie w przepisach art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.