Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 1111/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2022-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 250
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 144
journal: Dz.U. 2020 poz 1740
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
article: art. 147 § 1, art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Piątek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędzia WSA Michał Ruszyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 marca 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miasta z dnia 20 grudnia 2016 r., nr XLII.505.2016 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta [...] I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 49 ust. 1 pkt 4, § 50 ust. 1, § 53, II. w pozostałym zakresie oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miasta dnia 20 grudnia 2016 r. podjęła na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446, aktualnie: t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 559, dalej jako: u.s.g.) oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r., poz. 250 ze zm., aktualnie: t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 888, dalej jako: u.c.p.g.) uchwałę nr XLII.505.2016 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta [...].

Prokurator Rejonowy pismem z dnia [...] grudnia 2021 r. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. powyższą uchwałę, zmienioną uchwałą Rady Miasta z dnia 20 grudnia 2019 r., XVII.380.2019, zarzucając istotne naruszenie prawa, tj.:

1) art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., poprzez wskazanie w § 50 ust. 1 uchwały, że: do obowiązków właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe należy podczas wyprowadzania psów nienależących do kategorii agresywnych, gdzie nie stwarza to zagrożenia oraz gdy opiekun ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad zachowaniem zwierzęcia, trzymanie go bez uwięzi, lecz w założonym kagańcu;

oraz w § 49 ust. 1 w pkt 3 i 4 w odniesieniu do psów i pozostałych zwierząt domowych:

- pkt 3 niewyprowadzanie zwierząt na teren placów zabaw i piaskownic dla dzieci, kąpielisk, boisk szkolnych oraz terenów zielonych i sportowych położonych na obszarze posesji będących w zarządzie szkół przedszkoli i żłobków, postanowienie to nie dotyczy osób niewidomych, korzystających z pomocy psów przewodników, osób niepełnosprawnych z tytułu wady wzroku lub narządu ruchu w stopniu znacznym;

- pkt.4 niewprowadzanie zwierząt do budynków użyteczności publicznej i obsługi ludności, w szczególności do urzędów, zakładów opieki zdrowotnej i opieki społecznej, szkół, placówek wychowawczych, placówek kulturalno-oświatowych o ile władający tymi budynkami nie postanowią inaczej, postanowienie to nie dotyczy osób niewidomych, korzystających z pomocy psów przewodników, osób niepełnosprawnych z tytułu wady wzroku lub narządu ruchu w stopniu znacznym co uchybia wskazanym powyżej przepisom ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, albowiem wykracza poza delegacje ustawową.

2) art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g., poprzez wskazanie w § 53 że "Pszczoły należy trzymać w ulach, ustawionych w odległości co najmniej 10 m od granicy nieruchomości w taki sposób, aby wylatujące i przylatujące pszczoły nie stanowiły uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich", co uchybia wskazanym powyżej przepisom ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, albowiem wykracza poza delegację ustawową oraz stanowi wkroczenie w materię ustawową objętą regulacją Kodeksu cywilnego, który w art. 144 k.c. reguluje kwestie stosunków sąsiedzkich.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w części obejmującej § 49 ust. 1 pkt 3 i 4, § 50 ust. 1 oraz § 53 uchwały.

W uzasadnieniu skargi Prokurator Rejonowy podniósł, że do zaskarżonej uchwały, jako aktu prawa miejscowego zastosowanie ma zasada wyrażona w art. 94 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r., poz. 483, dalej jako: Konstytucja RP), zgodnie z którą akty prawa miejscowego stanowione są na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Następnie wskazał, że Rada Miasta w podstawie prawnej uchwały powołała art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. i przedstawił treść tych przepisów zaznaczając, że ustawodawca ściśle sprecyzował kompetencje rady gminy do uchwalenia zaskarżonego regulaminu.

Skarżący zwrócił uwagę, że katalog spraw uregulowanych w art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. pozostaje zamknięty, zatem w regulaminie nie można zamieszczać zapisów wykraczających poza wymienione upoważnienia ustawowe, nawet jeśli cel wprowadzonych dla mieszkańców wymogów jest słuszny. Strona podała, że powyższe stanowisko jest zgodne z §115 i § 137 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", zgodnie z którymi w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tego zakazu i wprowadzanie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych regulacji, analogicznie sprzeczne z prawem jest dokonywanie zmian w przepisach ustawowych i regulowanie niektórych kwestii w sposób odmienny, niż w ustawie. Powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez gminę raz jeszcze tego co zostało już uregulowane w źródle powszechnie obowiązującego prawa, lecz także modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, a zatem nie mogą ich zastępować, tak więc niedopuszczalne jest dokonywanie powtórzeń przepisów zawartych w aktach wyższej rangi i tym bardziej poddaniu ich jakiejkolwiek modyfikacji.

W związku z powyższym stanowiskiem, w ocenie Prokuratora, za niezgodny z prawem i stanowiący naruszenie delegacji ustawowej uznać należy zapis zawarty w § 50 ust. 1 zaskarżonej uchwały, bowiem poza grupą psów normatywnie uznanych za agresywne, zatem obiektywnie stwarzających zagrożenie dla ludzi i jako takich wymagających określenia rygorystycznych obowiązków właściwego utrzymania, należy odmiennie ustalić reguły dotyczące psów z natury łagodnych, przyjaznych człowiekowi, wykorzystywanych w dogoterapiach, szkolonych jako psy ratownicze, poszukujące ludzi pod gruzami, zasypanych przez lawiny śnieżne, poszukujące ludzi zagubionych, a także grupę małych, karłowatych psów towarzyszących. Zdaniem strony słuszne jest stanowisko sądów administracyjnych, iż brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przed zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów, prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoadministracyjnej za zachowania obiektywnie nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia. Nadto Prokurator podał, że ww. zapis uchwały narusza zasadę proporcjonalności z art. 1 ust. 3 Konstytucji RP mającą gwarantować, że stosowane przez władzę środki nie będą wykraczały poza miarę niezbędną i uzasadnioną celami postępowania i indywidualną sytuacją strony oraz, że nie będą stosowane środki niewspółmierne do celu, który ma być osiągnięty dzięki ograniczeniu praw stron.

Skarżący stwierdził, że brak proporcjonalności nakazanych regulaminem środków ostrożności przy trzymaniu psa może prowadzić do działań niehumanitarnych wobec zwierzęcia chorego i starego tj. takiego, którego stan fizjologiczny nie pozwala na stosowanie innego niż smycz zabezpieczenia. Wskazał przy tym, że ogólne upoważnienie dla rad gmin do określenia obowiązków właścicieli psów, odnoszących się do zasad utrzymania psów, pozostawiło radom gminy samodzielny dobór kryteriów różnicujących te zasady z uwagi na zagrożenie zwierzęcia dla otoczenia. Potrzeba zróżnicowania tych zasad wynika z celu przepisu wskazanego w upoważnieniu, jakim jest ochrona otoczenia przed zagrożeniem, jakie zwierzę stwarza a w konsekwencji wymagającego dostosowania obowiązków właścicieli psów w zakresie utrzymania, do cech osobniczych zwierzęcia czy jego stanu fizjologicznego (elementów obiektywnie różnicujących zagrożenie). W ocenie skarżącego, jeśli przepisy nie różnicują zasad wyprowadzania psów w sposób dostosowany do celu ochrony, to w konsekwencji należy uznać, że regulacja ta nie mieści się w granicach obowiązującego prawa wyznaczonych celem przepisu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zaznaczył także, iż humanitarne traktowanie psów uwzględniające potrzeby zwierzęcia, jest do pogodzenia z określeniem środków właściwego ich utrzymania w sposób nienaruszający zasady proporcjonalności tj. środków adekwatnych do zagrożenia, jakie poszczególne rasy psów mogą stwarzać dla otoczenia.

Dalej Prokurator Rejonowy podniósł, że w zaskarżonej uchwale nie ujęto wyjątków związanych z koniecznością wprowadzania np. psów służbowych, czy też szkolenia psów, zakazano natomiast (w § 49 ust. 1 pkt 3 i 4 uchwały) wprowadzania psów i innych zwierząt domowych również na tereny sportowe, co stanowi zbyt daleko idącą ingerencję w prawa właścicieli zwierząt oraz przekroczenie delegacji ustawowej. Sformułowane wyłączenia są za wąskie i nieprecyzyjne, nadto pozostają w sprzeczności z obowiązującymi przepisami, pomijając inne, niż niewidome osoby o specjalnych potrzebach, wymienione w art. 2 pkt 11 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, tj. osób niedowidzących, niepełnosprawnych ruchowo.

Strona skarżąca wskazała także, że § 53 zaskarżonej uchwały jest niezgodny z prawem, ponieważ kwestie stosunków sąsiedzkich uregulowano w art. 144 k.c., zgodnie z którym właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Rada gminy nie posiada więc uprawnienia do doprecyzowania wyżej wymienionej regulacji. Prokurator zaznaczył, że nie ma także przepisów, które upoważniałyby do przyjęcia, iż powoływana w § 53 zaskarżonej uchwały odległość 10 m jest granicą, która nie będzie stanowiła naruszenia stosunków sąsiedzkich.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie jej oddalenie. Pełnomocnik organu wyjaśnił, że zaskarżona uchwała w dniu [...] stycznia 2021 r. w całości utraciła moc na podstawie § 52 uchwały Rady Miasta z dnia 22 grudnia 2020 r., nr XXXIV.602.2020 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta [...]. Następnie powołał treść art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 66, dalej jako: ustawa Prawo o prokuraturze), który stanowi, że jeżeli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w przypadku uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego. Powyższy przepis, zdaniem organu, zobowiązuje prokuratora do wystąpienia ze stosownym wnioskiem do właściwych organów, celem usunięcia niezgodności z prawem zapisów danego aktu, a skargę do sądu administracyjnego powinien złożyć, gdy inne, przewidziane w tym przepisie środki przysługujące prokuratorowi nie przyniosą oczekiwanych rezultatów.

Pełnomocnik zaznaczył, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z 28 lipca 2021 r., II SA/Sz 658/21, wskazał, iż art. 70 ustawy Prawo o prokuraturze, chociaż nie wprowadza obligatoryjnej kolejności co do możliwości korzystania przez prokuratora z przewidzianych w nim środków prawnych, to jednak użyte w nim określenie "prokurator zwraca się do organu" oraz dalsze określenie "prokurator może także wystąpić (...) do sądu administracyjnego" wskazują na konieczność rozważnego i racjonalnego korzystania z przewidzianych w nim środków prawnych, w szczególności, gdy kontrolowany akt organu samorządu terytorialnego obowiązuje już wiele lat, a mieszkańcy pozostają w przeświadczeniu jego legalności, nie został zakwestionowany przez organ nadzoru, zaś organ przystąpił do opracowania nowego aktu, który ma zastąpić dotychczasowy. Pełnomocnik zauważył, że w przedmiotowej sprawie Prokurator, przed wniesieniem skargi, nie zwrócił się do Rady Miasta z wnioskiem o uchylenie lub zmianę uchwały.

Dalej pełnomocnik organu wskazał, że stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała organu gminy jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z prawem. Jednakże nie każda wadliwość aktu organu gminy jest podstawą do jego eliminacji z obrotu prawnego. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 4 ustawy, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Wyjaśnił, że przepis ten dotyczy wprawdzie postępowania w ramach nadzoru administracyjnego nad działalnością samorządu gminnego przejawiającą się m.in. podejmowaniem uchwał przez organ gminy, ale stanowi także wskazówkę dla sądu, jaka wadliwość, z woli ustawodawcy, uzasadnia stwierdzenie nieważności danego aktu. Nie każde naruszenie prawa będzie uzasadniało eliminację tego aktu z obrotu prawnego, gdyż podstawą stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy są jedynie istotne naruszenia prawa. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować jako istotne. Pełnomocnik podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych i w piśmiennictwie do istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

Pełnomocnik organu następnie podniósł, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Powyższa zasada konstytucyjna oznacza, że każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencję, organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Pełnomocnik przedstawił także, iż zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto podkreślił, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.

W dalszej treści odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wskazał, że w związku z uchwałą Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r., W. 5/94, wykształciła się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym linia orzecznicza, do której nawiązał NSA w postanowieniu z dnia 27 września 2013 r., sygn. akt II OSK 2231/13. Zgodnie z tą linią uchylenie lub zmiana aktu prawa miejscowego nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi wniesionej na ten akt. Pogląd ten opiera się na przekonaniu, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Pełnomocnik powołując się na wskazaną wyżej uchwałę Trybunału Konstytucyjnego wskazał, że jeżeli uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego, nie przestała mimo jej uchylenia lub zmiany kształtować stosunków prawnych, bądź wywołała trwające nadal skutki prawne albo może znaleźć nadal zastosowanie po utracie przez nią mocy obowiązującej, to jej zaskarżenie do sądu jest dopuszczalne, a prowadzone postępowanie nie jest bezprzedmiotowe. Konsekwencją przyjęcia tego stanowiska jest uzależnienie dopuszczalności orzekania przez sąd o legalności już nieobowiązującej uchwały od skutków jakie ona wywołała, wywołuje bądź może wywoływać. Zaznaczył jednocześnie, że skutki tego rodzaju aktów mogą być rozmaite, jedne z nich stanowią bowiem podstawę do wydawania indywidualnych orzeczeń administracyjnych (decyzji i postanowień), które mimo utraty mocy obowiązującej przez taki akt, nadal będą pozostawać w obrocie prawnym i mogą stanowić źródło uprawnień i obowiązków. Inne akty prawa miejscowego nie dają natomiast podstaw do tego rodzaju rozstrzygnięć, a wywierane przez nie skutki nie kreują trwających w czasie stosunków prawnych, w szczególności zaś obowiązki bądź uprawnienia wprowadzone postanowieniami zawartymi w takich aktach przestają obowiązywać z chwilą utraty przez nie mocy obowiązującej bez jakichkolwiek po tej dacie konsekwencji.

Pełnomocnik organu zaznaczył również, że uchwała Trybunału Konstytucyjnego została podjęta w sprawie wykładni przepisu art. 101 u.s.g., a zatem dotyczyła przepisu, który uzależnia możliwość przeprowadzenia przez sąd administracyjny merytorycznej kontroli legalności uchwały organu gminy od wykazania przez skarżącego, że postanowienia zaskarżonego przez niego aktu dotyczą sfery jego interesu prawnego i ten interes prawny naruszają. Jednocześnie podał, że wymóg taki co oczywiste nie dotyczy prokuratora tym niemniej zdaniem pełnomocnika, wniesienie skargi przez ten organ ochrony prawnej na nieobowiązujące już, czy tracące moc prawną akty prawa miejscowego powinno dotyczyć takich aktów, które w dalszym ciągu mogą oddziaływać na sytuację prawną innych podmiotów czy organów administracji publicznej. W przedmiotowej sprawie zaskarżone przez Prokuratora zapisy § 49 ust. 1 pkt 3 i 4, § 50 ust. 1 i § 53 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta [...] nieobowiązujące od dnia [...] stycznia 2021 r., nie wpływają na sytuację prawną podmiotów czy organów administracji publicznej. W ocenie pełnomocnika organu możliwość oddziaływania nieobowiązującego już aktu prawa miejscowego nie została wykazana lub przynajmniej uprawdopodobniona w skardze Prokuratora. Zdaniem pełnomocnika Rady Miasta stwierdzenie nieważności kwestionowanych postanowień nieobowiązującego już regulaminu utrzymania czystości i porządku nie jest konieczne również dla ochrony konstytucyjnych praw i wolności. Nadto podniósł, że w szczególności znaczną część kwestionowanych przez Prokuratora nakazów wywieść można z przepisów rangi ustawowej, w tym także innych uregulowań zamieszczonych w u.c.p.g., nie można zatem przyjąć, że zaskarżona uchwała została dotknięta wadą prawną, ani zwykłą, ani kwalifikowaną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, stosownie do art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.). W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie prawa, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako: k.p.a.). Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej pozostawała uchwała Rady Miasta z dnia 20 grudnia 2016 r. nr XLII.505.2016 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta [...]. Wprawdzie zaskarżony akt prawny utracił moc na podstawie § 52 uchwały Rady Miasta z 22 grudnia 2020 r. nr XXXIV.602.2020 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta [...], jednakże okoliczność ta nie wyłączała dopuszczalności jego kontroli przez sąd administracyjny. Wymaga podkreślenia, że stwierdzenie nieważności regulaminu na podstawie wyroku sądu administracyjnego eliminuje go z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tworząc stan, w jakim uznane za nieważne zapisy regulaminu należy traktować jako przepisy, które nigdy nie weszły do obrotu prawnego. W takim przypadku rozstrzygnięcia wydane na podstawie nieważnej uchwały podlegają ocenie z punktu widzenia ich legalności (art. 147 § 2 p.p.s.a.) oraz można się domagać przed sądem powszechnym odszkodowania z tytułu szkody wyrządzonej przez wydanie niezgodnych z prawem rozstrzygnięć. Dopuszczenie kontroli sądowoadministracyjnej uchwał wyeliminowanych z obrotu prawnego nie budzi w orzecznictwie sądów administracyjnych wątpliwości (por. między innymi wyrok NSA z 27 lipca 2007 r., II OSK 1046/07, Lex Nr 384291, wyrok NSA z 24 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 233/07, Lex Nr 334309, wyrok NSA z 13 września 2006 r., II OSK 58/06, Lex Nr 320905).

Skarga została również wniesiona przez uprawniony podmiot, tj. Prokuratora Rejonowego. Zgodnie z art. 8 § 1 p.p.s.a., prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Z przytoczonego przepisu wynika, że prokurator i Rzecznik Praw Obywatelskich nie działają w sprawie we własnym interesie, lecz w interesie ogólnym - ochrony praworządności lub praw człowieka i obywatela. Zadaniem Prokuratury jest, w szczególności strzeżenie praworządności. W postępowaniu sądowoadministracyjnym prokurator realizuje zadania w zakresie ochrony praworządności, uczestnicząc w tym postępowaniu na podstawie art. 8 § 1 p.p.s.a. i korzystając z uprawnień i instytucji procesowych przewidzianych w tym przepisie. W orzecznictwie wskazuje się, że do skargi prokuratora nie mają zastosowania ograniczenia wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi. Prokurator wnosi skargę w sprawie dotyczącej interesów innych osób i jedyną podstawą jego legitymacji skargowej jest ochrona obiektywnego porządku prawnego. Nie ma więc w tym przypadku konieczności wykazania naruszenia interesu prawnego określonej jednostki lub interesu społecznego ( wyrok NSA z dnia 13 października 2006 r., I OSK 978/06, wyrok WSA w Lublinie z dnia 17 maja 2018 r., III SA/Lu 79/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA).

Podstawę materialną zaskarżonej uchwały stanowił art. 4 ust. 1 u.c.p.g., zgodnie z którym rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Stosownie do art. 4 ust. 2 u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące m.in.: obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku (pkt 6) oraz wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach (pkt 7).

Zdaniem Sądu również zakaz wprowadzony w powołanym § 49 ust. 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały został ujęty nieprecyzyjnie i zbyt szeroko. Uchwała nie definiuje bowiem pojęcia "obiekt użyteczności publicznej", co może nasuwać wątpliwości co do zakresu stosowania tego zakazu. W aktach wyższego rzędu odnajdziemy definicję budynku użyteczności publicznej, mianowicie w § 3 pkt 6 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r. poz. 1065) określono, iż budynek użyteczności publicznej to budynek przeznaczony na potrzeby administracji publicznej, wymiaru sprawiedliwości, kultury, kultu religijnego, oświaty, szkolnictwa wyższego, nauki, wychowania, opieki zdrowotnej, społecznej lub socjalnej, obsługi bankowej, handlu, gastronomii, usług, w tym usług pocztowych lub telekomunikacyjnych, turystyki, sportu, obsługi pasażerów w transporcie kolejowym, drogowym, lotniczym, morskim lub wodnym śródlądowym, oraz inny budynek przeznaczony do wykonywania podobnych funkcji; za budynek użyteczności publicznej uznaje się także budynek biurowy lub socjalny. Wobec powyższego wskazać należy, że z treści kwestionowanego przepisu wynika zakaz wprowadzania psów do wszystkich wskazanych powyżej obiektów użyteczności publicznej. Zakaz ten obejmuje m.in. teren dworca autobusowego, kolejowego, co w rzeczywistości w sposób sprzeczny z prawem, uniemożliwia przemieszczanie się posiadacza psa wraz z psem lub innym zwierzęciem domowym na terenie gminy i poza teren gminy przy wykorzystaniu środków komunikacji publicznej. Zdaniem Sądu – jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie - wyznaczony w powyższy sposób przez organ prawotwórczy obowiązek niewprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej narusza prawo własności i pośrednio wolność poruszania się osób, którym towarzyszą psy lub inne zwierzęta domowe, w stopniu przekraczającym wymogi zasady proporcjonalności (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 24 czerwca 2020 r., II SA/Go 70/20, wyroki WSA w Krakowie z 6 lutego 2020 r., II SA/Kr 1279/19, z 20 grudnia 2019 r., II SA/Kr 1314/19, wyrok WSA w Kielcach z 24 czerwca 2020 r., II SA/Ke 135/20, CBOSA). Z kolei wprowadzone wyjątki od zakazu wprowadzania zwierząt (§ 49 ust. 2) nie obejmują psów służbowych wykorzystywanych np. przez Policję, Straż Pożarną, Straż Graniczną czy KAS, czy też osób niedowidzących.

Z kolei § 49 ust. pkt 3 zaskarżonej uchwały zawiera zakaz wyprowadzania zwierząt domowych na tereny placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci, kąpielisk, boisk szkolnych oraz terenów zielonych i sportowych położonych na obszarze posesji będących w zarządzie szkół przedszkoli i żłobków. Zaskarżony zapis nie budzi zastrzeżeń Sądu, bowiem tylko w ten sposób da się osiągnąć cel ustawowy, jakim jest ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Omawiane postanowienia uchwały nie naruszają zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji), bowiem nie ograniczają w sposób nadmierny swobody poruszania się, czy przebywania w określonym miejscu, gdyż place zabaw, piaskownice dla dzieci, czy kąpieliska stanowią znikomy ułamek miejsc publicznych, natomiast w innych miejscach publicznych, właściciele zwierząt mogą przebywać wraz ze swoimi zwierzętami. Nie może ujść uwadze, że na placu zabaw, czy w piaskownicy przebywają przede wszystkim małe dzieci, które mają styczność z podłożem, jak trawa, czy piasek na całym placu zabaw, które powinno być wolne od zanieczyszczeń, w tym pasożytów i odchodów zwierzęcych, zaś samo fizyczne usunięcie zwierzęcych odchodów nie zapobiega skażeniu terenu. W przypadku psów pojawia się dodatkowa uciążliwość związana z ich szczekaniem, czy warczeniem, które u wielu szczególnie mniejszych dzieci, jest źródłem silnego lęku. Ponieważ powyższych zagrożeń i istotnych uciążliwości nie da się wyeliminować inaczej, niż poprzez ustanowienie nakazu niewprowadzania zwierząt na teren placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci, kąpielisk a także terenów zielonych i sportowych położonych na obszarze posesji będących w zarządzie szkół przedszkoli i żłobków, które z natury rzeczy są miejscem przeznaczonym do relaksu i odpoczynku dla ludzi, a nie zwierząt (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 26 czerwca 2020 r., II SA/Go 142/20, CBOSA). Nadto wprowadzony zakaz nie ma charakteru bezwzględnego (§ 49 ust. 2). Mając na uwadze powyższe uwagi należy stwierdzić, że nie jest zasadne stanowisko Prokuratora, że zbyt wąski zakres wyłączeń od omawianego zakazu wprowadzenia zwierząt (§ 49 ust.2) oznacza, że § 49 ust. 1 pkt 3 uchwały narusza prawo w sposób istotny.

W ocenie Sądu przepis § 50 ust. 1 uchwały poprzez nałożenie na właścicieli psów obowiązku bezwzględnego wyprowadzania w miejscach, gdzie nie stwarza to zagrożenia oraz gdy opiekun ma możliwość sprawowania kontroli nad jego zachowaniem w kagańcu, a psów rasy uznawanej za agresywną na smyczy i w kagańcu, narusza normę kompetencyjną wyrażoną w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. W orzecznictwie zasadnie wskazuje się bowiem, że brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przez zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów, prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoadministracyjnej za zachowania obiektywnie nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia. Delegacja z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. upoważnia radę gminy do sformułowania jasnych i jednoznacznych obowiązków właścicieli zwierząt domowych zmierzających do zapewnienia ochrony przed zagrożeniami, uciążliwościami oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby), może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto jak wszelkie ograniczenia praw jednostki także ograniczenia uprawnień właściciela psa, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Trzeba przy tym podkreślić, że ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela muszą być uregulowane wyłącznie w drodze ustawy, a postanowienia regulaminu czystości i porządku regulaminu nie mogą być bardziej restrykcyjne od przepisów ustawy. Ponadto trzeba mieć też na uwadze, że z art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 572) wynika zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna (vide: wyroki NSA z dnia: 14 czerwca 2021 r., III OSK 3666/21, 13 stycznia 2021 r., III OSK 3403/21, 12 stycznia 2021 r., III OSK 1137/21, 30 kwietnia 2020 r., II OSK 2541/19 z dnia 27 czerwca 2017 r., II OSK 3039/15, CBOSA).

Prokurator zakwestionował również § 53 zgodnie z którym pszczoły należy trzymać w ulach ustawionych w odległości co najmniej 10 m od granicy nieruchomości w taki sposób, aby wylatujące i przylatujące pszczoły nie stanowiły uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich. Zdaniem Sądu powyższy przepis przekracza delegację wynikającą z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., ponadto stanowi ingerencję w prawo własności nieruchomości oraz materię dotyczącą odległości zabudowy od granicy z działką, regulowaną przez prawo budowlane. Zgodnie z art. 144 ustawy 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz.U z 2020 r., poz. 1740 – dalej jako k.c.). właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Przepis ten otwiera grupę unormowań w k.c. określanych jako prawo sąsiedzkie. Prawo sąsiedzkie dotyczy sytuacji, w których wzajemne oddziaływanie na siebie gruntów może rodzić sprzeczne interesy. Rada gminy nie posiada kompetencji do tego, aby doprecyzować regulacje kodeksowe dotyczące prawa sąsiedzkiego w akcie prawa miejscowego. W art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. nie została zawarta delegacja ustawowa do ujęcia w aspekcie ochrony praw osób trzecich, a rada gminy została jedynie upoważniona do określenia wymagań utrzymania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. Tym samym odesłanie do ochrony innych osób zamieszkałych na nieruchomości lub nieruchomościach sąsiednich nie stanowi określenia wymagań w zakresie wymagań utrzymania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, a przy tym ochrona innych osób zamieszkałych na nieruchomości lub nieruchomościach sąsiednich nie stanowi określenia wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich (zob. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2022 r., III OSK 4644/21,wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 24 czerwca 2020 r., II SA/Go 115/20, wyrok WSA w Gdańsku z 16 grudnia 2020 r., II SA/Gd 227/20, CBOSA).

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 49 ust. 1 pkt 4, § 50 ust. 1 oraz § 53 zaskarżonej uchwały, w pozostałym zakresie skarga została oddalona (art. 151 p.p.s.a.).

-----------------------

#

2