Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 642/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2021-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 5,  art. 50 ust. 1, ust. 2, art. 62 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 6 pkt 4 i 6
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 138 par. 1 pkt 2, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędziowie Asesor WSA Krzysztof Szydłowski Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 lipca 2021 r. sprawy ze skargi Spółka na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające go postanowienie Burmistrza K. z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Spółka kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie:

Pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. [...] Spółka Akcyjna w K. zwróciła się z wnioskiem do Burmistrza K. o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania poddasza nieużytkowego w skrzydle zachodnim oraz skrzydle wschodnim na pokoje dla kuracjuszy, w budynku szpitala uzdrowiskowego [...] położonego na działce [...] w obrębie ewidencyjnym nr [...] miasta K. .

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r. Burmistrz K. , powołują się na przepis art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), art. 50 ust. 2b oraz art. 14 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.) oraz art. 7 ustawy z dnia 4 marca 2011 r. o zmianie ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 73, poz. 390 ze zm.), odmówił wszczęcia postępowania. Burmistrz uznał, że teren inwestycji znajduje się w strefie "A" ochrony uzdrowiskowej i jest objęty obowiązkiem sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym, że zgodnie z art. 50 ust 2b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w przypadku, gdy wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dotyczy inwestycji, której lokalizacja zgodnie z przepisami odrębnymi, może nastąpić wyłącznie w oparciu o ustalenia planu miejscowego, organ odmówił wszczęcia postępowania.

Strona wniosła zażalenie na ww. postanowienie wskazując, że stoi ono w sprzeczności z zasadami równego traktowania, gdyż w ostatnich latach wydane były przez organ I instancji decyzje o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub o warunkach zabudowy dla inwestycji realizowanych na terenie K. . Ponadto, w ocenie wnoszącej zażalenie, zaskarżone postanowienie odwołuje się do nieobowiązujących regulacji prawnych, gdyż ustawa o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych oraz niektórych innych ustaw wygasła z dniem 8 lipca 2013 r.

W wyniku rozpoznania sprawy na skutek wniesionego zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a. w zw. z art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.) oraz art. 7 ustawy z dnia 4 marca 2011 r. o zmianie ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r., Nr 73, poz. 390), postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] orzekło o:

1. uchyleniu postanowienia Burmistrza K. z dnia [...] stycznia 2020 r., znak [...], odmawiającego wszczęcia postępowania,

2. zawiesiło do czasu uchwalenia planu miejscowego postępowanie w sprawie wywołanej wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Kolegium przytoczyło przepis art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz definicję pojęcia inwestycji celu publicznego wynikającą z art. 2 pkt 5 ww. ustawy i art. 6 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Analizując charakter inwestycji objętej wnioskiem Kolegium zwróciło uwagę, że celem publicznym jest m.in. budowa i utrzymanie publicznych obiektów ochrony zdrowia, jednak określenie "publiczny obiekt ochrony zdrowia" nie może być utożsamiany z każdym obiektem służącym ochronie zdrowia, gdyż wówczas zbędnym byłoby w ogóle zastosowanie w tym wyrażeniu przymiotnika "publiczny". Przyjmując powszechne rozumienie tego słowa, oznaczającego generalnie przeznaczenie danego miejsca dla ogółu ludności, dostępnego dla wszystkich, prowadziłoby do uznania, że każdy obiekt, w którym udzielane są świadczenia zdrowotne miałby charakter publicznego. Kolegium odwołało się również do komentarza E. Bończak-Kucharczyk [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2021, wedle którego, "publiczne podmioty lecznicze to placówki ochrony zdrowia (przy czym do celów publicznych można byłoby zaliczyć nie placówki, lecz ich obiekty, gdyż w art. 6 pkt 6 u.g.n. chodzi o budowę i utrzymanie pomieszczeń publicznych obiektów ochrony zdrowia)". Przytoczyło też tezę wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2019 r. wskazującego, że "Publiczny obiekt ochrony zdrowia na gruncie art. 6 pkt 6 u.g.n. nie może być utożsamiany z każdym obiektem, w którym prowadzona jest działalność lecznicza na rzecz osób uprawnionych do nieodpłatnej opieki zdrowotnej w oparciu o umowy zawierane z Narodowym Funduszem Zdrowia, lecz tylko z obiektem, w którym świadczenia zdrowotne finansowane ze środków publicznych udzielane są przez publiczny zakład opieki zdrowotnej w rozumieniu art. 2 ust. 1 i art. 8 ust. 2 u.z.o.z. bo tylko taki zakład ma obowiązek realizowania publicznej opieki zdrowotnej".

Kolegium stwierdziło, że wnioskodawcą w przedmiotowej sprawie jest "Spółka S.A., którego właścicielem jest Uzdrowiska [...]. Forma własności tegoż została określona w bazie REGON jako "własność prywatna krajowa – pozostała". Uznać więc należy, iż będąca wnioskodawcą spółka udzielająca świadczeń zdrowotnych również odpłatnie, nie realizuje publicznej opieki zdrowotnej. Tym samym prowadzony przez nią szpital uzdrowiskowy stanowiący przedmiot wniosku, nie jest celem publicznym w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ma to istotne znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy, bowiem zgodnie z art. 50 ust 2b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w przypadku gdy wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dotyczy inwestycji, której lokalizacja, zgodnie z przepisami odrębnymi, może nastąpić wyłącznie w oparciu o ustalenia planu miejscowego, organ odmawia wszczęcia postępowania. W przedmiotowej sprawie - jak zostało to wyżej wskazane - inwestycja nie posiada charakteru inwestycji celu publicznego. Nie znajdzie zatem zastosowania wskazany przepis. W sposób nieprawidłowy organ pierwszej instancji dokonał kwalifikacji inwestycji, a w konsekwencji przyjął jako podstawę orzeczenia niewłaściwą podstawę prawną.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ww. ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Stosownie natomiast do art. 62 ust. 2 analizowanej ustawy, jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Skoro przedmiotowa inwestycja nie stanowi inwestycji celu publicznego, lecz polega na wykonaniu robót budowlanych oraz zmianie sposobu użytkowania części budynku, to wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy.

W ocenie Kolegium, Miasto K. zobowiązane jest na mocy art. 7 ustawy z dnia 4 marca 2011 r. o zmianie ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych oraz niektórych innych ustaw, do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla strefy "A" ochrony uzdrowiskowej. Chybione w tym zakresie są argumenty strony zmierzające do wykazania, iż ustawa ta jest aktem nieobowiązującym, wobec czego nie mogła stanowić podstawy prawnej zaskarżonego postanowienia. Ustawa z dnia 4 marca 2011 r. o zmianie ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych oraz niektórych innych ustaw nie została uchylona, a fakt, iż niektóre z jej przepisów (w tym art. 7) wyznaczały określony czas na dokonanie czynności i czas ten już upłynął, nie oznacza, że automatycznie doszło do jej wygaśnięcia. Gmina uzdrowiskowa, która nie uchwaliła do tej pory miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla strefy "A" ochrony uzdrowiskowej, nadal zobowiązana jest to zrobić.

Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji powinien był w prawidłowy sposób zakwalifikować przedmiotową inwestycję jako wniosek o ustalenie warunków zabudowy, a w konsekwencji zawiesić postępowanie do czasu uchwalenia planu.

[...]" Spółka Akcyjna zaskarżyła opisane wyżej postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zaskarżając je co do pkt 2, tj. w zakresie zawieszenia postępowania do czasu uchwalenia planu miejscowego postępowania w sprawie wywołanej wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zaskarżonemu postanowieniu strona zarzuciła:

1) naruszenie przepisu prawa materialnego tj.:

a) naruszenie art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niewłaściwą interpretację prowadzącą do uznania, że:

- zmiana sposobu użytkowania poddasza szpitala uzdrowiskowego w celu zwiększenia liczy miejsc szpitalnych nie stanowi inwestycji celu publicznego,

- podmiot z sektora własności prywatnej udzielający świadczeń zdrowotnych również odpłatnie nie może realizować celu publicznej opieki zdrowotnej;

a konsekwencji powyższego ustalenia:

b) naruszenie art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe zastosowanie będące następstwem ustalenia, iż objęte wnioskiem zadanie inwestycyjne wymaga ustalenia warunków zabudowy,

c) naruszenie art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe zastosowanie wobec przyjęcia, iż w sprawie ziściły się przesłanki do zawieszenia postępowania oraz niewłaściwą wykładnię dopuszczającą możliwość zawieszenie postępowania bezterminowo, na całe lata, bez możliwości podjęcia postępowania z przyczyn w żadnym razie niezależnych od wnioskodawcy;

2) naruszenie przepisów postępowania, w sposób mający wpływ na wynik sprawy tj.:

a) naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 K.p.a., poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz niewyjaśnienie okoliczności związanych z inwestycją i stanem zaawansowania prac planistycznych na terenie Gminy Miejskiej K. , a w następstwie przyjęcie, iż skarżący jako podmiot prywatny nie realizuje zadań z zakresu publicznej opieki zdrowotnej, objęta inwestycją rozbudowa szpitala uzdrowiskowego nie stanowi celu publicznego, a w sprawie ziściły się przesłanki faktyczne do zawieszenia postępowania administracyjnego.

W trybie art. 107 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) strona skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodu uzupełniającego z dokumentów w postaci:

a) wypisu z księgi rejestrowej podmiotu leczniczego nr [...] prowadzonej przez Wojewodę Z. na potwierdzenie zakresu działalności leczniczej wykonywanej przez stronę oraz realizacji zadań z zakresu publicznej ochrony zdrowia;

b) umowy nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. zawartej z Narodowym Funduszem Zdrowia w zakresie udzielania świadczeń gwarantowanych opieki zdrowotnej w zakresie lecznictwa uzdrowiskowego w Szpitalu Uzdrowiskowym ". " - na potwierdzenie realizacji świadczeń gwarantowanych opieki zdrowotnej, finansowanych ze środków publicznych.

W ocenie skarżącej, dowody są niezbędne w celu wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a ich przeprowadzenie nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarżąca wniosła o:

1. uchylenie postanowienia organu II instancji w zaskarżonej części,

2. na podstawie art. 200 ww. ustawy, zasądzenie kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje.

W związku z tym, że przedmiotem skargi jest postanowienie sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, w oparciu o art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Kwestią wymagającą przesądzenia w pierwszej kolejności, determinującą ocenę prawidłowości załatwienia sprawy przez orzekające w sprawie organy, jest ustalenie charakteru inwestycji objętej wnioskiem strony skarżącej z dnia 30 grudnia 2019 r. Organ I instancji przyjął, zgodnie ze stanowiskiem skarżącej, że planowane i opisane we wniosku zamierzenie dotyczy inwestycji celu publicznego. Organ odwoławczy uznał natomiast, że zmiana sposobu użytkowania poddasza nieużytkowego w skrzydle zachodnim oraz w skrzydle wschodnim na pokoje dla kuracjuszy, w budynku szpitala uzdrowiskowego [...] prowadzonego przez stronę skarżącą, nie ma charakteru inwestycji celu publicznego i winna być procedowana w trybie przepisów właściwych dla wniosku o uzyskanie warunków zabudowy. Zdaniem Sądu, w sporze tym rację przyznać należy organowi odwoławczemu.

Trafnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w myśl art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1990 oraz z 2021 r. poz. 11 i 234). Przepis art. 6 pkt 6 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że celami publicznymi są: budowa i utrzymywanie pomieszczeń dla urzędów organów władzy, administracji, sądów i prokuratur, uczelni publicznych, federacji podmiotów systemu szkolnictwa wyższego i nauki, o których mowa w art. 165 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz.U. z 2020 r. poz. 85, 374, 695, 875 i 1086), szkół publicznych, państwowych lub samorządowych instytucji kultury w rozumieniu przepisów o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, a także publicznych: obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, domów opieki społecznej, placówek opiekuńczo-wychowawczych, obiektów sportowych.

Zasadnie zwróciło uwagę Kolegium, że nie każdy obiekt ochrony zdrowia, tak jak nie każde przedszkole, dom opieki społecznej, placówka opiekuńczo-wychowawcza, czy obiekt sportowy, może być uznany za obiekt o statusie inwestycji celu publicznego. Przytoczony przepis art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami jednoznaczne dookreśla, że ma być to "publiczny" obiekt ochrony zdrowia, a nie każdy obiekt ochrony zdrowia, nawet jeżeli również świadczy usługi z zakresu publicznej ochrony zdrowia, w tym świadczenia gwarantowane opieki zdrowotnej i finansowane ze środków publicznych. Niesporne jest, że [...] Spółka Akcyjna w K. nie jest podmiotem publicznym. Kolegium poczyniło w tym zakresie stosowne ustalenia, wedle których, właścicielem skarżącej Spółki jest Uzdrowiska [...] zaś według określonej w bazie Regon formy własności, podmiot stanowi własność prywatną. Ustaleń tych strona nie podważyła we wniesionej skardze.

W literaturze przedmiotu wskazuje się, że celem publicznym w ujęciu funkcjonalnym nie jest sam obiekt budowlany, lecz funkcja, której ten obiekt ma służyć. W wymiarze planistycznym nie ma żadnych wątpliwości, że inwestycja celu publicznego może być realizowana przez każdy podmiot. O publicznym charakterze inwestycji nie świadczy bowiem charakter podmiotu realizującego tę inwestycję, ale przedmiot tej inwestycji mieszczący się w katalogu pojęć użytych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym w pkt 10 tego przepisu. W niektórych przypadkach, określonych w art. 6 pkt 4 i 6 ww. ustawy, ustawodawca uznał jednak za cel publiczny tylko takie działania, które są podejmowane przez podmioty publicznoprawne lub organy działające w imieniu podmiotów publicznoprawnych. Dla przykładu, dotyczy to państwowych szkół wyższych, publicznych obiektów ochrony zdrowia, szkół publicznych itd. (J. Jaworski w: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, wyd. 7, Warszawa 2021). Jak wskazuje D. Pęchorzewski, zawarty w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami katalog celów publicznych jest katalogiem zamkniętym i nie może być stosowany ani interpretowany w sposób rozszerzający. W orzecznictwie przyjmuje się, że o tym, czy coś ma charakter celu publicznego przesądza cecha "publiczności" traktowana obiektywnie, a nie tylko powszechne nawet przekonanie o użyteczności dla społeczeństwa (podobnie m.in. wyrok WSA w Szczecinie z 5 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/SZ 798/09) – D. Pęchorzewski, M. Horoszko - Gospodarka nieruchomościami. Komentarz, wyd. 3 z 2014 r.). W przypadkach wątpliwych nie należy dokonywać własnych interpretacji dla określenia celu publicznego. Wymagane jest stosowanie legalnej definicji tego pojęcia, a zatem wtedy, kiedy ustawodawca wprost i w sposób jednoznaczny określa daną czynność mianem celu publicznego. Taki pogląd wyraził Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 17 lipca 2003 r. (III CZP 46/03, OSNC 2004, Nr 10, poz. 153).

W takim stanie rzeczy, w ocenie Sądu, uzasadnionym było przyjęcie przez organ odwoławczy, że wniosek strony skarżącej z dnia 30 grudnia 2019 r., pomimo opisania w nim inwestycji jako "inwestycji celu publicznego", winien być procedowany w trybie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Według postanowień art. 50 ust. 2 ww. ustawy, nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane:

1) polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, albo

2) niewymagające pozwolenia na budowę.

Skoro skutkiem robót budowlanych miała być zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego (jego części), to przepis art. 50 ust. 2 ustawy nie mógł mieć zastosowania, zaś planowane roboty budowlane wymagały uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Okolicznością niekwestionowaną w sprawie jest to, że budynek szpitala uzdrowiskowego [...] położony na działce [...], w obrębie ewidencyjnym nr [...] miasta K. , znajduje się w strefie "A" ochrony uzdrowiskowej, tj. w obszarze dla którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Obowiązek ten został potwierdzony przepisem art. 7 ustawy z dnia 4 marca 2011 r. o zmianie ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 73, poz. 390). Przepis ten ma charakter obowiązujący. Zgodnie z jego treścią, gmina, która w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy posiada status uzdrowiska albo status obszaru ochrony uzdrowiskowej, sporządza i uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla strefy "A" ochrony uzdrowiskowej w terminie 2 lat od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.

Według art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu.

Uwzględniając powyższe regulacje prawne Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie uznało, że w sprawie zainicjowanej wnioskiem strony skarżącej z dnia 30 grudnia 2019 r., wobec braku planu miejscowego dla obszaru na którym miałoby zostać zrealizowane przedsięwzięcie skutkujące zmianą sposobu użytkowania części istniejącego obiektu budowlanego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy należało zawiesić do czasu uchwalenia planu. Tym niemniej, organ odwoławczy nie zwrócił należytej uwagi na uwarunkowania formalno-prawne wydania w ramach art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. orzeczenia o charakterze reformacyjno-merytorycznym, mającego skutkować zawieszeniem postępowania administracyjnego przez organ II instancji.

Zwrócić należy uwagę, że przyczyna zawieszenia postępowania nie pojawiła się w trakcie postępowania przed organem odwoławczym, ale istniała już w chwili procedowania sprawy przez organ I instancji. Co istotne, ewentualne uchwalenie planu miejscowego, oznaczałoby usunięcie przeszkody dla merytorycznego załatwienia sprawy. Wówczas podjęcie postępowania przez Kolegium i wydanie decyzji przez organ odwoławczy ograniczałoby stronie drogę do zaskarżenia tej decyzji w postępowaniu instancyjnym.

Ponadto, podstawą do podjęcia postępowania może stać się również utrata przez gminę statusu uzdrowiska lub obszaru ochrony uzdrowiskowej albo wyłączenie danego obszaru ze strefy "A" ochrony uzdrowiskowej. Wówczas podjęcie postępowania skutkować winno wydaniem merytorycznej decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wydanie takiej decyzji przez organ odwoławczy, który zawiesił postępowanie administracyjne i tym samym był uprawnionym do jego podjęcia, również naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

W obu opisanych przypadkach właściwy do rozpoznania sprawy organ I instancji nie wydałby decyzji w sprawie. Z powyższych przyczyny Sąd uznał, że w realiach niniejszej sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno uchylić zaskarżone postanowienie organu I instancji i przekazać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem potrzeby zawieszenia postępowania.

W przedstawionych okolicznościach niniejszej sprawy organ odwoławczy niezasadnie zastosował zatem przepis art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., które to uchybienie procesowe mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Korzystając z możliwości wyeliminowania z obrotu prawnego również poprzedzającego zaskarżone postanowienie wadliwego postanowienia organu I instancji, Sąd uchylił również postanowienie Burmistrza K. z dnia [...] stycznia 2020 r., na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Dodatkowo należy wyjaśnić, że ujemne w skutkach dla strony skarżącej zaniechanie przez gminę realizacji obowiązku polegającego na uchwaleniu planu miejscowego w ciągu dwóch lat od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 4 marca 2011 r. o zmianie ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych oraz niektórych innych ustaw, pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie możliwości prowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 44/10). Jak wskazał również NSA w wyroku z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1073/09, niedopełnienie obowiązku zawieszenia postępowania dla obszaru, dla którego na podstawie odrębnych przepisów uchwalenie planu miejscowego jest obligatoryjne i wydanie decyzji o warunkach zabudowy stanowiłoby rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.).

O kosztach postępowania (pkt II wyroku), obejmujących wpis od skargi (100 zł) oraz koszty związane z ustaleniem i wynagrodzeniem w sprawie pełnomocnika strony skarżącej, Sąd orzekł w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.