Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 463/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: Art. 147
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: Art. 107
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: Art. 15, art. 32
journal: Dz.U. 2011 nr 5 poz 13
law: Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym
article: Art. 7, art. 15, art. 91, art. 94, art. 101
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) WSA Ewa Michna Protokolant sekretarz sądowy Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2017 r. sprawy ze skargi M. R. na uchwałę Rady Miasta z dnia 21 grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie określenia przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem jest Gmina udostępnionych dla operatorów i przewoźników oraz warunków i zasad korzystania z tych obiektów stwierdza nieważność § 5 ust. 1 pkt 2 i pkt 5 zaskarżonej uchwały


UZASADNIENIE

Rada Miasta działając na podstawie art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 446, poz. 1579) oraz art. 15 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 1440, 1045, 1890, 1753, 1893, 1342) podjęła w dniu 21 grudnia 2016 r. uchwałę nr [...] w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem jest Gmina udostępnionych dla operatorów i przewoźników oraz warunków i zasad korzystania z tych obiektów.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą uchwałę wniósł skarżący M. R., zarzucając jej naruszenie art. 15 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym zbiorowym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1867) i domagając się stwierdzenia jej nieważności w zakresie § 5 ust. 1 pkt 2 i 5. Skarżący zarzucił, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem obowiązującego porządku prawnego. Zdaniem skarżącego na podstawie delegacji wynikającej z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym co prawda Rada Miasta posiada kompetencje do określenia przystanków komunikacyjnych i dworców oraz warunków i zasad korzystania, o których mowa w ust. 1 pkt 6 ww. ustawy, to jest określenia przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, udostępnionych dla operatorów i przewoźników oraz warunków i zasad korzystania z tych obiektów, jednak określenie warunków w tym konkretnym przypadku oznacza wskazanie czynników, od których uzależnione jest korzystanie z przystanków (np. wymóg posiadania stosownej umowy). Natomiast określenie zasad oznacza wprowadzenie pewnego sposobu postępowania przez określone podmioty w danych okolicznościach. Wprowadzenie zasad to określenie adresatów norm i reguł postępowania w przypadku korzystania przez nich z udostępnionych przystanków. Zarówno warunki, jak i zasady korzystania, o których mowa w normie kompetencyjnej, wyznaczają pewien obszar, w ramach którego Rada Miasta może je swobodnie kształtować. Skarżący podkreślił, iż powyższe nie oznacza dowolności. Rada Miasta ma obowiązek ściśle trzymać się ram wyznaczonych zarówno przez ustawę, jak i naturę materii, którą w ramach danego upoważnienia ustawowo reguluje. Tak wyznaczone granice powodują, że w ramach danego upoważnienia ustawowego nie można jako warunku czy zasady potraktować regulacji wprowadzonej w § 5 ust. 1 pkt 2 i pkt 5 wskazanej uchwały. Skarżący wskazał, że ustalenia dotyczące przepustowości przystanku powiązano w zaskarżonej uchwale z możliwością odmowy jego udostępnienia, co w ocenie skarżącego jest niedopuszczalne, gdyż przepisy ustawy o publicznym transporcie zbiorowym w sposób wyczerpujący określają zasady udostępnienia przystanków komunikacyjnych. Określenie limitu jego przepustowości nie mieści się w art. 15 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, który stanowi podstawę zaskarżonej części uchwały. Powyższy przepis przewiduje jedynie uprawnienie do określenia warunków i zasad korzystania z tych obiektów, a więc działań zmierzających do dokonania uzgodnienia warunków i zasad korzystania z tych obiektów, co nie jest tożsame z uprawnieniem do wyrażenia zgody bądź odmowy jej udzielenia, a tym bardziej definiowania limitu przepustowości. Skarżący podniósł, że zgodnie z wolą ustawodawcy ograniczenie w korzystaniu z przystanków komunikacyjnych odbywa się na etapie uzgodnień uregulowanych przepisami powszechnie obowiązującymi - art. 32 ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Ocena zaktualizowania przesłanek zawartych w art. 32 ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym powinna być każdorazowo dokonywana w momencie wystąpienia przez przedsiębiorcę z wnioskiem o dokonanie uzgodnienia, a nie na etapie podejmowania przez Radę Miasta uchwały. Skarżący podniósł, iż na mocy ustawy o publicznym transporcie zbiorowym czym innym jest określenie warunków i zasad korzystania z przystanku, a czym innym określenie zasad odmowy uzgodnienia korzystania z przystanku. W ocenie skarżącego kwestia ta nie została wyjaśniona przez Radę Miasta, jak również nie wyjaśnia jej stanowisko Prezydenta Miasta z dnia 8 lutego 2017 r., przesłane skarżącemu 14 lutego 2017 r. Zdaniem skarżącego na podstawie zaskarżonej uchwały dochodzi do arbitralnego ograniczenia kręgu podmiotów, które mogły korzystać z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem jest Gmina. Z treści zaskarżonej uchwały nie wynika, czy zapisy wprowadzające limit przepustowości dotyczą nowo wydanych zezwoleń czy zezwoleń dotychczasowych, aktualnych, które posiadają przewoźnicy od kilku lat i które są ważne do 31 grudnia 2017 r. Skarżący zarzucił, że wprowadzenie ograniczeń w korzystaniu z przystanków, na które przewoźnicy posiadają uzgodnienie, narusza ich interes i prawa nabyte. Nadto zdaniem skarżącego ograniczenie zaskarżoną uchwałą dostępu do korzystania z przystanków stanowi naruszenie art. 9 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 229), ze względu na to, że Gmina posiadając pozycję monopolistyczną w zakresie udostępniania przystanków komunikacyjnych może przeciwdziałać ukształtowaniu się warunków niezbędnych do powstania bądź rozwoju konkurencji. Skarżący podniósł, że największym zainteresowaniem cieszą się kursy o godzinach dojazdu oraz powrotu do placówek oświatowych oraz zakładów pracy o zmianowym systemie czasu pracy, w związku z czym ukształtowana zapisami zaskarżonej uchwały sytuacja spowoduje dla kolejnych przewoźników konieczność wykonywania kursów z pominięciem tych godzin, a w konsekwencji świadczenie usług o obniżonej rentowności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym organizowanie publicznego transportu zbiorowego polega w szczególności na określaniu przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, udostępnionych dla operatorów i przewoźników oraz warunków i zasad korzystania z tych obiektów. Natomiast w myśl art. 15 ust. 2 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym określenie przystanków komunikacyjnych i dworców oraz warunków i zasad korzystania, o których mowa w ust. 1 pkt 6, następuje w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego. Powyższa regulacja stanowi podstawę rekonstrukcji uchwałodawczej normy kompetencyjnej, będącej źródłem uprawnienia dla rady gminy do przyjęcia aktu prawa miejscowego, regulującego jeden z aspektów działalności organizatorskiej, obejmujący publiczny transport zbiorowy. Organ wskazał, iż zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w szczególności w zakresie spraw lokalnego transportu drogowego, stanowi zadanie własne gminy określone w art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym ustawodawca uczynił gminę organizatorem publicznego transportu zbiorowego, którego istota - w myśl art. 4 ust. 1 pkt 9 powołanej wyżej ustawy - polega na zapewnieniu funkcjonowania publicznego transportu zbiorowego na obszarze danej gminy. Zadania własne gminy wykonywane są przede wszystkim przy wykorzystaniu mienia komunalnego, którego składnik stanowią również przystanki komunikacyjne, będące własnością gminy. Uwzględniwszy art. 45 ust. 1 in principio ustawy o samorządzie gminnym podmioty mienia komunalnego samodzielnie decydują o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników majątkowych, przy zachowaniu wymogów zawartych w odrębnych przepisach prawa. W świetle powyższego można przyjąć, iż organ gminy ma pewien zakres swobody w ustaleniu składników mienia komunalnego przeznaczanego do używania w publicznym transporcie zbiorowym. W tym też kontekście należy dokonywać wykładni art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, odnoszącego się do udostępniania przewoźnikom przystanków komunikacyjnych, których właścicielem jest jednostka samorządu terytorialnego. Porównanie powyższej regulacji z art. 15 ust. 1 pkt 7 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym pozwala na przyjęcie, że zakres podmiotowy udostępnienia przystanków należących do gminy nie musi obejmować wszystkich przewoźników. Organ wskazał, iż rada gminy określając przystanki komunikacyjne, których właścicielem jest jednostka samorządu terytorialnego, udostępnione co do zasady dla wszystkich przewoźników, może wprowadzić ograniczenia uzasadnione racjonalnym funkcjonowaniem publicznego transportu zbiorowego na jej terytorium, co znajduje explicite swój wyraz w art. 15 ust. 2 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, odwołującym się do warunków i zasad korzystania z przystanków. W tym też zakresie mieści się regulacja § 5 ust. 1 pkt 2 i pkt 5 zaskarżonej uchwały. Organ podniósł, że powyższy przepis nie narusza podstawowych zasad prawnych, w szczególności zasady równości czy zasady swobody działalności gospodarczej, stanowiąc wyraz gospodarowania mieniem zgodnie z jego ustawowym ukierunkowaniem wynikającym z pełnionej funkcji organizatora publicznego transportu zbiorowego. Zdaniem organu za powyższym przemawiają również argumenty natury wewnątrzsystemowej, wynikające z porównania norm kompetencyjnych wyrażonych w art. 15 ust. 2 w związku z ust. 1 pkt 6 oraz w art. 32 ust. 3 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Druga z powyższych regulacji ustawowych dotyczy zasad uzgadniania korzystania z przystanków w indywidualnej sprawie, na podstawie konkretnego zgłoszenia danego przedsiębiorcy, w przeciwieństwie do zakresu normowania wynikającego z art. 15 ust. 2 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Zdaniem organu, przy uwzględnieniu reguły interpretacyjnej zakazującej dokonywania wykładni homonimicznej, skoro w myśl art. 32 ust. 3 pkt 2 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym zakres zastosowania tej normy kompetencyjnej został sprzężony z przesłanką negatywną nieograniczenia przepustowości przystanków komunikacyjnych, to również w przypadku uchwałodawczej normy kompetencyjnej ustawodawca dopuszcza takie powiązanie. Za powyższym przemawia również argument racjonalnego i konsekwentnego ustawodawcy, skoro bowiem art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym pozwala unormowaniami uchwały obejmować te przystanki komunikacyjne, które są własnością jednostki samorządu terytorialnego lub którymi ta jednostka zarządza, bez względu na to gdzie są położone (explicite określić zasady korzystania), a więc zarówno w granicach administracyjnych miast, jak i poza tymi granicami, to tym samym należy przyjąć, iż uzgadnianie zasad korzystania z przystanków należących do gminy zawiera się w pojęciu określania tych zasad, a to stanowi kompetencję rady gminy.

Organ podniósł, że kwestia ewentualnego nadużywania pozycji dominującej na rynku może podlegać rozpoznaniu przez Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w zupełnie innym postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2).

Na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.; powoływanej dalej jako "u.s.g."), w brzmieniu obowiązującym w dacie wniesienia skargi, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego – w sprawach tych odpowiednio stosuje się art. 94 u.s.g. – ust. 4 art. 101 u.s.g.

W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że po stronie skarżącego zachodzi interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały adresowanej do przewoźników. Jak wynika z akt sprawy skarżący prowadzi przewóz regularny na terenie Gminy, w związku z czym jest oczywiste, że uchwała Rady Miasta w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem jest Gmina udostępnionych dla operatorów i przewoźników oraz warunków i zasad korzystania z tych obiektów w sposób bezpośredni oddziałuje na jego sytuację prawną.

Skarga została wniesiona w terminie i po skierowaniu do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Zasadniczo spór w sprawie sprowadzał się do tego czy Rada Miejska była uprawniona do tego, by w formie uchwały rozstrzygać o przyczynach nieudostępniania przystanku komunikacyjnego i definiować limit przepustowości przystanku jako uzasadnienie odmowy jego udostępnienia.

Na wstępie należy podkreślić, że do zadań własnych gminy zależy między innymi zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w szczególności w zakresie spraw: gminnych dróg, ulic, mostów oraz organizacji ruchu drogowego - art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g., a także lokalnego transportu drogowego – art. 7 ust. 1 pkt 4 u.s.g. Gmina jest również organizatorem publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1867 ze zm.).

Organizowanie publicznego transportu zbiorowego polega między innymi na określaniu przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, udostępnionych dla operatorów i przewoźników oraz warunków i zasad korzystania z tych obiektów, zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Określenie przystanków komunikacyjnych i dworców oraz warunków i zasad korzystania, o których mowa w ust. 1 pkt 6, następuje w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Powołane przepisy wymieniają sprawy dotyczące zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty należące do zadań własnych gminy, między innymi w zakresie: organizacji ruchu drogowego, lokalnego transportu zbiorowego oraz utrzymania gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Mają więc charakter normy kompetencyjnej, której rozwinięcie następuje w przepisach szczególnych, a Gmina jest zobowiązana do realizacji zadań w tym przepisie wymienionych. Nie można jednak uznać, że przepis ten stwarza podstawę samodzielnego uprawnienia do wydawania aktów prawa miejscowego regulującego władczo wskazane w tych przepisach materie (por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2006 r., II OSK 730/06, LEX nr 275429).

Ustawodawca, kształtując upoważnienie rady gminy do wydania przedmiotowej uchwały wskazał, które kwestie pozostawił regulacji jednostki samorządu terytorialnego. Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu udzielonego przez ustawę upoważnienia w zakresie tworzenia przepisów wykonawczych, nie może tego upoważnienia przekraczać. Niedopuszczalne jest regulowanie uchwałą kwestii objętych normami o charakterze powszechnie obowiązującym. Z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na przetwarzaniu bądź modyfikacji wiążących go norm o charakterze powszechnie obowiązującym.

Stosownie do wskazanej wyżej normy kompetencyjnej wynikającej z art. 15 ust. 2 u.s.g. właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego został upoważniony do określenia m.in. warunków i zasad korzystania z przystanków, których jest właścicielem lub zarządzającym. Określenie warunków w tym konkretnym przypadku oznacza wskazanie czynników, od których uzależnione jest korzystanie z przystanków (np. wymóg posiadania stosownej umowy). Z kolei określenie zasad oznacza wprowadzenie pewnego sposobu postępowania przez określone podmioty w danych okolicznościach. Przekładając tę regułę na omawiany przypadek wskazać należy, że wprowadzenie zasad to nic innego jak określenie adresatów norm i reguł postępowania w przypadku korzystania przez nich z udostępnionych przystanków. Zarówno warunki, jak i zasady korzystania, o których mowa w normie kompetencyjnej wyznaczają pewien obszar, w ramach którego Rada może je swobodnie kształtować. Nie oznacza to jednak dowolności. Rada ma obowiązek ściśle trzymać się ram wyznaczonych zarówno przez ustawę, jak i naturę materii, którą w ramach danego upoważnienia ustawowo reguluje. Tak wyznaczone granice powodują, że w ramach danego upoważnienia ustawowego nie można jako warunku i zasady potraktować regulacji wprowadzonej w § 5 ust. 1 pkt 2 i 5 kontrolowanej uchwały. Ustalenia dotyczące przepustowości przystanku powiązano w niej z możliwością odmowy jego udostępnienia, co jest niedopuszczalne. Przepis ten de facto zawiera uregulowanie w przedmiocie możliwości odmowy udostępnienia przystanku w określonych w nim sytuacjach.

Należy podkreślić, że zgodnie z art. 32 ust. 3 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym "Właściciel przystanku komunikacyjnego położonego w granicach administracyjnych miast lub dworca albo zarządzający tymi obiektami, uzgadnia zasady korzystania z tych obiektów w przypadku, gdy proponowany rozkład jazdy: 1) zawiera przystanki komunikacyjne lub dworce: a) o których mowa w art. 15 ust. 1 pkt 7, b) wskazane w uchwale, o której mowa w art. 15 ust. 2; 2) nie ograniczy przepustowości przystanków komunikacyjnych lub dworców; 3) nie spowoduje zagrożenia dla organizacji lub bezpieczeństwa ruchu". Kwestia przepustowości przystanków komunikacyjnych lub dworców winna być zatem rozważana na etapie uzgadniania zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych lub dworców przez właściciela przystanku komunikacyjnego położonego w granicach administracyjnych miast lub dworca albo zarządzającego tymi obiektami. Powyższa regulacja ustawowa dotyczy zasad uzgadniania korzystania z przystanków komunikacyjnych lub dworców w indywidualnych sprawach, na podstawie konkretnych zgłoszeń konkretnych przedsiębiorców mających zamiar wykonywania przewozów na danej trasie i według konkretnego rozkładu jazdy. Z powyższego przepisu nie można natomiast wywodzić uprawnienia dla rady gminy do stanowienia aktów o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, jakimi są wydawane na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym akty prawa miejscowego określające przystanki komunikacyjne i dworce.

Ustalając przepustowość przystanków, poprzez wskazanie ilości dopuszczalnych zatrzymań, Rada Miasta wykroczyła poza granice upoważnienia ustawowego zawartego w art. 15 ust. 2 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. W zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej w ustawie. Akty prawa miejscowego nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, a ich treść może być tylko wykonaniem przepisów ustawy. Zawarte w art. 15 ust. 2 ustawy upoważnienie ustawowe do określenia warunków i zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych i dworców nie może prowadzić do naruszenia ustawowych zasad ustalania linii komunikacyjnej oraz rozkładu jazdy. Realizując na podstawie tego upoważnienia ustawowego kompetencję do stanowienia aktu prawa miejscowego, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać jej dopuszczalny zakres określony w tym upoważnieniu ustawowym. Art. 15 ust. 2 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym w powiązaniu z kolejnymi przepisami art. 30 ust. 2 pkt 2, art. 32 ust. 1, art. 32 ust. 3 pkt 1 b, art. 32 ust. 6 oraz art. 36 tej ustawy nie przewidują możliwości ustalania linii komunikacyjnej oraz rozkładu jazdy przez radę gminy. Takie działanie rady gminy należy zakwalifikować jako działanie bez podstawy prawnej, a zatem stanowiące naruszenie prawa w stopniu istotnym, co powoduje konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonej części.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05, LEX nr 192932). Przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego, będące wynikiem wadliwej wykładni, stanowi niewątpliwie istotne naruszenie prawa i uzasadnia stwierdzenie nieważności zakwestionowanej skargą części uchwały, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 94 ust. 1 u.s.g.

Z powyższych względów Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 i art. 101 u.s.g. stwierdził, że § 5 ust. 1 pkt 2 i pkt 5 zaskarżonej uchwały, jako naruszający powołane wyżej przepisy, jest nieważny.