Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 56/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne: Inspekcja pracy
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 155
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: par. 10
journal: Dz.U. 2003 nr 169 poz 1650
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA PRACY I POLITYKI SOCJALNEJ z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i  higieny pracy - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowsk, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Anna Rudzińska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej w L. S.A. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy we W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji zawartej w nakazie przeprowadzenia pomiarów oświetlenia elektrycznego w eksploatowanych węzłach cieplnych oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Okręgowy Inspektor Pracy decyzją z dnia 5 grudnia 2018 r. nr [...]na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 - j.t.) oraz art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2018 r. poz. 623 - j.t.), po rozpatrzeniu odwołania z dnia 24 października 2018 r. wniesionego przez Wojewódzkie Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej w L. Spółka Akcyjna, od decyzji z dnia 15 października 2018 r., nr rej.: [...], odmawiającej uchylenia decyzji nr 8 zawartej w nakazie z dnia 28 grudnia 2017 r., nr rej.: [...], zmienionej w części dotyczącej terminu realizacji decyzją z dnia 5 lutego 2018 r., nr rej.: [...], postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu podał, że pismem z dnia 21 września 2018 r. Wojewódzkie Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej w L. Spółka Akcyjna złożyła wniosek o uchylenie wydanej przez inspektora pracy decyzji nr 8, zawartej w nakazie z dnia 28 grudnia 2017 r., nr rej.: [...] (zmienionej w części dotyczącej terminu realizacji decyzją z dnia 5 lutego 2018 r., nr rej.: [...]), zwanej dalej w treści niniejszej decyzji także "decyzją nr 8".

Decyzją z dnia 15 października 2018 r., nr rej.: [...] inspektor pracy odmówił uchylenia decyzji nr 8. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji, wskazał m.in., że "(...) nie leży w interesie społecznym tolerowanie przez organ nadzoru nad warunkami pracy odstępstw od przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy a takim byłoby uchylenie decyzji nr 8."

W złożonym odwołaniu strona stwierdziła, iż nie zgadza się z decyzją inspektora pracy z dnia 15 października 2018 r., wniosła o uchylenie decyzji nr 8 zgodnie z jej wnioskiem z dnia 21 września 2018 r. Strona podniosła, iż Spółka "(...) eksploatuje około 1400 węzłów ciepłowniczych na terenie kilku powiatów. Pracownicy wykonują w nich głównie czynności pomiarowe i obsługowe, które trwają od 15 minut do 1 godziny. Awarie w węzłach zdarzają się niezwykle rzadko i są usuwane maksymalnie do 2 godzin". Strona stwierdziła też, że w sytuacji opisanej wyżej mają zastosowanie przepisy Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2003 r. Nr 169, poz. 1650 ze zmianami oraz z 2011 r. Nr 173, poz. 1034).

Zdaniem strony, prace wykonywane w węzłach ciepłowniczych mają charakter dorywczy, potwierdzony dokumentami załączonymi do odwołania, prace w nich trwają poniżej 2 godzin i nie są w rozumieniu § 2 pkt 3 w/w rozporządzenia pomieszczeniami pracy i nie mają do nich zastosowania Polskie Normy, co uzasadnia wniosek strony u uchylenie decyzji nr 8.

Po rozpatrzeniu odwołania oraz dokonaniu analizy dokumentów zgromadzonych w sprawie, Okręgowy Inspektor Pracy we W. zważył, co następuje.

Zaskarżona decyzja poprzedzona była nakazem inspektora pracy z dnia 28 grudnia 2017 r., nr rej.: [...], zawierającym decyzję nr 8, której przedmiotem był nałożony na WPEC w L. Spółka Akcyjna obowiązek przeprowadzenia pomiarów oświetlenia elektrycznego w eksploatowanych węzłach cieplnych, z terminem jego wykonania do dnia 31 marca 2018 r. Decyzja ta stała się ostateczna w związku z niewniesieniem od niej przez stronę odwołania.

Pismem z dnia 31 stycznia 2018 r. strona wystąpiła z wnioskiem o zmianę decyzji nr 8 w zakresie terminu wykonania objętego nią obowiązku, wnosząc o jego przedłużenie do dnia 30 września 2018 r.

Uwzględniając powyższy wniosek strony, inspektor pracy decyzją z dnia 5 lutego 2018 r., nr rej.: [...], wydaną na podstawie art. 155 k.p.a., zmienił decyzję nr 8, wyznaczając nowy termin realizacji nałożonego nią obowiązku do dnia 30 września 2018 r.

Pismem z dnia 21 września 2018 r. strona wniosła o uchylenie decyzji nr 8. W piśmie tym przywołała przepis § 26 pkt 2 i 4 Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy i wskazała, że w węzłach cieplnych "Pracownicy wykonują (...) głównie czynności pomiarowe i obsługowe, które trwają od 15 minut do 1 godziny. Awarie w węzłach zdarzają się niezwykle rzadko i są usuwane maksymalnie do 2 godzin. Ponadto w czasie ich usuwania jest stosowane dodatkowe własne doświetlenie miejscowe.". Ponadto strona podniosła, iż koszt wykonania pomiarów oświetlenia w eksploatowanych przez nią węzłach cieplnych, wynoszący około 150.000 zł, stanowi znaczącą kwotę w budżecie Spółki.

Decyzją z dnia 15 października 2018 r., wydaną na podstawie art. 155 k.p.a., inspektor pracy odmówił uchylenia decyzji nr 8.

Organ powołał treść art. 155 k.p.a. i stwierdził, że z wykładni gramatycznej tego przepisu wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony.

Stwierdził, że za regułą interpretacyjną zawartą w przepisie art. 16 § 1 zd. 2 k.p.a., należy przyjąć, że przedmiotem postępowania określonego w art. 155 k.p.a. jest stwierdzenie istnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. W przypadku gdy organ administracji publicznej ustali istnienie tych przesłanek, może uchylić lub zmienić dotychczasową decyzję ostateczną. W wyroku z dnia 13 grudnia 1996 r., sygn. akt III SA 1270/95 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że istotą postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej (art. 155 k.p.a.) jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony, i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej. Ponadto, zgodnie z przyjętym orzecznictwem sądów administracyjnych, postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, które nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem, gdyż jego celem jest ustalenie zaistnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. Wskazał na orzecznictwo sądowo-administracyjne reprezentujące wskazane twierdzenia.

W ocenie organu II instancji zarówno wniosek strony z dnia 21 września 2018 r., jak i zarzuty odwołania, uzasadniające w ocenie strony uchylenie decyzji nr 8, zmierzają faktycznie do uzyskania przez stronę ponownego rozstrzygnięcia sprawy.

Ustosunkowując się do stanowiska strony przedstawionego w odwołaniu, wskazał, że zgodnie z art. 207 § 2 pkt 1 kp pracodawca jest obowiązany organizować pracę w sposób zapewniający bezpieczne i higieniczne warunki pracy. Z kolei przepis § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy stanowi, iż we wszystkich miejscach na terenie zakładu pracy, w których mogą przebywać pracownicy, pracodawca jest obowiązany zapewnić oświetlenie elektryczne w porze nocnej lub jeżeli oświetlenie dzienne jest niewystarczające, a wymagania dotyczące oświetlenia określają Polskie Normy.

Z treści protokołu kontroli nr rej.: [...], sporządzonego w wyniku kontroli przeprowadzonej w Wojewódzkim Przedsiębiorstwie Energetyki Cieplnej w L. Spółka Akcyjna, wynika, iż węzły cieplne są miejscem, w którym mogą przebywać pracownicy kontrolowanej Spółki w celu wykonania czynności związanych z ich eksploatacją.

Zatem, w ocenie organu II instancji, w kontekście nałożonego na stronę obowiązku decyzją nr 8, nie ma znaczenia, czy węzły cieplne są pomieszczeniami pracy lub pomieszczeniami stałej pracy, gdyż w świetle dyspozycji przepisu § 10 ust. 1 ww. rozporządzenia, strona jest zobowiązana zapewnić oświetlenie elektryczne w porze nocnej lub jeżeli oświetlenie dzienne jest niewystarczające, spełniające wymagania Polskich Norm we wszystkich miejscach, w których mogą przebywać pracownicy.

Jednocześnie organ II instancji wyjaśnił, że w decyzji nr 8, jako jej podstawa prawna, został wskazany przez inspektora pracy § 26 ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, jednakże nie oznacza to, iż decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej, gdyż podstawa prawna realnie istnieje, lecz nie ma o niej prawidłowej informacji w decyzji inspektora pracy.

Ponadto organ II instancji wskazał, iż z przepisu § 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 października 2002 r. w sprawie minimalnych wymagań dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy w zakresie użytkowania maszyn przez pracowników podczas pracy, wynika, że miejsca i stanowiska pracy lub konserwacji maszyn odpowiednio oświetla się, stosownie do wykonywanych czynności. Zgodnie z § 1 pkt 1 ww. rozporządzenia, jako maszynę należy również traktować urządzenia techniczne, narzędzia oraz instalacje użytkowane podczas pracy. Tym samym, wymóg zapewnienia właściwego oświetlenia wynikający z § 16 ust. 1 ww. rozporządzenia dotyczy także instalacji elektrycznych. Natomiast na podstawie przepisu § 26 ust. 1 ww. rozporządzenia, w sytuacji, gdy bezpieczne użytkowanie tych instalacji elektrycznych jest zależne od warunków w jakich są instalowane, pracodawca powinien przeprowadzić kontrolę spełnienia przez nie wymagań dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy. Zatem, w ramach powyższego obowiązku pracodawca powinien dokonać oceny, czy zastosowane oświetlenie elektryczne miejsc i stanowisk pracy spełnia wymagania przewidziane obowiązującymi przepisami i normami, co jest możliwe tylko poprzez przeprowadzenie stosownych pomiarów.

W wyroku z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1809/17 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Słuszny interes strony", o którym mowa w art. 155 k.p.a., choć to pojęcie niezdefiniowane, nie oznacza samej woli czy chęci strony do uchylenia decyzji. Wyrażenie to należy rozumieć wyłącznie jako interes prawny, a nie faktyczny. Słuszny interes strony nie może być sprzeczny z interesem społecznym (...)". W wyroku zaś z dnia 23 stycznia 2003 r., sygn. akt III SA 1195/01, Sąd ten stwierdził m.in., że zawarta w art. 155 k.p.a. przesłanka interesu społecznego lub słusznego interesu strony powinna podlegać ocenie według wynikającej z art. 7 k.p.a. zasady uwzględnienia z urzędu interesu społecznego oraz słusznego interesu strony. Oznacza to, że organ uprawniony przez przepisy prawa do rozstrzygnięcia sprawy powinien ją załatwić zgodnie ze słusznym interesem strony, jeżeli nie stoi on w kolizji z interesem społecznym.

Wskazał również na art. 24 i 66 Konstytucji RP, które stanowią o ochronie i nadzorze Państwa nad warunkami wykonywanej pracy; zasady te są realizowane przez ustawy między innymi kodeks pracy. Nadzór i kontrola w tych sprawach powierzona została Państwowej Inspekcji Pracy.

W ocenie Okręgowego Inspektora Pracy we W., w okolicznościach niniejszej sprawy interes społeczny przemawiał za tym, aby strona wykonała obowiązek nałożony decyzją nr 8. Interes społeczny polegał bowiem w tym przypadku na zapewnieniu pracownikom bezpiecznych i higienicznych warunków pracy, jakim jest zapewnienie właściwych parametrów oświetlenia elektrycznego w miejscach pracy, tj. w eksploatowanych węzłach cieplnych.

W powyższym kontekście nie sposób uznać woli strony do uchylenia decyzji nr 8 za słuszny interes strony.

Ostatecznie stwierdził, że decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem – w związku z tym należało utrzymać ją w mocy.

Dodał, że organy Państwowej Inspekcji Pracy, wydając rozstrzygnięcia w tej sprawie, kierowały się interesem społecznym, polegającym na obowiązku respektowania norm konstytucyjnych i ustawowych w zakresie zapewniania pracownikom bezpiecznych i higienicznych warunków pracy.

Skargę na powyższą decyzję wniosło Wojewódzkie Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej w L. S.A.

Zarzuciło organowi:

1) naruszenie art. 155 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie istnieje słuszny interes strony w uchyleniu decyzji nr 8 Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy we W. Oddział w L. zawartej w nakazie z dnia 28 grudnia 2017 r., [...] jak również, że za jej wykonaniem przemawia interes społeczny w sytuacji, gdy strona ma interes w uchyleniu niezgodnej z obowiązującym prawem decyzji, która nakłada na nią wykonanie nadmiernych, nieadekwatnych do wynikających z przepisów prawa obowiązków, a przy tym jej uchyleniu nie przeciwstawia się interes społeczny, z uwagi na okoliczność, iż obowiązek na stronę nałożony nie wpływa na bezpieczeństwo i higienę pracy pracowników,

2) naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż strona nie udowodniła, że ma słuszny interes w uchyleniu decyzji nr 8 Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy we W. Oddział w L. zawartej w nakazie z dnia 28 grudnia 2017 r., [...] w sytuacji, gdy strona wykazała, że praca na węźle trwa nie dłużej niż 1 h i 2 min.

Mając na uwadze powyższe zarzuty wniosło: o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podano, że organ II instancji winien był w pierwszej kolejności zbadać legalność decyzji nr 8 Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy we W. Oddział w L. zawartej w nakazie z dnia 28 grudnia 2017 r., [...], co do której złożono wniosek o uchylenie, a następnie rozpatrzyć czy strona posiada uzasadniony interes w jej uchyleniu i czy nie sprzeciwia się temu interes społeczny.

Zarzucił ponadto, że podstawę prawną przeprowadzenia badań oświetlenia elektrycznego co do spełnienia przez nich parametrów zgodnych z Polskimi Normami mogą stanowić jedynie przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy a nie przepisy wskazane przez organ (§ 26 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 października 2002 r.) w sprawie minimalnych wymagań dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy w zakresie użytkowania maszyn przez pracowników podczas pracy.

Powyższe okoliczności organ wskazywał w odwołaniu, ponadto wskazywał, że pracownicy wykonują pracę w węzłach dorywczo i trwa ona krócej niż 2 godziny. Zatem obowiązujące przepisy prawa nie nakładają na niego obowiązku dokonywania pomiarów oświetlenia elektrycznego w celu weryfikacji, czy posiada ono parametry zgodne z Polskimi Normami.

Powyższe wskazuje, że strona ma interes prawny w uchyleniu decyzji. Nałożono na nią obowiązek, który nie wynika z przepisów prawa, ponadto decyzja wymaga podjęcia kosztownych czynności.

Skoro nałożony na stronę obowiązek nie wynika z przepisów prawa, to trudno upatrywać istnienie interesu społecznego w jego wykonaniu. Nie można z ogólnej normy prawnej wyartykułowanej w art. 24 i 64 Konstytucji RP wywodzić przedmiotowych i wygórowanych, a więc niepotrzebnych obowiązków w stosunku do pracodawców.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i stwierdził, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie zawiera wad uzasadniających ich uchylenie.

Odnośnie pkt 1 zarzutu skargi wskazał, że niezależnie od podstaw prawnych powołanych w zaskarżonej decyzji, zgodnie z treścią § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (t.j. Dz.U. z 2003 r. Nr 169 poz. 1650 ze zm.) "We wszystkich miejscach na terenie zakładu pracy, w których mogą przybywać pracownicy, pracodawca jest obowiązany zapewnić oświetlenie elektryczne w porze nocnej lub jeżeli oświetlenie dzienne jest niewystarczające. Wymagania dotyczące oświetlenia określają Polskie Normy".

Z przepisu powyższego wynika, że właściwe oświetlenie powinno być zapewnione niezależnie od czasu przebywania pracownika.

Nie ma znaczenia dla sprawy, że w zaskarżonej decyzji w podstawie prawnej nie powołano § 10 w/w rozporządzenia. Podstawa ta realnie istnieje i istniała. Inspektor wydając decyzję działał w oparciu o obowiązujący przepis prawa. Nakazany obowiązek wynikał z przepisu prawa obowiązującego w dacie wydania decyzji – tj. z powołanego wyżej § 10 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 września 1997 r.

Nie zgodził się również z drugim zarzutem skargi, który według organu zmierza do przyjęcia, że skoro pracownicy skarżącej przebywają w węźle cieplnym maksymalnie przez 1 godzinę i 2 minuty w trakcie jednej zmiany, to skarżąca posiada słuszny interes w uchyleniu zaskarżonej decyzji. Wskazał na zasadę wyrażoną w art. 207 § 2 pkt 1 kodeksu pracy (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 917 ze zm.). Stwierdził, że skoro ustawodawca konkretyzując zasady bezpiecznych i higienicznych warunków pracy i ochrony życia i zdrowia pracowników w § 10 w/w rozporządzenia nie wskazał wyjątków kiedy nie jest konieczne zapewnienie oświetlenia w określonych miejscach pracy to bez znaczenia pozostaje podnoszona przez skarżącego okoliczność, że w węźle cieplnym pracownicy przebywają około 1 godziny.

Z tego też względu wartościowanie czy występuje słuszny interes strony w uchyleniu zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji nie może mieć miejsca. Ponadto w tym konkretnym przypadku, słuszny interes strony na który powołuje się skarżąca stoi w kolizji z interesem społecznym.

Interes ten wyraża się w tym przypadku w prawie pracownika do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy, o czym stanowi art. 66 Konstytucji RP. W stanie faktycznym niniejszej sprawy, prawo to realizuje się poprzez prawo do zapewnienia pracownikowi odpowiedniego oświetlenia. Państwo, którego przedstawicielem w sprawie jest organ – ma z kolei obowiązek prowadzenia nadzoru nad warunkami wykonywania pracy, co z kolei wynika z art. 24 Konstytucji RP.

Zatem w niniejszej sprawie interes społeczny przemawiał za tym, aby strona wykonała obowiązek nałożony w decyzji nr 8.

Organ podkreślił również, że decyzja nr 8 jest ostateczna, skarżąca nie wniosła od niej odwołania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r.,poz. 2107 ze zm.) i art. 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje badanie zgodności z prawem indywidualnych aktów prawnych. Oznacza to, że Sąd ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów prawa procesowego.

Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Okręgowego Inspektora Pracy we W. z dnia 5 grudnia 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję z dnia 15 października 2018 r. Państwowej Inspekcji Pracy, Oddział w L. odmawiająca uchylenia decyzji nr 8 zawartej w nakazie z dnia 28 grudnia 2017 r. zamieszczonej w części dotyczącej terminu realizacji decyzję z dnia 15 lutego 2018 r.

Postępowanie w sprawie zostało zainicjowane wnioskiem Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej w L. Spółka Akcyjna z dnia 21 września 2018 r., które wniosło o uchylenie decyzji nr 8 zawartej w nakazie z dnia 28 grudnia 2017 r. Decyzja nr 8 nakazywała przeprowadzić pomiary oświetlenia elektrycznego w eksploatowanych węzłach cieplnych do 31 marca 2018 r. Termin ten został na wniosek skarżącej przesunięty na dzień 31 września 2018 r.

Wniosek powyższy organ rozpoznawał w oparciu o art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096) – dalej k.p.a. Strona skarżąca kwestionowała oba rozstrzygnięcia organów polemizując z przedstawionym w decyzjach rozumieniu art. 155 k.p.a.

Zgodnie z art. 155 decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

Z powyższego przepisu wynika, że przedmiotem oceny we wskazanym trybie może być tylko decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo a warunkiem jej uchylenia jest interes społeczny lub słuszny interes strony, i brak przepisów szczególnych, które sprzeciwiają się zastosowaniu tego przepisu a także zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji.

W niniejszej sprawie niewątpliwie taka zgoda została przez stronę skarżącą wyrażona, przejawia się ona w zgłoszeniu wniosku w piśmie z dnia 21 września 2018 r., o uchylenie decyzji, nie ma również przepisu szczególnego, który sprzeciwiałby się rozpoznaniu wniosku w trybie art. 155 k.p.a.

Niesporną okolicznością jest, że decyzja nr 8 będąca przedmiotem opisanego wyżej wniosku jest ostateczna.

Została spełniona również przesłanka nabycia prawa przez stronę skarżącą. W literaturze i orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że "prawa nabyte z decyzji można utożsamiać z każdą korzyścią jaką strona wyciąga pod względem prawnym w załatwieniu jej sprawy decyzją administracyjną. Korzyści te pozostają w sferze prawa materialnego, dopuszczając określone działanie, zaniechanie, nieczynienie jednostki, tworząc podstawę do domagania się określonych zachowań lub świadczeń od innych podmiotów, jak również jako korzyści trzeba traktować określone obowiązki jednostki co do ich rodzaju charakteru i wielkości (por. J. Borkowski "Zmiana i uchylenie ostatecznych decyzji administracyjnych. Warszawa 1967, s. 11 i następne – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz B. Adamiak, J. Borkowski Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2005 str. 703).

Przedmiotem sporu pomiędzy stronami jest to, czy w ramach badania słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony należy badać, legalność decyzji będącej przedmiotem oceny. W niniejszej sprawie jest to decyzja nr 8 zawarta w nakazie z dnia 28 grudnia 2017 r.

Według strony skarżącej słuszny interes strony i słuszny interes społeczny przejawia się przede wszystkim w tym, że wydano wadliwą merytorycznie decyzję, która pociąga za sobą skutki finansowe w postaci wydatków pieniężnych, które są związane z wykonaniem decyzji.

Organ zaś stoi na stanowisku, iż decyzja nr 8 jako ostateczna nie może być poddana takiej kontroli.

Orzecznictwo sądowoadministracyjne i doktryna uznaje za właściwy ostatni z wymienionych poglądów.

W tym miejscu należy wskazać na jeden z ostatnich wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2018 r. wydany w sprawie II OSK 254/17, dotyczący interpretacji art. 155 k.p.a.

Teza do tego wyroku stanowi: "Zmiana ostatecznej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. nie polega na ocenie prawidłowości zmienianej decyzji. W jego ramach organ bada, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Ponadto przepis art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do rozstrzygnięć w których organ ma możliwość swobody w kształtowaniu treści, decyzji w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony." Takie stanowisko wyraził również NSA w wyroku z dnia 26 października 2018 r. w sprawie I OSK 205/17, a także między innymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 29 maja 2018 r. w sprawie VIII SA/Wr 165/18.

W orzecznictwie podkreśla się, że art. 154 k.p.a. ani z art. 155 k.p.a. nie można traktować jako służących ponownemu rozpatrzeniu sprawy zakończonej decyzją ostateczną, a ponadto, że tryb ten może mieć zastosowanie w stosunku do decyzji uznaniowych oraz w tym trybie nie mogą być uchylone lub zmienione decyzje wadliwe, które powinny być weryfikowane w drodze innych postępowań nadzwyczajnych (wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji).

Mając powyższe na uwadze w pierwszej kolejności należy rozważyć jaki charakter ma omawiana decyzja nr 8. Niewątpliwie nie ma ona charakteru uznaniowego.

Z nakazu Państwowej Inspekcji Pracy Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy we W. Oddział w L. z dnia 28 grudnia 2017 r., w którym znajduje się decyzja nr 8 jako podstawę prawną omawianej decyzji wskazano art. 11 pkt 6 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. z 2017 r. poz. 786 ze zm.), art. 207 § 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. kodeks pracy (Dz.U. z 2016 r., poz. 1666 ze zm.) i § 26 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz.U. z 2003 r., nr 1650 ze zm.).

Żaden z tych przepisów nie ma charakteru uznaniowego, art. 207 § 2 kodeks pracy brzmi: Pracodawca jest obowiązany chronić zdrowie i życie pracowników przez zapewnienie bezpiecznych i higienicznych warunków pracy przy odpowiednim wykorzystaniu osiągnięć nauki i techniki. W szczególności pracodawca jest obowiązany organizować pracę w sposób zapewniający bezpieczne i higieniczne warunki pracy.

§ 26 wymienionego wyżej rozporządzenia z dnia 26 września 1997 r. mówi, że oświetlenie dzienne na poszczególnych stanowiskach pracy powinno być dostosowane do rodzaju wykonywanych prac i wymaganej dokładności oraz powinno spełniać wymagania określone w Polskiej Normie (ust. 1). Niezależnie od oświetlenia dziennego w pomieszczeniu pracy należy zapewnić oświetlenie elektryczne o parametrach zgodnych z Polskimi Normami (ust. 2).

§ 10 ust. 1 tegoż rozporządzenia, na który powołuje się organ w odpowiedzi na skargę brzmi: We wszystkich miejscach na terenie zakładu pracy, w których mogą przebywać pracownicy, pracodawca jest obowiązany zapewnić oświetlenie elektryczne w porze nocnej lub jeżeli oświetlenie jest niewystarczające. Wymagania dotyczące oświetlenia określają Polskie Normy.

Art. 33 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy mówi o środkach prawnych podejmowanych w wyniku ustaleń kontroli. W ust. 1 pkt 1 i 4 stanowi: W wyniku ustaleń dokonanych w toku kontroli właściwy inspektor pracy:

1) wydaje decyzje, o których mowa w art. 11 uprawnienia PIP w razie naruszenia przepisów prawa pracy lub legalności zatrudnienia pkt 1-4 i pkt 6-7 oraz art. 11a ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub charakterze (pkt 1), (...); podejmuje liczne działania, jeżeli prawo lub obowiązek ich podjęcia wynika z odrębnych przepisów (pkt 4).

Art. 11 wymienionej wyżej ustawy mówi zaś, że w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy lub przepisów dotyczących legalności zatrudnienia właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione odpowiednio do: nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie w przypadku, gdy naruszenie dotyczy przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy (pkt 1); nakazaniu ustalenia, w określonym terminie okoliczności i przyczyn wypadku (pkt 6); nakazania wykonania badań i pomiarów czynników szkodliwych i uciążliwych w środowisku pracy w przypadku naruszenia trybu, metod, rodzaju lub częstotliwości wykonania tych badań i pomiarów lub konieczności stwierdzenia wykonywania pracy w szczególnych warunkach (pkt 6a).

Zatem rodzaj decyzji – nie mającej charakteru decyzji uznaniowej wyłącza możliwość rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 21 września 2018 r. w trybie art. 155 k.p.a.

Jak wcześniej wskazano w ramach postępowania opartego na art. 155 k.p.a. Sąd nie dokonuje merytorycznej oceny zasadności wydanej decyzji – w tym przypadku decyzji nr 8.

Odnosząc się do przesłanek interesu społecznego i interesu strony, należy uznać, że kolizja interesu społecznego lub interesu strony z przepisami prawa wyklucza możliwość zastosowania art. 155 k.p.a. Odmienna wykładnia prowadziłaby do wniosku, że niezależnie od treści przepisów organ byłby zobowiązany do uwzględnienia wniosku strony, o ile uzasadniałby to słuszny interes strony. Orzecznictwo sądowoadministracyjne stoi na stanowisku, że jest to sprzeczne z zasadą praworządności określoną w art. 6 k.p.a. (wyroki NSA: z dnia 25 lutego 2011 r. I OSK 607/10, z dnia 12 czerwca 2008 r., II OSK 195/08).

Należy się również zgodzić z twierdzeniami organu opartymi na orzecznictwie, iż słuszny interes strony należy rozumieć jako interes prawny, a nie faktyczny i nie może on być sprzeczny z interesem społecznym. Interes społeczny i interes strony nie mogą pozostawać ze sobą w kolizji.

W niniejszej sprawie istnienie interesu społecznego polegającego na zapewnieniu pracownikom bezpiecznych i higienicznych warunków pracy, jakim jest właściwe oświetlenie, pozostaje w kolizji z twierdzeniami strony podkreślającej, że koszty zleconego badania natężenia oświetlenia w węzłach ciepłowniczych są bardzo wysokie i wpływają negatywnie na budżet spółki.

Podkreślić przy tym należy, że zapewnienie właściwych bezpiecznych warunków pracy wynika z powołanych wyżej przepisów – w tym § 10 rozporządzenia z dnia 26 września 1997 r. w sprawach ogólnych przepisów bezpieczeństwa pracy.

We wskazanych wyżej okolicznościach skarga nie zasługuje na uwzględnienie – dlatego w oparciu o art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak wyżej.