Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1524/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 115 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1241
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych.
article: art. 67 w zw. z art. 60
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 33 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 599
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia del. WSA Beata Kozicka (spr.) Protokolant asystent sędziego Monika Tutak - Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Bd 1215/14 w sprawie ze skargi J. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] września 2014 r., nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Bd 1215/14 oddalił skargę J. G. (dalej także: skarżąca, zobowiązana) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej.

I

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Pismem z dnia 9 czerwca 2014 r. skarżąca wniosła, zarzut w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie tytułu wykonawczego nr [...], wystawionego przez Wójta Gminy S. z tytułu opłaty planistycznej dotyczących działek położonych w G., przeciwko prowadzeniu egzekucji administracyjnej na podstawie art. 33 § 1 pkt 1 z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U z 2016 r., poz. 599 ze zm., dalej zwaną: ustawą egzekucyjna lub u.p.e.a.) i wniosła o umorzenie postępowania. Uzasadniając zarzut zobowiązana podniosła, że obowiązek wynikający z decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] października 2002 r. w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości działek uległ przedawnieniu. W jej ocenie w niniejszej sprawie winien znaleźć zastosowanie przepis art. 70 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 613 ze zm., dalej także O.p.) przewidujący 5-letni termin przedawnienia należności.

Organ egzekucyjny, którym w przedmiotowej sprawie jest Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w B. zwrócił się do Wójta Gminy S. o wyrażenie stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonego zarzutu w trybie art. 34 § 1 ustawy egzekucyjnej. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. Wójt Gminy S. uznał podniesiony zarzut za nieuzasadniony. Wyjaśnił, że przepisy Ordynacji podatkowej dotyczące przedawnienia zobowiązań podatkowych nie mają zastosowania w stosunku do opłaty planistycznej. Jednocześnie wskazał, że również analiza okresu przedawnienia dokonana na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego, nie daje możliwości uznania zarzutu za zasadny.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem strona złożyła zażalenie, w którym stwierdziła, że w jej ocenie zarzut przedawnienia jest zasadny ponieważ na podstawie art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej dochodzenie ustalonej opłaty planistycznej ostateczną decyzją Wójta Gminy S. przedawniło się z końcem roku 2007. Skarżąca wskazała, że w demokratycznym państwie prawa nie jest możliwe aby obowiązek o charakterze publicznoprawnym, a takim jest opłata planistyczna, nie podlegał przedawnieniu. Odnośnie badania przedawnienia na podstawie art. 123 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 380, ze zm., dalej także k.c.), skarżąca wywiodła, że termin przedawnienia również upłynął, a ustalenia Wójta Gminy S. dotyczące przerwania biegu terminu przedawnienia są chybione.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Wójta Gminy S. z dnia [...] lipca 2014 r., w którym organ ten wyraził stanowisko wierzyciela w przedmiocie zarzutu zgłoszonego w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej przez stroną, uznając do za nieuzasadniony. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Organ odwoławczy przypomniał, że wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości, i potocznie nazywana jest opłatą planistyczną (rentą planistyczną). Następnie podniósł, że charakter opłaty planistycznej oraz możliwość stosowania do niej przepisów ustawy Ordynacja podatkowa wielokrotnie były przedmiotem orzecznictwa sądowego. Obecnie orzecznictwo w tej kwestii, na co zwrócił uwagę, jest jednolite i stoi na stanowisku, że wprawdzie opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest daniną posiadającą pewne cechy podatku, ale obowiązek jej zapłaty nie wynika z ustawy podatkowej i ustawa ta nie ma do niej zastosowania.

Jednocześnie stwierdził, że stanowisko odnośnie stosowania w sprawach dotyczących opłaty planistycznej przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej jako k.p.a.) wyrażone zostało w doktrynie. Na poparcie wyrażonego poglądu przytoczył orzecznictwo sądowoadministracyjne i piśmiennictwo fachowe, wskazując na: wyroki NSA z dnia 22 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 935/06, z dnia 09 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1322/06, z dnia 21 września 2005 r., sygn. akt II OSK 28/05 oraz J. Stelmasiak, W. Falczyński, Glosa do wyroku NSA z 03 września 2004 r., sygn. akt OSK 520/04, publ. OSP z 2005 r., nr 7-8, poz. 91 (wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA), które odnosiły się wprawdzie po części do przepisów poprzedniej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jednak w związku z tym, że regulacja dotycząca opłaty planistycznej nie uległa zmianie, zachowały aktualność na gruncie obowiązującej ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zdaniem organu odwoławczego skoro w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca nie zamieścił odpowiednich regulacji, to przesądził o wyłączeniu opłaty planistycznej z kategorii należności określonych w art. 2 § 1 pkt 1 O.p., i tym samym rozstrzygnął o stosowaniu w tych sprawach przepisów k.p.a. Ponadto jak wskazał organ przepisy te mają charakter norm powszechnie stosowanych, co skutkuje tym, że w razie wątpliwości, które regulacje procesowe stosować, domniemanie przemawia za stosowaniem k.p.a., nie zaś Ordynacji podatkowej.

W ocenie Kolegium całkowicie nieuzasadnione jest stanowisko dotyczące stosowania instytucji przedawnienia z art. 125 k.c. Instytucja ta, jak zaakcentowało, dotyczy przedawnienia wszelkich roszczeń stwierdzonych prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu powołanego do rozpoznawania spraw danego rodzaju, ale na gruncie stosunków cywilnoprawnych. Tymczasem przepisy kodeksu cywilnego nie mają zastosowania w toku postępowania administracyjnego. Z drugiej strony, reguły postępowania administracyjnego nie przewidują przedawnienia wykonania decyzji administracyjnych. W konsekwencji zdaniem Kolegium zarzut przedawnienia obowiązku organ pierwszej instancji trafnie uznał za niezasadny.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Podtrzymując zarzuty przeciwko prowadzeniu egzekucji administracyjnej w oparciu o przepis art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. wniosła o umorzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 tej ustawy, stwierdzając równocześnie, że obowiązek egzekwowany na podstawie tytułu wykonawczego na rzecz Gminy S. wygasł na skutek przedawnienia przed wszczęciem tego postępowania. Strona za błędne uznała stanowisko Kolegium, które - w jej ocenie - uznało decyzję Wójta Gminy S. w sprawie opłaty planistycznej wykonalną "na wieczność". Zaaprobowanie takiego stanowiska jej zdaniem niezasadnie "czyniłoby z tej opłaty zupełnie wyjątkowe zobowiązanie pieniężne, nieznane polskiemu systemowi prawnemu". W systemie prawnym RP, jak stwierdziła, "roszczenia majątkowe, a zwłaszcza zobowiązania pieniężne, ulegają przedawnieniu".

Ponadto zdaniem strony skarżącej kwestią oceny jest tylko zastosowanie do przedmiotowej opłaty odpowiednich przepisów prawa, wedle których opłata ta ulega przedawnieniu. W jej ocenie - co do meritum - do zobowiązania ustalonego przedmiotową decyzją winien mieć zastosowanie art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej, albowiem nie jest możliwe, aby obowiązek o charakterze publicznoprawnym, jakim jest przedmiotowa opłata, był nieprzedawnialny. Skarżąca podniosła, że Gmina S. wydała decyzję w dniu [...] października 2002 r. w sprawie ustalenia 1- razowej opłaty z tytułu wzrostu wartości działek z zachowaniem terminu, jednakże zobowiązanie ustalone tą decyzją przedawniło się z upływem roku 2007 (art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy na wstępie rozważań wskazał, że spór w zasadzie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy "zobowiązanie z tytułu opłaty planistycznej się przedawnia". Przypomniał, że strona skarżąca została zobowiązana decyzją Wójta Gminy S. z dnia [...] października 2002 r. nr [...] do zapłaty opłaty planistycznej w ustalonej w niej kwocie w terminie do 30 listopada 2002 r. Opłata wynikła ze zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu budownictwa mieszkaniowego w sąsiedztwie Jeziora S., a w konsekwencji ze wzrostu wartości sprzedanych przez stronę 5 działek przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie planu. Zaznaczył także, że zdaniem strony do zobowiązania z powyższego tytułu mają zastosowanie przepisy dotyczące przedawnienia, o którym mowa w art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej, przewidujący 5 – letni termin na dochodzenie tych zobowiązań. Dlatego - jak zauważył - strona w sprawie egzekucyjnej prowadzonej wobec niej, na podstawie tytułu wykonawczego wierzyciela o numerze [...] w dniu 9 czerwca 2014 r. podniosła zarzut przedawnienia tego zobowiązania. W związku z czym, organ egzekucyjny, zwrócił się do Wójta Gminy o wyrażenie stanowiska w sprawie w trybie art. 34 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wierzyciel w odpowiedzi, wyrażając swoje stanowisko, postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. uznał zarzut przedawnienia za niezasadny wskazując, że do sprawy nie ma zastosowania ordynacja podatkowa, a na poparcie przywołał stosowne orzecznictwo sądów administracyjnych.

WSA stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest prawidłowe, gdyż nie narusza ani prawa procesowego ani materialnego.

Zdaniem Sądu I instancji w tak zakreślonym sporze należy przyznać rację organom, że w sprawie mają zastosowanie przepisy k.p.a. oraz wskazanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obie te ustawy nie zawierają żadnych przepisów dotyczących procedury poboru tej opłaty, w tym także co do przedawnienia zobowiązania. W opinii Sądu I instancji roszczenia majątkowe ulegają przedawnieniu i dotyczy to także opłaty planistycznej. Sprawa przedawnienia zobowiązania z tytułu opłaty planistycznej, zwanej też rentą planistyczną - jak podał - budziła i nadal budzi szereg wątpliwości. Zdaniem Sądu pierwszoinstancyjnego istotne znaczenie ma w tej sprawie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.), która zawiera regulacje wskazujące wg jakich procedur oraz na podstawie jakich przepisów należy prowadzić postępowanie, takie jak to, w sprawie opłaty planistycznej. Zgodnie z art. 67 tej ustawy do spraw należności, o których mowa w art. 60 stosuje się przepisy k.p.a. i odpowiednio przepisu działu III Ordynacji podatkowej. Wskazał przy tym na art. 115 ust. 1, tj. przepis przejściowy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r., wprowadzającej przepisy ustawy o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1241), zgodnie z którym do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 wszczętych i nie zakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe.

Na zakończenie wyraził pogląd, że należy "stanowczo" podkreślić, że ta ustawa weszła w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. A zatem mając powyższe na uwadze wskazany 5 – letni termin przedawnienia, o którym mowa w dziale III Ordynacji podatkowej należy liczyć od dnia wejścia w życie tejże ustawy tj. od dnia 1 stycznia 2010 r. co oznacza, że termin przedawnienia w niniejszej sprawie, w dacie wydania zaskarżonych rozstrzygnięć jeszcze nie minął.

II

Skargę kasacyjną złożyła J. G., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, ze zm., dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

1) art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych poprzez niewłaściwe zastosowanie;

2) art. 67 w zw. z art. 60 ustawy o finansach publicznych w związku z art. 70 Ordynacji podatkowej poprzez błędną wykładnię początku biegu 5-letniego przedawnienia, gdyż brak jest podstaw do liczenia okresu przedawnienia od wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Zdaniem autora skargi kasacyjnej przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych w żaden sposób nie regulują, aby początek biegu przedawnienia roszczeń następował z dniem wejścia w życie tej ustawy.

Argumentację zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej autor skargi zawarł w samych zarzutach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a pod uwagę bierze z urzędu jedynie nieważność postępowania - z przyczyn enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. wystąpienia których w niniejszej sprawie nie dopatrzono się. Naczelny Sąd Administracyjny orzeka zatem w granicach związania granicami skargi kasacyjnej. Związanie skargą kasacyjną oznacza natomiast, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto. Przedmiotem oceny Sądu mogą być więc jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podstawy, na których oparto skargę kasacyjną nie uzasadniają wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania. Rozpoznawana skarga kasacyjna podnosi zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego (pkt A i B petitum skargi), które w istocie tworząc spójną całość sprowadzają się do niewłaściwego zastosowania art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych i błędnej wykładni art. 67 w zw. z art. 60 ustawy o finansach publicznych skutkującej nie przyjęciem, że "należność Gminy S. uległa przedawnieniu z końcem roku 2007".

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej z uwagi na sposób ich redakcji powinny być rozpoznane łącznie bowiem w istocie wraz z ich argumentacją sprowadzają się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, iż prawidłowe jest zaskarżone rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy S. z dnia [...] lipca 2014 r. w którym organ ten wyraził stanowisko wierzyciela w przedmiocie zarzutu zgłoszonego w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej przez J. G., uznając go za nieuzasadniony, gdyż nie narusza ani prawa procesowego ani materialnego.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak wyznaczonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonego postanowienia aczkolwiek nie wszystkie argumenty zostały właściwie przez Sąd pierwszoinstancyjny wyeksponowane, co jednakże jest prawnie obojętne.

Istota sporu w przedmiotowej sprawie koncentruje się wokół tego czy przedawnił się określony ostateczną decyzją Wójta Gminy S. z dnia [...] października 2002 r. obowiązek zapłaty ustalonej stronie skarżącej jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości należących do niej nieruchomości. Strona skarżąca konsekwentnie podaje w wątpliwość możliwość wykonania obowiązku nałożonego na nią ostateczną decyzją przez uprawniony organ w drodze przymusu, jakim on dysponuje, czyli na drodze postępowania egzekucyjnego, podnosząc stypizowany w art. 33 § 1 pkt 1 ustawy egzekucyjnej zarzut przedawnienia tego obowiązku.

Tym samym kluczowym jest, czego nie dostrzega strona skarżąca, prawo ale zarazem i powinność organu do wyegzekwowania nałożonego obowiązku, którego zobowiązany dobrowolnie nie wykonał, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie, a nie ustalenie czy określenie tegoż obowiązku.

Decyzji administracyjnej przysługuje domniemanie legalności, co w praktyce oznacza, iż do chwili jej uchylenia lub stwierdzenia jej nieważności może być wykonywana przez stronę uprawnioną. Co więcej, możliwe jest wszczęcie postępowania egzekucyjnego w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji, co potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 marca 1999 r., sygn. akt III SA 5537/98. Stanowisko wyrażone w przytoczonym wyroku pomimo upływu lat nie straciło na aktualności.

Poza sporem jest bowiem, iż obowiązek strony skarżącej zapłaty prawidłowo ustalonej opłaty planistycznej został ostatecznie skonkretyzowany. Toteż bezprzedmiotowe stają się rozważania kasatora w kwestii terminu, po upływie którego zobowiązanie wygasa czy przedawnienia się, co obejmuje nie tylko prowadzenie samego postępowania egzekucyjnego, ale wyznacza także ramy czasowe stwierdzania ewentualnych nieprawidłowości w wywiązywaniu się ze zobowiązań względem państwa i podmiotów realizujących zadania publiczne. Podnoszone przez kasatora zarzuty naruszenia art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych i błędnej wykładni art. 67 w zw. z art. 60 ustawy o finansach publicznych mogłyby zostać poddane ocenie ich właściwego zastosowania bądź niezastosowania tylko wtedy, gdyby egzekwowany obowiązek nie został prawidłowo określony, wygasł przed jego ostatecznym ukształtowaniem na przykład przez przedawnienie wskutek uchybienia terminowi do jego skonkretyzowania, co jednak w sprawie nie wystąpiło, gdyż obowiązek ten został określony ostateczną decyzją z dnia [...] października 2002 r.

Podkreślenia wymaga, że art. 37 ust. 4 w zw. z ust. 3 i w zw. z art. 36 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 788 z późn. zm.), w istotnym dla przedmiotu rozpoznania znaczeniu bez zmian, stanowi o prawie zgłaszania a nie dochodzenia roszczeń zmaterializowanych w ustawowym terminie.

Zgodnie z tymi przepisami, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości (art. 36 ust. 4 tej ustawy). Ustala się ją na dzień jej sprzedaży (art. 37 ust. 1 zd. 1 tej ustawy). Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem (art. 37 ust. 1 zd. 2 tej ustawy). Zatem roszczenie - a nie jego wyegzekwowanie - w sprawie opłaty jednorazowej może być zgłaszane w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 4, w związku z art. 37 ust. 3 ustawy). W odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami (art. 37 ust. 11 ustawy).

Ustawodawca unormował dwa tryby ustalenia opłaty jednorazowej: jeden - z urzędu oraz drugi - na wniosek. Pierwszy przypadek określony w art. 37 ust. 6 ustawy stanowi, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4, w drodze decyzji, bezzwłocznie po otrzymaniu od notariusza wypisu z aktu notarialnego, dokumentującego zawarcie umowy, której przedmiotem jest zbycie nieruchomości. Drugi z kolei określony został w art. 37 ust. 7 ustawy stanowiącym, że właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego, przed jej zbyciem może żądać od wójta, burmistrza albo prezydenta miasta ustalenia, w drodze decyzji, wysokości opłaty, o której mowa w jej art. 36 ust. 4. O ile nie jest to kluczowym problemem w sprawie, to z uwagi na stanowisko strony skarżącej oraz konsekwentnie przez nią podnoszone argumenty odnoszące się do przedawnienia obowiązku objętego tytułem wykonawczym wymaga przypomnienia.

Tymczasem, co pomija kasator reguły postępowania administracyjnego nie przewidują przedawnienia wykonania ostatecznych decyzji administracyjnych. Przedawnienie obowiązku stanowiące podstawę zgłoszenia zarzutu nie może dotyczyć, ze swej istoty, obowiązku nałożonego na podstawie ustawy czy decyzji nie określającej terminu, czasu, jej obowiązywania.

Ponieważ zatem w przypadku skarżącej do przedawnienia egzekwowanego obowiązku nie doszło to przepisy te nie mogły znaleźć zastosowania w proponowanym przez kasatora kształcie.

Równocześnie mając na uwadze stanowisko strony skarżącej w przedmiocie przedawnienia obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji zasadnym jest w punkcie wyjścia wyjaśnienie zasad wykonalności decyzji ostatecznych wydanych w administracyjnym toku postępowania.

Zgodnie z art. 16 k.p.a. ostateczne są decyzje administracyjne, od których nie przysługuje odwołanie w administracyjnym toku instancji (art. 127 § 1-2 w zw. z art.129 k.p.a.) lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a). Decyzja ostateczna wywołuje istotne skutki zarówno dla organu, jak i dla strony postępowania administracyjnego. Decyzja posiadająca walor ostateczności nie może zostać wzruszona w drodze zwyczajnych środków administracyjnych (odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy), co w konsekwencji powoduje możliwość jej egzekwowania. Ostateczność decyzji jest zatem ściśle związana z upływem terminu do wniesienia przez stronę odwołania do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Art. 16 § 1 k.p.a. ustanawia zasadę trwałości decyzji ostatecznych, zgodnie z którą uchylenie lub zmiana decyzji opatrzonych klauzulą "ostateczności", stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.

Uzyskanie przez decyzję po upływie określonego terminu (co do zasady: 14 dni od daty doręczenia lub ustnego ogłoszenia decyzji ) statusu ostateczności nie ma bezpośredniego wpływu na wykonalność decyzji. Kwestia wykonalności decyzji administracyjnych regulowana jest przez konkretne przepisy kodeksu postępowania administracyjnego i przepisy ustaw szczególnych. W przedmiotowej sprawie tymi regulacjami szczególnymi są przepisy ustawy o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym, które w interesującym nas przypadku nie zawierają normy określającej przedawnienia obowiązku nałożonego ich mocą i ukształtowanego w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną.

Podkreślenia wymaga przy tym, że niektóre spośród decyzji mają dokładnie określony termin wykonania obowiązku, a jeżeli nie i nie wynika to z ustaw szczególnych (np. decyzja o pozwoleniu na budowę traci ważność z mocy prawy po upływie okresu oznaczonego przez ustawodawcę), to moc ich obowiązywania wiąże tak długo, jak nie zostaną wyeliminowane z obrotu, co jednak w sprawie nie występuje. Tym samym w sytuacji, gdy obowiązek nie zostanie dopełniony w zdeklarowanym czasie, istnieje możliwość wszczęcia postępowania egzekucyjnego w każdym czasie w celu wykonania decyzji. Jeśli bowiem ustawodawca sam nie definiuje takiego terminu, organ nie ma podstaw prawnych do jego wyznaczenia.

Zasada trwałości decyzji ostatecznych nierozerwalnie łączy sie z zasadą ich wykonalności. Przyjęcie poglądu przeciwnego byłoby równoznaczne z umożliwieniem zobowiązanemu podważania ostatecznych decyzji, ich mocy i wykonalności, poza trybami nadzwyczajnymi dla tego celu przewidzianymi, a także stwarzałaby niebezpieczeństwo do uznania nieobowiązywania praw i obowiązków ukształtowanych nimi, zwłaszcza po upływie wielu lat bez konieczności uruchamiania prawem przewidzianego trybu.

W rozpoznanej sprawie wykonaniu podlegał obowiązek, wynikający z decyzji ostatecznej, którego skarżąca dobrowolnie nie wykonała ale też go nie kwestionowała. I jakkolwiek skarżąca ma prawo w swoim subiektywnym przekonaniu wyprowadzać całkowicie odmienne wnioski z obowiązującego porządku prawnego, wyłącznie dla siebie korzystne, to nie można jednakże tracić przy tym z pola widzenia, że to subiektywne przekonanie skarżącej i jej konsekwentna wola umorzenia postępowania egzekucyjnego bez wykonania nałożonego na nią obowiązku, w okolicznościach analizowanej sprawy, pozostają w opozycji do stanu obiektywnej zgodności z prawem, który jest wyznaczony przez przepisy prawa, przez decyzję, która ma przymiot ostateczności i - co wymaga powtórzenia - nie została przez nią dobrowolnie wykonana. Odmienność regulacji prawnych w aspekcie przedawnienia prawomocnych orzeczeń sądów powszechnych i ostatecznych decyzji administracyjnych jest jakby przez kasatora pomijana, o czym szerzej powyżej.

Wykonalność decyzji ostatecznych, co nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości, oznacza możliwość zrealizowania uprawnienia przyznanego stronie w tej decyzji lub powinność wykonania obowiązku nałożonego decyzją przez stosowne organy w drodze przymusu, jakim w ramach władztwa administracyjnego one dysponują, czyli na drodze postępowania egzekucyjnego.

Na zakończenie jawi się konstatacja, że celem postępowania egzekucyjnego jest wykonanie obowiązku określonego już, zmaterializowanego w ostatecznej decyzji, który nie został wykonany, co z kolei skutkuje tym, że do czasu jego pełnego wykonania organ egzekucyjny może prowadzić postępowanie celem zaspokojenia wierzyciela, chyba że przepis prawa stanowi inaczej. W niniejszej sprawie, co wymaga podkreślenia, obowiązku tego strona skarżąca nie wykonała.

Podsumowując powyższe należy zatem stwierdzić, że jeżeli czas obowiązywania decyzji nie został określony czy to przez ustawodawcę czy przez organ w decyzji, to może być ona wykonania w każdym czasie, a tym samym w każdym też czasie poddana jest wszelkim rygorom wynikającym z niej, w tym przymusowi w celu jej wykonania.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.