Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 222/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-07-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono sprzeciw z art. 64b § 1 p.p.s.a.
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 4, art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lipca 2021 r. sprawy ze sprzeciwu W. K. od decyzji Wojewody D. z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego mieszkalnego oddala sprzeciw w całości.


UZASADNIENIE

Starosta T. decyzją z 04.04.2019 r. (nr 331/19) zatwierdził projekt budowlany i udzielił W. K. pozwolenia na budowę wielorodzinnego budynku mieszkalnego na działce nr [...], AM-[...] obręb T.

Wojewoda Dolnośląski (dalej jako "organ II instancji"), po rozpatrzeniu odwołań Wspólnoty Mieszkaniowej [...] ul. [...] w T. oraz M. Z. decyzją z 26.02.2021 r. (nr IF-O.7840.218.2019.MMi(KR)), uchylił decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a.

Uchylając decyzję organu I instancji Wojewoda stwierdził, że organ ten zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę pomimo istotnych braków i rozbieżności w zatwierdzonej dokumentacji projektowej. Wojewoda podniósł, że dla obszaru zainwestowania w dniu wydania zaskarżonej decyzji obowiązywał plan miejscowy zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Miejskiej T. z [...].09.2016r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w rejonie ul. [...] i [...] w T. (Dz. Urz. Woj. Doln. poz. [...]). Z kolei w dniu 05.04.2019 r., a zatem po wydaniu zaskarżonej decyzji, wszedł w życie nowy plan miejscowy przyjęty uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w T. z [...].03.2019 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w rejonie ul. [...] i [...] w T. (Dz. Urz. Woj. Doln. poz. [...]). Wskazując na zasadę legalności polegającą na obowiązku orzekania przez organ administracji na podstawie przepisów obowiązujących w dniu wydawania decyzji, w tym wydanej w wyniku rozpoznania odwołania, Wojewoda zaznaczył, że poddał ocenie zgodność projektu budowlanego z postanowieniami planu miejscowego z [...].03.2019 r. .W tym zakresie stwierdził, że teren zainwestowania położony jest na obszarze oznaczonym w planie miejscowym symbolem [...]MW. Zgodnie z § 17 ust. 2 pkt 1 planu miejscowego dla terenu oznaczonego symbolem [...]MW w zakresie przeznaczenia podstawowego terenu obowiązuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Planowana inwestycja obejmuje budowę zespołu dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Jest zatem zgodna z ustaleniem planu miejscowego dla obszaru [...]MW w zakresie podstawowego przeznaczenia terenu.

Dokonując analizy projektu zagospodarowania terenu organ odwoławczy stwierdził, że wschodnia elewacja projektowanego budynku odsunięta jest od linii rozgraniczającej teren KDD od terenu oznaczonego symbolem MW o 6,01 m. Jednocześnie, z projektu budowlanego (rzut parteru rysunek [...]) wynika, że poza nieprzekraczalną linią zabudowy umieszczono balustrady zewnętrzne o wysokości 1,1 m, które wystają poza obrys parteru budynku o około 5,2 m, przy nieprzekraczalnej linii zabudowy wynoszącej 6 m od linii rozgraniczającej (zarówno według § 7 pkt 1 lit. b planu miejscowego aktualnego jak również tego, który obowiązywał na dzień wydania decyzji przez organ pierwszej instancji). Na tej podstawie organ odwoławczy stwierdził, że balustrady zbliżają się do linii rozgraniczającej tereny KDD oraz MW na odległość około 0,8 m. Według Wojewody, poza nieprzekraczalną linią zabudowy pozostają także bliżej nieokreślone elementy, zlokalizowane przy mieszkaniach nr [...] i [...] (tarasy/balkony). Okoliczność ta wymaga dokładnego wyjaśnienia, biorąc pod uwagę postanowienia aktualnego planu miejscowego dotyczące nieprzekraczalnej linii zabudowy oraz braku odniesienia się przez organ pierwszej instancji do projektowanego zamierzenia i definicji nieprzekraczalnej linii zabudowy zawartej w § 2 ust. 1 pkt 1 planu miejscowego obowiązującego w dniu wydania decyzji przez organ I instancji.

Powołując się na treść § 17 ust. 3 planu miejscowego, który dla obszaru oznaczonego symbolem [...]MW określił obowiązującą wysokość zabudowy nie większa niż 18 m, Wojewoda wskazał, że zgodnie z § 3 pkt 12 lit. a tego planu, wysokość zabudowy to wysokość budynków. Plan miejscowy nie wskazuje jednak w jaki sposób obliczać wysokość budynków. W tym zakresie organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. nr 1065, ze zm., dalej: rozporządzenie o warunkach technicznych) wysokość budynku, służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia, mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, bez uwzględniania wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Jednocześnie organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z przywołanym § 6 rozporządzenia o warunkach technicznych - definicja wysokości budynku w nim zawarta nie ma charakteru generalnego, z uwagi na wskazanie, że służy ona wyłącznie "przyporządkowaniu temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia". Nie można zatem - w braku wyraźnego odesłania w planie miejscowym do tej definicji - stosować jej automatycznie w sytuacji. Jednakże z projektu budowlanego (Elewacje - rysunek [...]) wynika, że pomiar wysokości budynków został dokonany z zastosowaniem metodologii wynikającej z § 6 powołanego rozporządzenia. Wskazuje na to fakt dokonania pomiaru wysokości wynoszącej 17,32 m, na wysokości wejścia do klatki schodowej wyższego budynku. Podkreślając, że analizowany projektu obejmuje w istocie zespół dwóch budynków, zetkniętych ze sobą ścianą zewnętrzną, organ odwoławczy wskazał, że w projekcie budowlanym (Elewacje - rysunek [...]), podano, że wyższy z projektowanych budynków ma wysokość 17,32 m. Wyższa część zespołu budynków zlokalizowana jest na południowej części działki nr [...]. Wobec powyższego Wojewoda wskazał, że ze względu na brak odesłania w planie miejscowym do przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, wysokość projektowanych budynków nie może być obliczana według tego rozporządzenia, tak jak zostało to zrobione w projekcie budowlanym. Należy posłużyć się w tym wypadku potocznym rozumieniem słowa "wysokość", według którego jest to wymiar czegoś liczony od podstawy w górę. W takim zaś razie wysokość wyższego z budynków nie powinna być mierzona, tak jak zostało to opisane wyżej, lecz od "podstawy budynku", w tym wypadku "wyjścia budynku z ziemi". Ta zaś podstawa ma swoje najniżej położone miejsce w północnej części budynku wyższego, przy zetknięciu z budynkiem niższym. Właśnie od tego miejsca powinna być mierzona wysokość budynku wyższego, zgodnie z definicją potoczną (w braku odesłania do definicji wysokości budynku, o której mowa w § 6 rozporządzenia). Jednocześnie organ odwoławczy wskazał na brak w projekcie budowlanym danych pozwalających na określenie wysokości budynku względem miejsca "wyjścia z ziemi" wyższego z budynków, przy zetknięciu z budynkiem niższym, położonym na północnej części działki nr [...]. W ocenie organu odwoławczego jest to tym bardziej istotne, że wyraźnie działka nr [...] obniża się w kierunku północnym, a zatem wysokość zmierzona w sposób wskazany wyżej, będzie istotnie się różnić od tej wskazanej w projekcie budowlanym (zmierzonej zgodnie z § 6 rozporządzenia).

Wobec przedstawionych wątpliwości Wojewoda uznał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy okoliczność ta powinna zostać wyjaśniona. Dodatkowo, inwestor powinien uzupełnić projekt budowlany o rzędną terenu w miejscu zetknięcia się obu budynków objętych projektem budowlanym. Wojewoda wskazał także na rozbieżność projektu budowlanego, gdzie podana została wysokość zabudowy 17,32 m., parametrów obiektu podanych na str. 40 projektu oraz uzasadnienia decyzji Starosty, gdzie wskazano, że budynek ma wysokość 17,33 m.

Powołując się na treść § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25.04.2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1935) - zwanego dalej rozporządzeniem ws. projektu, organ odwoławczy zauważył, że projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien zawierać część opisową oraz część rysunkową sporządzoną na kopii mapy do celów projektowych poświadczonej za zgodność z oryginałem przez projektanta. Z kolei według § 8 ust. 3 pkt 6 tego aktu część rysunkowa, sporządzona na mapie, z uwzględnieniem § 7, powinna określać [...] układ sieci i instalacji uzbrojenia terenu, przedstawiony z przyłączami do odpowiednich sieci zewnętrznych i wewnętrznych oraz urządzeń budowlanych, w tym: wodociągowych, ujęć wody ze strefami ochronnymi, cieplnych, gazowych i kanalizacyjnych lub służących do oczyszczania ścieków, oraz określający sposób odprowadzania wód opadowych, z podaniem niezbędnych profili podłużnych, spadków, przekrojów przewodów oraz charakterystycznych rzędnych, wymiarów i odległości, wraz z usytuowaniem przyłączy, urządzeń i punktów pomiarowych. Z powyższego wynika, że projekt budowlany powinien zawierać jeden projekt zagospodarowania terenu, obejmujący wszelkie dane, o których mowa w § 8 ust. 3 rozporządzenia ws. projektu, a nie jak to zostało zrobione w analizowanym projekcie budowlanym, gdzie projekt zagospodarowania terenu został podzielony na 2 części: jedną część - obejmującą wyłącznie przyłącza na planie zagospodarowania terenu, oraz drugą - obejmująca pozostałe elementy. Jednocześnie Wojewoda wskazał, że zgodnie z § 9 powołanego rozporządzenia - dane, o których mowa w § 8 ust. 3, mogą być zamieszczone na dodatkowych rysunkach, jeżeli poprawi to czytelność projektu zagospodarowania działki lub terenu. W razie konieczności przedstawienia układu sieci i instalacji zewnętrznych na oddzielnych rysunkach, należy do projektu załączyć zbiorczy rysunek koordynacyjny uzbrojenia działki lub terenu. W przedłożonym projekcie budowlanym brak jest jednak również zbiorczego rysunku koordynacyjnego, o którym mowa w zacytowanym przepisie.

Wojewoda stwierdził również, że na stronie 47 projektu budowlanego wskazano, że droga pożarowa została przewidziana wzdłuż dłuższego boku budynku na terenie oznaczonym KDD ([...] KD-D w obowiązującym planie miejscowym, zaś [...]KDD - w planie przed zmianą), tj. na działce nr [...]. W projekcie wskazano również, że droga ta jest dopiero projektowana, zaś z drogami publicznymi [...]KDD i [...]KDD stanowić będą przedmiot odrębnego opracowania i zostaną wybudowane do czasu dopuszczenia obiektu budowlanego do użytkowania. W dniu wydania pozwolenia na budowę toczyło się postępowanie administracyjne o wydanie pozwolenia na budowę drogi gminnej w T. m.in. obejmującej działkę nr [...], jednakże postępowanie to zostało umorzone decyzją Starosty z 16.04.2019 r. Następnie decyzją z 14.08.2019 r. Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie T. pozwolenia na budowę drogi gminnej m.in na działce nr [...]. Decyzja ta jest jednak nieostateczna, co według Wojewody oznacza, że obecnie planowana droga pożarowa nie istnieje. Ponadto Wojewoda zauważył, że rzeczoznawca do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych poświadczył na dzień 22.03.2019 r. zgodność projektu budowlanego z wymogami ochrony przeciwpożarowej. Istnieje zdaniem organu odwoławczego wątpliwość, czy zgodność z wymogami ochrony przeciwpożarowej jest aktualna w świetle umorzenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę drogi, która miała stanowić drogę do celów pożarowych, a następnie wydania pozwolenia na budowę z 14.08.2019 r., a zatem już po dokonaniu uzgodnienia przez rzeczoznawcę.

Odnosząc się do kwestii związanych z obsługą projektowanej inwestycji przez działkę nr [...], Wojewoda stwierdził, że postępowanie administracyjne w zakresie objętych projektem budowlanym zjazdów z działki nr [...] na działkę nr [...], powinno zostać umorzone (jeśli wskazane zjazdy pozostaną objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę). Powodując się na treść art. 29 ust. 1 pkt 11-11a, oraz art. 30 ust. 1 pkt 1 u.p.b. organ odwoławczy wskazał, że budowa zjazdów z dróg powiatowych i gminnych oraz zatok parkingowych na tych drogach nie podlega regulacji prawa budowlanego. W postępowaniu ustalono, że działka nr [...], nosząca nazwę ul. [...], nie jest drogą publiczną.

Powołując się na treść § 28 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, Wojewoda wskazał, że działka budowlana, na której są sytuowane budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzanie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej. Wobec powyższego organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w toku postępowania przed Starostą inwestor dokonał uzupełnienia projektu budowlanego w zakresie sposobu odprowadzenia wód opadowych. Mimo to nadał pozostają wątpliwości, czy rozwiązania projektu budowlanego w tym zakresie będą wystarczające dla zatrzymania wód opadowych i odprowadzenia ich całości z działki za pomocą zaprojektowanej kanalizacji deszczowej. Według Wojewody, w przedłożonym projekcie brak jest danych dotyczących założonej wartości wód opadowych, jakie ma odprowadzić zaprojektowana kanalizacja. Ponadto organ stwierdził, że kanalizacja deszczowa mająca zatrzymać wody opadowe na działce nr [...] została zaprojektowana na jej części południowej, wschodniej oraz północnej. Brak jej od strony zachodniej. Co jest o tyle istotne, że właśnie ta część - z uwagi na zaprojektowanie pod nią garażu podziemnego (warstwa nieprzepuszczalna) oraz istniejącą skarpę (od strony południowo-zachodniej granicy z działkami nr [...] i [...]) - będzie w szczególności eksponowana na zatrzymywanie wód opadowych. Dlatego, biorąc pod uwagę obecny kształt projektu budowlanego, konieczne jest wyjaśnienie w jaki sposób miałyby być te wody realnie odprowadzane. Dodatkowo organ odwoławczy zwrócił uwagę, że fragment kanalizacji deszczowej został zaprojektowany na działce nr [...], co do której brak jest oświadczenia inwestora o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Analizując projekt budowlany pod kątem spełnienia wymogów wynikających z § 13 ust. 1 i 2 oraz § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, Wojewoda zauważył, że ze zgromadzonego w postępowaniu materiału dowodowego nie wynika bezsprzecznie, że przywołane wyżej przepisy są spełnione, na działkach nr [...] i [...], dla sąsiedniego, mającego powstać w przyszłości budynku, który będzie realizowany na podstawie pozwolenia nr [...] (jak zaznaczono to na rysunku [...] - Analiza nasłonecznienia). Na tym rysunku zostało bowiem zaznaczone wyłącznie jedno okno w południowej elewacji projektowanego, sąsiedniego budynku, w jego południowo-wschodnim narożniku. Z przedstawionych informacji wynika, że nawet dla uwidocznionego okna sąsiedniego budynku przywołane przepisy są spełnione w minimalnym stopniu. W przekonaniu Wojewody, brak jest jednak weryfikowalnej informacji, czy w południowej elewacji sąsiedniego budynku jest to jedyne okno. Nie można zatem bez żadnej wątpliwości orzec czy powyższe wymagania rozporządzenia w sprawie warunków technicznych są spełnione czy też nie. Wobec powyższego Wojewoda wskazał na konieczność złożenia przez projektanta wyjaśnień dotyczących rozwiązań projektu budowlanego w zakresie spełnienia warunków § 60 powołanego rozporządzenia, np. przez przedłożenie rysunku południowej elewacji projektowanego budynku, położonego na działce nr [...] i [...] (oznaczonego w projekcie zagospodarowania terenu jako budynek [...]- według pozwolenia na budowę nr [...]). Starosta powinien również dokonując analizy przesłaniania budynku, który będzie realizowany na podstawie pozwolenia nr [...], wziąć pod uwagę już istniejące budynki na działce nr [...] (i ich ewentualny wpływ na spełnienie wymagań rozporządzenia w odniesieniu do budynku [...]).

W dalszej kolejności Wojewoda dokonał weryfikacji dokumentacji projektowej z punktu widzenia § 21 ust. 1 i § 104 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Na tej postawie stwierdził, że z projektu budowlanego wynika, że powyższe przepisy nie zostały spełnione dla części stanowisk postojowych (rzut piwnic [...]). Na przykład dla miejsc 1 i 2 w garażu obejmującym 36 miejsc garażowych, łącznie wnęka dla obu tych stanowisk powinna mieć szerokość 5,6 m, natomiast faktycznie ma tylko 5,01 m. Podobnie miejsce nr 26 w tymże garażu mierzy 2,5 m szerokości, zamiast 2,8 m. Z kolei w garażu na 34 miejsca garażowe, szerokość dla miejsc nr 15 i 16 wynosi 5,035 m, powinna zaś wynosić 5,6 m.

Z kolei dokonując sprawdzenia spełnienia wymogów wynikających z § 18 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych oraz § 15 ust. 2 pkt 1 planu miejscowego w zakresie wymaganego rodzaju i ilości miejsc postojowych (nie mniej niż 1 miejsce do parkowania na jedno mieszkanie wliczając w to garaż), organ odwoławczy podkreślając, że zamierzenie budowlane składa się z dwóch budynków, wskazał, że z tego też względu garaże podziemne położone pod każdym z budynków należy rozpatrywać osobno w zakresie spełnienia warunków planu miejscowego. Wobec tego stwierdził, że w budynku położonym na północnej części działki nr [...] jest 28 lokali mieszkalnych, zaś w budynku południowym - 39. Zgodnie z zapisami planu budynek północny powinien dysponować 28 miejscami postojowymi, w tym co najmniej 1 miejsce dla osoby posiadającej kartę parkingową. Z kolei budynek południowy powinien dysponować 39 miejscami postojowymi, w tym co najmniej trzema miejscami dla osób dysponujących kartą parkingową. Projekt budowlany przewiduje dla budynku północnego - 36 miejsc postojowych (warunek planu jest spełniony), jednakże brak jest miejsca postojowego dla osoby z kartą parkingową (warunek planu miejscowego niespełniony). Dla budynku południowego przewidziano 34 miejsca postojowe (warunek planu miejscowego niespełniony), w tym jedno miejsce dla osoby z kartą parkingową (warunek planu niespełniony).

Według Wojewody, fakt, że inwestycja obejmuje zespół 2 budynków, czego nie dostrzegł organ pierwszej instancji, ma też konsekwencje w sferze sposobu zagospodarowania terenu. Zgodnie z § 40 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w zespole budynków wielorodzinnych objętych jednym pozwoleniem na budowę należy, stosownie do potrzeb użytkowych, przewidzieć place zabaw dla dzieci i miejsca rekreacyjne dostępne dla osób niepełnosprawnych, przy czym co najmniej 30% tej powierzchni powinno znajdować się na terenie biologicznie czynnym, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Przedłożony projekt nie przewiduje takich miejsc, co pozostaje w sprzeczności z treścią zacytowanego przepisu.

Niezależnie od powyższego organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zgodnie z treścią art. 20 ust. 4 u.p.b. projektant, a także sprawdzający, o którym mowa w ust. 2, do projektu budowlanego dołącza oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Projekt przedłożony w niniejszej sprawie zawiera oświadczenie, o którym mowa wyżej podpisane jedynie przez projektanta oraz sprawdzającego projekt w zakresie architektury budynku. Brak jest natomiast stosownych oświadczeń dla projektujących oraz sprawdzających konstrukcję, instalacje sanitarne oraz elektryczne budynku.

Ponadto organ odwoławczy wskazał na nieścisłości występujące w projekcie budowlanym dotyczące zestawienia powierzchni. Wynika z niego, że powierzchnia zabudowy (bez podcieni) wynosi 1 265,76 m². Tymczasem na stronie 38 projektu w pkt. 7.3 wskazano, że powierzchnia zabudowy wynosi 1 313,34 m². Dane te są rozbieżne i powinny zostać wyjaśnione przed Starostą. Podobne nieścisłości dotyczą rzutów kondygnacji oraz informacji zawartych na stronie 67 oraz 68 projektu, gdzie podano, że łącznie w obu budynkach jest 67 lokali mieszkalnych. Tymczasem tabelaryczne zestawienie mieszkań na str. 79-80 wskazuje, że lokali jest 66. Ponadto organ odwoławczy wskazał na brak potwierdzenia ostateczności decyzji Starosty T. z 27.06.2017 r. zezwalającej na wyłączenie działki nr [...] z produkcji rolniczej.

W. K. wniósł sprzeciw od decyzji Wojewody Dolnośląskiego żądając jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania. W sprzeciwie zarzucił Wojewodzie naruszenie: art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieuzasadnione uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, albowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy; art 136 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie w toku postępowania odwoławczego pomimo stwierdzonych przez organ drugiej instancji wątpliwości.

Skarżący rozwijając zarzuty skargi nie zgodził się z przyjętą przez organ odwoławczy oceną, że planowana inwestycja obejmuje budowy zespołu dwóch budynków mieszalnych wielorodzinnych. Wskazał, że w uzasadnieniu decyzji brak jest wymaganego wyjaśnienia dla takiej koncepcji. Skarżący powinien natomiast poznać argumenty i przesłanki, którymi kierował się organ kwalifikując w ten sposób zamierzenie inwestora. Skarżący podkreślił, że sporne zamierzenie budowlane ma na celu realizację jednego budynku wielorodzinnego. Ze zgromadzonego w sprawie materiału jednoznacznie wynika, że zatwierdzony projekt budowlany przewiduje realizację jednej zwartej i spójnej bryły budowlanej - przedzielonej nad fundamentem jedynie około dwucentymetrową dylatacją. Z uwagi na konieczność spełnienia wymaganych norm budowlanych dla konstrukcji budynków wykonywanych w technologii żelbetowo-murowej (gabaryty budynku przekraczają rozmiarami te dopuszczane przez normy jako maksymalne dla tej technologii) zaprojektowany budynek posiada dylatację. Taki podział jest konieczny w projektowanym budynku w celu zapewnienia prawidłowej pracy jego konstrukcji oraz bezpieczeństwa całego zamierzenia inwestycyjnego. Jednocześnie zdaniem skarżącego, zaprojektowanie wymaganej dylatacji w budynku w żaden sposób nie może powodować automatycznego jego podziału na dwa niezależne obiekty, a jest wyłącznie niezbędnym, przewidzianym prawem i sztuką budowlaną zabiegiem konstrukcyjnym. Zaprojektowany budynek przekracza swoją długością (64,49 m), długości określone zarówno w normie dotyczącej konstrukcji betonowych, jak i w normie dotyczącej konstrukcji murowych. Gdyby nie wykonano wymaganej dylatacji, skarżący niewątpliwie naraziłby się na zarzut zaprojektowania inwestycji niezgodnie z przepisami. Autor sprzeciwu zwrócił również uwagę na podsiadanie przez zaprojektowany budynek tylko jednej kotłowni gazowej, jednego pomieszczenia technicznego z hydroforem i wodomierzem oraz jednym przyłączem wody, a także jedną wspólną instalacją odgromową, telefoniczną i internetową. Wydylatowana sekcja niższa nie może zatem funkcjonować samodzielnie bez wyposażenia mieszczącego się w sekcji wyższej. Cały budynek to jedna struktura konstrukcyjna i funkcjonalna, a jego forma została wymuszona wyłącznie zróżnicowaną konfiguracją terenu oraz koniecznością obniżenia jedynie części dachów z uwagi na spełnienie warunku nasłonecznienia mieszkań na sąsiedniej działce nr [...]. Nadto, wszelkie decyzje oraz warunki przyłączeniowe przez przedsiębiorstwa przesyłowe zostały wydane jak dla jednego budynku wielolokalowego. Podobnie rzeczoznawca do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych zakwalifikował i uzgodnił projekt dla jednego budynku w kontekście zapewnienia jego dróg ewakuacyjnych oraz pozostałych przepisów przeciwpożarowych. Dlatego w realiach sprawy nie można uznać, aby planowana inwestycja obejmowała budowę zespołu dwóch niezależnych budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Pogląd organu odwoławczego w zakresie kwalifikacji prawnej planowanej inwestycji na dwa odrębne budynki, zdaniem skarżącego, mógłby być prawidłowy w sytuacji, w której mielibyśmy do czynienia z dwoma konstrukcyjnie od siebie niezależnymi i samodzielnymi budynkami, których części naziemne są widocznie od siebie oddalone. Taka sytuacja w sprawie nie ma miejsca. Dodatkowo autor sprzeciwu podniósł, że utrzymanie się błędnej kwalifikacji organu w tym zakresie powoduje daleko idące negatywne skutki w kontekście całej koncepcji inwestycyjnej.

Za bezzasadny autor sprzeciwu uznał zarzut dotyczący przekroczenia przez balustrady zewnętrzne budynku nieprzekraczalnej linii zabudowy. W tym wypadku wskazał, że elementy, na które powołuje się organ, to zabezpieczenia terenowe znajdujące się na różnicach poziomów przy pochylniach do garażu podziemnego, przy zejściu do pomieszczenia technicznego oraz na granicy skarp. Tego typu zabezpieczenia terenowe nie stanowią elementów, które nie mogą przekraczać wyznaczonej planem miejscowym linii zabudowy. Ponadto, "bliżej nieokreślony element" zlokalizowany przy mieszkaniu nr [...] stanowi wyłącznie omyłkę graficzną projektanta. Balustrada przy mieszkaniu nr [...] jest niedopatrzeniem graficznym na rzucie parteru (powielony widok balustrady balkonu z rysunku I. piętra). Zdaniem skarżącego, oczywistość tej omyłki graficznej jednoznacznie uzasadnia fakt, że balustrada ta nie jest widoczna na pozostałych dokumentach zebranych w niniejszej sprawie, tj. ani na rysunku zagospodarowania terenu, ani na schemacie elewacji. Z kolei element przy mieszkaniu nr [...] stanowi część infrastruktury technicznej budynku (zabezpieczenie terenowe), który - stosownie do § 3 pkt 4 planu miejscowego - może znajdować się poza linią zabudowy. Zdaniem skarżącego, tego typu drobne błędy, stanowiące nieistotną oczywistą omyłkę graficzną powinny zostać wyeliminowane na podstawie uzupełniającego postępowania dowodowego poprzez przeprowadzenie dowodów z wyjaśnień inwestora oraz projektanta w trybie art. 136 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 3 u.p.b.

Sprzeciwiający nie zgodził się również ze stanowiskiem organu, zgodnie z którym na potrzeby ustalania wysokości zabudowy definiowanej przez wysokość budynków należy posłużyć się potocznym rozumieniem słowa "wysokość", według którego jest to wymiar czegoś liczony od podstawy w górę". W tym zakresie argumentował, że uwzględniając pogląd organu, definicja terminu wysokości zabudowy skutkowałaby odmienną oceną wysokości budynków w oparciu o przepisy planu od ustaleń dokonanych w oparciu o przepisy techniczno-budowlane. Podkreślił, że zgodnie z przyjętym orzecznictwem definicja "wysokości zabudowy" zawarta w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie może prowadzić do tego, że wysokość budynków będzie określana w inny sposób w oparciu o przepisy planu, a w inny w oparciu o przepisy techniczno-budowlane (tak wyrok NSA z 28.11.2014 r., sygn. akt: II OSIC 1562/13). Zdaniem skarżącego, skoro plan miejscowy nie wskazuje, w jaki sposób obliczać wysokość budynków na potrzeby wysokości zabudowy, to w niniejszej sprawie należy właśnie bazować na treści § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Tym samym, brak definicji sposobu obliczania wysokości budynków w uchwale określającej plan zagospodarowania przestrzennego wymusza zastosowanie cytowanego § 6 rozporządzenia w celu określenia sposobu tego pomiaru i taką też metodologię zastosował w niniejszej sprawie skarżący. Niezależnie od powyższego, zdaniem autora sprzeciwu, organ prawdopodobnie błędnie odczytał projekt budowlany. Na elewacjach budynku jednoznacznie określona została wysokość 17,32 m, mierzona od najniżej położonego wejścia do budynku do kalenicy wyższej części. Za bezzasadne sprzeciwiający uznał również uwagi dotyczące rozbieżności projektu budowlanego, na które wskazuje Wojewoda podając, że w projekcie wskazana została wysokość zabudowy 17,32 m, natomiast w parametrach obiektu podanych na str. 40 projektu oraz w uzasadnieniu decyzji Starosty wskazano, że budynek ma wysokość 17,33 m. Skarżący wyjaśnia w tym miejscu, że kota wysokościowa na najwyższym punkcie dachu budynku wynosi +17,32 m (liczona od posadzki budynku). Obniżenie terenu przed wejściem do budynku wynosi 0,01 m. Ponieważ wysokość budynku jest liczona od terenu przed wejściem do góry kalenicy, podana liczba 17,33 m nie stoi w sprzeczności z kotą wysokościową 17,32 m.

Odnosząc się do zarzutu organu dotyczącego niewłaściwej formy projektu budowlanego oraz braku zbiorczego rysunku koordynacyjnego, w ocenie skarżącego, przyjmując za podstawę § 8 ust 3 oraz § 9 rozporządzenia w/s projektu, które znajduje zastosowanie do projektu zatwierdzonego w niniejszej sprawie - zbiorczy rysunek koordynacyjny załącza się w razie konieczności, gdy poszczególne elementy układu sieci i instalacji zewnętrznych zamieszczane są na dodatkowych rysunkach, czyli wod.-kan. osobno, sieć ciepłownicza osobno, kanalizacja deszczowa osobno itd. W przypadku niniejszego projektu budowlanego, całe uzbrojenie podziemne (wszystkie elementy układu sieci i instalacji zewnętrznych) przedstawione są na jednym rysunku, nie było więc konieczności przedłożenia zbiorczego rysunku koordynacyjnego.

Za niezrozumiały sprzeciwiający uznał zarzut dotyczący braku istnienia drogi pożarowej. W tym zakresie wskazał na istnienie takiej drogi, którą wykonano na podstawie zgłoszenia do Starosty T. w kwietniu 2020 r. Drogę odebrała Gmina T. oraz Państwowa Straż Pożarną. Wówczas jednoznacznie stwierdzono - po uzgodnieniach z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych — że droga odpowiada wymogom ochrony przeciwpożarowej stawianym przez właściwe przepisy oraz normy. Na tej podstawie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. udzielił skarżącemu pozwolenia na użytkowanie budynków mieszkalnych wielorodzinnych zlokalizowanych na sąsiadujących działkach z planowaną inwestycją, uwzględniając istniejącą i spełniającą właściwe przepisy ochrony przeciwpożarowej drogę pożarową.

Również zarzut dotyczący przyjętych w projekcie rozwiązań w zakresie sposobu odprowadzenia wód opadowych, zdaniem wnoszącego sprzeciw, okazał się nieuzasadniony i stanowi wyłącznie polemikę z prawidłowymi ustaleniami zawartymi w projekcie. Wszystkie rury spustowe z elewacji zachodniej budynku przebijają bowiem strop i są prowadzone pod stropem piwnic (rys. [...]) na elewację wschodnią. Ze stropu garażu woda spływa na teren inwestora przy obiekcie, ponieważ działka inwestora jest położona niżej niż graniczące z nią działki nr [...] i nr [...], na co wskazują rzędne terenu i projektowane skarpy. Tym samym, kierowanie wód opadowych na działki sąsiednie jest niemożliwe. Odnosząc się natomiast do uwagi organu, jakoby fragment kanalizacji deszczowej został zaprojektowany na działce nr [...], co do której brak jest oświadczenia inwestora o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zdanie skarżącego, odcinek kanalizacji deszczowej został określony na planie jako "trasy przyłączy" według projektu odrębnego i nie jest ujęty w zakresie projektu budowlanego (jest poza zakresem opracowania).

Ustosunkowując się do kwestii nasłonecznienia pomieszczeń i przesłaniania, zdaniem skarżącego, jeżeli dla uwidocznionego okna sąsiedniego budynku spełnione zostały wymagania określone przez cytowane przez organ przepisy to należy uznać, że brak jest podstaw do wymagania od inwestora dodatkowego wykazywania, czy w południowej elewacji sąsiedniego budynku jest to jedyne okno, gdyż pomieszczenie to ma zapewniony warunkami dostęp do światła dziennego, a przedstawiona przez organ rozszerzająca interpretacja nie ma w tym zakresie podstaw prawnych. Cytowane przez organ warunki mówią o doświetleniu pomieszczeń, a nie o zapewnieniu dostępu światła poprzez wszystkie okna do pomieszczenia. Wymagane warunki zostały sprawdzone przez inwestora i projektanta dla najbardziej wątpliwego okna. Według skarżącego, projektant przeanalizował szczegółowo oświetlenie, przesłanianie i nasłonecznienie budynków sąsiednich na podstawie projektu budynków na działce nr [...] udostępnionych przez Wydział Architektury Starostwa w T. oraz projektu budynku na działce nr [...] i nr [...], znajdującego się we własnym archiwum. Powyższe doprowadziło do potwierdzenia zgodności tych analiz ze stanem faktycznym, co skutkowało złożeniem oświadczenia o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Za bezzasadny skarżący potraktował także zarzut braku spełnienia wymagań dotyczących wymiarów stanowisk postojowych samochodów oraz wymagań dotyczących liczby miejsc postojowych. W tym zakresie autor sprzeciwu zauważył, że w dacie złożenia projektu budowlanego wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę (w dniu 07.12.2018 r.), obowiązywał § 104 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj.; Dz. U. z 2015r., poz. 1422) w następującym brzmieniu: "Stanowiska postojowe w garażu powinny mieć co najmniej szerokość 2,3 m i długość 5,0 m, z zachowaniem odległości między bokiem samochodu a ścianą lub słupem - co najmniej 0,5 m." Cytowany przepis zmieniony został przez § 1 pkt 28 lit. c rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 14.11.2017 r. (Dz. U. z 2017 r., poz. 2285) zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dniem 09.12.2018 r. (§ 3 rozporządzenia). Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia zmieniającego, dla zamierzenia budowlanego, wobec którego przed dniem wejścia w życie rozporządzenia został złożony wniosek o pozwolenie na budowę, odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego, wniosek o zmianę pozwolenia na budowę lub wniosek o zatwierdzenie zamiennego projektu budowlanego stosuje się przepisy dotychczasowe. Tym samym, inwestor spełnił wymagania dotyczące wymiarów stanowisk postojowych samochodów. Co więcej, stanowiska skrajne zostały zaprojektowane z zapasem, żadne z nich nie ma minimalnego dopuszczalnego wymiaru.

Odnosząc się do uwag organu dotyczących niewystarczającej liczby miejsc postojowych (w tym miejsc dla osób z kartą parkingową) skarżący podkreślił, że planowane zamierzenie budowlane ma na celu realizację jednego budynku wielorodzinnego. Dla zaplanowanego zamierzania budowlanego zaprojektowano 70 miejsc postojowych dla 67 mieszkań. Skarżący "z nadwyżką" spełnił zatem warunki planu miejscowego, który zakładał urządzenie nie mniej niż 1 miejsce do parkowania na jedno mieszkanie. Co się natomiast tyczy warunków dotyczących osób z kartami parkingowymi w tym zakresie podniesiono, że obowiązujący wówczas plan miejscowy takich obostrzeń nie przewidywał. W sytuacji zaktualizowania w tym zakresie planu miejscowego w czasie procedowania odwołania przez organ drugiej instancji (blisko 2 lata) oraz mając na względzie rezerwę miejsc postojowych przewidzianych w projekcie niewątpliwie możliwe było uzupełnienie takiego braku w postępowaniu przed organem drugiej instancji.

Z uwagi na okoliczność, że inwestycja obejmuje realizację jednego budynku wielorodzinnego, zdaniem skarżącego, nie mają zastosowania powołane przez organ wymagania wynikające z § 40 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. W konsekwencji, wymieniony zarzut organu pozostaje bezzasadny.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów organu odwoławczego, zdaniem skarżącego, uczestnikiem procesu budowlanego jest jeden projektant, a pozostałe osoby mają status osób opracowujących odpowiednio branżowe zakresy dokumentacji. Zgodnie z art. 20 ust. 4 u.p.b., w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia projektu: "Projektant, a także sprawdzający, o którym mowa w ust. 2, do projektu budowlanego dołącza oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej." Z tego względu, oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, złożył wyłącznie projektant ponoszący pełną odpowiedzialność za projekt budowlany oraz jego sprawdzający. Ponadto obowiązek dołączenia stosownych oświadczeń dla projektujących oraz sprawdzających konstrukcję, instalacje sanitarne oraz elektryczne budynku nie wynika wprost z przepisów prawa. Dlatego, jeżeli taką wątpliwość wyraził organ drugiej instancji, to takie uchybienie mogło zostać niezwłocznie wyeliminowane przez skarżącego na etapie postępowania odwoławczego.

Skarżący wyjaśnił również, że właściwa jest powierzchnia zabudowy (bez podcieni) obliczona zgodnie z obowiązującą normą ISO 9836:1997, która wynosi 1 265,76 m². Powierzchnia większa obejmująca podcienie i nadwieszenia jest "rzutem obrysu budynku na teren". Powyższe ma swoje uzasadnienie z dotychczasowego doświadczenia zawodowego projektanta oraz inwestora.

Skarżący przyznał natomiast, że w tabelarycznym zestawieniu mieszkań omyłkowo nie podano jednego wiersza w tabeli, przez co pominięto jedno mieszkanie umiejscowione na III piętrze. Wszystkie wymagane prawem wskaźniki liczone były prawidłowo - dla 67 mieszkań. Nadto, omyłka ta nie wpływała na spełnienie wymagań planu miejscowego. Wskazane niedopatrzenie mogło zostać zatem wyeliminowane na podstawie uzupełniającego (dodatkowego) postępowania dowodowego, bez potrzeby uchylania decyzji. Skarżący wskazał również, że decyzja Starosty T. z 27.06.2017 r. zezwalająca W. K. na wyłączenie działki nr [...] z produkcji rolniczej dysponuje walorem ostateczności. Wątpliwość tego typu powinna zostać wyjaśniona na etapie uzupełniającego (dodatkowego) postępowania dowodowego.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda Dolnośląski podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jego oddalenie.

Zgodnie z art. 64d § 1 p.p.s.a. sprzeciw od decyzji podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Wydanym na podstawie art. 64d § 2 p.p.s.a. postanowieniem z 25.06.2021 r. Sąd przekazał sprzeciw do rozpatrzenia na rozprawie.

Z uwagi na utrzymywanie się stanu zagrożenia epidemiologicznego Przewodniczący Wydziału II zarządzeniem wydanym w dniu 01.07.2021 r. skierował sprawę na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 02.03.2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842, ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa.

W myśl art. 64e ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.) – dalej "p.p.s.a.", rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to także z art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 kpa. Zatem podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, poprzez ponowne, merytoryczne rozpoznanie sprawy w drugiej instancji albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń za organy, a jedynie ocenić prawidłowość przeprowadzonego dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie zastępuje go w czynnościach. Sąd bierze przy tym pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania decyzji, a jego możliwości dowodowe są bardzo ograniczone (art. 106 § 3 p.p.s.a.).

Na podstawie 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z 14.02.2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia postępowania dowodowego, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając tym samym dopuszczalność decyzji kasacyjnej.

Wydaną na podstawie przedstawionej podstawy prawnej decyzją z 26.02.2021r. Wojewoda uchylił decyzję Starosty T. z 04.04.2019 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono W. K. pozwolenie na budowę wielorodzinnego budynku mieszkalnego na działce nr [...], AM-[...] obręb T. Podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej podyktowane było stwierdzeniem istotnych nieprawidłowości w zatwierdzonej dokumentacji projektowej (objętych regulacją prawną zawartą w przepisie art. 35 ust. 1 u.p.b.).

W ocenie Składu orzekającego, pomimo zasadności zarzutu sprzeciwu dotyczącego braku przedstawienia wyczerpującej argumentacji, którą kierował się organ odwoławczy kwalifikując zamierzenie inwestora jako budowę zespołu dwóch budynków wielorodzinnych zamiast budowę jednego wielorodzinnego budynku mieszkalnego, stanowisko organu w tym zakresie jest prawidłowe. O tym, że przedmiotowa inwestycja obejmuje realizację zespołu dwóch wielorodzinnych budynków mieszkalnych decydują następujące względy. Po pierwsze, sporne budynki są samodzielne pod względem konstrukcyjnym. Zgodnie z art. 3 pkt 2 u.p.b., zawierającym definicję legalną budynku, przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. W okolicznościach niniejszej sprawy każdy z zaprojektowanych budynków spełnia powyższe wymogi. Każdy z tych budynków jest trwale związany z gruntem i wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiada fundamenty i dach. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że budynki posiadają jedną kotłownię gazową, jedno pomieszczenie techniczne z hydroforem i wodomierzem oraz jedno przyłącze wody, a także wspólną instalację odgromową, telefoniczną i internetową. Przyjdzie bowiem zauważyć, że obecnie, z uwagi na możliwości techniczne, powszechną praktyką jest budowanie całych osiedli składających się z kilku budynków na jednej płycie fundamentowej, co wymusza w pewnym stopniu powiązanie infrastrukturalne. To jednak nie oznacza, że taki sposób posadowienia budynków wpływa na prawną kwalifikację i uznanie ich za jeden budynek (tak też NSA z wyroku z 04.09.2019 r., sygn. akt II OSK 56/18 i powołane tam wyroki NSA z 27.03.2019 r., sygn. akt II OSK 1187/17 oraz z 27.10.2009r., sygn. akt II OSK 1601/08). Posiadanie przez budynki wspólnej kotłowni, hydroforni z wodomierzem oraz jednego przyłącza wody, a także wspólnej instalacji odgromowej, telefonicznej i internetowej nie stanowi zatem przeszkody aby uznać, że każdy budynek spełnia warunek samodzielności konstrukcyjnej. Również okoliczność, że widoczne części nadziemne budynków nie są od siebie oddalone nie czyni z nich jednego budynku. Brak widocznego oddalenia od siebie budynków (oddzielenie jedynie dylatacją) nie oznacza, że zaprojektowane budynki stają się jednym budynkiem. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na definicję pojęcia "dylatacja", przez którą rozumie się przerwę, szczelinę o szerokości od kilku milimetrów do kilku centymetrów między dwoma przylegającymi do siebie budowlami lub elementami konstrukcyjnymi budowli o dużych rozmiarach. Dylatacja ma za zadanie umożliwiać swobodną pracę statyczną oraz swobodne odkształcanie się (pod wpływem temperatury, obciążenia, pęcznienia i kruszenia się materiałów), poszczególnych "zdylatowanych" elementów budowli. W badanym przypadku planowany zespół budynków ma łącznie długość ok. 65m, a zatem dylatacja jest koniecznością przy takiej długości i wymogach dotyczących projektowania konstrukcji. Ponadto przyjdzie zauważyć, że oba budynki mają różne wysokości i różną liczbę kondygnacji. Każdy z tych budynków posiada własny parking wraz z odrębnym wjazdem oraz własny niezależny system komunikacyjny z klatką schodową i wejściem. Budynki nie są zatem w żaden sposób pomiędzy sobą skomunikowane. Zwrócić w końcu należy uwagę na przepis § 210 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065). Przepis ten stanowi, że części budynku wydzielone ścianami oddzielenia przeciwpożarowego w pionie - od fundamentu do przekrycia dachu - mogą być traktowane jako odrębne budynki. Na jednej płycie fundamentowej mogą być zatem posadowione budynki tego samego lub różnych inwestorów. Wskazana w tym przepisie sytuacja, kiedy części budynków przedzielone ścianami oddzielenia pożarowego od fundamentu do pokrycia dachu mogą być uznane za odrębne, ma co prawda zastosowanie przy określaniu warunków bezpieczeństwa pożarowego, to jednak jest to dodatkowy argument wynikający z przepisów o charakterze techniczno-budowlanym za uznaniem tego elementu, jako kryterium samodzielności konstrukcyjnej. Nie ma zatem znaczenia jaką funkcję inwestor przewidział dla ściany dylatacyjnej w omawianym przypadku (tak WSA w Poznaniu w wyroku z 10.11.2015r., sygn. akt II SA/Po 784/15). W analizowanej materii, kluczowe znaczenie posiada zatem wydzielenie przegrodami budowlanymi i dachem poszczególnych budynków. Bez znaczenia pozostaje natomiast, czy dla poszczególnych budynków zaplanowano osobne przyłącza, co w realiach badanej sprawy jest zresztą trudne do zweryfikowania biorąc pod uwagę nieczytelność w tej materii rys. [...] (Projekt Zagospodarowania Terenu-Przyłącza). Z lakonicznych informacji podanych w części opisowej projektu wynika z kolei, że w zakresie przyłącza elektrycznego, przewidziano zasilanie z rozdzielni RWLZ projektowanej przy złączu kablowym ZK w granicy posesji na linii rozgraniczającej ulicy. Z projektowanej rozdzielni RWLZ przewidziano wyprowadzenie linii zasilających do rozdzielni głównych RG-A i RG-B zlokalizowanych w pomieszczeniach technicznych budynku (s. 36 projektu). W przypadku pozostałych przyłączy podaje się informację, że stanowią one przedmiot odrębnych opracowań.

Uwzględniając powyższe okoliczności należy zgodzić się z organem odwoławczym w ocenie tego, że przedłożony projekt budowlany, mimo zawartego w nim zapisu, że zaprojektowano jeden wielorodzinny budynek mieszkalny, w istocie dotyczy dwóch takich budynków. Z tego już tylko względu uchylenie przez Wojewodę decyzji Starosty T. z 04.04.2019 r. ocenić należało jako prawidłowe i podjęte w granicach zakreślonych przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Brak ten nie mógł zostać uzupełniany przez organ II instancji, ponieważ nie można zmienić w tak istotnym zakresie przedmiotu opracowania objętego projektem budowlanym. W postępowaniu odwoławczym może być rozstrzygnięta wyłącznie tożsama sprawa pod względem przedmiotowym. Stwierdzenie, że zamierzenie budowlane składa się z dwóch budynków, rodzi bowiem istotne reperkusje dla całej koncepcji inwestycyjnej z punktu widzenia spełnienia przepisów techniczno-budowlanych wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (art. 35 ust. 1 pkt 2 u.p.b.). Nadto, skoro zaprojektowano dwa budynki, to każdy z nich winien spełniać wymagania dla takiej zabudowy, sformułowane w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a u.p.b.).

W zakresie sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami techniczno-budowlanymi Sąd podziela stanowisko Wojewody dotyczące znajdujących w takim przypadku zastosowanie wymogów dotyczących sposobu zagospodarowania terenu dla zespołu budynków wielorodzinnych objętych jednym pozwoleniem na budowę. Stosownie do § 40 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, w takim przypadku istnieje konieczność zaprojektowania stosownie do potrzeb użytkowych, placu zabaw dla dzieci i miejsca rekreacyjnego dostępnego dla osób niepełnosprawnych, przy czym co najmniej 30% tej powierzchni powinno znajdować się na terenie biologicznie czynnym, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Powyższych rozwiązań funkcjonalnych w zakresie zespołu obiektów małej architektury nie przewidziano w przedłożonym projekcie budowlanym.

Prawidłowo organ odwoławczy stwierdził również, że miejsca postojowe w obu częściach parkingu podziemnego zostały zbilansowane w odniesieniu do wymagań dla jednego budynku mieszkalnego. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 6 k.p.a. organ odwoławczy prawidłowo uwzględnił przy tym zmianę stanu prawnego. Istota postępowania odwoławczego polega bowiem na ponownym rozpoznaniu tej samej sprawy, nie zaś wyłącznie na kontroli zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Organ odwoławczy nie mógł zatem ograniczyć się do stanu prawnego sprawy z daty wydania decyzji przez organ I instancji, lecz prawidłowo uwzględnił stan prawny obowiązujący w dacie rozpatrywania odwołania. W niniejszej sprawie na datę udzielenia pozwolenia na budowę przez Starostę (04.04.2019r.), obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Miejskiej T. z [...].09.2016 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w rejonie ul. [...] i [...] w T.. Starosta obowiązany był zatem ocenić projekt budowlany pod kątem zgodności z ustaleniami tego aktu planistycznego. W dacie orzekania przez organ odwoławczy miejscowy plan z [...].09.2016 r. nie był już jednak obowiązującym prawem, albowiem z dniem 05.04.2019 r. wszedł w życie miejscowy plan przyjęty uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w T. z [...].03.2019 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w rejonie ul. [...] i [...] w T. W tych okolicznościach przedstawiony projekt budowlany powinien podlegać ocenie z punktu widzenia zgodności z ustaleniami miejscowego planu przyjętego uchwałą nr [...]. W obowiązującym w dacie orzekania przez organ odwoławczy planie miejscowym Rada określiła minimalną liczbę miejsc do parkowania dla terenu MW na poziomie nie mniejszym niż 1 miejsce do parkowania na jedno mieszkanie wliczając w to garaż (§ 15 ust. 2 pkt 1 uchwały). Z kolei, stosownie do § 15 ust. 3 pkt. 2) lit. a) tej uchwały na obszarze objętym planem miejscowym w zakresie miejsc przeznaczonych do parkowania pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową na przedmiotowym terenie limit ten wynosi 2 miejsca - jeżeli liczba miejsc do parkowania wynosi powyżej 15, na każde 15 miejsc. Wobec powołanej treści planu miejscowego i przy stwierdzeniu, że zamierzenie budowlane składa się z dwóch budynków, Wojewoda prawidłowo poddał ocenie zgodność projektu budowlanego z postanowieniami planu miejscowego osobno dla każdego z tych budynków. Ustalił, że w budynku położonym na północnej części działki nr [...] jest 28 lokali mieszkalnych, zaś w budynku południowym - 39. Zgodnie ze zmienionym miejscowym planem budynek północny powinien zatem dysponować 28 miejscami postojowymi, w tym co najmniej 1 miejscem dla osoby posiadającej kartę parkingową. Z kolei budynek południowy powinien dysponować 39 miejscami postojowymi, w tym co najmniej trzema miejscami dla osób dysponujących kartą parkingową. Projekt budowlany przewiduje dla budynku północnego - 36 miejsc postojowych (warunek planu spełniony), jednakże brak jest w przypadku tego budynku miejsca postojowego dla osoby z kartą parkingową (warunek planu miejscowego niespełniony). Dla budynku południowego przewidziano 34 miejsca postojowe (warunek planu miejscowego niespełniony), w tym jedno miejsce dla osoby z kartą parkingową (warunek planu niespełniony). Biorąc powyższe ustalenia pod uwagę stwierdzić należy, że Wojewoda zasadnie wskazał na brak zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego w zakresie niezbędnej liczby miejsc postojowych (budynek południowy) oraz miejsc dla osób z kartą parkingową (w przypadku obu budynków).

Uzasadnione okazało się również stanowisko Wojewody dotyczące kwestii zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego w zakresie wysokości projektowanych budynków. W tym zakresie przyjdzie na wstępie zauważyć, że jeśli budynek usytuowany jest na terenie o zróżnicowanej wysokości, tak jak w rozpatrywanym przypadku, to w odniesieniu do całości, a nie tylko części, winny być spełnione wymagania obowiązującego planu miejscowego co do wysokości. Takie samo podejście należy zastosować w przypadku budowy zespołu budynków. W stosunku do każdego z takich budynków powinny być spełnione normatywy planistyczne dotyczące jego wysokości. Wojewoda słusznie również zwrócił uwagę na różnice pomiędzy definicjami wysokości budynku zawartymi w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych oraz w obowiązującym planie miejscowym. Ponadto zasadnie stanął na stanowisku, że brak odesłania w planie miejscowym do przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych powoduje, że wysokość projektowanych budynków nie może być obliczana według tego rozporządzenia. W takim przypadku należy posłużyć się potocznym rozumieniem słowa "wysokość", według którego jest to wymiar czegoś liczony od podstawy w górę. Wówczas wysokość wyższego z budynków powinna być mierzona od "podstawy budynku", w tym wypadku "wyjścia budynku z ziemi". Ta zaś podstawa ma swoje najniżej położone miejsce w północnej części budynku wyższego, przy zetknięciu z budynkiem niższym. Właśnie od tego miejsca powinna być mierzona wysokość budynku wyższego. Tymczasem w projekcie budowlanym brak jest danych pozwalających na określenie wysokości budynku względem miejsca "wyjścia z ziemi" wyższego z budynków, przy zetknięciu z budynkiem niższym, położonym na północnej części działki nr [...]. Dlatego zasadnie organ odwoławczy nakazał w powtórzonym postępowaniu wyjaśnić powyższą okoliczność, uzupełniając przy tym projekt budowlany o rzędną terenu w miejscu zetknięcia się obu budynków objętych projektem budowlanym.

Ponadto prawidłowo organ odwoławczy nakazał przy ponownym rozpoznaniu sprawy wyjaśnić i ustalić, czym są elementy na parterze budynków wykraczające poza nieprzekraczalną linię zabudowy oraz czy ustalenia planu miejscowego są spełnione w tym zakresie. Nadto organ I instancji powinien poczynić szczegółowe ustalenia, które pozwolą wyjaśnić niejasności dotyczące sposobu odprowadzenia wód opadowych, a także w pełnym zakresie zbadać kwestię przesłaniania i nasłonecznienia budynku, który będzie realizowany na działkach nr [...] i [...]. Ponadto prawidłowo organ odwoławczy wykazał, że projekt zagospodarowania terenu powinien stanowić całość, tj. obejmować wszystkie elementy planowanej inwestycji, w tym także sieci. Konieczne jest także zbadanie przez Starostę pozostałych nieścisłości dotyczących zestawienia powierzchni zabudowy oraz ilości lokali mieszkalnych w każdym z budynków. Ponadto zasadnie organ odwoławczy wskazał na uchybienia w przedłożonej dokumentacji projektowej w zakresie oświadczeń, o których mowa w art. 20 ust. 4 u.p.b., podpisanych przez projektantów i sprawdzających we wszystkich branżach oraz w dokumentacji potwierdzającej istnienie drogi przeciwpożarowej.

Dokonując oceny wymienionych nieprawidłowości pod kątem zastosowanego przez organ II instancji w sprawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. należy stwierdzić, że wbrew zarzutom sprzeciwu uzasadniały one wydanie decyzji kasacyjnej. Stopień nieprawidłowości dotyczących zgodności projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi oraz przepisami planu miejscowego okazał się tak znaczny (istotny), że Wojewoda przekroczyłby zakres dodatkowego postępowania dowodowego, a także naruszyłby zasadę dwuinstancyjności, podejmując próbę ich usunięcia w postępowaniu odwoławczym. Stwierdzone wady sięgają do wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę a więc inicjującego postępowanie. Biorąc zatem pod uwagę istotność stwierdzonych nieprawidłowości w dokumentacji projektowej, w ocenie Sądu, bez wpływu skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, miał zasadnie podniesiony w sprzeciwie zarzut dotyczący spełnienia przez projekt wymagań dotyczących wymiarów stanowisk postojowych dla samochodów. Ponadto organ II instancji wywiązał się z obowiązku wynikającego z art. 138 § 2 k.p.a. i wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Nakazał organowi I instancji dokonanie ponownej analizy kompletności projektu budowlanego, zobowiązanie inwestora do doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z przepisami, a następnie w zależności od dokonanych ustaleń wydanie rozstrzygnięcia stosownie do art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 a § 2 p.p.s.a.