Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1005/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-08-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.), Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski, Protokolant asystent sędziego Wojciech Latocha, po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 2046/12 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w G. na uchwałę Rady Gminy G. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola prowadzone przez gminę 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Prokuratora Rejonowego w G. na rzecz Gminy G. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 stycznia 2013 r. (sygn. akt II SA/Wa 2046/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekając na skutek skargi Prokuratora Rejonowego w G., stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy G. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola prowadzone przez gminę.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Rada Gminy G. w dniu [...] czerwca 2011 r. podjęła uchwałę nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielone przez Publiczne Przedszkola Gminy G. w czasie przekraczającym wymiar zajęć przeznaczonych na realizację programu wychowania przedszkolnego uwzględniającego podstawę programową tego wychowania. W § 1 ust. 2 uchwały ustalono, że odpłatność za jedną godzinę korzystania dziecka ze świadczeń określonych w § 1 ust. 1 uchwały, ponad podstawę programową wychowania przedszkolnego, wynosi [...] zł, natomiast w § 2 przyjęto, iż szczegółowe zasady pobierania opłat określone zostaną w umowie cywilnej, zawartej pomiędzy dyrektorem przedszkola a rodzicami (prawnymi opiekunami) dziecka.

Skargę na wyżej przedstawioną uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Prokurator Rejonowy w G., który zarzucił jej naruszenie: art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 14 ust. 5 pkt 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, poprzez ustalenie opłaty za świadczenia z naruszeniem ustawowego upoważnienia.

Odpowiadając na skargę, Gmina G. wnosiła o jej oddalenie, wskazując, że zajęcia określone w § 1 ust. 1 uchwały nie są realizowane w ramach podstawy programowej, określonej w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. (Dz. U. z 2009, Nr 4, poz. 17). Twierdziła również, iż opłaty pobierane przez przedszkola nie pokrywają ich kosztów, które ponosi Gmina. Opłaty za świadczenia, przekraczające realizację podstawy programowej, mają przy tym charakter cywilny i dlatego szczegółowe zasady odpłatności winny być regulowane umową, zawartą między rodzicami, a dyrektorem przedszkola.

Stwierdzając – na zasadzie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a." – nieważność zaskarżonej uchwały, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie Sąd przytoczył treść art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 14 ust. 5 pkt 1 i 2 a także art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) i stwierdził, że zaskarżona uchwała nie mogła pozostawać w obrocie prawnym, gdyż została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Sąd wyjaśnił, że obecnie – na podstawie art. 1 pkt 3 lit. b) ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 148, poz. 991) - od dnia 1 września 2010 r. obowiązuje nowa regulacja prawna dotycząca funkcjonowania przedszkoli. Jak wskazano przy tym w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej, celem tej nowelizacji było doprecyzowanie i uściślenie, wobec rozbieżnych interpretacji, że zasadą jest bezpłatne realizowanie programów wychowania przedszkolnego uwzględniających treści i cele podstawy programowej w ciągu 5 godzin dziennie oraz możliwość pobierania odpłatności za pozostały czas pobytu dziecka w przedszkolu.

Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy, Sąd Wojewódzki podkreślił, że publiczne przedszkole ma aktualnie obowiązek realizowania bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki w wymiarze, co najmniej 5 godzin dziennie, co nie wyklucza, iż rada gminy może wydłużyć bezpłatny czas pobytu dziecka w przedszkolu, według swego uznania. Obecnie zatem istotnym kryterium - z punktu widzenia możliwości pobierania opłat - jest czas pobytu dziecka w przedszkolu. W przypadku ograniczenia bezpłatnego pobytu dziecka w przedszkolu publicznym do określonego czasu, który - zgodnie z ustawą o systemie oświaty - nie może być krótszy niż 5 godzin, rada gminy jest uprawniona ustalić wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne, przyjmując jako podstawę, czas pobytu dziecka w przedszkolu przekraczający ustawowe minimum.

W związku z tym – jak wywodził Sąd - stosownie do treści art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty - przedmiotowa opłata może być pobierana za świadczenia realizowane w czasie przekraczającym bezpłatny pobyt dziecka w przedszkolu, którego czasokres ustala rada w wymiarze, co najmniej pięciu godzin dziennie.

Sąd akcentował w tym miejscu, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż generalna konstrukcja opłaty za świadczenie oferowane przez przedszkole publiczne, na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy (także po jego nowelizacji), stanowi instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją bowiem w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Zatem opłata ta stanowi swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia, oferowanego przez podmiot prawa publicznego.

Sąd twierdził również, że w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, iż uchwalona, na wskazanej podstawie, opłata nie może mieć charakteru stałego, bo wówczas obowiązek jej ponoszenia zachodzi w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia rodzaju świadczeń i ich jakości. Orzecznictwo administracyjne zgodne jest też w kwestii konieczności precyzyjnego określania wymiaru i jakości tych świadczeń, niejako w formie cennika i w oparciu o zasadę ekwiwalentności świadczeń.

Obowiązkiem organu stanowiącego samorządu terytorialnego – zdaniem Sądu Wojewódzkiego – było zatem wykazanie, iż wysokość opłaty nałożonej na rodzica lub opiekuna prawnego dziecka, korzystającego z usług przedszkola publicznego, pozostawało w związku przyczynowym z oferowaną mu usługą. Przy ustalaniu omawianej opłaty należało więc szczegółowo wykazać, za jakiego rodzaju świadczenia opłata jest żądana i co się na opłacane świadczenia składa. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przy tym przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca, uzasadniona i możliwa do zweryfikowania. Niezbędne było tu zatem precyzyjne określenie świadczeń, które są odpłatne. Ustalenie tej opłaty na stałym i sztywnym poziomie nie pozwalało bowiem na kontrolę, co mieści się w jej ramach.

Zdaniem Sądu I Instancji zaskarżona uchwała nie spełniała przedstawionych wyżej kryteriów. Ogólnikowe i sztywne przyjęcie wysokości opłaty za każdą godzinę, nakładało na rodziców obowiązek ponoszenia opłaty, niezależnie od rodzaju oferowanych w tym czasie świadczeń, a nawet niezależnie od tego, czy dane dziecko w ogóle skorzystało z konkretnych świadczeń, a jeśli tak, to w jakim rozmiarze. Opłata ta stanowiła więc zryczałtowaną opłatę za korzystanie z przedszkola przez określoną liczbę godzin a to prowadziło do stwierdzenia, że § 1 ust. 2 uchwały był niezgodny z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty.

Ponadto, Sąd Wojewódzki podkreślił, że regulacja zawarta w zaskarżonej uchwale wykraczała również poza ustawowe upoważnienie z art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, co naruszało zasadę legalizmu, wyrażoną w art. 7 Konstytucji, a także normę art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Rada Gminy miała bowiem jedynie kompetencje do ustalania wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy. Zakres kompetencji Rady Gminy nie zawierał natomiast możliwości ustanowienia (przenoszenia części) kompetencji na rzecz innego podmiotu, zarówno dotyczących określenia zakresu świadczeń, jak też zasad pobierania świadczeń.

Mając powyższe na uwadze, Sąd Wojewódzki uznał, iż Rada Gminy przekroczyła delegację ustawową, cedując część swoich uprawnień (kompetencji) na rzecz dyrektorów poszczególnych przedszkoli, aby to oni w drodze umowy cywilnej zawartej z rodzicami dzieci w imieniu Gminy dookreślali warunki korzystania dzieci z przedszkoli, (cyt): "A przecież przepis art. 14 ust. 3 ustawy o systemie oświaty stanowi, że kompetencje te ustawodawca przyznał organowi prowadzącemu, a nie dyrektorowi przedszkola".

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Gmina G. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

1. prawa materialnego przez:

a) błędną wykładnię art. 14 ust. 5 pkt 1 i art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty polegającą na uznaniu, że gmina nie mogła ustanowić opłaty, która ma charakter zryczałtowanej opłaty stałej i że powinna być ona oparta na kalkulacji ekonomicznej, a uchwała winna precyzyjnie określać poszczególne świadczenia oferowane przez przedszkole publiczne, wskazywać co się na opłacone świadczenie składa, a także określać wysokość opłaty za każde świadczenie z osobna, co w konsekwencji naruszyło zasadę ekwiwalentności świadczeń, podczas gdy taka wykładnia w/w przepisów wprowadza dodatkowe przesłanki ich stosowania, nieprzewidziane przez ustawodawcę, a przyjęta przez Gminę G. opłata nie ma charakteru zryczałtowanej opłaty stałej, lecz jest to opłata symboliczna, niepokrywająca rzeczywistych kosztów prowadzonych zajęć,

b) niewłaściwe zastosowanie art. 14 ust. 3 ustawy o systemie oświaty do ustalonego w sprawie stanu faktycznego i przyjęcie, że przepis ten stanowi kompetencję dla organu prowadzącego, a nie dyrektorów do określenia zakresu świadczeń, jak też zasad ich pobierania, a Rada przekroczyła delegację ustawową, cedując część swych uprawnień na rzecz dyrektorów, podczas gdy w/w artykuł wskazuje, że "dziecko w wieku 5 lat jest obowiązane odbyć roczne przygotowanie przedszkolne w przedszkolu, oddziale przedszkolnym zorganizowanym w szkole podstawowej lub w innej formie wychowania przedszkolnego";

2.przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 188 zd. 2 P.p.s.a. poprzez niezawarcie w uzasadnieniu wyroku sądu I instancji stanowiska, co do stanu faktycznego, jaki Sąd przyjął w sprawie za podstawę rozstrzygnięcia.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, Gmina G. wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnoszono, że pobyt dziecka w przedszkolu publicznym w wymiarze przekraczającym 5 godzin dziennie może podlegać opłacie bez względu na zakres realizowanych zajęć. Jak wynika bowiem z intencji ustawodawcy, podstawowym kryterium decydującym o możliwości pobierania opłat jest czas pobytu dziecka w przedszkolu, przy czym w czasie objętym opłatą mogą być realizowane zajęcia mieszczące się w podstawie programowej wychowania przedszkolnego, jak i w zakresie nie realizującym tej podstawy. Tak więc do dnia wejścia w życie przepisów ustawy nowelizującej, tj. do dnia 1 września 2010 r. bezpłatne były świadczenia związane z realizacją przez przedszkola publiczne podstawy programowej, a po tym dniu - świadczenia udzielane w określonym przez organ czasie nie krótszym niż 5 godzin dziennie. W obecnym stanie prawnym przy ustalaniu opłat na podstawie art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, nie ma więc już znaczenia, jakie świadczenia związane z realizacją podstawy programowej, czy też z nią niezwiązane, będą realizowane w czasie nieobjętym bezpłatnym pobytem w przedszkolu.

Podkreślano, że ustalenie opłaty na poziomie [...] zł za jedną godzinę, za jedno dziecko, nie pokrywało kosztów prowadzonych zajęć. Gmina G. ponosiła więc dodatkowe koszty związane z finansowaniem zajęć, czego Sąd I instancji nie wziął jednak pod uwagę. Tymczasem, w ten sposób rodzice dzieci uczęszczających do przedszkoli nie ponoszą zawyżonych kosztów zajęć wychowawczo - dydaktycznych i opiekuńczych i dlatego argumenty Sądu Wojewódzkiego, odnośnie potrzeby wykazania, "iż wysokość ustalonej opłaty pozostaje w związku z oferowanym świadczeniem wynika z konieczności zapobieżenia sytuacji partycypowania rodziców w kosztach działania przedszkola, do których ponoszenia zobligowany jest organ prowadzący", były w tej sytuacji zupełnie nielogiczne.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, przy tak symbolicznej opłacie nie było też potrzeby przeprowadzania skomplikowanych kalkulacji ekonomicznych, których brak w uchwale doprowadził m.in. do stwierdzenia przez Sąd I instancji jej nieważności. Stanowisko Sądu byłoby zatem tylko wówczas słuszne, gdyby opłaty pokrywały koszty związane z realizacją świadczeń udzielanych przez przedszkole.

Zarzucano też, że Sąd Wojewódzki niewłaściwie zastosował art. 14 ust. 3 ustawy o systemie oświaty do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Przyjął bowiem, że przepis ten stanowi kompetencję dla organu prowadzącego, a nie dyrektorów do określenia zakresu świadczeń, jak też zasad ich pobierania, a Rada przekroczyła delegację ustawową, cedując część tych uprawnień na rzecz dyrektorów. Powyższy artykuł porusza jednak zupełnie inną materię, a mianowicie wskazuje, że "dziecko w wieku 5 lat jest obowiązane odbyć roczne przygotowanie przedszkolne w przedszkolu, oddziale przedszkolnym zorganizowanym w szkole podstawowej lub w innej formie wychowania przedszkolnego". Natomiast to art. 14 ust. 5, a nie art. 14 ust. 3 ustawy o systemie oświaty przyznaje Radzie gminy kompetencje do ustanowienia jedynie odpowiedniej wielkości opłat za korzystanie ze świadczeń przedszkola. Skoro zaś mamy tutaj do czynienia niejako z odpłatną wymianą świadczeń, to materia ta powinna być uregulowana w umowie o świadczenie usług zawieranej między rodzicami a dyrektorem przedszkola. Powyższy pogląd – zdaniem skarżącej kasacyjnie - znajdował oparcie w zasadzie swobody umów, o której mowa w art. 353(1) k.c., zgodnie z którą kwestia regulacji wzajemnych praw i obowiązków stron stosunku zobowiązaniowego powinna być pozostawiona woli stron. O tym, jak będą wyglądały szczegółowe warunki korzystania z usług przedszkola, decydują strony przyszłej umowy cywilnoprawnej - zgodnie z generalną zasadą autonomii woli stron. Tym bardziej, że zakres pracy wychowawczo - dydaktycznej i opiekuńczej określa statut przedszkola, niejako wskazując kierunek świadczonych przez siebie usług. Dlatego też Rada gminy nie scedowała na dyrektorów części swoich kompetencji, a tym samym nie przekroczyła delegacji ustawowej i nie naruszyła zasady legalizmu, tylko w uchwale stwierdziła coś, co w tej sytuacji było oczywiste. Gdyby bowiem ustawodawca chciał, aby to organ prowadzący określał zasady pobierania świadczeń, to wskazałby na to wprost w ustawie.

Ponadto, twierdzono również, że Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz nie zawarcie w uzasadnieniu stanowiska, co do stanu faktycznego, jaki przyjął w sprawie za podstawę rozstrzygnięcia.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania a które to okoliczności, w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Podstawy te zaś obejmowały zarzuty oparte wprawdzie na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., ale istota zagadnienia, które występowało w analizowanej sprawie sprowadzała się w zasadzie do kwestii materialnoprawnej. Sąd Wojewódzki, stwierdzając nieważność uchwały Rady Gminy G. z dnia [...] czerwca 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne działające na terenie Gminy, dopatrzył się bowiem naruszenia przez organ stanowiący Gminy G. art. 14 ust. 5 pkt 1 i art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty a więc prawa materialnego. Choć, jak niżej to wyjaśniono, pogląd ten nie był uzasadniony, stan faktyczny zaistniały w analizowanej sprawie został jednak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w całości przedstawiony a był przy tym oczywisty. Z tego względu zarzut zawarty w skardze kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., nie był trafny.

Przechodząc jednak do kwestii obrazy prawa materialnego, wskazać trzeba, że zarzuty kasacyjne, podniesione w tej materii, okazały się zasadne. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki zwrócił bowiem wprawdzie uwagę na zmianę stanu prawnego, jaka nastąpiła w dniu 1 września 2010 r., ze względu na wejście w życie art. 1 pkt 3 lit. b) ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 148, poz. 991), ale nie wyciągnął z tego faktu właściwych wniosków. W rezultacie Sąd I instancji zastosował do nowego stanu prawnego, poglądy wyrażane przez orzecznictwo sądowoadministracyjne, w stosunku do poprzednio obowiązujących regulacji prawnych, odmiennych niż obecne.

Zaskarżona uchwała została podjęta w oparciu o delegację ustawową, wynikającą z art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, w wersji obowiązującej – jak wyżej wskazano – od dnia 1 września 2010 r. Zgodnie z w/w przepisem, organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy, bądź publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2. W myśl zaś art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, przedszkolem publicznym jest przedszkole, które realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego oraz zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie.

W związku z powyższym, podkreślić należy, że od dnia 1 września 2010 r. zakres bezpłatnych świadczeń, udzielanych przez przedszkole publiczne nie jest już powiązany z bezpłatnym nauczaniem i wychowaniem w zakresie co najmniej podstaw programowych wychowania przedszkolnego (jak było poprzednio), a związany jest wyłącznie z czasokresem pobytu dziecka w przedszkolu.

Poprzednia regulacja prawna, dotycząca bezpłatnych świadczeń udzielanych przez przedszkola odwoływała się bowiem do bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego, przy czym – stosownie do § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 ze zm.) - dzienny czas pracy przedszkola przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, był nie krótszy niż 5 godzin dziennie. Na tle zatem takiego unormowania prawnego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowane zostało stanowisko o konieczności wskazywania, w uchwale organu stanowiącego gminy, zarówno konkretnych świadczeń, które podlegają opłacie, jak i dokładnej kalkulacji ekonomicznej. W ten sposób bowiem było dopiero możliwe zweryfikowanie, czy opłatą nie są objęte świadczenia ustawowo udzielane przez przedszkola jako bezpłatne (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1189/08).

Aktualnie natomiast publiczne przedszkole ma obowiązek realizowania bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki w wymiarze, co najmniej 5 godzin dziennie, co oznacza, że zarówno w tym czasie może być realizowana podstawa programowa wychowania przedszkolnego, jak i w czasie późniejszym ( za który jest już pobierana opłata). Obecnie więc, nie ma już znaczenia, jakie świadczenia, czy to związane z realizacją podstawy programowej, czy też z nią niezwiązane, będą realizowane w czasie nieobjętym bezpłatnym pobytem w przedszkolu. Zakres zaś świadczeń udzielanych przez przedszkola publiczne jest, jak wyżej wspomniano, określony ustawowo i dotyczy wychowania oraz opieki nad dziećmi.

Szczegółowy przy tym zakres pracy wychowawczo-dydaktycznej i opiekuńczej danego przedszkola określa jego statut (art. 60 ust. 1 ustawy oświatowej). On też stanowi podstawę do opracowania programu wychowawczego a także ramowego rozkładu dnia, który obliguje nauczyciela danego oddziału do ustalenia szczegółowego programu zajęć, z uwzględnieniem potrzeb i zainteresowań dzieci oraz oczekiwań rodziców (załącznik nr 1 do cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r.).

W związku z tym – w aktualnym stanie prawnym – zbędne jest wymienianie w uchwale rady gminy szczegółowych świadczeń, za które określa ona opłaty. Obecnie bowiem nie ma już wątpliwości, że przedszkole musi realizować odpowiedni program wychowawczo – dydaktyczny i sprawować nad dziećmi opiekę. Podkreślić też wypada, że realizacja tych zadań podlega kontroli ze strony zarówno nadzoru pedagogicznego jak i administracyjnego oraz społecznego (rada przedszkola i rada rodziców).

Wbrew stanowisku Sądu I instancji, zaskarżona uchwała nie wprowadza też za uczęszczanie do przedszkola opłaty stałej. Opłata ta – jak stanowi uchwała - jest bowiem naliczana za każdą, rozpoczętą godzinę pobytu dziecka w przedszkolu. Uzależniona jest ona więc od czasu przez jaki udzielane są świadczenia w przedszkolu, tymczasem o opłacie stałej można mówić wtedy, gdy jest ona ustalona niezależnie od czasu, w jakim są udzielane świadczenia.

Zasadnie również podniesiono w skardze kasacyjnej, iż ustalenie opłaty na poziomie [...] zł za jedną godzinę, za jedno dziecko, nie pokrywa kosztów prowadzonych zajęć a zatem – w istocie rzeczy - to Gmina G. ponosi koszty związane z finansowaniem zajęć w przedszkolu. Opłata, do której są zobowiązani rodzice, ma w tych warunkach praktycznie charakter symboliczny, co skutkuje przyjęciem, że zbędne jest przedstawianie w uchwale kalkulacji ekonomicznej, która była podstawę do wyliczenia powyższej kwoty (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1776/12, I OSK 1581/12, I OSK 1777/12, I OSK 2158/12, z dnia 14 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 23/13 i z dnia 19 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 607/13).

Odnosząc się do postanowienia zawartego w § 2 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym, szczegółowe zasady pobierania będą określane w umowie, zawieranej przez dyrektora przedszkola z rodzicami (opiekunami prawnymi dziecka), również trzeba zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że Rada Gminy G. nie dokonała w ten sposób przeniesienia części swoich kompetencji, wynikających z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, na rzecz innego podmiotu. Szczegółowe, techniczne warunki korzystania z usług konkretnego przedszkola, (m. in. z uwagi na postanowienia jego statutu) ostatecznie muszą być bowiem precyzowane pomiędzy samymi zainteresowanymi, to jest: dyrektorem konkretnego przedszkola i rodzicami (opiekunami) danego dziecka.

Dodatkowo w tym miejscu zaznaczyć wypada, że kolejna nowelizacja ustawy o systemie oświaty, która wchodzi w życie z dniem 1 września 2013 r. przewiduje nawet, że organ prowadzący może upoważnić do udzielania zwolnień dyrektora przedszkola, a w przypadku innej formy wychowania przedszkolnego – także dyrektora odpowiedniej szkoły podstawowej (w art. 1 pkt 4 lit. h) ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw – Dz. U. poz. 827).

Wyjaśnić przy tym natomiast należy, że wskazanie przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku in fine na art. 14 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, zamiast art. 14 ust. 5 cytowanej ustawy stanowiło jedynie pomyłkę pisarską, gdyż w innym fragmencie uzasadnienia swego wyroku Sąd Wojewódzki powołał, prawidłowo określoną podstawę prawną dla kompetencji rady gminy do podjęcia przedmiotowej uchwały.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sad Administracyjny – z mocy art. 151 w zw. z art. 188 i art. 193 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego oparto na przepisie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.