Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 969/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: (art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a
journal: Dz.U. 2017 poz 2200
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 204/19 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 12 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 204/19 oddalił skargę A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] grudnia 2018 r. w przedmiocie cofnięcia licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podniósł, że organy obu instancji jako podstawę materialnoprawną cofnięcia licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką, udzielonej A. S. wskazały między innymi art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a, art. 7 ust. 3, art. 6, art. 5b ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2017 r., nr 2200 ze zm.; dalej: u.t.d.), podając, że skoro skarżący został prawomocnie skazany za przestępstwo przeciwko mieniu z art. 284 § 3 Kodeksu karnego, to cofnięcie licencji było obligatoryjne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekając wskazanym na wstępie wyrokiem stwierdził, że skarżący bezspornie został skazany orzeczeniem sądowym za przestępstwo przeciwko mieniu, co stanowi samodzielną podstawę do cofnięcia licencji. Bez wątpienia spełnienie przesłanek uzyskania licencji określonych w art. 5c ust. 1 pkt 1 lit. a i art. 6 u.t.d. w chwili składania wniosku o jej uzyskanie, nie zwalnia posiadającego już tę licencję z obowiązku spełnienia tych wymogów przez cały czas jej posiadania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. S., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a. art. 1 § 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018r. poz. 2107) w zw. z art. 113 § 1 i 2, art. 134 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez Sąd wnikliwej kontroli działalności organów administracyjnych, a także pominięcie istoty rozpoznania sprawy w zakresie wskazanym w zarzutach skargi skarżącego należących do granic sprawy w rozumieniu art. 134 p.p.s.a., tj. przez niewyjaśnienie wszelkich istotnych okoliczności sprawy;

b. art. 8 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096; dalej: k.p.a.) w zakresie, w jakim zarówno organ I jak i II instancji nie rozpatrzył wszelkich powoływanych przez skarżącego kwestii, w tym w szczególności sytuacji, gdy organ II instancji nie zawiesił postępowania, gdy istniały ku temu podstawy;

c. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zakresie w jakim organy, zarówno I jak i II instancji, nie dokonały rzetelnego rozpatrzenia materiału zgromadzonego w sprawie, a w szczególności zaniechanie przeprowadzenia dowodów z zeznań świadków, o które wnioskował skarżący;

II. przepisów prawa materialnego:

a. art. 32 ust. 1 w zw. z art. 2 w zw. z art. 42 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez uznanie, iż działanie Urzędu Miasta Krakowa Wydziału Ewidencji Pojazdów i Kierowców w postaci cofnięcia licencji na wykonywanie transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką, nie stanowi zastosowania dodatkowego środka karnego i nie narusza zasady równości obywateli wobec prawa.

Mając na uwadze powyższe wniósł o:

1. skierowanie skargi do rozpoznania na rozprawie na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a.;

2. skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego o treści wskazanej w uzasadnieniu w przedmiocie konstytucyjności art. 15 ust. 1 i 2 w zw. z art. 5c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym przewidującego przypadki cofnięcia licencji na wykonywanie transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką;

3. uchylenie wyroku z dnia 12 kwietnia 2019 roku wydanego przez Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie, III Wydział w sprawie o sygn. akt III SA/Kr 204/19 w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie:

4. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sadowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA z 23 września 2022 r. (zmienionego zarządzeniem z 29 listopada 2022 r.), na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz.U. z 2021, poz. 2095 ze zm.) sprawa została skierowana do rozpoznania w dniu 12 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, o czym zostali poinformowani telefonicznie lub pocztą tradycyjną strony i uczestnicy postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Wskazać zatem trzeba, że stosownie do art. 193 p.p.s.a. zdanie drugie, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza więc odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze, p.p.s.a. Znaczy to, że sąd kasacyjny ma swobodę co do zakresu przedstawienia ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze skład orzekający NSA uznał wyżej przedstawiony stan faktyczny i prawny sprawy, w części poprzedzającej rozważania, za wystarczający.

Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej - zgodnie z regulacją z art. 183 § 1 p.p.s.a., przy braku przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. - skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził, że wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie zasługiwał na uwzględnienie, z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw.

Za nietrafny Naczelny Sąd Administracyjny uznał przede wszystkim zarzut naruszenia przepisów postępowania, a to art. 7 i 77 § 1 k.p.a. przez zaniechanie przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez skarżącego i brak rzetelnego rozpatrzenia materiału zgromadzonego w sprawie oraz art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 113 § 1 i 2, art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez Sąd wnikliwej kontroli działalności organów administracyjnych, a także pominięcie istoty rozpoznania sprawy w zakresie wskazanym w zarzutach skargi, należących do granic sprawy w rozumieniu art. 134 p.p.s.a., tj. przez niewyjaśnienie wszelkich istotnych okoliczności sprawy.

Ocena tych zarzutów wymaga na wstępie uwagi, że bezsprzecznie o tym, jakie fakty mają w sprawie znaczenie, decydują prawidłowo interpretowane normy prawa materialnego. Tak więc Wojewódzki Sąd Administracyjny oceniając, czy organy administracyjne dokonały prawidłowych ustaleń stanu faktycznego sprawy, musi mieć na względzie, że konieczne w sprawie ustalenia dotyczyć muszą faktów prawotwórczych, a więc mających wpływ na wynik sprawy; zatem chodzi o ustalenie, czy rzeczywisty stan faktyczny sprawy odpowiada hipotetycznemu stanowi faktycznemu wyrażonego w normie prawnej - mającej zastosowanie w sprawie.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w podstawie prawnej kontrolowanych przez Sąd pierwszej decyzji jako podstawę materialnoprawną cofnięcia licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego wskazano art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a oraz art. 5b ust. 1 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym.

Trzeba zatem przypomnieć, że zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów (art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d.) licencję, o której mowa w art. 5b ust. 1 i 2 tej ustawy (w tym licencję wymaganą do podjęcie i wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką), cofa się jeżeli jej posiadacz nie spełnia wymagań uprawniających do wykonywania działalności w zakresie transportu drogowego.

W myśl art. 6 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. b u.t.d., licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką udziela się przedsiębiorcy, jeżeli: spełnia wymagania określone w art. 5c ust. 1 pkt 1 i 5 (pkt 1), zatrudnieni przez niego kierowcy oraz sam przedsiębiorca osobiście wykonujący przewozy nie byli skazani za przestępstwa przeciwko życiu i zdrowiu oraz przeciwko wolności seksualnej i obyczajności, a ponadto nie wydano im prawomocnego orzeczenia zakazującego wykonywania zawodu kierowcy (pkt 2 lit.b).

Ponadto z treści art. 5c ust. 1 pkt 1 lit. a - do którego odsyła cytowany wyżej przepis - wynika, że licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1 pkt 1 i 2, udziela się przedsiębiorcy, jeżeli członkowie organu zarządzającego osoby prawnej, osoby zarządzające spółką jawną lub komandytową, a w przypadku innego przedsiębiorcy - osoby prowadzące działalność gospodarczą nie zostały skazane prawomocnym wyrokiem za przestępstwa karne skarbowe lub przestępstwa umyślne: przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji, mieniu, obrotowi gospodarczemu, wiarygodności dokumentów, środowisku lub warunkom pracy i płacy albo inne mające związek z wykonywaniem zawodu.

Z treści powyższych przepisów WSA wywiódł - trafnie i w sposób niepodważany skargą kasacyjną - że skazanie prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne przeciwko mieniu świadczy o tym, że przestał być spełniony jeden z wymogów uprawniających do wykonywania transportu drogowego - co oznacza konieczność cofnięcia licencji (przesłanka obligatoryjna).

W rozpoznawanej sprawie - stosownie do przedstawionej wyżej wykładni przepisów stanowiących podstawę materialnoprawną zaskarżonej do WSA decyzji - ustaleń, co do wskazanej wyżej przesłanki dokonano na podstawie prawomocnego wyroku SR dla Krakowa - Podgórza z 30 stycznia 2018 r. sygn. akt II K 1893/17/P, na mocy którego skarżący uznany został winnym popełnienia czynu stanowiącego występek z art. 184 § 3 Kodeksu karnego.

Niewątpliwie w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej zobligowane są do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego - ale celem do załatwienia sprawy.

W przedstawionym wyżej stanie faktycznym i prawnym sprawy zarzut naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a - przez zaniechanie przeprowadzenia dowodów z wnioskowanych zeznań świadków i brak rzetelnego rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy - nie mógł być uznany za skuteczny.

Nietrafny jest też zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. Z uregulowanej tym przepisem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej (art. 8 § 1 k.p.a) w orzecznictwie wywodzi się wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności (art. 6 k.p.a.). Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku tak przeprowadzonego postępowania, mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. W celu realizacji tej zasady, konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli (por. wyrok NSA z 9 kwietnia 2021 r. II GSK 740/18).

Formułując zarzut naruszenia tego przepisu skarżący kasacyjnie nie wykazał jednak - co było już przedmiotem rozważań - że wyjaśnianie okoliczności sprawy nastąpiło z naruszeniem prawa. Niezadowolenie stron postępowania z wydanego przez organ administracji rozstrzygnięcia nie może być utożsamiane z naruszeniem wynikającego z art. 8 k.p.a. (por. np. wyrok z dnia 26 listopada 2019 r. II OSK 23/18). Wskazując zaś w ramach zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. na - wadliwe zdaniem strony - nieuwzględnienie wniosku o zawieszenie postępowania administracyjnego, nie sformułowano stosownych zarzutów naruszenia prawa, które pozwoliłyby poddać zarzut wnikliwej analizie.

Zasadności stanowiska Sądu pierwszej instancji, że kontrolowana decyzja odpowiada prawu nie podważa też zarzut sformułowany w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej.

Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela bowiem ugruntowany w orzecznictwie pogląd, że pierwszy z powołanych przepisów (tj. art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych) mógłby stanowić podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, np. gdyby sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę, dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium niż kryterium legalności (por. np. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2021 r. II GSK 1385/18). Taki stan rzeczy w rozpoznawanej sprawie miejsca nie miał.

Zarzutu niewyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych nie popiera też wskazanie w skardze kasacyjnej na naruszenie art. 113 § 1 i 2 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną (§1). Wg § 2 można zamknąć rozprawę również w przypadku, gdy ma być przeprowadzony jeszcze uzupełniający dowód z dokumentów znanych stronom, a przeprowadzenie rozprawy co do tego dowodu sąd uzna za zbyteczne.

Cytowana regulacja określa zatem kompetencje przewodniczącego i ma charakter wyłącznie porządkowy, a skład orzekający NSA podziela pogląd, że jego naruszenie nigdy nie może być zaliczone do istotnych naruszeń przepisów postępowania, którego uchybienie mogłoby mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Przez "dostateczne wyjaśnienie sprawy", o którym mowa w art. 113 § 1 p.p.s.a., rozumie się bowiem nie konieczność wyjaśnienia przez sąd stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz stan zdolności sprawy do wydania wyroku, a zatem dokonania przez sąd oceny, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też nie (por. wyroki NSA: z 22 listopada 2019 r. II FSK 4002/17, z 12 lutego 2020 r. I OSK 1789/18).

Co do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. - zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. – orzecznictwo prezentuje jednolite stanowisko, że granice rozpoznania wojewódzkiego sądu administracyjnego określa sprawa administracyjna będąca przedmiotem zaskarżenia, co oznacza, że sąd ten jest zobowiązany rozpatrzeć sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o jakim mowa we wskazanym przepisie oznacza jedynie to, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę (por. wyrok z dnia 21 kwietnia 2022 r. II GSK 1057/21). Tego rodzaju naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. skarga kasacyjna nie zarzuca. Omówiona podstawa kasacyjna jest więc niezasadna.

W odniesieniu do sposobu sformułowania w skardze kasacyjnej - w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego - zarzutu naruszenia przepisów Konstytucji trzeba przypomnieć, że - stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. - skarga kasacyjna winna zawierać nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie. Brak argumentacji, mającej wykazywać zasadność tego zarzutu, stanowi wadę konstrukcyjną skargi kasacyjnej, co najmniej ograniczającą ocenę zarzutu. Jak już wskazano Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Zdaniem składu orzekającego NSA zarzut naruszenia "art. 32 ust. 1 w zw. z art. 2 w zw. z art. 42 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej" obarczony jest tego rodzaju wadą.

W skardze kasacyjnej brak uzasadnienia, co stanowić ma o naruszeniu zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji) i zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) oraz, w czym przejawiać ma się naruszenie art. 42 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym: "Odpowiedzialności karnej podlega ten tylko, kto dopuścił się czynu zabronionego pod groźbą kary przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia. Zasada ta nie stoi na przeszkodzie ukaraniu za czyn, który w czasie jego popełnienia stanowił przestępstwo w myśl prawa międzynarodowego".

Z treści zarzutu naruszenia wskazanych wyżej przepisów Konstytucji wynika bowiem, że wg skarżącego kasacyjnie wadliwie uznano, że cofnięcie licencji nie stanowi zastosowania wobec niego dodatkowego środka karnego.

W uzasadnieniu zarzutu skarżący kasacyjnie wskazał zaś, że WSA nie uwzględnił wniosku o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, nie sprecyzował jednakże, jakie przepisy, w jego ocenie, winny podlegać kontroli ich zgodności z Konstytucją.

Tak skonstruowany i uzasadniany zarzut nie może więc być uznany za skuteczny.

Dodatkowo wyjaśnić jednak wypada, że warunkiem wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego na podstawie art. 193 Konstytucji jest po pierwsze: wątpliwość powstała w składzie orzekającym co do zgodności przepisu prawa z Konstytucją RP, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, po drugie: by od odpowiedzi na to pytanie prawne zależało rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Ocena konstytucyjności przepisu prawnego lub normy prawnej nie jest dopuszczalna, jeśli sądowi nie jest ona potrzebna do rozstrzygnięcia sprawy. Tak więc możliwość wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego jest uprawnieniem a nie obowiązkiem sądu. Należy podkreślić, że to wątpliwości sądu, a nie skarżącego mogą uzasadniać przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, od odpowiedzi na które zależy rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej. Tym samym, żądania strony w tym zakresie nie obligują składu orzekającego do wystąpienia z takim pytaniem (por. wyrok NSA z 15 września 2022 r. II GSK 1354/20).

Z tych samych względów brak było podstaw do uwzględnienia przez Naczelny Sad Administracyjny wniosku o skierowanie pytania do Trybunału Konstytucyjnego zawartego w skardze kasacyjnej.

Skład orzekający NSA zauważa nadto, że w treści wniosku o skierowanie pytania do Trybunału Konstytucyjnego skarżący kasacyjnie kwestionuje - bez wskazania konkretnego przepisu - konstytucyjność unormowania, co do zakazu ubiegania się o ponową licencję przez okres 3 lat od dnia, w którym decyzja o cofnięciu licencji stała się ostateczna. Tej materii tymczasem nie dotyczył zaskarżony wyrok, ani kontrolowana nim decyzja.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, nie mając usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu.

Wobec powyższego naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.