Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3281/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K. i A.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 692/20 w sprawie ze sprzeciwu M.K. i A.M. od decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 692/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił sprzeciw M.K. i A.M. od decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] marca 2020 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. Prezydent Miasta T. zatwierdził projekt budowlany i udzielił W.G. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z parkingiem podziemnym, wentylacją mechaniczną oraz zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...] położonych przy ul. [...] w T.

Na skutek wniesionego przez skarżących odwołania, decyzją z dnia [...] marca 2020 r. Wojewoda Śląski uchylił ww. decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.".

Po przeanalizowaniu przedłożonego projektu organ odwoławczy stwierdził, iż jego zawartość nie pozwala na dokonanie dokładnej weryfikacji zgodności zaplanowanych rozwiązań z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w rejonie ulic: [...] w T. - etap II, zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta T. (opubl. w Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 7 lipca 2015 r., poz. 3720). W szczególności niemożliwe jest potwierdzenie zgodności zadeklarowanego w projekcie współczynnika intensywności zabudowy dla działki budowlanej objętej opracowaniem. Projektant nie wyszczególnił elementów zabudowy, których powierzchnię całkowitą przyjął w bilansie terenu jako 1931,95 m², ani nie wyjaśnił sposobu, w jaki została ona wyliczona. Wskazana przez projektanta wartość powierzchni całkowitej jest - w ocenie organu - zaniżona, a co za tym idzie wyliczony współczynnik intensywności zabudowy dla terenu inwestycji nie odpowiada stanowi faktycznemu. Organ wskazał, że - jak wynika z ustaleń planu miejscowego - dla terenu o symbolu 5 MW współczynnik intensywności zabudowy ustalony został jako: min. 0,3, maks. 1,5. Zdaniem organu projekt budowlany powinien zawierać szczegółowe wyliczenie (stosownie do wytycznych) powierzchni całkowitej wszystkich budynków istniejących i projektowanych na działce budowlanej objętej wnioskiem inwestora. Dopiero tak obliczona powierzchnia całkowita zabudowy pozwoli na właściwe określenie faktycznego współczynnika intensywności zabudowy dla terenu inwestycji. Obliczenie to powinno mieć swoje odzwierciedlenie w projekcie budowlanym.

Dalej organ zaznaczył, że projektowane miejsca parkingowe nie odpowiadają przepisom § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.) w zakresie wymaganej odległości od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi, jak i odległości od granicy działki budowlanej. Podniósł także, że niedopuszczalne jest zastosowanie nawierzchni z geosiatki w przypadku miejsc parkingowych przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych, gdyż utrudnia to poruszanie się z pomocą wózków inwalidzkich czy kul. Dalej organ wyjaśnił, że w projekcie nie wskazano ile mieszkań znajduje się w istniejącym budynku jednorodzinnym położonym na terenie objętym zakresem opracowania, w związku z czym niemożliwe jest przeprowadzenie weryfikacji prawidłowej ilości miejsc parkingowych obsługujących budynek istniejący i projektowany. Dodał, że projektowany budynek mieszkalny wielorodzinny ma zostać usytuowany jako bezpośrednio przylegający do istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Nadto, dokumentacja projektowa nie zawiera jakiejkolwiek wzmianki na temat zabezpieczenia tego budynku przed niekorzystnym wpływem projektowanych robót budowlanych.

W ocenie organu odwoławczego, wyjaśnienie okoliczności dotyczących powyższych kwestii jest konieczne przed podjęciem rozstrzygnięcia w sprawie, bowiem zgodnie z § 204 ust. 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wzniesienie budynku w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu budowlanego nie może powodować zagrożeń dla bezpieczeństwa użytkowników tego obiektu lub obniżenia jego przydatności do użytkowania.

Zdaniem organu, opisane wyżej braki w projekcie budowlanym, wymagające korekty i wyjaśnienia przez projektanta, uniemożliwiają przeprowadzenie analizy tego projektu stosownie do zasad określonych w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Organ pierwszej instancji, sprawdzając projekt budowlany, również nie dysponował materiałem pozwalającym na dokonanie prawidłowej oceny zgodności projektowanej inwestycji z przepisami, w tym z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami techniczno-budowlanymi, co mogło mieć wpływ na podejmowane rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy podkreślił, że z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji nie wynika, aby okoliczności wskazane wyżej były przedmiotem analizy czy ustaleń organu pierwszej instancji, co tym samym stanowi o naruszeniu przez ten organ przepisów art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Podkreślono, iż organ pierwszej instancji - wydając decyzję w oparciu o przedłożony projekt, zawierający tak istotne braki w kontekście przytoczonych wymogów dotyczących zakresu i formy projektu budowlanego (stanowiące o niekompletności przedłożonego projektu) - naruszył art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, w sposób uzasadniający zastosowanie przez organ odwoławczy regulacji przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a., tj. uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W sprzeciwie wniesionym od powyższej decyzji skarżący podnieśli zarzuty naruszenia art. 138 § 2, 2a i 2b w zw. z art. 136 § 1, 3-4 k.p.a. poprzez brak wykazania przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej i brak zastosowania w niezbędnym zakresie dodatkowego postępowania dowodowego oraz art. 35 ust. 1 pkt 1-4, ust. 3 i 4 ustawy Prawo budowlane poprzez brak wyciągnięcia należytych wniosków z zebranego materiału dowodowego, w szczególności po wykazaniu przez organ drugiej instancji, że zatwierdzony przez Prezydenta Miasta T. projekt budowlany narusza zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przepisy warunków technicznych. W związku z powyższymi zarzutami skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożony sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie. Podstawę jego oddalenia stanowił art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) - zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.".

W uzasadnieniu Sąd zauważył, że braki w projekcie budowalnym wymagające korekty i wyjaśnienia przez projektanta, uniemożliwiają przeprowadzenie analizy tego projektu, stosownie do zasad określonych w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W zaskarżonej decyzji organ zawarł stwierdzenie sprowadzające się do tego, że organ pierwszej instancji sprawdzając projekt nie dysponował materiałem pozwalającym na dokonanie prawidłowej oceny zgodności projektowanej inwestycji z przepisami, w tym z ustaleniami miejscowego planu oraz przepisami techniczno-budowlanymi, co mogło mieć wpływ na podejmowane rozstrzygnięcie.

W ocenie Sądu, zasadnie zatem organ odwoławczy podniósł, iż z uwagi na naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez organ pierwszej instancji zaistniała konieczność uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Zdaniem Sądu w sprawie zaistniały przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Dlatego też zaskarżoną decyzję Sąd ocenił jako zgodną z prawem i sprzeciw oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli skarżący, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

- przepisu prawa procesowego - art. 64e p.p.s.a. poprzez brak dokonania przez Sąd oceny zaistnienia przesłanek do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz brak podstaw do zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. przy wydawaniu decyzji z dnia [...] marca 2020 r. przez Wojewodę Śląskiego;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na braku omówienia przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przesłanek podstaw do zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. przy wydawaniu decyzji z dnia [...] marca 2020 r. przez Wojewodę Śląskiego, przez co nie sposób było dokonać rekonstrukcji toku rozumowania Sądu pierwszej instancji;

- przepisu prawa procesowego - art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez brak dokonania przez Sąd pierwszej instancji prawidłowej oceny braku dokonania odniesienia się przez organ odwoławczy do wszystkich zarzutów odwołania, co skutkowało istotnymi naruszeniami przepisów postępowania, bowiem pomimo rozpoznania sprawy przez organy obydwu instancji całkowicie niewyjaśniona została kwestia nasłonecznienia okien budynku skarżących zgodnie z wymaganiami warunków technicznych.

Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o: uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji z dnia [...] marca 2020 r., względnie o uchylenie w całości wyroku Sądu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.

W uzupełnieniu skargi kasacyjnej, pismem z dnia 15 października 2020 r. skarżący wnieśli o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W sprawie niniejszej skarga kasacyjna jest dopuszczalna. Powyższe wynika z treści art. 151a § 3 p.p.s.a, który wyklucza możliwość wniesienia środka odwoławczego od wyroku o którym mowa w § 1, tj. uwzględniającego sprzeciw od decyzji. Natomiast zaskarżonym wyrokiem Sąd pierwszej instancji sprzeciw oddalił. Nadto wskazać należy, iż podstawę do rozpoznania przedmiotowej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym stanowi art. 182 § 2a i § 3 p.p.s.a. – "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym" (§ 2a art. 182 p.p.s.a.), "na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów" (§ 3 art. 182 p.p.s.a.). Zatem żądanie skarżących rozpoznania przedmiotowego środka odwoławczego na rozprawie zawarte w piśmie z dnia 15 października 2020 r. nie mogło być uwzględnione.

Jednocześnie w związku z tym, że Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się przesłanek nieważności postępowania, enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., a i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku, to przeszedł do merytorycznego rozpoznania sprawy w granicach wywiedzionej skargi kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem co do zasady zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że nie podzielił stanowiska skargi kasacyjnej co do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego wyroku.

Stosownie do treści art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. "uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.". W sprawie niniejszej powyższe elementy uzasadnienie wyroku oddalającego sprzeciw strony skarżącej formalnie zawiera. W szczególności Sąd wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia. Wskazał bowiem z jakich przyczyn uznał, że zaskarżona decyzja oparta o przepis art. 138 § 2 k.p.a. jest prawidłowa. Zdaniem strony skarżącej Sąd nie zawarł własnej oceny, a jedynie ograniczył się do przytoczenia stwierdzeń zawartych w decyzji; nie omówił przesłanek zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynikają przyczyny, na podstawie których Sąd uznał zaskarżoną decyzję za prawidłową. Uzasadnienie dotyczące wyjaśnienia podstawy prawnej jest co prawda lapidarne, brak jest bowiem szerszych rozważań w kwestionowanym przez stronę zakresie, niemniej jednak w tej konkretnej sprawie nie jest to taka wada uzasadnienia, która wskazywałaby na konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku z tego powodu.

Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kasacyjny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może usprawiedliwiać uchylenie zaskarżonego wyroku jedynie wówczas, gdy orzeczenie to nie poddaje się kontroli instancyjnej, czy to z powodu istotnych braków w wywodzie prawnym sądu, czy też istotnych nieprawidłowości w przedstawieniu stanu faktycznego kontrolowanej sprawy. Za naruszające art. 141 § 4 p.p.s.a. zostanie uznane uzasadnienie niepozwalające poznać i zrozumieć motywów, jakimi kierował się sąd podejmując określonej treści rozstrzygnięcie - porównaj wyrok NSA z 6 października 2017 r. sygn. akt II GSK 36/16. Natomiast zaskarżone orzeczenie poddaje się kontroli instancyjnej i niewątpliwie pozwala poznać i zrozumieć motywy, jakimi kierował się sąd podejmując określonej treści rozstrzygnięcie. Nie jest także sporne, iż "Sąd nie ma obowiązku odnosić się w uzasadnieniu wyroku do każdego twierdzenia strony zawartego w skardze i w pozostałych pismach procesowych. Obowiązkiem sądu jest bowiem odniesienie się do tych elementów, które są istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, aby nie czynić wywodu nadmiernie rozbudowanym, a przez to nieczytelnym" - patrz: postanowienie NSA z 7 czerwca 2013 r. sygn. II OSK 1217/13. Takie uzasadnienie, wprawdzie lapidarne, sporządzono ale wystarczające dla poznania i zrozumienia motywów, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji podejmując określonej treści rozstrzygnięcie mając przede wszystkim na uwadze ograniczony zakresu kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także stanowiska skargi kasacyjnej co do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a.

Przepis art. 64e p.p.s.a. stanowi, że "rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego". Natomiast z treści art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy jej ponownym rozpatrzeniu.

Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji kasacyjnej jest ograniczona przez to, że art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a. przyjmuje jako przesłankę jej wydania "wydanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". A zatem, żeby postępowanie mogło zostać zakończone decyzją kasacyjną z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, muszą wystąpić dwie przesłanki - po pierwsze, postępowanie przed organem pierwszej instancji, w którym została wydana decyzja, prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania; po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wymaga to wykazania na podstawie regulacji materialnoprawnej (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 16. wydanie, Warszawa 2019, str. 786).

W sprawie niniejszej nie jest kwestionowane, co jest także niesporne dla Naczelnego Sądu Administracyjnego, że organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania w postaci art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Jednakże, zdaniem skarżących, korzystając z możliwości jaką daje przepis art. 136 k.p.a., organ odwoławczy winien uzupełnić postępowanie wyjaśniające i wydać decyzję merytoryczną kończącą postępowanie. W ocenie skarżących brak było podstaw do wydawania decyzji kasacyjnej opartej o przepis art. 138 § 2 k.p.a.

Z treści zaskarżonej decyzji, zaaprobowanej następnie przez Sąd pierwszej instancji wynika, że braki projektu budowlanego są na tyle istotne, że organ odwoławczy bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a. nie mógł podjąć decyzji merytorycznej. Organ wskazał także, iż Prezydent Miasta T. nie wyjaśnił kwestii z istniejącym i projektowanym zagospodarowaniem terenu nieruchomości inwestycyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny, badając sprawę w ramach podniesionych przez skarżących podstaw kasacyjnych uznał, że stanowisko Sądu pierwszej instancji aprobujące zasadność wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., nie narusza prawa.

W treści decyzji organ odwoławczy wyraźnie wskazał, że wady projektu budowlanego uniemożliwiają jego sprawdzenie pod kątem spełnienia warunków z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Z uwagi na braki projektu w zakresie powierzchni całkowitej, nie jest możliwe sprawdzenie, czy zachowany został współczynnik intensywności zabudowy wynikający z miejscowego planu. Projektant wskazał bowiem ogólnie na wartość powierzchni całkowitej nie wyjaśniając sposobu w jaki została ona obliczona. Przy czym organ wyszczególnił, że wartość ta winna obejmować nie tylko powierzchnię budynku projektowanego, ale i wszystkich budynków znajdujących się na działce przeznaczonej do zainwestowania. Nieprawidłowości dotyczą również projektu zagospodarowania w zakresie miejsc postojowych, zarówno co do odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną jak i odległości od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Zaś w części dotyczącej projektowanych miejsc dla osób z niepełnosprawnością nieprawidłowości dotyczą nawierzchni tych miejsc. Podano nadto, że w projekcie nie wskazano ile mieszkań znajduje się w budynku już istniejącym, stąd nie jest możliwa prawidłowa weryfikacja ilości miejsc parkingowych obsługujących budynek istniejący i projektowany. Kolejny brak projektu budowlanego, to brak informacji odnośnie zabezpieczenia budynku już istniejącego, do którego ma przylegać projektowany budynek, przed niekorzystnym wpływem projektowanych robót budowlanych, co wynika z § 204 ust. 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Mając zatem na uwadze powyższe braki projektu zasadnie organ odwoławczy uznał, że orzeczenie merytoryczne naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania, albowiem okoliczności faktyczne mające znaczenie dla rozstrzygnięcia nie zostały wyjaśnione. Zaś konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części upoważniała organ odwoławczy do wydania jedynie decyzji kasującej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi odwoławczemu. Przy czym co istotne organ odwoławczy ma kompetencje do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, z zastrzeżeniem prawa strony (stron) do odstąpienia od tego ograniczenia (art. 136 § 3 i § 4 k.p.a.) - por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., 16. wydanie, Warszawa 2019, str. 771. W niniejszej sprawie na spełnienie się warunków odstąpienia od tego ograniczenia skarga kasacyjna nie wskazuje.

Nadto przypomnieć trzeba, że kompetencja merytoryczna organu odwoławczego jest dopuszczalna gdy w aktach sprawy jest materiał dowodowy, który daje podstawę ustalenia, że w sprawie spełniony jest stan faktyczny zapisany w normie prawa materialnego. Braki w materiale dowodowym, które wykluczają takie stwierdzenie przez organ odwoławczy odpowiada przesłance ustanowionej w art. 138 § 2 k.p.a. W takim wypadku nie można oceniać, że sprawa była rozpoznana przez ustalenie stanu faktycznego przez organ pierwszej instancji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie nie zostały także naruszone przepisy art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. Sąd pierwszej instancji ocenił bowiem kwestię istnienia przesłanek do wydania decyzji o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., uznając zaskarżoną decyzję za odpowiadającą prawu. Zaś nieodniesienie się przez organ odwoławczy do wszystkich zarzutów odwołania nie stanowi o naruszeniu art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez brak odniesienia się przez organ odwoławczy do wszystkich zarzutów odwołania.

Podsumowując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesiona skarga kasacyjna nie podważyła stanowiska Sądu pierwszej instancji zajętego w zaskarżonym wyroku.

Dlatego, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.