Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3568/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 3 art. 15 par. 2 pkt 1 oraz art. 6
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółka Akcyjna w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 532/19 w sprawie ze skargi [...] Spółka Akcyjna w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2018 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" oddala skargę kasacyjną. .


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 24 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 532/19, oddalił skargę [...] Spółka Akcyjna w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2018 r., nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]".

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w [...] wniosła skargę na ww. uchwałę Rady Miasta [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[...]" w części dotyczącej działki nr [...], obręb [...], o powierzchni 0,1529 ha, dla której Sąd Rejonowy dla [...] w [...] IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...]. W uzasadnieniu skargi wskazała, że jest właścicielem nieruchomości składającej się z działki nr [...], obręb [...]. Nieruchomość jest położona w [...] przy ul. [...], naprzeciwko kompleksu handlowego [...] oraz w bezpośredniej bliskości licznych budynków jednorodzinnych, ulokowanych po północnej, a także po południowej stronie ulicy [...] na działkach [...].

W dniu [...] sierpnia 2011 r. w stosunku do działki nr [...] Prezydent Miasta [...] wydał, pod znakiem [...], decyzję ustalającą warunki zabudowy dla części zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wjazdem na części działki nr [...], obr. [...] przy ul. [...] w [...]" oraz umorzył postępowanie w części dla zamierzania inwestycyjnego pn. "Budowa wjazdu na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...]". Przedmiotowa nieruchomość nie jest objęta planem urządzenia lasu, nie została przeznaczona pod rewitalizację oraz posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej (ul. [...]), jak również możliwość podłączenia mediów: elektryczności, gazu oraz wody - niewielkim wysiłkiem.

Plan miejscowy wszedł w życie w dniu [...] października 2018 r. Zgodnie z jego postanowieniami, przeznaczenie działki nr [...] zostało wskazane jako R.6 - tj. tereny rolnicze, o podstawowym przeznaczeniu pod grunty rolne (§ 5 ust. 1 pkt 5 ppkt. C uchwały). Szczegółowe ustalenia w przedmiocie przeznaczenia R.6 zamieszczone zostały w § 18 zaskarżonego aktu, gdzie m. in. zakazano lokalizacji budynków oraz ogrodzeń, wyznaczono minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej na 90%, zezwolono jedynie na zabudowę obiektami i urządzeniami infrastruktury technicznej do wysokości 5 m.

Skarżąca Spółka nie zgodziła się z takimi ustaleniami planu. Przeznaczenie jej działki na cele rolnicze, zamiast dotychczasowych przewidzianych w decyzjach o warunkach zabudowy, wydawanych przez ten sam organ, tj. zabudowy jednorodzinnej, narusza, w nieuzasadnionym zakresie, prawo własności skarżącej, jak również stanowi przejaw nadużycia ze strony gminy tzw. władztwa planistycznego podczas kreowania krajobrazu miasta. Skarżąca odwołała się do treści art. 6 § 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.) – dalej: "u.p.z.p." oraz wykładni tego przepisu prezentowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wskazała, że począwszy od 2016 r., w którym nabyła nieruchomość, a poprzedni właściciele począwszy od 2011 r. działali i inwestowali w przeświadczeniu, że działka nr [...] ma charakter budowlany i w takim też charakterze została nabyta przez skarżącą. Oznacza to, że wydane dla działek na południe od ulicy [...], decyzje WZ stwierdzające dominującą zabudowę jednorodzinną oraz możliwość zagospodarowania działek w drodze takiej zabudowy, stanowią wiążący dla organu element oceny okoliczności faktycznych i prawnych, mających rzeczywisty wpływ na treść sporządzanego planu, a pominięcie tych okoliczności, stanowi błąd w procedurze sporządzania planu, jak również narusza prawo własności skarżącej.

Drugim zagadnieniem budzącym wątpliwości skarżącej jest kwestia wyważenia interesu publicznego z interesem prywatnym. Działka nr [...] znajduje się w bezpośredniej bliskości drogi publicznej, w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zlokalizowanej w odległości kilkudziesięciu metrów od przedmiotowej działki. Na południe znajduje się rzeczywisty [...] obszar łąkowy, a więc teren będący w posiadaniu rolników lub Gminy [...], w tym częściowo zagrożony osuwaniem się gruntu (w centralnej części planu). Wszelka zabudowa jednorodzinna realizowana jest jednak na zupełnych skrajach tego obszaru, w bezpośredniej bliskości do dróg publicznych. Zwraca także szczególną uwagę okoliczność, że zaskarżony plan miejscowy przewiduje przeznaczenie części pasa terenu przydrożnego pod zabudowę mieszkaniowa jednorodzinną (MN.1), i to również przy ulicy [...], nie dalej niż 200 metrów od działki nr [...]. Nadto od ul. [...] odchodzi ulica [...], która wyznacza wschodnią granicę obowiązywania planu. Przy tej ulicy również przewidziano pas zabudowy z przeznaczeniem MN.1 (dla kilkunastu działek), chociaż w rzeczywistości na dzień dzisiejszy znajduje się tam tylko jeden budynek z infrastrukturą techniczną.

Wobec tych okoliczności ponownie ujawnia się rażąca niekonsekwencja Gminy, polegająca na nieprzeznaczeniu reszty pasa przydrożnego ulicy [...] pod zabudowę jednorodzinną. Nie przemawiają za wyłączeniem tego terenu z zabudowy żadne racjonalnej przesłanki i wydaje się, że taki a nie inny charakter przeznaczenia terenu wynika z rzeczywistego, jednostronnego uznania organów planistycznych Gminy lub pośpiechu planistycznego.

Wobec zarzutów powyższych skarżąca wniosła o punktowe stwierdzenie nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pn. "[...]" w stosunku do działki nr [...] na podstawie art. 147 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej "P.p.s.a." oraz art. 28 u.p.z.p., co umożliwi dalsze działanie zgodnie z wydaną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] sierpnia 2011 r. Alternatywnie, skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały na zasadach ogólnych, o których mowa w art. 147 P.p.s.a. w związku z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. Nr 1019, poz. 506 ze zm.) – dalej: "u.s.g.", jako naruszającej jej interes prawny i faktyczny poprzez nieuzasadnione ograniczenie jej prawa własności.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta [...] wniósł o jej oddalenie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za niezasadną. Sąd ten wskazał, że skarżąca Spółka jest właścicielem działki nr [...] obr [...] j. ewid. [...], która znajduje się w obszarze objętym ustaleniami zaskarżonego planu miejscowego "[...]" i w tym zakresie posiada legitymację do zaskarżenia przedmiotowego jako naruszający jej interes prawny. W związku z alternatywnym wnioskiem o stwierdzenie nieważności zaskarżonego planu w stosunku do ustaleń odnoszących się do działki nr [...] lub o stwierdzenie jego nieważności na zasadach ogólnych, o których mowa w art. 147 P.p.s.a. w zw. z 101 u.s.g. Sąd meriti wskazał, że przyjęcie poglądu, że w sytuacji zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., sąd może stwierdzić nieważność całej uchwały, niezależnie od tego, czy stwierdzone naruszenia odnoszą się do całości planu, czy tylko części, która obejmuje nieruchomość skarżącej, prowadziłoby w istocie do wypaczenia istoty skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g. W takiej sytuacji skarga taka byłaby się w efekcie narzędziem do eliminowania z obrotu prawnego uchwał w całości, bez względu na to, czy stwierdzone naruszenia przy jej procedowaniu miały jakikolwiek wpływ na interes prawny skarżącej.

Kolejno odnosząc się do zarzutów skargi Sąd Wojewódzki wskazał, że nie jest zasadny zarzut nadmiernego ograniczenie przysługującego spółce prawa własności w stosunku do nieruchomości oznaczonej jako działka ewid. nr [...] przez przeznaczenie jej jako tereny rolnicze jakkolwiek dla działki tej ustalone zostało inne przeznaczenia w decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 2011 r., w której w stosunku do tej działki ustalono warunki zabudowy dla części zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wjazdem na części działki nr [...], Obr. [...] przy ul. [...] w [...]". W zarzucie tym strona skarżąca zakwestionowała dopuszczalność ustalenia innego przeznaczenia terenu w planie miejscowym pn.: "[...]", w sytuacji gdy przed jego uchwaleniem została wydana ww. ostateczna decyzja ustalająca warunki zabudowy dla terenu działki nr [...]. Nadto zarzuciła naruszenie - ogólnie rzecz ujmując - istoty prawa własności i walorów ekonomicznych przestrzeni. Wskazała w związku z tym na naruszenie art. 6 § 1 oraz 2 u.p.z.p. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz przepisu art. 31 § 1 i § 3 oraz przepisu art. 64 § 1 i § 3 Konstytucji - poprzez przeznaczenie działki nr [...] położonej w [...], obręb [...], o powierzchni 0,1529 ha, stanowiącej własność skarżącej, jako tereny rolnicze z zakazem zabudowy (R.6).

Odnosząc się do tych zarzutów Sąd pierwszej instancji wskazał, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalenia zasad zagospodarowania terenu określone jako władztwo planistyczne, (o czym stanowi przepis art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Władztwo to ograniczone jest przepisami prawa, w tym przepisami art. 6 u.p.z.p. i przepisami Konstytucji RP chroniącymi prawo własności. Chroniony zakres prawa własności nie jest jednak bezwzględny, a gmina kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie musi uwzględniać także interes ogólnospołeczny. Ingerencja w sposób wykonywania własności powinna się mieścić w granicach wyznaczonych interesem publicznym. Prowadzi to do konstatacji, że jeżeli obowiązujące normy prawne w tym ustalenia planu miejscowego, dopuszczają realizację zabudowy, to taka zabudowa jest dopuszczalna, a jeżeli jej nie przewidują lub ograniczają to jest ona zakazana (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 518/13). Ustalenia zawarte w planie miejscowym dookreślają granice korzystania z prawa własności. Co do zasady nie można wobec tego twierdzić, zdaniem Sądu meriti, że plan miejscowy narusza prawo, ponieważ ogranicza wykonywanie prawa własności, skoro to plan miejscowy doprecyzowuje granice, w jakich wykonywanie prawa własności jest dopuszczalne.

W ocenie Sądu, samo przeznaczenie nieruchomości skarżącej pod tereny rolne z możliwością zagospodarowania tego terenu w sposób określony w § 18 planu miejscowego ma racjonalne uzasadnienie, nie narusza wymagań ładu przestrzennego, ani nie może być kwalifikowane jako przekroczenie granic władztwa planistycznego, tym bardziej, że nastąpiło po rozważeniu uwag do planu, z uwzględnieniem interesu publicznego. W tej sytuacji zarzut, że na działkach sąsiednich i okolicznych są już zlokalizowane budynki mieszkalne (działki nr [...]), a na działkach nr [...] prowadzone są prace budowlane nie implikuje wniosku o konieczności zagospodarowania działki skarżącej w ten sam sposób tj. pod zabudowę budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Istotne są, bowiem ustalenia obowiązującego planu miejscowego pn. "[...]" związane z zarówno z uwarunkowaniami przyrodniczymi tego obszaru jak dotychczasowym sposobem zagospodarowania przedmiotowej działki. Argumentacja skarżącej nawiązująca do zasady równości wobec prawa nie podlega uwzględnieniu, gdyż - na co sama strona skarżącą wskazuje – inwestorzy, którzy realizują na ww. działkach zabudowę uzyskali ostateczne decyzji o pozwoleniu na budowę przed wejściem w życie przedmiotowego planu miejscowego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w sprawie istotne jest, że skarżąca Spółka jest co prawda właścicielem przedmiotowej działki, ale nie uzyskała ona ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a tylko tego rodzaju decyzja pozwala na realizowanie inwestycji, nawet jeżeli ustalenia planu byłyby odmienne od ustalonych w decyzji. Na marginesie Sąd ten zauważył, że decyzja o warunkach zabudowy, na którą powołuje się skarżą spółka została wydana dla poprzedniego właściciela nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] i nie została przeniesiona na skarżącą spółkę. Fakt, że skarżąca nabyła przedmiotowa działkę z przekonaniem, że jest to teren o przeznaczeniu budowlanym nie ma sprawie znaczenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Spółka Akcyjna w [...]. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości zarzuciła:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego - to jest przepisów art. 31 § 3, art. 32 oraz art. 64 § 2 oraz 3 Konstytucji w związku z art. 1 § 3 oraz art. 6 u.p.z.p., a także art. 140 Kodeksu Cywilnego - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie w toku kontroli skargowej, iż zakwalifikowanie działki nr [...] stanowiącej własność skarżącej Spółki na cele rolnicze (R.6) nie stanowi naruszenia zasady równości, wolności oraz proporcjonalności, jak również prawa własności skarżącej i możliwości dysponowania nieruchomością (w tym na cele budowlane), pomimo analogicznego zakwalifikowania działek pobliskich o tych samych lub zbliżonych cechach na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o małym natężeniu - czego skutkiem jest wydanie wyroku naruszającego słuszne prawa skarżącej jako właściciela działki;

2) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a - naruszenie prawa materialnego - to jest przepisów - art. 1 § 3, art. 15 § 2 pkt. 1 oraz art. 6 u.p.z.p., także w związku z art. 32 Konstytucji RP - poprzez ich niezastosowanie i uznanie w toku kontroli skargowej, iż Gmina nie nadużyła władztwa planistycznego w toku sporządzania i uchwalania planu, zarówno w związku z zarzutem powyższym, jak i wobec całkowitego pominięcia tej okoliczności, że dla działki skarżącej wydana została prawomocna decyzja o warunkach zabudowy, która powinna była stanowić czynnik analizy ekonomicznej, prawnej i społecznej - czego skutkiem jest wydanie wyroku naruszającego słuszne prawa Skarżącej jako właściciela działki;

3) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenia prawa postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy - to jest przepisów art. 141 § 4 w zw. z art. 151 P.p.s.a. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nie odniesienie się w toku uzasadnienia zaskarżonego wyroku do meritum zarzutów skarżącej oraz jej wątpliwości dotyczących zaskarżonego planu, zwłaszcza co do tożsamości działek opisywanych przez skarżącą jako "sąsiednie" lub "pobliskie", pomimo doprecyzowania zarzutów w piśmie procesowym zawierającym wizualizacje graficzne - czego skutkiem jest wydanie zaskarżonego orzeczenia oraz skonstruowanie uzasadnienia w ten sposób, że utrudnione jest zarówno sporządzenie skargi kasacyjnej, jak i ocena zgodności wyroku z prawem;

W oparciu o wskazane wyżej zarzuty skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz merytoryczne rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a. w przypadku uznania, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona, względnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, jak również zasądzenie od organu na rzecz skarżącej Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Spółka oświadczyła nadto, na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a., że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w toku rozpoznawania niniejszej skargi, uważając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną co do stanu faktycznego, a budzącą wątpliwości co do samego zastosowania prawa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyżej wymienione zarzuty szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 i 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw. W niniejszej sprawie ziściły się za to warunki odstępstwa od zasady jawności i bezpośredniości postępowania, bowiem pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie zrzekł się w jej imieniu rozprawy, a strona przeciwna w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 P.p.s.a.).

Odnosząc się zatem w pierwszej kolejności do wskazanych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać należy przede wszystkim, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera paragrafów, tylko ustępy, punkty i podpunkty. Tym samym nieprawidłowo sformułowane są zarzuty dotyczące naruszenia przepisów art. 1 § 3 oraz art. 15 § 2 pkt. 1 u.p.z.p., ponieważ takie przepisy w tej ustawie nie istnieją. Również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej ten błąd nie został skorygowany. Nadto autor skargi kasacyjnej, powołując zarzut naruszenia art. 6 u.p.z.p., nie zważył, że przepis ten składa się z dwóch ustępów, a ustęp 2 dodatkowo z dwóch punktów. W uzasadnieniu kasacji również nie zostało sprecyzowane, jakie jednostki redakcyjne art. 6 u.p.z.p. zostały zdaniem autora skargi kasacyjnej przez Sąd pierwszej instancji naruszone, a zatem tak sformułowany zarzut uchyla się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Należy bowiem w tym miejscu wskazać, że strona wnosząca skargę kasacyjną powinna wskazać przepisy według najmniejszej jednostki redakcyjnej – rolą Sądu nie jest bowiem domyślanie się podstaw kasacyjnych.

Przy tak nieprawidłowo sformułowanych zarzutach naruszenia prawa materialnego należy jedynie wskazać, że zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1-5 i 7 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (pkt 1); walory architektoniczne i krajobrazowe (pkt 2); wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych (pkt 3); wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (pkt 4); wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych (pkt 5); prawo własności (pkt 7).

Wedle art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. W myśl zaś art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Stosownie natomiast do treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z kolei zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Przywołane regulacje u.p.z.p. przyznają gminie atrybut tzw. władztwa planistycznego, stanowiąc podstawę legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Stanowią one, przewidziane w art. 140 Kodeksu cywilnego, przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania prawa własności nieruchomości, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Prawo własności może doznawać ograniczeń między innymi na podstawie ustawy u.p.z.p. Ograniczenia te muszą jednak pozostawać w zgodzie z wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadą proporcjonalności, która zakazuje nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki (zob. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r. sygn. akt SK 9/98. OTK 1999 Nr 4, poz. 78). Wskazany przepis Konstytucji określa wartości, których ochrona przemawia za dopuszczalnością ingerencji w sferę praw podmiotowych (w tym w prawa właściciela). Przysługujące gminie władztwo planistyczne doznaje zatem ograniczeń. W konsekwencji, organy gminy zobowiązane są w toku procedury planistycznej rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy, a sytuacje konfliktowe rozstrzygać zgodnie z obowiązującym prawem, w szczególności mając na względzie konieczność zachowania proporcjonalności ingerencji w prawo własności.

Uzasadnienie zarzutów naruszenia wskazanych na wstępie przepisów prawa materialnego stanowi w istocie powtórzenie uzasadnienia tożsamych zarzutów postanowionych w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, do których Sąd pierwszej instancji szczegółowo i wyczerpująco odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd ten ustalił, że skarżąca Spółka jest właścicielem działki nr [...] obr [...] j. ewid. [...], która znajduje się w obszarze objętym ustaleniami zaskarżonego planu miejscowego "[...]". Zdaniem Sądu meriti samo przeznaczenie nieruchomości skarżącej pod tereny rolne z możliwością zagospodarowania tego terenu w sposób określony w § 18 planu miejscowego ma racjonalne uzasadnienie, nie narusza wymagań ładu przestrzennego ani nie może być kwalifikowane jako przekroczenie granic władztwa planistycznego, tym bardziej, że nastąpiło po rozważeniu uwag do planu, z uwzględnieniem interesu publicznego. Zgodzić się należy z Sądem Wojewódzkim, że zarzut, iż na działkach sąsiednich i okolicznych są już zlokalizowane budynki mieszkalne (działki nr [...]), a na działkach nr [...] prowadzone są prace budowlane nie implikuje wniosku o konieczności zagospodarowania działki skarżącej w ten sam sposób tj. pod zabudowę budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Należy bowiem zwrócić uwagę, że inwestorzy, którzy realizują na ww. działkach zabudowę, uzyskali ostateczne decyzje o pozwoleniu na budowę przed wejściem w życie przedmiotowego planu miejscowego. W sprawie istotne jest również to, że skarżąca Spółka jest co prawda właścicielem przedmiotowej działki, ale nie uzyskała ona ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a tylko tego rodzaju decyzja pozwala na realizowanie inwestycji, nawet jeżeli ustalenia planu byłyby odmienne od ustalonych w decyzji. Sąd Wojewódzki zwrócił również uwagę, że decyzja o warunkach zabudowy, na którą powołuje się skarżą Spółka, została wydana dla poprzedniego właściciela nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] i nie została przeniesiona na skarżącą spółkę. Fakt, że skarżąca nabyła przedmiotowa działkę z przekonaniem, że jest to teren o przeznaczeniu budowlanym nie może mieć w sprawie znaczenia.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przywołana ocena Sądu pierwszej instancji, co do legalności ingerencji organu administracji w sferę interesu prawnego wnoszącej skargę kasacyjną, jest uprawniona. W zakresie przeznaczenia nieruchomości skarżącej Spółki pod tereny rolnicze, o podstawowym przeznaczeniu pod grunty rolne (§ 5 ust. 1 pkt 5 ppkt. C uchwały), nie można zarzucić zaskarżonej uchwale przekroczenia granic władztwa planistycznego z naruszeniem zasady proporcjonalności poprzez nadmierną, nieuzasadnioną ingerencję w przysługujące wnoszącej skargę kasacyjną prawo własności. Rada Miasta [...] dokonała bowiem analizy pozwalającej na prawidłowe wyważanie interesu publicznego i prywatnego, biorąc pod rozwagę przedstawione powyżej element stanu faktycznego sprawy.

Autor skargi kasacyjnej, powtarzając argumentację zaprezentowaną już w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji, nie zakwestionował skutecznie przywołanych powyżej, trafnych ustaleń Sądu Wojewódzkiego, a stanowisko skarżącej kasacyjnie, że jej interes został naruszony, albowiem nieruchomość stanowiąca jej własność nie została przeznaczona w planie pod zabudowę jednorodzinną nie może zostać w takim stanie faktycznym uwzględnione.

Powyższe rozważania przesądzają jednocześnie o niezasadności zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 31 ust. 3 w zw. art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP (również błędnie wskazanych w petitum skargi kasacyjnej jako paragrafy a nie ustępy), poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji naruszenia zasady proporcjonalności.

Bezzasadne są także zarzuty naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 151 P.p.s.a., poprzez dokonanie wadliwej kontroli uchwały, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd Wojewódzki uzasadnił, dlaczego podjął w sprawie takie rozstrzygnięcie, a w konsekwencji, dlaczego zastosował art. 151 P.p.s.a. i oddalił skargę. Zaznaczyć należy, że przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymóg prawidłowej analizy sprawy, wskazania stanu faktycznego i wyjaśnienia podstawy prawnej oraz argumentów przemawiających za jej zastosowaniem.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.