Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 846/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi R. K. i E. K. na decyzję Wojewody z dnia 27 lipca 2018r. Nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunty przejęte pod drogi oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 27 lipca 2018 r. nr [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania E. i R. K. od decyzji Starosty [...] z 21 marca 2018 r. nr [...] ustalającą odszkodowanie na rzecz E. i R. K. w kwocie [...]zł za nieruchomości przejęte na rzecz Gminy Miasto O. . położone w O. ., obręb [...], działki nr [...] o pow. 0,0489 ha oraz nr [...] o pow. 0,1303 ha, KW nr [...], które stały się z mocy prawa własnością Gminy Miasto O. . oraz zobowiązującą Prezydenta Miasta O. . do wypłaty ustalonego odszkodowania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzję tę wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Prezydent O.. decyzją z 7 kwietnia 2014 r. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonych w O. . przy ul. [...] o nr:

- [...], ark. m. [...], obręb [...] na m.in. działkę nr [...] przeznaczoną pod drogę publiczną oraz

- działkę nr [...], ark. m. [...], obręb [...] na m.in. działkę nr [...] przeznaczoną pod drogę publiczną.

Zgodnie z obowiązującym wówczas planem miejscowym (uchwała Rady Miejskiej O.. nr [...] z 28.12.2006 r.) część działki nr [...] (w tym dz. nr [...]) oraz część działki nr [...] (w tym dz. nr [...]) znajdowały się na obszarze ulic klas "Z" zbiorcze (symbol [...]). Od IX 2015 r. do III 2016 r. Państwo K. prowadzili z Prezydentem O.. negocjacje co do ustalenia i wypłaty odszkodowania za działki nr [...] i [...], zakończone niepowodzeniem.

Pismem z 29 marca 2016 r. Państwo K. wystąpili w trybie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 2774 ze zm., dalej: u.g.n.) o odszkodowanie za ww. działki, albowiem po ww. decyzji podziałowej Miasto O.. ujawniło w księdze wieczystej przysługującej jej prawo własności do tych działek.

Po wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie, 14 kwietnia 2016 r. przeprowadzono oględziny działek i stwierdzono, że znajduje się na nich blaszak i został nawieziony gruz na ok. 1,5 m głębokości. Zgodnie z oświadczeniem R. K. gruz nawieziono przed decyzją podziałową, a blaszak zostanie zabrany. Gruz pochodzi z rozbiórki budynków przy ul. [...] (Zakłady [...]). Urząd Miejski O.. potwierdził w piśmie z 5 maja 2016 r., że gruz nie został przez Miasto nawieziony i w dniu wydania decyzji podziałowej znajdował się na gruncie.

Rzeczoznawca majątkowy E. S. w protokole z oględzin z 10 czerwca 2016 r. wskazał, że ze zebranych dokumentów wynika, iż działki nr [...] i [...] na dzień wydania decyzji podziałowej stanowiły grunt ze zgarniętym i wywiezionym humusem (wierzchnią warstwą ziemi) i uzupełnionym w to miejsce gruzem z cegieł wraz z betonem pochodzącym z rozbiórki budynków z piaskiem. Czynności te właściciel działek wykonał na ich całym obszarze. Do działek poprowadzona jest energia elektryczna.

Następnie biegły w rozmowie z R. K. ustalił, że ten nabył prawo własności dz. nr [...] we IX 2009 r., a dz. nr [...] w V 2000 r. i w VIII i IX 2008 r. do końca 2009 r. wykonane zostały prace zbierania i wywozu humusu i następnie nawożenia gruzem z piaskiem z ziemią. Humus zebrano na głębokość 1,5 m i wybraną ziemię uzupełniono gruzem z betonu z rozbiórki, kruszywa i piasku. Powierzchnia gruzu na obu działkach wynosi 1792 m2.

Podczas kolejnych oględzin (22.06.2016 r.) na działce [...] wykonano wykopy rewizyjne i sporządzono fotografie przedstawiające otoczenie działek i widoki poszczególnych wykopów.

Następnie 28 czerwca 2016 r. biegły E. S. sporządził operat szacunkowy wyceny działek nr [...] i [...]. Wnioskodawcy zakwestionowali ów operat podnosząc, że nie określił granic wycenianej nieruchomości przy pomocy uprawnionego geodety, przez co część wykopów została wykonana na nieruchomości sąsiedniej, co zaniżyło wartość wyceny. Zarzucili też naruszenie § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109 ze zm., dalej: rozporządzenie), ponieważ biegły miał obowiązek wziąć pod uwagę przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, czyli innych niż drogowe. Nadto podnieśli, że transakcje nieruchomościami drogowymi nie spełniały warunków art. 151 u.g.n., gdyż nie były zawarte w warunkach rynkowych. Wnioskodawcy przedstawili operat autorstwa biegłego M. Ł..

Starosta O. decyzją z 9 listopada 2016 r. ustalił na rzecz E. i R. K. odszkodowanie w kwocie [...]zł za działki nr [...] i [...], które z mocy prawa przeszły na własność Miasta O..

W wyniku odwołania wnioskodawców Wojewoda decyzją z 21 marca 2017 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Postanowieniem z 11 sierpnia 2017 r. Starosta ponownie powołał E. S. jako biegłego, a postanowieniem z 8 września odmówił powołania biegłego M. Ł.. Biegły E. S. 27 października 2017 r. sporządził nowe dwa operaty odrębnie dla działek [...] i [...] ustalając wartość nieruchomości na kwoty odpowiednio [...] zł i [...] zł. Rzeczoznawca uwzględnił zarówno wartość gruntu, jak i wartość nakładów na gruncie.

Wnioskodawcy zarzucili biegłemu, że ten nie posiada uprawnień do wyceny gruzu oraz nieprawidłowo określił stan nieruchomości. Zakwestionowali też przeznaczenie drogowe wycenianych działek. W odpowiedzi biegły wyjaśnił, że transakcje cywilno-prawne nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne mogą stanowić bazę porównawczą w celu wyceny gruntu drogowego, a stan nieruchomości określono na dzień wydania decyzji podziałowej.

Starosta O. ww. decyzją z 21 marca 2018 r. ustalił odszkodowanie na rzecz E. i R. K. w kwocie [...]zł za przedmiotowe nieruchomości przejęte na rzecz Miasta O..

W odwołaniu od tej decyzji E. i R. K. zarzucili naruszenie:

- art. 6-8, art. 75, art. 77, art. 84 k.p.a. oraz art. 151 u.g.n. Podnieśli, że wadliwie wyceniono przedmiotowe działki. Zaznaczyli, że już uprzednio biegły wadliwie wycenił grunty. Pomimo, że stan nieruchomości nie uległ zmianie za każdym razem wycena była inna. Różnice sięgają kilkudziesięciu tysięcy złotych. Mając na uwadze zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie stron do organu powinno się biegłego wyłączyć, skoro jego poprzednią wycenę zakwestionowano. Nadto organ nie wyjaśnił kwestii braku uprawnień biegłego do szacowania nakładów. Ponadto bezpodstawnie odmówił przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z opinii innego rzeczoznawcy. Odwołujący wskazali też, że wycenę wykonano z naruszeniem art. 151 w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia, gdyż należało wziąć pod uwagę przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, a więc innych niż drogowe. Transakcje nieruchomościami drogowymi nie mają zaś cechy niezależności stron, te działają w sytuacji przymusowej. Ponadto zdaniem odwołujących błędnie określono stan nieruchomości – należało uwzględnić stan całej nieruchomości [...]. Tymczasem biegły nie dokonał pełnego opisu stanu techniczno-użytkowego nieruchomości na dzień 7 kwietnia 2014 r., a opisał działkę, która powstała na mocy decyzji podziałowej. Błędnie też organ I instancji odmówił z naruszeniem art. 75 k.p.a. mocy dowodowej kontroperatowi, który przedstawiła wycenę przedmiotowych działek.

Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Wojewoda powołał przepisy art. 98 ust. 1-3 u.g.n. i wskazał, że pomiędzy stronami nie doszło do porozumienia co do wysokości należnego odszkodowania. Dalej organ II instancji przytoczył przepisy art. 130 ust. 1 i 2, art. 134 ust. 1-4, art. 175 ust. 1, art. 159 u.g.n oraz § 36 ust. 4 w zw. z § 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia i wyjaśnił, że ust. 1-4 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi, a zwłaszcza przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 i art. 105 ust. 4 u.g.n., z tym, że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji podziałowej albo na dzień wejścia w życie uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości.

Wojewoda stwierdził, że choć na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek dokonania oceny operatu to nie może on wkraczać w merytoryczną zasadność opinii biegłego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi. Wyjaśnił, że operaty biegłego E. S. (z 27.10.2017r.) dotyczące oszacowania części nieruchomości gruntowych jako działki nr [...] i [...] sporządzono z zastosowaniem podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej. Przy metodzie tej przyjmuje się do porównań z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości, co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu i dla których znane są ceny, warunki zawarcia transakcji oraz ich cechy. W niniejszej wycenie analizą objęto rynek lokalny (z O.. i okolic) nieruchomości gruntowych niezabudowanych o przeznaczeniu pod drogę publiczną lub jej poszerzenie. Z uwagi na niewielką ilość transakcji na tym rynku biegły rozszerzył zasięg poszukiwań do rynku regionalnego (K. , K.1, K.2, pow. k. , O. i pow. o. ). Biegły podkreślił, że jako nieruchomości podobne wybrał grunty nabyte w sposób cywilno-prawny pod budowę drogi, czy też poszerzenie drogi istniejącej, na potrzeby realizacji celu publicznego. Wyjaśnił przy tym, ze nie zachodzi zasada korzyści przewidziana w art. 134 ust. 4 u.g.n., ponieważ grunty były przeznaczone w planie miejscowym pod drogę i to jeszcze przed podziałem. Wojewoda podał, że ostatecznie biegły przyjął do porównania 11 transakcji nieruchomościami drogowymi, a ich ceny wahały się od [...] do [...] zł/m2. Biegły wybrał 4 cechy różnicujące nieruchomości: lokalizacja ogólna (40% wagi), cenność gruntów sąsiednich (30%), funkcja drogi (20%) oraz infrastruktura towarzysząca (10%). Oszacował w ten sposób grunty na kwotę [...]zł/m2. Nadto określił wartość nakładów znajdujących się na przedmiotowych działkach. Wojewoda przypomniał, że uprzednio wydając decyzję z 21 marca 2017 r. nakazał wyjaśnić, czy odkrywka ziemi była przeprowadzona na działkach [...] i [...]. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy dokonano powtórnych oględzin działek, przeprowadzono 6 odkrywek przy udziale geodety. Organ II instancji stwierdził, że odkrywki poczyniono prawidłowo, w granicach ewidencyjnych ww. działek.

Zdaniem Wojewody operaty sporządzone przez biegłego E. S. są prawidłowe i mogły być podstawą wyceny odszkodowania za przejęte grunty. Biegły wyjaśnił dobór transakcji i przypisanych im cech. Nadto odpowiedział na zarzuty wnioskodawców (pismo z 7.04.2018 r.). Operaty są spójne, a ich treść pozwala prześledzić cały proces wyceny i wynik końcowy.

Wojewoda nie podzielił zarzutu stron co do konieczności wyłączenia z postępowania biegłego E. S.. Zaznaczył, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie wymaga wyłączenia pracowników organów I instancji na etapie ponownego rozpatrywania sprawy, po uchyleniu poprzedniego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest bowiem udziałem w wydaniu zaskarżonej decyzji. Skoro tak to nie ma racjonalnego uzasadnienia stosowanie w sposób rozszerzający tego przepisu wobec biegłego tylko z tej przyczyny, że błędy jego operatu były podstawą decyzji kasacyjnej. Nie brał on przecież udziału w wydaniu decyzji uchylonej, gdyż biegły nie jest organem decyzyjnym, a jego operat stanowi dowód w sprawie podlegający ocenie organu wydającego decyzję. Odnosząc się do zarzutu naruszenie art. 77 k.p.a. poprzez pominięcie operatu przedłożonego przez strony, organ odwoławczy stwierdził, że to nie strony decydują o tym, kto dokona wyceny nieruchomości, lecz organ. Starosta nie miał zatem obowiązku powoływania nowego biegłego.

Co do zarzutu nieposiadania przez biegłego uprawnień budowlanych Wojewoda wskazał, że rzeczoznawca w myśl art. 174 ust. 3 u.g.n. posiada uprawnienia, by wyceniać zarówno wartość nieruchomości, jak i maszyn i urządzeń trwale związanych z nieruchomością. Jest też zatem uprawniony do wyceny gruzu, który znajduje się na gruncie.

Organ II instancji uznał, że bezpodstawny jest zarzut naruszenia § 36 ust. 4 rozporządzenia o tyle, że należało porównać nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, a nie przeważającym wśród gruntów przyległych. Dodał, że przedmiotowe grunty były przeznaczone pod drogę jeszcze przed podziałem, dlatego biegły wycenił je w oparciu o cechy działek drogowych, stosując wprost § 36 ust. 4 rozporządzenia. Biegły byłby uprawniony do wyceny działek w oparciu o grunty przyległe, gdyby nie znalazł działek drogowych na właściwym rynku.

Co do zaś rynkowego charakteru nieruchomości drogowych Wojewoda wskazał, że brak jest dostatecznych podstaw do tego aby umowy mające za przedmiot grunty przeznaczone pod budowę dróg wyłączać z kategorii umów rynkowych. Kontrakty takie są elementem rynku nieruchomości, nawet jeżeli przyjąć, że mogą mieć pewne cechy szczególne. Nie sposób założyć, że w umowach takich przyjmuje się ceny niższe od przyjmowanych w umowach dotyczących nieruchomości o innym przeznaczeniu. Przeciwnie, z uwagi na konieczność szybkiego ich pozyskania, mogą uzyskiwać ceny wyższe. Tylko zatem brak wystarczających danych dotyczących takich transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od takiego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych.

E. i R. K. wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję Wojewody powtórzyli zarzuty odwołania i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi Wojewoda podtrzymując stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skargę jako niezasadną należało oddalić.

Jej przedmiotem jest decyzja Wojewody z 27 lipca 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty O. z 21 marca 2018 r. ustalającą na rzecz E. i R. K. w odszkodowanie kwocie [...]zł za nieruchomości przejęte na rzecz Gminy Miasto O.. położone w O. ., obręb [...], działki nr [...] o pow. 0,0489 ha oraz nr [...] o pow. 0,1303 ha, KW nr [...], które stały się z mocy prawa własnością Gminy Miasto O.. oraz zobowiązującą Prezydenta Miasta O. . do wypłaty ustalonego odszkodowania.

Nie budziły wątpliwości organów orzekających i stron postępowania, jak również aktualnie nie budzi wątpliwości Sądu stan faktyczny i prawny sprawy, w szczególności okoliczności wpływające na konieczność ustalenia i wypłaty na rzecz skarżących odszkodowania za grunty wydzielone pod drogę publiczną. W związku z tym Sąd uznaje za zbędne odtwarzania procesu zdarzeń, który doprowadził do wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Przedmiotem sporu stała się wysokość przyznanego odszkodowania, a u jego zarania - zagadnienie prawidłowości wyceny działek [...] i [...] wydzielonych pod drogi, które przeszły z mocy prawa na własność Miasta O..

Materialnoprawną podstawę decyzji wydanych w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.).

Przepis art. 98 ust. 3 u.g.n. za działki gruntu, o których mowa w ust. 1 (tj. które wydzielone pod drogi publiczne, z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela) przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Bezsprzecznie do uzgodnienia wysokości odszkodowania pomiędzy E. i R. K. a Miastem O.. nie doszło, pomimo podjętych prób negocjacji. W rezultacie byli już właściciele gruntu działek nr [...] i [...] wystąpili do Starosty O. o ustalenie odszkodowanie i zobowiązanie do jego wypłaty Miasto O.. Trafnie zatem okoliczności te potwierdziły organy.

Jak stanowi art. 130 ust. 1 u.g.n. wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1, według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Przepis art. 134 stosuje się odpowiednio. Przepis art. 130 ust 2 u.g.n. określa, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

W niniejszej sprawie, na skutek wydania przez Wojewodę decyzji kasacyjnej z 21 marca 2017 r., Starosta O. postanowieniem z 11 sierpnia 2017 r. ponownie powołał rzeczoznawcę majątkowego E. S. jako biegłego w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotowe działki. Skarżący zarzucili organowi I instancji naruszenie art. 176 u.g.n. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wskazując, że jako biegły, który brał udział przy wydaniu uprzedniej decyzji organu I instancji, następnie zakwestionowanej, powinien podlegać wyłączeniu.

Sąd w tym względzie podziela ocenę organów, które nie stwierdziły podstaw do wyłączenia biegłego. W myśl art. 176 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy podlega wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 24 § 1 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedną z osób wymienionych w pkt 2 i 3 (pkt 4), względnie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (pkt 5).

Sąd orzekający przychyla się do stanowiska prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż sam fakt opracowania przez rzeczoznawcę majątkowego w toku postępowania kolejnego operatu szacunkowego, w związku z zakwestionowaniem przez organ pewnych jego aspektów, nieścisłości bądź przyjętych przez rzeczoznawcę założeń lub ustaleń nie może być kwalifikowany jako przesłanka jego wyłączenia od udziału w szacowaniu tej nieruchomości na mocy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 176 u.g.n. Wykładnia art. 176 u.g.n. w zw. z art. 24 k.p.a. nie daje bowiem podstaw do przyjęcia, iż w każdym przypadku, gdy w toku postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania, w której organ odwoławczy, dokonując oceny operatu szacunkowego jako dowodu w sprawie, stwierdzi jego nieścisłości, niedostateczność uzasadnienia, które może uzupełnić autor operatu szacunkowego w toku ponownego postępowania, rzeczoznawca majątkowy podlega obligatoryjnemu wyłączeniu z dalszego udziału w szacowaniu nieruchomości w tym samym postępowaniu, tj. nie może już sporządzić uzupełnionego (nowego) operatu szacunkowego określającego wartość szacowanej nieruchomości. Taka wykładnia przepisów prawa, oparta wyłącznie na przesłankach wyłączenia pracownika organu administracji określonych w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., jest błędna. Nie uwzględnia ona bowiem istoty i zawodowego charakteru, ustawowo regulowanej działalności rzeczoznawcy majątkowego i związanej z tym dyscyplinarnej odpowiedzialności zawodowej (art. 174 ust. 1, art. 175 ust. 1, art. 178 u.g.n.), a także możliwego zakresu oceny dowodowej operatu szacunkowego przez organ administracji – jako opinii o sformalizowanej prawnie formie i trybie oceny prawidłowości sporządzenia (art. 157 u.g.n.). O ile w aspekcie proceduralnym rola rzeczoznawcy majątkowego zbliżona jest do biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., to z uwagi na szczegółowe regulacje u.g.n. dokonanie wykładni art. 24 k.p.a. w kontekście przesłanek wyłączenia rzeczoznawcy majątkowego od udziału w szacowaniu nieruchomości, wymaga uwzględnienia także odmienności od pozycji procesowej biegłego, uregulowanej wyłącznie w k.p.a. Zgodnie z art. 84 § 2 k.p.a. biegły podlega wyłączeniu na zasadach i w trybie określonym w art. 24. Poza tym do biegłych stosuje się przepisy dotyczące przesłuchania świadków. Z analizy treści tych przepisów wynika zatem celowe rozróżnienie przez ustawodawcę i odrębność pozycji procesowej rzeczoznawcy majątkowego od toku postępowania administracyjnego w sprawie, w której z mocy ustawy istotne okoliczności (określenie wartości nieruchomości) następuje przez zawodowego rzeczoznawcę majątkowego w ramach odrębnego postępowania (wyceny nieruchomości). Rzeczoznawca majątkowy nie jest bowiem ani pracownikiem organu, ani biegłym, którego potrzeba powołania w sprawie zależy w istocie od uznania organu. Rzeczoznawca majątkowy nie podlega także, co do zasady, wyłączeniu od udziału w postępowaniu w danej sprawie administracyjnej, na zasadach i w trybie określonych w art. 24 k.p.a. dla pracowników organu administracji. Podlega on wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości, czyli czynnościach związanych z określeniem wartości nieruchomości, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 k.p.a. Uwzględniając powyższe przepisy, odczytanie tych przesłanek w odniesieniu do rzeczoznawcy majątkowego, nie może nastąpić wyłącznie przez proste podstawienie zamiast pojęcia "pracownik organu administracji" lub "biegły" pojęcia "rzeczoznawca majątkowy", lecz wymaga dokonania wykładni z uwzględnieniem charakteru ustawowego i funkcji procesowej rzeczoznawcy majątkowego (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1706/15, jak i wyrok NSA z 6 lutego 2018 r., sygn.. akt I OSK 1815/17, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z powyższych względów Sąd stwierdził, że organy orzekające nie dopuściły się naruszenia art. 176 u.g.n. w zw. z art. 24 k.p.a. poprzez niewyłączenie biegłego E. S. od dokonania powtórnego szacunku przedmiotowych działek.

W ocenie Sądu nie mają też racji skarżący zarzucając organom obu instancji błędną akceptację operatów biegłego w zakresie przyjętego stanu i przeznaczenia nieruchomości. Zdaniem skarżących biegły dokonał błędnego opisu stanu nieruchomości. Za podstawę wyceny przyjął ustalenia odnoszące się do przeznaczenia w planie miejscowym tylko działek gruntu, które powstały w efekcie podziału większej nieruchomości, nie zaś przeznaczenie w planie nieruchomości, z której działki te były wydzielane. Skarżący powołali przy tym przepis § 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia i podkreślili, że na dzień wydania decyzji podziałowej nieruchomość dzielona nr [...] posiadała określony stan techniczno-użytkowy i prawny. Zgodnie z planem miejscowym dzielony teren leżał w obszarze sklasyfikowanym częściowo pod usługi "U", częściowo w obszarze z przeznaczeniem pod drogi "[...]" i "[...]", a częściowo w terenie pełniącym funkcję lokalizacji usług i przemysłu "UP.1". Zdaniem skarżących opinia biegłego winna brać pod uwagę całą dzieloną nieruchomość i jej przeznaczenie w planie, a nie tylko fragment działki i przeznaczenie nadane mu w decyzji o podziale.

Otóż, jak już wyżej wskazano, przepis art. 130 ust. 1 u.g.n. stanowi, że w przypadku wydania przez starostę odrębnej decyzji o odszkodowaniu za działki grunty wydzielone pod drogi publiczne, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Przez stan nieruchomościami należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona (art. 4 pkt 17 u.g.n.). W art. 134 ust. 1 u.g.n. wskazano, iż podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). Również w w § 36 ust. 1 w zw. z ust. 6 pkt 2 rozporządzenia określono, iż przy ustalaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., stan nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu, przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości albo na dzień wejścia w życie uchwały rady gminy o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości.

Z powyższych regulacji wynika, że o charakterze działek gruntu wydzielonych pod drogi przesądza treść decyzji zatwierdzającej podział, bowiem to na podstawie tej decyzji określone działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność gminy, i to za te działki przysługuje ich dotychczasowym właścicielom odszkodowanie (por. np. wyroki NSA: z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 986/11; z 9 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1474/15; z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1688/15; z 7 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 386/16; z 8 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 748/16 - dostępne j.w.). Ponadto to właśnie treść decyzji zatwierdzającej podział stanowi podstawę wpisu do księgi wieczystej odnośnych praw nabytych w wyniku podziału przez jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa (zob. art. 98 ust. 2 zdanie drugie u.g.n.). Zatem, co do zasady, ustalając odszkodowanie za działkę gruntu wydzieloną pod drogę publiczną właściwy organ opiera się na wartości, na którą składa wartość samego gruntu jak też wartość innych części składowych znajdujących się na nim (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 747/18, dostępny j.w.). Należy bowiem pamiętać, że przedmiotem wyceny są konkretne działki powstałe w wyniku podziału nieruchomości. Odszkodowanie przysługuje bowiem za działkę gruntu wydzieloną pod drogę publiczną (art. 98 ust. 3 u.g.n., § 36 ust. 6 pkt 2 w zw. z ust. 1 rozporządzenia). Oznacza to, że organ zobowiązany jest uwzględnić cechy działki powstałej po podziale, według stanu na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział. Niezasadne jest zatem domaganie się od organu aby ustalając wartość rynkową działki wydzielonej na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. brał pod uwagę cechy działki, z której została wydzielona, np. jej powierzchnię lub kształt (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 238/13, również wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 744/14, dostępne j.w.).

W świetle powyższego prawidłowo pozytywnie oceniły organy działanie biegłego polegające na przyjęciu, że na dzień wydania decyzji Prezydenta Miasta O. . z 7 kwietnia 2014 r. zatwierdzającej projekt podziału działek:

- [...] m.in. na działkę nr [...] przeznaczoną pod drogę publiczną oraz

- [...] m.in. na działkę nr [...] przeznaczoną pod drogę publiczną,

obie nowo wydzielone działki nr [...] i [...], zgodnie z ówcześnie obowiązującym planem miejscowym (uchwała Rady Miejskiej O. . z 28.12.2006 r. nr [...]) znajdowały się na obszarze oznaczonym symbolem [...], czyli stanowiły teren ulic klasy "Z" zbiorcze. Ich przeznaczeniem było zatem ustalone pod drogi publiczne. Nie miało znaczenia, że częściowo działka dzielona nr [...], w jej części nieobejmującej wydzielanej działki nr [...], była wedle planu miejscowego przeznaczona pod usługi (symbol "U") i przemysł (symbol UP.1). Stan nieruchomości był bowiem taki, że na skutek decyzji podziałowej wydzielono działki nr [...] i [...] przeznaczone pod drogę publiczną. Nie mają zatem racji skarżący twierdząc, że biegły winien ustalając wartość działek nr [...] i [...] brać pod uwagę całe nieruchomości dzielone, zgodnie z treścią § 36 ust. 1 rozporządzenia.

W ocenie Sądu trafnie stwierdziły też organy orzekające, wbrew stanowisku skarżących, że uprawnione było na podstawie art. 151 ust. 1 u.g.n. przyjęcie przez biegłego do porównania z wycenianymi działkami transakcji nieruchomościami drogowymi.

Zważyć należy, że przepis art. 134 ust. 1 u.g.n. nakazuje, by podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowiła, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. W myśl art. 151 ust. 1 u.g.n. wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej. W myśl § 36 ust. 4 rozporządzenia w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Z treści § 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia wynika, że przywołane przepisy ust. 1-4 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi, a w szczególności: (...) przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 i art. 105 ust. 4 u.g.n., z tym że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu, przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości albo na dzień wejścia w życie uchwały rady gminy o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości.

Powołany § 36 ust. 4 (w zw. z ust. 6 pkt 2) rozporządzenia należy odczytywać w ten sposób, że zawsze ilekroć nieruchomość wywłaszczona, czy przejęta na własność gminy lub Skarbu Państwa była przeznaczona pod drogę na dzień wydawania decyzji, wycena wartości tej nieruchomości stanowiąca podstawę ustalenia odszkodowania winna być dokonana w pierwszej kolejności na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych - a więc nabytych pod inwestycje drogowe. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Uwzględnienie od razu transakcji gruntami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do działki byłoby działaniem naruszającym ww. przepisy. Wadliwość ta wiązałaby się bowiem z bezpodstawnym pominięciem podejścia, któremu prawodawca przyznał pierwszeństwo zastosowania (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 747/18 oraz wyrok NSA z 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1831/13, dostępne j.w.).

W związku z powyższym słusznie organ odwoławczy zaakceptował wycenę autorstwa E. S., który stosując podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, przyjął do porównania kilkanaście transakcji nieruchomościami podobnymi tj. nieruchomościami niezabudowanymi o przeznaczeniu pod drogę publiczną lub jej poszerzenie. Nieruchomości te, jak wyjaśnił biegły, zebrał zarówno z rynku lokalnego (O. . i powiatu o. ), a także – ze względu na niewielką liczbę transakcji tego rodzaju na tym rynku (4 transakcje) – z rynku regionalnego (K. , K.1, K.2, O. i powiatów k. i o. ). Wojewoda zaznaczył, że biegły wyjaśnił w operacie, iż przyjęte transakcje do porównania obejmowały grunty nabyte w drodze umów cywilno-prawnych pod budowę drogi lub jej poszerzenie, na potrzeby realizacji celu publicznego. Organ odwoławczy szeroko wyjaśnił, że brak jest dostatecznych podstaw do tego aby umowy mające za przedmiot grunty przeznaczone pod budowę dróg wyłączać z kategorii umów rynkowych. Są one elementem rynku nieruchomości, nawet jeżeli przyjąć, że mogą mieć pewne cechy szczególne. Nie sposób założyć, że w umowach takich przyjmuje się ceny niższe od przyjmowanych w umowach dotyczących nieruchomości o innym przeznaczeniu. Przeciwnie, nie można wykluczyć, że z uwagi na konieczność szybkiego ich pozyskania, mogą uzyskiwać ceny wyższe. Tylko zatem brak wystarczających danych dotyczących takich transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od takiego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych.

Sąd w całości stanowisko organu odwoławczego podziela. Uprawnione było dokonanie wyceny przedmiotowych działek przejętych pod drogę publiczną w oparciu o porównanie z transakcjami nieruchomościami drogowymi z rynku lokalnego i regionalnego.

Dalej stwierdzić należy, że organy obu instancji prawidłowo wyjaśniły, iż biegły w nowo sporządzonych operatach dokonał rzetelnej i szerokiej analizy rynku nieruchomości i do porównania przyjął reprezentatywną grupę 11 transakcji gruntów niezabudowanych przeznaczonych pod inwestycje drogowe z okresu ostatnich 2 lat.

W tym miejscu zważyć należy, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 u.g.n.). Jak stanowi § 4 ust. 1 rozporządzenia przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (§ 4 ust. 2 rozporządzenia). Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 rozporządzenia).

Mając na względzie powyższe przepisy należy stwierdzić, że organu I i II instancji ustaliły, iż biegły znając ceny transakcji podobnymi nieruchomościami drogowymi z rynku lokalnego i regionalnego, prawidłowo dobrał 11 transakcji gruntów niezabudowanych przeznaczonych pod inwestycje drogowe. Następnie wybrał 4 cechy różnicujące nieruchomości (lokalizacja ogólna, cenność gruntów sąsiednich, funkcja drogi, infrastruktura towarzysząca), przypisał cechom tym odpowiednie wagi (odpowiednio: 40%, 30%, 20% i 10%) i dokonał oszacowania przedmiotowych działek.

Ostatnim etapem działań biegłego, zgodnie z wytycznymi organu odwoławczego zawartymi w decyzji z 21 marca 2017 r. uwzględniającymi istnienie na przedmiotowych działkach dzień wydania decyzji podziałowej gruzu, było oszacowanie kosztu odtworzenia nakładów w postaci usunięcia humusu i wypełnienia tego miejsca gruzem z piaskiem. Powyższe wynikało z ustaleń co do stanu przedmiotowych działek na dzień wydania decyzji podziałowej, a poczynionych przez organ I instancji na podstawie wyjaśnień R. K. i Miasta O.. (pismo z Urzędu Miasta O. . z 5.05.2016 r.). Ustalono bowiem, że na obu działkach nr [...] i [...] w okresie 2008-2009 r. został zebrany humus na głębokość 1,5 m i wybrana ziemia uzupełniona gruzem z betonu z rozbiórki, kruszywa i piasku. Stan taki miały obie działki w dacie wydania decyzji podziałowej. W tej sytuacji przeprowadzono oględziny działek (28.09.2017r. i 6.10.2017 r.), dokonano wykopów rewizyjnych z udziałem uprawnionego geodety, które potwierdziły powyższe ustalenia. Protokoły oględzin wraz z mapą wskazującą miejsca wykopów dokonanych na działkach nr [...] i [...] zostały dołączone do operatów szacunkowych. Dokonując wyceny nakładów biegły E. S. wyjaśnił, że z uwagi na brak transakcji na nakładach tego typu zastosował podejście kosztowe, metodę kosztów odtworzenia, technikę wskaźnikową. Przywołał przy tym podstawę prawną zastosowanego podejścia, metody i techniki – przepisy art. 151 ust. 2 i art. 153 ust. 3 oraz § 20, § 22 ust. 1 i § 23 ust. 1, 4 i 5 rozporządzenia. Z przepisów tych nie wynika zaś, co podnieśli skarżący, aby przy szacowaniu nakładów należało posiłkować się dodatkowo biegłym, który posiada uprawnienia budowlane.

W ocenie Sądu również w tym zakresie organy orzekające słusznie uznały za prawidłowe czynności biegłego. W rezultacie brak było podstaw do zakwestionowania w całości sporządzonych operatów szacunkowych autorstwa E. S.. Sąd pragnie też zwrócić uwagę, że sam biegły po sporządzeniu opinii, w piśmie z 7 lutego 2018 r. odniósł się precyzyjnie do wszystkich zarzutów sformułowanych przez skarżących.

W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu nie można uznać, by organy orzekające dopuściły się zarzucanych im naruszeń przepisów postępowania i prawa materialnego. Organy wszechstronnie zbadały okoliczności sprawy, przeprowadzając kilkukrotnie oględziny działek, a także rzetelnie badając operaty szacunkowe powołanego biegłego. Dlatego Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) oddalił skargę wniesioną w niniejszej sprawie.