Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 919/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Szpitala
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 5 ust. 2, art. 16, art. 17 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77, art. 107
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Jużków (spr.), Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Protokolant Specjalista Agnieszka Górecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Dyrektora Szpitala [...] w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] r. nr [...], 2) umarza postępowanie w sprawie, 3) zasądza od Dyrektora Szpitala [...] w B. na rzecz skarżącej kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] r., nr [...] Dyrektor Szpitala Wojewódzkiego (organ) w B. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] r. nr [...] o odmowie J. K. (dalej wnioskodawca, skarżąca) udostępnienia informacji publicznej w części, tj. w zakresie skargi, wyjaśnień i oświadczeń skarżącej M. W. oraz B. L., zawartych w pismach skierowanych do Komisji Antymobbingowej oraz protokołów posiedzeń tej Komisji, zawierających wyjaśnienia i oświadczenia skarżących oraz zeznania świadków. Jako podstawę prawną wydanej decyzji organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postepowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, w skrócie kpa) oraz art. 17 ust. 2 i art. 5 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330, w skrócie udip).

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z 11 lipca 2019 r. (12.07.2019 r. data wpływu) skarżąca zwróciła się do Dyrektora Szpitala Wojewódzkiego o udostępnienie informacji publicznej w zakresie całości dokumentacji zawartej w aktach postępowania Komisji Antymobbingowej jakiej wyniki pracy ma określać Protokół końcowy z 19 września wraz z dokumentem Uzupełnienie w sprawie postępowania prowadzonego wobec lekarza dr n. medycznych J. K., a obejmującej w szczególności zapewnienie prawa do wglądu (art. 3 ust. 1 pkt 2 udip) do dokumentów stanowiących skargi na mobbingowe zachowanie lekarza, wyjaśnienia skarżących, wyjaśnienia świadków przesłuchanych przez Komisję oraz protokoły posiedzeń Komisji.

Decyzją z [...] r. organ odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej. Jako podstawę prawną odmowy wskazał art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 udip oraz art. 104 kpa. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organ wyjaśnił, że zarzuty o mobbing postawione zostały ordynatorowi Oddziału Nerochirurgicznego, męża wnioskodawczyni, przez dwie wskazane we wniosku pracownice Szpitala. W tej sytuacji organ uznał, że żądane informacje są informacją publiczną ale ich udostępnienie podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej i tajemnice przedsiębiorstwa, gdyż ustawowej ochronie podlegają informacje dotyczące osób fizycznych, jeżeli ich ujawnienie mogłoby naruszyć ich prawo do prywatności oraz prawo do ochrony danych osobowych. Organ ma obowiązek dane prywatne chronić, co wynika z ustawy z 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1000). Dotyczy to zarówno świadków, jak i oskarżonych. Obowiązek taki nakłada również art.11(1) kodeksu pracy na każdego pracodawcę. Wnioskowana dokumentacja jest dokumentacją pracowniczą, nie związaną z wykonywaniem przez Szpital zadań publicznych. Udzielenie informacji w trybie ustawy, nie stanowi przesłanki legalizującej jej udostępnienie jeżeli dotyczy ona osoby fizycznej, której udzielenie naruszałoby prawo do prywatności tej osoby (wyrok NSA z 28.11.2002 r. II SA 3389/01). Dalej organ wyjaśnił, że wniosek dotyczy bezpośrednio sprawy wynikającej ze stosunku pracy i relacji służbowych, zachodzących pomiędzy uczestnikami postępowania antymobbingowego i z tej przyczyny w pierwszej kolejności należało rozważyć ochronę dóbr osobistych i prawa do prywatności jego uczestników. W związku z wnioskiem ordynatora złożonym w ramach postępowania antymobbingowego organ zwrócił się do jego uczestników o wyrażenie zgody na ujawnienie treści skarg i wyjaśnień oraz zeznań uzyskach w toku prac Komisji, które mają charakter poufny. Jedynie trzech świadków wyraziło zgodę na ujawnienie swoich zeznań. Organ podkreślił, że wnioskodawczyni jest żoną strony oskarżonej o mobbing w stosunku do której prowadzone są działania Komisji co powoduje, że brak jest uzasadnionego celu uzyskania informacji publicznej objętej wnioskiem, w tym uzasadnionego celu kontroli społecznej władzy publicznej. Żądane informacje korzystają z ochrony art. 5 ust. 2 ustawy.

Nie zgadzając się ze stanowiskiem organu wnioskodawczyni zaskarżyła powyższą decyzję wniesieniem odwołania. Wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania zarzuciła organowi wydanie decyzji z naruszeniem art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 14 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W uzasadnieniu podkreśliła, że żądana informacja jest informacją publiczną a wystąpiła z żądaniem, gdyż organ nie udzieli takiej informacji stronie postępowania, czyli oskarżonemu o mobbing lekarzowi na podstawie art. 9 kpc. Nie zgadza się również z twierdzeniem, że organ zasadnie zastosował w sprawie art. 5 ust. 2 ustawy, który chroni tylko uczestników tego postępowania a nie lekarza, który pełni funkcję oficjalną, publiczną. Przedstawione przez organ uzasadnienie jest nieprzekonujące.

Decyzją z [...] r. organ utrzymał w mocy wydaną uprzednio decyzję. Nie dopatrzył się zasadności podniesionych zarzutów we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podkreślił, że prawo do informacji nie jest prawem bezwzględnym ale doznaje pewnych ograniczeń uregulowanych w ustawie, w tym w art. 5 ust. 2. Wskazany przepis ogranicza dostęp do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach ich powierzenia i wykonywania oraz w przypadku gdy osoba fizyczna rezygnuje z przysługującej jej ochrony. Wbrew twierdzeniom skarżącej żądane informacje nie dotyczą publicznej strony pełnionej funkcji ale indywidualnych stosunków pracowniczych, które objęte są ochroną prawa do prywatności oraz poufności samego postępowania Komisji. Nadto osoby uczestniczące w postępowaniu przed komisją nie są osobami publicznymi i korzystają z ochrony art. 5 ust. 2 ustawy. Organ podtrzymał swoje stanowisko, iż z uwagi na ochronę prywatności osób fizycznych, biorących udział w postepowaniu antymobbingowym, ma obowiązek chronienia informacji dotyczących jego uczestników. Podkreślił, że dokumenty postępowania antymobbingowego zawierają dane osobowe jego uczestników, dane wrażliwe oraz wkraczają w sferę prywatności tych osób. Szpital jest pracodawcę w rozumieniu kodeksu pracy i ma obowiązek poszanowania godności i innych dóbr osobistych pracowników. Zgodnie z wewnętrzna procedurą postępowanie Komisji ma charakter poufny i tylko trzech świadków wyraziło zgodę na ujawnienie zeznań w związku z wnioskiem o ujawnienia akt złożonym przez samego lekarza/strony. Organ odwołał się również do wyroku WSA w Gliwicach sygn. akt III SA/GL 442/19, w którym wyrażono pogląd, że "Jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie podlega udostępnieniu, nawet jeżeli znajduje się w aktach sprawy prowadzonej przez organ. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest też uznanie, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (dokumenty wewnętrzne)."

Od powyższej decyzji wnioskodawczyni wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła organowi naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust.1, art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez ich błędne niezastosowanie, pomimo że wnioskowane informacje będące publicznymi nie podlegają ochronie przed ich ujawnieniem na podstawie art. 5 ustawy; art. 7 i 77 § 1 kpa oraz art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy w zw. z art. 107 kpa. Nadto wobec treści wyroku z 15 maja 2019 r. III SAB/GL 15/19 naruszono art. 153 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm. dalej ppsa), co do prawidłowości zastosowania art. 5 ust. 1 i 2 ustawy jako podstawy rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skarżąca przywołał liczne wyroki sądów administracyjnych dotyczących wadliwej odmowy udzielenia informacji publicznej z racji ochrony prawa do prywatności. Ochrona ta nie może wyłączać prawa do informacji określonej kategorii spraw. Regulowanie postępowania mobbingowego odrębnymi procedurami, dotyczącymi relacji pracowniczych nie może pozbawiać obywateli prawa do informacji wytworzonych w ramach tego postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. Podkreślił, że ordynator i jego żona wystąpili z wnioskiem o udostępnienie tożsamej informacji w trybie informacji publicznej. Tryb ten nie jest właściwy do uzyskania informacji w indywidualnej sprawie zwłaszcza, która dotyczy sfery pracowniczej, nie związanej z realizacja zadań publicznych.

Na rozprawie pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna ale z innych przyczyn niż zostały w niej podniesione.

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie natomiast do treści art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ppsa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje, postanowienia administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c ppsa). Sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Natomiast na podstawie art. 133 § 1 ppsa Sąd orzeka na podstawie akt sprawy, po przeprowadzeniu rozprawy. Oznacza to, iż sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa.

Przedmiotem oceny, jest decyzja Dyrektora Szpitala Wojewódzkiego z [...] r., wydana na podstawie art. 17 ust. 2 art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w związku z art. 138 § 1 pkt 1 kpa, którą organ utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z [...] r., o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej ze względu na stwierdzenie, że dotyczy dokumentacji pracowniczej, która nie jest związana z realizacją przez Szpital zadań publicznych a jej udostępnienie podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osób uczestniczących w postępowaniu antymobbingowym prowadzonym w Szpitalu Wojewódzkim w stosunku do ordynatora jednego z oddziałów, prywatnie męża skarżącej.

Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca podlegają uchyleniu, gdyż organy naruszyły art. 1 ust. 1 oraz art. 17 ust. 2 oraz art. 5 ust. 2 ustawy, które to naruszenia w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa miały wpływ na wynik sprawy. Błąd ten jest konsekwencją wadliwego odczytania wyroku WSA w Gliwicach sygn. akt III SAB/GL 15/19 z 15 maja 2019 r. (wskazanego w skardze) stwierdzającego bezczynność organu w sprawie udzielenia informacji publicznej w związku z wnioskiem o jej udzielenie złożonym przez stronę postępowania mobbingowego. Zdaniem Sądu orzekającego wyrok ten nie odnosił się do meritum sprawy i nie oceniał prawidłowości przyjętej przez organ wykładni art. 1 ust. 1 ustawy, zawierającego definicję informacji publicznej. Wobec przesłania Sądowi cząstkowych akt (bez postępowania mobbingowego) niemożliwa była pełna kontrola legalności działania organu. Sąd nie dokonał kontroli merytorycznej działania organu i nie przesądził czy żądana informacja jest informacją publiczną. Nadto, wbrew twierdzeniom skarżącej w niniejszej sprawie organ nie był związany wyrokiem na mocy art. 153 ppsa. Przepis ten stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy uległy zmianie. Jak już wskazano wyżej wyrok ten zapadł w sprawie o bezczynność w innym stanie faktycznym (inny wnioskodawca, inna forma załatwienia sprawy), chociaż żądana informacja była tożsama.

Przypomnieć należy, że rozpoznając wniosek o udostępnienie informacji publicznej na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiot w zależności od okoliczności danej sprawy, zobowiązany jest udostępnić żądaną informację publiczną w terminie wskazanym w art. 13 ustawy. Jest to czynność materialno-techniczna, której formy przepisy ustawy nie określają. Organ winien wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1 lub art. 17 ust. 2 ustawy), bądź wydać decyzję o umorzeniu postępowania w sytuacjach, o jakich mowa w art. 14 ust. 2 tej ustawy (niewłaściwa forma złożenia wniosku). Pod pojęciem "odmowy udostępnienia informacji publicznej" należy rozumieć sytuację, w której organ posiada informację o charakterze publicznym, ale jej nie udostępnia z uwagi na ochronę danych osobowych, tajemnicę zawodową, służbową, państwową, skarbową, statystyczną czy inną tajemnicę ustawowo chronioną bądź prawo do prywatności (por. wyrok NSA z 19.12.2002 r., sygn. akt II SA 3301/02, z 26.06.2019 I OSK 3688/18, z 28.07.2017 r. I OSK 2916/15, publ. www.nsa.gov.pl). Nie wymaga również wydania decyzji sytuacja, w której organ nie dysponuje żądanymi informacjami. Podobnie stwierdzenie przez organ, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, skutkuje jedynie koniecznością powiadomienia wnoszącego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z 26.04.2007 r., sygn. akt II SA/Wa 162/07).

W sprawie niniejszej organ orzekł na podstawie art. art. 17 ust. 2 w zw. z art. 16 stosowanym odpowiednio. Z przepisu tego wynika, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji.

Jak już wyżej wskazano przedmiotem wniosku skarżącej z 11 lipca 2019 r. skierowanego do Dyrektora Szpitala Wojewódzkiego, jako organu reprezentującego podmiot publiczny były dokumenty z postępowania Komisji Antymobbingowej powołanej przez ten organ w związku ze skargami dotyczącymi ordynatora jednego z oddziałów placówki. Zgodzić się należy z organem, że w postępowaniu tym występuje jako pracodawca a Komisja jest jego ciałem pomocniczym. Dyrektor jest tym samym podmiotem obowiązanym na podstawie art. 17 ust. 2 w zw. z art. 16 do realizacji wniosku w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Spełniony został zatem w niniejszej sprawie zakres podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. I nie był on sporny tak jak przedmiot wniosku i związane z nim ograniczenia. Z przedstawionych sądowi akt postępowania anytmobbingowego jednoznacznie wynika, że były prowadzone w związku ze skargami konkretnych pracowników Szpitala o stosowany względem ich osób mobbing.

Z kolei z wniosku o udostepnienie informacji publicznej wynika, że żądanie obejmowało udostępnienie całości dokumentacji zawartej w aktach postępowania Komisji Antymobbingowej, jakiej wyniki pracy ma określać Protokół końcowy z 19 września 2018 r. wraz z dokumentem Uzupełnienie w sprawie postępowania, w szczególności skargę lub skargi M. W. i B. L., wyjaśnienia skarżących, wyjaśnienia świadków oraz protokoły posiedzeń Komisji. Jak wynika z uzasadnienia wniosku został on złożony w związku z uchylaniem się organu od udostępnienia stronom akt tego postępowania na podstawie art. 9 kpc w zw. z § 6 ust. 8 Wewnętrznej polityki antymobbingowej.

Przechodząc do meritum sprawy, Sąd w pierwszej kolejności badał czy żądana informacja jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o ochronie danych osobowych. Chociaż w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej i definiuje się ją jako każdą informację dotyczącą sfery faktów i danych publicznych, a więc każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (por. uchwała NSA z 9.12.2013 r., sygn. akt I OPS 8/13, publ. https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl) to jednak zakres jej udzielenia podlega ograniczeniu. Nie można zgodzić się z organem, że całość dokumentacji związanej z działaniami komisji antymobbingowej jest informacją publiczną a jej ujawnienie podlega ograniczeniom z art. 5 ust. 2 ustawy. Zdaniem Sądu dokumenty wytworzone przez Komisję, która nie jest organem publicznym są dokumentami wewnętrznymi nie podlegającymi regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej. Protokoły komisji antymobbingowej, jej korespondencja ze stronami czy uczestnikami postępowania zwierają m.in. zeznania świadków oraz dokumenty pracownicze może zawierać dane osobowe pracowników Szpitala oraz inne informacje, które mogą być objęte klauzulami tajemnicy ustawowo chronionej i podlegają ochronie RODO. Są dokumentami wewnętrznymi i prywatnymi. Nadto z racji zamkniętego środowiska, którego dotyczą anonimizacja ich byłaby niecelowa i nieskuteczna dla realizacji celu RODO. Nadto informację publiczną należy definiować w zgodzie z art. 61 Konstytucji, na co wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12 (publ.: OTK-A-2013/8/122), w którym stwierdzono, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informacją jest zatem treść dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź go dotyczących. Tym samym żądane informacje, ujawnienia akt postępowania prowadzonego przez organ wewnętrzny, powołany specjalnie w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego dla potrzeb podjęcia decyzji przez organ w sprawie kadrowej definicji tej nie spełniają. Należy też wskazać, że przywołany przez skarżącego wyrok WSA w Gliwicach sygn. akt IV SAB/GL 30/17 został uchylony wyrokiem NSA z 28 lutego 2018 r. I OSK 2100/17 właśnie z przyczyny wadliwego przyjęcia, że akta postępowania mobbingowego stanowią informację publiczną. Akta te nie stanowią także dokumentu urzędowego, co wynika z wyroku NSA z 28 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2916/15. Są one dokumentem wewnętrznym wytworzonym przez organ pomocniczy Dyrektora Szpitala, jakim jest powołana w konkretnym celu/konkretnej sprawie Komisja. Dokumentuje ona sferę faktów, ale jej praca pozbawiona jest jakiegokolwiek waloru oficjalności, gdyż jej ustalenia są dla organu pomocnicze a nie wiążące. Dotyczące możliwości rozstrzygnięcia, a nie faktów czyli rozstrzygnięcia" (v. I. Kamińska, M. Rozbicka - Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, LexisNexis Warszawa 2012, s. 58 - 59).

Jeżeli zatem żądana informacja publiczna takową nie jest, to nie ma w sprawie zastosowania art. 5 ust. 2 ustawy, który wprowadza ograniczenia w jej ujawnieniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Dla odkodowania pojęcia "osoba pełniąca funkcję publiczną" sięgnąć należy do art. 115 § 19 kk. Z akt sprawy nie wynika aby sprawa o mobbing była związana z pełnieniem przez lekarza funkcji publicznej w zakresie realizacji jego zadań publicznych. W ocenie Sądu zadaniem lekarza jest leczenie pacjentów a stosunki z personelem są kwestią wewnętrzna, podlegającą regulacji kodeksu pracy i rozstrzyganą przez pracodawcę. Jego decyzja, w przypadku sporu, podlega kontroli sądu powszechnego. Sama decyzja oraz wyrok sądu walor informacji publicznej posiadają.

Należy stwierdzić, że Komisja Antymobbingowa nie jest organem administracji publicznej, nie wykonuje bowiem samodzielnie władztwa publicznego nad osobą, której dotyczy postępowanie wyjaśniające. Organem takim jest Dyrektor Szpitala, na którym ciąży obowiązek udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 17 ust. 2 w zw. z art. 16 ustawy. Jak wynika z przedstawionych Sądowi akt Zarządzeniem nr 59/2014 z 26 maja 2014 r. w sprawie ustalenia Wewnętrznej Polityki Antymobbingowej w Szpitalu Wojewódzkim w B. Dyrektor Szpitala, działając na podstawie § 10 ust. 2 Statutu Szpitala w zw. z art. 94(3) § 1 i 2 ustawy z 26 czerwca 1974 r. kodeks pracy (tj. Dz. U. z 1998 r. nr 21, poz.94 ze zm.) wprowadził Wewnętrzna Politykę Antymobbingową, której zasady określił w Załączniku nr 1 do powyższego Zarządzenia a Regulamin Pracy Komisji Antymobbingowej w Załączniku nr 2 oraz sporządzonych do niego Aneksach z 15 lutego 2017 r. Zarządzenie zostało przedstawione wszystkim pracownikom Szpitala do wiadomości, co potwierdzili stosownym oświadczeniem. Z Polityki wynika, że postępowanie objęte jest poufnością i regulowane przepisami Kodeksu postępowania cywilnego a kary pracodawca stosuje wg regulacji kodeksu pracy z art. 52 włącznie. Z Regulaminu natomiast wynika, że komisja jest organem kolegialnym powołanym przez pracodawcę dla rozpatrywania skarg o mobbing każdorazowo po otrzymaniu takiej. Komisja sporządza protokół, który przekazuje Dyrektorowi oraz stronom postępowania (§ 3 Regulaminu). Protokół zwiera decyzję Komisji określającą czy zarzuty są uzasadnione oraz powinien zawierać wnioski profilaktyczne, w tym wniosek o ukaranie sprawcy mobbingu. Z treścią protokołu zapoznaje się strony postępowania, co potwierdzają podpisem.

W świetle powyższego, w ocenie Sądu, uzasadnione jest stanowisko, że żądany do wglądu protokół końcowy ani jego uzupełnienie, nie stanowi informacji publicznej. Nie stanowi też informacji publicznej skarga czy treść przesłuchania osoby mobbingowanej czy świadków takiego zachowania. Protokół jest dokumentem wewnętrznym, o charakterze roboczym, odformalizowanym, a więc nie posiada waloru oficjalności a skargi czy korespondencja dokumentem prywatnym. Jakkolwiek dotyczy konkretnej sprawy, prowadzonej przez Dyrektora Szpitala (postępowania wyjaśniającego) i dokumentuje sferę faktów dotyczących tego postępowania (m.in. czynności podejmowanych przez organ), to jednak jest pozbawiona waloru oficjalności. Komisja jest ciałem pomocniczym Dyrektora, zaś efekt jej pracy - protokół końcowy sporządzany jest dla celów wewnętrznych. Ostateczna decyzja o ukaraniu pracownika i rodzaju kary jest wynikiem odrębnej analizy dokonanej przez organ, zaś ewentualne sugestie czy wnioski pochodzące z protokołu końcowego, nie mogą być utożsamiane z oficjalnym stanowiskiem organu. Mają bowiem charakter roboczy, nieformalny. Przedmiotowy w sprawie protokół ma w istocie charakter pomocniczy, nie wiążący dla organu a tym bardziej taki charakter mają dokumenty wytworzone przez Komisję w toku postępowania oraz jej korespondencja.

Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 5 października 2017 r. I OSK 3255/15, że nie mają waloru informacji publicznej, np. : wewnętrzna korespondencja elektroniczna, która służy wymianie informacji, a także gromadzeniu niezbędnych materiałów do rozstrzygnięcia sprawy, nie zawiera jednak ani informacji co do sposobu załatwienia sprawy, ani takich, które można byłoby uznać za wyrażenie stanowiska organu (wyrok NSA z 25.03.2014 r., I OSK 2320/130); korespondencja, w tym także mailowa osoby wykonującej zadania publiczne, z jej współpracownikami, nawet jeżeli w jakiejś części dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych; korespondencja taka nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia (wyrok NSA z 14.09.2012 r., I OSK 1203/12; z 25.03.2014 r. I OSK 2320/13; z 31.07.2014 r. I OSK 2770/13; z 18.09.2014 r., I OSK 3073/13); wewnętrzna korespondencja urzędowa o charakterze roboczym, odnosząca się jedynie do spraw organizacyjnych i porządkowych i nie umieszczona w aktach sprawy (wyrok NSA z 15.07.2010 r., I OSK 707/10); informacje techniczne, dotyczące np. sposobu funkcjonowania danego narzędzia użytkowanego przez organ. Należy każdorazowo oddzielać problematykę regulowaną ustawą o dostępie do informacji publicznej, od problematyki związanej z techniczną sferą funkcjonowania narzędzi, jakimi organ posługuje się realizując zadania publiczne aby nie doprowadzić do ujawnienia danych mających istotny wpływ np. na bezpieczeństwo danego narzędzia informatycznego (wyrok NSA z 10.01.2014 r., I OSK 2254/13); opinie ekspertów, jeżeli nie dotyczą konkretnego aktu będącego już przedmiotem toczącego się procesu legislacyjnego. Opinie takie stanowią dokument wewnętrzny, służący gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym. Opinie i ekspertyzy mające jedynie charakter poznawczy nie odnoszą się wprost do przyszłych działań i zamierzeń podmiotu zobowiązanego mają jedynie poszerzyć zakres wiedzy i informacji posiadanych przez ten podmiot (wyrok NSA z 29.02.2012 r., I OSK 2196/11); wykazy wejść i wyjść do ministerstwa. Wykazy takie nie zawierają informacji o sprawach publicznych, lecz informację o danych osobowych osób wchodzących w celu zachowania bezpieczeństwa w budynku ministerstwa. (...) (wyrok NSA z 2.12.2015 r., I OSK 2337/15); terminarz spotkań, kalendarz, czy inne dokumenty związane z planowaniem działalności podmiotu nie stanowią dokumentu urzędowego, a należy je kwalifikować jako dokumenty wewnętrzne (por. wyrok NSA z dnia 13.06.2014 r., I OSK 2914/13).

Podsumowując Sąd stwierdza, że dokumenty wytwarzane przez Komisję Antymobbingową - która nie jest organem administracji publicznej i nie wykonuje zadań publicznych– nie stanowią informacji publicznej, a protokół końcowy z postępowania wyjaśniającego nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy. Komisja nie sprawuje władztwa publicznego nad osobą, której postępowania wyjaśniające dotyczy. Zatem objęte wnioskiem żądanie ujawnienia całości dokumentacji zawartej w aktach postępowania Komisji Antymobingowej powołanej w celu wyjaśnienia skarg o mobbing stosowany w miejscu pracy nie posiada waloru informacji publicznej. Jest dokumentem wewnętrznym, o charakterze roboczym i nie stanowi oficjalnego (formalnego) stanowiska organu w danej sprawie, co oznacza że Dyrektor Szpitala w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym dokonał błędnej wykładni a w konsekwencji zastosowania art. 1 ust. 1 ustawy i decyzją z [...] r. odmówił udostępnienia żądanych dokumentów w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ winien był udzielić pisemnej informacji, że żądane akta nie stanowią informacji publicznej, gdyż stanowią dokumentację wewnętrzną dotyczącą sporów pracowniczych a powołana komisja nie jest organem publicznym tylko pomocniczym organu powołanym zgodnie z regulacja wewnętrzna organu, wynikająca z obowiązku nałożonego przepisami kodeksu pracy. Postępowanie ma charakter poufny i objęte jest tajemnicą zawodową, co chroni prywatność jego uczestników. W ocenie Sądu przedmiotem wniosku w trybie dostępu do informacji publicznej mogą być konkretne pytania o prowadzone postępowania mobbingowe, ich ilość, jakich pracowników dotyczą czy jakie zapadły w nich następstwie decyzje. Nie stanowią informacji publicznej akta postępowania mobbingowego i chociaż organ zajął odmienne stanowisko, to jednak nie ujawnił ich uznając, że zawierają dane wrażliwe i winien chronić prywatność uczestników tego postępowania w związku z zasadą jego poufności, ochroną danych osobowych i prawem do prywatności, które to obowiązki ciążą na nim jako pracodawcy. Działanie organu w skutkach okazało się prawidłowe mimo wadliwego sposobu załatwienia sprawy. Wyjaśnić należy, że skarżąca nie była stroną ani uczestnikiem postępowania mobbingowego i z tej racji nie miała prawa wglądu w akta Komisji. Nie miała też podstaw żądania do nich wglądu na podstawie wskazanych przepisów kodeksu postępowania cywilnego czy Regulaminu pracy Komisji. Sąd w pełni podziela pogląd, że art. 11(1) kodeksu pracy w powiązaniu z art. 933 tej ustawy gwarantuje pracownikowi prawo do zwrócenia uwagi pracodawcy na stosunki panujące w środowisku pracy, mające na celu wyeliminowanie zachowań o charakterze mobbingu. Realizacja tego prawa winna następować w warunkach, które nie narażą pracownika zgłaszającego i wskazanego, jako ewentualnego mobbera na szykany ze strony osób trzecich, czy inne zachowania mogące naruszyć dobra osobiste pracownika. Ustawa o ochronie danych osobowych jest lex specialis w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej, czyli przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mogą naruszać i winny uwzględniać ograniczenia przetwarzania danych wynikające z regulacji szczególnych. Odmienna wykładnia prowadziłaby do tego, że na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej można byłoby uzyskać legalnie dostęp do danych chronionych ustawą o ochronie danych osobowych. Zgodnie zaś z art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych każdy ma prawo do ochrony dotyczących go danych osobowych, a zgodnie z art. 6 ust. 1 tej samej ustawy za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Status danych osobowych może więc zostać potencjalnie przyznany wszelkim informacjom odnoszącym się do osoby fizycznej, w tym danych odnoszących się do życia zawodowego, itp. Ustęp 2 artykułu 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej ogranicza dostęp do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej. Ochrona danych osobowych, czyli tzw. prywatność informacyjna, jest jednym z aspektów prawa do prywatności. Ograniczenie powyższego prawa nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, ale mających związek z pełnieniem tych funkcji. W okolicznościach niniejszej sprawy nie winno budzić wątpliwości, że wnioskowane informacje, mimo że dotyczą osób pełniących funkcje publiczne to nie odnoszą się do publicznej strony pełnionych funkcji, ale do danych dotyczących indywidualnych stosunków pracowniczych, objętych ochroną prawa do prywatności, przysługujących uczestnikom postępowania, prowadzonego przez Komisję Antymobbingową (por. wyrok WSA w Łodzi II SA/Łd 801/15 z 17.11.2015 r.).

Błędna wykładnia art. 1 ust. 1 ustawy skutkowała wadliwym jego zastosowaniem oraz wadliwym zastosowaniem art. 5 ust. 2 ustawy i art. 16, co obligowało Sąd do uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ppsa a na podstawie art. 145 § 3 tej ustawy umorzenia postępowanie jako końcowe załatwienie sprawy. Żądane dokumenty nie są informacją publiczną i nie podlegają ujawnieniu we wnioskowanym trybie o czym organ zawiadamia wnioskodawcę. Obowiązek ten w niniejszej sprawie został spełniony. Fakt uchylenia decyzji nie niweczy tego skutku. O kosztach Sąd orzekł stosownie do art. 200 i art. 205 § 2 ppsa.