Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 891/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 38
journal: Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie sędzia del. WSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Protokolant Andrzej Bieńkowski po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1714/08 w sprawie ze skargi J. N. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska i mianowania na inne stanowisko służbowe 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz J. N. kwotę 197 (sto dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1714/08, oddalił skargę J.N. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2008 r., w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska i mianowania na inne stanowisko służbowe.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...], na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) o Policji, § 1, § 8, § 15 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.) oraz na podstawie § 1, 3, 5 pkt 2 i § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. zmieniającego powyższe rozporządzenie (Dz. U. Nr 24, poz. 149) z dniem [...] stycznia 2008 r. ustalił dla J.N. zajmującego w tym dniu stanowisko Kierownika Sekcji Biura Spraw Wewnętrznych Sekcji Dochodzeniowo-Śledczej Wydziału w Krakowie Zarządu III, uposażenie zasadnicze w 9 grupie zaszeregowania, z mnożnikiem 2,10 kwoty bazowej, wynoszącej 1.493,42 zł tj. uposażenie zasadnicze w wysokości 3.140 zł i dodatek funkcyjny w kwocie 1.375 zł miesięcznie oraz dodatek specjalny w wysokości 30% kwoty bazowej. Jednocześnie z dniem [...] lutego 2008 r. zwolnił go z zajmowanego stanowiska i z dniem [...] lutego 2008 r. mianował na stanowisko kierownika Sekcji Dochodzeniowo Śledczej Wydziału w Krakowie Zarządu III w 9 grupie zaszeregowania, z mnożnikiem 2,10 kwoty bazowej wynoszącej 1.493,42 zł, tj. z uposażeniem zasadniczym w wysokości 3.140 zł i dodatkiem funkcyjnym w kwocie 1.375 zł miesięcznie oraz dodatkiem specjalnym w wysokości 30% kwoty bazowej.

Na skutek złożonego przez J.N. odwołania od powyższego rozkazu personalnego, sprawę rozpoznawał Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, który decyzją z dnia [...] października 2008 r., nr [...], zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu decyzji podał, iż rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r., zmieniającym rozporządzenie z dnia 6 grudnia 2001 r., zmniejszono ilość grup zaszeregowania policjantów z 19 do 16. Z katalogu stanowisk służbowych, określonego w załączniku nr 2, z dniem 1 stycznia 2008 r. usunięto stanowisko zawierające w nazwie określenie "Biuro Spraw Wewnętrznych", z wyjątkiem stanowiska Dyrektora Biura Spraw Wewnętrznych. Zgodnie z powyższą regulacją, stanowisko kierownika sekcji Biura Spraw Wewnętrznych, zaszeregowane dotychczas w 12 grupie uposażenia zasadniczego, zostało przemianowane na analogiczne stanowisko służbowe kierownika sekcji w Komendzie Głównej Policji, zaszeregowane w 9 grupie uposażenia zasadniczego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że odwołujący nie został mianowany na niższe stanowisko służbowe od dotychczas zajmowanego, lecz na nowe stanowisko określone w Tabeli zaszeregowania stanowisk służbowych policjantów według załącznika nr 2 do wyżej powołanego rozporządzenia z dnia 8 lutego 2008 r.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J.N. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 października 2008 r. oraz utrzymanego nią w mocy rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2008 r. Zarzucił rażącą obrazę przepisów prawa materialnego, tj. naruszenie art. 38 i art. 34 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego art. 107 § 3 i 108 § 1 i 2 K.p.a.

W uzasadnieniu skargi podał, że stanowisko, na które został mianowany rozkazem personalnym Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2008 r. jest niższe od poprzednio zajmowanego. Dotychczasowe stanowisko było bowiem zaszeregowane do grupy 12, zaś obecne do grupy 9. Nastąpiło również obniżenie jego stopnia etatowego, z młodszego inspektora na podinspektora. W ocenie skarżącego działanie takie pozostaje w sprzeczności z art. 38 ust. 1, ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, który określa warunki przeniesienia na niższe stanowisko służbowe, a tryb przewidziany w tym przepisie nie został zastosowany. Skarżący podniósł również, iż obniżenie stanowiska służbowego, poza wymierną stratą finansową pozbawiło go możliwości awansu w stopniu. Poprzednio zajmował stanowisko młodszego inspektora a to dawało mu możliwość awansu na wyższy stopień. Natomiast, obecne stanowisko służbowe takiej możliwości awansu nie daje. Podniósł także, iż rozkazowi personalnemu z dnia [...] sierpnia 2008 r. nie został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, zaś odwołanie wniesione w terminie powinno spowodować wstrzymanie jego wykonania.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku podał, że zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji i utrzymany nią w mocy rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji zostały wydane w oparciu o art. 32 ust. 1 ustawy o Policji i § 1, § 8, § 15 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732) oraz § 1, § 3, § 5 pkt 2 i § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r., zmieniający powyższe rozporządzenie z dniem 1 stycznia 2008 r. (Dz. U. Nr 24, poz. 149). Rozporządzenia te mają podstawę prawną w treści art. 101 ust. 2, art. 102 i art. 104 ust. 6 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, które zawierają delegację ustawową dla Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do kształtowania zasad uposażenia policjantów i zaszeregowania stanowisk służbowych do poszczególnych grup, uwzględniając odpowiadające im policyjne stopnie etatowe.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż przepisy powołanego rozporządzenia zmieniającego dokonały zmiany przeszeregowań poszczególnych policjantów w zależności od ich stopni etatowych, w zakresie grup policjantów, stawek uposażenia zasadniczego, dodatków do uposażenia. I tak na skutek nowelizacji załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. wprowadzonej rozporządzeniem z dnia 8 lutego 2008 r., usunięte zostały stanowiska zawierające w nazwie dodatkowe określenie Biura Spraw Wewnętrznych, z wyjątkiem stanowiska Dyrektora Biura Spraw Wewnętrznych. Zgodnie z treścią § 5 pkt 2 rozporządzenia z dnia 8 lutego 2008 r., policjantowi pełniącemu w dniu wejścia w życie rozporządzenia służbę na stanowisku zawierającym w nazwie określenie Biuro Spraw Wewnętrznych przyznaje się stawkę uposażenia zasadniczego, określoną dla analogicznego stanowiska w Komendzie Głównej Policji. Zgodnie zaś z treścią § 6, zaszeregowanie stanowisk służbowych policjantów do poszczególnych grup zaszeregowania i odpowiadające im policyjne stopnie etatowe, stawki uposażenia zasadniczego oraz dodatki do uposażenia, a także warunki ich otrzymywania, określone w rozporządzeniu Ministra z dnia 6 grudnia 2001 r., stosuje się przy ustalaniu uposażeń przysługujących policjantom od dnia 1 stycznia 2008 r. Istota zmiany sprowadzała się zatem do pozbawienia policjantów, pełniących dotychczas służbę na stanowiskach w Biurze Spraw Wewnętrznych Komendy Głównej Policji, prerogatyw (przywilejów) w uposażeniu i możliwości awansu, jakie posiadali w porównaniu z policjantami mającymi te same stopnie służbowe, lecz pełniącymi służbę na innych stanowiskach, w innych komórkach organizacyjnych Komendy Głównej Policji.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż aby powołane wyżej zmiany mogły być zastosowane w praktyce, koniecznym było wydanie przez przełożonego danego policjanta stosownego rozkazu personalnego. Oznacza to, iż Komendant Główny Policji, wydając rozkaz personalny w niniejszej sprawie był zobowiązany do tego przepisami prawa.

Komendant Główny Policji nie był zatem kreatorem zmiany warunków służby, gdyż zmiana ta dokonała się poza nim – poprzez zmianę przepisów prawa. Był jedynie wykonawcą znowelizowanych przepisów rozprowadzenia.

To rozróżnienie jest istotne dla oceny zastosowania przez organy wyłącznie art. 32 ust. 1 ustawy o Policji i pominięcie rozważań odnośnie ewentualnego stosowania art. 38 tej ustawy.

W konsekwencji, Sąd pierwszej instancji uznał, że zmiana przepisów prawa, jest odmienna od przesłanek zawartych w art. 38 ustawy o Policji, który reguluje przeniesienie policjanta na niższe stanowisko służbowe. Z tych względów przyjąć zatem należy, iż przepis ten nie miał w tej sprawie zastosowania.

Ponadto, Sąd pierwszej instancji wskazał, iż przepis ten można stosować jedynie, gdy policjanta, ze ściśle określonych w tym przepisie powodów, przenosi się na niższe stanowisko służbowe, przy czym rozumienie niższego stanowiska odnosi się do danej tabeli zaszeregowania, stanowiącej punkt odniesienia dla potrzeby porównania stanowiska sprzed i po przeniesieniu. W tej sprawie skarżący dokonuje porównania parametrów kwotowych (uposażenie, dodatki) i możliwości awansu swojego stanowiska służbowego, zajmowanego przed wydaniem przedmiotowego rozkazu personalnego z parametrami po jego wydaniu. W istocie porównanie to dotyczy parametrów jego stanowiska służbowego przed i po nowelizacji rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., wprowadzonej rozporządzeniem z dnia 8 lutego 2008 r., a zatem punkt odniesienia stanowią przepisy prawa określające inne zaszeregowania policjantów. Natomiast przepis art. 38 "niższe" stanowisko odnosi do ram jednej, aktualnej struktury, a nie jako rezultat porównania stanowisk z dwóch innych struktur (starej i nowej). Za takim ograniczonym rozumieniem przepisu art. 38 przemawia to, iż reguluje on jedynie zasady przenoszenia policjanta na niższe stanowisko służbowe, a zatem przenoszenia w ramach jednej konkretnej regulacji określającej zaszeregowanie i uposażenie (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2003 r., sygn. akt II SA 4054/01 publ. LEX 142335).

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie za niezasadny uznał zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ art. 38 i art. 34 ust. 1 ustawy o Policji, wskazując, iż pierwszy z tych przepisów nie ma w tej sprawie zastosowania, zaś drugi, łączy się wprost z zastosowanym przez organ art. 32 ust. 1 cyt. ustawy.

Sąd pierwszej instancji za chybiony uznał także zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 101 ust. 2 ustawy o Policji. Przepis ten, ustalając delegacje dla Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wydania przedmiotowego rozporządzenia, wskazuje że rozporządzenie ma między innymi określać "warunki podwyższania tego uposażania", jednakże zapis ten dotyczy zasad podwyższania uposażenia w ramach konkretnego rozporządzenia – jednej regulacji, i nie może odnosić się do porównywania zapisów dotyczących uposażenia zawartych w różnych rozporządzeniach.

W ocenie Sądu pierwszej instancji nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 107 § 3 i art. 108 § 1 i 2 K.p.a., bowiem samo sformułowanie części stanowczej przedmiotowego rozkazu przez Komendanta Głównego Policji oraz czasu wejścia w życie rozporządzenia z dnia 8 lutego 2008 r., zmieniającego rozporządzenie z dnia 6 grudnia 2001 r. na które powoływał się przedmiotowy rozkaz, dopuszczało pominięcie nadania rozkazowi rygoru natychmiastowej wykonalności.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego J.N., reprezentowany przez adwokata i zaskarżając go w całości zarzucił:

– naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu art.38 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.),

– naruszenie przepisów art. 7, 8 i 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, jak również zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 października 2008 r. nr 403-484-2008 i utrzymanego w/w decyzją w mocy rozkazu personalnego nr 10511 Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2008 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że przepis art. 38 ustawy o Policji wyraźnie i enumeratywnie określa przypadki, w których przełożony służbowy jest uprawniony do przeniesienia policjanta na niższe stanowisko służbowe. A zatemw przypadkach niewymienionych, przeniesienie na inne stanowisko służbowe może nastąpić wyłącznie na stanowisko równorzędne. W ocenie skarżącego Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że w niniejszej sprawie miało miejsce przeniesienie na równorzędne stanowisko służbowe.

Nawiązując do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2007 r., sygn. akt I OSK 100/07, skarżący zdefiniował stanowisko równorzędne, jako stanowisko o identycznych parametrach uposażenia zasadniczego, takim samym dodatku służbowym i stopniu etatowym. W tej sprawie co najmniej jeden z ww. warunków nie został spełniony, gdyż został on przeniesiony na stanowisko o niższym stopniu etatowym. Poprzednio zajmował on stanowisko z policyjnym stopniem etatowym młodszego inspektora, zaś obecnie podinspektora, a więc niższe.

Skarżący podał, że w świetle § 5 pkt. 2 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r., należało przyznać mu stawkę uposażenia zasadniczego określoną dla analogicznego stanowiska w Komendzie Głównej Policji. Podkreślił, iż zastosowanie przepisów aktu wykonawczego nie może stać w sprzeczności z przepisami ustawy o Policji. Skoro zatem stanowisko "analogiczne", na które w myśl literalnego brzmienia rozporządzenia miało nastąpić jego przeniesienie, nie jest stanowiskiem równorzędnym w rozumieniu ustawy, z uwagi na niższy stopień etatowy – organ obowiązany był do poszukiwania stanowiska równorzędnego, a w przypadku jego braku zastosowania art. 38 ustawy o Policji, tj. przeniesienia na niższe stanowisko służbowe.

Uzasadniając zarzut naruszenia przez organy, jak i przez Sąd pierwszej instancji art. 7, 8 i 107 § 3 K.p.a., skarżący podniósł, iż Sąd nie odniósł się do kwestii uzasadnienia decyzji oraz nie dokonał pełnej ich analizy, pominął podnoszone przez niego w skardze argumenty wskazujące, że na nowym stanowisku został ograniczony w możliwości awansu w stopniu służbowym, a więc de facto został mianowany na niższe stanowisko służbowe, co w świetle obowiązujących przepisów ustawy o Policji, było niedopuszczalne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Ocenę zasadności podniesionych w niej zarzutów poprzedzić należy uwagami natury ogólnej.

Zmiana treści stosunku służbowego policjanta poprzez przeniesienie na inne stanowisko w ujęciu materialnoprawnym, może polegać na jego awansowaniu, przeniesieniu go na inne stanowisko równorzędne lub przeniesieniu na stanowisko niższe. W tym stosunku służbowym, także w świetle art. 38 ust. 1-4 ustawy o Policji nie występuje postać jego modyfikacji określona przez organ jako przeniesienie na nowe stanowisko (por. Tadeusz Kuczyński: Właściwość sądu administracyjnego w sprawach stosunków służbowych, Kolonia Limited, Wrocław 2000, s. 110).

Ustawa o Policji przewiduje przekształcenie stosunku służbowego policjanta w formie decyzji, od której przysługuje odwołanie do wyższego przełożonego, a jeżeli ustawa zastrzega decyzję dla Komendanta Głównego Policji, to od takiej decyzji służy odwołanie do ministra właściwego do spraw wewnętrznych (art. 32 ust. 1, 2 i 3 cyt. ustawy).

Powołany wyżej przepis zawiera przesłanki kompetencyjne wskazując, który przełożony jest właściwy do podjęcia decyzji w tym przedmiocie. Natomiast nie zawiera on przesłanek uzasadniających ich wydanie i kwestię tę pozostawia uznaniu przełożonego. W konsekwencji oznacza to, że właściwy przełożony może dokonać przekształcenia stosunku służbowego policjanta bez jego zgody tylko w odniesieniu do stanowiska równorzędnego. Jedyne ograniczenie w tym zakresie zawiera art. 38 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, który reguluje przeniesienie policjanta na niższe stanowisko służbowe i uzależnia podjęcie takiej decyzji od zaistnienia przesłanek ustawowych określonych w tym przepisie.

Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że jej istota sprowadzała się do wyjaśnienia, czy w sytuacji wydania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu 8 lutego 2008 r. rozporządzenia zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 24, poz. 149), organ dokonujący przekształcenia stosunku służbowego policjanta mógł ograniczyć się do stosowania przepisu art. 32 ust. 1 ustawy o Policji w związku z przepisami powołanego rozporządzenia bez wykazania, że stanowisko na które następuje mianowanie spełnia wymogi stanowiska równorzędnego. Chodzi o identyczne parametry uposażenia zasadniczego, dodatku do uposażenia i stopnia etatowego, a nie tylko o wysokość uposażenia (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2007 r. I OSK 100/07, Lex nr 427893; wyrok NSA z dnia 30 maja 2000 r. II SA 220/00).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jako trafny uznać należy zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów procedury administracyjnej, zmierzający do wykazania błędnego zaaprobowania przez Sąd pierwszej instancji uchybień proceduralnych organów administracji.

Nakłada to na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek odniesienia się do tych zarzutów – uchwałą pełnego składu sędziów NSA z dnia 26 października 2009 r. I OPS 10/09 (publ. LEX 524941).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że przekształcenie stosunku służbowego skarżącego na skutek zmiany przepisów prawa – powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. jest odmienne od przesłanek zawartych w art. 38 ustawy o Policji, który reguluje przeniesienie policjanta na niższe stanowisko służbowe i z tych względów przepis ten nie ma w sprawie zastosowania. Stosowanie art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji jest bowiem ograniczone do przeniesienia policjanta na niższe stanowisko w ramach "jednej aktualnej struktury". Jednocześnie Sąd pierwszej instancji nie wskazał przepisu wyłączającego stosowanie w tej sprawie art. 38 ustawy o Policji. Powołany w tej mierze wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2003 r. II SA 4054/01 dotyczył innej sytuacji prawnej, w której przepis art. 149 ust. 1 ustawy o Policji regulował powstanie stosunku służbowego policjanta będącego uprzednio funkcjonariuszem Milicji Obywatelskiej, bez nawiązania do uprzednio zajmowanego stanowiska. Nie była to zmiana warunków służby, ale pierwsze mianowanie policjanta na stanowisko służbowe. Natomiast w rozpoznawanej sprawie chodzi o zmianę trwającego stosunku służbowego policjanta. W konsekwencji przyjąć należy, że Sąd zaakceptował naruszenie przez organy art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 80 K.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera bowiem jakichkolwiek rozważań pozwalających na uznanie, że organy administracyjne dokonały mianowania skarżącego na stanowisko równorzędne, a nie na stanowisko niższe.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie do zaakceptowania jest pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, według którego Komendant Główny Policji nie był "kreatorem zmiany warunków służby, gdyż zmiana ta dokonała się poza nim, przez zmianę przepisów prawa".

Zauważyć bowiem należy, że Komendant Główny Policji wydając sporny rozkaz personalny nie stosował norm "automatycznie" regulujących stosunek służbowy policjanta. Uwzględniając normy przejściowe rozporządzenia, dokonywał wyboru tych przepisów, które wskazywały, na jakie stanowisko, z określonymi warunkami służby, po wejściu w życie nowych przepisów należy mianować policjanta zajmującego poprzednio stanowisko kierownika Sekcji Biura Spraw Wewnętrznych Sekcji Dochodzeniowo-Śledczej Wydziału w Krakowie Zarządu III, mającego ustalone wcześniej rozkazem personalnym warunki służby, w sytuacji braku w nowym stanie prawnym stanowiska kierownika Sekcji Biura Spraw Wewnętrznych. Komendant Główny Policji stosując normy prawne w sprawie indywidualnej podlegał systemowi powszechnie obowiązujących przepisów, regulujących warunki służby policjantów, w tym ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz przepisów rozporządzenia zmieniającego z dnia 8 lutego 2008 r.

Wskazać należy, iż przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. zmieniającego rozporządzenie tegoż Ministra z dnia 6 grudnia 2001 r. wydane w oparciu o upoważnienie zawarte w art. 101 ust. 2, art. 102 i art. 104 ust. 6 ustawy o Policji, w tym także przepisy przejściowe zawarte w rozporządzeniu zmieniającym, nie wyłączają stosowania norm rangi ustawowej regulujących stosunek służbowy policjanta, określających przesłanki i tryb jego modyfikacji. Takie wyłączenie jest możliwe jedynie poprzez regulacje ustawowe (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2003 r. II SA 4054/01 Lex nr 142335).

Podkreślić należy, iż Sąd pierwszej instancji stwierdzając w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że nowelizacja rozporządzenia pozbawiła policjantów pełniących dotychczas służbę na stanowiskach w Biurze Spraw Wewnętrznych Komendy Głównej Policji, prerogatyw (przywilejów) w uposażeniu i możliwości awansu, jakie posiadali w porównaniu z policjantami posiadającymi te same stopnie służbowe, lecz pełniącymi służbę na innych stanowiskach, w innych komórkach organizacyjnych Komendy Głównej Policji pośrednio przyznał, że warunki służby skarżącego na skutek nowelizacji rozporządzenia uległy pogorszeniu. Przede wszystkim jednak uznał, że stosunek służbowy skarżącego został ukształtowany na nowo przez przepisy tego rozporządzenia, mimo że poprzednio zajmowane stanowisko i warunki z nim związane, nie odpowiadają stanowisku i warunkom określonym w nowej regulacji.

Po wejściu w życie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. zmieniającego rozporządzenie z dnia 6 grudnia 2001 r. w wykazie stanowisk Tabeli zaszeregowania stanowisk służbowych policjantów do poszczególnych grup oraz odpowiadających im policyjnych stopni etatowych, stanowiących Załącznik Nr 2 do cyt. rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego nie ma już zajmowanego przez skarżącego stanowiska kierownika sekcji Biura Spraw Wewnętrznych. Obowiązkiem organu było zatem dostosowanie dotychczas zajmowanego przez skarżącego stanowiska do nowych unormowań.

Ustawowymi normami materialnymi regulującymi modyfikację stosunku służbowego policjanta w sytuacji usunięcia zajmowanego przez niego stanowiska z Tabeli zaszeregowania stanowisk służbowych, stanowiącej Załącznik do rozporządzenia zmieniającego są dwie hipotezy art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji: likwidacja zajmowanego stanowiska służbowego lub inne przyczyny uzasadnione potrzebami organizacyjnymi. Jak wyżej wskazano w tym zakresie brak jest szczegółowych ustaleń, a uwzględniając, że Naczelny Sąd Administracyjny działa w granicach skargi kasacyjnej stwierdzić można jedynie, że po zmianie rozporządzenia nie można skarżącego pozostawić na dotychczasowym stanowisku, gdyż go już nie ma, a jednocześnie utrzymywać, że nie nastąpiła ani likwidacja stanowiska, ani też nie zaszły w Komendzie Głównej Policji zmiany organizacyjne, o których mowa w art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji. A zatem w sytuacji, gdy po wejściu w życie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. doszło do mianowania policjanta na niższe stanowisko służbowe, organ nie mógł ograniczyć się do stosowania art. 32 ust. 1 ustawy o Policji w związku z przepisami tego rozporządzenia. W przypadku bowiem gdy następuje mianowanie na stanowisko, które nie spełnia wymogów stanowiska równorzędnego, powinno być ono dokonane w trybie określonym w art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji. Przepis ten musi być w takim przypadku zastosowany między innymi w celu ustalenia czy zachodzi mianowanie na stanowisko niższe.

Brak w tej mierze rozważań organów administracji skutkuje uchybieniem polegającym na niezastosowaniu tej części hipotezy art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji. Tak więc w sytuacji, gdy zmiana skutkuje przeniesieniem na stanowisko równorzędne, dalsza norma zawarta w art. 38 ust. 4 ustawy o Policji nie musi być stosowana. Natomiast w przypadku, gdy następuje przeniesienie policjanta na niższe stanowisko służbowe, ma on prawo wypowiedzenia się co do dalszego trwania stosunku służbowego, w sposób określony w art. 38 ust. 4 ustawy o Policji.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uchybienia proceduralne organu zaaprobowane przez Sąd pierwszej instancji z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że przy ocenie, czy skarżący został mianowany na stanowisko niższe uwzględnić należy § 5 pkt 2 cyt. rozporządzenia z dnia 8 lutego 2008 r. odnoszący się wprost do dalszych warunków służby policjanta zajmującego stanowisko kierownika sekcji Biura Spraw Wewnętrznych. W świetle tego przepisu, policjantowi pełniącemu w dniu wejścia w życie rozporządzenia służbę na stanowisku zawierającym w nazwie określenie "Biuro Spraw Wewnętrznych", z wyjątkiem stanowiska Dyrektora Biura Spraw Wewnętrznych – przyznaje się stawkę uposażenia zasadniczego określoną dla analogicznego stanowiska w Komendzie Głównej Policji. W dniu wejścia w życie rozporządzenia, stanowiskami zawierającymi w nazwie określenie "Biura Spraw Wewnętrznych", były, pomijając Dyrektora, stanowiska: Kierownika Sekcji Biura Spraw Wewnętrznych i Eksperta Biura Spraw Wewnętrznych. Przepis § 5 pkt 2 cyt. rozporządzenia stanowił zatem konsekwencję braku w nowym wykazie stanowisk, stanowiska Kierownika Sekcji Biura Spraw Wewnętrznych oraz przyznania policjantom pełniącym dotychczas służbę na tym stanowisku stawki uposażenia zasadniczego określonej dla analogicznego stanowiska w Komendzie Głównej Policji. Oznacza to, iż przepis ten nie regulował wprost, na jakie stanowisko, według nowej tabeli zaszeregowania powinien być mianowany dotychczasowy Kierownik Sekcji Biura Spraw Wewnętrznych. Przy wyborze stanowiska przysługującego ww. kierownikowi, po wejściu w życie rozporządzenia zmieniającego należy uwzględnić § 4 tego rozporządzenia. Przepis ten stanowi, że policjantom, którzy do dnia wejścia w życie ww. rozporządzenia zachowali prawo zaszeregowania należnego na poprzednio zajmowanym stanowisku, przysługuje grupa zaszeregowania równorzędna do dotychczasowej, określona w Tabeli stanowiącej załącznik nr 4.

Przepis ten łącznie z Tabelą, wskazuje na to, jakie grupy zaszeregowania, w obu stanach prawnych Minister uznał za równorzędne. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ocenę tę należy odnieść nie tylko do policjantów, którzy zachowali prawo do zaszeregowania. Brak jest bowiem podstaw do uznania, aby Tabeli równorzędności nie stosować wobec policjantów, którzy do dnia wejścia w życie nowych przepisów, mieli grupę zaszeregowania wynikającą wprost z zajmowanego stanowiska, a nie tylko do tych, którzy jedynie zachowali prawo do zaszeregowania wynikającego z poprzednio zajmowanego stanowiska, a w rzeczywistości zajmowali stanowiska, dla których były obowiązujące niższe grupy zaszeregowania. Podkreślić należy, że w trakcie porównywania grup zaszeregowania z katalogu poprzednio obowiązującego i ustanowionego nowelą, nie można posługiwać się więcej, niż jedną tabelą równorzędnych grup zaszeregowania.

Z Załącznika nr 4 do cyt. rozporządzenia wynika, że dla grupy zaszeregowania 12, zachowanej przed dniem 1 stycznia 2008 r., przysługuje od dnia 1 stycznia 2008 r. równorzędna grupa zaszeregowania – 10. Ponadto przy ocenie równorzędności stanowisk nie można pomijać stopnia etatowego odpowiadającego stanowisku służbowemu.

W przypadku skarżącego stanowisku Kierownika Sekcji Biura Spraw Wewnętrznych odpowiadał stopień etatowy młodszego inspektora, a od 1 stycznia 2008 r. stopień etatowy podinspektora.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy i w oparciu o przepis art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w oparciu o art. 203 pkt 1, art. 205 § 2 i 3, art. 209 cyt. ustawy oraz § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) – pkt 2 sentencji wyroku.