Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 5040/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prokurator
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Generalnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 1076/20 w sprawie ze skargi Międzyzakładowej Organizacji Związkowej [...] na decyzję Prokuratora Generalnego z dnia 10 marca 2020 r. nr PK I Ip 60.2020 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Prokuratora Generalnego na rzecz Międzyzakładowej Organizacji Związkowej [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 1076/20 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Międzyzakładowej Organizacji Związkowej [...] na decyzję Prokuratora Generalnego z 10 marca 2020 r. nr PK I Ip 60.2020 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej "p.p.s.a." uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prokuratora Krajowego z 5 lutego 2020 r. (pkt 1) oraz zasądził od Prokuratora Generalnego na rzecz skarżącej Międzyzakładowej Organizacji Związkowej [...] kwotę 200 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2).

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że wnioskiem z 9 grudnia 2019 r. skarżąca zwróciła się do Prokuratora Krajowego o udostępnienie następującej informacji publicznej:

I. Informacji o wynagrodzeniach zasadniczych pracowników zatrudnionych w Prokuraturze Krajowej w grupach: asystenci prokuratorów, urzędnicy i inni pracownicy w ujęciu: Pracownik 1 - stanowisko umowa na czas nieokreślony/umowa na czas określony - wymiar czasu pracy - kwota wynagrodzenia brutto w danym miesiącu (...), Pracownik 2 - stanowisko - umowa na czas nieokreślony/umowa na czas określony - wymiar czasu pracy - kwota wynagrodzenia brutto w danym miesiącu (...), tj. w formie zanonimizowanej, bez imion i nazwisk poszczególnych pracowników. Przy stanowiskach pojedynczych - w związku z obowiązkiem anonimizacji udzielanej informacji - prosimy o zastąpienie stanowiska wskazaniem grupy zawodowej, tj. np. urzędnik sądowy, inny pracownik, asystent.

II. Informacji o wypłaconych asystentom prokuratorów, urzędnikom i innym pracownikom zatrudnionym w Prokuraturze Krajowej premiach za trzy pierwsze kwartały roku 2019 z podziałem na ww. grupy pracownicze, kwartały oraz podaniem sumy wypłaconych premii w tych grupach w każdym z kwartałów i liczby pracowników, którym wypłacono premie w każdym z tych kwartałów.

III. Informacji, czy od stycznia do listopada 2019 r. w grupach asystenci prokuratorów, urzędnicy i inni pracownicy - zatrudnieni w Prokuraturze Krajowej - wypłacone były nagrody, a jeżeli tak o informację - odrębnie dla każdej z grup (asystenci prokuratorów, urzędnicy i inni pracownicy) - o liczby osób, którym wypłacono nagrody, sumie wypłaconych nagród, a także minimalnej, średniej i maksymalnej kwocie nagrody.

IV. Informacji o wypłaconych od stycznia do listopada 2019 r w grupach asystenci prokuratorów, urzędnicy i inni pracownicy - zatrudnieni w Prokuraturze Krajowej - dodatkach specjalnych przez wskazanie liczby osób, którym wypłacono dodatki specjalne, sumy wypłaconych dodatków specjalnych, oddzielnie dla każdej z grup, a także w ramach tych grup o wysokości minimalnej, średnie i maksymalnej wysokości dodatku specjalnego.

V. Informacji zawierającej zestawienie, ile osób na poszczególnych stanowiskach jest delegowanych do pełnienia obowiązków służbowych w Prokuraturze Krajowej z innych jednostek prokuratury.

W odpowiedzi na wniosek Prokurator Krajowy poinformował skarżącą, że wnioskowana informacja publiczna jest informacją publiczną przetworzoną, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176) zwanej dalej "u.d.i.p.", a następnie – wobec niewykazania, że udostępnienie wnioskowanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego – odmówił udostępnienia informacji publicznej, o której mowa w punktach I - IV wniosku z 9 grudnia 2019 r. Decyzja w tym przedmiocie została utrzymana w mocy opisaną na wstępie decyzją Prokuratora Generalnego z 10 marca 2020 r.

W ocenie Sądu pierwszej instancji decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem prawa. Organ nie wyjaśnił bowiem, dlaczego uznał, że skarżąca nie wykazała w sposób wystarczający, że udostępnienie jej wnioskowanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Ponadto zdaniem WSA w Warszawie organy nie odniosły się w sposób należyty do unormowań prawnych dotyczących zasad funkcjonowania związków zawodowych i istoty ich udziału w stosunkach społeczno-gospodarczych, a tym samym możliwości wpływu na wykorzystywanie uzyskanych informacji publicznych dla poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej, w tym m.in. wydatkowania przez te organy publicznych środków finansowych. Powyższe zaniechanie świadczy o naruszeniu art. 6 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256) zwanej dalej "k.p.a." oraz art. 7 Konstytucji RP.

Sąd podkreślił, że organy wydające obie decyzje administracyjne w dostatecznym stopniu wykazały, dlaczego wnioskowana przez skarżącą organizację związkową informacja miała charakter informacji przetworzonej. Jednakże organy nie wyjaśniły, dlaczego skarżąca nie spełnia wskazanych przesłanek uznania, iż działa ona w zakresie szczególnie istotnym dla interesu publicznego. Strona skarżąca wskazała, że wnioskowane informacje wpisują się w szczególny interes społeczny w związku z ustawowymi kompetencjami i prawami, jakie przynależą wnioskodawcy jako organizacji związku zawodowego. Skarżąca wskazała, że są one niezbędne dla realizacji ciążących na skarżącej – jako organizacji związkowej – obowiązków wynikających z przepisów zbiorowego prawa pracy. Ponadto podniosła, że organizacja związkowa ma istotny wpływ na kształtowanie polityki pieniężnej państwa w zakresie planowania wysokości środków budżetu państwa przeznaczonych na wynagrodzenia osobowe pracowników instytucji publicznych. Dlatego zdaniem Sądu Wojewódzkiego nie sposób przyjąć, że skarżąca organizacja związkowa nie wykazała w toku postępowania, że ma realną możliwość uczynienia z uzyskanej informacji publicznej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza wspomnianej informacji.

Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. oraz przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., co uzasadniało ich uchylenie.

Skargę kasacyjną złożył Prokurator Generalny, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania (pkt 1), tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) zwanej dalej "k.p.a.", które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez nieuprawnione przyjęcie, że organy obu instancji, wydając w niniejszej sprawie decyzje administracyjne, nie wykazały w sposób prawidłowy, że wnioskująca organizacja związkowa nie jest zdolna wykorzystać uzyskanej informacji w szczególnie istotnym interesie publicznym, a tym samym nie spełnia przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p, a także dokonały niezwykle lakonicznej w swej treści oceny argumentacji strony skarżącej, bez odniesienia poczynionych ustaleń do konkretnej informacji, oraz że dokonana ocena była całkowicie arbitralna i nie poddawała się weryfikacji, a tym samym uzasadnienie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej nie odpowiada treści art. 107 § 3 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do zastosowania środka przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., podczas gdy organy obu instancji rozpatrzyły i prawidłowo oceniły na podstawie całokształtu materiału dowodowego, że nie zachodzi szczególnie istotny interes publiczny w udostępnieniu wnioskowanej informacji, a uzasadnienia zaskarżonych decyzji w pełni odpowiadają przepisom k.p.a.,

b) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na pominięciu w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia w sposób jasny i precyzyjny podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia oraz przez zaniechanie sformułowania wskazań co do dalszego postępowania, co uniemożliwia jednoznaczną rekonstrukcję przesłanek prowadzących do zastosowania przez Sąd pierwszej instancji powołanej w wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia, wykluczając w ten sposób kontrolę kasacyjną wyroku.

Ponadto Prokurator Generalny zarzucił naruszenie prawa materialnego (pkt 2), tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez niewłaściwe zastosowanie wymienionego przepisu, polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że wnioskująca organizacja związkowa posiada szczególnie istotny interes publiczny w udostępnieniu wnioskowanej informacji publicznej z uwagi na ogólne unormowania prawne odnoszące się do roli, zasad funkcjonowania i potencjalnych możliwości działania związków zawodowych, a także istotę ich udziału w stosunkach społeczno -gospodarczych oraz kompetencje, jakie nakładają na nie przepisy zbiorowego prawa pracy, a tym samym ma możliwości wpływu na wykorzystywanie uzyskanych informacji publicznych dla poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej i jednoczesnym pominięciu zakresu faktycznego działania konkretnej organizacji związkowej występującej w sprawie jako wnioskodawca wpływającego na możliwość wykorzystania wnioskowanej informacji publicznej przetworzonej, podczas gdy organy obu instancji prawidłowo zastosowały przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., uznając, że w tej konkretnej sprawie udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej przetworzonej nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Prokurator Generalny wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, ewentualnie o oddalenie skargi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Międzyzakładowa Organizacja Związkowa [...] wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazała, że to podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej musi wykazać brak istnienia przesłanki szczególnej istotności informacji dla interesu publicznego. Wnioskodawca nie musi wskazywać powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zdaniem pełnomocnika organizacji związkowej wykazała ona, że ma realną możliwość realizacji działań na rzecz dobra ogólnego, a żądana informacja w sposób bezpośredni służy temu celowi. Wnioskowana informacja jest istotna dla kontroli i ochrony praw pracowniczych związanych ze sprawiedliwym, równym i pozbawionym dyskryminacji dostępem do uprawnień pracowniczych w zakresie wynagrodzeń oraz sprawiedliwym, racjonalnym i transparentnym podziałem oraz wykorzystaniem środków budżetu. Pełnomocnik skarżącej podkreślił, że związki zawodowe muszą dysponować informacjami o sprawach, na które mają wpływ i za które częściowo odpowiadają reprezentując zbiorowe interesy zatrudnionych. Zgodził się ze stwierdzeniem Sądu pierwszej instancji, że skarżąca działa nie tylko w imieniu wąskiej grupy zawodowej, tj. pracowników, a także w interesie publicznym o charakterze powszechnym. Końcowo dodał, że zarzut dotyczący braku zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań co do dalszego postępowania nie może odnieść spodziewanego skutku, skoro na podstawie całokształtu uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wskazania te dają się uchwycić.

Zarządzeniem z dnia 12 października 2022 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) skierowała sprawę na posiedzenie niejawne, informując strony o możliwości uzupełnienia argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Strony wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu przez Naczelny Sąd Administracyjny, że rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, Sąd I instancji zasadnie przyjął, że wnioskująca organizacja związkowa posiada szczególnie istotny interes publiczny w udostępnieniu wnioskowanej informacji publicznej z uwagi na ogólne unormowania prawne odnoszące się do roli, zasad funkcjonowania i rzeczywistych możliwości działania związków zawodowych, a także istotę ich udziału w stosunkach społeczno – gospodarczych oraz kompetencje, jakie na nie nakładają przepisy zbiorowego prawa pracy, a tym samym ma rzeczywiste możliwości wpływu na wykorzystanie uzyskanych informacji publicznych dla poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej, w tym prawidłowego wydatkowania przez te organy publicznych środków finansowych. Sąd wziął przy tym pod uwagę rzeczywisty zakres działania organizacji związkowej występującej jako wnioskodawca, wpływający na możliwość wykorzystania wnioskowanej informacji publicznej przetworzonej. W rezultacie Sąd I instancji prawidłowo uznał, że udostępnienie organizacji związkowej wnioskowanej informacji publicznej przetworzonej dotyczącej wypłaconych w Prokuraturze Krajowej wynagrodzeń, premii, nagród i dodatków specjalnych jest szczególnie istotne dla interesu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

W skardze kasacyjnej nie podważano dokonanej przez Sąd I instancji wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. co do pojęcia "w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego". Wykładnia tego pojęcia determinowała zakres postępowania wyjaśniającego do przeprowadzenia przez adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej i miała istotny wpływ na sposób załatwienia tego wniosku. Zatem za Sądem I instancji należy przyjąć, że na to pojęcie składają się trzy przesłanki:

1) przesłanka działania wnioskodawcy dla szerszej grupy osób; wnioskodawca musi wskazać, że działanie organów i innych podmiotów realizujących zadania publiczne wywołało lub wywoła skutki dotyczące potencjalnie dużego kręgu adresatów (por. m.in. M. Jabłoński, K. Wygoda, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wrocław 2002, s. 35),

2) przesłanka działania służącego społecznie akceptowalnym celom związanym z naprawą istniejących struktur administracyjnych lub społecznych,

3) przesłanka związana z możliwością rzeczywistego wykorzystania przez wnioskodawcę informacji w taki sposób, aby miała ona wpływ na określone działania lub sytuację (por. m.in. wyrok NSA z 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2111/13; podobnie: /w:/ wyroki NSA: z 3 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 787/10, z 7 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1737/11, z 5 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 3097/12).

Przyjmuje się bowiem, że wnioskodawca powinien posiadać obiektywne i autentyczne, a nie tylko potencjalne, możliwości posłużenia się informacją przetworzoną do podjęcia działań dla poprawy sytuacji określonej grupy społecznej lub naprawy instytucji publicznych.

Międzyzakładowa Organizacja Związkowa [...] wskazała zarówno w piśmie z 30 grudnia 2019 r., jak i w odwołaniu z 17 lutego 2020 r., między innymi, że wnioskowane informacje (dane dotyczące wypłaconych pracownikom Prokuratury Krajowej świadczenia finansowe pochodzące ze środków publicznych) wpisują się w szczególny interes publiczny w związku z ustawowymi kompetencjami i prawami, jakie przynależą wnioskodawcy jako organizacji związku zawodowego. Wskazała jednocześnie, że informacje te są niezbędne do realizacji obowiązków, jakie nakładają na nią przepisy zbiorowego prawa pracy, a także podniosła, że - wbrew pozorom - organizacja związkowa ma istotny wpływ na kształtowanie polityki pieniężnej państwa w zakresie planowania wysokości środków budżetu państwa przeznaczonych na wynagrodzenia osobowe pracowników instytucji publicznych, co - pośrednio wpływa również na interes wszystkich obywateli. Podała, że zgodnie z art. 4 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 283) do zadań wnioskodawcy należy nie tylko reprezentowanie osób wykonujących pracę zarobkową, ale i obrona praw i interesów materialnych zarówno indywidualnych jaki i zbiorowych. Zgodnie zaś z art. 7 tej ustawy działania te dotyczą wszystkich pracowników zarówno zrzeszonych jaki niezrzeszonych. W celu wykonywania tych ustawowych kompetencji wnioskodawca na podstawie art. 8 tej ustawy kontroluje przestrzeganie przepisów prawa w zakresie dotyczącym interesów wykonujących pracę zarobkową – w tym dotyczącą prawa regulującego kształtowanie wynagrodzeń. Ponadto przywołała art. 19 tej ustawy, zgodnie z którym wnioskodawca należy do grona podmiotów, które mają prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych, ma prawo występowania z wnioskami o wydanie lub zmianę ustawy albo aktu prawnego w zakresie spraw objętych zadaniami związku zawodowego. Kompetencje te dotyczą także procedury tworzenia prawa regulującego zasady wynagradzania, także w Prokuraturze Krajowej. Organizacja związkowa wskazała też, że działalność prowadzi w sposób stały. Analizowanie potrzebnych danych skutkuje podejmowaniem określonych działań i inicjatyw - włącznie z inicjatywą składnia wniosków dotyczących tworzenia aktów prawa regulujących sferę wynagrodzeń w sądach i prokuraturze.

Słusznie zatem twierdzi ta organizacja związkowa, że odmowa udostępnienia żądanej informacji uniemożliwia lub mocno ogranicza wnioskodawcy możliwość wykonywania ustawowych obowiązków, kompetencji i praw, każde z tych zadań wymaga bowiem bieżącej analizy sytuacji dotyczącej zasad wynagradzania i sytuacji płacowej. Nie jest zatem tak, że wnioskodawca powołuje się tylko na ogólne kompetencje wynikające z ustaw. Wskazuje bowiem na rzeczywiste działania we wskazanym zakresie oparte na informacjach uzyskanych od podmiotów realizujących zadania w sferze sądownictwa i prokuratury na terytorium Polski. Bez znaczenia dla kwalifikacji interesu publicznego jako szczególnie istotnego, jest zapis w § 6 Statutu [...], w którym jako cel związku wskazano obronę godności, praw i interesów pracowniczych członków związku, skoro zgodnie z art. 4 ustawy o związkach zawodowych wynika, że związki zawodowe mogą działać nie tylko w imieniu swoich członków, ale wszystkich pracowników. Nie ma znaczenia również to, że organizacja związkowa nie zgłosiła swojej działalności w Prokuraturze Krajowej. Nie można wszak zapominać, że wnioskująca organizacja związkowa zrzesza pracowników sądownictwa i prokuratury. Zatem do ochrony słusznych interesów tych pracowników w zakresie wynagrodzeń, wręcz niezbędne jest pozyskanie danych nie tylko z podmiotów, w których zatrudnieni są członkowie związku lecz także z innych podmiotów realizujących zadania w zakresie sądownictwa i prokuratury. Wykorzystanie uzyskanych danych od tych podmiotów może odbywać się przez porównywanie nakładów na wynagrodzenia w poszczególnych podmiotach oraz wynagrodzeń, premii i dodatków specjalnych przypadających na jednego pracownika zatrudnionego w tych podmiotach. To pozwala organizacjom związkowym wpływać na sprawiedliwe kształtowanie budżetów tych podmiotów i ich prawidłową realizację przez te podmioty. Brak prawa do informacji o wynagrodzeniach na poziomie innym niż zakładowy, w praktyce sparaliżowałby funkcjonowanie związków zawodowych i ich organizacji na ponadzakładowym poziomie ich działania. MOZ [...] wskazała tylko przykładowo jakie podejmuje działania w oparciu o dane dotyczące wynagrodzeń. Zbędne jest tu ich mnożenie, skoro powszechnie znana jest podstawowa rzeczywista działalność związków zawodowych na polu ochrony interesów materialnych pracowników.

W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Sądu I instancji i przytoczoną przez niego argumentację przemawiającą za tym, że nie sposób przyjąć jak to uczynili Prokurator Krajowy i Prokurator Generalny, iż organizacja związkowa nie wykazała w toku postępowania, że ma realną możliwość uczynienia z uzyskanej informacji publicznej użytek dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza wspomnianej informacji. Zatem udostępnienie jej żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji nie przyjął, że okoliczności odnoszące się ogólnie do roli, zasad funkcjonowania i potencjalnych możliwości działania związków zawodowych przesądzają automatycznie o działaniu wnioskującej organizacji związkowej w szczególnie istotnym interesie publicznym. Stanowisko Sądu nie prowadzi do wniosku, że każdej organizacji związkowej zawsze przysługuje prawo uzyskania każdej informacji publicznej przetworzonej. Sąd wziął też pod uwagę, okoliczności wskazywane przez wnioskodawcę świadczące o realnej przydatności wnioskowanej informacji do realizacji celu jakim jest ochrona usprawiedliwionych interesów pracowników sądów i prokuratur i w rezultacie realnej możliwości wpływania na usprawnienie wykonywania zadań publicznych przez te podmioty. Nie sposób zatem zgodzić się z oceną organów, że wykazały obiektywny brak przydatności żądanej informacji do realizacji celów określonych przez wnioskującą organizację zawodową.

W konsekwencji należy uznać, że zaszły przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji przez Sąd I instancji, ponieważ organy niewłaściwie zastosowały art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., co stanowiło podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonych decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej przetworzonej.

Za chybiony należy uznać także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnił w sposób jasny i precyzyjny podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia. W szczególności dokonał wykładni art. 1 ust. 1 i art. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., przywołał także unormowania prawne dotyczące zasad funkcjonowania związków zawodowych, co doprowadziło Sąd do stanowiska, że organy niewłaściwie zastosowały art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., ponieważ udostępnienie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Sformułowanie konkluzji wynikających z tego stanowiska należy do organów. Sąd administracyjny nie był zobowiązany do wskazywania sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Odnośnie do zarzutu zaniechania sformułowania wskazań co do dalszego postępowania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wskazania choć nie zostały umieszczone w wydzielonej końcowej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku, dają się uchwycić na podstawie analizy całokształtu tego uzasadnienia. Ponadto należy wyjaśnić, że przepisy ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w tym jego art. 141 § 4 nie określają, by wskazania co do dalszego postępowania miały znajdować się w wyodrębnionej jednostce tekstu uzasadnienia, czy też by miały być sformułowane w szczególny sposób. Skoro Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną ale uznał, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, to organ obowiązany jest ponownie załatwić wniosek stosownie do uregulowań zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, uwzględniając, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., stanowisko Sądu I instancji skorygowane przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Za trafny należy natomiast uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Jak słusznie stwierdził Sąd I instancji, zastosowanie przepisów art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wymaga zawsze właściwego i bardzo precyzyjnego wyjaśnienia zgodnie z art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko organu wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uwzględnia te wymogi, bowiem uwzględnia całość zebranego w sprawie materiału dowodowego i okoliczności z niego wynikających. Poczynione ustalenia faktyczne organ odniósł nie tylko do konkretnej, wnioskowanej informacji, ale też do wnioskującej organizacji związkowej. Odmienny pogląd Sądu I instancji co do wykazania przez wnioskodawcę zaistnienia w przedmiotowej sprawie przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego w udostępnieniu wnioskowanej informacji publicznej przetworzonej nie przesądza automatycznie o naruszeniu art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. Organy obu instancji brały pod uwagę konieczność wskazania sposobu wykorzystania wnioskowanej informacji przetworzonej z konkretnymi uprawnieniami wnioskującej organizacji związkowej.

Stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł i przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, z kolei uzasadnienie prawne wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Niewątpliwie aby prawidłowo ocenić wydaną przez organ decyzję, sąd musi dysponować wyrażonym w uzasadnieniu decyzji stanowiskiem organu, zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów będących podstawą wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Rację ma skarżący kasacyjnie organ, że patrząc przez ten pryzmat, uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymagania ustawy procesowej i poddaje się kontroli sądowej. Organ drugiej instancji przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji swoje stanowisko co do braku przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego w udostępnieniu wnioskowanej informacji publicznej przetworzonej. Brak w uzasadnieniu decyzji szczegółowej analizy ogólnych unormowań prawnych dotyczących zasad funkcjonowania związków zawodowych, roli i istoty ich udziału w stosunkach społeczno-gospodarczych oraz potencjalnych możliwości działania, w sytuacji przyjęcia innego niż Sąd, nieprawidłowego jak się okazało stanowiska, nie stanowi uchybienia wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. i nie pozbawia Sądu możliwości dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Organ przedstawił swoją argumentację i odnosząc się do konkretnej sytuacji faktycznej przedstawionej przez wnioskującą organizację związkową. Zatem zaskarżona decyzja odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

Tym niemniej, zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. nie mógł skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej i uchyleniem zaskarżonego wyroku. Stosownie bowiem do treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem jak już wyżej wykazano, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organy niewłaściwie zastosowały art. 3 ust 1 pkt. 1 u.d.i.p. a uchybienie to stanowiło samoistną podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Zatem omawiane naruszenie przez Sąd art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. nie miało wpływu na ostateczny wynik sprawy, ponieważ zaskarżoną decyzję należało wyeliminować z obrotu prawnego z innych przyczyn.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. zasądzono od Prokuratora Generalnego na rzecz Międzyzakładowej Organizacji Związkowej [...] koszty postępowania kasacyjnego.