Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 427/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2006-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6046 Inne koncesje i zezwolenia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: WSA Halina Jakubiec NSA Piotr Lechowski Protokolant: Agnieszka Słaboń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Pracy P.S. "P." w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 30 grudnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania skargę oddala.


UZASADNIENIE

Spółdzielnia Pracy P. S. "P." w K., aktualna nazwa Spółdzielnia Pracy "M." /jak wynika z postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w K. XII Wydział Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego z dnia [...] czerwca 2005 r. sygn. [...] / złożyła w dniu [...] lipca 2003 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. pismo zatytułowane odwołanie od uchwały nr [...] Zarządu Miasta i Gminy Uzdrowiskowej w M. z dnia 22 października 2001 r.

Przedmiotem uchwały było wyrażenie zgody na przeniesienie koncesji nr [...] z dnia 14 grudnia 1992 r. na eksploatację wód leczniczych z obszaru górniczego "M II" na rzecz Spółki z o.o. "U. M." z siedzibą w M.

W odwołaniu skarżący wnosił o uchylenie przedmiotowej uchwały jako niezgodnej z prawem, a także o przeprowadzenie dowodu z:

1/ protokołów posiedzeń Zarządu Miasta i Gminy w M. z dnia 22 i 25 października 2001 r.,

2/ protokołu z sesji Rady Miasta i Gminy Uzdrowiskowej z dnia 8 listopada 2001 r.,

3/ umowy z dnia [...] listopada 2001 r. o przejęcie sumy depozytowej.

Jak wynika z uzasadnienia odwołania Zarząd Miasta i Gminy Uzdrowiskowej w M. podjął tą uchwałę w związku z wnioskami Spółdzielni "P." i spółki z o.o. "U. M." ubiegającymi się o wyrażenie zgody w trybie art. 26a prawa geologicznego i górniczego na przeniesienie koncesji nr [...]. Zgodnie z treścią art. 26a ust. 1 przeniesienie praw do koncesji może nastąpić za zgodą przedsiębiorcy, na rzecz którego koncesja została wydana. Przedsiębiorcą na którego koncesja była wydana było Miasto i Gmina Uzdrowiskowa M. Odwołujący się podnoszą, że organem uprawnionym do działania w imieniu Gminy w sprawach dotyczących koncesji jako prawa majątkowego była Rada Gminy, a nie Zarząd. Rada ta w dniu 8 listopada 2002 r. uchwałą Nr XXXI/323/2001 zgodnie z przepisami ustawy o samorządzie gminnym wyraziła zgodę na przeniesienie koncesji Nr [...] na rzecz Spółdzielni "P.". Obowiązkiem Burmistrza było wykonanie tej uchwały tj. przesłanie jej do organu koncesyjnego - Ministra Środowiska. Burmistrz nie wykonał tej uchwały, tylko przesłał do organu koncesyjnego zaskarżoną uchwałę Zarządu i następnie w dniu [...] grudnia 2001 r. na rozprawie administracyjnej w Ministerstwie Środowiska oświadczył, że Gmina przenosi koncesję na rzecz spółki z o.o. "U. M.".

Odwołujący się podnoszą, że podstawą prawną działania Rady Gminy w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 18 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu wówczas obowiązującym oraz ogólna zasada domniemania kompetencji Rady Gminy. Nie można dopuszczać do takiej sytuacji, że organ gminy podległy o mniejszych kompetencjach rozstrzyga sprawę odmiennie od organu wyższego o szerszych kompetencjach jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.

Odwołujący się kwestionują podaną podstawę prawną działania Zarządu Miasta i Gminy Uzdrowiskowej w M. w przedmiotowej sprawie tj. art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia przedmiotowej uchwały. Zdaniem odwołujących się Zarząd zobowiązany był przede wszystkim do wykonywania uchwał Rady Gminy, a jego kompetencje do gospodarowania mieniem komunalnym, o czym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 3 po pierwsze odnosiły się do bieżącego gospodarowania a po drugie nawet bieżące gospodarowanie musiało uwzględniać postanowienia uchwały rady gminy. Niewątpliwie prawo do koncesji Nr [...] przysługujące Miastu i Gminie uzdrowiskowej w M. stanowiło prawo majątkowe i wg treści art. 43 ustawy o samorządzie gminnym było mieniem komunalnym. Przesłanie organowi koncesyjnemu uchwały Zarządu Gminy, który nie posiada kompetencji do decydowania o sposobie gospodarowania mieniem komunalnym w zakresie przekraczającym bieżące gospodarowanie, jak również samodzielne zadysponowanie przez zarząd Gminy prawem majątkowym a więc mieniem komunalnym w zakresie wymagającym uchwały rady gminy, co więcej sprzecznie z uchwałą tej rady powoduje, że decyzja taka jest niezgodna z prawem i nie może wywołać skutków prawnych.

Nadto zaskarżona uchwała Zarządu Gminy została podjęta bez jakiegokolwiek postępowania i nie spełnia wymogów formalnych. Ponieważ rozstrzyga ona sprawę indywidualną z zakresu administracji publicznej to należało przy jej podjęciu stosować przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w szczególności art. 61 § 4, art. 62. Ponadto załatwienie sprawy w stosunku do wszystkich stron winno być zakończone wydaniem decyzji, a wydana przez zarząd gminy decyzja winna spełniać wymogi z art. 39 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Bezwzględnym wymogiem jest doręczenie decyzji każdej stronie. Jest bezspornym faktem, że uchwała ta będąca niewątpliwie decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów kpa nigdy nie została doręczona Spółdzielni "P." tym samym wniesienie odwołania obecnie jest dopuszczalne i zgodne z prawem.

Z uwagi na hipotetyczną możliwość odmiennej oceny zaskarżonej uchwały Zarządu Gminy tj. uznanie, że została ona podjęta w trybie art. 106 § 1 kpa, oraz że późniejsza uchwała Rady Gminy w tej samej sprawie nie skutkuje jej nieważności skarżący wnosi o potraktowanie nin. odwołania jako zażalenia złożonego w trybie art. 106 § 5 kpa.

W konkluzji skarżąca Spółdzielnia podnosi, że niezależnie od tego czy zaskarżona uchwała Nr [...] Zarządu Miasta i Gminy Uzdrowiskowej w M. z dnia 22 października 2001 r. w sprawie wyrażenia zgody na przeniesienie koncesji Nr [...] z dnia 14 grudnia 1992 r. na eksploatację wód leczniczych z obszaru górniczego M. II na rzecz spółki z o.o. "U. M." jest decyzją administracyjną wydaną na podstawie art. 104 kpa, czy też postanowieniem wydanym w trybie art. 106 § 1 kpa to została podjęta z rażącym naruszeniem prawa w szczególności:

- bez przeprowadzenia postępowania administracyjnego

- została wydana przez organ gminy niewłaściwy

- nie rozstrzyga explicite o sposobie załatwienia wniosku Spółdzielni

- nie wyjaśnia dlaczego wniosek Spółdzielni nie został uwzględniony.

Spółdzielnia jest stroną nin. postępowania w rozumieniu art. 25 kpa i pomimo, że w treści zaskarżonej uchwały Zarządu nie odniesiono się do wniosku Spółdzielni /co jest jej oczywistą wadą prawną/, to de facto i de jure rozstrzyga ona o prawnym interesie Spółdzielni.

Z powyższych względów żądanie uchylenia przedmiotowej uchwały jest w pełni uzasadnione.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 30 grudnia 2003r. nr [...] wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm./ stwierdziło niedopuszczalność odwołania.

W uzasadnieniu postanowienia Kolegium Odwoławcze wskazało, że Gmina działając na podstawie art. 26a ust. 1 ustawy prawo geologiczne i górnicze, działała jako przedsiębiorca. Jako przedsiębiorca mogła wyrazić zgodę na przeniesienie koncesji. Uprawnionym do działania w imieniu gminy był jej organ, którego oświadczenie woli wywołało skutki w sferze stosunków właścicielskich, bowiem zgoda na przeniesieni koncesji była elementem koniecznym do uzyskania koncesji przez innego przedsiębiorcę. Wskazany przepis mówi o przedsiębiorcach, czyli podmiotach równorzędnych a takim podmiotem jest gmina w sferze dotyczącej jej praw podmiotowych. Skoro gmina występowała jako przedsiębiorca to brak podstaw prawnych, aby uznać, iż w postępowaniu o przeniesienie koncesji występuje sytuacja współdziałania organów administracji publicznej przy wydawaniu decyzji administracyjnej, a w związku z tym zgoda wyrażona powinna być w formie decyzji lub postanowienia, czyli w jednej z form działania organów administracyjnych.

Podmiot, który uzyskał koncesję wyraża zgodę na przeniesienie praw i obowiązków w niej określonych, a zatem składa oświadczenie woli wywołujące skutki w sferze stosunków prawnych, podlegające ocenie na gruncie przepisów prawa cywilnego. Wyrażenie zgody przez Gminę na przeniesienie praw z koncesji zaliczyć należy do tej kategorii rozstrzygnięć - podejmowanych przez organy gminy, których istota polega na podjęciu decyzji nie mającej charakteru decyzji administracyjnej lecz rozporządzenia prawem o charakterze podmiotowym, którego treść została ustalona w koncesji na prowadzenie określonej działalności. Zaprzestanie wykonywania tej działalności, zrzeczenie się koncesji czy też przekazanie jej na rzecz innego podmiotu jest suwerennym wyrażeniem woli przez gminę jako podmiotu posiadającego osobowość prawną i ten akt woli nie podlega kontroli instancyjnej przez organ odwoławczy ponieważ organ gminy nie działa w tej sprawie jako organ administracji publicznej a powyższego aktu nie można zakwalifikować jako decyzji administracyjnej wydanej w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej należącej do właściwości jednostek samorządu terytorialnego.

Zgodnie zatem z przepisem art. 134 kpa, jeżeli sprawa nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a strona wniosła odwołanie bowiem twierdzi, iż jego przedmiotem jest decyzja, organ odwoławczy winien stwierdzić niedopuszczalność odwołania, gdyż w takiej sytuacji mamy do czynienia z brakiem przedmiotu zaskarżenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dokonało oceny zasadności argumentów przytoczonych w odwołaniu bowiem zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym przez NSA w wyroku z 24.02.1992r. sygn. l S.A. 1318/91/ONSA 1992, nr 3-4 poz. 80/ organ administracyjny badając dopuszczalność odwołania nie może wejść w ocenę zasadności odwołania.

Skargę na powyższe postanowienie złożyła Spółdzielnia Pracy P. S. "P.", wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia jako niezgodnego z prawem i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w N.

W uzasadnieniu skargi wskazano, organy gminy jako organy kolegialne zajmują stanowisko w sprawach wynikających z ich kompetencji określonych ustawami w formie uchwał. Jeżeli uchwała dotyczy praw i obowiązków osób fizycznych lub osób prawnych to taka sprawa jest sprawą indywidualną z zakresu administracji publicznej. Przedmiotową uchwałą Zarząd Miasta i Gminy Uzdrowiskowej w M. rozstrzygnął sprawę ubiegania się o przeniesienie koncesji przez dwa podmioty: Spółdzielnię Pracy P. S. "P." w K. i spółkę z o.o. "U. M.".

Skarżący we wniosku do Samorządowego Kolegium Odwoławczego twierdził, że organ ten nie był kompetentny do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, lecz Rada Miasta i Gminy Uzdrowiskowej w M. W dniu 8 listopada 2001 r. Rada ta uchwałą Nr XXXI/323/2001 wyraziła zgodę na przeniesienie koncesji Nr [...] na rzecz Spółdzielni "P.".

Skoro więc uchwała Nr [...] Zarządu Miasta i Gminy Uzdrowiskowej w M. z dnia 22 października 2001 r. w sprawie wyrażenia zgody na przeniesienie koncesji Nr [...] na eksploatację wód leczniczych z obszaru górniczego M. II na rzecz spółki z o.o. "U. M." rozstrzygała indywidualną sprawę z zakresu administracji publicznej, to stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. jest błędne i skarga jest w pełni uzasadniona.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wniosło o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało argumenty zawarte w uzasadnieniu postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270/ sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi, zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i procesowego.

W przedmiotowej sprawie skarga jest niezasadna, a zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest zgodne z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawarty w uzasadnieniu postanowienia, iż w przedmiotowej sprawie niedopuszczalność odwołania wynika z przyczyn o charakterze przedmiotowym tzn. brak przedmiotu zaskarżenia.

Artykuł 26a prawa geologicznego i górniczego przewiduje obowiązek organu koncesyjnego przeniesienia koncesji na rzecz podmiotu innego niż przedsiębiorca, na rzecz którego koncesja została wydana, o ile spełnione zostały warunki wymienione w tym przepisie, wśród których na pierwszym miejscu usytuować należy zgodę przedsiębiorcy, na którego rzecz koncesja została wydana, na przeniesienie koncesji na rzecz innego podmiotu.

Zgodnie z art. 1 pkt 6 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze przedsiębiorcą jest podmiot posiadający koncesję na prowadzenie działalności regulowanej ustawą. W niniejszej sprawie koncesję posiadało Miasto i Gmina Uzdrowiskowa w M., która tym samym była przedsiębiorcą, którego zgoda była wymagana, na przeniesienie koncesji.

Zgoda na przeniesienie koncesji stanowi oświadczenie woli, które w tym przypadku było składane przez przedsiębiorcę tj. Miasto i Gminę Uzdrowiskową w M., przedsiębiorcę będącą osobą prawną.

Złożenie oświadczenia woli przez osobę prawną przepisy prawa i statuty wiążą z dwoma etapami. W pierwszym etapie kształtowana jest wola wewnętrzna, w etapie drugim następuje zewnętrzny przejaw woli polegający na odpowiednim zachowaniu określonego prawem lub statutem podmiotu działającego w strukturze wewnętrznej osoby prawnej.

Zaskarżona uchwała Nr [...] Zarządu Miasta i Gminy Uzdrowiskowej w M. z dnia 22 października w sprawie wyrażenia zgody na przeniesienie koncesji Nr [...] z dnia 14 grudnia 1992 r. na rzecz spółki z o.o. "U. M." została podjęta w ramach procesu kształtowania woli wewnętrznej gminy, której zewnętrznym przejawem było pismo burmistrza o treści odpowiadającej stanowisku zarządu.

Tym samym zaskarżona uchwała nie ma charakteru decyzji administracyjnej, nie jest również postanowieniem podjętym w trybie art. 106 kpa, do zaskarżonej uchwały nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Uchwała zarządu została podjęta w ramach oświadczenia woli składanego przez przedsiębiorcę będącego osobą prawną, a nie przez organ z zakresu administracji publicznej.

Kwestia charakteru prawnego zgody z art. 26a Prawa geologicznego i górniczego w przypadku gdy zgodę udziela przedsiębiorca będący gminą była przedmiotem orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W wyroku NSA z dnia 31 maja 2005 r. sygn. II GSK 72/05, /LEX nr 166092/, który zapadł po rozpoznaniu skargi kasacyjnej złożonej przez skarżącego będącym również skarżącym w przedmiotowej sprawie została sformułowana następująca teza "Zgoda przedsiębiorcy, o jakiej mowa w art. 26a Prawa geologicznego i górniczego, nie stanowi zajęcia stanowiska poprzedzającego wydanie decyzji przez organ administracji publicznej, o jakim mowa w art. 106 § 1 kpa, już z tego powodu, że przepis ten dotyczy działalności organów administracji publicznej. Nie wywołuje również bezpośrednio skutków w sferze stosunków cywilnoprawnych, zważywszy że przeniesienie praw i obowiązków wynikających z koncesji następuje dopiero skutkiem aktu władczego organu koncesyjnego. Omawiana zgoda stanowi natomiast oświadczenie woli o znaczeniu procesowym, składane w toku postępowania administracyjnego, wywołujące skutki w sferze działania organu administracji publicznej /koncesyjnego/.

Tym samym zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium odwoławczego w N., w którym stwierdzono niedopuszczalność odwołania jest zgodne z obowiązującym stanem prawnym.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.