Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 508/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 107, art. 156 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Czesława Socha (spr.) Sędzia del. WSA Magdalena Bosakirska Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 10 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 12 września 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 396/07 w sprawie ze skargi E. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie środków z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 września 2007 r. o sygnaturze akt II SA/Gl 396/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalił skargę E. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] marca 2007 r. o nr [...] w przedmiocie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. Decyzja ta utrzymała w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. z dnia [...] stycznia 2007 r. o nr [...], którą przyznano skarżącej płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych za rok 2004 w kwocie 2895, 20 zł.

Sąd I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na ustaleniach faktycznych organów administracji, które stwierdziły, że w dniu [...] września 2004 r. skarżąca złożyła wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt za rok 2004 w kwocie 2895,20 zł. W dniu [...] lutego 2005 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. przyznał E. K. płatności we wnioskowanej kwocie, które następnie zostały przelane na konto skarżącej. Doręczone skarżącej w dniu 17 lutego 2005 r. rozstrzygnięcie o przyznaniu płatności nie zawierało jednak pieczęci ani podpisu osoby uprawnionej do jego wydania. W związku z tym uznano, że decyzja w przedmiocie złożonego wniosku nie została w ogóle wydana. Z uwagi na to Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. ponownie rozpoznał powyższy wniosek E. K. i wydał w dniu [...] stycznia 2007 r. poprawnie sporządzoną decyzję, którą przyznał skarżącej płatności we wnioskowanej przez nią wysokości.

Sąd I instancji zaznaczył, że przedmiotem kontroli sądowej w przedmiotowej sprawie była wyłącznie ocena legalności decyzji organu odwoławczego z dnia [...] marca 2007 r., którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] stycznia 2007 r., którą z kolei w całości uwzględniono wniosek skarżącej z dnia [...] września 2004 r. o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych.

Zdaniem Sądu I instancji organ odwoławczy jest związany zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Jednakże, zgodnie z art. 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a., nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W ocenie Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, rozumianego jako kwalifikowane przypadki określone w art. 145 § 1 i art. 156 § 1 k.p.a. W szczególności, decyzja organu I instancji z dnia [...] stycznia 2007 r. nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.), bowiem pismo tego organu doręczone skarżącej w dniu 17 lutego 2005 r. nie jest decyzją w rozumieniu art. 107 k.p.a., gdyż nie zawiera jednego z niezbędnych elementów decyzji, tj. podpisu osoby reprezentującej organ. Oznacza to, że sprawa wszczęta wnioskiem skarżącej z dnia [...] września 2004 r. nie została rozpoznana. Konieczne było zatem rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, co też organ I instancji uczynił wydając decyzję z dnia [...] stycznia 2007 r.

Wydanie decyzji przez organ I instancji nie nastąpiło na podstawie stanu faktycznego ustalonego w oparciu o fałszywe dowody (art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.), bowiem sfałszowanie dowodu winno być stwierdzone orzeczeniem sądu lub innego organu, chyba że jest oczywiste (art. 145 § 2 i 3 k.p.a.). Tymczasem stwierdzenie popełnienia przestępstwa w odrębnym postępowaniu przed sądem powszechnym nie nastąpiło, a zatem podnoszone przez skarżącą zarzuty dotyczące fałszowania dokumentów nie mogły mieć żadnego wpływu na treść decyzji organu I instancji z dnia [...] stycznia 2007 r.

Przy rozpoznawaniu wniosku o płatności rolnośrodowiskowe jedyną istotną w sprawie okolicznością jest powierzchnia uprawy. We wniosku z dnia [...] września 2004 r. skarżąca wniosła o przyznanie płatności z tytułu uprawy malin na powierzchni 1,88 ha i za taką powierzchnię upraw płatność została przyznana we wnioskowanej wysokości decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. Na treść tej decyzji w żaden sposób nie wpłynęła natomiast kwestia wypłaty środków finansowych z tytułu płatności już na podstawie pisma z dnia [...] lutego 2005 r.

Z uwagi na powyższe, skoro zaskarżona decyzja nie naruszała prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, skarga podlegała oddaleniu.

W skardze kasacyjnej E. K. zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji, zarzucając naruszenie prawa procesowego. Domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Powołując się na naruszenie przepisów postępowania zarzuciła uchybienie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 i art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

W uzasadnieniu strona wnosząca skargę kasacyjną podała, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. z dnia [...] stycznia 2007 r. dotycząca przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych dotknięta jest wadą nieważności, gdyż wydana została w sprawie, w której wydano już decyzję w dniu [...] lutego 2005 r.

Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie znają pojęcia decyzji nieistniejącej. Art. 107 § 1 k.p.a. określa składniki, jakie winna zawierać decyzja, przy czym składniki te mają równą rangę. Skoro brak jednego ze składników jakim jest np. powołanie podstawy prawnej nie powoduje stanu decyzji nieistniejącej, to do skutku takiego nie może doprowadzić też brak innego elementu decyzji - podpisu. Zgodnie z art. 110 k.p.a. organ, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. Skoro ustawa mówi tu o wydaniu decyzji a nie o jej podpisaniu, to oczywistym jest, że może istnieć decyzja wydana, lecz niepodpisana. Oznacza to, że wniosek skarżącej o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych został rozstrzygnięty decyzją Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. z dnia [...] lutego 2005 r., zaś kolejna decyzja tego organu z dnia [...] stycznia 2007 r. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. nie skorzystał w prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 cytowanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą środek zaskarżenia. Kwestionując orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strona skarżąca obowiązana jest wskazać w skardze kasacyjnej przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały naruszone przez Sąd I instancji. Podstawy skargi kasacyjnej określone w art. 174 cytowanej wyżej ustawy dotyczyć mogą zarówno tych przepisów, które Sąd wskazał jako przepisy, które miały zastosowanie w toku rozpoznania sprawy, jak też tych przepisów, które powinny być stosowane w toku rozpoznania sprawy, choć nie zostały przez Sąd wskazane. Naruszenie przepisów postępowania może odnosić się zarówno do przepisów regulujących postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, jak i do przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej (wyrok siedmiu sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006/2/39).

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 cytowanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest uzasadniony, gdyż nie było podstaw do przyjęcia kwalifikowanej wady decyzji, o której to wadzie mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., a więc rozstrzygnięcia już sprawy inną decyzją ostateczną. Odwołanie się do tego zarzutu spowodowane jest próbą wykazania, że pismo doręczone skarżącej w dniu 17 lutego 2005 r. spełniało wymogi decyzji ostatecznej i załatwiało sprawę co do istoty. Należało wobec tego ocenić, czy brak podpisu osoby reprezentującej organ na decyzji jest wadą istotną, pozbawiającą akt ten charakteru decyzji administracyjnej, o czym mowa w art. 107 § 1 k.p.a.

Trafnie Sąd I instancji przyjął, że brak takiego podpisu na decyzji jest wadą istotną, prowadzącą do oceny, że chodzi wówczas o pismo będące projektem decyzji. Konsekwencją tego jest, że projekt taki nie wchodzi jeszcze do obrotu prawnego i nie wywołuje skutków, z którymi przepisy łączą konsekwencje prawne. Nie ma przy tym znaczenia, że pismo to zostało stronie doręczone. Istotnie, art. 110 k.p.a. łączy związanie organu treścią decyzji między innymi z chwilą doręczenia. Podkreślić jednak należy, że w przepisie tym mowa jest o decyzji, a więc akcie zawierającym pewne niezbędne składniki, pozwalające uznać imperatywne oświadczenie woli organu administracji właśnie za decyzję. Doktryna i orzecznictwo do niezbędnych składników decyzji zaliczyły: określenie autora i adresata, rozstrzygnięcie, podpis osoby reprezentującej organ. Trafnie także Sąd I instancji odwołał się do wymienionego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, a dodatkowo pogląd ten został zaprezentowany przez B. Adamiak (Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986 r., str. 50), zaś skład orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten podziela. Oznacza to, że brak jednego ze wskazanych wyżej składników decyzji powoduje wykluczenie ustalenia podstawowych elementów stosunku prawnego i nie mamy do czynienia z objawem woli organu, czyli z czynnością stosowania prawa przez uprawniony podmiot. Brak podpisu nie czyni aktu woli władzy decyzją w rozumieniu prawa.

Powyższe oznacza, że nie ma podstaw do twierdzeń o rozstrzygnięciu sprawy wcześniej, a więc nie zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Dokonana zatem przez Sąd I instancji ocena jest prawidłowa i nie narusza powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Skarga ta wobec tego podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 cytowanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.