Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1418/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Tadeusz Cysek (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 29 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 53/12 w sprawie ze skargi I. Spółki jawnej w K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia 29 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 53/12 po rozpoznaniu skargi I.- J. S., R. S. Spółka jawna w K., uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w K. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] oraz orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W trakcie przeprowadzonej w dniu [...] października 2010 r. na drodze krajowej nr [...] w C. kontroli samochodu marki Scania nr rej. [...] i zainstalowanego w nim tachografu [...] nr fabryczny [...], kontrolerzy transportu drogowego ujawnili wpięcie do gniazda B tachografu urządzenia składającego się z czterech przewodów zakończonych kostką elektryczną. Kostka była usytuowana pod konsolą bezpośrednio pod popielniczką. Przesłuchany w charakterze świadka kierowca podał, że wykonywał międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy z Polski do Czech na rzecz I. J. S., R. S. Spółka Jawna w K., ponadto wyjaśnił, że w przedsiębiorstwie zatrudniony był na podstawie umowy o pracę, a o zainstalowanym urządzeniu nic nie wiedział i nie używał go.

Po zawiadomieniu strony o wszczęciu postępowania wraz z pouczeniem o prawie do złożenia wyjaśnień, decyzją z [...] listopada 2010 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w K. nałożył na I. J. S, R. S. Spółka Jawna w K. karę pieniężną w wysokości 11.000 zł. Na kwotę tę składała się kara w wysokości 10.000 zł nałożona na podstawie art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125 poz. 874 ze zm., dalej u.t.d.) w związku z pkt 11.1 ust. 2 lit a) załącznika do ustawy za wykonywanie przewozu pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące, do którego podłączone zostały niedozwolone urządzenia dodatkowe oraz kara w wysokości 1.000 zł za wykonywanie przewozu pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące, które nie zostało poddane wymaganej kontroli okresowej lub badaniu kontrolnemu (pkt 11.1 ust. 1 lit. d) załącznika do ustawy). W uzasadnieniu podniesiono, że kontrola wykazała, iż do tachografu był wpięty wyłącznik tachografu. Zgodnie z art. 15 ust. 8 Rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85 z 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370 z 31 grudnia 1985 r.) w związku z art. 1 ust. 8 lit. f Rozporządzenia Rady (WE) nr 2135/98 z 24 września 1998 r. (DZ. Urz. WE L 274 z 9 października 1988 r. P. 0001-0021), zabrania się fałszowania, likwidowania i niszczenia danych zarejestrowanych na wykresówkach, przechowywanych przez urządzenie rejestrujące lub kartę kierowcy albo zarejestrowanych na wydrukach z urządzenia rejestrującego. To samo stosuje się do jakiegokolwiek manipulowania urządzeniem rejestrującym, wykresówką lub kartą kierowcy, które mogłoby spowodować sfałszowanie, zlikwidowanie lub zniszczenie danych lub informacji wydrukowanych. W pojeździe nie może znajdować się żaden sprzęt, który mógłby zostać użyty w powyższych celach. Organ wyjaśnił, że odnośnie do drugiej z nałożonych kar wpięcie do tachografu niedozwolonego urządzenia spowodowało, że utracił on cechy legalizacyjne.

Skarżąca spółka wniosła odwołanie od powyższej decyzji.

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] stycznia 2011 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, podzielając zarówno ustalenia faktyczne, jak i dokonaną kwalifikację prawną stanu faktycznego. Organ odwoławczy, odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdził, że przepisy prawa sankcjonują zarówno ingerencję w zapisy tachografu, jak i samą lokalizację w pojeździe urządzeń mogących potencjalnie służyć takiemu celowi. W ocenie organu nie miał zatem znaczenia argument, że nie wykazano, aby doszło do ingerencji w pracę urządzenia rejestrującego, a fakt wpięcia przewodów z kostką do tachografu był wystarczającą przesłanką odpowiedzialności. Główny Inspektor Transportu Drogowego podniósł, że tachograf podlega prawnej kontroli metrologicznej, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 27 grudnia 2007 r. w sprawie rodzajów przyrządów pomiarowych podlegających prawnej kontroli metrologicznej oraz zakresu tej kontroli (Dz. U. z 2008 r. nr 3, poz. 13), wobec tego do tachografu nie może być podłączone żadne inne urządzenie, które nie posiada ważnej legalizacji, gdyż wówczas jest to urządzenie niedozwolone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. uwzględniając skargę Spółki stwierdził, że w wydanych decyzjach organy zajęły stanowisko, że w wyniku wpięcia do urządzenia rejestrującego układu kabli z kostką, urządzenie to straciło cechę legalizacji, winno było zostać poddane badaniu kontrolnemu, czego jednak nie uczyniono. Nie było przy tym kwestionowane, że tachograf był legalizowany i gdyby nie przyjęte przez organy następstwo wpięcia kabli z kostką, nie byłaby negowana ważność tej legalizacji. W przekonaniu Sądu pierwszej instancji tego rodzaju kwalifikacja stanu faktycznego stanowiła przypadek podwójnego sankcjonowania jednego naruszenia przepisów. Naruszenie określone w pozycji 11.1 ust. 1 lit. d) może niewątpliwie mieć miejsce łącznie z innymi naruszeniami i w konsekwencji podlegać karze, winno jednak wówczas polegać na stwierdzeniu, że niezależnie od pozostałych naruszeń, znajdujące się w pojeździe urządzenie rejestrujące nie było poddane wymaganej kontroli okresowej lub badaniu kontrolnemu. W sprawie byt naruszenia z pozycji 11.1 ust. 1 lit. d) zależał od popełnienia naruszenia z pozycji 11.1 ust. 2 lit. a) załącznika do ustawy, nie miał on jednak zdaniem Sądu charakteru niezależnego i z tego względu nie mógł stanowić podstawy do nałożenia odrębnej kary pieniężnej. Mając tę okoliczność na uwadze Sąd uchylił wydane w sprawie decyzje stwierdzając, że kwestia sankcji za naruszenia przepisów o transporcie drogowym, ujawnionych w toku jednej kontroli, winna być rozpoznana w jednym postępowaniu, zakończonym jedną decyzją. Sąd pierwszej instancji nie orzekł o uchyleniu decyzji w części, bowiem w sytuacji częściowego uchylenia decyzji konieczne byłoby wydanie przez organy rozstrzygnięcia odnośnie do części postępowania, co byłoby niedopuszczalne. Uchylenie decyzji w całości oznacza natomiast konieczność ponownego orzeczenia w sprawie w pełnym zakresie. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących prawidłowości zakwalifikowania stanu faktycznego związanego z wpięciem do tachografu przewodów z kostką, Sąd podzielił opinie organów, że nie było w sprawie konieczne wykazanie wpływu tego urządzenia na pracę tachografu czy wykazanie, że doszło do zafałszowania zapisów urządzenia rejestrującego. Takie przypadki są bowiem odrębnie sankcjonowane w załączniku do ustawy. Nie był także zasadny zarzut skarżącej spółki, że organy winny przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, z udziałem biegłego, na okoliczność skutków dokonanego wpięcia. Sankcjonowane bowiem jest wpięcie do tachografu urządzeń niedozwolonych, wobec stwierdzonego faktu wpięcia, i to na stronie postępowania spoczywał ciężar dowodu, że urządzenie jest dozwolone, np. stanowi część składową tachografu, jest objęte jego legalizacją itp. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, dotychczasowa bierność strony w tym zakresie, uzasadniała przyjęte przez organy wnioski.

Konkludując Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania otwiera stronie możliwość do wykazania legalności stwierdzonego podłączenia.

Główny Inspektor Transportu Drogowego powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:

- pozycji lp. 11.1 ust. 1 lit. d) załącznika do ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu wówczas obowiązującym, zależało od popełnienia naruszenia z pozycji lp. 11.1 ust. 2 lit. a) załącznika do ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu wówczas obowiązującym i nie miało charakteru samodzielnego i niezależnego naruszenia, wobec czego w ocenie Sądu pierwszej instancji nie mogło stanowić podstawy do nałożenia 11.1 ust. 2 lit. a) i lp. 11.1 ust. 1 lit. d) załącznika do u.t.d. w brzmieniu wówczas obowiązującym, w związku z art. 13 i art. 15 ust. 8 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym w związku z ust. 3 lit. a) i lit. b) rozdziału VI załącznika I do rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 w związku z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 11 kwietnia 2005 r. w sprawie zezwoleń na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie instalacji lub napraw oraz sprawdzania urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym - tachografów samochodowych (Dz. U. nr 33, poz. 295 z późn. zm.), poprzez ich błędną wykładnię przejawiającą się w mylnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że popełnienie naruszenia odrębnej kary pieniężnej w przedmiotowej sprawie, w sytuacji gdy naruszenie z pozycji lp. 11.1 ust. 1 lit. d) załącznika do ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu wówczas obowiązującym stanowiło całkowicie odrębne i niezależne naruszenie od lp. 11.1 ust. 2 lit. a), co ustawodawca przewidział w obowiązującym wówczas załączniku do ustawy o transporcie drogowym wyszczególniając w oddzielnej i samodzielnej pozycji załącznika wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące, które nie zostało poddane wymaganej kontroli okresowej lub badaniu kontrolnemu i sankcjonując je karą pieniężną w wysokości 1.000 zł.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego określenia podstaw kasacyjnych, co zgodnie z art. 176 p.p.s.a. oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienie ich naruszenia.

Stosownie do art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumcji). Podkreślenia wymaga, że sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu.

Mimo że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej (por. wyroki NSA z: 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04; 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04; 12 października 2005 r. sygn. akt I FSK 155/05; 23 maja 2006 r. sygn. akt II GSK 18/06; 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 459/06 – dostępne na str. internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Poczynienie powyższych uwag o charakterze ogólnym było konieczne z uwagi na sposób w jaki została zredagowana skarga kasacyjna. Podniesiono w niej wyłącznie zarzut naruszenia prawa materialnego tj. lp. 11.1 ust. 2 lit. a) i lp. 11.1 ust. 1 lit. d) załącznika do u.t.d. w związku z art. 13 i art. 15 ust. 8 rozporządzenia nr 3821/85 w związku z ust. 3 lit. a) i lit. b) rozdziału VI załącznika I do rozporządzenia nr 3821/85 w związku z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 11 kwietnia 2005 r. W związku z tak sformułowanym zarzutem należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku nie mógł naruszyć wymienionych przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię , ponieważ przepisów tych nie interpretował. Dotyczy to przede wszystkim wymienionych w skardze przepisów art. 13 i art. 15 ust. 8 rozporządzenia nr 3821/85, ust. 3 lit. a) i lit. b) rozdziału VI załącznika I do rozporządzenia nr 3821/85 oraz § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 11 kwietnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny powołanych ostatnio przepisów nawet nie powołał w części analitycznej uzasadnienia. Oznacza to, że w omawianym zakresie zarzut skargi kasacyjnej nie pozostaje w związku ze stanowiskiem Sądu wyrażonym w zaskarżonym wyroku. Jeżeli natomiast chodzi o zarzut błędnej wykładni lp. 11 ust. 1 lit. d) oraz lp. 11ust. 2 lit. a) załącznika do ustawy o transporcie drogowym to zauważyć trzeba, że między Sądem a skarżącym organem nie ma istotnych różnic w rozumieniu tych przepisów. Sąd pierwszej instancji wyraził pogląd, że naruszenie określone w pozycji 11.1 ust. 1 lit. d) może mieć miejsce łącznie z innymi naruszeniami, ale winno być stwierdzone niezależnie od pozostałych naruszeń. W istocie więc Sąd przyjął, że omawiane naruszenie zawsze musi występować niezależnie. Natomiast Sąd nie twierdził, że omawiane naruszenie co do zasady nie ma bytu samodzielnego, tak jak zostało to zarzucone w skardze kasacyjnej. Skarżący organ skoncentrował uwagę na wykazaniu samodzielności omawianego naruszenia, podczas gdy WSA tej samodzielności naruszenia nie wykluczył. Problem dotyczy natomiast innej kwestii, a mianowicie niewłaściwego zastosowania pozycji lp. 11 ust. 1 lit. d) Stanowisko Sądu pierwszej instancji o zależności między naruszeniem z pozycji 11 ust. 1 lit. d) i naruszeniem z pozycji 11 ust. 2 lit. a) zostało sformułowane na tle konkretnego stanu faktycznego, a w związku z tym odnosiło się do stosowania prawa materialnego a nie jego wykładni. Główny Inspektor Transportu Drogowego nie podniósł jednak zarzutu naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie. Naczelny Sąd Administracyjny związany granicami skargi kasacyjnej nie był upoważniony do formułowania takiego zarzutu za stronę i oceny w tym kontekście zaskarżonego wyroku.

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.