Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 319/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2001 nr 72 poz 747
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak, Protokolant Starszy referent Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia regulaminu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

W dniu [...] listopada 2008 r. Rada Miejska w W. podjęła uchwałę Nr [...], w sprawie zatwierdzenia regulaminu zbiorowego zaopatrzenia w wodę

i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie miasta i gminy W..

W dniu [...] marca 2015 r. Prokurator Rejonowy w [...] wniósł na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Skarżący – domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały – zarzucił jej naruszenie art. 18 ust 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej: "u.s.g.") oraz art. 19 ust. 1

i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz. U. nr 72, poz. 747 ze zm.; dalej także: "ustawa"), wskutek podjęcia tej uchwały w sposób sprzeczny z prawem oraz z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego. W uzasadnieniu skargi Prokurator podkreślił, że w § 1 uchwała zatwierdza regulamin zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie miasta i gminy W. stanowiący załącznik nr 1 do niniejszej uchwały. Zgodnie z treścią § 17 pkt 3 tego załącznika warunkiem przystąpienia do robót przyłączeniowych jest wcześniejsze uzgodnienie dokumentacji technicznej z Zakładem oraz wpłata opłaty przyłączeniowej, która wynosi: a) od przyłącza wodociągowego [...] zł, b) od przyłącza kanalizacyjnego [...] zł. Według pkt 4 § 17 załącznika opłaty przyłączeniowe wymienione w § 17 pkt 3 dotyczą przyłączy wykonywanych poza projektem przez właścicieli posesji, którzy w wyniku wybudowania przez gminę danej sieci nie ponieśli opłat z tytułu jej wybudowania.

Przedmiotowa uchwała zdaniem Prokuratora określa zasady przyłączania się do gminnych urządzeń zaopatrzenia w wodę, a zatem posiada cechy pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego. Ponadto adresatem tej uchwały są wszystkie podmioty korzystające z tych urządzeń i uchwała ta nakazuje im określone zachowanie tj. obowiązek uiszczenia wskazanej w uchwale opłaty. Skarżący zwrócił uwagę, iż akt prawa miejscowego będąc źródłem prawa powszechnie obowiązującego jest aktem o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Określenie przez radę

w zaskarżonej uchwale opłat w wyznaczonej wysokości stanowiło zatem przekroczenie ustawowych kompetencji organu uchwałodawczego. Z tych względów uchwała ta jest sprzeczna z prawem.

Na rozprawie Prokurator dodatkowo podniósł, że zaskarżony Regulamin w § 1 oraz szeregu przepisach powtarza dosłownie lub niedosłownie określenia ustawowe, tj. sprzeczne z § 118 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej, w szczególności w § 1 ust. 2 oraz § 8, w którym wbrew § 117 Rozporządzenia powtórzono treść przepisów karnych. Podniósł, że w zaskarżonym regulaminie nałożono obowiązki, które nie wynikają z przepisów ustawy, a mianowicie przedłożenie tytułu własności nieruchomości, uprawdopodobnienie korzystania faktu

z nieruchomości, przedłożenie mapy sytuacyjnej. Również w § 22 naruszono zasady hierarchicznego obowiązywania prawa, zaś w § 2 uchwały powierzono wykonywanie uchwały jednemu zakładowi.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w W. w podjętej uchwale Nr [...], wniosła o jej oddalenie, nie zgadzając się z zarzutami skargi. W szczególności zaznaczyła, że opłata wskazana w § 17 ust. 3 Regulaminu dotyczy wyłącznie tych wnioskodawców, których nieruchomości nie były objęte projektem budowlanym dotyczącym realizacji inwestycji wodno-kanalizacyjnej, ponieważ w dacie projektowania nie było tam siedliska. Gmina, realizując inwestycję, zleca wykonanie projektu sieci wraz z przyłączami do istniejących siedlisk. Sytuacja wskazana w § 17 ust. 3 i 4 Regulaminu dotyczy wyłącznie tych właścicieli nieruchomości, którzy swe siedliska założyli już po wykonaniu projektu i samej inwestycji. Opłata wskazana w § 17 ust. 3 jest w istocie opłatą za wydanie warunków przyłączenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga Prokuratora jest zasadna.

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 8 p.p.s.a. prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka

i obywatela.

Z treści przytoczonego przepisu wynika, że prokurator i Rzecznik Praw Obywatelskich nie działają w sprawie we własnym interesie, lecz w interesie ogólnym - ochrony praworządności lub praw człowieka i obywatela. Oznacza to, że decyzja prokuratora o udziale w postępowaniu przed sądem administracyjnym należy wyłącznie do tego podmiotu. Jej słuszność nie podlega ocenie Sądu, nawet jeśli – jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie – organ Prokuratury zdecydował się zakwestionować uchwałę Rady Miejskiej w W. po siedmiu latach od jej podjęcia.

Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2008 r. nr 7, poz. 39 ze zm.), zadaniem prokuratury jest w szczególności strzeżenie praworządności. W postępowaniu sądowoadministracyjnym prokurator realizuje zadania w zakresie ochrony praworządności, uczestnicząc w tym postępowaniu na podstawie art. 8 § 1 p.p.s.a. oraz korzystając z uprawnień i instytucji procesowych przewidzianych w tym przepisie.

Zwrócić jeszcze uwagę należy, iż w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że do skargi prokuratora nie mają zastosowania ograniczenia wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g. Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie

z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi. Prokurator wnosi skargę w sprawie dotyczącej interesów innych osób i jedyną podstawą jego legitymacji skargowej jest ochrona obiektywnego porządku prawnego. Nie ma on więc obowiązku kierowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa ani wykazania naruszenia interesu prawnego określonej jednostki bądź interesu społecznego (wyrok NSA z dnia 13 października 2006 r., I OSK 978/06, niepubl., dostępny w CBOSA).

Przechodząc do niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że uchwała Rady Miejskiej w W., stosownie do art. 19 ust. 1 zdanie 2 ustawy, stanowi akt prawa miejscowego, a zatem jej zaskarżenie przez prokuratora nie było ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 3 p.p.s.a.). Uznając zatem za dopuszczalną skargę wniesioną przez Prokuratora, Sąd dokonał jej merytorycznej kontroli, dochodząc do wniosku, że całość argumentacji w niej podniesionej jest zasadna.

Podkreślić należy, że akty prawa miejscowego, będące źródłem powszechnie obowiązującego prawa (art. 87 ust. 2 Konstytucji), mogą być stanowione wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie, która określa też zasady

i tryb wydawania tych aktów (art. 94 Konstytucji).

Powyższa zasada konstytucyjna znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych i jako takie powinno wskazywać organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego.

Należy mieć na uwadze, że regulamin jako akt prawa miejscowego powinien zawierać normy generalne i abstrakcyjne.

Stosownie do art. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma obowiązek zapewnić zdolność posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnić należytą jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków (ust. 1). Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do prowadzenia regularnej wewnętrznej kontroli jakości wody (ust. 1a). Wymóg zapewnienia dostaw pod odpowiednim ciśnieniem, o którym mowa w ust. 1, dotyczy wyłącznie dostaw wody

z sieci (ust. 1b). Jeżeli umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków nie stanowi inaczej, odbiorca usług odpowiada za zapewnienie niezawodnego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych lub instalacji i przyłączy kanalizacyjnych z urządzeniem pomiarowym włącznie (ust. 2).

Po myśli art. 6 ust. 1 ustawy ww., dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, a odbiorcą usług. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem

o zawarcie umowy (ust. 2 art. 6).

Zgodnie z ust. 3 tego artykułu, umowa, o której mowa w ust. 1, zawiera

w szczególności postanowienia dotyczące:

1) ilości i jakości świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia;

2) sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń;

3) praw i obowiązków stron umowy;

3a) warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług;

4) procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych;

5) ustaleń zawartych w zezwoleniu, o których mowa w art. 18;

6) okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia.

W myśl ust. 4 art. 6 cytowanej ustawy, umowa, o której mowa w ust. 1, może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym.

Wedle ust. 5 omawianego artykułu, jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkiem wielolokalowym lub budynkami wielolokalowymi, umowa, o której mowa

w ust. 1, jest zawierana z ich właścicielem lub z zarządcą.

Stosownie do ust. 6 art. 6, na wniosek właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego lub budynków wielolokalowych przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne zawiera umowę, o której mowa w ust. 1, także z osobą korzystającą

z lokalu wskazaną we wniosku, jeżeli:

1) instalacja wodociągowa w budynku jest wyposażona w wodomierze, zainstalowane zgodnie z obowiązującymi warunkami technicznymi, przy wszystkich punktach czerpalnych;

2) jest możliwy odczyt wskazań wodomierzy w terminie uzgodnionym przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne z właścicielem lub zarządcą;

3) właściciel lub zarządca rozlicza, zgodnie z art. 26 ust. 3, różnicę wskazań między wodomierzem głównym, a sumą wskazań wodomierzy zainstalowanych przy punktach czerpalnych wody;

4) właściciel lub zarządca na podstawie umowy, o której mowa w ust. 1, reguluje należności wynikające z różnicy wskazań między wodomierzem głównym, a sumą wskazań wodomierzy zainstalowanych przy punktach czerpalnych wody;

5) właściciel lub zarządca określa warunki utrzymania wodomierzy zainstalowanych przy punktach czerpalnych oraz warunki pobierania wody z punktów czerpalnych znajdujących się poza lokalami;

6) został uzgodniony z właścicielem lub zarządcą sposób przerwania dostarczania wody do lokalu bez zakłócania dostaw wody do pozostałych lokali; w szczególności przez możliwość przerwania dostarczania wody do lokalu rozumie się założenie plomb na zamkniętych zaworach odcinających dostarczanie wody do lokalu;

7) został uzgodniony z właścicielem lub zarządcą sposób przerywania dostarczania wody z punktów czerpalnych znajdujących się poza lokalami, bez zakłócania dostaw wody do lokali.

Zgodnie z art. 7 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, osoby reprezentujące przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, po okazaniu legitymacji służbowej i pisemnego upoważnienia, mają prawo wstępu na teren nieruchomości lub do obiektu budowlanego należących do osób, o których mowa w art. 6 ust. 2 i 4-7, w celu:

1) zainstalowania lub demontażu wodomierza głównego;

2) przeprowadzenia kontroli urządzenia pomiarowego, wodomierza głównego lub wodomierzy zainstalowanych przy punktach czerpalnych i dokonania odczytu ich wskazań oraz dokonania badań i pomiarów;

3) przeprowadzenia przeglądów i napraw urządzeń posiadanych przez to przedsiębiorstwo;

4) sprawdzenia ilości i jakości ścieków wprowadzanych do sieci;

5) odcięcia przyłącza wodociągowego lub przyłącza kanalizacyjnego lub założenia plomb na zamkniętych zaworach odcinających dostarczanie wody do lokalu;

6) usunięcia awarii przyłącza wodociągowego lub przyłącza kanalizacyjnego, jeżeli umowa, o której mowa w art. 6 ust. 1, tak stanowi.

W świetle art. 15 ust. 2 cytowanej ustawy, realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się

o przyłączenie nieruchomości do sieci.

Zaskarżona uchwała, jak wynika z jej treści, została wydana w oparciu

o delegację ustawową określoną w art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu

w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków.

W świetle tego przepisu regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Podejmując przedmiotową uchwałę Rada Miejska w W. nie wypełniła upoważnienia wynikającego z art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i nie określiła minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne

w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Wprawdzie w treści regulaminu Rada wprowadziła rozdział II zatytułowany "Minimalny poziom świadczonych usług przez Zakład w zakresie dostarczania wody

i odprowadzania ścieków", jednak ani regulacje rozdziału II niniejszego regulaminu, ani inne jego zapisy, nie pozwalają na zakwalifikowanie ich jako określające minimalny poziom usług świadczonych przez Zakład w zakresie dostarczania wody

i odprowadzania ścieków.

Trzeba bowiem podkreślić, że podjęcie uchwały na podstawie przepisu art. 19 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków zobowiązuje radę gminy z jednej strony do wyczerpania wszystkich wskazanych w art. 19 ust. 2 - będącym normą iuris cogentis - elementów, a z drugiej, czyni niedopuszczalnym zamieszczanie w niej sformułowań nie znajdujących uzasadnienia

w upoważnieniu ustawowym.

W nawiązaniu do dotychczasowych rozważań trzeba także wskazać, że w § 4 regulaminu uchwaliła jedynie minimalne ciśnienie wody o wielkości nie mniejszej niż 0,2 MPa (pkt 1). Poziom świadczonych usług Zakładu w zakresie ilości, jakości oraz ciągłości dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa pozwolenie wodnoprawne wydane na podstawie odrębnych przepisów. W § 4 pkt 2 Rada wprowadziła regulacje, że Zakład raz na trzy lata kontroluje sprawność techniczną urządzeń pomiarowych, wodomierzy głównych. Uchwalono przy tym, że wszystkie prace związane z obsługą techniczno-eksploatacyjną sieci wodociągowo kanalizacyjną, oprócz poważnych awarii, wymagają uzgodnienia pory wykonywania ich

z posiadaczami, bądź zarządcami nieruchomości budynków, mając na względzie słuszny interes Odbiorcy i możliwości realizacyjne Zakładu.

W tym miejscu wskazać należy, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd

o niedopuszczalności powtarzania w akcie prawa miejscowego postanowień ustaw lub ich modyfikacji (zob. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., II OSK 370/07, Lex nr 446997

Przenosząc powyższe rozważania na kanwę niniejszej sprawy należy wskazać, że uchwała wprowadziła nowe definicje. Ustawa definiuje "przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne" i "odbiorca usług", a regulamin "Zakład" i "odbiorca". Rada ustaliła zatem nowe definicje, nie mając w tym względzie wyraźnego upoważnienia ustawowego. Natomiast definicja "wodomierza głównego" pokrywa się z zapisem ustawowym.

Dodatkowo w ocenie Sądu nie istnieją jednak istotne racje przemawiające za uznaniem potrzeby powielenia w regulaminie zapisu ustawowego. Nie można zgodzić, że wprowadzone powtórzenia mają na celu charakter edukacyjny, zapewniając jej adresatom wiedzę o całości regulacji w danej sprawie. W judykaturze słusznie wskazano, że zgodnie z zasadą Lex imperat, non docet, każde sformułowanie zawarte w części normatywnej aktu prawnego ma charakter reguły zachowania. Jak każdy tekst, tak również tekst prawny, niewątpliwie niesie ze sobą jakieś informacje dla odbiorcy. Skutek ten ma jednak znaczenie wtórne wobec zasadniczej roli tekstu prawnego, jakim jest stanowienie dyrektyw. Funkcją prawa nie jest zatem informowanie, lecz regulowanie. Tak więc względy praktyczne nie mogą uzasadniać praktyki polegającej na powielaniu w uchwałach organów samorządu postanowień ustaw i rozporządzeń (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 września 2008 r., II SA/GI 565/08, Lex nr 483135).

Zasadniczym błędem było powierzenie wykonywania uchwały jednemu zakładowi, przy wskazaniu w ustawie nazewnictwa "przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne". Podzielić zatem należy stanowisko skarżącej, że takie określenie nie wypełnia dyspozycji art. 19 ust. 2 ustawy, co powoduje konieczność wyeliminowania całej uchwały z obrotu prawnego.

Wadliwie dokonano uregulowania w § 6 regulaminu nakładając obowiązki, które nie wynikają z przepisów ustawy w zakresie przedłożenia tytułu własności nieruchomości, uprawdopodobnienia faktu korzystania z nieruchomości.

Natomiast w nawiązaniu do § 7 regulaminu zaznaczyć wypada, iż Regulamin określa "prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług", zwłaszcza "szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług" (art. 19 ust. 2 ustawy). Jednak regulamin ten musi uwzględniać podstawowe systemowe rozwiązania zawarte w ustawie. Zgodnie z ustawą "przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie

w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy" (art. 6 ust. 2 ustawy). Umowa ta "zawiera w szczególności postanowienia dotyczące (...) okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia" (art. 6 ust. 3 ustawy). "Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług" (art. 15 ust. 4 ustawy). Zasada swobody zawierania umów wyrażona w art. 353 k.c. ("strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego") została ograniczona przepisami prawa publicznego. Skoro ustawa nakazuje chronić interesy odbiorców i nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek przyłączania do sieci oraz obowiązek zawierania umów, to należało to jedynie uwzględnić w regulaminie.

§ 8 regulaminu zawiera powtórzenie uregulowania zawartego w ustawie. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Przedstawione stanowisko koresponduje z § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie "zasad techniki prawodawczej". Zgodnie z jego treścią w rozporządzeniu nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Zasada ta ma zastosowanie również do aktów prawa miejscowego (§ 143 załącznika do rozporządzenia).

Stanowisko to znajduje także odzwierciedlenie w utrwalonej linii orzeczniczej, uznającej za niedopuszczalne powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikację przez przepisy prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2003 r., sygn. II SA/Ka 1831/02, niepubl. wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2002 r., sygn. II SA/Ka 508/02, niepubl.). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 1999 r. (sygn. II SA/Wr 1179/90, OSS 2000/1/17) uznał, że "uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało zawarte

w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy." Zgodnie z § 146 załącznika do rozporządzenia" 1. w ustawie lub innym akcie normatywnym formułuje się definicję danego określenia, jeżeli: l) dane określenie jest wieloznaczne; 2) dane określenie jest nieostre, a jest pożądane ograniczenie jego nieostrości; 3) znaczenie danego określenia nie jest powszechnie zrozumiałe; 4) ze względu na dziedzinę regulowanych spraw istnieje potrzeba ustalenia nowego znaczenia danego określenia. 2. Jeżeli określenie wieloznaczne występuje tylko w jednym przepisie prawnym, jego definicję formułuje się tylko w przypadku, gdy wieloznaczności nie eliminuje zamieszczenie go

w odpowiednim kontekście językowym". Natomiast jak wynika z § 147 ust. 1 załącznika do rozporządzenia jeżeli w ustawie lub innym akcie normatywnym ustalono znaczenie danego określenia w drodze definicji, w obrębie tego aktu nie wolno posługiwać się tym określeniem w innym znaczeniu. I wreszcie w świetle § 149 załącznika do rozporządzenia w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych;

w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej.

W omawianym regulaminie w § 14 stwierdzono: co powinien zawierać wniosek

o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Zwrócić uwagę należy, iż regulamin ma charakter generalny, a więc może dotyczyć kilku przedsiębiorstw,

w związku z czym określanie szczegółów wniosku może spowodować, że odbiorcy będą traktowani w różny sposób, w zależności od tego, z usług jakiego przedsiębiorstwa korzystają. Powyższe unormowanie podjęto z istotnym naruszeniem art. 6 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, bowiem ustawa ta wymaga wniosku, to jednak Rada Miasta nie jest upoważniona do określania jego elementów. Powyższe stanowisko potwierdza wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 908/11.

Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2008 r., II OSK 198/08 (LEX nr 470958) zamieszczenie w akcie normatywnym jakim jest Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków postanowienia stanowiącego

o zamieszczaniu w umowach o świadczenie usług opłat za wydanie warunków technicznych, nadawało temu zapisowi treść normatywną i wykracza poza kompetencje Rady Miasta.

W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że "nie można regulaminowego obowiązku uiszczania takich opłat utożsamiać z dobrowolną partycypacją mieszkańców. Skoro w art. 15 ust. 2 pow. ustawy wskazano, że osoba ubiegająca się

o przyłączenie nieruchomości do instalacji wodociągowo-kanalizacyjnej zapewnia na własny koszt realizację budowy przyłączy to nie można przyłączenia do sieci uzależniać od ponoszenia jeszcze innych kosztów. Poniesienie opłat za wydanie warunków technicznych przyłącza, nie służy spełnieniu ustawowego wymogu dostępu do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej i zawarcie w § 17 ust. 3 Regulaminu postanowień dotyczących ustalania w umowie o świadczenie usług opłaty za wydanie warunków technicznych przyłącza nie miało podstawy prawnej. Zamieszczenie w akcie normatywnym jakim jest Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków postanowienia stanowiącego o zamieszczaniu w umowach o świadczenie usług opłat za wydanie warunków technicznych, nadawało temu zapisowi treść normatywną

i wykraczało poza kompetencje Rady Gminy".

Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy, dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, a odbiorcą usług. Stosownie do art. 6 ust. 3 pkt 3a umowa zawiera postanowienia dotyczące warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług. Należy dodać, że w związku z powyższym przepisem pozostaje przepis art. 7 ust. 6 ustawy który stanowi, że osoby reprezentujące przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, po okazaniu legitymacji służbowej

i pisemnego upoważnienia, mają prawo wstępu na teren nieruchomości lub do obiektu budowlanego należących do osób w celu usunięcia awarii przyłącza wodociągowego lub przyłącza kanalizacyjnego, jeżeli umowa, o której mowa w art. 6 ust. 1, tak stanowi.

W ocenie Sądu w świetle powyższych przepisów ustawy nie powinno budzić wątpliwości, że celem ustawodawcy było umowne uregulowanie kwestii związanej

z usuwaniem awarii przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego posiadanego przez odbiorcę usług.

W tym kontekście (co do Rozdziału VI Regulaminu) wymaga podkreślenia, że narusza prawo również taki akt prawa miejscowego, który wykracza poza delegację ustawową i który zawiera postanowienia w kwestiach ustawowo przekazanych do regulacji umownej (zob. wyrok NSA z 9 stycznia 2007 r., II OSK 1663/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r., II SA/Wr 745/06, NZS 2007/4/69). Odnosząc się do powyższej regulacji wskazać należy, że zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może odciąć dostawę wody lub zamknąć przyłącze kanalizacyjne, jeżeli:

1) przyłącze wodociągowe lub przyłącze kanalizacyjne wykonano niezgodnie

z przepisami prawa;

2) odbiorca usług nie uiścił należności za pełne dwa okresy obrachunkowe, następujące po dniu otrzymania upomnienia w sprawie uregulowania zaległej opłaty;

3) jakość wprowadzanych ścieków nie spełnia wymogów określonych w przepisach prawa lub stwierdzono celowe uszkodzenie albo pominięcie urządzenia pomiarowego;

4) został stwierdzony nielegalny pobór wody lub nielegalne odprowadzanie ścieków, to jest bez zawarcia umowy, jak również przy celowo uszkodzonych albo pominiętych wodomierzach lub urządzeniach pomiarowych.

W powyższym przepisie uregulowany został zamknięty katalog sytuacji, w jakich przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może odciąć dostawę wody lub zamknąć przyłącze kanalizacyjne. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że poszerzenie przez Radę Miasta enumeratywnie wskazanych przez ustawodawcę przypadków wstrzymania świadczenia usług dostaw wody i zamknięcia przyłącza jest działaniem bezprawnym, nie znajdującym umocowania w przepisach obowiązującego prawa.

§ 19 załącznika podjęto z istotnym naruszeniem art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, ponieważ akt prawa miejscowego – akt o charakterze powszechnie obowiązującym – nie może zawierać regulacji odnośnie do zakresu odpowiedzialności stron określonego stosunku prawnego. Jedynie ustawa lub czynność prawna (np. umowa) może zawierać postanowienia dotyczące zakresu wzajemnych roszczeń i odpowiedzialności stron danej umowy np. z tytułu nienależytego wykonania zobowiązania.

Stosownie do § 22 regulaminu, "W sprawach nie objętych niniejszym regulaminem obowiązują przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2006 r. nr 123, poz. 858 z późn. zmianami) wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na podstawie ustawy". Powyższy paragraf został podjęty z istotnym naruszeniem art. 7 w związku

z art. 87 Konstytucji RP, gdyż akt prawa miejscowego nie może być podstawą obowiązywania i stosowania aktów prawnych wyższego rzędu.

Mając na względzie powyższe, stosownie do art. 147 § 1 ustawy – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.