Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 425/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt. 4, art. 149 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 53 ust. 4 pkt. 8
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ Sędzia del. NSA Wiesław Morys Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Ol 874/08 w sprawie ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz J.L. kwotę 540 (pięćset czterdzieści ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, wyrokiem z dnia 16 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 874/08, oddalił skargę J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Wójt Gminy Sorkwity ustalił J. i M. L. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...], położonej we wsi J. Organ pierwszej instancji stwierdził, że planowana inwestycja spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), dalej zwanej jako u.p.z.p., co umożliwia wydanie decyzji zgodnej z wnioskiem.

Wnioskiem z dnia 19 marca 2008 r. (uzupełnionym pismem z dnia 10 kwietnia 2008 r.) Fundacja [...] (dalej zwana jako Fundacja) wniosła o wznowienie postępowania w powyższej sprawie, wskazując na pominięcie przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy regulacji prawnych z zakresu ochrony środowiska dotyczących terenu planowanej inwestycji oraz na pominięciu Fundacji jako strony w tym postępowaniu.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r. Wójt Gminy Sorkwity, na podstawie art. 149 § 1 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznowił postępowanie w sprawie warunków zabudowy dla spornej inwestycji. Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. organ pierwszej instancji odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. W uzasadnieniu wyjaśnił, że Fundacja nie jest stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a., gdyż nie może swoich żądań oprzeć na konkretnej normie prawa. Odnosząc się do argumentacji zawartej we wniosku stwierdził, że okoliczność wadliwości postanowienia Ministra Środowiska z dnia [...] października 2008 r. oraz nieuwzględnienia przepisów rozporządzenia nr 23 Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 9 sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "Jeziora Sorkwickiego" (Dz. Urz. Woj. Warm. -Maz. Nr 122, poz. 1697) mogła być podniesiona w terminie 30 dni od daty otrzymania tego postanowienia przez strony. Okoliczności te były znane przewodniczącemu Fundacji, który wykonuje na rzecz Wojewody Warmińsko - Mazurskiego zadania dotyczące obszarów objętych ochroną.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie na skutek wniesionego odwołania wydało decyzję z dnia [...] września 2008 r. którą uchyliło decyzję będącą przedmiotem odwołania i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium podzieliło stanowisko Wójta, iż Fundacja nie jest stroną w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym, gdyż nie posiada interesu prawnego w tej sprawie, lecz stwierdziło jednocześnie, że podniesiona przez nią argumentacja zasługuje na uwzględnienie. Projekt decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie został bowiem poddany wymaganym prawem uzgodnieniom. Okoliczność ta stanowi przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a.), co powoduje, że mimo braku przesłanki przewidzianej w pkt 4 art. 145 § 1 K.p.a. możliwe jest prowadzenie postępowania z urzędu. Organ odwoławczy wskazał, że obowiązek uzgodnienia projektu decyzji wynika z art. 53 ust. 3 pkt 8 u.p.z.p. oraz z faktu, że teren inwestycji znajduje się w obszarze zespołu przyrodniczo - krajobrazowego Jeziora Sorkwickiego, ustanowionego rozporządzeniem nr 23 Wojewody Warmińsko - Mazurskiego.

Organ podniósł również, że fakt wydania przez Ministra Środowiska postanowienia z dnia [...] października 2007 r. nie stanowi przeszkody w ponownym wystąpieniu o uzgodnienie, gdyż postanowienie to dotyczyło innego uzgodnienia - wydanego na podstawie nieobowiązującego w dacie orzekania przez Ministra Środowiska rozporządzenia nr 8 Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 11 stycznia 2000 r. w sprawie wyznaczenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. Nr 2, poz. 17).

Decyzja ta stała się podstawą skargi J. L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 110 k.p.a. organ administracji związany jest postanowieniem organu współdziałającego wydanym w trybie art. 106 § 5 k.p.a. Dopiero utrata mocy obowiązującej tego postanowienia i wykluczenie go z obrotu prawnego pozwalają na zmianę wyrażonego wcześniej stanowiska. Organ administracji prowadzący postępowanie, w którym wyrażone zostało stanowisko przez organ współdziałający, nie może żądać od niego wydania kolejnego postanowienia, jeżeli nie jest to spowodowane zmianą stanu faktycznego lub prawnego. Zauważyła też, że organ współdziałający bierze pod uwagę stan prawny obowiązujący w chwili wydania postanowienia, tj. wszystkie akty prawne regulujące określoną materię. Organ ten nie może wyrażać wielu stanowisk na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. odnosząc się do różnych, obowiązujących równolegle przepisów o ochronie przyrody. Skoro więc Minister Środowiska wydał postanowienie w dniu [...] października 2007 r., tj. w czasie obowiązywania rozporządzenia nr 23 Wojewody Warmińsko - Mazurskiego i rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004 r., to wyraził on swoje stanowisko co do tych aktów prawnych. Stosownie zaś do art. 110 w zw. z art. 126 K.p.a. organy administracji, zdaniem skarżącej związane są tym stanowiskiem. Skarżąca podniosła ponadto, że zaskarżona decyzja narusza także art. 8 k.p.a. oraz art. 107 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że bezspornie teren planowanej inwestycji objęty jest rozporządzeniem nr 23 Wojewody Warmińsko - Mazurskiego, zatem decyzja ustalająca warunki jego zabudowy musiała być poprzedzona zgodą wojewódzkiego konserwatora przyrody. Zgada taka nie została jednak wyrażona, gdyż nie można uznać za merytoryczne rozstrzygnięcie postanowienia Ministra Środowiska umarzającego postępowanie, które ponadto nie odnosiło się do powołanego aktu prawnego. Kolegium przyznało, że błędnie powołało w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., lecz uznało tę wadliwość za pozostającą bez wpływu na treść rozstrzygnięcia, gdyż podstawę prawną tej decyzji stanowił art. 138 § 2 k.p.a., miedzy którym, a treścią decyzji nie ma rozbieżności.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie skargę oddalił uznając, że w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji wznowił postępowanie postanowieniem z dnia 15 maja 2008 r., lecz zbadał jedynie wystąpienie jednej z dwóch podstaw do wznowienia postępowania, o których został poinformowany.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że fundacja podnosiła, że przedmiotową decyzję o warunkach zabudowy wydano bez uzgodnienia z wojewodą w odniesieniu do obszarów objętych ochroną zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. Fakt ten stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zaaprobował stanowisko organu, że Fundacja nie ma przymiotu strony w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy działki inwestorów, albowiem nie wskazała konkretnej normy prawa, z której wynikałyby jej uprawnienia lub obowiązki, które mogłyby zostać naruszone przedmiotową decyzją. Jednocześnie jednak Sąd ten podkreślił, że skoro zostało wszczęte postępowanie w sprawie wznowienia postępowania, to Wójt powinien był zbadać w tym postępowaniu także wystąpienie drugiej przesłanki - wydania decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu. Przedmiot postępowania w sprawie wznowienia postępowania wyznacza bowiem art. 149 § 2 k.p.a. Brak postępowania co do wystąpienia w okolicznościach sprawy przesłanki z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., stanowi naruszenie art. 149 § 2 k.p.a. Prawidłowo zatem Kolegium uchyliło decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., gdyż organ pierwszej instancji wydał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy bez uprzedniego uzgodnienia jej projektu z właściwym organem.

Planowana inwestycja powinna bowiem zostać oceniona przez właściwy organ współdziałający z punktu widzenia przepisów rozporządzenia nr 23 Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia [...] sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "Jeziora Sorkwickiego".

Z akt sprawy wynika natomiast, że Wójt Gminy Sorkwity w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, stwierdził, że przedmiotowa inwestycja położona jest na terenie zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "Jeziora Sorkwickie" utworzonego rozporządzeniem Nr 8 Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 11 stycznia 2000 r. w sprawie wyznaczenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego (Dz.Urz. Woj. Warm.-Maz. Nr 2, poz. 17) i tym zakresie projekt decyzji został poddany uzgodnieniu. Wojewoda Warmińsko - Mazurski postanowieniem z dnia [...] lutego 2007 r. odmówił uzgodnienia planowanej inwestycji z uwagi na zakazy wynikające z tego rozporządzenia. Minister Środowiska stwierdził natomiast, że wskazany akt prawny utracił swoją moc, co stanowiło przesłankę do uchylenia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. postanowienia Wojewody Warmińsko - Mazurskiego i umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że wbrew dyspozycji zawartej w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. właściwy organ nie wypowiedział się merytorycznie. W tej sytuacji nie można twierdzić, że postanowienie o uchyleniu postanowienia współdziałającego organu pierwszej instancji i umorzeniu postępowania tego organu zamyka drogę organowi prowadzącemu postępowanie główne do analizy zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami, które nie były uwzględnione przy rozpatrywaniu uzgodnienia.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy art. 8 K.p.a., Sąd wskazał, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy ma na celu stwierdzenie zgodności zamierzenia z prawem (art. 56 u.p.z.p.). Nie może zatem mieć wpływu na treść tej decyzji nie znajdujący oparcia w obowiązujących przepisach prawa brak uzgodnienia. Decyzję o warunkach zabudowy może kształtować, także w zakresie nakładania ograniczeń czy zaistnienia podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy, wyłącznie przepis prawa powszechnie obowiązującego. Uzgodnienia służą wszakże ochronie interesu publicznego chronionego przepisami szczególnymi. Dotyczą one obszarów szczególne chronionych ze względu na wartości składające się na dobro wspólne, np. ochrona zdrowia, ochrona zabytków, ochrona przyrody, porządek i bezpieczeństwo publiczne, itp. Powyższe pozwala, w ocenie Sądu pierwszej instancji, na stwierdzenie, że wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, nie narusza zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Działanie takie znajduje dodatkowe uzasadnienie w art. 6 i art. 7 k.p.a. - zasadzie praworządności oraz zasadzie kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu administracyjnym.

Sąd podniósł także, że w sentencji skarżonej decyzji nieprawidłowo powołano art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., skoro stan faktyczny sprawy nie odpowiada hipotezie tej normy prawnej, jednakże naruszenie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie może skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła J. L. zaskarżając tenże wyrok w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpatrzenie skargi. Ponadto wniosła o zasądzenie koszów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tzn. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dn. 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) poprzez nie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, pomimo iż organy drugiej instancji naruszyły przepis art. 105 § 1 i art. 149 § 3 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania i nie wydanie decyzji o umorzeniu postępowania pomimo, że postępowanie wznowione przez organ pierwszej instancji zostało wydane wadliwie, albowiem wniosek o wznowienie został złożony przez podmiot nieuprawniony (zachodziła niedopuszczalność podmiotowa, nakazująca wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania), a przez to postępowanie należy uznać za bezprzedmiotowe,

2. naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tzn. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, pomimo iż organ drugiej instancji naruszył następujące przepisy postępowania administracyjnego, które miały istoty wpływ na wynik sprawy:

a) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż decyzja Wójta Gminy Sorkwity z dnia [...] czerwca 2008r. została wydana bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, określonego w art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zmian.), w rezultacie uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, podczas gdy wydanie przez Ministra Środowiska obowiązującego postanowienia z dnia [...] października 2007r. stanowi wykonanie obowiązku dokonania uzgodnienia określonego w art. 106 § 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

b) art. 110 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez uznanie za dopuszczalne dokonanie przez organ współdziałający uzgodnienia w trybie art. 106 k.p.a. przedmiotowej inwestycji z formami ochrony przyrody określonymi w: Rozporządzeniu nr 23 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 9 sierpnia 2007r. oraz rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 2 lipca 2004r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000, podczas gdy obowiązujące postanowienie Ministra Środowiska z dnia 19 października 2007r., wydane w okresie obowiązywania wymienionych aktów prawnych, wykluczyło obowiązek dokonania takiego uzgodnienia;

3. naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tzn. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, pomimo iż organ drugiej instancji wydał decyzję z naruszeniem art. 8 k.p.a., w ten sposób że uchylił decyzję Wójta Gminy Sorkwity z dnia [...] czerwca 2008 r. i przekazał do ponownego rozpoznania, nakazując dokonania ponownego uzgodnienia zamiaru inwestycyjnego z obowiązującymi formami ochrony przyrody, podczas gdy, zgodnie z ostatecznym' postanowieniem Ministra Środowiska z dnia [...] października 2007r., wydanym w okresie obowiązywania form ochrony przyrody, do których odnosi się organ drugiej instancji, wykluczono obowiązek dokonania takiego uzgodnienia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji organ pierwszej instancji poddał pod rozwagę również wystąpienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., jako podstawy wznowienia postępowania. Jednakże, mając na względzie ostateczny charakter postanowienia Ministra Środowiska z dnia [...] października 2007 r., uznał, że nie znajduje ono swojego uzasadnienia. Z tych też względów nie można zdaniem autora skargi kasacyjnej zarzucić organowi pierwszej instancji, że zbadał jedynie jedną z przesłanek wznowienia, jaka mu została wskazana we wniosku.

Wskazano jednocześnie, że w przypadku, gdy wniosek o wznowienie postępowania składa podmiot nieuprawniony (nie mający interesu prawnego), organ rozstrzygający powinien wydać decyzję odmawiającą wznowienie postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.) Z kolei, jeśli w wyniku wadliwej oceny organ wszczyna postępowanie, pomimo że występują przyczyny niedopuszczalności wznowienia postępowania, postępowanie, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., jako bezprzedmiotowe, powinno podlegać umorzeniu.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej postanowienie organu pierwszej instancji o wznowieniu postępowania, z którego wywodzi WSA w Olsztynie obowiązek wszechstronnego zbadania podstaw wznowienia postępowania, zostało wydane w związku z podaniem Fundacji, nie zaś z urzędu, a żądanie takie może opierać się tylko na jednej z podstaw wyliczonych w art. 145 § 1 i art. 145a k.p.a. jeśli zaś strona wskazuje więcej niż jedną podstawę, powinna zostać wezwana do sprecyzowania swojego żądania. W niniejszej sprawie, organ pierwszej instancji uchybił temu, jakkolwiek istotniejszym uchybieniem było w ogóle wydanie postanowienia w wszczęciu postępowania, skoro zachodziła niedopuszczalność podmiotowa, nakazująca zastosowanie art. 149 § 3 k.p.a.

W konsekwencji, zdaniem skarżącej, w sprawie nie doszło do naruszenia art. 149 § 2 k.p.a., jak podnosi to WSA w Olsztynie w motywach swojego wyroku. Nie miał też zastosowania przepis art. 138 § 2 k.p.a., na podstawie którego organ drugiej instancji uchylił decyzję organu pierwszej instancji.

Zdaniem skarżącej wadliwym jest stanowisko WSA w Olsztynie, że w sprawie zachodzi przesłanka wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. Postępowanie przed organem współdziałającym jest postępowaniem pomocniczym (akcesoryjnym). Jednakże pomimo służebnego charakteru postępowania przed organem współdziałającym, nie można pominąć znaczenia rozstrzygnięcia wydanego w jego wyniku. Ustawodawca nadał mu bowiem charakter aktu zewnętrznego, wydanego na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących, i nakazał stosować formę postanowienia (art. 106 § 5 k.p.a.)

Jednocześnie przepis art. 110 k.p.a. (w zw. z art. 126. k.p.a.) wyraża zasadę trwałości postanowienia, według której jego wzruszenie jest dopuszczalne tylko w granicach wyznaczonych przepisami k.p.a. Z chwilą doręczenia stronie postanowienia kończą się jakiekolwiek wątpliwości strony co do stanowiska organu w przedmiocie rozstrzygniętej przez siebie sprawy w danej instancji. Wydanie postanowienia i doręczenie stronie oznacza również wprowadzenie go do obrotu prawnego. W konsekwencji związania się przez organ wydanym przez siebie postanowieniem, nie może on wyrazić innego stanowiska. Dopiero utrata mocy obowiązującej postanowienia i wykluczenie go z obrotu prawnego, poprzez jego uchylenie, zmianę lub wygaśnięcie w określonej przez przepisy procedurze, pozwolą organowi na zmianę wyrażonego wcześniej stanowiska. Uchylenie lub zmiana postanowienia może zaś nastąpić jedynie w przypadku samokontroli w ramach postępowania odwoławczego, na skutek działań podejmowanych z urzędu lub na wniosek stron w trybie nadzwyczajnym lub w rezultacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Wskazano również, że organ współdziałający, wyrażający swoje stanowisko bierze pod uwagę stan prawny obowiązujący w chwili wydania postanowienia. Organ współdziałający nie może wydać odmiennego postanowienia od wydanego poprzednio (wyrażającego również swój pogląd co do obowiązującego wtedy stanu prawnego), jeśli nie zostało ono wykluczone z obrotu prawnego i wciąż obowiązuje. Nie ma przy tym znaczenia, czy postanowienie takie jest zgodne z prawem lub stanem faktycznym. Stąd też, organ, w sprawie której zostało wyrażone stanowisko przez organ współdziałający, nie może żądać od niego wydania kolejnego postanowienia, jeśli nie wiąże się to ze zmianą stanu prawnego lub faktycznego.

Wyrażenie stanowiska przez organ współdziałający na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest zdaniem autora skargi kasacyjnej również wyrażeniem stanowiska wobec obowiązujących go w chwili wydania postanowienia wszystkich przepisów ochrony przyrody określających obszary ochrony. Organ współdziałający nie może wyrażać wielu stanowisk na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odnosząc się do różnych, obowiązujących równolegle przepisów o ochronie przyrody określających obszary ochrony. Tym samym skarżąca podniosła, że doręczenie inwestorowi postanowienia organu współdziałającego w przedmiocie uzgodnienia w trybie art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oznacza wyrażenie stanowiska tego organu co do wszystkich form ochrony przyrody ustalonych na danym obszarze.

Co więcej, zdaniem kasatora nie powinna mieć znaczenia okoliczność wskazana przez WSA w Olsztynie, że organ pierwszej instancji, w postanowieniu zlecającym sporządzenie opinii, wskazał jedynie na rozporządzenie Nr 8 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 11 stycznia 2000 r. w sprawie wyznaczenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Wynika to bowiem z faktu, że w czasie wydawania postanowienia zlecającego, takie były uwarunkowania prawne. Pojawienie się później obowiązujących form ochrony przyrody, na które powołuje się WSA w Olsztynie, nastąpiło już po wydaniu postanowienia zlecającego. Wskazane w postanowieniu zlecającym przez organ pierwszej instancji uwarunkowania nie mają charakteru wiążącego; organ współdziałający zobowiązany był wyrazić swoje stanowisko co do wszystkich obowiązujących w chwili wyrażenia opinii form ochrony środowiska.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Trafnym jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, tzn. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez nie uchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo iż organ drugiej instancji naruszył przepis art. 105 § 1 i art. 149 § 3 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania i nie wydanie decyzji o umorzeniu postępowania pomimo, że postępowanie wznowione przez organ pierwszej instancji zostało wydane wadliwie, albowiem wniosek o wznowienie postępowania został złożony przez podmiot nieuprawniony.

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., który był podstawą decyzji Wójta Gminy Sorkwity z dnia [...] maja 2008 r., wznowieniu podlega postępowanie w którym strona bez własnej winy nie brała udziału. Jednocześnie jak słusznie wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w przypadku, gdy wniosek o wznowienie postępowania składa podmiot nieuprawniony, nie posiadający interesu prawnego, organ powinien wydać decyzję o odmowie wznowienia postępowania, na co wskazuje treść art. 149 § 3 k.p.a. Jednocześnie w sytuacji gdy w wyniku wadliwej oceny organ wszczyna postępowanie pomimo jego niedopuszczalności, postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu.

W tym miejscu wskazania wymaga, że postanowienie Wójta Gminy Sorkwity z [...] maja 2008 r. o wznowieniu postępowania wydane zostało na wniosek Fundacji [...], a nie z urzędu. Świadczy o tym jednoznacznie nie tylko podstawa prawna tegoż postanowienia – art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ale i treść uzasadnienia tego postanowienia.

Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł przy tym, że w sprawie zachodziła niedopuszczalność podmiotowa do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Jak bowiem jednoznacznie ustalono w toku postępowania administracyjnego, a co potwierdził Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wskazana powyżej Fundacja nie posiadała przymiotu strony w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, albowiem nie wykazała konkretnej normy prawa, z której wynikałyby jej obowiązki lub uprawnienia, które mogłyby zostać naruszone.

Skoro natomiast organ pierwszej instancji nie doszukał się po stronie Fundacji będącej autorem wniosku o wznowienie postępowania przymiotu strony, był zobligowany do wydania decyzji o odmowie uchylenia decyzji w sprawie warunków zabudowy. Uznanie bowiem, że podstawą wznowienia postępowania w niniejszej sprawie był przepis art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. nie tylko byłoby sprzeczne z postanowieniem o wznowieniu postępowania, ale przede wszystkim niedopuszczalne z uwagi na treść powoływanego wcześniej art. 147 k.p.a. Brak uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu jako podstawa wznowienia postępowania może być uwzględniona przez organ jedynie z urzędu, a nie na wniosek.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił również zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż decyzja Wójta Gminy Sorkwity z dnia [...] czerwca 2008 r. została wydana bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu.

Jak bowiem trafnie wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w obrocie prawnym pozostaje postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] października 2007 r. w którym stwierdzono, że nie ma podstaw do uzgadniania projektowanych dla przedmiotowej inwestycji warunków zabudowy w oparciu o przepisy z zakresu ochrony przyrody. Dopiero utrata mocy obowiązującej postanowienia i wykluczenie go z obrotu prawnego, poprzez jego uchylenie, zmianę lub wygaśnięcie, pozwoliłoby organowi na zmianę wyrażonego wcześniej stanowiska. Organ, w sprawie w której organ współdziałający wyraził stanowisko, nie może żądać wydania kolejnego postanowienia, jeśli nie wiąże się to ze zmianą stanu prawnego lub faktycznego. Co więcej organ współdziałający nie może w oparciu o przepis art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyrażać wielu stanowisk, odnosząc się do różnych, obowiązujących równolegle przepisów o ochronie przyrody określających obszary ochrony.

Reasumując rozważania w tym zakresie wskazać należy, że wydanie przez organ współdziałający postanowienia w przedmiocie uzgodnienia w trybie art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu przestrzennym, jest wyrażeniem stanowiska tego organu co do wszystkich form ochrony przyrody ustalonych na danym obszarze, a treść tego postanowienia jest wiążące dla organów do chwili kiedy pozostaje ono w obrocie prawnym. Niezasadnym jest zatem stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, że organ pierwszej instancji wydał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy bez uprzedniego uzgodnienia jej projektu z właściwym organem.

Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że na akceptację zasługiwały również zarzuty naruszenia art. 110 w zw. z art. 126 k.p.a. a także art. 8 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.