Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 90/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2016-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 107 par. 3 kpa
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 par. 1 i 2 P.p.s.a., art. 151 P.p.s.a.
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 marca 2016 r. sprawy ze skargi Gminy Dobrzany na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 24 listopada 2015 r. nr NK-3.4131.303.2015.K w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie odwołania dyrektora Zespołu Szkół Publicznych w Dobrzanach z zajmowanego stanowiska oddala skargę.


UZASADNIENIE

Burmistrz zarządzeniem z dnia [...], działając na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn.zm.), dalej także zwanej "u.s.g." oraz art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), po zasięgnięciu opinii Kuratora Oświaty, odwołał bez wypowiedzenia z dniem [...]. J.M. ze stanowiska Dyrektora ZSP .

W uzasadnieniu tego zarządzenia Burmistrz przytoczył treść art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty (dalej także określanej: "u.s.o.") i stwierdził,

że w przedmiotowej sprawie zachodzą uzasadnione przesłanki do odwołania dyrektora szkoły noszące znamiona szczególnie uzasadnionych przypadków, o których mowa w powyższej podstawie prawnej.

Z motywów ww. zarządzenia wynika dalej, że wprawdzie organ nadzoru pedagogicznego w ustawowym terminie wydał opinię negatywną, jednakże w ocenie Burmistrza, sposób pełnienia funkcji przez Dyrektora oraz skutki zaniedbań i błędów w kierowaniu placówkami zespołu, stanowią zagrożenie interesu publicznego, jak również rażące zagrożenie osiągania celów szkoły, a stwierdzone uchybienia w pracy dyrektora prowadzą do destabilizacji w funkcjonowaniu zespołu szkół.

Twierdząc, że konkretne "zarzuty wynikają z tonu korespondencji prowadzonej przez organ prowadzący z dyrektorem" jak również przedstawione są w pismach i notatkach służbowych, Burmistrz skonkretyzował naruszenia, które legły u podstaw wydanego zarządzenia, zamieścił uzasadnienie swojego stanowiska i przywołał dowody na ich okoliczność w postaci załączników (pisma i notatki). Naruszenia te Burmistrz ujął w 12 rozbudowanych punktach, których istota, tak jak ujął to Wojewoda w rozstrzygnięciu nadzorczym, polegała na:

1. udostępnieniu danych osobowych uczniów i ich rodziców zewnętrznej firmie edukacyjnej,

2. zatajaniu przed organem prowadzącym zdarzeń dotyczących przemocy w szkole,

3. braku inicjatywy i współpracy w sprawach dotyczących zmian w ustawie o systemie oświaty oraz opóźnieniu w realizacji uchwały Nr V/45/2015 Rady Miejskiej z dnia 5 marca 2015 r. w sprawie określenia kryteriów naboru do publicznego przedszkola na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego oraz dokumentów niezbędnych do potwierdzenia tych kryteriów,

4. braku inicjatywy i współpracy w sprawie realizacji uchwały Nr X/94/2015 Rady Miejskiej w sprawie ustalenia opłat za świadczenia udzielane w publicznym przedszkolu prowadzonym przez Gminę ,

5. bezczynności w sferze organizacji opieki nad uczniami w świetlicy szkolnej,

6. narażaniu dzieci przedszkolnych, korzystających z placu zabaw, na utratę życia i zdrowia,

7. uchylaniu się od swoich obowiązków, poprzez odsyłanie do organu prowadzącego rodziców chcących zapisać swoje dzieci na dyżur wakacyjny,

8. przedkładaniu organowi prowadzącemu projektu arkusza organizacyjnego szkoły, na ostatnią chwilę,

9. narażaniu na niebezpieczeństwo utraty zdrowia uczniów, poprzez tolerowanie praktyk spożywania na imprezach masowych (odbywających się na terenie szkoły) wyrobów cukierniczych z nieznanego źródła,

10. stosowaniu nacisku podczas ankietowania bądź diagnozowania różnych sfer życia szkoły,

11. zatajeniu przed organem prowadzącym faktu wynajmowania Spółdzielni Mieszkaniowej "" pomieszczeń kotłowni,

12. pozbywaniu się ze szkoły dzieci z orzeczeniami o niepełnosprawności.

Zdaniem Burmistrza przedstawiony cały ciąg wydarzeń uzasadnia zastosowanie trybu odwołania bez wypowiedzenia ponieważ zachodzi natychmiastowa konieczność przerwania czynności zagrażających interesom społeczności lokalnej a formuła współpracy dyrektora z organem prowadzącym została wyczerpana.

Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] nr [...] wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – stwierdził nieważność opisanego powyżej zarządzenia Burmistrza .

Organ nadzoru uzasadniając swoje rozstrzygnięcie nie miał wątpliwości co do kompetencji Burmistrza do wydania zarządzenia w przedmiocie odwołania Dyrektora ZSP. Szkoła ta jest jednostką organizacyjną Gminy, a więc to Burmistrz może wyznaczać i odwoływać osobę nią kierującą. Uprawnienie organu wykonawczego Gminy w tym zakresie wynika z przepisów ustawy o systemie oświaty.

Tryb i przesłanki odwołania dyrektora szkoły unormowane są w art. 38 ustawy o systemie oświaty. Przepis ten określa powody odwołania ze stanowiska nauczyciela, któremu powierzono kierowanie szkołą lub placówką. W ust. 1 pkt 2 omawiany przepis zezwala na odwołanie z funkcji dyrektora szkoły w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia, przy czym zdarzenie to obwarowane jest przesłanką formalnoprawną w postaci konieczności zasięgnięcia opinii kuratora oświaty, a także przesłanką materialnoprawną określoną jako "przypadek szczególnie uzasadniony".

Pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" nie zostało zdefiniowane na gruncie ustawy o systemie oświaty. Analiza orzecznictwa prowadzi do wniosku, że przewidziana w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty instytucja jest instytucją wyjątkową, a ustawodawca dopuszcza jej stosowanie (odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego, bez wypowiedzenia) tylko w razie wystąpienia "przypadku szczególnie uzasadnionego". Zwrot "przypadki szczególnie uzasadnione" zawęża pole zastosowania tego przepisu do sytuacji zupełnie wyjątkowych, nadzwyczajnych, kiedy organ odwołujący ma pełne prawo ocenić, że dalsze kierowanie szkołą lub placówką stanowi istotne zagrożenie dla osiągnięcia jej celów lub z jakichkolwiek innych, obiektywnie ważnych względów, jest nie do przyjęcia. Przyczyną odwołania w tym trybie mogą być takie zaniedbania obowiązków dyrektora, które mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły, tj. realizacji jej zadań w zakresie nauczania i wychowania. Nie każde naruszenie prawa przez dyrektora jest wystarczające do zastosowania tej formy odwołania, a jedynie takie, które powoduje konieczność natychmiastowego zaprzestania spełniania przezeń tej funkcji z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego. Omawiane pojęcie oznaczać może albo nagłe zdarzenia powodujące konieczność niezwłocznego przerwania czynności dyrektora albo naruszenie prawa przez dyrektora, czy inne jego zachowania (nawet niezawinione), które muszą być na tyle istotne, że mogą prowadzić do destabilizacji działalności placówki oświatowej lub zagrażać interesowi publicznemu. Zatem szczególnie uzasadnione przypadki to takie, które powodują, że nie można czekać z odwołaniem dyrektora, lecz decyzja o pozbawieniu dyrektora funkcji kierowniczej musi być podjęta natychmiast, przed zakończeniem okresu, na który został powołany na to stanowisko (zob. wyrok WSA z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 1566/13). Istotne jest przy tym, aby dane zachowanie dyrektora, czy naruszenie przez niego prawa miało ścisły związek z ewentualną destabilizacją pracy szkoły lub w sposób bezpośredni zagrażało realizacji zadań wychowawczych i edukacyjnych placówki albo bezpieczeństwu uczniów. Dla odwołania szefa placówki oświatowej w trybie natychmiastowym w trakcie roku szkolnego nie stanowi dostatecznego powodu stwierdzenie, że naruszył on przepisy ustawy o systemie oświaty, a w szkole, którą zarządzał, pojawiły się nieprawidłowości. Odwołanie dyrektora musi mieć bardziej konkretne i faktyczne podstawy prawne (por. wyroki NSA: z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 933/10, z dnia 9 stycznia 2002 r., sygn. akt SA/Rz 1969/01, z dnia 2 sierpnia 2012 r. sygn. akt I OSK 986/12).

Według organu nadzoru, w pojęciu "przypadki szczególnie uzasadnione" nie mogą mieścić się sytuacje, o których mowa w art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. a, b i c tego aktu prawnego (por. wyrok WSA z dnia 23 sierpnia 2011 r., sygn. akt IV SA/GL 986/10).W orzecznictwie podkreśla się, że przesłanki typu negatywna ocena działalności dyrektora szkoły przez organ prowadzący w zakresie zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły lub gospodarki finansowej szkoły, odmienna koncepcja prowadzenia placówki oświatowej, czy też konflikt z organem prowadzącym lub gronem pedagogicznym i jego wotum nieufności, nie mieszczą się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków i nie uzasadniają odwołania dyrektora szkoły w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 tej ustawy (tak wyroki: NSA z dnia 23 września 2005 r., sygn. akt I OSK 91/05, NSA z dnia 25 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 2018/10, WSA z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 609/11, NSA z dnia 11 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 1971/2011, WSA z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 88/15, NSA z dnia 1 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 978/15).

Ocena, czy w danej sprawie przesłanki określone w art. 38 ust. 1 pkt 2 zostały spełnione, mieści się w zakresie kompetencji organu prowadzącego szkołę, jednak nie może mieć ona charakteru dowolnego i arbitralnego. Oznacza to, że w uzasadnieniu aktu odwołującego danego nauczyciela z zajmowanego stanowiska dyrektora szkoły ocena ta musi być dokładnie i szczegółowo umotywowana. Zaniedbania po stronie nauczyciela, które mają prowadzić do odwołania go ze stanowiska dyrektora szkoły, muszą być wykazane w postępowaniu poprzedzającym wydanie zarządzenia. W uzasadnieniu zaś samego aktu odwołania nauczyciela ze stanowiska dyrektora muszą zostać szczegółowo wskazane zarzucane mu nieprawidłowości oraz winno zostać przekonująco umotywowane na czym polega "szczególne uzasadnienie" danego przypadku i dlaczego w okolicznościach danej sprawy organ skorzystał z przyznanych mu ustawowo kompetencji (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 1972/11). Organ odwołujący nauczyciela ze stanowiska kierowniczego musi niezbicie wykazać dlaczego - jego zdaniem - stwierdzone uchybienia uniemożliwiają dalsze funkcjonowanie placówki, a tym samym są na tyle istotne, że nie pozwalają na wykonywanie obowiązków przez daną osobę, co powinno prowadzić do jej odwołania ze stanowiska dyrektora w trakcie roku szkolnego (tak wyrok WSA z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 873/14).

Wymóg należytego uzasadnienia władczego aktu w sprawie z zakresu administracji publicznej wynika nie tylko z omawianego przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, ale także z ogólnych zasad ustrojowych zawartych w Konstytucji RP , w tym zwłaszcza z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) oraz z zasad praworządności i legalności (art. 7). W orzecznictwie sądów administracyjnych w odniesieniu do aktów odwołujących dyrektorów szkoły ze stanowiska podkreśla się, że akty takie powinny być odpowiednio uzasadnione, przy czym istotne są wywody i argumentacja prawna zawarta bezpośrednio w uzasadnieniu podjętego aktu (por. wyroki: NSA z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 314/11, WSA z dnia 23 sierpnia 2011 r., sygn. akt IV SA/GI 986/10, WSA z 26 stycznia 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 609/11).

W ocenie Wojewody, Burmistrz do zarządzenia Nr [..] w sprawie odwołania dyrektora ZSP z zajmowanego stanowiska załączył obszerne uzasadnienie, jednakże wskazane przez Burmistrza zarzuty, również w świetle analizy orzecznictwa, nie mogą zostać zakwalifikowane do katalogu szczególnie uzasadnionych przypadków w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Nie można bowiem stwierdzić, że wymienione w uzasadnieniu działania bądź zaniechania Dyrektora ZSP spowodowały zagrożenie dla prawidłowego funkcjonowania tej Szkoły, w szczególności w zakresie realizacji procesów kształcenia i wychowania, działalności opiekuńczej oraz innej działalności statutowej.

W punkcie 1 uzasadnienia do zarządzenia Nr [...] Burmistrz wskazał na fakt udostępnienia przez J.M. danych osobowych uczniów i ich rodziców zewnętrznej firmie edukacyjnej, w celach sprzedaży jej usług, na potwierdzenie którego przedstawił jako dowód notatkę służbową z dnia [...] r. z rozmowy telefonicznej, przeprowadzonej z matkami uczniów oraz Dyrektorem Szkoły (załącznik nr [..] do uzasadnienia). Z wyjaśnień J.M. przesłanych do organu nadzoru w dniu [...] wynika zaś, iż nie udostępnił danych osobowych uczniów i ich rodziców, a jedynie wynajął salę podmiotowi zewnętrznemu, w celu przeprowadzenia rekrutacji związanej z programem szybkiego czytania i zapamiętywania. Podmiot ten uzyskał dane osobowe we własnym zakresie, a nie bezpośrednio od Dyrektora Szkoły. Po powzięciu informacji o zaistniałej sytuacji Dyrektor, na polecenie organu prowadzącego, zorganizował spotkanie z rodzicami uczniów i przedstawicielami firmy, w celu jej wyjaśnienia.

W ocenie organu nadzoru, działania Dyrektora ZSP w opisanej powyżej kwestii nie sposób zakwalifikować jako: "szczególnie uzasadniony przypadek", usprawiedliwiający jego natychmiastowe odwołanie ze stanowiska. Poza tym wskazana sytuacja nie wywołała bezpośrednio wpływu na prawidłowe działanie ZSP. Nie zagroziła ona stabilności pracy Szkoły, nie zakłóciła procesu dydaktycznego i wychowawczego realizowanego w tej placówce. Co więcej, nie wystąpiła nagle, ale miała miejsce w czasie bardzo odległym od dnia odwołania Dyrektora.

Uzasadniając zarzut zatajania przez Dyrektora przed organem prowadzącym zdarzeń dotyczących przemocy w szkole (pkt 2 uzasadnienia zarządzenia), Burmistrz wskazał, że pismem z dnia [...] znak: [...] (załącznik nr 2 do uzasadnienia) wezwał Dyrektora o przesłanie informacji w sprawie interwencji Policji w ZSP wraz z zapytaniem, czy w latach [...] dochodziło do podobnych zdarzeń. W odpowiedzi na ww. wystąpienie J. M. (pismo z dnia poinformował Burmistrza, iż w dniu 23 marca 2015 r. miał miejsce akt przemocy ucznia Gimnazjum wobec kolegi z tej samej klasy, po którym zastosowano obowiązującą w Szkole procedurę postępowania w przypadku zagrożenia młodzieży czynami przestępczymi i demoralizacją, tj. niezwłocznie udzielono uczniowi pomocy (pielęgniarka szkolna), powiadomiono: Dyrektora Szkoły, rodzica ucznia pokrzywdzonego, Policję, prawnego opiekuna ucznia, który był sprawcą przemocy. Jednocześnie dyrektor wskazał, iż w [..]. nie dochodziło w szkole do podobnych incydentów. W piśmie złożonym do organu nadzorczego J. M. dodatkowo wyjaśnił, iż ww. procedura nie przewiduje powiadamiania organu prowadzącego o przypadkach przemocy w Z SP .

Zdaniem Wojewody, mając na uwadze powyższe, nie sposób stwierdzić, iż działanie dyrektora w opisanej sytuacji można zakwalifikować jako "szczególnie uzasadniony przypadek", powodujący konieczność natychmiastowego odwołania go ze stanowiska. Zauważyć bowiem należy, iż był to jednorazowy incydent, a Dyrektor postąpił zgodnie z obowiązującymi procedurami. Ponadto między stwierdzeniem przez Burmistrza opisanej powyżej nieprawidłowości, a odwołaniem J.M. z zajmowanego stanowiska upłynęło pięć miesięcy.

W ocenie organu nadzoru za bezzasadny uznać należy również zarzut zawarty w punkcie 3 uzasadnienia do zarządzenia Nr [...], dotyczący uchybienia - wydanym przez Dyrektora zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] - terminowi rozpoczęcia rekrutacji dzieci do Przedszkola , w sytuacji, gdy uchwała Nr V/45/15 Rady Miejskiej z dnia 5 marca 2015 r. w sprawie określenia kryteriów naboru do publicznego przedszkola na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego oraz dokumentów niezbędnych do potwierdzenia tych kryteriów, jako akt prawa miejscowego, weszła w życie w dniu 8 kwietnia 2015 r. Zdaniem Wojewody, skoro §15 Statutu Przedszkola stanowiącego załącznik do uchwały Nr VII/48/03 Rady Miejskiej w sprawie utworzenia ZSP ustala, iż nabór odbywa się każdego roku w dniach od do , kiedy to przedszkole wydaje i przyjmuje wypełnione karty zgłoszeń, to organ stanowiący Gminy powinien odpowiednio wcześniej podjąć uchwałę dotyczącą kryteriów naboru do publicznego przedszkola na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego.

Podobnie, za niewystarczającą przesłankę odwołania dyrektora szkoły, w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, organ nadzoru uznał stwierdzenie braku inicjatywy i współpracy w sprawie realizacji uchwały Nr X/94/2015 Rady Miejskiej z dnia 27 września 2015 r. w sprawie ustalenia opłat za świadczenia udzielone w publicznym przedszkolu prowadzonym przez Gminę (punkt 4 uzasadnienia do zarządzenia Nr [...]). Wojewoda przyznał, że Dyrektor po wejściu w życie ww. aktu () powinien poinformować rodziców dzieci o treści ww. uchwały oraz ustalić zasady naliczania i rozliczania opłat za pobyt dziecka w przedszkolu, zaś Dyrektor taki akt wydał dopiero w dniu 29 września 2015 r. (zarządzenie Nr [...]). Jednakże stanął na stanowisku, że takie uchybienie nie powoduje z całą pewnością natychmiastowej utraty zdolności Dyrektora do kierowania szkołą oraz destabilizacji pracy tej placówki, ani też nie stwarza nagłego zagrożenia dla interesu publicznego.

Organ nadzoru stwierdził również, że nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", co do zarzutu opisanego w pkt 5 uzasadnienia zarządzenia, a dotyczącego zaniechania i bezczynności w sferze organizacji zajęć w świetlicy szkolnej. W kwestii tej Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 67 ust. 3 ustawy o systemie oświaty szkoła podstawowa oraz szkoła prowadząca kształcenie specjalne, o której mowa w art. 71b ust. 1, jest obowiązana zapewnić zajęcia świetlicowe dla uczniów, którzy pozostają w szkole dłużej ze względu na:

1) czas pracy rodziców - na wniosek rodziców;

2) organizację dojazdu do szkoły lub inne okoliczności wymagające zapewnienia opieki w szkole.

Jak wynika z wyjaśnień Dyrektora, przesłanych do organu nadzoru, do świetlicy szkolnej, zgodnie z ww. przepisem przyjęte zostały wszystkie dzieci dojeżdżające, dzieci nie uczęszczające na lekcje religii oraz dzieci pozostające w szkole dłużej ze względu na czas pracy rodziców. Poza tym wskazał, iż rodzice dzieci ubiegających się o możliwość skorzystania z zajęć świetlicowych nie muszą składać zaświadczeń o zatrudnieniu. Niemniej jednak, mając na uwadze treść przywołanego powyżej art. 67 ust. 3 pkt 1 cyt. ustawy, który uzależnia przyjęcie dziecka na zajęcia świetlicowe od czasu pracy rodziców, żądanie zaświadczeń o zatrudnieniu rodziców dzieci byłoby - w Jego ocenie - uzasadnione.

Ustosunkowując się do zarzutu ujętego w punkcie 6 uzasadnienia zarządzenia dotyczącego niewłaściwego nadzoru nad placem zabaw dla dzieci przedszkolnych, a przez to narażanie ich na utratę zdrowia, Wojewoda zauważył, że z dokumentacji przesłanej do ww. zarządzenia wynika, iż zarówno w [...] roku, po spisaniu protokołu kontroli obiektów należących do szkoły pod kątem zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków korzystania z tych obiektów, Dyrektor Szkoły zawierał umowę z firmą której przedmiotem była wymiana uszkodzonych elementów i konserwacja urządzeń drewnianych na placu zabaw, należącym do Przedszkola przy Z S P . Realizacja warunków umowy z dnia [...] przez ww. firmę nastąpiła w dniach od [...] do[..]r. Następnie, w związku ze skargami rodziców dzieci uczęszczających do Przedszkola, dotyczącymi zapewnienia bezpieczeństwa na placu zabaw, pracownik Kuratorium Oświaty przeprowadził w dniu [..] r. kontrolę doraźną, podczas której stwierdził, iż wszystkie sprzęty były sprawne, piaskownica przykryta, a teren placu czysty. Przedstawione okoliczności nie potwierdzają zatem, że J.M. dopuścił się rażących zaniedbań w nadzorze nad placem zabaw Przedszkola.

Według organu nadzoru, nie jest wystarczającą przesłanką odwołania J.M. w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, powołanie się (w punkcie 7 uzasadnienia do zarządzenia Nr [...]) na fakt uporczywego uchylania się od swoich obowiązków, poprzez odsyłanie rodziców, chcących zapisać dzieci na dyżur wakacyjny, do organu prowadzącego. Jak wynika z wyjaśnień Dyrektora, okoliczność taka miała faktycznie miejsce, a spowodowana była pełnieniem przez przedszkole dyżuru wakacyjnego po raz pierwszy i obawą zapewnienia miejsca w przedszkolu wszystkim chętnym. Powyższe, jednorazowe uchybienie z całą pewnością nie powoduje natychmiastowej utraty zdolności Dyrektora do kierowania Szkołą oraz destabilizacji pracy tej placówki.

Wojewoda wskazał, że nietrafiony jest również zarzut zawarty w punkcie 8 uzasadnienia zarządzenia, tj. braku współpracy Dyrektora z organem prowadzącym, dotyczący składania przez niego w ostatniej chwili arkusza organizacyjnego Szkoły, w celu jego zatwierdzenia. Arkusz organizacyjny szkoły na kolejny rok, stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół, opracowywany jest przez jej dyrektora do dnia [..] roku, a następnie zatwierdzany przez organ prowadzący szkołę do dnia [..] danego roku. Jak wynika z wyjaśnień J.M. arkusz organizacyjny na rok szkolny [...] został złożony do organu prowadzącego w dniu [...] r. i zawierał wszystkie wymagane dane, określenie w ww. rozporządzeniu. Bezsprzecznym jest zatem fakt, iż Dyrektor wypełnił ww. regulację.

Wojewoda uznał za rażąco nieprzystający do rangi zastosowanej względem J.M. sankcji, zarzut z punktu 9 uzasadnienia zarządzenia Nr [...] odnośnie do narażania na niebezpieczeństwo uczniów, poprzez tolerowanie praktyk spożywania na imprezach masowych organizowanych w szkole wyrobów cukierniczych z nieznanego źródła (przynoszonych przez uczniów i ich rodziców z domów). J.M. w piśmie z dnia 29 maja 2015 r., skierowanym do Burmistrza , wyjaśnił bowiem, że podawanie wyrobów cukierniczych podczas obchodów 70-lecia Szkoły Podstawowej skonsultował z pracownikiem Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej.

W ocenie organu nadzoru nie stanowi trafnego argumentu podniesiona w pkt 10 uzasadnienia zarządzenia Burmistrza, kwestia stosowania przez Dyrektora Szkoły nacisków na osoby podczas ankietowania i diagnozowania różnych sfer życia Szkoły, która świadczyć ma o fałszowaniu przez Niego wyników ankiet i zatajaniu nieprawidłowości. Na potwierdzenie powyższego Burmistrz nie przedstawił bowiem żadnych dowodów. Dokumentem takim nie jest z pewnością nie podpisane pismo (załącznik nr[...] do uzasadnienia), będące opisem współpracy P i O S P z ZSP .

Wojewoda nie uznał także za szczególny przypadek w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty zarzutu z pkt 11 uzasadnienia do zarządzenia Nr [...], tj. braku współpracy z organem prowadzącym Szkołę, polegającej na zatajeniu przez Dyrektora faktu wynajmowania Spółdzielni Mieszkaniowej "" pomieszczeń kotłowni. Zdaniem organu nadzoru, zarzucane uchybienie z całą pewnością nie ma wpływu na destabilizację pod względem dydaktycznym, wychowawczym, czy oświatowym jednostki kierowanej przez Dyrektora.

Za chybiony organ ten uznał również zarzut nieprawidłowego realizowania w Z S P zadania polegającego na zapewnieniu edukacji uczniom z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego (pkt 12 uzasadnienia zarządzenia). Stosownie do treści § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół podstawową jednostką organizacyjną szkoły jest oddział. Liczba uczniów w oddziale szkoły integracyjnej oraz w oddziale integracyjnym w szkole ogólnodostępnej powinna wynosić od do, w tym od [..] uczniów niepełnosprawnych. Jak wynika z pisma z dnia [..] r., skierowanego przez J.M. do Burmistrza , w roku szkolnym [...] nie było możliwe utworzenie oddziałów integracyjnych ze względu na niewystarczającą liczbę uczniów niepełnosprawnych.

Zdaniem Wojewody, analiza przypadków wymienionych w uzasadnieniu do zarządzenia Nr [...] pozwala zakwalifikować niektóre z nich do sytuacji, które mogą być podstawą negatywnej oceny pracy Dyrektora J.M. w dziedzinie administracyjno-organizacyjnej, ale nawet rozpatrywane łącznie nie stanowią "szczególnie uzasadnionego przypadku" w rozumieniu zastosowanej podstawy odwołania. Mogą być ewentualnie, powodem ingerencji o charakterze nadzorczej organu prowadzącego Szkołę, którą to możliwość przyznał ustawodawca w art. 38 ust. 1 pkt 1 lit.b ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z tym przepisem organ prowadzący szkołę może odwołać dyrektora bez wypowiedzenia w przypadku negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań określonych w art. 34a ust. 2 (prawidłowości dysponowania przyznanymi szkole środkami finansowymi, a także gospodarowania mieniem; przestrzegania przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów oraz przestrzegania przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły).

Reasumując powyższe, Wojewoda stwierdził, że kwalifikacja, zarzucanych Dyrektorowi ZSP uchybień, dotyczących spraw administracyjno-organizacyjnych, bezpieczeństwa i higieny pracy uczniów, jako "szczególnie uzasadnionych przypadków", o których mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, dokonana zarządzeniem Burmistrza była nieprawidłowa, a tym samym wskazany przepis w tym zakresie zastosowany został z jego istotnym naruszeniem w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Poza tym, działania Dyrektora, których dotyczyły zarzuty podniesione w uzasadnieniu do zarządzenia Nr [...] nastąpiły w terminie znacząco odległym od dnia podjęcia przez Burmistrza decyzji o odwołaniu J.M. ze stanowiska, tj. od dnia [..] r. W tych okolicznościach nie sposób przyjąć, że Jego odwołanie było natychmiastową reakcją organu prowadzącego ZSP na zdarzenie zagrażające prawidłowemu funkcjonowaniu tej placówki, co dodatkowo poddaje w wątpliwość zgodność z prawem wydanego zarządzenia.

Wojewoda w swojej ocenie uznał za bardzo istotne, że J.M. nigdy nie otrzymał od organu prowadzącego żadnego pisemnego upomnienia czy nagany. Co więcej, organ prowadzący przyznał Dyrektorowi maksymalny wymiar dodatku funkcyjnego w wysokości 50% wynagrodzenia zasadniczego. Ponadto, skarga J.M. na działania Burmistrza związane z odwołaniem ze stanowiska została uznana za zasadną przez Radę Miejską , która w dniu [..] podjęła w tym przedmiocie uchwałę Nr XII/120/15.

W tym stanie sprawy Wojewoda uznał za konieczne i w pełni uzasadnione stwierdzenie nieważności zarządzenia Nr [...] Burmistrza z dnia [..] w sprawie odwołania Dyrektora ZSP z zajmowanego stanowiska.

Gmina , reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Skarga domagając się uchylenia zaskarżonego aktu nadzoru została oparta na zarzucie naruszenia przepisów art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty oraz art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym.

Z uzasadnienia skargi wynika, że zarzucanego naruszenia prawa materialnego skarżąca upatruje w błędnej wykładni przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty, w efekcie czego organ nadzoru przyjął, że nie zaszedł szczególnie uzasadniony przypadek pozwalający odwołać Dyrektora Szkoły w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia, podczas gdy w przedmiotowej sprawie przypadek taki zdaniem skarżącej wystąpił. Według opinii skarżącej odwołanie Dyrektora w omawianym trybie mogło nastąpić, ponieważ powodem podjęcia decyzji o odwołaniu były przypadki wystąpienia konkretnych i poważnych przyczyn przez niego zawinionych, co z kolei wymuszało zaprzestanie wykonywania przez niego swej funkcji, bowiem dalsze zajmowanie przez niego stanowiska godziłoby w interes szkoły, a stwierdzone uchybienia były tego rodzaju, że spowodowały destabilizację w funkcjonowaniu szkoły w zakresie realizowanych przez tę placówkę funkcji dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej. Naruszenie przez dyrektora swoich obowiązków było należycie wywiedzione, udokumentowane i uargumentowane w uzasadnieniu wydanego przez organ prowadzący szkołę zarządzenia.

Zaniedbania prawem ustanowionych obowiązków Dyrektora Szkoły, były zdaniem skarżącej na tyle istotne, że nie pozwalało to na dalsze wykonywanie przez niego powierzonej mu funkcji, co zostało dowiedzione w stosownym postępowaniu poprzedzającym wydanie zarządzenia i wreszcie znalazło się w uzasadnieniu tego aktu (jak np. postępowanie kontrolne przeprowadzone w związku z zaistnieniem nieprawidłowości w funkcjonowaniu szkolnego placu zabaw, co stwarzało bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia dzieci). Z aktu odwołania wynikało jasno i konkretnie na czym owe "szczególnie uzasadnione przypadki" polegają.

W uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia zostało wyjaśnione, w jaki sposób stwierdzone uchybienia dyrektora stanowią zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły i prowadzą do destabilizacji funkcjonowania szkoły w zakresie realizowanych przez nią funkcji dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej. W uzasadnieniu znalazły się wywody i argumentacja prawna, a także wystarczające wyjaśnienia, dlaczego działanie skarżącej należy właśnie uznać za szczególnie uzasadniony przypadek powodujący konieczność odwołania ze stanowiska dyrektora placówki. Skarżąca stwierdziła zatem, że uzasadnienie spełnia warunki prawidłowego uzasadnienia zarządzenia odwołującego Dyrektora Szkoły z tej funkcji w świetle przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, a powody odwołania zawarte w uzasadnieniu zarządzenia zostały w wystarczający sposób wykazane i udokumentowane, w konsekwencji czego nie można uznawać ich za dowolne i arbitralne.

I tak np. jako wystarczającą przesłanką odwołania Dyrektora w tym trybie skarżąca uznaje stwierdzenie braku inicjatywy i współpracy dyrektora przy realizacji uchwały Nr X/94/2015 Rady Miejskiej z dnia 27 września 2015 r. w sprawie ustalenia opłat za świadczenia udzielone w publicznym przedszkolu prowadzonym przez Gminę. Dyrektor po wejściu w życie tego aktu z dniem 1 września 2015 r. nie poinformował niezwłocznie rodziców dzieci o treści tej uchwały oraz nie ustalił zasad naliczania i rozliczania opłat za pobyt dzieci w przedszkolu, co uczynił dopiero w dniu 29 września 2015 r. W ocenie Skarżącej zaniechania dyrektora w tym względzie prowadzą do dezorganizacji i destabilizacji placówki, a jednocześnie negatywnie wpłynęły na budżet szkoły.

Również za nieprawidłowe działanie Dyrektora, jako dopełniające przypadki, na bazie których odwołano dyrektora w tym trybie, skarżąca uznała m.in. żądanie bez podstawy prawnej od pracujących rodziców dzieci uczęszczających do szkoły zaświadczeń o ich zatrudnieniu, od czego dyrektor uzależniał z kolei możliwość skorzystania z opieki w świetlicy szkolnej. Przepisy art. 67 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty stanowi, że szkoła podstawowa oraz szkoła prowadząca kształcenie specjalne, o której mowa w art. 7 lb ust. 1 tej ustawy, jest obowiązana zapewnić zajęcia świetlicowe dla uczniów, którzy pozostają w szkole dłużej ze względu na czas pracy rodziców - wyłącznie na wniosek tych rodziców, nie zaś w oparciu o zaświadczenie o ich zatrudnieniu.

Za wystarczającą przesłankę odwołania Dyrektora w tym trybie skarżąca uznała także m.in. brak należytej opieki nad placem zabaw, który zlokalizowany jest na terenie zarządzanym przez dyrektora. Okoliczności z tym związane i dowody to potwierdzające zostały przytoczone przez skarżącą w pkt 6 uzasadnienia do zarządzenia odwołującego. Przez niewłaściwy nadzór Dyrektora nad placem zabaw dla dzieci przedszkolnych, dzieci te zostały narażone na bezpośrednią utratę zdrowia lub życia. Zaniedbania Dyrektora w tym zakresie znajdują odzwierciedlenie m.in. w załączonych do uzasadnienia zarządzenia odwołującego piśmie grupy rodziców z dnia [..] r., wnioskach składanych w latach [..] do rady pedagogicznej przez nauczycieli przedszkola, a także w dokumentacji fotograficznej powstałej podczas wykonywania zleconego przez organ prowadzący postępowania kontrolnego w tym zakresie. Zaniechania jakich dopuścił się w tym względzie Dyrektor naraziły organ prowadzący na odpowiedzialność odszkodowawczą z tytułu uszczerbku na zdrowiu i życiu bawiących się na tym placu dzieci. Takiego stanu rzeczy skarżąca nie mogła dalej tolerować. Z tego też względu skarżąca uznaje, że także i w tym przypadku wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, pozwalający na odwołanie dyrektora z pełnionej funkcji w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

Mając powyższe na względzie, zarządzenie o odwołaniu Dyrektora Szkoły, zdaniem skarżącej zostało precyzyjne uzasadnione. Zawierało bowiem opis stanu faktycznego i jego udokumentowanie, a także wykazanie w czym przejawia się ów "szczególnie uzasadniony przypadek" nakazujący odsunięcie dyrektora w trakcie roku szkolnego od wykonywanych przez niego obowiązków.

Wszystkie wskazane w uzasadnieniu zarządzenia odwołującego zaniedbania obowiązków Dyrektora Szkoły, są zdaniem skarżącej na tyle istotne, że nie pozwalają na dalsze wykonywanie przez niego powierzonej mu funkcji, co zostało dowiedzione w wyniku przeprowadzenia postępowania poprzedzającego wydanie zarządzenia o odwołaniu i znalazło się ostatecznie w uzasadnieniu tego aktu.

Ponadto skarżąca podniosła, że organ nadzoru naruszył przepis art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g., poprzez niezawarcie w rozstrzygnięciu nadzorczym elementów wymaganych tym przepisem. Wojewoda nie wskazał w uzasadnieniu faktycznym swojego aktu faktów, które uznał za udowodnione, ani też nie wskazał dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Wojewoda nie przedstawił bowiem w dostatecznie czytelny i przekonywujący sposób argumentów, jakie legły u podstaw jego przekonania o wadliwości zakwestionowanego zarządzenia. Ograniczył się tylko do stwierdzenia, że nie stanowi to o destabilizacji szkoły, nie podając przy tym na jakiej podstawie tak uważa i jednocześnie tego nie uzasadniając.

Wojewoda odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie

i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1479 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 i 2 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej także: "P.p.s.a.") kontrola sądu administracyjnego polega na badaniu zgodności z prawem materialnym i procesowym zaskarżonych aktów administracyjnych, w tym wymienionych w § 2 pkt 7 P.p.s.a. aktów nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego.

W myśl art. 171 ust.1 Konstytucji działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Według art. 171 ust. 2 Konstytucji organem nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są m.in. wojewodowie.

Z treści art. 85 u.s.g. wynika zaś, że nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem.

Zgodnie zaś z art. 91 ust. 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90.

Jest poza sporem, że zarządzenie organu wykonawczego gminy (wójta, burmistrza, prezydenta) jako organu prowadzącego szkołę/zespół szkół, o odwołaniu konkretnej osoby ze stanowiska dyrektora tej placówki oświatowej, jest aktem z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. W świetle powyższego Wojewoda niewątpliwie posiadał kompetencję do kontroli legalności spornego zarządzenia, co zresztą nie jest kwestionowane skargą.

Niezbędne jest przy tym zaznaczenie, że rolą Sądu administracyjnego w postępowaniu sądowym zainicjowanym wniesioną w niniejszej sprawie skargą, nie jest ocena pracy J.M. - Dyrektora ZSP , a jedynie zasadność i legalność stanowiska organu nadzoru, który stwierdził nieważność zarządzenia Burmistrza odwołującego J.M. ze stanowiska w natychmiastowym trybie określonym w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.

Jak się bowiem trafnie wskazuje w orzecznictwie i w doktrynie, rozpoznając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, obowiązkiem sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samego aktu organu samorządu terytorialnego, a dopiero

w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono jego nieważność (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, 2010, uw. 3 do art. 148; podobnie

J. Zimmermann, Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, PiP 1991, nr 10, s. 48; tak też wyrok WSA w Opolu z 28.12.2010 r.,

I SA/Op 520/10, CBOiS, WSA z dnia 16.12.2015 r, IV SA/Wr 738/15 CBOiS)).

W związku z powyższym przypomnieć wypada, że zasady i tryb powierzenia stanowiska dyrektora szkoły oraz jego odwołania z tego stanowiska reguluje wyżej wskazana ustawa o systemie oświaty. Zgodnie z art. 38 tej ustawy:

"1. Organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce:

1) odwołuje nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w razie:

a) złożenia przez nauczyciela rezygnacji, za trzymiesięcznym wypowiedzeniem,

b) ustalenia negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań wymienionych w art. 34a ust. 2 w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli - bez wypowiedzenia,

c) złożenia przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny wniosku, o którym mowa w art. 34 ust. 2a;

2) w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - ministra właściwego do spraw kultury

i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia."

Burmistrz jako podstawę prawną odwołania dyrektora placówki w tym przypadku wskazał art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Odwołanie dyrektora placówki oświatowej z pełnionej funkcji w tym trybie może mieć miejsce wyłącznie w "szczególnie uzasadnionych przypadkach", przy czym ustawa, jak trafnie dostrzegł to organ nadzoru, wprost nie wskazuje, jakie przypadki należy uznać za szczególnie uzasadnione. Tymczasem w niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do oceny prawnej poszczególnych uchybień Dyrektora Szkoły w kontekście ustawowej przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", ustanowionej w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Należy mieć bowiem na uwadze, że Wojewoda, poza jednym przypadkiem, tj. opisanym w pkt 6 uzasadnienia zarządzenia Burmistrza, nie zanegował wystąpienia okoliczności faktycznych opisanych w tym uzasadnieniu, lecz dokonał ich odmiennej interpretacji.

W związku z tym, co jest istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy sądowej, uwzględnić trzeba, że pojęcie "przypadki szczególnie uzasadnione" jest pojęciem ogólnym, niedookreślonym, swoistą klauzulą generalną, które winno być interpretowane wąsko. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że przepis ten stanowi wyjątek od zasady stabilności stosunku zatrudnienia, a zatem jego wykładnia rozszerzająca jest niedopuszczalna ( por.wyrok NSA z dnia 1 września 2010 r., I OSK 933/10, LEX nr 602589; podobnie wyrok NSA z dnia 19 listopada 2010 r., I OSK 1530/10 LEX nr 745066).

Z judykatów sądów administracyjnych wynika interpretacja klauzuli "przypadków szczególnie uzasadnionych" zarówno w ujęciu negatywnym, jak i pozytywnym.

Przykładowo, według Naczelnego Sądu Administracyjnego zaniedbania

w zakresie rachunkowości, nie mogą stanowić "przypadku uzasadnionego"

w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy. Takiego przypadku nie mogą stanowić także uchybienia w zakresie organizacji pracy szkoły (placówki oświatowej), (wyrok

z 23 września 2005 r., I OSK 91/05, LEX nr 192086). Podobnie wypowiedział się WSA formułując tezę, że negatywna ocena wykonywanych przez dyrektora szkoły (placówki oświatowej) zadań w zakresie działalności finansowej

i administracyjnej, zarzut niewywiązania się przez dyrektora z wcześniejszych ustaleń organizacji pracy i porozumień z organem prowadzącym dotyczących ilości zatrudnionych nauczycieli i pracowników obsługi, podziału godzin lekcyjnych, ilości godzin nauczania indywidualnego itp. oraz konieczność ponoszenia w związku z tym dodatkowych nieprzewidzianych przez organ prowadzący wydatków, a także istniejący bezsprzecznie konflikt pomiędzy dyrektorem szkoły a organem prowadzącym, nie pozwalają na zakwalifikowanie tego typu działań do szczególnie uzasadnionych przypadków, które stanowią przesłankę warunkującą zastosowanie trybu natychmiastowego odwołania z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy (wyrok z dnia 17 sierpnia 2010 r., II SA/Bd 502/10, LEX nr 737735).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku NSA z 9 maja 2001 r. zaliczył natomiast do "przypadków szczególnie uzasadnionych" tylko takie sytuacje, w których nie jest możliwe dalsze pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego (I SA 3293/00 – Prawo pracy 2001, nr 9, poz. 41).

Podobne kryteria określił NSA w wyroku z 18 kwietnia 2008 r. przyjmując,

że pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" winno być rozumiane wąsko

i oznaczać takie sytuacje, w których nie jest możliwe spełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej, a konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności zachodzi ze względu na zagrożenie interesu publicznego. Naruszenie prawa przez dyrektora musi być na tyle istotne, iż nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę, a stwierdzone uchybienia w pracy dyrektora mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły (I OSK 86/08, LEX nr 470925). W kolejnym orzeczeniu WSA zajął stanowisko, że odwołanie dyrektora w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy może nastąpić w przypadku wystąpienia konkretnych poważnych przyczyn niezależnych od dyrektora szkoły albo z przyczyn przez niego zawinionych – gdy dyrektor w sposób istotny naruszył swe obowiązki pracownicze (art. 52 § 2 kodeksu pracy) i gdy konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania przez niego funkcji, bowiem dalsze zajmowanie stanowiska godziłoby w interes szkoły, a stwierdzone uchybienia są tego rodzaju, że powodują destabilizację w funkcjonowaniu szkoły w zakresie realizowanych przez placówkę funkcji: dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej (I SA/Wa 1854/09, LEX nr 619808). Podobnie wypowiedział się NSA w wyroku z 29 lipca 2010 r. stwierdzając, że szczególnie uzasadnione przypadki muszą mieć taką postać, iż uniemożliwiają nauczycielowi dalsze sprawowanie funkcji (I OSK 525/10, LEX nr 595413).

Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela interpretację wynikającą z wyżej wskazanych wyroków sądów administracyjnych, przy czym dla jej usystematyzowania dodatkowo odwołuje się do stanowiska WSA, który w wyroku z dnia 13 października 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 386/11 (opublikowane na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl), stwierdził, że w przedmiocie interpretacji pojęcia "przypadków szczególnie uzasadnionych" w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy można wskazać na następujące elementy (cechy) konstrukcyjne tego pojęcia. Za przypadki szczególnie uzasadnione należy uznać:

1) zdarzenia (działanie lub zaniechanie) o charakterze zupełnie wyjątkowym, nadzwyczajnym (wykraczającym poza działanie rutynowe, codzienne),

2) mające charakter niedopełnienia obowiązków lub naruszenia uprawnień, określonych prawem, przez nauczyciela – dyrektora szkoły,

3) przy czym stwierdzone uchybienie nauczyciela są tego rodzaju, że powodują destabilizację w realizacji funkcji (dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej) szkoły i dlatego konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora, albowiem dalsze zajmowanie stanowiska dyrektora godzi w interes szkoły jako interes publiczny.

Zaistnienie tak rozumianego, szczególnie uzasadnionego przypadku, upoważnia organ prowadzący placówkę oświatową, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, do odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia."

Odnosząc powyższe wywody na temat wykładni pojęcia "przypadków szczególnie uzasadnionych" do rozpatrywanej sprawy, stwierdzić należy, że dokonana przez Wojewodę ocena zarządzenia Burmistrza jest prawidłowa, a wydane rozstrzygnięcie nadzorcze – zgodne z prawem, albowiem zarządzenie to w istotny sposób narusza art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Zakwestionowane przez organ nadzoru zarządzenie Burmistrza w uzasadnieniu zawiera wprawdzie opis kilkunastu faktów, które w ocenie organu prowadzącego placówkę przesądziły o zaistnieniu szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 38 ust.1 pkt 2 ustawy, jednakże w istocie rzeczy żadna z tych okoliczności rozpatrywana z osobna, jak i wszystkie ujmowane łącznie, nie wyczerpują hipotezy analizowanej normy prawnej stanowiącej podstawę wydanego zarządzenia. Podkreślić trzeba, że nie ilość zdarzeń konstruuje przypadek szczególnie uzasadniony, lecz ich charakter. Od oceny charakteru zdarzenia, które może być jednostkowe, ale przejawiać się będzie wyjątkowym niedopełnieniem obowiązków lub przekroczeniem uprawnień, ewidentnie destabilizującym realizację funkcji szkoły i wymagającym natychmiastowego (bez wypowiedzenia) usunięcia dyrektora ze stanowiska, zależy zgodność z prawem rozwiązania stosunku pracy w trybie określonym w tym przepisie.

Tymczasem, jak to trafnie wskazał Wojewoda w rozstrzygnięciu nadzorczym, przyjęte za podstawę kwestionowanego zarządzenia okoliczności nie mają tak rozumianego charakteru, a co najwyżej mogłyby stanowić podstawę rozwiązania stosunku pracy za wypowiedzeniem.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko organu nadzoru wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, że prawidłowość zarządzenia o odwołaniu ze stanowiska dyrektora placówki oświatowej trzeba oceniać na podstawie faktów, które zostały wskazane w jej uzasadnieniu. Powołane tam okoliczności muszą być konkretne i dowiedzione w stosownym postępowaniu poprzedzającym wydanie zarządzenia oraz znajdować pełne potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Przy kontroli odwołania ze stanowiska dyrektora placówki oświatowej znaczenie ma zatem nie tylko to, czy taki akt zawiera uzasadnienie. Istotne są również wywody przytoczone przez organ, gdyż to, jakie zdarzenia uznał on za przesłanki odwołania, musi wynikać bezpośrednio z uzasadnienia zarządzenia. Tylko te argumenty (w zestawieniu z zebranym w sprawie materiałem dowodowym) pozwalają na ustalenie motywów, jakimi kierował się organ, pozbawiając dyrektora dotychczasowej funkcji kierowniczej oraz ocenę, czy podane przez organ przyczyny rzeczywiście można uznać za szczególnie uzasadniony przypadek, w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy. Konieczne jest przy tym podkreślenie, że materiał dowodowy nie może zastępować uzasadnienia, lecz winien jedynie potwierdzać to, co powinno być dokładnie oraz szczegółowo wywiedzione i umotywowane w uzasadnieniu podejmowanej uchwały. To, jakie zdarzenia organ uznał za przesłanki odwołania, musi wynikać bezpośrednio

z uzasadnienia podjętej w tym zakresie uchwały (wyrok WSA z dnia

7 sierpnia 2013 r., IV SA/Po 627/13, LEX nr 1356446). W uzasadnieniu aktu odwołania nauczyciela ze stanowiska dyrektora należy omówić wytykane mu nieprawidłowości oraz wykazać i szczegółowo umotywować na czym polega szczególne uzasadnienie danego przypadku i dlaczego w okolicznościach danej sprawy organ skorzystał z przyznanych mu ustawowo kompetencji. Akt odwołania dyrektora placówki nie może być następnie uzupełniany późniejszymi wyjaśnieniami przyczyn takiego odwołania (wyrok NSA z dnia 7 lutego 2013 r., I OSK 2412/12, LEX nr 1356986).

Co więcej, organ nadzoru, podobnie jak sąd administracyjny, nie może przy weryfikacji zarządzenia uwzględnić niewykazanych w uzasadnieniu przesłanek odwołania (wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2013 r., I OSK 2703/12, LEX 1336391), nawet jeżeli w uzasadnieniu zarządzenia wspomina się o istnieniu , tak jak miało miejsce w niniejszej sprawie, "całej sfery innych, trudnych do zgrupowania" przypadków ogólnie wymienionych z opisem: "dokumentacja w aktach szkoły."

Mając powyższe na uwadze oraz treść zarządzenia odwołującego J.M. ze stanowiska Dyrektora Z S P , sąd w pełni podzielił wyrażoną w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym ocenę organu nadzoru, że zarządzenie Burmistrza jest niezgodne z prawem, ponieważ przesłanki wskazane w uzasadnieniu tego zarządzenia, jako "stwierdzone nieprawidłowości", nie pozwalają na przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i Sądu Najwyższego, że niedopuszczalne jest powierzchowne traktowanie uzasadnienia, zwłaszcza wówczas, gdy przedmiotem sprawy jest ważny dla obywatela problem jego zatrudnienia i to - tak, jak w tym przypadku - gwarantowanego szczególnym przepisem prawa (wyrok SN z dnia 19 lutego 1997 r., III RN 3/97, LEX nr 29973, wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2013 r., I OSA, LEX nr 1341474; wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., I OSK 2942/12, LEX nr 1333109). Co prawda zaskarżone zarządzenie zawiera uzasadnienie stanowiska Burmistrza, które jak trafnie spostrzegł to Wojewoda, jest obszerne, jednakże z uzasadnienia tego nie wynikają takie okoliczności, których wymowa byłaby na tyle jednoznaczna aby możliwe było podzielenie stanowiska Burmistrza o zaistnieniu szczególnie uzasadnionego przypadku rozumianego tak, jak zostało to wyżej wyjaśnione.

Dodatkowo zauważyć należy, że ugruntowany i zasługujący na aprobatę jest pogląd, że negatywna ocena działalności dyrektora szkoły (zespołu szkół) przez organ prowadzący w zakresie gospodarki finansowej szkoły lub innych zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły, zwłaszcza odmienna koncepcja prowadzenia placówki oświatowej, czy też konflikt z organem prowadzącym lub współpracownikami, nie mieszczą się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków (wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., I OSK 2269/12, LEX nr 1356983). Stanowisko to znajduje potwierdzenie w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych. Taki, bądź zbliżony charakter mają podawane w uzasadnieniu zarządzenia Burmistrza przesłanki odwołania Dyrektora Szkoły. Słusznie zatem stwierdził Wojewoda, że wskazane okoliczności, którymi kierował się organ przy odwoływaniu Dyrektora nie są wystarczające do odwołania go ze stanowiska w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Opisane w 12 punktach uzasadnieniu zarządzenia Burmistrza przypadki stanowią zbiór różnego rodzaju uchybień, nagromadzonych w rozległym czasie, skoro dotyczą zdarzeń zaistniałych w [...] r., co jednoznacznie przesądza o trafności stanowiska organu nadzoru, że ich wystąpienie nie wywołało natychmiastowej reakcji organu prowadzącego szkołę, a zatem nie miało takiego charakteru o jakim mowa w analizowanym przepisie prawa materialnego stanowiącym podstawę spornego zarządzenia Burmistrza.

Podkreślenia wymaga, że podnoszony skargą zarzut naruszenia art. 107 § 1 i 3 K.p.a. jest chybiony. Wprawdzie rozstrzygnięcie nadzorcze nie jest decyzją administracyjną, jednakże z mocy art. 91 ust. 5 u.s.g., który stanowi że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio, sądowa kontrola legalności aktu nadzoru wymaga zbadania czy akt ten zawiera istotne elementy władczego rozstrzygnięcia w sprawie z zakresu administracji publicznej oraz czy jego uzasadnienie zawiera elementy niezbędne z punktu widzenia zasady przekonywania oraz konieczne dla dokonania kontroli toku rozumowana tego organu. Mieć trzeba bowiem na uwadze, że zastosowanie "odpowiednie" przepisów Kpa, to takie które uwzględnia specyfikę aktu nadzoru. Organ nadzoru działający w trybie przewidzianym w ustawie o samorządzie gminnym nie funkcjonuje bowiem w systemie dwuinstancyjnej procedury administracyjnej uregulowanej w Kodeksie postępowania administracyjnego, a zatem nie dotyczą go między innymi zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz przepis art. 138 regulujący treść rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Powyższe spostrzeżenie przekłada się w praktyczny sposób na ocenę uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego, które nie zapada po ponownym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej. W tym stanie rzeczy uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego przede wszystkim powinno wskazywać wyjaśnienie podstawy prawnej i zawierać logiczne wskazanie dlaczego, zdaniem organu nadzoru akt, którego nieważność została stwierdzona, jest niezgodny z prawem.

W niniejszej sprawie Sąd nie miał żadnych wątpliwości co do tego,

że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zawiera zgodne z prawem uzasadnienie,

z którego jednoznacznie wynikają przyczyny faktyczne i prawne, z powodu których organ nadzoru stwierdził nieważność przedmiotowego zarządzenia. Zawarta w nim ocena spornego zarządzenia znajduje logiczne oparcie w przyjętym stanie faktycznym oraz uzasadnienie w obowiązującym stanie prawnym.

Z tych wszystkich względów, wobec niezasadności skargi, należało orzec jak

w sentencji na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.