Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 179/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2008-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1, art. 40 ust. 1, art. 50 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 138 w zw. z art. 144, art. 136, art. 15
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 153, art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Uchylenie decyzji opartej o art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlanez nie wywiera bezpośredniego wpływu na ważność postanowienia wydanego na podstawie art. 50 ust. 1 tej ustawy. Utrata ważności postanowienia o wstrzymaniu wykonania robót budowlanych następuje w sytuacji określonej w art. 50 ust. 4 ustawy - gdy organ nadzoru budowlanego w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia nie wyda decyzji, o jakiej mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1. W rozpoznawanej sprawie decyzja na podstawie art. 51 ust. 1 cyt. ustawy została wydana przez organ I instancji w dniu 30 czerwca 2004r. i utrzymana w mocy decyzją organu II instancji z dnia 18 sierpnia 2004r. Późniejsze uchylenie wydanej w tym trybie decyzji (wyrokiem WSA w Kielcach z dnia 22 marca 2006r.) nie wywiera żadnego wpływu na ważność postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Innymi słowy, w obrocie prawnym na gruncie niniejszej sprawy w dalszym ciągu pozostaje w mocy postanowienie z dnia 4 maja 2004r. o wstrzymaniu robót budowlanych.

TEZY

Uchylenie decyzji opartej o art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlanez nie wywiera bezpośredniego wpływu na ważność postanowienia wydanego na podstawie art. 50 ust. 1 tej ustawy. Utrata ważności postanowienia o wstrzymaniu wykonania robót budowlanych następuje w sytuacji określonej w art. 50 ust. 4 ustawy - gdy organ nadzoru budowlanego w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia nie wyda decyzji, o jakiej mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1. W rozpoznawanej sprawie decyzja na podstawie art. 51 ust. 1 cyt. ustawy została wydana przez organ I instancji w dniu 30 czerwca 2004r. i utrzymana w mocy decyzją organu II instancji z dnia 18 sierpnia 2004r. Późniejsze uchylenie wydanej w tym trybie decyzji (wyrokiem WSA w Kielcach z dnia 22 marca 2006r.) nie wywiera żadnego wpływu na ważność postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Innymi słowy, w obrocie prawnym na gruncie niniejszej sprawy w dalszym ciągu pozostaje w mocy postanowienie z dnia 4 maja 2004r. o wstrzymaniu robót budowlanych.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 maja 2008r. sprawy ze skargi J. B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał J. B. wstrzymanie robót budowlanych związanych z budową pawilonu handlowo – usługowego, realizowanego na działkach nr [...] w P. na terenie osiedla "A", będących na etapie wykonania nad II kondygnacją więźby dachowej pokrytej folią, z powodu prowadzenia robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę znak: [...] z dnia [...] wydanego przez Wójta, oraz nałożył na J. B. obowiązek przedstawienia oceny technicznej w zakresie spełnienia przez przedmiotowy obiekt w stanie znajdującym się w dacie otrzymania niniejszego postanowienia, wymogów określonych w § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). W podstawie prawnej powołano art. 50 ust. 1 pkt 4, ust. 2, ust. 3, ust. 4, ust. 5 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.).

W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, iż decyzją z dnia [...] Wójt udzielił Spółdzielni "A." pozwolenia na budowę osiedla domków jednorodzinnych na działce nr ewid. [...]w P. Pozwolenie to obejmuje również budowę centrum handlowo – usługowego, które określone zostało na załączniku nr [...] do decyzji wg projektu nr [...].

Decyzją z dnia [...] Wójt ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycyjnego dla przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na zwiększeniu wymiarów zewnętrznych i zmianie funkcji budynku mieszkalno – usługowego na budynek handlowo – usługowy na działkach nr [...], położonych w P. na terenie osiedla "A.", a także dotyczącego budowy wjazdu tymczasowego z drogi wojewódzkiej nr [...] na działkę inwestora.

Decyzją z dnia [...] Wójt zatwierdził projekt budowlany i wydał dla B. w P. pozwolenie na budowę pawilonu handlowo – usługowego z przyłączem wodociągowym, kanalizacyjnym i energetycznym w P. na działkach nr [...], na podstawie którego rozpoczęto realizację przedmiotowej inwestycji.

Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], stwierdzono nieważność decyzji Wójta z dnia [...].

Stwierdzenie nieważności decyzji Wójta z dnia [...] poskutkowało, na wniosek T. K., wznowieniem postępowania dotyczące pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu. Starosta decyzją z dnia [...] uchylił decyzję Wójta z dnia [...] i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowego pawilonu – z uwagi na brak decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu.

Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 50 ust. 1 cyt. ustawy nakazał J. B. wstrzymanie robót budowlanych związanych z budową przedmiotowego pawilonu, będących na etapie wykonanego stropu wylewanego nad drugą kondygnacją. Do zakończenia budowy pozostało wówczas wykonanie więźby dachowej z pokryciem, ścianek działowych, instalacji wodno – kanalizacyjnej, elektrycznej, tynków, posadzek oraz osadzenie stolarki budowlanej.

Decyzją z dnia 30.06.2004r., podjętą w trybie art. 51 ust. 1 cyt. ustawy, utrzymaną następnie w mocy decyzją organu odwoławczego z dnia 18.08.2004r., organ I instancji nakazał J. B. zaniechanie dalszych robót budowlanych związanych z budową pawilonu handlowo – usługowego.

Wyrokiem z dnia 22.03.2006r., sygn. akt: II SA/Ke 371/05, wydanym w rezultacie złożonej przez T. K. skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił decyzję organu II instancji z dnia [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...].

Wyrokiem z dnia 12.09.2007r., sygn. akt: II OSK 1198/06 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną organu odwoławczego od w/w wyroku, uznając, iż jakkolwiek jego uzasadnienie jest częściowo błędne to wyrok odpowiada prawu.

Organ I instancji, postanowieniem z dnia [...], znak: [...], orzekając po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego o wstrzymaniu robót budowlanych i nałożeniu określonego obowiązku, wskazał, iż przedmiotowe roboty są realizowane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę Wójta z dnia [...], a postanowienie z dnia [...] o wstrzymaniu robót budowlanych przy przedmiotowym obiekcie utraciło swoją ważność – z uwagi na uchylenie wydanej w jego następstwie, w trybie art. 51 ust. 1 cyt. ustawy, decyzji z dnia [...], wyrokiem WSA w Kielcach z dnia 22.03.2007r. Powołano się przy tym na wyrok WSA w Białymstoku z dnia 7.03.2006r., sygn. akt II SA/Bk 936/05. Organ podniósł także, iż inwestor zrealizował przedmiotowe roboty, polegające na wykonywaniu więźby dachowej, już po rozpatrzeniu w dniu 12.09.2007r. przez NSA skargi kasacyjnej od w/w orzeczenia. Wskazano również, iż od dnia wydania decyzji z dnia [...] w obrocie prawnym funkcjonowały dwie decyzje dotyczące tych samych działek, odmiennie rozstrzygające o sposobie ich zabudowy. Jednakże, wobec uchylenia decyzji z dnia [...] decyzją Starosty z dnia [...] w obrocie prawnym pozostała jedynie decyzja z dnia [...], w oparciu o którą należało przeprowadzić analizę legalności przedmiotowych robót.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył T. K., podnosząc, iż J. B. nie realizuje przedmiotowej budowy w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia [...], lecz na podstawie decyzji z dnia [...]. Wskazał także na brak przeniesienia pierwszego ze wskazanych pozwoleń na inwestora zgodnie z art. 40 Prawa budowlanego. W ocenie T. K. nałożenie obowiązku dostarczenia oceny technicznej sankcjonuje próbę legalizacji samowoli budowlanej i jest "ośmieszeniem" prawa.

Postanowieniem z dnia [...] znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. uchylił postanowienie z dnia 20.12.2007r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu tego postanowienia organ odwoławczy wskazał, iż nie akceptuje wyrażonego w zaskarżonym rozstrzygnięciu poglądu, że postanowienie o wstrzymaniu robót z dnia [...] utraciło swoją ważność wskutek uchylenia wyrokiem WSA w Kielcach decyzji organu I instancji z dnia [...]. Decyzja ta, podjęta w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, przedłużyła jedynie ważność w/w postanowienia ponad dwumiesięczny termin określony w art. 50 ust. 4 ustawy. Natomiast późniejsze jej uchylenie nie oznacza samoczynnego uchylenia postanowienia z dnia [...]. Gdyby bowiem zamiarem Sądu było uchylenie przedmiotowego postanowienia to zostałoby ono wyszczególnione w sentencji wyroku. Na potwierdzenie swego stanowiska organ II instancji przytoczył wyrok NSA z dnia 27.11.2007r., sygn. akt II OSK 1558/06.

Organ odwoławczy stwierdził ponadto, iż inwestor nie uzyskał formalnego przeniesienia pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...], wydanej dla Spółdzielni "A." na swoją rzecz – w trybie art. 40 Prawa budowlanego. Ponadto, jak wynika z oświadczeń inwestora (m. in. pismo z dnia 6.03.2004r.), przedmiotowy pawilon został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...].

Ustalając związek pomiędzy decyzją o pozwoleniu na budowę osiedla domów jednorodzinnych w P. a budową przedmiotowego pawilonu wskazano również, iż pozwolenie z dnia [...] na budowę osiedla "A." przewidywało zrealizowanie na działkach m.in. nr [...] centrum handlowo – usługowego. Z kolei w przedłożonym przez inwestora wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę projekcie architektoniczno – budowlanym wymieniono decyzję Wójta z dnia [...], ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, oraz pozwolenie na budowę z dnia 28.10.1994r. Pomimo tego projekt zagospodarowania działek położonych na osiedlu "A." w P., będący integralną częścią decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...]. przedstawia zdecydowanie inne zagospodarowanie działek nr [...], niż przyjęte w planie realizacyjnym zagospodarowania terenu tego osiedla, będącego integralną częścią decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...]. Powierzchnia zabudowy pawilonów B i C, przewidziana uprzednio wynosiła bowiem łącznie 342,48 m2, natomiast obecnie – 500,96 m2 i w takim też rozmiarze inwestor realizował budowę.

Odnosząc się do prawidłowości ustalenia w postępowaniu I – instancyjnym kręgu stron organ odwoławczy wskazał, iż za stronę nie uznano B. H. – właścicielki działki nr [...], bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością na której realizowany jest przedmiotowy pawilon. Ponadto zaskarżone postanowienie nie zostało doręczone właścicielom działek nr [...]– J. B. i K. B.

Skargę na postanowienie organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł J. B., domagając się uchylenia tego rozstrzygnięcia oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący zarzucił postanowieniu organu odwoławczego naruszenie prawa i wytycznych zawartych w wyroku NSA z dnia 12.09.2007r. Przedmiotowa budowa jest bowiem realizowana na podstawie pozwolenia z dnia [...], które obejmuje również budowę centrum handlowo – usługowego. Z tego też względu cały przebieg inwestycji należy oceniać na podstawie tego właśnie pozwolenia na budowę, zaś uzyskany w wyniku tego ustalenia stan faktyczny inwestycji powinien być podstawą do wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Należy przy tym wziąć pod uwagę dwa etapy realizacji inwestycji tj. w kontekście pozwolenia na budowę z dnia [...], a po jego uchyleniu – w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia [...]. Wskazano także na brak prawnego obowiązku przeniesienia pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] na rzecz skarżącego w trybie art. 40 cyt. ustawy oraz przewlekłość, do jakiej zmierza całość postępowania w niniejszej sprawie. Ponadto skarżący stwierdził, iż zakończenie, na gruncie niniejszego stanu faktycznego, postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych – wbrew temu co twierdzi organ II instancji – jest tylko jednym z rozstrzygnięć jakie, zdaniem NSA, można wydać na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 cyt. ustawy). Oznacza to, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym badaniu podlega, po pierwsze – prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy, a po drugie – trafność wykładni tych przepisów. Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., Sąd, uwzględniając skargę na decyzję (postanowienie), uchyla ją w całości lub części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Sądowa kontrola legalności orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a Sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.).

Na gruncie niniejszej sprawy rozważenia wymaga przede wszystkim, czy wobec nieuchylenia przez WSA w Kielcach wyrokiem z dnia 22.03.2006r., sygn. akt: II SA/Ke 371/05 postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych organu I instancji z dnia [...] traci ono moc – w sytuacji uchylenia powyższym wyrokiem decyzji organów nadzoru budowlanego z dnia [...] i [...], wydanych w oparciu o art. 51 ust. 1 ustawy z 7.07.1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zwanej dalej ustawą, czy też w dalszym ciągu pozostaje w obrocie prawnym.

Poddane pod osąd Sądu postanowienie organu odwoławczego odpowiada prawu i wbrew twierdzeniom skargi nie można mu skutecznie postawić zarzutu naruszenia prawa materialnego, czy też procesowego. Sąd w całości aprobuje argumentację prawną zawartą w uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia. Uchylenie decyzji opartej o art. 51 ust. 1 cyt. ustawy nie wywiera bezpośredniego wpływu na ważność postanowienia wydanego na podstawie art. 50 ust. 1 tej ustawy. Utrata ważności postanowienia o wstrzymaniu wykonania robót budowlanych następuje w sytuacji określonej w art. 50 ust. 4 ustawy – gdy organ nadzoru budowlanego w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia nie wyda decyzji, o jakiej mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1. W rozpoznawanej sprawie decyzja na podstawie art. 51 ust. 1 cyt. ustawy została wydana przez organ I instancji w dniu [...] i utrzymana w mocy decyzją organu II instancji z dnia [...]. Późniejsze uchylenie wydanej w tym trybie decyzji (wyrokiem WSA w Kielcach z dnia 22.03.2006r.) nie wywiera żadnego wpływu na ważność postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Innymi słowy, w obrocie prawnym na gruncie niniejszej sprawy w dalszym ciągu pozostaje w mocy postanowienie z dnia [...] o wstrzymaniu robót budowlanych. Ze względu na powyższe na aprobatę Sądu zasługuje stanowisko organu odwoławczego, iż ponowne wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania robót budowlanych przez organ I instancji – w zaistniałej sytuacji – jest dotknięte wadą nieważności. Godzi się podkreślić, że stwierdzenie przedmiotowej wady w toku postępowania zażaleniowego skutkuje rozpoznaniem sprawy w trybie przepisów art. 138 w związku z art. 144 k.p.a. – nie zaś stwierdzeniem nieważności postanowienia w trybie art. 156 § 1 w związku z art. 144 k.p.a. Tryb odwoławczy w przepisach k.p.a. ma bowiem pierwszeństwo przed trybem nadzoru, obejmującym m. in. stwierdzenie nieważności postanowienia na podstawie art. 156 § 1 w związku z art. 144 k.p.a. Wynika to z faktu, że organ odwoławczy ma szersze uprawnienia niż organ stosujący art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 24.07.1998r., III SA 642/97). Z tego też względu stwierdzona w toku postępowania przez organ odwoławczy wada postanowienia z dnia [...] obligowała ów organ do jego uchylenia w oparciu o art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a.

Zasadnie organ odwoławczy uznał, iż rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania wyjaśniającego w znacznej części oraz prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania. Z akt sprawy wynika bowiem, że postanowienia organu I instancji nie doręczono właścicielom działek nr [...] – J. B. i K. B., a B. H. – właścicielki działki bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością na której realizowana jest inwestycja, nie uznano za stronę postępowania. Przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania wiąże się także z koniecznością wykonania przez organ I instancji wytycznych WSA w Kielcach i NSA zawartych w uzasadnieniach wyroków z dnia 22.03.2006r. oraz 12.09.2007r.

Uwzględniając przedstawione okoliczności, Sąd nie stwierdził, aby zaskarżone rozstrzygnięcie naruszało prawo, a w szczególności, aby podjęte zostało z naruszeniem przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Przedmiotowe postanowienie ma bowiem charakter kasacyjny i z tego względu stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygania spraw w postępowaniu odwoławczym (w kwestii uprawnień organu odwoławczego, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., por. uchwałę NSA w składzie siedmiu sędziów z 4.05.1998r. publik. ONSA nr 3 z 1998r. poz. 79). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Takie brzmienie tego przepisu oznacza, że decyzja kasacyjna może być wydana tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki w nim określone, a więc wtedy, gdy – zdaniem organu odwoławczego – organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadzone przez tenże organ postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 k.p.a.

Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie, albowiem wyjaśnienie wskazanych przez organ odwoławczy okoliczności nie mogło nastąpić w trybie dodatkowego uzupełniającego postępowania odwoławczego, poprzez zastosowanie art. 136 k.p.a. Koniecznym natomiast było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, do czego wyłącznie uprawnionym jest organ I instancji. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części przez organ odwoławczy naruszałoby bowiem zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej. Skoro decyzja (postanowienie) kasacyjna może być wydana tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, to nie może budzić wątpliwości, że organ odwoławczy przy jej wydawaniu ogranicza się do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Organ ten nie rozstrzyga wówczas o meritum sprawy. Nie przeprowadza też merytorycznej kontroli rozstrzygnięcia wydanego przez organ administracji publicznej I instancji. Podkreślenia również wymaga, że postanowienie z dnia [...] – wydane bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w niezbędnym zakresie – pozbawione jest pełnych ustaleń, które mogłyby stanowić przedmiot tej kontroli. Przepis art. 138 § 2 zdanie drugie k.p.a. pozostawia organowi odwoławczemu możliwość wskazania jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ I instancji. W niniejszej sprawie organ odwoławczy z tego uprawnienia skorzystał, wskazując okoliczności które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi wskazać należy, iż organ II instancji w prowadzonym postępowaniu zabezpieczył realizację wytycznych zawartych w wyroku NSA z dnia 12.09.2007r. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia – stosownie do art. 153 ustawy p.p.s.a. Jakkolwiek przepis ten dotyczy zasadniczo oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania formułowanych w orzeczeniu WSA to art. 153 ustawy p.p.s.a. może wyjątkowo stanowić podstawę do wyrażania takiej oceny w orzeczeniu NSA, wydanym w postępowaniu kasacyjnym. NSA w wyroku z dnia 18.08.2004r., FSK 207/04 (OSP 2005, z. 2, poz. 18 z glosą Z. Kmieciaka, tamże, s. 76, 77) uznał, że sformułowanie takiej oceny, odmiennej od oceny zawartej w zaskarżonym orzeczeniu wojewódzkiego sądu administracyjnego, możliwe jest w wypadku oddalenia skargi kasacyjnej, jeżeli orzeczenie to mimo błędnego uzasadnienia (jak częściowo ma to miejsce w niniejszej sprawie) odpowiada prawu. W związku z powyższym zarówno organy administracji publicznej, jak i Sąd obecnie orzekający w przedmiotowej sprawie są związani wskazaniami zawartymi w uzasadnieniach wyroku NSA z dnia 12.09.2007r. oraz wyroku WSA w Kielcach z dnia 22.03.2006r. (w części niezakwestionowanej przez NSA).

Jak wynika z uzasadnienia NSA cyt. "w przypadku przerwania budowy obiektu budowlanego, na skutek uchylenia w toku budowy decyzji o pozwoleniu na budowę tego obiektu i wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, zasadniczy przedmiot postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego dotyczy oceny tych robót budowlanych, które zostały już wykonane, a więc oceny, czy w stosunku do obiektu budowlanego znajdującego się w określonym stanie konieczne jest podjęcie przez inwestora czynności w celu doprowadzenia wykonanych już robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Dokonanie takiej oceny wymaga wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, a w szczególności przyczyn uchylenia pozwolenia na budowę oraz powodów stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, ale także ustalenia jakie roboty budowlane inwestor wykonał po uchyleniu pozwolenia na budowę do czasu wydania postanowienia o wstrzymaniu robót". Ponadto konieczne jest "wyjaśnienie i ustalenie w jakim związku z decyzją o pozwoleniu na budowę osiedla domków jednorodzinnych "A." pozostaje budowa pawilonu handlowo – usługowego, jeżeli ten obiekt budowlany był objęty tym pozwoleniem i na podstawie tego pozwolenia rozpoczęto roboty budowlane". W trakcie ponownego postępowania wyjaśniającego organ – realizując wskazówki NSA – analizował powody stwierdzenia przez SKO nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy z dnia [...] i przyczyny uchylenia przez Starostę decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...]. Ustalono także związek decyzji o pozwoleniu na budowę osiedla domków jednorodzinnych "A." z budową przedmiotowego obiektu.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy stwierdzić, iż są bezzasadne. Zgodnie z art. 40 ust. 1 cyt. ustawy organ, który wydał ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innego podmiotu, jeżeli przyjmuje on wszystkie warunki zawarte w tej decyzji oraz złoży oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z akt sprawy wynika, że inwestor nie uzyskał formalnego przeniesienia na swoją rzecz pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę z [...]. Z oświadczeń inwestora (m. in. pismo z dnia [...]) składanych w toku postępowania wynika natomiast, iż przedmiotowy pawilon został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...], nie zaś na podstawie decyzji z dnia [...]. Potwierdzeniem tego faktu jest także zgłoszenie rozpoczęcia budowy pawilonu handlowo - usługowego dokonane w dniu 11.08.2003r. Również pierwsza strona dziennika prowadzonego dla przedmiotowego pawilonu wskazuje, iż budowę realizowano na podstawie pozwolenia na budowę z [...]. W świetle powyższych okoliczności twierdzenia autora skargi, iż skarżący realizuje przedmiotową inwestycję na podstawie pozwolenia na budowę z [...] nie znajdują uzasadnienia faktycznego i prawnego.

Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.