Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1672/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 83 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2009 nr 151 poz 1220
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity
article: art. 156 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2015 r. sprawy ze skargi M. P. i A. K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzewa 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego solidarnie na rzecz skarżących M. P. i A. K. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], wydana w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzewa.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, po rozpatrzeniu wniosku M. P. i A. K., decyzją z [...] czerwca 2012 r. udzielił wnioskodawcom zezwolenia na usunięcie z terenu nieruchomości przy ul. [...] w [...] drzewa gatunku lipa drobnolistna o obwodzie pnia 170 cm. W decyzji organ orzekł o nienaliczaniu opłaty za usunięcie drzewa (pkt 2), ustalił termin usunięcia drzewa do dnia 31 grudnia 2012 r. (pkt 3), a także (pkt 4) uzależnił wydane zezwolenie od posadzenia na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...], trzech drzew liściastych form naturalnych o obwodach pni 16 -18 cm, w terminie do 31 maja 2013 r. (preferowane gatunki drzew objętych obowiązkiem nasadzenia zastępczego - lipa drobnolistna, dąb, brzoza brodawkowata, klon, grab pospolity). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że pień drzewa objętego wnioskiem znajduje się w niewielkiej odległości od krawędzi dachu (ok. 2 cm) i w czasie silnego wiatru może doprowadzić do jego uszkodzenia. Z uwagi na wartości przyrodnicze i krajobrazowe lipy, a także uznanie, że przy rozbudowie domu zlekceważono te wartości i wykonano dach zbyt blisko istniejącej starej lipy, organ przyjął, że należy posadzić w ramach kompensacji przyrodniczej co najmniej trzy drzewa na terenie nieruchomości.

Decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] października 2012 r. o uchyleniu decyzji z [...] czerwca 2012 r. udzielającej zezwolenia i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, w wyniku rozpoznania skargi M. P. i A. K., uchylił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 marca 2013 r. sygn. IV SA/Wa 2739/12 stwierdzając, że została ona wydana z naruszeniem art. 139 k.p.a. (zakaz reformationis in peius).

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy w związku z odwołaniem M. P. i A. K. od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] czerwca 2012 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] sierpnia 2013 r., działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.) w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił pkt 4 decyzji z [...] czerwca 2012 r. w zakresie wskazania terminu 31 maja 2013 r. jako terminu wykonania nasadzeń zastępczych i w tej części ustalił nowy termin wykonania ww. czynności do dnia 31 października 2013 r., a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Wyrokiem z 14 stycznia 2014 r. sygn. IV SA/Wa 2492/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyniku rozpoznania skargi M. P. i A. K., uchylił decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzewa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że została ona wydana z naruszeniem art. 139 k.p.a w zw. z art. 153 P.p.s.a. W wyroku z 8 marca 2013 r. sygn. IV SA/Wa 2739/12 Sąd stwierdził bowiem, że wydając ponownie decyzję, organ odwoławczy powinien wziąć pod uwagę, że w decyzji organu I instancji został ustalony termin usunięcia drzewa. Wydając zaskarżoną decyzję, organ nie wziął pod uwagę powyższego wskazania, albowiem, orzekając reformatoryjnie, utrzymał w mocy punkt 3 decyzji organu I instancji dotyczący terminu usunięcia drzewa, pomimo że w dacie orzekania termin ten już upłynął. Nieokreślenie nowego terminu na usunięcie drzewa doprowadził do braku możliwości wykonania decyzji w tym zakresie, co stanowiło wadę decyzji skutkującą koniecznością jej uchylenia.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, Sąd I instancji wyjaśnił, że organy ochrony zabytków dbające o układ urbanistyczny, zabudowę i zieleń miasta [...] miały prawo wskazać liczbę i gatunki drzew, które mają być posadzone w zamian za usunięte drzewo. Organy te miały również prawo wskazać obwód pni tych drzew. Sąd miał na uwadze, że zieleń miasta, na obszarze którego rośnie sporne drzewo, objęta jest ochroną i dlatego wbrew twierdzeniom skargi, mimo braku w ustawie o ochronie przyrody przepisu, który wprost uprawniałby do tego organy, konieczność zachowania mieszanego składu drzew i odpowiednich proporcji między drzewostanem liściastym i iglastym, uprawniał organ do wskazywania gatunków drzew, sadzonych zamiast usuniętych. Posadzenie drzew iglastych w miejsce usuwanych drzew liściastych mogłoby w przyszłości doprowadzić do zaburzenia proporcji w ich występowaniu (np. do rażącej przewagi drzew iglastych bądź nawet do pozbycia się drzew liściastych z objętego ochroną terenu). Wskazanie obwodu pnia drzew, które mają być posadzone, było uzasadnione – zdaniem Sądu - o tyle, by nie posadzono drzew tak młodych i co za tym idzie tak drobnych, że nie dojdzie we w miarę szybkim czasie do odtworzenia określonych proporcji pomiędzy drzewostanem iglastym i liściastym.

Skargę kasacyjną złożyli M. P. i A. K., zarzucając naruszenie:

- art. 141 § 4 zd. 1 P.p.s.a. poprzez zamieszczenie w zaskarżonym wyroku uzasadnienia, które cechuje brak przedstawienia pełnej, rzetelnej oraz logicznej argumentacji prawnej przemawiającej za twierdzeniem, iż Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w toku wydawania swej decyzji administracyjnej nie dopuścił się naruszenia przepisu art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody w związku z art. 6 k.p.a., czy też nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Uzasadnienie skarżonego wyroku WSA w Warszawie daje podstawę twierdzeniu, że Sąd nie rozważył w sposób dostateczny prawnych okoliczności sprawy. Uzasadnienie wyroku nie spełnia wymogów określonych przepisami prawa. Uniemożliwia to skarżącym, jak również Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, zapoznanie się z przesłankami prawnymi, które przemawiały za dopuszczeniem do sytuacji, w której kompetencja organu administracji nabrała całkowicie innego kształtu treściowego, aniżeli wynika to z brzmienia przepisu art. 83 ust. 3 ustawy,

- art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a. poprzez zamieszczenie w wyroku takich wskazówek co do dalszego postępowania, które sprowadzają się faktycznie do wskazania przez Sąd, iż jedynym naruszeniem, jakie winien sanować Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego jest konieczność określenia w swej decyzji administracyjnej nowego terminu na usunięcie drzewa. Takie określenie wskazówek co do dalszego postępowania Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, uwzględniając zwłaszcza brzmienie art. 153 P.p.s.a., prowadzić będzie do sytuacji, w której organ administracji publicznej ponowi wadliwe ustalenia prawne i wyprowadzi z nich konsekwencje, które doprowadzą do naruszenia prawa poprzez konkretyzację przez organ administracyjny nie tylko obowiązku nasadzenia zastępczego, ale również określenia gatunku tych drzew oraz ich obwodu pnia,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z przepisami art. 7, 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przejawiające się ograniczeniem się przez Sąd do wskazania jedynie naruszenia art. 139 k.p.a. jako podstawy uchylenia, zaniechanie zaś uchylenia decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z powodu naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem w swej skardze skarżący wykazali w sposób przekonujący od strony prawnej i logicznej wzmiankowane uchybienia procesowe, jakich dopuścił organ administracji rządowej. W tym kontekście szczególnego uwypuklenia wymaga fakt, iż Sąd l Instancji w sposób nieuprawniony zaniechał uznania, iż Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego przekroczył granice swobodnej oceny dowodów, rozważając w sposób jednostronny zebrany materiał dowody, i bezpodstawnie przydał prymat interesowi publicznemu,

- art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez zaniechanie zastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i poprzestanie jedynie na uchyleniu decyzji administracyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdy tymczasem jak stwierdził Sąd w swym uzasadnieniu decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] sierpnia 2013 r. z uwagi na swą wadliwość stała się niewykonalna w zakresie wydania zezwolenia na usunięcie drzewa,

- art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody poprzez wyprowadzenie twierdzenia, iż wywodzona ze wzmiankowanego przepisu prawa kompetencja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do wydania decyzji administracyjnej nakazującej zastąpienia usuwanych drzew innymi drzewami w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew obejmuje nie tylko prawo do określenia w osnowie decyzji liczby drzew, które mają być nasadzone, ale także prawo do ścisłego dookreślenia ich cech, jak gatunek, czy też obwód pnia.

- art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody poprzez uznanie, iż przydane organowi administracyjnemu uznanie administracyjne w zakresie nałożenia obowiązku nasadzenia zastępczego winno być utożsamiane z istnieniem każdorazowego obowiązku wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy za usunięcie drzewa nie pobiera się opłaty ze względu na to, że drzewo zagraża bezpieczeństwu ludzi lub mienia w istniejących obiektach budowlanych lub funkcjonowaniu urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 k.c.

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2015 r. skargi kasacyjnej M. P. i A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 stycznia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 2492/13 wyrokiem o sygn. akt II OSK 802/14 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.

W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że uzasadnienie wyroku Sądu I powinno zostać sporządzone w sposób, który wskazuje podstawę prawną rozstrzygnięcia i zawiera jej wyjaśnienie (art. 141 § 4 p.p.s.a.). Wymagana szczegółowość tego elementu uzasadnienia uzależniona jest od okoliczności stanowiących podstawę orzekania, niemniej w każdym przypadku zamieszczona przez sąd w uzasadnieniu wyroku ocena prawna powinna pozwalać na dokonanie kontroli instancyjnej orzeczenia oraz w sposób wystarczający informować strony postępowania o przesłankach dokonanej przez sąd wykładni przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie. Nałożony na sąd administracyjny obowiązek uzasadnienia zajętego w wyroku stanowiska ma szczególny wymiar w przypadku gdy, podzielając ocenę sprawy dokonaną przez organ w postępowaniu administracyjnym, sąd nie podziela argumentów strony skarżącej. Za takim stwierdzeniem sądu musi iść szczegółowa analiza całej sprawy, łącznie z wyjaśnieniem podstawy prawnej rozumowania, na którym oparł się sąd i argumentami przemawiającymi za jej zastosowaniem. Ogólnikowe uzasadnienie stanowi uchybienie, które może mieć wpływ na wynik sprawy.

NSA stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie wskazany w art. 141 § 4 p.p.s.a. warunek nie został spełniony, albowiem w części dotyczącej kwestionowanego przez skarżących obowiązku dokonania nasadzeń zastępczych Sąd nie wyjaśnił, z czym łączy legalność działania organu w przywołanym zakresie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika bowiem, że Sąd przyjął, że w ustawie o ochronie przyrody brak jest (wprost) przepisu, który uprawniałby organy do nałożenia na skarżących obowiązku dokonania nowych nasadzeń, zobowiązanie takie wynika jednak z "konieczności zachowania mieszanego składu drzew i odpowiednich proporcji między drzewostanem liściastym i iglastym". Dalej NSA wywodził, że brak jest niezbędnego wyjaśnienia, czy zdaniem Sądu zaskarżona decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] sierpnia 2013 r. znajdowała swoją podstawę prawną w art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody – jak przyjął organ odwoławczy – czy też jej rozstrzygnięcie pozostawało w sprzeczności z dyspozycją tego przepisu (wykraczało poza zakres przepisu), a jej prawidłowość spowodowana była innymi względami, np. uwzględnieniem obowiązywania określonej zasady ochrony przyrody o charakterze normatywnym. Z uzasadnienia wyroku nie da się też odczytać, jak rozumie Sąd I instancji okoliczność wyrażającą się w miejscowym zakresie obowiązywania zaskarżonej decyzji, gdy zaznacza, że usunięcie drzewa następuje "w szczególnym mieście: [...], której zieleń objęta jest ochroną". Sąd I instancji nie wskazał, czy przesłankami dla tak sformułowanego zastrzeżenia są względy łączone z brzmieniem przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla [...], czy też należy je odnaleźć w innym obszarze regulacji prawnej. Jeżeli przytoczony fragment uzasadnienia wyroku był wynikiem uwzględnienia przepisów prawa miejscowego, Sąd zobowiązany był szczegółowo określić podstawę prawną możliwości nałożenia na skarżących obowiązku dokonania nasadzeń zastępczych w zaskarżonej formie. Uzupełniona ona powinna jednocześnie być o wskazanie argumentów, które nakazywały przepisom prawa miejscowego przypisać przyjętą przez Sąd treść, gdyby miały one charakter ogólny (ochrona drzewostanu), gdyż pominięcie tego elementu uzasadnienia – uwzględniając, że dotyczy on kwestii zdaniem skarżących najbardziej spornej w sprawie – czyni orzeczenie Sądu niezrozumiałym dla strony.

Podobne uwagi należy odnieść do wskazania przez Sąd I instancji, że zaskarżona decyzja ze względu na utrzymanie w mocy obowiązku usunięcia drzewa w terminie, który upłynął przed datą wydania tejże decyzji, obarczona jest wadliwością polegającą na braku możliwości jej wykonania. W świetle przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., konieczne było w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienie, dlaczego – w ocenie Sądu – okoliczność ta prowadziła do uchylenia decyzji, a nie stwierdzenia jej nieważności. Uwzględniać ono powinno przedstawienie argumentów, które wbrew stanowisku skarżących wskazujących, że decyzja przyznawała stronom prawo do usunięcia drzewa, a jednocześnie czyniła niemożliwym skorzystanie z tego prawa, w okoliczności tego rodzaju nie pozwalały dopatrywać się wystąpienia "niewykonalności prawnej" decyzji w rozumieniu, jakie temu pojęciu w zasadzie jednolicie przypisuje orzecznictwo sądowe (por. wyrok NSA z 25 listopada 2014 r. sygn. II OSK 1127/13).

Zdaniem NSA w sytuacji, gdy objęty skargą kasacyjną wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. polegającym na niewyjaśnieniu przez Sąd podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie jest możliwe merytoryczne odniesienie się przez NSA do pozostałych zarzutów naruszenia prawa materialnego.

NSA wskazał, by ponownie rozpoznając sprawę, Sąd I instancji dokonał oceny zaskarżonej decyzji, rozstrzygając, czy brak możliwości jej wykonania, na co zwracają uwagę skarżący, spełnia warunki, od których uzależnione jest przypisanie decyzji wady kwalifikowanej (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.), a także rozważył, czy wskazany w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przepis art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody może stanowić podstawę nałożenia na skarżących obowiązku dokonania nasadzeń zastępczych w zakresie wskazanym w rozstrzygnięciu. II OSK 1516/13).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi o raz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., powoływanej dalej jako P.p.s.a.).

W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1/ uchyla decyzje lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi:

a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;

b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego;

c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Z przytoczonych przepisów wynika, że sąd administracyjny rozpoznając sprawę bada, czy postępowanie, w wyniku którego wydany został zaskarżony akt przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami je regulującymi, czy ustalenia faktyczne mają oparcie w zebranym w sprawie materiale i czy ustalony stan faktyczny wyczerpuje dyspozycję przepisu powołanego przez organ jako podstawa prawna rozstrzygnięcia sprawy.

Sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego – poza wypadkami, kiedy przeprowadzenie dowodu z dokumentu uzna za służące wyjaśnieniu i przyspieszeniu rozpoznania sprawy – lecz orzeka na podstawie akt sprawy i w granicach sprawy; nie będąc jednak, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając powtórnie niniejszą sprawę Sąd w pierwszej kolejności miał na uwadze normę prawną wynikającą z art. 190 P.p.s.a. związującą sąd I instancji, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, wykładnią dokonaną w tej sprawie przez NSA. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, ustrojowe, jak i procesowe. W zgodnych opiniach komentatorów wspomniane związanie ustaje jedynie w razie zasadniczej zmiany stanu faktycznego sprawy, zmiany stanu prawnego, podjęcia przez NSA przed ponownym rozpoznaniem sprawy przez sąd I instancji uchwały zawierającej odmienną wykładnię w tym samym zakresie, co wykładnia zamieszczona w wyroku uchylającym, a także, gdy NSA w swoich rozważaniach wykroczy poza zakres kognicji i orzekania wyznaczony zasadą związania granicami skargi kasacyjnej (por. m.in.: B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2011, uw. 2–6 do art. 190; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, uw. 2–5 do art. 190). Należy stwierdzić, że żadna z wymienionych wyżej sytuacji w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Należy przy tym podkreślić, że użyte w przywołanym przepisie pojęcie "oceny prawnej" wykracza swym zakresem poza samą tylko "wykładnię prawa", gdyż zawiera się w nim nie tylko wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych, ale i sposobu ich stosowania (ewentualnie stwierdzenie niedopuszczalności ich zastosowania) w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt, zostało uznane za błędne. Z kolei "wskazania co do dalszego postępowania" – stanowiąc z reguły konsekwencję oceny prawnej – dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu..., uw. 2, 4 i 9 do art. 153).

Żadna z okoliczności wyłączających konieczność respektowania oceny prawnej, wyrażonej w uzasadnieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zachodzi w niniejszej sprawie.

Należy zatem wskazać, że zaskarżone rozstrzygnięcie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2013 r. wydane zostało na podstawie art. 83 ust. 3 powoływanej wyżej ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Zgodnie z art. 83 tej ustawy zasadą jest, że usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta. Wydanie zezwolenia może być uzależnione od przesadzenia drzew lub krzewów w miejsce wskazane przez wydającego zezwolenie albo zastąpienia ich innymi drzewami lub krzewami, w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew lub krzewów.

W związku ze zdeterminowaniem treści niniejszego rozstrzygnięcia przez ocenę prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 802/14, należy wskazać, że zawarte w nim zostało następujące wskazanie: "ponownie rozpoznając sprawę, Sąd I instancji dokona oceny zaskarżonej decyzji, rozstrzygając, czy brak możliwości jej wykonania, na co zwracają uwagę skarżący, spełnia warunki, od których uzależnione jest przypisanie decyzji wady kwalifikowanej (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.)".

W związku z powyższym zwrócić należy uwagę, że w decyzji organu I instancji został ustalony termin usunięcia drzewa. Termin ten został ustalony w punkcie 3 decyzji organu I instancji na dzień 31 grudnia 2012 (punkt 3 decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r.). Tymczasem organ Il instancji, mimo związania wytycznymi, uchylił tylko punkt 4 decyzji organu I instancji w zakresie wskazania terminu 31 maja 2013 r. jako terminu wykonania nasadzeń zastępczych; - ustalił termin wykonania nasadzeń zastępczych do dnia 31 października 2013 r.; - w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Zaskarżona decyzja jest zatem wadliwa, gdyż został utrzymany w mocy punkt 3 decyzji organu I instancji, podczas gdy w dacie orzekania przez organ II instancji termin ten już upłynął. W konsekwencji mimo obowiązku, organ II instancji nie wskazał (nowego) terminu usunięcia drzewa. Wniosek skarżących dotyczył usunięcia drzewa, jednakże brak określenia nowego terminu na jego usunięcie przez organ II instancji doprowadził do braku możliwości wykonania decyzji w tym zakresie. Tak daleko idąca wada decyzji jest wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

Ponadto wadliwość decyzji polega na błędnym określeniu obowiązku zastępczego. Sąd w składzie orzekającym, mając na względzie zasadniczy spór istniejący w niniejszej sprawie związany z nałożeniem na skarżącą obowiązku określonego w art. 83 ust. 3 ww. ustawy (a w istocie z określeniem treści tego obowiązku) stwierdza, iż interpretacja powołanego przepisu przedstawiona w skarżonej decyzji jest błędna. Skutkiem tego było niewłaściwe zastosowanie ww. przepisu w rozpoznawanej sprawie i, w konsekwencji, nie dostrzeżenie błędów popełnionych przy stosowaniu art. 83 ust. 3 ustawy przez organ I instancji. To zaś musiało skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem skarżonego rozstrzygnięcia.

Z treści i systematyki przepisów art. 83 ust. 3 i art. 84 ust. 4 i 5 ustawy o ochronie przyrody wynika, że nałożenie opłaty jest podstawowym instrumentem działania organów przy wydawaniu zezwoleń na wycięcie drzew, natomiast nasadzenia zastępcze mają charakter fakultatywny. Zasadą jest więc, że zezwolenie na usunięcie drzew jest uzależnione od poniesienia opłaty (art. 84 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody), natomiast organ ma jedynie możliwość uzależnienia wydania zezwolenia od wykonania nasadzeń zastępczych i w związku z tym odroczenia terminu uiszczenia opłaty. Nietrafne jest zatem twierdzenie, że w każdej sprawie organ w pierwszej kolejności powinien skorzystać z uprawnień przewidzianych w art. 83 ust. 3 i art. 84 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody, a dopiero w braku możliwości wykonania nasadzeń zastępczych na danym terenie, nałożyć na wnioskodawcę opłatę bezwarunkową.

Z art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody wynika, że organ administracji może uzależnić wydanie zezwolenia na usunięcie drzew od zastąpienia ich innymi drzewami. Nasadzenia zastępcze, czy też obowiązek przesadzenia usuwanych drzew lub krzewów ma na celu możliwie najlepszą kompensatę strat w lokalnych zasobach przyrodniczych a nie tylko w zasobach przyrodniczych jako takich.

W ocenie Sądu, art. 83 ust. 3 ustawy – co do zasady - upoważnia organ - w sytuacji zastosowania tego przepisu i nałożenia na stronę określonego w nim obowiązku - jedynie do określenia ilości drzew, które winny być nasadzone w miejsce usuwanych. Wskazuje bowiem wyraźnie, iż winna być to liczba nie mniejsza niż liczba drzew usuwanych. Żadnych innych postanowień odnośnie do nowych nasadzeń przepis ten nie zawiera. Innymi słowy jedynym warunkiem określonym przez ustawodawcę jest ilość drzew lub krzewów posadzonych w miejsce usuwanych, która nie może być mniejsza od usuwanych. Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu: "(...) przepis art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody stanowi wyłącznie o liczbie drzew, które mają zastąpić drzewa podlegające wycince, nie stanowi natomiast o gatunku drzew" (por. uzasadnienie wyroku WSA w Poznaniu z 10 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Po 823/08, wyrok NSA z 16 października 2014 r., sygn. akt II OSK 952/13, CBOSA). Ustawodawca nie określił, że organ administracji może określić w zezwoleniu gatunki drzew lub krzewów sadzonych w miejsce usuwanych (K. Gruszecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, Zakamycze, 2005, Lex).

Działanie organu musi być nakierowane na realizację celu, przeświecającego ustawodawcy, w postaci zapewnienia ochrony przyrody w taki sposób, by wydane zezwolenie nie powodowało uszczerbku dla środowiska. Jednak subiektywne przekonanie organu, że ustawa zawiera w zakresie wartości kompensacji lukę prawną, albo że jej regulacja jest niepełna lub nieprecyzyjna nie może stanowić uzasadnienia do podejmowania działalności prawotwórczej poprawiającej ustawodawcę. Organ musi – zgodnie z zasadą praworządności poruszać się w granicach prawa, a w związku z tym nie może – poprzez określenie gatunków drzew – wychodzić poza granice przepisu. Zwrócić należy uwagę, że nie można postrzegać jako realizacji celu kompensacji dokonania nasadzeń w ilości znaczenie przekraczającej ilość drzew, na usunięcie których udzielono zezwolenia. Jeżeli jak wskazał NSA w wyroku z 3 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1516/13, CBOSA, z oceny organu będzie wynikało, że dostateczną kompensacją przyrodniczą będą nowe nasadzenia, to powinien zastosować tę instytucję. Obowiązek dokonania nasadzeń zastępczych powinien konkretyzować się w tych sytuacjach, w których zmiany zachodzące w środowisku wymagają podjęcia działań restytucyjnych, które mogą być wykonane przez podmiot, który ubiega się o zezwolenie na usuniecie drzew. Należy zaznaczyć, że w każdym przypadku wystąpienia możliwości dokonania nasadzeń zastępczych organ administracji musi kierować się nieco innymi aspektami zasady zrównoważonego rozwoju, uwzględniając każdą indywidualną sytuację i okoliczności faktyczne konkretnej sprawy. Dlatego też nie można dokonywać wykładni przepisu art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, jak i innych przepisów tej ustawy, bez uwzględniania zasady zrównoważonego rozwoju. Zasada ta powinna być uwzględniania zarówno w procesie interpretowania przepisów z zakresu szeroko rozumianej ochrony środowiska, którego elementem jest ochrona przyrody, jak w procesie stosowania prawa i wydawania na ich podstawie decyzji administracyjnych. Ta konieczność odwołania się do zasady zrównoważonego rozwoju jako dyrektywy, która powinna być uwzględniania przy dokonywaniu wykładni art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, wynika między innymi z miejsca i roli jaką zasada ta pełni w polskim porządku prawnym. Zasada ta znajduje bowiem swoje miejsce w art.5 Konstytucji RP, a także w przepisach art.3 pkt 50 i art.8 ustawy Prawo ochrony środowiska.

Kierując się przedstawioną powyżej interpretacją art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody wskazać w tym miejscu należy, iż w niniejszej sprawie w sentencji decyzji organu I instancji określono nie tylko ilość drzew podlegających nasadzeniu, ale także ich gatunek i parametry. Orzeczenie w tym zakresie oparto właśnie na omówionym powyżej art. 83 ust. 3, błędnie z niego wywodząc kompetencję organu do wydania rozstrzygnięcia obejmującego warunek nasadzenia zastępczego z uwzględnieniem konkretnego gatunku, wieku i innych cech nasadzanych drzew. W konsekwencji Sąd podziela zarzuty skargi dotyczące naruszenia w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego.

Ponownie orzekając w sprawie i rozpatrując odwołanie od decyzji organu I instancji, Minister zobligowany będzie rozważyć wszystkie argumenty przytoczone przez stronę skarżącą, uwzględniając przy tym wskazania Sądu, dotyczące wykładni art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody.

Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny - kierując się treścią art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Zgodnie bowiem z treścią art. 145 § 1 pkt 2 ww. ustawy, stwierdza się nieważność decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 P.p.s.a.