Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 363/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Funduszy i Polityki Regionalnej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Konrad Łukaszewicz, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez Z. S. (dalej: strona, beneficjent lub skarżąca) jest decyzja Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], która określono stronie kwotę dofinansowania przypadająca do zwrotu w wysokości [...] zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

W dniu [...] marca 2013 r. pomiędzy Polską Agencją Rozwoju Przedsiębiorczości, reprezentowaną przez Fundację Małych i Średnich Przedsiębiorstw z siedzibą w W. (dalej: "RIF"), a Z. S. prowadzącą działalność gospodarczą pod firmą [...] P.P.H.U., zawarta została umowa o dofinansowanie nr [...]. Przedmiotem tej umowy było dofinansowanie projektu pt. "Eksport edukacyjnych książek dla fryzjerów" Wydawnictwa [...].

Zgodnie z § 3 ust. 1 umowy beneficjent zobowiązał się do realizacji projektu w pełnym zakresie, w terminie wskazanym w § 6 ust. 3 umowy, z należytą starannością, zgodnie z umową o dofinansowanie i jej załącznikami, obowiązującymi przepisami prawa krajowego i wspólnotowego, Wytycznymi Ministra Rozwoju Regionalnego wydanymi w trybie art. 35 ust. 3-7 u.z.p.p.r. oraz Wytycznymi Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach POIG. Jednocześnie na podstawie § 8 ust. 1 i 2 umowy o dofinansowanie, beneficjent zobowiązany był do osiągnięcia założonych celów i wskaźników określonych w umowie oraz do utrzymania trwałości Projektu przez okres co najmniej 3 lat od dnia jego zakończenia. Na podstawie § 6 ust. 6 umowy, beneficjent zobowiązał się zakończyć realizację zakresu rzeczowego i finansowego projektu, w okresie kwalifikowalności wydatków określonym w § 6 ust. 3 Umowy, który rozpoczął się w dniu [...] sierpnia 2012 r., a zakończył w dniu [...] czerwca 2014 r.

Zgodnie z pkt 17 wniosku o dofinansowanie, będącym integralną częścią umowy - zmienionej aneksem z dnia [...] czerwca 2014 r. – beneficjent zobowiązał się do realizacji następujących wskaźników projektu:

1. wskaźnik produktu: liczba zagranicznych imprez targowo-wystawienniczych, w których przedsiębiorca uczestniczył w charakterze wystawcy i/lub liczba misji gospodarczych za granicą, w których przedsiębiorca uczestniczył - 6 szt., liczba raportów opracowanych w ramach działania: wyszukiwanie i dobór partnerów na rynkach docelowych - 4 szt., liczba dokumentów /strategii/ opracowań koncepcji stworzonych w zakresie działań wskazanych w pkt 13 lit. d-f wniosku o dofinansowanie - 2 szt., zakupione usługi doradcze w zakresie przygotowania Planu rozwoju eksportu -1 szt.

2. wskaźnik rezultatu: wartość przychodów pochodzących z eksportu - 160 000 zł, udział eksportu w sprzedaży ogółem - 12%, liczba nawiązanych kontaktów gospodarczych z nowymi partnerami zagranicznymi - 6 szt., liczba podpisanych nowych kontraktów handlowych - 6 szt.

Na podstawie podpisanej umowy o dofinansowanie, PARP przekazała stronie dofinansowanie w formie zaliczki i refundacji na realizację projektu (w łącznej wysokości: [...] zł).

Pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. RIF w celu sprawdzenia czy w ramach projektu zostały osiągnięte założone cele i wskaźniki produktu i rezultatu, wezwała beneficjenta do dostarczenia dokumentacji potwierdzającej osiągnięcie wskaźników. W związku z brakiem reakcji ze strony beneficjenta, pismem z dnia 30 maja 2016 r. RIF ponowiła ww. wezwanie.

W odpowiedzi beneficjent wskazał, że nie osiągnął wskaźników rezultatu projektu "Wartość przychodów pochodzących z eksportu" oraz "Udział eksportu w sprzedaży ogółem na planowanym poziomie". W uzasadnieniu beneficjent podał, że realizacja ww. wskaźników nie jest zależna jedynie od jego działań, a wręcz przeciwnie czynniki zewnętrzne i niezależne od przedsiębiorstwa determinują w pełni stopień osiągnięcia wskaźników. W przedmiotowym przypadku fakt nieosiągnięcia na planowanym poziomie wskaźników rezultatu projektu był wynikiem obiektywnej i niezależnej od beneficjenta sytuacji rynkowej, w której pomimo zrealizowania w pełni zakładanych działań, nie osiągnął na dzień zakończenia projektu przychodów z eksportu.

Pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. RIF przekazała stronie dwa egzemplarze Informacji pokontrolnej z dnia [...] czerwca 2016 r. dotyczącej kontroli trwałości projektu.

Następnie zaś pismem z dnia pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. RIF na podstawie otrzymanych dokumentów oraz kontroli trwałości projektu poinformowała beneficjenta, że raport z kontroli projektu uzyskał wynik negatywny z uwagi na naruszenie postanowień umowy o dofinansowanie wskazanych w § 8 ust. 1 umowy.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r., beneficjent nie zgodził się ze stanowiskiem RIF i negatywnym wynikiem kontroli trwałości projektu ponownie wskazując, że nieosiągnięcie tych wskaźników spowodowane było czynnikami zewnętrznymi.

W związku z nieosiągnięciem zaplanowanych wartości przychodów pochodzących z eksportu oraz udziału eksportu w sprzedaży ogółem, PARP stwierdziła, że wystąpiło naruszenie postanowień § 8 ust. 1 umowy zobowiązujących beneficjenta do osiągnięcia zakładanych wskaźników określonych we wniosku o dofinansowanie oraz postanowień § 8 ust. 2 zobowiązujących beneficjenta do osiągnięcia założonych celów projektu w okresie 3 lat od dnia zakończenia realizacji projektu, tj. do dnia 30 czerwca 2017 r.

W związku z powyższym pismem z dnia 28 kwietnia 2017 r. PARP na podstawie art. 207 ust. 8 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. (Dz.U. z 2019 r., poz. 869) – dalej "u.f.p.", wezwała beneficjenta do zwrotu dofinansowania w wysokości [...] zł.

Z uwagi na to, że strona nie dokonała zwrotu środków, PARP pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. zawiadomiła ją o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie ich zwrotu. Następnie zaś decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. organ ten zobowiązał stronę do zwrotu ww. kwoty dofinansowania, które na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p. zostało uznane za wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem i naruszeniem procedur. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał w szczególności, że zgodnie z umową oraz aneksem nr [...], beneficjent był zobowiązany do osiągnięcia następujących wartości wskaźników rezultatu: "Wartość przychodów pochodzących z eksportu" – [...] zł w 2014 r., [...] zł w 2015 r., [...] zł w 2016 r., [...] zł w 2017 r.; "Udział eksportu w sprzedaży ogółem" - 7,66 % w 2014 r., 10 % w 2015 r., 11 % w 2016 r., 12% w 2017 r.; "Liczba nawiązanych kontaktów gospodarczych z nowymi partnerami zagranicznymi" - 6 szt.; "Liczba podpisanych nowych kontraktów handlowych" - 6 szt.

Jak natomiast wynika z ustalonego stanu faktycznego wskaźniki "Wartość przychodów pochodzących z eksportu" oraz "Udział eksportu w sprzedaży ogółem" nie zostały osiągnięte na poziomie określonym we wniosku o dofinansowanie. Potwierdził to sam beneficjent wskazując jednocześnie, że taki stan został spowodowany niezależnymi od niego przyczynami. Ostatecznie osiągnięte przez beneficjenta wartości wskaźnika rezultatu "Wartość przychodów pochodzących z eksportu" wyniosły w 2015 r. [...] zł, co stanowi 0,67 % założonych wartości (wartość docelowa: [...] zł). Ponadto osiągnięte wartości wskaźnika "Udział eksportu w sprzedaży ogółem" wyniósł w 2015 r. 0,35 % sprzedaży ogółem, co stanowi 3,5 % założonych wartości (wartość docelowa: 10%).

PARP zaznaczyła też, że jednym z obowiązków strony było utrzymanie trwałości projektu przez okres, co najmniej 3 lat od dnia zakończenia realizacji projektu. Beneficjent, co prawda prowadził działania związane z realizacją projektu, jednakże w ostatecznym rozrachunku nie doprowadziły one do osiągnięcia założonych celów i wskaźników określonych we wniosku o dofinansowanie oraz umowie.

Organ I instancji podkreślił następnie, że umowa o dofinansowanie nie jest umową starannego działania, lecz umową celową, tj. beneficjent otrzymał środki na realizację konkretnego celu, którym była realizacja projektu na warunkach określonych umową. W związku z niezrealizowaniem celu projektu na zasadach określonych w umowie o dofinansowanie, środki otrzymane przez beneficjenta w ramach projektu podlegają zwrotowi.

Po rozpoznaniu odwołania strony Minister Funduszy i Polityki Regionalnej decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. utrzymał w mocy decyzję PARP. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że beneficjent nie zaprzecza, a wręcz potwierdza (w pismach z dnia [...] maja 2016 r. i [...] kwietnia 2017 r.) niezrealizowanie rezultatów na planowanym poziomie. Zatem stanowisko PARP zobowiązujące Beneficjenta do zwrotu środków w związku z wykorzystaniem dofinansowania niezgodnie z przeznaczeniem, na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p. oraz z naruszeniem procedur jest poparte rzetelnie ustalonym materiałem dowodowym.

Organ odwoławczy zgodził się z PARP, iż pomoc przyznana beneficjentowi w ramach umowy o dofinansowanie wiązała się z realizacją całości zadań ustalonych w umowie, a także z osiągnięciem założonych wskaźników oraz wykonaniem przez beneficjenta wszelkich obowiązków. Ich spełnienie warunkowało udzieleniem pomocy beneficjentowi. W związku z tym nieosiągnięcie planowanego poziomu wskaźników rezultatu: "Wartość przychodów pochodzących z eksportu" oraz "Udział eksportu w sprzedaży ogółem" stanowi naruszenie postanowień umownych. Tym samym realizacja przez beneficjenta projektu nastąpiła z naruszeniem uzgodnionego w umowie sposobu działania, w tym obowiązków beneficjenta. Biorąc zaś pod uwagę, że umowa o dofinansowanie stanowi umowę celową, niezrealizowanie celu projektu na zasadach określonych w przedmiotowej umowie wiąże się z obowiązkiem zwrotu środków otrzymanych przez beneficjenta.

Jednocześnie organ II instancji podkreślił, że dyspozycja przepisu art. 207 u.f.p. nie odnosi się w żadnym stopniu do winy (czy to umyślnej, czy nieumyślnej) beneficjenta, a jedyną przesłanką warunkującą zwrot środków jest ich wykorzystanie niezgodnie z przeznaczeniem, z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., bądź ich nienależne pobranie lub pobranie w nadmiernej wysokości.

Organ II instancji był również zgodny z PARP w kwestii dotyczącej oceny trwałości projektu. Jako że przystąpienie do udziału w realizacji projektów finansowych w ramach programów operacyjnych jest dobrowolne i nieobowiązkowe, ale wiąże się z szeregiem obowiązków ciążących na beneficjencie z chwilą przystąpienia do umowy o dofinansowanie, beneficjent powinien dokładnie przeanalizować ewentualne ryzyko związane z realizacją projektu. Strona powinna mieć na uwadze, że podczas realizacji projektu, a także w okresie jego trwałości mogą wystąpić okoliczności zewnętrzne, niezależne od beneficjenta, a jednak mające bezpośrednie przełożenie na możliwość realizacji w całości założeń projektu.

Podsumowując organ odwoławczy wskazał, że beneficjent dopuścił się naruszenia w szczególności następujących postanowień umowy o dofinansowanie:

- § 8 ust. 1: "Beneficjent jest zobowiązany do osiągnięcia wskaźników określonych we wniosku o dofinansowanie".

- § 8 ust. 2: "Beneficjent zobowiązuje się do osiągnięcia założonych celów Projektu oraz niedokonywania zasadniczych modyfikacji Projektu w okresie 3 lat od dnia zakończenia realizacji Projektu, w rozumieniu art. 57 ust. 1 rozporządzenia 1083/2006. Istnieje możliwość wprowadzania w Projekcie uzasadnionych ekonomicznie zmian."

- § 8 ust. 3: "Beneficjent niezwłocznie informuje Instytucję Wdrażającą/Instytucję Pośredniczącą II stopnia o wszelkich okolicznościach mogących powodować zasadniczą modyfikację Projektu".

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Minister uznał, że są one niezasadne.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżąca zarzuciła Ministrowi:

błędne ustalenie kwoty zobowiązania do zwrotu środków przekazanych na podstawie umowy o dofinansowanie nr [...] oraz błędne naliczenie odsetek od wskazanej w decyzji kwoty,

naruszenie przepisów postępowania tj. art. 105 k.p.a. w bezpośrednim związku z art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej polegające na nie umorzeniu postępowania z uwagi na fakt jego przedawnienia, zważywszy, że zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku, terminem tym jest dzień przekazania środków wydatkowanych niezgodnie z prawem, w związku z czym przedawnienie nastąpiło najpóźniej 31 grudnia 2018 r.,

naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 207 oraz art. 67, art. 168 i art. 184 u.f.p. w zw. z art. 98 rozporządzenia Rady (WE) 1083/2006 z dnia 14 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (dalej rozporządzenie nr 1083/2006) w zw. z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez naruszenie zasad zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów związanych z realizacją środków europejskich, tj. zobowiązanie beneficjenta do zwrotu środków pomimo braku wykazania przez organ administracji zaistnienia konstytutywnych przesłanek,

naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych twierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności:

pominięcie zbadania kwestii przedawnienia,

niewyjaśnienia na czym miałaby polegać wykorzystanie środków przeznaczonych na realizację projektu niezgodnie z umową i procedurami,

naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz legalizmu (art. 120 i 122 Ordynacji podatkowej) poprzez niedołożenie przez organ podatkowy starań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nie zebraniu przez organ podatkowy pełnego materiału dowodowego niezbędnego do prawidłowej oceny sytuacji i zdarzeń gospodarczych w tym także zaniechanie dopuszczenia zgodnych z prawem dokumentów i dowodów uzyskanych w postępowaniach kontrolnych i podatkowych przeprowadzanego u podatnika, pominięcie dowodów prezentowanych przez podatnika oraz niepodjęciu przez organ podatkowy wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy;

naruszenie zasady zupełności postępowania dowodowego (art. 187 Ordynacji podatkowej) poprzez pominięcie dowodów przedstawionych przez skarżącą.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego postanowienia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (patrz: T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224). W tym celu sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że Minister Funduszy i Polityki Regionalnej nie naruszył przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, jak również przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Omawiając poszczególne zarzuty skargi należy w pierwszej kolejności odnieść się do najdalej idącego zarzutu dotyczącego przedawnienia prawa do wydania decyzji w przedmiocie zwrotu dofinansowania .

Rozstrzygając powyżej zarysowany spór stwierdzić trzeba, że stanowisko strony skarżącej jest błędne, albowiem w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania przepisy Działu III Ordynacji podatkowej z uwagi na przepisy szczególne tj. Rozporządzenie Rady (WE, EUROATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE. L. 1995.312.1, dalej rozporządzenie nr 2988/95). Art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 stanowi, że "Okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata. W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Upływ przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1".

W rozpoznawanej sprawie nieprawidłowości w realizacji projektu polegały na niezrealizowaniu celów projektu i niezapewnieniu okresu trwałości . Zgodnie z Umową oraz Aneksem nr [...], beneficjent był zobowiązany do osiągnięcia następujących wartości wskaźników rezultatu:

- "Wartość przychodów pochodzących z eksportu" - [...] zł w 2014 r., [...] zł w 2015 r., [...] zł w 2016 r., [...] zł w 2017 r.,

- "Udział eksportu w sprzedaży ogółem" - 7,66 % w 2014 r., 10 % w 2015 r., 11 % w 2016r., 12% w 2017r..

- "Liczba nawiązanych kontaktów gospodarczych z nowymi partnerami zagranicznymi" - 6 szt.,

- "Liczba podpisanych nowych kontraktów handlowych" - 6 szt.

Sama skarżąca w piśmie z dnia [...] kwietnia 2017 r. wskazała, że wskaźniki rezultatu "Wartość przychodów pochodzących z eksportu" oraz "Udział eksportu w sprzedaży ogółem" nie zostały osiągnięte na poziomie określonym we wniosku o dofinansowania.

Na tle powyższego stanu faktycznego nasuwają się dwa wnioski. Po pierwsze mamy tu do czynienia z tzw. nieprawidłowością o charakterze ciągłym . . W wyroku TSUE z 11.06.2015 r. C-52/14 wskazano, że nieprawidłowość ma charakter ciągły lub powtarzający się w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, jeżeli popełniana jest przez podmiot, który czerpie korzyści ekonomiczne z całokształtu podobnych operacji, które naruszają ten sam przepis prawa Unii. W tym względzie w zakresie dotyczącym związku czasowego, w jakim winny pozostawać nieprawidłowości, aby można je było uznać za 'nieprawidłowość powtarzającą się' w rozumieniu tego przepisu, konieczne jest jedynie, by okres czasu, jaki upłynął pomiędzy poszczególnymi nieprawidłowościami, był krótszy od terminu przedawnienia przewidzianego w akapicie pierwszym tego ustępu. W realiach tej sprawy oznacza to, że bieg terminu przedawnienia do zwrotu dofinansowania zaczyna się de facto z końcem roku 2017, bo wtedy kończył się okres trwałości projektu i można było ustalić wszystkie wskaźniki na podstawie których projekt był rozliczany. W tej sprawie PARP przystąpił do kontroli wcześniej i już w roku 2016 było wiadome, że cele projektu nie zostały zrealizowane i już zrealizowane nie zostaną. Przyznaje to sama skarżąca.

. W wyroku C-436/15 Alytaus regiono atliekų tvarkymo centras Trybunał Sprawiedliwości wyjaśnił, że ostateczne zakończenie programu w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia nr 2988/95 nie oznacza upływu terminu przedawnienia nieprawidłowości, których dopuszczono się w toku jego realizacji. W terminie tym przedawniają się jedynie te nieprawidłowości, które popełniono cztery lata przed ostatecznym zakończeniem programu, jeżeli termin przedawnienia nie został przerwany wcześniej z powodów przewidzianych w art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia nr 2988/95. Innymi słowy, termin przedawnienia nieprawidłowości popełnianych w toku wdrażania programów wieloletnich (art. 3 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia nr 2988/95) pozwala na wydłużenie terminu przedawnienia, a nie na jego skrócenie.

Jak wyżej wskazano stosownie do art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia nr 2988/95 termin przedawnienia nieprawidłowości przerywa każdy akt właściwego organu władzy odnoszący się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości, o którym zawiadamia się właściwą osobę i organ tym nie musi być on tożsamy z organem uprawnionym do przydzielania dotacji lub odzyskiwania kwot wydatkowanych lub pobranych w wyniku nieprawidłowości. Jeżeli zaś chodzi o wymogi, które powinno spełniać zawiadomienie w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia nr 2988/95, informujące o czynności odnoszącej się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości, aby skutecznie przerwać bieg terminu przedawnienia nieprawidłowości, to musi ono w wystarczająco dokładny sposób określać transakcje, wobec których istnieje podejrzenie wystąpienia nieprawidłowości. W rozpoznawanej sprawie za takie zawiadomienie, skutkujące przerwaniem biegu terminu przedawnienia, uznać niewątpliwie należy doręczenie Skarżącej informacji pokontrolnej o wystąpieniu nieprawidłowości z dnia [...] sierpnia 2016 r. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Tak więc niezależnie od powyżej przedstawionego poglądu dot. początku biegu terminu przy nieprawidłowości o charakterze ciągłym , termin przedawnienia nie upłynął nawet w stosunku do środków przekazanych w roku 2014.

Jak wskazano w odpowiedzi na skargę w dniu [...] lutego 2019 r., na podstawie art. 89 ust. 5 rozporządzenia 1083/2006, Komisja Europejska (KE) poinformowała o zamknięciu Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013 (PO IG) oraz wskazała dzień [...] grudnia 2018 r. jako datę zamknięcia Programu. W związku z tym, termin przedawnienia wobec skarżącej z całą pewnością nie upłynął.

W przywołanym wyżej wyroku C-52/14 Pfeifer & Langen Trybunał Sprawiedliwości wskazał, że "Przede wszystkim zarówno z brzmienia, jak i struktury art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 wynika, że w czwartym akapicie tego przepisu ustanowiony został mający zastosowanie do przedawnienia nieprawidłowości nieprzekraczalny termin upływający najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi przedawnienia określonemu w akapicie pierwszym tego ustępu, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1 tego samego rozporządzenia" (pkt 63 wyroku). W świetle powyższego stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do przedawnienia uprawnienia do wydania decyzji o zwrocie dofinansowania ze środków unijnych. Dlatego organy były uprawnione, w rozpoznawanej sprawie, do określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu. Zatem zarzuty naruszenia prawa materialnego są niezasadne.

Podstawą wydania zaskarżonej decyzji była ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1870), dalej jak dotychczas "u.f.p.", która w art. 207 ust. 1 przewiduje sankcje budżetowe związane z nieprawidłowym wykorzystaniem środków europejskich. Przepis ten stanowi, że w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184,

3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy, z zastrzeżeniem ust. 8 i 10.

Stosownie do treści art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Jednocześnie, zgodnie z art. 206 ust. 1 u.f.p. szczegółowe warunki dofinansowania projektu określa umowa o dofinansowanie projektu, o której mowa w art. 5 pkt 9 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma wątpliwości, że pod pojęciem "innych procedur" należy rozumieć nie tylko procedury określone przepisami prawa powszechnie obowiązującego, ale również postanowienia umowy zawarte w wyniku wyłonienia danego projektu do sfinansowania, co wynika ze specyfiki uregulowań przyjętych ustawą z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Przyjęto w tym akcie, że u podstaw tworzenia krajowych systemów realizacji programów operacyjnych nie leżą przepisy prawa powszechnie obowiązującego, zaś same projekty realizowane są w oparciu o zaakceptowany wniosek oraz umowę, która określa obowiązki zarówno beneficjenta, jak też instytucji udzielającej dofinansowania, a której wzór jako element systemu realizacji programu operacyjnego (co wynika z art. 26 ust. 1 pkt 8 u.z.p.p.r.) stanowi dokumentację konkursową. Podpisana przez beneficjenta według wzoru umowa określa procedurę wykonywania przez niego projektu. W tej sytuacji, stosując zarówno gramatyczną, jak też systemową wykładnię przepisu art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. należy przyjąć, że w pojęciu "innych procedur" mieszczą się umowy zawierane przez beneficjentów na wykonanie projektów zgłoszonych przez nich w ramach określonych programów operacyjnych i wyłonionych do dofinansowania (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2015 r. o sygn. akt II GSK 2109/14, publ. CBOSA).

Nie budzi również wątpliwości, że ustawodawca, poza stwierdzeniem nieprawidłowości w postaci pobrania środków nienależnie lub w nadmiernej wysokości, nie przewidział jeszcze innych okoliczności – takich jak wystąpienie winy lub jej rodzaju, wysokości nieprawidłowo pobranych środków, czy też zakresu udziału podmiotów trzecich – uzasadniających zastosowanie przewidzianej w tym przepisie sankcji. Oznacza to przyjęcie, że o zwrocie pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości środków należy orzec niezależnie od przyczyny wystąpienia takich nieprawidłowości. Ponadto, co wymaga podkreślenia, przepisy, na podstawie których udzielane jest wsparcie z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej, powinny być wykładane i stosowane z uwzględnieniem prawa europejskiego, a w szczególności rozporządzenia Rady (WE) 1083/2006, ponieważ regulacje polskie dotyczące realizacji programów operacyjnych służą osiąganiu wspólnych celów wynikających z prawa europejskiego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 4487/16). Natomiast wykładnia przepisów i regulacji krajowych, które są podstawa do wydania decyzji o zwrocie, powinna być dokonywana z uwzględnieniem faktu, że zasadniczą przesłanką uzasadniającą żądanie zwrotu jest rzeczywisty albo potencjalny i nieuzasadniony wydatek z budżetu Unii Europejskiej.

Zgodnie z art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 "nieprawidłowość" to jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby powodować szkodę w budżecie Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Tak rozumiana nieprawidłowość, zarówno systemowa jak i pojedyncza (indywidualna) stanowi podstawę żądania zwrotu takiego wydatku z Unii Europejskiej (a wiec wydatku rzeczywistego, lub potencjalnego, ale nieuzasadnionego). Warunkiem wydania decyzji o zwrocie środków jest więc wykazanie związku przyczynowego pomiędzy stwierdzonym naruszeniem prawa o rzeczywistą lub potencjalną szkodą w budżecie UE. Konieczne jest zatem przeprowadzenie takiej operacji myślowej, w której wskazane zostanie logiczne następstwo zdarzeń zapoczątkowanych naruszeniem prawa, a następnie zakończonych finansowaniem, lub też możliwością finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu UE. Zatem tylko w takiej sytuacji można mówić o "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 610/14).

Z powyższych wywodów wynika, że jedynym argumentem uzasadniającym żądanie zwrotu nienależnie pobranych płatności uzyskanych z funduszy Unii Europejskiej jest stwierdzenie nieprawidłowości, a organ w każdym przypadku powinien rozważyć charakter i wagę stwierdzonych naruszeń, tj. ich indywidualne i specyficzne cechy, a także stratę finansową, jaką poniósł fundusz, z którego pomoc została udzielona.

W przypadku badanej sprawy skarżąca nie kwestionuje, że nie osiągnęła wskaźników rezultatów i nie zrealizowała celu projektu. Należy zgodzić się z organem, że niezrealizowanie przez beneficjenta celów projektu objętego umową musi być przy tym kwalifikowane jako nieprawidłowość z art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006, gdyż prowadzi do szkody w budżecie ogólnym Unii Europejskiej, wynikającej z niecelowego wydatkowania środków finansowych, tj. wydatkowania Ich na działania, które nie doprowadziły do realizacji celu w ramach założeń funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności.

Na podstawie § 8 ust. 1 i 2 Umowy, beneficjentka zobowiązana była do osiągnięcia wskaźników określonych we wniosku o dofinansowanie, stanowiącym załącznik nr 1 do Umowy, a także do osiągnięcia założonych celów Projektu w okresie 3 lat od dnia zakończenia realizacji Projektu. Nie ulega wątpliwości, że nie zostały zrealizowane wskaźniki "Wartość przychodów pochodzących z eksportu" oraz "Udział eksportu w sprzedaży ogółem" . Pomoc ze środków finansowych UE nie została wykorzystana więc w celu społecznie korzystnym. Należy zauważyć, że umowa o dofinansowanie jest umową rezultatu, a nie starannego działania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 lutego 2017 roku, sygn. akt V SA/Wa 2141/16). Przy czym celem tej umowy nie było wydatkowanie środków unijnych ale osiągnięcie pożądanego rezultatu ekonomicznego. Dla oceny sytuacji nie może więc ostać się argument, że wydatki zostały poniesione zgodnie z umową, bo te wydatki nie zapewniły osiągnięcia celu gospodarczego.

Również pozostałe zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Podnoszone w skardze zarzuty odnośnie uchybień w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego są nieusprawiedliwione. Strona przy tym zarzuca naruszenie art. 120 , 122 i 187 Ordynacji podatkowej, które w sprawie nie mają zastosowania, gdyż postępowanie na podstawie art. 207 ufp toczy się wg przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Odpowiednikiem są przepisy art. 6, 7 i 77 § 1 k.p.a. Uchybienie przez organy normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77§ 1 k.p.a. ma miejsce jedynie wówczas gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów, czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego – przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny (wyrok NSA z 12 września 2017 roku, sygn. akt II OSK 3091/15). Ustalenia postępowania muszą zmierzać do ustaleń mających istotne znaczenie dla rozpatrywanej sprawy. Organ nie ma obowiązku dopuszczania wszystkich dowodów, o które wnioskuje strona, a jedynie takie, które doprowadzą do ustalenia faktów istotnych. Temu obowiązkowi organy zadośćuczyniły w sposób prawidłowy.

Analiza przeprowadzonego w sprawie postępowania dot. kontroli wykonania projektu, a także zwrotu środków wskazuje, że strona miała zapewniany czynny udział w prowadzonym postępowaniu. Mogła przedstawiać dokumenty i składać wyjaśnienia . Podstawową , z punktu widzenia art. 184 ust. 1 oraz 207 u.f.p. , okolicznością jest fakt niezrealizowania założonych celów projektu, o czym była już mowa wcześniej.

Za niezasadny należy uznać zarzut dot. nieprawidłowo ustalonej kwoty do zwrotu oraz błędnego naliczenia odsetek. Organ I instancji prawidłowo rozstrzygnął i ustalił kwotę przypadającą do zwrotu . Sąd podziela pogląd organu, że waga nieprawidłowości nie pozwala na uznanie choćby części wydatków za kwalifikowalne z uwagi na fakt, że przekazane środki dofinansowania nie przyczyniły się do realizacji Projektu. Zatem strona powinna być zobowiązana do zwrotu 100% otrzymanego dofinansowania wraz z odsetkami, ponieważ powstała rzeczywista szkoda w budżecie ogólnym UE, która odpowiada kwocie wypłaconych środków.

Ponadto skarżąca nie wyjaśnia w treści skargi na czym w jej ocenie polega ten zarzut, podobnie zresztą jak zarzut błędnego naliczenia odsetek od wskazanej w decyzji kwoty. Minister w zaskarżonej decyzji wyjaśnił na jakiej podstawie faktycznej i prawnej zostały w przedmiotowej sprawie naliczone odsetki za zwłokę. Odsetki zostały ustalone zgodnie z art. 54 § 1 Ordynacji podatkowej , na podstawie którego odsetek nie nalicza się za okres od dnia następnego po upływie terminu określonego w art. 139 § 3 O.p. W związku z tym, że przepisów działu III O.p. (w tym art. 139 § 3 O.p.) nie stosuje się, w zakresie terminu załatwienia sprawy stosuje się art. 35 kpa, tj. odsetek nie nalicza się do dnia doręczenia decyzji organu odwoławczego, jeżeli decyzja nie została wydana w terminie, o którym mowa w art. 35 § 3 kpa. Wobec tego, w niniejszej sprawie należało wyłączyć okres naliczania odsetek od 30 sierpnia 2019 r.

Reasumując, w ocenie Sądu brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ wydający decyzję zaskarżoną w niniejszej sprawie działał na podstawie prawa i w jego granicach, podejmując wszelkie niezbędne czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia, a poczynione przez niego ustalenia są prawidłowe i mają oparcie w zgromadzonej dokumentacji. W ocenie Sądu dokonanej ocenie stanu faktycznego sprawy nie sposób zarzucić dowolności, gdyż wyciągnięte wnioski są logicznie poprawne i merytorycznie uzasadnione. Zaskarżona decyzja zawiera pełne uzasadnienie faktyczne i prawne wyczerpująco wyjaśniając zasadność przesłanek, którymi Minister kierował się przy załatwianiu sprawy. Sąd nie stwierdził żadnego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności.

Z wyłożonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).