Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3557/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Iwaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi D. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nałożenia nakazu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej: SKO w W., organ II instancji, organ odwoławczy) z [...] października 2015 r. znak: [...] wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 29 ust. 3 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 469 ze zm., dalej: p.w.) oraz art. 1 i 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 zm.), po rozpatrzeniu odwołania D. D. w imieniu, którego występuje E. D. od decyzji Burmistrza O. (dalej: organ I instancji) z [...] czerwca 2015 r. (znak: [...]) odmawiającej nałożenia nakazu właścicielom dz. ew. nr: [...] obręb [...] – W. J. i R. M., przywrócenia stanu poprzedniego - lub wykonania, urządzeń zapobiegających szkodom w celu zabezpieczenia działek sąsiednich przed spływem wód opadowych

W decyzji z [...] października 2015 r. organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Stan sprawy przestawiał się następująco:

W dniu 17 grudnia 2014 r. E. D., działająca w imieniu D. D. - właściciela działki nr ew. [...] obręb [...] w O. złożyła wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia zmiany stosunków wodnych na działkach nr ew. [...], na których realizowana jest inwestycja budowlana, powodując zalewanie działki nr ew. [...], w konsekwencji wydania decyzji zgodnie z art. 29 ust. 3 p.w., nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

W dniu 14 stycznia 2015 r. przeprowadzono oględziny terenu i ustalono, że na działkach nr ew. [...] jest prowadzona budowa bloków mieszkalnych, poziom terenu został podwyższony w stosunku do działki nr ew. [...], w taki sposób, że działka ta jest narażona na spływ powierzchniowy wód opadowych z chodnika w północnej części działki nr ew. [...].

Inwestor zobowiązał się do wykonania fundamentu pod ogrodzenie w terminie do końca czerwca 2015 r., który ograniczy powierzchniowy spływ wód opadowych. Zgodnie z oświadczeniem przedstawicieli inwestora, rozwiązania zagospodarowania wód opadowych opierają się na dwóch zbiornikach retencyjnych oraz drenażu z każdej rynny.

W piśmie z 14 stycznia 2015 r. E. D. działająca w imieniu syna D. D. zgłosiła uwagi, że nie zgadza się na podwyższanie działki sąsiedniej, wnosi o zaniechanie docelowego podwyższenia jezdni i chodnika ul. [...] w rejonie działki nr [...].

Wydział Ochrony Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miejskiego w piśmie z 2 marca 2015 r. skierowanym do właścicieli działek nr ew. [...] obręb [...], W. J. i R. M., którzy nie wzięli udziału w oględzinach działki, poinformował o konieczności wykonania zabezpieczenia gruntów sąsiednich przed spływem powierzchniowym wód opadowych ze swoich działek, w terminie do końca czerwca 2015 r.

W dniu [...] maja 2015 r. przeprowadzono wizję terenu i zgromadzono materiały do wykonania opinii dotyczącej stosunków wodnych na działkach nr ew. [...] obręb [...].

W opinii mgr inż. S. D. z [...] czerwca 2015 r. przedstawiono wyliczenia określające wartości retencji gruntowej, zdolności retencyjne urządzeń wykonanych na działkach nr ew. [...] obręb [...]. Wnioski określają, że aktualnie inwestor wykonał na działkach nr ew. [...] urządzenia, które chronią działkę sąsiada (dz. nr ew. [...]), przed jej zalaniem.

W toku prowadzonego postępowania w piśmie z [...] czerwca 2015 r. zawiadomiono strony o możliwości zapoznania się z materiałami dowodowymi przed wydaniem decyzji, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia. E. D. wystąpiła o wydanie kopii opinii, a po jej otrzymaniu w piśmie z [...] czerwca 2015 r. wniosła uwagi dotyczące zakwestionowania przeprowadzonych wyliczeń dotyczących zapotrzebowania na retencjonowanie wód na działkach nr [...], wnosząc o uzupełnienie opinii. Odnosząc się do powyższego autor opinii stwierdził, że: wykonane urządzenia umożliwiają użytkowanie osiedla w okresach występowania deszczy nawalnych krótkotrwałych. Gwarancję ochrony działki nr ew. [...] zapewni betonowy monolityczny cokół ogrodzenia, który wykonany będzie po rozbiórce ogrodzenia wykonanego przez Państwa D.

W decyzji z [...] czerwca 2015 r., znak: [...], organ I instancji odmówił nałożenia nakazu właścicielom dz. ew. nr: [...] obręb [...] – W. J. i R. M., przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom w celu zabezpieczenia działek sąsiednich przed spływem wód opadowych. W ocenie organu I instancji, przeprowadzone postępowanie oraz cały materiał dowodowy wskazują, że zagospodarowanie działek nr [...] obręb [...] odbywa się zgodnie zatwierdzonym projektem budowlanym.

W rozwiązaniach projektowych oraz wizji w terenie wskazano, że wody opadowe będą zagospodarowane w granicach własnych działek, poprzez wykonanie dwóch zbiorników retencyjnych, drenaże z każdej rynny odprowadzane po gruntach działek nr ew. [...] oraz wykonany fundament ogrodzenia od strony północnej, odpowiednio ukształtowany przeciwspadek z gruntu, dowiązany do fundamentu. Ponieważ w maju 2015 r. wykonano tymczasowy fundament ogrodzenia oraz zagłębienie w gruncie, nie znaleziono podstaw do zastosowania art. 29 ust 3 p.w., to jest do wydania decyzji nakładającej obowiązek przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działkach nr ew. [...] obręb [...], w celu zabezpieczenia działek sąsiednich przed spływem wód opadowych, gdyż takie warunki wynikały i wynikają z projektu budowlanego oraz faktycznego stanu na gruncie. W ocenie organu I instancji, wystarczające zabezpieczenie terenu działki nr ew. [...] wykazała także opinia specjalistyczna wydana na zlecenie organu.

W piśmie z 13 lipca 2015 r. D. D. wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji. Przedmiotowej decyzji zarzucił naruszenie: art. 29 ust. 3 p.w. poprzez jego niezastosowanie, a w szczególności poprzez odmowę nałożenia obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania należytych zabezpieczeń działek w sytuacji, gdy doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie oraz art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz brak przeprowadzenia należytej analizy zebranego materiału. Według skarżącego, organ nie ustalił, czy zabezpieczenia, do wykonania których zobowiązali się właściciele działki (m.in. z datą do 30 czerwca 2015 r.) rzeczywiście powstały. Według D. D., organ nie odniósł się też do wątpliwości związanych z opinią biegłego, nie przeanalizował tej opinii w dostateczny sposób, nie uwzględnił również stanowiska strony o zobowiązanie biegłego do dodatkowych, merytorycznych wyjaśnień w kwestii opinii. Nie doszło do należytej analizy opinii biegłego jako dowodu w sprawie, co jest rażącym uchybieniem postępowania dowodowego.

W decyzji z [...] października 2015 r. organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organu II instancji, podczas wizji [...] stycznia 2015 r., jak i wizji przeprowadzonej przez biegłego [...] maja 2015 r., nie stwierdzono zalewania dz. ew. nr [...] wodami opadowymi z dz. ew. nr: [...], jakkolwiek stwierdzono podwyższenie terenu w związku z budową bloków wielorodzinnych na dz. ew. nr nr [...]. Nie stwierdzono też powstania szkód na dz. ew. nr [...] w związku z zalewaniem tej działki wodami opadowymi (nie stwierdzono takiego zalewania). Organ odwoławczy powołał się na treść opinii biegłego. SKO w W. uznało, podobnie jak organ I instancji, wyjaśnienia biegłego za należycie umotywowane i wystarczające. Organ stwierdził brak podstaw do zarzucania organowi I instancji naruszenia zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a.

Zdaniem SKO w W., organ I instancji wnikliwie rozpatrzył cały zebrany w sprawie z należytą starannością materiał dowodowy, wyjaśniając dokładnie stan faktyczny, a w szczególności odniósł się do ww. opinii biegłego. Kolegium uznaje, za opinią biegłego, ww. zabezpieczenia za wystarczające w obecnej chwili stwierdza brak podstaw do nakazania właścicielom gruntu sąsiedniego przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom (art. 29 ust. 3 p.w.). W tym stanie rzeczy organ II instancji uznał odwołanie za niezasadne i utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W skardze skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja SKO, podobnie jak i decyzja organu I instancji narusza przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania administracyjnego. W zakresie prawa materialnego narusza art. 29 ust. 3 p.w. poprzez odmowę nałożenia obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania należytych zabezpieczeń działek w sytuacji, gdy doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie. W zakresie postępowania administracyjnego narusza przepis art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Według skarżącego, organy prowadzące sprawę nie wyjaśniły wątpliwości dotyczących sporządzonej w toku postępowania opinii biegłego, który bez uzasadnionej przyczyny pominął zalecenia stosowania danych wskazanych w Polskiej Normie, przyjmując do wyliczeń dane własne bez wskazania jakiejkolwiek podstawy w danych statystycznych czy literaturze. Ani organ I instancji, ani organ odwoławczy nie starały się wyjaśnić tej sprawy, w sytuacji gdy opinia budzi bardzo uzasadnione wątpliwości co do jej rzetelności. Odstąpienie przez biegłego od stosowania Polskiej Normy rodzi podejrzenia o brak bezstronności. Kwestia ta nie została w jakikolwiek sposób wyjaśniona, nie doszło zatem do należytej analizy opinii biegłego jako dowodu w sprawie, co jest rażącym uchybieniem postępowania dowodowego. Wobec powyższego skarżący wnosi o uchylenie zaskarżonych decyzji SKO oraz Burmistrza O. w całości. Największe wątpliwości budzi odstąpienie przez biegłego od stosowania Polskiej Normy PN-92/6-01707 wprowadzonej rozporządzeniem Ministra Środowiska z 8 lipca 2004 r. w sprawie warunków jakie, należy spełnić przy wprowadzeniu ścieków do wód lub do ziemi, stosowaną w projektowaniu sieci kanalizacji deszczowej, a także rozporządzeniem z 1999 r. w sprawie wprowadzenia obowiązku stosowania niektórych Polskich Norm. Zdaniem skarżącego, biegły wskazał, że Polska Norma nie jest obowiązującym prawem, zatem nie musi jej respektować. Nie wyjaśnił dlaczego odstępuje od metody wytyczonej respektowanej w sztuce projektowej i budowlanej oraz zalecanej do stosowania w opracowaniach naukowych publikowanych m.in. przez polskie politechniki i inne ośrodki specjalizujące się w tych zagadnieniach. Wskazana w normie ilość opadów (współczynnik oznaczony symbolem q – natężenie deszczu miarodajnego, wyrażone w litrach/sekundę/hektar) jest miarodajna dla celów projektowych. Według skarżącego, zastosowanie właściwego współczynnika natężenia deszczu miarodajnego ma zaś znaczenie kluczowe dla sprawności zabezpieczeń zastosowanych przez właścicieli działek [...]. Biegły przyjął rażąco zaniżony współczynnik tylko po to, aby jego wyliczenia odpowiadały sprawności już zaprojektowanych urządzeń. Dlatego zdaniem skarżącego, opinia czyni wrażenie stronniczej i sporządzonej celem ochrony interesów inwestorów.

Są to w ocenie skarżącego, zarzuty poważne, wymagające należytego wyjaśnienia, a przede wszystkim odniesienia się do nich samego biegłego. Tymczasem poprzestano na lakonicznym stwierdzeniu, iż biegły oświadczył, że wykonane urządzenia umożliwiają użytkowanie osiedla w czasie występowania krótkotrwałych nawalnych deszczy, zaś gwarancję ochrony działki [...] zapewni betonowy cokół grodzenia. Stwierdzenia takie są wyłącznie jednozdaniowym potwierdzeniem wniosków z opinii. Biegły w żaden sposób nie wyjaśnił kwestii merytorycznych - odstąpienia od Polskiej Normy, powodów i celów. Skarżący uważa, że biegły zaniżając o ponad połowę wartość opadów spowodował, że opinia nie jest rzetelna i bezstronna. Takie postępowanie biegłego oraz organów, które nie chcą wyjaśnić sprawy, nie chcą wnikać w kwestie merytoryczne, rodzi natychmiast uzasadnione obawy, że opinia została wykonana na zamówienie inwestora, a biegły podpierając się swoimi uprawnieniami sporządził opinię nierzetelną.

Według skarżącego, niezbędne jest ustalenie prawdziwego stanu faktycznego, m.in. poprzez zlecenie wykonania nowej opinii przez biegłego. Sporządzenie takiej opinii przez osobę z należytymi uprawnieniami nie zwalnia organów z obowiązku dokonania samodzielnej oceny tej opinii jako jednego z dowodów. W przedmiotowym przypadku samodzielna ocena opinii jako dowodu nie nastąpiła, a twierdzenia zawarte w uzasadnieniach zaskarżonej decyzji są wyłącznie ogólnikowymi, powierzchownymi formułkami. Ani biegły, ani organy nie wyjaśniają wątpliwości, nie podejmując merytorycznej dyskusji o prawidłowości opinii, a przede wszystkim od odstąpienia od stosowania Polskiej Normy. W przedmiotowej sytuacji zasadne byłoby powołanie innego biegłego, który odniósłby się do wskazanych wątpliwości, bądź skorzystanie z opinii ośrodka naukowo badawczego (np. opinia pracownika politechniki lub innej szkoły wyższej, zajmującego się projektowaniem kanalizacji). Rzetelność biegłego biorącego udział w postępowaniu budzi bowiem uzasadnione wątpliwości, nie jest zatem celowe aby ponownie wypowiadał się co do przedmiotowej kwestii. Z powyższych względów zdaniem skarżącego, postępowanie już od początku jego prowadzenia zarówno w pierwszej jak i w drugiej instancji nosi cechy stronniczości. Uzasadnia to wniosek o wyjaśnienie powyższych kwestii, w szczególności o sporządzenie nowej opinii biegłego opartej o należyte dane wskazane w Polskiej Normie.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Przeprowadzona na płaszczyźnie zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do konstatacji, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. W ocenie Sądu, organy administracji w sposób wyczerpujący i rzetelny zebrały materiał dowodowy, a następnie dokonały prawidłowej jego oceny pod względem zastosowania przepisów k.p.a. i p.w.

W rozpoznawanej sprawie wyróżniono zarzuty proceduralne oraz dotyczące prawa materialnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że zarzuty procesowe, podnoszące naruszenie przepisów postępowania, powinny być zbadane przed zarzutami niewłaściwej wykładni lub błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego. Dopiero wszak po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, co stanowi kwestię o charakterze procesowym, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis materialnoprawny (tak np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 848/11, LEX nr 1218904 i z 9 maja 2013 r., sygn. akt IOSK 2355/11, LEX nr 1328094).

W ocenie Sądu, organ II instancji w sposób wyczerpujący i rzetelny zebrał materiał dowodowy, a następnie dokonał prawidłowej jego oceny pod względem zastosowania ww. przepisów.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy w postaci art. 7 k.p.a. w wskazać należy, że materiał dowodowy oraz postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I i II instancji jest zgodne z wymogami określonymi w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi organy administracji orzekające w niniejszej sprawie podjęły czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony.

Wskazać należy, że strony brały udział w postępowaniu i na każdym jego etapie miały możliwość wypowiedzenia się co do zgromadzonych dokumentów i podjętych ustaleń. Z chwilą wszczęcia postępowania administracyjnego organy orzekające w niniejszej sprawie wypełniły obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w każdej fazie postępowania w taki sposób, aby strona mogła uczestniczyć zarówno w zbieraniu materiału dowodowego jak i mieć możliwość zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Zdaniem Sądu, przeprowadzone przez organy I i II instancji postępowanie wyjaśniające, jak również zgromadzony materiał dowodowy w kontrolowanej przez Sąd sprawie mając na uwadze przedstawioną wyżej wykładnię zasad postępowania administracyjnego umożliwił dokonanie oceny w zakresie spełnienia przesłanek wymaganych przez prawo do wydania w niniejszej sprawie decyzji odmawiającej nałożenia nakazu właścicielom działek nr ew. [...] obręb [...] – W. J. i R. M., przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom w celu zabezpieczenia działek sąsiadujących przed spływem wód opadowych.

Podnieść należy, że z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a., wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Według Sądu, kierując się tak zakreśloną treścią tej zasady postępowania administracyjnego nie można zgodzić się z zarzutami przedstawionym w skardze dotyczącymi stronniczości postępowania prowadzonego zarówno w I i II instancji oraz braku rzetelnego ustalenia prawdziwego stanu faktycznego.

Ponadto wskazać należy, że o skuteczności zarzutów stawianych na podstawie art. 8 k.p.a., nie decyduje każde uchybienie, lecz tylko takie które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem organu II instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Stosownie do regulacji art. 11 k.p.a. organ administracji musi wyjaśnić stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji aktu (decyzji lub postanowienia) bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. W niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził naruszenia zasady wynikającej z art. 11 k.p.a. W ocenie Sądu, uzasadnienia decyzji organu I i II instancji są skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 k.p.a.), a także objaśniają tok myślenia prowadzący do odmowy nałożenia nakazu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom w celu zabezpieczenia działek sąsiednich przed spływem wód opadowych.

W ocenie Sądu, motywy decyzji zostały tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierowały się organy przy wydaniu decyzji w niniejszej sprawie. Decyzja, która nie zawiera wszystkich składników określonych w art. 107 § 1 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, jest decyzją wadliwą. Zdaniem Sądu, uzasadnienie decyzji zarówno organu I jak i II instancji spełnia wymagania określone w art. 107 § 3 k.p.a. Z uzasadnienia decyzji organu I i II instancji wynikają motywy podjętych rozstrzygnięć, których przedmiotem jest odmowa nałożenia nakazu właścicielom działek nr ew. [...] obręb [...] – W. J. i R. M., przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom w celu zabezpieczenia działek sąsiadujących przed spływem wód opadowych. Według Sądu, uzasadnienia kontrolowanych decyzji stanowią uzewnętrznioną motywację podjętych w nich rozstrzygnięć. W uzasadnieniach tych decyzji znalazło się bowiem ustalenie, jakie normy obowiązują w związku z wydaniem decyzji odmawiającej nałożenia nakazu właścicielom, przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom w celu zabezpieczenia działek sąsiadujących przed spływem wód opadowych.

Organy dokonały interpretacji powołanych w decyzjach norm prawnych. Podejmując rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie organy przeprowadziły również w sposób prawidłowy proces subsumcji stanu faktycznego pod obowiązujące normy. Proces ten w ocenie Sądu, znalazł odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji zarówno organu I i II instancji. W niniejszej sprawie organ II instancji prowadził postępowanie od początku, nie będąc związany ustaleniami organu instancji niższej.

Należy stwierdzić, że uzasadnienia kontrolowanych przez Sąd decyzji wydanych w przedmiotowej sprawie są związane z przedmiotem rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 29 ust. 3 p.w. wskazać należy, że z brzmienia niniejszego przepisu wynika nakaz przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. W art. 29 p.w. sformułowano zasadę zakazu dokonywania przez właściciela działki, jakichkolwiek zmian stanu wody na gruncie oraz kierunku jej spływu, ze szkodą dla gruntów sąsiednich, oraz obowiązek prawny usunięcia wszelkich przeszkód oraz zmian powstałych na jego działce, jeżeli szkodliwie wpływają one na grunty sąsiednie. Stan wody jest określonym stanem rzeczy. W prakseologii stan rzeczy oznacza trwanie rzeczy w czasie pod jakimś względem takiej samej. Stan rzeczy jest zatem zrelatywizowany do jakiejś cechy, która występuje przez cały czas trwania owego stanu. Stan rzeczy pod jakimś względem nie wyklucza zachodzenia w nim zmian. Dla określenia jakieś zdarzenia jako stanu rzeczy, nie musi występować cecha jego niezmienność (zob. T. Pszczołowski, Mała encyklopedia prakseologii i teorii organizacji, Wrocław, Warszawa, Kraków, Gdańsk 1978, s. 230). Przez stan wody w literaturze przedmiotu rozumie się poziom zwierciadła wody w stosunku do przyjętego określonego poziomu odniesienia. Wyróżnia się stany ekstremalne: (wysoka wielka woda), najwyższy obserwowany stan, najniższa niska woda, najniższy obserwowany stan. Stanami charakterystycznymi są także: wysoka woda – najwyższy stan roczny, średnia woda - średni stan roczny, niska woda – najniższy stan roczny (zob. J. Dojlido, T. Słomczyński, R. Świetlik, B. Taboryska, Leksykon zanieczyszczenie i ochrona wód, Warszawa 2006, s. 138. Stan wód na gruncie zależy od wielu czynników takich jak: rzeźba terenu, układ geologiczny skorupy ziemskiej, klimat oraz szata roślinna. Oprócz zmian w charakterze i ukształtowaniu stanu wód na gruncie zachodzących pod wpływem sił przyrody, a więc zmian naturalnych stanu wody na danym gruncie, występują również zmiany wynikające na skutek działalności człowieka. Stan wody na gruncie zależy także od ogólnego bilansu zasobów wodnych. Zasoby wodne obejmują: wody opadowe, powierzchniowe, glebowe i podziemne (A. Ciepielowski, Podstawy gospodarowania wodą, Warszawa 1999, s. 11.). Na stan wody na gruncie wpływ mają następujące elementy stosunków hydrologicznych: 1) fizjografia obszaru jako elementu mającego wpływ na obieg wody; 2) stosunki geologiczne ze szczególnym uwzględnieniem zagadnień wiążących się z hydrologią i przepuszczalnością warstw wgłębnych; 3) stosunki klimatyczne, szczególnie pod względem stosunków termicznych, anemometrycznych, wilgotności powietrza oraz charakteru mas powietrza przepływających ponad rozpatrywanym obszarem; 4) stosunki glebowe z uwzględnieniem przepuszczalności gleby i podglebia; 5) pokrycie terenu i zagospodarowanie, wyróżniające się pokrycie wegetacyjne, z uwzględnieniem zdolności recepcyjnej szaty roślinnej, jak również pokrycie miastami, osiedlami, większymi kompleksami przemysłowymi itp.; 6) stosunki demograficzne, szczególnie pod względem koncentracji ludności z charakterystyką tendencji wzrostu i ruchu ludności (J. Lambor, Podstawy i zasady gospodarki wodnej, Warszawa 1965, s. 47). Woda opadowa może przemieszczać się w glebie, przy czym ruch ten zależy od wielu czynników, które mają wpływ na stan wody na gruncie.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono pogląd, według którego "Wydanie decyzji o nałożeniu lub o odmowie nałożenia sankcji określonej w art. 29 ust. 3 p.w. wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego celem jest ustalenie, czy właściciel nieruchomości w istocie dokonał zmiany stosunków wodnych na swoim gruncie i czy zmiany te spowodowały szkodę dla sąsiadujących gruntów. Postępowanie takie wymaga wiedzy specjalistycznej i nie może ograniczyć się do stwierdzenia wykonania prac powodujących podwyższenie gruntu. Błędny jest przy tym pogląd, że wykonanie tego rodzaju prac powoduje automatycznie zmianę stosunków wodnych w rozumieniu przepisu art. 29 ust. 1 pkt 1 p.w.". (wyrok NSA w Warszawie z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1538/11, LEX nr 1367319). Wszystkie czynności właściciela gruntu powodujące zmiany stanu wody na gruncie sąsiednim są tylko wtedy zabronione, jeżeli przynoszą szkodę właścicielowi gruntu sąsiedniego (zob. Z.K. Nowakowski, Wpływ gospodarki wodnej na własność ziemi, § 6. Odpływ wód, [w:] T. Dybowski, S.M. Grzybowski, Z.K. Nowakowski, Zagadnienia cywilistyczne prawa wodnego, Warszawa 1957, s. 257). Poprzednikiem art. 29 p.w. był art. 50 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz. U. z 1974 r. Nr 38 poz. 230 ze zm.).

Według art. 50 ust. 1. właściciel nie może zmieniać stanu wody na gruncie, istniejącego co najmniej od pięciu lat, jeżeli taka zmiana mogłaby szkodliwie oddziaływać na nieruchomości sąsiednie. Jeżeli zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na nieruchomości sąsiednie albo na gospodarkę wodną, wójt, burmistrz (prezydent miasta) nakaże właścicielowi gruntu przywrócenie do stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, a gdy to jest gospodarczo nieuzasadnione - nałoży obowiązek zapłaty odszkodowania (art. 50 ust. 2). W odniesieniu do treści art. 50 w literaturze wyrażono pogląd, według którego "Zakaz ten obejmuje bezpośrednie działanie właściciela zmierzające do poprawy stosunków wodnych na swym gruncie (np. przekopanie rowu dla ułatwienia spływu wody na nieruchomość niżej położoną lub posypanie ziemi dla ochrony przed napływem nadmiaru z nieruchomości wyżej położonej itp.) albo działanie pośrednie, którego celem nie jest poprawa stosunków wodnych, lecz gospodarcze wykorzystanie swojej nieruchomości (np. wzniesienie budynku na naturalnym spływie wód, wykonanie ogrodzenia wstrzymującego ten spływ itp.). W każdym wypadku zakaz ten jest uzależniony od tego, czy omawiana zmiana może szkodliwie oddziaływać na nieruchomości sąsiednie. Jeżeli więc właściciel gruntu podejmie jakiekolwiek działanie, w wyniku którego nastąpi zmiana stanu wody, lecz nie przyniesie to szkody nieruchomościom sąsiednim, działanie takie nie jest objęte zakazem określonym w art. 50 ust. 1. Podkreśla się, że wskutek zmiany stanu wody na gruncie szkód bezpośrednich nie musi czynić sama woda (np. przez jej skierowanie na grunt sąsiada, spowodowanie strat w plonach lub zawilgocenie budynku), lecz wystarczy, że zmiana taka w sposób widoczny oddziałuje szkodliwie na nieruchomości sąsiednie (np. skierowanie wody na drogę i jej niszczenie uniemożliwiające sąsiadom dojazd do ich nieruchomości) (zob. S. Surowiec, [w:] S. Surowiec, W. Tarasiewicz, T. Zwięglińska, Prawo wodne. Komentarz. Przepisy wykonawcze według stanu prawnego na dzień 1 maja 1981, Warszawa 1981, s. 98-99. Odpływy wód z punktu widzenia treści art. 29 ust. 3 p.w. mogą być oceniane jedynie ze względu na szkody, jakie powstają przez wprowadzenie sztucznych zmian w ukształtowaniu powierzchni gruntu, wpływającej na zatrzymanie, zahamowanie lub przyspieszenie odpływu, albo też na zmianę kierunku odpływu. Naruszenie zakazu wynikającego z art. 29 ust. 1 pkt 1, może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego, w wyniku którego może zostać wydana decyzja nakazująca właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Treść art. 29 ust. 3 p.w. należy do prawa sąsiedzkiego w ramach którego można wyróżnić cztery typy norm: a) nakazy czynienia (facere), b) nakazy zaniechania (non facere), np. art. 29 p.w., c) nakazy znoszenia (pati), d) przepisy o sąsiedzkiej utracie własności (zob. W.J. Katner, Ochrona własności nieruchomości przed naruszeniami pośrednimi, Warszawa 1982, s. 57-58). W literaturze przedmiotu zwraca się uwagę, że w sprawach o pośrednie naruszenie własności występują obie postacie szkody: majątkowa i niemajątkowa, chociaż ze względu na czynniki oddziałujące na nieruchomości sąsiednie dominują szkody majątkowe. Mogą one dotyczyć substancji nieruchomości (mienia) oraz osób na nich przebywających. Większość szkód dotyczy samych nieruchomości, poddanych immisjom. Szkoda jest faktem, skutkiem określonego zdarzenia. W.J. Katner, Ochrona własności nieruchomości ..., s. 133).

W orzecznictwie wyrażono pogląd, według którego "1. Wydanie decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 p.w., poprzedza ustalenie: po pierwsze, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie i po drugie, czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Zastosowanie przepisu art. 29 p.w. jest uzależnione od wystąpienia skutku w postaci szkody (szkodliwy wpływ dokonanych zmian na grunty sąsiednie). Z tych względów przesłankami warunkującymi wydanie jednego z nakazów, o jakich mowa art. 29 ust. 3 p.w. są: zmiana stanu wody na gruncie i szkodliwe oddziaływanie takiej zmiany na nieruchomości sąsiednie. Tym samym pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie, a szkodliwym oddziaływaniem musi istnieć związek przyczynowo-skutkowy" (zob. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 7/14, LEX nr 1658623).

W niniejszej sprawie wskazać należy, że organ I instancji powołał biegłego "z zakresu prawa wodnego i stosunków wodnych". Biegły przeprowadził wizję w terenie [...] maja 2015 r. (informacja z opinii z [...] czerwca 2015 r.), w dniu, w którym jak wskazał biegły - niemal cały czas padał deszcz, nie stwierdzono występowania kałuż na dz. nr: [...] i nie zaobserwowano szkód wywołanych nadmiarem wilgoci. Ponadto stwierdzono, że inwestor wykonał urządzenia chroniące sąsiednie działki przed zalewaniem: bruzdę retencyjne - infiltracyjną wzdłuż północnej granicy działek oraz tymczasowy cokół ogrodzenia z płyt, który łącznie z ww. bruzdą zabezpieczają dz. ew. nr [...] przed dopływem wód obcych, dwa zbiorniki retencyjne o pojemności każdego 10 m³, i drenaż rozsączający, który odprowadza wody deszczowe z dachów do gruntu. Wskazano, że projektowany cokół betonowy, wykonany będzie dopiero po rozstrzygnięciu sporu granicznego z właścicielami dz. ew. nr [...]. W opinii biegły stwierdził m.in. (,,4.Wnioski"), że aktualnie inwestor wykonał na działkach nr ewid. [...] urządzenia, które chronią działkę sąsiada nr [...] przed jej zalewaniem.

Podkreślić należy również, że podczas wizji [...] stycznia 2015 r., jak i wizji przeprowadzonej przez biegłego [...] maja 2015 r., nie stwierdzono zalewania dz. ew. nr [...] wodami opadowymi z dz. ew. nr: [...], jakkolwiek stwierdzono podwyższenie terenu w związku z budową bloków wielorodzinnych na dz. ew. nr [...]. Nie stwierdzono też powstania szkód na dz. ew. nr [...] w związku z zalewaniem tej działki wodami opadowymi, zatem nie stwierdzono takiego zalewania.

Odnosząc się do zarzutu nie zastosowania przez biegłego normy PN-92/B-01707 na podstawie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 4 marca 1999 r. w sprawie wprowadzenia obowiązku stosowania niektórych Polskich Norm (Dz. U. z 1999 r. Nr 22 poz. 209) wskazać należy, że akt ten został uchylony z dniem 17 maja 2001 r. Skarżący wniósł uwagę z [...] czerwca 2015 r. do ww. opinii, wskazując m.in. na pominięcie Polskiej Normy PN-92/B-01707, określającej współczynnik natężenia deszczu miarodajnego na wskazanym poziomie 300 l/s/ha, a także pominięcie w obliczeniach powierzchni dachu. Do zastrzeżenia strony odwołującej się do opinii, biegły odniósł się w piśmie z [...] czerwca 2015 r. i uznał je za niezasadne. Biegły wskazał, że ww. norma została anulowana i nie ma ona zastosowania na terenie Polski centralnej do obliczeń kanalizacji deszczowej. Kolegium uznało, podobnie jak organ I instancji, wyjaśnienia biegłego za należycie umotywowane i wystarczające i Sąd to stanowisko podziela. Organ rozpoznający sprawę nie posiada wiadomości specjalnych, którymi dysponuje biegły, dlatego też może ocenić opinię jako dowód w sprawie mając na uwadze przepisy prawa oraz to, czy treść opinii jest logiczna i kompletna, a także czy sporządzona analiza dotycząca stosunków wodnych na działkach nr ewid.: [...] obrębu [...] w O. została należycie uzasadniona. Ma zatem obowiązek dokonania oceny opinii pod względem formalnym: czy została sporządzona i podpisana przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia opinii. Oznacza to, że prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii biegłego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Skarżący w niniejszej sprawie nie przedstawił kontropinii wykonanej przez innego biegłego. Zarzuty zawarte w odwołaniu oraz skardze, zdaniem Sądu, stanowią głównie polemikę z opinią stanowiącą dowód w sprawie. Skarżący miał czas i okoliczności, ażeby przedstawić kontropinię potwierdzającą zasadność podnoszonych zarzutów. Zauważyć bowiem należy, że w przypadku kiedy strona kwestionuje opinię biegłego uznaną przez organ za wiarygodną, to na nią przechodzi ciężar dowodu wykazania, że doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich.

Sąd podziela stanowisko organu, według którego zasadniczy dowód w sprawie w postaci opinii biegłego z [...] czerwca 2015 r. został sporządzony w zgodzie z właściwymi przepisami prawa, a jego formalnoprawna prawidłowość nie budzi wątpliwości. Aby nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie poprzedniego stanu lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, to musi zostać wykazane, że doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. W niniejszej sprawie nie wystąpił skutek w postaci szkody (szkodliwy wpływ dokonanych zmian na grunty sąsiednie).

Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja podjęta została z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, a przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji znalazły jednoznaczny wyraz w jej uzasadnieniu, co pozostaje w zgodzie z obowiązkami organu wymienionymi w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., skarga nie mogła zostać uwzględniona, a Sąd orzekł na mocy art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji.