Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 298/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta~Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt 6 i 8 , art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 4 pkt 6 i 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego T. G. po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Miasta G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 3 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Go 659/16 w sprawie ze skargi Wojewody L. na uchwałę Rady Miasta G. z dnia 30 września 2015 r. nr ... w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta G. dla obszaru położonego pomiędzy ul. P., a rzeką W. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Go 659/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim po rozpoznaniu skargi Wojewody Lubuskiego na uchwałę Rady Miasta Gorzowa Wielkopolskiego z dnia 30 września 2015 r. nr (...) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Gorzowa Wielkopolskiego dla obszaru położonego pomiędzy ul. (...), a rzeką W., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały oraz zasądził od Miasta Gorzowa Wielkopolskiego na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że zarzuty Wojewody w odniesieniu do zakwestionowanych przepisów uchwały sprowadzały się do naruszenia przez organ uchwałodawczy zasad sporządzenia planu. Natomiast sam tryb sporządzenia planu nie nasuwał zastrzeżeń, co do zgodności z prawem.

W pierwszej kolejności Sąd odniósł się do zarzutów skargi dotyczących § 2 ust. 1 pkt 12 zaskarżonej uchwały wskazując m.in., że wobec istnienia definicji legalnej intensywności zabudowy w powołanym art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778) dalej zwanej w skrócie u.p.z.p., niedopuszczalne było umieszczanie powyższej definicji w akcie prawa miejscowego. Zdaniem Sądu zakwestionowana definicja intensywności zabudowy w sposób niedopuszczalny modyfikuje definicję tego samego pojęcia zawartą w przepisie u.p.z.p. Organ powinien posługiwać się pojęciami zdefiniowanymi w systemie prawa, stąd intensywność zabudowy powinna być określona z uwzględnieniem całkowitej zabudowy, a nie tylko tej, która odnosi się do kondygnacji nadziemnych. Ustalanie wskaźnika minimalnego ma na celu m.in. racjonalne wykorzystanie działek pod zabudowę i infrastruktury technicznej. Ustalenie zaś wskaźnika maksymalnego ma na celu m.in. ochronę środowiska przyrodniczego, zapewnienie korzystnych warunków użytkowania terenu o określonym przeznaczeniu. Intensywności zabudowy opisuje zabudowę przestrzennie, biorąc pod uwagę zarówno powierzchnię zabudowy, jak i liczbę wszystkich kondygnacji oraz geometrię dachu, w przeciwieństwie do powierzchni zabudowy, który obejmuje jedynie powierzchnię wyznaczoną przez linie wnikające z zrzutu zewnętrznych krawędzi zabudowy. Zaskarżona uchwała określa powierzchnią całkowitą zabudowy jako "sumę powierzchni rzutów poziomych parterów wszystkich budynków i wiat", a nie wszystkich kondygnacji.

Sąd zważył, że Polska Norma PN-ISO 9836:1997 odróżnia powierzchnię zabudowy od powierzchni całkowitej zabudowy (budynku). Przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez budynek w stanie wykończonym (pkt 5.1.2.1 normy); powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu (pkt 5.1.2.2 normy). Powierzchnia całkowita budynku jest sumą powierzchni całkowitych wszystkich kondygnacji budynku. Jako kondygnacje mogą być traktowane kondygnacje znajdujące się całkowicie lub częściowo poniżej poziomu terenu, kondygnacje powyżej poziomu terenu, poddasza, tarasy, tarasy na dachach, kondygnacje techniczne i kondygnacje magazynowe (pkt 5.1.3.1. normy). Odwołując się do tej normy organ pomija, że w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. mowa jest o całkowitej powierzchni zabudowy, a nie jedynie o powierzchni zabudowy. Są to dwa różne pojęcia, na co w sposób jednoznaczny wskazuje się w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 643/14).

Zaskarżona uchwała w § 2 ust. 1 pkt 12 w sposób niedopuszczalny dokonuje zawężenia pojęcia zabudowy jedynie do budynków i wiat.

Sąd podkreślił, że zaskarżony przepis definiujący w § 2 ust. 1 pkt 12 intensywność zabudowy odnosi całkowitą powierzchnię zabudowy w sposób sprzeczny z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. zamiast do działki budowlanej, do powierzchni działki, obszaru inwestycji, części działki, na której zlokalizowana jest inwestycja.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że powołany powyżej przepis w sposób istotny narusza zasady sporządzania planu, określone w art. 15 ust. 2 pkt 6 w związku z art. 2 pkt 12 u.p.z.p. Przy czym niewystarczające – w ocenie Sądu - byłoby jedynie wyeliminowanie z obrotu powyższego przepisu i uznanie, że do szczegółowych postanowień planu, określających wskaźniki intensywności dla konkretnych terenów będzie miała zastosowanie ustawowa definicja intensywności zabudowy, bowiem powyższe wskaźniki zostały ustalone przy uwzględnieniu rozumienia całkowitej powierzchni zabudowy, jako powierzchni rzutów poziomych parterów, a podstawienie w to miejsce sumy powierzchni wszystkich kondygnacji spowoduje, iż wbrew intencjom organu uchwałodawczego na tym terenie będą mogły powstać budynki o zdecydowanie mniejszej powierzchni w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, co najmniej 2-3 krotnie, kształtując tym samym ład przestrzenny w zakresie intensywności zabudowy w sposób sprzeczny od zamierzonego. I tak np. dla terenu oznaczonego 88 MN przewidziano intensywność zabudowy na poziomie maksymalnym 20% i dopuszczono 3 kondygnacje nadziemne (§ 93 ust. 2 pkt 1 lit.a i ust. 3 pkt 1 lit. b zaskarżonej uchwały). Stąd na działce o powierzchni 500 m2 znajdującej się na tym terenie przy uwzględnieniu § 2 ust. 1 pkt 12 uchwały mógłby powstać budynek, który tylko w rzucie poziomym parteru miałby powierzchnię 100 m2 co następnie należałoby przemnożyć przez liczbę kondygnacji, natomiast przy wyeliminowaniu tego przepisu i zastosowaniu definicji wskaźnika intensywności zawartego w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., mógłby powstać budynek, którego suma powierzchni wszystkich kondygnacji wyniosłaby maksymalnie 100 m2. W związku z powyższym konieczne jest w istocie na nowo określenie wskaźników intensywności zabudowy, co leży poza kompetencją sądu administracyjnego, a tym samym zasadne jest stwierdzenie nieważności postanowień określających ten wskaźnik dla poszczególnych terenów. Sąd podkreślił, iż wbrew twierdzeniom organu z § 28 ust. 3 uchwały wcale nie wynika bezwzględny zakaz realizacji kondygnacji podziemnej, a jedynie zakaz, aby nie znajdowały się one poniżej 21 m n.p.m. W § 28 ust. 2 przewidziano wyjątek w odniesieniu do garaży w budynkach oraz budynków, których funkcja jest związana z bezpośrednim wjazdem pojazdów do tego budynku.

Sąd podzielił zatem zarzut, iż w zaskarżonej uchwale nie określono wielkości powierzchni zabudowy, która nie jest pojęciem tożsamym ze wskaźnikiem intensywności zabudowy, naruszając tym samym przepisy rozporządzenia.

Zaskarżonej uchwale zarzucono również naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. Sąd wywiódł, że w kontrolowanej uchwale znajduje się rozdział 6 "Zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości", jednakże organ zawarł w nim jedynie regulację dotyczącą kąta położenia nowo utworzonych działek w stosunku do pasa drogowego i to tylko działek budowlanych. Nadto w postanowieniach dotyczących poszczególnych terenów, w których przewidziano zabudowę organ określił minimalną wielkość nowoutworzonych działek budowlanych, jednak uczynił to na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. odnosząc również jedynie do działek budowlanych. Organ decydując się na ustalenie zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości był zobligowany do podporządkowania się wymogom powoływanego wcześniej § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587) i określenia wszystkich wskazanych w tym przepisie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalenia i podziału nieruchomości.

Zdaniem Sądu zawarcie w uchwale niepełnej regulacji dotyczącej zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości wskazuje jednoznacznie, że niewątpliwie - wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę - organ dostrzegał potrzebę i zasadność regulacji tej kwestii, tylko zabrakło w tej materii konsekwencji w dochowaniu zasad sporządzania planu wynikających z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 8 ww. rozporządzenia.

Jak wynika z treści uzasadnienia uchwały plan obejmuje znaczny obszar, a mianowicie powierzchnię 981 ha, słabo zurbanizowaną, na którym doszło do chaotycznej i rozproszonej zabudowy, na którym przewiduje się wyznaczenie nowych terenów pod zabudowę. W kontekście tych okoliczności Sąd stwierdził, że nie sposób uznać, że nie zachodziła potrzeba określenia zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. Niewystarczające jest tu powoływanie się przez organ na brak w tym zakresie uwag zgłaszanych przez właścicieli w toku postępowania planistycznego. Przy tak dużym obszarze, który obejmuje plan, a w konsekwencji występujące rozdrobnienia działek i stosunków własnościowych powoduje, że prawodawca gminny – jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie i piśmiennictwie - nie może przewidzieć, że nie wystąpi, z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością sytuacja, w której właściciele gruntów na terenie objętym planem będą chcieli, w nieokreślonej przyszłości, zrealizować swych ustawowych uprawnień. Nie jest możliwe aby rada gminy mogła już w momencie uchwalania planu przewidzieć, że nie będzie ponad wszelką wątpliwość potrzeby przeprowadzania scalania i podziału nieruchomości na terenie objętym planem. Sąd podniósł, że ustawodawca przyznał po stronie ponad 50% właścicieli działek w terenie prawo do wystąpienia do rady gminy o podjęcie uchwały o scalaniu i podziale nieruchomości. Brak zaś unormowań w tym zakresie w planie miejscowym musi skutkować niemożnością podjęcia takiej uchwały lub jej nieważnością z ogromnymi skutkami prawnymi i gospodarczymi.

Sąd podzielił zdanie organu, iż nie dla wszystkich terenów objętych planem było konieczne ustalanie zasad i warunków scalania, chodzi tu o tereny rolne, leśne, wód śródlądowych, czy istniejących dróg publicznych. Jednakże, w ocenie Sądu, nie zwalniało to organu od precyzyjnego określenia tych zasad wobec pozostałych terenów z uwzględnieniem ich specyfiki.

Sąd nie podzielił natomiast zarzutów skargi w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolem 24 KX oraz 394 KX z przeznaczeniem na pas techniczny infrastruktury (§ 58 ust.1 uchwały). Wprawdzie § 33 ust. 6 uchwały stanowi, że w przypadku likwidacji sieci, wyznaczone na rysunku planu strefy ograniczonego użytkowania i pasy techniczne infrastruktury, przestają obowiązywać. Pojęcie pas techniczny infrastruktury zdefiniowany jest w § 2 ust.1 pkt 6 uchwały jako obszar niewskazany na rysunku planu, w którym obowiązują ograniczenia w zagospodarowaniu i użytkowaniu, zawarte w przepisach prawa. Oznacza to, że zawarte w § 33 ust. 6 sformułowanie odnosi się do pasów technicznych infrastruktury, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 6 uchwały, a nie terenów, których funkcja została oznaczona jako pas techniczny infrastruktury, wyznaczonych liniami rozgraniczających. Zawarte w przepisie § 33 ust. 6 sformułowanie "wyznaczone na rysunku planu" dotyczy stref ograniczonego użytkowania. Tym samym nie zachodzi niebezpieczeństwo, iż dojedzie do zmiany przeznaczenia terenu bez przeprowadzenia procedury planistycznej.

Powyższe naruszenia art. 15 ust. 1 pkt 6 i art. 15 ust. 2 pkt 8 w związku z § 4 pkt 6 i 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako dotyczące obligatoryjnych elementów planu, w ocenie Sądu pierwszej instancji, stanowiły istotne naruszenia zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p, i w związku z tym były podstawą do stwierdzenia nieważność zaskarżonej uchwały zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a.

Sąd zaznaczył również, że wprawdzie wadliwe określenie intensywności zabudowy oraz brak wskazania powierzchni zabudowy odnoszą się jedynie do terenów na których przewidziana jest zabudowa, a potrzeba ustanowienia zasad i warunków scalania i podziałów gruntów nie odnosi się do wszystkich terenów objętych planem, jednakże mając na uwadze, iż stwierdzone naruszenia dotyczą znacznej części jednostek, mających zasadnicze znaczenie, jeśli się uwzględni miejski charakter nowo tworzącej się dzielnicy miasta, pozostałe zaś tereny mają służebne znaczenie wobec zakwestionowanych bądź znaczenie poboczne i jak wynika z uzasadnienia uchwały stanowią one rezerwę dla dalszego rozwoju układu komunikacyjnego miasta oraz pod przyszłe potrzeby, Sąd uznał, iż należy stwierdzić nieważność całej uchwały.

W skardze kasacyjnej Miasto Gorzów Wielkopolski zaskarżyło powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. jako przepisu postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na tym, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera prawidłowo sporządzonego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co uniemożliwia prawidłową kontrolę instancyjną tego wyroku, a także zarzucono naruszenia art. 151 P.p.s.a. na skutek nie oddalenia skargi w całości pomimo wykazania przez organ braku podstaw do uwzględnienia skargi w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie przepisu:

a) art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez błędną wykładnię pojęć "intensywność zabudowy", "powierzchnia całkowita zabudowy", co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania tego przepisu i uznania przez Sąd pierwszej instancji, że w uchwale Rady Miasta Gorzowa Wielkopolskiego z dnia 30 września 2015 r. nr (...) są wadliwe definicje ww. pojęć, co skutkowało stwierdzeniem nieważności uchwały;

b) art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że powinien mieć zastosowanie w każdym przypadku niezależnie od określonego stanu faktycznego i braku potrzeby takich ustaleń w planie miejscowym z uwagi na warunki panujące na obszarze objętym planem, co doprowadziło do jego błędnego zastosowania w niniejszej sprawie przez Sąd pierwszej instancji, pomimo że niezamieszczenie w planie szczegółowych zasad scalania i podziału nieruchomości w związku z nieistnieniem okoliczności faktycznych uzasadniających dokonanie takich ustaleń nie było konieczne, co w konsekwencji doprowadziło do uznania przez Sąd pierwszej instancji, że uchwała została podjęta z naruszeniem zasad sporządzania planu, co skutkowało stwierdzeniem nieważności uchwały;

c) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że przedmiotowa uchwała Rady Miasta Gorzowa Wielkopolskiego z dnia 30 września 2015 r. nr (...) jest wadliwa w całości a wady mają charakter istotny, co w konsekwencji skutkowało wydaniem orzeczenia o stwierdzeniu nieważności całej uchwały, podczas gdy przepis ten nie powinien mieć w sprawie zastosowania bowiem uchwała odpowiadała prawu, a nawet jeśli przyjąć, czemu organ zaprzecza, że miały miejsce jakieś uchybienia, to byty one nieistotne w rozumieniu ww. przepisu i w związku z powyższym przepis ten nie powinien mieć w sprawie zastosowania, a jeśli nawet powinien mieć zastosowanie to jedynie do części uchwały a nie całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpozna zarzuty naruszenia prawa materialnego, mają one bowiem podstawowe znaczenie w tej sprawie.

Istota sporu w tym zakresie dotyczy interpretacji art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. zgodnie z którym obowiązkowo w planie miejscowym określa się parametr maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej.

Trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zawarta w planie miejscowym definicja tego parametru w sposób niedopuszczalny modyfikuje definicję tego samego pojęcia zawartą w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Intensywność zabudowy powinna być określona z uwzględnieniem pojęcia całkowitej zabudowy. W orzecznictwie sądów administracyjnych zdecydowanie dominuje stanowisko, zgodnie z którym jako wskaźnik intensywności zabudowy przyjmuje się stosunek powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji budynku (liczonej w zewnętrznym obrysie stropów z uwzględnieniem tarasów) do powierzchni terenu działki. Ustalanie wskaźnika minimalnego ma na celu m.in. racjonalne wykorzystanie działek pod zabudowę i infrastruktury technicznej. Ustalenie wskaźnika maksymalnego ma na celu m.in. ochronę środowiska przyrodniczego, zapewnienie korzystnych warunków użytkowania terenu o określonym przeznaczeniu. Tym samym użyte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określenie "wskaźniki intensywności zabudowy" należy rozumieć jako stosunek wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej (zob. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 635/14; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 704/17, opub. w LEX nr 2381111; wyrok NSA z dnia 19 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 635/14, opub. w LEX nr 1995342; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 2295/18, opub. w LEX nr 2597051). Legalna definicja wskaźnika intensywności zabudowy wynika z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. zgodnie z którą intensywność zabudowy to wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej (tak też NSA w wyroku z dnia 8 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 2295/18, opub. w LEX nr 2597051). Jest to przy tym wskaźnik stosowany w urbanistyce i budownictwie.

Nie można zatem uznać, jak chciałaby to strona skarżąca kasacyjnie, że definicja "wskaźnika intensywności zabudowy" może być dowolnie ustalona i nieoparta na przepisach prawa.

Nieprawidłowe oznaczenie tego wskaźnika tylko wyjątkowo mogłoby uzasadniać unieważnienie planu miejscowego w części. Trafnie Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że skoro na obszarze o ponad 981 ha większość terenów stanowią tereny zabudowy, w tym tereny zabudowy mieszkaniowej, to ustalenie dla nich wskaźnika intensywności zabudowy było obligatoryjne. Bez prawidłowo ustalonego tego wskaźnika, naruszone zostały zasady sporządzania planu miejscowego odnośnie terenów przeznaczonych pod zabudowę. Taki wniosek wynika wprost z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. To ustawodawca zdecydował, że obowiązkową treścią planu miejscowego będą zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu i jako pierwszy wskaźniki ustawa ta wymienia intensywność zabudowy.

Zarzut dotyczący błędnej wykładni § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez błędną wykładnię pojęć "intensywność zabudowy", "powierzchnia całkowita zabudowy" jest nieprawidłowo sformułowany. Nie ma bowiem aktu prawnego będącego rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie chciała zarzucić Sądowi pierwszej instancji błędna wykładnię § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422), to jest oczywiście niezasadnym ten zarzut, ponieważ § 4 tego rozporządzenia nie zawiera pkt 6. Natomiast jeżeli strona skarżąca kasacyjnie zamierzała zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587) to tak właśnie powinien być sformułowany zarzut. Powołany § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa, że plan miejscowy zawiera ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a w tym w szczególności linie zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabaryty i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrię dachu. Powołany § 4 pkt 6 ww. rozporządzenia nie posługuje się pojęciem "intensywności zabudowy" ani też powierzchni całkowitej zabudowy", a więc nie ma podstaw do twierdzenia o sprzeczności pomiędzy definicją intensywności zabudowy objętą art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. a § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Nie jest usprawiedliwiony także zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że powinien mieć zastosowanie w każdym przypadku niezależnie od określonego stanu faktycznego i braku potrzeby takich ustaleń w planie miejscowym z uwagi na warunki panujące na obszarze objętym planem. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku trafnie wskazał, że wprawdzie szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym są elementem obligatoryjnym planu miejscowego, ale w wyjątkowych sytuacjach można w danym planie takich zasad i warunków nie regulować. Art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. stanowi normę o charakterze ius cognes, a więc możliwe jest pominięcie w planie miejscowym określonych ustaleń dotyczących scalania i podziału nieruchomości w przypadku, gdy stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia ich w planie (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 424/10). Będą to sytuacje, w których plan miejscowy reguluje obszary rolne lub leśne, albo obszar jednej nieruchomości lub nawet kilku nieruchomości ale jednego właściciela, bądź też sytuację, w której plan obejmuje obszar w pełni zabudowany w którym nie ma możliwości przeprowadzania scalania i podziału nieruchomości lub tylko obszary np. dróg publicznych (tras komunikacyjnych).

Takie wyjątkowe sytuacje w tej sprawie nie zachodziły, a więc obowiązkowa regulacja wynikająca z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. winna znaleźć się w planie miejscowym. Jak bowiem z analizy obszaru objętego tym planem, w znacznej części jego ustalenia zmieniają przeznaczenie przestrzennego obszarów mało zurbanizowanych w tereny zabudowy i dla takich terenów nie ma żadnych przeszkód przed przeprowadzeniem procedury scalania i podziału nieruchomości.

Jak wynika z rozdziału 6 planu miejscowego, obejmuje on zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości. Przy tak zatytułowanym rozdziale, organy planistyczne Miasta Gorzowa Wielkopolskiego zobowiązane były do określenia zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, a nie innych zasad dotyczących nieruchomości.

O tym, jakie to są zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości rozstrzyga § 4 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z tym przepisem w planie miejscowym należy obligatoryjnie zamieścić parametry działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalne lub maksymalne szerokości frontów działek, ich powierzchnię oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. To są trzy obligatoryjne elementy planu w tym zakresie. Jak porówna się § 4 pkt 8 ww. rozporządzenia z treścią planu miejscowego, to można stwierdzić, że w planie tym uchwałodawca lokalny uwzględnił tylko jeden warunek, mianowicie kąt położenia granic nowo wydzielanych działek budowlanych w stosunku do pasa drogowego na 90° z dopuszczalną tolerancją 5° (§ 26 ust. 1 planu miejscowego).

Tym samym postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w oczywisty sposób nie są zgodne z powołanego § 4 pkt 8 ww. rozporządzenia. Nie można też twierdzić, że w istocie procedura scalania i podziału nieruchomości dotyczy jedynie samego podziału nieruchomości. Podział nieruchomości a scalenie i podział nieruchomości to dwie całkowicie odrębne procedury i nie można tych pojęć stosować zamiennie. Jeżeli więc organy planistyczne objęły regulacją planu miejscowego zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości, to powinny one w pełni uwzględniać obowiązującą regulację.

Argumenty przytoczone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, które miałyby wskazywać na brak potrzeby regulacji zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości nie mogą być uznane za trafne. Nie można uznać, że zamieszczenie w planie obligatoryjnych zasad scalania i podziału nieruchomości "zagmatwałoby" plan i wymuszałoby na inwestorach dodatkowe biurokratyczne wymagania. Skoro ustawodawca zdecydował, że te zasady i warunki są częścią obligatoryjną planu miejscowego, to nie można jednocześnie twierdzić, że ustawodawca pomylił się wskazując na uchwalanie planów "zagmatwanych" i nieczytelnych. Nie można uzasadnić odstąpienia od ustalenia zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości tym, że samo wprowadzenie takich zapisów skutkowałoby zwiększeniem kosztów procedury planistycznej, skoro ustawodawca wprowadza te elementy jako obligatoryjne. Także kwestia preferencyjnego wybierania przez właścicieli nieruchomości procedury podziału zamiast scalania i podziału nieruchomości nie może być przyczyną odstąpienia od ustalania tych zasad i warunków. Plan miejscowy przyznaje bowiem w tym zakresie tylko możliwość na przyszłość wszczęcia procedury scalania i podziału, a to, kto z niej skorzysta i czy w ogóle skorzysta pozostaje poza zakresem regulacji. Fakultatywnie można w planie miejscowym określić obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości (art. 15 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p.), ale same warunki i zasady scalania i podziału nieruchomości są częścią obligatoryjną. Wreszcie i argument, zgodnie z którym warunki scalania i podziału nieruchomości będą nie do pogodzenia z kształtem działek tworzonych w wyniku "zwykłych" podziałów nie może być uznany za zasadny, skoro zaskarżony plan miejscowy ustalił tylko w niewielkim zakresie warunki scalania i podziału nieruchomości. Nie ma więc możliwości porównania warunków scalania i podziału nieruchomości określonych w planie z kształtem działek tworzonych w innej procedurze.

Mając powyższe należy stwierdzić, że nie jest usprawiedliwiony także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że przedmiotowa uchwała Rady Miasta Gorzowa Wielkopolskiego z dnia 30 września 2015 r. nr (...) jest wadliwa w całości a wady mają charakter istotny. Trafnie wskazane przez Sąd pierwszej instancji wady zaskarżonej uchwały mają charakter istotny, dotyczą zasad sporządzania planu miejscowego i ich wyeliminowanie spowoduje wadliwość tego planu w przeważającym zakresie. Tym samym nie stanowiło naruszenia prawa unieważnienie całego planu miejscowego.

Nie jest zasadny zarzut, jakoby Sąd pierwszej instancji naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a. ponieważ uzasadnienie wyroku nie poddaje się kontroli i nie wiadomo, czym Sąd się kierował wydając zaskarżony wyrok, a uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest wzajemnie sprzeczne. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala na ustalenie stanu faktycznego i prawnego przyjętego przez Sąd pierwszej instancji w sprawie. W szczególności Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej interpretacji art. 15 ust. 2 pkt 6 i 8 u.p.z.p. i w oparciu o nie ocenił legalność zaskarżonego planu miejscowego. Sąd pierwszej instancji uzasadnił również, dlaczego w okolicznościach tej sprawy należało stwierdzić nieważność całego planu miejscowego, a nie jego części.

Stwierdzając istotne naruszeniem zasad sporządzenia planu miejscowego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował art. 147 § 1 P.p.s.a. Wbrew zarzutowi strony skarżącej kasacyjnie w tej sprawie nie było podstaw do stosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 151 P.p.s.a. i oddalania skargi.

Mając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny oddalił, na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną.

-----------------------

8