Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 523/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2020-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1289
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska,, sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 października 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w B. na uchwałę Rady Gminy Juchnowiec Kościelny z dnia 22 września 2017 r. nr XXXI/283/2017 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Juchnowiec Kościelny stwierdza nieważność § 19 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 oraz § 21 pkt 1 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Juchnowiec Kościelny stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Rada Gminy w Juchnowcu Kościelnym w dniu 22 września 2017 r. podjęła uchwałę nr XXXI/283/2017 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Juchnowiec Kościelny, działając m.in. na podstawie art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. 2017 r., poz. 1289, dalej w skrócie: "u.c.p.g."). Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego z 2017 r. pod poz. 3571.

W treści §19 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 załącznika do ww. uchwały, stanowiącego Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Juchnowiec Kościelny (dalej: "Regulamin"), stwierdzono, że osoby utrzymujące zwierzęta domowe są zobowiązane do zachowania bezpieczeństwa i środków ostrożności, zapewniających ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do użytku publicznego poprzez stosowanie kagańca i smyczy. Zwolnienie zaś psa ze smyczy jest dozwolone wyłącznie na terenie nieruchomości należycie ogrodzonej w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający dostęp osób trzecich. W § 21 ust. 1 pkt 1 Regulaminu wskazano zaś, że obowiązkowej deratyzacji podlegają obszary skoncentrowanego budownictwa mieszkaniowego.

Skargę na ww. uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiódł Prokurator Rejonowy w B. zarzucając jej istotne naruszenie przepisów:

1. art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i nałożenie w §19 ust. 1 pkt 1 Regulaminu na osoby utrzymujące zwierzęta domowe bezwzględnego obowiązku wyprowadzenia psów na smyczy i w kagańcu,

2. art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g. i art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i określenie w przepisie § 19 ust. 2 Regulaminu w jakich warunkach możliwe jest zwolnienie psa ze smyczy na terenie nieruchomości,

3. art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia, art. 40 ust. 1 ustawy samorządzie gminnym i art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i objęcie w §21 pkt 1 Regulaminu obowiązkiem deratyzacji obszaru obejmującego skoncentrowane budownictwo mieszkaniowe.

Wskazując na powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności regulaminu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały w zakresie §19 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 oraz § 21 pkt 1.

Uzasadniając wadliwość §19 ust. 1 pkt 1 regulaminu Prokurator powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz treść art. 77 Kodeksu wykroczeń, Prokurator wskazując, że generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i uwarunkowań, może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Podkreślił, że wszelkie ograniczenia praw jednostki, w tym uprawnień właścicieli psów bądź nałożenie na nich dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzone z poszanowaniem zasady proporcjonalności. W ocenie skarżącego Prokuratora postanowienia Regulaminu nie pozwalające na uwzględnienie w tym względzie specyficznych sytuacji, mogące zostać niekiedy uznane jako nadmierne i w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tą zasadę naruszać, przez co przepis §19 ust. 1 pkt 1 Regulaminu uznać należy za sprzeczny z prawem. Takiego stanowiska, zdaniem skarżącego, nie może też zmienić przewidziany w §19 ust. 2 Regulaminu wyjątek, zgodnie z którym zwolnienie psa ze smyczy dozwolone jest wyłącznie na terenie nieruchomości należycie ogrodzonej w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający dostęp osób trzecich. Spuszczenie psa ze smyczy wiąże się bowiem z kolejnym kategorycznym i nieprzewidującym wyjątków obowiązkiem, tj. posiadania przez psa kagańca. Obowiązek posiadania przez "wolno" puszczonego psa kagańca jest niezależny od wieku i stanu zdrowia konkretnego zwierzęcia, jego fizjologii, czy specyficznych cech biologicznych. Z powyższego wynika więc, że pies, który z jakichkolwiek przyczyn nie może mieć założonego kagańca (chociażby ze względu na stan zdrowia), nie może być również spuszczony ze smyczy, nawet wtedy kiedy ze względu na swoje właściwości fizyczne, stan zdrowia, rozmiar nie zagraża otoczeniu.

Uwzględniając z kolei treść i cel regulacji art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. Prokurator uznał, że §21 pkt 1 załącznika do uchwały przewidujący, że obowiązkowej deratyzacji podlegają obszary skoncentrowanego budownictwa mieszkaniowego, jest niezgodny z prawem. Przez skoncentrowane budownictwo mieszkaniowe, należy bowiem rozumieć bloki mieszkalne, a zatem przepis §21 pkt 1 Regulaminu swoim zakresem obejmuje całe osiedla, na których znajduje się budownictwo mieszkaniowe. W konsekwencji Prokurator uznał, że analizowana regulacja nie czyni zadość art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g., który dotyczy konkretnych obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w J. K. wniosła o jej oddalenie jako całkowicie bezpodstawnej. W ocenie organu zaskarżone postanowienia Regulaminu mają na celu zapewnienie bezpieczeństwa mieszkańców Gminy, albowiem każde zwierzę należy traktować z odpowiednią dozą ostrożności i ograniczonego zaufania, a ponadto nie każdy właściciel zwierzęcia jest w stanie nad swym zwierzęciem zapanować w sposób zapewniający bezpieczeństwo innych. Z uwagi na te właśnie okoliczności Rada Gminy wprowadziła obowiązek stosowania środków zapobiegawczych, ponieważ zwierzę w kagańcu i na smyczy z całą pewnością stwarza niższe ryzyko niż bez nich. Dodatkowo Rada podkreśliła, że treść zaskarżonego postanowienia odnosi się głównie do terenów gminnych, albowiem Gmina nie ma środków i możliwości kontrolowania każdej nieruchomości i tego czy jest odpowiednio ogrodzona, gdy przebywa tam zwolniony ze smyczy pies.

Odnosząc się z kolei do zarzutu dotyczącego nieprawidłowości regulacji §21 pkt 1 Regulaminu, Rada wyjaśniła, że opisowe wskazanie obszarów poprzez określenie ich jako "obszary skoncentrowanego budownictwa mieszkaniowego" zarówno spełnia wymogi ustawowe, wskazano bowiem na obszar, jak i zapewnia pewną elastyczność i pozwala na rzadsze aktualizowanie tej uchwały. Brak kazuistycznego określenia tych obszarów pozwala na zastosowanie tych postanowień do nowopowstających osiedli i bloków. Ponadto, jak podkreślił, organ sposób użytkowania w postaci gęstej zabudowy mieszkaniowej z całą pewnością uzasadnia nałożenie obowiązku deratyzacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu w zakresie zarzutów i wniosków w niej zawartych zgłoszonych wyłącznie w treści skargi tj. nie obejmujących rozszerzenia zgłoszonego już po podpisaniu wyroku wydanego po rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym. Pismo rozszerzające zarzuty skargi, wniesione e-mailem w dniu 20 października 2020r., zostało odebrane przez pracownika sekretariatu w dniu 20 października 2020r. o godz. 1322, już po podpisaniu wyroku i publicznym udostępnieniu sentencji wyroku przez Wydział Informacji Sądowej. O zdjęciu sprawy z wokandy posiedzenia jawnego i skierowaniu sprawy do rozpatrzenia na posiedzeniu niejawnym (czyli zmianie trybu procedowania) strony zostały powiadomione w dniu 19 października 2020r. bezpośrednio po wydaniu zarządzenia przez Przewodniczącego Wydziału II tut. sądu.

Dalej należy wyjaśnić, że przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 poz. 374 ze zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenie niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Stosownie do treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020r., poz. 1758 ze zmianą wynikającą z rozporządzenia Rady Ministrów z 16 października 2020r. – Dz. U. z 2020r. poz. 1829), począwszy od 17 października 2020r. miasto na prawach powiatu Białystok, będące siedzibą tutejszego sądu, zostało objęte strefą czerwoną. Powyższe oznacza, że odpowiednie zastosowanie ma również zarządzenie nr 39 Prezesa NSA z dnia 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w NSA działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym (§ 1 w zw. § 3 tego rozporządzenia). W konsekwencji wyznaczone dotychczas rozprawy w WSA w Białymstoku zostały odwołane z uwagi na realnie istniejące zagrożenie dla zdrowia osób uczestniczących w rozprawie, a sprawy wyznaczone na rozprawę zostały skierowane do rozpatrzenia na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów stosownie do treści wspomnianego wyżej art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVI-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Kontroli sądu administracyjnego poddane zostały między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa we wskazanym przepisie, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Juchnowiec Kościelny nr XXXI/283/2017 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Juchnowiec Kościelny (Dz. Urz. Woj. Podlaskiego z 2017r., poz. 3571), która została wydana na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia - t.j. Dz. U. 2017r., poz. 1289).

Uchwała rady gminy w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie, ma – stosownie do treści art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – charakter aktu prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego stanowią zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródło powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z kolei art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

Zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowane są więc normami ustalonymi w aktach wyższego rządu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem upoważnienie dla rady gminy do uchwalenia aktu prawa miejscowego musi wynikać z ustawy (vide: art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 506; dalej: "u.s.g."). Z wynikającej wprost z Konstytucji RP i ustawy o samorządzie gminnym podporządkowanej pozycji aktu prawa miejscowego względem aktów wyższego rzędu, wynika wzorzec i zakres kontroli legalności aktu prawa miejscowego. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie, że treść kontrolowanego aktu nie może naruszać regulacji ustawy zawierającej delegację do jego podjęcia (uchwalenia), przepisów Konstytucji RP, a także przepisów innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią oraz mieć na uwadze, że normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu niż ustawa.

Dopuszczalny zakres regulacji objętych uchwalanym regulaminem utrzymania czystości i porządku w gminie wynika z treści art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (w brzmieniu opublikowanym w Dz. U. z 2017r. poz. 1289). Przepis ten wymienia wszystkie konieczne elementy regulaminu w ośmiu punktach w sposób wyczerpujący, co oznacza, że treść uchwalanego regulaminu z jednej strony nie może zawierać zapisów wykraczających poza zakres art. 4 ust. 2 ustawy upoważniającej, a z drugiej strony musi się odnosić do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy upoważniającej. Normy regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach odnoszące się do innych zagadnień niż wskazane w art. 4 ust. 2 ustawy upoważniającej, a także regulujące zagadnienia wymienione w art. 4 ust. 2 ustawy upoważniającej w sposób odmienny niż to wynika z treści upoważnienia, stanowią niedopuszczalne wykroczenie poza zakres upoważnienia ustawowego. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęte jest, że organ stanowiący akt prawa miejscowego ma obowiązek ścisłej interpretacji treści normy upoważniającej, co oznacza, że nie może sobie przypisywać kompetencji nieobjętych normą upoważniającą, ani dokonywać rozszerzającej wykładni normy upoważniającej (por. wyroki NSA: z 9 września 2014 r., II OSK 654/14; z 8 listopada 2012 r., II OSK 2012/12; z 21 czerwca 2017 r., II OSK 991/17; wyroki WSA: w Gliwicach z 3 lipca 2014 r., II SA/Gl 465/14; w Poznaniu z 23 października 2013 r., IV SA/Po 748/13, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej, nie może domniemywać swej kompetencji i dokonywać wykładni rozszerzającej, czy wyprowadzać kompetencji w drodze analogii. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym, a ustawą, co z kolei stanowi z reguły istotne naruszenie prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie w myśl art. 91 ust. 1 u.s.g., skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia bądź też kiedy uchwałodawca gminny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (ustawami), co pozostaje w związku z naruszeniem zasad techniki prawodawczej. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, to sprzeczność postanowień uchwały rady gminy z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, a zatem także

z Zasadami Techniki Prawodawczej, stanowiącymi załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283 ze zm.), co oznacza, że również istotne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przy tworzeniu aktu prawa miejscowego może być zakwalifikowane jako istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością aktu prawa miejscowego (vide: stanowisko zawarte w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z 27 kwietnia 2004r. P 16/03; OTK-A 2004/4/36 w odniesieniu do "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej"; zob. też np. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 23 lipca 2020r. sygn. II SA/Bk 185/20, CBOSA).

Mając powyższe na uwadze sąd przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej uchwały w części zakwestionowanej przez Prokuratora, a to z uwagi na istniejące co do zasady związanie sądu administracyjnego (rzeczywistym) przedmiotem zaskarżenia i uznał, że zaskarżone postanowienia załącznika do zaskarżonej uchwały w postaci 19 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 oraz § 21 pkt 1 w sposób istotny naruszają przepisy prawa uzasadniając wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.

Przede wszystkim zasadny jest zarzut istotnego naruszenia prawa zapisem § 19 ust. 1 pkt 1 Regulaminu. Zapis powyższy dotyczy obowiązku właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe zachowania bezpieczeństwa i środków ostrożności, zapewniających ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do użytku publicznego poprzez stosowanie kagańca i smyczy, a ust. 2 przewiduje, że zwolnienie psa ze smyczy jest dozwolone wyłącznie na terenie nieruchomości należycie ogrodzonej w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający dostęp osób trzecich.

Upoważnieniem ustawowym dla uchwalenia przytoczonych zapisów był przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym Regulamin określa zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

W ocenie składu orzekającego wynikający z § 19 ust. 1 pkt 1 regulaminu bezwzględny obowiązek wyprowadzania wszystkich zwierząt domowych na tereny przeznaczone do użytku publicznego tylko w kagańcu i na smyczy, przekracza upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a także narusza przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (tj. Dz.U. z 2019r., poz. 122) oraz pomija wymogi konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej art. 31 ust.3 Konstytucji RP. Co do zasady, sąd stoi na stanowisku, że nakaz prowadzenia w miejscach publicznych psów na uwięzi nie jest sprzeczny, ani z art. 10a ust. 3 wspomnianej ustawy, ani też z żadnym innym przepisem rangi ustawowej czy podustawowej (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 30 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 198/19, CBOSA). Jednakże przepis w tym brzmieniu nie może pozostać w obrocie prawnym z uwagi na jego niezgodność z prawem w pozostałym zakresie. W przeważającej części orzecznictwa sądów administracyjnych wyrażone zostało bowiem stanowisko, że generalny obowiązek wyprowadzania wszystkich psów na smyczy i w kagańcu, jest zbyt rygorystyczny, gdyż nie uwzględnia cech i szczególnych uwarunkowań zwierzęcia (choroby, wieku, rozmiaru, cech biologicznych, fizjologii) i może w określonych sytuacjach prowadzić do zachowań niehumanitarnych, co stanowiłoby naruszenie ustawy o ochronie zwierząt. Jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień opiekuna/właściciela psa, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia Regulaminu nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, a w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą zasadę proporcjonalności naruszać, tym bardziej, gdy nakazane uchwałą środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej restrykcyjne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 13 września 2012r. sygn. II OSK 1492/12, CBOSA). Sądy administracyjne zwracają uwagę, że w przepisie art. 77 ustawy z 20 maja 1971r. Kodeks wykroczeń (tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 1094) jest mowa o niezachowaniu zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, co nie jest tożsame z wymogiem trzymania psa na smyczy i w kagańcu. Natomiast z art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt wynika wyłącznie zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Ponadto, trudno wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy. Tak więc wprowadzony w § 19 ust. 1 pkt 1 uchwały bezwzględny obowiązek wyprowadzania wszystkich zwierząt domowych na tereny przeznaczone do użytku publicznego tylko w kagańcu i na smyczy, nie przewidujący wyjątków uzasadnionych cechami osobniczymi zwierzęcia oraz stanem psychofizycznym zwierzęcia, jest zbyt restrykcyjny.

Powyższego stanowiska nie może też zmienić przewidziany w §19 ust. 2 Regulaminu wyjątek, że zwolnienie psa ze smyczy jest dozwolone wyłącznie na terenie nieruchomości należycie ogrodzonej w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający dostęp osób trzecich. Jak trafnie bowiem zauważył skarżący Prokurator przepis art. 3 ust. 2 pkt 13 u.c.p.g. nie upoważnia gminy do określania obowiązków właścicieli nieruchomości poza miejscami publicznymi. Nie powinno natomiast budzić jakichkolwiek wątpliwości, że za miejsce publiczne nie może być uznany teren prywatnej nieruchomości. Tym samym jako sprzeczne z ustawą należy ocenić decydowanie przez Gminę, o tym kiedy na terenie prywatnej nieruchomości właściciel można zwolnić psa ze smyczy. Ponadto, jak prawidłowo zaakcentował skarżący Prokurator, analizowana regulacja nie uwzględnia faktycznego zagrożenia, jakie mogą stwarzać psy różnych ras.

Rację ma też Prokurator dostrzegając naruszenie delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. w § 21 ust. 1 Regulaminu stanowiącym, że obowiązkowej deratyzacji podlegają obszary skoncentrowanego budownictwa mieszkaniowego. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. rada gminy upoważniona jest do określenia w drodze regulaminu obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej prowadzenia. Powyższa regulacja ma charakter względnie obligatoryjny w tym sensie, iż potrzeba wyznaczenia w regulaminie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania zachodzi tylko wówczas, gdy na terenie gminy występują obszary, które ze względu na szczególne usytuowanie, otoczenie czy realizowane tam funkcje bądź inne okoliczności, (np. sposób użytkowania) wymagają poddania ich obowiązkowej deratyzacji.

Uwzględniając treść przytoczonego przepisu, jak również jego cel uznać należy, że zapis §21 ust. 1 regulaminu jest niezgodny z prawem. Stanowi on bowiem, że obowiązkowej deratyzacji podlegają obszary skoncentrowanego budownictwa mieszkaniowego. Skoro zaś przez skoncentrowane budownictwo mieszkaniowe, jak trafnie wywodzi Prokurator, należy zaś rozumieć bloki mieszkalne, to kwestionowany przepis §29 ust. 1 Regulaminu swoim zakresem obejmuje całe osiedla, na których znajduje się budownictwo mieszkaniowe. Mając powyższe na uwadze nie sposób uznać, aby regulacja ta czyniła zadość art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g., który, o czym była już mowa wyżej, konkretnych obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji.

Mając to wszystko na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 19 ust.1 pkt 1 i ust. 2 oraz §21 pkt 1 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Juchnowiec Kościelny stanowiącego załącznik do uchwały nr XXXI/283/2017 Rady Gminy w Juchnowcu Kościelnym z dnia 22 września 2017 r., uznając, że doszło w tym przypadku do istotnego naruszenia prawa uzasadniającego wyeliminowanie tych postanowień z obrotu prawnego.