Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 403/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 1 i ust. 2, art. 15
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Piotr Borowiecki, Konrad Łukaszewicz (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 listopada 2018 r. sprawy ze skargi W. S. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej – oddala skargę –


UZASADNIENIE

W. S. (zwany dalej: "Skarżącym") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Starosty [...] (zwanego dalej: "Starostą") w przedmiocie udzielenia informacji publicznej.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Skarżący przesłał do Starosty – za pośrednictwem poczty elektronicznej – piętnaście wniosków z dnia [...] stycznia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie mu kopii wniosków, jakie Starosta skierował do Wojewody [...] o uwłaszczenie Powiatu [...] na działkach o wyszczególnionych przez Skarżącego numerach ewidencyjnych.

W każdym z wniosków Skarżący oświadczył jednocześnie, iż żąda dostarczenia mu odpowiedzi "osobiście za pośrednictwem pracownika urzędu, zgodnie z praktyką Rady Powiatu [...], co pozwoli uniknąć jakichkolwiek kosztów". Dodał przy tym, iż "nie wyraża zgody na kierowanie do niego korespondencji pocztą elektroniczną".

W dniu [...] lutego 2018 r. Starosta przygotował odpowiedzi na wnioski, w ten sposób, iż sporządził piętnaście pism przewodnich opatrzonych numerem nadanym każdej ze spraw odpowiednio do każdego z wniosków Skarżącego. W dwunastu sprawach do odpowiedzi Starosta załączył żądane przez skarżącego załączniki w postaci dwunastu kopii wniosków z dnia [...] sierpnia 2017 r., jakie Starosta skierował do Wojewody [...] o wydanie decyzji potwierdzającej przejście nieruchomości zajętej pod drogę na własność Powiatu [...], zaś w pozostałych trzech sprawach udzielił informacji, że wnioski do Wojewody [...] nie były składane.

W tym samym dniu, organ sporządził również jedno pismo o numerze [...], którym zwrócił się do Skarżącego o wskazanie (potwierdzenie), w jaki sposób mają zostać doręczone mu odpowiedzi na wnioski, tj. czy (1) za pośrednictwem operatora pocztowego, czy też (2) za pośrednictwem poczty elektronicznej.

Organ poinformował przy tym Skarżącego o kosztach związanych z udostępnieniem informacji publicznej za pośrednictwem operatora pocztowego, jakie pobiera na podstawie art. 15 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.; zwanej dalej: "u.d.i.p." oraz na podstawie Zarządzenia Starosty Nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. w sprawie ustalenia wysokości dodatkowych kosztów związanych z udostępnieniem informacji publicznej, którego treść udostępniono za pośrednictwem strony internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Powiatu [...].

Jednocześnie Starosta poinformował Skarżącego o możliwości osobistego odbioru odpowiedzi na wnioski – w siedzibie Starostwa Powiatowego w W.

W końcowej części pisma Starosta – powołując się na art. 14 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. – powiadomił Skarżącego o brak możliwości doręczenia mu informacji za pośrednictwem pracownika Starostwa Powiatowego oraz poinformował o dostępnych metodach doręczeń wskazując przy tym, iż jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia Skarżący nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się.

Powyższe pismo o numerze [...] z dnia [...] lutego 2018 r. zostało przesłane Skarżącemu za pośrednictwem operatora pocztowego oraz doręczone w dniu [...] lutego 2018 r. do rąk dorosłego domownika – żony Skarżącego.

W odpowiedzi Skarżący nadesłał pismo z dnia [...] lutego 2018 r. – za pośrednictwem poczty elektronicznej – w którym wskazał na bezprzedmiotowość pisma Starosty z uwagi na niesprecyzowanie, o jakie wnioski chodzi, co zdaniem Skarżącego uniemożliwia ich identyfikację. Jednocześnie wskazał, iż u.d.i.p. nie przewiduje możliwości obciążania wnioskodawcy kosztami "funkcjonowania urzędu" w postaci opłat za korespondencję. Zauważył nadto, że odpowiedzi mogą mu zostać doręczone osobiście przez pracownika Starostwa, natomiast nie wyraża on zgody na kierowanie do niego korespondencji pocztą elektroniczną.

Starosta skierował do skarżącego pismo z dnia [...] marca 2018 r., w którym wyjaśnił, o jakie wnioski złożone przez Skarżącego chodziło w piśmie z dnia [...] lutego 2018 r., wskazując jednocześnie godziny ich wysłania przez Skarżącego w formie elektronicznej, jak również numery nadane im przez organ. Organ wyjaśnił przy tym, iż skoro Skarżący sam jest autorem piętnastu wniosków o udostępnienie informacji publicznej, to winien posiadać wiedzę, co do ich treści, natomiast dla ich identyfikacji może się posłużyć wskazanymi przez organ godzinami ich przesłania za pośrednictwem poczty elektronicznej.

Jednocześnie Starosta ponowił prośbę zawartą w piśmie z dnia [...] lutego 2018 r., aby Skarżący określił sposób doręczenia mu odpowiedzi na wnioski, ponownie wskazując przy tym, iż brak jest możliwości udostępnienia informacji poprzez doręczenie pism przez pracownika urzędu (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).

W odpowiedzi Skarżący nadesłał – za pośrednictwem poczty elektronicznej – pismo z dnia [...] marca 2018 r., w którym ponowił wcześniejszą argumentację o bezprzedmiotowości pism Starosty. Ponadto wskazał, iż wyrokiem z dnia 14 marca 2018 r. o sygn. akt II SA/Wa 1764/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił Zarządzenia Starosty Nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. w sprawie ustalenia wysokości dodatkowych kosztów związanych z udostępnianiem informacji publicznej, w związku z czym naliczanie przez organ kosztów korespondencji nie miało żadnych podstaw prawnych. Zdaniem Skarżącego, obecnie nic nie stoi na przeszkodzie "bez kosztowemu" przesyłaniu mu korespondencji, natomiast nadal nie wyraża on zgody na kierowanie do niego korespondencji pocztą elektroniczną.

Pismem z dnia [...] marca 2018 r. Starosta poinformował Skarżącego, iż podstawę prawną do naliczania opłaty związanej ze sposobem udzielenia informacji publicznej stanowi art. 15 ust. 1 u.d.i.p. Ponadto organ wskazał, iż wobec tego, że wnioskodawca nie zmienił wniosku o udostępnienie informacji publicznej w sposób lub w formie wskazanej w piśmie z dnia [...] lutego 2018 r. o numerze [...], wzywa go w trybie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a.") do uzupełnienia braków formalnych wniosków o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] stycznia 2018 r. poprzez ich podpisanie – w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosków bez rozpoznania.

W odpowiedzi Skarżący sporządził pismo z dnia [...] kwietnia 2018 r. – przesłane za pośrednictwem poczty elektronicznej – w którym wskazał, iż w dalszym ciągu nie sprecyzowano treści wniosków, "które były przedmiotem postępowań rzekomo zakończonych przygotowanymi do odbioru odpowiedziami". Ponadto zauważył, iż skoro organ twierdzi, że odpowiedzi na jego wnioski zostały już przygotowane i istnieje możliwość ich odbioru, to niejasnym jest dla niego, dlaczego wnioski te mają zostać "nagle" podpisane. Jednocześnie Skarżący wskazał, iż nic nie stoi na przeszkodzie by organ doręczył mu odpowiedzi na jego wnioski za pośrednictwem "poczty kurierskiej". Natomiast nadal nie wyraża on zgody, na kierowanie do niego korespondencji pocztą elektroniczną.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. Starosta poinformował Skarżącego, iż odpowiedzi na jego wnioski zostały przygotowane i istnieje możliwość ich odbioru w Wydziale [...] Starostwa Powiatowego w W. Jednocześnie wskazał, iż może zapoznać się z treścią swoich wniosków, która powinna być mu jednak znana, jako ich autorowi. Organ poinformował przy tym, iż wnioski składane w trybie udostępnienia informacji publicznej nie wymagają wprawdzie podpisu, jednakże wnioski w sprawach, w których zastosowanie znajdują przepisy k.p.a. takiego podpisu wymagają.

Skarżący nadesłał pismo z dnia [...] kwietnia 2018 r. – za pośrednictwem poczty elektronicznej – którym ponowił wcześniejszą argumentację, wskazując jednocześnie, iż w odpowiedzi na pytanie o sposób udostępnienia mu informacji publicznej wyraził wolę udzielania mu odpowiedzi za pośrednictwem poczty kurierskiej.

Organ udzielił Skarżącemu odpowiedzi pismem z dnia [...] maja 2018 r., w którym wskazał, iż wobec tego, że wielokrotnie informował go o dostępnych i praktykowanych metodach doręczeń, jego wnioski pozostaną bez rozpoznania do czasu wyboru jednej z metod wskazanych przez urząd.

Następnie, pismem z dnia [...] maja 2018 r. Starosta poinformował Skarżącego, iż generalną zasadą wynikającą z k.p.a. jest podpisanie każdego wniosku, natomiast wnioski dotyczące udzielenia informacji publicznej nie wymagają podpisu wnioskodawcy. Ponadto organ wyjaśnił, iż doręczeń dokonuje się za pośrednictwem operatora pocztowego bądź w takiej formie, w jakiej wniosek został złożony, a więc w tym przypadku – w formie korespondencji elektronicznej, na co jednak Skarżący nie wyraził zgody. Natomiast doręczenie za pośrednictwem poczty kurierskiej jest również odpłatne. Wskazano przy tym, iż w celu uniknięcia ponoszenia kosztów, Skarżący ma możliwość osobistego odbioru odpowiedzi w siedzibie urzędu w W.

W skardze z dnia [...] czerwca 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący zarzuciła Staroście przewlekłość postępowania i bezczynność polegającą na nieudzieleniu informacji publicznej na 15 wniosków z dnia [...] stycznia 2018 r. i niezakończenie postępowania w sposób przewidziany w u.d.i.p., wnosząc jednoczenie o:

1) zobowiązanie organu do niezwłocznego rozpoznania jego wniosku i załatwienia go zgodnie z przepisami u.d.i.p.;

2) stwierdzenie, że organ rażąco naruszył prawo – zasadę praworządności (art. 6 i art. 7 k.p.a.), zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), obowiązek informacyjny (art. 9 k.p.a.) oraz art. 13, art. 14, art. 16 ust. 1 u.d.i.p., a także art. 61 Konstytucji RP i wymierzenie mu grzywny w oparciu o art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; zwanej dalej: "p.p.s.a."), w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznania na rzecz Skarżącego połowy tej kwoty;

3) stwierdzenie bezprawności żądania poniesienia przez Skarżącego kosztów doręczania mu za pośrednictwem poczty urzędowej korespondencji w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej;

4) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania;

5) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

Rozwijając zarzuty skargi Skarżący podniósł, iż przepisy u.d.i.p. nie dają podstaw ani do połączenia różnych przedmiotowo i prawnie spraw do łącznego rozpoznania w jednym postępowaniu, ani pozostawienia tak skompresowanego wniosku bez rozpoznania pismem informacyjnym. W ocenie Skarżącego, pismo informacyjne o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania nie wypełnia wymogów ustawowych załatwienia sprawy.

W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż podejmował liczne kroki w celu odpowiedzi na wnioski Skarżącego, a także wskazywał liczne alternatywy sposobu udostępnienia informacji, z których Skarżący nie skorzystał. W ocenie organu, nie pozostawał on w bezczynności, lecz podejmował zgodne z prawem czynności, natomiast okoliczność, że Skarżący uporczywie uchylał się od współpracy z organem w celu doprecyzowania swoich wniosków, świadczy o jego celowym działaniu na szkodę Starosty. Stwierdził nadto, iż Skarżący swoimi uporczywymi wnioskami oraz bezzasadnymi skargami próbuje sparaliżować pracę i organizację urzędu, przyczyniając się tym samym do zaburzenia porządku i ładu publicznego, wykorzystując przy tym zapisy u.d.i.p.

Pismem procesowym z dnia [...] października 2018 r. Skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wskazał nadto, iż organ poświadcza nieprawdę, "co do rzekomego niezatrudniania pracownika, niebędącego urzędnikiem do roznoszenia korespondencji", załączając przy tym pismo Rady Powiatu [...]. Zdaniem Skarżącego, organ zrejestrował wnioski, których Skarżący nigdy nie wysyłał, a dodatkowo wobec niewskazania przedmiotu powoływanych przez organ pism, nie można ustalić czego one dotyczą i od kogo rzeczywiście pochodzą.

Pismem procesowym z dnia [...] listopada 2018 r. organ wyjaśnił, iż załączone przez Skarżącego pismo pochodzi od Rady Powiatu [...], wobec czego nie ma nic wspólnego z praca urzędu obsługującego Starostę, w tym postępowań dotyczących wniosków składanych w trybie u.d.i.p. Starosta zauważył również, iż Skarżący "nawet nie wie, jaka jest dokładnie treść jego wniosków, osobiście przez niego wysłanych, co poddaje w wątpliwość celowość składanych wniosków o dostęp do informacji publicznej".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Przedmiotem skargi złożonej w niniejszej sprawie jest bezczynność Starosty, która w ocenie Skarżącego, polegała na nieudzieleniu odpowiedzi na złożone przez niego wnioski o udostępnienie informacji publicznej.

Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ – będąc w posiadaniu żądanej informacji – nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia informacji publicznej (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), bądź też, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie podnosi się, iż dla prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej niezbędne jest uprzednie przesądzenie, czy żądana informacja jest w ogóle informacją publiczną, a adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielenia takich informacji.

Sąd stwierdza zatem, iż powyższa kwestia pozostaje poza przedmiotem sporu w niniejszej sprawie, bowiem wnioski złożone przez Skarżącego zostały uznane przez Starostę za wnioski dotyczące informacji publicznej. Sąd podziela to stanowisko, a nadto wskazuje, że Starosta jest organem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej, stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., co również nie jest w sprawie sporne.

Przedmiot sporu w tej sprawie sprowadza się natomiast do tego, czy organ nie doręczając Skarżącemu odpowiedzi na jego wnioski, w sposób przez niego wskazany, pozostaje w bezczynności w udostepnieniu informacji publicznej.

Kontrola legalności działań podjętych przez Starostę na skutek wniosków Skarżącego, pozwala zdaniem Sądu na udzielenie odpowiedzi negatywnej, co sprawia, że zarzut bezczynności nie może odnieść zamierzonego skutku.

W pierwszej kolejności ustalić należy, czy Skarżący wystąpił do organu z piętnastoma wnioskami z dnia [...] stycznia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej. Jakkolwiek w skardze z dnia [...] czerwca 2018 r. Skarżący sam przyznał, iż bezczynność Starosty polega na nieudzieleniu informacji publicznej "na 15 wniosków z dnia [...].01.2018 r.", to już w piśmie procesowym z dnia z dnia [...] października 2018 r. zarzucił organowi, iż zrejestrował wnioski, których Skarżący nigdy nie wysyłał, a nadto, że "nie można ustalić czego one dotyczą i od kogo rzeczywiście pochodzą". Wobec takiego stanowiska Skarżącego, ustalenie to Sąd uznaje za konieczne dla przyjęcia prawidłowego stanu faktycznego niniejszej sprawy.

Stwierdzić zatem należy, iż w aktach administracyjnych sprawy znajduje się piętnaście wniosków o udostępnienie informacji publicznej, przesłanych przez Skarżącego za pośrednictwem poczty elektronicznej (z adresu e-mail: [...] w dniu [...] stycznia 2018 r. o godzinach: (1) 14:11, (2) 15:32, (3) 15:37, (4) 15: 43, (5) 15:48, (6) 15:56, (7) 16:00, (8) 16:04, (9) 16:48, (10) 16:53, (11) 16:56, (12) 17:01, (13) 17:05, (14) 17:14 i (15) 17;18. W każdym z wniosków Skarżący zwraca się do Starosty o pilne przesłanie mu wniosku, jaki organ ten skierował do Wojewody [...] o uwłaszczenie powiatu na działkce o wskazanym przez Skarżącego numerze ewidencyjnym.

Sąd stwierdza również, iż w aktach administracyjnych sprawy znajduje się piętnaście pism przewodnich z dnia [...] lutego 2018 r. o nadanych im numerach od [...] do [...], stanowiących odpowiedź na wnioski Skarżącego. Analiza treści tych pism oraz załączonych do nich dokumentów prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż organ realizując obowiązek wynikający z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., zmierzał do udostępnienia Skarżącemu żądanej informacji publicznej.

Jak wynika z niespornego stanu faktycznego sprawy, Skarżący nie otrzymał odpowiedzi na wnioski, bowiem w każdym z nich zawarł informację, iż "nie wyraża zgody na kierowanie do niego korespondencji pocztą elektroniczną".

Zgodnie z art. 14 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostepnienia, nie umożliwiają udostepnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostepnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostepnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostepnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postepowanie o udostepnienie informacji umarza się (ust. 2).

Wobec tego, iż Skarżący wykluczył dokonywanie doręczeń za pośrednictwem poczty elektronicznej, organ – realizując regulację art. 14 ust. 2 u.d.i.p. – poinformował go w piśmie z dnia [...] lutego 2018 r., iż nie praktykuje doręczeń korespondencji za pośrednictwem pracownika urzędu w sprawach prowadzonych w trybie dostępu do informacji publicznej i innych, jak również, że nie dysponuje środkami technicznymi do udostępnienia informacji w ten sposób, z uwagi na brak pracownika zatrudnionego na stanowisku z zakresem obowiązku do doręczeń osobistych korespondencji stronom postępowań. Jednocześnie organ wskazał dostępne sposoby udostępnienia informacji publicznej i wezwał Skarżącego do wskazania jednego z nich – w terminie 14 dni, pod rygorem umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej.

Takie działanie Starosty uznać należy za prawidłowe. Organ działając na podstawie art. 14 ust. 1 i 2 u.d.i.p., poinformował Skarżącego o braku możliwości udzielenia mu odpowiedzi, w sposób wskazany we wnioskach, podając przyczyny oraz informując o dostępnych sposobach udostępniania informacji publicznej.

W ocenie Sądu, za zgodne z prawem uznać również należy, poinformowanie Skarżącego w piśmie z dnia [...] lutego 2018 r., iż w przypadku przesłania mu informacji publicznej za pośrednictwem operatora pocztowego, naliczona zostanie opłata związana z wysłaniem pisma poleconego.

Wskazać bowiem należy, iż w myśl z art. 15 u.d.i.p., jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom (ust. 1). Podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostepnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek (ust. 2).

W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, iż z mocy art. 15 ust. 1 u.d.i.p. wprowadzony został wyjątek od zasady bezpłatnego dostępu do informacji publicznej (art. 7 ust. 2 u.d.i.p.). Nie kwestionuje się przy tym, iż obciążenie opłatą ma charakter uznaniowy, co obliguje adresata wniosku o udostępnienie informacji do starannego rozważenia, czy w konkretnym przypadku opłatę taką można wymierzyć, a ponadto do wykazania, że w wyniku udostępnienia informacji publicznej, w sposób zgodny z wnioskiem, poniesione zostaną dodatkowe koszty. Przy czym, ewentualne opłaty muszą mieć charakter zindywidualizowany i zależeć od konkretnie poniesionych kosztów (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002 r., s. 65; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 26 grudnia 2016 r. o sygn. akt II SAB/Sz 52/16; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ musi zatem wykazać zasadność wyliczonej opłaty odnośnie złożonego wniosku. Nie oznacza to, że udostępnienie informacji staje się odpłatne, gdyż przepis ten wskazuje jedynie na możliwość zwrotu podmiotowi udostępniającemu kosztów, które poniósł realizując żądanie wniosku (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2016 r. o sygn. akt I OSK 662/16). Wyjaśnienia jeszcze wymaga, że przez "dodatkowe koszty" udostępniania informacji na wniosek należy rozumieć rzeczywiste, ustalane każdorazowo przy realizacji danego wniosku, wykraczające poza normalne koszty funkcjonowania podmiotu udostępniającego informację, dodatkowe koszty rzeczowe lub osobowe poniesione przez ten podmiot w związku z określonym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku (por. wyroki NSA z dnia: 6 lipca 2016 r. o sygn. akt I OSK 662/16; z dnia 18 grudnia 2014 r. o sygn. akt I OSK 266/14). Konieczne jest też podkreślenie, że koszty osobowe (koszty pracy) mogą być traktowane jako dodatkowe koszty w rozumieniu art. 15 ust. 1 u.d.i.p. tylko wówczas, jeżeli potrzeba zatrudnienia dodatkowej osoby do udzielenia informacji lub zapłacenia za nadgodziny pracownikowi wynika z realizacji wskazanego we wniosku szczególnej formy lub sposobu jej udzielenia (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 maja 2018 r. o sygn. akt IV SA/Wr 119/18).

W niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, że przed udzieleniem Skarżącemu informacji publicznej Starosta powiadomił go o przewidywanych kosztach związanych z korespondencją za pośrednictwem operatora pocztowego, stosownie do wymogu z art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Natomiast Skarżący nie dokonał zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji i podtrzymał swoje żądanie doręczenia mu odpowiedzi na wnioski za pośrednictwem pracownika urzędu.

W ocenie Sądu, pismo Starosty z dnia [...] lutego 2018 r. mieściło się w granicach określonych w art. 15 u.d.i.p. Wskazane przez organ koszty, były zindywidualizowane i odnosiły się do rzeczywistych wydatków, jakie organ byłby zobowiązany ponieść w razie doręczenia Skarżącemu odpowiedzi za pośrednictwem operatora pocztowego. Podkreślić przy tym należy, iż Starosta nie uzależnił udzielenia odpowiedzi od wniesienia przez Skarżącego określonych opłat, co w świetle orzecznictwa byłoby niedopuszczalne (por. wyroki NSA: z dnia 5 marca 2013 r. o sygn. akt I OSK 2781/12; z dnia 1 października 2013 r. o sygn. akt I OSK 2139/13; z dnia 6 lutego 2015 r. o sygn. akt I OSK 228/15). Jak wynika bowiem z treści pisma Starosty z dnia [...] lutego 2018 r., organ zwrócił się do Skarżącego "o potwierdzenie czy odpowiedź do Pana ma być przesłana za pośrednictwem operatora pocztowego, czy też może być udzielona za pomocą poczty elektronicznej. W przypadku przesłania za pośrednictwem operatora pocztowego naliczona zostanie opłata w wysokości 6,20 zł, są to koszty związane z wysłaniem pisma poleconego".

W ocenie Sądu, za istotne uznać należy to, że organ poinformował Skarżącego zarówno o wysokości ewentualnych, zindywidualizowanych kosztów udostępnienia informacji publicznej, jak również to, że zwrócił się do Skarżącego o modyfikację sposobu doręczenia, wskazując dostępne sposoby otrzymania informacji, w tym pożądane przez Skarżącego sposoby "bez kosztowe". Natomiast wobec tego, iż Skarżący konsekwentnie odmawiał dokonania takiej modyfikacji, jak również nie domagał się tego, by doręczania dokonać za pośrednictwem operatora pocztowego (lecz wręcz przeciwnie wykluczał taki sposób), przyjąć należało, iż Starosta nie pozbawił go takiej możliwości poprzez uzależnienie dokonania doręczenia informacji listem poleconym, od uprzedniego wniesienia opłat.

Dodać przy tym należy, iż w orzecznictwie wskazuje się, że samo wezwanie do poniesienia kosztów udostępnienia informacji publicznej podlega kontroli sądów administracyjnych. Ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej następuje bowiem w drodze aktu stwierdzającego obowiązek poniesienia opłaty oraz ustalającego jej wysokość, który kreuje zobowiązanie o charakterze finansowym. Akt ten może być określony przykładowo jako: "zarządzenie", "zawiadomienie", "wezwanie", czy "informacja", jak również może nie zawierać określenia formy i stanowić pismo skierowane do wnioskodawcy. Przyjęta nazwa pisma nie ma jednak znaczenia, gdyż nie jest to decyzja czy postanowienie, lecz akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. postanowienia NSA z dnia 25 października 2012 r. o sygn. I OSK 2359/12; z dnia 28 lutego 2017 r. o sygn. I OSK 213/17; wyrok NSA z dnia 12 maja 2016 r. o sygn. I OSK 1992/14). Mając zatem na uwadze, iż w niniejszej sprawie Skarżący nie został wezwany do poniesienia żadnych opłat, a jedynie poinformowany o ich ewentualnej wysokości, to w działaniu Starosty nie można dopatrzyć się naruszenia prawa. Natomiast zawarte w piśmie z dnia [...] lutego 2018 r. wskazanie "całkowitej wysokości wszystkich kosztów w odniesieniu/rozbiciu do każdego ze złożonych wniosków" wymyka się spod kontroli sądu w niniejszej sprawie, której przedmiotem jest bezczynność organu. Ustalenie tego, czy organ winien ewentualnie obciążyć Skarżącego jedną opłatą (za jedną przesyłkę pocztową), czy kilkoma opłatami (odpowiednio do ilości listów poleconych we wszystkich zainicjowanych przez Skarżącego sprawach), należy do kategorii rozważań potencjalnych (ewentualnych) i mogłaby podlegać kontroli dopiero w postępowaniu ze skargi na konkretny akt, którym obciążono by Skarżącego takimi opłatami, pamiętając przy tym oczywiście, że Skarżący musiałby uprzednio wyrazić wolę otrzymania informacji w taki sposób.

Powyższej oceny nie może również zmienić fakt, iż wyrokiem z dnia 14 marca 2018 r. o sygn. akt II SA/Wa 1764/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił Zarządzenia Starosty Nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. w sprawie ustalenia wysokości dodatkowych kosztów związanych z udostępnianiem informacji publicznej, na którą organ dodatkowo powołał się w piśmie z dnia [...] lutego 2018 r. Zgodzić należy się bowiem ze Starostą, iż samoistną podstawą do ustalenia kosztów był przepis art. 15 ust. 1 u.d.i.p. Zaznaczyć przy tym trzeba, iż w uzasadnieniu do wskazanego wyroku Sąd nie wykluczył możliwości pobierania dodatkowych opłat w indywidualnych sprawach, a jedynie zakwestionował uprawnienie organu do generalnego określania ich wysokości. Jak to wskazano: "Koszty są ustalane w toku realizacji każdorazowego wniosku o udzielenie informacji publicznej, a zatem podstawę ich ustalenia nie może stanowić zarządzenie określające sposób ustalenia opłaty, czy też precyzujące koszty związane z daną formą czy sposobem udostępniania informacji publicznej.".

Konkludując tę część uzasadnienia dodać należy, iż nie bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy pozostają dwie okoliczności, jakie – w ocenie Sądu – stanowią dodatkowe uzasadnienie dla zastosowania przez organ możliwości przewidzianej przez ustawodawcę w przepisie art. 15 ust. 1 u.d.i.p. Pierwszą z nich jest to, że Skarżący z nieumotywowanych i niezrozumiałych względów zrezygnował ze sposobu doręczenia mu odpowiedzi na wnioski, z jakiego sam skorzystał przy ich składaniu, to jest za pośrednictwem poczty elektronicznej. Z kolei drugą stanowi okoliczność, którą można by traktować w kategoriach nadużywania prawa do informacji publicznej. Sądowi z urzędu wiadomym jest bowiem, że Skarżący inicjuje wiele postępowań o udostępnienie informacji publicznej, wykorzystując przy tym środki elektronicznej komunikacji, przy jednoczesnym sprzeciwianiu się, by organ realizował swój obowiązek w ten sam sposób. W ocenie Sądu, żądanie doręczania informacji poprzez "posłańca", "pracownika urzędu", czy "kuriera", nie może zostać przyjęte jako standardowy sposób udostępniania informacji publicznej, tym bardziej biorąc pod uwagę znaczną liczbę składanych przez niego wniosków. Zdaniem Sądu, gdyby każdy obywatel chciał postępować jak Skarżący, to sytuacja taka mogłaby spowodować paraliż danego urzędu i konieczność zatrudnienia dodatkowych pracowników oraz ponoszenia związanych z tym dodatkowych kosztów. Skarżący zdaje się przy tym zapominać, że taka postawa wiąże się z przeniesieniem ciężaru ponoszenia wydatków w jego indywidualnej sprawie na wszystkich współobywateli, bowiem to z ich środków pochodzą przecież dochody budżetu samorządowego, z których pokrywane są wydatki jakie ponosi urząd obsługujący Starostę.

Za nieuzasadnione uznać należało stanowisko Skarżącego, iż Starosta naruszył omawiane regulacje odmawiając mu udostępnienia informacji publicznej za pośrednictwem pracownika urzędu. Niezależnie od tego, iż Sąd uznał pismo Starosty z dnia [...] lutego 2018 r. – zawierające uzasadnienie braku możliwości doręczania pism w indywidualnych postępowaniach osobiście przez pracownika – za zgodne z prawem, to podzielić należy również stanowisko organu, iż podnoszone przez Skarżącego argumenty dotyczące "praktykowania" doręczeń za pośrednictwem pracownika, odnosiły się do funkcjonowania Rady Powiatu [...], zatem organu odrębnego, co w konsekwencji nie może znajdować przełożenia na organizację pracy urzędu obsługującego Starostę, w tym dokonywanie przez niego doręczeń w postępowaniach dotyczących wniosków składanych w trybie u.d.i.p.

Chybione są również twierdzenia Skarżącego, iż organ dokonał "połączenia" jego wniosków do łącznego rozpoznania. Z akt administracyjnych sprawy jednoznacznie wynika, iż wszystkim piętnastu sprawom, zainicjowanym wnioskami Skarżącego, nadane zostały odrębne numery, zaś realizując swój obowiązek organ przygotował piętnaście informacji z dnia [...] lutego 2018 r. Jeżeli natomiast chodzi o pismo o numerze [...] z dnia [...] lutego 2018 r., to jak to wyżej wskazano, stanowiło ono informację realizowaną w trybie art. 14 ust. 1 i 2 oraz art. 15 ust. 2 u.d.i.p. i nie kończyło żadnego z postępowań o udostępnienie informacji publicznej.

Kolejne działania podejmowane przez organ w kontrolowanej sprawie, stanowiły konsekwencję rygoru wynikającego z art. 14 ust. 2 u.d.i.p., o którym Skarżący został poinformowany w pismach z dnia [...] lutego 2018 r. oraz z dnia [...] marca 2018 r. Jak wynika bowiem z tego przepisu, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostepnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postepowanie o udostepnienie informacji umarza się.

Wyjaśnić zatem należy, iż umorzenie postępowania z wniosku o udostępnienie informacji publicznej wymaga formy decyzji, co wprost wynika z przepisu art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Jednocześnie, w myśl ust. 2 tego przepisu, do decyzji o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy k.p.a.

W niniejszej sprawie, organ zmierzając do realizacji normy prawnej z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., wezwał Skarżącego pismem z dnia [...] marca 2018 r. do uzupełnienia braków formalnych wniosków o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] stycznia 2018 r. poprzez ich podpisanie – w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosków bez rozpoznania, wskazując w podstawie prawnej przepis art. 64 § 2 k.p.a.

Działanie takie znajduje oparcie w art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Przypomnieć bowiem należy, iż w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż na gruncie regulacji zawartych w u.d.i.p. wyróżnia się dwa etapy postępowania o różnym charakterze, mające za przedmiot odmienne sprawy administracyjne. W pierwszym rzędzie, jeżeli organ (lub inny zobowiązany podmiot) dysponuje żądaną informacją publiczną i istnieje podstawa do jej udostępnienia bez opłat, to w postępowaniu tym nie mają w ogóle zastosowania przepisy k.p.a., bowiem informacja publiczna jest wtedy udostępniana w formie czynności materialno-technicznej. Dla wszczęcia takiego postępowania wystarczy wniosek ustny bądź złożony w innej niesformalizowanej formie. Wniosek ten nie musi być poparty żadnym uzasadnieniem ani wskazaniem szczególnego interesu. Sytuacja wygląda natomiast inaczej, gdy w sprawie chociażby potencjalnie zachodzi możliwość podjęcia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania, albo też jakiegokolwiek innego aktu administracyjnego, który wiązałby się z ustaleniem podmiotu, od którego pochodzi wniosek. Wówczas do usunięcia braków formalnych wniosku znajduje zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2016 r. o sygn. akt I OSK 873/15). W wyroku z dnia 16 grudnia 2009 r. o sygn. akt I OSK 1002/09, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż wszystkie te przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz o umorzeniu postępowania), bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy (podpisu elektronicznego) na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak winien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy k.p.a., co oznacza, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji (podjęcie decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku wykazuje cechy działania organu z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek oznacza wydanie decyzji nieważnej – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Analogiczny pogląd wyraził NSA w wyroku z dnia 27 września 2017 r. o sygn. akt I OSK 7/17, a Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela go w całości i przyjmuje za własny.

Mając zatem na uwadze okoliczność, iż Starosta zmierzał w niniejszej sprawie do wydania decyzji o umorzeniu postępowania w trybie art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wezwanie do uzupełnienia wniosków Skarżącego z dnia [...] stycznia 2018 r. w trybie art. 64 § 2 k.p.a., uznać należało za prawidłowe.

Odnosząc się z kolei do pisma z dnia [...] maja 2018 r., którym organ – realizując rygor art. 64 § 2 k.p.a. wobec nieuzupełnienia braków formalnych wniosków w zakreślonym terminie – pozostawił wnioski Skarżącego z dnia [...] stycznia 2018 r. bez rozpoznania, Sąd stwierdza, iż działanie takie sprawia, iż Staroście nie można skutecznie zarzucić bezczynności.

Wskazać w tym miejscu należy na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13 (LEX nr 1356405, G.Prawna 2013/171/1), w której, odpowiadając na pytanie prawne przedstawione przez Rzecznika Praw Obywatelskich odnośnie charakteru prawnego pozostawienia podania bez rozpoznania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał szerokiej analizy instytucji przewidzianej w art. 64 § 2 k.p.a. W uchwale tej przesądzono, że pozostawienie podania bez rozpoznania następuje w drodze czynności materialno-technicznej o podjęciu, której należy powiadomić wnoszącego podanie na piśmie, jak również wyjaśniono, że od czynności takiej nie przysługuje żaden ze zwyczajnych środków zaskarżenia regulowanych w k.p.a. (odwołanie, zażalenie, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy). Pismo takie nie jest, bowiem ani decyzją, ani postanowieniem. Ponadto przesądzono w niej, iż następstwem pozostawienia podania bez rozpoznania jest zakończenie postępowania administracyjnego bez wydania decyzji, co wyklucza kwestionowanie tej czynności w drodze odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). Pozostawienie podania bez rozpoznania jest formą zakończenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie usunęła braków podania w terminie, mimo prawidłowego wezwania i pouczenia. Jeżeli więc organ prowadzący postępowanie pozostawia podanie bez rozpoznania, mimo że nie zachodzą przesłanki warunkujące podjęcie tej czynności materialno-technicznej, to pozostaje on w bezczynności, bo odmawia rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji.

Mając zatem na uwadze to, iż Sąd uznał wezwanie z dnia [...] marca 2018 r. za prawidłowe, jak również to, iż Skarżący nie zastosował się do jego treści w zakreślonym terminie, pozostawienie bez rozpoznania zawarte w piśmie z dnia [...] maja 2018 r. wyklucza bezczynność Starosty w niniejszej sprawie.

Podkreślić należy, że organ wyczerpał obowiązki informacyjne w sytuacji, gdy wezwał Skarżącego do usunięcia braków formalnych wniosków, a w wezwaniu tym wskazał przewidziany ustawą termin dla dokonania tej czynności i prawidłowo pouczył o skutkach prawnych niezastosowania się do wezwania.

W tym stanie rzeczy skarga na bezczynność Starosty podlegała oddaleniu. Sąd nie mógł bowiem zobowiązać organu do rozpoznania wniosków o udostępnienie informacji publicznej w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w sytuacji, gdy informacje te zostały przygotowane, a Skarżący nie wskazał dostępnego i możliwego w realizacji sposobu ich doręczenia. Rozpoznanie wniosku na gruncie u.d.i.p. – co do zasady – polega na udostępnieniu informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej bądź na wydaniu decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia, ewentualnie decyzji o umorzeniu postępowania. Skoro zatem organ nie może wydać decyzji o umorzeniu postępowania, która nie byłaby obarczona wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), to zastosowanie rygoru pozostawienia wniosków bez rozpoznania, w trybie art. 64 § 2 k.p.a., nie nosi znamion bezczynności. W ocenie Sądu, dalsze prowadzenie postępowania przez Starostę nie było możliwe, wobec czego nie można zarzucić organowi bezczynności w realizacji wniosków w dacie złożenia skargi.

Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga i zawarte w niej wnioski nie zasługują na uwzględnienie, co obligowało do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji wyroku. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do przepisu art. 119 pkt 4 p.p.s.a.