Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1412/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-07-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: . art. 134 § 1, art. 148 pkt 1 i art. 152 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant ref. staż. Agata Próchniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2014 r. sprawy ze skargi O. Sp. z o.o. z siedzibą w N. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz O. Sp. z o.o. z siedzibą w N. kwotę 457 (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...] Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej także: "Prezes NFZ"), na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm., dalej: "ustawa o świadczeniach") oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Wojewódzkiego Oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...]. oddalającą odwołanie O. w N. sp. z o.o. z siedzibą w N. (dalej także: "ośrodek" lub "skarżący") od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie szpitalne, w zakresie: okulistyka - hospitalizacja planowa, okulistyka - hospitalizacja planowa B12, B13, B14, B15, o kodzie postępowania numer [...], na terenie województwa [...].

Decyzję wydano w następujących stanie faktycznym oraz prawnym.

W dniu 15 września 2010 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ ogłosił konkurs ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju – leczenie szpitalne, w zakresie – okulistyka – hospitalizacja planowa, okulistyka – hospitalizacja planowa B12, B13, B14 i B15, na terenie województwa [...]. W dniu 5 października 2010 r. Komisja otworzyła oferty. Ośrodek zapewnił, że na dzień złożenia oferty nie spełnia warunku wyłącznego użytkowania bloku operacyjnego, a więc całodobowo, lecz będzie go spełniał od początku obowiązywania umowy. Podobne zapewnienia ośrodek złożył dla warunków organizacji udzielania świadczeń, personelu, sprzętu i aparatury oraz możliwości kompleksowego realizowania świadczeń oraz dostępu do badań i zabiegów. Ponieważ były to warunki dodatkowe Komisja stwierdziła, że na te pytania można było udzielić jedynie odpowiedzi TAK lub NIE w związku z tym dokonała w ankiecie zmiany odpowiedzi na NIE. W rezultacie zmianie uległa ocena punktowa oferty w zakresie kryterium jakość z 42,5 pkt na 29,20 pkt; kompleksowość z 9 pkt na 7,8 pkt oraz ciągłość z 10 pkt na 9,28 pkt.

Od rozstrzygnięcia Komisji ośrodek złożył odwołanie z wnioskiem o zawarcie kontraktu w wynegocjowanej w dniu 14 grudnia 2010 r. kwocie z zadeklarowanym obniżeniem ceny punktu o 10% lub o ponowne przeprowadzenie postępowania.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Dyrektor [...] OW NFZ, na podstawie art. 154 ust. 3 ustawy o świadczeniach i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz.1071 ze zm., dalej także: "k.p.a."), odwołanie oddalił.

Oferta została zakwalifikowana przez Komisję do części niejawnej (negocjacji), w której oferenci byli informowani o możliwości modyfikacji ofert w zakresie proponowanej liczby jednostek rozliczeniowych oraz ceny jednostkowej. Ośrodek nie obniżył oferty cenowej za jeden punkt poniżej proponowanej – 50,00 zł, w związku z tym nie otrzymał maksymalnej ilości punktów za to kryterium otrzymując w rankingu końcowym łącznie 69,18 pkt, uzyskując za poszczególne kryteria następujące ilości punktów: za ciągłość 9,28 (max 10); za kompleksowość 7,80 (max 20); za jakość 29,16 (max 45); za dostępność 5,00 (max 5) oraz za cenę 17,94 (max 30). W kryterium ceny oferent obniżając cenę o 10% mógł otrzymać 30 pkt. Rozstrzygnięcie postępowania nastąpiło 23 grudnia 2010 r. Na podstawie art. 148 ustawy o świadczeniach i zarządzenia Prezesa NFZ nr 73/2009/DSOZ, Komisja wybrała oferty, które uzyskały w rankingu końcowym od 93,44 pkt do 71,36 pkt, co spowodowało, że oferta Ośrodka (69,18 pkt) nie zmieściła się w środkach finansowych przeznaczonych na świadczenie usług objętych konkursem.

Ośrodek zmodyfikował ofertę w zakresie zapewnienia dodatkowo 2 etatów lekarzy specjalistów, co w świetle § 17 ust. 4 zarządzenia nr 49/2010/DSOZ uznano za niedopuszczalne, jako złożone po terminie składania ofert. Podobnie w zapewnieniu dotyczącym zakresu czasowego i dostępności do korzystania z bloku operacyjnego Komisja, zdaniem Dyrektora [...] OW NFZ prawidłowo uznała brak spełnienia tego kryterium.

Od decyzji skarżący złożył odwołanie wnosząc o przyznanie kontraktu. Ośrodek podniósł, że w trakcie negocjacji obniżył cenę punktu o 1 zł, a po trzech dniach zgodził się na maksymalne obniżenie ceny punktu przy utrzymaniu wynegocjonowanej kwoty, lecz propozycja ta została odrzucona. Skarżący wskazał nadto, że niektórzy z pozostałych oferentów nie spełniali wymogów formalnych dla hospitalizacji planowych (brak na wyłączne użytkowanie bloków operacyjnych, oddziałów okulistycznych, zabezpieczenia lekarskiego oraz sprzętu w lokalizacji, a także brak spełniania warunków sanitarnych), jednak u tych oferentów nie przeprowadzono kontroli, które mogłyby te okoliczności wykazać. W przeciwieństwie do tych ośrodków skarżący wskazywał na posiadane duże doświadczenie, profesjonalizm kadry, uzyskiwane nagrody i doskonały sprzęt, co dowodzi o jakości świadczonych przez ośrodek usług. Podkreślono, że faktycznie jest zatrudnionych na dwóch dodatkowych etatach dwóch lekarzy specjalistów z zagranicy, lecz nie posiadali nr PESEL stąd komputer Funduszu ich nie uwzględnił. Zatem pozbawienie skarżącego za cenę i liczbę etatów 24 punktów naruszyło zasadę równego traktowania wszystkich oferentów.

Pismem z dnia 17 maja 2011 r. ośrodek uzupełnił odwołanie wskazując na doniesienia prasowe o niedopuszczalnych warunkach udzielanych świadczeń przez dwóch oferentów. Nadto jeden z oferentów dopiero po zakontraktowaniu świadczenia nabył część niezbędnego wyposażenia, co potwierdziła przeprowadzona kontrola. Nieprzeprowadzenie kontroli u oferentów (w szczególności przystępujących do konkursu po raz pierwszy) i umieszczenie na pierwszych miejscach oferentów niespełniających wymaganych warunków świadczy o nierównym tarkowaniu wszystkich przystępujących do konkursu.

Wymienioną na wstępie decyzją administracyjną Prezes Funduszu utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, że ośrodek biorąc udział nie po raz pierwszy w konkursie, miał wiedzę w jaki sposób należy zachować się w postępowaniu negocjacyjnym, a w szczególności jaką cenę należy zaproponować w relacji do ceny wskazanej do negocjacji, by zmieścić się w rankingu umożliwiającym zawarcie umowy. Odnosząc się do zarzutu nieprzeprowadzenia kontroli, w szczególności u oferentów przystępujących po raz pierwszy do konkursu, organ stwierdził, że takie kontrole zostały u tych oferentów przeprowadzone, natomiast u oferentów już uprzednio realizujących umowy, kontroli nie przeprowadzono. Organ odwoławczy uznał, że postępowanie zostało przeprowadzone z wyjaśnieniem stanu faktycznego i z zachowaniem wymaganych przepisów postępowania oraz przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Na powyższą decyzję skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o uchylenie obu decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

Decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania – art. 7, art. 11, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach – przez nierówne traktowanie skarżącego w postępowaniu konkursowym, a także przepisów art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 155 ust. 6 ustawy o świadczeniach, przez zbyt długie postępowanie odwoławcze, co naraziło skarżącego na niemożność wykonywania zabiegów w roku 2011. Zarzucono także obrazę przepisów ustawy o świadczeniach – art. 134 ust. 1 i art. 148 pkt 1 – przez złamanie zasady uczciwej konkurencji uznając, że skarżący nie posiadał specjalistycznego personelu oraz ustalenie wysokiej punktacji za posiadanie zbędnego w świadczeniu usług okulistycznych sprzętu.

W odpowiedzi na skargę Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wnosił o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 17 maja 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 2329/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę ośrodka na decyzję Prezesa NFZ z dnia [...] września 2011 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Sąd I instancji wskazał, iż granice sprawy zostały zakreślone spełnieniem warunków dla wykonywania świadczeń wskazanych w ogłoszeniu konkursu, postępowaniem Dyrektora [...] Wojewódzkiego Oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] i Prezesa NFZ oraz wydanymi przez te organy Funduszu decyzjami – odpowiednio z dnia [...] stycznia 2011 r. i z dnia [...] września 2011 r. Sąd podkreślił, iż w związku z tym odnoszenie się przez skarżącego w stawianych zarzutach do postępowań w wyniku których kontrakty otrzymały inne podmioty, nie mogło być przedmiotem rozważań tego Sądu, także z tego powodu, że decyzje wydane w tamtym postępowaniu nie zostały zaskarżone.

Jak wynika z ustaleń organów Funduszu negocjacje z oferentami przeprowadzono jednokrotnie, podczas których Komisja zwracała uwagę oferentom na możliwość modyfikacji ofert cenowych. Z uwagi iż skarżący podtrzymał swoje warunki cenowe/ilościowe oferty, za to kryterium otrzymał 17,94 pkt na maksymalną ilość 30 pkt, co było to jednym z powodów "niezmieszczenia się" ośrodka w rankingu oferentów do zawarcia umowy.

Odnosząc się do dokonania oceny warunków dodatkowych Sąd wskazał, iż Organy Funduszu zasadnie uznały prawidłowość stanowiska Komisji. Na dzień złożenia oferty ośrodek nie spełniał warunku wyłączności całodobowego korzystania z sali operacyjnej, zastrzegł jednak że będzie ten warunek spełniać od początku obowiązywania umowy. Podobne zapewnienia ośrodek złożył dla warunków organizacji udzielania świadczeń, personelu, sprzętu i aparatury oraz możliwości kompleksowego realizowania świadczeń oraz dostępu do badań i zabiegów. Ponieważ były to warunki dodatkowe Komisja stwierdziła, że na te pytania można było udzielić jedynie odpowiedzi alternatywnej TAK lub NIE w związku z tym dokonała w ankiecie zmiany odpowiedzi na NIE. W rezultacie ocena punktowa oferty uległa przez to zmniejszeniu.

W dalszej kolejności Sąd wskazał, iż sądowa kontrola decyzji organów Funduszu odbywa się wyłącznie w oparciu o kryterium legalności. Stawiany Funduszowi zarzut nieprzeprowadzenia postępowania z zachowaniem przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., nie znalazł w ocenie Sądu potwierdzenia w poddanych kontroli ustaleniach organu. Wymóg wykazania się przez wszystkich lekarzy nr PESEL ma charakter formalny i w żaden sposób nie może być oceniany w aspekcie dyskryminacji specjalistów przedstawionych przez ośrodek.

Ośrodek zaskarżył powyższy wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o uchylenie w całości poprzedzającej go decyzji z dnia [...] września 2011 r. Prezesa NFZ wraz z decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1720/12 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu NSA stwierdził, że nieprawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji oraz Prezesa NFZ, zgodnie z którym postępowanie odwoławcze jest w świetle ustawy o świadczeniach ograniczone do zbadania przez organ, czy w toku postępowania konkursowego interes prawny świadczeniodawcy, którego oferta nie została wybrana nie doznał uszczerbku na skutek niezgodnego z prawem działania komisji konkursowej lub dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, co oznacza, że jest ono wyłącznie ograniczone do "sprawy" danego podmiotu, tj. odwołującego się. Oznacza to, że stanowisko Sądu I instancji, przyjęte jako wstępne założenie kontroli zgodności z prawem decyzji Prezesa NFZ wydanej w sprawie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, skutkowało w konsekwencji naruszeniem przepisów art. 134 ust. 1, art. 148 pkt 1 i art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach.

Naczelny Sąd Administracyjny ponadto stwierdził, że kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ w zakresie odnoszącym się do faktycznych podstaw jej wydania, Sąd I instancji błędnie uznał, iż są one prawidłowe, rzetelne i zupełne z punktu widzenia istoty postępowania wywołanego odwołaniem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 z 2002 r. poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania, nie kierując się względami słuszności czy też zasadami współżycia społecznego.

Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej także: "p.p.s.a.").

Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę tylko wówczas, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1b), inne naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1c), a także wówczas, gdy stwierdza nieważność decyzji (postanowienia) z przyczyn określonych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach bądź z tych przyczyn stwierdza wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem prawa.

W przypadku w niniejszej sprawy podkreślić należy, że zgodnie z przepisem art. 190 p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przyjmuje się, iż wykładnia prawa wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do wykładni prawa zawartej w uzasadnieniu wyroku NSA, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych podobnych sprawach.

Przez wykładnię prawa rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.

Niewątpliwie wykładnia prawa, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe. Sąd pierwszej instancji nie jest natomiast związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącą stanu faktycznego sprawy, bowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (tak: m. in. H. Knysiak-Molczyk /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 4, LexisNexis, Warszawa 2011, s. 881 i powołane tam orzecznictwo; podobnie: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 268).

Obowiązek podporządkowania się wykładni prawa wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na wojewódzkim sądzie administracyjnym, może być wyłączony tylko w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego sprawy (zob. /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 624 i cyt. tam wyrok NSA z dnia 10 września 2008 r., I OSK 1290/07).

W konsekwencji należy uznać, że związanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażoną wcześniej przez NSA wykładnią prawa, a zobowiązany jest do podporządkowania się jej w pełnym zakresie, co niewątpliwie determinuje treść nowego wyroku sądu pierwszej instancji.

Mając na względzie powyższe zauważyć trzeba, iż w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie związany był wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1720/12.

W powyższym orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując oceny zasadności zarzutów kasacyjnych wskazał, że nieprawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji oraz Prezesa NFZ, zgodnie z którym postępowanie odwoławcze jest, w świetle ustawy o świadczeniach ograniczone do zbadania przez organ czy w toku postępowania konkursowego interes prawny świadczeniodawcy, którego oferta nie została wybrana nie doznał uszczerbku na skutek niezgodnego z prawem działania komisji konkursowej lub dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, co oznacza, że jest ono wyłącznie ograniczone do "sprawy" danego podmiotu, tj. odwołującego się. Oznacza to, że przyjęte jako wstępne założenie kontroli zgodności z prawem decyzji Prezesa NFZ wydanej w sprawie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, skutkowało w konsekwencji naruszeniem przepisów art. 134 ust. 1, art. 148 pkt 1 i art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach.

Uwzględniając istotę sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie, tutejszy Sąd stwierdza, że Prezes NFZ w zaskarżonej decyzji naruszył ww. przepisy przez błędną wykładnię i niewłaściwe ich zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.

Zgodnie z art. 134 ust. 1 ustawy oświadczeniach, Fundusz jest zobowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Według natomiast art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i art. 154. Przepis zaś art. 154 ust. 1 zdanie pierwsze przywołanej ustawy stanowi, że świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie (ust. 3 art. 154).

Z powyższego wynika, że postępowanie zainicjowane odwołaniem jest w istocie postępowaniem administracyjnym (dwuinstancyjnym), kończącym się wydaniem w każdej instancji decyzji administracyjnej, i pełniącym funkcję postępowania kontrolnego w stosunku do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (postępowania konkursowego lub postępowania w trybie rokowań). Odwołanie jako środek zaskarżenia służy, co do zasady, weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia, umożliwiając jego wzruszenie i dąży do wyeliminowania tą drogą z obrotu prawnego określonego rozstrzygnięcia. Z art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach wynika, że przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym wszczętym odwołaniem, jest rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy (z uwzględnieniem wyłączeń określonych w art. 152 ust. 2 ustawy) polegające na dokonaniu wyboru świadczeniodawców, z którymi zostaną zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, i siłą rzeczy wskazujące świadczeniodawców, którzy nie zostali zakwalifikowani do zawarcia takich umów.

Na tej podstawie Sąd ponownie rozpatrujący sprawę, kierując się poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdza, że odwołanie dotyczy całego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy (świadczeniodawców) i co do zasady nie ma podstaw do ograniczenia tego środka zaskarżenia wyłącznie do "sprawy" wnoszącego odwołanie, rozumianej jako rozpatrzenie okoliczności dotyczących oceny jego tylko oferty z punktu widzenia zgodności z regułami przeprowadzania postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń.

Za powyższym przemawia przede wszystkim charakter tego postępowania. Zarówno bowiem postępowanie w formie konkursu, jak i postępowanie w trybie rokowań, jest postępowaniem opartym na zasadzie konkurencji (o ograniczoną ilość dóbr może się ubiegać nieograniczona liczba świadczeniodawców). Ustalenie wyniku tego konkurowania w postaci rankingu - klasyfikacji wartościującej poszczególne oferty, z samego założenia oraz istoty postepowania konkursowego mieści w sobie porównywanie ofert świadczeniodawców biorących udział w tym postępowaniu. Zatem w sytuacji, gdy ustawa nakłada na Fundusz obowiązek równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ust. 1), to równe traktowanie w zakresie ocen ofert jest kwestią pewnych relacji pomiędzy tymi ocenami. Nie jest więc możliwe skontrolowanie respektowania zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców wyłącznie na podstawie weryfikacji oceny oferty odwołującego się dokonanej pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom. Narusza bowiem tę zasadę również prawidłowa ocena oferty odwołującego się w sytuacji, gdy ocena któregokolwiek z jego konkurentów wyżej uplasowanego w rankingu została bezpodstawnie zawyżona.

Pogląd, iż odwołanie wszczynające kontrolne postępowanie administracyjne zmierza do weryfikacji i wzruszenia całego wyniku postępowania znajduje zdaniem Sądu wprost potwierdzenie w art. 154 ust. 2 zdanie drugie ustawy o świadczeniach, który stanowi, że wniesienie odwołania wstrzymuje zawarcie umowy o udzielanie świadczeń do czasu jego rozpatrzenia. Wstrzymanie obowiązuje, ze względu na niewykonalność decyzji administracyjnej organu pierwszej instancji, do czasu ostatecznego rozpatrzenia odwołania, czyli w razie wniesienia odwołania, o którym mowa w art. 154 ust. 4 ustawy, do czasu wydania w tej sprawie decyzji przez organ drugiej instancji - Prezesa Funduszu.

W związku z powyższym stanowisko Prezesa NFZ, zgodnie z którym postępowanie odwoławcze zostało ograniczone tylko do zbadania. czy w toku postępowania konkursowego interes prawny świadczeniodawcy, którego oferta nie została wybrana, nie doznał uszczerbku na skutek niezgodnego z prawem działania komisji konkursowej lub dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu (wyłącznie ograniczone do "sprawy" danego podmiotu, tj. odwołującego się) jest wadliwe. Brak jest bowiem podstaw prawnych, aby wyprowadzić wniosek (jak to uczynił w zaskarżonej decyzji Prezes NFZ), że organ rozpatrujący odwołanie bada sprawę jedynie w granicach zarzutów podniesionych w odwołaniu. Sprzeciwia się temu wspomniana treść przepisów art. 152 ust. 1 i 154 ustawy o świadczeniach, która tylko przy zaprezentowanym powyżej kierunku ich interpretacji, gdy chodzi o przedstawione konsekwencje ich obowiązywania i stosowania, gwarantuje możliwość przeprowadzenia rzeczywistej, a nie tylko pozorowanej kontroli rozstrzygnięć podejmowanych w postępowaniach o zawarcie umów o udzielanie świadczeń, z punktu widzenia przestrzegania przez Fundusz zasad, o których mowa w art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach (por. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 121/12).

Konkludując, po ponownym rozpoznaniu niniejszej sprawy przez sąd administracyjny należało stwierdzić naruszenie przez Prezesa NFZ przepisów prawa materialnego, tj. art. 134 § 1, art. 148 pkt 1 i art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, co miało wpływ na wynik sprawy.

Sąd kierując się wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego zauważa ponadto, że w sytuacji, gdy normy prawa materialnego decydują o tym jakie fakty mają znaczenie dla sprawy, nie można uznać ustaleń fatycznych dokonanych przez Prezesa NFZ w zaskarżonej decyzji jako prawidłowych, rzetelnych i zupełnych z punktu widzenia istoty postępowania wywołanego wniesionym odwołaniem od rozstrzygnięcia konkursu ofert, a tym samym z punktu widzenia możliwości przeprowadzenia rzeczywistej – a nie tylko pozornej - kontroli przestrzegania zasady równego traktowania oferentów i zasady uczciwej konkurencji.

W tym stanie rzeczy, ze względu na stwierdzone naruszenie przepisów prawa materialnego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art. 152 i art. 200 p.p.s.a., w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.