Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 1103/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Pindel (spr.), Sędziowie WSA Krzysztof Kandut, Adam Nita, Protokolant st. sekretarz sądowy Arkadiusz Kmiotek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Gminy S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta w sprawie przyjęcia programu naprawczego finansów miasta oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...] r. nr [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach (dalej: "Kolegium" lub "RIO") ‒ działając na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 2, 3 i 7 oraz art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia

7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 561 ze zm., obecnie t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2137 dalej: "u.r.i.o.") oraz art. 86

i art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U.

z 2019 r., poz. 506 ze zm.; dalej: "u.s.g.") – stwierdziło nieważność uchwały Rady Miejskiej w Świętochłowicach z dnia 2 maja 2019 r., nr XIII/97/19 w sprawie przyjęcia programu naprawczego finansów Miasta Świętochłowice, z powodu istotnego naruszenia przepisów art. 20 ust. 1 i ust. 3 u.s.g. w związku z § 16 ust. 4 Uchwały Rady Miejskiej w Świętochłowicach z dnia 19 lutego 2003 r., nr lV/27/2003

w sprawie Statutu Miasta Świętochłowice (Dz. U. Woj. Śląskiego z 2003 r., Nr 21, poz. 622 ze. zm., dalej "Statut Miasta"), poprzez zwołanie sesji Rady Miejskiej (dalej: "sesja rady") w sposób niezgodny z przywołanymi przepisami, co polegało na braku skutecznego powiadomienia wszystkich radnych o terminie, miejscu i proponowanym porządku obrad sesyjnych.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że badanie nadzorcze przeprowadzono na posiedzeniach Kolegium Izby w dniach [...] i [...] r.,

o których powiadomiono organy gminy.

Badając uchwałę RIO podało, że w dniu 2 maja 2019 r. do Kancelarii Rady Miejskiej w S. wpłynął wniosek Prezydenta Miasta S., skierowany do Przewodniczącego Rady Miejskiej, o zwołanie nadzwyczajnej sesji rady. Prezydent uzasadnił swój wniosek potrzebą podjęcia uchwały ważnej dla funkcjonowania Gminy. Z załączonego do wniosku porządku obrad wynika, że przedmiotem obrad miało być podjęcie uchwały w sprawie przyjęcia programu naprawczego finansów miasta S.; XIII sesja rady została zwołana na dzień 2 maja 2019 r., na godzinę 10:00. Z posiadanych przez Izbę dokumentów oraz informacji przekazanych przez przedstawicieli Miasta obecnych na posiedzeniu Kolegium wynika, że radnym przekazano informację o zwołanej sesji mailowo, telefonicznie (przy czym 3 radnych nie odebrało telefonu od pracownika Kancelarii Rady Miejskiej), poprzez wysłanie wiadomości sms, oraz dodatkowo informacja ta została umieszczona w "Panelu radnego", znajdującym się na stronie internetowej Miasta. Ponadto w dniu 2 maja 2019 r. o godz. 7:23 na stronę internetową Miasta

do Biuletynu Informacji Publicznej wprowadzono informację o porządku obrad,

z której wynikała również data sesji, a o godzinie 7:27 zawiadomienie o XIII sesji rady. Na sesji obecnych było 11 spośród 21 radnych i podjęto na niej uchwałę

w sprawie przyjęcia programu naprawczego finansów Miasta Świętochłowice.

Za przyjęciem uchwały głosowali wszyscy radni obecni na sesji.

Następnie Kolegium, powołując treść art. 20 ust. 1, ust. 3 u.s.g. oraz § 16 ust. 4 i ust. 8 Statutu Miasta, stwierdziło, że wniosek o zwołanie sesji nadzwyczajnej powinien spełniać wymogi określone dla zawiadomienia o sesji zwyczajnej, tzn. zawierać porządek obrad wraz z projektami uchwał, zawiadomienie zaś o zwołaniu sesji, jak i doręczenie materiałów powinno być skuteczne. Z posiadanych dokumentów wynika natomiast, że 3 radnych nie odebrało telefonu i brak jest potwierdzenia, że odebrali maila lub przeczytali smsa z informacją o zwołaniu sesji, w takim terminie, który umożliwiłby im wzięcie udziału w posiedzeniu Rady Miejskiej. RIO podkreśliło, że zwołanie sesji nastąpiło w dniu 2 maja 2019 r., tj. w tym samym dniu kiedy wpłynął wniosek Prezydenta Miasta o jej zwołanie i posiedzenie Rady Miejskiej odbyło się tego samego dnia o godz. 10:00, co znacznie ograniczało czas, w którym radni mogli powziąć wiadomość, że sesja się odbędzie. Wymagałoby

to bowiem zdaniem RIO, praktycznie stałego śledzenia wiadomości w skrzynce

e-mailowej, bądź też stałego sprawdzania wiadomości tekstowych przekazywanych w formie sms, pod warunkiem, że wcześniej radni wiedzieliby, że taka informacja

o zwołaniu sesji może się pojawić. Jednocześnie RIO podkreśliło, że dzień 2 maja 2019 r. był zgodnie z Zarządzeniem Prezydenta Miasta z dnia [...] r.

nr [...] dniem wolnym od pracy, dlatego przyjąć należy, iż radni nie mogli, ani tym bardziej nie musieli przypuszczać, że w tym dniu może odbyć się posiedzenie Rady Miejskiej.

Dalej RIO podniosło, że w dniu 10 maja 2019 r. do Izby wpłynęło pismo radnych, w którym podnoszą oni, że część radnych o miejscu, terminie i przedmiocie sesji nie została poinformowana w skuteczny sposób. Jak wskazują, jednego

z radnych (będących współautorem pisma) o XIII sesji rady nie powiadomiono skutecznie, bowiem nikt z Kancelarii Rady Miejskiej nie rozmawiał z nim telefonicznie, nie był on więc świadom faktu, że będzie odbywać się sesja. Wykonując tego dnia obowiązki zawodowe nie miał możliwości sprawdzenia poczty elektronicznej, dlatego też dopiero w godzinach popołudniowych zauważył, że otrzymał wiadomość e-mail od pracownika Kancelarii Rady Miejskiej.

Ponadto w dniu 13 maja 2019 r. do Izby wpłynęło pismo Klubu Radnych,

w którym podnoszą, że część radnych o miejscu, terminie i przedmiocie sesji nie została w ogóle poinformowana w skuteczny sposób. W załączeniu do powyższego pisma przesłano oświadczenie radnego Rady Miejskiej z dnia [...] r.,

w którym stwierdza on, że wiadomość o zwołaniu sesji dotarła do niego kilkadziesiąt minut po godz. 10:00, tj. już po otwarciu obrad XIII sesji rady. Ponadto podnosi

w nim, że gdyby został skutecznie powiadomiony o terminie sesji, choćby

z wyprzedzeniem kilkugodzinnym, stawiłby się na obradach, mimo że przebywał

na krótkim wyjeździe weekendowym.

W ocenie Kolegium, w sytuacji gdy nie wszyscy radni zostali skutecznie powiadomieni o terminie, miejscu i proponowanym porządku obrad sesyjnych należy uznać, że doszło do naruszenia prawa o charakterze istotnym. Dlatego też podjęta na tak zwołanej sesji uchwała w sposób istotny narusza porządek prawny. Bez znaczenia jest przy tym fakt, że uchwała zapadła taką ilością głosów, która gwarantowałaby jej przyjęcie nawet przy obecności wszystkich radnych.

W dalszej części uzasadnienia RIO wskazując na rozstrzyganą przez

sądy administracyjne problematykę związaną z prawidłowością zwoływania sesji zacytowało fragmenty wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Białymstoku z dnia 24 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 366/15 oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lipca 2013 r.,

sygn. akt VIII SA/Wa 321/13.

Podsumowując Kolegium uznało, że ustalony w sprawie stan faktyczny wskazuje na podjęcie uchwały z istotnym naruszeniem prawa. Radni Rady Miejskiej poprzez brak skutecznego zawiadomienia ich o sesji rady zostali pozbawieni podstawowego uprawnienia, jakie im z racji pełnienia tej funkcji przysługiwało, to jest prawa do udziału w działalności uchwałodawczej organu stanowiącego gminy, którego są członkami. Stanowi to naruszenie podstawowej zasady zwoływania sesji rady, przewidzianej w art. 20 ust. 1 i 3 u.s.g. w związku z § 16 ust. 4 Statutu Miasta.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina S. (dalej także "skarżąca", "strona skarżąca"), reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zarzuciła organowi naruszenie:

a) art. 20 ust. 1 i ust. 3 u.s.g. poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji wydanie nieprawidłowej uchwały stwierdzającej nieważność uchwały Rady Miejskiej w Świętochłowicach z dnia 2 maja 2019 r. nr XIII/97/19;

b) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a.") polegające w szczególności na niepełnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, braku poddania należytej ocenie wszystkich dowodów w sprawie i w wyniku tego podjęcie błędnej uchwały.

Pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesu według norm przepisanych.

W uzasadnieniu powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz na poglądy wyrażone w doktrynie wskazał, że przepisy u.s.g. przewidują trzy rodzaje sesji: pierwsza sesja nowo wybranej rady (art. 20 ust. 2), sesje zwyczajne (art. 20 ust. 1) oraz sesje nadzwyczajne (art. 20 ust. 3). Zaznaczył przy tym, że sesja nadzwyczajna różni się od sesji zwyczajnej zarówno sposobem zwołania, jak również szczególnym przedmiotem obrad - przedmiotem sesji nadzwyczajnej są zasadniczo sprawy pilne, które nie mogą być załatwione w trybie sesji zwyczajnej.

Dalej wskazał, że ze znajdującego się w aktach sprawy oświadczenia Przewodniczącego Rady Miejskiej wynika, iż wniosek o zwołanie nadzwyczajnej sesji rady w trybie art. 20 ust. 3 u.s.g. na dzień 2 maja 2019 r. na godz. 10.00 zgodnie z przedłożonym porządkiem obrad został mu przekazany przez Prezydenta Miasta S. w dniu 30 kwietnia 2019 r. po godzinach urzędowania Kancelarii Rady Miejskiej. Z uwagi na powyższe dopiero w dniu 2 maja 2019 r. przekazał on pracownikom Kancelarii Rady Miejskiej wniosek o zwołanie nadzwyczajnej sesji rady. Następnie, tego samego dnia o godzinie 7:27 na stronie BIP UM S. została zamieszczona informacja o zwołaniu XIII sesji rady, a o godz. 8:11 wysłano drogą e-mailową do wszystkich radnych zawiadomienie o zwołaniu sesji na godzinę 10.00. W e-mailu znajdowała się informacja o umieszczeniu wszystkich materiałów sesyjnych w Panelu Radnego. Ponadto w jego treści przesłane zostały linki do zawiadomienia, wniosku o zwołanie sesji rady wraz z porządkiem obrad, projekty uchwał oraz program naprawczy. Z informacji udzielonej przez pracowników Kancelarii Rady Miejskiej wynika również, że radni zostali także poinformowani telefonicznie. Ponadto dwukrotnie (od godziny 08:01 do 08:05 a następnie o godzinie 8:44) była wysyłana wiadomość sms z prywatnego telefonu pracownika Kancelarii Rady Miejskiej. Jednocześnie pełnomocnik strony skarżącej zauważył, że w analogiczny sposób odbyło się zwołanie XII sesji Rady Miejskiej, w porządku obrad której było podjęcie uchwały w sprawie przyjęcia programu naprawczego finansów miasta Świętochłowice, jednakże na skutek nie uzyskania stosownej większości uchwała to nie została podjęta. Podkreślił, że w XII sesji rady brało udział 20 na 21 radnych. Pomimo krótkiego terminu, mieli oni zatem wiedzę na temat programu naprawczego będącego przedmiotem obrad, wzięli czynny udział w debacie podczas sesji oraz oddali głos w sprawie uchwały.

W ocenie autora skargi termin zwołania XIII sesji rady został zachowany. Powołując się na orzecznictwo wskazał, że termin określony w art. 20 ust. 3 u.s.g. ma charakter instrukcyjny, a przepisy tej ustawy nie przewidują żadnych skutków prawnych w przypadku zwołania sesji z naruszeniem tego terminu. Termin ten nie jest terminem procesowym, do którego należy stosować przepisy k.p.a. Zaznaczył przy tym, że orzecznictwie przyjęto, iż brak jest podstaw do odpowiedniego stosowania art. 57 k.p.a. do materialnoprawnych terminów wynikających z u.s.g,

zaś korzystanie z kompetencji opartych na tego rodzaju regulacjach musi odbywać się na innych regułach niż te, które zostały skonstruowane dla postępowania jurysdykcyjnego w k.p.a. Mając zaś na uwadze instrukcyjny charakter terminu,

o którym mowa w art. 20 ust. 3 u.s.g. uznać należy, że zawarty w nim zwrot "w ciągu 7 dni od dnia złożenia wniosku" oznacza, iż dopuszczalne będzie zwołanie sesji rady zarówno w dniu złożenia wniosku jak i w kolejnych dniach, a nawet z przekroczeniem tego dnia. Pełnomocnik strony skarżący podniósł przy tym, iż podobne przypadki zwoływania sesji nadzwyczajnych miały już miejsce w odniesieniu do sesji Rady Miasta w S. Zatem praktyka funkcjonująca w pracach Rady nie jest odosobniona i miała już miejsce w odniesieniu do sesji Rady Miasta

w S, co wówczas nie było przedmiotem zarzutu dla organów nadzorczych nad działalnością gminną.

Wskazując następnie treść art. 22 ust. 1 u.s.g., § 16 ust. 4 i ust. 8 Statutu Miasta, poglądy wyrażone w doktrynie oraz orzecznictwo sądowe autor skargi podniósł, że zwołanie sesji może nastąpić w dowolnej formie, byle było skuteczne. Może więc nastąpić ustnie, telefonicznie, poprzez zawiadomienie na stronie BIP danej jednostki, telegraficznie, a nawet przy wykorzystaniu poczty kurierskiej lub

e-mailowej. Również wymogu dołączenia porządku obrad wraz z projektami uchwał nie trzeba rozumieć jako fizycznego ich dostarczenia. Możliwe jest bowiem np. ustne zawiadomienie o zwołaniu sesji połączone z informacją, że ww. materiały są do odebrania (a w wyjątkowych przypadkach tylko do wglądu) w biurze rady lub w innym określonym miejscu.

Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy pełnomocnik skarżącej wskazał, że zawiadomienie o zwołaniu sesji w sposób opisany na wstępie skargi stanowiło istniejącą przez lata stałą i akceptowaną przez radnych praktykę. Jednocześnie pokreślił, że treść programu naprawczego finansów Miasta Świętochłowice była przedmiotem analizy na 3 spotkaniach z udziałem radnych,

w tym na posiedzeniu komisji stałych Rady Miejskiej w dniu [...] r. oraz w dniu [...] r. W ocenie pełnomocnika skarżącej skoro radni w dniu

[...] r. procedowali nad uchwałą w sprawie przyjęcia programu naprawczego finansów, podjęcie której było istotne w związku z wezwaniem RIO

z dnia [...] r. w trybie art. 240a ust. 1 ustawy o finansach publicznych do przedłożenia programu naprawczego celem zaopiniowania w terminie 45 dni od dnia otrzymania wezwania, który upływał w dniu 4 maja 2019 r. (sobota), to mieli oni świadomość, iż aby zmieścić się w wyznaczonym przez Kolegium terminie kolejna sesja w przedmiocie uchwalenia programu naprawczego będzie zwołana w trybie pilnym i przypadać będzie na czas tzw. długiego weekendu majowego. Mając na uwadze materialnoprawny charakter tego terminu pełnomocnik strony skarżącej stwierdził, że ostatni dzień 45-dniowego terminu przypadający w dzień wolny od pracy (sobota, 4 maja) należy uznać za dzień, w którym należało wykonać obowiązek przedłożenia programu do RIO.

Nie zgadzając się z twierdzeniem RIO, że zapoznanie się z informacją

o zwołaniu sesji wymagało od radnych stałego śledzenia wiadomości w skrzynce

e-mailowej, bądź też stałego sprawdzania wiadomości tekstowych SMS, autor skargi wskazał na powszechne używanie telefonów komórkowych i na powszechny sposób komunikacji za pomocą sieci Internet, umożliwiający użytkownikowi dostęp

do skrzynki e-mailowej. Ponadto o sesji rady zostali poinformowani telefonicznie,

a informacja o porządku obrad sesji została zamieszczona na stronie BIP skarżącej.

Autor skargi podniósł, że przewodniczący Rady Miejskiej podjął wszystkie możliwe, wyczerpujące i dostępne w okolicznościach niniejszej sprawy działania mające na celu przekazanie wszystkim radnym informacji o miejscu, terminie i programie sesji, a zawiadomienie to może nastąpić w dowolnej formie. Zaznaczył, że statut nie zawiera w tym zakresie szczegółowej regulacji, dlatego znaczenie ma dotychczas stosowana w tym zakresie praktyka. Tym samym, sposób zawiadomienia radnych o zwołaniu sesji był prawidłowy.

Konkludując pełnomocnik strony skarżącej stwierdził, iż w odniesieniu do zwołania XIII sesji rady na dzień 2 maja 2019 r. zachowane zostały warunki, o których mowa w art. 20 ust. 3 u.s.g., jak również § 14 Statutu Miasta, co oznacza, że zaskarżona uchwała jako błędna narusza wskazany przepis. W rezultacie powyższego organ poprzez arbitralną ocenę materiału dowodowego podjął uchwałę, którą naruszył przepisy postępowania, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1 oraz

art. 80 k.p.a.

Na potwierdzenie okoliczności wskazanych w skardze pełnomocnik strony skarżącej przedłożył szereg stosownych dokumentów, a ponadto wskazał na zapisy video z obrad XII sesji rady oraz posiedzenia komisji z dnia [...] r., dostępne na stronach internetowych.

W odpowiedzi na skargę RIO wniosło o oddalenie skargi jako bezzasadnej oraz o odrzucenie wniosków dowodowych dotyczących zapisów wideo, z uwagi na fakt, iż środek dowodowy w postaci nagrania video nie może zostać użyty na etapie postępowania sądowoadministracyjnego.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podtrzymało dotychczasową argumentację a dodatkowo podniosło, że obowiązkiem przewodniczącego rady gminy zgodnie z art. 20 ust. 1 i ust. 3 u.s.g. jest skuteczne zawiadomienie radnych

o terminie, miejscu i porządku obrad sesyjnych, a owa skuteczność zawiadomienia winna mieć charakter weryfikowalny. Zdaniem RIO samo przesłanie wiadomości

e-mail, czy sms, czy też zamieszczenie informacji o sesji rady w BIP należy uznać jako niewystarczające i jedynie jako próbę zawiadomienia. Nawet dokładając należytej staranności poszczególni radni nie mieli możliwości powzięcia informacji

o nadchodzącej sesji rady miejskiej. W ocenie RIO skuteczność zawiadomienia nie została zweryfikowana. Z dokumentów załączonych do skargi w żaden sposób nie można wywnioskować, aby wszyscy radni zostali skutecznie zawiadomieni. Ponadto podkreśliło, że z oświadczenia głównego specjalisty w Kancelarii Rady Miejskiej można wyczytać, że część radnych faktycznie nie została poinformowana ("radny nie odebrał telefonu"), natomiast w innych przypadkach nie zostało uprawdopodobnione, kiedy dokładnie doszło do przekazania informacji radnym. Załączony do skargi materiał nie wskazuje także, czy i kiedy zostały odczytane przez radnych wiadomości e-mail i sms.

Odnosząc się zaś do naruszeń art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., RIO podkreśliło, iż stan faktyczny przedmiotowej sprawy został w pełni wyjaśniony, a cały materiał dowodowy został wyczerpująco zebrany i rozpatrzony. Strona skarżąca zarzucając zaś naruszenie powyższych przepisów proceduralnych nie przedstawiła żadnego uzasadnienia w tym zakresie, stąd brak jest możliwości merytorycznego odniesienia się do konkretnych zarzutów.

Na rozprawie strony podtrzymały dotychczasowe stanowiska.

Pełnomocnik skarżącej powołując się na rozstrzygnięcia KIO, Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Adminitsracyjnego stawierdził, że już samo potwierdzenie wysłania wiadomości elektronicznie stanwoi skuteczne doręczenie. W jego ocenie skuteczne było także wysłanie informacji drogą telefoniczną, a ponadto zamieszczono ją na stronie BIP i specjalnej stronie internetowej "Panel radnego". Podkreślił, że nie doszło do istotnego naruszenia prawa bowiem uchwałę podjęto większościa głosów. Podniósł także, że samo potwierdzenie wysłania powiadomienia droga elektroniczną stwarza możliwość zapoznznia się a żaden z radnych nie wnosił o odrczenie posiadzenia celem zanajomienia się z materiałami będącymi przedmiotem obrad. Uściślił, że były 4 formuły powiadomień radnych: telefonicznie, poprzez SMS, wysłanie e-maila oraz zamieszczenie informacji w BIP i "Panelu radnego".

Pełnomocnik RIO uznał, że zwołanie posiadzenia rady w tak krótkim terminie było ryzykowne, a niezależnie od podjętych prób doręczenia zawiadomienia musi być ono skuteczne. Radni mieli 2 godziny, aby stawić się na posiadzeniu rady.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: P.p.s.a).

Dokonując oceny skarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w zakresie legalności Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów, które mogłoby skutkować jego uchyleniem.

Przedmiotem postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie jest skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze z [...] r., którym Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach stwierdziło nieważność uchwały Rady Miejskiej w Świętochłowicach z 2 maja 2019 r. (nr XIII/97/19) w sprawie przyjęcia programu naprawczego finansów Miasta Świętochłowice.

Spór sprowadza się do ustalenia, czy podjęcie ww. uchwały na nadzwyczajnym posiedzeniu Rady Miejskiej w dniu 2 maja 2019 r. poprzedziło skuteczne zawiadomienie wszystkich radnych o terminie, miejscu i proponowanym porządku obrad, zgodnie z art. 20 ust. 1 i 3 u.s.g. w związku z § 16 ust. 4 Statutu Miasta.

Zdaniem strony skarżącej zawiadomienie o terminie nadzwyczajnej sesji rady podjęte tego samego dnia (z wyprzedzeniem ponad dwugodzinnym) oraz dokonane telefonicznie, poprzez SMS, wysłanie maila oraz zamieszczenie informacji w Biuletynie Informacji Publicznej i "Panelu radnego" (w tym ostatnim przypadku zamieszczono także porządek obrad oraz projekty uchwał) stanowił skuteczny sposób zwołania sesji rady, a Przewodniczący Rady Miejskiej podjął wszystkie możliwe, wyczerpujące i dostępne w okolicznościach niniejszej sprawy działania mające na celu przekazanie wszystkim radnym informacji o miejscu, terminie i programie sesji, skoro zawiadomienie to może nastąpić w dowolnej formie.

Zdaniem organu uchwałę podjęto z istotnym naruszeniem prawa, bowiem radni Rady Miejskiej poprzez brak skutecznego zawiadomienia ich o sesji rady zostali pozbawieni podstawowego uprawnienia, jakie im z racji pełnienia tej funkcji przysługiwało, to jest prawa do udziału w działalności uchwałodawczej organu stanowiącego gminy, którego są członkami. Stanowi to naruszenie podstawowej zasady zwoływania sesji rady, przewidzianej w art. 20 ust. 1 i 3 u.s.g. w związku z § 16 ust. 4 Statutu Miasta.

Zasady funkcjonowania samorządu terytorialnego, zadania, uprawnienia oraz funkcje nadzorcze zostały ujęte w art. 163-172 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483, ze zm.), która nadaje jednostkom samorządu terytorialnego w zakresie przyznanych im uprawnień samodzielność i zapewnia na mocy art. 165 ochronę sądową. Jednocześnie w art. 171 Konstytucja RP poddaje działalność samorządu terytorialnego z punktu widzenia legalności nadzorowi, wykonywanemu przez Prezesa Rady Ministrów i wojewodów, a w zakresie spraw finansowych przez regionalne izby obrachunkowe. Kryterium nadzoru jest zgodność działalności samorządu z Konstytucją i ustawami.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust. 3). Zgodnie zaś z art. 90 tej ustawy Wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Akty ustanawiające przepisy porządkowe wójt przekazuje w ciągu 2 dni od ich ustanowienia (ust. 1). Wójt przedkłada regionalnej izbie obrachunkowej, na zasadach określonych w ust. 1, uchwałę budżetową, uchwałę w sprawie absolutorium oraz inne uchwały rady gminy i zarządzenia wójta objęte zakresem nadzoru regionalnej izby obrachunkowej (ust. 2).

Wskazana regulacja, określając kategorie wad (istotne naruszenie prawa, nieistotne naruszenie prawa) wyznacza podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały rozstrzygnięciem nadzorczym. Za nieistotne naruszenia prawa uznaje się naruszenia drobne, niedotyczące istoty zagadnienia, a zatem będą to takie naruszenie prawa, jak błąd lub nieścisłość prawna niemająca wpływu na materialną treść uchwały. Natomiast do kategorii istotnych naruszeń należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego ‒ przez wadliwą ich wykładnię ‒ oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Z tych względów rozpoznając skargę na akt nadzoru stwierdzający nieważność uchwały rady gminy Sąd zobowiązany jest rozstrzygnąć, czy stwierdzenie nieważności zostało podjęte zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria tego stwierdzenia.

Przechodząc do zagadnienia spornego badanej sprawy należy przyznać rację Kolegium RIO, bowiem uchwała z 2 maja 2019 r. w sposób istotny narusza art. 20 ust. 1 i 3 u.s.g. w związku z § 16 ust. 4 Statutu Miasta, tj. przepisy regulujące procedurę podejmowania uchwał.

Regulacje dotyczące stanowienia prawa miejscowego przez jednostki samorządu terytorialnego ustanowione są w ustawie o samorządzie gminnym oraz aktach prawa miejscowego regulujących ustrój gmin - statutach. Organem stanowiącym te akty w myśl art. 41 u.s.g. jest rada gminy. Rada jako organ kolegialny obraduje i podejmuje uchwały na posiedzeniach ustawowo nazywanych sesjami. Obrady te mogą odbywać się w trybach zwykłych lub nadzwyczajnych.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 ww. ustawy rada gminy obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał. Do zawiadomienia o zwołaniu sesji dołącza się porządek obrad wraz z projektami uchwał. W myśl z kolei art. 20 ust. 3 powoływanej ustawy na wniosek wójta lub co najmniej ¼ ustawowego składu rady gminy przewodniczący obowiązany jest zwołać sesję na dzień przypadający w ciągu 7 dni od dnia złożenia wniosku. Wniosek o zwołanie sesji powinien spełniać wymogi określone w ust. 1 w zdaniu drugim. Z wymienionych przepisów ustawy o samorządzie gminnym wynika, że wniosek o zwołanie sesji nadzwyczajnej powinien spełniać wymogi określone dla zawiadomienia o sesji zwyczajnej, tzn. zawierać porządek obrad wraz z projektami uchwał, zawiadomienie zaś o zwołaniu sesji, jak i doręczenie materiałów powinno być skuteczne.

Przepis § 16 ust. 4 Statutu Miasta stanowi, że o terminie, miejscu i proponowanym porządku obrad sesyjnych powiadamia się radnych najpóźniej na 7 dni przed terminem obrad za pomocą listów poleconych lub w inny skuteczny sposób. Z kolei ust. 8 § 16 stanowi, że termin, o którym mowa w ust. 4, nie dotyczy sesji zwołanej w trybie art. 20 ust. 3 u.s.g. Statut jako akt prawa miejscowego stanowi o ustroju gminy, stanowi zarazem konstytucyjne źródło powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania danej gminy (art. 87 Konstytucji RP).

Z powyższej regulacji wynika, że bez względu na to czy mamy do czynienia z sesją zwyczajną czy nadzwyczajną to należy:

- o terminie, miejscu i proponowanym porządku obrad sesji powiadomić wszystkich radnych,

- do zawiadomienia należy załączyć projekty uchwał i inne niezbędne materiały związane z porządkiem obrad,

- zawiadomienie o terminie, miejscu i proponowanym porządku obrad powinno być podane do publicznej wiadomości, albowiem z zasady jawności sesji wynika, że może być na nich obecna publiczność (art. 11b u.s.g. i § 19 Statutu).

Z niekwestionowanej relacji skarżącej oraz ustaleń organu wynika, że w dniu 2 maja 2019 r. na ręce Przewodniczącego Rady Miejskiej wpłynął wniosek Prezydenta Miasta o zwołanie nadzwyczajnej sesji rady na dzień 2 maja 2019 r., celem podjęcia uchwały ważnej dla funkcjonowania gminy. Przewodniczący Rady Miejskiej zwołał sesję na dzień 2 maja 2019 r., na godz. 10:00. Na stronę internetową Biuletynu Informacji Publicznej wprowadzono informację o porządku obrad i dacie sesji o godzinie 7:27, a zawiadomienie o sesji o godzinie 7:27. Następnie o godzinie 8:11 wysłano drogą mailową zawiadomienie do wszystkich radnych, w którym podano informację o umieszczeniu wszystkich materiałów w "Panelu radnego" oraz linki do zawiadomienia, wniosku o zwołanie posiedzenia, projekty uchwał oraz program naprawczy. Niezależnie dwukrotnie wysyłano wiadomość sms z prywatnego telefonu pracownika Kancelarii Rady Miejskiej (od 08:01 do 08:05 oraz o 8:44).

Z dokumentów sprawy wynika, że 3 radnych nie odebrało telefonu i brak jest potwierdzenia, że odebrali maila lub przeczytali sms-a z informacją o zwołaniu sesji, w takim terminie, który umożliwiłby im wzięcie udziału w posiedzeniu Rady Miejskiej. Na sesji obecnych było 11 spośród 21 radnych i podjęto na niej uchwałę

w sprawie przyjęcia programu naprawczego finansów Miasta Świętochłowice.

Za przyjęciem uchwały głosowali wszyscy radni obecni na sesji.

Z akt sprawy wynika, że [...] r. wpłynęło do RIO pismo [...] r. dwóch radnych Rady Miejskiej sygnalizujące, że Prezydent Miasta zwołał na dzień 2 maja 2019 r. sesję rady, której przedmiotem obrad była tożsama uchwała, która nie została przegłosowana podczas XII sesji rady w dniu 29 kwietnia 2019 r. Podnieśli także, że skoro dzień 2 maja był dniem wolnym na podstawie zarządzenia Prezydenta, to nie mógł on skutecznie złożyć wniosku o zwołanie sesji rady w tym samym dniu. Podkreślili, że dotąd dobra praktyką było konsultowanie terminów posiedzeń przez Przewodniczącego z radnymi. W ocenie radnych zwołane w "pośpiechu" posiedzenie obarczone było brakami, lecz przede wszystkim sposób i tryb zwołania XIII sesji rady uniemożliwiał udział w obradach radnym i mieszkańcom.

Natomiast w dniu [...] r. wpłynęło do RIO pismo Klubu Radnych "[...]" sygnalizujące zwołanie sesji 2 maja 2019 r. z naruszeniem art. 20 ust. 3 u.s.g. Z pisma wynika, że jej zwołanie o godzinie 8 rano było działaniem celowym, aby wykluczyć z udziału opozycyjnych radnych (i mieszkańców), którzy brali udział w sesji w dniu [...] r. z tożsamym przedmiotem obrad. Do pisma m.in. załączono oświadczenie jednego z radnych (z [...] r.), z którego wynika, że wiadomość o zwołaniu sesji rady dotarła do niego kilkadziesiąt minut po godzinie 10-tej, dodał, iż gdyby został skutecznie powiadomiony o jej zwołaniu stawiłby się na obradach. Radny podał także, że odniósł wrażenie, iż sposób jej zwołania miał na celu wyeliminowanie osób krytycznych do projektu uchwały.

Z kolei z relacji pełnomocnika skarżącej wiadomo, że w analogiczny sposób odbyło się zwołanie XII sesji Rady Miejskiej, w porządku obrad której było podjęcie uchwały w sprawie przyjęcia programu naprawczego finansów miasta, na skutek jednak nie uzyskania stosownej większości uchwała ta nie została podjęta. Podkreślił on, że w XII sesji rady brało udział 20 na 21 radnych, zatem mieli oni wiedzę na temat programu naprawczego będącego przedmiotem obrad, wzięli czynny udział w debacie podczas sesji oraz oddali głos w sprawie uchwały.

Bezspornie zwołanie sesji nastąpiło w tym samym dniu kiedy wpłynął wniosek Prezydenta Miasta o jej zwołanie i tego samego dnia odbyła się sesja rady o godz. 10:00. Wysyłanie informacji mailem i telefonicznie miało miejsce dopiero po godzinie 8-ej. Słusznie zauważyło RIO, że skoro dzień 2 maja 2019 r. był zgodnie z zarządzeniem Prezydenta Miasta dniem wolnym od pracy, to radni nie mogli, ani tym bardziej nie musieli przypuszczać, że w tym dniu może odbyć się posiedzenie Rady Miejskiej. Nawet przyznając rację skarżącej ‒ że sprawując funkcję publiczną radni winni się liczyć się z takim sposobem zwoływania sesji, co zresztą miało już miejsce wcześniej ‒ nie może ujść uwadze, iż w przypadku tzw. wydłużonego weekendu (1 i 3 maja były dniami ustawowo wolnymi od pracy) nie można oczekiwać od radnych stałego śledzenia wiadomości w skrzynce mailowej, bądź też stałego sprawdzania wiadomości tekstowych przekazywanych w formie sms chyba, że wcześniej radni wiedzieliby, że taka informacja o zwołaniu sesji może się pojawić.

Niezależnie Sąd zwraca uwagę, że nad projektem uchwały w sprawie przyjęcia programu naprawczego finansów miasta trzykrotnie doszło do spotkania radnych, obradowano na posiedzeniu komisji stałych Rady Miejskiej w dniach [...]

i [...] r., a ponadto zwołano obrady XII Nadzwyczajnej Sesji na dzień 29 kwietnia 2019 r., której przedmiotem było właśnie podjęcie uchwały w sprawie przyjęcia programu naprawczego finansów miasta. W XII sesji rady brało udział 20 na 21 radnych i nie uzyskano stosownej większości pozwalającej na podjęcie uchwały. Z uzasadnienia skargi także wiadomo, że podjęcie tej uchwały było istotne w związku z wezwaniem RIO z [...] r. w trybie art. 240a ust. 1 ustawy o finansach publicznych, bowiem należało przedłożyć program naprawczy celem zaopiniowania w terminie 45 dni od dnia otrzymania wezwania, który upływał w dniu 4 maja 2019 r. (sobota).

Zatem skoro było wiadomym, że ww. termin upływa 4 maja, to było możliwe już podczas obrad XII sesji (29 kwietnia 2019 r.) ustalić kolejny termin posiedzenia rady, względnie zasygnalizować gotowość stawienia się przez radnych w najbliższych dniach z uwagi na istotny charakter podejmowanej uchwały.

W ocenie Sądu, w sytuacji, gdy część radnych podnosi zarzut braku skutecznego zawiadomienia o terminie sesji rady, to takie naruszenie prawa ‒ w realiach niniejszej sprawy ‒ należy uznać za istotne. Przy czym bez znaczenia dla badanej sprawy jest podnoszona okoliczność, że wskazana wyżej praktyka w procedurze zawiadamiania radnych była powszechna, brak bowiem skutecznego zawiadomienia chociażby jednego z radnych stanowi już o takim naruszeniu prawa.

W orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki: NSA z 13 marca 2012 r., I OSK 2296/11, WSA w Szczecinie z 3 marca 2011 r. II SA/Sz 154/11; WSA w Warszawie z 17 lipca 2013 r., VIII SA/Wa 321/13; WSA w Białymstoku z 26 maja 2015 r., II SA/Bk 366/15 ‒ dostępne w internetowej bazie orzeczeń http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wielokrotnie akcentowano, że prawa wszystkich radnych muszą być przestrzegane i szanowane. Każdy radny ma prawo i obowiązek brać czynny udział w obradach, zabierać głos, zgłaszać wnioski, głosować nad zgłoszonymi projektami uchwał. Brak zawiadomienie radnego o terminie sesji, oznacza pozbawienie radnego jego podstawowych praw, a tym samym stanowi o istotnym naruszeniu procedury zwołania sesji. Bez znaczenia na ocenę dochowania podstawowych zasad zwoływania sesji rady miasta mają twierdzenia skarżącej, że w okolicznościach tej sprawy wystarczające jest samo potwierdzenie wysłania powiadomienia droga elektroniczną, co stwarza możliwość zapoznania się z informacją. Zaaprobowanie argumentacji mającej na celu umniejszenie wagi niepowiadomienia przez Przewodniczącego o sesji wszystkich radnych wobec podjęcia uchwały taką ilością głosów, która gwarantowałaby przyjęcie uchwały nawet przy obecności wszystkich radnych, godziłoby w fundamentalne zasady demokratycznego Państwa prawnego (art.2 Konstytucji RP). O legalności aktu prawa miejscowego decyduje bowiem nie tylko merytoryczna jego treść, a więc formalna zgodność z ustawą, w granicach której został on wydany, ale również ustanowienie tego aktu z dochowaniem norm regulujących procedurę stanowienia prawa przez organ jednostki samorządu terytorialnego. Nie sposób zaś uznać, by w demokratycznym państwie prawnym, jako odpowiadający prawu mógł zostać uznany akt normatywny ustanowiony z pogwałceniem wiążących organ reguł i zasad procesowania nad tym aktem. Innymi słowy warunkiem ważności czy też legalności uchwały jest nie tylko jej zgodność z upoważnieniem ustawowym, wyznaczającym granice przyjmowanej regulacji, ale również uchwalenie aktu w określonej przepisami procedurze.

Odnosząc się natomiast do argumentu skarżącej, że art. 20 ust. 3 u.s.g. nie przewiduje żadnych skutków prawnych w przypadku zwołania sesji z naruszeniem wskazanego tam terminu, a niezależnie uchwałę w dniu 2 maja 2019 r. podjęto większością głosów, Sąd podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w wyroku z 31 sierpnia 2011 r., II OSK 1234/11, z którego wynika, że "okoliczność, iż prawidłowe powiadomienie wszystkich radnych o terminie sesji i jej porządku obrad sesji Rady i tak nie miało żadnego wpływu na treść podjętej uchwały, bowiem zapadła ona taką większością głosów, że udział wszystkich radnych i tak nie zmieniłby wyniku głosowania nie może mieć żadnego wpływu zarówno na ocenę legalności tej uchwały, jak i podjętego w sprawie rozstrzygnięcia nadzorczego, a w konsekwencji także zaskarżonego wyroku. Istota demokracji wymaga, aby wszyscy członkowie organu kolegialnego mieli zapewnione prawo czynnego udziału w posiedzeniu takiego organu. Przyjmowanie a’priori założenia, że i tak ich udział w sesji Rady i zarządzonym w jej toku głosowaniu nie miałby żadnego wpływu na podjęcie tej uchwały jest w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) całkowicie niedopuszczalne. Idąc bowiem dalej tym tokiem rozumowania można by sobie wyobrazić stałą praktykę nie informowania wszystkich radnych o terminach i planowanym porządku obrad wszystkich sesji rady, wychodząc z założenia, że i tak wymagana przez ustawę o samorządzie powiatowym większość będzie zapewniona."

Z tych względów Sąd uznał zarzut naruszenia przez Kolegium RIO art. 20 ust. 1 i ust. 3 u.s.g. za chybiony.

Wbrew zarzutom skargi nie dostrzeżono także naruszenia przez RIO wskazanych w skardze naruszeń prawa procesowego (art. 7, art. 77 §1 oraz art. 80 k.p.a.). Stan faktyczny przyjęty za podstawę orzekania nie budził wątpliwości, zaś Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania w zakresie wskazywanym w skardze.

W wyniku oceny zgodności z prawem kwestionowanego rozstrzygnięcia w opisanych powyżej ramach Sąd doszedł do przekonania, że odpowiada ono prawu i to zarówno materialnemu, jak też procesowemu. Rozstrzygnięcie to spełnia warunki formalne, bo zawiera orzeczenie, jego uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o sposobie zaskarżenia, a także wydane zostało w ustawowo określonym terminie. Wywody zawarte w motywach rozstrzygnięcia wskazują na trafność jego osnowy, znalazły one dodatkowe oparcie w argumentach zaprezentowanych w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę.

Skargę oddalono na podstawie art. 151 P.p.s.a.