Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 173/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 89 ust. 1, 3 i 9
journal: Dz.U. 2021 poz 1082
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.
article: art. 145 par. 2 ust. 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Tomasz Szmydt, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Rady Gminy [...] na postanowienie Ministra Edukacji i Nauki z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie opinii o zamiarze likwidacji szkoły 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2021 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Edukacji i Nauki na rzecz strony skarżącej Gminy [...] kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Uchwałą Nr [...] z [...] stycznia 2021 r. Rada Gminy [...] wyraziła zamiar likwidacji z dniem [...] sierpnia 2021 r. Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] o strukturze organizacyjnej obejmującej klasy l-VIII i oddział przedszkolny (dalej "SP w [...]"). Z treści uchwały wynika, że uczniom likwidowanej szkoły Gmina zapewni możliwość kontynuowania nauki w Szkole Podstawowej w [...], wchodzącej w skład Zespołu Placówek Oświatowych

w [...] (dalej "SP w [...]").

Wykonując uchwałę Nr [...] z [...] stycznia 2021 r., Wójt Gminy [...] pismem z [...] lutego 2021 r. wystąpił do [...] Kuratora Oświaty

z wnioskiem o wydanie opinii w przedmiotowej sprawie, załączając do wniosku ww. uchwałę.

Wójt poinformował, że wolą Rady Gminy [...] jest utworzenie

w miejsce likwidowanej szkoły, szkoły filialnej o strukturze klas I-III z oddziałem przedszkolnym, podporządkowanej organizacyjnie SP w [...]. W związku

z tym dzieci z oddziału przedszkolnego i uczniowie klas I-III nadal będą mogły kontynuować naukę w [...], a uczniowie klas IV-VIII w SP w [...].

Zadeklarował, że Gmina zapewni uczniom klas IV-VIII likwidowanej szkoły dowóz do nowej szkoły wraz z opieką podczas dowozu. Jako główne przyczyny likwidacji SP

w [...] wskazał: "słabe zaludnienie" na obszarze Gminy, małą liczbę uczniów (nauczanie w klasach łączonych, trudności w kształtowaniu kompetencji społecznych), niekorzystne prognozy demograficzne dla obwodu szkoły, stan bazy materialnej oraz wysokie koszty utrzymania szkoły.

[...] Kurator Oświaty (dalej "Kurator") postanowieniem z [...] marca

2021 r. znak: [...], negatywnie zaopiniował zamiar likwidacji SP

w [...] z dniem [...] sierpnia 2021 r.

Kurator ustalił, że baza lokalowo-dydaktyczna SP w [...] zapewnia możliwość realizacji postawy programowej kształcenia ogólnego określonej dla szkoły podstawowej oraz bezpieczne i higieniczne warunki nauki, wychowania

i opieki. Zdaniem Kuratora, lepsze warunki lokalowe SP w [...] nie mogą być przesłanką do likwidacji SP w [...] z uwagi na konieczność wywiązywania się przez Gminę z obowiązku, o którym mowa w art. 10 ustawy - Prawo oświatowe, tj. obowiązku wyposażania szkoły w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczo-profilaktycznych, przeprowadzania egzaminów oraz wykonania innych zadań statutowych.

W ocenie Kuratora, za funkcjonowaniem SP w [...] przemawiają prognozy demograficzne i liczba uczniów szkoły zamieszkałych poza jej obwodem. Ponadto uznał, że zmiana miejsca nauczania będzie miała niekorzystny wpływ na poczucie bezpieczeństwa uczniów w szkole, bezpieczeństwo w drodze do i ze szkoły, utrudni osobisty kontakt rodziców ze szkołą z uwagi na brak bezpośredniego połączenia komunikacyjnego pomiędzy miejscowościami [...] a [...].

Istotnym dla Kuratora było również, że rodzice uczniów i lokalna społeczność sprzeciwiają się planom Gminy. Zdaniem Kuratora, racjonalizacja wydatków na oświatę, którą podnosi strona, nie powinna prowadzić do przyjęcia przez organ prowadzący rozwiązania organizacyjnego polegającego na likwidacji szkoły. Kurator uznał, że dla uczniów SP w [...] bardziej korzystne będzie ich pozostawienie

w szkole obwodowej od przeniesienia do SP w [...].

Powyższe postanowienie Kuratora zaskarżyła zażaleniem Gmina [...] (dalej: "skarżąca", "Gmina"), wnosząc o zmianę zaskarżonego postanowienia

i wydanie pozytywnej opinii w sprawie, względnie uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:

1) art. 89 ust. 1 i ust. 3 ustawy - Prawo oświatowe poprzez błędną wykładnię

i niewłaściwe zastosowanie;

2) art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, skutkujące niewłaściwym zbadaniem istniejącego stanu faktycznego oraz nieuwzględnieniem interesu społecznego.

Postanowieniem z [...] grudnia 2021 r. Minister Edukacji i Nauki (dalej: Minister", "organ drugiej instancji", "organ odwoławczy"), mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 89 ust. 4 pkt 1 oraz art. 89 ust. 3, ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r. poz. 1082, z późn. zm., dalej: "u.P.o."), utrzymał w mocy postanowienie Kuratora z [...] marca 2021 r.

Zdaniem Ministra, sam fakt, że SP w [...] posiada bogatszą bazę lokalowo-dydaktyczną nie jest wystarczającą przesłanką do likwidacji SP w [...] . Jak wynika bowiem z ustaleń w sprawie, przeznaczona do likwidacji szkoła zapewnia warunki do nauki, wychowania i opieki umożliwiające właściwą realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego określoną dla ośmioletniej szkoły podstawowej, o której mowa w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 14 lutego 2017 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz podstawy programowej kształcenia ogólnego dla szkoły podstawowej, w tym dla uczniów z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym, kształcenia ogólnego dla branżowej szkoły l stopnia, kształcenia ogólnego dla szkoły specjalnej przysposabiającej do pracy oraz kształcenia ogólnego dla szkoły policealnej (Dz. U. z 2017 r. poz. 356, z późn. zm.) - dalej "rozporządzenie w sprawie podstawy programowej".

Zwrócił przy tym uwagę, że bogatsza baza SP w [...] jest przystosowana do potrzeb większej liczby uczniów, natomiast baza SP w [...] do niewielkiej liczby uczniów, a podnoszona przez stronę argumentacja o brakach

w wyposażeniu SP w [...] świadczy na niekorzyść strony z tej racji, że zadaniem organu prowadzącego szkołę (w tym przypadku Gminy [...]), stosownie do art. 10 ustawy – Prawo oświatowe, jest wyposażenie tej szkoły w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczo-profilaktycznych, przeprowadzania egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych.

Odnośnie zaś kwestii małej liczby uczniów SP w [...], jako przesłanki likwidacji szkoły i związanym z tym nauczaniem w systemie klas łączonych, wskazał, że organizacja nauczania w postaci klas łączonych jest przewidziana w art. 96 ust. 4 ustawy - Prawo oświatowe oraz w § 13 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 28 lutego 2019 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli (Dz. U. z 2019 r. poz. 502), nie można zatem przesądzać, że taka organizacja nie gwarantuje optymalnych warunków nauczania

i niekorzystnie wpływa na uzyskiwane efekty kształcenia.

W ocenie Ministra, takie rozwiązanie umożliwia funkcjonowanie małej szkoły

i nie jest przeszkodą w prawidłowej realizacji podstawy programowej. Zajęcia edukacyjne w małolicznych oddziałach lub klasach łączonych, stwarzają uczniom możliwość współpracy w niewielkich grupach rówieśniczych, a także rywalizacji

w grupie uczniów w różnym wieku oraz poznanie mechanizmów jej działania, czego dzieci stale przebywające wśród kilkunastu uczniów z tego samego oddziału nie mają szansy doświadczyć. Zatem uczniowie małej SP w [...] nie są narażeni na niewłaściwą realizację procesu dydaktycznego z uwagi na małą liczebność oddziałów i naukę w klasach łączonych.

Zdaniem Ministra, nauczanie w klasach łączonych jest korzystniejsze dla uczniów niż wywołana likwidacją szkoły zmiana miejsca nauki i związana z tym konieczność korzystania z dowozów do nowej szkoły. Proces socjalizacji zaś przebiega w każdej, również małej grupie, a nauka w mniej licznych oddziałach pozwala na dostosowanie procesu edukacyjnego do potrzeb i możliwości rozwojowych i edukacyjnych uczniów. Taka organizacja zajęć sprzyja indywidualizacji procesu nauczania, co może wpływać na mobilizację uczniów do nauki i poprawę efektywności nauczania. Dla uczniów likwidowanej szkoły zmiana miejsca edukacji, współistniejąca z koniecznością odnalezienia się w nowych rolach społecznych w nieznanym otoczeniu, prowadzi do zachwiania poczucia bezpieczeństwa.

Analizując skutki planowanej likwidacji zauważył, że obecnie uczniowie likwidowanej szkoły nie korzystają z dowozów z uwagi na bliskość szkoły od ich miejsca zamieszkania (odległość ta dla uczniów z obwodu nie przekracza 3 km, natomiast pozostali uczniowie są dowożeni przez rodziców lub uczęszczają do szkoły pieszo). Odległość drogowa pomiędzy SP w [...] a SP w [...] wynosi 5,6 km. Gdyby doszło do likwidacji SP w [...] oraz przekształcenia SP w [...] i związanego z tym przeniesienia uczniów klas IV-VIII likwidowanej szkoły do SP w [...], nastąpi wydłużenie drogi do szkoły dla przenoszonych uczniów,

a tym samym wydłuży się czas dojazdu do i powrotu ze szkoły. Czas ten będzie uzależniony od środka transportu, podczas gdy obecnie uczniowie bezpośrednio po zakończonych zajęciach mogą wracać do domu, co znacznie skraca czas ich pobytu poza domem. W związku z dowozem do SP w [...], uczniowie zmuszeni będą wcześniej wstać, a w związku z wydłużeniem drogi i uzależnieniem powrotu od środka transportu, uczniowie ci więcej czasu będą spędzać poza domem, dlatego mniej czasu będą mieć na odpoczynek i czas wolny oraz udział w życiu rodziny będący podstawą oddziaływań wychowawczych.

Organ II instancji podzielił obawy zarówno rodziców uczniów, jak i Kuratora, odnośnie pogorszenia się warunków bezpieczeństwa dowozu dzieci do SP w [...] (teren górski, droga wąska i kręta, w okresie zimowym oblodzona i śliska, miejscami stroma z nachyleniem 30%-40%). Stwierdził, że wcześniejsze rozpoczynanie dnia, późniejsze powroty do domu po zajęciach szkolnych

w opisanych warunkach drogowych, a także przebywanie dłużej w szkole (również

w świetlicy), do której uczęszcza więcej uczniów niż w szkole dotychczasowej, zwłaszcza w czasie trwającej pandemii, spowoduje, że warunki nauki ulegną pogorszeniu.

Minister podniósł, że liczba uczniów SP w [...] w bieżącym roku szkolnym, tj. 2021/2022 jest równa liczbie uczniów w latach 2018/2019 i 2019/2020. Zwrócił uwagę, że mała liczba uczniów w SP w [...] utrzymuje się od lat i nie stanowiło to przeszkody w jej funkcjonowaniu.

Mając na uwadze przedstawione przez Gminę prognozy liczby uczniów w SP w [...] do roku 2025/2026 stwierdził, że wskazują one jednoznacznie, iż liczba uczniów w SP w [...] w omawianym okresie będzie się utrzymywać na porównywalnym poziomie. I choć Gmina podnosi, że nie sposób przewidzieć, czy

w okresie najbliższych pięciu lat wskaźnik urodzeń, a tym samym liczba uczniów uprawnionych do nauki na terenie miejscowości [...] utrzyma się na podobnym jak obecnie poziomie i nie nastąpi spadek urodzeń, to zdaniem Ministra, zamiar likwidacji SP w [...] jest co najmniej przedwczesny chociażby z uwagi na brak możliwości oszacowania tych danych oraz przedstawione prognozy demograficzne.

Minister nie podzielił stanowiska Gminy, że likwidacja szkoły jest rozwiązaniem kompromisowym, umożliwiającym obniżenie kosztów funkcjonowania szkoły

z jednoczesną troską o dobro najmłodszych uczniów - pozostających w tej szkole. Zamiar Rady Gminy [...], polegający na utworzeniu filii SP w [...] w budynku planowanej do likwidacji szkoły, nie zwolni bowiem organu prowadzącego z kosztów utrzymania budynku i pracujących tam nauczycieli.

Wskazał, że głównym argumentem organizowania i utrzymania sieci szkół podstawowych na danym terenie gminy powinna być przede wszystkim korzyść dla społeczności mieszkańców wyrażająca się m.in. poprzez poprawę warunków nauki dzieci tych mieszkańców, a nie tak jak w tym przypadku obniżenie kosztów utrzymania tych szkół, poprzez likwidację prowadzonej przez Gminę małej, wiejskiej szkoły podstawowej. To, że koszty utrzymania jednego ucznia w różnych szkołach się różnią jest oczywiste. Uwarunkowane jest to przede wszystkim liczbą uczniów

w oddziałach danej szkoły i stałymi kosztami utrzymania danego budynku. Wyższe koszty wydatkowane na kształcenie jednego ucznia małej szkoły, przy uwzględnieniu wskazanych wcześniej aspektów, nie stanowią podstawowej przesłanki do jej likwidacji.

Organ zwrócił uwagę, że z budżetu państwa do takich gmin jak [...] przekazywane są większe środki na funkcjonowanie małych szkół wiejskich. Zatem

w kwestii ekonomii i wsparcia funkcjonowania małych szkół wiejskich, zamiar likwidacji SP w [...] jest niezasadny.

Minister ponadto zaznaczył, że kompetencje kuratora oświaty do wyrażania wiążącego stanowiska w przedmiocie zamiaru likwidacji szkoły publicznej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego wynikają z jego ustrojowej roli, jako organu odpowiedzialnego za realizację polityki oświatowej państwa na obszarze danego województwa (art. 51 ust. 1 pkt. 5 u.P.o.) oraz jako organu nadzoru pedagogicznego, który w szczególności obejmuje swymi działaniami kwestię zapewnienia uczniom bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania

i opieki (art. 55 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 u.P.o.). Przy wydawaniu tej opinii kurator oświaty zobligowany jest więc do uwzględnienia nie tylko okoliczności wskazanych w art. 89 ust. 1 u.P.o., jak termin likwidacji szkoły, zapewnienie możliwości kontynuowania nauki, dokonanie stosownych zawiadomień o zamiarze likwidacji szkoły, czy też - stosownie do art. 39 ust. 3 u.P.o. - zapewnienie dzieciom określonego transportu do szkoły, ale również te wszystkie aspekty związane

z likwidacją szkoły, które odnoszą się do współtworzenia i realizacji regionalnej

i lokalnej polityki oświatowej, zgodnej w tym względzie z polityką państwa, jak i do zapewnienia uczniom właściwych warunków nauki, wychowania i opieki, co związane jest z realizacją zadań nadzoru pedagogicznego. Wydając przedmiotową opinię kurator oświaty zobowiązany jest odnosić się do przepisów prawa, nakładających na organ prowadzący szkołę określone obowiązki, zaś ocena, zwłaszcza w zakresie obejmującym aspekty związane z nadzorem pedagogicznym, nie sprowadza się tylko do wskazania konkretnych działań, o których mowa w art. 89 ust. 1 czy art. 39 ust. 3 u.P.o., ale właśnie do oceny skutków likwidacji szkoły w kontekście zapewnienia uczniom odpowiednich warunków nauki, wychowania i opieki. W tym też przejawia się uznaniowość przedmiotowej opinii. W związku z tym, jeżeli nawet gmina spełniałaby wszystkie wymogi określone w art. 89 i 39 u.P.o., to nie nakłada to na kuratora oświaty (czy Ministra), obowiązku wydania pozytywnej opinii, co do zamiaru likwidacji szkoły, bowiem kurator oświaty opiniuje przede wszystkim sam zamiar likwidacji szkoły i wszystkie jego aspekty, a nie tylko wymogi formalne wynikające wprost z ustawy.

Zdaniem Ministra, [...] Kurator Oświaty, działając w ramach przysługującej mu swobodnej oceny dowodów, miał uzasadnione podstawy do stwierdzenia, że likwidacja SP w [...] nie jest zasadna z punktu widzenia zagwarantowania odpowiedniej jakości kształcenia oraz realizacji potrzeb społeczności lokalnej.

Powyższe postanowienie Ministra Gmina uczyniła przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której sfomułowano zarzuty naruszenia:

1) art. 89 ust. 1 i ust. 3 u.P.o., poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji negatywne zaopiniowanie zamiaru, podczas, gdy Gmina [...] wypełniła ustawowe przesłanki likwidacji szkoły,

2) art. 39 ust. 2 i 3 pkt 1 u.P.o., poprzez jego niezastosowanie i nie wzięcie pod uwagę tego, że Gmina [...] zobowiązała się do zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu uczniów Szkoły, w sytuacjach, w których prawo tego wymaga,

3) art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a., poprzez nie wyjaśnienie w sposób dokładny stanu faktycznego w niniejszej sprawie i nie zebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego.

Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia [...] Kuratora Oświaty z [...] marca 2021 w całości oraz przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Gmina argumentując wskazała, że jej zamiarem jest zmiana organizacji nauczania w dwóch szkołach położonych od siebie w odległości ok. 5,6 km. Zmiana ma polegać na tym, że w SP w [...], o gorszych warunkach lokalowych, utworzona ma zostać szkoła filialna o strukturze klas I-III z oddziałem przedszkolnym, która będzie podporządkowana organizacyjnie SP w [...], która ma lepsze warunki lokalowe. Ten fakt nie został zakwestionowane w postępowaniu. W związku z tym dzieci z oddziału przedszkolnego i uczniowie klas l-lll będą mogły dalej kontynuować naukę w SP [...]. Z kolei uczniom klas IV-VllI, zamieszkałym

w dotychczasowym obwodzie SP w [...], zapewnione zostanie kontynuowanie nauki w Szkole Podstawowej wchodzącej w skład Zespołu Placówek Oświatowych

w [...]. Zdaniem skarżącej, takie rozwiązanie jest optymalne w istniejących uwarunkowaniach.

W przedmiotowej sprawie, ani w opinii Kuratora, ani w zaskarżonym postanowieniu nie zostało wykazane, aby skarżąca podejmując inicjatywę przekształcenia szkół i proponując w związku z tym konkretne rozwiązania naruszyła przepisy. Uzasadnienie obu tych aktów ma charakter stricte ocenny, w tym znaczeniu, że zdaniem obu organów, proponowane przekształcenie jest nieuzasadnione, ale nie dlatego że naruszają one konkretne przepisy, ale że przyjęte rozwiązania są nieoptymalne i ponadto nie wpisują się w politykę oświatową państwa. Co do przyjętych rozwiązań skarżąca inaczej ocenia skutki swoich działań w zakresie procesu dydaktyczno-wychowawczego, czy finansowego. Natomiast odnośnie obowiązku wpisania się w politykę oświatową państwa, to nie ma on znaczenia z punktu widzenia legalności działań. Znaczenie bowiem, mają takie kwestie, czy w procesie przekształcenia zachowane zostały wymagane przez przepisy czynności i terminy oraz, czy dokonując przekształcenia zapewniona została możliwość kontynuowania nauki, czy zapewniono uczniom odpowiedni transport do szkoły, czy też zagwarantowane zostały uczniom w ramach proponowanych przekształceń właściwe warunki nauki, wychowania i opieki. Wszystkie te kwestie, zdaniem skarżącej, są w procesie przekształcania zapewnione. Gdyby tak nie było, to zarówno organ I, jak i II instancji, w uzasadnieniu swojego stanowiska, wskazałyby te naruszenia. Skoro konkretnych naruszeń nie wskazano, a stanowiska organów opierają się wyłącznie na ich własnej ocenie, co byłoby lepsze, to zdaniem skarżącej, organy wychodzą poza swoje kompetencje, a tym samym naruszają art. 89 ust. 1

i ust. 3 oraz art. 39 ust. 2 i 3 pkt 1 u.P.o.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym, z uwagi na art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), gdyż przedmiotem skargi było postanowienie Ministra wydane w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w ww. przepisie.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Dokonując merytorycznej oceny zaskarżonego postanowienia, w pierwszej kolejności rozważenia wymaga kwestia podstaw prawnych i zakresu ingerencji organu administracji rządowej – Kuratora Oświaty - w decyzje organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego prowadzącej szkołę mającą ulec likwidacji.

W odniesieniu do powyższego należy podkreślić, że pozycję ustrojową jednostek samorządu terytorialnego cechuje ich samodzielność, która podlega ochronie sądowej (art. 163 i art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej

z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.; dalej: "Konstytucja RP") oraz art. 2 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.

o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 z późn. zm., dalej: "u.s.g."). Gwarancją tej samodzielności jest również ograniczenie zakresu nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego do kryterium legalności (art. 171 Konstytucji RP i art. 85 u.s.g.).

Gmina wykonuje więc zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 2 ust. 1 u.s.g.). Do zadań własnych gminy należą m.in. sprawy edukacji publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g.). Potwierdza to art. 8 pkt 15 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r. poz. 1082,

z późn. zm., dalej: "u.P.o."), zgodnie z którym zakładanie i prowadzenie m.in. szkół podstawowych należy do zadań własnych gminy, a także art. 11 ust. 2 tej ustawy stanowiący, że zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, m.in. w szkołach, jest zadaniem oświatowym gmin.

W myśl art. 51 ust. 1 u.P.o., kurator oświaty, w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności: 1) sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi i niepublicznymi przedszkolami, innymi formami wychowania przedszkolnego, szkołami, placówkami oraz kolegiami pracowników służb społecznych, które znajdują się na obszarze danego województwa. Przedmiotem nadzoru kuratora jest zatem głównie działalność szkół i placówek (art. 55 u.P.o.), a jedynie w ograniczonym zakresie środki nadzoru mogą być kierowane do organu prowadzącego szkołę (art. 56 ust. 1 i 6 u.P.o.).

W doktrynie i orzecznictwie podnosi się jednocześnie, że granice omawianego nadzoru określa ww. ustawa. W zakresie działalności dydaktyczno-wychowawczej

i opiekuńczej organ sprawujący nadzór pedagogiczny, może ingerować w działalność szkoły lub placówki wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie (art. 58 u.P.o.).

Z powyższego należy wywieść, że nadzór pedagogiczny kuratora oświaty nad działalnością szkół obejmuje również konieczność uzyskania pozytywnej opinii tego organu w sprawie likwidacji szkoły publicznej lub placówki, warunkującej dopuszczalność podjęcia decyzji o likwidacji (art. 89 ust. 3 u.P.o.).

W ocenie Sądu, kompetencja nadzorcza kuratora oświaty – jako podmiotu działającego w ramach jednostki organizacyjnej wchodzącej w skład zespolonej administracji rządowej w województwie (art. 4 pkt 17 u.P.o.), działającego w imieniu wojewody (art. 51 ust. 1 u.P.o.) - jest równorzędna wobec wymienionych wyżej zasad nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego, wynikających

z Konstytucji RP oraz w odniesieniu do gminy z u.s.g. Pozytywna opinia kuratora oświaty, działającego w imieniu wojewody, w rzeczywistości decyduje o "ważności" uchwały rady gminy o likwidacji szkoły czy placówki. Dlatego też należy ją kwalifikować jako środek nadzoru nad działalnością organu samorządu terytorialnego, przewidziany w art. 89 ust. 1 u.s.g.

Przyjęta wykładnia przytoczonych przepisów uzasadnia stanowisko, wedle którego brak jest prawnych przesłanek uzasadniających przekonanie jakoby prawo oświatowe przewidywało wyjątki od konstytucyjnego kryterium nadzoru i podstaw do wkraczania przez organy sprawujące nadzór pedagogiczny w działalność jednostek samorządu terytorialnego prowadzących szkoły i placówki w ramach zadań własnych w szerszym zakresie, niż pozwala na to Konstytucja RP i samorządowe ustawy ustrojowe. Organ nadzoru pedagogicznego, wydając opinię w sprawie likwidacji szkoły lub placówki prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego działa wyłącznie według kryterium legalności, co prowadzi do wniosku, iż może odmówić organowi samorządowemu wydania pozytywnej opinii w sprawie likwidacji jedynie wówczas, gdy decyzja o likwidacji byłaby sprzeczna z konkretnymi przepisami ustawy. Uzasadnienia przedmiotowej odmowy nie mogą stanowić zatem względy szeroko rozumianej polityki oświatowej państwa.

Przesłanki likwidacji szkoły publicznej przez organ prowadzący szkołę określa art. 89 ust. 1 u.P.o. Stosownie do treści tego przepisu, szkoła publiczna,

z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14-18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący obowiązany jest, co najmniej na sześć miesięcy przez terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców, uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich – tych uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej dla prowadzenia szkół danego typu. Zgodnie z art. 89 ust. 3 u.P.o., szkoła lub placówka publiczna, prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego, może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty. W związku z powyższym, przyjmując właściwą wykładnię, koniecznym jest tożsame uwzględnianie kryteriów wynikających z art. 89 ust. 1 u.P.o. przy zamiarze likwidacji placówki publicznej.

Kurator oświaty, podejmując opinię w przedmiocie likwidacji, nie może więc kierować się innymi wyznacznikami, aniżeli wynikającymi z unormowania zawartego w art. 89 ust. 1 u.P.o. Brak jest podstaw do uznania argumentów wynikających

z wykładni celowościowej lub słusznościowej. Przedmiotowej opinii nie mogą uzasadniać także subiektywne opinie społeczności, rodziców i kadry pedagogicznej, ponieważ mają one charakter pozanormatywny i nie mieszczą się w zakresie omawianych przepisów prawa.

Z akt sprawy wynika, że skarżąca wypełniła wymagania określone w art. 89 ust. 1 u.P.o., ponieważ zapewniła dzieciom z oddziału przedszkolnego i uczniom klas l-lll kontynuowanie nauki w SP [...] (Szkole Filialnej w [...]), zaś uczniom klas IV-VllI, zamieszkałym w dotychczasowym obwodzie SP w [...], kontynuowanie nauki w Szkole Podstawowej wchodzącej w skład Zespołu Placówek Oświatowych w [...].

Zdaniem Sądu, negatywna opinia organów obu instancji w sprawie likwidacji szkoły została oparta na argumentacji pozaprawnej, o charakterze celowościowym, której podstawą są opinie lokalnej społeczności, osób zatrudnionych w placówce podlegającej likwidacji, rodziców, jak również ogólna polityka oświatowa państwa. Brak jest dostatecznego uzasadnienia prawnego zaskarżonych rozstrzygnięć oraz wskazania, z jakimi konkretnymi normami prawnymi kolidują zamierzenia organu samorządowego co do likwidacji placówki. Podkreślić należy, że organy nie posiadają uprawnień do oceny racjonalności działania jednostek samorządu terytorialnego - ich kompetencje w zakresie nadzoru zostały ograniczone przez ustawodawcę do badania zgodności z prawem, czyli realizacji ustawowych obowiązków.

Ingerencja nadzorcza w samodzielność gminy, zagwarantowana w art. 2 ust. 1 u.s.g., wymaga konkretnej podstawy ustawowej i może być usprawiedliwiona jedynie niezgodnością z prawem zamierzonych lub podjętych działań. Przyjęte przez judykaturę stanowisko jednoznacznie wskazuje, iż wiążące dla organu stanowiącego stanowisko kuratora w sprawie likwidacji szkoły lub placówki nie może naruszać samodzielności gminy w zakresie wykonywania jej własnych, obowiązkowych zadań publicznych w dziedzinie oświaty (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA", z 10 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 258/06 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 14 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 692/17 - orzeczenia sądów administracyjnych są publikowane w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym stanie rzeczy Sąd stwierdza, że działające w sprawie organy dokonały błędnej interpretacji przepisu prawa materialnego wyrażonego w art. 89 ust. 1 u.P.o. Ponadto w ocenie Sądu, doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie administracyjne nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy w oparciu o materiał dowodowy, przedstawiony przez skarżącą i zebrany

w toku postępowania. Sformułowane przez organ odwoławczy rozważania nie zostały poparte argumentacją mającą odzwierciedlenie w normach prawnych.

W ponownie prowadzonym postępowaniu, organ zobowiązany będzie uwzględnić powyższą ocenę prawną i przeprowadzić postępowanie

z uwzględnieniem zasad postępowania, podejmując działania wynikające

z przyznanych mu kompetencji oraz wydać wyczerpująco umotywowaną opinię

w sprawie likwidacji szkoły.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a., w punkcie pierwszym wyroku uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł w punkcie drugim wyroku,

w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 1 ww. ustawy.