Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2173/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 46 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2015 poz 880
law: Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Agata Putkowska po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 217/16 w sprawie ze skargi [..]. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody M. z dnia [..] grudnia 2015 r. nr [..] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2016r. sygn. akt II SA/Kr 217/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi [..] w W. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [..] grudnia 2015r. w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 9 grudnia 2014 r. [..] spółka z o.o. w W. złożyła wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [..] obejmującą: posadowienie wieży wraz z antenami, instalację szaf telekomunikacyjnych, zamontowanie ogrodzenia i wykonanie wewnętrznej linii napowietrzno - kablowej w miejscowości S. na działce nr ew. [..]. Do wniosku dołączono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz dokumentację projektową wraz z pismem Zespołu Parków Krajobrazowych Województwa Małopolskiego z dnia 21 stycznia 2013r., w którym pozytywnie zaopiniowano proponowaną lokalizację inwestycji przy zastosowanie maskującej kolorystyki dla masztu (niebiesko - popielaty kolor), wprowadzeniu zieleni osłonowej oraz pełnej rekultywacji terenu po demontażu urządzeń stacji bazowej.

Decyzją z dnia [..] lutego 2015r. nr [..] Starosta O. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji

Po rozpatrzeniu odwołania B. D. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [..] kwietnia 2015 r. znak: [..] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W dniu [..] maja 2015 r. Starosta O., po ponownej analizie dokumentacji projektowej, nałożył na inwestora obowiązek usunięcia występujących w projekcie nieprawidłowości i braków m. in. wezwał do uzupełnienia dokumentacji o stanowisko Burmistrza W., że dla inwestycji nie jest wymagana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach oraz o doprowadzenie projektu do zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego do dnia 1 czerwca 2015 r.

Pismem z dnia 31 maja 2015 r. inwestor zwrócił się z prośbą o przedłużenie terminu do dnia 31 lipca 2015 r. Organ I instancji postanowieniem z dnia 9 czerwca 2015 r. przychylił się do prośby inwestora. Następnie pismem z dnia 31 lipca 2015 r. inwestor ponownie zwrócił się z prośbą o przedłużenie terminu do dnia 30 września 2015 r. i postanowieniem z dnia [..] sierpnia 2015 r. organ ponownie prolongował termin. W piśmie z dnia 30 września 2015 r. inwestor podniósł, że zwraca poprawioną dokumentację projektową, uzupełnił braki oraz wyjaśnił, iż miejsce lokalizacji jest zgodne z § 5 ust. 9 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Starosta O. decyzją z dnia [..] października 2015r. działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm. dalej: Pr. bud.) oraz art. 104 k.p.a., odmówił zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że planowana inwestycja nie została zlokalizowana wśród skupisk istniejącej zieleni wysokiej, tylko na otwartym terenie ogrodzonej łąki (polanie), nie została również zlokalizowana na tle ściany lasu, tylko na tle gruntów zadrzewionych, dlatego jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu. Ponadto usytuowanie obiektu przyjęte w projekcie nie zabezpiecza wartości kulturowych obszaru, który znajduje się w granicach Parku Krajobrazowego [..]. Starosta wyjaśnił, że planowana inwestycja znajduje się w obszarze objętym planem miejscowym przyjętym uchwałą nr XXIV/228/08 Rady Miejskiej w Wolbromiu z 27 października 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy W., w jednostce strukturalnej planu oznaczonej symbolem: ZR - "tereny zieleni nieurządzonej". Zgodnie z § 9 ust. 2 pkt 1 planu: "Wyznacza się tereny zieleni nieurządzonej o szczególnym znaczeniu przyrodniczym, oznaczone na rysunku planu symbolem- ZR z podstawowym przeznaczeniem pod łąki i pastwiska, tereny zieleni łęgowej, zadrzewienia śródpolne oraz tereny upraw polowych, pełniące ważną rolę połączeń w systemie węzłów i korytarzy ekologicznych. W obszarze terenów zieleni nie urządzonej obowiązuje zakaz zabudowy. Jako przeznaczenie dopuszczalne w terenach zieleni nie urządzonej, ustala się możliwość realizacji: a) sieci, urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej". Ponadto ustalono, że działka nr [..] w miejscowości S., na której planowana jest inwestycja, znajduje się w granicach Parku Krajobrazowego [..]. W związku z powyższym, punkt nr 1 postanowienia z dnia [..] maja 2015 r. stanowił, że: lokalizację stacji bazowej objętej wnioskiem należy doprowadzić do zgodności z § 5 ust. 9 miejscowego planu, który stanowi, że w terenach o wybitnych walorach przyrodniczo - krajobrazowych położonych w granicach Parku Krajobrazowego [..] i jego otuliny oraz obszarze Natura 2000 "[..]" (prawnie chronionych ustawą o ochronie przyrody), w celu ochrony przestrzeni krajobrazu jurajskiego i dominant (stref wierzchowinowo - grzbietowych) wprowadza się ograniczenie możliwości lokalizacji i budowy urządzeń telekomunikacyjnych. Urządzenia przekraczające wysokość 20 m winny być lokalizowane wśród skupisk istniejącej zieleni wysokiej (min. 20 szt.) lub na tle ściany lasu (max. 10 m od linii lasu). Ogrodzenia oraz kontenerowe obiekty towarzyszące muszą być obsadzone zielenią rodzimą dorastającą do wysokości obiektów kontenerowych".

Wojewoda Małopolski po rozpoznaniu odwołania spółki [..] decyzją z dnia [..] grudnia 2015 r. znak: [..], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 1 i 3 Pr. bud., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie Wojewody planowana inwestycja była sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ponieważ wieża o łącznej wysokości 61,45 m usytuowana została na tle istniejącej ściany zadrzewienia, a nie na tle ściany lasu, wymaganej przepisem § 5 ust. 9 ustaleń planu, oś wieży została zlokalizowana w odległości 6,4 m od użytków Lz - grunty zadrzewione i zakrzewione, a nie zalesione jak błędnie wskazał pełnomocnik inwestora, projektowana stacja ma być na otwartym terenie łąki, a nie wśród skupisk istniejącej zieleni wysokiej (min. 20 szt.), a na rysunku zagospodarowania terenu (k. 30 projektu budowlanego) brak było szczegółowego opisania projektowanej zieleni osłonowej, o której mowa w § 5 ust. 9 ustaleń planu miejscowego. Z tych powodów organ odwoławczy stwierdził, że usytuowanie obiektu przyjęte w projekcie nie zabezpieczało wartości kulturowych obszaru, który znajduje się w granicach Parku Krajobrazowego [..], zgodnie z obowiązującym prawem miejscowym, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy W. Zdaniem Wojewody, prawidłowy obowiązek określony w pkt 1 postanowienia organu I instancji z 14 maja 2015 r. nie został wykonany, a więc słuszne było stanowisko Starosty O. o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Skargę na decyzję Wojewody Małopolskiego wniosła [..] spółka z o.o. w W. kwestionując ustalenia organów w zakresie planowanej lokalizacji stacji bazowej oraz zgodności w tym zakresie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uczestnik postępowania B. D. wniosła o oddalenie skargi, uznając stanowisko Wojewody za prawidłowe, a ponadto wskazała, że lokalizacja wieży wpłynie na obniżenie wartości gruntów sąsiednich.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest zasadna. Sąd wskazał, że zasadą jest, iż inwestor ma prawo zabudowania nieruchomości, którą dysponuje, zaś ograniczenia tego prawa powinny jasno wynikać z przepisów ustawowych oraz wydanych na ich podstawie przepisów o niższej randze, a z kolei ograniczenie prawa zabudowy stanowi wyjątek i jako taki nie może być interpretowany w sposób rozszerzający. W kontrolowanym postępowaniu administracyjnym, ze względu na rodzaj planowanej inwestycji, wolnościowy charakter prawa zabudowy był dodatkowo wzmocniony przez normę zawartą w art. 46 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu i rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. (Dz. U. z 2015 r. poz. 880 ze zm.). W ocenie Sądu organy obu instancji dokonały błędnej interpretacji treści miejscowego planu, a także nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności sprawy. O ile bowiem zgodzić się należy z organami, że przedmiotowa stacja bazowa nie została zlokalizowana w terenie zakwalifikowanym w ewidencji gruntów jako las, to nie wyjaśniono, dlaczego dla kwalifikacji tego gruntu przyjęto jedynie informacyjne dane z ewidencji, czy też uwzględniono jednostkę strukturalną planu a nie dokonano oceny terenu wg definicji lasu zawartej w art. 3 ustawy o lasach z dnia 28 września 1991 r. (Dz.U. z 2014 r. poz. 1153). Ponadto przepis planu miejscowego stanowi wyraźnie, że urządzenia telekomunikacyjne przekraczające wysokość 20 m winny być lokalizowane wśród skupisk istniejącej zieleni wysokiej (min. 20 szt.) lub na tle ściany lasu (max. 10 m od linii lasu). Zatem przepis planistyczny nie mówi jedynie o "lesie", lecz o "skupisku zieleni wysokiej". Jest to niewątpliwie sformułowanie nieostre i dlatego organy winny były dodatkowo dokonać starannej interpretacji tego przepisu miejscowego planu, nie zapominając o tym, że jest to przepis o charakterze wyjątku i nie może być poddawany wykładni rozszerzającej Zwrócił też uwagę, że plan nie określa, jak daleko ma znajdować się istniejąca zieleń wysoka od stacji znajdującej się wśród jej skupisk. W ocenie Sądu organy obu instancji w ogóle nie wyjaśniły, czy sporna stacja bazowa znajduje się wśród skupiska zieleni wysokiej w rozumieniu miejscowego planu i tym samym naruszyły przepisy postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa), a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę bez prawidłowego wyjaśnienia zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (wadliwe zbadanie przesłanki określonej w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Wniosek organów, że projektowana lokalizacja inwestycji jest sprzeczna z miejscowym planem poprzez zaprojektowanie jej "na otwartym terenie łąki, a nie wśród skupisk istniejącej zieleni wysokiej (min. 20 szt.)" nie został w żaden sposób uzasadniony, szczególnie przez wyjaśnienie, czy ta łąka (polana) nie znajduje się właśnie wśród wysokich drzew (por. np. k. 87 akt adm. II inst.). Ponadto, zdaniem Sądu, organ odwoławczy w istocie nie rozpatrzył odwołania, ponieważ ograniczył się do powielenia stanowiska zawartego w uzasadnieniu decyzji Starosty i nie odniósł się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu, m.in. dotyczących lokalizacji inwestycji, co stanowi naruszenie art. 138 § 1 kpa w związku z art. 15 kpa. Z kolei Starosta, pomimo przekazania mu sprawy do ponownego rozpoznania, ograniczył się jedynie do przytoczenia stanowiska Wojewody zajętego w decyzji z dnia [..] kwietnia 2015 r. Sąd wskazał również, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy zobowiązane będą wziąć pod uwagę cel ustanowionych w planie ograniczeń, które zgodnie z § 5 ust. 9 miejscowego planu mają na celu "ochronę przestrzeni krajobrazu jurajskiego i dominant (stref wierzchowinowo - grzbietowych)".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. D. zarzucając:

1. na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

- art. 2 Konstytucji RP, bowiem Sąd w sposób stronniczy chroni interes uczestnika postępowania, nadając inwestycji bezpodstawnie charakter inwestycji celu publicznego, całkowicie pomijając interesy i prawa właścicieli nieruchomości sąsiadujących z działką na której ma powstać inwestycja uczestnika postępowania oraz zapominając, że inwestycja polegająca na budowie masztu o wysokości 61,45 m nad poziomem terenu wpływa na interesy i prawa właścicieli nieruchomości sąsiednich, w tym na ich prawa majątkowe,

- naruszenie § 5 ust. 9 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy W. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że organy obu instancji w sposób nieprawidłowy dokonały pobieżnej interpretacji przepisów miejscowego planu,

- naruszenie art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a., poprzez błędne uznanie, że budowa komercyjnej stacji telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego do której zastosowanie mają przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych w sytuacji, w której żaden szczególny przepis prawa materialnego nie definiuje inwestycji polegającej na budowie masztu telefonii komórkowej jako inwestycji celu publicznego,

- błędną wykładnię art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz bezpodstawne przyjęcie, że przepis § 5 ust 9 miejscowego planu oraz inne jego przepisy nie mogą ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami,

- błędną wykładnię art. 46 ust. 2 i 3 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych w zw. z art. 134 § 1 i § 2 p,p,s.a. oraz pominięcie, że gdyby nawet przyjąć, że inwestycja jest inwestycją celu publicznego z zakresu łączności publicznej, to wbrew art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych - inwestycja nie została umieszczona w planie miejscowym, a w takim przypadku dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu, ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń,

- niewłaściwe zastosowanie, tj. pominięcie przepisu art. 2 pkt 4 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, tj. normy, że Infrastruktura telekomunikacyjna o nieznacznym oddziaływaniu - oznacza kanalizację kablową, linię kablową podziemną, instalację radiokomunikacyjną wraz z konstrukcją wsporczą do wysokości 5 m, szafy i słupki telekomunikacyjne oraz inne podobne urządzenia i obiekty, a także związany z nimi osprzęt i urządzenia zasilające, jeżeli nie są zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub nie stanowią przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na obszary Natura 2000,

- naruszenie art. 47 w zw. z art. 2 pkt 4 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych poprzez błędną interpretację, że inwestycja [..] Sp. z o.o. nie stanowi inwestycji o nieznacznym oddziaływaniu na środowisko i nie wymaga wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w sytuacji, w której zgodnie z art. 2 pkt 4 inwestycja przekracza kilkunastokrotnie wskazane w przepisie parametry,

2. na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie dowodów uzupełniających w sytuacji, w której Sąd uznał, że organy administracji zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji nie przeprowadziły właściwej oceny w zakresie określenia, czy działka [..], na której ma zostać zlokalizowana inwestycja jest działką zadrzewioną i zakrzewioną, czy działką leśną oraz czy inwestycja znajduje się wśród czy na tle linii lasu,

- naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne żądanie ustalenia przez organy administracji w treści wydanych decyzji, czy grunt zadrzewiony i zakrzewiony spełnia wymogi przepisu art. 3 ustawy o lasach (tj. Dz.U. 2014, poz. 1153) w sytuacji, w której z dokumentów zalegających w aktach sprawy jednoznacznie wynika, że działka nr 241 nie wypełnia definicji lasu,

- naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia z przekroczeniem granicy danej sprawy, a to z uwagi na bezpodstawną próbę konwalidowania błędów organów obu instancji poprzez wskazanie, jakie czynności winny zostać podjęte, by dawało jasną odpowiedź, czy lokalizacja badanej inwestycji będzie w zgodzie z zasadą ochrony krajobrazu,

- naruszenie przepisu art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez brak konieczności uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji gdy zachodzi potrzeba ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego, a organy administracji nie mają obowiązku prowadzenia dowodów wbrew istniejącym zapisom wynikającym z oficjalnych rejestrów i prowadzenia dowodów na ustalenia, czy nieruchomość na której ma zostać zlokalizowana inwestycja ma inne przeznaczenie obowiązek ten spoczywa na inwestorze realizującym inwestycję, jeżeli zamierza on wykazać, że stan faktyczny danej nieruchomości jest odmienny od stanu prawnego.

Na tej podstawie skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm. dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Oceniając zarzuty naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że nie zasługują one na uwzględnienie. Błędnie skarżąca kasacyjnie podnosi, że w sytuacji gdy Sąd I instancji stwierdził konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego powinien takie postępowanie przeprowadzić w trybie art. 106 § 3 K.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, co oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania stanu faktycznego sprawy, a do tego sprowadzałoby się dokonanie ustaleń w zakresie w jakim zlecił to Sąd I instancji organom prowadzącym w tej sprawie postępowanie administracyjne. Regułą obowiązującą w postępowaniu sądowym jest, że Sąd rozpoznaje i rozstrzyga sprawę na podstawie akt sprawy przedstawionych przez organ administracji publicznej. Przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów jest zatem wyjątkiem dopuszczalnym tylko w przypadku, gdy ustalenia stanu faktycznego w zakresie przesądzającym o prawidłowości rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu administracji budzą istotne wątpliwości. Sąd I instancji nie ma tym samym podstaw do czynienia ustaleń istotnych dla sprawy na podstawie twierdzenia o faktach, które nie stanowiły przedmiotu postępowania dowodowego, a tym bardziej do wyciągania na tej podstawie wniosków. Zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. można zatem postawić skutecznie, gdy sąd przeprowadzi inny dowód niż dowód z dokumentu, bądź dokona samodzielnych ustaleń stanu faktycznego, albo gdy bezzasadnie odmówi przeprowadzenia dowodu z dokumentu, który mógłby się przyczynić do wyjaśnienia kwestii legalności zaskarżonego aktu, z taką jednak sytuacją w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia.

Bezpodstawny jest również zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. bowiem Sąd I instancji może naruszyć powołany przepis wykraczając poza granice sprawy oraz gdy strona w postępowaniu sądowym wskazuje na istotne dla sprawy okoliczności i dowody, które sąd ten pominął, ewentualnie, gdy w postępowaniu, którego dotyczy skarga, popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można natomiast kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów, czy też wskazań co dalszego biegu postępowania, a do tego zmierzają zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie.

Niezrozumiały jest kolejny zarzut procesowy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który wskazuje na brak podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy zachodzi potrzeba ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego, jednocześnie kwestionując w dalszej części tego zarzutu wskazania Sądu co do dalszego postępowania. Należy zauważyć, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a,b,c p.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym i jego naruszenie jest zawsze następstwem naruszenia przez sąd pierwszej instancji innych przepisów, co ma tę konsekwencję, że nie może on stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej. Aby zarzut naruszenia tego przepisu mógł wywołać zamierzony przez skarżącą skutek w postaci uwzględnienia skargi kasacyjnej, konieczne jest wskazanie konkretnych przepisów postępowania, które zostały przez Sąd I instancji naruszone w ten sposób, że Sąd ten nie dostrzegł naruszenia przez organ normatywnego wzorca postępowania i przez to bezpodstawnie uznał ich działania w sprawie za prawidłowe. Tymczasem w niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej takich przepisów nie wskazał, nie wyjaśnił również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na czym naruszenie tego przepisu miałoby polegać.

Odnosząc się z kolei do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego wskazać należy, że właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku WSA powinno sprowadzać się do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 30 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1211/13, LEX nr 1572635), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. Jak wynika z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną oprzeć można na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, sporządzający skargę kasacyjną winien wyjaśnić jak określony przepis powinien być rozumiany i na czym polegał błąd w interpretacji tego przepisu przez sąd. Natomiast naruszenie prawa materialnego przez jego błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. błędnym uznaniu stanu faktycznego ustalonego w sprawie za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w mającej zastosowanie w sprawie normie prawnej. W związku z tym, stawiając w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, strona powinna określić, czy naruszenie to nastąpiło przez błędną wykładnię lub jego niewłaściwe zastosowanie. W pierwszym przypadku należy wskazać, jak naruszony przepis zinterpretował sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka, zdaniem strony, powinna być jego prawidłowa wykładnia. Wskazując na drugą postać naruszenia prawa materialnego, wnoszący skargę kasacyjną zobowiązany jest do wyjaśnienia, dlaczego przepis (hipoteza wyprowadzonej z tego przepisu normy prawnej), który sąd I instancji przyjął za mający zastosowanie w sprawie, "nie przystaje" do stanu faktycznego ustalonego w sprawie i jaki przepis powinien mieć zastosowanie. Skarżąca kasacyjnie w przypadku zarzutów opisanych w pkt 1.1 do1.3 nie wskazała na czym miało polegać naruszenie powołanych przepisów.

Nie znajduje potwierdzenia w sprawie argumentacja skargi kasacyjnej dotycząca naruszenia przez Sąd I instancji art. 2 Konstytucji RP. Zgodnie z powołanym przepisem Rzeczypospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Norma ta jest zasadą ustrojową państwa polskiego, która polega na tym, iż państwo jest zarządzane zgodnie z prawem, to jest prawo winno być wytyczną działania państwa. Innymi słowy, demokratyczne państwo prawne ma zabezpieczać wpływ obywateli na władzę publiczną, w tym zabezpieczać ich udział w podejmowaniu decyzji państwowych. W związku z powyższym, dokonanie oceny prawidłowości decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej, nie mogło oznaczać uchybienia powyższej normie.

Nietrafny jest również zarzut błędnego nadania planowana inwestycji charakteru inwestycji celu publicznego i naruszenie w ten sposób art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. Stosownie do brzmienia art. 2 pkt 46 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (tekst jedn. Dz. U. z 2014r. poz. 243 z późn. zm.) urządzenie telekomunikacyjne to urządzenie elektryczne lub elektroniczne przeznaczone do zapewnienia telekomunikacji. Stacja bazowa telefonii komórkowej z pewnością jest urządzeniem, które spełnia wymogi tej definicji, jest bowiem elementem niezbędnym dla funkcjonowania sieci bezpośrednio związanym ze świadczeniem usług telekomunikacyjnych. Skoro jest to zamierzenie inwestycyjne w sieci telekomunikacyjne wykorzystywane do świadczenia usług telekomunikacyjnych dostępnych dla ogółu użytkowników, to posiada status urządzenia łączności publicznej w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami i jest inwestycją celu publicznego, o której mowa w art. 2 pkt 5 powołanej ustawy. Ustalenia tego nie może zmienić fakt, że inwestycja ta ma charakter komercyjny, bowiem w aktualnym stanie prawnym możliwa jest realizacja inwestycji celu publicznego przez podmiot prywatny i w całości z niepublicznych środków, pod warunkiem, że ów podmiot zmierza do realizacji jednego z ustawowo określonych celów publicznych, o zasięgu lokalnym lub ponadlokalnym (Grossmann T., Pojęcie inwestycji celu publicznego w dziedzinie łączności, PiP 2005/9/81 - t. 1), co ma miejsce w niniejszej sprawie (stacja bazowa jest inwestycją o znaczeniu ponadlokalnym i stanowi realizację celu publicznego określonego w przepisach szczególnych jako budowa urządzeń łączności publicznej). Z kolei zgodnie z powołanym w zarzucie art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis ten ma więc tylko charakter ustrojowy. Sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę na decyzję i wydał w tej sprawie wyrok, a więc dokonał kontroli administracji publicznej. Dokonał tej kontroli na podstawie kryterium zgodności z prawem. Bezzasadny jest więc zarzut w tym zakresie. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd I instancji nie dokonał w niniejszej sprawie takiej kontroli albo, że zastosował środki, których ustawa nie przewiduje, czy też ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem.

Nie można również zgodzić się z zarzutem naruszenia § 5 ust. 9 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy W. z dnia 8 listopada 2011r Nr XVI/84/2011, zgodnie z którym w terenach o wybitnych wartościach przyrodniczo-krajobrazowych położonych w granicach Parku Krajobrazowego [..] i jego otuliny oraz obszarze Natura 2000 w celu ochrony przestrzeni krajobrazu jurajskiego i dominant wprowadza się ograniczenia możliwości lokalizacji i budowy urządzeń telekomunikacyjnych, poprzez wprowadzenie obowiązku lokalizacji takich urządzeń przekraczających wysokość 20m wśród skupisk istniejącej zieleni wysokiej ( minimum 20 sztuk) lub na tle ściany lasu ( max. 10 m od linii lasu). Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że orzekające w sprawie organy dokonały błędnej w tym zakresie interpretacji postanowień planu. W szczególności nie zdefiniowały pojęć, którymi posługuje się plan w analizowanym przepisie tj. pojęcia "lasu" oraz "skupiska zieleni wysokiej", a następnie nie odniosły ich definicji do istniejącego w terenie stanu faktycznego. Zasadnie przy tym wskazując, że organy nie wyjaśniły, czy sporna stacja bazowa znajduje się wśród skupiska zieleni wysokiej, czy też na tle ściany lasu w rozumieniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy zauważyć, że użyta w analizowanym przepisie alternatywa łączna w postaci spójnika "lub" odnosi się do kryteriów, jakie musi spełnić lokalizacja urządzenia telekomunikacyjnego, żeby być zgodną z postanowieniami planu. Tak więc zgodne z postanowieniami planu w tym zakresie będzie zarówno, urządzenie telekomunikacyjne, które spełnia tylko jedną z przesłanek warunkujących jego lokalizację, jak i te które wypełnia obie z wymienionych w tym przepisie wymagań. Zatem uznać należy, że planowana stacja bazowa może powstać zarówno wtedy gdy zostanie zaprojektowana na tle ściany lasu przy zachowaniu wymaganej odległości ( max. 10m), jak i wówczas gdy miejsce jej posadowienia zostanie wskazane wśród skupisk istniejącej zieleni wysokiej w ilości co najmniej 20 sztuk.

Dokonując prawidłowej wykładni analizowanych postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy również uwzględnić treść art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2013r. poz. 1409 z późn. zm.) zgodnie z którym każdy podmiot prawa, który legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ma prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej. Przy czym warunkiem, który musi zostać spełniony, jest zgodność zamierzenia budowlanego z przepisami. Komentowany przepis kreuje zasadę wolności budowlanej, która ma swoje źródło w art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, nakazujących poszanowanie wolności i własności. Stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i jedynie wówczas, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Nie bez znaczenia przy dokonywaniu wykładni planu jest również cel ograniczeń w nim wprowadzonych tj. ochrona przestrzeni krajobrazu jurajskiego i dominant. Tylko taka lokalizacja, która nie daje się pogodzić z celem ochrony wskazanych wartości jest sprzeczna z postanowieniami planu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego błędne jest również stanowisko skarżącej kasacyjnie, że przepisy art. 46 ustawy z dnia 7 maja 2010r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych ( tekst jedn. Dz. U. z 2015r. poz. 880 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, nie znajdują zastosowania w sprawie z uwagi na fakt, że przedmiotowa inwestycja nie stanowi inwestycji celu publicznego. Jak już wyżej wskazano kwestia ta nie pozostawia żadnych wątpliwości na co wskazuje zgodnie zarówno stanowisko doktryny jak i orzecznictwa sądowoadministracyjnego w tym zakresie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 4 października 2005 r., sygn. akt II OSK 495/05; 10 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 811/05; 9 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 521/08; 8 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1109/08; 10 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 59/12; 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1829/12; 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 447/13; 26 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 2057/13; 3 września 2015 r., sygn. akt II OSK 44/14; 6 maja 2016 r., sygn. akt II 2106/14, T. Grossmann w: Państwo i Prawo 2005/9/81, "Pojęcie inwestycji celu publicznego w dziedzinie łączności"; L. J. Kamiński "Postępowanie administracyjne w sprawach budowlanych, zagadnienia procesowe", Warszawa 2008, Municipium S.A., Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2016, s. 476 i n).

Jednocześnie prawidłowo Sąd I instancji zwrócił uwagę, że przepisy powołanej ustawy powinny być wzięte pod uwagę przez organy dokonujące wykładni postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jest to tym bardziej uzasadnione, że przepisy art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych określają reguły w zakresie tworzenia przepisów dotyczących sytuowania infrastruktury telekomunikacyjnej w nowo uchwalanych planach miejscowych zagospodarowania przestrzennego, jak też są wskazówkami w zakresie wykładni postanowień planów miejscowych, które obowiązywały w dacie wejścia w życie powołanych przepisów. Przepisy tej ustawy mają w pewnym sensie korygować postanowienia planu, a z pewnością postanowienia planu muszą być interpretowanie zgodnie celem ustawy wyrażonym w jej art. 46. Z ustępu 1 art. 46 wynika reguła ogólna dopuszczalności inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na terenach objętych postanowieniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Z kolei w ust. 2 ustawodawca wyraził swoistą regułę interpretacyjną w stosunku do terenów przeznaczonych w planie na cele zabudowy wielorodzinnej oraz na cele rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne, że lokalizowanie na takich terenach infrastruktury telekomunikacyjnej jest dopuszczalne, chyba że zakaz takiej zabudowy wynika z ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Ratio legis powołanego przepisu art. 46 ust. 2 ustawy jest zatem prawo do zabudowy inwestycji w zakresie łączności publicznej, chyba że jej realizacja naruszałaby zakazy lub ograniczenia ustanowione w planie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego proces wykładni postanowień analizowanego planu musi uwzględniać intencje ustawodawcy ograniczające w jakimś sensie władztwo planistyczne gminy - poprzez ustanowienie swoistej reguły interpretacyjnej wskazującej na prawo do lokalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej. Jak wynika z postanowień ustawy, regułą jest możliwość zabudowy infrastrukturą telekomunikacyjną, natomiast wyjątkiem ograniczenia lub zakazy ustanowione w planie. Zgodnie z regułą excepciones non sunt extendae należy przyjąć, że wyjątki od prawa do zabudowy telekomunikacyjnej muszą być interpretowane ściśle. Zatem zakazy lub ograniczenia wyrażone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego muszą odnosić się wprost do tego rodzaju zabudowy.

Jednocześnie Sąd I instancji nie mógł naruszyć przepisów, które w sprawie nie miały zastosowania i nie były przedmiotem wykładni zarówno organów prowadzących postępowanie jak i Sądu, który dokonywał kontroli w tym zakresie. Stąd niezasadne okazały się zarzuty kwestionujące brak wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego ( art. 46 ust. 3, art. 47, art. 2 pkt 4 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych). Na marginesie można jedynie wskazać, że zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jedn. Dz. U. z 2015r. poz. 199 z późn. zm.) do której odsyła zarówno art. 46 ust. 3 jak i art. 47 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z czym w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.