Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1272/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 4
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2013 r. sprawy ze skargi M. W. i P. W. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) kwietnia 2013 r. nr (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Nr [...], działając na podstawie art. 48 ust. 4 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 123 ze zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), nakazał [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] dokonanie całkowitej rozbiórki budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym zrealizowanego na nieruchomości przy ul. [...] w [...], bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w trakcie postępowania wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2011 r. VII SA/Wa 345/09 uchylona została decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] nr – [...] z dnia [...] listopada 2008 r., którą odmówiono wydania decyzji nakazującej rozbiórkę omawianego budynku. Wyrok ten jest orzeczeniem prawomocnym. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, iż przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wyjaśnienia wymagać będzie, czy inwestor realizując roboty budowlane dysponował informacją o wniesieniu odwołania od decyzji o pozwoleniu na budowę, czy właściwy organ wykonał obowiązek zawarty w art. 131 k.p.a. i poinformował strony o wniesieniu odwołania od pozwolenia na budowę. Ponadto Sąd wskazał na ustalenie, czy inwestor wykonywał roboty budowlane po uchyleniu pozwolenia na budowę, tj. po dniu[...] marca 2008 r. i jaki był ich zakres. Bez ustalenia tych kwestii nie można wykluczyć, że dla przedmiotowej inwestycji będzie miał zastosowanie art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Z kolei według Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z 10 grudnia 2010 r. II OSK 1892/09 wydany w tej sprawie) wydanie decyzji kasacyjnej przez Wojewodę [...] w dniu[...] marca 2008 r. miało taki skutek, że w obiegu prawnym nie było nawet ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji przy ul. [...] w [...].

Okoliczność, że rozpoczęcie budowy nastąpiło w konsekwencji nabicia pieczęci stwierdzającej ostateczność decyzji o pozwoleniu na budowę, niewątpliwie usprawiedliwia - wg. Sądu - inwestora i uzasadnia zastosowanie trybu przewidzianego w art. 50 i 51 Prawa budowlanego, to jednak ewentualne prowadzenie takiej budowy przy świadomości wniesienia, w terminie, odwołania od decyzji albo jej uchylenia ostateczną decyzją, stanowi samowolę budowlaną, do której ma zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego.

Po ponownej analizie sprawy w okolicznościach wydanych wyroków i wskazań w nich zawartych organ stwierdził, że decyzja Prezydenta [...]nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku na nieruchomości przy ul. [...] w [...] została wydana dnia [...] lipca 2007 r., zaś dnia [...] sierpnia 2007 r. stwierdzono jej ostateczność.

Na podstawie dokumentów przesłanych z Urzędu [...] Biura Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] ustalono, iż dnia [...] sierpnia 2007 r. P. W., jako strona postępowania, nadał w placówce pocztowej odwołanie od decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. Odwołanie wpłynęło do ww. Urzędu [...] w dniu [...] sierpnia 2007 r. i przy piśmie z dnia [...] września 2007 r. znak [...] w trybie art. 133 k.p.a. Prezydent [...] przekazał je do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] (data wpływu do Urzędu – [...]września 2007 r.). Informacja o tym fakcie została przesłana do wiadomości skarżącego oraz spółki [...] Sp. z o.o.

Ponadto pismem z dnia [...] października 2007 r. Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...] (data wpływu do Urzędu Dzielnicy [...] października 2007 r.) zwróciła się do Wojewody [...]za pośrednictwem Biura Architektury i Planowania Przestrzennego z odwołaniem od decyzji Prezydenta [...]nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. oraz o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od tej decyzji.

Informacja o złożeniu następnego odwołania od decyzji nr [...] została przesłana do wiadomości Wspólnoty oraz spółki [...] Sp. z o.o. przy piśmie Prezydenta [...] z dnia [...] października 2007 r. znak [...].

Natomiast z zapisów dokonanych w dzienniku budowy nr [...] wydanym dnia [...] sierpnia 2007 r. na potrzeby omawianej budowy przez Urząd m[...] Biuro Architektury i Planowania Przestrzennego Delegatura w Dzielnicy [...] wynika, że dnia [...] września 2007 r. spółka [...]rozpoczęła wykopy. Należy więc przyjąć, że dnia [...] września 2007 r. inwestor rozpoczął budowę na nieruchomości przy ul. [...] w [...].

Następnie od dnia [...]września 2007 r. do dnia [...] marca 2008 r. wykonano stan surowy obiektu, tj. słupy, ściany i stropy , aż do poziomu stropodachu, zaś dnia [...] kwietnia 2008 r. zakończono roboty konstrukcyjno - budowlane. Po tym terminie wykonywane były jedynie roboty wykończeniowe związane z: ułożeniem instalacji (elektrycznej, kanalizacyjnej, deszczowej, wodnej itd.) dociepleniem ścian budynku, ułożeniem tynków, wykonaniem obróbek blacharskich.

Na podstawie dokonanych ustaleń organ uznał, że budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na nieruchomości przy ul. [...] w [...] została wykonana w warunkach samowoli budowlanej, do legalizacji której Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] przystąpił dnia [...] lutego 2010 r. wydając postanowienie nr – [...], w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Postanowieniem tym wstrzymano budowę omawianego budynku oraz nałożono na inwestora spółkę [...] Sp. z o.o. obowiązek przedłożenia odpowiednich dokumentów. Pomimo upływu terminu określonego w postanowieniu oraz pisma przypominającego z dnia [...] września 2010 r. znak [...] (doręczonego inwestorowi dnia[...] września 2010 r.) o możliwości wykonania nałożonego obowiązku - inwestor [...] Sp. z o.o. nie skorzystał z przysługującego prawa i nie przedłożył żadnych dokumentów nałożonych postanowieniem PINB dla [...] nr – [...].

W piśmie z dnia [...] lipca 2010 r. oraz z dnia [...] kwietnia 2012 r. Spółka [...] Sp. z o.o. poinformowała organ, że zarówno w dacie wydania postanowienia nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r., jak i w chwili obecnej nie jest właścicielem obiektu. Tym samym nie może spełnić wymogów nałożonych powyższymi postanowieniami.

Jednak z załączonego przez przedstawiciela spółki [...] aktu notarialnego zawartego dnia [...] czerwca 2009 r. (Rep A nr [...]) wynika, że w dacie wydawania omawianego postanowienia Spółka [...] posiadała prawo zarządu omawianą nieruchomością do [...] czerwca 2011 r. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Tym samym organ nie podzielił stanowiska zajętego przez spółkę, że nie posiadała ona tytułu prawnego do nieruchomości. Ponadto po upływie terminu określonego w postanowieniu, Spółka nie przesłała do tutejszego Inspektoratu informacji, kto jest właścicielem nieruchomości, bądź sprawuje nią zarząd. Organ przyjął więc, że Spółka dalej sprawuje zarząd omawianą nieruchomością.

Z kolei, nie wykonanie obowiązku przez zobowiązaną Spółkę nałożonego w trybie art. 48 ust 3 ustawy Prawo budowlane zobligowało organ do zastosowania art. 48 ust. 1 cyt. ustawy i wydania decyzji nakazującej rozbiórkę.

Przepis art. 52 ustawy Prawo budowlane określa podmioty, do których może być kierowany nakaz przymusowej rozbiórki wymieniając wśród nich inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego.

Organ wskazał, że kolejność wyszczególnienia tych podmiotów nie może być uznana za przypadkową. Powołując się na orzecznictwo sądowo-administracyjne organ podniósł, że orzekając o przymusowej rozbiórce, stoi na stanowisku, że decyzję należy skierować do inwestora, tj. spółki [...] Sp. z o.o., nałożenie nakazu rozbiórki na obecnego właściciela, niebędącego inwestorem, byłoby bowiem dla tego właściciela nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby także nieuzasadnione zwolnienie inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i to on powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki. Ponadto nakaz usunięcia skutków samowoli budowlanej jest w istocie nakazem przywrócenia stanu zgodnego z prawem, a nie kto inny jak sprawca samowoli w pierwszej kolejności jest obciążony wykonaniem tego obowiązku.

Odwołanie od powyższej decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania złożyła [...]Sp. z o.o. w [...].

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 oraz art. 142 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. - uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. Nr [...] oraz poprzedzające ją postanowienie Nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w jego ocenie zaskarżona decyzja zasługuje na uchylenie.

Organ wskazał, że wyjaśnienia wymaga kwestia prawidłowości zastosowania trybu przewidzianego w art. 48 ustawy Prawo budowlane w postępowaniu dotyczącym budowy spornej inwestycji, tj.: budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na nieruchomości przy ul. [...] w [...].

Inwestycja ta była objęta decyzją Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, której ostateczność stwierdzono w dniu [...] sierpnia 2007 r.

Organ podkreślił, iż orzeczenia wydane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie są wiążące dla organów nadzoru budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia dniu 4 kwietnia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 345/09, stwierdził, iż legitymowanie się przez inwestora decyzją z pieczęcią stwierdzającą ostateczność pozwolenia na budowę uprawniało go do rozpoczęcia w zaufaniu do organów administracji wykonywania robót budowlanych, ale jedynie do chwili uzyskania informacji o wniesieniu od niej w terminie odwołania. Wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje bowiem z mocy prawa wykonanie decyzji (art. 130 § 2 k.p.a.)

Organy nadzoru budowlanego rozpatrując przedmiotową sprawę zobowiązane zatem były do wyjaśnienia, czy inwestor realizując roboty budowlane dysponował informacją o wniesieniu odwołania od decyzji Prezydenta [...] Nr [...] i czy właściwy organ poinformował strony postępowania o wniesieniu odwołania od powołanego pozwolenia na budowę.

Mając na uwadze powyższe PINB dla [...] ustalił, że odwołanie P. W. od decyzji z dnia [...]lipca 2007 r. wpłynęło do Urzędu [...] w dniu [...] sierpnia 2007 r. Prezydent [...] przekazał ww. odwołanie przy piśmie z dnia [...] września 2007 r. do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...]. Pismo to zostało przesłane "do wiadomości" również spółce [...] Sp. z o.o. Ponadto przy piśmie Prezydenta [...] z dnia [...] października 2007 r. została spółce [...] przekazana informacja o złożeniu odwołania od decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. przez Wspólnotę Mieszkaniową [...] w [...].

Z zapisów dokonanych w dzienniku budowy Nr [...] wydanym dnia [...] sierpnia 2007 r. przez Urząd [...] wynika, że roboty budowlane na nieruchomości przy ul. [...] w [...] zostały rozpoczęte w dniu [...] września 2007 r.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] stwierdzając, że rozpoczęcie spornej budowy nastąpiło przy świadomości wniesienia w terminie odwołania od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2007 r. Nr [...] o pozwoleniu na budowę uznał, iż cała inwestycja stanowi samowolę budowlaną rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego.

W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dokonana przez organ I instancji ocena, jakoby do całego budynku nieruchomości przy ul. [...] w [...] zastosowanie miał art. 48 Prawa budowlanego jest przedwczesna.

Jakkolwiek bowiem zgodzić się należy, iż wykonywanie przez inwestora robót budowlanych po uchyleniu w dniu [...] marca 2008 r. przez Wojewodę [...] decyzji o pozwoleniu na budowę ww. inwestycji podlega - zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku NSA z dnia 10 grudnia 2010 r. - reglamentacji art. 48 Prawa budowlanego, to jednak wątpliwości organu II instancji budzi ustalenie momentu uzyskania przez inwestora informacji o wniesieniu w terminie odwołania od decyzji Prezydenta [...] [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r.

Natomiast ustalenie tej daty jest niezbędne do określenia trybu postępowania, któremu podlegają roboty budowlane wykonywane przy budowie budynku przy ul. [...] w [...] od dnia ich rozpoczęcia, tj. [...]września 2007 r. do chwili uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę ww. obiektu, tj. do dnia [...] marca 2008 r..

Pismo Prezydenta [...] z dnia [...] września 2007 r. informujące spółkę [...] o wniesieniu odwołania od decyzji Nr [...] zostało przekazane stronie "do wiadomości". Tym samym brak jest zwrotnego potwierdzenia odbioru przez [...]Sp. z o.o. ww. pisma i nie jest wiadome kiedy strona o wniesieniu tego odwołania się dowiedziała.

Z uwagi na fakt, iż ustalenie daty pozyskania przez inwestora informacji o złożeniu odwołania od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany tego obiektu jest niezbędne do wskazania prawidłowego trybu postępowania w niniejszej sprawie, konieczne było przeprowadzenie postępowania dowodowego w tym zakresie w znacznej części. Przy czym nie można wykluczyć, że dla przedmiotowej inwestycji będzie miał zastosowanie zarówno art. 48 Prawa budowlanego, jak i art. 50-51 dla części inwestycji.

Organ powiatowy winien w ocenie organu drugiej instancji rozważyć skorzystanie w tym celu z dyspozycji art. 83 k.p.a., tj. odebrać pisemne oświadczenia w tym przedmiocie po uprzednim poinformowaniu świadka o odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania.

Ponadto organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z aktu notarialnego zawartego dnia [...] czerwca 2009 r., właścicielem budynku przy ul. [...] w [...] jest Wspólnota Mieszkaniowa [...], a spółka [...] posiadała prawo zarządu ww. nieruchomością do dnia [...] czerwca 2011 r.

Organ odwoławczy podkreślił, iż ocenia sprawę według stanu faktycznego i prawnego mającego miejsce w dniu wydania przez ten organ decyzji.

Wskazał, że obecnie [...] Sp. z o.o. nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowego obiektu. Wprawdzie podzielić należy pogląd organu I instancji, iż to sprawca samowoli w pierwszej kolejności jest obciążony wykonaniem obowiązku usunięcia jej skutków, to jednak me można orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Wybór adresata decyzji wymienionego w treści art. 52 Prawa budowlanego, w tym decyzji o nakazie rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1, jest uzależniony nie tylko od kolejności podmiotów wymienionych w jego treści, ale również od możliwości realizacji przez ten podmiot nałożonych na niego obowiązków, a więc wykonalności samej decyzji w konkretnych okolicznościach danej sprawy.

A zatem, [...] Sp. z o.o. w [...] jako podmiot nie dysponujący obecnie ani prawem własności ani zarządu nieruchomości przy ul. [...] w [...] nie może być adresatem obowiązków związanych z tą nieruchomością, nałożonych na podstawie przepisów Prawa budowlanego. Natomiast ewentualne rozliczenia między aktualnym właścicielem, niebędącym inwestorem spornego budynku a sprawcą samowoli budowlanej mogą być przedmiotem postępowania przed sądem powszechnym na podstawie przepisów prawa cywilnego.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] winien zatem nie tylko zapewnić Wspólnocie Mieszkaniowej [...] - jako stronie niniejszego postępowania administracyjnego - na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. czynny udział w każdym jego stadium, ale także uczynić ją podmiotem zobowiązanym - jako właściciela nieruchomości przy ul. [...] - do nakazów zawartych w rozstrzygnięciach organów nadzoru budowlanego związanych z tą nieruchomością.

Uchylenie natomiast postanowienia Nr [...] organ uzasadnił faktem, iż zostało ono wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego i odnosi się do całej inwestycji, a jak wskazano w uzasadnieniu rozstrzygnięcia kasacyjnego, na obecnym etapie postępowania nie zostało ustalone w sposób nie budzący wątpliwości, czy przepis art. 48 będzie miał zastosowanie do całego budynku przy ul. [...] w [...].

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję z dnia [...]kwietnia 2013 r. nr [...] złożyli M. W. i P. W. wnosząc o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

-art. 8 k.p.a. poprzez niewskazanie w sentencji decyzji przedmiotu uchylanego postanowienia przez co na adresatów decyzji organ drugiej instancji przerzucił obowiązek domyślania się i ustalania rzeczywistego przedmiotu rozstrzygnięcia zapadłego w niniejszej sprawie oraz poprzez przeprowadzenie postępowania w taki sposób, aby Skarżący nie mieli możliwości ustosunkowania się do zarzutów zawartych w odwołaniu [...] Sp. z o.o. od decyzji o rozbiórce;

-art. 9 i art. 10 k.p.a. poprzez niedoręczenie Skarżącym odwołania od decyzji o rozbiórce ani dalszych pism Uczestnika w tej sprawie, co w konsekwencji spowodowało nienależyte i zdawkowe informowanie Skarżących o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków i uniemożliwiło im ustosunkowanie się do prawdziwości twierdzeń i zarzutów Uczestnika, co do rzekomo błędnego lub niewyczerpującego ustalenia przez organ I instancji okoliczności faktycznych niniejszej sprawy;

-art. 78 § 1 oraz art. 81 § 2 k.p.a. poprzez uniemożliwienie Skarżącym złożenia wniosków dowodowych, które miały na celu zweryfikowanie lub obalenie twierdzeń i zarzutów Uczestnika oraz poprzez uznanie tych zarzutów za uzasadnione pomimo, iż w tej kwestii przed wydaniem decyzji ostatecznej nie wypowiedzieli się Skarżący;

-art. 134 k.p.a. poprzez rozpoznanie odwołania Uczestnika od decyzji o rozbiórce podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy powinno dojść do wydania przez organ drugiej instancji postanowienia o niedopuszczalności odwołania uczestnika od decyzji o rozbiórce oraz uchybienia terminu do wniesienia odwołania;

-art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez uznanie przez organ drugiej instancji, iż organ I instancji, tj. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] niewyczerpująco zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy w sprawie podczas, gdy organ I instancji prawidłowo i wyczerpująco przeprowadził postępowanie wyjaśniające, na skutek czego stwierdził, za wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2009 roku (VII SA/Wa 1928/08) wydanym w niniejszej sprawie administracyjnej, iż cały budynek przy ul. [...] powinien podlegać rozbiórce;

-art. 130 § 1 k.p.a. poprzez uznanie przez organ drugiej instancji, iż Inwestor uprawniony był podjąć prace budowlane przed wniesieniem odwołania przez Skarżących, podczas gdy z przepisu tego wynika zakaz wykonywania decyzji przed upływem terminu do wniesienia odwołania.

Ponadto skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

-art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie przez organ drugiej instancji, iż Inwestor uprawniony był podjąć roboty budowlane w oparciu o nieostateczną decyzję budowlaną, tj. decyzję nieostateczną, na której bezprawnie nabito klauzulę ostateczności, co stoi w oczywistej sprzeczności z treścią tego przepisu prawa,

-art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie przez organ drugiej instancji, iż w niniejszej sprawie nie było podstaw do zastosowania trybu przewidzianego w tym artykule, podczas gdy organ I instancji prawidłowo ustalił w sprawie stan faktyczny uznając, iż Inwestor przed dniem [...] września 2007 roku (podjęcia robót budowlanych) posiadał wiedzę o wniesieniu przez P. W. odwołania od decyzji o pozwoleniu na budowę, wobec czego istniała podstawa do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę co do całości zrealizowanego przez Inwestora budynku i tym samym nie było podstaw do uchylania decyzji o rozbiórce.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, skarga zaś jest niezasadna.

Podstawę prawną kontrolowanej przez Sąd Wojewódzki decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r. Nr [...] stanowi art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy w oparciu o wskazany przepis uchylił do ponownego rozpoznania decyzję organu powiatowego nakazującą, na podstawie art. 48 Prawa budowlanego dokonanie całkowitej rozbiórki budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z garażem podziemnym zrealizowanego przy ul. [...] w [...].

W rozpatrywanej sprawie kluczową kwestią było zatem zbadanie przez Sąd zasadności zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a., po jego zmianie w dniu [...]kwietnia 2011 r. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. jest określane jako decyzja kasacyjna, która jest rozstrzygnięciem procesowym. Nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego, a wydana może być tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym wpływ na wynik sprawy. W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości albo w znacznej części. Naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.).

Wydanie decyzji kasacyjnej jest zatem wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja taka nie może więc być wydana w innych sytuacjach, niż wskazane w powołanym przepisie i żadne inne wady decyzji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji tego typu.

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 października 2010 r. sygn. akt I OSK 900/09 (Lex nr 745366) "skoro decyzja kasacyjna może być wydana wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, to nie powinno budzić wątpliwości, że organ odwoławczy przy jej wydaniu ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Organ nie rozstrzyga wówczas o meritum sprawy, nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji".

Teza powyższego wyroku, w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, zachowuje swoją aktualność także po zmianie art. 138 k.p.a. dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy zgodzić należy się z [...] Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] wydał decyzję z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i art. 77 k.p.a. Organ powiatowy bez wcześniejszej dokładnej analizy, a zatem przedwcześnie prowadził postępowanie w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Organ powiatowy w dniu wydania decyzji nie posiadał pewnej wiadomości na temat daty otrzymania przez inwestora ([...] Sp. z o.o.) informacji o złożeniu odwołania od decyzji zezwalającej na budowę. Ponadto organ powiatowy nie ustalił, a w każdym razie nie wykazał, że ustalił, w jakim zakresie powstała inwestycja od dnia [...] września 2007 r. do dnia [...] marca 2008 r., tj. do dnia, w którym Wojewoda [...] uchylił decyzję o pozwoleniu na budowę. Inny bowiem przepis będzie miał zastosowanie wobec inwestycji poczynionej w ww. czasie, a inny wobec pozostałej części spornej inwestycji dokończonej po dniu [...] marca 2008 r.

Organ powiatowy nie ustalił również ponad wszelką wątpliwość kto był właścicielem, a kto, o ile w ogóle, zarządcą inwestycji i nieruchomości na dzień wydania decyzji I instancji, czyli w dniu [...] czerwca 2012 r.

Podkreślenia wymaga, że nakaz rozbiórki jest najdalej idącą sankcją prawną przewidzianą w art. 48 Prawa budowlanego za wybudowanie inwestycji w warunkach samowoli budowlanej i może być orzeczony tylko wówczas, gdy nie jest możliwe doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem, czyli gdy nie ma prawnych możliwości legalizacji samodzielnie wykonanej budowy. Tak więc aby wydać tak surowe rozstrzygnięcie - nakazujące rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części organ musi mieć absolutną pewność w kwestii ustalenia daty dokonania samowoli budowlanej oraz na kogo nakaz ten należy nałożyć.

W rozpoznawanej sprawie organ zaniedbał, pomimo wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2011 r., oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2010 r., dokonanie ustaleń od kiedy inwestor posiadał wiedzę o wniesieniu odwołania od decyzji o pozwoleniu na budowę, a ponadto organ nie ustalił ponad wszelką wątpliwość kto powinien być adresatem decyzji rozbiórkowej.

Stwierdzić zatem trzeba, że organ powiatowy nie przeprowadził w sposób właściwy postępowania, przyjmując wprost, że informacja o złożeniu odwołania przez P. W. została wysłana do inwestora do wiadomości, a także, że o złożeniu kolejnego odwołania - przez Wspólnotę Mieszkaniową - inwestor został powiadomiony przy piśmie z dnia [...] października 2007 r. Ustalenie zaś daty otrzymania ww. informacji o złożeniu odwołania jest nie tylko elementem prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i ustalenia stanu faktycznego, ale w następnej kolejności doprowadzi do zastosowania odpowiednich przepisów prawnych i odpowiedniej w tym przypadku procedury prawa budowlanego.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo zatem decyzję o rozbiórce uchylił i nakazał organowi powiatowemu przeprowadzenie szczegółowych wyjaśnień nie mieszczących się w zakresie kompetencji organu odwoławczego umocowanego do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. Wydanie bowiem w II instancji decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę pomimo braku postępowania wyjaśniającego, którego przeprowadzenie jest niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego, stanowiłoby naruszenie art. 15 k.p.a. Za przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przemawia zatem konieczność zapewnienia stronie (każdej stronie postępowania, zatem również skarżącym) możliwości instancyjnej kontroli rozstrzygnięcia w przedmiocie zebranego materiału dowodowego i jego kwalifikacji prawnej. Podkreślenia wymaga przy tym, że w przedmiotowym postępowaniu konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wykracza poza dyspozycję art. 136 k.p.a., a zatem nie mógł dokonać tego organ odwoławczy. Prawidłowo zatem organ drugiej instancji decyzję uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego orzekającego w niniejszej sprawie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co wypełnia dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a. oraz przemawia za koniecznością zapewnienia stronom możliwości instancyjnej kontroli rozstrzygnięcia w przedmiocie zebranego materiału dowodowego i jego kwalifikacji prawnej.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powiatowy będzie miał na względzie wskazania zawarte w uzasadnieniu, w szczególności ustali daty otrzymania informacji przez inwestora odnośnie wpływu odwołań od decyzji zezwalającej na budowę, a następnie ustali kto winien być adresatem decyzji oraz które roboty budowlane przeprowadzono w okresie pomiędzy wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, aż do dnia jej uchylenia w dniu [...] marca 2008 r. decyzją Wojewody [...], a także które roboty wykonano po tym czasie, a zatem wobec których robót jaką procedurę Prawa budowlanego zastosować, czy będzie to art. 48 czy też art. 50-51 Prawa budowlanego, co będzie możliwe dopiero po ustaleniu czy inwestor posiadał wiedzę na temat odwołań w dniu rozpoczęcia robót budowlanych, tj. w dniu [...] września 2007 r.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), Sąd skargę oddalił.