Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SAB/Łd 20/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
658
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Zobowiązano do wydania aktu
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 36a ust. 5, art. 50, art. 51 , art. 52
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 149 par. 1, art. 149 par. 2, art. 200 i 205 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 21 lipca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2015 roku przy udziale --- sprawy ze skargi W. Z. i M. Z. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. w przedmiocie wniosku o umorzenie postępowania i uchylenie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. do rozstrzygnięcia sprawy w zakresie odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w P. grzywnę w wysokości 5000 (pięć tysięcy) złotych; 4. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. na rzecz skarżących W. Z. i M. Z. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.tp.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 5 stycznia 2015r. W. i M. małż. Z. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., zarzucając naruszenie art. 8, art.12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej powoływanej jako "K.p.a.", przez rażące przekroczenie terminu załatwienia wniosku z dnia 22 stycznia 2013r. W motywach skargi wyjaśniono, że w dniu 25 stycznia 2013r. wpłynął do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. wniosek o umorzenie postępowania i uchylenie postanowienia nr [...]. Przedmiotowy wniosek skarżący sprostowali w dniu 19 lutego 2013r. Pismem z dnia 2 kwietnia 2013r. na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. złożyli zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Postanowieniem z dnia [...]maja 2013r. organ wojewódzki uznał przedmiotowe zażalenie za zasadne i wyznaczył dodatkowy termin załatwienia wniosku do dnia 17 czerwca 2013r. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. pismem z dnia 14 czerwca 2013r. wezwał skarżących do "wyjaśnienia stanowiska, co do treści rzeczywistego żądania strony". Pomimo dalszej wymiany korespondencji z Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w P., [...] Wojewódzki Inspektorem Nadzoru Budowlanego oraz Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego organ stopnia powiatowego, do którego kierowany był wniosek, nie wydał stosownego aktu administracyjnego. W ocenie skarżących od dnia złożenia podania do dnia dzisiejszego wniosek nie został rozpoznany, co oznacza, że organ naruszył art. 35 § 3 K.p.a., określający maksymalny termin załatwienia sprawy, a także zasadę zaufania do organów administracji zawartą art. 8 K.p.a. oraz zasadę szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 § 1 K.p.a. Z uwagi na powyższe skarżący wnieśli o wymierzenie kary i zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt. Ponadto w skardze zawarto wniosek o orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wniósł o jej odrzucenie lub o jej oddalenie w sytuacji merytorycznej kontroli. Organ wyjaśnił, że decyzją z dnia [...]lipca 2013r. nr [...] nałożył na inwestorów W. i M. małż. Z. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do [...] grudnia 2013r. projektu budowlanego zamiennego. W wyniku rozpoznania odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2013r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. Na powyższą decyzję organu II instancji W. i M. małż. Z. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. Pismem z dnia 3 czerwca 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. poinformował inwestorów, iż obowiązek wynikający z decyzji z dnia [...] lipca 2013r. nr [...] nie został wykonany. Wojewódzki Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 28 maja 2014r. w sprawie II SA/Łd 1239/13 uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego z dnia [...]października 2013r. nr [...] oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] lipca 2013r. nr [...]. Akta administracyjne wraz z przedmiotowym wyrokiem wpłynęły do organu I instancji dnia 4 sierpnia 2014r. Z kolei w dniu 11 lipca 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wystąpił do Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami o przekazanie mapy sytuacyjno – wysokościowej z oznaczeniem granic dla działki nr ew. 956 w P. Następnie pismami z dnia 21 sierpnia 2014r. zawiadomił inwestorów o terminie przeprowadzenia oględzin uzupełniających materiał dowodowy, przypadającym na dzień 19 września 2014r. Stosownie do treści art. 36 K.p.a. organ zawiadomił o terminie załatwienia sprawy przewidzianym na 14 dni po uzupełnieniu materiału dowodowego. W dniu 19 września 2014r. przeprowadzono oględziny na działce nr ew. 956 w miejscowości P., w czasie których inwestor odmówił udostępnienia budynku w celu przeprowadzenia pomiarów argumentując, iż pomiary znajdują się już w aktach sprawy. Okoliczność ta stanowiła przeszkodę w wypełnieniu zaleceń zawartych w wyroku sądu administracyjnego, w którym wskazano m.in. iż organy nie ustaliły w sposób pewny i niesprzeczny wymiarów realizowanego budynku, a także wskazano na obowiązek, oprócz ustalenia wysokości budynku, odniesienia się do pozostałych charakterystycznych parametrów budynku.

Dalej organ wskazał, iż na skutek wpływu do Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w P. mapy sytuacyjno – wysokościowej uwzględniającej lokalizację budynku mieszkalnego na działce nr ew. 956 w P. pismem z dnia 5 października 2014r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wystąpił do Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w P. o wskazanie daty wprowadzenia zmian na mapach będących w zasobach geodezyjnych dotyczących przedmiotowego budynku mieszkalnego. Żądana informacja wpłynęła do organu przy piśmie z dnia 14 listopada 2014r. W dalszej kolejności w dniu 16 grudnia 2014r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wezwał inwestorów do złożenia wyjaśnień dotyczących zakresu zmiany lokalizacji budynku mieszkalnego oraz kwestionowanych pomiarów budynku. W wezwaniu organ zawiadomił inwestorów, że przewidywany termin załatwienia sprawy określa się na 14 dni po uzupełnieniu materiału dowodowego, pouczając o treści art. 9, art. 75, art. 77 § 1 i 2, art. 36 § 1 i 2, art. 35 § 5 K.p.a. Organ wskazał, że skarżący w piśmie z dnia 5 stycznia 2015r., odpowiadając na w/w wezwanie, nie odnieśli się do kwestii w nim zawartych, natomiast wyrazili niezadowolenie z dotychczasowego postępowania prowadzonego przed organem nadzoru budowlanego.

Podsumowując, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wyjaśnił, że nie pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżących, bowiem sprawa została załatwiona wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 2013r nr [...], którą nałożono na inwestorów W. i M. małż. Z. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Ponadto w ocenie organu skarżący nie wystąpili skutecznie – w trybie art. 37 K.p.a. – do organu wyższego stopnia z zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie. Zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. zażalenie to zostało już "skonsumowane" wydaniem przez organ decyzji z dnia [...] lipca 2013r. nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z regulacją art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), dalej jako: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w określonych przypadkach, w tym w razie konieczności wydania decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1 – 4a oraz pkt 8 P.p.s.a.).

Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 P.p.s.a.). W takiej sytuacji sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. (art. 149 § 2 P.p.s.a.).

Na wstępie wyjaśnić należy, iż warunkiem wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 P.p.s.a.). Warunek zawarty w art. 52 § 1 P.p.s.a., tj. wyczerpanie środków zaskarżenia, rozumiany powinien być jako złożenie środka prawnego w postaci zażalenia przewidzianego w art. 37 § 1 K.p.a. Warunek ten będzie spełniony niezależnie od zajętego w tym przedmiocie stanowiska organu, do którego wniesiono ten środek prawny.

Na podstawie analizy akt administracyjnych należało uznać, iż skarżący wyczerpali środki zaskarżenia służące w postępowaniu przed organami administracji. Podkreślić należy, iż pismem z dnia 2 kwietnia 2013r., na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. złożyli zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., który to organ postanowieniem z dnia [...]maja 2013r. uznał przedmiotowe zażalenie za zasadne i wyznaczył dodatkowy termin załatwienia wniosku do dnia 17 czerwca 2013r. Wniesienie zażalenie wyczerpuje środki zaskarżenia, jakie służyły skarżącym w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 P.p.s.a.).

W powyższym zakresie należy mieć na uwadze, iż skarżący składając owo zażalenie domagali się rozpoznania ich wniosku z dniu [...] stycznia 2013r. o umorzenie postępowania i uchylenie postanowienia nr [...] nakazującego wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych. Również [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. – jak to powyżej wskazano – uwzględniając ów wniosek, wyznaczył organowi pierwszej instancji termin do załatwienia tegoż wniosku. Należy jednak pamiętać, że wniosek strony o umorzenie postępowania prowadzonego przez organ z urzędu nie wymaga odrębnego rozpatrzenia, jeśli tylko organ dostrzega przesłanki do dalszego prowadzenia postępowania i zakończenia go rozstrzygnięciem o charakterze merytorycznym. Z okoliczności niniejszej sprawie dobitnie wynika, iż organ I instancji nie dostrzega podstaw do umorzenia postępowania, jednocześnie widząc przesłanki do merytorycznego rozstrzygnięcia tej sprawy. W takiej sytuacji – nie oceniając w ramach niniejszego postępowania, czy taki sposób prowadzenia przedmiotowej sprawy odpowiada prawu i tym samym jest prawidłowy – organowi pierwszej instancji nie można stawiać zarzutu nierozstrzygnięcia w zakreślonym przez ustawę terminie wniosku z dniu 25 stycznia 2013r. o umorzenie postępowania. Należy natomiast zarzucaną przez skarżących bezczynność odnieść do całego prowadzonego postępowania – co zresztą pozostaje w zgodzie z wolą skarżących.

W następstwie wniesienia zażalenia z dnia 2 kwietnia 2013r., skarżący nie kierowali do sądu administracyjnego skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, a skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest pierwszą tego typu skargą wniesioną przez skarżących. Tym samym bezzasadne jest upatrywanie przez organ niedopuszczalności skargi i konieczności jej odrzucenia. Stanowisko to jest bezzasadne także na gruncie argumentacji organu o "skonsumowaniu" wniesionego zażalenia poprzez wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji z dnia [...] lipca 2013r. nr [...]. Wadliwość argumentacji organu w powyższym zakresie wynika także z tego, iż organ prowadzi w niniejszej sprawie postępowanie naprawcze, w oparciu o przepisy art. 50 i 51 Pr.bud. Powyższa decyzja – podobnie zresztą jak wcześniejsze decyzje w tej sprawie – została wydana w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr.bud., a zatem jest ona decyzją wydaną w toku prowadzonego postępowania i nie kończy go. Po jej uostatecznieniu dalsze obowiązki organu określa przepis art. 51 ust. 4 Pr.bud., zaś dalsze sposoby rozstrzygnięcia sprawy przewiduje przepis art. 51 ust. 4 i 5 Pr.bud, zależnie od stanu realizacji budowy i wykonania nałożonych obowiązków. Dopiero decyzje wydane w trybie powyższych przepisów uznać wypada za takie, które kończą postępowanie administracyjne, a tym samym kładą kres zarzucanej bezczynności.

Wniesienie zażalenia w trybie art. 37 § 1 K.p.a. jest wyłącznie warunkiem formalnym wystąpienia przez osobę zainteresowaną ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu, a ponieważ przepisy nie określają po jakim czasie od wniesienia owego zażalenia strona może wystąpić ze skargą na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, to wypada uznać. że może to nastąpić co najmniej do momentu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy. Warunek ten w realiach niniejszego postępowania uznać wypada za spełniony.

Wśród wstępnych uwag poczynić należy zastrzeżenie, iż skarga opiewa wyłącznie na zarzut bezczynności organu i w takim też zakresie została rozpoznana.

Przystępując do merytorycznej oceny zasadności skargi wypada podkreślić, iż organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 K.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy, wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 K.p.a.).

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia, gdy w określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu czy czynności (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 grudnia 2014r. w sprawie II SAB/Wa 562/14; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 kwietnia 2015r. w sprawie II SAB/Łd 29/15; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 listopada 2014r. w sprawie II SAB/Po 123/14; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 23 grudnia 2014r. w sprawie II SAB/Go 124/14; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 listopada 2014r. w sprawie II SAB/Bk 76/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Celem skargi na bezczynność jest zobowiązanie organu niepodejmującego działań przewidzianych przez prawo do podjęcia tychże działań, tj. wydania w określonym terminie i w określonej formie aktu, dokonania czynności bądź stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność sąd uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu orzekania.

Wyjaśnić należy, że dla stwierdzenia stanu bezczynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt lub czynność nie zostały podjęte, w tym również kwestia zawinienia organu. (vide: wyrok WSA w Warszawie: z dnia 8 lipca 2011r. w sprawie I SAB/Wa 123/11; wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 marca 2015r. w sprawie I SAB/Wa 695/14 wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 lipca 2014r. w sprawie II SAB/Po 38/14; wyrok WSA w Opolu z dnia 29 stycznia 2015r., w sprawie II SAB/Op 86/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy w pierwszym rzędzie przypomnieć, że – jak wynika z akt administracyjnych – postępowanie w sprawie zostało zainicjowane przez organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego w dniu 23 kwietnia 2009r. kontrolą przeprowadzoną na, prowadzonej przez skarżących jako inwestorów, budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W następstwie tej kontroli postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009r. nr [...] wstrzymano prowadzenie robót budowlanych przy realizacji powyższego budynku, uzasadniając to istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] września 2008r. nr [...], polegającymi na podwyższeniu budynku na ściankach kolankowych i w kalenicy o około 1m., co spowodowało zwiększenie wysokości i kubatury budynku. W następstwie rozpoznania zażalenia inwestorów od powyższego postanowienia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...]czerwca 2009r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Następnie organ I instancji decyzją z dnia [...]maja 2009r. nr [...] nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 31 września 2009r. projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz (w razie potrzeby) wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, uznając realizowane roboty za odbiegające w sposób istotny od zatwierdzonego projektu budowlanego. W następstwie rozpatrzenia odwołania skarżących, decyzją z dnia [...] października 2009r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia stwierdzając, iż w toku postępowania odwoławczego, w wyniku dodatkowych czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 30 lipca 2009r. ustalono, iż dokonano podwyższenia przedmiotowego budynku w kalenicy o 20cm. Jednocześnie organ wyjaśnił, że podwyższenie ścianek kolankowych nie ma znaczenia dla zakwalifikowania odstąpienia od projektu jako istotnego, o ile nie przekłada się na wysokość całkowitą budynku, gdyż nie jest objęte dyspozycją art. 36a Prawa budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego przekonywujące i nie budzące wątpliwości udokumentowanie stwierdzonego podwyższenia budynku jest kluczowe dla oceny czy w sprawie mamy do czynienia z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu.

W następstwie ponownego rozpoznania sprawy decyzją z dnia [...]stycznia 2010r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 30 maja 2010r. projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz (w razie potrzeby) wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W następstwie rozpoznania odwołania inwestorów od powyższej decyzji [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] kwietnia 2010r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, ustalając termin wykonania przez inwestorów obowiązku na dzień 30 lipca 2010r. W następstwie skargi inwestorów do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2010r. w sprawie II SA/Łd 583/10, zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały uchylone. W motywach wydanego wyroku wskazano, iż organy w toku prowadzonego postępowania nie ustaliły w sposób pewny i niesprzeczny wymiarów realizowanego budynku. Początkowo uznawały, że obiekt został podwyższony przez skarżących o 1m, później o ok. 80cm, a ostatecznie organ przyjął, że o 20cm. Naruszenie prawa w powyższym zakresie ma szczególnie istotny charakter, gdyż ustalenie wymiarów budynku nie wymaga żadnych wiadomości specjalnych. W tym celu organ powinien przeprowadzić wizję lokalną na gruncie i dokonać pomiarów, a następnie odnieść je do zapisów zatwierdzonego projektu budowlanego. Sąd wskazał, iż w toku postępowania poruszano kwestię kąta nachylenia dachu, kubatury, kalenicy, obniżenia posadowienia budynku, które to kwestie nie zostały zbadane przez organy nadzoru budowlanego. Jednocześnie wskazano, iż Sąd nie podziela oceny dokonanej przez organ, że odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego polegające na podwyższeniu budynku o 20cm ma charakter istotny. Sąd wskazał, że za istotne odstępstwo od ustaleń i warunków wynikających z udzielonego pozwolenia na budowę należy uznać budowę obiektu o innych parametrach technicznych niż to wynika z zatwierdzonego projektu budowlanego, w tym o większej liczbie kondygnacji oraz o innym przeznaczeniu, jak też zmianę zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, czy też budowę obiektu o innym przeznaczeniu (art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego). W ocenie Sądu, przekroczenie wymiarów wysokości domu o 20cm należy uznać za odstępstwo nieistotne, gdyż nie narusza to warunków technicznych ani uzasadnionych interesów osób trzecich, nie skutkuje zmianą ilości kondygnacji budynku. Zmiana taka nie ma także wpływu na inne parametry budynku, takie jak kubatura.

W następstwie skargi kasacyjnej od powyższego wyroku tutejszego Sądu, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 marca 2012r. w sprawie II OSK 2527/10 oddalił skargę kasacyjną [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. W motywach wydanego wyroku wskazano, iż stwierdzenie przez organ odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego dotyczącego parametrów wymienionych w art. 36a ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.), przywoływanej dalej jako "Pr.bud.", nie musi zostać uznane automatycznie za "istotne odstąpienie" w rozumieniu tego przepisu, bowiem to czy odstępstwo ma charakter istotny zależy od okoliczności danej sprawy. Tym samym nie podzielono stanowiska organu nadzoru budowlanego zawartego w skardze kasacyjnej co do tego, że każda, nawet najmniejsza zmiana któregokolwiek z podstawowych parametrów budynku wymienionych w art. 36a ust. 5 pkt 2 Pr.bud. dokonana z naruszeniem obowiązku wymienionego w art. 36a ust. 1 Pr.bud., w każdym przypadku pociąga za sobą skutki wymienione w art. 50 i 51 ust. 1 pkt 3 Pr.bud., a więc konieczność przeprowadzenia postępowania naprawczego. Wskazano, iż rację ma Sąd I instancji co do tego, że przekroczenie wysokości budynku o 20cm, mimo że dotyczy podstawowego parametru zamierzenia inwestycyjnego nie musi być uznane za odstąpienie istotne. Natomiast jako przedwczesną – przy potwierdzonych zarzutach naruszenia przez organy przepisów dotyczących gromadzenia i oceny materiału dowodowego – uznano ocenę dokonaną przez Sąd I instancji, że odstąpienie to nie ma istotnego charakteru. W tym zakresie wskazano, iż nie można odmówić słuszności twierdzeniom organu co do tego, że zmiana wysokości budynku prowadzi do zmiany innych jego parametrów, jak chociażby kubatury.

W następstwie ponownego rozpoznania sprawy decyzją z dnia [...] lipca 2013r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 31 grudnia 2013r. projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz w razie potrzeby wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W następstwie rozpoznania odwołania inwestorów od powyższej decyzji [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] października 2013r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W następstwie skargi inwestorów do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wyrokiem z dnia 28 maja 2014r. w sprawie II SA/Łd 1239/13, zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały uchylone. W motywach wyroku Sąd wskazał na prawomocny wyrok tutejszego Sądu z dnia 31 sierpnia 2010r., w sprawie II SA/Łd 583/10, którym uchylono poprzednio wydane w sprawie rozstrzygnięcia oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2012r., w sprawie II OSK 2527/10, oddalający skargę kasacyjną organu od wspomnianego orzeczenia. Sąd podkreślił, iż w obu wyrokach sformułowane zostały określone poglądy prawne i wskazania co do dalszego postępowania, wiążące w toku prowadzonego postępowania (art. 153 P.p.s.a.). Sprowadzają się one do konkluzji, iż stwierdzenie przez organ odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie parametrów określonych w art. 36a ust. 5 pkt 1 – 7 Pr.bud. nie musi zostać automatycznie uznane za "istotne odstąpienie" w rozumieniu tego przepisu. Odstępstwo może być uznane za nieistotne, nawet jeśli dotyczy podstawowych parametrów inwestycji. W każdym przypadku charakter odstąpienia winien być oceniony, w zależności od charakteru obiektu, jego rozmiarów, liczby kondygnacji. Ocena taka – co podkreślono w/w wyrokach – wymagała przeprowadzenia rzetelnego postępowania wyjaśniającego, a zwłaszcza wykonania dokładnych pomiarów wzniesionego obiektu oraz odniesienia ich do zapisów zatwierdzonego projektu budowlanego. Sąd wskazał, że ocena ponownie przeprowadzonego przez organy postępowania prowadzi do wniosku, że powyższe wytyczne nie zostały zrealizowane w sposób należyty, bowiem zarówno wykonane przez organ pomiary obiektu, ich porównanie z parametrami projektowymi, jak i sformułowana ocena stwierdzonych odstępstw, nie są prawidłowe, w szczególności organ dokonał błędnego porównania kubatury obiektu projektowanego i zrealizowanego, wadliwie wyliczając kubaturę poddasza i nie uwzględniając w budynku projektowanym kubatury balkonu, zaliczając ją natomiast do kubatury budynku zrealizowanego. Ponadto organy zaniechały uzasadnienia przyczyn, dla których organ uznał stwierdzone przez siebie zmiany parametrów obiektu za istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego poprzestając na wyliczeniu parametrów obiektu i prostej konstatacji, iż są to odstępstwa istotne. Ponadto Sąd stwierdził, że organ, nakładając na skarżących obowiązek dokonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, nie wskazał o jakie roboty chodzi. Tymczasem tutejszy Sąd w wyroku z dnia 31 sierpnia 2010r., w sprawie II SA/Łd 583/10 sformułował wiążący w niniejszej sprawie pogląd, że w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr.bud. organ powinien jasno wskazać zakres czynności zmierzających do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.

W następstwie kolejnego rozpoznania sprawy organ I instancji ustalił, iż umową darowizny z dnia 9 października 2013r. skarżący przenieśli własność działki gruntu nr 956, o powierzchni 0,48ha (zabudowanej przedmiotowym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym) na swoich synów T. Z. i M.Z. (udział po ½ części całości dla każdego z nich). W następstwie tego ustalenia organ uznał T. Z. i M. Z. za strony postępowania administracyjnego toczonego w związku z ujawnionymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego – w miejsce W. i M. małż. Z., skarżących w niniejszej sprawie.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2015r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nałożył na T. Z. i M. Z. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 31 grudnia 2015r. projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz w razie potrzeby wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Konkludując powyższe okoliczności z punktu widzenia zarzucanej w skardze bezczynności organu należy raz jeszcze wskazać, iż instytucja skargi na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, stąd konieczność uwzględniania przez sąd sytuacji prawnej i faktycznej istniejącej w sprawie w dacie wyrokowania. Z treści art. 149 § 1 P.p.s.a. wynika, że zakończenie postępowania przez organ w określonej instancji wydaniem rozstrzygnięcia lub podjęciem czynności wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność, nawet wówczas, gdy owo rozstrzygnięcie zostało wydane lub czynność zastała podjęta z naruszeniem przewidzianego terminu. Tym samym, jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to przestaje być w bezczynności.

Jak już jednak była o tym mowa, decyzja podjęta w niniejszej sprawie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. w dniu [...]czerwca 2015r., skierowana do T. Z. i M. Z., jako że oparta jest o przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr.bud. i nakłada obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, nie jest decyzją kończącą prowadzone postępowanie, a jedynie jest jednym z rozstrzygnięć podejmowanych w jego toku, a tym samym wydanie owej decyzji nie oznacza, że postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie bezczynności stało się bezprzedmiotowe.

Nie próbując nawet oceniać legalności powyższej decyzji – z uwagi na zakres kognicji sądu w sprawie ze skargi o bezczynność – wskazać wypada, iż na podstawie art. 52 Pr.bud. adresatami czynności określonej m.in. w decyzjach administracyjnych wydanych na podstawie art. 51 Pr.bud. są: inwestor, właścicieli lub zarządca obiektu budowlanego. Podmioty te należąc do kręgu stron postępowania administracyjnego są jego uczestnikami. Skoro w realiach niniejszej sprawy skarżący uważają nadal siebie za inwestorów i nie nastąpiło przeniesienie na aktualnych właścicieli udzielonego pozwolenia na budowę (art. 40 Pr.bud.), to W. i M. małż. Z. jako inwestorów należy traktować jako stronę toczonego postępowania administracyjnego, a tym samym jako legitymowanych do wniesienia i popierania skargi na bezczynność organu.

Reasumując powyższy stan sprawy wskazać należy, iż przywołane okoliczności w pełni uzasadniają zobowiązanie organu do wydania aktu załatwiającego sprawę w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku (art. 149 § 1 P.p.s.a.).

Ponadto oczywistym być musi, że od kwietnia 2009r., a więc przez ponad 6 lat, organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowania naprawcze w oparciu o przepisy art. 50 i 51 Pr.bud., którego przedmiotem jest budynek mieszkalny jednorodzinny. Do chwili obecnej postępowanie to nie tylko nie zostało zakończone, a co więcej od maja 2009r., kiedy to po raz pierwszy organ wydał decyzję nakładającą na inwestorów obowiązek, w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr.bud., postępowanie znajduje się w tym samym stadium – określenia zakresu i charakteru odstępstw od projektu budowlanego. Jak wskazał tutejszy Sąd w motywach wyroku z dnia 31 sierpnia 2010r. w sprawie II SA/Łd 583/10, ustalenie rzeczywistych wymiarów wybudowanego obiektu i porównanie ich z wielkościami z zatwierdzonego projektu budowlanego nie wymaga wiadomości specjalnych ani trudnodostępnych urządzeń. Zasadnie zatem wskazują skarżący, iż dokonanie ustaleń w powyższym zakresie powinno nastąpić podczas pierwszych oględzin, zgodnie z zasadami koncentracji materiału dowodowego. Wielokrotne dokonywanie oględzin tego samego obiektu – niewielkiego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, narusza w jaskrawy sposób zasadę budowania zaufania do organów władzy (8 K.p.c.) i nakazuje wątpić w profesjonalizm organu. Tak długie prowadzenie postępowania pozostaje w zupełnym oderwaniu od treści art. 35 K.p.a., co jednoznacznie usprawiedliwia tezę o tym, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149§ 1 P.p.s.a.), bowiem tak długie prowadzenie postępowania pozbawione jest jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia.

Skarżący wnioskowali także o wymierzenie organowi grzywny z powyższego tytułu. Odnosząc się do tegoż wniosku wskazać należy, iż podstawowym warunkiem dla stwierdzenia istnienia materialnoprawnej podstawy wymierzenia organowi grzywny, w oparciu o art. 149 § 2 P.p.s.a., jest upływ terminu do załatwienia sprawy. Wyraźnego zaznaczenia wymaga przy tym fakt, iż organ pozostaje nadal bezczynny, a postępowanie w sprawie trwając od ponad 6 lat znajduje się w tym samym stadium. Przedłużające się postępowanie pociąga za sobą poważne konsekwencje, bowiem przez ten czas wstrzymana jest realizacja przedmiotowej inwestycji. Okoliczności te zdecydowały o nałożeniu na organ grzywny w kwocie 5.000zł. Uwzględniając przytoczone powyżej okoliczności należało dojść do wniosku, że wysokość orzeczonej grzywny jest zarówno adekwatna do okoliczności sprawy, jak i odpowiednio dyscyplinująca organ administracji, ale także w szerszym kontekście będzie ona przeciwdziałać opieszałości w prowadzeniu spraw oraz służyć usuwaniu negatywnych skutków wynikających z bezczynności organu.

O zwrocie kosztów postępowania postanowiono na mocy art. 200

i art. 205 § 1 P.p.s.a.

k.ż.