Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 637/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2018-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 132 ust. 1; art. 134 ust. 1 i 2; art. 139; art. 140 ust. 2 pkt 1; art. 142 ust. 2; art. 146 ust. 1; art. 147; art. 148; art. 152; art. 154
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 7 i art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Hałabis, Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak,, Sędzia WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Monika Samcik, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 9 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. na decyzję Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postepowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] oddalającą odwołanie [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Podstawę faktyczną powyższego rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia:

W dniu 12 marca 2014 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił postępowanie konkursowe nr [...] w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na okres od 1 lipca 2014 r. do 30 czerwca 2017 r., w rodzaju Świadczenia Pielęgnacyjne i Opiekuńcze, w zakresie Świadczenia zespołu długoterminowej opieki domowej dla pacjentów wentylowanych mechanicznie, na obszarze województwa [...].

W ogłoszeniu z dnia 3 czerwca 2014 r. o rozstrzygnięciu konkursu ofert wyłoniono pięciu oferentów. Oferta skarżącej [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] nie została wybrana, gdyż uzyskała 29,49 pkt i w rankingu końcowym zajęła pozycję poza wartościowym zakresem zamówienia.

Spólka [...] wniosła odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania. W uzasadnieniu odwołania skarżąca podniosła, że naruszona została zasada równego traktowania świadczeniodawców oraz ograniczono możliwość wyboru przez świadczeniobiorcę świadczeniodawcy udzielającego świadczeń ambulatoryjnych. Skarżąca nie zgodziła się m.in. ze zmianą interpretacji przepisów Zarządzenia nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 23 stycznia 2014 r. w sprawie określania kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w części dotyczącej przyznawania punktacji dodatkowej za spełnienie wymagań dotyczących kwalifikacji personelu.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia oddalił odwołanie.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca podtrzymała dotychczasowe argumenty i zarzuty.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w świetle art. 152 i art. 154 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 z późn. zm.) przedmiotem rozstrzygania w postępowaniu wszczętym na skutek odwołania jest badanie naruszenia interesu prawnego odwołującego wskutek naruszenia zasad postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Dyrektor oddziału badając prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym powinien mieć na względzie również kontrolę prawidłowości postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Przedmiot badania jest zatem skonkretyzowany do określonego podmiotu (odwołującego) i do określonych czynności komisji konkursowej podejmowanych wobec tego podmiotu. Oznacza to, że w postępowaniu odwoławczym i w postępowaniu prowadzonym na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie prowadzi się ponownie postępowania w sprawie zawarcia umów, lecz rozpoznaje się sprawę w odniesieniu do konkretnego podmiotu i konkretnych czynności. Nie powiela się zatem czynności zarezerwowanych przez ustawę dla komisji konkursowej powołanej przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu. Organ zobowiązany jest do zbadania, czy rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez komisję konkursową zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania i czy wskutek tego doszło do naruszenia interesu prawnego odwołującego. Organ nie przeprowadza rewizji postępowania konkursowego i nie powtarza czynności komisji konkursowej, a jedynie dokonuje ponownego zbadania czy nie doszło do naruszenia zasad przeprowadzonego postępowania, które mogły spowodować uszczerbek w interesie prawnym świadczeniodawcy.

Organ wskazał, że po rozpoznaniu sprawy w takim zakresie, zbadaniu akt dotyczących odwołującego oraz dokumentacji dotyczącej oceny ofert, ich wyceny punktowej i prawidłowości zasad, w oparciu o które prowadzono postępowanie, stwierdził, iż wyboru ofert w postępowaniu konkursowym nr [...] dokonano w sposób obiektywny i przejrzysty, z zachowaniem zasady równości stron.

Odnosząc się do punktacji przyznanej skarżącej w zakresie kryterium jakość – personel organ podniósł, że skarżąca w ofercie wskazała pięciu specjalistów anestezjologii i intensywnej terapii, jednego lekarza w trakcie tej specjalizacji, lekarza z pierwszym stopniem specjalizacji z pediatrii oraz osiem pielęgniarek bez specjalizacji i cztery pielęgniarki ze specjalizacją z anestezjologii i intensywnej terapii. W ocenie organu nie można przyznać punktów rankingujących w sytuacji, gdy skarżąca obok pielęgniarek lub lekarzy ze specjalizacją z anestezjologii i intensywnej terapii wskazała pielęgniarki lub lekarzy ze specjalizacją inną niż anestezjologia i intensywna terapia lub bez specjalizacji. Świadczenia w zakresie długoterminowej opieki domowej dla pacjentów wentylowanych mechanicznie nie mogą być realizowane przez personel bez wymaganej specjalizacji.

Organ nie uwzględnił również zarzutów skarżącej dotyczących interpretacji przepisów Zarządzenia nr [...]. Organ wskazał, że w zakresie interpretacji zarządzenia nie dokonano żadnych zmian w trakcie postępowania konkursowego. Jedyną zmianą było opublikowanie w dniu 26 marca 2014 r. na stronie internetowej [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia "Komunikatu dotyczącego Świadczeń Pielęgnacyjnych i Opiekuńczych w ramach Opieki Długoterminowej – interpretacja zapisów zawartych w ankiecie". Termin na składanie ofert upływał w dniu 27 marca 2014 r., zatem informację podano przed rozpoczęciem postępowania konkursowego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] wniosła o uchylenie decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2014 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji tego organu z dnia [...] czerwca 2014 r.

Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 134 ust. 1 i art. 147 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, załącznika nr 1 tabeli 14 do Zarządzenia nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, załącznika nr 3 do Zarządzenia nr [...] Prezesa NFZ z dnia [...] grudnia 2013 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju: świadczenia pielęgnacyjne i opiekuńcze w ramach opieki długoterminowej oraz art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w postępowaniu konkursowym została naruszona zasada równego traktowania świadczeniodawców poprzez dopuszczenie do konkursu ofert nie spełniających wymogów formalnych. Skarżąca wskazała, że organ błędnie ocenił spełnienie przez wybranych oferentów wymogów zawartych w § 37 Zarządzenia Prezesa NFZ z dnia [...] października 2013 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Zdaniem skarżącej oferenci [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, A. oraz [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa nie dostarczyli kopii polisy lub innego dokumentu potwierdzającego zawarcie przez oferenta umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej oferenta za szkody wyrządzone w związku z udzielaniem świadczeń w zakresie przedmiotu postępowania na okres obowiązywania umowy, bądź umowy przedwstępnej lub innego dokumentu, w tym także oświadczenia stwierdzającego, że umowa ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej zostanie zawarta na okres obowiązywania umowy. Ponadto oferent [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością nie dostarczył kopii zawartej umowy z podwykonawcą albo zobowiązania podwykonawcy do zawarcia umowy z oferentem, zawierającego zastrzeżenia o prawie Funduszu do przeprowadzenia kontroli na zasadach określonych w ustawie, w zakresie wynikającym z umowy zawartej z dyrektorem oddziału Funduszu.

W ocenie skarżącej wybranym oferentom nieprawidłowo przyznano również punkty za posiadany sprzęt i certyfikaty oraz popełniono uchybienia w zakresie procedury wezwań do uzupełnienia dokumentacji oraz negocjacji. Zdaniem skarżącej naruszona została także zasada jawności, poprzez nieudostępnienie dokumentów nie objętych tajemnicą przedsiębiorstwa.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 11 czerwca 2015 r., wydanym w sprawie o sygn. akt III SA/Lu 969/14, oddalił skargę [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w [...].

Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez skarżącą Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 lipca 2017 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II GSK 3097/15 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania, uznając trafność zarzutów kasacyjnych.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w świetle art. 152 i art. 154 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postępowanie zainicjowane odwołaniem jest w istocie postępowaniem administracyjnym (dwuinstancyjnym), kończącym się wydaniem w każdej instancji decyzji administracyjnej, pełniącym funkcję postępowania kontrolnego w stosunku do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Odwołanie jako środek zaskarżenia służy, co do zasady, weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia, umożliwiającej jego wzruszenie. Przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym wszczętym odwołaniem jest rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy (z uwzględnieniem wyłączeń określonych w art. 152 ust. 2 ustawy o świadczeniach ), polegające na dokonaniu wyboru świadczeniodawców, z którymi zostaną zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, i – siłą rzeczy wskazujące świadczeniodawców, którzy nie zostali zakwalifikowani do zawarcia takich umów. Zatem odwołanie dotyczy całego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy (świadczeniodawców) i co do zasady nie ma podstaw do ograniczenia tego środka zaskarżenia wyłącznie do "sprawy" wnoszącego odwołanie, rozumianej jako rozpatrzenie okoliczności dotyczących oceny jego tylko oferty z punktu widzenia zgodności z regułami przeprowadzania postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń. Przemawia za tym przede wszystkim charakter tego postępowania. Zarówno bowiem postępowanie w formie konkursu, jak i postępowanie w trybie rokowań, jest postępowaniem opartym na zasadzie konkurencji. Ustalenie wyniku tego konkurowania w postaci rankingu – klasyfikacji wartościującej poszczególne oferty mieści w sobie implicite porównywanie ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu. Ustawa nakłada na Fundusz obowiązek równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach ). Równe traktowanie w zakresie ocen ofert jest kwestią pewnych relacji pomiędzy tymi ocenami. Nie jest więc możliwe skontrolowanie respektowania zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców wyłącznie na podstawie weryfikacji oceny oferty odwołującego się dokonanej pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom. Narusza bowiem tę zasadę również prawidłowa ocena oferty odwołującego się w sytuacji, gdy ocena któregokolwiek z jego konkurentów wyżej uplasowanego w rankingu, została bezpodstawnie zawyżona.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił jednocześnie, że Narodowy Fundusz Zdrowia jest posiadającą osobowość prawną państwową jednostką organizacyjną, wykonującą zadania publiczne w zakresie ochrony zdrowia, wyposażoną m. in. w kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 154 ust. 3 i ust. 6 ustawy o świadczeniach. Znajduje tu więc zastosowanie art. 1 pkt 2 k.p.a., z którego wynika, że przepisy kodeksu postepowania administracyjnego mają zastosowanie do postępowania przed organami Funduszu (dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu i Prezesem Funduszu), zmierzającego do rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. Zatem kodeks postępowania administracyjnego ma zastosowanie w omawianych sprawach, z wyłączeniem tych jego przepisów, które dotyczą kwestii odmiennie uregulowanych w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej.

Wskazując na powyższe względy, Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska Sądu pierwszej instancji, że postępowanie odwoławcze jest ograniczone do zbadania przez organ, czy w toku postępowania konkursowego interes prawny świadczeniodawcy, którego oferta nie została wybrana, nie doznał uszczerbku na skutek naruszenia przez komisję konkursową lub dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, a kontrola sądowa odbywa się wyłącznie w oparciu o kryterium legalności. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że przyjęcie stanowiska Sądu pierwszej instancji postawiłoby pod znakiem zapytania możliwość przeprowadzenia rzeczywistej, a nie pozorowanej kontroli rozstrzygnięć podejmowanych w postępowaniach o zawarcie umów o udzielanie świadczeń i tym samym uniemożliwiałoby wywiązanie się przez organy Funduszu z obowiązków określonych w art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach. W szczególności na podstawie art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, określającego legitymację do wniesienia odwołania, nie można wnosić, że postępowanie administracyjne wszczęte odwołaniem ma zupełnie inny charakter, niż ogólne postępowanie administracyjne uregulowane w kodeksie postepowania administracyjnego. W postępowaniu administracyjnym wszczętym odwołaniem będzie bowiem badany interes prawny odwołującego i wynik tego badania będzie miał wpływ na treść merytorycznego rozstrzygnięcia kończącego postępowanie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w treści art. 154 ustawy o świadczeniach brak przesłanek uzasadniających stwierdzenie, że w tym przypadku zachodzą odstępstwa od ogólnych zasad kodeksu postępowania administracyjnego, określających granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracyjny, zwłaszcza pozwalających przyjąć, że organ administracyjny zajmuje się sprawą jedynie w granicach określonych w odwołaniu – wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego i co za tym idzie – nie dotyczą go zasady postępowania administracyjnego sformułowane np. w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Nie ulega zaś wątpliwości, że kodeks postępowania administracyjnego nakłada na organ administracyjny obowiązek rozpatrzenia sprawy w pełnym jej zakresie, nie zaś w zakresie wyznaczonym odwołaniem. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że Sąd pierwszej instancji miał obowiązek dokonać kontroli postępowania konkursowego przeprowadzonego przez organy wobec wszystkich świadczeniodawców, a nie wyłącznie skarżącej.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, Naczelny Sąd Administracyjny przypomniał, że - co do zasady - w orzecznictwie przyjmuje się, iż w art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach prawodawca wprowadził zasadę równego traktowania wszystkich świadczeniodawców. W myśl art. 134 ust. 2 ustawy o świadczeniach wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej udostępniane są świadczeniodawcom na takich samych zasadach. Z treści omawianych przepisów wyprowadzić należy wniosek, że do naruszenia zasad określonych w art. 134 ust. 1 ustawy świadczeniach opieki zdrowotnej doszłoby wówczas, gdyby skarżąca, w odróżnieniu od innych uczestników postępowania, nie została poinformowana o cenie oczekiwanej, albo, gdyby taka informacja została udzielona jej przez komisję konkursową na innym etapie postępowania niż pozostałym uczestnikom negocjacji. Żadna z opisanych sytuacji w tej sprawie nie wystąpiła.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że wyrazem przyjęcia zasad zapewniających równe traktowanie świadczeniodawców jest określona w art. 146 ustawy o świadczeniach delegacja do wydania przez Prezesa Funduszu dokumentu określającego kryteria oceny ofert. Kryteria - aby pozostawały w zgodzie z zasadą równego traktowania świadczeniodawców - muszą obowiązywać nie tylko wszystkich świadczeniodawców biorących udział w danym postępowaniu, ale również muszą być określone w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, za pomocą wystarczająco dokładnych i zrozumiałych określeń, uwzględniając wszelkie wymagania i okoliczności mogące mieć wpływ na sporządzenie oferty.

Zarządzenie Prezesa NFZ nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu konkursowym o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej regulowało wymogi w zakresie przyznania punktacji dodatkowej za kryterium personelu w ten sposób, że były one przyznawanie w wypadku, gdy świadczenia wykonuje lekarz specjalista z dziedziny anestezjologii i intensywnej terapii oraz pielęgniarka z ukończonym kursem w zakresie pielęgniarstwa anestezjologicznego i intensywnej terapii. Analogicznie brzmiało pytanie dotyczące pielęgniarek. Według skarżącej pytanie "Czy świadczenia realizowane są przez lekarza (pielęgniarkę) specjalistę w dziedzinie anestezjologii i intensywnej terapii?". dotyczy tylko "jednego lekarza" i tylko "jednej pielęgniarki". Natomiast organy przyjęły, że w zakresie wymienionego pytania można było uzyskać punkty wówczas, gdy wszyscy zadeklarowani w ofercie lekarze (pielęgniarki) są specjalistami w dziedzinie anestezjologii i intensywnej terapii.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego o tym, że zaistniał problem z interpretacją przedmiotowego pytania świadczy fakt wydania przez [...] Oddział Wojewódzki NFZ komunikatu dotyczącego interpretacji, w jaki sposób należy odczytywać pkt 3.1 załącznika nr 3 zarządzenia nr [...] i opublikowania go na stronie internetowej w przeddzień upływu terminu na składanie ofert (26 marca 2014 r.). Zatem sam organ powziął wątpliwości co do jednoznaczności tego pytania. Natomiast warunki uprawniające do uzyskania dodatkowych punktów oraz pytania muszą być tak sformułowane, aby bez dokonywania szczególnych zabiegów interpretacyjnych wiadome było, co uprawnia świadczeniodawcę do uzyskania dodatkowych punktów.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zarzuty podniesione przez skarżącą zobowiązywały Sąd pierwszej instancji do dokonania oceny, czy wymogi określone w pkt 3.1 załącznika nr 3 zarządzenia nr [...] zastosowano w sposób nienaruszajacy zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców - w rozumieniu art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, tzn. czy interpretując, a następnie stosując pkt 3.1 załącznika nr 3 zarządzenia nr [...] zgodnie z komunikatem opublikowanym na stronie internetowej [...] OW NFZ, nie dokonano zmian warunków konkursu ofert w toku postępowania konkursowego.

Oceniając stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego komunikat [...] OW NFZ nie stanowił zmiany interpretacji przepisów Zarządzenia nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2014 r., a precyzował jedynie sposób, w jaki mają być rozumiane przepisy zarządzenia, zaś zawarte w komunikacie informacje wynikały wprost z treści zarządzenia, Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że pogląd ten jest wzajemnie sprzeczny. Z jednej bowiem strony Sąd stwierdza jednoznaczność zapisów warunków konkursu, natomiast z drugiej strony przyjmuje, że w komunikacie dokonano interpretacji tych warunków, w jaki sposób mają być rozumiane przepisy zarządzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko skarżącej, że zapis pkt 3.1 załącznika nr 3 zarządzenia nr [...] jest niejednoznaczny i budzi wątpliwości interpretacyjne, skoro dostrzegł to również sam organ, gdyż Zarządzenie nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zostało ostatecznie zmienione w kierunku rozstrzygnięcia powstałych wątpliwości. Zarządzeniem nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 17 grudnia 2014 r. (tabela nr 14 załącznik nr 6), dodano w rubryce zawierającej punktację za kryterium personelu dodatkowo ocenianego słowa "wszyscy" (lekarze, pielęgniarki, w odniesieniu do rodzaju specjalizacji).

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przy niejednoznacznych zapisach dotyczących wymagań dodatkowych, za które można uzyskać tzw. punkty rankingujące (podwyższające miejsce oferty w ogólnym rankingu ofert), z dużą ostrożnością należy podjeść do problemu związanego z datą, kiedy organ dokonuje interpretacji istotnej kwestii związanej z tym czy "wszyscy" lekarze i pielęgniarki, czy też tylko "jeden" lekarz i pielęgniarka powinni legitymować się ukończoną specjalizacją z zakresu anestezjologii i intensywnej terapii.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można zaakceptować stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż niezastosowanie się do komunikatu [...] OW NFZ nie spowodowało automatycznie nieuzyskania przez skarżącą dodatkowych punktów, gdyż na skutek wezwania Komisji konkursowej miała ona możliwość uzupełnienia dokumentacji potwierdzającej dane w formularzu dotyczące spełnienia dodatkowych wymagań. Problem nie polega bowiem na braku odpowiedniej dokumentacji, lecz dotyczy ogólnego zagadnienia posiadania uprawnień do uzyskania dodatkowych punktów rankingowych i kwestii, czy na skutek wydania przez [...] OW NFZ komunikatu w dniu złożenia przez skarżącą oferty, istniała możliwość jej zmiany bądź jej cofnięcia celem zmodyfikowania, w takim kierunku, aby spełnić kryterium personelu w zakresie uzyskania punktów dodatkowych.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że powyższe okoliczności obligowały Sąd pierwszej instancji do dokonania oceny, czy w świetle tych okoliczności mogło dojść do naruszenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców przez Fundusz, o jakiej mowa w art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, czego zabrakło w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Uwzględniając wykładnię prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lipca 2017 r. sygn. akt II GSK 3097/15, uchylającym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 sierpnia 2014 r. i przekazującym sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2014 r. oraz utrzymana zaskarżoną decyzją w mocy decyzja tego organu z dnia [...] czerwca 2014 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa.

Ostatnio wymienioną decyzją Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia oddalił odwołanie [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Zgodnie z art. 132 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez Fundusz jest umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawarta pomiędzy świadczeniodawcą a dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu. Umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach określonych w dziale VI ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej (art. 132 ust. 2 ustawy).

W myśl art. 134 ust. 1 i ust. 2 ustawy o świadczeniach Fundusz jest zobowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Wszelkie wymagania, wyjaśnienia, informacje i dokumenty związane z danym postępowaniem są udostępniane świadczeniodawcom na takich samych zasadach.

W świetle art. 139 powołanej ustawy zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej odbywa się po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert albo rokowań. W celu przeprowadzenia postępowania w trybie konkursu ofert Fundusz zamieszcza ogłoszenie, które zgodnie z art. 139 ust. 3 ustawy zawiera m.in. nazwę i adres siedziby zamawiającego, określenie wartości przedmiotu zamówienia, wymagane kwalifikacje zawodowe i techniczne świadczeniodawców. Przedmiot zamówienia opisuje się w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, za pomocą dostatecznie dokładnych i zrozumiałych określeń, uwzględniając wszystkie wymagania i okoliczności mogące mieć wpływ na sporządzenie oferty (art. 140 ust. 1 ustawy).

Konkurs ofert składa się z części jawnej i niejawnej. W części jawnej komisja konkursowa w obecności oferentów, w myśl art. 142 ust. 2 ustawy o świadczeniach, stwierdza prawidłowość ogłoszenia konkursu ofert oraz liczbę złożonych ofert, otwiera koperty lub paczki z ofertami i ustala, które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 3, tj. warunki wymagane od świadczeniodawców oraz przyjmuje do protokołu zgłoszone przez oferentów wyjaśnienia lub oświadczenia.

W art. 146 ust. 1 ustawy o świadczeniach zostało zawarte upoważnienie dla Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia do określenia przedmiotu postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteriów oceny ofert oraz warunków wymaganych od świadczeniodawców. Przed ich określeniem Prezes Funduszu zasięga opinii właściwych konsultantów krajowych (art. 146 ust. 2 ustawy). W myśl art. 147 ustawy warunki wymagane od świadczeniodawców są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania.

Przepis art. 148 ustawy o świadczeniach przewiduje, że porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności:

1) ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją;

2) ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów.

Jeżeli nie nastąpiło unieważnienie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z przyczyn wymienionych w art. 150 ustawy, komisja ogłasza o rozstrzygnięciu postępowania (art. 151 ust. 1 ustawy).

W przepisie art. 152 ustawy o świadczeniach przewidziano, że świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Natomiast w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy, do czasu jego zakończenia oferent może złożyć do komisji konkursowej umotywowany protest w terminie 7 dni od dnia dokonania zaskarżonej czynności (art. 153 ust. 1 ustawy).

Tryb odwoławczy został określony w art. 154 ustawy o świadczeniach. Zgodnie z jego treścią świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu (ust. 1). Wniesienie odwołania wstrzymuje zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej do czasu jego rozpatrzenia (ust. 2).

Po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie (ust. 3). Od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (ust. 4). Po rozpatrzeniu tego wniosku dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną w sprawie (ust. 6). Od decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy świadczeniodawcy przysługuje skarga do sądu administracyjnego (ust. 8). Stronami postępowania, o którym mowa w ust. 1-6, są świadczeniodawca, który złożył odwołanie, o którym mowa w ust. 1, lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w ust. 4, oraz świadczeniodawcy, którzy zostali wybrani do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w danym postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (ust. 6a).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wydanego w niniejszej sprawie w dniu 7 lipca 2017 r., przewidziane w art. 152 i art. 154 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postępowanie zainicjowane odwołaniem jest w istocie dwuinstancyjnym postępowaniem administracyjnym, pełniącym funkcję postępowania kontrolnego w stosunku do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Jak podkreślił przy tym Naczelny Sąd Administracyjny i którą to wykładnią Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę ponownie jest związany na mocy art. 190 p.p.s.a., postępowanie odwoławcze nie jest ograniczone do zbadania przez organ, czy w toku postępowania konkursowego interes prawny świadczeniodawcy, którego oferta nie została wybrana, nie doznał uszczerbku. Ustalenie wyniku konkursu w postaci rankingu – klasyfikacji wartościującej poszczególne oferty mieści w sobie implicite porównywanie ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu. Wymagane przepisem art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach równe traktowanie w zakresie ocen ofert jest kwestią relacji pomiędzy tymi ocenami, w związku z czym nie jest możliwe skontrolowanie respektowania zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców wyłącznie na podstawie weryfikacji oceny oferty odwołującego się dokonanej pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom. Narusza bowiem tę zasadę również prawidłowa ocena oferty odwołującego się w sytuacji, gdy ocena któregokolwiek z jego konkurentów wyżej uplasowanego w rankingu, została bezpodstawnie zawyżona.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego tak rozumianej kontroli służyć ma przepis art. 154 ust. 6a ustawy o świadczeniach, w świetle którego stronami postępowania, o którym mowa w ust. 1-6, są świadczeniodawca, który złożył odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz świadczeniodawcy, którzy zostali wybrani do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w danym postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na brak w przepisach ustawy o świadczeniach, w szczególności zaś w treści art. 154 ustawy, przesłanek do przyjęcia odstępstwa omawianego postępowania odwoławczego, stanowiącego dwuinstancyjne postępowanie administracyjne, od ogólnych zasad kodeksu postępowania administracyjnego określających granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracyjny, w tym zasad postępowania administracyjnego sformułowanych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., z których wynika obowiązek rozpatrzenia sprawy w pełnym jej zakresie, nie zaś w zakresie wyznaczonym odwołaniem.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Z art. 77 § 1 k.p.a. wynika zaś, że organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

W konsekwencji należało uznać, że rozpatrując (na mocy art. 154 ust. 2 ustawy o świadczeniach) wniesione przez skarżącą odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego nr [...] w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, a następnie rozpatrując (na mocy art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach) wniosek skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia obowiązany był dokonać kontroli postępowania konkursowego w odniesieniu do wszystkich świadczeniodawców, a nie wyłącznie w odniesieniu do skarżącej.

Tymczasem uzasadnienia zaskarżonej decyzji Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia oraz utrzymanej tą decyzja w mocy decyzji tego samego organu z dnia [...] czerwca 2014 r. wskazują, że opisane wymogi w zakresie zasad postępowania odwoławczego prowadzonego na podstawie art. 154 ustawy o świadczeniach, odpowiadających ogólnym zasadom postępowania administracyjnego określających granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, nie zostały przez organ dotrzymane.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jednoznacznie wskazano, że Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia rozpoznał sprawę w zakresie ograniczonym do określonego podmiotu (odwołującego) i do określonych czynności komisji konkursowej podejmowanych wobec tego podmiotu, a przedmiotem badania przez organ były wyłącznie akta dotyczące odwołującego, dokumentacja dotycząca oceny ofert, ich wyceny punktowej i prawidłowości zasad, w oparciu o które przeprowadzono postępowanie.

Z decyzji organu wynika, że poza zakresem jego oceny pozostały kwestie dotyczące ofert pozostałych świadczeniodawców, którzy zgłosili swój akces do konkursu i których oferty zostały wybrane, w szczególności w zakresie rzeczywistego spełnienia wymogów formalnych przez oferty poszczególnych świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu konkursowym, a także czynności komisji konkursowej podejmowanych wobec tych podmiotów, w tym prawidłowości punktacji pozostałych ofert, procedury wezwań do uzupełnienia dokumentacji oraz negocjacji.

Dokonania odmiennej oceny przez Sąd nie uzasadnia okoliczność zamieszczenia w uzasadnieniach obu decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia tabeli obrazującej "Porównanie oferty odwołującego i podmiotów wybranych do udzielania świadczeń w przedmiotowym postępowaniu (według rankingu końcowego)". Podstawy danych zawartych w tej tabeli, poza punktacją przyznaną ofercie skarżącej, nie były bowiem przedmiotem jakiejkolwiek oceny organu.

W świetle dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny wiążącej wykładni przepisów art. 152 i art. 154 ustawy o świadczeniach organ powinien był rozpoznać sprawę w odniesieniu do wszystkich świadczeniodawców i w takim zakresie dokonać kontroli postępowania konkursowego, czego bezsprzecznie nie uczynił, dopuszczając się tym samym naruszenia wymienionych przepisów, a także przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

Uchybienia te mogły mieć z kolei wpływ na ocenę kwestii realizacji w kontrolowanym postępowaniu zasady równego traktowania wyrażonej w art. 134 ustawy o świadczeniach. Jak wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lipca 2017 r., nie jest możliwe skontrolowanie respektowania zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców wyłącznie na podstawie weryfikacji oceny oferty odwołującego się. Narusza bowiem tę zasadę również prawidłowa ocena oferty odwołującego się w sytuacji, gdy ocena któregokolwiek z jego konkurentów wyżej uplasowanego w rankingu została bezpodstawnie zawyżona. Gdy zadaniem organu jest skontrolowanie zgodności rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, to musi nie tylko porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, ale również skonfrontować te oceny z samymi ofertami (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 listopada 2015 r., III SA/Łd 928/15, LEX nr nr 1946101).

Zagadnienia respektowania w kontrolowanym postępowaniu zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców dotyczyły także zarzuty skarżącej odnoszące się do zastosowania wymogów określonych w pkt 3.1 załącznika nr 3 Zarządzenia nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju: świadczenia pielęgnacyjne i opiekuńcze w ramach opieki długoterminowej. Zgodnie z ogłoszeniem nr [...] konkursu ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oferty w przedmiotowym konkursie mogły składać podmioty będące świadczeniodawcami w rozumieniu obowiązujących przepisów i spełniające wymagania określone między innymi w wymienionym Zarządzeniu nr [...].

Podstawę prawną do wydania przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia Zarządzenia nr [...] stanowił art. 146 ustawy o świadczeniach, według którego Prezes Funduszu określa przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert oraz warunki wymagane od świadczeniodawców.

Zarówno kryteria oceny ofert, jak i warunki wymagane od świadczeniodawców muszą obowiązywać nie tylko wszystkich świadczeniodawców biorących udział w danym postępowaniu, ale również muszą być określone w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, za pomocą wystarczająco dokładnych i zrozumiałych określeń. Wynika to wprost z art. 140 ust. 1 ustawy o świadczeniach, który stanowi, że przedmiot zamówienia opisuje się w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, za pomocą dostatecznie dokładnych i zrozumiałych określeń, uwzględniając wszystkie wymagania i okoliczności mogące mieć wpływ na sporządzenie oferty. Przedmiotu zamówienia nie można opisywać w sposób, który mógłby utrudniać uczciwą konkurencję (art. 140 ust. 2 pkt 1 ustawy). Opis przedmiotu zamówienia jest uprawnieniem oraz obowiązkiem zamawiającego i należy do czynności związanych z przygotowaniem postępowania. Opisanie przedmiotu zamówienia "w sposób jednoznaczny i wyczerpujący" oznacza, że opis przedmiotu zamówienia musi mieć tylko jedno znaczenie (musi być rozumiany jednakowo przez wszystkich zainteresowanych ubieganiem się o udzielenie zamówienia) i nie może budzić wątpliwości. Zamawiający musi używać do opisu zamówienia określeń stosowanych i używanych w dziedzinie, której przedmiot zamówienia dotyczy, i zrozumiałych dla wszystkich, którzy trudnią się tą działalnością. Musi uwzględniać wszystkie wymagania i okoliczności mogące mieć wpływ na sporządzenie oferty, w tym również umożliwić wykonawcom obliczenie ceny oferty z uwzględnieniem wszystkich czynników (elementów) mających wpływ na wysokość ceny (Iwona Kowalska-Mańkowska Komentarz do art.140 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, System Informacji Prawnej LEX).

Jednocześnie art. 147 ustawy oświadczeniach stanowi, że kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania.

Mając na względzie powyższe, a także kierując się oceną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wydanego w niniejszej sprawie wyroku z dnia 7 lipca 2017 r., stwierdzić należy niejednoznaczność zapisu pkt 3.1 załącznika nr 3 zarządzenia nr [...], który budzi wątpliwości interpretacyjne w zakresie możliwości uznania czy dla uzyskania dodatkowych punktów każdy zadeklarowany w ofercie lekarz lub pielęgniarka musi posiadać odpowiednią specjalizację. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, wątpliwości te dostrzegł sam organ, gdyż Zarządzenie nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 23 stycznia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zostało ostatecznie zmienione i Zarządzeniem Nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 17 grudnia 2014 r. w tabeli nr 14 załącznika nr 6, dodano w rubryce zawierającej punktację za kryterium personelu dodatkowo ocenianego słowa "wszyscy" (lekarze, pielęgniarki, w odniesieniu do rodzaju specjalizacji).

Jak wynika z toku postępowania konkursowego, w dniu 26 marca 2014 r. na stronie internetowej [...] OW NFZ opublikowano komunikat dotyczący świadczeń pielęgnacyjnych i opiekuńczych w ramach opieki długoterminowej, zawierający interpretację zapisów zawartych w ankiecie. W świetle treści tej interpretacji dla uzyskania punktów dodatkowych wszyscy lekarze i wszystkie pielęgniarki powinni legitymować się stosownymi specjalizacjami, wymienionymi w załączniku nr 3 do zarządzenia nr [...].

Wymaga przy tym podkreślenia, że skarżąca złożyła swoją ofertę w tym samym dniu 26 marca 2014 r., a zgodnie z ogłoszeniem nr [...] konkursu ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z dnia 12 marca 2014 r., termin składania ofert upływał z dniem 27 marca 2014 r. Zatem opisanej wyżej interpretacji dokonano na dzień przed upływem terminu składania ofert.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sytuacji, gdy warunki wymagane dla uzyskania punktów dodatkowych w ramach konkursu były niejasne, interpretację dokonaną komunikatem ogłoszonym w dniu 26 marca 2014 r. należało traktować w istocie jako ich zmianę, w określonym, a niesprecyzowanym wcześniej jednoznacznie kierunku. Jednocześnie zmiana ta została dokonana w momencie, w którym skarżąca faktycznie nie była w stanie zmienić albo cofnąć oferty celem zmodyfikowania jej w taki sposób, który pozwalałby na spełnienie kryterium personelu w zakresie uzyskania dodatkowych punktów zgodnie ze zmienionymi w istocie wymogami konkursu.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wydanego w tej sprawie wyroku, nie zasługuje na akceptację stanowisko, że skarżąca na skutek wezwania komisji konkursowej z dnia 12 kwietnia 2014 r. miała możliwość uzupełnienia dokumentacji potwierdzającej dane w formularzu dotyczące spełnienia dodatkowych wymagań w zakresie wymaganych specjalizacji lekarzy i pielęgniarek. Problem nie polega bowiem na braku odpowiedniej dokumentacji, lecz dotyczy ogólnego zagadnienia posiadania uprawnień do uzyskania dodatkowych punktów rankingowych.

Nie zachodzą natomiast podstawy do przyjęcia, że skarżąca mogłaby po ogłoszeniu w dniu 26 marca 2014 r. komunikatu dotyczącego interpretacji, w jaki sposób należy odczytywać pkt. 3.1 załącznika nr 3 zarządzenia nr [...], w okresie jednego dnia pozostałego do zakończenia terminu zgłaszania ofert dostosować ofertę do zmienionych w istocie interpretacją z dnia 26 marca 2014 r. wymagań konkursu w związku z tym, że wszyscy lekarze i wszystkie pielęgniarki powinni legitymować się stosownymi specjalizacjami.

Jak wynika z treści ogłoszenia o konkursie, w toku konkursu obowiązywały między innymi wymagania określone w zarządzeniu nr [...] Prezesa NFZ z dnia 2 października 2013 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zmienionym zarządzeniem nr [...] Prezesa NFZ z dnia 12 grudnia 2013 r.

Stosownie zaś do § 15 zarządzenia nr [...] Prezesa NFZ z dnia 2 października 2013 r. ofertę składa się w oddziale Funduszu w terminie określonym w ogłoszeniu o postępowaniu. Zgodnie z ogłoszeniem postępowania konkursowego nr [...] termin ten upływał z dniem 27 marca 2014 r.

Jednocześnie w myśl § 17 ust. 1 zdanie pierwsze zarządzenia Prezesa NFZ nr [...] oferent może uzupełnić złożoną przez siebie ofertę pod warunkiem, że oddział Funduszu otrzyma pisemne powiadomienie o uzupełnieniu oferty przed upływem terminu składania ofert.

Ponadto zgodnie z § 17 ust. 2 zarządzenia oferent może, przed upływem terminu składania ofert, wycofać złożoną przez siebie ofertę. Jednakże w przypadku wycofania złożonej oferty, zgodnie z § 17 ust. 3 zarządzenia oferent może złożyć nową ofertę, z zachowaniem warunków określonych w zarządzeniu, jedynie przed upływem terminu składania ofert.

Przepis § 17 ust. 4 zarządzeniu nr [...] Prezesa NFZ stanowi, że po upływie terminu składania ofert oferent jest związany ofertą do czasu rozstrzygnięcia postępowania.

Trzeba zwrócić uwagę, że na ostatnio przytoczony przepis powołała się komisja konkursowa w piśmie z dnia 28 kwietnia 2014 r. w związku ze złożoną przez skarżącą odpowiedzią na wezwanie z dnia 12 kwietnia 2014 r. W piśmie z dnia 28 kwietnia 2014 r. komisja poinformowała o nieuwzględnieniu wniosku oferenta w kwestii zastąpienia lekarza z I stopniem specjalizacji z pediatrii innym lekarzem, to jest specjalistą anestezjologii i intensywnej opieki. Komisja wyjaśniła, że zgodnie z zarządzeniem nr [...] Prezesa NFZ z dnia 2 października 2013 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oferent mógł skorzystać z przysługującego prawa zmiany bądź uzupełnienia złożonej przez siebie oferty pod warunkiem, że [...] Oddział Funduszu otrzymałby pisemne powiadomienie o uzupełnieniu oferty przed upływem terminu składania ofert, który to termin upłynął z dniem 27 marca 2014 r.

Natomiast, jak wskazano już wcześniej, po opublikowaniu w dniu 26 marca 2014 r. interpretacji dotyczącej odczytywania pkt 3.1 załącznika nr 3 zarządzenia nr [...], skarżąca nie miała realnej możliwości uzupełnienia oferty ani cofnięcia i ponownego złożenia oferty z zachowaniem terminu zgłaszania ofert, który upływał z dniem 27 marca 2014 r., gdyż wymagałoby to zastąpienia lekarzy i pielęgniarek nie legitymujących się wymaganymi specjalizacjami innymi lekarzami i pielęgniarkami, którzy takie wymagania spełniali. Już w świetle zasad doświadczenia życiowego nie budzi wątpliwości, że okres jednego dnia był zbyt krótki dla dokonania tego rodzaju uzupełnienia oferty albo jej ponownego złożenia.

W ocenie Sądu uznać należy, że w świetle opisanych okoliczności mogło dojść do naruszenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców przez Fundusz, przewidzianej w art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Niejasne sformułowania zapisów dotyczących warunków dodatkowo ocenianych w odniesieniu do wymagań dotyczących personelu powodowały, że mogły być one różnie odczytywane przez poszczególnych świadczeniodawców. Kierując się zaś tymi zapisami skarżąca złożyła ofertę, która po opublikowaniu komunikatu w sprawie interpretacji na dzień przed upływem wyznaczonego w konkursie terminu składania ofert nie mogła być już realnie uzupełniona z zachowaniem tego terminu. Te okoliczności powinny być, a nie zostały uwzględnione przez organ przy ocenie czy interes prawny skarżącej doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie.

Wymaga podkreślenia, że poszanowanie zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy oznacza, że każda oferta musi być oceniona wyłącznie na podstawie określonych kryteriów, znanych uczestnikom w chwili ogłoszenia konkursu i nie zmienionych w toku postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2017 r., II GSK 1585/15, LEX nr 2294167).

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2014 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja tego organu z dnia [...] czerwca 2014 r. zostały wydane z naruszeniem wymienionych wyżej przepisów prawa, co skutkowało uchyleniem decyzji wydanych w obu instancjach stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a oraz w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 z późn. zm.).