Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 578/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2011-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1, art. 101 ust. 2a
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.),, Sędzia NSA Anna Żak, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 listopada 2011r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "A." z siedzibą w K. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany nr 7 Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...] Nr [...] Rada Miasta K. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 12 ust. 1 w związku z art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym, uchwaliła zmianę nr 7 studium uwarunkowań

i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] wraz ze zmianą Nr 1 wprowadzoną uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] oraz zmianą Nr 3 wprowadzoną uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...], zmianą Nr 5 wprowadzoną uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w K. w dniu [...], zmianą Nr 4 wprowadzoną uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w K. w dniu [...], zmianą Nr 6 wprowadzoną uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w K. w dniu [...], zmianą Nr 8 wprowadzoną uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w K. w dniu [...], zmianą Nr 9 wprowadzoną uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w K. w dniu [...], zmianą Nr 2 wprowadzoną uchwałą Nr [...] Rady Miasta K. w dniu [...]

Uchwalona zmiana dotyczyła terenu położonego w K. w rejonie ulic: D., W., C., G. i G., a integralną część ww. uchwały stanowiły załączniki:

-Nr 1 – Tekst Studium – tom I z wyróżnieniem wprowadzonej zmiany;

- załącznik Nr 2 – Tekst Studium – tom II z wyróżnieniem wprowadzonej zmiany;

- Załącznik Nr 3 – plansza "Uwarunkowania przyrodnicze" w skali 1:10000 zawierająca zmianę części graficznej Studium;

- Załącznik Nr 4 – plansza "Kierunki zagospodarowania przestrzennego" w skali 1:10000 zawierająca zmianę części graficznej Studium;

- Załącznik Nr 5 – rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag złożonych do wykładanego projektu zmiany Nr 7 Studium.

W uzasadnieniu uchwały organ wskazał, że powtórne postawienie projektu uchwały na sesji Rady Miasta K. wynika z uzyskanych dodatkowo zewnętrznych merytorycznych opinii eksperckich; m.in. organizacji zrzeszających grupy zawodowe środowiska kieleckich architektów i urbanistów, a uchwała jest wypełnieniem ustawowego wymogu określonego w art. 9 oraz art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ wskazał, że procedura zmiany nr 7 studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. zainicjowana została uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...].

Przedmiotem zmiany jest sposób zagospodarowania terenów położonych w K.

w rejonie O., pomiędzy ulicą D. a Rondem C.. Głównymi celami niniejszej zmiany Studium były: podwyższenie intensywności zabudowy w rejonie ulic W., C., G., G. i ul. D., wskazanie terenu dla lokalizacji wielofunkcyjnego ośrodka usług ogólnomiejskich w powiązaniu z przestrzenią publiczną, w ramach którego możliwa będzie realizacja obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży do 2000m2, określenie zasad zagospodarowania terenu i ochrony walorów przyrodniczo-krajobrazowych oraz doprowadzenie do zgodności z aktualnym stanem prawnym. Jak wskazała Rada podwyższenie intensywności zabudowy na tym terenie jest formą realizacji polityki władz Miasta związanej z procesem zaspokajania potrzeb mieszkaniowych ukierunkowanej na udostępnienie terenów pod budownictwo wielorodzinne realizowane w małych zespołach mieszkaniowych i przy łatwej dostępności do infrastruktury technicznej i komunikacyjnej. Organ wskazał, że powyższy sposób kreowania polityki Miasta, zgodny ze Strategią rozwoju Miasta K., jest ekonomicznie uzasadniony niższymi nakładami na infrastrukturę techniczną i komunikacyjną, a skuteczność mierzona czasem osiąganych efektów jest większa niż w przypadku realizacji dużych zespołów mieszkaniowych. Zmiana nr 7 studium wprowadza wytyczne do przyszłego planu zagospodarowania przestrzennego, określając sposób zagospodarowania terenu, "brzegowe" tj. maksymalne wskaźniki urbanistyczne

(w tym parametry zabudowy) i zasady ochrony walorów przyrodniczo - krajobrazowych, dopuszczając jednocześnie możliwość uszczegółowienia zaproponowanych parametrów

w ramach tworzenia planu miejscowego. Zmiana ta dostosowuje studium do zgodności

z obowiązującym stanem prawnym m.in. poprzez wprowadzenie Obszaru Chronionego Krajobrazu - ustanowionego decyzją Sejmiku Województwa -

w północnej części obszaru objętego projektem zmiany studium, na styku z terenami otaczającymi rezerwat W.. Uchwała, zdaniem organu, jest zgodna z ustawą

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie narusza przepisów odrębnych i nie pozostaje w sprzeczności z interesem publicznym.

Skargę na powyższą uchwałę wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. Stowarzyszenie "A." na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, wnosząc o jej uchylenie z powodu podjęcia z naruszeniem prawa albo stwierdzenie nieważności tej uchwały oraz wstrzymanie wykonalności uchwały do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia skargi.

Jak wskazał skarżący, pismem z dnia 1 czerwca 2011 r. oraz pismem z dnia 20 czerwca 2011 r. zwrócił się do Rady Miasta o unieważnienie uchwały i usunięcie naruszeń prawa. Do chwili wniesienia skargi Rada Miasta nie dała odpowiedzi na ww. pisma co było przyczyną wniesienia skargi.

Jak wskazał skarżący, na części tego terenu ww. zmiana przewiduje zabudowę mieszkaniową wielorodzinną o wskaźniku intensywności 1,0 i o wysokości projektowanych budynków do 13,0 mb i zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o wskaźniku intensywności 0,8 i wysokości budynków do 12,0 mb oraz zabudowę mieszkaniową jednorodzinną szeregową o wskaźniku intensywności 1,0 i wysokości budynków do 11 mb. Cała ta część terenu jest własnością prywatną "do niedawna użytkowaną rolniczo a aktualnie jest porośniętym krzakami odłogiem".

Następnie skarżący stwierdził, że w drugiej części terenu położonego w rejonie ulic W., Domki, G. oraz C. zmiana nr 7 studium przewiduje: tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o wskaźniku intensywności 1,3

i wysokości budynków 14,0 ; 16,0 i 19,0 mb oraz tereny usług ogólno-miejskich i rzemiosła

o wysokości budynków do 15,0 mb i dominanta o wysokości do 25,0 mb. Cała część tego terenu jest własnością "K." w wyniku jego zakupu w 2007 roku od Wojskowej Agencji Mieszkaniowej . Teren ostatnio wykorzystywany był ostatnio jako pastwisko dla zwierząt okolicznych rolników.

Jak podnosi Stowarzyszenie, tak założona zabudowa w zmianie nr 7 studium jest sprzeczna z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K. z 2000 roku i dotychczasowym miejscowym planem ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta K., które z uwagi na uwarunkowania kulturowo-krajobrazowe i ochronę środowiska naturalnego przewidują tutaj budownictwo jednorodzinne oraz tereny dla sportu, wypoczynku, rekreacji i turystyki.

Ponadto teren ten, jako okolica miasta ważna dla jego sylwety w krajobrazie, decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] został wpisany do rejestru zabytków.

Skarżący stwierdził, że na podstawie obowiązującego wówczas miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta zostały wydane dwie decyzje Prezydenta Miasta, które potwierdzają ustalenia ww. planu i studium z 2000 roku, a mianowicie budownictwo jednorodzinne na tym terenie. Pierwsza to decyzja

o warunkach zabudowy z dnia 31 grudnia 2003 r. i druga z dnia 3 czerwca 2004 r.

o zatwierdzeniu projektu podziału tego terenu na działki jednorodzinne. Decyzje te zostały wydane dla ówczesnego właściciela - Wojskowej Agencji Mieszkaniowej

. Jak wskazał autor skargi "zgodnie z ww. decyzją

o warunkach zabudowy przewiduje się tutaj: /ustalenia realizacyjne/ zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, zabudowa szeregowa i atrialna łącznie z podstawowymi usługami. Intensywność zabudowy 07

o wysokości budynków do 12 mb z dachami stromymi o nachyleniu 38° - 45°."

Jak podało Stowarzyszenie, nowemu inwestorowi przewidziana jednorodzinna zabudowa prawdopodobnie z przyczyn komercyjnych nie odpowiada, w związku

z czym przy pomocy władz miasta postanowił doprowadzić do zmiany przeznaczenia tego terenu co spowodowało zmianę nr 7 studium przewidującą zmianę przeznaczenia terenu polegającą na budowie wielkich przeskalowanych w stosunku do otoczenia, wielorodzinnych bloków mieszkaniowych oraz niedostosowane do potrzeb osiedla potężne ogólno-miejskie usługi.

Skarżący zarzucił, że ustalona zabudowa sprzeczna jest z ustawą

o planowaniu przestrzennym, ustawą o ochronie przyrody, ustawą prawo ochrony środowiska i ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a podane przez władze miasta uzasadnienia są jednostronne, chroniące interes inwestora wbrew racjom społecznym i słusznym interesom mieszkańców.

Argumentacja władz miasta, że konieczność budowy na tym terenie wielorodzinnych bloków mieszkalnych wynika z rzekomego braku mieszkań w K. jest – w ocenie skarżącego - nieprawdziwa i zastanawiająca, "bo dlaczego o takim braku mieszkań nie mówiono, gdy wydawano decyzję o warunkach zabudowy w 2003 roku, a mówi się o tym

w niespełna cztery lata później z chwilą zakupu tego terenu przez Kolporter w 2007 roku."

Wskazując na ilość mieszkańców i zasoby mieszkaniowe K. w latach 2003 i 2007 Stowarzyszenie stwierdziło, że nie może być prawdą, iż zaostrza się problem mieszkaniowy kiedy spada ilość mieszkańców, a ilość mieszkań rośnie, gdyż w takiej sytuacji problem mieszkaniowy maleje co potwierdza duża ilość wolnych mieszkań w K. i problemy jakie mają z ich sprzedażą deweloperzy.

Następnie Stowarzyszenie podniosło, że projekt zmiany nr 7 studium nie uwzględnia wymogów zasady ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, co sprzeczne jest z art. "1.1 i 10.1 ustawy o planowaniu przestrzennym". Ład przestrzenny może być tutaj zachowany tylko w przypadku realizacji nowej zabudowy na zasadzie kontynuacji.

Wskazano, że na terenie określonym w zmianie nr 7 studium występują tylko domki jednorodzinne, które w zestawieniu z projektowanymi wysokimi blokami wielorodzinnymi nie stworzą ładu przestrzennego, a przeciwnie powstanie chaos w zabudowie miasta. Podając treść art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skarżący stwierdził, że przewidziane w zmianie nr 7 studium obiekty budowlane są

w całkowitej sprzeczności z warunkami wskazanymi w tym przepisie.

Następnie skarżący podniósł, że w zaskarżonej uchwale nie została również uwzględniona zasada zrównoważonego rozwoju oraz, że zmiana studium nie chroni wartości ekologicznych terenu, a przeciwnie niszczy je i degraduje, co sprzeczne jest m.in.

z art. 2 ustawy o ochronie przyrody.

Ponadto, zmiana nr 7 studium nie uwzględnia ochrony kulturowego krajobrazu zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Jak wskazało Stowarzyszenie, decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] oraz uzupełniającą decyzją nr [...] z dnia [...] teren określony

w zmianie znalazł się w obszarze wpisanym do rejestru zabytków, jako strefy ochrony krajobrazu w sąsiedztwie ośrodka staromiejskiego i okolicy miasta ważnej dla jego sylwety

i położenia w krajobrazie łącznie z rezerwatami i pomnikami przyrody. Za nieprawdę uznano stwierdzenie władz Miasta, że istnieją trudności w ustaleniu tej strefy z powodu braku jej granic ponieważ granice te zostały sprecyzowane w wytycznych konserwatorskich do planu miejscowego ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta K., opracowanych przez zespół ekspertów międzynarodowej komisji d.s. rewaloryzacji miast i zespołów staromiejskich w W. z dnia [...].

Jak stwierdził skarżący, "pod zasłoną formalnych trudności władze miasta dążą do likwidacji obiektu wpisanego do rejestru zabytków nie uwzględniając go w zmianie nr 7 studium, co sprzeczne jest z art. 19 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami". Zdaniem Stowarzyszenia "jest to już chyba ostatni czytelny w K. chroniony układ krajobrazowy nie zdegradowany całkowicie przez człowieka."

W dalszej części uzasadnienia skargi Stowarzyszenie podniosło, że "zdegradowanie krajobrazu poprzez zabudowę przewidzianą w zmianie nr 7 studium bardzo niekorzystnie wpłynie na rozwój turystyki w naszym mieście i regionie a która ma tutaj duże szanse rozwoju na bazie budującego się Geoparku" oraz, że "zmiana nr 7 studium nie uwzględnia słusznego, społecznego interesu naszych mieszkańców, ponieważ nie przewiduje tutaj budowy przedszkola, szkoły podstawowej i ośrodka zdrowia a które przewidziane są

w studium miasta z 2000 roku. W miejsce tych potrzebnych, społecznych usług władze miasta chcą zrealizować komercyjne, nikomu niepotrzebne ogólno-miejskie usługi."

Zdaniem skarżącego, zabudowa przewidziana w zmianie nr 7 studium spowoduje degradację środowiska naturalnego, stworzy zagrożenie dla obszaru Natura 2000 oraz występujących na tym terenie kretów i będących pod ścisłą ochroną jeży

i ropuch. To powoduje sprzeczność zmiany nr 7 studium oraz prognozy oddziaływania na środowisko z art. 2 i art. 52 ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 października 1991 roku oraz z ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo Ochrony Środowiska. Te "ważne ekologiczno-przyrodnicze sprawy" nie zostały uwzględnione w decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska uzgadniającej projekt zmiany nr 7 studium oraz w ocenie studium przez wojewodę.

Zgodnie z kolejnym zarzutem autora skargi, "projekt zmiany nr 7 studium nie chroni interesu osób trzecich, to znaczy interesu tutejszej społeczności", a "wszyscy, którzy tutaj mieszkają pobudowali się tylko dlatego, że byli przekonani, że docelowo będą mieszkać w dzielnicy o jednorodzinnej zabudowie, co gwarantowały im wszystkie plany urbanistyczne jakie powstały dla tego terenu po II-ej wojnie światowej."

Autorzy skargi stwierdzili, że posiadają prawo nabyte do zamieszkiwania

w jednorodzinnej zabudowie, a nie "w mieście przed którym uciekli", zaś w przypadku zabudowy terenu na podstawie nr 7 studium ciche uliczki zamienią się w arterie komunikacyjne w wyniku czego narażeni zostaną na hałas, wibrację i zanieczyszczenie powietrza, a ich posesje na zacienienie, co wpłynie na pogorszenie warunków zdrowotnych mieszkańców, a wartość rynkowa posesji spadnie.

Stowarzyszenie podniosło również zarzut nieudanej próby uczestnictwa

w postępowaniu na prawach strony zapoczątkowanej poinformowaniem Prezydenta Miasta w dniu 20 listopada 2010 r. o fakcie zarejestrowania Stowarzyszenia i celach jego działania. Podniesiono, że członkowie Stowarzyszenia nie zostali zaproszeni "nawet na ważne spotkanie z udziałem prezydenta miasta jakie odbyło się na temat spraw ich osiedla". Stanowiło to sprzeczność z art. 10 § 1 oraz art. 31 § 2, § 3 i § 5 kpa. Skarżący wskazał na dwa głosowania jakie odbyły się na temat zmiany nr 7 studium. W pierwszym zmiana została przez radę miasta odrzucona. W drugim,

w którym - zdaniem Stowarzyszenia - "posłużono się sporządzoną na nieprawdziwych danych opinią środowisk architektonicznych", zmiana nr 7 studium została uchwalona ale z przewagą tylko dwóch głosów przy 6 wstrzymujących się. Zdaniem autorów skargi "świadczyć to może, że większość radnych nie podziela stanowiska władz miasta w tej sprawie."

W podsumowaniu Stowarzyszenie stwierdziło, że unieważnienie lub uchylenie uchwały nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany nr 7 studium i uznanie dotychczasowego prawnego przeznaczenia tego terenu pod jednorodzinne budownictwo leży w interesie społecznym i interesie mieszkańców całego miasta.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta K. wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu, powołując się na art. 101 ust. 1 i 2 ustawy z 8 marca 1990 r.

o samorządzie gminnym oraz orzecznictwo sądowo-administracyjne organ zarzucił, że skarżące Stowarzyszenie nie wykazało, iż ma własny, indywidualny, osobisty, konkretny interes w zaskarżeniu uchwały z uwagi na przysługujące mu konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym czy publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, a także z tego, że zostało ono naruszone tą uchwałą.

Organ wskazał, że zgodnie z treścią Statutu Stowarzyszenia "A.", celem tej organizacji jest ochrona środowiska oraz walorów geologicznych i krajobrazowych miasta K., w tym przede wszystkim przeciwdziałanie powstawaniu wysokiej zabudowy na terenach zabytkowego krajobrazu K., a w szczególności w rejonie pasma W. i Góry T.. Treść skargi wskazuje natomiast, że skarżący wywodzi swoje prawo do żądania wyeliminowania uchwały z obrotu prawnego z celów związanych z ochroną środowiska i walorów krajobrazowych, określonych w swoim Statucie, nie zaś z jakiegokolwiek prawa podmiotowego związanego z terenem, objętym zmianą nr 7 studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K.. Orzecznictwo, zdaniem organu, wyklucza w takiej sytuacji uprawnienie organizacji do zaskarżenia uchwały organu gminy z powołaniem się na ogólne reguły działania organizacji ekologicznych i statutowe cele ich funkcjonowania, nie jest to bowiem działanie ze względu na bezpośrednie, wyraźne, realne i indywidualne naruszenie własnego interesu prawnego, ale w obronie interesu publicznego, a ten wyłączną przesłanką zaskarżenia na podstawie przepisu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym być nie może. Uprawnienie do zaskarżenia przedmiotowej uchwały nie znajduje również, zdaniem organu, oparcia w treści art. 44 ust. 3 ustawy z dnia

[...] o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.) dopuszczającym uczestnictwo organizacji ekologicznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. W postępowaniu związanym z wnoszeniem skargi w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie stosuje się przepisu art. 31 kodeksu postępowania administracyjnego.

Dalej, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

organ podał, że charakter prawny studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy determinuje w sposób szczególny obowiązek skarżącego wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Interesu prawnego nie może naruszać uchwała w sprawie studium w sytuacji, gdy skarżący kwestionuje zmianę przeznaczenia działek, co do których nie wykazał praw właścicielskich, ani też innych praw. Opierając się natomiast na wyroku NSA z dnia 18 grudnia 2009r. organ stwierdził, że fakt, iż skarżące Stowarzyszenie reprezentuje interesy swoich członków, którzy mogą być uprawnieni do wniesienia skargi na podstawie art.101 ustawy

o samorządzie gminnym, nie daje legitymacji tej organizacji do wniesienia takiej skargi. Natomiast złożenie skargi w imieniu grupy mieszkańców wymaga pisemnej zgody poszczególnych osób tworzących tę grupę, do ich reprezentowania we wniesieniu tej konkretnej skargi. Taki dokument jednak nie został przedstawiony.

Niezależnie od powyższego stanowiska, odnosząc się do zarzutów zawartych

w skardze Rada Miasta K. podniosła, że bezpodstawnym jest zarzut sprzeczności postanowień zaskarżonej uchwały z postanowieniami uchwały zmienianej tj. uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K. przyjęte wskazaną uchwałą było wielokrotnie zmieniane i nie obowiązuje w wersji uchwalonej

w dniu [...] Za nieuprawniony uznał organ pogląd

o niedopuszczalności zmiany treści studium uchwalonego w 2000 r. Przeczy temu treść przepisu art. 32 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który nakłada na organy gminy obowiązek oceny aktualności studium i planów miejscowych oraz dokonywania zmian w tych aktach. Miejscowy plan ogólny, który obowiązywał na obszarze objętym zmianą Nr 7 studium utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r., a nowy nie został dotychczas uchwalony.

Jak dalej wskazała Rada Miasta, zmiana nr 7 studium uchwalona w celu podwyższenia intensywności zabudowy oraz dopuszczenia usług ogólno-miejskich

i handlu na wskazanym terenie mieści się w granicach określonego w art. 9 ww. ustawy prawa do określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Celem uchwalenia ww. zmiany było dostosowanie sposobu zagospodarowania terenu do zmieniających się uwarunkowań społecznych, gospodarczych i ekonomicznych, co w efekcie spowodować ma częściowe odejście od kontynuacji wcześniej określonych kierunków zagospodarowania, które w zmienionych warunkach przestały być aktualne. Organ dodał, że studium, nie będąc aktem prawa miejscowego, nie decyduje bezpośrednio o przeznaczeniu nieruchomości.

W dalszej części odpowiedzi na skargę wskazano, że w procedurze związanej

z uchwalaniem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Ustawa o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera przepisu odsyłającego do ich stosowania. Do udziału organizacji ekologicznych w postępowaniu planistycznym mają zastosowanie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym także przepisy regulujące zasady składania wniosków i wnoszenia uwag do projektów studium lub planu.

Jak podał organ, krajobraz kulturowy terenu nie stanowi części układu urbanistyczno - krajobrazowego wpisanego do rejestru zabytków w oparciu o decyzję nr [...] z dnia [...] W skład tego układu wchodzi rezerwat W., którego postanowienia zawarte w zmianie nr 7 nie dotyczą. Brak jest podstaw prawnych do twierdzenia, że teren między W. a Górą T. jest wpisany do rejestru zabytków jako układ urbanistyczno - krajobrazowy K. i że krajobraz ten jest zabytkowy. Jak wskazała Rada Miasta, stanowiska organów powołanych przepisami właściwych ustaw w celu opiniowania projektów studium i planów z punktu widzenia ochrony przyrody, ochrony środowiska oraz ochrony zabytków zawarte w dokumentacji planistycznej dotyczącej przedmiotowej zmiany studium nie potwierdzają zarzutów skarżącego o wystąpieniu naruszeń opisanych w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy.

W przypadku uchwał podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego, kontrola sądowa sprowadza się do oceny, czy dany akt wydany został z obrazą obowiązujących przepisów, gdyż zaistnienie takiej sytuacji powoduje konieczność stwierdzenia jego nieważności bądź stwierdzenia, że wydany został z naruszeniem prawa – stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a.

Sąd zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga niniejsza wniesiona została w oparciu o przepis art. 101 ust. 1 ustawy

z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142. poz. 1591 ze zm., zwaną dalej u.s.g.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Z akt przedstawionych Sądowi wynika, że Stowarzyszenie spełniło opisane wyżej wymogi formalne, a mianowicie organ wezwany został do usunięcia naruszenia prawa (pismem z dnia 1 czerwca 2011r.), a następnie, przy braku odpowiedzi Rady Miasta K., skarżący wniósł skargę w terminie 60 dni od daty wezwania (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007r., ONSAiWSA 2007/3/60).

Nie ulega także wątpliwości, że zaskarżoną uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] w sprawie uchwalenia zmiany nr 7 studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. należy zaliczyć do uchwał z zakresu administracji publicznej w rozumieniu zacytowanego wyżej przepisu, biorąc pod uwagę, że w orzecznictwie i doktrynie przeważa szerokie pojęcie sprawy z zakresu administracji publicznej (por. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994 r. sygn. akt W.10/93, OTK 1994, cz. II, poz. [...]; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2003 r., w sprawie sygn. akt II SA 659/02, Wokanda 2003/6/35). Również komentarze do ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 z późn. zm.) podkreślają dopuszczalność zaskarżania do sądu administracyjnego w trybie art. 101 u.s.g. uchwały zatwierdzającej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (zob. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004; Z. Niewiadomski: Ustawa o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 88).

W tej sytuacji, mając na uwadze treść zacytowanego wyżej art. 101 ust.1 u.s.g., Wojewódzki Sąd Administracyjny poddał analizie legitymację skargową Stowarzyszenia "A." w K., albowiem warunkiem skuteczności skargi wniesionej w oparciu o ten przepis musi być naruszenie przez zaskarżoną uchwałę interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego.

Należy jednocześnie podkreślić, że interes prawny, o jakim mowa w art. 101 ust.1 ustawy, to interes chroniony przepisami prawa. Naruszenie tego interesu oznacza zatem taką sytuację, w której dany podmiot na skutek podjęcia przez organ gminy uchwały lub zarządzenia z zakresu administracji publicznej, nie może realizować przysługujących mu praw (wynikających z określonych przepisów prawa materialnego) bądź jest w tym działaniu ograniczony. W orzecznictwie przyjmuje się także, że wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją,

a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia jako indywidualnego podmiotu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 stycznia 2008r., sygn. akt I SA/Łd 1041/07, LEX nr 462667, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 lutego 2008r., sygn. akt II SA/Wr 327/07, Wspólnota 2009/11/44, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 lutego 2006r., sygn. akt II OSK 1127/05, LEX nr 194894 i z dnia 23 listopada 2005r., sygn. akt I OSK 715/05, LEX nr 192482).

Jak podkreśla się także w orzecznictwie sądowo-administracyjnym oraz

w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, skarga złożona na podstawie ww. przepisu nie ma charakteru actio popularis, a do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonego aktu, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/04). Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114).

Tak więc nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 września 2008 r. sygn. akt SK 76/06 ).

Dokonując oceny istnienia po stronie skarżącego interesu prawnego i jego naruszenia w niniejszej sprawie nie można pominąć prawnego charakteru uchwały podjętej w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Podkreślenia bowiem wymaga, że postanowienia studium nie mają charakteru normatywnego, a samo studium nie jest aktem prawa miejscowego. Postanowienia te jako akt wewnętrznie obowiązujący są kierowane do organów gminy i wiążą je przy sporządzaniu planów miejscowych, nie są natomiast adresowane, ani też bezpośrednio nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej (art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Przy tak ustawowo określonym charakterze studium trudno mówić o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Studium jako akt planowania, który wiąże organy gminy, może jedynie pośrednio wpływać na prawa

i obowiązki podmiotów spoza systemu organów administracji publicznej, przez co jednak nie dochodzi do bezpośredniego naruszenia indywidualnych interesów prawnych lub uprawnień tych podmiotów (por. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2007 r., sygn. II OSK 614/07, LEX nr 334317), aczkolwiek prawnej możliwości wystąpienia takiej sytuacji nie można całkowicie wykluczyć.

Dopiero ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), ale ta kolejna w procesie planistycznym uchwała podlega samodzielnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Ustalenia zawarte w studium - jako wiążący kierunkowo element przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - oddziałują zatem jedynie pośrednio na prawa

i obowiązki podmiotów zewnętrznych wobec administracji, przede wszystkim użytkowników przestrzeni oraz właścicieli i władających nieruchomościami.

Wskazany wyżej charakter prawny studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy determinuje w sposób szczególny obowiązek skarżącego wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy podkreślić należy, że ani treść skargi ani przedstawione Sądowi akta zawierające dokumentację planistyczną nie dają podstaw do przyjęcia, że zaskarżona uchwała naruszyła

w jakikolwiek sposób interes prawny Stowarzyszenia "A." w K..

Z treści pism kierowanych do Rady Miasta K., jak również z treści samej skargi wynika, że Stowarzyszenie złożyło skargę w imieniu własnym oraz że realizacja postanowień zaskarżonej uchwały jest niekorzystnie postrzegana przez członków Stowarzyszenia, a stwierdzenie jej nieważności leży w interesie społecznym i interesie bliżej nieokreślonych "mieszkańców całego miasta". Argumentacja skargi opiera się przy tym na bardzo ogólnych zarzutach dotyczących "ochrony kulturowego krajobrazu zabytków oraz dóbr kultury współczesnej", naruszenia ładu przestrzennego i zasady zrównoważonego rozwoju, niekorzystnego wpływu "na rozwój turystyki

w mieście i regionie", czy wreszcie subiektywnie pojmowanego "prawa nabytego do zamieszkiwania (...) w zabudowie jednorodzinnej", nie mających w żadnym razie charakteru naruszenia indywidualnego interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ust.1 u.s.g.

Stowarzyszenie "A." jest organizacją społeczną, która powinna - dla skutecznego wniesienia skargi - wykazać związek między zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną sytuacją prawną tzn. sytuacją prawną Stowarzyszenia, przy czym związek ten musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień lub nałożenia obowiązków

w stosunku do tej konkretnej organizacji. Podkreślenia przy tym wymaga, że do wykazania naruszenia interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust.1 u.s.g. nie wystarczy powołanie się wyłącznie na własny cel statutowy (w tym przypadku nakreślony bardzo ogólnie jako ochrona środowiska oraz walorów geologicznych

i krajobrazowych miasta K.), bowiem nie jest to wówczas działanie z uwagi na naruszenie własnego, indywidualnego interesu prawnego, ale w obronie interesu publicznego, a ten – jak już wyżej wspomniano - przesłanką zaskarżenia na podstawie powyższego przepisu być nie może. Także fakt, że skarżące Stowarzyszenie reprezentuje interesy swoich członków, którzy mogą być uprawnieni do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym (nie przesądzając, czy uprawnienie takie faktycznie posiadają w tej konkretnej sprawie), nie daje samo

w sobie legitymacji tej organizacji do wniesienia takiej skargi (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2009 r. 1539/09, Lex nr 584510 oraz wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010r., sygn. akt II OSK 1919/10).

Jak sygnalizowano już wyżej, z uzasadnienia skargi wynika, że Stowarzyszenie naruszenia interesu prawnego zaskarżoną uchwałą dopatruje się m.in.

w zaburzeniu ładu przestrzennego przez wysokie budynki wielorodzinne na budowę których pozwoli zmiana studium, niszczenie i degradowanie wartości ekologicznych terenu, negatywnym wpływie na turystykę w regionie i mieście, nieuwzględnieniu interesu społecznego mieszkańców z uwagi na fakt, iż zmiana studium nie przewiduje budowy przedszkola, szkoły podstawowej i ośrodka zdrowia, narażeniu mieszkańców na "hałas, wibrację, zanieczyszczenie powietrza" oraz zaciemnienie posesji, powodującymi w konsekwencji spadek wartości rynkowej ich posesji. Bezspornym jest przy tym, iż Stowarzyszenie nie posiada własnego tytułu prawnego do jakiejkolwiek nieruchomości znajdującej się na terenie objętym zmianą studium.

Okoliczności te wskazują jednoznacznie na brak po stronie Stowarzyszenia "A." w K. interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały w przedmiocie zmiany studium, a jedynie na istnienie bardzo ogólnie pojmowanego interesu faktycznego.

W sytuacji, kiedy skargę na uchwałę rady gminy składa podmiot, który nie jest

w stanie wskazać własnego interesu prawnego lub uprawnienia, ani nie działa

w imieniu grupy mieszkańców, którzy wyrazili na to pisemną zgodę, stosownie do art. 101 ust. 2a u.s.g., a jedynie powołuje się na naruszenie przez uchwałę abstrakcyjnie pojętego dobra ogółu, czy to mieszkańców miasta czy członków stowarzyszenia, należy uznać, że skarga taka podlega oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.