Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 534/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 2 pkt 15, art. 4 ust. 3, art. 17 pkt 1-14
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Specjalista Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 9 września 2020 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. W. na uchwałę Rady Miasta z dnia 26 września 2012 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga A. W. na uchwałę nr XXIII/479/12 Rady Miasta z 26 września 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnic [..] w G., rejon ulic Z. i D.

Skarżąca jest współwłaścicielką dwóch nieruchomości gruntowych, tj. działek nr [..] i [..]. Obie działki zostały objęte zaskarżoną uchwałą (obręb terenu 035 R,ZE – tereny rolnicze, zieleń ekologiczno-krajobrazowa, karta terenu 28).

W dniu 16 maja 2019 r. skarżąca wystąpiła do Rady Miasta z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa stwierdzając, że ww. uchwała narusza art. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm., dalej u.p.z.p.), wprowadzając ograniczenia dla zabudowy, zagospodarowania oraz dopuszczalnego sposobu użytkowania terenu, które mogą być wprowadzone w strefie ochronnej terenu zamkniętego (kompleksu wojskowego [..]), podczas gdy w momencie uchwalania planu nie ustanowiono strefy ochronnej. Wskazała, że wniosek o ustanowienie strefy ochronnej został sporządzony przez A. dopiero 24 września 2013 r., to jest po upływie roku po uchwaleniu planu. Skarżąca podniosła, że wniosek ten nie konkretyzuje ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości w postulowanej strefie ochrony. Ponadto przypomniała, że podstawowym celem uchwalenia miejscowego planu było powstanie - obok lotniska wojskowego - lotniska cywilnego obsługującego ruch lotniczy o dużej intensywności, a założenie to nie zostało, ani też nie jest realizowane. W ocenie skarżącej, wadliwie wartości dotyczące natężenia hałasu wpłynęły na konstrukcję planu skutkując ograniczeniami i zakazami w strefie podejścia do lotniska.

W odpowiedzi na wezwanie do usunięcie naruszenia prawa z 10 czerwca 2019 r. stwierdzono, że na obszarze, na którym usytuowane są działki nr [..] i [..] znajduje się część istniejącego działającego lotniska wojskowego. Dla części tego lotniska w czasie sporządzania planu był prowadzony proces uruchamiania lotniska cywilnego, a w związku z podtrzymywaniem tego zamiaru przez władze G. zapisy planu miejscowego zachowują aktualność. Organ wyjaśnił, że ustalony na tym obszarze zakaz zabudowy uzasadniony jest tym, że obszar oznaczony w planie miejscowym symbolem 035 R,ZE znajduje się w zasięgu powierzchni ograniczających (podejścia, przejściowej i poziomej wewnętrznej), wyznaczonych dla otoczenia lotniska oraz w zasięgu potencjalnego oddziaływania hałasu lotniczego. Wskazano, że wbrew stanowisku skarżącej, zapisy planu w odniesieniu do należących do niej działek nie wynikają z ustalenia na tym obszarze strefy ochronnej dla terenu zamkniętego - kompleksu wojskowego, ponieważ w dacie uchwalenia planu miejscowego prace związane z ustalaniem strefy były w toku, więc strefa ta nie została wskazana w planie miejscowym. Jak wynika z informacji z A. ustanowiono strefę ochronną terenu zamkniętego w dniu 23 września 2013 r. protokołem komisji powołanej do rozpatrzenia wniosku w sprawie ustanowienia strefy ochronnej terenu zamkniętego, zatwierdzonym przez Szefa Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych RP.

W skardze do sądu A. W. wniosła o stwierdzenie nieważności całej uchwały, zarzucając jej naruszenie:

1. art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z naruszeniem ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego uchwałą Rady Miasta nr XVII/400/08 z 27 lutego 2008 roku, w ten sposób, że zaskarżony miejscowy plan nie ustanawia strefy ochronnej dla terenu zamkniętego kompleksu wojskowego pomimo że ustanowienie takiej strefy było, zważywszy na treść Studium obligatoryjne;

2. art. 4 ust. 3 i 17 pkt 6 u.p.z.p. poprzez niezrealizowanie procedury planistycznej, polegające na tym, że zaskarżony plan nie został uzgodniony z właściwym organem wojskowym w zakresie ustanowienia strefy ochronnej terenu zamkniętego, jej granic i ograniczeń w zagospodarowaniu i korzystaniu z terenów znajdujących się w strefie ochronnej;

3. art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. oraz z art. 64 ust. 3 i 31 ust. 3 Konstytucji RP przez uchwalenie zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przekroczeniem zasady władztwa planistycznego gminy poprzez wprowadzenie całkowitego zakazu zabudowy na terenie działek o numerach [..] i [..], uzasadnianego przez władze Miasta planami uruchomienia lotniska cywilnego obok istniejącego lotniska wojskowego, chociaż działania mające na celu takie przekształcenie nie są prowadzone, nadto ograniczenia związane z hałasem lotniczym wprowadzone w zaskarżonym planie są dostosowane do intensywnego ruchu lotniczego przewidywanego w związku uruchomieniem dużego lotniska cywilnego, co w istniejących warunkach, zdaniem skarżącej, nie jest możliwe.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że z treści § 8 pkt 7, 8 i 14 uchwały wynika, że działki skarżącej objęte są całkowitym zakazem zabudowy, z wyłączeniem małej architektury. Ustosunkowując się do odpowiedzi organu na wezwanie do naruszenia prawa skarżąca zauważyła, że należące do niej działki nr [..] i [..] znajdują się w znacznej odległości od lotniska wojskowego i nigdy nie znajdowały się na jego obszarze. Ponadto w ocenie skarżącej nie jest prawdziwa sugestia o procesie uruchamiania lotniska cywilnego, a nadużyciem jest posługiwanie się pojęciem otoczenie lotniska wojskowego [..]/lotniska cywilnego. Skarżąca zauważyła, że lotniska cywilnego nie ma, lecz lotnisko wojskowe faktycznie istnieje i dla obszaru, na którym znajdują się nieruchomości skarżącej nie stwarza żadnych uciążliwości, w szczególności oddziaływanie hałasu lotniczego jest minimalne. Skarżąca podniosła, że nie jest prawdą, jakoby strefa ochronna nie została wskazana w zaskarżonym miejscowym planie. Co więcej, uznano, że strefa, jej granice i obowiązujące w niej ograniczenia mogą być ustanowione wyłącznie w planie miejscowym, a nie protokołem komisji.

W odniesieniu do stanowiska organu gminy podniesiono, że organ naruszył art. 20 ust. 1 u.p.z.p., ponieważ z części graficznej i opisowej (s. 92) studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego uchwałą Rady Miasta nr XVII/400/08 z 27 lutego 2008 r. wynika, że teren na którym znajdują się działki [..] i [..] powinien ustanawiać strefę ochronną dla kompleksu wojskowego, jednakże podczas uchwalania plan nie ustanowiono tej strefy – co przyznano w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Potwierdza to także treść § 8 pkt 14 planu. Skarżąca podniosła, że przepis ten potwierdza, że w momencie uchwalenia planu dopiero trwały prace związane z ustaleniem strefy ochronnej, a z drugiej stwierdza, że ograniczenia, które powinny być wprowadzone w strefie, plan wprowadził. Podkreślono, że ustalenie strefy ochronnej wiąże się nie tylko z bezpieczeństwem państwa, ale także z bezpieczeństwem osobistym i majątkowym obywateli, w szczególności właścicieli nieruchomości, tym bardziej, że z treści wniosku A. z 24 września 2013 r., a więc po uchwaleniu planu, wynika, że na terenie kompleksu wojskowego znajduje się 15 magazynów z materiałami wybuchowymi. Ponadto, w ocenie skarżącej, należy oczekiwać, że wniosek ten zostanie zmieniony w ten sposób, żeby szczegółowo precyzował ograniczenia w użytkowaniu nieruchomości znajdujących się w strefie.

Zarzucając Radzie Miasta naruszenie art. 4 ust. 3 i art. 17 pkt 6 lit. b) u.p.z.p. skarżąca stwierdziła, że sama strefa ochronna powstaje wówczas, gdy w miejscowym planie znajdą się stosowne przepisy o jej powołaniu, więc niesłuszne jest stanowisko organu w piśmie z 10 czerwca 2019 r. informujące, że strefa taka może powstać w wyniku ustaleń komisji zatwierdzonych przez organ wojskowy, podczas gdy z samego wniosku A. z 24 września 2013 r. wynika jednoznacznie, że to władze wojskowe występują o ustanowienie strefy ochronnej, nie zaś uznają, że strefa ochronna została już ustanowiona. Skoro ustanowienie strefy ochronnej dla terenu zamkniętego było obligatoryjne, to zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. b) u.p.z.p. należało uzgodnić projekt planu z właściwymi organami wojskowymi. W ocenie skarżącej, uzgodnienia w tym zakresie nie zostały dokonane przed uchwaleniem planu, lecz nadal trwały w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały. Skarżąca nie zgodziła się także z sugestią organu, jakoby był on związany wnioskami władz wojskowych w zakresie ustanowienia strefy ochronnej.

Wreszcie skarżąca zarzuciła Radzie Miasta przekroczenie granic władztwa planistycznego poprzez wprowadzenie zakazu zabudowy, m.in. na obszarze działek nr [..] i [..], co zostało uzasadnione planem uruchomienia lotniska cywilnego (obok istniejącego lotniska wojskowego). Podkreślono, że dotychczas funkcjonujące lotnisko wojskowe nie generuje hałasu o natężeniu powodującym uciążliwość dla otoczenia, co skarżąca stwierdza w oparciu o własne odczucia oraz na podstawie ocen wynikających z projektu Studium (strona 110 projektu i strona 63 prognozy oddziaływania na środowisko). Zdaniem skarżącej ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości wynikają więc tylko z zamiaru uruchomienia lotniska cywilnego, obsługującego ruch lotniczy o dużym natężeniu. Jednakże zauważono, że żadne działania mające na celu uruchomienie lotniska cywilnego nie są prowadzone, w szczególności lotnisko takie nie zostało wpisane do rejestru lotnisk cywilnych. Na potwierdzenie skarżąca wniosła o wystąpienie do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w Warszawie z zapytaniem, czy prowadzony jest proces uruchamiania lotniska cywilnego, a jeżeli tak to na jakim etapie znajduje się realizacja tej procedury.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, że granice wojskowych terenów zamkniętych i ich stref ochronnych określane są na podstawie wniosków A. i wynikają z resortowych dokumentów określających zasady ich ustalania. Granice te mają charakter informacyjny i nie stanowią ustaleń studium. W studium obowiązującym w dacie uchwalania zaskarżonego planu, na wniosek Dowództwa RP, uwzględniono granice planowanej strefy ochronnej kompleksu wojskowego. Z informacji Dowództwa wynikało bowiem, że zlecone zostało wykonanie operatu dla potrzeb ustanowienia zasięgu strefy ochronnej przedmiotowego kompleksu i określenia dopuszczalnego sposobu zagospodarowania terenów położonych w obszarze strefy. Do czasu uchwalenia studium strefa ta nie została, ustalona a wskazane w studium granice mają charakter informacyjny. Przypomniano, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, zatem jego ustalenia co do zasady nie powodują ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia z art. 4 ust. 3 u.p.z.p. wyjaśniono, że to nie organy gminy uprawnione są do ustalania granic terenów zamkniętych i ich stref ochronnych, lecz zgodnie z ustawą Prawo geodezyjne i kartograficzne tereny zamknięte określają właściwi ministrowie i kierownicy urzędów centralnych. Natomiast zasady ustalania stref ochronnych wynikają z odrębnych dokumentów i w przypadku wojskowych terenów zamkniętych - z decyzji Ministra Obrony Narodowej. Po ustaleniu przez właściwe organy wojskowe granic stref ochronnych zostają one wprowadzone (wrysowane) na wniosek tych organów do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Wskazano, że w trakcie sporządzania zaskarżonego planu miejscowego nie była ustalona strefa ochronna kompleksu wojskowego. Z uzgodnienia projektu planu przez A. jednoznacznie wynika, że w dacie dokonywania uzgodnienia właściwy organ wojskowy nie ustalił tej strefy, natomiast dowódca kompleksu wystąpił do Szefa Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych o ustalenie strefy ochronnej zgodnie z "Instrukcją w sprawie udziału organów wojskowych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kraju oraz ustalaniu stref ochronnych", wprowadzoną decyzją nr [..] Ministra Obrony Narodowej z 30 września 2011 r. Strefa ta ustanowiona została protokołem komisji powołanej do rozpatrzenia wniosku w sprawie ustanowienia strefy ochronnej terenu zamkniętego, zatwierdzonym przez Szefa Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych RP w dniu 23 września 2013 r., tak więc nie mogła zostać ujęta w planie miejscowym.

Zauważono, że w § 8 ust. 1 pkt 15 planu miejscowego wskazane zostało jednak, że teren zamknięty [..] – teren kompleksu wojskowego, zawiera obiekty stwarzające ograniczenia dla zabudowy i zagospodarowania na terenach sąsiednich. Ograniczenia te zostały uwzględnione w zapisach planu poprzez ustalenia dotyczące możliwości zabudowy, zagospodarowania oraz dopuszczalnego sposobu użytkowania terenów położonych wokół terenu zamkniętego. Pismem z 24 września 2013 r., doprecyzowanym pismem z 6 grudnia 2013 r., Szef A. wniósł o zmianę studium w zakresie ustanowienia strefy ochronnej terenu zamkniętego. Ustosunkowując się do ww. wniosku Prezydent Miasta powołał zapisy planu miejscowego wskazując, że w granicach strefy ochronnej obowiązuje zakaz zabudowy. Prezydent zwrócił się do Sztabu o sprecyzowanie zakresu ograniczeń, jakie powinny obowiązywać w strefie. A. poinformował Prezydenta, że poza zakazem budowy kubaturowych obiektów budowlanych, w protokole komisji powołanej do rozpatrzenia wniosku w sprawie ustanowienia strefy ochronnej kompleksu wojskowego nr [..] nie zostały sprecyzowane ograniczenia, które powinny obowiązywać w strefie.

W odniesieniu do braku stosownych uzgodnień stwierdzono, że projekt zaskarżonego planu uzyskał wszystkie wymagane przepisami prawa opinie i uzgodnienia, w tym uzgodnienie właściwego organu wojskowego, którym jest A..

Natomiast odnośnie do przekroczenia granic władztwa planistycznego przez Radę Miasta wskazano, że na obszarze oznaczonym symbolem 035-036 R,ZE obowiązuje zakaz zabudowy z dopuszczeniem terenowych urządzeń sportowych i rekreacyjnych oraz obiekty małej architektury, pod warunkiem zachowania powierzchni biologicznie czynnej - min. 90% powierzchni terenu. Ustalony na tym obszarze zakaz zabudowy uzasadniony jest tym, że obszar ten znajduje się w zasięgu powierzchni ograniczających (podejścia, przejściowej i poziomej wewnętrznej) wyznaczonych dla otoczenia lotniska wojskowego i uruchamianego lotniska cywilnego oraz w zasięgu potencjalnego oddziaływania hałasu lotniczego. Na obszarze objętym planem usytuowane jest istniejące lotnisko wojskowe, a zamiarem władz miasta jest kontynuowanie procesu uruchomienia lotniska cywilnego, na podstawie uzyskanej od prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego zgody na założenie lotniska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.- dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosownie zaś do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kognicji sąd zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. powołany został do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Przedmiotem tak rozumianej kontroli legalności w niniejszej sprawie jest uchwała nr XXIII/479/12 Rady Miasta z 26 września 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnic [..], rejon ulic Z, i D., (powoływana dalej jako uchwała lub plan miejscowy).

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie sprzeczności z prawem w rozumieniu art. 91 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. W judykaturze do istotnych naruszeń prawa zalicza się naruszenie przepisów dotyczących kompetencji do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - poprzez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79).

Niniejsza skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zaskarżona uchwała została podjęta 26 września 2012 r., zatem przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie nowelizacji, tj. po 1 czerwca 2017 r. stosować należy przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a. w brzmieniu znowelizowanym, tj. znoszącym wymóg poprzedzenia skargi wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Oznacza to, że w stosunku do zaskarżonej uchwały istniał wymóg wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, obowiązujący w stanie prawnym przed 1 czerwca 2017 r. Warunek ten skarżąca spełniła, wzywając Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa w piśmie z 16 maja 2019 r.(data wpływu pisma do organu – 23 czerwca 2019 r.). Organ nie udzielił odpowiedzi na powyższe wezwanie, a w konsekwencji z zachowaniem ustawowego terminu skarżąca skierowała skargę do sądu administracyjnego na powyższy plan, za pośrednictwem organu, do którego ona wpłynęła w dniu 23 sierpnia 2019 r. Tym samym, dochowany został wymóg formalny, umożliwiający w okolicznościach niniejszej sprawy merytoryczne rozpoznanie wniesionego środka kontroli.

Kolejną kwestią w ramach analizy dopuszczalności skargi na akt prawa miejscowego jest ustalenie, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącej. W judykaturze przyjmuje się, że wystarczające jest wykazanie, że nieruchomość należąca do strony skarżącej zlokalizowana jest na terenie objętym kwestionowanymi postanowieniami skarżonego planu miejscowego (por. wyrok NSA z 15 lutego 2017 r., II OSK 1277/15, dostępny CBOSA). Interes prawny lub uprawnienie oraz ich naruszenia, o czym stanowi art. 101 ust. 1 u.s.g., mogą wynikać z przepisów prawa materialnego administracyjnego, jak również z przepisów prawa cywilnego (art. 140 k.c. - por. wyrok NSA z 23 września 2016 r., II OSK 3144/14, dostępny j.w.).Oceniając dopuszczalność wniesienia niniejszej skargi należy stwierdzić, że skarżąca w sprawie niewątpliwie legitymuje się interesem prawnym, który uprawniał ją do wywiedzenia skargi. Jest ona bowiem współwłaścicielką działek o nr ewidencyjnych [..] i [..] położonych w G. i objętych postanowieniami planu miejscowego ustanowionego zaskarżoną uchwałą, która w karcie terenu nr [..], odnoszącej się do ww. nieruchomości, w pkt 5 lit. a) wprowadza zakaz zabudowy, dopuszczając możliwość realizacji urządzeń sportowych i rekreacyjnych oraz obiektów małej architektury, pod warunkiem zachowania powierzchni biologicznie czynnej – minimum 90 % terenu (pkt 5 b karty terenu nr 28). W świetle powyższego sąd uznał, że w wyniku uchwalenia analizowanego planu został naruszony interes prawny skarżącej, bowiem przyjęte rozwiązania planistyczne w istocie uniemożliwiają wykorzystanie nieruchomości w sposób obejmujący realizację zabudowy innej niż dopuszczona w karcie nr 28 pkt 5 lit. b) planu. O naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. rozstrzyga w tym przypadku ograniczenie prawa własności skarżącej w sposób wyłączający możliwość realizacji zabudowy mieszkaniowej, na co wyraźnie wskazuje skarżąca w treści swojej skargi.

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały należy wskazać, że oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności sąd administracyjny dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też "procedurą planistyczną") - którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa - odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" - których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa - należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08 i z 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 215/08, wyrok WSA w Poznaniu z 17 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 460/16 - CBOSA). Skarżąca, jak wynika z treści skargi, kwestionuje tryb sporządzenia planu, wskazując na brak uzgodnienia z właściwym organem wojskowym oraz wskazuje na naruszenie zasad sporządzenia planu poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego, wyrażającego się we wprowadzeniu zakazu zabudowy na terenie jednostki planistycznej 035R,ZE, na której znajdują się jej nieruchomości, a także na wprowadzenie ograniczeń związanych z planowaną strefą ochronną kompleksu wojskowego oznaczonego numerem, której ustanowienie było według treści Studium obligatoryjne, a której sprzecznie z postanowieniami tego studium – nie wrysowano w treści planu, wprowadzając mimo to określone ograniczenia.

Odnosząc się do kwestii trybu sporządzenia skarżonego planu, a więc procedury jego podjęcia, w tym przeprowadzenia uzgodnień kwestionowanych przez skarżącą, wskazać należy, że zdaniem sądu nie doszło do istotnego naruszenia przepisów w tym zakresie. W szczególności, nie znajduje potwierdzenia w dokumentacji planistycznej zarzut braku uzgodnienia treści planu z właściwym organem wojskowym, gdyż takie uzgodnienie nastąpiło na mocy postanowienia nr [..] z 3 lipca 2012 r. Wbrew oczekiwaniom skarżącej, nie mogła być przedmiotem uzgodnienia z ww. organem kwestia ustalenia granic strefy ochronnej terenu zamkniętego oznaczonego numerem [..], skoro w dacie podejmowania skarżonej uchwały granice te nie zostały jeszcze wyznaczone przez właściwy organ. Problematyka ta będzie jeszcze przedmiotem rozważań sądu w dalszej części uzasadnienia – w kontekście zgodności ustaleń Studium Uwarunkowań i Kierunków Rozwoju Przestrzennego, uchwalonym uchwałą nr XVII/400/08 Rady Miasta z 27 lutego 2008 r. (uchwała powoływana dalej jako Studium) z zaskarżonym planem.

Przechodząc zatem do analizy pozostałych podniesionych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia zasad sporządzenia planu – w granicach interesu prawnego skarżącej - w pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii braku ustanowienia w zaskarżonej uchwale granic strefy ochronnej wokół terenu zamkniętego, tj. kompleksu wojskowego nr [..], pomimo że planowane granice tej strefy wskazane są w Studium. Jak wynika z jego treści, jednym z głównych jego założeń było "utrzymanie ograniczeń dla inwestycji mieszkaniowych w rejonach podejściowych lotniska; uruchomienie cywilnego Portu Lotniczego [...]" (zob. rozdział X studium – Polityka przestrzenna w odniesieniu do całego miasta, s. 93). Na terenie gminy miasta znajdują się tereny zamknięte, w tym tereny wojskowe: Ministerstwa Obrony Narodowej, [..] (zob. rozdział XXII studium – Tereny zamknięte specjalne oraz tereny związane z ochroną wybrzeża morskiego, s. 189). Studium nie uszczegóławia, gdzie dokładnie znajdują się te tereny, natomiast z mapy sporządzonej do przywołanego rozdziału wynika, że na obszarze objętym zaskarżoną uchwałą znajdują się tereny zamknięte oraz ich strefy ochronne, w tym planowana granica strefy ochronnej kompleksu wojskowego nr [..]. Przedłożony przez pełnomocnika organu w toku postępowania sądowego wyrys ze studium wskazuje, że obie działki skarżącej, tj. działka nr [..] i [..], znajdują się w strefie ochronnej ww. terenu zamkniętego wojskowego.

Zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 15 u.p.z.p. (w brzmieniu z daty podjęcia uchwały) w studium określa się w szczególności granice terenów zamkniętych i ich stref ochronnych. Natomiast, w odniesieniu do planów miejscowych, jak wskazuje art. 4 ust. 3 u.p.z.p., w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się tylko granice terenów zamkniętych oraz granice ich stref ochronnych. W strefach ochronnych ustala się ograniczenia w zagospodarowaniu i korzystaniu z terenów, w tym zakaz zabudowy. Przytoczony przepis określa więc kompetencję rady gminy do ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jedynie granic stref ochronnych, lecz nie samych stref ochronnych. Jak stanowi art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 276 ze zm.) przez tereny zamknięte rozumie się tereny o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określone przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych a – w myśl art. 10 ust. 1 tej ustawy – Minister Obrony Narodowej (w porozumieniu z zainteresowanymi ministrami i kierownikami urzędów centralnych) określa w drodze rozporządzenia tereny zamknięte niezbędne dla obronności państwa. Zgodnie z art. 4 ust. 2a ww. ustawy tereny zamknięte są ustalane przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych w drodze decyzji. W decyzji tej określane są również granice terenu zamkniętego (...).

W aktach sprawy znajduje się pismo Szefa Sztabu Dowództwa Marynarki Wojennej RP z 27 października 2005 r. skierowane do Wiceprezydenta Miasta, stanowiące odpowiedź na pismo z prośbą o określenie istniejących stref ochronnych m.in. dla kompleksu wojskowego [..] w związku z pracami planistycznymi związanymi z opracowywaniem zaskarżonej uchwały. Szef Sztabu wyjaśnił, że tereny objęte projektem uchwały są położone w strefie ograniczeń pochodzących od lotniska wojskowego oraz w strefie ochronnej kompleksu wojskowego nr [..]. W odniesieniu do strefy ochronnej wniesiono o zarezerwowanie terenów określonych w załączniku nr 2 do pisma, gdyż "zlecono opracowanie uprawnionym instytucjom stosownego operatu dla potrzeb ustanowienia zasięgu strefy ochronnej". Pismem z 24 września 2013 r., a więc rok po uchwaleniu zaskarżonego planu, Szef A. wniósł o wprowadzenie zmian w zakresie ustanowienia strefy ochronnej wokół składu środków bojowych, kompleksu nr [..] do Studium, do którego zmiany przystąpiła Rada Miasta uchwałą nr XXV/522/12 z dnia 28 listopada 2012 r. oraz do zaskarżonego miejscowego planu z 26 września 2012 r. W odpowiedzi na to pismo poinformowano, że obowiązujący miejscowy plan zawiera ograniczenia dla zabudowy i zagospodarowania na terenach sąsiednich wokół kompleksu wojskowego [..], przy czym ograniczenia te ujęto w planie, lecz nie wrysowano granic strefy ochronnej terenu zamkniętego, ponieważ w momencie uchwalania planu trwały prace związane z jej ustaleniem. Wreszcie, na mocy protokołu komisji powołanej do rozpatrzenia wniosku w sprawie ustanowienia strefy ochronnej terenu zamkniętego, zatwierdzonego przez Szefa Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych RP w dniu 23 września 2013 r., ustanowiono strefę ochronną ww. terenu zamkniętego. Biorąc pod uwagę powyższe należy zauważyć, że uzasadniony co do zasady jest zarzut skarżącej, iż granice strefy ochronnej powinny być ustalone w treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na co skazuje jednoznacznie cytowany wyżej art. 4 ust. 3 u.p.z.p., tym bardziej w sytuacji, gdy zostały one uwzględnione w treści Studium (planowane granice). Nie negując stanowiska organu gminy, że w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały nie była jeszcze ustalona (skorygowana) strefa ochronna dla kompleksu wojskowego [..], wskazać należy, że obligowało to organ gminy do wprowadzenia granic zgodnych ze Studium. Bez wątpienia bowiem, jak zresztą wynika z treści planu - § 8 pkt 14, na jego obszarze znajduje się teren zamknięty – 100 TZ – teren kompleksu wojskowego [..], zawierający obiekty stwarzające ograniczenia dla zabudowy i zagospodarowania na terenach sąsiednich. Ograniczenia te, jak wynika z cytowanego § 8 pkt 14 planu, zostały uwzględnione w postanowieniach planu poprzez ustalenia dotyczące możliwości zabudowy, zagospodarowania oraz dopuszczalnego sposobu użytkowania terenów położonych wokół terenu zamkniętego, choć w momencie uchwalania planu trwały prace związane z ustaleniem granic tej strefy – co również zostało zastrzeżone w treści planu. W ocenie sądu, brak ustalenia granic strefy ochronnej kompleksu wojskowego nr [..] w treści planu czynił nieuzasadnionym wprowadzanie ograniczeń z niej wynikających. Otwartą pozostaje natomiast kwestia, czy w odniesieniu do nieruchomości skarżącej takie ograniczenia rzeczywiście zostały wprowadzone w treści planu.

Jak wskazano powyżej, wprowadzenie granic stref ochronnych jest obligatoryjne w treści planu, ale w tym zakresie rada gminy nie jest organem, w którego kompetencji pozostaje wytyczenie tych granic. Pozostaje to w kompetencji właściwych organów wojskowych. W myśl art. 4 ust 2a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne tereny zamknięte są ustalane przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych w drodze decyzji. W decyzji tej określane są również granice terenu zamkniętego. W odniesieniu do terenów zamkniętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się tylko granice tych terenów oraz granice ich stref ochronnych. W strefach ochronnych ustala się ograniczenia w zagospodarowaniu i korzystaniu z terenów, w tym zakaz zabudowy. W planie miejscowym obligatoryjnie zatem powinny być ustalone granice strefy ochronnej i ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu, przy czym jak to wskazano powyżej, kompetencja organów gminy w tym zakresie jest pochodna i uzależniona od decyzji właściwych organów faktycznie ustalających te granice. Nadanie obszarom statusu terenów zamkniętych wpływa na pewne działania organów gminy sporządzających i uchwalających plany miejscowe, jak również ustalających warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednak to w planie miejscowym ustala się granice tych terenów oraz granice ich stref ochronnych. "Ustalanie" polega na naniesieniu stosowanych danych na część graficzną planu oraz na odpowiednim odniesieniu się do terenów zamkniętych w tekście uchwały, jeśli oczywiście takie tereny znajdą się w obszarze objętym ustaleniami planu. Z definicji terenów zamkniętych oraz z przepisu art. 4 ust. 2a Prawa geodezyjnego i kartograficznego wynika, że "ustalenia" terenów nie można utożsamiać z ich ustanawianiem, gdyż kompetencje w tym zakresie nie zostały przyznane radzie gminy uchwalającej plan, lecz właściwym ministrom i kierownikom urzędów centralnych. Objęcie zamierzeniami planistycznymi obszarów, na których znajdują się tereny zamknięte, wpływa na treść postanowień planu, przynajmniej w części graniczącej z tymi terenami - zwanej strefą ochronną. W konsekwencji, ustalenie przeznaczenia terenu położonego w sąsiedztwie terenów zamkniętych będzie wpływać na rozstrzygnięcia w tym zakresie, włącznie z zakazem zabudowy niektórych terenów, jednakże dopiero w sytuacji, gdy plan miejscowy ustali ich granice. Oznacza to, że brak faktycznego wytyczenia tych granic w dacie podejmowania uchwały bez wątpienia uniemożliwiał ich wprowadzenie tych ograniczeń do treści planu. Natomiast, bez wątpienia obszar zamknięty – teren kompleksu wojskowego [..] - funkcjonował w dacie podejmowania uchwały. Co więcej, jak wynika z akt sprawy, granice strefy ochronnej analizowanego terenu zamkniętego zostały ustalone w Studium (planowane granice). Natomiast, na etapie sporządzenia planu, jak argumentuje organ gminy, trwały prace nad ich wytyczeniem, m. in. w związku z inicjatywą organu nadzoru budowlanego, w wyniku której organy wojskowe zostały zobligowane do opracowania ekspertyzy naukowo – rozwojowej, określającej warunki bezpiecznego użytkowania składu środków bojowych. W kontekście braku ustalenia granic strefy ochronnej w treści planu, pomimo ich wprowadzenia do treści Studium, nie sposób nie podzielić co do zasady argumentacji skarżącej, która kwestionuje możliwość wprowadzenia określonych ograniczeń z tym związanych. Trwająca procedura wyznaczenia, czy też korygowania granic strefy ochronnej na etapie uchwalania planu zobowiązywała organ gminy do wrysywania granic, zgodnych z tymi, które utrwalono w Studium, a ewentualnie po ich ponownym ustaleniu przez właściwy organ wojskowy – do zmiany Studium, a następnie planu miejscowego w tym zakresie. Nie budzi też wątpliwości sądu potrzeba, a wręcz konieczność wprowadzenia określonej treści zakazów w związku z lokalizacją terenu zamkniętego nr [..] ze względu na jego charakter. Podkreślić bowiem należy, że kompleks wojskowy nr [..] stanowi kompleks magazynowy o powierzchni ponad 47 ha wraz z 27 obiektami kubaturowymi o przeznaczeniu wojskowym. Skład ten przeznaczony jest do przechowywania środków bojowych, w tym amunicji strzeleckiej, artyleryjskiej oraz środków minersko – zaporowych w ilości 105 ton. Konieczność ustanowienia strefy ochronnej w tej sytuacji nie budzi wątpliwości, podobnie jak i potrzeba rewizji granic tej strefy, stosownie do okoliczności sprawy i wymogów zapewnienia bezpieczeństwa publicznego. Bez wątpienia też sąsiedztwo takich obiektów może stanowić uzasadnienie dla potrzeby utrzymania istniejącego przeznaczenia terenów sąsiednich, jako terenów rolnych, leśnych i zielonych, powiązanych z określonymi ograniczeniami w dopuszczalności zabudowy.

Nie mniej jednak, jak wskazano powyżej, objęcie zamierzeniami planistycznymi obszarów, na których znajdują się tereny zamknięte, z mocy art. 15 ust. 3 pkt 7 u.p.z.p. wpływa na treść postanowień planu, przynajmniej w części graniczącej z tymi terenami - zwanej strefą ochronną, poprzez obowiązek naniesienia granic terenów zamkniętych, i granice stref ochronnych tych terenów. I to z ustaleniem tych granic, jak argumentuje słusznie strona skarżąca, wiąże się ustalenie przeznaczenia terenu położonego w sąsiedztwie terenów zamkniętych, włącznie z zakazem zabudowy niektórych terenów, uzasadnionym charakterem i bliskością sąsiedztwa w stosunku do tych terenów. Skarżąca jednak nie wskazała jakie konkretnie ograniczenia i zakazy zostały w odniesieniu do stanowiącej jej własność nieruchomości ustanowione w treści planu ze względu na ewentualne objęcie ich granicami strefy ochronnej kompleksu wojskowego nr [..]. Co więcej, analiza karty terenu nr 28, zawierającej szczegółowe postanowienia odnoszące się do nieruchomości skarżącej, wskazuje że brak jest takich ograniczeń i zakazów, które wprowadzone by zostały ze względu na planowane ustalenie granic strefy ochronnej analizowanego terenu zamkniętego. Z tych przyczyn, w ocenie sądu, skarżąca nie zdołała wykazać, że brak ustanowienia granic strefy ochronnej w części graficznej planu skutkował naruszeniem jej interesu prawnego, bowiem w istocie z tego nieujawnionego w planie faktu znajdowania się nieruchomości skarżącej w strefie ochronnej kompleksu wojskowego nie wynika wprowadzenie w stosunku do jej nieruchomości żadnych ograniczeń i zakazów.

Natomiast, powołana w skardze argumentacja w zasadniczej mierze sprowadza się do zarzucenia organowi gminy przekroczenia granic władztwa planistycznego poprzez wprowadzenie zakazu zabudowy obiektami kubaturowymi. W doktrynie wskazuje się, że przysługujące gminie prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje może być skutecznie zrealizowane jedynie w planie miejscowym, który został uchwalony przy zachowaniu określonych przepisami u.p.z.p. zasad i trybu sporządzania planu. Jak wskazano powyżej, w ocenie sądu, organy gminy zachowały w rozpatrywanym przypadku wymogi procedury określone w art. 17 pkt 1-14 u.p.z.p., co wynika z przedłożonej dokumentacji planistycznej. To z kolei uzasadniało przeprowadzenie kontroli planu z punktu widzenia dochowania zasad ich sporządzenia, wpływających bezpośrednio na przesądzenie o zgodności wprowadzonych ograniczeń z literą prawa. Jak wskazano powyżej, zasadniczy zarzut skargi wskazuje na przekroczenia granic władztwa planistycznego przez gminę, poprzez wprowadzenie na obszarze, na którym znajdują się działki skarżącej zakazu zabudowy mieszkaniowej.

Analiza postanowień skarżonego planu jednoznacznie wskazuje, że zakaz zabudowy w odniesieniu do nieruchomości skarżącej uzasadniony był nie tyle względami związanymi z sąsiedztwem z kompleksem wojskowym nr [..], co przede wszystkim - znajdowaniem się nieruchomości skarżącej w zasięgu potencjalnego oddziaływania lotniska wojskowego [..]/lotniska cywilnego – w rejonie podejścia do lotniska - zasięgu powierzchni ograniczających wysokość obiektów budowlanych i naturalnych oraz w zasięgu potencjalnego oddziaływania hałasu wynikającego z lokalizacji lotniska wojskowego. Powyższe akcentuje również organ gminy w odpowiedzi na skargę, wskazując, że postanowienia planu w odniesieniu do należących do skarżącej działek nie wynikają z ustalenia na tym obszarze strefy ochronnej dla terenu zamkniętego - kompleksu wojskowego [..], ponieważ w dacie uchwalenia planu miejscowego prace związane z ustalaniem strefy były w toku, więc strefa ta nie została wskazana w planie miejscowym, lecz z bliskim ich sąsiedztwem z terenem lotniska wojskowego.

Jak wynika z postanowień planu, w zakresie dotyczącym nieruchomości nr [..] i [..], znajdują się one na obszarze oznaczonym symbolem 035 R,ZE, a więc przeznaczonym na tereny rolne i zieleni ekologiczno – krajobrazowej, nie wymagającej urządzenia i stałej pielęgnacji (w szczególności jako tereny zadrzewień i zarośli, muraw i wrzosowisk, torfowisk, cieków i oczek wodnych oraz zespołów roślinności bagiennej, trwale półnaturalnych łąk i pastwisk). Z § 8 planu wynika, że na jego obszarze znajdują się tereny i obiekty podlegające ochronie na podstawie odrębnych przepisów oraz tereny, na których obowiązują szczególne warunki zagospodarowania terenów i ograniczenia w ich użytkowaniu. W punkcie 7 § 8 planu wskazuje się, że w zachodniej części obszaru objętego planem znajduje się część istniejącego, działającego lotniska wojskowego (przeważająca część lotniska położona jest na terenie gminy K.). Dla części tego lotniska, w czasie sporządzania i uchwalania planu, prowadzono proces uruchamiania lotniska cywilnego. Na obszarze objętym planem, występują ograniczenia zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze oraz rozporządzeń do ww. ustawy:

a) obszar objęty planem znajduje się w rejonie podejścia do lotniska, w zasięgu powierzchni ograniczających wysokość obiektów budowlanych i naturalnych (powierzchni podejścia, powierzchni przejściowej i powierzchni poziomej wewnętrznej), wyznaczonych na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać obiekty budowlane oraz naturalne w otoczeniu lotniska. Powierzchnie ograniczające zostały przedstawione na rysunku planu za pomocą poziomic - linii łączących punkty na płaszczyznach ograniczających położone na takiej samej wysokości nad poziomem morza. Dla obszarów położonych w zasięgu powierzchni ograniczających (dla całego obszaru objętego planem), zgodnie z rozporządzeniem, obowiązują poniższe ograniczenia:

– wymiary obiektów budowlanych i naturalnych (w tym tymczasowych obiektów budowlanych), a także umieszczonych na nich urządzeń oraz urządzeń użytych w trakcie ich budowy bądź eksploatacji (np. dźwigów budowlanych) nie mogą naruszać wyznaczonych powierzchni ograniczających,

– obiekty trudno dostrzegalne z powietrza, w tym napowietrzne linie, maszty, anteny, usytuowane w zasięgu powierzchni podejścia, powinny być niższe o co najmniej 10 m od dopuszczalnej wysokości zabudowy wyznaczonej przez powierzchnie ograniczające,

– właściwy organ nadzoru nad lotnictwem może, w przypadkach niepowodujących powstania zagrożenia dla bezpieczeństwa statków powietrznych, udzielić zgody na odstąpienie od określonych w rozporządzeniu wymogów dotyczących powierzchni ograniczających. Dopuszczalne wysokości zabudowy, przyjęte w planie miejscowym w poszczególnych kartach terenów, uwzględniają ograniczenia, wynikające z wyznaczonych powierzchni ograniczających lotniska.

b) w rejonie podejść do lotniska, m.in. na terenach 088 KL i 089 KL, znajdują się urządzenia i obiekty do obsługi ruchu lotniczego - w tym obszar świetlnego systemu podejścia do drogi startowej, gdzie obowiązują przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 31 sierpnia 1998 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dla lotnisk cywilnych.

W celu zapewnienia ochrony obszaru świetlnego systemu podejścia do drogi startowej przed przeszkodami, wyznaczono płaszczyznę świateł, wskazaną na rysunku planu. Płaszczyzna ta, o szerokości 120 m ma kształt prostokątny i jest usytuowana symetrycznie względem osi świetlnego systemu podejścia; początek ma na progu drogi startowej a koniec - w odległości 60 m za końcem systemu świetlnego. W granicach płaszczyzny świateł obowiązują ograniczenia zawarte w ww. rozporządzeniu oraz w załączniku 14 do Konwencji o międzynarodowym lotnictwie cywilnym. Zgodnie z powyższymi przepisami, ponad płaszczyznę świateł i w granicach tej płaszczyzny nie może wystawać żaden obiekt z wyjątkiem urządzeń pomocy nawigacyjnych,

c) na obszarze objętym planem zabrania się:

– budowy lub rozbudowy obiektów, które mogą stanowić źródło żerowania ptaków,

– hodowania ptaków stanowiących zagrożenie dla ruchu lotniczego.

Z kolei, § 8 ust. 8 planu stanowi, że część obszaru objętego planem znajduje się w zasięgu potencjalnego oddziaływania hałasu, wynikającego z lokalizacji lotniska wojskowego [..]/lotniska cywilnego, powodowanego przez starty, lądowania oraz przeloty statków powietrznych. Na obszarach, na których prognozowany długookresowy średni poziom dźwięku przekracza L N 50 dB lub L DWN 60 dB, wyklucza się sytuowanie zabudowy mieszkaniowej i mieszkaniowo-usługowej. Na rysunku planu wskazano izofony prognozowanego poziomu hałasu - L N 50 dB i L DWN 60 dB (zgodnie z załącznikiem do Raportu oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia pod nazwą Port Lotniczy [..]). W celu zapewnienia normatywnego klimatu akustycznego wewnątrz budynków z pomieszczeniami chronionymi przed hałasem należy zastosować przegrody zewnętrzne o podwyższonych parametrach izolacyjności akustycznej. Jak wynika z części graficznej planu, nieruchomości skarżącej znajdują się w strefie oddziaływania izofon prognozowanego poziomu hałasu - L N 50 dB i L DWN 60 dB.

Uszczegółowienie ww. zasad zawiera karta terenu w pkt 28, dotycząca terenów o symbolach 034 - 039, obejmująca nieruchomości skarżącej. Jak wskazano powyżej, karta ta obejmuje m. in. obszary oznaczone symbolem 035 R,ZE, a więc przeznaczone na tereny rolne i zieleni ekologiczno – krajobrazowej. W punkcie 3 karty terenu ustala się, że tereny 036 R,ZE i 037 R,ZE oraz części terenów 034 R,ZE, 035 R,ZE, 038 R,ZE i 039 R,ZE znajdują się w zasięgu potencjalnego oddziaływania hałasu lotniczego - obowiązują zasady określone w § 8 ust. 1 pkt 8. W odniesieniu do zasad zabudowy i kształtowania trenu określonych w punkcie 5 karty wprowadza się zakaz zabudowy, przy czym na terenach 34 R,ZE i 035 R,ZE dopuszcza się terenowe urządzenia sportowe i rekreacyjne oraz obiekty małej architektury, pod warunkiem zachowania powierzchni biologicznie czynnej - min. 90% powierzchni terenu. W określonych w punkcie 7 karty szczególnych zasadach zagospodarowania terenu w odniesieniu do terenu o symbolu 035 R,ZE, na którym znajdują się działki skarżącej wynika ponadto, że:

-teren 035 R,ZE znajduje się w zasięgu powierzchni ograniczających - podejścia, przejściowej i poziomej wewnętrznej, wyznaczonych dla otoczenia lotniska wojskowego [..] / lotniska cywilnego; obowiązują zasady i przepisy określone w § 8 ust.1 pkt 7 lit. a, c, w tym ograniczenia wysokości obiektów budowlanych i naturalnych oraz urządzeń użytych w trakcie ich budowy lub eksploatacji;

- na terenach 034 R,ZE, 035 R,ZE, 036 R,ZE i 039 R,ZE występuje infrastruktura telekomunikacyjna Marynarki Wojennej - obowiązują zasady określone w § 8 ust. 1 pkt 13.

Skarżąca w podniesionych w skardze zarzutach zakwestionowała ustalony w zaskarżonej uchwale zakaz lokalizacji zabudowy mieszkaniowej, co stanowi jej zdaniem nadmierną i nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności jej nieruchomości objętych planem, dla których ustalono niekorzystne przeznaczenie wyłącznie pod tereny rolnicze i zieleni krajobrazowo - ekologicznej, naruszające istotę prawa własności. W tej sytuacji stwierdzić należy, że elementem niniejszej sprawy jest ustalenie czy możliwym było wprowadzenie w zaskarżonej uchwale ograniczenia w zakresie zabudowy i czy organ uchwałodawczy, wprowadzając postanowienie o kwestionowanym przez skarżącą brzemieniu, nie naruszył obowiązujących przepisów prawa.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że uwzględnienie prawa własności nieruchomości nie oznacza zakazu ograniczania tego prawa, gdy weźmie się pod uwagę treść art. 6 u.p.z.p. Regulacja tego przepisu wyklucza z pewnością dopuszczalność ingerencji w istotę prawa własności, a także nieuzasadnione z punktu widzenia interesu publicznego ograniczenie tego prawa w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą i rozporządzania nią (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r. Nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, Nr 1, poz. 2). Treść prawa własności określa art. 140 k.c. stanowiąc, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Do atrybutu korzystania z rzeczy tradycyjnie zalicza się uprawnienia do posiadania, używania rzeczy, pobierania pożytków i innych przychodów z rzeczy i do dyspozycji faktycznych.

Określając, w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego, przeznaczenie terenu, organy gminy muszą rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy, a powstające sytuacje konfliktowe rozstrzygać zgodnie z obowiązującym prawem. O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić wówczas, gdy rozwiązania planistyczne są dowolne i pozbawione uzasadnienia merytorycznego. W istotę bowiem władztwa planistycznego gminy włączone jest uprawnienie, polegające na legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. W ramach realizacji tego uprawnienia gmina zobowiązana jest do kierowania się interesem publicznym oraz odpowiednim jego wyważeniem w odniesieniu do interesu prywatnego, przy jednoczesnym uwzględnieniu zasady niedyskryminacji, proporcjonalności i racjonalnego postępowania w perspektywie oddziaływania na prawo własności (wyrok NSA z 6 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1196/16 - CBOSA). Bez wątpienia bowiem wprowadzając zakaz zabudowy, organ gminy musi mieć na względzie art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i wynikające z nich konsekwencje w postaci potrzeby badania – w kontekście zasady proporcjonalności - konieczności (niezbędności) wprowadzanych ograniczeń prawa własności i ich zakresu. Oceniając, czy doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej należy rozważyć m.in. także poprzednie przeznaczenie nieruchomości w poprzednio obowiązujących planach, czy ewentualnych decyzjach o warunkach zabudowy, które wskazywały na pogorszenie sytuacji prawnej skarżącej, czy też nieuzasadnione odstąpienie od jej polepszenia, jak również uregulowania ustawowe wprowadzające ograniczenia o różnym charakterze, w tym wynikające sąsiedztwa ze szczególnymi obiektami, czy też wymogów prawa ochrony środowiska.

W okolicznościach niniejszej sprawy w odniesieniu do nieruchomości skarżącej mamy do czynienia z zachowaniem w przepisach zaskarżonej uchwały istniejącego przeznaczenia terenu o charakterze rolnym, leśnym i terenów zielonych. Jak wynika bowiem z nadesłanych na wezwanie sądu dokumentów, zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta zatwierdzonym uchwałą nr XII/115/88 (obowiązującym do 31 grudnia 2003 r.) działki skarżącej usytuowane były na obszarze objętym symbolem A46RP.R, jako tereny upraw polowych z dopuszczeniem ogrodnictwa. Wprawdzie w odniesieniu do jednej z tych działek w decyzji z 7 kwietnia 1999 r. Prezydent Miasta, w oparciu o przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (j. t. Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139) oraz ww. planu miejscowego, wydał na rzecz R. W. decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z obiektami gospodarczymi dla upraw warzyw i owoców, jednak decyzja ta po pierwsze - miała charakter czasowy i straciła ważność po upływie 12 miesięcy od dnia, kiedy stała się ostateczna, po drugie zaś, wydana została na podstawie ustawy oraz planu miejscowego, które utraciły ważność (moc). Natomiast, w decyzji z 15 lipca 2005 r., wydanej już na postawie u.p.z.p., Prezydent Miasta odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wraz z przyłączami i instalacjami, ze względu na nie spełnienie wymogów tzw. dobrego sąsiedztwa. Powyższe prowadzi zatem do wniosku, że teren na którym znajdują się nieruchomości skarżącej miał przeznaczenie rolnicze, wykluczające możliwość zabudowy w oparciu o przepisy u.p.z.p., i w tym zakresie postanowienia skarżonej uchwały nie pogorszyły sytuacji prawnej skarżącej. Pozostaje zatem ocenić, czy w kontekście wprowadzonych rozwiązań planistycznych, utrzymanie zakazu zabudowy obiektów kubaturowych w odniesieniu do nieruchomości skarżących znajduje uzasadnienie w istnieniu istotnych wymogów interesu publicznego, opartych w przepisach prawa. Zgodnie bowiem z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Dopuszczona w obowiązującym porządku prawnym możliwość ograniczenia konstytucyjnych wolności i praw nie może jednak naruszać istoty tych wolności i praw i nie może prowadzić do zachwiania relacji pomiędzy konstytucyjnym dobrem, które jest ograniczane (prawo własności), a celem jakiemu to ograniczenie ma służyć.

W sprawie niniejszej należy zatem rozważyć, czy przy uchwalaniu zaskarżonego planu doszło do zakłócenia proporcji między dobrem ograniczonym (prawem własności), a celem któremu to ograniczenie ma służyć. Zasadnym jest również sprawdzenie czy przepisy planu wprowadzające całkowity zakaz zabudowy są zgodne z zapisami Studium. W odniesieniu do analizowanej sytuacji skarżącej jak wynika z treści Studium, jak już wskazano powyżej, jednym z jego założeń, odzwierciedlonych w części poświęconej kierunkom zagospodarowania przestrzennego jest utrzymanie ograniczeń dla inwestycji mieszkaniowych w rejonach podejściowych lotniska; uruchomienie cywilnego Portu Lotniczego. Na terenie objętym Studium znajdują się tereny zamknięte, w tym tereny wojskowe Ministerstwa Obrony Narodowej. Z treści Studium wynika też bezspornie, że teren, na którym znajdują się nieruchomości skarżącej, nie stanowią obszarów predysponowanych do zabudowy. Załączony do akt rysunek Studium obowiązującego w dacie uchwalenia planu z oznaczeniem na nim działek skarżącej obrazuje, że działki skarżącej znajdują się na terenie oznaczonym kolorem zielonym – tereny zieleni krajobrazowo – ekologicznej, łąki, zadrzewienia, zalesienia, uprawy rolne itp. – PBC min. 90 %. Co więcej, zlokalizowane są w obszarze objętym orientacyjnymi izofonami poziomu hałasu od lotniska Ln 50 dB i Ldwn 60 dB. Powyższe postanowienia Studium, wynikające tak z części opisowej jak i graficznej (poza kwestią granic stref ochronnych omówiona powyżej), nie pozostają zatem w sprzeczności z odnoszącymi się do działek skarżącej kwestionowanymi postanowieniami planu miejscowego.

Zgodność postanowień planu z postanowieniami studium (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.) nie przesądza jeszcze o tym, że uchwalając plan miejscowy organ gminy nie naruszył granic władztwa planistycznego. Jak wskazano powyżej, w tym zakresie gmina musi wykazać, że podejmując określone rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenów, w szczególności skutkujące ograniczeniem sposobu wykonywania prawa własności, rozważyła wszystkie wchodzące w grę interesy. W okolicznościach niniejszej sprawy chodzi o interes prywatny skarżącej, wyrażający się w możliwości zabudowy budynkiem mieszkalnym, przysługującej jej w ramach współwłasności nieruchomości, któremu gmina przeciwstawiła interes publiczny, związany z istniejącym w bliskim sąsiedztwie lotniskiem wojskowym.

Analiza kwestionowanych postanowień planu wskazuje, że bezpośrednią przyczyną wprowadzenia zakazu zabudowy, niezależnie od kwestii strefy ochronnej terenu zamkniętego nr [..], było sąsiedztwo nieruchomości skarżącej z terenem lotniska wojskowego. Nieruchomości skarżącej znajdują się na obszarze w zasięgu powierzchni ograniczających tego lotniska (zob. karta terenu 035 – pkt 7 lit. e). Powierzchnie te są określone na podstawie ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 933 ze zm.) i wydanych stosownie do art. 92 tej ustawy aktów wykonawczych. Art. 92 pkt 4 tej ustawy w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały stanowił, że minister właściwy do spraw transportu w porozumieniu z Ministrem Obrony Narodowej określi, w drodze rozporządzeń, z uwzględnieniem przepisów międzynarodowych, warunki, jakie powinny spełniać obiekty budowlane oraz naturalne w otoczeniu lotniska ze względu na bezpieczeństwo ruchu statków powietrznych. Zatem, nie jest kompetencją rady gminy ustalanie powierzchni ograniczających danego lotniska, lecz uwzględnienie ustalonych – przez właściwe podmioty – ograniczeń we właściwych dokumentach planistycznych. Fakt pozostawania w zasięgu powierzchni ograniczających uzasadniał ograniczenie wysokości zabudowy, wynikające z § 8 ust. 1 pkt 7 lit. a) i c) planu. Natomiast, wprowadzenie zakazu zabudowy powiązane jest bezpośrednio z lokalizacją nieruchomości skarżącej w strefie zasięgu potencjalnego oddziaływania hałasu o prognozowanym długookresowym średnim poziomie dźwięku przekraczającym Ln 50 dB lub Ldwn 60 dB, a więc z ochroną akustyczną, pozostającą w obszarze problematyki ochrony środowiska.

Zauważyć w tym miejscu należy, że wskazanie podstaw oraz sposobu przypisywania terenów określonych w planie miejscowym do poszczególnych rodzajów terenu z punktu ochrony przed hałasem determinuje nie tylko późniejsze decyzje administracyjne, dotyczące danej kategorii terenu, ale może mieć także wpływ na określenie przeznaczenia określonego terenu ze względu na jego sąsiedztwo z obiektem generującym hałas. Oprócz wskazanych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymogów w zakresie ochrony środowiska (art. 15 ust. 2 pkt 3 oraz ust. 3 pkt 3a u.p.z.p.) plany miejscowe muszą uwzględniać również wymogi określone w innych ustawach. Należy do nich m.in. wymóg przypisania terenów, dla których określono różne przeznaczenia i sposób zagospodarowania do kategorii umożliwiających określenie dopuszczalnych poziomów hałasu, wynikający z ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1219 ze zm., zwana dalej p.o.ś.). Zgodnie z art. 112 w zw. z art. 114 p.o.ś. przy tworzeniu przepisów prawa powinna zostać uwzględniona konieczność utrzymania hałasu na dopuszczalnym poziomie, przy czym zobowiązano organy przyjmujące plany miejscowe do uwzględnienia w tym procesie różnych funkcji zagospodarowania terenu, a więc również dopuszczalnych norm natężenia hałasu. Zgodnie z art. 114 ust. 1 p.o.ś. przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, różnicując tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania, wskazuje się, które z nich należą do poszczególnych rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś. Są to tereny przeznaczone: pod zabudowę mieszkaniową, pod szpitale i domy opieki społecznej, pod budynki związane ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, na cele uzdrowiskowe, na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, na cele mieszkaniowo-usługowe. Przeznaczenie terenu w planie miejscowym do określonej ww. kategorii powiązane jest z regulacją określającą dopuszczalne poziomy hałasu, która wynika z aktu wykonawczego – rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (t. j. Dz. U. z 2014 r, poz. 112 ze zm.). Rozporządzenie to w zakresie startów, lądowań i przelotów statków powietrznych dla terenów zabudowy mieszkaniowej jedno- i wielorodzinnej oraz zabudowy zagrodowej i zamieszkania zbiorowego, terenów rekreacyjno-wypoczynkowych, terenów mieszkaniowo-usługowych oraz terenów w strefie śródmiejskiej miast powyżej 100 tys. mieszkańców wprowadza ograniczenia dopuszczalnego poziomu hałasu wyrażonego długotrwałym, średnim poziomem dźwięku A w dB do 60 dB w porze dziennej i 50 dB w porze nocnej. Z części tekstowej i graficznej skarżonego planu wynika bezspornie, że nieruchomości skarżącej objęte są izofonami wskazującymi na prognozowane przekroczenie ww. wartości dopuszczalnego hałasu w środowisku, co związane jest z sąsiedztwem istniejącego lotniska wojskowego. Słusznie argumentuje w tej mierze organ gminy, że subiektywne odczuwanie hałasu przez skarżącą, a właściwie nie odczuwanie go w związku z ruchem lotniczym na istniejącym lotnisku wojskowym, nie może przesądzać o kierunkach ochrony akustycznej, która w tym zakresie ma charakter bezwzględny i wiąże organ gminy. Nie bez znaczenia są tu także akcentowane przez organ gminy, aczkolwiek kwestionowane przez skarżącą, zamiary inwestycyjne gminy miasta, związane z rozbudową istniejącego lotniska wojskowego i przekształceniem go w lotnisko cywilne. Wbrew twierdzeniom skarżącej, z zamiarów tych Gmina się nie wycofała, co potwierdziła pełnomocnik organu na rozprawie przed sądem. Wprowadzenie zakazu zabudowy obiektami kubaturowymi o przeznaczeniu mieszkalnym ma w tej sytuacji pełne uzasadnienie w przepisach ustanawiających normy ochrony przed hałasem, a to oznacza że nie można organowi gminy w tej mierze zarzucić dowolności i braku rozważenia prywatnego interesu skarżącej. Pozostaje on bowiem w jednoznacznej kolizji z interesem publicznym, sprowadzającym się do konieczności zapewnienia bezpieczeństwa użytkowania istniejącego lotniska wojskowego, w tym związanej z jego funkcjonowaniem ochrony przed hałasem. Optymalne wykorzystanie przestrzeni znajdującej się wokół tego typu obiektu specjalnego bez wątpienia rodzi określone uciążliwości, które pozostają w kolizji z interesem jednostki. Wprowadzenie określonych ograniczeń z tym związanych, w tym np. ograniczenia wysokości zabudowy, czy wręcz jego zakazu, ma jednak na celu nie tylko umożliwienie funkcjonowania tego typu obiektów i zapewnienie bezpieczeństwa jego użytkownikom, ale także – z drugiej strony – ochronę przed jego negatywnymi skutkami podmiotom, którym przysługuje tytuł prawny do nieruchomości położonych w sąsiedztwie. Dotyczy to zwłaszcza omawianej ochrony akustycznej, bowiem obowiązkiem organów administracji publicznej jest zapewnienie optymalnego środowiska akustycznego, a więc takiego, które mieści się w granicach standardów, wyznaczonych ww. przepisami prawa ochrony środowiska (por. art. 112 p.o.ś. w związku z cytowanym rozporządzaniem Ministra Środowiska). Realizacja władztwa planistycznego gminy powinna zatem w tego typu sytuacjach granicznych odzwierciedlać ważenie określonych wartości, ogniskujących się w ramach interesu publicznego i konieczności zaspokajania przez gminę zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej w zakresie optymalnego wykorzystania przestrzeni, w zgodzie z zasadą zrównoważonego rozwoju, a z drugiej strony - z uwagi na możliwość bardzo daleko idących ingerencji w sferę jednostki - interesu indywidualnego. Jak wskazano powyżej, akty planistyczne gminy mogą ingerować w sferę własności jednostek, kształtując sposób wykonywania tego prawa, pod warunkiem że stanowią wyraz właściwego wyważenia kolidujących dóbr i wartości, poprzez wykazanie, że przyjęte rozwiązania są optymalne - uzasadnione interesem publicznym i nieingerujące ponad niezbędną konieczność w sferę prawną jednostki. Niedopuszczalne jest również nieuzasadnione różnicowanie sytuacji adresatów rozstrzygnięć planistycznych gminy godzące w zasadę równości wobec prawa. W ocenie sądu, wprowadzone w odniesieniu do nieruchomości skarżącej postanowienia planu z opisanych względów nie mają charakteru dyskryminującego i nieproporcjonalnego, utrzymują dotychczasowy sposób zagospodarowania tych gruntów ze względu na ich sąsiedztwo z obszarem objętym szczególnym reżimem prawnym (istniejące lotnisko wojskowe), które organ planistyczny ma obowiązek uwzględnić, decydując o sposobie wykorzystania przestrzeni, a w konsekwencji nie uzasadniają tezy o przekroczeniu granic władztwa planistycznego.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.