Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2037/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1 pkt 1g art. 7 pkt 1 art. 36 ust. 1 pkt 11
journal: Dz.U. 2017 poz 2187
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2019 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych przy zabytku oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., znak: [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (Minister), po rozpatrzeniu odwołania Funduszu [...] sp. z o. o. Oddziału Zespołu [...] [...] (obecnie [...] sp. z o.o. z/s w [...]), od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...], nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., znak: [...], odmawiającej ww. Spółce pozwolenia na podejmowanie innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, polegających na wykonaniu ogrodzenia terenu oznaczonego numerami działek [...], [...], [...], położonego na obszarze zabytkowego parku w [...], gmina [...] – działając na podstawie art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 11, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2017 r., poz. 2187, ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, dalej k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w całości.

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Kierownik Delegatury w [...], działając z upoważnienia [...] Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...], decyzją nr [...] z [...] stycznia 2018 r., znak: [...], odmówił Funduszowi [...] sp. z o. o. Oddziałowi Zespołu [...] [...], pozwolenia na podejmowanie innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, polegających na wykonaniu ogrodzenia terenu oznaczonego numerami działek [...], [...], [...], położonego na obszarze zabytkowego parku w [...], gmina [...].

Od powyższej decyzji, w ustawowym terminie, odwołanie wniósł ww. Wnioskodawca.

Po przeanalizowaniu akt sprawy organ odwoławczy wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wymaga podejmowanie działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru zabytków (...). Zgodnie z przepisem art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. g ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania zabytki nieruchome będące w szczególności parkami, ogrodami i innymi formami zaprojektowanej zieleni.

Właściwość konserwatorska do wydawania pozwolenia w niniejszej sprawie wynika z faktu, że działki gruntu planowane do wygrodzenia stanowią część parku w [...], który został objęty ochroną konserwatorską na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] stycznia 1950 r. Decyzja ta została wyjaśniona postanowieniem Kierownika Delegatury w [...] z [...] lipca 2006r., w zakresie granic zabytkowego parku, które wyznaczają linie ulic: od zachodu ul. [...] i [...], od północy [...], od wschodu ul. [...], od południa ul. [...] i [...].

Wnioskowane zamierzenie miałoby natomiast polegać na wykonaniu ogrodzenia terenu oznaczonego numerami działek ew. [...], [...], [...], położonego na obszarze zabytkowego parku w [...]. Ww. działki gruntu zabudowane są budynkami Funduszu [...] oraz infrastrukturą techniczną. Ogrodzenie zaprojektowane zostało z prefabrykowanych paneli ogrodzeniowych (ocynkowanych i malowanych w kolorze zielonym) na betonowej podmurówce wysokości 20 cm. Wysokość ogrodzenia wraz z podmurówką - 150 cm.

Minister przypomniał zatem, że pozwolenia organu ochrony zabytków wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie określają bowiem, kiedy pozwolenie powinno zostać wydane, a kiedy należy odmówić jego udzielenia, pozostawiając tę kwestię ocenie organu ochrony zabytków. Orzekanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza jednak dowolności orzekania, organ jest zatem obowiązany swoje stanowisko w sposób wyczerpujący wyjaśnić, biorąc pod uwagę wszystkie istotne aspekty sprawy.

Kierownik Delegatury w [...] [...] Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] w uzasadnieniu rozpatrywanej decyzji wskazał, że działki nr ew. [...], [...] i [...] położone są w południowej i południowo-wschodniej części założenia parkowego, na terenie o najstarszej metryce, o czym świadczą zachowane relikty XIX-wiecznego pałacu carskiego w formie fundamentów wzniesionych na wysokość ok. 0,5 m. Omawiany obszar ma zasadnicze znaczenie dla przestrzennej kompozycji parku i jego wydzielenia poprzez wzniesienie trwałego ogrodzenia o przebiegu zaznaczonym na załączonej do wniosku mapie spowoduje sztuczne wydzielenie tej części parku i pogłębi niekorzystne zmiany. Wprowadzanie podziałów w miejscach, gdzie nigdy nie występowały, prowadzi do pogłębienia zatarcia układu kompozycyjnego parku, jak również stwarza zagrożenie dla możliwości jego trwałego zachowania jako niepodzielnej całości. Ponadto w ocenie organu pierwszej instancji, wzniesienie ogrodzenia w opisanej w przedłożonym programie technologii, tj. z prefabrykowanych paneli ogrodzeniowych na podmurówce betonowej o wysokości 20 cm - charakterystycznej dla podrzędnych terenów gospodarczych lub przemysłowych - wprowadzi obcą formę w przestrzeń zabytkowego parku i wpłynie negatywnie na jego walory estetyczne i krajobrazowe.

Minister podzielił argumentację organu I instancji, że proponowane ogrodzenie przedmiotowej nieruchomości gruntowej naruszałoby walory parkowe, zakłóciłoby zintegrowaną przestrzeń i prowadziłoby do trwałego wyodrębnienia wtórnej parceli. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że ratio legis przepisu art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami polega właśnie na ochronie integralności tego rodzaju nierozerwalnych, stanowiących zwartą całość funkcjonalną zabytków. Jest to jeden z przejawów reglamentacji administracyjnoprawnej, odnoszącej się w tym wypadku do sfery ochrony (zachowania) zabytków.

Minister uznał zatem, że rozpatrując sprawę dotyczącą ogrodzenia części nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków organ ochrony zabytków winien kierować się jedną z głównych zasad doktryny konserwatorskiej tj. zasadą integralności i niepodzielności zabytkowych założeń. Ewentualne wygrodzenie nie może prowadzić do istotnego przekształcenia nieruchomości wpływając na obniżenie wartości zabytkowych, a także pogarszać warunków utrzymania zabytku i jego ochrony. Organ wydając w tym względzie decyzję winien kierować się zasadami wynikającymi między innymi z przepisu art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, stanowiącego, że ochrona zabytków polega w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie, zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, udaremnienie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków, kontrolę stanu zachowania i przeznaczenia zabytków. Przepis ten stanowi jednak jedynie generalne wskazanie powinności organu ochrony zabytków, i wymaga doprecyzowania do stanu faktycznego w indywidualnej sprawie administracyjnej. Zadaniem organów ochrony zabytków jest bez wątpienia zapobieganie wszelkim działaniom, które mogłyby wpłynąć negatywnie na utrzymanie zabytkowego terenu w jego pierwotnym układzie przestrzenno-architektonicznym, uniemożliwić jego zachowanie, czy też spowodować obniżenie lub utratę jego zabytkowych walorów.

W ocenie organów ochrony zabytków obu instancji, wybudowanie ogrodzenia spowoduje wtórne wydzielenie tej części parku, prowadząc do pogłębienia zatarcia układu kompozycyjnego zabytkowego parku i stwarzając zagrożenie dla możliwości trwałego zachowania tego terenu jako niepodzielnej całości.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zważył, że Skarżący w odwołaniu wskazywał na dokonane na terenie parku przekształcenia właścicielskie i zrealizowane już ogrodzenia. Podkreślono, że brak działań ze strony konserwatora zabytków zmierzających do rozbiórek okolicznych ogrodzeń na terenie parku, narusza prawo odwołującego się do równego traktowania i konstytucyjną zasadę równości wobec prawa.

W odniesieniu do ww. zarzutu organ odwoławczy wskazał, że - jak wynika z treści uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia - przy dokonywaniu rozstrzygnięcia tej sprawy organ pierwszej instancji wziął pod uwagę, że teren całego parku został przestrzennie podzielony i w wielu fragmentach poprzegradzany różnymi typami ogrodzeń, które umniejszają wartość zabytkowego ogrodu jako przestrzeni otwartej. Stąd dla uporządkowania parku niezbędna jest likwidacja wielu z tych ogrodzeń.

Jednocześnie organowi odwoławczemu wiadomo z urzędu, że Kierownik Delegatury w [...] w stosunku do terenu parku w [...] podejmował już działania nadzorcze, nakazując przywrócenie zabytkowego obszaru do poprzedniego stanu poprzez rozbiórkę samowolnie wzniesionego ogrodzenia.

Organ odwoławczy nie dopatrzył się również naruszenia przez organ I instancji zasady wyrażonej w art. 7 k.p.a., ani też niedopuszczalnej ingerencji w prawo własności odwołującego.

Na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2018r., znak [...], skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł pełnomocnik Funduszu [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej również jako "Spółka" lub "Skarżący"), zarzucając:

1. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1.1. art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. g ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ("u.o.o.z."), art. 36 ust. 1 pkt 11 u.o.o.z. oraz art. 89 ust. 2 u.o.o.z., a także art. 64 ust. 1 i ust. 3 z zw. z art. 20, 21, 31 ust. 3 i art. 8 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. ("Protokół 1 Konwencji") poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące w konsekwencji niedokonaniem przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kontroli legalności decyzji wydanej przez Organ I Instancji, w tym uchylenie się od zbadania, czy przyjęte w tej decyzji Organu I Instancji ustalenia w zakresie odmowy wyrażenia zgody na posadowienie przez Skarżącego ogrodzenia należącej doń nieruchomości i powiązane z ową odmową określenie ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości są potrzebne, a także, czy nie prowadzą do nadmiernej ingerencji w uprawnienia właścicielskie Skarżącego, a w konsekwencji również uchylenie się przez Organ II Instancji od wyczerpującego zbadania zgodności z prawem i uzasadnienia Decyzji, która ogranicza uprawnienia właścicielskie Skarżącego;

2. Naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

2.1. art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności i w konsekwencji niezbadanie merytorycznie sprawy przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego;

2.2. art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 84 § 1 k.p.a., art. 85 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a, art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. na skutek przeprowadzenia postępowania przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sposób godzący w zasadę praworządności, a także w zasadę zaufania do władzy publicznej, z naruszeniem zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania poprzez uwzględnianie jako miarodajnej podstawy ustaleń faktycznych przyjętych w Decyzji twierdzeń podnoszonych przez Organ I Instancji, które stoją w sprzeczności z dowodami przedstawionymi w toku postępowania, a także poprzez: (i) zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, (ii) dokonanie błędnej i niewyczerpującej oceny dowodów zgromadzonych w sprawie, (iii) dokonanie rażącego przekroczenia granic swobodnego uznania administracyjnego, (iv) niedokonanie wyważenia interesu publicznego i interesu właściciela nieruchomości.

W związku z powyższymi zarzutami Skarżący wniósł o zobowiązanie Organu II Instancji do wydania decyzji wraz ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy poprzez uwzględnienie wniosku Skarżącego i wyrażenie zgody na posadowienie ogrodzenia, ewentualnie uchylenie w całości decyzji organów I i II Instancji.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że nie budzi wątpliwości okoliczność, iż Spółka jest właścicielem nieruchomości objętej planowaną inwestycją i taki stan jest również ujawniony w aktualnej treści księgi wieczystej KW [...].

Spółka prowadzi na nieruchomości działalność turystyczną oraz działalność w zakresie organizowania turnusów rehabilitacyjnych dla osób niepełnosprawnych. W ramach wykonywania tej działalności, na terenie objętym Nieruchomością, Spółka prowadzi ośrodek wypoczynkowy na który składa się Dom "[...]" mieszczący się w dawnym carskim hotelu, oraz budynki hotelowe "[...]" i "[...]" wzniesione w latach 80-tych XX wieku. Na terenie obiektu mieści się szereg urządzeń i sprzętów służących standardowej działalności hotelowej i rekreacji gości domów wypoczynkowych należących do Spółki. Spółka, poza zwykłą działalnością turystyczną, prowadzi także działalność rehabilitacyjną - posiada wpis do rejestru organizatorów turnusów rehabilitacyjnych dla osób niepełnosprawnych. Obiekt w [...] jest wpisany do rejestru ośrodków, w których mogą odbywać się turnusy rehabilitacyjne. Należy podkreślić, że Spółka traktuje organizację turnusów rehabilitacyjnych jako jedną z podstawowych gałęzi swojej działalności i regularnie gości także w obiekcie w [...] liczne grupy osób niepełnosprawnych, starszych i wymagających rehabilitacji.

Według Skarżącego decyzja Ministra obarczona jest naruszeniem przepisów prawa materialnego - art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. g u.o.o.z., art. 36 ust. 1 pkt 11 u.o.o.z. oraz art. 89 ust. 2 u.o.o.z., a także art. 64 ust. 1 i ust. 3 z zw. z art. 20, 21, 31 ust. 3 i art. 8 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu 1 Konwencji. Skarżący podniósł, że podstawowym elementem prawa własności jest fizyczne władztwo nad rzeczą, jaka jest przedmiotem własności. Takie rozumienie własności przyjmuje art. 140 Kodeksu cywilnego, który stanowi, że właściciel może w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno- gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach właściciel może rozporządzać rzeczą. Ograniczenia rzeczonego prawa przewidziane w prawie publicznym i prywatnym każdorazowo spełniać muszą wymagania, jakie nakłada na nie Konstytucja, to jest art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz art. 64 ust. 3, wprowadzający konstytucyjną, szczególną podstawę wprowadzania ograniczeń prawa własności.

W ocenie strony, w tej perspektywie u.o.o.z, a w szczególności jej art. 36 muszą być ocenione jako silnie ingerujące w wykonywanie prawa własności. Nie jest jednak dopuszczalna sytuacja, w której po pierwsze - jedynym podmiotem obowiązanym do zachowania owej rzeczy w należytym stanie, co wiąże się niekiedy z ogromnymi nakładami, jest właściciel tej rzeczy, po drugie zaś - za niedopuszczalne należy uznać sytuacje prowadzące do znacznego ograniczenia uprawnień właścicielskich, bez wyraźnego i bardzo istotnego interesu publicznego.

Na kwestię niedopuszczalności arbitralnego ograniczania prawa własności pod pretekstem ochrony zabytków uwagę zwrócił Europejski Trybunał Praw Człowieka i Obywatela w swoim orzecznictwie na tle u.o.z.z., stwierdzając m.in., że natura ograniczenia prawa własności i jej powód nie budzą zastrzeżeń, istnieje bowiem legitymowany i prawem przewidziany cel w postaci ochrony kulturowego dziedzictwa narodu, jakim jest zabytek i ograniczenie to mieści się w kategorii interesu publicznego, dla ochrony którego własność może być ograniczona. Jednakże uzasadniony cel ochrony rzeczy nie może, zdaniem Trybunału, powodować nadmiernie głębokiej ingerencji w wykonywanie prawa własności rzeczy, a tak głęboka ingerencja we własność, jaką jest wpis do rejestru zabytków i brak rekompensaty za wynikłe stąd ograniczenie prawa właścicieli zabytkowego obiektu, nie znajduje sądowej drogi ochrony naruszonego prawa. Brak środków rekompensujących ograniczenie prawa własności przesądza według Trybunału o naruszeniu art. 1 Protokołu 1 Konwencji.

Zdaniem Skarżącego, w realiach przedmiotowej sprawy organy dopuściły się obrazy Konstytucji RP i Protokołu 1 Konwencji, skutkujące w konsekwencji niedokonaniem kontroli legalności decyzji wydanej przez Organ I Instancji, w tym uchylenie się od zbadania, czy przyjęte w tej decyzji organu pierwszej instancji ustalenia w zakresie odmowy wyrażenia zgody na posadowienie przez Skarżącego ogrodzenia należącej doń nieruchomości i powiązane z ową odmową określenie ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości są potrzebne, a także, czy nie prowadzą do nadmiernej ingerencji w uprawnienia właścicielskie skarżącego. Według Skarżącego, nie można mieć wątpliwości, że odmowa zgody na posadowienie płotu - sprawa z perspektywy ochrony zabytku i interesu publicznego wyjątkowo błaha, o ogromnym zaś znaczeniu dla Spółki prowadzącej działalność hotelarską, stanowi rażąco niedopuszczalną ingerencję w prawo własności przysługujące Spółce, dodatkowo przeprowadzoną bez zapewnienia Spółce słusznego odszkodowania.

W zakresie zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w skardze wskazano, że doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), albowiem w niniejszej sprawie Organ II Instancji zaniechał merytorycznego rozpoznania sprawy. Skarżona Decyzja ma bowiem w ewidentny sposób charakter rozstrzygnięcia kasacyjnego, a nie rozstrzygnięcia merytorycznego. Organ II Instancji we wszystkich punktach decyzji rozważa prawidłowość i zasadność działań poczynionych przez Organ I Instancji, nie dokonuje zaś samodzielnej analizy materiału dowodowego, nie przytacza własnych argumentów i nie uzasadnia własnego rozstrzygnięcia.

W ocenie Skarżącego, organy obu instancji zaniechały również w przedmiotowym postępowaniu kompleksowego zgromadzenia dowodów i dokonania ich właściwej oceny, jak również dopuściły się przekroczenia granic swobodnego uznania administracyjnego. Wreszcie zaś zarówno w skarżonej Decyzji, jak i w toku postępowania przed Organem I Instancji całkowicie zaniechano wyważenia interesu publicznego i prywatnego, ograniczając się jedynie do lapidarnych stwierdzeń, że posadowienie płoty naruszyłoby esencję obiektu zabytkowego.

Skarżący nie kwestionuje ustaleń Organu II Instancji w zakresie okoliczności historycznych dotyczących parku w [...], natomiast wskazuje, że ustalenia poczynione przez Organ II Instancji odnoszące się do chwili obecnej są błędne. Teren zabytkowego parku w [...] istotnie został wpisany do rejestru zabytków na początku lat '50 XX wieku, jednakże od tamtego czasu teren ten uległ bardzo daleko idącym przekształceniom - przede wszystkim na terenie parku w okresie PRL wzniesiono szereg budynków w technologii wielkiej płyty, następnie posadowiono boiska sportowe i dokonano szeregu podziałów właścicielskich. Na sąsiednich działkach, także wchodzących w skład zabytkowego parku powstał dużych rozmiarów obiekt hotelowy, a obecnie trwa budowa kolejnego. Posadowiono również liczne ogrodzenia. Organ pominął skalę tych zmian oraz fakt, że zmiany te mają charakter nieodwracalny. Nie jest możliwe również przychylenie się do stwierdzenia organu, jakoby w chwili obecnej kompozycja parku posiadała jakikolwiek istotny walor zabytkowy. Wspominana przez Organ II Instancji kompozycja w chwili obecnej faktycznie nie istnieje, a argumentacja Organu II Instancji świadczy o tym, że w wyniku niezbadania materiału dowodowego nie jest mu znany rzeczywisty wygląd Nieruchomości, której dotyczy spór. Skarżący podkreśla jednocześnie, że dla ochrony istotnie wartościowych obiektów zabytkowych - posągu [...] i pozostałości fundamentów pałacu wykonanie ogrodzenia terenu jest wręcz niezbędne. Organ II Instancji w ogóle nie odniósł się do materiału dowodowego w zakresie działalności prowadzonej przez Spółkę. Tymczasem okoliczność ta ma kluczowe znaczenie dla kwestii zakreślenia granic uznania administracyjnego i wyważenia interesów strony publicznej i strony prywatnej. Brak możliwości wykonania ogrodzenia faktycznie pozbawia Spółkę możliwości ochrony swojego prawa własności w stosunku do tych obiektów - chociażby poprzez ich zabezpieczenie przed kradzieżą czy zniszczeniem - i uniemożliwia jej podejmowanie inwestycji służących modernizacji. Teren Nieruchomości jest terenem powszechnie dostępnym, nie ma uzasadnienia ekonomicznego inwestowanie w kosztowne urządzenia rekreacyjne, które będą narażone na zniszczenie w wyniku braku możliwości kontroli terenu na którym miałby się znajdować. Brak możliwości ogrodzenia terenu naraża Spółkę na zwiększone koszty związane z aktem, że Spółka jest zmuszona dbać o teren, z którego obecnie korzystają nie tylko jej klienci, ale który jest dostępny publicznie - nie otrzymując przy tym żadnego wynagrodzenia czy innej formy rekompensaty finansowej od organów publicznych.

Według Skarżącego, ogrodzenie obiektów hotelowych jest obecnie powszechnie przyjmowanym standardem na rynku usług turystycznych - służy bowiem przede wszystkim bezpieczeństwu wypoczywających w obiektach hotelarskich gości. Poza tym, goście hotelowi uiszczają za świadczone przez Spółkę usługi opłaty i w zamian oczekują świadczeń o powszechnie przyjętym i akceptowalnym standardzie - niewątpliwie zalicza się do nich możliwość wyłącznego korzystania z terenu zielonego przyległego do hotelu i urządzeń się na nim znajdujących. Organ II Instancji nie zważył również, że Spółka prowadzi na Nieruchomości działalność rehabilitacyjną osób niepełnosprawnych. W związku z tym na terenie należących do Spółki obiektów przebywają liczne osoby starsze, chore i obarczone niepełnosprawnościami o różnym stopniu intensywności. W przypadku takich osób zapewnienie im bezpieczeństwa, komfortu i podwyższony standard ośrodka wypoczynkowego są wyjątkowo istotne. Kolejnym ograniczeniem działalności Spółki, wynikającym z odmowy posadowienia ogrodzenia, w bardzo istotny sposób ograniczającym dochód Spółki z tytułu działalności hotelarskiej na Nieruchomości - szczególnie w okresie wakacji szkolnych, jest brak możliwości organizowania kolonii i pobytów wypoczynkowych dla dzieci i młodzieży, albowiem z wytycznych Państwowej Inspekcji Sanitarnej wynika, że jednym z podstawowych wymogów dla organizowania tego typu wyjazdów jest właśnie ogrodzenie terenu.

W odpowiedzi na skargę, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity - Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie naruszały prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podkreślić, że w sprawie niesporne jest, iż działki o nr ewid. [...], [...] i [...], na których Skarżący zamierza posadowić ogrodzenie, stanowią część parku w [...], gmina [...]. Park w [...] to dawna rezydencja myśliwska carów rosyjskich, a następnie Prezydentów Rzeczypospolitej, wybudowana na fragmencie puszczy nad [...]. który został wpisany do rejestru zabytkowów jeszcze na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] stycznia 1950 r. Decyzja ta została wyjaśniona postanowieniem Kierownika Delegatury w [...] z [...] lipca 2006r., w zakresie granic zabytkowego parku, które wyznaczają linie ulic: od zachodu ul. [...] i [...], od północy [...], od wschodu ul. [...], od południa ul. [...] i [...]. Nie ulega zatem wątpliwości, że w zasadzie od momentu kiedy na tym terenie wznoszone były obiekty wypoczynkowe i rekreacyjne należące do Skarżącego, stan prawny parku i fakt jego objęcia ścisłą ochroną konserwatorską były znane ówczesnym inwestorom.

Jak wskazał przy tym organ I instancji i co wynika z akt sprawy (mapy określającej granice objęte ochroną konserwatorską), ww. działki położone są w południowej i południowo-wschodniej części założenia parkowego, na terenie o najstarszej metryce o czym świadczą zachowane relikty XIX-wiecznego pałacu carskiego w formie fundamentów wzniesionych na wysokość ok 0,5 m (widoczne także na zdjęciach złożonych przez Skarżącą do akt sprawy). Organ I instancji podkreślił również, że jak wynika z analizy historycznej pierwotne założenie rezydencjonalne zajmowało obszar wokół carskiego pałacu, w otoczeniu którego wzniesiono cały zespół budynków o spójnej architekturze o cechach tzw. "stylu myśliwskiego" charakteryzującego się połączeniem elementów architektury tyrolskiej i klasycystycznej (budynki z czerwonej cegły i z licznymi drewnianymi zdobieniami nawiązującymi do architektury podmoskiewskich daczy). Główną oś kompozycji założenia ogrodowego wyznaczała oś symetrii pałacu, co podkreślone zostało ustawieniem na zamknięciu widoku w kierunku zachodnim posągu spiżowego żubra. Przed pałacem od zachodu urządzono rozległe wnętrze ogrodowe w formie gazonu, od wchodu - owalny podjazd połączony równolegle do linii budynku z obecną ul. [...]. W 1923 r. na przedłużeniu tej drogi (oś poprzeczna założenia) wzniesiono drewnianą kaplicę wg projektu K. S. i urządzono rozległy ogród wokół kaplicy prezydenckiej zaprojektowany przez W. K., jednego z najwybitniejszych planistów ogrodów działających na terenie Polski. Układ ten został mocno zaburzony w wyniku powojennych przekształceń, w wyniku których m.in. w obrębie podjazdu po wschodniej stronie pałacu wzniesiono współczesne budynku FWP, niedostosowane do charakteru założenia ani pod względem architektonicznym ani przestrzennym, oraz wprowadzono komunikację dostosowaną do wtórnej zabudowy. Ponadto teren całego parku został przestrzennie podzielony i w wielu fragmentach, z czasem, poprzegradzany różnymi typami ogrodzeń, zwłaszcza w części północnej, które umniejszają wartość zabytkowego ogrodu jako przestrzeni otwartej. Dla uporządkowania parku niezbędna jest zatem likwidacja wielu z tych ogrodzeń. W chwili obecnej na terenie parku mamy do czynienia z zespołem kilku wnętrz funkcjonalno-przestrzennych, które nie posiadają spójnej kompozycji, właściwej dla zabytkowego założenia.

Organy wskazały jednak, że pomimo znacznych przekształceń założenia ogrodowego zachowane elementy pierwotnego układu potwierdzają wysoką klasę tej kompozycji. Obszar mający podlegać grodzeniu, obejmujący działki nr ewid. [...], [...] i [...] ma zasadnicze znaczenie dla przestrzennej kompozycji parku i jego wydzielenie poprzez wzniesienie trwałego ogrodzenia o przebiegu zaznaczonym na załączonej do pisma mapie spowoduje sztuczne wydzielenie tej części parku i pogłębi niekorzystne zmiany opisane powyżej. Wprowadzanie podziałów w miejscach gdzie one nigdy nie występowały prowadzi do pogłębienia zatarcia układu kompozycyjnego parku jak również stwarza zagrożenie dla możliwości jego trwałego zachowania jako niepodzielnej całości.

Trzeba w tym miejscu dodać, że jak wynika z akt sprawy (projektu inwestycji oraz odpisu księgi wieczystej nieruchomości), obszar terenu podlegającego wygrodzeniu obejmowałby powierzchnię przekraczającą 22 000 m2.

Nie można także pominąć istotnego aspektu, jakim jest projekt wykonania przedmiotowego ogrodzenia, zakładający jego realizację z prefabrykowanych paneli ogrodzeniowych na podmurówce betonowej o wysokości 20 cm, który, jak przyjęły organy konserwatorskie, wprowadzi obcą formę w przestrzeń zabytkowego parku i wpłynie negatywnie na jego walory estetyczne i krajobrazowe.

Przedmiot, zakres i formy ochrony zabytków oraz opieki nad nimi określa ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. jedn. - Dz. U. z 2017r., poz. 2187 ze zm., w brzemieniu na dzień orzekania w sprawie przez organy) oraz akty wykonawcze do tej ustawy.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. g powołanej ustawy ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania - zabytki nieruchome będące w szczególności parkami, ogrodami i innymi formami zaprojektowanej zieleni.

Zgodnie natomiast z art. 36 ust. 1 pkt 11 powołanej ustawy podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Pozwolenie takie jest konieczne, aby zapobiec podejmowaniu takich działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru (art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Będą to zatem takie działania, nie wymienione w art. 36 ust. 1 pkt 1-10 i pkt 12, które ze względu na swoją ingerencję w strukturę lub morfologię zabytku wpisanego do rejestru wymagają uprzedniego zbadania co do ich wpływu na możliwość dalszej realizacji funkcji ochronnych przewidzianych przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zadaniem organów ochrony zabytków jest bowiem zapobieganie wszelkim działaniom, które mogłyby utrudnić utrzymanie zabytkowego terenu w jego pierwotnym układzie przestrzenno-architektonicznym, uniemożliwić jego zachowanie, czy też spowodować obniżenie lub utratę jego zabytkowych wartości (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2011r., sygn. akt I SA/Wa 1546/10).

Zdaniem Sądu, takim właśnie innym działaniem, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy będzie w rozpoznawanej sprawie wybudowanie ogrodzenia wydzielającego istotną i znaczną część terenu zabytkowego parku w [...], objętego ochroną konserwatorską, wynikającą z decyzji wydanej jeszcze w latach 50-tych ubiegłego wieku, o wpisie parku w [...] do rejestru zabytków.

W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom Skarżącego, realizacja planowanego zamierzenia w samym sercu terenu parkowego, w sposób zasadniczy ingeruje w jego układ przestrzenny i ład architektoniczny. Wobec powyższego, inwestycja ta powinna podlegać szczególnie krytycznej ocenie pod kątem ochrony i zabezpieczenia substancji tego zabytku, dokonanej z profesjonalnego punktu widzenia, a rozstrzygnięcie tej sprawy należy do właściwego organu ochrony zabytków posiadającego niezbędne specjalistyczne kwalifikacje do takiej oceny.

Skoro organy ochrony zabytków obydwu instancji orzekające w przedmiotowej sprawie uznały, że wybudowanie przedmiotowego ogrodzenia w ścisłych granicach parku w [...] wpłynie negatywnie na integralność zabytku i wprowadzi niewskazaną ingerencję w jego strukturę, to stanowisko takie należy uznać za prawidłowe i nie naruszające obowiązującego w tym zakresie prawa. Zadaniem bowiem organów ochrony zabytków jest właśnie zapobieganie wszelkim działaniom, które mogłyby utrudnić zachowanie zabytkowego obszaru, czy też spowodować obniżenie lub utratę jego zabytkowych walorów.

Organy ochrony konserwatorskiej rozstrzygając sprawę zobligowane są do wzięcia pod uwagę w pierwszej kolejności przepisów ustawy o ochronie zabytków nakładającej na nie konieczność podejmowania działań mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości historycznej zabytku, bez względu na stan jego zachowania (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. g ustawy).

Kwestią zasadniczą dla rozpoznania niniejszej sprawy było więc dokonanie oceny, czy organy administracji publicznej wydając decyzje odmawiające udzielenia pozwolenia na budowę z uwagi na ochronę konserwatorką przekroczyły granice uznania administracyjnego. Podkreślić bowiem należy, że decyzje wydawane w oparciu o przepis art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru.

Jak niewadliwie w toku postępowania administracyjnego wskazał Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, przepisy prawa nie określają w jakich przypadkach konieczne jest wydanie pozwolenia, a w jakich odmawia się jego udzielenia, pozostawiając tę kwestię ocenie organu ochrony zabytków. Ocena ta powinna każdorazowo opierać się na ustaleniu, jaki wpływ konkretna inwestycja będzie miała na chronione wartości danego obszaru zabytkowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oceniając rozstrzygnięcia organów doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie organy administracji publicznej odmawiając udzielenia pozwolenia na realizację inwestycji polegającej na ogrodzeniu należących do Skarżącego działek, z uwagi na ochronę obszaru zabytkowego i negatywny wpływ tejże inwestycji na zachowanie wartości i charakteru dobra chronionego (zabytkowego parku w [...]), nie przekroczyły granic uznania administracyjnego.

Skarżący podnosi, że od czasu wpisania parku w [...] do rejestru zabytków, teren ten uległ bardzo daleko idącym przekształceniom – w okresie PRL wzniesiono szereg budynków w technologii wielkiej płyty, następnie posadowiono boiska sportowe i dokonano szeregu podziałów właścicielskich. Na sąsiednich działkach, także wchodzących w skład zabytkowego parku powstał dużych rozmiarów obiekt hotelowy, a obecnie trwa budowa kolejnego. Posadowiono również liczne ogrodzenia, a organ pominął skalę tych zmian oraz fakt, że zmiany te mają charakter nieodwracalny. Nie jest możliwe również przychylenie się do stwierdzenia organu, jakoby w chwili obecnej kompozycja parku posiadała jakikolwiek istotny walor zabytkowy.

Organy w sposób należyty uzasadniły swoje rozstrzygnięcia i odniosły się także do tych zarzutów Skarżącego, co pozwala na weryfikację prezentowanego poglądu. W szczególności w decyzjach wskazano, że wygrodzenie zasadniczej części chronionego parku wprowadzi podziały, które jak dotąd nie występowały, doprowadzi to do faktycznego wyodrębnienia wtórnej parceli. Ponadto, ogrodzenie działek objętych zamierzeniem inwestycyjnym Skarżącego nie tylko istotnie pogłębiłoby zatarcie układu kompozycyjnego parku, jak również stworzyło poważne zagrożenie dla możliwości jego trwałego zachowania jako niepodzielnej całości.

Ustosunkowując się do twierdzeń Skarżącego, Minister przypomniał, że organ I instancji wziął pod uwagę fakt, iż teren całego parku w całym tym okresie został przestrzennie podzielony i w wielu fragmentach poprzegradzany różnymi typami ogrodzeń, które umniejszają wartość zabytkowego ogrodu, jako przestrzeni otwartej. Stąd dla uporządkowania parku niezbędna jest likwidacja wielu z tych ogrodzeń. Organ odwoławczy zważył jednak, że Kierownik Delegatury w [...] podejmował już w tej sprawie odpowiednie działania nadzorcze, nakazując przywrócenie zabytkowego obszaru do poprzedniego stanu poprzez rozbiórkę samowolnie wzniesionego ogrodzenia.

Organ II instancji stwierdził ponadto, że ratio legis przepisu art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jest ochrona tejże integralności nierozerwalnych, stanowiących zwartą całość zabytków i niepodzielności ich założeń architektonicznych.

W uzasadnieniu swojej decyzji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podkreślił również, że wbrew argumentacji inwestora, wartość zabytkowego parku nie składa się jedynie z wartości dendrologicznej poszczególnych drzew, lecz z kompozycji całego założenia parkowego. Pomimo dokonanych już niekorzystnych przekształceń, wartość historyczna jest zachowana, a częściowo utracona wartość krajobrazowa może zostać odtworzona. Wnioskowane ogrodzenie doprowadzi natomiast do dalszego zróżnicowania w sposobie zagospodarowania i utrzymania zabytkowego terenu, stanowiącego historyczną całość.

Tutejszy Sąd rozpoznając przedmiotową sprawę w pełni podziela zaprezentowaną wyżej argumentację.

Skarżący nie podważył skutecznie rozstrzygnięć oraz motywów działania organów administracji publicznej w niniejszej sprawie w tym zakresie. W szczególności strona nie wykazała dowolności organu w podjęciu kwestionowanej w przedmiotowej sprawie decyzji o odmowie wydania pozwolenia na prowadzenie innych robót przy zabytku. Tym samym nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skargi naruszenia prawa materialnego - art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Natomiast wszelkie dalsze zarzuty podnoszone w skardze sprowadzają się w zasadzie do kwestii nadmiernego ograniczenia przysługującego Skarżącemu prawa własności oraz braku zadośćuczynienia w postaci odszkodowania za dokonane w praktyce wywłaszczenie.

Trzeba w tym miejscu zaznaczyć, że Sąd w pełni podziela poglądy orzecznictwa i doktryny, które zgodnie stwierdzają, że zabytek z chwilą wpisu do rejestru przestaje być wyłącznie prywatnym dobrem właściciela, którego interesy z tego względu stają się ograniczone. Forma ochrony zabytku jest bowiem formą ochrony, która wkracza w prawo własności właściciela nieruchomości, co nie oznacza jednak, że nie może on z tej nieruchomości korzystać.

Zauważyć należy, że zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza istoty prawa własności. Ustawa o ochronie zabytków jest właśnie taką ustawą, o której mowa w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Organy były zatem obowiązane do działania na podstawie zawartych w niej przepisów. Wpis określonej nieruchomości do rejestru zabytków z pewnością powoduje pewne ograniczenia w wykonywaniu prawa własności i nakłada na właściciela dodatkowe obowiązki związane z utrzymaniem takiej nieruchomości, nie ingeruje natomiast w istotę tego prawa. Jednocześnie należy podkreślić, że ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie obciąża kosztami utrzymania zabytków wyłącznie ich właścicieli. Między innymi w rozdziale VII wspomnianej ustawy uregulowano możliwości otrzymania przez właściciela z budżetu państwa dotacji na dofinansowanie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt 656/13).

Ponadto, w orzecznictwie nie jest kwestionowany pogląd, który tutejszy Sąd podziela, że prawo właściciela do zabudowy własnej nieruchomości, o którym mowa w art. 4 ustawy Prawo budowlane, zostaje ograniczone na rzecz dobra wyższego, jakim jest dziedzictwo kulturowe, w tym jego materialne wytwory – zabytki nieruchome. Przy czym wolność tę należy postrzegać również jako element składowy (wycinek) konstytucyjnego prawa podmiotowego - prawa własności, gdyż zabudowa nieruchomości traktowana jest jako szczególny przykład "korzystania z rzeczy". Decyzja o wpisie do rejestru zabytków ma właśnie na celu niedopuszczenie do zniszczenia zabytków i w pełni odpowiada gwarancji konstytucyjnej udzielonej społeczeństwu co do tego, iż Rzeczpospolita Polska strzeże dziedzictwa narodowego, zwłaszcza, że już w preambule Konstytucji zawarte jest zobowiązanie przekazania przyszłym pokoleniom wszystkiego, co cenne z ponad tysiącletniego dorobku (tak NSA w wyroku z dnia 9 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 494/05).

Właściciel zabytku nieruchomego może go zatem użytkować i zagospodarować, ale wyłącznie w granicach określonych w ustawie o ochronie zabytków, a więc w taki sposób, aby nie zagrażało to jego wartości zabytkowej. Strefa dozwolonego "zachowania się" właściciela względem zabytku zostaje znacznie zawężona, względem prawa własności nieruchomości niebędących zabytkami

W tak ukształtowanym stanie prawnym, nie sposób uznać, mając na uwadze – prawidłową zdaniem Sądu – argumentację organów, że w niniejszej sprawie doszło do zbyt daleko idącej ingerencji w prawo własności Skarżącego.

Trzeba bowiem jeszcze raz zaakcentować stanowisko, że gdy chodzi o zabytek stanowiący pewien kompleks obszarowy, jego sztuczna parcelacja – nawet tylko poprzez ogrodzenie terenu działek – nie może zagrażać niepodzielności i integralności tego kompleksu, jako chronionej całości. Słuszne i trafne są wobec tego stwierdzenia organów administracji, że przedmiotowy podział nieruchomości pozostaje w sprzeczności z zasadą ochrony zabytkowego parku. Trudno przy tym uznać z realiach niniejszej sprawy, że orzeczony zakaz stanowi rażąco nadmierną ingerencję w prawo własności Skarżącego.

Jedynie na marginesie warto w tym miejscu podkreślić, że organy nie przesądziły kategorycznie dopuszczalności przegrodzenia działek należących do inwestora, sugerując jednak możliwość rozważenia i zaproponowania mniej radykalnych i inwazyjnych środków, z punktu widzenia ochrony zabytkowego parku w [...]. Istnieje bowiem możliwość potencjalnego wykorzystania innych form ogrodzeń, np. żywopłotów, lub posadowienia ogrodzeń tylko na niektórych częściach zabytkowego obszaru parkowego, w formie odpowiadającej randze obiektu.

Powyższe rozważania czynią niezasadnym także pozostałe zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Zarzuty te dotyczą bowiem w istocie kwestii związanych z odszkodowaniem spowodowanym, zdaniem Skarżącego, rażąco niedopuszczalną ingerencją w jego prawo własności.

Wbrew twierdzeniom zwartym w skardze, Europejski Trybunał Praw Człowieka w wyroku z dnia 29 marca 2011 r. [...] i [...] przeciwko Polsce, nie zakwestionował rozwiązań i środków mogących ograniczać prawo własności osób prywatnych, przyjętych w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Trybunał podkreślił wręcz, że "konserwacja dziedzictwa kulturowego oraz, gdzie to stosowne, jego zrównoważone użytkowanie mają na celu, obok utrzymania określonej jakości życia, zachowanie historycznych, kulturowych oraz artystycznych korzeni danego regionu i jego mieszkańców. Jako takie mają wartość zasadniczą, a zadanie ich ochrony i promocji spoczywa na organach władzy państwowej". Trybunał przypomniał także, iż w ramach przeszkód w zakresie praw własności wnioskodawców dążono do słusznych celów "interesu publicznego" dotyczących konserwacji dziedzictwa historycznego lub kulturowego kraju

W ocenie Trybunału, jedynym niedociągnięciem legislacyjnym jest to, że w ramach prawa krajowego nie została zapewniona procedura, przy pomocy której wnioskodawcy mogliby dochodzić przed organem sądowym swoich roszczeń w zakresie wywłaszczenia oraz domagać się od władz nabycia ich własności.

Pomijając fakt, że w przekonaniu Sądu w niniejszej sprawie nie doszło do jakiejkolwiek formy wywłaszczenia Skarżącego, to nie można też przyjąć – nawet uwzględniając tezy ww. wyroku ETPC – ażeby decyzje organów wydane w rozpatrywanej sprawie były wadliwe, tylko z tego powodu, że nie orzeczono w nich o przyznaniu rekompensaty Skarżącemu. Zagadnienie to ma charakter wyłącznie uboczny i nie może podlegać badaniu w sprawie zakreślonej zastosowaniem przepisu art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Powyższe zarzuty, jako nie związane z przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, nie mogły zatem odnieść pożądanego przez Skarżącego skutku.

Kwestie rekompensaty za ograniczenia nałożone na korzystanie z prawa własności nieruchomości, mogą być co najwyżej przedmiotem odrębnego postępowania, stąd nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów Konstytucji RP, jak również bez znaczenia dla prawidłowości podjętego w sprawie rozstrzygnięcia pozostaje powołany w skardze wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca są zgodne z prawem i nie przekraczają granic uznania administracyjnego. Przy ich wydaniu zostały wzięte pod uwagę wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, zaś ich uzasadnienia nie budzą zastrzeżeń merytorycznych. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone właściwie z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. Z uwagi na powyższe Sąd nie podzielił zarzutów Skarżącego dotyczących naruszenia przepisów k.p.a., w tym norm zamieszczonych w art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 15 oraz art. 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy bowiem w uzasadnieniu swoich decyzji wyczerpująco wyjaśniły i uzasadniły przyczyny odmowy udzielenia zgody na podjęcie innych działań przy zabytku, polegających na wykonaniu ogrodzenia terenu działek inwestora, ze względu na konieczność ochrony walorów parku w [...]. Zdaniem Sądu, ustalenia i argumentacja organów przedstawiona w zaskarżonych decyzjach nie wykraczały poza granice uznania administracyjnego, nakreślone w art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.