Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1580/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-12-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 5, art. 6, art. 7 i art. 12
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędzia del. WSA Jerzy Siegień ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 30 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 873/08 w sprawie ze skargi M. L. C. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji drogi oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2009 r. sprawy sygn. akt II SA/Gd 873/08 ze skargi M. L. C. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] października 2008 r., nr [...] w przedmiocie lokalizacji drogi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] maja 2008 r.

Przedmiotowy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy.

Wnioskiem z dnia 2 kwietnia 2008 r. Zarząd Dróg i Zieleni w Gdańsku zwrócił się do Prezydenta Miasta Gdańska o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi dla inwestycji polegającej na budowie drogi gminnej Nr 142154G - odcinek ulicy Dolne Młyny w Gdańsku na działce nr ewid. [...] obręb 37 (po podziale nr ewid. [...]).

Decyzją z dnia [...] maja 2008 r., wydaną na podstawie art. 2, art. 7, art. 9 oraz art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721, z późn. zm.), Prezydent Miasta Gdańska ustalił warunki lokalizacji drogi dla inwestycji polegającej na budowie drogi gminnej Nr 142154G - odcinek ulicy Dolne Młyny w Gdańsku na działce nr ewid. [...] obręb 37 (po podziale nr ewid. [...]) - droga z pełnym wyposażeniem (jezdnia dwukierunkowa) oraz z budową i przebudową sieci kanalizacji deszczowej, oświetleniem ulicy, ścieżką rowerową i chodnikiem dla ruchu pieszego; długość drogi około 45 mb. Organ zatwierdził także projekt podziału działki nr ewid. [...], stanowiącej własność M. C., na działki: nr ewid. [...] i nr ewid. [...], przedstawiony na załączniku graficznym numer dwa do decyzji. Na podstawie art. 17 ust. 1 i 2 powołanej ustawy, organ nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że inwestor spełnił wymogi wynikające z powołanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Wyjaśnił także, iż budowa projektowanego fragmentu ulicy Dolne Młyny jest ściśle związana z budową licznych osiedli mieszkaniowych w tym rejonie. Droga ta służyć będzie jako główny dojazd do tych osiedli.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. L. C. wniósł o jej zmianę poprzez określenie planowanej drogi jako ulicy lokalnej jedno-jezdniowej o dwóch pasach ruchu i szerokości w liniach rozgraniczających inwestycję 14 m oraz o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności, ponieważ zrealizowanie decyzji spowoduje znaczne szkody i trudne do odwrócenia skutki dla jego nieruchomości. Po rozpoznaniu powyższego odwołania, Wojewoda Pomorski - decyzją z dnia [...] października 2008 r., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że inwestor załączył do wniosku: mapę sytuacyjno-wysokościową w skali 1:500 z określeniem linii rozgraniczających teren inwestycji i oznaczeniem działek objętych inwestycją, analizę powiązania z innymi drogami, mapę sytuacyjno-wysokościową w skali 1:500 z projektem podziału nieruchomości, określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. Stwierdził także, że Prezydent Miasta Gdańska - zgodnie z postanowieniami art. 5 ust. 5 powołanej ustawy - zawiadomił o wszczęciu przedmiotowego postępowania administracyjnego strony poprzez obwieszczenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w Gdańsku w dniach od 15 do 29 maja 2008 r. oraz w prasie lokalnej. W toku prowadzonego postępowania żadna ze stron nie wniosła uwag.

W ocenie organu odwoławczego nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności w niniejszej sprawie było uzasadnione ważnym interesem społecznym, albowiem - jak wykazał wnioskodawca, teren objęty wnioskiem jest przeznaczony na drogę dojazdową do nowopowstałego osiedla mieszkaniowego "[...]" oraz do obsługi okolicznych domów. Osiedle "[...]", położone przy ulicach [...] i Wichrowe Wzgórze, docelowo składać się będzie z około 220 domów jednorodzinnych. Ze względu na konfigurację terenu jest to jedyna możliwa droga dojazdu dla tego osiedla. Obecnie dojazd odbywa się nieurządzoną drogą gminną o szerokości około 6 metrów. W ramach tego pasa drogowego odbywa się dwukierunkowy ruch samochodowy i ruch pieszy wynikający ze zwyczajowej migracji osób zamieszkujących osiedle oraz dodatkowo ruch wynikający z kontynuacji budowy osiedla. Nawierzchnia drogi jest zniszczona i nierówna, z licznymi ubytkami. Dodatkowym utrudnieniem jest brak oświetlenia oraz nieuporządkowany sposób parkowania pojazdów wzdłuż drogi w rejonie istniejących posesji. Ponadto nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności pozwoli na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane "od zaraz", co znacząco może skrócić proces budowlany i doprowadzić do zminimalizowania zagrożeń bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Zdaniem Wojewody, analiza akt administracyjnych niniejszej sprawy pozwala stwierdzić, że rozstrzygnięcie podjęte przez organ I instancji było prawnie uzasadnione. Zasadne było również nadanie zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Odnosząc się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów dotyczących parametrów technicznych projektowanej drogi, a w szczególności szerokości pasa drogowego, Wojewoda wyjaśnił, że kwestie te nie mogą być "przedmiotem oceny ani innych regulacji przez organ II instancji, bowiem wynika to z przepisów obowiązującego prawa zawartych w ustawie o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115, z późn. zm.) i warunkach technicznych jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430), jak również z konieczności zachowania bezpieczeństwa użytkowników tych dróg. Określenie parametrów drogi należy zatem do inwestora - Gminy Miasta Gdańska, w imieniu której działa Zarząd Dróg i Zieleni w Gdańsku.

Rozpoznając skargę M. L. C. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że z treści art. 12 ust. 4 powołanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wynika także, że starosta, wydając decyzję o lokalizacji drogi, dokonuje wywłaszczenia nieruchomości wydzielonych liniami rozgraniczającymi teren, o których mowa w art. 12 ust. 2 tej ustawy, odpowiednio:

- na rzecz Skarbu Państwa - w odniesieniu do dróg krajowych,

- na rzecz odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego - w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych. Przepisy te dają mu przy tym prawo do dokonania wywłaszczenia bez ustalania w tym postępowaniu odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę. Jak wynika bowiem z art. 12 ust. 4 in fine, odszkodowanie za ww. nieruchomość jest ustalane w odrębnym postępowaniu. Ustawa ta nie wskazuje przy tym wprost jakimi przesłankami ma kierować się starosta, pozbawiając prawa własności podmioty, których nieruchomości znajdują się na terenach, na których jest planowana droga publiczna. Nie oznacza to jednak, że może on w sposób dowolny ustalać przebieg dróg, kierując się jedynie wolą wnioskodawcy. W tej działalności jest bowiem ograniczony przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Stosownie do treści art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483, z późn. zm.), Rzeczpospolita Polska chroni własność, a wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. W ocenie Sądu budowa drogi gminnej stanowi cel publiczny, o jakim mowa w powyższym przepisie Konstytucji RP. Nie ulega wątpliwości, że decyzja o lokalizacji drogi może pozbawiać prawa własności właścicieli nieruchomości, na których ma zostać wybudowana droga. Wydawana jest bowiem aby zrealizować cel publiczny, a wywłaszczonej stronie - w odrębnym postępowaniu, zostaje przyznane odszkodowanie. Ponieważ jednak decyzja ta pozbawia właścicieli przysługującego im prawa bez ich zgody, podlegać musi ocenie pod kątem zgodności z takimi przepisami Konstytucji, jak cytowany już art. 21 oraz art. 64. Przepisy te po pierwsze stanowią podstawę zaliczenia własności do konstytucyjnych praw (art. 64 ust. 1 Konstytucji stanowi, że każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia), po drugie określają warunki na jakich prawa tego można pozbawić (art. 21 ust. 2 Konstytucji). Dodatkowo art. 21 ust. 1 Konstytucji wskazuje na szczególną ochronę tego prawa, stanowi on bowiem, że Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia.

Zdaniem Sądu, podkreślić należy, że konieczność urządzania nowych dróg gminnych, umożliwiających należyte funkcjonowanie i przemieszczanie się podmiotów na terenie gminy, a co za tym idzie - przeznaczanie na ten cel terenów pod drogi publiczne służy bezpieczeństwu i porządkowi publicznemu. Także z tej przyczyny jest celem publicznym. Zaprojektowana w zaskarżonej decyzji droga - w ocenie Sądu - jest przy tym konieczna dla właściwej obsługi komunikacyjnej osiedla "[...]", czego zresztą skarżący nie kwestionuje. Skarżący nie neguje samej konieczności zlokalizowania drogi na jego terenie. Nie rozumie jednak dlaczego tak duża część jego nieruchomości została pod tę drogę przeznaczona. Zdaniem Sądu należy zgodzić się ze skarżącym, że uzasadnienia tej kwestii brak jest w decyzjach organów obu instancji. Ponadto, co wynika z porównania treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji z jej załącznikami, nie sposób jednoznacznie ustalić jaka część nieruchomości skarżącego - działki nr [...], została wywłaszczona pod planowaną drogę.

W rozstrzygnięciu decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] maja 2008 r. ustalono, że długość planowanej drogi wynosi 45 mb. Ma ona przy tym zostać zlokalizowana na działce, która po podziale będzie miała nr [...]. Decyzją tą organ zatwierdził także podział działki skarżącego nr [...] na dwie działki - nr [...] i [...]. Z rozstrzygnięcia decyzji wynika zatem, że skarżący powinien zostać pozbawiony własności części swojej działki nr [...] jedynie na odcinku 45 mb. Z dwóch map stanowiących załączniki do ww. decyzji wynika jednak coś odmiennego. Przepis art. 12 ust. 1, 2 i 3 ustawy stanowi, iż decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi zatwierdza się projekt podziału nieruchomości. Linie rozgraniczające teren ustalone decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi stanowią linie podziału nieruchomości. Decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości. Z powyższych przepisów wynika, że linie rozgraniczające teren i linie podziału nieruchomości powinny się co do zasady pokrywać. Nie jest przy tym, w ocenie Sądu, dopuszczalne, aby w wyniku podziału nieruchomości dokonanego w trybie powołanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. została wydzielona z nieruchomości większa działka, niż taka, jaka jest potrzebna do zrealizowania planowanej inwestycji.

W niniejszej sprawie do decyzji organu I instancji zostały załączone:

- mapa syt. - wys. w skali 1:500 z określeniem linii rozgraniczających teren inwestycji (zał. 1);

- mapa syt. - wys. w skali 1:500 z projektem podziału działki nr ewid. [...] na działki nr ewid. [...] i [...] (zał. 2).

Z oględzin obu ww. map, wykonanych w tej samej skali wynika, że część działki skarżącego nr ewid. [...] objęta liniami rozgraniczającymi teren inwestycji (zał. 1) nie pokrywa się z działką wyznaczoną dla realizacji tej inwestycji i wydzieloną na drugiej mapie jako działka nr ewid. [...] (zał. 2). Na załączniku nr 1 liniami rozgraniczającymi teren objęto część działki skarżącego o przybliżonych wymiarach 15 m x 45 m, przy czym na mapie tej zaznaczono, że projektowana droga kończy się już 15 m od granicy działki skarżącego, czyli zajmuje obszar 15 m x 15 m. Natomiast wydzielona na załączniku działka nr ewid. [...] ma wymiary około 15-17,5 m x 70 m.

Powyższe rozbieżności stanowią naruszenie art. 12 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. W zestawieniu nadto z treścią rozstrzygnięcia zawartego w decyzji powodują one, że nie jest możliwym w sposób nie budzący wątpliwości określenie - jaka część działki skarżącego, w wyniku tej decyzji, ma zostać objęta planowaną drogą, a co za tym idzie - wywłaszczona na ten cel. Zwłaszcza, że w niniejszej sprawie to treść załączników do decyzji ostatecznie przesądza o tym jaka cześć nieruchomości zostanie wywłaszczona.

Z art. 12 ust. 4 pkt 2 powołanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wynika bowiem, że nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren, o których mowa w ust. 2, a więc ustalone w załączniku do decyzji, stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg gminnych z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji.

Tym samym zaskarżona decyzja narusza w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy art. 104 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., ponieważ utrzymuje w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, które budzi uzasadnione wątpliwości co do swego zakresu. W uzasadnieniach obu decyzji zabrakło wyjaśnień dotyczących rozbieżności wynikających z dwóch map stanowiących załączniki do decyzji, co powoduje, że nie sposób stwierdzić z jakich przyczyn na załączniku nr 1 liniami rozgraniczającymi teren objęto część działki skarżącego o przybliżonych wymiarach 15 m x 45 m, skoro na tej samej mapie wskazano, że projektowana droga kończy się już 15 m od granicy działki skarżącego, czyli zajmuje obszar 15 m x 15 m. To z kolei stoi w sprzeczności z informacją o długości drogi planowanej na działce skarżącego zawartej w decyzji (45 mb) oraz z treścią drugiego załącznika, z którego wynika, że działka nr ewid. [...], na której ma być zrealizowana inwestycja ma wymiary około 15 -17,5 m x 70 m.

W niniejszej sprawie organy obu instancji w ocenie Sądu powyższych obowiązków nie spełniły, nie wskazały bowiem w uzasadnieniach swoich decyzji wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a w szczególności nie wyjaśniły opisanych powyżej rozbieżności pomiędzy rozstrzygnięciem zawartym w decyzji i treścią jej załączników oraz nie podały z jakich przyczyn zaakceptowały kwestionowaną przez skarżącego szerokość linii rozgraniczających teren inwestycji, która na wysokości działki skarżącego wynosi około 22 metrów.

Skarżący w toku postępowania zarzucał, że przyjęcie takiej szerokości linii rozgraniczających teren inwestycji jest niczym nieuzasadnione, a powoduje, iż organy odejmą mu więcej własności niż jest to uzasadnione dla realizacji celu publicznego, jakim jest budowa drogi gminnej. Skarżący zwracał uwagę szczególnie na to, że w projekcie drogi znajdują się zjazdy na posesje, które w jego ocenie nie stanowią celu publicznego, wydzielony został także pas zieleni, który nie służy realizacji tego celu. Organ I instancji w ogóle nie uzasadnił dlaczego zaakceptował szerokość linii rozgraniczających teren inwestycji zaproponowaną przez inwestora. Organ II instancji w tej kwestii stwierdził natomiast jedynie, że szerokość pasa drogowego nie może być "przedmiotem oceny ani innych regulacji przez organ II instancji, bowiem wynika to z przepisów obowiązującego prawa zawartych w ustawie o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115, z późn. zm.) i warunkach technicznych jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., Nr 43, poz. 430), jak również z konieczności zachowania bezpieczeństwa użytkowników tych dróg. Określenie parametrów drogi należy zatem do Inwestora - Gminy Miasta Gdańska, w imieniu której działa Zarząd Dróg i Zieleni w Gdańsku."

Dopiero w odpowiedzi na skargę Wojewoda starał się wyjaśnić skarżącemu powyższą kwestię, wskazując, że rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) dla klasy drogi L (lokalnej, gminnej) w § 8 ust. 1 określa najmniejszą szerokość w liniach rozgraniczających drogi o przekroju jedno-jezdniowym na 15 metrów. Natomiast w § 8 ust. 3 stwierdza, że szerokość drogi w liniach rozgraniczających powinna być zwiększona, jeżeli zawiera ona elementy lub urządzenia inne niż: jezdnie, pobocza, skarpy o wysokości 0,75 metra, rowy drogowe oraz pasy terenu za rowami. Przedmiotowa inwestycja obejmuje jednię dwukierunkową, ścieżkę rowerową i chodnik dla ruchu pieszego.

W ocenie Sądu stwierdzenie, iż organ akceptuje szerokość linii rozgraniczających inwestycję, ponieważ jest ona zgodna z przepisami ustawy o drogach publicznych i wydanymi na jej podstawie przepisami wykonawczymi, nie uzasadnia należycie kwestii szerokości obszaru, na jakim ma zostać zrealizowana planowana inwestycja. Szerokość tego obszaru przesądza o zakresie wywłaszczenia, a zatem - w świetle powyższych wywodów dotyczących zadań stawianych uzasadnieniu decyzji oraz szczególnej ochrony przysługującej prawu własności, powinna zostać należycie wyjaśniona przez organ.

Organ nie może przy tym twierdzić, iż określenie parametrów drogi należy wyłącznie do inwestora - Gminy Miasta Gdańska, w imieniu której działa Zarząd Dróg i Zieleni w Gdańsku i tym uzasadniać brak rozważań w uzasadnieniu decyzji dotyczących obszaru zajętego pod planowaną inwestycję. To nie wnioskodawca decyduje bowiem o tym jaka cześć nieruchomości skarżącego może zostać wywłaszczona. Kompetencję w tym przedmiocie posiada tylko organ, to on zatem powinien wyjaśnić skarżącemu dlaczego, w wyniku zaakceptowania projektu podziału działek i ustalenia linii rozgraniczających teren inwestycji, zostanie mu odebrany taki, a nie mniejszy obszar należącej do niego działki. Szczególnie wnikliwie organ powinien przy tym przeanalizować proponowany przez inwestora zakres linii rozgraniczających teren inwestycji w niniejszej sprawie, w której inwestor zaproponował wydzielenie pod inwestycję pasa działki skarżącego, w którym jedynie na niewielkiej części miała zostać zlokalizowana droga - według rozstrzygnięcia decyzji 45 m drogi, według mapy - załącznika nr 1, jedynie około 15 m drogi. Nie wiadomo natomiast na co miała zostać przeznaczona pozostała część działki nr ewid. [...]. Skarżący wspomina o pasie zieleni i zjazdach na posesje prywatne. Z analizy mapy załączonej do decyzji trudno ocenić czy jakiekolwiek zjazdy znajdują się na działce skarżącego. Niewątpliwie natomiast z mapy - załącznika nr 1 do decyzji, wynika, że jedynie niewielka cześć działki nr ewid. [...] miałaby zostać przeznaczona rzeczywiście pod drogę, co miałoby zostać zrealizowane na jej pozostałej części, tego - bez uzasadnienia zawartego w decyzji - nie sposób jednoznacznie stwierdzić.

Z treści art. 1 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wynika, że decyzja o lokalizacji drogi dotyczy inwestycji w zakresie dróg publicznych, a zatem może obejmować cały pas drogowy, tj. wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych). W liniach rozgraniczających teren inwestycji, poza samą jezdnią, mogą się zatem znaleźć także ścieżki rowerowe, chodniki, inne fragmenty gruntu przeznaczone pod lokalizację urządzeń związanych z drogą.

Powyższe nie przesądza jednak o tym, że linie rozgraniczające teren inwestycji mogą być ustalane dowolnie. W uzasadnieniu decyzji powinny zatem znaleźć się wywody dotyczące tego dlaczego dla danej inwestycji konieczne jest przewidzenie dodatkowego pasa gruntu i czemu on ma służyć (np. wyjaśnienie, że jest on przeznaczony pod urządzenia techniczne związane z prowadzeniem ruchu). Szczególnie istotne jest to przy drogach gminnych, w przypadku których przepisy pozostawiają organom dosyć dużą swobodę m. in. przy określaniu dopuszczalnych parametrów szerokości drogi oraz urządzeń jej towarzyszących.

W ocenie Sądu z przytoczonych powyżej regulacji rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., Nr 43, poz. 430) wynika, że dla każdej drogi gminnej szerokość pasa objętego liniami rozgraniczającymi teren inwestycji powinna być ustalana indywidualnie. Nie jest bowiem tak, że każda droga gminna musi składać się z tych samych elementów, które w sumie dają pas drogowy o niezmiennych wymiarach (parametrach), z góry ustalonych przepisami ustawy o drogach publicznych i wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych. W uzasadnieniu decyzji ustalającej lokalizację drogi, a tym samym przesądzającej o tym, jaki teren zostanie przeznaczony pod daną inwestycję i co za tym idzie, jaka część nieruchomości zostanie pod tę inwestycję wywłaszczona, muszą się zatem znaleźć rozważania pozwalające ocenić czy organy prawidłowo ustaliły wielkość terenu niezbędnego do jej realizacji. Jedynie bowiem taki teren może zostać pod tę inwestycję wywłaszczony.

Wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi ma bardzo daleko idące skutki wynikające z regulacji zawartych w ustawie. Zgodnie z art. 17 ust. 3 powołanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. decyzja ta: 1) uprawnia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 2) zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń; 3) uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez właściwego zarządcę drogi. Ponadto - zgodnie z art. 12 ust. 4 powołanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., prowadzi do wywłaszczenia nieruchomości wydzielonych liniami rozgraniczającymi teren objęty inwestycją drogową. W myśl art. 12 ust. 3 tej ustawy, decyzja ta stanowi także podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej. Dodatkowo z art. 31 ust. 2 tej ustawy wynika, że w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o pozwoleniu na budowę drogi, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, sąd administracyjny po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 lub 156 k.p.a. W tym przypadku art. 160 k.p.a. stosuje się odpowiednio. Przepisy tego ustępu stosuje się odpowiednio do decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi (art. 31 ust. 3). Ustawa sankcjonuje zatem fakt, iż rozpoczęcie budowy drogi jest procesem właściwie nieodwracalnym.

Nie jest przy tym dopuszczalne aby w odpowiedzi na skargę uzasadniać rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji. Odpowiedź na skargę nie może bowiem zastępować uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Cel tego pisma jest zupełnie inny - ma ono w zasadzie zawierać ustosunkowanie się do zarzutów skargi. Podniesienie dopiero w odpowiedzi na skargę okoliczności, które powinny być zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, jest wadą postępowania administracyjnego, pozbawiającą stronę możliwości ustosunkowania się do tych okoliczności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda Pomorski zarzucając naruszenie przepisów:

1) prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.":

- art. 1, art. 5 w związku z art. 6 i art. 7 i art. 12 powołanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., poprzez błędne uznanie, że przepisy te nakładają na organ administracji publicznej prowadzący postępowanie obowiązek wnikliwej weryfikacji celowości złożonego wniosku,

- art. 21 i art. 31 ust. 3 oraz art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z 1997 r., z późn. zm.) w związku z art. 12 powołanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., poprzez nietrafne przyjęcie, że ochrona własności z uwagi na jej wskazanie w Konstytucji jest wartością absolutną, którą organy prowadzące postępowanie naruszyły bezzasadnie,

2) przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.):

- naruszenie art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie przez Sąd przy ocenie zebranego materiału dowodowego niewłaściwej kontroli legalności decyzji administracyjnych poprzez mylne uznanie, że zebrany materiał

dowodowy nie wyjaśnia w sposób prawidłowy zasadności podjęcia zaskarżonych decyzji,

- naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), zwanej dalej p.u.s.a. w związku z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez oparcie orzeczenia Sądu o błędne ustalenia faktyczne, niewypowiedzenie się w wyroku Sądu co do stanowiska strony – organu administracji - przedstawionego Sądowi w pismach procesowych, a w konsekwencji naruszenie również art. 17 powołanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., w związku z art. 80 k.p.a. oraz z art. 61 § 3 i § 4 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi skarżący organ wskazał, że w ocenie organu administracji - wbrew stanowisku WSA - z dokumentów sprawy wynika, w sposób czytelny, że nieruchomość określona jako działka nr ewid. [...] jedn. rej. G.37 o powierzchni 0,53 ha została podzielona na działki: nr ewid. [...] - o pow. 0,1105 ha i nr ewid. [...] - o pow. 0,4195 ha, a projekt podziału nieruchomości przedstawiony na załączniku graficznym nr 2 - mapa sytuacyjno - wysokościowa z projektem podziału w skali 1:500 zawierająca wykaz zmian gruntowych oraz dołączony do akt sprawy wykaz zmian ewidencyjnych jednoznacznie wskazują, że to działka nr [...] o pow. 0,1105 ha przylegająca frontem do drogi jest niezbędną do przejęcia pod realizację celu publicznego, jakim jest budowa fragmentu ulicy Dolne Młyny ściśle związana z koniecznością zapewnienia dojazdu do nowopowstałego osiedla "[...]" (ok. 220 domów) oraz powiązania komunikacyjnego tej części miasta z siecią dróg publicznych stanowiąc realizację interesu społecznego mieszkańców i realizację polityki przestrzennej gminy.

Materiał dowodowy sprawy w sposób prawidłowy wskazuje na zasadność przyjętych parametrów projektowanej drogi gminnej zgodnych z wiążącymi przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Organ orzekający sprawdza kompletność wniosku - natomiast linie rozgraniczające są zależne od parametrów drogi określonych w przepisach prawa materialnego. Na przepisy prawa materialnego powołuje się zarówno decyzja I jak i II instancji organów administracji publicznej wskazując jednocześnie na ich przestrzeganie z uwagi na konieczność zachowania bezpieczeństwa dla użytkowników dróg. Do chwili obecnej bowiem, dojazd do nowobudowanych osiedli odbywa się nieurządzoną drogą gminną o szerokości ok. 6 m. W ramach tego pasa drogowego odbywa się dwukierunkowy ruch samochodowy i ruch pieszy oraz dodatkowo ruch wynikający z kontynuacji budowy osiedla.

Przepisy powołanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. mają za zadanie - zgodnie z intencją ustawodawcy - stworzenie warunków dla sprawnego i szybkiego przebiegu inwestycji drogowych poprawy jakości i bezpieczeństwa ruchu użytkowników dróg oraz mają usprawnić możliwość realizacji prowadzenia polityki przestrzennej gminy przy możliwości uruchomienia środków finansowania inwestycji z funduszy europejskich. Wskazana przez Sąd nieścisłość określenia długości projektowanej drogi jest wynikiem etapowania inwestycji i możliwości uzyskania środków unijnych na jej realizację.

Dodatkowo zasadnym jest wskazanie, że pomimo wyłączenia w art. 10 powołanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym w sprawach dotyczących lokalizacji dróg, nie może to oznaczać niedopuszczalności ustalenia lokalizacji drogi publicznej w sposób określony w planie miejscowym. Taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie, bowiem obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego MPZP 0904 Brętowo - [...], Dolne Młyny, Migowo zatwierdzony uchwałą Rady Miasta Gdańska nr XLIX/1462 z dnia 23 maja 2002 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 48, poz. 1177 z 17.07.2002 r.) określa, że działki o numerach ewidencyjnych: nr ewid. 91 obr. 37 (p. J. Słabysz) i dz. nr ewid. [...] obr. 37 (p. L. C.) położone w Gdańsku ul. Dolne Młyny, znajdują się w strefie zieleni dostępnej, a więc zarzut dotyczący zamiaru przyszłej, ewentualnej zmiany funkcji przeznaczenia działki, nie rzutuje na ocenę legalności decyzji.

Z analizy dotyczącej kart terenu Nr 023-62 wynika, że plan przewiduje dostępność terenu od ulicy Potokowej 032-82 i Dolne Młyny 033-81 na realizację infrastruktury drogowej. Natomiast karta terenu Nr 033-81 określa minimalną szerokość ulicy lub drogi w liniach rozgraniczających 14,0 - 22,0 m oraz wskazuje projektowany przekrój ulicy: jezdnia x 2 pasy ruchu i ścieżka rowerowa x 2 pasy ruchu poza jezdnią. Wielkość zajmowanej powierzchni działki pod lokalizację drogi zależy od długości frontu działki przylegającej do drogi. Szczegółowe parametry techniczne projektowanej drogi, a w szczególności pasa drogowego są określone przepisami obowiązującego prawa - ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, z późn. zm.) oraz warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie i nie mogą podlegać dowolnym modyfikacjom.

Mając na względzie powyższe, w ocenie skarżącego nie powinna budzić wątpliwości zasadność podniesionych zarzutów skargi z uwagi na przedstawione fakty, znajdujące oparcie w materiale dowodowym, a tym samym wskazujące na mylne uznanie Sądu poprzez przyjęcie, że zebrany materiał dowodowy nie wyjaśnia w sposób czytelny zasadności podjętego przez organy administracji publicznej rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie.

W sprawie będącej przedmiotem niniejszej skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w dniu 13 marca 2009 r. wydał na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a postanowienie w przedmiocie lokalizacji drogi wstrzymujące wykonanie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w sprawie uznając, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i trudnych do odwrócenia skutków dla właściciela, którego nieruchomość została objęta decyzją o lokalizacji drogi gminnej. Według przyjętych w decyzjach parametrów należąca do niego nieruchomość zostanie okrojona o pas ziemi o długości ok. 8 metrów, co spowoduje radykalne obniżenie wartości nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie rozpatrzył pisma pełnomocnika organu administracji złożonego w toku postępowania sądowoadministracyjnego, wnioskującego o uchylenie postanowienia WSA z dnia 13 marca 2009 r. w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji w oparciu o argumentację faktyczną i prawną, ani też nie odniósł się do tej kwestii w uzasadnieniu wyroku.

Sąd rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, powinien brać pod uwagę stanowiska wszystkich uczestników postępowania, bowiem niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o czym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. może zachodzić nie tylko po stronie wnoszącego skargę (wnioskodawcy), ale również po stronie innych uczestników postępowania. Sąd uwzględnił jedynie subiektywne stanowisko skarżącego i wbrew dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a. w istocie uchylił się od rozstrzygnięcia w zasadniczej dla sprawy kwestii i nie wypowiedział się także w uzasadnieniu wyroku co do stanowiska pozostałych stron (organu administracji) w tym zakresie, co stanowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy.

W związku z powyższym zasadnym jest podkreślenie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dopuścił się naruszenia wskazanych przepisów postępowania, a w szczególności art. 3 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie wadliwej oceny ustaleń faktycznych rzutujących na podjęcie błędnego rozstrzygnięcia w sprawie.

Wskazane uchybienia popełnione na etapie rozpoznawania skargi miały w sposób oczywisty istotny wpływ na wynik postępowania sądowoadministracyjnego powodując błędne uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organów administracji publicznej w przedmiocie lokalizacji drogi. Niewątpliwym jest, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania sądowego nie doszło, wyrok sądu pierwszej instancji byłby inny, zatem zaskarżony wyrok powinien zostać uchylony.

Ratio legis ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stanowi stworzenie warunków prawnych umożliwiających sprawny i szybki przebieg inwestycji drogowych. Przy czym wyjątkowość uregulowań przedmiotowej ustawy przejawia się przede wszystkim w uproszczeniu procedur administracyjnych w sprawach związanych z nabyciem nieruchomości oraz dysponowaniu nimi przez inwestorów. Szczegółowe przepisy powołanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wskazują na zamierzenie i cel ustawodawcy priorytetowego ujęcia kwestii realizacji inwestycji drogowych.

Z akt sprawy wynika, że inwestor spełnił wskazane ustawą warunki, bowiem załączył do wniosku: mapę syt-wys. w skali 1:500 z określeniem linii rozgraniczających teren inwestycji i oznaczeniem działek objętych inwestycją (zał. nr 1), analizę powiązania z innymi drogami; mapę syt-wys. w skali 1:500 z projektem podziału nieruchomości (zał. nr 2), określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu oraz zawiadomił o wszczęciu przedmiotowego postępowania administracyjnego poprzez obwieszczenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w Gdańsku w dniach 24.04-12.05.2008 r. oraz w prasie lokalnej (Gazeta Wyborcza z dnia 30.04.2008 r.).

Stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego kwestionujące prawidłowość uzasadnień decyzji organów administracji publicznej wydanych w niniejszej sprawie jest zbyt rygorystyczne w sytuacji, gdy intencją ustawodawcy było właśnie uproszczenie procedur administracyjnych określonych powyższą ustawą, a organy administracji publicznej w uzasadnieniach wydanych decyzji w przedmiotowej sprawie, wskazały wprost na obowiązujące w tym zakresie prawne podstawy podjętych rozstrzygnięć i zasadność ich zastosowania. Zgodnie z przywołanym wyżej stanowiskiem doktryny prawniczej, organ orzekający w sprawie dokonuje oceny kompletności wniosku oraz oceny prawnej całej dokumentacji, w wyniku której wydaje decyzję o lokalizacji drogi publicznej.

Zdaniem strony skarżącej, zarówno zasady jak i tryb postępowania w niniejszej sprawie został dochowany zgodnie z intencją ustawodawcy. Dlatego, w ocenie strony skarżącej, wykładnia dokonana przez WSA jest niezgodna z celem i zamysłem ustawodawcy wskazanym wyżej.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny sugeruje, że przeprowadzone postępowanie administracyjne i wydana decyzja w sprawie lokalizacji drogi narusza wskazane przepisy Konstytucji, z uwagi na brak zgodności z Konstytucją. We wskazanym aspekcie należałoby przeprowadzić wywód prawny dotyczący ewentualnej wady (istotnej bądź nieistotnej) mieszczącej się w zaskarżonej decyzji wydanej na podstawie powołanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w odniesieniu do normatywnej treści przepisów ustawy zasadniczej. Abstrahując od powyższych rozważań stwierdzić należy, że skoro racjonalny ustawodawca określił specjalną regulację prawną dotyczącą realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - organy prowadzące postępowania w tych sprawach powinny respektować obowiązujące przepisy zgodnie z ich wykładnią celowościową.

Z poglądów doktryny prawniczej odnoszącej się do kwestii relacji powołanej ustawy z dnia 10 lipca 2003 r. z Konstytucją, wynika, że o ile ochrona własności stała się wartością konstytucyjnie określoną w art. 21, 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP, o tyle ta wartość nie ma charakteru absolutnego. Konstytucyjnej ochronie poddano przede wszystkim istotę własności, która w ujęciu cywilistycznym przekłada się na treść jej wykonywania w postaci posiadania prawa własności, korzystania z niego i zbywania go. O ile bowiem naruszenie własności, poprzez jej ograniczenie, może nastąpić jedynie w drodze ustawy, o tyle nie może to naruszać istoty własności. Dopiero w drugiej kolejności ustawodawca wskazał na ochronę podmiotowości prawa własności. Konstytucyjna ochrona podmiotowości prawa własności, polegająca na gwarantowaniu przez ustrojodawcę przysługiwania tego prawa określonemu podmiotowi, została wyłączona w przypadku konieczności dokonania zmiany podmiotu tego prawa dla zrealizowania celów publicznych. Konstytucyjna ochrona prawa własności, a nie jego przysługiwania, wyrażona została w takim przypadku poprzez określenie sytuacji, w której prawo to może być odebrane dotychczasowemu podmiotowi, a więc dla realizacji celów publicznych i tylko za słusznym odszkodowaniem, jako mającym stanowić ekwiwalent, tj. konstytucyjnie określony równoważnik majątkowy odebranego prawa własności.

W ocenie skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny niezasadnie przyjął, że organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie lokalizacji drogi (na cel publiczny) wadliwie i w sposób dowolny naruszył podmiotowe prawo własności przy jej uzyskaniu przez jednostkę samorządu terytorialnego. Jak wskazano w treści uzasadnienia decyzji organu I instancji z dnia [...] maja 2008 r. - rozstrzygnięcie postępowania o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość będzie przedmiotem odrębnego postępowania dotyczącego wysokości odszkodowania. Powyższe wynika z uregulowania określonego w art. 18 i 18a powołanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.

Te szczególne uregulowania powyższej ustawy dotyczące zasad, trybu postępowania oraz ograniczenia dotyczące wykonywania prawa własności stanowią realizację zamysłu ustawodawcy zmierzając do uproszczenia i przyspieszenia procedur w sprawach związanych z nabyciem nieruchomości i dysponowaniem nimi na cele lokalizacji dróg publicznych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. L. C. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, bowiem podniesione w niej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych przepisów nie są trafne.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów postępowania ze skutkiem mającym wpływ na wynik sprawy (art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a.) należy wskazać, że sprowadza się on w istocie do zarzutu dokonania błędnej oceny stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji dokonania niewłaściwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej i podjęcia błędnego orzeczenia w sprawie. Zarzut powyższy nie znajduje jednak uzasadnienia w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Z załącznika nr 2 do decyzji z dnia 22 maja 2008 r. (mapy sytuacyjno- wysokościowej w skali 1 : 500) wynika niewątpliwie, że nieruchomość określona jako działka nr ewid. [...] jedn. rej. G.37 o powierzchni 0,53 ha została podzielona na działki: nr ewid. [...]- o pow. 0,1105 ha i nr ewid. [...] - o pow. 0,4195 ha. Do decyzji powyższej został również dołączony załącznik nr 1 z określeniem linii rozgraniczających teren inwestycji i oznaczeniem działek objętych inwestycją. Skarżący organ pomija jednak fakt, że stanowiąca załącznik nr 1 mapa obejmuje jedynie część działki nr [...] i jedynie na tej części zostały określone linie rozgraniczające teren inwestycji. W konsekwencji treść załącznika nr 1 nie odzwierciedla ustaleń zawartych w treści decyzji z dnia 22 maja 2008 r. Trafnie zatem stwierdził Sąd I instancji, że na załączniku nr 1 liniami rozgraniczającymi teren objęto część działki skarżącego o przybliżonych wymiarach 15 m x 45 m, przy czym na mapie tej zaznaczono, że projektowana droga kończy się już ok. 15 m od granicy działki skarżącego, czyli zajmuje obszar około 15 m x 15 m. Natomiast wydzielona na załączniku działka nr ewid. [...] ma wymiary 15-17,5 m x 70 m.

Próba tłumaczenia przez skarżący organ nieścisłości w określeniu długości projektowanej drogi etapowaniem inwestycji i możliwością uzyskania środków unijnych na jej realizację jest całkowicie chybiona, bowiem z treści decyzji z dnia [...] maja 2008 r. wynika jednoznacznie, że ustalono warunki lokalizacji drogi na całej działce oznaczonej po podziale nr ewid. [...], a jej długość wynosi 45 mb, a nie jak wynika załącznika nr 1 do decyzji ok. 15 mb.

Bez znaczenia jest również odwoływanie się przez skarżący organ do ustaleń obowiązującego na przedmiotowym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Próba wykazania, że ustalenia tego planu stanowią materiał dowodowy wyjaśniający zasadność podjętego przez organy administracji publicznej rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie jest co najmniej spóźniona. Skarżący organ pomija bowiem całkowicie fakt, że w podstawie prawnej decyzji organu pierwszej instancji brak jest odwołania się do ustaleń przedmiotowego planu miejscowego. Także treść uzasadnienia zarówno tej decyzji jak również zaskarżonej decyzji podjętej w postępowaniu odwoławczym wskazuje jednoznacznie, że organy orzekające w sprawie ustalając warunki lokalizacji drogi nie analizowały ustaleń planu. Podniesienie dopiero na etapie postępowania sądowego okoliczności, które powinny być ewentualnie przedmiotem szczegółowej analizy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie stwarza podstaw do przyjęcia, że decyzja ta nie zawiera wad uzasadniających jej uchylenie.

Takiej analizy nie może także zastąpić próba uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia dokonana przez organ orzekający w piśmie procesowym z dnia 12 maja 2009 r., a wiec już po zamknięciu przez Sąd w dniu 23 kwietnia 2009 r. rozprawy. Ponadto pismo to, jak wynika z wyjaśnienia Wojewody Pomorskiego z dnia 18 maja 2009 r. (k-102 akt Sądu I instancji), stanowiło wniosek o uchylenie postanowienia WSA w Gdańsku z dnia 13 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 873/08 wstrzymującego wykonanie decyzji ustalających lokalizację przedmiotowej drogi.

Podkreślić należy przy tym, że Sąd I instancji nie zarzucił błędnego ustalenia parametrów technicznych przedmiotowej drogi, ale niewyjaśnienie podstawy prawnej przyjętych parametrów drogi, a tym samym naruszenie zaskarżoną decyzją w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy art. 107 § 1 i 3 i 77 k.p.a., przez utrzymanie w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, które budzi uzasadnione wątpliwości. Wyjaśnieniem takim nie jest natomiast ogólnikowe stwierdzenie organu drugiej instancji, że parametry te wynikają z przepisów zawartych w ustawie o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115, z późn. zm.) i warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., Nr 43, poz. 430), jak również z konieczności zachowania bezpieczeństwa użytkowników tych dróg. Jeżeli bowiem nawet określenie tych parametrów należało do inwestora - Gminy Miasta Gdańska, w imieniu której działa Zarząd Dróg i Zieleni w Gdańsku, to obowiązkiem organu drugiej instancji było wyjaśnienie w kontekście podniesionych w odwołaniu zarzutów, jakie konkretnie przepisy obowiązującego prawa uprawniały inwestora do przyjęcia takiego przebiegu projektowanej drogi.

Nie może również odnieść skutku zarzut skarżącego organu naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz z art. 61 § 3 i § 4 p.p.s.a. Skarżący organ podniósł, że Sąd rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji uwzględnił jedynie subiektywne stanowisko skarżącego i wbrew dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a. w istocie uchylił się od rozstrzygnięcia w zasadniczej dla sprawy kwestii. Ponadto pomimo złożenia przez strażacy organ wniosku o uchylenie postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 61 § 4 p.p.s.a., Sąd nie wypowiedział się w tej kwestii, w tym także w uzasadnieniu wyroku, co stanowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy.

Wstrzymanie wykonania aktu lub czynności ma charakter tymczasowy. Znajduje to wyraz w postanowieniach art. 61 § 6 p.p.s.a, zgodnie z którym wstrzymanie wykonania "upada w razie wydania przez sąd orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji", a więc zarówno wyroku wydanego po rozpoznaniu skargi (uwzględniającego lub oddalającego skargę), jak i postanowień o odrzuceniu skargi lub umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego. W związku z powyższym Sąd I instancji postanowieniem z dnia 27 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 873/08 oddalił wniosek skarżącego organu o uchylenie postanowienia WSA w Gdańsku z dnia 13 marca 2009 r. wstrzymującego wykonie zaskarżonej decyzji.

Mając natomiast na uwadze skutki wynikające z art. 61 § 6 p.p.s.a. Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzekł, że decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia [...] października 2008 r., nr [...] w przedmiocie lokalizacji drogi oraz decyzja Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] maja 2008 r. nie mogą być wykonane.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego - art. 1, art. 5 w związku z art. 6 i art. 7 i art. 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o

szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194, z późn. zm.), poprzez błędne uznanie, że przepisy te nakładają na organ administracji publicznej prowadzący postępowanie obowiązek wnikliwej weryfikacji celowości złożonego wniosku, należy podkreślić, że zarzut ten nie znajduje potwierdzenia w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Istotnie w świetle przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji dróg krajowych organy orzekające nie są upoważnione do oceny celowości rozwiązań przyjętych we wniosku o ustalenie lokalizacji drogi krajowej.

Sąd trafnie jednak stwierdził, że organy te mają obowiązek dokonać oceny, czy wnioskowane ustalenie lokalizacji drogi krajowej nie pozostaje w sprzeczności z prawem powszechnie obowiązującym. W tym zakresie organy orzekające w sprawie nie dokonały takiej oceny, co stanowiło naruszenie przepisów postępowania ze skutkiem mogącym mieć wpływa na wynik sprawy, tym bardziej, że M. L. C. wskazywał na naruszenie jego interesu prawnego w tej kwestii. Odnosząc się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów dotyczących parametrów technicznych projektowanej drogi, a w szczególności szerokości pasa drogowego, Wojewoda Pomorski stwierdził, że kwestie te nie mogą być przedmiotem oceny ani innych regulacji przez organ II instancji, bowiem wynika to z przepisów obowiązującego prawa zawartych w ustawie o drogach i warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie, jak również z konieczności zachowania bezpieczeństwa użytkowników tych dróg, nie wskazując tych przepisów i nie dokonując na ich podstawie oceny projektowanej inwestycji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej odnoszącym się do podniesionego zarzutu naruszenia prawa materialnego skarżący organ ograniczył się do przytoczenia treści art. 5 ust. 1 i 4, nie wyjaśniając na czym jego zdaniem polega naruszenie przez Sąd powołanego przepisu prawa materialnego. Należy mieć na uwadze, że Sąd I instancji nie zakwestionował w zaskarżonym wyroku ratio legis ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., którym jest stworzenie warunków prawnych umożliwiających sprawny i szybki przebieg inwestycji drogowych. Nie sposób natomiast zgodzić się z poglądem skarżącego, że zasady i tryb wprowadzone powołaną ustawą zostały przez organy orzekające w rozpoznawanej sprawie zachowane zgodnie z intencją ustawodawcy. Sąd I instancji podkreślił, że M. L. C. nie neguje samej konieczności zlokalizowania drogi na jego terenie. Nie rozumie jednak dlaczego tak duża część jego nieruchomości została pod tę drogę przeznaczona. Sąd zasadnie zatem stwierdził, że organy nie dokonały oceny, czy wnioskowane ustalenie lokalizacji drogi krajowej nie pozostaje w sprzeczności z prawem powszechnie obowiązującym, zwłaszcza w zakresie przyjętych parametrów technicznych drogi. Uzasadnienia tej kwestii brak jest bowiem w decyzjach organów obu instancji. Próba dokonania tej oceny przez skarżący organ w odpowiedzi na skargę oraz w skardze kasacyjnej fakt powyższy jedynie potwierdza.

Już sam fakt, że z porównania treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji z jej załącznikami, nie sposób jednoznacznie ustalić jaka część nieruchomości skarżącego (działki nr ewid. [...]), została wywłaszczona pod planowaną drogę, bowiem mapa zawierająca określenie linii rozgraniczających teren inwestycji nie obejmuje całości działki nr ewid. [...], przesądza iż organy orzekające nie spełniły wymogów art. 7 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., zgodnie z którym w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji należy określić linie rozgraniczające teren inwestycji.

W świetle powyższych ustaleń nie sposób również podzielić zarzutu skarżącego organu naruszenia art. 21 i art. 31 ust. 3 oraz art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.) w związku z art. 12 powołanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. poprzez nietrafne przyjęcie, że ochrona własności z uwagi na jej wskazanie w Konstytucji jest wartością absolutną, którą organy prowadzące postępowanie naruszyły bezzasadnie.

Wbrew sugestii skarżącego organu ustalenia Sądu I instancji nie prowadzą do przyjęcia, że konstytucyjna ochrona własności ma charakter absolutny. Dokonując wywłaszczenia nieruchomości na cel publiczny – drogę gminną, należy mieć na uwadze potrzebę zapewnienia równiej ochrony praw majątkowych, a zatem zachowania stosownej proporcji między celem wywłaszczenia a ograniczeniem praw majątkowych. Proporcje te musza być uzasadnione przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a nie bliżej nie wyjaśnioną przez skarżący organ wykładnią celowościową ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Niedopuszczalna jest bowiem w świetle powyższych przepisów Konstytucji RP taka wykładnia obowiązujących przepisów przewidujących ograniczenia własności, która pozostawiałaby organom administracji swobodę ostatecznego kształtowania ograniczeń własności, a w szczególności wyznaczania zakresu tych ograniczeń.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.