Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3105/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: § 36 ust. 4 i 6 pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.), Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia del. NSA Andrzej Wawrzyniak, Protokolant asystent sędziego Marta Romanowska, po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2487/13 w sprawie ze skargi Gminy I. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty Powiatu Warszawskiego [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz Gminy I. kwotę 840 (słownie: osiemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 lipca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2487/13 oddalił skargę Gminy I. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania.

W uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie wskazał, że zaskarżoną decyzją nr [...] Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania Gminy I. od decyzji Starosty Powiatu W. nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. orzekającej o ustaleniu odszkodowania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że Starosta Powiatu W. orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz B. Z. i K. Z. w wysokości 1.573.302,00 zł za nieruchomości gruntowe położone w gminie I., zajęte pod część dróg gminnych - ul. [...], oznaczone w ewidencji gruntów jako działki nr: [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania.

Od powyższej decyzji Starosty Powiatu W. odwołał się Wójt Gminy I. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, w związku z błędnym ustaleniem stron postępowania oraz błędnym sposobem określenia wielkości odszkodowania za przejęte działki gruntu.

Powyżej opisane decyzje poprzedzone zostały m.in. decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. Wojewody [...], który uchylił decyzję Starosty W. nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. ustalającą odszkodowanie na rzecz B. Z. i K. Z. w wysokości 1.424.672,00 zł. za nieruchomości zajęte pod ul. S. ul. [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji z uwagi na nieprawidłowości w sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego operacie szacunkowym.

Skargę na decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł K. Z.

Wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2012 r. wydanym w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1774/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011r. Zgodził się z Wojewodą [...], iż sporządzony operat szacunkowy z powodu swoich wadliwości nie mógł stanowić dowodu na okoliczność wartości nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, zaznaczył jednak że błędy mają znacznie poważniejszy charakter niż te na które wskazał organ II instancji. WSA podkreślił w uzasadnieniu za organem odwoławczym, że strony postępowania odszkodowawczego zostały prawidłowo ustalone, w istocie sprawa w tym zakresie została rozstrzygnięta przez organ odwoławczy po myśli skarżącego K. Z. Jakiekolwiek inne stanowisko sądu byłoby naruszeniem art. 134 §2 p.p.s.a.

Starosta W. ponownie rozpatrując sprawę przyznania odszkodowania decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. ustalił odszkodowanie na rzecz B. Z. i K. Z. w wysokości 1.573.302,00 zł za przedmiotową nieruchomość zajętą pod ul. [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki nr: [...].

Od powyższej decyzji odwołał się Wójt Gminy I. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji w związku z błędnym ustaleniem stron postępowania oraz błędnym sposobem określenia wysokości odszkodowania za nieruchomość.

Na decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2013 r. skargę wniosła Gmina I.

Decyzji tej zarzuciła naruszenie przepisów prawa - art. 28 kpa w związku z art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną, poprzez nieprawidłowe określenie właściciela nieruchomości, który utracił prawo własności przedmiotowych działek i tym samym nieprawidłowe ustalenie stron postępowania w sprawie przyznania odszkodowania.

- art. 80 kpa w związku z § 36 ust. 1, 2 i 4 oraz ust. 6 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez przyznanie mocy dowodowej operatom sporządzonym niezgodnie z § 36 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia poprzez określenie wartości rynkowej nieruchomości bez uwzględniania cen transakcyjnych nieruchomości drogowych oraz zastosowanie podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej na podstawie cen działek, które nie posiadły waloru nieruchomości podobnych,

- naruszenie art. 107 § 3, 77 § 1 i 7 k.p.a. w zakresie braków w uzasadnieniu faktycznym decyzji, niezebraniu w sposób wyczerpujący materiału dowodowego na który powołano się w uzasadnieniu faktycznym decyzji i niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego,

- 79 § 1 w związku z art. 10 § 1 k.p.a. w związku z § 36 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia poprzez fakt nie przekazania Gminie informacji o oględzinach z udziałem biegłego, tym samym nie zapewnieniu czynnego udziału strony na każdym etapie postępowania, co uniemożliwiło ocenę stanu badanych nieruchomości na dzień 29 października 1998 r.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uczestnicy postępowania B. Z. i K. Z. wnieśli o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w myśl art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odszkodowanie wypłacane jest co do zasady osobie będącej w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielem nieruchomości. Organy obydwu instancji prawidłowo wskazały, że uczestnicy postępowania małżonkowie Z. byli w wyżej wskazanym dniu właścicielami nieruchomości przejętych pod drogi. Sąd w tym zakresie podziela ustalenia organów. Organy przeprowadziły właściwą analizę dowodów dotyczących ich następstwa prawnego po księdzu J. Z. Kwestia ustalenia stron postępowania była przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w wyroku z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie o sygn. I SA/Wa 1774/11. Sąd ten wskazał, że strony postępowania zostały prawidłowo ustalone. Zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "ppsa") ocena prawna wiąże w tej sprawie sąd i organ. Wobec tego rozpoznając sprawę ponownie (skarga w sprawie I SA/Wa 1774/11 dotyczyła decyzji Wojewody [...] uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia) organy administracji obydwu instancji nie mogłyby skutecznie kwestionować przymiotu stron B. i K. Z. To samo dotyczy ich następstwa prawnego po H. B. i księdzu J. Z.

Decyzje Wojewody [...] z dnia [...] i dnia [...] września 2005 r. stwierdzające nabycie spornych działek pod drogę przez skarżącą Gminę wskazywały uczestników Z. jako strony postępowania. Decyzje te pozostają nadal w obrocie prawnym. Również w toczących się postępowaniach przed sądami powszechnymi małżonkowie Z. byli pozwanymi. Żaden z sądów nie kwestionował ich legitymacji biernej. Wobec tego zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organy przepisu art. 28 kpa w zw. z art. 73 ust.1 i 4 ustawy z 13 października 1998 r. jest chybiony.

Odnośnie nazwiska byłego właściciela spornych działek - księdza J. Z. (Z.) to organy powyższą kwestię wyjaśniły. Wprawdzie w aktach administracyjnych sprawy znajdują się poświadczone za zgodność kserokopie dokumentów: akt urodzenia i chrztu, metryka urodzenia i chrztu, wypis z aktu urodzenia na nazwisko J.B. Z. oraz dowód osobisty na nazwisko J. B. Z. jednakże pozostałe dane tj. imiona rodziców dzień i miejsce urodzenia wskazują, że chodzi o tę samą osobę, a rozbieżność w pisowni jest wynikiem tłumaczenia pisowni z języka rosyjskiego. Poza tym, jak wskazano wyżej, kwestia następstwa prawnego uczestników w wyniku spadkobrania po księdzu nie była kwestionowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 12 kwietnia 2012 r., a ich przymiot strony w postępowaniu odszkodowawczym, wobec oceny tego Sądu nie może być już podważany. Z tych samych przyczyn nieskuteczne jest kwestionowanie przez skarżącą Gminę odpisu wierzytelnego z repertorium z 1928 r. Poza tym dokument ten dowodzi, że czynność prawna została dokonana. Nie ma także podstaw, aby twierdzić, że repertorium notariusza, a więc osoby zaufania publicznego potwierdza czynności niezgodne z prawdą.

Sąd wskazał, że co do ewentualnych innych stron postępowania tj. innych nabywców części nieruchomości od księdza Z. (Z.), to zarzut ten nie jest zasadny, gdyż nie ma odzwierciedlenia w dowodach. Otóż jak wynika z odpisu wierzytelnego z repertorium nr [...] z 1939 r. notariusza W. L. oraz z opisu i mapy sporządzonej przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Składnicy Ewidencji Gruntów i Budynków w B. z [...] grudnia 2004 r. (wskazującej które działki dawnej nieruchomości odpowiadają obecnym działkom zajętym pod drogi) to działki sprzedane osobom wskazanym w dokumencie z 1939 r. nie dotyczyły działek których właścicielami w następstwie dziedziczenia stali się uczestnicy Z.

Odnosząc się do kwestii odszkodowania Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 5 ustawy z 13 października 1998 r., podstawę do ustalenia odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem. Natomiast zgodnie z art. 73 ust.4 ustawy odszkodowanie, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Stosownie do art. 134 ust. 1 w zw. z art. 135 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, jeżeli nieruchomość tego rodzaju występuje w obrocie. Wartością rynkową jest najbardziej prawdopodobna cena, możliwa do uzyskania na rynku z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy uwzględnieniu przesłanek określonych w art. 151 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy. Przepis art. 130 ust. 2 ustawy wskazuje, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającego wartość nieruchomości.

W przedmiotowej sprawie wysokość odszkodowania ustalono z uwzględnieniem operatów szacunkowych z dnia 27 września 2012 r. sporządzonych przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego H. P. Rzeczoznawca zastosowała podejście porównawcze metodę korygowania ceny średniej. Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na cenę. Przy metodzie korygowania ceny średniej, jaka została zastosowana w przedmiotowym operacie, do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenionej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikiem korygującym, uwzględniającym różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Z analizy powołanego powyżej operatu szacunkowego wynika, że do wyceny rzeczoznawca zastosowała § 36 ust. 4 i ust. 6 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. z uwagi na fakt, że na rynku lokalnym nie było transakcji mogących stanowić materiał porównawczy. Biegła wyjaśniła, że nie uwzględniła transakcji nieruchomościami "drogowymi" gdyż część gruntów nie spełnia warunków podobieństwa do gruntu wycenianego z uwagi na przeznaczenia gruntów otaczających i stopień zurbanizowania otoczenia. Pozostałe transakcje nie pozwalają na określenie w sposób logiczny cech różnicujących i ich wpływu na ceny.

Skoro na rynku lokalnym nie wystąpiły transakcje nieruchomościami drogowymi spełniającymi warunki podobieństwa zgodnie z art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to prawidłowym było, przyjęcie do porównań nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Jak wynika z akt sprawy i opinii biegłej, przedmiotowe nieruchomości w dniu 29 października 1998 r. (art. 73 ust. 5 ustawy i § 36 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia) położone były na obszarze na którym obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi I. Północny zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Gminy S. z [...] listopada 1991 r. Działki znajdowały się na terenie oznaczonym symbolem [...] – pas drogowy gminnej drogi dojazdowej. Grunty przyległe położone były na terenie oznaczonym symbolem MN/RL – teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na dużych działkach leśnych. Prawidłowo więc rzeczoznawca dokonała wyceny z uwzględnieniem zabudowy mieszkaniowej. Przyjęcie do porównań także nieruchomości zabudowanych zabudową jednorodzinną na terenach pastwisk i rolnych mieści się w symbolu RL. Wobec tego zarzuty skargi, co do niepodobieństwa części przyjętych do porównań nieruchomości są chybione.

Jak wynika z art. 154 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Organy dokonały prawidłowej oceny operatu, przy czym organ II instancji uzupełnił materiał dowodowy o wyjaśnienia zawarte w piśmie rzeczoznawcy z 18 lipca 2013 r. Rzeczoznawca przeprowadziła analizę rynku lokalnego na terenie gmin I. i S. Jest to najbardziej reprezentatywny rynek lokalny dla wycenianej nieruchomości, który biegła szczegółowo opisała w operacie. Niezrozumiałe są zarzuty skargi, że rzeczoznawca powinna objąć analizą rynek regionalny lub dokonać wyceny metodą kosztową. Skarżąca w toku postępowania nie przedłożyła innego operatu, z którego wynikałaby inna wartość odszkodowania.

Odnośnie zarzutu powoływania się przez organ I instancji na dokumenty archiwalne nie dołączone do akt sprawy, to wskazać należy, że jak wyjaśnił organ odwoławczy chodziło o dokumentację archiwalną zgromadzoną w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w O., a dotyczącą ustalenia, które działki ewidencyjne obecnie odpowiadają dawnym działkom zajętym pod drogi, a oznaczone wówczas jako a, b, c, d, e.

Odnośnie zarzutu skarżącej o niezawiadomieniu jej o oględzinach nieruchomości przez rzeczoznawcę wskazać należy, że jest on niezasadny. Nie były to oględziny w rozumieniu art. 79 § 1 kpa, zarządzone przez organ administracji publicznej. Rzeczoznawca majątkowy, który sporządza operat szacunkowy wyceny nieruchomości, nie ma obowiązku zawiadomienia stron postępowania o przeprowadzonych oględzinach nieruchomości. Badanie nieruchomości w terenie przez rzeczoznawcę nie jest czynnością wymagającą dla swej dopuszczalności i skuteczności obecności właściciela gruntu. Sporządzanie operatu i czynności z tym związane nie są czynnościami dowodowymi w rozumieniu kpa. ( por. wyrok NSA z 8 V 2013 r. I OSK 2366/11 lex 1343875).

Niezasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 107 § 3, 77 § 1 i 7 kpa. Organy obydwu instancji przeprowadziły właściwie postępowanie dowodowe, prawidłowo ustaliły stan faktyczny, zebrały i właściwie oceniły dowody, w tym operaty szacunkowe i wydały prawidłowe rozstrzygnięcia.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia złożył skarżący i zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z 151 p.p.s.a. i art. 107 § 3, 77 § 1 i 7 k.p.a., w związku z § 36 ust. 1, 2 i 4 oraz ust. 6 pkt 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, podczas gdy operaty został wykonane niezgodnie z § 36 ust. 2 w związku z ust. 6 pkt 1 w/w przepisu nakazującego w pierwszej kolejności badać transakcje dotyczące dróg przeprowadzonych na rynkach lokalnym i regionalnym,

- art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 w zw. z 151 p.p.s.a i art. 28 k.p.a. w związku z art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną poprzez nieprawidłowe określenie właściciela nieruchomości, który utracił prawo własności przedmiotowych działek i tym samym nieprawidłowe ustalenie stron postępowania w sprawie przyznania odszkodowania.

Wniesiono na podstawie art. 176 p.p.s.a w związku z art. 185 p.p.s.a o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, na podstawie art. 61 § 3 w związku z art. 193 p.p.s.a zawnioskowano o wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonej decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., na podstawie art. 203 p.p.s.a. o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przypisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że operaty szacunkowe sporządzone zostały niezgodnie z przepisami zawartymi w § 36 ust. 1, 2, i 4 w związku z ust. 6 pkt 1 rozporządzenia. Zgodnie z art. 36 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia przepisy zawarte w ust. 1 - 4 w/w artykułu stosuje się przy określaniu wartości nieruchomość dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy. Przepis § 36 ust. 1 zawiera zasady określania wartości rynkowej nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania - przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Ust. 2 przewiduje, że w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. Natomiast ust. 4 przewiduje, że w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Obowiązkiem rzeczoznawcy było dokonanie analizy rynku transakcji nieruchomości drogowych obejmujące zarówno rynek lokalny i regionalny nieruchomości. Dla prawidłowego ustalenia odszkodowania w pierwszej kolejności należy zebrać dane dotyczące transakcji nieruchomości drogowych na rynku lokalnym i regionalnym. W przypadku braku możliwości ustalenia wysokości odszkodowania powyższym sposobem można określić wartości nieruchomości drogowej w oparciu o wartość nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. W przedmiotowej sprawie biegła dokonała oceny nieruchomości pełniących funkcję drogowe położonych w gminach I. i S. (wykaz nieruchomości znajduje się na stronie 9-10 poszczególnych operatów). Zgodnie z orzecznictwem (por.wyroki WSA: we Wrocławiu z 7 kwietnia 2009 r., II SA/Wr 537/2008, w Warszawie z 29 października 2008 r., I S.A./Wa 1204/2008 i z 31 sierpnia 2010 r., I SA/Wa 492/2010), słowo "lokalne" odczytywać należy jako obszar gminy i powiatu, a regionalny jako obszar województwa. Biegły w operatach dokonał analizy transakcji przeprowadzonych jedynie w gminach I. i S., nie przeprowadził badan transakcji, które zostały przeprowadzone na terenie pozostałych gmin Powiatu W. Czym nie dokonał pełniej analizy danych pochodzących z rynku lokalnego. Nie dokonał również nakazanej prawem analizy rynku regionalnego - transakcji nieruchomości drogowych przeprowadzonych na terenie Województwa [...]. Tym samym operat szacunkowy został sporządzony niezgodnie z prawem i w mojej ocenie nie posiada wartości dowodowej, jaką nadały mu organy obu instancji. Tym samym organy obu instancji naruszyły art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. i oparły swoje decyzje na operatach szacunkowych sporządzonych niezgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyli uczestnicy i wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej. Wskazali, że § 36 ust. 2 Rozporządzenia nie nakazuje badać transakcji zarówno na rynkach lokalnych, jak i na rynku regionalnym, to tym samym, nie powinno być wątpliwości, iż operaty szacunkowe sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego Panią H. P., określające wartość nieruchomości gruntowych dz. ew. o nr [...] w I., zostały sporządzone w sposób całkowicie prawidłowy. Tym samym organy administracji publicznej oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w skarżonym wyroku, nie naruszyły prawa przyznając moc dowodową ww. operatom.

Odnośnie drugiego zarzutu, to zdaniem uczestników wynika z niego, iż skarżący kwestionuje działania organów administracji, nie zaś działania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wydał zaskarżony wyrok. Powyższe wynika również z uzasadnienia. Z tego powodu zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżący nie próbował nawet wskazać, jaki konkretnie błąd popełnił Wojewódzki Sąd Administracyjny, gdy w uzasadnieniu mowa jest tylko o rzekomej wadliwości decyzji Wojewody [...] nr [...] oraz [...] i rzekomej wadliwości ustaleń organów co do tego, czy J. Z. vel J. Z. był tą samą osobą. Zdaniem Uczestników ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest całkowicie prawidłowa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183§1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podniesione zarzuty skargi kasacyjnej okazały się częściowo uzasadnione.

Zgodzić należało się ze skarżącym kasacyjnie, iż w niniejszej sprawie sporządzony operat szacunkowy zawierał braki w stopniu, który uniemożliwiał uczynienie go podstawą rozstrzygnięć organów administracji.

Zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego(Dz.U. Nr 207, poz.2109) w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jej wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomość przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust.1-3 stosuje się odpowiednio.

Zgodnie z postanowieniami ust.1 wartość rynkową nieruchomości określa się dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami(Dz.U. z 2010r. Nr 102poz.651ze zm.), bez uwzględnienia ustaleń decyzji. W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust.1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym(ust.2). W myśl przepisu §36 ust.6 pkt.1 przepisy ustęp 1-4 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi, a szczególności przy określaniu wartości nieruchomości lub ich części dla ustalenia odszkodowania o którym mowa w art. 73 ust.1 ustawy z dnia 13.10. 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną( Dz.U. Nr 133 poz. 872 ze zm.), z tymże stan tych nieruchomości przyjmuje się na dzień 29.10.1998r. , nie uwzględnia się nakładów dokonanych przez osobę uprawnioną, po utracie prawa do władania gruntem.

Z brzmienia powołanych przepisów wynika, że ustalając wartość nieruchomości drogowej w pierwszej kolejności poczynić należało ustalenia co do transakcji dotyczących gruntów o takim przeznaczeniu na rynku lokalnym i regionalnym. Dopiero wówczas gdyby okazało się że na wskazanym terenie brak umów, które pozwoliłyby na określenie wartości rynkowej nieruchomości wg cen sprzedaży gruntów drogowych dopuszczalne było odniesienie się do wartości rynkowej nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Akta, a w szczególności opinia rzeczoznawcy winny zawierać informacje w tym względzie tj. takie dane, które pozwoliłyby skontrolować dopuszczalność zastosowania normy zawartej w ustępie 4§36 rozporządzenia. Tymczasem w niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy charakteryzując rynek nieruchomości drogowych zamieścił w operacie szacunkowym lakoniczne stwierdzenia, iż wybór pod względem obszarowym rynku transakcji drogowych ograniczył do gmin I. i S., a wynikało to z potrzeby zapewnienia podobieństwa pod względem stopnia zurbanizowania otoczenia, przeznaczenia gruntów otaczających i atrakcyjności lokalizacyjnej(str.9 operatu).

W zapisach operatu zabrakło charakterystyki pominiętego rynku nieruchomości tj. pozostałej części powiatu, województwa, zawieranych na tym obszarze transakcji drogowych, z uwzględnieniem informacji istotnych z punktu widzenia podobieństwa do wycenianych nieruchomości.

Zaniechanie to spowodowało, że strony procesu oraz organy rozpoznające sprawę nie mogły zbadać prawidłowości pominięcia przy ustalaniu odszkodowania transakcji nieruchomościami drogowymi w pozostałej części powiatu, w województwie. W konsekwencji zbadanie legalności określenia wartości rynkowej spornych nieruchomości według przeznaczenia gruntów sąsiednich było iluzoryczne. Tymczasem dowody zgromadzone w postępowaniu administracyjnym, w tym operat szacunkowy podlegają ocenie i weryfikacji zgodnie z zasadami kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 80 kpa. Poprzestanie na zamieszczeniu w operacie szacunkowym wyłącznie wyniku badania, zaniechanie zamieszczenia ustaleń, które do niego doprowadziły w stopniu umożliwiającym kontrolę nie może zyskać aprobaty. Byłoby to zaprzeczeniem fundamentalnych reguł procedury administracyjnej, w tym zawartych także w powołanym w skardze kasacyjnej 80 kpa. Podkreślić należy że skoro to organ rozstrzyga sprawę, ocena wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia należy do obowiązków organu. Nie będzie ona jednak możliwa jeżeli nie będą znane okoliczności, na których oparł się rzeczoznawca formułując wynik badania specjalistycznego. Z tego też względu przyjąć należało za skarżącym kasacyjnie iż w sprawie organy nie tylko naruszyły art. 107§3 kpa( uzasadnienie decyzji nie wyjaśnia w sposób dostateczny przesłanek, które legły u podstaw rozstrzygnięcia), art. 77§1 kpa( istotne braki w materiale dowodowym), ale także przepis § 36 ust.4 w związku z ust.6pkt.1 rozporządzenia przez przedwczesne przyjęcie dopuszczalności stosowania tej normy. Z tego względu zastosowanie przez kontrolowany sąd przepisu art. 151 p.p.s.a. nie mogło w aktualnym stanie sprawy znaleźć aprobaty.

Niezasadny z kolei okazał się zarzut naruszenia art. 3§1 i §2 pkt.2 w związku z art. 151 p.p.s.a. i art. 28 kpa w związku z art. 73 ust.1 i 4 ustawy z dnia 13 .10.1998r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez nieprawidłowe ustalenie stron postępowania, a przez to uprawnionych do otrzymania odszkodowania. W istocie bowiem zgodzić należało się z kontrolowanym sądem, który wskazał, że kwestia ta została już prawomocnie osądzona przez sąd I instancji poprzednio rozpoznający sprawę, w sposób o którym mowa w art. 153 p.p.s.a.

W uzasadnieniu wyroku WSA z dnia 12.04.2012r. wydanego w sprawie o sygnaturze I SA/Wa 1774/11 zaznaczono, że strony postępowania odszkodowawczego zostały prawidłowo ustalone. Podważanie kręgu stron na tym etapie postępowania pozostawałoby w sprzeczności z art. 153 p.p.s.a.

Gmina I. nie składając skargi od decyzji Wojewody [...] z dnia 27 lipca 2011r., będącej wówczas przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej uniemożliwiła sobie podnoszenie w późniejszym etapie postępowania zarzutu wadliwego przyjęcia przymiotu strony K. Z. i B. Z. . Nie budzi również wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego iż uprawnionym do złożenia wniosku o ustalenie i wypłacenie odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust.4 ustawy z dnia 13.10.1998r. jest osoba, która w chwili wydania decyzji na podstawie art. 73 ust.3 była właścicielem tej nieruchomości, będąc nim jednocześnie dnia 31 grudnia 1998r i do której skierowana została decyzja wydana w tym trybie.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzje organów obu instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią poczynione w niniejszym uzasadnieniu rozważania.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 203 pkt.1 p.p.s.a oraz art. 200 p.p.s.a.