Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt I SA/Ke 409/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2022-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1 par 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 134 par 1, art. 135, art. 145 par 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 15, art. 16 par 1 i art. 154 par 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Surma Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak (spr.) Asesor WSA Andrzej Mącznik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej "[...]" L. S. S. P. w likwidacji w K. na decyzję Z. z dnia 29 czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia 13 kwietnia 2022 r.


UZASADNIENIE

Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. ("Zakład") decyzją z 29 czerwca 2022 r., nr [...] orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji własnej z 13 kwietnia 2022 r., wydanej na podstawie art. 154 k.p.a., którą zmieniono decyzję z 23 lutego 2022 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku Likwidatora N. "M.-M." L. S. S. P. w likwidacji w K. ("N.") o umorzenie składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych w związku z art. 30, art. 83b ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 423), dalej "u.s.u.s.", oraz o odmowie wszczęcia postępowania w zakresie umorzenia należności z tytułu składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez płatnika w związku z art. 28 ust. 3a "u.s.u.s."

Ustalony w sprawie stan faktyczny przedstawia się następująco. W dniu 28 maja 2021 r. likwidator N. złożył wniosek o umorzenie należności z tytułu składek figurujących na koncie tego płatnika. Ustalono, że na koncie płatnika składek figurują zaległe składki za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz w części finansowanej przez płatnika.

Decyzją z 23 lutego 2022 r. Zakład odmówił wszczęcia postępowania w zakresie rozpatrzenia wniosku o umorzenie składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz odmówił wszczęcia postępowania w zakresie umorzenia należności za pracowników w części finansowanej przez płatnika.

Strona, po otrzymaniu tej decyzji złożyła pismem z dnia 15 marca 2022 r. wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy.

W trakcie trwania postępowania odwoławczego organ dokonał ponownej analizy konta płatnika i ustalił, że N. "posiada na dzień złożenia wniosku o umorzenie zadłużenia z tytułu składek na FUS, FUZ i na FPiFGŚP za okres inny niż wskazany w decyzji z 23 lutego 2022 r.

Z tego powodu Zakład, działając z urzędu na podstawie art. 154 k.p.a. wydał w dniu 13 kwietnia 2022 r. decyzję, którą zmienił decyzję z 23 lutego 2022 r.

Następnie – rozpoznając wniosek strony o ponowne rozpatrzenie sprawy – Zakład wydał w dniu 26 kwietnia 2022 r. decyzję, w treści której orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji własnej z 23 lutego 2022 r., zmienionej decyzją z 13 kwietnia 2022 r. o odmowie wszczęcia postępowania.

Strona pismem z dnia 9 maja 2022 r. wniosła o ponowne rozpoznanie sprawy, wskazując, że wydana w dniu 13 kwietnia 2022 r. decyzja ZUS jest wadliwa.

W konsekwencji powyżej złożonego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy ZUS wydał w dniu 29 czerwca 2022 r. zaskarżoną niniejszą skargą decyzję, nr [...], w której orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji własnej z 13 kwietnia 2022 r., wydanej na podstawie art. 154 k.p.a., którą zmieniono decyzję z 23 lutego 2022 r.

Organ wskazując na brzmienie art. 28 ust. 3a oraz 30 u.s.u.s. wyjaśnił, że odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o umorzenie składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz w zakresie umorzenia należności z tytułu składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez płatnika.

Podkreślił, że w przypadku złożenia wniosku o umorzenie należności z tytułu składek, Zakład zobligowany jest rozpatrzyć go zgodnie z obowiązującymi zasadami umarzania należności, które zostały uregulowane w u.s.u.s.

W konsekwencji stwierdził, że poprzednio wydana decyzja jest prawidłowa. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Zakład doszedł do takich samych wniosków jak w poprzednim postępowaniu. Nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego pokrywa się więc z rozstrzygnięciem zawartym w pierwszej decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach likwidator N. wniósł o uchylenie decyzji. Zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe jego zastosowanie poprzez nietrafne stwierdzenie ze strony organu II instancji prawidłowości zastosowania przez

organ I instancji następujących uregulowań prawnych: art. 30 u.s.u.s. poprzez przyjęcie, iż przepis ten nie ma zastosowania w stanie faktycznym w sprawie stanowiącej przedmiot postępowania oraz nietrafną jego interpretację,

2. naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe jego zastosowanie poprzez nietrafne stwierdzenie ze strony organu II instancji prawidłowości zastosowania przez

organ I instancji następujących uregulowań prawnych: art. 28 ust. 3a u.s.u.s. poprzez

przyjęcie, iż przepis ten nie ma zastosowania w stanie faktycznym w sprawie stanowiącej przedmiot postępowania, wobec sytuacji gdzie składki są całkowicie nieściągalne,

3. błędną ocenę stanu faktycznego w sprawie skutkującą naruszeniem prawa materialnego tj. art. 30 u.s.u.s. oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s.

4. nie zastosowanie podstawy prawa materialnego pozwalającej na umorzenie składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami oraz składek ubezpieczonych, którzy są nie równocześnie płatnikami tych składek wobec płatnika

składek.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle natomiast art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a." sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Poruszając się w tak zakreślonych ramach kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z powodów innych niż w niej wywiedzione.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja Zakładu z 29 czerwca 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję tego organu z 13 kwietnia 2022 r., zmieniającą decyzję z 23 lutego 2022 r., wydaną w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku likwidatora N..

Objęte kontrolą w przedmiotowym postępowaniu sądowym decyzje ZUS z dnia 29 czerwca 2022 r. oraz z 13 kwietnia 2022 r. zostały wydane w trybie nadzwyczajnym zmiany decyzji ostatecznej określonym w art. 154 k.p.a.

Zdaniem Sądu wydając te decyzje Zakład naruszył przepisy postępowania administracyjnego tj. art. 154 § 1, art. 15, art. 16 § 1 oraz art. 6 k.p.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Mianowicie, należy zwrócić uwagę, że ze stanu faktycznego znajdującego odzwierciedlenie w aktach administracyjnych sprawy (wspólnych ze sprawą tut. Sądu o sygn. akt I SA/Ke 313/22) wynika następująca chronologia zdarzeń.

Wniosek strony o umorzenie należności z tytułu składek wpłynął do organu 28 maja 2021 r. i został następnie doprecyzowany pismem z dnia 4 sierpnia 2021 r.

Zakład wydał w dniu 23 lutego 2022 r. decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w podanym tam zakresie.

Następnie strona wniosła (pismem z 15 marca 2022 r.) o ponowne rozpoznanie sprawy. Tym samym – z woli strony – kontynuowany był tryb zwykły rozpoznania sprawy administracyjnej.

W trakcie trwania postępowania odwoławczego, przed rozpoznaniem wniosku strony z 15 marca 2022r., organ działając z urzędu, na podstawie art.154 k.p.a. wydał decyzję zmieniającą decyzję z 23 lutego 2022 r. (decyzja z 13 kwietnia 2022r.).

Następnie, rozpoznając wniosek strony z 15 marca 2022 r. organ wydał decyzję 26 kwietnia 2022 r., którą utrzymał w mocy decyzję z 23 lutego 2022 r., zmienioną decyzją z 13 kwietnia 2022 r.

Strona pismem z dnia 9 maja 2022 r. wniosła o ponowne rozpoznanie sprawy, wskazując, że wydana w dniu 13 kwietnia 2022 r. decyzja ZUS jest wadliwa.

W konsekwencji powyżej złożonego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy ZUS wydał zaskarżoną niniejszą skargą decyzję z 29 czerwca 2022 r., nr [...], w której orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji własnej z 13 kwietnia 2022 r., wydanej na podstawie art. 154 § 1 k.p.a., którą zmieniono decyzję z 23 lutego 2022 r.

Zdaniem Sądu działanie organu polegające na zainicjowaniu z urzędu trybu zmiany decyzji ostatecznej było wadliwe i skutkowało koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Zakładu z 29 czerwca 2022 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z 13 kwietnia 2022 r.

Należy zwrócić uwagę, że ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U z 2021 r., poz. 735 ze zm.) zawiera przepisy dotyczące postępowań przed organami administracji publicznej. Wśród nich odróżnić należy przepisy dotyczące trybu zwykłego rozpoznawania spraw i nadzwyczajnych trybów postępowań, umożliwiających zmianę bądź wzruszenie decyzji ostatecznych.

Zgodnie z treścią art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.

Natomiast w myśl art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.

Tryb nadzwyczajny zmiany decyzji ostatecznej reguluje natomiast art. 154 § 1 k.p.a., według którego decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Przy tym w doktrynie i orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że postępowanie odwoławcze ma pierwszeństwo przed nadzwyczajnymi trybami postępowania administracyjnego. Oznacza to w szczególności, że pismo złożone w terminie do wniesienia odwołania (czy wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy) winno być rozpoznane zgodnie z przepisami dotyczącymi trybu odwoławczego, a przed zakończeniem postępowania odwoławczego nie powinno mieć miejsca stosowanie nadzwyczajnych środków weryfikacji decyzji.

Tok instancyjny jest zgodnie z art. 15 k.p.a. logicznym następstwem organizacji postępowania administracyjnego. Wobec tego, do czasu jego wyczerpania nie powinny być podejmowane działania zmierzające do usunięcia nieprawidłowości w decyzji środkami pozainstancyjnymi.

Powyższym zasadom i przepisom prawa Zakład w realiach niniejszej sprawy uchybił.

Po wniesieniu przez stronę wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, a więc w stanie gdy decyzja z 23 lutego 2022 r nie była decyzją ostateczną, przed zakończeniem trybu odwoławczego, wadliwie ZUS działając z urzędu dokonał zmiany tej decyzji, wydając na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. decyzję w dniu 13 kwietnia 2022 r., którą następnie utrzymał w mocy.

Błędnie zatem organ uruchomił wobec decyzji nieostatecznej tryb nadzwyczajny, orzekając o zmianie tej decyzji z urzędu.

Działanie to jako uchybiające art. 154 § 1, art. 15, art. 16 § 1 oraz określonej w art. 6 k.p.a. zasadzie praworządności skutkowało wyeliminowaniem obu wydanych w trybie nadzwyczajnym decyzji z obrotu prawnego.

Mając na względzie dostrzeżone i omówione powyżej uchybienia procesowe, przedwczesnym jest na obecnym etapie postępowania sądowego odnoszenie się do zarzutów sprecyzowanych w treści skargi.

Organ nie był uprawniony do wydawania decyzji na podstawie art. 154 § 1 k.p.a., lecz winien w pierwszej kolejności rozpoznać sprawę z wniosku strony w trybie zwykłym.

Sądowi jednocześnie z urzędu wiadome jest, że wyrokiem z dnia 10 listopada 2022 r. wydanym w sprawie I SA/Ke 313/22 tut. Sąd uchylił decyzję ZUS z 26 kwietnia 2022 r. wydaną wobec skarżącej w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.

Z uwagi na powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Zakładu oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 13 kwietnia 2022 r.