Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 1400/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 90 ust 1,2b. 3d
journal: Dz.U. 2015 poz 2156
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty
article: art. 252 ust 1 pkt 1, pkt 2 ust 6 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

|Sygn. akt I SA/Kr 1400/16 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 9 lutego 2017 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Piotr Głowacki, Sędziowie: WSA Stanisław Grzeszek (spr.), WSA Wiesław Kuśnierz, Protokolant: specjalista Bożena Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2017 r., sprawy ze skargi A.M. i K.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 października 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji przyznanej w 2013 r. - skargę oddala -


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta T. decyzją z dnia 25 lipca 2016 r. nr [...], określił A. M., K. K. należną do zwrotu wysokość dotacji przyznanej w 2013 r. na prowadzenie przedszkola niepublicznego "P. M." w T. pobranej w nadmiernej wysokości w kwocie 18.498,63 zł wraz z odsetkami oraz wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie 49.151,93 zł wraz z odsetkami.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że w dniach od 18 czerwca do 8 sierpnia 2014 r. w przedszkolu przeprowadzono kontrolę prawidłowości danych na temat liczby uczniów oraz prawidłowości wykorzystania dotacji.

W zakresie liczby uczniów stwierdzono rozbieżność pomiędzy liczbą uczniów wykazaną w ewidencji przedszkola, a liczbą o której informowano organ przyznający dotację. Łącznie (w skali roku) różnica ta wyniosła 34, co doprowadziło zdaniem organu do przyjęcia, że kwota dotacji pobranej w nadmiernej wysokości wynosi 18.498,63 zł (jako iloczyn liczby uczniów i miesięcznej kwoty dotacji).

Z kolei w zakresie dotacji wykorzystanej niegodnie z przeznaczeniem, organ l instancji szczegółowo przedstawił poszczególne kategorie poniesionych kosztów konkludując, że w jego przekonaniu nie można pokryć z dotacji: kosztów transportu (wysyłki zamawianych przedmiotów), kosztów paliwa do samochodu i płynów eksploatacyjnych, czasopisma o tematyce murarskiej, kieliszków do szampana, taksy notarialnej i opłaty za wypisy.

Ponadto w zakresie wynagrodzenia pracownika, organ I instancji ustalił, że będąc zatrudnionym na stanowisku konserwatora, wykonywał pracę na rzecz przedszkola w T. wyłącznie w środy i czwartki, w związku z tym przyjął, że sfinansowana z dotacji miesięczna kwota wynagrodzenia w wysokości 960,00 zł (łącznie 11.520,00 zł) jest kwotą dotacji wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem.

Dodatkowo organ I instancji stwierdził, że podczas kontroli stwierdzono brak składników majątkowych zakupionych z dotacji na stanie przedszkola, opisując je szczegółowo w wykazie. Ich łączna wartość wyniosła 19.733,98 zł.

Ostatnią podkategorią w ramach dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem był katalog rzeczy, których odmówiono kontrolującym okazania. Jak wskazano w uzasadnieniu decyzji, A. M. odmówiła umożliwienia dalszej kontroli stanu składników, jak i odmówiła sporządzenia oświadczenia w formie pisemnej. Łączna wartość przedmiotów sfinansowanych z dotacji wyniosła 9.502,63 zł.

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziły się jednak strony składając w ustawowym terminie odwołanie.

Zdaniem odwołujących się całość dotacji została wykorzystana prawidłowo, zaś stanowisko zaprezentowane przez Prezydenta Miasta T. jest błędne.

W zakresie liczby uczniów podniesiono, że ewidencja była prowadzona zgodnie ze standardem wymaganym przez MEN i nie ma w niej błędów i nieścisłości, przez co żądanie zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości jest niezasadne.

Odwołujący się stwierdzili, że w zakresie kosztów transportu i zakupu paliwa także nie sposób przyjąć, że koszty takie nie mogą być sfinansowane z dotacji. Zdaniem odwołujących się koszty wysyłki są związane z zakupem rzeczy, zaś koszty paliwa służą funkcjonowaniu placówki. Co do zatrudnienia pracownika, odwołujący stwierdzili, że świadczył on pracę na rzecz przedszkola także poza jego siedzibą, przez co żądanie organu w zakresie zwrotu dotacji jest niezasadne. W pozostałym zakresie odwołujący stwierdzili, że kontrola została prowadzona w sposób stronniczy, nierzetelny, była ukierunkowana na znalezienie nieprawidłowości, zaś rzeczy sfinansowane z dotacji znajdowały się w magazynie bądź serwisie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 10 października 2016 r. nr [...] uchyliło w całości decyzję organu l instancji oraz orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że określiło należną do zwrotu wysokość dotacji przyznanej w 2013 r. na prowadzenie Przedszkola Niepublicznego "P. M." w T.: pobranej w nadmiernej wysokości w kwocie 18.498,63 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, od dnia 17 lipca 2015 r. oraz wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie 48.317,74 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, obliczonymi, w następujący sposób: od dnia 28 stycznia 2013 r., od kwoty 1.560,00 zł; od dnia 26 lutego 2013 r., od kwoty 1.719,00 zł; od dnia 26 marca 2013 r., od kwoty 1.304,36 zł; od dnia 26 kwietnia 2013 r., od kwoty 1.560,00 zł; od dnia 28 maja 2013 r., od kwoty 1.560,00 zł; od dnia 27 czerwca 2013 r., od kwoty 1.560,00 zł; od dnia 26 lipca 2013 r., od kwoty 2.913,97 zł; od dnia 28 sierpnia 2013 r., od kwoty 1.560,00 zł; od dnia 26 września 2013 r., od kwoty 4.979,84 zł; od dnia 28 października 2013 r., od kwoty 1.560,00 zł; od dnia 25 listopada 2013 r., od kwoty 2.318,00 zł; od dnia 20 grudnia 2013 r., od kwoty 25.722,57 zł.

W uzasadnieniu w pierwszej kolejności wskazano, że niniejsza sprawa jest przedmiotem kolejnego rozpoznania przez organ odwoławczy. Uprzednio bowiem, decyzją z dnia 31 maja 2016 r. wydaną w następstwie odwołania od decyzji Prezydenta Miasta T. z 21 marca 2016 r., orzeczono o uchyleniu w całości decyzji organu l instancji i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia. W rozstrzygnięciu kasatoryjnym wskazano na szereg okoliczności jakie należy wziąć pod rozwagę w toku ponownego rozpoznania sprawy, w szczególności zaś na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, prawidłowego ustalenia stron i oznaczenia ich w decyzji oraz uzasadnienia decyzji. W toku ponownie prowadzonego postępowania Prezydent Miasta T. usunął wskazane uchybienia i wydał decyzję z dnia 25 lipca 2016 r.

Kolejno organ II instancji przywołał stosowne przepisy ustawy o finansach publicznych i wskazał, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z dotacjami podlegającymi zwrotowi dwojakiego rodzaju: dotacją pobraną w nadmiernej wysokości - związaną z liczbą uczniów przedszkola oraz dotacją wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem, przy czym w ramach tej drugiej wyróżnić można cztery składowe: wydatki na utrzymanie samochodów, taksę notarialną, koszty zamówień; wydatki na wynagrodzenie pracownika; wydatki na zakup rzeczy, których brak jest na stanie przedszkola; wydatki na zakup rzeczy, których okazania odmówiono podczas kontroli.

W zakresie dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy daje w pełni możliwości do stwierdzenia, jak podkreślił organ odwoławczy, że wystąpiły różnice pomiędzy liczbą uczniów na jakich została wypłacona przedmiotowa dotacja, a liczbą faktycznie uczęszczających do przedszkola uczniów. Jak wynika z protokołu kontroli, różnice te wyniosły odpowiednio: 1, 2, 3, 3, 25 uczniów w miesiącach: luty, marzec, kwiecień, lipiec, wrzesień, co stanowi łączną liczbę 34. Skoro zatem wysokość przyznawanej miesięcznie dotacji wynosiła 568,82 zł (do sierpnia 2013 r.) a następnie 535,17 zł, to dotacja pobrana w nadmiernej wysokości wyniosła 18.498,63 zł. Organ II instancji podkreślił, że przyjmuje za w pełni wiarygodne i wystarczające ustalenia poczynione podczas kontroli odbywającej się w placówce przedszkolnej i wskazał, że twierdzenie to dodatkowo jest uprawdopodobnione przez brak jakichkolwiek dowodów stron odwołujących się, które miałyby obalić ustalenia kontrolne.

Co się z kolei tyczy dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, wskazano, że wyróżnić w niej można cztery składowe, przy czym wartości dotacji przyjęte przez organ l instancji zostały ustalone następująco: wydatki na utrzymanie samochodów, taksę notarialną, koszty zamówień w wysokości 8.395,32 zł; wydatki na wynagrodzenie pracownika w wysokości 11.520,00 zł; wydatki na zakup rzeczy, których brak jest na stanie przedszkola w wysokości 19.733,98 zł; wydatki na zakup rzeczy, których okazania odmówiono podczas kontroli w wysokości 9.502,63 zł.

W zakresie wydatków na utrzymanie samochodów, taksę notarialną, koszty zamówień rzeczy związanych z działalnością przedszkola, organ odwoławczy podkreślił, że zaprezentowane przez organ l instancji stanowisko w tym zakresie nie jest w pełni trafne. Jednocześnie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy daje podstawy do dokonania merytorycznej oceny tego aspektu i ustalenia prawidłowej wysokości dotacji, którą należy uznać za wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem.

Organ II instancji wskazał, że dotacja przeznaczona jest wyłącznie (co ważne w badanym okresie, tj. za rok 2013) na dofinansowanie realizacji zadań przedszkola w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych, obejmujących: a)książki i inne zbiory biblioteczne, b) środki dydaktyczne służące procesowi dydaktyczno-wychowawczemu realizowanemu w szkołach, przedszkolach i placówkach, c) sprzęt sportowy i rekreacyjny, d) meble, e) pozostałe środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne o wartości nieprzekraczającej wielkości ustalonej w przepisach o podatku dochodowym od osób prawnych, dla których odpisy amortyzacyjne są uznawane za koszt uzyskania przychodu w 100% ich wartości, w momencie oddania do używania.

Wydatki związane z zakupem paliw i płynów eksploatacyjnych do samochodu nie spełniają tego celu. Innymi słowy, nie sposób przyjąć, że wydatki takiego rodzaju mogą być sfinansowane z udzielonej dotacji, albowiem wykraczają poza ustawowy katalog. Wydatki na eksploatację samochodów winny być pokrywane ze środków własnych placówki.

Analogicznie rzecz się ma z zakupem w postaci kieliszków szampanówek, czasopisma o charakterze murarskim, jak i zapłaty taksy notarialnej. Takie kategorie wydatków wykraczają poza wymieniony wyżej katalog ustawowy i nie mogą zostać sfinansowane, z dotacji udzielonej przez jednostkę samorządu terytorialnego.

Natomiast organ odwoławczy nie podzielił stanowiska wyrażonego przez organ l instancji jakoby koszty związane z wysyłką zamawianych rzeczy, służących działalności przedszkola, należy traktować jako niemożliwe do sfinansowania z dotacji. Jego zdaniem jest dokładnie odwrotnie i takie wydatki może zostać sfinansowane z udzielonej dotacji. Znajomość realiów życia społeczno-gospodarczego wskazuje, że w przypadku handlu na odległość, który rzeczywiście może dać oszczędności kupującemu, jak i zapewnia szerszy wybór, koszt zakupu rzeczy ruchomej wespół z kosztem jej dostarczenia należy traktować łącznie. Brak jest, zdaniem organu odwoławczego, racjonalnego uzasadnienia, dlaczego miałoby być inaczej i w przypadku gdy zakupiona rzecz służy celowi na jaki została udzielona dotacja, niemożliwe byłoby włączenie do sfinansowania z dotacji kosztów transportu tejże rzeczy.

Dlatego też dokonując analizy zgromadzonego materiału dowodowego uznano, że koszty związane z transportem rzeczy służących działalności przedszkola w łącznej wysokości 834,19 zł mogą zostać sfinansowane z udzielonej przez jednostkę samorządu terytorialnego dotacji. Wbrew stanowisku organu l instancji, koszty takie mogą zostać sfinansowane z udzielonej dotacji, albowiem są bezpośrednio związane z wydatkami związanymi z katalogiem ustawowym. Dlatego też, dokonując merytorycznego zbadania i rozstrzygnięcia sprawy, organ odwoławczy ustalił, że wydatki te kształtowały się w sposób następujący: w styczniu 33,50 zł, w lutym 29 zł, w marcu 16,95 zł, w kwietniu 62,68 zł, w maju 51 zł, w czerwcu 39,43 zł, w lipcu 7 zł, w sierpniu 65 zł, we wrześniu O zł, w październiku 27,90 zł, w listopadzie 120, 44 zł i w grudniu 381, 29 zł, co dało łączną wartość 834,19 zł.

W kontekście kosztów wynagrodzenia pracownika podkreślono, że ustawa o systemie oświaty pozwalała na sfinansowanie wynagrodzenia o ile było to wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej przedszkole, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora szkoły, przedszkola lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego.

Tymczasem miesięczna wysokość wynagrodzenia pracownika - konserwatora pokrywana z udzielonej dotacji w wysokości 960,00 zł nie kwalifikuje się do sfinansowania z dotacji oświatowej. Konserwator wraz z jego zakresem pracy nie wpisuje się bowiem w ramy ustawowe nakreślone wyżej. Dlatego też iloczyn kwoty 960 zł i liczby miesięcy - 12, łącznie 11.520,00 zł, należy uznać za dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem.

W zakresie wydatków na zakup rzeczy, których brak było na stanie przedszkola w wysokości 19.733,98 zł oraz wydatków na zakup rzeczy, których okazania odmówiono podczas kontroli w wysokości 9.502,63 zł, organ II instancji doszedł do przekonania, że należy ww. kwoty uznać za kwoty dotacji wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem. Na beneficjencie dotacji ciążą bowiem szczególne obowiązki w zakresie wykorzystywania udzielonej dotacji, jej rozliczania jak i współdziałania w przypadku kontroli. Wszak podmiot niepubliczny realizuje wtedy zadanie publiczne w zakresie oświaty i wychowania, wykorzystując przy tym powierzone środki – finansowe pochodzące z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Zakupione z dotacji przedmioty mają służyć wyłącznie celowi, do którego zostały przeznaczone - w przedmiotowej sprawie, działalności przedszkola w T. Oznacza to, że mają być permanentnie dostępne i służyć prowadzonej działalności. Tymczasem ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że szereg rzeczy zakupionych z dotacji oświatowej udzielonej przez Gminę Miasta T., nie służyło działalności przedszkola. Ustalenia wynikające z materiału dowodowego są w tym zakresie jednoznaczne. Według organu II instancji beneficjenci dotacji w sposób niewłaściwy wykorzystali udzieloną dotację, wydatkując ją na rzeczy, które nie służyły przedszkolu w T. Podkreślono przy tym, że postawa organu prowadzącego przedszkole jest w tym zakresie pasywna. Protokół kontroli nie został podpisany. Jednocześnie nie udzielono wyjaśnień i nie wniesiono do niego zastrzeżeń, skupiając się na ich tworzeniu dopiero na etapie postępowania odwoławczego. Całkowicie niewiarygodne są zdaniem organu odwoławczego twierdzenia jakoby rzeczy znajdowały się np. w magazynach i mogły zostać przywiezione na kolejny dzień i działanie takie (brak rzeczy na stanie przedszkola) nie było niczym złym.

Zdaniem organu odwoławczego z dokonanych ustaleń można wywieść - i odwołujący w żaden sposób nie przeczą tej tezie - że rzeczy zakupione z dotacji a nie znajdujące się na stanie, czy nieudostępnione do kontroli służyły samym beneficjentom lub ich innym placówkom, nie zaś przedszkolu. Takie zaś ustalenia muszą prowadzić do wniosku, że dotacja udzielona w tym zakresie powinna zostać uznana za wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem.

Konkludując, w następstwie przeprowadzonego postępowania organ odwoławczy doszedł do wniosku, że celowe i zasadne jest określenie należnej do zwrotu wysokości dotacji przyznanej w 2013 r. wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, obliczonymi na zasadzie art. 252 ust. 1 w zw. z art. 252 ust. 6 pkt 2 ustawy o finansach publicznych i wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, obliczonymi na zasadzie art. 252 ust. 1 w zw. z art. 252 ust. 6 pkt 1 ustawy o finansach publicznych.

Skoro zatem - jak wynika wprost z badanego materiału dowodowego, organ prowadzący przedszkole otrzymał informację na temat dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w dniu 2 lipca 2015 r. (zalecenia pokontrolne), to termin w zakresie naliczania odsetek od tejże części dotacji rozpoczyna swój bieg z dniem 17 lipca 2015 r.

W odniesieniu zaś do dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, istotna jest, jak wskazano, data przekazania dotacji, bowiem to od niej rozpoczyna swój bieg termin do naliczania odsetek. Po dokonaniu kontroli instancyjnej i prawidłowym ustaleniu katalogu wydatków podlegającemu zwrotowi,

kwestia odsetek został ustalona jak w sentencji decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. M. i K. K. zarzucili naruszenie:

- art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 Kodeksu postępowania

administracyjnego, gdyż sprawę rozstrzygał skład Samorządowego Kolegium

Odwoławczego, który przedmiotową kwestią zajmował się na poprzednim

etapie postępowania;

- naruszenie art. 90 ust. 3d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez jego nienależyte zastosowanie, co skutkowało wydaniem decyzji o

zwrocie pobranej dotacji;

- naruszenie art. 124 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach

publicznych poprzez jego błędną interpretację tj. uznanie, że spożytkowanie

dotacji na cele ujawnione w zaskarżonej decyzji nie wypełnia przesłanek

ujętych w ustawie;

- naruszenia art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez

oparcie decyzji na niekompletnym materiale dowodowym;

- naruszenie przepisu art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak zawiadomienia skarżącego o zakończeniu postępowania i prawie do wypowiedzenia się przed wydaniem zaskarżonej decyzji;

- naruszenie przepisu art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez prowadzenie postępowania w sposób który budzi u skarżących poważne zastrzeżenia – przerzucanie na skarżących obowiązków w zakresie dokładnego zbadania i uprawdopodobnienia stanu faktycznego.

Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych, przy uwzględnieniu kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu wskazano, że zarzuty podniesione w skardze za wyjątkiem zarzutów przytoczonych w punktach 1 i 5 stanowią powielenie argumentacji podnoszonej na etapie postępowania administracyjnego. Odnosząc się zatem nowych zarzutów, należy podnieść, że wbrew podstawie prawnej zarzutu z punktu 1 skargi, w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 27 § 1a) wskazano wprost, że członek samorządowego kolegium odwoławczego podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli brał udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem. A zatem procedowanie o którym pisze pełnomocnik ma zastosowanie, ale w sytuacjach prowadzenia postępowań nadzwyczajnych (przede wszystkim wznowieniowych), nie zaś w trybie regularnym, odwoławczym.

Co się zaś tyczy zarzutu sformułowanego w punkcie 5 skargi, zdaniem organu II instancji jest on również pozbawiony racjonalnych podstaw. Strony zostały zawiadomione (pismo z 7 września 2016 r.) i miały pełną świadomość toczącego się postępowania odwoławczego, w toku którego nie zbierano jakiegokolwiek nowego materiału dowodowego, opierając się w całości na dowodach znanych stronom i w znacznej części, pochodzących właśnie od stron. Pełnomocnik skarżących nie wskazuje w skardze w jaki sposób rzekome naruszenie wpłynęło negatywnie na sytuację procesową jego mocodawców, skupiając się wyłącznie na sformułowaniu tego niezasadnego zarzutu. Jest to z drugiej strony uzasadnione, bowiem brak kolejnego pisma informującego o toczącym się postępowaniu i pouczeniu o przysługujących uprawnieniach w żaden sposób nie wpłynął na wynik sprawy. Strony bowiem nie miały i nie mają woli dokonania dodatkowych czynności procesowych czy też przedstawienia nowych dowodów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie należy zauważyć, że kontrola sądowa zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sprawowana jest na podstawie kryterium legalności, co oznacza, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżona decyzja narusza konkretny przepis prawa.

Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) skarga na działanie organu podlega uwzględnieniu, jeżeli w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, lub też naruszenia dającego podstawę do wznowienia postępowania bądź też istotnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 ww. ustawy).

Nie każde więc naruszenie prawa stanowi podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji, ale tylko takie, które jest na tyle istotne, że mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła, albowiem wbrew podniesionym w skardze zarzutom, zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Sądowej kontroli została poddana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego określająca należną do zwrotu część dotacji przyznanej w 2013 r. na prowadzenie przedszkola niepublicznego "P. M.", nadmiernie pobranej w kwocie 18.498,63 zł wraz z odsetkami oraz wykorzystanej z niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie 48.317,74 zł wraz z odsetkami.

Ponieważ w skardze zostały sformułowane zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania jak również naruszenia prawa materialnego, to w pierwszej kolejności należało odnieść się do zagadnienia prawidłowości przeprowadzonego postępowania administracyjnego w tym dowodowego kwestionowanej przez skarżących.

Zaznaczyć należy, że w opinii Sądu postępowanie to zostało przeprowadzone z poszanowaniem wszelkich zasad wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej "k.p.a."). Organy orzekające zgromadziły pełny materiał dowodowy i dokonały jego oceny w sposób rzetelny i wyczerpujący w zgodzie z zasadą wynikającą z art. 80 k.p.a., a wyniki tej oceny znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z wymogami przewidzianymi w art. 107 § 3 k.p.a. Organy bowiem wskazały na podstawie jakich dowodów zostały ustalone istotne dla sprawy fakty, którym dowodom i wyjaśnieniom dały wiarę, z jakich powodów i dlaczego nie podzielono argumentacji skarżących.

Przechodząc do oceny konkretnych zarzutów w pierwszym rzędzie należy odrzucić jako nieuzasadniony zarzut najdalej idący tj. naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 k.p.a. przez rozstrzyganie sprawy przez skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego, który przedmiotową sprawą zajmował się na poprzednim etapie postępowania.

Na wstępie rozważań dotyczącego powyższego zarzutu wskazać należy, że celem instytucji prawnej wyłączenia pracownika organu jest zapewnienie realizacji zasady prawdy obiektywnej przez stworzenie warunków do rozpoznania i rozstrzygania sprawy przez pracownika organu administracji lub sam organ. Instytucja ta ma na celu urzeczywistnienie, na gruncie postępowania administracyjnego, zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (W. Chróścielewski, Glosa do uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, ZNSA 2007/3/s. 137). Instytucji prawnej wyłączenia pracownika organu należy przypisać dwie funkcje: funkcję obiektywizmu postępowania i funkcję pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Pierwsza ze wskazanych funkcji ma służyć temu, by osoby, które rozstrzygają w sprawie, kierowały się tylko przepisami prawa i zebranym materiałem dowodowym. Rozstrzygnięcie to ma być zgodne z prawem i oparte na dowodach obrazujących rzeczywisty stan sprawy. Działanie takie sprzyja realizacji drugiej funkcji, czyli pogłębianiu zaufania obywateli do organów państwa.

Zgodnie z brzmieniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Podkreślić należy, że przepis ten, zgodnie z art. 27 § 1 k.p.a., dotyczy również członków organów kolegialnych, a więc także członków samorządowych kolegiów odwoławczych. Natomiast z przepisu art. 27 § 1a k.p.a. wynika, że członek SKO podlega wyłączeniu od udziału w sprawie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, jeżeli brał udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem.

W judykaturze zarysowały się dwa przeciwstawne sobie stanowiska co do zakresu instytucji wyłączenia członków SKO na podstawie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 i § 1a k.p.a. Pierwsze opowiada się za szerokim rozumieniem pojęcia "zaskarżonej decyzji", uwzględniającym nie tylko zaskarżenie decyzji środkami przewidzianymi w k.p.a., ale także skargą do sądu administracyjnego. W opisanej sytuacji sądy upatrują podstaw do wyłączenia członka kolegium w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., stwierdzając, że użyte w tym przepisie pojęcie "zaskarżonej decyzji" obejmuje swym zakresem nie tylko decyzję, od której wniesiono odwołanie, lecz również decyzję, wydaną w tej samej materialnej sprawie, a zaskarżoną w inny sposób. Jednak przywoływane w tym zakresie argumenty nie wydają się przekonujące, a przepisy prawa skłaniają do przyjęcia wniosków zgoła odmiennych. Dlatego Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd przeciwny, opowiadający się za wąskim rozumieniem tego wyłączenia. Pogląd taki wyrażono między innymi w wyrokach NSA z dnia 22 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 268/15, z dnia 1 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 1144/155, z dnia 10 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 1117/15, z dnia 4 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1736/13, z dnia 8 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2865/13, z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 446/15, z dnia 7 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 2886/12, z dnia 27 sierpnia 2014 r. sygn. akt II OSK 472/13, z dnia 5 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1993/14 i z dnia 18 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 493/13.

W wyroku NSA z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1993/14, trafnie przyjęto, iż "nie ma podstaw do takiej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., która rozciągałaby jego zastosowanie również na sytuacje, gdy organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie na skutek bądź to uprzedniego uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, bądź też uchylenia decyzji organu odwoławczego w postępowaniu sądowoadministracyjnym i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stosuje się jedynie do sytuacji, gdy ta sama osoba uczestniczy w wydaniu decyzji w sprawie zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, jak i w postępowaniu prowadzonym przez organ odwoławczy, a także do przypadków, kiedy zaskarżenie decyzji ostatecznej realizowane jest w trybach nadzwyczajnych". Uzasadniając tą tezę Sąd ten stwierdził, że "ustawodawca rozróżnił dwie sytuacje: gdy członek organu brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a.) oraz gdy brał udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. (art. 27 § 1a k.p.a.). Udział w wydaniu zaskarżonej decyzji dotyczy więc sytuacji, w której członek organu kolegialnego brał udział w wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji lub brał udział w wydaniu decyzji przez ten organ kolegialny, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wówczas w takim postępowaniu z mocy prawa wyłączeni są członkowie kolegium, gdyż brali udział w wydaniu decyzji, która została zaskarżona.

W kontrolowanej przez Sąd sprawie członkowie Samorządowego Kolegium Odwoławczego brali udział w rozstrzygnięciu sprawy jedynie jako członkowie organu odwoławczego (na poziomie drugiej instancji), nie uczestniczyli natomiast w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Ani literalne brzmienie przepisów k.p.a., normujących instytucję wyłączenia pracownika, ani system gwarancji procesowych, wynikający bezpośrednio z przepisów Konstytucji RP, ani wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07 odnoszący się do omawianej regulacji, nie dają podstaw do takiej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., która rozciągałaby jego zastosowanie również na sytuacje, gdy organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie na skutek bądź to uprzedniego uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, bądź też uchylenia decyzji organu odwoławczego w postępowaniu sądowoadministracyjnym i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji. Omawiany przepis stosuje się jedynie do sytuacji, gdy ta sama osoba uczestniczy w wydaniu decyzji w sprawie zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, jak i w postępowaniu prowadzonym przez organ odwoławczy, a także do przypadków, kiedy zaskarżenie decyzji ostatecznej realizowane jest w trybach nadzwyczajnych (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 maja 2013 r., sygn. II FSK 1699/11).

Jedną z podstaw do wyłączenia pracownika jest jego udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przesłanka ta opisana została w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i gwarantować ma wykluczenie od udziału w postępowaniu pracownika, który miałby oceniać swoją własną decyzję wydaną wcześniej, co w sposób oczywisty rodzi konflikt między wskazanymi na wstępie wartościami. Wydaje się, że istotą tej regulacji od chwili uchwalenia k.p.a., było zachowanie wskazanych standardów - co należy podkreślić - w postępowaniu prowadzonym przy rozpatrywaniu środka zaskarżenia.

Nie powinno zatem budzić wątpliwości, że nakazem wyłączenia objęci są pracownicy, którzy brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji jako np. pracownicy urzędu gminy, a rozpatrzyć odwołanie mieliby już jako członkowie samorządowego kolegium odwoławczego. Przepis ten wyłącza także członków samorządowych kolegiów odwoławczych od rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od orzeczenia kolegium. W każdym z tych przypadków wyłączenie ma swoje uzasadnienie w tym, że pracownik musiałby - w związku z zaskarżeniem decyzji - ocenić swoje własne orzeczenie oraz czynności w związku z nim podjęte.

Podkreślić także trzeba, że norma art. 24 § 1 k.p.a. zawiera enumeratywnie wymienione podstawy wyłączenia pracownika, które dotyczą również członków samorządowego kolegium odwoławczego zgodnie z art. 27 § 1 k.p.a. Taka podstawa wyłączenia pracownika (członka SKO), zawarta w przepisach o cechach enumeracji wyczerpującej, nie może być przedmiotem wykładni rozszerzającej, nawet wówczas gdy chodzi o zachowanie należytego stopnia obiektywizmu i bezstronności w załatwianiu indywidualnych spraw administracyjnych. Gwarancyjna rola tych przepisów winna być zachowana w rozsądnych granicach - na co wskazuje uchwała 7 Sędziów NSA z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09), w której przyjęto, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby pełniącej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a, w postępowaniu o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a.

Z opisanych wyżej przyczyn, Sąd doszedł do przekonania, że brak jest podstaw do takiej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., która rozciągałaby jego zastosowanie również na sytuacje, gdy organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie na skutek bądź to uprzedniego uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

W konsekwencji, za nieuzasadniony należy uznać zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 27 § 1 k.p.a.

Z kolei odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia skarżących o zakończeniu postępowania i prawie do wypowiedzenia się przed wydaniem zaskarżonej decyzji, należy stwierdzić, że samo naruszenie art. 10 k.p.a. nie może automatycznie przesądzać o jego skuteczności. Zarzut naruszenia postanowień art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (por. wyrok NSA z 21 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1098/13). Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że skarżący nie wskazali w skardze żadnych czynności, których mogliby dokonać przed organami administracji, gdyby zostali zawiadomieni o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków. Tym bardziej, że jak wynika z akt sprawy w postępowaniu przed organem II instancji nie były przeprowadzone dodatkowe postępowanie dowodowe w sprawie. Z kolei w postępowaniu pierwszoinstancyjnym skarżący przed wydaniem decyzji pismem z dnia 12 czerwca 2016 r. zostali zawiadomieni o wyznaczeniu stronom 7-dniowego terminu do wypowiedzenia się w zakresie zebranego materiału dowodowego w sprawie i zgłoszenia żądań.

W warstwie merytorycznej istota sporu sprowadzała się do ustalenia, czy organy zasadnie domagały się od skarżących prowadzących niepubliczne przedszkole zwrotu części dotacji przyznanej przez jednostkę samorządu terytorialnego w 2013 r. jako pobranej w nadmiernej wysokości oraz wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem.

Zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r., poz. 2156 ze zm., powoływanej dalej jako "u.s.o.") w brzmieniu obowiązującym w 2013 r. niepubliczne przedszkola, w tym specjalne, szkoły podstawowe i gimnazja, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych oraz szkół podstawowych artystycznych, otrzymują dotacje z budżetu gminy.

W myśl art. 90 ust. 2b u.s.o. dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego - pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. Dotacje są przekazywane w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki (art. 90 ust. 3c ustawy).

Stosownie zaś do art. 90 ust. 3d u.s.o., dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki.

Natomiast zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.) dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem i pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1. Przy czym, jak stanowi, art. 252 ust. 6 pkt 1 i 2 ustawy o finansach publicznych odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem i następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1 i 2 w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości.

W ocenie Sądu ustalenia organów obu instancji w zakresie dotacji w części pobranej w nadmiernej wysokości należy uznać za prawidłowe, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dawał podstawy do stwierdzenia, że w przedszkolu prowadzonym przez skarżących wystąpiły różnice pomiędzy liczbą uczniów (przedszkolaków) na jaką została wypłacona dotacja, a liczbą faktycznie uczęszczających do przedszkola dzieci. Przeprowadzona w przedszkolu kontrola w dniach od 18 czerwca do 8 sierpnia 2014 r. ustaliła, że różnice te wyniosły w lutym – 1 przedszkolak, w marcu – 2 przedszkolaków, w kwietniu – 3 przedszkolaków, w lipcu – 3 przedszkolaków, we wrześniu – 25 przedszkolaków.

Powyższych ustaleń dokonano na podstawie obowiązujących w przedszkolu zapisów w statucie i jego zmianach. Zgodności liczby przedszkolaków wykazywanych w informacjach przekazanych do Urzędu Miasta T. ze stanem faktycznym dokonano w oparciu o analizę kart zgłoszeń, księgi ewidencji dzieci oraz dzienników lekcyjnych na rok szkolny 2012/2013. Wyniki tego badania zostały szczegółowo opisane w protokole kontroli i w decyzji organu I instancji.

W tym zakresie skarga ogranicza się do gołosłownego stwierdzenia, że cyt. "rozbieżność w ilości dzieci polegała na tym, że więcej było dzieci uczęszczających niż dzieci zgłoszonych do Urzędu, na które skarżący pobrali dotację. Stan taki wynikał stąd, że w dokumentacji były ujęte również dzieci poniżej 2,5 lat (organ kontrolujący nie wziął pod uwagę wyjaśnień skarżących, iż kwestionariusze które były kontrolowane były podzielone na dwie części tj. na dzieci zapisane w roku 2013 i przed tym rokiem – o taki podział prosiły panie kontrolujące". Powyższe wyjaśnienia nie zostały poparte żadnymi dowodami (dokumentami). Sugerowanie, że takie wyjaśnienia zostały przedstawione podczas kontroli, lecz nie zapisane w protokole z kontroli, nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Należy zauważyć, że skarżący odmówili podpisania protokołu kontroli przeprowadzonej w przedszkolu. W toku postępowania przed organem I instancji w odpowiedzi na pismo Prezydenta T. z dnia 12 czerwca 2015 r. skarżący w piśmie z dnia 30 lipca 2015 r. odnosząc się do zaleceń w kwestii dotyczącej nadebranej dotacji jedynie wypunktowali, że "Dzieci zgłaszane do Urzędu Miasta zgłaszane są według wymaganego wieku zgodnie z art. 14 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty" (pkt 2), "Wszystkie wnioski o aktualnej liczbie dzieci zgodne są z wskazaniami w § 5 ust. 3 uchwały Nr XLIV/598/2010 Rady Miasta Tarnowa z dnia 14 stycznia 2010 r. wg. stanu na dzień 1-go każdego miesiąca (pkt 4), "Wszystkie poprawki dokonywane przez rodziców w chwili obecnej są parafowane przez dokonujące korekty" (pkt 5), "Wszystkie dzieci niebędące mieszkańcami T. wykazywane są wg informacji uzyskiwanej przez rodziców" (pkt 6).

Jak z powyższego wynika w toku postępowania skarżący w żaden sposób nie podważyli w sposób konkretny i wiarygodny ustaleń organów, co do tego, że dotacja przyznana w 2013 r. dla przedszkola pobrana została w nadmiernej wysokości z uwagi na zawyżenia wykazanej w informacjach przekazanych liczby uczniów (przedszkolaków). Odnosząc się zatem do kwestii prawidłowości ustalenia stanu faktycznego w zakresie wyliczenia rzeczywistej liczby uczniów, należy uznać zarzuty skarżących w tej materii za niezasadne i powtórzyć, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy dawał podstawy do dokonania ustaleń faktycznych, które stanowiły podstawę faktyczną rozstrzygnięcia organów administracji publicznej. W tym zakresie postawiony w skardze zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. należy uznać za nieuzasadniony.

Sąd w składzie orzekającym w sprawie podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 26 lipca 2006 r., sygn. akt II GSK 97/06, a wskazujący, że z art. 90 ust. 3 i 4 u.s.o. wynika, że dotacje przysługują na każdego ucznia, a więc w wysokości odpowiadającej faktycznej, rzeczywistej liczbie uczniów w chwili przekazywania dotacji.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 90 ust. 3d u.s.o. w kontekście wykorzystania przyznanej dotacji w 2013 r. niezgodnie z przeznaczeniem, należy na wstępie wskazać, że jakkolwiek organ odwoławczy w swoim rozstrzygnięciu przytoczył treść powyższego przepisu w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2014 r., to uchybienie to nie jest na tyle istotne aby mogło stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu wydana decyzja w żaden sposób nie wykracza poza kryteria przyznawania dotacji oświatowej określone w art. 90 ust. 3d u.s.o. w brzmieniu obowiązującym w 2013 r.

Przez dotację wykorzystaną zgodnie z przeznaczeniem rozumieć należy w szczególności zapłatę za zadania, na które dotacja została udzielona, albo w przypadku, gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach. Dokonując interpretacji pojęcia "wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem" wskazać należy, że pojęcie to rozumiane winno być wąsko. Wykorzystanie niezgodnie z przeznaczeniem polega w szczególności na zapłacie ze środków pochodzących z dotacji za inne zadania niż te, na które dotacja została udzielona. Analizując przeznaczenie wykorzystanej przez skarżących dotacji należy zauważyć, że z uwagi na to, iż u.s.o. nie zawiera odrębnej definicji określenia wydatków bieżących, którym się posługuje, dlatego w jakimś zakresie można się odwołać do tego pojęcia określonego w przepisach ogólnych, tj. przepisach ustawy o finansach publicznych. Mając na uwadze treść art. 124 ustawy o finansach publicznych wskazać trzeba, że wydatki bieżące przedszkola obejmują wynagrodzenia i uposażenia osób zatrudnionych w danej jednostce, składki naliczane od tych wynagrodzeń i uposażeń, zakupy towarów i usług, koszty utrzymania oraz inne wydatki związane z funkcjonowaniem tych jednostek oraz realizacją ich statutowych zadań. Należy jednak mieć na uwadze, że w niniejszej sprawie, przedmiotem kontroli było wprawdzie wydatkowanie środków publicznych ale pochodzących z gminnej dotacji oświatowej, która przeznaczona jest na realizację określonych w ustawie celów. Dotacja ta został udzielona niepublicznemu przedszkolu by mogło ono pokryć swoje wydatki bieżące ale tylko te, które są przeznaczone na realizację zadań przedszkola w zakresie kształcenia, wychowania i opieki w tym profilaktyki społecznej. Dotacja nie obejmuje więc wszystkich wydatków (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 1292/13)

Z uwagi zatem na treść art. 90 ust. 3d u.s.o. nie wszystkie wydatki bieżące w rozumieniu art. 124 ustawy o finansach publicznych mogą być sfinansowane z dotacji przyznanej przedszkolu. Ustawa wyraźnie ogranicza możliwość udzielenia dotacji na dofinansowanie przedszkola w zakresie kształcenia, profilaktyki i opieki: w tym profilaktyki społecznej. Środki otrzymywane w ramach dotacji mogą być przeznaczane wyłącznie na dofinansowanie zadań przedszkola wymienionych w ustawie o systemie oświaty.

Brzmienie art. 90 ust. 3d u.s.o. obowiązujące w 2013 r. przesądza o tym, że dotacja - jakkolwiek przeznaczona na określonego przedszkolaka - musi być wykorzystana na cel w nim wskazany tj. na realizację zadań placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Zestawienie przepisów art. 90 ust. 2b i art. 90 ust. 3d u.s.o. prowadzi do wniosku, że dotacja może być przeznaczona wyłącznie na dofinansowanie zadania w odniesieniu do dziecka będącego uczniem/przedszkolakiem/wychowankiem.

Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd zawarty w wyroku WSA z 23 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Kr 1434/10, w którym sąd wskazał, że art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty nie tylko przewidział zakaz wykorzystywania dotacji na wydatki inne niż bieżące, ale dodatkowo zezwolił na finansowanie z dotacji wyłącznie takich wydatków bieżących, które związane są z realizacją zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Celem dotacji, nie jest dofinansowywanie realizacji zadań organu prowadzącego przedszkole (właściciela), lecz dofinansowywanie zadań przedszkola w zakresie wskazanym w art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty. Co więcej zgodnie z art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty ostatecznym "beneficjentem" dotacji ma być uczeń (przedszkolak), wobec którego przedszkole realizuje funkcje kształcenia, wychowania i opieki. W ramach dotacji przysługującej placówkom niepublicznym nie mogą być finansowane, o czym była mowa wyżej, wydatki ponoszone na cele niezwiązane z działalnością dydaktyczną, wychowawczą i opiekuńczą.

W zaskarżonej decyzji zakwestionowano sfinansowanie przyznaną w 2013 r. dotacją oświatową: (1) wydatków na utrzymanie samochodów, taksę notarialną, (2) wydatki na wynagrodzenie pracownika (konserwatora), (3) wydatki na zakup rzeczy, których nie było na stanie przedszkola podczas kontroli, (4) wydatki na zakup rzeczy, których okazania odmówiono podczas kontroli.

W ocenie Sądu zasadnie powyższe wydatki zostały wyłączone z katalogu wydatków, które zgodnie z art. 90 ust. 3d u.s.o. mogły zostać sfinansowane z przedmiotowej dotacji. Trudno bowiem uznać, aby wydatki związane z zakupem paliwa i płynów eksploatacyjnych, taksę notarialną, czy też wynagrodzenie pracownika (konserwatora) można było zaliczyć do bieżących potrzeb przedszkola w zakresie kształcenia, wychowania i opieki w tym profilaktyki społecznej. Wydatki takie powinny być pokrywane ze środków własnych skarżących, gdyż de facto odnoszą się one do zadań, które spoczywały na podmiocie prowadzącym przedszkole, o których mowa w art. 5 ust. 7 u.s.o.

Treść art. 5 ust. 7 u.s.o. stanowiąca o obowiązkach organu prowadzącego jest jasna, wskazuje on, że organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność, a do jego zadań należy w szczególności zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki (pkt 1). Zatem przepis ten zobowiązuje organ prowadzący do zapewnienia szkole lub placówce warunków działalności, a na cele wymienione w przepisie organy są zobowiązane zapewnić odpowiednie środki finansowe. W zestawieniu z treścią art. 90 ust. 3d u.s.o. w brzmieniu obowiązującym do końca 2013 r. należy więc wykluczyć możliwość sfinansowania z dotacji w/w wymienionych wydatków. W sytuacji, gdy wydatkowanie dotacji zostało ograniczone przez wskazanie celów, na jakie może być wykorzystana, to nie ma podstaw do uznania w świetle przepisu art. 90 ust. 3d u.s.o. (w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2013r.), aby wydatki tego typu mieściły się w zadaniach przedszkola w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, a więc takich, które tylko mogą być dofinansowane z dotacji (por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2016r., sygn. akt II GSK 353/15).

Za niezasadny Sąd uznał również zarzut skargi dotyczący tego, ze organ bezzasadnie odrzucił faktycznie poniesione koszty utrzymania samochodu. W niniejszej sprawie skarżący nie wykazali, że wydatek na utrzymanie samochodu został poniesiony na realizację zadań przedszkola w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Powyższe dotyczy również wydatków związanych z zatrudnieniem konserwatora (jego wynagrodzenia), szczególnie w sytuacji, gdy jak wynikało z bezspornych ustaleń w przedmiotowej placówce wykonywał obowiązki jedynie przez dwa dni w tygodniu, a w pozostałe dni świadczył pracę w R. i K., a skarżący w rozliczeniu dotacji wykazali całość wynagrodzenia. Wyjaśnienia skarżących i samego zatrudnionego, że przebywając w Rzeszowie i Kolbuszowej, świadczył pracę na rzecz przedszkola "P. M." w T. z oczywistych względów nie mogły zmienić ustaleń organów w tym zakresie.

Jak podkreślił organ I instancji w swoim rozstrzygnięciu tego rodzaju wydatki stanowią bezpośrednio koszty podmiotu prowadzącego i brak jest podstaw do zaliczenia ich do wydatków o charakterze bieżącym jednoznacznie związanych z kształceniem, wychowaniem lub opieką.

Stanowisko powyższe znajduje także potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przykładowo, w wyroku z dnia 26 sierpnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1002/13 NSA stwierdził, że " (...) wydatki podmiotu prowadzącego przedszkole, niebędącego jednocześnie kadrą nauczycielską, nie mogą być finansowane z dotacji, gdyż nie mieszczą się one w zadaniach szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Celem dotacji nie jest dofinansowanie realizacji zadań organu prowadzącego przedszkole (właściciela), gdyż zgodnie z art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty ostatecznym beneficjentem dotacji ma być uczeń (przedszkolak), wobec którego przedszkole realizuje funkcje kształcenia, wychowania i opieki".

W żaden sposób nie można podzielić także zarzutów skargi dotyczących uznania wydatków w kwocie 19.733,98 zł na zakup składników majątku, których w czasie kontroli nie było na stanie (wykaz tych rzeczy w ujęciu tabelarycznym zawiera uzasadnienie decyzji organu I instancji) jak również wydatków w kwocie 9.502.63 zł na zakup składników majątkowych, których okazania kontrolującym odmówiono w czasie kontroli. (wykaz tych rzeczy w ujęciu tabelarycznym zawiera uzasadnienie decyzji organu I instancji).

Stosownie do art. 90 ust. 3f u.s.o. osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli przez organy, o których mowa w ust. 3e, mają prawo wstępu do szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania, a w przypadku szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a - dodatkowo wglądu do list obecności, o których mowa w ust. 3, oraz ich weryfikacji.

Sąd w pełni podziela stanowisko, że przepis art. 90 ust. 3f u.s.o. należy interpretować w ten sposób, że mocą przepisów ustawy, w ramach przyznanego uprawnienia do kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji, osoby prowadzące kontrolę mają prawo wstępu na teren szkoły oraz prawo do przeglądania dokumentacji szkolnej. Jest to zatem zespół zagwarantowanych ustawowo uprawnień podmiotów kontrolujących, którym musi towarzyszyć obowiązek znoszenia, akceptowania takich działań przez podmioty podlegające kontroli (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 503/13).

Obowiązkiem zatem skarżących było umożliwienie kontrolujących sprawdzenie na zakup jakich składników majątkowych zostały wydatkowane środki z przyznanej dotacji oraz czy powyższe przedmioty znajdują się na terenie przedszkola i służą celom określonym w art. 90 ust. 3d u.s.o. (obowiązek współdziałania). Zakupione składniki majątkowe powinny być ogólnodostępne i służyć prowadzonej działalności.

Z ustaleń faktycznych bezspornie wynika, że szereg przedmiotów zakupionych z dotacji oświatowej nie znajdowało się na terenie przedszkola. Zasadnie zatem organy wywiodły wniosek, że de facto powyższe rzeczy nie służyły przedszkolu i przede wszystkim przedszkolakom, a służyły samym skarżącym bądź ich innym placówkom nie zaś przedszkolu "P. M." w T. Dotyczy to rzecz jasna także rzeczy nieudostępnionych do kontroli. Powyższe ustalenia zasadnie doprowadziły organy do konstatacji, że dotacja udzielona w tym zakresie została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem.

Należy przy tym wskazać, że skarżący nie zrealizowali w tym zakresie obowiązku współdziałania z kontrolującymi. Protokół kontroli nie został podpisany, odmówiono złożenia pisemnych wyjaśnień i zastrzeżeń do protokołu. Dopiero na kolejnym etapie postępowania skarżący podjęli próbę obrony swojego stanowiska poprzez tłumaczenie, że wszystkie nieokazane rzeczy znajdowały się w magazynach i mogły zostać przywiezione na kolejny dzień. Wyjaśnienia powyższe należy uznać za niewiarygodne, chociażby z tego powodu, że kontrola była przeprowadzana w dniach od 18 czerwca do 8 sierpnia 2014 r., a więc skarżący mieli dostateczną ilość czasu, aby dostarczyć przedmiotowe składniki majątkowe z magazynu do przedszkola.

Mając na uwadze wszystkie omówione wyżej okoliczności sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) orzekł jak w sentencji.