Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 299/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 81 art. 403
journal: Dz.U. 2020 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Sędziowie asesor WSA Elżbieta Granatowska, sędzia WSA Izabela Ostrowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

1. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: też "wnioskodawca", "skarżący") pismem z [...] listopada 2019 r. wystąpił do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] PGWWP jako organu nadzoru z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] PGWWP z [...] lipca 2019 r., znak: [...], jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Decyzją z [...] lipca 2019 r., Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] PGWWP udzielił Przedsiębiorstwu Usług Komunalnych [...] Sp. z o.o. pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną obejmującą oczyszczanie ścieków komunalnych w oczyszczalni ścieków komunalnych aglomeracji [...], wprowadzanie oczyszczonych ścieków komunalnych przy pomocy istniejącego wylotu do rzeki [...] w km 0+690, a także na lokalizowanie na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią nowych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nowych obiektów budowlanych. W tym samym rozstrzygnięciu stwierdzono wygaśnięcie pozwolenia udzielonego decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., znak: [...]. We wniosku wskazano na naruszenie następujących przepisów prawa:

a) art. 81 i art. 403 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. poz. 310; dalej: "p.w.") oraz § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych - poprzez określenie w decyzji zarówno najwyższych dopuszczalnych, jak i minimalnego procentu redukcji zanieczyszczeń, podczas gdy przepis art. 81 Prawa wodnego dopuszcza określenie wyłącznie jednego sposobu oceny jakości odprowadzanych do środowiska ścieków, zaś art. 403 ust. 2 pkt 3 p.w. oraz § 4 ust. 2 przywołanego rozporządzenia zawierają spójnik "albo" stanowiący alternatywę rozłączną;

b) art. 403 ust. 2 pkt 8 p.w. w zw. z § 5 ust. 3 ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej poprzez nieokreślenie w pkt III ppkt 1 lit. d decyzji urządzenia pomiarowego służącego do określania ilości ścieków surowych dopływających do oczyszczalni, pomimo, iż pomiar ten jest niezbędny w przypadku określenia w pozwoleniu minimalnego procentu redukcji zanieczyszczeń w ściekach;

c) art. 403 ust. 2 pkt 14 p.w. poprzez nieokreślenie w pkt III ppkt I lit. c pozwolenia maksymalnego czasu trwania warunków rozruchu, zatrzymania działalności lub awarii urządzeń istotnych dla realizacji pozwolenia, co w ocenie WWIOŚ czyni ten punkt decyzji nieegzekwowalnym;

d) art. 403 ust. 2 pkt 15 p.w. poprzez nieokreślenie w żadnym punkcie decyzji sposobu postępowania w przypadku uszkodzenia urządzeń pomiarowych;

e) art. 16 pkt 61 p.w. poprzez określenie w pkt III ppkt 1 lit. e decyzji, że z rzeki [...] powyżej i poniżej miejsca odprowadzania ścieków mają być pobierane próbki ścieków, podczas gdy rzeką tą płyną wody powierzchniowe.

2. Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...] (dalej: "organ I instancji") decyzją z [...] marca 2020 r. znak: [...] na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 157 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256; dalej: "k.p.a.") w związku z art. 14 ust. 4 p.w. po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego - wszczętego z urzędu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] z [...] lipca 2019 r., orzekł o stwierdzeniu nieważności decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] z [...] lipca 2019 r.

Organ I instancji wskazał, że rozstrzygnięcie zawarte w pozwoleniu wodnoprawnym, w świetle art. 403 p.w., powinno zawierać elementy o charakterze obligatoryjnym, o jakich mowa w ust. 1-5 tego przepisu oraz nieobligatoryjne, w postaci dodatkowych obowiązków wymienionych enumeratywnie w ust. 6 punkty 1-6 przepisu, które w pozwoleniu zostaną określone "jeżeli jest to konieczne".

Zgodnie z art. 403 ust. 2 pkt 3 p.w. w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się min. ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, lub do urządzeń kanalizacyjnych, w tym maksymalną ilość m3 na sekundę, średnią ilość m3 na dobę oraz dopuszczalną ilość m3 na rok oraz stan i skład wprowadzanych ścieków albo minimalny procent redukcji substancji zanieczyszczających w procesie oczyszczania ścieków, a w przypadku ścieków przemysłowych - dopuszczalne ilości substancji zanieczyszczających, w szczególności ilości substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 1, wyrażone w jednostkach masy przypadających na jednostkę wykorzystywanego surowca, materiału, paliwa lub powstającego produktu oraz przewidywany sposób i efekt ich oczyszczania.

Szczegółowe warunki wprowadzania ścieków do wód lub do urządzeń wodnych zostały określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 r. Zgodnie z § 4 ust. 2 ww. rozporządzenia ścieki bytowe z oczyszczalni ścieków w aglomeracji oraz ścieki komunalne z oczyszczalni ścieków w aglomeracji, wprowadzane do wód lub do ziemi, nie powinny zawierać substancji zanieczyszczających w ilościach przekraczających najwyższe dopuszczalne wartości albo powinny spełniać minimalny procent redukcji substancji zanieczyszczających, zapewniający nieprzekroczenie najwyższych dopuszczalnych wartości substancji zanieczyszczających, określonych w załączniku nr 3 do rozporządzenia.

Jeżeli ścieki komunalne stanowią mieszaninę ścieków bytowych ze ściekami przemysłowymi albo wodami opadowymi lub roztopowymi, to ścieki te, wprowadzane do wód lub do ziemi z oczyszczalni ścieków komunalnych albo z oczyszczalni ścieków w aglomeracji, nie powinny również zawierać substancji zanieczyszczających w ilościach przekraczających najwyższe dopuszczalne wartości dla ścieków przemysłowych, określone w załączniku nr 4 do rozporządzenia.

W załączniku nr 3 do rozporządzenia wskazano najwyższe dopuszczalne wartości substancji zanieczyszczających albo minimalny procent redukcji substancji zanieczyszczających dla aglomeracji.

Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] w pkt III ust. 1 lit b i c ustalił następujące warunki wykonania pozwolenia:

"b) najwyższe dopuszczalne wartości wskaźników zanieczyszczeń albo minimalny procent redukcji zanieczyszczeń dla ścieków wprowadzanych do wód z oczyszczalni ścieków w aglomeracji - RLM 80 000 nie mogą przekraczać:

- BZTs ≤15 mg 02/dm3 (90 % redukcji);

- ChZT≤ 125 mg 02/dm3 (75 % redukcji);

- zawiesina ogólna ≤ 35 mg/dm3 (90% redukcji);

- azot ogólny ≤ 15 mg N/dm3 (70+80 % redukcji);

- fosfor ogólny ≤ 125 mg P/dm3 (80 % redukcji);

c) w przypadku rozruchu lub awarii urządzeń istotnych dla realizacji pozwolenia wodnoprawnego najwyższe dopuszczalne wartości wskaźników zanieczyszczeń podwyższa się maksymalnie do 50 %, a wymaganą redukcję zanieczyszczeń obniża się nie więcej niż do 50 % w stosunku do wartości podanych, tj.:

- BZTs ≤ 22,5 mg 02/dm3 (45 % redukcji);

- ChZT≤ 187,5 mg O2/dm3 (37,5 % redukcji);

- zawiesina ogólna ≤ 52,5 mg/dm3 (45 % redukcji);

- azot ogólny ≤ 22,5 mg N/dm3 (35+40 % redukcji);

- fosfor ogólny ≤ 3 mg P/dm3 (40 % redukcji)".

Zatem postanowienia warunków w pkt lll. l. b i c organ I instancji uznał za niezgodny z art. 403 ust. 2 pkt 3 p.w. jak również rozporządzenia, zgodnie z którymi w pozwoleniu wodnoprawnym określa się najwyższe dopuszczalne wartości zanieczyszczeń albo minimalny procent redukcji, tymczasem zapis w pkt lll. l. b i c weryfikowanej decyzji określa zarówno najwyższe dopuszczalne wartości zanieczyszczeń jak i minimalny procent redukcji.

Natomiast z art. 82 p.w. zgodnie z którym, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych, ustalając warunki wprowadzania do wód lub do ziemi ścieków bytowych lub komunalnych, może określić w pozwoleniu wodnoprawnym minimalny procent redukcji substancji zanieczyszczających, jeżeli zapewni się nieprzekroczenie najwyższych dopuszczalnych wartości zanieczyszczeń określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 p.w. - wynika, że określenie w pozwoleniu wodnoprawnym minimalnego procentu redukcji substancji zanieczyszczających, nie zwalnia z obowiązku przestrzegania przez Zakład nieprzekraczania najwyższych dopuszczalnych wartości zanieczyszczeń określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 r.

Niemniej jednak, zarówno podstawa prawna jak i sama treść pozwolenia wodnoprawnego, nie wskazuje aby organ ustalał warunki pozwolenia w oparciu o art. 82 p.w. ponieważ jako pierwszy warunek zostały wskazane najwyższe wartości zanieczyszczeń, natomiast minimalne procenty redukcji zostały zapisane w nawiasach.

W aktach sprawy przedłożonych przez organ I instancji znajduje się wniosek z 3 czerwca 2019 r. spółki Przedsiębiorstwa Usług Komunalnych [...], w którym zawnioskowano o ustalenie poniższych warunków:

"- dla obciążenia ładunkiem oczyszczalni ścieków w aglomeracji z przedziału RLM = 15 000 + 99 999. Jakość ścieków oczyszczonych nie może przekraczać niżej podanych wartości albo określonego stopnia redukcji zanieczyszczeń w stosunkach do zanieczyszczeń niesionych w ściekach komunalnych na dopływie do oczyszczalni: BZTs 15 mg O2/I albo 90 % redukcji; ChZT 125 mg O2/I albo 75 % redukcji; zawiesina ogólna 35 mg/l albo 90 % redukcji; azot ogólny 15 mg N/l albo 70+80 % redukcji; fosfor ogólny 125 mg P/l albo 80 % redukcji;

- w przypadku rozruchu lub awarii urządzeń istotnych dla realizacji pozwolenia wodnoprawnego najwyższe dopuszczalne wartości wskaźników zanieczyszczeń podwyższa się maksymalnie do 50 %, a wymaganą redukcję zanieczyszczeń obniża się nie więcej niż do 50 % w stosunku do wartości podanych, tj.: BZTs 22,5 mg 02/dm3 albo 45 % redukcji; ChZT 187,5 mg 02/dm3 albo 37,5 % redukcji; zawiesiny ogólnej 52,5 mg/dm3 albo 45 % redukcji; azot ogólny 22,5 mg N/dm3 albo 35+40 % redukcji; fosfor ogólny 3 mg P/dm3 albo 40 % redukcji".

Tymczasem z akt postępowania nie wynika, aby organ ustalił rzeczywistą wolę wnioskodawcy, co do warunków pozwolenia wodnoprawnego w zakresie art. 409 ust. 4 pkt 3 w związku z art. 403 ust. 2 pkt 3 p.w.

Reasumując organ I instancji stwierdził, iż decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] z [...] lipca 2019 r., wydana została z rażącym naruszeniem prawa, co stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności.

3. Odwołanie od ww. rozstrzygnięcia złożyło Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych [...] Sp. z o.o. w [...].

4. Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej też "organ odwoławczy", "organ II instancji") decyzją z [...] grudnia 2020 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. po rozpatrzeniu ww. odwołania Przedsiębiorstwa Usług Komunalnych [...] Sp. z o.o. w [...] - uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] marca 2020 r., znak: [...] oraz odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] PGWWP z [...] lipca 2019 r., znak: [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że analizując wskazane we wniosku i uznane za zasadne uchybienia decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] PGWWP, Prezes Wód Polskich stwierdził, że w istocie część przedstawionych zastrzeżeń jest uzasadniona, jednak konsekwencją ich uznania nie musi być stwierdzenie nieważności całego rozstrzygnięcia. Nie można również na podstawie zebranych materiałów stwierdzić, że analizowana decyzja w sprawie uzyskania pozwolenia wodnoprawnego jest nieegzekwowalna z uwagi na zawarte w niej uchybienia.

Odnosząc się do naruszenia art. 81 i art. 403 ust. 2 pkt 3 p.w. oraz § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych – organ odwoławczy nie podzielił stanowiska wnioskodawcy oraz organu I instancji co do rażącego naruszenia tych przepisów. Zgodnie z ww. przepisami organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych, ustalając warunki wprowadzania do wód lub do ziemi ścieków bytowych lub komunalnych, może określić w pozwoleniu wodnoprawnym minimalny procent redukcji substancji zanieczyszczających, jeżeli zapewni się nieprzekroczenie najwyższych dopuszczalnych wartości zanieczyszczeń określonych w przepisach wykonawczych. Faktem jest, że zgodnie z art. 403 ust. 2 pkt 3 p.w. jakość odprowadzanych ścieków powinna zostać określona poprzez wskazanie ich stanu i składu albo minimalnego procentu redukcji zanieczyszczeń (alternatywa rozłączna), a zatem niewątpliwie równoczesne określenie obu tych atrybutów stanowi naruszenie prawa.

W ocenie organu odwoławczego nie jest to jednak naruszenie rażące, ponieważ w świetle art. 81 p.w. ocena jakości odprowadzanych ścieków sprowadza się de facto do jej zweryfikowania z dopuszczalnymi wartościami zanieczyszczeń w odprowadzanych ściekach określonymi w ww. rozporządzeniu Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej.

Odnosząc się do naruszenia art. 403 ust. 2 pkt 8 p.w. w zw. z § 5 ust. 3 ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej – organ II instancji nie podzielił stanowiska wnioskodawcy oraz organu I instancji co do rażącego naruszenia tych przepisów.

Wskazał, że w art. 403 ust. 2 pkt 8 p.w. ustalona została konieczność określenia miejsca poboru próbek ścieków, nie zaś pomiaru ich ilości. Analogiczny jest przedmiot regulacji zawarty w § 5 ust. 3 rozporządzenia ściekowego. Dalej wskazał również, że obowiązek dokonywania przez zakład korzystający z usług wodnych pomiarów ilości podprowadzanych ścieków wynika z art. 36 ust. 2 p.w., przy czym w myśl art. 574 pkt 5 p.w. przepis ten wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2027 r. Zatem nie sposób uznać, aby w tym wypadku w ogóle nastąpiło naruszenie wskazanych uregulowań.

Odnosząc się do naruszenia art. 403 ust. 2 pkt 14 p.w. organ odwoławczy nie podzielił stanowiska wnioskodawcy oraz organu I instancji co do rażącego naruszenia tego przepisu z uwagi na nieokreślenie dopuszczalnego czasu trwania awarii. Zgodnie z jego brzmieniem w pozwoleniu ustala się sposób postępowania w przypadku rozruchu, zatrzymania działalności lub awarii urządzeń istotnych dla realizacji pozwolenia, a także rozmiar i warunki korzystania z wód oraz urządzeń wodnych w tych sytuacjach wraz z maksymalnym dopuszczalnym czasem trwania tych warunków. W przypadku wystąpienia awarii, która według słownika języka polskiego jest uszkodzeniem, zepsuciem się maszyny lub urządzenia technicznego, nie można z góry określić (przewidzieć) oraz szczegółowo wyznaczyć w pozwoleniu wodnoprawnym jak długo będą trwały czynności związane z likwidacją i przywróceniem do pracy oczyszczalni ścieków, która uległa awarii. Przy czym interpretując łącznie przepisy ustawy p.w. oraz ustawy Prawo ochrony środowiska regulujące sytuacje awaryjne instalacji organ uznał, że sam ustawodawca w sposób niejednoznaczny wskazał, że wielkość emisji z instalacji lub urządzenia w warunkach odbiegających od normalnych (np. awarii) powinna wynikać z uzasadnionych potrzeb technicznych i nie może występować dłużej niż jest to konieczne. W sytuacji wystąpienia awarii nie sposób zatem określić przewidywanego czasu jej trwania, który może być uzależniony od wielu czynników, przyjąć należy jednak, że przepisy zobowiązują prowadzącego instalację do podjęcia działań zmierzających do ograniczenia tego czasu do minimum. "Czas trwania" można tu w sposób dorozumiany określić jako okres pomiędzy dwoma terminami: dniem wystąpienia awarii oraz dniem ostatecznej likwidacji awarii, w którym to czasie przeprowadzone zostaną czynności związane z likwidacją przedmiotowej awarii. Niemniej biorąc pod uwagę, że w art. 403 ust. 2 p.w. wskazano, że wymienione w nim elementy pozwolenia wodnoprawnego ustala się w dostosowaniu do rodzaju działalności, należy uznać, że organ ma możliwość odstąpić od niektórych z nich, jeśli uzna, że ich ustalenie nie jest zasadne bądź byłoby nieegzekwowalne.

Odnosząc się do naruszenia art. 403 ust. 2 pkt 15 p.w. organ II instancji nie podzielił stanowiska wnioskodawcy oraz organu I instancji co do rażącego naruszenia tego przepisu, zgodnie z którym w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się sposób postępowania w przypadku uszkodzenia urządzeń pomiarowych. Jednak - jak wskazano powyżej - obowiązek stosowania urządzeń pomiarowych wejdzie w życie z dniem 1 stycznia 2027 r. Wskazał, że nie sposób - nie mając de facto podstawy prawnej do nałożenia na zakład obowiązku zainstalowania urządzeń pomiarowych, określać sposobu postępowania w przypadku awarii tych urządzeń.

W punkcie III. 2 decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] PGWWP z [...] lipca 2019 r., w sprawie udzielenia pozwolenia, wskazano co prawda, że ilość ścieków wprowadzanych do odbiornika będzie wyliczana na podstawie pomiarów dokonywanych przepływomierzem zamontowanym w komorze pomiarowej, jednak nie daje to w ocenie Prezesa Wód Polskich podstawy do ustalania procedur w przypadku awarii tych urządzeń, o ile żądanie takie nie zostało wprost wyartykułowane przez wnioskodawcę - a z treści decyzji nie wynika, aby tak było.

Odnosząc się do naruszenia art. 16 pkt 61 p.w. organ odwoławczy nie podzielił stanowiska wnioskodawcy oraz organu I instancji co do rażącego naruszenia tego przepisu poprzez wskazanie, że miejscem poboru próbek ścieków ma być m.in. rzeka [...] powyżej i poniżej wylotu, tymczasem rzeka [...] prowadzi wody powierzchniowe, a nie ścieki. Zdaniem organu oczywistym jest, że tak ustalony obowiązek stanowi realizację dyspozycji art. 403 ust. 6 pkt 1 p.w., zgodnie z którym w przypadku, gdy jest to konieczne dla szczegółowego określenia warunków i zakresu korzystania z wód, utrzymywania wód lub projektowania, wykonywania, lub utrzymywania urządzeń wodnych, lub uprawnień osób trzecich, w pozwoleniu wodnoprawnym można dodatkowo ustalić obowiązek prowadzenia pomiarów jakości wód podziemnych oraz śródlądowych wód płynących poniżej i powyżej miejsca zrzutu ścieków z określeniem częstotliwości i metod tych pomiarów. Organ I instancji w istocie błędnie określił lokalizację dokonywania pomiarów jako "miejsce poboru próbek ścieków" zamiast "miejsce poboru próbek ścieków oraz wód", w ocenie Prezesa PGWWP jest to jednak błąd pisarski, możliwy do zweryfikowania w drodze sprostowania decyzji (w trybie art. 113 k.p.a.). Nie sposób zatem zakwalifikować go jako rażące naruszenie prawa.

Reasumując powyższe wskazano, że organ odwoławczy dostrzega w analizowanej decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] PGWWP z [...] lipca 2019 r., pewne uchybienia oraz nieścisłości, to jednak żadna z wymienionych wad nie jest w jego ocenie na tyle poważna, aby skutkować koniecznością wyeliminowania przedmiotowej decyzji z obiegu prawnego.

W związku z tym, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i orzeczono ponownie w przedmiotowej sprawie.

5. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję złożył Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

a) przepisów prawa procesowego, tj.:

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w [...] z [...] marca 2020 r., podczas gdy rozstrzygnięcie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w [...] wydane decyzją z [...] marca 2020 r., w zakresie wymienionym w wystąpieniu tut. Organu z 13 listopada 2019 r., odpowiada prawu, a które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] z [...] lipca 2019 r., pomimo istnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] z [...] lipca 2019 r., ze względu na rażące naruszenie prawa materialnego, tj. w związku z:

- art. 81 i art. 403 ust. 2 pkt 3 p.w. oraz § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych, poprzez określenie w decyzji zarówno najwyższych dopuszczalnych wartości wskaźników zanieczyszczeń oraz minimalnego procentu redukcji zanieczyszczeń;

- art. 403 ust. 2 pkt 8 p.w. w zw. z § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych, poprzez nieokreślenie w pkt III ppkt 1 lit. d decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] z [...] lipca 2019 r., urządzenia pomiarowego do określania ilości ścieków surowych, dopływających na oczyszczalnię;

- art. 403 ust. 2 pkt 14 p.w. poprzez nieokreślenie w pkt III ppkt 1 lit. c decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] z [...] lipca 2019 r., maksymalnego dopuszczalnego czasu trwania warunków rozruchu, zatrzymania działalności lub awarii urządzeń istotnych dla realizacji pozwolenia;

- art. 403 ust. 2 pkt 15 p.w. poprzez nieokreślenie w żadnym punkcie decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] z [...] lipca 2019 r., sposobu postępowania w przypadku uszkodzenia urządzeń pomiarowych;

b) przepisów prawa materialnego, polegające ich na błędnej wykładni, prowadzącej do przyjęcia braku przesłanek do stwierdzenia nieważności Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] z dnia [...].07.2019 r., na podstawie art 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj.:

- art. 81 i art. 403 ust. 2 pkt 3 p.w. oraz § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych, poprzez określenie w decyzji zarówno najwyższych dopuszczalnych wartości wskaźników zanieczyszczeń oraz minimalnego procentu redukcji zanieczyszczeń, podczas gdy art. 81 p.w. dopuszcza określenie w decyzji wyłącznie jednego sposobu oceny jakości odprowadzanych do środowiska ścieków, na co wskazuje brak w tym przepisie ("może określić w pozwoleniu wodnoprawnym minimalny procent redukcji substancji zanieczyszczających") określeń typu "dodatkowo", "także", "również", a art. 403 ust. 2 pkt 3 p.w. i § 4 ust. 2 ww. rozporządzenia zawiera spójnik "albo" oznaczający alternatywę rozłączną (wykluczającą), oznaczającą istnienie po stronie organu wydającego pozwolenie obowiązku wskazania tylko jednego sposobu określenia wymaganych warunków jakościowych ścieków;

- art. 403 ust. 2 pkt 8 p.w. w zw. z § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych, poprzez nieokreślenie w pkt III ppkt 1 lit. d decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] z [...] lipca 2019 r., urządzenia pomiarowego do określania ilości ścieków surowych, dopływających na oczyszczalnię, pomimo obowiązku ich pomiaru w przypadku określenia w pozwoleniu wodnoprawnym minimalnego procentu redukcji zanieczyszczeń w ściekach;

- art. 403 ust. 2 pkt 14 p.w. poprzez nieokreślenie w pkt III ppkt 1 lit. c decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] z [...] lipca 2019 r., maksymalnego dopuszczalnego czasu trwania warunków rozruchu, zatrzymania działalności lub awarii urządzeń istotnych dla realizacji pozwolenia;

- art. 403 ust. 2 pkt 15 p.w. poprzez nieokreślenie w żadnym punkcie decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] z [...] lipca 2019 r., sposobu postępowania w przypadku uszkodzenia urządzeń pomiarowych.

Powołując się na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w całości zaskarżonej decyzji Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] grudnia 2020 r. oraz stwierdzenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. nieważności decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] z [...] lipa 2019 r., w części obejmującej usługę wodną w zakresie oczyszczania ścieków komunalnych oraz wprowadzania oczyszczonych ścieków komunalnych z oczyszczalni w [...] do wód powierzchniowych - rzeki [...] w km 0+690, ze względu na wydanie tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie uchylenie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 i art. 145a § 1 p.p.s.a. w całości zaskarżonej decyzji Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] grudnia 2020 r., oraz zobowiązanie Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie do wydania w zakreślonym terminie decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] z [...] lipca 2019 r., w części obejmującej usługę wodną w zakresie oczyszczania ścieków komunalnych oraz wprowadzania oczyszczonych ścieków komunalnych z oczyszczalni w [...] do wód powierzchniowych - rzeki [...] w km 0+690, ze względu na wydanie tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że do kompetencji organów Inspekcji Ochrony Środowiska należy ustalanie opłat podwyższonych za korzystanie z usług wodnych polegających na poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych oraz wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym (art. 283 ust. 4 p.w.).

Powyższe skutkuje koniecznością dokonywania przez organy Inspekcji Ochrony Środowiska okresowej oceny spełniania wymogów pozwolenia wodnoprawnego przez podmiot korzystający z wód w ramach usług wodnych na podstawie wydanego przez właściwy organ pozwolenia wodnoprawnego, które powinno być w swojej treści sformułowane w sposób jednoznaczny, nie budzący żadnych wątpliwości interpretacyjnych, bowiem wydanie decyzji wymierzającej opłatę podwyższoną na podstawie wadliwej lub wątpliwej co do warunków decyzji będzie nieskuteczne, co w praktyce uniemożliwi skuteczne egzekwowanie od podmiotów korzystających z wód przestrzegania warunków pozwoleń wodnoprawnych lub zintegrowanych.

Zdaniem skarżącego nie można zgodzić się z twierdzeniem Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, że naruszenie art. 81 i art. 403 ust. 2 pkt 3 p.w. oraz § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 r., nie może być uznane za rażące, skoro ustawodawca wyraźnie w powyższych przepisach nakazuje organowi wydającemu pozwolenie określenie w formie alternatywy rozłącznej albo najwyższych dopuszczalnych wartości wskaźników zanieczyszczeń albo minimalnego procentu redukcji zanieczyszczeń. Ani adresat pozwolenia, ani organy Inspekcji Ochrony Środowiska, nie są uprawnione do "zgadywania" przy zapisie istniejącym w pkt III ppkt 1 lit. b decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] z [...] lipca 2019 r., co organ wydający pozwolenie miał na myśli określając z jednej strony najwyższe dopuszczalne wartości wskaźników zanieczyszczeń, a w nawiasie minimalny procent redukcji zanieczyszczeń, dodatkowo w przypadku wskaźnika azot ogólny w przedziale wartości. Wbrew stanowisku Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie art. 81 p.w. wskazuje jedynie, że organ wydający pozwolenie ma prawo określić w decyzji wyłącznie minimalny procent redukcji zanieczyszczeń, jeżeli zapewni się dotrzymywanie najwyższych dopuszczalnych wartości wskaźników zanieczyszczeń. Tak sformułowany przepis faktycznie poddaje w wątpliwość celowość określania w pozwoleniu wyłącznie minimalnego procentu redukcji zanieczyszczeń, jednak nie daje usprawiedliwienia dla istnienia rażąco wadliwego zapisu w pkt III ppkt 1 lit. b decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] z [...] lipca 2019 r.

Art. 403 ust. 2 p.w. określa obowiązkowe elementy składowe pozwolenia wodnoprawnego, w zależności od rodzaju działalności, której dotyczy pozwolenie wodnoprawne. Oznacza to, ze każdy wymieniony w tym przepisie element odnoszący się do wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi musiał znaleźć się w pozwoleniu wodnoprawnym Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] z [...] lipca 2019 r. Tymczasem proste zestawienie wymogów zawartych w art. 403 ust. 2 pkt 8, 14 i 15 p.w. z treścią wadliwej decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] pozwala na stwierdzenie, że elementów tych wbrew ww. przepisom nie zawarto w przedmiotowym pozwoleniu.

Skoro Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] w decyzji z [...] lipca 2019 r., określił w pkt III ppkt 1 lit. b oprócz najwyższych dopuszczalnych wartości wskaźników zanieczyszczeń również minimalny procent redukcji zanieczyszczeń, to oczywistym jest, że zgodnie z § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 r., Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych [...] Sp. z o.o. miało obowiązek pobierać zarówno próbki ścieków dopływających do oczyszczalni ścieków oraz wprowadzanych do wód lub do ziemi z oczyszczalni ścieków. W konsekwencji organ wydający pozwolenie miał obowiązek, zgodnie z art. 403 ust. 2 pkt 8 p.w., określić nie tylko miejsce poboru próbek ścieków na odpływie z oczyszczalni, ale także na dopływie do oczyszczalni. Takiego wskazania brak w odniesieniu do ścieków dopływających na oczyszczalnię w [...] w decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] z [...] lipca 2019 r.

Skarżący nie zgodził się również z twierdzeniem Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, że do dnia 1 stycznia 2027 r. Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych [...] nie ma obowiązku prowadzić pomiarów ilości ścieków, bowiem obowiązek ten, w odróżnieniu od obowiązku z art. 36 ust. 2 p.w., istnieje już teraz i wynika wprost z art. 101 ust. 1 p.w. Na marginesie wskazać należy, że bez przepływomierza ścieków podmiot korzystający z usług wodnych nie miałby możliwości pobierać wymaganych prawnie próbek ścieków średnich dobowych proporcjonalnych do przepływu, skoro w pozwoleniu wodnoprawnym nie określono innego niż domyślny (wynikający z przepisów, a dokładnie z § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 r., w związku z § 2 pkt 4 tego rozporządzenia) sposobu poboru próbek ścieków do badań ich jakości.

Zgodnie z art. 403 ust. 2 pkt 14 p.w. organ wydający pozwolenie wodnoprawne ma obowiązek określić w tej decyzji m.in. maksymalny dopuszczalny czas trwania warunków w przypadku rozruchu, zatrzymania działalności lub awarii urządzeń istotnych dla realizacji pozwolenia. Takiego wskazania brak w decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] z [...] lipca 2019 r. Skarżący nie zgodził się z Prezesem Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, że wymienione w art. 403 ust. 2 p.w. warunki organ wydający pozwolenie może dowolnie wybierać, jeśli uzna ich ustalenie za niezasadne bądź nieegzekwowalne. Nie ulega żadnej wątpliwości, że warunki zawarte w art. 403 ust. 2 pkt 14 p.w. w całości mogą odnosić się do urządzeń oczyszczalni ścieków, a więc organ wydający pozwolenie miał obowiązek (a nie możliwość) ustalenia tych warunków w decyzji, czego nie dokonał.

Taki sam obowiązek ustalenia sposobu postępowania w przypadku uszkodzenia urządzeń pomiarowych, zawarty w art. 403 ust. 2 pkt 15 p.w. miał Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] dla urządzeń pomiarowych służących do określania ilości ścieków na oczyszczalni w [...], choćby ze względu na ustalenie w pkt III ppkt 1 lit. d decyzji z [...] lipca 2019 r., miejsca prowadzenia pomiarów ilości odprowadzanych ścieków za pomocą przepływomierza.

Skarżący zgadza się z Prezesem Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie jedynie w przypadku dwóch zagadnień. Po pierwsze faktycznie Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w [...] w swojej decyzji z [...] marca 2020 r., mógł orzec nieważność decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] z [...] lipca 2019 r., jedynie w części dotyczącej usługi wodnej, obejmującej oczyszczanie ścieków komunalnych oraz wprowadzanie oczyszczonych ścieków komunalnych z oczyszczalni w [...] do wód powierzchniowych - rzeki [...] w km 0+690, bowiem w pozostałym zakresie nie stwierdzono rażącego naruszenia prawa, a po drugie sygnalizowane przez skarżącego naruszenie art. 16 pkt 61 p.w. mogło zostać sprostowane przez Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] jako oczywista omyłka pisarska.

Reasumując, zdaniem skarżącego wymienione wyżej wady prawne decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] z [...] lipca 2019 r., spełniają definicję "rażącego naruszenia prawa", o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż treść tej decyzji wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności i takie, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa, co skutkuje koniecznością dążenia do stwierdzenia jej nieważności, a w konsekwencji wyeliminowanie wadliwej części tego aktu z obiegu prawnego.

6. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

1. Istota sprawy sprowadza się do tego, czy zasadnie organ II instancji wydał decyzję w której uchylono decyzję organu I instancji z [...] marca 2020 r. (decyzja ta stwierdzała nieważność decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] z [...] lipca 2019 r.) oraz odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] z [...] lipca 2019 r.

2. W pierwszej kolejności należy wskazać, że niniejsze postępowanie administracyjne toczyło się w tzw. trybie nadzwyczajnym. Postępowanie w sprawie nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem, odrębnym od postępowania, w którym wydano weryfikowaną decyzję. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie, czy decyzja jest obarczona jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a.. Organ orzekający o nieważności nie może zatem rozpatrywać sprawy co do jej istoty. Organ administracji, orzekając w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, orzeka wyłącznie kasacyjnie, tj. może jedynie albo stwierdzić nieważność decyzji, albo jej niezgodność z prawem, a w braku przesłanek do takiego orzekania – odmówić stwierdzenia nieważności decyzji. Organ ten nie jest zatem władny zmienić takiej decyzji ani też – uchylając ją – orzec jednocześnie co do istoty o prawach lub obowiązkach stron postępowania.

Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Z tego względu przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji muszą być interpretowane w sposób ścisły czy wręcz ścieśniająco (por. wyrok NSA z 22 września 1999 r., sygn. akt IV SA 1380/97; wyrok NSA z 10 listopada 1998 r., sygn. akt IV SA 912/97). W orzecznictwie stwierdza się, że ich zaistnienie powinno być bezsporne i mieć oczywisty charakter, co podkreśla wyjątkowość tej instytucji. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji mają co do zasady charakter materialnoprawny. Nie są one związane z postępowaniem, w którym wydano decyzję, ale wynikają z samej decyzji (por. wyrok NSA z 16 grudnia 1998 r., sygn. akt I SA 339/98). Do stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia może dojść wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a.

3. W niniejszej sprawie kluczową przesłanką jest przesłanka zawarta w art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. w kontekście "rażącego naruszenia prawa".

"Rażące naruszenie prawa" jest zjawiskiem o wyjątkowym charakterze. Jego wyjątkowość wynika stąd, że prowadzi ono w konkretnej sprawie do odstąpienia od ogólnej zasady stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych. Nie każde – nawet oczywiste – naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony, ani też racje ekonomiczne lub gospodarcze nie mogą przesądzać o rażącym naruszeniu prawa. Rażące naruszenie prawa przy wydaniu decyzji jest kwalifikowanym naruszeniem prawa. W orzecznictwie dominuje pogląd, że dochodzi do niego, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest w oczywisty sposób sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem. Tak więc cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z niebudzącą wątpliwości treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (por. wyrok NSA z 11 sierpnia 2000 r., sygn. akt III SA 1935/99).

W sposób "rażący" może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok NSA z 15 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 1310/21). Zatem dla stwierdzenia nieważności decyzji nie wystarczy naruszenie jasnego i niewymagającego wykładni przepisu prawa. Warunkiem tego rodzaju sankcji jest także to, aby skutki społeczno-gospodarcze, które wywołuje owo naruszenie, nie mogły być do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (por. wyrok WSA w Krakowie z 18 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 287/21).

Podsumowując, przesłanka "rażącego naruszenia prawa", o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wymaga spełnienia łącznie trzech elementów, tj. oczywistości naruszenia prawa, uwzględnienia charakteru przepisu oraz skutków społeczno-gospodarczych decyzji niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia obowiązującej zasady praworządności (por. wyrok WSA w Kielcach z 8 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Ke 115/21). W ocenie Sądu, zasadnie organ II instancji uchylił decyzję organu I instancji i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lipca 2019 r.

4. W niniejszej sprawie podstawowe znaczenie mają następujące przepisy ustawy p.w. i aktów wykonawczych:

- art. 81 p.w.: "Organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych, ustalając warunki wprowadzania do wód lub do ziemi ścieków bytowych lub komunalnych, może określić w pozwoleniu wodnoprawnym minimalny procent redukcji substancji zanieczyszczających, jeżeli zapewni się nieprzekroczenie najwyższych dopuszczalnych wartości zanieczyszczeń określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2";

- art. 403 ust. 2 pkt 3 p.w.: "W dostosowaniu do rodzaju działalności, której dotyczy pozwolenie wodnoprawne, w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się w szczególności: (...) 3) ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, lub do urządzeń kanalizacyjnych, w tym maksymalną ilość m3 na sekundę, średnią ilość m3 na dobę oraz dopuszczalną ilość m3 na rok, oraz stan i skład wprowadzanych ścieków albo minimalny procent redukcji substancji zanieczyszczających w procesie oczyszczania ścieków, a w przypadku ścieków przemysłowych - dopuszczalne ilości substancji zanieczyszczających, w szczególności ilości substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 1, wyrażone w jednostkach masy przypadających na jednostkę wykorzystywanego surowca, materiału, paliwa lub powstającego produktu oraz przewidywany sposób i efekt ich oczyszczania";

- art. 403 ust. 2 pkt 8 p.w.: "W dostosowaniu do rodzaju działalności, której dotyczy pozwolenie wodnoprawne, w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się w szczególności: (...) 8) miejsce poboru próbek ścieków";

- art. 403 ust. 2 pkt 14 p.w.: "W dostosowaniu do rodzaju działalności, której dotyczy pozwolenie wodnoprawne, w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się w szczególności: (...) 14) sposób postępowania w przypadku rozruchu, zatrzymania działalności lub awarii urządzeń istotnych dla realizacji pozwolenia, a także rozmiar i warunki korzystania z wód oraz urządzeń wodnych w tych sytuacjach wraz z maksymalnym dopuszczalnym czasem trwania tych warunków";

- art. 403 ust. 2 pkt 15 p.w.: ""W dostosowaniu do rodzaju działalności, której dotyczy pozwolenie wodnoprawne, w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się w szczególności: (...) 15) sposób postępowania w przypadku uszkodzenia urządzeń pomiarowych";

- § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych: "Ścieki bytowe z oczyszczalni ścieków w aglomeracji oraz ścieki komunalne z oczyszczalni ścieków w aglomeracji, wprowadzane do wód lub do ziemi, nie powinny zawierać substancji zanieczyszczających w ilościach przekraczających najwyższe dopuszczalne wartości albo powinny spełniać minimalny procent redukcji substancji zanieczyszczających, zapewniający nieprzekroczenie najwyższych dopuszczalnych wartości substancji zanieczyszczających, określonych w załączniku nr 3 do rozporządzenia".

Kluczowym zatem problemem jest zatem to, czy decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] z [...] lipca 2019 r. w sposób "rażący" naruszała wskazane przepisy prawa (głownie ustawy p.w.) i powinna zostać stwierdzona jej nieważność (tak jak to stwierdził organ I instancji), czy też pomimo naruszenia prawa – nie można stwierdzić jej nieważności, tak jak to przyjmując w pewnym uproszczeniu, uczynił organ II instancji. W istocie problem sprowadza się do analizy treści pozwolenia wodnoprawnego z [...] lipca 2019 r. w kontekście poszczególnych (wybranych) elementów wynikających z art. 403 p.w. (ustawowo określona treść pozwolenia wodnoprawnego).

W ocenie Sądu, decyzja organu II instancji jest właściwa i poprawna merytorycznie. Stąd skarga podlega oddaleniu a wszystkie zawarte w niej zarzuty można uznać za bezzasadne.

5. Zdaniem Sądu, zgodzić się można z organem II instancji, który w sposób precyzyjny odniósł się do niniejszej sprawy w kwestii braku "rażącego naruszenia prawa".

Po pierwsze – zwrócić należy uwagę, że art. 403 ust. 2 p.w. obowiązuje w brzmieniu: "W dostosowaniu do rodzaju działalności, której dotyczy pozwolenie wodnoprawne, w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się w szczególności (...)." Zatem z treści tego przepisu można wyciągnąć dwa generalne wnioski:

a) treść każdego pozwolenia wodnoprawnego nie jest "sztywno" ustalona a powinna być "dostosowana do rodzaju działalności";

b) ustawa p.w. nie zawiera katalogu zamkniętego poszczególnych elementów pozwolenia wodnoprawnego, ale jedynie katalog otwarty (por. zwrot "w szczególności").

W ocenie Sądu, już z tego względu nie można twierdzić o "rażącym" naruszeniu prawa, gdyż w sposób "rażący" może zostać naruszony wyłącznie przepis, którego znaczenie nie budzi wątpliwości, to znaczy taki przepis, którego wykładnia prowadzi do jednoznacznego wyniku, a zrekonstruowane znaczenie nie wywołuje żadnych wątpliwości czy luzów interpretacyjnych.

Po drugie - w kontekście naruszenia art. 81 p.w. i art. 403 ust. 2 pkt 3 p.w. oraz § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych – organ II instancji zasadnie nie podzielił zarzutów odnośnie do "rażącego naruszenia prawa" w tym zakresie. Zgodnie z ww. przepisami organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych, ustalając warunki wprowadzania do wód lub do ziemi ścieków bytowych lub komunalnych, może określić w pozwoleniu wodnoprawnym minimalny procent redukcji substancji zanieczyszczających, jeżeli zapewni się nieprzekroczenie najwyższych dopuszczalnych wartości zanieczyszczeń określonych w przepisach wykonawczych. Zgodnie z art. 403 ust. 2 pkt 3 p.w. jakość odprowadzanych ścieków powinna zostać określona poprzez wskazanie ich stanu i składu albo minimalnego procentu redukcji zanieczyszczeń (alternatywa rozłączna), a zatem niewątpliwie równoczesne określenie obu tych atrybutów stanowi naruszenie prawa. W ocenie Sądu, zasadnie jednak organ uznał, że nie jest to jednak naruszenie "rażące", ponieważ w świetle art. 81 p.w. ocena jakości odprowadzanych ścieków sprowadza się do jej zweryfikowania z dopuszczalnymi wartościami zanieczyszczeń w odprowadzanych ściekach określonymi w ww. rozporządzeniu Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej.

Po trzecie – w kontekście naruszenia art. 403 ust. 2 pkt 8 p.w. w zw. z § 5 ust. 3 ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej – organ II instancji również zasadnie nie podzielił zarzutów co do "rażącego" naruszenia tych przepisów. W art. 403 ust. 2 pkt 8 p.w. ustalona została konieczność określenia miejsca poboru próbek ścieków, nie zaś pomiaru ich ilości. Analogiczny jest przedmiot regulacji zawarty w § 5 ust. 3 rozporządzenia ściekowego. Obowiązek dokonywania przez zakład korzystający z usług wodnych pomiarów ilości podprowadzanych ścieków wynika z art. 36 ust. 2 p.w., przy czym zgodnie z art. 574 pkt 5 p.w. przepis ten wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2027 r.

Po czwarte – w kontekście naruszenia art. 403 ust. 2 pkt 14 p.w. organ II instancji również zasadnie nie stwierdził "rażącego" naruszenia tego przepisu z uwagi na nieokreślenie dopuszczalnego czasu trwania awarii. Zgodnie z jego brzmieniem w pozwoleniu ustala się sposób postępowania w przypadku rozruchu, zatrzymania działalności lub awarii urządzeń istotnych dla realizacji pozwolenia, a także rozmiar i warunki korzystania z wód oraz urządzeń wodnych w tych sytuacjach wraz z maksymalnym dopuszczalnym czasem trwania tych warunków. Wskazać należy, że w przypadku wystąpienia awarii, która według słownika języka polskiego jest uszkodzeniem, zepsuciem się maszyny lub urządzenia technicznego (M. Szymczak (red.), Słownik Języka Polskiego, Warszawa 1978, tom pierwszy, s. 104) nie można z góry określić (przewidzieć) oraz szczegółowo wyznaczyć w pozwoleniu wodnoprawnym jak długo będą trwały czynności związane z likwidacją i przywróceniem do pracy oczyszczalni ścieków, która uległa awarii. Przy czym interpretując łącznie przepisy ustawy p.w. oraz ustawy Prawo ochrony środowiska regulujące sytuacje awaryjne instalacji uznać należy, iż sam ustawodawca w sposób niejednoznaczny wskazał, że wielkość emisji z instalacji lub urządzenia w warunkach odbiegających od normalnych (np. awarii) powinna wynikać z uzasadnionych potrzeb technicznych i nie może występować dłużej niż jest to konieczne (por. art. 142 ust. 1 Prawa ochrony środowiska). W sytuacji wystąpienia awarii nie sposób zatem określić przewidywanego czasu jej trwania, który może być uzależniony od wielu czynników, przyjąć należy jednak, że przepisy zobowiązują prowadzącego instalację do podjęcia działań zmierzających do ograniczenia tego czasu do minimum. "Czas trwania" można tu w sposób dorozumiany określić jako okres pomiędzy dwoma terminami: dniem wystąpienia awarii oraz dniem ostatecznej likwidacji awarii, w którym to czasie przeprowadzone zostaną czynności związane z likwidacją przedmiotowej awarii (por. wyrok NSA z 26 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2844/14). Niemniej biorąc pod uwagę, iż w art. 403 ust. 2 p.w. wskazano, że wymienione w nim elementy pozwolenia wodnoprawnego ustala się w dostosowaniu do rodzaju działalności, wypada uznać, że organ ma możliwość odstąpić od niektórych z nich, jeśli uzna, że ich ustalenie nie jest zasadne bądź byłoby nieegzekwowalne. Tymczasem w kwestionowanej decyzji wskazano czas usunięcia awarii "bez zbędnej zwłoki" (pkt IV.13). Działanie "bez zbędnej zwłoki" można rozumieć jako zakaz nieuzasadnionego powstrzymywania się od załatwienia sprawy oraz obowiązek przeprowadzenia postępowania bez niepotrzebnych zahamowań i przewlekłości w działaniu. Zwłoka w wykonaniu obowiązku musi być zatem efektem nacechowanego złą wolą, uporczywego zaniechania, pozbawionego racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 1105/19).

Po piąte – w kontekście naruszenia art. 403 ust. 2 pkt 15 p.w. organ II instancji zasadnie nie podzielił stanowiska co do "rażącego" naruszenia tego przepisu, zgodnie z którym w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się sposób postępowania w przypadku uszkodzenia urządzeń pomiarowych. Jednak - jak wskazano powyżej - obowiązek stosowania urządzeń pomiarowych wejdzie w życie z dniem 1 stycznia 2027 r. Nie sposób zatem - nie mając podstawy prawnej do nałożenia na zakład obowiązku zainstalowania urządzeń pomiarowych, określać sposobu postępowania w przypadku awarii tych urządzeń. W punkcie III.2 decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] PGWWP z [...] lipca 2019 r. w sprawie udzielenia pozwolenia, wskazano co prawda, że ilość ścieków wprowadzanych do odbiornika będzie wyliczana na podstawie pomiarów dokonywanych przepływomierzem zamontowanym w komorze pomiarowej, jednak nie daje to podstawy do ustalania procedur w przypadku awarii tych urządzeń, o ile żądanie takie nie zostało wprost wyartykułowane przez wnioskodawcę - a z treści decyzji nie wynika, aby tak było.

6. W ocenie Sądu, zasadnie zatem organ odwoławczy dostrzegł w analizowanej decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] PGWWP z [...] lipca 2019 r. pewne uchybienia oraz nieścisłości wymagające odpowiedniej interpretacji. Zatem nie ulega wątpliwości, że część przedstawionych zastrzeżeń i uwag jest uzasadniona. Jednak konsekwencją ich uznania nie może być stwierdzenie nieważności całego rozstrzygnięcia (pozwolenia wodnoprawnego). Nie można również na podstawie zebranych materiałów stwierdzić, iż analizowana decyzja w sprawie uzyskania pozwolenia wodnoprawnego jest nieegzekwowalna z uwagi na zawarte w niej uchybienia. Słusznie organ II instancji ocenił, że żadna z wymienionych wad nie jest na tyle poważna, aby skutkować koniecznością wyeliminowania przedmiotowej decyzji z obiegu prawnego. W związku z tym zasadnie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i orzeczono ponownie w przedmiotowej sprawie.

7. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę jako bezzasadną.